Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 586/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę S. własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną gminną – ul. A w S., oznaczonej jako działka nr A o pow. [...] m2, obręb S., k.m. [...], stanowiącej współwłasność M. M., T. i E. Z., W. Z., D. Ż., B. i Z. Ż., J. i P. M., M. i T. G., Ł. K.-D. oraz H. i Z. B.. Następnie Prezydent Miasta S., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] r. nr [...], orzekł o:

1) umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania na rzecz J. i P. M.,

2) przyznaniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę – ul. A,

3) ustaleniu wysokości odszkodowania w kwocie [...]zł zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego,

4) wypłacie odszkodowania na rzecz:

- M. M. w kwocie [...] zł,

- E. i T. Z. w kwocie [...]zł,

- D. Ż. w kwocie [...] zł,

- M. i T. G. w kwocie [...] zł,

- Ł. K.-D. w kwocie [...]zł,

- H. i Z. B. w kwocie [...] zł,

- B. Z.-M. w kwocie [...] zł,

zobowiązując do wypłaty odszkodowania Gminę S. w terminie 14 dni od daty ostateczności decyzji.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129, 130 i 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W odwołaniu od decyzji co do pkt 3 i 4, M. M. jako współwłaściciel i zarządca nieruchomości, zarzucając rażąco niskie i nie spełniające wymogu słusznego odszkodowania przewidzianego w art. 21 ust. 2 Konstytucji, wniósł o ustalenie odszkodowania w kwocie [...] zł przy przyjęciu kwoty [...] zł za 1 m2 gruntu. Odwołujący się podniósł, iż nieruchomość znajduje się w centrum S., zaś grunt przy tejże ulicy sprzedany został pod budowę [...] za cenę około [...] zł, stąd też taką kwotę należało przyjąć jako podstawę odszkodowania. Zdaniem odwołującego się, sporządzony operat szacunkowy nie odnosił się do cen gruntów podobnie położonych w centrum S., w szczególności przy ul. A. Stąd też całkowicie niezrozumiałe i dowolne jest ustalenie wartości gruntu w przedziale od [...] do [...] zł za m2. Nadto nieruchomość mogła być użytkowana np. jako parking na [...] miejsca, co pozwoliłoby na uzyskanie dochodu w wysokości [...] zł za godzinę za jedno miejsce. Stąd też w opinii odwołującego się, decyzja organu I instancji została oparta na niekompletnym i wadliwym operacie szacunkowym, sporządzonym niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości przy uwzględnieniu jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania oraz przeznaczenia.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie prawidłowo określono wartość rynkową gruntu dla aktualnego sposobu użytkowania przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Nadto zgodnie z przepisem § 36 ust. 1 rozp. RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), przy określaniu wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne przyjmuje się ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Dopiero w przypadku braku takich cen, bierze się pod uwagę przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych. Stąd też wobec posiadania informacji o transakcjach nieruchomości zajętych pod drogi, trafnie określono wartość działki w oparciu o przepis § 36 ust. 1 cyt. rozp. Zatem za bezpodstawne organ odwoławczy uznał żądanie zapłaty odszkodowania w kwocie [...] zł za m2 gruntu jako ceny uzyskanej przy sprzedaży nieruchomości pod budowę o charakterze usługowym, a więc na całkowicie inny cel, niż przeznaczenie i faktyczne użytkowanie działki nr A. Wreszcie, zdaniem organu II instancji, skoro w niniejszej sprawie przeprowadzono rozprawę administracyjną, strony miały możliwość wypowiedzenia się co do sporządzonej oceny. Stąd też odwołania nie uwzględniono.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. ponowił zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego, przeznaczenie gruntu pod układ drogowy dla obsługi [...], dla budowy którego sprzedano grunt za cenę [...] zł za m2, jest tożsame, czego nie uwzględnił organ odwoławczy. Wadliwie też zastosowano przepis § 36 ust. 1 rozp. RM, skoro nie istnieje obrót rynkowy nieruchomości porównywalnych, czyli położonych w podobnej lokalizacji, a w operacie biegłego brak jest przykładowych transakcji dla gruntów, położonych w centrum S. przy ul. A. Nadto, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu niekompletności operatu, a mianowicie braku załączników w postaci bazy danych dla obliczenia średniej arytmetycznej i karty wyceny, czym naruszono wymóg z art. 7 kpa.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej oraz dodatkowo dołączył decyzję z dnia [...]r., mocą której po wznowieniu postępowania, uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. i orzeczono o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa działki nr A, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność w częściach ułamkowych: M. M., T. i E. Z., W. Z., D. Ż., B. i Z. Ż., M. i T. G., Ł. K.-D. oraz H. i Z. B..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić.

W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż operat szacunkowy, stanowiący obligatoryjny element postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, podlega ocenie przez organy administracji z punktu widzenia jego kompletności i spełnienia wymogów, określonych

w Rozdziale 4 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Tymczasem jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ I instancji wydając decyzję w dniu [...] r. po przeprowadzeniu w tym dniu rozprawy administracyjnej, nie dysponował załącznikiem do operatu w postaci karty wyceny gruntu. Dokument ten rzeczoznawca majątkowy przedłożyła dopiero w [...] r., co uniemożliwiło stronom zapoznanie z jego treścią i wniesienie zastrzeżeń do sposobu wyceny nieruchomości. Tymczasem mimo zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutu co do niekompletności operatu szacunkowego organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii, błędnie przyjmując, iż przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w dniu [...] r. umożliwiło stronom wypowiedzenie się do zebranego materiału. Już z tych względów decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 81 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogły się ostać.

Nadto, podzielić należy wątpliwości skarżącego co do właściwej metody szacowania nieruchomości.

Co prawda, w świetle art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym (lub w przypadku jego braku – na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, to jednak organy administracji zobligowane są przede wszystkim do rozważenia, czy w operacie szacunkowym biegły uzasadnił wybór przyjętej metody (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 4 marca

2004 r. sygn. akt VI ACa 667/03, Apel. – W-wa 2005/1/5). Dokonany przez biegłego wybór metody szacowania nieruchomości nie może być bowiem dowolny, lecz racjonalny, uzasadniony zasadami szacowania wartości nieruchomości, określonymi obowiązującymi przepisami prawa (vide: przywołany wyżej wyrok).

Przepis § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 cyt. rozp. stanowi, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2 cyt. rozp.). Nadto, w świetle § 4 ust. 1 tegoż rozp., przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozp.). Źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być jednak informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedaż w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2. Wreszcie, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 cyt. rozp.).

Jak wynika z treści operatu szacunkowego, sporządzonego na użytek niniejszej sprawy, działka nr A o pow. [...] m2, położona przy ul. A w centrum S. stanowi teren utwardzony kostką chodnikową, a otoczenie działki stanowią budynki mieszkalne, przy niewielkiej odległości od punktów handlowo-usługowych i kulturalno-oświatowych. Jej wartość rzeczoznawca majątkowy określiła przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, a ze względu na typ wycenianej nieruchomości do badań wzięto pod uwagę rynek regionalny nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych na terenie S. i miast sąsiednich. Jak podano w operacie, rynek gruntów przeznaczonych pod drogi na badanym obszarze jest średnio rozwinięty, a ze względu na brak inwestycji o charakterze budowy dróg na tym terenie, w badanym okresie, tj. w latach 2002-2003, zanotowano ok. [...] transakcje. Do obliczeń przyjęto zaś bazę danych w przedziale cenowym od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 (str. [...] operatu). Natomiast z dołączonego następnie wykazu [...] transakcji, dotyczących nieruchomości przeznaczonym w planie pod komunikację, wskazano dwie transakcje z terenu S. (dzielnice [...] i [...]).

Stąd też stwierdzić należy, iż zasadnicze wątpliwości budzi fakt przyjęcia przez rzeczoznawcę cen transakcyjnych uzyskiwanych na rynku regionalnym i zastosowania w tej sytuacji podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, zamiast wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przez ceny transakcyjne, o których mowa w § 36 ust. 1 cyt. rozp., należy rozumieć, ceny uzyskiwane na rynku właściwym ze względu na położenie wycenionej nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozp.). W sprawach wyceny gruntów zajętych pod drogi publiczne, nie ma natomiast zastosowania § 26 tego rozp. jako dotyczący wyceny nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. Gdy bowiem przyjąć, iż do nieruchomości drogowych ma zastosowanie § 26 rozp., a więc możliwe jest przyjmowanie cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym, czy nawet zagranicznym rynku nieruchomości, martwy pozostałby zapis § 36 ust. 2 rozp., a wręcz cała regulacja tego przepisu byłaby zbędna.

W konsekwencji, skład orzekający uznał, iż w niniejszej sprawie błędnie przyjęto ceny nieruchomości przeznaczonych pod komunikację a uzyskiwane na rynku regionalnym, czym naruszono przepis § 36 ust. 1 cyt. rozp.

Z tych wszystkich względów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 151 powołanej ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto wobec braku wniosku o ich zasądzenie (art. 210 § 1 cyt. ustawy).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zatem zlecić rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego przy zastosowaniu prawidłowego sposobu szacowania nieruchomości, określonego powołanymi wyżej przepisami prawa. Należy też umożliwić stronom zapoznanie się z treścią operatu i złożenie zastrzeżeń przed wydaniem decyzji. W razie wniesienia zarzutów do operatu, należy je przedstawić biegłemu celem ustosunkowania się do ich treści, a następnie dokonać oceny operatu pod kątem spełnienia wymogów kompletności i zastosowanie sposobu szacowania nieruchomości, określonej przepisami cyt. rozp.

Odnosząc się zaś do stanowiska skarżącego co do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji z uwagi na pominięcie transakcji, dotyczącej sprzedaży gruntu pod budowę [...] przy tej samej ulicy, stwierdzić przyjdzie, iż prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż chodzi o zupełnie inny charakter nieruchomości, o innym przeznaczeniu i sposobie użytkowania. Stąd też uzyskana z tej transakcji cena nie może być miarodajna dla określenia wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogę publiczną, chyba że z braku cen transakcyjnych na rynku lokalnym, zajdzie podstawa określenia wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.