Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1217/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann ( spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski SO-del. Renata Detka Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2004r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2003r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów [...] w S. - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2000 r. Nr [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dla terenu położonego w S., ograniczonego ulicami: [...] , z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową i usługową wraz z infrastrukturą techniczną. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu po raz pierwszy w dniach od [...] 2001 r. do [...] 2001 r.

Zarzut do w/w projektu skierowali m. in. w dniu [...] 2001 r. J. i K. K., zam. w W., właściciele posesji położonej w S., przy ul.[...]. W zarzucie tym napisano na wstępie, że w projekcie planu doszło do wielokrotnego złamania uregulowań prawnych, gwarantowanych Konstytucją i Konwencją o ochronie praw człowieka i obywatela. Nie respektuje się prawa własności i ingeruje w uprawnienia właścicielskie. Plan dąży do zagarnięcia własności i do degradacji wartości nieruchomości, ich walorów ekonomicznych, urbanistycznych i historyczno-kulturowych, łamiąc m. in. ustawę o ochronie zabytków. J. K. K. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na przeprowadzenie drogi [...], na powtórny podział ich posesji nr [...],na przeznaczenie ich domu na muzeum, na poszerzanie ul.[...], ani na poprowadzenie drogi na zachodnim krańcu ich posesji.

Dalszy tekst zarzutu został podzielony na 36 punktów. Poszczególne punkty zarzucają następujących kwestie:

1. Przygotowanie planu nielegalnie i ze złamaniem prawa, a także wtargnięcie na teren posesji bez wiedzy i zgody właścicieli,

2. Złamanie Konstytucji i prawa własności przez planowanie przeznaczenia terenu bez zgody jego właścicieli,

3. Podział zabytkowej otuliny wokół obiektu wbrew prawu o ochronie zabytków,

4. Naruszenie praw właścicielskich przez zaplanowanie parku i muzeum na terenie składających zarzut, a także wysyłanie im anonimowych pogróżek,

5. Odjęcie prawa władania nieruchomością i faktyczne jej wywłaszczenia przez plan,

6. Nie wskazanie, o jaki interes publiczny chodzi w planie i maskowanie rzeczywistych celów działania,

7. Zniszczenie kilku zabytków w mieście S.,

8. Błędnego nazwanie zabytkiem w planie tylko części domu J. K. K.,

9. Wprowadzenie nowej granicy ogrodu, co ma być wstępem do zburzenia zabytkowego dworu,

10. Opisanie planowanych granic jako granice "istniejące",

11. Wskazanie, że plan prowadzi do rozdrobnienia i skarlenia własności prywatnej,

12. Uniemożliwienie właścicielom wykonywania odbitek kserograficznych i wysokie ich ceny,

13. Połączenie obiektu zabytkowego z innymi domami,

14. Wprowadzanie anarchii i zakłócanie spokojnego posiadania, a także wrogość władz miasta,

15. Działania na niekorzyść miasta S. poprzez wtórny podział otuliny dworu i dysponowania cudzą własnością przez osoby do tego nie upoważnione,

16. Przekroczenie uprawnień planistów i ich wrogości,

17. Kontynuowanie planu dekompozycji S.,

18. Indolencja władz miasta przez planowanie masy małych uliczek i zaniedbania ulic,

19. Nie zaplanowanie kanału ściekowego,

20. Przeniesienie obowiązku odprowadzania wody deszczowej na właścicieli,

21. Rozbicie rzeźby terenu,

22. Dezinformowanie mieszkańców o kształcie planu,

23. Wprowadzenie stanu zagrożenia opadami,

24. Brak uzasadnienia dla projektowanych obiektów sportowych, które potem będą przekształcone na korzyść osób trzecich,

25. Pominięcie w opisie planu rosnących drzew ozdobnych,

26. Celowe zwracanie uwagi Unii Europejskiej na nie uznawanie własności prywatnej,

27. Przestępcze rugowanie właścicieli z ich ziemi,

28. Działanie na szkodę właścicieli,

29. Bezsensowność planu i anarchii,

30. Niechlujność wykonania mapy,

31. Nieaktualność podkładów geodezyjnych,

32. Brak zgody J. K. K. na udostępnienie parku publiczności,

33. Pominięcie faktu zaplanowania S. przez S. S.,

34. Nietrafne użycie w planie słowa "małomiasteczkowy",

35. Wywołanie efektu korupcjogennego,

36. Spadek wartości gruntów w S.

W konkluzji zarzutu napisano, że "planowanie składa się z samych błędów prawnych i proceduralnych i jest nierzetelne".

