Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2983/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Komorniki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 454/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Gminy Komorniki z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Gminy Komorniki kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 454/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. /dalej: Spółka/ na uchwałę Rady Gminy Komorniki z dnia 29 września 2011 r. Nr XIII/114/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt 1 - stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 1 i § 9 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami 6MN, 7MN oraz 11 MN, w pkt 2 - orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części wskazanej w punkcie 1, w pkt 3 - zasądził od Rady Gminy Komorniki na rzecz [...] Sp. z o.o. tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 557 zł.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

w dniu 29 września 2011 r. Rada Gminy Komorniki podjęła uchwałę Nr XIII/114/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki w rejonie ulic [...].

W skardze na tę uchwałę Spółka zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego, które powstało w wyniku uchwalenia tego planu. Podniosła, że jest właścicielem działek budowlanych nr [...] i [...] położonych w Komornikach, które nabyła jako położone na terenie przeznaczonym na działalność gospodarczą, o szczególnym nasyceniu zielenią z prawem zabudowy mieszkaniowej, w celu zrealizowania inwestycji budynków mieszkalnych wielorodzinnych (decyzjami z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] i [...] Starosta Poznański zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych). Uchwalony plan przewiduje na przedmiotowym terenie jedynie zabudowę mieszkalną jednorodzinną, wolnostojącą oraz bliźniaczą wraz z terenami dróg wewnętrznych i infrastrukturą techniczną. Wyklucza to możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz obiektów związanych z działalnością gospodarczą, co spowoduje obniżenie wartości nieruchomości i powstanie szkody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarżący nie spełnił obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego, wynikającego z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.); załączone wezwanie zostało złożone przez M. B., który nie wykazał legitymacji do działania w imieniu Spółki. Strona nie wykazała ponadto naruszenia swojego interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa materialnego.

Wskazano także, że zgodnie § 45 pkt 3 poprzednio obowiązującego m.p.z.p. (uchwała Nr XXXV/244/98 Rady Gminy Komorniki z dnia 30 marca 1998 r.), przedmiotowe działki stanowiły tereny działalności gospodarczej z przynależnymi budynkami mieszkalnymi, a więc stosownie do jej § 2 pkt 7, funkcja mieszkaniowa nie mogła występować jako funkcja podstawowa terenu i wykluczała tworzenie zespołu budynków mieszkalnych. Mało szczegółowe ustalenia odnośnie do parametrów projektowanej zabudowy doprowadziły do niezgodnej z intencjami Rady Gminy interpretacji tego planu przez Starostę Poznańskiego, w efekcie czego na terenach, na których dominującą funkcją miała być działalność gospodarcza, zaczęła powstawać chaotyczna i zwarta zabudowa mieszkaniowa. W nowo uchwalonym planie oddzielono tereny przeznaczone pod działalność gospodarczą i zabudowę mieszkaniową oraz zgodnie z prowadzoną przez gminę polityką przestrzenną, wykluczono możliwość lokalizowania na tym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nowy plan nie odebrał inwestorom możliwości lokalizowania takiej zabudowy, ponieważ poprzedni również takiej nie dopuszczał.

W piśmie z dnia 27 czerwca 2012 r. skarżąca Spółka wyjaśniła, iż jest reprezentowana przez Prezesa Zarządu – M. B. na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa i wymieniony działa jako organ spółki. Wyrazem interesu prawnego jest ograniczenie jej jako właściciela w korzystaniu z przynależnego prawa własności i narażenie na wynikającą z tego znaczną szkodę.

Na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. reprezentujący Spółkę pełnomocnik zarzucił ponadto naruszenie art. 6 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz oświadczył, iż na działce [...] realizowane są już budynki wielorodzinne (zdaniem organu, są to budynki jednorodzinne dwulokalowe).

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 1 i § 9 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami 6MN, 7MN oraz 11 MN, orzekając jednocześnie, że uchwała w tej części nie podlega wykonaniu. Wskazał, że Spółka wyczerpała tryb zaskarżenia kierując przed wniesieniem skargi stosowne wezwanie do organu, a sama uchwała poprzez wprowadzenie ograniczeń co do możliwej wielkości zabudowy narusza interes prawny skarżącej, wynikający m.in. z przysługującego prawa własności. Uznając za zachowane wymogi procedury planistycznej określone przepisami u.p.z.p., w szczególności określone przepisem art. 17 WSA stwierdził, iż Rada uchwalając plan w zakresie działek skarżącego nie uzasadniła w sposób wystarczający konieczności wprowadzenia na przedmiotowym terenie ograniczeń w możliwości zabudowy wielorodzinnej. Wg Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komorniki /dalej: Studium/, uchwalonego uchwałą Nr LII/348/2010 z dnia 25 października 2010 r., działki stanowiące własność skarżącego znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem "O", tzn. w obszarze terenów osiedleńczych mieszanych. W Studium tym ustalono zasady, parametry zabudowy, zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Zgodnie z nimi, na terenach zabudowy osiedleńczej mieszanej można sytuować: budynki mieszkalne, garaże, budynki gospodarcze, usługowe, budynki infrastruktury społecznej i technicznej, obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 2000 m², obiekty rzemieślnicze, drobne hurtownie i inne nieuciążliwe obiekty działalności gospodarczej, drogi wewnętrzne i lokalne, w ramach zabudowy mieszkaniowej na terenach osiedleńczych na terenie gminy Komorniki można lokalizować budynki jedno - i wielorodzinne. Określono również, że rodzaj zabudowy na danym terenie oraz jej parametry należy określać każdorazowo w miejscowych planach, harmonijnie nawiązując do ukształtowania terenu, do zabudowy istniejącej na terenie objętym planem, zabudowy w bezpośrednim otoczeniu tych terenów oraz odpowiednio do potrzeb określających celowość opracowania miejscowego planu. WSA stwierdził, że Studium dopuszcza na działkach stanowiących własność skarżącego możliwość lokalizowania zabudowy wielorodzinnej. Zaznaczył przy tym, że wprowadzenie w planie nakazu lokalizowania na przedmiotowym terenie zabudowy jednorodzinnej nie oznacza niezgodności ze studium, jednakże organ uchwalając plan winien wskazać, jakie cele przemawiały za ograniczeniem konstytucyjnie chronionego prawa własności. Z działkami skarżącego bezpośrednio sąsiadują tereny oznaczone w planie symbolem U/MW, czyli terenem zabudowy usługowej oraz wielomieszkaniowej. Również w odniesieniu do powyższego organ w żadnym stopniu w uzasadnieniu do uchwały czy w odpowiedzi na skargę nie wskazał, dlaczego na jednej działce dopuszcza zabudowę wielorodzinną, podczas gdy na działce bezpośrednio z nią graniczącej wprowadza jej zakaz, zwłaszcza że do działek skarżącej również przylegają tereny o charakterze usługowym. W każdym bowiem przypadku, w odniesieniu do konkretnego rozwiązania planistycznego gmina musi wykazać jego celowość i zasadność z punktu widzenia interesu publicznego bądź interesu określonej grupy społecznej. W sytuacji gdy słuszność danego ustalenia planistycznego nie zostanie wykazana, naraża się na zarzut dowolności i arbitralności przyjętego rozwiązania, a to z kolei uzasadnia wniosek o nadużyciu czy przekroczeniu granic władztwa planistycznego. Każde wyznaczenie w m.p.z.p. dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. W związku ze złożonym na rozprawie oświadczeniem skarżącej Spółki co do rozpoczęcia na przedmiotowym terenie realizacji zabudowy wielorodzinnej i kwestionowaniu tego przez organ Sąd wskazał, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Wprowadzenie więc w planie innego przeznaczenia terenu nie stoi na przeszkodzie w dotychczasowym jego użytkowaniu, a dopiero przy zmianie sposobu użytkowania terenu ustalenia miejscowego planu stają się wiążące.

W skardze kasacyjnej Gmina Komorniki, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok WSA w całości, zarzucając:

I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 101 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżony akt planistyczny Rady Gminy Komorniki z dnia 29 września 2011 r. Nr XIII/114/2011 narusza interes prawny strony przeciwnej w sytuacji, gdy interes ten nie został naruszony, albowiem w dniu wejścia w życie uchwały nie istniał,

2) art. 34 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy w dniu wejścia w życie wyżej opisanego planu zagospodarowania przestrzennego strona przeciwna legitymowała się ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, uprawniającymi do zrealizowania zaplanowanej inwestycji budowlanej na działkach o nr ewid. [...],

