Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3043/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 184 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Joanna Brzezińska /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 283/14 w sprawie ze skargi R. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 283/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej powoływany jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargi R. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Pile z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. ([...]) Burmistrz Obornik, na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej zwaną u.p.z.p.), na wniosek [...] sp. z o.o. w S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym na terenie działki oznaczonej nr [...] położonej przy ul. [...] w O. stwierdzając, że teren i rodzaj inwestycji spełniają przesłanki określone w art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W decyzji i jej uzasadnieniu szczegółowo opisano ustalone warunki zabudowy wskazując, że planowana inwestycja dotyczy obszaru nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W szczególności podkreślono, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, jednorodzinnej z usługami, wielorodzinnej z usługami, usługowej, gospodarczej i garażowej. Przedmiotowa działka jest położona przy drodze publicznej. Linia zabudowy działek bezpośrednio graniczących z przedmiotową działką wynosi 7,5 m oraz 4 m, a więc uzasadnione jest wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 7,5 m od granicy z ul. [...]. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze analizowanym wynosi 26%.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. i R. S., M. K., G. W. i J. S. zarzucili naruszenie art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., tj. brak kontynuacji funkcji, parametrów oraz zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia [...].11.2013r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał treść art. 61 ust. 1 ustawy i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.06.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz.1588) oraz sporządzonej w sprawie analizy przewidzianej powyższymi przepisami, a stanowiącą załącznik zaskarżonej decyzji. Z analizy tej wynika m.in., że na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa usługowa. Wbrew więc zarzutom spełniony został warunek w zakresie dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. W zaskarżonej decyzji uwzględniono średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszący na obszarze analizowanym 26%, a w zaskarżonej decyzji maksymalnie 26% Również szerokość elewacji frontowej nie odbiega od średniej elewacji frontowej na obszarze analizowanym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wnieśli K. i R. S., M. K., G. W. i J. S. zarzucając naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., tj. brak kontynuacji funkcji, parametrów oraz zagospodarowania terenu,

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile w odpowiedzi na skargę wniosło jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014r. odrzucono skargi M. K., G. W. i J. S.

Pełnomocnik R. i K. S., pismem z dnia 30 kwietnia 2014r., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o stwierdzenie nieważności w/w decyzji jeżeli zachodzą przesłanki określone w art.156 K.p.a., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez wyznaczenie zbyt szerokiego obszaru analizowanego o tereny na których występuje zabudowa wielorodzinna i nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, a także niewskazanie kryteriów na podstawie których wyznaczono ten obszar,

- art.10 § 1 K.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do treści ustaleń i dowodów,

- brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozpatrzenia, w tym sporządzenie nierzetelnych analiz terenu

- wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 w zw. z art.107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione,

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1pkt 1 i pkt 3 i art. 54 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie.

Ponadto zarzucono naruszenie art.156 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi i pisma uzupełniającego argumentowano, że przy ul. [...] znajduje się 17 działek jednorodzinnych na których ponad 50% powierzchni zajmują ogródki. Analiza wskazuje jedynie szerokość elewacji frontowej, natomiast brakuje analizy długości linii bocznych i tylnych planowanej zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi nie 26%, jak to wskazano w analizie, lecz 21,95%. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki na obszarze analizowanym wynosi 5 m, a w planowanej zabudowie nie wyżej niż 8,5m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem. Organ I instancji dowolnie rozszerzył obszar analizowany - w celu wykazania, że zachowana została kontynuacja funkcji – o działki znajdujące się wprawdzie w bliskiej odległości od planowanej inwestycji, lecz przy ulicach o innej funkcji i linii zabudowy. Podniesiono także, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu powinna być formułowana zgodnie z zasadami wyrażonymi w studium.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku WSA w Poznaniu stwierdził, że celem przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako uzupełnienie już istniejących sposobów użytkowania, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, że wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Sąd podkreślił, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W ocenie Sądu wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie Tak rozumiana działka sąsiednia może mieć charakter działki graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim) lub może znajdować się w pewnej odległości, w zasięgu wzroku, pozwalającym na realizację przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (znaczenie sąsiedztwa w ujęciu szerokim).

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Analiza ta, jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności wyniki analizy architektoniczno – urbanistycznej, Sąd zaakceptował prawidłowość wniosku organów administracji, iż projektowana inwestycja spełnia wymagania określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa". Charakter istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości wniosku organów w tym zakresie. Z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) dostępna jest działka zabudowana domem mieszkaniowym wielorodzinnym, a mianowicie działka nr [...]. Wielkość planowanego domu wielorodzinnego (powierzchnia zabudowy) ma wynieść maksymalnie 329 m.kw., a jego wysokość do kalenicy 12 m. W kontekście tego ustalenia Sąd stwierdził, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu oraz sąsiednią zabudową.

