Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1147/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, 3 p 20
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 6,7,77,80,107  par. 3, 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek - Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania S. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na budowę - utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu decyzji GINB wyjaśnił, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], umorzył wszczęte na wniosek S. D. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku wolnostojącego, restauracji [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą: wiatą śmietnikową, tarasem dla klientów, ogródkiem rekreacyjnym dla dzieci, wewnętrznym układem drogowym i postojowym, zbiornikiem retencyjnym i dwoma zbiornikami szczelnymi bezodpływowymi o poj. 9,00 m3 każdy, budowę stacji transformatorowej, budowę wewnętrznej instalacji gazowej na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Po analizie odwołania S. D. GINB stwierdził, co następuje.

W przypadku wszczęcia postępowania, jeżeli w jego toku okaże się, że z jakiejkolwiek przyczyny jest ono bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Może mieć ona charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu, drugi - gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, albo, gdy nastąpiło przedawnienie żądania lub gdy brak jest przedmiotu żądania.

Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialno prawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy.

GINB wyjaśnił definicję strony z art. 28 k.p.a. i stwierdził, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), stanowiącym przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Pr., bud. Art. 28 ust. 2 Pr. bud. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, a jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "interes prawny lub obowiązek", o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest zatem wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowania inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości. Tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], wystąpił S. D., właściciel działki o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, działka o nr ew. [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką o nr ew. [...]. Natomiast działka o nr ew. [...] jest oddzielona od działki o nr ew. [...], działką o nr ew. [...].

Z projektu zagospodarowania działki (rys. nr Z-1, str. 44 oraz pkt. 3.2 Przedmiot opracowania str. 7, TOM "Projekt budowlany zamienny restauracji [...] ") wynika, że w stosunku do projektu budowlanego pierwotnego zmiany polegają na zmianie przebiegu sieci kanalizacyjnej sanitarnej i tłuszczowej. Ponadto projektowane zbiorniki na nieczystości ciekłe zostały przeznaczone osobno dla ścieków technologicznych i sanitarnych. Podkreślić należy, że w ramach projektu budowlanego nie została przewidziana zmiana usytuowania ww. zbiorników na nieczystości ciekłe. Nadmienić należy jedynie, że zaprojektowany najbliżej działki o nr ew. [...] zbiornik szczelny bezodpływowy na nieczystości ciekłe, znajduje się w odległości 14,7 m od granicy z tą działką i ok. 32 m od budynku na działce o nr ew. [...]

Mając na uwadze wskazany powyżej zakres zmian GINB stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie ogranicza nieruchomości wnioskodawcy w możliwości jej zagospodarowania i brak jest również innych przepisów prawa, które wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu przez S. D. działki o nr ew. [...] w związku z realizacją spornego przedsięwzięcia.

Podnoszone przez S. D. okoliczności uzasadniające w jego ocenie posiadanie przez niego przymiotu strony dotyczą inwestycji objętej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], która stanowi przedmiot odrębnego postępowania, pozostają bez wpływu na ocenę posiadania przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., Nr [...]. Ocena, czy S. D. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu została ograniczona jedynie do zakresu zmian objętych decyzją z dnia [...] maja 2015 r.

Skoro zatem wnioskodawca nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], to należy utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...].

Zarzut odwołania dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ wojewódzki postępowania wyjaśniającego z uwagi na nieprzeprowadzenia wizji lokalnej, nie ma w ocenie GINB wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Ocena czy dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, następuje w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją, a zatem odnosi się do oddziaływania inwestycji w jej projektowanym, a niezrealizowanym kształcie.

Ponadto odnosząc się do zarzutu odwołania GINB wyjaśnił, że o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji decyduje organ właściwy w sprawie. W niniejszej sprawie organem tym jest Wojewoda [...].

Z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcie brak było możliwości odniesienia się do merytorycznych zarzutów, dotyczących kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r.

Z decyzją tą nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na [...] kwietnia 2017 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie art. 7, 77, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie i nie odniesienie się do wniosków i zarzutów podniesionych w sprawie przez skarżącego, dotyczących zarówno stanu faktycznego jak i zarzutów prawa, zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, co skutkowało nie wyjaśnieniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które mogły doprowadzić (gdyby były) przeprowadzone, że w sprawie brakuje najmniejszych podstaw do odmowy skarżącemu statusu strony w postępowaniu; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. :art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego".

