Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 316/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2019 r. sprawy ze skarg B. F., J. F., A.R., K. R., J.G., A. P., M. R., Z. R., M. L., E. L., J. N., P.N., E. Ś., A.W., M. D., M. J., M.J., D.K., B.G.-K., G. H., K. H., R. K., J. S., M.B., A.B., C. K., M.K., L. K., B. P., J.P., M.P., R.M., A. M., J. M., A. K. i D.P. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. Stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej działek: C.K. (1), M.K. (2), L.K. (3), B.P. (4), J.P. (4), M. P. (5) oraz A.B. i M.B. (6) wydana została z naruszeniem prawa; 2. Zasądza od Gminy M. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 2597 zł (słownie: dwa tysiące pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych); 3. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy M. [...] r. roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. . Skargę na powyższe Studium, w trybie nart. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa wniosły dwie grupy osób: pierwsza - B. F. , J. F. , A. R. , K. R. , J., G. , A. P. , M. R. , Z. R. , M. L. , E. L. , J. N. , P. N. , E. S. , A. W. , M. D. , M. J. , M. J. , D. K. , B. G.-K. , G. H. , K. H. ,R. K. , J. S. (dalej: Skarżący I), wszyscy reprezentowani przez pełnomocnika adwokata S. S. ; druga grupa, w imieniu której skargę złożyła B. M. reprezentując ich na podstawie art. 101 ust. 2a wyżej wymienionej ustawy - M. B. , M. B. , A. B. , E. K. , C. K. , W. K. , M. M. , B. M. , B. P. , J. P. i M. P. (dalej: Skarżący II).

W skardze z 19 września 2014 r., sygnowanej przez pełnomocnika reprezentującego pierwszą grupę osób, wniesiono o stwierdzenie nieważności Studium w całości, podnosząc zarzut naruszenia: art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na pominięcie w tym akcie warunków wynikających z dotychczasowego zagospodarowania terenu; art. 12 ust. 1 tej ustawy poprzez ustalenie trybu rozstrzygnięcia uwag w sposób nie gwarantujący realizację podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego oraz zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji RP. W motywach skargi wskazano w szczególności na to, że podstawą opracowania kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinny być m.in. wnioski składane przez zainteresowane strony. Skarżący już od lat 90 ub. wieku wnioskowali o zmianę przedmiotowego terenu na teren przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną bądź letniskową. Wnioski te do dnia dzisiejszego nie zostały uwzględnione bez podania racjonalnej przyczyny. Podkreślono, że Studium wskazuje jakie nowe tereny winny być wyznaczone pod zabudowę mieszkaniową, zaś organ powinien brać pod uwagę przede wszystkim stan systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopień uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej, gospodarki odpadami, a także istniejące zabudowania i dostęp do drogi publicznej. Tereny, na których znajdują się działki Skarżących posiadają dogodny dostęp do drogi publicznej oraz w pełni rozbudowaną infrastrukturę techniczną. Obecnie tereny te zabudowane są szeregiem domków letniskowych, tymczasem strony odnoszą wrażenie, iż organ zachowuje się tak, jakby ani domków ani towarzyszącej im w pełni rozwiniętej infrastruktury w ogóle nie było. Dodatkowo podkreślili, że w myśl art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające między innymi z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony oraz stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami. W ocenie skarżących Rada Gminy M. uchwalając Studium nie uwzględniła żadnej z wymienionych wyżej okoliczności dotyczących uwarunkowań na działkach wnioskodawców.

W toku postępowania planistycznego Skarżący składali uwagi do projektu studium wnioskując o wyznaczenie ich działek jako terenu pod zabudowę mieszkaniową ewentualnie letniskową. Uwagi te nie zostały uwzględnione, natomiast szereg wniosków mieszkańców Gminy zostało załatwionych pozytywnie i to w odniesieniu do terenów nie posiadających jakiejkolwiek infrastruktury technicznej. Takie stanowisko Rady Gminy M. zdaniem skarżących powodowało, że prawo wnoszenia uwag stało się kwestią formalną, natomiast celem ustawodawcy było zagwarantowanie realnej możliwości wpływu obywateli na ustalenia studium. Ponadto podnieśli, że rozstrzygając uwagi na niekorzyść wnoszącego uwagi rada gminy ma obowiązek uzasadnić dlaczego interes gminy jest ważniejszy od interesu prywatnego. Teren, gdzie położone są działki skarżących nie ma żadnego znaczenia dla interesu gminy. Działki skarżących są zabudowane budynkami letniskowymi, ogrodzone i w pełni zagospodarowane, tym samym brak jest przewagi interesu gminy przed interesem skarżących. W końcowej części skargi podniesiono, że ustalenia studium uwarunkowań bezwzględnie naruszają jedno z podstawowych praw obywateli, a mianowicie zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, ponieważ ż Rada Gminy bez żadnego uzasadnienia uwzględniała wnioski jednych obywateli, a skarżącym pomimo wielokrotnych ustnych zapewnień odmówiono uwzględnienia ich postulatów.

