Postanowienie WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 671/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 170, art. 232 § 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 25 marca 2019 r. nr VI/105/19 w przedmiocie zmiany uchwały nr XXXI/552/17 z dnia 5 stycznia 2017 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 - postanawia – odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 25 marca 2019 r. nr VI/105/19 Sejmik Województwa Podkarpackiego uchwalił zmianę uchwały z dnia 5 stycznia 2017 r. nr XXXI/552/17, podjętej w przedmiocie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022.

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 9, art. 18 pkt 20 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512) – dalej: "u.s.w.", oraz art. 38 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.).

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący" lub "Stowarzyszenie") wniosło skargę na ww. uchwałę z dnia 25 marca 2019 r. w części dotyczącej § 1 uchwały, w zakresie wpisania w części tabelarycznej "Instalacji do mechaniczno – biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych – sortowni odpadów komunalnych i z selektywnej zbiórki / Wolica, 38-200 Jasło" w tabelach odnoszących się do "Regionu Południowego", "Regionu Centralnego", "Regionu Zachodniego" i rubrykach "Zmieszane odpady komunalne".

Skarżący podniósł, że interes prawy do zaskarżenia uchwały upatruje w ciążącym na nim obowiązku należytego wykonania swoich celów statutowych, ukierunkowanych na dobro mieszkańców społeczności lokalnej i ochronę środowiska. Celem statutowym Stowarzyszenia Nowa Wolica jest dbanie o czystość środowiska i zdrowie mieszkańców Wolicy. Funkcjonowanie instalacji Ekomax w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych oddziałuje szkodliwie na lokalną społeczność.

Zdaniem skrzącego, powyższe regulacje wpisujące instalację mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów Ekomax w Wolicy jako instalacji posiadającej status Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych, naruszają art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.), art. 378 ust. 2a pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.) – dalej: "P.o.ś.", art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach oraz art. 7 Konstytucji RP.

Skarżący wniósł o wykreślenie instalacji Ekomax z Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 oraz uchwały wykonawczej, względnie zastąpienie kwestionowanych zapisów wpisem o treści: "instalacja mechanicznego przetwarzania odpadów (MP) Ekomax J. K. w Wolicy o wydajności 18 tyś Mg/rok", a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego, instalacja Ekomax nie może być, zgodnie z obowiązującym prawem, instalacją RIPOK MBP, gdyż:

1. nie spełnia wymagań przepisów przejściowych ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, gdyż przed dniem 1 stycznia 2012 r. nie posiadała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla instalacji mechaniczno - biologicznego przetwarzania;

2. nie legitymuje się pozwoleniem zintegrowanym, wydanym przez Marszałka Województwa Podkarpackiego, obligatoryjnym dla instalacji RIPOK;

3. nie spełnia definicji RIPOK MBP, gdyż nie ma prawa prowadzić procesu biologicznego przetwarzania odpadów i może być, co najwyżej, instalacją mechanicznego przetwarzania odpadów (instalacją MP), a nie instalacją mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów (instalacją MBP);

4. nie spełnia definicji RIPOK MBP, gdyż może przetwarzać odpady jedynie w ilości 18 tys. Mg/rok, a jest to wielkość niewystarczająca dla instalacji o statusie RIPOK.

Stowarzyszenie podniosło, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022. Instalacja Ekomax została ujęta w Planie na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], udzielająca Ekomax pozwolenia na prowadzenie instalacji do mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP) o wydajności 30 000 Mg/rok, w tym części mechanicznej o wydajności 30 000 Mg/rok i biologicznej o wydajności 21 900 Mg/rok. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 8 września 2016 r. II SA/Rz 1525/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę wniesiona na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Uwzględniając skargę kasacyjną, wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. II OSK 2897/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oraz opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie. Zdaniem skarżącego NSA potwierdził, że Starosta [...] – będąc związany obowiązującym wówczas Planem Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego, przyjętym uchwałą Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 27 sierpnia 2012 r. nr XXIV/409/12, winien wydać pozwolenie zintegrowane dla instalacji MP o wydajności 18 000 Mg/rok. Tym samym, potwierdzona przez NSA wydajność instalacji Ekomax na poziomie 18 000 Mg/rok jest wydajnością niewystarczającą do tego, aby skutecznie ubiegać się o status RIPOK.