Na zakończenie zarzucono złamanie: Rozporządzenia Wojewody nr [...], ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, prawa wodnego, kodeksu cywilnego, ustawy o ochronie dóbr kultury, Konstytucji RP i Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka.

Projekt planu, o jakim mowa, został wyłożony ponownie do publicznego wglądu w dniach od [...] 2001 r. do [...] 2001 r. Pismem z dnia [...] 2002 r. J. K. podtrzymała poprzedni zarzut i uzupełniła go o 5 nowych punktów, dotyczących:

1. Postawienia się członków Zarządu Miasta ponad prawem,

2. Przyznania projektantowi większych praw niż mają właściciele,

3. Nie uwzględnienia prośby o przesłanie obu projektów planu,

4. Traktowania ziemi objętej planem tak, jak gdyby była już wywłaszczona,

5. Przyznania sobie przez Zarząd uprawnień NSA.

Rada Miejska w S. uchwałą z dnia [...] 2003 r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut (§ 5). Stwierdzono, że pismo, zawierające zarzut obejmuje również protest oraz treści nie związane z przedmiotem projektu planu, przy czym charakter zarzutu mają tylko niektóre, wyliczone w uchwale, punkty pisma państwa K.

W "uzasadnieniu faktycznym" odrzucenia zarzutu poruszono następujące kwestie:

1. Zauważono, że szereg stwierdzeń, składających się na zarzut dotyczy wstępnej fazy opracowania projektu planu, która odbiegała od projektu wyłożonego do publicznego wglądu. Niektóre z tych, stwierdzeń nie uwzględniają zmian wprowadzonych do projektu planu podlegającemu powtórnemu wyłożeniu do publicznego wglądu. Stąd uzasadnienie odrzucenia zarzutu opiera się na tej ostatniej fazie projektu planu.

2. Stwierdzono, że tok sporządzania projektu planu odpowiada ściśle przepisom art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Objęcie sporządzonym planem nieruchomości nr [...] nie ma charakteru wtargnięcia na tę posesję, a tym bardziej działania w zamiarze pozbawienia kogokolwiek własności. Sporządzenie planu miejscowego mieści się w uprawnieniach planistycznych rady gminy - w tym wypadku Rady Miejskiej w S. Nie odbywa się ono bez wiedzy właścicieli nieruchomości, o czym świadczy dokumentacja planistyczna, zawierająca odpowiedni komunikat w prasie miejscowej oraz obwieszczenia Zarządu Miasta.

3. Uznano, że zgoda składających zarzut na rozwiązania przestrzennie projektu planu nie jest wymagana w świetle przepisów ustawy o za gospodarowaniu przestrzennym, przy czym kwestia takiej zgody na szereg wymienionych w zarzucie rozwiązań jest bezprzedmiotowa, bowiem nie ma ich w ostatniej fazie sporządzanego projektu planu i tak: a) nie ma drogi o symbolu [...], uznana została bowiem za zbędną dla obsługi terenów, b) nie ma ogrodu dziecięcego ([...]) i nie było go już w pierwszej fazie projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, c) nie ma wtórnego podziału geodezyjnego posesji o nr [...], bowiem projekt planu takich podziałów nie ustanawia, d) nie przeznacza się domu składających zarzut na muzeum; dopuszcza się taką możliwość, zatem nie ma ona charakteru obowiązującego, e) nie przesuwa się wschodniej granicy działki nr [...] na zachód przez poszerzenie ulicy [...], bowiem projekt planu postuluje pozostawienie dotychczasowej linii rozgraniczającej tej ulicy, zgodnej ze stanem własnościowym, jakkolwiek ulica ta pozostaje poza granicami obowiązywania projektu planu na skutek objęcia jej innym planem miejscowym. Ustalenia planu nie mają zatem dla parametrów tej ulicy znaczenia stanowiącego. Przeznaczenie końcowej części nieruchomości pod fragment ulicy [...] o pow. ok. 80 m2 (przy ok. 6000 m2 całej nieruchomości) jest niezbędne, ze względu na brak możliwości przesunięcia tej ulicy stanowiącej przedłużenie istniejącego fragmentu ulicy [...]. Dla nieruchomości składających zarzut jest to uszczerbek niewielki i nie ograniczający jej użytkowania.

4. Rejestrem zabytków objęty jest wyłącznie budynek zabytkowy (mieszkalny) na działce stanowiącej jego otoczenie, lecz nie cała nieruchomość położona w S. przy ul. [...]. Projekt planu, uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, nie narusza obiektu zabytkowego i obiektów mu towarzyszących ani nie zmienia przeznaczenia jego otoczenia rzutującego na jego ekspozycję, przy czym za takie otoczenie nie można uznać całej nieruchomości długiej na ok. 125 in. Stąd postulat projektu planu (nie mający charakteru obowiązującego) docelowego przeznaczenia istniejącej łąki z zielenią łęgową na parkową zieleń publiczną, oddalonej o ok. 50 m od obiektu zabytkowego, która to zieleń może być dodatkowym elementem eksponującym obiekt zabytkowy. Zwraca się przy tym uwagę, że projekt planu nie rozstrzyga spraw własnościowych i jego ustalenia nie są równoznaczne z bezprawnym przymusowym pozbawieniem własności terenu. Brak jest zatem jakichkolwiek przesłanek do zarzutu o łamanie prawa, ze szczególnym uwzględnieniem ustawy z dnia [...] 1962 r. o ochronie zabytków.

5. Podobnie jak postulowane przeznaczenie pod parkową zieleń publiczną łąki z zielenią łęgową, stanowiącą część nieruchomości nr [...], tak i dopuszczenie możliwości zmiany sposobu użytkowania zabytkowego budynku na tej nieruchomości na cele muzealne nie ma charakteru obowiązującego i już z tych choćby względów ustalenia te nie stanowią ani wkroczenia w uprawnienia właściciela, ani pozbawienia go praw do własności, ani wywłaszczenia lub inne próby odebrania ziemi i domu pod pozorem celów publicznych, ani rugowania osoby znanego pisarza z S. lub z jego własności, ani zamiaru pozbawienia go "matkowizny" i rozdrobnienia własności ziemskiej, ani nie jest to wyrazem żadnego spisku, co wynika z podanego niżej uzasadnienia prawnego. Wniosek o stworzenie w przedmiotowym budynku muzeum pochodzi od właściciela domu, jak wynika z ustaleń obowiązującego dotąd planu ogólnego miasta i został z tego planu przeniesiony. Projekt planu w ostatecznej wersji nie określa charakteru tego muzeum, ponieważ nie jest to ustalenie istotne. Interes ogólnopubliczny, rzutujący na postulowaną docelowo zmianę przeznaczenia pod parkową zieleń urządzoną łąki z zielenią łęgową o niewielkiej przydatności rolniczej, położonej pomiędzy istniejącą zabudową, jest użytkowo oczywisty zarówno ze względu na otoczenie obiektu zabytkowego jak i na ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego S., w którym zawarty jest postulat dużego udziału zieleni na tym terenie. Ustalenia planu nie przesądzają przy tym, czy i kiedy postulowana parkowa zieleń publiczna będzie realizowana, a jeżeli tak, że odbędzie się to wbrew woli właściciela nieruchomości.

6. Stwierdzono, że z projektu planu nie wynika, aby tylko część domu zaznaczona została jako obiekt zabytkowy, bowiem wszystkie części tego domu stanowią integralną całość, co znajduje wyraz w 2 pkt 9 projektu planu. Projekt ten nie obejmuje też ani wtórnego podziału geodezyjnego posesji, o czym mowa wyżej, ani podziału ogrodu, ani likwidacji istniejących drzew i istniejącej zielem, o czym mowa w zarzucie, a co miałoby być wstępem do zburzenia zabytkowego domu. Odwrotnie, projekt planu ustała zakaz wtórnego podziału działki z budynkiem zabytkowym (5 ust. 9 pkt 4), a ponadto ustała obowiązek zachowania wieloletnich drzew i krzewów, nawet z dopuszczeniem w tym celu zmian w planowanym sposobie zagospodarowania. Włączenie obiektu zabytkowego do terenu oznaczonego symbolem "MN" oznacza tylko, iż zgodnie z jego funkcją użytkową jest on położony na terenie zabudowy jednorodzinnej, zatem nie jest to ani czynność skierowana przeciwko obiektowi, ani nie godzi w prawo własności.

7. Odnosząc się do kwestionowanej wysokości opłat za odbitki kserograficzne z projektu planu stwierdzono, iż wysokość takich opłat, obowiązująca na podstawie uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2000 r., uległa zmianie od dnia [...] 2002 r. i nie obejmują już one wypisów i wyrysów z projektów planów miejscowych. Poprzednich opłat nie należy wiązać jakoby z umyślnym działaniem władz, godzącym w prawo własności i interes prawny właścicieli, bowiem Rada Miejska uchwalając te opłaty, do czego miała prawo, nie kierowała się zarzucanymi spiskowymi intencjami lecz prozaicznymi względami budżetu gminy.

8. Sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga upoważnień lub zgody właścicieli nieruchomości, ani nie jest sprzeczne z prawem do rozporządzania własnością, me jest też przekroczeniem uprawnień przez władze miasta i planistów przestrzennych.

9. Ulica [...], położona poza granicami obowiązywania projektu planu z racji objęcia jej innym planem miejscowym, nie jest przewidziana docelowo do ruchu tranzytowego pojazdów ciężkich. Ograniczona przepustowość istniejącego kanału sanitarnego w ulicy [...] jest powodem planowanego przejęcia znacznej ilości ścieków sanitarnych — również spoza obszaru objętego planem - i odprowadzenia ich dodatkowym kolektorem wzdłuż rzeki K. Alternatywnym rozwiązaniem jest przebudowa kanału sanitarnego w ulicy [...].

10. Projekt planu, stosownie do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 10 ust. l pkt 5), określa wyłącznie zasady odprowadzenia wód deszczowych i roztopowych ujętych w system specyficzny dla terenu objętego planem. Nie określa on zobowiązanych do wykonania i eksploatacji tego systemu, bowiem to regulują przepisy szczególne. Projekt planu nie powoduje też zakłócenia naturalnego spływu wód opadowych, a odwrotnie, zawiera postanowienia przeciwdziałające takiemu działaniu (3 ust. 5 pkt 8). Zawarty w projekcie planu sposób odprowadzenia wód opadowych z budynków jest zgodny z przepisami szczególnymi w sprawie warunków technicznych, jakim po winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i me ma on charakteru przeniesienia w sposób nieuprawniony na właścicieli nieruchomości jakichkolwiek obowiązków, bowiem zobowiązanych do realizacji tych przepisów również określaj ą przepisy szczególne.

11. Zauważono, że zarzut nie przedstawia dowodów, że projekt planu jest świadectwem anarchii i bezsensu, albo że jego poszczególne elementy są ze sobą nie zgodne. Nie dopatrzono się braku staranności lub podwójnych oznaczeń, przynajmniej w zakresie, który by uzasadniał użycie pejoratywnych określeń. Podkłady geodezyjne (mapa sytuacyjno— wysokościowa) są aktualne, określają stan na gruncie na dzień [...] 2000 i zawieraj ą granice zgodne z ewidencją gruntów.

12. Projekt planu nie zawiera oceny charakteru miasta z uwagi na jego fragmentaryczność, jednakże przy tym nie narusza istoty założenia układu staszicowskiego, przejawiającego się układem i przebiegiem ulic obrzeżnych projektu planu, które me ulegają zmianie, a także zachowaniem obiektów zabytkowych w niezmienionej formie. Nie dąży też do nad miernej intensyfikacji zabudowy, eliminując Żywiołową tendencję przypadkowych podziałów i wadliwej zabudowy. Brak planu miejscowego tendencję tę by pogłębiał. Stąd nie można się zgodzić z zarzutem, że planowanie na tym terenie składa się z samych błędów prawnych i proceduralnych, i jest nierzetelne, a także, że działa na szkodę tych, których interes winno mieć w swej pieczy, w tym obniża wartość ziemi. Brak na to dowodów, podobnie jak nie ma przesłanek prawnych do niewyrażenia zgody przez składających za rzut na wykonanie planu miejscowego [...].

