Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 50/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 26a, art. 35 ust. 1, ust. 3, art. 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 85, art. 86, art. 87, art. 91 ust. 1, ust. 3,  ust. 4, ust. 5, art. 92 ust. 1, art. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy S. Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy S. Ł. z dnia [...] października 2020 r. zmieniającej Statut Sołectwa A. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia 30 października 2020 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), dalej również jako "u.s.g.", Rada G. Ł. zmieniła Statut Sołectwa A..

W § 1 uchwały wprowadzono zmiany w załączniku do uchwały Nr [...] Rady G. Ł. z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa A. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2015 r. poz.2180 ze zm.) w ten sposób, że:

1) § 15 otrzymał brzmienie:

1) "§ 15 ust. 1 Wyboru sołtysa, osoby zastępującej sołtysa podczas czasowej niemożności pełnienia przez niego funkcji oraz Rady Sołeckiej dokonuje Zebranie Wiejskie."

2) "§ 15 ust. 2 Wyboru osoby zastępującej sołtysa dokonuje się w głosowaniu jawnym."

2) § 16 ust. 1 i ust. 2 otrzymał brzmienie:

1) "§ 16 ust. 1 Zebranie Wiejskie, na którym ma być dokonany wybór Sołtysa, osoby zastępującej sołtysa podczas czasowej niemożności pełnienia przez niego funkcji oraz członków Rady Sołeckiej zwołuje Wójt [...], określając miejsce, dzień i godzinę zebrania."

2) "§ 16 ust. 2 Zawiadomienie o zwołaniu Zebrania Wiejskiego dla wyboru Sołtysa, osoby zastępującej sołtysa podczas czasowej niemożności pełnienia przez niego funkcji oraz członków Rady Sołeckiej podaje się do wiadomości mieszkańców Sołectwa, na co najmniej 3 dni przed terminem zebrania.".

W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że Rada G. Ł. korzystając z uprawnienia zawartego w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określiła statutem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej gminy. W ramach tego uprawnienia biorąc pod uwagę stan faktyczny i obecny stan prawny, w którym brak uregulowań dotyczących zastępstwa sołtysa w okresie czasowej niemożności sprawowania funkcji, podjęła uchwałę normującą ten stan. Rada G. Ł. przyjęła rozwiązanie, w którym osoba zastępująca sołtysa wybierana jest przez Zebranie Wiejskie, czyli pełnoletnich mieszkańców Sołectwa, stale zamieszkałych na jego terenie i uprawnionych do głosowania. Zauważono, że coraz częściej występują okoliczności czasowo wyłączające, któregoś z sołtysów z możliwości sprawowania funkcji, np. choroba. Sytuacja taka powoduje całkowity paraliż sołectwa. Jednostki pomocnicze gminy są bezpośrednio związane z funkcjonowaniem gminy, paraliż w sołectwie przekłada się na gminę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 listopada 2020 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady G. Ł. z dnia 30 października 2020 r.

W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że postanowienia uchwały, wprowadzające zmiany Statutu Sołectwa A. polegające na poszerzeniu dotychczas obowiązujących regulacji dotyczących wyboru sołtysa i członków Rady Sołeckiej o zasady wyboru "osoby zastępującej sołtysa podczas czasowej niemożności pełnienia przez niego funkcji", wykraczają poza granice upoważnienia przyznanego radzie gminy w art. 35 ust.1-3 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa przewiduje w art. 36 ust. 1 dwa organy sołectwa, jako jednostki pomocniczej gminy. Są nimi zebranie wiejskie, jako organ uchwałodawczy i sołtys, jako organ wykonawczy. Ustawa nie przewiduje w żadnym przypadku istnienia "organu", który w określonych sytuacjach np. choroby sołtysa, pełniłby jego funkcje. Sołtysowi przysługuje szereg uprawnień i obowiązków, w związku z czym korzysta on z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 36 ust. 3 ustawy). Mając na względzie okoliczność, że ustawa nie przewiduje uprawnienia do przekazania wykonywania obowiązków sołtysa "osobie zastępującej", wprowadzenie takich rozwiązań w statucie sołectwa należy uznać za sprzeczne z obowiązującym prawem.

