Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1259/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. A. – W. P. W. na decyzję Wojewody z dnia 24 sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz K. A. - W. i P. W. kwotę 1.014,00 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 5 marca 2019 roku, znak: [...] Starosta [...] na podstawie art. 82 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2, art. 80 pkt. 1, art. 35 ust. 3 prawa budowlanego oraz na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił zatwierdzenia projektu budowalnego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla K. A.-W. i P. W. dla zamierzenia budowlanego, obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] położonej w miejscowości N. G. w gminie D. T..

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku postępowania, po sprawdzeniu kompletności projektu budowlanego stwierdzono, że projekt ten nie spełnia warunków określonych w przepisach prawa budowlanego. Organ stwierdził, iż projekt inwestorów jest niezgodny z § 271 ust. 8a pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynikało bowiem, iż na działce o nr [...] znajduje się miedzy innymi użytek leśny, a zatem odległość do granicy z nim winna wynosić odpowiednio 12 metrów dla budynków ze ścianami i przykryciem dachu nierozprzestrzeniającymi ognia oraz 16 metrów dla budynków ze ścianami i przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Zgodnie natomiast z projektem przedłożonym przez K. A.-W. i P. W. ich budynek mieszkalny nie spełnia tych warunków, gdyż jego usytuowanie od granicy (konturu lasu) znajduje się w odległości znacząco mniejszej niż ta wynikająca z przepisów rozporządzenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli inwestorzy wskazując, że jej wydanie obarczone było naruszeniem przepisów procesowych oraz art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 3 ustawy o lasach.

W uzasadnieniu wskazali, iż na działce tej nie występuje użytek leśny, lecz są jedynie zlokalizowane dwie kępy pojedynczo rosnących drzew w formie luźnych zadrzewień w części wschodniej i zachodniej działki.

Wojewoda decyzją nr [...] z dnia 28 sierpnia 2019 roku na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust 1 pkt 2 i ar.t 82 ust 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2019.1186 ze zmianami) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższa decyzję złożyli K. A.-W. i P. W., podnosząc w pierwszej kolejności, że Wojewoda w swojej decyzji w sposób nieprawidłowy uznał, iż § 271 ust. 8 rozporządzenia zawiera definicję prawną lasu co stanowić miało podstawę utrzymania w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia z dnia 10 marca 2020r. sygn. akt II SA/Kr 1259/19 uchylił decyzję administracyjną organów obu instancji. Sąd uznał , że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Sąd przyznał rację skarżącym odnośnie zarzutu, w którym podnoszą oni, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy przyjął, iż § 271 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury zawiera definicję legalną granicy (konturu) lasu, która odmiennie definiuje las niż art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach. Sąd jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu swojego wyroku, iż w przedmiotowej sprawie, nie można jedynie poprzestać na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a koniecznym jest, aby organ dokonał merytorycznej weryfikacji, czy w sprawie mamy do czynienia z gruntem leśnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 3 ustawy o lasach. Weryfikację w tym zakresie Sąd nakazał organom przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...] decyzją z dnia 22 marca 2021 r., znak [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji tj. na : "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] położonej w miejscowości N. G. , Gmina - D. T. ".

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli inwestorzy zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2017.1161 - tekst jednolity) w związku z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U.2018.2129 ze zmianami).

Wojewoda po dokonaniu analizy akt sprawy stwierdził, że wniesione odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie i decyzją z dnia 24 sierpnia 2021r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoją decyzję organ stwierdził niezgodność projektu z § 271 ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065 tekst jednolity).

Przepis § 271 ust. 8 oraz ust. 1, 2 i 8 § 271 cyt. rozporządzenia , wskazuje, że najmniejsza odległość budynku ZŁ (Kategoria zagrożenia ludzi projektowanej inwestycji została określona jako ZŁ IV) od konturu lasu wynosi odpowiednio: 12 m dla budynków ze ścianami i przekryciem dachu nierozprzestrzeniającymi ognia, i 16 m dla budynków ze ścianami lub przekryciem dachu rozprzestrzeniającymi ogień.

