Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 851/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36c ust. 1; art. 36a ust. 1; art. 4 pkt 53; art. 13b ust. 1; rozdział 6a; art. 36k ust. 1; art. 36e ust. 1 i 2; art. 36f ust. 1 pkt 5, ust. 4, ust. 5 pkt 1; art. 36j ust. 1 pkt 2; art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. b;
journal: Dz.U. 2019 poz 710
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.
article: art. 107; art. 6; art. 7a par 1;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2012 nr 343 poz 32
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Radyz dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego.
article: art. 15zzs indeks 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia NSA Zdzisław Romanowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy o transporcie kolejowym oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej "Prezes UTK", lub "organ") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 13a ust. 1, art. 13b ust. 1 oraz art. 36c ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 710 z późn. zm. dalej "u.t.k.", "ustawa"), po rozpatrzeniu złożonego przez A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "Przewoźnik", "Spółka" , "Strona", "Skarżąca") wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia 29 października 2019 r. stwierdzającą naruszenie przez Stronę przepisów z zakresu kolejnictwa, tj. art. 36c ust. 1 u.t.k., polegające na korzystaniu przez tego przewoźnika z usług świadczonych w obiekcie infrastruktury usługowej - stacji pasażerskiej [...] zarządzanej przez U. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Operator") bez zawartej umowy o udostępnienie obiektów infrastruktury usługowej oraz wyznaczającą termin na usunięcie nieprawidłowości do dnia 31 stycznia 2020 r.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 8 stycznia 2019 Prezes UTK zwrócił się do Operatora o informację na jakim etapie jest podpisywanie umów o korzystanie z obiektu infrastruktury usługowej - stacji pasażerskich zarządzanych przez Operatora.

W odpowiedzi Operator wyjaśnił, że posiada podpisaną umowę z jednym przewoźnikiem kolejowym. Ponadto Operator wskazał, że dwóch przewoźników, w tym Spółka, nie złożyło wniosków o udostępnienie obiektu infrastruktury usługowej, (dalej "OIU") i uchylają się od obowiązku uregulowania opłaty.

Prezes UTK pismem z 19 lipca 2019 r. zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia art. 36c ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez korzystanie przez Spółkę jako przewoźnika z usług świadczonych w obiektach infrastruktury usługowej - stacjach pasażerskich zarządzanych przez Operatora bez zawartej umowy o udostępnienie obiektu infrastruktury usługowej.

Ponadto w ww. piśmie poinformowano Spółkę, że do materiału dowodowego w sprawie włączone zostały m.in. następujące dokumenty; Regulamin dostępu do obiektu infrastruktury usługowej zarządzanej przez Operatora, statut obiektu infrastruktury usługowej - stacji pasażerskiej [...], rozkład jazdy [...] - odjazdy i przyjazdy.

Ponadto wezwano Spółkę do udzielenia informacji czy korzysta ze stacji pasażerskiej zarządzanej przez Operatora (poprzez np. zatrzymania pociągów, sprzedaż biletów) umożliwiając swoim pasażerom korzystanie z pomieszczeń stacji pasażerskiej.

Pismem z 18 lipca 2019 r. Operator poinformował Prezesa UTK, że Spółka nie podpisała z Operatorem umowy na korzystanie ze stacji pasażerskiej [...].

Spółka w piśmie z 14 sierpnia 2019 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Zdaniem Spółki na podstawie umowy między Spółką a P., nr [...] z [...] listopada 2018 r., Spółka upoważniona jest do minimalnego dostępu do infrastruktury kolejowej. Strona wskazała, że zgodnie z pkt 6 załącznika nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym zatytułowanym "Wykaz elementów infrastruktury kolejowej", perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego wchodzą w skład infrastruktury kolejowej i przewoźnik może z nich korzystać w ramach minimalnego dostępu do tejże infrastruktury.

Spółka wskazała także, że zarządca infrastruktury kolejowej P. pobiera od przewoźnika opłatę za usługi wykonywane w ramach minimalnego dostępu do infrastruktury kolejowej, związane ze zrealizowanym przejazdem pociągu.

Spółka powołała się również na Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r., (Dz. Urz. UE L 343 z 14 grudnia 2012, str. 32) w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego, zwaną dalej "Dyrektywą 34", zwracając uwagę że obowiązkiem zarządcy jest zapewnienie wszystkim przedsiębiorstwom kolejowym minimalnego pakietu dostępu, w niedyskryminujący sposób i w zamian za opłaty odpowiadające kosztowi, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu oraz na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zwanego dalej "Trybunałem", w sprawie C-210/18, z 10 lipca 2019 r. Zdaniem Spółki prawodawca unijny uznał, że oddanie użytkowania infrastruktury kolejowej, w tym więc peronów pasażerskich należy do minimalnego pakietu dostępu - by ułatwić przedsiębiorstwom kolejowym dostęp do rynku transportu kolejowego, a tym samym zrealizować cele Dyrektywy 2012/34/UE.

