Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2938/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań D. K. i S.S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej

z upoważnienia Architekta Miejskiego przez Kierownika Oddziału Nadzoru Budowlanego w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we [...] z dnia [...] lipca 1987 r., Nr [...], udzielającej na rzecz A.C. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny na działce, położonej we [...] przy ul. [...], oznaczonej numerem [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy:

Kierownik Oddziału Nadzoru Budowlanego w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we [...], działający

z upoważnienia Architekta Miejskiego, decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 1987 r., działając zgodnie z planem szczegółowym Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...], udzielił A. C. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny na działce nr [...], położonej we [...], ul [...] (dalej: decyzja ostateczna).

W piśmie z dnia [...] maja 2015 r. S. S. (dalej: wnioskodawca, skarżący, strona) wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ostatecznej, wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że przy wydaniu tej decyzji organ naruszył art. 21 ust. 1 P.b. z 1974 r. i § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, bowiem istniejący plan miejscowy z [...] czerwca 1973 r. wskazywał, że w części ulicy [...]j we [...] dotyczy terenów zabudowy jednorodzinnej. Nie można więc przyjąć, aby pozwolenie na budowę drugiego budynku jednorodzinnego na posesji przy ul. [...] było zgodne

z ww. planem. Poza tym wnioskodawca stwierdził, że plan szczegółowy cytowany

w decyzji ostatecznej nie istnieje. Skarżący wskazał też, że inwestor nie wnioskował o decyzję zatwierdzającą plan zagospodarowania działki w aspekcie zgodności

z przepisami prawa usytuowania zamierzonego nowego obiektu budowlanego

w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy otoczenia działki. Dlatego,

w ocenie skarżącego, wydanie kwestionowanej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. wnioskodawca doprecyzował swoje wcześniejsze stanowisko, wskazując, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji budowy, kwestionowaną decyzję wydano bez podstawy prawnej.

W pismach z [...] września 2015 r. oraz [...] września 2015 r. skarżący zarzucił naruszenie integralności weryfikowanego projektu budowlanego poprzez brak rysunku elewacji południowej nowego budynku przy ul. [...]. Wskazał także, że budowa spornego budynku została zakończona przed wydaniem weryfikowanej decyzji z dnia [...] lipca 1987 r., Nr [...].

W stanowisku z [...] listopada 2015 r. skarżący ponowił zarzut realizacji inwestycji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego względu uznał, że kwestionowana decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ponadto strona wskazała na niezgodne z prawem posadowienie budynku. Przewidziana w projekcie budowlanym odległość klatki schodowej od granicy z sąsiednią działką wynosi tylko 1,5 m.

Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) decyzją z [...] stycznia 2016 r. Nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowe postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek S. S., -współwłaściciela sąsiadującej z terenem inwestycji nieruchomości, położonej przy ul. [...] we [...], stanowiącej działkę gruntu nr [...],[...], obręb [...]. Wojewoda podniósł, że materialnoprawną podstawą wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej była ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwana dalej: P.b. z 1974 r.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy, a konkretnie art. 29 ust. 1, 2 i 4 P.b. z 1974 r. oraz § 43

i § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska

z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48, zwane dalej: rozporządzeniem z 1975 r.). Nie można więc przyjąć, że kontrolowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wojewoda, badając decyzję ostateczną pod względem jej zgodności

z przepisami: art. 20 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 3, art. 29 ust. 1 P.b. z 1974 r., wskazał, że w pozwoleniu na budowę mogły być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej. W tym wypadku nie obowiązywało oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć

i zatwierdzeń, o których mowa w art. 21 ust. 3 P.b. z 1974 r. Taka też sytuacja miała miejsce w przypadku weryfikowanej decyzji z dnia [...] lipca 1987 r., którą zarówno zatwierdzono plan realizacyjny, jak też wydano pozwolenie na budowę.

Ww. decyzja spełniała wymogi przytoczonego przez skarżącego § 43 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 1975 r., ponieważ ustaliła "zasady i warunki prawidłowej zabudowy działki" oraz "usytuowanie zamierzonych obiektów budowlanych

w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy otoczenia działki". Nie doszło również do naruszenia § 45 ust. 1 ww. rozporządzenia, bowiem jeśli weryfikowaną decyzją zatwierdzono plan realizacyjny oraz wydano pozwolenie na budowę, to merytorycznie zbędne było wydanie decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji ogólnej inwestycji lub o zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki.

Następnie Wojewoda zauważył, że zamierzenie inwestycyjne, dla którego wydano weryfikowaną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie wymagało wcześniejszego uzyskania decyzji lokalizacyjnej, ponieważ nie była to inwestycja przemysłowa, usługowa czy handlowa. W dacie wydania decyzji ostatecznej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., gdzie przedmiotowa nieruchomość leżała na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Brak jest więc znamion naruszenia przepisów prawa: art. 3, art. 21 ust. 1 P.b. z 1974 r. oraz § 43 ust. 1 rozporządzenia z 1975 r.

Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajduje się umowa darowizny z [...] czerwca 1986 r. (Repertorium A nr [...]) potwierdzająca, że teren inwestycji, oznaczony nr działki [...]przy ul. [...] we [...], stanowił przedmiot użytkowania wieczystego: C. F., E. F., J. C. oraz inwestora – A. C.. Istnieje również oświadczenie z dnia [...] marca 1987 r., w którym E. F. i C. F. wyrazili zgodę "córce i zięciowi J. i A. C. na przybudowanie do ich domu dobudówki na cele mieszkaniowe.

