Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 928/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 81
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Teza: Nie jest dopuszczalne wydanie przez właściwy organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która określa te uwarunkowania jedynie dla części wnioskowanego przedsięwzięcia, a w odniesieniu do pozostałej jego części określenia środowiskowych uwarunkowań odmawia. W konsekwencji  nie jest możliwe skuteczne ograniczenie zakresu odwołania wniesionego od takiej decyzji jedynie do wskazanej jej części (określającej środowiskowe uwarunkowania albo odmawiającej ich określenia).

TEZY

Nie jest dopuszczalne wydanie przez właściwy organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która określa te uwarunkowania jedynie dla części wnioskowanego przedsięwzięcia, a w odniesieniu do pozostałej jego części określenia środowiskowych uwarunkowań odmawia. W konsekwencji  nie jest możliwe skuteczne ograniczenie zakresu odwołania wniesionego od takiej decyzji jedynie do wskazanej jej części (określającej środowiskowe uwarunkowania albo odmawiającej ich określenia).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi H. S. "[...]" Firma Handlowo Usługowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpoznaniu odwołania H. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], od decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] lipca 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 6, art. 7, art. 8, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 w zw. z art. 127 §1, art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 33, art. 79 ust. 1, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 74 ust. 3, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 81, art. 85 ust. 2 pkt 1b i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej w skrócie: "u.u.i.ś."), a także § 3 ust. 1 pkt 35, 37, 80, 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. [w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko] (Dz. U. z 2016 r. poz. 71; zwanego też dalej: "Rozporządzeniem") – uchyliło w całości ww. decyzję Burmistrza [...], i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja ta, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] września 2011 r. H. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), zawnioskował o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "dla przedsięwzięcia zakwalifikowanego, jako 80) instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów; 81) punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu", przewidzianego do realizacji na działce o nr ewid. [...] wieś J.. W toku postępowania Wnioskodawca wyjaśnił, że kwalifikacja inwestycji obejmuje również: "35) instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego; 37) instalacje do naziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, gazów łatwopalnych oraz innych kopalnych surowców energetycznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 10 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3, a także niezwiązanych z dystrybucją instalacji do magazynowania stałych surowców energetycznych".

Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. Burmistrz [...] (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wnioskodawca przedłożył żądany raport w dniu [...] stycznia 2012 r. Następnie [...] września 2014 r. złożył nowy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Opinią sanitarną z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej w skrócie: "PPIS") pozytywnie zaopiniował przedłożoną dokumentację w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, z zastrzeżeniami.

Postanowieniem z [...] lutego 2015 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (dalej w skrócie: "RDOŚ") odmówił uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Na takie stanowisko organu uzgadniającego przede wszystkim wpływ miał brak możliwości dokonania uzgodnienia ze względu na podanie we wniosku i raporcie niespójnych danych ze stanem faktycznym, co wpływa na ich małą wiarygodność i uniemożliwia pozytywną weryfikację. Według RDOŚ również brak wiedzy o stanie obecnym, w sytuacji planowania przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie dotychczasowego zakładu, uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w skrócie: "OOŚ").

Przywołaną na wstępie decyzją nr [...] z [...] lipca 2015 r. Burmistrz [...]

. w pkt A określił środowiskowe uwarunkowania dla części planowanego przedsięwzięcia polegającego na utworzeniu:

- linii do produkcji regranulatu – odzyskowi będą podlegały odpady o kodach 07 02 13, 12 01 05, 15 01 02, 16 01 19, 07 02 03, 19 12 04,

- linii do przesiewania odpadów z czyszczenia placów i ulic;

- placów składowo-magazynowych z przeznaczeniem na odpady budowlane, materiał budowlany uzyskany po kruszeniu; placów manewrowych; drogi – wszystko o łącznej powierzchni 4262 m2;

- kontenerowej stacji paliw na olej napędowy, zbiornik naziemny o poj. ok. 10 m3 wraz z układem dystrybucji, wykorzystywanej na potrzeby zakładu;

- linii do odzysku odpadów wielkogabarytowych;

- linii do produkcji paliwa alternatywnego – ze wskazaniem kodów odpadów;

- punktu zbierania złomu;

. w pkt B odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla budowy części biologicznej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na potrzeby istniejącej sortowni odpadów komunalnych.

Odwołanie od tej decyzji Burmistrza złożył Wnioskodawca, zaskarżając ją w części dotyczącej pkt B, tj. w zakresie, w jakim odmówiono określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Skarżący uznał, iż decyzją w zaskarżonym zakresie naruszono przepisy art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach znaczenie mają zapisy Programu Gospodarki Odpadami dla Województwa Wielkopolskiego na lata 2012-2017 (dalej: "PGO"), oraz art. 38a tejże ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż całość przedsięwzięcia musi być ujęta w PGO.

