Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 952/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. H. i R. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. -


UZASADNIENIE

II SA/Łd 952/05 U Z A S A D N I E N I E

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...](znak: [...]) wydaną na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2000r., Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika K. B.– adwokat A.R.– Z. z dnia 18 marca 2005 r. w sprawie rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego adaptowanego na lokal gastronomiczno - rozrywkowy wraz z jego rozbudową oraz dobudową sklepu przemysłowego na działkach o nr ewid.7/1 i 8/1 położonych w Ł. przy ul. A umorzył postępowanie z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, iż w dniu 21 marca 2005 r. wszczęto postępowanie w powyższej sprawie i wyznaczono termin oględzin na dzień 31 marca 2005 r. Podczas oględzin pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdzili, że na przedmiotowych działkach znajduje się budynek handlowousługowy usytuowany wzdłuż granicy z działką o nr ewid. gruntu 8/2 stanowiącą własność K. B.. Inwestorzy T. i R. H. oświadczyli, iż do robót budowlanych polegających na adaptacji przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek gastronomiczno – rozrywkowy wraz z jego rozbudową i dobudową sklepu przemysłowego przystąpili na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Roboty rozpoczęto w dniu 12 maja 2003 r., a zakończono 11 sierpnia 2003 r.. Rozpoczęcie użytkowania obiektu nastąpiło w dniu 8 października 2003 r. Przeprowadzona kontrola wykazała, iż roboty budowlane przeprowadzono zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Nie wykonano żadnych innych robót budowlanych wymagających pozwolenia lub zgłoszenia.

W wyniku przeprowadzonej analizy zebranego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Ł. ustalił, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] zatwierdził T. i R. H. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na adaptację istniejącego budynku gospodarczego na lokal gastronomiczno – rozrywkowy wraz z jego rozbudową oraz dobudową sklepu przemysłowego. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie do organu II instancji K. B.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu sprawy wydał ostateczną decyzję z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. Z zapisów dokonanych przez kierownika budowy - S. Z. K. w dzienniku budowy z dnia [...] nr [...] na str. 2 i 6 wynika, że rozpoczęcie robót nastąpiło w dniu 12 maja 2003r., a całość robót została zakończona dnia 22 sierpnia 2003r.

W wyniku skargi wniesionej przez K.B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowieniem z dnia 11 września 2003 r. , II SA/Łd 565/03 Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...], a następnie późniejsze jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] nastąpiło już po fakcie zakończenia całości robót budowlanych. Roboty budowlane prowadzone były w czasie obowiązującej w mocy decyzji pozwolenia na budowę. Ponadto na mocy decyzji z dnia [...] Nr [...] T. i R.H. uzyskali pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego lokalu gastronomiczno - rozrywkowego i sklepu przemysłowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, iż nie zachodzą okoliczności wskazujące na popełnienie samowoli budowlanej wymienione w art. 48 cyt. ustawy i brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie.

Od powyższej decyzji K.B. wniósł odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Powyższej decyzji zarzucił sprzeczność istotnych ustaleń z treścią materiału zgromadzonego w sprawie poprzez uznanie, iż nie ma miejsca samowolna adaptacja budynku gospodarczo-rozrywkowego oraz jego rozbudowa i dobudowa sklepu przemysłowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 28 i 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 106 póz. 1126 ze zm.). Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie T. i R. H. dokonania rozbiórki wykonanych robót. Zdaniem pełnomocnika K.B.- adwokat A.R. - Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. błędnie przyjął, iż w dacie wykonywania robót inwestorzy dysponowali wykonalną decyzją o pozwoleniu na roboty budowlane. W swych ustaleniach organ I instancji pominął treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 5 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 979/02, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza GminyŁ.w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wydanej T. i R. H., jak również rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 17 grudnia 2004 r. II SA/Łd 565/03, którym uchylona została decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wszelkie roboty budowlane należy traktować jako samowolę budowlaną. Fakt działania przez R. i T.H. w dobrej wierze i wykonywanie robót w dacie, gdy posiadali oni ważną decyzję o pozwoleniu na budowę skutkuje, zdaniem pełnomocnika skarżącego, tylko i wyłącznie na prawo odszkodowania za szkody poniesione wskutek działania organów administracji - a nie na ocenę w przedmiocie istniejącej obecnie samowoli budowlanej. Odmienna interpretacja przepisów - prowadzi do zignorowania decyzji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i stanowi rażące naruszenie prawa.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...](znak: [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z akt sprawy przedmiotowy wniosek skarżącego z dnia 18 marca 2005 r. dotyczył robót budowlanych wykonanych w całości na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę - adaptację istniejącego budynku gospodarczego na lokal gastronomiczno-rozrywkowy wraz z jego rozbudową i dobudową sklepu przemysłowego. Ponadto inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwolenia na użytkowanie w/w lokalu gastronomiczno-rozrywkowego i sklepu przemysłowego.

Powyższy stan faktyczny sprawy wykluczał możliwość zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, czego żądał skarżący. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ustępu 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Fakt, że inwestor wykonał roboty budowlane na podstawie decyzji, która została uchylona nie oznacza, że winien być traktowany jako osoba, która wykonywała roboty bez pozwolenia na budowę. Pogląd taki został utrwalony w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zatem żądanie od organu wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 jest żądaniem naruszenia prawa przez organ.

Jakkolwiek słuszne było stanowisko organu I instancji co do braku przesłanek prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, jednakże zdaniem organu odwoławczego nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wynika to z faktu, że w uzasadnieniu decyzji nie wykazano braku przesłanek do ingerencji organu nadzoru budowlanego, na podstawie innych przepisów Prawa budowlanego, w następstwie zapadłego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2004 r. uchylającego pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na brak wyjaśnienia szeregu kwestii związanych z przedłożonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę, m.in. nieuwzględnienie w projekcie okien w ścianie granicznej budynku, wątpliwości co do prawidłowości ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz brak szczegółowej analizy kwestii zabezpieczenia przed emisją hałasu. Podniesione wątpliwości co do prawidłowości projektu budowlanego mające odniesienie do przepisów budowlanych dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a także bezpieczeństwa użytkowania, mogą powodować również wątpliwość co do aktualnego stanu faktycznego obiektu. Dopiero wyjaśnienie tych niejasności i stwierdzenie, że stan faktyczny nie daje podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego dotyczących prawidłowego użytkowania obiektu stanowiłoby przesłankę do uznania, że postępowania stało się bezprzedmiotowe. Należało bowiem zwrócić uwagę, że organ nadzoru budowlanego nie może być związany granicami wniosku i winien rozpatrzeć sprawę wszechstronnie odnosząc się w całości do stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Ponieważ przedmiotowa sprawa wymaga przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Ł. wnieśli T. i R.H. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art.7, 10 § 1 i 2, 15, 77, 136 oraz 138 § 2. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi T. i R.H. podnieśli, iż decyzja Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego była dla nich korzystna i zgodna z faktycznym i prawnym stanem sprawy. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł przede wszystkim na oględzinach, dowodach z dokumentów, obejmujących w szczególności badania poziomu hałasu, opinię w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem skarżących, organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie przeanalizował dowodów w postaci dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz nie umożliwił stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Skarżący podnieśli, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ sprawujący kontrolę instancyjną winien szczególnie starannie dbać o to, by wszelkie zasady postępowania były zachowane. Zdaniem[...]i R. H. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy niezgodny ze stanem rzeczywistym istniejącym na nieruchomości oraz stanem wynikającym z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Fakt powoływania za Sądem sprawy okien w ścianie granicznej, które nie istnieją i nie istniały już w dacie wydawania pozwolenia, potwierdza zarzut braku wnikliwości przy analizowaniu akt sprawy. Skarżący podnieśli, iż organ II instancji nie przeprowadził w istocie postępowania wyjaśniającego, tym bardziej nie wykazał, by konieczne było przeprowadzenie takiego postępowania w całości bądź w znacznej części, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 kpa. W ocenie skarżących przeprowadzenie przez organ odwoławczy prawidłowo postępowania dowodowego pozwoliłoby na stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów prawa budowlanego. Skarżący podkreślili, że przedmiotowe budynki posiadają wszystkie wymagane pozytywne opinie, wraz z pomiarami poziomu hałasu, co stanowiło podstawę udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Przedstawione powyżej okoliczności zdaniem skarżących potwierdzają w pełni wskazane na wstępie zarzuty. Wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oznacza, że organ I instancji zobowiązany byłby do prowadzenia ponownego postępowania. Lokal gastronomiczno - rozrywkowy i sklep przemysłowy stanowią podstawę prowadzanej przez skarżących działalności gospodarczej, która stanowi wyłączne źródłem utrzymania skarżących. Skarżący podnieśli, iż z działalnością w zakresie organizowania i obsługi uroczystości rodzinnych i okolicznościowych wiąże się nierozerwalnie rezerwacja terminów ze znacznym, kilkumiesięcznym - obecnie prawie rocznym - wyprzedzeniem. W takiej sytuacji podstawą prowadzenia działalności w sposób ciągły jest jej rzetelność i pewność w dotrzymywaniu terminów i warunków uzgadnianych dużo wcześniej z klientami. Związane z ponownym postępowaniem - zgodnie z wytycznymi zawartymi w zaskarżonej decyzji – ryzyko otrzymania zakazu użytkowania budynku przez dłuższy okres czasu, zapewne co najmniej kilku miesięcy, wiązałoby się ze znacznymi stratami finansowymi w wysokości ok. 50.000 zł w skali roku, a także realnym zagrożeniem bytu firmy wobec utraty zaufania klientów "wypadnięcia z rynku".

