Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 590/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1, art. 146 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg M. A., P. B., B. U. i Stowarzyszenia A z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

M. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2017 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy z dnia 1 września 2016 r. i stwierdził wydanie decyzji tego organu z dnia 16 kwietnia 2012 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kaplicy cmentarnej oraz lapidarium na terenie istniejącego cmentarza na działce nr [..] w obr. ewid. L. z naruszeniem prawa wraz ze wskazaniem, że decyzji tej nie można było uchylić z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia, mimo że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Skargi na tę samą decyzję wnieśli także B. U., P. B. i Stowarzyszenie A.

Postanowieniami z dnia 23 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., połączył sprawę ze skargi Stowarzyszenia A. sygn. akt II SA/Gd 591/17, ze skargi B. U. sygn. akt II SA/Gd 592/17 i ze skargi P. B. sygn. akt II SA/Gd 595/17 ze sprawą ze skargi M. A. o sygn. akt II SA/Gd 590/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, decydując o ich łącznym prowadzeniu pod sygn. akt II SA/Gd 590/17.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy, na wniosek Parafii Rzymsko-Katolickiej, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kaplicy cmentarnej oraz lapidarium na terenie istniejącego cmentarza na działce nr [..] w obr. ewid. L.

Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożyli w dniu 21 października 2013 r. M. A. i M.K. Postanowieniem z dnia z dnia 20 czerwca 2014 r. Wójt Gminy wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r., a po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 16 kwietnia 2015 r. Orzeczenie to – na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2015 r. - zostało uchylone (pkt 1), a organ odwoławczy orzekł o odmowie uchylenia decyzji Wójta Gminy z dnia 16 kwietnia 2012 r. (pkt 2). Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 559/15, po rozpoznaniu skargi M. A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił powyższe decyzje uznając, że w sprawie zakończonej decyzją ustalającą warunki zabudowy wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. M. A.i M. K.jako strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. W wytycznych WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji przeprowadzi wznowione postępowanie z udziałem pominiętych stron, a następnie podejmie odpowiednie do dokonanych ustaleń rozstrzygnięcie.

W konsekwencji, postanowieniem z dnia 1 czerwca 2016 r. organ pierwszej instancji z urzędu wznowił postępowanie administracyjne i decyzją z dnia 1 września 2016 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w jego ocenie budowa kaplicy cmentarnej nie spowoduje zmiany jej użytkowania. Zgodnie bowiem z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o chowaniu zmarłych, pochówek osób zmarłych może następować tylko na cmentarzu, sam zaś cmentarz musi spełniać pewne określone wymogi, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Według organu sama budowa kaplicy i lapidarium nie spowoduje uruchomienia cmentarza, jak również oddziaływania na pobliskie nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. A. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 149 § 2 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji własnej z dnia 16 kwietnia 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy mimo, że została ona wydana z pominięciem odwołującego się jako strony postępowania i bez jego udziału w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważył także, że w decyzji tej nie ustalono spełnienia przez inwestycję przesłanek określonych

w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p.". Także w postępowaniu wznowieniowym organ nie przeprowadził w żadnym zakresie postępowania co do prawidłowości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, tj. nie rozpatrzył przepisów art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 2, art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów art. 140 i art. 144 k.c. Ponadto, zdaniem odwołującego się, w sprawie naruszono przepisy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy § 271, § 19, § 57, § 60 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odwołujący się zarzucił także rażące naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przez Wójta zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonego w orzeczeniu z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 559/15, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien przeprowadzić ponowne postępowanie z udziałem pominiętych stron, a następnie podjąć odpowiednie do dokonanych ustaleń rozstrzygnięcie poprzez ponowienie czynności postępowania, w tym czynności dowodowych z udziałem pominiętej strony i po dokonaniu oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy z uwzględnieniem podnoszonych przez tę stronę zarzutów i wniosków.

