Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1355/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 78c ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita, Sędzia WSA Wojciech Gapiński ( spr.), Asesor WSA Monika Krywow, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na akt Wójta Gminy I. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych oraz statystycznej liczby dzieci 1) uchyla zaskarżony akt, 2) zasądza od Wójta Gminy I. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A.K. prowadząca działalność pod nazwą Niepubliczne Przedszkole A A.K. w K. (dalej – Skarżąca, Strona), powołując się na art. 50 § 1, art. 53 § 1 i 2, art. 54 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) w związku z art. 90 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm. – dalej u.s.o.), wniosła skargę na zawiadomienie Wójta Gminy I. (dalej – Wójt Gminy, organ) z dnia [...] nr [...] o dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym oraz aktualizacji statystycznej liczby dzieci.

Zaskarżony akt z zakresu administracji publicznej wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy I. w dniu [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na rok 2017 dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne na terenie Gminy I. (dalej – zarządzenie). Na podstawie § 1 ust. 1 zarządzenia przyjęto zaktualizowane jednostkowe miesięczne stawki dotacji na rok 2017 dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne na terenie Gminy I. w następujących wysokościach:

a) [...] zł na każdego ucznia przedszkola niepublicznego,

b) [...] zł na każdego ucznia niepublicznego punktu przedszkolnego,

c) kwota dotacji na ucznia niepełnosprawnego jest nie niższa niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę na 2017 rok,

d) kwota dotacji na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju jest nie niższa niż kwota przewidziana na to dziecko w części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2017.

W myśl § 1 ust. 2 zarządzenia podstawą aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek jest wyliczony średni koszt utrzymania dziecka w przedszkolu publicznym na terenie Gminy I. na rok 2017, na podstawie zaktualizowanej statystycznej liczby dzieci. Owa zaktualizowana liczba uczniów w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę I., wynikająca z wyliczeń, kształtowała się zgodnie z § 1 ust. 3 zarządzenia na poziomie [...] dzieci.

W związku z powyższym zarządzeniem, Wójt Gminy zawiadomieniem z dnia [...] poinformował Skarżącą, iż na podstawie art. 78c u.s.o. dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym oraz aktualizacji statystycznej liczby dzieci. Następnie wskazał, że aktualizacja dotyczy okresu od stycznia 2017 r. do października 2017 r., w którym Skarżąca otrzymała dotację w wysokości [...] zł. Natomiast kwota należna wynikająca z przeprowadzonej aktualizacji wynosi [...] zł. Stwierdzono w zawiadomieniu również, że powstałą różnica w kwocie [...] zł podlega zwrotowi, co nastąpi w formie potrącenia w listopadzie 2017 r. z bieżącej transzy dotacji.

Na zawiadomienie Wójta Gminy z dnia [...] pełnomocnik Strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W jej uzasadnieniu wskazał, że jego mocodawczyni, prowadząca niepubliczne przedszkole, otrzymywała w 2017 r. dotację na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. W okresie od stycznia do listopada 2017 r. jego wysokość na jedno dziecko wynosiła [...] zł. Następnie Gmina I. dokonała aktualizacji podstawowej kwoty dotacji i statystycznej liczby dzieci, w wyniku której miesięczna kwota dotacji na dziecko uległa zmniejszeniu do wysokości [...] zł.

Następnie pełnomocnik Skarżącej przywołał informacje o sposobie obliczenia dotacji na dziecko przedszkola niepublicznego w 2017 r., jakie zostały przedstawione przez organ dotujący w piśmie z dnia [...]. Wynika z nich, że:

1) Gmina I. prowadzi jedno przedszkole samorządowe, które funkcjonuje w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I.

2) Do wyliczenia zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji Gmina I. przyjęła wydatki bieżące zaplanowane w planie finansowym Gminnego Przedszkola w rozdziale 80104 "Przedszkola" na dzień 30 września 2017 r. w kwocie [...] zł, przy czym plan ten nie został załączony do pisma Gminy. Na potwierdzenie tej kwoty Gmina załączyła natomiast fragment sprawozdania Zespołu Szkolno-Przedszkolnego Rb-28S za okres od początku roku do 30 września 2017 r., który to fragment zawiera tylko jeden rozdział klasyfikacji budżetowej (80104 "Przedszkola") i nie zawiera wymaganych przepisami § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej (załącznik do obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 13 czerwca 2016 r. poz. 1015) podpisów głównego księgowego i kierownika jednostki.

3) Od kwoty [...] zł Gmina odjęła planowany dochód za korzystanie z usług Gminnego Przedszkola w kwocie [...] zł, obliczony jako iloczyn planowanej miesięcznej ilości dzieci Przedszkola Gminnego, ilości dni w danym miesiącu i opłaty dziennej ([...] zł). Do tego wyliczenia Gmina nie przedłożyła dokumentów potwierdzających ujęcie tych kwot w księgach rachunkowych i w sprawozdaniu budżetowym Rb-27S. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, nie można potwierdzić zasadności pomniejszenia wydatków bieżących o kwotę [...] zł, gdyż nie ma dowodu na to, że są to dochody budżetu gminy (a tylko takie w myśl art. 78b ust. 1 pkt 1 u.s.o. podlegają odliczeniu). W przypadku, gdy te opłaty gromadzone są na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, to zgodnie z treścią art. 78b ust. 10 u.s.o. w ogóle nie powinny być brane pod uwagę przy obliczaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

4) Zaktualizowana statystyczna liczba dzieci została ustalona na [...] dzieci według wyliczenia: 2/3 liczby dzieci wg stanu na 30 września 2016 r. (2/3 x 50 = 33) i 1/3 liczby dzieci wg stanu na 30 września 2017 r. (1/3 x 75 = 25).

Zdaniem pełnomocnika Skarżącej, z wyjaśnień udzielonych przez Gminę wynika, że miesięczna kwota dotacji na ucznia Przedszkola Niepublicznego została zaniżona poprzez nieprawidłowe ustalenie podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1 u.s.o. Przepis ten obligował bowiem Gminę do przyjęcia do obliczenia podstawowej kwoty dotacji wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę Przedszkola Gminnego (a więc nie tylko z jednego rozdziału klasyfikacji budżetowej - 80104 "Przedszkola" i nie z planu finansowego Przedszkola Gminnego, lecz zaplanowanych wydatków bieżących na Przedszkole Gminne w budżecie Gminy), w tym także w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, o czym stanowił art. 78b ust. 10 u.s.o. Uwzględnić więc również należało wydatki finansowanej z budżetu Gminy odrębnej jednostki organizacyjnej Gminy - Centrum Usług Wspólnych Gminy I., które prowadziło obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w I. (uchwała nr XXII/177/2016 Rady Gminy Istebna z dnia 23 września 2016 r.).

Następnie autor skargi stwierdził, że z zamieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy I. sprawozdania Rb-28S na dzień 30 września 2017 r., tj. na dzień ostatniej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji wynika, że do obliczenia podstawowej kwoty dotacji w 2017 r. Gmina powinna przyjąć kwotę następujących zaplanowanych wydatków bieżących według klasyfikacji budżetowej: 80104 -"Przedszkola", 80114 – "Zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół", 80146 - "Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli", 80148 - "Stołówki szkolne i przedszkolne", 80195 - "Pozostała działalność".