Napisano następnie, że zarzut złamania określonych w wystąpieniu regulacji prawnych również należy odrzucić z przyczyn następujących:

1. Rozporządzenie Nr [...] Wojewody K. z dnia [...]1995 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie znalazło wyraz w ustaleniach planu (3 ust. 6), w których określono ograniczenia w działaniach na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Kamiennej, obejmującym tereny objęte planem. Ograniczenia te nie stanowią przeszkód w planowanym sposobie zagospodarowania przedmiotowych terenów, przy uwzględnieniu nałożonych rygorów.

2. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie art. 6 ust. 4 pkt 4, dotyczą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które stanowi inną -i już dokonaną - fazę planowania przestrzennego,

3. Przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, dotyczące utrzymania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na użytkowanych nieruchomościach, a także o wprowadzeniu instytucjonalnej ochrony zasobów przyrody żywej — nie zostały naruszone.

4. Art. 50 ust. l Prawa wodnego (w brzmieniu tych przepisów w chwili składania zarzutu — Dz. U. z 1974 r. Nr 38 póz. 230 ze zm.) stanowił, iż "właściciel me może zmieniać stanu wody na gruncie istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie". Nie dotyczy to zatem projektu planu zwłaszcza iż nie zawiera on rozwiązań, które prowadziłyby do naruszenia tego przepisu, ani aktualnego przepisu o podobnej treści, zawartego w art. 29 ust. l pkt l nowego Prawa wodnego.

5. Powołane przepisy Kodeksu cywilnego ( art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 również w kontekście wcześniej wymienionego art. 33 ustawy o za gospodarowaniu przestrzennym), w zakresie, w jakim dotyczą planu miejscowego, zostały omówione w uzasadnieniu prawnym, przy czym należy tu jedynie stwierdzić, iż plan miejscowy ich nie narusza w ogóle ani w szczególności w odniesieniu do składających zarzut.

6. Przepis art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury w powiązaniu z ust. l tego artykułu stanowi, iż bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno wykonywać robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku mieszkalne go lub widoku na ten zabytek. Brak jest przesłanek do twierdzenia że projekt planu ustała lub inicjuje wykonywanie takich robót. Ponadto projekt ten po siada uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków ustalenie projektu planu, zgodnie z którym wszelkie prace podejmowane przy budynkach zabytkowych oraz w ich otoczeniu i ekspozycji wymagają uzgodnienia z tym Konserwatorem.

7. Brak jest jakichkolwiek dowodów do przyjęcia, iż powołane w zarzucie art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP zostały z racji sporządzenia projektu planu w odniesieniu do składających zarzut naruszone: ani bowiem nie pogwałcono tym projektem ich wolności i praw podlegających ochronie prawnej, ani władze publiczne nie naruszyły nim prawa do równego ich traktowania, niedyskryminowania w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W każdym razie składający zarzut miarodajnych dowodów na takie twierdzenie nie przedłożyli.

8. Zbyt ogólnikowe powołanie się na złamanie projektem planu Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka nie daje możliwości ustosunkowania się do tego zarzutu.

Dodano na końcu, że zawarty w końcowej części zarzutu wniosek o uchylenie planu p.n. [...] nie jest zasadny, bowiem plan ten jeszcze nie został uchwalony, a uznanie go za wniosek o odstąpienie od sporządzenia tego planu nie może być również uwzględnione z braku faktycznych i prawnych powodów, których składający zarzut w swoim wystąpieniu również nie dostarczyli.

W części nazwanej "uzasadnieniem prawnym" napisano, że przepisy prawa nie wymagają zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na objęcie tej nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani na ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, obejmujących tę nieruchomość. Stosownie bowiem do art. 4 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy", przy czym zgodnie z art. 2 ust. l tej ustawy "ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z za strzeżeniem warunków określonych w ustawie". Uprawnienia władcze gminy, o których mowa wyżej, mają swoje uzasadnienie również w przepisach art. 7 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, między innymi obejmujące sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska.

Stosownie do art. 12 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13, rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, określając granice obszaru objętego planem, na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej uchwały i przedmiot jego ustaleń. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo, jeżeli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określi taki obowiązek ze względu na występujące warunkowania.

