Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 888/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Siły zbrojne
Skarżony organ: Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 4, art. 89a, art. 103 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 90 poz 593
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi G. K. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej . z dnia .... 2015 roku Nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r. Nr (...) Dowódca Jednostki Wojskowej Nr (...), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn.zm., dalej k.p.a.), art. 89a ust. 1 i ust. 3 pkt 2, 89b ust. 3 oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 z późn.zm.), odmówił kpt. rez. G. K. zwrotu potrąconych kwot z uposażenia w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim od dnia (...) lipca 2014 r. do dnia (...) listopada 2014 r. w wysokości (...) zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż z wnioskiem o zwrot pobieranych potrąceń z uposażenia kpt. rez. G. K. wystąpił w dniu (...) lutego 2015 r., powołując się na orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Nr (...) z dnia (...) listopada 2014 r. Zgodnie z art. 89a ust. 1 ww. ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim żołnierz zawodowy otrzymuje 80% uposażenia. Ponadto, zgodnie z art. 89b ust. 3 ustawy, potrącenia z uposażenia w związku z przebywaniem żołnierza zawodowego na zwolnieniu lekarskim w danym miesiącu dokonuje się z mocy prawa z uposażenia przysługującego w następnym miesiącu kalendarzowym lub z należności określonych w art. 94 i art. 95 pkt 2, 3 i 5. W myśl art. 89 ust. 3 pkt 2 ustawy jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym żołnierz zawodowy jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej zachowuje on prawo do 100% uposażenia. Organ wyjaśnił, iż na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że brak jest podstaw do wypłaty 20% potrąconych kwot z uposażeń od sierpnia 2014 r., ponieważ z orzeczenia Nr (...) Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia (...) marca 2015 r. nie wynika, czy schorzenia wymienione w orzeczeniu, które Centralna Wojskowa Komisja Lekarska uznała za pozostające w związku ze służbą wojskową, są schorzeniami, na podstawie których wystawione były zwolnienia lekarskie kpt. rez. G. K. od lipca 2014 r. W związku z powyższym warunek z art. 89 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy, do uzyskania 100% uposażenia w okresie przebywania przez żołnierza na zwolnieniach lekarskich, nie został spełniony. Kończąc organ wyjaśnił, iż odmowa zwrotu dotyczy potrąconej kwoty z uposażenia od sierpnia 2014 r. w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim od dnia (...) lipca 2014 r., ponieważ zgodnie z art. 89b cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, potrącenia z uposażenia w związku z przebywaniem żołnierza zawodowego na zwolnieniu lekarskim w danym miesiącu dokonuje się z mocy prawa z uposażenia przysługującego w następnym miesiącu kalendarzowym.

Kpt. Rez. G. K., działający w jego imieniu pełnomocnik adwokat R. R., wniósł odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej zmiany poprzez przyznanie (wypłacenie) potrąconych kwot z uposażenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego: (1) art. 89a ust 3 pkt. 2 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez błędne przyjęcie, iż w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim uprawniony był do otrzymywania jedynie 80% wynagrodzenia, podczas gdy był na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej w rozumieniu art 89a ust. 3 pkt 2 ww. ustawy i tym samym przysługuje mu prawo do 100% uposażenia; (2) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieistniejącą normę prawną tj. art 89 ust 3 pkt. 2 ustawy, podczas gdy ustawa zawiera w art 89 jedynie ust 1. i ust 2; (3) naruszenie art 76 § 1 k.p.a poprzez podważenie treści Orzeczenia nr (...) Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia (...).03.2015r. oraz Orzeczenia nr (...) wydanego przez Rejonową Wojskową Komisję Lekarską w zakresie stwierdzającym, iż przewlekłe zaburzenia depresyjno-lękowe znacznie upośledzających zdolności adaptacyjne mają związek ze służbą wojskową oraz że G. K. leczył się z ww. powodu w okresie 2009 do chwili obecnej; (4) naruszenie art 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się brakiem dokładnej analizy zwolnień lekarskich składanych przez żołnierza i powiązania ich treści z Orzeczeniem nr (...) Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia (...).03.2015r.; (5) naruszenie art 107 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego oraz prawnego poprzez wskazanie dlaczego nie ma zastosowania art 89a ust 3 pkt 2 ustawy oraz dlaczego organ uznał, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do 100% uposażenia w okresie kiedy przebywał na zwolnieniu lekarskim; (6) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne przyjęcie, iż G. K. cierpiał na schorzenie nie związane ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej i brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji Orzeczenia nr (...) Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia (...).03.2015r. Podnosząc powyższe zarzuty odwołujący wniósł ponadto o dopuszczenie w toku postępowania przed organem II instancji szeregu dowodów z dokumentacji lekarskiej strony. Zdaniem skarżącego argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest niepełna i niespójna. Wbrew stanowisku organu, CWKL w treści uzasadnienia wskazuje, iż zdiagnozowanie u strony przewlekłych zaburzeń depresyjno-lękowe znacznie upośledzających zdolności adaptacyjne (określonych w § 66 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010r.) zostało orzeczone na podstawie zgromadzonej dokumentacji medycznej. Organ nie tylko nie odnosi się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ale także nie dokonuje wykładni przepisów na które się powołuje.

