Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 428/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant spec. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M.-P. O. Ś. Sp. z o.o. w O. na rozstrzygnięcie Ministra Środowiska zawarte w piśmie z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest informacja zawarta w piśmie Ministra Środowiska (dalej: "Minister", "Instytucja Pośrednicząca", "IP") z dnia ... lutego 2017 r., znak ... wydanym w przedmiocie od wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu pt. "...". Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych.

W odpowiedzi na konkurs nr ... w ramach działania 2.3 Gospodarka wodno- ściekowa w aglomeracjach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (dalej: "POIiŚ") M. Sp. z o.o. w O. (dalej: "Skarżąca", "Wnioskodawca" lub "Spółka") złożyła powyżej opisany wniosek.

W dniu ... października 2016 r. Instytucja Wdrażająca - Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: "Instytucja Wdrażająca", "IW") pismem znak ... negatywnie ocenił projekt. Zdaniem IW projekt nie spełnił kryterium formalnego nr 6: Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz regulaminem konkursu. Instytucja Wdrażająca wskazała, że Wnioskodawca nie może zostać uznany za podmiot, który wpisuje się w określony w Szczegółowym opisie osi priorytetowych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 (dalej: "SZOOP") typ beneficjenta, który może się ubiegać o środki w ramach działania 2.3. Instytucja Wdrażająca przyznała projektowi jednocześnie ocenę pozytywną w zakresie spełnienia kryteriów merytorycznych I stopnia (24 punkty).

Spółka złożyła protest od rozstrzygnięcia IW. Podniosła zarzuty proceduralne dotyczące sposobu oceny złożonego wniosku. Zdaniem Wnioskodawcy, Wnioskodawca należy do kategorii podmiotów świadczących usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych jednostek samorządu terytorialnego. Spółka została utworzona celem realizacji zadania własnego gminy polegającego na oczyszczaniu ścieków komunalnych w aglomeracji O., w oparciu o wydaną m.in. na podstawie art. 7 ust 1. pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, uchwałę Rady Miejskiej Nr XX/170/99 w O. z dnia 24 listopada 1999 r. w sprawie utworzenia M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W celu realizacji zadania własnego Miasta O. dotyczącego oczyszczania ścieków Rada Miejska w O. dokonała "wyboru sposobu prowadzenia i formy gospodarki komunalnej" (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 2016 r. poz. 573 tekst jedn.), poprzez powierzenie realizacji przedmiotowego zadania spółce prawa handlowego. Niezależnie od podjęcia uchwały Rady Miejskiej, procedura powierzenia Wnioskodawcy zadania własnego Miasta O. wypełniona została poprzez ujęcie w § 4 ust. 1 pkt 1 Umowy Spółki zadania polegającego na przyjmowaniu, oczyszczaniu i odprowadzaniu ścieków, odpadów, usługach sanitarnych i pokrewnych" (obecnie § 4 ust. 1 pkt 10 "odprowadzanie i oczyszczanie ścieków"). Spółka prowadzi od tego momentu i nieprzerwanie przez prawie 20 lat oczyszczanie ścieków komunalnych w aglomeracji O.

Ponadto, zdaniem Wnioskodawcy, podstawą realizacji przez niego zadania własnego gminy w postaci oczyszczania ścieków komunalnych nie jest powierzenie tego zadania w trybie art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, ponieważ zadanie to jest realizowane przez Wnioskodawcę jako spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, którą zawiązała, zgodnie z art. 9 ust 1 ww. ustawy, i posiada w niej udziały Gmina Miasto O.. Wnioskodawca wskazał, że realizowane przez niego zadanie polegające na oczyszczaniu ścieków komunalnych w aglomeracji O. jest realizowane w warunkach monopolu naturalnego, o którym mowa w art. 67 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 poz. 2164 tekst jedn.) - z uwagi na charakter świadczonego przez Spółkę zadania własnego gminy, tj. oczyszczanie ścieków komunalnych, jak również wskazanie, uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego, prowadzonej przez Wnioskodawcę oczyszczalni jako oczyszczalni ścieków komunalnych w aglomeracji O. (ujętej w Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych). Zdaniem Wnioskodawcy brak możliwości technicznych, aby zadanie to mogło być zrealizowane przez inny podmiot.

