Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 201/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138,  art. 146,  art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3,  art. 5 pkt 20,  art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 27 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. J., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wnioskiem z dnia 26 października 2012 r., wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Brzeskiego z dnia 28 września 2012 r.,

nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. G. pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zbiornikiem wybieralnym na ścieki, na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [...] w [...].

W uzasadnieniu swego pisma J. J. podał, iż "odległość budowanych fundamentów od jego budynku wskazuje na to, że wnoszony przez J. G. budynek usytuowany zostanie z naruszeniem § 13rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Możliwe będzie również, że wznoszony budynek zacieni całkowicie pomieszczenia mieszkalne jego budynku, usytuowane od strony zachodniej". Argumentację swoją J. J. uzupełnił w piśmie z dnia 23 listopada 2012 r., podkreślając, iż "z przedstawionych dokumentów wynika, że pozwolenie na budowę zostało wydane mimo braków analizy nasłonecznienia i pomimo tego, że wznoszony budynek pogorszy warunki użytkowe jego budynku, poprzez pozbawienie nasłonecznienia pokoju dziennego, co jest sprzeczne z § 60 przepisów technicznych".

Starosta Brzeski, postanowieniem z dnia 31 października 2012 r., opierając się

o art. 149 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 147 K.p.a., wznowił postępowanie zakończone wskazaną decyzją z dnia 28 września 2012 r. udzielającą pozwolenia na budowę.

Następnie, postanowieniem z dnia 29 listopada 2012 r. Starosta Brzeski odmówił J. J. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją

z dnia 28 września 2912 r., wywodząc, że jako właściciel działki sąsiedniej nie może on być uznany za stronę postępowania, stosownie do art. 28 Prawa budowlanego, bowiem działka jego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, objętej decyzją nr [...].

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł J. J., zarzucając, że pozbawienie go przymiotu strony umożliwiło "Staroście Brzeskiemu wydanie decyzji z naruszeniem prawa, tj. przepisów § 13 i § 60 warunków technicznych, a wznoszony na sąsiedniej działce budynek, z uwagi na swoją wysokość i usytuowanie, już na etapie budowy pozbawił naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia jedyny pokój dzienny

w jego budynku".

Z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, regulujących postępowanie wznowieniowe, Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013 r., uchylił w całości zaskarżone postanowienie Starosty Brzeskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 13 marca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 150 § 1 K.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., Starosta Brzeski odmówił uchylenia, po wznowieniu, decyzji własnej z dnia 28 września 2012 r., nr [...], udzielającej J. G. pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr A w [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podniósł, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej, albowiem działka J. J. nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, dlatego brak jego uczestnictwa jako strony postępowania nie świadczy

o wadliwości tego postępowania. Podał też organ, że oddziaływanie ustala się o przepisy prawa, w tym także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Projekt budowlany oraz dołączona do niego analiza zacienienia, sporządzona przez osobę o stosownych uprawnieniach oparta na obliczeniach, nie zaś na przypuszczeniach, potwierdziła spełnienie przez realizowany budynek standardów technicznych. W szczególności, w ocenie organu, zachowane zostały parametry dotyczące zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. Organ I instancji podkreślił też, że inwestycja zgodna jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również zaakcentował, że kwestionowana przez J. J. analiza zacienienia została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia

i organ administracji publicznej nie ma możliwości weryfikacji tej analizy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez J. J. od decyzji z dnia 13 marca 2013 r., Wojewoda Opolski uchylił ww. rozstrzygnięcie Starosty Brzeskiego oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przedłożone w toku dotychczasowego postępowania analizy zacienienia sporządzone przez projektantów R. D. i B. J., oparte są na różnych parametrach. Zatem nie można było jednoznacznie ustalić, czy zachowany jest warunek z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Brzeski decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 28 września 2012 r., nr [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. G. pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrznymi instalacjami, na działce nr A (obecnie nr B) w [...].

Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji na wstępie zaznaczył, że zwrócił się do Zarządu Powiatu Brzeskiego o wyrażenie zgody na "przeprowadzenie postępowania dowodowego, poprzez zlecenie wykonania w przedmiotowej sprawie przez niezależnego biegłego opinii, która miałaby zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy". Zarząd Powiatu podjął jednak decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez wykonywania trzeciej ekspertyzy, wobec czego Starosta Brzeski zarządził przeprowadzenie, z udziałem stron oraz autorów posiadanych opinii w zakresie zacieniania, oględzin, mających na celu ustalenie jednolitych danych do wykonania ekspertyz zacieniania. Następnie, wezwał strony do przedłożenia ekspertyz zacieniania opierających się na pomiarach dokonanych w trakcie oględzin w dniu 24 września

2013 r. W odpowiedzi na powyższe, inwestor przedłożył ekspertyzę zacieniania z dnia 3 grudnia 2013 r., autorstwa R. D., zaś skarżący złożył pismo, do którego dołączył oryginał opinii technicznej z marca 2013 r., sporządzonej przez B. J.

Dokonując dalszej oceny zgodności z prawem decyzji z dnia 28 września 2012 r.

o pozwoleniu na budowę budynków w zabudowie szeregowej Starosta Brzeski za chybiony uznał zarzut J. J. o naruszeniu przez J. G. w trakcie realizacji spornego obiektu, linii zabudowy. Wywodził organ, że na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego Gminę [...] jest wyrysowana linia, której odzwierciedlenie znajduje się na projekcie zagospodarowania działki nr A i której nie przekracza budynek realizowany przez J. G., jak i nie przekraczają tej linii inne obiekty kubaturowe - budynki zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie, w tym budynek skarżącego. Organ podał, że definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy została wprowadzona uchwałą nr XIII/124/2008, z dnia 24 stycznia 2008 r., Rady Gminy Skarbimierz w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego Gminę Skarbimierz w granicach o symbolu MN, U, U6, US, R, w brzmieniu: "za nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć granice lokalizacji danej zabudowy od strony frontowej, stosowaną jedynie w przypadku wprowadzenia proponowanych podziałów na działki budowlane". Stąd organ uznał za nietrafny zarzut o niezgodności realizowanej inwestycji z przepisem § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., dotyczącego odległości schodów z działką budowlaną, skoro droga nie jest taką działką i nie ma związku z nieprzekraczalną linią zabudowy. Wobec powyższego organ przyjął, że projekt został sporządzony w zgodzie z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można więc stwierdzić naruszenia przez projektanta art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Także za nietrafny organ uznał zarzut niewykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – sporny budynek znajduje się na działce nr A i stosowne oświadczenie inwestora o posiadanym prawie zostało złożone. W dalszej kolejności organ dowodził, że budynki stron znajdujące się na działkach nr A i C zlokalizowane są na terenie zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, wyznaczonej stosownie do uchwały nr XXIV/167/2005 z dnia 28 stycznia 2005 r., Rady Gminy Skarbimierz w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmienionej uchwałą nr XIII/124/2008 z dnia 24 stycznia 2008 r. Plan miejscowy obszar obejmujący wskazane działki oznaczył, jako teren elementarny MN. Dla tego terenu plan ustalił m.in. zasadę zabudowy

i zagospodarowania terenu polegającą na realizacji zabudowy w formie budynków wolnostojących, bliźniaczych, szeregowych lub zespolonych z budynkami gospodarczymi. W ocenie organu, z zapisów planu wynika jasno, że zabudowa działek zlokalizowanych na terenie MN może się odbywać poprzez budynki, o których mowa w planie na równych prawach. Organ przywołał pogląd wyrażony w wyroku NSA w sprawie II OSK 1277/08, zgodnie z którym należy ocenić w postępowaniu administracyjnym, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie mógł w przyszłości tak zabudować swoją nieruchomość, aby zachować te same odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję.

