Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2763/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 2, art. 2 i art. 3 ust 2 w zw. z  art. 6 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1441/13 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. S. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] sierpnia

2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1441/13 oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Przedstawiając okoliczności faktyczne i prawne sprawy Sąd wskazał, że wnioskiem z 9 października 2008 r. A. S. wystąpiła o potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w Wilnie przy ul. [...] nieruchomości, stanowiącej własność R.O..

Z postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 11 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II Ns 1261/06)wynika, że spadek po R.O. zmarłym dnia 10 grudnia 1946 r. w Wilnie i tam też stale zamieszkałym z mocy prawa nabył w całości syn L. O., zaś spadek po L. O., zmarłym 30 października 1982 roku w E. w Kanadzie, na podstawie ustawy nabyła I.O. z domu H. oraz córka A.S. z domu O. po ½ części każda z nich. Natomiast spadek po I. O., zmarłej 14 kwietnia 2004 r., w E. w Kanadzie na podstawie ustawy nabyła w całości córka A.S., która jest skarżącą w niniejszym postępowaniu.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2011 r. odmówił potwierdzenia skarżącej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że powodem odmowy jest niespełnienie przesłanek wynikających z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1418, ze zm.). R.O. zmarł bowiem 10 grudnia 1946 r. w Wilnie i tym samym nie opuścił byłego obszaru państwa polskiego z przyczyn związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. Jego syn i spadkobierca L. O. opuszczając terytorium byłej Rzeczypospolitej Polskiej w 1939 r. nie był natomiast właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

A. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy podniósł, że L. O. opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed śmiercią R. O., natomiast status następcy prawnego po R. O. uzyskał dopiero w 1946 roku. W momencie opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie przysługiwał mu zatem status właściciela nieruchomości w Wilnie przy ul. [...]. Również R.O., właściciel przedmiotowej nieruchomości nie nabył uprawnień do rekompensaty, ponieważ nie opuścił byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., a zatem jego następca prawny tj. L. O. nie mógł w sposób pochodny nabyć tego prawa. Mając na względzie konieczność łącznego spełnienia wszystkich przesłanek niezbędnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty, w tym i bycia właścicielem nieruchomości na czas ich pozostawienia, nie może być - zdaniem organu - wątpliwości, iż ta przesłanka nie została spełniona. L.O. nie był właścicielem nieruchomości w Wilnie przy ul. [...] w 1939 roku, stąd też prawo do rekompensaty nie może być potwierdzone na rzecz jego następcy prawnego.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A.S. wniosła na decyzją Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2264/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę, podzielając ocenę organu, że R.O. nie nabył prawa do rekompensaty, gdyż nie był repatriantem i do chwili swojej śmierci w dniu 10 grudnia 1946 r. mieszkał w Wilnie. Nie spełnił więc jednej z przesłanek, o których mowa w art. 2 ustawy zabużańskiej. Natomiast L. O. opuszczając Kresy Wschodnie we wrześniu 1939 r. nie był jeszcze spadkobiercą R.O., a w związku z tym przedmiotowego mienia nie mógł pozostawić.

Od wyroku tego A.S. wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego.

W następstwie jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1984/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się do poglądów wypracowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywodził, że celem ustawy zabużańskiej było udzielenie pomocy częściowo rekompensacyjnej osobom, które w wyniku wypędzenia oraz innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjęcie, że osoby te powinny dodatkowo w chwili opuszczania terytorium RP być właścicielami nieruchomości w sensie cywilnoprawnym stanowi wprowadzenie w drodze wykładni dodatkowego, nieprzewidzianego ustawą kryterium, na którego spełnienie – na skutek okoliczności, często przypadkowych i niezawinionych, związanych z II wojną światową – mogli nie mieć jakiegokolwiek wpływu. Okoliczności te z natury rzeczy nie mogą być ograniczone czasowo do daty formalnego zakończenia wojny, gdyż jej skutki wywierały wpływ na zachowania poszczególnych osób również w okresie powojennym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, można powiedzieć, że z punktu widzenia celów ustawy podstawowe znaczenie ma utrata mienia związana ze zmianą granic Rzeczypospolitej Rolskiej, która była wynikiem traktatów międzynarodowych, a nie okoliczności związane z datą, przyczyną i sposobem opuszczenia byłych ziem Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast z punktu widzenia zasady równości, w zakresie ochrony prawa do rekompensaty w związku z utratą mienia pozostawionego poza granicami Polski, zapisy ustawy powinny być rozumiane szerzej, a mianowicie jako przyznające prawo do rekompensaty wszystkim tym osobom, które w związku z wojną zmuszone były opuścić terytorium dawnej RP i dla których utrata prawa własności pozostawała w adekwatnym związku przyczynowym ze zmianami granic polski po II wojnie światowej. W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawno - publiczny charakter świadczenia przewidzianego w ustawie również nie pozwala w procesie odkodowywania właściwego znaczenia jej zapisów na przywiązywanie podstawowego znaczenia prawnego dla uwarunkowań cywilnoprawnych, związanych z posiadaniem przymiotu właściciela nieruchomości w dacie repatriacji lub w dacie opuszczenia granic przedwojennej RP, w sytuacji możliwości wykazania faktycznej utraty określonej nieruchomości (w tym także możliwości jej faktycznego objęcia) z przyczyn związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., a w szczególności z powodu konieczności opuszczenia tych ziem oraz brakiem możliwości powrotu.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał odpowiednich ustaleń faktycznych, dotyczących związku opuszczenia polskich ziem wschodnich przez L.O. z działaniami wojennymi, okoliczności związanych z utratą nieruchomości, która w dacie opuszczenia tych ziem stanowiło własność jego ojca R.O. oraz zbadania spełnienia przez L. O. i jego następców prawnych pozostałych przesłanek, od których ustawa uzależnia prawo ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, z uwzględnieniem treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uznał, że skarga - mimo trafności zarzutu błędnej wykładni przez organy przepisów prawa materialnego - nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż samo rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (a więc odmowa przyznania prawa do rekompensaty) w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest zgodne z prawem.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Zakres podmiotowy i przedmiotowy tej ustawy, którą uregulowano kompleksowo prawa zabużan i ich następców prawnych, określony został w art. 1, 2 i 3. Tak więc określa ona zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie wymienionych w niej tzw. układów republikańskich (art. 1 ust. 1 pkt 1 -3), umowie z dnia 6 lipca 1945 r. (art. 1 ust. 1 pkt 4) bądź umowy granicznej z 15 lutego 1951 r. (art. 1 ust. 1a). Przepisy ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2). W myśl art. 2 tej ustawy (przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. SK 11/12) prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1. Artykuł 3 ust. 2 zd. 1 stanowi zaś, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom, albo niektórym wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (posiadają obywatelstwo polskie).