Rozstrzygnięciem z dnia ... lutego 2017 r. o opisanym wyżej numerze Minister odmówił uwzględnienia protestu. Zdaniem Instytucji Pośredniczącej, Wnioskodawca nie może zostać uznany za podmiot, który wpisuje się w określony w SZOOP typ beneficjenta, który może się ubiegać o środki w ramach działania 2.3. W ocenie IP, Wnioskodawca nie może zostać uznany za podmiot, który w rozumieniu postanowień SZOOP świadczy usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych jednostek samorządu terytorialnego.

Minister wskazał, że zasady realizacji zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki wodnościekowej zostały określone w szeregu aktów prawnych - przede wszystkim w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 tekst jedn.). Podkreślił, że zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej określają przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

Instytucja Pośrednicząca uznała za zasadny argument podniesiony w proteście, iż nieprawidłowe było wskazywanie przez IW w informacji o negatywnej ocenie projektu konieczności powierzenia wykonywania zadania własnego Gminy Miasta O. poprzez zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodziła się z Wnioskodawcą, że powyższa ustawa na mocy art. 9 ust. 1 dopuszcza możliwość tzw. bezumownego powierzenia zadań własnych gminy, gdy określona jednostka samorządu terytorialnego tworzy lub przystępuje do spółki z ograniczona odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej. Jednostki samorządu terytorialnego mogą także tworzyć spółki komandytowe lub komandytowo-akcyjne, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym Skoro zatem Wnioskodawca jest spółką komunalną, co oznacza, że został powołany przy udziale Gminy Miasta O., to wykonywanie zadań własnych tejże gminy mogło zostać mu powierzone poprzez zawarcie odpowiednich postanowień w umowie spółki.

W tym zakresie Minister zauważył, że obok przepisów ustawy o gospodarce komunalnej do realizacji zadania własnego jednostki samorządu terytorialnego polegającego na organizowaniu zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania ścieków zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 tekst jedn.).

Zdaniem Ministra, analiza art. 16 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej prowadzi do wniosku, iż warunkiem koniecznym do wykonywania przez podmiot niebędący jednostką organizacyjną gminy nieposiadającą osobowości prawnej, zadania własnego gminy, jakim jest o zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest uzyskanie zezwolenia w drodze decyzji organu wykonawczego gminy, tj. wójta (burmistrza/prezydenta). Powyższe przepisy w ramach realizacji zadań własnych dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, kreują bowiem monopol prawny, pozwalający gminie na decydowanie jakie podmioty uzyskają stosowną decyzję administracyjnej zezwalająca na podjęcie i prowadzenie tego rodzaju działalności. W ocenie IP podobne stanowisko prezentują przedstawiciele doktryny.

W kontekście powyższego IP w pełni podzieliła stanowisko IW wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż realizacja zadań z zakresu gospodarki wodnościekowej ściekowej w aglomeracji O. została powierzona P.Sp. z o.o. w O.(dalej: "P. Sp. z o.o."). Jak bowiem wynikało z dokumentacji dołączonej do wniosku o dofinansowanie P. Sp. z o.o., na mocy decyzji Zarządu Miasta O. (z ... października 2002 r., znak ...) od ... października 2002 r. oraz na mocy decyzji Zarządu Gminy O. (z ... października 2002 r., znak ...) od ... października 2002 r. P. Sp. z o.o. posiada zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na czas nieokreślony.

