Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1947/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zarząd [...] decyzją Nr [...], z [...] września 2017 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 t.j.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 t.j.), art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 t.j.), [...] oraz § 17 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.), ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu, przewidzianej na działce nr ew. [...] z obrębu [...], w rejonie ul. [...] na terenie [...].

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W. M. i B. M. w dniu [...] czerwca 2012 r. złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Wniosek był uzupełniany i korygowany w dniu [...] czerwca 2012 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2012 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w dniu [...] marca 2013 r. została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na skutek odwołania wnioskodawców od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2013 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji decyzją z [...] września 2015 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na to, że zarządca drogi negatywnie zaopiniował projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2016 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, zarzucając organowi I instancji brak podstaw do uzyskania uzgodnień z zarządcą drogi.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji ustalił, że obszar inwestycji, zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]", przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., znajduje się na terenie zieleni urządzonej ZP1 (z powierzchnią biologicznie czynną min. 70%). Planowana inwestycja jest sprzeczna z ww. studium. Przedmiotowe przedsięwzięcie projektowane jest na koronie Skarpy [...], w obszarze jej bezpośredniej ochrony. W związku z powyższym przekazano wniosek (notatkę wprowadzającą) na posiedzenie Zespołu Koordynującego w celu uzgodnienia. W odpowiedzi, Wydział [...], pismem z [...] kwietnia 2017 r. poinformował, że w trakcie spotkania w dniu [...] marca 2017 r. Zespołu Koordynującego [...] ustalono, że ze względu na spełnienie warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mimo sprzeczności z ustaleniami Studium należy wydać decyzję pozytywną. W oparciu o art. 53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponownie została przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem oraz zweryfikowano dane zawarte we wniosku po wizji w terenie i analizie stanu istniejącego.

Ustalono, że teren planowanej inwestycji jest niezabudowany, położony na Skarpie [...] w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Obsługa komunikacyjna od ul. [...] za pośrednictwem ciągu pieszo-jezdnego 41 KUJP zgodnie z ustaleniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi [...] (dz. nr ew. [...], [...] z obrębu [...] i dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) do granicy z działką nr ew. [...] (droga wewnętrzna); poza granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi [...] - obsługa komunikacyjna poprzez drogę dojazdową na dz. nr ew. [...] (własność wnioskodawców) zrealizowaną zgodnie z parametrami określonymi w obowiązujących przepisach.

Wnioskiem objęto działkę nr ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 2 444 m2 (R-IVa, IVb), której współwłaścicielami są osoby fizyczne. Wnioskodawcy złożyli cztery wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, z których każda polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie obejmującym sąsiadujące ze sobą cztery działki o nr ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Z uwagi na powyższe obszar analizowany wyznaczono łącznie wokół ww. działek objętych wnioskami.

Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działek budowlanych, obszar analizowany w odległości szerszej niż trzykrotność szerokości frontu każdej z działki objętej wnioskiem inwestorów i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych, jak również z warunkami wynikającymi z przeprowadzonych uzgodnień oraz uzyskanych opinii:

Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego

Marszałka Województwa [...] ([...])

Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa

Biura Ochrony Środowiska

Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego

Burmistrza [...] działającego z upoważnienia Prezydenta [...], zarządcy drogi.

Przeprowadzona analiza obszaru wykazała dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w decyzji organu I instancji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która przesądzi dopiero o możliwości jej realizacji.

Uczestnik postępowania, J. C., pismem z [...] kwietnia 2017 r. wniósł o wnikliwe rozważenie sprawy zabudowy działek nr ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], z uwagi na unikatowy charakter terenu planowanych inwestycji w skali miasta, jego wartość przyrodniczą wymagającą ochrony oraz zagrożenie skarpy.

W dniu [...] lipca 2017r. J. C. złożył pismo z uwagami i zastrzeżeniami do sprawy, wskazując m.in.:

- że, brak możliwości odprowadzenia ścieków do kanalizacji sanitarnej może stanowić istotną przesłankę do odmowy wydania pozytywnej decyzji;

- możliwość osuwania się skarpy w przyszłości niezależnie od wykonania badań geologicznych;

- naruszenie struktury gruntu na skutek odprowadzenia wód opadowych;

- możliwość osunięcia się skarpy w drodze dojazdowej na skutek drgań spowodowanych maszynami budowlanymi i samochodami ciężarowymi;

- brak rozwiązania kolizji słupa energetycznego na wjeździe z ul. [...];

- brak ustaleń dotyczących ochrony terenu w związku z lokalizacją inwestycji na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w rejonie rezerwatu przyrody [...];

- niezgodność inwestycji ze studium;

- niezgodność inwestycji z opinią Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] listopada 1997 r. oraz z mpzp Wsi [...];

- wydłużenie terminu do zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami z propozycją wizji w terenie po [...]-tym września 2017 r.

