Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1330/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1597/11 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1597/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółki z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], o stwierdzeniu nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przekazał wg właściwości Stołecznemu Konserwatorowi Zabytków wystąpienie Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście Urzędu Dzielnicy Śródmieście Urzędu m.st. Warszawy z dnia 4 września 2008 r. dotyczące samowolnie zamontowanej reklamy winylowej na południowej elewacji budynku w [...] w W., co potwierdzono podczas oględzin. Organ wskazał, że układ przestrzenny [...] jest elementem wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] założenia urbanistycznego "[...]", a wykonywanie tam wszelkich robót budowlanych podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). W związku z porozumieniami zawartymi pomiędzy Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a Stołecznym Konserwatorem Zabytków powyższe kompetencje należą do Stołecznego Konserwatora Zabytków. W przypadku wykonania robót budowlanych kompetencje Stołecznego Konserwatora Zabytków wynikają z art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 1 lit. b tej ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 K.p.a., po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, stwierdził nieważność ww. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r.

W uzasadnieniu organ nadzorczy podniósł, że po dokonaniu analizy akt sprawy pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. stwierdził, iż ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W jego ocenie podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 65 K.p.a. winno być poprzedzone jednoznacznym ustaleniem stanu faktycznego dotyczącego zbadania właściwości do rozpoznania sprawy, czego w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nie dokonał. Ponadto wskazał, że objęcie układu przestrzennego ochroną konserwatorską, jak i wpisanie obiektu do rejestru zabytków nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od prowadzenia postępowania w związku z przeprowadzonymi robotami budowlanymi. W przedmiotowej sprawie organ powiatowy powinien prowadzić postępowanie w sprawie samowolnie zamontowanej reklamy winylowej na południowej elewacji budynku w [...] w W. w uzgodnieniu ze Stołecznym Konserwatorem Zabytków. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawa nie narusza m.in. przepisów Prawa budowlanego, co oznacza, że tryby postępowań określonych w obu aktach prawnych nie są wobec siebie konkurencyjne.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła [...] Sp. z o.o. z/s w W.

Powyższe zażalenie nie zostało przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uwzględnione. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie rzetelnej i wszechstronnej analizy obowiązującego prawa w pierwszej kolejności należy do organu, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy, bowiem organ ten jako adresat żądania załatwienia konkretnej i indywidualnej sprawy, jest zobligowany do zbadania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w danej sprawie (art. 19 K.p.a.) i dopiero kiedy dojdzie do wniosku, że jest niewłaściwy w sprawie, powinien podanie przekazać do organu właściwego, zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. Czyli ustalenie, jaki organ jest właściwy w sprawie, należy również do organu, do którego wpłynęło podanie i który uznał się za niewłaściwy. Dalej organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nie dokonał jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego zbadania właściwości co do rozpoznania sprawy samowolnie umieszczonej reklamy na elewacji budynku, co spowodowało, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obarczone jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podkreślił, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego objęcie danego obiektu budowlanego rejestrem zabytków nie powoduje jego wyłączenia spod działania przepisów Prawa budowlanego, dlatego też prowadzenie robót budowlanych w odniesieniu do obiektów zabytkowych nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od prowadzenia postępowań na podstawie przepisów Prawa budowlanego, co więcej wymaga to współdziałania organów nadzoru budowlanego ze służbami konserwatorskimi.

Odnosząc się zaś do argumentów skarżącego wskazujących, że "właściwym rzeczowo w sprawie samowoli budowlanej polegającej na przeprowadzeniu robót budowlanych (zawieszenie reklamy) na budynku wpisanym do rejestru zabytków w m.st. Warszawie, jest Stołeczny Konserwator Zabytków", organ podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawa nie narusza m.in. przepisów Prawa budowlanego, co oznacza że tryby postępowań określonych w obu aktach prawnych nie są wobec siebie konkurencyjne. W związku z powyższym, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ powiatowy powinien prowadzić postępowanie w sprawie samowolnie zamontowanej reklamy winylowej na elewacji przedmiotowego budynku w uzgodnieniu ze Stołecznym Konserwatorem Zabytków.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółka z o.o. z/s w W., wnosząc o jego uchylenie. W ocenie strony skarżącej zaskarżone postanowienie narusza prawo, ponieważ legalizuje (uznaje za zgodne z prawem) postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...], które uchybia prawu, stwierdzając nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy o przekazaniu wg właściwości Stołecznemu Konserwatorowi Zabytków wystąpienia Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy Śródmieście Urzędu m.st. Warszawy dotyczącego samowolnie zamontowanej reklamy winylowej na południowej elewacji budynku w [...] w W., które to postanowienie nie jest - w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - nieważne.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepis art. 19 K.p.a. i podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa organ administracyjny, do którego wpłynęło podanie winien ocenić, czy w ramach posiadanych kompetencji (miejscowej i rzeczowej) jest władny do rozpoznania takiego wniosku. Dodatkowo wydane przez organ rozstrzygnięcie z naruszeniem ww. reguły obarczone jest wadą nieważności aktu administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Z tego względu, zdaniem Sądu, tak ważne jest precyzyjne ustalenie przysługującej organowi właściwości do rozpoznania sprawy, a tylko w przypadku ustalenia, że organ jest niewłaściwy w sprawie możliwe jest zastosowanie art. 65 § 1 K.p.a. Należy też przyjąć, że dokonana analiza organu pod kątem ustalenia swojej niewłaściwości z naruszeniem ww. reguł oznacza, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 65 § 1 w związku z art. 19 K.p.a., a ponadto art. 6 i 8 K.p.a., ponieważ takim działaniem organ administracyjny nie wzbudza zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez chęć uchylenia się od rozpoznania sprawy, co w konsekwencji prowadzi wyłącznie do niepotrzebnego wydłużenia postępowania administracyjnego.

