Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1149/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.188, art.203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. NSA Wiesław Morys Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1339/10 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz P. G. kwotę 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1339/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 26 lipca 1950 r. nr UR.P.II.9.5014/49 i 710/50 uznającego, że nieruchomość ziemska [...], stanowiące własność W. P. –P. podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

K. G. i H. Z.-O. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 26 lipca 1950 r., a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2001 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu o stwierdzenie praw do spadku po W. P.-P. Sąd Grodzki w Łukowie ustalił, w wyniku pomiaru majątku dokonanego przez biegłego K. T. , że ogólna powierzchnia nieruchomości ziemskiej wynosiła 100,0224 ha, a wobec tego Starostwo Powiatowe w Łukowie po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wykazało, że komisja ds. reformy rolnej w protokole z 15 maja 1950 r. ogólną powierzchnię wyliczyła na 101,02 ha, w tym 87,59 ha użytków rolnych. Taką powierzchnię przyjęło Prezydium, uznając akty notarialne kupna-sprzedaży gruntów, sporządzone po 1 września 1939 r. za bezskuteczne, a także odrzucając dokumenty wskazujące na mniejszą powierzchnię, jako zawierające stwierdzenie ogólne (ok. 93 ha, 80 ha), zatem nie było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Skargę na decyzję Ministra wniosły obie wnioskodawczynie i Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 30 września 2003 r. sygn. akt IV SA 197-198/02, uchylił decyzje Ministra wydane w obu instancjach. Sąd podkreślił, że jakkolwiek słuszne jest stanowisko co do niewłaściwości odliczenia od powierzchni majątku odłączeń dokonanych po 1 września 1939 r., wobec treści dekretu o reformie, o tyle nieuzasadnione jest pominięcie takich odłączeń dokonanych przed tą datą, na co wskazywały skarżące, a nadto, że organ oparł się jedynie na opinii biegłego K. T. bez próby zweryfikowania tego dowodu.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium, wyjaśniając, że wprawdzie dokumenty wskazują, iż ogólna powierzchnia majątku była mniejsza aniżeli 100 ha, bowiem ustalając ją wcześniej pominięto niektóre odłączenia, to jednak z protokołu z dnia 15 maja 1950 r. wynika, że powierzchnia użytkowa wynosiła 87,59 ha, zatem użytki rolne przekroczyły wskazaną w dekrecie powierzchnię 50 ha.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na tę decyzję wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2008 r. IV SA/Wa 162/08, uznając rozstrzygnięcie Ministra za trafne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, jednak Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 29 czerwca 2009 r. I OSK 948/08, wyrok ten uchylił, wskazując, iż stroną postępowania sądowego jest P. G. z uwagi na to, że K. G. przeniosła na niego aktem notarialnym z listopada 2005 r. przypadające jej prawa do spadku po W. P.-P. , a P. G. oświadczył, że spadek ten przyjmuje i wstępuje w prawa i obowiązki dotychczasowego spadkobiercy. P. G. , strona postępowania sądowego, nie brał w nim udziału, co jest podstawą do uchylenia orzeczenia. Na skutek tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2009 r. IV SA/Wa 1564/09, uchylił obie decyzje Ministra o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, już z udziałem P. G. , Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazanymi na wstępie decyzjami z [...] czerwca 2010 r., [...] lipca 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 26 lipca 1950 r., argumentując w istocie tak samo, jak miało to miejsce w decyzjach z [...] czerwca 2006 r. i [...] listopada 2007 r., bowiem stwierdził, że odliczenia od ogólnej powierzchni nieruchomości nie mają znaczenia, gdyż użytki rolne, jak wynika z protokołu z 15 maja 1950 r. miały powierzchnię 87,59 ha, i nadto gdyby odjąć sprzedane 13,65 ha to i tak powierzchnia użytkowa przekroczyłaby 50 ha. Skarga P. G. na te decyzje została oddalona, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r.

Po omówieniu zasad postępowania nieważnościowego i przenosząc je na grunt rozpatrywanej sprawy, Wojewódzki Sąd stwierdził, że istotne znaczenie ma przesłanka dotycząca powierzchni użytków rolnych, o czym mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o reformie. Wojewódzki Sąd wskazał, że w orzeczeniu Prezydium z 26 lipca 1950 r. przyjęto powierzchnię tych użytków 87,59 ha, jak wyliczono w protokole z 15 maja 1950 r., a choć informacja ta dotyczy roku 1950, a nie dnia wejścia w życie dekretu, to brak jest dokumentów, które wskazywałyby aby w toku postępowania strony podnosiły, że powierzchnia ta uległa zmianie z tytułu zwiększenia jej po wojnie. Podnoszony w skardze zarzut, co do braku podstaw do przyjęcia, że powierzchnia użytków rolnych przekraczała 50 ha, z powołaniem się na zaświadczenie Zarządu Gminy w S. z dnia 14 kwietnia 1948 r., nie może mieć decydującego znaczenia, gdyż nie wiadomo na jakiej podstawie została oparta zawarta w nim informacja o powierzchni użytkowej 49,50 ha – wywodził Sąd, dodając, że brak jest dowodów aby treść tego zaświadczenia znana była Prezydium w 1950 r. Sąd w rezultacie uznał, że ocena Ministra co do prawidłowości orzeczenia jest trafna.