Końcowo odwołujący się wskazał na rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. podnosząc, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do części złożonych przez niego wyjaśnień oraz przyjął, że budowa kaplicy cmentarnej nie spowoduje zmiany użytkowania działki, choć z doświadczenia życiowego wynika, że udział wiernych w odbywających się uroczystościach w sposób oczywisty będzie wpływać i oddziaływać na mieszkańców sąsiednich działek.

Postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dopuściło we wznowionym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy do udziału na prawach strony Stowarzyszenie "A.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 29 maja 2017 r. wydaną na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i stwierdziło, że decyzja z dnia 16 kwietnia 2012 r. o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa wskazując jednocześnie, że pomimo tego, iż strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu - decyzja ta nie mogła zostać uchylona z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 559/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przesądził, iż postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 16 kwietnia 2012 r. dotknięte było jedną z wadliwości wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. oraz zawarł wytyczne co do dalszego postępowania. Tymczasem, jak słusznie zarzucono w odwołaniu, organ pierwszej instancji ani nie ponowił czynności postępowania - w tym czynności dowodowych z udziałem pominiętej strony - ani nie rozpoznał w pełni podnoszonych przez tę stronę zarzutów i wniosków, uchybiając tym samym przepisowi art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu decyzji organ skupił się bowiem na wyjaśnieniu, że sama budowa kaplicy i lapidarium nie doprowadzi do uruchomienia zamkniętego cmentarza, jak również oddziaływania na pobliskie nieruchomości. Nie odniósł się natomiast do podnoszonej przez stronę kwestii naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. czy też § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zarzutów dotyczących podstawowych elementów, bez prawidłowego ustalenia których niemożliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, zdaniem Kolegium, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały rozpoznane w pełni, i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, mający niewątpliwie wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie - doszło do naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na powyższe uchybienia, a także w związku z niewykonaniem przez organ wytycznych Sądu, Kolegium uchyliło decyzję z dnia 1 września 2016 r.

Dodatkowo, w ocenie organu drugiej instancji, o wadliwości zaskarżonej decyzji przesądziła także jej błędna podstawa prawna, a mianowicie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Jednakże w niniejszej sprawie, w związku z tym, że WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. przesądził, że w odniesieniu do decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. zaszła podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - organ pierwszej instancji mógł orzec jedynie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Ponadto, jak zauważyło Kolegium, organ pierwszej instancji uznając decyzję z dnia 16 kwietnia 2012 r. za materialnie prawidłową, pomimo procesowej wadliwości postępowania polegającej na braku udziału strony w postępowaniu, nie stwierdził wydania decyzji z naruszeniem prawa wraz ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, czym dopuścił się naruszenia art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a.

Kolegium uznało także, że w kontrolowanym postępowaniu nie ustalono prawidłowo kręgu stron postępowania, gdyż status strony w tym postępowaniu przysługiwał także T. i K. M. (działka nr [..]), W. i P. B. (dz. nr [..]) oraz W. i B. U.

(dz. nr [..] i [..]). Nieruchomości tych właścicieli nie znajdowały się co prawda w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planowaną inwestycją, jednakże - podobnie jak nieruchomość wnioskodawców M. K. i M. A. - były one oddzielone od tego terenu jedynie drogą (dot. działki nr [..] i [..] oraz [..]) lub inną nieruchomością (dot. działki nr [..]). Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika zaś, że działki tych osób, dostępne z tej samej drogi, co działka objęta inwestycją, powinny być traktowane jako działki z nią sąsiadujące i objęte oddziaływaniem inwestycji na niej realizowanej, mimo że nie mają one wspólnej granicy z działką [..], lecz sąsiadują z nią poprzez drogę lub poprzez drogę i działkę nr [..]. Dodatkowo, mając na uwadze treść art. 140 k.c., Kolegium stwierdziło, że rozmiar i gabaryty planowanej inwestycji, a także związane z nią w sposób oczywisty uciążliwości, uzasadniają przekonanie o możliwości zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na sąsiednie nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania, do których należą nieruchomości ww. właścicieli. Sam fakt, że taka możliwość istnieje - chociażby w związku ze zwiększonym hałasem, czy też zanieczyszczeniem powietrza - uzasadnia uznanie statusu właścicieli tych nieruchomości jako stron postępowania.

