Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 448/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi Polskich [...] [...] "[...]" w [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Polskich [...] [...] "[...]" w [...]S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "organ odwoławczy", "GINB"), decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst – Dz. U. 2017.1257 - ze zmianami, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Polskich Zakładów Z. w K. S.A. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r., znak: [...] ( dalej: "Wojewoda", "organ I instancji"), w przedmiocie umorzenia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...].10.2013 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania na wniosek Polskich Zakładów Z. w K. S.A., dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z [...].12.2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Etapu I obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...],[...] oraz nr [...] i [...] przy ul. O. w K., następnie zmienionej decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z [...].08.2013 r. w zakresie lokalizacji placu zabaw, śmietnika oraz miejsc postojowych (nr 5 do 14).

W wyniku rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z [...].03.2014 r. znak: [...] utrzymał je w mocy.

Wyrokiem z 20.01.2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Zakładów Z. w K. S.A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 16.05.2018 r., sygn. akt II OSK 1570/16, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Polskich Zakładów Z. w K. S.A. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...].10.2013 r. znak: [...]. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku NSA, organ winien wszcząć postępowanie z wniosku skarżącego i dopiero wtedy dokonać oceny posiadania przez niego interesu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] zawiadomieniem z 10.08.2018 r. powiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z [...].12.2012 r. zmienionej decyzją Nr [...] z [...].08.2013 r. W ramach prowadzonego postępowania dokonana została analiza posiadania przez w wnioskująca spółkę, przymiotu strony.

W ocenie Wojewody [...], nieruchomość będąca własnością skarżącego, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, bowiem nie powoduje ograniczeń zarówno w zakresie zagospodarowania działki i możliwej przyszłej zabudowy nieruchomości, której skarżący jest użytkownikiem wieczystym.

W ocenie Wojewody, postępowanie zostało zatem wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną, który nie może być jego inicjatorem.

Mając na względzie brzmienie art. 105 § 1 k.p.a., decyzją z [...] października 2018 r" znak: [...], Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek Polskich Zakładów Z. w K. S.A., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2012 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. Sp. z o. o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod. - kan., elektrycznymi, c. o. i przyłączami: kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikami retencyjnymi, elektr., wod. - kan., liniami kablowymi SN i nN, stacją trafo, węzłem cieplnym, przekładkami inst. sieci i przyłączy: wody, ks, kd, infrastrukturą techniczną i drogową z parkingami z wykorzystaniem istniejącego wjazdu, budowa muru granicznego oraz sieci wodno - kanalizacyjnej, na działkach nr ew. [...]...[...] obręb 4 [...] w K. przy ul. O. (zmienionej decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], znak: [...].

Od powyższej decyzji Wojewody [...], odwołanie w ustawowym terminie złożyła skarżąca, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a, art. 28 ust. 2 w zw. Z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm., dalej : Pr. bud.")), art. 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. 2015.1422 z późn. zm, dalej: "warunki techniczne"), art. 5 pkt 9 Pr. bud. i art. 77 § 1 k.p.a.

Przywołaną wyżej decyzją decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, wyjaśnił, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ ma więc obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Organ wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. GINB powołując się na orzecznictwo, wskazał, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Organ podkreślił, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Organ odwoławczy zauważył też, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Pr. bud., stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Pr. bud., jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Zdaniem GINB, ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa. Organ podkreślił, powołując się na literaturę i orzecznictwo, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Pr. bud.

W ocenie organu, analiza akt sprawy wskazuje, że skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji organu stopnia podstawowego, wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa własności działki nr ew. [...], co potwierdza Księga Wieczysta nr [...], oraz działki nr ew. [...], co potwierdza Księga Wieczysta nr [...]. Powyższe nieruchomości graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi. Organ podkreślił, że działka nr ew. [...] zlokalizowana jest bezpośrednio przy nieruchomości nr ew. [...], na której zaplanowano kwestionowane budynki. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że najbliżej położonym elementem ww. inwestycji w stosunku do nieruchomości skarżącej Spółki są: budynek oznaczony w projekcie budowlanym literą "B" o wysokości 10,43 m usytuowany elewacją z otworami okiennymi w odległości 9,69 m od granicy z ww. działką nr ew. [...], 9 miejsc postojowych w odległości 6 m od działki nr ew. [...] oraz śmietnik oddalony o 14,05 m od powyższej nieruchomości skarżącej Spółki. Organ uznał, że mając na uwadze usytuowanie powyższych elementów zagospodarowania działki inwestycyjnej stwierdzić należy, że nieruchomości należące do skarżącego, z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem w ocenie organu jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek Spółki, w szczególności działek o nr ew. [...] oraz [...]. Organ podsumował, że można bez przeszkód zagospodarować w/w nieruchomości zgodnie z warunkami technicznymi, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Nieruchomości należące do skarżącego, nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), przepis § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Planowane przedsięwzięcie, nie niesie ze sobą również ograniczeń związanych z nasłonecznieniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) oraz nasłonecznieniem pokoi mieszkalnych - w godzinach 7 00 – 17 00 (§ 60 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.). W szczególności podkreślenia wymaga zdaniem organu to, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działkach o nr ew. [...] i [...]. Powyższą kwestię normuje wyczerpująco przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., stanowiący, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1. między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: 1.1. wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, 1.2. 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2.zostały zachowane wymagania, o których w § 57 i 60.

