Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 268/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

IV SA/Po 268/21

UZASADNIENIE

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej z Ż. decyzją z [...].12.2018 r. nr OPS [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 6 pkt 3 i 4, art. 7 pkt 14, art. 8, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust 1 i 3, art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2018 poz. 1508) - dalej także u.p.s. oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) - dalej k.p.a., po ponownym rozpoznaniu wniosku z dnia [...].12.2017 r. H. W. (dalej jako skarżący), odmówił prawa do zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów odbudowy stodoły oraz remontu budynków gospodarczych położonych w miejscowości B. [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...].12.2017 r. skarżący złożył w wniosek o zasiłek celowy w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej dla osób lub rodzin, które poniosły straty w gospodarstwach domowych - budynkach gospodarczych. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż w dniu [...].08.2017 w wyniku huraganu/nawałnicy zostały uszkodzone: budynek gospodarczy - stodoła - zniszczenie całkowite, budynek inwentarski - uszkodzenie pokrycia dachu, budynek gospodarczy - szopa - uszkodzenie części dachu.

Powyższe potwierdzają protokoły Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...].11.2017 r., w których określono procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynków: stodoły 84%, budynek gospodarczy (garażowy) 12%, budynek gospodarczy (magazynowy) 3%, budynek inwentarski 0,6%. Natomiast w protokole nr [...] z dnia [...].09.2017 r. Komisja ds. oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powołanej przez Wojewodę W., oszacowała szkody w środkach trwałych - budynkach i budowlach służących do produkcji rolnej na kwotę [...]zł.

Z w/w protokołów wynika, iż właścicielem budynków służących do produkcji rolnej jest E. i R. W. zam. B. .

Skarżący wskazał, że jest obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości położonej w miejscowości B. [...], którą przejął od rodziców: E. i R. W. aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...].11.2017 r. - "Umowa darowizny i ustanowienia służebności mieszkania".

Pracownik socjalny podczas przeprowadzania w dniu [...].12.2017 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalił, że właścicielem budynków gospodarczych jest H. W., który zamieszkuje w miejscowości B. [...] wraz z rodzicami E. i R. W. i siostrą M. W., studentką studiów stacjonarnych pierwszego stopnia Uniwersytetu Przyrodniczego w P.. Rodzina utrzymuje się z pracy zawodowej H. W. w wysokości brutto [...] zł co stanowi [...] zł netto oraz gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha fizycznych (w tym [...] ha lasu), co stanowi [...] ha przeliczeniowych, a także renty rolniczej R. W. w wysokości [...] zł i emerytury rolniczej E. W. w wysokości [...] zł. Dochód z gospodarstwa rolnego ustalono w wysokości [...] zł (zgodnie z art. 8 ust. 9 u.p.s. za dochód z 1 ha przeliczeniowego przyjęto kwotę [...]zł). Łączny dochód netto rodziny wynosi [...] zł miesięcznie co stanowi [...] zł na osobę w rodzinie, a więc znacznie przekracza kwotę kryterium dochodowego, która zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. wynosiła [...] zł.

W związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy, gdy od [...].10.2018 r. uległy zmianie kwoty kryteriów dochodowych, zgodnie z § 1 pkt lb i pkt 3 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 poz. 1358) kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynosi 528 zł, natomiast odpowiednio kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi 308 zł - ustalono łączny dochód rodziny wynosi 7.231,42 zł co stanowi na osobę w rodzinie 1.807,85 zł.

W trakcie wywiadu środowiskowego uzyskano również informację, iż rodzina otrzymała odszkodowanie z firmy ubezpieczeniowej w wysokości [...] zł.

W myśl art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one wstanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1-4 u.p.s.). Celem pomocy społecznej jest częściowe i chwilowe ułatwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. Nie są to środki przeznaczone na podwyższenie stopy życiowej, lecz celem ich jest wsparcie umożliwiające godne życie.

