Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1039/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 4, art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 19 ust. 2 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 roku sprawy ze skargi P. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2018 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 września 2018 r., [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu odwołania P. F., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia 12 czerwca 2018 r., [...], [...], którą nakazano odwołującej się rozbiórkę miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych usytuowanych na działce [...] przy ul. [...] w O. (dalej "działka [...]").

Decyzje zapadły w następujących okolicznościach.

Pismem z dnia 12 maja 2016 r. G. S.A., powołując się na § 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. Nr 235, poz. 1539), wystąpiła do Inspektora Wojewódzkiego z zawiadomieniem o podejrzeniu naruszenia strefy kontrolowanej trzech czynnych gazociągów wysokiego ciśnienia na działce [...], które polegać miało na usytuowaniu parkingu dla samochodów ciężarowych bezpośrednio nad gazociągami i prowadzeniu prac związanych z budową nawierzchni tego parkingu nad czynnymi niezabezpieczonymi na tego typu prace gazociągami (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Podanie zostało przekazane do Inspektora Powiatowego (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie Inspektor Powiatowy – po uprzednim zawiadomieniu (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji) – przeprowadził w dniu 15 lipca 2016 r. kontrolę dotyczącą robót budowlanych wykonywanych na działce [...].

W protokole (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji) organ odnotował, że na działce w strefie kontrolowanej gazociągów wykonano pomieszczenie dyżurki o wymiarach 2,05 x 2,05 m i wysokości 2,3 m - 2,0 m, a ponadto wskazano, że szerokość działki to 14,90 m. Jest ona wysypana szlaką [to jest żużlem], która według oświadczenia P. F. miała stanowić warstwę o grubości około 10 cm. Inwestorka wyjaśniła również, że działalność gospodarcza prowadzona jest na działce od około czerwca 2012 r. Jej zakres był zgłoszony w Urzędzie Miasta, a na działce były i są parkowane samochody "na czas do kilku godzin".

Opisany wyżej stan faktyczny został przedstawiony w dokumentacji fotograficznej wykonanej przez organ podczas kontroli (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Do protokołu załączono przedstawione przez przedstawiciela G. S.A. (R. O.) dokumenty dotyczące kontroli trasy gazociągu w dniach 5 maja 2015 r., 5 sierpnia 2015 r. oraz 31 marca 2016 r. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Z uwagi na poczynione ustalenia Inspektor Powiatowy w dniu 4 listopada 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie prawidłowości budowy budynku dyżurki zlokalizowanej na działce [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Po wszczęciu postępowania P. F. powiadomiła organ, że budynek dyżurki został rozebrany (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji), co zostało potwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej 12 grudnia 2016 r. (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia 16 lutego 2017 r., [...], [...] Inspektor Powiatowy umorzył postepowanie w sprawie budowy budynku dyżurki (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W międzyczasie, pismem z dnia 20 stycznia 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy poinformował G. S.A., że nie wszczął postępowania w sprawie budowy nawierzchni parkingu, ponieważ w jego ocenie teren wysypany żużlem nie stanowi parkingu (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 11 maja 2017 r. G. S.A. ponownie wystąpiła do Inspektora Wojewódzkiego z wnioskiem o podjęcie działań w sprawie parkingu dla samochodów ciężarowych na działce [...]. Zaznaczyła, że jego budowa nie została uzgodniona ze spółką (operatorem gazociągu) pomimo takiego obowiązku. Na nieruchomości [...] gazociągi są eksploatowane w warunkach do jakich nie zostały zaprojektowane. Sytuacja taka rodzi możliwość przekroczenia wytrzymałości obliczeniowej gazociągów i ich awarii powodującej ulot gazu. Nadmierne obciążenie gruntu nad gazociągami może doprowadzić także do uszkodzenia izolacji, co w dalszej kolejności powodować może perforację ścianki rurociągu, utraty jego szczelności i wypływu gazu. G. S.A. dodała, że przekroczenie wytrzymałości gazociągu może prowadzić do tragicznych wydarzeń, takich jak to, które miało miejsce w 2013 r. w J. . Sprawa dotyczy zresztą tego samego gazociągu (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wystąpienie operatora gazociągu zostało przekazane Inspektorowi Powiatowemu (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 4 lipca 2017 r. Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie prawidłowości budowy miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych na działce [...] (k. [...] akt administracyjnych).

Pismem z dnia z dnia 13 lipca 2017 r., [...] Prezydent O. wyjaśnił, że teren działki [...] nie jest objęły planem miejscowym, a dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych nie wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z dnia 23 sierpnia 2017 r., [...] Starosta O. wskazał, że w rejestrze pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń robót budowlanych nie ma pozwolenia na budowę, ani nie odnotowano faktu realizacji inwestycji parkingu na działce [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dodatkowo w aktach sprawy zgromadzono dokumentację fotograficzną wykonaną przez Inspektora Powiatowego w dniach 26 i 27 lipca oraz 13 listopada 2017 r. przedstawiającą samochody ciężarowe zaparkowane na terenie działki [...] w strefie kontrolowanej trzech czynnych gazociągów (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "P.b.") wstrzymał roboty budowlane związane z budową miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych na działce [...], ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń tego obiektu budowlanego oraz nakazał P. F. (jako inwestorowi) przedstawienie, w wyznaczonym terminie, szczegółowo określonych dokumentów, w tym między innymi projektu budowlanego (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Powyższe postanowienie zostało uchylone na skutek zażalenia P. F. postanowieniem Inspektora Wojewódzkiego z dnia 7 lutego 2018 r., [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Po zawiadomieniu (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Inspektor Powiatowy przeprowadził w dniu 28 lutego 2018 r. kolejną kontrolę na działce [...] (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ustalono, że teren działki jest ogrodzony i jest wysypany żużlem, nie posiada odwodnienia i nie ma linii wyznaczających stanowiska postojowe. Na działce usytuowane zostały dwa zbiornik z płynem AdBlue (środkiem wymaganym do stosowania w wielu nowoczesnych ciężarówkach i autobusach napędzanych olejem napędowym). Na terenie działki stwierdzono także istnienie dwóch lamp wyposażonych w halogeny, kamer oraz odnotowano, iż na działce były zaparkowane samochody dostawcze (6 sztuk). Ze względu na panujące warunki atmosferyczne (temperatura wynosiła -12 stopnia C) nie wykonano odkrywek warstw podłoża działki [...]. Opisany stan faktyczny został zobrazowany przez organ na szkicach sytuacyjnych oraz w dokumentacji fotograficznej wykonanej przezeń podczas kontroli.

W piśmie z dnia 14 marca 2018 r. P. F. zajęła stanowisko co do prowadzonych czynności. Wyjaśniła, że żużel oraz drobne kamienie zostały nawiezione na jej działkę w 2010 r. i to jednorazowo. Miało to na celu wyrównanie terenu, na którym skarżąca prowadziła i nadal prowadzi rozbudowę budynku gospodarczego (pozwolenie na budowę z 20 lipca 2010 r., [...]). Nawiezienie żużlu było konieczne do realizacji inwestycji, początkowo został on rozsypany na miejsca środkowe działki, a w późniejszym czasie dokonano systematycznego dalszego rozsypywania terenu działki nawiezionym materiałem. Co do zaparkowanych pojazdów P. F. wyjaśniła, że były one parkowane na terenie trawiastym, a w późniejszym czasie po rozłożeniu całego żużlu już bezpośrednio na nim, z czego zdawał sobie sprawę operator gazociągu spółka G. S.A. Lampy wraz z kamerami stanowią z kolei całość monitoringu oraz oświetlenia posesji jaką jest działka [...]. Zdaniem inwestorki posiadając tak rozległą działkę i żyjąc w takich czasach ma prawo zabezpieczyć swoją posiadłość a przede wszystkim bezpieczeństwo dzieci. Dodała także, że pojazdy ciężarowe zatrzymują się na jej działce na czas około 45 h (związane jest to z potrzebą odpoczynku kierowcy), a pojazdy do 3,5 ton na czas około 10 h (k. [...][...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W dniu 5 kwietnia 2018 r. przeprowadzono kolejną kontrolę działki, podczas której zostały dokonane odkrywki w celu ustalenia warstw podłoża. Wykonano trzy otwory (odkrywki). W pierwszym z nich wykonanym na wysokości 24 przęsła ogrodzenia licząc od bramy wjazdowej stwierdzono, że grunt rodzimy znajduje się na głębokości 20 cm poniżej poziomu terenu, a na nim naniesiono warstwę żużlu (o grubości 20 cm). W drugim otworze, wykonanym na wysokości 14 przęsła ogrodzenia, licząc od bramy wjazdowej, i w odległości 0,59 m od ogrodzenia od strony ul. [...], ustalono, iż grunt rodzimy znajduje się na głębokości 26 cm poniżej poziomu terenu, a nad nim naniesiono warstwę 10 cm gruzu, nad którą jest 16 cm warstwa żużlu. Z kolei w trzecim otworze, wykonanym na wysokości 5 przęsła ogrodzenia, licząc od bramy wjazdowej oraz w odległości 0,4 m od ogrodzenia od strony ul. [...], stwierdzono, że grunt rodzimy znajduje się na głębokości 32 cm poniżej poziomu terenu, a powyżej występuje żużel. Odnotowano także, że w dniu kontroli na działce były zaparkowane samochody dostawcze i TIR. Ustalenia te zostały zobrazowane na szkicu sytuacyjnym oraz w dokumentacji fotograficznej wykonanej przez organ podczas kontroli (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia 12 czerwca 2018 r., [...], [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 P.b. nakazał P. F. (jako inwestorowi i właścicielowi) rozbiórkę miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych usytuowanych na działce [...] (k. [...]-[...] akt administracyjnych).

W odwołaniu (k. [...] akt administracyjnych organu drugiej instancji) P. F. podkreśliła na działce [...] nie powstał obiekt budowlany, co potwierdziła kontrola z 2016 r. Nie znajdują się tam miejsca postojowe i nie ma parkingu dla samochodów ciężarowych. Teren nie jest utwardzony, działka nie posiada odwodnienia, teren nie posiada linii które wytyczałyby miejsca postojowe, a samo wyłożenie terenu żużlem nie można uznać za obiekt budowlany, a jego wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Rozsypanie wskazanego materiału nie stanowi trwałego połączenia z gruntem, taka konstrukcja będzie podlegać degradacji w sposób samoczynny w wyniku użytkowania czy też w wyniku czynników atmosferycznych. P. F. podkreśliła, że nie miała obowiązku ani uzyskać pozwolenia na budowę, ani dokonać zgłoszenia, gdyż nigdy nie prowadziła i nie prowadzi robót budowlanych mających na celu utworzenie parkingu czy miejsc postojowych na jej mojej działce. Dodała, że sporny teren był zasypywany w 2010 r. (8 lat temu) systematycznie, czyniła to jako osoba prywatna nie prowadząca wówczas działalności gospodarczej. Skarżąca jest właścicielką 4 pojazdów ciężarowych, a pozostałe to pojazdy do 3,5 tony.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 25 września 2018 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "K.p.a."), utrzymał decyzję Inspektora Powiatowego w mocy.

Na wstępie organ przypomniał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. W tych ostatnich przepisach istotny jest wyjątek z art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b., gdzie wymieniono budowę (art. 3 pkt 6 P.b.) miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego należy więc przyjąć, że budowa miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych nie jest objęta treścią tego wyjątku i – jako budowla (art. 3 pkt 3 P.b.) – wymaga uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Zarazem Inspektor Wojewódzki odnotował, że gdy chodzi parkingi, to wykładnia art. 3 pkt 3 P.b. nie jest jednolita w sposobie identyfikowania cech budowli. O ile parkingi, których nawierzchnia została wybetonowana, wyasfaltowana bądź wyłożona warstwą kamienno-żużlową związaną betonem z gruntem należy uznać za budowlę, to samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsca postojowe dla samochodów warstwą żużla nie jest uznawane za obiekt budowlany (budowlę) wymagający pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Sądy administracyjne podkreślają, że sama realizacja robót polegających na utwardzeniu gruntu poprzez nawiezienie szlaki nie podlega sankcjom z art. 48 P.b.

Powołując się na orzecznictwo organ dodał zarazem, że analiza art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. pozwala przyjąć, iż dla zróżnicowania budowli w postaci utwardzenia gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy.

Przenosząc powyższe na realia sprawy Inspektor Wojewódzki podkreślił, że zasadnicze znaczenie dla kwalifikacji wykonanych robót budowlanych należy przypisać dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w aktach sprawy, gdyż to ona najpełniej obrazuje, iż na terenie działki [...] powstał obiekt budowlany (budowla) w postaci miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych (a w tym dostawczych). Dokumentacja fotograficzna nie pozostawia miejsca na polemikę z oczywistym faktem, że na działce są parkowane auta tego typu w liczbie przekraczającej 10 samochodów (na przykład w dniu 9 czerwca 2014 r., 28 marca 2017 r., na zdjęciu lotniczym z dnia 8 sierpnia 2015 r. widocznych jest co najmniej 20 samochodów), a to wskazuje, że stworzony został obiekt budowlany samodzielnie pełniący funkcję parkingu (nie jest on związany z jakimkolwiek innym obiektem budowalnym istniejącym na tej działce). Zdaniem organu nie ma też wątpliwości co do tego, że żużel stanowiący podłoże parkingu został nawieziony na wspomnianą działkę pomiędzy 31 października 2013 r. a 9 czerwca 2014 r. (wynika to wprost z powszechnie dostępnych w Internecie zdjęć), a nie – jak twierdzi wnosząca odwołanie – w 2010 r. Organ wskazał, że wystarczy proste porównanie zdjęć lotniczych wykonanych pomiędzy wskazanymi dwiema granicznymi datami.

Inspektor Wojewódzki zaznaczył też, że żużel, jak wykazano podczas odkrywek przeprowadzonych przez Inspektora Powiatowego w dniu 5 kwietnia 2018 r., został wyłożony bezpośrednio na gruncie rodzimym (otwór 1 i 3), częściowo pomiędzy nim a gruntem rodzimym znajduje się warstwa gruzu o grubości 10 cm (otwór 2), a grubość warstwy żużlu waha się od 16 cm (otwór nr 2; przy czyni doliczyć tutaj należy wspomnianą warstwę gruzu) aż do 32 cm (otwór nr 3). Znaczna grubość żużlowej warstwy parkingu jest oczywista, jeśli weźmie się pod uwagę rodzaj parkowanych im tym terenie samochodów (samochody ciężarowe i dostawcze). Według Inspektora Wojewódzkiego trafnie przyjął organ pierwszej instancji, że na działce [...] wykonywana jest (przeważająca) działalność gospodarcza polegająca na transporcie drogowym towarów (status - aktywny, według wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej), a zabezpieczeniu mienia (głównie parkujących samochodów) służy system monitoringu wraz z dwoma słupami oświetleniowymi z lampami halogenowymi i kamerami.

Inspektor Wojewódzki wskazał wreszcie, że próba przyjęcia – przy tak oczywistych dowodach – że na działce [...] nie powstała budowla pełniąca funkcję miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych, rodziłaby logiczne pytanie, czym jeszcze wobec tego powinna charakteryzować się tego typu budowla, by mogła zostać zakwalifikowana jako parking.

Dalej organ wywiódł, że skoro budowa (pomiędzy 31 października 2013 r. a 9 czerwca 2014 r.) miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych wymagała uzyskania przez inwestora (P F.) pozwolenia na budowę, a bezsporne jest, iż takiego pozwolenia nie uzyskano, to konieczne (art. 48 ust. 1 P.b.) było w tym przypadku przeprowadzenie postępowania z art. 48-49 P.b.

Inspektor Wojewódzki wyjaśnił też, że przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 2 i nast. P.b.) jest wykluczone, gdy budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też wówczas, gdy narusza ona przepisy, w tym przepisy techniczno-budowalne, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego Inspektor Powiatowy trafnie odniósł do spornej budowli warunki dotyczące budowy miejsc postojowych, jakie zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej "r.w.t."). W dziale II rozporządzenia zatytułowanym "Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej" w rozdziale 3 noszącym tytuł "Parkingi i garaże dla samochodów" określono minimalne odległości, w jakich można wykonać miejsca parkingowe w ilości większej niż 4 dla samochodów innych niż samochody osobowe od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym (§ 19 ust. 1 pkt 2 lit. b r.w.t.) oraz minimalne odległości od granic działki budowlanej stanowisk postojowych dla samochodów innych niż samochody osobowe (§ 19 ust. 2 pkt 2 r.w.t.). Co więcej, zgodnie z § 21 ust. 3 r.w.t. stanowiska postojowe i dojazdy manewrowe dla samochodów powinny mieć nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody. Skoro działka [...] jest działką budowlaną, której szerokość nie przekracza 15 m, a stanowiska postojowe dla samochodów innych niż samochody osobowe w przypadku parkingu powyżej 4 stanowisk postojowych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 16 m od granicy tej działki (§ 19 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia), to z uwagi na przywołane przepisy techniczno-budowlane nie jest możliwe zalegalizowanie miejsc postojowych utworzonych na działce.

W skardze P. F. zarzuciła naruszenie:

- art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. przez jego zastosowanie w okolicznościach wskazujących na istnienie przesłanek do umorzenia postępowania;

- art. 3 pkt 3 P.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż każde wykonanie remontu utwardzenia powierzchni gruntu należy kwalifikować jako wykonanie budowli, na co wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że nie każde utwardzenie powierzchni działki, a tym bardziej remontu takiego utwardzenia, jest wykonaniem budowli w rozumieniu wskazanego przepisu;

- art. 3 pkt 3 P.b. poprzez błędną subsumpcję polegającą na zakwalifikowaniu wykonanych na części działek prac remontowych utwardzenia jako budowy obiektu budowlanego (miejsc postojowych) w sytuacji, gdy organy administracji w żaden sposób nie zweryfikowały faktycznego zamierzenia inwestycyjnego jaki miał zostać zrealizowany, to jest utwardzenia powierzchni gruntu i arbitralnie przesądziły o budowie parkingu;

- art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. poprzez jego niezastosowanie i nie przyjęcie, iż miało miejsce wykonanie remontu utwardzenia terenu, konsekwencją czego było bezzasadne wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych i wykonania robót budowlanych;

- § 19 ust. 1 i 2 r.w.t. poprzez zastosowanie tego przepisu w okolicznościach sprawy wskazujących na inne zamierzenia skarżącej;

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu;

- art. 75 § 1 K.p.a. polegający na przedwczesnym wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem przeprowadzenia postępowania dowodowego i wszechstronnego udokumentowania rodzaju oraz okresu wykonanych prac, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji;

- art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, iż wykonanie remontu utwardzenia powoduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę,

- art. 7 i 77 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym poprzez nie zebranie całego dostępnego organowi materiału dowodowego, nie przesłuchanie świadków, na okoliczność stanu faktycznego nieruchomości oraz posadowionych na niej urządzeń oraz utwardzeń na zakupionej przez skarżącą nieruchomości oraz uznanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego za udowodnione twierdzenia innych uczestników postępowania, w tym w zakresie uznania wykonanych prac remontowych za roboty budowlane wymagające pozwolenia,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji logicznych, lub choćby nawet syntetycznych rozważań na temat okoliczności relewantnych z punktu widzenia prawa procesowego (dotyczących zasadności przesłanek, na podstawie których organ uznał, iż do wykonania remontu utwardzenia wymagane jest pozwolenie na budowę, którego skarżąca nie uzyskała), bezzasadne pominięcie w uzasadnieniu ustaleń faktycznych oceny dowodów oraz błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu przez organ, iż wykonane prace nie były remontem utwardzenia, a robotami wymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe zarzuty P. F. wniosła o "uchylenie zaskarżonego postanowienia" oraz poprzedzającego je "postanowienia" (w obu przypadkach powinno być "decyzji" – uw. Sądu) i umorzenie postępowania w sprawie. Jako ewentualny wskazano także wniosek obejmujący wyeliminowanie rozstrzygnięć obu instancji i przekazanie sprawy organom do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Odpowiedź na skargę złożyła także G. S.A. (k. [...] akt sądowych), która wniosła o jej oddalenie. Spółka uwypukliła, że jest operatorem gazociągów przesyłowych będących jej własnością. Ma ona obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ich użytkowania, w tym w razie zagrożeń informowanie o naruszeniu strefy kontrolowanej. Uczestniczka postępowania zaznaczyła, że przez działkę [...] przebiegają trzy gazociągi wysokiego ciśnienia. Tymczasem bezpośrednio nad gazociągami zrealizowano parking i uczyniono to bez wymaganych uzgodnień i nadzoru ze strony G. S.A. Spółka dodała, że nasypanie dodatkowych warstw ziemi i zlokalizowanie parkingu dla samochodów ciężarowych tworzy dodatkowe obciążenie i naprężenia, które przenoszą się na rurę gazową, a to z kolei może doprowadzić do przekroczenia wytrzymałości obliczeniowej i uszkodzenia gazociągu. Grozi to awarią i spowodowaniem realnego zagrożenia dla zdrowia, życia i mienia znacznej wartości. Spółka przypomniała też, że zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640) w strefach kontrolowanych gazociągów nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Zaznaczyła też, że wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej (§ 10 ust. 4 zd. 2 rozporządzenia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że wykładnia i stosowanie prawa budowlanego wiąże się z licznymi problemami i kontrowersjami w praktyce, w tym także orzecznictwie sądowym. Zjawisko związane jest z mnogością i zróżnicowaniem stanów faktycznych, które to prawo ma za zadanie regulować.

Naturalną tendencją w sprawach, w których dochodzi do nałożenia obowiązków z zakresu prawa budowlanego (z reguły kosztownych) na uczestników procesu budowlanego, jest dążenie adresatów obowiązków do przedstawiania takiej wykładni, bądź sugerowania takiego sposobu zastosowania prawa, które pozwolą wywieść dla nich mniej dotkliwe skutki. Są to dążenia w pełni zrozumiałe, tym bardziej, że niejednokrotnie adresatom decyzji udaje się przekonać organy lub sądy administracyjne do swoich racji.

Powyższe uwagi Sąd przytoczył celowo, gdyż chciał uwypuklić, że nie sprzeciwia się co do zasady sięganiu po takie metody wykładni czy takie sposoby stosowania prawa budowlanego, które w miarę racjonalnych możliwości pozwolą urzeczywistnić zasadę wolności budowlanej (art. 4 P.b.).

Zarazem trzeba jednak zaznaczyć, że istnieją pewne granice "elastyczności" norm prawa budowlanego, od których obowiązki z nich wynikające jawią się jako bezdyskusyjne. W szczególności w ocenie Sądu nie można lekceważyć przypadków obiektywnego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, a już zwłaszcza, gdy łączy się to z niebezpieczeństwem dla życia i zdrowia ludzi.

W niniejszej sprawie obiekt budowlany podlegający nakazowi rozbiórki, który to nakaz kwestionuje P. F., to budowla obejmująca miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych na działce [...].

Spór pomiędzy organami nadzoru budowlanego a skarżącą wyraża się w tym, że te pierwsze konsekwentnie przyjmują, iż mamy do czynienia z budowlą o określonej funkcji i o kwalifikowanym charakterze (a więc jej wykonanie wymagało pozwolenia na budowę), natomiast skarżąca wywodzi, że dokonała jedynie utwardzenia powierzchni gruntu, co nie wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. (w skardze kwalifikuje to także jako "remont utwardzenia terenu").

Odnosząc się do zarzutów P. F., która umniejsza znaczenie zamierzenia zrealizowanego na swoim gruncie, Sąd stwierdza, że zaprezentowane w skardze wywody zmierzają w istocie do zaprzeczenia oczywistym faktom.

Aby należycie zakwalifikować zamierzenie zrealizowane na działce [...] należy rozpocząć od uzmysłowienia sobie, jaką obiektywnie funkcję pełni teren działki. Otóż w świetle bardzo obszernej, wiarygodnej, pochodzącej z różnych źródeł (zdjęcia lotnicze z kontroli gazociągu zrealizowane przez operatora, powszechnie dostępne zdjęcia satelitarne lub lotnicze oraz zdjęcia własne organu) dokumentacji fotograficznej i protokołów kontroli nie ulega wątpliwości, że na działce P. F. funkcjonuje parking samochodów ciężarowych i dostawczych. Taki stan rzeczy niezaprzeczalnie został utrwalony na zdjęciach na k. [...], [...], [...], [...] verte, [...] verte, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Warto także dodać, że na wielu zdjęciach wyraźnie widać zaparkowane na działce [...] samochody ciężarowe TIR, lub ciężarowe i dostawcze, których przy pełnym wypełnieniu parkingu jest nawet 22 (zob. k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zdaniem Sądu jako niepodważalny jawi się fakt, że na działce [...] funkcjonuje zorganizowana przestrzeń obejmująca ponad dziesięć miejsc postojowych i to do tego miejsc dla samochodów ciężarowych. Nie można też pomijać, że pojazdy ciężarowe, w tym TIR, parkowane są bezpośrednio w miejscu przebiegu gazociągów wysokiego ciśnienia, w zasadzie na tym gazociągu.

Ustalenie w jaki sposób jest wykorzystywana działka [...] nie oznacza oczywiście jeszcze, że zrealizowano na niej budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Zdaniem Sądu to także zostało jednak w toku postepowania niepodważalnie udowodnione. Na szeregu zdjęć lotniczych i fotografii z poziomu gruntu (zob. np. k. [...] i [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji) uzyskanych z różnych źródeł, w tym od samej skarżącej (k. 127 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), wynika, że przed datą realizacji inwestycji – co miało miejsce w okresie pomiędzy październikiem 2013 r. a czerwcem 2014 r. – sporna działka stanowiła teren nieutwardzony, pokryty trawą. Z kolej w trakcie kontroli Inspektora Powiatowego, która odbyła się 5 kwietnia 2018 r. (zob. protokół i załączniki na k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji) ustalono, że znaczna część działki pokryta jest żużlem o grubości od 16 do 32 cm, a częściowo także pod tą warstwą znajduje się utwardzenie z gruzu.

W tym miejscu można dodać też, że wedle ustaleń z kontroli w dniu 28 lutego 2018 r. na terenie działki zainstalowano także dwie lampy halogenowe oraz kamery (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Opisane wyżej okoliczności w zasadzie potwierdza P. F. W piśmie z dnia 14 marca 2018 r. P. F. wyjaśniła, że pojazdy na jej działce były parkowane niegdyś na terenie trawiastym, a w późniejszym czasie po rozłożeniu całego żużlu już bezpośrednio na nim. Nie zaprzeczyła także faktowi wyposażenia parkingu w oświetlenie i kamery (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Podsumowując, w ocenie Sądu całokształt materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że na działce [...] zrealizowano kompleksowe zamierzenie w postaci parkingu dla samochodów ciężarowych. Nie sposób więc twierdzić, jak wskazuje P. F., że sprawa dotyczy tylko utwardzenia powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b.

Przechodząc do oceny podstaw rozbiórki Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b. samowolę budowlaną można legalizować tylko wówczas, gdy nie narusza ona przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jak trafnie wskazały organy obu instancji zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 lit. b r.w.t. stanowiska postojowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż – dla samochodów innych niż samochody osobowe: 16 m - w przypadku parkingu powyżej 4 stanowisk postojowych. Skoro więc działka [...] ma szerokość ca 15 m (dane o szerokości działki przedstawiono w protokole kontroli na k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji), to oznacza, że nie ma możliwości zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi posadowienia (zalegalizowania) na niej parkingu dla samochodów ciężarowych w liczbie powyżej 4. Dodać trzeba, że zamierzenie P. F. nie podpada pod żaden wyjątek z § 19 r.w.t., który pozwoliłby nie stosować wyżej opisanego normatywu.

W zaistniałej sytuacji orzeczenie o rozbiórce miejsc postojowych, czyli budowli składającej się z utwardzenia gruntu, było konieczne, gdyż tego rodzaju miejsc postojowych nie można w rozważanym miejscu zalegalizować.

Odnotować dodatkowo można (choć nie było to przedmiotem rozważań organów), że zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie w strefach kontrolowanych gazociągów nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Z kolei wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej (§ 10 ust. 4 zd. 2 rozporządzenia). W tym kontekście przypomnieć trzeba, że upoważniony operator sieci gazowej, która przebiega przez działkę [...], wyraźnie sprzeciwia się wykorzystaniu jej jako miejsc postojowych zaznaczając, że zagraża to poważnie rurociągowi gazowemu. G. S.A. podkreśliła także, że zagrożenie powodowane jest przez samo naniesienie na grunt dodatkowych warstw obciążających (zob. k. [...] akt sądowych).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Inspektora Powiatowego nie naruszają prawa i są adekwatne do okoliczności.

Sąd nie uwzględnił wszystkich zarzutów skargi, jako że zmierzały one do podważenia kwalifikacji parkingu jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę (art. 3 ust. 3 P.b. i art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b.) i podlegającej w związku z tym określonym rygorom (§ 19 r.w.t.), względnie odwoływały się do naruszeń przepisów regulujących administracyjne postępowanie wyjaśniające, a to w ocenie Sądu zostało przeprowadzone rzetelnie i w sposób wystarczający do wydania decyzji.

Jako nie mające wpływu na wynik sprawy należy ocenić zarzuty naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. P. F. brała aktywny udział we wszystkich stadiach postępowania i w kontrolach, a z jej pism i skargi nie wynika, iżby w jakichkolwiek sposób uniemożliwiono, albo chociażby utrudniono skarżącej zgłoszenie zarzutów bądź przedstawienie swojego stanowiska.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).