Jak stwierdził skarżący, GINB "zrównał (...) sytuację faktyczną i prawną Skarżącego z przechodniem lub pasażerem autobusu, który działając z subiektywnych pobudek utrudnia realizację cudzych zamierzeń inwestycyjnych, o których wiedzę zapewnia swojej spostrzegawczości przechodnia lub pasażera".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów.

Uzasadniając skargę, skarżący przedstawił opis stanu sprawy i powołał się na to, że "wskazał na materiał dowodowy uprawdopodabniający przyjęcie, że w niniejszej sprawie ujawniła się specyficzna sytuacja, która pozbawiła Wydział Architektury i Budownictwa Dzielnica [...] Urzędu [...] możliwości bycia arbitrem, na rzecz strony zainteresowanej w ograniczeniu stron postępowania wyłącznie do Inwestora oraz właścicieli nieruchomości, na których Obiekt miał powstać. Za pośrednictwem Dzielnicy [...] Urzędu [...], począwszy od 2010 r., zostały skutecznie przeprowadzone zabiegi lobbingowe mające na celu przeforsowanie daleko idących zmian do planu zagospodarowania przestrzennego (działalność prawodawcza). W ocenie skarżącego zmiany są sprzeczne z wiedzą urbanistyczną i architektoniczną dla analizowanego obszaru. Nadto Dzielnica [...] Urzędu [...] w ramach swych kompetencji posiada możliwość stosowania planu zagospodarowania przestrzennego, wydając stosowane decyzje administracyjne (działalność stosowania prawa). A następnie Dzielnica [...] Urzędu [...] tak interpretuje prawo, aby pozbawić możliwości kontroli legalności przedsiębranych przez nią działań".

Skarżący uznał, że jedyną możliwością zrealizowania obiektu wbrew prawu oraz miejscowemu planu zagospodarowania przestrzennego było pozbawienie statusu strony okolicznych sąsiadów (którzy byli stroną postępowania w zakresie tej samej inwestycji w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy), a inwestycja forsowana jest "na zasadzie faktów dokonanych pod tymczasową tarczą ostatecznej decyzji Prezydenta [...]".

W ocenie skarżącego, Prezydent [...] od 2010 r. uchyla się od podania jakichkolwiek argumentów i okoliczności w jakich i dlaczego uległ w niniejszej sprawie i dopuścił do wprowadzenia poprawek do planu zagospodarowania przestrzennego (wbrew zdaniu planistów) służących tylko i wyłącznie utorowaniu inwestorowi drogi do ulokowania obiektu, o parametrach jak w zaskarżonej decyzji oraz dlaczego wydał skarżoną decyzję, mimo, że wprowadzone zmiany do planu zagospodarowania przestrzennego okazały się niedostateczne do wydania takiej decyzji.

Skarżący wyjaśnił, że w sprawie dotyczącej tego samego obiektu, w tym samym miejscu i wszczętej na wniosek tego samego inwestora był stroną postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy, jako strona. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt. IV SA/Wa 1027/11, "który wypowiedział się, że zarzuty, które zgłosił Skarżący w tym postępowaniu powinny być przedmiotem merytorycznej oceny w ramach postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż "Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę, konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji".

Skarżący podkreślił, że GINB nie uzasadnił dlaczego pomimo, że Skarżący posiadał interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o warunki zabudowy, takiego interesu już nie posiada w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego.

GINB co prawda omawia relacje pomiędzy art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud., ale wnioski są niezrozumiałe dla skarżącego.

GINB nie odniósł się też do argumentów skarżącego, którymi uzasadniał swój interes prawny, a także twierdzeń oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Stanowisko, zajęte przez GINB jest nietrafne, a uzasadnienie niejasne. Skarżący nie wie, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuszcza możliwość posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zakresie postępowania o warunki zabudowy i jednocześnie nieposiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zakresie postępowania o pozwolenie na budowę.

GINB zdaniem skarżącego, w sposób nieuprawniony zawęził wykładnię art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud.

Skarżący podkreślił, że posiadał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy pozwalającą na posadowienie budynku mieszkalno – usługowo - handlowego wzdłuż pierzei ul. [...], który zgodnie z Planem MPZP byłby dodatkową ochroną akustyczną dla budynków postawionych w głębi działki, chroniącego przed uciążliwościami ruchu kołowego i kolejowego. Jednak powiadomiony o inwestycji [...], która w pierwotnym kształcie miała być wzdłuż ul. [...], a po interwencji ZDM niewydającemu zgody na wjazd od tej strony, obrócono obiekt o 270° i front obiektu został usadowiony równolegle do większej granicy Skarżącego (naruszenie długości elewacji od strony ul. [...]), został zmuszony do zaniechania swojej inwestycji. GINB tego aspektu nie uwzględnił, posiłkując się tylko analizą oddziaływania przygotowaną przez Dzielnicę [...].

Powołując się na orzecznictwo, skarżący wyjaśnił, że za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę można uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ pierwszej lub drugiej instancji.

Wskazał też, że w definicji " obszaru oddziaływania obiektu" jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzającym związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych należą nie tylko przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Takimi przepisami są także przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności.

Nie można zatem uznać, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektu, unormowanych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz ustalenie w okolicznościach tej sprawy, że będą zachowanie normy hałasu, automatycznie przesądza o tym, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji prowadzi do uznania że nieruchomość sąsiednia skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Tak więc przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującemu mu prawa własności.

GINB w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W dniu [...] lutego 2018 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo procesowe wraz z pełnomocnictwem dla r. pr. M. D.. Pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów (będących kopiami), który został oddalony przez Sąd na rozprawie 22 lutego 2018 r. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W piśmie tym pełnomocnik stwierdził bezzasadność pozbawienia skarżącego prawa do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i wyjaśnił, czego dotyczy przedmiot skargi, jak również opisał szeroko "kontekst sprawy" i dostrzegane przez skarżącego nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Wskazał na uleganie przez Prezydenta [...] "działaniom lobbingowym".

W części dotyczącej interesu prawnego skarżącego, pełnomocnik wskazał m.in. na to, że "inwestycja zgodna z prawem nie jest, a Skarżącemu, właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje konkretny i pewny interes prawny, aby cieszyć się statusem strony po to, aby zgłoszone zarzuty zostały zweryfikowane pod względem merytorycznym". W ocenie pełnomocnika, nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu [...]. Ocenił, że realizacji inwestycji "doprowadziła do faktycznego wyłączenia funkcji mieszkalnej nieruchomości Skarżącego". Pełnomocnik powołał się na uciążliwości w postaci zanieczyszczenia, tłoku, hałasu, immisji pośrednich i bezpośrednich, degradacje środowiska, naruszenie stosunków wodnych, wzmożony ruch samochodowy, całodobowe oświetlenie, nieprzyjemne zapachy itp. uciążliwości związane z inwestycją [...].

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że interes prawny skarżącego wynika z prawa cywilnego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (a zwłaszcza § 26), przepisów z zakresu ochrony środowiska, czy też ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów i rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zarówno przedmiotem zaskarżenia, jak i kontroli dokonywanej przez tut. Sąd w ramach rozpoznania skargi nie jest kontrola, czy słusznie zostało umorzone postępowanie (z powodów braku legitymacji skarżącego i braku przymiotu strony) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielająca [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku wolnostojącego, restauracji [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola legalności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], zmieniającej ww. decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Wprawdzie sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, ani wskazywanym w niej przepisami, tym niemniej rozstrzyga sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tej sprawie granice wyznaczone są przedmiotem zaskarżenia i dlatego sądowa kontrola decyzji administracyjnej może polegać wyłącznie na ocenie legalności zaskarżonej decyzji i tego, czego ona dotyczyła.

Organ I i II instancji prawidłowo więc zawęził ocenę legitymacji materialnej skarżącego do tego, czy posiada on przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. (ale również i art. 28 k.p.a.) w zakresie postępowania nadzwyczajnego, w którym badana jest ważność zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (również jednak w zakresie dokonanej zmiany). Słusznie bowiem organa uwzględniły to, że w sentencji ww. decyzji znajduje się wzmianka "Pozostałe warunki decyzji Nr [...] z dn. [...].09.2014 pozostają bez zmian", co oznaczało, że Prezydent [...] orzekał wyłącznie w przedmiocie zmian w projekcie budowlanym, już wcześniej przez ten organ zatwierdzonym; poza zatwierdzonymi zmianami w obiegu pozostała natomiast pierwotna, zasadnicza decyzja o pozwoleniu na budowę, zatwierdzająca pierwszy projekt budowlany.

