Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 573/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151 par. 2 w zw. z art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. B. i C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W wyniku wykonania wniosku z dnia 9 stycznia 2008 r., decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji – budowa budynku handlowo- usługowo- mieszkalnego na nieruchomości oznaczonej jako działka 1 obręb: [...]przy ulicy [...] w B.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2009 r. E. i C. B. zwrócili się o wznowienie postępowania w sprawie wydania wymienionej powyżej decyzji, podnosząc, iż jako strona postępowania zostali pominięciu przy wydaniu tej decyzji. Dodali, iż o decyzji tej dowiedzieli się od geodety wytyczającego sklep w dniu 9 kwietnia 2009 r.

Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku handlowo – usługowo- mieszkalnego na wskazanej działce w B. przy ulicy [...], a następnie po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] r. w pkt. 1) odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. (opisanej powyżej), ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej, a w pkt.2) stwierdził wydanie wymienionej decyzji z naruszeniem przepisów art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. W uzasadnieniu organ stwierdził, ze celem wznowionego postępowania, po wyjaśnieniu przyczyn jego wznowienia, jest rozstrzygniecie sprawy. Na podstawie art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wobec wniesionego przez E. i C. B. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i stwierdziło wydanie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla budynku handlowo- usługowo- mieszkalnego, na nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr 1 z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przesłanki wznowienia postępowania wymienione zostały w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wymieniona w pkt 4 – bez własnej winy strony nie brały udziału w postępowaniu. Z kolei art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 tego Kodeksu reguluje zakończenie tego postępowania, w formie decyzji o wskazanej w tym przepisie treści, z wyjątkiem opisanym w art. 146 § 2 Kodeksu. W toku przeprowadzonego w wyniku wznowienia postępowania organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż skarżący faktycznie pozbawieni zostali czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, co spowodowane zostało błędem technicznym przy tworzeniu rozdzielnika do decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji tylko w części pozostaje prawidłowa. Odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej może nastąpić tylko wówczas, gdy organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania. Dlatego też organ odwoławczy zmuszony był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i podjąć rozstrzygnięcia zgodne z art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania umożliwia ponowne rozpatrzenie sprawy i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeżeli postępowanie, w którym dana decyzja zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w przepisie. Prezydent Miasta B. po przeprowadzeniu ponownego postępowania, przygotowaniu uzupełniającej analizy przestrzennej ustalił, że wszystkie warunki konieczne do wydania przedmiotowej decyzji, które wynikają z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Organ wyjaśnił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia budowlanego, stwierdzając dopuszczalność określonego rodzaju zamierzenia. Konkretne warunki techniczno- budowlane ustalone zostaną w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ uznał, iż pomimo wady procesowej, czynnego udziału stron E. i C. B., brak jest podstaw do uchylenie przedmiotowej decyzji. Stwierdzona wada nie miała bowiem wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Wobec złożonej skargi na powyższe rozstrzygniecie, sprawę rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 754/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W uzasadnieniu Sąd przyjął, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało bez wyczerpującego uwzględnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przez co należy je ocenić za co najmniej przedwczesne. W ocenie Sądu zastosowanie w sprawie art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostało w sposób wystarczająco niezbity wykazane. Z akt sprawy wynika bowiem, że jedną z podnoszonych kwestii był kontrowersyjny sposób obliczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wyliczonych w przepisie tym warunków, w tym warunku by co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei w rozporządzeniu wydanym na podstawie ust. 6 przytoczonego artykułu w sposób szczegółowy wskazano sposób ustalania wymagań nowe zabudowy. I tak według § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego. Zatem określenie tego wskaźnika wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. W ocenie Sądu (popartej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2163/06) wartość ta obliczona za pomocą działania matematycznego musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym. Jak wskazał Sąd, wprawdzie dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, ale tylko wtedy, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu. Jak wynika zaś z akt przedłożonych Sądowi – w tym załączonej analizy funkcji oraz cech zabudowy – stwierdzono w nich jedynie, że w obszarze analizowanym – "wielkość zabudowy od 30% do 60%", przy czym nie obliczono prawem nakazanego wskaźnika, ani też nie wskazano przyczyn odstąpienia od tego, a w przedmiotowej decyzji określono- wielkość zabudowy – na 500 m². Z kolei w decyzji wydanej w dniu [...] r. odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej i stwierdzającej wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, dowodząc, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, odnosząc się do wielkości planowanego budynku organ stwierdził, iż w obszarze analizowanym wielkość powierzchni zabudowy wyniosła od 103 m² do 1087 m² , przy średniej wynoszącej 595 m², a w decyzji ustalono powierzchnię zabudowy ok. 500 m². Zatem w wymienionej decyzji organ ponownie nie ustalił wskaźnika powierzchni zabudowy i nie uzasadnił powodów odstąpienia od zastosowania wskaźnika przewidzianego w rozporządzeniu. W ocenie Sądu uniemożliwia to ocenę, czy istotnie w wyniku postępowania wznowieniowego istotnie mogłaby zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji z dnia [...] r. Jedocześnie Sąd wyjaśnił, że wobec podnoszonych w skardze argumentów dotyczących technicznych aspektów realizacji przedmiotowego budynku (kwestia zacienienia, klimatyzacji), te sprawy mogą być przedmiotem rozstrzygnięć kolejnego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Po otrzymaniu akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska powołując się na wymieniony powyżej wyrok stwierdziło potrzebę ponownego, dokładnego postępowania w zakresie usunięcia wskazanych przez Sąd uchybień.

