Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 37/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6o
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 247 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. Sp.j. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej określającej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak [...], Prezydent Miasta B. określił spółce S. sp. j. z siedzibą w B. (zwanej dalej: "skarżącą" bądź "spółką") wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. Opłatę ustalono na okres od lipca 2013 r. do dnia wydana decyzji oraz na przyszłość, przy czym od 01 stycznia 2018 r. opłatę ustalono w kwocie 2192,00 zł miesięcznie. Spółka nie zaskarżyła powyższej decyzji.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. spółka, reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. C., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. w zakresie, w jakim ustala opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi "na przyszłość". Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 z późn. zm, dalej jako: "u.c.p.g.") wskazując, iż na jego podstawie możliwe jest wyłącznie ustalenie opłaty "wstecz".

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, co, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie zachodzi, bowiem art. 6o u.c.p.g. pozostawia wątpliwości interpretacyjne i jest przedmiotem sporów w doktrynie i orzecznictwie.

Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r., zatytułowanym "odwołanie", spółka wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. o nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że z art. 6o ust. 2 u.p.c.g. wynika szczególny charakter spraw, kończących się decyzjami, wydawanymi na podstawie art. 6o ust. 1 tej ustawy, co uzasadnia przyjęcie, że w konsekwencji obowiązywania art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325, dalej: "o.p.") nie obejmują wynikającego z tego przepisu (w zw. z art. 21 § 1 o.p.) ograniczenia kompetencji organu właściwego do rozstrzygania wyłącznie w stosunku do okresów, za które na danym podmiocie powstał i ciążył na podatniku obowiązek podatkowy. Przepisy art. 6o ust. 1 i 2 u.c.p.g. należy traktować jako przepisy szczególne, wyłączające stosowanie ogólnych norm prawa podatkowego wynikających z art. 21 ust. 1 i 3 o.p.

Kolegium nie zgodziło się z zarzutem, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, wskazując, że w przypadku, gdy rozważane jest zagadnienie wystąpienia rażącego naruszenia prawa, a więc przesłanki z art. 247 § 1 pkt 3 o.p., w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, badaniu podlega, czy zachodzi wyraźna i oczywista sprzeczność treści kwestionowanej decyzji ostatecznej z treścią przepisu, przy prostym ich zestawieniu. Przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu prawa. Organ takiej sprzeczności nie stwierdził.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego:

• art. 247 § 1 pkt 3 w zw. z art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 180, art. 187 § 1, art. 191 o.p., poprzez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2018 r. o sygn. [...] określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz zaniechanie jego pełnego zgromadzenia, jak również poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w zawyżonych kwotach oraz błędnego przyjęcia ilości oferowanych miejsc konsumpcyjnych przez stronę;

2) prawa materialnego:

• art. 6o u.c.p.g. w zw. z art. 21 § 3 o.p. przez błędne zastosowanie, polegające na określeniu opłaty za gospodarowanie odpadami od lipca 2013 r. poprzez wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "na przyszłość" w sytuacji, kiedy powinna odnosić się wyłącznie do tych miesięcy, za które powstał obowiązek jej uiszczenia, tym samym opłata ta powinna być określona już po zakończeniu danego miesiąca. Decyzja, o której mowa w art. 6o u.c.p.g. nie stanowi wprost odpowiednika deklaracji, składanych w trybie art. 6m ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., w konsekwencji nie może zatem określać zobowiązania, które jeszcze nie powstało;

• art. 6 o u.c.p.g. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 4 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Białystok, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Białystok Nr XXXIX/468/13 z dnia 25 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2015 r., poz. 735) i § 8 ust. 2 pkt 4 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Białystok, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Białystok Nr XIV/199/15 z dnia 23 listopada 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2017r., poz. 2398) poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji określającej opłatę za gospodarowanie odpadami w wyniku błędnego zakwalifikowaniu sal bankietowych do lokali gastronomicznych i przyjęciu limitów śmieci dla miejsc konsumpcyjnych, przewidzianych dla takich lokali, w sytuacji, gdy sale bankietowe, pojawiły się dopiero w uchwale nr XLVI/691/18 z 17 stycznia 2018 r.;

• art. 6o ust 1 u.c.p.g., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji określającej opłatę za gospodarowanie odpadami, pomimo braku wykazania przez organ niezbędnej przesłanki - uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji strony.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Kolegium wywiodło odpowiedź na skargę. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Niniejsza sprawa jest rozpoznawana w związku ze skargą na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, określającej spółce wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2018 r. twierdząc, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 6 o u.c.p.g. w zw. z art. 21 § 3 o.p. w zakresie określenia opłaty za gospodarowanie opadami od lipca 2013 r., poprzez wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "na przyszłość" w sytuacji, gdy powinna odnosić się wyłącznie do tych miesięcy, z które powstał obowiązek jej uiszczenia.

