Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 913/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi I. D., S. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. D., S. D. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze, zm., powoływanej dalej jako Kpa), nakazał inwestorowi I. D. rozbiórkę ścian z bloczków betonu komórkowego o grubości 24 cm, wzmocnionych słupami o wymiarach 24 x 59 cm i długościach 8,96 m i 6,80 m stanowiących część obiektu budowlanego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. N. Ś. w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na skutek pisma Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...]8.07.2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczętej budowy "wiaty" i utwardzenia gruntu na działce [...] nr ewid. [...] przy ul. N. Ś. w K., własność I. D.. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...].07.2010 r. ustalono, że na w/w nieruchomości prowadzone są roboty budowlane polegające na wybudowaniu, przy granicy z działkami o nr [...] i [...], ścian z bloczków betonu komórkowego o grubości 24 cm, wzmocnionych słupami i długościach 8,96 m i 6,80 m. W obrysie ścian wykonano utwardzenie działki z bloczków betonowych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że w dniu [...].09.2010 r. wydał postanowienie Nr 10, w którym nakazał wstrzymać rozpoczęte utwardzenie powierzchni gruntu i roboty budowlane zmierzające do zmiany przeznaczenia ogrodzenia na ściany "wiaty" i nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. W dniu [...].09.2010 r. do organu wpłynęło zażalenie S. D. na powyższe postanowienie z dnia [...].09.2010 r. W dniu [...].11.2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję Nr [...], w której stwierdził niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem Nr [...] i nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych na przedmiotowej działce.

W dniu [...].11.2010 r. po rozpatrzeniu zażalenia S. D. na postanowienie Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie Nr [...] o umorzeniu postępowania zażaleniowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem Nr [...] z dnia [...].11.2010 r. wstrzymał prowadzone bez zgłoszenia roboty budowlane i nałożył obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował inwestora, że po wykonaniu w/w obowiązku i po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej zezwoli w drodze postanowienia na dokończenie budowy. W dniu [...].12.2010 r. po rozpatrzeniu odwołania S. D. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr [...] uchylającą w całości zaskarżoną decyzję PINB Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał I. D. rozbiórkę ścian z bloczków betonu komórkowego oraz wykonanego w obrysie ścian utwardzenia działki wykonywanych bez wymaganej prawem zgody właściwego organu.

W dniu [...].03.2011 r. po rozpatrzeniu odwołania S. D. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr [...], w której uchylił w całości decyzję PlNB Nr [...] z dnia [...].01.2011 r. oraz poprzedzające ją postanowienie Nr [...] z dnia [...].11.2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. i I. D. wyrokiem z dnia 05.10.2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 422/11 stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego w części uchylającej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2010 r. i oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].03.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał budowę "wiaty" rozpoczętej bez wymaganej prawem zgody właściwego organu oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nakazał rozbiórkę ścian z bloczków betonu komórkowego o grubości 24 cm, wzmocnionych słupami i długościach 8,96 m i 6,80 m. stanowiących część obiektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. i S. D.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego - art. 80 kpa, art. 10 kpa poprzez pozbawienie czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu, art. 75 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów, które mogły by przyczynić się do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia oraz naruszenie przepisów prawa materialnego art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy zdaniem skarżących w okolicznościach sprawy nie ma on zastosowania. Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania I. i S. D. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz z urzędu uchylił postanowienie PINB w K. Nr [...] z dnia [...].03.2011 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego obiektu nie znajdują się w katalogu robót, na których realizację wystarczające jest dokonanie zgłoszenia. Bezspornym jest więc, że w niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne powinno być realizowane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obowiązek ten nie został przez inwestora spełniony, w związku z tym organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż budowa spornego obiektu została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Kwestia kwalifikacji przedmiotowych prac i ich legalności została także wyjaśniona w decyzji organu odwoławczego Nr [...] z dnia [...].03.2011 r. Uznał więc, iż zasadnym było zastosowanie w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z art. 48 ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, iż nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Przepisy prawa budowlanego pozwalają bowiem w określonych przypadkach na legalizację samowoli budowlanej. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, istnieje w sytuacji gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z powyższego wynika zatem, iż nakaz rozbiórki obiektu lub jego części może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Organ I instancji skorzystał z w/w możliwości i wszczął postępowanie naprawcze. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].03.2011 r. PINB w K. nakazał inwestorowi przedłożyć w terminie 30 dni od dnia otrzymania w/w postanowienia wymagane prawem dokumenty. Organ odwoławczy wskazał, iż postanowienie wydawane w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego należy do kategorii rozstrzygnięć niezaskarżalnych. Powyższe potwierdza linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przewidziane w art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, które zgodnie z ust. 3 tego artykułu powinno zawierać wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz określać obowiązki przedstawienia stosownych dokumentów w określonym terminie, nie przysługuje zażalenie. W konsekwencji, ewentualne kwestionowanie treści tego postanowienia możliwe jest dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 142 Kpa, postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Z uwagi na brak stosownego odesłania w przepisach Kpa, do postanowień, od których nie przysługuje zażalenie, nie stosuje się również trybów szczególnych, w ramach których możliwe byłoby wyeliminowanie przedmiotowego postanowienia.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy wyjaśnił, iż zasadniczym naruszeniem, jakiego dopuścił się organ I instancji w toku postępowania w niniejszej sprawie była okoliczność, iż w postanowieniu Nr [...] z dnia [...].03.2011 r. PINB w K. błędnie wskazał inwestorowi dokumenty, jakie jest on obowiązany przedstawić organowi nadzoru budowlanego w celu legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa dokumenty, których organ nadzoru budowlanego powinien żądać w celu zalegalizowania samowolnej budowy. Ustawodawca nie określa ich przy tym przykładowo, lecz wyczerpująco. Organ odwoławczy zauważył, że przepis ten nie wymienia każdego dokumentu z nazwy, gdyż w pewnym zakresie ustawodawca odsyła organ administracji publicznej do art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 w/w ustawy. Dokumentami, o których mowa powyżej są w szczególności: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczenie o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności inwestycji z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w/w terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania.

W ocenie organu odwoławczego organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego wydając rozstrzygnięcie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia

dokumentacji winien wskazać inwestorowi jakie dokładnie dokumenty obowiązany jest przedłożyć. Niekompletność szkodzi stronie, która niekoniecznie musi znać przepisy prawa. Strona powinna mieć świadomość jakie konkretnie obowiązki ma spełnić, aby móc zalegalizować zrealizowaną samowolę budowlaną. W ocenie organu II instancji PINB w K. obowiązków tych nie określił jasno i precyzyjnie, czym mógł uniemożliwić stronie ich wykonanie. Tym sposobem organ I instancji naruszył zasadę postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 9 Kpa, która mówi, iż organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

W świetle powyższego nie znajdowało uzasadnienia orzeczenie nakazu rozbiórki z uwagi na brak wykonania błędnie sformułowanego obowiązku przedłożenia wskazanej dokumentacji. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia [...].05.2011 r., znak: [...] oraz z urzędu uchylił postanowienie tego organu Nr [...] z dnia [...].03.2011 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli I. i S. D. (dalej jako skarżący) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do "samowoli budowlanej", a także naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji wbrew art. 107 kpa.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że niezasadnym jest dokonanie ustaleń, iż sporny obiekt budowlany wykonany został w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe ustalenie w oparciu o zaistniałe okoliczności faktyczne budzić może poważne wątpliwości. Już w treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji skarżący podnosili naruszenie podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu, zaufania obywateli do organów Państwa. Postępowanie w sprawie niniejszej toczy się od wielu lat i przez ten okres doszło do powstania osobistego konfliktu pomiędzy inspektorem nadzoru budowlanego, a stronami co potwierdzają chociażby toczące się postępowania karne jak i administracyjne. Dokonanie istotnych ustaleń postępowania oparte zostało na oględzinach jako czynności kontrolnej z dnia [...] lipca 2010 roku. Powyższe czynności kontrolne przez Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzone zostały z rażącym naruszeniem postępowania, co wielokrotnie podnosili, a po tej dacie pomimo, że wnioskowali o przeprowadzenie ponownych oględzin przedmiotu sprawy, czynności tych organ nie przeprowadził. Stwierdzone "roboty budowlane" na działce stanowiące ich własność dotyczą ogrodzenia istniejącego od 2006 roku jako rozpoczęcie budowy "wiaty" oraz luźno ułożonych bloczków betonowych służących tymczasowo jako dojazd do działki. Istniejące ogrodzenie jako ogrodzenie wewnętrzne nie wymagało żadnego pozwolenia na budowę ani obowiązku jego zgłoszenia. Powyższe stanowisko znajduje ponadto uzasadnienie w wysokości ogrodzenia, które wynosi 1,90 mb. Zdaniem skarżących dotychczasowe postępowanie organu nadzoru budowlanego nosi cechy szykany, albowiem wykorzystuje się wszelkie ich działania - wniosek o pozwolenie na budowę wiaty przeciwko nim dążąc za wszelką cenę do rozebrania istniejącego od wielu lat ogrodzenia wykonanego zgodnie z przepisami prawa oraz sztuką budowlaną. Nie bez znaczenia dla oceny takiego postępowania pozostaje wielość postępowań wszczynanych w stosunku do nich, a składne przez nich wnioski nie zostały rozpoznane do obecnej chwili. Zdumiewającym jest szybkość podejmowania decyzji przez PINB w K. pomimo, że szereg decyzji ostatecznie stanowi przedmiot rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Dotyczy to również zaskarżenia decyzji i decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 roku Nr [...], która jest przywołana w uzasadnieniu. Odnosząc się do podstawowego zarzutu przyjęcia "samowoli budowlanej" skarżący stwierdzili, że nie sposób się z nim zgodzić. Organ odwoławczy w tej części odwołuje się do kwalifikacji przedmiotowych prac i ich legalności zawartych w uprzednio wydanej decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2011 roku. Uzasadnienie faktyczne jak i prawne stanowi istotną część decyzji administracyjnej. W wyroku NSA z dnia 18 czerwca 1997 roku, IV SA 1660/96 (ONSA 1998r., Nr 2 poz. 63) stwierdzono, że przepis art. 107 § 3 kpa statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów co wskazuje na wysoką rangę uzasadnienia faktycznego decyzji. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r. I SA 178/83 ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 1 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Chodzi o to, że strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swych słusznych interesów przed organami odwoławczymi jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 151/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Powyższe stanowisko wyrażone w doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje, że przywołanie jedynie stanowiska wyrażonego w innej sprawie bez dokonania własnych ustaleń w konkretnej sprawie dotyczące charakteru budowli, zakresu robót budowlanych, czy wymagały one pozwolenia lub dokonania zgłoszenia, co do którego toczy się postępowanie stanowi rażące naruszenia zasad procesowych. Zakres toczącego się postępowania dotyczy ścian z bloczków betonu komórkowego, a nie utwardzenia powierzchni gruntu. Skarżący wskazali, że aby zastosować sankcję w postaci rozbiórki przewidzianą w art. 48 Prawa Budowlanego organ musi wykazać zaistnienie przesłanek uzasadniających zastosowanie tego przepisu i w tym zakresie winien dopuścić i przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, w tym przesłuchania stron postępowania. W toku postępowania skarżący wnosili o przeprowadzenie czynności dowodowych, w tym bezpośredniego ich przesłuchania, co nie znalazło pozytywnego rezultatu i doprowadziło do wydania decyzji rażąco ich krzywdzącej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym, lecz z zupełnie innych przyczyn niż to wskazano w zarzutach skargi.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008 r.).

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392).

Zajęcie odmiennego stanowiska, jak już wskazano, byłoby możliwe wyłącznie w przypadku zmienionego stanu prawnego czy wzruszenia tego wyroku w przewidzianym do tego trybie. Zdarzenia te jednak nie nastąpiły, co skutkuje obowiązkiem podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2010 r.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że w przywołanym wyżej wyroku wskazano, że "W ocenie Sądu również organ I Instancji prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego w zakresie prowadzonych prac, czasu ich wykonania i czy prowadzenie takich prac wymaga zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę. Sam fakt, iż zostało wydane postanowienie o nałożeniu obowiązków i inwestor ich nie wykonał nie może być wystarczającą podstawą do wydania decyzji o rozbiórce bez wyjaśnienia podstaw do nałożenia obowiązków. W decyzji o rozbiórce organ winien przedstawić podstawy do wydania takiego postanowienia i poczynione ustalenia w tym zakresie. Jest to niezbędne, ponieważ postanowienie wydane w trybie art. 49b ust. 2 ustawy prawo budowlane jest niezaskarżalne i podlega kontroli w ramach odwołania od decyzji o rozbiórce. Organ I Instancji wydając decyzję nr [...] z [...] stycznia 2011 roku nie uczynił zadość temu wymogowi i z tego względu taka decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego i organ ponownie rozpoznając sprawę winien przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Zarzut skarżącego o braku podstaw do wydania decyzji o rozbiórce nie może odnieść skutku na tym etapie postępowania ponieważ organ nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego czy i w jakim zakresie skarżący przeprowadzili roboty budowlane bez wymaganej prawem zgody organu architektoniczno- budowlanego. Wyjaśnienie tej kwestii jest podstawą do nałożenia obowiązków na inwestora, zwłaszcza w kontekście stanowiska skarżących, iż nie prowadzili oni samowolnie żadnych robót budowlanych i nie było żadnych podstaw do nałożenia na nich obowiązków z art. 49b ust. 2 ustawy prawo budowlane. Z tego względu uchylenie decyzji organu I Instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie należy zaakceptować. Uchybienia organu były istotne i mogące mieć wpływ na wynik sprawy i dawały podstawy do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozbiórce do ponownego rozpoznania."

Należy wskazać, że do tych wskazań Sądu nie zastosował się ani organ I instancji ani organ odwoławczy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] maja 2011r. nie dokonał żadnych ustaleń wskazanych przez Sąd. Uzasadnienie organu I instancji sprowadza się do przedstawienia dotychczasowego przebiegu postępowania. Organ odwoławczy uznał zaś, że zasadniczym naruszeniem, jakiego dopuścił się organ I instancji w toku postępowania w niniejszej sprawie była okoliczność, iż w postanowieniu nakładającym dokumentację Nr [...] z dnia [...].03.2011 r. PINB w K. błędnie wskazał inwestorowi dokumenty, jakie jest on obowiązany przedstawić organowi nadzoru budowlanego w celu legalizacji popełnionej samowoli budowlanej.

W tym miejscu należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego nie miały możliwości zastosować się do tych wytycznych, ponieważ orzekały przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Niemniej podkreślić trzeba, że Sąd orzekający aktualnie związany był wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 5 października 2011 r., co oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia mankamentów w postępowaniu przed organami administracji wymienionych we wcześniejszym orzeczeniu.

Z tego też powodu Sąd uznał, że nadal podstawowym zagadnieniem w sprawie, jest przeprowadzenie przez organ I Instancji pełnego postępowania wyjaśniającego w sprawie samowoli budowlanej, co do zakresu prowadzonych prac, czasu ich wykonania i czy prowadzenie takich prac wymaga zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę. Z tego względu orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji.

Należy zauważyć, że skarga w odniesieniu do decyzji organu odwoławczego w zasadnie sprowadza się do zaskarżenia stanowiska MWINB zawartego w uzasadnieniu. Można więc przyjąć, że skarga dotyczy uzasadnienia organu II instancji. Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej dotyczy wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, jako jej integralnej części.

Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie.

Z uwagi na fakt, że uzasadnienie jest integralną częścią decyzji, to zaskarżenie samego uzasadnienia do sądu administracyjnego może skutkować tym, że decyzja będzie musiała być uchylona przez sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a

W kontekście tych rozważań należy wskazać, że stanowisko zaprezentowane przez MWINB w zaskarżonej decyzji, co do prawidłowości postępowania organu I instancji nie jest prawidłowe. Rzeczywiście zasadny jest pogląd o błędnym określeniu w postanowieniu obowiązków nałożonych na inwestora, jednak podstawowym zarzutem wobec PINB są uchybienia wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2011 r., bez wyeliminowania których nie można wydać prawidłowego rozstrzygnięcia. Dodatkowo można podnieść, że poglądy zaprezentowane przez organ odwoławczy są niezgodne ze stanowiskiem zawartym w wyroku Sądu. W związku z tym należało również tę decyzję wyeliminować z obrotu prawnego.

Na koniec wypada również zauważyć, że niewystarczającym jest uzasadnienie decyzji poprzez odwołanie się do ustaleń i poglądów zawartych w innym rozstrzygnięciu, na co słusznie wskazują skarżący. Szczególnie, że w przywołanym wcześniej wyroku Sąd zanegował prawidłowość tych ustaleń.

Rozpoznając ponownie sprawę Organ I instancji weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania jak też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2011 r. a w szczególności przeprowadzi pełne postępowanie wyjaśniające w zakresie prowadzonych prac, czasu ich wykonania i czy prowadzenie takich prac wymaga zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie z dnia [...] marca 2011 r..

Rozstrzygnięcie kwestii wykonalności decyzji znajduje podstawę w art. 152 p.p.s.a.