Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2198/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135, art. 138, art. 118, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 32 ust. 3.
journal: Dz.U. 2015 poz 612
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 4.
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "O." Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1708/15 w sprawie ze skargi "O." Spółki z o.o. w R. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "O." Spółki z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., oddalił skargę O. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2014 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego i zatwierdzenie regulaminu gry.

Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 24 stycznia 2013 r., skarżąca zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w W. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego oraz zatwierdzenie regulaminu gry.

Postanowieniem z dnia 27 marca 2013 r., organ odmówił wszczęcia postępowania, wskazując jako podstawę swojej odmowy przepis art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej: "O.p.") w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2015r., poz. 612 ze zm.; zwanej dalej: "u.g.h.").

Objętym skargą postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., Dyrektor Izby Celnej w W. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. W motywach organ wskazał, że ustawa o grach hazardowych nie przewiduje możliwości wydawania zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, wobec czego stosownie do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, w sytuacji gdy z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd I instancji oddalając skargę na to postanowienie podkreślił, że wniosek strony o wydanie zezwolenia złożony został pod rządami ustawy o grach hazardowych. Przepisy art. 118, art. 117 ust. 1 i art. 129 ust. 1 tej ustawy, jednoznacznie wskazują, że ustawa ma zastosowanie wprost, z wyjątkami, które wynikać będą z przepisów prawa. Podstawą rozpoznania wniosku skarżącej spółki o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych były zatem przepisy ustawy o grach hazardowych, nie zaś przepisy ustawy z 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych.

Dalej, Sąd I instancji przywołał regulacje zawarte w art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. Wskazał również, że zgodnie z art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 165a § 1 O.p., gdy żądanie dotyczące wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie występował przypadek bezprzedmiotowości o charakterze pierwotnym. Ustawa o grach hazardowych nie przewiduje, bowiem możliwości przedłużania zezwoleń udzielonych na podstawie ustawy z 1992 r. Organ odwoławczy prawidłowo zaakceptował zatem odmowę wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Sprawiedliwości UE, za niezasadny uznał również zarzut dotyczącego stosowania przez organ przepisów ustawy o grach hazardowych pomimo tego, że w ocenie skarżącej, są one bezskuteczne z uwagi na brak notyfikacji Komisji Europejskiej. Wskazał za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że prowadzenie danego rodzaju działalności reglamentowanej nie kreuje i nie może kreować po stronie podmiotu dysponującego zezwoleniem w tym zakresie prawa do prowadzenia tejże działalności bez żadnych ograniczeń w czasie. Nie istnieje bowiem swoista ekspektatywa przedłużenia nadanego uprawnienia o charakterze reglamentowanym. Prowadzący działalność musi się bowiem liczyć z tym, iż ustawodawca, kierując się np. względami bezpieczeństwa, nie będzie bez żadnych ograniczeń w czasie, dozwalał na prowadzenie działalności danego rodzaju w dotychczasowej postaci. Oczywiście ewentualne ograniczenia w tym zakresie muszą następować z poszanowaniem zasady praw słusznie nabytych, co zdaniem NSA w omawianym zakresie zostało przez ustawodawcę krajowego spełnione. Z tej też przyczyny przepisy przejściowe u.g.h. nie mają ani charakteru technicznego, ani też nie ograniczają praw nabytych w sposób niezgodny z zasadą proporcjonalności.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podała art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skargą kasacyjną O. Sp. z o.o. w R. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 8 i art. 9 w zw. z art. 1 akapit 1 pkt 1, 3, 4 i 11 Dyrektywy Nr 98/34/WE w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. Nr 239 poz. 2039), art. 2, art. 7, art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. art. 2 aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej (...) oraz wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. poprzez zastosowanie przepisów u.g.h., w zakresie w jakim zakazują one wydawania nowych zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych (w szczególności art. 14 ust. 1 u.g.h.) - jako przepisów bezskutecznych wobec braku ich notyfikacji Komisji Europejskiej w sytuacji, gdy brak notyfikacji ustawy pozbawia przepisy mocy wiążącej;

2. art. 2 i art. 61 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi na postanowienie naruszającą zasadę zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej,

3. art. 7 w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi na decyzję naruszającą zasadę legalizmu,

II. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 120, art. 121 § 1 i 2, art. 122, art. 187 § 1 i 3 Ordynacji podatkowej stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h., poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący przyjęciem, że ustawa o grach hazardowych nie zawiera norm i przepisów technicznych, które w związku z tym podlegały by notyfikacji Komisji Europejskiej, podczas gdy przepisy omawianej ustawy zakazujące wydawania nowych zezwoleń na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskie wygrane (tj. art. 14 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1 oraz art. 135 ust. 2 u.g.h. ustanawiają "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwość lub sprzedaż produktu jakim są automaty do gier o niskie wygrane – ich projekty jako takie powinny być przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej stosowanego w zw. z art. 8 u.g.h., poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania nowego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskie wygrane na obszarze województwa mazowieckiego – podczas gdy Sąd – powinien był w aktualnym stanie prawnym zastosować przepis art. 32 ust. 3 u.g.h. odpowiednio, przy jednoczesnym uwzględnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r., ws. Fortuna, w sprawach połączonych o sygn. C-213/11, C-214/11 i C-217/11 – a zatem wszcząć i rozpoznać merytorycznie sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącej;

3. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 187 i art. 191 Ordynacji podatkowej stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie kompleksowej i dogłębnej analizy stanu prawnego sprawy, a także całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie istotnych elementów będących podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienie kwestii wyłączenia ustawy o grach hazardowych z obowiązku notyfikacji, niewyjaśnienie przyczyn nieuznania przepisów ustawy o grach hazardowych za wymagające notyfikacji przepisy techniczne

5. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 O.p. stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewyeliminowaniem zaskarżonym wyrokiem z obrotu prawnego decyzji wydanych wobec nierozważonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego,

6. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie skutkujące tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, gdy tymczasem winien był, sprawując kontrole legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Dyrektor Izby Celnej w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu.

Mając na uwadze przedmiot postępowania administracyjnego, którego kontrolę przeprowadził Sąd I instancji oraz podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wytknięte w ich ramach naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, jakich zdaniem strony dopuścił się Sąd I instancji rozpoznając skargę na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2014 r., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać będą zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, przede wszystkim zaś zarzut sformułowanym w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego skarżąca kasacyjnie spółka wywodzi zastosowanie przepisów ustawy o grach hazardowych w sytuacji ich bezskuteczności wywołanej brakiem ich notyfikacji Komisji Europejskiej.

Formułując zarzut naruszenia przepisów dyrektywy nr 98/34/WE, rozporządzenia w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, Konstytucji RP, aktu dotyczącego warunków przystąpienia do UE oraz wyroku TS UE z dnia 19 lipca 2012 r., autor skargi kasacyjnej, podnosząc brak podstaw do zastosowania w sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych, koncentruje swoje wywody, co wynika tak z treści samego zarzutu jak i jego motywów zawartych w uzasadnieniu, na przepisach art. 14 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2 oraz art. 135 ostatniego z wymienionych aktów prawa. Na kanwie przedmiotowej sprawy kluczowym jest, w świetle omawianego zarzutu, ocena charakteru przepisów art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 oraz niepowołanego w skardze kasacyjnej, acz również istotnego art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadała się co do tego, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, w tym art. 129 ust. 2 tej ustawy, nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane (np. wyroki NSA z dnia: 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1629/15; 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2250/15; 4 listopada 2015 r. sygn. akt II GSK 58/14; 17 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2036/15; 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II GSK 2692/15). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela.

W wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni, TSUE stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych nie należą do kategorii "specyfikacji technicznych" ani "zakazów produkcji przywozu i wprowadzania do obrotu" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. W pkt 35 tego wyroku zakwalifikował przepisy przejściowe do kategorii tzw. "innych wymagań". "Inne wymagania", według art. 1 pkt 4 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m.in. dotyczące jego użytkowania, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. W wyroku tym nie przesądzono, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są "przepisami technicznymi", a jedynie wyjaśniono jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów. Trybunał uznał, że mogą one mieć potencjalnie (hipotetycznie) taki walor, a ustalenie w tym zakresie powierzył sądowi krajowemu, zależnie od oceny istotnego wpływu warunków wynikających z tych przepisów na właściwości produktów (automatów do gier o niskich wygranych) lub na ich sprzedaż. Oznacza to przede wszystkim, że chodzi o ocenę stopnia wpływu, ma być on bowiem "istotny", a nie jakikolwiek. Zatem nie każdy wpływ, lecz jedynie znaczący w swym wymiarze będzie przesądzał o charakterze technicznym spornych przepisów ustawy o grach hazardowych. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że roli przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych tejże ustawy, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń w działalności urządzania gier w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Zauważyć również należy, że prowadzenie danego rodzaju działalności reglamentowanej nie kreuje i nie może kreować po stronie podmiotu dysponującego zezwoleniem w tym zakresie prawa do prowadzenia tejże działalności bez żadnych ograniczeń w czasie. Nie istnieje bowiem swoista ekspektatywa przedłużenia nadanego uprawnienia o charakterze reglamentowanym. Prowadzący działalność musi się liczyć z tym, iż ustawodawca, kierując się np. względami bezpieczeństwa, nie będzie bez żadnych ograniczeń w czasie, pozwalał na prowadzenie działalności danego rodzaju w dotychczasowej postaci. Ewentualne ograniczenia muszą następować z poszanowaniem zasady praw słusznie nabytych, co zdaniem Sądu, w omawianym zakresie zostało przez ustawodawcę krajowego spełnione (por. wyrok NSA z 18 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1599/15). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt II GSK 1629/15) przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. W wyroku TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-98/14, Trybunał stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78). Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79). Z powyższych względów, wbrew stanowisku skarżącej spółki brak jest podstaw do przypisania przepisowi przejściowemu, jakim jest art. 129 ust. 2 u.g.h., charakteru technicznego. Dlatego brak notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej nie może prowadzić do odmowy jego zastosowania w odniesieniu skarżącego przedsiębiorcy. Na gruncie rozpatrywanej sprawy i ustalonego w niej niespornego stanu faktycznego, należy zaakcentować, że wyznaczone w przepisach przejściowych granice zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry siłą rzeczy nie pozwalają na wydawanie, po wejściu w życie nowej ustawy nowych zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz wynika z przepisów merytorycznych, wprowadzających zmiany dotyczące działalności w zakresie gier hazardowych. Przedstawiony sposób widzenia przepisów przejściowych znajduje potwierdzenie w spostrzeżeniu, że ich brak (pominięcie przez ustawodawcę albo odmowa zastosowania) niczego nie zmieniłby w sytuacji podmiotów, które złożyły wniosek o zezwolenie pod rządami poprzedniej ustawy. Na gruncie nowej ustawy, ze względu na treść art. 118 u.g.h., podmioty te nie mogą uzyskać zezwolenia, nawet jeżeli wniosek o zezwolenie został złożony przed wejściem w życie tej ustawy, ponieważ ww. przepis nakazuje stosowanie ustawy nowej, zaś ta nie przewiduje w ogóle wydawania zezwoleń i nie dopuszcza możliwości prowadzenia takiej działalności na podstawie zezwolenia. Przewiduje natomiast w art. 6 ust. 1 u.g.h. wymaganie posiadania koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Ponadto zauważyć należy, że skoro treść przepisu odnosi się do zezwoleń, to tym samym nie może być łączona z produktem. Zatem treść tego przepisu należy oceniać w powiązaniu z art. 6 ust. 1 u.g.h., a nie z ograniczeniami jakie wynikają na gruncie u.g.h. w związku z miejscem i formą prowadzenia działalności, z czym mamy do czynienia w art. 14 ust. 1 u.g.h. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wyrok TSUE jednoznacznie na techniczny charakter wskazuje w odniesieniu do art. 14 ust. 1 ustawy, a nie do art. 6 ust. 1 u.g.h. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3928/16). Zauważyć w tym miejscu należy, że art. 14 ust. 1 u.g.h. nie miał w sprawie zastosowania, nie był stosowany tak przez organ jak i Sąd I instancji, który nie dokonywał również wykładni tego przepisu. Wywód Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w tej materii ograniczył się wyłącznie do przywołania powołanego przepisu w jego zestawieniu z art. 129 ust. 3 u.g.h., które miało wskazać na przewidziane prawem zlokalizowanie działalności polegającej na urządzaniu gier w tym gier na automatach wyłącznie w kasynach.

Naczelny Sąd Administracyjny również wypowiedział się w zakresie charakteru art. 135 w powiązaniu z art. 129 ustawy o grach hazardowych w aspekcie powołanego już wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE, stwierdzając, że charakteru przepisu technicznego art. 135 ust. 2 u.g.h. nie ma, gdyż nie odnosi się do właściwości i cech produktu, jakim jest automat do gry o niskich wygranych, a skierowany jest do podmiotu prowadzącego określony rodzaj działalności, reglamentowanej przez państwo. Z treści tego przepisu w związku z art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 u.g.h. wynika, że wszystkie podmioty, które uzyskały w "starym" stanie prawnym zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych, mają prawo realizować takie uprawnienie pomimo wejścia w życie u.g.h., która zmienia warunki podmiotowe dla takiej działalności, z tym zastrzeżeniem, że z zakresu możliwych zmian jakim mogą podlegać stare zezwolenia, wyłączono zmianę miejsca prowadzenia gier, dopuszczając tylko jedno odstępstwo polegające na likwidacji miejsca ich urządzania. Art. 135 ust. 2 u.g.h. podobnie jak wszystkie przepisy przejściowe ma na celu ochronę praw ukształtowanych na gruncie ustawy z 1992 r. w zmienionej sytuacji prawnej, zatem po wejściu w życie u.g.h. wyznaczone w tych przepisach czasowe granice zachowania nabytych uprawnień musiały być dostosowane do zmienionych formalnych warunków prowadzenia działalności, zwłaszcza rezygnacji w u.g.h. z zezwoleń i przejścia w tym zakresie na system koncesyjny. Dokonanie takiego zabiegu legislacyjnego nie może być utożsamiane z wprowadzeniem ograniczeń, które rzutują na obrót automatami i są związane z ich właściwościami, bowiem funkcją przepisów przejściowych nie jest regulowanie sytuacji prawnej w zakresie obrotu automatami, ale możliwości i zakresu realizacji uprawnień do prowadzenia działalności z wykorzystaniem tych automatów (por. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 3101/15).

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już także odnośnie poglądu iż ustawa o grach hazardowych musi być traktowana jako "kompleks" mający na celu wygaszenie działalności w zakresie gier w dotychczasowej formie, zatem także jej inne przepisy (inne niż te, co do których wypowiadał się TSUE), w tym również jej przepisy przejściowe, jako istotnie ograniczające prowadzenie gier, stanowią przepisy techniczne podlegające obowiązkowi notyfikacji, uznając taki pogląd za błędny. Według NSA tak ogólne stwierdzenie jest za daleko idące, gdyż oczywiście nie wszystkie przepisy ustawy wpływają na ograniczenie prowadzenia gier, a jako "techniczne" mogą być uznane tylko te przepisy, które samodzielnie i w sposób istotny wpływają na ograniczenie sprzedaży produktów (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1641/15). Podkreślenia wymaga, że TSUE w wyroku z 19 lipca 2012 r., z którego wynika, że pozostawiona sądowi krajowemu ocena, czy przepisy przejściowe ustawy, określone przez Trybunał jako przepisy "potencjalnie techniczne", są w istocie technicznymi, wymaga uprawdopodobnienia hipotezy, że te przepisy mogą mieć istotny wpływ na właściwości i obrót produktem (automatami do gry). Ocena ma mieć zatem charakter ogólny i abstrakcyjny, w tym sensie, że odnosić się powinna do określonych przepisów ustawy w oderwaniu od ich zastosowania w konkretnej, indywidualnej sprawie i polegać na apriorycznym rozważeniu prawdopodobieństwa ich istotnego wpływu np. na obrót automatami do gry w skali ogólnorynkowej. Inaczej mówiąc, ocena technicznego charakteru przepisu ustawy nie może być relatywizowana do sytuacji faktycznej rozpatrywanej sprawy. Nie wymaga zatem prowadzenia postępowania dowodowego w indywidualnej sprawie administracyjnej. Trybunał nie przesądził, że przepisy ustawowe, które zakazują przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (ale także np. ich zmiany w zakresie lokalizacji punktów) mają charakter przepisów technicznych wymagających notyfikacji. Kwestię oceny charakteru przepisów przejściowych, które były przedmiotem pytania prawnego Trybunał pozostawił sądowi krajowemu.

Podzielając w pełni przytoczone poglądy, w konsekwencji za niezasadny uznać należy analizowany zarzut skarżącej kasacyjnie spółki, odnośnie braku podstaw prawnych do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych wobec ich bezskuteczności.

Spod oceny uchylają się natomiast pozostałe dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego pomieszczone w punktach I.2 i I.3 petitum skargi kasacyjnej. Kasator wskazując na naruszenie przepisów Konstytucji, jej art. 2, art. 7, art. 61 i art. 123 ust. 1, powołuje się wyłącznie na ogólne zasady zawarte w tych przepisach, nie wskazując konkretnie, które z tych zasada zostały naruszone przez Sąd I instancji bądź organ, a także w jaki konkretnie sposób naruszenie tych norm, w przedmiotowej sprawie, miało miejsce.

Reasumując tą cześć wywodów, stwierdzić należy, że Sąd I instancji przeprowadził niewadliwą kontrolę rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej w W. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, stwierdzając, iż organ prawidłowo odmówił skarżącej wszczęcia postępowania wobec okoliczności braku podstaw materialnoprawnych w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r., do wydania zezwolenia zgodnego z żądaniem spółki.

Poczynione w ramach rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego wywody czynią niezasadny zarzut postawiony w punkcie II.1 petitum skargi kasacyjnej, w którym strona formułując naruszenie przepisów procedury sądowoadministracyjnej i ordynacji podatkowej oparła go o niezasadne zastosowanie w sprawie nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych.

Z tych samych przyczyn bezzasadnym jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej, postawiony w ramach pkt II.2, albowiem w stanie faktycznym sprawy, przede wszystkim zaś stanie prawnym wynikającym z przepisów ustawy o grach hazardowych, Sąd I instancji zasadnie uznał postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. za niewadliwe, skutkujące odmową wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Mając na uwadze powołany przedmiot sprawy, w pełni nieuzasadnionym, jest konstrukcja omawianego zarzutu, gdzie autor skargi kasacyjnej wskazuje na konieczność zastosowania przepisu art. 32 ust. 3 u.g.h., który to przepis dotyczy właściwości organu w przedmiocie wydawania zezwoleń na urządzanie loterii fantowych, loterii audioteksowych, gier bingo fantowych lub loterii promocyjnych.

Analiza akt przedmiotowej sprawy w aspekcie objętego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu I instancji czyni także niezasadnymi pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jakie w ocenie kasatora zostały naruszone przez Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie ocenił zaskarżone postanowienie organu, wobec czego nie miał podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2014 r., jak również poprzedzającego go postanowienia z dnia 27 marca 2013 r. Sama zaś ocena wymienionych rozstrzygnięć administracyjnych, co wynika z treści merytorycznych rozważań zaskarżonego wyroku, dokonana została w sposób kompleksowy i umożliwiających bezsprzeczne zrekonstruowanie tok argumentacji i przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji w swoim rozstrzygnięciu. Zaskarżony wyrok nie jest również obarczony podnoszonym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem zawiera on wszystkie, wymienione w tym przepisie, niezbędne elementy jakie uzasadnienie sądu administracyjnego powinno zawierać.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.