Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1428/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust 1 art. 50 art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c art. 151 art. 182 § 2 art. 188 art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 29 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1469/19 w sprawie ze skargi B. M. i M. M. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. M. i M. M. solidarnie na rzecz M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 340 (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1469/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. M. i M. M. uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych i obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) po rozpoznaniu zażalenia M. i B. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].03.2019 r., wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. I. [...] w W., nakładające na Państwa B. i M. M. wymienione w postanowieniu obowiązki, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.):

1. wstrzymał roboty budowlane prowadzone w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. I. [...] w W.,

2. nałożył na Państwa B. i M. M. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...], w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia:

a. czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. I. [...] w W., zawierającego ocenę techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi,

b. zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

c. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Ś. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. zwróciła się do powiatowego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o podjęcie działań kontrolnych mających na celu ustalenie legalności prac budowlanych jakie wykonane zostały w budynku mieszkalnym położonym przy ul. I. [...] w W..

W dniu [...] lipca 2017 r. upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził oględziny robót budowlanych wykonanych w ww. budynku mieszkalnym, w wyniku których stwierdzono, że inwestor wykonał szereg robót budowlanych ingerujących w konstrukcję opisanego budynku polegających na obniżeniu części podłogi budynku w sąsiedztwie wejścia do budynku, usunięciu części ścian konstrukcyjnych w garażu budynku i wykonaniu podciągu ze słupami, przesunięciu klatki schodowej o ok. 1,5 m (zlicowane z istniejącym trzonem kominowym), wykonaniu nowego trzonu kominowego, zamurowaniu otworów okiennych na kondygnacjach budynku oraz poszerzeniu otworów w szczególności w elewacji frontowej budynku, wykonaniu w miejsce przekrycia dachowego tarasu nad częścią zachodnią budynku wraz z zamontowaniem barierek i wykonaniem otworu wejściowego na taras, likwidacji balkonu w elewacji frontowej, zlicowaniu z elewacją północną podcienia przy wejściu do budynku a także aranżacji ścianek działowych. W trakcie kontroli nie przedstawiono dokumentacji organu architektoniczno-budowlanego aprobującego cały zakres wykonanych robót. Do protokołu załączony został materiał zdjęciowy.

W dniu [...] listopada 2017 r. upoważniony przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził kolejne oględziny robót budowlanych jakie wykonane zostały w budynku mieszkalnym przy ul. I. [...]. W trakcie oględzin stwierdzono dokonanie szeregu zmian w przedmiotowym budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego budynku szeregowego (segment [...]) osiedla mieszkaniowego "[...]" nr rej. [...]. Ustalono, iż ww. budynek posiada zabudowany przedsionek przy wejściu w elewacji północnej zlicowany ze ścianą północną pod częścią parterową, podłoga parterowej części budynku została częściowo obniżona o ok. 30 cm (likwidując w ten sposób schody wejściowe oraz schodki wewnątrz budynku), w pomieszczeniu garażu zlikwidowano część ścian wewnętrznych wykonując podciągi oparte na stalowych słupach, przesunięto trzon kominowy wewnątrz budynku licując go z obudową klatki schodowej, zamurowano okna w elewacji południowej w piwnicy, zamieniono i przesunięto szereg otworów okiennych w elewacji południowej i północnej, zlikwidowano balkon nad wjazdem do garażu, wykonano okna połaciowe, wykonano dodatkowy trzon kominowy wraz z wyprowadzeniem nad dach do obsługi pomieszczenia łazienki na poddaszu użytkowym budynku od strony elewacji wschodniej, wykonano wyprowadzenie na dach kominów c.o. z pomieszczenia piwnicy, wykonano w ścianie konstrukcyjnej otwór wejściowy na wykonany nad częścią parterową taras, którego attykę na całym obwodzie wyniesiono do równego poziomu kalenicy dachu budynku sąsiedniego mocując dodatkowo barierki okalające taras do wysokości 0,72 cm od górnej powierzchni attyki tarasu (wymiary tarasu 12,7 m x 4 m), wykonano zabudowę tarasu od strony elewacji południowej z włączeniem do budynku, przeniesiono jętki w konstrukcji dachu na poddaszu wyższej części budynku, a także wykonano pomiar wysokości budynku od spodu kalenicy dachu, z którego wynika, że kalenica nie została podniesiona. Do protokołu załączony został materiał zdjęciowy.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. I. [...] w W. oraz nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej (z uwzględnieniem części opisowej i graficznej) prawidłowości robót budowlanych wykonanych w ww. budynku mieszkalnym uwzględniającej wpływ robót na konstrukcję i statykę budynku, zmianę kubatury obiektu, zmianę lokalizacji istniejącego trzonu kominowego i wykonaniu dodatkowego trzonu kominowego, a także spełnienie wymagań określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wraz z inwentaryzacją poszczególnych pomieszczeń i dotychczas wykonanych prac budowlanych.