Kontroli Sądu poddana została więc decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, unormowane w rozdziale 18 Działu IV Ordynacji podatkowej. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości, określonej w art. 128 o.p. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Ordynacji podatkowej oraz w ustawach podatkowych.

Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego, jakim jest domniemanie mocy obowiązującej decyzji.

Z uwagi na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów określających zastosowanie tego nadzwyczajnego środka (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010 r., I SA/Sz 12/10; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., II FSK 1051/10; wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem instytucja stwierdzenia nieważności nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości.

Co istotne, postępowanie, dotyczące stwierdzenia nieważności, nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych enumeratywnie w art. 247 § 1 o.p., uzasadniających stwierdzenie nieważności.

Rolą sądu administracyjnego, w postępowaniu prowadzonym wskutek skargi strony postępowania sądowoadministracyjnego, jest zbadanie, czy odmowa stwierdzenia nieważności była uzasadniona i zgodna z prawem. Sąd nie może natomiast oceniać decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono. Nie ma więc obowiązku (ani podstaw) do badania legalności decyzji ostatecznej, bowiem wówczas wykroczyłby poza granice sprawy, poza zakres naruszeń prawa zakreślony wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II FSK 714/11).

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest "rażące naruszenie prawa" (art. 247 § 1 pkt 3 o.p.). Niewątpliwie określenie to jest nieostre. W wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1802/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy określić jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie, a więc wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie można jako rażącego traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później wykładnia zostanie zmieniona, z uwagi na brak prawidłowości w pierwotnej interpretacji (por. wyroki NSA: z dnia 9 marca 2000 r., I SA/Ka 1582/98, LEX 42914; z dnia 29 czerwca 2000 r., III SA 3279/99, LEX 47928).

Nie ulega zatem wątpliwości, że naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, tzn. gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek (por. wyroki NSA w Warszawie z 22 października 1999 r., III SA 7539/98, Lex nr 43941; z 10 maja 2000 r., III SA 1524/99, Lex nr 158827; z 13 lutego 2002 r., III SA 2027/01, Dor. Podat. 2003/7-8/75; z 12 listopada 2002 r., III SA 3630/00, Lex nr 79266; z 13 marca 2003 r., III SA 1473/01, Biul. Skarb. 2004/3/26; WSA w Warszawie z 24 marca 2004 r., III SA 2073/02, Lex nr 141238; NSA z 28 stycznia 2005 r., FSK 1371/04, Lex nr 180622; z 2 kwietnia 2008 r., II FSK 285/07, Lex nr 475576; z 29 lipca 2008 r., II FSK 636/07, Lex nr 410933; WSA w Poznaniu z 8 lipca 2009 r., III SA/Po 303/09, Lex nr 52452).

Taka linia orzecznicza jest następstwem gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący", to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości, co do jego zrozumienia, zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (por. B. Brzeziński, M. Kalinowski, Masternak, A. Olesińska, Ordynacja Podatkowa. Komentarz, TNOiK Toruń 2002, s. 802; J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237; por. także A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 716-721).

W orzecznictwie wskazuje się również, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada, wskazująca na nieważność decyzji, musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, że z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. wyroki NSA z 8 grudnia 2005 r., II FSK 27/05 i z dnia 15 lipca 2009 r., I FSK 731/08).

Sankcję nieważności może pociągać tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów, które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ.

Przenosząc powyższe uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy tutejszy Sąd stwierdza, że przesłanka nieważności z art. 247 § 1 pkt 3 o.p., na którą powołuje się skarżąca we wniesionej skardze, nie ziściła się w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem strony skarżącej decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, w sposób rażący naruszała przepis 6 o u.c.p.g. w zw. z art. 21 § 3 o.p. w zakresie określenia opłaty za gospodarowanie opadami od lipca 2013 r., poprzez wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "na przyszłość" w sytuacji, gdy powinna odnosić się wyłącznie do tych miesięcy, z które powstał obowiązek jej uiszczenia.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 6o ust. 1 u.c.p.g., w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Niewątpliwie, przepis art. 6o u.c.p.g. jest przepisem wymagającym interpretacji w celu jego prawidłowego zastosowania, o czym świadczy chociażby rozbieżność stanowisk sądów administracyjnych w omawianej kwestii. Analiza przedmiotowej sprawy wykazała, że nie jest to uregulowanie nadające się w każdym przypadku do zastosowania wprost, bez konieczności stosowania wykładni.

Naruszenie art. 6o u.c.p.g. nie może mieć więc charakteru rażącego, w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 o.p., ponieważ nie może być ono uznane za oczywiste. Stosowanie tego przepisu wywołało rozbieżności zarówno w orzecznictwie administracyjnym, jak i sądowym. Wskazany przepis nie może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, ponieważ jego zastosowanie wymagało uprzedniego przeprowadzenia wykładni. Innymi słowy, nie można uznać za rażące naruszenia przepisu, który w orzecznictwie wywołuje rozbieżności interpretacyjne.

Za rażące naruszenie prawa uważa się uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie będzie zatem wadą tego rodzaju wybranie jednej z kilku możliwych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 października 2019 r., I SA/Lu 305/19).

Ponadto, tutejszy Sąd podziela pogląd, wyrażony przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 603/18, że nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 o.p., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

W przypadku, gdy rozważane jest zagadnienie wystąpienia rażącego naruszenia prawa, a więc przesłanki z art. 247 § 1 pkt 3 o.p., w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji badaniu podlega, czy zachodzi wyraźna i oczywista sprzeczność treści kwestionowanej decyzji ostatecznej z treścią przepisu, przy prostym ich zestawieniu. Przesłanka ta zachodzi bowiem wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu prawa. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd takiej sprzeczności nie stwierdził.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] marca 2018 r. określił stronie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okresy wskazane w sentencji tej decyzji, począwszy od lipca 2013 r. Ostatnia, określona przez organ wysokość opłaty, w kwocie 2.192 zł miesięcznie, obowiązuje od stycznia 2018 r. Decyzja ta została wydana w związku z powzięciem przez organ wątpliwości w zakresie poprawności danych, zawartych we wszystkich deklaracjach, złożonych przez skarżącą spółkę, począwszy od lipca 2013 r.

Stosownie do art. 6o ust. 2 u.c.p.g., opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1, obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty. Tak więc, jak słusznie zauważył organ, w sytuacji, gdy określono spółce wysokość opłaty od stycznia 2018 r., to obowiązuje ona do momentu zmiany danych, niezbędnych do określenia nowej wysokości opłaty. Prawidłowe jest zatem twierdzenie, że z art. 6o ust. 2 u.c.p.g. wynika szczególny charakter spraw kończących się decyzjami, wydawanymi na podstawie art. 6o ust. 1 u.c.p.g., co uzasadnia przyjęcie, że konsekwencje obowiązywania art. 21 § 3 o.p. nie obejmują wynikającego z tego przepisu, w powiązaniu z art. 21 § 1 o.p., ograniczenia kompetencji organu właściwego do rozstrzygania wyłącznie w stosunku do okresów, za które na danym podmiocie powstał i ciążył na podatniku obowiązek podatkowy. Przepisy art. 6o ust. 1 i 2 u.c.p.g. należy bowiem traktować jako przepisy szczególne, wyłączające stosowanie ogólnych norm prawa podatkowego, wynikających z art. 21 ust. 1 i 3 o.p.

W kontekście powyższych rozważań niezmiernie istotne jest, że w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami, zobowiązany do ponoszenia takiej opłaty nie ma obowiązku okresowego składania deklaracji, niezależnie od zmiany stanu faktycznego. Jak bowiem stanowi art. 6o ust. 3 u.c.p.g., po doręczeniu decyzji, o której mowa w ust. 1, złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4 u.c.p.g., właściciel nieruchomości, wobec którego została wydana decyzja, o której mowa w ust. 1, w przypadku zmiany danych jest obowiązany do złożenia deklaracji, dotyczy to również przypadku zmiany stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka nie wskazała, w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2018 r., aby nastąpiła taka zmiana okoliczności, tak więc wysokość opłaty, ustalona przez Prezydenta Miasta B., pozostawała aktualna i wiążąca aż do czasu wydania nowej decyzji, na skutek zgłoszenia zmiany tych okoliczności. Nie można przy tym uznać, że dokonano ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "na przyszłość". Jak słusznie zauważyło Kolegium, taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby właściwy organ ustalił wysokość opłaty za okres, który jeszcze się nie rozpoczął, a więc po wydaniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie natomiast wysokość opłaty określono od stycznia 2018 r., zaś decyzja w tej sprawie wydana została w marcu 2018 r. Fakt, że wskutek braku zmiany danych, niezbędnych do określenia wysokości opłaty, wysokość ta pozostała bez zmian, nie oznacza, wbrew przekonaniu strony skarżącej, że została ona ustalona "na przyszłość". Wysokość opłaty obowiązuje co prawda po dniu wydania decyzji ("w przyszłości" w odniesieniu do dnia wydania decyzji), lecz w kwocie niezmienionej, ustalonej według stanu na dzień jej wydania i aż do momentu jego zmiany w stopniu uzasadniającym konieczność określenia tej opłaty na nowo.

