Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 313/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 80, art. 107 par. 3, art. 9, art. 11, art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w J.G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości dotyczącej stanu technicznego ściany oporowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; zwanej dalej "Pr.bud.") oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. nakazał G.J.G. w terminie do dnia 15 grudnia 2016 r. usunięcie nieprawidłowości dotyczącej stanu technicznego ściany oporowej położonej na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w J.G. bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] - droga wewnętrzna i działką nr [...] - ulica [...], poprzez:

1. zapewnienie jej stateczności przyporami kamienno-siatkowymi (gabionami), wykonanymi w oparciu o Aneks do ekspertyzy stanu technicznego ściany oporowej z lipca 2016 r., opracowany przez mgr inż. K.K.;

2. wycięcie wraz z systemem korzeniowym drzewa rosnącego w narożu górnego naziomu działki nr [...], przyległego do działek nr [...] i nr [...];

3. założenie i obserwację plomb kontrolnych, w miejscach wskazanych ww. Aneksie do ekspertyzy stanu technicznego ściany oporowej jw.;

4. oznakowanie tablicami ostrzegawczymi zagrożonego obszaru działki nr [...] - drogi wewnętrznej i działki nr [...] - ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzona w dniu 1 kwietnia 2016 r. wizja lokalna w sprawie stanu technicznego ww. ściany oporowej wykazała, że ściana o wysokości 1,65 ( 2,87m położona jest bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] - droga wewnętrzna i z działką nr [...] - ulica [...], przy czym ulica [...] i ww. droga wewnętrzna są miejscami ogólnodostępnymi dla ludności. Ściana oporowa wykonana została z muru kamiennego i ceglanego. Posiada liczne spękania i miejscowe przemieszczenia na zewnątrz. Elementy kamienie znajdujące się w licu ściany są luźno związane, a spoiny muru przerośnięte są roślinnością. Ponadto, przy jej wewnętrznym narożu (przyległego do działek nr [...] i nr [...]) po stronie naziomu i od strony ściany oporowej obciążonej parciem gruntu, w odległości 1,60m od jej lica rośnie drzewo. Naziom ściany oporowej znajdujący się na terenie działki nr [...] pokryty jest płytami betonowymi i posiada częściowo balustradę. Płyty betonowe naziomu są spękane i rozsunięte.

Akt notarialny umowy użytkowania wieczystego gruntu z dnia 7 lutego 2007 r. (repertorium A nr [...]) wskazuje, że G.J.G. jako właściciel działki gruntu nr [...] oddała ją w wieczyste użytkowanie A. Sp. z o.o. z/s w J.G.. Przedmiotem wieczystego użytkowania jest nieruchomość niezabudowana stanowiącą działkę gruntu (§ 4 ww. aktu). Ponadto, w § 1 ww. aktu wskazano, że "ogrodzenie nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jak działka nr [...] w jej północnej części stanowi mur oporowy, zaś strona nabywająca zobowiązana jest do utrzymania wyżej opisanego terenu w należytym stanie". Powyższe wskazuje, że przedmiotowa ściana oporowa została wybudowana przed oddaniem działki nr [...] w wieczyste użytkowanie i nie zostało przeniesione do niej prawo własności na użytkownika wieczystego. Również drzewa znajdujące się na terenie działki nr [...], co najmniej od 20 lat (jak wskazuje tabela wiekowa drzew prof. dr Longina Majdeckiego) rosły na jej terenie i w dacie podpisania ww. aktu notarialnego miały

11 lat.

Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1998 r. (sygn. akt II CKN 635/97) wskazuje, że "budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, których użytkownik nie wzniósł ani nie nabył przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie stanowią jego własności i nie są objęte prawem własności związanym z użytkowaniem wieczystym. Zgodnie z zasadą superficies solo cedit stanowią one część składową nieruchomości, jeżeli są trwale z nią związane i dzielą los prawny nieruchomości". Przy czym, art. 48 kodeksu cywilnego stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Wobec powyższego, właścicielem przedmiotowej ściany oporowej, urządzenia położonego na terenie działki nr [...], oraz ww. drzew rosnących na jej terenie jest wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej - działki nr [...] – G.J.G..

