Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 539/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]

stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071

ze zm.), dalej k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

(Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu

odwołania W. K. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora

Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]

nakazującą W. K. wykonanie rozbiórki ogrodzenia na działce nr

ew. [...] stanowiącej drogę gminną w [...], gm. [...].

Organ wskazał, że 21 października 2011 r. podczas oględzin stwierdzono, iż

na ww. działce zrealizowano ogrodzenie o łącznej długości ok. 135,21 m o zmiennej

wysokości od poziomu terenu od ok. 1,72 m do ok. 2 m. W ogrodzeniu obsadzono

dwie stalowe bramy wjazdowe o szerokości 7,55 m i 8,10 m. Ogrodzenie składa się

ze słupków ceglanych z wypełnieniem cegłą pełną, słupków betonowych z

wypełnieniem z płyt betonowych oraz słupków stalowych z wypełnieniem z blachy

falistej przymocowanej do żerdzi stalowych.

Z oświadczenia inwestora, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej

wynika, iż ogrodzenie zbudował na istniejącym fundamencie przez wymurowane

klinkierem z wykorzystaniem istniejących słupków, a na pozostałej części ogrodzenia

zabetonował słupki betonowe i założył płyty betonowe. Ogrodzenie pierwotne

wybudował ok. 30 lat temu poprzedni właściciel, a remont obecnego ogrodzenia

wykonał sam ok. 10 lat temu. Z tego względu, organ I instancji postanowieniem z [...]

czerwca 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, które [...]

WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., na skutek zażalenia W.

B., uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB wydał wymienioną na wstępie

decyzję z dnia [...] listopada 2012 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że ogrodzenie wykonano na działce stanowiącej

drogę gminną bez zgłoszenia, a więc z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Słusznie zatem organ powiatowy zastosował art.49b ustawy.

Następnie wskazał, że działkę [...] zaliczono do dróg gminnych Uchwałą

Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Obecnie działka stanowi

własność Skarbu Państwa, a Gmina [...] wystąpiła do Wojewody z

wnioskiem o nabycie jej na własność. Dodał, powołując się na orzecznictwo, że

ogrodzenie jest obiektem budowlanym, a nie urządzeniem technicznym, zatem art.

49 b ustawy znajdował zastosowanie.

Organ zaznaczył, że możliwość legalizacji, zgodnie z art. 49b ust. 2 ustawy,

istnieje jedynie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno -

budowlanych.

Wobec tego, że obiekt narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw

Wewnętrznych i Administracji z 6 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego

zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030)

organ powiatowy zasadnie odstąpił od legalizacji i wydał nakaz rozbiórki.

Nadto, usytuowanie ogrodzenia jest sprzeczne z ustawą z dnia 21 marca 1985

r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Z map

ewidencyjnych wynika bowiem, że szerokość działki [...] wynosi ok. 4 m, a z akt

wynika, że ogrodzenie zawężyło tą drogę o ok. 1,50m, co spowodowało, że obecnie

przejazd wynosi ok. 2,5 m.

Odnosząc się do zarzutów W. K. organ wskazał, powołując się

na orzecznictwo, że "remont" w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy dotyczy tylko robót

budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym polegających na

odtworzeniu stanu pierwotnego. W toku tego rodzaju prac budowlanych mogą być

stosowane wyroby budowlane inne niż użyte w remontowanym obiekcie. Wymóg

"odtworzenia stanu pierwotnego" powoduje, że w wyniku remontu nie może powstać

zupełnie nowy obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt

pierwotny". Pojęcie "remontu" nie może być zatem rozszerzane na odbudowe, czy

przebudowę obiektu budowlanego. Nie jest bowiem remontem ogrodzenia wymiana

elementów drewnianych na metalowe lub betonowe, gdyż tego rodzaju roboty

budowlane nie prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego.

Skargę na powyższą decyzję złożył W. K., wnosząc o uchylenie

zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji, w celu uzupełnienia

materiału i wydania ponownej decyzji.

Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie dowodu ze zgromadzonego

materiału w sprawie uchwały Rady Gminy [...] z [...].02.2005 r. odnośnie

ustanowienia drogi gminnej na działce nr [...], przesłuchanie w charakterze

świadka ówczesnego Wójta Gminy [...] D. K. za zgodą

którego naprawiał ogrodzenie na działce w 2000 r., kiedy działka nie graniczyła z

żadną drogą bo jej nie było, oraz o dopuszczenie dowodu z postanowienia z dnia [...]

czerwca 2012 r. nr [...].

Skarżący podniósł, że oba organy błędnie zastosowały Prawo budowlane oraz

niewłaściwie zinterpretowały stan faktyczny, przez co podjęły błędne decyzje.

Oświadczył, że W. B. nie ma żadnego interesu prawnego, by

występować jako strona, gdyż samo stwierdzenie, że ww. obiekt oddziaływuje na

jego nieruchomość nie jest wystarczającym argumentem by być stroną.

Błędne zdaniem skarżącego są twierdzenia organów, że wykonał ogrodzenie

na działce nr [...] stanowiącej drogę gminną, gdyż droga ta powstała uchwałą Rady

Gminy [...] dnia [...] lutego 2005 r., podczas gdy cokół i ogrodzenie stojące

na tej działce wykonano 20 lat temu w polu, a remont ogrodzenia za zgodą Wójta

Gminy wykonano ponad 12 lat temu. Skarżący zaznaczył, iż organ I instancji nie

wykonał żadnych pomiarów szerokości drogi i wysokości ogrodzenia, gdyż droga

nadal ma 4 m szerokości. Dodał, że Rada Gminy ustanawiając drogę gminną na tej

działce nie miała żadnych zastrzeżeń do jej szerokości, jak i wysokości ogrodzenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w

zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w

przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r.,

poz. 270), dalej ppsa.

W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie,

bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego

Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy

decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z

dnia [...] listopada 2012 r. nakazującą wykonanie rozbiórki ogrodzenia na działce nr

ew. [...] stanowiącej drogę gminną.

Przystępując do wyjaśnienia zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie

przede wszystkim wskazać trzeba, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wzniesione

przez skarżącego bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia, a ponadto na

działce nr ew. [...] w [...], obecnie zaliczonej uchwałą Rady

Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r. do dróg gminnych. Wymóg dokonania zgłoszenia wynika bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który dotyczy budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc

publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.

Zrealizowanie ogrodzenia nie tylko na działce, do której skarżący nie posiadał

prawa do dysponowania na cele budowlane, ale i jednocześnie stanowiącej drogę

dojazdową, choć w dacie realizacji ogrodzenia tj. w 20Q0r. jeszcze nie gminną

przesądzało, zarówno o trybie w jakim winno toczyć się postępowanie, jak i o tym, że

nie była możliwa legalizacja tak usytuowanego obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu, ogrodzenie wzniesione na działce nr [...], do której inwestor

nie posiada i nie posiadał tytułu prawnego należy traktować jako obiekt budowlany, a

nie urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 cyt. ustawy. Nie można

bowiem przyjąć, że w opisanym przypadku zapewnia ono możliwość użytkowania

obiektów istniejących na działkach inwestora zgodnie z ich przeznaczeniem.

W konsekwencji zastosowanie w sprawie - jak słusznie przyjęły organy -

znajdował art. 49 b ust 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ

nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego,

lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego

zgłoszenia (...). Nadto, stosownie do ust. 2 art. 49 b Prawa budowlanego jeżeli

budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego

braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz

nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje

postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót

budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni.

m.in. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30

ust. 2 i 4. Dokumenty wymienione w art. 30 ust. 2, o których mowa w art. 32 ust. 4 pkt

2 Prawa budowlanego, to oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności

karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie zaś z § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie

przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych minimalna

szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m, a jej nachylenie

podłużne nie może przekraczać 5 %: 1) w miejscach, o których mowa w § 12 ust. 2 i

3, oraz na odcinkach o długości 10 m od tych miejsc, zapewniających dojazd i

wyjazd; 2) na odcinku o długości 15 m od miejsc doprowadzenia jej do budynku, o

których mowa w § 12 ust. 6 pkt 2.

Z ustaleń organu powiatowego wynika natomiast, co potwierdza dokumentacja

znajdująca się w aktach sprawy, w tym protokół z czynności kontrolnych

przeprowadzonych w dniu 21 października 2011 r. oraz materiał fotograficzny, że

ogrodzenie zwężyło drogę gminną o ok. 1,50 m, a jej szerokość obecnie wynosi ok.

2,5 m. Nadto, na fakt zawężenia spornej drogi do ok. 2 m wskazywał również

uczestnik postępowania W. B. na rozprawie przed Wojewódzki Sądem

Administracyjnym.

Zaznaczyć również trzeba, że skarżący nie miał podstaw do złożenia

niezbędnego do zalegalizowania ogrodzenia oświadczenia o posiadanym prawie do

dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności

karnej, skoro nie posiada i nie posiadał tytułu prawnego do działki drogowej nr ew.

[...].

W związku z powyższym, pomimo że zasadą, wynikającą z ust. 2 art. 49 b

prawa budowlanego, jest legalizacja samowoli "zgłoszeniowej", organ prawidłowo

nałożył obowiązek wykonania rozbiórki ogrodzenia w rozpatrywanej sprawie.

Chybione są również twierdzenia skarżącego, że wykonał remont, a nie

budowę ogrodzenia. W myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy

bowiem rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót

budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących

bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych

innych niż użyto w stanie pierwotnym. Tak więc, aby można było zakwalifikować

roboty budowlane jako remont - roboty te muszą być wykonywane w istniejącym

obiekcie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05, LEX nr

194342). Nie można zatem traktować jako remontu robót budowlanych, jeśli

odtwarzany obiekt nie istnieje, a w wykonaniu tych robót powstaje nowy obiekt,

choćby z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej

istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyrok NSA z

dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05 - LEX nr 194342 czy wyrok NSA z dnia

8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1546/07 - LEX nr 516082).

W konsekwencji remontem nie będą roboty budowlane polegające na

rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli

budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem

materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego (por. wyrok NSA z

dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1253/09, LEX nr 706012).

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, w tym

oświadczenia samego skarżącego, wynika natomiast, że w części wzniósł on

ogrodzenie wykorzystując istniejący fundament i słupki, a na pozostałej części

ogrodzenia zabetonował słupki betonowe i założył płyty betonowe. Nie można było

zatem zgodzić się z zarzutem, że skarżący dokonał tylko remontu istniejącego

ogrodzenia.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostawała również podnoszona przez

skarżącego okoliczność realizacji ogrodzenia przed dziesięcioma laty tj. w 2000r.,

bowiem obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów i

innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 2)

został wprowadzony ustawą z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy - Prawo

budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw

(Dz. U. z dnia 23 września 1997r.). Przy czym z pisma Starosty Powiatowego w

[...] z dnia [...] czerwca 2012r. wynika, że w Archiwum Państwowym

w [...] odnaleziono decyzję "Urzędu Miejskiego w [...]" z dnia

[...] lutego 1988r. (nr [...]), którą zatwierdzono podział działek nr od

[...] do [...] na działki [...], [...], [...] i [...] (odpowiadającej obecnej działce nr

[...]).Kserokopię tej decyzji okazał uczestnik postępowania na rozprawie w dniu 27

maja 2013r. Zgodnie z jej treścią, działka [...] została wydzielona jako droga

dojazdowa do działek [...], [...], [...]. Tak więc pomimo, że w dacie popełnienia

samowoli działka nr. [...] nie była drogą gminną, to niewątpliwie był drogą

dojazdową do ww. działek i jednocześnie miejscem publicznym. W związku z

powyższym skarżący w 2000r. nie zrealizował ogrodzenia na swojej działce oraz już

wówczas istniał wymóg uzyskania zgłoszenia na budowę tak usytuowanego

ogrodzenia, wbrew wywodom podniesionym w odwołaniu.

Podobnie Sąd ocenił kolejny zarzut skargi, o braku interesu prawnego

W. B. do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony.

Stosownie bowiem do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub

obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na

swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem,

pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy musi wynikać z

przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia

uprawnienia lub obowiązku. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu

prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się

decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie

o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.

Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego dotyczy

bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące

w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie

korzystania z przysługujących mu praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn.

akt II OSK 310/05).

Z akt sprawy wynika, że uczestnik postępowania posiada nieruchomość (nr

[...]) na końcu drogi gminnej, zatem jej zawężenie przez budowę ogrodzenia, nie

tylko stwarza niebezpieczeństwo w przypadku konieczności przejazdu służb

ratowniczych, ale może również stanowić przeszkodę w uzyskaniu pozwolenia na

budowę żłobka. W piśmie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9

kwietnia 2013r. W. B. oświadczył, że w dniu [...] sierpnia 2012r. uzyskał

decyzję o warunkach zabudowy na budowę żłobka, jednak ze względu na brak drogi

pożarowej nie będzie mógł uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe

świadczy jednoznacznie, że W. B. posiada interes prawny w niniejszej

sprawie, którego źródłem są ww. wymienione przepisy Prawa budowlanego oraz

rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 czerwca 2003 r. w

sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Odnosząc się na koniec do wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze

Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa może z urzędu lub na wniosek stron

przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do

wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia

postępowania w sprawie. Powołany przepis wyznacza ścisłe granice

dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu przed sądem administracyjnym

nowych dowodów, ograniczając je tylko do dowodów uzupełniających - a więc

takich, które nie były przedstawione i ocenione przez organy i tylko dowodów z

dokumentów, a przeprowadzenie takich dowodów uzależnione jest od potrzeby

wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Sąd nie mógł zatem uwzględnić wniosku o przesłuchanie w charakterze

świadka ówczesnego Wójta Gminy [...]. Nadto, dopuszczenie dowodu "ze

zgromadzonego materiału w sprawie Uchwały Rady Gminy [...] z

[...].02.2005r. odnośnie ustanowienia drogi Gminnej na działce nr [...]", jak również

dopuszczenie dowodu z akt sprawy tj. z postanowienia z dnia [...] czerwca 2012r.

(włączonego do akt administracyjnych) pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.

Nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.