Decyzją z dnia (...) lipca 2015 r. Nr (...) Dowódca Jednostki Wojskowej Nr (...), na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej (...) w Ł. Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. i umarzył postępowanie I instancji w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż rozpoznając odwołanie nie może ograniczyć się jedynie do badania zasadności podniesionych zarzutów i zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ale winien całościowo rozpoznać sprawę ponownie. Mając to na uwadze w toku ponownie przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, po dopuszczeniu wnioskowanych przez stronę w odwołaniu dowodów z dokumentów, organ ustalił stan faktyczny, obejmujący przebieg służby odwołującego oraz wysokość przysługującego mu uposażenia wraz z dodatkami. Organ ustalił, iż w okresie od dnia (...) czerwca 2014 r. do dnia (...) stycznia 2015 r. kpt. rez. G. K. przebywał nieprzerwanie na szeregu zwolnieniach lekarskich. W tym czasie nabył prawo do uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za miesiące od lipca 2014 r. do stycznia 2015 r. w łącznej wysokości (...) złotych, przy czym za miesiące od lipca 2014 r. do listopada 2014 r. w łącznej wysokości - (...) złotych. Z uposażeń za miesiące od lipca 2014 r. do listopada 2014 r. organ finansowy nie wypłacił kpt. rez. G. K. należnej mu na podstawie opisanych powyżej decyzji administracyjnych kwoty (...) zł, potrącając ją na podstawie art. 89a ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z uwagi na przebywanie przez żołnierza na zwolnieniach lekarskich. Przedmiotowe potrącenia nie były poprzedzone wydawaniem jakichkolwiek decyzji administracyjnych, mających za przedmiot potrącenie sensu stricto, ani też decyzji zmieniających treść rozstrzygnięcia w opisanych powyżej decyzjach regulujących wysokość należnego stronie uposażenia.

Dalej organ wyjaśnił, iż kpt. rez. G. K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy z dniem (...) stycznia 2015 r. Orzeczeniem nr (...) Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia (...) listopada 2014 r. G. K. został uznany za trwale niezdolnego do służby wojskowej (schorzenie § 74 pkt 2), które o schorzenie nie zostało uznane za pozostające w związku ze służbą wojskową. Powyższe Orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej zostało uchylone w całości Orzeczeniem nr (...) Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia (...) marca 2015 rok, które kpt. rez. G. K. uznawało za trwale niezdolnego do służby wojskowej (schorzenie § 66 pkt 2), które to schorzenie zostało uznane za pozostające w związku ze służbą wojskową.

Organ II instancji wyjaśnił następnie, iż rozpoznawane odwołanie jest zasadne, aczkolwiek tylko dwa z podniesionych zarzutów zasługują na uwzględnienie, chociaż i one nie mają żadnego znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia prawa materialnego, w świetle jednoczesnego podniesienia zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych oraz czterech zarzutów naruszenia przepisów postępowania, organ uznał za przedwczesny, a tym samym bezprzedmiotowy. Skoro bowiem organ I instancji nie ustalił w sposób poprawny stanu faktycznego to niemożliwym jest stawianie zarzutu wadliwej subsumpcji przez organ administracji norm prawa materialnego do stanu faktycznego którego przecież nie ustalił. Z kolei zarzut wadliwego powołania w decyzji przepisu art. 89 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wobec oczywistej omyłki pisarskiej, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia decyzji jednoznacznie bowiem wynika, iż w tym miejscu chodzi o analizę treści przepisu art. 89a ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Zdaniem organu odwoławczego również treść Orzeczenia nr (...) Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia (...) marca 2015 r. nie pozwala na wysnuwanie jednoznacznych wniosków w zakresie związku zwolnień lekarskich na których przebywała strona ze stwierdzonymi w tym orzeczeniu trwałymi schorzeniami strony, w tym również tymi, których powstanie miało związek ze służbą wojskową strony. Analiza przedmiotowych zwolnień lekarskich nie leżała bowiem w kognicji Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w toku tego badania i nie one były przedmiotem jej rozstrzygnięcia. Natomiast orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej, jako prawomocnie usunięte z obrotu prawnego, nie było i nie mogło być podstawą ustaleń organu I instancji. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, postępowanie pierwszoinstancyjne zostało w tym przypadku przeprowadzone z rażącym naruszeniem gwarancji procesowych strony określonych w art. 77 § 1 k.p.a., co następczo skutkowało również naruszeniem art. 107 §1 i 3 k.p.a. Organ I instancji poczynił bowiem jedynie fragmentaryczne ustalenia faktyczne, niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, bez dostatecznego wyjaśnienia postawy prawnej. Powyższe uchybienie, co do istoty zostało jednak konwalidowane w toku postępowania odwoławczego.

Zdaniem organu odwoławczego okolicznością najistotniejszą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, że przedmiot postępowania pozostaje poza zakresem rozstrzygnięć administracyjnoprawnych właściwych dla kodeksu postępowania administracyjnego. Formę załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnych określają szczegółowe przepisy zawarte w aktach normatywnych zawierających przepisy materialnoprawne z danej dziedziny prawa. W realiach niniejszej sprawy takim aktem normatywnym jest ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku , poz. 1414 z późn. zm.), a w szczególności jej art. 104 w związku z szeregiem przepisów szczególnych zawartych w jej rozdziale 5 (por. art. 75 ust. 3, art. 78 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 4 i inne), a także szereg przepisów zawartych w aktach wykonawczych do przepisów rozdziału 5 tej ustawy. Wysokość uposażenia żołnierzy za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim reguluje w szczególności przepis art. 89a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W przypadku stosowania tego przepisu ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej wyłącznie w sytuacji określonej w jego ust. 5 w zw. z ust 4 pkt 3. Powyższe oznacza, iż w pozostałym zakresie stosowanie przedmiotowego przepisu następuje w oparciu o materialnoprawne czynności płatnika (art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), jakimi są naliczenie i fizyczna wypłata żołnierzowi zawodowemu jego uposażania. Żaden przepis prawa nie udziela dowódcy jednostki wojskowej w tej materii kompetencji do wydawania jakichkolwiek i w jakiejkolwiek formie rozstrzygnięć, a w szczególności nie przewiduje orzekania w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też w przypadku powstania rozbieżności co do wysokości faktycznie wypłaconego uposażenia pomiędzy żołnierzem zawodowym a płatnikiem, wyłącznie umocowany do działania jest dowódca jednostki wojskowej lub szef instytucji cywilnej pełniącej dla danego żołnierza rolę płatnika. Jednakże i w tym przypadku forma rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej będzie wykluczona. Dlatego też w niniejszej sprawie, jako nie należącej do drogi postępowania administracyjnego, organ I instancji powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub, jeśli wniosek strony inicjujący sprawę nie pozwalał na przyjęcie, iż oczekuje ona jej rozstrzygnięcia wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, rozstrzygnąć sprawę w innej formie - a w przypadku nieuznawania żądania strony - skierować stronę na drogę cywilnego postępowania sądowego jako właściwą formę dochodzenia wypłaty należności finansowych wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych. Ponieważ nie jest to spór o prawo do uposażenia lub jego wysokości, a jedynie o wypłatę uposażenia, orzecznictwo sądowe wyłączające z drogi postępowania sądowego sprawy żołnierzy zawodowych o należności finansowe wynikające z administracyjnoprawnego stosunku zawodowej służby wojskowej, nie zachowuje aktualności na gruncie niniejszego postępowania. Tym samym zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Pełnomocnik G. K. wniósł w terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż Dowódca jednostki Wojskowej (...) wydając zaskarżoną decyzje w sposób rażący naruszył art. 104 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy zachodzi tzw. domniemanie formy decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie wydawane przez organ na podstawie art. 89a ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych spełnia wszystkie przesłanki do wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie ze zdaniem doktryny, jeżeli dany akt (w omawianym przypadku rozstrzygnięcie na gruncie art. 89a ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) ma charakter aktu czteroprzymiotnikowego, to znaczy, że jest aktem jednostronnym, zewnętrznym, konkretnym i indywidualnym - akt ten załatwia sprawę administracyjną. To zaś prowadzi do wniosku, że akt ten jest decyzją administracyjną w znaczeniu materialnym. Można zatem domniemywać formę rozstrzygnięcia na rzecz decyzji administracyjnej. Dla możliwości zastosowania domniemania formy decyzji administracyjnej konieczne jest spełnienie szeregu wskazanych przez orzecznictwo i doktrynę wymogów. Zdaniem doktryny konieczne jest, po pierwsze, aby w systemie prawa powszechnie obowiązującego znajdowały się normy prawa administracyjnego materialnego, które określają treść działania właściwego organu wykonującego administrację publiczną względem jednostki w zakresie jej praw lub obowiązków. Ponadto normy te nie mogą kształtować stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, co oznacza, że nie jest potrzebna ich konkretyzacja przez właściwy organ. Trzecim wymogiem niezbędnym do umożliwienia zastosowania domniemania formy decyzji administracyjnej, jest brak określenia w stosowanej normie expressis verbis formy jej konkretyzacji. Innymi słowy ustawodawca nie wskazuje, że dana kwestia załatwiana jest w jakiejś innej niż decyzja formie (np. w drodze umowy, przez wydanie zaświadczenia etc.). Co więcej, przyjęcie takiego domniemania musi być uzasadnione określonymi wartościami np. ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu lub prawa do sądu. W niniejszej sprawie zachodzą wszystkie powyżej wymienione przesłanki do wydania decyzji administracyjnej tj. (1) istnieje norma materialonoprawna określająca treść działania organu w stosunku do żołnierza tj. art. 89a ust. 1, określający wysokość wypłacanego świadczenia, (2) nie jest konieczne konkretyzowanie ww. normy przez organ, (3) brak jest wskazania, iż kwestia wypłaty uposażenia w wysokości wskazanej w art. 89a ust. 1 powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym fakt braku istnienia normy materialnoprawnej wprost wskazującej na załatwianie kwestii wypłaty uposażenia w trybie art. 89a ust. 1 ustawy nie wyklucza wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie z uwagi na spełnienie przesłanek tzw. domniemania formy decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej Nr (...) wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, iż żaden przepis prawa nie udzielił dowódcy jednostki wojskowej kompetencji do wydawania jakichkolwiek i w jakiejkolwiek formie rozstrzygnięć w przypadku sporu co do wysokości faktycznie wypłaconego żołnierzowi zawodowemu uposażenia, co wyklucza tym samym drogę postępowania decyzji administracyjnej w tego typu sprawach. Nie jest to bowiem spór o prawo do uposażenia lub jego wysokości, a jedynie o wypłatę uposażenia. Zdaniem organu uzasadnienie skargi nie podejmuje polemiki z argumentacją prawną zaskarżonej decyzji, lecz ogranicza się do powtórzenia tez z zakresu prawa i postepowania administracyjnego, które w realiach rozpatrywanej sprawy nie mają zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z przepisami postępowania przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przez orzekający w sprawie organ odwoławczy przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr (...) z dnia (...) lipca 2015 r. Nr (...), którą organ ten działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej (...) w Ł. Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. i umorzył postępowanie I instancji w sprawie zwrotu potrąconych kwot z uposażenia w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim od dnia (...) lipca 2014 r. do dnia (...) listopada 2014 r.

Na wstępie przypomnieć należy, że iż w dniu 1 czerwca 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 502), którą dokonano nowelizacji m. in. przepisów regulujących zasady wypłacania uposażenia żołnierzom zawodowym przebywającym na zwolnieniu lekarskim. Zgodnie z tą nowelizacją przepis art. 89a ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, iż w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim żołnierz zawodowy otrzymuje 80% uposażenia. W przepisach art. 89a a ust. 3 i 4 ustawodawca określił w jakich sytuacjach żołnierz zachowuje prawo do 100% uposażenia. Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu prawo to przysługuje, jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym żołnierz zawodowy jest zwolniony od zajęć służbowych m. in. z powodu: 1) wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, 2) choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej, 3) wypadku w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby. Zgodnie z ust. 4 prawo do 100% uposażenia przysługuje również wtedy, gdy żołnierz został zwolniony od zajęć służbowych: 1) podczas skierowania żołnierza zawodowego do pełnienia służby poza granicami państwa; 2) w wyniku popełnienia przez inną osobę umyślnego czynu zabronionego w związku z wykonywaniem przez żołnierza zawodowego czynności służbowych, stwierdzonego orzeczeniem wydanym przez uprawniony organ; 3) na skutek czynów o charakterze bohaterskim dokonanych w szczególnie niebezpiecznych warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nienaruszalności granic państwowych, życia, mienia lub bezpieczeństwa obywateli.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokonywane potrącenia w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Zgodnie z ust. 2, przez uposażenie, o którym mowa w ust. 1 należy rozumieć uposażenie wymienione w art. 72 ust. 1, dodatkowe uposażenie roczne, o którym mowa w art. 83, dodatkowe wynagrodzenie, o którym mowa w art. 88, odprawę z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, o której mowa w art. 94 i należności pieniężne wymienione w art. 95 pkt 1 i 2 ustawy. Możliwość dokonywania potrąceń z uposażenia jest przy tym ściśle ograniczona do przypadków wymienionych w art. 103.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był ocenić, czy sprawa potrąceń dokonywanych z uposażenia zawodowego żołnierza ma charakter sprawy administracyjnej i podlega właściwości sądów administracyjnych. Rozważenia również wymagało, czy jest to sprawa administracyjna, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), czy jest to sprawa, która jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

O tym, że rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi uposażeniu podlega kontroli sądów administracyjnych wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów, z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 3/06. Powyższe oznacza, że indywidualna sprawa żołnierza zawodowego dotycząca ustalenia prawidłowej wysokości należnego a niewypłaconego uposażenia jest sprawą o charakterze administracyjnym. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do zaakceptowania wynikającej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji argumentacji, iż ustalenie uposażenia przybiera formę decyzji administracyjnej, zaś ustalenie wysokości niewypłaconej części uposażenia na wniosek zainteresowanego, musiałoby następować w sporze prowadzonym przed sądem cywilnym. Zdaniem składu orzekającego Sądu w tejże sprawie, w opozycji do argumentacji organu stoi również norma prawna zamieszczona w art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W myśl tego przepisu, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Nie jest zatem trafna argumentacja organu zmierzająca do wykazania cywilnego charakteru żądania skarżącego. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca zdecydował się na zamieszczenie w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych konkretnych rozwiązań, dotyczących zagadnień przedawnienia roszczeń, przerwania biegu przedawnienia, naliczania odsetek, przewidujących ich załatwienie w formie decyzji administracyjnej, nie odsyłając tym samym do stosowania ogólnych zasad prawa cywilnego. Ustawodawca przyjął również formę decyzji dla innych kwestii związanych z należnościami pieniężnymi przysługującymi żołnierzowi zawodowemu. I tak, przykładowo wymienić należy przepisy art. 95 ustawy, regulujące prawo żołnierzy zawodowych do niezależnych od odprawy należności pieniężnych, jak m.in. ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy, w tym za dodatkowy urlop wypoczynkowy, niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie; dodatkowe uposażenie roczne za rok, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby, gratyfikacja urlopowa niewykorzystana w roku zwolnienia ze służby; zwrot kosztów jednorazowego przejazdu żołnierza i członków jego rodziny oraz zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego do obranego przez żołnierza miejsca zamieszkania w kraju - w wysokości i na zasadach określonych jak dla żołnierzy zawodowych przeniesionych do pełnienia służby w innej miejscowości. Zgodnie z ust. 2 art. 96 ustawy świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 95 pkt 1, przysługuje również żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała, który pełnił zawodową służbę wojskową przez okres krótszy niż piętnaście lat, jeżeli został zwolniony wskutek (pkt 2) orzeczenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej, w razie gdy utrata tej zdolności została spowodowana wypadkiem pozostającym w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej albo chorobą powstałą w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej. Zgodnie z ust. 9 wypłaty należności, o których mowa w ust. 7, dokonuje się na pisemny wniosek żołnierza zawodowego, na podstawie decyzji wojskowego organu emerytalnego właściwego dla adresu zameldowania żołnierza, a w razie braku adresu zameldowania - organu emerytalnego właściwego dla adresu zameldowania żołnierza na pobyt czasowy. Zgodnie z ust. 10 należności pieniężne, związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, inne niż wymienione w art. 95 pkt 1 i 6, wypłaca się na podstawie decyzji dowódcy, o którym mowa w art. 104. Przedstawione spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że skoro sprawa ustalenia należytej wysokości różnicy uposażenia dotychczas wypłaconego z należnym żołnierzowi zawodowemu ma charakter administracyjny, to wszczynający takie postępowanie wniosek skarżącego winien być załatwiony w formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, co w realiach rozpatrywanej sprawy prawidłowo uczynił organ I instancji. W opinii Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność domniemania formy prawnej decyzji, bowiem forma ta daje się wyprowadzić z ustawy w sposób dorozumiany, co odpowiada przyjmowanemu obecnie bardziej liberalnemu podejściu do tego zagadnienia > Za takim stanowiskiem przemawia także wykładnia systemowa i funkcjonalna.

Podkreślenia również wymaga, iż ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w art. 1 pkt 4 określa zasady otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych, co w powiązaniu z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 8a prowadzi do wniosku, że wszelkie rozliczenia oraz spory związane z naliczonym uposażeniem należą do drogi administracyjnej. Przywołany przepis art. 8 ust. 1 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi bowiem o sposobie załatwiania wszystkich spraw uregulowanych w wymienionej ustawie, w tym sporów o uposażenie, jak i sporów o świadczenia odsetkowe. Przepis powyższy zarazem stanowi podstawę do załatwiania wymienionych spraw w formie decyzji administracyjnej, jak też przekazuje rozstrzyganie tych spraw na drogę postępowania administracyjnego. Powyższy pogląd znajduje aprobatę w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w szczególności w uchwale Sądu Najwyższego z 29 listopada 2007 r. sygn. III CZP 106/07-Lex nr 319935, Biul. SN 2007/11/10 oraz wyrokach, które zapadły w 2008 r. na skutek skarg kasacyjnych wniesionych przez Skarb Państwa - Prokuratorię Generalną od wyroków sądów powszechnych (vide między innymi II PK 8/08 z 2 lipca 2008 r.; II PK 55/08).

Instytucja potrącenia uregulowana jest w art. 498-505 Kodeksu cywilnego i jak podnosi się w doktrynie i orzecznictwie, ma zasadniczo zastosowanie do należności wynikających ze stosunków cywilnoprawnych (prywatnoprawnych). Przemawia za tym treść art. 1 k.c., który ogranicza zasięg regulacji kodeksowej do tej sfery stosunków prawnych. W związku z powyższym instytucja ta odnosi się jedynie do wierzytelności cywilnoprawnych, a dokonanie potrącenia wierzytelności o zróżnicowanym charakterze (wierzytelności publicznoprawnych z należnością cywilnoprawną) jest możliwe, o ile przewidują to konkretne przepisy prawa. Ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych reguluje kompleksowo zagadnienia związane ze służbą wojskową. Stosunek służbowy w jakim pozostaje żołnierz zawodowy jest stosunkiem administracyjnym a nie cywilnoprawnym.

W uchwale składu Siedmiu Sędziów Sąd Najwyższy - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 18 listopada 2009 r. sygn. II PZP 7/09 (opubl. Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 2010 r., Nr 7-8, poz. 82), przyjęto, iż "w sprawach o roszczenia żołnierza zawodowego o potrąconą część uposażenia i o odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia droga przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna chyba, że uprzednio organ administracji wojskowej lub sąd administracyjny uznały się w tych sprawach za niewłaściwe (art. 2 § 3 i art. 199 (1) k.p.c., wtedy właściwy jest sąd pracy". W realiach rozpatrywanej obecnie sprawy organ odwoławczy kwestii tej jednoznacznie nie przesądził, uznając jedynie brak podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty potrąconych kwot z uposażenia z czego wywiódł tezę o cywilnoprawnym charakterze roszczeń z tym związanych. Zarazem organ ten nie wykluczył możliwości zaskarżania odmowy wypłaty potrąconych z uposażenia kwot do sądu administracyjnego jako aktu (czynności) płatnika. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zatem i przytoczona powyżej uchwała Sądu Najwyższego ma w takim przypadku zastosowanie, co potwierdza prawidłowość stanowiska, iż sprawa z wniosku o wypłatę kwot potrąconych z uposażenia żołnierza zawodowego jest sprawą administracyjną.

Orzekający w sprawie organ drugiej instancji przyjął, że ze względu na brak w ustawie o służbie wojskowej przepisu nakazującego rozstrzygnięcie kwestii potrąceń w formie decyzji, w sytuacji gdy obowiązek potrącenia wynika z mocy prawa i jest ograniczony jedynie do przypadków wymienionych w ustawie, należy mówić o braku w sprawie elementu administracyjnoprawnego przesadzającego o możliwości merytorycznego odniesienia się do kwestii potrącenia. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr 3091 w Poznaniu uchylił z tego względu decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., uznając, że postępowanie w sprawie potrącenia skarżącemu kwoty 5.058,22 zł jest bezprzedmiotowe. Stanowiska tego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela.

Niewątpliwie w przepisie art. 89a ustawy, który reguluje zasady wypłaty żołnierzom zawodowym uposażenia w okresie objętym zwolnieniami lekarskimi, ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej wyłącznie w sytuacji określonej w jego ust. 5, który stanowi, iż związek zwolnienia od zajęć służbowych z czynami, o których mowa w ust. 4 pkt 3, stwierdza, w drodze decyzji, dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni służbę, zaś od decyzji, o której mowa w ust. 5, żołnierzowi zawodowemu przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 6). Na powyższe organ zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wywodząc na tej podstawie, że w pozostałych przypadkach forma decyzji jest niedopuszczalna. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę z faktu rozwiązania przyjętego w ust. 5 art. 89a ustawy nie można wywodzić, iż sprawa z wniosku o wypłatę pozostałej części uposażenia, jako niezasadnie potrąconej, nie może zostać załatwiona w formie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu stosownego postępowania w ramach którego dokonana zostanie ocena, czy potrącenie było zasadne. Przytoczone wyżej rozważania są nadal aktualne i rozwiązanie przyjęte w ust. 5 art. 89a oceny tej nie zmienia. Rozwiązanie przyjęte w art. 89a ust. 5 dotyczy materii wpadkowej, która z racji konieczności oceny przesłanek wymienionych w pkt 3 ust. 4 art. 89a, wymaga niewątpliwie przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerokim aspekcie, co zdaniem ustawodawcy wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania oraz wydania decyzji, która stanowić będzie o możliwości wypłaty 100% uposażenia z racji spełnienia przesłanek objętych regulacją pkt 3 ust. 4 art. 89a ustawy.

Reasumując, w opinii Sądu, rozstrzygnięcie o wypłacie lub odmowie wypłaty potrąconej części uposażenia powinno nastąpić w formie decyzji, po przeprowadzeniu postępowania w ramach którego ustalone zostanie, czy zachodzi związek pomiędzy zwolnieniem od zajęć służbowych a przesłankami powoływanymi przez wnioskodawcę.

Formę decyzji w takich przypadkach akceptuje również orzecznictwo sądowoadministracyjne w najnowszych sprawach rozpatrywanych na podstawie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowej. Przykładowo w tym miejscu wymienić należy wyrok WSA w Szczecinie z 16 października 2013 r. r. sygn. akt II SAB/Sz 9/13 – Lex nr 1390459, w którym sąd ten zajął stanowisko, iż indywidualna sprawa żołnierza zawodowego dotycząca ustalenia prawidłowej wysokości należnego a niewypłaconego uposażenia jest sprawą o charakterze administracyjnym. Wymieniony wyrok został utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia sygn. I OSK 335/14 (wyrok dostępny w CBOSA, na stronach internetowych NSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "na prawo to bez wpływu pozostaje okoliczność zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie. Uposażenie jest nierozerwalnie związane z pełnieniem służby przez żołnierza zawodowego, co oznacza, że prawo do niego żołnierz uzyskuje tylko w okresie pełnienia służby. Nie istnieje możliwość nabycia prawa do uposażenia już po rozwiązaniu stosunku służbowego. Oznacza to, że wszelkie roszczenia żołnierza zawodowego dotyczące należnego uposażenia podlegają załatwieniu na zasadach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nawet wtedy gdy zostały zgłoszone już po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Żądanie wyrównania należnego uposażenia może bowiem wynikać wyłącznie z faktu pozostawania przez żołnierza w stosunku służbowym i pełnienia służby. Charakter świadczenia pieniężnego jakim jest uposażenie i czas w jakim powstaje do niego prawo powoduje, że żołnierz zawodowy zwolniony ze służby może dochodzić swoich praw w tym zakresie na takich samych zasadach jak żołnierz pozostający w służbie. Sprawa o ustalenie różnicy w należnym uposażeniu ( niedopłaty ) ma charakter administracyjnoprawny i wymaga wydania decyzji administracyjnej, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Sprawa ustalenia różnicy w uposażeniu żołnierza zawodowego (niedopłaty uposażenia), wymaga zatem wydania przez właściwy organ wojskowy decyzji administracyjnej. Decyzja ta winna określać kwotę, o którą pomniejszono żołnierzowi uposażenie. Natomiast wypłata należności z tego tytułu stanowi czynność materialno – techniczną.

Stwierdzone uchybienia wadliwiej wykładni przepisów prawa materialnego oraz w konsekwencji wadliwego zastosowania instytucji umorzenia postępowania miały wpływ na wynik sprawy i obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wobec treści niniejszego wyroku obowiązkiem organu II instancji jest merytoryczne rozpoznanie sprawy z odwołania skarżącego od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. Nr (...).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.