W odpowiedzi na powyższą skargę Wójt Gminy M. uznał ją za bezpodstawną, bowiem zaskarżone Studium zostało podjęte zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Świadczy o tym m.in. to, że zgodnie z art. 90 ust 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zostało przedłożone Wojewodzie Śląskiemu, który nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. W motywach odpowiedzi wskazał, że Studium nie kształtuje sytuacji skarżących jako właścicieli nieruchomości, a tym samym skarżący nie wykazali interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W dalszej części odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. odniósł się do poszczególnych zarzutów sformułowanych przez skarżących. Wskazał, że wymogi zawarte w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter fakultatywny. Uwarunkowania wynikające z postanowień przywołanego przepisu zostały przeanalizowane na etapie sporządzania Studium i obejmują również tak istotne elementy jak stan środowiska, w tym stan rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, warunki i jakość życia mieszkańców, zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia, stan prawny gruntów. Co do istniejącego zagospodarowania działek Skarżących, akcentuje się w odpowiedzi, że zagospodarowanie takie jest nielegalne, zrealizowane bez pozwolenia na budowę. Dodatkowo podkreślono, że przed podjęciem decyzji o zakupie działek, skarżący w pełni zdawali sobie sprawę, że przedmiotowe działki nie mogą zostać zabudowane. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. zakwestionował także drugi zarzut, odnoszący się do naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie rozstrzygnięcia uwagi i wniosków. Uchwała dotycząca przyjęcia Studium została podjęta po przeprowadzeniu całej procedury przewidzianej w tej ustawie. Informacja o przystąpieniu do sporządzenia projektu studium oraz o formie oraz terminie składania wniosków została ogłoszona w prasie i na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy M. . W toku sporządzania projektu Studium dokonano rozpatrzenia uwag, które w zdecydowanej większości, podobnie jak w przypadku Skarżących, nie zostały uwzględnione oraz podano motywy, którymi kierowano się przy nieuwzględnianiu wniesionych wniosków i podkreślono, że Rada Gminy M. nie kierowała się wyłącznie interesem gminy czy też interesem prywatnym, natomiast działała w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. W zakończeniu tej części odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wskazał, że kwestionowanie przez stronę Skarżącą rozstrzygnięcia wniosków i uwag przez Wójta Gminy M. w zakresie uwag do studium nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego ze względu na postanowienia art. 7 przywoływanej powyżej ustawy. Mogą one stanowić przedmiot kontroli dokonywanej przez sąd jedynie w ramach oceny legalności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaskarżonej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego też powodu zarzut taki nie możne być podniesiony jako przyczyna stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej uchwalenia studium. Odnosząc się do ostatniego zarzutu wskazano, że Rada Gminy w M. , podejmując uchwałę w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie naruszyła art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podejmując zaskarżoną uchwałę działała na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, kierując się zasadami wyrażonymi ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na Studium z [...] r., B. M. reprezentująca Skarżących II, wniosła o stwierdzenie nieważności Studium w całości, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, uzbrojenia i zagospodarowania terenu, jak również stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W motywach skargi wskazano, że zgodnie z uchwałą w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań, a następnie uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działki skarżących, położone w L. w rejonie zwanym "[...]", zostały uznane za teren chroniony przed zabudową i zmieniono ich dotychczasowe przeznaczenie z działek o przeznaczeniu rolnym na działki o przeznaczeniu leśnym, pod zalesienie. Tymczasem przed podjęciem zaskarżonych uchwał, niektórzy spośród skarżących wnosili o przekwalifikowanie przedmiotowych działek z rolnych na budowlane bądź rekreacyjne, bowiem działki te mają w pełni rozwiniętą infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, w tym dogodny dostęp do drogi publicznej oraz dostęp do systemu wodno - kanalizacyjnego i sieci energetycznej. Skarżący od wielu lat przystosowywali te działki pod zabudowę mając zapewnienie, że wraz z podjęciem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie tym nastąpi zmiana, w wyniku której mogą one zostać przekwalifikowane. Teren ten jest wysoce atrakcyjny pod względem możliwości zabudowy. W ramach prowadzonego postępowania planistycznego skarżący dowiedzieli się, że przedmiotowe działki nie tyle nie zostaną przekwalifikowane na działki budowlane, lecz zostaną wyłączone spod zabudowy i przeznaczone pod zalesienie. Po uzyskaniu tej informacji złożyli stosowne uwagi i wnioski do studium i do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnioskując o przekwalifikowanie działek na budowlane lub rekreacyjne, a w razie nieuwzględnienia - o pozostawienie ich dotychczasowego przeznaczenia zgodnie z obowiązującym uprzednio miejscowym planem, tj. jako działki rolne. Wynikało to z tego, że część działek użytkowanych było przez skarżących zgodnie z ich przeznaczeniem jako działki rolne i wykorzystywane były do prowadzenia indywidualnych gospodarstw rolnych. Intencją skarżących było jednak wyłączenie przedmiotowych działek z produkcji rolnej i przekształcenie ich na teren pod zabudowę. W ocenie skarżących zmiana przeznaczenia przedmiotowych działek z rolnych na leśne została dokonana przez organ bez ich zgody, wiedzy i woli, w sposób nieuprawniony. Rada Gminy w swoich działaniach nie podała żadnego sensownego uzasadnienia, dlaczego działki te nie mogły zostać przeznaczone pod zabudowę, mimo że są w pełni pod względem techniczno- komunikacyjnym do tego przystosowane. Przyjęte ustalenia Studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób istotny naruszają interes prawny skarżących jako właścicieli przedmiotowych działek. Organ zdawał sobie sprawę ze stanu faktycznego działek i mimo to, nie uzasadniając w sposób racjonalny i logiczny swojej decyzji, postąpił wbrew przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wbrew interesowi właścicieli. Skarżący doskonale zdają sobie sprawę z faktu, iż to Rada Gminy posiada władztwo planistyczne i decyduje o kierunku zagospodarowania Gminy, jednakże nie potrafią zrozumieć dlaczego ich wnioski o przekwalifikowanie działek na budowlane lub rekreacyjne nie zostają uwzględnione, a nawet wnioski o pozostawienie poprzedniego przeznaczenia zostają pominięte, gdy w tym samym czasie inwestor, posiadający działki w terenie bezpośrednio przylegającym do działek wnioskodawców, o takiej samej charakterystyce i takich samych uwarunkowaniach faktycznych, uzyskuje dobrodziejstwo w postaci przekwalifikowania jego działek na działki o przeznaczeniu usługowym i inwestycyjnym.