Powyższe ustalenie potwierdza także zdaniem Ministra treść uchwały Nr XX/401/16 Rady Miasta O. z 30 marca 2016 r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta O.. W uchwale tej wskazano, że "P. Sp. z o.o. prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie zezwolenia wydanego Decyzją Zarządu Miasta O. Nr ... z dnia ... października 2002 r. Zgodnie z zezwoleniem przedmiot działalności przedsiębiorstwa stanowi:

1) w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę: ujmowanie, uzdatnianie i dostarczanie wody za pomocą urządzeń wodociągowych, usługobiorcom, z którymi zawarto umowę,

2) w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków: odprowadzanie i oczyszczanie ścieków komunalnych za pomocą urządzeń kanalizacyjnych, dostarczonych przez usługobiorców z którymi zawarto umowy.

Przedsiębiorstwo nie prowadzi na terenie Gminy Miasto O. oczyszczania ścieków komunalnych. Zadania w tym zakresie zleca do realizacji Spółce na podstawie umowy".

Taki stan rzeczy został potwierdzony również przez Wnioskodawcę w Studium Wykonalności, gdzie wyjaśniono, że "Działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Aglomeracji O. prowadzi P. Sp. z o.o. w O. W zakresie oczyszczania ścieków P. Sp. z o.o. korzysta z usług zewnętrznych. Oczyszczanie ścieków prowadzi M. Sp. z o.o. w O., na rzecz którego PWiK Sp. z o, o. uiszcza opłaty za oczyszczanie ścieków komunalnych".

Z uwagi na powyższe IP stwierdziła, że zasadne jest ustalenie IW, iż za podmiot, świadczący usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych ww. jednostek samorządu terytorialnego, należy uznać wyłącznie P. Sp, z o. o. Wynika to jednoznacznie z faktu, iż Miasto O. oraz Gmina O. na mocy decyzji ich organów wykonawczych z 2002 r. powierzyły P. Sp. z o. o. wykonywanie obowiązków, o których mowa w ait. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy P. Sp. z o.o., jako podmiot nieposiadający oczyszczalni ścieków, niemogący samodzielnie realizować całości zadania polegającego na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, w związku z powyższym na mocy stosownej umowy, zleca usługę oczyszczania ścieków odrębnemu podmiotowi, tj. Wnioskodawcy. Podstawą do takiego działania jest art. 6 ust. 1a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Dlatego też zdaniem Ministra Wnioskodawca, w kontekście art. 3 ust. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 16 ust. 1 oraz 3 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie może zostać uznany za podmiot, któremu zadanie to zostało powierzone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, że posiada pozwolenie (decyzję) właściwego organu gminy wydaną w na podstawie art. 16 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, powierzającą mu wykonywanie chociażby części zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków. Wobec braku zezwolenia, o którym mowa w art. 16 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, należy przyjąć, że Wnioskodawca wykonuje usługę tzw. "hurtowego odbioru i oczyszczenia ścieków komunalnych", o której mowa w art. 6 ust. 1 a ww. ustaw.

Jak wynika z wniosku o dofinansowanie, Wnioskodawca realizuje usługę oczyszczania ścieków na podstawie umowy zawartej z P. Sp. z o.o., która to spółka odpowiada za wykonywanie zadań własnych Gminy Miasta O. oraz Gminy O. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych.

Zdaniem Ministra, przywołana przez Wnioskodawcę decyzja Ministra ... z dnia ... lipca 2015 r., w której wskazano, że oczyszczalnia realizuje zadania własne gmin, nie może stanowić podstawy do uznania wniosku jako spełniającego kryterium formalne nr 6. W postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego rozstrzygnięcie w zakresie statusu Spółki służyło bowiem ustaleniu wymogów jakie muszą być spełnione przez ścieki oczyszczone w związku z ich kwalifikacją. Uznanie faktu, że oczyszczalnia oczyszcza ścieki komunalne nie oznacza, że gminy z obszaru aglomeracji O. powierzyły Wnioskodawcy swoje obowiązki w tym zakresie.