Jak wynika z dokonanych na podstawie dokumentów ustaleń, dokonanych przez organ I, a potwierdzonych przez organ II instancji, z projektu zagospodarowania działki (projekt budowlany zamienny restauracji [...]) wynika, że w stosunku do projektu budowlanego pierwotnego zmiany polegają na: 1. zmianie przebiegu sieci kanalizacyjnej sanitarnej i tłuszczowej, 2. projektowane zbiorniki na nieczystości ciekłe zostały przeznaczone osobno dla ścieków technologicznych i sanitarnych. W ramach projektu budowlanego nie została przewidziana zmiana usytuowania ww. zbiorników na nieczystości ciekłe, zaś zaprojektowany najbliżej działki o nr ew. [...] zbiornik szczelny bezodpływowy na nieczystości ciekłe jest w odległości 14,7 m od granicy z tą działką i ok. 32 m od budynku na działce o nr ew. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza ponadto, że z "Bilansu terenu inwestycji", zamieszczonego w projekcie zamiennym (pkt. 2.3 s. 6 dół) wynika ponadto, że nie uległa zmianie elewacja frontowa budynku, ale zmniejszyła się powierzchnia utwardzona i powiększyła się powierzchnia biologicznie czynna. Takie więc ustalenia tut. Sąd przyjął za prawidłowe, zwłaszcza, że skarżący w swoich pismach procesowych ich nie kwestionuje.

Organa obu instancji przeprowadziły poprawne rozważania w zakresie tego, kto może być uznany za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, dokonując pogłębionej analizy przesłanek z art. 28 k.p.a., ale – przy uwzględnieniu przedmiotu postępowania – przede wszystkim przesłanek, wynikających z art. 28 ust. 2 Pr. bud. Słusznie została zwrócona uwaga na fakt powiązania dyspozycji art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 k.p.a., z której wynika, ze interes prawny strony powinien w postępowaniu związanym z pozwoleniem na budowę (zwyczajnym lub nadzwyczajnym) wynikać z istnienia po stronie podmiotu domagającego się czynności administracyjnej prawa, na które wpływ może mieć projektowana inwestycja. Prawo to musi wynikać z hipotezy przepisu prawa materialnego (a więc nie stanowić wyłącznie elementu stanu faktycznego). W Prawie budowlanym interes prawny strony występuje wówczas, gdy obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomość, będąca własnością danego podmiotu (art. 28 ust. 2 Pr. bud.). Zgodnie z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. oddziaływaniem obiektu jest możliwość ograniczeń w zagospodarowaniu (w tym w zabudowie) nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich, wynikająca z przepisów odrębnych.

Niekwestionowanym w literaturze i orzecznictwie poglądem jest, że na osobie domagającej się wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania spoczywa ciężar wykazania własnego interesu prawnego. W niniejszej sprawie skarżący powinien był więc wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynikają jego określone uprawnienia, mogące być ograniczonymi przez fakt zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego. Skarżący tego nie uczynił.

Wymogu takiego nie spełnia w szczególności ogólne powołanie się pełnomocnika skarżącego, w piśmie procesowym z [...] lutego 2018 r., na prawo cywilne, ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (a zwłaszcza § 26), przepisy z zakresu ochrony środowiska, czy też ustawy o drogach publicznych i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów i rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Wskazanie nazw aktów prawnych, które – co pełnomocnikowi skarżącego należy przyznać – funkcjonują w polskim systemie prawa powszechnego, ale bez wskazania konkretnych przepisów i wykazania wpływu obiektu budowlanego na uprawnienia z tych przepisów płynące, jest tylko ogólnikowym stwierdzeniem, a nie wykazaniem interesu prawnego.

Analiza podnoszonych przez niego zarzutów (w odwołaniu i skardze, jak również we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], zmieniającej ww. decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę i w piśmie procesowym z [...] lutego 2018 r.) prowadzi do wniosku, że wprawdzie skarżący wywodzi swój interes prawny z ogólnie pojmowanego prawa własności (a więc, jak można przypuszczać, z art. 140 kodeksu cywilnego), ale nie wykazuje przekonywująco, w jaki sposób triada uprawnień właścicielskich mogłaby w rzeczywistości – i prawnie – być ograniczona zmianą uprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego i udzieleniem w tym zakresie pozwolenia na budowę.

