Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 240/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1c,  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J.M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia czy aktualna wysokość obiektu budowlanego nie powoduje przesłaniania oraz ograniczania nasłonecznienia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]), D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu zażalenia J. M. (zwany dalej skarżącym) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia czy aktualna wysokość obiektu budowlanego wznoszonego na działce nr [...], obręb [...] w L. przy ul. S. nie powoduje w tej chwili przesłania oraz ograniczenia nasłonecznienia budynku przy ul. P. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 23 maja 2018 r. skarżący zwrócił się do PINB w L.. o podjęcie działań sprawdzających faktyczną wysokość obiektu budowlanego wznoszonego na działce nr [...], obręb [...] w L. przy ul. S. Zawarł w ni również żądanie "niezwłocznego wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia czy aktualna wysokość już na tym etapie wznoszonego obiektu nie powoduje w tej chwili przesłaniania oraz ograniczenia nasłonecznienia" budynku położonego przy ul. P. [...].

Dnia 10 lipca 2018 r. PINB w L.wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia czy aktualna wysokość obiektu budowlanego wznoszonego na działce nr [...], obręb [...] w L. przy ul. S.nie powoduje w tej chwili przesłaniania oraz ograniczania nasłonecznienia budynku przy ul. P.[...].

Po rozpatrzeniu zażalenia, DWINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejno pismem z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego I stopnia wezwał skarżącego do usunięcia braków w podaniu dotyczącym ustalenia, czy aktualna wysokość ww. obiektu budowlanego nie powoduje przesłaniania oraz ograniczania nasłonecznienia.

Pismem z dnia 21 listopada 2018 roku PINB w L. poinformował, że podanie wnoszącego zostało pozostawione bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków określonych w ww. wezwaniu.

Dnia 5 grudnia 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie do DWINB, który to postanowieniem nr [...]z dnia [...] roku wyznaczył PINB w L. 30-dniowy termin celem rozpoznania sprawy.

Dnia 31 stycznia 2019 r. organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego wydał postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia czy aktualna wysokość obiektu budowlanego wznoszonego na działce nr [...], obręb [...] w L. przy ul. S.nie powoduje w tej chwili przesłania oraz ograniczenia nasłonecznienia budynku przy ul. P.[...].

Na powyższe postanowienie zażalenie w ustawowo przewidzianym terminie wniósł skarżący, a DWINB postanowieniem [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, które to postanowienie zostało następnie uchylone wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 10 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 301/19) z uwagi na brak zagwarantowania stronie prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i tym samym naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.

Z uwagi na długi okres czasu, który upłynął od wydania postanowienia, które zostało uchylone DWINB postanowieniem nr [...]z dnia [...] r. wezwał PINB w L. do przeprowadzenia kontroli.

W odpowiedzi wpłynęło pismo organu nadzoru budowlanego z dnia 4 lutego 2020 r. I instancji wraz z załącznikami w postaci: protokołu z kontroli z dnia 30 stycznia 2020 r., opracowania sporządzonego przez uprawnionego geodetę oraz notatki służbowej z dnia 7 września 2018 roku.

Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. organ zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z uprawnienia tego skorzystał skarżący, który sporządził notatkę z pisma PINB w L. z dnia 4 lutego 2020 roku oraz wykonał fotografię załączonych do niego załączników tj.: protokołu kontroli z dnia 30 stycznia 2020 roku, notatki służbowej z dnia 7 września 2018 roku oraz opracowania sporządzonego przez uprawnionego geodetę, po czym odmówił podpisania notatki z przeglądania akt sprawy potwierdzającej dokonanie czynności.

Rozpoznając ponownie sprawę DWINB wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia organu I instancji stanowi art. 61 a § 1 k.p.a. zgodnie, z którym: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".

Dalej wyjaśnił, że budynek na działce nr [...], obręb [...] w L.przy ul. S.realizowany jest na podstawie ostatecznej decyzji PINB w L. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Z decyzji DWINB nr [...] z dnia [...] r., utrzymującej w mocy ww. decyzję, wynika, że zaprojektowana wysokość kalenicy rzeczonego budynku wynosi 13,35 m. Wysokość przesłaniania dla budynku skarżącego nie może przekraczać tej wielkości (informacje znane organowi z urzędu). Z akt sprawy wynika, iż obecnie wartość różnicy pomiędzy rzędną posadzki parteru a rzędną kalenicy budynku po obniżeniu przez inwestorów krokwi (po wydaniu postanowienia DWINB nr [...] z dnia [...].) wynosi 13,27m i nie przekracza wartości określonej w projekcie tym samym nie przesłania budynku skarżącego. Potwierdza to również notatka służbowa z dnia 7 września 2018 r. oraz protokół z kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego I stopnia z dnia 30 stycznia 2020 r., z którego wynika, że nie stwierdzono zmiany wysokości w stosunku do opracowania sporządzonego przez uprawnionego geodetę z dnia 27 sierpnia 2018 r. Tym samym organ stwierdził, że inwestor aktualnie realizuje rzeczony obiekt budowlany zgodnie z projektem zamiennym. Istotne jest również to, że kwestia przesłaniania i ograniczenia nasłonecznienia budynku przy ul. P. [...] była już rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku, którego stroną był skarżący. Oznacza to, iż miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy dotyczącymi ww. postępowania, w tym również zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym.

