Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu G. G. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia na własność gminy nieruchomości wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Starostwa Powiatu W., działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust.1a i ust. 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2015r., poz. 1774 ze zm. - dalej jako "u.g.n."), ustalił dla G. G. odszkodowanie w kwocie 28.920 zł z tytułu przejęcia przez Gminę S., z mocy prawa, prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0396 ha, obręb P.. Jednocześnie organ zobowiązał Gminę S. do wypłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu Starosta podał, że decyzją z dnia [...], Burmistrz S., działając na podstawie art. 93 ust.1, art.98 ust. 1 i art. 99 u.g.n. na wniosek G. G., zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr 20/1, [...], na działki nr 20/3, nr 20/4, nr 20/5, nr 20/6, nr 20/7, nr 20/8, nr 20/9, nr 20/10, nr 20/11. Wydzielona w wyniku podziału działka nr 20/11 zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego południową część obrębu S. oraz północną część obrębu Zębice zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Ś. nr [...] z dnia [...] r. przeznaczona została na poszerzenie istniejącej drogi (ul. P.). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 11 maja 2011 r. i z tym też dniem, działka nr 20/11 przeszła na własność Gminy.

W dniu 13 czerwca 2013 r. G. G. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa ww. nieruchomości na poszerzenie drogi gminnej. Organ ustalił, że strony podjęły wcześniej próbę uzgodnienia kwoty odszkodowania, która okazała się nieskuteczna z uwagi na zbyt niską - zdaniem byłej właścicielki - kwotę odszkodowania zaproponowaną przez Gminę.

W toku wszczętego powyższym wnioskiem postępowania, organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego M. R. w celu sporządzenia operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania. Po przedłożeniu operatu i przeanalizowaniu całości materiału dowodowego Starosta wydał decyzję z dnia [...] r. w której ustalił dla G. G. odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Gminę własności opisanej wyżej działki.

Na skutek odwołania G. G., Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego podnosząc pod jego adresem szereg zarzutów. Rozpatrując sprawę ponownie Starosta powołał nowego rzeczoznawcę majątkowego K. K., zlecając mu sporządzenie operatu szacunkowego, zgodnie ze wskazaniami Wojewody. Nowy operat przedłożony został w dniu 18 grudnia 2014 r. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. po raz kolejny ustalił odszkodowane na rzecz G. G.. Ta decyzja również nie ostała się w obrocie prawnym, gdyż na skutek odwołania skarżącej, została uchylona przez Wojewodę D. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda zakwestionował przede wszystkim prawidłowość operatu szacunkowego i zobowiązał organ do rzetelnej jego oceny, przy uwzględnieniu wszystkich opisanych przez niego okoliczności, oraz do uzupełnienia braków dowodowych.

Wobec powyższych zaleceń Starosta wystąpił do rzeczoznawcy o sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego, uwzględniającego zastrzeżenia organu odwoławczego. W dniu 8 czerwca 2016 r. rzeczoznawca złożył do akt sprawy nowy operat szacunkowy określający wartość przejętej przez Gminę nieruchomości. Liczne uwagi do powyższego operatu przedstawiła G. G., domagając się ustalenia wartości nieruchomości na poziomie 120 zł/m2 i w konkluzji wywodząc, że odszkodowanie ustalone na podstawie tego operatu będzie zaniżone na jej niekorzyść. Rzeczoznawca po zapoznaniu się z tym zastrzeżeniami, odniósł się do nich szczegółowo w piśmie z dnia 14 września 2016 r. i uznał je za nieuzasadnione.

W dniu 18 października 2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem przedstawicieli Gminy S. oraz rzeczoznawcy majątkowego. Skarżąca nie stawiła się na rozprawę, natomiast w dniu 17 listopada 2016 r. przedłożyła kolejne pismo, w którym między innymi stwierdziła, że wszystkie dotychczas wykonane operaty szacunkowe przedstawiają zaniżoną wartość nieruchomości.

Po dokonaniu oceny operatu szacunkowego organ pierwszej instancji stwierdził, że spełnia on wymogi określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wobec czego, uznał go za wystarczający dowód dla ustalenia odszkodowana dla G. G.. Zdaniem organu operat ten zgodny jest z ww. przepisami w aspekcie formalnym, jak też pod względem zastosowanego przez biegłego podejścia i metody szacowania nieruchomości. Analiza wykazała między innymi, że na potrzeby wyceny biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych bez części składowych, położonych na terenie gminy S. oraz gmin sąsiednich położonych w powiecie w. tj. gminy [...], przeznaczonych w planach miejscowych pod budowę dróg publicznych, w okresie od października 2013 r. do sierpnia 2016 r.. Jak wskazuje biegły, na ww. obszarze, w badanym okresie zanotowano łącznie kilkadziesiąt transakcji sprzedaży nieruchomości, stanowiących działki gruntu, bez części składowych, przeznaczonych w miejscowych planach pod budowę dróg publicznych. Z dokonanej analizy wynika, że ceny transakcyjne sprzedaży tych nieruchomości, na analizowanym obszarze rynku, w badanym okresie czasu, wahały się w przedziale od 43,64 do 141,56 zł/m2 gruntu. Przy czym, jak podkreślił biegły, jednoznaczne określenie wpływu upływu czasu na poziom cen transakcyjnych jest bardzo utrudnione ze względu na cechy rynku nieruchomości oraz specyfikę transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Zdaniem biegłego w analizowanym okresie, poziom cen transakcyjnych był stabilny, wobec czego biegły odstąpił od korygowania cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych ze względu na upływ czasu (tzw. trend cenowy) - podczas dokonywania analizy porównawczej. Biegły uzasadnił także objęcie analizą rynku lokalnego, w okresie od października 2013 r. do maja 2016 r. Na pytanie organu, zadane w trakcie rozprawy administracyjnej, czy nie rozważał rozszerzenia obszaru badania o rynek regionalny, ale z przyjęciem krótszego czasookresu - biegły stwierdził, że nie rozważał takiego poszerzenia, ponieważ na lokalnym rynku znaleziono dostateczną ilość transakcji na potrzeby przeprowadzenia analizy porównawczej. Natomiast rynek regionalny jest właściwy, do porównania, dla nieruchomości nietypowych jak np. stacje paliw, obiekty gastronomiczne, hotele czy też piekarnie. Tak określony rynek lokalny, mając na względzie orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym "rynek lokalny" rozciąga się na teren gminy i powiatu, organ uznał za prawidłowo określony (zob. wyroki: NSA I OSK 701/11 z dnia 22 maja 2012 r., WSA w Warszawie I SA/Wa 1204/08 z dnia 29 października 2008r.( WSA we Wrocławiu II SA/Wr 537/08 z dnia 7 kwietnia 2009 r., WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 626/09 z dnia 26 października 2009 r.). Ponadto podkreślił, że sposób analizy rynku i dobór nieruchomości do porównań mieści się w obszarze wiedzy specjalnej rzeczoznawcy, której organ nie posiada. Wobec powyższego organ nie miał w tym zakresie żadnych zastrzeżeń.

Ostatecznie do analizy zostało przyjętych 14 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych, w oparciu o które biegły ustalił jednostkową wartość rynkową 1m2 gruntu wycenianej nieruchomości. Cechy rynkowe nie mające, zdaniem biegłego, żadnego wpływu na cenę sprzedaży nieruchomości przeznaczonych w miejscowych planach, pod budowę dróg publicznych to: data transakcji, wielkość powierzchni gruntu, liczba kupowanych działek gruntu, kształt działki oraz klasa drogi publicznej. Natomiast cechami rynkowymi mającymi, zdaniem biegłego, wpływ na cenę sprzedawanych nieruchomości przeznaczonych w miejscowych planach pod budowę dróg publicznych są: lokalizacja nieruchomości, infrastruktura oraz dostępność komunikacyjna. Jak dalej wskazuje biegły, analityczne określenie wag cech rynkowych nieruchomości nie było możliwe, ze względu na brak dostatecznie licznej bazy wiarygodnych danych na temat cech rynkowych nieruchomości, będących przedmiotem transakcji rynkowych. Wagi ww. cech rynkowych, zostały określone na podstawie analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości przeznaczonych, w planach miejscowych, pod budowę dróg publicznych (tabela nr 1 str. 17 operatu). Wyjaśnienia biegłego, w zakresie przyjętych cech rynkowych i ich wag, są spójne i wiarygodne oraz nie budzą zastrzeżeń organu.

W oparciu o przedstawioną wyżej metodykę wyceny rzeczoznawca majątkowy obliczył wartość 1 m2 powierzchni wycenianej działki na 73,02 zł, co w konsekwencji pozwoliło na ustalenie wartości rynkowej działki nr 20/11 o pow. 0,0396 ha, która po zaokrągleniu wynosi 28 920,00 zł (słownie: dwadzieścia osiem tysięcy dziewięćset dwadzieścia złotych 00/100).

Starosta zauważył, że zarzuty G. G., wnoszone w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, odnosiły się głównie do ceny jednostkowej 1m2 gruntu wycenianej nieruchomości. Wnioskodawczyni w dalszym ciągu domaga się wypłaty odszkodowania za przejętą z mocy prawa działkę nr 20/11 w, wysokości 120 zł/m2. Zdaniem organu cena taka miałaby swoje uzasadnienie, tylko w przypadku gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową. Natomiast działka nr 20/11 przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną klasy lokalnej (KL). Biegły wyceniając jednostkową wartość 1m2 przedmiotowego gruntu, wziął pod uwagę 14 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budowę dróg publicznych na terenie gminy S. oraz gmin sąsiednich w powiecie wrocławskim. Ostatecznie, wartość 1m2 wycenianej nieruchomości oszacował na kwotę - 73,02 zł/m2. W opinii organu biegły sporządził wycenę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Natomiast poddawanie tej wyceny pod wątpliwość przez wnioskodawczynię, zdaje się wynikać z braku zrozumienia faktu, że w operacie oszacowana została wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną a nie pod zabudowę mieszkaniową.

Powyższą decyzję zaskarżyła w toku instancji do organu wyższego stopnia G. G.. Z odwołania wynika, że strona nie zgadza się ze wszystkimi dotychczas wykonanymi operatami szacunkowymi, które jej zdaniem, wykonane zostały nieprawidłowo, niezgodnie ze stanem faktycznymi i zaniżają wartość nieruchomości za którą przysługuje jej odszkodowanie. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że odszkodowanie powinno być ustalone przy przyjęciu wartości działki 120 zł/m2. Zakwestionowała także czynności geodety, która sporządziła projekt podziału nieruchomości.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda w piśmie z dnia 13 października 2017 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego K. K. o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n.

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za prawo własności działki wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone z nieruchomości - której podział został dokonany na wniosek właściciela albo użytkownika wieczystego (zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego) - pod drogi publiczne (w tym gminne) przechodzą, z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, odpowiednio na rzecz gminy, powiatu, województwa samorządowego lub Skarbu Państwa. Za przejętą w ten sposób działkę, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem (bądź użytkownikiem wieczystym) a właściwym organem (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Analiza znajdujących w niniejszej sprawie przepisów - zdaniem Wojewody - wskazuje, że organ prowadzący postępowanie powinien po pierwsze zweryfikować w oparciu o stosowne dowody, czy zaistniał skutek w postaci przejścia własności gruntu, z mocy prawa, na odpowiedni podmiot publiczny; po drugie, czy złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania poprzedzały bezskuteczne rokowania; po trzecie zaś, powinien dokonać rzetelnej oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego. Jest bowiem jedyny dowód w oparciu o który (zgodnie z art. 130 ust. 2 i art. 7 u.g.n.) dopuszcza się określenie wartości nieruchomości i zarazem ustalenie odszkodowania. Wojewoda podkreślił, że operat szacunkowy uznaje się za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Podlega on zatem ocenie organu pod względem formalnym i materialnym wynikającym z przepisów u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (r. wyc.).

Obowiązek dokonania ustaleń w powyższym zakresie wynika także, z przepisów postępowania administracyjnego o randze zasad ogólnych jak zasada praworządności czy oficjalności ( art. 7 i art. 77, art. 80 k.p.a.). Wojewoda zastrzegł jednak, że powyższe zasady doznają ograniczenia w przypadku organów odwoławczych, które dodatkowo związane są ujętą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Oznacza to, że braki dowodowe dotyczące istotnych okoliczności sprawy, nie mogą podlegać sanowaniu w uzupełniającym postępowaniu dowodowym o jakim mowa w art. 136 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co wynika z przeprowadzonej przez ten organ krytycznej oceny operatu szacunkowego.

Wyjaśniając powyższe stanowisko, Wojewoda na wstępie odwołał się do materiału dowodowego z innego postępowania w takiej samej sprawie, znanego organowi z urzędu. Odwołanie to organ uznał za niezbędne, gdyż wskazany materiał dowodowy obejmował operat szacunkowy sporządzony przez K. K. z wykorzystaniem tego samego materiału porównawczego i jednej dodatkowej transakcji. Weryfikując zarzuty dotyczące opinii sporządzonej w podobny sposób, przez tego samego rzeczoznawcę, organ odwoławczy ustalił, że jedna z transakcji w operacie szacunkowym sporządzonym w niniejszej sprawie w dniu 8 sierpnia 2016 r., nie spełnia warunków podobieństwa z działką nr 20/11. O wykorzystaniu ww. informacji i dokumentów w niniejszej sprawie, strony postępowania zostały poinformowane pismem z dnia 15 listopada 2017 r.

Rozważając dalej, organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania jest ustalenie odszkodowania i tym samym ustalenie wartości nieruchomości gruntowej pozbawionej części składowych. Dla ustalenia tej wartości biegły zastosował podejście porównawcze które opiera się na założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n). W myśl § 4 pkt 1 r.wyc., przy stosowaniu podejścia porównawczego, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast stosując przyjętą przez rzeczoznawcę metodę korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 pkt 4 r.wyc.). Przez pojęcie "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że transakcja z dnia 18 czerwca 2014 r. (tabela nr 3, 1p. 4, s. 20) nieruchomością porównawczą o cenie maksymalnej - opiewająca na kwotę 85 500,00 zł, przy cenie jednostkowej 141,56 zł za m2 - obejmowała prawo własności działki nr 271/9 które zbyto za 42 700 zł, a także części składowe gruntu, o wartości 42 800 zł. Choć nie wynika to wprost z umowy sprzedaży (akt notarialny Repertorium [...]), w której ujęto tylko kwotę transakcji, to potwierdza to jednak operat szacunkowy z dnia 9 marca 2014 r, sporządzony na zlecenie Gminy D., w celu określenia wartości działki nr 271/9 "dla potrzeb nabycia do zasobu gminnego".

Co przy tym istotne, nawet gdyby przyjąć, że z ww. umowy można wyodrębnić jedynie transakcję prawem własności gruntu (co samo w sobie podważałoby prawny warunek przyjęcia do porównań z przedmiotem wyceny nieruchomości podobnej), to cena jednostkowa wyniosłaby jedynie 70,70 zł. W efekcie - niezależnie od tego, czy opisaną transakcję w całości wyeliminować z operatu, czy też przyjąć jedynie wartość objętego obrotem gruntu - jako cenę maksymalną - należałoby przyjąć inną cenę jednostkową. To z kolei wpłynęłoby na określenie ceny średniej i zakresu sumy współczynników korygujących. Oczywistym jest zatem, że inny byłby również wynik wyceny.

Organ wskazał także, że analizowana transakcja została scharakteryzowana przez rzeczoznawcę majątkowego, jako dotycząca nieruchomości pozbawionej części składowych (str. 14 operatu). Z treści operatu wynika, że zamiarem biegłego było przyjęcie do porównań nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod budowę dróg publicznych - bez części składowych – co, zdaniem organu jest słuszne, ze względu na zachowanie warunku podobieństwa. Zamiar ten bezsprzecznie nie został jednak zrealizowany.

Wojewoda stwierdził, że oprócz błędu w doborze materiału porównawczego, na wynik wyceny wpłynęło także nieprawidłowe - nieadekwatne do charakterystyki wycenianej nieruchomości - przyporządkowanie współczynnika korygującego cechy rynkowej "infrastruktura". Dla działki nr 20/11, atrybut ten oceniono jako "1" (zob. s. 17, por. s. 10), czyli drugim stopniem w czterostopniowej skali: 0-brak, 1-częściowa, 2-niepełna, 3-pełna (zob. s. 16). Jednakże podczas określania wielkości sumy współczynników korygujących, dla cechy tej przyjęto korektę odpowiadającą dolnemu zakresowi współczynników korygujących, czyli jak dla najniższej oceny na skali. Również ta wada wywiera bezpośredni wpływ na wynik wyceny.

Przedstawione okoliczności wynikające z dokonanej oceny operatu szacunkowego wykazują – zdaniem organu – że przedmiotowy operat jest niezgodny z przepisami "r.wyc.", w zakresie wpływającym na wynik wyceny. To z kolei musi prowadzić do dyskwalifikacji jej wartości dowodowej i rodzi konieczność poprawienia, w zakresie prowadzącym do zmiany oszacowanej wartości, bądź pozyskania w całości operatu. Natomiast zgodnie z poglądem przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sytuacji gdy zachodzi potrzeba korekty /zmiany/ wartości nieruchomości, winien być sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nowy operat r szacunkowy (zob. wyrok z dnia 3 listopada 2011 r., znak II SA/Wr 658/11). W szczególności aneksu nie można utożsamiać z operatem szacunkowym i przyznawać mu waloru opinii biegłego w rozumieniu art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. Z kolei sporządzenie nowego operatu szacunkowego, jego ocena, ewentualne uzupełnienie, oznaczają w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dokonanie takich czynności w drugiej instancji nie mieściłoby się więc w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego i stanowiło rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. To natomiast oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa (zob. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2007 r., znak II OSK 1753/06; z dnia 17 lutego 2010 r., znak I OSK 624/09; z dnia 9 grudnia 2010 r., znak I OSK 226/10; a także - traktujące o dezaktualizacji operatu - z dnia 6 sierpnia 2010 r., znak I OSK 1371/09; z dnia 2 października 2012 r., znak II OSK 1058/11).

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że K. K. odmówił wykonania czynności polegających na ocenie, czy od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, wykluczające wykorzystanie operatu szacunkowego przez kolejny rok (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.). Powołując się na zapisy umowy zawartej ze Starostą, które nie przewidują obowiązku aktualizacji operatu, rzeczoznawca de facto uchylił się od odpowiedzi, czy operat nadal może służyć celowi w jakim został sporządzony, czy nie. Tym niemniej, w niniejszym przypadku wady operatu - wykluczające jego wartość dowodową - niezależnie od treści odpowiedzi biegłego, uniemożliwiają oparcie na nim ustaleń co do wartości przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej się, dotyczących pracy pozostałych biegłych, organ stwierdził, że są one bezprzedmiotowe. Operaty szacunkowe z 2013 roku nie stanowią bowiem obecnie dowodu co wartości działki 20/11, nie wpłynęły zatem w żaden sposób na treść kontrolowanej decyzji. Z kolei, ocena działań geodetki, która sporządziła projekt podziału zatwierdzony decyzją Burmistrz S. z dnia [...] r., nie mieści się w kognicji Wojewody, który nie jest organem właściwym do kontroli instancyjnej i nadzorczej decyzji podziałowej tudzież postanowienia opiniującego zgodność projektu podziału z planem miejscowym. Organem takim jest bowiem właściwe miejscowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Konkludując przedstawioną powyżej analizę Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 138 § 2 kpa. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest następstwem naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy konieczna będzie pozyskanie i rzetelna ocena nowego operatu szacunkowego.

Powyższa decyzja została oprotestowana przez G. G. w drodze sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła dotychczas wydane w sprawie o ustalenie odszkodowania decyzje, począwszy od decyzji o podziale nieruchomości. Wskazała, że sprawa należnego jej odszkodowania trwa już ponad sześć lat. Skarżąca opisała, że w tym czasie zostało sporządzonych kilka operatów szacunkowych przez rzeczoznawcę M. R. która określiła wartość 1 m2 działki najpierw na 70 zł, potem na 60 zł. Jednocześnie określając wartość nieruchomości na potrzeby opłaty adiacenckiej, zawyżyła znaczenie jej wartość. Skarżąca uważa, że rzeczoznawca działała na korzyść Gminy a na jej niekorzyść, co nie wzbudza do niej zaufania. Różnica wartości w wykonanych przez nią operatach wynosi 10.000 zł. Zdaniem skarżącej, również operaty szacunkowe wykonane przez kolejnego biegłego powołanego przez Starostę – K. K., nie były prawidłowe. W operacie z 2014 r. kilkakrotnie popełniał ten sam błąd określając położenie nieruchomości w P., który od 1997 r. nie istnieje, gdyż został włączony do S.. Ma to znacznie, gdyż w mieście są działki o wyższej wartości. Gdyby działka nr 20/11 nie została przejęta pod drogę gminną, to stanowiłaby "przedłużenie" działek budowlanych powstałych w wyniku podziału.

Zdaniem skarżącej, rzeczoznawca sporządzając operat z dnia 18 grudnia 2014r. nie był obiektywny i zdecydowanie zaniżył wartość nieruchomości, przyjmując za 1 m2 cenę 67,60 zł. co dało w sumie wartość 26.769,60 zł. Zaniżona jest także wartość z operatu sporządzonego przez tego rzeczoznawcę w dniu 8 maja 2015 r., ustalona na poziomie 32.080, zł (81 zł/m2). Działania rzeczoznawcy skarżąca odbiera jako nieobiektywne i ukierunkowane na korzyść gminy o czym świadczy także trzeci sporządzony przez niego operat z dnia 3 sierpnia 2016 r. w którym wartość nieruchomości znowu została określona niżej tj. na 28.901 zł (72,99 zł/m2).

Przedstawiając powyższe okoliczności skarżąca stwierdziła, że nie ma zaufania do rzeczoznawców którzy dotychczas określali wartość nieruchomości ani do wykonanych przez nich operatów szacunkowych. Stwierdziła także, że "życzy sobie" od Gminy S. odsetki ustawowe od dnia, kiedy działka przeszła na jej własność, do dnia "2 (cyfra nieczytelna - przyp. Sądu) 2013 r." gdyż Gmina nie chciała jej wypłacić odszkodowania za przejęcie działki. Dlatego wnosi o "sprawiedliwe odszkodowanie wraz z odsetkami".

Przekazując sprzeciw wraz z aktami sprawy Wojewoda D. wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności działań administracji publicznej następuje według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia wydania kontrolowanego aktu i w oparciu o akta administracyjne z tego stanu sprawy art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369).

Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy zastosowaniu art. 134 i art. 145 u.p.p.s.a. (przy rozpoznaniu skargi). Wyznacza go art. 64 e u.p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. ( art. 151 a § 1 zd. 1 u.p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd sprzeciw oddala (art. 151 a § 2 u.p.p.s.a.). W tym przyśpieszonym postępowaniu, sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi (por. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2751/17 CBOSA orzeczenienia.nsa.gov.pl). Tym bardziej zatem, sąd administracyjny nie rozstrzyga o istocie sprawy, w tym np. o ustaleniu wysokości odszkodowania i należnych odsetek - tak jak życzyłaby sobie tego w niniejszej sprawie skarżąca.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta takimi uchybieniami, które obligowałoby Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawego, a tym samym złożony sprzeciw, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny.

Dlatego też sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Nie można także pomijać, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (wyrok NSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92). Powszechnie przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w jej realiach nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym możliwość wydania decyzji kasacyjnej jest limitowana koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy, mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie została też przekroczona granica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.), do którego prowadzenia jest uprawniony organ odwoławczy, a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.), mamy bowiem do czynienia z tą ostatnią sytuacją.

Kwestionowana decyzja wydana została w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej G. G. z tytułu przejęcia, z mocy prawa, przez Gminę S. własności działki gruntu wydzielonej na wniosek właściciela i przeznaczonej w planie miejscowym pod drogę publiczną (art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, obowiązek wypłaty przez Gminę odszkodowania nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany. Spór dotyczy natomiast wysokości należnego skarżącej odszkodowania, co w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n. sprowadza się do oceny wykonanego na użytek niniejszego postępowania operatu szacunkowego z dnia 3 sierpnia 2016 r. autorstwa Krzysztofa Koniecznego. Operat ten (który stanowi już kolejny operat sporządzony w toku tego postępowania) został oceniony przez organ pierwszej instancji jako spełniający wymagania formalne i materialne wynikające z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) oraz wydanego na jej podstawie aktu wykonawczego regulującego zasady i tryb wyceny oraz sporządzania operatu szacunkowego (rozp. w sprawie wyceny). Oceny tej nie podzielił jednak organ drugiej instancji, który weryfikując ten operat pod względem zgodności z przepisami prawa, dopatrzył się błędów prowadzących do naruszenia prawa w zakresie zastosowanej metodologii wyceny.