W świetle powyższych dokumentów bezsporne jest spełnienie warunku

w postaci wykazania przez inwestora – A. C. prawa do dysponowania nieruchomością, co jest zgodne z art. 29 ust. 5 P.b. z 1974 r..

Organ I instancji, w kontekście rozpatrywanej sprawy, nie uwzględnił zarzutu skarżącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez zakończenie budowy nowego budynku przy ul. [...] we [...] przed wydaniem decyzji ostatecznej z [...] lipca 1987 r. Wskazał przy tym na art. 28 ust. 1 P.b. z 1974 r., z którego wynika, że roboty budowlane można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie fakt wcześniejszej realizacji inwestycji objętej kontrolowaną decyzją skarżącego miałby wynikać z twierdzeń

i dowodów, których przeprowadzenia żądał skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie z akt weryfikowanej sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ nadzoru ocenił wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. przez pryzmat materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ administracji, który wydał decyzję ostateczną. Wojewoda wskazał, że zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły swoje ustalenia faktyczne. Jeśli zatem skarżący posiada nowe fakty i dowody na poparcie swojego stanowiska, to mogą one stanowić co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewoda w toku weryfikacji decyzji ostatecznej wskazał również na istotną kwestię oceny prawidłowości sytuowania projektowanej zabudowy. Zauważył, że planowana rozbudowa o rzucie prostokąta miała być zrealizowana w głębi działki. Otwory okienne w tylnej elewacji usytuowano w odległości 3 m od granicy działki,

a odległość planowanej rozbudowy od strony działki skarżącego na długości 1,05 m wynosiła od około 1,95 m do 2,70 m, co jest sprzeczne z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17. Poz. 62, zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Ta niezgodność, zdaniem Wojewody, nie stanowi o konieczności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ostatecznej. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza tym należy mieć na uwadze, że zarówno realizacja okien od strony tylnej elewacji, jak i niewielkie przybliżenie planowanego obiektu do granicy działki, wynikające z realizacji klatki schodowej, nie wywołało żadnych skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego, ani z pozycji interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W ocenie Wojewody, powyższe odstępstwa nie wprowadziły żadnych istotnych uciążliwości w zakresie użytkowania sąsiednich nieruchomości, co prowadzi do wniosku, że stwierdzone w weryfikowanej decyzji naruszenie zapisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie ma kwalifikowanego "rażącego" charakteru. Ponadto Wojewoda skontrolował decyzję ostateczną pod kątem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. z wynikiem negatywnym.

Od decyzji organu I instancji skarżący wniósł odwołanie, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie orzeczenie o istocie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z

a) art. 3, art. 4, art. 5 ust. 1 punkt 4 i 6 oraz ust. 2, art. 20 ust. 1 i 2, art. 21 ust 1-4, art. 22, art. 28 ust 1, 29 ust 1, art. 31 ust. 1, art. 54 ust. 2 i ust. 5 P.b. z 1974 r. oraz

§ 2 ust. 4, § 3 ust. 1 i ust. 2, § 43 ust. 1, § 46 ust 1 pkt 1, § 47 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 1975 r.,

b) art. 25 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1, art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r.

o planowaniu przestrzennym,

c) art. 13 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 3, art. 36 pkt 1 i 2, art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym,

- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, co skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z [...] lipca 1987 r., mimo iż z analizy materiału dowodowego sprawy oraz z jej okoliczności wynika, że decyzja ta podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, a przez to, że zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 28 ust 1 i art. 29 ust 1 P.b. z 1974 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, mimo iż z analizy materiału dowodowego sprawy wynika, że decyzja ostateczna była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miała i ma charakter trwały, przez co zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, bezzasadne nieuwzględnienie przez organ dowodu zgłoszonego przez stronę oraz błędną ocenę dowodów i błędne ustalenie okoliczności sprawy.

Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, przez: 1) zwrócenie się do właściwego organu prowadzącego ewidencję gruntów

i budynków, o przekazanie wszelkich dokumentów jakie znajdują się w posiadaniu organu, a które dotyczą nieruchomości, zlokalizowanej przy ulicy [...] we [...], jak również zwrócenie się o przekazanie informacji, na jakiej podstawie w ewidencji gruntów i budynków w zakresie nieruchomości przy ulicy [...] we [...] wpisano informację, że zakończenie budowy budynku miało miejsce w 1987 r., 2) zwrócenie się do właściwego organu celem weryfikacji aktualności mapy zasadniczej, na podstawie której sporządzono plan realizacyjny, załączony do wniosku o pozwolenie na budowę, na okoliczność potwierdzenia braku spełnienia przez inwestora przesłanek ustawowych wymaganych do wydania decyzji

o pozwoleniu na budowę, nadto potwierdzenia, że decyzja w dniu jej wydania była niewykonalna, gdyż z mapy zasadniczej, aktualnej na dzień składania wniosku, tj. na rok 1987 wynikało, że planowany budynek został już wzniesiony, a jego budowa zakończona.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że w dacie wydania decyzji ostatecznej na terenie miasta [...] obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. Plan ten nie mógł być podstawą do weryfikacji dokumentów złożonych przez inwestora A. C., gdyż był to plan ogólny, który nie wskazywał szczegółowych rozwiązań urbanistyczno-budowlanych, w oparciu o które można było wykonać plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji. Plan zagospodarowania działki, dołączony do wniosku

o wydanie pozwolenia na budowę, został wykonany na nieaktualnej mapie zasadniczej z 1973 r. Sam plan realizacyjny pochodził z 1982 r. (sprzed ponad 5 lat przed wydaniem decyzji).

Skarżący wskazał, że w aktach sprawy decyzji ostatecznej znajduje się pismo Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej

i Architektury z [...] września 1982 r., z którego treści wynika, że zaleca się zastosowanie alternatywnego sposobu rozbudowy budynku na posesji przy ul. [...]. Organ wydający decyzję ostateczną nie uwzględnił tego dokumentu. Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie wziął pod uwagę dowodu w postaci treści wypisu z ewidencji gruntów i budynków, z której wynikało, że budynek przy ul. [...] był wybudowany już wcześniej, tj. przed wydaniem decyzji

o pozwoleniu na budowę. W ewidencji gruntów wskazano bowiem, iż zakończenie budowy miało miejsce w roku 1987, co powinno podlegać weryfikacji organu rozpoznającego wniosek o pozwolenie na budowę. Zdaniem strony, błędne jest stanowisko organu I instancji, że ta okoliczność może być brana pod uwagę

w postępowaniu wznowieniowym, a nie nieważnościowym.

Od decyzji Wojewody odwołanie złożyła również siostra skarżącego D.K. (dalej: odwołująca się ), zarzucając naruszenie art. 78 § 1, art. 7 i art. 77 k.p.a. przez pominięcie dowodu z wypisu z kartoteki budynków wydanego przez Prezydenta miasta [...] w dniu [...] grudnia 2014 r. na okoliczność zakończenia budowy nowego budynku w 1987 r. Tym samym Wojewoda nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego i nie uwzględnił okoliczności, że budowę budynku przy ul. [...] we [...] rozpoczęto przed 1987 r., a zakończono w 1987 r., co jest przesłanką z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Wojewoda nie wyjaśnił, dlaczego dla inwestycji samowolnie wybudowanej przy ul. [...] wydano pozwolenie na budowę, czym naruszono art. 28 ust. 1 P.b. z 1974 r. Okoliczność tę potwierdza zdekompletowany dziennik budowy nowego budynku z maja 1988 r., dołączony przez inwestora do zawiadomienia o zakończeniu budowy z [...] kwietnia 1988 r., gdzie roboty budowlane zaczynają się w maju 1988 r. Poza tym odwołująca się zarzuciła, że Wojewoda nie uwzględnił okoliczności, że w dacie udzielenia pozwolenia na budowę na sąsiednich działkach istniała tylko zabudowa jednorodzinna o kubaturze 370-500 m³ i wybudowanie na posesji przy ul. [...] dodatkowego budynku o kubaturze co najmniej 760 m³ niszczy ład przestrzenny otoczenia. Nie zgodziła się również z oceną Wojewody co do kwestii, czy inwestycja rażąco narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Decyzją z [...] października 2016 r. GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody, nie stwierdzając tym samym, aby kontrolowana decyzja ostateczna była dotknięta wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a. Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego GINB wskazał, że nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych w przepisach: art. 29 ust. 5 P.b. z 1974 r. i § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 1975 r.

Odnosząc się do zarzutu odwołań, iż plan realizacyjny sporządzony został na nieaktualnej mapie GINB wskazał, że sam fakt, iż mapa ta datowana jest na [...] lipca 1982 r. nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu. W toku prowadzonego postępowania nie stwierdzono, aby ww. mapa w dacie wydania pozwolenia na budowę była nieaktualna w istotnym zakresie, tj. takim, który mógłby skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na okoliczność, że w toku postępowania odwoławczego Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] poinformował o braku

w zasobie geodezyjnym i kartograficznym map zasadniczych do celów projektowych aktualnych na dzień [...] lipca 1987 r. Jeśli więc w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić o oczywistości naruszenia prawa, to nie można też mówić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być widoczne "gołym okiem",

a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wywiódł, że decyzja ostateczna z [...] lipca 1987 r. nie narusza w sposób rażący ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] 1973-1985, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta [...]z [...] czerwca 1973 r., Nr [...], obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia. Obszar, na którym znajdowała się działka nr ew. [...], oznaczony był jako tereny budownictwa mieszkaniowego. Tym samym sporne przedsięwzięcie nie narusza rażąco ustaleń planu miejscowego w przedmiocie przeznaczenia terenu.

Mając na uwadze zarzut odwołujących się, że "do wydania pozwolenia na budowę, a wcześniej do akceptacji planu realizacyjnego, koniecznym było dokonanie oceny warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu nie o plan ogólny, ale o plan szczegółowy", GINB wyjaśnił, że pismem z [...] września 2015 r., znak: [...] Wojewoda wystąpił do Prezydenta [...] o przekazanie wypisu i wyrysu z obowiązującego wówczas na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi nadesłano uwierzytelnione kserokopie fragmentów zachowanej planszy graficznej i części tekstowej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z [...] czerwca 1973, nr [...]. W tym zakresie organ odwoławczy, powołując się na przepis § 43 ust. 1 rozporządzenia z 1975 r., stwierdził, że brak jest przepisów prawa, które wskazują na konieczność oceny zgodności budowy ze szczegółowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc z posiadanych akt nie wynika, aby na danym terenie w dacie wydania kontrolowanej decyzji ostatecznej obowiązywał plan szczegółowy, to należało dokonać analizy zgodności projektu budowalnego

z ustaleniami obowiązującego ww. ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto projektowany obiekt, zdaniem organu odwoławczego, nie narusza wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a w szczególności

§ 12 ust. 1 i ust. 2, ponieważ w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest jednolite. Rozbieżność orzecznictwa na tle możliwości zastosowania art. 12 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazuje, że nie można uznać podstawowej cechy nadającej naruszeniu prawa przymiotu rażącego, tj. oczywistej sprzeczności między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Po analizie projektu realizacyjnego GINB stwierdził, że doszło do nieznacznego przekroczenia odległości ściany projektowanego budynku od granicy działki sąsiedniej nr [...], a więc to naruszenie nie może być uznane za rażące. Poza tym wyraził wątpliwość, czy przepis § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy on wolnostojących jednorodzinnych domów mieszkalnych, natomiast rozbudowa nie obejmuje budynku wolnostojącego.

Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702) wskazał, że ewentualne stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie blisko 30 lat od jej wydania pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości.

W odniesieniu do zarzutu o niewykonalności decyzji ostatecznej w dniu jej wydania z uwagi na okoliczność, że nowy budynek powstał przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę GINB zwrócił uwagę na treść § 63 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034), w oparciu o który uznał, iż wypis z kartoteki budynków nie może być uznany za dowód przesądzający z góry, że rozbudowa budynku przy ul. [...] została zakończona przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Natomiast w aktach sprawy administracyjnej dotyczącej wydania kontrolowanej decyzji ostatecznej brak jest dowodów świadczących o tym, że organ miał wiedzę o wybudowaniu przedmiotowego budynku przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego wszelkie nowe dowody na tę okoliczność mogą być rozpatrywane jedynie w postępowaniu wznowieniowym.

Co do pominięcia przy wydawaniu decyzji o pozwolenie na budowę stanowiska odnośnie do alternatywnego sposobu rozbudowy budynku przy ul. [...] we [...], GINB wskazał, że przepisy prawa budowlanego nie przewidywały sprawdzenia projektu budowlanego i planu realizacyjnego z ww. opinią.

Niezasadny jest, w ocenie GINB, zarzut, że usytuowanie budynku w bliskiej granicy z działką sąsiednią spowoduje problemy z prawidłowym odprowadzaniem wody deszczowej i osuwającym się z dachu śniegiem. Jak wynika z projektu budowlanego, odwodnienie dachu odbywać się będzie przez rynny i rury spustowe zewnętrzne. Ewentualne zalewanie działki odwołującej się, spowodowane niewłaściwym wykonaniem przez inwestora odpowiednich zabezpieczeń (rynien) może stanowić podstawę dochodzenia roszczeń na drodze postępowania cywilnego w sądzie powszechnym, a nie w nieważnościowym postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze zarzut naruszenia art. 54 P.b. z 1974 r. organ odwoławczy wskazał, że ewentualne naruszenie w tym zakresie może być przesłanką ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niedopuszczalne jest bowiem przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja ostateczna dotyczy innej działki, bo wskazano w niej nr [...] organ odwoławczy stwierdził, że stanowi to pomyłkę pisarską. Z dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę planu zagospodarowania działki wynika, że pozwolenie zostało udzielone dla budynku na działce nr [...], położonej przy ul. [...] we [...].

GINB w konkluzji stwierdził, że bezzasadny jest zarzut odwołujących się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza, że zapadło ono w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Analiza kontrolowanej decyzji prowadzi do wniosku, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję GINB z dnia [...] października 2016 r. złożył skarżący, wnosząc o umorzenie postępowania i uznanie, że było ono bezprzedmiotowe. Skarżący zarzucił GINB, że nie uwzględnił okoliczności, że decyzja ostateczna z [...] lipca 1987 r. rażąco naruszyła przepis art. 2 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. przez błędne ustalenie treści pojęcia "rozbudowa" zawartego w tym artykule

w stosunku do treści projektu techniczno-budowlanego i planu realizacyjnego. Inwestor nie mógł dokonać rozbudowy, ponieważ podjęte przez niego prace budowlane nie dotyczyły istniejącego budynku przy ul. [...], nie były rozbudową. Inwestor w okresie 2 lat od daty wydania pozwolenia na rozbudowę nie dokonał rozpoczęcia robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku istniejącego. Wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji budynek jest niezalegalizowaną samowolą budowalną, gdyż inwestor nie otrzymał pozwolenia na budowę nowego, samodzielnego budynku.

Poza tym decyzja ostateczna jest niewykonalna fizycznie w dniu jej wydania

i ma charakter trwały, ponieważ nie jest możliwe prowadzenie robót budowlanych na istniejącym budynku mieszkalnym przy ul. [...] przez wykonywanie nowego budynku mieszkalnego na tej samej posesji. Jeżeli decyzja ostateczna dotyczy rozbudowy, a plan realizacyjny i projekt techniczno-budowlany dotyczy budowy nowego samodzielnego budynku, to w konsekwencji decyzja ta jest niewykonalna. Tym samym występuje przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skarżący nie podzielił stanowiska GINB w tym zakresie, że:

- jeżeli nie ma miejscowego, szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru, to oceny zgodności planu realizacyjnego

z planem zagospodarowania przestrzennego należy dokonać na podstawie planu ogólnego;

- projektowany nowy budynek nie narusza rażąco wymogów art. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w tym czy rozbudowa domu [...] jednorodzinnego na dwurodzinny jest faktycznie rozbudową istniejącego budynku, czy budową nowego budynku;

- art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a szczególnie w tzw. teczce archiwalnej Urzędu Miejskiego we [...], w której jest: egzemplarz decyzji nr [...]z [...] lipca 1987 r., plan realizacyjny i projekt techniczno- budowlany nr [...], na okoliczność wykazania, że prace budowlane przedstawione w dokumentacji dotyczą budowy nowego domu jednorodzinnego;

- art. 80 k.p.a. przez brak ustalenia istotnych okoliczności faktycznych polegających na tym, że rozbudowa istniejącego budynku [...] realizuje się w budowie nowego budynku.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał (pismo procesowe

z [...] czerwca 2017 r.), że organy obu instancji wadliwie prowadziły postępowanie, ponieważ nie ujawniły istotnej okoliczności związanej z datą wybudowania budynku, nie zgromadzono kompletnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Skarżący, działający przez pełnomocnika, nie zgodził się z oceną dowodów, jakiej dokonał organ I instancji i GINB, jak również nie podzielił dokonanej przez organy

w przedmiotowej sprawie wykładni prawa i interpretacji przepisów prawnych. Sformułował zarzuty wobec decyzji GINB tożsame z zarzutami zawartymi w swoim odwołaniu, a nadto wskazał na naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. polegające na jego niezastosowaniu i braku umorzenia postępowania, mimo zaistnienia w tym zakresie okoliczności to uzasadniających. Zarzucił ponadto brak przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w odwołaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z [...] października 2017 r. skarżący zmienił przedstawiony w swojej skardze zarzut naruszenia przez organy orzekające w tej sprawie prawa materialnego, czyli art. 2 ust. 2 P.b. z 1974 r. na zarzut jego niezastosowania, co skutkowało przyjęciem, że przedmiotem decyzji ostatecznej jest rozbudowa już istniejącego na posesji [...] budynku jednorodzinnego

w zabudowie bliźniaczej. Następstwem tego jest niewykonalność decyzji, co stanowi zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący zarzucił naruszenie przy wydaniu decyzji organów obu instancji art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. przez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania, mimo zaistnienia w tym zakresie okoliczności to uzasadniających.

Swoje stanowisko skarżący podtrzymał w piśmie procesowym z [...] listopada 2017 r. wskazując, że zarówno Wojewoda, jak i GINB pominęli okoliczność, że

w zatwierdzonym projekcie projektant zamiennie traktuje budowę i rozbudowę. Decyzja ostateczna powinna być usunięta z obrotu prawnego jako nieważna,

a postępowanie prowadzone przez organy obu instancji w przedmiotowej sprawie uznane za bezprzedmiotowe.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2017 r. uczestnik postępowania A.C. wniósł o oddalenie skargi. W oświadczeniu zaprzeczył, aby rozbudowa budynku przy ul. [...]we [...] zakończyła się w 1987 r. Wskazał, że skarżący potraktował wpis w rejestrze gruntów o sporządzeniu projektu rozbudowy domu jako zakończenie tej rozbudowy, gdy tymczasem budowa rozpoczęła się

w 1988 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a.,

a służącej ochronie takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki

z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności może zostać wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Niniejsze postępowanie zostało wszczęte

z inicjatywy skarżącego, współwłaściciela sąsiadującej z terenem inwestycji nieruchomości, położonej przy ul. [...] we [...], stanowiącej działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...],[...], obręb [...].

Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów

o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wśród wad kwalifikowanych, stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa).

Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt

I OSK 2832/12, z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, wszystkie publ. cbosa).

Wskazać również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż decyzja GINB z [...] października 2016 r. nie narusza prawa, bowiem decyzja ostateczna z [...] lipca 1987 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną

w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzja ostateczna została wydana na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 P.b. z 1974 r., a więc nie znajduje żadnego uzasadnienia zarzut skargi, że decyzja nie posiada podstawy prawej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może także dotyczyć części decyzji (tak: P. Gołaszewski, Sporządzanie środków zaskarżenia

w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (...), Warszawa 2013, s. 205-206). Pogląd ten znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie podkreśla się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawa, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por: wyroki NSA z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06, publ. LEX nr 315975 oraz z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1257/15, publ. Lex nr 2205977). Z taką sytuacją w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia.

Decyzją ostateczną z [...] lipca 1987 r. ówczesny organ zezwolił na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny na działce przy ul. [...]we [...]. Inwestorem był A. C., który swoje prawo do dysponowania działką inwestycyjną wykazał umową darowizny, sporządzoną [...] czerwca 1986 r. w formie aktu notarialnego (Repertorium A nr [...])

w Państwowym Biurze Notarialnym we [...]. Na mocy tej umowy otrzymał wraz ze swoją żoną J.C. od swoich teściów: C. i E. małżonków F. ½ część prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni 407 m². W aktach sprawy o pozwolenie na budowę znajduje się również oświadczenie

z [...] marca 1987 r. małżonków F., którzy wyrazili zgodę swojej córce i zięciowi na przybudowanie do ich domu dobudówki, która będzie stanowić ich mieszkanie.

W związku z powyższym należy uznać, że inwestor wypełnił dyspozycję art. 29 ust. 5 P.b. z 1974 r., z którego wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Przepis ustawy koresponduje w tym zakresie z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 1975 r. (do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej).

Sąd podziela ocenę Wojewody, że wskazany w kontrolowanej decyzji ostatecznej nr działki [...] stanowi pomyłkę pisarską, bowiem nie ulega wątpliwości, że przedmiotem decyzji jest pozwolenie na rozbudowę budynku, położonego na działce przy ul. [...] we [...], którego integralną częścią jest plan zagospodarowania działki inwestycyjnej, a z niego wynika z kolei lokalizacja projektowanego budynku. Numer działki [...] wynika również jasno

z wyżej opisanego aktu notarialnego umowy darowizny oraz wypisu z kartoteki budynków.

W tym miejscu należy stwierdzić, że z badanej dokumentacji akt administracyjnych dotyczących kontrolowanego pozwolenia na budowę (projekt techniczny i plan realizacyjny) wynika jednoznacznie, że chodzi o rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dodatkowy segment (po rozbudowie budynek dwurodzinny). Sąd nie znajduje podstaw do uznania wniosku skarżącego

o stwierdzenie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowości postępowań prowadzonych przed Wojewodą i GINB z uwagi na uznanie, że decyzja kontrolowana jako przedmiot tych postępowań nie istnieje, bowiem dotyczy ona rozbudowy,

a faktycznie dokonano budowy samodzielnego budynku mieszkalnego. Błędne jest stanowisko skarżącego, że decyzja ostateczna dotyczyła rozbudowy, a plan realizacyjny i projekt techniczno-budowlany obejmowały budowę nowego, samodzielnego budynku. Z treści art. 2 ust. 2 P.b. z 1974 r. wynika, że przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę

i rozbudowę. Przedmiotem decyzji ostatecznej jest budowa polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny, co było jednocześnie przedmiotem projektu technicznego i planu realizacyjnego.

W konsekwencji brak jest podstaw, aby stwierdzić niewykonalność decyzji ostatecznej na wskazanej przez skarżącego podstawie prawnej – art. 32 ust. 1 pkt 1

i 2 P.b. z 1974 r., z którego wynika, że pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub

w terminie ustalonym w pozwoleniu, została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata.

Decyzja ostateczna została wykonana jako "rozbudowa", a wynika to

z dokumentów zgromadzonych w sprawie prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. [...] we [...].

Pozostałe zarzuty skargi, zawarte w piśmie procesowym z [...] czerwca 2017 r., sporządzonym przez pełnomocnika skarżącego, są tożsame z zarzutami odwołania, do których organ odwoławczy ustosunkował się w uzasadnieniu swojej decyzji. Sąd podziela ustalenia i wywody GINB, uznając je za własne, natomiast zarzuty skargi

w tym zakresie uznaje za polemikę z wywodami zawartymi w zaskarżonej decyzji.

W dacie obowiązywania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1) i wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 3).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 i ust. 2 P.b. z 1974 r., w ramach prac związanych

z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji należało rozstrzygać podstawowe problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane tej inwestycji. W szczególności w ramach ww. prac powinno nastąpić opracowanie planu realizacyjnego, określającego urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej oraz sporządzenie projektu obiektu budowlanego lub jego części.

Z kolei w myśl art. 21 ust. 1 P.b. z 1974 r., podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi.

Podstawą do wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji ostatecznej był miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] 1973-1985, przyjęty uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., z którego wynika, że obszar, na którym położona jest nieruchomość przy ul. [...] (działka nr [...],[...], obręb [...]), oznaczony był jako "budownictwo mieszkaniowe".

Z akt kontrolowanej sprawy oraz z pisma Prezydenta [...] z dnia

[...] października 2015 r. wynika jednoznacznie, że w dacie wydawania decyzji ostatecznej nie obowiązywał na obszarze terenu inwestycji inny plan miejscowy, aniżeli ogólny. W decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. plan ten został konkretnie oznaczony przez wskazanie cech dokumentu, na podstawie którego został on uchwalony. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji nie może być wątpliwości, który plan jest podstawą do wydania decyzji ostatecznej. Kwestia wskazania w treści decyzji, że jest to plan szczegółowy nie może w okolicznościach tej sprawy być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z uwagi na rażące naruszenie prawa. Z pewnością stanowi to niedokładność w opisie planu, jednak to uchybienie nie ma charakteru rażącego. Organy orzekające w tej sprawie dokonały oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie teren działki inwestycyjnej przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe, a więc pozwolenie na inwestycję polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny mieści się w powyższej kategorii.

Organy dodatkowo słusznie zauważyły, że w myśl obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 21 ust 1 P.b. z 1974 r., podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Natomiast przepis § 43 ust. 1 rozporządzenia z 1975 r. wskazuje, że pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. Powyższe przepisy

w zestawieniu z art. 3 P.b. z 1974 r. prowadzą do wniosku, że w P.b. z 1974 r. brak jest przepisów prawa, które wskazują na konieczność oceny zgodności budowy ze szczegółowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji niezasadne są zarzuty podnoszone przez skarżącego naruszenia

w stopniu rażącym ww. przepisów, jak również tych wskazanych w uzupełnieniu skargi (pismo procesowe z [...] czerwca 2017 r.) dotyczących ww. kwestii.

Analizując dalej kontrolowaną w trybie nadzoru decyzję stwierdzić należy, że w pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 P.b. z 1974 r., mogły być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej. W tych wypadkach nie obowiązywało oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń, o których mowa

w art. 21 ust. 3 ww. ustawy (plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne

i architektoniczno-budowlane projektów podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej). Taka sytuacja miała miejsce w sprawie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 1987 r., którą jednocześnie zatwierdzono plan realizacyjny oraz wydano pozwolenie na budowę. W takim zakresie decyzja spełnia wymogi § 43 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 1975 r., ponieważ ustaliła zasady

i warunki prawidłowej zabudowy działki oraz usytuowanie zamierzonych obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy otoczenia działki. Tym samym nie został naruszony przytoczony przez skarżącego § 45 ust.1 rozporządzenia z 1975 r., według którego na wniosek inwestora właściwy organ jest obowiązany przed udzieleniem pozwolenia na budowę rozstrzygnąć podstawowe problemy urbanistyczne i architektoniczne oraz ochrony środowiska zamierzonej inwestycji budowlanej, w drodze wydania oddzielnej decyzji o ustaleniu miejsca

i warunków realizacji inwestycji lub o zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki.

Inwestor nabywał uprawnienie do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. W razie potrzeby w pozwoleniu określało się warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót (art. 29 ust. 1 P.b. z 1974 r.). Zasadniczymi przesłankami do wydania decyzji

o pozwoleniu na budowę oraz merytorycznej dopuszczalności realizacji inwestycji były przede wszystkim jej zgodność z przeznaczeniem terenu (art. 3 ww. ustawy) oraz wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością (art. 29 ust. 5 ww. ustawy). Obie te przesłanki wystąpiły w procesie wydawania decyzji ostatecznej bez naruszeń przepisów prawa w stopniu rażącym.

Skarżący zarzucił, że inwestor nie dopełnił wszystkich wymogów formalnych pozwalających mu na uzyskanie pozwolenia na budowę budynku, a w szczególności nie przedłożył planu realizacyjnego na aktualnej mapie, przez co organ badający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie uwzględnił faktu, że sporny budynek istniał już na gruncie. Z treści § 46 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1975 r. wynika, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć plan zagospodarowania działki budowlanej, który zgodnie z § 47 ust. 1 tego rozporządzenia należy sporządzić na aktualnej mapie w skali nie mniejszej niż 1:500. W aktach archiwalnych dotyczących wydania decyzji z [...] lipca 1987 r. znajduje się plan realizacyjny sporządzony na mapie sytuacyjnej sporządzonej w skali 1:500, ale z daty [...] lipca 1982 r.

Odnośnie do zarzutu nieaktualności mapy organ odwoławczy zasadnie zauważył, iż samo datowanie wskazywanej mapy na dzień [...] lipca 1982 r. (na 5 lat przed wydaniem ostatecznej decyzji) nie oznacza jeszcze, że doszło do rażącego naruszenia przepisu. Z analizy dokumentów zebranych w sprawie dotyczącej wniosku o pozwolenie na budowę nie stwierdzono bowiem, aby mapa z 1982 r. była nieaktualna w zakresie mogącym skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Ten wniosek został wzmocniony informacją uzyskaną przez GINB o braku w zasobie geodezyjnym i kartograficznym [...] map zasadniczych do celów projektowych aktualnych na dzień [...] lipca 1987 r. Tym samym organ nadzoru nie mógł zweryfikować danych zawartych na mapie dołączonej do przedmiotowego wniosku z aktualną na tamten czas mapą zasadniczą do celów projektowych. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzorczym, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Wszelkie więc wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz brak oczywistości i bezsporności naruszenia należy rozstrzygać na korzyść legalności ostatecznej decyzji kontrolowanej. W tym zakresie orzecznictwo sądowe jest jednoznaczne (por. wyroki NSA: z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342, z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09, wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2012, sygn. akt IV SA/Wa 1973/11, wszystkie publ. cbosa). Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2459/10, publ. Lex nr 1100762).

Stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, obowiązującego w dacie wydawania kontrolowanej decyzji ostatecznej, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne (...) powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki, a gdy ściana zwrócona w stronę granicy nie ma otworów okiennych - co najmniej 3 m od granicy. Ust. 2 § 12 tego rozporządzenia pozwala na zmniejszenie powyższych odległości, jeżeli zabudowa na sąsiedniej działce istnieje w odległości większej niż 4 m od granicy działki, a odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym wynosi co najmniej 8 m.

Z ustaleń organów orzekających w tej sprawie wynika, że stwierdzono naruszenie norm budowlanych, wynikających z planu realizacyjnego spornej inwestycji, polegające na tym, że przewidziano realizację okien od strony tylnej elewacji w odległości 3 m od granicy z działką nr [...]. Poza tym rozbudowa od strony działki skarżącego przewidywała wewnętrzną klatkę schodową, przez co na długości 1,05 m odległość planowanej rozbudowy od granicy z sąsiednią działką budowlaną wynosiła od około 1,95 m do 2,70 m.

Powyższego naruszenia nie uznano za rażące z uwagi na ocenę, że nie wywołało ono skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego ani też z pozycji interesu prawnego

i uciążliwości w zakresie użytkowania sąsiednich nieruchomości.

Poza tym organ odwoławczy wskazał na niejednolitość orzecznictwa sądowego dotyczącego wykładni § 12 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia. I tak: Naczelny Sąd Administracyjny w Katowicach (do 31 grudnia 2003 r.) w wyroku z dnia 2 października 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2223/98 (publ. Lex nr 1257521) oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lipca 1995 r., sygn. akt III ARN 17/95 (publ. OSNP 1996/3/3) zaprezentowały pogląd, że wyjątek z § 12 ust. 2 zachodzi tylko wtedy, gdy sąsiadująca z działką inwestora nieruchomość jest zabudowana, a istniejący na niej obiekt budowlany usytuowany jest w odległościach podanych w tym przepisie.

Jednakże nie jest to ugruntowany i powszechny pogląd. W wyroku z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt SA/Rz (publ. Lex nr 2241/99 657579) Naczelny Sąd Administracyjny w Rzeszowie (do 31 grudnia 2003 r.) stwierdził, że możliwa jest lokalizacja obiektu z naruszeniem powyższych odległości również w sytuacji, gdy na sąsiedniej działce brak jest w ogóle zabudowań.

Rozbieżność orzecznictwa sądowego na tle możliwości zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazuje, iż nie można uznać podstawowej cechy nadającej naruszeniu prawa przymiotu rażącego - oczywistej sprzeczności między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1599/15, publ. Lex nr 2271875, wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 499/16, publ. Lex nr 2148486, wyrok WSA w Łodzi z 3 sierpnia 20167 r., sygn. akt II SA/Łd 322/16, publ, Lex nr 2105292, wyrok WSA w Warszawie z 28 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 199/16, publ. Lex nr 214888).

Dlatego Sąd podziela wnioski w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że choć kontrolowana decyzja wydana została z odstępstwem od przepisu § 12 cytowanego wyżej rozporządzenia, to charakter tego naruszenia nie jest rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak w wyroku WSA w Warszawie

z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1829/06, publ. Lex nr 304107).

Jeśli nawet uznano by, że doszło w powyższym zakresie do rażącego naruszenia prawa, to słusznie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zwrócił uwagę na wyrok z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie,

w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej

z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny

z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie wyrok ten skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, publ. Lex nr 2037413, wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, publ. Lex nr 2081350).

W odniesieniu do zarzutu skargi, że decyzja ostateczna jest nieważna, ponieważ w dniu jej wydania była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały z tego powodu, że nowy budynek został wybudowany przed wydaniem spornej decyzji

o pozwoleniu na budowę, to Sąd w całości przyjmuje twierdzenia i ocenę dowodów

w tym zakresie, dokonaną przez organy nadzoru. W aktach sprawy brak było na datę wydania ostatecznej decyzji dowodów świadczących o tym, że organ miał wiedzę

o wybudowaniu przedmiotowego budynku przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprzeczności z powyższą tezą skarżącego stoi wskazywana przez GINB okoliczność, że w aktach postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez właściwe organy nadzoru budowlanego na okoliczność istotnych odstępstw przy realizacji przedmiotowej inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego znajduje się informacja, że inwestor dopiero w 2008 r. zawiadomił organ

o zakończeniu budowy, co zostało przyjęte bez sprzeciwu.

Wszystkie nowe okoliczności i dowody uzyskane przez skarżącego na potwierdzenie jego zarzutu, że budynek, będący przedmiotem decyzji ostatecznej, powstał przed jej uzyskaniem, mogą być przesłanką ewentualnego wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2496/15, publ. Lex nr 2253598).

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez prowadzenie postępowania dowodowego, zbieranie i ocenę nowych dowodów (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1212/15, publ. Lex nr 2253609). Dlatego też nie jest zasadny zarzut skarżącego braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodów przez niego zawnioskowanych. Stąd również Sąd oddalił wnioski dowodowe pełnomocnika skarżącego, zawarte w piśmie z dnia [...] września 2017 r., działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem nie dotyczyły one istotnych okoliczności rozstrzyganych w sprawie o stwierdzenie nieważności, a mogą mieć ewentualnie znaczenie, tak jak to wskazały organy nadzoru, w sprawie o wznowienie postępowania.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi co do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. należy uznać je za bezzasadne. Należy zgodzić się ze stanowiskiem GINB, że okoliczność, iż strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Niesporne jest w orzecznictwie, że odmienna ocena stanu faktycznego sprawy nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 398/15, publ. Lex nr 2228052).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kontrolowana decyzja ostateczna nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub

z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania. Ponadto decyzja nie dotyczy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna

w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zabronionego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Zdaniem Sądu, zarzuty skargi pozostają bez wpływu na zasadność zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak

w sentencji wyroku.