Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2602/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1  pkt 1  lit. c,  art. 151,  art. 183 § 2,  art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16,  art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2  pkt 14,  art. 20  ust. 1,  art. 61  ust. 1,  art. 63  ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1181/13 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1181/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. S.A., Oddział w [...], pozwolenia na budowę kontenerowej stacji transformatorowej 15/0,4 kV, linii kablowych 15 kV i 0,4 kV oraz złącz kablowych w miejscowości R., w gminie [...] na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Wnioskiem z dnia 10 maja 2011r. A. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], wskazując, że powyższa decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 - wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 4 - została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, art. 156 § 1 pkt 5 - była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały oraz art. 156 § 1 pkt - zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r.

Po rozpatrzeniu odwołania A. P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując szereg naruszeń przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Wojewoda [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego A. P. odwołał się w ustawowym terminie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po analizie akt sprawy i odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie sprowadza się wyłącznie do oceny decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej stopnia powiatowego z dnia [...] listopada 2010r., Nr [...], w aspekcie ustalenia występowania ewentualnych pozytywnych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. które mają charakter niezmienny w okresie czasu. Organ odwoławczy zgodził się z oceną Wojewody [...], że nie wystąpiła żadna z przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uprawniająca do unieważnienia decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...]. Wyjaśnił, że jak wynika z księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], A. P. jest właścicielem działki o nr ewid. [...] w R. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania inkryminowanej decyzji działka wnioskującego o nr ewid. [...] w R. (na całej długości od strony zachodniej) bezpośrednio graniczyła z gminną działką o nr ewid. [...], której mniejsza cześć tj. 452 m2 z całej działki o powierzchni 6100 m2 - na mocy uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2004 r., Nr [...], poz. [...]), zmienionej następnie uchwałami Rady Gminy [...]: z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r., Nr [...], poz. [...]), z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] z 2008r., Nr [...], poz. [...]) oraz z dnia [...] września 2009 r, Nr [...] (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r., Nr [...], poz. [...]) – została przeznaczona na drogę publiczną lokalną (ulica K.), natomiast pozostała jej część jest drogą prywatną, posiadającą połączenie z inną działką gminną o nr ewid. [...], stanowiącą drogę gminną dojazdową. Chociaż z akt sprawy wynika, że działka o nr ewid. [...] w R., w dacie wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r. i obecnie, nie była i nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to warunki dostępu do drogi publicznej (z ulicy K.), zostały wyznaczone (dla działek w R. o nr ewid.: [...] -obecnie [...], [...] - obecnie [...] i [...]) w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w działek, i pozostawały aktualne w dniu [...] listopada 2010 r. Z projektu budowlanego (plan zagospodarowania terenu, nr rys. 326/09/1/09), zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że na w/w działce o nr ewid. [...] w R., zaprojektowano część spornej inwestycji tj. budynkową stację transformatorową 15/0,4 kV typu: MRw-bpp 20/630-3/3P "a", mufy MTED 0,1/4 (2 szt.) i podziemne kable energetyczne 0,4 kV (1 szt.) i 15 kV (2 szt.). Inwestor: E. S.A., Oddział w [...], złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i prawidłowo wypełnił oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zgodne ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1127 z późn. zm.), czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...]. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył kompletny projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami (między innymi decyzję właściwego zarządcy drogi publicznej tj. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], zezwalającą inwestorowi na lokalizację w pasie drogowym, między innymi, na działce o nr ewid. [...] w R., wewnętrznej stacji transformatorowej, linii kablowych: 15 kV oraz 0,4 kV) i sprawdzeniami, a także informację, dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 cytowanej wyżej ustawy. Przedmiotowy projekt nie narusza rażąco ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym R., gmina [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2003 r., Nr [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2004 r., Nr [...], poz. [...]. Lokalizacja powyższej budynkowej stacji transformatorowej została wskazana w w/w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast usytuowanie spornej stacji trafo w projekcie budowlanym jest zgodne z tzw. "orientacyjną lokalizacją projektowanej stacji transformatorowej 15/0,4 kV" (załącznik graficzny nr 1 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R.). Organ stwierdził zatem, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], znak: [...], rażąco naruszała przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Nadto kwestionowana decyzja została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Badana w trybie nieważnościowym decyzja nie jest zatem dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto wskazano, że w aktach niniejszej sprawy - wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu z dnia 19 grudnia 2012 r. - brak jest pełnomocnictw, udzielonych wnioskującemu do działania w imieniu właścicieli działki o nr ewid. [...] w R. tj. od A. P. i od Ł. P.

