Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3238/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 199
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 32/17 w sprawie ze skargi T. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 32/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę T. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie "art. 174 ust. 1" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 51 ust. 1 pkt 1 "u.p.b.", poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten, w związku z działaniem skarżącej w zgodzie z warunkami technicznymi i wskazaniami Burmistrza, nie powinien znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie;

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 199 Kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za słuszne twierdzenia organów administracji I i II instancji, iż wykonanie wewnętrznej kanalizacji sanitarnej w części przeznaczonej do wyłącznego użytku jednego ze współwłaścicieli nieruchomości jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością, co z kolei doprowadziło Sąd a quo do błędnego przekonania, iż skarżąca nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane we wskazanym zakresie;

2) na podstawie "art. 174 ust. 2" p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 6, 7, 8, 11, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego doszło do szeregu naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązującego każdorazowo organ administracji publicznej przy prowadzeniu sprawy i wydawaniu decyzji, tj. w szczególności:

- naruszenie zasady praworządności, poprzez działanie bez podstawy prawnej;

- brak podjęcia nakazanych przepisami czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak jego dokładnego wyjaśnienia i ustalenie stanu faktycznego w oparciu o błędne przesłanki;

- brak działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i brak należytego wyjaśnienia podstaw wydawanych decyzji oraz odrzucenia argumentacji strony;

- rażące naruszenie działania zgodnie z zasadą równości obywateli wobec prawa, w sytuacji, gdy wszystkie przyłącza do sieci kanalizacyjnej w gminie budowane były w oparciu o warunki techniczne, które spełniała T. S. oraz nakaz rozbiórki dotyczący wyłącznie jej nieruchomości, podczas, gdy we wszystkich nieruchomościach dokonano podłączenia do sieci kanalizacyjnej na takich samych zasadach, przy zaistnieniu takich samych warunków;

- nie dokonano zgodnej z przepisami oceny dowodów, nie dążono do ujawnienia prawdy materialnej, poprzez brak kontroli dokonanej przez WINB w [...] dowolnej oceny dowodów, jak również poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności za pomocą przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą, na okoliczność ustalenia, że w sprawie doszło do wydania zgody przez M. B. na wykonanie przez T. S. wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi i utrzymania w mocy decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie;

b) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niezastosowanie tego przepisu i brak zastosowania się przez WSA w Krakowie w skarżonym wyroku do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1472/09;

c) art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 "u.p.b.", poprzez uznanie J. S. za inwestora, a tym samym stronę decyzji wydanej w dniu [...] lutego 2016 r. przez PINB, nakazującej rozbiórkę wykonanej budowy oraz decyzji z [...] listopada 2016 r. utrzymującej tę decyzję w mocy, podczas gdy inwestorem budowy była wyłącznie T. S., o czym niejednokrotnie uprzedzano zarówno PINB, jak i MWINB.

d) art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 k.p.a., poprzez brak wnikliwej kontroli i utrzymanie w mocy decyzji organów administracji zarówno I jak i II instancji nie odpowiadających prawu;

e) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą zarzutów, w tym w szczególności oddalenia wniosków dowodowych strony, a poprzestaniu jedynie na lakonicznym przytoczeniu uzasadnienia wyroków WSA w Krakowie;

f) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. "145 § 1 ust. 2 p.p.s.a." , poprzez niestwierdzenie z urzędu nieważności postępowania, pomimo zaistnienia przesłanek z art. 156 k.p.a., a to braku odniesienia się do nieuwzględnionych wniosków dowodowych przez WINB w [...] w skarżonej decyzji, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji naruszającej przepis z art. 156 § 1 ust. 2 oraz ust. 4 - tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa a także skierowano ją do osoby niebędącej stroną w sprawie, a to J. S., który nie był i nie jest inwestorem w przedmiotowej nieruchomości;

g) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji I instancji przed rozprawą administracyjną, a co za tym idzie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, Sąd I instancji sanował ten brak przedmiotowym wyrokiem, co uczynił nie znajdując oparcia w przepisach prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła m.in., że sporne prace wykonane zostały wyłącznie w związku z budową sieci kanalizacyjnej i podłączaniem jej do nieruchomości na terenie całej gminy [...] przez organy administracji publicznej. Wskazała, że spełniła warunki techniczne wskazane przez Urząd Gminy jako konieczne do uzyskania podłączenia do sieci kanalizacyjnej (w tym instalacji wewnętrznej), przy czym nie wymagano od żadnego inwestora pozwolenia na budowę.

Obciążenie strony błędem organu administracji publicznej, który wykonując podłączenie do sieci kanalizacyjnej nie wymagał pozwolenia na budowę, pociągać musi za sobą naruszenie zaufania do działania organów, a co za tym idzie naruszenie jednej z naczelnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, wszystkie budowy wykonane w tym okresie w S. (oraz innych miejscowościach Gminy [...]) dokonane zostały w takich samych okolicznościach, w oparciu o te same warunki, bez pozwoleń na budowę, a mimo to skarżąca znalazła się w gorszej sytuacji od pozostałych wobec wniosku M. B.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że strony, będące współwłaścicielami nieruchomości w S., dokonały między siebie sztywnego podziału ad usum nieruchomości. Podział ten jest utrwalony wieloletnim korzystaniem z nieruchomości przez współwłaścicieli. Skarżąca otrzymała część nieruchomości, którą zamieszkuje obecnie wraz z mężem i traktuje jako wyłączną własność, M. B. natomiast zajmuje parter budynku, który użytkuje bez udziału pozostałych współwłaścicieli, przeprowadza tam samodzielnie i samowolnie remonty według własnego uznania, nie informując o tym pozostałych współwłaścicieli. Cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jasno wskazuje, iż strony nie traktują całości budynku jako wspólnego, a jedynie koncentrują swoją działalność na objętych w posiadanie częściach nieruchomości, nie dopuszczając pozostałych do korzystania z nich, jak współwłaściciele. Pomiędzy współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości istnieje niepisane porozumienie, że każdy dysponuje wydzieloną częścią nieruchomości jak wyłączną własnością. W takim stanie rzeczy przyłączenie do własnej części tej nieruchomości wewnętrznej instalacji sanitarnej nie sposób uznać za przekroczenie czynności zwykłego zarządu nieruchomością. Co więcej, fakt dysponowania przez każdego ze współwłaścicieli swoją częścią nieruchomości z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli świadczy o dysponowaniu przez skarżącą własnością nieruchomości na cele budowlane, taki bowiem był zamysł stron i ich zgodny zamiar, by każda ze stron mogła samodzielnie decydować o części nieruchomości jej przypadającej.

Skarżąca wskazała także, że fakt, iż z treści oświadczenia M. B. z 26 października 2000 r. nie wynika bezpośrednio udzielenie zgody na wybudowanie na części skarżącej kanalizacji sanitarnej, nie przesądza, że taki właśnie nie był zgodny zamiar stron. W oświadczeniu wskazano bowiem, że zgoda dotyczy: "przejścia kanalizacji sanitarnej przez nieruchomość". Takie wskazanie wśród stron, które są laikami w zakresie prawa administracyjnego może zostać uznane za zgodę na wszelkie czynności niezbędne do podłączenia sieci do kanalizacji na danej części, w tym również dotyczące budowy wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej. W ocenie strony, brak zbadania zgodnego zamiaru stron ustalenia rzeczywistego zakresu zgody wyrażonej w oświadczeniu z dnia 26 października 2000 r., co należało uczynić poprzez przesłuchanie stron na tę okoliczność, a poprzestanie wyłącznie na oświadczeniu M. B., wydanym post fatum, na cele przedmiotowego postępowania, którego ww. była inicjatorką, należało uznać za rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasad wyrażonych w art. 2, 6, 7,77 k.p.a., a brak dokonania przez Sąd kontroli i dostrzeżenia tego naruszenia godzi w postanowienie przepisu art. 1 §1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. i art. 145§ 1 ust. 1 p.p.s.a.

T. S. stwierdziła również, wskazując na dyspozycję art. 153 p.p.s.a., że organy winny były wyjaśnić w pierwszej kolejności kwestię przyłącza, a dopiero później rozstrzygnąć kwestię wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie doszło jednak najpierw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wewnętrznej kanalizacji, a dopiero w dalszej kolejności odniesiono się do kwestii przyłącza wykonanego przez organy Gminy [...], umarzając w tej sprawie postępowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniosła o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, są one ze sobą ściśle powiązane, dlatego też rozpoznane zostały łącznie.

Na wstępie wskazać należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że wnosząca skargę kasacyjną błędnie wskazuje na naruszenie przepisów art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Ww. przepisy są przepisami ustrojowymi. Sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów ustrojowych. Ponadto, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego, strona wnosząca skargę kasacyjną, winna postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami, które w jej ocenie, w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Nadto, skarżąca wadliwie, podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdzie tymczasem winna przywołać art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 k.p.a. (wnosząca skargę kasacyjną niewłaściwie zamiennie wskazuje pkt 2 i 4 jako ust. 2 i 4), a także art. 28 k.p.a. winny zaś być postrzegane, co do zasady, jako zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżąca wskazując na przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie łączy ich z określonymi przepisami, co utrudnia, a wręcz uniemożliwia po części odniesienie się do nieprecyzyjnie zredagowanych zarzutów. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się podstaw zaskarżenia, precyzowania za stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarzutów, a także poszukiwanie za stronę przepisów, które w sprawie mogły zostać naruszone, czy też rozszyfrowywanie za stronę skrótów ustaw, w tym przypadku "u.p.b.".

Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą zarzutów, w tym w szczególności oddalenia wniosków dowodowych strony, a poprzestaniu jedynie na lakonicznym przytoczeniu uzasadnienia wyroków WSA w Krakowie.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, odpowiada co do zasady wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Jak wyżej wskazano, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. zasadności wydania nakazu rozbiórki, w szczególności w kontekście nielegitymowania się przez inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym dlaczego uznał także J. S. za inwestora robót budowlanych. Jak również do prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Wnosząca skargę kasacyjną nie może upatrywać naruszenia ww. przepisu w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów i podniesionej argumentacji, tak jakby tego sobie życzyła strona.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu i brak zastosowania się przez WSA w Krakowie w skarżonym wyroku do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1472/09. Uzasadniając powyższy zarzut strona wskazała, że zgodnie z ww. wyrokiem organy winne były wyjaśnić w pierwszej kolejności kwestię przyłącza, a dopiero później rozstrzygnąć kwestię wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie doszło jednak najpierw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wewnętrznej kanalizacji, a dopiero w dalszej kolejności odniesiono się do kwestii przyłącza wykonanego przez organy Gminy [...], umarzając w tej sprawie postępowanie.

Podkreślić należy, iż formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, koniecznym jest, aby wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, jaki wpływ stwierdzone naruszenie miało na wynik postępowania. Tego strona jednakże nie uczyniła, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od odniesienia się do tak skonstruowanego zarzutu. Podobnie jak do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji I instancji przed rozprawą administracyjną, a co za tym idzie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, gdzie także strona nie wyjaśniła, jaki wpływ miało ewentualne naruszenie ww. przepisu. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ogólnie wskazuje, że decyzja I instancji wydana została z naruszeniem również innych, istotnych przepisów postępowania administracyjnego, w tym przed przeprowadzeniem rozprawy, a co za tym idzie, przez uzupełnieniem materiału dowodowego i wyjaśnieniem wszystkich okoliczności stanu faktycznego. Nie wyjaśnia natomiast, w jakim celu przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było konieczne, co jest niezbędne przy ocenie podniesionego w tym zakresie zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77, 80 k.p.a. Niewadliwie przyjął Sąd I instancji, że stan faktyczny został należycie ustalony przez organy nadzoru budowlanego, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzjach jest zgodne z prawem, podjęte z poszanowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Przedmiotem postępowania administracyjnego było wykonanie wewnętrznej instalacji sanitarnej poprowadzonej po zewnętrznej stronie budynku przez T. i J. S.. Wszelka zatem argumentacja odnosząca się do wykonania instalacji sanitarnej przez Gminę, w tym obciążająca Gminę, iż ta nie poinformowała stronę o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji sanitarnej, nie może być wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Strona skarżąca nie powinna także wysuwać argumentów, iż znalazła się w gorszej sytuacji od pozostałych inwestorów w gminie, albowiem każdy przypadek rozpatrywany jest indywidualnie, nie oznacza też, że w stosunku do innych osób nie zostanie wszczęte lub nie zostało już wszczęte postępowanie administracyjne zmierzające do usunięcia ewentualnej samowoli budowlanej.

Stwierdzić trzeba, że strona wnosząca skargę kasacyjną, także i w tym przypadku, formułując ww. zarzut, nie wyjaśniła w sposób należyty, jaki wpływ miało naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, na sposób zakończenia niniejszej sprawy. Strona wskazała, że za rażące naruszenie prawa należało uznać nieodniesienie się przez MWINB do wniosku dowodowego zawartego w piśmie z dnia 24 listopada 2015 r., z uwagi na wskazanie, iż podana przez skarżącą we wniosku mapa nie może stanowić wiarygodnego dowodu. Zarzuciła, że Sąd I instancji "a quo" winien był ocenić to naruszenie i zbadać jego wpływ na wynik sprawy. Podniosła także, że organy nie uwzględniły dalszych wniosków dowodowych zgłoszonych przez T. S. w pismach z dnia 24 listopada 2015 r. i 8 grudnia 2015 r. Poza wyartykułowaniem powyższego, strona jednakże nie rozwinęła, w jaki sposób ta mapa odmieniłaby spojrzenie na ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, jakie to także wnioski dowodowe nie zostały uwzględnione. Ponadto, z analizy skargi kasacyjnej, wysuwa się wniosek, że strona w gruncie rzeczy nie zarzuca organom nieuwzględnienia wniosków dowodowych, lecz że "dokonały dowolnej, nieuwzględniającej zasady logiki i doświadczenia życiowego, oceny dowodów w sprawie". Do takiego stwierdzenia uprawnia np. fakt, że organ odwoławczy odniósł się do wniosku dowodowego zawartego w piśmie z dnia 24 listopada 2015 r. (mapy) – str. 10 i 11 decyzji.

Bezspornym jest, że współwłaścicielka nieruchomości M. B. nie udzieliła inwestorom T. i J. S. zgody na realizację robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem. M. B. w piśmie z dnia 24 listopada 2015 r. oświadczyła w sposób jednoznaczny, że nigdy nie wyrażała zgody na przedmiotowe roboty budowlane oraz nie ma zamiaru zgody takiej wyrazić. Wbrew zatem twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną, oświadczenie M. B. zawarte w piśmie z dnia 26 października 2000 r., w którym zgodziła się ona na przejście kanalizacji sanitarnej przez nieruchomość, nie mogło zostać uznane za zgodę na wszelkie czynności niezbędne do podłączenia sieci do kanalizacji na danej części w tym również dotyczące budowy wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej.

Prawidłowo również Sąd wojewódzki uznał, odnosząc się do zarzutu, iż budowa wewnętrznej instalacji sanitarnej w budynku stanowiącym współwłasność stanowi czynność nieprzekraczającą zwykłego zarządu i nie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli budynku, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Zauważyć należy, iż ustawodawca w Kodeksie cywilnym nie zdefiniował pojęcia czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że przez "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu" rzeczą wspólną należy rozumieć czynności rozporządzenia rzeczą wspólną (zbycia własności rzeczy, obciążenia nieruchomości prawem rzeczowym ograniczonym, wynajęcie, itp.), czynności zmieniające dotychczasowe przeznaczenie rzeczy, a także m.in. modernizację, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości. Do czynności zaś, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy zgodnym z jej przeznaczeniem, zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym (np. dokonywanie bieżących napraw) w ramach aktualnego przeznaczenia (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1997, s. 130; Kodeks cywilny z komentarzem pod red. J.Winiarza, Warszawa 1989, s. 178; S. Rudnicki, G.Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", LexisNexis 2011, s. 287). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację.

Z powyższego zatem wynika, że roboty budowlane polegające na wykonaniu wewnętrznej kanalizacji sanitarnej (przebiegającej po zewnętrznej stronie budynku), należy uznać za czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu.

Dokonany przez współwłaścicieli nieruchomości podział quoad usum, nie prowadzi, wbrew zapatrywaniu wnoszącej skargę kasacyjną, do zniesienia współwłasności i nie daje współwłaścicielom prawa do samodzielnego zarządzania rzeczą wspólną, tym bardziej gdy chodzi o czynności przekraczające zwykły zarząd. Nadto, skoro M. B. zamieszkuje parter budynku, z całą pewnością wykonane roboty budowlane ingerują, w część nieruchomości przeznaczoną do wyłącznego jej użytkowania.

Z uwagi na to, że inwestorzy nie posiadali w dacie budowy, ani na dzień wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawidłowo przyjęto, że nie jest możliwym zalegalizowanie spornych robót budowlanych, a tym samym zachodzą przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Zarzuty naruszenia przepisów art. 199 Kodeksu cywilnego i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie J. S. za inwestora, a tym samym stronę decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy inwestorem budowy była wyłącznie T. S..

W tym względzie podnieść należy, że z akt sprawy nie wynika, aby na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, była kwestionowana okoliczność, że inwestorem obok T. S. był także J. S.. Stwierdzenie, że inwestorami robót budowlanych byli T. i J. S. znajduje się m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 474/14, podtrzymanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3179/14. Ponadto, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 111/15, od którego T. i J. S. nie wnieśli skargi kasacyjnej (można zatem uznać, że przyjęli to ustalenie za zgodne z prawdą). W chwili obecnej kwestionowanie osoby inwestora należy odczytywać jako uchylanie się od skutków wydanego nakazu rozbiórki, co należy uznać za niedopuszczalne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuprawniona jest argumentacja strony, iż nakazanie rozbiórki istniejącej sieci kanalizacyjnej może doprowadzić do pozbawienia mieszkania skarżącej dostępu do wody, a tym samym zostaną naruszone wartości określone przepisem art. 30 i art. 68 ust. 1 Konstytucji. Nakazu rozbiórki instalacji kanalizacyjnej nie można utożsamiać z pozbawieniem strony dostępu do wody.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.