Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2424/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 11, art. 14
journal: Dz.U. 2015 poz 1485
law: Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt III SAB/Kr 89/15 w sprawie ze skargi G. M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz G. M. kwotę 483,80 złotych (czterysta osiemdziesiąt trzy złote osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę G. M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia i stwierdził, że: Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2015 r., przyznał skarżącemu od Prezydenta Miasta [...] sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: w dniu [...] listopada 2015 r. do Prezydenta [...] (dalej zamiennie organ) wpłynęło zawiadomienie G. M. o zgromadzeniu publicznym mającym się odbyć w dniu [...] listopada 2015r. pod nazwą "[...]". Jak podano w zawiadomieniu, przejście miało nastąpić w formie przejazdu rowerowego. W odpowiedzi na zawiadomienie organ wystosował do organizatora pismo z dnia [...] listopada 2015 r., w którym poinformował, że ze względów formalnych zawiadomienia nie przyjmuje. Wyjaśnił, że intencją ustawodawcy podejmującego ustawę z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2015r. poz. 1485 ze zm.) było danie możliwości uczestnikom zgromadzeń do przemieszczania się wyłącznie poprzez przechodzenie, a zorganizowane przejazdy rowerowe mogą odbywać się na podstawie przepisów art. 65-65i ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1137), zaś organem właściwym do wydawania takiego zezwolenia w Gminie Miejskiej [...] jest Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...]. Pismo G. M. z dnia [...] listopada 2015 r. podważające możliwość nieprzyjęcia zawiadomienia spotkało się z pismem z dnia [...] listopada, w którym organ podtrzymał swe stanowisko. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. G. M. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało zażalenie G. M. za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi Miasta [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy, tj. jeden dzień od zawiadomienia o rozstrzygnięciu. Równocześnie Kolegium stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zastępca Dyrektora Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta [...] pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wezwał G. M., na podstawie art. 64 ust. 2 K.p.a., do uzupełnienia braków zawiadomienia poprzez podanie trasy przejścia uczestników zgromadzenia zamiast trasy przejazdu oraz dostarczenie zdjęcia organizatora zgromadzenia. Organ powołał się na treść art. 10 ust. 1 pkt 4 oraz na art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o zgromadzeniach. W odpowiedzi na to wezwanie G. M. w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. poinformował, że podana w treści zgłoszenia trasa przejazdu odpowiada trasie przejścia. Do pisma zostało dołączone zdjęcie organizatora. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Dyrektor wspomnianego wyżej Wydziału Urzędu Miasta [...] poinformował wnioskodawcę, że zawiadomienie zostało przyjęte.

Wcześniej jednak, bo pismem z dnia [...] listopada 2015 r. G. M. wniósł skargę na bezczynność organu zarzucając mu naruszenie przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta [...] do załatwienia sprawy, to jest udostępnienia na stronie Biuletynu Informacji Publicznej informacji o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia, względnie wydania w formie decyzji administracyjnej zakazu zgromadzenia w terminie 24 godzin od daty wydania orzeczenia oraz stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi G. M. podniósł, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 ustawy Prawo o zgromadzeniach organ gminy, po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia umieszcza niezwłocznie na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej informację o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia. Skarżący wskazał, że jedynie w trzech przypadkach organ gminy został uprawniony do podjęcia innych działań, tj. poinformowania organizatora o stwierdzonych brakach formalnych (art. 11 zd. 1 ustawy Prawo o zgromadzeniach), wezwania organizatora do zmiany miejsca lub czasu zgromadzenia (art. 12 w/w ustawy), bądź wydania decyzji o zakazie zgromadzenia (art. 14 w/w ustawy). W związku z powyższym skarżący stwierdził, że pismo organu z dnia [...] listopada 2015 r. nie wypełniło tych przesłanek, ergo Prezydent [...], pomimo upływu trzech tygodni od zawiadomienia, nie podjął stosownych działań, zatem jest bezczynny.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wskazał, że zgodnie z postanowieniem SKO z dnia [...] listopada 2015 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych zgłoszenia, po czym dopiero możliwe było formalne jego przyjęcie i umieszczenie stosownej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Jego zdaniem pismo z dnia [...] listopada 2015 r. było spełnieniem dyspozycji z art. 11 ustawy Prawo o zgromadzeniach, gdyż wskazano w nim na braki formalne zgłoszenia zgromadzenia, tj. brak trasy przejścia zamiast wskazanej trasy przejazdu.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania w sprawie zobowiązania organu do załatwienia sprawy z uwagi na bezprzedmiotowość, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł. Skarżący podniósł, że pomimo przyjęcia zawiadomienia przez organ, zgromadzenie zostało bezprawnie rozbite przez Policję, co jest przedmiotem analizy Prokuratora Rejonowego Prokuratury [...]. Oceniając zaistniałą na dzień wniesienia skargi w sprawie bezczynność uznał, że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa i organ powinien ponieść finansową odpowiedzialność. Zdaniem skarżącego pozostawanie w zwłoce przez organ miało na celu unicestwienie prawa do organizacji zgromadzeń i udziału w zgromadzeniach przez rowerzystów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę uznał przedstawione weń zarzuty za zasadne. Przytaczając i omawiając na wstępie regulacje prawne związane z bezczynnością organu administracji, wskazał że czynności podjęte przez Prezydenta [...] w tej sprawie dowodzą, że nie doszło do jej zakończenia w sposób przewidziany prawem, a zatem organ pozostawał w bezczynności w dacie złożenia skargi. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o zgromadzeniach organizator zgromadzenia zawiadomił organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia. Organ był zatem zobowiązany zgodnie z ust. 3 art. 7 do udostępnienia niezwłocznie na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia, a także do podjęcia działań przewidzianych w art. 8, bądź dokonania czynności określonych w artykułach 11, 12 lub 14 tej ustawy. W myśl art. 11 w przypadku wniesienia zawiadomienia niespełniającego wymagań określonych w art. 10, organ informuje o stwierdzonych brakach. Natomiast wedle art. 12 wzywa do zmiany miejsca zgromadzeń w przypadku wniesienia zawiadomienia o zamiarze zorganizowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń w tym samym miejscu lub czasie. Na podstawie art. 14 organ wydaje decyzję o zakazie zgromadzenia w sytuacjach w nim określonych. Organ jest więc zobligowany do zakończenia postępowania wszczętego zawiadomieniem w sposób sformalizowany. Nie odpowiada tym kryteriom pismo z [...] listopada 2015 r. o nieprzyjęciu zgłoszenia, bo ustawa takiej formy nie przewiduje. Nie jest to informacja o brakach zgłoszenia. Dopiero pismo z dnia [...] listopada 2015 r. było takim wezwaniem, lecz pismo informujące o przyjęciu zgłoszenia datowane było na dzień planowanego zgromadzenia, nadto organ nadal kwestionował dopuszczalność zgromadzenia. Pisma organu adresowane do skarżącego wskazywały na niemożliwość zorganizowania zgromadzenia, jednakże nie doszło w tej sprawie do wydania przewidzianej prawem decyzji o zakazie zgromadzenia. Z analizy stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że organ z góry zakładał, że zgromadzenie nie powinno dojść do skutku. Przyjął od organizatora wymagane przepisami zdjęcie dopiero po wydaniu postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do tego momentu brak zatem było po stronie Prezydenta [...] jakiejkolwiek woli rozpatrzenia sprawy w granicach przewidzianych prawem. Sąd I instancji stwierdził, że wystosowane przez organ wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie miało na celu uzyskania danych wymaganych przez przepisy, a niewskazanych przez organizatora, lecz zmierzało do ujawnienia organizatorowi konieczności zmiany formy zgromadzenia, względnie doprowadzenia do tego, by zgromadzenie się nie odbyło. Takie działanie organu nie miało, w ocenie Sądu meriti, podstawy prawnej. Pisma kierowane przez niego do skarżącego miały na celu zablokowanie możliwości zorganizowania zgromadzenia, organ nie zastosował jednak do tego przewidzianej prawem formy decyzji. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności. Kwestionując możliwość odbycia zgromadzenia w formie przejazdu na rowerach, organ powinien był wydać decyzję zakazującą zgromadzenia, albo też – jeżeli uważał się za organ niewłaściwy w sprawie – przekazać sprawę do rozpoznania organowi właściwemu. Z żadnej z tych możliwości organ jednak nie skorzystał. Pomimo uzupełnienia braków formalnych zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, organ nie ustosunkował się w sposób przewidziany prawem do tego zawiadomienia, przez co dopuścił się bezczynności w rozstrzygnięciu sprawy wszczętej tym zawiadomieniem. Dlatego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., stwierdził bezczynność organu. W jego ocenie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Pomimo bowiem wyraźnej regulacji prawnej dotyczącej form, w jakich organ winien był załatwić niniejszą sprawę, organ przesyłał do skarżącego pisma kwestionujące merytoryczną dopuszczalność zorganizowania zgłoszonego zgromadzenia, nie wydał wszak w tej sprawie decyzji zakazującej zgromadzenia. Z uwagi jednak na fakt, że w dniu orzekania przez Sąd I instancji odpadła przesłanka upoważniająca do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., tj. nakazania organowi wydania we właściwym terminie aktu, albowiem upłynął już termin, w jakim miało się odbyć zgromadzenie, w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki orzekł, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia sprawy wszczętej z wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2015 r. Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznał sumę pieniężną od organu na rzecz skarżącego, sumę która ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Kwotę 1000 zł ustalił proporcjonalnie do wielkości zwłoki organu, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. O kosztach postępowania Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez Prezydenta Miasta [...]. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 w związku z § 1a P.p.s.a. poprzez uznanie, że bezczynność organu w zakresie przyjęcia zawiadomienia o zgromadzeniu miała miejsce, oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie nie zaistniał stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty, co stwierdziło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznające zażalenie skarżącego z dnia [...] listopada 2015 r. na niezałatwienie sprawy w terminie, nie uznając bezczynności za rażącą, a organ wykonując wskazania co do załatwienia sprawy zawarte w jego postanowieniu z dnia [...] listopada 2015 r. przyjął zawiadomienie o zgromadzeniu skarżącego i zamieścił informację na BIP-ie,

2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 10 w związku z art. 11, w związku z art. 14 ustawy Prawo o zgromadzeniach (przy czym odnośnie art. 10 i art. 14 nie wskazano ich jednostek redakcyjnych) poprzez przyjęcie, że pismo organu z dnia [...] listopada 2015 r. nie może zostać uznane za informację o stwierdzonych brakach formalnych, a w przypadku kiedy kwestionował możliwość odbycia zgromadzenia w formie przejazdu winien wydać decyzję zakazującą zgromadzenia lub przekazać sprawę do załatwienia organowi właściwemu, jeżeli uznał się za niewłaściwy do załatwienia sprawy.

Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie nie doszło do bezczynności. Skoro bowiem z zawiadomienia złożonego przez skarżącego wynika jednoznacznie, że uczestnicy zgromadzenia będą się przemieszczać, zaś to przemieszczanie ma się odbywać w sposób, którego ustawa nie przewiduje (gdyż wprost wskazuje przechodzenie jako jedyną możliwość zmiany miejsca zgromadzenia), to takie zgłoszenie nie spełnia formalnych wymagań ustawy. W zaistniałej sytuacji niezwłocznie poinformowano skarżącego, że jego zgłoszenie zawiera braki formalne i nie może zostać przyjęte przez organ z tego powodu. Przekazanie skarżącemu takiej informacji pozwalało na uzupełnienie przez niego braków w tym przedmiocie. Ustawa nie precyzuje, w jaki sposób należy to uczynić. W ocenie organu jego pismo z [...] listopada 2015 r. wskazywało na braki zawiadomienia. Stąd też - dokładając należytej staranności - dokonał wykładni przepisów ustawy i doszedł do wniosku, że ma prawo zawiadomić skarżącego jak organizatora zgromadzenia o nieprzyjęciu zgłoszenia. W ocenie organu ustawodawca nieprecyzyjnie uregulował procedurę stwierdzania braków wniesienia zawiadomienia oraz uzupełniania jego braków. Na koniec autorka skargi kasacyjnej wskazała na wspomniane wyżej postanowienie Kolegium, które nie uznało bezczynności za rażąco naruszającą prawo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. M., uznając zaskarżony wyrok za prawidłowy i zgodny z prawem, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej i zasądzenie od Prezydenta [...] na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu przytoczył argumentację zbieżną ze stanowiskiem Sądu meriti.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, jak też – po myśli art. 189 P.p.s.a. przesłanki odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji. Podstaw branych pod rozwagę z urzędu w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie problem bezczynności wystąpił w związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, że organ nie podjął prawem przewidzianych czynności w sprawie z wniosku G. M. dotyczącego zgromadzenia publicznego mającego się odbyć w formie przejazdu rowerowego. Jak słusznie podniósł ten Sąd, organizator zgromadzenia w terminie zawiadomił organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, bo zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o zgromadzeniach. Zasadnym też jest jego konstatacja, że w tej sytuacji organ był zobowiązany, zgodnie z ust. 3 art. 7 cytowanej ustawy, do udostępnienia niezwłocznie na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia, a także do podjęcia działań przewidzianych w art. 8, bądź dokonania czynności określonych w art. 11, art. 12 lub art. 14 tej ustawy. Tymczasem tak się nie stało. Żadne z pism organu nie miało za swą podstawę tych regulacji. Pisma adresowane do skarżącego nie stwierdzały formalnych braków, do uzupełnienia których wnioskodawca byłby zobowiązany, gdyż nie podawały nie tylko braku, ale i sposobu jego usunięcia, terminu i ewentualnych skutków nieuzupełnienia. Natomiast wskazywały na niemożliwość zorganizowania zgromadzenia z powodu uznania, że tylko zgromadzenie w formie pieszej (przejścia) jest dopuszczane prawem. Jednakże nie doszło w tej sprawie do wydania przewidzianej przywołaną ustawą decyzji o zakazie zgromadzenia. Należy zgodzić się Sądem meriti, iż pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o nieprzyjęciu zgłoszenia z uwagi na formę zgromadzenia, nie mieści się w zakresie dopuszczalnych przez ustawę form działania organu w postępowaniu zainicjowanym zawiadomieniem o zamiarze zorganizowania zgromadzenia. Jak się wydaje w obowiązującym w Polsce systemie prawnym żaden organ administracyjny nie ma możliwości nieprzyjęcia pisma, natomiast jest zobligowany do jego odebrania i postąpienia zgodnie z odpowiednią procedurą. Odmienna praktyka jest więc oczywiście wadliwa. Z reguły będzie to zarejestrowanie pisma, sprawdzenie jego formalnych wymogów, stwierdzenie żądania, ustalenie swej właściwości, a dalej podjęcie stosownych czynności procesowych bądź merytorycznych zmierzających do załatwienia sprawy pismem tym wszczętej. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w skardze kasacyjnej pisma z [...] listopada 2015 r. nie można uznać za informację o dostrzeżonych brakach formalnych odwołania na podstawie art. 11 ustawy Prawo o zgromadzeniach. Zawarte w tym piśmie stwierdzenie, że “ze względów formalnych zawiadomienie nie zostaje przyjęte" i brak informacji o ewentualnej możliwości uzupełnienia braków formalnych zawiadomienia o zgromadzeniu, o których mowa w art. 11 zdanie 2 w związku z art. 10 i art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o zgromadzeniach, nie może zostać uznane za prawidłowe załatwienie sprawy. Takiej formy załatwienia sprawy nie przewidują bowiem obowiązujące przepisy cytowanej ustawy. Raz jeszcze podkreślić należy, że w świetle ww. przepisów organ nie miał podstawy prawnej do odmowy przyjęcia zawiadomienia o zgromadzeniu. Zauważyć również należy, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie jedynie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Dlatego też w tej sprawie niepodobna oceniać zasadności stanowiska organu co do wadliwości zgromadzenia w formie przejazdu. Dość stwierdzić, że konstrukcja przepisów o zgromadzeniach przekonuje do konkluzji o domniemaniu zgodności zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia z prawem, zatem odmowa może nastąpić w wyjątkowych przypadkach, kiedy zgromadzenie oczywiście nie odpowiada wymogom prawa, a te winny być wykazane przez organ. Prawo do zgromadzeń jest bowiem prawem konstytucyjnym (art. 57 Konstytucji RP). Trzeba mieć tu też na uwadze fakt, że – jakkolwiek w sprawach wnioskowych strona jest dysponentem sprawy – to jednak organ jest "gospodarzem" postępowania. Jego zachowanie w tej sprawie było jednak nieprawidłowe. Z tych przyczyn niepodobna podzielić zarzutów naruszenia przez Sąd meriti wskazanych w kasacji przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie uznał, że Prezydent [...] w rozpoznawanej sprawie pozostawał bezczynny. Upraszczając nieco zagadnienie, trzeba stwierdzić, że bezczynność organu istnieje zawsze wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych przepisami, a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Ustawa Prawo o zgromadzeniach posługuje się terminem "niezwłocznego" podejmowania czynności, zatem statuuje obowiązek zakończenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ nie może więc pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych. Przeto jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w innych przepisach. Sformułowana w § 1 i 2 art. 12 K.p.a. zasada szybkości działania organów administracyjnych jest jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego, odnosi się również do materii tej sprawy. Natomiast poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność organu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie. Dokonywanie zbędnych czynności procesowym można zwalczać skargą na przewlekłość postępowania. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 149 § 1 (powołany zresztą bez wskazania dalszych jednostek redakcyjnych) okazał się chybiony.

Jeśli chodzi o orzeczenie w przedmiocie charakteru bezczynności, to wypada zważyć, iż zostało ono pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Skuteczne zakwestionowanie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. W orzecznictwie akcentuje się, że użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a. pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa", jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to jednak pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 2426/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, publ. CBOSA). Kryteria te należy jednak zawsze odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności są zwykle zróżnicowane. Zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. j.w.). Jest to zatem stan, w którym naruszenie jest istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są ustalenia oraz wywody Sądu I instancji w kwestii bezczynności organu i jej charakteru. Sąd ten – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – uwzględnił całokształt okoliczności sprawy i trafnie odniósł je do właściwych przepisów. Jak słusznie dostrzegł, jakkolwiek w sprawie podejmowano pewne czynności procesowe, to nie zmierzały one bezpośrednio do zakończenia sprawy, a stan ten trwał nadmiernie długo i spowodował niemożność odbycia się zgromadzenia w przewidzianym we wniosku terminie. Mógł on wywołać u strony przekonanie o działaniu niemającym oparcia prawnego, skierowanym przeciwko prawu podmiotowemu, a więc naruszającemu reguły postępowania organów administracji publicznej. Skarga kasacyjna nie zdołała podważyć poglądu o "niezwyczajnym" naruszeniu prawa, wynikającego z oceny całokształtu okoliczności sprawy i skutecznie zanegować argumentów przytoczonych na jego uzasadnienie. Nie zdołała więc dowieść przekroczenia granic uznania sądowego w zakresie przyjęcia rażącego naruszenia prawa tą bezczynnością. Ocena tego aspektu dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma wpływu na wynik oceny Sądu orzekającego w sprawie ze skargi na bezczynność. Żaden przepis nie wiąże sądu administracyjnego w tym zakresie, ani nie zawęża granic jego kognicji w wyniku zajęcia odmiennego stanowiska przez organ nadrzędny. Zatem zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. okazał się nietrafny.

W konsekwencji czego skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., ją oddalił, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 211 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składają się: wynagrodzenie pełnomocnika strony 360 zł oraz koszty jego dojazdu do Sądu wraz z powrotem w wysokości 123, 80 zł.