Skarżący zaniechał wykazania skutków prawnych decyzji zmieniającej, której ważność kwestionował, mających wpływ lub potencjalnie mogących ograniczać jego prawo własności. Z akt zaś sprawy nie wynika, aby zmiana przebiegu sieci kanalizacyjnej sanitarnej i tłuszczowej, osobne przeznaczenie zbiorników na nieczystości ciekłe (wobec braku zmiany ich usytuowania), czy wreszcie zmniejszenie powierzchni utwardzonej i powiększenie powierzchni biologicznie czynnej wpływały na dotychczasową możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że nie można na podstawie akt sprawy stwierdzić, że powyższe zmiany, zatwierdzone kwestionowaną decyzją Prezydenta [...], wpłynęły – jak twierdzi skarżący – na wzmożenie ruchu samochodowego, hałas, dodatkowe oświetlenie terenu, ograniczenia w zabudowie gruntu skarżącego, emisję spalin, odbieranie ścieków czy inne immisje pośrednie lub bezpośrednie. Zatwierdzone bowiem zmiany w żaden sposób nie wpływają nie tylko na wzmożenie ww. uciążliwości, ale i na nieruchomość skarżącego i nie można uznać, że znalazła się ona w związku z tym w obszarze odziaływania tych zmian. Z uwagi zaś na charakter zatwierdzonych zmian nie można skutecznie stwierdzić, że obiekt budowlany uległ takiej zmianie, że obecnie bardziej niż uprzednio oddziałuje na nieruchomość skarżącego.

Poczucie niesprawiedliwości i wyrażane przez skarżącego wątpliwości odnośnie przesłanek wydania przez Prezydenta [...] decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają żadnego merytorycznego znaczenia w niniejszej sprawie. Argumenty, podnoszone w skardze i piśmie procesowym, a dotyczące sposobu posadowienia obiektu, jego gabarytów, czy wpływu na otoczenie mogą być ponadto rozważane, ale w wypadku skutecznego prawnie wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielająca [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę. Te kwestie nie są natomiast przedmiotem badania w wypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej ww. decyzję Prezydenta [...] – z uwagi na zakres objęty decyzją zmieniającą.

Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego (pismo z dnia [...] lutego 2018 r., s. 9) fakt, że "inwestycja z prawem zgodna nie jest" nie uzasadnia jeszcze interesu prawnego skarżącego. Skarżący powinien bowiem wykazać, że owa niezgodność decyzji z prawem narusza jego interes prawny, wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego. W szczególności "cieszenie się statusem strony po to, aby zgłoszone zarzuty zostały zweryfikowane pod względem merytorycznym" jest niewystarczającym uzasadnieniem własnego interesu prawnego.

Skoro na podstawie akt sprawy, w tym twierdzeń skarżącego, nie można było uznać, że posiada on interes prawny w zainicjowaniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], zmieniającej decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, to prawidłowo organ I instancji postepowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył, a GINB taką decyzję utrzymał w mocy.

Prawidłowo bowiem GINB dokonał wykładni art. 105 § 1 k.p.a., stwierdzając, że jeżeli po wszczęciu postępowania administracyjnego okaże się, że jest ono bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania – co wystarczająco zostało stwierdzone w orzecznictwie i literaturze – ma bowiem miejsce m.in. wówczas, gdy czynności od organu zażądał podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu, a brak ten nie był na tyle oczywisty, aby zastosować dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. Jest to tzw. przesłanka podmiotowa umorzenia postępowania. Rację miał też organ II instancji stwierdzając, że umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne i w taki wypadku nie można orzekać co do meritum sprawy.

Niezasadne były zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia przez organ art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organ I i II instancji zebrały bowiem takie dowody, jakie w sprawie będącej przedmiotem orzekania były istotne, dokonał ich prawidłowej oceny i na tej podstawie ustaliły w zgodzie z prawdą obiektywna stan faktyczny. Uzasadnienie nie zawiera wad, na które powołuje się skarżący; to, że skarżący – wówczas jeszcze niereprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – nie zrozumiał argumentów organu (zwłaszcza w zakresie dotyczącym art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Pr. bud.) nie świadczy o błędnym uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji w pełni odniósł się też do tych zarzutów skarżącego, które miały merytoryczne znaczenie; nie jest obowiązkiem organu odniesienie się do twierdzeń niemających w sprawie interesu prawnego danego podmiotu znaczenia, a będących subiektywnym odczuciem ich autora w zakresie rzekomo istniejącego lobby lub pozamerytorycznych wpływów na decyzję Prezydenta [...]. W takich bowiem sprawach właściwe są inne organa.

Z przyczyn podnoszonych w uzasadnieniu organa nie naruszyły ani art. 28 k.p.a., ani art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud., ale dokonały ich prawidłowej wykładni i prawidłowo je zastosowały.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.