Prezes UTK w dniu [...] października 2019 r. wydał decyzję, mocą której stwierdził naruszenie przez Spółkę przepisu z zakresu kolejnictwa, tj. art. 36c ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, polegające na korzystaniu przez Spółkę z usług świadczonych w obiekcie infrastruktury usługowej - stacji pasażerskiej [...] zarządzanej przez U. bez zawartej umowy o udostępnienie obiektów infrastruktury usługowej ( punkt I). W punkcie II sentencji, Prezes UTK wyznaczył termin na usunięcie nieprawidłowości wskazanej w punkcie I sentencji do dnia 31 stycznia 2020 r.

W wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezesa UTK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, że zarzuty Spółki nie są zasadne.

Organ nie podzielił zarzutu naruszenia art. 36c ust. 1 u.t.k. bowiem w żadnym przepisie u.t.k. ani w innym akcie prawa krajowego lub unijnego, nie ma mowy o korzystaniu z OIU w ramach minimalnego dostępu do infrastruktury kolejowej. Ustawodawca wyraźnie rozgraniczył procedury tych dwóch rodzajów infrastruktury, regulując je w odrębny sposób (o zasadach udostępniania OIU jest mowa w rozdziale 6a i 6b ustawy, natomiast kwestie związane z infrastrukturą kolejową zostały opisane w rozdziale 6 tejże ustawy). Gdyby zamiarem i wolą ustawodawcy było uregulowanie korzystania z OIU w ramach minimalnego dostępu do infrastruktury to wskazałby to wprost w ustawie.

W ocenie Prezesa UTK przyjęcie interpretacji przepisów ustawy proponowane przez Spółkę jest błędne. Zgodnie z treścią art. 36c ust. 1 ustawy: Przewoźnik kolejowy nabywa prawo do korzystania z usług świadczonych w obiekcie po zawarciu z operatorem umowy określającej w szczególności prawa i obowiązki operatora i przewoźnika kolejowego związane ze świadczonymi usługami. Przepis ten wprost wskazuje, że przewoźnik kolejowy ma prawo korzystać z usług świadczonych w OIU (zatem także i ze stacji pasażerskich) dopiero po zawarciu umowy z operatorem. W żadnym przepisie ustawy ani w innym akcie prawa krajowego lub unijnego, nie ma mowy o korzystaniu z OIU w ramach minimalnego dostępu do infrastruktury kolejowej. Ustawodawca wyraźnie rozgraniczył procedury tych dwóch rodzajów infrastruktury, regulując je w odrębny sposób (o zasadach udostępniania OIU jest mowa w rozdziale 6a i 6b ustawy, natomiast kwestie związane z infrastrukturą kolejową zostały opisane w rozdziale 6 tejże ustawy). Gdyby zamiarem i wolą ustawodawcy było uregulowanie korzystania z OIU w ramach minimalnego dostępu do infrastruktury to wskazałby to wprost w ustawie.

Prezes UTK wskazał, że minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej, zgodnie z art. 29a ust. 1 ustawy obejmuje usługi wymienione w ust. 1 załącznika nr 2 do ustawy, tj.,

1) obsługę wniosku o przydzielenie zdolności przepustowej;

2) umożliwienie korzystania z infrastruktury kolejowej, w tym z rozjazdów i węzłów kolejowych w ramach przydzielonej zdolności przepustowej;

3) sterowanie ruchem kolejowym oraz dostarczanie informacji o ruchu pociągów;

4) udostępnienie informacji wymaganej do wdrożenia lub prowadzenia przewozów, dla których została przyznana zdolność przepustowa;

5) udostępnienie urządzeń sieci trakcyjnej, jeżeli są one dostępne.

Oznacza to, że do minimalnego dostępu nie zalicza się dostępu do OIU. Co więcej w tym samym załączniku do ustawy w ust. 2, ustawodawca wyraźnie wskazał w jakich rodzajach OIU świadczone są usługi, wymieniając w tym także stację pasażerską, a także wskazał w rozdziale 6b ustawy dotyczącym stacji pasażerskich, usługi które mogą być świadczone w OIU, jakim jest stacja pasażerska (art. 36j ustawy), co również potwierdza tezę o odrębności udostępniania infrastruktury usługowej i infrastruktury kolejowej, której dotyczy minimalny dostęp.

