Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 918/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu D.Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 czerwca 2017 r. znak SKOZP [...]/2017, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 247 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania D. Z. od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 8 marca 2017 r., ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną: rozbudową sieci i przyłączami kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] obr. [...], budową drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...], na działce nr [...] obr. [...] i działce nr [...] obr. [...]) przy ul. [...] i ul. [...] w K. – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 8 marca 2017 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. K.-M., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną: rozbudową sieci i przyłączami kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] obr. [...], budową drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...], [...],[...] obr. [...], na działce nr [...] obr. [...] i działce nr [...] obr. [...]) przy ul. [...] i ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ podał, iż wniosek strony wpłynął do organu w dniu 18 lutego 2013 r., przy czym przedmiot wniosku dotyczył budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami podziemnymi i wolnostojącymi na działkach nr [...] obr [...] wraz z infrastrukturą techniczną: rozbudową sieci i przyłączami kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazu, oraz budową linii kablowej elektroenergetycznej na działkach nr [...], [...] [...], [...], [...], [...] obr. 1 Krowodrza [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz [...],[...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w K..

W dniu 29 maja 2013 r. wydana została przez organ I Instancji decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 lipca 2013 r., na skutek odwołania wnioskodawczyni, uchyliło przedmiotową decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium podało, że bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], wskazany przez działki nr [...], [...], [...] i [...], nie istnieje. Ponadto istnieje sprzeczność pomiędzy dokumentami dołączonymi do wniosku, jak i zebranymi przez organ, a treścią wniosku. Określając dostępność terenu inwestycji inwestor pominął działkę nr [...] stanowiącą drogę gminną ul. [...].

W związku z tym organ I instancji podjął ponowne postępowanie, z tym, że w dniu 4 grudnia 2014 r. inwestor dokonał zmiany wniosku zmniejszając ilość planowanych budynków i w związku z tym przedmiot inwestycji został określony jako: budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami podziemnymi i wolnostojącymi na działce [...] wraz z infrastrukturą techniczną: rozbudową sieci i przyłączami kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazu, budowa linii kablowej elektroenergetycznej na działkach nr [...], [...], [...] i [...] , [...], [...] obr. [...], [...], [...], [...] [...] obr. [...], [...], [...], obr. [...], budową drogi na dz. [...], [...] [...], [...] obr [...], działce nr [...] obr. [...] i działce nr [...] obr. [...]) przy ul. [...] i [...] w K..

W dniu 25 lutego 2015 r. inwestor zmienił zakres zamierzenia wyłączając rozbudowę sieci wodociągowej, gazu, budowę linii kablowej elektroenergetycznej.

W dniu 7 lipca 2015 r. inwestor znów zmienił zakres inwestycji, ograniczając ją do budowy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...]. W związku z tym przedmiotem zamierzenia budowlanego miała być: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną: rozbudową sieci i przyłączami kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], budowa drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] i działce nr [...] obr. [...] i działce nr [...] obr. [...] oraz przebudową zjazdu na działce nr [...], działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w K..

W zakresie przebudowy zjazdu organ I instancji stwierdził, że w związku z obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. nowym brzmieniem art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, brak podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla objętego wnioskiem zjazdu z drogi publicznej, co spowodowało, że ustalenie tego zjazdu stało się bezprzedmiotowe.

W tej sytuacji organ I instancji zajął się kwestią wskazaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji kasacyjnej, tj. kwestią spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p."). Organ I instancji ponownie wskazał, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Po stwierdzeniu, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie należało przeprowadzić na zasadach i w trybie art. 59 i następne u.p.z.p. organ uzyskał: opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 15.05.2014 r. i z dnia 28.07.2014 r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego, podtrzymane pismem z 7.12.2016 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz pismo z 6.02.2017 r. określające granice pasa drogowego; opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z 5.04.2013 r. i z dnia 21.12.2016 r. w zakresie ochrony środowiska; opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z 26.05.2014 r. i z dnia 5.12.2016 r.; opinię [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z 08.12.2016 r. w zakresie melioracji wodnych; opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. projekt decyzji przesłano także do uzgodnienia [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.. Jednakże w okresie 2 tygodni od dnia doręczenia projektu decyzji nie wpłynęło stanowisko organu, co zgodnie z ust. 5 art. 53 poczytuje się za pozytywne uzgodnienie. Projekt decyzji przesłano także Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K., który w piśmie z dnia 9.02.2017 r. podał, że realizacja planowanej inwestycji nie wiąże się z koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego Marszałka Województwa.