Wymogi dyrektywy 91/271/EWG o oczyszczaniu ścieków komunalnych dotyczą bowiem wszystkich oczyszczalni, w których następuje oczyszczanie ścieków pochodzących z aglomeracji, nawet jeśli jest to oczyszczalnia, w której w większości oczyszczane są ścieki przemysłowe. Również ujęcie oczyszczalni w Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że jej właściciel jest podmiotem któremu powierzono zadania własne gminy w tym zakresie.

Minister wskazał, że Wnioskodawca ocenił jako negatywne działania organów administracji publicznej związane z szeroko rozumianym wdrożeniem dyrektywy 91/271/EWG w sprawie oczyszczania ścieków komunalnych. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów. Powyższy zarzut nie odnosi się do procedury wyboru wniosków o dofinansowanie, nie może być więc przedmiotem protestu.

W ocenie Ministra, występowanie pomocy publicznej nie zostało ocenione na etapie oceny formalnej wniosku. Minister wyraził jedynie swoje wątpliwości związane z tym, czy wnioskowane dofinansowanie nie obejmuje elementów ciągu technologicznego, w którym zachodzi faktyczne podczyszczanie ścieków przemysłowych, co nie jest dopuszczalne w ramach działania 2.3 POIiŚ. Zgodnie z opisem kryterium formalnego nr 6 warunkiem spełnienia kryterium jest zapewnienie zgodności projektu co najmniej we wskazanym w tym opisie zakresie. Okoliczność, że kwestie związane z pomocą publiczną nie zostały wymienione w opisie kryterium nr 6, nie oznacza, że IW nie mogła weryfikować tego zagadnienia i odnieść do niego w uzasadnieniu do negatywnego wyniku oceny. W punkcie 18 SZOOP wskazano bowiem, że dofinansowanie co do zasady nie będzie stanowiło pomocy publicznej. Minister zaznaczył, że IW w piśmie z ... października 2016 r. informującym Wnioskodawcę o negatywnym, wyniku przeprowadzonej oceny wskazała, że kwestie związane pomocą publiczną podlegałyby pogłębionej analizie na etapie oceny merytorycznej II stopnia w trakcie weryfikacji zgodności projektu z kryterium nr 7 Pomoc publiczna. Wątpliwości związanych z pomocą publiczną nie należy więc traktować jako podstawę do uznania kryterium formalnego nr 6 za niespełnione, a jedynie jako wyprzedzającą informację o tym, że ta kwestia wymagałaby pogłębionej analizy na dalszych etapach oceny. Jako podstawę niespełnienia kryterium formalnego nr 6 należy uznać brak możliwości uznania Wnioskodawcy za typ beneficjenta, który zgodnie z SZOOP może ubiegać się o dofinansowanie w ramach działania 2.3.

W ocenie Ministra, protest powinien odnosić się do działań IW związanych z procesem oceny wniosku o dofinansowanie i nie może dotyczyć brzmienia samego kryterium. Zgodnie z art. 26 ust 2 oraz 3 ustawy wdrożeniowej przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian należy do zadań Instytucji Zarządzającej. Instytucja Zarządzająca przygotowuje także i przekazuje Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycje kryteriów wyboru projektów. Zapisy Szczegółowego opisu osi priorytetowych Programu Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 wraz z załącznikiem nr 3 Kryteria wyboru projektów, nie mogą być zatem przedmiotem protestu.