Sąd wskazał, że w świetle wiążącej oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należy ze skarżącą, że odmowa przyznania A. S. prawa do rekompensaty, motywowana wyłącznie brakiem przynależnego L. O. prawa własności nieruchomości, w dacie faktycznego opuszczania przez niego Kresów Wschodnich, w efekcie błędnie dokonanej przez organy wykładni art. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej, narusza te przepisy. Sąd zauważył jednak, że nie każde naruszenie prawa materialnego prowadzić będzie automatycznie do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów ma natomiast wpływ na wynik sprawy wówczas, kiedy w ustalonym stanie faktycznym ich prawidłowe zastosowanie prowadzić musi do uzyskania odmiennych od osiągniętych przez organ rezultatów. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca.

Sąd wywodził dalej, że okolicznością niesporną jest, iż L. O. w związku z okolicznościami związanymi z wojną rozpoczętą w 1939 r. w warunkach przymusu opuścił tereny byłej Rzeczypospolitej Polskiej. Jako żołnierz Wojska Polskiego został bowiem po wkroczeniu wojsk sowieckich do Polski we wrześniu 1939 r. internowany i do roku 1941 przebywał w obozach utworzonych na terenie ZSRR, a następnie wstąpił do sformowanych na terenie państwa sowieckiego Polskich Sił Zbrojnych (Armii Andersa), zdemobilizowany został w październiku 1948 r. i nigdy nie wrócił do Polski, lecz zmarł na emigracji w Kanadzie 30 października 1982 r. Bezsporne jest również, że z dniem 10 grudnia 1946 r. (tj. z chwilą śmierci R.O.) stał się on w drodze dziedziczenia właścicielem nieruchomości położonej w Wilnie przy ul. [...].

Sąd stwierdził, że w sprawie jednak kluczowym problemem prawnym nie jest data nabycia własności pozostawionej nieruchomości, lecz ustalenie, czy regulacjom obowiązującej ustawy zabużańskiej podlegają osoby, które wprawdzie w okolicznościach związanych z drugą wojną światową opuściły w warunkach przymusu dawne Kresy Wschodnie pozostawiając tam swoje mienie, ale nie przemieściły się na tereny państwa polskiego w jego powojennych granicach. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma wykładnia art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi, że "przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Literalna wykładnia tego przepisu prowadzić może do wniosku, że uprawniona do uzyskania prawa do rekompensaty jest każda osoba, która na skutek innych niż umowy repatriacyjne lub wypędzenie okoliczności związanych z drugą wojną światową zmuszona była opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego gdzie po ich opuszczeniu się przeniosła (o ile spełnia przesłanki z art. 2 ustawy). Takie jednak zdekodowanie normy prawnej w nim zawartej byłoby, według Sądu, sprzeczne z ratio legis ustawy i charakterem przewidzianego nią świadczenia.

