Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1162/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Siły zbrojne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 15
journal: Dz.U. 2011 nr 205 poz 1203
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 859/14 w sprawie ze skargi L.D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana poszkodowanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [..] lutego 2014 r. nr [..]; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz L.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt: II SA/Wa 859/14 oddalił skargę L.D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana poszkodowanego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 127 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 w związku z art. 4 pkt 15, art. 5 ust. 1, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz.U. Nr 205 poz. 1203), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] lutego 2014 r. nr [..] odmawiającą L.D. przyznania statusu weterana poszkodowanego.

Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

Wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2012 r. L.D. wystąpiła o przyznanie statusu weterana poszkodowanego w związku z doznanym uszczerbkiem na zdrowiu w działaniach poza granicami państwa.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [..] odmówił przyznania L.D. statusu weterana poszkodowanego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawczyni nie spełniła wszystkich przesłanek koniecznych do przyznania statusu weterana poszkodowanego określonych w ustawie. tj. przesłanek wskazanych w art. 4 pkt 15 ustawy, ponieważ wypadek, któremu uległa zainteresowana nie powstał ani w wyniku działań podejmowanych w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, ani w wyniku innych działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań. Wypadek ten nie był również wynikiem zamachu lub innego bezprawnego działania skierowanego przeciwko wnioskodawczyni. W wyniku rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [..] marca 2013 r. nr [..] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

L.D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt: II SA/Wa 773/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [..] stycznia 2013 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż organ nie wyjaśnił okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia przesłanki określonej w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Swoje rozstrzygnięcie organ oparł wyłącznie na treści protokołu zespołu powypadkowego pracodawcy - Centrali Wojskowych Misji Pokojowych – o nr [..] i na tej tylko podstawie uznał, że wypadek nastąpił podczas przenoszenia Szpitala Polowego z miejscowości K. do miejscowości D., a nie podczas jego ewakuacji, jak wywodzi skarżąca. Organ dokonał takiego ustalenia mimo iż w treści protokołu nie opisano konkretnych okoliczności towarzyszących wypadkowi. Pomimo wyraźnego stanowiska wnioskodawczyni, Minister Obrony Narodowej nie odniósł się do jej twierdzeń ani w zakresie przyczyn likwidacji szpitala (bazy), ani w zakresie działania skarżącej w trakcie wypadku w warunkach związania treścią rozkazu wykonywania dodatkowych obowiązków w szczególnych warunkach. Minister Obrony Narodowej oparł się w tym zakresie tylko i wyłącznie na treści protokołu powypadkowego, nie przeprowadził natomiast żadnych innych dowodów, a całe postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia, czy wypadek, któremu uległa skarżąca miał charakter wypadku, o którym mowa w art. 4 pkt 15 ustawy ograniczył do skierowania w dniu 25 października 2012 r. trzech pism, odpowiednio do: Sądu Rejonowego w Olsztynie, Dyrektora Centralnego Archiwum Wojskowego oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Olsztynie z wnioskiem o przesłanie uzasadnienia wyroku oraz dokumentów wskazujących na okoliczności wypadku. W odpowiedzi na te pisma organ uzyskał jedynie dokumenty z ZUS-u, w tym ww. protokół wypadkowy, na którym to dowodzie ostatecznie oparł swoje rozstrzygnięcia. Organ nie skorzystał w tym zakresie z żadnych innych źródeł dowodowych w postaci świadków, akt osobowych skarżącej, czy też innych dokumentów, choćby z Centrali Wojskowych Misji Pokojowych, mimo iż zgodnie z art. 75 § 1 zdanie 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego Minister Obrony Narodowej nie znalazł podstaw uwzględnienia wniosku wszczynającego postępowanie i decyzją z dnia [..] lutego 2014 r. ponownie odmówił przyznania L.D. statusu weterana poszkodowanego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej statusu weterana poszkodowanego. Zainteresowana podniosła, że "wypadek wydarzył się w ostatnich dniach ewakuacji szpitala GZM K. – I. czerwiec 2005 r.". W trakcie wypadku wykonywała zlecone przez przełożonych obowiązki służbowe. Były one dodatkowe, a nie wynikające z zakresu obowiązków mikrobiologa, podyktowane określoną sytuacją taktyczną w strefie działań bojowych. Ewakuacja przebiegała w bardzo trudnych okolicznościach i w wielkim pośpiechu co doprowadziło do wypadku i było bezpośrednią przyczyną powstałego trwałego 11% uszczerbku na zdrowiu. Likwidowano całą Bazę w K. z powodu zaostrzenia sytuacji taktycznej i potencjalnego niebezpieczeństwa, ewakuacja była natychmiastowa. Zainteresowana zarzuciła, że powyższa decyzja pomija okoliczności wypadku i przyczyny wypadku przy pracy. Wypadek zdarzył się w ostatnich dniach ewakuacji i nie sporządzono stosownego protokołu ponieważ wszystko było już w konwoju. Dopiero po powrocie z misji w I., na Wojskowej Komisji Lekarskiej w K., ujawniły się następstwa wypadku cyt. "Wyrok Sądu o 11% uszczerbku na zdrowiu został wydany na podstawie 5 komisji i świadków wypadku czyli bezpośredniego przełożonego i współpracowników". Odwołująca się otrzymała też orzeczenie o drugim stopniu niepełnosprawności 05-R. Strona podkreśliła, iż wypadek zdarzył się podczas ewakuacji, czyli w wyniku innych działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadania, jakim była pośpieszna i w trudnych warunkach ewakuacja szpitala. W normalnych warunkach ciężkie fizyczne prace wykonuje drużyna gospodarcza. W przypadku zagrożenia, jeśli taka drużyna jest niewystarczająca, angażuje się każdego zdolnego do pracy - dlatego na polecenie dowódcy zainteresowana nosiła ciężkie skrzynie ze sprzętem laboratoryjnym i w pośpiechu upadła. Ewakuacja jest jednym z podstawowych działań wojennych, tak jak atak i obrona, a przyczyną ewakuacji szpitala były powody taktyczne i potencjalne niebezpieczeństwo.

