Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 897/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 2d, ust. 2e, ust. 2f, art. 64 pkt 2, art. 64a, art. 103 ust. 2, art. 109
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i 4, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3, ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 3, ust. 2d, art. 103 ust. 2 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.) – dalej jako: "u.p.s.", Wójt Gminy ustalił odpłatność J. M. za pobyt M. B. w Domu Pomocy Społecznej za luty 2021 r. w wysokości 35,00 zł oraz zobowiązał J. M. do uiszczenia wskazanej kwoty w terminie 14 dni od daty , w której decyzja stanie się ostateczna.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że M. B. decyzją z dnia 29 czerwca 2017 r. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej, natomiast decyzją z dnia 17 sierpnia 2017 r. (zmienianą następnie kolejnymi decyzjami) ustalona została odpłatność za jej pobyt w DPS.

DPS prowadzony jest przez powiat. Według zarządzenia Nr 28/2020 Starosty z dnia 24 marca 2020 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domach pomocy społecznej o zasięgu powiatowym położonych na terenie powiatu p. w 2020 r. odpłatność za pobyt osoby umieszczonej w Domu Pomocy Społecznej w okresie od 01.04.2020 r. do 28.02.2021 r. wynosiła 3.928,33 zł, natomiast na podstawie zarządzenia Nr 12/2021 Starosty z dnia 15 lutego 2021 r. od 01.03.2021 r. wynosi 4.191,04 zł.

M. B. w okresie od września 2020 r. do grudnia 2020 r. posiadała dochód w postaci emerytury w wysokości 1.025,00 zł, dodatku pielęgnacyjnego 229,91 zł, świadczenia uzupełniającego 500,00 zł oraz alimentów od córki E. M. w wysokości 493,00 zł. Łączny dochód wynosił 2.247,91 zł. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. w okresie od 01.10.2020 r. do 31.01.2021 r. M. B. ponosiła odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 70% dochodu, czyli w kwocie 1.573,54 zł miesięcznie. W styczniu 2021 r. jej dochód zmienił się w związku z pomniejszeniem do 200 zł alimentów od córki E. M.. Od lutego 2021 r. zmieniła się zatem odpłatność za pobyt w DPS na kwotę 1.368,44 zł. W lutym 2021 r. dochód M. B. ponownie się zmienił w związku z pomniejszeniem do 100 zł alimentów od córki E. M. i w związku z tym zmieniła się również odpłatność za jej pobyt w DPS na kwotę 1.298,44 zł. W dniu 13 marca 2021 r. M. B. zmarła.

Wskazując na treść art. 61 ust. 1 u.p.s. organ pierwszej instancji wyjaśnił, że konieczność ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. jest pochodną obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie też z tym obowiązkiem należy interpretować powyższy przepis. W związku z tym w pierwszej kolejności zobowiązanymi do ponoszenia opłat są zstępni w tym samym, najbliższym stopniu, przed zstępnymi w dalszym stopniu.

Ustalona odpłatność M. B. nie wyczerpała kosztu jej pobytu w DPS, w związku z czym, zgodnie z określoną w art. 61 ust. 1 u.p.s. zasadą kolejności, organ przeprowadził postępowania administracyjne w celu ustalenia odpłatności jej małżonka, dzieci, a następnie pełnoletnich wnuków. Dodatkowo w związku ze zmianą przepisów prawa wprowadzonych ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1690) organ zobligowany był do ponownego przeprowadzenia w stosunku do małżonka i zstępnych M. B. postępowań administracyjnych.

Wskazując na treść art. 61 ust. 2, 2d, 2e i 2f oraz art. 103 ust. 2 u.p.s. organ pierwszej instancji wskazał, że małżonkiem M. B. był B. B., którego dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w związku z czym nie jest on zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt żony w DPS. Zstępnymi M. B. są: córki B. P., E. M., synowie K. B., D. B., M. B., a w dalszej kolejności wnukowie, t.j. dzieci B. P.: K. P., S. P., dzieci E. M.: J. M., R. O., P. O., dzieci K. B.: A. B., W. B., A. B., dzieci D. B.: L. B., B. B., dzieci M. B.: R. B., L. B..

Dochód rodziny M. B. nie przekracza określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, a zatem nie jest on zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, przy czym zobowiązał się on dobrowolnie do dokonywania opłaty tytułem ponoszenia odpłatności w wysokości 100 zł miesięcznie.

Dochód na osobę w rodzinie B. P. również nie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a zatem nie jest ona zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS.

K. B. odmówił przeprowadzenia z nim rodzinnego wywiadu środowiskowego i w dniu 16 października 2020 r. podpisał umowę, w której zobowiązał się do wnoszenia opłaty za pobyt matki w DPS obliczonej jako 1/5 różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca DPS, czyli w wysokości 470,96 zł miesięcznie od października 2020 r. do stycznia 2021 r. oraz 511,98 zł miesięcznie od lutego 2021 r.

Z uwagi na brak współpracy z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej E. M. i D. B., nie wyrażenie przez nich zgody na przeprowadzenie wywiadów środowiskowych oraz nie podpisanie umów, wysokość ich odpłatności została ustalona w decyzjach administracyjnych w wysokości 470,96 zł miesięcznie każdy, co obliczono jako 1/5 różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca DPS.

Z uwagi na fakt, że odpłatność M. B. i jej zstępnych w pierwszym stopniu nie wyczerpała łącznego kosztu pobytu w DPS, organ był zobligowany do ustalenia sytuacji dochodowej zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, tj. wnuków.

Organ pierwszej instancji ustalił, że dochód J. M., wynoszący 2138 zł przekracza kwotę 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego 2.103,00 zł, o kwotę 35 zł. J. M. odmówiła zawarcia umowy dotyczącej wysokości opłaty za pobyt M. B. w DPS.

W ocenie organu pierwszej instancji w postępowaniu o ustalenie odpłatności za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy to pokrewieństwo osoby obowiązanej do ponoszenia odpłatności w stosunku do mieszkańca domu pomocy społecznej oraz sytuacja dochodowa osoby obowiązanej do ponoszenia odpłatności. W przypadku J. M. nie wystąpiły przesłanki pozwalające na zwolnienie z ponoszenia opłaty na podstawie art. 64a u.p.s., zaś kwestie podnoszone przez stronę mogą mieć znaczenie dla ewentualnego zwolnienia z ustalonej ostateczną decyzją odpłatności za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. wniosła o jej uchylenie w całości. Wskazała, że nie łączyły ją żadne więzi emocjonalne i rodzinne z przebywającą w DPS M. B. jak i z innymi zstępnymi, zaś jedynymi osobami, które uczestniczyły w jej wychowaniu i utrzymaniu są jej ojciec i dziadkowie od strony ojca oraz dwie jego siostry. Babcia od strony taty K. M. zastąpiła jej matkę. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji podejmował nieskuteczne działania w sprawie odzyskania kosztów poniesionych za pobyt M. B. w DPS od zstępnych. Mimo dostarczonych przez J. M. wniosków dowodowych dotyczących sytuacji rodzinnej i majątkowej zstępnych M. B. wskazujących na posiadanie przez nich pokaźnego majątku w stosunku do deklarowanego stanu posiadania i uzyskiwanych dochodów, działania GOPS były nieskuteczne. W ocenie skarżącej, skoro dla E. M., jej biologicznej matki, została ustalona odpłatność w drodze decyzji administracyjnej, w wysokości proporcjonalnej do ilości dzieci M. B., to skarżąca nie powinna być w dalszej kolejności obciążana odpłatnością za pobyt w DPS. Skarżąca wskazała także na swój zły stan zdrowia, koszty leczenia oraz wnoszenie dobrowolnej renty w kwocie 1000 zł miesięcznie na rzecz babci K. M..

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735) – dalej jako "k.p.a." oraz 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1, 2, art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wyjaśniło, że chociaż w treści zaskarżonej decyzji organ I instancji nie opisał prowadzonego postępowania administracyjnego względem wnuków M. B., to Kolegium jest wiadome z urzędu, że takie postępowania dotyczące odpłatności za pobyt M. B. w DPS względem wnuków zostało przeprowadzone przez organ I instancji.

Następnie Kolegium przedstawiło treść przepisów ustawy o pomocy społecznej mające zastosowanie w sprawie i wyjaśniło, że regułę proporcjonalności ustawodawca przewidział dla osób (zstępnych, wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s.). Ustawodawca tylko w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.

W ocenie Kolegium na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca domu pomocy społecznej. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 1441 zd. pierwsze Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Ewentualne zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę lub jest do tego zobowiązana, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Wobec powyższego także pozostałe argumenty podniesione w odwołaniu, w tym dotyczące nieuwzględnienia przez organ I instancji przekazywanych przez stronę informacji o przesłankach warunkujących w jej ocenie możliwość zastosowania zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty oraz podane informacje co do sytuacji rodzinnej i majątkowej pozostałych zstępnych, nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję J. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 5 kodeksu cywilnego, art. 6, art. 9, art. 81a, art. 155 k.p.a. oraz art. 61 ust. 2e, art. 64 i art. 103 ust. 2 u.p.s.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała prawidłowość ustaleń poczynionych przez organy obu instancji. Skarżąca wskazała na brak więzi rodzinnych i emocjonalnych z rodziną B., fakt niełożenia przez jej biologiczną matkę na koszty jej utrzymania, brak wsparcia czy nawet próby kontaktu ze strony rodziny jej biologicznej matki w celu utrzymania jakichkolwiek więzi i uczestniczenia w życiu skarżącej. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Skarżąca wskazała na ponoszone wysokie koszty swego leczenia a także na dobrowolnie wnoszone opłaty dla swojej babci – K. M., która opiekowała się skarżącą i przejęła ciężar, który powinien być realizowany również przez rodzinę B., a nie był.

Zdaniem skarżącej M. B., B. P., K. B., E. M. i D. B. powinni wnieść opłaty adekwatne do wysokości różnicy między średnim kosztem pobytu pani M. B. a opłatami już wnoszonymi, mając na względzie art. 103 ust. 2 u.p.s. Taki stan rzeczy wyczerpałby możliwości pokrycia w całości kosztów pobytu M. B. w DPS, bez konieczności zwracania się o ustalenie sytuacji dochodowej wnuków.

Art. 103 ust. 2 u.p.s. określa, że opłata obciążająca daną osobę z tytułu pobytu członka rodziny w DPS nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób współzobowiązanych jest zwalniana z odpłatności, co odnosić należy także do sytuacji, w której określenie kwoty obciążającej osobę zobowiązaną następuje w drodze decyzji administracyjnej. W sytuacji E. M. wyczerpuje to obowiązek odpłatności względem matki i nie powinien być zwiększany na jej dzieci ze względu na zwolnienie z odpłatności np. innej córki, tzn. pani B. P..

W ocenie skarżącej organ nie dokonał analizy materiałów dowodowych i pominął zarzuty skarżącej o braku wykorzystania wszystkich narzędzi wynikających z ustawy o pomocy społecznej, m.in. czy zwrócono się do urzędów finansowych (Urząd Skarbowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych i inne) zgodnie art. 105 ust 1, do ustalenia sytuacji ekonomicznej zstępnych - nie tylko wnuków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zgłaszając pismem z dnia 11 stycznia 2022 r. swój udział w postępowaniu sądowo-administracyjnym Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego doszło do rażącego naruszenia:

- art. 64 pkt 2 u.p.s. poprzez przyjęcie, że zawiera on zamknięty katalog przesłanek umożliwiających zwolnienie z opłaty, podczas gdy taka interpretacja sprzeczna jest z brzmieniem tego przepisu, a nadto uznanie, iż brak jest możliwości na tym etapie postępowania zwolnienia z obowiązku uiszczania opłaty,

- art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej poprzez przyjęcie niezgodnej z Konstytucją wykładni przepisu art. 64 pkt 2 u.p.s.,

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy wskutek braku wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie sytuacji rodzinnej J. M. i jej relacji z rodziną B., a także braku jakiejkolwiek weryfikacji sytuacji materialnej pozostałych członków rodziny zobowiązanych do odpłatności.

Prokurator Prokuratury Rejonowej wskazał na zakończone już prace nad zmianą ustawy o pomocy społecznej, których celem jest usunięcie nieprawidłowości, jakiej doświadczają osoby, które decyzją administracyjną są obciążane kosztami pobytu wstępnego w domu pomocy społecznej, gdy ten uprzednio nie wywiązywał się ze swoich obowiązków rodzicielskich. Również na gruncie obecnie obowiązującego art. 64 u.p.s., mającego charakter otwartego katalogu okoliczności mogących prowadzić do zastosowania ulgi, nie znajduje uzasadnienia ograniczenie badania przesłanek zwolnienia z opłat za pobyt mieszkańca w DPS do związanych tylko ze sferą materialnego statusu osób zobowiązanych, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Prokurator wskazał, że skarżąca wielokrotnie składała do organu wnioski o zwolnienie od opłaty i za każdym razem organ odmawiał takiego zwolnienia. Okoliczność przedstawione przez skarżącą mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie, albowiem powołuje się ona nie tylko na kwestię swojej relacji z rodziną B., ale również na brak rzetelnej weryfikacji stanu majątkowego innych zobowiązanych.

Ponadto, zdaniem Prokuratora, przepisy prawa nie uniemożliwiają w jednej decyzji ustalenia odpłatności za pobyt i zwolnienia z odpłatności, jeżeli dana osoba przedłoży w toku postępowania wystarczający materiał dowodowy.

Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej, podtrzymując skargę, wyjaśnił, że organ wadliwie nie ujął w obliczaniu dochodu skarżącej alimentów płaconych na rzecz jej babci K. M. w wysokości 1000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Kwestionowanymi skargą decyzjami ustalono odpłatność skarżącej J. M. za pobyt jej babki ze strony matki , M. B., w Domu Pomocy Społecznej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tj. Dz.U z 2020 r. , poz. 1876 ze zm. ), dalej jako "u.p.s.".

Zgodnie z art. 60 u.p.s.:

1. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3.

2. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca:

2) w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku.

4. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego.

W myśl art. 61u.p.s.:

1. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 :

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

2a. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2.

2b. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a.

2c. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

2d. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.

2e. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

2f. Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.

3. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio.

Zwolnienie z opłat normują m.in. przepisy art. 64 i 64a u.p.s.

Zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;5)

osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;

6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu.

Przepis art. 64a u.p.s. stanowi, że osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej.

Skarżąca w toku postępowania przed organami podnosiła zarzuty, zawiązane z dwiema kwestiami: jedna z nich dotyczyła zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia opłatności z uwagi na brak więzi między nią a jej babką, z przyczyn leżących po stronie babki, druga – wadliwie przeprowadzonego przez organy postępowania, co skutkowało wydaniem wadliwych decyzji.

Odnosząc się do kwestii zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt jej babki w domu pomocy społecznej w toku postępowania o ustalenie wysokości tej opłaty stwierdzić należy, że możliwość taka zachodzi dopiero po ustaleniu obowiązku strony do ponoszenia takiej opłaty oraz jej wysokości.

Wynika to ze sformułowania przepisów - art. 64 i 64a u.p.s.; w art. 64 u.p.s. użyto sformułowania "osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić" zaś w art. 64a u.p.s. - "osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty".

Przywołać w tym miejscu należy stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 czerwca 2018 r. I OPS 7/17 (publ. ONSAiWSA 2018/5/77, LEX nr 2500753 ):

"Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest to istotne rozwiązanie, albowiem w określonych sytuacjach umożliwia osobie zobowiązanej zwolnienie w całości lub w części z wnoszenia opłat. Uzyskanie zwolnienia na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 64 ustawy, sprawia, że osobie, która je uzyskała, nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s. (...).

Jak podnosi I. Sierpowska w komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (wydanie 4 z 2017 r.), z art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s.".

Przywołana uchwała nie dotyczy co prawda wprost omawianej w niniejszej sprawie kwestii, lecz poczynione w uzasadnieniu uchwały NSA rozważania potwierdzają powyższe stanowisko Sądu o konieczności poprzedzenia rozstrzygnięcia, opartego o przepisy dotyczące zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ostatecznym ustaleniem osoby zobowiązanej i określeniem wysokości opłaty miesięcznej za pobyt w domu pomocy społecznej.

Nie można wobec tego podzielić zarzutu skargi o naruszeniu przez organy art. 64 u.p.s. , ani też zarzutu Prokuratora Prokuratury Rejonowej o rażącym naruszeniu art. 64 pkt 2 u.p.s. oraz rażącym naruszeniu art. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie niezgodnej z Konstytucją wykładni art. 64 pkt 2 u.p.s.

Dodać należy, że organy w ogóle nie stosowały art. 64 u.p.s. , czyli nie rozważały zaistnienia przesłanek pozwalających na zwolnienie skarżącej z opłaty za pobyt M. B. w DPS, a jedynie zajęły - prawidłowe – stanowisko, że w prowadzonym postępowaniu dotyczącym ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt M. B. w DPS nie jest możliwe rozstrzyganie o zwolnieniu skarżącej z takiej opłaty.