Organ, odnosząc się do zarzutu odwołującego, że badana w trybie nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 4 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R., wyjaśnił, że z przywołanego zapisu planu wynika jedynie możliwość, a nie nakaz, wydzielenia działki o wymiarach 8 m x 8 m, pod ewentualną lokalizację stacji. W ocenie organu odwoławczego, jakkolwiek projektowana lokalizacja części spornej inwestycji, a w szczególności budynkowa stacja trafo, może pogorszyć dostęp z drogi publicznej tj. z części ulicy K., do działki o nr ewid. [...] w R., to jednak nie można się zgodzić z twierdzeniem wnioskodawcy, że utracił możliwość dojazdu do działki o nr [...] z ulicy K., stanowiącej jedyny dojazd do w/w działki. Wskazano też, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości R., działka o nr ewid. [...], znajduje się na dwóch obszarach, oznaczonych odpowiednio symbolami: 06.KL (tereny komunikacyjne - ulica lokalna) i 29 MP (tereny zabudowy pensjonatowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jako towarzyszącej). Właściciel działki o nr ewid. [...] w R. (Gmina [...]), znajdującej się na obszarze o symbolu 29 MP, wyraził zgodę i ustalił warunki na lokalizację 4 zjazdów z istniejącej na w/w działce drogi prywatnej do działki o nr ewid. [...] w R. (oświadczenie z dnia 18 maja 2012 r.). Tym samym według organu należało stwierdzić, że obecnie działka wnioskującego posiada dodatkowy dostęp do drogi publicznej, przez działkę o nr ewid. [...] w R. i nie można się zgodzić z twierdzeniem wnioskodawcy, że poprzez zatwierdzenie spornej inwestycji utraciła jedyny dostęp do drogi publicznej.