W związku powyższymi ustaleniami organ I instancji przyjął, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały łącznie przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w związku z czym wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Organ I instancji podkreślił, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną do sporządzania projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., tj. mgr inż. arch. D. S.. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zawiera odniesienie się do licznych uwag i zarzutów zgłoszonych przez strony w trakcie postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w ustawowym terminie D. Z.. W odwołaniu stwierdziła, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie warunków zapisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W obszarze analizowanym brak działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, teren nie ma dostępu do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5 jest niewystarczające dla projektowanego zamierzenia. Jak podała odwołująca się, po zachodniej stronie ul. [...] w znacznym oddaleniu od pasa drogowego nie ma zabudowy, która pozwoliłaby na określenie wymagań dla przyszłej inwestycji. Działka nr [...] położona jest w znacznym oddaleniu od ulicy i nie tworzy z żadną zabudową jednolitego układu urbanistycznego, a wręcz przeciwnie, projektowana zabudowa byłaby realizowana w terenie niezabudowanym, zielonym, który tworzy inny układ urbanistyczny. Taka zabudowa ewidentnie łamałaby istniejący ład architektoniczny. Odwołująca się w dalszym ciągu wskazywała na niedochowanie warunku wynikającego z punktu 2 i 3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazywane jako teren do budowy drogi wewnętrznej działki nr [...] i [...] stanowią własność odwołującej się, a ona nie wyraża zgody na urządzenie tam drogi i przejazd po jej własności. Ponadto konstrukcja drogi i jej ewentualne parametry, nie spełniałyby warunków technicznych przewidzianych dla dróg, co może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu, a co w pierwszych opiniach podnosił ZIKiT. Dalej podniesiono, że w zakresie infrastruktury technicznej wydana została decyzja negatywna odnośnie zbliżenia się do wałów przeciwpowodziowych, co spowodowało, iż inwestor skorygował wniosek poprzez wyłączenie z przedmiotu inwestycji infrastruktury technicznej. Takie działanie wykazało, iż przyszła inwestycja nie posiada zaopatrzenia w media, a więc nie spełniony jest warunek z punktu 3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto podano, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji brak jest uzbrojenia terenu. Brak sieci gazowej i linii energetycznych. Inwestor nie dostarczył też aktualnych oświadczeń dysponentów mediów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się z całością materiału zgromadzonego w sprawie, ustaliło, że przedmiotowa decyzja wydana została bez prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, który istotnie rodzi wątpliwości w zakresie istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, a mianowicie brak jest ustalenia, czy w sprawie wypełniony został warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Za słuszne uznano stwierdzenie organu I instancji w zaskarżonej decyzji, że dla wydania decyzji warunków zabudowy (w skrócie "WZ") konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza, że przy braku realizacji choćby jednego z warunków opisanych w tym przepisie wydanie takiej decyzji nie jest możliwe.

Organ I instancji sporządził analizę urbanistyczno – architektoniczną na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (dalej jako "rozporządzenie MI"). Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo zgodnie z wymogami o jakich mowa w § 3 rozporządzenia MI tj. obszar ten wyznaczono tak, by posiadał on promień równy trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, nie mniej niż 50 m. Następnie stwierdzono na podstawie analizy, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to m. in. działki nr [...] i [...] obr. [...], które jako pierwsze zostały zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, co pozwoliło organowi na przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie tego budynku. Powyżej wskazana zabudowa położona jest także w terenach zielonych, a więc jej położenie znajduje się w tym samym układzie urbanistycznym.

Ponadto Kolegium, mając na uwadze zapis treści decyzji, a konkretnie Załącznika nr [...] - Warunki zabudowy, stwierdziło, iż teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. [...], poprzez budowę drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...] [...] i [...] oraz działce nr [...] Powyższe działki wskazane do budowy drogi wewnętrznej zostały ujęte również w Załącznikach graficznych poprzez oznaczenie przebiegu drogi linią przerywaną. Zgodnie z treścią omawianej ustawy, jak i bogatą linią orzeczniczą, wnioskujący o wydanie decyzji WZ nie musi się legitymować prawem do terenu. Tytuł do terenu wymagany jest na dalszym etapie postępowania, tj. w toku starania się o pozwolenie na budowę. Stąd, mimo że działki nr [...], [...] i [...] nie stanowią własności wnioskującego inwestora, ani też nie legitymuje się on żadnym do nich tytułem prawnym, fakt ten nie może stanowić przeszkody do wydania decyzji wz.