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł , iż zarzuty skarżących są niezasadne. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ odwoławczy oparł się na istniejącym materiale dowodowym i nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Skarżone rozstrzygnięcie zapadło zatem w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji i podlegał on jedynie ponownej ocenie w postępowaniu odwoławczym. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca brała czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji. Stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, co w konsekwencji oznaczało dla organu odwoławczego brak podstaw do wzywania stron w celu zapoznania się z aktami sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogłyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. słusznie zastosował powyższy przepis. Stosownie do jego treści organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wydanie decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest dopuszczalne wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. / por. wyrok NSA z dnia 24 września 1999r. III SA 7463/98 /

W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze, iż organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie przeanalizował materiału dowodowego oraz uniemożliwił skarżącym zapoznanie się z materiałem zgromadzonym w sprawie i ustosunkowaniem się do niego, czym naruszył art. 7, 10 § 1 i 2 , 15, 77 k.p.a., należy uznać je za bezzasadne. W odniesieniu do zarzutów strony skarżącej o naruszeniu art. 136 k.p.a. należy stwierdzić, iż organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Zadaniem Sądu jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne. Dodatkowe postępowanie dowodowe jest przeprowadzane w ramach postępowania odwoławczego, jeżeli nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zob. art. 138 § 2). Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2, powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 / wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99 / / por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2004 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie I) /.

Organ odwoławczy ograniczony jest do rozpatrzenia sprawy w zakresie, w jakim uczynił to przed nim organ pierwszej instancji oraz do orzekania tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Jeżeli organ I instancyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy (stwierdzając podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia) winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji (art. 138 § 2 kpa - konstrukcja tzw. decyzji kasacyjnej).

Gdyby w tej sytuacji chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę (co z zasady winien zrobić), musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu właśnie czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2004 r. II SA 3615/2002 /.

Przepis powyższy pozwala organowi odwoławczemu na wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób wadliwy i nie może być takie postępowanie tolerowane przez organ odwoławczy. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, gdy nie wyjaśniono szeregu istotnych dla sprawy okoliczności, od których zależeć może treść rozstrzygnięcia. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy / por. wyrok NSA z 26 maja 1999r. I SA/Lu 325/98 /. Zgodnie z powyżej cytowanym przepisem organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych ocenia materiał dowodowy, oceniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydawania decyzji przez organ I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne / por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2000r. V SA 102/2000 /.

W orzecznictwie rozważane jest zagadnienie uzasadniania decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności mają prawne znaczenie w sprawie i powinny być wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Właściwe uzasadnienie decyzji kasacyjnej jest zatem szczególnie ważne nie tylko z punktu widzenia strony, ale także organu pierwszej instancji, który ma tę decyzję wykonywać, oraz organu kontroli (organu nadzoru oraz sądu administracyjnego) / zob. teza pierwsza wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Łd 704/97/.

Wprawdzie wskazania organu odwoławczego nie są wiążące dla organu pierwszej instancji, ale błędne wskazówki organu odwoławczego co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy powodują, że naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, jakie miały miejsce przy wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji, mają istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy może tylko wytknąć organowi pierwszej instancji wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego i nakazać rozstrzygnięcie wniosku skarżącego bez wskazania sposobu załatwienia tej sprawy. Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie ma wpływu zarówno na zakres, jak i na prawa strony w ponownym rozpoznaniu sprawy i nie ogranicza prawa strony do obrony jej słusznych interesów przed organem pierwszej instancji. W takiej sytuacji nie jest konieczne ustosunkowanie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania / por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2004 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie I) /.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uzasadniając decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpatrując wniosek pełnomocnika K.B.– adwokat A.R. - Z. z dnia 18 marca 2005 r. o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki samowoli budowlanej ograniczył się do zbadania, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016).

Faktem jest, że inwestycja[...]i R. H. nie może być uznana za samowolę budowlaną z konsekwencjami wynikającymi z art. 48, bowiem zrealizowana została na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże decyzja o pozwoleniu na budowę udzielona T. i R. H. uchylona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 17 grudnia 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 565/03. Powyższy wyrok zapadł po zakończeniu budowy i uzyskaniu przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, do czego zobowiązywała ich uchylona decyzja. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów procedury administracyjnej, które mogły mieć wpływ na teść rozstrzygnięcia.

Wskazać należy również, iż prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 5 sierpnia 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 979/02 uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia na wniosek [...] i R. H. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej inwestycji. Decyzja ta była jedną z podstaw do wydania uchylonej następnie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niemożność zastosowania art. 48 prawa budowlanego nie przesądza automatycznie o bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. / por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, z dnia 13 sierpnia 2003r., II SA/Kr 2361/02 /.

Należy zauważyć, że o ile wniosek pełnomocnika K.B.– adwokat A.R. -Z. z dnia 18 marca 2005 r. o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki samowoli budowlanej ograniczył się do zbadania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., czy zachodzą przesłanki do zastosowania tylko art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, to zawiadomienie o wszczęciu postępowania opiewało znacznie szerzej, gdyż postępowanie zostało wszczęte w sprawie sprawdzenia legalności budowy sklepu i lokalu gastronomiczno – rozrywkowego na nieruchomości małżonków H.. Organ administracji I stopnia sam zakreślił sobie znacznie szerszy zakres sprawdzenia obiektu budowlanego, co w kontekście zapadłych przed wszczęciem postępowania wyroków sądowych uchylających decyzję zarówno o ustaleniu dla inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i o pozwoleniu na wybudowanie obiektu było w pełni uzasadnione. Dlaczego organ I instancji ograniczył się jedynie do zbadania i uzasadnienia oczywistej kwestii, że nie zachodziła (przynajmniej formalnie) samowola budowlana, a nie zajął się kwestią legalności budowli w ogóle nie zostało już wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pominął zupełnie kwestię legalności obiektu budowlanego. Nie jest bowiem wykluczone, iż w przypadku przeprowadzenia inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanej inwestycji (art. 49 - 51 Prawa budowlanego) wydana może zostać decyzja o nakazie rozbiórki na podstawie innego przepisu niż przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz.1270) oddalił skargę.