Niezależnie jednak od zauważonych w odwołaniu wad proceduralnych Kolegium nie mogło rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, gdyż na etapie orzekania przez organ odwoławczy w trybie nadzoru instancyjnego, zaistniała przesłanka negatywna z art. 146 § 1 k.p.a., która ogranicza możliwość uchylenia decyzji objętej kontrolą w toku postępowania wznowieniowego z uwagi na upływ określonego czasu od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Decyzja z dnia 16 kwietnia 2012 r. została bowiem doręczona obu stronom postępowania (tj. Nadleśnictwu oraz Parafii) w dniu 17 kwietnia 2012 r., zatem upływ 5 lat - z uwagi na podniesioną przez wnioskodawców podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - nastąpił z dniem 17 kwietnia 2017 r. W konsekwencji Kolegium, orzekając w dniu 29 maja 2017 r. nie mogło orzec inaczej jak tylko zgodnie z art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że utrzymanie w mocy decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. o warunkach zabudowy dla budowy kaplicy cmentarnej oraz lapidarium, nie będzie skutkować uruchomieniem cmentarza. Nawet bowiem jeżeli uznać, że prawo dopuszcza uruchomienie nieczynnego cmentarza poprzez uzyskanie decyzji administracyjnej, to nie będzie to decyzja o warunkach zabudowy – czego dotyczy przedmiotowe postepowanie, lecz o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. A. domaga się uchylenia decyzji organu drugiej instancji w części dotyczącej pkt 2 rozstrzygnięcia oraz zobowiązania organu do wydania w terminie określnym przez sąd decyzji, wskazując sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił natomiast, że została wydana z naruszeniem art. 146 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że kontrolowana we wznowionym postepowaniu decyzja nie może być uchylona ze względu na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, że organ odwoławczy stwierdzając, iż nie jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. pominął, że rozstrzygnięcie to nigdy nie zostało skarżącemu doręczone,

a o jego wydaniu dowiedział się przypadkowo w dniu 26 września 2013 r. Tym samym, w jego przekonaniu, termin 5 lat, po upływie którego nie jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji, w ogóle nie rozpoczął biegu, względnie – winien być liczony dopiero od momentu doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r., względnie od dnia 23 września 2013 r. Wyjaśnił przy tym, że w jego ocenie brak jest podstaw do przyjęcia, że termin ten powinien być liczony od daty doręczenia Parafii i Nadleśnictwu, gdyż przepis art. 146 § 1 k.p.a. nie precyzuje jakie doręczenie i komu, pozwala na przyjęcie, że rozpoczął bieg 5-letniego terminu uniemożliwiającego uchylenie decyzji, co do której prowadzone jest postępowanie wznowieniowe. W szczególności, wbrew temu co podnosi organ drugiej instancji, przepis ten nie wskazuje, że termin jest liczony od daty doręczenia występującym w sprawie stronom, z wyłączeniem stron, które nie były bez swojej winy uznane za strony.

Skarżący zarzucił także, że postępowanie w sprawie wznowienia było długotrwałe wskazując, że żadna z wcześniej wydawanych decyzji w tym przedmiocie nie była załatwiana w terminie przewidzianym przepisami, a skarżący nie był zawiadamiany o niezałatwieniu sprawy w terminie. W jego ocenie przyczyną niemożliwości orzeczenia przez Kolegium o uchyleniu decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. były świadome i celowe działania organów obu instancji, polegające na wydawaniu w niniejszej sprawie kolejnych wadliwych decyzji w sposób rażąco naruszający prawo oraz przedłużanie tych postępowań. W konsekwencji tych działań został on natomiast pozbawiony możliwości obrony swoich spraw w postępowaniu wznowieniowym.

Końcowo skarżący zwrócił uwagę, że decyzja organu drugiej instancji wywoła skutki, które naruszają interesy zarówno skarżącego, jak i wielu mieszkańców nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej działki, bowiem umożliwi ona realizację przedsięwzięcia, które spowoduje uruchomienie cmentarza, będącego obecnie obiektem wyłącznie historycznym. W tym zakresie wyjaśnił, że aktualnie na nieruchomości nie ma żadnego miejsca, gdzie odbywałyby się uroczystości religijne, zatem wybudowanie kaplicy i lapidarium spowoduje zmianę funkcji tej działki, gdyż nieczynny cmentarz zacznie być wykorzystywany do realizacji tej inwestycji.

O uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 2 oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji, wskazując sposób rozstrzygnięcia sprawy wniosło w swojej skardze także Stowarzyszenie "A., które zarzuciło organowi naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu Stowarzyszenie również zakwestionowało wskazany w decyzji drugiej instancji sposób określenia daty, od której rozpoczyna bieg 5-letni na uchylenie decyzji podnosząc, że art. 146 § 1 k.p.a. nie precyzuje jakie doręczenie i komu skutecznie pozwala na przyjęcie rozpoczęcia biegu tego terminu. Zdaniem skarżącego, wbrew temu co podnosi organ drugiej instancji, przepis ten nie wskazuje, że ww. termin jest liczony od daty doręczenia występującym w sprawie stronom, z wyłączeniem stron, które nie były bez swojej winy uznane za strony. Skarżący wskazał także, że we wznowionym postepowaniu organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2016 r. Końcowo zaś podniósł, że w jego ocenie bezspornym w sprawie jest fakt, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kaplicy cmentarnej oraz lapidarium na terenie istniejącego, lecz nieczynnego już cmentarza, tj. dla inwestycji, która z pewnością ingeruje w strukturę funkcjonalno – przestrzenną, zagraża funkcjonowaniu całego terenu.

B. U. domaga się w skardze uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu zarzutu skarżąca zaprezentowała pogląd tożsamy z wyrażonym w skardze M. A., tj. błędnego przyjęcia upływu 5-letniego terminu umożliwiającego uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu, wskazując w tym zakresie, że w jej opinii termin ten– z uwagi na niedoręczenie skarżącej decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. – nie rozpoczął swojego biegu, zaś art. 146 § 1 k.p.a. nie precyzuje jakie doręczenie i komu skutecznie pozwala na przyjęcie rozpoczęcia biegu 5-letniego terminu. Zaznaczyła przy tym, że również decyzja organu pierwszej instancji z dnia 1 września 2016 r. nigdy nie została jej doręczona. Powtórzyła także stanowisko o negatywnych skutkach decyzji drugiej instancji dla skarżącego M. A. i mieszkańców nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej działki z uwagi na umożliwienie realizacji inwestycji powodującej zmianę funkcji terenu.

Skarżący P. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w całości, również podnosząc zarzut naruszenia art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 k.p.a. i powtarzając w tym zakresie argumentację zaprezentowaną w skardze M. A. i skardze B. U. Dodatkowo podniósł, że jemu również nie została doręczona decyzja organu pierwszej instancji z dnia 1 września 2016 r.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podnoszonego we wszystkich skargach zarzutu naruszenia art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazał, że art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanych w nim terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczeni. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony - adresatom decyzji. Nie chodzi zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Odmienne stanowisko prezentowane w tym zakresie w skargach jest całkowicie nietrafne, a gdyby przyjąć interpretację tego przepisu przedstawioną przez skarżących, to ograniczenie możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, na skutek tego, że strona bez własnej winy nie brała w nim udziału, byłoby iluzoryczne.

Jednocześnie Kolegium stanęło na stanowisku, że treść przepisu art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Terminy te bowiem mają charakter materialny, a więc ich upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, zarzuty skarżących odnośnie przewlekłości postępowania i odwlekania podjęcia rozstrzygnięcia przez organy administracji, co miało doprowadzić do upływu terminu przedawnienia, nie podlegają uwzględnieniu.