Skargę na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła G. Ł., reprezentowana przez Wójta [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła niezgodność z prawem polegającą na błędnej wykładni art. 35 ust. 1-3 u.s.g., prowadzącej do wniosku, że rada gminy określając organizację i zakres działania sołectwa nie może ustanowić osoby zastępującej sołtysa podczas niemożności pełnienia przez niego funkcji. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że niemożność pełnienia funkcji przez sołtysa występuje w praktyce i prowadzi do trudności w funkcjonowaniu sołectwa, co bezpośrednio rzutuje także na działalność samorządu gminnego. Wobec tego, istnieje realna potrzeba ustanowienia osoby zastępującej sołtysa na czas niemożności sprawowania przez niego funkcji. Identyczne trudności w funkcjonowaniu samorządu gminnego miały miejsce, gdy niemożność pełnienia funkcji dotykała wójta. Takie sytuacje wymusiły na ustawodawcy wprowadzenie do ustawy o samorządzie gminnym szeregu szczegółowych regulacji. Przepisy artykułów 28g oraz 28h u.s.g. opisują sposób przejęcia zadań i kompetencji wójta w czasie przemijającej przeszkody w sprawowaniu funkcji organu gminy. Mając na uwadze ustawowe rozwiązania ustrojowe dotyczące funkcjonowania organu wykonawczego samorządu gminnego Rada G. Ł. zdecydowała się na analogiczne wprowadzenie podobnych rozwiązań na gruncie jednostki pomocniczej, jakim jest sołectwo.

Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją Wojewody, że Rada Gminy wykroczyła poza delegację ustawową wskazaną w art. 35 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 35 ust. 1 stanowi, że rada gminy określa organizację i zakres działania jednostki pomocniczej. Tak więc, do rady gminy należy określenie organizacji jednostki pomocniczej. W tym zakresie rada gminy ma swobodę i w jej ramach może ustanowić osobę zastępującą sołtysa, szczególnie, że praktyka działań sołectwa wymaga takich rozwiązań. Należy podkreślić, że takie unormowanie nie narusza art. 36 ust. 1, który określa organy sołectwa. Osoba zastępująca sołtysa nie jest odrębnym, kolejnym organem sołectwa, a tylko osobą zastępującą sołtysa podczas czasowej niemożności pełnienia funkcji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wydane na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdzające nieważność uchwały Rady G. Ł. nr [...] z dnia 30 października 2020 r., zmieniającej Statut Sołectwa A., poprzez wprowadzenie osoby zastępującej sołtysa oraz określenie sposobu jej wyboru.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 85 u.s.g., nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Zgodnie zaś z art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 91 ust. 3 tej ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do rozstrzygnięcia nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 1 u.s.g.).

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i nie jest to kwestia sporna uchwała Rady G. Ł. została doręczona organowi nadzoru w dniu 10 listopada 2020 r., a zaskarżone rozstrzygniecie zostało podjęte w dniu 25 listopada 2020 r. Tym samym termin o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. został zachowany. Zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera również stosowne pouczenie o sposobie i terminie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Do skargi przedłożono również uchwałę Rady G. Ł. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Termin do wniesienia skargi został także zachowany, co czyni zadość warunkom z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.

Rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 u.s.g., stanowi podstawowy środek nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Ma charakter aktu administracyjnego, rozumianego jako władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, oparte na przepisach prawa, skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten ma także charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc, a więc od daty wydania aktu obarczonego wadą nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy oznacza w istocie rzeczy deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczności aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże (zob. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91).

Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, przez które należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. W doktrynie przyjmuje się, że do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy naruszeń należy m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91).

Stosując ten środek organ nadzoru musi wykazać sprzeczność badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000 , opubl. ONSA 2001/3/117 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia z 10 listopada 2016 r., II SA/Lu 977/16, LEX nr 2345956).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody sąd uznał, że nie narusza ono wyżej omówionych reguł. Stwierdzając nieważność uchwały Rady G. Ł. nr [...] z dnia 30 października 2020 r., Wojewoda wykazał istotną sprzeczność objętej postępowaniem nadzorczym uchwały z przepisami prawa.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy wprowadzając zmiany do Statutu Sołectwa A., poprzez poszerzenie regulacji dotyczących wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej o zasady wyboru "osoby zastępującej sołtysa podczas czasowej niemożności pełnienia przez niego funkcji", Rada G. Ł. wykroczyła poza granice upoważnienia zawartego w art. 35 ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do art. 5 ust. 1 u.s.g., gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Statut jednostki pomocniczej stanowi akt prawa miejscowego (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.g.). W myśl art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko zgodnie z którym, kompetencje samorządu terytorialnego do stanowienia o swoim ustroju obejmują wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem gminy, o ile nie jest to sprzeczne z przepisami ustawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, tylko takie rozumienie zakresu kompetencji do regulowania wewnętrznej organizacji prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia zagwarantowanej w art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielności gminy (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2020 r., IV SA/Po 917/19, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W myśl tego przepisu, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. W korelacji z przepisem konstytucyjnym pozostają regulacje ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.g., o ustroju gminy stanowi jej statut. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy. Stosownie zaś do art. 22 ust. 1 u.s.g., organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy.

