Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4308/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 zd. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.I. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 624/20 w sprawie ze skargi T.I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 624/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T.I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. T.I. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Burmistrza Miasta Sz. o udostępnienie kserokopii treści petycji mieszkańców z dnia [...] stycznia 2020 r. wraz z załącznikami zawierającej protest przeciw inwestycji C.P. przy ul. Lelewela w Sz.. Wniosek został umotywowany tym, że wgląd do treści petycji z załącznikami jest niezbędny, bowiem pozwoli na rzetelne i merytoryczne ustosunkowanie się do petycji i weryfikacji interesu mieszkańców. Zdaniem Skarżącej dla oceny wszystkich okoliczności konieczne jest poznanie obszaru zamieszkiwania osób, które podpisały petycję, ponieważ inne interesy reprezentują mieszkańcy okolicznych kamienic i budynków, inne osoby spoza obszaru oddziaływania inwestycji, a jeszcze inne mogą nie posiadać interesu uzasadniającego sprzeciw wobec planowanej inwestycji.

Organ udostępnił Skarżącej kserokopię petycji z wyłączeniem załączników do petycji zawierających podpisy osób popierających petycję. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 znak [...], odmówił udostępnienia informacji dotyczącej kserokopii załączników, tj. listy osób podpisanych pod petycją uzasadniając ochroną danych osobowych (ochrona nazwisk oraz adresów).

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2020 r. znak [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że mieszkańcy Sz. wystąpili pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., nazwanym "petycją", do Przewodniczącej Rady Miasta wnosząc o zmianę planów zabudowy działek przy ul. Lelewela w Sz. na jednorodzinną lub wielorodzinną, nieprzekraczającą wysokością funkcjonujących już w tym miejscu kamienic. Do petycji dołączono 61 kart z podpisami osób popierających wniosek. W petycji jednocześnie zawarto zastrzeżenie osób ją wnoszących o braku zgody na udostępnienie ich danych osobowych innym podmiotom.

Organ podniósł, że analiza petycji wskazuje, iż jest ona adresowana do Rady Miasta, zaś jej istotą jest zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotycząca tej części miasta. Organ zauważył, że petycja dotyczy de facto władztwa planistycznego, zatem sfery zadań publicznych, w związku z czym uznać można, że żądanie zawarte we wniosku Skarżącej dotyczy udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie organu oznacza to, że spośród dokumentów podlegających ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wyłącza się petycji przekazanych organowi administracji publicznej przez mieszkańców dotyczących zmiany planu.

Organ wskazał, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Uwypuklił, powołując się na regulacje ustawy o ochronie danych osobowych, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek z informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną z jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeśli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych. Zdaniem oganu ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera przesłankę limitującą dostęp do informacji ze względu na ochronę prywatności, którego to prawa nie można utożsamiać z prawem do ochrony danych osobowych, choć pokrywają się one w pewnym zakresie. Organ zauważył, że prawo do prywatności jest przesłanką do odmowy przekazania informacji dotyczących osób, które nie są osobami publicznymi.

Powyższe, doprowadziło organ do wniosku, że w sprawie nie mamy do czynienia z osobami pełniącymi funkcje publiczne, zatem gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo Skarżącej do informacji podlega ograniczeniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że ochrona danych osobowych jako przesłanka ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej powinna być analizowana przez pryzmat pojęcia "prywatności osoby fizycznej" użytego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 z pózn. zm, dalej: u.d.i.p.). Sąd podniósł, że z uzasadnienia decyzji wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się organ odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji. Zdaniem Sądu I instancji wyprowadził on prawidłowy wniosek, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy imienia i nazwiska osoby fizycznej, to podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeśli organ taki związek ustali, to jest obowiązany udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku zaś ma obowiązek odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych. Sąd w ślad za organem przyjął, że żądana przez Skarżącego informacja - jakkolwiek stanowiąca informację publiczną - nie może zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd wskazał także, że wniosek, który dotyczy udostępnienia imion i nazwisk mieszkańców podpisanych pod petycją, ale z wykreśleniem pozostałych danych, rozmija się z treścią uzasadnienia wniosku, gdzie Skarżąca podnosi, że dla oceny wszystkich okoliczności konieczne jest poznanie obszaru zamieszkiwania osób, które podpisały ww. petycję, z uwagi na różne interesy mieszkańców. Jednak i ta argumentacja, w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na pkt 26 Preambuły RODO.

Zdaniem Sądu I instancji, udostępnienie imion i nazwisk nie zrealizowałoby w całości żądania Skarżącej, a wzbogacenie tych danych o obszar zamieszkiwania autorów petycji, mogłoby doprowadzić nie tylko do pośredniej ale i bezpośredniej identyfikacji tych osób, na co organ z ich strony zgody nie miał; w petycji bowiem zawarto zastrzeżenie osób ją wnoszących o braku zgody autorów petycji na udostępnienie ich danych osobowych innym podmiotom.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.I. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację przepisu art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p., polegające na wadliwym przyjęciu, że informacje o obszarze zamieszkiwania osób, które podpisały petycję wyrażającą sprzeciw wobec planowanej przez Skarżącą spółkę inwestycji, stanowią dane osobowe podlegające ograniczeniu z wyżej wymienionego przepisu, co z kolei doprowadziło do wniosku, iż żądana przez Skarżącą informacja publiczna nie może zostać udostępniona i w konsekwencji do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Organu,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 4 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia Dyrektywy 95/46/WE (dalej RODO) i jego niezastosowanie w procesie kontroli przez Sąd I instancji legalności decyzji Organu co doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia treści petycji wraz z załącznikami, podczas gdy właściwa wykładnia powyższego przepisu prowadziłaby do przyjęcia, że same informacje w postaci udostępnienia adresów osób podpisujących petycję, nie stanowią danych osobowych podlegających ochronie, a w przypadku powiązania w petycji imienia i nazwiska z dalszymi danymi identyfikującymi konkretną osobę powinny być one zanonimizowane i udostępnione wnioskodawcy w zakresie wskazania jedynie obszaru zamieszkiwania konkretnych osób zatem Sąd I winien w konsekwencji uchylić zaskarżoną decyzję odmowną Organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Sz.,

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 151 pkt p.p.s.a. w związku z art. 61 ust 1 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 4 pkt 1 RODO, polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Organu prowadzącej do uznania, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów RODO jak i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji oddaleniu skargi,

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd I instancji dokonania kontroli legalności zaskarżonych decyzji ponad zakres zarzutów podniesionych w skardze i co za tym idzie do przeoczenia, iż powyższe decyzje Organów zostały podjęte z naruszeniem art. 6 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a. co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Skarżącej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania. Nadto wniosła o rozpoznanie na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, przeprowadzona kontrola Sądu I instancji powinna prowadzić do wniosku, iż w sprawie w toku wydawania decyzji administracyjnej doszło do naruszenia przez organ art. 6 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a. albowiem organ w sposób niewystarczający przeanalizował stan faktyczny sprawy i dokonał błędnej oceny wniosku złożonego przez Skarżącą przyjmując, iż intencją Skarżącej było udostępnienie jej imion i nazwisk osób podpisanych pod petycją, bądź też imion i nazwisk osób podpisujących petycję wzbogaconych o obszar zamieszkiwania tych osób.

Skarżąca stoi na stanowisku, iż właściwa ocena zakresu żądania wniosku oraz ustalenie jego celowości, musiały doprowadzić do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie mają zastosowania. Skarżąca spółka zarówno w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta Sz. jak i w skardze na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosiła, iż wystarczającą odpowiedzią na złożony wniosek byłoby wskazanie jedynie obszaru zamieszkiwania każdej z podpisanych pod petycją osób, chociażby poprzez wskazanie ulicy bez podania pełnego adresu. Zdaniem spółki, Sąd I instancji dokonując oceny zgodności z prawem materialnym i procesowym zaskarżonej decyzji winien był zauważyć, iż żaden z organów nie dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego przez ustalenie zakresu żądania wniosku i jego celowości, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego ograniczenia prawa dostępu do informacji stronie Skarżącej.

W ocenie Skarżącej kasacyjnie dla prawidłowego rozpatrzenia i załatwienia wniosku przez organ niezbędne było rozważenie zastosowania do informacji żądanych przez Skarżąca, ograniczeń w ich udostępnieniu, wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a konkretnie odpowiedź na pytanie, czy udostępnienie informacji o obszarze zamieszkiwania osób, które podpisały petycję jest wyłączone w okolicznościach przedmiotowej sprawy ze względu na ochronę wynikającą z prawa do prywatności.

Skarżaca spółka podniosła, iż aby zrealizować obowiązek ochrony prywatności wskazanych osób, a jednocześnie prawidłowo wypełnić obowiązek udzielenia dostępu do informacji publicznej stronie Skarżącej, organ powinien sięgnąć do definicji "danych osobowych" określonej w art. 4 pkt 1 RODO.

Skarżąca kasacyjnie oceniła, że właściwie przeprowadzona kontrola sądowa wskazanych orzeczeń powinna w niniejszej sprawie prowadzić do przyjęcia, iż prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisów RODO i ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwalały na uzasadnioną anonimizację części załączników i udostępnienie stronie Skarżącej jedynie informacji odnoszących się do miejsca zamieszkania osób składających petycję. Zasłonięcie imion i nazwisk tych osób z pozostawieniem informacji o ich miejscach zamieszkania nie pozbawiłoby dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynikał ze złożonego wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, a więc kwestii błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że żądane informacje stanowią dane osobowe podlegające ochronie prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym za podstawę wydania wyroku Sądu pierwszej instancji. Nie zostały bowiem podniesione zarzuty kwestionujące prawidłowość ustaleń faktycznych. Zgłoszony zarzut dotyczy bowiem odmiennej oceny prawnej niespornych faktów. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżąca wnioskiem z [...] marca 2019 r. wniosła o udostępnienie jej informacji publicznej w postaci kserokopii treści petycji wraz z jej załącznikami (61 kart) dotyczącej protestu mieszkańców przeciwko inwestycji C.P. w Sz. przy ul. Lelewela. Wskazała, że wgląd do treści petycji obejmuje również wszelkie jej załączniki, gdyż tylko w ten sposób możliwe będzie odniesienie się rzetelnie i merytorycznie do petycji, zweryfikowanie interesu mieszkańców wyrażających sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji i powodów, dla którego go wyrażają. Dla oceny powyższych okoliczności konieczne jest poznanie obszaru zamieszkiwania osób, które podpisały petycję. Organ udostępnił skarżącej petycję, a zaskarżoną decyzją odmówił udostępnienia kopii załączników zawierających listy osób, które podpisały petycję, uzasadniając to ochroną danych osobowych. W petycji mieszkańcy wyraźnie zastrzegli brak ich zgody na udostępnienie swoich danych osobowych innym podmiotom.

Zarzut pierwszy i drugi rozpoznane zostaną łącznie, gdyż są one powiązane w taki sposób, że według autora skargi kasacyjnej błędna wykładnia i niezastosowanie przepisu art. 4 pkt 1 RODO doprowadziła do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie zarzucił błędną wykładnię art. 4 pkt 1 RODO, podczas gdy właściwa wykładnia powyższego przepisu prowadziłaby do przyjęcia, że same informacje w postaci udostępnienia adresów osób podpisujących petycję nie stanowią danych osobowych podlegających ochronie, a w przypadku powiązania w petycji imion i nazwisk z dalszymi danymi identyfikującymi konkretną osobę powinny być one zanonimizowane i udostępnione wnioskodawcy w zakresie wskazania jedynie obszaru zamieszkania konkretnych osób. To z kolei spowodowało przyjęcie, że informacje o obszarze zamieszkiwania stanowią dane osobowe, których udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej na podstawie art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. Oba zarzuty są nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 RODO "dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. Z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. wynika zaś, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej (s. 5 wers 12 od dołu) skarżąca wnioskiem z [...] marca 2019 r. zażądała udostępnienia pełnej treści petycji, zawierającej dane o nazwiska, imionach i miejscach zamieszkania osób które ją podpisały. Żądanie rozmija się tym samym z jego uzasadnieniem.

Po pierwsze, kierując się samym żądaniem, tj. udostępnieniem danych personalnych wraz z adresem zamieszkania zgodzić się należy z organami i Sądem pierwszej instancji, iż w związku z przyjęciem, iż petycja nie została podpisana przez osoby pełniące funkcje publiczne, a osoby te wyraźnie wyłączyły możliwość udostępnienia swoich danych osobowych, brak było podstaw do udostępnienia tych danych ze względu na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja odmowna jest więc prawidłowa.

Po drugie, prawidłowo przyjęto także, iż w okolicznościach konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu czynnika kosztów, czasu oraz narzędzi technologicznych anonimizacja imion i nazwisk osób podpisanych pod petycją byłaby niewystarczająca dla zapewnienia ochrony ich danych osobowych, gdyż udostępnienie adresów zamieszkania tych osób pozwoliłoby wnioskodawcy na pełną ich identyfikację. Należy pamiętać, iż petycja nie została podpisana przez osoby zamieszkałe na większym obszarze (np. z terenu całego województwa), lecz osoby zamieszkałe w małym mieście w stosunkowo niewielkiej liczbie. Chodzi także o miasto o niewielkiej koncentracji ludności na obszarze. Inaczej należy ocenić sytuacje, gdzie pod jednym numerem ulicy mieszka w dużym obiekcie budowlanym kilkaset albo więcej osób, a inaczej sytuacje, gdzie pod jednym adresem mieszka co najwyżej kilka osób . Mowa jest tutaj również o osobach, które mogą być dotknięte negatywnym oddziaływaniem inwestycji. Są to więc osoby zamieszkałe w sąsiedztwie lub niewielkiej odległości od planowanej inwestycji. W pełni należy zgodzić się, iż udostępnienie samych tylko danych o miejscu zamieszkania takich osób pozwala na identyfikacje pełnych danych personalnych osoby/ób, która/e podpisała/y się pod petycją. Mogłoby to nastąpić przy nieznacznym nakładzie kosztów, czasu oraz przy zastosowaniu podstawowych i powszechnie dostępnych narzędzi technologicznych.

Dla oceny pojęcia danych osobowych, o którym mowa w art. 4 pkt 1 RODO, brać należy pod rozwagę okoliczności faktyczne konkretnego przypadku. Ze względu na wielkość miejscowości, gęstość zaludnienia, zakres oddziaływania planowanej inwestycji, jak również nowoczesne narzędzia technologiczne pozostające w dyspozycji współczesnego człowieka, ujawnienie danych adresowych lub li tylko samego obszaru zamieszkiwania osób, które podpisały petycję, może doprowadzić do bezpośredniej (np. w przypadku, gdy petycję podpisali wszyscy mieszkańcy określonej ulicy) lub pośredniej identyfikacji tych osób, a tym samym ujawnienia danych osobowych zidentyfikowanej osoby lub osób i w ten sposób do naruszenia tego przepisu. Z tych względów zarzut określony w punkcie drugim nie znajduje uzasadnienia.

Zgodnie z art. 47 Konstytucji każdy ma prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Podstawowe znaczenie w tym zakresie mają przepisy o ochronie danych osobowych, gdyż dotyczą one sfery ochrony prywatności określonej osoby w zakresie przetwarzania informacji o niej (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., I OSK 667/09; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2008 r., I OSK1365/06). Celem RODO, jak również ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr 198299; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05).

Poza sporem w doktrynie, orzecznictwie, jak również w rozpoznawanej sprawie jest, iż dane osobowe mieszczą się w zakresie pojęcia prawa do prywatności osoby fizycznej. Bezskuteczność zarzutu drugiego oznacza, iż należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż organy prawidłowo uznały, że ze względu na możliwość identyfikacji osób, które podpisały petycję mogłoby dojść do naruszenia ich prawa do prywatności, a tym samym, iż zachodziły podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym zarzut pierwszy nie mógł okazać się skuteczny.

Zarzut trzeci jest nieuzasadniony. Stwierdzenie, iż nie doszło do naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 4 pkt 1 RODO obligowało Sąd do zastosowania przepisu art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi. Nie mógł także zostać naruszony przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji, statuujący publiczne prawo podmiotowe jednostki do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej ze swej natury nie jest prawem absolutnym, czego wyrazem jest już przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji. Konflikt prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony prywatności osoby fizycznej został rozstrzygnięty przez ustawodawcę w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. na rzecz prawa do ochrony prywatności, za wyjątkiem osób pełniących funkcje publiczne. Odmowa w takim przypadku udostępnienia informacji publicznej nie prowadzi do naruszenia art. 61 ust.1 Konstytucji, ze względu na dopuszczalność ograniczenia tego prawa, o czym stanowi przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji.

Przepis art. 3 § 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw w pierwszej instancji i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Mógłby on zostać naruszony wyłącznie w przypadku, gdyby sprawa zastrzeżona do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego rozstrzygnięta została przez sąd wyższej instancji. Przypadek taki nie zachodzi zaś w rozpoznawanej sprawie. Z tych względów zarzut trzeci nie znajduje podstaw.

Zarzut czwarty jest nieuzasadniony. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyroki NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12 oraz z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13). Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powyższy przepis nie tworzy podstawy do wystąpienia z wnioskami w skardze do żądania uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przepis ten wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów. Uwzględniając powyższe należy uznać zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. za chybiony, albowiem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji skargę na decyzję organu II instancji oddalił. Brak było tym samym przesłanek do zastosowania tego przepisu i objęcia zakresem kontroli innych aktów, skoro akt poddany kontroli odpowiadał prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. W związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.