Powstałe spękania ściany z "luźnymi" jej elementami kamiennymi oraz jej wychylenie od pionu wraz z przesuniętą na zewnątrz koroną - w ocenie organu pierwszej instancji - wskazały na nieodpowiedni jej stan techniczny mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. W związku z czym, na G.J.G. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożono obowiązek dostarczenia jej ekspertyzy technicznej. Na powyższe postanowienie Gmina wniosła zażalenie, po rozpatrzeniu którego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

Wypełniając nałożony obowiązek zobowiązany przy piśmie z dnia 15 lipca 2016 r. przedłożył Ekspertyzę stanu technicznego ściany oporowej położonej na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w J.G. z czerwca 2016 r., uzupełniając ją przy piśmie z dnia 3 sierpnia 2016 r. o Aneks z lipca 2016 r. Ekspertyza w pkt. 1.1. działu III Wnioski i zalecenia końcowe wskazuje, że "część obiektu - ściany oporowej (odcinek umiejscowiony wzdłuż drogi wewnętrznej - działki nr [...]) jest obecnie w stanie awaryjnym (w skali ocen 0), grożącym niesygnalizowaną katastrofą budowlaną zagrażającą życiu, zdrowiu i mieniu". Jednocześnie w dziale III Wnioski i zalecenia końcowe zaleciła: w trybie awaryjnym zabezpieczenie tymczasowe odcinków ściany oporowej o stwierdzonych niedopuszczalnych przemieszczeniach i odkształceniach (pkt 1.5.), wycięcie wraz z systemem korzeniowym drzewa rosnącego w narożu górnego naziomu (pkt 1.6.), założenie i obserwację plomb kontrolnych (pkt 1.3.) oraz oznakowanie tablicami ostrzegawczymi zagrożonego obszaru działki nr [...] - drogi wewnętrznej i działki nr [...] - ul. [...]. Sposób wykonania tymczasowego zabezpieczenia awaryjnych odcinków ściany oporowej z zastosowaniem przypór kamienno-siatkowych (gabionów) wskazano w pkt. 6 Konstrukcja tymczasowych przypór kamienno-siatkowych Aneksu do ekspertyzy i na Rysunku schematycznym przekrojów poprzecznych przypór kamienno-siatkowych (s. 12 Aneksu). Natomiast ich rozmieszczenie w terenie zostało przedstawione na Planie sytuacyjnym rozmieszczenia przypór stabilizujących ściany oporowe (dla stanu uszkodzeń ujawnionych na dzień 28 czerwca 2016 r.; s. 11 Aneksu). Na rysunku tym wskazano również miejsca założenia plomb kontrolnych na spękaniach korony ściany oporowej i betonowej nawierzchni górnego naziomu. Ponadto, w pkt. 7 Uwagi końcowe Aneksu podniesiono, że "ze względu na zły stan techniczny murowanych ścian oporowych zabrania się obciążania górnego naziomu składowanymi materiałami, urządzeniami i innymi przedmiotami".

