Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 565/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 84 par. 4, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 11, art. 127 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 157, art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2015r. sprawy ze skargi E. G. i Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 98 a ust. 1 i 1a i 147 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518) – zwanej dalej jako "u.g.n.", oraz § 1 uchwały Nr XXVIII/228/2008 Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 30 października 2008 r. w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2009 r. Nr 13, poz. 5018) nałożył na Z. G. oraz na E. G. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działek Nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położonych w obrębie [...] miasta [...], w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w następstwie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowiącej współwłasność E. i Z. małżonków G., powstały działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi turystyki. Według szacunku rzeczoznawcy, wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł (operat szacunkowy z dnia z [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G.M.), a po podziale wzrosła, wyniosła bowiem [...] zł. Zgodnie z uchwałą Nr XXVIII/228/2008, wysokość stawki procentowej opłaty adiacenkiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości dokonanej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa wynosi 25% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału. Wobec powyższego, jeżeli różnica wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału wynosi [...] zł to wysokość opłaty adiacenkiej stanowić będzie 25% tej kwoty, to jest [...] zł.

Od powyższej decyzji Z. i E. G. wnieśli odwołanie,

w którym zarzucili naruszenie art. 98a ust.1, art. 151 i art. 152 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, jak również art. 107 § 3 Kpa. Skarżący podnieśli szereg zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, który w ich ocenie niesłusznie został uznany za dowód w sprawie. Ponadto, skarżący zakwestionowali ich solidarną odpowiedzialność wynikającą z decyzji. Ich zdaniem opłatę tę należało ustalić, rozdzielając ją na poszczególnych współwłaścicieli stosownie do ich udziałów w nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], w wyniku rozpoznania odwołania, na podstawie art. 98 a ust. 1 i 1a u.g.n. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że podział geodezyjny działek nr [...] i nr [...] nastąpił na wniosek współwłaścicieli nieruchomości i został zatwierdzony decyzją Burmistrza [...]. W wyniku tego podziału z działki nr [...] o pow. [..] ha wydzielono działki o nr od [...] do [...], a z działki nr [...] o pow. [...] ha wydzielono działki oznaczone nr od [...] do nr [...]. Podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy G. M., przy sporządzaniu wyceny analizie poddała transakcje obiektami podobnymi do przedmiotu wyceny pod względem wybranych cech rynkowych mających największy wpływ na ceny transakcyjne. Analizie poddano transakcje zawarte na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę w latach 2011 - 2013. Na podstawie analizy zaobserwowano stabilizację cen transakcyjnych tego typu nieruchomości, w związku z czym, rzeczoznawca przyjął zerową poprawkę na trend czasowy. Rzeczoznawca stwierdził, że ceny transakcyjne nieruchomości tego typu co działka [...] i [...] przed podziałem kształtują się

w przedziale od [...] zł do [...] zł w przeliczeniu na 1 m2 powierzchni gruntu, zaś po podziale w przedziale od [...] zł do [...] zł w przeliczeniu na 1 m2 powierzchni gruntu. Wartość 1 m2 gruntu przed podziałem została określona w operacie szacunkowym na kwotę [...] zł, zaś po podziale na kwotę [..] zł. Rzeczoznawca uznał, że otrzymany wynik mieści się w przedziale cen transakcyjnych nieruchomości objętych analizą i odzwierciedla aktualną relację między popytem i podażą na lokalnym rynku. Przedmiotowa nieruchomość ujęta jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Działki te przeznaczone są między innymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, teren usług turystycznych czy zieleń urządzoną gminną (parki, skwery).

Kolegium podkreśliło, że rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutów odwołujących się w piśmie z dnia 17 lutego 2015 r. i wyjaśnił, że nieruchomości przyjęte do analizy zarówno przed podziałem jak i po podziale są porównywalne