Prowadząc ponownie postępowanie, Prezydent Miasta B. po przygotowaniu ponownej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził wydanie decyzji ostatecznej Prezydent Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki 1. Obręb [...] przy ulicy [...] w B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo- usługowo- mieszkalnego z naruszeniem prawa tj. art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu.

W obszernym uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania w sprawie, organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie, iż we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia [...] r. Wskazał, iż ponowne postępowanie oraz przygotowana uzupełniająca analiza przestrzenna, stanowiąca załącznik do niniejszej decyzji potwierdziły prawidłowość ustaleń wymienionej powyżej decyzji. Dokonując kolejno przeglądu wymaganych wskaźników nowej zabudowy, organ uznał, że w decyzji kończącej wznowione postępowanie, czyli w decyzji z dnia [...] r., zostały one ustalone w sposób prawidłowo. Organ stwierdził, iż linia zabudowy ustalona została w odległości 6 m od zachodniej granicy działki, jako przedłużenie istniejącego poprzednio na działce, obecnie rozebranego, budynku. Jednocześnie organ przyznał, że mimo, iż tak ustalona linia zabudowy tworzy uskok, to mimo to nie uznał za uzasadnione ustalenia tej linii w odległości większej, z uwagi na wnioski z analizy przestrzennej. Wskazał w tym miejscu działki, gdzie linia zabudowy wyniosła 4m, a nawet 2 m od pasa drogowego ulicy [...].

W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy organ wyjaśnił, że ustalono go na poziomie 50% powierzchni działki objętej wnioskiem – tj. ok. 500 m². Stwierdził wprawdzie, że zgodnie z wyliczoną średnią arytmetyczną, wskaźnik ten w obszarze analizowanym wynosi 27%, a zatem wskaźnik ustalony jest na poziomie znacznie wyższym niż średnia, ale w ocenie organu, z analizy przestrzennej wynika, że ponad połowa obiektów posiada ten wskaźnik wyższy niż średni, a w przypadku sześciu obiektów – przekracza on 40%. Dodatkowo potwierdził, że na działce w bezpośrednim sąsiedztwie wskaźnik ten wynosi 49% - a wobec tego uznano, że wskaźnik wskazany w decyzji jest prawidłowy.

Analiza dalszych niezbędnych do określenia w decyzji wskaźników, według organu mieści się na średnim poziomie ustalonym w analizie przestrzennej. W zakresie wskaźnika dotyczącego ustalenia szerokości elewacji frontowej, organ potwierdził zasadność jego nieustalenia w decyzji z dnia [...] r. Wskazał, że wyliczona w obszarze analizowanym średnia szerokość frontu wynosi ok. 18 m, która zostałaby ograniczona ustaloną linią zabudowy i przepisami techniczno- budowlanymi. Planowany budynek posiada więc szerokość od 13m (szerokość zewnętrznej ściany zachodniej) do 18m (widok elewacji w rzucie od strony zachodniej), co odpowiada średniemu parametrowi zabudowy sąsiedniej.

Odnosząc się od orzecznictwa sądów administracyjnych organ podkreślił, że pojęcie kontynuacji cech istniejącej zabudowy należy rozumieć szeroko. Stąd też wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz właściciela czy inwestora pot to, aby, mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Przyczyną odmowy może być tylko sprzeczność z dotychczasową funkcją. W analizowanej sprawie organ uznał, że istniejący stan ładu przestrzennego na działkach sąsiednich wokół wnioskowanej do zabudowy działki nr 1 nie uzasadniał rygorystycznego i zachowawczego podejścia przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany charakteryzuje się znaczącą różnorodnością istniejących obiektów w zakresie zarówno funkcji jak i gabarytów i formy architektonicznej. Organ wziął ponadto pod uwagę fakt, iż projektowany budynek handlowo- usługowo- mieszkalny stanowi konieczne uzupełnienie bezpośrednio przylegającego osiedla mieszkaniowego o znacznych rozmiarach i znacznej liczbie mieszkańców – a więc i potrzebach w zakresie tzw. usług podstawowych – zaopatrzenia ludności w towary i usługi codziennego użytku.

Organ wyjaśnił, iż w celu ochrony interesu prawnego osób trzecich, w tym E. i C. B., zawarł stosowne warunki w wydanej decyzji z dnia [...] r. zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przyznał jednocześnie, że ustalone w decyzji gabaryty nowego obiektu stanowią wartości brzegowe czyli górny pułap możliwości inwestora, bez ustalenia konkretnych rozmiarów ani określonej lokalizacji. Dodał, że działka sąsiednia wzięta była pod uwagę w przeprowadzonej analizie, a brak czynnego udziału w postępowaniu sąsiadów – E. i C. B. pozostał bez znaczącego wpływu na wyniki przeprowadzonej analizy i przyjętych rozstrzygnięć. Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty, jakoby wskazane w kwestionowanej decyzji wskaźniki ustalone zostały na poziomie prawie dwukrotnie wyższym niż średnie wynikające z analizy. W zakresie zarzutu nieustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej, organ powtórzył podane już argumenty, dodatkowo precyzując, że działka wnioskowana do zabudowy działka jest działką narożną, tzn. ma dostęp do drogi publicznej – ulicy [...] oraz także dostęp do drogi wewnętrznej (bocznej). Za front działki należy uznać część od strony najbardziej dostępnej i eksponowanej, przy czym możliwe jest także uznanie za frontową tę stronę, która przylega do drogi, z której odbywa się główne wejście na działkę. Organ nie wskazując, z której strony należy rozpatrywać szerokość elewacji frontowej, podkreślił, że nie wpływa to wyniki przeprowadzonej analizy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. B. i C. B. wnosząc o jej uchylenie jak również uchylenie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. jako wydanych z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego. W uzasadnieniu swego stanowiska podnieśli, iż nie zgadzają się z argumentami przedstawionymi przez organ, gdyż w ich odczuciu wszystkie parametry planowanej zabudowy zdecydowanie różnią się od średnich. Podkreślili, iż dla uzasadnienia kontynuacji funkcji przyjęto nieduży dom jednorodzinny z częścią usługową (powierzchnia zabudowy 148 m² - 20% działki), podczas gdy inwestycja dotyczy dużego obiektu handlowo- usługowo- mieszkaniowego (500m²- co stanowi 50% działki). Odnosząc się do analizy wskazywali na wybiórcze traktowanie obiektów, m.in. hotelu [...] gdzie powierzchnia zabudowy wynosi zaledwie 15% powierzchni działki. Podnieśli, że linię zabudowy wyznaczono na podstawie pojedynczych budynków, w tym już nieistniejącego czy też blaszanego garażu. Wskazali, że średnia powierzchnia zabudowy w analizowanym obszarze to 27% - stąd też przyjęte 50% niemal dwukrotnie większe na podstawie jednego obiektu jest nadużyciem. Dodano, że nieprawidłowo ustalona została szerokości elewacji frontowej.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania stwierdził, że po przeprowadzeniu ponownego postępowania Prezydent Miasta B. wydał decyzję stwierdzającą wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec braku zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. Po analizie tej decyzji oraz argumentów przedstawionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa decyzja wydana została w wyniku wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Art. 151§ 1 pkt 1 i pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wyczerpująco regulują rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia. W toku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta B. ustalił, że skarżący faktycznie pozbawieni zostali czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, ale stwierdzając, że stało się to w wyniku błędu technicznego podczas tworzenia rozdzielnika do sprawy. Uznał jednocześnie, że nowe rozstrzygnięcie sprawy byłoby takie, jak rozstrzygnięcie przyjęte wymienioną decyzją ostateczną. W ponownym postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z wytycznymi Sądu, po przygotowaniu nowej analizy przestrzennej, organ pierwszej instancji przedstawiając istniejące zagospodarowanie na zakreślonym obszarze dostępnym z tej samej drogi publicznej przeanalizował parametry architektoniczno- urbanistyczne dla nowej, projektowanej zabudowy określając średnie wartości dla całego obszaru. W ocenie organu odwoławczego przygotowana analiza nie budzi zastrzeżeń. Organ pierwszej instancji odniósł się także do zgłaszanych przez strony zarzutów. W kontekście całokształtu materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów organ uznał, że ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe. Potwierdził, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności odpowiedniego dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy już istniejącej. Powyższe uregulowanie ma zapewnić ochronę ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy powstającej na terenie pozbawionym planu zagospodarowania przestrzennego. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Zatem podstawą decyzji odmownej może być brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu. W przedmiotowej sprawie nie ma takiej sytuacji. Organ pierwszej instancji ustosunkował się do kontynuacji funkcji oraz zachowania ładu przestrzennego. Przy ustaleniu parametrów dla planowanego przedsięwzięcia uwzględnił dane z analizy przestrzennej, mając na uwadze przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury.. W zakresie wskaźnika wielkości zabudowy organ drugiej instancji potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji, iż został on w pierwotnej decyzji ustalony w sposób prawidłowy, a obecnie brak jest przesłanek od jego odmiennego określenia. Z kolei w stosunku do zarzutu dotyczącego szerokości elewacji frontowej uznał, iż w tym zakresie organ pierwszej instancji wyczerpująco ustosunkował się do tej kwestii przedstawiając motywy którymi się kierował w sprawie, potwierdzając, iż szerokość obiektu odpowiada przeprowadzonej aktualnie analizie przestrzennej. Potwierdził, iż ustalenie szerokości elewacji frontowej w odmienny sposób nie znajduje aktualnie potwierdzenia.

W końcu w odniesieniu do zarzutu skarżących dotyczącego katalogu stron tego postępowania organ wyjaśnił, iż ustalenia w tym zakresie nie zawierają wad i uchybień. Pominięcie skarżących w pierwotnym postępowaniu, nie mogło wpłynąć na zmianę stanowiska organu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. przewidziano wymagania dotyczące ochrony osób trzecich , w tym także skarżących.

W ocenie organu odwoławczego zarzuty podniesione przez odwołujących się nie mogą zostać uwzględnione, a wydaną w postępowaniu decyzję należy uznać za prawidłową.

Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia E. i C. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej powtórzyli swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. jako wydanych z naruszeniem prawa oraz o zasądzeniem kosztów postępowania. Skarżący podtrzymując wszystkie wniesione w odwołaniu zarzuty stwierdzili, że wszystkie parametry w zaskarżonej decyzji co najmniej dwukrotnie przekraczają parametry ustalone w załączonej do decyzji analizie przestrzennej. Wskazali, że niezgodnie z przepisami wyznaczona została linia zabudowy, gdzie jako jej wyznacznik organ przyjął pomieszczenie gospodarczo- garażowe na sąsiedniej działce, nie zauważając faktu, iż jest do budowla blaszana. Nieprawidłowe jest także, w ich ocenie, wyznaczenie elewacji frontowej i dopuszczenie do wzniesienia obiektu o szerokości elewacji 30m. Dodali także, że przedmiotowa inwestycja może w istotny sposób wpłynąć na sposób korzystania z nieruchomości członków wspólnot mieszkaniowych ograniczając ich prawo do przejazdu. Pozostaje zatem w sprzeczności z zapisem w decyzji poszanowania interesów osób trzecich..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie złożonej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym.

Należy zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące postępowania wznowionego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki na 1 przy ulicy [...] w B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo- usługowo- mieszkaniowego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji – tj. decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji czyli decyzję stwierdzającą wydanie wymienionej powyżej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. z naruszeniem prawa tj. art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu.

Wskazać także przyjdzie, iż sprawa powyższa nie jest rozpatrywana pierwszy raz, lecz była już przedmiotem wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach – wyrok z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 754/09. Analiza tego wyroku musi doprowadzić do stwierdzenia, że Sąd ten w wyroku uchylającym poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wskazał jednocześnie sposób i tryb procedowania, zobowiązując organ do wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia podnoszonych wątpliwości, dotyczących przede wszystkim jednoznacznego ustalenia zasadności zastosowania w sprawie art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Trzeba też w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 153 cytowanej już powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując oceny postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji należy więc dokonać oceny, czy orzekające w sprawie organy odniosły się do wskazań zawartych w tym wyroku i wyjaśniły podnoszone w sprawie wątpliwości.

Dodać trzeba, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Przeprowadzone postępowanie wznowienie może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1,) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W niniejszej sprawie prowadzone postępowanie wznowieniowe organ zakończył wydaniem decyzji przywołującej w podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 2 i art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią przywołanych przepisów organ może wydać taką decyzję, gdy ustali, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Treść art. 146 § 2 Kodeksu zakłada więc, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i usunięcie we wznowionym postępowaniu może doprowadzić do konstatacji, że pomimo ich usunięcia treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. Zatem rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