3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz w zw. z § 3 i § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki w rejonie ulic Fabianowskiej, Poznańskiej i Nowej narusza zasady sporządzania planu miejscowego, a tym samym istnieje podstawa do stwierdzenia w części nieważności planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na niewystarczające – w ocenie Sądu – uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w możliwości zabudowy wielorodzinnej na terenach oznaczonych symbolami 1MN – 11 MN, w sytuacji gdy uchwała nie narusza obiektywnego porządku prawnego i sporządzona została w sposób zgodny z przepisami prawa,

4) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie dla terenów obejmujących nieruchomości będące własnością strony przeciwnej (oznaczone symbolem MN) świadczy cyt. "nadużyciu czy przekroczeniu granic władztwa planistycznego", w sytuacji gdy organy Gminy Komorniki nie nadużyły przysługującego im władztwa planistycznego, a w konsekwencji nie nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

5) art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego narusza istotę prawa własności strony przeciwnej do działek o nr ewid. [...] w sytuacji, gdy organy Gminy Komorniki w sposób należyty i wnikliwy wyważyły interes indywidualny (w tym i interes strony przeciwnej) w zestawieniu z interesem ogólnym, nie nadużywając zakresu uznania,

6) art. 35 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że potencjalne naruszenie interesu prawnego strony przeciwnej jest wystarczające do uznania, że przedmiotowa uchwała narusza zasady sporządzania planu stanowiące podstawę do orzeczenie nieważności uchwały Rady Gminy Komorniki w części, w sytuacji gdy możliwym jest wykorzystanie tego terenu w sposób dotychczasowy pomimo jego przeznaczenia w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

7) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i nierozważenie znajdujących się w aktach sprawy ostatecznych decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] i Nr [...], zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę stronie przeciwnej na zabudowę działek o nr ewid. [...], która to okoliczność powinna prowadzić do oddalenia skargi z uwagi na brak naruszenia mocą przedmiotowej uchwały prawa własności (interesu prawnego) strony przeciwnej,

8) art. 147 § 1 w zw. z art. 152 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 1 i § 9 zaskarżonej uchwały dotyczących oprócz terenów oznaczonych symbolem 6MN, 7MN i 11MN także terenów o symbolach 1MN - 5MN, 8MN – 10MN, zaś załącznika graficznego w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolem 6MN, 7MN, 11MN, podczas gdy brak było przesłanek do stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenów oznaczonych symbolem 1MN – 5MN, 8MN – 10MN, ponieważ nie obejmują one działek stanowiących własność strony przeciwnej,

9) art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wewnętrznie sprzeczne i zbyt ogólnikowe uzasadnienie przez Sąd wyroku oraz niewyjaśnienie przez Sąd w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wskazując na te podstawy sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że:

- dot. zarzutu nr 1 i 2; Sąd stwierdzając, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Spółki, nie ustalił, na czym on polegał, gdyż wprowadzone planem ograniczenia co do możliwej wielkości zabudowy nie stanowią okoliczności przesądzającej o jego naruszeniu. Związek między sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków, tymczasem w dniu wnoszenia skargi Spółka dysponowała ostatecznymi decyzjami w przedmiocie pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych i wejście w życie nowego planu nie pozbawiło ich mocy prawnej. Uprawniały one Spółkę do zrealizowania zaprojektowanej inwestycji, a tym samym nie wykazała ona, by poprzez podjęcie kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Z uwagi na brak legitymacji skargowej nie mogła więc skutecznie wnieść skargi,

- dot. zarzutu nr 3; zarówno w uzasadnieniu uchwały jak i w odpowiedzi na skargę organy Gminy wyjaśniły powody uchwalenia nowego planu i określiły cel, który im przyświecał, tj. wyznaczenie granic obszarów o różnych funkcjach oraz doprecyzowanie dla nich szczegółowych ustaleń odnośnie parametrów zabudowy, gdyż zwłaszcza zagospodarowywanie terenów o mieszanych przeznaczeniach następowało niezgodnie z intencjami Rady Gminy. Niezależnie od tego, ani u.p.z.p., ani akt wykonawczy do niej dotyczący wymaganego zakresu projektu planu nie regulują, jaką formę i postać ma przyjąć uzasadnienie do uchwały w sprawie uchwalenia aktu planistycznego, stąd nawet jego brak nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu. Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć i ogranicza się do badania zgodności podejmowanych uchwał z prawem, zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz procedury planistycznej. Naruszenie trybu sporządzania planu może przy tym stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne,

- dot. zarzutu nr 4 i 5; ustalenie dla spornego obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem na terenie oznaczonym symbolem 7MN budowy segmentu bliźniaczego nie wychodzi poza tzw. władztwo planistyczne gminy. Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że określenie go w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu stanowi naruszenie przepisów prawa. Z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że prawo własności może być wykonywane w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania, a nadto w sposób nie naruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich (jest on zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego). Tworząc miejscowy plan organy gminy poddane są szeregom ograniczeń zawartych w przepisach ustawowych (m.in. art. 15 u.p.z.p.), studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), muszą także uwzględniać wartości uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Z uwagi na kolizję wartości, nie zawsze możliwe jest uwzględnienie w maksymalnym zakresie żądań zainteresowanych podmiotów, w związku z czym prawo własności musi być często ograniczane. W celu wprowadzenia harmonii, ładu i porządku przestrzennego rozróżniono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na wolnostojącą i bliźniaczą; pierwszą z nich ustalono na terenach 6MN i 11MN (duże, nie sąsiadujące bezpośrednio z inną zabudową i wolne jeszcze od niej kwartały, w których należy dążyć do zmniejszenia intensyfikacji zabudowy), drugą wprowadzono na terenie 7MN sąsiadującym bezpośrednio z terenami istniejącej już zabudowy o takim charakterze. Ustalając taki sposób zabudowy Rada Gminy Komorniki w sposób należyty i wnikliwy wyważyła interesy indywidualne w zestawieniu z interesem ogólnym, nie nadużywając przysługującego jej uznania (wprowadzona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie narusza zasady równości wobec prawa, gdyż w równym stopniu obciąża także innych właścicieli działek położonych na terenach oznaczonych takimi symbolami),

- dot. zarzutu nr 6; Rada Gminy Komorniki nie podjęła żadnych ustaleń w zakresie tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów, których przeznaczenie uchwalany plan zmieniał, co oznacza, że Spółka posiadając ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych może realizować zamierzenie budowlane (niezależnie od tego, czy budynki takie zostały już wybudowane, czy prace budowlane zostały dopiero rozpoczęte),

- dot. zarzutu nr 7; Sąd dysponując ostatecznymi decyzjami Starosty Poznańskiego z dnia 26 sierpnia 2011 r. zezwalającymi Spółce na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, nie rozważył wynikających z nich dla tego podmiotu uprawnień, mających bezpośredni wpływ na ocenę jego interesu prawnego. Jeżeli zaś miał wątpliwości co do wykonywania przez Spółkę tej zabudowy i od tej okoliczności zależało zastosowanie art. 35 u.p.z.p., miał obowiązek tę kwestię wyjaśnić,

- dot. zarzutu nr 8; przewidziany w akcie planistycznym sposób zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami 1MN – 5MN i 8MN – 10MN nie dotyczy nieruchomości Spółki i nie kształtuje jej sytuacji prawnej. W konsekwencji zakres orzeczonej nieważności rodzić będzie problemy interpretacyjne, gdyż z jednej strony Sąd stwierdził nieważność postanowień § 4 ust. 1 pkt 1 i § 9 zaskarżonej uchwały, zaś w zakresie załącznika graficznego nieważność dotyczy terenów oznaczonych symbolami 6MN, 7MN i 11 MN,

- dot. zarzutu nr 9; Sąd w uzasadnieniu wyroku nie dokonał wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego uznał naruszenie interesu prawnego Spółki i jaki to miało związek z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nie objaśnił w sposób dostateczny, jak ustalenia planu naruszają zasady sporządzania planu miejscowego, nie przedstawił również powodów stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1MN – 5MN i 8MN – 10MN.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty są trafne.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw wskazanych skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych przepisem art. 174 P.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W ramach tej postawy kasacyjnej wskazano na art. 3 § 1 i § 2 p.u.s.a., w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wewnętrznie sprzeczne i zbyt ogólnikowe uzasadnienie przez Sąd wyroku oraz niewyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

O ile o naruszeniu pierwszego z wymienionych przepisów nie może być mowy, gdyż artykuł 3 § 1 p.u.s.a. wyznacza zasadę domniemania właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w pierwszej instancji, zaś § 2 wskazuje na wyposażenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uprawnienia nadzorcze nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych /w realiach sprawy WSA rozpoznał skargę na uchwałę Rady, także skarga kasacyjna została przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana/, o tyle usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie tego przepisu skarga kasacyjna upatruje w niedostatecznym uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przy czym dotyczy to zarówno naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki, jak i naruszenia zasad sporządzania planu.

Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że WSA w prawidłowy sposób dokonał oceny procedury planistycznej, poprzedzającej podjęcie uchwały Rady Gminy Komorniki z dnia 29 września 2011 r. Nr XIII/114/2011, przewidzianej przepisem art. 17 u.p.z.p. Trafna jest więc konkluzja, że procedura ta nie została naruszona jednakże zauważyć należy, że tryb sporządzania planu nie był przez skarżącą Spółkę kwestionowany.

Poza szczegółową analizą trybu sporządzenia planu WSA w uzasadnieniu przedstawił również w ogólności pojęcie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., odnosząc interes ten do skargi właściciela nieruchomości na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał także na art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jako przepis, który stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu, wymienił przepisy dotyczące władztwa planistycznego gminy w powiązaniu z unormowaniami dotyczącymi prawa własności i jego konstytucyjnej ochrony. Przywołując jednak te regulacje prawne WSA uczynił to w sposób ogólny, w oderwaniu od rozpoznawanej sprawy a nadto bez wskazania konkretnego przepisu, który został naruszony i skutkował uwzględnieniem skargi. Brak wskazania przepisu, który został naruszony ze skutkiem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części oznacza, że uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wyżej stwierdzono, w rozpoznawanej sprawie przypadek istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu został wykluczony. W rachubę może więc wchodzić jedynie naruszenie zasad sporządzania planu, przy czym przyjmuje się, że władztwo planistyczne gminy należy do tej właśnie kategorii zasad, których naruszenie skutkować może sankcją przewidzianą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy. Najogólniej rzecz ujmując, władztwo planistyczne oznacza uprawnienie gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Zaznaczyć jednak należy, że nie jest to uprawnienie absolutne: gmina musi działać w granicach prawa, kierując się z jednej strony interesem publicznym a z drugiej – interesem prywatnym, przy zachowaniu proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Przy takim rozumieniu władztwa planistycznego ustalenia więc wymaga, jakie przeznaczenie miał teren przed uchwaleniem planu bądź jego zmianą, w dalszej kolejności wskazania, jakie teren ten ma przeznaczenie w uchwalonym planie i wreszcie wykazania, że dokonana zmiana nie tylko stanowi ingerencję w prawo własności ale pogarsza sytuację właściciela w porównaniu do stanu poprzedniego, sprzed uchwalenia planu lub jego zmiany. Podkreślić też należy, że pogorszenie to musi dawać nieuzasadniony prymat interesowi publicznemu nad interesem jednostki, z naruszeniem zasady proporcjonalności. Analiza taka jest niezbędna zarówno dla dopełnienia wymagań co do wzorca ustawowego uzasadnienia, przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy", jak i w odniesieniu do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że gmina uchwalając plan lub jego zmianę, przekroczyła władztwo planistyczne, ze skutkiem przewidzianym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie, poza przedstawieniem stanowisk stron wyrażonych w skardze i odpowiedzi na skargę, brak jest ustaleń co do "starego" sposobu wykonywania własności przez Spółkę na terenach działek nr [...] oraz [...] położonych w Komornikach, oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami 6MN, 7MN i 11MN. W tym miejscu zaznaczyć należy, że teren działek nr [...] oraz [...] objęty był planem przyjętym uchwałą Rady Gminy Komorniki z dnia 30 marca 1998 r. Nr XXXV/244/98, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Poznańskiego z 1998 r., nr 13, poz. 132. Brak stanu "starego" w porównaniu z "nowym" nie daje możliwości kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku oczywiście przy założeniu, że to właśnie nadużycie władztwa planistycznego stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały. Jak już bowiem wyżej wskazano, WSA nie powołał w reasumpcji żadnego przepisu prawa, którego naruszenie spowodowało uwzględnienie skargi, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Prowadzi to do wniosku, że trafnie skarga kasacyjna zarzuca brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skoro uzasadnienie w ogóle je nie podaje.

Usprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i nierozważenie znajdujących się w aktach sprawy ostatecznych decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] i Nr [...], zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę stronie przeciwnej na zabudowę działek o nr ewid. [...]. Akta sprawy to zarówno akta administracyjne, jak i akta sądowe. W tych ostatnich znajdują się wymienione decyzje, aczkolwiek załączone zostały w kserokopii, bez stosownego poświadczenia "za zgodność". W tej sytuacji rzeczą Sądu było wyjaśnienie istnienia w obrocie prawnym tych decyzji, gdyż stanowiło to element "stanu sprawy", o jakim mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Dodać też należy, że WSA w przedostatnim akapicie uzasadnienia /str. 17/ stwierdził, "że jak wynika z dokumentów przedłożonych przez skarżącą oraz oświadczeń złożonych na rozprawie, na przedmiotowym terenie jest już realizowana zabudowa jednorodzinna". Nie cytując dalszego fragmentu uzasadnienia stwierdzić należy, że akapit ten jest co najmniej niezrozumiały.

Jeśli chodzi o ostatni zarzut naruszenia przepisów postępowania, to skarżąca kasacyjnie Gmina wskazując na art. 147 § 1 w zw. z art. 152 P.p.s.a. stawia tezę, że poprzez stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 1 i § 9 zaskarżonej uchwały, WSA stwierdził nieważność planu w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN i 11MN w sytuacji, gdy działki stanowiące własność Spółki pokrywają się z terenami oznaczonymi symbolem 6MN, 7MN i 11MN. Sentencja zaskarżonego wyroku /punkt 1/ brzmi w następujący sposób: "stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt. 1 oraz § 9 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami 6MN, 7MN oraz 11 MN". Nie ulega żadnej wątpliwości, że pomiędzy określeniem w sposób precyzyjny przepisów zaskarżonej uchwały WSA zamieści spójnik "oraz", po którym nawiązał do załącznika graficznego, a następnie odniósł to do terenów oznaczonych symbolami 6MN, 7MN oraz 11 MN. Spójnik "oraz" łączący słowa i zdania równorzędne, wskazując je jako występujące równocześnie co oznacza, że zakres nieważności dotyczący terenów oznaczony symbolami "6MN, 7MN oraz 11 MN" odnosi się nie tylko do załącznika graficznego, jak to ujmuje skarżący kasacyjnie, ale także dotyczy wskazanych przepisów uchwały. Innymi słowy, zarówno stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt. 1 oraz § 9 zaskarżonej uchwały dotyczy tylko i wyłącznie terenów oznaczonych symbolami 6MN, 7MN i 11 MN, jak również tych samych terenów w odniesieniu do załącznika graficznego. Oznacza to, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Przechodząc do zarzutów mających swe oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, że brak wskazania oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w tym art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalone w planie przeznaczenie dla terenów obejmujących nieruchomości będące własnością Spółki, nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego, jak również naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego narusza istotę prawa własności do działek o nr ewid. [...]. Otóż skarga kasacyjna ponad treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku przyjmuje, że w stanie faktycznym sprawy te właśnie przepisy zostały naruszone i wywodzi, że WSA, z naruszeniem, zastosował art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tymczasem, jak to już stwierdzono, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia i jej nie wyjaśnienia. Zatem brak ten nie pozwala na czynienie hipotetycznych rozważań czy przepisy te zostały naruszone. Uwaga ta dotyczy także pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Rozpoznając ponowie skargę WSA uwzględni powyższe uwagi, czyniąc jako punkt wyjścia do oceny czy doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu /bo tylko te mogą wchodzić w rachubę/, możliwości zagospodarowania działek Spółki, jakie wynikały z planu uchwalonego uchwalą Rady Gminy Komorniki z dnia 30 marca 1998 r. Nr XXXV/244/98. Następnie ten sposób zagospodarowania powiąże z uprawnieniami wynikającymi z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę /oczywiście, o ile pozostają one w obrocie prawnym/, po czym wszystko to odniesie do możliwości zagospodarowania terenu 6MN, 7MN i 11MN wynikających z zaskarżonej uchwały. Dopiero na tej podstawie rozważy czy doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu /i jakich/.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 P.p.s.a.