W ocenie Kolegium istotna w sprawie jest okoliczność braku wykazania – poza rozbudową sieci przyłączy kanalizacji sanitarnej, co ma być zrealizowane na działce nr [...] (teren inwestycji) – innych mediów, tj. wody, energii elektrycznej i cieplnej. Podniesiono, że w Załączniku nr [...] do decyzji – Warunki zabudowy podano, że zaopatrzenie w wodę jest możliwe w oparciu o rozbudowę przewidzianej do przebudowy miejskiej sieci wodociągowej w nawiązaniu do wodociągu DN 200 mm przebiegającego w ul. [...] – [...]; zaopatrzenie w energię elektryczną jest możliwe poprzez przyłączenie projektowanej inwestycji do miejskiej sieci, natomiast zaopatrzenie w energię cieplną możliwe jest w nawiązaniu do istniejącego gazociągu zlokalizowanego na działkach nr [...] lub [...]. Z uwagi na taki zapis w decyzji organu I instancji Kolegium powzięło wątpliwość co do faktycznego istnienia uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. W związku z tym Kolegium wystąpiło do inwestora z prośbą o wyjaśnienie w jaki sposób dla przedmiotowej inwestycji będzie odbywać się zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną i energię cieplną, co należało poprzeć aktualnymi oświadczeniami dysponentów mediów. Na powyższe wystąpienie, inwestor przekazał Kolegium następujące wyjaśnienia: "Zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną odbywać się będzie poprzez zintegrowany system instalacji fotowoltanicznej produkującej energię elektryczną i pompy ciepła pozwalające ogrzać budynek zimą oraz chłodzić latem. Prawdopodobnie zostanie wykorzystany system firmy "[...]". Pozwalają one w całości zapewnić niezbędną energię elektryczną i grzewczą dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Alternatywnym rozwiązaniem dla zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną może być zastosowanie agregatu kogeneracyjnego zasilanego paliwem gromadzonym w zbiorniku ze źródeł odnawialnych lub gazem LPGalt.CNG. Zaopatrzenie w wodę odbywać się będzie z dwóch niezależnych alternatywnych źródeł własnych ujęć wody, z których każe będzie pokrywać w całości zapotrzebowanie jej dla mieszkańców budynku. Pierwsze źródło będzie stanowić studnia wiercona do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęcia o głębokości nie przekraczającej 30 m i poborze wody nie przekraczającym 5 m3 / dobę (0,5 m3/godz.), na wykonanie której wymagane jest zgłoszenie w zakresie obudowy. Warunki zabudowy, pozwolenie wodnoprawne, dokumentacja geologiczno-inżynierska nie są wymagane. Lokalizacja studni będzie poza strefą ochronną stopy pobliskiego wału przeciwpowodziowego. Drugim źródłem ujęcia wody będzie zbiornik do gromadzenia wód deszczowych skroplin z urządzeń: jak rekuperator wentylacji mechanicznej, pompa ciepła, urządzenia chłodzące. Przy założeniu w Polsce średnio rocznej ilości opadów 500 mm/m2 wykorzystanie dachu domu i zbiornika o pojemności ok. 10 m3 zaspokoi zapotrzebowanie na wodę dla budynku. Budynek będzie posiadał oddzielnie instalacje dla wody do celów gospodarczych oraz do celów spożywczych i higienicznych z możliwością wykorzystania "wody szarej" (wcześniej użytej do celów higienicznych w wannach i natryskach) do spłukiwania ścieków z toalet." Dla wyjaśnienia przyczyny odstąpienia od pierwotnego sposobu zaopatrzenia budynku w poszczególne media, inwestor podał, iż koszt wykonania bardzo długich przyłączy tylko dla jednego budynku będzie zbyt drogi w wykonaniu, tak, że wprowadzenie powyższych rozwiązań będzie korzystniejsze.