Organ I instancji, odnosząc się do ww. zarzutów stwierdził, że:

- możliwość odprowadzenia ścieków do szamba wynika z przepisów prawa tj. z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 t.j.) - działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a w razie braku warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, zastosowania zbiornika bezodpływowego;

- na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, organ nie ma możliwości ustalenia, czy planowana inwestycja może w przyszłości mieć wpływ na stateczność skarpy. Szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych określa Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. Ponadto odnośnie możliwości osunięcia się skarpy w drodze dojazdowej na skutek drgań spowodowanych maszynami budowlanymi i samochodami ciężarowymi, w pkt 1.6. decyzji znajduje się zapis zarządcy ul. [...] informujący, że inwestor jest zobowiązany do przestrzegania ograniczeń tonażowych dla ul. [...] w trakcie trwania budowy jak i po dopuszczeniu obiektu do użytkowania, a w przypadku konieczności wjazdu pojazdów ponadnormatywnych należy uzyskać stosowną zgodę od zarządcy drogi. A więc ograniczenia tonażowe w ul. [...] mogą stanowić odniesienie do ograniczeń w drodze dojazdowej;

- odnośnie kolizji słupa energetycznego na wjeździe z ul. [...] organ I instancji wyjaśnił, że w pkt 1.5.4. decyzji wprowadzony jest zapis, że przebudowa istniejących urządzeń (słup) kolidujących z przedmiotową inwestycją jest możliwa po uzgodnieniu z gestorem sieci i urządzeń;

- w związku z lokalizacją inwestycji na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w rejonie rezerwatu przyrody [...] projekt decyzji został przekazany do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Ponadto w pkt 2. decyzji jest zapis, że planowana inwestycja winna spełniać warunki wynikające z Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu;

- fakt niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto na posiedzeniu Zespołu Koordynującego [...] ustalono, że ze względu na spełnienie warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy;

- odnośnie niezgodności planowanej inwestycji z opinią Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] listopada 1997 r. oraz z mpzp dawnej wsi [...] organ I instancji stwierdził, że działka objęta wnioskiem nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania dawnej wsi [...] i ustalenia tego planu nie mają znaczenia w niniejszym postępowaniu. Również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są załączone pisma Wojewody [...] z [...] września 1997 r. i Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Ochrony Przyrody Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] listopada 1997 r., które zostały przygotowane w oparciu o Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego [...], który od dnia [...] stycznia 2004 r. nie obowiązuje;

- odnośnie wydłużenia terminu do zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami i propozycją wizji w terenie po 10-tym września 2017 r. organ I instancji wyjaśnił, że J. C. miał możliwość zapoznania się szczegółowo z aktami sprawy od dnia otrzymania zawiadomienia o zgromadzonych materiałach, które otrzymał w dniu [...] lipca 2017 r. W dniu [...] lipca 2017 r. akta sprawy zostały udostępnione do wglądu i ewentualnej fotografii. Zarzut pobieżnego przejrzenia akt wynika jedynie z woli J. C., a nie z przyczyn nieudostępnienia akt przez organ. Ponadto teren objęty wnioskiem jest znany organowi i nie wymaga wyznaczenia ponownej wizji w terenie.

Na skutek odwołania J. C. od decyzji Zarządu [...] z [...] września 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...], z [...] maja 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w niniejszej sprawie na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo wytyczył obszar analizowany i wykazał kontynuacje funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach sąsiednich. Analiza wykazała, że parametry da nowej zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie średniej z obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie organ wykazał parametry zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Do ustalenia poszczególnych parametrów organ wykorzystał wielkości zabudowy dla działek zabudowanych zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Decyzja została wydana po uzyskaniu wymaganych uzgodnień.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że złożone odwołanie nie zawiera żadnych zarzutów odnośnie skarżonej decyzji. W związku z tym po ustaleniu prawidłowości skarżonej decyzji z prawem oraz zgodności ze stanem faktycznym organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r., wniósł J. C.. W skardze, skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uniemożliwiło mu przedstawienie zarzutów, gdyż nie został zawiadomiony o terminie rozprawy. Twierdzenie SKO o braku zarzutów w jego skardze jest nieprawdziwe, gdyż zastrzeżenia zawarł w piśmie z [...] lipca 2017 r. (zał.1) i w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. (zał.2). Pozostałe uwagi miał zamiar przedstawić na rozprawie.

Skarżący wniósł o rozpatrywanie wszystkich decyzji organu I instancji wspólnie, jako inwestycji osiedla pięciu domów, gdyż inne oddziaływanie na otoczenie i środowisko ma osiedle, a inne poszczególne wyizolowane budynki. Wskazał, że organ wydający decyzje oznaczone numerami: [...],[...], [...],[...] w załączniku nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy połączył inwestycje na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] jako wspólny obszar do analizy.

W powyższych decyzjach organ stwierdził, że teren planowanej inwestycji jest niezabudowany, co jest sprzeczne z rzeczywistością, gdyż na działce nr [...] istnieją 3 budynki na terenie oznaczonym MN/R (teren zabudowy mieszkaniowej w ramach siedliska), a więc możliwa jest wymiana istniejącej zabudowy, co powoduje, iż będzie to osiedle pięciu domów, a w konsekwencji pogarsza to warunki ochrony środowiska (kolejne piąte szambo, kolejne wykopy, kolejna studnia, zmniejszona powierzchnia zielona, uciążliwość komunikacji).

Skarżący wskazał, że zastrzeżenia do wszystkich czterech decyzji o warunkach zabudowy są identyczne i nie ma potrzeby ich powtarzania i ograniczył się w tej sytuacji do omówienia decyzji SKO w [...] oznaczonej numerem [...].

W punkcie 1.3.1 decyzji zawarte jest stwierdzenie, iż teren inwestycji nie znajduje się w obszarze objętym ochroną prawną i nie może znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie skarżącego jest to sprzeczne z wieloma opiniami.

Skarżący kwestionuje skuteczność uzgodnień, w sytuacji gdy organy nie udzieliły odpowiedzi na wystąpienie organu I instancji. Ponadto podnosi, że teren inwestycji leży w strefie ochrony Krajobrazu Kulturowego KZ-K. Ograniczenia z tego wynikające zawarte są w opinii Dyrektora [...] z [...] stycznia 2015 r. ( zał.7). Skarżący wyklucza możliwość podłączenie budynków do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a co przewiduje decyzja. Wskazuje, że w trakcie budowy samochody z materiałami budowlanymi, dźwigi, betoniarki, pompy betonu, koparki i ładowarki o masie przekraczającej 20 TON będą niszczyły drogę gruntową. Ponadto ograniczenia tonażowe w ulicy [...] nie mogą stanowić odniesienia do ograniczeń na drodze dojazdowej.

Skarżący zarzucił, że została zignorowana jego prośba o zwołanie wizji lokalnej na przedmiotowej działce, gdzie wszyscy zainteresowani mogliby wykazać swoje racje.

Dalej skarżący podniósł, że wbrew stanowisku organu, zgodnie z którym teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze, dla którego brak jest uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada [...] w dniu [...] czerwca 1995 r. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (zał.8 ) wraz ze szkicem sytuacyjnym do uchwały nr [...], na którym wyraźnie widać że cała działka [...] leży w granicach opracowanego planu zagospodarowania i w strefie przedpola [...].

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż nie gwarantuje ona zachowania ładu przestrzennego i narusza uwarunkowania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W ocenie skarżącego stan istniejący aktualnie spełnia zasadę sprawiedliwości społecznej, gdyż rodzina C. na swoich działkach ma pobudowany dom a rodzina M. na miejscu siedliska ma trzy domy, których remontu bądź przebudowy może dokonać w każdej chwili. Budowa dodatkowo czterech domów na działkach braci M. zakłóci istniejącą równowagę i doprowadzi do konfliktów między rodzinami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga podlegała oddaleniu. Rozpoznając sprawę Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Skoro w przedmiotowej sprawie, brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na względzie treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym. Należy też podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej.

Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] maja 2018 r. prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowody i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że organ I instancji, stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik nr 2 do decyzji

z [...] września 2017 r. Z kolei w załączniku graficznym nr 2 do decyzji na kopii mapy przedstawiono granice obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W przedmiotowej sprawie, z uwagi, że ten sam wnioskodawca złożył cztery wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, z których każda polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie obejmującym sąsiadujące ze sobą cztery działki o nr ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], granice obszaru analizowanego wyznaczono dla wszystkich ww. działek w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki nr ew. [....], której front stanowi odcinek o długości 58 m i jest najdłuższym frontem ze wszystkich czterech działek inwestycyjnych objętych wnioskami.

W ocenie Sądu, organy dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować przedmiotową inwestycję (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Obszar analizowany obejmuje tereny położone w dzielnicy [...] i [...]. Naturalną granicę między tymi dzielnicami stanowi [...]. W rejonie planowanej inwestycji wysokość skarpy wynosi około 15 m. Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zrealizowana jako siedliska dla terenów rolnych, uzupełnieniem są usługi: kawiarnia serwis maszyn budowlanych.