Na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Jednak zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza ustawowego kryterium, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okolicznościach uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z powyższym, pomimo wystąpienia przyczyny z art. 7 pkt 14, tj. zdarzenie losowe w wyniku działania silnych wiatrów, nawałnicy w dniu [...].08.2017 r., postanowiono odmówić udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z uwagi na niespełnienie warunku kryterium dochodowego i brak podstaw do przyjęcia, iż rodzina dotknięta jest ubóstwem.

Ponadto skarżący posiada własne środki finansowej m. in. otrzymane odszkodowanie z firmy ubezpieczeniowej, które może przeznaczyć na pokrycie kosztów odbudowy stodoły oraz remontu budynków gospodarczych. Potwierdza to fakt odbudowy ww. budynku gospodarczego - wywiad środowiskowy z dnia [...].10.2018 r. wraz z dokumentacją.

Ze względu na niskie środki finansowe otrzymane od Gminy Ż. na przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, które nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych przez mieszkańców potrzeb, Ośrodek Pomocy Społecznej w Ż. przede wszystkim przyznaje zasiłki celowe osobom lub rodzinom bez dochodów, o bardzo niskich dochodach i w szczególnie trudnych sytuacjach życiowych, spełniających warunek kryterium dochodowego określonego ustawą o pomocy społecznej.

W 2017 roku Ośrodek Pomocy Społecznej posiadał środki finansowe w rozdziale 85214 w wysokości 95.780 zł na realizację zadania własnego: pomoc w naturze zasiłki celowe oraz schronienie, z czego koszt pobytu osób bezdomnych w schroniskach wyniósł 24.057,59 zł i tym samym na pomoc w formie zasiłków celowych pozostało 71.722,41 zł, co stanowiło średnio 5.976,87 zł miesięcznie. Natomiast roku 2018 plan finansowy w rozdziale 95214 wynosi 50.494,00 zł, z tego środki na pokrycie kosztów pobytu osób bezdomnych w schronisku zabezpieczono na kwotę 28.300,00 zł i tym samym na pomoc w formie zasiłków celowych pozostaje 22.194,00 zł, co stanowi miesięcznie 1.849,50 zł. W związku z trudną sytuacją finansową Ośrodek występował z pismem do Rady Miejskiej Ż. oraz Burmistrza Miasta i Gminy Ż. o zwiększenie planu środków na finansowanie zadania własnego gminy jakim jest pomoc w formie zasiłku celowego. Jak wynika z powyższego otrzymane środki nie wystarczyły na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób i rodzin spełniających ustawowe kryterium dochodowe.

Pomoc w formie zasiłku celowego zgodnie z art. 40 u.p.s. może być przyznana również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Taka pomoc może być przyznana niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.

Taka pomoc mogłaby być przeznaczona na remont budynków gospodarczych oraz odbudowę stodoły, które zostały uszkodzone w wyniku silnego huraganu/nawałnicy, zdarzenia mającego miejsce w dniu [...].08.2017 r. m. in. na terenie Gminy Ż.. Podstawą do określenia wysokości przyznawanej pomocy był rodzinny wywiad środowiskowy, protokoły oszacowania strat, a w szczególności zatwierdzone plany i przyznane środki finansowe na pomoc przez Wojewodę W.. Pomoc ta była finansowana środkami dotacji celowego otrzymywanej od Wojewody W..

W związku z powyższym Ośrodek występował kilkakrotnie pismem do Wojewody W. o dotację na ten cel. Ostatnio pismem nr [...] z dnia [...].10.2018 r., do którego załączono stosowną dokumentację w sprawie. Jednakże uzyskano odpowiedź negatywną.

Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zebranej w sprawie dokumentacji stwierdzono, że nie występują okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynków gospodarczych oraz odbudowy stodoły. Za nie uwzględnieniem wniosku przemawia przede wszystkim fakt braku podstaw do przyjęcia, iż rodzina skarżącego dotknięta jest ubóstwem (art. 7 pkt 1 u.s.t.) oraz nie wystarczające środki finansowe jakie posiada organ I instancji na pomoc w formie zasiłków celowych.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że nieuzyskanie środków finansowych z pomocy społecznej na naprawę uszkodzonych budynków gospodarczych i zniszczonej stodoły nie pozbawi rodziny elementarnych potrzeb bytowych. Jak wynika z powyższego rodzina nie jest dotknięta ubóstwem, a wręcz przeciwnie - posiada własne znaczne zasoby i umiejętności dążenia do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Ponadto Ośrodek ze względu na ograniczone możliwości, nie dysponuje takimi środkami finansowymi, które mógłby przeznaczyć na ten cel.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł H. W. wnosząc o jej uchylenie w całości i przyznanie zasiłku celowego w wysokości [...] zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].12.2020 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. H. W. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy Ż. o przyznanie zasiłku celowego w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej dla osób lub rodzin, które poniosły straty w gospodarstwach domowych w wyniku huraganu i nawałnicy z dnia [...] sierpnia 2017 r. W wyniku zajścia doszło do zniszczenia stodoły, której uszkodzenia oszacowano na [...]%, tj. w kwocie [...]zł. W momencie wystąpienia nawałnicy, właścicielami gospodarstwa rolnego byli rodzice odwołującego - E. i R. W.. Na mocy umowy darowizny, która nastąpiła aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2017 r. odwołujący stał się właścicielem gospodarstwa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ż. odmówił odwołującemu prawa do zasiłku celowego. Uznał, że zgodnie z wytycznymi przedstawionymi przez Wojewodę W., przyznanie zasiłku może nastąpić wobec osób, które były właścicielami gospodarstwa w dniu zdarzenia.

W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy Ż. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] ponownie odmówił przyznania prawa do zasiłku celowego. Organ ustalił, ze właścicielem budynków gospodarczych jest skarżący, który zamieszkuje z rodzicami oraz siostrą - studentką studiów stacjonarnych. Rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia z pracy zarobowej odwołującego w kwocie [...]zł brutto ([...] zł netto) oraz gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowych, a także z emerytury matki i ojca odwołującego wynoszącej odpowiednio [...] zł i [...] zł. Dochód z gospodarstwa rolnego ustalono w wysokości [...] zł. Na tej podstawie organ przyjął, że dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Organ ustalił również, że z tytułu poniesionych strat przedsiębiorstwo ubezpieczeniowe wypłaciło odszkodowanie w wysokości [...] zł.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył H. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 8 § 1, 8 § 2 i 11 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 3 u.p.s.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Nadto wskazano, że wobec ograniczonych środków finansowych organ pomocy społecznej zwykle nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tj. udzielić im wsparcia w rozmiarze odpowiednim do ich potrzeb oraz w zgłaszanej postaci lub wysokości.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył H. W.. Po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 413/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził między innymi, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, by Kolegium dokonało samodzielnej oceny sytuacji skarżącego, a przede wszystkim nie wyjaśniło z jakich powodów uznało, że skarżący był w stanie dokonać odbudowy zniszczonego budynku gospodarczego bez pomocy organów pomocy społecznej. W ocenie Sądu, obowiązkiem organu odmawiającego przyznania pomocy jest wyjaśnienie okoliczności wskazujących, że w konkretnym przypadku przesłanki do przyznania żądanej formy pomocy nie nastąpiły. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie okoliczności takich nie przedstawiono w sposób przekonujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd zwrócił również uwagę, że przyznanie wybranym mieszkańcom gminy zasiłku celowego powinno - pomimo uznania administracyjnego - charakteryzować się równym traktowaniem. Jak podał Sąd, w sytuacji załączenia do odwołania decyzji wydanej przez ten sam organ, zdaniem skarżącego w podobnym stanie faktycznym, obowiązkiem organu było odniesienie się do tej okoliczności w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, czego Kolegium nie uczyniło.