Sąd orzekający stwierdził prawidłowe wytyczenie obszaru analizowanego i sporządzenie analizy i przyjął, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji polegającej na budowie domu wielorodzinnego. W ocenie Sądu skarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem kształtując niezbędne parametry zabudowy, takie chociażby jak: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu, czyni to w sposób zgodny z wynikami analizy architektoniczno – urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji.

WSA nie podzielił zarzutu skarżących dotyczącego wyznaczenia zbyt szerokiego obszaru analizowanego. Z akt administracyjnych wynika, iż szerokość frontu wynosi 29 m, trzykrotność szerokości frontu to 87 m, jak przyjęto w sprawie. Organ w analizie we właściwy sposób uzasadnił przyjęcie takiej szerokości, w tym zaliczenie do obszaru analizowanego działek, których tylko fragmenty znajdują się w obszarze analizowanym – powyższe nabiera szczególnego znaczenia w przypadku działki [...] zabudowanej budynkiem wielorodzinnym. W obszarze analizowanym - w jego części niekwestionowanej przez skarżących - w bezpośredniej bliskości działki nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, na działce nr [...] dostępnej z tej samej ul. [...]j posadowiony jest dom mieszkalny wielorodzinny, a działka ta przeznaczona jest pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną z usługami. Już sam ten fakt – pomijając nawet to, że w obszarze analizowanym (który wbrew zarzutom skarżących jest prawidłowo wyznaczony) w ocenie Sądu orzekającego są również inne działki przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną (nr [...] i [...]), był wystarczający dla przyjęcia, że w rozpatrywanym przypadku spełniona została przesłanka zasady dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.

Za całkowicie chybiony i nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez pominięcie stron i nie zapoznanie ich ze zgromadzonym materiałem, gdyż organy administracji wielokrotnie zawiadamiały skarżących o prowadzonym postępowaniu i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem sprawy. Skarżący aktywnie uczestnicząc w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym kilkakrotnie wnosili sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji. Skarżący nie wskazali nadto dokonanie jakich konkretnie czynności uniemożliwiło im rzekome zaniedbanie organu w zakresie zawiadamiania o prowadzonym postępowaniu. Nie stanowi naruszenia owego przepisu zaniechanie przeprowadzenia przez organ oględzin miejsca, czy też nieuczestniczenie przez skarżących w sporządzaniu analizy architektoniczno – urbanistycznej.

Co do sprzeczności decyzji z ustaleniami studium Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustawodawca celowo nie wprowadził związania postanowieniami studium przy ustalaniu warunków zabudowy, wprowadzając w zamian możliwość zawieszenia postępowania lokalizacyjnego. W przypadku zatem stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami studium, organ lokalizacyjny ma możliwość przeciwdziałania takiej sytuacji poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego, wszczęcie procedury planistycznej i uchwalenie planu.

WSA w Poznaniu stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 151 P.p.s.a skargi oddalił.

Skargą kasacyjną pełnomocnika K. S. i R. S. zaskarżono powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 283/14 w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, iż budynek wielorodzinny, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, odpowiada kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu odpowiada zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, które doprowadziło do oddalenia skargi strony skarżącej, podczas gdy podniesione w skardze naruszenia uzasadniały uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy, a polegało na błędnym przyjęciu, że budynek mieszkalny wielorodzinny wolnostojący z garażem podziemnym na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w O. spełnia warunki zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, na zasadzie art. 188 § 1 ustawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie powyższej podstawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm., dalej jako: "P.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, wobec zbadać należało zarzuty skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiot kontroli WSA w Poznaniu stanowiła decyzja SKO w Pile utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Obornik o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w O.

W myśl art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 647, dalej jako "u.p.z.p."), każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych co do reguły wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z powyższego prawa do zabudowy, można korzystać zatem wówczas, jeżeli nie narusza się przy tym chronionego prawem "interesu publicznego" oraz chronionego prawem interesu "osób trzecich", nadto prawo zabudowy ma granice "określone ustawą". W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Spełnienie tych warunków skutkować musi wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, [w:] CBOSA). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga też zastosowania wykładni celowościowej. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej byłaby sprzeczna z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa bowiem nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010, nr 6, poz. 61) Trybunał stwierdził, że: "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.".

Celem normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Zasadniczą kwestią było uznanie przez organy administracji publicznej I i II instancji, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że budowa wnioskowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym spełnia wymogi określone w art. 61 ust 1 u.p.z.p., a w szczególności warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa". Uznano bowiem, że realizację przedmiotowej inwestycji można zakwalifikować jako stanowiącą kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Stanowisko to w realiach kontrolowanej sprawy podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie wskazanym w petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, na podstawie ujętej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a., podnieśli zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegającego na nieuprawnionym przyjęciu, iż budynek wielorodzinny, wielokondygnacyjny odpowiada kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu odpowiada zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, co doprowadziło do oddalenia skargi. Zarzut ten został powiązany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., który co wymaga podkreślenia, nie został w sprawie zastosowany przez Sąd I instancji, bowiem skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Niesporne jest, co wynika z ustaleń sądu I instancji, że dla terenu spornej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie zostało zainicjowane prawidłowym wnioskiem inwestora, zgodnym z wymogami u.p.z.p. Nie stanowiło także kwestii spornej to, że organ administracji I instancji, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczył wobec działki budowlanej, na której planowana jest inwestycja, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy.

Skarżący kasacyjnie argumentują, że planowany budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym na działce nr [...] przy ul [...] w O. nie mieści się w pojęciu kontynuacji funkcji, a także parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - stanowiącego działki zabudowane domami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi lub w zabudowie bliźniaczej, z których zadana nie posiada także kontynuacji funkcji w odniesieniu do planowanego wielostanowiskowego garażu podziemnego. Zarzucają, że planowana inwestycja godzi w zastany stan rzeczy, pozostaje w "rażącej kolizji" i "całkowitej sprzeczności" z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym i "nie spełnia żadnego warunku kontynuacji istniejącej zabudowy", wyraźnie ograniczając zakres przestrzenny uprawnionej, ich zdaniem, analizy do obszaru "bezpośredniego sąsiedztwa" oraz budynków położonych "przy ul. [...] w O.".

Argumenty te, co należy podkreślić − w realiach przedmiotowej sprawy − nie są trafne. Zasadnie sąd I instancji (s. 15-16 uzasadnienia wyroku II SA/Po 283/14) wskazał, że wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej potwierdzają prawidłowość ustaleń organów administracji, iż projektowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) dostępna jest działka zabudowana domem mieszkalnym wielorodzinnym (dz. nr [...]). Sąd I instancji podkreślił przy tym, relatywnie niewielką skalę planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (pow. zabudowy max 329m.kw, wysokość do kalenicy 12m), uznając w konsekwencji, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową sąsiednią zabudową i jej funkcją. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym (trzykrotność frontu działki) znajdują się także inne działki przeznaczone pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną (nr [...] i [...]).

Nie zakwestionowano skutecznie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego, z których wynika, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej), funkcji mieszkaniowej z usługami, usługowej, gospodarczej i garażowej. Przy tej samej drodze publicznej co działka nr [...] dominuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, ale znajdują się działki o funkcji mieszkaniowej zabudowane budynkiem wielorodzinnym (vide pkt 3 analizy). Nie podważono skutecznie legalności zabudowy na działce nr [...]. Nadto na obszarze analizowanym znajdują się również inne działki zabudowane o funkcji mieszkalnej (także wielorodzinnej) z towarzyszącą zabudową usługową lub garażową.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z § 2 pkt 2 i 4 ww. rozporządzenia pod pojęciem "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu", należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, a obszar analizowany to obszar określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Skarżący kasacyjnie zdają się przeciwstawiać jako odrębne, a nawet sprzeczne funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu – zabudowę mieszkalną jednorodzinną oraz zabudowę mieszkalną wielorodzinną, co nie znajduje dostatecznych podstaw w obowiązującym porządku prawnym. Rozróżnienia takiego nie przewidują przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, jak również prawa budowlanego, czy też podatkowego. Nieuprawnione jest dokonywanie wskazanej w skardze kasacyjnej dowolnej analogii i zawężenia zdefiniowanego pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu do, czyli w tym przypadku funkcji mieszkalnej do pojęć "budynku jednorodzinnego" lub "wielorodzinnego".

W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki zaaprobował ustalenia i ocenę orzekających organów administracji, że inwestycja kwestionowana przez skarżących kasacyjnie spełnia warunek, określony dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie tzw. kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 wymaga wykładni celowościowej, a ratio legis tego przepisu jest utrzymanie ładu przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r., II OSK 1424/09, LEX 746530). Podzielić należy zatem te wywody WSA w Poznaniu, w których akcentuje się, że ustalenie w tym zakresie, tj. kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu następuje po uprzednim przeprowadzeniu analizy oznaczonego terenu wokół działki budowlanej. O zaistnieniu zatem powyższego warunku przesądzają ustalenia poczynione w efekcie analizy, które sąd wojewódzki uznał za niewadliwe, a Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je za prawidłowe. Niesporne jest, że dominującą funkcją zabudowy obszaru analizowanego wokół działki budowlanej inwestorów jest mieszkalnictwo (budynki w większości jednorodzinne lecz również wielorodzinne). Istniejące zabudowania towarzyszące budownictwu jednorodzinnemu i wielorodzinnemu mają charakter zabudowy usługowej lub gospodarczej także garażowej. Oczywistą zabudową towarzyszącą funkcji mieszkaniowej jest także zabudowa garażowa, czy to jako odrębny budynek, czy też w ramach jednego obiektu budowlanego.

