Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 170/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 8 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 lutego 2013 r., nr [...], oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. – byłe koszary przy ul. S. w mieście G. – uchwała Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr [...] (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2006 r., nr 137, poz. 2812), Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na roboty budowlane dotyczące budowy zjazdu z al. G. na teren dawnych koszar w G. wraz z drogą manewrową, miejscami postojowymi i chodnikami, działka nr [...], ustalając, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje tylko działkę nr [...].

W dniu 20 września 2013 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły wnioski czterech Wspólnot Mieszkaniowych Nieruchomości przy al. G.: [...]-[...] w G. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 1 lutego 2013 r., w trybie art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. We wnioskach ww. Wspólnoty Mieszkaniowe wskazały, że przedmiotowa budowa zjazdu z al. G. na teren dawnych koszar w G. wraz z drogą manewrową, miejscami postojowymi i chodnikami na działce nr [...] spowodowała przesunięcie dotychczasowego zjazdu z al. G. na nieruchomość położoną przy al. G., a ponadto narusza przepisy § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych"). Wspólnoty zarzuciły, że miejsca parkingowe usytuowane są zbyt blisko nieruchomości budynkowych zlokalizowanych przy al. G. nr [...]-[...] i uniemożliwiają swobodne poruszanie się mieszkańców budynków. Zbyt bliskie sąsiedztwo miejsc parkingowych w stosunku do ścian i okien nieruchomości budynkowych Wspólnot powoduje, że pojazdy parkujące na tych miejscach - zlokalizowanych na podstawie przedmiotowej decyzji, w sposób szkodliwy oddziałują na otoczenie oraz wnętrza lokali w budynkach. Inwestor wykonał miejsca parkingowe w odległości 1 metra od nieruchomości budynkowych położonych przy al. G. nr [...]-[...], wobec czego nie została zachowana wymagana prawem minimalna odległość od budynków i okien lokali. Wspólnoty wyjaśniły nadto, że nie zostały powiadomione o prowadzonym postępowaniu, co narusza art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ działki wspólnot znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

W dniu 22 września 2013 r. do organu pierwszej instancji wpłynął kolejny wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej opisaną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta - Wspólnoty Mieszkaniowej przy al. G. [...] w G. We wniosku również wskazano na bezprawną likwidację istniejącego zjazdu oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przy wydawaniu kwestionowanej decyzji oraz błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji, przez co pominięto w przedmiotowym postępowaniu Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy al. G. [...] w G., jako strony postępowania. Uzupełniając wniosek, Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy al. G. w G. w piśmie z dnia 13 stycznia 2014 r. wskazała, że wnosi o wznowienie postępowania w trybie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia 1 lutego 2013 r.

Decyzją z dnia 4 marca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 k.p.a., Prezydent Miasta odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 1 lutego 2013 r. Organ ustalił, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości przy al. G. nr [...]-[...] w G., położonych odpowiednio na działkach o numerach: [...]-[...]. Zgodnie z decyzją z dnia 1 lutego 2013 r. obszar oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę obejmuje nieruchomości położone na działce nr [...]. W związku z powyższym wnioskodawcy mieliby status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdyby należąca do nich nieruchomość pozostawała w obszarze oddziaływania inwestycji ustalonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił, że al. G. jest drogą wojewódzką, a zjazdy z niej zlokalizowane są w pasie drogowym, tak więc wszelkie postępowania dotyczące lokalizacji bądź likwidacji zjazdów leżą w kompetencji Wojewody, który na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane wydaje pozwolenia m.in. dla dróg publicznych krajowych i wojewódzkich. Wobec tego kwestie zjazdu nie były przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. To Wojewoda udzielił pozwolenia na budowę nowego zjazdu oraz likwidację zjazdu dotychczasowego. Wyjaśniono nadto, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia 1 lutego 2013 r. była budowa drogi manewrowej, chodnika oraz 12 miejsc postojowych usytuowanych na działce nr [...] przy jej północno – wschodniej granicy od strony al. G., a więc w odległości minimum 11,5 metra od ścian szczytowych budynków o numerach [...] i [...], wobec czego warunki rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zostały spełnione.

Od tej decyzji Wspólnoty Mieszkaniowe Nieruchomości przy al. G. nr [...]-[...] w G. wniosły odwołanie, zarzucając niezbadanie wszystkich aspektów sprawy, a w szczególności błędne nieuznanie wspólnot za strony postępowania, co narusza ich interes prawny. Zdaniem odwołujących się decyzja narusza przede wszystkim art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe określenie zakresu oddziaływania projektowanych obiektów budowlanych (tj. parkingu, drogi manewrowej). Inwestycja powoduje ograniczenia w swobodnym dostępie do al. G. (przejście przez drogę przeznaczoną dla ruchu samochodów) oraz dostępie do sąsiednich nieruchomości budynkowych. Ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez naruszenie uzasadnionych interesów "osób trzecich", w tym odwołujących się. Organ naruszył również art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez pozbawienie odwołujących się statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, czym uniemożliwił im również dostęp do akt sprawy. Ponadto decyzja Prezydenta Miasta w sposób ewidentny dostosowana jest do koncepcji zagospodarowania osiedla "G.". Wspólnoty wyjaśniły, że sfera oddziaływania parkingu to również droga dojazdowa oraz miejsca manewrowe. Odległość parkingu do budynku wynosi 11,5 m, jednak związana z nią droga dojazdowa skraca tę odległość do 6,3 m. Ponadto płyty plastikowe stanowią integralną cześć miejsc parkingowych, a więc są składnikiem oddziaływującym na otoczenie. Zmniejszają odległość granicy inwestycji do działek wspólnot do około 1 m. Wspólnoty wskazały, że organ w swoich pismach posługuje się wyłącznie odległością parkingu od budynku, nie wspomina natomiast o otoczeniu parkingu, które w istotny sposób oddziałuje na sąsiedztwo parkingu, gdyż na drodze i miejscach manewrowych odbywa się ruch samochodowy. Wspólnoty zaznaczyły, że są stroną w sprawie, gdyż ingerencja A. obejmuje dalszy teren wzdłuż al. G.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła także Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy al. G. nr [...] w G. wskazując dodatkowo, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., a także art. 10 k.p.a. oraz art. 107 w związku z art. 80 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda decyzją z dnia 8 maja 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wojewoda wskazał, że w toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji nie wezwał wnioskujących o wskazanie terminu, w którym dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, czym istotnie naruszył przepis art. 148 k.p.a. Wobec takiego uchybienia proceduralnego należało decyzję organu pierwszej instancji uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia. We wskazaniach co do dalszego postępowania wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta winien najpierw ustalić, czy wnioskujący dochowali terminów wynikających z art. 148 k.p.a. do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, a następnie ponownie przeanalizować ich wnioski oraz ustalić stan faktyczny sprawy. Ponadto prezydent winien przeprowadzić i udokumentować w aktach sprawy analizę każdego wniosku pod kątem ustalenia stron postępowania administracyjnego zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy oraz odzwierciedlić wyniki analizy w uzasadnieniu decyzji.

W skardze na decyzję Wojewody A. wniosła o uwzględnienie skargi przez organ na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku - o jej uchylenie przez sąd. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji pomimo niezaistnienia przewidzianych przywołanym przepisem przesłanek do jej uchylenia oraz naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji faktu, że w toku postępowania ustalone zostały dokładne daty, w których strony uzyskały wiedzę o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, czemu dały wyraz we wnioskach o wznowienie postępowania.

Decyzją z dnia 7 lipca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po uwzględnieniu w całości skargi A. na decyzję Wojewody z dnia 8 maja 2014 r., Wojewoda uchylił w całości decyzję własną z dnia 8 maja 2014 r. oraz utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji autokontrolnej wyjaśniono, że po zapoznaniu się z zarzutami skargi i dokonaniu ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze treść art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej, postanowił uwzględnić w całości zarzuty podnoszone przez A. Organ drugiej instancji przyznał, że we wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy al. G. z dnia 15 października 2013 r. o wznowienie postępowania wnioskująca wskazała, że o decyzji dowiedziała się w dniu 23 września 2013 r., czego nie zauważył organ w postępowaniu odwoławczym. Zatem wniosek z dnia 15 października 2013 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji w dniu 22 października 2013 r.) złożony został z zachowaniem miesięcznego terminu określonego przepisami postępowania administracyjnego. Organ dodał, że również we wnioskach z dnia 11 września 2013 r. Wspólnot Mieszkaniowych przy al. G. [...]-[...] o wznowienie postępowania wnioskodawcy podali, że o decyzji dowiedzieli się w dniu 20 sierpnia 2013 r., czego również nie dopatrzył się organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Zatem wnioski wspólnot z dnia 11 września 2013 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji w dniu 20 września 2013 r.), także złożone zostały z zachowaniem wymogów określonych w art.148 k.p.a.

Wojewoda uznał, że podana przez niego w decyzji z dnia 8 maja 2014 r. proceduralna przyczyna uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2014 r. była wadliwa, co uzasadnia uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji kasacyjnej. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przeanalizował zagadnienie legitymacji procesowej stron przedmiotowego postępowania, uznając, że oddziaływanie planowanej inwestycji ograniczało się do działki nr [...], a tym samym odwołujące wspólnoty nie mają interesu prawnego legitymującego ich dział w postepowaniu jako strony.

W następstwie rozpoznania skargi na decyzję podjętą w trybie autokontroli wniesionej przez Wspólnoty Mieszkaniowe Nieruchomości przy al. G. [...]-[...] w G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 636/14 uchylił zaskarżoną decyzję aktualizując tym samym konieczność rozpoznania skargi A. na decyzje Wojewody z dnia 8 maja 2014 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że kontrolowana decyzja rozstrzygnęła sprawę ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym ze skargi, tak jak tego wymaga art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sformułowanie rozstrzygnięcia w decyzji autokontrolnej mieściło się również w kompetencjach organu rozstrzygającego w trybie art. 54 § 3, przy czym utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2014 r. odmawiającej uchylenia jego ostatecznej decyzji z dnia 1 lutego 2013 r. o udzieleniu A. pozwolenia na roboty budowlane (pkt 2 zaskarżonej decyzji) w istocie stanowiło merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty niniejszej sprawy, do czego w ramach autokontroli organ II instancji był w pełni uprawniony. Zgodnie jednak z treścią art. 54 § 3 zdanie drugie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Organ jest przy tym zobligowany precyzyjnie wskazać na konkretne naruszenie prawa, które miało miejsce w ramach zaskarżonego działania, co ma istotne znaczenie zarówno dla dochodzenia przez stronę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną na skutek rażącego naruszenia prawa przez organ administracji publicznej jak i odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza za rażące naruszenie prawa. Kwestionowana decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierała rozstrzygnięcia, czy działanie Wojewody miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest obligatoryjnym elementem każdej decyzji autokontrolnej. Oznacza to, że organ - wydając taką decyzję - musi w niej zamieścić to rozstrzygnięcie bez względu na to, czy będzie ona stwierdzać pozytywnie, czy negatywnie wystąpienie jednej ze wskazanych w omawianym przepisie przesłanek. Wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 54 § 3 bez zawarcia stwierdzenia, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, uzasadnia konieczność uchylenia takiego rozstrzygnięcia.

Sąd w przywołanym wyroku odniósł się także do materialnoprawnego zagadnienia stron postępowania w świetle dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane odpowiadając tym samym na sformułowany w skardze zarzut naruszenie wskazanego przepisu. WSA stanął na stanowisku, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Zachowanie minimalnych odległości usytuowania obiektu określonych w przepisach rozporządzenia o warunkach technicznych nie może samo przez się oznaczać, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej. Kwestia zachowania minimalnych odległości usytuowania projektowanego obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel bądź użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości. Samo zatem zachowanie wymaganych minimalnych odległości co do usytuowania miejsc parkingowych na działce inwestora nie przesądza o tym, że oddziaływanie tego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji, że nieruchomości sąsiednie nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego. Przy ocenie natomiast, czy dana osoba jest stroną postępowania, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział.

WSA uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dokonał niewłaściwej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, a tym samym naruszył przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W wyniku dokonania błędnej wykładni pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", organ drugiej instancji ograniczył badanie przymiotu strony postępowania do ustaleń, czy zachowane zostały minimalne odległości usytuowania obiektu, naruszając tym samym również przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a.

W następstwie wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 636/14, skarga A. na decyzję Wojewody z dnia 8 maja 2014 r. stała się aktualna i poddana została kontroli legalności przez sąd orzekający w niniejszym składzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Przedmiotem kontroli jest decyzja kasacyjna Wojewody, który na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań Wspólnot Mieszkaniowych Nieruchomości przy al. G. [...]-[...] od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2013 r., podjętej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylił wskazaną decyzję i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności ocena sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. trzeba ocenić: czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy jednak zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Co do zasady organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, co wynika z art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji w pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji nie jest przesłanką wystarczającą dla wydania decyzji kasacyjnej. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o takie sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wyłącza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), którego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Tak więc art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różnego stopnia organy administracji publicznej. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Nawiązuje ono do pojęcia z poprzedniego stanu prawnego - "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co zgodnie z przywołaną już zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwiało rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że organ odwoławczy wadliwie uznał, że zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko sądu jest w istocie zgodne ze stanowiskiem wojewody wyrażonym w odpowiedzi na skargę, powtórzonym w decyzji autokontrolnej i zaakceptowanym przez WSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r. Również zarzuty skargi w tym względzie są całkowicie uprawnione. Decyzja kasacyjna podjęta bowiem została wskutek błędnej oceny organu odwoławczego, że niezbadana została przez organ pierwszej instancji kwestia zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nadal wymaga ona wyjaśnienia. Tymczasem we wnioskach z dnia 11 września 2014 r., które wpłynęły do organu pierwszej instancji w dniu 20 września 2014 r., o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 1 lutego 2013 r., Wspólnoty Mieszkaniowe Nieruchomości al. G. [...]-[...] podały datę, w której dowiedziały się o decyzji (20 sierpnia 2014 r.), zachowując tym samym termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Termin ten zachowała również Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości al. G. [...] składając wniosek z dnia 15 października 2014 r. (data wpływu do organu 22 października 2014 r.), wskazując datę 23 września 2014 r. jako dzień, w którym dowiedziała się o przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszystkie wnioski oparte były na przesłance wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Błędna ocena niekwestionowanego materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych w odniesieniu do daty zachowania terminu złożenia wniosków o wznowienie postępowania w rezultacie doprowadziła do wydania wadliwej decyzji kasacyjnej. Konsekwencją tego jest również wadliwy zakres wskazań dla organu pierwszej instancji co do dalszego postępowania. Niewątpliwie zatem zaskarżona decyzja kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zarzuty skargi naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. są uzasadnione.

Ponownie rozpatrując sprawę wniesionych odwołań Wojewoda odniesie się do zarzutów odwołujących wspólnot, kwestionujących przyjęcie przez organ pierwszej instancji ocenę braku przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 1 lutego 2013 r., wskutek czego zapadła decyzja na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi w szczególności o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ten zaś przepis przewiduje wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wobec powyższego istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było, czy występujący o wznowienie postępowania jest stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną reguluje art. 149 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1), a postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Innymi słowy, przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie administracyjne, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 kpa, a w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej.

W tym kontekście należy jako prawidłowe ocenić wznowienie postępowanie przez organ pierwszej instancji po wpływie wniosków wspólnot, postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r., bowiem ocena, czy wnioskodawcy zasadnie pozbawieni zostali przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 1 lutego 2013 r., zatwierdzającej na wniosek A. projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu z al. G. na teren dawnych koszar w G. wraz z drogą manewrową, miejscami postojowymi i chodnikami, działka nr [...], i jaki to miało wpływ na tę decyzję mogło nastąpić dopiero po wznowieniu przedmiotowego postępowania.

Badając podstawę wznowienia, stosownie do treści art. 151 § 1 kpa, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 kpa, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, lub art. 145b albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Ocena przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oceniana jest na podstawie art. 28 ust. 2 w powiązaniu z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Legalną definicję "obszaru oddziaływania obiektu" zawiera art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stanowiąc, że przez ten obszar należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. Natomiast przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20, są co do zasady przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego

Rozważania sądu w kwestii przymiotu strony we wznowieniowym postępowaniu dotyczącym sprawy pozwolenia na budowę muszą uwzględniać wymóg wynikający z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Taki charakter wiążący ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 636/14, uchylający decyzję autokontrolną podjętą wskutek obecnie rozpoznawanej skargi, obejmujący swoim oddziaływaniem przedmiot sprawy administracyjnej, której skarga ta dotyczy. W wyroku tym zawarta została (poza oceną formalnej prawidłowości decyzji podjętej w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wiążąca ocena prawna co do wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane na tle okoliczności sprawy wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, w związku z zarzutem skargi Wspólnot Mieszkaniowych Nieruchomości przy al. G. –[...]-[...] na decyzję autokontrolną Wojewody.

Wyjaśnić zatem należy, że przepis art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekający ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Jak przyjmuje się w judykaturze norma wynikająca z art. 153 oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 6/08, LEX nr 485740). Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W kwestii przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wypowiedział się WSA wskazując, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Obszaru tego nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno - budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie nie będzie można uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów, jako stron postępowania, poza inwestorem nie oznacza przecież że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu i że tym samym dojdzie do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). WSA podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 852306), zgodnie z którym, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Według WSA zachowanie minimalnych odległości usytuowania obiektu określonych w przepisach rozporządzenia o warunkach technicznych nie może samo przez się oznaczać, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej. Kwestia ta (tj. zachowanie minimalnych odległości usytuowania projektowanego obiektu) może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel bądź użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości. Samo zatem zachowanie wymaganych minimalnych odległości co do usytuowania miejsc parkingowych na działce inwestora nie przesądza o tym, że oddziaływanie tego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji, że nieruchomości sąsiednie nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego. Nie można przy tym pominąć również tego, że przy ocenie czy dany podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, Baza Orzeczeń LEX nr 347949). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli zatem jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644, Baza Orzeczeń LEX nr 852306). Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1698/2011 (Baza Orzeczeń LexPolonica nr 5178362).

Jako błędne uznał WSA stanowisko, że składający wniosek o wznowienie postępowania musi się wykazać posiadanym prawem przymiotu strony postępowania poprzez wskazanie naruszenia własnego interesu prawnego. Z przytoczonego orzecznictwa wynika bowiem jednoznacznie, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania, nie ma znaczenia czy zostało przez nią wykazane naruszenie własnego interesu prawnego.

Taka wykładnia przywołanych przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oznacza, że nie jest dopuszczalne ograniczenie badania przymiotu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (w tej sprawie również w postępowaniu wznowieniowym) do ustaleń, czy zachowane zostały minimalne odległości usytuowania obiektu.

Taką też wykładnię wskazanych przepisów przyjmie Wojewoda rozpatrując odwołania Wspólnot Mieszkaniowych Nieruchomości al. G. [...]-[...] od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2013 r., uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 636/14 i podejmując stosowne rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżona decyzję. Na mocy art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy zasądził od Wojewody na rzecz A. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującą uiszczony wpis sądowy w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego wraz z opłatą od pełnomocnictwa, w wysokości 257 zł.