Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 645/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 2, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 31, 77 par. 1, 80, 105 par. 1, 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 127
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 33, 46 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 44 ust. 1, 72 ust.1 pkt 6, 144
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 577/08 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 645/09

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2008 r. sygn.akt IV SA/Wa 577/08, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego [...] z siedzibą w Warszawie, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008r. odmawiające dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 października 2007 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia Ekologicznego [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia spółce [...] lnvestment S.A. pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie 0,30 m kanalizacji deszczowej w km 0+573 Rowu Natolińskiego (wlot do przepustu pod ul. Przyczółkowską) oraz wprowadzanie powyższym wylotem do Rowu Natolińskiego podczyszczonych wód opadowych i roztopowych w ilości Q=30 l/s pochodzących z terenu osiedli mieszkaniowych firm: [...] sp. z o.o., [...] Nieruchomości 3 sp. z o.o. spółka komandytowo - akcyjna, [...] II sp. z o.o., oraz z dróg kategorii gminnej w rejonie ww. osiedli mieszkaniowych, zlokalizowanych w-dzielnicy Wilanów m.st. Warszawy oraz orzekło o umorzeniu postępowania w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w powyższym postępowaniu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 11 października 2007 r. Stowarzyszenie Ekologiczne [...] wystąpiło do Prezydenta m.st. Warszawy o dopuszczenie, na podstawie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska, do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do Rowu Natolińskiego z osiedli budowanych w Wilanowie przez [...] lnvestment S.A. Postanowieniem z dnia 25 października 2007 r. Prezydent Warszawy odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu podnosząc w uzasadnieniu, iż stosownie do art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego stosuje się przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i prawo uczestniczenia organizacji ekologicznej w takim postępowaniu jest możliwe, gdy stosownie do art. 33 ust. 1 cyt. ustawy wymagany jest udział społeczeństwa. Udział społeczeństwa w postępowaniu ma miejsce w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o której mowa w art. 46 ust. 4 Prawo ochrony środowiska wtedy, gdy w postępowaniu sporządzany jest raport o oddziaływaniu na środowisko, a żadne z tych przedsięwzięć nie jest objęte wymogiem sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na nieobowiązującym stanie prawnym, bowiem z dniu 19 sierpnia 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 88 poz. 587). Przepis art. 5 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 127 ust. 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Cytując treść art. 127 ust. 7 Kolegium podniosło, że przepis ten jednoznacznie wskazuje, kto jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodno prawnego, z kolei art. 127 ust. 8 Prawa wodnego wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a., w oparciu o który organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Tym samym zdaniem Kolegium przepisy ustawy Prawo wodne nie przewidują udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego innych podmiotów niż te, które zostały wskazane bezpośrednio w przepisie art. 127 ust. 7 tej ustawy. Ponadto przepisy ustawy Prawo wodne nie odsyłają w tym przedmiocie do stosowania przepisu art. 33 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a bezpośrednio przepis art. 127 ust 7 ustawy Prawo wodne wyłącza stosowanie w tej kwestii przepisów k.p.a.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne [...] podnosząc, że organy pominęły w swoich orzeczeniach art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z brzmienia tego przepisu wynika, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne musi być poprzedzone wydaniem przez właściwy organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska zalicza powyższe przedsięwzięcie do mogących pogorszyć środowisko, dla którego przed wyrażeniem zgody na jego realizację powinno być przeprowadzone postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko. Podniosło także, że na mocy konwencji z Aarhus organizacje ekologiczne mogą brać udział w postępowaniu na prawach strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. O oddalenie skargi, wniósł także uczestnik postępowania - [...] lnvestment sp. z o.o. podnosząc, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji to dwa odrębne postępowania, do których zastosowanie mają odmienne przepisy regulujące możliwość udziału w nich na prawach strony organizacji ekologicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd podkreślił, iż uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji jest możliwe wówczas, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji, których należy poszukiwać w treści art.105 k.p.a. W sytuacji, gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. Bezprzedmiotowość postępowania wystąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.Sąd I instancji pdkreślił, że niniejsze postępowanie dotyczy uzyskania dwóch pozwoleń wodnoprawnych - jednego na wykonanie wylotu kanalizacji deszczowej w km 0+573 Rowu Natolińskiego (wlot do przepustu pod ul. Przyczółkowską) i drugiego na wprowadzanie powyższym wylotem do Rowu Natolińskiego podczyszczonych wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu wskazanych osiedli mieszkaniowych oraz z dróg kategorii gminnej w rejonie ww. osiedli mieszkaniowych, zlokalizowanych w dzielnicy Wilanów m.st. Warszawy.

Żądanie Stowarzyszenia Ekologicznego [...] dotyczyło "włączenia stowarzyszenia do postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodno - prawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do Rowu Natolińskiego z osiedli budowanych w Wilanowie przez [...] Inwestmens S.A."

W ocenie Sądu z uwagi na tak sformułowane żądanie, zadaniem organów administracji publicznej było ustalenie czy Stowarzyszenie żąda dopuszczenia do udziału dotyczącym tylko wprowadzania wylotem do Rowu Natolińskiego podczyszczonych wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu osiedli mieszkaniowych, czy postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonaniu wylotu kanalizacji deszczowej w km 0+573 Rowu Natolińskiego, czy też do obydwu tych postępowań. Z zaskarżonego postanowienia wynika, że zarówno Prezydent m. st. Warszawy jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznali, że Stowarzyszenie wystąpiło o dopuszczenie do udziału w obu toczących się postępowaniach, bez dokładnego wyjaśnienia, o które postępowanie faktycznie chodzi. Dlatego w ocenie Sądu jest to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo zdaniem Sądu, SKO uznało, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na nieobowiązującym stanie prawnym, bowiem w dniu orzekania przez Prezydenta m.st. Warszawy - tj. dniu 25 października 2007 r., obowiązywała już ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 88 poz. 587), która w art. 5 nadała nowe brzmienie art. 127 ust. 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Kolegium ustosunkowało się do powyższej kwestii, jednak w ocenie Sądu I Instancji uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, obejmuje wyłącznie kwestie odnoszące się do postępowania dotyczącego dopuszczenia Stowarzyszenia do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wylotem do Rowu Natolińskiego podczyszczonych wód opadowych i roztopowych i w takim przypadku zgodnie z art. 127 ust. 7 i 8 organizacja ekologiczna nie może skutecznie żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Zdaniem Sądu I Instancji odrębną kwestią wymagającą wyjaśnienia, była kwestia dopuszczenia Stowarzyszenia Ekologicznego [...] do udzielenia spółce [...] lnvestment S.A. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu kanalizacji deszczowej w km 0+573 Rowu Natolińskiego. Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium nie wyjaśniło, jaki charakter ma ta inwestycja, bowiem o ile wprowadzanie ścieków do Rowu Natolińskiego wymaga jedynie wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie ustawy Prawo wodne, o tyle w przypadku uznania, że wykonanie wylotu kanalizacji deszczowej stanowi wykonanie urządzenia wodnego, to przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego wymagane jest na podstawie art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska wydanie przez właściwy organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą z kolei poprzedza wymóg przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Powołując definicję urządzenia wodnego zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne Sąd I instancji wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w postaci wylotu ścieków deszczowych do wód powierzchniowych. Przepis art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska zalicza powyższe przedsięwzięcie do mogących pogorszyć środowisko, dla którego przed wyrażeniem zgody na jego realizację powinno być przeprowadzone postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, czy było prowadzone takie postępowanie i czy Stowarzyszenie uczestniczyło w nich na prawach stron. Konieczne jest także wyjaśnienie czy Stowarzyszenie brało udział jako uczestnik postępowania w postępowaniu dotyczącym jakiegokolwiek postępowania dotyczącego budowy osiedla mieszkaniowego, bowiem wnioskowane pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków dotyczy terenu, na którym swoje inwestycje realizuje kilka firm developerskich. W ocenie Sądu I Instancji takie ustalenie pozwoli na ocenę, czy Stowarzyszenie, żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako pomiot, który do tej pory nie brał udziału w żadnym toczącym się postępowaniu dotyczącym realizowanej przez wielu developerów inwestycji, czy też Stowarzyszenie brało udział w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym dotyczącym budowy osiedla mieszkaniowego realizowanego przez [...] lnvestment sp. z o.o., [...] 3 sp. z o.o. spółka komandytowo - akcyjna, [...] II sp.z o.o. jako uczestnik i stara się mieć wpływ na dalszy etap powstającej inwestycji jaką jest konieczność odprowadzania ścieków z terenu nowego osiedla mieszkaniowego. Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego zastosowania w sprawie konwencji z Aarhus Wojewódzki Sąd Administracyjny m.in. wskazał, że przepisy Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 roku nie mogą stanowić podstawy do uznania Stowarzyszenia za stronę w postępowaniu dotyczącym wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Konwencja ta została ratyfikowana przez Rzeczypospolitą Polską i ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 2003 roku Nr 78, poz. 706. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Zdaniem Sądu Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 roku nie jest umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zamian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Powołując treść i dokonując analizy art. 1, art. 3 ust.1 i 4, art. 6 ust.11, art.9 Konwencji Sąd wskazał, że powyższe przepisy świadczą o tym, że przepisy Konwencji z Aarhus nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję, do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały przepisy tej Konwencji. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien dokonać analizy materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 kpa i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji, zgodnie zasadą wyrażoną art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie.

- art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie oceny całości materiału dowodowego i pominięcie stanowiska skarżącego zawartego w zażaleniu,

- art. 141 § 4 w/w ustawy poprzez niewyczerpujące uzasadnienie na czym polegało naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że postanowienie uchylone wyrokiem Sądu zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie mają znaczenia okoliczności związane z oceną udziału Stowarzyszenia Ekologicznego [...] w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, jak również w jakimkolwiek innym postępowaniu odnoszącym się do terenu, gdzie swoje inwestycji realizuje kilka firm developerskich.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ustalenia Sądu I instancji są błędne, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w sposób pozwalający przyjąć, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wbrew poglądowi wyrażonemu przez Sąd, nie zachodziła potrzeba sprecyzowania żądania Stowarzyszenia. Stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku świadczy o tym, że Sąd dokonał jedynie powierzchownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył przepis art. 133 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z nadesłanych przez wnioskodawcę dokumentów jednoznacznie, bowiem wynikało, że Stowarzyszenie ubiegało się o dopuszczenie go do udziału zarówno w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu kanalizacji deszczowej w km 0+573 Rowu Natolińskiego jak i pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ww. wylotem do Rowu Natolińskiego podczyszczonych wód opadowych i roztopowych. Pismem z dnia 11 października 2007r. Stowarzyszenie wystąpiło do Prezydenta m. st. Warszawy o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do Rowu Natolińskiego z osiedli budowanych w Wilanowie przez [...]. Inyestments S.A. Organ pierwszej instancji, mając na uwadze, iż treść podanej do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania dotyczyła wniosku [...]s S.A. o udzielnie obydwu :ww; pozwoleń wodnoprawnych, rozpoznał wniosek Stowarzyszenia w odniesieniu do postępowania mającego za przedmiot zarówno udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu kanalizacji deszczowej w km 0+573 Rowu Natolińskiego jak i pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ww. wylotem do Rowu Natolińskiego podczyszczonych wód opadowych i roztopowych, o czym świadczy brzmienie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jak i treść uzasadnienia tego postanowienia. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji skarżąca strona wyraźnie wskazała, że zainteresowana jest udziałem w postępowaniach dotyczących wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych za pomocą urządzeń kanalizacyjnych zakończonych wylotem. Z tak sformowanego żądania wynikało, iż prawdopodobnie oba postępowania traktowane były przez Stowarzyszenie jako całość inwestycyjna. Wobec powyższego Kolegium, w ślad za organem pierwszej instancji, uznało, iż żądanie Stowarzyszenia odnosiło się zarówno do postępowania w zakresie udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych jak i wykonania wylotu kanalizacji deszczowej. Wbrew poglądowi Sądu organ nie miał obowiązku wystąpić do strony z wnioskiem o sprecyzowanie żądania, gdyż jego zakres został jednoznacznie i bezspornie określony. Skarżący wskazał, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego uregulowane zostało w dyspozycji art. 127 ustawy z dnia 18 lipca 200Ir. - Prawo wodne. Krąg stron postępowania w każdej sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia wodnoprawnego, jak i udziału organizacji społecznych w takim postępowaniu, zostały wyczerpująco określone w przepisie art. 127 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 18 lipca 200 Ir. - Prawo wodne. Brzmienie przepisu art. 127 ust. 7 jednoznacznie wskazuje, kto jest stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego Natomiast w art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne wyłączono stosowanie art. 31 k.p.a., w oparciu o który organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Tym samym przepisy ustawy Prawo wodne nie przewidują udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego innych podmiotów niż te, które zostały bezpośrednio wymienione w przepisie art. 127 ust. 7 tej ustawy. Nie jest przy tym możliwe, aby jakakolwiek organizacja społeczna, o ile nie mieści się w katalogu podmiotów określonych w 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, uczestniczyła w takiej kategorii postępowań. Przepisy ustawy Prawo wodne nie odsyłają w tym przedmiocie do stosowania przepisu art. 33 ustawy 27 kwietnia 200Ir. Prawo ochrony środowiska. Natomiast bezpośrednio przepis art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne wyłącza stosowania w tej kwestii przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżące Kolegium stwierdziło, że nie kwestionuje faktu, iż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, stosownie do art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Jednakże jest to odrębna sprawa administracyjna, w której zastosowanie znajdują szczególne przepisy dotyczące udziału organizacji ekologicznych w takiego rodzaju postępowaniach. Skoro postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, to nie można uznać, aby postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji objętej decyzją środowiskową, ale dokonywane w oparciu o odrębny wniosek, na podstawie odmiennej normy prawnej i zakończone odrębną decyzją administracyjną, było elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Są to zupełnie różne postępowania administracyjne, z których każde kończy się odrębnym rozstrzygnięciem. W przypadku tych postępowań odmienne są również zasady udziału w nich organizacji społecznych. Z tego powodu nie ma potrzeby, aby organ wyjaśniał, czy w stosunku do planowanej inwestycji przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie oceny jej oddziaływania na środowisko oraz czy w takim postępowaniu Stowarzyszenie brało udział. Odpowiedzi na powyższą wątpliwość nie można odczytać z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Motywy rozstrzygnięcia tej sprawy przez Sąd sprowadzają się bowiem do wskazania, iż wyjaśnienie powyższych faktów ma istotny wpływ na wynik sprawy, bez podania w jaki sposób ustalenie tych okoliczności będzie rzutowało na ocenę dopuszczalności udziału organizacji społecznej w postępowaniu dot. wydania pozwolenia wodnoprawnego, co narusza art. 141 § 4 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

W ocenie skarżącego ustalenie wskazanych przez Sąd faktów, a zatem zbadanie czy dla planowanej inwestycji przeprowadzono postępowania w sprawie oceny jej oddziaływania na środowisko oraz czy Stowarzyszenie brało udział w takim postępowaniu środowiskowym pozostaje bez znaczenia dla oceny dopuszczalności udziału Stowarzyszenia na prawach strony w każdym postępowaniu dot. udzielenia pozowania wodnoprawnego. Natomiast udział organizacji społecznej w innym (odrębnym) postępowaniu dotyczącym realizacji planowej inwestycji bądź innych inwestycji realizowanych na tym terenie nie powoduje, iż staje się ona automatycznie uczestnikiem postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla rozpatrywanego w niniejszej sprawie przedsięwzięcia. Zatem - wbrew twierdzeniem zawartym w zaskarżonym wyroku -organ drugiej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a, bowiem w toku postępowania wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności, które mają znaczenia dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie Ekologiczne [...] domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na niezastosowanie w sprawie Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgdnie z art. 183 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r., nr 153, poz.1270 z póź.zm.- dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a , a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami i zarzutami.

Oceniając we wskazanych granicach wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej przypomnieć należy treść art.133 § 1 p.p.s.a. Stanowi on (zdanie pierwsze), że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Sąd instancji w niniejszej sprawie nie naruszył tego przepisu, ponieważ orzekał na podstawie akt sprawy biorąc pod uwagę okoliczności, które z nich wynikają. Rozpoznając skargę ocenił zgromadzony przez organy administracyjne materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a mógłby być uznany za zasadny, gdyby Sąd w sposób oderwany od materiału sprawy przedstawił stan sprawy, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca, z tego też względu brak rozważenia przez Sąd I instancji stanowiska Stowarzyszenia Ekologicznego [...] (dalej zwanego stowarzyszeniem) zawartego w zażaleniu nie może stanowić o naruszeniu art.133 § 1 p.p.s.a. Poza tym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej porównanie treści wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia [...] do udziału w sprawie i treści wniesionego przez to Stowarzyszenie zażalenia, nie usuwa wątpliwości, w jakim postępowaniu chce ono brać udział. We wniosku z dnia 11 października 2007r. domagało się bowiem dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do Rowu Natolińskiego z osiedli budowanych w Wilanowie przez [...] Inyestments S.A, natomiast w zażaleniu podnosiło, że domagało się dopuszczenia do udziału w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia do odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Słusznie zatem Sąd I instancji zauważył, że co do zasady, należało wyjaśnić jakiego postępowania administracyjnego, czy też postępowań dotyczy wniosek Stowarzyszenia z dnia 11 października 2007r.

Nie jest także trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie na czym polegało naruszenie w/w przepisów przez organ administracyjny. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje pogląd Sądu I instancji i zarzuca jego nieprzekonującą argumentację, odnośnie tego, że naruszenie w/w przepisów miało wpływ na wynik sprawy. Przy tak sformułowanym zarzucie skargi kasacyjnej podnieść należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji mającej uzasadniać przyjęte stanowisko sądu nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można by było mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji zawarł stanowisko, co do przyjętego przez organ stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia i dokonał jego oceny prawnej odnosząc się również do zarzutów skargi, dlatego podnoszony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 p.p.s.a nie może odnieść zamierzonego skutku.

Za trafny należy uznać podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu at.145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a , przez uznanie, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy konieczne jest wyjaśnienie, czy Stowarzyszenie Ekologicznego [...] brało udział w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, jak również w jakimkolwiek innym postępowaniu odnoszącym się do przedmiotowego terenu, gdzie swoje inwestycje realizuje kilka firm developerskich, jednak zarzut ten nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, ponieważ kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego, jako wydane z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w oparciu o przepis art.138 § 1 pkt. 2 k.p.a uchylające decyzję organu I instancji i umarzające postępowanie pierwszej instancji. Zgodnie z treścią w/w przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Przepis 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania, wobec tego należy odwołać się do okoliczności wskazanych w art.105 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (§ 1) oraz organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeśli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Tak więc jeśli na etapie postępowania odwoławczego zajdą okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym (art.105 § 1 k.p.a.), organ odwoławczy wydaje decyzję o jakiej mowa w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 10,Warszawa 2009r., str. 391). Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jaki i przedmiotowy. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania występuje, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Przy czym należy odróżnić przypadek bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek bezprzedmiotowości nie miała miejsca. Stowarzyszenie Ekologiczne [...] domagało się dopuszczenia do udziału w toczącej się sprawie administracyjnej o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego i wniosek ten należało rozpoznać przez wydanie merytorycznego postanowienia rozstrzygającego ten wniosek co do istoty. Umorzenie postępowania mimo braku przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji. Powoduje też, że dana sprawa nie została rozstrzygnięta i tym samym nie został zrealizowany cel postępowania administracyjnego, którym jest załatwienie danej sprawy przez wydanie stosownego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009r. sygn. akt II OSK 380/08, LEX nr 526579 ). Umorzenie postępowania w kontrolowanej sprawie nastąpiło więc z naruszeniem art.138 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienie, niedostrzeżone przez Sąd I Instancji, jest podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Należy jednak podkreślić, że trafnie skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi, iż analiza przepisu art.127 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U.05.239.2019 ze zm. dalej powoływanej jako Prawo wodne) prowadzi do wniosku, iż organizacja społeczna nie może brać udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na prawach strony. Wynika to z treści art.127 ust. 8 tej ustawy, który stanowi, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego. Wyłączona więc została na gruncie ustawy Prawo wodne możliwość uczestnictwa organizacji społecznej w oparciu o art.31 k.p.a, w postępowaniu o wydanie pozwoleniawodnoprawnego, bez względu na to, czy dotyczy ono wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi czy pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Oczywiście organizacja społeczna mogłaby uczestniczyć w tym postępowaniu, ale tylko wtedy gdyby należała do kręgu stron wskazanych treścią art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne , który stanowi, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Wyłączenie organizacji społecznych z postępowania o wydanie pozwoleń wodnoprawnych nie ma jednak absolutnego charakteru, gdyż organizacje te mogły brać udział w postępowaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.08.25.150 ze zm.), w szczególności na podstawie art.33 tej ustawy, który stanowił w ust.1 zdanie pierwsze, że organizacje ekologiczne, które, uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony.

Przepis art.33 w/w ustawy został uchylony z dniem 15 listopada 2008r. przez art. 144 pkt. 9 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227 ze zm.) ale i w aktualnym stanie prawnym organizacje społeczne mogą brać udział w postępowaniu, w szczególności w oparciu o art. 44 ust.1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.

Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest postępowaniem autonomicznym, ponieważ wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie urządzeń wodnych, co wynikało uprzednio ( w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia) z treści art. 46 ust. 4 pkt.4 ustawy Prawo ochrony środowiska - uchylonego z dniem z dniem 15 listopada 2008r przez art. 144 pkt. 9 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a obecnie taką samą regulację przewiduje art.72 ust.1 pkt. 6 tej ostatnio wymienionej ustawy. Tak więc postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego i postępowanie w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko są odrębnymi od siebie postępowaniami, w których w sposób odmienny, samodzielny uregulowana została kwestia dopuszczenia do udziału w sprawie organizacji społecznych.

Powyższe ustalenia wskazują na to, że mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok uchylający postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odpowiada prawu, ponieważ postanowienie to i tak należało wyeliminować z obrotu prawnego, choć z innych przyczyn niż wskazano to w zaskarżonym wyroku.

Wyrażona w rozpoznawanej sprawie ocena prawna, odmienna niż Sądu I instancji jest wiążąca dla organów administracji publicznej oraz tego Sądu.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.