Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2554/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 223 poz 1655
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 12/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r.; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz [...] kwotę 38 758 (trzydzieści osiem tysięcy siedemset pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 12/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę [...] na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał na następujący stan faktyczny. [...] w 2008 r. aplikował o przyznanie dofinansowania na projekt "[...]", jednakże ze względów formalnych projekt nie został przyjęty do dofinansowania. W 2009 r. projekt ten został podzielony na dwa oddzielne, obejmujące przebudowę ciągu dróg nr [...] i [...] z przebudową mostu nr [...] w [...] i budową mostu nr [...] w [...] oraz przebudowę ciągu dróg powiatowych nr [...] i [...]. Projekty te otrzymały dofinansowanie. W ramach każdego z nich beneficjent przeprowadził odrębne postępowania przetargowe.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r., Zarząd Województwa Małopolskiego utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] kwietnia 2015 r., nakazującą Powiatowi zwrot środków w łącznej kwocie [...] złotych wraz z odsetkami, ponieważ zdaniem organu beneficjent dopuścił się nieuzasadnionego podziału zamówienia na części, nie sumując wartości obu przetargów. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 października 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 1278/15. Skarga kasacyjna od tego wyroku została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 274/16 oddalona. W uzasadnieniu tego orzeczenia zalecono, by organ – oceniając raz jeszcze to, czy doszło do nieuzasadnionego podziału zamówienia publicznego – rozważył zakres, poziom skomplikowania, konkurencyjność i wartość przeprowadzonych zamówień przetargowych oraz organizacyjne potrzeby i cele beneficjenta pomocy w kontekście funkcjonalnego podejścia do pojęcia "robót budowlanych".

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Zarząd Województwa Małopolskiego ponownie zobowiązał beneficjenta do zwrotu części dofinansowania w kwocie [...] złotych wraz z odsetkami. Organ ocenił, że beneficjent naruszył art. 32 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655 ze zm.) – zwanej dalej "p.z.p." poprzez niedozwolony podział zamówienia na części w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy. Decyzja ta, w wyniku rozpatrzenia wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy została utrzymana w mocy decyzją Zarządu Województwa Małopolskiego z [...] października 2017 r.

Oddalając skargę na tę decyzję Sąd pierwszej instancji stwierdził, że całość robót budowlanych prowadzonych w ramach obu projektów spełnia łącznie funkcje gospodarcze i techniczne odpowiadające warunkom uznania jej za jeden obiekt budowlany także w ujęciu prawa unijnego. Sąd ocenił, że zachodzi także tożsamość podmiotowa i czasowa, a także były możliwe do przewidzenia w określonej perspektywie czasowej oraz istniała możliwość ich realizacji przez jednego wykonawcę. Sąd pierwszej instancji uznał, że zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r. zostały przez organ wypełnione.

Wyrok ten beneficjent zaskarżył w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczyły:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 60 i 67 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) w związku z art. 32 ust. 2 p.z.p. poprzez oddalenie skargi pomimo nieprzeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący i niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w szczególności brak dostatecznego uzasadnienia polegający na niewykazaniu, że rzekomy podział zamówienia na części został dokonany w celu uniknięcia stosowania przepisów p.z.p. oraz na nierozważeniu i pominięciu w uzasadnieniu kwestii współfinansowania realizacji przedmiotowych zamówień z budżetów poszczególnych gmin oraz pomimo wyciągnięcia przez organ z akt sprawy wniosków niewynikających z ich treści oraz sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oraz przyjęcie, że to na Powiecie spoczywał ciężar dowodu wykazania, że nie doszło do podziału zamówienia w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz zasadą ogólną prawa Unii Europejskiej ochrony uzasadnionych oczekiwań w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. UE.C.2010.83.13) – zwanego dalej "TUE" przez oddalenie skargi pomimo tego, że organ zaniechał żądania zmiany wniosków o dofinansowanie projektów, poinformował Powiat w piśmie z dnia z 27 września 2013 r. o braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Powiat przepisów p.z.p., a następnie nałożył korektę finansową ponad cztery lata po zawarciu urnowy, w związku z tym samym rzekomym naruszeniem, którego Zarząd Województwa nie dostrzegł;

3. art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organ prawidłowo uwzględnił wszystkie wskazania sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2016 r., gdy tymczasem organ:

- niezasadnie przyjął, że przepis art. 32 ust. 2 p.z.p. tylko wtedy nie zostanie naruszony przez podział zamówienia uzasadniony względami organizacyjnymi, ekonomicznymi lub celowościowymi, gdy beneficjent pomocy udzieli zamówienia w częściach zgodnie z art. 32 ust. 4 p.z.p. (tj. ustali wartość zamówienia jako łączną wartość wszystkich części), nie uwzględnił wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszących się do ustalenia, kiedy zachodzi przedmiotowa tożsamość zamówienia, tego że inwestycje drogowe są przedsięwzięciami szczególnie złożonymi, a stwierdził natomiast, że "poziom skomplikowania robót budowlanych (...) nie wykraczał poza zakres robót normalnie realizowanych przez Powiat [...] i inne samorządy powiatowe" oraz że niezasadne jest kumulowanie wartości zamówień w sytuacji, w której może to utrudnić przystąpienia do zamówienia mniejszym przedsiębiorcom oraz nie odniósł się w sposób należyty i wyczerpujący do kwestii wysokości korekty i możliwości jej miarkowania, w tym w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie C - 406/14;

4. art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że faktycznym celem rozdzielenia zamówień i braku wspólnego szacowania ich wartości było świadome obejście p.z.p.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego obejmowały:

1. art. 207 ust 1, 8 i 9 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez uznanie za uzasadnione nałożenie na Powiat korekty udzielonego dofinansowania i obowiązku zwrotu jego części, mimo że skarżący nie naruszył przepisów prawa w sposób uzasadniający wydanie takiej decyzji. Zdaniem skarżącego nawet gdyby przyjąć, że niektóre ze stwierdzonych w decyzjach organu naruszeń przepisów prawa rzeczywiście miały miejsce, to nie mogły one spowodować i nie spowodowały jakiejkolwiek szkody w budżecie Unii Europejskiej, a tym samym nie mogły stanowić podstawy nałożenia korekty w wysokości wskazanej w zaskarżonej decyzji;

2. art. 40 ust. 3 w związku z art. 32 ust 2 p.z.p. przez przyjęcie, że Powiat miał obowiązek przekazania ogłoszenia o zamówieniu Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej, gdy tymczasem wartość żadnego z przedmiotowych zamówień nie przekraczała progu uzasadniającego taki obowiązek;

3. art. 32 ust. 2 p.z.p. w związku z art. 9 ust. 3 dyrektywy nr 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r., w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz.UE.L.134.114) – zwanej dalej "dyrektywą nr 2004/18" poprzez nieuzasadnione zastosowanie art. 32 ust. 2 p.z.p. w sytuacji, gdy Powiat nie dokonał podziału zamówienia na części, lecz realizował dwa osobne zamówienia oraz przyjęcie, że naruszeniem art. 32 ust. 2 p.z.p. może być także podział zamówienia, który nie został dokonany w celu uniknięcia stosowania przepisów p.z.p., lecz uzasadniony był względami organizacyjnymi, ekonomicznymi lub celowościowymi;

4. art. 2 pkt 8 p.z.p. w związku z art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z 7 lipca 1994 r, - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i w związku z art. 1 ust. 2 lit. b dyrektywy nr 2004/18 poprzez przyjęcie, że realizowane projekty nie obejmowały samodzielnego obiektu budowlanego w rozumieniu funkcjonalnym, lecz stanowiły taki obiekt łącznie;

5. art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1083/2006" poprzez przyjęcie, że nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu występuje nie tylko wtedy, gdy naruszono prawo unijne, lecz także gdy naruszono wyłącznie prawo krajowe.

Beneficjent wniósł o uchylenie wyroku pierwszej instancji w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bo sformułowane przez skarżącego zarzuty okazały się uzasadnione.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zaskarżony wyrok oraz kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja zostały wydane w reżimie art. 153 p.p.s.a., tj. związania wynikającego z wyeliminowania poprzednio wydanej w tej samej sprawie decyzji w drodze prawomocnego wyroku tego Sądu z 7 października 2015 r., oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 274/16.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu – poza niemającymi w tej sprawie znaczenia wyjątkami – wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy orzekające w tej samej sprawie. Uchwycenie wskazań co dalszego postępowania i wywiązanie się z obowiązku ich realizacji ma podstawowe znaczenie dla weryfikacji legalności późniejszego rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sprawie zasadniczą przyczyną pierwotnego wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego było stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszenia prawa wynikającego z braku zbadania przez organ tego, czy beneficjent dopuścił się nieuzasadnionego w świetle – art. 32 ust. 2 p.z.p – podziału zamówienia, skutkującego odstąpieniem od stosowania przepisów p.z.p. Według skorygowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej do takiego wniosku nie prowadzi jedynie ustalenie takiego działania beneficjenta, które nacechowane jest zamiarem obejścia przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił ponadto, by pojęcie robot budowlanych traktować szeroko, zaś jako jedno zamówienie traktować należy takie przedsięwzięcie, które "obejmuje możliwie szeroki zakres realizacji obiektu budowlanego, spełniającego określoną funkcję techniczno-użytkową.".

Istota sprawy sprowadzała się zatem do ustalenia znaczenia pojęcia obiektu budowlanego, stanowiącego przedmiot robót budowlanych w rozumieniu art. 2 pkt 8 p.z.p., a zatem wykładni przepisów prawa materialnego. Wyznaczający zakres koniecznych do ustalenia przez organy administracji faktów rezultat zabiegów interpretacyjnych był w tej sprawie kluczowy, dlatego wprawdzie w pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych w środku odwoławczym zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej, wciąż należy mieć na uwadze zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku przyjętemu przez organy, a zaakceptowanemu przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie zobligował do stosowania przepisu art. 1 ust. 2 lit. b dyrektywy nr 2004/18 definiującego pojęcie obiektu budowlanego. Odwołanie się do tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji nie było uzasadnione także dlatego, że wspomniany przepis dyrektywy został implementowany w rodzimym porządku dopiero w dniu 20 lutego 2013 r., na podstawie art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 12 października 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. poz. 1271).

Dodano wówczas do art. 2 p.z.p. punkt 5d o treści identycznej z art. 1 ust. 2 lit. b dyrektywy nr 2004/18. Stosowanie tego ostatniego unormowania przed dokonaniem jego transpozycji w porządku krajowym było dopuszczalne jedynie pod warunkiem spełnienia kryteriów wypracowanych w orzecznictwie TSUE. Przypomnieć zatem należy, że co do zasady powoływanie się na przepis nieimplementowanej dyrektywy możliwe jest wyłącznie przez jednostkę wobec administracji, nie zaś odwrotnie (zob. wyrok z 26 września 1996 r., sygn. akt C-168/95, LEX nr 114995, wyrok TSUE z 17 lipca 2008 r., w połączonych sprawach sygn. akt C-152-154/07, ZOTSiS 2008/7B/I-5959).

Zamieszczoną zatem w dyrektywie definicją obiektu budowlanego można byłoby się posługiwać w tej sprawie tylko wówczas, gdyby jej treść okazała się dla Powiatu bardziej korzystna niż ta, którą skonstruowano w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, do którego zresztą art. 2 pkt 8 p.z.p. przed nowelizacją z 20 lutego 2013 r. odsyłał (mocą art. 1 pkt 1 pkt 1 lit. c wspomnianej ustawy z 12 października 2012 r. ustawodawca zrezygnował z odesłania, formułując autonomiczną dla reżimu zamówień publicznych definicję robót budowlanych).

Tak jednak nie jest, bowiem w świetle regulacji krajowej (w wersji sprzed nowelizacji dokonanej przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 443, która weszła w życie 28 czerwca 2015 r.) obiektem budowlanym jest a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami bądź c) obiekt małej architektury. Z kolei znaczenie nadane temu pojęciu przez przepis art. 1 ust. 2 lit. b dyrektywy nr 2004/18 obejmuje wynik całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną.

Porównanie obu sformułowań języka prawnego prowadzi do jednoznacznej konkluzji. Zakres znaczeniowy drugiego z nich jest szerszy niż wynikając z tekstu ustawy krajowej, bo drogi i mosty ustawodawca rodzimy zaliczył w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego do odrębnych, samoistnie funkcjonujących w obrocie budowli. Natomiast obiekt budowlany w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. b dyrektywy nr 2004/18 może składać się z więcej niż jednego budynku, budowli bądź obiektu małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, o ile stanowi pewną całość gospodarczą bądź techniczną (zob. na ten temat wyrok TSUE z 29 października 2009 r., sygn. akt C-536/07, ZOTSiS 2009/10B/I-10355 oraz przedstawioną w tej sprawie 4 czerwca 2009 r. opinię Rzecznika Generalnego [...] [...]). Wywiedzionemu z prawa unijnego, szerokiemu ujęciu funkcjonalnemu przeciwstawić należy wąskie, techniczne, "inżynierskie" określenie ustawy rodzimej.

Wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny "możliwie szeroki zakres realizacji obiektu budowlanego, spełniającego określoną funkcję techniczno-użytkową" rozumieć należy w kontekście regulacji krajowej dlatego, że rozszerzenie znaczenia analizowanego pojęcia oznacza dla beneficjentów zaostrzenie rygorów uzyskania dofinansowania i jego wykonywania. Nie ulega wątpliwości, co zresztą stanowi przedmiot sporu w tej sprawie, że ubieganie się o udzielenie większego pod względem wartości zamówienia wiąże się z intensyfikacją obowiązków i ryzykiem popełnienia błędu przy rozliczaniu projektu.

Wobec tego aplikując o udzielenie dofinansowania i podczas realizacji projektu Powiat był w pełni uprawniony do posługiwania się krajową definicją obiektu budowlanego. Tak samo miał prawo czynić w toku postępowań o udzielenie zamówienia publicznego i konstruując umowy z wykonawcami. Dlatego prowadzeniu postępowań przetargowych osobno dla przebudowy ciągu dróg nr [...] i [...] z przebudową mostu nr [...] w [...] i budową mostu nr [...] w [...] oraz przebudowy ciągu dróg nr [...] i [...] naruszenia prawa przypisać nie można. Każda z tych robót obejmowała bowiem nawet więcej niż jedną budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zasadny jest zatem zarówno zarzut naruszenia wspomnianych przepisów definiujących pojęcie obiektu budowlanego, tj. art. 2 pkt 8 p.z.p. i art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego i art. 1 ust. 2 lit. b dyrektywy nr 2004/18, jak i art. 32 ust. 2 p.z.p., art. 9 ust. 3 dyrektywy nr 2004/18/WE i art. 40 ust. 3 p.z.p., bo nie było podstaw do zamieszczenia ogłoszenia w Suplemencie do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej. Tym samym trafny jest zarzut naruszenia art. 207 ust 1, 8 i 9 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, bo nałożenie na Powiat korekty udzielonego dofinansowania nie było uzasadnione.

Dla sformułowania powyższych wniosków nie było konieczne dokonywanie ustaleń faktycznych ukierunkowanych na badanie tego, czy podział zamówienia był uzasadniony, czy też nie, bo w świetle wskazanej regulacji krajowej nie można w ogóle mówić o podziale zamówienia w rozumieniu art. 32 ust. 2 p.z.p. W związku z tym zarzuty naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozostają o tyle uzasadnione, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tego, że organy prowadziły postępowanie skoncentrowane wokół wadliwie określonej hipotezy normy prawnej. Zakres przyjętych do ustalenia faktów wykraczał istotnie poza te, które miały charakter prawnie znaczący. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że – o ile nie wystąpiły uzasadnione do tego podstawy – nie było powodów do zmiany stanowiska organu wobec prawidłowości realizacji projektu w stosunku do konkluzji wyrażonych w 2013 r. Praktyka przeciwna dowodzi natomiast naruszenia podniesionego w skardze kasacyjnej naruszenia unormowanej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania jednostki do organu, pokrywającą się w pewnym stopniu z wypracowaną w orzecznictwie TSUE i sądów krajowych zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań jednostki kierowanych w stosunku do administracji (zob. Ł. Prus, Ochrona uzasadnionych oczekiwań jednostki jako zasada ogólna europejskiego prawa administracyjnego, Wrocław 2018, s. 11 i n.). Natomiast przywołany w skardze kasacyjnej art. 4 ust. 3 TUE normuje adresowany do państw członkowskich obowiązek lojalnej współpracy, traktowany jako jeden z filarów funkcjonowania Unii Europejskiej (zob. J. Raitio, The Principle of Legal Certainty in EC Law, Dordrecht-Boston-London 2003, s. 96 i n.). Zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu nie jest uzasadniony, bo nie należał on wzorca kontroli legalności działań organów w tej sprawie. Skarżący nie podał nadto w czym upatruje naruszenie wyrażonych przez ten przepis powinności przez Sąd pierwszej instancji.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, bo z uzasadnienia Sąd pierwszej instancji nie wynika to, by uznał on za uzasadnione nałożenie korekty finansowej wówczas, gdy doszło do naruszenia tylko ustawy krajowej. Przeciwnie – analizował legalność zaskarżonej decyzji w kontekście bezprawnego uchybienia postanowieniom dyrektywy. Nieuzasadniony jest także zarzut braku miarkowania korekty finansowej, a to dlatego że skarżący odwołując się do orzecznictwa TSUE nie sformułował zarzutu naruszenia przepisów normujących reguły nakładania korekty.

Z kolei zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny dlatego, że odniesiono go do dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawidłowości działań organów w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (zamiaru działania skarżącego). Tymczasem przepisy te normują obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, w jej granicach oraz reguły sporządzenia uzasadnienia wyroku. Należy nadto podkreślić, że kwestionowanie faktu poniesienia szkody przez budżet Unii Europejskiej mogłoby być ewentualnie podnoszone w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego. Takich w tym zakresie nie skonstruowano.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z [...] kwietnia 2017 r. W sprawie niniejszej, jak już zasygnalizowano, nie występuje potrzeba czynienia dodatkowych ustaleń. Stan tej sprawy jest wystarczający do przyjęcia, że Powiatowi nie można przypisać odpowiedzialności za bezprawny podział przedmiotu zamówienia, co ponowne prowadzenie postępowania administracyjnego czyni bezprzedmiotowym i uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.