Odnosząc się do wskazywanego przez Prokuratora procesu legislacyjnego dotyczącego zmiany ustawy o pomocy społecznej zauważyć należy, że zmiany te dotyczą przepisów art. 64 i art. 64 a u.p.s. , czyli przepisów normujących zwolnienie z opłaty, które w niniejszej sprawie zastosowania mieć nie mogły. Tym niemniej stwierdzić trzeba, że zmiany u.p.s., wprowadzone w życie ustawą z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej ( Dz.U z 2022r., poz.66) z dniem 27 stycznia 2022 r. , pozwalają – na podstawie art. 64 pkt 7 ustawy - na zwolnienie z opłaty częściowo lub całkowicie osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty, jeżeli wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Nadmienić jedynie należy, że przepis ten uzależnia zwolnienie z opłaty osoby zobowiązanej od wykazania rażącego naruszenia obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych przez mieszkańca DPS, nie zaś innych osób.

Odnosząc się natomiast do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 5 kodeksu cywilnego wyjaśnić trzeba, że przepis ten dotyczy spraw mających charakter cywilny, nie administracyjny. Ma on treść następującą : "nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony". W przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest natomiast unormowania będącego odpowiednikiem art. 5 k.c. , bowiem organy administracji zobowiązane są do orzekania na podstawie przepisów prawa, nie mając umocowania do kierowania się zasadami współżycia społecznego, celowości czy słuszności.

Nie można wobec tego podzielić zarzutu skargi o naruszeniu art. 5 k.c., bowiem organy ani nie stosowały tego przepisu, ani nie mogły go stosować.

Mimo nie podzielenia przez Sąd wyżej wskazanych zarzutów zauważyć należy, że ustalenie kręgu osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej następuje w oparciu o art. 61 ust. 1 u.p.s., który przewiduje określoną kolejność osób obowiązanych do ponoszenia opłaty. W pierwszej kolejności opłaty te ponosi mieszkaniec domu, następnie - małżonek, zstępni przed wstępnymi, a w dalszej kolejności gmina.

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium;

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Ustalenie sytuacji rodzinnej osoby zobowiązanej oraz wyliczenie dochodu bądź sumy dochodów wszystkich członków rodziny następuje zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w którym normują postępowanie dowodowe. Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej , co następuje w formie umowy, bądź na podstawie decyzji.

Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem ocenia, czy organ dokonał wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających związek ze sprawą, czy dokonano zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonano jego oceny pod kątem ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z regułami postępowania administracyjnego.

Zauważyć wobec powyższego należy, że w aktach administracyjnych znajdują się jedynie dokumenty dotyczące samej skarżącej lub przedłożone przez nią informacje dotyczące sytuacji majątkowej innych zstępnych. Brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów dotyczących M. B. - decyzji o ustaleniu jej odpłatności za pobyt w DPS , wysokości jej dochodów, ponoszonej odpłatności za pobyt. Mimo że organ pierwszej instancji wskazuje , że od stycznia 2021 r. zmieniła się wysokość dochodów M. B. na kwotę 1954,91 zł , a od lutego 2021 r. jej odpłatność za pobyt w DPS na kwotę 1368,44 zł, to w aktach sprawy brak jest dokumentów, na które organ się powołuje. Następnie organ stwierdza, że ustalona odpłatność nie wyczerpała kosztu pobytu M. B. w DPS, wobec czego przeprowadził postępowanie administracyjne w celu ustalenia odpłatności jej małżonka, dzieci, a następnie pełnoletnich wnuków. Organ wskazuje męża i zstępnych- dzieci M. B.- opisując kolejno co do każdego z nich dokonane ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej , wyników przeprowadzonych wywiadów rodzinnych, wskazuje, które z dzieci nie są zobowiązane do ponoszenie odpłatności z powodu nie przekroczenia 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które z nich zobowiązały się do ponoszenia dobrowolnej opłaty, które nie wyraziły zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i na podpisanie umowy. Organ powołuje się na wywiady środowiskowe, oświadczenia zstępnych M. B. , wydane wobec nich decyzje ustalające opłatę , lecz dokumenty te nie zostały dołączone do akt administracyjnych.