Dalej organ wskazał, iż inwestorzy ww. budynku są zobowiązani do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu przed przystąpieniem do jego użytkowania, a weryfikacja zgodności wysokości przedmiotowego budynku z projektem budowlanym jest jednym z elementów kontroli obowiązkowej, która jest przeprowadzana po zakończeniu budowy i złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Odnosząc się do treści wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 301/19), w którym Sąd wskazał, że "rozpoznanie sprawy przez organ II instancji odbywa się z udziałem stron, którym należy zapewnić dostęp do ogółu dowodów, które stanowiły podstawę do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Brak zatem zapoznania się strony z dowodami oznacza, że nie mają one w sprawie żadnego znaczenia.", DWINB podniósł, iż dnia 11 września 2018 r., wpłynęła do DWINB uwierzytelniona kopia protokołu kontroli, która odbyła się w dniach 5-9 lipca 2018 r. Natomiast dnia 3 października 2018 roku skarżący zapoznał się z aktami sprawy i wykonał fotografię ww. protokołu z kontroli oraz pisma przekazującego protokół na okoliczność czego została sporządzona notatka z przeglądania akt sprawy. Również organ uwzględnił żądanie skarżącego o wydanie kserokopii. Oznacza to, iż skarżący został zapoznany z dowodami zgromadzonymi w sprawie.

Nadto, skarżącemu zostało zagwarantowane prawo do przeglądania akt sprawy w związku z przeprowadzoną kontrolą na okoliczność ustalenia aktualnego stanu faktycznego przed wydaniem zaskarżonego postanowienie

Odnosząc się do treści pism oraz zażalenia skarżącego DWINB wyjaśnił, że podziela, stanowisko organu I instancji dotyczące braku możliwości wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, z uwagi na to, że znajduje on zastosowanie w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 tego przepisu. Postępowanie, które ewentualnie mogłoby zakończyć się wydaniem ww. decyzji zakończyło się w 2013 roku decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ponieważ inwestor przedłożył wówczas projekt budowlany zamienny.

Wyjaśnił również, że postępowanie naprawcze jest odrębnym postępowaniem od postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie, co jednocześnie czyni argument niezakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowalnego niezasadnym. Ponadto weryfikacja spornej inwestycji pod kątem jej zgodności z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie miała już miejsce w postępowaniu zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją. Zatem zapadło już rozstrzygnięcie w tej sprawie. Podkreślono przy tym, że WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 301/19), wskazał, że NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r. (sygn. akt II I OSK24/15), stwierdził brak podstaw po podważenia ustaleń dokonanych przez organ administracji co do zgodności projektu budowlanego z § 13 cyt. rozporządzenia. Stąd nie można już kwestionować zgodności projektu zamiennego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zdaniem DWINB niezgodne z prawdą jest twierdzenie jakoby wszystkie ustalenia organu I instancji dotyczące aktualnej wysokości spornego obiektu oparte były wyłącznie na zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r. projekcie budowlanym, a to z tego względu, iż PINB w L. przeprowadził kontrolę rzeczonego obiektu, a ponadto inwestorzy do dokumentacji kontroli budowy przedłożyli opracowanie sporządzone przez uprawnionego geodetę, z którego wynika, że wartość różnicy pomiędzy rzędną posadzki parteru a rzędną kalenicy budynku nie przekracza wartości określonej w projekcie. Zaznaczyć trzeba również, iż ponowna kontrola została przeprowadzona przez PINB w L.dnia [...] roku. Z ww. dokumentami skarżący miał możliwość zapoznania się i odniesienia do nich, co też uczynił.