Minister wskazał, że pojęcie "usług publicznych" użyte w treści kryterium nie jest obce systemowi prawa. Wskazał na treść art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym "Spółka określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług". Powołał się w tym kontekście na literaturę przedmiotu i wyjaśnił, że występujące w art. 13 ust. 1 u.g.k. pojęcie usług publicznych powinno się interpretować w kontekście używanego już wcześniej w tej ustawie pojęcia usług o charakterze użyteczności publicznej (zdefiniowanego w art, 1 ust, 2 ustawy poprzez zadania o charakterze użyteczności publicznej) i nie kojarzyć owych usług publicznych z pojęciem usług publicznych znanych prawu wspólnotowemu. Zdaniem IP, nie należałoby przy tym przywiązywać zbytniej wagi do pewnej różnicy w brzmieniu obydwu sformułowań (w rezultacie nie można sobie przeciwstawiać usług publicznych występujących w art. 13 ust. 1 ustawy oraz usług o charakterze użyteczności publicznej zdefiniowanych implicite w art. 1 ust. 2 ustawy)". (M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz do art. 13 ust, 1, pkt 2 Lex).

Ustosunkowując się do argumentacji Wnioskodawcy zawartej w proteście, iż IW prezentowała w przedmiotowej sprawie rozbieżne stanowiska, dotyczące możliwości uznania Wnioskodawcy za podmiot wpisujący się w katalog potencjalnych beneficjentów działania 2.3 POIiiŚ, IP stwierdziła, że nie może uznać, aby ta kwestia miała wpływ na wynik oceny projektu Wnioskodawcy. Podkreśliła, że w piśmie NFOŚiGW z 16 czerwca 2016 r. wstępnie poinformowano, że Wnioskodawcę można uznać za podmiot świadczący usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych jednostki samorządu terytorialnego. Zastrzeżono w nim jednak, że, uzyskanie dofinansowania na realizacje projektu uzależnione jest od wyniku oceny pełnej dokumentacji aplikacyjnej we wszystkich obszarach podlegających ocenie oraz poinformowano, że celem potwierdzenia tej opinii, IW zwróciła się równolegle z zapytaniem do IP.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą odmowę uwzględnienia protestu od wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu Spółka sformułowała następujące zarzuty:

1. wadliwą ocenę kryterium formalnego nr 6 "Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POliŚ" oraz regulaminem konkursu, w zakresie określającym krąg podmiotów, które mogą być Beneficjentem środków przyznawanych w ramach Działania 2.3, Oś priorytetowa II POIiS 2014-2020, poprzez przyjęcie, że Spółka nie może zostać uznana za podmiot spełniający kryterium formalne nr 6 w ramach konkursu POIiŚ.2.3/2/2016, a tym samym nie może być beneficjentem środków przyznawanych w ramach Działania 2.3, Oś priorytetowa II POliŚ 2014-2020,

a w razie nie podzielenia tego zarzutu:

2. naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r., poz. 217, dalej: "ustawa wdrożeniowa" lub "u.z.r.p.") oraz pkt 9 Regulaminu konkursu POIiŚ.2.3/2/2016 poprzez wadliwe określenie kryterium formalnego nr 6 "Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POliŚ" (SZOOP) oraz regulaminem konkursu", w zakresie opisującym krąg podmiotów, które mogą być beneficjentem środków przyznawanych w ramach Działania 2.3, Oś priorytetowa II POliŚ 2014-2020. W opisanym kryterium wyboru projektu (pkt 6 SZOOP) wskazano, że beneficjentem mogą być m.in. podmioty świadczące usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych jednostek samorządu terytorialnego, które jest niejasne i nieprecyzyjne. Ocena spełnienia tego kryterium formalnego budzi istotne wątpliwości i rozbieżności.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i uznanie, że ocena projektu skarżącej została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 tj. ze zm., dalej "p.p.s.a."), stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 u.z.r.p.

Skarga jest niezasadna.

Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, w świetle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.r.p. ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią zatem postanowienia u.z.r.p., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu przeprowadzenia konkursu w ramach ww. programu.

Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Na wstępie przypomnieć trzeba, że sprawa niniejsza została zainicjowana wnioskiem o dofinansowanie projektu pt. "..." w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, Działanie 2.3 "Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach".

Negatywna ocena wniosku Skarżącej spowodowana była niespełnieniem przez projekt kryterium formalnego nr 6 "Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POliŚ" (SZOOP) oraz regulaminem konkursu".

