Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1404/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 pkt4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 § 1 pkt 1a, art. 3 § 1, art. 15 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Robotowska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 917/15 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi B. P. na notę księgową Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 917/15, odrzucił skargę B. P. na notę księgową Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych.

I

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., działając

w imieniu Prezydenta Miasta K., wydał notę księgową nr [...], zgodnie z którą B. P., działający pod firmą P. B. Transport Towarowo-Osobowy "M." (dalej: skarżący), miał uiścić opłatę w wysokości 11 080 zł za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie K. w okresie od [...] października do [...] grudnia 2014 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. B. P. wniósł skargę na wskazaną wyżej notę księgową z dnia [...] kwietnia 2015 r., domagając się jej uchylenia, względnie stwierdzenia jej bezskuteczności.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o odrzucenie skargi, gdyż sprawa nie należy do zakresu właściwości sądu administracyjnego, względnie o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę, uznając, w wyniku analizy przepisów art. 3 p.p.s.a., że nie jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę wystawienia noty księgowej

w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r.

o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 z późn. zm.; dalej: p.t.z.), zgodnie z którym, w transporcie drogowym za korzystanie przez operatora

i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców mogą być pobierane opłaty; a w sytuacji gdy właścicielem albo zarządzającym przystanków komunikacyjnych lub dworców jest jednostka samorządu mogą być pobierane opłaty; a stawka opłaty jest wtedy ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Na terenie Gminy Miejskiej K. obowiązuje w tym zakresie uchwała Rady Miasta K.

z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska K. (Dz. Urz. Woj. Małop.

z 2011 r. nr 189, poz. 1504).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że o charakterze administracyjnym konkretnego działania organu przesądzają trzy cechy: podjęcie go w sprawie indywidualnej, charakter publicznoprawny i związek z uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym

z przepisu prawa. Zdaniem Sądu, przedmiotowa nota księgowa nie spełnia trzeciej cechy, gdyż nie może stanowić samoistnego źródła obowiązku danego przewoźnika wynikającego z przepisu prawa. Powołane wyżej przepisy ustawy o publicznym transporcie drogowym wprowadzają co prawda obowiązek uiszczania opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, niemniej przepisy te nie określają wprost jakiego rodzaju czynność, bądź akt miałby wyrazić obowiązek przewoźnika do uiszczenia opłaty.

WSA zwrócił również uwagę, że dochodzenie nieuiszczonej opłaty następuje

w trybie art. 2 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), dalej: u.p.e.a. Konkretyzacja wymaganej kwoty następuje w tytule wykonawczym, którego wystawienie poprzedza upomnienie (art. 15 § 1 u.p.e.a.). W ocenie Sądu, kwestionowana nota księgowa ma walor informacyjny co do niewykonanej powinności uiszczenia opłaty za korzystanie

z przystanków komunikacyjnych; stanowi zarazem wezwanie do jej uiszczenia. Z tego względu nota księgowa nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Nie wywołuje ona skutków prawnych w sferze praw i obowiązków podmiotu, do którego jest skierowana. Obrona przed ewentualnym niezgodnym z prawem działaniem organu w sprawie opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców powinna być realizowana w postępowaniu egzekucyjnym z wykorzystaniem środków prawnych przewidzianych

w u.p.e.a., w tym zarzutów.

II

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia B. P. wniósł

o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nota księgowa nr [...] nie jest innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegającym kontroli przez sąd administracyjny, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez odrzucenie skargi;

2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

3. art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że nota nr [...] stanowi upomnienie zawierające wezwanie do zapłaty w trybie powołanego przepisu.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, że nota księgowa wystawiona przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców mieści się w pojęciu innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa

w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bo nakłada na stronę obowiązek uiszczenia wskazanej opłaty, określa jej wysokość oraz termin płatności, a tym samym stanowi indywidualny i władczy akt organu administracji publicznej, który podlega kontroli sądowej. Zdaniem skarżącego twierdzenie Sądu jakoby konkretyzacja obowiązku uiszczenia opłaty następowała w tytule wykonawczym jest błędne, gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem rozpoznawczym, a tylko w nim może dojść do ustalenia obowiązku.

