Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2407/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39b, art. 40
journal: Dz.U. 2004 nr 253 poz 2531
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 14 poz 92
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego w części dotyczącej opłaty za udzielenie koncesji 1. uchyla decyzję z dnia [...] września 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r.; 2. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie 1 wyroku w uchylonym zakresie nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącego J. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2003 r. p. J. D. prowadzący P. w B. Zakład Pracy Chronionej (dalej: przedsiębiorca, koncesjonariusz) zwrócił się z wnioskiem o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego "[...]". Jednocześnie przedsiębiorca dołączył do wniosku o udzielenie koncesji wszelkie niezbędne dokumenty, w tym również decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o przyznaniu od dnia [...] sierpnia 2002 r. na okres trzech lat przedsiębiorcy statusu zakładu pracy chronionej.

W dniu [...] maja 2004 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej KRRiT) udzielił przedsiębiorcy koncesji Nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]". Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 33 ust. 2 i 3, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1-3a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114, z późn. zm.). W punkcie XVIII decyzji koncesyjnej wymierzono opłatę za udzielenie koncesji w kwocie 74.400,00 zł., a w punkcie XIX koncesji koncesjonariusz został zobowiązany do wniesienia ww. opłaty, którą uiścił w całości w dniu [...] lipca 2004 r.

Prowadzone przez przedsiębiorcę P. w B. na podstawie w/w decyzji z 2002 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., jest zakładem pracy chronionej i posiada ten status przyznany bezterminowo. Natomiast koncesja, zgodnie z art. 551 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.) jest składnikiem tego przedsiębiorstwa - pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzeniem zakładu pracy chronionej.

W dniu [...] listopada 2004 r. przedsiębiorca zwrócił się z wnioskiem o zwrot opłaty w kwocie 74.400,00 zł za udzielenie koncesji Nr [...]. Przewodniczący KRRiT odmówił wyrażenia zgody na zwrot opłaty za udzielenie koncesji powołując się na fakt, że prowadzący zakład pracy chronionej nie jest zwolniony z wyżej wymienionej opłaty na podstawie art. 39b ustawy radiofonii i telewizji oraz, że opłata za udzielenie koncesji nie jest opłatą o charakterze publicznoprawnym, z ponoszenia których, na mocy art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zwolnieni są prowadzący zakład pracy chronionej.

W piśmie z dnia [...] października 2007 r. pełnomocnik przedsiębiorcy wniósł na podstawie art. 156 § l pkt 2 K.p.a. o stwierdzenie nieważności koncesji Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej punktów XVIII i XIX, w których ustalono wysokość oraz obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej w kwocie 74.400,00 zł w terminie do dnia [...] lipca 2004 r.

Pełnomocnik przedsiębiorcy zarzucił powyższej koncesji rażące naruszenie prawa, tj.:

- art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) - przez przyjęcie, że koncesjonariusz, prowadzący zakład pracy chronionej, zobowiązany był do wniesienia opłaty za udzielenie koncesji Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w kwocie 74.400,00 zł., podczas gdy prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony z mocy prawa z wyżej wymienionej opłaty;

- § 10 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz.U. Nr 12, poz. 153 z późn. zm.) - poprzez przyjęcie, że opłata koncesyjna nie jest opłatą publicznoprawną, podczas gdy opłata za udzielenie koncesji jest opłatą stanowiącą dochód budżetu, z ponoszenia której zwolnieni są prowadzący zakład pracy chronionej.