Organ stwierdził, iż projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny został wymieniony w § 213 ww. rozporządzenia. Kolejno, jak wynika z analizy projektu zagospodarowania terenu, przedmiotowa inwestycja lokalizowana jest na działce, na której wzdłuż zachodniej granicy z działką nr [...] biegnie pas o szerokości od około 15 m do 20 m, oznaczony jako LslV oraz w północno wschodniej części działki także znajduje się obszar określony jako LslV o długości około 25 m i szerokości około 13 m.

Zatem w ocenie organu rozważyć należało, czy przepis § 271 ust. 8a pkt 2 cyt. rozporządzenia znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca w przepisie § 271 ust. 8 wprowadził definicję lasu - rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny. Analiza projektu zagospodarowania działki wykazała, że na działce inwestycyjnej znajduje się grunt leśny oznaczony symbolem - LslV. Jak wynika z akt sprawy, teren na którym zlokalizowana jest działka inwestycyjna nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy do wniosku o pozwolenie na budowę przedłożyli decyzję Burmistrza [...] z 29 marca 2018 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ ustalił, iż przedmiotowa działka znajdowała się w terenach oznaczonych w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, symbolami:

częściowo R - tereny upraw rolnych,

częściowo RZ - tereny łąk, pastwisk, zadrzewień i zakrzewień,

częściowo RL - tereny lasów.

Organ wskazał, iż brak jest informacji, aby przedmiotowa działka objęta była zgodą, na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. Jako podstawowe przeznaczenie obszaru określonego symbolem R oraz RZ dopuszcza się modernizację i rozbudowę stniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej. Natomiast, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie lasów określonym jako RL zabrania prowadzenia jakiejkolwiek działalności nie związanej z gospodarką leśną.

Organ wyjaśnił, że od 1 stycznia 2018 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Znowelizowane przepisy obowiązują od 1 stycznia 2018 r. Wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji został złożony w organie pierwszej instancji w dniu 13 listopada 2018 r., a zatem znowelizowane przepisy były obowiązujące w dacie orzekania przez Starostę D..

Nowelizacja rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczyła między innymi przepisu § 271 ust. 8, poprzez wprowadzenie definicji granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny. Ustawodawca w omawianym przepisie wyjaśnił wprost jak należy rozumieć pojęcie "lasu".

Organ wskazał, iż projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych, przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w D. T. w dniu 25 czerwca 2018 r., identyfikator ewidencyjny: [...], zawierającej aktualne dane ewidencyjne. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się dokument "Informacja z rejestru gruntów", z którego wynika, że działka nr [...] stanowi użytek[...] [...]. Informacje zawarte w powyższych dokumentach wskazują, że w skład działki inwestycyjnej wchodzi także grunt leśny oznaczony symbolem - Ls, co przesądza zdaniem organu o tym, że grunt ten należy traktować jako las.

Wojewoda zaznaczył, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiadając na uwagi inwestora wyjaśnił, iż z posiadanych dokumentów załączonych do wniosku (mapa do celów projektowych - projekt zagospodarowania) jednoznacznie wynika, że na działce nr [...] położonej w miejscowości N. G., na której planowana jest budowa przedmiotowego budynku znajduje się między innymi użytek leśny. Wyjaśniono również , że organy administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygają na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora. Jak wspomniano powyżej, do wniosku o pozwolenie na budowę przedłożono mapę do celów projektowych (projekt zagospodarowania terenu), która przedstawiała grunt leśny - LslV na działce inwestycyjnej. Żądania skarżących, dotyczące uwzględnienia stanu faktycznego na działce i uznania, że są to grunty zadrzewione i zakrzewione - Lz, bez przedłożenia stosownych dokumentów, nie mogą być uwzględnione ani przez organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy. Co prawda, w toku postępowania odwoławczego skarżący pismem z 1 sierpnia 2019 r. przedłożyli cyt.: "zapis ewidencyjny gruntu z lat ubiegłych, z którego wynika, iż od strony zachodniej użytek "Lz" obejmuje działkę [...] oraz dz. nr [...], natomiast ze strony północno-wschodniej pow. 330 m2 nie jest lasem z uwagi na niewielką powierzchnię (kryterium powierzchniowe Ls - nie jest zachowane)!". Organ wyjaśnił jednak, iż jak wskazują na to sami skarżący jest to dokument z "lat ubiegłych", natomiast przedłożona mapa do celów projektowych, która grunt ten określa jako LslV, winna zawierać aktualne dane ewidencyjne, jak wynika z adnotacji na niej zawartej została zaktualizowana w terenie wg stanu na dzień 22 maja 2018 r.

Reasumując, w ocenie organu II instancji wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę było prawidłowe.

Skargę na powyższą decyzję złożyli inwestorzy K. A.-W. i P. W.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

art. 6 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. póz. 735 - dalej zwana również: k.p.a.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku Sądu z dnia 10 marca 2020 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1259/19, czego potwierdzeniem jest fakt, iż zarówno organ I instancji, jak i Wojewoda zamiast przeprowadzić weryfikację istniejącej na działce nr [...] w miejscowości N. G. roślinności pod kątem przesłanki przyrodniczej, powierzchniowej i przeznaczenia do produkcji leśnej, wydały niemalże automatyczne decyzje o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, pomimo że w aktach sprawy nie znajdują się materiały dowodowe potwierdzające spełnienie przesłanki przeznaczenia nieruchomości

na potrzeby gospodarki leśnej, jak również znajdują się materiały stanowiące o niespełnieniu przesłanki przyrodniczej oraz przesłanki przestrzennej, co czyni roślinność istniejącą nadziałce nr [...] w miejscowości N. G., jako objętą użytkiem (Lz) – tereny zadrzewione i zakrzewione, a nie terenem leśnym, jak błędnie przyjął Starosta [...], anastępnie Wojewoda,

art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Wojewodę, iż w postępowaniu dowodowym nie istnieje szczególna hierarchia środków dowodowych, a więc jako dowód należy dopuścić wszelkie dowody przewidziane przepisami prawa, stąd w ocenie Skarżących obowiązkiem organów administracji publicznej było uwzględnienie jako równoprawnego środka dowodowego również opinii, materiałów przedłożonych przez Mocodawców, a jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji przedłożone dowody nie zostały uwzględnione i należycie rozpoznane przez organ II instancji, gdyż w innym wypadku organ II instancji zaakceptowałby wynikającą z nich tezę, że roślinność zlokalizowana na terenie inwestycji nie stanowi lasu w rozumieniu przepisów prawa,

art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wskazanych regulacji ustawowych, czego potwierdzeniem jest błędne stwierdzenie, że projekt budowlany narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie wymaganej odległości od granicy konturu lasu, podczas gdy Wojewoda nie wskazał na jakiej podstawie faktycznej przyjął spełnienie przesłanek ustawowych pozwalających zakwalifikować roślinność istniejącą na działce nr [...] w miejscowości N. G., jako las, jak również dlaczego dowody dostarczone przez Skarżących wskazujące na konieczność uznania istniejącej roślinności jako zadrzewień i zakrzewień nie zostały uznane za wystarczające przez Wojewodę,

art. 6 w zw. z art. 8 § l k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. póz. 1186 - dalej zwana również: p. b.) poprzez nieuzasadnioną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomimo, że wszelkie przesłanki, w tym zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi zostały spełnione, gdyż nieuzasadnionym było wzywanie do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej, czego potwierdzeniem jest fakt, iż na terenie działki nr [...] w miejscowości N. G. występuje co najwyżej roślinność w formie zadrzewień i zakrzewień, a nie las jak błędnie przyjął Wojewoda.

Uwzględniając zakres podniesionych zarzutów, skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji znak: [...] wydanej w dniu 24 sierpnia 2021 r. przez Wojewodę, a w dalszej kolejności zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do załatwienia sprawy, poprzez wydanie w określonym terminie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W dalszej części skargi skarżący rozwinęli i szczegółowo uzasadnili podniesione i wskazane wyżej zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa.

W pierwszej kolejności koniecznym jest podkreślenie, że - jak słusznie podnosili w skardze skarżący - obowiązkiem Starosty [...], jak i Wojewody było w przedmiotowej sprawie przestrzeganie zasady legalizmu, jak i zasady zaufania do działań podejmowanych przez organy władzy publicznej. Przedmiotowe regulacje ustawowe wywodzą się wprost z art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a., które stanowią odpowiednio, iż "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa" oraz "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania". Regulacje ustawowe będące źródłem wskazanych zasad w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego stały się podstawą ukształtowania następującego stanowiska przedstawicieli judykatury: "Niewykonanie prawomocnych wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz w zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego)" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r. wydany w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 890/19). "Zasada umacniania zaufania obywatela do władzy publicznej ma przede wszystkim charakter proceduralny. Oznacza to, że organ administracji powinien prowadzić postępowanie w sposób mający na celu realizację innych zasad postępowania administracyjnego w możliwie największym stopniu. Zasada zaufania odnosi się do legalności wydawanych aktów (decyzji i postanowień), obowiązku informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, czynnego udziału stron w postępowaniu, przekonywania stron o zasadności przesłanek rozstrzygnięcia" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. wydany w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2041/19) a także: "Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r. wydany w sprawie o sygn. akt III OSK 3591/21). Z treści art. 153 p.p.s.a. wynika wprost, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W przedmiotowej sprawie zarówno organ I jak II instancji przedmiotową zasadę w zupełności zignorował i nie zastosował się do wskazań i zaleceń sądu zawartych w wyroku z dnia 10 marca 2020r. sygn. akt II SA/Kr 1259/19. Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 10.03.2020r. przyznał rację skarżącym odnośnie zarzutu, w którym podnosili oni (podobnie jak i obecnie), że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy przyjął, iż § 271 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury zawiera definicję legalną granicy (konturu) lasu, która odmiennie definiuje las niż art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach.

Sąd wskazał wówczas , iż "należy odnieść się do regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 t.j.), zgodnie z którym ( § 149) , w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Tymczasem ani ustawa prawo budowlane, na podstawie której wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani żaden inny akt prawny tej rangi, nie zawierają tego rodzaju delegacji. Ponadto przypomnieć należy, iż zgodnie z § 21 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, definicje legalne pojęć powinny znajdować się w części ogólnej danego aktu prawnego, tak aby osoba odczytująca określone przepisy w nim zawarte miała świadomość tego, że odnoszą się one w całości do tego aktu, a nie jedynie do jego ograniczonej części, jak również aby nie czynić zbędnych powtórzeń.

Podkreślić też należy, że zgodnie z § 146 ust. 1 pkt 4 w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Z powyższego przepisu wynika zatem, iż nie jest wykluczone formułowanie definicji legalnych w aktach prawnych niższego rzędu niż ustawa, takich przykładowo jak rozporządzenie, jednakże konieczne jest do tego upoważnienie wynikające z aktu wyższego rzędu i spełnienie przynajmniej jednej z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przesłanek. Odnosząc je wprost do definicji lasu zauważyć trzeba, iż żadna z nich się nie zaktualizowała, albowiem nie jest to określenie wieloznaczne, nieostre czy też powszechnie niezrozumiałe ani również nie ma potrzeby ustalenia nowego znaczenia tego określenia, ponieważ zostało ono w sposób kompleksowy uregulowane w art. 3 ustawy o lasach. Z przepisu tego wynika dosadnie, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, jeżeli spełnione są 3 kryteria:

- przyrodnicze - pokrycie roślinnością leśną lub przejściowe jej pozbawienie,

- przestrzenne - zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha,

- przeznaczenia - do produkcji leśnej bądź grunt stanowi rezerwat przyrody lub wchodzi

w skład parku narodowego albo został wpisany do rejestru zabytków.

Definicja ta nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, gdyż jak już podkreślono jest ona zupełna oraz wyczerpująca, stąd też ustaleń co do rodzaju gruntu nie można czynić w oparciu o przepisy rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zwłaszcza poprzez formułowanie nowego określenia w tego rodzaju akcie prawnym, zwłaszcza że brak jest ku temu ustawowego upoważnienia.

Podobny pogląd należy wyrazić odnośnie zawartego § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie terminu "grunt leśny". Również on posiada niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych definicję legalną, która zawarta jest w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, że gruntami leśnymi, są grunty:

1) określone jako lasy w przepisach o lasach;

2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej;

3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Podkreślenia wymaga, że żaden z przywołanych przepisów nie uzależnia uznania określonego terenu za las lub grunt leśny od zapisów ewidencyjnych

Przechodząc do § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy zatem wskazać, że nie zawiera on odrębnej definicji lasu, a jedynie określa dozwoloną odległość ściany budynku od granicy (konturu) lasu rozumianej jako granica gruntu leśnego w wyżej wskazanym rozumieniu ustawowym, który jednocześnie określony jest na mapie ewidencyjnej jako Ls, bądź terenu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania jako leśny.

Na tej płaszczyźnie rozważań należy też wskazać, że w wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r. sygnatura akt II OSK 422/18, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przy wykładni § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy uwzględniać kryteria przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, celem ustalenia, że grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z 1991 r. o lasach. Powyższe orzeczenie dotyczy co prawda stanu prawnego sprzed nowelizacji § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy jednak uwzględnić, że powyższa nowelizacja miała na celu liberalizację w zakresie sytuowania budynków od granicy lasu. Natomiast taka wykładnia jaką zastosował organ, prowadziłaby w praktyce do większych ograniczeń w tym zakresie, niż przed nowelizacją."

W związku z powyższym Sąd wskazał wyraźnie , iż w określonej konkretnie sytuacji, nie można jedynie poprzestać na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a koniecznym jest, aby organ dokonał merytorycznej weryfikacji, czy w sprawie mamy do czynienia z gruntem leśnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 3 ustawy o lasach. Weryfikacja w tym zakresie miała być obowiązkiem organu w ponownym postępowaniu. Zadaniem zatem organów było przy ponownym badaniu sprawy mówiąc w największym uproszczeniu zbadanie i jednoznaczne ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie na działce inwestorów w istocie mamy do czynienia z lasem w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 3 ustawy o lasach.

Rozwijając powyższe wskazać należy, iż rację mają skarżący, iż obowiązkiem organów administracji publicznej I i II instancji była weryfikacja merytoryczna, czy w sprawie mamy do czynienia z istnieniem lasu na działce nr [...] położonej w miejscowości N. G. . Weryfikacja istnienia bądź nieistnienia lasu na działce nr [...] miała nastąpić pod kątem zaistnienia warunków prawnych pozwalających zdecydować o kwalifikacji istniejącej roślinności. Jak zostało podkreślone w przywołanym wyroku, aby można było w ogóle mówić o kwalifikacji istniejącej roślinności, jako lasu musi zostać wykazane spełnienie istnienia trzech kryteriów ustawowym, a mianowicie warunku przyrodniczego, przestrzennego, jak i przeznaczenia, które to stanowisko - zawarte w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie - znajduje pełne odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu przywołać można następujące twierdzenia wynikające z orzecznictwa: "Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 236/20) ; "Dla ustalenia, że dany obszar gruntu jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest ustalenie, że spełnia on łącznie kryteria przestrzenne (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), przyrodnicze (pokrycie roślinnością leśną) i oraz przeznaczenia (do produkcji leśnej), bądź jednej z pozostałych przesłanek - grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego lub grunt wpisany do rejestru zabytków" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2021 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1363/20) a także: "Dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej), bądź jednej z pozostałych przesłanek - grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego lub grunt wpisany do rejestru zabytków" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 1006/19).

Tym samym w świetle cytowanych wyroków, jak również prawomocnego rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie należy stwierdzić, że obowiązkiem organów administracji publicznej było ustalenie, czy w odniesieniu do roślinności istniejącej na działce nr [...] zaistniały kryteria pozwalające na zaliczenie istniejącej roślinności, jako lasu. W tym miejscu należy stwierdzić z całą stanowczością, że zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda nie przeprowadzili weryfikacji istnienia kryterium przyrodniczego, powierzchniowego, czy przeznaczenia na przedmiotowym gruncie. Kontynuując powyższe należy rozwinąć sposób rozumienia kryterium przyrodniczego, które – jak słusznie podnoszą skarżący - jest interpretowane jako: "pokrycie roślinnością leśną (uprawami leśnymi), na którą składają się drzewa i krzewy oraz runo leśne, przy czym przejściowe pozbawienie roślinności leśnej nie pozbawia gruntu cechy lasu, jeśli spełnione są pozostałe kryteria" (por. D. D. "Ustawa o lasach. Komentarz Lex 2021) oraz " O zaliczeniu gruntu do lasu decydują kryteria przedmiotowe tj. charakter szaty roślinnej" (patrz, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2018 r wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 3057/18). Skoro jednym z kryteriów stanowiących podstawę do zaliczenia fragmentu nieruchomości, jako lasu jest rodzaj występującej w terenie szaty roślinnej, to powyższe oznaczało konieczność przeprowadzenia przez organy weryfikacji rodzaju istniejącej w terenie roślinności na dzień rozstrzygania przedmiotowej sprawy administracyjnej. Jeżeli takowa weryfikacja wymagała wiadomości specjalnych , należało zlecić sporządzenie opinii w tej materii przez biegłego. Wskazać w tym miejscu należy, iż skarżący na etapie odwołania od decyzji organu I instancji przedłożyli takową opinię, do której organ właściwie w żaden sposób się nie odniósł. Jeśli złożona przez strony opinia zdaniem organu nie może stanowić dowodu w sprawie to winno to zostać wyjaśnione z jakiej przyczyny organ tak uważa. Podkreślić też w tym miejscu należy, iż w jednej strony organ wskazuje iż w przedmiotowym postępowaniu organ orzeka i bazuje na dokumentach przedłożonych przez same strony, z drugiej zaś Wojewoda sam poszukuje dowodów ( zwrócenie się o zapisy nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją) i nie odnosi się do opinii specjalistycznej złożonej przez skarżących.

Ponadto należy zaznaczyć, że ustawodawca wprowadził jako kolejną z przesłanek ustawowych koniecznych do spełnienia łącznie - kryterium przestrzenne rozumiane, jako istnienie zwartej powierzchni porośniętej roślinnością charakterystyczną dla lasu wynoszącej co najmniej 0,10 ha. Jeżeli w przedmiotowej sprawie powierzchnia nieruchomości pokrytej roślinnością leśną nie przekracza wskazanego kryterium powierzchniowego, to oznacza że wskazany teren nie jest gruntem leśnym, a co najwyżej może być terenem zadrzewionym i zakrzewionym, czego potwierdzeniem jest stanowisko przedstawicieli doktryny, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych: " Kryterium przestrzenne, określane również jako kryterium powierzchni , jest spełnione w sytuacji, gdy lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 3 pkt 1 u.o.l. prowadzi do wniosku, że chodzi tutaj o grunt pokryty roślinnością leśną lub przejściowo jej pozbawiony, który jest ścisły, zbity, występujący jeden obok drugiego " (por. Jan Chmielewski "Pojęcie lasu w ustawie o lasach - próba konceptualizacji" Lex 2019) oraz "Dla uznania gruntu za las warunkiem koniecznym jest, aby stanowił on zwartą powierzchnię wynosząca co najmniej 0.10 ha (...)" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2019 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 414/19). Tym samym dla przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z lasem koniecznym było bezwzględnie zweryfikowanie, czy w sprawie zaistniało kryterium powierzchniowe w postaci zwartego skupiska leśnego, co w sprawie - jak słusznie podnoszą skarżący - nie zostało zbadane.

Niezależnie od powyższego ostatnim kryterium, którego istnienie bądź jego niespełnienie winno zostać zbadane na etapie postępowania administracyjnego jest kryterium przeznaczenia nieruchomości. Wskazane kryterium zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jest interpretowane, w ten sposób, że o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach decyduje więc rzeczywisty stan gruntu, rzeczywisty cel, na który grunt jest wykorzystywany (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2016 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 481/16).

W przedmiotowej sprawie wbrew zaleceniom sądu organy powyższych kwestii nie zbadały.

Przy ponownym badaniu sprawy organ winien w oparciu o powyższe przesłanki zbadać czy na działce skarżących w istocie mamy do czynienia z lasem. Jeśli w oparciu o powyżej wskazane kryteria organ będzie wstanie sam zbadać powyższą kwestię , to winien przeprowadzić w tym zakresie wnikliwe postępowanie dowodowe, w tym przeprowadzić wizję w terenie i ustalić czy kryteria istnienia lasu zostały spełnione. Jeśli zaś organ dojdzie do wniosku, iż wymaga to dokładniejszej kompleksowej analizy wymagającej informacji specjalnych winien rozważyć konieczność zwrócenia się do biegłego z zakresu leśnictwa o sporządzenie opinii, która jednoznacznie rozstrzygnie przedmiotową kwestię w oparciu o przepisy art. 3 ustawy o lasach. Dopiero ustalenie tej kwestii pozwoli na dalsze działania w przedmiocie rozstrzygnięcia, czy w sprawie zachodzi konieczność badania wymogów odległości z § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. wymogów z odległości planowanego zamierzenia inwestycyjnego od granicy lasu, czy też konieczność taka nie występuje.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c". oraz 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy.