Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 814/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98a,
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) marca 2012 r., nr (...), Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P., na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a oraz 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr (...) jako własność A. K. (posługującego się również imionami: M. A. oraz A.), położonej w P. przy ulicy M., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb (...), arkusz mapy (...), działka nr (...), na skutek jej podziału na działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...),(...), (...), (...) (pkt. 1 decyzji), zobowiązał do wniesienia powyższej opłaty A. M. K. (pkt. 2 decyzji) oraz orzekł o rozłożeniu opłaty na 10 rat płatnych rocznie (pkt. 3 decyzji) przy równoczesnym określeniu ich wysokości i terminów wpłat (pkt. 4 – 5 decyzji). Dodatkowo w decyzji wskazano, że wierzytelność Miasta P. z tytułu rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty podlega zabezpieczeniu w drodze ustanowienia hipoteki na nieruchomości położonej w (...) zapisanej w księdze wieczystej nr (...), w której jako właściciel figuruje M. A. K. (pkt. 7 decyzji).

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że ostateczną decyzją z dnia (...) lipca 2009 r., nr (...), Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność A. M. K., zapisanej w księdze wieczystej nr (...), położonej w P. przy ulicy (...), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb (...), arkusz mapy (...), działka nr (...) o powierzchni (...)m2, na działki nr: (...) o powierzchni (...) m2 , (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, 1/(...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem (...) lipca 2009 r. Podział nieruchomości nastąpił zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia (...) sierpnia 2010 r. zawiadomiono A. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponadto poinformowano stronę postępowania o treści przepisów art. 98a ust 1, la i art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami, treści uchwały Rady Miasta oraz o zasadach doręczeń pism w toku postępowania administracyjnego (art. 41 - 44 kpa). Następnie uzyskano, od powołanego biegłego rzeczoznawcy, w dniu (...) grudnia 2010 r., operat szacunkowy określający wartości nieruchomości przed i po podziale. Wyceniając nieruchomość rzeczoznawca majątkowy skorzystał z przysługującego mu prawa wstępu na nieruchomość będącą przedmiotem wyceny oraz dokonywania niezbędnych czynności związanych z szacowaniem nieruchomości. Podczas ich trwania biegły ustalił, że nieruchomość w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz w dniu, w którym ta decyzja stała się ostateczna, była objęta planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym planem część nieruchomości odpowiadająca po podziale działkom od nr (...) do nr (...) znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem "6MN", część odpowiadająca działkom nr (...) i (...) stanowi tereny dróg publicznych oznaczonych symbolem "KD-L1", a część odpowiadająca działce nr (...) – znajduje się na terenach zabudowy usługowej o symbolu "10U". Biegły ustalił również, iż w sąsiedztwie nieruchomości znajdują się nieliczne zabudowania mieszkalne, dom pomocy społecznej oraz tereny niezabudowane. Ustalenia rzeczoznawcy są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym.

Podczas trwania rozprawy administracyjnej w dniu (...) lutego 2011 r. A. K. zakwestionował wycenę działki nr (...) podnosząc, że biegły nie uwzględnił usytuowania na niej stawu oraz zabudowań starego Folwarku. Tym samym, zdaniem strony, cena 1 m2 gruntu została znacznie zawyżona, ponieważ zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego część nieruchomości o powierzchni (...) m2 nie może być wykorzystana w inny sposób aniżeli dotychczasowy. Obecny podczas rozprawy biegły wyjaśnił, iż przy wycenie gruntu nie uwzględnił części składowych nieruchomości, co jest zgodne z dyspozycją przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegły zobowiązał się przy tym uwzględnić obecność stawu, gdyż stanowiło to okoliczność przemawiającą za ewentualnym obniżeniem wartości wycenianej nieruchomości. Strona postępowania wniosła również o rozłożenie opłaty adiacenckiej na 10 rat rocznych i zobowiązała się do wskazania księgi wieczystej dla celów ustanowienia zabezpieczenia hipotecznego wierzytelności gminy z tytułu rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. W piśmie z dnia (...) marca 2011 r. A. K. podniósł, iż jego zdaniem biegły znacznie zawyżył wartości działek nr (...), (...) oraz (...) nie biorąc pod uwagę okoliczności, że działki te stanowią drogi wewnętrzne. Zdaniem strony, wartość (...) zł za 1 m2 jest bardzo wysoka i winna być zredukowana o połowę ze względu na bezużyteczność tej części gruntu.

Aneksem z dnia (...) maja 2011 r. biegły skorygował sporządzony przez siebie operat szacunkowy. Po analizie uwag zgłoszonych przez A. K. na rozprawie administracyjnej oraz w piśmie z dnia (...) marca 2011 r. biegły stwierdził, że staw rzeczywiście utrudnia korzystanie z części nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Z uwagi na fakt, iż na rynku lokalnym nie zaistniały transakcje nieruchomościami podobnymi, tj. ze stawem, szacując wartość nieruchomości przed podziałem oraz działki nr (...) po podziale, biegły zastosował współczynnik korekcyjny możliwy do zastosowania w szczególnych przypadkach, gdy nieruchomość posiada szczególne wady lub zalety. Współczynnik ten określił odpowiednio na poziomie 0,98 i 0,95. Nie uwzględnił natomiast zarzutu, iż wartość działek stanowiących drogi wewnętrzne winna być zredukowana, wyjaśniając, iż wartość tych działek została oszacowana na podstawie transakcji dotyczących gruntów wykorzystywanych w ten sam sposób, a zatem odzwierciedla uwarunkowania rynkowe. Dodatkowo wyjaśniono, że działki przyjęte do porównań z działkami wydzielonymi pod drogi wewnętrzne położone są w obrębie Spławie sąsiadującym z obrębem (...), a ich oszacowana wartość stanowi ok. 68 % wartości działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne.

W dniu (...) grudnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego. Skorygowany operat zweryfikował organ I instancji, badając jego zgodność z przepisami art. 98a ust. 1 oraz rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

W dalszej części uzasadnienia organ dokonał szczegółowej charakterystyki przedłożonego operatu szacunkowego konkludując, że odpowiada on przepisom prawa. W szczególności uznano, że operat jest logiczny i spójny, a wynikające z niego wartości uznać należało za wiarygodne. Mając na względzie powyższe okoliczności organ orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wyniku wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K. reprezentowany przez radcę prawnego – E. N. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności naruszenie art. 7 oraz art. 77 kpa polegającego na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparcie decyzji o wadliwie sporządzony operat szacunkowy.

Zdaniem skarżącego biegły dokonując wyceny nieruchomości zaniechał prawidłowego uwzględnienia wyraźnego spadku cen nieruchomości. Jak wyjaśniono poza sporem pozostaje, że ceny w 2012 r. są zdecydowanie niższe niż ceny uzyskiwane w 2010 r. Ponadto w operacie nie uwzględniono faktu, że na terenie objętym wyceną nie zrealizowano pełnej infrastruktury technicznej zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Brak uzbrojenia terenu wyklucza możliwość realizacji funkcji budownictwa na wydzielonych działkach, co skutkuje niższą wartością nieruchomości. Do błędów operatu zaliczono również brak określenie stanu techniczno – użytkowego nieruchomości na dzień (...) lipca 2009 r. oraz na dzień (...) lipca 2009 r., a w szczególności brak szczegółowego opisu nieruchomości. Zdaniem skarżącego opis dotyczący powierzchni działki przed podziałem oraz opis jej kształtu nie spełnia powyższego wymogu. Zakwestionowano również ustalenia, jakoby działka przed podziałem była zbliżona do litery C, gdyż w rzeczywistości miała ona kształt regularny.

W dalszej części odwołania zakwestionowano dobór nieruchomości do porównania oraz wyprowadzone na tej podstawie wnioski, podnosząc, że te same nieruchomość były podstawą wyceny nieruchomości o różnej powierzchni i o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym. Operatowi zarzucono również brak wnikliwej analizy rynku oraz odwołanie się, przy dokonywaniu wyceny nieruchomości położonych na obrzeżach, do nieruchomości położonych w pobliżu centrum. Nie wyjaśniono również, czy miały miejsce transakcje, których przedmiotem były nieruchomości o wartości przekraczającej 8 mln złotych. Skarżący, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych podkreślił, że z informacji zawartych w operacie szacunkowym musi wynikać prawidłowość wyboru nieruchomości, na podstawie których dokonano wyceny oraz wskazał, że operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, musi być poddany ocenie organu administracji publicznej.

Pismem z dnia (...) czerwca 2012 r., nazwanym uzupełnieniem odwołania, pełnomocnik skarżącego przedłożył opis nieruchomości powstałych w wyniku podziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść przepisów prawnych dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające jej ustalenie, zaś przedłożony operat szacunkowy odpowiadał prawu i został sporządzony w sposób prawidłowy. W szczególności operat uznać należało za rzetelny, gdyż ustalenia co do dwóch stanów faktycznych (przed i po podziale) w nim zawarte są poparte dokumentami w postaci protokołów z badania księgi wieczystej i oględzin nieruchomości. Dokumentacja zawiera zdjęcia oraz mapę zasadniczą. Równocześnie biegły, szacując wartość nieruchomości przed podziałem, przyjął do porównania transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do wycenianej, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pod usługi oraz o przeznaczeniu mieszanym. Z uwagi na dużą powierzchnię gruntu biegły przeanalizował transakcje zaistniałe na terenie całego miasta w peryferyjnych jego częściach. Próbę porównawczą stanowiły nieruchomości o powierzchniach (...) m2, (...) m2 i (...) m2, położone na terenie obrębów (...), (...) i (...). Dobór nieruchomości porównawczych uznano za prawidłowy, bowiem przystają one swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Zdaniem organu biegły mógł przyjąć do porównania nieruchomości o takiej rozpiętości powierzchniowej, ponieważ z analizy rynku nieruchomości wynika, że ceny nieruchomości o dużych powierzchniach, powyżej (...) m2, utrzymują się na podobnym, stabilnym poziomie. Szacując wartość powstałych w wyniku podziału działek nr (...), (...), (...). (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) biegły do porównania przyjął próbę trzech transakcji dotyczących nieruchomości najbardziej podobnych, o zbliżonych powierzchniach – (...) m2, (...) m2 i (...) m2, położonych na terenie obrębów (...) i (...), przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Szacując wartość działki nr (...) do porównania przyjął próbę trzech transakcji dotyczących nieruchomości najbardziej podobnych, o powierzchniach (...) m2, (...) m2 i (...) m2, położonych na terenie obrębów (...), (...) i (...), przeznaczonych pod zabudowę usługową lub usługowo- mieszkaniową. Szacując wartość działek nr (...), (...) i (...) do porównania przyjął próbę trzech transakcji nieruchomościami o powierzchniach (...) m2, (...) m2 i (...) m2, położonymi na terenie obrębu Spławie, wydzielonymi pod drogi wewnętrzne. Dla działki nr (...), wyodrębnionej w celu lokalizacji trafostacji, do porównania przyjął trzy transakcje gruntami o takim samym przeznaczeniu, położonymi w obrębach (...), (...) i (...). Pogrupowanie działek utworzonych po podziale jest jak najbardziej zasadne, wskazuje bowiem na uwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego celu podziału nieruchomości wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie biegły wyliczył poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnic pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi do porównań, występujących w poszczególnych cechach, określił wartości nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjne skorygowane o sumę poprawek i ostatecznie określił wartości nieruchomości wycenianej jako średnie arytmetyczne z wartości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. Ponadto odniósł się do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Na podstawie przeprowadzonej analizy notowań transakcji ustalił, iż od początku 2006 r. następował wzrost popytu na nieruchomości gruntowe niezabudowane w granicach miasta, natomiast podaż utrzymywała się na stałym poziomie, co spowodowało wzrost poziomu cen transakcyjnych. Jednak od początku 2008 r. obserwuje się wyhamowanie tendencji wzrostowych oraz mniejszą liczbę zawieranych transakcji, W związku z powyższym, w przeprowadzonym porównaniu rzeczoznawca majątkowy przyjął stagnację cen, a trend czasowy określił na poziomie równym 0,0%.

W ocenie Kolegium operat zawiera pełne informacje, a dowód ten jest sporządzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji. Ogólne tendencje oraz nieruchomości przedstawione przez biegłego na rynku nieruchomości nie odbiegają od rzeczywiście zaistniałych stanów na rynku nieruchomości. Dokonany wybór przez biegłego jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne tj. podobne nieruchomości. Operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które biegły wziął do porównania, umożliwiając możliwość weryfikacji przez dokonanych obliczeń. Dodatkowo wskazano, że biegły przedstawił w treści operatu procentowe wagi cech. Cechy te mieszczą się w granicach przyjętych przez biegłych w podobnych sprawach. Stanowi to dowód, na okoliczność, iż operat jest spójny i przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Za właściwy uznano również wybór przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody porównywania parami w celu dokonania wyceny. Podobieństwo nieruchomości porównawczych nie może być utożsamiane z ich identycznością, stąd zestawienie przez biegłego, w poszczególnych próbach, nieruchomości wycenianej (zarówno w stanie przed jak i po podziale) z trzema innymi nieruchomościami, pozwala na precyzyjne określenie stopnia ich podobieństwa pod względem poszczególnych cech. Celowi temu służą, określane przez rzeczoznawcę dla analizowanego rynku na podstawie preferencji nabywców nieruchomości, cechy (atrybuty) nieruchomości wraz z ich wagami procentowymi. Mając powyższe na względzie organ orzekł, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, a zarzut pełnomocnika, jakoby operat był nieprawidłowy i nie można przyznać mu przymiotu wiarygodności nie znajduje potwierdzenia.

Kolegium nie podzieliło zarzutu jakoby biegły musiał odrębnym pismem dokonywać aktualizacji operatu. Powszechnym i akceptowaną czynnością skutkującą potwierdzeniem ważności operatu jest przybicie pieczęci, podpis oraz postawienie daty na pierwszej stronie operatu.

W kontekście zarzutu dotyczącego uzbrojenia nieruchomości wyjaśniono, że biegły w tabelach dotyczących określenia wartości wszystkich nieruchomości w pozycji uzbrojenie określał cechy indywidualnie. Tą cechę dla poszczególnych działek określił jako "częściowe w zasięgu", a dla działek od (...) do (...), (...) do (...) i (...) do (...) "brak". Biegły w prawidłowo także skorygował poszczególne wielkości dla tej cechy i w granicach współczynników. Ponadto wyjaśniono, że nie jest tak, że zawsze nieruchomość musi w dniu podziału posiadać uzbrojenie na terenie działki. W tej cesze chodzi przede wszystkim o określenie potencjalnych możliwości dotyczącego uzbrojenia. Dodatkowo wskazać należy organ I instancji nie określiłby w miejscowym planie takiego przeznaczenia terenu np. pod usługi i zabudowę mieszkaniową, gdyby nie było w ogóle możliwości przyłączy mediów w przyszłości.

Również kształt działek został określony prawidłowo, albowiem ma on cechę faktycznie korzystną po podziale, gdyż na skutek tej czynności granice poszczególnych działek są kształtem zbliżone do prostokątów. A z kolei przed podziałem kształt działki poprzez wiele linii granicznych może w efekcie prowadzić do stwierdzenia, że jest on mniej korzystny.

Za błędny uznano również zarzut dotyczący konieczności ustalenia przez rzeczoznawcę ile było transakcji o cenie około (...) złotych, gdyż cenę końcową wartości nieruchomości otrzymuje się w wyniku wymnożenia ceny metra kwadratowego powierzchni przez sumę powierzchni nieruchomości. A podany przedział cen za podobne nieruchomości określone w tabeli na stronie 14 operatu są cenami możliwymi do osiągnięcia za wymienioną powyżej nieruchomości. Stąd wszelkie zarzuty w odwołaniu chociażby, że operat jest nieczytelny, że każde obliczenia winny być dokładnie wytłumaczone nie jest trafny, gdyż obliczenia zawarte w tabelach są czytelne i można w łatwy nie budzący sposób dokonać analizy operatu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K. reprezentowany przez radcę prawnego – E. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 oraz art. 77 kpa poprzez wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o wadliwe sporządzony operat szacunkowy. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego nakładającą na skarżącego opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio.

Z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami); 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż ostateczną decyzją z dnia (...) lipca 2009 r., nr (...), Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność A. M. K., zapisanej w księdze wieczystej nr (...), położonej w P. przy ulicy (...), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb (...), arkusz mapy (...), działka nr (...) o powierzchni (...) m2, na działki nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...). Spełniona została tym samym pierwsza przesłanka, określona w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniająca ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Równocześnie zarówno decyzje organów I jak i II instancji zostały wydane z zachowaniem przesłanki, o jakiej mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przed upływem trzech lat od dnia wydania ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości. Co więcej, w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej umożliwiające określenie jej wysokości.

Wątpliwości w sprawie budzi jednakże prawidłowość ustalenia ostatniej przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, jaką jest rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, określony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący kwestionuje bowiem prawidłowość przedłożonego operatu szacunkowego wskazując, że jest on nierzetelny i jako taki nie może stanowić dowodu w sprawie.

W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.) to podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi jedynie dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż wyłączną kompetencją organu jest ocena zasadności wypłaty odszkodowania oraz ustalenia jej wysokości. To również organ ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. W powyższym świetle organ winien był więc dokonać oceny prawidłowości przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny oraz wyjaśnić, czy na przestrzeni lat miały miejsce transakcje nieruchomościami umożliwiające dokonanie wyceny nieruchomości w oparciu o przyjętą metodę wyceny.

Jak wynika z analizy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji organy administracji publicznej dokonały oceny przedłożonego operatu szacunkowego. W ocenie Sądu analiza powyższa nie pozwala jednakże przyjąć, aby organy rozważyły wszechstronnie prawidłowości przedłożonego operatu szacunkowego. Tym samym organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że za właściwy uznać należało wybór przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody porównywania parami w celu dokonania wyceny. Organ wyjaśnił przy tym, że podobieństwo nieruchomości porównywanych nie może być utożsamiane z ich identycznością, stąd zestawienie przez biegłego, w poszczególnych próbach, nieruchomości wycenianej (zarówno w stanie przed jak i po podziale) z trzema innymi nieruchomościami, pozwala na precyzyjne określenie stopnia ich podobieństwa pod względem poszczególnych cech. Stanowisko powyższe uznać należy za przedwczesne, a w każdym razie niepodparte danymi zawartymi w operacie i w sposób niedostateczny uzasadnione.

Sąd zwraca uwagę, że samo podobieństwo nieruchomości nie może przesądzać o prawidłowości dokonanej wyceny. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 135/12, Baza NSA). Brak powyższej informacji w operacie powoduje, że brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Choć dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 08 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 19/10, Baza NSA).

W niniejszej sprawie dla dokonania wyceny nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca celem porównania wybrał pięć nieruchomości o powierzchni (...) m2, (...) m2, (...) m2, (...) m2, (...) m2. Operat nie zawiera jednak, poza wskazaną powierzchnią i miejscem położenia nieruchomości, żadnych innych informacji charakteryzujących powyższe nieruchomości. Dopiero bliższe dane dotyczące nieruchomości wyłonionych do porównania, takie jak uzbrojenie i przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pojawiają się w rubryce zawierającej określenie wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem (działka nr (...) – str. 13 operatu).

W tych warunkach w żaden sposób nie można ustalić, a tym samym skontrolować, czym kierował się rzeczoznawca przyjmując do porównania akurat te trzy nieruchomości i czy ten wybór był prawidłowy w tym sensie, że dla porównania wybrano ostatecznie nieruchomości najbardziej podobnie do nieruchomości wycenianej.

Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku nieruchomości przyjętych do porównania ("jako najbardziej przystających do nieruchomości wycenianych" – str. 16 operatu) nieruchomości (...) do (...) i (...) (str. 18 operatu), nieruchomości (...) do (...) oraz nieruchomości (...) do (...) i (...) do (...) (str. 19 operatu). Do porównania powyższych nieruchomości ostatecznie wyłoniono nieruchomości położone przy ul. Strzeszyńskiej, ul. Sanockiej i ul. Skibowej, ale również i tutaj nie wskazano jakie cechy charakterystyczne wybranych nieruchomości zdecydowały o uznaniu ich za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Operat nie zawiera bowiem charakterystyki tych nieruchomości.

Kolejne wątpliwości budzi sposób wyłonienia nieruchomości przyjętych do porównania i wycen działek nr (...), (...), (...) (wydzielonych pod drogi wewnętrzne) oraz działki (...) (stacja trafo – str. 20 operatu). W przypadku tych nieruchomości oprócz danych dotyczących ich powierzchni i położenia, operat szacunkowy nie zawiera żadnych danych charakterystycznych. Nie wiadomo nawet czy nieruchomości te są użytkowane w ten sam sposób, jak wyceniane (droga wewnętrzna, stacja trafo). Ta kwestia pozostaje jedynie sferą domysłu.

Zaakceptowany przez organ operat szacunkowy powinien być sporządzony w taki sposób i zawierać takie informacje, które pozwolą zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 107 § 3 kpa przekonać strony o prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia, a równocześnie dając podstawę do skontrolowania tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. W niniejszym przypadku takich elementów zabrakło w sporządzonym na potrzeby prowadzonego postępowania operacie.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało dokonania wszechstronnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane jest do zweryfikowanie aktualności przedłożonego operatu szacunkowego oraz do wyjaśnienia, czy przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości mogły stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, co wiązać się może z koniecznością uzupełnienia sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu w zakresie, o jakim mowa w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.