Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2064/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 168 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 1 pkt 5, art. 55 ust. 4, 5, 6, 8
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2020 r. sprawy ze skargi Centrum [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych placówki kształcenia ustawicznego o nazwie Krajowy Instytut Medyczny z siedzibą w W. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] 2. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz Centrum [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Kurator Oświaty wydał w dniu [...] lipca 2019 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. dotyczącą wykreślenia z dniem [...] lutego 2019 r. wpisu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Biuro Edukacji Urzędu m. [...] dokonanego w dniu [...] lutego 2016 r. pod nr [...], pozycja w rejestrze nr [...], dotyczącego Krajowego Instytutu [...] z siedzibą w [...].

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Prezydent m. [...] wskazał, iż podstawą wykreślenia placówki z ewidencji było naruszenie przepisów art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, tj. prowadzenie przez placówkę działalności niezgodnej z przepisami ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty, wydanych na ich podstawie rozporządzeń lub statutem, co stwierdzone zostało w trybie nadzoru pedagogicznego prowadzonego przez [...] Kuratora Oświaty.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie:

- art. 28 w zw. z art. art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 109 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak uznania Krajowego Instytutu [...] z siedzibą w [...] za stronę postępowania administracyjnego, brak oznaczenia w decyzji strony postępowania administracyjnego i w konsekwencji niedoręczenie decyzji o wykreśleniu Krajowemu Instytutowi [...] z siedzibą w [...] , pomimo iż placówka kształcenia ustawicznego jest legitymowana do udziału w toczącym się postępowaniu jako strona, albowiem dotyczy ono jej interesu prawnego;

- art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszystkich dowodów co do okoliczności istotnych do wydania decyzji, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędną ocenę dowodów i uznanie, że istnieją przestanki do wykreślenia wpisu placówki kształcenia ustawicznego o nazwie Krajowy Instytut [...] z siedzibą w [...] z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez m. [...];

- § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych z dnia 18 sierpnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1632) poprzez uznanie, iż osoba, która ukończyła kurs, o którym mowa w § 3 pkt 5 tego rozporządzenia, otrzymać może wyłącznie zaświadczenie o ukończeniu kursu, pomimo iż przepis nie zabrania wydawania przez placówkę kształcenia ustawicznego poza ww. zaświadczeniem, także innych dokumentów;

- art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo oświatowe poprzez uznanie, iż istnieją przesłanki do wykreślenia wpisu do ewidencji, pomimo iż placówka i osoba prowadząca placówkę w wyznaczonym terminie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 180 ust. 2 prawa oświatowego, a pozostała działalność placówki i organu prowadzącego była zgodna z przepisami prawa oświatowego, ustawy o systemie oświaty oraz wydanych na ich podstawie rozporządzeń lub statutem.

[...] Kurator Oświaty w treści decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. stwierdził, iż w dniu [...] lutego 2016 r. placówka kształcenia ustawicznego o nazwie Krajowy Instytut [...] w [...] została wpisana do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Biuro Edukacji Urzędu m. [...] pod nr [...], pozycja w rejestrze nr [...].

Dnia [...] września 2018 r. Departament Strategii, Kwalifikacji i Kształcenia Zawodowego Ministerstwa Edukacji Narodowej przekazał [...] Kuratorowi Oświaty pismo B. S. - Zastępcy Dyrektora Centrum Kształcenia Podyplomowego Pielęgniarek i Położnych informujące o niezgodnej z prawem działalności Krajowego Instytutu [...], dla którego organem prowadzącym jest Centrum Szkoleń Kwalifikacyjnych sp. z.o.o. z siedzibą w [...], zwanej dalej "Centrum". Według informacji przekazanych przez Centrum podmiot proponował pielęgniarkom i położnym kształcenie prowadzone wbrew przepisom wynikającym z ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej, a także rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2016 r. w sprawie kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych. Podkreślono, że kierowanie oferty szkoleniowej obejmującej wszystkie obowiązujące programy kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych do realizacji w formie e-learningu jest bezprawne i wprowadza w błąd. Do pisma zostało dołączone pismo B. C., Dyrektora Departamentu Pielęgniarek i Położnych Ministerstwa Zdrowia, potwierdzające, że Krajowy Instytut [...] nie spełnia wymogów formalnych jako organizator kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych.

W dniu [...] września 2018 r. wpłynęło do Kuratorium Oświaty w [...] pismo M. K., Dyrektor Centrum Kształcenia Podyplomowego Pielęgniarek i Położnych, przedstawiające opinię w sprawie harmonogramu kursu kwalifikacyjnego w dziedzinie pielęgniarstwa opieki paliatywnej zamieszczonego przez Krajowy Instytut [...] w Systemie Monitorowania Kształcenia Pracowników Medycznych. Powyższa opinia jednoznacznie stwierdza, że Krajowy Instytut [...] nie posiada statusu organizatora kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych, przedstawiony Harmonogram nie zawiera informacji o realizacji kształcenia, a załączniki do harmonogramu: "Protokół z kwalifikacji na kurs" - nie potwierdzają, że proces kwalifikacji na kurs został przeprowadzony zgodnie z § 23 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2016 r. w sprawie kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1761), "Informacje o wykorzystywanych środkach dydaktycznych" - wskazują na stosowanie przez Krajowy Instytut [...] cyt.: "metod i technik kształcenia na odległość" podczas, gdy organizator kształcenia zobowiązany jest stosować metody i środki dydaktyczne określone w obowiązującym programie kształcenia.

[...] Kurator Oświaty ustalił, że niepubliczna placówka kształcenia ustawicznego Krajowy Instytut [...] według oferty zamieszczonej na stronie internetowej ([...]) prowadzi kursy dla pielęgniarek i położnych, a także inne kursy, w całości z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość (przez Internet). Po ich ukończeniu organizator kursu wydaje uczestnikowi zaświadczenie i/lub dyplom z podpisem "Dziekan A. M.", co sugeruje, że jest to uczelnia wyższa. Dokumenty te wydawane są również w języku angielskim lub niemieckim.

[...] Kurator Oświaty w dniu [...] października 2018 r. zawiadomił Prokuraturę Rejonową [...] o podejrzeniu popełnienia przestępstwa określonego w art. 286 § 1 – Kodeksu karnego przez A. M. - Dyrektora niepublicznej placówki kształcenia ustawicznego o nazwie Krajowy Instytut [...].

Kurator wystąpił też do Biura Edukacji Urzędu m. [...] z wnioskiem o wykreślenie placówki Krajowy Instytut [...] z siedzibą w [...] z ewidencji niepublicznych placówek kształcenia ustawicznego.

Prezydent m. [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. wykreślił Krajowy Instytut [...] z siedzibą w [...] z ewidencji szkół i placówek niepublicznych.

[...] Kurator Oświaty stwierdził, że stroną w postępowaniu wobec szkół i placówek niepublicznych jest organ prowadzący placówkę, a nie sama szkoła. Szkoła nie posiada osobowości prawnej oraz nie ma zdolności do składania oświadczeń woli, nabywania praw oraz zaciągania zobowiązań we własnym imieniu i na własny rachunek, każde zdarzenie cywilnoprawne związane z funkcjonowaniem takiej szkoły wywołuje skutki prawne wobec osoby prowadzącej szkołę/placówkę. Odnosząc to do uregulowania art. 29 k.p.a., organ wskazał, że szkoła/placówka nie może również występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jedynie organ prowadzący, który odpowiada za działalność szkoły, może być stroną postępowania administracyjnego. Argument podniesiony przez organ prowadzący jakoby placówka kształcenia ustawicznego miała być stroną postępowania administracyjnego, wskazuje na niezrozumienie zagadnień prawa oświatowego.

Zdaniem Kuratora nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 77 w zw. z art. 7 § 1 i art. 80 k.p.a. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika niezgodna z prawem działalność Krajowego Instytutu [...] w zakresie kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych.

Nie ma podstaw twierdzenie, że tytuł "dziekan" ma wiele znaczeń. Wśród potencjalnych uczestników szkoleń tytuł ten wywołuje jednoznaczne skojarzenie z osobą kierującą wydziałem szkoły wyższej. Uczestnik szkoleń może wywnioskować, że placówka oferująca dane szkolenie jest uczelnią wyższą.

Bezzasadny jest również zarzut mylenia Krajowego Instytutu [...] jako placówki kształcenia ustawicznego z Krajowym Instytutem [...] szkołą policealną. Strona w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. wyjaśniła, że Krajowy Instytut [...] jest placówką kształcenia ustawicznego wpisaną do ewidencji niepublicznych szkół i placówek prowadzonej przez Biuro Edukacji Urzędu m. [...].

W ocenie organu nie ma podstaw również zarzut naruszenia § 18 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych. W niniejszej sprawie podstawa prawną są normy ww. rozporządzenia w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych. Wskazane przepisy określają także wzory dokumentów wydawanych po ukończeniu kształcenia realizowanego w poszczególnych formach pozaszkolnych. Wydawanie innych dokumentów wprowadza uczestników w błąd i stanowi naruszenie przepisów prawa oświatowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo oświatowe, Kurator poinformował, że wobec Krajowego Instytutu [...] nie zostały wydane zalecenia, ponieważ nie została przeprowadzona kontrola w siedzibie placówki, z której można by sporządzić protokół i wydać zalecenia.

Centrum Szkoleń Kwalifikacyjnych sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...].

Przedmiotowemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 8 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez bezzasadne odstąpienie od numerowania dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania, co uniemożliwia weryfikację kolejności wpływu dokumentów oraz stałości ich składu i sprzeczne jest z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasadą jawności postępowania;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie faktycznego wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, albowiem taką możliwość organ dopuścił (i ograniczył czasowo) jeszcze przed wydaniem postanowienia oddalającego wnioski dowodowe skarżącego, tj. przed faktycznym zebraniem dowodów i materiałów przez organ;

- art. 28 w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 109 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak uznania placówki kształcenia ustawicznego o nazwie Krajowy Instytut [...] w [...] za stronę postępowania administracyjnego, nieoznaczenie w wydanej decyzji strony postępowania administracyjnego i w konsekwencji niedoręczenie decyzji Krajowemu Instytutowi [...] w [...], pomimo iż placówka kształcenia ustawicznego jest legitymowana do udziału w postępowaniu jako strona;

- art. 77 § 1 w zw. art. 78 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 67 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 § 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów co do okoliczności istotnych do wydania decyzji, nieuwzględnienie żądań strony dotyczących przeprowadzenia dowodów, naruszenie zasady bezpośredniości postępowania dowodowego, niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego przedstawionego w sprawie, przy jednoczesnym zaniechaniu sporządzenia protokołów z czynności postępowania takich jak przesłuchanie świadków oraz oględzin stron internetowych a tym samym niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie jej stanu faktycznego oraz niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego jego wyjaśnienia, a także błędną ocenę dowodów i w konsekwencji uznanie, iż istnieją przesłanki do wykreślenia wpisu placówki kształcenia ustawicznego o nazwie Krajowy Instytut [...] z siedzibą w [...] z ewidencji z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez m. [...];

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i niewydanie orzeczenia co do istoty sprawy, pomimo istnienia ku temu przesłanek, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo braku istnienia ku temu przesłanek.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego:

- § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych z dnia 18 sierpnia 2017 r. poprzez uznanie, iż osoba, która ukończyła kurs, o którym mowa w § 3 pkt 5 tego rozporządzenia, otrzymać może wyłącznie zaświadczenie o ukończeniu kursu, pomimo iż przepis ten nie zabrania wydawania przez placówkę kształcenia ustawicznego poza ww. zaświadczeniem także innych dokumentów;

- art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo oświatowe poprzez uznanie, iż istnieją przesłanki do wykreślenia wpisu do ewidencji, pomimo iż placówka i osoba prowadząca placówkę w wyznaczonym terminie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 180 ust. 2 prawa oświatowego, a pozostała działalność placówki i organu prowadzącego tę szkołę była zgodna z przepisami prawa oświatowego, ustawy o systemie oświaty oraz wydanych na ich podstawie rozporządzeń i statutem.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] lutego 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w wysokości czterokrotności stawki minimalnej przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz 34,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżący wniósł również o wydanie przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z akt sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową [...] na skutek zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa złożonego przez [...] Kuratora Oświaty, z wyciągu z wpisu do rejestru instytucji szkoleniowych pod numerem ewidencyjnym [...] wydanych przez Wojewódzki Urząd Pracy w [...], zaświadczeń o wpisach do rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe pielęgniarek i położnych wydane przez Okręgową Radę [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych.

Skarżący podkreślił, że organ uniemożliwił realizację wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyniąc to uprawnienie wyłącznie iluzorycznym. [...] Kurator Oświaty pismem z dnia [...] maja 2019 r. doręczonym 21 maja 2019 r. wyznaczył w tym celu skarżącemu termin 7 dni. Organ dopiero dwa miesiące później odmówił przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę.

Przyjęcie takiej chronologii działań uniemożliwiło skarżącemu ustosunkowanie się do postanowienia, na skutek którego wszystkie wnioskowane przez niego dowody zostały oddalone. Jednocześnie, w dniu wydania przedmiotowego postanowienia, organ wydał decyzję będącą przedmiotem niniejszej skargi. Tym samym, nie było ani jednego dnia, w którym skarżący mógłby odnieść się do tak fundamentalnej dla sprawy okoliczności, jak nieprzeprowadzenie przez wnioskowanych przez niego dowodów.

Skarżący podniósł, iż [...] Kurator Oświaty nie przeprowadził wszystkich dowodów co do okoliczności istotnych do wydania decyzji. Organ zaniechał sporządzenia protokołów z czynności postępowania takich jak przesłuchanie świadków oraz oględzin stron internetowych. Nie przeprowadził samodzielnego postępowania dowodowego, opierając się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ I Instancji.

Organ II instancji dokonał naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię w postaci § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych z dnia 18 sierpnia 2017 r. Z treści powyższej normy w żaden sposób nie wynika, by przepis ten zabraniał wydawania przez placówkę kształcenia ustawicznego poza ww. zaświadczeniem także innych dokumentów. Norma nie wskazuje także, by zaświadczenie byłą jedynym dokumentem, jakie może wydać placówka. Tym samym nie sposób uznać, by "wydawanie innych dokumentów wprowadzało uczestników w błąd i stanowiło naruszenie przepisów prawa oświatowego". Prawodawca nigdzie nie zakazuje wydawania innych dokumentów, w tym dyplomów i zaświadczeń przez placówkę prowadzona przez skarżącego.

Organ II Instancji dokonał naruszenia przepisów art. 169 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Uznał, iż istnieją przesłanki do wykreślenia wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez m. [...]. Stało się tak, pomimo iż działalność placówki i organu prowadzącego tę szkołę była zgodna z przepisami prawa oświatowego, ustawy o systemie oświaty oraz wydanych na ich podstawie rozporządzeniami lub statutem. Placówka i osoba prowadząca placówkę zawsze dostosowywała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Niewłaściwe zastosowanie ww. normy było skutkiem naruszeń przepisów, o których mowa we wcześniejszej części odwołania. Tym samym, organ zastosował najbardziej dotkliwą dla placówki sankcję administracyjną w postaci jej wykreślenia z rejestru, pomimo braku istnienia ku temu jakichkolwiek podstaw. Polecenia wydawane przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny były wykonywane w wyznaczonych terminach. Skarżący zawsze odpowiadał na korespondencję Kuratora. Twierdzenia organu jawią się zatem wyłącznie jako niepotwierdzone prawem zarzuty oraz mylne opinie ustalone na podstawie dowolnych ocen osób trzecich, sprzeczne z obowiązującym prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Postanowieniem z dnia 24 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi, należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę w zakresie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a.).

Kontrola sądu administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak określonej kognicji Sąd, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. zważył, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.

Kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia na wstępie jest kognicja organów oraz zakres i przedmiot postępowania prowadzonego w oparciu o art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo oświatowe jako podstawy prawnej wykreślenia przedmiotowej placówki niepublicznej z ewidencji. Wiąże się on z trybem sprawowania nadzoru pedagogicznego nad tym typem placówki.

Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo oświatowe wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki lub organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę jest niezgodna z przepisami niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty, wydanych na ich podstawie rozporządzeń lub statutem, w szczególności:

a)nie jest wypełnione zobowiązanie, o którym mowa w art. 168 ust. 4 pkt 6, albo

b)nie są spełnione warunki funkcjonowania szkoły określone zgodnie z art. 178 ust. 4

- jeżeli szkoła lub placówka lub osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do polecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 180 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe.

Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji, w terminie określonym w decyzji i jest równoznaczne z likwidacją szkoły lub placówki. Wszczęcie na skutek informacji organów nadzoru pedagogicznego, postępowania w przedmiocie wykreślenia szkoły z ewidencji, należy do organów prowadzących ewidencję, które w pierwszej instancji rozstrzygają sprawę. Odwołanie od tej decyzji przysługuje do właściwego miejscowo kuratora oświaty, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy – Prawo oświatowe, stanowiąc odstępstwo od wyrażonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. zasady, że organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Przepis ten wyznacza pośród spraw rozstrzyganych w drugiej instancji przez kuratora oświaty jako organ wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego sprawy niepublicznych szkół i placówek, w tym sprawy wykreślenia szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji (art. 169 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe).

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo oświatowe kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 2a.

Ustawa w art. 55 precyzuje też pojęcie nadzoru pedagogicznego, stanowiąc, że polega ono m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli. Kompetencja kuratora oświaty do inicjowania postępowania w zakresie nadzoru pedagogicznego nad szkołami, w tym także niepublicznymi, wynika z faktu, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa.

Zgodnie z art. 180 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami niepublicznymi sprawują właściwi kuratorzy oświaty. Przepis art. 55 normuje m.in. uprawnienie organów nadzoru pedagogicznego do wydawania tzw. doraźnych zaleceń dyrektorom szkół i placówek (art. 55 ust. 4). Ponadto organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wydawać organowi prowadzącemu zalecenia, o których mowa w art. 55 ust. 8. Od obu rodzajów zaleceń dyrektor szkoły bądź organ prowadzący mogą wnieść do organu sprawującego nadzór pedagogiczny zastrzeżenia (art. 55 ust. 5 - 6).

Stwierdzenie uchybień, o których mowa w art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo oświatowe może natomiast nastąpić w trybie polecenia usunięcia uchybień uregulowanym w art. 180 ust. 2 tej ustawy. Jak wynika z akt administracyjnych, w niniejszej sprawie polecenie usunięcia uchybień w tym trybie nie zostało sformułowane, ponieważ – jak wyjaśnił [...] Kurator Oświaty – "nie została przeprowadzona kontrola w siedzibie placówki, z której można by sporządzić protokół i wydać zalecenia."

W ocenie Sądu takie działanie organu stanowi naruszenie art. 169 ust. 1 pkt 3 in fine ustawy – Prawo oświatowe. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie, zdaniem Sądu, wynika, iż wykreślenie wpisu do ewidencji następuje w przypadku stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki oświatowej lub jej organu prowadzącego jest niezgodna z prawem, jeżeli szkoła lub placówka albo osoba je prowadząca w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do polecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 180 ust. 2 ustawy. Zarzut naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy okazał się zatem zasadny, wydanie bowiem "polecenia" na podstawie art. 180 ust. 2 jest warunkiem zastosowania trybu wykreślenia z art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż ustawodawca uczynił wyraźną dystynkcję pomiędzy instytucją "zaleceń" uregulowanych w art. 55 ustawy, do której odsyła art. 180 ust. 1 ustawy normujący kwestię sposobu sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołami i placówkami niepublicznymi, a instytucją "polecania usunięcia uchybień" uregulowaną w art. 180 ust. 2 ustawy. Analiza przepisu art. 180 ust. 1 i 2 oraz art. 55, art. 56 ust. 1 i wreszcie art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo oświatowe wskazuje jednoznacznie, iż te instytucje prawne różnią się od siebie w sposób znaczący, bowiem "zalecenia" dotyczą drobniejszych uchybień zaś "polecenia" odnoszą się do poważniejszych uchybień polegających na prowadzeniu działalności z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie.

Ponieważ art. 180 ust. 2 powtarza co do istoty treść art. 56 ust. 1 ustawy, oczywiście bez znamiennego sformułowania "w drodze decyzji", to możliwe jest przywołanie poglądów doktryny co do charakteru "polecenia usunięcia uchybień" sformułowanych na tle tej ostatniej regulacji. Otóż działanie w oparciu o art. 56 ust. 2 stanowi kwalifikowany środek nadzoru, a przesłanką jego zastosowania jest prowadzenie przez szkołę lub placówkę, albo przez organ prowadzący działalności z naruszeniem przepisów ustawy, co zakłada pewien stan ciągłości i powtarzalności (por. Mateusz Pilich "Komentarz do art. 56 ustawy – Prawo oświatowe" wg LEX Omega).

Dlatego też skoro ustawodawca w art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy odesłał do regulacji zawartej w art. 180 ust. 2 ustawy, to należy przyjąć, że zastosowanie tego środka jest warunkiem koniecznym do wykreślenia szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., stwierdzić należy, iż organ trafnie zinterpretował w tym zakresie przepisy i zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przyjął, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym posiada jedynie organ prowadzący placówkę (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2010 r., sygn.. akt I OSK 944/09, CBOSA)

Z uwagi na to, iż uchybienia organu mają charakter formalny nie jest możliwe na tym etapie odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Rozważanie podniesionych tam kwestii byłoby w tej sytuacji przedwczesne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny zastosować do wykładni prawa przyjętej w niniejszym orzeczeniu, uzupełnić postępowanie administracyjne o wskazane powyżej czynności, rozważyć wszelkie istotne z punktu widzenia art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo oświatowe okoliczności i dać temu wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 par. 2 P.p.s.a.