W świetle tej interpretacji, organ przyjął, że J. J. budujący jako pierwszy, budynek w odległości zgodnej z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., winien przewidzieć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie tak chciał zabudować swoją nieruchomość, aby zachować takie same odległości od granicy, jak właściciel, który jako pierwszy podjął inwestycję. Organ zaznaczył, że

z możliwości tej skorzystał J. G., budując jako drugi, nie mniej uprzywilejowany inwestor, budynek w odległości 3 m (ściana budynku bez okien)

w stosunku do działki J. J.

W konsekwencji, organ uznał, że obaj inwestorzy spełnili wymagania wynikające

z planu oraz przepisów technicznych. Nadto organ wywiódł, że spełnienie warunków

z § 13 przepisów technicznych powinno nastąpić poprzez analizę rozwiązań układów funkcjonalno-przestrzennych danych budynków. Takie analizy zostały w sprawie sporządzone przez R. D. i w ocenie organu, wykazują w sposób precyzyjny, że realizacja dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na działce nr A w [...] nie prowadzi do zaistnienia niezgodności z Prawem budowlanym, jak i warunkami technicznymi na działce sąsiedniej, tj.,

w aspekcie prawidłowego oświetlania i nasłonecznienia pomieszczeń.

Reasumując, organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, a jak każda inwestycja może powodować uciążliwości dla sąsiedztwa wynikające ze standardów użytkowania budynku mieszkalnego na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, w zakresie określonym planem. Kwestionowana decyzja traktuje inwestorów równo wobec prawa (bez rozpatrywania pierwszeństwa zabudowy), co w konsekwencji oznacza, że wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych dwulokalowych na działce nr A

w [...] nie narusza prawa. Ocenie podlegał jedynie wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie, nie w aspekcie dopuszczalności zabudowy, lecz naruszenia warunków technicznych, a takich naruszeń organ się nie dopatrzył.

Z powyższą decyzją Starosty Brzeskiego nie zgodził się J. J., wnosząc odwołanie. Argumentował, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do jego zarzutu co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak również podniósł, że Starosta Brzeski nie udostępnił mu dokumentacji technicznej. Nadto poddał w wątpliwość zasadność przeprowadzonych oględzin w dniu 24 września 2013 r.

Wojewoda Opolski, decyzją z dnia 27 lutego 2014 r., nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1405) uchylił decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 9 stycznia 2013 r. i orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., o odmowie uchylenia decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 28 września 2012 r., nr [...].

Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy, wyjaśnił że

w przypadku wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w pierwszej kolejności organ bada, czy wnioskodawca posiada przymiot strony. O ile po zbadaniu wskazanej okoliczności organ uzna, że wnioskodawca winien być uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, ma obowiązek przeprowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie. Dopiero na tym etapie, gdy ustali, że faktycznie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ może odnieść się do innych zarzutów strony i skontrolować decyzję pod tym względem.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie w decyzji z dnia 13 marca 2013 r., uchylonej przez Wojewodę Opolskiego decyzją z dnia 23 lipca 2013 r., Starosta Brzeski przyjął, że J. J. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia 28 września 2012 r., natomiast w kolejnym rozstrzygnięciu nie określił, czy uznaje J. J. za stronę postępowania czy też nie. Jednakże po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, kierował całą korespondencję, dotyczącą kwestii merytorycznych, mających wpływ na ocenę prowadzonego postępowania i wydanej decyzji, do J. J. Ponadto przeanalizował podniesione przez niego zarzuty do decyzji z 28 września 2012 r., jak

i ponownie zbadał zgodność tej inwestycji z warunkami technicznymi, wobec czego Wojewoda Opolski uznał, że Starosta Brzeski po przyznaniu J. J. przymiotu strony, ponownie zbadał poprawność wydanego pozwolenia na budowę dwóch budynków dwulokalowych w zabudowie szeregowej.