Następnie pełnomocnik przedsiębiorcy stwierdził, iż w niniejszej sprawie obowiązywał niewątpliwy stan prawny, tj. jednoznaczne przepisy prawa, na podstawie których bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych organ winien zwolnić koncesjonariusza z opłaty za udzielenie koncesji. Obowiązująca ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w art. 31 ust. 1 pkt 2, zmienionym przez art. 1 pkt 8 lit a) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz.U. Nr 228, poz. 2262) zmieniającym ustawę o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych z dniem 1 stycznia 2004 r. wprowadziła bowiem w stosunku do prowadzących zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej zwolnienia od opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym. Zwolnienie to dotyczy wyłącznie opłat o charakterze publicznoprawnym, z wyłączeniami zawartymi w zamkniętym katalogu określonym w art. 31 ustawy. Jednoczenie przedsiębiorca wskazał, iż w świetle obowiązującego brzmienia art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 1997, 137, 926, z późn. zm.) opłata publicznoprawna to świadczenie pieniężne, ogólne, bezzwrotne, przymusowe i mające charakter odpłatny, które pobierane jest na rzecz Skarbu Państwa, gminy, powiatu, województwa lub funduszu celowego (wyrok NSA z 24 lutego 2000 r., sygn. akt S.A./Bk 976/99, ONSA 2001/2/83). Przedsiębiorca powołał się także na wykładnię dokonaną przez Ministerstwo Polityki Społecznej Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, zgodnie z którą opłata za udzielenie koncesji jest opłatą publicznoprawną – stanowiąc dochód budżetu państwa, na co wskazuje wprost § 10 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, który brzmi - opłaty koncesyjne stanowią dochód budżetu państwa.

Ponadto przedsiębiorca przypomniał, iż w sprawie dotyczącej analogicznego stanu faktycznego przed WSA w Warszawie zapadł wyrok w sprawie sygn. akt: IV SA/Wa 2262/05 z dnia 5 kwietnia 2006 r. Sąd w wyroku tym wskazał, że przepis art. 31 ust. 1 pkt 2, w brzmieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych obowiązującym od 1 stycznia 2004 r., daje prowadzącym zakłady pracy chronionej, otrzymującym koncesję pod rządami tej ustawy, przywilej zwolnienia z opłaty koncesyjnej.

Decyzja wymierzająca opłatę za udzielnie koncesji, we wskazanej przez przedsiębiorcę części, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, co doprowadzić musi do zwrotu nienależnie uiszczonej przez koncesjonariusza opłaty koncesyjnej. Zgodnie z tezą wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2001 r., sygn. akt III SA 2100/2000 (Lex Polonica nr 362279) przez podatek nadpłacony rozumie się uiszczenie kwoty wyższej od faktycznie należnej, natomiast przez świadczenie uiszczone nienależnie rozumie się zapłatę określonej kwoty pieniężnej mimo, że podatnik nie był do tego zobowiązany. Świadczenie będzie także nienależne w sytuacji, gdy w dacie dokonania świadczenia istniała podstawa prawna świadczenia, jednakże po jego dokonaniu podstawa ta odpadła wobec np. uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności decyzji wymiarowej.

W dniu [...] grudnia 2007 r. KRRiT podjęła uchwałę Nr [...], w której upoważniła Przewodniczącego KRRiT do wydania decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności koncesji Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej punktu XVIII i XIX, wydanej przedsiębiorcy na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]", przeznaczonego do powszechnego odbioru.

Dokonując analizy wniosku z dnia [...] października 2007 r. KRRiT uznała, mając na uwadze treść art. 156 K.p.a. KRRiT, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] w pkt. XVIII i XIX.

KRRiT nie zgodziła się z zarzutem pełnomocnika przedsiębiorcy, iż w/w decyzja została w zaskarżonym zakresie wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest w orzecznictwie sądowym interpretowane następująco: "Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących: wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy i o rażącym naruszeniu prawa." (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1506/00, LEX nr 81968).

Ponadto NSA w wyroku z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96 wskazał, iż: "W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa.

Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy "stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej."

W ocenie KRRiT, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, ponieważ stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji Nr [...] nie wskazywał w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości czy prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony z opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego.

Do powyższego wniosku prowadzi analiza art. 31 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych., jak również art. 40 ust. 1 oraz art. 39b ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2004 r., Nr 253, poz. 2531, z późn. zm.). Brzmienie art. 31 ust. 1 pkt. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, obowiązujące w dniu wydania koncesji Nr [...], zostało bowiem nadane ustawą z dnia 19 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 228, poz. 2262). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu ustalonym ww. ustawą z dnia 19 grudnia 2003 r., prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym.