W wykonaniu powyższego postanowienia w dniu [...] stycznia 2018 r. do organu przedłożona została ekspertyza techniczna prawidłowości wykonania robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. I. [...] w W., która opracowana została przez rzeczoznawcę budowlanego inż. Z. S.. Jak wskazano w treści ekspertyzy roboty budowlane wykonane zostały w sposób prawidłowy, zgodny ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami, inwestycja charakteryzuje się dobrym stanem technicznym, konstrukcja budynku jest sztywna i stabilna, nowo wykonane ustroje konstrukcyjne są bezpieczne, nie stwierdzono niebezpiecznych ugięć, spękań, przemieszczeń lub innych nieprawidłowości elementów konstrukcyjnych budynku. Wskazano jednocześnie, iż inwestycja spełnia warunki i wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] – część I, który uchwalony został uchwałą Rady Miasta st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Nie stwierdzono istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].02.2018 r. odstąpiono od wydania nakazu na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. I. [...] w W..

Po rozpoznaniu odwołania od w/w rozstrzygnięcia PINB [...], MWINB decyzją nr [...] z dnia [...].05.2018 r. uchylił w całości decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 30 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1458/18 WSA w Warszawie oddalił sprzeciw na decyzję organu wojewódzkiego Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r.

Ponownie rozpoznając sprawę w dniu [...] grudnia 2018 r. przedstawiciel organu przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości przy ul. I. [...] w W.. W ich wyniku potwierdzono ustalenia zawarte w protokole kontroli z dnia [...] listopada 2017 r. wskazując dodatkowo, że wykonano przesunięcie ściany garażu i usunięto ścianę działową – osłonową w parterze przy wejściu.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. organ I instancji wezwał pełnomocnika Ś. w upadłości likwidacyjnej do przedłożenia aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2017 r. na podstawie którego K. P. dokonała sprzedaży przysługującego jej prawa do budynku przy ul. I. w W.

W odpowiedzi na ww. pismo pełnomocnik Ś. w upadłości likwidacyjnej przesłał do organu powiatowego poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię żądanego aktu notarialnego.

Dodatkowo PINB [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. zwrócił się do Z. S. oraz Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] w W. o wyjaśnienie stanowisk w zakresie zgodności rozbudowy budynku przy ul. I. [...] z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] – część I, zatwierdzonego przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2008 r. zawartych w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez inż. Z. S. oraz piśmie Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.

W odpowiedzi ww. w pismach z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz [...] lutego 2019 r. zajęli stanowisko w sprawie.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. PINB [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. I. [...] w W. oraz nałożył na B. i M. M. obowiązek przedłożenia dokumentów szczegółowo wyszczególnionych w sentencji rozstrzygnięcia.

Zażalenie na ww. postanowienie w ustawowym terminie złożyli B. i M. M. działający przez pełnomocnika Z. S..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie uznał, że zastosowanie przez PINB [...] art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego było właściwe. W tym zakresie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa

Organ przypomniał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził prowadzenie w ww. budynku samowolnych robót budowlanych w zakresie przekraczającym zgłoszenie, które wystosowane zostało do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu m.st. Warszawy dla Dzielnicy [...]. Zgłoszone roboty budowlane dotyczyły wyłącznie wymiany pokrycia dachowego w postaci blachy, malowania elewacji, wymiany posadzki, naprawy tynków wewnętrznych, malowania oraz wymiany stolarki okiennej, tymczasem jak stwierdzono w toku oględzin jakie przeprowadzone zostały w dniach [...] lipca 2017 r., [...] listopada 2017 r oraz [...] grudnia 2018 r. budynek posiada zabudowany przedsionek przy wejściu w elewacji północnej zlicowany ze ścianą północną pod częścią parterową, podłoga parterowej części budynku została częściowo obniżona o ok. 30 cm (likwidując w ten sposób schody wejściowe oraz schodki wewnątrz budynku), w pomieszczeniu garażu zlikwidowano część ścian wewnętrznych wykonując podciągi oparte na stalowych słupach, przesunięto trzon kominowy wewnątrz budynku licując go z obudową klatki schodowej, zamurowano okna w elewacji południowej w piwnicy, zamieniono i przesunięto szereg otworów okiennych w elewacji południowej i północnej, zlikwidowano balkon nad wjazdem do garażu, wykonano okna połaciowe, wykonano dodatkowy trzon kominowy wraz z wprowadzeniem na dach do obsługi pomieszczenia łazienki na poddaszu użytkowym budynku od strony elewacji wschodniej, wykonano wprowadzenie na dach kominów c.o. z pomieszczenia piwnicy, wykonano w ścianie konstrukcyjnej otwór wejściowy na wykonany nad częścią parterową taras, którego attykę na całym obwodzie wyniesiono do równego poziomu kalenicy dachu budynku sąsiedniego mocując dodatkowo barierki okalające taras do wysokości 0,72 cm od górnej powierzchni attyki tarasu (wymiary tarasu 12,7 m x 4 m), wykonano zabudowę tarasu od strony elewacji południowej z włączeniem do budynku, przeniesiono jętki w konstrukcji dachu na poddaszu wyższej części budynku, a także wykonano pomiar wysokości budynku od spodu kalenicy dachu, z którego wynika, że kalenica nie została podniesiona. Powyższe potwierdzone zostało w sporządzonej dokumentacji zdjęciowej, a ponadto jak wynika z części rysunkowej znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego zamiennego (rzut parteru), a także rysunku z rzutu parteru załączonego do ekspertyzy technicznej prawidłowości robót budowlanych z grudnia 2017 r., w wyniku podjętych robót budowlanych usunięta została ściana oddzielająca oranżerię z salonem w wyniku czego powstało jedno większe pomieszczenie. Istotnym jest, iż w związku z wykonaniem wyżej opisywanych prac budowlanych zmianie uległa powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku, dokonano ingerencji w jego elementy konstrukcyjne oraz zmieniono istniejącą kubaturę, przede wszystkim poprzez zabudowę przedsionka i tarasu (którego powierzchnię włączono do budynku).

W ocenie MWINB ww. okoliczności wskazują, że nastąpiła samowolna rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego. Fakt ten potwierdza także autor ekspertyzy technicznej dotyczącej spornego budynku Z. S., który opisując stan istniejący wskazał, iż "dokonano bez stosownych pozwoleń lub zgłoszeń (w warunkach samowoli budowlanej) ingerencji w substancję budynku. Dotyczyły one parametru zabudowy i kubatury budynku (...). W ramach zmian (...) rozbudowano budynek od strony ogrodowej dodając oranżerię dostępną z salonu". Z dokumentacji projektowej wynika, że dodatkowe pomieszczenie posiada pow. 19.19 m2 i jest funkcjonalnie połączone z pomieszczeniem salonu. Również dokumentacja pt. "Projekt budowlany zamienny" autorstwa arch. A. K. wskazuje, że wykonano roboty budowlane bez stosownych zezwoleń m.in. w zakresie rozbudowy parteru od strony ogrodowej budynku (str. 3). Powyższe zostało uwidocznione na rysunku rzutu parteru, z którego wynika, że dokonano usunięcia ściany i tym samym włączono powierzchnię obecnej oranżerii do powierzchni salonu.