z nieruchomością wycenianą zarówno pod względem powierzchni gruntu jak i też innych cech wpływających na wartość. Natomiast różnice z uwagi na powierzchnię zostały skorygowane odpowiednimi poprawkami kwotowymi. Autorka operatu wskazała także, iż działki przyjęte do porównań nie mogą być dokładnie oznaczone, co sugerują skarżący, gdyż naruszałoby to przepisy dotyczące danych osobowych. Kolegium podziela pogląd, że w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis co do takich cech jak powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy wpływające na wartość. Nie są natomiast potrzebne szczegółowe dane identyfikacyjne. Ponadto w wycenie rzeczoznawca uwzględnił okoliczność, że część dzielonego terenu jest zarezerwowana pod urządzenie zieleni, w związku z czym, funkcja tego terenu nie jest inwestycyjna, powierzchnia przeznaczona na zieleń stanowi 33 % całego dzielonego obszaru i została wyłączona z wyceny, zarówno przed jak i po podziale. Autorka operatu w dodatkowych wyjaśnieniach wskazała również, iż fakt posadowienia słupa energetycznego oraz linii energetycznej na działce nr [...] został uwzględniony. Uzasadniła także przyjęcie w wycenie wartości podzielonej działki jako sumy wartości działek na nią się składających po podziale, wycena ta powinna bowiem uwzględniać faktyczne możliwości sprzedaży działek mniejszych. Zdaniem Kolegium, dodatkowe wyjaśnienia autorki operatu są logiczne, zrozumiałe i wiarygodne, a zatem mają wartość dowodową w rozpatrywanej sprawie. Ponadto Kolegium wskazało, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które ma biegły. Organ powinien jednak dokonać oceny operatu pod względem formalnym tj. zbadać czy został on wykonany i podpisany przez uprawniona osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Kolegium wyjaśniło, że taka ocena operatu została przez organ I instancji dokonana w ograniczonym zakresie, pogłębionej analizie natomiast poddano operat

w postępowaniu odwoławczym. Ponowna analiza tego dowodu wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy potwierdziła prawidłowość operatu szacunkowego.

W operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, zatem odpowiada on wymogom technicznym określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Kolegium podkreśliło, że żaden przepis nie nakazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu wyceny miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobód, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co ma miejsce w realiach niniejszej sprawy. Podobnie w granicach opisanej swobody mieści się wybór działek do zastosowania metody porównawczej. Nie ma również przeszkód, aby wycena wartości podzielonej działki była sumą działek na nią się składających po podziale. Zasada wyceny zgodnie z wartością rynkową ujęta w art. 151 ust.1 u.g.n. wymaga, aby wycena ta uwzględniała faktyczne realia możliwości sprzedaży działek mniejszych w rozmiarach po podziale (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r. I sygn. akt I OSK 2948/12).

Zdaniem organu II instancji, jeśli strony uważały, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości, powinny przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Skoro zatem taki przeciwdowód nie został przedstawiony w rozpatrywanej sprawie, to brak jest podstaw do zakwestionowania mocy dowodowej tego operatu, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ustosunkował się do pisma skarżących z 5 stycznia 2015 r. i poinformował, że dla poszczególnych działek podlegających wycenie, konieczne jest ustanowienie służebności przejścia - przejazdu, zaś co do kwestii uzbrojenia terenu organ wskazał, iż w sąsiedniej działce nr [..] /działka drogowa/ wybudowana została sieć wodnokanalizacyjna, stanowiąca infrastrukturę techniczną tzw. uzbrojenie terenu. Organ podkreślił, że strona była informowana o przebiegu postępowania administracyjnego oraz brała w nim udział, jednakże zastrzeżenia do operatu zgłosiła dopiero w odwołaniu od decyzji. Pismem

z dnia 17 lutego 2015 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutów.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne oraz zapewnił stronie możliwość czynnego w nim uczestnictwa. Wprawdzie analizując akta sprawy dostrzeżono błąd rachunkowy

w dokonanych przez organ I instancji wyliczeniach wysokości opłaty adiacenckiej,

z operatu szacunkowego wynika bowiem, że wartość przedmiotowych działek numer [...] i [...] przed podziałem wynosiła [...] zł, zaś po podziale [...] zł,

co wskazuje, że różnica pomiędzy wartością rynkową obu działek przed podziałem,

a ich wartością rynkową po podziale wynosi [...] zł, a nie jak błędnie określił organ

w zaskarżonej decyzji [...] zł. Od tej wartości została naliczona opłata adiacencka

w łącznej kwocie [...] zł, przy zastosowaniu stawki 25% wartości, podczas gdy

z prawidłowego wyliczenia wynika, że opłata ta powinna wynosić [...] zł. Mając jednak na uwadze treść art. 139 Kpa (zakaz reformationis in peius) Kolegium nie orzekło o innej wysokości opłaty. Nadto, odnosząc się do zarzutu w zakresie solidarnej odpowiedzialności stron organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku małżeńskiej wspólności majątkowej udziały obojga małżonków w majątku wspólnym są równe - art. 43 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje małżeńska wspólność ustawowa, obejmująca dorobek małżonków i stanowi ona współwłasność łączną. W konsekwencji, skoro zobowiązani są małżeństwem i nie przedstawili dokumentu potwierdzającego rozdzielność majątkową to brak jest podstaw prawnych, aby przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej wobec współmałżonków, będących współwłaścicielami nieruchomości, rozdzielać zobowiązanie z tego tytułu na poszczególnego małżonka, stosownie do jego udziałów w majątku wspólnym.

E. i Z. G. zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej naruszenie:

- art. 98a, art. 153, art. 154, art. 155, art. 157 u.g.n. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędnie i nierzetelnie sporządzony operat szacunkowy, który zawiera między innymi różne wartości działki 5/36;

- art. 98a ust. 1, art. 157 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie skarżącej złożenia kontroperatu, a także poprzez uniemożliwienie skarżącym zwrócenia się do organizacji zrzeszającej rzeczoznawców majątkowych celem zlecenia wydania opinii dotyczącej sporządzonego operatu szacunkowego;

- art. 7 w zw. z art. 10 w zw. z art. 11 Kpa przez brak określenia przedmiotu postępowania, a także brak wskazania podstawy prawnej w zawiadomieniu

o wszczęciu postępowania;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie, czy operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych,

- art. 10 Kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

- art. 11 Kpa w zw. z art. 147 ust. 1 u.g.n. poprzez zaniechanie dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy utrzymaniu w mocy decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej,

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 Kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności poprzez sposób ich zobowiązania do zapłaty kwoty opłaty,

- art. 127 § 2 Kpa przez organ I instancji poprzez zobowiązanie rzeczoznawcy do zajęcia stanowiska na ich zastrzeżenia z odwołania w sytuacji gdy właściwym do rozpatrywania odwołania jest organ wyższej instancji.

Skarżący wskazali w uzasadnieniu skargi, że pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. poinformowali organ o nieścisłościach w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, zaś organ pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. sprostował oznaczenie nr działek, podał ilość powstałych działek po podziale, jednakże nadal nie podał podstawy prawnej wszczęcia postępowania naliczania opłaty adiacenckiej. Następnie pismem z dnia 29 grudnia 2014r. (a nie jak wskazało w uzasadnieniu decyzji SKO pismem z 19 grudnia 2014r.) przesłał skarżącym operat szacunkowy, nadal nie podając podstawy prawnej naliczania opłaty adiacenckiej. Skarżący podkreślili, że otrzymali pismo w dniu 29 grudnia 2014 r., w okresie świątecznym i dniach wolnych od pracy. Ich zdaniem, wyznaczenie 7. dniowego terminu do zajęcia stanowiska, w sytuacji gdy w celu złożenia zastrzeżeń do opinii wymagana jest wiedza specjalna, uniemożliwiło im ustosunkowanie się do opinii, co oznacza, iż zostali oni pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu. Następnie skarżący wyjaśnili, że pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. podali zastrzeżenia do opinii oraz zaproponowali przejęcie działki gruntu nr [...] w ramach rozliczenia opłaty adiacenckiej. Pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. organ ustosunkował się do ich zastrzeżeń do opinii, jednakże nie wyraził zgody na powyższe rozliczenie. Pismem z dnia 5 lutego 2015 r. organ I instancji zwrócił się do biegłej G. M., aby ustosunkowała się do ich zarzutów. W dniu 19 lutego 2015 r. organ I instancji przesłał im odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego. Nie zgadzając się z wyjaśnieniami biegłej zwrócili się do organu o umożliwienie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Następnie w dniu 3 marca 2015 r. otrzymali pismo kierowane do rzeczoznawcy majątkowego zobowiązujące w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma do zajęcia stanowiska na stawiane zarzuty. O treści stanowiska biegłej nie zostali poinformowani, gdyż w dniu 9 marca 2015 r. otrzymali skarżoną decyzję SKO. Zdaniem skarżących, postępowanie w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej było przeprowadzone przez organy nierzetelnie i w pośpiechu. Pośpiech jaki wykazał zarówno organ I instancji jak i II instancji w celu wydania decyzji uniemożliwił im czynny udział w postępowaniu. Skarżący, wskazując na przepisy u.g.n., podkreślili, że po sporządzeniu operatu organ administracji publicznej powinien umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe wynika wprost z art. 10 § 1 oraz art. 81 Kpa.

Ponadto, w ocenie skarżących, w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek adekwatności doboru przez rzeczoznawcę transakcji pomocniczych do nieruchomości wycenianej w zakresie cech rynkowych, które różnicują nieruchomości i które mają istotny wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Rzeczoznawca nie dokonała także stosownych korekt w sytuacji gdy występują różnice w zakresie cech rynkowych. Zastrzeżenia skarżących budzi również przyjęcie przez biegłą do porównań transakcji nieruchomości podobnych mających miejsce więcej niż 2 lata od dnia wyceny. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny konkretnej nieruchomości, może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, ale nie może przy tym pominąć umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2011 r. II SA/G1, Lex nr 1152556). W operacie ta sama działka [...] ma przedstawioną różną wartość. Biegła dla działki nr [...] na stronie 23 operatu wskazała wartość [...] zł. natomiast ta sama działka na stronie 25 operatu w tabeli nr [...] ma wartość [...] zł. Ponadto biegła dużą część działek - około trzydzieści trzy procent- wyłączyła z wyceny. W decyzjach ani organ I instancji ani II instancji nie podał które działki nie zostały uwzględnione, jak również dlaczego.

Nie podano numerów działek, za które została naliczona opłata adiacencka. Twierdzenie, że jest to opisane w operacie nie jest wystarczające, ponieważ operat nie jest załącznikiem do decyzji. Ponadto biegła nie wskazała w operacie symboli, jakimi są oznaczone działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz nie wskazała jak oznaczone były w miejscowym planie wszystkie nieruchomości wzięte pod uwagę do porównania. Nie wskazała też w jaki sposób, przy dokonywaniu porównywania z nieruchomościami, wspomniane wyżej przeznaczenie nieruchomości wpływało na ustalenie wysokości wzrostu jej wartości. Zdaniem skarżących, wyjaśnienia wymagała różnica pomiędzy wartością nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę zagrodową, a nieruchomością przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe. Kwestia ta nie została jednakże wyjaśniona w toku prowadzonego postępowania. Kolejną kwestią, która nasuwa wątpliwości, jest brak uwzględnienia, przy wycenie nieruchomości, faktu zlokalizowania na działce nr [...] słupa energetycznego oraz przebiegu linii napowietrznej przez działkę. Według biegłej wartość działek pomimo istnienia na niej słupa elektroenergetycznego i braku uzbrojenia w żadnym stopniu nie odbiega od wartości innych działek. Ponadto działki nr [...] nie mają dostępu do sieci uzbrojenia terenu. W operacie szacunkowym biegła wskazuje, że uzbrojenie techniczne znajduje się w drodze gminnej, a Spółka A w piśmie z dnia [...]. wskazuje, że w pobliżu działek nie istnieje infrastruktura wodociągowa i kanalizacyjna. Nadto, na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Powyższe oznacza, że przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale, mogły być tylko i wyłącznie nieruchomości zapisane w księdze wieczystej KW Nr [...]. Poza tym skarżący podnieśli, że z treści art.153 ust. 1 u.g.n. jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki. Przy metodzie korygowania ceny średniej , do porównań przyjmuje się z rynku właściwego, ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości, a więc tak jak wymaga przepis prawa. Podkreślić również należy, że również wg. doktryny nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość. Przedstawiona w operacie szacunkowym charakterystyka nieruchomości zestawianych z nieruchomością wycenianą ogranicza się do podania powierzchni tych nieruchomości oraz cen uzyskanych przy transakcjach obejmujących poszczególne nieruchomości. Brak jest bardziej szczegółowej indywidualizacji i charakterystyki nieruchomości porównywanej z przedmiotowymi działkami, co uniemożliwia kontrolę wniosków formułowanych w opinii w zakresie relacji, jaka zachodzi pomiędzy wartościami nieruchomości przyjętych do porównań. Wadliwość powyższa nie została zauważona