W piśmie z dnia 30 października 2017 r. uczestnik postępowania – Parafia– podniosła, że nie jest prawdą, że skarżący M.A. dowiedział się o wydaniu decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. przypadkowo dopiero w dniu 26 września 2013 r. W przekonaniu uczestnika skarżący ten od roku 2006, tj. od czasu rozmów sprawie nabycia przez Parafię terenu cmentarza, monitoruje proces pozyskania przez Parafię tej działki. Miał on także wiedzę o złożonym w dniu 17 marca 2011 r. przez Parafię wniosku o wydanie decyzji o budowie cmentarza. Także pozostali skarżący doskonale wiedzieli o toczących się postępowaniach.

W odpowiedzi na powyższe pismo M. A. wskazał, że z jego treści jasno i wyraźnie wynika, że celem Proboszcza, a także Kurii Diecezjalnej, jest uruchomienie na przedmiotowej nieruchomości, tj. na nieczynnym cmentarzu, cmentarza dla celu chowania tam zwłok. W konsekwencji, decyzja z dnia 16 kwietnia 2012 r. stanowi tak naprawdę początek przedsięwzięcia, który ma wywołać ten skutek.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargi jako niezasadne podlegały oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, który uzasadniałby jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Sądowa kontrola aktów administracyjnych odbywa się na warunkach określonych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a).

Przedmiotem skargi i kontroli sądu jest opisana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2017 r., wydana na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. SKO uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 1 września 2016 r. podjętą na podstawie art. 151 § pkt 1 k.p.a. i stwierdziło wydanie decyzji tego organu z dnia 16 kwietnia 2012 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kaplicy cmentarnej oraz lapidarium na terenie istniejącego cmentarza na działce nr [..] w obr. ewid. L. z naruszeniem prawa, wraz ze wskazaniem, że decyzji tej nie można było uchylić z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia, mimo że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Mamy zatem do czynienia z decyzją kończącą postępowanie administracyjne po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy z dnia 16 kwietnia 2012 r.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz w art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której to postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. (o ile organ nie wszczyna postępowania z urzędu, z wyjątkiem pkt 4), art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Spełnienie łącznie wskazanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które z kolei daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W sytuacji właściwej dla niniejszej sprawy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, wznowienie stosownie do treści art. 147 k.p.a. następuje wyłącznie na żądanie strony.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera zatem możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Tylko pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżący M. A. (drugim wnioskodawcą był M. K., współwłaściciele działki nr [..]) żądali wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, że powinni być stronami postępowania zakończonego opisana decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r.

Takie stanowisko wnioskodawców potwierdził WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 559/15, uchylającym zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 8 lipca 2015 r. oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 15 kwietnia 2015 r. WSA uznał, że sprawie zakończonej decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r. wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem M. A. i M. K. jako strony bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Według WSA wówczas skarżący M. A. i M. K. będący współwłaścicielami działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym L., powinni zostać uznani za strony postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym L. WSA przyjął jako bezsporne, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [..] oddzielona jest od przewidzianej pod planowaną inwestycję nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] jedynie drogą stanowiącą działkę nr [..]. We wskazaniach co do dalszego postępowania WSA nakazał organowi pierwszej instancji uwzględnienie oceny prawnej sądu oraz przeprowadzenie wznowionego postępowanie z udziałem pominiętych stron, a następnie podjęcie rozstrzygnięcia odpowiednio do dokonanych ustaleń. Przy tym WSA powołał się na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 528/08, według którego w przypadku stwierdzenia, że przesłanka z art. 145 1 pkt 4 k.p.a. rzeczywiście zaistniała i doszło do pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, rzeczą organu jest ponowienie czynności postępowania, w tym czynności dowodowych z udziałem pominiętej strony, a następnie, po rozpoznaniu podnoszonych przez tę stronę zarzutów i wniosków, dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Tym samym dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma treść art. 153 p.p.s.a., według którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Zatem od takiej oceny prawnej można odstąpić np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku, jak też wówczas, gdy przepisy prawa ulegną takiej zmianie, że wyrażony w wyroku sądu pogląd prawny stanie się nieaktualny.

W kontrolowanej sprawie wiążące dla organów i sądu pozostaje przesądzenie przez WSA we wskazanym wyroku, że zaistniała podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takiej sytuacji wykluczone jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., co ponownie błędnie zastosował organ pierwszej instancji. Na etapie postępowania przed tym organem możliwe było zasadniczo wydanie następujących decyzji:

- na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc uchylającej decyzję dotychczasową przy stwierdzeniu istnienie podstawy wznowieniowej i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy,

- na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., a więc stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, wraz ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji, po uprzednim ustaleniu, że występują okoliczności wymienione w art. 146 k.p.a. ograniczające możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym kontekście prawidłowo oceniło Kolegium, że organ pierwszej instancji nie zastosował się wytycznych sądu w sprawie sygn. akt II SA/Gd 559/15. Poza tym, że ponownie wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc po ustaleniu braku podstawy wznowienia, Wójt Gminy, co wprost wynika z treści rozstrzygnięcia z dnia 1 września 2016 r., ani nie ponowił czynności dowodowych w postępowaniu z udziałem pominiętej strony, ani nie rozpoznał podnoszonych przez stronę zarzutów in meriti - naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), a także § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zarzuty te dotyczyły nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz niespełnienia przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji. Zakwestionowane zostały zatem podstawowe elementy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Trafnie oceniło Kolegium, że w sytuacji, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały rozpoznane w pełni i tym samym nie został zebrany w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy mający wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji organ pierwszej instancji wydał decyzję wadliwą, naruszającą zarówno art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jak i wymienione przepisy postępowania, a także przepis art. 153 p.p.s.a.

Błędnie także, z naruszeniem art. 147 k.p.a., Wójt Gminy wznowił postępowanie w sprawie z urzędu, a nie na wniosek, mimo jak ustalono prawidłowego złożenia w terminie miesięcznym podania o wznowienie postępowania opartego o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto dwukrotnie wydał w tym przedmiocie postanowienia: pierwsze w dniu 20 czerwca 2014 r., tym razem - po wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. - w dniu 1 czerwca 2016 r. Tymczasem niniejsze postępowanie toczy się z wniosku opartego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jednocześnie nie zostało zakończone decyzją postępowanie toczące się wskutek wznowienia na mocy postanowienia z dnia 20 czerwca 2014 r. To uchybienie nie miałoby istotnego znaczenia gdyby organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie prawidłowe, niemniej zasadnie Kolegium dostrzegło naruszenie art. 147 k.p.a.

Ten zakres uchybień, generalnie koncentrujący się na niedostosowaniu się do oceny prawnej i wskazań WSA w sprawie sygn. akt II SA/Gd 559/15 oraz błędnej podstawy rozstrzygnięcia, uzasadniał konieczność uchylenia decyzji Wójta Gminy z dnia 1 września 2016 r.

Istota niniejszej sprawy wymaga jednak zauważenia, że na etapie postępowania odwoławczego uległy zmianie okoliczności faktyczne na tyle, że musiało je uwzględnić Kolegium, będące również organem rozpatrującym sprawę co do jej istoty. Takich ustaleń nie wymagał WSA w opisanym wyroku, ponieważ wówczas nie były one konieczne.

Jak wynika z akt sprawy i ustaleń SKO, w toku postępowania odwoławczego złożyły pisma osoby zgłaszające się w charakterze strony postępowania administracyjnego. Spośród tych osób organ uznał, że przymiot stron posiadają właściciele działek: nr [..] T. i K. M., nr [..] W. i P. B., nr [..] i [..] W. i B.U. Nieruchomości tych osób nie znajdowały się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planowaną inwestycją, jednakże podobnie jak nieruchomość wnioskodawców M. K. i M. A. były one oddzielone od tego terenu jedynie drogą (działki nr [..]-[..]) lub inną nieruchomością (działka nr [..]).