Z uwagi na powyższe decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] SKO w K. uchyliło decyzję Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia [...] grudnia 2018 r., Nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż., działając upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Ż. ponownie odmówił przyznania R. W. prawa do zasiłku celowego przeznaczeniem na pokrycie kosztów obudowy stodoły oraz remontu budynków gospodarczych uzasadniając decyzję wystarczającymi środkami finansowymi gminy.

Od powyższej decyzji H. W. złożył odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wskazało, że strona przekracza kryterium dochodowe, a zatem nie było podstaw do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s.

Zgodnie z art. 40 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Pomoc może być przyznana niezależnie od dochodu może nie podlegać zwrotowi.

Kolegium uznało, że w wydanej w dniu [...] czerwca 2020 r. decyzji organ pierwszej instancji odniósł się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 413/19 w kwestii działań, jakie poczynił w celu pozyskania środków finansowych od Wojewody W. oraz w kwestii wysokości budżetu, jaką dysponował Ośrodek Pomocy Społecznej na zasiłki celowe w roku 2017 oraz precyzyjnie wskazał wydatki w tym zakresie.

W związku z trudną sytuacją finansową Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. Burmistrz Miasta i Gminy Ż. pismem z dnia [...] marca 2020 r. po raz kolejny zwrócił się do Wojewody W. o dotację celową w wysokości [...] zł na zasiłek celowy do [...] zł na odbudowę budynku gospodarczego z tytułu strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego noszącego znamiona klęski żywiołowej. W odpowiedzi na ww. wniosek Wojewoda W. pismem z dnia 26 marca 2020 r. wystąpił o uzupełnienie wniosku o decyzję przyznającą zasiłek celowy oraz zapotrzebowanie w formie tabeli, co byłoby podstawą do otrzymania dotacji celowej z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Ż. nie był w stanie zastosować się do zaleceń Wojewody W. ze względu na zbyt niskie posiadane środki finansowe. Wojewoda W. poinformował, iż w pierwszej kolejności Ośrodek Pomocy Społecznej w Ż. powinien przyznać zasiłek ze środków budżetu gminy, a następnie zwrócić się o dotację finansową, co jednak nie gwarantuje zwrotu środków. Budżet Ośrodka na zasiłki celowe w 2020 roku wynosi [...] zł. Kwota ta nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych osób i rodzin spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia [...] czerwca 2020 roku w sprawie o nr [...] [...] [...] w całości, obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił :

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że przyznanie zasiłku celowego zapewni zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej w związku z wystąpieniem zdarzenia losowego w wyniku którego doszło do wyrządzenia szkody,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i 3 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zasiłek celowy mimo wystąpienia zdarzenia losowego, wyrządzającego szkodę nie przysługuje, albowiem w ocenie organu nieprzyznanie tego zasiłku nie pozbawi rodziny elementarnych potrzeb bytowych,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odstąpieniu przez organ od zbadania wszelkich okoliczności faktycznych sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, co skutkowało odmową przyznania zasiłku celowego w związku z doznaną przez skarżącego szkodą powstałą wskutek zdarzenia losowego z dnia 11 sierpnia 2017 roku,

4. naruszenie przepisów postępowania art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, objawiające się naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez przyznanie innym podmiotom (o wyższym statusie materialnym) zasiłków celowych w związku z doznaną stratą powstałą wskutek zdarzenia losowego z dnia 11 sierpnia 2017 roku z pominięciem kryterium dochodowego, którego wysokość odpowiadała 100% wysokości poniesionej przez tą osobę szkody, pomimo tego, że strata poniesiona przez te podmioty była siedmiokrotnie niższa aniżeli skarżącego,

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, i odstąpienie od przyjętej praktyki rozstrzygania spraw polegającej na wypłacie zasiłków celowych rekompensujących 100% szkody powstałej wskutek zdarzenia losowego z dnia 11 sierpnia 2017 roku z pominięciem kryterium dochodowego podmiotom o wyższym statusie materialnym niż skarżący,