Skarżący podał, że każda instalacja RIPOK MBP musi mieć minimalną wydajność co najmniej na poziomie 22 700 Mg/rok dla części mechanicznej oraz 12 000 Mg/rok dla części biologicznej (str. 106 WPGO). Stowarzyszenie zauważyło, że wprawdzie zapis ten usunięto uchwałą Sejmiku Nr VI/103/19 z dnia 25 marca 2019 r. nie zmieniło to faktu, że takie wydajności są nadal wymagane dla instalacji RIPOK. Wydajności te są bowiem wyliczone na podstawie kryterium ustawowego wskazanego w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, tj. przyjmowania przez instalację RIPOK odpadów z obszaru zamieszkanego przez co najmniej 120 tyś. mieszkańców. Instalacja Ekomax nie spełnia tych wymagań. Ponadto brak prawa biologicznego przetwarzania odpadów wynika po pierwsze – nieujęciu tego procesu w Planie z 2012 r., a po drugie – niespełnieniu przez pozwolenie zintegrowane wydane w 2015 r. przez Starostę wymogów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1052).

Zdaniem skarżącego, skoro instalacja Ekomax w dniu 1 stycznia 2012 r. nie spełniała wymagań dotyczących RIPOK, tj. warunku o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, jak również nie posiadała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla procesu MBP, to prawidłowo przepisy Planu z 2012 r. i uchwały wykonawczej nie ujmowały instalacji Ekomax jako RIPOK, względnie potencjalnego RIPOK w myśl art. 16 ust. 3 tej ustawy. Instalacja Ekomax została ujęta jako zastępcza instalacja mechanicznego przetwarzania (MP) z mocami przerobowymi 18 000 Mg/rok. Wskazane przepisy definitywnie zamknęły instalacji Ekomax w Wolicy drogę do przyznania jej statusu RIPOK. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2017 r. II SA/Rz 519/17, wydanym w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 5 stycznia 2017 r. nr XXXI/551/17, podjętej w przedmiocie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022, wyrażono opinię, że instalacja Ekomax spełnia wymagania dla instalacji RIPOK. Ocena ta została podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. II OSK 558/18 oddalił skargę kasacyjną. W ocenie skarżącego wyroki te zapadły jednakże w stanie faktycznym, w którym organy nie ujawniły przed Sądami wszystkich aspektów sprawy, w tym wskazanych wyżej przez skarżącego okoliczności.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Organ w pierwszej kolejności wskazał, że w jego ocenie skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. W związku z treścią art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w., warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał sejmiku województwa jest zaś wykazanie, że w wyniku podjęcia takich uchwał doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego taką skargę. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżonego aktu, a nie tylko interesu prawnego. Źródłem interesu prawnego nie może być podnoszony przez skarżącego obowiązek należytego wykonania swoich celów statutowych. Nie wskazują również na naruszenie interesu prawnego skarżącego w rozumieniu u.s.w., przytoczone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa. Mają one charakter actio popularis, a skarga złożona w trybie art. 90 ust.1 i 91 ust.1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis. W ocenie organu, Stowarzyszenie [...] nie wykazało naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonymi uchwałami, nie ma więc legitymacji do wniesienia skargi. Organ podkreślił przy tym, że postanowieniem z dnia 14 września 2017 r. II SA/Rz 519/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, odrzucił skargę Stowarzyszenia Nowa Wolica wniesioną na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 5 stycznia 2017 r., Nr XXXI/551/17, uznając, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że podjęcie w dniu 25 marca 2019 r. przez Sejmik Województwa Podkarpackiego uchwał: Nr Vl/103/19 w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXI/551/17 z dnia 5 stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 wraz z Załącznikiem Nr 1 do WPGO - Planem inwestycyjnym, Nr Vl/105/19 zmieniającej Uchwałę Nr XXXI/552/17 z dnia 5 stycznia 2017 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022, było konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2017 r., wydanego w sprawie II SA/Rz 519/17, a następnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2018 r. II OSK 558/18. Wskazanymi wyrokami nakazano bowiem zaktualizowanie Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego poprzez wpisanie instalacji zlokalizowanej w Wolicy należącej do J. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Produkcja Handel Usługi "EKOMAX" K. J., jako RIPOK w regionie południowym oraz dokonanie stosownych zmian w tym zakresie w Planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do WPGO. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2017 r. stwierdzał nieważność Planu w zakresie, w jakim instalacja prowadzona przez J. K. zlokalizowana w Wolicy została określona jako instalacja o statusie zastępczym, a nie jako instalacja RIPOK, oraz w zakresie w jakim nie została ujęta w Planie inwestycyjnym. Orzeczenie to oznacza, że zapisy uchwały Sejmiku w stwierdzającej nieważność części nie istnieją i nie istniały od początku. Odnosząc się natomiast do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2018 r. II OSK 2897/16 organ zwrócił uwagę, że przedmiotem tego postępowania było badanie legalności uzyskania przez J. K. pozwolenia zintegrowanego, nie zaś zasadność uznania jego instalacji za RIPOK.

