Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 216/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 88 ust. 1.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Olsztyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 grudnia 2020 r., nr PN.4131.473.2020 w przedmiocie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 8 grudnia 2020 r., Wojewoda Działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr XXVI/458/20 Rady Miasta Olsztyna z dnia 28 października 2020 r. w sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych.

W uzasadnieniu wskazał, że Uchwałą, o której mowa na wstępie, Rada Miasta Olsztyna, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2020 r., poz. 1439), ustaliła górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych.

Uchwała została przekazana organowi nadzoru przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie w dniu 1 grudnia 2020 r. (Uchwała Nr 0102-364/20 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 18 listopada 2020 roku)

Stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.). W myśl art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez gminę. W związku z tym obowiązuje je także wymóg określony w art. 4 powołanej wyżej ustawy, który stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

W § 5 przedmiotowej uchwały Rada Miasta Olsztyna postanowiła, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego." Uregulowanie w uchwale takiego sposobu wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest wadliwe, bowiem nie warunkuje wejścia w życie tego aktu od ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Stwierdzenie, że uchwała podlega ogłoszeniu i następnie wskazanie daty dziennej wejścia jej w życie powoduje, że akt ten wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., bez względu na to, czy zostanie on opublikowany, czy też nie. Takie określenie wejścia w życie jest właściwe dla innych aktów prawnych, które podlegają informacyjnie ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czyli ich obowiązywanie (wejście w życie) nie jest uzależnione od publikacji w tym dzienniku. Określenie wejścia w życie przedmiotowej uchwały w sposób, jaki uczyniła to Rada Miasta nic nadaje jej przymiotu aktu prawa miejscowego, a także wprowadza w błąd adresatów norm prawnych, co do kwalifikacji aktu prawnego, jako źródła prawa. W związku z tym, że badana uchwała jest aktem prawa miejscowego, to warunkiem jej wejścia w życie musi być jej ogłoszenie w odpowiednim dzienniku promulgacyjnym.

Postanowienie zawarte w § 5 przedmiotowej uchwały nie spełnia tego warunku, tym samym narusza wymienione wyżej przepisy.

Ponieważ brak określenia lub określenie w sposób sprzeczny z prawem wejścia w życie uchwały zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego.

Rada Miasta Olsztyna uchwałą NR XXIX/498/21 zadecydowała o: wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 8 grudnia 2020 roku, znak: PN.4131.473.2020.

Do wniesienia skargi, podejmowania wszystkich czynności w toku postępowania i reprezentowania skarżącego przed sądem administracyjnym upoważnia się Prezydenta Olsztyna.

W skardze wniesionej do sądu strona skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego A.B., zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa tj. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 1461 ze zm.) oraz § 45 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.Dz. U. z 2016r. poz.283) poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że powyższe przepisy wykluczają zastosowanie w uchwale, stanowiącej przepisy prawa miejscowego zwrotu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem ... i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego".

Wskazując na powyższe uchybienia wniosła:

na podstawie art. 148 p.p.s.a. o uchylenie aktu nadzoru w całości,

zasądzenie od organu nadzoru kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 ppsa.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że Rada Miasta Olsztyna 28 października 2020r. podjęła uchwałę nr XXVI/458/20 w sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych. Uchwała stanowi przepisy prawa miejscowego, w konsekwencji zawarto w niej § 5 w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego". Zdaniem strony skarżącej stanowisko wojewody jest błędne. Zaznaczyła, że wskazanie w § 5 omawianej uchwały wskazano, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021r. i podlega ogłoszeniu (...)". Spójnik "i" oznacza, że oba elementy muszą zostać spełnione aby uchwała zaczęła obowiązywać. Zatem wpisanie samej daty wejścia w życie bez opublikowania jej w odpowiednim dzienniku urzędowym nie oznacza, że uchwała zaczyna obowiązywać w dniu wskazanym w uchwale. Zatem nie można się zgodzić z poglądem, że zaproponowane przez Radę Miasta Olsztyna brzmienie powoduje, iż akt ten wchodzi w życie 1 stycznia 2021r., bez względu na to czy zostanie opublikowany czy nie.

§ 45 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wskazuje, że przepisowi o wejściu w życie ustawy (tu uchwały) można nadać brzmienie: "Ustawa wchodzi w życie z dniem... (dzień oznaczony kalendarzowo)".

Zdaniem skarżącego to nie art. 4 ust. 1 nakłada obowiązek publikacji przepisów prawa miejscowego, a art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi: " Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy." Zdaniem strony skarżącej art. 4 ust. 1 wskazuje jedynie minimalny termin i sposób jego obliczania, który w demokratycznym państwie prawa, powinien upłynąć aby adresat mógł się zapoznać z nowymi prawami lub obowiązkami. Termin zdefiniowany jako wielokrotność dni, miesięcy czy lat musi mieć swój początek w jakimś zdarzeniu. W tym przypadku fakt publikacji jest wskazany jedynie jako zdarzenie rozpoczynające bieg terminu 14-dniowego. W konsekwencji, o naruszeniu tego przepisu można mówić jeśli przepisy prawa miejscowego wskazujące pewną datę wejścia w życie, organ nadzoru otrzymał na tyle późno, że opublikowanie ich i spełnienie 14-dniowego vacatio legis wypadłoby później, niż wskazany w uchwale termin wejścia w życie.

Niniejsza uchwała została przekazana Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu dnia 1 grudnia 2020r.(o czym napisał organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym). Biorąc pod uwagę fakt, że stosownie do art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne ogłasza się niezwłocznie, oraz fakt, że uchwała nie budziła innych wątpliwości niż tylko interpretacyjne, dotyczące terminu wejścia w życie, można uznać, że mogła zostać opublikowania przy zachowaniu 14-dniowego vacatio legis.

Reasumując, co do zasady zdaniem skarżącego, prawnie dopuszczalne jest stosowanie zwrotu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem ....... i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko -Mazurskiego" o ile możliwe jest opublikowanie uchwały i spełnienie 14-dniowego vacatio legis. Natomiast to, jakiego zwrotu użyje organ stanowiący prawo przy zdefiniowaniu okresu vacatio legis, wybierając jedną z możliwości wskazanych w § 45 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" leży w gestii organu stanowiącego.

Wojewoda Warmińsko- Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego Ewę Chajęcką, wniósł o oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 8 grudnia 2020 r., znak: PN.4131.473.2020, gdyż nie ma ona uzasadnionych podstaw. Wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 ppsa.

Przedstawił dotychczasowy stan sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) i zawierają rozstrzygnięcia generalne, które są kierowane do niedookreślonego adresata. Adresatami tymi mogą być zarówno wszystkie podmioty znajdujące się na obszarze działania organów stanowiących to prawo, jak i niektóre ich kategorie. Akty prawa miejscowego kierowane są do wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez te akty sytuacjach. Są to akty wielokrotnego zastosowania, a zatem nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie, lecz obowiązują do czasu ich uchylenia, zmiany lub też z upływem czasu na jaki zostały ustanowione. Przytoczył poglądy zawarte w wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18 . W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba prawidłowe określenie jej wejścia w życie. Zgodnie z tym wymogiem przepisy stanowionego prawa powinny odpowiadać powszechnie uznawanym regułom postępowania legislacyjnego - powinny więc być odpowiednio skonstruowane, zawierać jasną i zrozumiałą treść, powinny być umieszczone w odpowiednim miejscu aktu normatywnego, powinny być prawidłowo i należycie ogłoszone. Niewątpliwie, regulacja określająca termin wejścia w życie, jest istotnym elementem treści aktu prawnego. Organ nadzoru zgadza się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 180/14), stwierdził: "(...), że data wejścia w życie aktu ma znaczenie nie tylko dla organów stosujących ten akt ale także dla obywateli i muszą oni mieć świadomość i pewność, kiedy wskazany akt zacznie obowiązywać. Nie muszą natomiast posiadać wiedzy, czy podjęta uchwała jest aktem normatywnym, czy też zawiera przepisy porządkowe, dla których stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów wprowadzono inny termin wejścia w życie od dnia ich ogłoszenia."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdził, iż uchwała, której nieważność stwierdza skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem prawa miejscowego, które adresowane jest do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. Zatem warunkiem jej wejścia w życie musi być jej ogłoszenie w odpowiednim dzienniku promulgacyjnym, a data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 968/17).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 88 stanowi, iż warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jako prawa powszechnie obowiązującego jest jego ogłoszenie na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie. Z treści wskazanego przepisu wynika, iż akty nieogłoszone nie mogą wejść w życie czyli nie mają mocy obowiązującej. Data ogłoszenia aktu jest datą początkową, od której może on obowiązywać. Obowiązywanie aktu prawa miejscowego oznacza, iż dopiero od tej daty wywiera on określone w nim skutki prawne.

Szczegółowe zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461).

Zgodnie z art. 13 pkt 2 ww. ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez gminę.

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Uchwała Nr XXVI/458/20 z dnia 28 października 2020 r. jest aktem prawa miejscowego i warunkiem jej wejścia w życie musi być jej ogłoszenie w odpowiednim dzienniku promulgacyjnym. Uregulowanie w uchwale, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego nie warunkuje wejścia w życie tego aktu od ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Stwierdzenie, że uchwała podlega ogłoszeniu i następnie wskazanie daty dziennej wejścia jej w życie powoduje, że akt ten wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., bez względu na to, czy zostanie on opublikowany, czy też nie. Takie określenie wejścia w życie jest właściwe dla innych aktów prawnych, które podlegają informacyjnie ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czyli ich obowiązywanie (wejście w życie) nie jest uzależnione od publikacji w tym dzienniku np. wojewódzkie, powiatowe i gminne programy opieki nad zabytkami (art. 87 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami). Nadto określenie wejścia w życie przedmiotowej uchwały w sposób, jaki uczyniła to skarżąca nie nadaje jej przymiotu aktu prawa miejscowego, a także wprowadza w błąd adresatów norm prawnych, co do kwalifikacji aktu prawnego, jako źródła prawa.

W ocenie organu nadzoru, można byłoby zgodzić się z poglądem skarżącego, jeżeli postanowienie § 5 uchwały zawierałoby warunek wejścia w życie przedmiotowej uchwały od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego np. jeżeli nadano by ww. przepisowi następującą treść " Uchwała wchodzi w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dniem 1 stycznia 2021 r. i wówczas zostałby wypełniony warunek z art. 88 Konstytucji RP w związku z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych.

W tych okolicznościach, w ocenie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze nie ma uzasadnionych podstaw prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) - oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo w akcie nadzorczym stwierdzono, że zakwestionowana uchwała zawiera wadę. W uchwale powinno być zawarte "Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą od .... 2021 r.". Tymczasem w § 5 przedmiotowej uchwały Rada Miasta Olsztyna postanowiła, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego."

Sąd nie podzielił stanowiska Gminy, że te mankamenty nie mogą być uznane za istotne naruszenie prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, str. 643; M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Skoro uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, zawiera w swej treści, w kwestii wejścia w życie, postanowienie w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" - czyli unormowanie pozostające w sprzeczności z przepisami art. 44 u.s.g., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP - to uchwała ta nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. ( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2019 r. IV SA/Po 766/19).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, w świetle którego adresatem aktu prawa miejscowego jest szeroki krąg podmiotów, którego określenie możliwe jest jednak w pewien sposób, oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, LEX nr 81765; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, LEX nr 196727). Należy przy tym wskazać, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, LEX nr 505415). Akty ustrojowe dzielą się ponadto na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX nr 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i sposób kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Nie budzi wątpliwości, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Konsekwentnie uchwała powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.

Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, Nr 6, poz. 118; z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie - co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, zawiera w swej treści, w kwestii wejścia w życie, postanowienie "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego", czyli unormowanie pozostające w sprzeczności z przepisami art. 44 u.s.g., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP - to uchwała ta nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g.

Stwierdzenie, że uchwała podlega ogłoszeniu i następnie wskazanie daty dziennej wejścia jej w życie powoduje, że akt ten wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., bez względu na to, czy zostanie on opublikowany, czy też nie. Takie określenie wejścia w życie jest właściwe dla innych aktów prawnych, które podlegają informacyjnie ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czyli ich obowiązywanie (wejście w życie) nie jest uzależnione od publikacji w tym dzienniku. Określenie wejścia w życie przedmiotowej uchwały w sposób, jaki uczyniła to Rada Miasta nie nadaje jej przymiotu aktu prawa miejscowego, a także wprowadza w błąd adresatów norm prawnych, co do kwalifikacji aktu prawnego, jako źródła prawa. W związku z tym, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, to warunkiem jej wejścia w życie musi być jej ogłoszenie w odpowiednim dzienniku promulgacyjnym.

Postanowienie zawarte w § 5 przedmiotowej uchwały nie spełnia tego warunku, tym samym narusza wymienione wyżej przepisy. Kwestionowana uchwała została przekazana Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu 1 grudnia 2020r.. Wojewoda jako organ nadzoru stwierdził jej nieważność, gdyż zawierała ona wady. Tymczasem w § 5 przedmiotowej uchwały Rada Miasta Olsztyna postanowiła, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Nie została zatem ona opublikowana, a z treści kwestionowanej uchwały wynika, że uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2021 r.. Uchylając akt nadzoru Sąd usankcjonowałby w istocie rzeczy fakt, że kwestionowana uchwala weszła w życie 1 stycznia 2021r., pomimo tego, że nie została opublikowana. Takie rozwiązanie pozostawałoby w jawnej i oczywistej sprzeczności z powoływanymi wcześniej przepisami prawa materialnego.

W związku z tym skarga jako bezzasadna po myśli art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.