Wojewoda Opolski zaznaczył, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się

w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu – art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w toku postępowania wznowieniowego organ rozstrzygający powinien ocenić na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania", określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowana bowiem zabudowa winna spełniać wymogi naświetlenia i nasłonecznienia, tzw. "linijki słońca", zawarte w § 13 i 57 cyt. rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy

w sąsiedztwie. Organ przywołał treść § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 57 i § 60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odnoszących się do odległości budynków, po czym przyjął, że warunek ten jest spełniony, ponieważ otwór okienny od strony wschodniej budynku posadowionego na działce nr C, ma zapewniony czas nasłonecznienia od godziny 7.00 do 12.00 w dniach równonocy, co jest zgodne z § 50 ww. rozporządzenia. Jednocześnie przedmiotowe pomieszczenie mieszkalne, pomimo niespełnienia warunku z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) dla okien od strony zachodniej, spełnia warunek z tego przepisu, tj. stosunek powierzchni okien jest dostateczny do powierzchni pomieszczenia. Analizując opinię przedstawioną przez skarżącego (sporządzoną przez B. J.) organ, nie kwestionując wyliczeń tam zawartych, stwierdził, że o ile dla okien od strony zachodniej nie jest spełniony warunek z § 13 ww. rozporządzenia, o tyle dla pozostałych okien tego samego pomieszczenia warunek ten jest zachowany. Organ odwoławczy przywołał opinię sporządzoną przez R. D., potwierdzającą tę kwestię. Nadto wskazał, że z uwagi na usytuowanie budynku na działce nr C, od strony wschodniej oraz usytuowanie budynku na działce nr D, nie jest możliwe zabudowanie tego obszaru w sposób ograniczający dostęp światła do okna przedmiotowego pomieszczenia od strony wschodniej.

Tym samym, w przekonaniu organu odwoławczego, inwestycja zatwierdzona decyzją

z dnia 28 września 2012 r., jest usytuowana zgodnie z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie powoduje odprowadzania wód opadowych na działkę nr C, stosownie do § 29 powołanego rozporządzenia, jak również spełnione są wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej rozporządzenia.

W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, J. J. prawidłowo nie został uznany za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 28 września 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. G. pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz zbiornikiem wybieralnym na ścieki na działce, oznaczonej w operacie gruntów i budynków nr A. W konsekwencji, nie mógł żądać wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tego powodu organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Brzeskiego i orzekł o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji z dnia 28 września 2012 r. Wobec tej konkluzji uznał ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów J. J. za bezzasadne, bowiem nie jest on stroną postępowania.

W skardze do Sądu na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 27 lutego 2014 r. J. J. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 28 września 2012 r.

Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów Prawa budowlanego, w tym: art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 75 ust. 1, art. 77 i art. 80. Nie zgodził się z pozbawieniem go przymiotu strony w kwestionowanym postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia 28 września 2012 r.

Skarżący ponownie przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym podniósł, że Starosta Brzeski w toku prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornego budynku, nie dopełnił obowiązku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w związku

z czym nie ustalił prawidłowo obszaru oddziaływania przedmiotowego budynku na nieruchomości sąsiednie i tym samym nie ustalił prawidłowo stron postępowania. Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo odległości pomiędzy budynkami na podstawie wymagań określonych w § 13 rozrządzenia

w sprawie warunków technicznych. Argumentował, że ustalenia wymaganej odległości pomiędzy budynkami można było dokonać w wyniku działania matematycznego (odejmowania), w którym od cyfry oznaczającej wysokość budynku przesłaniającego odejmuje się drugą cyfrę oznaczającą wysokość parapetu od poziomu terenu w budynku przesłaniającym. Zakwestionował też oparcie się organów na opinii z 25 lutego 2013 r. Nie zgodził się z pominięciem przedłożonej przez niego opinii jako dowodu

w sprawie, co spowodowało, że rozstrzygnięcia Starosty Brzeskiego i Wojewody Opolskiego zostały oparte na projekcie budowlanym wykonanym niezgodnie

z obowiązującymi przepisami; decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wydanej

z pominięciem stron niezgodnie z obowiązującymi przepisami; opinii i ekspertyzie

w sprawie zacieniania wykonanej przez projektanta spornego budynku, również

z naruszeniem obowiązujących przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni i zastosowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jak to wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 27 lutego 2014 r. wydana została w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, wznowieniowym.

Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana została

w art. 145 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej K.p.a.

Wznowienie postępowania jest instytucją pozwalającą na ponowne rozpoznanie

i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach proceduralnych (art. 145 § K.p.a., 145a K.p.a. i 145b K.p.a.). Omawiając instytucję wznowienia postępowania administracyjnego trzeba podkreślić, że należy ona do tzw. nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Nadzwyczajność ta polega na tym, że wznowienie postępowania służy weryfikacji decyzji ostatecznych, co wynika wprost

z art. 145 § 1 K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 16 § 1 K.p.a., decyzja jest ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z postanowieniami Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony, zaś katalog przesłanek wznowienia postępowania zawarty został w art. 145 § 1, art. 145 a § 1 K.p.a. (a obecnie również art. 145 b § 1 K.p.a.). Według art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a postępowanie podlega wznowieniu, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym jednak przypadku, ustawodawca prawo inicjowania postępowania pozostawił wyłącznie do uznania tej strony.

W doktrynie prawa powszechnie przyjmowany jest pogląd, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Dwuetapowość postępowania szczególnie widoczna jest w przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek. Na etapie wstępnym, z chwilą wpłynięcia podania o wznowienie postępowania właściwy organ bada, czy podanie zostało wniesione przez podmiot mający w tym interes prawny, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także czy zachowany został termin do złożenia podania określony w art. 148 K.p.a. Etap ten – według stanu prawnego obowiązującego do dnia 11 kwietnia 2011 r. - kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) albo postanowieniem odmawiającym wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.).

W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że postanowienie o wznowieniu postępowania jest wyłącznie aktem wszczynającym postępowanie co do przyczyn wznowienia (tj. ustalenia czy przyczyny te faktycznie wystąpiły) i co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoczyna on kolejny etap postępowania, który powinien zakończyć się wydaniem jednego z orzeczeń wskazanych w art. 151 § 1 i § 2 K.p.a.

Zaznaczyć jednak należy, że w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w orzecznictwie zarysowały się pewne rozbieżności, co do tego,

w którym stadium wznowienia postępowania ta przesłanka powinna być badana, co wiąże się z rodzajem orzeczenia kończącego postępowanie w sytuacji, gdy okaże się, że podanie wniesione zostało przez podmiot nieposiadający interesu prawnego (obecnie postanowienie na podstawie art. 149 § 3, czy też decyzja na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie nie wyklucza się, jednak możliwości umorzenia wznowionego postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. w przypadku zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 585). Taka sytuacja może wystąpić, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wznowił postępowanie pomimo, że nie zaistniały przesłanki uprawniające do wznowienia. Judykatura aprobując powyższe stanowisko, za przyczynę bezprzedmiotowości postępowania uznaje, wszczęcie postępowania (wznowienie) na wniosek podmiotu, który nie posiadał w sprawie interesu prawnego (tak, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10 oraz w wyroku z dnia 14 października 2010 r., I OSK 1731/10 dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http:// orzeczenia. nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że inicjatorem wznowienia postępowania był J. J., (wniosek z dnia 26 października 2012 r.). Jako podstawę wznowienia skarżący wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dowodząc, że został jako strona pominięty w postępowaniu zakończonym opisaną na wstępie decyzją o pozwoleniu na budowę.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy skarżącemu – tak jak on uważa - przysługiwał status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zainicjowanym wnioskiem J. G., czy też, jak uważają organy, nie jest on stroną tego postępowania. Od oceny tej kwestii uzależniona bowiem została możliwość ingerowania przez organy administracji w ostateczną decyzję administracyjną i poprzedzające ją postępowanie.

Wskazać zatem należy, że kwestię statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1405, dalej Prawo budowlane) stanowiący w stosunku do art. 28 K.p.a. – zawierającego ogólną definicję strony - regulację szczególną i o węższym zakresie stosowania. Po myśli przywołanej normy prawa materialnego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To ostatnie pojęcie zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie

z którym "obszar oddziaływania obiektu" oznacza teren w otoczeniu obiektu budowlanego wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Odesłanie zawarte w tym przepisie wskazuje na wszystkie obowiązujące przepisy, inne niż wynikające z Prawa budowlanego, zawarte w innych ustawach i przepisach doń wykonawczych i aktów wykonawczych do Prawa budowlanego – w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz 2007" s. 30, s. 36).