Samorząd terytorialny posiada zatem pewną autonomię w stanowieniu o swoim ustroju. Jest to podyktowane wynikającą z przywołanych wyżej przepisów zasadą samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów tak, by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania. Pozwala na dopasowanie unormowań do specyfiki uwarunkowań lokalnych, umożliwia skuteczniejsze i efektywniejsze działanie organów gminy i jej jednostek pomocniczych, a także pozwala na usprawnienie relacji między mieszkańcami danej gminy (członkami wspólnoty samorządowej) a gminą jako wspólnotą samorządową. Pozbawienie jednostki samorządowej możliwości uzupełniania ustawowych rozwiązań ustrojowych w statucie byłoby równoznaczne z pozbawieniem znaczenia przepisów art. 169 ust. 4 Konstytucji i przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Powyższe nie pozostaje w sprzeczności z zasadą ogólną, zgodnie z którą do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych stosuje się regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje". Przyjęte stanowisko przesądza jedynie, że powołane wyżej przepisy stanowią wystarczającą podstawę prawną do swobodnego (ale w granicach ustaw) normowania w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych, które nie zostały przewidziane w ustawie wprost.

Samodzielność gminy w zakresie kształtowania jej ustroju nie jest nieograniczona. Dotyczy ona tych elementów ustroju, które nie zostały uregulowane ustawowo lub nie wynikają wprost z Konstytucji RP. Kształtując, w ramach przyznanej swobody, ustrój gminy, rada gminy musi uwzględnić obowiązujące prawo i granice zakreślone ustawami, kierując się standardami demokratycznego państwa prawnego. W sytuacji zaś, gdy treść statutu jest sprzeczna z ustawą, statut będzie dotknięty wadą skutkującą jego nieważnością.

Przywołane wyżej stanowisko, w ocenie sądu, odnosi się odpowiednio do statutów jednostek pomocniczych, na co wskazuje treść art. 35 ust. 3 u.s.g. i użyte tam sformułowanie "w szczególności". Wyliczenie zawarte w art. 35 ust. 3 u.s.g. wskazuje jedynie elementy obligatoryjne, które muszą znaleźć się w każdym statucie jednostki pomocniczej i nie wyklucza uregulowania w nim kwestii nie ujętych w tym przepisie.

Odnosząc powyższe do meritum rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w myśl art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu, sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (ust. 3.). Z kolei, jak już wyżej wskazano, w myśl art. 35 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 u.s.g., zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej oraz organizację i zadania jej organów określa statut.

Omawiane przepisy nie przewidują stanowiska "osoby zastępującej sołtysa". Jest to regulacja odmienna od przepisu art. 26a u.s.g., który wprost przewiduje powołanie zastępcy lub zastępców wójta, wskazuje organ upoważniony do ich powołania, formę prawną powołania oraz swoistą hierarchię zastępców. Powołanie zastępcy lub zastępców wójta oraz określenie zakresu ich kompetencji należy do wyłącznej decyzji wójta. W świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska odnośnie kompetencji samorządu terytorialnego co do stanowienia o swoim ustroju, o ile jak trafnie zauważył WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 listopada 2020 r., III SA/Kr 192/20,CBOSA za dopuszczalne można by uznać, co do zasady, ustanawianie w statucie organów (funkcji) nieznanych ustawie, to niedopuszczalne jest jakiekolwiek przekazywanie im kompetencji przysługujących organom ustawowym, tu sołtysowi. Autonomia organów gminy w regulowaniu wewnętrznej organizacji nie jest nieograniczona. Statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nie uregulowane wyraźnie w ustawie, jego postanowienia nie mogą być jednak z nią sprzeczne.

W ocenie sądu, postanowienia uchwały zakwestionowane przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wykraczają poza przyznaną samorządom samodzielność w stanowieniu o swoim ustroju i organizacji, w tym ustroju jednostek pomocniczych.