Prezydent Miasta K. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie wskazać należy, że z dniem 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie istotna nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzająca między innymi nowe brzmienie art. 173 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że od postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie, a zatem także od postanowienia o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przysługuje skarga kasacyjna.

W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do bezpodstawnego odrzucenia skargi, z powodu błędnego uznania przez Sąd, że nota księgowa, wystawiona w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska K., nie jest innym aktem lub czynnością w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym nie podlega kontroli sądu administracyjnego, natomiast adresat noty księgowej może kwestionować zasadność nałożenia wskazanej opłaty korzystając

z instrumentów obrony w postępowaniu egzekucyjnym.

Z tym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji, odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z tej racji, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż nota księgowa wydana w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zdaniem NSA, poszukując właściwej podstawy prawnej opłaty za korzystanie

z przystanków komunikacyjnych lub dworców, Sąd zasadnie przywołał treść art. 16 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, jak również wydaną na podstawie ust. 4 tego artykułu uchwałę Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2011 r., określającą stawki przedmiotowej opłaty. Jednakże tak skarżący kasacyjnie, jak też Sąd zdają się pomijać zasadniczą kwestię, że obowiązek uiszczenia opłaty uregulowanej w art. 16 ust. 4 p.t.z. wynika z mocy samego prawa – wskazanego przepisu ustawy oraz § 1 pkt 1 - 2 cyt. uchwały Rady Miasta K.. Obowiązek ten winien być wykonany niezwłocznie po wystąpieniu określonego stanu faktycznego, z którego wystąpieniem ustawa wiąże ów obowiązek (skorzystanie przez operatora/przewoźnika z przystanku komunikacyjnego/ dworca, którego zarządzającym albo właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego). Brak w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie "ustalenia" czy "wymierzenia" omawianej opłaty. Oznacza to, że opłaty nie ustala się/nie wymierza się decyzją administracyjną (postanowieniem), ani tym bardziej indywidualnym aktem administracyjnym lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opłata, która może być pobierana na podstawie art. 16 ust. 4 p.t.z. nie stanowi nadzwyczajnego rozwiązania prawnego, a jej charakter jest zbliżony na przykład do opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; w tym zakresie por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2738/15, publik. CBOSA). Uzupełniająco dodać należy, że stronie przysługują odpowiednie środki prawne dla kwestionowania uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2011 r., która jest aktem prawa miejscowego, jak również dla kwestionowania zgodności z Konstytucją RP przepisów ustanawiających przedmiotową opłatę.

Skoro obowiązek poniesienia przedmiotowej opłaty nie wymaga konkretyzacji indywidualnym aktem administracyjnym lub czynnością w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że nota księgowa wystawiona w tym przedmiocie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i prawidłowo odrzucił skargę, stosując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nota księgowa przypomina de facto wyłącznie o obowiązku uiszczenia opłaty, nie nakładając na adresata obowiązku prawnego –uprzednio nałożonego już ustawą, ani nie przyznając mu jakichkolwiek uprawnień.

Z wymienionych powodów zarzuty ujęte w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne.

Kolejny zarzut kasacyjny (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej) NSA również uznał za chybiony. Powołany w tym zarzucie przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. reguluje wszczęcie egzekucji administracyjnej. Po pierwsze, wskazać trzeba, że przedmiotem sprawy nie była ocena legalności działań organów administracji publicznej, podejmowanych

w postępowaniu egzekucyjnym (co do tych działań ochrona sądowa przysługuje stronie na mocy art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), tylko przesądzenie, czy nota księgowa wystawiona

w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców jest aktem względnie czynnością, podlegającym kontroli sądowej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Po wtóre natomiast, nie można zarzucić Sądowi, że dochodzenie nieuiszczonej opłaty, o której mowa, nie następuje w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto WSA prawidłowo wskazał środki prawne służące zobowiązanemu w tym postępowaniu, choć niewątpliwie przedwcześnie wypowiedział się co do tego, czy nota księgowa ma charakter upomnienia w myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. Kwestia ta powinna być przedmiotem oceny sądowej dopiero na etapie ewentualnego zaskarżenia przez zobowiązanego aktów wydanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.