Odnosząc się do pojęcia samej rozbudowy stwierdzono, że jest ona rodzajem budowy, w wyniku której następuje zmiana innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego. Zaszeregowanie przez ustawodawcę rozbudowy jako rodzaju budowy dokonane zostało w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tj. przez definicję budowy rozumie się: "Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej. W ocenie MWINB rozbudową będzie więc m.in. powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną w tym obiektem.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne. Rozbudowa budynku mieszkalnego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawili żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z nałożonego ww. przepisach obowiązku. Zasadne było zatem wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.

Zgodnie z jego treścią: "1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2."

We wskazanym wyżej ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Wydanie skarżonego postanowienia ma na celu umożliwienie inwestorowi/właścicielowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych.

Stosownie do treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego "W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1", zgodnie z którym "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę".

W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy uznał, iż zastosowanie przez PINB [...] art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego było właściwe. Organ I instancji ustalił także prawidłowego adresata rozstrzygnięcia tj. Państwa B. i M. M., którzy na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2017 r., Rep. A nr [...] nabyli spółdzielcze własnościowe prawo do domu jednorodzinnego położonego przy ul. I. [...] w W. Niemniej jednak sentencja postanowienia Nr [...] nie odpowiada w pełni dyspozycji ww. przepisu. Z obecnego zapisu przedmiotowego artykułu nie wynika wymóg ostateczności dla decyzji o warunkach i zagospodarowania terenu. W ocenie organu brak jest podstaw do nakładania obowiązku wygradzania ww. obiektu i zabezpieczania go przed dostępem osób trzecich. Z dokumentacji zdjęciowej zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika bowiem, że przedmiotowe czynności zostały już w stosunku do budynku wykonane (budynek jest wydzielony trwałym ogrodzeniem).

Wobec powyższego uchylono postanowienie PINB [...] i orzeczono co do istoty sprawy.

Argumenty przedstawione przez skarżących w zażaleniu, w ocenie organu odwoławczego nie wniosły do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i M. M. podnosząc zarzut naruszenia art.7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 §1 , art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Skarżący wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zinterpretował rozszerzająco i w sposób nadmiernie dla strony restrykcyjny art. 48 Prawa budowlanego. Wskutek wykonanych robót nie powstał nowy obiekt, tylko przebudowano i rozbudowano istniejący legalnie budynek. Z tego względu do rozpoznania sprawy nie może mieć zastosowania art.48, przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w przypadku budowy (tj. wykonania) bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego bądź jego dającej się konstrukcyjnie wyodrębnić części.

Skarżący podkreślili, że zakres robót budowlanych wykonanych przez Skarżących nie pozwala na takie wyodrębnienie nowopowstałych elementów aby można je było rozebrać bez uszczerbku dla legalnie istniejącego obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1469/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że za bezsporne należy uznać w sprawie ustalenie, zgodnie z którym skarżący jako inwestorzy wykonali roboty budowlane, które należało zakwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego. Przed rozpoczęciem robót budowlanych dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania wymiany pokrycia dachowego w postaci blachy, malowania elewacji, wymiany posadzki, naprawy tynków wewnętrznych, malowania oraz wymiany stolarki okiennej. Zakres wykonanych robót budowlanych niewątpliwie znacznie wykraczał poza dokonane zgłoszenie. Okoliczności te nie są kwestionowane.

