Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1638/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 13/12 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 3 listopada 2011 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 13/12, po rozpoznaniu skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 3 listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 740,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w pkt III. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r., nr [...], Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) nakazał E. K. i Z. K. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr 95/1 jako nieruchomości o charakterze rolnym, w tym usunięcie gruzu budowlanego, ziemi, złomu oraz zbiorników stalowych. W odwołaniu Z. K. wskazał na okoliczności związane z prowadzoną działalnością, podnosząc, że wcześniej nie zgłaszano od niej sprzeciwu. Zaznaczył też, że zarówno on, jak i E. K. nie zostali poinformowani o terminie kontroli. Decyzją z dnia 1 września 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał na naruszenie art. 61 § 4 kpa, gdyż z akt sprawy nie wynika, by powiadomiono strony o wszczęciu postępowania. Naruszono również art. 10 w zw. z art. 79 kpa, gdyż nie wyznaczono stronom terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz nie powiadomiono właścicieli o terminie wizji terenowej. Wójt Gminy K. pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. zawiadomił E. K. i Z. K. o wszczęciu postępowania w sprawie zbadania zgodności użytkowania działki nr 95/1 z przepisami prawa. Następnie, pismem z dnia 8 czerwca 2011 r. zawiadomił właścicieli o wizji lokalnej zaplanowanej na 17 czerwca 2011 r. W protokole z wizji, przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2011 r. przy obecności Z. K. i E.K., stwierdzono, że na nieruchomości znajdują się zbiorniki metalowe, silosy metalowe, zbiorniki betonowe, gruz i złom w małych ilościach. Pismem z dnia 12 lipca 2011 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Decyzją z dnia 5 września 2011 r. nr [...] Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 59 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ponownie nakazał E. K. i Z. K. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania przedmiotowego działki nr 95/1, jako nieruchomości o charakterze rolnym, w tym usunięcie z niej gruzu budowlanego, ziemi, złomu oraz zbiorników stalowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że adresaci decyzji są właścicielami nieruchomości, która dotychczas użytkowana była jako rola i taki też sposób użytkowania jest uwidoczniony w ewidencji gruntów. W toku wizji przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2011 r. stwierdzono, że na nieruchomości ma miejsce od dłuższego czasu składowanie gruzu budowlanego, ziemi, złomu oraz używanych zbiorników betonowych i stalowych. Organ uznał, że E. K. i Z. K., prowadząc działalność na gruncie o przeznaczeniu rolnym, dokonują magazynowania i odzysku odpadów w miejscu do tego nie przeznaczonym, gdyż grunty rolne nie są miejscem właściwym do magazynowania odpadów. Przesądza to o konieczności zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W odwołaniu E. K. i Z. K. wskazali, że z działki nr 95/1 5000 m2 powierzchni przeznaczyli na prowadzoną działalność. Pozostała część działki użytkowana jest jako teren rolniczy. Podnieśli, iż gruz zostanie wywieziony. Natomiast znajdująca się na działce ziemia nie została nawieziona, lecz jest ziemią pochodzącą z tej działki. Na nieruchomości nie pracują też żadne ciężkie maszyny i nie występuje pylenie. Aktualnie starają się zalegalizować część działki jako magazyn zbiorników stalowych używanych-zakupionych jako zbiorniki stalowe, a nie złom stalowy, zbiorników betonowych (nowych zakupionych jako szamba betonowe), silosów zbożowych i zbiorników kwasoodpornych. Na części działki znajduje się pokruszony gruz budowlany, ale zamierzają go wykorzystać na własne cele lub usunąć. Podkreślili, iż nie prowadzą odzysku odpadów.

W odpowiedzi na odwołanie B. K. wskazała, że nie jest prawdą fakt, że właściciele działki nr 95/1 starają się o zalegalizowanie zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa stwierdziło, że Wójt nie był uprawniony do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu w oparciu o art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., gdyż przepis ten znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy nastąpi zmiana zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja jest w danym przypadku wymagana. Decyzja administracyjna o ustaleniu warunków zabudowy będzie wymagana wyłącznie dla robót budowlanych powodujących zmianę sposobu użytkowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części nawet wtedy, gdy nie wymagają pozwolenia budowlanego. Oznacza to, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinni wnieść inwestorzy zamierzający doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego lub jego części albo przeprowadzić roboty budowlane (chociażby nie wymagające pozwolenia na budowę). Natomiast dokonanie innych niż roboty budowlane zmian zagospodarowania terenu można dokonać bez potrzeby uzyskania warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium podstawą podjęcia decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jest dokonanie zmiany zagospodarowania terenu, ale takiej zmiany która wymaga dokonania robót budowlanych. Natomiast w analizowanej sprawie inwestor nie dokonał (ani nie planuje dokonać) zmiany zagospodarowania terenu części działki nr 95/1 w K. poprzez wykonanie robót budowlanych. Dlatego nie jest zobligowany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a to oznacza, że ustalenia faktyczne dokonane przez Wójta nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Odnośnie magazynowania odpadów na działce Kolegium wskazało na art. 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), który stanowi, że miejsce magazynowania odpadów nie wymaga wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. K., właścicielka działki nr 97, bezpośrednio sąsiadująca z działką nr 95/1, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 kpa, poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy; 2. art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 86, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 u.p.z.p. poprzez nie uwzględnienie przy wydawaniu decyzji interesów mieszkańców - właścicieli działek sąsiednich, w sytuacji magazynowanie odpadów na gruncie opisanym w decyzji miejscu, godzi w ich prawa jako właścicieli, a nadto ogranicza możliwość korzystania przez nich nieruchomości, powoduje również zniszczenia istniejących budynków; 3. art. 107 kpa poprzez umorzenie postępowania wskazując na brak podstawy prawnej podczas, gdy Wójt wydając decyzję zastosował błędną podstawę prawną; 4. art. 63 oraz art. 34 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz ma tytuł prawny, nawet na gruntach ornych, podczas gdy zgodnie z art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach magazynowanie odpadów może się odbywać na terenach przeznaczonych do tego typu działalności, wskazanych w stosownych zezwoleniach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. E. K. i Z. K. wnieśli o oddalenie skargi, wskazując na niezasadność poniesionych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu opiera się na błędnej wykładni art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243, ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Art. 59 ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). W tej sprawie zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie kwestii czy przekształcenie działki rolnej w magazyn zbiorników stalowych, zbiorników betonowych, silosów zbożowych, a także miejsce zbierania gruzu i złomu (zob. protokół - k. 6 akt adm.) stanowi "zmianę zagospodarowania terenu" w myśl art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, w tej sprawie zmiana taka niewątpliwie nastąpiła, skoro z akt sprawy wynika, że działkę będącą gruntem rolnym E. K. i Z. K. przeznaczyli na bazę dla prowadzonej przez nich działalności gospodarczej w zakresie pozarolniczym, która wyklucza rolne wykorzystanie działki w części zagospodarowanej w nowy sposób. Działalność ta wiąże się z przechowywaniem na działce metalowych i betonowych zbiorników oraz nadto, ze zbieraniem odpadów, które powstają w związku z pozostałą sferą ich gospodarczej aktywności. Zbieranie odpadów przez E. K. i Z. K., takich jak gruz i złom, co zostało stwierdzone w protokole z dnia 17 czerwca 2011 r., jest kwalifikowanym sposobem zagospodarowania terenu, w przepisach z zakresu ochrony środowiska traktowanym w kategoriach przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się bowiem punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu. W ocenie Sądu zmiana zagospodarowania działki i zaprowadzenie na niej bazy magazynowania zbiorników i zbierania odpadów nie mogą być uznane za tymczasowe, skoro na działce magazynowano zbiorniki i zbierano odpady już październiku 2009 r., a działalność ta była prowadzona nadal w dacie przeprowadzenia wizji terenu w dniu 17 czerwca 2011 r. Sąd stwierdził, iż ze względu na powyższe nie może zgodzić się z Kolegium, że okoliczność, iż E. K. i Z. K. nie podejmowali się na działce nr 95/1 wykonywania robót budowlanych przesądza automatycznie, iż nie nastąpiła zmiana zagospodarowana terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie ugruntował się pogląd, według którego, w odniesieniu do art. 59 ust. 2 nie ma odpowiedniego zastosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (na mocy odesłania z art. 59 ust. 1), który wyłącza przedsięwzięcia nie wymagające pozwolenia na budowę z wymogu poprzedzenia ich decyzją o warunkach zabudowy czy decyzją o lokalizacji celu publicznego. Taka interpretacja otwiera drogę do szerszego zastosowania art. 59 ust. 2 u.p.z.p.: do wszystkich przypadków "zmiany zagospodarowania terenu", w tym także tych, które nie wiążą się z wykonywaniem robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu to oznacza, iż postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy K. nie było bezprzedmiotowe z powodu braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania działki nr 95/1, a w konsekwencji nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o jego umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu, Kolegium wyprowadziło błędny wniosek, że skoro zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach miejsce magazynowania odpadów nie wymaga wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, to w konsekwencji E. K. i Z. K. nie byli zobowiązani do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Formułując ten wniosek Kolegium nie odniosło się jednak do definicji zbierania odpadów, przez co nieprawidłowo odczytało sens art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 23 ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów rozumie się każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Magazynowanie jest pojęciem węższym i stanowi jedną z form "zbierania" odpadów, która obejmuje czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem (art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach). Spośród czynności, które mieszczą się w zakresie zbierania odpadów, magazynowanie może rodzić potencjalnie największe zagrożenia z punktu widzenia ochrony środowiska, bowiem jako jedyne, obejmuje ich przetrzymywanie lub gromadzenie w dłuższym okresie czasu w danym miejscu (nawet do trzech lat - art. 63 ust. 3 ustawy o odpadach). Z tych powodów magazynowanie odpadów zostało przez ustawodawcę uregulowane w szczególny sposób, bowiem organ odpowiedzialny za gospodarkę odpadami w decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów odrębnie określa miejsce i sposób magazynowania odpadów (art. 63 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy o odpadach). Wyznaczenie miejsca magazynowania odpadów służy zagwarantowaniu należytego ich zabezpieczenia z punktu widzenia wymagań specjalistycznych, zwłaszcza wymogów ochrony środowiska. Z tego powodu wyłączną kompetencję do jego wyznaczenia ma organ właściwy określony w ustawie o odpadach (m.in. starosta). Miejsce magazynowania odpadów nie jest natomiast kategorią urbanistyczną, stąd nie wyznacza się go w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach). Powołany art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach, zdaniem Sądu, nie powinien być traktowany jako przepis zwalniający przedsiębiorcę zamierzającego dokonać zmiany zagospodarowania terenu przez zaprowadzenie na nim punktu zbierania odpadów z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Przepis ten ma jedynie takie znaczenie, że w decyzji o warunkach zabudowy dla takiej zmiany nie wyznacza się miejsc magazynowania odpadów, z uwagi na to, że ich określenie należy do kompetencji innego organu orzekającego o zezwoleniu na zbieranie odpadów. Natomiast zorganizowanie punktu zbierania odpadów wymaga ustalenia warunków zabudowy, jeżeli wiąże się ze zmianą zagospodarowania terenu dotychczas przeznaczonego na inne cele. Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia przez Kolegium przy ponownym rozpoznaniu odwołania uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku, jak również uwzględnienia stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania, skoro skarżący deklarowali zaprzestanie zbierania odpadów i ich usunięcie z działki nr 95/1, podtrzymując chęć wykorzystania działki jedynie jako miejsce magazynowania zbiorników i silosów nie będących, ich zdaniem, odpadami. Faktyczne zaprzestanie zbierania odpadów i ich usunięcie może bowiem przemawiać za innym sposobem rozstrzygnięcia sprawy (art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi w części dotyczącej art. 63 i 34 ustawy o odpadach w powiązaniu z art. 107 kpa. Sąd stwierdził, że nie można traktować zamiennie rozstrzygnięcia wydawanego w oparciu o art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

z decyzjami dotyczącymi usunięcia odpadów z nieruchomości, wydawanymi na podstawie ustawy o odpadach (art. 34). W tej sprawie postępowanie dotyczyło zmiany zagospodarowania terenu, a nie prowadzonej niezgodnie z prawem gospodarki odpadami, tym samym zagadnienie dotyczące zastosowania art. 34 ustawy o odpadach pozostało poza zakresem sprawy. Organowi odwoławczemu nie można postawić też zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 kpa, gdyż przyczyny uwzględnienia odwołania, jakkolwiek merytorycznie błędne, zostały wyjaśnione i wyczerpująco opisane w decyzji. Sąd stwierdził, iż mając na względzie powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylił, o jej wykonalności postanowił w oparciu o art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. K., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego T. B., zarzucając mu obrazę art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie; obrazę przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i błędne jej zastosowanie; obrazę przepisów postępowania poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów w ten sposób, iż nie uwzględniono zeznań strony w zakresie dotyczącym usunięcia gruzu z nieruchomości oraz nie przeprowadzenia robót ciężkim sprzętem na nieruchomości. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, iż Sąd

pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro z materiału dowodowego sprawy oraz zeznań stron wynika, że z nieruchomości został usunięty gruz i złom, a pozostały tylko stalowe zbiorniki. Na nieruchomości strona nie prowadzi również żadnych prac ciężkim sprzętem. Zdaniem pełnomocnika, nie można uznać, jak to przyjął Sąd, iż już sam fakt zgromadzenia na nieruchomości samych zbiorników, a taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, stanowi zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Pełnomocnik wskazał, iż błędne zastosowanie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach polega na przyjęciu iż, na nieruchomości składowano odpady, a jak wskazały strony wszelkie nieruchomości mogące mieć znamiona odpadów zostały usunięte, a przechowywane są wyłącznie zbiorniki, które z definicji nie są odpadami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona skarga kasacyjna podnosząca zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadna. Skarga kasacyjna stawia Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i błędne zastosowanie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Naruszenia art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autor skargi kasacyjnej upatruje w jego błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu, bez wskazania zarówno w podstawach skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu, w jakim kontekście oba, określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rodzaje uchybień łączą się ze sobą w ramach tego konkretnego naruszenia. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w obu powyższych podstawach, konieczne jest wykazanie, w jakim kontekście zauważa się naruszenie tego przepisu jednocześnie w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Są to dwie różne formy naruszenia prawa materialnego, które mogą wprawdzie wystąpić razem, ale tylko w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa ( zastosowania przepisu). Skuteczne powołanie się na tak sformułowany zarzut wymaga zatem zaprezentowania odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazanej na taką właśnie zależność. Sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego ma też i tę wadę, że autor skargi kasacyjnej nie łączy wskazanych w niej przepisów prawa materialnego z przepisami postępowania stosowanymi przez sąd administracyjny. Tymczasem adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, bowiem przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny ( por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd.3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo). W związku z powyższymi wadami skargi kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie korygować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać. Strona wnosząca skargę kasacyjną, stawiając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji ( por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., III FSK 335/10, CBOiS, i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wyd. C.H.Beck, s. 635). Jeżeli postawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym ( por. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05, CBOiS). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wprawdzie w jej uzasadnieniu doprecyzował, że chodzi o naruszenie art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, jednakże nie wyjaśnił, jak ten przepisy prawa materialnego powinien być rozumiany, ani nie wykazał braku związku tego przepisów z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym. Autor natomiast wskazał, że w opinii strony błędna wykładnia tego przepisu polega na tym, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zeznań stron wynika, iż strona postępowania usunęła z nieruchomości gruz i złom a pozostały tylko stalowe zbiorniki. Takiej argumentacji na wykazanie błędnej wykładni art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nie można w świetle przedstawionych wyżej uwag uznać za prawidłową. Argumentacja ta może natomiast uzasadniać niewłaściwe jego zastosowanie.

Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku ( por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1069/06, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. akt 2144/10). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższy pogląd podziela, wobec tego stwierdzić należy, iż w realiach rozpoznawanej sprawy prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na zorganizowaniu punktu zbierania odpadów wymaga zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut obrazy przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i błędne jej zastosowanie nie mógł odnieść zamierzonego skutku ze względu na brak wskazania przepisów tej ustawy, które zdaniem skarżącej kasacyjnie zostały naruszone przez Sąd I instancji, co jest niezbędne ze względu na wymagania określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie i prawidłowo wskazane przez autora skargi kasacyjnej jako naruszone przez Sąd I instancji. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd niższej instancji nie naruszył innych przepisów. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym według skarżącego kasacyjnie uchybił Sąd, przy czym powołany przepis musi być precyzyjnie oznaczony nie tylko numerem artykułu, ale również odpowiednimi jego jednostkami redakcyjnymi takimi jak: ustępy, paragrafy, punkty czy litery ( por. wyroki NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04; z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 843/10, opubl. CBOIS). Wobec stwierdzonych wad, zarzut ten nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Powyższe uwagi odnoszą się również do zarzutu obrazy przepisów postępowania, gdyż także w tym przypadku autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnych przepisów procesowych, których naruszenia miał dopuścić się Sąd pierwszej instancji, to zaś czyni jego nieskuteczność. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wskazane wady skargi kasacyjnej w zakresie sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania oraz ich uzasadnienie sprawiają, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.