Celem ustawodawcy było wszak z jednej strony udzielenie pomocy socjalnej osobom, które w wyniku wypędzenia oraz innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić dawne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z drugiej zaś wypełnieniem zobowiązań publicznoprawnych (zawartych w tzw. umowach republikańskich z 1944 r. wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-3 ustawy zabużańskiej), dotyczących przyznania obywatelom polskim kompensacji w związku z utratą mienia nieruchomego pozostawionego na tych terenach. Koniecznymi przesłankami zaś, od których umowy republikańskie uzależniały przyznanie w prawie wewnętrznym kompensacji było, jak podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04 (OTK-A 2004/11/117), "w szczególności: posiadanie we wrześniu 1939 r. obywatelstwa polskiego (narodowości polskiej lub żydowskiej) oraz wymóg przemieszczenia się tychże obywateli polskich na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych powojennych granicach z zamiarem stałego zamieszkania. Ratio legis unormowań służących uzyskaniu kompensacji za utracone mienie nieruchome pozostawało w nierozerwalnym związku ze spełnieniem obu tych warunków i to kumulatywnie. Uzasadnieniem tak pomyślanej kompensacji było bowiem umożliwienie obywatelom polskim (i ich rodzinom) rozpoczęcia w miarę normalnego bytowania, w ślad za manifestowanym przywiązaniem do obywatelstwa polskiego, wyrażającym się wolą przemieszczenia się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych (i obecnych) granicach lub, co najmniej, wyrażeniem na to zgody." Sama zaś kompensacja wartości pozostawionego mienia przez państwo polskie nie miała i nadal nie ma, zdaniem Trybunału, natury i cech stricte odszkodowania (w znaczeniu cywilnoprawnym), ale sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Wprawdzie powyższy wyrok wydany został na tle oceny konstytucyjności przepisów uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 39 ze zm.), gdzie uprawnienie zabużan realizowano w oparciu o prawo zaliczenia, to jednak ocena tego uprawnienia jako swoistego prawa majątkowego o charakterze publicznoprawnym z dominującym elementem socjalnym nadal pozostaje aktualna, choć niewątpliwie w świadczeniach tych występuje także element odszkodowawczy (aczkolwiek o innym charakterze niż w art. 21 ust. 2 Konstytucji), wyrażający się w powiązaniu wysokości rekompensaty z wartością pozostawionego mienia. Element ten na gruncie obecnie obowiązującej ustawy wzmocniony został możliwością realizacji rekompensaty w formie świadczenie pieniężnego.

Uwzględniając zatem historyczne uwarunkowania, w jakich powstało zobowiązanie Państwa do uregulowania praw zabużan związanych utratą własności nieruchomości znajdujących się poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wspomniany socjalno-odszkodowawczy charakter prawa do rekompensaty przewidzianej ustawą z dnia 8 lipca 2005 r., aktualny także pozostaje -zdaniem Sądu- pogląd o nierozerwalnym związku tego prawa z koniecznością przybycia byłego właściciela nieruchomości na obecne terytorium państwa polskiego.

W ocenie Sądu rozszerzenie, w stosunku do ustawy z 2003 r., zakresu podmiotowego obecnie obowiązującej ustawy o osoby, "które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 1 ust. 2 ustawy), nie miało prowadzić do objęcia rekompensatą osób, które do Polski w jej powojennych granicach nigdy nie powróciły, lecz miało na celu uwzględnienie praw osób, które z różnych względów nie repatriowały się z dawnych Kresów do Polski w procedurze ewakuacyjnej przewidzianej w układach republikańskich bądź umowie z dnia 6 lipca 1945 r. zawartej między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przyczyną zaś uzasadniającą rozszerzenie zakresu działania ustawy na te osoby była konieczność respektowania konstytucyjnej zasady równości obywateli Rzeczypospolitej Polskiej wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i wypływającego z niej zakazu różnicowania w procesie stanowienia i stosowania prawa zakresu ochrony prawnej osób charakteryzujących się wspólnymi cechami relewantnymi.

Sąd przypomniał, że na konieczność respektowania tej zasady w odniesieniu do praw zabużan zwracał uwagę zarówno Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. K 2/04, jak też Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 10 kwietnia 1991 r. sygn. akt III CZP 84/90 (OSNC 1991/8-9/97), podkreślając, że niezrozumiałe jest różnicowanie dawnych właścicieli mienia zabużańskiego, którzy opuszczając Kresy na skutek wojny nie mieli wpływu na fakty i zdarzenia, które przyszło im przeżywać po 1 września 1939 r.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej, winien być rozumiany jako przyznający prawo do uzyskania rekompensaty osobom, które w związku z okolicznościami związanymi z II wojną światową były zmuszone do opuszczenia terenów byłej Rzeczypospolitej Polskiej, a opuszczając je uczyniły to poza przewidzianą procedurą ewakuacyjną i w ten sposób przemieściły się w celu zamieszkania na terytorium państwa polskiego w granicach ostatecznie utrwalonych na podstawie umowy granicznej z dnia 15 lutego 1951 r. Oczywiście nie wyklucza to późniejszej zmiany miejsca zamieszkania takich osób.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skoro L. O., po opuszczeniu Kresów nie repatriował się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach (co jest poza sporem), to niezależnie od spełnienia pozostałych przesłanek ustawy zabużańskiej warunkujących uzyskanie prawa do rekompensaty, a określonych w jej art. 2 (tj. posiadania w dniu 1 września 1939 r., jak też w dacie zgonu obywatelstwa polskiego oraz opuszczenia Kresów w warunkach przymusowych z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy), nie mógł uzyskać przewidzianego ustawą uprawnienia. W konsekwencji zaś powyższego prawa nie mogła również nabyć jego spadkobierczyni – A.S.. Jej uprawnienie jest, w myśl art. 3 ust. 2 omawianej ustawy pochodnym prawa przynależnego repatriantowi.