Podsumowując, pełnomocnik Strony stwierdził, że wydatki jednostki samorządu terytorialnego na funkcjonowanie przedszkoli samorządowych są planowane w różnych podziałkach klasyfikacji budżetowej. Wynika to z klasyfikacji budżetowej określonej w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053 z późn. zm.). Zgodnie z tą klasyfikacją wydatki na przedszkola samorządowe są planowane w różnych rozdziałach, nie tylko w rozdziale 80104 – "Przedszkola". Pełnomocnik podniósł, że przecież jednostka samorządu terytorialnego finansuje dokształcanie nauczycieli, co ma odzwierciedlenie w rozdziale 80146 - "Dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli", czy też finansuje funkcjonowanie stołówek przedszkolnych, co z kolei ma odzwierciedlenie w rozdziale 80148 "Stołówki szkole i przedszkolne". Ponadto w przypadku, gdy jednostka samorządu terytorialnego utworzy odrębną jednostkę do prowadzenia obsługi finansowej, księgowej i organizacyjnej swoich szkół i przedszkoli, to także część wydatków tej jednostki powinna być doliczona do wydatków bieżących ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego na funkcjonowanie przedszkoli samorządowych, a te wydatki były w Gminie planowane w rozdziale 80114 "Zespoły obsługi ekonomiczno - administracyjnej szkół".

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym zawiadomieniu.

W uzasadnieniu stwierdził, że aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przysługującej na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego oraz zaktualizowanej statystycznej liczby uczniów dokonano zgodnie z art. 78c u.s.o. Następnie wskazał, że ustawa o systemie oświaty reguluje w sposób wiążący organ zasady wyliczenia podstawowej kwoty dotacji przypadającej na dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego.

Kontynuując kwestię uregulowania zasad aktualizacji kwoty dotacji podniósł, że przez "wydatki bieżące", o których mowa w art. 78b u.s.o., należy rozumieć wszystkie wydatki, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1240 - dalej u.f.p.), bez uwzględnienia wydatków zaplanowanych na wydzielonym rachunku bankowym, o których mowa w art. 223 u.f.p. Następnie wskazał, że w art. 78b ust. 1 u.s.o. ustawodawca wskazał tytuły, o które należy zmniejszyć wydatki bieżące zaplanowane w budżecie gminy na prowadzenie przez gminę przedszkola.

Natomiast ustalona podstawowa kwota dotacji przypadająca na dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego stanowi 75% podstawowej kwoty dotacji przypadającej na dziecko uczęszczające do przedszkola prowadzonego przez gminę - zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz uchwałą nr XIII/97/2015 Rady Gminy Istebna z dnia 30 listopada 2015 r.

Wójt Gminy zwrócił uwagę, że tak ustalona kwota dotacji w wysokości [...] zł, która była przekazywana Skarżącej od stycznia do października 2017 r., nie była przez nią kwestionowana. W następstwie jej aktualizacji podstawowa kwota dotacji przypadająca na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego uległa zmianie, tj. uległa zmniejszeniu do poziomu [...] zł.

Uzasadniając poprawność przeprowadzonej aktualizacji kwoty dotacji, Wójt Gminy wskazał, że Gmina I. prowadzi jedno Przedszkole Gminne znajdujące się w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I., które jest jednostką działającą samodzielnie, tzn. posiadającą swój odrębny NIP, REGON itp. Do obliczenia zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji na 2017 r., przysługującej na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego, przyjęto kwotę zaplanowanych na 2017 r. (według stanu na 30 września 2017 r.) wydatków bieżących Gminnego Przedszkola znajdującego się w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I., tj. kwotę [...] zł. Kwota ta została ustalona na podstawie Sprawozdania Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w I." Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych samorządowej jednostki budżetowej za okres sprawozdawczy od początku roku do dnia 30 września 2017 r., kolumna 4 Plan (po zmianach), rozdział 80104 "Przedszkola". Natomiast do 30 września 2017 r. rzeczywiście zrealizowana kwota wydatków Gminnego Przedszkola wynosiła [...] zł - zgodnie z Sprawozdaniem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w I. Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych samorządowej jednostki budżetowej za okres sprawozdawczy od początku roku do dnia 30 września 2017 r., kolumna 6 Wydatki wykonane, rozdział 80104 "Przedszkola".

Organ przyjął kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę wskazanego przedszkola zgodnie ze Sprawozdaniem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w I., gdyż w uchwale budżetowej na 2017 r. oraz w sprawozdaniu RB-28S z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego od początku roku do dnia 30 września 2017 r. sporządzanym przez Wójta Gminy, w rozdziale 80104 "Przedszkola" została podana całościowa kwota w wysokości [...] zł (kolumna 4 Plan po zmianach), na którą składają się:

– zaplanowane w 2017 r. wydatki budżetowe przeznaczone na przedszkola niepubliczne w kwocie [...] zł (rozdział 80104, paragraf 2540 wspomnianego sprawozdania),

– zaplanowane w 2017 r. wydatki budżetowe na Przedszkole Gminne znajdujące się w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. w kwocie [...] zł,

– zaplanowane w 2017 r. wydatki na Przedszkole w Szkole Podstawowej Nr [...] w K. w kwocie [...] zł.

W tym miejscu Wójt Gminy wyjaśnił, że planowane wydatki na Przedszkole Gminne znajdujące się w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. oraz na Przedszkole w Szkole Podstawowej Nr [...] w K. są sumowane w uchwale budżetowej oraz w sprawozdaniach Wójta (formularz Rb-28S). Jednakże zaplanowanej kwoty wydatków na Przedszkole w Szkole Podstawowej Nr [...] w K. nie uwzględnia się podczas obliczania podstawowej kwoty dotacji przysługującej na dziecko uczęszczające do przedszkola publicznego, gdyż nie jest to przedszkole samodzielne, lecz występuje ono jako jeden z oddziałów szkolnych. Przedszkole w Szkole Podstawowej Nr [...] w K. zostało zakwalifikowane do rozdziału 80104, gdyż taka była jego prawidłowa kwalifikacja w momencie powstawania, obecnie nie stanowi ono samodzielnej jednostki.

Z tych też względów, jak stwierdza Wójt Gminy, do obliczenia podstawowej kwoty przyjęto kwoty wynikające z uchwały budżetowej po zmianach, a skonkretyzowane na podstawie dokumentów sprawozdawczych, tj.:

a) kwotę [...] zł ustaloną na podstawie Planu Finansowego Gminnego Przedszkola na 2017 r. (wg stanu na dzień 30 września 2017 r.) jako zaplanowane w 2017 r. wydatki budżetowe na Przedszkole Gminne znajdujące się w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. (sprawozdanie Rb-28S Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w I. kolumna 4, rozdział 80104 "Przedszkola"),

albo

b) od kwoty [...] zł wynikającej ze sprawozdania Rb-28S Wójta Gminy (kolumna 4, rozdział 80104 wskazanego wyżej sprawozdania), a będącą ogólną kwotą zaplanowanych wydatków bieżących na przedszkola w 2017 r., po odjęciu kwoty zaplanowanych wydatków na przedszkola niepubliczne w wysokości [...] zł (rozdział 80104, paragraf 2540 sprawozdania) oraz kwoty zaplanowanych wydatków na Przedszkole w Szkole Podstawowej Nr [...] w K. w wysokości [...]zł.