Konkludując DWINB uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe ze względu na to, iż zaistniały inne uzasadnione przyczyny, z powodu których zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. Brak jest podstawy materialno-prawnej do wszczęcia postępowania w sprawie.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą (przynajmniej przedwczesną) aplikację wobec okoliczności, iż organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy odnośnych czynności kontrolnych w trybie art. 81 ust. 4 w zw. z art. 84 a pkt. 1 Prawa budowlanego, do których był zobligowany na mocy wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 września 2019 r., II SA/Wr 301/19 i w rezultacie w sposób nieuprawniony orzekł, iż na gruncie spornego przypadku nie zachodzi materialno - prawna podstawa do wszczęcia postępowania.

Zdaniem skarżącego organ nadzoru budowlanego podejmując czynności kontrolne w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, winien je przedsiębrać w sposób adekwatny w stosunku do ich celu, determinowanego żądaniem strony oraz stanem faktycznym, którego to żądanie dotyczy, mając w pierwszym rzędzie na względzie szeroko pojęte przypisy prawa budowlanego a nie wyłącznie sam projekt budowlany z i/lub warunkami realizacji obiektu zatwierdzonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Taką czynnością, która w pełni odpowiada powyższej charakterystyce, jest przeprowadzona przez organ we własnym zakresie czynność pomiarowa, ew. nałożenie na mocy postanowienia na inwestora obowiązku przedłożenia operatu geodezyjnego, względnie też wskazanie skarżącemu uprawnionego geodety, celem zlecenia sporządzenia operatu na jego koszt — jako czynność przeprowadzaną w sposób zgodny z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc przy całkowitej niezależności w stosunku do ustaleń zawartych w zatwierdzonym w sprawie projekcie budowlanym zamiennym. Tylko takie czynności zdaniem strony są w stanie przesądzić i dokładnie określić faktycznie, realnie zachodzącą różnicę pomiędzy rzędną terenu przy wejściu do budynku a rzędną kalenicy budynku. Natomiast sam ich fakt przeprowadzenia, jak i osiągnięte w rezultacie ich wykonania ustalenia winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w protokole - sporządzonym zgodnie z art. 81 Prawa budowlanego. Nadto – zdaniem skarżącego – należało zapewnić mu czynny udział w postępowaniu i dopiero wówczas pod warunkiem braku ustalenia istnienia stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie którejkolwiek z norm szeroko pojętego prawa budowlanego, orzec na zasadzie art. 61 a § 1 k.p.a., iż postępowanie z wniosku strony nie może zostać wszczęte wskutek zaistnienia kategorii innych przyczyn, o których jest mowa w tej szczególnej regulacji procesowej.

Tymczasem w realiach zaskarżonej sprawy - po doręczeniu wyroku WSA we Wrocławiu z 10 września 2019 r. wraz z aktami sprawy – DWINB ograniczył się wyłącznie do analizy części dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, a mianowicie zatwierdzonego prawomocną decyzją projektu budowlanego tj. projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją PINB w L. z dnia [...] r. i na tych analizach oparł kluczową część uzasadnienia zaskarżanego postanowienia przyjmując, że aktualna wysokość spornego obiektu wynosi 13, 27 m. Odwołał się także do czynności procesowych przeprowadzonych przez organ I instancji tj. do notatki służbowej PINB z dnia 7 września 2018r. oraz protokołu z kontroli z 30 stycznia 2020 r. Zwłaszcza z tego drugiego dokumentu ma wynikać, iż nie doszło do zmiany wysokości spornego obiektu w stosunku do opracowania sporządzonego przez uprawnionego geodetę z dnia 27 sierpnia 2018 r. Zdaniem skarżącego przyjęcie wskazanej wysokości na podstawie tychże dokumentów jest wadliwe z uwagi na przyjęcie w projekcie nieprawdziwej rzędnej i w rezultacie otrzymaniu fałszywego wymiaru samego obiektu. Tymczasem, co zostało podniesione przez skarżącego w jego korespondencji z organem i znajduje się w aktach sprawy, jeżeli na mapie do celów projektowych, rzędna terenu przy wejściu do budynku określana jest na wartość 137,97, a odległość od poziomu terenu do poziomu posadzki II kondygnacji naziemnej wynosi obecnie powyżej 2,15 m, to bezsprzecznie musi prowadzić to do konstatacji, iż rzędna określona wartością 139,89 jest nieprawdziwa. Następnie przyjmując wartość rzędnej wysokości terenu 137,97 i oznaczoną rzędną wysokości dachu 153,55 oczywistym jest, iż wysokość budynku aktualnie wynosi 15,56 m. Ten wymiar zaś jest w sposób oczywisty niezgodny z wymiarem wskazanym przez projektanta w sporządzonym projekcie zamiennym spornej inwestycji i dodatkowo narusza § 13 pkt. 4 Rozporządzenia o warunkach technicznych.

W ramach reasumpcji powyższych wywodów skarżący podał, że żadna z przedsiębranych z osobna, ani też wszystkie łącznie czynności jakie podejmował organ II instancji po zapadłym wyroku Sądu nie odnoszą się w sposób bezpośredni do meritum zarzutów i twierdzeń skarżącego, leżących u podstaw jego żądania z dnia 23 maja 2018 r. Znamiennym przy tym jest to. iż organ w podsumowaniu analizowanej części uzasadnienia konkluduje, iż inwestor aktualnie realizuje sporna inwestycję zgodnie z (li tylko) projektem zamiennym. W ten sposób sam się niejako przyznaje, iż nie dokonał oceny obiektu, w ramach kontroli przedsiębranej w trybie przepisu at. 81 ust. 4 Prawa budowlanego przez pryzmat szeroko rozumianych przepisów prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącego, w świetle zapadłego rozstrzygnięcia WSA we Wrocławiu, bez znaczenia dla oceny prawidłowości czynności przedsiębranych przez organ w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego są podnoszone przez DWINB okoliczności związane z przesłanianiem i ograniczeniem nasłonecznienia oraz obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W tym kontekście podkreślono, że niezależnie od jakichkolwiek innych postępowań (nawet o zbieżnym przedmiocie) obowiązkiem organu jest przeprowadzenie stosownych czynności, a następnie umożliwienie zapoznania się z nimi podmiotowi próbującemu zainicjować dane postępowanie.

Skarżący podniósł, że w aktach sprawy brak jest kluczowego z perspektywy dowodowej — operatu mierniczego, na podstawie którego możnaby ustalić aktualną wysokość realizowanego obiektu budowlanego. Natomiast przedłożony do wglądu w dniu 13 lutego 2020 r. rysunek nr [...] PRZEKRÓJ A-A stanowi tylko ksero — dokumentu najprawdopodobniej pierwotnie sporządzonego w formacie A3 — obejmujące dwie odrębne karty o formacie A4, przy czym tylko jedna z nich została opatrzona stosowną pieczęcią organu wraz z podpisem pracownika za zgodność z oryginałem.

Skarżący zarzucił także, że organ - od samego początku, tj. od doręczenia wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2018 r. - całkowitym milczeniem pomija prymarną kwestię zasadzania się wszelkich jego (tj. organu) ustaleń dotyczących wysokości spornego obiektu, na błędnej rzędnej, zaczerpniętej z przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego i w konsekwencji z konieczności — w myśl zasady, iż mały błąd na początku staje są wielkim na końcu — ustaleniu nieprawdziwej wysokości obiektu. Nie może zatem ulegać najmniejszej wątpliwości, iż godzi to w zasadę przekonywania oraz jest niezgodne z przepisem art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego do tut. Sądu postanowienie DWINB z dnia [....] r. (Nr [...]) utrzymującego w mocy postanowienie PINB w L. Sąd uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Utrzymanym przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. odmówiono wszczęcia postepowania w sprawie ustalenia czy aktualna wysokość obiektu budowlanego wznoszonego na działce nr [...], obręb [...] w L. przy ul. S. nie powoduje w tej chwili przesłaniania oraz ograniczenie nasłonecznienia budynku przy ul. P. [...]. Podstawę prawną, na której oparto orzeczenie stanowił art. 61a §1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przywołana regulacja określa zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przesłanki te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że "Przez <>, o których stanowi art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie w tej samej sprawie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem <> w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, stanowi także przypadek, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku strony, czyli nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony" (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/WR 43/20, CBOIS).

Istotne jest jednak to, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie cyt. przepisu, konieczne jest aby choćby jedna z określonych w nim przesłanek miała charakter oczywisty. W takim więc zakresie mamy do czynienia z przeszkodami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego, czy z przepisów materialnych, które wykluczają samo wszczęcie postępowania lub też w ogóle sprzeciwiają się tej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego. Wymaga przy tym zauważenia, że samo wystąpienie takiej przeszkody nie decyduje per se o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ decydująca jest oczywistość jej występowania na tym wstępnym etapie procedowania. Cechę "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania trzeba z kolei pojmować jako sytuację, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego albo jako jawność, wyrazistość, całkowita dostępność poznawcza jej istnienia. Mogą być to zatem przykładowo takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Oczywistą przeszkodą sprzeciwiającą się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego jest z pewnością cywilny charakter sprawy, leżący poza kognicją organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych. Oczywistość warunkująca zaniechanie wszczęcia postępowania występuje wówczas, gdy wynika z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu, bądź z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 472/19, CBOSA).

Nadto w niniejszej sprawie istotne jest to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po uprzednim wyeliminowaniu – wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 10 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 301/19) – wcześniejszego postanowienia DWINB z uwagi na zaniechanie zapewnienia stronie czynnego udziału i konieczność rozpatrzenia całości sprawy we własnym zakresie. Niniejsze aktualizuje więc konieczność oceny sprawy z uwzględnieniem art. 153 p.p.s.a. Stanowi on, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu, wydanego w ramach związania wynikającego z przywołanej normy sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku.

Skoro zatem uchylając ww. wyrokiem postanowienie DWINB Sąd wskazał na potrzebę nie tylko zapewnienia stronie czynnego udziału ale również konieczność rozpatrzenia całości sprawy we własnym zakresie to rzeczą DWINB było ponowne pochylenie się nad zasadnością wydania postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. i tym samym bezspornego wskazania i wykazania, że w sprawie postępowanie z innych – oczywiście uzasadnionych - przyczyn nie może być wszczęte. W rozpoznawanej sprawie, tak rozumiana przypadek oczywistości nie został wykazany, gdyż rozpoznając ponownie sprawę DWINB swoje przekonanie co wystąpienia oczywistej przeszkody w prowadzeniu postępowania oparł wyłącznie na pozyskanym protokole kontroli budowy obiektu z [...] r., w którym przeprowadzający kontrolę ograniczyli się wyłącznie do konstatacji, iż: "nie stwierdzono zmiany wysokości budynku w stosunku do opracowania sporządzonego przez uprawnionego geodetę (...) z dnia 27 sierpnia 2018 r. Nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości mogących stanowić przeszkodę do wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego". Nadto dysponował oświadczeniem I. M., iż w sprawie dokonano obniżenia kalenicy budynku i tym samym wysokość dachu wynosi 13,27 m od poziomu 0.00 wraz z załączonym opracowaniem sporządzonym przez uprawnionego geodetę. Niniejsze nie czyni jednak zadość dyspozycji zawartej w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. W oparciu o ten przepis organ nadzoru ma poza postępowaniem jurysdykcyjnym możliwość podjęcia czynności kontrolnych na nieruchomości i ocenienia w ten sposób, czy zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania, zgodnie z żądaniem złożonego podania. W tym jednak celu rzeczą nadzoru jest podjęcie i wykazanie w protokole czynności, które podjął w trakcie kontroli w celu ustalenia okoliczności faktycznych. W realiach niniejszej sprawy tego jednak zabrakło, gdyż czynności kontrole sprowadziły się w zasadzie tylko do opisania wykonanych prac na spornym obiekcie i konstatacji, że nie stwierdzono zmiany wysokości budynku w stosunku do opracowania sporządzonego przez uprawnionego geodetę. W oparciu o tak sporządzony protokół trudno jednak stwierdzić na jakiej podstawie przeprowadzający czynności kontrolne doszli do wyżej wskazanego przekonania co do wysokości i w jaki sposób dokonali pomiarów, a nawet czy w ogóle ich dokonali. Brak niebudzącego wyjaśnienia niniejszej okoliczności i jej opisania w protokole stanowi istotne uchybienie procesowe, gdyż okoliczność aktualnej wysokości przedmiotowego budynku stanowi kluczowy element w niniejszej sprawie i zasadniczy zarzut, na podstawie którego skarżący żąda wszczęcia postępowania. Przez to oraz mając na względzie zapadły w sprawie wyrok z 10 września 2019 r. rzeczą DWINB było wyjaśnienie spornej kwestii w sposób jasny, nie budzący wątpliwości oraz odpowiednio wykazany w protokole kontroli, do którego skarżący na podstawie art. 10 k.p.a. winien mieć wgląd. Wyjaśnić przy tym trzeba, że zapewnienie stronie czynnego udziału na etapie podejmowania czynności kontrolnych – tak ja to ma miejsce w niniejszej sprawie – aktualizuje uprawnienie jednostki do wglądu w całość zebranej dokumentacji i jest sygnałem, że podjęte czynności są dla organu wystarczające do wydania stosownego aktu.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd w składzie orzekającym uznał, iż DWINB zaniechał należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznej w zakresie aktualnej wysokości spornego obiektu, a podjęte czynności po uchyleniu wcześniejszego postępowania nie pozwalają na konstatację co do oczywistego wystąpienia przesłanki istnienia przeszkody w zakresie możliwości wszczęcia postępowania, o której to mowa w art. 61a k.p.a. W tych okolicznościach uznał, za konieczne uchylić zaskarżone postanowienie, co też orzekł w pkt. I sentencji. Rozstrzygniecie zwarte z kolei w pkt. II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a.