Zacytowano dalej treść art. 10 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, jaka może być zawartość planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono, że w odniesieniu do planu miejscowego [...] z przepisów tych wynika, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S., uchwalonym uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 1998 r., dla jednostki oznaczonej symbolem [...]- Południe, ustalony został obowiązek opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego należy uwzględnić zwiększony udział terenów zielonych. Jednostka ta została określona jako teren mieszkaniowe — usługowy z obiektami zabytkowymi i dużym udziałem zieleni. Możliwość rozwoju budownictwa wraz z dopuszczeniem wtórnych podziałów działek, Obowiązek, o którym mowa spowodował podjęcie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2000 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu [...]. Obowiązek uwzględnienia w projekcie planu ustaleń wynikających z art. 10 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odpowiednich do przedmiotu tego planu, skutkuje niezbędnością ingerencji w zastany stan zagospodarowania terenu z podziałami nieruchomości włącznie, jakkolwiek ingerencja ta ma charakter ograniczony do niezbędnych potrzeb wynikających z zagospodarowania przestrzennego. Zatem zarówno przystąpienie do sporządzenia projektu planu, jego obszar, przedmiot i zakres ustaleń, znaj duj ą pełne oparcie w przepisach prawa.

Napisano dalej, że prawo własności nie jest nieograniczone i posiada ramy określone przepisami szczególnymi. Treść prawa własności zawarta jest w art. 54 ust. 3 Konstytucji, z którego wynika, że własność może być ograniczona w drodze ustawy choć tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Za warta jest także w art. 140 Kodeksu cywilnego, z którego wynika że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno — gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, a także może rozporządzać rzeczą — ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ograniczenia dla właścicieli, wynikające z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (a więc władnej do ograniczania własności w świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa), nie polegają na odjęciu prawa do dysponowania nieruchomości bowiem pozostaje ona nadal we władaniu właściciela do czasu prawnej zmiany tego stanu. Natomiast stosownie do art. 33 tej ustawy, "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Stąd zagwarantowane przez art. 3 pkt l tej ustawy prawo każdego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, oznacza, że zagospodarowanie to, będące sposobem wykonywania prawa własności, wymaga również zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem winno się odbywać w granicach określonych zarówno przez zasady współżycia społecznego jak i przez ustawy. Takie wykonywanie prawa własności nie narusza go zatem w sposób, o jakim mowa w art. 122 § 2 Kodeksu cywilnego. Nie można też zakładać, że treść art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, rozpatrywana w świetle art. 140 Kodeksu cywilnego, traci na znaczeniu, bowiem przepisy te nawzajem się uzupełniają.

W dniu [...] 2003 r. J. K. skierowała do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w K. skargę na w/w uchwałę, traktując tę uchwałę jako uchwałę "w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego p.n. [...] Skarżąca wniosła o "uchylenie i wstrzymanie ww. uchwały, gdyż prowadzi do powstania nieodwracalnych skutków prawnych, pomimo złamania zasad obowiązującej wszystkie organa by tak interpretować przepisy prawa, by akty były zgodne z zapisami konstytucyjnymi (...) przez złamanie prawa własności". "Przyjęcie planu przez Radę Miasta S. posiada wszelkie znamiona czynu zabronionego..."

Skarżąca zarzuciła dalej, że:

1. Uchwała została przygotowana bez należytych dokumentów i nie uzasadniono w niej "odrzuconych zarzutów",

2. Przyjęto poświadczenie nieprawdy,

3. Zaakceptowano ukrywanie dokumentów,

4. Zaakceptowano posługiwanie się nieważnymi i nieodpowiadającymi stanowi faktycznemu podkładami geodezyjnymi,

5. Nie podano uwarunkowań społeczno-gospodarczych dla działań "zmierzających pozbawienia własności przez wywłaszczenie",

6. "Przyjęte rozwiązania w planie uzasadniano przez odjęcie zdolności decyzyjnych" (właścicielom),

