Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 78/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 26
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Śródmieście Zachód D. J. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 4 maja 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, art. 104 K.p.a.:

1/ nakazał [...] sp. z o.o. sp.k. usunięcie odpadów pochodzenia budowlanego, rodzaju gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05, kod 17 05 04

a/ z terenu działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] zlokalizowanej w K. przy ul. [...] w K., z jej części nieobjętej decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 05.10.2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestora: [...] sp. z o.o. sp.k., ul. [...], [...], dla zamierzenia budowalnego pod nazwą: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, wewnętrznymi instalacjami: energii elektrycznej i niskoprądowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, centralnego ogrzewania, wody, wentylacji mechanicznej oraz zewnętrznymi instalacjami technicznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, retencyjnych zbiorników deszczowych, instalacji wody deszczowej do spłukiwania toalet, instalacji wodociągowej, osiedlowej sieci ciepłowniczej, przyłączy ciepłowniczych, instalacjami niskoprądowymi, oświetleniem terenu, drogami wewnętrznymi naziemnymi z miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu, wraz z przebudową instalacji napowietrznej linii SN na cz.dz. nr [...] jedn. ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. – w takiej ilości, aby poziom terenu po usunięciu odpadów stał się równy z poziomem otaczającego go nienadsypanego terenu;

b/ z terenu działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] zlokalizowanej w K. przy [...] w K. - w takiej ilości, aby poziom terenu po usunięciu odpadów stał się równy z poziomem otaczającego go, nienadsypanego terenu;

2/ wykonanie decyzji nastąpi poprzez załadunek odpadów na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach – z którym to podmiotem [...] sp. z o.o. sp. k.;

3/ czynności objęte powyższym nakazem należy zakończyć w terminie do czterech miesięcy od kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ przestawił przebieg postępowania i wskazał, ze w przedmiotowej sprawie nie jest wyłączone stosowanie przepisów ustawy o odpadach z art. 2 pkt 3, ponieważ dotyczy ziemi przemieszczonej poza miejsce jej wydobycia. Zaznaczono, że orzeczeniem objęta została ta część działki nr [...], dla której nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz działka nr [...], dla której również nie zostały wydane pozwolenia na budowę, które uprawniałyby do realizacji inwestycji na terenie podniesionym - na utworzonym nasypie. Wskazano, że ziemia przywieziona na teren działki nr [...] (w części nieobjętej Decyzją AU) oraz na teren działki [...] - i tam pozostawiona w formie nasypu oraz pryzm, podlega składowaniu w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Organ l instancji ustalił, że posiadaczem odpadów w postaci mas ziemnych zdeponowanych na działce nr [...] oraz [...] jest [...] sp. z o.o. sp.k.-jako podmiot, który planuje realizację inwestycji na obszarze obejmującym działki nr [...] i [...]. Dodano, że Spółka nie wskazała innego posiadacza odpadów (mas ziemnych) zgromadzonych w omawianym miejscu. Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] Sp.z.o.o. Sp. K. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych poprzez oparcie przez organ ustaleń co do wysokości rzędnych na mapie sytuacyjno-wysokościowej z 2004 r., podczas gdy nie obrazuje ona prawidłowego stanu działek nr [...] i [...] obr [...] jedn.ewid. [...] istniejącego w latach 2016-2017; błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie odwołującego za posiadacza odpadów zalegających na działkach [...] i [...] obr [...] jedn. ewid. [...]; błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie, iż odwołujący nawiózł na teren działek [...] i [...] ziemię będącą odpadem, oraz że ziemia tam zalegająca stanowi odpad w rozumieniu ustawy, błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez nieustalenie, że odwołujący się dokonał legalnego wyrównania terenu, w celu polepszenia jego walorów bezpieczeństwa i w związku z usunięciem z tego obszaru odpadów, a także celem wykonania obowiązków wynikających z art. 234 ust 2 ustawy prawo wodne, błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez ustalenie, że niniejsza sprawa dotyczy ziemi przemieszczonej poza miejsce wydobycia, błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez ustalenie, że ziemia przywieziona na teren działki nr [...] w części nieobjętej decyzją o pozwoleniu na budowę oraz na teren działki [...] i tam pozostawiona w formie nasypów i pryzm opisanych w decyzji jest rzekomo składowana lub magazynowana, podczas gdy ziemia ta zalega tam w związku z dopuszczalnym i legalnym wyrównaniem terenu m.in. z powodów i przyczyn wynikających z art. 234 ust 2 ustawy prawo wodne, także w kontekście zaleceń i wytycznych wynikających z opinii Wydziału Kształtowania Środowiska w sprawie o sygn. [...] obligującą odwołującego się m.in. do zastosowania rozwiązań technicznych zabezpieczających przed niekorzystną zmianą stanu wody na gruntach sąsiednich; błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie odwołującego za posiadacza odpadów lub za ich wytwórcę lub za władającego powierzchnią ziemi znajdujących się na działce [...] w części nie objętej pozwoleniem na budowę lub na działce [...], mimo że okoliczność ta nie jest oparta na prawdzie, nadto na okoliczności te nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego; brak ustaleń organu na okoliczność, czy przedmiotowa gleba, której tyczy się zaskarżona decyzja nie stanowi gleby, o której mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, tj. uznanie jej za odpad mimo braku czynności dowodowych umożliwiających postawienie takiej tezy, naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 listopada 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że w dniu 5 października 2017r., dla inwestora: [...] sp. z o.o. sp.k. została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, wewnętrznymi instalacjami: energii elektrycznej i niskoprądowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, centralnego ogrzewania, wody, wentylacji mechanicznej oraz zewnętrznymi instalacjami technicznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, retencyjnych zbiorników deszczowych, instalacji wody deszczowej do spłukiwania toalet, instalacji wodociągowej osiedlowej sieci ciepłowniczej, przyłączy ciepłowniczych, instalacjami niskoprądowymi, oświetleniem terenu, drogami wewnętrznymi naziemnymi miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu, wraz z przebudową istniejącej napowietrznej linii SN na cz. dz. nr [...] jedn. ewid. [...] obr: [...] przy ul. [...] w K.. Zgodnie z pismem Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 12 stycznia 2018r., decyzja z dnia 5 października 2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego dotyczy realizacji zespołu budynków wielorodzinnych zlokalizowanych w części północno-zachodniej działki nr [...] obr. [...] - zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji. Zatwierdzony projekt przewiduje poziom "O" inwestycji na rzędnej 223,2 i 223, 5 m npm, czyli na rzędnej przewyższającej poziom terenu utrwalony na mapie sytuacyjno-wysokościowej z 2004 r. Opisany powyżej stan terenu (zastany w dniu 14 lipca 2017r.) ulegał zmianie w toku postępowania. l tak, w północno-zachodniej części działki nr [...] rozpoczęto budowę, a w tym wykonywane były roboty ziemne obejmujące wykonanie głębokiego wykopu, w ramach realizacji inwestycji, o której mowa w decyzji z dnia 5 października 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Ta część działki nr [...], na której realizowana jest inwestycja, została wygrodzona prowizorycznym ogrodzeniem. Nasyp stwierdzony uprzednio na części działki nr [...] powiększył się, zbliżając się do granic tej działki. Powierzchnia (korona) nasypu została wyrównana; niewielkie przewyższenie widoczne było w miejscu objętym decyzją z dnia 5 października 2017 r. Różnica wysokości spowodowana nadsypaniem terenu ziemią widoczna była na obrzeżach działki nr [...]. Od strony północnej (torów kolejowych PKP biegnących przez działkę nr [...]) poziom terenu nasypanego sięgał poziomu torów; podstawa nasypu w tej części działki oddalona była klika metrów od granicy działki; na odcinku terenu pomiędzy podstawą nasypu, a granicą działki usytuowane były pryzmy ziemi jedna przy drugiej dochodzące niemal do północno-wschodniego narożnika działki nr [...]. Wysokość nasypu wykosiła około 2 m. Od strony wschodniej działki nr [...] nasyp również zbliżył się do granicy działki. Jego podstawa była oddalona o kilka metrów od granicy działki. l również w tym miejscu widać było różnicę wysokości. Zbocze nasypu było niejednorodne - o różnym nachyleniu. Od strony południowo-wschodniej i południowej również widać było różnice terenu uwidaczniającą się nasypem, który rozciągał się wzdłuż obrzeży działki, nie sięgając jednak jej granic (odległość podstawy nasypu od granicy działki nie była jednakowa). Od strony zachodniej poziom działki nr [...] dowiązuje się do niwelety ul. [...]. Wokół tak wykonanego nasypu - u jego podnóża od strony wschodniej, południowo-wschodniej i południowej działki nr [...] wykonane zostało zagłębienie w postaci rowka okalającego nasyp, którego koniec znajdował się niedaleko od torów. Opisany powyżej nasyp na działce nr [...] "przechodzi" na sąsiednią działkę nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] sięgając w jej głąb. Również na tej działce widoczna jest różnica wysokości sięgająca ponad 2 metry. Podstawa nasypu nie sięgała południowo-wschodniej granicy działki nr [...], którą wyznacza ogrodzenie z przęseł pełnych; na części nienadsypanej rosną drzewa. Dla działki nr [...] obr. [...] jed. ewid. [...] nie została wydana żadna decyzja na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Na terenie działek nr [...] i [...] planowanych jest kilka przedsięwzięć budowalnych. Rozpoczęcie realizacji inwestycji, o której mowa w decyzji z dnia 5 października 2017 r. zostało potwierdzone pismem [...] sp. z o.o. sp.k. z dnia 30 stycznia 2018r., zgodnie, z którym inwestor na działce nr [...] obr. [...], położonej w K. przy ul. [...] prowadzi roboty budowalne w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego o którym mowa w decyzji z dnia 5 października 2017 r. Organ wskazał, ze zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. To zaś oznacza, iż przepisy ustawy o odpadach nie znajdują zastosowania jedynie do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, jedynie wówczas, gdy zostaną one wykorzystane do celów budowlanych w stanie naturalnym i to na terenie, na którym zostały wydobyte. A zatem, gleba i materiały muszą zostać wykorzystane po pierwsze, do celów budowlanych i po drugie, na terenie, na którym zostały wydobyte. Ponadto, w uzasadnieniu do ustawy o odpadach zostało wskazane, że "stosowanie wyłączenia będzie możliwe jedynie w przypadku zagospodarowania wspomnianych mas ziemnych do celów budowlanych w miejscu, gdzie zostały wydobyte. Każda ilość wspomnianych mas ziemnych, która będzie przeznaczona do wykorzystania poza miejscem wydobycia (miejsce realizacji inwestycji), będzie podlegała przepisom ustawy o odpadach". Organ stwierdził, że decyzja z dnia 5 października 2017 r. dotyczy realizacji zespołu budynków wielorodzinnych zlokalizowanych w części północno-zachodniej działki nr [...] obr. [...] - zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji. W północno-zachodniej części działki nr [...] rozpoczęto budowę, w tym wykonywane były roboty ziemne obejmujące wykonanie głębokiego wykopu, w ramach realizacji inwestycji, o której mowa w decyzji z dnia 5 października 2017 r. Ta część działki nr [...], na której realizowana jest inwestycja, została wygrodzona prowizorycznym ogrodzeniem. Art. 3 pkt 10 Prawa budowalnego definiuje "teren budowy" jako przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Natomiast art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W przepisie art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach mowa jest o wykorzystaniu ziemi na terenie, na którym została wydobyta. W przedmiotowej sprawie ziemia została wydobyta z terenu budowy, który został ogrodzony i znajduje się w północno-zachodniej części działki [...], a następnie przemieszczona na tę część działki nr [...], która znajduje się poza terenem budowy oraz na działkę nr [...] - zatem, zastosowanie mają tutaj przepisy ustawy o odpadach,, ponieważ ziemia została przeznaczona do wykorzystania poza miejscem realizacji inwestycji. Z wyżej wskazanego przepisu wynika zatem rozróżnienie terenu i działki, nie są to pojęcia tożsame. Teren stanowi konkretny fragment przestrzeni, a w tym przypadku fragment z którego ziemia została wydobyta. Kolegium wskazało, że organ l instancji słusznie uznał, że materiał zgromadzony na działce nr [...] i [...] w K. stanowi odpady w rozumieniu ustawy o odpadach. Z akt sprawy wynika, że na części działki nr [...] (część działki nieobjęta decyzją z dnia 5 października 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę) i na działce nr [...] utworzono nasyp z mas ziemnych. Art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy wskazuje zaś, że przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub co do których pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie zaś z § 2 rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów odpadami w grupie 17 są odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i zimę z terenów zanieczyszczonych). O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przy tym przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać. Pozbyciem się przedmiotu będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. W kategorii odpadów mogą być traktowane także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku. Jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, a nawet takie które są zdatne do powtórnego wykorzystania. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. W świetle powyższego ziemia pochodząca z terenu inwestycji (w północno-zachodniej części działki nr [...] prowadzono roboty ziemne obejmujące wykonanie głębokiego wykopu) i zalegająca na pozostałej części działki nr [...] (część działki nieobjęta decyzją z dnia 5 października 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę) oraz na działce nr [...], mimo wykorzystania jej do wyrównania powierzchni działek, należało uznać za odpad. Organ l instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji zgromadzanych na części działki nr [...] i działce nr [...] odpadów, wskazujące, że: ziemia należy do odpadów z grupy 17, gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 - kod 17 05 04. Dokonana kwalifikacja jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów. Organ l instancji prawidłowo ocenił również, że [...] sp. z o.o. sp. k. jest posiadaczem odpadów zgromadzonych na części działki nr [...] i na działce nr [...] w K.. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, iż posiadaczem odpadów zalegających na części działki nr [...] (poza terenem inwestycji) i na działce nr [...] w K. jest firma [...] sp. z o.o. sp. k. (ul. [...], [...]) z uwagi na to, że ziemia pochodzi z wykopu wykonanego przez firmę [...] Sp. z o.o. sp. k. w ramach realizacji inwestycji pn.: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, wewnętrznymi instalacjami: energii elektrycznej i niskoprądowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, centralnego ogrzewania, wody, wentylacji mechanicznej oraz zewnętrznymi instalacjami technicznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, retencyjnych zbiorników deszczowych, instalacji wody deszczowej do spłukiwania toalet, instalacji wodociągowej, osiedlowej sieci ciepłowniczej, przyłączy ciepłowniczych, instalacjami niskoprądowymi, oświetleniem terenu, drogami wewnętrznymi naziemnymi miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu, wraz z zabudową istniejącej napowietrznej linii SN na cz. dz. nr [...] jedn. ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., a inwestycja ta realizowana jest zgodnie z decyzją z dnia 5 października 2017r., i ziemia ta jest w posiadaniu tejże Spółki. Należy wskazać, iż działki nr: [...] i [...] nie są miejscem przeznaczonym do składowania ani magazynowania odpadów. W związku z powyższym, zasadne jest wydanie decyzji nakazującej posiadaczowi usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Spółka z.o.o. Sp.k. w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ II Instancji obowiązku ustosunkowania się do zarzutów odwołania, co miało wpływ na wynik sprawy, zważywszy że poprzez zignorowanie zarzutów, naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania;

2/ błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez oparcie przez organ ustaleń co do wysokości rzędnych na mapie sytuacyjno wysokościowej z 2004 r., podczas gdy nie obrazuje ona prawidłowego stanu działek nr [...] ni [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] istniejącego w szczególności w latach 2016 – 2017;

3/ błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie skarżącej spółki za posiadacza odpadów zalegających na działkach [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] i [...] obr [...] jedn. ewid. [...], obydwie przy ul. [...] w K., podczas gdy posiadaczem jest zupełnie inny podmiot, a to [...] sp. z o.o.;

4/ błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie, iż skarżący nawiózł na teren

działek [...] i [...] ziemię będącą odpadem, oraz że ziemia tam zalegająca stanowi odpad w rozumieniu ustawy, podczas gdy na terenie tym nie zalegają żadne odpady, nadto skarżący się ich nie nawiózł;

5/ błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez nie ustalenie, że na spornym terenie dokonano legalnego wyrównania terenu, w celu polepszenia jego walorów bezpieczeństwa i w związku z usunięciem z tego obszaru odpadów, a także celem wykonania obowiązków wynikających z art. 234 ust 2 ustawy prawo wodne;

6/ błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez ustalenie, że niniejsza sprawa dotyczy ziemi przemieszczonej poza miejsce wydobycia;

7/ błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez ustalenie, że zmienia przywieziona na teren działki nr [...] w części nieobjętej decyzją o pozwoleniu na budowę oraz na teren działki [...] i tam pozostawiona w formie nasypów i pryzm opisanych w decyzji jest rzekomo składowana lub magazynowana, podczas gdy ziemia ta zalega tam w związku z dopuszczalnym i legalnym wyrównaniem terenu m.in. z powodów i przyczyn wynikających z art. 234 ust 2 ustawy prawo wodne, także w kontekście zaleceń i wytycznych wynikających z opinii Wydziału Kształtowania Środowiska w sprawie o sygn. [...] obligującą m.in. do zastosowania rozwiązań technicznych zabezpieczających przed niekorzystną zmiana, stanu wody na gruntach sąsiednich;

8/ błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie skarżącego za posiadacza odpadów lub za ich wytwórcę lub za władającego powierzchnią ziemi znajdujących się na działce [...] w części nie objętej pozwoleniem na budowę lub na działce [...], mimo że okoliczność ta nie jest oparta na prawdzie, nadto mimo że na okoliczności te nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego;

9/ brak ustaleń organu na okoliczność, czy przedmiotowa gleba, której tyczy się zaskarżona decyzja nie stanowi gleby, o której mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, tj. uznanie jej za odpad mimo braku czynności dowodowych umożliwiających postawienie takiej tezy;

10/ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie w jakim organ I Instancji przeprowadził oględziny bez udziału biegłych, m.in. biegłych geodetów, w skutek czego wydana została niewykonalna, nieprecyzyjna i niejasna decyzja, organ I Instancji dokonał oględzin w warunkach atmosferycznych uniemożliwiających dokonanie jakichkolwiek prawidłowych ustaleń faktycznych (m.in. z uwagi na pokrywę śniegu i temperaturę -minus 20 stopni), organ I Instancji nie przeprowadził właściwego postępowania w przedmiocie ustalenia stanu prawnego nieruchomości, nie powołując nadto na tą okoliczność żadnych dowodów, organ I instancji nie odniósł się do stanowiska i twierdzeń stron postępowania, ani nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego mającego potwierdzić lub wykluczyć te twierdzenia;

11/ art. 7a § 1 K.p.a. oraz art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z artykułami: art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, art. 3 ust 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez dokonanie interpretacji w/w przepisów w sposób niekorzystny dla skarżącego, mimo istnienia wątpliwości co do sposobu interpretacji tych przepisów, w szczególności w przypadku objęcia decyzją o pozwoleniu na budowę części terenu z którego pochodzi wydobyty w trakcie budowy grunt oraz w części interpretacji znaczenia niefortunnego sformułowania "teren wydobycia";

12/ art. 7b K.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania, mimo posiadania przez organ wiedzy na temat wszczęcia i procedowania spraw o wydanie dla spornych działek decyzji o pozwoleniu na budowę, w ramach których ustalony ma zostać m.in. tzw. "poziom O" przyszłych inwestycji, który ustalony zostać może m.in. na poziomie rzędnych wyższych niż istniejące;

13/ art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, poprzez nałożenie obowiązku usunięcia rzekomych odpadów w sposób i w terminie nieadekwatnym do procesu i toku prowadzonej inwestycji budowlanej, a także bez uwzględnienia faktu, że procedowane pozwolenia na budowę mogą doprowadzić do legalizacji istniejącego stanu faktycznego nieruchomości, lub nawet zobligować inwestora do dalszego podniesienia "poziomu O" terenu inwestycji w stosunku do poziomów istniejących;

14/ art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, poprzez zastosowanie ustawy o odpadach, mimo że z mocy w/w przepisu jej stosowanie w niniejszej sprawie jest wyłączone, oraz przez błędną wykładnię tego przepisu, poprzez uznanie, że przez przemieszczenie ziemi wydobytej z terenu wydobycia, nie stosuje się art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, oraz przez błędną wykładnię tego przepisu, poprzez uznanie, że przez przemieszczenie ziemi wydobytej z terenu wydobycia, nie może ona zostać wykorzystana w miejscu wydobycia, oraz przez błędną wykładnię tego przepisu, poprzez ustalenie, że terenem wydobycia w rozumieniu tego przepisu jest obszar objęty pozwoleniem na budowę, a nie działka oznaczona konkretnym numerem ewidencyjnym;

15/ art. 3 ust 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że gleba i ziemia w tym kamienie zalegające na działce nr [...] i [...] stanowią odpad, chociaż skarżący nie pozbył się ich, ani pozbyć się ich nie zamierza, nie jest również obowiązany do pozbycia się ich, zwłaszcza że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu (ziemi), ani jego użytkowania w inny sposób, aniżeli nakazuje to jego przeznaczenie;

16/ art. 26 ust. 6 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez niejasne i nieprecyzyjne, niewykonalne określenie sposobu usunięcia odpadów i ich ilości, poprzez nieokreślenie w konkretny sposób w jakim miejscu, do jakiej rzędnej winno nastąpić usunięcie jakich odpadów, nadto poprzez ustalenie takiej metody usunięcia odpadów, która grozi powstaniem katastrofy budowlanej i spowoduje naruszenie istniejących stosunków wodnych, oraz uniemożliwia inwestorowi wykorzystania wydobytej ziemi na terenie z którego doszło do wydobycia;

17/ art. 26 ust 6 pkt 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach oraz w związku z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, poprzez bezpodstawne uniemożliwienie inwestorowi wykorzystania odpadów w sposób opisany w powyższych normach, a w szczególności poprzez wykorzystanie odpadów do budowy, przebudowy lub remontu budowli kolejowych i podtorzy, wałów, nasypów kolejowych i drogowych, podbudów dróg i autostrad, nieprzepuszczalnych wykładzin, czasz osadników ziemnych, rdzeni budowli hydrotechnicznych oraz innych budowli i obiektów budowlanych, w tym fundamentów, pod warunkiem że zostało lub zostanie to uwzględnione w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego, jeżeli taka decyzja jest wymagana, a planowane działania nie spowodują bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie;

18/ art. 26 ust 6 pkt 1 ustawy o odpadach, poprzez wyznaczenie terminu realizacji obowiązku bez powiązania go z terminem zakończenia prowadzonych na działce [...] inwestycji budowlanej;

19/ art. 234 ust 2 ustawy prawo wodne, poprzez nie uwzględnienie, że na inwestorze jako właścicielu działek stał obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działań osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zaś poczynione przez inwestora wyrównanie terenu, dla którego nota bene nie jest wymagane pozwolenie na budowę nie zgłoszenie - dokonane zostało celem wypełnienia tego ustawowego obowiązku i uniknięcia sankcji za jego niewykonanie.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organu administracji nakazującej usunięcie odpadów. Według ustaleń organu, posiadaczem odpadów jest strona skarżąca. Odpady, to ziemia pochodzenia budowlanego, teren na którym ziemię tę nawieziono nie jest miejscem składowania odpadów. Strona skarżący zarzuca, iż teren działek, które nabyła w celach inwestycyjnych wyrównała jedynie, z użyciem zalegających tam mas ziemi. Zarzucono ponadto, że na części jednej z działek realizuje budowę obiektów wielorodzinnych a ziemię pochodzącą z wykopów i złożoną poza terenem budowy zamierza w całości wykorzystać na terenie, na którym ziemia ta została wydobyta. Zarzuty dotyczą też nieustosunkowania się organu II instancji do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu oraz niewykonalności decyzji. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 pkt 6, ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm.(dalej; ustawa) przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis art. 26 ustawy stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust 2). Z kolei przepis art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy mówi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. II SA/Kr 362/18 domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Pogląd ten jest w orzecznictwie utrwalony (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2018 r. II SA/Kr 1548/17, WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r. II SA/Gd 626/17, WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. IV SA/Wa 3167/16).

W orzecznictwie podkreśla się też, iż wprowadzone przez ustawodawcę domniemania prawnego "posiadacza odpadów" zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym posiadaczem (wytwórcą) odpadów. Wystarczy, jeżeli organ ustali, kto jest osobą władającą terenem, na którym odpady są składowane. Pod tym pojęciem (władający powierzchnią ziemi) rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony, jako władający powierzchnią ziemi (definicja zamieszczona w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Władający powierzchnią ziemi może uwolnić się od obowiązku usunięcia odpadów (obalić domniemanie wynikające z art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy), jeżeli wykaże, iż nie on jest faktycznym posiadaczem odpadów a więc ich wytwórcą. Samo zaś posiadanie odpadów należy rozumieć, jako ich gromadzenie na danej nieruchomości.

Wskazać tu należy, iż legalne magazynowanie odpadów prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, może odbywać się wyłącznie na podstawie zezwolenia. Gromadzenie odpadów bez zezwolenia i ich nieusunięcie obliguje organ do wszczęcia postępowania wieńczącego decyzją, o której mowa w art. 26 ust 2 ustawy. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. II SA/Gd 198/18 obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (tak samo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. II SA/Ol 1005/17). Pogląd ten w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Stwierdzenie przez organ nielegalnego składowania odpadów tj. składowania odpadów bez zezwolenia w terenie nieprzeznczonym do tego typu działalności i ustalenie podmiotu, który jest ich posiadaczem tych odpadów, skutkować zawsze winno nakazaniem usunięcia odpadów kierowanym właśnie do ich (odpadów) posiadacza. Decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest w ramach związania administracyjnego tj. sytuacji, kiedy ustalenia określonego stanu faktycznego implikują wydanie decyzji o określonej treści. Tak też postąpiły organy obu instancji w niniejszym postępowaniu. Ustaliły fakt nielegalnego gromadzenia odpadów i podmiot władający tym terenem tj. posiadacza odpadów zgodnie z domniemaniem wynikającym z art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy. W tej sytuacji nakaz usunięcia odpadów kierowany do strony skarżącej był powinnością organu.

Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Strona skarżąca, jako właściciel terenu, na którym są zlokalizowane odpady jest w rozumieniu ustawy posiadaczem tych odpadów a zatem podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia. Spółka ta nie wskazała też podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie tam odpadów, tak więc nie obaliła domniemania wynikającego z art. art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy. Teren, na którym odpady zostały zgromadzone (teren działek nr [...] i nr [...]) nie jest miejscem przeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów (co jest okolicznością niesporną) a sam materiał tam zgromadzony (ziemia pochodzenia budowlanego) jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach.

W tej ostatniej kwestii wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy, przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Rozumowanie a contrario nakazuje przyjąć, iż gleba wydobyta w trakcie robót budowlanych i niewykorzystana na cel budowlany na terenie, z którego została wydobyta, jest odpadem. Skarżący podnosi, iż w oparciu o pozwolenie na budowę realizuje na części działki nr [...] zabudowę wielorodzinną a ziemia wydobyta z wykopu w ramach tej inwestycji będzie w całości wykorzystana na terenie wydobycia. Zauważyć jednak należy, że strona skarżąca nie wykazuje jak ma zamiar ziemię tę wykorzystać. Ponadto postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało przed uzyskaniem przez stronę skarżącą decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc także przed realizacją wykopu w ramach prac budowlanych. To że ziemia (gleba) była na tych działkach zgromadzona przed uzyskaniem pozwolenia na budowę – co za tym idzie przed rozpoczęciem prac budowlanych i dalszym nadsypaniem działek ziemią pochodzącą z wykopu, świadczy także materiał fotograficzny wykonany 14 lipca 2017 r. (k. 17-31 akt adm.) Jak ustalają organy obu instancji, po 14 lipca 2017 r. stan terenu uległ zmianie. W północno-zachodniej części działki [...] rozpoczęto budowę, a w tym wykonywane były roboty ziemne obejmujące wykonanie głębokiego wykopu, w ramach realizacji inwestycji w oparciu o decyzję i udzielającej pozwolenia na budowę zatwierdzającej projekt budowlany. Ta część działki nr [...], na której realizowana jest inwestycja, została wygrodzona prowizorycznym ogrodzeniem. Nasyp stwierdzony uprzednio na części działki nr [...] powiększył się, zbliżając się do granic tej działki. Powierzchnia (korona) nasypu została zaś wyrównana

Tak więc, po 14 lipca 2017 r. nastąpiło dalsze nawiezienie na teren przedmiotowych działek ziemi (gleby) pochodzenia budowlanego i jak ustala organ ziemia ta posłużyła do powiększenia nasypu. Materiał fotograficzny, jaki został wykonany po tym zdarzeniu (k. 126-158 akt administracyjnych) wykazuje, że ziemia ta została rozprowadzona po terenie działek, na których roboty budowlane nie były prowadzone. Materiał ten nie wykazuje natomiast, aby ziemia pochodząca z wykopów było na terenie tych działek hałdowana w pryzmy tj. w sposób, który umożliwił by na późniejszym etapie inwestycyjnym wykorzystać ten materiał w całości na terenie, na którym ziemia ta została wydobyta, co pozwalało by wykluczyć tą glebę ze stosowania ustawy (art. 2 pkt 3 ustawy). Skonkludować należy, iż gleba pochodzenia budowlanego zgromadzona na działkach nr [...] i nr [...] to odpady nawiezione na teren tych działek częściowo przed 14 lipca 2017 r. a częściowo po tym terminie, przy czym w stosunku do części tych odpadów nawiezionych przed 14 lipca 2017 r. strona skarżąca jest ich posiadaczem w oparciu o domniemanie wynikające z przepisu art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy, a stosunku do części nawiezionej w terminie późniejszym jest wprost ich wytwórcą.

Co do ziemi pochodzącą z wykopu powstałego w ramach prac budowlanych prowadzonych przez stronę skarżącą po 14 lipca 2017 r. wskazać należy, iż sąd podziela podgląd organu, iż teren wydobycia gleby, o którym mowa w art. 2 pkt 3 ustawy należy odnieść do przepisów ustawy Prawo budowlane, które w art. 3 pkt 10 stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o terenie budowy - należy przez to rozumieć przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Tak więc gleba pochodząca z wykopów związanych z prowadzeniem robót budowlanych i składowana na terenie działki objętej co prawda pozwoleniem na budowę ale poza terenem w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy (terenem budowy) i w taki sposób, który uniemożliwia jej wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym została wydobyta, jest z całym pewnością odpadem.

Co do ziemi nawiezionej przed 14 lipca 2017 r. strona skarżąca w skardze wprost przyznaje (str. 9 skargi), że ziemię tę, zalegającą już na działce rozprowadziła dokonując wyrównania terenu (okoliczności tej zaprzeczył pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. co jednak pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią skargi). W ocenie strony skarżącej rozprowadzenie mas ziemi a więc wyrównanie i podwyższenie terenu, nastąpiło "w kontekście i w związku z treścią art. 234 ust 2 ustawy Prawo wodne" (skarga str. 9). Przepis, na który powołuje się strona stanowi, iż na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Twierdzenie strony są gołosłowne, gdyż strona nie wyjaśnia, jakie to przeszkody w odpływie wody powstały na gruncie tych działek na skutek działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich i w jaki sposób wyrównanie terenu, ale też jego podwyższenie nawet do 3 m. ma zapobiec szkodom związanym z oddziaływaniem wód na grunty sąsiednie.

Co do zarzutów niewykonalności decyzji oraz uzyskania przez stronę skarżącą nowego pozwolenia na budowę w obszarze objętym nakazem usunięcia odpadów, podnieść należy, iż w ocenie sądu nie zasługują one na uwzględnienie. Materiał fotograficzny, szczególnie ten wykonany 14 lipca 2017 r. obrazuje, iż grunt nawieziony, wyraźnie odróżnia się od terenu, na który grunt ten nawieziono. Decyzja wskazuje, w jaki sposób (do jakiego poziomu) należy usunąć nawiezioną glebę i wyłącza z tego obowiązku teren objęty pozwoleniem na budowę. Precyzyjne wskazanie ilości gleby, którą strona powinna usunąć wydaje się być niewykonalne. Organ wskazuje teren, z którego odpady mają być usunięte (działki nr. [...] i nr. [...]) rodzaj odpadów podlegających usunięciu które, jak mowa wyżej, wyraźnie odróżniają się od terenu, na który zostały nielegalnie złożone (nawiezione) oraz poziom, do jakiego odpady należy usunąć. W ocenie sądu wynikający z decyzji obowiązek został w sposób wystarczająco precyzyjnie określony a decyzja jest w pełni wykonalna. Uzyskanie przez stronę skarżącą nowego pozwolenia na budowę na działkach objętych kontrolowaną decyzją jest bez jakiegokolwiek wpływu na ocenę legalności tej decyzji. Sąd ocenia czy w dacie wydania decyzji była ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Na tę datę organ nie mógł przewidzieć ani ocenić faktów, które w przyszłości mogą zaistnieć. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji, uwzględnia pozwolenie na budowę już wydane, ale nie może uwzględniać pozwoleń które w przyszłości strona może uzyskać. Istnieją środki prawne pozwalające wzruszyć ostateczne decyzje organów administracji wobec zmian stanu faktycznego, ale kwestie te pozostają poza problematyką rozpoznawaną w niniejszej sprawie.

Zarzut nierozpoznania przez organ II instancji wszystkich zarzutów odwołania jest częściowo zasadny. Charakter rozstrzygnięć organów administracji zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta jest ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP. Przepis ten mówi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP zasada jest realizowana w K.p.a. przepisem art. 15. Stanowi on, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). A zatem ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Istotnie organ II instancji nie odniósł się wprost do wszystkich, licznych zarzutów odwołania. Jest to niewątpliwe uchybienie, jednak w ocenie sądu nie stanowi podstawy do eliminacji tego orzeczenia w obrotu prawego, ponieważ nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy a jedynie takie uchybienia przepisom postępowania – mogące mieć wpływ na wynik sprawy, zgodnie z regułą o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. jest podstawą do uchylenia decyzji. Jak mowa wyżej, obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawę co do jej istoty. Do ustalonego staniu faktycznego, organ winien przyporządkować normę, w oparciu o którą kształtuje sytuację prawną adresata tej normy. Jak mowa wyżej, organ II instancji rozpoznał sprawę, co do jej istoty. Po ustaleniu, iż na terenie nie przeznaczonym do składowania odpadów, odpady jednak są składowane i ustaleniu rodzaju odpadów oraz ich (odpadów) posiadacza, na tego ostatniego nałożył obowiązek ich usunięcia zgodnie z regułą o której mowa w art. 26 ustawy. Jak mowa wyżej, brak ustosunkowania się odrębnie do wszystkich zarzutów skargi (aczkolwiek większość z nich tyczyła istoty sprawy, którą organ rozpoznał, tym samym zajmując stanowisko w przedmiocie, którego dotyczyły zarzuty) jest uchybieniem, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ rozpoznał bowiem całokształt sprawy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.