Sąd wskazał, że przedmiotem sporu jest tryb w jakim ta niewątpliwa samowola budowlana winna być legalizowana. Zdaniem Sądu, oceniany w niniejszej sprawie przedmiot stanowi niewątpliwie całość konstrukcyjno-budowlaną. W zakresie decydującym o uznaniu, że doszło do rozbudowy budynku wykonano zlicowanie przedsionka przy wejściu w elewacji północnej, zlikwidowano schody wejściowe, zlikwidowano balkon nad wjazdem do garażu, wykonano dodatkowy trzon kominowy wraz z wprowadzeniem na dach do obsługi pomieszczenia łazienki na poddaszu użytkowym budynku od strony elewacji wschodniej, wykonano wprowadzenie na dach kominów c.o. z pomieszczenia piwnicy, wykonano w ścianie konstrukcyjnej otwór wejściowy na wykonany nad częścią parterową taras, którego attykę na całym obwodzie wyniesiono do równego poziomu kalenicy dachu budynku sąsiedniego mocując dodatkowo barierki okalające taras do wysokości 0,72 cm od górnej powierzchni attyki tarasu (wymiary tarasu 12,7 m x 4 m), wykonano zabudowę tarasu od strony elewacji południowej z włączeniem do budynku ( zlikwidowano ścianę zlokalizowaną wzdłuż tarasu).

Zdaniem Sądu, rację ma organ I instancji co do tego, że zakres wykonanych robót budowlanych ewidentnie wykracza poza dokonane zgłoszenie i należy przyjąć, że realizacja przez inwestora robót znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia uprawnia organ nadzoru budowlanego do przypisania mu chęci obejścia prawa i uznania, że jego zamiarem od samego początku była realizacja inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę.

Jednocześnie Sąd pokreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w tych przypadkach, kiedy granice legalnej budowy od samowoli budowlanej można łatwo odgraniczyć, bez obawy naruszenia całej konstrukcji obiektu budowlanego i jeżeli może to doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Najczęściej ma to miejsce w przypadku, gdy samowola budowlana stanowi część dobudowaną do obiektu budowlanego wzniesionego legalnie lub jest nadbudową kondygnacji, gdyż wówczas nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nielegalnie wykonanej części obiektu (jeżeli nie zagraża to bezpieczeństwu konstrukcji całego obiektu) może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wyłączenie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego dotyczy zatem przypadków rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego w ten sposób, że rozbudowana część stanowi integralną część obiektu dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka nadbudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 6.06.2018 r. sygn. akt II OSK 1676/16, z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1010/17.

W pierwszym z tych wyroków NSA wskazał, że "W przypadku dokonania rozbudowy lub nadbudowy w taki sposób, że ewentualna rozbiórka rozbudowanej lub nadbudowanej części obiektu budowlanego umożliwi korzystanie z istniejącego legalnie obiektu budowlanego i nie wymaga nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych – to wówczas znajduje zastosowanie tryb postępowania legalizacyjnego objęty art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że ta rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona jest z nim w taki sposób, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, to brak jest podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Wówczas znajdzie zastosowanie tryb wymieniony w art. 50 Prawa budowlanego i art. 51 Prawa budowlanego."

W okolicznościach sprawy rozpoznawanej przez NSA rozstrzygnięcie, w ocenie Sądu, może budzić wątpliwości, niemniej sama zasada zasługuje na aprobatę.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym było ustalenie czy dokonana rozbudowa jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części legalnie istniejącego budynku, że da się ją wyodrębnić i dokonać jej rozbiórki bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu. Jedynie w takiej sytuacji będzie miał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.

Według Sądu, rolą organów w ponownym postępowaniu będzie zatem ocena wykonanych robót budowlanych we wskazanym wyżej zakresie i w zależności od dokonanych ustaleń wdrożenie właściwej procedury.

WSA wskazał także, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1458/18 zapadły w przedmiotowej sprawie, po pierwsze odnosił się wyłącznie do oceny słuszności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., gdyż zapadł na skutek wniesionego sprzeciwu. W art. 64ePp.p.s.a. ustawodawca zakreślił zakres kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 K.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Po drugie zawarte w uzasadnieniu tego wyroku stwierdzenie "Sąd wskazuje, iż organ I instancji prowadząc postępowanie dowodowe, poza wskazanymi uchybieniami procesowymi w zakresie zebrania dowodów i wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy (kwestie właścicielskie oraz zgodności przeprowadzonych prac z planem miejscowym), w ogóle nie przeprowadził oceny pod kątem możliwości i dopuszczalności zastosowania innego trybu "legalizacyjnego" zrealizowanej inwestycji." nie oznacza, a tym bardziej nie przesądza w jakim trybie to postępowanie winno być prowadzone. Można nawet przyjąć, że wbrew takim zaleceniom Sądu, rozważania na temat właściwego trybu legalizacji samowoli budowlanej nadal pozostają niepełne.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 48 w zw. z art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie albowiem organy nadzoru budowlanego przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zastosowały właściwie art. 48 Prawa budowlanego zaś kwestia badania możliwości dokonania rozbiórki samowoli budowlanej (części rozbudowanej i nadbudowanej) we wstępnej fazie postępowania legalizacyjnego, to jest przy wydawaniu postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest niecelowa, niezasadna i nie wynika z treści ww. przepisu, a więc jest niedopuszczalna zaś ewentualna kwestia możliwości dokonania rozbiórki samowoli budowlanej lub jej brak ze względu na niemożliwość jej dokonania jest zasadna, gdy inwestor zrezygnuje z postępowania legalizacyjnego bądź może wynikać z dokumentacji technicznej przedłożonej w sprawie w ramach art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, to jest na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego,

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 48, art. 49, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, to jest [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wydanego przez ten organ postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez B. M. i M. M.,

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 48, art. 49, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne w pierwszej fazie takiego postępowania powinien najpierw ustalić, czy dokonana rozbudowa jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części legalnie istniejącego budynku, że da się ją wyodrębnić i dokonać jej rozbiórki bez istotnej ingerencji w pozostałą część, podczas gdy przepisy Prawa budowlanego zarówno art. 48 jak i art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w ramach wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nakładające obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów nie bada czy na danym etapie rozbiórka jest konieczna albowiem takiej oceny organ może dokonać na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego,

4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 48, art. 49, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego i uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie,

5) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 48, art. 49, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez uwzględnienie skargi pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły postanowienia w pierwszej fazie postępowania legalizacyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami,

6) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi.

Na podstawie tak postawionych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W razie uznania, że wyrok odpowiada prawu, organ domaga się stwierdzenia, że uzasadnienie tego wyroku jest nieprawidłowe i wskazuje na jego zmianę. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekła się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił zostały argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 t.j.). Zgodnie z treścią tego przepisu organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2. bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Kryterium zastosowania przytoczonego wyżej przepisu jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że zaistniał przypadek budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Przez budowę oprócz wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu należy rozumieć także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). W niniejszej sprawie, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, nie budzi wątpliwości, że doszło do rozbudowy obiektu budowlanego a rozbudowa ta została dokonana bez pozwolenia na budowę. Kryterium zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowalne nie jest natomiast możliwość wykonania rozbiórki nielegalnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części bez konieczności ingerencji w tę część obiektu budowlanego, która została wykonana zgodnie z prawem. Nie wynika to z ani z literalnego brzmienia tego przepisu ani z wykładni tego przepisu.

Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż nie można wykonać rozbiórki nielegalnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części bez konieczności ingerencji w tę część obiektu budowlanego, która została wykonana zgodnie z prawem skutkuje niemożnością wydania nakazu rozbiórki nie zaś niemożnością wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Nadmienić należy, że nakaz rozbiórki może być wydany także w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Także w przypadku prowadzenia postępowania w oparciu o te przepisy ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż nie można wykonać rozbiórki nielegalnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części bez konieczności ingerencji w tę część obiektu budowlanego, która została wykonana zgodnie z prawem będzie skutkowało niemożnością wydania nakazu rozbiórki.

Mając powyższe na uwadze, za dowolny i nieuzasadniony uznać należy wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, że niemożność rozbiórki nielegalnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części bez konieczności ingerencji w tę część obiektu budowlanego, która została wykonana zgodnie z prawem, powoduje niemożność stosowania trybu postępowania przewidzianego w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a tym samym dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było zbędne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i po uwzględnieniu skargi kasacyjnej możliwe było rozpoznanie skargi wniesionej do Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący kwestionowali zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który to zarzut, jak to zostało już wcześniej wyżej wykazano uznać należało za niezasadny.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.