W/w ustawa nie zmieniała jednocześnie ustawy o radiofonii i telewizji, która w art. 40 ust. 1 stanowi, iż za udzielenie koncesji pobiera się opłatę, a jedyny wyjątek od tej zasady zawarty został w art. 39b ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym od opłaty za udzielenie koncesji zwolniony został jedynie nadawca społeczny.

Zatem organ koncesyjny wydając decyzję Nr [...] mógł uznać, mając na uwadze zasadę racjonalności ustawodawcy, że gdyby ustawodawca chciał zwolnić prowadzących zakłady pracy chronionej z opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych lub telewizyjnych, to wyraziłby to jednoznacznie w tekście ustawy o radiofonii i telewizji, poszerzając katalog podmiotów uprawnionych do przedmiotowego zwolnienia. Brak takiej regulacji, jak również brak jakiegokolwiek odniesienia w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych do ustawy o radiofonii i telewizji w omawianym zakresie, jak również brak ustawowej definicji pojęcia "opłata" wskazywał, że nie można jednoznacznie stwierdzić czy opłata za udzielenie koncesji, o której mowa w ustawie o radiofonii i telewizji jest opłatą w rozumieniu art. 31 ust. 1 pkt. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Na brak jednoznaczności sytuacji koncesjonariusza w omawianej sprawie miał również wpływ fakt, iż w dniu udzielenia koncesji status zakładu pracy chronionej był przyznany koncesjonariuszowi na czas określony, krótszy niż okres obowiązywania koncesji Nr [...], co wynika ze znajdującej się aktach koncesyjnych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o nadaniu statusu zakładu pracy chronionej przedsiębiorcy od dnia [...] sierpnia 2002 r. na okres 3 lat. Taka sytuacja nie została przez ustawodawcę przewidziana, zatem uwzględnienie w/w okoliczności dla oceny sytuacji prawnej koncesjonariusza wymagała przeprowadzenia interpretacji właściwych przepisów prawa.

Stwierdzono również, iż powoływany przez przedsiębiorcę wyrok WSA w Warszawie, w uwagi na datę jego wydania późniejszą niż data decyzji koncesyjnej, nie ma wpływu na ocenę czy decyzja koncesyjna Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 K.p.a.

O braku jednoznacznej możliwości stwierdzenia zwolnienia koncesjonariusza z opłaty za udzielenie koncesji na podstawie art. 31 ust. 1 pkt. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a co za tym idzie braku niewątpliwego stanu prawnego w przedmiotowej sprawie, może świadczyć uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2003 r., sygn. akt III CZP 79/03(OSNC 2004/12/194): "Artykuł 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (...) nie zwalnia prowadzących zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej od opłat sądowych".

Powyższa uchwała Sądu Najwyższego wskazuje, zdaniem KRRiT, iż nie każda danina publiczna określona mianem "opłaty" automatycznie podlega zwolnieniu na podstawie art. 31 ust. 1 pkt. 2 powoływanej ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.

Zatem w przedmiotowej sprawie konieczne było dokonanie interpretacji przepisów prawa, prowadzącej do ustalenia czy koncesjonariusz podlega zwolnieniu od opłaty za udzielenie koncesji, ponieważ rozwiązanie omawianej kwestii nie wynikało wprost z przepisów prawa. Wobec powyższego nie można interpretacji niejednoznacznych przepisów prawa zarzucać rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 ust. 1 pkt. 2 K.p.a., bowiem jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 1997 r., w sprawie III SA 422/96: " Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą."

Wobec powyższego KRRiT nie znalazła podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] w części tzn. w pkt. XVIII i XIX.

Decyzją Nr [...] Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku przedsiębiorcy oraz w wykonaniu uchwały KRRiT Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówiono stwierdzenia nieważności koncesji Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej punktu XVIII i XIX, wydanej koncesjonariuszowi na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]", przeznaczonego do powszechnego odbioru.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł pełnomocnik koncesjonariusza, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącej KRRiT nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w punkcie XVIII i XIX, podczas gdy z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych wynika, że koncesjonariusz prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony z mocy prawa z opłaty od udzielenia koncesji.

Równocześnie pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Przewodniczącej KRRiT, tj. koncesji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej punktu XVIII i XIX ustalającego wysokość i nakazującego wniesienie opłaty koncesyjnej w kwocie 74.400,00 zł.

Stanowisko organu, jakoby w sprawie niniejszej w dniu wydania koncesji obowiązywał niejednoznaczny stan prawny jest, według pełnomocnika przedsiębiorcy, błędne. W okresie tym obowiązywały trzy istotne w sprawie akty prawne: ustawa o radiofonii i telewizji, ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz rozporządzenie KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Na podstawie tych przepisów organ koncesyjny, bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych winien był zwolnić koncesjonariusza z opłaty za udzielenie koncesji. Bez znaczenia pozostaje argumentacja organu, iż ustawodawca, zmieniając w 2003 r. ustawę o rehabilitacji zawodowej i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nie zmienił ustawy o radiofonii i telewizji poprzez poszerzenie katalogu podmiotów zwolnionych z opłaty za udzielenie koncesji. Obowiązująca ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w art. 31 ust 4 pkt 2 zwalniała wprost prowadzących zakłady pracy chronionej z opłat o charakterze publicznoprawnym. Zwolnienie to posiada uniwersalny charakter w stosunku do wpłat publicznoprawnych.

W uzupełnieniu pełnomocnik przypomniał – nawiązując do wniosku -pojęcie opłaty publicznoprawnej.

Wskazał również, że organ koncesyjny motywując odmowę stwierdzenia nieważności koncesji we wnioskowanym zakresie pominął istotny przepis, tj. § 10 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, który brzmi: "opłaty koncesyjne stanowią dochód budżetu państwa", są więc opłatami o charakterze publicznoprawnym.

Ponadto, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2004 r., GSK 93/2004, Lex Polonica nr 402353, "art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w sposób jednoznaczny stanowi, że prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony w stosunku do tego zakładu z niepodatkowych należności budżetowych. Ta regulacja ustawowa odnosi się do wszelkich danin publicznych określanych jako niepodatkowe należności budżetowe bez względu na to czy mają do nich zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, czy też nie, a to dlatego, że ustawodawca używając określenia zbiorczego nie dokonał żadnych wyłączeń".

W odniesieniu do argumentacji organu, iż wyrok WSA, który zapadł w analogicznej sprawie (sygn. akt: VI S.A./Wa 2262/05 z dnia 5 kwietnia 2006 r.) wydany został później, niż decyzja koncesyjna, należy podnieść, że WSA w Warszawie wywiódł przekonanie o zwolnieniu prowadzących zakłady pracy chronionej z opłaty koncesyjnej opierając się na tym samym stanie prawnym, który obowiązywał w dniu wydania przedmiotowej decyzji koncesyjnej. Sąd nie wprowadził żadnej nowej interpretacji prawa, lecz rozstrzygnął wprost na podstawie obowiązujących przepisów.

Błędna jest również argumentacja organu koncesyjnego odnosząca wprost stanowisko orzecznictwa SN w sprawie opłaty sądowej do opłaty koncesyjnej. Charakter obu tych opłat jest zupełnie inny. Opłaty sądowe pełnią, ale tylko w pewnym zakresie, rolę daniny publicznej i podobnie jak inne opłaty zasilają budżet państwa. Ich funkcja jest jednak szersza i nie służy tylko celom fiskalnym, lecz przede wszystkim zapewnieniu sądom możliwości właściwego wykonywania zadań w dziedzinie udzielania ochrony prawnej (Uchwała SN - Izba Cywilna z dnia 29 października 2003 r., III CZP 69/2003, Lex Polonica nr 364414).

Fakt, na który powołuje się organ koncesyjny w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że w chwili złożenia wniosku o przyznanie koncesji, koncesjonariuszowi przysługiwał status zakładu pracy chronionej przyznany na okres trzech lat (następnie przedłużony bezterminowo) ma znaczenie tylko o tyle, o ile powinien wyznaczyć granice czasowe decyzji udzielającej koncesji. Koncesjonariusz miał prawo oczekiwać od organu działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.). W szczególności decyzja koncesyjna nie mogła naruszać prawa koncesjonariusza do zwolnienia z opłaty za udzielenie koncesji.

Reasumując, pełnomocnik przedsiębiorcy uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa. Proste zestawienie treści punktu XVIII i XIX decyzji koncesyjnej z treścią przytoczonych przepisów wskazuje na sprzeczność i nie może być mowy o trudności z wykładnią prawa (tak wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86, nie publ.; K.p.a. z orzecznictwem, s. 337, poz. 63). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi bowiem wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1986 r. IV SA 716/86, Lex Polonica nr 297650). Uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny, bezsporny i decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 25 listopada 1997 r., III SA 1201/96, Lex Polonica nr 328339).

Decyzją Nr [...] Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] września 2008 r., wydaną na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z wnioskiem przedsiębiorcy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Przewodniczącego KRRiT Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., oraz w wykonaniu Uchwały KRRiT Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. utrzymano w mocy decyzję Przewodniczącego KRRiT Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności koncesji Nr [...] w części dotyczącej punktu XVIII i XIX, wydanej koncesjonariuszowi na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]".

Dokonując analizy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] marca 2008 roku KRRiT stwierdziła, iż pełnomocnik przedsiębiorcy w zasadzie powtórzył argumenty zawarte we wniosku z dnia [...] października 2007 r., który został rozstrzygnięty decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności koncesji Nr [...] w części dotyczącej punktu XVIII i XIX.

W ocenie KRRiT argumenty przedstawione przez wnioskodawcę nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności koncesji Nr [...] w punktach XVIII i XIX. KRRiT uznała, iż należy podtrzymać dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Nr [...] oraz przedstawiła ponownie główne argumenty mające – w ocenie KRRiT – istotne znaczenie w sprawie.

W związku z powyższym KRRiT w całości utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzją złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik strony, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w punkcie XVIII i XIX, podczas gdy z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych wynika wprost, że prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony z mocy prawa z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym, a co za tym idzie, że koncesjonariusz prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony z mocy prawa z opłaty od udzielenia koncesji.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, tj. koncesji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej punktu XVIII i XIX ustalającego wysokość i nakazującego wniesienie opłaty koncesyjnej w kwocie 74.400,00 zł.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację podniesioną już we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę na decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności koncesji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej punktu XVIII i XIX organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Nr [...] Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] września 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Przewodniczącego KRRiT Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności koncesji Nr [...] w części dotyczącej punktu XVIII i XIX, wydanej koncesjonariuszowi na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]".

W dniu udzielenia przedsiębiorcy koncesji Nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]", tj. [...] maja 2004 r. obowiązywała ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114, z późn. zm.), która w art. 40 – obowiązującym w tym brzmieniu po dzień dzisiejszy – stanowiła, że " Za udzielenie koncesji pobiera się opłatę, niezależnie od opłat za używanie urządzeń radiokomunikacyjnych oraz używanie częstotliwości, przewidzianych w ustawie o łączności."(ust. 1). Przepis ten w ust. 2 dawał KRRiT delegację do ustalania w drodze rozporządzenia, wydawanego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, wysokości opłaty, o której mowa w ust. 1, oraz możliwość określenia podmiotów zwolnionych od opłaty – przy uwzględnieniu charakteru poszczególnych nadawców i ich programów. W tym ostatnim zakresie, tzn. określenia kategorii podmiotów zwolnionych z opłaty, KRRiT nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień.

Jednocześnie obowiązywał art. 39b powołanej ustawy, przewidujący możliwość uznania nadawcy przez KRRiT za nadawcę społecznego (ust. 1), zwolnionego z opłat za udzielenie lub zmianę koncesji (ust. 2). O uznanie za nadawcę społecznego może wystąpić: 1) stowarzyszenie w ramach realizacji celów statutowych; 2) fundacja w ramach realizacji celów statutowych; 3) kościelna lub wyznaniowa osoba prawna kościoła lub związku wyznaniowego o uregulowanej w ustawie sytuacji prawnej.

W tym czasie obowiązywało też rozporządzenie KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz.U. Nr 12, poz. 153 z późn. zm.), które w § 10 stanowiło wprost, że "opłaty koncesyjne stanowią dochód budżetu państwa." Zasada ta obowiązuje po dzień dzisiejszy.

