Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2127/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 1 i 7 oraz art. 80 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 260/15 w sprawie ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Koszalinie na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 260/15, oddalił skargę "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w Koszalinie na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 29 września 2014 r. pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Białogardzie przeprowadzili kontrolę sanitarną w sklepie "[...]" przy ul. Z. 38 w Białogardzie, należącym do Spółki "[...]".

W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości, w tym między innymi: brudne ściany w pomieszczeniu magazynu (pomieszczenie pierwotnie zatwierdzone do użytku jako pomieszczenie socjalne), brudne ściany na sali sprzedaży przy drzwiach do magazynu, brudne ściany przy zlewozmywaku na sali sprzedaży.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białogardzie, decyzją z dnia 8 grudnia 2014 r., na podstawie art. 27 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), załącznika II rozdział I pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r.), art. 59 ust.1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 ze zm.), zobowiązał "[...]" Spółkę z o.o. z siedzibą w Koszalinie w terminie do 31 stycznia 2015 r. do:

- doprowadzenia do właściwego stanu czystości ściany w pomieszczeniu magazynu (w decyzji zatwierdzającej nr [...], znak: [...], zatwierdzone jako pomieszczenie socjalne) poprzez usunięcie zabrudzeń i zanieczyszczeń;

- doprowadzenia do właściwego stanu czystości ściany przy drzwiach do magazynu w pomieszczeniu sali sprzedaży, poprzez usunięcie zabrudzeń i zanieczyszczeń;

- doprowadzenia do właściwego stanu czystości ściany na rogu przy skrzynkach z piwem w pomieszczeniu sali sprzedaży, poprzez usunięcie zabrudzeń i zanieczyszczeń;

- doprowadzenia do właściwego stanu czystości ściany przy zlewozmywaku w pomieszczeniu sali sprzedaży, poprzez usunięcie zabrudzeń i zanieczyszczeń w sklepie "[...]" przy ul. Z. 38 w Białogardzie .

Spółka w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, że osoba zatrudniona na stanowisku sprzedawcy, obecna podczas kontroli w dniu 29 września 2014 r. w przedmiotowym obiekcie, potwierdziła wyłącznie odbiór protokołu z przeprowadzonej kontroli sanitarnej. Nie została natomiast zapoznana ze stanem faktycznym stwierdzonym w tracie tej kontroli. Ponadto w dniu 14 października 2014 r. przedstawiciel Spółki złożył wyjaśnienia na piśmie, zaprzeczając występowaniu stwierdzonych nieprawidłowości opisanych w ww. protokole, podnosząc jednocześnie, że ustalenia z kontroli są subiektywne, gołosłowne i nie mają pokrycia dowodowego. Na poparcie swojego stanowiska strona załączyła dokumentację fotograficzną.

W związku z powyższym Spółka zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 8 K.p.a.

Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy, mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazał, że kontrola przeprowadzona w dniu 29 września 2014 r., udokumentowana protokołem nr HŻ- 570/14, była kontrolą przeprowadzoną w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, w wyniku której stwierdzono, że przedsiębiorca nie dopełnił obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości sanitarne w ww. obiekcie, tj. między innymi: brudne ściany w pomieszczeniu magazynu (pomieszczenie pierwotnie zatwierdzone do użytku jako pomieszczenie socjalne), brudne ściany na sali sprzedaży przy drzwiach do magazynu, brudne ściany przy zlewozmywaku na sali.

Z kontroli tej sporządzono protokół (z dnia 29.09.2014r., nr HŻ-570/14) wraz z załącznikiem - arkuszem oceny zakładu obrotu żywnością, który został podpisany przez pracownicę sklepu oraz dwóch przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białogardzie. Ponadto w analizowanej dokumentacji stwierdzono, że upoważnienie z dnia 29.09.2014r., nr 869/14 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białogardzie zostało odebrane i podpisane przez osobę upoważnioną w dniu 29.09.2014 r. - sprzedawcę, która również podpisała i odebrała protokół z ww. kontroli, nie wnosząc uwag i zastrzeżeń co do stwierdzonego stanu faktycznego w części III. pkt 4 protokołu.

Zdaniem organu, podniesiony przez Spółkę zarzut, że osoba zatrudniona na stanowisku sprzedawcy, obecna podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 29 września 2014 r. w przedmiotowym obiekcie, dokonała wyłącznie potwierdzenia odbioru ww. protokołu z kontroli sanitarnej i nie została zapoznana ze stanem fatycznym stwierdzonym w trakcie tej kontroli jest chybiony, ponieważ miała ona prawo i możliwość dokonania wpisu w części III. pkt 4 do protokołu, że nie zgadza się z dokonaną przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białogardzie oceną stanu sanitarnego sklepu monopolowego "[...]" w Białogardzie.

Organ zacytował dalej treść art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dotyczących kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jednocześnie wskazując, że w przypadku kontroli dotyczącej przestrzegania prawa żywnościowego bezpośrednie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. (Dz. Urz. L 119 z 30 kwietnia 2004 r., str. 1; Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200, ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. rozporządzenia kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, mogą być również przeprowadzane ad hoc.

Zarzut dotyczący złożonego pisemnego wyjaśnienia w sprawie przeprowadzonej kontroli w przedmiotowym obiekcie w dniu 29 września 2014 r. przez umocowanego przedstawiciela Spółki nie zasługuje również na uwzględnienie, ponieważ odbioru ww. protokołu wraz załącznikiem przez osobę upoważnioną dokonano w dniu 29 września 2014 r., natomiast wyjaśnienia w sprawie kontroli wniesiono w dniu 14 października 2014 r., a więc po upływie 14 dni uprawniających stronę do zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń stanu faktycznego.

Przesłana dokumentacja fotograficzna (15 zdjęć), stanowiąca załącznik do wniesionego odwołania od zaskarżonej decyzji, nie może być wiarygodnym materiałem dowodowym w sprawie, ponieważ brak jest potwierdzenia (brak daty na fotografiach), że przesłane zdjęcia zostały wykonane podczas prowadzonych czynności kontrolnych w dniu 29 września 2014 r.

"[...]" Spółka z o. o. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

W ocenie skarżącej z punktu III.4 protokołu kontroli wynika, że przedstawiciel jednostki kontrolowanej powinien wnieść uwagi i zastrzeżenia, gdyby nie zgadzał się z ustaleniami (treścią) punktu II.1. (Opis stanu faktycznego). Ponieważ zarzucane skarżącej nieprawidłowości zostały ujęte w punkcie II.2. (Opis stwierdzonych nieprawidłowości), to przedstawiciel skarżącej nie mógł wpisać swoich uwag do punktu III.4 dotyczącego stanu faktycznego. Zastrzeżenia co do nieprawidłowości złożył natomiast umocowany przedstawiciel spółki pismem z dnia 14 października 2014 r. Do zastrzeżeń tych organ II instancji nie odniósł się w ogóle, ograniczając się jedynie do lapidarnego stwierdzenia, że wniesiono je po terminie. Spółka zauważyła, że zawarte w punkcie IV protokołu pouczenie o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń nie zawiera rygoru prekluzji.

Jednocześnie skarżąca podkreśliła, iż treść ostatniego punktu protokołu (IV) nie pozostawia wątpliwości, że również po odebraniu protokołu kontroli właściciel (lub jego przedstawiciel) może złożyć zastrzeżenia do niego (i jego ustaleń). Jako, że skarżąca, uczyniła to, to protokół ten nie ma żadnego waloru dowodowego.

Zdaniem Spółki, gdyby nawet przyjąć, że ma on moc takiego dokumentu, to Kodeks postępowania administracyjnego nie wyklucza możliwości obalenia domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (art. 76 § 3 K.p.a.). W związku z tym, że skarżąca jeszcze na etapie postępowania przed organem I instancji poddała w wątpliwość prawidłowość zawartych w nim ustaleń, to już wówczas organ powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające tę kwestię. Skoro w sprawie poza subiektywnym i niezweryfikowanym odczuciem kontrolujących, że pomieszczenia są zabrudzone i zanieczyszczone nie ma żadnego dowodu na tę okoliczność (co uniemożliwia jakąkolwiek merytoryczną kontrolę decyzji), to decyzja nakładająca na skarżącą obowiązek doprowadzenia do właściwego stanu czystości ściany jest wadliwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2015 r. Spółka dodatkowo podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji organ administracyjny nie wskazał dowodu, na podstawie którego wywiódł twierdzenia o stwierdzonych nieprawidłowościach w kontrolowanym sklepie. Takim dowodem nie może być protokół kontroli z dnia 29 września 2014 r. Nadto, naruszone zostały przepisy proceduralne, a mianowicie:

- art. 79 ust. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem skarżącej nie powiadomiono o zamiarze wszczęcia kontroli, przez co skarżąca została pozbawiona wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania jej w trakcie kontroli (art. 80 ust. 1 ww. ustawy) oraz obrony przed równoczesnym podejmowaniem i prowadzenie więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy (art. 82)

- art. 79 ust. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez brak wskazania w książce kontroli i protokole kontroli uzasadnienia przyczyny braku zawiadomienia skarżącej o zamiarze wszczęcia kontroli,

- art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegającego na przeprowadzeniu kontroli w obecności osoby nieupoważnionej.

Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na to, że kontrola przeprowadzona została bez uprzedniego zawiadomienia o jej wszczęciu i w obecności pracownika sklepu, który był osobą nieupoważnioną. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, nakaz usunięcia stwierdzonych naruszeń z decyzji był niewystarczająco precyzyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. W ust. 2 tego artykułu wymieniono przypadki, w których zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej (art. 79 ust. 2 pkt 1).

Zgodnie z przepisami Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, pasze i żywność powinny być bezpieczne i zdrowe (vide: art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - Dz. U. z 2015 r., poz. 594). Prawo żywnościowe oznacza m.in. przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym. Definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności - Rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1) Prawodawstwo wspólnotowe zawiera zestaw reguł mających na celu zapewnienie osiągnięcia tego celu. Reguły te obejmują produkcję i wprowadzanie do obrotu zarówno pasz jak i żywności (pkt 1 ww. rozporządzenia nr 882/2004). W myśl pkt 13 i art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia, kontrole ad hoc mogą być przeprowadzane w każdej chwili. Zdaniem Sądu, za akceptacją dokonywania tego rodzaju kontroli przemawia ich przedmiot, którym jest przestrzeganie przepisów higienicznych i zdrowotnych, realizowanych w sposób bieżący, nie zaś kontrola oparta na analizie zgromadzonej dokumentacji, obejmująca np. przestrzeganie przepisów o rachunkowości, czy prawa pracy, obejmująca okres kilku miesięcy lub lat.

Z powyższych regulacji wynika, że brak zawiadomienia strony skarżącej o wszczęciu kontroli znajdował umocowanie w ww. przepisach w związku z art. 79 § 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Natomiast ewentualne uchybienie polegające na braku umieszczenia wpisu w książce kontroli i protokole kontroli przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie ma znaczenia dla oceny ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Sąd stwierdził, że we wstępnej części protokołu wskazano wśród podstaw prawnych jej przeprowadzenia art. 3 ust. 2 rozporządzenie (WE) nr 882/2004. Ponadto, podniesiony w piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2015 r. zarzut naruszenia art. 82 ww. ustawy, ograniczającego ilość jednocześnie prowadzonych kontroli u przedsiębiorcy, nie został w żaden sposób skonkretyzowany, np. poprzez powołanie się na równocześnie trwającą inną kontrolę u przedsiębiorcy.

Za nieskuteczny Sąd uznał również zarzut przeprowadzenia czynności kontrolnych w obecności osoby nieupoważnionej. W myśl art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Przy czym w razie nieobecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej albo niewykonania przez kontrolowanego obowiązku, o którym mowa w ust. 3, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę (art. 80 ust. 5 cyt. wyżej ustawy).

Niesporne w sprawie jest, że czynności kontrolne zostały przeprowadzone w obecności pracownika kontrolowanego przedsiębiorstwa, tj. pracownicy sklepu – sprzedawczyni. Było to działanie dopuszczalne i uzasadnione, bowiem w trakcie tych czynności nie było w miejscu kontroli innego przedstawiciela skarżącej spółki, co zapewne wynikało z faktu, że sama kontrola nie była kontrolą zapowiedzianą.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wartości dowodowej protokołu z kontroli, Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Niewątpliwie zatem ustalenia dokonane w trakcie kontroli przeprowadzonej w sklepie "[...]", w tym oględziny pomieszczeń wykorzystywanych przy prowadzeniu działalności handlowej, mogły stanowić wartość dowodową, ocenianą następnie przez pryzmat obowiązujących przepisów związanych ze standardami sanitarnymi. Protokół z kontroli, jako sporządzony w przepisanej formie przez upoważnionych pracowników organu uprawnionego, ma walor dokumentu urzędowego.

Sąd nie uwzględnił argumentacji skargi, wedle której, osoba podpisująca protokół nie miała możliwości wyrazić sprzeciwu lub uwag do treści protokołu. Po pierwsze, mogła zawrzeć uwagi w części III w pkt 4, przewidzianym na "uwagi i zastrzeżenia do stwierdzonego stanu faktycznego", w ramach którego nic nie stało na przeszkodzie aby zanegować ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Po drugie, mogła odmówić podpisania protokołu zawierającego treści, według niej, nieprawdziwe. Zdaniem Sądu trudno zaakceptować, sugerowaną przez stronę skarżącą tezę, jakoby pracownik sklepu – sprzedawca, zgodziłby się, bez uwag, na podpisanie protokołu zawierającego ustalenia o istnieniu określonego stanu rzeczy gdyby nie znajdowały one potwierdzenia w rzeczywistości. Tymczasem pracownik skarżącej podpisał protokół w dwóch miejscach – w podsumowaniu części III protokołu i w części potwierdzając odbiór protokołu (IV).

Sąd podkreślił, że zastrzeżenia do ustaleń stanu faktycznego mogą być zgłaszane w terminie późniejszym, zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w protokole i konsekwentnie również w trakcie wszczętego postępowania administracyjnego. Oparcie jednak tych zastrzeżeń na wykonanych zdjęciach przez stronę skarżącą, już po czynnościach kontrolnych, nie pozwala na skuteczne podważenie trafności ustaleń w trakcie nich dokonanych, w szczególności zważywszy na charakter stwierdzonych uchybień (np. brudne ściany przy zlewozmywaku na sali sprzedaży), dla których usunięcia mogło np. wystarczyć ich przemycie. Sąd dostrzega przy tym, że określone w czterech punktach decyzji z dnia 8 grudnia 2014 r. nakazy mogłyby być nieco bardziej precyzyjne lub oparte na dodatkowo dokumentującym czynności kontrolne materiale zdjęciowym, jednakże są one wystarczająco precyzyjne aby umożliwić ich wykonanie i ewentualne zweryfikowanie przy ponownej kontroli sprawdzającej. Podkreślić przy tym należy, że nałożenie nakazu doprowadzenia do właściwego stanu czystości ścian poszczególnych pomieszczeń miało na celu wyegzekwowanie od strony skarżącej obowiązków wynikających z zał. II rozdziału I pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE.L.2004.139.1) w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który zobowiązuje do utrzymywania pomieszczeń żywnościowych w czystości i zachowaniu dobrego stanu i kondycji technicznej. Przy tym wykonanie przez stronę skarżącą obowiązku utrzymania pomieszczeń żywnościowych w czystości ma nie tyle polegać na zrealizowaniu jednostkowego nakazu usunięcia zabrudzeń i zanieczyszczeń np. w konkretnym narożniku ściany w pomieszczeniu sali sprzedaży ale ustawicznym utrzymywaniu ich w należytym stanie czystości.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

[...]" spółka z o.o. z siedzibą w Koszalinie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na pominięciu przez Sąd istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy.

Zarzucono również błędną wykładnię:

a) art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia;

b) art. 79 ust. 1 i 7 oraz 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

c) art. 7, 77 i 80 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd, opierając się wyłącznie na protokole kontroli z dnia 29 września 2014 r., nie zweryfikował dokumentacji zdjęciowej załączonej do odwołania i odmówił im wartości dowodowej, jak również nie odniósł się do zdjęć wykonanych w dniu 24 lutego 2015 r. podczas kontroli sprawdzającej, przedłożonych przez skarżącą wraz z pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. Z uwagi na to, że organ stwierdził wówczas, że zarzucane uchybienia nie zostały usunięte, czego dowodem są właśnie te zdjęcia, to logicznym jest przyjęcie, że wg. organu stan pomieszczeń podczas pierwszej kontroli był dokładnie taki sam jak na zdjęciach zrobionych podczas drugiej kontroli. Zdjęcia te stanowiły więc wiarygodny dowód na okoliczność stanu pomieszczeń w dacie pierwszej kontroli. Sąd miał zatem pewny materiał dowodowy do oceny czy sporne pomieszczenia faktycznie były "zabrudzone i zanieczyszczone" jak to przyjął organ kontrolujący, czy jednak zasadny był zarzut skarżącej, że w przedmiotowej sprawie możemy mówić (ewentualnie) o estetyce tych pomieszczeń, a nie o bezpieczeństwie żywienia.

Tym samym Sąd naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony w toku całego postępowania toczącego się przed organem oraz dowody uzupełniające, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie Sąd nie wydał formalnego postanowienia co do dopuszczenia dowodu z tego protokołu wraz ze zdjęciami, to jednak brak ten nie czyni zarzutu nieskutecznym, skoro go nie oddalił. Ponieważ Sąd nie odniósł się w ogóle do analizowanych zdjęć, to zasadny jest zarzut naruszenia przez niego przepisu art 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 ppsa.

Bez względu na powyższe, zdaniem skarżącej, oparcie wyroku wyłącznie na protokole kontroli z dnia 29 września 2014 r., w sytuacji gdy podmiot kontrolowany konsekwentnie kwestionował jego ustalenia stanowi ewidentne przekroczenie granic uznania administracyjnego mające cechy dowolności. Przyjęte przez Sąd kryteria oceny wiarygodności protokołu były oczywiście błędne. Sąd wadliwie bowiem uznał - za organem II instancji - iż (a) czynności kontrolne zostały przeprowadzone w obecności osoby upoważnionej, która (b) podpisując protokół potwierdziła określony w nim stan rzeczy. Taka ocena narusza przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a.

Sprzedawczyni uczestnicząca podczas (niezapowiedzianej) kontroli w dniu 29 września 2014 r. nie była osobą upoważnioną w rozumieniu art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skutkiem braku zawiadomienia skarżącej o zamiarze wszczęcia kontroli było przeprowadzenie jej w obecności osoby nieupoważnionej do tego. Zasadą jest, że czynności kontrolne muszą być dokonywane w obecności kontrolowanego. Wyjątkowo tylko mogą być wykonywane w obecności innego pracownika kontrolowanego, ale wyłącznie w ściśle przewidzianych sytuacjach. Wbrew twierdzeniom Sądu osoby zatrudnionej na stanowisku sprzedawcy nie można uznać za upoważnioną w rozumieniu art. 80 ust. 5 ustawy. Sprzedawczyni jest bowiem umocowana jedynie do zawierania umów sprzedaży, a więc nie można zastosować do niej domniemania przewidzianego w art 97 kodeksu cywilnego.

Ponadto sprzedawczyni potwierdziła wyłącznie odbiór protokołu kontroli, a nie stan rzeczy w nim określony. Poza tym gdyby nawet zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że podpisując protokół zgodziła się z jego merytoryczną treścią to powstaje pytanie jaką wartość (wagę) ma oddzielne pisemne oświadczenie skierowane do organu kontrolnego kwestionujące te ustalenia. Gdyby faktycznie nie miało ono żadnego waloru dowodowego to ustawodawca nie dopuściłby możliwości złożenia do niego (i jego ustaleń) zastrzeżeń. Skoro jednak taką możliwość dopuścił, to Sąd rozpoznający skargę nie może pominąć milczeniem faktu, iż skarżąca zakwestionowała ustalenia poczynione w spornym protokole z dnia 29 września 2014r. Organy kontrolujące nie weryfikując tych zastrzeżeń naruszyły przepis art. 7, 77 i 80 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. polegającego według autora skargi kasacyjnej na pominięciu przez Sąd istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, w szczególności przedstawionej dokumentacji zjęciowej.

Zauważyć należy, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić uzasadnioną podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, ale również ten zebrany przez sąd i załączony do akt sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki przeprowadził właściwą kontrolę zaskarżonej decyzji, opierając się na materiale zebranym przez organy administracji, jak też przedstawionym przez stronę skarżącą.

Sąd Wojewódzki, odnosząc się do wyników kontroli sanitarnej przeprowadzonej w sklepie należącym do skarżącej Spółki, wyjaśnił przekonująco z jakich względów uznał za wiarygodne ustalenia zawarte w protokole z 29 września 2014 r. Mianowicie trafnie wskazał na fakt przyjęcia protokołu przez pracownika sklepu bez zastrzeżeń. Logicznie wywiódł Sąd Wojewódzki, że trudno założyć, aby sprzedawca zgodził się bez uwag podpisać protokół zawierający ustalenia o istnieniu określonego stanu rzeczy gdyby nie znajdowały one potwierdzenia w rzeczywistości. Słusznie przyjął również Sąd Wojewódzki, że wiarygodności protokołu, opisującego stwierdzone nieprawidłowości w zakresie czystości pomieszczeń sklepu, nie mogła podważyć dokumentacja zdjęciowa wykonana przez stronę po dacie przeprowadzonej kontroli. Oceny Sądu nie mogła zdyskwalifikować argumentacja autora skargi kasacyjnej odwołująca się protokołu i zdjęć pochodzących z późniejszej kontroli sprawdzającej. Z uwagi na to, że sporne ustalenia kontrolne dotyczyły stanu czystości ścian w poszczególnych pomieszczeniach sklepu, to nie mogły być miarodajnym dowodem zdjęcia, które nie zostały wykonane w trakcie oględzin. Trudno jest bowiem wykluczyć możliwość, że złożone do akt zdjęcia wykonane zostały po usunięciu zabrudzeń i zanieczyszczeń stwierdzonych podczas kontroli dokonanej 29 września 2014 r.

Dodatkowo trzeba wskazać, że okoliczność nieodniesienia się przez Sąd Wojewódzki do wniosku dowodowego obejmującego protokół i zdjęcia z kontroli sprawdzającej nie mogła mieć istotnego znaczenia dla kontroli kasacyjnej z przyczyn omówionych wyżej. W szczególności nie doszło do naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 p.p.s.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy ocenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie nie można było pomijać charakteru stwierdzonych kontrolnie uchybień w zakresie utrzymania czystości i możliwości zmiany tego stanu rzeczy w krótkim czasie. Dlatego dowód z oględzin przeprowadzonych z udziałem pracownika sklepu i udokumentowanych w protokole miał kluczowe znaczenie. Oczywiście rzeczą organu jest zadbanie o skrupulatne przeprowadzenie czynności kontrolnych i właściwe ich udokumentowanie, jednak brak wykonania podczas oględzin odpowiednich zdjęć nie oznacza, że sam opis stwierdzonych nieprawidłowości w protokole pozbawiony jest mocy dowodowej. Niewątpliwie poprzestanie na sporządzeniu protokołu mogło mieć związek z tym, że biorący udział w oględzinach pracownik sklepu nie zgłosił zastrzeżeń co do wyników kontroli. Uwzględnienie tych uwarunkowań pozwalało na zaakceptowanie stanowiska Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym nie została podważona skutecznie moc dowodowa protokołu kontroli, jako dokumentu urzędowego sporządzonego w przepisanej formie przez upoważnionych pracowników organu.

Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie pominął w swoich rozważaniach faktu, że skarżąca zakwestionowała ustalenia poczynione w protokole z dnia 29 września 2014 r. Sąd przyznał bowiem rację skarżącej, że zastrzeżenia do ustaleń stanu faktycznego mogą być zgłaszane w terminie późniejszym, zgodnie z pouczeniem zawartym w protokole, jednak uznał, iż oparcie zastrzeżeń na zdjęciach wykonanych przez stronę nie mogło być skuteczne.

W rezultacie uprawniona stała się ocena Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę podjętych rozstrzygnięć. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana została przez Sąd Wojewódzki przy uwzględnieniu właściwie zinterpretowanych przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W konsekwencji należało przyjąć, że w sprawie wykazane zostały dowodowo przesłanki warunkujące nałożenie na skarżącą Spółkę obowiązków w zakresie poprawy stanu sanitarno-technicznego pomieszczeń prowadzonego sklepu.

Jako niezasadny należało uznać również zarzut przyjęcia przez Sąd Wojewódzki nietrafnych kryteriów oceny wiarygodności protokołu kontroli z uwagi na błędną wykładnię art. 79 ust. 1 i 7 oraz art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wskazać należy, że art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nakłada na organ kontroli obowiązek powiadomienia strony skarżącej o zamiarze wszczęcia kontroli. W art. 77 ust. 1 powyższej ustawy wskazano na możliwości przeprowadzenia kontroli na innych zasadach i trybie jeżeli wynikają one z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych.

W rozpoznawanej sprawie czynności kontrolne w sklepie należącym do skarżącej Spółki, co wynika z treści protokołu kontroli, zostały podjęte na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, mogą być również przeprowadzane ad hoc. Z tego względu organ nie miał obowiązku uprzedzenia strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli.

Natomiast dopuszczalność prowadzenia kontroli w obecności pracownika kontrolowanego zakładu wynika z treści art. 80 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z tym przepisem w razie nieobecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej albo niewykonania przez kontrolowanego obowiązku, o którym mowa w ust. 3, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z kolei przepis art. 97 k.c. stanowi, że osobę czynną w lokalu przedsiębiorstwa przeznaczonym do obsługi publiczności poczytuje się w razie wątpliwości za umocowaną do dokonywania czynności prawnych, które zazwyczaj bywają dokonywane z osobami korzystającymi z usług tego przedsiębiorstwa. Przepis art. 97 k.c. na gruncie stosunków cywilnoprawnych rozumiany jest jako pełnomocnictwo handlowe. Na gruncie stosunków administracyjnoprawnych przepis ten nabiera nieco szerszego znaczenia. Wymaga podkreślenia, że art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczy czynności kontrolnych, które są wykonywane u podmiotu kontrolowanego, a które dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Istota regulacji z art. 80 ust. 5 ww. ustawy dotyczy więc tego, w obecności jakich innych osób, aniżeli wymienione w art. 80 ust. 1 i ust. 3, mogą być wykonywane czynności kontrolne. Zważywszy na istotę czynności kontrolnych wydaje się uprawnionym wniosek, że "innym pracownikiem kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 k.c.", jest pracownik wykonujący czynności bezpośrednio związane z prowadzeniem działalności przedsiębiorstwa w danym lokalu. W rozważanym przypadku pracownik Spółki wykonywał czynności w ramach sprzedaży detalicznej prowadzonej w kontrolowanym sklepie, co stwarzało domniemanie, że jest to osoba czynna w lokalu przedsiębiorstwa w rozumieniu 97 k.c.

Ponadto czynności kontrolne dotyczyły m.in. higieny pomieszczeń, w których przechowywane są artykuły spożywcze a zatem pracownik sklepu mógł być uznany za osobę, o której mowa w art. 80 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Brak więc podstaw do twierdzenia, że czynności kontrolne, które zostały przeprowadzone w obecności sprzedawcy będącego pracownikiem skarżącego zostały przeprowadzone z naruszeniem wskazanego przepisu prawa.

W tej sytuacji za bezzasadne należało uznać zarzuty błędnej wykładni art. 79 ust. 1 i 7 oraz 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Chybiony okazał się ponadto zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, stanowiącego, że podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że nałożenie nakazu doprowadzenia do właściwego stanu czystości ścian poszczególnych pomieszczeń miało na celu wyegzekwowanie od strony skarżącej obowiązków wynikających z zał. II rozdziału I pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE.L.2004.139.1) w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a polegających na utrzymaniu pomieszczeń żywnościowych w czystości i zachowaniu dobrego stanu i kondycji technicznej. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że wykonywanie przez stronę skarżącą obowiązku utrzymania pomieszczeń żywnościowych w czystości ma nie tyle polegać na zrealizowaniu jednostkowego nakazu usunięcia zabrudzeń i zanieczyszczeń, ale ustawicznym utrzymywaniu ich w należytym stanie czystości. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut błędnej wykładni wymienionego przepisu nie wyjaśnił w czym przejawia się jego niewłaściwa interpretacja przyjęta w zaskarżonym wyroku, ani też nie przedstawił własnego rozumienia przedmiotowego unormowania. Brak jakiejkolwiek argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym zakresie sprawił, że ten zarzut kasacyjny nie podlegał merytorycznej ocenie.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej tj. po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).