Wobec powyższego, że zebrany materiał dowodowy w sprawie, w szczególności przeprowadzona wizja lokalna w dniu 1 kwietnia 2016 r. i ww. ekspertyza techniczna wraz z jej aneksem, wskazał na nieodpowiedni stan techniczny ściany oporowej potencjalnie stwarzający zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest, działając w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 Pr.bud., nakazać jej właścicielowi – G.J.G. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w oparciu o przedłożoną ekspertyzę techniczną i jej aneks, zakreślając termin na ich wykonanie. Ze względu na wystąpienie zagrożenia życia i zdrowia ludzi, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Zadaniem ściany oporowej – jak wskazał PINB - jest podtrzymanie w stanie statecznym utrzymującego nią gruntu wraz z użytkowym obciążeniem jego naziomu i związane jest to bezpośrednio z użytkowaniem (obciążaniem) powierzchni naziomu utrzymywanego ww. ścianą oporową. Użytkownikiem naziomu ściany oporowej jest, posiadający prawo wieczystego użytkowania działki nr [...], A. Sp. z o.o. Z uwagi na zły stan techniczny ściany oporowej ww. ekspertyza zaleca jej nie obciążać i wyłączyć ją z użytkowania. Wobec powyższego, że teren naziomu ściany oporowej - działka nr [...] G.J.G. oddała w wieczyste użytkowanie ww. Spółce organ zobowiązany jest odrębną decyzją skierowaną do użytkownika wieczystego zakazać jego użytkowania do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w ścianie oporowej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G.J.G., podnosząc w nim, że polecenia w niej zawarte ze względu na specyfikę miejsca jak i wartość zleconych prac w stosunku do ewentualnej odbudowy muru są nieracjonalne i przez to nieuzasadnione. Zapewnienie stateczności ściany oporowej przyporami kamienno-siatkowymi (gabionami) jest niezasadne z uwagi na znaczne zajecie pasa drogowego działki nr [...] i ograniczenie przejezdności drogi, a ponadto jest rozwiązaniem tymczasowym i nadmiernie kosztownym. Nie usuwa przyczyny zagrożenia a w wypadku odbudowy muru powoduje dodatkowe koszty demontażu gabionów. Niezależnie od niejasności prawnych dotyczących ustalenia, kto jest właścicielem muru oporowego, nie ulega żadnej wątpliwości, że Miasto J.G. nie ma podstaw do usunięcia drzew z nieruchomości nr [...], gdyż użytkownik wieczysty ma prawo korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach może swoim prawem rozporządzać. W tym celu wystąpiono do Prezesa Zarządu Spółki wyrażenie zgody na wystąpienie z wnioskiem przez Miasto o wydanie decyzji na usunięcie drzew rosnących na działce nr [...] oraz na przeprowadzenie wycinki tych drzew. Niezwłocznie po uzyskaniu takiej zgody przedmiotowe drzewa zostaną przez Miasto usunięte. Zatem Miasto wyraża wolę usunięcia drzewa z powodu istniejącego zagrożenia powalenia tego drzewa na drogę. Nie może jednak wykonać tej czynności tylko na podstawie decyzji inspektora nadzoru budowlanego bez zgody użytkownika wieczystego gruntu. Równocześnie nakazanie wycinki systemu korzeniowego ww. drzew spowoduje naruszenie konstrukcji ściany oporowej i właśnie takie działanie doprowadzi do katastrofy budowlanej.

Mając na uwadze powyższe, strona odwołująca się stwierdziła, że podmiotem odpowiedzialnym za odbudowę muru i jego zabezpieczenie jest użytkownik wieczysty działki nr [...], zaś prace zabezpieczające mogą być wykonywane przez Miasto tylko i wyłącznie w zakresie niezbędnym dla zachowania bezpieczeństwa osób przebywających na ul. [...] i działce nr [...] oraz [...], które są własnością Miasta. W tej sytuacji zakres nakazanych prac powinien ograniczyć się tylko i wyłącznie do usunięcia drzewa oraz muru do wysokości, która nie będzie stwarzała dalszego zagrożenia zawaleniem. Reasumując, Miasto nie ma możliwości usunięcia nieprawidłowości w nakazanym zakresie ani terminie.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo nałożył obowiązki na G.J.G., czym naruszył art. 66 Pr.bud. Z przedłożonego aktu notarialnego oraz protokołu do niego wynika, że Gmina oddaje w użytkowanie nieruchomość niezabudowaną, lecz w jej części składowej mur oporowy stanowiący jednocześnie ogrodzenie w północnej części. A. Sp. z o.o. nabyła przedmiotowy mur oporowy w użytkowanie wieczyste wraz z resztą nieruchomości i jako użytkownik wieczysty była obowiązana do utrzymywania terenu w należytym stanie. Zgodnie z orzecznictwem nakazy z art. 66 Pr.bud. mogą być nakładane na użytkownika wieczystego i to właśnie na ww. Spółkę PINB winien nałożyć nakazy.

Wątpliwość organu wzbudziło także sformułowany zakres obowiązków. To na organie ciąży obowiązek określenia w decyzji rodzaju i zakresu obowiązków nakładanych na podmiot, gdyż w innym przypadku decyzja będzie niemożliwa do wyegzekwowania. Decyzja administracyjna jako władcze działanie prawne organu administracji publicznej powinna być skierowana na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Stanowi ona źródło praw i obowiązków dla stron postępowania, które mogą być przymusowo egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej. Tak sformułowany, jak w zaskarżonej decyzji, zakres koniecznych prac do wykonania jest nieegzekwowalny, gdyż nie wynika jednoznacznie z decyzji, lecz z dokumentu stanowiącego materiał dowodowy. Ponadto, zakres robót wskazanych w zaskarżonej decyzji jest niewystraczający do usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego ściany oporowej, ponieważ są to czynności o charakterze głównie zabezpieczającym. Konieczne jest poszerzenie zakresu robót o takie, które pozwolą na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A. Sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz że w jej uzasadnieniu błędnie wskazano stronę skarżącą jako podmiot, który winien być zobowiązany do czynności związanych z zabezpieczeniem ściany oporowej. Akt notarialny umowy użytkowania wieczystego gruntu wskazuje, że G.J.G. jako właściciel działki nr [...] oddała ją w wieczyste użytkowanie "A. Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością" z siedzibą w J.G.. Przedmiotem wieczystego użytkowania, wskazanego w § 4 ww. aktu notarialnego, jest nieruchomość niezabudowana stanowiącą działkę gruntu. Ponadto, w § 1 ww. aktu wskazano, że "ogrodzenie nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jak działka nr [...] w jej północnej części stanowi mur oporowy, zaś strona nabywająca zobowiązana jest do utrzymania wyżej opisanego terenu w należytym stanie". Powyższe wskazuje, że przedmiotowa ściana oporowa została wybudowana przed oddaniem w wieczyste użytkowanie działki nr [...] i nie zostało przeniesione do niej prawo własności na użytkownika wieczystego. Wobec wadliwie przeprowadzonego postępowania, które miało wpływ na treść wydanej decyzji, strona wniosła o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a..

