Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 14/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1-2a, art. 4a ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 r. spraw ze skarg J. K. oraz Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Gminy Wielgomłyny z dnia 17 grudnia 2019 r. nr XII/101/2019 w sprawie "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wielgomłyny" 1. stwierdza nieważność § 7 ust. 1 i ust. 2, § 13 ust. 1 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wielgomłyny, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargi w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Rady Gminy Wielgomłyny na rzecz skarżącej J.K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B.A.


UZASADNIENIE

W dniu 17 grudnia 2019r. Rada Gminy Wielgomłyny, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm.), zwanej u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 i ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019r., poz. 2010), zwanej u.u.c.p.g., podjęła uchwałę nr XII/101/2019 w sprawie "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wielgomłyny".

Skargi na tę uchwałę wnieśli J. K. i Prokurator Rejonowy w Radomsku.

J. K., reprezentowana przez pełnomocnika, w wywiedzionej skardze wniosła o stwierdzenie nieważności § 15 zaskarżonej uchwały, jako niezgodnego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. oraz dopuszczenie jako dowód w sprawie:

1. akt postępowania o wykroczenie prowadzonego przez Sąd Rejonowy w R. sygn. akt II [...] przeciwko mieszkańcowi A 35, na okoliczność stosowania się do ww. regulaminu, co ma bezpośredni związek z zastosowaniem się do "nieokreślonych" pojęć w zakresie częstotliwości wywozu nieczystości płynnych;

2. pism z Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia 19 września 2018r., 9 sierpnia 2018r., 28 grudnia 2018r., na okoliczność braku nadzoru przez władze Gminy nad prawidłową ewidencją zużycia wody, w tym w szczególności odprowadzeniem ścieków, których wartość ilościowa w porównaniu z poborem wody stanowi rażącą i drastyczną różnicę;

3. wypowiedzi Pani Sołtys sołectwa A z sesji Rady Gminy, która odbyła się w dniu 17 grudnia 2019r., na okoliczność potwierdzenia praktykowanego w Gminie "cichego" przyzwolenia na wywóz nieczystości ciekłych zaledwie dwa razy w roku, co w efekcie wpływa na brak zainteresowania mieszkańców częstym i systematycznych korzystaniem z usług beczką asenizacyjną oraz negatywnie wpływa na stan środowiska.

Pełnomocnik skarżącej podniosła, że interes prawny do zaskarżenia uchwały wynika z tego, że uchwała adresowana jest do wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie Gminy Wielgomłyny, a skarżąca posiada nieruchomość na terenie tej gminy.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, użyty w § 15 Regulaminu zwrot: "w sposób uniemożliwiający przepełnienia się zbiorników do ich gromadzenia" nie określa częstotliwości wywozu nieczystości ciekłych, a zatem nie wypełnia obligatoryjnych elementów regulaminu. Nie wiadomo bowiem, w jaki sposób adresat tego przepisu ma się do niego zastosować oraz nie wyjaśniono ile razy w miesiącu, w roku wywóz ścieków ma następować. W ocenie pełnomocnika skarżącej, Rada gminy powinna określić w jakich odstępach czasowych należy pozbywać się odpadów i nieczystości ciekłych. Do skargi pełnomocnik skarżącej załączyła uchwałę Rady Miasta M., faktury za ścieki, pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wniosła o zwrot poniesionych kosztów postępowania oraz o dopuszczenie jako dowód w sprawie wskazanych dokumentów.

Prokurator Rejonowy w Radomsku we wniesionej skardze, zarzucił naruszenie prawa, a w szczególności przepisów:

1. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez wskazanie w § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały, iż kompostowniki winny znajdować się w odpowiednich odległościach od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych, od granicy działki sąsiedniej, od linii rozgraniczającej drogi(ulicy) lub ciągu pieszego, tj. w odległościach nie mniejszych niż odległości określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r., poz. 1065 ze zm.), podczas gdy niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi, odsyłanie do nich i tym bardziej poddanie ich jakiejkolwiek modyfikacji;

2. art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 1) lit. d) u.u.c.p.g. § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że dopuszcza się mycie pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie dla własnych potrzeb, pod warunkiem, że jest prowadzone w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego oraz, że czynności te nie spowodują zanieczyszczenia środowiska, podczas gdy operowanie w akcie prawa miejscowego nieostrym, niedookreślonym i zbyt ogólnym sformułowaniem "czynności te nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska", uniemożliwiającym wykonanie przez adresatów normy prawnej w sposób prawidłowy nałożonego nań obowiązku, przeczy wymogom precyzji tekstu aktu normatywnego oraz konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa;