Ponadto postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. Kolegium, na wniosek Stowarzyszenia "A., dopuściło to Stowarzyszenie do udziału na prawach strony we wznowionym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji.

Sąd nie kwestionuje prawidłowości tych ustaleń. Dopuszczenie wymienionych osób do udziału w tym postępowaniu jako stron, a także dopuszczenia Stowarzyszenia, jest możliwe, ponieważ krąg stron postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy z dnia 16 kwietnia 2012 r. oraz tych uczestniczących w postępowaniu wznowieniowym może być inny. Podkreślenia jednak wymaga, że kontrolowane postępowanie toczy się wyłącznie wskutek wniosku o wznowienie złożonego przez M. K. oraz skarżącego M. A., opartego o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. także dotyczącą tylko wymienionych wnioskodawców. Tym samym brak udziału innych osób, którym powinien przysługiwać status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r. w sytuacji, gdy osoby te nie złożyły własnych wniosków o wznowienie postępowania, nie może obecnie stanowić o wadliwości decyzji Wójta z dnia 1 września 2016 r.

Natomiast najważniejszą przyczyną, dla której zaskarżoną decyzję sąd ocenia jako zgodną z prawem, jest upływ terminu 5 lat od daty doręczenia decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. stronom tego postępowania, co nastąpiło przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Kolegium i nakładało na organ obowiązek uwzględnienia art. 146 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Sąd ponownie podkreśla, że istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającej na uznaniu, że skarżący powinien być stroną w sprawie przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy, powinno co do zasady wywołać skutek w postaci podjęcia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy. Jednakże, jak stanowi art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Pozostaje niewątpliwe, że decyzja z dnia 16 kwietnia 2012 r. wydana została z naruszeniem prawa wskutek braku udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją osób, które powinny być stronami tego postępowania, w tym przypadku skarżącego oraz drugiego z wnioskodawców M. K. Niemniej prawidłowe jest ustalenie Kolegium co do tego, że doręczenie tej decyzji ostatecznej miało miejsce w dniu 17 kwietnia 2012 r. podmiotom uczestniczącym wówczas w tym postępowaniu. Termin pięcioletni upłynął zatem w dniu 17 kwietnia 2017 r., czyli przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wskutek upływu okresu przedawnienia uchylenie decyzji dotychczasowej nie byłoby już możliwe.

Skoro zatem skarżący M. A. oraz drugi wnioskodawca M. K. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. bez własnej winy, to zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec tego decyzja ta, jak trafnie uznało SKO, została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na zaktualizowanie się przesłanki w przepisie tym wymienionej. Jednak, jak to już sąd zaznaczył, krąg stron w postępowaniu zwykłym nie musi pokrywać się z kręgiem stron ustalonym w postępowaniu wznowieniowym. To zaś wprost oznacza, że doręczenie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym podmiotom biorącym wówczas w nim udział wyczerpuje obowiązek wykazania daty tego doręczenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela sąd wojewódzki orzekający w tym składzie, że w rozumieniu przepisu art. 146 § 1 k.p.a. chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony, albowiem ustawodawca określając w nim początek biegu wskazanych tam terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/07, z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 169/17, dostępne w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nawet, jak również przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, niedoręczenie decyzji któremukolwiek z podmiotów, które organ uznał za stronę postępowania, nie oznacza, że termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nie rozpoczyna biegu (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2903/14, LEX nr 2143519 z orzecznictwem w nim przywołanym). Taka sytuacja powoduje jedynie, że podmiot, któremu decyzji nie doręczono, może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie rodzi to natomiast skutku w postaci nierozpoczęcia biegu terminów stanowiących negatywną przesłankę wznowieniową. Dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. wystarczające jest więc skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania, przy czym w przypadku większej liczby stron postępowania termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia.

