Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 69/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
659
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 §1a ustawy PoPPSA

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. G., A. G., P. G., A.K., K. K., D. B. i L. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy; III. stwierdza, że przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M. G., A. G., P. G., A. K., K. K., D. B. i L. B. solidarnie kwotę 1299 zł (jeden tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Pismem procesowym, datowanym na 11 czerwca 2018 r. adw. K. S., działający, jako pełnomocnik skarżących M. G., A.G., P. G., A. K., K. K., L. B. i D. B., wniósł do tut. Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "PULC"). Jednocześnie, profesjonalny pełnomocnik, oświadczył w skardze, że "zaskarża bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odniesieniu do rozpoznania sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą [...]".

Pełnomocnik skarżących wskazał, że w jego ocenie sposób prowadzenia sprawy przez organ stanowi naruszenie przepisów postępowania, "to jest art. 35 § 1,2 oraz 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, paprząc nieuzasadnione nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez przewoźnika lotniczego"; oraz "art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie".

Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczenie organowi 30- dniowego terminu na załatwienie sprawy; zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik wyjaśnił, że decyzją, znak [...] stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego E. S.A. w likwidacji przepisów art. 7 ust. 1b (przy czym profesjonalny pełnomocnik nie wskazał, aktu prawnego), nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną oraz ustalił termin usunięcia naruszenia prawa, poprzez wypłatę stronie skarżącej po 400,00 euro. Dnia 17 stycznia 2018 roku skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją, wnosząc o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego art. 14 rozporządzenia (WE) 261/2004. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został również złożony przez przewoźnika lotniczego.

1 lutego 2018 r. PULC zawiadomił pełnomocnika o terminie zakończenia sprawy na dzień 10 kwietnia 2018 r.

W związku z niedotrzymaniem terminu wyznaczonego przez organ na załatwienie sprawy, dnia 13 kwietnia 2018 roku pełnomocnik złożył ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania. PULC 26 kwietnia 2018 r. zawiadomił pełnomocnika wnioskodawcy o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy na dzień 31i maja 2018 r., ale do dnia złożenia skargi nie wydał ostatecznej decyzji administracyjnej ani nie rozpoznał ponaglenia.

W ocenie pełnomocnika skarżących, w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 (jak należy domyślać się, gdyż pełnomocnik nie wskazał aktu prawnego, k.p.a.) organy władzy publicznej powinny rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki, to jest w przypadku spraw ponownie rozpatrywanych w terminie miesięcznym. W przedmiotowej sprawie przewoźnik nie kwestionuje prawa wnioskodawcy do rekompensaty określonej art. 7 ust. 1 b rozporządzenia (jak należy domyślać się, gdyż pełnomocnik skarżących nie przywołał nazwy aktu prawnego, rozporządzenia (WE) 261/2004), wobec powyższego procedowanie sprawy przez organ II instancji, przez okres dłuższy niż 30 dni od dnia wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znajdowało uzasadnienia.

Drugoinstancyina decyzja PULC podlega przymusowej egzekucji po uprzednim jej zaopatrzeniu w klauzulę wykonalności, a więc nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której to organ administracji publicznej dopuszcza się bezczynności przez okres sześciu miesięcy, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, czy też funkcjonalnej, działając tym samym na szkodę Skarbu Państwa oraz pasażerów.

W odpowiedzi na skargę, PULC wyjaśnił, że 23 lutego 2017 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie wpłynęła pismo skarżących o stwierdzenie naruszenia przez E.S.A. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. dotycząca lotu z dnia z dnia [...] sierpnia 2014 r. o oznaczeniu kodowym [...]na trasie W. ([...]) – A. ( [...]) Republika T.

Podstawowym żądaniem zawartym w przedmiotowej skardze było to, by PULC stwierdził decyzją administracyjną, iż przewoźnik lotniczy naruszył przepisy rozporządzenia (WE) nr 261/2004. W dniu 4 kwietnia 2017 r. organ, wezwał strony do usunięcia braków formalnych wskazanej skargi, które zostały uzupełnione w dniu 14 kwietnia 2014 r.