Minister Obrony Narodowej uznał zarzuty podniesione przez stronę za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [..] kwietnia 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, że załatwiając sprawę zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt: II SA/Wa 773/13 i wszechstronnie oraz dogłębnie zbadał materiał dowodowy oraz rozważył wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Nadto w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniono przyczyny rozstrzygnięcia.

W ocenie organu, opisany w protokole powypadkowym wypadek nie mieści się w definicji "wypadku" określonego w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, a jest "zwykłym" wypadkiem, który nie ma bezpośredniego związku z działaniami prowadzonymi w celu wykonywania zadań, dla których powołano i wysłano PKW. Ustalenia dokonane w protokole Centrali Wojskowych Misji Pokojowych z dnia [..] grudnia 2006 r. nr [..] dotyczącym ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku przy pracy jednoznacznie wskazują na okoliczności zaistnienia wypadku z czerwca 2005 r. W laboratorium, w którym pracowała wnioskodawczyni, trwały prace związane z przeniesieniem szpitala do miejscowości D. W trakcie noszenia i przesuwania skrzyń ze sprzętem medycznym zainteresowana potknęła się i poczuła silny ból kręgosłupa.

Organ podniósł, że pomimo dokonywania bardzo szczegółowych wpisów w Rozkazach dziennych PKW w I., w których między innymi szczegółowo odnotowywano zaistnienie wypadków powstałych w związku ze służbą wojskową lub wypadków przy pracy, nie stwierdzono wpisów dotyczących jakichkolwiek wypadków L.D. Z dokumentacji tej jednoznacznie wynika, że zamknięcie szpitala było planowane, co potwierdza "plan głównych czynności zamknięcia szpitala" sporządzony w [..] w 2005 r. i trwało około 3 miesięcy. W aktach Polskiego Kontyngentu Wojskowego w I. nie znaleziono żadnych adnotacji o wypadku podczas ewakuacji dotyczących L.D., pomimo że w aktach tych znajdują się bardzo liczne zapisy dotyczące innych wypadków. Podnoszone przez zainteresowaną okoliczności doznanego wypadku nie znajdują zatem potwierdzenia w dokumentach PKW w I. Zainteresowana w żaden sposób nie wskazała, ani nie uwiarygodniła swoich twierdzeń co do okoliczności doznania uszczerbku na zdrowiu. Organ pierwszej instancji przeprowadził wszechstronną i szczegółową analizę zasobów archiwalnych dokumentacji PKW w I. za okres od maja do czerwca 2005 r., a więc także okres pobytu L.D. poza granicami państwa. Pomimo tego, że w dokumentacji tej znajdują się szczegółowe zapisy dotyczące wypadków i zaistnienia schorzeń innych osób (żołnierzy i pracowników), to takich zapisów dotyczących L.D. nie ma. Także teza zainteresowanej o nagłości i pośpiechu ewakuacji Szpitala GZM w K. nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości, pomimo tego, że w rozkazach dziennych Dowódcy Kontyngentu odnotowywano szczegółowo informacje dotyczące stanu zagrożenia. Tym samym powyższego wypadku nie można uznać za wypadek, który zaistniał w związku z innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań.

Minister Obrony Narodowej podkreślił, że nadrzędny cel ustawodawcy można wywnioskować z ww. definicji "wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa", która została wprowadzona w przedmiotowej ustawie, aby odróżnić wypadek określony w art. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322 ze zm.) od wypadku związanego z działaniami poza granicami państwa podejmowanymi bezpośrednio w realizacji celów, dla których została powołana misja. Samo zaistnienie wypadku podczas pobytu poza granicami państwa, do którego doszło z jakichkolwiek przyczyn, nie może skutkować przyznaniem statusu weterana poszkodowanego. Organ zauważył, że wypadek określony w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa ma postać kwalifikowaną w odróżnieniu od wypadku, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Wypadek, aby był uznany za wypadek stanowiący przesłankę do przyznania statusu weterana poszkodowanego, musi spełniać określone warunki ustawowe. W przeciwnym razie, każde zdarzenie zaistniałe podczas pobytu osób wymienionych w art. 2 ustawy o weteranach, skutkujące uszczerbkiem na zdrowiu i przyznaniem świadczeń odszkodowawczych stanowiłoby przesłankę do przyznania takiej osobie statusu weterana poszkodowanego i jednocześnie przyznania prawa do licznych świadczeń określonych w tej ustawie. Byłoby to sprzeczne z celem ustawy i prowadziłoby do nadawania statusu weterana poszkodowanego osobie, która uległa wypadkowi podczas udawania się na posiłek, czy podczas wykonywania prac biurowych, itp.