Uzasadniając swoje stanowisko co do przeznaczenia działek skarżących pod zalesienie organ stwierdza, iż są to tereny chronione z ekologicznego punktu widzenia jako że obszar ten spełnia funkcję międzynarodowego korytarza ekologicznego ważnego dla migracji wilka, rysia i niedźwiedzia w Karpatach. Uzasadnienie takie byłoby logiczne, lecz nie w sytuacji, gdy tereny o takim samym charakterze i takich samych walorach, bezpośrednio sąsiadujące z działkami skarżących, zostały przekwalifikowane na tereny przeznaczone pod inwestycje i usługi. Takie działanie organu jest niedopuszczalne i godzi w podstawowe Konstytucyjne prawo własności, prawo równego traktowania wszystkich oraz równej ochrony prawa własności. Rada gminy, posiadając kompetencje do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wykonuje w tym zakresie zadania publiczne, dlatego ciąży na niej obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń, jednakże na tak daleko idące ograniczenia skarżący się nie godzą wobec faktu, że zostali potraktowani w sposób nierówny wobec uprzywilejowanej pozycji inwestora. Z tego też powodu nie akceptują polepszania sytuacji jednych przy równoczesnym pogarszaniu sytuacji własnej, co dokonało się bez uzasadnionej logicznie przyczyny. Rada Gminy posiada prawo do wprowadzenia na terenie gminy określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, jednakże takie ograniczenia mogą być dokonywane proporcjonalnie, w oparciu o lokalne potrzeby, racjonalną gospodarkę przestrzenną, szeroko pojęty interes publiczny czy też zasady bezpieczeństwa. W tym przypadku żadna z tych przesłanek nie zaistniała, a organ wykorzystał swoje władztwo planistyczne w sposób dowolny, przedkładając interes prywatnego inwestora nad indywidualny interes właścicieli sąsiednich nieruchomości. Takie postępowanie organu ma wobec nich charakter dyskryminujący. Zostali potraktowani nierówno w zakresie, w jakim winni być władni do decydowania o przeznaczeniu nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższą skargę Wójt Gminy M. uznał ją za bezpodstawną, bowiem zaskarżone Studium zostało podjęte zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Świadczy o tym m.in. to, że zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. zostało przedłożone Wojewodzie [...] , który w terminie wskazanym w art. 91 ust 1 tej ustawy nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi wskazał, że studium nie kształtuje ich sytuacji jako właścicieli nieruchomości, stąd Skarżący nie wykazali interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Wójta, wbrew twierdzeniom skarżących Studium nie zostało podjęte z naruszeniem wskazanych przez nich przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 32 Konstytucji RP.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, w szczególności poprzez pominięcie w studium warunków wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Wójt stwierdza, iż wymogi określone tym przepisie mają charakter fakultatywny, a ponadto nie odnoszą się jedynie do dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony oraz stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami. Nie ma wśród nich, wbrew temu co twierdzą skarżący, kryterium w postaci "wniosków składanych przez zainteresowane strony". Uwarunkowania wynikające z art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeanalizowane na etapie sporządzania studium i obejmują również tak istotne elementy, które już Skarżący pomijają w treści skargi, jak stan środowiska, w tym stan rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, warunki i jakość życia mieszkańców, zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia, stan prawny gruntów. Rada Gminy M. przeprowadziła analizę wszystkich uwarunkowań, na które wskazuje przywoływany art. 10 ust. 1 u., w tym dokonała szczegółowego rozpoznania istniejącego stanu zagospodarowania terenu oraz rozpoznania stanu prawnego gruntów. W ocenie Wójta istniejące zagospodarowanie działek o przeznaczeniu rolniczym w niczym nie zostało ograniczone, ponieważ ż Studium wskazuje docelowe przeznaczenie działek należących do skarżących jako - tereny do zalesienia, co jednak nie oznacza, że uprawnienia skarżących zostało w jakikolwiek sposób ograniczone i nie mogą tych działek wykorzystywać rolniczo. Działki objęte skargą stanowią grunty rolne, a zgodnie z obowiązującym na dzień uchwalenia Studium miejscowym planem, zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części terenów Gminy M. zwanym "Planem Przyrodniczym" zostały one objęte zakazem jakiejkolwiek zabudowy. Zgodnie z ustaleniami "Planu Przyrodniczego" w § 2 ust. 1 - "Plan miejscowy określony w § 1 ust. 1 sporządza się w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia oraz w celu wprowadzenia zakazu zabudowy (ochrony terenów przyrodniczo cennych)". Dla uzasadnienia swojego stanowiska w tej kwestii Wójt przedstawił przeznaczenie działek objętych skargą, wynikające z Planu Przyrodniczego. W kontekście tych ustaleń nie podziela twierdzeń zawartych w skardze, iż stan zaproponowany w Studium był dla skarżących nieznany, niepożądany i nieakceptowany, ponieważ ż przez 5 lat ich działki znajdowały się już w stanie prawnym zakazującym jakiejkolwiek zabudowy i wskazującym docelowe przeznaczenia - zalesienie lub zadrzewienia. Jednocześnie ten stan prawny nie umożliwił prowadzenia przez skarżących gospodarstw rolnych i pobierania unijnych dopłat. Tym samym za nieuzasadnione uznaje zarzuty, iż Rada Gminy M. bez zgody, wiedzy i woli skarżących oraz w sposób nieuprawniony dokonała zmiany sposobu użytkowania działek stanowiących ich własność. W dalszej części odpowiedzi Wójt wskazał, że nie jest prawdą, że działki