Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2363/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141 par 4, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 75 par 1, art. 77 par 1, art. 80, art. 107 par 3, art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 zzs 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 30, art. 49, art. 49b
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1127/18 w sprawie ze skargi X.Y. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 1127/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę K. P. (dalej jako skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej GINB) z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB dla [...]) w dniu 10 stycznia 2014 r. dokonał oględzin zabudowy nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Stwierdzono m.in., że "od strony zachodniej do budynku j.w. przylega parterowa "dobudowa" usytuowana przy ogrodzeniu z posesją ul.[...],[...], wymiary tzw. "dobudowy" ok. 2,50 x 3,50m x 4,00m, wysokość 2,3 - 2,2 m. Budynek konstrukcji drewnianej, częściowo murowanej - dach zewnętrzny jednospadowy, spadek dachu w kierunku północnym - orynnowany (pokrycie dachu papą)". Organ przyjął, że budynek ten został wybudowany pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ z protokołu z dnia 5 stycznia 2001 r., nr [...] dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] w [...] (sporządzonego w odrębnym postępowaniu), wynika, że w tamtym okresie budynek gospodarczy nie istniał.

W związku z dopuszczeniem przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego legalizacji kontrolowanej inwestycji PINB dla [...] postanowieniem z [...] maja 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 dalej: "P.b.") nałożył na K. P. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia ww. postanowienia dokumentów szczegółowo w nim wskazanych, mających na celu legalizację budynku.

Wobec niewywiązania się inwestora z nałożonego obowiązku, decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], PINB dla [...] nakazał K. P. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach ok. 2,50 + 3,50m x 4,00m, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] przy ul. [...], w granicy z działką nr ew. [...] oraz działką nr ew. [...].

W wyniku złożonego odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB dla [...].

W związku z wnioskiem K. P. o stwierdzenie nieważności decyzji MWINB z [...] marca 2017 r. nr [...] oraz wcześniejszym złożeniem przez K. P. skargi do WSA w Warszawie na ww. decyzję, GINB pismem z 28 czerwca 2017 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], zawiesił z urzędu wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z [...] marca 2017r.

Następnie po odrzuceniu skargi postanowieniem WSA w Warszawie z 26 lipca 2017 r., VII SA/Wa 1199/17, GINB postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak: [...], podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z [...] stycznia 2018 r. znak: [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z [...] marca 2017 nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GINB wskazał, że K. P., pomimo umożliwienia jej przez ustawodawcę sposobu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowanego, nie skorzystała z niej tj. nie przedłożyła w terminie wymaganej dokumentacji. Tym samym nie pozostawiła organom nadzoru budowlanego innej możliwości niż orzeczenie rozbiórki. Natomiast analizując decyzję o rozbiórce pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156§ 1 k.p.a. wskazano, iż nie jest ona obarczana żadną z wad kwalifikowanych zawartych w ww. przepisie.

Następnie K. P. złożyła do GINB wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2018 r. znak: [...]Decyzją z [...] marca 2018 r., znak [...], GINB utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2018 r. Organ ponownie rozpoznając sprawę podzielił ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz uznał, że w sprawie zapadło prawidłowe rozstrzygnięcie.

Skarżąca wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniosła, że budynek mieszkalno-gospodarczy wraz z przybudówką nabyła aktem notarialnym w 1977 r. i płaci za te obiekty podatek już 40 lat. Ponadto wskazała, że obiekt jest w dobrym stanie, zgodny z wymogami techniczno-użytkowymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż decyzja GINB z [...] marca 2018 r., utrzymująca własne rozstrzygnięcie z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję nakazującą K. P. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach ok. 2,50 + 3,50m x 4,00m, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] przy ul. [...], w granicy z działką nr ew. [...] oraz działką nr ew. [...], została wydana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Sąd zwrócił uwagę, iż tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny.

Następnie Sąd podkreślił, iż wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 dalej: "k.p.a."), w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji.

Sąd I instancji zaznaczył, iż GINB prawidłowo uznał wydając zaskarżoną decyzję, że decyzja MWINB z [...] marca 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB dla [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...] nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad o których mowa w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a.

Dalej Sąd wskazał, iż organy w postępowaniu zwykłym przyjęły, że budynek ten został wybudowany pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 dalej "P.b,"), ponieważ z protokołu z dnia 5 października 2001 r., nr [...] dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] w [...] (sporządzonego w odrębnym postępowaniu), wynika, że w tamtym okresie budynek gospodarczy nie istniał. Następnie Sąd zaakceptował wyjaśnienia poczynione przez organ w postępowaniu nadzorczym, iż zarówno z planu sytuacyjnego sporządzonego w dniu 27 maja 1986 r., jak i planu usytuowania budynku na działce wykonanego na podstawie mapy sytuacyjnej z dnia 3 października 1968r. oraz planu inwentaryzacyjnego z 14 kwietnia 1978 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa dobudowa w tych latach nie istniała.

Reasumując Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowego obiektu) budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25.00 m2 wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Skarżąca takiego zgłoszenia nie dokonała. Wobec powyższego Sąd I instancji podkreślił, iż prawidłowo stwierdzono, że "dobudowa" została zrealizowana bez zgłoszenia i podlega sankcji z art. 49b P.b. Przeprowadzenie procedury legalizacyjnej jest możliwe jeżeli budowa m.in. nie narusza przepisów, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wszczęcie procedury legalizacyjnej umożliwiłoby skarżącej poczynienie starań o uzyskanie stosownych dokumentów, bowiem nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Skarżąca nie wykonała jednak obowiązków nałożonych na nią postanowieniem organu powiatowego z [...] maja 2016r. Nr [...], co w konsekwencji zobligowało organ do nakazania rozbiórki.

Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 49b ust.2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do obiektu powstałego przed rokiem 1995, w sytuacji winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku,

2) art. 49b ust.3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do obiektu powstałego przed rokiem 1995, w sytuacji winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.,

II. naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art.77 k.p.a. przez oddalenie skargi na decyzję, podczas gdy organ zaniechał wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnie ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. przez oddalenie skargi na decyzję i uchylenie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od merytorycznego i wnikliwego rozpoznania sprawy i oceny postępowania i decyzji administracyjnych, co doprowadziło do błędnie ustalonego stanu faktycznego i stwierdzenia, iż obiekt będący przedmiotem decyzji powstał po roku 1995, a w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego,

3) art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., przez oddalenie skargi na decyzję w wyniku nieuwzględnienia jako wiarygodnych i odpowiadających rzeczywistości, stanowiących podstawę dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oświadczeń K. P. oraz przekazywanych przez nią dokumentów,

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., przez oddalenie skargi na decyzję i wydanie wyroku sprzecznego z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącej,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu oraz nieodniesienie się do twierdzeń i argumentów skarżącej oraz wskazywanych przez nią w pismach oraz skardze dowodów oraz brak uwzględnienia ich w opisie stanu faktycznego uzasadnienia,

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, iż organy obydwu instancji nie podjęły rozważań nad zarzutami i wnioskami strony skarżącej podnoszonymi w toku postępowania.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017r., nr [...]. Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r., nr [...]. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono rozważania na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 13 maja 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, stąd też nie było uzasadnionych przesłanek do uwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy, słusznie Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę stosując konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. bowiem nie ujawniono wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa procesowego w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy jak i naruszeń prawa materialnego a to wadliwości zastosowania w sprawie art. 49 ust. 2 i 3 P.b.

Przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż ocenę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, a odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z [...] marca 2017 r. którą nakazano skarżącej na podstawie art. 49b ust.1 w zw. z art. 49b ust. 2 P.b. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej, częściowo murowanego o wymiarach 2,50 x 3,50 x 4 m (wysokość 2,3-2,2 m) na dz. nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] w granicy z dz. [...] oraz dz. [...].

Trafnie Sąd pierwszej instancji mając na uwadze charakter przedmiotowego postępowania podkreślił, iż organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Prawidłowo również zaznaczono w kwestionowanym wyroku, iż w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.

Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga o istocie sprawy skoro ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Skoro więc organ administracyjny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, tj. nie stosuje przepisu materialnego, a orzekając jak organ kasacyjny, koncentruje się wyłącznie na ustaleniu jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności (albo jej niezgodności z prawem) i nie jest władny rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sporu, tj. kwestiach materialnoprawnych (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258), to zarzuty skargi kasacyjnej wadliwego zastosowania w sprawie art. 49b ust. 2 i 3 P.b. nie zasługują na uwzględnienie. Przepisy te miały zastosowanie w postępowaniu zwykłym, a prawidłowość ich zastosowania mogłaby być oceniana w ramach skargi na decyzję o nakazie rozbiórki lecz nie może być skutecznie podnoszona w opisany w kasacji sposób w ramach zarzutów odnoszących się do postępowania nadzwyczajnego, albowiem w ramach postępowania nadzwyczajnego przepisy te nie miały zastosowania a jak już wyżej zaznaczono, badaniu w ramach niniejszego postępowania podlegały jedynie wady kwalifikowane postępowania o nakazie rozbiórki skonkretyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów odnoszących się do ewentualnego naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. w całości koncentrując się na zakwestionowaniu decyzji o nakazie rozbiórki wydanej w ramach postępowania zwykłego.

Natomiast nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż oceniana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja ostateczna z [...] marca 2017 r. o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego o wymiarach 2,50 x 3,50 x 4 m wydana została na podstawie art. 49b ust.1 w zw. z art. 49b ust. 2 P.b., bowiem jak ustalono to na podstawie zgromadzonego w tym postępowaniu materiału dowodowego w sprawie zastosowanie miał przepisy P.b. z 1994 r. gdyż sporny obiekt zrealizowany został samowolnie po 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego zgłoszenia. Z analizy akt administracyjnych, w tym w szczególności z protokołu z dnia 5 października 2001 r., nr [...] dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] w [...] (sporządzonego w odrębnym postępowaniu), wynika, że w tamtym okresie budynek gospodarczy nie istniał. Również na przedłożonej do akt sprawy kopii Planu realizacyjnego dobudowania werandy do istniejącego budynku mieszkalnego, nie wykazano przedmiotowego budynku gospodarczego. Nadto słusznie Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, iż zarówno z planu sytuacyjnego sporządzonego w dniu 27 maja 1986 r., jak i planu usytuowania budynku na działce wykonanego na podstawie mapy sytuacyjnej z dnia 3 października 1968 r. oraz planu inwentaryzacyjnego z 14 kwietnia 1978 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa dobudowa w tych latach nie istniała. Wszystkie te materiały świadczą o tym, iż sporny budynek gospodarczy konstrukcji drewnianej, częściowo murowany o wymiarach 2,50 x 3,50 x 4 m (wysokość 2,3-2,2 m) na dz. nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] powstał pod rządami ustawy P.b. z 1994 r. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż twierdzenia skarżącej zawarte w skardze kasacyjnej, iż nabyła ww. budynek gospodarczy aktem notarialnym w 1977 r., nie odzwierciedla znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny z 7 października 1977 r., w którym mowa jest o murowanym budynku gospodarczym a to nie jest ten który jest przedmiotem niniejszej sprawy. Z analizy akt sprawy wynika wprost, iż na działce skarżącej znajdował się inny budynek gospodarczy, oznaczony w protokole z 10 stycznia 2014 r. jako gospodarczo-mieszkalny i to tego budynku dotyczył ww. akt notarialny.

Dlatego też zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowego obiektu) budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25.00 m2 wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, a skoro skarżąca tego nie dokonała, to wdrożono postępowanie legalizacyjne, w ramach którego skarżąca nie wykonała nałożonych na nią postanowieniem z 9 maja 2016 r. obowiązków, co skutkowało zastosowaniem właśnie art. 49 b P.b. Zastosowanie tego przepisu w ustalonych okolicznościach przedmiotowej sprawy nie może być zatem ocenione jako naruszenie prawa a tym bardziej jako kwalifikowane naruszenie prawa stanowiące podstawę w szczególności do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie są także usprawiedliwione zarzuty wniesionego środka odwoławczego naruszenia prawa procesowego a to przepisów procedury administracyjnej w tym art. 7, 8, 75 § 1, 77§ 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 151 i 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych, dokonał błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego.

Nie doszukując się naruszenia w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym naruszenia ww. przepisów procedury administracyjnej wyraźnie raz jeszcze podnieść należy, iż działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie. Takiej właśnie kontroli decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym dokonano i z jej oceny wynika, że organowi nadzoru nie można skutecznie postawić narzutu naruszenia ww. przepisów procedury administracyjnej. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż nie można skutecznie zarzucić organowi nadzorczemu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji zasługuje na aprobatę. W ocenie NSA o rażącym naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. można ewentualnie mówić w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego, a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie w odniesieniu do decyzji o nakazie rozbiórki.

Niewątpliwie, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Takie też rozstrzygniecie zapadło w tej sprawie w odniesieniu do decyzji MWINB z [...] marca 2017 r. o nakazie rozbiórki, co trafnie w zaskarżonym wyroku zaaprobował Sąd pierwszej instancji. Stanowisko to w pełni podzielane jest także przez Sąd odwoławczy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd pierwszej instancji, zdaniem NSA, rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne w jego całokształcie, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Nie było też podstaw do ujawnienia naruszeń prawa niewskazanych przez skarżącą, co do których ujawnienia Sąd zobowiązany był z urzędu. Zatem nie można skutecznie w realiach tej sprawy czynić zarzutu naruszenia ww. normy sądowoadministracyjnej.

Także nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten bowiem może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się aprobując stanowisko o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Tak też uczyniono w niniejszej sprawie koncentrując się na kwestii braku wad kwalifikowanych w postępowaniu zakończonym nakazem rozbiórki spornego budynku gospodarczego. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Reasumując, stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. W konsekwencji, skoro skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, to oddalono ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.