Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1008/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 204/18 w sprawie ze skargi P.S. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 204/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P.S. (dalej: skarżący) na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.), wnioskiem z dnia 6 września 2018 r. (przesłanym drogą mailową) zwrócił się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu, o udzielenie odpowiedzi na pytania:

1. Czy do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu złożono wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki poł. przy ul. [...] w [...] (nr zezwolenia-[...])?

2. W przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pytanie z pkt. 1, proszę o udzielenie dalszej informacji i wskazanie:

a) jaki podmiot złożył wniosek o przeniesienie w/w zezwolenia (wskazanego w pkt. 1)?

b) jaki jest numer (sygnatura) postępowania administracyjnego, nadana w sprawie wszczętej w związku ze złożeniem w/w wniosku (wskazanego w pkt. 1)?

c) w jakim dniu wniosek o przeniesienie zezwolenia, o którym mowa w pkt. 1, został złożony do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu oraz w jakiej dacie zostało wszczęte postępowanie na skutek złożenia tego wniosku?

d) czy do wniosku została dołączona umowa zbycia przedsiębiorstwa, a jeżeli tak, to w jakiej dacie została zawarta i pomiędzy jakimi stronami (podmiotami)?

3. Dodatkowo, wniósł o nadesłanie kopii wniosku o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki, o którym mowa w pkt. 1, w formie skanu dokumentu, na niniejszy adres e-mail ([...]). Podobnie, na wskazany adres e-mail o przesłanie odpowiedzi na zadane pytania.

W odpowiedzi na zgłoszony wniosek z dnia 6 września 2018 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektorat Farmaceutyczny (dalej: WIF) poinformował, że: Ad 1. Do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu został złożony wiosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki w [...] przy ul. [...] 6; Ad.2 a) Informacja kto składa wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki nie jest informacją publiczną, bowiem nie dotyczy sprawy publicznej. Jest to pytanie dotyczące sprawy prywatnej; b) Nr sygn.: [...]; c) Wniosek o przeniesienie zezwolenia został złożony 20 sierpnia 2018 r. Wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu wpłynięcia wniosku; d) Do wniosku została dołączona umowa zbycia przedsiębiorstwa. Informacja o dacie jej zawarcia i stron umowy nie stanowi informacji publicznej; Ad. 3 Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki nie jest informacją publiczną (zobacz w tym zakresie np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 201 7r., I OSK 2635/15, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2017r., II SAB/Kr 199/17).

Pismem z dnia 27 września 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że stanowisko WIF nie odpowiada prawu, bowiem wszystkie żądane w pkt 2a, 2d i 3 informacje stanowią informacje publiczne i są jawne.

Część z nich umieszcza się w publicznie dostępnym rejestrze aptek, prowadzonym na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm., dalej p.f.). Nadto, w art. 102 tej ustawy wskazuje się, jakie dane, zawarte w zezwoleniu, są jawne. Należą do nich m.in. informacja o nazwie podmiotu prowadzącego aptekę (pkt 1 tego przepisu); na mocy art. 107 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 p.f. Nieprawidłowa jest zatem argumentacja Inspektora, jakoby informacja o tym, kto składa wniosek o przeniesienie zezwolenia (na prowadzenie apteki) była "sprawą prywatną" (jak należy rozumieć - tej osoby). Wskazał, że informacja ta umieszczana jest w publicznie dostępnym rejestrze, ewidencjonującym wykonywanie działalności regulowanej przez ustawodawcę (art. 99 ust 1 p.f. stwierdza, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia apteki wymaga uzyskania zezwolenia). Powoływanie się w tej sytuacji na prywatny charakter sprawy traktować należy jako nieporozumienie.

Podobnie informacje o dacie zawarcia umowy zbycia przedsiębiorstwa (apteki) oraz ich stronach, również stanowią informację publiczną, albowiem zmierzają do rozpoczęcia prowadzenia regulowanej działalności gospodarczej, poprzez przejęte zezwolenie. Zasadą polskiego prawa, wynikającą z Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest jawność życia publicznego oraz dokumentów wytworzonych m.in. przez organy administracji publicznej. Wyjątek od tak ustanowionej zasady wskazany jest w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i dotyczy on ochrony tajemnicy przedsiębiorcy oraz prywatności osoby. Żadne z w/w okoliczności nie zachodzą w analizowanej sprawie; nie zostały one przytoczone (ani tym bardziej uzasadnione przez WIF) w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 (21) września 2018r. Ciężko uznać, że informacja o dacie i stronach zawartej umowy zbycia przedsiębiorstwa (apteki) oraz wpłynięciu wniosku o przeniesienie zezwolenia, jakkolwiek ingeruje w sferę prywatności osoby fizycznej, bądź też tajemnicę przedsiębiorcy. Tego rodzaju informacją mogłaby być np. informacja o cenie i warunkach zapłaty za nabywane/zbywane przedsiębiorstwo, albo zawarte w umowie dane osobowe. Inspektor, odmawiając udostępnienia informacji publicznej, interpretuje zatem ustawę w duchu wyjątku od zasady, a nie - w duchu samej zasady.

Nadto, proces przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki powinien być jawny i transparentny. Wymagania na przeniesienie zezwolenia określone są we wskazanym przepisie art. 104a ust. 1 p.f. Po przeniesieniu zezwolenia wszelkie dane nabywcy apteki umieszczane są w rejestrze, o którym mowa w art. 107 ust. 1 p.f., jako podmiotu prowadzącego aptekę. Dlatego niezrozumiałym jest utajnianie przez Inspektora wskazanych danych na etapie rozpatrywania wniosku, które następczo są przecież umieszczane w jawnym rejestrze.

Dalej skarżący wskazał na treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p. oraz podniósł, że żądane przez niego informacje mają na celu ustalić, czy organ w sposób prawidłowy zastosował instytucję przeniesienia zezwolenia, o której mowa w art. 104a ust. 1 p.f. Przepis ten stwierdza, że: "Organ zezwalający przenosi zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust. 1, na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną, w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, jeżeli: 1) nabywca apteki spełnia wymagania, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4-4b i art. 101 pkt 2-5 oraz przyjmuje w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu; 2) adres prowadzenia apteki nie ulega zmianie". Oznacza to, że podstawą do zastosowania instytucji przeniesienia zezwolenia jest zawarcie umowy zbycia przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 552 Kodeksu cywilnego ze spełniającym wymagania podmiotem, o których mowa m.in. w art. 99 ust. 4 p.f. (z farmaceutą lub spółką jawną, bądź partnerską farmaceutów). Innymi słowy, informacją publiczną jest informacja o tym, kto taką umowę zawarł i w jakiej dacie. Z natury rzeczy umowa ta może być zawarta jedynie przez podmiot obecnie prowadzący aptekę (którego dane są jawne, albowiem umieszczone w rejestrze, o którym mowa w art. 107 ust. 1 p.f.) a nabywcą (którego dane zostaną ujawnione w tym samym rejestrze). Podobnie, nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia dla utajnienia daty zawarcia umowy. Przeciwnie informacja ta pozwala ustalić, np. czy umowa ta została zawarta w dacie obowiązywania przepisów o przeniesieniu zezwolenia (zostały one wprowadzone do Prawa farmaceutycznego od dnia 25 czerwca 2017r., na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne, Dz. U. z 2017 r., poz. 1025).

Zdaniem skarżącego nic nie stoi na przeszkodzie, aby zanonimizować informacje stanowiące wyłączenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 rzeczonej ustawy, a potencjalnie mogące znaleźć się w żądanych dokumentach. Uwaga ta dotyczy żądania nadesłania odpisu (skanu) wniosku o przeniesienie zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że skarżący zarzuca Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu we Wrocławiu bezczynność w udzieleniu odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 2a, 2d oraz 3 wniosku z 20 września 2018 r., tj. jaki podmiot złożył wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki poł. przy ul. [...] w [...] (nr zezwolenia: [...]), czy do wniosku została dołączona umowa zbycia przedsiębiorstwa, a jeżeli tak, to w jakiej dacie została zawarta i pomiędzy jakimi stronami (podmiotami) oraz nie nadesłanie wniosku o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki przy ul. [...] w [...], w formie skanu dokumentu.

Następnie Sąd podał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś. H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 109).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a.

Na gruncie tej ustawy, bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będący w posiadaniu żądanej informacji publicznej nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji żądania informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądania nie mieszczą się pojęciu objętym przedmiotową ustawą.

Adresatem wniosku skarżący uczynił Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, który – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, wedle którego informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów.

Sąd zauważył, że ustawodawca nie precyzuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznej. Określenie sprawy jako "publicznej wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu) lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa.

Sąd I instancji stwierdził, że dane na temat podmiotu wnioskującego o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki (pkt 2a wniosku) oraz informacje o dacie i stronach umowy zbycia przedsiębiorstwa (pkt 2d wniosku) nie miały charakteru informacji publicznej. Skarżący błędnie bowiem zakłada, że z samego faktu późniejszego ujawnienia danych podmiotu ubiegającego się o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki lub punktu aptecznego w rejestrze, o którym mowa w art. 107 ust. 1 p.f., można wywodzić uprawnienia do otrzymania informacji o tym podmiocie w trybie dostępu do informacji publicznej. Należy jednak wyraźnie odróżnić kwestię jawności danych zawartych w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych i punktów aptecznych od pojęcia informacji publicznej. Jak już to zostało wskazane, informacje publiczne odnoszą się nade wszystko do spraw publicznych i obejmują dane wytworzone przez podmioty publiczne w toku ich działalności. W związku z tym trudno jest mówić o publicznym walorze danych na temat podmiotu dopiero wnioskującego o wydanie bądź przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki, skoro w odniesieniu do jego osoby nie zostały jeszcze wydane przez organ jakiekolwiek rozstrzygnięcia, które mogłyby zostać uznane za informację publiczną. Poza tym dane zawarte w rejestrze, o którym mowa w art. 107 ust. 1 p.f. obejmują informacje na temat podmiotu, któremu udzielone zostało zezwolenie, nie zaś o podmiocie, który o takie zezwolenie się ubiega.

Zdaniem Sądu, podobny charakter mają również dane na temat umowy zbycia przedsiębiorstwa przez podmiot, który posiada zezwolenie na prowadzenie apteki na rzecz podmiotu, który ubiega się o jego przeniesienie. W ocenie Sądu, nie można uznać, aby informacje o dacie i podmiotach zawierających taką umowę miały walor publiczny. Odnoszą się one bowiem do relacji gospodarczych pomiędzy dwoma prywatnymi podmiotami prowadzącymi działalności na rynku farmaceutycznym i nie obejmują faktów mających publiczny wymiar. Niemniej jednak każda zmiana podmiotu prowadzącego aptekę znajduje odzwierciedlenie w rejestrze publicznym. W związku z czym osoba zainteresowana będzie mogła każdorazowo sprawdzić kto aktualnie posiada zezwolenie na prowadzenie danej apteki oraz jakie zmiany wystąpiły w tym zakresie. Okoliczność ta nie będzie jednak związana z publicznym charakterem informacji o podmiocie dysponującym w danej chwili zezwoleniem na prowadzenie apteki, lecz będzie konsekwencją wydania takiego zezwolenia. Przy tym bez znaczenia dla charakteru danych wskazanych w punktach 2a i 2d wniosku jest cel, jakim kierował się skarżący, żądając ich udostępnienia, wyrażający się choćby w chęci zweryfikowania uprawnień danego podmiotu do przeniesienia na jego rzecz zezwolenia na prowadzenie apteki. Aczkolwiek trzeba zauważyć, że postępowanie w tym przedmiocie prowadzone jest z urzędu przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.

Z nieco odmiennych przyczyn Sąd I instancji uznał, że również i kopia wniosku o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki nie mogła zostać uznana za informację publiczną. Takiego przymiotu nie posiadają bowiem dokumenty prywatne, które określony podmiot kieruje do organu administracji publicznej bądź innego podmiotu zobowiązanego do udostępniania danych publicznych. Dotyczy to w szczególności wniosków w indywidualnych sprawach, wszczynających różnego rodzaju postępowania prowadzone przez te organy. Taki dokument, skierowany do podmiotu publicznego, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został on do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w indywidualnej sprawie stanowi dowód na okoliczność tego, że dany podmiot ubiega się o wydanie decyzji bądź zezwolenia, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi jednak informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 814/16 wraz z powołanym w nim orzecznictwem i piśmiennictwem).

Ponadto w kontekście dokumentów prywatnych, do których niewątpliwe zalicza się także wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki, należy wyraźnie podkreślić różnicę jaka kształtuje się między pojęciem informacji publicznej a jej nośnikiem. Otóż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej statuują jako zasadę – tak jak zostało to określone w jej tytule – dostęp do informacji publicznej (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Sformułowanie to odnosi się zaś wyłącznie do abstrakcyjnego pojęcia informacji publicznej, oznaczającego w istocie samą jej treść. Jedynie w odniesieniu do dokumentów urzędowych ustawodawca wprowadza możliwość udostępnienia nie tylko treści informacji publicznej, ale również i postaci w jakiej została ona utrwalona (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Stąd też wnioskodawca, ubiegający się o pozyskanie określonych danych publicznych nie jest uprawniony do żądania udostępnienia określonej treści i postaci dokumentu prywatnego. Może natomiast domagać się udzielenia mu zawartej w nim informacji, oczywiście jeżeli ma ona publiczny charakter (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13). Skoro jednak w niniejszej sprawie żądanie skarżącego zawarte w punkcie 3 jego wniosku odnosiło się wyłącznie do udostępnienia mu kopii wniosku o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki, a więc dokumentu mającego prywatny charakter, to organ doszedł do zasadnej konstatacji, że jego realizacja nie mogła nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można w związku z tym także podzielić argumentacji strony skarżącej, że skoro organ nie chciał naruszyć prywatności podmiotów prowadzących aptekę, to mógł dokonać anonimizacji danych zawartych w żądanym dokumencie. Ograniczenie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. może mieć bowiem zastosowanie wyłącznie w stosunku do danych publicznych, a nie informacji, które nie mają takiego charakteru.

Reasumując powyższe rozważania Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany nie dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienie informacji żądanych przez skarżącego w punktach 2a, 2d i 3 wniosku z dnia 6 września 2018 r. Prawidłowo bowiem poinformował go, że nie stanowią one danych o charakterze publicznym, w związku z czym nie mogą zostać udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. 2018, poz. 1330 ze zm.; w skińcie: "ustawa") w ten sposób, że nieprawidłowo uznał, że zawnioskowane przez skarżącego żądanie udostępnienia informacji o:

a) podmiocie składającym wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki,

b) dacie i stronach umowy nabycia przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 104a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutycznego’

- nie stanowią informacji publicznej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że że treść przepisów art. 100 ust. 1 i 2 p.f. wyznacza granice rozumienia sprawy publicznej w przypadku zezwolenia na prowadzenie apteki. Innymi słowy, jeżeli dany podmiot chce wykonywać regulowaną działalność gospodarczą, wówczas godzi się on na to, że sfera jego prywatności na tym polu podlega z mocy samego prawa ograniczeniu. Powyższe nie dotyczy jedynie kwestii wymagań podmiotowych. Przykładowo, warunkiem uzyskania zezwolenia (na prowadzenie apteki) jest również posiadanie tytułu prawnego do lokalu, co jest pochodną wymagań wskazanych w art. 97 p.f. Do wniosku o udzielenie zezwolenia wnioskodawca składa właśnie tytuł prawny do takiego lokalu (vide: art. 100 ust. 2 pkt 1 p.f.). W takim przypadku dokument stanowiący tytuł prawny do lokalu apteki stanowi informację publiczną. Natomiast mogą znaleźć się w takim dokumencie również informacje prywatne, które z punktu widzenia udzielonego zezwolenia są nieistotne i przez to nie stanowią informacji publicznej. Przykładowo, wysokość czynszu najmu (jeżeli tytułem prawnym jest umowa najmu lokalu użytkowego) nie stanowi informacji publicznej; przy udzielaniu takiej informacji dokument w tej części powinien zostać zanonimizowany. Natomiast stanowi taką informację wielkość wynajmowanego lokalu, albowiem okoliczność ta stanowi przesłankę do udzielenia zezwolenia (zgodnie z art. 97 ust. 3 p.f. powierzchnia podstawowa lokalu apteki co do zasady nie powinna być mniejsza, niż 80 m2).

Nadto, nie sposób zgodzić się z argumentacją Sądu, wedle której charakter informacji zmienia się w zależności od tego, na jakim etapie wnioskuje się o jej udzielenie/przeniesienie. Sąd I instancji przyjął bowiem - zdaniem skarżącego - całkowicie niezasadnie, że informacje zawarte we wniosku o udzielenie/przeniesienie zezwolenia, które następnie są ewidencjonowane w publicznie dostępnym rejestrze, do momentu wprowadzenia do tego rejestru nie stanowią informacji publicznej. W ocenie skarżącego nie ma jakichkolwiek racjonalnych podstaw, aby dokonywać tego rodzaju kwalifikacji i rozróżnienia.

Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu, jakoby wniosek o udzielenie/przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki (lub przeniesienie takiego zezwolenia) miał charakter dokumentu prywatnego. Tego rodzaju wniosek wszczyna postępowanie zmierzające do wydania decyzji o udzieleniu/przeniesieniu zezwolenia. Innymi słowy, nakierowany jest on na wydanie publicznoprawnego dokumentu uprawniającego do prowadzenia działalności gospodarczej reglamentowanej przez państwo (ustawodawcę). Co więcej, uzyskanie tegoż obwarowane jest szeregiem wymogów prawnych, prowadzenie apteki jest jednym z najbardziej regulowanych rodzajów działalności gospodarczej jeżeli chodzi o polski system prawny. Z tego względu publicznej kontroli podlega to, czy wnioskodawca w istocie spełnia wymagania prawne w tym zakresie.

W ocenie skarżącego, nie jest uprawnione stwierdzenie Sądu I instancji, jakoby wpisanie podmiotu, który uzyskał decyzję o udzieleniu lub przeniesieniu zezwolenia do rejestru, o którym mowa w art. 107 ust. 1 p.f., było wystarczające z punktu widzenia założeń instytucji dostępu do informacji publicznej. Przeciwnie, założenie to wydaje się być całkowicie nieuzasadnione. Zakłada ono bowiem, że dostęp do informacji publicznej może być realizowany jedynie na etapie po wydaniu stosownej decyzji (o udzieleniu/przeniesieniu zezwolenia). Tymczasem, dostęp do informacji publicznej nie jest ustawowo (a tym bardziej - konstytucyjnie) ograniczony w ten sposób.

Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniami Sądu I instancji, jakoby informacja dotycząca faktu zawarcia umowy zbycia apteki (przedsiębiorstwa) oraz oznaczenia stron takiej umowy cywilnoprawnej, stanowiła informację o sprawach prywatnych tychże podmiotów. Należy zauważyć, że tego rodzaju informacja jest informacją publiczną, albowiem zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 104a ust. 1 p.f., nabycie apteki, jako przedsiębiorstwa, jest podstawą do zastosowania instytucji przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki. Przy czym, powyższe ma miejsce jedynie wówczas, gdy nabywca spełnia szereg wymagań, określonych w art. 104a ust. 1 p.f. Ponieważ, jak zostało to już powiedziane, zezwolenie jest aktem organu administracyjnego, jawnie ewidencjonowanym w publicznym rejestrze, potwierdzającym spełnianie przez dany podmiot wymagań do jego uzyskania, to należy wyprowadzić z tego logiczną konstatację, że informacje o podmiotach, o którym mowa w art. 104a ust. 1 p.f., stanowią informację publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w zakresie wyznaczonym przez jej podstawy.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie w swej podstawie powołuje się na jeden zarzut, a mianowicie zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne uznanie że informacje o podmiocie składającym wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki, dacie i stronach umowy zbycia przedsiębiorstwa, nie stanowią informacji publicznej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie ma wątpliwości, że indywidualne wnioski o udzielenie ( przeniesienie ) zezwolenia na prowadzenie apteki są dokumentami prywatnymi. Podpisany wniosek przez podmiot występujący o przeniesienie zezwolenia stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się o udzielenie zezwolenia ( przeniesienie ) i złożył stosowne oświadczenie w tym zakresie. Same wnioski podmiotów aplikujących o przeniesienie zezwolenia nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Przy ocenie tego typu kwestii należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot aplikujący kieruje do organu administracji publicznej. Zatem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por: wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05; wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11).

Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 k.p.c.). Zaakcentować należy, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.

Sąd I instancji trafnie zatem ocenił, że żądany przez skarżącego wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki jest dokumentem prywatnym, który nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej - nośników tych informacji.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej art. 100 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne, określający formalne wymogi jakie musi spełniać wniosek oraz dokumenty jakie należy do niego dołączyć nie czynią z tego dokumentu, dokumentu urzędowego. Jest to wyłącznie dokument inicjujący postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie.

W wyroku z dnia 19 września 2019 r. I OSK 658/18 LEX nr 2733158 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p.

Informacji publicznej nie stanowią zatem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo - wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu u.d.i.p. (nawet, gdy jego forma miałaby postać oficjalnego wzoru).

Ma rację Sąd I instancji twierdząc, że sam wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy sprawy publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero pozytywne załatwienie przez organ takiego wniosku stanowi moment w jakim sprawa zaczyna dotyczyć ogółu, przez co uzyskuje charakter publiczny.

Nie ma również waloru informacji publicznej informacja dotycząca umowy zbycia przedsiębiorstwa. Umowa taka nie należy bowiem do kategorii "dane publiczne" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Umowa prawa cywilnego, w której żadna ze stron nie jest organem władzy publicznej, nie ma cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 powyżej określonej ustawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.