Odnosząc się do przywoływanego przez Spółkę Wyroku TSUE, Prezes UTK podkreślił, że w zakres udostępniania stacji pasażerskiej zarządzanej przez Operatora nie wchodzą znajdujące się przy niej perony. Ponadto wyrok TSUE nie negował istnienia obiektów takich jak stacja pasażerska, wskazał jedynie, że perony stanowią element infrastruktury kolejowej a ich użytkowanie wchodzi w zakres minimalnego pakietu dostępu. Natomiast niniejsza decyzja dotyczy udostępniania obiektu infrastruktury usługowej zarządzanego przez Operatora, jakim jest stacja pasażerska. Zgodnie z pkt 2.1.2 Regulaminu, udostępnianie tej stacji nie obejmuje peronów. Perony wchodzące w skład stacji pasażerskiej, której dotyczy niniejsza decyzja są zarządzane przez P., na co Operator jednoznacznie wskazał w Regulaminie. Tym samym wyżej powołany wyrok TSUE nie będzie miał zastosowania do niniejszej sprawy. Sama wykładnia i zastosowanie załącznika nr 1 do ustawy i załącznika nr 1 do Dyrektywy 34 tj. sposób kwalifikacji infrastruktury peronowej wchodzącej w skład stacji pasażerskich, w ocenie Prezesa UTK, nie przesądza o braku obowiązku zawarcia przez przewoźników kolejowych umów na korzystanie z usług dostępnych w OIU - stacja pasażerska. Istotą niniejszej decyzji jest stwierdzenie, że Spółka bezumownie korzysta ze stacji pasażerskiej będącej w zarządzie Operatora. Operator dworca - [...], w Regulaminie, wprost wymienił wszystkie elementy OIU - stacji pasażerskiej, podlegające udostępnieniu. W żadnym z zapisów Regulaminu nie wskazał, aby elementem udostępnianym przez niego były perony. Dlatego też wszelkie odniesienia przez Przewoźnika do ww. Wyroku TSUE są w niniejszej sprawie całkowicie niezasadne.

Zakres korzystania ze stacji pasażerskiej został uszczegółowiony w art. 36j ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym udostępnianie stacji pasażerskiej polega na:

1) umożliwieniu korzystania przez podróżnych ze stacji pasażerskiej;

2) udostępnianiu przewoźnikom kolejowym, na zasadach określonych w rozdziale 6a:

a) powierzchni przeznaczonej do odprawy podróżnych lub umieszczenia dodatkowych informacji handlowych lub

b) systemu sprzedaży biletów obsługiwanego przez operatora stacji pasażerskiej.

Prezes UTK stwierdził, ze niniejsze postępowanie dotyczy bezumownego korzystania przez Spółkę z OIU - stacji pasażerskiej, w części nie obejmującej peronów, do których bezpośrednio odnosi się ww. wyrok TSUE.

Odnosząc się natomiast do tezy Spółki dotyczącej błędnej jej zdaniem interpretacji pojęcia "powierzchni służącej odprawie podróżnych", Prezes UTK podkreślił, że ustawodawca nie określił precyzyjnie w ustawie o transporcie kolejowym czym jest powierzchnia służąca do odprawy podróżnych, jednak nakazał operatorowi samodzielne przygotowanie regulaminu.

Zgodnie z art. 36f ust. 1 u.t.k. Operator opracował regulamin skierowany do przewoźników kolejowych, w którym Operator samodzielnie wskazał, które elementy stacji pasażerskiej są udostępniane jako powierzchnia przeznaczona do odprawy podróżnych.

Prezes UTK zwrócił uwagę, że ze względu na specyficzny charakter transportu kolejowego nie można ograniczyć powierzchni przeznaczonej do odprawy podróżnych jedynie do miejsc związanych np. z zakupem biletu. Specyfika transportu kolejowego nie pozwala na wyłączenie z takiej powierzchni m.in. poczekalni, w której pasażer oczekuje na przyjazd pociągu, kontroluje godziny odjazdu pociągu lub jego ewentualne spóźnienia, a także może oczekiwać na zakup biletu lub zapoznać się z regulaminami i informacjami zamieszczanymi przez Operatora i przewoźników kolejowych. Pojęcie powierzchni służącej odprawie podróżnych należy interpretować jako powierzchnię przeznaczoną do wykonywania czynności związanych z podróżą i służącą jedynie odprawie podróżnych. Za czynności takie należy uznać np. oczekiwanie na zakup biletu, oczekiwanie na pociąg oraz dotarcie do ciągów komunikacyjnych prowadzących do stacji pasażerskiej.

Organ wskazał, że pociągi Spółki czyli przewoźnika zatrzymują się przy stacji pasażerskiej - [...] zarządzanej przez Operatora, czego Spółka również nie zanegowała. Na podstawie całości materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie można stwierdzić, że pociągi te zatrzymują się kilkakrotnie w ciągu doby na stacji pasażerskiej zarządzanej przez Operatora - [...], co pozwala na stwierdzenie, że Spółka korzysta z OIU Operatora.

Zakres korzystania ze stacji pasażerskiej został natomiast uszczegółowiony w art. 36j ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym udostępnianie stacji pasażerskiej polega na:

1) umożliwieniu korzystania przez podróżnych ze stacji pasażerskiej;

a) udostępnianiu przewoźnikom kolejowym, na zasadach określonych w rozdziale 6a;

a. powierzchni przeznaczonej do odprawy podróżnych lub umieszczenia dodatkowych informacji handlowych lub

b. systemu sprzedaży biletów obsługiwanego przez operatora stacji pasażerskiej.

Tym samym udostępnianie stacji pasażerskiej przewoźnikowi kolejowemu polega na udostępnieniu m.in. powierzchni przeznaczonej do odprawy podróżnych na zasadach określonych w rozdziale 6a ustawy o transporcie kolejowym. Przepisy tego rozdziału, a dokładnie art. 36c ust. 1 jasno wskazują, że przewoźnik kolejowy nabywa prawo do korzystania z usług świadczonych w obiekcie po zawarciu umowy z operatorem. Stroną umowy jest operator stacji pasażerskiej i przewoźnik kolejowy, natomiast samo użytkowanie stacji pasażerskiej odbywa się również poprzez umożliwienie pasażerom przewoźnika korzystania z powierzchni przeznaczonej do odprawy podróżnych na danej stacji pasażerskiej oraz z usług świadczonych na tej stacji.

W Regulaminie Operatora w rozdziale 2 w podrozdziale 2.2. pkt 2 określono, że przewoźnik korzysta ze stacji pasażerskiej na podstawie umowy zawartej między przewoźnikiem a Operatorem. Zgodnie zaś z rozdziałem 3 podrozdział 3.1 pkt 1 Regulaminu, na podstawie złożonego wniosku (wzór Wniosku stanowi załącznik nr 2 do Regulaminu), Przewoźnikowi przysługuje prawo do korzystania z OIU, co zgodnie z podrozdziałem 2.1 pkt 2 Regulaminu polega na udostępnianiu wskazanych elementów. Należą do nich m.in. dworzec kolejowy, drogi dojścia do dworca od strony ul. [...] i [...], ciągi schodów ruchomych, windy osobowe i inne. Zatem udostępniane elementy przeznaczone są do wykorzystania przede wszystkim przez podróżnych w związku z realizowaną podróżą.

Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że Spółka jako przewoźnik korzysta ze stacji pasażerskiej zarządzanej przez Operatora. Korzystanie z infrastruktury przez przewoźnika, sprowadza się do korzystania przez pasażerów Spółki z powierzchni OIU takich jak chociażby poczekalnia. W art. 36k ust. 4 u.t.k., ustawodawca zagwarantował podróżnym możliwość korzystania z poczekalni, w związku z tym, operator stacji pasażerskiej zarządzający czynnym dworcem kolejowym obowiązany jest z mocy prawa, zapewnić poczekalnię dla podróżnych. Wynika z tego, że ustawa o transporcie kolejowym, określając zasady udostępniania infrastruktury kolejowej i obiektów infrastruktury usługowej, nie ingeruje w stosunek prawny przewoźnik - pasażer, wyraźnie wskazując, że stronami w ramach procesu udostępniania obiektów infrastruktury usługowej są - z jednej strony operator i z drugiej strony przewoźnik kolejowy. W konsekwencji to przewoźnik zobowiązany jest do pokrywania kosztów udostępniania OIU - stacji pasażerskiej, mimo tego, że faktyczne bezpośrednie korzystanie ze stacji pasażerskiej odbywa się na poziomie podróżnych korzystających z usług przewoźnika.