7. Posługiwano się nieprawdą,

8. Nie odczytano uchwały na Sesji i nie podano jej numeru, co umożliwiło mataczenie,

9. Postawiono się ponad prawem z racji pełnionych funkcji,

10. Złamano prawo własności, ingerowano w uprawnienia właścicielskie,

11. Nie udostępniono projektów planów,

12. Naruszono ustawę o ochronie dóbr kultury,

13. Ograniczono możność posiadania gruntu o obszarze ponad 1200 m2,

14. Nie respektowano faktu "historyczności obiektu urbanistycznego",

15. Złamano rozporządzenie Wojewody K. o włączeniu S. do programu ochrony ze względów jego walorów historyczno-krajobrazowych,

16. Przez wprowadzenie niepotrzebnej drogi złamano ustawę o ochronie środowiska,

17. Założono drastyczne obniżenie warunków życia mieszkańców,

18. Przerzucono na właścicieli obowiązek odbioru deszczówki, łamiąc prawo wodne,

19. Zignorowano konieczność terminowego uzasadnienia "odrzuconych zarzutów" i wprowadzono właścicieli w błąd,

20. Wykazana rażącą rozrzutność,

21. Przystąpiono do prac pomiarowych przez wtargnięcie w teren,

22. Spowodowano drastyczny spadek cen ziemi.

Skarżąca obawia się wyrzucenia właścicieli z ich nieruchomości i dlatego złożyła już skargę na plan do SKO w K., wobec którego formułuje oddzielne pretensje, a w ostatniej części skargi w sposób opisowy powtarza swoje zarzuty, ujęte w powyższych

Skarga została uzupełniona pełnomocnictwem do jej wniesienia, podpisanym przez K. K. oraz pismami z dnia [...] 2003 r., z dnia [...] 2003 r. i z dnia [...] 2003 r., które do tyczą następujących kwestii:

1. Celowego - zdaniem skarżących - braku staranności przy określaniu numeracji działek, i określania symboli na planie,

2. Przeznaczenia domu na muzeum, co daje planistom możność dysponowania ziemią, na której on stoi,

3. Celowego obniżenia wartości nieruchomości przez planowanie,

4. Zaplanowania drogi, która nie zlikwiduje sztucznej depresji w terenie i da pretekst do następnej zmiany planu,

5. Nieprzygotowania dokumentów dla Wojewody i oparcia się Wojewody o wyjaśnienia ustne,

6. Niedoręczenia skarżących uchwał Rady,

7. Niesłusznego określenia zarzutu jako protestu,

8. Pominięcia faktu dwukrotnego wyłożenia planu,

9. Błędnego i celowego nazwania zarzutu "wystąpieniem",

10. Poświadczenia nieprawdy w sprawie korzystania z odbitek kserograficznych,

11. Rozumienia słowa: "wtargnięcie" w zarzucie i w tekście uchwały,

12. Kłamliwego - zdaniem skarżących - tłumaczenia, że w I wersji wyłożonego planu nie było niektórych jego rozwiązań,

13. Ukrywania projektów planów, dorysowywanie ich elementów i zamalowywanie ich rysunku,

14. Wyrysowania planu tylko na potrzeby Rady,

15. Braku określenia w uchwale granic obiektu zabytkowego oraz granic strefy ochronnej,

16. Uzgodnień konserwatora zabytków,

17. Kłamliwe - zdaniem skarżących - sugerowanie, że to właściciele życzyli sobie przeznaczenia domu na muzeum,

18. Kłamliwego - zdaniem skarżących - stwierdzenia dotyczącego zakazu wtórnego podziału działki,

19. Opłat za odbitki kserograficzne,

20. Kłamliwego - zdaniem skarżących - stwierdzenie, dotyczącego wschodniej strony ul. [...],

21. Nie wzięcia pod uwagę tego, że nowy plan powinien usunąć istniejące zaniedbania,

22. Celowej dezinformacji, dotyczącej daty wpisu,

23. Układu przestrzennego miasta,

24. Bezprawnej negacji obowiązującego Studium,

25. Zagrożenia drzew w parku,

26. Złamania prawa wodnego,

27. Posługiwania się przez urzędników dokumentami poświadczającymi nieprawdę

28. Nierównego traktowania obywateli,

29. Nierespektowania Konwencji o ochronie praw człowieka i obywatela,

30. Braku uzasadnienia, dlaczego przygotowanie planu było obowiązkowe,

31. Liczby mieszkańców S. i posłużenia się nią dla zniszczenia przestrzeni prawnie chronionej,

32. Niewyjaśnienia określenia "niezbędne potrzeby".

W odpowiedzi na skargę napisano, że Rada Miejska w S. nie podejmowała uchwały w sprawie wymienionej w skardze, t.j. uchwały o przyjęciu planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści skargi wynika bowiem, że skarga jest sprzeciwem w odniesieniu do nieruchomości skarżących jakimkolwiek miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów niesiono o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotem skargi jest uchwała o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwała o wprowadzeniu tego planu, która w dacie wniesienia skargi ani w dacie wydawania niniejszego wyroku jeszcze nie istniała. Wprawdzie większość elementów tej skargi dotyczy samego projektu planu, a nie treści uchwały o odrzuceniu zarzutów, jednak - wbrew twierdzeniu Miasta S., nie może to być powodem jej odrzucenia.

Analizując zaskarżoną uchwałę należy zwrócić uwagę na cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te właśnie przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Obecnie obowiązuje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), w której zrezygnowano z instytucji zarzutów i protestów wnoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według poprzednio obowiązującej ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy miasta miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady miasta w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów miasta, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut.

Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i w nowej regulacji prawnej również podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty ani antycypować oceny rozwiązań, które są dopiero przewidziane w projekcie planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sarn sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. Tym samym, przy ocenie takiej uchwały nie są dla Sądu istotne te elementy skargi, które dotyczą samego projektu planu, jak i te, które dotyczą kwestii ogólnych, oderwanych od konkretnej, indywidualnej sytuacji skarżących. Zarzuty do projektu planu zostały bowiem w obowiązującej wówczas ustawie, pomyślane jako instrument ochrony indywidualnych interesów prawnych.

Biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W szczególności uchwała ta zawiera prawidłowe, bardzo obszerne i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszących zarzut. Wytłumaczono od strony faktycznej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami, nawiązując punkt po punkcie do elementów zarzutu. Uzasadnienie faktyczne przedstawia kompleksowo stanowisko Rady Miejskiej w S. w sprawie zarzutu i tym samym czyni zadość wymogom prawa.

Analizując te szczegółowe elementy skargi państwa K., które odnoszą się do zaskarżonej uchwały, a nie dotyczą samego projektu planu lub ogólnej sytuacji w Mieście S., Sąd zauważył, nie są one zasadne. I tak:

1. Rada Miejska w S. słusznie i prawidłowo podzieliła pismo państwa K. z dnia [...] 2001 r. na część zawierająca zarzuty i na część zawierająca protesty. Zgodnie bowiem z art. 24 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut był powiązany z interesem prawnym danej osoby, natomiast protest mógł być kierowany także przez osoby nie legitymujące się w sprawie interesem prawnym. Dlatego te elementy w/w pisma, które są powiązane z interesem prawnym państwa K. zakwalifikowano, jako zarzuty, a pozostałe (bardziej ogólne) jako protesty.

2. Wbrew twierdzeniom skargi w uchwale wzięto pod uwagę fakt dwukrotnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i zmiany projektu, jakie nastąpiły między dwoma terminami tego wyłożenia.

3. Z dokumentacji sprawy nie wynika, żeby zaskarżona uchwała została podjęta bez należytej dokumentacji. W świetle akt gołosłowne jest stwierdzenie, że dochodziło do ukrywania dokumentów, poświadczania nieprawdy, zamalowywania lub przerabiania rysunku planu lub używania go tylko na potrzeby Rady Miejskiej, z pominięciem właścicieli gruntów, składających zarzuty.

4. Nie znalazł potwierdzenia zarzut nieprawidłowego przebiegu Sesji Rady Miejskiej w S., na której podjęto zaskarżoną uchwałę.

5. Wbrew twierdzeniom skarżącej zaskarżona uchwała została jej prawidłowo doręczona i w odpowiednim terminie złożyła ona skargę do sądu administracyjnego,

Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały jest również prawidłowe. Powołano tu wszystkie stosowane przepisy prawne i wytłumaczono ich zastosowanie w sprawie a jednocześnie wytłumaczono, dlaczego zarzuty naruszenia prawa sformułowane przez państwa K. są bezzasadne.

W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).