W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. A. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, sprzeczność z prawem miejscowym obowiązującym dla miejsca posadowienia inwestycji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, pozbawienie skarżącego praw strony postępowania, a ponadto naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10, 24, 40, 77 § 1, 80, 106 § 1, 107 § 3, 145 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 8, 156 § 1 pkt 1, 2, 3 ,4, 5, 6, 7 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32, 34 ustawy - Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną. Sąd podniósł, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Sąd podkreślił, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Dotyczy to tylko rażącego naruszenia prawa, czyli takiego naruszenia, gdy decyzja administracyjna jest w sposób wyraźny i jednoznaczny sprzeczna z przepisem prawa, a pozostawienie jej w obrocie prawnym byłoby naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego. Okoliczność, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest krzywdząca dla danej strony, jest niewystarczające w myśl art. 156 k.p.a., aby stwierdzić jej nieważność. Skarżący musi wykazać kwalifikowane wady decyzji wymienione w art. 156 k.p.a., które powodują, że nie może się ona ostać. A. P. ich nie wykazał w odwołaniu i skardze administracyjnej. W dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu pozwolenia na budowę działka skarżącego o nr ewid. [...] w R. (na całej długości od strony zachodniej) bezpośrednio graniczyła z gminną działką o nr ewid. [...], której mniejsza część - na mocy uchwały Rady Gminy [...] – została przeznaczona na drogę publiczną lokalną (ulica K.), natomiast pozostała jej część jest drogą prywatną, posiadającą połączenie z inną działką gminną o nr ewid. [...], stanowiącą drogę gminną dojazdową. Działka o nr ewid. [...] w R., w dacie wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r. i obecnie, nie była i nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak warunki dostępu do drogi publicznej (z ulicy K.), zostały wyznaczone w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w działek i pozostawały aktualne w dniu [...] listopada 2010 r. Sąd podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie może jednak przesądzać kwestii, czy dana nieruchomość ma lub nie dostępu do drogi publicznej. Sąd wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że na działce o nr ewid. [...] w R. zaprojektowano część spornej inwestycji tj. budynkową stację transformatorową. Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2003 r. nie może z faktu, że dla działki nr [...] przewidziano funkcję drogi publicznej, eliminować możliwości zabudowy tego obszaru, tym bardziej, że w jej treści przewidziano możliwość ewentualnej lokalizacji stacji transformatorowej. Jej zapisy dotyczące warunków technicznych lokalizacji tej stacji nie mogą zmienić norm prawa budowlanego. Pierwszeństwo mają bowiem przepisy techniczne zawarte w rozporządzeniach wykonawczych prawa budowlanego, a następnie przepisy prawa miejscowego. Dlatego kwestia zapisów przewidujących wydzielenie działki pod ewentualną lokalizację stacji w uchwale Rady Gminy z dnia [...] października 2003 r. jest w sprawie bez znaczenia. W ocenie Sądu decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie narusza w sposób istotny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego obszaru ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Lokalizacja stacji transformatorowej została wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kwestionowane przez skarżącego warunki techniczne lokalizacji tej stacji nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku prawnego. Jest to uzasadnione także tym, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. 2012 r., poz. 647, ze zm.). Oznacza to, że nawet zawarte w nim kwestie techniczne lokalizacji danych budynków nie mają decydującego znaczenia. Sąd podkreślił, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył decyzję zarządcy drogi publicznej – decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. zezwalającą inwestorowi na lokalizację w pasie drogowym (na działce nr ewid. [...]) stacji transformatorowej. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego była więc zgodna z prawem. Decyzja ta ma podstawę prawną w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.). Co prawda, zaprojektowana lokalizacja części spornej inwestycji, a w szczególności budynkowa stacja trafo, może pogorszyć dostęp z drogi publicznej tj. z części ulicy K., do działki o nr ewid. [...] w R., to jednak nie można się zgodzić ze skarżącym, że utracił możliwość dojazdu do działki o nr [...] z ulicy K., stanowiącej jedyny bezpośredni dojazd do w/w działki. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, przez pojęcie dostępu drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten oznacza, że aby skutecznie można było powołać się na fakt, że dana nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, należy wykazać, że nie ma możliwości dostępu do niej przez inną drogę wewnętrzną ani nie ma możliwości ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej. Sąd przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować (...) zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej i stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji w części dotyczącej kontenerowej stacji trafo ograniczy skarżącemu bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co jednak nie oznacza, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. Dla stwierdzenia, że naruszenie prawa ma charakter rażący niezbędne jest ustalenie zaistnienia łącznie 3 przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutków społeczno – gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania. W ocenie Sądu okoliczności sprawy wskazują, że nie została spełniona ostatnia z w/w przesłanek uzasadniająca przyjęcie, że naruszenie prawa ma charakter rażący. Nie może bowiem ujść uwadze, że z akt administracyjnych wynika, iż właściciel działki o nr ewid. [...] w R. (Gmina [...]), wyraził zgodę i ustalił warunki na lokalizację 4 zjazdów z istniejącej na w/w działce drogi prywatnej do działki o nr ewid. [...] w R. (oświadczenie z dnia 18 maja 2012 r.). Tym samym działka skarżącego posiada dodatkowy dostęp do drogi publicznej, poprzez działkę o nr ewid. [...] w R. Nie można zgodzić się z twierdzeniem A. P., że poprzez zatwierdzenie spornej inwestycji utraciła jedyny dostęp do drogi publicznej. Skoro, mimo realizacji inwestycji, nieruchomość skarżącego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej to nie można uznać, że decyzja wywołała skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Tym samym naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, o ile miało miejsce, to nie miało charakteru rażącego. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Prawidłowo zatem organy uznały, że decyzja udzielająca pozwolenie na budowę nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W skardze kasacyjnej A. P., reprezentowany przez r.pr. H. S., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Skarżący wniósł o wzięcie pod rozwagę nieważności postępowania w oparci o art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. z uwagi na okoliczność, że z przedmiotową sprawą w jednoznaczny i bezpośredni sposób wiąże się postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2013r., w sprawie ze skargi A. P. o sygn. akt II SA/Gd 520/12 o odrzuceniu skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r.

Wyrokowi zarzucono:

• naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 Nr 30 poz. 168, t.j. Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na objęciu ochroną prawną wynikającą z powołanego przepisu wyłącznie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. pomimo, iż decyzja przedmiotowa jest sprzeczna z decyzją wcześniejszą Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w treści której to decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie szczegółowe wyznaczające skarżącemu prawo dostępu do drogi publicznej - ulicy K. w m. R. (dz. nr [...]) w tym właśnie miejscu, na którym, według treści decyzji zaskarżonej organ budowlany: Starosta [...] zatwierdził budowę stacji transformatorowej;

- § 4 ust. 8 prawa miejscowego, a to: uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2013r. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ budowlany przeprowadził przed wydaniem decyzji o wydanie pozwolenia na budowę niezbędne procedury wymienione w powołanym przepisie, a to: procedurę wydzielenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, przeprowadzonym w oparciu o obowiązujące prawo szczegółowe, tj.: ustawę o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 261/04, poz. 2603) i w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, choć faktycznie organ budowlany wydał pozwolenie na budowę wbrew obowiązującemu prawu miejscowemu, gdyż działka budowlana pod budowę stacji transformatorowej, która winna być wydzielona przed wydaniem pozwolenia na budowę do dnia dzisiejszego nie została wydzielona. Przywołany przepis planu miejscowego stanowi: "W obszarze planu dopuszcza się sytuowanie sieci i urządzeń dla Infrastruktury technicznej niezbędnej dla obsługi istniejącego i projektowanego zainwestowania w tym stacji transformatorowych, elektroenergetycznych oraz przepompowni wód opadowych. Orientacyjna lokalizacja tych urządzeń została pokazana na rysunku planu. Dopuszcza się wydzielenie działek dla potrzeb lokalizacji stacji transformatorowych budynkowych, dla budynków stacji dopuszcza się lokalizację obiektu w odległości 1,5 m od granic wydzielonej działki. Wydzielenie działek dla stacji transformatorowych 15/04 kV lub w granicach terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi na etapie projektu podziału geodezyjnego danego terenu. Wielkość działki ok. 8 m x 8 m":

- art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej Pb) poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z szczegółowymi warunkami planu miejscowego powołanego powyżej i szczegółowymi warunkami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] i sąsiednich, w oparciu o którą to decyzję skarżący uzyskał prawo korzystania z działki drogowej nr [...] - ul. K., którą Starosta [...] bezpośrednio zamienił w działkę budowlaną;

• naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącego w sytuacji, gdy decyzja GINB została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy budowlane stanu faktycznego w sprawie przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., a mianowicie: - naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz zasady równości stron procesu poprzez nierówne traktowanie stron procesu w trakcie postępowania poprzez faktyczne uprzywilejowanie strony: E. S.A., której WSA przyznał ochronę wypływającej z art. 16 k.p.a. przy równoczesnym odmówieniu ochrony wypływającej z tego samego przepisu dla skarżącego, który legitymował się wcześniejszą decyzja ostateczną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z której to decyzji wyprowadzał posiadane prawa do tego samego terenu; organ budowlany zezwolił ażeby inwestor E. S.A. wybudowała stację transformatorową na drodze publicznej - ul. K. w R. bez wymaganych przepisami prawa miejscowego wydzielenia z drogi publicznej działki budowlanej przeznaczonej pod inwestycję i to dokładnie w tym miejscu, w którym na mocy wcześniejszej decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej decyzja wzizt) skarżący posiadał jedyny wytyczony dostęp do drogi publicznej i miejsce wjazdu na drogę publiczną;

- naruszenie art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp), poprzez oparcie wyroku nie na treści uchwały w sprawie planu miejscowego, lecz na treści załącznika graficznego do uchwały; przywołany przepis rozstrzyga, iż: część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Sąd zaskarżony wyrok oparł nie na treści uchwały nakazującej m.in. przeprowadzenie procedury wydzielenia geodezyjnego działki inwestycyjnej z obszaru drogi publicznej w oparciu o odrębne przepisy - co nigdy nie zostało wykonane przez organy, lecz przyjął zapis załącznika graficznego, który wskazywał kilka dopuszczalnych, przykładowych miejsc posadowienia stacji transformatorowej, przy czym wcale nie przesądzał, że wybrana przez inwestora i zatwierdzona przez organ budowlany lokalizacja inwestycji jest lokalizacją jedyną, ostateczną i przesądzona przepisami prawa;

- Sąd uchylił się od rozpoznania zarzutów czy i w jakim stopniu organ administracji budowlanej swoimi działaniami polegającymi na nieprzyznaniu skarżącemu statusu strony i zatajeniu przed nim toczonego postępowania administracyjnego, przyczynił się do konieczności wdrożenia procedury unieważnienia decyzji, czyli zastosowania trybu nadzwyczajnego, który to tryb w ogóle mógłby nie być stosowany - o ile we wcześniejszych stadiach postępowania prawa skarżącego do obrony własnych interesów byłyby zachowane;

- bezzasadne przyjęcie przez Sąd, że ochronie prawnej na zasadzie trwałości decyzji administracyjnej podlega jedynie decyzja późniejsza o pozwoleniu na budowę, a takowej ochronie prawnej nie podlega decyzja wcześniejsza o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z której wypływają prawa skarżącego do tego samego terenu, na którym organ budowlany zatwierdził budowę stacji transformatorowej; Skarżący wskazuje, że Sąd naruszył prawo, albowiem w dacie orzekania w obiegu prawnym znajdowały się obie powyżej powołane decyzje, które w co najmniej równej mierze podlegały ochronie prawnej, przy czym decyzja wzizt jest niejako decyzją nadrzędną i porządkującą w stosunku do późniejszych decyzji o pozwoleniu na budowę - co wynika z przepisów szczególnych. Istnieje ustawowo określony tryb wygaszania decyzji wzizt, który może być dokonany na podst. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), art. 4 ust. 1 i 2, art. 65 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) i art. 104 oraz 162 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267).

Skarżący zarzucił, że Sąd uchylił się od zbadania, czy przedmiotowa ostateczna decyzja wzizt - która nadawała skarżącemu prawo do użytkowania terenu drogi publicznej, na którym następnie organ zatwierdził budowę stacji transformatorowej - obowiązywała w dacie wydania pozwolenia na budowę, a jeżeli tak, to w jakiej mierze wcześniejsza decyzja wzizt wiązała organ budowlany wydający późniejszą decyzję o pozwoleniu na budowę - w odniesieniu do tego samego terenu, którego sposób zagospodarowania był już ustalony. Sąd uchylił się ponadto od rozstrzygnięcia sporu: jak pogodzić prawa wynikające z obu decyzji pozostających nadal w obrocie prawnym; wszakże bowiem w chwili obecnej prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę dla działki nr [...], w odniesieniu do którego złożony został wniosek w oparciu o warunki i prawa wypływające z przedmiotowej decyzji wzizt (z grudnia 2000 roku).

Zaskarżony wyrok w istocie sankcjonuje sytuację pozostawiającą w obiegu prawnym dwie ostateczne decyzje zawierające rozstrzygnięcia wzajemnie wykluczające się w odniesieniu do zagospodarowania przestrzennego tego samego obszaru: działki drogowej ul. K., oznaczonej nr [...] obręb R.

W myśl art. 61 ust. 1 pkt. 2) upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia enumeratywnie wymienionych w przepisie warunków, w tym warunku, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Szczególnego podkreślenia wymaga, że w treści decyzji wzizt, każdy z warunków ustawowo określonych musi być szczegółowo określony. Dla działki skarżącego nr [...] obręb R., z treści ostatecznej decyzji wzizt wypływało prawo dostępu do drogi publicznej wyłącznie i jedynie w tym miejscu, w którym organ budowlany zatwierdził budowę inwestycji stacji transformatorowej. Zatem działka nr [...] spełniała przywołany przepis w odniesieniu do posiadanego dostępu do drogi publicznej wyłącznie w miejscu w którym organ budowlany zatwierdził budowę stacji transformatorowej, w następstwie której to czynności skarżący utracił prawo dostępu do drogi publicznej.

Skarżący zarzucił, że Sąd niewłaściwie ocenił wskazane naruszenia prawa materialnego i procesowego. Gdyby organ budowlany nie złamał prawa poprzez pozbawienie go statusu strony w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i gdyby organ budowlany przestrzegał obowiązującego prawa miejscowego, to należy przypuszczać, że do wydania decyzji pozwolenia na budowę stacji transformatorowej w ogóle by nie doszło, albowiem postępowanie administracyjne już przed wydaniem pozwolenia na budowę w formie decyzji ostatecznej, podlegałoby co najmniej trzykrotnej kontroli instancyjnej i sądowej, a to na etapie:

1) Procedury wyodrębnienia z terenu drogi publicznej samodzielnej działki budowlanej przeznaczonej po inwestycję budowy stacji transformatorowej, który to obowiązek - niewykonany przez organ budowlany - wypływa wprost jednoznacznie z powołanego przepisu prawa miejscowego.

2) Procedury ewentualnego wygaszania całości lub części decyzji wzizt, z której skarżący wywodzi prawo do korzystania z terenu drogi publicznej - ul. K., który to obowiązek - niewykonany przez organ budowlany - wypływa z zastanego stanu prawnego i faktycznego, w którym sposób zagospodarowania przestrzennego i sposób wykorzystania terenu był rozstrzygnięty wcześniejszą decyzją administracyjną (decyzja wzizt z grudnia 2000 r.) i stan kolizji decyzji ostatecznych trwa nadal.

3) Procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji transformatorowej - której wszczęcie i prowadzenie organ budowlany zataił przed skarżącym oraz nie nadał mu statusu strony postępowania skutecznie pozbawiając w ten sposób Skarżącego możliwości obrony swych praw, w tym żądania udzielenia ochrony w trybie art. 16 k.p.a. posiadanej przez Skarżącego decyzji wzizt.

• Zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu, albowiem strona skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swych praw w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, a Sąd w poczynionych ustaleniach faktycznych nie odniósł się do tych zarzutów oraz nie wziął pod uwagę zapadłych w sprawie zabudowy działek [...], [...] i [...] obręb R., wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku korzystnych dla skarżącego oraz postanowienia WSA w Gdańsku o odrzuceniu wniesionej przez organ budowlany Starostę [...] skargi kasacyjnej.

Sąd uchylił również się od zbadania zarzutu, że całe postępowanie administracyjne prowadzone przez organ budowlany w istocie, jak słusznie zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym postanowieniu, prowadzone było nie przez bezstronny organ, lecz przez organ działający jako strona zainteresowana w osiągnięciu korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, a sprawę prowadzili pracownicy podlegający obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w sprawie.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym nieważność, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Okoliczność bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 25 marca 2013r. odrzucił skargę kasacyjną Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 520/12, którym – po rozpoznaniu skargi A. P. - uchylono postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia odwołania A. P. od pisma Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. przedstawiającego powody pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nie wpływa na ocenę postępowania przed Sądem pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Przyczyny odrzucenia skargi kasacyjnej Starosty [...] nie mają znaczenia dla oceny postępowania w rozważanej sprawie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić, iż dopuścił się naruszenia art. 16 k.p.a.

Przepis art. 16 k.p.a. stanowi, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych – ust. 1. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach – ust 2.