Badając pod tym kątem zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że nie zostały naruszone przepisy prawa w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Przepis ten znajduje zaś zastosowanie w sytuacji, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, drugą natomiast - wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, którą nakazano G.J.G. w terminie do dnia 15 grudnia 2016 r. usunięcie nieprawidłowości dotyczącej stanu technicznego ściany oporowej położonej na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w J.G. bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] - droga wewnętrzna i działką nr [...] - ulica [...], poprzez:

1. zapewnienie jej stateczności przyporami kamienno-siatkowymi (gabionami), wykonanymi w oparciu o Aneks do ekspertyzy stanu technicznego ściany oporowej z lipca 2016 r., opracowany przez mgr inż. K.K.;

2. wycięcie wraz z systemem korzeniowym drzewa rosnącego w narożu górnego naziomu działki nr [...], przyległego do działek nr [...] i nr [...];

3. założenie i obserwację plomb kontrolnych, w miejscach wskazanych ww. Aneksie do ekspertyzy stanu technicznego ściany oporowej jw.;

4. oznakowanie tablicami ostrzegawczymi zagrożonego obszaru działki nr [...] - drogi wewnętrznej i działki nr [...] - ul. [...].

Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej było stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, tj. adresata i zakresu nałożonych obowiązków. Ze stanowiskiem organu odwoławczego Sąd w pełni się zgadza. W pierwszej kolejności należy jeszcze zauważyć, że wprawdzie DWINB nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do naruszenia jakich przepisów procedury administracyjnej doszło w pierwszej instancji, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu przy rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków dowodowych dla ustalenia jej stanu faktycznego, czym naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 66 ust. 1 Pr.bud. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie (art. 66 ust. 2 Pr.bud.).

Art. 66 Pr.bud. zawiera cztery przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, odpowiadającej danemu stanowi faktycznemu, zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wystarczające jest zaistnienie chociażby jednej z tych przesłanek. Nie muszą one wystąpić łącznie. Adresatami decyzji są zaś - w zależności od stanu faktycznego sprawy - właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie (wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 996/14). Jak słusznie zaznaczył DWINB, decyzja wydana w oparciu o treść art. 66 ust. 1 Pr.bud. ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego po ustaleniu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w powyższym przepisie jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego umowy użytkowania wieczystego gruntu z dnia 7 lutego 2007 r. (repertorium A nr [...]) wynika, że G.J.G. jako właściciel działki gruntu nr [...] oddała ją w wieczyste użytkowanie A. Sp. z o.o. z/s w J.G.. Przedmiotem wieczystego użytkowania jest nieruchomość niezabudowana stanowiącą działkę gruntu (§ 4 umowy). Ponadto, w umowie tej zapisano, że "ogrodzenie nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jak działka nr [...] w jej północnej części stanowi mur oporowy, zaś strona nabywająca zobowiązana jest do utrzymania wyżej opisanego terenu w należytym stanie" (§ 1 umowy). Powyższe wskazuje jednoznacznie, że ww. Spółka jest zobowiązana do utrzymania we właściwym stanie technicznym muru oporowego, a zatem to Spółka powinna być adresatem nałożonych na podstawie art. 66 Pr.bud. obowiązków. Bez znaczenia jest zatem fakt, na co wskazał organ pierwszej instancji i strona skarżąca, że przedmiotowa ściana oporowa została wybudowana przed oddaniem w wieczyste użytkowanie A. Sp. z o.o. nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] i nie zostało przeniesione do niej prawo własności na użytkownika wieczystego.

