Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1437/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1437/18

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] 2018 r. znak: [...], działając na podstawie art.18, art.119,art. 121 § 2, art. 122 §1 pkt 2, § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Postępowanie egzekucyjne w administracji (tekst jednolity: Dz.U.2017.1201, zwanej dalej: u.p.e.a.) Starosta [...] nałożył na T. S. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym, tj. udostępnienia części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gm. [...] o pow. [...] ha w celu wykonania przez Spółkę rekultywacji na własny koszt gruntów, które utraciły całkowicie wartości użytkowe w kierunku rolniczym. W pkt 2 w/wym. postanowienia wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W pkt 3 w/wym. postanowienia wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] 2017 r. nr [...] wystawionym przez Starostę [...], w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na podstawie decyzji z dnia [...] 2013 r. znak: [...] Starosty [...] w oparciu o art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, spółka [...] z siedzibą w [...] była zobowiązana do wykonania prac rekultywacyjnych na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gm. [...] o pow. [...] ha. Ponieważ T. S. jako współwłaściciel działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gm. [...] utrudniał spółce dostęp do przedmiotowej nieruchomości, Starosta [...] postanowił o nałożeniu na Pana T. S. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym [...] tj. udostępnienia części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w celu wykonania przez Spółkę rekultywacji na własny koszt gruntów, które utraciły całkowicie wartości użytkowe w kierunku rolniczym.

Organ egzekucyjny wyjaśnił, że orzekając grzywnę kierował się przede wszystkim efektywnością egzekucji oraz treścią tytułu wykonawczego. Z tego względu uznał, iż grzywna ustalona w wysokości [...] zł spełni swój ustawowy cel i zapewni wyegzekwowanie wykonania obowiązku.

Organ wyjaśnił także, iż grzywna jest w tym przypadku środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze czy odebranie nieruchomości, bowiem stanowi formę nacisku a nie karę i w razie wykonania przez zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku, to jest udostępnienia części nieruchomości, właściciel może skutecznie uniknąć konieczności uiszczenia wymierzonej grzywny z uwagi na treść art. 125 § 1 ustawy zgodie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.

Starosta [...] wskazał ponadto, iż po uprzednim doręczeniu tj. w dniu [...] 2016 r. upomnienia i stwierdzeniu, że nadal nie został wykonany obowiązek, z urzędu wszczął postępowanie egzekucyjne doręczając zobowiązanemu w dniu [...] 2017 r. tytuł wykonawczy z [...]. Skarżący został także pouczony, iż w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, nakładane będą na niego dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie.

Skarżący wniósł zażalenie od powyższego postanowienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, ewentualnie obniżenia wysokości grzywny do kwoty [...]zł. podniósł, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. W jego ocenie tytuł wykonawczy o numerze [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. został wydany na podstawie decyzji rekultywacyjnej Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. (znak: [...].)., a zatem powyższa decyzja określa wyłącznie obowiązki Spółki natomiast nie nakłada żadnego obowiązku na właścicieli nieruchomości, na której ma być przeprowadzona rekultywacja. W ocenie skarżącego, wydając tytuł wykonawczy Starosta [...] naruszył zatem art. 27 § 1 pkt 3 ustawy Postępowanie egzekucyjne w administracji. Dodał, iż nałożenie na niego w części B pkt 5 tytułu wykonawczego obowiązku polegającego na udostępnieniu części nieruchomości oznaczonej nr [...] nie znajduje oparcia w w/wym. decyzji rekultywacyjnej. Decyzja ta nie zobowiązuje go bowiem do podejmowania żadnych czynności związanych z rekultywacją.

Skarżący podniósł ponadto, iż tytuł wykonawczy [...] został wydany już po upływie wskazanego w decyzji rekultywacyjnej terminu do zrealizowania rekultywacji, który upłynął z dniem [...] 2016r. W ocenie skarżącego od tego momentu należy przyjąć, że decyzja rekultywacyjna wygasła i nie kształtuje już sytuacji prawnej stron. W konsekwencji zgodnie z art. 7 § 3 ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji nie powinien być stosowany wobec niego środek egzekucyjny.

Skarżący podniósł także, iż inwestor [...], pismem z [...] 1999 r. zawiadomił go o zakończeniu budowy gazociągu na terenie działki nr [...] i poinformował, że do wykonania pozostały już tylko prace rekultywacyjne. Mimo jednak upływu prawie 20 lat, prace te nie zostały ukończone. W uzupełnieniu zażalenia, w piśmie z dnia [...] 2018 r. skarżący podniósł nadto, iż wraz z zakończeniem budowy gazociągu przez spółkę [...] na terenie przedmiotowej działki w roku 1999, wygasł jego obowiązek udostępnienia inwestorowi terenu jego działki.

Skarżący podniósł ponadto, iż nałożona na niego grzywna jest wysoka, niewspółmierna do wagi sprawy albowiem kwota [...]zł jest nieadekwatna do wartości fragmentu działki, której dotyczą prace rekultywacyjne. Grzywna jest, jego zdaniem, również niewspółmiernie wysoka w stosunku do maksymalnej ustawowej wysokości grzywny tj. [...] zł. Ponadto skarżący podniósł, iż Starosta w uzasadnieniu postanowienia nie zawarł przesłanek zastosowania grzywny w kwocie [...]zł, ograniczając się do stwierdzenia, że grzywna w tej wysokości spełnia swój ustawowy cel. Skarżący podniósł, iż w jego ocenie również grzywna wysokości [...] zł odniosłaby zamierzony skutek.

Skarżący podniósł także, iż Starosta [...] wydając zaskarżone postanowienie pominął okoliczność, że Spółka [...] nie doznaje obecnie ze strony właściciela działki przeszkód w realizacji prac rekultywacyjnych. Na dowód skarżący załączył do przedmiotowego zażalenia pisma, z których treści wynika, iż spółka [...] począwszy do dnia [...] 2017 r. prowadzi prace rekultywacyjne na przedmiotowej działce.

Postanowieniem z dnia [...] [...] 2018r. nr[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W jego uzasadnieniu SKO zacytowało treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie wykładni przepisu art. 122 u.e.p.e.a. oraz wyjaśnił, że w postępowaniu zażaleniowym nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a., Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku.Ustawodawca rozgraniczył bowiem możliwość kwestionowania egzekwowanego obowiązku od kwestionowania zaistnienia przesłanki nałożenia grzywny. Nie jest zatem uprawniony pogląd o możliwości dublowania dwóch odrębnych trybów zaskarżania aktów - podważania istnienia obowiązku w trybie zarzutów, które mogą być wnoszone w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego oraz w drodze zażalenia od postanowienia o nałożeniu grzywny. W tym bowiem wypadku organ nie bada merytorycznie sprawy, ale jedynie zasadność zastosowania środka egzekucyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z tego względu w przedmiotowym postępowaniu zażaleniowym niemożliwym byłoło uwzględnienie tych spośród zarzutów skarżącego, które w istocie rzeczy zmierzały do zakwestionowania faktu istnienia obowiązku właścicieli działki nr ewid.[...] polegającego na udostępnieniu części w/wym. działki w celu wykonania na niej przez Spółkę prac rekultywacyjnych. Przedmiotem niniejszego postępowania nie mógł być zatem ani zarzut skarżącego, iż decyzja rekultywacyjna była źródłem obowiązków jedynie dla Spółki ., ani zarzut wygaśnięcia decyzji rekultywacyjnej Starosty [...] z dnia [...] 2013 r., znak : [...] na skutek upływu określonego w niej terminu wykonania rekultywacji. Uwzględniony nie mógł być także zarzut skarżącego, iż wraz z zakończeniem budowy gazociągu przez spółkę [...] na terenie przedmiotowej działki w roku 1999, wygasł jego obowiązek udostępnienia terenu tejże działki inwestorowi [...]

SKO wskazało, że poza kognicją organu znalazły się również okoliczności związane z dobrowolnymudostępnieniem nieruchomości przez jej współwłaścicieli. Zdaniem Kolegium kwestia wykonania przedmiotowego obowiązku, podobnie jak jego istnienia, mogła być podnoszona tylko w ramach zarzutów z art. 33 ust 1 pkt 1 u.p.e.a. Okoliczność wykonania obowiązku rekultywacji nie może zatem skutkować uchyleniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Jednocześnie Kolegium przypomniało, że wszystkie w/wym. zarzuty zmierzające do podważenia obowiązku skarżącego były już podnoszone w postępowaniu administracyjnym nr [...] zakończonym wydaniem postanowienia z dnia [...] 2017r. na którego skargę oddaliło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 września 2018 r. w sprawie II SA/Bd 1252/17.

W ocenie Kolegium przytoczone powyżej zarzuty skarżącego odnoszące się do celowości i efektywności wymierzonej grzywny nie są zasadne. Przyjmując powyższe stanowisko Kolegium podzieliło w tej materii stanowisko organu egzekucyjnego, iż w przedmiotowej sprawie ten rodzaj środka egzekucyjnego będzie z jednej strony najmniej uciążliwy dla skarżącego z drugiej zaś strony w sposób najbardziej odpowiedni zabezpieczy efektywność egzekucji.

Kolegium nie podzieliło także stanowiska skarżącego, iż grzywna w wysokości [...] zł jest wygórowana, a niższa grzywna w kwocie [...]zł byłaby w pełni wystarczająca dla zabezpieczenia efektywności egzekucji. Przyjmując takie stanowisko Kolegium miało na uwadze, iż kwestia realizacji obowiązku udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania przez Spółkę rekultywacji, jest przedmiotem wieloletniego sporu pomiędzy właścicielami w/wym. działki a spółką [...] Właściciele przedmiotowej działki w związku z inicjowanymi przez nich postępowaniami, ponoszą znaczne koszty sądowe. Sytuacja materialna skarżącego nie wskazuje na to, aby nie był on w stanie uiścić grzywny w wysokości [...] zł. W ocenie organu grzywna wymierzona w wysokości [...] zł nie spełniłaby swojej motywacyjnej funkcji.

W skardze na to postanowienie T. S. podniósł zarzuty:

-naruszenia art. 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że egzekucja administracyjna może być prowadzona przeciwko właścicielowi nieruchomości poddanej rekultywacji;

-naruszenia art. 59 par. 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego niezastosowanie w okolicznościach, gdy egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna;

-naruszenia art. 29 § 1 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niezastosowanie przepisu i wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów formalnych;

-naruszenia art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zastosowanie środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy obowiązek stał się bezprzedmiotowy;

-naruszenia art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zastosowanie środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy obowiązek został wykonany;

-naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez brak uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uznanie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1201) w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b).

Stosownie do art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe.

Sąd zauważa przy tym, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny mają wyłącznie charakter formalno - prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Bezspornym bowiem w rozpoznawanej sprawie jest fakt istnienia ostatecznej, podlegającej wykonaniu, decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r., znak: [...] w przedmiocie obowiązku Spółki w [...] rekultywacji na własny koszt gruntów, które utraciły całkowicie wartości użytkowe w części działki nr [...] na powierzchni [...] ha. Kontrola legalności tego rozstrzygnięcia została przeprowadzona we właściwym trybie, prowadząc do ostatecznego rozstrzygnięcia orzekającego ww obowiązek. W sposób jednoznaczny wskazano też na obligatoryjność zastosowania art. 20 ust.1 nakazującego osobie powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów ich rekultywację na własny koszt. Mając na uwadze powyższe jako niedopuszczalne należy uznać wszelkie argumenty i zarzuty kwestionujące rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy od strony merytorycznej, bowiem korzysta ona z przymiotu rzeczy osądzonej (res iudicata).

Należy też podkreślić, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Istota postępowania egzekucyjnego skupia się bowiem tylko wokół samej wykonalności prawomocnego orzeczenia, bez jakiegokolwiek wkraczania w weryfikację merytorycznego załatwienia sprawy. Stanowisko takie podziela również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 8 lipca 1999 r. (sygn. akt I SA 303/99, LEX nr 48578) orzekł, iż organ egzekucyjny, który zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wadliwość tytułu wykonawczego, istniejąca zdaniem skarżącego, winna być podnoszona w innym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest tylko ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego.

Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania do jej wykonania stosując dla osiągnięcia tego celu obowiązujące przepisy prawa. Dlatego też Sąd badając zaskarżone postanowienia oraz skargę miał w szczególności na uwadze to, że uwzględnienie zarzutów skargi wskazujących na :

pkt 1- błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.)

-pkt 2 niedopuszczalność egzekucji (art. 33§ 1 pkt 6 u.p.e.a.),

- w pkt 3 niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27(art. 33 § 1 pkt10 u.p.e.a.),

- w pkt 4 wygaśnięcie obowiązku (art.33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.),

-w pkt 5 wykonanie obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.)-

nie jest możliwe z formalnego punktu widzenia, bowiem tego rodzaju zarzuty mogły być skutecznie rozważane wyłącznie w ramach instytucji zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, co zresztą miało miejsce w postępowaniu przed WSA w Bydgoszczy w sprawie IISA/Bd 1252/17 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, niedopuszczalne jest zgłaszanie w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie stanowiłoby w istocie zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 61/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II I SA/Kr 1099/11, dostępne CBOSA). Tym samym o podjętym przez sąd rozstrzygnięciu zdecydowała ocena zaistniałej zgodności zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w szczególności z przepisami art. 119 – 126 u.p.e.a.

W ocenie sądu, będące przedmiotem oceny postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia odpowiada ustawowym wymogom określonym w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywnę w celu przymuszenia nałożono na skarżącego, ponieważ na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego egzekucja dotyczyła spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 u.p.e.a.). Grzywna w zakresie miarkowania jej wysokości oraz pouczenia o możliwości powtórzenia została nałożona zgodnie z art. 121 wyżej wymienionej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie nałożenia grzywny zapadło w trybie opisanym w art. 122 u.p.e.a. Grzywnę w celu przymuszenia nałożył organ egzekucyjny, który doręczył zobowiązanemu: upomnienie, a następnie odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a. oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera w szczególności: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. W postanowieniu organu I instancji zawarto pouczenie o ściąganiu grzywny zgodnie z art. 124 wyżej wymienionej ustawy oraz o warunkach jej umorzenia - art. 125, warunkach zwrotu - art. 126 tej ustawy. Postanowienie zawiera też pouczenie o zażaleniu oraz możliwości zgłoszenia zarzutów.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów odnośnie wysokości nałożonej grzywny wskazać najpierw należy, że z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a.(zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego.

Dodatkowo stwierdzić należy, że biorąc pod uwagę charakter obowiązku spoczywającego na skarżącym (obowiązek ten nie może być wykonany przez osobę trzecią na koszt i ryzyko zobowiązanego) uznać należy, że organ nie naruszył zasady stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego. Mając bowiem na względzie listę środków egzekucyjnych obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.) w rozpoznawanej sprawie obok grzywny w celu przymuszenia, w grę wchodziło zastosowanie jedynie przymusu bezpośredniego, a niewątpliwie jest to środek daleko bardziej uciążliwy niż grzywna, który w przypadku jego wdrożenia przez organ odbiera zobowiązanemu możliwość podjęcia decyzji o dogodnym dla niego czasie, sposobie, a także ewentualnym koszcie wykonania obowiązku. Tymczasem w przypadku zastosowania grzywny, to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku. Może on w każdym czasie wykonać obowiązek, a tym samym uchronić się od konieczności zapłacenia grzywny. W myśl bowiem art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 tej ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest co do zasady środkiem o charakterze łagodniejszym od przymuszenia bezpośredniego.

W niniejszej sprawie wysokość grzywny w celu przymuszenia organ ustalił zgodnie z treścią art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W orzecznictwie wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 510/2005). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć więc na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny, także ze względu na treść powołanego wyżej art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W ocenie Sądu, określając grzywnę w celu przymuszenia dla wykonania ww obowiązku określonego w ostatecznej decyzji organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę jej nałożenia art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny wskazując, że w tej konkretnej sprawie nałożenie ww grzywny skłoni zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku. Jak zasadnie podkreślono w uzasadnieniu postanowienia, przy ustaleniu wysokości grzywny uwzględniono przede wszystkim występujące uporczywe i długotrwałe uchylanie się przez skarżącego od udostępnienia swojej nieruchomości, a odniesienie tej kwoty grzywny do wydatków ponoszonych przez stronę w postępowaniach administracyjnych i sądowych nie ma wpływu na ocenę tej zasadniczej przesłanki ustalenia jej w określonej wysokości, jaką jest wieloletnie niewykonanie przez skarżącego obowiązku udostępnienia nieruchomości celem jej rekultywacji. W ocenie Sądu, dokonana przez organ ocena nie nosi zatem cech dowolności. Podkreślić również należy, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku. Nie może to być zatem grzywna, której wysokość nie stanowi dla zobowiązanego żadnej dolegliwości w uiszczeniu. Ponadto celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest przymuszenie bezpośrednie.

Końcowo zauważyć należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżący nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. Skarżący, jeżeli wykona nakaz, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organy egzekucyjne wypełniły wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; ze zm.).

Sąd orzekł jak w sentencji.