Ponadto Wójt Gminy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 78b ust. 1 pkt 1 u.s.o. podstawowa kwota dotacji została pomniejszona o opłaty za korzystanie w 2017 r. z wychowania przedszkolnego w Przedszkolu Gminnym w kwocie [...] zł. Kwotę tą wyliczono przyjmując obowiązującą stawkę opłaty dziennej za korzystanie z usług Przedszkola Gminnego w kwocie [...] zł, statystyczną ilość dzieci uczęszczających do Przedszkola Gminnego w 2017 r. oraz ilość dni w roku, za którą należne będzie wniesienie tej opłaty.

Wyjaśniono następnie, że wydatków związanych z wyżywieniem dzieci na stołówce nie uwzględnia się przy obliczaniu kosztu utrzymania dziecka w Przedszkolu Gminnym, gdyż rodzice dokonują wpłat na wyżywienie dzieci na podstawie stawki ustalonej przez Dyrektora, na oddzielne konto bankowe zgodnie z art. 223 u.f.p. Przepisy wyłączają opłaty za korzystanie z wyżywienia, gdyż pokrywane są one z oddzielnego konta bankowego. Branymi pod uwagę wydatkami bieżącymi Przedszkola Gminnego są tylko te wydatki bieżące, które zostały zaplanowane w budżecie Gminy.

Ponadto stwierdzono, że nie uwzględnia się zakupów żywieniowych w Planie finansowym Gminnego Przedszkola, wynikającym z uchwały budżetowej

nr XXV/202/2016 Rady Gminy Istebna z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Istebna na rok 2017. Natomiast wszelkie inne wydatki związane z funkcjonowaniem stołówki, tj. np. koszt utrzymania stołówki, wynagrodzenia pracowników i składki naliczane od tych wynagrodzeń wliczone są do Planu Finansowego Gminnego Przedszkola w rozdziale 80104 "Przedszkola" (wynika to z Zestawienia wykonania budżetu dla wydatków od 1 stycznia do 30 września 2017 r.).

Wobec powyższego Wójt Gminy uznał, że wszystkie koszty związane z funkcjonowaniem Przedszkola Gminnego zostały uwzględnione w rozliczeniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego. Dodatkowo wyjaśnił, że do Gminnego Przedszkola nie uczęszczało dziecko niepełnosprawne. Natomiast jego uczniem było jedno dziecko z opinią o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka zgodnie z art. 127 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 59 z późn. zm.). Jednakże dziecko to nie realizowało wczesnego wspomagania rozwoju w tym przedszkolu.

Zaktualizowana statystyczna liczba dzieci w Przedszkolu Gminnym w I. została ustalona na poziomie [...] dzieci według wyliczenia przedstawionego w dokumencie: aktualizacja październikowa wyliczenie dotacji dla przedszkoli niepublicznych na 2017 r., zgodnie z art. 78c u.s.o.

Podsumowując, Wójt Gminy uznał, że działał zgodnie z prawem, a tym samym skarga strony nie zasługuje na aprobatę.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. o sygn. akt I SA/Gl 28/18 sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że zawiadomienie Wójta z dnia [...] potraktować należy jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dotyczy bowiem praw i obowiązków Skarżącej, gdyż wskazuje ono kwotę dotacji do zwrotu, a także określa sposób jej zwrotu (potrącenie z najbliższej transzy dotacji). Podstawą zawiadomienia jest art. 78c u.s.o. oraz zarządzenie Wójta Gminy I. nr [...] z dnia [...] w sprawie aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na rok 2017 dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne na terenie Gminy I.

WSA stwierdził, że Skarżąca nie kwestionuje prawa do aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Neguje zaś poprawność ustalenia jej wysokości.

Następnie WSA podkreślił, że skarga została wniesiona na zawiadomienie Wójta z dnia [...], co potwierdził pełnomocnik Skarżącej. WSA zauważył, że zawiadomienie to zawiera informację o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli niepublicznych, która ustalona została w zarządzeniu Wójta z dnia [...] nr [...]. Ponadto wylicza różnicę pomiędzy wartością dotacji otrzymanej, a wartością dotacji należnej po zaktualizowaniu stawki.

W ocenie WSA, analiza treści zawiadomienia Wójta z dnia [...] oraz zarządzenia Wójta Gminy I. z dnia [...] prowadzi do wniosku, że wysokość zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych określa wspomniane zarządzenie, zaś zawiadomienie Wójta pełni wyłącznie funkcję informacyjną – co do kwoty dotacji i jej rozliczenia.

W tym stanie rzeczy WSA stwierdził, iż z uwagi na fakt, że skargą nie objęto zarządzenia Wójta z dnia [...] nr [...], nieuprawnionym jest badanie prawidłowości wyliczenia negowanej podstawowej kwoty dotacji, która określona jest wskazanym zarządzeniem Wójta. Odstąpienie od badania zgodności z prawem wspomnianego zarządzenia Sąd uzasadnił odwołując się do art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd I instancji podkreślił bowiem, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (nie ma on zastosowania w sprawie). Zatem sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wywiódł, że sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowane przez uprawniony podmiot.

Mając na uwadze powyższe, WSA stwierdził legalność zaskarżonego aktu (zawiadomienia z dnia [...]) i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Strona zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 90 ust. 11 w związku z art. 90 ust. 2b w związku z art. 89d u.s.o. w związku z art. 8 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) opublikowanie przez Wójta Gminy I. w Biuletynie Informacji Publicznej zarządzenia z dnia [...] w przedmiocie aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na rok 2017 dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy przedmiotowe zarządzenie stanowi jedynie informację publiczną;

b) pismo Wójta z dnia [...] informujące Skarżącą o zaktualizowaniu i należnej jej zarazem zaktualizowanej kwocie nie stanowi innego aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy przedmiotowe pismo rozstrzyga o uprawnieniach należnej Skarżącej w zakresie dotacji z budżetu gminy;

2) art. 90 ust. 11 w związku z art. 90 ust. 2b i ust. 3c w związku z art. 78 ust. 1 i ust. 10 u.s.o. poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie kontroli zaskarżonej czynności;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez:

a) nierozpoznanie istoty sprawy polegające na błędnym przyjęciu, że czynnością która winna być zaskarżona przez Skarżącą jest zarządzenie Wójta z dnia [...] opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy I. dotyczące aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na 2017 r. dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, podczas gdy o wysokości dotacji należnej Skarżącej przesądzało pismo Wójta Gminy z dnia [...] informujące ją o należnej jej zaktualizowanej kwocie dotacji;

b) błędne ustalenie trybu i sposobu działania organu polegające na przyjęciu, że organ publikując zarządzenie z dnia [...] zaktualizował wysokość dotacji należnej Skarżącej, podczas gdy czynnością organu w tym zakresie było pismo Wójta z dnia [...];

2) art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 146 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli niewłaściwej czynności Wójta, tj. z dnia [...] podczas gdy organ winien dokonać kontroli pisma Wójta z dnia [...] kierowanego bezpośrednio do Skarżącej, co w konsekwencji spowodowało również nierozpoznanie istoty sprawy;

3) art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia polegające na odniesieniu się w uzasadnieniu do niewłaściwej czynności, tj. zarządzenia Wójta z dnia [...], a w konsekwencji nie odniesieniu się w uzasadnieniu do istoty sprawy;

4) art. 3 § 1 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej czynności i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt wniósł o jej oddalenie i oświadczył, że nie domaga się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r. o sygn. akt I GSK 3210/18 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W uzasadnieniu wyroku NSA powołując się na art. 89d ust. 1 u.s.o. przyznał rację Stronie, że ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji, jak i jej aktualizacji, pełni wyłącznie funkcję informacyjną. Wynika to już z samej istoty i funkcji, jakie pełni Biuletyn Informacji Publicznej, stworzony w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej (zob. art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764).

Z tych też powodów NSA stanął na stanowisku, że zarządzenie Wójta z dnia [...] stanowi jedynie informację, publikowaną w trybie art. 89d u.s.o. Informacja ta stanowi tylko o tym jaka będzie miesięczna wysokość należnej dotacji dla jednego dziecka. Przy czym – co istotne – nie wynika jaka będzie faktyczna kwota dotacji należna Skarżącej. W tym stanie rzeczy dopiero pismo Wójta z dnia [...] stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wynika to z tego, że to zawiadomienie ma charakter zindywidualizowany i dotyczy konkretnego uprawnienia Skarżącej, tj. uprawnienia do otrzymania dotacji ze środków gminnych w określonej wysokości. Tym samym pismo (zawiadomienie) Wójta z dnia [...] stanowi czynność urzeczywistniającą przysługujące Skarżącej uprawnienie wynikające z już istniejącego stosunku administracyjnego, a mianowicie czynność, której przedmiotem jest konkretna kwota, konkretnej dotacji.

Wobec powyższego sąd kasacyjny nakazał, aby WSA dokonał merytorycznej kontroli zawiadomienia Wójta z dnia [...] odnosząc się do dokonanych w nim wyliczeń w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze.

Po ponownym rozpoznaniu skargi Strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r. o sygn. akt I SA/Gl 735/19 uchylił zaskarżony akt w postaci zawiadomienia Wójta Gminy I. z dnia [...] nr [...].

Rozpoznając ponownie sprawę w warunkach związania wyrokiem NSA z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 3210/18, WSA podkreślił, że zawiadomienie z dnia [...] stanowi akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegający sądowej kontroli, jako rozstrzygający o prawach i obowiązkach Skarżącej.

Sąd I instancji uznał, że Wójt Gminy dokonując aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli naruszył art. 78b ust. 1 i 10 u.s.o. poprzez nieuwzględnienie w bieżących wydatkach gminnych przedszkoli tych przewidzianych dla przedszkola prowadzonego w strukturze Szkoły Podstawowej nr [...] w K. Przełożyło się to na niewłaściwe określenie elementów wpływających na końcową wysokość podstawowej kwoty dotacji. Ponadto wskazał na potrzebę wyjaśnienia, czy w rozdziałach klasyfikacji budżetowej: 80146 "Dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli" oraz 80195 "Pozostała działalność" zostały zaplanowane wydatki na gminne przedszkola. Zwrócono również uwagę na fakt, że brak jest wiedzy, czy Wójt Gminy wyliczając podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli uwzględnił wydatki związane z obsługą organizacyjną i finansową. W związku z powyższym WSA wskazał, aby Wójt Gminy podejmując ponownie czynność w postaci zawiadomienia Skarżącej o dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji poprzedzi ją przeprowadzeniem stosowanych ustaleń, przy uwzględnieniu poczynionych w uzasadnieniu wyroku uwag.

Skargą kasacyjną Wójt Gminy I. zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 78b ust. 1 u.s.o. poprzez przyjęcie, iż podstawową kwotą dotacji dla przedszkoli są wszystkie wydatki bieżące zaplanowane na prowadzenie przez gminę przedszkoli, przy czym nie ma znaczenia forma, w jakiej prowadzone są przedmiotowe przedszkola, tj. czy stanowią one samodzielną jednostkę budżetową, czy też działają w strukturach szkoły jako oddział przedszkolny;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek braku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz ogólnikowe i pobieżne odniesienie się do stanowiska prezentowanego przez organ, w szczególności lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyjaśnienia motywów, jakimi kierował się Sąd rozstrzygając sprawę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 2235/19 oddalił skargę kasacyjną organu.

W motywach tego orzeczenia stwierdzono, że wbrew zarzutowi organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchybia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto wskazano, że organ niesłusznie zarzucił WSA błędną wykładnię art. 78b ust.1 u.s.o. Sąd kasacyjny podzielił bowiem pogląd, że przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli uwzględnia się wszystkie wydatki bieżące zaplanowane na prowadzenie przez gminę przedszkoli bez względu na formę ich organizacji.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, Wójt Gminy zawiadomieniem z dnia [...] nr [...] poinformował Skarżącą, iż na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203 z późn. zm. – dalej u.f.z.o.) dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym oraz aktualizacji statystycznej liczby dzieci.

W dalszej części wyjaśniono, że posługując się wzorem z art. 11 u.f.z.o. wyliczono, że statystyczna liczba dzieci w Gminnym Przedszkolu w I. wynosiła [...] dzieci, a w Oddziale Przedszkolnym w K. [...] dzieci. Następnie wskazano, że zaktualizowana podstawowa kwota na utrzymanie jednego dziecka w przedszkolach wynosi [...] zł i obowiązywać powinna od 1 listopada 2017 r. W związku z tym, jak zaznaczono w zawiadomieniu, zaktualizowana podstawowa kwota dotacji na dziecko przedszkola niepublicznego wynosić powinna [...] zł, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. W konsekwencji określono miesięczną stawkę dotacji na dziecko przedszkola niepublicznego na kwotę [...] zł. Mając na uwadze wysokość pierwotnej stawki wynoszącej [...]zł (różnica [...] zł) ustalono, że Skarżąca pobrała dotację w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł.

Na zawiadomienie Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] pełnomocnik Strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 153 p.p.s.a. poprzez obliczenie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym za rok 2017 należnej Skarżącej niezgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/GI 735/19, potwierdzonego następnie wyrokiem NSA z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 2235/19, polegającego na:

– nieuwzględnieniu w kwocie stanowiącej podstawę wyliczenia kwoty dotacji wszystkich wydatków bieżących na przedszkola gminne niezależnie od formy organizacyjnej przedszkola, tj. nie uwzględnienie wydatków na przedszkole działające w strukturze Szkoły Podstawowej (jako oddział przedszkolny);

– nieuwzględnieniu w kwocie stanowiącej podstawę wyliczenia kwoty dotacji wydatków zaplanowanych w innych rozdziałach budżetu gminy (poza rozdziałem 80104 "Przedszkola"), w sytuacji gdy również w innych rozdziałach przewidziano wydatki związane z przedszkolami gminnymi, które winny być wyodrębnione i uwzględnione przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji;

– dokonanie aktualizacji według wydatków zaplanowanych w budżecie gminy na dzień 31 grudnia 2017 r., a nie według wydatków zaplanowanych na koniec września 2017 r.;

b) art. 8 ust. 1 w związku z art. 9 w związku z art 11 k.p.a. poprzez:

– nieudzielenie Skarżącej odpowiedzi na pismo z dnia 1 września 2020 r., którym zwróciła się o wskazanie danych i dokumentów źródłowych, na podstawie których Gmina wyliczyła zaktualizowaną podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli oraz o wskazanie przyjętego sposobu jej wyliczenia;

– nieudostępnienie Skarżącej dokumentów źródłowych dotyczących Przedszkola w I. oraz Oddziału Przedszkolnego w Szkole Podstawowej, o które to dokumenty Skarżąca wystąpiła w piśmie z dnia 1 września 2020 r., które to zaniechanie uniemożliwiło Skarżącej zweryfikowanie metody ustalenia przez organ zaktualizowanej kwoty dotacji należnej Skarżącej;

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 43 i art. 44 u.f.z.o. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie do wyliczenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym za rok 2017, podczas gdy zgodnie z art. 147 tej ustawy weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., a tym samym do obliczenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym za rok 2017 winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty;

b) art. 78b ust. 1 i 10 w związku z art. 78 ust. 1 u.s.o. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji:

– dokonanie błędnej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym za rok 2017 należnej Skarżącej;

– niewykonanie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/GI 735/19, potwierdzonego następnie wyrokiem NSA z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 2235/19.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Strony wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że po wyroku NSA z dnia 28 maja 2020 r. Wójt Gminy skierował do Skarżącej zawiadomienie z dnia [...] przekazując wraz z nim roboczą wersję wyliczeń. Jak twierdzi pełnomocnik, nie uwzględniono w nich wydatków przewidzianych na Oddział Przedszkolny w Szkole Podstawowej. W związku z tym Skarżąca zasygnalizowała tą nieprawidłowość organowi.

Pełnomocnik podniósł, że następnie Wójt Gminy wydał zaskarżone zawiadomienie z dnia [...], do którego załączony został projekt ugody pozasądowej, na mocy której Gmina postanowiła umorzyć Skarżącej kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz zrzec się odsetek od roszczenia objętego niniejszym zawiadomieniem.

Podkreślono, że kwoty wymienione w zawiadomieniu nie zostały poparte żadnymi wyliczeniami, ani nie odniesiono ich do dokumentów źródłowych. Ponadto nie wskazano co składa się na nie. W efekcie, jak zauważył pełnomocnik, nie możliwym było zweryfikowanie ich prawidłowości. Zaznaczono także, że w dokumencie tym powołano przepisy ustawy o finasowaniu zadań oświaty, które nie znajdują zastosowania do stanu faktycznego z 2017 r.

W związku z powyższym pismem z dnia 1 września 2020 r. Skarżąca zwróciła się do organu o wskazanie danych i dokumentów źródłowych, na podstawie których wyliczono zaktualizowaną podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli oraz o wskazanie przyjętego sposobu jej wyliczenia.

Udzielając odpowiedzi Wójt Gminy pismem z dnia [...], jak wskazał pełnomocnik, poinformował, że zgodnie z art. 44 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. do wyliczenia dotacji dla przedszkoli przyjęto kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy według stanu na 31 grudnia 2017 r. (plan po zmianach). Według pełnomocnika, pozostaje to w sprzeczności z treścią zawiadomienia z dnia [...], w którym wskazano, że zaktualizowana kwota dotacji obowiązuje od dnia 1 listopada 2017 r. Ponadto podniesiono, że orzeczenia sądów administracyjnych w sprawie nakazywały dokonania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na koniec września 2017 r. Zauważono także, że art. 78c ust. 3 u.s.o. nie przewidywał dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na koniec roku.

Pełnomocnik oceniając zestawienia przedstawione w załączniku nr 1 do powyższego pisma stwierdził, że wprawdzie obejmują one bieżące wydatki zaplanowane na Przedszkole w I. oraz Oddział Przedszkolny w Szkole Podstawowej, lecz jego zdaniem, zostały one zaniżone. Nie uwzględniono bowiem wydatków bieżących zaplanowanych w innych rozdziałach klasyfikacji budżetowej.

Ponadto pełnomocnik wskazał, że do ustalenia zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, jako wydatki bieżące z rozdziału 80104 "Przedszkola", przyjęto kwoty ujęte w tabelach, które uznano za plan finansowy po zmianach i według stanu na 31 grudnia 2017 r., wskazując wydatki Przedszkola w I. w kwocie [...] zł oraz Oddziału Przedszkolnego w kwocie [...] zł. Zostały one podpisane przez Zastępcę Wójta, podczas gdy plany finansowe jednostek budżetowych sporządzane są przez ich kierowników (rozdział II rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych...). Według pełnomocnika plany te więc winny zostać podpisane przez dyrektorów odpowiednio Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w I. i Szkoły Podstawowej nr [...] w K. Pełnomocnik zwrócił również uwagę, że Oddział Przedszkolny wymagał ewidencjonowania operacji finansowych związanych z jego funkcjonowaniem w odrębnym rozdziale klasyfikacji budżetowej niż szkoła podstawowa. W tej sytuacji plan finansowy wydatków rozdziału 80104 "Przedszkola" był tylko częścią planu finansowego Szkoły Podstawowej nr [...] w K. i jak wynika z załączonego dokumentu ujęto w nim tylko cześć wydatków.

Ponadto pełnomocnik wskazał na rozbieżności w kwotach podanych odpowiednio w odpowiedzi na skargę z dnia 5 stycznia 2018 r. oraz w ramach obecnego wyliczenia. Mianowicie wydatki bieżące Przedszkola w I. określone zostały pierwotnie na kwotę [...] zł (na koniec września 2017 r.), a dla obecnego wyliczenia na kwotę [...] zł. Pełnomocnik stwierdził, że różnica ta nie jest wynikiem podania wysokości wydatków na koniec 2017 r. Uzasadnił to tym, że w IV kwartale 2017 r. zmiana planu wydatków była tylko przedmiotem zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...], w którym zmniejszono plan wydatków w rozdziale 80104 o [...] zł i jednocześnie zwiększono o [...] zł. Z kolei we wspomnianej odpowiedzi na skargę w odniesieniu do Przedszkola w K. podano kwotę bieżących wydatków w wysokości [...] zł, a do wyliczenia niniejszej aktualizacji przyjęto kwotę [...] zł.

W skardze zwrócono uwagę, że w wyliczeniach wydatków Przedszkola w I. uwzględniono wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia 4 nauczycieli i tzw. pomocy, a także kucharki, intendentki i 2 woźnych – łącznie 4,2 etatu. Tymczasem na stronie internetowej tej jednostki zawarte zostały informacje, z który wynika, że Przedszkole zatrudnia: 10 nauczycieli wychowania przedszkolnego, wicedyrektora, logopedę, 3 pedagogów, 3 pracowników sekretariatu, 9 pracowników kuchni i 20 pracowników obsługi (innych niż kucharka, intendentka i 2 woźne). Dodatkowo zauważono, że nie można zweryfikować, czy wynagrodzenia wszystkich nauczycieli pracujących na rzecz dzieci w Przedszkolu w I. zostały uwzględnione w zaktualizowanej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, bowiem Gmina nie przedstawiła arkuszy organizacji roku szkolnego 2016/2017 oraz 2017/2018.

W kwestii Oddziału Przedszkolnego pełnomocnik podniósł, że do wydatków bieżących wliczono tylko wydatki na wynagrodzenia brutto nauczycieli i pracowników obsługi (nie wskazano jednak ich liczby i nie okazano arkuszy organizacji roku szkolnego 2016/2017 oraz 2017/2018), zaniżając je co najmniej o wynagrodzenie wicedyrektora i pracownika sekretariatu - co ustalono na podstawie informacji ze strony internetowej Szkoły Podstawowej nr [...] w K., na której były wskazane te stanowiska. Ponadto wykazano jedynie kwotę [...] zł w paragrafie 4210 "Zakup materiałów i wyposażenia". Według pełnomocnika oznacza to, że nie uwzględniono w ogóle wydatków na utrzymanie pomieszczeń, takich jak zakup energii, wody, usług telekomunikacyjnych i internetowych, szkoleniowych, bez których funkcjonowanie Oddziału Przedszkolnego w Szkole Podstawowej nie byłoby możliwe.

Ze względu na powyższe, zdaniem pełnomocnika Skarżącej, doszło do zaniżenia zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji. Ponadto zasygnalizowano, że zaniżenie to jest skutkiem nieuwzględnienia wydatków na funkcjonowanie stołówek szkolnych w części dotyczącej Oddziału Przedszkolnego, a z uwagi na nieprzedstawienie dokumentów, o które wnioskowała Skarżąca, także nie można potwierdzić, że koszty funkcjonowania stołówki zostały ujęte w odniesieniu do zaplanowanych wydatków na Przedszkole w I.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym zawiadomieniu.

Argumentując prawidłowość wyliczenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji stwierdzono, że dokonano go zgodnie z przepisami prawa oraz wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach. Uwzględniono w nim wszystkie wydatki przeznaczone na Oddział Przedszkolny w K. i Gminne Przedszkole w I., bez remontów, gdyż w 2017 r. nie miały one miejsca. Ponadto objęły one także wydatki na pensje dyrektorów, którzy zajmowali się przedszkolami w K. i w Gminnym Przedszkolu w I. Stawka wynagrodzeń była wyliczona proporcjonalnie do oddziałów w całej szkole i podzielona na oddziały przedszkoli. W ocenie organu, zastosowana proporcja jest adekwatna. Wyjaśniono także, że wyliczenia dokonano na koniec 2017 r., a nie na dzień 31 sierpnia 2017 r., gdyż Skarżąca kwestionuje kwotę dotacji za cały rok 2017.

Z kolei zajmując się zarzutem naruszenia art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. podkreślono, że organ udzielał odpowiedzi na przedstawiane przez Skarżącą pytania. Nie mógł jednak udostępnić jej wszystkich żądanych dokumentów z uwagi na ochronę danych osobowych. Zauważono, że część z nich, jak arkusze organizacyjne Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w I. nie zostały przekazane Stronie, gdyż może to nastąpić w trybie ustawy o udostępnianiu informacji publicznej, po wykazaniu interesu publicznego. Tymczasem, jak zauważono, w niniejszej sprawie Skarżąca działała w interesie własnym. Dodano, że sprawozdania Rb 28S i Rb 27S są dostępne na stronie internetowej Gminy (w piśmie podano linki do nich).

Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że wydatki jednostek zostały zaniżone. Otóż posłużono się danymi wskazanymi w sprawozdaniach Rb. Ponadto wyjaśniono, że rozbieżność kwot wynikała z uwzględnieniu w obliczaniu kwoty bazowej dotacji dzieci uczęszczających do przedszkola w K. – [...] osoby, których wcześniej nie ujęto. Dodatkowo doliczono proporcjonalną kwotę z wynagrodzeń dyrektorskich przeznaczonych na obsługę przedszkoli. Wydatki podzielono przez liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola w K. i I. co spowodowało, że kwota końcowa uległa obniżeniu. Ponadto w piśmie dokonano wyjaśnienia wyliczenia oraz przedstawiono plany wydatków w ujęciu tabelarycznym (zawierają m.in. koszt utrzymania pomieszczeń).

Końcowo organ odniósł się do kwestii ilości zatrudnianych osób w Przedszkolu Gminnym wskazując, że dane na stronie internetowej tej jednostki są nieaktualne. Podniósł, że w badanym okresie Przedszkole nie zatrudniało logopedy, czy też pedagoga. Natomiast żaden pracownik sekretariatu nie wykonywał zadań związanych z przedszkolami. Z tych też względów wynagrodzeń tych osób nie wzięto pod uwagę przy wyliczaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wskazuje, że Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych instrumentach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374) w niniejszej sprawie przeprowadzi posiedzenie niejawne w składzie 3 sędziów odstępując od wymaganej prawem rozprawy.

W tym miejscu zasygnalizować należy, że pełnomocnik Strony wskazując zaskarżony akt podał, że jest to pismo Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] o dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym oraz aktualizacji statystycznej liczby dzieci. Tymczasem dokument zidentyfikowany wspomnianą datą i numerem nie odnosi się do zagadnień, które są kwestionowane w skardze. Mianowicie jest to pismo przewodnie Wójta Gminy skierowane do Strony, którego załącznikiem jest zawiadomienie określające wysokość zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji. Zawiadomienie to, podobnie jak wspomniane pismo, opatrzone jest datą [...], lecz innym numerem, tj. [...]. Jego analiza pozwala na stwierdzenie, że w przeciwieństwie do wskazanego pisma zawiera elementy aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto jego treść bezpośrednio dotyczy kwestii, do których odnosi się skarga Strony. Z tych też względów Sąd przyjął, że wskutek błędu w skardze podano numer [...] zamiast [...]. W konsekwencji kontroli poddano zawiadomienie Wójta Gminy z dnia [...] nr [...].

Przystępując do rozważań podnieść należy, że Sąd orzeka w niniejszej sprawie, będąc związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 2235/19, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 735/19. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 598/17, Lex nr 2403827). Pojęcie wykładni prawa należy rozumieć również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, więc przesądzenia, że ustalony przez organ podatkowy stan faktyczny jest prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I FSK 2019/17, Lex nr 2494616). Ponadto moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II FSK 2370/18, Lex nr 2571956).

W motywach orzeczenia NSA z dnia 28 maja 2020 r. - za wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2019 r. - wskazano na konieczność uwzględnienia przy ustalaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji wydatków nie tylko Przedszkola Gminnego w I., ale również wydatków Oddziału Przedszkolnego w Szkole Podstawowej nr [...] w K. Ponadto zwrócono uwagę na potrzebę wyjaśnienia, czy w rozdziałach klasyfikacji budżetowej: 80146 "Dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli" oraz 80195 "Pozostała działalność" zostały zaplanowane wydatki na gminne przedszkola. Podniesiono także, że brak jest wiedzy, czy Wójt Gminy wyliczając podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli uwzględnił wydatki związane z obsługą organizacyjną i finansową.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie opisane wyżej zalecenia zostały wykonane.

Rozpoznając ponownie sprawę wskazać należy, że NSA wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r. o sygn. akt I GSK 3210/18 stwierdził, iż pierwotnie skierowane do Skarżącej zawiadomienie Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zauważył również, że jest to akt zindywidualizowany, który rozstrzyga o uprawnieniach strony. Ponieważ kolejne zawiadomienie Wójta Gminy z dnia [...] nosi te same cechy uznać należy, że także ono stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Określając ramy prawne wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w 2017 r. Zatem w zaskarżonym zawiadomieniu z dnia [...] organ nieprawidłowo odwołał się do uregulowań ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203 z późn. zm.). Drugi z wymienionych aktów -zgodnie z art. 147 - wszedł bowiem w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. (z wyjątkami określonymi w tym przepisie). Ponadto ustawodawca w art. 91 ust. 2 u.f.z.o. stwierdził, że do wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości lub przekazania dotacji na rok 2017 lub lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawę o systemie oświaty.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

Stosownie do art. 90 ust. 2b u.s.o. niepubliczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi, niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1b, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają wartości 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędącego przedszkolem specjalnym, kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Jak stanowi art. 90 ust. 3c u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3ad, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia.

Ponadto, w myśl art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W rozpoznawanej sprawie dyspozycja wynikająca z art. 90 ust. 4 u.s.o. została zrealizowana poprzez podjęcie uchwały nr XIII/97/2015 Rady Gminy Istebna z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego na terenie Gminy Istebna prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2015 r. poz. 6990).

Ustawodawca w art. 89b ust. 1 u.s.o. wskazał, iż do dotacji, o których mowa w art. 90 u.s.o., stosuje się przepisy art. 78a-78c. Z kolei do wydatków bieżących, o których mowa w art. 90 ust. 1b, 1ba, 1c, 2b, 2d i 2ea, stosuje się przepis art. 78b ust. 10 (art. 89b ust. 2 u.s.o.).

W myśl art. 78b ust. 1 u.s.o. ilekroć jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają wartość 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych w przedszkolach, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 71b ust. 3, wydane ze względu na odpowiednie rodzaje niepełnosprawności, oraz statystycznej liczby tych uczniów w tych przedszkolach,

4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5) iloczyn kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu, posiadające opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o której mowa w art. 71b ust. 3 i 3a, oraz statystycznej liczby tych dzieci w tych przedszkolach,

6) iloczyn kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolach, posiadającego orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o którym mowa w art. 71b ust. 3, oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na programy, o których mowa w art. 90u, w tych przedszkolach

- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach, pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 71b ust. 3, wydane ze względu na odpowiednie rodzaje niepełnosprawności.

Jak stanowi natomiast art. 78c ust. 1 u.s.o. ilekroć jest mowa o statystycznej liczbie dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, należy przez to rozumieć liczbę odpowiednio dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustaloną na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Art. 78c ust. 2 u.s.o. stanowi, iż aktualizacji statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dokonuje się w październiku roku budżetowego. Zaktualizowana statystyczna liczba dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych stanowi sumę 2/3 liczby odpowiednio dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustalonej na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, oraz 1/3 liczby odpowiednio dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustalonej na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku budżetowego.

W myśl art. 78c ust. 3 u.s.o. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1 u.s.o., dokonuje się:

1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy;

2) w październiku roku budżetowego.

Natomiast w aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 78c ust. 3 pkt 2 u.s.o. uwzględnia się (art. 78c ust. 5 u.s.o.):

1) plan dochodów i wydatków:

a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 i art. 79a ust. 1,

b) budżetu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 6-9

- według stanu na dzień 30 września roku budżetowego;

2) zaktualizowaną zgodnie z ust. 2 statystyczną liczbę dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

Zaktualizowana podstawowa kwota dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (art. 78c ust. 6 u.s.o.).

Ponadto, w myśl art. 89d ust. 1 u.s.o. w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3ad u.s.o., ogłasza się:

1) podstawową kwotę dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5, oraz jej aktualizacje dokonywane na podstawie art. 78c ust. 3;

2) statystyczną liczbę dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacje dokonywane na podstawie art. 78c ust. 2.

Przystępując do dalszych rozważań wskazać przyjdzie, iż zaskarżonym zawiadomieniem z dnia [...] (czynność z zakresu administracji publicznej) Wójt Gminy dokonał ponownie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na dziecko uczęszczające do przedszkola w 2017 r. W wyniku aktualizacji podstawowa kwota dotacji przypadająca na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego uległa zmianie, zmniejszając się z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł.

Jak wynika z pisma organu z dnia [...] nr [...], podstawą wyliczeń były dane wynikające ze sprawozdań Rb-28S i Rb-27S (np. Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w I., Gminnego Zespołu do spraw Oświaty, wyszczególnionych dla Oddziału Przedszkolnego informacji ze sprawozdania dla Szkoły Podstawowej nr [...] w K.). Zaznaczono jednak, że plan wydatków oraz jego wykonanie dotyczy stanu na dzień 31 grudnia 2017 r. Ponadto dane te podlegały wcześniejszej korekcie, co sugerują wzmianki o treści "plan po zmianach".

Przedmiotem niniejszej sprawy - jak zaznaczono wcześniej - jest aktualizacja podstawowej kwoty dotacji, której dokonano na podstawie art. 78c ust. 3 pkt 2 u.s.o., a więc na październik roku budżetowego. Przy tego rodzaju aktualizacji uwzględnia się plan dochodów i wydatków według stanu na dzień 30 września roku budżetowego (art. 78c ust. 5 u.s.o.). Oznacza to, że organ przeprowadzając wyliczenia podstawowej kwoty dotacji winien posłużyć się danymi adekwatnymi na koniec września 2017 r. Za nieprawidłowe należy zatem uznać określenie spornej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, gdzie organ posłużył się kwotami ustalonymi na dzień 31 grudnia 2017 r. To błędne założenie mogło przełożyć się bezpośrednio na wysokość końcowego efektu, jakim jest kwota zaktualizowanej kwoty dotacji.

Uzasadnieniem dla naruszenia art. 78c ust. 3 pkt 2 w związku z art. 78c ust. 5 u.s.o. nie może być stwierdzenie organu, że Strona neguje nie tylko samą aktualizację, ale w ogóle wysokość dotacji. W tym zakresie jeszcze raz należy podkreślić, że przedmiotem sprawy jest aktualizacja podstawowej kwoty dotacji. Strona także zaskarżyła czynność, która dokonana została na podstawie wspomnianego art. 78c ust. 3 pkt 2 u.s.o. Wyznaczone w ten sposób granice sprawy nie pozwalają na rozstrzyganie ponad to, czego sprawa dotyczy. Innymi słowy organ jest związany granicami przedmiotu postępowania, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowane przez uprawniony podmiot.