Dalej Sąd wskazał, że w związku z tym, że przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym w sprawie winna być dokonana ocena zaskarżonego aktu administracyjnego polegająca na weryfikacji takiego rozstrzygnięcia wyłącznie pod kątem przesłanek nieważnościowych, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie organy nadzorcze obu instancji taką analizę przeprowadziły, ustalając, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa. Nadto Sąd wskazał, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, inwestor w dniu 28 sierpnia 2008 r. zgłosił montaż reklamy na elewacji przedmiotowego budynku. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane inwestor mógł przystąpić do ww. montażu po upływie 30 dni od dnia dokonanego zgłoszenia. Jednak wykonanie ww. prac budowlanych przed upływem terminu, o jakim mowa wyżej, oznacza, że doszło do samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie organ architektoniczno-budowlany w trakcie biegu ww. trzydziestodniowego terminu ustalił, że montaż ww. reklamy nastąpił w warunkach samowoli budowlanej. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy zastosowanie ma procedura określona w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ wykonanie budowy z naruszeniem art. 30 ust. 5 tej ustawy oznacza, że nie dokonano skutecznego zgłoszenia. Ponadto Sąd wskazał na treść art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że żadne przepisy obowiązującego prawa nie wyłączają ww. kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ani w zapisach Prawa budowlanego, ani w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie występują w tym względzie żadne wyłączenia. Jak trafnie wskazały organy obu instancji, okoliczność objęcia układu przestrzennego ochroną konserwatorską, jak i wpisanie obiektu do rejestru zabytków nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od prowadzenia postępowania w związku z przeprowadzonymi robotami budowlanymi.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej przyjęcie odmiennego stanowiska nie da się wyprowadzić z brzmienia art. 36, 118 i 120 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z uwagi na odmienny zakres przedmiotowy ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. art. 1 obu ustaw), a także niekonkurencyjny ich charakter, co wynika z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie można uznać, że w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej obiektu wpisanego do rejestru zabytków właściwy jest konserwator zabytków, a zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Dalej Sąd wyjaśnił, że przedmiotem decyzji wydawanej przez Konserwatora na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest ochrona przestrzeni zabytkowej – układu urbanistycznego objętego ochroną, co w praktyce oznacza, że zabudowa tej przestrzeni, co do zasady zawsze będzie ingerowała w zabytkowy układ urbanistyczny. Nie można zatem sposobu zagospodarowania tej przestrzeni zmienić, chyba że konserwator wyrazi zgodę na taką zmianę. Niezależnie zaś od tego w jaki sposób charakter tej przestrzeni został zaburzony, jest prawem i obowiązkiem Konserwatora doprowadzić ją albo do stanu pierwotnego (co w praktyce oznacza usunięcie zmian lub naniesień obiektów budowlanych), albo też, nakazanie doprowadzenia zabytkowego układu urbanistycznego do jak najlepszego stanu. Pomimo jednak, że w praktyce nakaz konserwatora prowadzić mógłby do rozbiórki obiektu to wynika on nie z normy Prawa budowlanego, lecz z kompetencji wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i nie ma na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z Prawem budowlanym lub jego rozbiórkę, lecz doprowadzenie zabytku do właściwego stanu. Przedmiot decyzji konserwatora jest zatem nie tylko inny niż przedmiot działania organu nadzoru budowlanego, lecz w ocenie Wojewódzkiego Sądu jest szerszy, gdyż jego celem zasadniczym jest ochrona i przywrócenie zabytkowego charakteru obszaru.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w reakcji na bezprawne wykonanie robót budowlanych wymagane będzie stanowisko konserwatora zbytków. W ocenie Sądu pamiętać też trzeba, że ewentualny nakaz konserwatorski wydany na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest związany z dyspozycją art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, lecz z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Racją prawną art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest reakcja na działanie inwestora z pominięciem zezwolenia konserwatora, o którym mowa w art. 36 tej ustawy, a nie reakcja na samowolę budowlaną, o której mowa w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w stosunku do Prawa budowlanego nie są przepisami o charakterze lex specialis, a stanowią ich uzupełnienie w sprawach dotyczących obiektów wpisanych do rejestru zabytków.