skarżących posiadają w pełni rozwiniętą infrastrukturę techniczną i komunikacyjną. Jedynie część działek posiada dostęp do drogi publicznej i te Rada Gminy M. przeznaczyła w dużej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Pozostałe działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Część działek sąsiaduje z drogą publiczną, którą jest droga wojewódzka, na której zgodnie z ustawą o drogach publicznych nie dopuszcza się nowych zjazdów do działek budowlanych. Dlatego właściciele działek objętych skargą nie posiadają w zdecydowanej większości żadnych legalnych zjazdów oraz zgód na obsługę komunikacyjną. Wskazany w skardze dostęp do systemu kanalizacyjno - wodociągowego nie został przez skarżących potwierdzony stosownymi zgodami wydanymi przez przedsiębiorstwa kanalizacyjne- wodociągowe. Dodatkowo wskazał, że działki sąsiadujące z działkami skarżących, posiadają prawnie uregulowany zjazd z drogi wojewódzkiej. Wójt Gminy przybliżył pojęcie "władztwa planistycznego" i odniósł je do problematyki objętej przedmiotem niniejszego postępowania, a w szczególności wskazał na cele, które mają być osiągnięte przy wykorzystaniu tej procedury. W jego ocenie nie można zgodzić się z poglądem skarżących, iż ich wnioski zostały potraktowane w sposób odmienny, gdyż w istocie dotyczyły dwóch różnych form zagospodarowania. Z jednej strony kompleksowego rozwiązania bazy turystyczno-rekreacyjnej wpisującej się we wszystkie cele określone przez Radę Gminy M. jako istotne dla całego obszaru Gminy M. , z drugiej strony indywidualnego budownictwa mieszkaniowego, które w tym obszarze celom tym zaprzeczało. Z tego powodu twierdzenie, iż Rada Gminy M. uprzywilejowała właścicieli sąsiednich nieruchomości kosztem Skarżących jest istotnym nadużyciem. Zgłaszając taką tezę Skarżący sugerują, że kosztem nieruchomości wolnych od zabudowy w obszarze całej gminy uprzywilejowano właścicieli nieruchomości, które zostały wskazane pod zabudowę w obszarze całej gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/GI 1417/14, po rozpoznaniu skarg skarżących I i skarżących II na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w punkcie 1. sentencji wyroku oddalił skargi skarżących oznaczonych jako II, a w punkcie 2. odrzucił skargi skarżących oznaczonych jako I.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszej kolejności wskazał, że w jego ocenie co do skargi wniesionej przez Skarżących I brak jest podstaw do przyjęcia, że Studium narusza ich interes prawny, bowiem nie zmienia w żaden sposób przeznaczenia terenu, na którym działki ich są zlokalizowane. Tak przed przyjęciem Studium, jak i po jego uchwaleniu nie nastąpiła zmiana statusu prawnego terenu, w szczególności co do możliwości zabudowy. Naruszeniem interesu prawnego nie jest brak zmiany przeznaczenia działek, nawet jeśli jest to wbrew woli i intencjom ich właścicieli. Wobec powyższego nie mogły znaleźć aprobaty zarzuty naruszenia przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu; zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę tę odrzucił.

Rozpatrując skargę wniesioną przez Skarżący II Sąd przyjął, że mają oni interes prawny w sprawie stanowiącej przedmiot Studium i tym samym mogło dojść do jego naruszenia postanowieniami tego aktu jednocześnie uznając, że naruszenie to mieściło się w granicach "władztwa planistycznego" przysługującego Gminie na etapie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak wynika z regulacji zawartych w "Planie Przyrodniczym", działki należące do skarżących, które do tej pory, były przeznaczone m.in. na łąki, pastwiska, zieleń śródpolną, uprawy rolne, zadrzewienia i zakrzewienia, natomiast według Studium kierunek przeznaczenia terenu określono, jako "tereny lasów oznaczone w ewidencji gruntów symbolem Ls, a także tereny porośnięte zbiorowiskami o charakterze leśnym nieoznaczone w ewidencji i tereny przeznaczone do zalesiania wraz z polami, ścieżkami, drogami i ciekami powierzchniowymi". Zważywszy na związek zachodzący między studium, a planem miejscowym, przeznaczenie terenu, na którym są zlokalizowane działki skarżących, na zalesianie będzie skutkowało przyjęciem analogicznych postanowień w planie miejscowym Gminy M. . Taka zmiana przeznaczenia działek, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ze względu na inny ich status prawny po przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może spowodować określone konsekwencje prawne dla Skarżących będących ich właścicielami, zwłaszcza, jeśli chodzi o grunty rolne, na które pobierają oni dopłaty unijne. Jednocześnie Sąd uznał, że Rada Gminy M. w zakresie objętym skargą złożoną przez grupę mieszkańców Gminy określonych, jako Skarżący II, nie naruszyła w sposób istotny zasad sporządzania studium, trybu jego sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie, co stanowiłoby powód do stwierdzenia nieważności tegoż aktu w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew zarzutom podnoszonym w skardze nie miało miejsca naruszenia art. 10 ust. 1 powyższej ustawy poprzez pominięcie w studium warunków wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Wynikające z tego przepisu uwarunkowania, przy czym nie tylko wskazane przez skarżących zostały przeanalizowane na etapie sporządzania studium. W wyniku analizy uznano, iż nie ma podstaw do zrealizowania wniosków skarżących o przekwalifikowanie posiadanych przez nich działek rolnych na budowlane bądź rekreacyjne. Działki te, co należy podkreślić, były już objęte zakazem zabudowy na mocy postanowień "Planu Przyrodniczego". Przeznaczenie działek do zalesiania pozostaje zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego Gminy, określonymi w Studium.

