Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2863/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust.2 pkt 6, 8, ust. 3 pkt 10
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4 pkt 6,8,9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 630/16 w sprawie ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Bd 630/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa.

W toku postępowania nadzorczego Wojewoda ustalił, że powyższa uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez określenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej dla terenu oznaczonego symbolem: 1MN/U (teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej), art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości oraz art. 17 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez brak zgodności granicy obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z granicami terenu wyznaczonego na załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Organ wskazał, że Rada Gminy L. określiła w § 6 pkt 6 lit. g uchwały dla terenu oznaczonego symbolem: 1MN/U (teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej) powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej. Przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia wymagają określenia w planie miejscowym powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, co nie zostało dokonane w przedmiotowej uchwale. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ zwrócił również uwagę, że przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia nakazują określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ustalenia te powinny określać parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnie oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W treści uchwały dopuszczono możliwość dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości. Zapisem § 6 pkt 8 lit. a uchwały określono parametry działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Rada Gminy L. nie określiła w uchwale szczegółowych zasad scalenia i podziału nieruchomości w odniesieniu do powierzchni działki, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Zdaniem organu nadzoru, analiza uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa wykazała, że granice obszaru wyznaczonego na załącznikach graficznych nr 1 i 2 nie pokrywają się z granicami obszaru określonego na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2016 r. - zgodnie z zapisem § 1 przedmiotowej uchwały. Zmiana obszaru projektu planu miejscowego może zostać podjęta jedynie przez właściwy organ i we właściwym trybie. Dokonać tego może wyłącznie rada gminy w drodze zmiany uchwały intencyjnej. Czynności te nie mogą być wykonane dowolnie i uznaniowo przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w trakcie realizacji procedury, bowiem działania te stanowią istotne naruszenie prawa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina L., zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 6 i 8 oraz art. 17 u.p.z.p., Skarżąca, powołując się na pierwotne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i rozporządzenia oraz obowiązujące brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wyjaśniła, że ustawodawca w kwestii zasad zagospodarowania terenu, sprecyzował odniesienie ustalanych parametrów do działki budowlanej, a nie do działki czy terenu. W związku z powyższym, treść § 4 pkt 6 rozporządzenia nie stanowi uszczegółowienia zapisu ustawowego, bowiem nie jest z nim zgodna.

Zdaniem Gminy, organ nadzoru nie wskazał konkretnego naruszenia któregokolwiek elementu procedury sporządzania i uchwalania planu miejscowego, nie wskazał też jakie uchybienia zawiera uchwała o przystąpieniu do sporządzania projektu planu miejscowego. Nie uzasadnił również swojego stanowiska, że granice obszaru opracowania określone w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu są niezgodne z granicami obszaru określonymi na rysunku planu miejscowego. Strona skarżąca wskazała, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego obejmuje dwa obszary: PE-2 -załącznik graficzny nr 1 do uchwały i PE-5 - załącznik graficzny nr 2 do uchwały. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest tylko i wyłącznie zmiana planu dla obszaru PE-5, natomiast dla obszaru PE-2 zmiana planu jest opracowywana (projekt planu jest uzgadniany). Wójt jako organ sporządzający plan zagospodarowania przestrzennego i wykonujący uchwały Rady Gminy, w celu jak najszybszego wykonania woli Rady podzielił procedurę planistyczną i zlecił opracowanie projektów planów dla dwóch różnych obszarów objętych uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu. Jest to zgodne z obowiązującymi przepisami prawa oraz podstawowymi zasadami wykładni logicznej prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w jego aktualnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r. i znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, nieważność planu miejscowego w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie w tym zakresie skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny.

Odnosząc się do pierwszego punktu sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd przytoczył treść art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniony został przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U.2010.130.871) zmieniającej ustawę z dniem 21 października 2010 r. Wówczas art. 15 ust. 2 pkt 6 otrzymał brzmienie: "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów." W ślad za przeprowadzoną nowelizacją nie przeprowadzono zmiany korespondującego z przepisem ustawy § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd uznał, że hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. W przedmiotowej sprawie, w dacie podejmowania aktu prawa miejscowego, przepisy ustawy miały na skutek nowelizacji odmienną regulację, niż akt niższego rzędu – rozporządzenie. Oznacza to, że organ gminy miał obowiązek zastosować terminologię ustawy, a nie rozporządzenia.

W ocenie Sądu, słusznie skarżąca Gmina zwróciła uwagę, że § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego operuje pojęciami "działki lub terenu". Jest to jednak przepis wykonawczy do ustawy, który odnosi się do jej pierwotnego, wielokrotnie zmienianego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści powyższego przepisu obowiązującego w dniu podejmowania spornej uchwały zasady zagospodarowania terenu, powinny uwzględniać odniesienie ustalanych parametrów do działki budowlanej, a nie do działki czy terenu. Sąd wskazał ponadto, że logicznym jest przyjęcie odniesienia powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, jeżeli parametr ten dotyczy terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Odnosząc się do drugiego punktu rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Stosownie zaś do § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie z powyższym, w przedmiotowej uchwale, dla każdego z terenów określono zasady scalania i podziału w sposób realizujący obowiązki wynikające z przepisów oraz w zakresie wyznaczonych kompetencji.

W tej sprawie spór dotyczy terenu oznaczonego symbolem: 1 MN/U (teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej). Na tym terenie działki gruntu przewidziane są pod zabudowę, a więc będą to działki budowlane. Redakcja § 6 pkt 8 lit. a poprzez posłużenie się pojęciem "działki budowlanej" nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca ma rację wywodząc w skardze, że wymagany zakres regulacji obejmujący ustalenia dla działek bez względu na to czy będą budowlanymi czy innymi został merytorycznie osiągnięty w sposób umożliwiający najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym. W ocenie Sądu, stan faktyczny, który posłużył do podjęcia spornej uchwały odpowiada ustaleniom zasad. Nie zachodzi sprzeczność w posłużeniu się działką budowlaną przy scalaniu, jeżeli scalanie odnosi się wyłącznie do terenu przewidzianego w planie pod zabudowę.

Nietrafnym jest zarzut, jakoby Rada Gminy nie określiła wymaganych parametrów dla działek. Zgodnie z zapisami uchwały parametry zostały określone dla działek budowlanych, jako że stanowią specyficznego rodzaju działki gruntu i dla pozostałych nieruchomości gruntowych, ujmując ustaleniem wszystkie inne działki gruntu poza działkami budowlanymi. Zgodnie z definicją nieruchomości gruntowych zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie może zaistnieć sytuacja, w której działka gruntu nie stanowi nieruchomości gruntowej. W świetle powyższego zarzut o niezgodności ustaleń z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu jest bezzasadny.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia granic obszaru objętego załącznikiem nr 1 do zaskarżonej uchwały. Natomiast obszar objęty załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu jest na etapie dalszych prac. Według stanowiska skarżącej, zmiana planu w tej części jest opracowywana, a projekt planu jest uzgadniany. Zakres opracowania planu jest zgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. Skarżąca wykazała, że w uchwale intencyjnej zlecono opracowanie projektów planów dla dwóch różnych obszarów objętych uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu. Place planistyczne zakończono w stosunku do obszaru PE-5. Gdyby przyjąć, że uchwała Rady Gminy L. obejmowałaby w całości obszar objęty na obydwóch załącznikach, a w wyniku kontroli aktu prawa miejscowego przez organ nadzoru, czy też sąd, doszłoby do stwierdzenia nieważności tylko jednego z załączników uchwały w tej części, przykładowo załącznika nr 1, nad którym obecnie trwają prace, to pozostała część uchwały byłaby ważna. Częściowe stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego skutkowałoby tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostałby niezgodny z uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia.

Bezspornym jest, co potwierdzają akta sprawy wraz z dokumentacją procedury planistycznej, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego obejmuje dwa obszary: PE-2 -załącznik graficzny nr 1 do uchwały, i PE-5 - załącznik graficzny nr 2 do uchwały. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest tylko i wyłącznie zmiana planu dla obszaru PE-5, natomiast dla obszaru PE-2 zmiana planu jest opracowywana (projekt planu jest uzgadniany). W ocenie Sądu nie było przeszkód ku temu, aby Wójt jako organ sporządzający plan zagospodarowania przestrzennego i wykonujący uchwały Rady Gminy, w celu jak najszybszego wykonania woli Rady, podzielił procedurę planistyczną i zlecił opracowanie projektów planów dla dwóch różnych obszarów objętych uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu. Jest to zgodne z obowiązującymi przepisami prawa oraz podstawowymi zasadami wykładni logicznej prawa w szczególności argumentum a major ad minus - czyli "co wolno więcej to tym bardziej wolno mniej". Skoro Gmina mogła podjąć uchwałę o zmianie planu dla dwóch załączników obejmujących obszary PE-2 (załącznik nr 1) oraz PE-5 (załącznik nr 2), to tym bardziej mogła podjąć uchwałę o zmianie planu tylko dla jednego obszaru PE-5, ujętego w załączniku nr 2. Zakres opracowania planu, zawarty w załączniku nr 1 do uchwały z dnia [...] lutego 2016r. jest zgodny z załącznikiem nr 2 do uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, dlatego argumenty Wojewody o przekroczeniu granic są nielogiczne i pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Wojewoda zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: mianowicie:

1) § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zwanej dalej "Konstytucją" poprzez bezpodstawne przyjęcie, że określenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że określona powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej jest zgodna z przywołanymi wyżej przepisami prawa, w sytuacji gdy przyjęta w zapisach zaskarżonej uchwały powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej odbiega od przepisu § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia i w konsekwencji na braku stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała w ramach § 6 pkt 6 lit. g w zakresie "budowlanej" została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3) § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości jest zgodne z przywołanymi wyżej przepisami prawa, w sytuacji gdy przyjęte w zapisach zaskarżonej uchwały określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości odbiega od przepisu § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia i w konsekwencji na braku stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała w ramach § 6 pkt 8 lit. a w zakresie "budowlanej" została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

5) art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru mniejszego niż wynika z załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu jest zgodne z przepisami prawa.

6) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że "pomniejszenie" obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w stosunku do granic terenu wyznaczonego w załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu oraz właściwości organów w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Rada Gminy L. nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej doprecyzowywania, sposobu ustalania powierzchni zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach wykonawczych do u.p.z.p. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wprowadził definicję legalną intensywności zabudowy. Z żadnego przepisu rangi ustawowej (w tym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) nie wynika, że obowiązkowym wskaźnikiem i parametrem zabudowy w planie miejscowym jest powierzchnia zabudowy w stosunku do działki budowlanej. Dopiero obowiązek określenia w planie miejscowym powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu zostało wprowadzone przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia. Rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji oraz regulowania w/w kwestii w planie miejscowym odmiennie niż uczynił to ustawodawca w przepisach rangi ustawowej. Pojęcie działki budowlanej nie jest bowiem tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), organy gminy wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do kolejnego punktu uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru wskazał, że zapisami § 6 pkt 8 lit. a uchwały określono parametry działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Ustawodawca dopuszcza w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. określenie w planie miejscowym w zależności od potrzeb wyłącznie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Rada Gminy L. w niniejszej uchwale nie określiła szczegółowych zasad scalenia i podziału nieruchomości w odniesieniu do powierzchni działki, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W odniesieniu do zarzutów sformułowanych pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej organ wskazał, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu obejmuje dwa obszary PE-2 (załącznik nr 1) i PE-5 (załącznik nr 2). Rada Gminy L. nie uchwaliła planu dla terenu określonego w załączniku nr 2 do uchwały intencyjnej. Obszar objęty planem nie obejmuje działki nr [...] i części działki nr [...] położonych w miejscowości M. D. Granica obszaru objętego planem nie jest tożsama z granicą obszaru objętego uchwałą intencyjną. W uchwale intencyjnej nie przewidziano możliwości etapowego sporządzania planu dla tego obszaru. Sporządzenie projektu planu przez organ wykonawczy gminy w innych granicach niż określone uchwałą intencyjną stanowi naruszenie przepisów o właściwości w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.) w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 powołanej ustawy w związku z § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (§ 6 pkt 6 lit. g uchwały) jest zgodny z przywołanymi wyżej przepisami prawa, a jego przyjęcie nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Słusznie Sąd I instancji uznał, że organ gminy miał obowiązek w tym zakresie stosować przepisy ustawy jako aktu wyższego rzędu w stosunku do przepisów rozporządzenia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Takie brzmienie tego przepisu zostało nadane przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która weszła w życia z dniem 21 października 2010 r. Wskaźnik intensywności zabudowy został w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy określony jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Podobnie określono wskaźnik minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, odnosząc go do powierzchni działki budowlanej. Zawarte w § 4 pkt 6 rozporządzenia ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury operuje pojęciami "działki lub terenu", lecz jest to jednak przepis wykonawczy do ustawy, który odnosi się do pierwotnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. W ślad za przeprowadzoną nowelizacją ustawy nie przeprowadzono zmiany rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zatem oczywistym jest, że pierwszeństwo w tym zakresie mają przepisy ustawy.

Należy również w pełni podzielić argumentację Sądu I instancji, iż odniesienie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej nie pozostaje w sprzeczności z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia. Przepis ten przewiduje alternatywę rozłączną (spójnik "lub"), zatem w jego świetle możliwe jest odniesienie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Należy zauważyć, że zakwestionowany przez Wojewodę przepis § 6 pkt 6 lit. g przedmiotowej uchwały dotyczy terenu 1 MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług związanych z turystyką), zatem przyjęcie przez Radę Gminy dla tego terenu wskaźnika intensywności zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej jest uzasadnione przyjętym przez organ planistyczny przeznaczeniem tego terenu i w pełni zgodne z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że przyjęta przez Radę Gminy L. treść § 6 pkt 6 lit. g uchwały nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące określenia przez Radę Gminy L. (w § 6 pkt 8 lit. a uchwały) zasad scalania i podziału nieruchomości na terenie objętym planem, tj. naruszenia § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji. Niezrozumiałe są zarzuty organu nadzoru, który twierdzi, że w § 6 pkt 8 lit. a uchwały wskazano jedynie minimalną powierzchnię działek budowlanych, a nie określono ogólnie powierzchni nowo wydzielanych działek.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis § 4 pkt 8 powołanego rozporządzenia stanowi, że w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Przepis ten nakazuje więc określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Sąd I instancji prawidłowo podkreślił, że spór w tej sprawie dotyczy terenu, który przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a tym samym działki na tym terenie są działkami budowlanymi. Nie narusza zatem prawa użycie zwrotu "działka budowlana" w przepisach planu dotyczących scalania i podziału nieruchomości, jeżeli scalanie i podział odnoszą się wyłącznie do terenu przewidzianego w planie pod zabudowę. Ponadto - zgodnie z obowiązującym od dnia 21 października 2010 r. art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Postępowanie planistyczne w tej sprawie zostało wszczęte po wejściu w życie tego przepisu (uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu podjęto 13 grudnia 2013 r.), zatem ma on w tej sprawie zastosowanie. Ponadto Wojewoda nie zwrócił uwagi na fakt, iż Rada Gminy osobno ustaliła parametry działek budowlanych powstałych w wyniku scalenia i podziału i osobno parametry pozostałych nieruchomości gruntowych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, zatem regulacja ta obejmuje wszystkie nieruchomości znajdujące się w granicach planu.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że "pomniejszenie" obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w stosunku do granic terenu wyznaczonego w załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą wolę gminy rozpoczęcia procedury planistycznej w odniesieniu do obszaru ściśle określonego w załączniku graficznym do tej uchwały. Uchwała ta pełni funkcję informacyjną dla właścicieli nieruchomości, znajdujących się w granicach tego obszaru, iż co do tych nieruchomości została wszczęta procedura planistyczna. Bezsporne jest, że organ planistyczny nie może w ramach ustaleń planu wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną.

W tej sprawie uchwała z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 63, poz. 1271) obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa dotyczy dwóch odrębnych obszarów: PE-2 (załącznik graficzny nr 1) oraz PE-5 (załącznik graficzny nr 2). Natomiast uchwała Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa dotyczy zmiany planu wyłącznie dla obszaru PE-5 (działka nr [...] w miejscowości M. D.). Z twierdzeń Gminy wynika, że dla obszaru PE-2 toczy się odrębna procedura planistyczna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwalenie planu wyłącznie dla terenu PE-5 nie stanowi naruszenia procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, skutkującego stwierdzeniem nieważności tego planu. W uchwale intencyjnej wyraźnie wyodrębniono w części tekstowej i na załącznikach graficznych dwa odrębne, oddalone od siebie tereny (PE-2 i PE-5), co do których ma nastąpić zmiana planu miejscowego. Należy więc przyjąć, że uchwała intencyjna dotycząca terenów, których granice zostały wyznaczone na dwóch załącznikach graficznych zawiera w sobie właściwie dwie uchwały intencyjne o przystąpieniu do odrębnych zmian planu z 2002 r. na tych dwóch obszarach. Co do terenu PE-5 (działka nr [...] w miejscowości M. D.) plan został uchwalony w granicach przewidzianych w załączniku graficznym nr 2 do uchwały intencyjnej, co do terenu PE-2 (działka nr [...] i część działki nr [...] w miejscowości M. D.) toczy się nadal odrębna procedura planistyczna, czego organ nadzoru nie kwestionuje. Trudno się więc zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że nastąpiło "pomniejszenie" obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w stosunku do granic terenu wyznaczonego w załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, skoro granice terenu PE-5 w planie i uchwale intencyjnej są tożsame, a co do terenu PE-2 toczy się odrębne postępowanie planistyczne w granicach oznaczonych w załączniku nr 1 do uchwały intencyjnej. Wbrew twierdzeniom Wojewody w tej sprawie nie miało miejsca etapowe uchwalanie zmian planu, gdyż już w uchwale intencyjnej wskazano dwa odrębne obszary, co do których mogły być prowadzone odrębne procedury planistyczne. Etapowe uchwalanie planu dotyczy sytuacji, w której gmina przystępuje do uchwalania planu w odniesieniu do jednego zwartego obszaru, jednocześnie (lub w późniejszej uchwale) przewidując możliwość uchwalenia planu dla poszczególnych części tego obszaru.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.