Zatem, jak wynika z powyższego, charakter naruszenia art. 65 § 1 K.p.a. nie da się pogodzić z zasadami praworządnego państwa, tym bardziej, że w wyniku nielegalnych działań inwestora przedmiotowa reklama do czasu jej rozbiórki podlega obrotowi gospodarczemu.

W wyniku posiadanych kompetencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zobligowany był w związku z wystąpieniem Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście Urzędu Dzielnicy Śródmieście Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 września 2008 r. dotyczącego samowolnie zamontowanej reklamy do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Brak było podstaw prawnych do uznania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m.st. Warszawy jest niewłaściwy do rozpoznania ww. sprawy. Dlatego organy nadzorcze obu instancji prawidłowo uznały, że owo przekazanie wniosku wg właściwości Stołecznemu Konserwatorowi zabytków odbyło się z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd oddalił wniesioną skargę jako bezzasadną.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu I instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania w pierwszej i drugiej instancji.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ naruszenie prawa postępowania - art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 65 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię – art. 36, art. 118 i art. 120 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

W uzasadnieniu wskazano, że – wbrew wywodom Sądu I instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był władny wydać postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. o przekazaniu podania wg właściwości Stołecznemu Konserwatorowi Zabytków dotyczącego samowolnie zamontowanej reklamy na elewacji budynku, w celu przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji na podstawie przepisów o wykroczeniach w sprawach reklam umieszczonych bez zezwolenia na zabytkach wpisanych do rejestru. Dalej podniesiono, że na podstawie wadliwej wykładni przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Sąd uznał w zaskarżonym wyroku, że kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem, mimo że postanowienia te uznają za naruszające art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 65 § 1 K.p.a. przedmiotowe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 65 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wadliwe jest bowiem stanowisko Sądu I instancji uznające, iż Stołeczny Konserwator Zabytków nie jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie nielegalnie montowanej reklamy na obiekcie zabytkowym i nie posiada kompetencji do wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej. To organ ten był właściwy w sprawie samowolnie zamontowanej tablicy reklamowej do przeprowadzenia postępowania i wydania, zgodnie z art. 118 i 120 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzji na podstawie przepisów o wykroczeniach w sprawie reklam umieszczanych bez zezwolenia na zabytkach. Jednocześnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36, art. 118 i art. 120 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Poglądu tego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie można zaakceptować.

Niewątpliwie przedmiotem oceny Sądu I instancji było rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. o przekazaniu na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. według właściwości Stołecznemu Konserwatorowi Zabytków wystąpienia Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście z dnia 4 września 2008 r. dot. samowolnie zamontowanej reklamy winylowej na południowej elewacji budynku w [...] w W. z uwagi na podjęcie go z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Zatem wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowiący jedną z podstaw nieważności, a dotyczący naruszenia przepisów o właściwości, nie był tym samym stosowany w tej sprawie, nie stanowił bowiem podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. Podstawę tę, co jest niesporne, określał przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazujący na wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa i pod tym kątem Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Dlatego też nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, iż w zaskarżonym wyroku niewłaściwie zastosował przepis art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., albo że wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem tej normy procedury administracyjnej.

Nie budzi natomiast wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż norma art. 65 § 1 K.p.a. została z rażącym naruszeniem prawa zastosowana w tej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy w postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r. o przekazaniu sprawy według właściwości, co został jednoznacznie prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji z powołaniem się na właściwą i kompletną argumentację prawną. Również, w ocenie tutejszego Sądu, organem uprawnionym do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w zakresie samowolnego zrealizowania spornej inwestycji jest organ nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 w zw. z art. 49b ustawy Prawo budowlane).

W postanowieniu NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 34/05, publikowane ONSA i WSA 2006, nr 2, poz. 40, przyjęto, że: "organ, któremu w trybie art. 65 § 1 K.p.a. zostało przekazane podanie, jest związany treścią postanowienia (art. 110 w związku z art. 126 K.p.a.). Obalenie mocy wiążącej takiego postanowienia może nastąpić w wyniku wniesienia zażalenia bądź w trybach nadzwyczajnych, jak również w drodze rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego na zasadach wynikających z art. 22 K.p.a.".

Zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (czy też postanowienia - art. 126 K.p.a.) jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej (postanowienia, na które przysługuje zażalenie). Ochrona takich decyzji (postanowień) została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 K.p.a., zgodnie z którą decyzje (postanowienia) te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) określone zostały w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Powyższy przepis stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja (postanowienie) jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc).