W kontekście powyższego oraz w świetle powołanego oświadczenia inwestora Kolegium uznało, iż inwestor ponownie dokonał zmiany wniosku poprzez inny sposób zaopatrzenia projektowanego budynku w media. Powoduje to konieczność ponownego rozpoznania wniosku w nowosprecyzowanym brzmieniu. Kolegium stwierdziło, że rozważenia wymaga czy podany sposób zaopatrzenia w media może być wystarczający dla potrzeb budynku jednorodzinnego i w jakim zakresie wymaga on opinii czy też uzgodnień jednostek merytorycznie właściwych, co z kolei wymaga wcześniejszego sporządzenia projektu decyzji przez osobę wskazaną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium postanowiło zatem uchylić badaną decyzję i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z punktu widzenia dokonanej zmiany wniosku.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną: rozbudową sieci i przyłączami kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] obr. [...], budowa drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...], na działce nr [...] obr. [...] i działce nr [...] obr. [...]), przy ul. [...] i ul. [...] w K.; art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: u.p.z.p.) poprzez niewłaściwą interpretację tych przepisów prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano w szczególności, że w kwestii pośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez działki nr [...] i nr [...] stanowiące własność skarżącej, organ nie wskazuje żadnego konkretnego przepisu ustawy ani nie podaje żadnego orzeczenia popierającego wygłoszony pogląd. Nie ustosunkowuje się też do żadnego z argumentów przytoczonych w uzasadnieniu odwołania D. Z. z dnia 27 marca 2017 r. oraz podanych tam orzeczeń sądów administracyjnych. Skarżąca D. Z. podtrzymała wszystkie argumenty, przytoczone w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K., dotyczące nie spełniania wymagań określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydając decyzję o warunkach, zabudowy i zagospodarowania terenu w faktycznej sytuacji braku dostępu do drogi publicznej organ administracyjny przechodzi do porządku dziennego nad kwestią ochrony prawa własności właściciela działki, na której ma być urządzona droga wewnętrzna. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca powoła wyroki: NSA z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK [...], w którym stwierdzono, iż jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z jej zarządcą; WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr [...] (podobnie); WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gd [...] (prawo korzystania z drogi wewnętrznej podlega co do zasady regulacji prawa cywilnego, a droga wewnętrzna nie ma charakteru publicznego); NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK [...] (przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim). Dalej podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie zignorowało oczywisty fakt, że działka nr [...] obr. [...], na której zlokalizowano zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją Prezydenta Miasta K. nr: [...] z dnia 8 marca 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy pozbawiona jest uzbrojenia terenu. Wbrew twierdzeniom Kolegium, że ustalony stan faktyczny rodzi wątpliwości co do istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, z akt sprawy wynika, iż nie jest spełniony warunek zawarty w art. 63 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Brak w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji zarówno sieci gazowej jak i linii energetycznych pozwalających na łatwe zaopatrzenie w gaz i energię elektryczną. Brak w aktach sprawy informacji o zawarciu przez wnioskodawcę aktualnych i ważnych umów lub porozumień stanowiących realne zobowiązanie do rozbudowy odległych sieci gazowych i energetycznych. Z analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, również po jej ograniczeniu do jednego budynku, na skutek decyzji Dyrektora [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. nr [...] z dnia 23 lutego 2015 r., którą odmówiono zlokalizowania infrastruktury technicznej w zbliżeniu do obwałowania rzeki R. inwestor skorygował wniosek poprzez wyłączenie z niego infrastruktury z zaznaczeniem, że załączy nowe warunki dysponentów mediów. Tymczasem z akt sprawy wynika, że nie nastąpiła żadna korekta formy opisowej wniosku jak również formy graficznej planowanej inwestycji, a jedynie nastąpiło załączenie mapy ze zmienionym zakresem inwestycji. W przedmiotowej sprawie warunki dysponentów mediów dotyczące zaopatrzenia w wodę, w gaz i w energię elektryczną są nieaktualne i równocześnie niemożliwe do zrealizowania ze względu na ww. negatywną decyzję Dyrektora [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.. Brak w aktach sprawy załączonych nowych warunków zaopatrzenia w niezbędne media co powoduje, że nie są spełnione ww. dwie przesłanki, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało więc podstawę, aby w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy stwierdzić, że nie został spełniony warunek zawarty w przepisie art. 63 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany w p.p.s.a. W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wydanie i zaskarżenie przedmiotowej decyzji nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowelizującej – zatem zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie znowelizowana ustawa p.p.s.a.

Dodatkowo należy zauważyć, że według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI [...], LEX nr 930299). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., l SA/Sz [...], LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr [...], LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA [...], ONSA 1981, nr [...], poz. 88).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...], Lex nr 2292208). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK [...], Lex nr 2268026). Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Przenosząc powyższe rozważana na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że sprzeciw nie jest uzasadniony, bowiem w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powodem wydania decyzji kasatoryjnej było uznanie przez organ, że inwestor – mając do tego prawo – w sposób istotny zmodyfikował swój wniosek o wydanie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną: rozbudową sieci i przyłączami kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] obr. [...], budową drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...], [...],[...] obr. [...], na działce nr [...] obr. [...] i działce nr [...] obr. [...]) przy ul. [...] i ul. [...] w K.. Tę ocenę Kolegium Sąd orzekający podziela.

Rozpoznając przedmiotową sprawę, Kolegium trafnie zauważyło, że inwestor nie wykazał, poza rozbudową sieci przyłączy kanalizacji sanitarnej (działka nr [...]), doprowadzenia do zamierzonej inwestycji innych mediów, a to: wody, energii elektrycznej i cieplnej. W Załączniku nr [...] do decyzji - Warunki zabudowy podano, że zaopatrzenie w wodę jest możliwe w oparciu o rozbudowę przewidzianej do przebudowy miejskiej sieci wodociągowej w nawiązaniu do wodociągu DN 200 mm przebiegającego w ul. [...] – [...]. Zaopatrzenie w energię elektryczną jest możliwe poprzez przyłączenie projektowanej inwestycji do miejskiej sieci, natomiast zaopatrzenie w energię cieplną możliwe jest w nawiązaniu do istniejącego gazociągu zlokalizowanego na działkach nr [...] lub [...]. Taki zapis decyzji – jak zasadnie skonstatował organ odwoławczy – nie wskazuje jednoznacznie, że na dzień wydania decyzji media są doprowadzone do terenu inwestycji, jak też mimo wskazania na konieczność rozbudowy sieci, nie ujęto tego w przedmiocie rozstrzygnięcia. Przedmiotowy zapis nasuwa zatem uzasadnione wątpliwości co do spełniania przez inwestora przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2001 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. co do faktycznego istnienia uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Inwestor, wezwany do wyjaśnienia w jaki sposób dla przedmiotowej inwestycji będzie odbywać się zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną i energię cieplną, oraz poparcie wyjaśnień aktualnymi oświadczeniami dysponentów mediów, podał, że: "Zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną odbywać się będzie poprzez zintegrowany system instalacji fotowoltanicznej produkującej energię elektryczną i pompy ciepła pozwalające ogrzać budynek zimą oraz chłodzić latem. (...) Alternatywnym rozwiązaniem dla zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną może być zastosowanie agregatu kogeneracyjnego zasilanego paliwem gromadzonym w zbiorniku ze źródeł odnawialnych lub gazem LPGalt.CNG. Zaopatrzenie w wodę odbywać się będzie z dwóch niezależnych alternatywnych źródeł własnych ujęć wody, z których każde będzie pokrywać w całości zapotrzebowanie jej dla mieszkańców budynku. Pierwsze źródło będzie stanowić studnia wiercona do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęcia o głębokości nie przekraczającej 30 m i poborze wody nie przekraczającym 5 m3/dobę (0,5 m3/godz.). (...) Drugim źródłem ujęcia wody będzie zbiornik do gromadzenia wód deszczowych skroplin z urządzeń: jak rekuperator wentylacji mechanicznej, pompa ciepła, urządzenia chłodzące." Wyjaśniając przyczyny odstąpienia od pierwotnie określonego sposobu zaopatrzenia budynku w poszczególne media, inwestor podał, że koszt wykonania bardzo długich przyłączy tylko dla jednego budynku będzie zbyt wysoki, a opisane powyżej rozwiązania będą korzystniejsze dla inwestora. W sytuacji zatem istotnej modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy na etapie postępowania odwoławczego organ nie może wydać decyzji merytorycznej, bowiem takie orzeczenie naruszałoby dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Rację ma zatem Kolegium wskazując, że w zakresie zmodyfikowanego wniosku inwestora poprzez inny sposób zaopatrzenia projektowanego budynku w media, organ I instancji musi na nowo rozpoznać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organ musi rozważyć czy podany sposób zaopatrzenia projektowanego budynku w media będzie wystarczający dla potrzeb budynku jednorodzinnego oraz czy i w jakim zakresie wymaga on opinii lub uzgodnień jednostek merytorycznie właściwych, co z kolei wymaga wcześniejszego sporządzenia projektu decyzji przez osobę wskazaną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (organ ten nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, co spowodowało potrzebę wezwania inwestora do złożenia dodatkowych wyjaśnień na etapie postępowania odwoławczego), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (istotna modyfikacja wniosku w zakresie zaopatrzenia w media). Organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (czy podany sposób zaopatrzenia w media może być wystarczający dla potrzeb budynku jednorodzinnego i w jakim zakresie wymaga on opinii czy też uzgodnień jednostek merytorycznie właściwych; ewentualne sporządzenie nowego projektu decyzji przez osobę wskazaną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Stanowi to, w ocenie Sądu, o prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem pozbawiony podstaw. Na marginesie należy zauważyć, że – ściśle biorąc – podstawą uwzględnienia sprzeciwu mogłoby być tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., gdyż tylko w tymże zdaniu pierwszym sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr [...], s. 90-91).

Pozostałe zarzuty sprzeciwu, nienawiązujące bezpośrednio do treści art. 138 § 2 k.p.a., zmierzają do wykazania, iż z już zebranego materiału dowodowego wynika, że określone przesłanki wydania decyzji pozytywnej nie są spełnione, wobec czego prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego jest zbędne. Odnosząc się do tych zarzutów, wypada ponownie zwrócić uwagę na specyfikę sądowej kontroli decyzji kasacyjnej na skutek sprzeciwu.

Hipoteza stosowanej decyzyjnie normy materialnej jest niejednokrotnie rozbudowania, obejmuje wiele okoliczności faktycznych będących przesłankami pozytywnego rozstrzygnięcia. Może wtedy powstać wątpliwość, czy w razie negatywnej weryfikacji którejś z nich zachodzi potrzeba dalszego badania sprawy i czynienia ustaleń co do istnienia pozostałych. Te pozostałe właściwie jawią się wtedy jako pozbawione doniosłości prawnej. To rozumowanie, hipotetycznie rzecz ujmując, można by zastosować także do oceny decyzji kasacyjnej, a konkretnie do oceny, czy "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zdaniem Sądu, uwarunkowania normatywne wynikające z art. 64e i art. 151a § 3 p.p.s.a., w założeniu odnośną możliwość jednak wykluczają względnie, choć i to wydaje się dyskusyjne, ograniczają do przypadków oczywistych.

Nie sposób nie zauważyć, że ewentualna konstatacja o braku określonych przesłanek rozstrzygnięcia pozytywnego i tym samym zbędności czynienia ustaleń co do istnienia pozostałych – byłaby w istocie konstatacją o charakterze materialnoprawnym, determinowaną subsumpcją (niejako częściową) stanu faktycznego pod hipotezę wchodzącej w rachubę normy materialnej. A taka subsumpcja może być dokonywana (ściśle biorąc, kontrolowana) przez sąd administracyjny tylko w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną; w postępowaniu wywołanym sprzeciwem jest wykluczona.

Konieczność powstrzymania się w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od konstatacji o charakterze materialnoprawnym (zwłaszcza takich, które przesądzałyby treść bądź kierunek przyszłego rozstrzygnięcia organu administracji) nabiera szczególnego znaczenia w obliczu ograniczenia kontroli instancyjnej rozstrzygnięć w tym postępowaniu zapadających (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Zarzuty nienawiązujące bezpośrednio do treści art. 138 § 2 k.p.a. wymykają się zatem spod oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. W założeniu nie mogą one być podstawą uwzględniania sprzeciwu. Z drugiej strony, co również wypada podkreślić, wyrok oddalający sprzeciw nie przesądza o bezzasadności odnośnych zarzutów, przeto nie będzie prawnych przeszkód do ich badania w razie uruchomienia kontroli sądowej co do decyzji merytorycznej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.