Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 177/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48  ust. 2 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: sekretarz sądowy Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adw. M. K. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100), w tym kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) z tytułu podatku VAT.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 48 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) w związku z wszczętym postępowaniem administracyjnym w sprawie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku na działce nr [...] [...] w W., polegającej na rozbiórce pokrycia dachowego, więźby dachowej i części ścianek kolankowych tworzących zadaszenie dwuspadowe oraz wykonania w to miejsce dachu jednospadowego, nakazał J. K. jako właścicielowi działki nr [...] [...] w W. rozbiórkę nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości W., gmina T. wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W osnowie decyzji organ orzekł ponadto, że część budynku podlegająca rozbiórce to nadbudowa w/w istniejącego budynku w postaci:

1. pokrycia dachu,

2. konstrukcji dachu do poziomu istniejącego stropu.

Podczas robót rozbiórkowych należy wykonać:

1.uzupełnienie (po dokonanej rozbiórce elementów nadbudowy) tynku i ścian w elewacji budynku sąsiedniego na działce nr [...], do którego nadbudowa bezpośrednio przylega,

2. zabezpieczenie odkrytego stropu istniejącej części parterowej budynku po dokonanej rozbiórce nadbudowy w postaci materiału tymczasowego takiego jak folia PCV, plandeka z tworzyw sztucznych zakotwiona do elementów budynku na działce nr [...] w sposób zapobiegający podrywaniu tego materiału i w sposób umożliwiający odpływ wody opadowej na działkę nr [...].

Zamieścił również pouczenie, że powyższe roboty należy przeprowadzić w sposób zgodny ze sztuką budowlaną i zasadami bezpieczeństwa mienia i osób znajdujących się na terenie rozbiórki, jak i w bezpośredniej bliskości.

W szczegółowym uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił m.in., że postępowanie w rozpoznawanej sprawie, której przedmiot określono jako samowolne roboty budowlane polegające na budowie budynku na działce nr [...] [...] w W., zostało wszczęte w związku z wnioskiem M. J., dotyczącym samowoli budowalnej na działce nr [...] w W., przekazanym w dniu 21 listopada 2018 r. przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po wszczęciu postępowania, o którym zawiadomiono uprawnione podmioty pismem z dnia 23 listopada 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. przeprowadził w dniu 22 stycznia 2019 r. dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdzono, że na działce nr [...] w W. usytuowane są 4 pomieszczenia: 2 pomieszczenia gospodarcze, 1 pomieszczenie gospodarczo - garażowe oraz czwarte pomieszczenie o funkcji wiatrołapu jako strefy wejścia do lokalu mieszkalnego usytuowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na parterze na działce nr [...]. Przedmiotowe cztery pomieszczenia stanowią samodzielną część usytuowaną na działce nr [...] połączoną konstrukcyjnie ze ścianą szczytową budynku na działce nr [...] oraz funkcjonalnie połączoną z lokalem mieszkalnym J. K. na parterze poprzez otwór drzwiowy wykonany w ścianie szczytowej budynku na działce nr [...].

Jak wynika z oświadczeń J. K. przedmiotową nieruchomość nabyła w dniu 7 listopada 2018 r. od L. i K. C. - od dnia zakupu nie wykonywała tu żadnych robót w zakresie rozbudowy, przebudowy, czy nadbudowy, nieruchomość jest w takim stanie jak w dacie zakupu. Poprzedni właściciele przebywają prawdopodobnie na stałe w Anglii, nie zna ich adresu i nie posiada do nich kontaktu. Dodatkowo wykonano materiał zdjęciowy oraz szkic obrazujący dane techniczne obiektu usytuowanego na działce nr [...] [...].

Część protokołu sporządzono w lokalu mieszkalnym M. J., który domaga się rozbiórki przedmiotowego budynku na działce nr [...].

