Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 516/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Olga Żurawska- Matusiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 578/14 w sprawie ze skargi A. R. na bezczynność Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. R. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/WA 427/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. R. na bezczynność Orange Polska S. A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. R. z dnia 28 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R., zarzucił przedsiębiorstwu Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 28 października 2013 r. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania.

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności spółki Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący odwołał się do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępnie do informacji publicznej oraz wskazał, że pismem z dnia 28 października 2013 r. wystąpił do Telekomunikacji Polskiej S.A. w Warszawie m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia, przebudowy, remontu i eksploatacji linii telekomunikacyjnych.

W odpowiedzi przedsiębiorca przesyłowy stwierdził, iż nie ma obowiązku respektowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i w piśmie z dnia 28 lutego 2014 r., podtrzymał swoje stanowisko w sprawie

W odpowiedzi na skargę Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie, powołując przepisy (art. 58 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wniosła o jej odrzucenie, dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych w odpowiedzi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Spółki o odrzucenie skargi, bowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym powyższej ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ww. ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Odnośnie zakresu podmiotowego ustawy Sąd wskazał na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zgodnie z którym, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji. publicznej, który to katalog nie jest zamknięty z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 omawianego przepisu, jako podmiot zobowiązany, ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i - co należy podkreślić - bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.

Sąd podkreślił, że telekomunikacja, to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 42 ww. ustawy telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Sąd wskazał, że pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 ww. ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie ww. ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna, to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Sąd stwierdził, że Spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, Sąd przyjął, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (poświadczona za zgodność z oryginałem kopia wyciągu ze skonsolidowanego sprawozdania finansowego Grupy Kapitałowej TP S.A. sporządzonego na dzień 31 grudnia 2012 r.). Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym jest bowiem realizacja zadań publicznych.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie został zrealizowany zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spełniony został również jej zakres przedmiotowy, bowiem żądane przez skarżącego informacje - wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę - mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy.

Żądane przez skarżącego dokumenty stanowią - co do zasady - informację publiczną. Inną kwestią jest natomiast dostęp do danych osobowych w nich zawartych, bądź objętych tajemnicą służbową lub państwową lub też tajemnicą przedsiębiorstwa, lecz rozważania w tym zakresie na tym etapie postępowania są przedwczesne.

Wobec powyższego, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z 28 października 2013 r., który to wniosek nie został dotychczas rozpoznany.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 4 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych, w tym przez TP S.A. jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznaniem TP S.A. jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. W uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej podano, iż w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są oprócz organów władzy także te podmioty, które wykonują zadania publiczne. Sąd I instancji nie wskazał jednoznacznie na jakiej podstawie uznał TP S.A. jako podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej (czy obowiązek ten Sąd upatruje w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, czy obowiązek ten wypływa z generalnej normy art. 4 ust. i zgodnie z którą "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej (...) inne podmioty wykonujące zadania publiczne...") wskazując jednocześnie, że jako przedsiębiorca prywatny ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz fakt, iż kwestia łączności jest istotna publicznie wykonuje zadania publiczne. Sąd szeroko analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi ale w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej wykładni było uznanie tejże usługi jako wykonywania zadania publicznego i zobowiązania TP S.A. do udzielania odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Oznacza to, zdaniem TP S.A., że wykładnia taka winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych w tym także prywatnych mniejszych niż TP, ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych. Zdaniem skarżącego wypacza to sens i ratio legis tej ustawy. Nakłada tym samym i w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty. Nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium, w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy i kiedy traci ten status;

- naruszenie przepisów prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że zwroty zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo Telekomunikacyjne takie jak np. "publiczne dostępna usługa telekomunikacyjna "(Dz.U. 171 poz. 1800 ze zmianami) ma stanowić potwierdzenie wykonywania przez TP S.A. zadań publicznych, a samą TP S.A. stawia na pozycji podmiotu realizującego cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przykładowe wyliczenie celów publicznych zawartych w tej ustawie, jest tożsame z zadaniami publicznymi nałożonymi na TP S.A.;

oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do Orange Polska S.A. (poprzednia nazwa Telekomunikacja Polska S.A.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 149 § 1 i art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nietrafnej oceny prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz TP S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. R. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie (dawniej Telekomunikacja Polska S.A.) podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku A. R. z dnia 28 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Podniesione bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania są procesową konsekwencją dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Wskazać należy, iż w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zobowiązującą Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada), stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zauważyć należy, iż przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Składa się on z dwóch części i określa dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1- 4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań, lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

Z uwagi na to, że w sprawie jest niesporne, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym mowa w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego), należało rozważyć, czy Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie wykonuje zadania publiczne.

Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2994/13). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Wskazać należy, iż inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne, niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego wskazać należy, iż działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (t.j.: Dz. U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiuje co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używa określeń z kwalifikatorem publiczny m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna, czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl Cele publiczne i zadania publiczne, w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego , pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2007, str.110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnych w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m. in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają za tym, że Państwo, przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym, nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie stanowi przejawu nierównego traktowania skarżącej kasacyjnie Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału. Nie jest ona traktowana odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Zauważyć należy, iż podane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania skarżącej kasacyjnie Spółki miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań. Podobny cel miało powołanie art. 54 Konstytucji RP. Przepis ten nie stanowił bowiem podstawy prawnej rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca kasacyjnie Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej.

W takiej sytuacji uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. i zasadnie przyjął, że skoro Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie realizuje zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Co do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to wskazać należy, że Sąd I instancji przepisu tego nie stosował i dlatego zarzut skargi kasacyjnej w tym przedmiocie jest nietrafny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok nie narusza także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Jak na wstępie wyjaśniono są one konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skoro Sąd I instancji przyjął, że Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie realizuje zadania publiczne i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz stwierdził, że pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku A. R. o udostępnienie informacji publicznej (nie przesądzając o wyniku tego postępowania), to nie naruszył art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i prawidłowo zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przepis ten nie był i nie mógł być stosowany. Sąd pierwszej instancji nie był bowiem związany żadnym wcześniejszym orzeczeniem.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek A. R. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, wobec niewykazania, że takie niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., zostały poniesione.