Równocześnie w dniu wydania koncesji obowiązywała ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, która w art. 31 ust. 1 pkt 2 wprowadziła w stosunku do prowadzących zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej zwolnienia od opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym. Zwolnienie dotyczy wyłącznie opłat o charakterze publicznoprawnym, z wyłączeniami zawartymi w zamkniętym katalogu określonym w art. 31 ustawy. Zwolnienie to w odniesieniu do opłat (z wyjątkiem opłat skarbowych) zostało wprowadzone w art. 13 pkt 1 lit a ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 169, poz. 1387), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., zaś ostateczny kształt, obowiązujący po dzień dzisiejszy – zwolnienia z "opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym" - został mu nadany przez art. 1 pkt 8 lit a) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 228, poz. 2262), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2004 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w dniu udzielenia przedsiębiorcy koncesji, tzn. [...] maja 2004 r., obowiązywało już od wskazanych wyżej dat przewidziane w art. 31 ust. 1 pkt 2 zwolnienie prowadzących zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej – w stosunku do tych zakładów – zwolnienie z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym.

W ocenie Sądu, opłaty za udzielenie koncesji, o których mowa w art. 40 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji mają charakter opłat administracyjnych, stanowiących – zgodnie z § 10 powołanego rozporządzenia - dochód budżetu państwa. Podobnie jak podatki, opłaty takie mają charakter publicznoprawny (stanowiący dochód budżetu Państwa), przymusowy (przymus świadczenia), ogólny i bezzwrotny (art. 6 Ordynacji podatkowej), a obowiązek ich wniesienia powinien mieć związek z prowadzeniem działalności zgodnej z obowiązującym porządkiem prawnym. Tym, co odróżnia je od podatku, jest odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), co oznacza, ze w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru, uprawnienia czy działania ze strony organu (podobnie wyrok WSA Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2262/05).

Na tle przedstawionych wyżej przepisów Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w decyzjach Przewodniczącego KRRiT, że w rozpatrywanej sprawie w dniu wydania koncesji obowiązywał niejednoznaczny stan prawny.

W ocenie Sądu stan prawny w rozpatrywanej sprawie był jasny i dawał się jednoznacznie ustalić przy pomocy prostych zabiegów interpretacyjnych.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w odniesieniu do obowiązku wnoszenia opłat za koncesje, ustanowionym w art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji, zwolnienie przewidziane w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, miało charakter wyjątkowy, związany ze specyfiką regulowanej materii, a więc w stosunku do przepisów ustawy o radiofonii i telewizji był to przepis szczególny (lex specialis derogat legi generali), a jednocześnie został wprowadzony przepisem późniejszym, który w ostatecznym kształcie wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2004 r., a więc już po znacznym okresie obowiązywania art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, ustanawiającego obowiązek wnoszenia opłat koncesyjnych (lex posteriori derogat legi priori).

Oczywiście, z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji byłoby dobrze, gdyby powołane wyżej ustawy, zmieniające ustawę o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych m.in. w zakresie zwolnienia prowadzących zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej – w stosunku do tych zakładów – z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sanacyjnym, a więc również z opłat za koncesje, w odpowiedni sposób zmieniły ustawę o radiofonii i telewizji, choćby prze dodanie w art. 39b tej ustawy odpowiedniego przepisu, z którego wprost wynikałoby zwolnienie zakładów pracy chronionej z obowiązku wnoszenia opłat koncesyjnych. Zmian takich ustawodawca jednak nie dokonał. Jednakże prawo obowiązujące w państwie ma charakter systemu, któremu spoistość zapewniają również odpowiednie reguły interpretacyjne. Takiej interpretacji w rozpatrywanej sprawie Przewodniczący KRRiT nie dokonał, a co za tym idzie dokonał niewłaściwej wykładni art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, art. 40 i 39b ustawy o radiofonii i telewizji, a także § 10 wspomnianego rozporządzenia wykonawczego w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych.

W ocenie Sądu również przerwa w okresie posiadania przez przedsiębiorcę koncesji nie ma w rozpatrywanej sprawie znaczenia prawnego, gdyż wniesiona opłata za koncesję była nienależna właśnie od momentu jej wpłacenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.