Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3342/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2a ust. 1 i 2, art. 6a ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 60 ust. 1, art. 103 ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 488/19 w sprawie ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku, znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 488/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2018 roku, znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 3 i art. 60 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) dalej zwanej "ustawą – Przepisy wprowadzające", stwierdził, że Powiat T. nabył z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa własność nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina G., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o pow. 3,2754 ha, która stanowi pas drogowy drogi powiatowej nr [...] (poprzedni numer [...]) relacji [...].

Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z mapą do celów prawnych z 31 maja 2017 r. działka nr [...] stanowi użytek dr (droga) i powstała z części parceli nr [...] i [...] stanowiących własność Skarbu Państwa oraz części parceli nr [...], [...] i [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...], w której jako właściciel gruntu ujawniony jest Skarb Państwa – Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w K. Podniósł, że przedmiotowa działka stanowi obecnie część pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], natomiast na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę wojewódzką nr [...]. Powołując się na art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, organ stwierdził, że nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a co za tym idzie formalny zarząd (władanie) nad przedmiotową nieruchomością został z mocy prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny. Podkreślono, że nabycie spornej działki na rzecz Skarbu Państwa przez Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w K. na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1975 r., Rep. A nr [...] nie stoi na przeszkodzie w stwierdzeniu nabycia tej nieruchomości z mocy prawa przez Powiat T.

Skargę złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. Zarzucił organom naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6a ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez zaliczenie działki nr [...] do kategorii dróg publicznych w sytuacji, gdy zgodnie z treścią księgi wieczystej działka nie stanowi własności Powiatu T. tylko pozostaje w trwałym zarządzie skarżącego; a także art. 103 ust. 3 i art. 60 ustawy – Przepisy wprowadzające przez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy te nie mają cech normy uwłaszczającej, a jedynie charakter instrukcyjny, porządkujący podział zadań w zakresie zarządu drogami publicznymi, a tym samym nie mogą stanowić podstawy nabycia nieruchomości. Podniesiono też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niewskazanie prawidłowej podstawy prawnej uzasadnienia decyzji, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedostateczne i niedokładne zebranie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i w pełni podzielił argumentację organu w niej zawartą. W ocenie Sądu okoliczność spełnienia przesłanek komunalizacji spornej nieruchomości została ustalona przez organy w oparciu o dowody z dokumentów, które zostały szczegółowo wymienione w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji. Ponadto Sąd stwierdził, że w procesie ustalania stanu faktycznego organy wzięły pod uwagę wszystkie zebrane w sprawie dowody, a swoją ocenę wyczerpująco uzasadniły, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podzielił stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, której punktem wyjścia było stwierdzenie przez organ, że stan prawny niniejszej sprawy, wszczętej na wniosek Powiatu T. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości drogowej na podstawie art. 60 ustawy, jest zdeterminowany brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Dokonując wykładni przywołanego wyżej art. 60 ust. 1 ustawy, w tym zawartego w tym przepisie pojęcia "władanie", zasadnie stwierdził Minister, że wprowadzona z dniem 1 stycznia 1999 r. regulacja zawarta w art. 2a ustawy o drogach publicznych ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Zgodnie z powołanym przepisem, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1). Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Nie budzi zatem wątpliwości, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną może stanowić od 1 stycznia 1999 r. tylko własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku zastosowania art. 60 ustawy, do potwierdzenia nabycia przez jednostki samorządu terytorialnego mienia Skarbu Państwa, zajętego pod drogi publiczne, należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości. Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi działkę nr [...] o pow. 3,2754 ha. Jest to użytek – dr (droga), który powstał z cz. pgr [...], [...] Dobro Tabularne Skarb Państwa oraz cz. Pgr [...], [...] i [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...], w której jako właściciel ujawniony został Skarb Państwa - Wojskowy Zarząd Kwaterunkowo – Budowlany w K. na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1975 r., rep A nr [...]. Na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość stanowiła drogę wojewódzką nr [...], która została zaliczona do tej kategorii na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. Nr 24, poz. 117). Stosownie do art. 103 ust. 3 ustawy, z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi wojewódzkie, niewymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), stają się drogami powiatowymi. Skoro na tej podstawie przedmiotowa droga, jako niewymieniona w ww. rozporządzeniu, stała się drogą powiatową nr [...]. Skoro w myśl art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi powiatowe stanowią własność właściwego powiatu, to zasadnie organy uwzględniły tę okoliczność w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzeniu nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności spornej nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nie stoi na przeszkodzie podnoszona przez skarżącego okoliczność nabycia tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przez Wojskowy Zarząd Kwaterunkowo – Budowlany w K. na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1975 r. rep A nr [...].

Skargę kasacyjną złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury z siedzibą w L., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 6a ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i zaliczenie działki nr [...] do kategorii dróg powiatowych w sytuacji, gdy przedmiotowa działka, zgodnie z treścią księgi wieczystej, nie stanowi własności Powiatu T., lecz pozostaje w trwałym zarządzie skarżącego, w jego władaniu i posiadaniu od 13 marca 1975 r.;

2. art. 103 ust. 3 i art. 60 ustawy - Przepisy wprowadzające poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy te nie mają cech normy uwłaszczającej (przepisu wywłaszczeniowego), a jedynie charakter instrukcyjny, porządkujący podział zadań w zakresie zarządu drogami publicznymi, a tym samym nie mogą stanowić podstawy nabycia przez Powiat T. prawa własności nieruchomości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na wykładnię językową art. 60 ustawy – Przepisy wprowadzające, zgodnie z którą – aby jednostka samorządu terytorialnego nabyła na własność mienie Skarbu Państwa – musi przejąć daną instytucję lub państwową jednostkę organizacyjną, we władaniu której znajduje się mienie Skarbu Państwa. Rejonowy Zarząd Nieruchomości w L., który przejął nieruchomości będące w zarządzie Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w K., nigdy nie został włączony w skład administracji samorządowej i nigdy nie został "przejęty" przez jakąkolwiek jednostkę samorządu terytorialnego. Z tego względu Powiat T. nie mógł nabyć na własność mienia Skarbu Państwa, które znajdowało się (i nadal się znajduje) w trwałym zarządzie skarżącego.

W ocenie autorki skargi kasacyjnej wykorzystywanie spornej nieruchomości na cele drogowe nie pozbawiło Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. i jego poprzednika prawnego faktycznego władztwa, a tym bardziej prawa własności tej nieruchomości. Podkreśliła, że nieruchomość nr [...], w skład której wchodzą działki o nr [...], [...] i [...], stanowi obszar poligonu wojskowego w N. w ramach Ośrodka Szkolenia Poligonowego Wojsk Lądowych D. Droga przebiega wewnątrz poligonu, co oznacza, że po obu jej stronach mogą być prowadzone ćwiczenia wojskowe. Nieruchomość ta od 1975 r. w całości i w sposób nieprzerwany jest wykorzystywana na potrzeby bezpieczeństwa i obronności kraju. Powyższe oznacza, że Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. posiadał prawo własności nieruchomości i władał nią przez cały czas. Nie zaszła zatem żadna z przesłanek, która wskazywałaby na "władanie" nieruchomością przez Powiat T.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej zarzucono tylko naruszenie przepisów prawa materialnego. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając podniesione zarzuty, oparł się na niepodważanym stanie faktycznym, przyjętym jako podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi działkę nr [...] o pow. 3,2754 ha. Jest to użytek – dr (droga), który powstał z części parceli gruntowych [...], [...] Dobro Tabularne Skarb Państwa oraz części parceli gruntowych [...], [...] i [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...], w której jako właściciel ujawniony został Skarb Państwa - Wojskowy Zarząd Kwaterunkowo – Budowlany w K. na podstawie aktu notarialnego (umowy kupna sprzedaży) z [...] marca 1975 r., rep A nr [...]. Na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość stanowiła drogę wojewódzką nr [...], która została zaliczona do tej kategorii na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. Nr 24, poz. 117). Stosownie do art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1988 r. nr. 133 poz. 872 ze zm.) dalej jako "ustawa Przepisy wprowadzające", z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi wojewódzkie, nie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), stały się drogami powiatowymi. Na tej podstawie przedmiotowa droga, jako niewymieniona w ww. rozporządzeniu, stała się drogą powiatową nr [...].

W przedstawionych okolicznościach niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że "Zaliczenie do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z marszałkiem województwa po zasięgnięciu opinii rad gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz po zasięgnięciu opinii rad sąsiednich powiatów". Zatem przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ jak już wyżej przedstawiono, przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi publicznej, której status jako powiatowej ustanowiono na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich i art. 103 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną a nie w drodze uchwały rady powiatu na podstawie art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Jednym z przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji o stwierdzeniu nabycia przez Powiat T. własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], był art. 103 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stosownie do jego treści "Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w ust. 1, stają się drogami powiatowymi. Jest to przepis dostosowujący kategorię dróg do nowego modelu ustrojowego administracji drogowej, porządkujący status dróg i podział zadań w zakresie zarządu drogami publicznymi. Akt prawny o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych, co do zasady, nie powoduje zmian w zakresie własności nieruchomości drogowej. Zmiany statusu drogi na podstawie tego przepisu nie prowadziły do zmiany właściciela nieruchomości zajętej pod drogę, ponieważ przepis ten nie ma cech normy uwłaszczającej (przepisu wywłaszczeniowego, czy komunalizacyjnego). Przedmiotowa droga do dnia 31 grudnia 1998 roku miała statusu drogi wojewódzkiej. Na podstawie tego przepisu przedmiotowa droga obejmująca działkę nr [...] uzyskała status drogi powiatowej. Okoliczność ta nie stanowiła zatem samoistnej podstawy prawnej do nabycia z mocy prawa własności tej nieruchomości przez Powiat T..

Zdaniem Sądu pierwszej instancji stan prawny niniejszej sprawy, wszczętej na wniosek Powiatu T. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości drogowej na podstawie art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające, jest zdeterminowany brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Dokonując wykładni przywołanego wyżej art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, w tym zawartego w tym przepisie pojęcia "władanie" stwierdził, że wprowadzona z dniem 1 stycznia 1999 r. regulacja zawarta w art. 2a ustawy o drogach publicznych ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Zdaniem tego Sądu treść przepisu art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną należy odczytywać dosłownie. Użyty w tym przepisie termin władanie oznacza stan faktyczny, niezależny od stanu prawnego. Zatem, gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy), formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny. Do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władnie i wykorzystanie nieruchomości.

Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie nie podziela takiej wykładni wspomnianego przepisu. Otóż treść art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające jasno stanowi, że z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego staje się mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów ustawy Przepisy wprowadzające. Musiało zatem być to 1) mienie Skarbu Państwa, 2) będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, 3) przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Istotą zarzutu skargi kasacyjnej jest zwrot "we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego".

Otóż ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "władanie" użytego w art. 60 ust. 1, a także w innych przepisach rozdziału 4 "Nabycie mienia". Wykładni tego pojęcia dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01, w którym stwierdzono, że użyte w art. 68 ust. 1 ustawy (zatem i w art. 60 ust. 1) - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie", jakim posługuje się Kodeks cywilny i może podlegać wykładni, co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej, która stosowana jest w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego (art. 222, art. 336, art. 338, art. 339 k.c.). Jeżeli bowiem spojrzeć na przepisy ustawy, nie jako na przepisy regulujące jedynie stosunki cywilnoprawne (prywatnoprawne, własnościowe), lecz przepisy o charakterze ustrojowym (publicznoprawnym), regulujące kwestię wyposażenia nowo tworzonych jednostek samorządu terytorialnego w mienie mające służyć wykonywaniu przez nie ich publicznych zadań, to wówczas "władanie mieniem", o jakim stanowi przepis art. 68 ust. 1 ustawy (a także art. 60 ust. 1), nie powinno być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela (por. OSNP 2003/24/584). Zatem nabycie z mocy prawa, własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu, mogło dotyczyć tylko władztwa realizowanego przez instytucje i osoby prawne w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. I SA/Wa, wyroki NSA z 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 716/13 i z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 403/10, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Odwołania do innego przepisu – art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, kreującego odrębną normę prawną, a co za tym idzie odmienne przesłanki – jest nieuzasadnione. Takie stanowisko zajął również NSA w wyroku z 22 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 908/17.

Podobnie NSA w wyroku z 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 640/13 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl) dokonując wykładni art. 60 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przyjął że nabycie z mocy prawa, własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu, mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela.

Tym samym władanie rzeczą zostało ściśle połączone z prawem dającym określone władztwo nad rzeczą. Pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające, nie można zatem oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Zatem, faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być podstawą do zastosowania art. 60, albowiem nie mieści się w pojęciu władania. Z tych względów skład rozstrzygający niniejszą sprawę nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w zacytowanym przez organ drugiej instancji wyroku WSA w Warszawie z 20 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/13, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 524/14 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W konsekwencji przyjęcia błędnej wykładni art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że przepis ten mógł być podstawą materialnoprawną uwłaszczenia powiatu T. Ponadto, jak to trafnie zauważył skarżący kasacyjnie RZI w L., organy administracji i Sąd pierwszej instancji nie dostrzegły, że z wykładni językowej art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające wynika, że aby jednostka samorządu terytorialnego nabyła własność mienia Skarbu Państwa, musi on przejąć daną instytucję lub państwową jednostkę organizacyjną, we władaniu której znajduje się mienie Skarbu Państwa. Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L., który przejął nieruchomości będące w zarządzie Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w K., nigdy nie został włączony w skład administracji samorządowej i nie został przejęty przez jakąkolwiek jednostkę samorządu terytorialnego. Z tego względu Powiat T. na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające nie mógł nabyć na własność mienia Skarbu Państwa, które znajdowało się w trwałym zarządzie skarżącego.

Również przepis art. 60 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające stanowi wyłącznie typową normę kompetencyjną, przewidującą możliwość wydania przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej przejście własności określonego mienia na jednostkę samorządu terytorialnego, w przypadkach, gdy nabycie z mocy prawa mienia Skarbu Państwa przez te jednostki przewidują przepisy wskazane w ust. 1 art. 60. Taką norma jest również art. 60 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, który stanowi, że "Przepis ust. 3 stosuje się również w przypadkach, gdy nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego przewidują odrębne przepisy".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą materialnoprawną nabycia własności nieruchomości drogowej (działki nr [...]) przez Powiat T. nie jest też art. 2a pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), dodany z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Powyższy przepis nie jest jednak przepisem, który uwłaszcza jednostki samorządowe na nieruchomościach drogowych lub komunalizującym nieruchomości drogowe (wojewódzkie, powiatowe i gminne) będące do dnia wejścia w życie tego przepisu tj. 1 stycznia 1999 r., własnością Skarbu Państwa. Potwierdzeniem tego jest wprowadzenie przez ustawodawcę instrumentów mających na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem. Takim instrumentem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stwierdza on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z unormowań powyższych wynika, że celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zatem zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii.

Należy zatem stwierdzić, iż w obu decyzjach - zarówno w zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak również w decyzji Wojewody [...] nie wskazano prawidłowo podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jako podstawę prawną decyzji organów obu instancji powołano art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 103 ust. 3 oraz art. 60 ustawy przepisy wprowadzające. Jak już wyżej wskazano, ani art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych ani też art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. nie stanowią materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" powiatu gruntem stanowiącym drogę powiatową (tak NSA w wyroku z 6 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1930/06 i WSA w Warszawie w wyrokach z 11 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 470/06 i z 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 370/08 - pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Przepis art. 60 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające stanowi wyłącznie normę kompetencyjną przewidującą możliwość wydania przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej przejście własności określonego mienia na jednostkę samorządu terytorialnego w przypadkach, gdy nabycie z mocy prawa mienia Skarbu Państwa przez te jednostki przewidują odrębne przepisy. Skoro więc takimi odrębnymi przepisami nie mogą być ani art. 2a ustawy o drogach publicznych ani też art. 103 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające, to oparcie decyzji na tak powołanej podstawie prawnej było błędne. Żadna z tych norm - jak to wskazano wyżej - nie ma cech normy uwłaszczającej (komunalizującej), a jedynie charakter instrukcyjny, porządkujący podział zadań w zakresie zarządu drogami publicznymi. Natomiast przepis art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, jak już wykazano wyżej nie mógł być zastosowany w okolicznościach niniejszej sprawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.

Z podanych wyżej względów, wskazana przez organy administracji podstawa materialnoprawna nabycia własności z mocy prawa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przez Powiat T., nie mogła mieć zastosowania w ustalonym przez te organy administracji stanie faktycznym. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., zastosują się do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O kosztach postępowania sądowego od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz RZI w L., orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.