6. naruszenie przepisów postępowania, tj, art. 11 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odstąpieniu od wyjaśnienia stronie przesłanek skutkujących wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania zasiłków celowych w związku z doznaną stratą powstałą wskutek zdarzenia losowego z dnia 11 sierpnia 2017 roku z pominięciem kryterium dochodowego, mimo, iż innym podmiotom o wyższym statusie materialnym takie zasiłki (bez uwzględnienia kryterium dochodowego) zostały przyznane i wypłacone w wysokości odpowiadającej 100% wartości poniesionej szkody,

7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych zawartych w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2019 roku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 413/19 polegające na:

a) odstąpieniu przez organ II instancji od dokonania własnych ustaleń w zakresie możliwości finansowych skarżącego celem odbudowy zniszczonych obiektów i na tej podstawie wyprowadzenie wniosków, że przyznanie zasiłku celowego nie było zasadne,

b) odstąpieniu przez organ II instancji od dokonania samodzielnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności poprzez pominięcie dowodu z dokumentu - decyzji MGOPS Ż. z dnia [...] kwietnia 2018 roku w sprawie o nr [...] [...], mocą której przyznano zasiłek celowy innemu mieszkańcowi - M. P., co skutkowało zgoła odmiennym traktowaniem osób poszkodowanych, a w konsekwencji naruszeniem zasady równego traktowania wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a.

8. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i 3 u.p.s. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i odmowę przyznania zasiłku celowego w związku z uszkodzeniami w budynkach powstałymi wskutek zdarzenia losowego z dnia [...] sierpnia 2017 roku, i przyjęcie, że skarżący nie poniósł w ten sposób straty, pomimo tego, że innym poszkodowanym organ przyznał i wypłacił zasiłek celowy na podstawie tego przepisu (gdzie sytuacja finansowa jest lepsza) w wysokości 100% poniesionej szkody.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], którą Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Ż. odmówił przyznania R. W. prawa do zasiłku celowego przeznaczeniem na pokrycie kosztów odbudowy stodoły oraz remontu budynków gospodarczych.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. wynika, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a. ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s.).

Zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl).

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08).

Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Ustawa nie nakłada na organy pomocy społecznej obowiązku udzielania wsparcia w formie zasiłków celowych, bowiem ma ona charakter fakultatywny i uzależniona jest indywidualnych okoliczności sprawy oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, który powinien brać pod uwagę potrzeby pozostałych klientów nie osiągających dochodów. Pomimo zrozumienia trudnej sytuacji materialnej czy życiowej wnioskodawców organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do przyznawania zasiłków celowych w wysokości zapewniającej całkowite pokrycie zobowiązań osób ubiegających się o pomoc. Przyjęcie takiego sposobu postępowania spowodowałoby w krótkim czasie brak możliwości wsparcia innych świadczeniobiorców. Ustawa o pomocy społecznej nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek realizacji różnych zadań w tym również świadczeń w formie rzeczowej, np. finansowanie posiłków w szkołach, odzież, bony, których wykonanie pokrywane jest ze środków ośrodka pomocy społecznej działającego na danym terenie.

Sąd wskazuje, że pomoc udzielana w przypadku klęski, na podstawie art. 40 ust.1 i 2 u.p.s. winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 1-2 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej w wyniku klęski (por. wyroku NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2846/13, z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 880/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomoc, o której mowa w art. 40 u.p.s. nie może być udzielana bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy powinny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Najbardziej istotną kwestią przy rozpoznaniu kontrolowanej sprawy jest fakt, że podlegała już ona ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z 16.10.2019 r., sygn. akt IV SA/Po 413/19. W związku z tym Sąd na podstawie art. 153 p.p.s.a. jest związany tym wyrokiem i jego wskazaniami.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd w ww. wyroku wskazał, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, by Kolegium dokonało samodzielnej oceny sytuacji skarżącego, a przede wszystkim nie wyjaśniło jednak z jakich powodów uznało, że skarżący był w stanie dokonać odbudowy zniszczonego budynku gospodarczego bez pomocy organów pomocy społecznej.

Sąd wskazał również, że skarżący do odwołania załączył decyzję o przyznaniu zasiłku celowego innemu mieszkańcowi tej samej gminy, w związku z wystąpieniem zdarzenia z dnia [...] sierpnia 2017 roku. Biorąc pod uwagę skalę zniszczeń wynikających ze zdarzenia, które miało miejsce z dniu [...] sierpnia 2017 r. oczywistym jest, że nie każda osoba poszkodowana otrzymała pomoc w formie zasiłku celowego. Przyznanie wybranym mieszkańcom gminy zasiłku celowego powinno - pomimo uznania administracyjnego - charakteryzować się równym traktowaniem. W sytuacji załączenia do odwołania decyzji wydanej przez ten sam organ, zdaniem skarżącego w podobnym stanie faktycznym, obowiązkiem organu było odniesienie się do tej okoliczności w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Organy ponownie rozpoznając sprawę całkowicie zignorowały ww. wskazania Sądu i tym samym naruszyły normę art.153 p.p.s.a. Ponowine uzasadnienia zaskarżonych decyzji zasadniczo ograniczają się do przedstawienia bezspornego stanu faktycznego w zakresie dochodów rodziny skarżącego oraz strat przez nią poniesionych w wyniku wystąpienia zdarzenia z [...] sierpnia 2017 r., a także do przedstawienia teoretycznych rozważań dotyczących zasiłku celowego.

Skarżący również na etapie składania ponownego odwołania, a także skargi podnosił kwestię dotyczącą decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 roku w sprawie o nr [...], którą organ przyznał i wypłacił M. P. zasiłek celowy w wysokości [...] zł. Z uzasadnienia w/w decyzji wynika, że w następstwie zdarzenia z dnia [...] sierpnia 2017 roku M. P. doznał szkód w budynkach gospodarczych na łączną wysokość [...] zł. Zasiłek został wypłacony na podstawie art. 40 u.p.s., a więc z wyłączeniem uwzględnienia przesłanki kryterium dochodowego. Z treści decyzji wynika, że zasiłek został wypłacony w wysokości odpowiadającej 100% wartości poniesionej przez podmiot szkody.

Organy całkowicie zignorowały wskazania Sądu także w tym zakresie i te zarzuty. Brak jest jakichkolwiek wyjaśnień organów dlaczego w przypadku ww. M. P. przyznano mu 100 % wnioskowanej kwoty, co w zasadzie stanowiło nie tyle pomoc, a przybrało formę pełnego odszkodowania i pełnej rekompensaty poniesionych strat.

W ocenie Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne jest szczegółowe zrealizowanie wiążących organy i Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazań zawartych w ww. wyroku o sygn. IV SA/Po 413/19.

Organ musi dokonać szczegółowej analizy porównawczej sytuacji M. P. i skarżącego i wyjaśnić dlaczego skarżący został potraktowany bezrefleksyjnie w odmienny sposób. Organ w ramach tej analizy musi także wyjaśnić z jakich powodów uznał, że skarżący był w stanie dokonać odbudowy zniszczonego budynku gospodarczego bez pomocy organów pomocy społecznej, a wskazany M. P. nie był w stanie dokonać takiej odbudowy bez pomocy organów pomocy społecznej.

W demokratycznym państwie prawa i sprawiedliwości społecznej nie może mieć miejsca sytuacja, w której w podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych jeden podmiot otrzymuje pełną rekompensatę w ramach pomocy społecznej z tytułu zniszczeń w wyniku klęski żywiołowej, a drugi podmiot nie otrzymuje żadnej pomocy.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą.