Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2851/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 2 § 1, art. 365, art. 366
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 508
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. C. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 44/19 w sprawie ze skargi U. C. i J. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 20 listopada 2018 r., nr NSP-VIII.7581.1.120.2018.ND w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr GN.683.4.6.dg.2017.GM, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz U. C. i J. C. solidarnie kwotę 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 czerwca 2019 r. oddalił skargę U. C. i J. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 20 listopada 2018 r., nr NSP-VIII.7581.1.120.2018.ND w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 21 lipca 1993 r. Wójt Gminy L., po rozpatrzeniu wniosku J. i U. C. z dnia 19 (miesiąc nieczytelny) 1993 r., w pkt 1 zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i [...] położonej we wsi K., zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji. W pkt 2 decyzji orzekł o przejęciu nieodpłatnie, zgodnie z wolą wnioskodawców, działek nr [...] o pow. 2294 m², [...] o pow. 1163 m², [...] o pow. 510 m², stanowiących projektowane drogi na rzecz Gminy L.. Decyzja ta stała się ostateczna 23 lipca 1993 r.

W dniu 25 lipca 2017 r. Urszula i J. C. wystąpili do Starosty W. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działki o numerach [...], [...] i [...], które powstały wskutek podziału dokonanego na ich wniosek i zostały przeznaczone pod drogę na podstawie decyzji z 21 lipca 1993 r.

Decyzją z 25 kwietnia 2018 r. Starosta W. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz U. i J. C. za prawo własności nieruchomości stanowiących działki o numerach [...], [...] i [...], (powstałych po podziale działki nr [...]). Uzasadniając decyzję Starosta powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, w którym Sąd stanął na stanowisku, że nie ma przeszkód prawnych do uzgodnienia przez strony kwestii związanych z wysokością odszkodowania, zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, co oznacza, że w niniejszej sprawie należało uwzględnić oświadczenie małżonków C. z dnia 19 (miesiąc nieczytelny) 1993 r. o rezygnacji z odszkodowania za działki przejęte w wyniku podziału pod drogę przez Gminę, co w ocenie Starosty było równoznaczne ze zrzeczeniem się odszkodowania.

Rozpoznając odwołanie złożone od powyższej decyzji Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 20 listopada 2018 r. utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że skarżący zrzekli się odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w wyniku złożenia oświadczenia. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że ważność zrzeczenia się odszkodowania nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron postępowania administracyjnego przed sądem powszechnym, a tym samym organ odwoławczy był zobligowany do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z treści tego oświadczenia. Wojewoda uznał również, że do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania doszło przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, a strony tego porozumienia wiedziały, że w wyniku podziału działki nr [...] i [...] powstanie m.in. działka nr [...], [...] i [...], co też jednoznacznie wynikało z treści złożonego oświadczenia. Organ odwoławczy wskazał, że odnośnie zarzutów co do samego zrzeczenia i jego okoliczności właściwy jest sąd cywilny. Z tego powodu nie wyciągnął żadnych skutków prawnych z oświadczenia wnioskodawców złożonego w piśmie z dnia 25 maja 2018 r., z którego wynika, że nigdy nie zrzekali się odszkodowania za wskazane działki przejęte w wyniku podziału pod drogę przez Gminę.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego U. i J. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 28 stycznia 2019 r. Gmina L. wniosła o oddalenie skargi oraz o zawieszenie postępowania wobec złożenia pozwu do sądu powszechnego o ustalenie, w oparciu o art. 189 k.p.c., że Gminę L. i małżonków C. wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego, a rozstrzygnięcie w tej materii, w jej ocenie, będzie miało wpływ na wynik postępowania sądowego. Do przedmiotowego pisma załączono pierwszą stronę pozwu wraz z dowodem jego nadania.

Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek Gminy o zawieszenie postępowania sądowego.

W opisanym na wstępie wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przyjmowany w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle wykładni art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.), pogląd prawny uzależniający uzgodnienie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bądź możliwość jego zrzeczenia się od uzyskania waloru ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości został zakwestionowany w przywołanym przez orzekające w sprawie organy wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, Lex nr 2472513). W wyroku tym Sąd Najwyższy odwołał się do literalnego brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n., z treści którego wynika, że uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, powinien dokonań właściciel nieruchomości, a nie jej były właściciel, albowiem z chwilą uostatecznienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału dotychczasowy właściciel staje się byłym właścicielem na skutek przejścia własności nieruchomości na podmiot publiczny z mocy prawa. Z kolei odnosząc się do kwestii zrzeczenia się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Sąd Najwyższy odwołał się do instytucji zwolnienia z długu przyszłego, dopuszczając tym samym możliwość skutecznego zrzeczenia się odszkodowania jeszcze przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział. W wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. I OSK 31/17, Lex nr 2599883) Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu prawnego wyrażonego w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego. Jednocześnie stwierdził, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego należy do drogi cywilnej. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do kwestionowania czasu zawarcia umowy (przed dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości) czy też rzeczywistej treści porozumienia stron. Ocena odmiennej wykładni woli stron niż wynikająca z treści umowy czy ewentualne wady oświadczenia woli podlegają rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Kompetencją organu administracji publicznej jest jedynie ustalenie czy uzgodnienia w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość miały miejsce i jaka jest ich treść wynikająca z zawartej umowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Przyjmując, że zrzeczenie to może nastąpić przed ukształtowaniem się wierzytelności w decyzji ostatecznej, warunkiem skuteczności zrzeczenia jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

W ocenie Sądu I instancji, z oświadczenia złożonego przez skarżących co do rezygnacji z odszkodowania wynika, że zrzekli się oni prawa do odszkodowania za precyzyjnie wskazane nieruchomości mające powstać w wyniku podziału pod drogi, tj. działki nr [...], [...] i [...]. W świetle tego oświadczenia nie budzi wątpliwości, że zamiarem skarżących było zrzeczenie się odszkodowania za konkretne działki powstałe w wyniku podziału. Oświadczenie to nie zostało opatrzone dokładną datą, albowiem nieczytelny jest miesiąc jego złożenia, aczkolwiek z ustalonych w toku postępowania okoliczności wynika, że oświadczenie to złożono przed uostatecznieniem się decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Oświadczenie złożono bowiem w piśmie obejmującym wniosek skarżących o zatwierdzenie podziału, a w treści decyzji zatwierdzającej projekt podziału w pkt 2 wyraźnie stwierdzono, że gmina przejmuje działki wydzielone pod drogi nieodpłatnie, zgodnie z wolą wnioskodawców. Zdaniem Sądu I Instancji, precyzyjna treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania świadczy o tym, że skarżący mieli pełną wiedzę i rozeznanie, jakie działki powstaną w wyniku podziału należących do nich nieruchomości i na jakie cele zostaną przeznaczone. Oznacza to, że dane niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania były skarżącym znane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w momencie składania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Przewidywania dotyczące możliwości powstania roszczenia o odszkodowanie (a po stronie gminy obowiązku jego wypłaty) oparte zostały na określonej, dostatecznie ukształtowanej podstawie prawnej. Skoro zatem w takich okolicznościach możliwe byłoby uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę, to niekonsekwencją byłoby wykluczenie możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania za działki, które zostaną wydzielone w przyszłości, gdy w systemie prawa na zasadzie art. 508 k.c. akceptuje się zwolnienie się z długu przyszłego.

Zdaniem Sądu I instancji, do takiego zrzeczenia się odszkodowania za konkretne działki doszło w niniejszej sprawie, co Wojewoda prawidłowo uwzględnił. Skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. WSA zauważył, że skuteczność tej czynności prawnej nie została w toku postępowania administracyjnego zakwestionowana przed sądem powszechnym, a jedynie ten jest uprawniony do badania ważności czynności prawnych, w tym rozstrzygania w przedmiocie wad oświadczenia woli i ich skutków dla określonej czynności prawnej.

W konkluzji WSA podzielił ustalenia organów, że dotychczasowi właściciele działek przejętych pod drogi zrzekli się prawa do odszkodowania za nie, a ich jednostronne oświadczenie woli o zrzeczeniu się prawa dotarło skutecznie do adresata – organu gminy. Tym samym doszło do uzgodnienia kwestii rezygnacji z odszkodowania w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.g.n., którego nie podważono przed sądem powszechnym w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu skoro doszło do uzgodnienia powyższych kwestii, brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Tym niemniej zaakceptowane przez Wojewodę rozstrzygnięcie Starosty o odmowie ustalenia odszkodowania, zamiast o umorzeniu postępowania, nie nosi cech wadliwości, która miałaby wpływ na wynik sprawy, albowiem oba rozwiązania prowadzą do takiego samego skutku w postaci braku ustalenia odszkodowania.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. , poz. 1302 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i przyjęciu za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji, mimo iż dokonane przez organ ustalenia są błędne, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a dodatkowo oparte zostały na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym w tym także na dokumencie co do którego zachodzi uzasadniona wątpliwość co do jego autentyczności, czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.,

2. art. 106 § 3 P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu czego wyrazem było nierozpoznanie wniosków dowodowych złożonych przez skarżących wraz ze skargą do WSA w Gdańsku oraz w piśmie z 26 marca 2019 r., czego efektem było zaaprobowanie wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.,

3. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze i rozwiniętych w piśmie procesowym z 15 kwietnia 2019 r., a dotyczących błędnego zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. i niezastosowania przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z dnia 28 lutego 1991 roku - Dz. U. nr 30 poz. 127), przy ocenie skutków prawnych oświadczeń składanych przez skarżących po złożeniu wniosku o podział działek nr [...] oraz [...] wykluczających "negocjacyjne" ustalenie odszkodowania za grunty wywłaszczone w czasie obowiązywania tej ustawy czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. i uniemożliwienie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia zarzutów sformułowanych powyżej, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono także naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. polegające na jego błędnym zastosowaniu czego wyrazem jest uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania za wywłaszczone działki nr [...], [...] oraz [...], mimo iż niewątpliwym jest, że skarżący zostali pozbawieni praw do tych nieruchomości (albowiem ich własność przeszła na Gminę L.), skarżący nie uzyskali z tego tytułu odszkodowania (okoliczność bezsporna), a zarówno przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami), jak i aktualnie obowiązujące przepisy prawa bezwzględnie obowiązującego (por. art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) odszkodowanie takie przewidują,

2. art. 98 ust. 3 u.g.n. polegające na:

• jego błędnym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy i uznaniu, że skuteczność oświadczeń woli ewentualnie składanych przez skarżących przed dniem wejścia w życie tego przepisu powinna być oceniana przez pryzmat jego treści,

• jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się ostateczna,

3. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że oświadczenia złożone przez skarżących w dokumencie zatytułowanym "podanie" mogły spowodować utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa, nie przewidywały możliwości negocjowania jego wysokości, nie przewidywały możliwości zawarcia ugody administracyjnej w sprawie o ustalenie odszkodowania, natomiast obligowały do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania i to po uprzednim przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej,

4. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1 i 4, art. 56 ust. 1 a także art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 K.c. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że deklaracja zawarta w treści podania o podział działek nr [...] oraz [...] mogła spowodować utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż wykładania taka prowadziłaby do obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1 i 4, art. 56 ust. 1 a także art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, bez możliwości zawarcia ugody administracyjnej,

5. art. 508 K.c. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż między skarżącymi kasacyjnie a Gminą L. doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim było przysługujące skarżącym prawo do odszkodowania za działki nr [...],[...] oraz [...] mimo iż:

• zawarciu umowy, której przedmiotem miałoby być odszkodowanie za działki nr [...], [...] oraz [...] przeczy pierwotna treść podania o podział, w której nie ma mowy o jakimkolwiek odszkodowaniu,

• widniejąca na podaniu wzmianka dotycząca odszkodowania nie jest wiarygodna, ewidentnie została "dopisana" już po podpisaniu tego dokumentu, nie można wykluczyć, że doszło do tego nawet po wszczęciu postępowania w sprawie o odszkodowanie, a w sprawie nie przeprowadzono dowodu z jego oryginału, uniemożliwiając skarżącym weryfikację jego autentyczności, uznając to za zbędne,

• w zgromadzonym w sprawie materiale brak jest dowodów potwierdzających przyjęcie przez Gminę L. ewentualnie złożonej przez skarżących oferty zawarcia takiej umowy, WSA w Gdańsku nawet nie próbuje wskazać okoliczności potwierdzających fakt zawarcia umowy między skarżącymi a Gminą L., a wręcz przeciwnie - stwierdza jednoznacznie, iż oświadczenie skarżących interpretować należy jako "jednostronne oświadczenie woli",

• istnieniu takiej umowy między obojgiem skarżących a Gminą L. przeczy fakt, iż wzmianka widniejąca na podaniu napisana została w liczbie pojedynczej i przez jedną osobę, a tym samym, nawet gdyby przyjąć, iż faktycznie pochodzi od jednego ze skarżących to mogłaby dowodzić zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego co najwyżej między jednym ze skarżących a Gminą, przy czym w sprawie nie ustalono, który ze skarżących jest autorem tej wzmianki, a zatem nie sposób ustalić stron takiej umowy.

W piśmie procesowym z 19 września 2019 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nr SKO Gd/1813/19 z dnia 2 września 2019 r. na okoliczność, że decyzja wydana przez Wójta Gminy L. 21 lipca 1993 r. nr GG.-8242/22/93, jest nieważna w części, tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejęciu na własność Gminy L. własności przedmiotowych nieruchomości.

Dnia 19 lutego 2021 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu zakończenia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w W. pod sygnaturą I C 94/19.

Do wniosku załączono pozew Gminy L. wytoczony przeciwko U. C., J. C. o ustalenie istnienia umowy o zwolnienie z długu przyszłego. W uzasadnieniu pozwu podniesiono, że w przedmiotowej sprawie doszło do uzgodnienia pomiędzy stronami w kwestii odszkodowania w drodze cywilnoprawnej w postaci zrzeczenia się odszkodowania przez uprawnionych. Oświadczenie o zrzeczeniu spełnia wszelkie wymogi aby można było je uznać za skuteczne. Do zawarcia umowy doszło przez aklamację. Zrzeczenie się roszczenia wywołało skutek na przyszłość i spowodowało, że byli współwłaściciele nie mają możliwości dochodzenia tego roszczenia.

Postanowieniem z 26 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w W. w sprawie o sygn. akt IC 94/19 zainicjowanej pozwem Gminy L. o ustalenie, w oparciu o art. 189 k.p.c., że skarżących kasacyjnie i Gminę wiąże umowa o zwolnienie z długu przyszłego, jakim miało być odszkodowanie za przejęte z mocy prawa prawo własności na rzecz Gminy działki nr [...], [...] oraz [...].

Przy piśmie z 3 marca 2022 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie przesłał odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w W. z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I C 94/19 oddalającego powództwo Gminy L.. Do pisma dołączono również wyroki wraz z uzasadnieniami Sądu Okręgowego w Gdańsku z 19 października 2021 r., sygn. akt III Ca 409/21 i z 1 grudnia 2012 r., sygn. akt III Ca 520/21. Oba wyroki nie odnosiły się do sprawy skarżących kasacyjnie, dotyczyły jednak złożonych pozwów o ustalenie istnienia umowy o zwolnienie z długu przyszłego Gmin L. I Wejherowo w wyniku przejęcia z mocy prawa własności działek wydzielonych pod drogi.

Postanowieniem z 25 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

Dnia 8 kwietnia 2022 roku Gmina L. w złożonym piśmie oświadczyła, że Sąd Rejonowy oddalił pozew gdyż na skutek upływu czasu powódka nie zdołała udowodnić zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego. Istotne dla sprawy powinno być że poprzedni właściciele podpisali się pod oświadczeniem, że rezygnują z odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 (Dz. U. z 2023 r., poz. 259.) P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z 19 lipca 2017 r. U. C. i J. C. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...], przejęte z mocy prawa pod drogę publiczną w wyniku decyzji Wójta Gminy L. z 21 lipca 1993 r. o zatwierdzeniu podziału działek [...] i [...]; w pkt 2 rozstrzygnięcia wskazano, że działki stanowiące projektowane drogi na rzecz Gminy L. przejmowane są nieodpłatnie. Decyzję Wójta Gminy L. poprzedziło złożenie wniosku przez U. C. i J. C. o zatwierdzenie podziału, na którym znalazł się odręczny zapis: "Nadmieniam, że rezygnuję z odszkodowania za przejmowaną działkę nr [...], [...], [...]". Organy administracji obu instancji odmówiły przyznania odszkodowania za działki przejęte pod drogę, wskazując na dobrowolne zrzeczenie się prawa do niego przez U. C. i J. C. jeszcze zanim utracili prawo własności do tych działek. Małżonkowie zaprzeczyli by zapis o zrzeczeniu został przez nich naniesiony.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego było i jest prezentowane stanowisko odnośnie dopuszczalności uzgodnień w sprawie odszkodowania, w tym rezygnacji z jego wypłaty za grunty przejęte pod drogę. Początkowo przyjmowano że możliwe jest podjęcie rokowań w tym względzie dopiero po przejściu prawa własności działek drogowych na rzecz podmiotu publicznego. W późniejszym okresie orzecznictwo uległo zmianie i wyrażono w nim odmienny pogląd o dopuszczalności uzgodnień odnośnie wypłaty odszkodowania przed dniem gdy decyzja o zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W późniejszej linii orzeczniczej Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., wydane w sprawie o sygnaturze V CSK 261/17. Wskazać w tym miejscu należy m.in. na wyroki NSA wydane w sprawach o sygnaturach: I OSK 2366/20, I OSK 2228/20, I OSK 2261/20, I OSK 2058/20, I OSK 1965/20, I OSK 1522/19, I OSK 2933/20, I OSK 1745/21, I OSK 1447/21).

Powyższe zapatrywania odnieść można zarówno do unormowań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wykluczał bowiem prowadzenia w trakcie postępowania podziałowego rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości (identycznie w wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 958/06).

Pamiętać przy tym należy, że wszelkie negocjacje, w tym złożone w ich trakcie oświadczenia odnoszące się do wypłaty odszkodowania, mają charakter cywilnoprawny, dla oceny ich skuteczności zastosować więc trzeba regulacje właściwe prawu cywilnemu.

W niniejszej sprawie oceny wymagało czy U. C. i J. C. zwolnili Gminę L. z obowiązku zapłaty odszkodowania za działki drogowe przejęte na własność przez ten podmiot publiczny. Na fakt zawarcia takiej umowy powoływała się Gmina, czego potwierdzeniem miała być, w ocenie tego podmiotu, m.in. odręczna adnotacja o rezygnacji z odszkodowania za działki przejęte pod drogę, wpisana na wniosku dotychczasowych współwłaścicieli o zatwierdzenie podziału (vide: pozew o ustalenie istnienia umowy o zwolnienie z długu przyszłego z 7 grudnia 2018 r. – k. 168-172 akt sądowych).

U. C. i J. C. zaprzeczyli by zrezygnowali z uprawnień do wypłaty odszkodowania.

Wobec sporu co do istnienia, znaczenia i skuteczności uzgodnień w przedmiocie odszkodowania, w tym rezygnacji z jego zapłaty, właściwa do zbadania tych kwestii była wyłącznie droga postępowania cywilnego, należąca w świetle art. 2 § 1 K.p.c. do właściwości sądów powszechnych.

Organ administracji do którego wpłynęło żądanie przyznania odszkodowanie nie ma w takim przypadku kompetencji do rozstrzygania kontrowersji powstałych pomiędzy stronami na tym tle. Nie leży to również w kognicji sądu administracyjnego skoro są to zagadnienie ściśle cywilistyczne (identycznie NSA w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17 oraz wyroku z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1522/19).

W niniejszej sprawie, już po wydaniu zaskarżonej decyzji Gmina L. wniosła do Sądu Rejonowego w W. pozew o ustalenie, że zawarła z U. C. i J. C. umowę zwolnienia z długu w rozumieniu art. 508 K.c. wskutek rezygnacji przez dotychczasowych współwłaścicieli z odszkodowania za działki drogowe. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w W. z 15 grudnia 2021 r., wydanym w sprawie I C 94/19 zostało oddalone powództwo Gminy L. przeciwko J. C. i U. C. o ustalenie że pomiędzy stronami zawarto umowę o zwolnienie z długu i obowiązku wypłaty odszkodowania.

Zarówno pozew o ustalenie, jak i ww. wyrok przedłożono Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w trakcie postępowania kasacyjnego. Dokumenty te podlegały ocenie na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. w ramach granic skargi kasacyjnej, wyznaczonej przepisami art. 98 ust. 3 w związku z art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem wyroku Sądu Rejonowego w W., mimo iż zapadł dopiero na etapie postępowania kasacyjnego była konieczność przyjęcia, że Gmina L. nie zwolniła się z obowiązku wypłaty odszkodowania na rzecz J. C. i U. C. za przejęcie z mocy prawa własności działek drogowych, poprzednim właścicielom nadal przysługiwało prawo do żądania wypłaty za odszkodowania.

Oświadczenie o rezygnacji z odszkodowania, widniejące na dokumencie wniosku o zatwierdzenie podziału nie mogło podlegać innej ocenie w ramach kontrolowanego postępowania, skoro było przedmiotem badania Sądu Rejonowego w W. w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 508 K.c. Wyrok cywilny w sposób prejudycjalny przesądził istotną także dla niniejszej sprawy kwestię zwolnienia z obowiązku wypłaty odszkodowania.

Zgodnie z art. 365 § 1 K.p.c orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Ani organy, ani tym bardziej sąd administracyjny nie może rozpoznać sprawy cywilnej o ile należy ona do właściwości sądów powszechnych (art. 2 § 1 K.p.c.). Przy czym moc wiążąca prawomocnego orzeczenia (art. 365 § 1 K.p.c.) zapadłego między tymi samymi stronami w nowej sprawie, ale o innym przedmiocie polega na zakazie dokonywania ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z osądzoną sprawą (art. 366 K.p.c.). Powaga rzeczy osądzonej rozciąga się na motywy wyroku w granicach, w których stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne dla wyjaśnienia jego zakresu, a przede wszystkim indywidualizacji sentencji wyroku jako rozstrzygnięcia o przedmiocie sporu. Sąd, czy organ rozpoznający nową sprawę między tymi samymi stronami, zobowiązany jest przyjąć, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak wynika to z wcześniejszego prawomocnego wyroku sądu cywilnego. W kolejnej sprawie nie podlega ona ponownemu badaniu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego wyroku jest to, iż przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w procesie późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. O prejudycjalnej naturze prawomocnego wyroku dla innego postępowania można mówić w przypadku, gdy w postępowaniu tym występują te same strony albo osoby objęte rozszerzoną prawomocnością orzeczenia, a ponadto gdy pomiędzy prawomocnym orzeczeniem oraz toczącą się sprawą zachodzi szczególny związek polegający na tym, że prawomocne orzeczenie oddziałuje na rozstrzygnięcie toczącej się sprawy( wyrok SN z dnia 13 marca 2019 roku., sygn. akt II PK 300/19, wyrok SA w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2022 roku sygn. akt III AUa 1247/20, wyrok SN z dnia 15 lutego 2007 roku, sygn.akt II CSK 452/06, wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 roku sygn.. akt V CKN 1110/00).

Odmienna ocena okoliczności prejudycjalnych w niniejszym postępowaniu od przyjętej w wyroku cywilnym naruszałaby tę zasadę, co czyniło koniecznym uwzględnienie rozstrzygnięcia sądu cywilnego na etapie postępowania kasacyjnego.

Mając na względzie powyższe rozważania za słuszny uznać należało zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Rację ma autor kasacji, że okoliczności sprawy uprawniały do przyjęcia, iż spełnione zostały normatywne przesłanki warunkujące zastosowanie tego przepisu. Prawo do odszkodowania według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał zarówno będący podstawą decyzji zatwierdzającej podział art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonych decyzji art. 98 ust. 3 u.g.n., stanowiący o konieczności ustalenia odszkodowania, w sytuacji gdy wydzielone na skutek podziału działki drogowe przeszły z mocy prawa na własność podmiotu publicznego. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest jednak aby nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, mimo że obowiązujące w tamtej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. Obowiązek ten musi również wynikać z przepisów obowiązujących obecnie. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co wynika m.in. z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2011/20, z 18 lutego 2022 r., sygn.. akt I OSK 3870/18, z 14 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 845/21, z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1516/21, z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 280/19.

Nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 106 § 3 P,p.s.a. Wbrew stanowisku autora kasacji kontrolowane uzasadnienie zawiera konieczne elementy, o jakich mowa w art. 141§ 4 P.p.s.a. Przepis ten nie służy jednak do zwalczania błędnych ustaleń faktycznych, czy naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację bądź błędne zastosowanie. Wbrew kasacji Sąd I instancji miał na względzie konieczne dla wyniku sporu dowody, także te złożone na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, inaczej jedynie ocenił ich znaczenie w kontekście mających zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Z kolei o naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić wyłącznie wtedy, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem dochowania procedurom obowiązującym ten organ.

Wobec zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie sprawę za dostatecznie wyjaśnioną - rozpoznał skargę, uchylając również decyzje organów obu instancji na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a w związku z art. 200 P.p.s.a.