Taki sposób prowadzenia postępowania został zaakceptowany przez organ odwoławczy, a ponadto organ ten stwierdził, że choć organ pierwszej instancji nie opisał postępowania prowadzonego wobec pozostałych wnuków M. B., to jest mu wiadome z urzędu, że "takie postępowania dotyczące odpłatności za pobyt M. B. w DPS względem wnuków zostało przeprowadzone przez organ I instancji".

Stwierdzić trzeba, że przywołany sposób dokonania przez organy obu instancji ustaleń w postępowaniu prowadzonym w sprawie odpłatności skarżącej za pobyt M. B. w DPS nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji. Przywołane przez organy ustalenia, dotyczące istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w zebranym przez organy materiale dowodowym.

Co prawda zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie, jednak w niniejszej sprawie nie miało to miejsca - organ pierwszej instancji nie tylko nie zakomunikował skarżącej - przykładowo- treści decyzji wydanych wobec zstępnych M. B., ale odmówił ich udostępnienia ( pkt 2 postanowienia z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr [...], wraz z jego uzasadnieniem). Tak więc w niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły stan faktyczny w oparciu o dokumenty, których brak w aktach sprawy. Z ich stanowiska wywieść można ponadto, że uważają , że dokumenty te znajdować się w aktach sprawy nie mogą – skoro nie chcą ich udostępnić stronie.

Dotyczy to także kwestii ustalenia odpłatności za pobyt babki w DPS wobec pozostałych jej wnuków. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika , że wnuków jest dwanaścioro ( łącznie ze skarżącą). W żadnej z decyzji nie podano jednak konkretów dotyczących przeprowadzonych postępowań. Przytoczone powyżej stanowisko organu odwoławczego nie jest w tej mierze jasne, bowiem organ ten stwierdził: "postępowania (...) zostało przeprowadzone". Nie wiadomo wobec tego, czy chodzi o jedno postępowanie, czy o kilka postępowań. Organ odwoławczy powołał się ponadto wprost na swoją wiedzę na ten temat z urzędu, jednak nie wskazał na konkretne dane - wobec kogo przeprowadzono takie postępowanie, kiedy i jak się ono zakończyło, kto został obciążony odpłatnością i w jakiej wysokości. Wbrew stanowisku organów okoliczności te są istotne dla rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że w przypadku, gdy osób zobowiązanych jest więcej, organ winien objąć sprawę ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jednym postępowaniem i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia kosztów z tego tytułu. W niniejszej sprawie tak się nie stało. Nie oznacza to jednak, że organy mogą prowadzić przedmiotowe postępowanie w całkowitym oderwaniu od rozstrzygnięć dotyczących pozostałych zstępnych. Organy nie mogą bowiem "wybierać" osób, których obowiązek wnoszenia opłat miałby być skonkretyzowany decyzją czy umową, a brak szczegółowych danych w tym zakresie uniemożliwia kontrolę kwestionowanych skargą decyzji pod tym względem. Ustalona w drodze umowy czy decyzji wobec innych osób wysokość opłaty za pobyt w DPS ma znaczenie przy ocenie prawidłowości nałożenia na konkretnego zstępnego takiego obowiązku. Ponadto brak takich danych uniemożliwia dokonanie oceny, czy na skutek wydanych decyzji czy zawartych umów nie doszło już do obciążenia osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. , pełną kwotą opłaty za pobyt M. B. w DPS w lutym 2021 r. , szczególnie że skarżąca wskazywała w toku postępowania, że nie była od początku brana pod uwagę przez organy jako zstępna M. B..

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Ustalenia organów powinny opierać się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, organy obu instancji zgromadziły materiał dowodowy obrazujący jedynie sytuację majątkową skarżącej, zupełnie zaś pominęły dowody czy też dokumenty dotyczące sytuacji rodzinnej i majątkowej pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkanki DPS-u Powyższe zaniechania organów obu instancji stanowiły istotne naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem w istocie twierdzenia organów zawarte w uzasadnieniach obu decyzji nie poddawały się weryfikacji. Powyższe uchybienie stanowiło jednocześnie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie można przyjąć, aby uzasadnienie faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji odnosiło się do dowodów, na których oparte zostało rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznając, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższe stanowisko Sądu.