Organ wyjaśnił, że stosownie do treści załącznika 1 do Regulaminu, gdzie Operator zamieścił opis obiektu, na terenie stacji pasażerskiej znajdują się kasy biletowe Przewoźnika. Zgodnie ze wskazanym załącznikiem, kasa Spółki czynna jest w godzinach 5.10-19.30. Pasażerowie mogą więc korzystać z powierzchni przeznaczonej do odprawy pasażerów dokonując zakupu biletów w kasie Strony. W związku z tym należy przyjąć, że Przewoźnik korzysta ze stacji pasażerskiej również poprzez umożliwienie korzystania z powierzchni przeznaczonej do odprawy podróżnych swoim klientom - pasażerom. Tym samym nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Strony, iż stosunek pomiędzy przewoźnikiem a pasażerem rozpoczyna się wraz z momentem rozpoczęcia usługi przewozu (z chwilą, w której pasażer wsiada do pociągu), skoro już w momencie zakupu biletu na stacji zawarta zostaje umowa przewozu, na podstawie której Przewoźnik świadczy pasażerowi usługę przewozu.

Reasumując swoje stanowisko w sprawie Prezes UTK uznał, że brak umowy uregulowanej w art. 36c ust. 1 ustawy pomiędzy operatorem a przewoźnikiem, oznacza, że Spółka korzysta ze stacji pasażerskiej zarządzanej przez Operatora - [...], bezumownie, co stanowi naruszenie art. 36c ust. 1 u.t.k., bowiem artykuł ten wprost stanowi, że przewoźnik kolejowy ma obowiązek zawarcia umowy na świadczone usługi z operatorem. Dopiero zawarcie tej umowy umożliwia korzystanie z usług świadczonych w obiekcie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych, Prezes UTK uznał je w całości za niezasadne.

Na decyzję organu Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 13b ust.1 u.t.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym stwierdzeniu przez organ podstaw do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji oraz decyzji z dnia [...] października 2019 r. w ramach kompetencji organu do sprawowania nadzoru nad sprawiedliwym i niedyskryminującym traktowaniem przez operatorów obiektu infrastruktury usługowej wszystkich przewoźników kolejowych, w zakresie dostępu do obiektu infrastruktury usługowej przez nadzór nad zawieraniem umów z operatorami obiektu infrastruktury usługowej mimo, iż do niesprawiedliwego i dyskryminującego traktowania przewoźników przez U., jako operatora nie doszło w niniejszym stanie faktycznym,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. poprzez samodzielne ustalenie i przyjęcie przez organ dowolnej definicji "powierzchni odprawy pasażerskiej" oraz "odprawy pasażerskiej", a tym samym przekroczenie przez organ granic kompetencji przyznanych mu przepisami prawa w zakresie regulacji transportu kolejowego,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 k.p.a. polegające na nierozstrzygnięciu na korzyść Skarżącej wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w art. 36j ust. 1 pkt 2 u.t.k. w zakresie, w jakim posługuje się ona pojęciem "powierzchni przeznaczonej do odprawy podróżnych", niezdefiniowanym w przepisach prawa krajowego i unijnego,

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci not obciążeniowych na okoliczność wysokości kwot żądanych od Skarżącej w związku z rzekomym bezumownym korzystaniem przez nią ze stacji pasażerskiej - [...] oraz uwzględnienie wniosku o zawezwanie do próby ugodowej z dnia 27 lutego 2019 r..

W uzasadnieniu skargi podnoszone zarzuty zostały szczegółowo omówione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja ani decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Na wstępie należy wskazać, że podobne sprawy były już rozpatrywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co znalazło wyraz w zapadłych wyrokach z 13 marca 2020 r. sygn. akt VI SA/ Wa 2271/19, z 29 maja 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 652/20 i z 17 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2247/19. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyrokach z 13 marca 2020 r. sygn. akt VI SA/ Wa 2271/19 i z 17 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2247/19, z 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2322/19 zgadzając się z zawartym w nich stanowiskiem i argumentacją.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy Skarżąca prowadząc działalność w zakresie transportu kolejowego i zatrzymując pociągi przy stacji pasażerskiej [...] zarządzanej przez Operatora, korzysta z obiektów infrastruktury usługowej znajdujących się na tej stacji pasażerskiej poprzez umożliwienie korzystania z nich przez przewożonych pasażerów, a w konsekwencji czy Spółka jest zobowiązana do zawarcia z Operatorem umowy, o której mowa w art. 36c ust. 1 u.t.k.

Udostępnienie obiektu infrastruktury usługowej polega na umożliwieniu przewoźnikom kolejowym, na ich wniosek, korzystania z usług, o których mowa w ust. 2 i 3 załącznika nr 2 do u.t.k., do świadczenia których obiekt został specjalnie przystosowany, o czym stanowi art. 36a ust. 1 u.t.k. Natomiast załącznik nr 2 do u.t.k. określa usługi świadczone na rzecz przewoźników kolejowych przez zarządców infrastruktury i operatorów obiektów infrastruktury usługowej. Przepis ust. 2 tego załącznika wskazuje obiekty infrastruktury technicznej, w których usługi te są świadczone, a wśród nich wymienione są na pierwszym miejscu stacje pasażerskie (ust. 2 pkt 1 załącznika nr 2 do u.t.k.).

Pojęcie stacji pasażerskiej definiuje art. 4 pkt 53 u.t.k., który stanowi, że stacja pasażerska to obiekt infrastruktury usługowej obejmujący dworzec kolejowy lub perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą pasażerom dotarcie do peronów, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego.

Stosownie zaś do art. 36c ust. 1 u.t.k. przewoźnik kolejowy nabywa prawo do korzystania z usług świadczonych w obiekcie infrastruktury usługowej po zawarciu z operatorem umowy określającej w szczególności prawa i obowiązki operatora i przewoźnika kolejowego związane ze świadczonymi usługami.

Przewoźnik kolejowy obowiązany jest zatem do zawarcia umowy o udostępnienie obiektów infrastruktury usługowej, jeżeli chce nabyć prawo do korzystania z usług na niej świadczonych. Ustawodawca przesądza jednocześnie, że obiektem infrastruktury usługowej ( w skrócie "OIU") jest m.in. stacja pasażerska.

Z materiału dowodowego zebranego w rozpoznawanej sprawie wynika, że Skarżąca nie podpisała umowy o udostępnienie przedmiotowej stacji pasażerskiej [...], a nawet nie złożyła wniosku o takie udostępnienie. Sąd w pełni podziela zatem stanowisko Prezesa UTK, że Skarżąca korzysta z tej stacji pasażerskiej, mimo że była zobowiązana do zawarcia umowy z Operatorem. Konsekwencją nie zawarcia umowy i korzystania ze stacji pasażerskiej jest naruszenie art. 36c ust. 1 u.t.k. Stwierdzenie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa obligowało zaś Prezesa UTK do wydania decyzji określającej zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości, stosownie do art. 13b ust. 1 u.t.k., co też w rozpoznawanej sprawie uczynił.

Zgodnie z art. 36j ust. 1 u.t.k. udostępnianie stacji pasażerskiej polega na:

1. umożliwieniu korzystania przez podróżnych ze stacji pasażerskiej,

2. udostępnianiu przewoźnikom kolejowym, na zasadach określonych w rozdziale 6a pt. "Obiekty infrastruktury usługowej":

a) powierzchni przeznaczonej do odprawy podróżnych lub umieszczenia dodatkowych informacji handlowych lub,

b) systemu sprzedaży biletów obsługiwanego przez operatora stacji pasażerskiej.

Tym samym, powyższy przepis wyraźnie wskazuje, że udostępnienie przewoźnikowi kolejowemu stacji pasażerskiej odbywa się na zasadach określonych w rozdziale 6a u.t.k., czyli m.in. art. 36c ust. 1 u.t.k. Potwierdza to wcześniejsze stwierdzenie, że korzystanie przez przewoźnika kolejowego ze stacji pasażerskiej wymaga zawarcia umowy o udostępnienie obiektów infrastruktury usługowej.

Sąd podziela stanowisko organu, że jeżeli przewoźnik kolejowy zatrzymuje się na danej stacji kolejowej w celu umożliwienia wsiadania i wysiadania pasażerom, a nadto prowadzi na stacjach sprzedaż biletów, to przyjąć należy, że korzysta z niej poprzez czynności podjęte przez swoich podróżnych. Korzystanie z infrastruktury stacji pasażerskiej przez przewoźnika, sprowadza się zatem do korzystania przez jego pasażerów z powierzchni wchodzącej w skład obiektu infrastruktury usługowej - stacji pasażerskiej takich jak np. poczekalnia. Przy czym, za korzystanie ze stacji pasażerskich jest dla podróżujących nieodpłatne. Stosownie bowiem do art. 36k ust. 1 u.t.k. stacje pasażerskie są udostępniane podróżnym nieodpłatnie.

Jednakże powyższe nie oznacza, że przewoźnik kolejowy jest zwolniony z obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z obiektu infrastruktury usługowej, jaką jest stacja pasażerska. Po pierwsze, stosownie do art. 36e ust. 1 oraz art. 36f ust. 1 pkt 5 u.t.k., za dostęp do obiektu infrastruktury usługowej przewoźnik kolejowy jest obowiązany uiszczać opłatę, której wysokość określa operator w regulaminie dostępu do obiektu infrastruktury usługowej. Po drugie, udostępnianie stacji pasażerskiej przewoźnikowi kolejowemu następuje na zasadach określonych w rozdziale 6a (art. 36j ust. 1 pkt 2 u.t.k.), a zatem na zasadach określonych w przepisach art. 36a – art. 36i u.t.k. Żaden przepis nie wyłącza możliwości pobierania opłat od przewoźnika kolejowego za udostępnienie stacji pasażerskiej.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy podkreślić, że przewoźnik zarzucił zaskarżonej decyzji wiele naruszeń, ale żadne z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadne są zarzuty co do naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego jak również prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie Prezes UTK podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że przewoźnik naruszył art. 36c ust. 1 u.t.k. poprzez korzystanie z usług świadczonych w obiektach infrastruktury usługowej - stacji pasażerskiej bez zawartej umowy o udostępnienie obiektów infrastruktury usługowej. Wbrew zarzutom skargi organ nie dopuścił się naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ani zasad postępowania dowodowego. Wydane przez Prezesa UTK decyzje w pełni zaś odpowiadają wymaganiom zawartym w art. 107 k.p.a., w szczególności co do uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zawierają wyczerpujące uzasadnienia podjętych przez organ rozstrzygnięć. Dodatkowo, obszerna treść odpowiedzi na skargę wzmacnia zasadność stanowiska i argumentów Prezesa UTK.

Podnoszony przez Skarżącą zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 13b ust 1 u.t.k. polegający na wydaniu decyzji niesprawiedliwej i dyskryminującej przewoźnika należy uznać za niezasadny. Brak jest podstaw do twierdzenia, by celem organu regulacyjnego było doprowadzenie do zawarcia umów przez Operatora z niektórymi tylko, a nie ze wszystkimi przewoźnikami, którzy ich jeszcze nie zawarli.

W świetle poczynionych rozważań nie sposób również uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Prezesa UTK art. 6 k.p.a. przez przyjęcie dowolnych definicji pojęć "powierzchni odprawy pasażerskiej" oraz "odprawy pasażerskiej". Przeczy temu lektura uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, w których przyjęte definicje korelują z pojęciami używanymi przez ustawodawcę.

W zakresie zarzutu z art. 7a § 1 k.p.a. Skarżąca obszernie przywoływała treść wyroku TSUE z dnia 10 lipca 2019 r. wydanego w sprawie sygn. akt: C-210/18 i wynikającej z niego konieczności dokonania rozróżnienia pomiędzy infrastrukturą kolejową, do której przewoźnika ma prawo bezpłatnego dostępu w minimalnym zakresie (tzw. minimalny dostęp) a infrastrukturą usługową, do której dostęp jest płatny.

W tym aspekcie sprawy zależy zauważyć, że pytanie prawne, które skierowane zostało do Trybunału, dotyczyło kwestii, czy perony pasażerskie stanowią element infrastruktury kolejowej, czy też usługowej w rozumieniu pkt 2 lit. a) załącznika II do wyżej powołanej Dyrektywy. Wyrok dotyczący powyższej kwestii był korzystny dla przewoźnika. Tymczasem w kontrolowanej obecnie sprawie mowa jest nie o peronach, lecz o stacjach pasażerskich. Należy stwierdzić, że analiza obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, że perony stanowią odrębny byt od stacji, aczkolwiek są do nich niejako przypisane. Potwierdza to definicja zawarta w art. 4 pkt 54 u.t.k., zgodnie z którym stacja pasażerska jest to obiekt infrastruktury usługowej, obejmujący dworzec kolejowy lub peron wraz z infrastrukturą umożliwiającą pasażerom dostęp do peronu, pieszo, lub pojazdem, z drogi publicznej, lub z dworca kolejowego.

Warto w tym miejscu wyjaśnić, iż Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 343/32) w załączniku I stwierdza, że infrastruktura kolejowa składa się m.in. z peronów pasażerskich, "w tym na stacjach pasażerskich". Użytkowanie infrastruktury kolejowej należy do minimalnego pakietu dostępu w rozumieniu pkt 1 lit. c) załącznika II do ww. Dyrektywy, ale nie dotyczy to infrastruktury usługowej, czyli m.in. stacji pasażerskich, o które chodzi w niniejszej sprawie.

Słusznie zatem organ uznał, że wyrok TSUE z dnia 10 lipca 2019 r. nie odnosi się bezpośrednio do stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdzie umowa miała dotyczyć infrastruktury usługowej na stacjach pasażerskich.

Reasumując, Prezes UTK wydając zaskarżoną decyzję działał zgodnie z obowiązującymi przepisami. Prawidłowo przy tym zinterpretował i zastosował przepis prawa materialnego - art. 13b ust. 1 u.t.k. Stwierdzając naruszenie przepisów z zakresu kolejnictwa, Prezes UTK był zobowiązany do wydania decyzji określającej zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości, o czym przesądza użyty w art. 13b ust. 1 u.t.k. zwrot "wydaje decyzję".

Działanie organu zatem bez wątpienia oparte było na obowiązujących przepisach prawa. Zawarcie przez przewoźnika kolejowego umowy o udostępnienie obiektu infrastruktury usługowej – stacjach pasażerskich jest warunkiem sine qua non nabycia prawa do korzystania z usług świadczonych na stacjach pasażerskich. Korzystanie ze stacji pasażerskich zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, obliguje przewoźnika kolejowego do zawarcia takiej umowy. Bezumowne korzystanie ze stacji pasażerskich stanowi naruszenie przepisów z zakresu kolejnictwa i Prezes UTK, jako organ regulacyjny w sprawach z zakresu transportu kolejowego, został zobowiązany przez ustawodawcę do podjęcia odpowiednich działań w tym zakresie poprzez wydanie decyzji określającej zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości.

Na marginesie należy zauważyć, że poza wyżej przytoczonymi uregulowaniami prawnymi, przedmiotowe kwestie porządkuje Regulamin dostępu przez licencjonowanych przewoźników kolejowych do obiektu infrastruktury usługowej – pasażerskiej wydany przez Operatora (w aktach administracyjnych). Podstawą jego wydania był przepis art. 36f pkt 1 u.t.k. Poza definicjami takich pojęć, jak obiekt infrastruktury usługowej, stacja pasażerska operator stacji pasażerskiej, przewoźnik, opłata za dostęp do stacji pasażerskiej, powierzchnia przeznaczona do odprawy podróżnych, itp. (§1 Definicje), w Rozdziale 4 przewidziana jest opłata za dostęp, rozliczanie należności, zaś § 8 pkt 1 przewiduje, że opłata dla Przewoźnika za udostępnienie powierzchni przeznaczonej do odprawy podróżnych na stacji pasażerskiej ustalana jest na podstawie cennika dostępu do infrastruktury usługowej – stacji pasażerskiej. W przypadku zastrzeżeń co do opracowanego przez Operatora regulaminu, istnieje możliwość zgłoszenia do Prezesa UTK stosownego wniosku w tym zakresie. Taką możliwość przewiduje art. 36f ust. 4 u.t.k. Zgodnie z tym przepisem, Prezes UTK, uwzględniając konieczność zapewnienia niedyskryminującego i równego traktowania przewoźników kolejowych ubiegających się o dostęp do obiektu, z urzędu lub na wniosek przewoźnika kolejowego, w drodze decyzji, nakazuje operatorowi wprowadzenie zmian w opublikowanym regulaminie obiektu, jeżeli regulamin obiektu nie spełnia wymagań określonych w przepisach. W decyzji organ może w szczególności nakazać zmianę wysokości opłat, które pobierane są od przewoźników kolejowych za dostęp do infrastruktury usługowej, o czym stanowi art. 36f ust. 5 pkt 1 u.t.k. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wysokość opłat nie jest ustalana arbitralnie, lecz w oparciu o obowiązujące przepisy. Operator określa wysokość opłat, które nie mogą przekraczać kosztów udostępniania obiektu ponoszonych przez operatora powiększonych o rozsądny zysk określony jako stopa zwrotu z kapitału własnego ustalona przez operatora, uwzględniająca ewentualne ryzyka, w szczególności związane z przychodami, oraz średnią stopę zwrotu dla danego sektora w ostatnich latach, nie większą niż 10%, zgodnie z art. 36e ust. 2 u.t.k. Ponadto, Sąd zwraca uwagę, że samo opracowanie regulaminu przez Operatora nie nastąpiło w sposób uznaniowy, według dowolnych kryteriów. Konieczność opracowania regulaminu dostępu do obiektów infrastruktury usługowej przewiduje art. 36f ust. 1 u.t.k. i przepis ten określa również elementy, jakie powinien zawierać taki regulamin, w tym wysokość opłat.

Niniejszy wyrok został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz związanych z nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) zmieniającej wyżej wymieniona ustawę z dniem 16 maja 2020 r.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek Skarżącej o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.