Komentowany przepis warunkuje więc odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji sytuacją, w której w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Według słownika języka polskiego "Istota rzeczy" – to "prawdziwa, właściwa strona czegoś, sedno sprawy". Z kolei słowo " w istocie" oznacza tyle co "naprawdę, rzeczywiście, w rzeczywistości" (Słownik języka polskiego). Skoro więc treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jest określenie praw i obowiązków strony (adresata decyzji) to obowiązkiem organu administracyjnego jest zbadanie, czy prawa te i obowiązki nie mogłyby ulec zmianie, w wyniku wznowionego postępowania. W literaturze przestrzega się przy tym przed "czysto mechanicznym" porównaniem dwóch rozstrzygnięć, bowiem w rzeczywistości nawet niewielka zmiana w treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku wniesionego postępowania może wpłynąć w znaczny sposób na zakres przyznanych uprawnień lub nałożonych obowiązków.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że rozpatrujące sprawę organy, wbrew wyraźnym zaleceniom Sądu zawartym w przywołanym powyżej w wyroku z dnia 13 maja 2010 r., nie rozpatrzyły sprawy w sposób pozwalający uznać przyjęte w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe. Nie można też stwierdzić, by organy w sposób wyczerpujący odniosły się do wskazań zawartych w tym wyroku. W ocenie składu orzekającego, w wyniku wnikliwej i wyczerpującej analizy przygotowanej przez organ pierwszej instancji, nie da się utrzymać twierdzenia, iż w ponownym postępowaniu może zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca dotychczasowej, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy. .Nie przesądzając, czy wnioskowane warunki zabudowy dla budynku handlowo- usługowo- mieszkalnego mogą zostać ustalone, skład orzekający dostrzegł potrzebę co najmniej uzupełnienia przygotowanej w sprawie analizy i właściwe jej zinterpretowanie. Analiza przygotowanej w sprawie analizy przestrzennej musi prowadzić do wniosku, że określone w niej cechy istniejącej zabudowy oraz wyliczone wskaźniki kształtowania nowej zabudowy nie znajdują odzwierciedlenia w przedmiotowej decyzji. Dokonując porównania – w kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. – w punkcie 2 tej decyzji określającym warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy – 6m, wielkość powierzchni zabudowy – 500 m², udział powierzchni biologicznie czynnej – 25 %, gabaryty i maksymalna wysokość nowej zabudowy – ok. 10m od otaczającego terenu, szerokość elewacji frontowej – nie ustalono. W decyzji organu pierwszej instancji, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy, organ w ponownym postępowaniu, dokonując ponownej analizy niezbędnych wskaźników nowej zabudowy potwierdził w uzasadnieniu decyzji prawidłowość wskazanych w pierwszej decyzji wskaźników w postaci wyznaczonej linii zabudowy w odległości 6 m od zachodniej granicy działki, ustalając powierzchnię biologicznie czynną na poziomie 25 % czy wysokość nowej zabudowy do ok. 10m od otaczającego terenu. Jednocześnie w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy organ ustalił 50% powierzchni działki objętej wnioskiem, co w jego ocenie tożsame jest z ustaleniem w pierwotnej decyzji ok. 500 m². Abstrahując od oceny identyczności tych określeń, a odwołując się do przygotowanej na potrzeby tej sprawy nowej analizy przestrzennej, stanowiącej załącznik do decyzji, trzeba podkreślić, że średni wskaźnik zabudowy w terenie analizowanym wyniósł zgodnie z wyliczeniem 27%. Tylko jedna z nieruchomości w obszarze analizowanym charakteryzowała się wskaźnikiem w wysokości 49%, tylko trzy dalsze nieruchomości przekroczyły wskaźnik 40%. Nie uzasadnia to, w ocenie składu orzekającego, przyjęcie dla przedmiotowej sprawy tak wysokiego wskaźnika powierzchni zabudowy w analizowanym przypadku. Wprawdzie zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, ale w niniejszej sprawie organ nie uzasadnił w sposób przekonujący swego stanowiska, nie wynika też z załączonej analizy wyznaczonego obszaru przyjęcie tak odmiennego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Nie przekonujące pozostają także ustalenia organu potwierdzające prawidłowość ustalenia linii zabudowy dla wnioskowanej do zabudowy działki. Dokonując oceny załącznika graficznego do decyzji w zakresie istniejącej linii zabudowy nie sposób nie zauważyć, że planowana inwestycja, w odróżnieniu do istniejącej zabudowy, została przybliżona do drogi – ulicy [...]. Wprawdzie na sąsiedniej działce widoczne jest usytuowanie garażu w odległości jeszcze bliższej, co nie może jednak stanowić wystarczającego odniesienia dla planowanej zabudowy. Podobnie nie może być argumentem dla ustalenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji usytuowanie budynku w odległości 6 m od drogi, na działce przeciwległej. Obowiązującą linię zabudowy wyznacza się wszak jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich.

Na uwagę zasługuje także fakt, iż zarówno pierwotna decyzja z dnia [...] r., jak również decyzja w toku kontrolowanego postępowania nie ustalała wskaźnika w postaci szerokości elewacji frontowej. Niezależnie od podnoszonych w trakcie postępowania wątpliwości – dotyczących frontu działki, wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy jest obligatoryjne, a zatem brak tego elementu jest niedopuszczalne. Pozostawia to dużą swobodę inwestorowi, co uniemożliwia prawidłowe przygotowanie dalszego procesu inwestycyjnego, a nadto pozbawia organ decyzji w zakresie kształtowania ładu przestrzennego.

Na marginesie już wypada także wspomnieć, iż dopuszczenie na wnioskowanej do zabudowy działce obiektu zajmującego ją w 50 % powierzchni ogranicza w zdecydowany sposób wykorzystanie powierzchni tej działki dla zapewnienia prawidłowego jej skomunikowania z drogą publiczną oraz wyznaczenia niezbędnej i wymaganej ilości miejsc postojowych do budynku planowanego jako budynek użyteczności publicznej. Mając na uwadze otoczenie projektowanej inwestycji, problem ten wydaje się niezmiernie istotny dla zabezpieczenia i ochrony interesów osób trzecich, w tym bezpośrednich sąsiadów, czyli skarżących.

W tych warunkach należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również sama decyzja Prezydenta Miasta B. wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, obie wymienione powyżej decyzje należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy.

W ponownym postępowaniu organ odniosą się do wskazań podanych wyżej, wyeliminują wskazane uchybienia oraz w ponownym postępowaniu podejmą stosowne rozstrzygnięcie.