Ponadto M. J. oświadczył, że:

- budynek na działce nr [...] w 2000 r. wyglądał tak jak na zdjęciu nr 3 dołączonym do odwołania od decyzji DWINB we W. nr [...], w takim stanie Państwo C. nabyli tę nieruchomość i zamiast dokonywać rozbiórki tego budynku (zgodnie z przetargiem) rozpoczęli jego rozbiórkę na poziomie kondygnacji poddasza z wykonaniem nowego zadaszenia jednospadowego,

- poprzedni właściciele dokonali rozbiórki dachu dwuspadowego, pozostawiając drewniany strop międzykondygnacyjny i na tym stropie i ścianach parteru wykonano nową konstrukcję dachu jednospadowego obecnie istniejącego ze względu na fakt, iż budynek był częściowo spalony i zawalony,

- uzupełnili też fragmenty ścian parteru po istniejącym obrysie, a także zamontowali w ścianie zewnętrznej dwie bramy do pomieszczeń gospodarczych wraz z wykonaniem stolarki okiennej w tej ścianie szczytowej,

- roboty budowlane w/w zakresie zostały zakończone przez nich pomiędzy 2001 a 2002 rokiem,

- obiekt jeszcze przed 2000 r. pełnił funkcję budynku gospodarczego,

- inwestorzy (poprzedni właściciele) od zakończenia robót wyżej wskazanych rozpoczęli korzystanie z tej części budynku,

- najprawdopodobniej nie posiadali żadnych zgód czy tez pozwoleń na wykonanie tychże robót od właściwego organu,

- przedmiotowe roboty na skutek ich nieprawidłowego wadliwego wykonania i dodatkowego obciążenia spowodowały powstanie pęknięć i zarysowań na ścianach widocznych od wnętrza lokalu M. J.

Po odczytaniu protokołu M. J. oświadczył, iż nie podpisze protokołu, ponieważ musi przeanalizować jego treść.

W toku postępowania wyjaśniającego powiatowy organ nadzoru budowlanego uzyskał też oświadczenie B. J. i Z. J. oraz akta Prokuratury Rejonowej w T., zawierające protokoły przesłuchania inwestorów.

B. J. oświadczyła, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego stanowiący wówczas własność Państwa C. został nadpalony i częściowo zawalony. Rozpoczęli oni wówczas roboty polegające na rozbiórce dachu i poddasza, a następnie wykonali je na nowo, zmieniając konstrukcję dachu: dach dwuspadowy został zamieniony w jednospadowy ze spadkiem w kierunku działki nr [...]. Nie jest w stanie powiedzieć, czy wykonano wówczas jeszcze jakieś inne roboty w obrębie powyższego budynku. Budynek w 2000 r. wyglądał tak jak na przedmiotowych dwóch fotografiach dołączonych do pisma M. J. z dnia 2 listopada 2018 r. Oświadczyła też, że inwestorzy rozpoczęli powyższe roboty zaraz po nabyciu nieruchomości, była to wiosna, roboty zostały zakończone jesienią tego samego roku i nie wie czy jakiekolwiek zgody bądź pozwolenia na wykonanie tych robót zostały uzyskane.

Z. J. oświadczył, że budynek w roku 2000 wyglądał tak jak na przedstawionych zdjęciach dołączonych do pisma z dnia 2 listopada 2018 r., tzn. budynek posiadał dach dwuspadowy.

Następnie organ wskazał w uzasadnieniu, że w dniu 30 kwietnia 2019 r. wpłynęły akta Prokuratury Rejonowej w T. o sygnaturze [...], w tym protokół przesłuchania L. C. oraz K. C. - oba protokoły z dnia 17 października 2019 r. Zgodnie z oświadczeniem Pani L.: "(...) faktycznie w ramach przetargu z Gminy T. wraz z mężem jak wyżej, nie pamiętam w którym roku nabyliśmy działkę o pow. [...] arów wraz ze spaloną szopą w miejscowości W., nr działki [...]. (...). Po tym przetargu praktycznie w przeciągu 0,5 roku zdjęliśmy dach ze spalonej szopy co ten dach przylegał do szczytu budynku mieszkalnego, daliśmy klamry i wiązania, otynkowaliśmy cały szczyt i zrobiliśmy z tego garaż. Nie musieliśmy na to mieć żadnego pozwolenia, tak nam się wydawało. To było w 2000 r. (...) W wyniku remontu przez nas tej spalonej szopy nie doszło do żadnej samowoli budowlanej, nie naruszyliśmy konstrukcji, nie sprowadziliśmy żadnego zagrożenia życia i zdrowia. Zgodnie z naszą wiedzą wszystko odbyło się z naszej strony prawnie, nie popełniliśmy żadnego przestępstwa ani też nie naruszyliśmy w żaden sposób prawa. Żadne postępowanie nie dowiodło naszej winy. Nie dokonaliśmy żadnego oszustwa przy zakupie działki. Nasze działania w remoncie budynku były zabezpieczone właściwie, nie naruszyliśmy żadnej konstrukcji budynku, dachu. Był nadzór budowlany i niczego niewłaściwego nie stwierdził. (...) Nigdy nasze działania nie przyczyniły się do sprowadzenia jakiejkolwiek katastrofy budowlanej.(...)."

K. C. zeznał, iż: "(...) faktycznie w roku 2000 nabyliśmy wraz z żoną w ramach przetargu z Gminy T. działkę o pow. [...] arów wraz ze spaloną szopą w miejscowości W. gmina T., nr działki [...]. (...) Zgodnie z tymi wytycznymi wyremontowaliśmy ten budynek tj. szopę i przeznaczyliśmy na garaż. Do tego remontu nie było wymagane żadne pozwolenie na budowę, bo nie była to budowa tylko remont. W wyniku remontu przez nas spalonej szopy nie doszło do żadnej samowoli budowlanej przez nas. Nie naruszyliśmy konstrukcji budynku w żaden sposób, nie sprowadziliśmy żadnego zagrożenia dla życia zdrowia mieszkańców. Moim zdaniem wszystko odbyło się z naszej strony zgodnie z prawem, nie popełniliśmy żadnego przestępstwa ani też nie naruszyliśmy w żaden sposób prawa".

Po dokonaniu analizy materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. pismem z dnia 16 maja 2019 r. zawiadomił strony, iż niniejsze postępowanie administracyjne toczy się w sprawie nadbudowy budynku na działce nr [...] [...] w W. polegającej na rozbiórce pokrycia dachowego, więźby dachowej i części ścianek kolankowych tworzących zadaszenie dwuspadowe oraz wykonaniu w to miejsce dachu jednospadowego, a nie - jak wcześniej informowano - w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na budowie budynku na działce nr [...] [...] w W..

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że organ pierwszej instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] nałożył na J. K. jako właściciela działki nr [...] [...] w W.:

1) nakaz zabezpieczenia bocznej ściany zewnętrznej konstrukcyjnej w/w budynku od strony granicy z działką nr [...] [...], w której widoczne są pojedyncze ubytki cegieł, miejscowe zmurszałe cegły oraz miejscowo zmurszały odspojony tynk - poprzez wygrodzenie tej części terenu przy ścianie, czy też wykonanie uzupełnień cegieł i tynku w tych miejscach - w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia;

2) obowiązek przedłożenia w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w terminie 90 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia:

- zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy T. o zgodności wykonanych robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku na działce nr [...] [...] w W. polegającej na rozbiórce pokrycia dachowego, więźby dachowej i części ścianek kolankowych tworzących zadaszenie dwuspadowe oraz wykonaniu w to miejsce dachu jednospadowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego w zakresie przedmiotowej nadbudowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa Budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele

budowlane.

J. K. nie wykonała postanowienia.

W tych okolicznościach – jak wyjaśnił organ pierwszej instancji – jedyną formą doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem jest rozbiórka nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości W., wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli przepis stanowiący, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ orzekający podkreślił przy tym, że wobec nieskorzystania przez właściciela obiektu z możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego (lub jego części), co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Opisana powyżej decyzja została w administracyjnym toku instancyjnym zaskarżona przez M. J., który w odwołaniu wyraził ogólnie niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia, ale zdaniem organu odwoławczego domaga się rozbiórki całego budynku, bowiem w jego ocenie rozbiórka ograniczająca się wyłącznie do pokrycia dachu oraz konstrukcji dachu do poziomu istniejącego stropu jest sprzeczna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto, swoje żądanie uzasadnia również tym, iż nieruchomość zlokalizowana na działce nr [...] w W. znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, czym powoduje uzasadnione zagrożenia dla sąsiedniej nieruchomości.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie nakazał J. K. jako właścicielowi działki nr [...] [...] w W. rozbiórkę odbudowanej części w postaci pokrycia dachu oraz konstrukcji dachu do poziomu istniejącego stropu w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] w miejscowości W. gmina T. wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Ponadto organ orzekł, że podczas robót rozbiórkowych należy wykonać:

1. uzupełnienie (po dokonanej rozbiórce elementów odbudowy) tynku i ścian w elewacji budynku sąsiedniego na działce nr [...], do którego nadbudowa bezpośrednio przylega, 2. zabezpieczenie odkrytego stropu istniejącej części parterowej budynku po dokonanej rozbiórce odbudowy w postaci materiału tymczasowego takiego jak folia PCV, plandeka z tworzyw sztucznych zakotwiona do elementów budynku na działce nr [...] w sposób zapobiegający podrywaniu tego materiału i w sposób umożliwiający odpływ wody opadowej na działkę nr [...].

Ponadto pouczył, że powyższe roboty budowlane należy przeprowadzić w sposób zgodny ze sztuką budowlaną i zasadami bezpieczeństwa mienia i osób znajdujących się na terenie rozbiórki, jak i w bezpośredniej bliskości.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego i argumentację odwołania, a następnie wyjaśnił, że organ powiatowy niewłaściwie zakwalifikował prace budowlane objęte niniejszym postępowaniem, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że inwestor – L. C. oraz K. C. dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na odbudowie pokrycia i konstrukcji dachu przedmiotowego budynku, a nie nielegalnej nadbudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana. Innymi słowy, odbudowa, to budowa, w wyniku której powstaje nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który został rozebrany.

Przekładając powyższe na grunt analizowanego stanu faktycznego, organ odwoławczy wskazał, że samo zdjęcie istniejącego dachu (dwuspadowego) i wykonanie w jego miejsce nowej jednospadowej konstrukcji dachu powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o remoncie obiektu budowlanego, czy jego nadbudowie, lecz o jego odbudowie. Zakres wykonanych prac wskazuje, iż inwestorzy dopuścili się znacznej ingerencji w strukturę obiektu, która stanowiła ponowną budowę dachu o innej geometrii. Skoro zatem, inwestorzy wykonali nową konstrukcję dachu, nawet jeśli uprzednio w tym miejscu istniał dach charakteryzujący się innym kształtem, to roboty te należało uznać za budowę nowych części budynku lub co najmniej jako ich odbudowę.

Organ odwoławczy podkreślił też, że organ pierwszej instancji wyczerpująco zgromadził materiał dowodowy. Okoliczność rozbiórki dachu dwuspadowego, a następnie budowa w jego miejsce dachu jednospadowego potwierdzają nie tylko wyniki przeprowadzonych przez organ oględzin, czy sporządzone i przedłożone do akt sprawy fotografie, ale również wyjaśnienia samych inwestorów złożone podczas przesłuchania w Prokuraturze Rejonowej w T.

Zdaniem organu odwoławczego w ustalonych w sprawie okolicznościach uchybienie powiatowego organu nadzoru budowlanego, opisane powyżej nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Takie rozwiązanie jest prawną konsekwencją treści art. 138 § 2 kpa. Konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego (art. 138 § 2 kpa) opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym zostało wydana decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać. W tym kontekście organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, że organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania, bowiem wszechstronnie zgromadził w sprawie materiał dowodowy, który wprost określa, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z odbudową, a nie nadbudową. Okoliczności stanu faktycznego nie budzą żadnych zastrzeżeń, a tym samym, umożliwiają organowi odwoławczemu wydać decyzję merytoryczno - reformacyjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, bowiem organ ten nie powinien unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny. Istotne jest również, aby organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę w sposób odmienny od organu pierwszej instancji, orzekał w granicach sprawy administracyjnej.

Koncentrując się zaś na pozostałych aspektach sprawy organ odwoławczy podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. słusznie orzekł nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, po uprzednim, bezskutecznym wszczęciu procedury legalizacyjnej.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że po analizie treści zgromadzonego materiału dowodowego, organ pierwszej instancji powołując się na art. 48 ust 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane zasadnie umożliwił legalizację samowolnie odbudowanego pokrycia dachowego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] [...] w W. W związku z niewypełnieniem obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ zobligowany był do wydania decyzji w oparciu o art. 48 ust 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca w powyższych przepisach zobligował organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki w przypadku stwierdzenia, że obiekt wybudowano bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, w sytuacji gdy inwestor nie skorzystał z możliwości jego legalizacji. W tym miejscu warto podkreślić, iż procedura legalizacyjna w dużym stopniu zależy od woli i aktywności samego inwestora, bowiem niniejsza możliwość jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem. W przypadku, gdy inwestor zignoruje nakazane postanowieniem obowiązki, organ pierwszej instancji zobowiązany jest do wydania nakazu rozbiórki.

W dalszej argumentacji organ odwoławczy stwierdził, że dla wykazania zasadności rozstrzygnięcia powiatowego organu nadzoru budowlanego, należy przywołać treść art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Na podstawie tego unormowania organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jednakże, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 p.b). Wówczas właściwy organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 p.b. W przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, który sprowadza się do orzeczenia nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 p.b.).

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy podał podstawy skierowania nakazu do obecnej właścicieli przedmiotowej nieruchomości wyjaśniając, że taka konstrukcja jest wynikiem sprzedaży tej nieruchomości przez L. C. i K. C. na rzecz J. K., która według aktu notarialnego datowana jest na dzień 7 listopada 2018 r. W konsekwencji, w dniu sprzedaży ww. działki J. K. stała się podmiotem wszelkich praw i obowiązków związanych z przedmiotową nieruchomością.

Natomiast, odnosząc się do zarzutów odwołania organ orzekający wskazał, że nakaz rozbiórki może mieć różny zakres przedmiotowy i wynika to wprost z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Nie można bowiem orzec o nakazie rozbiórki całego obiektu, jeśli tylko pewna jego część została wybudowana (odbudowana) bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Ponadto organ odwoławczy odniósł się do twierdzeń dotyczących niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowej nieruchomości wskazując, że nie mogą zostać uwzględnione, bowiem nie stanowią przedmiotu sprawy, która dotyczy wyłącznie samowolnej odbudowy, a nie stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w W.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował M. J., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w treści której oświadczył, że "odwołuje się do Sądu Administracyjnego od decyzji DWINB – Decyzja nr [...]" i ubiega o prawo pomocy.

W doręczonej Sądowi w dniu 30 czerwca 2020 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując dodatkowo, że skarga nie zawiera podstaw do uchylenia tego orzeczenia.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 października 2020 r. pełnomocnik skarżącego, działający w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy, oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte. Wskazał, że organy zawęziły postępowanie w sprawie i nieprawidłowo prowadziły je w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, w sytuacji, gdy zastosowanie mają przepisy dotyczące utrzymania budynku, a w tych okolicznościach organ odwoławczy, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pełnomocnik zarzucił też uchybienie w postępowaniu wyjaśniającym, wynikające z nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Obecny na rozprawie skarżący oświadczył, że popiera skargę w całości podkreślając, że na skutek prowadzonych robót budowlanych została obciążona ściana szczytowa budynku, która obciąża dach, co prowadzi w konsekwencji do zagrożeń dla jego nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz.

i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta nie narusza prawa i nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu była opisana na wstępie decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania J. K. – właścicielce działki nr [...] [...] w W. rozbiórki odbudowanej części w postaci pokrycia dachu oraz konstrukcji dachu do poziomu istniejącego stropu w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] w miejscowości W., gmina T., wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Materialnoprawną podstawę orzekania w tej sprawie przez organy właściwe instancyjnie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co sprawia, że sformalizowane czynności podejmowane przy zastosowaniu przepisów tej regulacji przez uprawnione organy podporządkowane są przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 wskazanej ustawy procesowej, stanowiącym, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Konieczność skorzystania z kompetencji merytoryczno-reformacyjnej przy orzekaniu, organ odwoławczy uzasadnił przyjęciem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nieprawidłowej – w ocenie organu odwoławczego – kwalifikacji normatywnej przedmiotowych robót, zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej przez poprzednich właścicieli działki oznaczonej numerem [...] w W.

Organ pierwszej instancji orzekając w sprawie uznał, że objęta nakazem rozbiórki część obiektu budowlanego jest rezultatem samowolnej nadbudowy. Natomiast organ odwoławczy nie akceptuje tej kwalifikacji i orzekając co do istoty sprawy przy jednoczesnym uchyleniu w całości zaskarżonej odwołaniem decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdził, że samowolni inwestorzy dokonali odbudowy części obiektu budowlanego i orzekł o nakazie rozbiórki w tożsamym zakresie.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślając powinność merytorycznego orzekania szczegółowo wyjaśnił powody odstąpienia od orzekania w trybie art. 138 § 2 kpa, czyli uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z argumentacji przedstawionej w odniesieniu do tej kwestii wynika, że w uznaniu organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka ustawowa określona w powołanym powyżej przepisie procesowym w postaci konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w toku prowadzonego w sprawie postępowania zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, który nie wymaga uzupełnienia, a dokonane na jego podstawie i po jego rozpatrzeniu ustalenia są prawidłowe.

Sąd podziela tę ocenę organu odwoławczego uznając, że materiał dowodowy został zebrany w sposób staranny i zgodny z zasadami postępowania wyjaśniającego, a także stanowisko organu odwoławczego przyjęte w odniesieniu do przepisów art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 kpa i unormowanych w nich kompetencji kasacyjnych.

Sąd akceptuje również argumentację organu odwoławczego dotyczącą omawianych powyżej kwestii i przyjmuje ją za własną.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że z materiału sprawy wynika w sposób nie kwestionowany i jednoznaczny, iż poprzedni właściciele przedmiotowej działki, nie dysponując pozwoleniem na budowę dokonali w 2000 roku rozbiórki pokrycia dachowego, więźby dachowej i części ścianek kolankowych tworzących zadaszenie dwuspadowe budynku usytuowanego na działce nr [...] w W., nabytej w trybie przetargu od Gminy T., a następnie na części obiektu, którą objęto czynnościami rozbiórkowymi wykonali konstrukcję dachu jednospadowego z pokryciem.

Stosownie do tego ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w piśmie skierowanym do stron postępowania w dniu 16 maja 2019 r. zawiadomił, że przedmiotem sprawy, w której prowadzone jest to postępowanie jest nadbudowa budynku na działce nr [...] w W., polegająca na rozbiórce dachu dwuspadowego w zakresie powyżej opisanym i wykonaniu w to miejsce dachu jednospadowego.

Wobec okoliczności ustalonych w sprawie istotna jest, powoływana wcześniej ustawa – Prawo budowlane w przepisie art. 28 ust. 1 wprowadza podstawową dla procesu inwestycyjnego zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zgodnie z wyjaśnieniem ustawodawcy zawartym w art. 3 pkt 6 tej ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jednocześnie ustawodawca sankcjonuje niezastosowanie się inwestora do zasady wynikającej z treści art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, stanowiąc w jej art. 48 ust. 1, że właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b, 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Dyspozycja ustawodawcy uwzględnia wyjątek wskazany w art. 48 ust. 2 omawianej ustawy, dopuszczający możliwość legalizacji samowoli budowlanej przy spełnieniu warunków w nim określonych.

Z treści powołanego przepisu wynika, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem, na które przysługuje zażalenie prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów opisanych w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, a w przypadku niewykonania postanowienia, czyli niespełnienia obowiązków – zgodnie z art. 48 ust. 4 powołanej ustawy – stosuje się przepis art. 48 ust. 1 tej regulacji, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z powołanych powyżej przepisów wynika jednoznacznie, że właściwy w sprawie organ nadzoru budowlanego w każdym przypadku stwierdzenia samowolnych działań inwestorskich, wynikających z naruszenia zasady art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane ma obowiązek zainicjowania trybu umożliwiającego tak kwalifikowanemu inwestorowi likwidację samowoli budowlanej poprzez ich legalizację.

Istotne przy tym jest, że możliwość legalizacji samowoli budowlanej i skorzystanie z trybu wskazanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego jest uprawnieniem samowolnego inwestora, pozostawionym jego woli, a nie obowiązkiem.

Oznacza to, że nakaz rozbiórki w warunkach art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy – Prawo budowlane może być orzeczony dopiero po bezskutecznym przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Ustawodawca nie wprowadził bowiem żadnych dodatkowych warunków wydania nakazu rozbiórki i nie uzależnił wydania decyzji od innych przesłanek niż nieprzedłożenie wymaganych dokumentów, a ponadto zobowiązując organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki w przypadku niezastosowania się inwestora do warunków procedury legalizacyjnej, pozbawił organ możliwości orzekania w warunkach uznania administracyjnego. Decyzja nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ma charakter związany i nie jest zależna od woli organu czy inwestora. Brzmienie powołanych przepisów jest bowiem jednoznaczne, a zasady procedury legalizacyjnej, uregulowanej w art. 48 powoływanej ustawy nie zawierają norm uznaniowych, czy powodujących – wobec swojej treści – wątpliwości interpretacyjnych, ale normy bezwzględnie obowiązujące, z których wynika, że ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, zobowiązując go do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2050/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 460/17; w Opolu z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 271/12).

Wobec rozważanych kwestii należy też wyjaśnić, że stosownie do postanowienia zawartego w treści art. 52 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sprawie): inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Oznacza to, że adresatem decyzji wydanej w trybie tych przepisów może być tylko podmiot wskazany w przywołanym przepisie, przy zastrzeżeniu, że przyjęta przez ustawodawcę kolejność jest wiążąca dla organu orzekającego o nakazie i wynika z przesłanek racjonalnych i słusznościowych. Kryterium wyboru stanowi realna (faktyczna) możliwość wykonania nakazu wyprowadzona albo z tytułu prawnego do obiektu, który w całości lub w części podlega nakazowi albo z innych okoliczności ustalonych przez organ orzekający i ocenianych przy zastosowaniu kryterium realnej (faktycznej) możliwości wykonania nakazu.

W rozpoznawanej sprawie czynności procesowe, podjęte w toku procedury legalizacyjnej, w tym postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w dniu [...] (Nr [...]) oraz decyzja kończąca postępowanie z dnia [...] (Nr [...]) zostały – zdaniem Sądu prawidłowo – skierowane do J. K., obecnej właścicielki obiektu, na którego części zrealizowane zostały w warunkach samowoli roboty budowlane w zakresie wcześniej opisanym i w odniesieniu do którego we wskazanej części orzeczony został nakaz rozbiórki.

Należy przy tym wskazać, że orzeczony nakaz wynika wprost z niewykonania przez J. K. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] (Nr [...]), a tym samym braku woli zalegalizowania samowolnie wykonanych przez poprzednich właścicieli nieruchomości robót budowlanych.

Ponadto – w ocenie Sądu – prawidłowo określony został w rozpoznawanej sprawie jej przedmiot, uwzględniający wykonane przez inwestorów roboty budowlane, które podlegały reglamentacji ustawowej, w tym zasadzie inwestycyjnej ustanowionej w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a w konsekwencji nakazowi wynikającemu z art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 powołanej ustawy. Prawidłowość przyjętego przez organy nadzoru budowlanego, orzekające w tej sprawie, zakresu samowolnych działań inwestorów potwierdza wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, w tym oświadczenia członków rodziny skarżącego, autora oceny stanu technicznego dotyczącej wykonania otworu drzwiowego w ścianie szczytowej budynku oraz oświadczenia inwestorów zawarte w protokołach przesłuchań w Prokuraturze Rejonowej w T.

Podkreślić przy tym należy, że organy nadzoru budowlanego zobowiązane były prowadzić postępowanie w granicach wyznaczonych przedmiotem tej konkretnej sprawy, określonym w zawiadomieniu z dnia 16 maja 2019 r.

Postępowanie to nie dotyczyło stanu technicznego obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] czy na działce nr [...] w W., a w przypadku zasadności prowadzenia postępowania o tak określonym przedmiocie, właściwy organ nadzoru budowlanego może takie postępowanie zainicjować i podjąć interwencję w warunkach regulacji rozdziału 6 ustawy – Prawo budowlane (art. 61-72), dotyczącej utrzymania obiektów budowlanych.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że organy nadzoru budowlanego orzekając w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym zasad postępowania administracyjnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku uzasadnione jest treścią art. 250 powołanej ustawy.