3. art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 1) lit. d) u.u.c.p.g., § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że dopuszcza się naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi dla własnych potrzeb, pod warunkiem, że jest prowadzone w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego oraz, że czynności te nie spowodują zanieczyszczenia środowiska, a powstające odpady będą gromadzone zgodnie z niniejszym regulaminem, podczas gdy operowanie w akcie prawa miejscowego nieostrym, niedookreślonym i zbyt ogólnym sformułowaniem "czynności te nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska", uniemożliwiającym wykonanie przez adresatów normy prawnej w sposób prawidłowy nałożonego nań obowiązku, przeczy wymogom precyzji tekstu aktu normatywnego oraz konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa;

4. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 2) u.u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i nałożenie w § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały obowiązku usytuowania pojemników na odpady komunalne zgodnie z przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

5. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 2a) u.u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 13 ust. 1 pkt 1) zaskarżonej uchwały, że właściciele nieruchomości utrzymują miejsca i pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym poprzez poddawanie pojemników czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na rok, podczas gdy u.u.c.p.g. nie wymaga określenia częstotliwości wykonywania obowiązku czyszczenia miejsc i pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych;

6. art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 3) u.u.c.p.g., § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez wskazanie w § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały, iż pozbywanie się nieczystości ciekłych z terenów służących do użytku publicznego, winno następować w sposób uniemożliwiający przepełnienia się zbiorników do ich gromadzenia, podczas gdy u.u.c.p.g. wymaga klarownego, precyzyjnego określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

W oparciu o te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 3, § 7 ust. 1 , § 7 ust. 2, § 12 ust. 1, § 13 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Prokurator podniósł, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji. Rada Gminy Wielgomłyny przy tworzeniu § 6 ust. 3 Regulaminu nie wzięła pod uwagę wytycznych zawartych w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które zabraniają powtarzania tego, co zostało unormowane w aktach prawa powszechnie obowiązującego.

Odwołując się do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.u.c.p.g. Prokurator wskazał, że przepis ten upoważnia właściwą radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Podkreślił, że Rada Gminy Wielgomłyny nie posiadała upoważnienia do kreowania przepisów prawa z wykorzystaniem nieostrego, niedookreślonego sformułowania typu "czynności te nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska", o którym mowa § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu. Nieprecyzyjność przywołanego zwrotu, regulującego materię związaną z myciem pojazdów poza myjniami, ich naprawą poza warsztatami siłą rzeczy nie określa w sposób niebudzący wątpliwości dopuszczalnego prawem wzoru zachowania podmiotu, który zamierza naprawiać tudzież umyć samochód poza miejscami do tego przeznaczonymi. Odwołując się do nieprecyzyjnego określenia "czynności te nie spowodują zanieczyszczenia środowiska", w rzeczywistości przepis ten nie służy zapewnieniu, aby mogące powstać w związku z dokonywanymi naprawą lub myciem zanieczyszczenia były w sposób prawidłowy odprowadzane.

Odnośnie § 12 Regulaminu Prokurator podniósł, że wkracza w materię właściwą dla umów cywilnoprawnych, jak też wbrew zasadzie równości wobec prawa i pomija sytuacje, gdy dany podmiot jest zainteresowany otwieraniem wejścia na teren nieruchomości i dodał, że skoro lokalizacja miejsca gromadzenia odpadów pozostaje domeną Prawa budowlanego i przepisów technicznych, to nie podlega regulacji na mocy delegacji zawartej w u.u. c. p .g.

Wobec regulacji § 13 ust. 1 pkt 1 Regulaminu Prokurator wskazał, że stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. z modyfikacją jego treści. Tego rodzaju regulacja prawna, statuująca o częstotliwości skonkretyzowanych zabiegów higienicznych i technicznych, wykracza poza konieczność utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym i świadczy o niedopuszczalnym przekroczeniu delegacji ustawowej.

W odniesieniu do § 15 ust. 1 Regulaminu Prokurator podniósł, iż nie określono częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W myśl art. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Paragraf 15 Regulaminu nie obejmuje unormowań dotyczących częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego i jest sprzeczne z § 2 zasad techniki prawodawczej.

W odpowiedzi na skargę J. K. organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, treść skargi odnosi się jedynie do ust. 1 § 15 Regulaminu i tym samym zakres skargi winien być węższy.

W ocenie organu, częstotliwość opróżniania zbiorników została określona w sposób akceptowany w doktrynie. Organ wyjaśnił także, że organ opiniujący nie miał zastrzeżeń w tym zakresie, a nadto zastrzeżeń do treści uchwały nie mieli Wojewoda i Regionalna Izba Obrachunkowa. W ocenie organu, nie można uznać, iż przyjęty zapis miałby wywołać jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne.

Organ podniósł, że skarżąca zdaje się również upatrywać we wprowadzeniu do treści regulaminu zapisu o częstotliwości odbioru nieczystości ciekłych w sposób np. jak w powołanej przez skarżącą uchwale Rady Miasta M. jako rozwiązanie, które zapobiegnie przedstawianym przez skarżącą sytuacjom związanym z nielegalnym pozbywaniem się nieczystości ciekłych, co jest założeniem błędnym. Organ wyjaśnił, że mając na uwadze różną wielkość zbiorników bezodpływowych, ilość osób korzystających ze zbiorników, tj. produkujących nieczystości ciekłe, różną ilość tych nieczystości ciekłych, która dodatkowo może być różna w poszczególnych miesiącach - określenie częstotliwości odbioru tych nieczystości w sposób jaki podaje skarżąca, poprzez jej usztywnienie, nie wydaje się być rozwiązaniem właściwym. Potwierdziła to poniekąd – zadaniem organu - sama skarżąca wskazując, iż posiada faktury na odbiór nieczystości ciekłych z następujących miesięcy, w 2020 r. - z 04.2020 r. (1 faktura), w 2019 r. - z 12.2019 r., 10.2019 r., 08.2019 r., 07.2019 r., 05.2019 r., 01.2019 r. (6 faktur).

Organ wskazał, że gmina posiada odpowiednie możliwości kontroli prawidłowości opróżniania nieczystości ciekłych ze zbiorników bezodpływowych.

Organ wniósł o oddalenie wniosków dowodowych skarżącej zawartych w pkt 2) i 4) skargi, jako, że: w zakresie pkt 2) brak jest możliwości przeprowadzenia dowodu z akt sprawy jako całości, a jedynie dowodów z poszczególnych dokumentów, a nadto podana sprawa indywidualna o wykroczenie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, w zakresie pkt 4) brak jest możliwości przeprowadzenia dowodu z wypowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Prokuratora organ wniósł o jej oddalenie. A ponadto wyjaśnił, że naruszeń prawa nie dopatrzyły się organy kontrolujące uchwałę, tj. Wojewoda i Regionalna Izba Obrachunkowa. Żadnych uwag nie zgłosił także opiniujący Regulamin Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. Organ wskazał także, że powtórzenia są podyktowane przede wszystkim względami przejrzystości oraz dbałością o to, aby osoby zainteresowane zagadnieniem mogły znaleźć w jednym akcie możliwie pełny zakres informacji dotyczących regulowanej kwestii. Ponadto dzięki takiemu zabiegowi dochodzi do realizacji postulatu przeciwdziałania przez organy administracji publicznej negatywnym skutkom nieznajomości przepisów prawa przez obywateli. Zdaniem organu, naruszenie zasad techniki prawodawczej nie przesądza o sprzeczności uregulowań zaskarżonego aktu z prawem. Powtórzenie w regulaminie ustawowych regulacji samo w sobie nie rodzi jeszcze potencjalnie ujemnych skutków dla adresatów regulaminu, a więc nie ma charakteru naruszenia prawa. Z naruszeniem prawa będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy do regulaminu zostaną wprowadzone zasady uregulowane odmiennie, niż w ustawie.