Zgodnie z postanowieniami kryterium formalnego nr 6 SZOOP POIiŚ beneficjentem w ramach działania 2.3 Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach mogą być jedynie: "Jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, działające w ich imieniu jednostki organizacyjne lub podmioty świadczące usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych jednostek samorządu terytorialnego".

Skarżąca podnosi w skardze zarzut, iż dokonano wadliwej oceny kryterium formalnego nr 6 poprzez przyjęcie, że M. Sp. z o.o. nie może zostać uznana za podmiot spełniający ww. kryterium formalne w ramach konkursu POIiŚ.2.3/2/2016.

Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd wskazuje, że beneficjentami ww. działania mogą być dwie grupy podmiotów: 1 - jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki oraz jednostki organizacyjne, 2 - podmioty świadczące usługi publiczne w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego.

Jak to wskazał Minister kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy Skarżąca mogła zostać uznana za potencjalnego beneficjenta działania 2.3 Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach, tj. za jednostkę organizacyjną lub podmiot świadczący usługi publiczne w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, było stwierdzenie, czy Skarżąca rzeczywiście świadczy usługi publiczne oraz czy wykonuje te usługi w ramach, tj. w zakresie zadań własnych Gminy Miejskiej O. i Gminy O..

W obszarze zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego gospodarki dotyczących gospodarki wodnościekowej obok przywołanych przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 2016 r. poz. 573 tekst jedn.) zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 tekst jedn.).

Art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów.

Ważność problematyki zapewnienia ludności odpowiedniej jakości wody, zapewnienia ciągłości dostaw, sprawnego działania w sytuacjach kryzysowych wymaga zezwolenia udzielanego w trybie i na zasadach określonych w rozdziale trzecim ustawy.

W art. 16 ust. 1 ww. ustawy wskazano, że na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji. Natomiast w art. 16 ust. 3 ww. ustawy doprecyzowano, że obowiązek uzyskania zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie dotyczy gminnych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, prowadzących na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w ustawie.

Przepisy art. 18a - 18e ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wzmacniają pozycję gminy w zakresie możliwości skutecznej kontroli podmiotu prowadzącego tą działalność.

Z przytoczonych powyżej przepisów prawa wynika jednoznacznie, iż warunkiem koniecznym do wykonywania przez podmiot niebędący jednostką organizacyjną gminy nieposiadającą osobowości prawnej, zadania własnego gminy, jakim jest o zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest uzyskanie zezwolenia w drodze decyzji organu wykonawczego gminy, tj. wójta (burmistrza/prezydenta).

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż realizacja zadań z zakresu gospodarki wodno-ściekowej ściekowej ww. jednostek samorządu terytorialnego została powierzona P. Sp. z o.o., a nie zaś Skarżącej.

Jak Słusznie bowiem wskazał Minister z dokumentacji dołączonej do wniosku wynika, iż jedynie P. Sp. z o.o. posiada zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na czas nieokreślony.

Powyższe ustalenie potwierdza także treść uchwały Nr XX/401/16 Rady Miasta O. z 30 marca 2016 r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta O., gdzie wskazano, że "P. Sp. z o.o. prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie zezwolenia wydanego Decyzją Zarządu Miasta O. Nr ... z dnia ... października 2002 r.".

P. Sp. z o.o., jako podmiot nieposiadający oczyszczalni ścieków, nie mogąc samodzielnie realizować całości zadania polegającego na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, w związku z powyższym na mocy stosownej umowy, zleca usługę oczyszczania ścieków odrębnemu podmiotowi - Skarżącej.

W ocenie Sądu, nie stanowi to jednak o możliwości uznania Spółki za podmiot kwalifikujący się do uzyskania dofinansowanie. Przypomnieć należy, iż postanowienia SZOOP dla działania 2.3 Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach ustanawiają wymóg, aby podmiot ubiegający się o dofinansowanie, tj. jednostka organizacyjna gminy lub podmiot świadczył usługi publiczne w ramach wykonywania obowiązków własnych gminy.

Pomiędzy Skarżąca a Gminą - Miasto O. nie istnieje żadna relacja prawna, która wskazywałaby na to, iż Skarżąca świadczyłaby usługi publiczne w ramach wykonywania obowiązków własnych gminy.

Przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wytyczają kierunki wykładni poszczególnych rozwiązań przyjętych w jej dalszych przepisach, wskazując na konieczność:

- zapewnienia odpowiednich warunków dla zachowania ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody,

- niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz

- ochrony interesów odbiorców usług.

Oznacza to, że celem ustawy jest również nałożenie na gminę, która zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wykonuje w tym zakresie ustawowe zadania własne oraz której z tytułu ewentualnego przekazania tych zadań w drodze zezwolenia na rzecz innego podmiotu, przysługują możliwości kontrolowania sposobu i prawidłowości wykonywania tego zadania. Zezwolenie to oznacza potwierdzenie przez uprawniony organ, że przedsiębiorca spełnia - stawiane przez prawo - warunki podjęcia reglamentowanej działalności.

Skoro Skarżąca nie posiada zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, to nie można uznać, iż świadczy usługi publiczne w ramach wykonywania obowiązków własnych gminy.

Zdaniem Sądu, sformułowanie "podmiot świadczący usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych jednostek samorządu terytorialnego" oznacza w praktyce sytuację, w której gmina przekazuje swoje zadania własne określonemu podmiotowi i ma jednocześnie możliwości kontrolowania sposobu i prawidłowości wykonywania tych zadań. W niniejszej sprawie poza sporem jest, iż gmina może wpływać na losy Skarżącej jedynie jako udziałowiec mniejszościowy, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw korporacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Minister zaznaczył, iż udziałowcami Skarżącej są S. Sp. z o.o., która posiada 76,80 % udziałów oraz Gmina Miasta O. posiadająca 23,20 % udziałów. Spółka zasadniczo wykonuje działalność gospodarczą polegającą na oczyszczaniu ścieków przemysłowych odbieranych przede wszystkim z zakładów chemicznych S. Sp. z o.o. oraz spółek z niej wydzielonych, a także R. Sp. z o.o. oraz innych mniejszych zakładów przemysłowych. Ponadto Skarżący odbiera i oczyszcza ścieki komunalne z terenu gmin: ...

W ocenie Sądu, co raz szersza tzw. "prywatyzację" realizacji zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, do której odwołuje się Skarżąca w skardze dotyczy sytuacji kiedy istnieje bezpośrednia relacja prawna pomiędzy np. gminą a podmiotem prywatnym, który na podstawie umowy czy też porozumienia realizuje zadania własne gminy. W takich sytuacjach to właśnie umowa bądź porozumienie określają obowiązki stron i zabezpieczają interes publiczny w tym przypadku polegający na niezawodnym odprowadzaniu i oczyszczania ścieków oraz ochronie interesów odbiorców usług.

Jak już wskazano powyżej z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Spółka wykonuje usługę tzw. "hurtowego odbioru i oczyszczenia ścieków komunalnych", o której mowa w art. 6 ust. 1a ww. ustawy na mocy umowy z P. Sp. z o.o.

Skarżąca nie zawarła - jak już kilkakrotnie wskazano powyżej - żadnej umowy z gminą aby realizować jej zadanie własne. Z akt sprawy wynika, że przedsiębiorcą świadczącym usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych jednostek samorządu terytorialnego, należało uznać nie Skarżącą, a wyłącznie P. Sp. z o.o., która to spółka odpowiada za wykonywanie zadań własnych Gminy Miasta O. oraz Gminy O. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych.

Analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia w tym zakresie wykazuje, że odniesiono się w nim do całej argumentacji podniesionej przez skarżącą spółkę w proteście, że organ przedstawił własną argumentację dotycząca oceny projektu w ramach zaskarżonego kryterium i w granicach zaskarżenia. Ocena ta jest uznaniowa ale nie dowolna. Podniesiona argumentacja organu nie pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku, nie pomija też treści tego wniosku.

Minister w szczególności wskazał, iż przywołana przez Wnioskodawcę w proteście decyzja z dnia ... lipca 2015 r. nie może stanowić podstawy do uznania wniosku jako spełniającego kryterium formalne nr 6. W postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego rozstrzygnięcie w zakresie statusu Spółki służyło bowiem ustaleniu wymogów jakie muszą być spełnione przez ścieki oczyszczone w związku z ich kwalifikacją. Uznanie faktu, że oczyszczalnia oczyszcza ścieki komunalne nie oznacza, że gminy z obszaru aglomeracji O. powierzyły Wnioskodawcy swoje obowiązki w tym zakresie.

Rację ma również Minister podnosząc, iż Skarżąca na etapie poprzedzającym złożenie wniosku o dofinansowanie była informowana w piśmie z dnia 16 czerwca 2016 r. przez IW jedynie, że potencjalnie może zostać uznana za beneficjenta działania 2.3 Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach, jednakże ostateczne ustalenie tej okoliczności wymaga będzie możliwe dopiero po weryfikacji szczegółowej dokumentacji i uzyskaniu potwierdzenia ze strony IP-MŚ.

Odnosząc się pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że są one niezasadne. Organ w żaden sposób nie naruszył powołanego przez Stronę w skardze art. 37 ust. 1 u.z.r.p., który stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Zasady konkursu obowiązują w równym stopniu wszystkich beneficjentów. Nie można więc zasadnie twierdzić, aby zastosowanie wspomnianych postanowień regulaminu konkursu względem Skarżącej, do czego obowiązany był organ, naruszyło powołany przepis (podobnie NSA w wyroku z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 2322/13). Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że inne wnioski zostały ocenione inaczej. Dlatego też zarzut ten jest nieuzasadniony.

Sąd zgadza się ze Skarżącą, iż postanowienia SZOOP POIiŚ określające krąg potencjalnych beneficjentów dla działania 2.3 Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach, nie zawierają bezpośredniego odwołania do aktów prawnych regulujących zasady działania przedsiębiorstw komunalnych na rynku usług wodno-kanalizacyjnych. Jednakże zasadnie Minister wskazał w odpowiedzi na skargę, iż są one na tyle jednoznaczne, że pozwalają na ustalenie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jakie podmioty mogą ubiegać się o wsparcie środkami unijnymi. Określenie "podmiot świadczący usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych jednostek samorządu terytorialnego" znajduje odzwierciedlenie w przepisach określających zasady wykonywania zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz form i zasad na jakich te zadania mogą być wykonywane.

Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia przepisów zarzucanych w skardze. Przypomnieć należy, że projekt skarżącej został zgłoszony w konkursie, który rządzi się własnymi prawami. Zgodnie z treścią art. 50 ustawy wdrożeniowej do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Rozstrzygnięcie nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Zatem uzasadnienie rozstrzygnięcia nie musi się odnosić do wszystkich elementów występujących w sprawie, a tylko dotyczyć zaskarżonego zakresu i wyjaśniać stanowisko w sposób zrozumiały i rzetelny. Wskazane elementy zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Wszystkie podniesione w proteście zarzuty były przedmiotem rozpoznania. Odniesiono się do całej argumentacji. Ocena oraz sposób rozpoznania protestu a także jego zaskarżony wynik nie dają podstaw do uznania , że zabrakło przejrzystości, rzetelności i bezstronności w działaniach organu w rozumieniu art. 37 i 58 ustawy wdrożeniowej.

Tym samym sąd oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt.2 ustawy wdrożeniowej