W rozpoznawanej sprawie uznano, że z rażącym naruszeniem prawa organ nadzoru budowlanego przekazał według właściwości informację o samowolnym zamontowaniu tablicy reklamowej na obiekcie znajdującym się w układzie przestrzennym objętym ochroną konserwatorską. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji (postanowienia) pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

W odniesieniu do omawianego postanowienia wydanego w trybie art. 65 § 1 K.p.a. takie przesłanki występują, albowiem Stołeczny Konserwator Zabytków, co jest oczywiste i niesporne, nie jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 49a ustawy Prawo budowlane w związku z zaistniałym samowolnym zamontowaniem reklamy winylowej. Trafnie również Sąd I instancji uznał, że - w okolicznościach niniejszej sprawy - charakter naruszenia art. 65 § 1 K.p.a. nie da się pogodzić z zasadami praworządnego państwa, tym bardziej, że w wyniku nielegalnych działań inwestora przedmiotowa reklama do czasu jej rozbiórki podlega obrotowi gospodarczemu. To, iż powyższe działanie inwestora wyczerpuje również znamiona wykroczenia nie uzasadnia w jakimkolwiek stopniu twierdzenia skarżącego o właściwości w tej sprawie organu ochrony konserwatorskiej.

Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego musi odbyć się przed organami nadzoru budowlanego co wprost statuuje przepis art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Objęcie układu przestrzennego ochroną konserwatorską nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od prowadzenia takiego postępowania legalizacyjnego, lecz pozwala jedynie wskazać, że takie postępowanie będzie prowadzone w ramach współpracy z organem konserwatorskim.

Należy dodatkowo zgodzić się z Sądem I instancji, że żadne przepisy obowiązującego prawa nie wyłączają ww. kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ani w uregulowaniach ustawy Prawo budowlane, ani w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie występują w tym względzie żadne wyłączenia. Dlatego też, okoliczność objęcia układu przestrzennego ochroną konserwatorską, jak i wpisanie obiektu do rejestru zabytków nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od prowadzenia postępowania w związku z przeprowadzonymi samowolnymi robotami budowlanymi.

Należy podzielić również pogląd Sądu I instancji wskazujący, że przyjęcie odmiennego stanowiska nie da się wyprowadzić z brzmienia art. 36, 118 i 120 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z uwagi na odmienny zakres przedmiotowy ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. art. 1 obu ustaw), a także niekonkurencyjny ich charakter, co wynika z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie można uznać, że w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej obiektu wpisanego do rejestru zabytków właściwy jest konserwator zabytków, a zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Takie stanowisko Sądu I instancji w żadnym wypadku nie uzasadnia zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni przepisów art. 36, 118 i art. 120 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Jednocześnie podkreślić należy, iż powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w swej rozbudowanej konstrukcji wewnętrznej stanowi kiedy i na wykonanie jakich prac wymagane jest pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Regulacja art. 118 tej ustawy statuuje wykroczenie zagrożone karą grzywny za czyn związany z umieszczeniem bez pozwolenia na zabytku wpisanym do rejestru urządzenia technicznego, tablicy, reklamy oraz napisu.

Natomiast przepis art. 120 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, iż orzekanie w sprawach określonych w art. 110-119 następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Artykuł powyższy stanowi normę o procesowym charakterze, zbudowaną na zasadzie odesłania. Otóż z uwagi na to, że przepisy ustawowe statuujące wykroczenia, czyli art. 110-119, są przepisami materialnego prawa wykroczeń, czyli ograniczają się do określenia czynu społecznie niebezpiecznego (wykroczenia) oraz sankcji grożącej za jego popełnienie, a więc brak jest w ich obrębie rozwiązań procesowych, ustawodawca dla rozwiania ewentualnych wątpliwości przesądza w powyższym artykule, że orzekanie w sprawach tych wykroczeń następuje na podstawie Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.

Przepisy te, wbrew temu co wskazuje skarga kasacyjna, nie pozwalają na wydanie przez organ konserwatorski cytat "decyzji na podstawie przepisów o wykroczeniach w sprawach reklam umieszczonych bez zezwolenia na zabytkach wpisanych do rejestru"- koniec cytat. Odrębną kwestią jest ukaranie za wykroczenie sprawcy samowoli budowlanej, natomiast zupełnie inną kwestią jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49a ustawy Prawo budowlane co winno mieć miejsce w tej sprawie przed organem nadzoru budowlanego. Stąd też zasadność stwierdzenia nieważności w tym zakresie przedmiotowego postanowienia z dnia [...] lipca 2009 r. z powodu podjęcia go z rażącym naruszeniem prawa.

Dlatego też podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty jawią się, w okolicznościach tej sprawy, jako całkowicie nieusprawiedliwione, a to nie pozwalało na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.