Reprezentowany przez adwokata, P. G. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ewentualnie po uchyleniu – przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania:

1) art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez niewłaściwe zastosowania i pominiecie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z odmową zastosowania w tej sprawie,

2) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1935 r. o klasyfikacji gruntów dla podatku gruntowego oraz § 6-19, § 31 i § 42 rozporządzenia Ministra Skarbu z dnia 20 czerwca 1936 r. wydane w porozumieniu z Ministrami: Rolnictwa i Reform Rolnych oraz Spraw Wewnętrznych w sprawie wykonania ustawy o klasyfikacji gruntów dla podatku gruntowego poprzez dalsze uznawanie wyników ustaleń komisji z dnia 15 maja 1950 r. i pominięcie faktu powszechnie znanego, że autorami "protokolarnego i komisyjnego" ustalenia dokonanego przez inny organ były osoby nie mające żadnych uprawnień, a spełniające jedynie wymagania ideologiczno-polityczne,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów skargi pominięcie zarzutu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy, mimo zaistnienia rażącego naruszenia prawa, naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 84, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez rozpoznanie wyłącznie części materiału dowodowego uzasadniającego rozstrzygnięcia Ministra, czego skutkiem było zastosowanie przez WSA art. 151 p.p.s.a., a także art. 75 ust. 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne pominięcie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety oraz brak analizy orzeczenia z 1950 r. pod kątem przepisów rozporządzenia z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, szczególnie w związku z zakwestionowaniem ustaleń komisji z dnia 15 maja 1950 r. oraz "pomiarów" dokonanych przez K. T. ,

4) art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2003 r. w sprawie IV SA 197-198/02 (wcześniej art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 59 ustawy – o Naczelnym Sądzie Administracyjnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że istotne w sprawie było zbadanie czy wystąpiła druga przesłanka wskazana w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), dalej "dekret". Przepis ten stanowi, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich łączny rozmiar przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, ponieważ majątek W. P.-P. położony był w ziemi łukowskiej, dalsza część tego przepisu nie ma znaczenia w sprawie, o tyle rację ma Sąd co do drugiej przesłanki, tj. 50 ha użytków rolnych, bowiem jeśli idzie o normę 100 ha powierzchni ogólnej to już z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2003 r. IV SA 197-198/02 wynika, że nieruchomość ziemska W. P. –P. powierzchni takiej nie posiadała. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem nakazał odliczenie od powierzchni przyjętej z opinii biegłego K. T. powierzchni gruntów zbytych przed 1 września 1939 r.

Wytyczne te zostały wykonane, organy bowiem i Wojewódzki Sąd w kolejnych wystąpieniach, wydanych po tym wyroku, stwierdziły, iż powierzchnia ta była mniejsza aniżeli 100 ha, jednak uznały, iż nieruchomość i tak podpadała pod przepisy dekretu, bowiem powierzchnia użytków rolnych przekraczała 50 ha, o których mowa w art. 2 ust 1 lit. e/ dekretu.

Po lekturze decyzji Ministra a także wyroków Wojewódzkiego Sądu odnosi się wrażenie, że skoro nie można było uznać, że nieruchomość podpadała pod przepisy dekretu z uwagi na jej powierzchnię ogólną, to i tak należało stwierdzić, że podpada pod jego działanie z uwagi na przekroczenie powierzchni użytków rolnych, bez badania i oceny rzeczywistego stanu rzeczy.

Postępowanie nadzorcze, a taki był przedmiot sprawy, bowiem wniosek następców prawnych W. P. –P. dotyczył stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 26 lipca 1950 r., ma na celu ocenę czy orzeczenie administracyjne zostało wydane zgodnie z przepisami stanowiącymi jego materialnoprawną podstawę. W postępowaniu tym tego nie przeprowadza się dowodów aby ustalić stan faktyczny sprawy, jednak nie oznacza to, że nie można przeprowadzić postępowania dowodowego, pozwalającego ocenić, czy w postępowaniu zwykłym stan faktyczny został prawidłowo ustalony, a co za tym idzie wydana decyzja z tych ustaleń wynika. W postępowaniu nieważnościowym dotyczącym ww. orzeczenia Prezydium takie badanie nie zostało przeprowadzone przez organ nadzoru, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny działanie takie w pełni zaakceptował.

Wojewódzki Sąd przyjął, że powierzchnia użytków rolnych nieruchomości ziemskiej Władysława P. –P. określona w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej na 87,59 ha jest prawidłowa. Wynika ona z protokołu z dnia 15 maja 1950 r. z komisyjnego ustalenia powierzchni majątku. Z postępowania przez Sądem Grodzkim w Łukowie z dokumentu, który w tym postępowaniu stanowił główny dowód, tj. pomiarów biegłego K. T. wynika, że powierzchni ogólna nieruchomości wynosiła 100,0224 ha, zaś wg ww. protokołu z dnia 15 maja 1950 r. ta powierzchnia to 101,02 ha. Już ta rozbieżność wskazuje na nieścisłości w określeniu powierzchni nieruchomości, przy czym oba te wyliczenia nie uwzględniają faktu zbycia przez właściciela przed 1 września 1939 r. gruntów. Z zaświadczenia Zarządu Gminy w S. z dnia 14 kwietnia 1948 r. wynika, że powierzchnia ogólna wynosi około 80 ha, zaś z zaświadczenia Urzędu Skarbowego w Łukowie z 25 listopada 1946 r., że około 93 ha. Te zaświadczenia zostały uznane za niemające znaczenia, gdyż określają powierzchnię zbyt ogólnie. Jeśli jednak wziąć pod uwagę, że od powierzchni około 100 ha – tj. 100,0224 ha czy 101,02 ha odjąć powierzchnię gruntów zbytych 13,65 ha, jak podkreślił Wojewódzki Sąd, to właśnie te zaświadczenia, choć określające powierzchnię ogólnie będą bliższe rzeczywistości i nie powinny być dyskwalifikowane.

Skoro, jak stwierdził Wojewódzki Sąd, istotne było ustalenie co do powierzchni użytków rolnych to w tym zakresie należało właśnie dokonać oceny, a takiej zabrakło.

Stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 50, poz. 51) za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. W świetle tego przepisu należało ocenić jakie użytki wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej i jaka była ich powierzchnia. Następcy prawni b. właściciela podnosili bowiem, że część gruntów do takich użytków zaliczona być nie mogła. W opinii biegłego K. T. wymienione są poszczególne rodzaje gruntów i ich powierzchnie i badając przyjętą przez Prezydium powierzchnię użytków rolnych należało dokonać ustaleń w tym zakresie.

Z powołanego wyżej zaświadczenia Zarządu Gminy w S. z dnia 14 kwietnia 1948 r. wynika, że powierzchnia użytków rolnych wynosiła 49,50 ha. Wojewódzki Sąd zakwestionował ten dowód, stwierdzając, że nie wiadomo na czym informacja ta została oparta, jak też nie wiadomo czy Prezydium wydając orzeczenie z dnia 26 lipca 1950 r. o zaświadczeniu tym wiedziało. Takie przyczyny odrzucenia dowodu trudno uznać za zasadne.

Zarówno zaświadczenie Urzędu Skarbowego w Łukowie z dnia 25 listopada 1946 r., Zarządu Gminy w S. z dnia 14 kwietnia 1948 r., czy protokół z dnia 15 maja 1950 r. są dokumentami urzędowymi i nie można jednych przyjąć a drugich odrzucić bez istotnego powodu. Ponieważ dokumenty te jak i opinia biegłego, także dowód przewidziany i dozwolony przepisami podają różne wartości jeżeli idzie o wielkość użytków rolnych to należało dokonać własnych ustaleń nie poprzez przeprowadzenie nowego dowodu, czy pomiarów, ale poprzez ocenę tych dokumentów i dokonanie obliczeń powierzchni użytków rolnych, mając na uwadze ich definicje zawarte w § 4 cyt. wyżej rozporządzenia.

Organ nadzoru i Wojewódzki Sąd takiej oceny nie dokonały, przyjmując za pewne ustalenia protokołu z dnia 15 maja 1950 r., a dyskwalifikując bez żadnej uzasadnionej przyczyny dokumenty wcześniejsze aniżeli protokół, bliższe dacie wejścia w życie dekretu.

Nie można zatem w postępowaniu nadzorczym było stwierdzić, że przyjęte przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie dane co do powierzchni nieruchomości tak ogólnej, jak i użytków rolnych odpowiadało rzeczywistemu stanowi, gdyż w postępowaniu tym żadnych badan na podstawie dostępnych w aktach sprawy dowodów nie przeprowadzono, jak też oceny tych dowodów. W takim stanie odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia o nieruchomości ziemskiej, że nie naruszono art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu była przedwczesna.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).