Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2043/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200, art. 205 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. O. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. O. (dalej: Skarżący, Strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister lub Organ) z dnia [...]października 2018 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...]z dnia [...]lipca 2018 r. o rozłożeniu na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, wnoszę o oddalenie skargi.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją nr [...]z dnia [...].10.2017 r. Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej "ARiMR") w E. k/L. ustalił S.O. kwotę nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w łącznej wysokości 75.000,00 zł. powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczane od dnia następnego po upływie 60 dni od daty doręczenia ww. decyzji.

Od powyższej decyzji S. O. wniósł odwołanie do Prezesa ARiMR, który decyzją nr [...]z dnia [...].04.2018 r. utrzymał ją w mocy. W dniu [...].05.2018 r. Skarżący zaskarżył decyzję Prezesa ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. (sygn. akt V SA/Wa 1101/18) uchylił decyzję Prezesa ARiMR nr [...]z dnia [...].04.2018 r.

Pismem z dnia 24.05.2018 r. Prezes ARiMR złożył oświadczenie o dokonaniu w dniu 21.05.2018 r. potrącenia kwoty 22.780,55 zł z zobowiązania ARiMR wobec S. O., wynikającego z decyzji nr [...]z dnia [...].04.2018 r. - przyznającej Stronie płatności bezpośrednie - na poczet pokrycia wierzytelności ARiMR z tytułu decyzji nr [...]z dnia [...].10.2017 r.

W dniu [...].05.2018 r. S. O. złożył wniosek o umorzenie lub odroczenie i rozłożenie na raty spłaty należności ustalonej na podstawie decyzji Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARiMR w E. k/L. nr [...]z dnia [...].10.2017 r.

W dniu 14.06.2018 r. Strona została wezwana do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 25.04.2018 r. oraz do przedstawienia informacji i dokumentów dotyczących aktualnej sytuacji finansowej, w szczególności w zakresie źródeł i wysokości dochodów, rodzaju prowadzonej produkcji rolnej oraz posiadanych ruchomości.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w dniu 27.06.2018 r. do Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęła prośba o umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności albo o ewentualne rozłożenie jej na 5 równych rat płatnych w terminach do dnia: 30.09.2018 r., 30.05.2019 r., 30.09.2019 r., 30.05.2020 r. oraz 30.09.2020 r. W dniu 4.07.2018 r. wpłynęło kolejne pismo strony, zawierające uzupełnienie danych dotyczących sytuacji materialnej Strony.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Strony z dnia 24.05.2018 r. Prezes ARiMR uznał, że zarówno względy społeczne, jak i gospodarcze przemawiają za zastosowaniem wobec Skarżącego ulgi w spłacie zadłużenia, wobec czego wydał w dniu [...]lipca 2018 r. decyzję nr[...]o rozłożeniu na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Na mocy tej decyzji Prezes ARiMR - uwzględniając odpowiednio dokonane w dniu 21.05.2018 r. potrącenie - rozłożył kwotę należności, na którą wg stanu na dzień wydania decyzji składała się należność główna w kwocie 53.033,13 zł, odsetki za zwłokę w wysokości 1.789,68 zł oraz koszty upomnienia wynoszące 23,20 zł, na 5 rat (4 raty w wysokości po 12.500 zł, natomiast piąta rata w wysokości 10.823,43 zł), których spłata powinna być realizowana zgodnie z harmonogramem określonym w załączniku do tej decyzji, w następujących terminach: 30.09.2018 r., 30.05.2019 r., 30.09.2019 r., 30.05.2020 r. oraz 30.09.2020 r.

S. O. wniósł odwołanie od ww. decyzji Prezesa ARiMR [...]z dnia [...]lipca 2018 r.

W odwołaniu Strona zakwestionowała okres naliczenia i łączną wysokość odsetek od kwoty należności głównej, tj. naliczenie odsetek nieprzerwanie od dnia następującego po upływie 60 dni od dnia doręczenia decyzji nr [...]z dnia [...]października 2017 r. (od 4.12.2017 r.) aż do końca okresu trwania spłaty ratalnej (do 30.09.2020 r.) w kwocie 7.767,10 zł. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:

1) naruszenie art. 54 §1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800, z późn. zm.) w związku z art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438, z późn. zm.) - poprzez niezastosowanie przedmiotowych przepisów i błędne obliczenie odsetek za zwłokę od pierwotnie ustalonej całej należności głównej w okresie od dnia 5.12.2017 r. do dnia 25.04.2018 r. tj. do dnia doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego w sprawie odwołania od decyzji nr [...]ustalającej nienależnie pobrane płatności, a mianowicie z pominięciem, że organ odwoławczy rozpatrywał odwołanie od decyzji nr [...]w terminie przekraczającym dwa miesiące od dnia otrzymania tego odwołania, co winno skutkować zaniechaniem naliczania odsetek za zwłokę od kwoty 75.000 zł za okres przekraczający ww. dwumiesięczny termin aż do dnia doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego;

2) naruszenie § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwlokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. Nr 165, poz. 1373, z późn. zm.) w związku z art. 58 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz w związku z art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - poprzez niezastosowanie przedmiotowych przepisów i błędne obliczenie odsetek za zwłokę od kwoty pozostałej do zapłaty po potrąceniu, z pominięciem faktu, iż stosownie do § 9 ww. rozporządzenia od nienależnie pobranych płatności, których spłata zasłała rozłożona na raty, odsetki za zwłokę powinny być naliczane do dnia wniesienia podania o rozłożenie na raty spłaty nienależnie pobranej płatności, włącznie z tym dniem, którym to dniem w przedmiotowej sprawie był dzień nadania przez stronę podania w placówce pocztowej, tj. 25.05.2018 r.;

3) naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przypadku gdyby w odniesieniu do wyżej powołanych norm prawnych Prezes Agencji powziął wątpliwości interpretacyjne, a mimo tego odwołania nie uznał i przekazał sprawę do rozpoznania Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie dokonując samodzielnej zmiany decyzji w trybie przewidzianym w art. 132 k.p.a.;

4) naruszenie art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - poprzez pominięcie tego przepisu i wskazanie w zaskarżonej decyzji, iż dniem potrącenia kwoty 22.780,55 zł był dzień 21.05.2018 r. bez wskazania od kiedy potrącenie było możliwe, podczas gdy rzeczywistą datą potrącenia winien być dzień od kiedy potrącenie stało się możliwe, który to dzień wymaga ustalenia.

Decyzją z dnia [...]października 2018 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR nr [...], ponieważ ocenił, że decyzja ta jest prawidłowa.

W uzasadnieniu organ wskazał, żew sprawie podstawę do zastosowania wobec strony ulgi w spłacie w postaci rozłożenia na raty należności, ustalonej w odrębnym postępowaniu decyzją nr [...]z dnia [...].03.2016 r., stanowił § 7 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencji płatniczej w ramach wspólnej Polityki Rolnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1687), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 209 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1870, z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi bądź gospodarczymi prezes agencji płatniczej może rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości finansowe dłużnika. Rozporządzenie to nie zawiera żadnych uregulowań w materii naliczania odsetek od należności, której spłata została rozłożona na raty.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, w brzmieniu zmienionym art. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007. mającym zastosowanie w odniesieniu do nakazów odzyskania środków wydawanych od dnia 16.10.2012 r., w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki naliczone za okres miedzy terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków. który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot.

Z przytoczonych wyżej przepisów unijnych wynika zatem ogólna zasada, że nienależna płatność powinna być zwrócona wraz z odsetkami naliczanymi począwszy od dnia następnego po upływie wyznaczonego terminu zwrotu (nie dłuższego niż 60 dni) do dnia faktycznego zwrotu. Jednocześnie brak jest w nich szczególnej regulacji, która umożliwiałaby zaniechanie lub czasowe zawieszenie naliczania odsetek od należności rozłożonych na raty w okresie spłacania tych rat. Przepisy pozostawiają jedynie swobodę w zakresie obliczania stopy odsetek, odsyłając w tej materii do prawodawstwa krajowego.

Z przywołanymi przepisami unijnymi koresponduje art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438, z późn. zm.), stanowiący, że do należności wynikających z kwoty nienależnie pobranych środków publicznych (pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej) stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, tj. termin spłaty należności liczony od dnia doręczenia decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków, wynosi 60 dni.

Zgodnie z art. 53 Ordynacji podatkowej, od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności. Stawka odsetek za zwłokę jest równa sumie 200% podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalanej zgodnie z przepisami o Narodowym Banku Polskim, i 2%, z tym że stawka ta nie może być niższa niż 8% (art. 56 § 1). Minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza stawkę odsetek za zwłokę w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 4.01.2016 r. (M.P. poz. 20) stawka odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wynosi obecnie 8% kwoty zaległości w stosunku rocznym. Kwota odsetek obliczana jest wg wzoru określonego w § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach, stanowiącego akt wykonawczy do Ordynacji podatkowej. Ponadto, na podstawie art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej, wszelkie dokonane przez dłużnika wpłaty, niepokrywające w całości kwoty należności, powinny zostać zaliczone proporcjonalnie na poczet należności głównej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim w dniu wpłaty pozostaje kwota należności głównej do kwoty odsetek.

Przepisy działu III Ordynacji podatkowej należy stosować w takim zakresie, w jakim nie kolidują one z przepisami unijnymi, a także z wyłączeniem tych przepisów, które dotyczą kwestii związanych m.in. z rozkładaniem należności na raty. A zatem, oprócz przepisów umiejscowionych w Rozdziale 7a zastosowania nie znajdzie m.in. ani art. 49 (przesuwający - w przypadku decyzji o rozłożeniu zaległości podatkowej na raty- termin płatności na dzień, w którym powinna nastąpić zapłata poszczególnych rat), ani art. 54 (wymieniający sytuacje wyłączające obowiązek zapłaty odsetek), ani również § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. (zgodnie z którym odsetki za zwłokę od zaległości podatkowych rozłożonych na raty naliczane są do dnia wniesienia podania o rozłożenie na raty zapłaty zaległości podatkowej).

W przedmiotowej sprawie termin zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności upłynął w dniu 3.12.2017 r., tj. 60 dni od dnia doręczenia stronie decyzji Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...]z dnia [...].10.2017 r. Wobec niedokonania przez stronę zwrotu środków w ww. terminie, Stronie naliczane są począwszy od dnia [...].12.2017 r. odsetki za zwłokę jak dla zaległości podatkowych wg obowiązującej obecnie 8%-owej stawki. Saldo zadłużenia strony przed potrąceniem z przyznanych stronie płatności bezpośrednich kwoty 22.780, 55 zł wynosiło na dzień 21.05.2018 r. 75.000 zł należności głównej oraz 2.778.08 zł odsetek. Potrącone w dniu 21.05.2018 r. środki zostały zgodnie z art. 55 Ordynacji podatkowej zaliczone proporcjonalnie na poczet należności głównej (21.966,87 zł) oraz kwoty odsetek (813,68 zł).

Uwzględniając dokonane w dniu 21.05.2018 r. potrącenie, decyzją nr [...]z dnia [...].07.2018 r., na wniosek Strony, Prezes ARiMR rozłożył na raty należność w kwocie 53.033,13 zł wraz z odpowiednio naliczonymi odsetkami za zwłokę oraz kosztami upomnienia na 5 rat (4 raty w wysokości po 12.500 zł, natomiast piąta rata w wysokości 10.823,43 zł), których spłata ma być realizowana zgodnie z harmonogramem określonym w załączniku do tej decyzji, w następujących terminach: 30.09.2018 r., 30.05.2019 r., 30.09.2019 r., 30.05.2020 r. oraz 30.09.2020 r. Na każdą z ustalonych rat składa się część należności głównej, część kwoty odsetek za zwłokę jak dla zaległości podatkowych naliczanych od kwoty należności głównej od dnia następującego po upływie 60 dni od dnia doręczenia decyzji nr [...]z dnia [...].10.2017 r., a także odsetki bieżące naliczane od dnia następnego po dniu wpłaty raty do dnia płatności kolejnej raty według stopy procentowej jak dla zaległości podatkowych.

Organ stwierdził, że wskazany przez niego sposób naliczania odsetek jest zgodny z przepisami UE oraz mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami krajowymi. Skoro przywołane przepisy unijne ustanawiają zasadę, że nienależną płatność zwraca się w kwocie powiększonej o odsetki, które nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta (wyznaczonym w nakazie odzyskania środków i nieprzekraczającym 60 dni) a datą zwrotu, a jednocześnie brak jest przepisów szczególnych, które umożliwiałyby zaniechanie naliczania odsetek od należności rozłożonej na raty w okresie spłacania tych rat, to także w przypadku rozłożenia należności na raty należy naliczać stosowne odsetki nieprzerwanie aż do dnia całkowitej spłaty, tak jak to uczynił Prezes ARiMR w decyzji nr [...]z dnia [...].07.2018 r.

Minister, odnosząc się treści odwołania, stwierdził, żeStrona sformułowała zarzut dotyczący naruszenia przez Prezesa ARiMR art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - "poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji, iż dniem potrącenia kwoty 22.780.55 zł był dzień 21.05.2018 r. bez wskazania od kiedy potrącenie było możliwe, podczas gdy rzeczywistą datą potrącenia winien być dzień od kiedy potrącenie stało się możliwe". Ustosunkowując się do podniesionego zarzutu wskazano, że zgodnie z art. 31 ww. ustawy należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez ARiMR płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy. Potrącenia takiego dokonuje się przez oświadczenie ARiMR złożone dłużnikowi w formie pisemnej, które ma moc wsteczną od dnia, w którym potrącenie stało się możliwe. Przywołany przepis nie reguluje kwestii ustalania daty dokonania potrącenia jako takiego, lecz odnosi się wyłącznie do początkowego momentu obowiązywania oświadczenia o dokonaniu potrącenia, które to oświadczenie (o ile zostało skutecznie złożone wobec strony) jest wiążące z mocą ex tunc od dnia. w którym potrącenie stało się możliwe czyli, innymi słowy, miało miejsce. Stąd, zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 31 ust. 3 ustawy o ARiMR w ocenie Ministra należało uznać za chybiony.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgodził się z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 7a k.p.a. , wskazując, że w sprawie nie zaistniały okoliczności pozwalające organowi pierwszej instancji postąpić zgodnie z zasadą ujęta w art. 7a k.p.a. Rozkładając zadłużenie Strony na raty i ustanawiając harmonogram spłaty tych rat Prezes ARiMR nie powziął żadnych wątpliwości odnośnie sposobu naliczania odsetek za zwłokę, nie miał bowiem do wyboru możliwości zastosowania korzystniejszej dla strony interpretacji przepisów, która jednocześnie nie pozostawałaby w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym.

Na powyższą decyzję S. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Strona skarżąca podniosła naruszenie:

1) art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - poprzez błędną wykładnię tego przepisu przejawiającą się w uznaniu, iż potrącenie kwoty z wymagalnej wierzytelności Skarżącego względem ARiMR z tytułu płatności bezpośrednich w wysokości 22.780,55 zł wywołało skutek w dniu sporządzenia oświadczenia o potrąceniu, tj. 21.05.2018 r., i błędne uznanie, iż wskazany w tym przepisie "dzień, od kiedy potrącenie stało się możliwe" należy utożsamiać z dniem sporządzenia oświadczenia, podczas gdy potrącenie ww. kwoty stało się możliwe w dniu przyznania stronie płatności bezpośrednich decyzją nr [...]z dnia [...].04.2018 r., gdyż najpóźniej tego dnia roszczenie Skarżącego względem ARiMR z tytułu płatności bezpośrednich stało się bezsporne i wymagalne, tj. wówczas powstał tzw. stan potrącalności;

2) art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 u1 odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich - poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że brak szczegółowej normy w powołanym przepisie uniemożliwia czasowe zaniechanie lub czasowe zawieszenie naliczania odsetek od nienależnie pobranych płatności oraz że przepisy krajowe nie mogą zawierać przepisów szczególnych w tym zakresie, podczas gdy przepis ten nie wyłącza wprost możliwości czasowego zaniechania naliczania odsetek w przypadku przewlekłego rozpatrzenia odwołania od decyzji ustalającej nienależnie pobrane płatności lub rozłożenia nienależnie pobranej płatności na raty, którą to materię regulują normy prawa krajowego - zgodnie ze swobodą pozostawioną przez prawo unijne - w tym m.in. normy wynikające z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR w związku z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, które organ zastosował jedynie wybiórczo w sprawie,

3) art. 54 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej oraz § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach - poprzez błędne uznanie, że powołane przepisy nie mają odpowiedniego zastosowania w sprawie, pomimo, że wniosek przeciwny wynika wprost z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, a także iż sam Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR w decyzji nr [...]ustalającej nienależnie pobrane płatności wskazał przepis art. 54 Ordynacji podatkowej jako mający zastosowanie do liczenia odsetek za zwłokę.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem część zarzutów skargi jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy prawa powszechnie obowiązującego, prawidłowo wskazane przez organy w zaskarżonych decyzjach.

W myśl art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, w brzmieniu zmienionym art. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007, mającym zastosowanie w odniesieniu do nakazów odzyskania środków wydawanych od dnia 16.10.2012 r., w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki naliczone za okres pomiędzy terminem zwrotu płatności przez beneficjenta - wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni - a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot.

Trzeba zgodzić się z organem, że z cyt. przepisów unijnych wynika ogólna zasada, że nienależna płatność powinna być zwrócona wraz z odsetkami naliczanymi począwszy od dnia następnego po upływie wyznaczonego terminu zwrotu (nie dłuższego niż 60 dni) do dnia faktycznego zwrotu. Jednocześnie brak jest w nich szczególnej regulacji, która umożliwiałaby zaniechanie lub czasowe zawieszenie naliczania odsetek od należności rozłożonych na raty w okresie spłacania tych rat. Przepisy pozostawiają jedynie swobodę w zakresie obliczania stopy odsetek, odsyłając w tej materii do prawodawstwa krajowego.

Zgodnie z art. 53 Ordynacji podatkowej, od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności. Stawka odsetek za zwłokę jest równa sumie 200% podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalanej zgodnie z przepisami o Narodowym Banku Polskim, i 2%, z tym że stawka ta nie może być niższa niż 8% (art. 56 § 1). Minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza stawkę odsetek za zwłokę w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 4.01.2016 r. (M.P., poz. 20) stawka odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wynosi obecnie 8% kwoty zaległości w stosunku rocznym. Kwota odsetek obliczana jest wg wzoru określonego w § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach, stanowiącego akt wykonawczy do Ordynacji podatkowej.

Minister zauważył jednakże, że przepisy działu III Ordynacji podatkowej należy stosować w takim zakresie, w jakim nie kolidują one z przepisami unijnymi, a także z wyłączeniem tych przepisów, które dotyczą kwestii związanych m.in. z rozkładaniem należności na raty. A zatem, oprócz przepisów umiejscowionych w Rozdziale 7a zastosowania nie znajdzie m.in. ani art. 49 (przesuwający - w przypadku decyzji o rozłożeniu zaległości podatkowej na raty- termin płatności na dzień, w którym powinna nastąpić zapłata poszczególnych rat), ani art. 54 (wymieniający sytuacje wyłączające obowiązek zapłaty odsetek), ani również § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. (zgodnie z którym odsetki za zwłokę od zaległości podatkowych rozłożonych na raty naliczane są do dnia wniesienia podania o rozłożenie na raty zapłaty zaległości podatkowej).

W ocenie Sądu niezbędne jest przytoczenie treści art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438, z późn. zm.), zgodnie z którym do należności, o których mowa w ust. 1 (ustalona w decyzji kwota nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w ramach płatności pomocowych), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa:

1) z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni;

2) przy czym bieg terminu przedawnienia tych należności ulega przerwaniu także wskutek doręczenia dłużnikowi upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w dniu doręczenia tego upomnienia; w takim przypadku bieg terminu przedawnienia biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym doręczono upomnienie.