Tak więc, wbrew zarzutom wszystkich skarg, nie chodzi tutaj o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że w przypadku niedoręczenia decyzji którejkolwiek ze stron postępowania, w tym podmiotów pominiętych w postępowaniu zwykłym, decyzja taka nie stałaby się ostateczna, a zatem w konsekwencji nie mogłaby podlegać wznowieniu, gdyż ten tryb postępowania zastrzeżony jest wyłącznie dla decyzji ostatecznych. Wobec tego fakt niedoręczenia decyzji skarżącemu M. A. i uczestnikowi M. K. jako wnioskodawcom, ani pozostałym skarżącym pominiętym jako strony postępowania zwykłego, nie rodzi skutku w postaci nierozpoczęcia biegu terminu stanowiącego negatywną przesłankę uchylenia decyzji dotychczasowej.

W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, gdzie termin pięcioletni od daty doręczenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy upłynął po wniesieniu odwołania od decyzji Wójta z dnia 1 września 2016 r., ale przed wydaniem decyzji przez SKO (z dnia 29 maja 2017 r.). Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 124/09, LEX nr 555045). Zatem upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (zob. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1014/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tych okolicznościach, skoro decyzja organu odwoławczego z dnia 29 maja 2017 r. wydana była już po upływie terminu przedawnienia, Kolegium nie mogło uchylić ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy niezależnie od tego, czy decyzja ta posiadała inne wady, poza błędnym ustaleniem kręgu stron. Wydanie decyzji przez SKO w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznej, a to oznacza, że taka dotknięta byłaby wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych względów zarzuty wszystkich skarg zmierzające do zakwestionowania zastosowania przepisu art. 146 § 1 w powiązaniu z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nietrafne są też zarzuty odnośnie błędnego ustalenia stanu faktycznego, art. 7 i art. 80 k.p.a. (skarga Stowarzyszenia), ponieważ ustalony stan faktyczny niezbędny dla podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. Skoro istota sprawy wymagała ustalenia daty doręczenia decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r., a doręczenie to zostało ustalone prawidłowo na datę 17 kwietnia 2012 r. i wynika z akt sprawy administracyjnej – dowodów w postaci potwierdzeń odbioru decyzji przez inwestora i uczestnika, naruszenia wymienionych przepisów postępowania skutecznie nie można zarzucić. Jednocześnie Kolegium wykazało wadliwość postępowania organu pierwszej instancji skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji z dnia 1 września 2016 r., niemniej rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nie było już możliwe.

Upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Terminy te bowiem mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09, LEX nr 595425; podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 162/16, LEX nr 2189917). W tym stanie rzeczy zarzuty skargi M. A. odnośnie przewlekłości niniejszego postępowania, wydawania przez organ pierwszej instancji celowo wadliwych decyzji, wreszcie odwlekania podjęcia rozstrzygnięcia przez SKO, co miało doprowadzić do upływu terminu przedawnienia, nie mogły zostać uwzględnione.

Z art. 151 § 2 k.p.a. wynika, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Tak więc zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, ponieważ zawiera te elementy, które były niezbędne w sytuacji ustalenia przedawnienia na podstawie art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a.

Kolegium odniosło się też do argumentów formułowanych już w niniejszym postępowaniu administracyjnym jak i w skargach, co do obaw skarżących związanych z uruchomieniem nieczynnego obecnie cmentarza. Sąd również wyjaśnia, że na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r., poz. 912). zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy, a o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Z kolei o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego decydują właściwe władze kościelne, a może to nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Według art. 3 tej ustawy cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zasada wymieniona w tym ostatnim przepisie dotyczy zarówno cmentarzy komunalnych jak i wyznaniowych (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1173/14, LEX nr 2033973). Ponadto zakładanie cmentarzy, również czy to komunalnych, czy wyznaniowych, stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016, poz. 2147). Innymi słowy, według sądu, uruchomienie czy rozszerzenie cmentarza na podstawie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowej inwestycji pn. "Budowa kaplicy cmentarnej oraz lapidarium na terenie istniejącego cmentarza na działce nr [..] w obręb. ewid. L." nie może mieć miejsca.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty wszystkich skarg nie są zasadne, a sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skargi podlegały oddaleniu jako bezzasadne, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.