Mając na uwadze treść przywołanego unormowania organ wskazał, że wysokość projektowanego obiektu (tj. 10,43 m), oraz wskazana wyżej odległość dzieląca go od nieruchomości skarżących (tj. od granicy działki o nr ew. [...] o ok. 9,69 m), sprawiają, że działki o numerach ew. [...] i [...], z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Skarżący może bowiem bez przeszkód wybudować na należących doń nieruchomościach budynek z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działek inwestycyjnych w najmniejszej odległości dopuszczalnej przez przepisy prawa (tj. 4,00 m). Odległość dzieląca taki budynek od projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynosiłaby 13,69 m. Byłaby więc większa, aniżeli wysokość przesłaniania, o której mowa w cytowanym wyżej § 13 ust. 1 pkt a rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Tym samym bezzasadny jest w ocenie GINB zarzut skarżącego dotyczący braku możliwości wybudowania na działce nr ew. [...] budynku o wysokości 16 m ze względu na konieczność przestrzegania § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a warunków technicznych. Organ wyjaśnił opierając się na poglądach judykatury, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami wynikającymi z norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.

Ponadto GINB zauważył, że sama wnioskodawczyni również nie wykazała swego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2012 r" nr [...], znak: [...], zaś jak wynika z orzecznictwa, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Ponadto, aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, materialnego prawa administracyjnego przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy, ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Powołanie się na przepisy prawa miejscowego (normy planistyczne), które zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, są wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, nie będzie w ocenie organu stanowiło wystarczającej podstawy prawnej do uznania za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Ponadto organ stanął na stanowisku, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, jest regulacją ogólną, nie może stanowić samodzielnej przesłanki do uznania, że określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto, jak wskazał organ, z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, że ma on zastosowanie jedynie do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. Innymi słowy, żeby przepis powyższy mógł znaleźć zastosowanie, konieczne jest uprzednie ustalenie na podstawie przepisów odrębnych, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Reasumując GINB stwierdził, że działki skarżącego, co wykazano wyżej, nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, składając w piśmie z dnia [..] stycznia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art, 28 k.p.a., co doprowadziło do odmowy skarżącemu przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę,

2. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), poprzez błędne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, co spowodowało przyjęcie, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta Miasta K. w sprawie zatwierdzenie projektu budowlanego nie dotyczy interesu prawnego skarżącego,

3. naruszenie art. 13 ust 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. 2015.1422 z późn zm.), poprzez wydanie decyzji pozwolenia na budowę zawierającej zgodę na takie usytuowanie budynku "B", które ma bezpośredni negatywny wpływ na zagospodarowanie działki skarżącego, ponieważ powodować będzie konieczność oddalenia budynku na działce skarżącego o ponad 6 metrów dla zachowania naturalnego oświetlenia pomieszczeń;

4. art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie jego treści w koniecznym zakresie chroniącym uzasadniony interes osób trzecich;

5. brak ustosunkowania się organu II instancji do zarzutów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, tj do zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa wymienionych we wniosku;

6. art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nienależyte rozpatrzenie całego materiału dowodowego poprzez pomięcie opinii formalno-prawnej sporządzonej przez dr inż. Architekta B. S., która została przedłożona przez Spółkę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w toku rozpatrywania skargi w przedmiotowej sprawie i która znajduje się w aktach sprawy.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, była decyzja GINB z [...] grudnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r" znak: [...], umarzającą wszczęte na wniosek Polskich Zakładów Z. w K. S.A., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2012 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. Sp. z o. o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod. - kan., elektrycznymi, c. o. i przyłączami: kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikami retencyjnymi, elektr., wod. - kan., liniami kablowymi SN i nN, stacją trafo, węzłem cieplnym, przekładkami inst. sieci i przyłączy: wody, ks, kd, infrastrukturą techniczną i drogową z parkingami z wykorzystaniem istniejącego wjazdu, budowa muru granicznego oraz sieci wodno - kanalizacyjnej, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] [...] w K. przy ul. O. (zmienionej decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], znak: [...].

Niniejsza sprawa, była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 maja 2018 r. co stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., powoduje konieczność podporządkowania się zarówno organu, jak też Sądu rozpoznającego sprawę wyrażonym w tym wyroku poglądom ( por. wyrok NSA z czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA").

W ocenie Sądu, kwestią sporną wymagającą wyjaśnienia w rozpoznawanej sprawie, jest posiadanie przez skarżącego statusu strony w postępowaniu nieważnościowym.

Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma więc obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

Ustalenia te dokonywane są w oparciu o art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 , oraz art. 3 pkt 20 Pr. bud.

Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego.

Krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ograniczony jest dodatkowo przepisem art. 28 ust. 2 Pr. bud., zgodnie z którym stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Pr. bud., jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Podkreślić także należy, że ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa. Powyższe zasady mają również zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ( por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, dostępny w CBOSA).

Należy w tym miejscu zaakcentować wskazania NSA, zawarte w wyżej wspomnianym wyroku zapadłym w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że okoliczność, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, wystąpił podmiot legitymujący się tytułem prawnym ( użytkowanie wieczyste ) do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestora, wyklucza stwierdzenie, że wnioskodawcy w sposób oczywisty nie przysługuje przymiot strony.

Odnosząc się natomiast do kwestii obszaru działania inwestycji na nieruchomość skarżącego, NSA wskazał, że może ona oddziaływać na tę nieruchomość np. przez zacienianie. Ponadto NSA stwierdził, że ustalanie interesu prawnego, który decyduje o przymiocie strony postępowania, nie polega na wykazaniu naruszenia tego interesu. Nie ma także znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, brak udziału danego podmiotu w postępowaniu zwykłym.

Organ po przeprowadzeniu postępowania i po dokonaniu ponownej analizy projektu inwestycji, uznał że działki skarżącego o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji i skarżący "może bez przeszkód wybudować na należących doń nieruchomościach budynek z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działek inwestycyjnych w najmniejszej odległości dopuszczalnej przez przepisy prawa (tj, 4,00 m).

Stanowisko to w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę jest błędne.

Jak wynika z treści § 7 ust. 1 pkt 2b obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. - C." przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2013 roku, na terenie działki nr [...] istnieje możliwość realizacji zabudowy o wysokości do 16 metrów. Możliwość takiej zabudowy istniała również przed wejściem w życie przedmiotowego planu w dacie wydawania kwestionowanego pozwolenia na budowę.

Skarżący podnosił, że biorąc pod uwagę odległość objętego decyzją o pozwoleniu na budowę budynku "B" od granic działki nr [...] (wynoszącą 9,69 m) oraz mając na uwadze przepisy dotyczące odległości zabudowy od granic działki (min. 3 - 4 metry), należy stwierdzić, że dla spełnienia wymogów w zakresie przesłaniania oraz nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), konieczne będzie odsunięcie od granicy działki nr [...] budynku projektowanego na działce nr [...] o ponad 6 metrów, co nie miałoby miejsca, gdyby objęty kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę obiekt nie został zrealizowany.

Skarżący wskazał, że zgodnie z § 13 w/w rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.

Skarżący podkreślając, że w objętym pozwoleniem na budowę budynku "B" od strony granicy z działką nr [...] przewiduje się realizację okien właściwie na poziomie terenu, wysokość przesłaniania w takim przypadku wyniesie prawie 16 metrów. Tym samym realizacja na działce nr [...] obiektu o wysokości 16 metrów będzie się obecnie wiązać z koniecznością jego odsunięcia od budynku na działce nr [...] o ok. 16 metrów (czyli o ponad 6 metrów od granicy działki nr [...]).

Należy zgodzić się ze skarżącym, że stanowi to istotne ograniczenie w zagospodarowaniu działki nr [...]. Konsekwencją konieczności odsunięcia budynku może być bowiem znaczne ograniczenie powierzchni zabudowy ewentualnego obiektu lub jego wysokości. Ograniczenie to prowadzi z kolei do wniosku, że działka skarżącego, znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że GINB już raz zajął inne stanowisko w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...]. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, wynika zdaniem Sądu, że w ocenie organu, omawiane wcześniej regulacje dotyczące zacieniania zawarte w przepisach technicznych, w zestawieniu z usytuowaniem budynku nr 2, powodują ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Nie ma to jednak w ocenie organu znaczenia z uwagi na treść § 13 ust. 4 warunków technicznych, dopuszczającego zmniejszenie odległości określonych w ust. 1 pkt 1 tego przepisu o połowę w zabudowie śródmiejskiej.

Z uwagi na powyższe, kluczowe w rozpoznawanej sprawie, było ustalenie, czy działki inwestycyjne i działki skarżącego, są położone w zabudowie śródmiejskiej w rozumieniu § 13 ust. 4 w zw. z § 3 pkt 1 warunków technicznych, to bowiem przesądza, czy znajdują się one w obszarze oddziaływania inwestycji i warunkuje uzyskanie przez skarżącego statusu strony.

W tym zakresie należy przyznać rację skarżącemu, bowiem wyżej wymienione nieruchomości, nie znajdują się w ocenie Sądu w zabudowie śródmiejskiej.

Definicję legalną zabudowy śródmiejskiej, zawiera § 3 pkt 1 warunków technicznych wskazując, że pod pojęciem tym należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W wyroku z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2442/16, ( LEX nr 2582409) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że termin "zabudowa śródmiejska", zdefiniowany w § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bazuje na dwóch zasadniczych elementach, które decydują o uznaniu danej zabudowy za "śródmiejską".

Po pierwsze, zabudowa ta musi mieć charakter intensywny, to znaczy typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy danego miasta (np. zgrupowanie zabudowań w wielkomiejskiej aglomeracji jest znacznie większe niż mieście małym lub średnim).

Po drugie, zabudowa ta musi znajdować się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, co oznacza, że prawodawca rozporządzeniowy odwołuje się nie do kryterium formalno/nominalnego (położenia na terenie dzielnicy lub terenu miejskiego ściśle centralnego), lecz do kryterium funkcji zabudowy, która - zgodnie z dalszą częścią definicji - ma "faktycznie" lub "planistycznie" (zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) stanowić centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta.

Organ pominął w swoich rozważaniach, że powyższe warunki nie zostały spełnione.

Przedmiotowe działki nie znajdują się na terenie, gdzie zabudowa ma charakter intensywny, to znaczy typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy danego miasta. Znajdują się one bowiem na obszarze wykorzystywanym przemysłowo lub poprzemysłowo. Ponadto w sąsiedztwie działek skarżącego zlokalizowana jest przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o charakterze wyraźnie peryferyjnym (podmiejskim), a nie śródmiejskim. Również obowiązujący plan miejscowy, przewiduje utrzymanie w tym rejonie zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności, co dodatkowo przemawia przeciwko uznaniu analizowanego terenu za obszar zabudowy śródmiejskiej. Ponadto z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. – C.", nie wynika, aby działki skarżącego miały w przyszłości stanowić centrum miasta K. lub którejkolwiek z jego dzielnic. Zabudowa tego terenu nie stanowi więc ani faktycznie ani planistycznie centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta.

Powyższe ustalenia, powodują, że zastosowanie mają przepisy ogólne warunków, które nakazują odsunięcie się przyszłej inwestycji skarżącego o ponad 6 m od granicy działki, a zatem ograniczają jej zagospodarowanie.

Organ naruszył prawo materialne oraz przepisy postępowania, a to art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), a także art. 13 ust 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. 2015.1422 z późn. zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania, że skarżący nie posiada w postępowaniu statusu strony.

Konsekwencją tego, było umorzenie postępowania nieważnościowego.

O bezprzedmiotowości postępowania przesądził tu bowiem w ocenie organu brak jego strony.

Z tego powodu organ nie odniósł się do zarzutów skarżącego podniesionych w samym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a to naruszenia:

1. art. 33 ust. 1 Ustawy Prawo budowlane, 2. art. 35 ust. 1 Ustawy Prawo budowlane, 1. § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

2. art. 55 w zw. Z art. 64 ust 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

3. art. 63 § 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że jeżeli organ II instancji uznał, że nie doszło do naruszenia tych przepisów, to powinien był dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, wyjaśniając skarżącemu dlaczego jego zdaniem nie doszło do wskazanych naruszeń. Natomiast organ całkowicie pominął tą okoliczność skupiając się jedynie na kwestii zacienienia, która była przedmiotem rozważań wszystkich instancji odwoławczych i zapominając, że wniosek o stwierdzenie nieważności zawierał również wspomniane wyżej zarzuty. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania nakładających na organy administracyjne obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a w przypadku ich nieuwzględnienia przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji.

Organ nie odniósł się także do opinii dr inż. arch. B. S., złożonej przez skarżącego. W opinii tej wskazano na wzajemne zacienianie pomieszczeń mieszkalnych na dolnych kondygnacjach, wskazano na brak informacji o rzeczywistym poziomie wykopów, a w konsekwencji zagrożenia powstania leja depresyjnego oraz szereg innych nieprawidłowości w wydanej decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności, organ merytorycznie odniesie się do zarzutów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak również do wspomnianej opinii.

Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.