Jako kluczowe jawi się tutaj sformułowanie "odpowiednio". Odwołując się do ogólnie przyjętego w orzecznictwie i w doktrynie pojmowania zasad "odpowiedniego" stosowania przepisów, wskazać należy, że takie odesłanie oznacza, że niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (zob. postanowienie SN z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV CZ 153/1, LEX nr 1250770, wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2583/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl).

Dział III Ordynacji podatkowej traktuje ogólnie o zobowiązaniu podatkowym, podczas gdy ustawa o Agencji w art. 29 mówi o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z art. 59 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe wygasa m.in. wskutek zapłaty lub potrącenia. Z kolei realizacja ustalonego decyzją obowiązku zwrotu nienależnie (nadmiernie) pobranych płatności następuje, zgodnie z treścią art. 31 ust 3 ustawy o Agencji, poprzez zapłatę przez zobowiązanego ustalonej w decyzji kwoty, a jeżeli to nie nastąpi w terminie określonym w decyzji, poprzez potrącenie na podstawie art. 31 ust 1 lub 2 ustawy o Agencji, z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy.

Wskazane powyżej porównanie nie wykazuje szczególnych odmienności, które nakazywałyby odmienne traktowanie obowiązku zwrotu nienależnie (nadmiernie) pobranych płatności. Instytucja potrącenia, jako forma wygaśnięcia tego obowiązku nie wykazuje także zasadniczych odmienności od potrącenia, które prowadzi do wygaśnięcia zobowiązania podatkowego. W obu ustawach, to jest w Ordynacji podatkowej i ustawie o Agencji, określone zostało potrącenie jako forma wygaśnięcia zobowiązania uregulowana w art. 498 § 1 i 2 k.c. W porównywanych ustawach nie są określane przesłanki i skutki potrącenia, lecz te wynikają z przywołanego art. 498 § 1 i 2 k.c. Jest to wprawdzie forma realizacji obowiązku ustalanego w decyzji, preferowana na gruncie ustawy o Agencji, o ile oczywiście dłużnik sam nie zwróci orzeczonych należności publicznych, co jednak wiąże się ze specyfiką i różnorodnością płatności wypłacanych przez agencję płatniczą, które mają charakter cykliczny, ponawialny, w ramach kolejnych rocznych kampanii. W każdym wypadku dochodzonej przez Agencję należności publicznoprawnej przy potrąceniu dokonywanym przez jej prezesa, dochodzonemu obowiązkowi zwrotu przeciwstawiana jest wymagalna i niesporna wierzytelność dłużnika, co w konsekwencji zwalnia go z obowiązku zapłaty, ale też pozbawia możliwości dysponowania środkami wynikającymi z przysługującej mu wymagalnej wierzytelności.

Zdaniem Sądu całkowicie nieuprawnione jest stanowisko organu, jakoby w sprawie nie można było zastosować art. 54 § 3 Ordynacji podatkowej. Świadczy o tym dobitnie okoliczność, że to z zapisów Ordynacji podatkowej, zmodyfikowanych regulacją ustawy o Agencji (art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 29 ust 7 pkt 1 ustawy o Agencji) wynika termin zwrotu (płatności) nienależnie (nadmiernie) pobranych środków. To także na podstawie Ordynacji podatkowej organy Agencji domagają się od dłużnika odsetek za zwłokę ( art. 51 § 1 w zw. z art. 54 § 3 i 4 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 29 ust 7 pkt 1 ustawy o Agencji). Niekonsekwentnie zatem organy Agencji, które swoje uprawnienia związane z dochodzoną należnością kształtują w oparciu o regulacje Ordynacji podatkowej, tego samego odmawiają Stronie skarżącej w odniesieniu do konsekwencji błędnego naliczenia odsetek.