Następnie, zawiadomieniem z dnia 14 kwietnia 2017 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, wyznaczając jednocześnie termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2017r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik przewoźnika lotniczego, złożył pismo z dnia 10 maja 2017r., zawierające stosowne wyjaśnienia dotyczące skarżonego lotu.

PULC wezwał pełnomocnika przewoźnika lotniczego pismem z dnia 19 maja 2017 r. do nadesłania dalszych wyjaśnień i dokumentów w sprawie. Ponadto organ wezwał pismem z dnia 7 czerwca 2017r. biuro podróży [...] do złożenia szczegółowych wyjaśnień na temat skarżonego lotu, w terminie 7 dni. W odpowiedzi na to pismo biuro podróży [...] zwróciło się do PULC o przedłużenie zakreślonego na odpowiedź terminu.

W dniu 12 czerwca 2017r. pełnomocnik przewoźnika E. S.A. w likwidacji złożył pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia 19 maja 2017r. PULC, wezwał kolejny raz pełnomocnika przewoźnika lotniczego pismami z dnia 21 czerwca oraz 5 lipca 2017 r. do nadesłania stosownych informacji. Podmiot ten odpowiedział 20 lipca 2017 r.

Biuro podróży [...] odpowiedziało 26 czerwca 2017 r. na zobowiązanie z dnia 7 czerwca 2017r., wyjaśniając okoliczności skarżonego lotu. W dniu 5 lipca 2017 r. PULKC wezwał kolejny raz biuro podróży [...], do złożenia dalszych wyjaśnień i dokumentów w sprawie, odpowiedź otrzymał od biura podróży w dniu 20 lipca 2017r.

Organ wezwał pismami z dnia 25 lipca 2017r., 28 sierpnia 2017r. oraz 22 grudnia 2017r. firmę G. sp. z o.o., do złożenia szczegółowych wyjaśnień na temat skarżonego lotu w terminie 7 dni. Odpowiedź na wezwanie otrzymał dopiero w dniu 5 lutego 2018 r.

Wobec szczególnej zawiłości sprawy PULC zawiadomił pismem z dnia 25 lipca 2017 r. strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 października 2017r. W dniu 2 sierpnia 2018 r. pełnomocnik przewoźnika E. S.A. w likwidacji złożył pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia 5 lipca 2017r. Natomiast w dniu 26 września 2017r. do PULC wpłynęło pismo pełnomocnika pasażerów.

W dniu 31 października 2017r. organ zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego o oraz wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 22 grudnia 2017 r.

W dniu [...] stycznia 2018 r. wydano decyzję I instancji znak [...] stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia poprzez zaniedbanie obowiązku wypłaty odszkodowania skarżącym pasażerom.

W dniu 9 stycznia 2018 r. wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją znak [...] złożony przez pełnomocnika pasażerów, natomiast pełnomocnik przewoźnika złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pismem z dnia 6 lutego 2018r.

PULC zawiadomił strony zgodnie z art. 131 k.p.a. o wpłynięciu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy pismem z dnia 1 lutego 2018 r. oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 10 kwietnia 2018r. W dniu 19 kwietnia 2018 r., do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło pismo pasażerów stanowiące ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania.

PULC, pismem z dnia 26 kwietnia 2018r., zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego oraz o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2018 r., a 11 maja 2018r. pełnomocnik przewoźnika złożył pismo w toku postępowania administracyjnego opatrzone datą 10 maja 2018r.

W dniu 28 maja 2018 r., PULC wydał po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego II instancji, ostateczną decyzję administracyjną znak [...], uchylającą zaskarżoną decyzję i stwierdzającą brak naruszenia przepisów rozporządzenia 261/2004

W dniu 25 czerwca 2018 r., do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęła skarga pasażerów, w której skarżący zarzucają organowi przewlekłe prowadzenie postępowania.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie godząc się z zarzutami i odpowiadając na skargę pasażerów, zaważył co następuje. Skargi pasażerów zawierają braki formalne, które uniemożliwiają nadanie im dalszego biegu. Do skarg nie dołączono wskazanych w niej załączników w postaci: dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz dowodu uiszczenia wpisu od wniesionych skarg. Co więcej do skargi nie dołączono pełnomocnictwa, na którego udzielenie powołuje się adw. K. S.

PULC nie prowadził postępowania administracyjnego w sposób przewlekły, gdyż Prezes Urzędu, jako organ administracji publicznej, stal na straży praworządności i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron, nie naruszając przy tym także art. 7. art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, iż w toku prowadzonych postępowań I i II instancji, Prezes Urzędu poddał pełnej i wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedkładane w toku postępowań przez strony i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W związku z powyższym przykładowo pismem z dnia 14 kwietnia 2017 r., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia zeznań na piśmie odnośnie okoliczności wykonania lotu z dnia z dnia [...] sierpnia 2014 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie W. ([...]) – A. ([...]) Republika T. oraz podjął inne czynności opisane powyżej w uzasadnieniu niniejszego pisma, mające na celu całościowe i rzetelne wyjaśnienie sprawy.

Co więcej strony w toku postępowania miały zapewniony czynny udział w sprawie i możliwość zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy oraz możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności ustalonych w toku postępowania. W wyniku powyższych działań, w dniu [...] stycznia 2018 r. wydano decyzję I instancji znak [...] stwierdzającą m.in. naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia poprzez zaniedbanie obowiązku wypłaty odszkodowania skarżącym pasażerom.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, w przedmiotowej sprawie tym bardziej nie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 2/18 lub Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, rażąca bezczynność stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i jako taka powinna być interpretowana ściśle. Przy czym sama długość trwania bezczynności nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa, jak przykładowo wskazał WSA w wyroku z dnia 8 października 2013 r. o sygn. II SAB/Bk 65/13. Sąd może stwierdzić rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych takich jak np. liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez dany organ..

PULC wydał decyzję administracyjną II instancji w dniu [...] maja 2018r. Dlatego nie sposób uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie skargi pasażerów, która została skierowana na podstawie przepisów cyt. rozporządzenia WE na przewoźnika lotniczego wymagało starannego ustalenia stanu faktycznego.

Organ podkreślił, że w roku 2017 do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło łącznie 6986 skarg oraz 861 wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w 2018 r. do dnia 23 lipca zarejestrowano 6638 skarg na przewoźników lotniczych w I instancji i 477 w II instancji. Dla porównania sprawa o numerze 6638 w 2017 r. została zarejestrowana dopiero 8 grudnia 2017r., co obrazuje dynamikę wzrostu ilości skarg wpływających do KOPP. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił niespotykany do tej pory wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim.

Należy zaznaczyć, że jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, iż termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, iż przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa Urzędu. W wyniku powyższej sytuacji, niejednokrotnie Prezes Urzędu zobowiązany jest do rozpatrywania roszczeń, które są jednocześnie oceniane przez sądy powszechne, bądź roszczeń już oddalonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Powyższa okoliczność wpływa jednoznacznie na zakres szczegółowości prowadzonych postępowań i konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, a zatem także na ich zawiłość i terminy rozpatrywania prowadzonych postępowań.

Co istotne, w ramach Urzędu Lotnictwa Cywilnego podjęto już odpowiednie działania mające na celu zwiększenie liczby pracowników prowadzących postępowania administracyjne oparte na przepisach rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Zgodnie z aktualnymi informacjami (stan na 23 lipca 2018r.), w latach 2017-2018 w Komisji Ochrony Praw Pasażerów przeprowadzonych zostało 12 naborów do korpusu służby cywilnej, przy czym aktualnie jeden nabór na dwa stanowiska referendarza, jest nadal w toku. W wyniku ww. naborów zatrudnionych zostało 7 osób. dodatkowo 1 osoba przeniesiona została do Komisji Ochrony Praw Pasażerów służbowo z innej komórki organizacyjnej ULC. Niemniej jednak w tym samym czasie łącznie odeszło z Komisji Ochrony Praw Pasażerów 12 osób (w tym Dyrektor Komisji Ochrony Praw Pasażerów). Jednakże pomimo zmian kadrowych, Urząd Lotnictwa Cywilnego w sposób aktywny dąży do zwiększenia liczby pracowników Komisji Ochrony Praw Pasażerów, w związku z powyższym w sierpniu 2018 r. planowane jest przyjęcie do pracy dwóch nowych pracowników. Warto przy tym zaznaczyć, iż pracownicy Urzędu Lotnictwa Cywilnego dokładają wszelkich starań, aby wszystkie sprawy rozpatrywane przez Prezesa Urzędu były prowadzone w sposób rzetelny i zgodny z przepisami prawa. Na potwierdzenie czego należy wskazać, że mając na uwadze aktualny stan (23 lipca 2018r.), w porównaniu do analogicznego okresu w 2017r. KOPP zamknęła o ok. 1000 spraw więcej.

Mając zatem na uwadze powyższy stan faktyczny oraz treść art. 149 § 2 p.p.s.a. należałoby uznać za niecelowe wymierzenie PULC kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Po pierwsze powyższe stanowisko uzasadnia okoliczność, iż oceniając całokształt działań Prezesa Urzędu podjętych w rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić iż dążył on do rzetelnego i jednoznacznego jej rozstrzygnięcia, po drugie dolegliwość finansowa w postaci grzywny powinna mieć charakter prewencyjny, a wobec okoliczności podjęcia przez Prezesa Urzędu, czynności zaradczych mających na celu jak najsprawniejsze i szybkie załatwianie prowadzonych postępowań, powyższy cel nie znajdzie w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Pełnomocnik PULC wniósł w związku z tym o odrzucenie skargi z uwagi na jej braki formalne, o zobowiązanie adw. K. S. do przedłożenia do akt sprawy oryginału pełnomocnictwa. Z ostrożności procesowej wniósł zaś o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Pomimo zamiennego używania przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących dwóch różnych instytucji prawnych (przewlekłości i bezczynności), tut. Sąd stwierdza, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania i jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżących skierował do organu wymagane ponaglenie.

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, a to z przyczyn podanych poniżej.

Oceniając to, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłości postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy procesowej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm. i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)."

W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Nadto, znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do długości trwania postępowania.

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego jak wskazuje pełnomocnik skarżących.

Rzeczywiście, zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organa administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że PULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił miesiąc od dnia wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zważyć należy, że wniosek pełnomocnika pasażerów o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pierwszoinstancyjną decyzją organu wpłynął w dniu 9 stycznia 2018 r., zaś analogiczny wniosek przewoźnika – 6 lutego 2018 r.

Jak wynika z akt sprawy, PULC wydał decyzję drugoinstancyjną [...] maja 2018 r., to jest po upływie ponad pięciu miesięcy od wniosku pełnomocnika pasażerów.

Z uwagi na powyżej wskazany upływ czasu od wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do wydania decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że skarga w znacznej jej części była zasadna, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe (skoro doszło do wydania decyzji), i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. tut. Sąd orzekł o jego umorzeniu w tym zakresie.

Sąd uznając, że w sprawie zaistniała niedopuszczalna przewlekłość postępowania nie uznał jednakże, że nosi ona cechy rażącego naruszenia prawa. Nie tłumaczy przy tym organu informacja o potrzebie "dogłębnego" zbadania akt sprawy i nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ.

Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął również tym pod uwagę okoliczności podniesione przez PULC w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2017 r. oraz do połowy 2018 r. wpłynęły do tego organu, co jego zdaniem jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Sąd uznał zatem, że wprawdzie organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości, ale nie miała ona rażącego charakteru.

W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 1a, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisów od skargi uiszczonych przez każdego ze skarżących oraz koszty zastępstwa procesowego; Sąd brał pod uwagę, że żądania skarżących objęte były jednym pismem procesowym i były tożsame. Orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania dotyczy ponadto wszystkich skarżących.