Tutejszy Sąd podziela pogląd, wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 8 maja 2019 r. (sygn. akt I SA/Po 98/19), iż decyzja, wydana na podstawie art. 6o u.c.p.g., która zastępuje deklarację (niezłożoną bądź też wadliwą), co do zasady obowiązuje "na przyszłość", tj. do czasu zmiany okoliczności, które mają wpływ na jej wymiar. Organ ma uprawnienia do określenia w decyzji stawki miesięcznej i daty początkowej jej obowiązywania, nie ma natomiast uprawnień do określenia czasu, w jakim określona stawka ma obowiązywać, ponieważ okres ten został określony w ustawie.

Należy ponadto wskazać, że decyzja, określająca wysokość opłaty, w oparciu o art. 6o u.c.p.g., ma charakter deklaratoryjny, odpowiadający uregulowaniom, zawartym w art. 21 § 3 w związku z art. 21 § 2 o.p., zgodnie z którymi to przepisami o.p. w razie niezłożenia deklaracji, bądź też stwierdzenia, że wysokość zobowiązania jest inna niż wynikająca z deklaracji organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Wysokość opłaty obowiązuje od stycznia 2018 r. do miesiąca poprzedzającego złożenie nowej deklaracji, zgodnie z art. 6o ust. 4 u.c.p.g., co wynika z treści omawianego przepisu.

Sąd nie dopatrzył się również w rozpoznawanej sprawie sygnalizowanego przez skarżącą naruszenia prawa procesowego - art. 247 § 1 pkt 3 w zw. z art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 180, art. 187 § 1 oraz art. 191 o.p. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego oraz zaniechanie jego pełnego zgromadzenia, jak również niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. We wniesionej skardze zarzucono, że zastosowane przez organ limity, przyjęte na podstawie uchwał Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B., nie odzwierciedlają rzeczywistej ilości odpadów, wytwarzanych na nieruchomości.

Należy w tym miejscu wskazać, że organ odwoławczy, prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie prowadzi postępowania dowodowego i nie wyjaśnia okoliczności faktycznych sprawy, co potwierdza jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych i co zostało już wskazane powyżej. Stan faktyczny, ustalany jest w postępowaniu zwykłym, zaś organ drugiej instancji bada jedynie wystąpienie przesłanek, warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie nadzorcze nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 247 § 1 o.p. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może dokonywać nowych, lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy, zakończonej decyzją ostateczną, stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym. Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa (por. np. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2019 r I SA/Bk 836/18; WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r., VII SA/Wa 1822/18).

Nie może też być mowy o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 o.p. w sytuacji, gdy stwierdzenie uchybienia wymaga wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu szczególnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy podatkowe w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 października 2020 r., I SA/Lu 397/20).

Z powyższego płynie wniosek, że skarżąca mogła powyższe zarzuty, dotyczące naruszenia prawa procesowego, podnieść w odwołaniu od decyzji, wydanej w zwykłym toku instancji, czego jednak nie uczyniła i nie złożyła takiego odwołania, zaś teraz próbuje kwestionować poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne w postępowaniu uruchomionym w trybie nadzwyczajnym, co, jak już zostało szczegółowo wyjaśnione powyżej, nie mogło odnieść zamierzonego przez nią skutku.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie zróżnicowania ilości odpadów w zależności, czy powstały one w związku z funkcjonowaniem lokali gastronomicznych (restauracji), czy też sal bankietowych, zauważyć należy, że takie rozróżnienie, wprowadzone zostało dopiero uchwałą Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. W uchwale tej przewidziano, że ilość odpadów w salach bankietowych wynosi 0,005 m3/miejsce konsumpcyjne/tydzień, zaś w pozostałych lokalach gastronomicznych - 0,015 m3/miejsce konsumpcyjne/tydzień. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2018 r., znak [...], wynika, że nowowprowadzone limity, uwzględniające zróżnicowanie miejsc gastronomicznych na restauracje i sale bankietowe, zastosowano od stycznia 2018 r. Zróżnicowanie takie nie mogło być więc wcześniej zastosowane przez organ, gdyż nie wynikało z norm prawa miejscowego. Sąd również w tym zakresie podziela stanowisko organów, w zakresie braku wpływu obłożenia miejsc konsumpcyjnych i noclegowych na sposób określania wysokości opłaty. Konieczność każdorazowego badania obłożenia przy ustalaniu opłaty za gospodarowanie odpadami nie wynika z norm powszechnie obowiązującego prawa i - jak słusznie stwierdził organ wydający zaskarżoną decyzję - doprowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne.

W tym stanie rzeczy, uznając za chybione zarzuty skargi i stwierdzając brak innych naruszeń prawa, warunkujących uchylenie zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).

Końcowo Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), z uwagi na objęcie całego obszaru kraju, w tym Miasta B. (siedziby Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) tzw. strefą czerwoną, wskazującą na zwiększone ryzyko zakażenia wirusem SARS-Co-V2.