Konkludując Sąd stwierdził, że trafnie Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2011 r., determinowaną dyspozycją normy prawnej z art. 7 ust. 2 ustawy zabużańskiej, odmówił potwierdzenia ww. prawa do rekompensaty, a Minister Skarbu Państwa utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy, choć błędnie te rozstrzygnięcia uzasadnili. Mając jednak na względzie to, że sam rezultat postępowania jest zgodny z prawem, to uchylenie w takich okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji byłoby jedynie zbędnym przedłużeniem postępowania (a przez to utrzymywaniem stanu niepewności prawnej).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S.. Wskazując na obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 3 ust 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedną z przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na byłych terenach Polski jest rzekomy wymóg przybycia (przesiedlenia) właściciela tych nieruchomości na obecne tereny Polski, a brak przybycia (przesiedlenia) na obecne tereny Polski osoby będącej właścicielem pozostawionych nieruchomości, zamyka drogę do rekompensaty, nawet w sytuacji gdy właściciel takich nieruchomości opuścił byłe tereny Polski w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. i spełnił pozostałe przesłanki określone ustawą, przy czym błędna wykładnia przytoczonych przepisów doprowadziła Sąd do uznania odmowy potwierdzenia skarżącej kasacyjnie prawa do rekompensaty, zawartej w skarżonej decyzji Ministra Skarbu, za prawidłowe działanie organu administracji, podczas gdy właściwa wykładnia przedmiotowych przepisów prowadzi do wniosku, że zawarte w nich normy nie przewidują wymogu przybycia (przesiedlenia) właściciela pozostawionych nieruchomości na obecne tereny Polski, co winno skutkować uwzględnieniem przez Sąd wywiedzionej do tego Sądu skargi na decyzję Ministra Skarbu;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wyroku tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 3 ust 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu na skutek błędnej wykładni ww. przepisów prawa materialnego, polegającej na uznaniu, że prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na byłych terenach Polski jest uzależnione m.in. od przybycia (przesiedlenia) właściciela pozostawionych nieruchomości na obecne tereny Polski, gdy tymczasem przywołane przepisy ustawy takiego wymogu nie przewidują.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; ewentualnie w przypadku stwierdzenia, że postawiony w niniejszej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów adwokackiego zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie brak było podstaw do odmowy przez organy administracji potwierdzenia prawa do rekompensaty, zaś Sąd winien był, będąc związany oceną kwestii własnościowych, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2013 r. (sygn. I OSK 1984/12), uchylić skarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. nie statuuje, w swej treści literalnej, wymogu przemieszczenia się właściciela nieruchomości na obecne tereny Polski, jako warunku potwierdzenia prawa do rekompensaty. Zastosowanie zaś w zaskarżonym wyroku rzekomej wykładni celowościowej przepisów ustawy (w oparciu o ich historyczną genezę) kosztem odrzucenia ich wykładni językowej, z uwzględnieniem jedynie wąsko pojmowanego charakteru socjalnego prawa do rekompensaty, stanowi przejaw naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię prowadzącą do niezrozumiałego zawężenia uprawnień zabużańskich.

W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił charakter uprawnień zabużańskich ukształtowanych w ustawie, oceniony licznym dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, podsumowanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. (sygn. SK 11/12), w którym to wyroku wskazano, że świadczenie wypłacane na podstawie Ustawy nie stanowi odszkodowania, ale ma charakter mieszany (socjalno - odszkodowawczy) z dominującym elementem socjalnym, a ,,funkcje te należy oceniać uwzględniając upływ czasu, jaki upłynął od pozbawienia zabużan własności". Z tych powodów doszukiwanie się podstawowego ratio legis ustawy w układach republikańskich i ich socjalnym charakterze nie zasługuje na akceptację, gdyż uprawnienia zawarte w ustawie zostały ukształtowane w sposób autonomiczny (mają swą wyłączną podstawę w ustawie), zaś umowy republikańskie nigdy nie były źródłem uprawnień zabużańskich.

W konkluzji skarżąca wskazała, że podniesienie przez Sąd rzekomego wymogu przemieszczenia się właściciela pozostawionych nieruchomości na terytorium Polski, jest niedopuszczalnym i rozszerzającym zabiegiem interpretacyjnym w stosunku do jedynie słusznej, językowej wykładni ustawy. Stosowanie wykładni celowościowej ustawy, zwłaszcza opartej na analizie ratio legis historycznych regulacji zabużańskich, wymaga każdorazowego zbadania, czy jej wyniki prowadzą do rezultatów zgodnych z konstytucyjnie chronionymi wartościami. W opinii skarżącej zastosowana przez Sąd wykładnia ustawy godzi w kilka konstytucyjnych zasad, a mianowicie w zasadę równości oraz zasadę zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przez to Państwo prawa.

Ponadto skarżąca podniosła, że odwołanie się Sądu do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, jako przepisu, który ma potwierdzać istnienie wymogu przesiedlenia się właściciela pozostawionych nieruchomości na obecne tereny Polski, nie znajduje uzasadnienia. Przede wszystkim przywołany przepis nie zawiera normy określającej wymogi potwierdzenia prawa do rekompensaty. Zarówno w ustawie, jak i we wcześniejszej regulacji, przedmiotowy przepis miał na celu umożliwienie organom administracji, prowadzącym postępowanie, pozyskanie danych umożliwiających sprawdzenie stanu realizacji uprawnień zabużańskich osób żądających potwierdzenia przedmiotowego uprawnienia oraz ich poprzedników prawnych (w sytuacji gdy potwierdzenia prawa do rekompensaty żąda osoba nie będąca właścicielem pozostawionych nieruchomości). Tym samym wspomniany przepis ma charakter techniczny i dotyczy wyłącznie tych sytuacji, w których właściciele pozostawionych nieruchomości lub ich następcy prawni mieszkali na terenie Polski, co mogło im umożliwiać konsumpcję uprawnień zabużańskich.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a zatem zarówno zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Jednakże uchybienia dotyczące przepisów procesowych są konsekwencją wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego.

