Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2320/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. ust. 4, art. 3 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 30 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 § 1, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 94/15 w sprawie ze skargi Powiatu W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 94/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nieruchomość położona w W., oznaczona nr ew. [...] i [...], stanowiąca własność Powiatu W., decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta W. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda Dolnośląski orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Powiatu W. z tytułu nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. Po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i Miasta W., Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] października 2014 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu odszkodowania i orzekł o przyznaniu tego odszkodowania na rzecz Miasta W., jako miasta na prawach powiatu. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu w. (Dz.U. z 2012 r. poz. 853), z dniem [...] stycznia 2013 r. Miastu W. przywrócono status miasta na prawach powiatu, natomiast powiat w. objął następujące gminy o statusie miasta: B., J. i S. oraz gminy: C., G., M., S. i W. Powołane rozporządzenie weszło w życie w toku postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Obowiązek odszkodowawczy powstaje w momencie przejścia własności przejętej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego - gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna. Nie można jednak przyjąć, że z faktu tego wynika wymóg dochowania tożsamości podmiotowej, czyli brak możliwości przeniesienia (przejścia) roszczenia na inny podmiot. Przyjęcie takiej interpretacji, bez dopuszczenia jakichkolwiek odstępstw, wpłynęłoby na całkowite pominięcie zaistniałej sytuacji prawnej i faktycznej oraz nieuwzględnienie nowopowstałego bytu prawnego, jakim jest Miasto W. W niniejszej sprawie występuje następstwo prawne (sukcesja uniwersalna) - kiedy jeden byt prawny przestaje istnieć i w jego miejsce wchodzi kolejny. Sukcesja praw i obowiązków możliwa jest bowiem wtedy, gdy w miejsce poprzednika prawnego, pomimo że nie traci bytu prawnego, na mocy przepisów materialnych, wchodzi następca prawny. Brak możliwości wstąpienia miasta na prawach powiatu w dotychczas istniejące stosunki prawne byłby sprzeczny z zasadami, które obowiązywały przy tworzeniu miast na prawach powiatu, co regulowała ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595, ze zm.). W przepisach tych został rozstrzygnięty sposób funkcjonowania nowego modelu administracji publicznej, w którym przyjęto zasadę ciągłości. Oznaczało to, że nie zostaną zlikwidowane istniejące struktury, a nowe będą budowane od podstaw, ale jednostki samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej wykonujące władztwo administracyjne po 1 stycznia 1999 r. przejmą od dotychczasowych struktur m.in. mienie, pracowników czy zorganizowany aparat pomocniczy. Zasady te - w drodze analogii - należy odnieść do niniejszego przypadku W. Z dniem 1 stycznia 2013 r. Miasto W. zostało powiatem grodzkim i z mocy prawa przejęło mienie należące do Powiatu W., położone na obszarze miasta na prawach powiatu. Natomiast obecnie istniejący Powiat W. przejął mienie należące do pozostałych gmin tworzących ten powiat.

Oddalając skargę Powiatu W. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w polskim porządku prawnym zagadnienie cesji praw i obowiązków związanych z podziałem jednostek samorządu terytorialnego, w tym powiatów, nie jest kompleksowo uregulowane, co może rodzić określone wątpliwości interpretacyjne. Jednostki samorządu terytorialnego, pomimo że w obrocie występują, jako podmioty dysponujące osobowością prawną, są w istocie tworzone i znoszone wolą prawodawcy. Dysponują wprawdzie przypisaną im nazwą własną, lecz kluczową cechą je wyróżniającą jest ich zasięg terytorialny, co wynika z samej definicji powiatu. Nie sposób wobec tego przyjąć, jakoby np. powiat o tej samej nazwie, co uprzednio, obejmujący jednak wyłącznie część wcześniejszego terytorium, musiał być jedynym sukcesorem wszelkich praw przysługujących poprzedniej jednostce, czy ciążącej na niej obowiązków. Pogląd taki w istocie podziela również strona skarżąca, co odzwierciedlają twierdzenia skargi, gdzie wywodzi się – z jednej strony - że zobowiązania umowne zaciągnięte na rzecz Powiatu W. przed podziałem, których termin realizacji jeszcze nie minął, powinny być spełniane nadal na rzecz osoby prawnej o tej samej nazwie (hipotetycznie przywołano przypadek sprzedaży mienia). Jednocześnie – z drugiej strony – w tracie rozprawy pełnomocnik strony skarżącej przyznał, że o ile określone zobowiązanie, pozostające w związku z mieniem przejętym przez nową jednostkę (miasto na prawach powiatu), ujawniłoby się już po dniu podziału, będzie ono ciążyć na Mieście W. Nie wyklucza więc częściowej odpowiedzialności nowej jednostki z tytułu zobowiązań powstałych także na skutek zdarzeń sprzed podziału (stanowiących pasywa, co do majątku nowopowstałej jednostki – miasta na prawach powiatu). Dla powyższych konkluzji bez znaczenia pozostaje podniesiona na rozprawie okoliczność, że stronie skarżącej, w ramach systemu numeracji dla celów statystyki publicznej, przypisywany jest ten sam numer. Oznaczenie określonym numerem ma charakter wyłącznie wtórny, techniczny. W szczególności nie świadczy o tym, że chodzi o tożsamą jednostkę samorządu terytorialnego, zważywszy na istotne zmiany w szczególności dotyczące powierzchni jej terytorium, lecz także np. potencjału gospodarczego, ludnościowego itp. (powiat nie obejmuje już największego dotąd miasta). Poza granicami tej sprawy pozostaje kwestia, czy tego rodzaju praktyka (dalsze przypisanie numeru statystycznego jednostce o znacząco innych cechach) jest optymalna, z punktu widzenia potrzeb statystyki publicznej. Wobec braku regulacji szczegółowych, poszukując reguł dla ustalenia, której z jednostek, powstałych po podziale, przypisać określone prawa, należy kierować się – zdaniem Sądu - generalnymi zasadami ochrony praw jednostek samorządu terytorialnego, wyrażonymi expressis verbis w Konstytucji RP, jak i wywodzonymi z jej art. 2 zasadami państwa prawa. Podział jednostki samorządu terytorialnego, pomimo że prowadzi do powstania w istocie nowych podmiotów praw i obowiązków, nie może skutkować generalnie utratą roszczeń, co do przysporzeń (także wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych), dotyczących uprzedniej jednostki, które nie zostały zaspokojone do dnia podziału - zasada wywiedziona z reguły ochrony praw jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP) oraz pewności prawa (wywodzona z art. 2 Konstytucji RP). Gdy powstaje więcej jednostek w miejsce uprzedniej, nie można przyjąć, jakoby stosowne przyszłe przysporzenia, wynikające ze zdarzeń sprzed podziału, musiało - co do zasady - dotyczyć tej nowej jednostki samorządu terytorialnego, której nazwa jest tożsama z uprzednio istniejącą. Reguły takiej nie sposób doszukać się w systemie aksjologicznym odzwierciedlonym w normach konstytucyjnych. Pozostawałaby ona natomiast w oczywistej opozycji do zasady sprawiedliwości społecznej i równości (wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP), upatrywanej w danym przypadku w analogicznym traktowaniu mieszkańców każdej jednostki samorządu terytorialnego. Sytuacja prawna mieszkańców (np. możliwość korzystania z dochodów, stanowiących dla jednostki dodatkowe środki na realizację jej zadań publicznych na rzecz lokalnej społeczności) nie może być w istocie uzależniona od takiego czynnika, jak nadana - aktem normatywnym - jednostce, którą zamieszkują, nazwa – w szczególności, czy zamieszkują - po podziale - jednostkę o nazwie odpowiadającej uprzedniej, bądź też o nowej nazwie. Wobec braku szczegółowych regulacji normatywnych, określających inne zasady podziału potencjalnych przysporzeń, jedynym obiektywnym kryterium, z jakim można je powiązać, jest zasięg terytorialny nowych jednostek samorządu, gdy potencjalne przysporzenie pozostaje w związku z mieniem. Kluczowe znacznie musi mieć miejsce jego położenia (reguła wywiedziona z zasady równości).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, trafnie skarżąca zauważa, że zdarzenie w postaci wywłaszczenia nastąpiło na dzień, gdy istniał jedynie Powiat W. Z dniem tym powstało po jego stronie uprawnienie do odszkodowania, jednak – wobec przyjęcia przez prawodawcę administracyjnego trybu zaspokajania roszczeń w tym zakresie - podstawą jego wypłaty mogła być wyłącznie stosowna decyzja administracyjna. Wobec nie wydania decyzji do dnia podziału Powiatu W., organ administracji musiał uwzględnić stan prawny na dzień orzekania w przedmiocie odszkodowania, w którym nie istniał już Powiat W. o zasięgu terytorialnym odpowiadającym jednostce na dzień wywłaszczenia - pomimo analogicznej nazwy nie było już w istocie tej samej jednostki samorządu terytorialnego. Z uwagi na brak możliwości uznania, że roszczenia, wynikające z uszczuplenia mienia jednostki samorządu terytorialnego, wygasły (pomimo jej zlikwidowania w dotychczasowym kształcie - choć istnieje wciąż inna jednostka o tej samej nazwie), rolą organu administracji było ustalanie, który podmiot jest sukcesorem praw i obowiązków nieistniejącego już w istocie pomiotu. Trafnie organ odwoławczy uznał, że - z uwagi na pozostawanie wywłaszczonych nieruchomości w granicach Miasta W., mającego prawa powiatu - sukcesorem prawa do odszkodowania jest właśnie to Miasto, jako osoba prawna. Trafnie zauważono w skardze, że o ile decyzja w przedmiocie odszkodowania zostałaby wydana wcześniej (przed podziałem) środki z tego tytułu zasiliłyby budżet ówczesnego Powiatu W. Sukcesorem tych środków byliby jednak mieszkańcy powiatu w ówczesnych granicach – a więc także Miasta W. Przyjęcie, jakoby obecnie środki powinny być przypisane Powiatowi W., w jego nowych granicach, prowadziłoby do pozbawienia możliwości partycypacji w tych dochodach części mieszkańców powiatu – właśnie z terenu, gdzie w istocie nastąpiło uszczuplenie majątku samorządowego. O ile zaś nie doszłoby do wywłaszczenia, dawne mienie uprzedniego Powiatu W., z uwagi na miejsce położenia nieruchomości, stanowiłoby aktywa Miasta na prawach powiatu W. Ewentualna przewlekłość postępowania, czy bezczynność organu właściwego w sprawach odszkodowania (ten stan mógł być zresztą zwalczany z użyciem przypisanych prawem środków – skargi do sądu administracyjnego), nie może uzasadniać odstąpienia od stosowania logicznych zasad podziału przysporzeń dla powiatów, wynikających ze zdarzeń przed ich powstaniem w określonych granicach. W danym przypadku następstwem zwłoki w wydaniu decyzji w przedmiocie odszkodowania jest brak możliwości partycypowania przez mieszkańców obecnego Powiatu W. w dochodach z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie dokonane przed podziałem jednostki samorządu terytorialnego. W sprawie nie ma kluczowego znaczenia, kiedy nastąpiło wywłaszczenie i uszczerbek w mieniu powiatu o jakiej nazwie wówczas to spowodowało. Jednostka samorządu terytorialnego, której w istocie odjęto prawa własności już bowiem nie istnieje, pozostają tylko - w stosownym zakresie - jej następcy prawni.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 94/15, Powiat W. zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 30 § 4 kpa, poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nastąpiło wejście w prawa skarżącego następcy prawnego, a decyzja zasadnie skierowana była do Miasta W.,

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 ppsa w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że z konstytucyjnej reguły ochrony praw jednostek samorządu terytorialnego wnioskować można zasadę, że podział jednostki samorządu terytorialnego prowadzi do powstania nowych podmiotów praw i obowiązków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowych stosunkach własnościowych nie można mówić o następstwie prawnym, ponieważ sytuacja zmiany właściciela nieruchomości była całkowicie zakończona jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu w. W opinii skarżącego kasacyjnie, Powiat W. nadal istnieje, zmienił jedynie swoje granice i to jemu należy się prawo do odszkodowania. Konstytucja ustanawiając w art. 165 ust. 1 i 2 zasadę ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyraźnie wskazuje, że chodzi o samodzielność każdej jednostki. Dopuszcza więc dwojakie przesłanki tej ochrony. Z jednej strony chodzi o ochronę przed podmiotami znajdującymi się poza strukturami samorządowymi, w tym także przed organami nadzoru, a z drugiej o ochronę przed naruszającymi samodzielność działaniami innych jednostek samorządu terytorialnego. Nie sposób wywieść z tej zasady twierdzenia, że podział jednostki samorządu terytorialnego prowadzi do powstania nowych podmiotów praw i obowiązków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta W. wniosła o jej oddalenie podnosząc argumentację mającą przemawiać za niezasadnością zgłoszonych w niej zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie podmiotu będącego beneficjentem odszkodowania należnego za nieruchomość przejętą od Powiatu W. z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w wyniku wydania decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Prawo własności przedmiotowej nieruchomości, położonej na terenie Miasta W., utracił Powiat W. w 2012 r. z chwilą, gdy powołana wyżej decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. stała się ostateczna. Ustalenie odszkodowania nastąpiło jednak dopiero w 2014 r. Natomiast z dniem 1 stycznia 2013 r. z dotychczasowego Powiatu W. wyodrębniono nową jednostkę samorządu terytorialnego poprzez przywrócenie Miastu W. statusu miasta na prawach powiatu, co wynika z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu w. W § 2 powołanego rozporządzenia wskazano zaś, że z dniem 1 stycznia 2013 r. w województwie dolnośląskim ustala się granice powiatu w. z siedzibą władz w W., który obejmuje gminy o statusie miasta: B., J. i S. oraz gminy: C., G., M., S. i W.

Omawiane rozporządzenie z dnia 10 lipca 2012 r. wydane zostało na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.), który stanowi, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi powiaty oraz ustala ich granice. Zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy, przez dzielenie powiatów należy również rozumieć wyłączenie jednej lub więcej gmin z terytorium powiatu z jednoczesnym przywróceniem statusu miasta na prawach powiatu miastu, które w trybie ust. 4 zostało połączone z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście.

Miasto W. posiadało już w przeszłości status miasta na prawach powiatu, jednakże rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie połączenia miasta na prawach powiatu W. z powiatem w. oraz ustalenia granic niektórych powiatów (Dz.U. Nr 93, poz. 821), z dniem 1 stycznia 2003 r. połączono w województwie dolnośląskim miasto na prawach powiatu W. z powiatem w. Połączenie to spełnia zatem warunki art. 3 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, do którego zawarto odesłanie w cytowanym wyżej art. 3 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy. Przepis art. 3 ust. 4 stanowi bowiem, że przez łączenie powiatów należy również rozumieć połączenie miasta na prawach powiatu z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście. Oznacza to, że powołanym wyżej kolejnym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. doszło nie tylko do przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz do ustalenia granic powiatu w., ale nastąpił także podział dotychczasowego Powiatu W. w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Jeżeli bowiem dzielenie dotychczasowego powiatu następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów wydawanego na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w okolicznościach faktycznych określonych w art. 3 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, to w wyniku tego dzielenia przestaje istnieć dotychczasowy powiat, a w jego miejsce powstają dwie nowe i odrębne jednostki samorządu terytorialnego – powiat i miasto na prawach powiatu.

Z chwilą więc podziału dotychczasowego powiatu w., tj. z dniem 1 stycznia 2013 r., nastąpiło wydzielenie części dotychczasowego terytorium tego powiatu, w granicach Miasta W. i przywrócenie temu miastu statusu miasta na prawach powiatu oraz wydzielenie pozostałego terytorium dotychczasowego powiatu w. i określenie granic nowego powiatu w. z siedzibą władz w W. Terytorium stanowi bowiem normatywne kryterium różnicowania powiatów, jako jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Jeżeli więc rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. doszło do podzielenia powiatu w., to wydzielenie dwóch odrębnych terytoriów i przywrócenie jednemu z nich statusu miasta na prawach powiatu oraz określenie granic drugiego z tych terytoriów, jako granic powiatu w., należy uznać za powstanie dwóch nowych i odrębnych jednostek samorządu terytorialnego – Miasta W. o statusie miasta na prawach powiatu oraz powiatu w. w nowych granicach terytorialnych, będącego nowym powiatem wobec dotychczasowego powiatu w., który obejmował m.in. terytorium Miasta W.

Powstanie dwóch nowych jednostek samorządu terytorialnego w miejsce dotychczas istniejącego powiatu w. oznacza, że z dniem 1 stycznia 2013 r. przestał istnieć dotychczasowy powiat w. Beneficjentem odszkodowania należnego byłemu powiatowi w. za odjęcie prawa własności nieruchomości pod drogę publiczną ustalanego w związku z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zatem Miasto W. na prawach powiatu, ponieważ przedmiotowa nieruchomość – stanowiąc obecnie własność Skarbu Państwa - znajduje się w granicach terytorium Miasta W. Terytorium stanowi zaś jedno z dwóch - obok mieszkańców powiatu tworzących z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową - ustawowo określonych kryteriów wyróżniających dany powiat spośród innych powiatów (art. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).

Jakkolwiek więc Sąd pierwszej instancji nieco zawile sformułował uzasadnienie zaskarżonego wyroku, to jednak prawidłowo uznał za dopuszczalne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 30 § 4 kpa. Przepis ten stanowi bowiem, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jeżeli więc omawiane powyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu w. spowodowało powstanie z dniem 1 stycznia 2013 r. – w miejsce dotychczasowego powiatu w. – nowego powiatu w. oraz Miasta W., jako miasta na prawach powiatu, to znaczy, że w postępowanie o ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie wstąpił następca prawny byłego powiatu w.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 165 Konstytucji RP, co zostało zarzucone w skardze kasacyjnej. Przepis ten stanowi bowiem, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną; przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe; samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Z art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika jednak, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, natomiast inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa. Powiat stanowi inną jednostkę samorządu lokalnego, dlatego zasady, tryb i skutki jego podziału unormowane zostały w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym (m.in. w art. 3 powołanej ustawy). Cytowany wyżej art. 165 Konstytucji RP w równym zatem stopniu dotyczy zarówno dotychczasowych jednostek samorządu lokalnego, jak i nowych jednostek tego samorządu, powstałych w sposób określony w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym.

Nie można zatem odmówić Sądowi pierwszej instancji prawidłowego zastosowania w sprawie art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, skoro przepis ten znajduje zastosowanie także wobec nowo utworzonych jednostek samorządu lokalnego w trybie określonym przepisami ustawy o samorządzie powiatowym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.