Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1117/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art., 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska – Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] (znak [...]) o ustaleniu na rzecz A. N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części piwnicy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na funkcję usługową w wyniku czego powstanie budynek mieszkalno-usługowy, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obr. [...], położonej [...] przy [...].

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

A. N. w dniu [...] lutego 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części piwnicy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na cele usług nieuciążliwych, na działce nr [...], ark. [...] obr. [...], położonej [...] przy [...].

Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] lutego 2019 r. zawiadomił o wszczęciu na postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji (k.1 akt adm.).

W tym samym dniu organ I instancji wezwał Wnioskodawcę do wskazania czy zmiana sposobu użytkowana części piwnicy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na cele usług nieuciążliwych wiąże się z przebudową budynku oraz o wskazanie rodzaju planowanych usług (k.50 akt adm.).

W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. A. N. wskazała, że planowana zmiana sposobu nie wiąże się z przebudową budynku a planowany rodzaj usługi to usługi biurowe (np. biuro tłumaczeń, księgowość itp.) – k. 53 akt adm.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. A. N. podniosła, że w sprawie już doszło do zmiany sposobu użytkowania piwnic, czemu ona sama się sprzeciwia (k. 56 akt adm.). W związku z pismem A. N. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który pismem z dnia [...] maja 2019 r. poinformował go, że w chwili obecnej nie ma podstaw do wszczęcia przez nadzór budowlany postępowania w tej sprawie (k.62 akt adm.).

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] (znak [...]) ustalił na rzecz A. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części piwnicy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na funkcję usługową w wyniku czego powstanie budynek mieszkalno-usługowy, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obr. [...], położonej [...] przy [...].

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym wniosła A. N., podnosząc, że do zmiany sposobu użytkowania piwnic w istocie już doszło, a działania wnioskodawczyni mają prowadzić jedynie do ich zalegalizowania. Wskazano, że objęte wnioskiem piwnice są wynajmowane i zamieszkują w nich ludzie. W odwołaniu wniesiono o przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych świadków oraz nagrań i fotografii.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] (znak [...]), o ustaleniu na rzecz A. N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części piwnicy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na funkcję usługową w wyniku czego powstanie budynek mieszkalno-usługowy, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obr. [...], położonej [...] przy [...].

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji otrzymując zatem wniosek w takiej sprawie musi przede wszystkim zbadać czy spełnia on łącznie warunki określone art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Wskazano, że zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Tym samym stwierdzono, że w badanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowy sposób. Został wyznaczony na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odniesieniu do inwestycji liniowych w skali 1:2000. Słusznie - w ocenie Kolegium - sporządzona analiza urbanistyczna została sprowadzona do zbadania, czy w obszarze analizowanym dopuszczona jest przewidziana przez inwestora funkcja obiektu.

Podkreślono, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy, a ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium słusznie organ I instancji uznał, że skoro planowana inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania części budynku bez zmiany cech zabudowy, inwestycja nie wymaga kontynuacji parametrów architektoniczno-urbanistycznych tj. linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wysokość budynku czy geometria dachu (art. 61 ust. 1 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), bowiem parametry te pozostają bez zmian. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie czy planowana inwestycja kontynuuje funkcję sąsiedniej zabudowy i czy można ją pogodzić z obiektami zastanymi na określonym terenie. Wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna oraz zabudowa mieszkalno-usługowa, gdzie funkcja usługowa zlokalizowana jest w parterach i przyziemiach budynków. W ocenie Kolegium planowana zmiana sposobu użytkowania części wskazanego budynku (części pomieszczeń piwnicy) jest więc dopuszczalna. Podkreślono, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby warunkiem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu było to, aby wnioskodawca - inwestor posiadał tytuł prawny do terenu inwestycji czy też, aby ustalenie warunków zabudowy na wniosek inwestora nie posiadającego żadnego tytułu prawnego do terenu inwestycji wymagało zgody osoby, która taki tytuł posiada. Wskazano, że warunki zabudowy można uzyskać nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością, a ponadto, uzyskanie wspomnianych warunków nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości. Odnosząc się do uwag odwołania dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania Kolegium zauważyło że właściwy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] przeprowadził kontrolę, podczas której nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania części piwnicy, której dotyczy postępowanie jako pomieszczeń o funkcji mieszkalnej. Podkreślono, że zaskarżona decyzja dotyczy zmiany sposobu użytkowania części piwnicy na funkcję usługową, a co za tym idzie nie można uznać że planowana zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła. W tej sytuacji Kolegium nie znalazło podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego na okoliczność potwierdzenia wystąpienia funkcji mieszkalnej w piwnicy, wskazując te kwestie należą bowiem do właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego.

W przewidzianym prawem terminie skargę na decyzję Kolegium wywiodła A. N. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, podnosząc, że zaskarżona decyzja zmierza do obejścia prawa ponieważ A. N. w rzeczywistości nie zamierza prowadzić działalności usługowej, ale prowadzić wynajem pojmieszczeń piwnicznych w sposób sprzeczny z prawem. Podniesiono też, że nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy w sposób prawidłowy, a Skarżąca nie wyrażała i nie wyraża zgody by w pomieszczeniach piwnicznych na terenie nieruchomości położonej przy [...] zamieszkiwały osoby, którym A. N. wynajmuje lokale. Żądaniem skargi objęto też przesłuchanie wskazanych świadków oraz przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów. Skargę uzupełniono pismem z dnia [...] grudnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W dniu[...] lutego 2020 r. do Sądu wpłynęło pismo A. N., która wniosła o oddalenie skargi i usprawiedliwiła swoją nieobecność przed Sądem odnosząc się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu Kolegium naruszyło art. 7, art. 8 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."), gdyż nie w pełni wyjaśniło sprawę.

Odnosząc się na wstępie do kwestii żądania przeprowadzenia dowodów wskazanych w skardze oraz w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. należy wyjaśnić, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów - jeżeli - jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie każdy dowód może zatem zostać dopuszczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale tylko taki który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. W okolicznościach badanej sprawy, nie ziściły się przesłanki uzasadniające przeprowadzenie dowodu uzupełniającego, dlatego na rozprawie Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, na czele z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p.").

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945 – dalej jako: "u.p.z.p.") w przypadku braku m.p.z.p. – a taka sytuacja niewątpliwie występowała w niniejszej sprawie – sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji, która, tak jak przedsięwzięcie Skarżącej, nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".

Jak z powyższego wynika, jednym z istotnych elementów, które planowane zamierzenie inwestycyjne musi kontynuować, jest istniejąca na danym obszarze funkcja zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W orzecznictwie zostało już przesądzone, że wymóg ten dotyczy także przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – warunki zabudowy ustala się dla przedsięwzięcia polegającego jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego, poprzez niezharmonizowanie zamierzonej (nowej) funkcji z charakterem istniejącej już na danym obszarze funkcji zabudowy (por. np. wyroki NSA: z 19.01.2011 r., II OSK 103/10; z 20.10.2010 r., II OSK 1643/09; z 03.08.2008 r., II OSK 134/07 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu.

Należy zauważyć, że pojęciem "sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu" (w kontekście jego zmiany) ustawodawca posłużył się w dwóch miejscach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p.), nie objaśniając go wszakże. Godzi się jednak zauważyć, że ww. ustawa jest ściśle skorelowana z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") – oba te akty określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można zatem stosowania przepisów jednej z tych ustaw (oraz jej przepisów wykonawczych) oddzielić od drugiej – co znajduje potwierdzenie w licznych, wzajemnych odesłaniach (zob. np. odesłania do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarte w: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i 3a, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 49b ust. 2 pr.bud.). W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to, jak trafnie podnosi się w doktrynie, ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy można upatrywać w stwierdzeniu dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez Prawo budowlane (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 59, Nb 2). W związku z tym, w celu odczytania pojęć niewyjaśnionych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (i jej przepisów wykonawczych) można, a wręcz należy posiłkować się odnośnymi przepisami Prawa budowlanego.

Treść pojęcia "sposobu użytkowania obiektu" została częściowo określona normatywnie w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z powyższego wynika, że sposób użytkowania obiektu budowlanego określają m.in. wymienione (niewyczerpująco) w przywołanym przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. warunki (por. wyrok NSA z 26.05.2011 r., II OSK 910/10, CBOSA). W rezultacie należy przyjąć, że ogół tych warunków, charakterystycznych dla danego rodzaju działalności prowadzonej w obiekcie budowlanych, na gruncie przepisów prawa budowlanego (a także, odpowiednio, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) konstytuuje określony sposób użytkowania obiektu.

W konsekwencji przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" (wskazanej w rozstrzygnięciu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r.) – gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych – lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny, z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pr.bud., sposób użytkowania obiektu.

W okolicznościach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] zwrócił się do A. N. o wskazanie jakiego rodzaju działalność zamierza ona prowadzić, a wnioskodawczyni pismem z dnia [...] lutego 2019 r. odpowiedziała, że chodzi o usługi biurowe "np. biuro tłumaczeń, księgowość itp.". Jakkolwiek organ I instancji poczynił zatem pewne ustalenia, to jednak nie dał im wyrazu w rozstrzygnięciu swojej decyzji, bowiem ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części piwnicy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na "funkcję usługową" nie wskazując jednak jakich – konkretnie – usług decyzja ta dotyczy. Zgodnie z przeprowadzoną w rozpoznawanej sprawie analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz sformułowanymi na jej podstawie wynikami załączonymi do decyzji organu I instancji, w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa jedno i wielorodzinna oraz mieszkaniowo-usługowa, gdzie funkcja usługowa jest zlokalizowana w parterach i przyziemiach budynków. Budynki usługowe położone są przy ul. [...] i ul. [...] dz. [...]. Fakt występowania usług w obszarze analizowanym pozostaje kwestią bezsporną. Jednak wydając decyzje organy nie dały wyrazu poczynionym ustaleniom na temat charakteru zlokalizowanych w obszarze analizowanym usług. Podkreślić też trzeba, że aby była mowa o kontynuacji funkcji należy precyzyjnie ustalić intencje wnioskodawcy. Jeżeli zatem wnioskodawczyni wskazała, że docelowo zamierza w piwnicy prowadzić usługi biurowe, to taka zmiana sposobu użytkowania "usługi biurowe" zgodnie z żądaniem jej wniosku powinna zostać dookreślona w decyzji udzielającej pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Jeżeli natomiast organy powzięły pewności jakiego rodzaju usługi mają być prowadzone w wyniku zmiany sposobu użytkowania, to powinny były zwrócić się do wnioskodawczyni – o jednoznaczne – doprecyzowanie żądania wniosku. W analizowanym przypadku wadliwie, wydając decyzję udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie określono docelowy sposób użytkowania. Jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej, obszar analizowany jest zdominowany przez funkcję mieszkaniową, zaś istniejąca tam działalność usługowa ma charakter uzupełniający dla funkcji dominującej. Deklarowana w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. działalność (biura), ze swej istoty, cechuje się tym, że zasadniczo zamyka się w całości w obrębie lokali, w których wymienione usługi są świadczone. Jeżeli zatem żądaniem wniosku objęto zmianę sposobu użytkowania z mieszkalnego na usługi biurowe, to jasno winno wynikać również z treści rozstrzygnięcia decyzji, że ustala się warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części piwnicy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na funkcję "usług biurowych". Jednoznaczne stanowisko co do ciążących na organach obowiązków w zakresie uszczegółowienia funkcji usługowej w postępowaniach dotyczących zmiany sposobu użytkowania zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. II OSK 304/16). Sąd sprawe niniejsza rozpoznający stanowisko to podziela. Treść rozstrzygnięcia ma szczególne znaczenie w okolicznościach badanej sprawy. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jednoznaczny i zupełny i nie może ono wynikać z uzasadnienia decyzji (wyrok NSA z dnia 26 października 1995 r. sygn. akt SA/Po 1024/95 oraz wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 1995 r. sygn. akt III SA 1225/94). Nie budzi wątpliwości Sądu, że z woli ustawodawcy, rozstrzygnięcie decyzji musi być jednoznaczne i komunikatywne. Jeżeli zatem dopuszczona zmiana sposobu użytkowania ma dotyczyć usług biurowych, to powinno to jasno wynikać z samego rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast rozstrzygnięcie miało dotyczyć innego rodzaju usług, to również należało tę kwestię wprost sprecyzować w rozstrzygnięciu decyzji.

Mając zatem na uwadze, że z rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji nie wynika wprost docelowy sposób użytkowania piwnic, rolą Kolegium było kwestię tę wyjaśnić i doprecyzować. W braku tych jednoznacznych ustaleń zaskarżoną decyzje należało uznac za wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tego też względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd uznał, iż dostrzeżone uchybienie co do jednoznacznego docelowego sposobu użytkowania piwnic - może zostać skorygowane w toku postępowania odwoławczego, również z ewentualnym wykorzystaniem postępowania określonego w art. 136 § 1 k.p.a

Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać trzeba, że rację ma Kolegium, że warunki zabudowy można uzyskać nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością, a ponadto, uzyskanie warunków zabudowy nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości.

Wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawy Skarżąca została pouczona o prawie i terminie do zgłoszenia wniosku o zwrot kosztów postępowania. Zatem z uwagi na brak stosownego wniosku, Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie doprecyzować żądanie wniosku A. N., poprzez jednoznaczne ustalenie jakie konkretnie usługi mają być świadczone w części piwnicy w budynku mieszkalnym przy [...]. Następnie rolą organu będzie rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem, że z treści decyzji musi jasno wynikać, jakich - konkretnie - usług dotyczy wydawana decyzja.