Organ podniósł, że nazbyt szczegółowe uregulowania kwestii mycia pojazdów naraziłoby Gminę na zarzut przekroczenia delegacji ustawowych przez nadmierną drobiazgowość i jednocześnie paradoksalnie mogłoby nie być wystarczająco precyzyjne by osiągnąć zakładany przez ustawodawcę cel osiągnąć. Zdaniem organu, zwrot "jeśli czynności te nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska" nie jest zbyt ogólny i przeciętny adresat norm jest w stanie odkodować znaczenie przepisu. Zbyt szczegółowe uregulowania dotyczące np. rodzaju środków, które są dopuszczalne lub przeciwnie takich, które są zakazane zawsze mogłoby powodować, iż regulamin pominąłby określone środki lub nie nadążał za zmianami. Uregulowanie dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, ma na celu właśnie zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Poza tym sformułowanie takie jest jasne dla adresata, to w ustawie Prawo ochrony środowiska, znajdziemy legalne definicje słów "zanieczyszczenia" i "środowiska" (art. 3).

Organ wyjaśnił, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury określa miejsce gromadzenia odpadów, a w Regulaminie chodzi o moment ich odbioru. Nie jest to materia umów cywilnoprawnych. Odwołując się do Wyroku NSA organ wskazał, że zasadnie zatem gmina w regulaminie określiła, iż odbiór odpadów komunalnych powinien być zorganizowany przez właścicieli nieruchomości w ten sposób, że odpady będą przetrzymywane w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości bądź należy je wystawiać w dniu odbioru przed wejściem na teren nieruchomości.

Odnośnie zarzutu dotyczącego regulacji § 13 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, organ stwierdził, że nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku cyklicznego mycia tych urządzeń stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, który w przeciwnym razie byłby jedynie martwym zapisem.

Organ wyjaśnił, że wskazana w § 15 Regulaminu częstotliwości opróżniania zbiorników jest formalnie poprawny i znajduje to potwierdzenie w doktrynie. Jest ono zarówno dla adresata, jak i dla organu wystarczająco jasne i precyzyjne, tak że nie ma tu miejsca na wątpliwości co do jego stosowania. Dowodzi temu – zdaniem organu - okoliczność, iż zapis taki funkcjonuje w Gminie Wielgomłyny wiele lat i nigdy nie wywołał po żadnej ze stron jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

Kolejnymi złożonymi pismami pełnomocnik skarżącej wniosła w głównej mierze o dopuszczenie kolejnych wskazanych wniosków dowodowych oraz przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 329), zwanej p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2022 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył sprawę o sygn. akt II SA/Łd 14/21 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 186/21 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić dalej sprawę pod sygn. akt II SA/Łd 14/21.

Wyjaśnić należy, że podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r.)

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Nawet zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, LEX nr 384291; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, LEX nr 745224). Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11, LEX nr 1337122). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, LEX nr 446997; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11, LEX nr 1153669). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 zasad techniki prawodawczej - stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07, LEX nr 555908). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, LEX nr 2589098).

W niniejszej sprawie Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej J.K. zawarte w skardze, bowiem okoliczności, które miały zostać udowodnione nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w u.u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W myśl art. 4 ust. 2a u.u.c.p.g. rada gminy może w regulaminie: wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów (pkt 1); postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne (pkt 2); określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące (pkt 3); określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady (pkt 4); określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny (pkt 5).

Wyliczenie w art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący. Upoważnienie to nie daje radzie gminy podstaw do stanowienia regulaminu zawierającego postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. oraz pomijania kwestii, które winny być w nim obligatoryjnie uregulowane. Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. określa bowiem obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14, NZS 2014/6/2; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, LEX nr 1291950; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17, LEX nr 2352608).

Podkreślić w tym miejscu należy, że niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie stanowi wykroczenie podlegające karze grzywny, o czym stanowi art. 10 ust. 10 ust. 2a u.u.c.p.g. Postępowanie w tych sprawach toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 10 ust. 3 u.u.c.p.g.). Z tego względu szczególnego znaczenia nabiera staranne i jednoznaczne sformułowanie nałożonych w regulaminie obowiązków oraz nieprzekraczanie przy tym przez radę delegacji ustawowej i niepowtarzanie przepisów zamieszczonych w ustawach lub w aktach wykonawczych, a zwłaszcza ich modyfikowania. Nie jest więc dopuszczalne wprowadzenie w regulaminie takich zapisów, które powodują wykreowanie obowiązku określonego w ustawie, a następnie prowadzące do zbiegu odpowiedzialności ustawowej i regulaminowej za ten sam czyn, a więc do podwójnego ukarania tej samej osoby za ten sam czyn, lecz uregulowanym również na poziomie ustawowym. W tym aspekcie rady gmin - stanowiąc regulaminy utrzymania porządku i czystości w gminie - powinny mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 5 ust. 7 u.u.c.p.g., w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, stosownie do treści art. 5 ust. 9, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.).

Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały w ramach art. 134 p.p.s.a. wykazała, że regulacja z § 7 regulaminu nie realizuje upoważnienia zawartego w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.u.c.p.g.

W § 7 ust. 1 regulaminu wskazano na dopuszczalność mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie dla własnych potrzeb pod warunkiem, że jest prowadzone w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego oraz, że czynności te nie spowodują zanieczyszczenia środowiska. Ustęp 2 dopuszcza naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, dla własnych potrzeb, pod warunkiem, że jest prowadzone w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego oraz, że czynności te nie spowodują zanieczyszczenia środowiska, a powstające odpady będą gromadzone zgodnie z niniejszym regulaminem.

Wskazać, należy że z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.u.c.p.g. wynika, iż w regulaminie powinny zostać szczegółowo określone zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten stanowi podstawę dla rady gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W myśl powołanego przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.u.c.p.g. organ gminy został więc upoważniony do skonkretyzowania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Tymczasem regulacja § 7 ust. 1 i 2 regulaminu określa powyższe wymogi poprzez wskazanie warunku, że "czynności te nie spowodują zanieczyszczenia środowiska". Takie unormowanie jest zbyt ogólne i nie pozwala na wyinterpretowanie z przepisu prawa miejscowego powinności konkretnego zachowania się. Nie realizuje upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.u.c.p.g. oraz pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Należy ponadto wskazać na dodatkowy wymóg dotyczący napraw pojazdów samochodowych, określony w § 7 ust. 2, polegający na zobowiązaniu do gromadzenia odpadów powstałych przy naprawie pojazdów samochodowych zgodnie z regulaminem. Zauważyć trzeba, że uregulowanie to nie stanowi konkretyzacji szczególnych wymagań odnośnie mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami. Stanowi powtórzenie przepisu rangi ustawowej tj. art. 4d u.u.c.p.g., zgodnie z którym wytwórcy odpadów komunalnych są obowiązani do selektywnego zbierania wytworzonych przez siebie odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Ponadto przepis art. 5 ust.1 pkt 3 u.u.c.p.g. nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Zatem również w tym zakresie przepis § 7 ust. 2 nie realizuje upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.u.c.p.g. oraz narusza zasady techniki prawodawczej.

W ocenie sądu, poza zakres delegacji ustawowej wykracza regulacja zawarta w § 13 ust. 1 pkt 1 regulaminu, zgodnie z którą właściciele nieruchomości utrzymują miejsca i pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym poprzez poddawanie pojemników czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na rok. Przepis ten narusza dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazać należy na treść art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r. ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada Gminy zmodyfikowała wskazaną regulację przez jej nieuprawnione rozszerzenie. Rada nałożyła bowiem na właścicieli obowiązek wykonywania zabiegów higienicznych w określonej częstotliwości. Co więcej posłużyła się pojęciem niedookreślonym i nieprecyzyjnym "w miarę potrzeb". Skoro ustawodawca uregulował już obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać ani tym bardziej modyfikować poprzez jego rozszerzenie (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 15 listopada 2018 r., II SA/Ol 740/18, LEX nr 2582840; WSA w Łodzi z 15 września 2020 r., II SA/Łd 43/20, LEX nr 3060518; WSA w Łodzi z 4 września 2020, II SA/Łd 111/20, LEX nr 3054797).

Z mocy art. 4 ust.2. pkt 3 u.u.c.p.g. regulamin winien określać wymagania w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Rada Gminy Wielgomłyny w przedmiotowej uchwale uregulowała tę materię w zakresie nieczystości ciekłych w §15 regulaminu w ten sposób, że co do sposobu: pozbywanie się nieczystości ciekłych winno następować w sposób uniemożliwiający przepełnianie się zbiorników do ich gromadzenia (ust.1) natomiast odnośnie częstotliwości: częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych oczyszczalni przydomowych winna być zgodna z instrukcją eksploatacji (ust. 2).

Zdaniem sądu, wskazana w § 15 ust. 2 częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych oczyszczalni przydomowych zgodnie z instrukcją eksploatacji istotnie narusza art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. Regulacja taka nie realizuje upoważnienia do określenia częstotliwości ani sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości, gdyż instrukcja eksploatacji oczyszczalni, która nie jest aktem prawnym, nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego w zakresie częstotliwości opróżniania tych zbiorników. Taki przepis jest też nieprecyzyjny ze względu na różnorodność zbiorników przydomowych oczyszczalni, w szczególności ich różną pojemność, od której uzależniona jest częstotliwość ich opróżniania. Poza tym posiadacze oczyszczalni przydomowych mogą nie dysponować instrukcjami ich eksploatacji i opróżniać je z osadów ściekowych według swego uznania (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., II SA/Ol 123/19; WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r., IV SA/Wa 1199/20; WSA w Gdańsku z 4 listopada 2020 r., II SA/Gd 187/20). Zwrócić należy nadto uwagę, że pojęcie nieczystości ciekłych nie jest tożsame z pojęciem osadu. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 699) komunalne osady ściekowe to pochodzące z oczyszczalni ścieków osady z komór fermentacyjnych oraz innych instalacji służących do oczyszczania ścieków komunalnych oraz innych ścieków o składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych. Natomiast przez nieczystości ciekłe rozumie się ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.). Brak jest zatem podstawy w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. do określania w regulaminie obowiązków właścicieli przydomowych oczyszczalni ścieków w zakresie wywozu osadów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2021 r., II SA/Łd 738/20, LEX nr 3125767).

Nie można podzielić zarzutów, podnoszonych w obu skargach, dotyczących § 15 ust. 1 regulaminu, nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób zapewniający niedopuszczenie do przepełnienia zbiornika. Warto zaznaczyć, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. uprawnia lokalnego prawodawcę do uregulowania w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W ocenie Sądu zawarte w § 15 ust. 1 regulaminu unormowanie jest rozwinięciem i wyrazem konkretyzacji ustawowego obowiązku, dotyczącym sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych, co wynika wprost z brzmienia tego przepisu. Obowiązek ten, zgodnie z ww. postanowieniem uchwały dotyczy pozbywania się nieczystości ciekłych w sposób systematyczny, nie dopuszczający do przepełnienia zbiorników do ich gromadzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2020 r., II SA/Łd 729/20, LEX nr 3094857).

Sąd nie uznał za zasadny także zarzutu skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku odnośnie § 6 ust. 3 regulaminu. Uregulowanie to odwołuje się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazując stosowanie tych przepisów. Takie unormowanie należy uznać za naruszenie zasad techniki prawodawczej określonych w §4 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), jednakże w ocenie Sądu stanowi ono nieistotne naruszenie prawa i samodzielnie nie może uzasadniać unieważnienia uchwały w tej części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2019 r., II OSK 770/17, LEX nr 2641740).

Na oddalenie zasługiwała także skarga Prokuratora Rejonowego w Radomsku w zakresie odnoszącym się do § 12 ust. 1 regulaminu, określającego miejsce rozmieszczenia pojemników na odpady w celu zapewnienia ich odbioru. Przepis ten nie określa lokalizacji pojemników na odpady stale, lecz wskazuje jedynie na obowiązek odpowiedniego umieszczania pojemników z odpadami w dniu ich odbioru w miejscach dostępnych dla samochodów odbierających te odpady. Jest to więc określenie miejsca ich rozmieszczenia zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. Uregulowanie rozmieszczenia pojemników zawarte w kwestionowanym przepisie jest w ocenie Sądu dopuszczalne. Regulamin stanowi uszczegółowienie obowiązków ciążących na gminie w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zarazem obowiązków i uprawnień właścicieli nieruchomości. Rada gminy może zatem w pewnym zakresie - związanym z odbiorem, segregacją i pozbywaniem się odpadów komunalnych - ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości. Z jednej strony właściciele nieruchomości mają obowiązek pozbycia się odpadów komunalnych i prawa żądania ich odbioru przez gminę, a z drugiej strony gminy mają obowiązek odebrać wytworzone przez mieszkańców odpady komunalne. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r., II OSK 1370/14, LEX nr 2114303). Zaskarżony przepis w racjonalny sposób łączy konieczność zorganizowania efektywnego systemu odbierania odpadów oraz dążenie do zminimalizowania ingerencji w prawo własności nieruchomości.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 7 ust. 1 i ust. 2, § 13 ust. 1 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wielgomłyny, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie Sąd, ma podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi. O kosztach obejmujących wpis od skargi J.K. w wysokości 300 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

dc