Sąd pierwszej instancji rozważył należycie kwestie objęte art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności oceniając, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca E. S.A., Oddział w [...], pozwolenia na budowę kontenerowej stacji transformatorowej 15/0,4 kV, linii kablowych 15 kV i 0,4 kV oraz złącz kablowych w miejscowości R., w gminie [...] na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], jest ( bądź nie jest ) dotknięta jedną z wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, Sąd miał na uwadze decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu hotelowo-mieszkalnego z zapleczem gastronomicznym i centrum konferencyjnym oraz budowie kompleksu szeregowych domów typu bungalow, campingu, pola namiotowego i urządzeń sportowych na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości R. Zarówno decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010r. jak i decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. mają przymiot ostateczności. Podzielenie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010r. nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., nie oznacza, że Sąd naruszył art. 16 k.p.a. Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 4 ust. 8 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2013r.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości R. w gminie [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] (opublikowaną w Dz. Urz. Województwa [...] z 2004 r., Nr [...], poz. [...]), w § 4 ust. 8 dopuszcza w obszarze planu sytuowanie sieci i urządzeń dla infrastruktury technicznej niezbędnej dla obsługi istniejącego i projektowanego zainwestowania, w tym stacji transformatorowych, elektroenergetycznych oraz przepompowni wód opadowych. W § 4 ust. 8 planu miejscowego wskazano, że orientacyjna lokalizacja tych urządzeń została pokazana na rysunku planu. Jednocześnie w przepisie tym dopuszczono wydzielenie działek dla potrzeb lokalizacji stacji transformatorowych budynkowych i lokalizację budynków stacji w odległości 1,5 m od granic wydzielonej działki. Wydzielenie działek dla stacji w miejscach wskazanych na rysunku planu jako orientacyjne lokalizacje projektowanych stacji transformatorowych 15/0,4 kV lub w granicach terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi na etapie projektu podziału geodezyjnego danego terenu. Z ustaleń zawartych w § 4 ust. 8 powyższego planu nie można wywodzić nakazu wydzielenia działki dla potrzeb lokalizacji stacji transformatorowych. Orientacyjna lokalizacja przedmiotowej budynkowej stacji transformatorowej została pokazana – jak stanowi § 4 ust. 8 planu miejscowego - na rysunku planu (załącznik graficzny nr 1 do uchwały). Ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym sprowadza się do kontroli inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli na danym terenie plan taki obowiązuje. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że podstawą kontroli przez Sąd zgodności decyzji organów administracji publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst. A zatem, skoro zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę należy dokonać przedmiotowego sprawdzenia z ustaleniami planu, który jest aktem prawa miejscowego, to organ powinien to czynić na podstawie części tekstowej planu stanowiącej treść uchwały oraz części graficznej stanowiącej załącznik do uchwały. W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutów skarżącego o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane. W istocie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do twierdzeń, że decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, "wyznaczono skarżącemu prawo dostępu do drogi publiczne", którego na skutek wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010r. został pozbawiony. Takie stanowisko nie jest uprawnione. Skarżący zdaje się nie rozumieć właściwie charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej: u.p.z.p. - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym warunku, iż teren ma dostęp do drogi publicznej ( art. 61 ust. 1 pkt 2). Podkreślić należy, iż jak stanowi art. 63 ust. 2 tejże ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Tak więc decyzja o warunkach zabudowy nie przyznaje żadnych uprawnień podmiotowi, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy do nieruchomości ( bądź jej części ) stanowiącej przedmiot prawa własności innego podmiotu. Decyzja o warunkach zabudowy nie daje także prawa dostępu do drogi publicznej, lecz może być wydana jeśli teren ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Przypomnieć też należy, iż "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36, z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 71/94, OSNAP 1995/13/156). Stwierdzenie nieważności decyzji następuje również w przypadku rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu, gdy w sposób niebudzący wątpliwości (oczywisty) nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego lub zastosowano je nieprawidłowo.

Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101). Niezależnie od przedstawionych wyżej rozważań dotyczących istoty i charakteru decyzji o warunkach zabudowy podzielić należy także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010r. nie spowodowała skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż właściciel działki o nr ewid. [...] w R. (Gmina [...]) w oświadczeniu z dnia 18 maja 2012 r. wyraził zgodę na lokalizację 4 zjazdów z istniejącej na tej działce drogi prywatnej do działki o nr ewid. [...] w R. Tym samym działka skarżącego posiada dodatkowy dostęp do drogi publicznej, poprzez działkę o nr ewid. [...] w R. Nadto Gmina [...] zawarła ze skarżącym porozumienie z dnia 16 kwietnia 2012r. dotyczące uwzględnienia w trwającej procedurze planistycznej kontynuacji na działce nr [...] drogi publicznej (KDL) m.in. na wysokości działki nr [...]. Nie można zgodzić się z twierdzeniem A. P., że poprzez zatwierdzenie spornej inwestycji utraciła jedyny dostęp do drogi publicznej i z tego względu, że w dacie wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] listopada 2010r. skarżący był właścicielem nie tylko działki nr [...], ale i innych działek ( nr [...] – dawna [...], nr [...] – dawna [...], nr [...]), przez które miał dostęp do drogi publicznej. Okoliczność, iż skarżący wyzbył się prawa własności działek nr [...] i nr [...] na rzecz członków swojej rodziny nie może skutkować inną oceną kwestionowanej decyzji.

Z powyższych względów nie można także podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, w tym dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 32 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718) oddalił skargę kasacyjną.