W tej sytuacji przedwczesnym jest odnoszenie się do wskazywanych przez pełnomocnika wątpliwości co do wysokości kwot planu finansowego, które określono w rozdziale 80104 "Przedszkola" (różnica pomiędzy kwotami podanymi w odpowiedzi na skargę z dnia 5 stycznia 2018 r., a kwotami wyrażonymi w piśmie z dnia [...], np. dla Gminnego Przedszkola wskazywano odpowiednio [...] zł i [...] zł). Niemniej jednak w przypadku wystąpienia rozbieżności w ich wysokości przy ponownym wyliczaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji organ winien wyjaśnić tego przyczyny.

Stosownie do wytycznych NSA, organ ustalając wysokość zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji wziął pod uwagę wydatki wszystkich przedszkoli funkcjonujących na terenie Gminy, niezależnie od ich formy organizacyjnej. Tym samym podstawą ustaleń były wydatki Gminnego Przedszkola w I. (samodzielnej jednostki budżetowej w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I.) oraz Oddziału Przedszkolnego w K. (Oddział funkcjonujący w strukturze Szkoły Podstawowej nr [...] w K.).

O ile wydatki związane z Przedszkolem Gminnym uznać należy za odnoszące się do wszystkich aspektów związanych z jego działaniem, o tyle rodzą się w tej materii wątpliwości w odniesieniu do Oddziału Przedszkolnego. Jak zauważył pełnomocnik Skarżącej, tabele znajdujące się w złączniku do pisma z dnia [...] obejmują wśród wydatków rzeczowych Oddziału Przedszkolnego jedynie "Zakup materiałów i wyposażenia". Zestawienie to, w przeciwieństwie do zestawienia sporządzonego dla Gminnego Przedszkola, nie zawiera wydatków związanych z utrzymaniem pomieszczeń i funkcjonowaniem Oddziału Przedszkolnego (np. zakup energii, wywóz odpadów). Oczywistym jest, że tego rodzaju obciążenia są ponoszone w globalnym rozliczeniu Szkoły Podstawowej, w ramach której działa Oddział Przedszkolny. Brak jednak adekwatnego przypisania tego rodzaju wydatków do Oddziału Przedszkolnego stawiałoby jednostki niepubliczne w gorszej sytuacji. Otóż nie można wykluczyć tego, że wszystkie przedszkola na terenie nieskonkretyzowanej gminy funkcjonowałyby w formie oddziałów w ramach szkół podstawowych. Brak ujęcia w takich przypadkach w rozdziale "Przedszkola" kosztów utrzymania powierzchni wykorzystywanych przez Oddziały powodowałoby to, że przedszkola niepubliczne nie otrzymywałyby należnego im wsparcia. Otóż dotacja w sposób realny nie odnosiłaby się do wszystkich obciążeń ponoszonych przez beneficjentów dotacji oświatowej. Dlatego też koniecznym jest, aby przy wyliczeniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji organ wziął pod uwagę te wskazania. Uwagi te należy odnieść odpowiednio do stołówki wykorzystywanej przecież nie tylko przez uczniów Szkoły, ale także przez uczniów Oddziału Przedszkolnego. Z pisma z dnia [...] wynika, że organ wziął pod uwagę wyłącznie koszty osobowe, pomijając koszty rzeczowe (np. zakup energii itp.).

Nie można przychylić się do zarzutu, że załącznik do pisma z dnia [...] został podpisany przez osobę nieuprawnioną. Mianowicie, jak wskazuje sam pełnomocnik, przywołane wymogi dotyczą planów sporządzanych dla danej jednostki. Tymczasem wspomniany załącznik nie jest tego rodzaju dokumentem. Jest to bowiem jedynie usystematyzowana informacja oparta na sprawozdaniach jednostek budżetowych w zakresie ponoszonych przez nie wydatków.

Podzielić należy pogląd, że strona internetowa jednostki nie może być źródłem wiedzy o wielkości zatrudnienia. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na to, że podstawą ustalenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji jest plan dochodów i wydatków. Tym samym dane w nim zawarte są bezpośrednią podstawą dla przeprowadzanych wyliczeń. Ponadto, to nie ilość etatów pracowniczych bezpośrednio wpływa na wysokość wsparcia jednostki niepublicznej. Mianowicie decyduje o tym wysokość wydatków ponoszonych na zatrudnienie w danym okresie. Jeżeli chodzi natomiast o Oddział Przedszkolny to według pełnomocnika, organ winien wliczyć w poczet wydatków tej jednostki także w odpowiedniej proporcji wynagrodzenie wicedyrektora Szkoły Podstawowej w K. oraz sekretarki. Z takim twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Otóż do obciążeń związanych z Oddziałem przyporządkowano proporcjonalnie wynagrodzenie dyrektora Szkoły. Uznać należy to za wystarczające, chociażby ze względu na wymiar działalności Oddziału, który realizuje swe zadania w ramach dwóch etatów nauczycielskich (informacja na s. 2 pisma z dnia [...]). Ponadto nie można nie dostrzec, że organizacja oddziałów przedszkolnych w ramach szkoły ma również pewien wymiar ekonomiczny m.in. poprzez ograniczenie kadry kierowniczej (jeden dyrektor, który kieruje pracą szkoły oraz przedszkola).

Powyższe co do zasady prowadzi do wniosku, że nie doszło w tym zakresie do zaniżenia wydatków na przedszkola prowadzone przez Gminę. Niemniej jednak, aby twierdzenie to było w pełni zasadne koniecznym jest wyjaśnienie kwestii zatrudnienia w Gminnym Przedszkolu trzech pracowników sekretariatu. W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do tej kwestii bardzo ogólnikowo stwierdzając, że osoby te nie wykonywały żadnych zadań związanych z przedszkolami. Skoro jednak istotnie Przedszkole Gminne zatrudniało te osoby w sekretariacie, to obciążenia z tego tytułu wchodzą w zakres wydatków, które wpływają na wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Zwrócić bowiem należy uwagę, że te ostatnie również ponoszą koszty obsługi biurowej, a które mogą być finansowane z dotacji oświatowej (art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b u.s.o.). Dla przejrzystości sytuacji organ winien także ujawnić dane dotyczące ilości osób zatrudnionych w badanych jednostkach budżetowych.

Zwrócić należy uwagę, że organ stosownie do wskazań NSA przy ustalaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji uwzględnił wydatki ujęte w rozdziale klasyfikacji budżetowej 80146 "Dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli", a także wydatki związane z obsługą organizacyjną i finansową. Metodyka, jaka została zastosowana dla tych wyliczeń jest logiczna i zasługuje na akceptację. Zwrócić także należy uwagę, że organ zasygnalizował, iż przy aktualizacji nie wykazano wydatków na remonty, gdyż w 2017 r. nie były przeprowadzane w powyższych jednostkach.

Konkludując, stwierdzić należy, że Wójt Gminy ponownie zajmując się sprawą winien dokonać wyliczenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji stosując przepisy ustawy o systemie oświaty, a także uwzględniając plany dochodów i wydatków na dzień 31 września 2017 r. Jednocześnie winien wziąć pod uwagę także koszty, jakie odpowiednio związane są z funkcjonowaniem Oddziału Przedszkolnego w Szkole Podstawowej, a także obciążenia wynikające z zatrudnienia m.in. pracowników sekretariatu Przedszkola Gminnego.

Z tego powodu Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt w postaci zawiadomienia Wójta Gminy z dnia [...] nr [...].

O kosztach postępowania w kwocie 697 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł.