Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 999/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 10a
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędziowie NSA Anna Robotowska Krystyna Anna Stec Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. K. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 53/12 w sprawie ze skargi F. K. P. Spółki z o.o. w W. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. K. P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt VI SAB/Wa 53/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę F. K. Polska Sp. z o.o. w W. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków i środków spożywczych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca zwróciła się do Ministra Zdrowia, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm. – dalej: u.s.d.g.) o wydanie pisemnej interpretacji, co do zakresu zastosowania przepisów ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków i środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. Nr 122, poz. 696, z późn. zm., dalej: ustawa refundacyjna) w zakresie w jakim mogą one stanowić podstawę nałożenia na skarżącą kar administracyjnych z tytułu nieprawidłowego stosowania marż urzędowych.

Skarżąca w uzasadnieniu wniosku przedstawiła hipotetyczne zdarzenie przyszłe oraz sformułowała pytanie odnoszące się do tak przedstawionego zagadnienia. Przestawiła też własne stanowisko.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., skierowanym do skarżącej, Minister Zdrowia stwierdził, iż wniosek skarżącej nie dotyczy interpretacji przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Podkreślił, odwołując się do art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), że nie każde świadczenie publiczne jest daniną publiczną, bowiem jeżeli podstawowym celem świadczenia jest karanie lub prewencja, to nie jest to danina. Minister Zdrowia uznał, że kary pieniężne określone w art. 50 ustawy refundacyjnej nie stanowią daniny publicznej w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a wniosek skarżącej nie mieści się w zakresie regulacji art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Skarżąca, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niewydaniu pisemnej interpretacji, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, w terminie 30 dni od momentu otrzymania przez organ kompletnego, opłaconego wniosku. Strona wskazała, iż usunięcie przedmiotowego naruszenia prawa powinno się odbyć poprzez wydanie interpretacji, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżąca stwierdziła, iż organ nie doręczył ani nie ogłosił w ciągu 30 dni od momentu otrzymania wniosku skarżącej decyzji w przedmiocie pisemnej interpretacji. Nadto organ nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, mimo że zgodnie z art. 61a k.p.a. byłby do tego zobowiązany, gdyby stwierdził, że z uzasadnionych przyczyn postępowanie to nie może być wszczęte. Zdaniem skarżącej, jako załatwienia sprawy nie można potraktować zwykłego pisma, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje, aby wnioski o wydanie pisemnej interpretacji, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, mogły być załatwiane w ten sposób. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, Minister Zdrowia nie załatwił sprawy z jej wniosku w terminie, a tym samym dopuścił się bezczynności – nie przeprowadził w sprawie czynności prawem wymaganych. Nadto strona przedstawiła argumentację dotyczącą uznania kary administracyjnej, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ustawy refundacyjnej, za daninę publiczną.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia organ pismem z dnia [...] września 2012 r. poinformował skarżącą, iż nie zgadza się ze stanowiskiem strony przedstawionym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, iż Minister Zdrowia nie podjął w terminie 30 dni od dnia otrzymania kompletnego wniosku rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem spółka potwierdziła otrzymanie pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r., zawierające stanowisko organu w odniesieniu do wniosku skarżącej o wydanie pisemnej interpretacji. Pismo zostało skierowane do skarżącej przed upływem 30 dni od dnia doręczenia wniosku. Organ stwierdził, iż w terminie zajął stanowisko, wskazując na brak możliwości wydania pisemnej interpretacji, z uwagi na fakt, iż kary pieniężne określone w art. 50 ustawy refundacyjnej nie stanowią daniny publicznej w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, wobec czego wniosek nie mieści się w zakresie regulacji art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Skargę na bezczynność Ministra Zdrowia złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca, wnosząc o zobowiązanie Ministra Zdrowia do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy organowi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. Uznał, że przedmiotem rozpatrzenia jest bezczynność organu, a nie zajęte przez ten organ stanowisko w sprawie interpretacji, związane z zakwalifikowaniem kary administracyjnej, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ustawy refundacyjnej, za daninę publiczną.

Następnie dodał, że w rozpatrywanej sprawie szczególnie istotne znaczenie mają przepisy art. 10 ust. 1 oraz art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Pierwszy z tych przepisów określa dopuszczalny zakres pisemnej interpretacji, wskazując, że wniosek o wydanie takiej interpretacji może dotyczyć zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Z powołanego przepisu wynika m.in. wprost, że interpretacja może dotyczyć wyłącznie indywidualnego obowiązku daniowego (daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne) przedsiębiorcy.

Z kolei z art. 10a ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zawierającego rzadką w polskim prawie administracyjnym konstrukcję tzw. "milczącej akceptacji (uznania)" (w prawie podatkowym – tzw. "milczącej interpretacji"), wynika, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, że przy przyjęciu takiego rozwiązania nie można mówić o niezałatwieniu sprawy w terminie czy przewlekłym prowadzeniu postępowania. Przepis ten wyznacza bowiem organowi maksymalny dopuszczalny termin (30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku) do wydania pisemnej interpretacji. Ze zdania drugiego tegoż przepisu wynika jednak, że w razie niedotrzymania tego terminu przez organ " ... w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji." W konsekwencji na tle postanowień art. 10a ust. 1 ustawy nie może powstać sytuacja braku pisemnej interpretacji: interpretacja taka ma bowiem albo postać przyjętą przez organ w wyznaczonym w ustawie 30-dniowym terminie, albo też, w przypadku niedotrzymania przez organ tego terminu, w następnym dniu po jego bezskutecznym upływie ma kształt przyjęty w interpretacji zaproponowanej przez przedsiębiorcę. W rezultacie Sąd uznał, że na tle art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego nie przysługuje (nie ma podstaw prawnych), gdyż organ w każdym przypadku rozstrzyga o treści interpretacji – albo wypowiadając się w terminie w odniesieniu do postawionego pytania (zarówno przez akceptację zaproponowanego rozwiązania co do zakresu i sposobu zastosowania określonych przepisów, jak i zajmując w tych kwestiach inne stanowisko, a nawet odmawiając z odpowiednim uzasadnieniem zajęcia stanowiska – jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie), albo pozwalając na bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu, a tym samym na przyjęcie w dniu następnym interpretacji w kształcie zaproponowanym przez przedsiębiorcę. Zauważył przy tym, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie rozróżnia mocy prawnej (skutków) pisemnej interpretacji w zależności od sposobu jej przyjęcia; interpretacja przyjęta w terminie przez organ, jak i interpretacja wynikająca z niedotrzymania przez ten organ terminu ma w odniesieniu do przedsiębiorcy i organu taką samą moc wiążącą.

Sąd I instancji uznał też, że istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma także określenie relacji między przepisem art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, określającym dopuszczalny zakres (przedmiot) interpretacji ("co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie"), a przepisem art. 10a ust. 4 powołanej ustawy ustalającym, że zasady i tryb udzielania interpretacji przepisów prawa podatkowego reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Ustawodawca przewidział dwa odrębne sposoby wydawania (udzielania) interpretacji przepisów – jeden dla przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, uregulowany w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, drugi zaś wyłącznie dla interpretacji prawa podatkowego, uregulowany w Ordynacji podatkowej. Tak więc, choć podatki art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych zalicza do danin publicznych, to zasady i tryb udzielania interpretacji przepisów prawa podatkowego określa Ordynacja podatkowa.

Odnosząc się do formy prawnej odmowy załatwienia wniosku skarżącej, Sąd I instancji zgodził się z Ministrem Zdrowia, że kwestia formy w jakiej organ uprawniony jest odmówić udzielenia interpretacji (w sytuacji nie zaistnienia przewidzianych ustawą o swobodzie działalności gospodarczej przesłanek) nie została w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej przesądzona; ustawa stanowi jedynie w art. 10 ust. 5, że udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Brak jakichkolwiek podstaw do stosowania w tym zakresie analogii do przepisu art. 14g § 1 Ordynacji podatkowej, w myśl którego wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej niespełniający wymogów określonych w art. 14b § 3 pozostawia się bez rozpatrzenia, co powinno nastąpić w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Sąd zwrócił też uwagę, że żaden przepis ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie nakazuje pomocniczego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc również art. 61a § 1 k.p.a., a w odniesieniu do spraw uregulowanych w ustawie - Ordynacja podatkowa art. 3 § 1 k.p.a. wręcz stanowi, że przepisów k.p.a. nie stosuje się (z wyjątkiem przepisów działów IV, V i VIII).

Niezależnie od zarzutu skarżącej, że odmowa udzielenia interpretacji powinna mieć – zgodnie z art. 61a k.p.a. formę postanowienia, na które służy zażalenie – Sąd zauważył, że według organu w wyznaczonym w ustawie terminie 30 dni zajął on stanowisko w sprawie, odmawiając wydania pisemnej interpretacji. W ocenie Sądu, zarzut niezachowania właściwej formy, w jakiej stanowisko to zostało wyrażone, nie może przekreślać faktu, że organ podjął działania w sprawie i że merytorycznie odniósł się do wniosku o wydanie pisemnej interpretacji w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy. W tej sytuacji brak podstaw do uznania, że doszło do bezczynności organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła F. K. Polska Sp. z o.o. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 149 p.p.s.a. w zw. z zw. art. 10 ust. 5 o swobodzie działalności gospodarczej i art. 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że sprawa w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji co do zakresu zastosowania przepisów ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków i środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych w zakresie, w jakim mogą one stanowić podstawę nałożenia na skarżącą kar administracyjnych z tytułu nieprawidłowego stosowania marż urzędowych, nie jest należącą do właściwości organu administracji publicznej sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej;

2) art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 5 u.s.d.g. i art. 61a k.p.a. poprzez uznanie, iż odmowa wydania pisemnej interpretacji może nastąpić w formie zwykłego pisma pozbawionego procesowej formy aktu administracyjnego – postanowienia;

3) art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 5 i art. 10a ust. 1 u.s.d.g. poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do bezczynności Ministra Zdrowia ani do wydania milczącej interpretacji, mimo iż ten, mimo upływu 30 dni od otrzymania kompletnego i opłaconego wniosku, nie wydał interpretacji w formie decyzji, ani nie stwierdził niedopuszczalności wydania interpretacji w formie postanowienia;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przypisanie skarżącej twierdzeń i zarzutów niezawartych w skardze i oparcie przedstawionej argumentacji o zagadnienia prawne niemieszczące się w przedmiocie postępowania sądowoadministracyjnego, to jest poprzez rozległe omówienie zagadnienia dopuszczalności odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.).

Z uwagi na powyższe naruszenia prawa skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że twierdzenie Sądu I instancji, w zakresie w jakim dopuszcza zakończenie postępowania w formie zwykłego pisma nieposiadającego formy prawnej postanowienia jest twierdzeniem contra legem. Sąd I instancji przyjął, że może dojść do sytuacji, w której mimo otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku, mimo upływu 30-dniowego terminu a jednocześnie mimo niezakończenia postępowania w sprawie może nie dojść do powstania materialnoprawnego skutku w postaci tzw. decyzji milczącej (w tym wypadku milczącej interpretacji). Jednakże nie można uznać, że skutek ten niweczy wysłanie zwykłego pisma urzędowego zawierającego stanowisko organu, jak to miało miejsce w sprawie. Zdaniem skarżącej, skoro sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie i zaskarżony wyrok była sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, należy przyjąć, iż jej zakończenie - o ile nie nastąpiło poprzez upływ terminu i powstanie materialnoprawnego skutku milczącej interpretacji – powinno było nastąpić w jednej z form przewidzianych w k.p.a., a należy do nich decyzja lub postanowienie. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, jakoby postępowanie administracyjne w sprawie wydania interpretacji indywidualnej poprzedzała jakakolwiek faza nieobjęta zakresem obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego. To właśnie wprowadzenie art. 61 a k.p.a. miało na celu odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie - ponieważ nie wydano ani decyzji, ani postanowienia, ani jak twierdzi Minister, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny, do wydania interpretacji milczącej - mamy do czynienia z bezczynnością Ministra Zdrowia.

Skarżąca dodała również, że uzasadnieniem zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przyczynił się do wyjaśnienia toczącej się sprawy sądowoadministracyjnej. Znaczącą jego część stanowi odniesienie się do kwestii odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach interpretacji, o których mowa w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, w sytuacji, w której żaden z zarzutów podniesionych w skardze jak również przedstawiona w jej uzasadnieniu argumentacja w żaden sposób nawet pośrednio nie odnosiła się do tego zagadnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z treści tego przepisu wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174, oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Z treści art. 184 p.p.s.a. wynika i to, że błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji (por. wyrok SN z 5 czerwca 1998 r. II UKN 77/98, OSNAPiUS 1999, z. 11, poz. 378). W sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 in fine p.p.s.a. za wiążące należy przyjąć stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. M. Filipczyk glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).

Z przedstawionych wyżej przesłanek Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za niezasadne.

Przede wszystkim za trafne należało uznać te zarzuty, w których skarżąca wskazywała na błędne stanowisko Sądu I instancji, że odmowa udzielenia pisemnej interpretacji w sytuacji uznania przez organ niezaistnienia przewidzianych ustawą o swobodzie działalności gospodarczej przesłanek następuje w formie zwykłego pisma, na które nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, gdyż pismo takie nie jest decyzją ani postanowieniem. Zatem spór objęty tymi zarzutami sprowadza się do rozstrzygnięcia w jakiej formie prawnej następuje odmowa załatwienia wniosku przedsiębiorcy zgłoszonego w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: u.s.d.g.).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie.

Stosownie do art. 10 ust. 2 u.s.d.g. wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych.

W myśl zaś ust. 3 art. 10 u.s.d.g. przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie.

W ust. 4 art. 10 u.s.d.g. określono jakie inne wymogi ma zawierać wniosek o wydanie interpretacji.

W ust. 6-9 art. 10 u.s.d.g. uregulowano kwestie związane z uiszczeniem należnej opłaty od wniosku o wydanie interpretacji.

Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 5 u.s.d.g. udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia.

Z kolei z treści art. 10a ust. 1 u.s.d.g. wynika, iż interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku. W razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następnym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji.

Według ust. 2 art. 10a u.s.d.g. interpretacja nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, jednakże przedsiębiorca nie może być obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji.

Interpretacja jest wiążąca dla organów administracji publicznej lub państwowych jednostek organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy i może zostać zmieniona wyłącznie w drodze wznowienia postępowania. Nie zmienia się interpretacji, w wyniku której nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Zgodnie z art. 10a ust. 4 u.s.d.g. zasady i tryb udzielania interpretacji przepisów prawa podatkowego reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.).

Z regulacji powyższych przede wszystkim wynika to, że wskutek nowelizacji art. 10 u.s.d.g. i wprowadzenia do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej art. 10a – w stanie prawnym obowiązującym od dnia 20 września 2008 r. (ustawa z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 141, poz. 888) i mającym zastosowanie w sprawie, ustawodawca rozróżnił tryb uzyskiwania interpretacji w sprawach podatkowych od trybu uzyskania interpretacji w sprawach innych danin publicznych i składek. Wynika to bezpośrednio z art. 10a ust. 4 u.s.d.g., zgodnie z którym tryb wskazany w art. 10 u.s.d.g. nie ma zastosowania przy udzielaniu interpretacji z zakresu prawa podatkowego. W tym zakresie zasady i tryb wydawania interpretacji indywidualnych reguluje Ordynacja podatkowa. W innych sprawach niż podatkowe (daniny publiczne, do których nie ma zastosowania Ordynacja, jak też składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne) właściwy będzie każdorazowo tryb wskazany przez ustawodawcę w art. 10 u.s.d.g. (por. A. Kaźmierczyk, K. Michałowska "Nowelizacja przepisu art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej" publ. PPH 2008/11). Skutek nowelizacji art. 10 i dodania art. 10a do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest taki, że przed nowelizacją ustawa ta nie posiadała kompleksowej regulacji w zakresie udzielania interpretacji, odsyłając do ustawy – Ordynacja podatkowa. Na tle brzmienia art. 10 ust. 1 i ust. 3 u.s.d.g. w kształcie obowiązującym do 19 września 2008 r., w istocie rzeczy wnioski o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynikał obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, odnosiły się do danin publicznych wynikających z przepisów prawa podatkowego. Tym samym tryb udzielania tego rodzaju pisemnej interpretacji regulowała ustawa – Ordynacja podatkowa w obowiązującym wówczas brzmieniu.

Na gruncie ówczesnego stanu prawnego, w szczególności dotyczącego zasad udzielania pisemnych interpretacji, w doktrynie i orzecznictwie prezentowano pogląd, że sprawa z wniosku o wydanie pisemnej interpretacji jest to swoista "sprawa" indywidualna, której sądowe rozstrzygnięcie gwarantowane jest przez art. 45 Konstytucji RP (por. Z. Kmieciak "Proceduralne problemy wiążącej interpretacji prawa podatkowego" P.P. 2006/4/26; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2006 r., sygn. akt P 36/05, OTK-A 2006/9/129).

W aktualnym stanie prawnym z uregulowań zawartych w art. 10 i art. 10a ust. 4 u.s.d.g. oraz w rozdziale 1a Działu II Ordynacji podatkowej jednoznacznie wynika, że postępowanie w sprawie wydania interpretacji przepisów prawa podatkowego stanowi odrębny rodzaj postępowania, zmierzający do wydania interpretacji jako aktu odrębnego od decyzji administracyjnej, od której służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.

W art. 10 i 10a u.s.d.g. ustawodawca nie stwierdził wprost jaki rodzaj przepisów proceduralnych należy stosować prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku o wydanie pisemnej interpretacji dotyczącej danin, w szczególności brak jednoznacznego stwierdzenia, że stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie i doktrynie na tle powyższych uregulowań prezentowany jest pogląd, że skoro z art. 10 ust. 1 i 10a ust. 4 u.s.d.g. wynika, iż do wniosku o pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego ma zastosowanie Ordynacja podatkowa, to – a contrario – jeżeli wniosek dotyczy innych danin, wówczas podlega rozpoznaniu według uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok SN z 18 kwietnia 2011 r., sygn. III UK 117/10, lex 898257; post. SN z 6 kwietnia 2011 r., sygn. II UK 331/10, OSNP 2012/11-12/147 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo i literatura; nadto A. Kaźmierczak, K. Michałowska "Nowelizacja..."; B. Draniewicz "Indywidualna interpretacja w zakresie prawa daniowego po nowelizacji" Przegląd Podatkowy 2009/3/31, a także postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. II OW 134/12, zbiór Lex 1242954). Na uzasadnienie powyższego stanowiska ponadto w doktrynie wskazuje się, że aczkolwiek art. 11 u.s.d.g. nie odsyła wprost do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to należy przyjąć, że przepisy te stosuje się także do załatwiania przez organy administracji publicznej spraw przedsiębiorców. W tym zakresie stosuje się wobec przedsiębiorców te same rozwiązania co wobec innych podmiotów (powołana B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", W-wa 2000, str. 264 w przypisie 13 w A. Kaźmierczak, U. Michałowska "Nowelizacja").

Zważywszy na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę poglądy te podziela. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie wydania interpretacji w innych sprawach niż podatkowe wynika z tego, że w treści art. 10 ust. 1 u.s.d.g. jest mowa o "indywidualnej sprawie" przedsiębiorcy. Treść ust. 2 i 3 art. 10 u.s.d.g. wskazuje zaś jaki jest zakres tego postępowania, którego istota sprowadza się do uzyskania przez wnioskodawcę wyjaśnienia treści przepisów prawa i ich zastosowania w odniesieniu do indywidualnej sytuacji wskazanej we wniosku.

Natomiast art. 10 ust. 5 u.s.d.g. wyraźnie określa, że udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Aczkolwiek w przepisie tym ustawodawca stanowi, że decyzja ta zawiera pouczenie o prawie wniesienia środka zaskarżenia, to jednakże nie ma tutaj żadnej regulacji co do sposobu, trybu i terminu jego złożenia. Skoro ustawodawca w art. 10 ust. 5 użył terminu "odwołanie" na określenie przysługującego stronie środka zaskarżenia, to oznacza, że chodzi tutaj o odwołanie w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Tym samym użyty w art. 10 ust. 5 u.s.d.g. zwrot "decyzja" należy odnieść do decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., co oznacza, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu z wniosku o wydanie pisemnej interpretacji znajdują zastosowanie. Decyzja, o jakiej stanowi art. 10 ust. 5 u.s.d.g., zawiera interpretację co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, która określa w sposób istotny sytuację prawną wnioskodawcy. Decyzja ta zawierająca interpretację przepisów prawa nie stanowi stosowania interpretowanego prawa, jednakże jest rozstrzygnięciem przyznającym lub odmawiającym przyznania określonych uprawnień poprzez zagwarantowanie, że zastosowanie się do stanowiska organu nie może przedsiębiorcy szkodzić, niezależnie od prawidłowości tego stanowiska.

Z kolei w art. 10 ust. 4 i ust. 6-10 u.s.d.g. ustawodawca określił pewne wymogi formalne wniosku i tryb uiszczenia opłaty od wniosku oraz sposób rozstrzygnięcia o wniosku w razie nieuiszczenia tej opłaty w terminie. Regulacja ta stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w art. 64-66 k.p.a. Wskazuje też, że wniosek o jakim stanowi art. 10 ust. 1 u.s.d.g., tak jak każdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne i podatkowe podlega wstępnemu badaniu. Zauważyć przy tym należy, że wobec zawartego w art. 10a ust. 4 u.s.d.g. odesłania do stosowania Ordynacji podatkowej w przypadku wniosku o udzielenie interpretacji przepisów prawa podatkowego, w postępowaniu w sprawach o wydanie interpretacji prawa podatkowego zastosowanie znajduje m.in. art. 165a Ordynacji podatkowej (art. 14a § 9 Ordynacji podatkowej). Ratio legis powyższych unormowań prowadzi do wniosku, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie nie tylko na etapie wydawania decyzji w oparciu o art. 10 ust. 5 u.s.d.g., ale też przy wstępnym badaniu wniosku złożonego w trybie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. Skoro wniosek taki należy złożyć do organu właściwego, musi on spełniać określone przez ustawodawcę wymogi i musi być należycie opłacony, to oczywistym jest, że te kwestie wstępne muszą być ocenione w ramach tzw. wstępnego badania wniosku. Zadaniem organu, w tym wstępnym postępowaniu jest też sprawdzenie dopuszczalności postępowania w sprawie. W postępowaniu wstępnym nie można wykluczyć sytuacji, że wniosek będzie zawierał braki formalne. Oczywistym jest, że w określonych sytuacjach organ będzie zobligowany do wezwania o usunięcie braków. Tego rodzaju działania muszą być prowadzone wedle ściśle określonych reguł postępowania celem zagwarantowania stronie przysługujących jej praw. Oczywistym więc jest, że analiza powyższych uregulowań zawartych w art. 10 i 10a u.s.d.g. musi prowadzić do wniosku, iż skoro zasady i tryb udzielania interpretacji przepisów prawa podatkowego reguluje Ordynacja podatkowa, to a contrario zasady i tryb udzielania interpretacji przepisów dotyczących innych danin, poza odmiennościami (na zasadzie lex specialis), przewidzianymi w art. 10 u.s.d.g., reguluje Kodeks postępowania administracyjnego. Wykładnia powyższych uregulowań ustawy o swobodzie działalności gospodarczej znajduje oparcie w poglądzie, że dla dokonania wykładni językowej konieczne jest uwzględnienie całości relewantnego dla rozstrzygnięcia danego problemu tekstu prawnego. Odtworzenie zaś normy prawnej z tekstu prawnego zwykle wymaga nie tylko odwołania się do znacznie większej niż tylko jeden – zrębowy – przepis, przepisów prawnych, ale i do pewnych twierdzeń o systemie prawnym, w tym twierdzeń o regułach jego konstrukcji (por. glosa J. Mikołajewicza do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. OPK 16/01; opubl. OSP 2002/4/50).

Uwzględniając powyższe, za błędny należy uznać pogląd Sądu I instancji, że żaden przepis ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie nakazuje pomocniczo stosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc również art. 61a § 1 k.p.a.

Nie uzasadnia trafności powyższego poglądu Sądu I instancji odwoływanie się do art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów działów IV, V i VIII (które nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia istoty sporu w tej sprawie). Uwzględniając zatem treść art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 10a ust. 4 u.s.d.g. logicznym wydaje się wniosek, że w sprawach interpretacji przepisów prawa podatkowego zastosowanie znajdują odpowiednie przepisy Ordynacji podatkowej. Konsekwentnie z uwagi na treść art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i ust. 5 u.s.d.g. w sprawach interpretacji przepisów prawa dotyczących pozostałych danin publicznych oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, zastosowanie znajdują odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodać przy tym można uzupełniająco, że w art. 10 u.s.d.g. nie ma odrębnych odesłań do odpowiedniego stosowania przepisów KPA, jednakże w przypadku wniosków o interpretację przepisów prawa dotyczących składek na ubezpieczenie społeczne konsekwentnie przyjmuje się, że postępowanie zapoczątkowane tego rodzaju wnioskiem prowadzone jest według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. ww. wyrok SN w sprawie III UK 117/10, czy post. SN w sprawie II UK 331/10, czy też wyrok SN z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt II UK 33/11, wyrok S. Apel. w Lublinie z dnia 3 września 2013 r., sygn. III AUa 193/13, lex 1363237).

Reasumując powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wykładnia a contrario przepisów z art. 10 i 10a u.s.d.g., regulujących tryb wydawania interpretacji w innych sprawach niż sprawy podatkowe, uprawnia do twierdzenia, iż do postępowania w tych sprawach mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem także art. 61a k.p.a.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Celem regulacji zawartej w art. 61a k.p.a. jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji.

Skoro celem wniosku złożonego w trybie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. jest uzyskanie od organu administracji publicznej wydania interpretacji w formie decyzji, to jest to wniosek o jakim stanowi art. 61 k.p.a. Treść tegoż wniosku konstytuuje bowiem postępowanie o udzielenie interpretacji w formie decyzji administracyjnej. Aczkolwiek interpretacja ta nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach, jedynie stanowi potwierdzenie istnienia lub nieistnienia określonych uprawnień i obowiązków w sferze prawa poprzez wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym, tym samym nie jest pozbawiona składników władztwa.

Przepis art. 61a k.p.a. przewiduje nie tylko formę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, ale też i instytucję odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy organ uzna, że występuje bezwzględna przeszkoda do wszczęcia, czyniąca wszczęcie postępowania niedopuszczalnym. Organ uznając, że w jego ocenie pismo strony nie może być uznane za wniosek, nawet wadliwy, rozstrzyga w tej kwestii przy wstępnym badaniu treści wniosku, wydając postanowienie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., na które przysługuje, stosownie do § 2 tego przepisu, zażalenie lub przy odpowiednim stosowaniu art. 144 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak przyjął Sąd I instancji w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2012 r. zwróciła się do Ministra Zdrowia, na podstawie art. 10 ust. 1 u.s.d.g., o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu zastosowania przepisów ustawy o refundacji leków w zakresie, w jakim mogą one stanowić podstawę nałożenia na skarżącą kar administracyjnych z tytułu nieprawidłowego stosowania cen urzędowych.

W piśmie z dnia sierpnia 2012 r. Minister Zdrowia stwierdził, że wniosek skarżącej nie dotyczy interpretacji przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Jednocześnie w piśmie tym Minister Zdrowia przedstawił rozumienie, w jego ocenie, daniny publicznej poprzez odwołanie się do treści art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W konsekwencji w piśmie tym Minister Zdrowia stwierdził, że wniosek skarżącej nie mieści się w zakresie regulacji z art. 10 ust. 1 u.s.d.g.

W tym stanie rzeczy skarżąca skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargę do WSA w W. na bezczynność organu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę strony na bezczynność Ministra Zdrowia w załatwieniu wniosku z [...] lipca 2012 r. podzielił w całości stanowisko organu, co do tego, że pismo skierowane w odpowiedzi na ww. wniosek z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie zawiera interpretacji, bowiem pismem tym odmówił wydania pisemnej interpretacji.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła bezczynności organu Sąd I instancji przyjął, że w wyznaczonym w ustawie terminie 30 dni Minister Zdrowia zajął stanowisko w sprawie, odmawiając wydania pisemnej interpretacji, zatem nie można mówić o bezczynności organu. Jednocześnie Sąd oceniając stanowisko Ministra Zdrowia, zaakceptował pogląd organu, że brak było w tej sprawie podstaw do wydania postanowienia z art. 61a k.p.a. oraz że tego rodzaju aktem władczym nie jest pismo Ministra Zdrowia z [...] sierpnia 2012 r.

Stanowisko Sądu I instancji dotyczy więc dwóch kwestii objętych zarzutami skargi kasacyjnej. Pierwsza z nich odnosi się do stanowiska Sądu I instancji akceptującego pogląd, że załatwienie wniosku skarżącej z [...] lipca 2012 r. nie wymagało żadnej formy prawnej. To stanowisko z przyczyn wyżej przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może być uznane za prawidłowe, gdyż wynika z błędnej wykładni art. 10 i 10a u.s.d.g. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a., a także uwzględnienia w istocie rzeczy stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011 r., kiedy nie obowiązywała regulacja zawarta w art. 61a k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie wniosek strony skarżącej został złożony do organu administracji publicznej w nowym stanie prawnym ukształtowanym od 11 kwietnia 2011 r.

W konsekwencji przyjęcia powyższych błędnych poglądów Sąd I instancji niezasadnie uznał, że wniosek skarżącej nie wymagał, w sytuacji gdy organ uznał, że wykraczał on w sposób oczywisty poza dopuszczalny zakres interpretacji, nie mieszcząc się w granicach prawa daniowego, niewydania przez organ żądanej informacji – załatwienia w prawnej formie działania np. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. To stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje na akceptację. Wadliwa jest też ocena Sądu I instancji dotycząca tego, że pismo Ministra Zdrowia z [...] sierpnia 2012 r. nie stanowiło aktu o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Ta ocena była wynikiem błędnego przyjęcia, że na tle regulacji z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania.

Skoro bowiem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że Minister Zdrowia był uprawniony w piśmie z [...] sierpnia 2012 r. stwierdzić, że wniosek wykraczał w jego ocenie poza dopuszczalny zakres interpretacji nie mieszcząc się w granicach prawa daninowego, co stanowiło podstawę niewydania przez organ żądanej interpretacji, to tego rodzaju ocena Sądu jest stwierdzeniem, że pismem tym Minister Zdrowia w istocie rzeczy odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2012 r. Wymagało więc tylko ocenić czy pismo to spełnia cechy postanowienia w rozumieniu art. 124 k.p.a.

Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że odmowa wszczęcia postępowania ma formę postanowienia.

Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

W orzecznictwie sądowym w odniesieniu do decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.), jak i postanowień o jakich mowa w art. 124 § 1 k.p.a., do minimum ich elementów zaliczono: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Za ugruntowany należy uznać pogląd, że to nie forma lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Mylne nazwanie czy nadanie mylnej nazwy nie zmienia charakteru prawnego aktu administracyjnego. Każde "pismo" zawierające ww. konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną bądź postanowieniem, które tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego. Zatem również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych (por. wyroki NSA z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 238/10 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo i poglądy doktryny, lex nr 990060; wyrok NSA z dnia 23 maja 2011 r., sygn. I GSK 231/10, lex nr 990053; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 497/11, lex nr 1216734).

Reasumując, stwierdzić należy, że nadanie pismu mylnej nazwy i to że nie posiada ono w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a. nie pozbawia go cech aktu administracyjnego jakim jest postanowienie, istotne jest czy akt ten zawiera tzw. niezbędne cechy postanowienia.

Treść pisma Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazuje, że zawiera ono istotne elementy, które nadają mu cechy postanowienia w rozumieniu art. 124 § 1 k.p.a. Zawiera to pismo oznaczenie organu, który je wydał, wskazano w nim adresata aktu, zawiera też podpis osoby reprezentującej organ. Ponadto zawiera rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Wyraźnie wskazano w nim, że wniosek skarżącej z [...] lipca 2012 r. w sprawie kar administracyjnych z tytułu nieprawidłowego stosowania cen urzędowych nie dotyczy interpretacji przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Przedstawiając uzasadnienie prawne przyjętego stanowiska, organ w konkluzji zawarł władcze rozstrzygnięcie poprzez stwierdzenie, że przedmiotowe wnioski nie mieszczą się w zakresie regulacji art. 10 ust. 1 u.s.d.g. Użycie przez organ sformułowań o treści "wniosek ...nie dotyczy interpretacji przepisów...", czy też "nie mieści się w zakresie regulacji art. 10 ust. 1 u.s.d.g." w kontekście całości wypowiedzi zawartej w tym piśmie jest niczym innym jak odmową wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a.

Powyższa ocena oznacza, że strona skarżąca uzyskała od organu władcze rozstrzygnięcie co do żądania zawartego w jej wniosku. To, że żądanie to nie spełniło jej oczekiwań jest odrębną kwestią. Oznacza to jednakże, że skarga na bezczynność organu nie była uzasadniona. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Skarżąca uzyskała stanowisko organu, zatem o bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie może być mowy. Skarżącej została udzielona odpowiedź, która choć jest negatywna, to realizuje obowiązek organu podjęcia przewidzianych przez obowiązujące prawo działań. Skarga na bezczynność nie była w tym przypadku właściwym trybem kwestionowania zasadności odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie pisemnej interpretacji w oparciu o art. 10 ust. 1 u.s.d.g.

Skarżąca winna kwestionować pismo Ministra Zdrowia z [...] sierpnia 2012 r., które jako postanowienie z art. 61a § 1 k.p.a. podlega zaskarżeniu.

Z przyczyn wyżej przedstawionych zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie doszło do bezczynności Ministra Zdrowia, nie są trafne.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Rozważania Sądu I instancji, które w ocenie skarżącej były zbędne, nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Nie wykazano, aby te ewentualne wadliwości uzasadnienia wyroku mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Reasumując, rozstrzygnięcie Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia jest prawidłowe. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 in fine p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.