Sejmik Województwa Podkarpackiego podniósł, że dokonując aktualizacji WPGO uznał, że instalacja w Wolicy spełnia wymagania dla RIPOK z uwagi na fakt, że w obiegu prawnym funkcjonowało pozwolenie zintegrowane wydane przez Starostę [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2019 r. Starosta [...] nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], udzielającej [...] pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie stacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP) zlokalizowanej w Zakładzie Zagospodarowania Odpadów w Wolicy. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Organ podał że posiadane pozwolenie traktowane było jako potwierdzenie spełnienia wymagań, o których mowa w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Procedura opracowania planu nie uwzględnia badania poszczególnych istniejących instalacji w zakresie spełniania wymagań zawartych w art. 207 P.o.ś. Spełnianie wymagań o których mowa w art. 207 P.o.ś. jest badane na etapie wydawania pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 378 P.o.ś., organem właściwym do wydawania pozwoleń w tym zintegrowanych jest co do zasady starosta, a marszałek tylko w ściśle określonych przypadkach wymienionych m.in. w art. 378 ust. 2a. W art. 378 ust. 2a pkt 3 ustawodawca wskazał, że marszałek województwa wydaje pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowane dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. Stąd też zdarzają przypadki instalacji regionalnych funkcjonujących na podstawie pozwoleń wydanych przez starostów zanim te instalacje stały się regionalnymi. Dopiero z chwilą uzyskania statusu instalacji regionalnych instalacje te przechodzą do właściwości marszałków.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących naruszenia zapisów art. 16 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, organ zauważył, że z treści ww. regulacji treści jednoznacznie wynika, że jest jednym z przepisów przejściowych i jako taki określa sytuacje związane z wejściem w życie dużej reformy systemu gospodarki odpadami, zawartej w szczególności w ustawie o utrzymaniu czystości porządku w gminach i ustawie o odpadach. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis ten odnosi się do wojewódzkich planów gospodarki odpadami wyłącznie poprzez ustalenie terminu aktualizacji planów dokonywanych w 2012 r. w związku z tym w żaden sposób nie dotyczy kolejnych aktualizacji i nie mógł być naruszany aktualizacjami. Również zapisy dotyczące uchwał wykonawczych zawarte w ust. 2 i 5 wyraźnie wskazują na ochronę praw nabytych przez instalacje, które w dniu wejścia w życie ustawy istniały lub dla których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zapisy te w żaden sposób nie wykluczają umieszczania czy to w Planie czy w uchwale wykonawczej innych instalacji przetwarzających odpady komunalne niezbędnych do funkcjonowania sytemu gospodarki odpadami na terenie województw. Organ podał, że gdyby instalacje te stanowiły zamkniętą listę, to w większości województw, w tym również w województwie podkarpackim, nie można by zbilansować ilości odpadów wytwarzanych z ilością odpadów, które mogą i muszą być przetworzone zarówno obecnie jak i w przyszłości. Przeciwko stanowisku zawartemu w skardze, jakoby tylko instalacje o których mowa w art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, mogły znajdować się w planach gospodarki odpadami jak i uchwałach wykonawczych, przeczy nie tylko zdrowy rozsądek, ale też m.in. zapisy art. 35 ust. 1 pkt 1 f) i g) pkt 4 c) czy art. 35a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy niebędąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona została w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć ten przepis do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżony akt jest aktem prawa miejscowego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 u.s.w. oraz art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Na wstępie Sąd podaje, że postanowieniem z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 670/19 została odrzucona skarga skarżącego Stowarzyszenia na uchwałę zmieniającą Plan Gospodarowania Odpadami Województwa Podkarpackiego 2022. Zatem ocena naruszenia interesu prawnego w przedmiocie wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę będzie zbieżna ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu o powyższej sygnaturze.

Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie powyższych przepisów przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione.

Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego (patrz: postanowienie NSA z 11.04.2018 sygn. akt II OSK 666/18).

Natomiast przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

W rozpoznawanej sprawie skarżące Stowarzyszenie kwestionuje nadanie instalacji prowadzonej pod firmą Ekomax statusu instancji RIPOK i umieszczenia jej w Planie Gospodarowania Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022, a także spowodowanie zmiany zaskarżona uchwałą uchwały Nr XXXI/552/17 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 5 stycznia 2017 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022. Twierdzi też, że zaskarżona uchwała powoduje, że Stowarzyszenie nie może w należyty sposób realizować swoich statutowych celów. Nie zgadza się też z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2018r. sygn. akt 558/18, którym oddalono skargę Marszałka Województwa [...] na wyrok Wojewódzkiego Sądu z dnia 28 września 2017r.sygn. akt II SA/Rz 519/17, stwierdzającego, że instalacja Ekomax spełnia wymogi RIPOK i należało ją uwzględnić w ww. Planie. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia decydującą kwestią jest okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2897/16, uwzględniając skargę kasacyjną [...], uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1525/15 i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów.

Argumenty zawarte w skardze dla uzasadnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia nie były przekonujące, aby można było stwierdzić tak istnienie interesu prawnego połączone z jego naruszeniem, co obligowałoby do przeprowadzenia merytorycznej oceny kontrolowanej uchwały. Podmiot, skarżąc uchwałę organu musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi ponadto udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialno prawną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Działania podejmowane przez skarżące Stowarzyszenie mają na celu ukształtowania treści zaskarżonej uchwały według woli skarżącego Stowarzyszenia w zakresie uprawnień innego podmiotu, które zostały określone treścią prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 558/18. Nie zaistniała też sytuacja niedysponowania przez Ekomax decyzją o pozwoleniu zintegrowanym, gdyż w obrocie prawnym pozostawała decyzja organu I instancji.

Zgodnie z art. Art. 38. ust. 1 u.o.o. wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania. Natomiast ust. 3 art. 38 u.o.o. określał obligatoryjne przypadki zmiany uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Przepis art. 38 ustawy o odpadach utracił moc z dniem 6 września 2019 r. w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579). W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, to jest na dzień 25 marca 2019 r. przepis art. 38 u.o.o. obowiązywał i stanowił legalną podstawę do działania oganu.

Z tego względu za nietrafne należało uznać twierdzenie skarżącego Stowarzyszenia o istnieniu interesu prawnego, a w szczególności jego kwalifikowanej postaci to jest naruszenia interesu prawnego. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie ograniczyła uprawnień stowarzyszenia do realizacji jego statutowych celów na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Tryb postępowania w przedmiocie planu gospodarki odpadami a także wykonania planu gospodarki odpadami nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do gospodarowania odpadami. Procedura ta jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym (patrz postanowienie NSA z 7.09.2017 r. sygn. akt II OZ 864/17 dostępny na str. cbosa).

Rozszerzenie listy podmiotów w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego, a w następstwie zmiany uchwały w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 nie można uznać za źródło interesu prawnego, który został naruszony tymi regulacjami (podobnie postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 519/17).

Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że interes skarżącego Stowarzyszenia w rozpoznawanej sprawie przybiera postać interesu faktycznego, niewątpliwie ważnego dla skarżącego, ale niechronionego prawem i jako interes faktyczny nie interesem faktycznym, który nie tworzy wymaganej legitymacji skargowej, co po myśli art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. uzasadnia odrzucenie skargi.

Interes prawny uprawniający do zaskarżenia uchwały sejmiku województwa zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, podjętej na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o.o., ma jedynie prowadzący tę instalację, której status prawny został tą uchwałą określony poprzez wskazanie tej instalacji, jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub jako instalacji do zastępczej obsługi regionu. Interesu tego nie mają natomiast inne podmioty, w tym przedsiębiorcy prowadzący inne tego typu instalacje w tym samym lub innym regionie gospodarki odpadami komunalnymi ( wyrok NSA z 31.01.2017 r. sygn. akt II OSK 1166/15 dostępny na str. cbosa).

Ponadto Sąd zwraca uwagę na treść art. 170 P.p.s.a., że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem sądów administracyjnych, prawomocność materialna ma gwarantować zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2018 r., II OSK 2163/16, LEX nr 2592059). Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.2017 r., II OSK 307/16, LEX nr 2427677). Dla prawidłowego odczytania treści sentencji konieczne może być kierowanie się treścią uzasadnienia. Sytuacja taka ma miejsce przede wszystkim w procedurze sądowoadministracyjnej. Stąd też przyjmuje się, że jeżeli strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie zawierające ocenę prawną i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 p.p.s.a. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2019 r. sygn. akt 1840/17).

W stanie prawnym sprawy Sąd nie może pominąć treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 519/17, którym Sąd stwierdził nieważność uchwały - Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego - w części oznaczonej nr 5.3 Prognoza zmian. Odpadu komunalne (grupa20) w zakresie, w jakim prowadzona przez Ekomax instalacja mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowana w Wolicy została określona, jako instalacja o statusie zastępczym, a nie jako instalacja o statusie Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych. Stwierdzenie nieważności nastąpiło również w odniesieniu do Tabeli nr 32 "harmonogram realizacji inwestycji wraz z kosztami" Załącznik nr 1 uchwały - plan inwestycyjny w zakresie, w jakim instalacja mechaniczno -biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych Ekomax nie została w niej ujęta. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 558 oddalił skargę kasacyjną Sejmiku Województwa Podkarpackiego od ww. wyroku WSA. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepis art. 38a ustawy z 2012 r. o odpadach może być źródłem interesu prawnego podmiotu, który posiada instalację przeznaczoną do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, której nie ujęto w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, dającego prawo do zaskarżenia uchwały w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Zasadnie w skardze organ wskazał na związanie prawomocnym wyrokiem Sądu, wykonanie którego przyjęło formę uchwały zmieniającej uchwałę o Planie Gospodarowania Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 i podjętą uchwałę dla wykonania tego Planu zmienioną zaskarżoną uchwałą poprzez wprowadzenie jako instalacji RIPOK firmy Ekomax. Treść uchwały zmieniającej, aktualnie zaskarżonej, jest następstwem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i podlega ochronie jaką w tym zakresie daje art. 170 P.p.s.a.

Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że tak ukształtowana treść uchwały, nie może być kwestionowana w drodze skargi zwyczajnej o stwierdzenie nieważności uchwały, gdyż godziłoby to w porządek prawny ukształtowany prawomocnymi wyrokami sądów. Niedopuszczalna jest skarga na akt administracji publicznej w zakresie, w jakim jego treść ukształtował organ wykonując wskazania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby to do naruszenia art. 170 P.p.s.a. i art. 2 Konstytucji RP. Ratio legis odrzucenia takiej skargi wynika również z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., nawet w przypadku, gdyby podmiot skarżący dysponował legitymacją procesową, co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca.

W rozpoznawanej sprawie dalej idącym w skutkach jest przyjęcie barku legitymacji skarżącego Stowarzyszenia, a to po myśli art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. spowodowało odrzucenie skargi.

Z mocy art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie powstał obowiązek zwrotu wpisu z urzędu.