W potocznym rozumieniu kontynuacja to inaczej dalszy ciąg (Słownik Wyrazów Obcych PWN, Warszawa 1980, s. 388), to dalsze działanie tego samego typu, to rozwijanie czegoś już istniejącego. Skoro na obszarze analizowanym występują działki, na których istnieje zabudowa mieszkalna (nr 1619/1,1620,1622,1623,989,990,991,992, 994,995,996,997,999/1,999/2,1000,1001,1002,1003,1004,1005,1006,1008/2,1009,1010,1011,1012,1013,1014), w szczególności dostępne z tej samej drogi publicznej, to został spełniony w odniesieniu do przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnośnie do kontynuacji funkcji zabudowy.

Niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące "całkowitej sprzeczności", "rażącej kolizji" planowanej inwestycji z istniejącymi w obszarze analizy cechami zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności braku spełnienia wymogu kontynuacji w zakresie gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ujęto zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, co przy wykładni omawianego przepisu nie pozwala przyjmować automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Wbrew stanowisku skarżących Sąd I instancji dokonał oceny skarżonej decyzji z uwzględnieniem zachowania wymogów ładu przestrzennego, którym skarżący przeciwstawiają subiektywny sprzeciw wobec planowanej inwestycji, pomijając prawo właściciela do swobodnego kształtowania zabudowy własnej nieruchomości, w granicach określonych przepisami prawa.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jaki przepis prawa materialnego został naruszony przez Sąd przez błędne zastosowanie w zakresie kształtowania linii zabudowy nowej inwestycji. Dokonując zarówno językowej jak i celowościowej wykładni przepisów art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. nie sposób przyjąć, że wynika z nich obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki. Zgodnie z § 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się wyłącznie obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, którą wyznacza się co do zasady jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Nadto zgodnie z § 4 ust. 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Wyznaczona w decyzji linia zabudowy w odległości 7,5 m od granicy z drogą publiczną odpowiada treści powyższych przepisów w zakresie istniejącej na działkach sąsiednich linii zabudowy, co wynika z treści analizy ora załączników do decyzji. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał podstawy prawnej określającej wymóg określenia w decyzji "bocznych i tylnych linii zabudowy". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 ww rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07). Pogląd ten skład orzekający pragnie podzielić, uznając, że tylko plan, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza zatem konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy powoduje wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych warunki określającymi położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej (art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych).

Za prawidłowe należało uznać pozostałe kwestionowane przez skarżących parametry nowej zabudowy dla spornej inwestycji – budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, które aczkolwiek nie odpowiadają oczekiwaniom skarżących, jednakże zostały określone stosownie do wymagań przepisów rozporządzenia. I tak przykładowo zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednocześnie wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§5 ust. 2). Z analizy wynika w sposób jednoznaczny, że zlokalizowana w obszarze analizowanym zabudowa jest zabudową o różnym wskaźniku intensywności (od ok. 11% do 45 %), a powierzchnia i układ działek budowlanych pozwala na zastosowanie odstępstwa tym bardziej, że ustalony w decyzji wskaźnik 26% odpowiada średniej i nie przekracza maksymalnych wartości wynikających z analizy. Przy czym ponownie podkreślenia wymaga, iż wskaźniki zabudowy wyznacza się uwzględniając wartości występujące w całym obszarze analizowanym, a nie tylko wobec działek położonych przy tej samej drodze publicznej.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać zasadności stanowiska skarżących, co do tego, że Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Stanowisko to nie jest uprawnione w kontekście dokonanych przez organ ustaleń, szczególnie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, która była kontrolowana w sprawie. Jak wynika nadto z treści skargi kasacyjnej błędnie skarżący interpretują przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jako nakładający obowiązek bezwzględnego dostosowania nowej zabudowy do funkcji, gabarytów i parametrów analogicznych jak zabudowa działek w bliskim sąsiedztwie.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji, nieznajdując podstaw do uwzględnienia skarg oddalił je, na podstawie art. 151 P.p.s.a., tym samym pozbawiony usprawiedliwionych podstaw okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.