Trzeba też dodać, że w Ordynacji podatkowej nie została uregulowana instytucja potrącenia, tylko jest wymieniona jako jeden ze sposobów wygaśnięcia zobowiązania podatkowego. Jak podkreślono wyżej, chodzi o cywilistyczną instytucję potrącenia, a ustawa o Agencji precyzuje jedynie jakiego rodzaju wierzytelności mogą być przedstawione do potrącenia, co wynika ze specyfiki działania organów Agencji także jako agencji płatniczej.

Zdaniem Sądu zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 54 § 1 pkt 3 O.p.

W ocenie Sądu z sprawie jak najbardziej zastosowanie będzie miała regulacja wynikająca z treści art. 54 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Wskazany przepis, stanowi, iż odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § O.p., do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3 O.p. tj. terminie 2 miesięcy.

Trzeba bowiem podkreślić, iż ratio legistego tego przepisu (jak i art. 54 § 1 pkt 7 O.p.) jest ochrona podatnika przed przedłużającym się rozpoznaniem sprawy co do jej meritum, a przedłużające się postępowanie stoi temu na przeszkodzie. Przepis ten służy równocześnie dyscyplinowaniu organów, urzeczywistniając zasadę szybkości postępowania (patrz: np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30.05.2018 r., LEX nr 2510540).

W ocenie Sądu przepis art. 54 § 1 O.p. dotyczący wyłączenia okresu naliczania odsetek za zwłokę znajduje zastosowanie, na mocy art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z tym przepisem do spraw dotyczących należności wynikających z kwoty nienależnie pobranych środków publicznych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Niewątpliwie przedmiotowa należność mieści się w określonych w art. 29 ust 7 tej ustawy i tym samym nic nie stoi na przeszkodzie, aby do tej należności stosować odpowiednio przepisy działu III O.p., poza tymi, które są wyłączone, jednakże w zakresie wyłączenia brak jest wskazania przepisów odnoszących się do odsetek za zwłokę i ich naliczania. Dlatego też Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że tego przepisu nie stosuje się do sprawy zakończonej przedmiotową decyzją. Żaden bowiem przepis prawa nie wyłącza w takich sprawach, jak ta, stosowania art. 54 O.p.

Jednocześnie w powyższym kontekście nie jest zasadnym zarzut - jak na to wskazuje Strona skarżąca w treści skargi - odnoszący się do naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o Agencji -albowiem potrącenie nie mogło dojść do skutku z chwilą wydania decyzji przez organ Agencji, gdyż decyzja ta nie miała waloru decyzji ostatecznej. W sprawie bezspornym jest, że decyzja stała się ostateczna z dniem 14 maja 2018 r., a zatem dopiero z tym dniem organy Agencji mogły dokonać potrącenia w myśl cyt. przepisu. Nie można też przyznać racji organowi, że dokonanie tej czynności w dniu 21 maja 2018 r. nie stanowiło naruszenia prawa, albowiem nastąpiło po dniu, kiedy potrącenie stało się możliwe, jak na to wskazuje treść cyt. przepisu.

Sąd pragnie też wskazać, iż z urzędu jest mu znana treść wyroku, który zapadł przed tut. Sądem w dniu 6 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1101/18, którym uchylono decyzję Prezesa ARiMR nr [...]z dnia [...]kwietnia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...]Oddziału ARiMR w E. k/L. nr [...]z dnia [...]października 2017 r. , ustalającą S.O. kwotę nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w łącznej wysokości 75.000,00 zł, powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczane od dnia następnego po upływie 60 dni od daty doręczenia ww. decyzji.

Z uwagi na treść wskazanego wyroku co do decyzji, która określa wysokość i zasadność określenia obowiązku zwrotu przez Skarżącego do Agencji otrzymanych płatności jako nienależnie pobranych płatności, organ winien w powyższym kontekście zapytać Stronę, jako inicjatora postępowania, czy jej wniosek jest aktualny, jak też rozważyć konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu organ wydał zatem zaskarżoną decyzję z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, jak też procesowego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien rozpatrzyć sprawę, przestrzegając zasad postępowania administracyjnego i mając na względzie powyższe rozważania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje Skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 697 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (200 zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego (480 zł), jak również zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).