Rada G. Ł., zmieniając uchwałą nr [...] z dnia 30 października 2020 r. Statut Sołectwa A., poprzez wprowadzenie "osoby zastępującej sołtysa podczas czasowej niemożności pełnienia przez niego funkcji", dopuściła możliwość cedowania kompetencji sołtysa na inną osobę. Sporne przepisy Statutu nie określają kompetencji zastępcy sołtysa w przypadku czasowej niemożności pełnienia przez sołtysa funkcji, co wskazuje na zrównanie pozycji zastępcy sołtysa z pozycją sołtysa. Kreują zatem nowy organ, który w określonym przypadku będzie miał tożsamą pozycję, co organ statuowany ustawą. Wprowadzone postanowienia są zatem sprzeczne z art. 36 ust. 1 u.s.g., w myśl którego organami w sołectwie są zebranie wiejskie oraz sołtys, którego działalność wspomaga rada sołecka. W ustawie o samorządzie gminnym nie przewidziano funkcji zastępcy sołtysa, w związku z czym rada gminy nie może wprowadzić takiej funkcji w statucie sołectwa. Rada Gminy przekroczyła zatem granice upoważnienia ustawowego przyznanego w art. 35 ust. 1-3 u.s.g.

W ocenie sądu, stwierdzając nieważność uchwały Rady G. Ł. nr [...] z dnia 30 października 2020 r., Wojewoda wykazał powyższą sprzeczność postanowień uchwały z omawianymi przepisami prawa i dokonał jej prawidłowej oceny. Trafnie też ocenił organ nadzoru, że zgodnie z art, 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze należy przyznać rację skarżącej, że czasowa niemożność pełnienia funkcji przez sołtysa rzeczywiście może przyczynić się do trudności w funkcjonowaniu sołectwa. Niemniej jednak Rada Gminy nie może luki tej uzupełniać, poprzez stworzenie nieprzewidzianego w ustawie o samorządzie gminnym organu o pozycji równej z pozycją sołtysa. Sytuacji tej nie można odnosić do przepisów regulujących funkcję zastępcy wójta. O ile bowiem, na co zwrócono już uwagę wyżej, w art. 26a u.s.g. ustawodawca wprost przewidział powołanie zastępcy lub zastępców wójta, wskazując organ upoważniony do ich powołania, formę prawną powołania oraz swoistą hierarchię zastępców, a także przyznał wójtowi wyłączną kompetencję do ich powołania oraz określenia zakresu ich kompetencji, tak w przypadku sołtysa takiego rozwiązania nie wprowadzono. Jak słusznie zauważył Wojewoda, sołtysowi przysługuje szereg uprawnień i obowiązków i w związku z czym, stosownie do art. 36 ust. 3 u.s.g., korzysta on z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Przekazywanie zaś obowiązków organu ustawowego, innemu organowi, ustanowionemu w statucie, następuje bez podstawy prawnej i stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Kreowanie przez radę gminy nieznanych ustawie rozwiązań prawnych, co do których ustawodawca nie przyznał jej kompetencji stanowiących wyczerpuje niewątpliwie znamiona istotnego naruszenia prawa.

Odnosząc się natomiast do powołanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2011 r., III SA/Wr 443/11,CBOSA wskazać należy, że przedmiotem kontroli tego sądu była uchwała zmieniająca statut sołectw gminy w zakresie diety przysługującej zastępcy sołtysa. Kontrola ta nie obejmowała natomiast uchwały ustanawiającej statuty tych sołectw, wprowadzającej stanowisko zastępcy sołtysa. W przywołanym wyroku sąd wskazał, że art. 37b ust. 2 u.s.g. stanowiący, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady sołectwa będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej należy odnieść również do instytucji zastępców sołtysa. Sąd podkreślił jednocześnie, że instytucję zastępcy sołtysa rad gminy uchwaliła we wcześniejszej uchwale, która funkcjonuje niezmieniona i niekwestionowana, zatem brak jest podstaw do zakwestionowania jej w tej sprawie. W konsekwencji rada mogła dokonać dalszych, precyzyjnych regulacji dotyczących tej funkcji. Nie można zatem uznać, że w przywołanym wyroku sąd uznał ustanowienie instytucji zastępcy sołtysa za mieszczące się w upoważnieniu ustawowym do określenia ustroju gminy. Stanowisko sądu wyrażonego w powyższym orzeczeniu zapadło w odmiennym stanie faktycznym i prawnym i nie może znajdować odniesienia do sprawy niniejszej.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, a z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.