Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 472/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1 lit. a i  lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29  ust. 2  pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. Z. i Z. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz E. Z. i Z. Z. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją z dnia [...]listopada 2019 r. nr [...]- na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) umorzył w całości postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek E. i Z. Z. w sprawie zagospodarowania dz. ew. nr [...], [...], [...]obr. [...]przy ul. [...]w miejscowości [...].

W uzasadnieniu organ podał, że E. i Z. Z. pismem z [...].06.2019 r. zwrócili się o informację czy zagospodarowanie działek sąsiadujących z ich posesją w [...]przy ul [...] (tj. działki [...], [...]i części [...]) na którym w ostatnim czasie powstał parking dla maszyn i samochodów:

a) jest zgodne z Prawem budowlanym (decyzja o pozwoleniu na budowę)

b) jest zgodne z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego.

Następnie E. i Z. Z. poinformowali organ, że ich pismo z dnia [...].06.2019 r. stanowi wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie nadzoru budowlanego.

Organ powiatowy w dniu [...].10.2019 r. dokonał kontroli zagospodarowania i sposobu użytkowania przedmiotowych działek, podczas której ustalono, że "teren ogrodzony, powierzchnia wysypana szutrem, nie ma wyznaczonych miejsc postojowych (brak oznaczeń poziomych i pionowych)." Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną, na której uwidoczniono samochody osobowe i dostawcze oraz urządzenia.

W związku z tym, że na terenie przedmiotowych działek nie stwierdzono wyznaczonych miejsc parkingowych, ani znaków drogowych poziomych i pionowych informujących o lokalizacji miejsc parkingowych, organ uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i nie ma podstaw do jego kontynuowania.

Powołał art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Odwołanie od tej decyzji złożyła E. Z. oraz Z. Z..

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]grudnia 2019r., nr [...]- na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania E. Z. i Z. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].11.2019r., umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie zagospodarowania terenu dz. nr ew. [...], [...], [...]obr. [...]przy ul. [...]w miejscowości [...]- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w toku kontroli z dnia [...].10.2019r. ustalono, iż: "teren ogrodzony, powierzchnia usypana szutrem, nie ma wyznaczonych miejsc postojowych (brak oznaczeń poziomych i pionowych)". Wykonano dokumentację fotograficzną, na której widoczne były samochody osobowe i dostawcze oraz urządzenia.

W ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji miejsc postojowych oraz parkingu. Sam fakt przebywania na ww. terenie samochodów i urządzeń nie świadczy o istnieniu parkingu i nie stanowi podstawy do nakładania jakichkolwiek nakazów bądź zakazów z zakresu nadzoru budowlanego.

Parking jest to wydzielone miejsce przeznaczone do parkowania samochodów (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN). Aby uznać, że wykonano budowlę w postaci parkingu wydzielenie miejsc postojowych powinno nastąpić w sposób trwały. O ile parkingi, których nawierzchnia została wybetonowana, wyasfaltowana bądź wyłożona warstwą kamienno - żużlową związaną betonem z gruntem należy uznać za budowlę, to samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsca postojowe dla samochodów, np. warstwą żużla czy kruszywa nie jest uznawane za obiekt budowlany (budowlę) wymagający pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (wyroki NSA z 3.06.2003r., sygn. II SA 1741/01 z dnia 19.12.2008r., sygn. II OSK 1691/07; wyrok z dnia 4.03.2009r., sygn. II OSK 285/08).

Na nieruchomościach nr ew. [...], [...], [...]obr. [...] przy ul. [...]w miejscowości [...] nie wybudowano wydzielonych i oznaczonych miejsc postojowych dla samochodów/maszyn o określonych wymiarach, nie wydzielono ich z przestrzeni działek w sposób uporządkowany. Rozsypanie tłucznia (szutru) i jego ubicie, nie można uznać za trwałe połączenie z gruntem, ponieważ taka konstrukcja będzie podlegać degradacji w sposób samoczynny w wyniku ruchu pojazdów, czy też czynników atmosferycznych.

W ocenie organu II instancji, decyzja PINB w [...] jest prawidłowa zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości.

Brak jest nieprawidłowości uzasadniających podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego w ramach ustawowych kompetencji, dlatego należało umorzyć przedmiotowe postępowanie.

E. Z. oraz Z. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2019 r.

Zarzucili jej:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności:

1) art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli,

2) art. 8 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia starannego i zgodnego z przepisami postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane (Dz. U z 2019r., poz. 1186) poprzez urządzenie parkingu bez stosownego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonania robót budowlanych,

2) § 21 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez urządzenie parkingu bez zastosowania wymogów określonych w rozporządzeniu.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są właścicielami działki przy ul. [...] w [...], sąsiadującej z działkami, na których urządzono bezprawny parking. Jest to niezgodne z postanowieniami planu miejscowego, prawem budowlanym oraz prawem ochrony środowiska. Zakłóca spokój i porządek poprzez nieustanny hałas uruchomionych silników samochodów osobowych, ciężarowych, maszyn i urządzeń tam znajdujących się, słyszany w czasie organizowanych na działce licytacji.

Zdaniem skarżących art. 28 i art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje, że budowa obiektu budowlanego jakim jest parking wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem urządzenie chociażby jednego z elementów zmierzających do powstania parkingu dla samochodów osobowych w liczbie powyżej 10 stanowisk bez otrzymania odpowiedniej decyzji, stanowi o samowoli budowlanej.

Parking jest obiektem budowlanym będącym budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, jako całość techniczno-użytkowa.

Działki na których urządzono parking, dla około 40 pojazdów, utwardzone zostały szutrem. Teren został utwardzony w celach parkingowych, czego dowodzi dokumentacja fotograficzna przedstawiająca samochody osobowe, ciężarowe i inne urządzenia. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsca postojowe.

Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do budowy którego art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr. bud. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę.

Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2015 r. II SA/Lu 1213/14 wynika, że brak wyznaczenia miejsc postojowych, nie wyklucza uznania terenu za parking.

[...]Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

W czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, obowiązywał przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) stanowiący, że "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, jak również przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego z którego wynikało, że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych".

Oba te unormowania miały zasadnicze znaczenia dla prawidłowej oceny niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Tego rodzaju roboty budowlane nie wymagają również zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż nie zostały wymienione w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9).

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny (jest zasadniczo urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), a więc nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli.

Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, wówczas tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Jeśli pomiędzy utwardzeniem działki, a innym obiektem budowlanym na tej działce, brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego, a więc gdy utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję, wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 701/16).

W celu prawidłowego rozróżnienia i kwalifikacji robót budowlanych jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9) albo jako samodzielnej budowli o określonej funkcji np. bazy sprzętowo-samochodowej czy też niezwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę parkingu powyżej 10 samochodów osobowych - należało poczynić ustalenia, co do funkcji wykonanych robót budowlanych w postaci utwardzenia powierzchni działki oraz istnienia innych obiektów budowlanych na tej działce.

Właściwe ustalenie przez organy nadzoru budowlanego charakteru wykonanych robót budowlanych miało podstawowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przede wszystkim wymagało ustalenia, czy parkowanie pojazdów ma charakter stały, a w przypadku stwierdzenia, że na terenie działek urządzony został parking, należało zbadać, ile samochodów jest faktycznie parkowanych oraz jaka jest potencjalna pojemność takiego parkingu. Czy urządzenie parkingu nie jest sprzeczne z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast fakt, że na przedmiotowym terenie nie stwierdzono wyznaczonych miejsc parkingowych, ani znaków drogowych poziomych i pionowych informujących o lokalizacji miejsc parkingowych, nie oznacza sam w sobie, że nie powstał samodzielny obiekt budowlany o określonej funkcji.

Podkreślenia wymaga, że organy obu instancji, z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. nie wyjaśniły wskazanych wyżej okoliczności, co miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Prawidłowe ustalenia faktyczne wymagały wyjaśnienia tych kwestii, a ich brak stanowił naruszenie ww. przepisów postępowania. Konieczne będzie zatem zweryfikowanie czy w sprawie mamy do czynienia z utwardzeniem powierzchni gruntu mającym charakter niesamoistny, czy też z utwardzeniem gruntu stanowiącym budowlę pełniącą samodzielną lub dominującą funkcję.

Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac na którym w sposób stały i zamierzony parkuje więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Ilość 10 miejsc postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów. Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega pełnemu reżimowi Prawa budowlanego. (WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Rz 1272/17, LEX nr 2455991; WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 lipca 2019 r., sygn. II SA/Kr 409/19, LEX nr 2705818).

Wskazać trzeba, że ustalenie powyższych kwestii może mieć również wpływ na ocenę zachowania warunków wynikających z przepisów § 18 - 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ nadzoru budowlanego dokona zatem ponownej, wszechstronnej oceny sprawy i w zależności od ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.