W skardze kasacyjnej złożonej przez skarżących wchodzących do II grupy postulowano uchylenie zaskarżonego orzeczenia w punkcie 1 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz merytoryczne rozpoznanie skargi, co do istoty sporu, obciążenia kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego, organ, oraz przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozstrzygnięcie istoty skargi, a to pominięcie faktu, że skarżący wskazywali nie tylko kwestię odmowy przeznaczenia ich nieruchomości na cele zabudowy mieszkaniowej, ale również kwestionowali przekształcenie dotychczasowych terenów wykorzystywanych do produkcji rolnej na tereny opisane w studium symbolem L, co pozbawia ich możliwości prowadzenia gospodarki rolnej w tym otrzymywania dopłat bezpośrednich jak i dopłat do gospodarstw ekologicznych i w konsekwencji prowadzi do utraty jedynego źródła dochodu; art. 141 § 4 wyżej wymienionej ustawy, poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W naruszeniu przepisów prawa materialnego wskazali na: art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zignorowanie regulacji zawartych w art. 14 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz regulacji dotyczących rolnictwa ekologicznego; art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie uwarunkowań w zakresie dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjne w sposób niezgodny ze stanem faktycznym w tym pominięcie faktu trwałych inwestycji rolnych. Z kolei w skardze kasacyjnej złożonej przez Skarżących I wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2 i jego uchylenie w zaskarżonej części, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono; naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy M. z [...] r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżących, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a to art. 58 § 1 pkt 5a wyżej wymienionej ustawy w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP statuującego zasadę prawa do sądu, poprzez błędne przyjęcie, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżących, czego wynikiem było błędne zastosowanie tego przepisu i odrzucenie skarg oraz naruszenie art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy w związku z art. 147 § 1 przywoływanego aktu i w związku z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i dokonaniu oceny prawnej bez uwzględnienia w sposób wszechstronny akt sprawy, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien był orzekać, w szczególności polegające na nierozważeniu szeregu argumentów podnoszonych przez skarżących, a dotyczących charakteru obszaru na którym znajdują się ich działki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te zostały szerzej umotywowane.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Gmina M. wniosła o jej oddalenie i zasadzenie od skarżących solidarnie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 65/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądził od organu na rzecz skarżących koszty postępowania kasacyjnego. W motywach swojego rozstrzygnięcia Sąd ten wskazał, że nie jest trafne stanowisko sądu pierwszej instancji że brak jest podstaw do przyjęcia, iż obowiązujące Studium narusza interes prawny skarżących, albowiem nie zmienia w żaden sposób przeznaczenia terenu, na którym działki skarżących są zlokalizowane. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przede wszystkim ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył temporalnie możliwości zaskarżenia uchwały w sprawie Studium, dlatego skarga na tę uchwałę może być złożona w każdym czasie. Ponadto zaznaczono, że dowolne i nieuzasadnione jest stanowisko Sądu, że interes prawny w zaskarżeniu Studium istniałby jedynie wtedy, gdy nowo uchwalone Studium wprowadzałoby zmiany w tym obowiązującym uprzednio. W dacie złożenia skargi przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzał jedynie warunek dochowania wymogu uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, co skarżący wykonali. Należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że brak jest ograniczeń czasowych bądź innych o charakterze formalnym co do wniesienia skargi w tym przepisie, a w konsekwencji odrzucenie skarg nie znajduje uzasadnienia. Interes prawny skarżących ma swoje źródło w treści art. 140 k.c. Skarżący wykazali, iż istnieje związek pomiędzy ich własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Pozostawienie w Studium działek skarżących w terenie chronionym przed zabudową, naruszyło ich realny i konkretny interes prawny.

Odnosząc się do zarzutów skargi złożonej przez drugą grupę skarżących kasacyjnie Sąd ten stwierdził, że mają one usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności przywołał unormowania prawne normujące zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie skazał na jego prawny charakter i jego znaczenie dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony poszczególnych obszarów, jak również obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej, czy kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, podlegają określeniu w studium. Z tym aktem muszą być zgodne plany miejscowe, które ustalają przeznaczenie terenów. We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skarżących, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sporu w zakresie zasadności przeznaczenia gruntów skarżących pod zalesienie. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy M. [...] z [...] r. dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części terenów gminy M. (w tym spornych gruntów), zostały one w przewarzającej większości opisane symbolem Zo. Zgodnie z § 6 ust. 4 przeznaczenie podstawowe odpowiada łąkom, pastwiskom, zieleni śródpolnej i uprawom rolnym. Część nieruchomości została zaklasyfikowana, jako grunty z symbolem Z definiowanym w § 6 ust 3 pkt 1 lit. c, jako łąki i pastwiska. Wreszcie część nieruchomości znalazła się w przeznaczeniu definiowanym, jako RP klasyfikowanym, jako tereny rolnicze. Graficzna szata planu wskazuje, że w tym terenie również znalazły się grunty klasyfikowane jako ZId i Zł z definicji § 6 ust. 1 i 2 traktowane, jako tereny po zalesiane i lasy. Zatem zgodnie ze Studium przeważająca większość gruntów skarżących ma charakter gruntów rolnych względnie łąk, pastwisk i upraw rolnych. W dalszej części prowadzonych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do wyznaczonych w studium celów rozwoju Gminy i wynikających z tego konsekwencji, a następnie stwierdził, że rację mają skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozpoznał kwestii zgodności przeznaczenia ich działek pod zalesianie w kontekście kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy opisanych w tomie II Studium. Ponadto sfomułowano wątpliwość co do rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji kwestii braku podstaw do przekształcenia części działek skarżących z terenów opisanych, jako Zo na działki rekreacyjne. Przywołano szczegółowe postanowienia zamieszczone w tomie II Studium i wskazano na występującą rozbieżność planistyczną przy wspólnych dla wszystkich uwarunkowaniach i kierunkach rozwoju gminy. Sąd nie zwrócił również uwagi, że argument organu o braku dostępu działek skarżących do drogi publicznej był chybiony ze względu na fakt, że nieruchomości te posiadały zjazdy z drogi wówczas klasyfikowanej, jako droga wojewódzka 943 o klasie technicznej G, zanim jeszcze uzyskała ona status wojewódzkiej. Zatem w przewarzającej większości przypadków nie było konieczności budowy nowych zjazdów. Wobec powyższego i ten argument uzasadniający odmowę przekształcenia działek skarżących na budowlane bądź rekreacyjne nie miał racji bytu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zasadnie podnoszą, że Sąd pierwszej instancji analizując sprawę w ogóle nie odniósł się do przekroczenia uprawnień w zakresie władztwa planistycznego gminy poprzez naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo planistyczne nie może bowiem prowadzić do samowładztwa i takiej ingerencji w prawo własności, która oprócz tego, że nie znajduje żadnego uzasadnienia w kontekście całego studium to pośrednio eliminuje istnienie gospodarki rolnej oraz pozbawia rolników jedynego bądź głównego źródła dochodu. Tymczasem Sądowi umknęło, że organ w ogóle nie dokonał analizy stanu faktycznego. Nie zwrócił uwagi, że skarżący to właściciele gospodarstw rolnych zmodernizowanych pod kątem rolnictwa ekologicznego (pobierający z tego tytułu dopłaty z Unii Europejskiej). Zdaniem wypowiadającego się Sądu wątpliwości budzi również zgodność Studium z obowiązującymi przepisami w zakresie art. 14 ustawy o lasach. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia. W stanie faktycznym grunty skarżących nie spełniają ani jednego warunku wskazanego w przywołanym przepisie. Zatem przeznaczenie ich do zalesiania wyłącznie w oparciu o władztwo planistyczne to za mało aby było gwarancją skuteczności zmiany przeznaczenia. Wątpliwe jest również utrzymanie wymagań do prowadzenia ekologicznego gospodarstwa rolnego, opisanych w ustawie z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (tekst jedn. Dz. U. 2015, poz. 497) oraz rozporządzeniach wykonawczych w sytuacji, gdy dotychczasowe grunty rolne przekształcają się w grunty pod zalesienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawowana przez ten sąd kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 147 przywołanej powyżej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Postanowienia przedmiotowej ustawy jak również art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 913 ) nie wprowadzają innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały organów województwa, poza kryterium zgodności z prawem. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć to, że po myśli art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazana okoliczność w istotny sposób determinuje treść niniejszego orzeczenia, ponieważ ż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu w kilku miejscach wypowiedział się w sposób jednoznaczny, przesądzający treść niniejszego orzeczenia.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do skargi skarżących oznaczonych na wstępie jako skarżący I. W pierwszym wyroku tutejszy Sąd odrzucił ich skargę i uznał, że nie legitymują się oni interesem prawnym w wywiedzeniu skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku nie podzielił stanowiska tutejszego Sądu i uznał, że tej grupie skarżących przysługuje interes prawny. Nadto w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że "konieczne jest dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości. Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej i planu, jak również następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium. Interes prawny skarżących ma swoje źródło w treści art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżący wykazali, iż istnieje związek pomiędzy ich własnością, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Pozostawienie w kontrolowanym Studium działek skarżących w trenie chronionym przed zabudową, naruszyło ich realny i konkretny interes prawny." W konkluzji rozważań poświęconych zarzutom tej grupy skarżących Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odrzucając skargę sąd pierwszej instancji nie rozpoznał jej merytorycznie, a zatem zachodzi konieczność rozpoznania zarzutów sformułowanych przez te grupę skarżących. Powyżej przeprowadzone rozważania dotyczące zarzutów sformułowanych przez skarżących, wymagają istotnego doprecyzowania, albowiem ich pełnomocnik na rozprawie przeprowadzonej przed tutejszym Sądem ograniczył zakres skargi wyłącznie do nieruchomości skarżących. Okoliczność ta posiada znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ ż wpływa na zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Zarzuty tej grupy skarżących można sprowadzić do trzech głównych problemów. Pierwszy z nich związany jest z naruszeniem, zdaniem skarżących postanowień art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odnosi się do pominięcia Studium warunków wynikających z dotychczasowego zagospodarowania terenu. Stanowisko takie skarżący wywodzą z tego, że w ich ocenie organy planistyczne w gminie nie uwzględniły faktu, że przedmiotowe nieruchomości są już zabudowane budynkami jednorodzinnymi lub letniskowymi, a infrastruktura techniczna umożliwia takie wykorzystanie tego terenu. Ponadto akcentowano, że od wielu lat podejmowano działania zmierzające do przekształcenia terenu, na którym położone są działki skarżących, aby umożliwiały ich wykorzystanie pod zabudowę mieszkaniową lub letniskową. Tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że celem opracowania i przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w dalszej kolejności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest dostosowanie stanu normatywnego do stanu faktycznego, lecz opracowanie kompleksowej analizy planistycznej rozwoju danej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że gmina przystępując do opracowania Studium, a w dalszej kolejności miejscowego planu nie może ulegać sugestiom ze strony tych właścicieli nieruchomości, którzy przed przyjęciem stosownej uchwały dokonali na tej nieruchomości inwestycji, które nie były zgodne z wcześniejszymi unormowaniami. Innymi słowy przy wykorzystaniu Studium nie można domagać się tego, aby dany teren objęty procedurą planistyczną uzyskał taki status, który umożliwi jego legalne wykorzystywanie. W rozpoznawanej sprawie pierwsza grupa skarżących podjęła tego typu działania. Istota zarzutu sformułowanego w tym punkcie sprowadza się do tego, że w ocenie skarżących organy gminy nie uwzględniły zgłaszanych wniosków o przekwalifikowanie spornych terenów w taki sposób, który pozwoli wykorzystać ich obecny stan. Argumentacja gminy zawarta w Studium jak również w odpowiedzi na skargę w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że na przedmiotowym terenie obowiązywał zakaz jakiejkolwiek zabudowy i wykorzystania tych terenów na cele zabudowy mieszkaniowej i letniskowej. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć tak istotne elementy jak stan środowiska, w tym stan rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej czy wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, a w szczególności to, że działki skarżących znajdują się na obszarze Parku Krajobrazowego [...] na obszarze [...] nr [...] "[...]". Ubocznie podkreślić należy, że działki te znajdują się na terenie Gminy M. dla której wcześniej obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Stan faktyczny związany z zagospodarowaniem przedmiotowych działek nie daje podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi, ponieważ ż działania organów gminy nie naruszają obowiązujących regulacji prawnych, a w szczególności postanowień art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Drugim zarzutem podniesionym w skardze ta grupa skarżących uczyniła naruszenie postanowień art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu trybu rozstrzygnięcia uwag w sposób nie gwarantujący realizację podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego. W motywach skargi podkreślono, że zgłaszane przez nich uwagi nie były uwzględniane, natomiast uwagi mieszkańców Gminy były rozpatrywane pozytywnie nawet wówczas, gdy ich tereny nie legitymowały się odpowiednią infrastrukturą. W ich ocenie prawo wnoszenia uwag ma charakter formalny i nie wiąże się z nim żadna realna możliwość zmiany stanowiska organu opracowującego Studium. Przedstawiony zarzut nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ ż odwołuje się on do sfery odczuć, a nie do zagadnień o charakterze merytorycznym. Skarżący wymienieni w pierwszej grupie oczekują od organów Gminy rozstrzygnięcia pozwalającego zalegalizować im zrealizowane inwestycje i ich negatywna ocena działania tych organów jest zrozumiała, jednakże nie oznacza to, że organy te dopuściły się naruszenia przepisów przedmiotowej ustawy. Prawo do zgłaszania uwag do przygotowanego projektu Studium uznać należy za prawo podmiotowe osoby zainteresowanej i ma możliwość z niego skorzystania, co nie oznacza, że każda uwaga skierowana do właściwego organu będzie uwzględniona. Analiza przedłożonej uchwały i działań podjętych przez ten organ nie daje podstaw do uwzględnienia skargi wniesionej przez pierwszą grupę skarżących. Ostatni zarzut kierowany pod adresem kontrolowanej uchwały wiąże się z zarzutem naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. W ocenie skarżących Rada Gminy bez uzasadnienia uwzględniała wnioski jednych obywateli, natomiast odmawiała ich uwzględnienia w przypadku innych, a skarżącym pomimo wielokrotnych ustnych zapewnieniach ogranicza się prawo do decydowania o własnym prawie. Zdaniem składu orzekającego także i ten zarzut pierwszej grupy skarżących nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ ż nie dostrzegł naruszenia konstytucyjnej zasady równości przy rozpoznawaniu uwag do Studium. Przedłożone przez organy gminy akta administracyjne pozwalają stwierdzić, że Rada Gminy M. odniosła się do zgłoszonych uwag i brak jest podstaw dla uznania, że uczyniła to z naruszeniem wskazanej powyżej zasady. Naruszenie takie miałoby miejsce wówczas, gdyby osoby będące w analogicznej sytuacji zostały potraktowane w odmienny sposób. Akta te w sposób jednoznaczny pozwalają stwierdzić, że skarżący wchodzący do pierwszej grupy posiadający nieruchomości w części gminy określanej jako Kamesznica potraktowani zostali w analogiczny sposób. Podkreślenia wymaga to co organy gminy silnie akcentowały, że na ich działkach zostały wzniesione budynki bez uzyskania stosownych zezwoleń. W skardze do tutejszego Sądu skarżący nie wskazali żadnego przypadku, kiedy organy gminy uwzględniły wniosek osoby, która wystąpiła z uwagami i zostały one uwzględnione, a na jej nieruchomości wzniesiono budynek mieszkalny lub letniskowy bez zezwolenia. W konsekwencji uznać należy, że zarzuty formułowane przez pierwszą grupę skarżących nie były trafne i nie mogły zostać uwzględnione. Z tego też powodu skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu.

Po przeprowadzeniu analizy skargi wniesionej przez pierwszą grupę skarżących, przejść należy do zarzutów sformułowanych przez drugą grupę skarżących. Także w ich przypadku doszło do istotnego ograniczenia zakresu skargi, a mianowicie wyłącznie do wskazanych przez skarżących nieruchomości. Rozważania w tym zakresie poprzedzić należy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu z 26 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 65/17 wskazał, że sąd pierwszej instancji nie rozpoznał skargi w zakresie zasadności przeznaczenia gruntów skarżących pod zalesienie w kontekście kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy opisanego w tomie II Studium. Dodatkowo we wskazanym wyroku wskazano na to, że sąd pierwszej instancji nie rozpoznał kwestii dotyczących braku podstaw do przekształcenia części działek skarżących na działki rekreacyjne, tym bardziej, że wyposażone są w infrastrukturę i posiadają dostęp do drogi publicznej. W dalszej części uzasadnienia wskazano na brak odniesienia się do przekroczenia uprawnień w zakresie władztwa planistycznego gminy przez naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podniesiono, że organ gminy nie dokonał analizy stanu faktycznego i przeznaczył działki skarżących pod zalesienie jak również dostrzegł brak uwzględnienia regulacji zamieszczonych w ustawie o lasach. Przywołanie głównych motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszących do tej grupy skarżących związane jest z treścią art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd, któremu przekazano sprawę, związany jest prawa dokonaną w tej sprawie. Oznacza to zatem, że rozpoznając skargę tej grupy skarżących, w polu widzenia muszą znajdować się wskazane powyżej elementy. W pierwszej kolejności rozważyć należy zasadność przeznaczenia gruntów skarżących pod zalesienie. Stosownie do postanowień Rozdziału II Studium zatytułowanego "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenu" w pkt 6e stanowi się, że L. określone są jako "wieś rekreacyjno-uzdrowiskowa" - koncentrująca ośrodki świadczące specjalistyczne usługi powiązane z ochroną zdrowia i zdrowym trybem życia oraz obszary zabudowy letniskowej. W rozdziale IV Studium "Obszary i zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego" normującym zasady ochrony środowiska wskazuje się, że Studium wskazuje na potrzebę zachowania w skali gminy charakterystycznego układu terenów zieleni. Jednocześnie w tym fragmencie przywołanego opracowania nie wskazuje się w żadnym miejscu na niezbędność powiększania obszarów lennych na terenie gminy. Natomiast w rozdziale IX Studium "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej" nie wspomina się o niezbędności zalesień dla celów produkcyjnych. Analiza tomu II Studium pozwala stwierdzić, że na terenie gminy M. nie ma ukierunkowania na zwiększanie ilości terenów leśnych, a tym samym brak jest podstaw dla zmiany przeznaczenia trenów, na których znajdują się działki drugiej grupy skarżących na tereny zalesione bez możliwości zabudowy. W konsekwencji podzielić należy zarzuty skarżących, że przedmiotowa uchwała narusza postanowienia art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kolejną kwestią wymagającą analizy jest problematyka braku podstaw do przekształcenia części działek skarżących na działki na działki rekreacyjne. Przedstawione powyżej rozważania odnoszące się do charakterystyki wsi L., znajduje odniesienie do omawianego problemu. Wieś ta uznana została za obszar "rekreacyjno- uzdrowiskowy", a zatem postanowienia tekstowe Studium nie stoją na przeszkodzie w przekształceniu części działek na rekreacyjne, ponieważ ż zgodne to będzie z generalną linią rozwoju tej części Gmin. Analiza położenia działek należących do skarżących pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że dysponują one nie tylko infrastrukturą, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, ale także dostępem do drogi publicznej. Oznacza to zarazem, że odmowa przekształcenia spornych działek na letniskowe nie znajduje umocowania w stanie faktycznym i nie jest zgodna z treścią tekstową Studium. W konsekwencji uznać należy, że także i ten zarzut skarżących zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ż zaskarżona uchwała w tym punkcie narusza przywołany powyżej art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe ustalenia pozwalają opowiedzieć się za stanowiskiem, iż organy gminy przyjmujące zaskarżoną uchwałę w zakresie objętym skargą przekroczyły przysługujące jej uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego, ponieważ ż podjęte przez nie rozstrzygnięcia nie są zgodne z kierunkowymi regułami zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zapisanymi w wersji tekstowej Studium, a tym samym przyjęte rozwiązania nie mają umocowania prawnego. Podkreślić trzeba, że tutejszy Sąd związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla, że organ gminy nie dokonał analizy stanu faktycznego i przeznaczył działki skarżących pod zalesienie jak również wskazany Sąd dostrzegł brak uwzględnienia regulacji zamieszczonych w ustawie o lasach. Powyższe stwierdzenia posiadają umocowanie w wyroku sądu wyższej instancji i są wiążące dla wypowiadającego się w sprawie składu orzeczniczego. Oznacza to, że organ gminy nie dokonał oceny przeznaczenia do zalesienia działek skarżących wymienionych w punkcie 1 niniejszego wyroku w kontekście ustawy o lasach, jak również nie przeprowadził analizy stanu faktycznego i przeznaczył przedmiotowe działki pod zalesienie bez uwzględnienia ich dotychczasowego wykorzystania.

Przedstawione powyżej rozważania dotyczące skarżących wymienionych

w pkt 1 niniejszego wyroku pozwalają stwierdzić, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 209 wyżej wymienionej ustawy.