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić za DWINB, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo nałożył obowiązki na G.J.G., co winno skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż decyzja PINB została skierowana do osoby, która nie może być adresatem określonych w niej nakazów, a zmiana adresata decyzji nie jest możliwa wyłącznie w postępowaniu w drugiej instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa jest w art. 15 k.p.a.

Trzeba tutaj podkreślić, że granice postępowania administracyjnego wyznaczają m.in. zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że również na organ nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W orzecznictwie podkreśla się również, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Powyższym wymogom nie sprostał w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji. To zaś dowodzi prawidłowości podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Przy czym podkreślenia tutaj wymaga, że rozstrzygniecie takie może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, ustalenie podmiotu, do którego winien być skierowany nakaz wynikający z przepisów Pr.bud. jest okolicznością o zasadniczym wpływie na prowadzone postępowanie, zatem okolicznością wykraczającą poza zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a.

Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., gdyż brak wystarczających ustaleń co do adresata obowiązku nakładanego na podstawie art. 66 Pr.bud. mógł stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto, w ocenie Sądu, przy rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji nie dokonał żadnych własnych rozważań dotyczących konieczności nałożenia obowiązków na podstawie art. 66 Pr.bud., co w konsekwencji doprowadziło do nieprecyzyjnego sformułowania nakazanych do wykonania robót budowlanych. Organ nie ocenił stanu faktycznego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zebrany materiał dowodowy w sprawie, w szczególności przeprowadzona wizja lokalna w dniu 1 kwietnia 2016 r. i ww. ekspertyza techniczna wraz z jej aneksem, wskazują na nieodpowiedni stan techniczny ściany oporowej potencjalnie stwarzający zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Organ nie wykazał, czy przedłożona ekspertyza wyjaśnia wystarczająco sprawę i czy może być podstawą wydania decyzji o nakazaniu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę twierdzenia Gminy zawarte w odwołaniu, że zapewnienie stateczności ściany oporowej przyporami kamienno-siatkowymi (gabionami) jest niezasadne z uwagi na znaczne zajęcie pasa drogowego działki nr [...] i ograniczenie przejezdności drogi, które jest ponadto rozwiązaniem tymczasowym - nie usuwa przyczyny zagrożenia. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w ekspertyzie stanu technicznego ściany oporowej we wnioskach i zalecenia końcowych jest mowa o "zabezpieczeniu tymczasowym" odcinków ściany oporowej o stwierdzonych niedopuszczalnych przemieszczeniach i odkształceniach (pkt 1.5.). Strona podniosła również, że nakazanie wycinki systemu korzeniowego ww. drzew spowoduje naruszenie konstrukcji ściany oporowej, które doprowadzi do katastrofy budowlanej. Istotne jest również, że ściana oporowa podtrzymuje grunt wraz z użytkowym obciążeniem jego naziomu, ekspertyza zaś zaleca nie obciążać ściany i wyłączyć ją z użytkowania, co może przemawiać za słusznością powyższych stwierdzeń. Tym samym doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Słusznie wskazał organ odwoławczy, że to na organie ciąży obowiązek określenia w decyzji rodzaju i zakresu obowiązków nakładanych na podmiot, gdyż w innym przypadku decyzja będzie niemożliwa do wyegzekwowania. Decyzja administracyjna jako władcze działanie prawne organu administracji publicznej powinna być skierowana na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (tu usunięcie nieprawidłowego stanu technicznego ściany oporowej a nie jedynie jej tymczasowe zabezpieczenie), czego – w świetle powyższych okoliczności – nie można stwierdzić względem decyzji organu pierwszej instancji. Zasadnie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy, wskazując, że zakres robót wskazanych w zaskarżonej decyzji jest niewystraczający do usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego ściany oporowej, ponieważ są to czynności o charakterze głównie zabezpieczającym. Koniecznym jest zatem poszerzenie zakresu robót o takie, które pozwolą na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto, sposób sformułowania zakresu koniecznych do wykonania prac jest nieegzekwowalny, gdyż nie wynika jednoznacznie z decyzji, lecz z dokumentu stanowiącego materiał dowodowy, tj. ekspertyzy technicznej i aneksu do niej, co w sposób mający wpływ na wynik sprawy narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi w całości.