Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3274/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 132 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 118 i 120  par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2013 r nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a oraz art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 z 1998 r.) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późń.zm., dalej jako ugn.) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. oraz G. O. i M. O. od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r nr [...] r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję; orzekł o ustaleniu odsetek ustawowych od 2 marca 2011 roku do 10 lutego 2012 roku w kwocie [...] zł za zwłokę w zapłacie świadczenia głównego ustalonego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w wysokości [...] zł; zobowiązał Gminę Miasta L. do zapłaty odsetek na rzecz M. O. w kwocie [...] zł i na rzecz G. O. w kwocie [...] zł w terminie 14 dni, od dnia w którym powyższa decyzja stała się ostateczna.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2013 r nr [...] Starosta [...] ustalił odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną ul;. [...] na kwotę [...] zł.

Pismem z 14 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta L. złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Pismem z 18 sierpnia 2013 r. M. i G. O. wnieśli odwołanie od decyzji Starosty [...].

Wojewoda [...] ustalił, że na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, Starosta Powiatu L. decyzją z [...] stycznia 2010 r nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł. na rzecz małżonków M. i G. O. za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewid. [...], o pow. [...] m2, zajętą pod publiczną drogę gminną- część ul. [...] w L.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty L. z [...] stycznia 2010 r.

Wobec wniesionej przez Prezydenta Miasta L. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ drugiej instancji postanowieniem z [...] lipca 2010 r. nr [...] na podstawie art. 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wstrzymał wykonanie powyższej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1561/10) oddalił skargę Prezydenta Miasta L. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 stycznia 2012 r.( sygn. akt I OSK 1008/11) oddalił skargę kasacyjną.

M. O. i G. O. wnieśli do Sądu Rejonowego w L. pozew przeciwko Gminie Miasto L., w którym domagali się zapłaty na swoją rzecz [...] zł. tytułem odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, ustalonego decyzją Starosty L. z [...] stycznia 2013 r.

Sąd Rejonowy w L. I Wydział Cywilny postanowieniem z [...] marca 2013 r. (sygn. akt [...]) odrzucił pozew uzasadniając, iż obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter.

W następstwie powyższego postanowienia Sądu Rejonowego w L. M.O. i G. O. pismem z 10 czerwca 2013 r. złożyli do Starosty L. wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, w wysokości [...] zł.

Strony postępowania zażądały ustalenia odsetek za okres od 11 czerwca 2010 r.

(ostateczna decyzja Wojewody [...] nr [...]) do dnia 10 lutego 2012 r.-wypłaty odszkodowania.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Starosta [...] ustalił odsetki ustawowe za opóźnienie w zapłacie kwoty głównej odszkodowania w wysokości [...] zł za okres od 17 lutego 2011 r. do 10 lutego 2012 r., w kwocie [...] zł na rzecz małżeństwa M. i G. O. oraz zobowiązał Gminę L. do wypłaty odsetek jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. Od decyzji tej odwołanie złożył Prezydent Miasta L., w którym wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postepowania organu pierwszej instancji w całości, alternatywnie o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie o odmowie ustalenia i wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie/zwłokę, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli skarżący M. O. i G. O.zarzucając błędne ustalenie wysokość odsetek i wnosząc o ustalenie odsetek w kwocie [...] zł.

Wojewoda [...] wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art.104 kpa w zw. z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 73 ust 4 tego przepisu odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r., będzie ustalone i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości tj. według art.128-135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych wydanych do ustawy. W ocenie Wojewody kwestia ustalenia odsetek za nieterminowe wypłacenie odszkodowania uregulowana jest przepisem art.132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Nie budzi również wątpliwości że art.132 w.w ustawy powinien być stosowany w takich sytuacjach w całości. Zdaniem organu błędem jest twierdzenie, że zastosowanie znajdują tylko uregulowania dotyczące stricte zasad i trybu ustalenia i wypłacania odszkodowania. Kwestia odsetek za nieterminowe wypłacenie odszkodowania uregulowane przepisem art.132 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nierozerwalnie związana z trybem i zasadami jego wypłaty, ponieważ uregulowany wprost w tym przepisie jest termin wypłaty odszkodowania, który zgodnie z art. 132 ust.1 ustawy wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Odszkodowanie jest wypłacane jednorazowo. Wojewoda podniósł, że kwestia stosowania do roszczeń o zapłatę odszkodowania należnego na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest tematem licznych orzeczeń sadowych ( por. postanowienie Sądu Najwyższego z 22 maja 2002 r. I CKN 636/00).

Organ odwoławczy podkreślił, że roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną z mocy prawa, w oparciu o art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie nosi znamion sprawy cywilnej, a jest sprawą administracyjną, do której w drodze odesłania ustawowego, uregulowanego art. 132 ust.2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.

Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.c. dotyczy, w tym przypadku głównie stosowania art. 476, art. 477 i art. 481 k.c. Według art. 476 k.c. dłużnik dopuszcza się zwłoki, gdy nie spełnia świadczenia w terminie, a jeżeli termin nie jest oznaczony – gdy nie spełnia świadczenia niezwłocznie po wezwaniu przez wierzyciela, ale nie dotyczy to przypadku gdy opóźnienie w spełnieniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Zgodnie z art. 481 § 1 k.c. osoba uprawniona do odszkodowania może żądać odsetek za zwłokę w zapłacie, choćby nawet nie poniosła żadnej szkody i choćby zwłoka wynikała z okoliczności, za które dłużnik nie ponosi odpowiedzialności. Ponadto, w myśl art. 481 § 3 k.c. w razie zwłoki w zapłacie może żądać naprawienia szkody na zasadach ogólnych. Z kolei, według art. 477 §1 i 2 k.c. w razie zwłoki dłużnika wierzyciel może żądać, niezależnie od wykonania zobowiązania, naprawienia szkody wynikłej ze zwłoki, jednakże gdy wskutek zwłoki dłużnika świadczenie utraciło dla wierzyciela całkowicie lub w przeważającym stopniu znaczenie, wierzyciel może świadczenia nie przyjąć i żądać naprawienia szkody wynikłej z niewykonania zobowiązania.

Jak wynika z powyższego stosowanie przepisu art. 481 § 1 k.c. jest w sprawie prawidłowe a przepis powyższy stanowi, w ocenie Wojewody, właściwą podstawę prawną decyzji Starosty L. z [...] sierpnia 2013 r. Nie można więc twierdzić, iż zabrakło podstaw formalno-prawnych i merytorycznych do wydania przez Starostę L. decyzji w sprawie.

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie – organ, który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części chyba, że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2010 r. nr [...] wstrzymał wykonanie decyzji z [...] czerwca 2010 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Rozstrzygniecie sprawy przez Sąd administracyjny nastąpiło wyrokiem z 16 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1561/10 oddalającym skargę. W dniu tym upadło wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada bowiem w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji (art. 61 § 6 p.p.s.a.) Oznacza to, że z chwilą wydania przez sąd administracyjny pierwszej instancji orzeczenia kończącego postępowanie przed tym sądem, to jest po merytorycznym rozpoznaniu skargi, przestaje obowiązywać postanowienie organu administracyjnego o wstrzymaniu wykonania aktu bądź czynności organu administracji, i to bez względu, czy orzeczenie sadu ma cechę prawomocności, czy nie. W razie wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podmiot skarżący wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego ma prawo do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności organu administracji. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r.(sygn. akt I GPS 1/07), w postępowaniu kasacyjnym wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę dopuszczalnie jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy. Wniosek podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z analizy zebranego w sprawie materiału wynika, iż Prezydent Miasta L. nie wniósł do NSA wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. wraz ze skargą kasacyjną. Wniesienie skargi kasacyjnej od nieprawomocnego wyroku WSA nie stanowi samo z siebie przyczyny prawnej usprawiedliwiającej powstrzymanie się dłużnika z wykonaniem zobowiązania.

Decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. dotycząca zapłaty odszkodowania na rzecz M. i G. O. stała się wykonalna względem Gminy L. z dniem [...] lutego 2011 r. tj. następnego dnia po ogłoszeniu wyroku WSA. Wojewoda podniósł, że inną kwestią jest moment, w którym można stwierdzić pozostawienie przez Gminę L. w zwłoce w zapłacie odszkodowania na rzecz M. O. i G. O. Odsetki za opóźnienie nie są bowiem należne za okres od dnia następnego po wydaniu wyroku WSA, lecz zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dopiero po upływie 14- dniowego terminu liczonego od dnia, w którym decyzja stała się wykonalna tj. dnia następnego po dniu ogłoszenia wyroku WSA. Pierwszym dniem pozostawania w zwłoce przez Gminę L. jest dzień 3 marca 2011r, natomiast ostatnim dniem jest 9 lutego 2012 r. Dnia 10 lutego 2012 r. nastąpiła bowiem zapłata odszkodowania, dlatego dnia tego nie można traktować jako kolejnego dnia zwłoki lub opóźnienia w zapłacie, za które należą się odsetki.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa a zebrany materiał dowodowy przez organ I instancji pozwala na wydanie decyzji merytorycznej. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna, niecelowa, niesłuszna. Zgodnie z jednolitą linią orzecznictwa (wyr. NSA z 28 grudnia 1995 r., SA/Wr 2569/95, niepubl.; wyr.NSA z dnia 8 stycznia 1996 r., SA/Wr 1068/95, niepubl.; wyr. NSA z dnia 26 lipca 2001 r.; II SA/Gd 814/99, niepubl.), jeżeli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art.136 k.p.a.) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] uznając, że Starosta L. niewłaściwie zinterpretował stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie, poprzez błędne określenie daty wymagalności roszczenia uchylił decyzję tego organu. Jednakże z uwagi na zebrany cały materiał dowodowy wskazał, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a. i dlatego Wojewoda [...] orzekł co do istoty.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i poczynione przez organy obu instancji ustalenia, organ odwoławczy wskazał, że datą wymagalności odszkodowania ustalonego przez Starostę L. decyzją z [...] stycznia 2010 r. za grunt zajęty pod ulicę [...] w L. na rzecz G. i M. O., jest dzień następny po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1561/10, tj. 17 lutego 2011 r. Ustalone odszkodowanie należy wypłacić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z [...] stycznia 2010 r. stała się ostateczna. Dlatego też odsetki za nieterminowe wypłacenia odszkodowania należy ustalić od 2 marca 2011 r. do dnia uiszczenia odszkodowania, tj. 10 lutego 2012 r.

W związku z powyższym Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odsetek ustawowych za okres od 2 marca 2011r. do 10 lutego 2012 r. w kwocie [...] zł za zwłokę w zapłacie świadczenia głównego ustalonego decyzją Starosty L. z [...] stycznia 2010 r., nr [...] w kwocie [...] zł.

Wojewoda wskazał, że w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego co do zasady stronami są poszczególni małżonkowie jako osoby fizyczne, a nie małżeństwo jako instytucja mająca swoje unormowanie w przepisach kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzące postępowanie zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Kwestia doręczenia decyzji oraz wszelkich pism kierowanych do stron w toku postępowania administracyjnego unormowana jest w art. 30 k.p.a.

Dlatego w sytuacji, gdy stroną postępowania jest małżeństwo organ winien określić prawa i obowiązki w decyzji dla każdego z współmałżonków oddzielnie.