Zatem planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto stanowiący integralną część decyzji wynik analizy wskazuje w szczególności, iż w toku postępowania należycie ustalono okoliczności w zakresie linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Organ ustalił też, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Obsługa komunikacyjna inwestycji od ul. [...] odbywać się będzie za pośrednictwem ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 41 KUJP (dz. nr ew. [...], [...] z obrębu [....] i dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi [...] do granicy z działką nr ew. [...] (droga wewnętrzna) na warunkach określonych w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaprojektowaniu, uzyskaniu stosownych zezwoleń na realizację ciągu pieszo-jezdnego 41 KUJP. Poza granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi [...] obsługa komunikacyjna odbywać się będzie poprzez drogę dojazdową na dz. nr ew. [...] (własność wnioskodawców) zrealizowaną zgodnie z parametrami określonymi w obowiązujących przepisach. Spełnione zostały warunki obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych nie dotyczy terenu palowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że organ jest związany treścią wniosku inwestora. Wniosek dotyczy budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego, a nie osiedla mieszkaniowego. Z decyzji wynika, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Gdyby nawet uznać, że planowane inwestycje stanowią osiedle domów jednorodzinnych, to łączna powierzchnia zabudowy nie przekraczałaby 0,5 ha, o jakiej mowa w § 3 pkt 53 lit. b), tiret drugi ww. rozporządzenia.

Z decyzji wynika, że teren objęty wnioskiem położony jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Organ I instancji przekazał projekt decyzji o warunkach zabudowy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska do uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 5c ww. ustawy. Przepis ten ustanawia wyjątek od ogólnych zasad załatwiania spraw przez organ uzgadniający, wynikających z art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. projekt decyzji uznaje się za uzgodniony, jeżeli regionalny dyrektor ochrony środowiska nie wyrazi stanowiska w terminie 21 dni od dnia jego otrzymania.

Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że brak odpowiedzi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powoduje, że w sprawie wiążąca jest opinia organu niższego szczebla administracji, tj. opinia Wydziału Środowiska [...] z [...] maja 2017 r. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Z decyzji organu I instancji wynika, że zgodnie z art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 r., poz. 1446 j.t.) teren przedmiotowej inwestycji nie jest wpisany do rejestru zabytków nieruchomych i nie jest ujęty w wykazie zabytków nieruchomych włączonych do gminnej ewidencji zabytków [...]. Powoływanie się przez skarżącego na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., ze zm., zgodnie z którym przedmiotowa działka położona jest w strefie ochrony krajobrazu kulturowego – KZ-K nie może odnieść skutku, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Z decyzji organu I instancji wynika, że tymczasowo do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej miejskiej, dopuszcza się odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych do szczelnych zbiorników na nieczystości płynne. Jeżeli ilość ścieków jest większa niż 5 m3 na dobę, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska (§ 26 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U.2015.1422 j.t.). Do zbiornika musi być zabezpieczony dojazd dla samochodów asenizacyjnych. W momencie powstania możliwości przełączenia odpływu ścieków do kanalizacji sanitarnej miejskiej, Inwestor zobowiązany jest wykonać niezwłocznie przełączenie na własny koszt. Wbrew zarzutowi skargi, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r., poz. 1422 t.j.) w § 26 ust. 3 przewiduje możliwość odprowadzania ścieków do szamba.

Zgodzić się należy z organem, że ograniczenia tonażowe w ul. [....] mogą stanowić odniesienie do ograniczeń w drodze dojazdowej. W decyzji organu I instancji zapisano, że inwestor jest zobowiązany do przestrzegania ograniczeń tonażowych dla ul. [...] w trakcie trwania budowy jak i po dopuszczeniu obiektu do użytkowania, a w przypadku konieczności wjazdu pojazdów ponadnormatywnych należy uzyskać stosowną zgodę od zarządcy drogi.

Przepis art. 85 § 1 k.p.a. pozostawia uznaniu organu dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z oględzin gdyż stanowi, że organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Zapis ten wskazuje wyraźnie na fakultatywny charakter tego środka dowodowego. Działając zatem w granicach określonych zasadą prawdy obiektywnej, organ może stwierdzić, czy taka potrzeba występuje czy też nie.

Z zapisów załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dla większości obszaru analizowanego obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego:

- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] uchwalony uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2002 r.,

- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi [...] w gminie [...] uchwalony uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 1999 r.

Natomiast sama działka inwestycyjna położona jest w obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również, dla którego brak jest uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kwestionowanie przez skarżącego powyższego stanowiska organu, bez przedstawienia wiarygodnego dowodu jest bezskuteczne.

Konkludując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.