Uchylając ww. decyzję Burmistrza opisaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że mimo iż odwołanie odnosi się jedynie do pkt B decyzji, to należało uchylić decyzję w całości, z uwagi na rażące naruszenie prawa oraz wobec zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a także uznając, iż w sytuacji złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla konkretnego przedsięwzięcia opisanego przez inwestora we wniosku, organ nie może wydawać decyzji częściowych. W opinii SKO mamy do czynienia z jednym przedsięwzięciem i decyzja dotyczy tego jednego przedsięwzięcia, a nie kilku przedsięwzięć połączonych do rozpoznania w jednym postępowaniu. Ponadto stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji w celu przekazania jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji następuje jedynie w całości, w przeciwieństwie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie SKO podstawowym i rażącym uchybieniem, którego dopuścił się organ I instancji, jest wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia bez uzyskania zgody RDOŚ. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko powinien wydać decyzję odmowną, w związku z odmową uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań wystosowaną przez RDOŚ. Nie można bowiem wydać decyzji pozytywnej mając negatywne uzgodnienie.

Dalej SKO – zaznaczając, że Skarżący nie kwestionuje postanowienia uzgadniającego i nie składa co do niego zarzutów – zauważyło jednak, iż zarówno decyzja, jak i uzgodnienie oraz opinia PPIS, w swych podstawach prawnych, a nawet w opisaniu zakresu, jaki podlega opinii, uzgodnieniu czy decyzji wskazują jedynie pkt 80 i 81 Rozporządzenia, z pominięciem pkt 35 i 37. A zatem ostateczny zakres przedmiotowy wniosku i zakres uwzględniony przez organy różnią się między sobą, mimo iż organ wydający decyzję nie jest dysponentem wniosku złożonego przez inwestora. Tylko wnioskodawca może modyfikować swój wniosek.

Natomiast co do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, to SKO wskazało, że RDOŚ wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia przedłożonego raportu w grudniu 2014 r. Organ (również SKO) nie mógł zweryfikować tego uzupełnienia do raportu, bowiem nie wpłynął on do organu I instancji, brak go w aktach sprawy. A zatem ani organ nie dokonał weryfikacji pełnej wersji raportu, ani PPIS. Organ opiniujący wydał zatem opinię, a organ I instancji decyzję, na podstawie niepełnego, a co za tym idzie także niewyczerpująco rozpatrzonego materiału dowodowego istotnego dla sprawy – bo w szczególności bez ostatecznej (zaktualizowanej i uzupełnionej) wersji raportu, czyli dokumentu, mającego najbardziej doniosłe znaczenie i stanowiącego najistotniejszy dowód w przeprowadzaniu OOŚ. Powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż nie sposób wykluczyć, że znajomość pełnej, ostatecznej wersji raportu doprowadziłaby organ do podjęcia rozstrzygnięcia odmiennego. Przede wszystkim jednak naruszenie tej procedury – w ocenie SKO – powoduje, że warunek uzyskania przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaganych prawem opinii także nie został spełniony.

Zdaniem SKO niejasne również jest dokonywanie przez organ doręczeń stronom dodatkowo poprzez obwieszczenia, mimo nie przekroczenia liczby 20 stron. Organ poprzez obwieszczenie społeczeństwo zawiadomił dopiero [...] października 2014 r., mimo iż postanowienie o potrzebie przeprowadzenia OOŚ wydano [...] grudnia 2011 r., a zatem z tym dniem postępowanie stało się postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Społeczeństwo nie było informowane o istotnych czynnościach dokonywanych przez organ, wpływie raportu i jego uzupełnieniach, opinii, braku uzgodnienia. Zatem nie można również uznać, iż organ zapewnił stronom i społeczeństwu możliwość czynnego udziału w postępowaniu w sposób prawidłowy i w toku całego postępowania, bowiem nie zawiadomił ani stron, ani społeczeństwa o załączeniu do dokumentacji uzupełnień do raportu, stanowiących jego integralną część. Nie można stwierdzić, iż w toku całego postępowania społeczeństwu zapewniono udział w przedmiotowym postępowaniu, bowiem organ nie informował o każdym etapie prowadzonego postępowania. Obwieszczenia dla społeczeństwa były jedynie dwa: z października 2014 r. i o wydaniu decyzji.

Ponadto SKO wytknęło, że organ I instancji nie ocenił i nie wskazał wprost, czy przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Zarazem przyznał rację Skarżącemu, że na określenie środowiskowych uwarunkowań nie ma wpływu Plan Gospodarki Odpadami.

Z powyższych względów SKO – jak stwierdziło – postanowiło uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uznając jednocześnie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO wskazało, że organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy, a nadto wziąć pod uwagę stanowisko organu uzgadniającego. Negatywne stanowisko RDOŚ (które winno odnosić się do całego przedsięwzięcia i poddawać całe wskazane przez inwestora przedsięwzięcie uzgodnieniu) determinuje dalszy tok postępowania, co nie oznacza jednak, iż organ może w związku z tym pominąć takie obowiązki, jak informowanie społeczeństwa, czy zgromadzenie całego materiału dowodowego i uzyskanie stosownych opinii, a dalej – odniesienie się do tych stanowisk w uzasadnieniu decyzji.

Skargę na opisaną decyzję SKO wniósł H. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: [...], reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, który zastrzegł, że decyzję tę zaskarża w części, w jakiej uchyla ona decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie A tej decyzji. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a to przepisu art. 139 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej także w części, która nie została zaskarżona przez Skarżącego, tj. w części, w jakiej decyzja ta ustalała środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia (część A), pomimo iż decyzja w tej części nie naruszała prawa, w szczególności w sposób rażący;

II. przepisów postępowania, które miało istotni wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a to przepisu art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, skutkującej przyjęciem, że decyzja środowiskowa określająca uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia została wydana bez uzyskania zgody Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., podczas gdy zgoda taka w odniesieniu do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego we wrześniu 2014 r. została wyrażona, zaś Wnioskodawca uzupełnił raport zgodnie z wezwaniem RDOŚ z dnia [...] i [...] grudnia 2014 r. w dniu [...] grudnia 2014 r.;

III. przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez przyjęcie, że decyzja środowiskowa nie może być wydana dla części przedsięwzięcia objętego wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy ta część nie jest określona jako wariant przedsięwzięcia, jednakże daje się wydzielić jako osobna część planowanej instalacji, a wydanie decyzji w tym zakresie jest zgodne z żądaniem wnioskodawcy

– Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w czterokrotnej wysokości stawki wynikającej z przepisów prawa. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia skargi na okoliczności tam podane.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO uchylającej decyzję organu I instancji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W rezultacie Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są zasadne.

Jest poza sporem, że kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie na obecnym etapie jej rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organy miała kwestia zawierająca się w pytaniu, czy dopuszczalne jest wydanie przez właściwy organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która określa te uwarunkowania jedynie dla części wnioskowanego przedsięwzięcia, a w odniesieniu do pozostałej jego części określenia środowiskowych uwarunkowań odmawia, i w rezultacie – czy możliwe jest skuteczne wywiedzenie odwołania jedynie od wskazanej części takiej decyzji (tj. tylko od części określającej środowiskowe uwarunkowania albo od tej odmawiającej ich określenia). Albowiem w kontrolowanej sprawie organ I instancji w punkcie A rozstrzygnięcia swej decyzji określił środowiskowe uwarunkowania jedynie dla wyszczególnionej części planowanego przedsięwzięcia, natomiast w punkcie B odmówił ich określenia dla innej (pozostałej) jego części. Z kolei Wnioskodawca w odwołaniu od tej decyzji wyraźnie wskazał, że zaskarża ją tylko "w punkcie B, tj. w zakresie w jakim odmówiono określonych uwarunkowań dla Przedsięwzięcia".

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko zajęte przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wydanie przez właściwy organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która określa te uwarunkowania jedynie dla części wnioskowanego przedsięwzięcia, a w odniesieniu do pozostałej jego części określenia środowiskowych uwarunkowań odmawia. W konsekwencji Sąd uznaje, że nie jest możliwe skuteczne ograniczenie zakresu odwołania wniesionego od takiej decyzji jedynie do wskazanej jej części (określającej środowiskowe uwarunkowania albo odmawiającej ich określenia).

W ocenie Sądu za takim stanowiskiem przemawiają co najmniej następujące względy:

i) zakaz stosowania praktyki tzw. salami slicing

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej jako: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", w skrócie "u.u.i.ś."), przez "przedsięwzięcie" należy rozumieć "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". Już z powyższej definicji, odczytywanej w kontekście dalszych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (zwłaszcza art. 59 i nast.), wynika, że zamiarem ustawodawcy był wyeliminowanie możliwości dzielenia przez inwestorów zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na mniejsze części (elementy, etapy) i objęcie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (oraz przeprowadzaną ewentualnie w jej ramach OOŚ) danego przedsięwzięcia jako całości (całego zamierzenia), wszystkich jego elementów. Inna wykładnia prowadziłaby, jak trafnie skonstatowano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1034/16 (CBOSA), do zakazanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zjawiska tzw. salami slicing (por. np. wyroki ETS w sprawach o sygn.: C-142/07, C-205/08, C-275/09 i C-227/01).

Tymczasem do takiego właśnie, nieuprawnionego podzielenia przedsięwzięcia na mniejsze części i wydawania w odniesieniu do każdej z nich odrębnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach doszłoby w kontrolowanej sprawie, gdyby zaakceptować w odniesieniu do decyzji wydanej przez organ I instancji – która, przypomnijmy, określiła środowiskowe uwarunkowania dla części planowanego przedsięwzięcia wyszczególnionej w pkt A decyzji, a dla pozostałej części tego przedsięwzięcia, wskazanej w pkt B decyzji, odmówiła ich określenia – możliwości jej zaskarżenia tylko w części (tu: tylko co do pkt B). W rezultacie bowiem sprawa określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia byłaby co do jego części z punktu A załatwiona decyzją Burmistrza z [...] lipca 2015 r., natomiast w odniesieniu do części przedsięwzięcia opisanej w pkt B niezbędne byłoby wydanie kolejnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.

W tym kontekście argumentacja skargi, iż każda z tych części przedsięwzięcia jest na tyle samodzielna, że mogłaby być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, byłaby zasadna wówczas, gdyby wyłącznie do danej części ograniczał się cały zamiar inwestycyjny Wnioskodawcy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że zamierzone przedsięwzięcie Wnioskodawcy nie ograniczało się jedynie do zaczepionej w odwołaniu części przedsięwzięcia wskazanej w pkt B decyzji, lecz że obejmowało także jego część wyszczególnioną w pkt A decyzji;

ii) zasada związania organu wnioskiem inwestora inicjującym postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań

Zgodnie z zasadą ogólną, dającą się wprowadzić m.in. z art. 61 § 1 i 2 k.p.a., organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – jak każdy organ administracji prowadzący postępowanie oparte wyłącznie na zasadzie skargowości, tj. wymagające wniosku strony (zob. art. 73 ust. 1 u.u.i.ś.) – jest związany wnioskiem (treścią żądania) owo postępowanie inicjującym, w tym także co do zakresu przedmiotowego planowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji, jeżeli w toku postępowania organ dojdzie do przekonania, że dla pewnej części wnioskowanego przedsięwzięcia nie jest możliwe określenie środowiskowych uwarunkowań, to bez uzyskania uprzedniej zgody wnioskodawcy – wyrażającej się w odpowiednim zmodyfikowaniu (ograniczeniu) przezeń zakresu wniosku – organ nie jest władny określić środowiskowych uwarunkowań jedynie dla (pozostałej) części wnioskowanego przedsięwzięcia. W takim przypadku winien on odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań w całości (verba legis: odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia – por. art. 81 u.u.i.ś.).

Godzi się zauważyć, że na gruncie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, ustawodawca przewidział specyficzne przesłanki i tryb dochodzenia do odpowiedniej modyfikacji pierwotnego wniosku inwestora. Mianowicie zgodnie z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś., jeżeli z OOŚ wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie sądu nie widać przeszkód, aby w konkretnym przypadku ów zaproponowany "inny wariant" mógł polegać na niezbędnym ograniczeniu przedmiotowego zakresu planowanego przedsięwzięcia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że skoro organ I instancji nabrał przekonania o niemożności zrealizowania planowanej inwestycji w pełnym zakresie, to w takim przypadku, działając prawidłowo, winien był zwrócić się do inwestora o odpowiednią modyfikację (ograniczenie) zakresu jego wniosku, a nie wydawać decyzję w części negatywną.

W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia przez SKO art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. Zarzut naruszenia tego przepisu można by co najwyżej postawić organowi I instancji;

iii) wymóg uzyskania uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska

W myśl art. 77 ust. 1 ab initio u.u.i.ś., jeżeli – tak jak w kontrolowanej sprawie – jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Z cytowanym przepisem koresponduje art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., w świetle którego, jeżeli była przeprowadzona OOŚ, to właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1.

Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w wydanej decyzji (pozytywnej) warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający.

Wobec tego, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, wbrew wcześniejszym zastrzeżeniom, że teoretycznie dopuszczalne byłoby wydanie decyzji środowiskowej tylko w części pozytywnej, to i tak, w ocenie Sądu, dla takiego "częściowego" rozstrzygnięcia również wymagane byłoby uzyskanie uprzedniej zgody RDOŚ, której –co bezsporne – Burmistrz w rozpoznawanej sprawie nie uzyskał.

Jest to niewątpliwie uchybienie istotne.

Tym bardziej jeśli się zważy, że w konkretnym przypadku dane przedsięwzięcie, rozpatrywane jako całość, może wykazywać inny wpływ na środowisko niż poszczególne części tego przedsięwzięcia rozpatrywane z osobna, gdyż pomiędzy tymi częściami – w przypadku ich łącznego rozpatrywania – może zachodzić interakcja polegająca, z jednej strony, na częściowym kumulowania się negatywnych oddziaływań na środowisko, ale, z drugiej strony, niewykluczone, że także na ewentualnym ich częściowym wzajemnym znoszeniu się (neutralizacji). W konsekwencji przeprowadzenie przez właściwe organy procedury OOŚ w celu określenia środowiskowych uwarunkowań dla całości danego przedsięwzięcia nie może być traktowane jako automatycznie pozwalające na wydania pozytywnej, odrębnej decyzji środowiskowej dla określonej tylko części tego przedsięwzięcia. Jest wszak do pomyślenia sytuacja, w której, z uwagi na ww. szczególne powiązania (neutralizacje) zachodzące pomiędzy poszczególnymi komponentami danego przedsięwzięcia, byłoby możliwe wydanie pozytywnej decyzji środowiskowej dla całego tego przedsięwzięcia, ale już nie dla jego określonej, samodzielnie realizowanej części.

Wszystkie przytoczone wyżej względy przemawiają, zdaniem Sądu, za uznaniem, że graficznie wyodrębnione "części" sentencji decyzji Burmistrza – tj. jej pkt A i pkt B – nie stanowią samodzielnych rozstrzygnięć w znaczeniu materialnym, które mogłyby być przedmiotem odrębnego zaskarżenia. W rezultacie należało uznać, że odwołanie wywiedzione przez Skarżącego formalnie tylko od pkt B decyzji Burmistrza, materialnie skutkowało zaskarżeniem tej decyzji w całości.

Godzi się zauważyć, że taka sytuacja nie jest bynajmniej ewenementem na gruncie polskiej procedury administracyjnej. Dość powiedzieć, że powszechnie przyjmuje się, iż np. wniesienie odwołania od uzasadnienia decyzji nie uruchamia postępowania odwoławczego ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości uzasadnienia, lecz nakłada obowiązek ponownego całościowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu I instancji (zob. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2010, uw. II.7. do art. 127).

Nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie organ I instancji nie dysponował pozytywnym stanowiskiem RDOŚ. Wszak w znajdującym się w aktach sprawy postanowieniu z [...] lutego 2015 r. znak: [...] RDOŚ expressis verbis postanowił "odmówić uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia pn.: «80) instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów; 81) punktu do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu». W świetle cytowanego dokumentu zarzut skargi, iż SKO jakoby błędnie przyjęło, że decyzja środowiskowa określająca uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia została wydana bez uzyskania zgody RDOŚ, jawi się jako ewidentnie chybiony, a wręcz niezrozumiały.

Wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pomimo negatywnego stanowisko organu uzgadniającego rażąco narusza prawo – tj. cytowane wyżej przepisy art. 77 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., co oznacza, że w kontrolowanej sprawie decyzja organu I instancji dotknięta była wadą nieważności. Wobec tego, wbrew zarzutom skargi, SKO uchylając decyzję tego organu w całości (a więc także co do części formalnie odwołaniem nie zaczepionej) nie naruszyło art. 139 k.p.a., gdyż przepis ten dopuszcza wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W ocenie Sądu już dotychczas podniesione okoliczności uzasadniały uchylenie decyzji Burmistrza w całości – co też SKO zasadnie uczyniło.

Poza tym, zdaniem Sądu, SKO trafnie wypunktowało dalsze jeszcze wady decyzji organu I instancji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie, przede wszystkim te dotyczące: niepełnego określenia przedmiotu wniosku (pominięcia kwalifikacji wnioskowanego przedsięwzięcia także przez pryzmat pkt 35 i 37 Rozporządzenia), wadliwego przeprowadzenia procedury opiniowania i uzgadniania decyzji (niezapewnienia wszystkim działającym w postępowaniu organom równego dostępu do wszystkich wyjaśnień, zmian lub uzupełnień raportu) oraz uchybień w zakresie zapewnienia społeczeństwu czynnego udziału w postępowaniu.

Wszystkie te uchybienia łącznie uzasadniały, w ocenie Sądu, konieczność przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W konsekwencji SKO w pełni zasadnie oparło swe rozstrzygnięcie na przepisie art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – co też SKO w zaskarżonej decyzji uczyniło.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.