Istota sporu sprowadza się do oceny stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, według którego art.1 ust.2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1418, ze zm.), powinien być rozumiany jako przyznający prawo do uzyskania rekompensaty osobom, które w związku z okolicznościami związanymi z II wojną światową były zmuszone do opuszczenia terenów byłej Rzeczypospolitej Polskiej, a opuszczając je uczyniły to poza przewidzianą procedurą ewakuacyjną i w ten sposób przemieściły się w celu zamieszkania na terytorium państwa polskiego w powojennych granicach, przy czym nie wyklucza to późniejszej zmiany miejsca zamieszkania takich osób.

Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni przepisów wskazanej wyżej ustawy, odmówił zatem prawa do rekompensaty osobom, które opuszczając tereny znajdujące się w dawnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej nie przemieściły się w celu zamieszkania na terytorium państwa polskiego w granicach powojennych i nie zamieszkały w kraju. Powstaje zatem pytanie, czy w świetle obecnie istniejących regulacji prawnych dla uzyskania rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej konieczne jest spełnienie - przez osobę opuszczającą w związku z wybuchem drugiej wojny światowej dawne tereny Rzeczypospolitej Polskiej - warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w jej powojennych granicach.

Rozważania dotyczące omawianego zagadnienia poprzedzić należy przypomnieniem, że w wyniku tzw. umów republikańskich: układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego ( dalej: " PKWN") a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad, układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy PKWN a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad, układu z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy PKWN a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad, uzupełnionych umową z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do Polski i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, Rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR a także umowy pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich z 15 lutego 1951 r. o zamianie odcinków terytoriów państwowych (Dz. U. Nr 11, poz. 63) i umową między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich z 25 marca 1957 r. w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. z 1957 r., Nr 47, poz. 222) przeprowadzona została ewakuacja obywateli polskich narodowości polskiej i żydowskiej z terytoriów republik sowieckich oraz Litwinów, Białorusinów, Rusinów i Ukraińców mieszkających na dawnych terenach Rzeczypospolitej Polskiej. Umowy te, co wynika wprost z ich treści stanowiły, że ewakuacja dotyczy "wszystkich Polaków i Żydów będących obywatelami polskimi mieszkających w zachodnich okręgach odpowiednich republik i chcących się przesiedlić na terytorium Polski" (art.1 układów). Oczywistym jest, że mimo sformułowania " chcących się przesiedlić" Polacy znaleźli się w sytuacji przymusowej i doznawali z tego tytułu różnorakiego rodzaju krzywd. Niezależnie jednak od oceny tych okoliczności, która jest jednoznaczna, z treści wszystkich wskazanych na wstępie umów republikańskich wynika, że ich celem było przemieszczenie osób narodowości polskiej i żydowskiej na terytorium Polski w jej powojennych granicach.

Umowy republikańskie nie stanowiły wprost podstawy prawnej dla roszczeń kompensacyjnych z tytułu utraty mienia pozostawionego poza granicami państwa polskiego, lecz kreowały zobowiązanie władz państwa polskiego do uregulowania w prawie wewnętrznym rozliczeń z obywatelami polskimi, którzy utracili mienie w związku ze zmianą granic. To stanowisko jest już utrwalone w orzecznictwie (por. uchwała SN z 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91, publ. OSNCP 1992, nr 4, poz. 61; wyrok SN z dnia 21 listopada 2003 r., sygn. akt I CK 323/02, publ. OSNC 2004, nr 6, poz. 103; wyrok SN z dnia 19 listopada 2004 r., sygn. akt V CK 245/04, publ. Lexis nr 370701, a także wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02, publ. OTK ZU nr 7/A/2002, poz.97; Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004, sygn. K 2/04, publ. OTK-A 2004/11/117, z dnia 23 października 2012 r., sygn. SK 11/12, publ. OTK-A 2012/9/107).

W okresie powojennym kwestie rozliczeń za nieruchomości zabużańskie były początkowo uregulowane przez ustawodawcę w kilku aktach prawnych (dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279, ze zm.), dekret z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 71, poz. 389, ze zm.); dekret z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych ( Dz.U. 46, poz. 340 ze zm.); dekret z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz. U. Nr 49, poz. 326); dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107, ze zm.); ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132, ze zm.);ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159, ze zm.), ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.); ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej (Dz. U. Nr 79, poz. 363, ze zm.); ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741); ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr z 2001 r., Nr 120 , poz. 1299 ze zm.).

Wszystkie wskazane powyżej regulacje miały na celu pomoc osobom przesiedlonym i zamieszkującym w Polsce ( " nadziały" ziemi z reformy rolnej, akty nadania na terenach Ziem Odzyskanych, odstępowanie osobom fizycznym państwowego nieruchomego mienia nierolniczego na indywidualne potrzeby mieszkaniowe, zaliczenie wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa na pokrycie ceny sprzedawanych przez państwo nieruchomości lub na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste).

Odnośnie do wskazanych regulacji prawnych, w zakresie omawianego zagadnienia, zapadały uchwały Sądu Najwyższego. Już w uchwale 7 sędziów z dnia 30 maja 1990 r., sygn. III CZP 1/90, publ. OSNCP 1990, z.10-11, poz.129) Sąd Najwyższy wywiódł, że na równi z osobami, które powróciły do kraju na podstawie wymienionych umów zawartych w latach 1944 - 1957, powinny być traktowane osoby, które nie mogły się poddać "procedurze" określonej w tych umowach, zwłaszcza zaś w układach "republikańskich", gdyż w tym okresie z przyczyn od siebie niezależnych nie przebywały w ZSRR, a w przypadku pozostawania na terytorium tego państwa nie mogły z prawa do ewakuacji czy repatriacji skorzystać. Dotyczyło to osób, które pozostawiły swoje mienie nieruchome na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, zamieszkiwały na tych terenach przed dniem 1 września 1939 r. i opuściły ZSRR przed rozpoczęciem ewakuacji - zbiegły na obecne terytorium Polski z obawy przed deportacjami, zsyłkami czy wręcz likwidacją, zostały wywiezione na roboty przymusowe do Niemiec - skąd powróciły do kraju, wreszcie przybyły do Polski w szeregach wojska.

Następnie w uchwale z dnia 5 czerwca 1990 r., sygn. III CZP 4/90 (Lexis pl 420176) Sąd Najwyższy stwierdził, że: "Uprawnienia do ekwiwalentu z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przysługują również osobie, która przed dniem 1 września 1939 r. zamieszkiwała na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, miała obywatelstwo polskie, pozostawiła na tych terenach majątek nieruchomy, który utraciła, a nie mogła poddać się ewakuacji w trybie przewidzianym w układzie z dnia 9 września 1944 r. zawartym przez PKWN z Rządem Ukraińskiej SRR, gdyż wcześniej została wywieziona na roboty przymusowe do Rzeszy Niemieckiej, skąd - po zakończeniu działań wojennych - powróciła do kraju".

Również w uchwale 7 sędziów z dnia 10 kwietnia 1991 r., sygn. III CZP 84/90, publ. OSNC 1991/8-9/97, Sąd Najwyższy - dokonując wykładni art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. jednoznacznie stwierdził, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że prawo do rekompensaty uzależnione zostało od treści wiążących Państwo umów międzynarodowych, a " przewidziane w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawo do zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego przysługuje obywatelom polskim, zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i zamieszkują w Polsce". Zwrócono przy tym uwagę, że ograniczenie tego uprawnienia do osób zamieszkałych w Polsce podyktowane jest troską Państwa o warunki bytowe jego obywateli zamieszkujących w kraju, w celu umożliwienia im odzyskania standardu życiowego zbliżonego do uprzednio posiadanego.

W sposób całościowy problematykę tzw. roszczeń zabużańskich regulowała natomiast ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 39). Przepisy tej ustawy były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego pod względem ich zgodności z Konstytucją. W wyroku z dnia 15 grudnia 2004, sygn. K 2/04, publ. OTK-A 2004/11/117 Trybunał Konstytucyjny - odnośnie zagadnienia będącego również przedmiotem niniejszej sprawy - wyraził stanowisko, że w sytuacji gdy umowy republikańskie wiązały jednoznacznie przyrzeczoną kompensację z wymogiem posiadania obywatelstwa polskiego oraz faktem przemieszczenia się celem zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej nowych granicach, ustawodawca, regulując kwestie zakresu podmiotowego prawa zaliczenia (służącego urzeczywistnieniu prawa do kompensacji), mógł zasadnie nawiązać do wymogów objętych zobowiązaniami wskazanymi w umowach republikańskich. W szczególności mógł i nadal może ograniczyć kompensację do kręgu obywateli polskich i to tylko tych, którzy zostali objęci przemieszczeniem (repatriacją) na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Fakt przemieszczenia się i zamieszkania na obszarze państwa polskiego bezpośrednio po przemieszczeniu (repatriacji) mógł być zasadnie uznany za warunek korzystania z uprawnień kompensacyjnych. Ponadto Trybunał podkreślił, że kompensacja wartości pozostawionego mienia przez państwo polskie nie miała i nadal nie ma natury i cech odszkodowania (w znaczeniu cywilnoprawnym) za mienie wywłaszczone de facto (lub bez podstawy prawnej), ale charakter sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach.

Stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku stało się w istocie podstawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przywołał obszerne fragmenty uzasadnienia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy czym wywiódł, że oceny tej nie zmienia ani późniejszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. SK 11/12, ani dokonana na podstawie wskazań tego wyroku nowelizacja ustawy zabużańskiej z 2005 r., a w szczególności treść art.1 ust.2 tej ustawy po jej nowelizacji, w aktualnym brzmieniu.

Strona skarżąca w skardze kasacyjnej prezentuje stanowisko odmienne, zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art.1 ust.2, art.2 i art.3 ust.2 w zw. z art.6 ust.1 pkt 3 ustawy zabużańskiej z 2005 r. powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r., sygn. I OSK 182/09, publ. ONSAiWSA z 2011 r., nr 1, poz.16, przywołując zawartą w tym wyroku argumentację.

Rozstrzygając powstały spór należy mieć zatem na uwadze, że w dotychczasowym orzecznictwie tak Sądu Najwyższego, jak też Trybunału Konstytucyjnego zgodnie przyjmowano, że podmiotami uprawnionymi z tytułu mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego były te osoby, które przemieściły się celem zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej nowych powojennych granicach. Powstaje zatem pytanie, czy obecnie obowiązująca ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zawiera takie regulacje, które pozwalają na odstępstwo od ukształtowanego już orzecznictwa.

Oczywistym jest, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04, dokonywał oceny zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego. Jednak obecnie obowiązująca ustawa z 2005 r., tak samo jak ustawa z 2003 r. w art.1 nawiązuje do umów republikańskich stanowiąc, że: ustawa określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie wymienionych układów i umów republikańskich. Różnica polega na tym, że w miejsce prawa do zaliczenia ustawa z 2005 r. wprowadza pojęcie prawa do rekompensaty. W tym względzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. SK 11/12 zwrócił uwagę, że: " Wspólna dla wszystkich umów republikańskich była deklaracja PKWN, że ewakuowani rolnicy "otrzymają ziemię w rozmiarach przewidzianych ustawą o reformie rolnej", natomiast "włościanie, którzy przesiedlają się na terytorium Polski, jeżeli nawet nie posiadają ziemi w chwili ewakuacji, otrzymają, w razie życzenia, przydział ziemi na zasadach ogólnych" (art. 1 tych umów in fine). Nakazano ponadto, aby "domy w miastach i wiejskich osiedlach, opróżnione na skutek przesiedlenia (Niemców), były zostawione w pierwszym rzędzie do dyspozycji przesiedlonych" (art. 3 ust. 6 in fine umów republikańskich).

Celem ustawy z 2005 r. jest zatem udzielenie rekompensaty osobom przesiedlonym w trybie wymienionych umów republikańskich i tym, którzy opuścili dawne ziemie R.P. poza procedurę ewakuacyjną w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Z treści art.1 wynika także, że rozszerzyła ona krąg podmiotów uprawnionych do rekompensaty, gdyż w ustępie 2 ustawa ta stanowi, że przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie ustęp 2 art.1 nawiązuje do ustępu 1 tego przepisu. Wykładnia ustępu 2 art.1 nie może prowadzić do innego wniosku, jak stwierdzenia, że skoro do wymienionych w tym przepisie osób stosuje się przepisy ust.1, a te przepisy nawiązują do umów republikańskich, to ratio legis tej ustawy, tak samo jak poprzednio obowiązującej ustawy z 2003 r., jest zrekompensowanie strat za mienie pozostawione na dawnych ziemiach polskich osobom, które pozostawiając mienie na Kresach Wschodnich przemieściły się na terytorium Polski w jej powojennych granicach. Nie wyklucza to, z uwagi na znaczący upływ czasu, że osoby te, tak jak i ich spadkobiercy, obecnie zmienili miejsce zamieszkania. Przewidziany w art. 2 ust. 2 ustawy z 2003 r. o zaliczeniu, wymóg, aby uprawnieni zamieszkiwali na stałe w Polsce co najmniej od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od 30 stycznia 2004 r. został uznany za niekonstytucyjny w powołanym już wyroku z 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117.

Jednakże czym innym jest wymóg, aby po wielu latach od zakończenia wojny uprawnieni zamieszkiwali w Polsce, a czym innym wymóg przemieszczenia się po wojnie na tereny polskie w obecnych granicach. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02 (publ. OTK ZU nr 7/A/2002, poz.970) oraz w powołanym już wyroku z 2004 r., sygn. K 2/04, wskazując, że konsekwencją charakteru prawa zaliczenia, jako prawa majątkowego mającego charakter publicznoprawny było uznanie przez Trybunał Konstytucyjny w obu powołanych orzeczeniach, że (podobnie jak inne prawa majątkowe o charakterze publicznoprawnym) może ono być limitowane na zasadach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności, za dopuszczalną uznano "możliwość ustawowego ograniczenia publicznych praw majątkowych obywateli m.in. ze względu na interes publiczny i (...) barierę zdolności realizacyjnych państwa, będącego "dobrem wspólnym" (art. 1 Konstytucji), oraz z uwagi na (...) wzgląd na zdolność państwa do wywiązania się z jego podstawowych powinności" (wyrok K. 2/2004). Tę ocenę podzielił także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r. , sygn. SK 11/12. Badając zgodność z Ustawą zasadniczą przepisów ustawy z 2005 r., Trybunał stwierdził, w uzasadnieniu wyroku , że " prawo zaliczenia zostało uznane we wskazanych wyrokach z 2002 r. i 2004 r. za publicznoprawne prawo majątkowe o charakterze przede wszystkim socjalnym (a nie czysto odszkodowawczym), podlegające ochronie na podstawie art. 64 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, konstatacja ta znajduje odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że na podstawie zaskarżonej ustawy osoby uprawnione mogą otrzymać rekompensatę nie tylko w formie prawa zaliczenia, ale także (alternatywnie) w formie pieniężnej ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Rekompensata za utracone mienie zabużańskie wypłacana na podstawie zaskarżonej ustawy nie jest odszkodowaniem za wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Pozbawienie obywateli polskich mieszkających na kresach wschodnich własności w związku z ich przesiedleniem w obecne granice państwa nie zostało bowiem dokonane z inicjatywy i na rzecz państwa polskiego, lecz było wynikiem "narzuconych" okoliczności geopolitycznych. Prawo do tego świadczenia jest prawem "pochodnym" względem utraconego prawa własności nieruchomości zabużańskich jedynie w tym sensie, że posiadanie takiego tytułu prawnego do pozostawionego mienia jest jednym z warunków otrzymania rekompensaty".

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podtrzymał pogląd, wyrażony w wyroku sygn. K 2/2004, że świadczenie przyznawane na podstawie ustawy rekompensacyjnej ma charakter mieszany: zdecydowanie dominuje w nim element socjalny (udzielenie "pomocy na zagospodarowanie" osobom, które przesiedlały się do państwa w obecnych granicach), a mniejsze znaczenie ma element odszkodowawczy, przy czym funkcje te należy oceniać uwzględniając upływ czasu, jaki upłynął od pozbawienia zabużan własności. Analiza uzasadnienia wyroku Trybunału z 2012 r. prowadzi do wniosku, że w zakresie, mającego znaczenie w niniejszej sprawie zagadnienia przemieszczenia się uprawnionego na terytorium Polski w powojennych granicach, aktualne są poglądy wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w opisanym powyżej wyroku z 2004 r. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że powoływany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt I OSK 182/09 zapadł przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r.

Kolejny argument przemawiający za kontynuacją poglądu dotyczącego zagadnienia przemieszczenia uprawnionego na tereny polskie w obecnych granicach wyrażonego tak w przytoczonych powyżej wyrokach i uchwałach Sądu Najwyższego, jak również w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy z 2005 r. ( druk sejmowy 3793/IV kadencja Sejmu s. 1 uzasadnienia projektu). W uzasadnieniu projektu wskazano, że proponowane przepisy w głównej mierze kontynuują rozwiązania obecnie obowiązujące, ponieważ warunki, jakie muszą spełniać osoby uprawnione, zostały ukształtowane z zachowaniem postanowień uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1991 r. (III CZP 84/90), zgodnie z którą "prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego przysługuje obywatelom polskim, zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i zamieszkują w Polsce." Proponowane regulacje uwzględniają również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., zgodnie z którym warunek, że tzw. umowy republikańskie jednoznacznie wiązały przyrzeczoną kompensację z wymogiem posiadania obywatelstwa polskiego oraz faktem przemieszczenia celem zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uprawniał ustawodawcę do nawiązania do wymogów objętych zobowiązaniami wskazanymi w umowach republikańskich. Podkreślono, że zaproponowane przepisy "w dużej mierze kontynuują rozwiązania obecnie obowiązujące", ponieważ warunki, które muszą spełniać osoby uprawnione, zostały ukształtowane z "zachowaniem postanowień" uchwały Sądu Najwyższego z 10 kwietnia 1991 r., III CZP 84/90 (wyżej już omówionej).

Proponowana przez autora skargi kasacyjnej interpretacja art.1 ust.2 ustawy z 2005 r. spowodowałaby odmienne kryteria dla osób podlegających ewakuacji ( obowiązek przemieszczenia na terytorium Polski w jej powojennych granicach) i dla osób, które opuściły Kresy Wschodnie na skutek innych okoliczności związanych z wojną (brak obowiązku przemieszczenia), co jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z 2005 r. nie było zamiarem ustawodawcy. Norma zawarta w art.1 ust.2 ma na celu uwzględnienie praw osób, które z różnych względów nie repatriowały się z dawnych Kresów do Polski w procedurze ewakuacyjnej przewidzianej w układach republikańskich bądź umowie z dnia 6 lipca 1945 r. zawartej między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przyczyną zaś uzasadniającą rozszerzenie zakresu działania ustawy na te osoby była konieczność respektowania konstytucyjnej zasady równości obywateli Rzeczypospolitej Polskiej wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) .

Jak słusznie wywiódł Sąd pierwszej instancji, gdyby celem ustawodawcy było przyznanie uprawnień do uzyskania rekompensaty za pozostawione nieruchomości wszystkim osobom, które w następstwie okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. zmuszone zostały do opuszczenie terenów II Rzeczypospolitej (czego konsekwencją była utrata przez nich znajdujących się tam nieruchomości), niezależnie od tego czy po ich opuszczeniu przybyli oni do kraju w granicach ukształtowanych po drugiej wojnie światowej czy nie, zbędne byłoby nawiązywanie w brzmieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy do układów i umowy, w oparciu o które następowały pierwsze sformalizowane ewakuacje obywateli polskich zamieszkałych na Kresach do Polski. Wystarczająca w tym względzie byłaby (przy odpowiedniej modyfikacji) regulacja zawarta w ust. 2 tego artykułu. Zbędne również, z punktu widzenia założonego celu ustawodawczego, byłoby nałożenie na wnioskujących o rekompensatę spadkobierców właścicieli pozostawionych nieruchomości obowiązku dokumentowania miejsca zamieszkania tych właścicieli (lub współwłaścicieli) "po ich przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" - o czym stanowi art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy - skoro do takiego przybycia w ogóle nie musiałoby dojść.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie tak wykładnię literalną (powiązanie art.1 ust.2 z ustępem 1 tego artykułu i przyjęcie, że przesłanki podmiotowe zostały określone przez ustawodawcę w art.1 i art.2 ustawy) , jak też ratio legis ustawy z 2005 r., konieczne jest spełnienie - przez osobę opuszczającą w związku z wybuchem drugiej wojny światowej dawne tereny Rzeczypospolitej Polskiej - warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w granicach powojennych. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, ojciec skarżącej wymogu tego nie spełniał, a w konsekwencji nie mógł uzyskać przewidzianego ustawą uprawnienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a.