Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 855/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt SA/Rz 1555/03 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uznania za bezrobotnego i przyznania zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt SA/Rz 1555/03 uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uznania za bezrobotnego i przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przedmiotem sporu jest sposób wykładni art. 2 ust. l pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 6, z 2001 r., poz. 56 ze zm.). Zdaniem Wojewody Podkarpackiego i organu I instancji posiadanie przez skarżącego udziału w ¼ części w nieruchomości rolnej o powierzchni 2,97 ha fizycznego i 1,859 ha przeliczeniowego oznacza, że jest on właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni przeliczeniowej przekraczającej 2 ha, a to zgodnie z prawem nie daje podstaw do uznania skarżącego jako bezrobotnego. Posiadanie przez skarżącego udziału w odziedziczonej nieruchomości rolnej musi skutkować doliczeniem do jego gospodarstwa całej powierzchni przeliczeniowej nieruchomości rolnej, choć udział skarżącego wynosi tylko ¼ w prawie własności. Zdaniem organów konieczność takiego rozumienia gospodarstwa rolnego jest skutkiem istniejących regulacji współwłasności w częściach ułamkowych w prawie cywilnym. Z ich istoty wynika, że prawo własności przysługuje niepodzielnie każdemu współwłaścicielowi, a to musi skutkować przypisaniem całej nieruchomości skarżącemu przez co jako właściciel gospodarstwa o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe nie może być uznany za bezrobotnego, a pojawienie się tej okoliczności po uzyskaniu przez decyzje przyznające skarżącemu status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku musiało prowadzić do wznowienia postępowania ze względu na pojawienie się nowej nie znanej w chwili orzekania okoliczności.

Odnosząc się do takiej argumentacji decyzji Wojewody Podkarpackiego Sąd stwierdza, że jest ona poprawna, ale tylko co do stwierdzenia, że postępowania zakończone ostatecznymi decyzjami Starosty Powiatu [...] z dnia [...], nr [...] i z dnia [...], nr [...] należało wznowić skoro wyszło na jaw, że skarżący jest współwłaścicielem w ¼ części nieruchomości rolnej odziedziczonej po ojcu. Sąd jednak nie podziela argumentacji przyjętej w tym postępowaniu, efektem której było uchylenie decyzji i przyjęcie, że skarżący nie jest osobą bezrobotną. Zdaniem Sądu wykładnia art. 2 ust. l pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie może sięgać tylko i wyłącznie do konstrukcji cywilistycznych. Oparcie się tylko na regułach prawa cywilnego przy rozstrzyganiu spraw, których przedmiotem jest współwłasność nieruchomości rolnej, prowadziłoby do przekreślenia sensu i celu ustawy. W istocie ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ma na celu zapewnienie środków utrzymania osobie, która w warunkach w niej określonych traci pracę. Zatem niedopuszczalne jest takie rozumienie przepisów ustawy, które mają restryktywnie kształtować sytuację prawną, ubiegającego się o przyznanie statusu bezrobotnego w sytuacji, gdy przepis prawa wyraźnie takich obostrzeń nie wprowadza. Podkreślenia wymaga fakt, że w art. 2 ust. l pkt 2 lit. d) ustawy nie odsyła do przepisów kodeksu cywilnego przy definiowaniu uprawnień właściciela lub posiadacza, ale tylko przy rozumieniu nieruchomości rolnej. Zdaniem Sądu taki sposób ujęcia tej problematyki przez ustawodawcę nie pozwala przyjąć reguły, zgodnie z którą każdy współwłaściciel ubiegający się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej powinien mieć liczony cały obszar przeliczeniowy nieruchomości rolnej, a nie ten, który faktycznie użytkuje, i z którego czerpie pożytki, przy czym Sąd uznaje, że organy mają prawo brać pod uwagę każdy rodzaj użytkowania i każdy rodzaj pożytków, w tym także cywilnych,

Przyjmując taki sposób wykładni art. 2 ust. l pkt 2 lit. d) ustawy Sąd przychyla się do tej części regulacji kodeksowej współwłasności, która wskazuje na sposób korzystania i pobierania pożytków z rzeczy wspólnej, a nie posiadanie do niej prawa. Z tego też względu stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie udziela odpowiedzi na pytanie jak faktycznie skarżący korzysta z przedmiotu współwłasności. Tylko ustalenie tych reguł pozwalałoby przyjąć, że spełnia bądź nie spełnia warunki określone w art. 2 ust. l pkt 2 lit. d) ustawy. Takich ustaleń organy jednak nie czyniły, a to oznacza, że decyzja będąca przedmiotem skargi wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, gdyż nie wyjaśniono istotnej dla sprawy okoliczności. Wskazane uchybienie i niewątpliwy brak postępowania, w którym zapadła zaskarżona decyzja wymaga uzupełniającego postępowania dowodowego, które organy, po wyroku Sądu, muszą przeprowadzić. Kierunek takiego postępowania ma zmierzać do wyjaśnienia, w jakim zakresie skarżący korzystał z nieruchomości, której

był współwłaścicielem skoro dokumenty np. podatkowe nie potwierdzają, że jest on jedynym posiadaczem korzystającym z odziedziczonej rzeczy.

W podsumowaniu Sąd stwierdził, że odmowa uznania osoby za bezrobotną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z tego tytułu, że jest współwłaścicielem nieruchomości rolnej w części ułamkowej wymaga ustalenia w ramach postępowania wyjaśniającego zakresu korzystania i pobierania pożytków z przedmiotu współwłasności i stwierdzenia, czy korzystanie takie przez właściciela lub posiadacza /samoistnego lub zależnego/ przekracza 2 ha przeliczeniowe powierzchni użytków rolnych. Niewykazanie takiej okoliczności nie daje podstaw do odmowy uznania statusu bezrobotnego, osobie będącej współwłaścicielem nieruchomości rolnej, z tego tylko powodu, że przedmiot współwłasności stosownie do treści art. 206 kodeksu cywilnego przynależy każdemu ze współwłaścicieli, gdyż każdy z nich jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej.

Skargą kasacyjną z dnia 5 lipca 2005 r. Wojewoda Podkarpacki zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

1) naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że przepis art. 2 ust. l pkt 2 lit. d ustawy z dnia 4.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz. U. z 2003 r., Nr 58 poz. 514 ze zm./ odnosi się do tej części regulacji kodeksowej współwłasności nieruchomości, która wskazuje na sposób korzystania i pobierania pożytków z rzeczy wspólnej, a nie na posiadanie do niej prawa.

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, że przepis art. 2 ust. l pkt 2 lit. d ustawy z dnia 14.12.1994 r., o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie może sięgać tylko i wyłącznie do konstrukcji cywilistycznych, ponieważ oparcie się tylko na regułach prawa cywilnego przy rozstrzyganiu spraw, których przedmiotem jest współwłasność nieruchomości rolnej prowadziłoby do przekreślenia sensu i celu ustawy;

3) błędne przyjęcie, że art. 2 ust. l pkt 2 lit. d cyt. ustawy nie odsyła do przepisów kodeksu cywilnego przy definiowaniu uprawnień właściciela lub posiadacza, ale tylko przy rozumieniu nieruchomości rolnej

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania - przy uwzględnieniu kosztów postępowania odwoławczego

W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bezrobotny oznacza osobę, która nie jest właścicielem lub posiadaczem (samoistnym lub zależnym) nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe.

W przedmiotowej sprawie ustalono w oparciu o zaświadczenie z Urzędu Miasta i Gminy w [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...], że T. S. posiada gospodarstwo rolne o pow.2,14 ha fiz., co stanowi 1,40 ha przelicz., a także był współwłaścicielem w ¼ części nieruchomości rolnej o pow. 2,97 ha fiz., co stanowi 1,8590 ha przelicz. w okresie od dnia 10.02.2002 r. do dnia 28.05.2003 r., tj. do czasu zniesienia współwłasności poprzez podział spadku. W związku z powyższym stwierdzonmo, że skarżący w tym okresie był współwłaścicielem i posiadaczem nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia przekraczała 2 ha przelicz., a zatem w/w w dacie rejestracji dokonanej w dniu 01.10.2002 r. nie spełniał warunków wymaganych do uznania za osobę bezrobotną. Zgodnie z art. 195 k.c. współwłasność jest jednym z rodzajów własności charakteryzującym się tym, że jedno i to samo prawo własności tej samej rzeczy przysługuje więcej niż jednej osobie. Z określenia tego wynika, że każdemu ze współuprawnionych przysługuje to samo prawo, którego zakres może być tylko różny ze względu na wielkość ułamka. Ułamek ten wskazuje natomiast, jaki jest zakres uprawnień współwłaściciela w stosunkach wewnętrznych i zewnętrznych wobec innych współwłaścicieli.

W literaturze podkreśla się, że prawo współwłasności cechuje się tym, że mamy do czynienia z jednym przedmiotem, wielością podmiotów oraz niepodzielnością wspólnego prawa dopóki nie zostanie zniesiona współwłasność. Z kolei niepodzielność wspólnego prawa polega na tym, że każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy będącej przedmiotem współwłasności, a żaden z nich nie ma prawa do jej wyodrębnionej części fizycznej. Współwłasność ta trwa dopóty, dopóki istnieje stosunek współwłasności.

Natomiast czym innym jest prawo współwłaścicieli do układania się między sobą co do sposobu korzystania i używania wspólnego prawa w granicach określonych niepodzielnością tego prawa. Współwłaściciel może zatem swobodnie kształtować sposób wykonywania wynikających zeń uprawnień, nie naruszając przez to istoty współwłasności. Zgodnie z art. 206 kc uprawnienie współwłaściciela do współposiadania rzeczy wspólnej polega na tym, że tak jak każdy inny współwłaściciel może on posiadać całą rzecz i korzystać z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem przez pozostałych współwłaścicieli. Z wyż. cyt. przepisu wynika, że każdy ze współwłaścicieli jest z mocy ustawy uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej w takim zakresie, jaki nie wyłącza takiego samego posiadania innych współwłaścicieli. Jest to więc wspólne uprawnienie, bo żadnemu współwłaścicielowi nie przysługuje z tytułu udziału we własności prawo do wyłącznego korzystania (posiadania) z jakiejś określonej części rzeczy. W świetle wyż. przedstawionego pojęcia współwłasności wynikającego wprost z przepisów i kodeksu cywilnego, należy stwierdzić, że wykładnia zaprezentowana przez WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niezgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami j prawa cywilnego. Nie do przyjęcia jest stanowisko Sądu, że przepis art. 2 ust. l pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu powinien być inaczej interpretowany na potrzeby ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w kwestii odnoszącej się do prawa własności niż to wynika z przepisów prawa cywilnego. W ocenie strony przeciwnej nie można odmienne interpretować pojęcia współwłasności w zależności jaki jest sens i cel przepisów, które stosujemy. Pojęcie prawa współwłasności zostało w sposób szczegółowy unormowane w przepisach kodeksu cywilnego, z kolei przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie regulują tej kwestii inaczej, dlatego też odmienną wykładnię pojęcia współwłasności, należy uznać za sprzeczną z prawem.

Z uwagi na to, że przepis art. 2 ust. l pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi nie tylko o posiadaniu (samoistnym lub zależnym), ale również o prawie własności, z tych względów przyjęcie przez WSA w Rzeszowie tylko regulacji kodeksowej współwłasności, która wskazuje na sposób korzystania i pobierania pożytków z rzeczy wspólnej, jest niezgodne z przepisami kodeksu cywilnego. W ocenie strony przeciwnej Sąd nie może stosować wykładni celowościowej art. 2 ust. l pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mając przede wszystkim na względzie sytuację osób bezrobotnych, ponieważ nie można ograniczyć się tylko do części regulacji kodeksu cywilnego dotyczącej współwłasności.

W związku z powyższym pogląd przedstawiony przez WSA w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku w tej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast zalecenia Sądu wskazujące na konieczność przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyjaśnienia, w jakim zakresie skarżący korzystał nieruchomości i pobierał pożytki, której był współwłaścicielem, należy uznać za nieuzasadnione. Sam bowiem tytuł współwłaściciela nieruchomości rolnej wskazuje, że skarżący wraz z innymi osobami jest właścicielem jednej nieruchomości rolnej. Współwłasność jest bowiem stosunkiem pochodnym od własności, a więc nie samodzielną instytucją prawną. Wynika z tego, że do współwłasności odnoszą się wszystkie przepisy o własności, chyba, że co innego wynika z przepisów dotyczących własności przysługującej kilku osobom.

Wymaga podkreślenia, że powyższy pogląd znalazł poparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Adminstracyjnego w Rzeszowie z dnia 9.01.2004r. Sygn. akt SA/Rz 1578/02 oraz w licznych wyrokach NSA opatrzonych sygn. SA/Bk 1966/98, SA/Bk 2398, SA/Wr 469/98 oraz w wyroku NSA w Warszawie z dnia 14.07.1998r. Sygn. akt II SA 565/98 ( LEX nr 41865), w których Sąd l stwierdził, że tytuł współwłaściciela nieruchomości rolnej powyżej 2 ha. przelicz. nie pozwala na przyznanie danej osobie statusu bezrobotnego stosownie do art. 2 ust. pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z kolei brak statusu bezrobotnego wyklucza prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano również liczne orzeczenia SN, w których podzielono pogląd WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarzut naruszenia naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 2 ust. l pkt 2 lit. d ustawy z dnia 14.12.1994 r., o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez błędną jego wykładnię jest zasadny. W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym każdy współwłaściciel zgodnie z przepisami art. 195, 206 kodeksu cywilnego jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Oznacza to, że w posiadaniu lub korzystaniu z prawa własności może ograniczyć współwłaściciela wobec pozostałych współwłaścicieli. Nie jest on ograniczony we władaniu rzeczą wspólną tylko do swojej części. Sprawa możliwości czerpania pożytków ze wspólnego gospodarstwa rolnego jest już rzeczą odrębną i możliwości uzyskania tych pożytków przez współwłaścicieli (art. 207 k.c.) nie mają wpływu na ocenę spełnienia negatywnej przesłanki dotyczącej własności nieruchomości rolnej po stronie bezrobotnego. Podkreśla się przy tym, że analizowany tu przepis art. 2 ust. l pkt 2 lit. d ustawy z dnia 14.12.1994 r. przy sformułowaniu własności nieruchomości rolnej odrywa się od elementu posiadania i czerpania pożytków z nieruchomości. Istota uprawnień bezrobotnego nie wynika z samego faktu braku źródeł dochodów – por. np. wyrok NSA z 14 lipca 1998 r., II SA 565/98, LEX nr 41865. Sąd rozpoznający skargę kasacyjną podziela ten pogląd, przede wszystkim dlatego, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, które przy wykładni tego przepisu nakazywałyby do sięgania do innych konstrukcji, niż cywilistyczne. Zaś względy wykładni celowościowej nie mogą prowadzić do zmiany znaczenia interpretowanego przepisu uzyskanego na gruncie wykładni językowej.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania pierwszoinstancyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Sąd odstąpił natomiast od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od T. S. na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.