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie stronie statusu weterana poszkodowanego.

Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [..] kwietnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [..] lutego 2014 r. skarżącą wniosła o przyznanie jej statusu weterana poszkodowanego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała dokonaną przez organ ocenę materiału dowodowego podnosząc, że Szpital GZM w K. jeszcze w lutym 2005 r. planował rozwój, albowiem poszerzał diagnostykę o mikrobiologię. Założenie pracowni jest czasochłonne i kosztowne. Zatem jego likwidacja w czerwcu 2005 r. musi budzić poważne wątpliwości, co do wcześniejszego planowania tej likwidacji. Fakty przemawiają za rozwojem szpitala, lecz wskutek wojny plany te się zmieniły. Szpital ten został ewakuowany, o czym świadczy załączone do akt zeznanie świadka J.S. W ocenie skarżącej wypadek, któremu uległa powstał w wyniku działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza. Powstał on w trakcie ewakuacji, stanowiącej element taktyczno-strategicznych działań wojennych.

Skarżąca dodała, że organ na próżno podjął starania w celu odszukania zgłoszenia wypadku lub protokołu wypadkowego sporządzonego w I., bowiem w 2005 r. nie było instytucji weterana poszkodowanego i nie tworzono wówczas stosownej dokumentacji.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ rozpatrzył sprawę uwzględniając zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt: II SA/Wa 773/13 i wydał decyzję zgodną z obowiązującym porządkiem prawnym.

Sąd podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 3 w związku z art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz.U. Nr 205, poz. 1203). Weteranem poszkodowanym w działaniach poza granicami państwa, zwanym dalej "weteranem poszkodowanym", może być osoba, która biorąc udział na podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa, doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadań lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze (art. 3). Z kolei w myśl art. 4 pkt 15 tej ustawy, wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa jest to zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z: a) działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, b) zamachem lub innym bezprawnym działaniem wymierzonym przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa, c) innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań: – przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, – określonych w akcie utworzenia kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, w skierowaniu do wykonywania zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub w skierowaniu do wykonywania zadań mających na celu zapewnianie bezpieczeństwa państwa. Przepisy ustawy dotyczące żołnierzy, z wyjątkiem art. 19 - stosuje się odpowiednio do funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz pracowników jednostek wojskowych (art. 12 pkt 1 powołanej ustawy).

Z kolei zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 tej ustawy, status weterana oraz weterana poszkodowanego przyznaje, na wniosek żołnierza, w drodze decyzji administracyjnej Minister Obrony Narodowej. Przepis art. 14 ww. ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy k.p.a.

Sąd podkreślił, że w analizowanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca w czerwcu 2005 r. podczas likwidacji szpitala w K. w I. w trakcie przenoszenia skrzyń ze sprzętem medycznym, na sutek potknięcia, uległa wypadkowi. Z protokołu powypadkowego nr [..] wynika, że "... tego dnia zgłosiła się do Izby Przyjęć i została zaopatrzona w leki przeciwbólowe i przeciwzapalne. Po powrocie z Misji w I. u poszkodowana stawiła się na komisji lekarskiej ...". Realizując wytyczne zawarte w wyroku z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 773/13 Minister Obrony Narodowej podjął czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności, w jakich doszło do zaistnienia wypadku. Mając na względzie powyższe ustalenia zawarte w protokole powypadkowym, nie można zgodzić się ze skarżącą, że poszukiwanie w materiałach źródłowych informacji na temat zgłoszenia przedmiotowego zdarzenia, choćby w ww. Izbie Przyjęć, było bezcelowe i nieuzasadnione. W uzyskanej z Centralnego Archiwum Wojskowego "Księgi przychodni - ambulatorium [..] A.-H." prowadzonej w okresie 11 kwietnia - 29 lipca 2005 r. - 24 stycznia 2006 r. nie odnotowano pomocy medycznej udzielonej skarżącej. Nadto rozkazy dzienne dowódcy Batalionu Bazy Logistycznej w Bazie [..] z tego okresu, nie tylko nie wskazują na jakikolwiek wypadek z udziałem skarżącej, ale przede wszystkim nie pozwalają przyjąć, iż w tym okresie wystąpiły nadzwyczajne okoliczności, na które powołuje się skarżąca, a które niosłyby ze sobą realne zagrożenie zdrowia lub życia osób przebywających w tej Bazie. Organ orzekający przeanalizował także treść meldunków Dowódcy Polskiego Kontyngentu w I.u z czerwca 2005 r., w których wprawdzie odnotowano stan gotowości alarmowej lecz ogólną sytuację w rejonie odpowiedzialności MND CS oceniono relatywnie stabilną, a głównymi obiektami ataków terrorystycznych mieli być przedstawiciele władz państwowych i lokalnych, funkcjonariusze ISF oraz kandydaci do tych jednostek, liderzy szyickich ugrupowań politycznych i religijnych oraz członkowie ich rodzin, a nadto szyickie obiekty kultu religijnego oraz wierni w nich zgromadzeni. Z meldunku dowódcy MND-CS z dnia [..] maja 2005 r. skierowanego do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego w sprawie przebazowania Polskiego Szpitala Polowego z [..] do [..] wynika, że zamknięcie Szpitala Polowego w [..] było zaplanowane w okresie od 12 maja do 20 czerwca 2005 r. (21 dni). Z meldunku z dnia [..] czerwca 2005 r. przebazowania Polskiego Szpitalka Polowego z [..] wynika, że Polski Szpital Polowy został zamknięty z dniu 23 maja 2005 r. i zgodnie z przyjętym planem przebazowany w dniu 15 czerwca 2005 r. Na dzień składania meldunku trwało rozwijanie elementów szpitala w nowym miejscu dyslokacji, które zamierzano zakończyć w dniu 30 czerwca zgodnie z planem. Elementy Szpitala przeznaczone do przemieszczenia do kraju zostały przewiezione w dniu 19 czerwca konwojem do [..]. Z Polskiego Szpitala Polowego w [..] planowano rozwinąć jedynie Izbę Przyjęć w [..] (meldunek z dnia [..] maja 2005 r.), co potwierdza stanowisko skarżącej o likwidacji wymienionego Szpitala.

Z powyższych ustaleń, w sytuacji, gdy powyższe meldunki tygodniowe i rozkazy dzienne obrazują przebieg służby i występowania zagrożeń, na jakie byli narażeni żołnierze i pracownicy Polskiego Kontyngentu Wojskowego w I., nie wynika aby likwidacja Polskiego Szpitala Polowego obyła się w sposób nieplanowany, a tym bardziej w warunkach ewakuacji. Z samego zaś obciążenia skarżącej dodatkowymi zadaniami związanymi z potrzebą utrzymania harmonogramu prac, tj. pakowaniem i transportowaniem sprzętu medycznego, nie sposób wywieść wystąpienia okoliczności realnie wpływających na utratę jej życia lub zdrowia. Nie zmienia tej oceny oświadczenie świadka J.S. z dnia 11 grudnia 2013 r. stwierdzające, że "warunki ewakuacji były bardzo trudne, niebezpieczne i specjalne pod każdym względem, pośpiech, nawał różnorodnej ciężkiej fizycznej pracy w wysokiej temperaturze dochodzącej w ciągu dnia do 60 stopni Celsjusza". Jak też sygnalizowane palenie materiałów i sprzętu przeterminowanego, dym z ognisk, strach (nie określony przed czym), zmęczenie intensywnym wysiłkiem, w zestawieniu z powyżej przedstawionym materiałem dokumentacyjnym nie pozwala przyjąć, że wypadek skarżącej spełnia przesłanki z art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Powyższe stwierdzenia wskazują na wystąpienie czynników uciążliwych, lecz nie niebezpiecznych.

Powołując się na poglądy orzecznictwa Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wskazanie na bezpośredni związek wypadku z wykonywanymi zadaniami, zawarte w art. 4 pkt 15 ustawy z 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa, oznacza, że wypadek jest następstwem wykonywania przez żołnierza wyznaczonych zadań. Związek ten ma charakter czasowy, miejscowy oraz przede wszystkim funkcjonalny. Wykonywane przez żołnierza czynności muszą wiązać się z wykonywaniem zadań, do których została wyznaczona określona misja pokojowa lub stabilizacyjna, przy czym niosą one ze sobą realne zagrożenie dla jego życia i zdrowia. Specyfika tych zadań jest odmienna od normalnych, zwykłych obowiązków służbowych żołnierzy (patrz wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1026/13, publik. LEX nr 1511939). Status weterana poszkodowanego jest ściśle związany z doznaniem przez żołnierza uszczerbku na zdrowiu w związku z bezpośrednimi działami zaczepnymi czy obronnymi polskiego kontyngentu wojskowego czy wojsk sojuszniczych albo z innymi działaniami żołnierza wykonywanymi w ramach jego obowiązków. Nie wystarczy tu doznanie uszczerbku w ramach przebywania na tak zwanym (w doktrynie wojennej) teatrze działań, ale branie udziału w działaniach bojowych w sensie obronnym lub atakującym, bądź wykonywanie innych działań w ramach obowiązków, np. działania jednostek p. poż. w ramach akcji gaśniczej spowodowanej pożarem. W ocenie Sądu okoliczności wypadku skarżącej nie wskazują, aby wykonywane przez nią wówczas zadania, nawet ponad wymiar zwykłych obowiązków, nosiły owe szczególne, kwalifikowane cechy przynależne definicji wypadku w związku z działaniami poza granicami państwa, a tym samym w analizowanej sprawie organ orzekający nie naruszył przepisów prawa materialnego, jak też przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zastosował się do zaleceń wskazanych w prawomocnym wyroku Sądu, uzupełnił materiał dowodowy i na jego podstawie dokonał wyczerpujących ustaleń i prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznania skarżącej statusu weterana poszkodowanego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z tych też powodów zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt: II SA/Wa 859/14 wywiodła L.D. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 4 pkt 15 w związku z art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz.U. z 2011 r. nr 205, poz. 1203) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zdarzenie wypadkowe, któremu uległa skarżąca nie spełniało przesłanek uznania go za wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa, a w konsekwencji doszło do bezprawnej odmowy nadania skarżącej statusu weterana poszkodowanego;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, polegające na uznaniu, że z zebranego materiału nie wynika fakt powstania wypadku w związku z działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń oraz innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań. W szczególności wadliwa ocena dotyczy znajdujących się w aktach sprawy: dokumentu obejmującego zeznanie J.S.; oceny dokumentów: księgi-przychodni - ambulatorium [..]; rozkazów dziennych; meldunków dowódcy polskiego kontyngentu w I.;

- art. 133 § 1 i 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 82 i art. 83 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wady postępowania administracyjnego, polegającej na nieprzeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka J.S. i uwzględnieniu jedynie jej oświadczenia pisemnego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, gdyż ustalenia, wnioski oraz wykładnia prawa dokonana przez Sąd pierwszej instancji są wadliwe, a także wbrew uzasadnieniu wyroku w niniejszej sprawie doszło do wadliwego zastosowania art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. W ocenie skarżącej kasacyjnie zdarzenie wypadkowe, któremu uległa spełniło wszelkie przesłanki do zakwalifikowania go jako wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa, a Sąd dokonał nieuprawnionego rozróżnienia pomiędzy likwidacją a ewakuacją szpitala. Podniesiono, że nie ulega wątpliwości, że wypadek skarżącej miał miejsce w czasie działań wojennych. Wynika to wprost z obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 10 czerwca 2003 r. w sprawie uznania rejonu działania Polskiego Kontyngentu Wojskowego w składzie Międzynarodowych Sił Stabilizacyjnych za strefę działań wojennych (MP z 2003 r. Nr 34, poz. 462). Przepis ten jest normą prawa powszechnie obowiązującego i jest Sądowi znany z urzędu. Dlatego każdy wypadek związany z przeprowadzonymi działaniami wojennymi powinien zostać uznany za wypadek związany w związku z działaniami wojennymi. Nie powinno też ulegać wątpliwości, że działania wykonywane na rozkaz w strefie działań wojennych mają bezpośredni związek z wykonywaniem zadań przez osobę wykonującą rozkaz. Sąd pierwszej instancji uznał, że w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów, że wypadek miał miejsce podczas ewakuacji szpitala. Zdaniem Sądu z dokumentów wynika, że była to likwidacja. Jednakże w aktach nie ma na ten fakt żadnych dowodów. Sąd dokonując oceny dokumentów uznał, że nie potwierdzają one faktu wypadku podczas ewakuacji szpitala. Tym niemniej powołane przez Sąd dokumenty nie potwierdzają faktu, iż była to zaplanowana likwidacja. I tak Sąd stwierdza w wyroku, że z księgi przychodni [..] oraz z rozkazów dziennych dowódcy batalionu w Bazie [..] nie wynikają żadne wzmianki o wypadku skarżącej. Oznacza to tylko, że dokumenty te należy ocenić jako mało wiarygodne, gdyż kwestia zaistnienia wypadku jest bezsporna, co przyznaje sam Sąd w uzasadnieniu wyroku (ostatni akapit str. 8 uzasadnienia). Ponadto skarżąca nie pełniła służby w [..] (bezsporne) lecz w K. Tak więc ani księga przychodni w [..] ani rozkazy dotyczące [..] nie mogą być żadnym punktem odniesienia, w zakresie ewakuacji Szpitala w K., czyli całkowicie innej miejscowości. Dlatego za całkowicie wadliwą należy uznać ocenę dokonaną przez Sąd, że skoro w tych dokumentach nie ma zapisów o ewakuacji szpitala to miała miejsce planowa likwidacja szpitala. Jest to wnioskowanie błędne. Gdyby likwidacja szpitala miała być operacją zaplanowaną, wówczas powinny istnieć dokumenty fakt ten potwierdzające. Nikt bowiem w wojsku nie likwiduje szpitala w sposób niezaplanowany. Nie jest to działanie podejmowane z dnia na dzień bez przygotowania. Powoływanie się na meldunki z dnia [..] maja 2005 r. i z dnia [..] czerwca 2005 r. nie świadczy o fakcie planowanego przeniesienia szpitala. Aby do takiej sytuacji doszło musiałby istnieć jakiś plan przeniesienia szpitala, a takiego w aktach sprawy nie ma. To, że doszło do likwidacji szpitala jest bezsporne, jednakże doszło do niej poprzez przeprowadzenie procesu ewakuacji, podczas której doszło do wypadku skarżącej. Oznacza to, że zostały spełnione wszelkie przesłanki dotyczące uznania zdarzenia wypadkowego za wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami kraju.

W rzeczywistości nie jest nawet istotne to, czy wypadek miał miejsce w czasie likwidacji, czy też ewakuacji szpitala, lecz fakt, iż było to zdarzenie nagłe, prowadzone w strefie działań wojennych, w związku z bezpośrednim zagrożeniem wojennym występującym w tej strefie. Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny dowodu znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, tj. oświadczenia J.S. Z zeznań tego świadka jednoznacznie wynika, że zdarzenie wypadkowe miało miejsce w czasie ewakuacji, w bardzo trudnych warunkach. Jest to bezpośrednie potwierdzenie spełnienia przesłanek niezbędnych do uznania zdarzenia za wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa.

W ocenie skarżącej kasacyjnie wszystkie wskazane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływy na wynik sprawy, gdyż prawidłowa ocena dowodów powinna doprowadzić Sąd do wniosków odmiennych od zawartych w uzasadnieniu wyroku. Nie można opierać wnioskowania dotyczącego ewakuacji (likwidacji) Szpitala w K., posługując się dokumentacją dotyczącą całkowicie innego obszaru ([..]).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również, że w niniejszej sprawie doszło do zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez organ administracji zasady bezpośredniości postępowania administracyjnego, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka J.S. W aktach sprawy znajduje się wyłącznie jej pisemne oświadczenie. Tymczasem powinna ona zostać przesłuchana w charakterze świadka, co wynika z art. 7, art. 8, art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 82 k.p.a. i art. 83 k.p.a. Wiedza posiadana przez J.S. jest na tyle istotna, że nie należało poprzestać na dowodzie z pisemnego oświadczenia, lecz dokonać przesłuchania tej osoby jako świadka. Dopiero tak przeprowadzony dowód byłby w pełni wiarygodny i mógłby podlegać ocenie. Brak przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka i zastąpienie go dowodem z oświadczenia doprowadził do naruszenie zasad postępowania administracyjnego przez organ administracji, a następnie do zignorowania tego błędu przez Sąd pierwszej instancji, który powinien dostrzec z urzędu tę wadę postępowania. Wprawdzie przepisy k.p.a. pozwalają na przeprowadzenie dowodów pośrednich, w tym pisemnych oświadczeń, jednakże istotne jest, że organ administracji powinien z urzędu ocenić, czy taki dowód jest wystarczający, czy też nie. Ponieważ J.S. jest jedynym świadkiem posiadającym wiedzę bezpośrednią o ewakuacji szpitala, organ nie powinien poprzestać na przyjęciu jej oświadczenia pisemnego lecz z urzędu przesłuchać jako świadka. Wada ta powinna być z kolei dostrzeżona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Miała ona istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji, w ocenie skarżącej kasacyjnie, spełnione zostały przesłanki określone w art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. z 2011 r. nr 205, poz. 1203), do uznania skarżącej ze weterana poszkodowanego. Z przedstawionych przyczyn zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., II FSK 1331/13; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., I OSK 1045/13; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 1675/11). Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta ma częściowo uzasadnione podstawy.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005, Nr 6, poz. 120; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r., I OSK 2326/14; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., II GSK 2276/14).

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając naruszenie tych przepisów poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego.

Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13, LEX nr 1494594).

W rozpoznanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Motyw taki należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, również przepis art. 151 tej ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zastosowanie tych przepisów stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów – powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia wyrokiem art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1298/14; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014 r., II OSK 1349/13; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II FSK 1909/10, LEX nr 1410598; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I GSK 64/13,LEX nr 1517936; wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387/10; wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony.

Strona skarżąca kasacyjnie – niezależnie od tego, że wadliwie zarzuca naruszenie przepisu art. 151 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy przepis art. 151 cyt. ustawy nie zawiera jednostek redakcyjnych ujętych w paragrafy – nie wiąże bezpośrednio zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z jakimkolwiek innym przepisem niż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, w tym zwłaszcza przepisami postępowania administracyjnego. Prawidłowość zaakceptowania przez sąd pierwszej instancji niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego mogła być kwestionowana poprzez powiązanie zarzutu naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które regulują postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie objętym skargą kasacyjną. Zarówno analiza zarzutów skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienia wykazuje, że takiego powiązania przepisów w skardze kasacyjnej nie przedstawiono. W odrębnym zarzucie skargi kasacyjnej wskazano wprawdzie na naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 82 i art. 83 k.p.a., powiązano jednak zarzut naruszenia tych przepisów z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 i 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie z art. 151 powołanej ustawy, przy czym analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazuje na powiązanie wyżej wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z art. 133 § 1 i 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie z art. 151 tej ustawy i nie daje podstaw – przy uwzględnieniu poglądu wyrażonego w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 - do zidentyfikowania w tym zakresie naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji.

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji wady postępowania administracyjnego, polegającej na nieprzeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka J.S. i uwzględnieniu jedynie jej oświadczenia pisemnego. Powyższy zarzut dotyczy zatem w istocie niewystarczającego dla wyjaśnienia sprawy oparcia się przez Sąd pierwszej instancji na znajdującym się w aktach dokumencie, tj. oświadczeniu pisemnego J.S. z pominięciem przeprowadzenia dowodu z jej zeznań.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

Analizując i oceniając znajdujący się w aktach administracyjnych dokument, tj. oświadczenie pisemne J.S. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej poprzez dostrzeżenie lub niedostrzeżenie uchybień w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej do niego decyzji oraz oceny poprawności postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., I FSK 415/11, LEX nr 1136228; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1205/11, LEX nr 1109731).

W nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji wady postępowania administracyjnego, polegającej na nieprzeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka J.S. i uwzględnieniu jedynie jej oświadczenia pisemnego strona skarżąca kasacyjnie upatruje również naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten jest uzasadniony.

Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).

Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy wyznaczonej zaskarżoną do niego decyzją. Nie dostrzegł jednak, że organ administracji odnotowując wprawdzie fakt złożenia przez skarżącą do akt sprawy w dniu 12 grudnia 2013 r. oświadczenia świadka zdarzenia J.S., nie dokonał jakiejkolwiek oceny tego oświadczenia w kontekście całokształtu dokumentacji zgromadzonej w sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy ze względu na upływ czasu skompletowanie tej dokumentacji okazało się znacznie utrudnione i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie mógł być pełny i jako taki podlegał szczególnie wnikliwej analizie, w tym wymagał skonfrontowania z oświadczeniami bezpośredniego świadka zdarzenia, którego przesłuchanie w realiach niniejszej sprawy było niezbędne. W wydanym w granicach niniejszej sprawy prawomocnym wyroku z dnia 23 października 2013 r., II SA/Wa 773/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwracał uwagę m.in. na potrzebę wyjaśnienia kwestii "zakresu działania skarżącej w trakcie wypadku w warunkach związania treścią rozkazu wykonywania dodatkowych obowiązków w szczególnych warunkach" i jednoznacznie wskazywał m.in. na potrzebę przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. W tym stanie rzeczy wskazanie przez skarżącą bezpośredniego świadka zdarzenia – wypadku skarżącej w czerwcu 2005 r. w I. - obligowało organ nie tylko do odniesienia się do pisemnego oświadczenia tego świadka i oceny tego oświadczenia (czego organ zaniechał), lecz również przesłuchania tego świadka zgodnie z regułami procedury administracyjnej. Brak odrębnego wniosku skarżącej o przesłuchanie tego świadka nie zwalniał organu od przeprowadzenia tego dowodu zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązku tego organ nie zrealizował, a w realiach niniejszej sprawy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pozostawało w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej decyzji, której wydanie w tym stanie rzeczy było przedwczesne. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając z urzędu powyższego istotnego i oczywistego uchybienia organu, a nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, naruszył art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro niedostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji uchybienie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to również naruszenie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w realiach niniejszej sprawy stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi okazał się zasadny, to zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, pomimo że nie miał uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 15 w związku z art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. z 201 lr. nr 205, poz. 1203) w kształcie, w jakim został on podniesiony w skardze kasacyjnej i uargumentowany w jej uzasadnieniu. Z treści sformułowanego zarzutu wynika, że naruszenia powyższego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w jego niewłaściwym zastosowaniu polegającym na przyjęciu, że zdarzenie wypadkowe, któremu uległa skarżąca nie spełniało przesłanek uznania go za wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdza, że "wykładnia prawa dokonana przez WSA jest wadliwa", co wskazuje, że w istocie upatruje niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 15 w związku z art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa jako konsekwencji wadliwej wykładni tych przepisów. Przytaczając jednakże treść art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz.U. z 2011 r. Nr 2005, poz. 1203) nie wykazuje błędu w zrozumieniu treści tego przepisu przez Sąd, lecz koncentruje argumentację na wykazaniu, że stan faktyczny sprawy uzasadniał uznanie zdarzenia wypadkowego, któremu uległa skarżąca za wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie zaakceptowanie przez Sąd nieuprawnionego rozróżnienia pomiędzy likwidacją a ewakuacją szpitala, w którym pracowała skarżąca, doprowadziło do wadliwego zastosowania powyższego przepisu ze względu na wadliwe ustalenia faktyczne. Przyjmując w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, że sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy również błędnej wykładni art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa, należy stwierdzić, że stanowisko skarżącej kasacyjnie, że "każdy wypadek związany z przeprowadzonymi działaniami wojennymi powinien zostać uznany za wypadek związany w związku z działaniami wojennymi" nie znajduje potwierdzenia w treści powołanego przepisu, zgodnie z którym wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa to zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań. Ustawowy wymóg związku zdarzenia z działaniami pozostającymi nie w jakimkolwiek lecz w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań nie daje podstaw do twierdzenia, że "każdy wypadek związany z przeprowadzonymi działaniami wojennymi powinien zostać uznany za wypadek związany w związku z działaniami wojennymi". Sąd pierwszej instancji nie przyjmując takiego rozumienia powyższej regulacji, a stając na stanowisku, że dla stwierdzenia wypadku w związku z działaniami wojennymi konieczne jest ustalenie "bezpośredniego związku z wykonywaniem zadań" rozumianego jako związek czasowy, miejscowy i funkcjonalny nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. W realiach niniejszej sprawy ocena podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wymagałaby uprzedniej weryfikacji poprawności ustalenia stanu faktycznego, do którego zastosowano normy prawne w ich rozumieniu przyjętym przez organy i Sąd pierwszej instancji, a w związku z uchybieniami organu w tym zakresie zaakceptowanymi przez Sąd jest to na tym etapie postępowania niemożliwe, co w konsekwencji czyni przedwczesnym zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy. Należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Tymczasem dopiero pełne wyjaśnienie stanu faktycznego pozwala na dokonanie oceny co do prawidłowości jego ustalenia.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, tj. w stopniu umożliwiającym skontrolowanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..] i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [..] lutego 2014 r. nr [..] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak bowiem wyżej wskazano organ nie dokonał oceny oświadczenia bezpośredniego świadka zdarzenia J.S. ani też nie przeprowadził dowodu z zeznań tego świadka zwłaszcza w kwestii wyjaśnienia zakresu działania skarżącej w trakcie wypadku w warunkach związania treścią rozkazu wykonywania dodatkowych obowiązków w szczególnych warunkach, czym naruszył wymogi wynikające z zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść decyzji obydwu instancji, które w realiach niniejszej sprawy były rozstrzygnięciami przedwczesnymi. Uchylenie decyzji obydwu instancji było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy ze względu na konieczność jej rozstrzygnięcia z zachowaniem gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uzupełnią postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie uwzględniając jednocześnie okoliczność, że wymóg bezpośredniości związku działań poza granicami państwa z wykonywaniem zadań w rozumieniu art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, należy analizować w związku z ustawową definicją "działań poza granicami państwa" określoną w art. 4 pkt 1 cyt. ustawy. Do działań tych ustawodawca zalicza m.in. działania podjęte poza granicami państwa w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej. Z kolei "misja pokojowa lub stabilizacyjna" to – zgodnie z art. 4 pkt 3 cyt. ustawy – w szczególności "działania mające na celu utrzymanie lub przywrócenie pokoju, bądź akcje zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom". Polski Kontyngent Wojskowy w Republice I. jako wydzielony komponent Sił Zbrojnych RP, przeznaczony do udziału w działaniach wojennych działał w 2005 r. w ramach misji stabilizacyjnej na podstawie postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 2004 r. o przedłużeniu okresu użycia Polskiego Kontyngentu Wojskowego w składzie Międzynarodowych Sił Stabilizacyjnych w Republice I. (M.P. z 2004 r. Nr 56, poz. 927). Oznacza to, że działania poza granicami państwa w ramach misji stabilizacyjnej to działania ukierunkowane na zapobieganie aktom terroryzmu lub ich skutkom. Niewątpliwie do skutków aktu terroryzmu należy zaliczyć utratę życia lub zdrowia. Zapobieganie tego rodzaju skutkom pozostaje w bezpośrednim związku z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania placówek szpitalnych. Należy zatem przyjąć, że w przypadku misji stabilizacyjnej zdarzenie charakteryzujące wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa to takie zdarzenie, które m.in. zaistniało podczas lub w związku z działaniami związanymi z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania placówek szpitalnych (tj. zarówno ich reorganizacją, jak i przeniesieniem w inne miejsce), o ile pozostawało w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza oraz - z mocy art. 12 pkt 2 cyt. ustawy – pracowników jednostek wojskowych. Jeżeli zatem pracownik jednostki wojskowej wykonuje zadania w warunkach związania treścią rozkazu wykonywania dodatkowych obowiązków w zakresie reorganizacji szpitala bądź przeniesienia go w inne miejsce, to nagłe zdarzenie, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało na skutek wykonywania rozkazu dotyczącego wykonywania prac przy reorganizacji szpitala bądź przeniesieniu go w inne miejsce, spełnia przesłanki wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa w rozumieniu art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, niezależnie od tego czy prace te były wcześniej planowane, czy też były wykonywane w warunkach ewakuacji szpitala. Wypadek taki jest bezpośrednio związany z realizacją konkretnych zadań operacyjnych bądź stabilizacyjnych powiązanych ze szczególnym charakterem zadań mandatowych misji stabilizacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., I OSK 2012/13).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.