Nie ulega wątpliwości, że celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron postępowania do podmiotów wskazanych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie takie - wynikające z przepisów odrębnych - musi godzić

w konkretne uprawienia tych podmiotów, związane z zagospodarowaniem nieruchomości.

Zaskarżone pozwolenie na budowę dotyczy inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz

z wewnętrznymi instalacjami oraz zbiornikiem wybieralnym na ścieki. Inwestycja ta ma być realizowana na nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działka nr A

w [...].

Skarżący podnosi, że jest stroną wskazanego wyżej postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż jest on współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr C, która sąsiadują z działką objętą zakresem przedmiotowej inwestycji.

W jego ocenie, działka nr C znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, ponieważ budowany budynek z uwagi na swoje gabaryty i usytuowanie będzie negatywnie oddziaływał na jego nieruchomość, całkowicie przesłaniając okna zachodnie w jego budynku, w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi, tj.

w pokoju dziennym oraz spowoduje ograniczenia ponad miarę nasłonecznienia.

Z przedstawionym wyżej stanowiskiem należy się zgodzić.

Jak wyżej powiedziano, wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji jest podstawą określenia interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę i inne cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, tu w przepisach techniczno-budowlanych - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W przekonaniu Sądu, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego czy projekt budowlany, w ocenie organu, spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, publ. LEX 1292702).

W niniejszej sprawie, właściciel nieruchomości sąsiadującej z budynkiem, który przez swe gabaryty może oddziaływać na nie przez ich zacienianie, ma prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy i ewentualnie wnosić swoje uwagi czy zastrzeżenia. Czynności tych może dokonać jedynie jako strona postępowania.

Z powyższego wynika, że skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej wobec planowanej przez J. G. inwestycji, wbrew stanowisku Wojewody Opolskiego, jest stroną tego postępowania. Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Stąd Sąd w niniejszej sprawie uznał, że nie ma powodu, by inaczej traktować skarżącego - właściciela działki bezpośrednio przyległej do działki inwestora wskazującego na realną możliwość naruszenia jego interesu prawnego, opartego na konkretnych przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane

w sytuacji niewykazania przez organ, że interes ten nie mógł zostać naruszony. Stwierdzenie zatem w drodze czynności procesowych, czy uprawnienie skarżących wynikające z przepisów prawa materialnego (do niezacieniania pomieszczeń mieszkalnych) nie zostało naruszone decyzją o pozwoleniu na budowę, winno zapaść po dopuszczeniu skarżącego jako strony do udziału we wskazanym postępowaniu, co umożliwi mu czynny w nich udział oraz ewentualne wypowiedzenie się co do nich i złożenie wniosków dowodowych.

Konsekwencją uznania skarżącego za stronę postępowania, będzie przejście do merytorycznego badania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czego nie uczynił organ odwoławczy.

Zaznaczyć trzeba, że organ administracji w żadnym wypadku nie powinien dążyć do ograniczania kręgu stron postępowania utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenie swoich praw właścicielskich. Prawo własności jest fundamentalnym prawem chronionym przez Konstytucję RP i prawo Unii Europejskiej. Powołując się na prawo własności i związaną w nim ochronę nie można pominąć okoliczność, iż podmiotem chronionym w tym zakresie jest nie tylko inwestor, lecz także każdy podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, w tym także właściciele działek sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja.

Stwierdzone, przedstawione wyżej naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, skutkują uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. zaskarżonej decyzji .

Na mocy art. 152 cyt. ustawy orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, stosownie do art. 138 K.p.a. w związku

z art. 15 K.p.a., przy uwzględnieniu art.151 § 1 K.p.a. lub art. 146 § 2 K.p.a.