i należycie oceniona przez organy administracji. Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił w żadnej tabeli porównawczej numerów działek nieruchomości wziętych do porównań. Podanie jedynie ulic, przy których znajdują się te nieruchomości, w zasadzie uniemożliwia stronie jakąkolwiek ich weryfikację. Brak jest w operacie map, na których przedstawione byłoby położenie nieruchomości przyjętych do porównania.

Zdaniem skarżących, organy pobieżnie przeanalizowały dowód, jakim jest operat szacunkowy, a w szczególności nie ustosunkowały się do zarzutów, jakie skarżący sformułowali w odwołaniu, a w szczególności do twierdzeń kwestionujących ustalenie zwiększenia wartości nieruchomości po jej podziale. Skarżący podnieśli również, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że solidarności nie można domniemywać. Sam fakt zaś, że ktoś pozostaje w związku małżeńskim nie stanowi jeszcze podstawy do konkluzji, że nałożona na małżonków opłata adiacencka ma charakter solidarny, bez określenia tego w sposób jednoznaczny w treści decyzji. Z tego zatem wynika, że rozstrzygnięcie bez wskazania sposobu uiszczenia opłaty przez małżonków, jest błędne i winno zostać uchylone.

W ocenie skarżących, wykazane wyżej istotne wady operatu, stanowiącego podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji i II instancji, obligują Sąd do uchylenia decyzji organów.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko

w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje :

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a zatem sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej jako "P.p.s.a.", rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

W wyniku analizy zgromadzonego w toku postępowania materiału, Sąd uznał,

że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy

o gospodarce nieruchomościami (zwanej jak wyżej "u.g.n."). Zgodnie z art. 98 a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio.

Według art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje zatem rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie

z zasadami wyrażonymi w u.g.n. i w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionują przede wszystkim poprawność sporządzonego operatu i jego ocenę dokonaną przez organy orzekające, a co za tym idzie przyjęty przez organy wzrost wartości nieruchomości, rzutujący na wysokość określonej decyzją opłaty adiacenckiej.

Ustalenie wartości nieruchomości wymaga niewątpliwie wiedzy specjalistycznej. Osoba dysponująca taką wiedzą - rzeczoznawca majątkowy - przy wycenie nieruchomości ograniczony jest jednak zasadami prawnymi wynikającymi

z przywołanych aktów.

W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art.150 ust. 1 pkt 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.).

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.

Ustawodawca normując zasady określania wartości nieruchomości postanowił jednocześnie, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Z powyższego wynika, że kluczowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w związku

z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się też konsekwentnie, że jest to jedyny dopuszczalny dowód na określenie wartości nieruchomości. Nie budzi też wątpliwości, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego o jakiej mowa w art. 84 § 4 K.p.a. Obowiązkiem organu jest zatem ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy jest on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy i rozporządzenia (co do przyjętego podejścia metody techniki szacowania oraz wymaganych elementów operatu) a nadto czy jest jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Organ ma obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii przy zastosowaniu ww. kryteriów. Oceniając, czy operat sporządzony jest zgodnie z przepisami organ musi więc odnieść się do odpowiednich regulacji ustawy jak też rozporządzenia.

Należy podkreślić, że operat ma przedstawiać przebieg postępowania w wyniku którego dokonuje się określenie wartości nieruchomości, zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 55 rozporządzenia). Operat musi także zawierać elementy formalne określone w § 56 i 57 w. rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, organy orzekające zasadnie uznały, że sporządzony w sprawie operat pod względem formalnym, nie narusza właściwych przepisów u.g.n., a także rozporządzenia. Operat pod względem formalnym został sporządzony

z poszanowaniem przepisów u.g.n., a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia, elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami.

W kwestionowanej wycenie rzeczoznawca, stosując metodę porównawczą, poddał analizie transakcje obiektami podobnymi do przedmiotu wyceny pod względem wybranych cech rynkowych, zawarte na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę w latach 2011-2013. Ustalił stabilizację cen transakcyjnych tego typu nieruchomości, stąd zerowa poprawka na trend czasowy. Nieruchomości przyjęte do analizy są porównywalne z nieruchomością wycenianą pod względem powierzchni jak i cech wpływających na wartość. Kolegium słusznie też uznało, że do wyceny wystarczające jest oznaczenie działek porównywanych pod względem ich położenia, powierzchni, przeznaczenia, stanu prawnego i cech szczególnych wpływających na ich wartość. Zasadnie też rzeczoznawca wyłączył z wyceny tereny oznaczone funkcją terenów zielonych. Poza tym, wbrew twierdzeniom skarżących, autorka operatu uwzględniła przy wycenie fakt posadowienia na działce nr [...] słupa energetycznego i linii energetycznej. Przyjęte

w operacie podejścia i metody szacowania dopuszczone zostały w przepisach ustawy i rozporządzenia. Autorka operatu dokonała zestawienia nieruchomości wycenianej z wytypowanymi przez siebie nieruchomościami będącymi, w jej ocenie, nieruchomościami w największym stopniu podobnymi do wycenianej o tożsamym (jednorodzinnym mieszkaniowym) przeznaczeniu i zbliżonej powierzchni, z korektą różnic powierzchni, które były przedmiotem sprzedaży wolnorynkowej. Rzeczoznawca określiła również cechy (atrybuty), które wpływają na wartość nieruchomości, wskazując, że dla gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną są to: lokalizacja, dostęp do sieci uzbrojenia terenu, kształt działki. Do każdego z wytypowanych atrybutów przypisana została skala (waga procentowa). Dobór przyjętych do porównania nieruchomości poparty został charakterystyką ich podobieństwa.

Operat przedstawia tabele zawierające wykaz nieruchomości i opis nieruchomości przyjętych do porównania, tabele wraz z wycenami nieruchomości przed i po podziale. Tabele są czytelne i umożliwiają prześledzenie czynności wyceny, a rzeczoznawca wyjaśnił w operacie w jaki sposób ustalił wartość nieruchomości przed i po podziale. Operat przedstawia także wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii.

Zdaniem Sądu, operat ten niewątpliwie wskazuje na to, że podział nieruchomości skarżących spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. Natomiast zgłaszane przez skarżących wątpliwości, były wyjaśniane przez rzeczoznawcę majątkowego, który uzasadnił swoje stanowisko w kontekście okoliczności sprawy i obowiązującego prawa (por. pismo z dnia 17 lutego 2015 r.).

Należy też zgodzić się ze stanowiskiem organów, że żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co przy ustaleniach, że była niedostateczna ilość transakcji uzasadnia rozszerzenie okresu badania rynku. Rzeczoznawca przedstawił w tym względzie stosowne wyjaśnienia. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze trudno dopatrzeć się naruszenia konkretnego przepisu prawa, gdyż - jak słusznie podało Kolegium - żaden przepis prawa nie określa granic czasowych, w jakich powinno być przeprowadzone badanie rynku w celu wyszukania transakcji podobnych, jak i nie ogranicza swobody wyboru działek do porównania.

Strona skarżąca kwestionuje również ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek wywodząc, że biegły winien zbadać rynek nieruchomości jako całości, gdyż po podziale jest to nadal jedna nieruchomość. Zarzut ten jest bezpodstawny. Rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określił wartości działek powstałych na skutek podziału i dokonał ich zsumowania, co dało, w ocenie biegłego, najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Zasada określania wartości nieruchomości stanowi bowiem, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n). W rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Jak wskazuje praktyka, po podziale zbywane są w znakomitej większości działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości, co wiąże się z możliwością uzyskania wyższej ceny.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, podziela stanowisko tej części judykatury, które właśnie taki sposób ustalenia i wyliczenia wartości nieruchomości po podziale, jak przyjęty w przedmiotowej sprawie, ocenia jako prawidłowy. Jak słusznie przyjęto w orzecznictwie - każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego, a zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału.

Zdaniem Sądu, ocena Kolegium, jak i organu I instancji, że operat szacunkowy spełnia kryteria poprawnej wyceny jest w pełni uzasadniona. Operat ten został sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia, elementy wymagane dla operatu szacunkowego.

Nie jest też zasadny zarzut skarżących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w skarżonej decyzji, czy operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych oraz zaniechanie dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy utrzymaniu w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji bowiem, w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wnikliwie i wystarczająco przeanalizował operat szacunkowy, jasno i logicznie opisując wnioski z analizy w uzasadnieniu decyzji.

Należy też podkreślić, że w sytuacji gdy strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. W zakresie merytorycznym operat bowiem może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie przywołanego przepisu lub kontroperatem. Jeżeli więc skarżący po zapoznaniu się w treścią operatu, co nastąpiło w dniu [...] r., mieli wątpliwości co do merytorycznej wartości operatu, to mogli zainicjować przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości jego sporządzenia. O takiej możliwości strona została pouczona, pomimo tego nie wystąpiła z taką inicjatywą. Nie przedstawiła też kontroperatu, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości nieruchomości. Dysponując kontroperatem organ musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej oraz dlaczego. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie.

W ocenie Sądu, argument skarżących, że wobec tego, iż operat otrzymali

w okresie świątecznym i w dniach wolnych od pracy nie mieli możliwości ustosunkowania się do opinii i skorzystania z uprawnienia z art. 157 u.g.n., nie jest zasadny i nie może stanowić podstawy do uznania zarzutu, że zostali oni pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu. Sąd zauważa, że pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. skarżący zgłosili organowi zastrzeżenia do opinii biegłego, jednocześnie proponując organowi przejęcie działki gruntu nr [...] w ramach rozliczenia opłaty adiacenckiej. Odpowiedź organu na powyższe pismo nastąpiła w dniu 14 stycznia 2015 r.

Zdaniem Sądu, znajdująca się w aktach sprawy korespondencja pomiędzy organem a stroną świadczy o tym, że skarżący w pełni korzystali z praw strony

w postępowaniu administracyjnym, stąd też zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. jest całkowicie bezpodstawny. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 w związku z art. 10 w zw. z art. 11 K.p.a. na skutek braku wskazania podstawy prawnej w zawiadomieniu

o wszczęciu postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej, czy też naruszenia art. 127 § 2 K.p.a. poprzez zobowiązanie przez organ I instancji rzeczoznawcy majątkowego do zajęcia stanowiska do zastrzeżeń z odwołania – nie są wadami procesowymi uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu decyzji organów wydanych w tej sprawie.

Nie ma również znaczenia dla wyniku sprawy podnoszona przez skarżących różnica w wycenie działki nr [...] (na str. 23 i 26 operatu).

Prawidłowo wyliczona została kwota na str. 23 ([...] m2 x [...] zł/m2 = [...] zł) dla wyceny końcowej na str. 25 wzrostu wartości tej działki przyjęto niższą kwotę – [...] zł, co jest dla strony korzystniejsze.

Kolegium trafnie dostrzegło błąd rachunkowy w dokonanych przez organ

I instancji wyliczeniach wysokości opłaty adiacenckiej stwierdzając, że różnica pomiędzy wartością rynkową obu działek przed podziałem, a ich wartością rynkową po podziale, wynosi [...] zł, a nie jak błędnie określił organ I instancji – [...] zł i od tej wartości naliczył opłatę adiacencką w kwocie [...] zł, podczas gdy opłata ta powinna wynosić [...] zł. Jednakże, jak słusznie zauważyło Kolegium, jest to błąd na korzyść strony i zgodnie z zasadą z art. 139 K.p.a. nie zmieniło wysokości opłaty.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie solidarnej odpowiedzialności stron, organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, że w przypadku małżeńskiej wspólności majątkowej udziały obojga małżonków w majątku wspólnym są równe. W konsekwencji, skoro zobowiązani są małżeństwem i nie przedstawili dokumentu potwierdzającego rozdzielność majątkową, to brak podstaw prawnych, aby przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej wobec współmałżonków, będących współwłaścicielami nieruchomości, rozdzielać zobowiązanie z tego tytułu na poszczególnych małżonków, stosownie do ich udziałów w majątku wspólnym.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną,

i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.