Na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2013 r. skargę złożyła Gmina Miejska L. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 132 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że sprawa dochodzenia roszczeń o wypłatę odsetek za opóźnienie, zwłokę w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie posiada cywilnego charakteru i właściwą dla jej rozpatrzenia jest droga postepowania administracyjnego;

-naruszenie art. 104 § 1, art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji Wojewody [...] bez podstawy prawnej z uwagi na charakter cywilny przedmiotowego postepowania;

- naruszenie art. 168 § 1 w zw. z art. 270 ustawy z 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (dalej "ppsa") poprzez uznanie, że Gmina Miejska L. pozostała w opóźnieniu z zapłatą odszkodowania do czasu uprawomocnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2011 r.(sygn. akt I SA/WA 1561/10), co nastąpiło w dacie 24 stycznia 2012 r.;

- naruszenie art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że odwołanie do przepisów kodeksu cywilnego nie odnosi się do kwestii przedawnienia roszczeń o wypłatę odsetek za opóźnienie, zwłokę w wypłacie odszkodowania;

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano na wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, gdyż rozstrzygniecie tej sprawy nie należy do postepowania administracyjnego. Sprawa ta ma charakter cywilny w rozumieniu art. 1 k.p.c., wobec czego właściwym do jej rozpoznania byłby sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej. Skarżąca wskazała na pojęcie sprawy cywilnej zaprezentowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99, w którym Trybunał orzekł, że art. 1 k.p.c. rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia " sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Gmina powołała także stanowisko zawarte w postępowaniu kolegium kompetencyjnego Sądu Najwyższego z 8 marca 2001 r., sygn. akt III KKO 5/00, w którym Sąd Najwyższy orzekł, że do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, właściwy jest sąd powszechny.

O właściwości drogi administracyjnej dla dochodzenia tego typu roszczeń, w ocenie skarżącej, świadczy fakt, że odszkodowanie przyznane uprawnionym właścicielom działki gruntu zajętej pod drogę publiczną nie wiązało się z wywłaszczeniem orzeczonym na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lecz było skutkiem wywłaszczenia z mocy prawa na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, który to przepis, wyłącznie na podstawie szczególnego odesłania z jego ust.4 nakazuje stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże tylko w zakresie zasad i trybu ustalenia i wypłacania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Dlatego też nie cały przepis art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie do odszkodowań, o których mowa w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.

W ocenie skarżącej zakres przedmiotowy odesłania z art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. nie obejmuje swym zasięgiem art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ten ostatni nie reguluje ani zasad ani trybu ustalenia czy wypłacania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną z mocy prawa. Skarżąca Gmina wskazała, że odpis wyroku wraz z uzasadnieniem Sądu pierwszej instancji otrzymała 24 marca 2011 r. Do chwili otrzymania odpisu tego wyroku nie mogła podjąć decyzji co do wypłaty odszkodowania. Skorzystanie przez skarżącą z prawa wniesienia skargi kasacyjnej od nieprawomocnego wyroku WSA stanowiło przyczynę prawną usprawiedliwiającą powstrzymanie się dłużnika z wykonaniem zobowiązania. Co najmniej więc do daty uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku (24.01.2012 r.) nie występował stan opóźnienia czy tym bardziej zwłoki.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie zasad współżycia społecznego z art. 5 k.c., podnosząc, że niezwłocznie kiedy stało się to możliwe, przelała środki pieniężne na rzecz uprawnionych, wobec czego nie popadła w zwłokę, czy choćby opóźnienie w zapłacie odszkodowania. Skarżąca gmina podniosła także zarzut przedawnienia roszczeń dochodzonych przez małżonków O. Zarzuciła także nie wskazanie metody wyliczenia odsetek.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 73 ust.4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 132 ust. 1a i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 481 § 1 i § 2 zd. 2 kodeksu cywilnego. Organ prawidłowo wyjaśnił podstawy prawne decyzji wraz z ich przytoczeniem i właściwie je zastosował, dokonując prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz właściwej subsumcji.

Wbrew twierdzeniom skargi, utrata przez właściciela prawa własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jest de facto wywłaszczeniem tej nieruchomości (por. wyroki NSA z 16 VI 2011 r., I OSK 1185/10, lex 1082585; z 9 XII 2011 r., I OSK 41/11, lex 1149373; wyrok WSA w Warszawie z 23 XI 2011 r., I SA/Wa 291/11). Wywłaszczenie dokonało się z mocy prawa i potwierdzone zostało ostateczną decyzją wojewody. Za wywłaszczoną nieruchomość były właściciel ma prawo dochodzić odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 73 ust. 4 wyżej wskazanej ustawy odszkodowanie będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela złożony w terminie określonym w tym przepisie. Mają więc w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - w części dotyczącej odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości - w tym przepis art. 132 tej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu zapłata odszkodowania następuje w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. Natomiast zgodnie z art. 132 ust. 2 wyżej powołanej ustawy do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, że skoro obowiązek zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstaje na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek (jako pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej) od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Odesłanie w art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia (por. postanowienie NSA z 29 II 2012 r., I OSK 232/12 lex 1115964; wyrok NSA z 15 III 2006 r., I OSK 525/05; wyrok NSA z 15 V 2014, OSK 2440/12 ). Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w kodeksie cywilnym na użytek sprawy administracyjnej. Sformułowanie zawarte w tym przepisie nie ma bowiem wpływu na zastosowanie administracyjnego trybu postępowania wynikającego z art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności ust. 2 tego przepisu nie wprowadza żadnych odstępstw. W tak określonym odesłaniu nie mieści się stosowanie cywilnoprawnego trybu oceny skutków zwłoki i dochodzenia odsetek lub odszkodowania, zwłaszcza że odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w zapłacie odszkodowania, jak wyżej wskazano, mają charakter akcesoryjny wobec samego odszkodowania, a przepisy kodeksu cywilnego mają tu jedynie odpowiednie zastosowanie. Tak więc przepis art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. w zw. z art. 132 ust. 1a i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią samodzielną podstawę do żądania odsetek za opóźnienie w zapłacie kwoty głównej odszkodowania.

Nie można więc podzielić stanowiska skargi, że sprawę zapłaty odsetek powstałych w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy każdorazowo uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. Wywłaszczenie nieruchomości stwarza stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, polega bowiem na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jest przykładem nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. następuje za odszkodowaniem, gdy strona o nie wystąpi.

Dlatego z przyczyn wyżej wskazanych niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r., art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym ust. 2 tego przepisu oraz art. 104 § 1 kpa.

Skarżąca Gmina na poparcie stanowiska, że niniejsza sprawa ma charakter cywilny powołała m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w pojęciu "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne. Jednakże wyrok ten nie może być brany pod uwagę w stanie faktycznym i prawnym zaistniałym w niniejszej sprawie, odnosi się on bowiem do sytuacji, gdy roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródłem jest decyzja administracyjna, w ogóle nie są unormowane w przepisach prawa. Trybunał Konstytucyjny ten aspekt zagadnienia wyraźnie w uzasadnieniu podkreślił. Luka prawna nie może przecież wyłączać dochodzenia roszczeń na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym. Stanowisko zaprezentowane w omawianym orzeczeniu nie oznacza automatycznego objęcia pojęciem "sprawy cywilnej" wszystkich roszczeń pieniężnych ustalanych w drodze aktu administracyjnego.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy na podstawie obowiązującego stanu prawnego i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą kwestię odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną (przejętą z mocy prawa) nieruchomość, w tym właściwie określając termin opóźnienia.

Natomiast powołane w skardze postanowienie Sądu Najwyższego w sprawie III KKO 5/00 nie wiąże sądu w niniejszej sprawie, tym bardziej, że odbiega od stanowiska przedstawionego w wyżej powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego i utrwalonego obecnie stanowiska sądów administracyjnych.

Za prawidłowością stanowiska organu co do administracyjnej drogi dochodzenia odsetek w niniejszej sprawie świadczy fakt, że sąd powszechny odrzucił pozew małżonków O. o zapłatę odsetek uznając, że nie jest to roszczenie cywilne i może być dochodzone w postępowaniu administracyjnym (postanowienie Sądu Rejonowego w L. z [...] III 2013 r., [...]).

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów art. 168 § 1 w zw. z art. 270 ppsa, poprzez uznanie, że skarżąca pozostawała w opóźnieniu w zapłacie odszkodowania, to wskazać należy, że jest on chybiony, gdyż organy wyżej wskazanych przepisów nie stosowały. Dotyczą one postępowania sądowoadministracyjnego, przy czym przepis art. 270 ppsa stanowi o wznowieniu postępowania sądowego.

Natomiast gdy chodzi o opóźnienie w zapłacie, to wskazać należy, że na skutek wydania postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie, w związku z wniesieniem przez skarżącą skargi do sądu, decyzja odszkodowawcza aż do chwili wydania wyroku przez Sąd nie wywierała żadnych skutków. Jednakże skutki wstrzymania decyzji odszkodowawczej upadły z dniem wydania wyroku przez sąd. Zgodnie bowiem z art. 61 § 6 ppsa wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Prawidłowo więc organ II instancji przyjął, że 14 dniowy termin na wypłatę odszkodowania rozpoczął bieg od dnia następnego po wydaniu wyroku (wyrok zapadł 16 lutego 2011r.). Wobec tego od dnia 2 marca 2011 r. do dnia zapłaty, tj. 10 lutego 2012 r. strona skarżąca pozostawała w zwłoce z zapłatą odszkodowania. Stanowisko skargi, że dopiero prawomocny wyrok daje podstawę do wypłaty odszkodowania pozostaje w sprzeczności z treścią art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zgodnie z art. 481 § 1 kodeksu cywilnego, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Z kolei § 2 zd. 1 tego przepisu stanowi, że jeżeli stopa odsetek za opóźnienie nie była z góry oznaczona, należą się odsetki ustawowe. Odsetki takie od kwoty odszkodowania za okres opóźnienia organ II instancji prawidłowo ustalił.

Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a. Organ II instancji prawidłowo ocenił zebrane w sprawie dowody, wyjaśniły szczegółowo przyczyny rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom wskazanym przepisie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zawiera wskazanie organu administracji publicznej, datę wydania decyzji, oznaczenie stron postępowania, podstawę prawną rozstrzygnięcia, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji i pouczenie o środkach zaskarżenia. Uzasadnienie szczegółowo wyjaśnia przyczyny wydania rozstrzygnięcia z powołaniem na orzecznictwo. Jak wyżej podano, organ wskazał za jaki okres ustalono odsetki ustawowe, w jakiej wysokości i od jakiej kwoty, na czyją rzecz oraz w jakiej kwocie na rzecz każdego z małżonków- byłych właścicieli. Odnośnie zarzutu braku wskazania metody wyliczenia, podnieść należy, że nie można go uznać za skuteczny. Organ określił datę wymagalności, okres opóźnienia w zapłacie ze wskazaniem dni i miesięcy i lat, skapitalizowaną kwotę odsetek i kwotę odszkodowania, od jakiej zostały one naliczone. Organ wyjaśnił więc podstawy dokonanego wyliczenia. Natomiast wysokość odsetek jest uregulowana ustawowo - 13 procent w stosunku rocznym (rozporządzenie Rady Ministrów z 4 XII 2008 r. w sprawie określenia wysokości odsetek ustawowych Dz. U. Nr 220 poz. 1434).

Odnośnie zarzutu przedawnienia wskazać należy, że jest on niezasadny. Otóż zgodnie z art. 118 i 120 § 1 kodeksu cywilnego, które to przepisy mają w sprawie zastosowanie (art. 73 ust. 4 ustawy z 13 X 1998 r. w zw. z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 118 i 120 § 1 k.c.) jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia dla roszczeń o świadczenia okresowe wynosi trzy lata. Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W niniejszej sprawie 14 dniowy termin zapłaty odszkodowania rozpoczął bieg od dnia następnego po wydaniu nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2011 r. tj. od 17 lutego 2011 r. Zaskarżona decyzja wydana została 16 października 2013 r. Wobec tego 3 letni termin przedawnienia o jakim mowa w art. 118 k.c. nie upłynął.

Prawidłowo Wojewoda [...] zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny był niewątpliwy, wobec czego organ ten słusznie uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.