Z treści operatu wynika bowiem, że biegły określając wartość nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zastosowane podejście i metoda jest dopuszczona w przepisach u.gn. Zgodnie z art. 153 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przez nieruchomość podobną należy natomiast rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Określenie wartości nieruchomości przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej wymaga zaś przyjęcia do porównania, co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 pkt 4 rozporządzenia).

Badając operat pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z ww. przepisów Wojewoda, w oparciu o znajdujący się w jego dyspozycji materiał dowodowy ustalił, że przyjęta przez biegłego do porównania cena nieruchomości oznaczonej jako działka nr 271/9 w B. wynosząca 85500 zł (przy cenie za 1m2 141 ,56 zł) wskazana w tabeli nr 3, lp.4 str. 20, nabyta przez Gminę D. na mocy umowy z dnia 18 czerwca 2014 r. (akt notarialny rep. [...]), obejmuje nie tylko wartość gruntu ale także wartość jego części składowych. Potwierdza to załączony do akt sprawy operat szacunkowy tej nieruchomości sporządzony na potrzeby zawarcia umowy z dnia 18 czerwca 2014 r. Tymczasem nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny to sama nieruchomość gruntowa (pozbawiona części składowych). W takiej sytuacji należy zgodzić się z organem, że przyjęta przez biegłego do porównania nieruchomość o podanej wyżej wartości, nie spełnia kryterium podobieństwa. Przy przyjętej przez biegłego metodzie wyceny ma to istotne znaczenie, gdyż określona ona została jako cena maksymalna, która ma wpływ na określenie ceny średniej i zakres sumy współczynników korygujących. Przyjęcie przez biegłego do porównania nieruchomości nie spełniającej wymogów podobieństwa w zakresie stanu zagospodarowania, a więc w zakresie cechy o charakterze cenotwórczym, miało bezpośrednie przełożenie na określenie wartości nieruchomości i wymagało stosownej weryfikacji biegłego. Jak bowiem wykazał to organ odwoławczy, w zaistniałej sytuacji konieczne jest określenie innej ceny maksymalnej, czego samodzielnie nie może uczynić orzekający w sprawie organ. Jest to wyłącznie uprawnienie rzeczoznawcy. W takiej sytuacji zaistniała więc konieczność dokonania korekty wyliczonej w operacie wartości nieruchomości.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania aneksu do operatu szacunkowego, czy jego uzupełniania. Opracowanie takie nie może stanowić opinii rzeczoznawcy majątkowego w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n., gdyż zarówno ustawa ta jak i rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. nie przewidują sporządzania aneksu do operatu poprzez dokonywanie korekty wartości nieruchomości. Można dokonywać potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego poprzez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Natomiast w sytuacji gdy zachodzi potrzeba korekty (zmiany), wartości nieruchomości, powinien być sporządzony nowy operat (por. wyrok z dnia 3 listopada 2011 r. II SA/Wr 658/11, z dnia 18 marca 2015 r. II SA/Go 116/15). Precyzując, trzeba też wskazać, że obecnie zgodnie w przywołanym wyżej rozporządzeniem w operacie można zamieszczać klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie można jednak wykluczyć możliwości poprawienia operatu w toku postępowania o ile zakres zmian będzie nieznaczny i nie będzie zasadniczo wpływać na przyjętą metodologię wyceny. Każdy przypadek powinien być odrębnie oceniany przez organ i w każdym przypadku, niezbędne jest wyjaśnienie i czynności rzeczoznawcy majątkowego.

W niniejszej sprawie istotne również jest, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany dla celu dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154 u.g.n. Po upływie tego okresu wykorzystanie operatu szacunkowego uzależnione jest od potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę. Wobec faktu, że postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone przed upływem roku od daty sporządzenia niniejszego operatu, Wojewoda wystąpił do rzeczoznawcy o potwierdzenie jego aktualności zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 154 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2017r. W odpowiedzi autor operatu stwierdził, że umowa zawarta z nim przez organ pierwszej instancji "zakończyła bieg", gdyż obejmowała tylko sporządzenie operatu a następnie udział w rozprawach i odpowiadanie na uwagi strony postępowania. Dla potwierdzenia aktualności operatu niezbędna jest nowa umowa.

Przedstawione wyżej okoliczności wskazują, że operat sporządzony w dniu 8 sierpnia 2016 r. ze względu na upływ dwunastu miesięcy od daty jego sporządzenia w trakcie postępowania odwoławczego nie mógł być wykorzystany bez potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego (czego organ odwoławczy pomimo zwrócenia się w tej kwestii do autora operatu - nie uzyskał). Co jednak istotne - operat ten nie mógł być wykorzystany, przede wszystkim ze względu na wykazane przez organ odwoławczy naruszenia przepisów, przez przyjęcie do porównania nieruchomości, która nie spełniała kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej (przez uwzględnienie transakcji w której cena obejmowała wartość gruntu z częściami składowymi). Istnieje zatem konieczność poprawienia wyceny w zakresie wpływającym na wartość nieruchomości lub też sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Z przedstawionych względów nie było więc możliwe uzupełnienie materiału dowodowego przez ten organ na etapie postępowania odwoławczego.

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że sporządzenie czy też potrzeba sporządzenia nowego operatu zmieniającego operat pierwotny w zakresie wpływającym na wartość nieruchomości uzasadnia kasację decyzji organu pierwszej instancji z uwagi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Operat rzeczoznawcy, w istocie mający charakter opinii biegłego, jest bowiem jedynym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za działkę powstałą wskutek podziału i przejętą pod drogę gminną (jej poszerzenie), na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. W takiej właśnie sytuacji mamy do czynienia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., skoro operat szacunkowy bezpośrednio wpływa na treść decyzji ustalającej obowiązek finansowy.

Odnosząc się do podniesionych w sprzeciwie zarzutów, w znacznej części sprowadzającej się do krytyki rzeczoznawców którzy byli autorami dotychczas wykonanych operatów szacunkowych, wskazujących na brak ich wiarygodności oraz nieprawidłowości w ustaleniu przez nich wartości nieruchomości, należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podważył moc dowodową operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Zakwestionował on dowód na podstawie którego ustalono odszkodowanie wskazując na konieczność sporządzenia nowego operatu. Następstwem wydania przedmiotowej decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, który będzie obowiązany przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowego określenia wartości nieruchomości, co sprowadza się do pozyskania nowego operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z prawem pod względem formalnym i materialnym a następnie do ponownego rozpatrzenia sprawy. W tym ponownym postępowaniu skarżąca ma prawo przedkładać swoje uwagi w związku z nowym oszacowaniem nieruchomości a następnie, w przypadku dalszych zastrzeżeń może dążyć do poddania kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania. Decyzja Wojewody ze względu na swój charakter (wyłącznie kasacyjny), nie przesądza o ostatecznym wyniku postępowania, inaczej mówiąc w żaden sposób nie rozstrzyga co do kwoty należnego stronie odszkodowania. Sprawa wysokości odszkodowania z którym strona się nie zgadza, nie została więc na tym etapie przesądzona i otwarta jest droga do jego ustalenia. Pod tym względem decyzja organu odwoławczego odpowiada zatem oczekiwaniom skarżącej.

Sąd zauważa, że na obecnym etapie bez znaczenia pozostają krytyczne uwagi skarżącej co do wcześniej sporządzonych operatów skoro nie stanowią one podstawy do ustalenia odszkodowania. Należy jednak zauważyć, że ilość dotychczas sporządzonych w sprawie operatów i rozbieżność co do ustalonych w nich wartości nieruchomości istotnie może wzbudzać u skarżącej wątpliwości co rzetelności tych operatów. Ten fakt powinien uwzględnić organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kolejne czynności zmierzające do pozyskania prawidłowego operatu powinny być podjęte ze szczególną rozwagą aby uniknąć dalszego nadmiernego wydłużania postępowania ze względu na wadliwe operaty. Sąd wyjaśnia również, że w niniejszym postępowaniu, nadmierna długość postępowania nie mogła stanowić okoliczności rzutującej na legalności zaskarżonej decyzji Wojewody. Kwestia ta może być oceniana w innym postępowaniu.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje uwzględnienie i działając zgodnie z art. 151 a § 1 u.p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.