Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 392/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na zarządzenie zastępcze [...] z dnia 18 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy szkole 1. uchyla zarządzenia zastępcze Wojewody [...] z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawie nadania nazwy szkole, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta [...] 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 18 kwietnia 2019 r. Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze, zmieniające nazwę Szkoły Podstawowej nr [...] w M. na nazwę [...] w M.".

Podstawę prawną zarządzenia zastępczego stanowił art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2-4 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103), powoływanej dalej jako "ustawa o zakazie propagowania komunizmu".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wydanie zaskarżonego zarządzenia było konieczne, gdyż właściwy organ Miasta w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie zmienił nazwy szkoły.

Podjęte zarządzenie zapadło na tle następujących okoliczności sprawy:

Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu pismem z dnia 22 października 2018 r. poinformował Wojewodę, że na terenie województwa są jednostki organizacyjne, których nazwy propagują komunizm, co czyni je niezgodnymi z ustawą o zakazie propagowania komunizmu. W piśmie tym wymieniono m.in. Szkołę Podstawową nr [...] Wojewoda zawiadomił o tym fakcie Burmistrza Miasta.

Burmistrz Miasta w odpowiedzi z dnia 14 stycznia 2019 r. wskazał, że nie zgadza się z oceną, że imię Szkoły Podstawowej nr [...] w M. – [...] jest nazwą, która ma konotacje z organizacją symbolizująca komunizm.

W uzasadnieniu wskazano, że [...] sformowano wprawdzie w G. na terenie byłego ZSRR na podstawie rozkazu dowódcy Armii Polskiej w ZSRR z 1 kwietnia 1944 r., natomiast poprzez swoje działania jednostka bezsprzecznie udowodniła swoją przydatność i skuteczność w czasie II wojny światowej i wyzwalania ziem polskich spod okupacji niemieckiej, zajmując szczególne miejsce w historii lotnictwa wojskowego i Wojska Polskiego. Henryk Czyżyk autor książki [...] wskazuje, że formowanie pułku rozpoczęto na lotnisku w G., gdyż "było ono przeznaczone do organizacji i szkolenia polskich jednostek lotniczych"(s. 17). A nazwa "..." jednoznacznie nawiązywała "do roli tego miasta w historii Polski, a także w dziejach lotnictwa polskiego, bowiem w K. w 1918 r. powstała jedna z pierwszych lotniczych eskadr odradzającego się państwa polskiego" (s.17). Organ wskazał, że Tradycje [...] przejął [...] stacjonujący w G., organizacyjnie wchodzący od 1971 r. w skład 4 Dywizji Lotnictwa Myśliwskiego, której dowództwo zlokalizowane było w M.. Tradycje te jednostka kontynuowała do momentu rozformowania, które nastąpiło na początku lat 90-tych. W chwili obecnej według powszechnej wiedzy tradycje [...] przejęła i kontynuuje 8 Baza Lotnictwa Transportowego z K. Natomiast z racji podległości [...] pod 4 Pomorską Dywizję Lotnictwa Myśliwskiego, w M. i okolicach funkcjonuje bardzo silnie przywiązanie kombatantów i mieszkańców do tej tradycji, którą do chwili obecnej kultywują żołnierze obu jednostek.

Organ podkreślił, że nadanie Szkole Podstawowej nr [...] w M. nazwy [...] związane jest z historią miasta M. i istniejącym w M. od 1952 r. do dzisiaj lotnictwem wojskowym, nawiązuje w ten sposób do zasłużonych jednostek Wojska Polskiego związanych z lotnictwem wojskowym. Burmistrz wskazał, że w piśmie z dnia 10 kwietnia 1973 r. do Kuratorium Okręgu Szkolnego ówczesna dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w M. argumentowała wybór nazwy szkoły zasługami [...] dla Wojska Polskiego oraz nawiązaną współpracą szkoły z jednostką wojskową stacjonującą w M., w skład której wchodził [...] a powstanie [...] było związane z tworzeniem lotnictwa myśliwskiego, z którym historia M. jest związana do dzisiaj.

Wojewoda pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. wystąpił do Instytut Pamięci Narodowej o wyrażenie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy Szkoły Podstawowej nr [...] w M. z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

W dniu 8 kwietnia 2019 r. na tle szeroko przedstawionych faktów historycznych IPN wydał opinię w której stwierdził, że nazwa Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

W uzasadnieniu opinii wskazano, że w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wymieniona we wskazanej nazwie formacja wojskowa symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ustawy i wyjaśniono, że [...] powstał na podstawie rozkazu nr 001 wydanego 1 kwietna 1944 r. przez Zygmunta Berlinga - mianowanego przez Stalina dowódcą polskich jednostek przy Armii Czerwonej. [...], obok utworzonego 1 Pułku Lotnictwa Myśliwskiego powstał na terenie ZSRS w G. k. M. i tam też 28 maja 1944 r. został zaprzysiężony. Dowódcę, płk. Józefa Smagę, późniejszego generała-majora Armii Czerwonej po kilku miesiącach na stanowisku zastąpił mjr pilot Siemion Worobiow. Dalej IPN podniósł, że proces formowania polskich jednostek lotnictwa wojskowego na Wschodzie był oparty na sowieckich wzorcach. Wcielano do nich całe jednostki sowieckie, co spowodowało, że pod koniec wojny lotnictwo tylko w niewielkim stopniu było polskie. Podczas organizacji [...]u [...]liczba polskich lotników stanowiła w nim jedynie 20 procent. Obok 3 eskadr bojowych utworzono oddzielną eskadrę rezerwowo-szkolną, w skład której wchodziła grupa kandydatów na pilotów. Początkowo w Pułku latali jedynie piloci sowieccy, natomiast Polacy byli zazwyczaj strzelcami. W toku postępów w szkoleniu, jej członkowie mieli zastępować sowieckich oficerów. Na samolotach umieszczano szachownice jako polskie znaki rozpoznawcze, co wynikało z umowy wojskowej między dowództwami obu wojsk. Pułk dysponował 32 dwupłatowymi samolotami Polikarpów Po-2, a jego personel stanowili niemal wyłącznie piloci sowieccy. [...]", składający się z 3 eskadr, został w czerwcu 1944 r. przebazowany na lotnisko Gostomel k. Kijowa, w sierpniu na lotnisko polowe Dys k. Lublina, a następnie na lotnisko w Woli Rowskiej koło Garwolina. W dniu 30 sierpnia 1944 r. [...]razem z 1 Pułkiem Lotnictwa Myśliwskiego "Warszawa" i sowieckim 3 Pułkiem Lotnictwa Szturmowego utworzyły 4 Mieszaną Dywizję Lotniczą. Główne zadanie Pułku stanowiło wsparcie wojsk lądowych poprzez bombardowanie wrogich wojsk w nocy w strefie taktycznej, ok. 20 km od linii frontu. Nocą z 11 na 12 września 1944 r. Pułk przystąpił do działań bojowych na warszawskiej Pradze bombardując oddziały 19 niemieckiej dywizji pancernej w rejonie Nowego Bródna. Operujący z sowiecką 9 Gwardyjską Dywizją Nocnych Bombowców, [...]13 września 1944 r. rozpoczął zrzuty dla walczącej od sierpnia Warszawy, kiedy wiedziano już, że powstanie upadnie. Z samolotów zrzucano małowartościowe dla powstańców worki podwieszone na zamkach bombowych zwykle bez spadochronów, co potwierdza relacja podporucznika Ryszarda Zagórskiego z [...] zamieszczona w publikacji IPN przypominająca o wysiłku militarnym Polaków na wszystkich frontach drugiej wojny światowej pt. "First to Fight. Polacy na frontach II wojny Światowej": "Zrzucałem gdzieś na Mokotowie. Warszawa już się paliła. Dymy. [...] Worki zbożowe, broń, pepesze, amunicja, rusznice ppanc. z amunicją. To jest precyzyjny sprzęt [...] A bez spadochronów dochodziły śmieci. To była czysta propaganda! To były zrzuty tylko dlatego, żeby mógł powiedzieć Stalin Rooseveltowi, że daje pomoc!" Podczas walk o Warszawę [...] wspierając 47 Armię Radziecką i 2 dywizję Piechoty Wojska Polskiego wykonał jedynie 107 lotów bojowych. W styczniu 1945 r. Pułk przesunięto bliżej frontu na lotnisko w Radzyminie, następnie na lotnisko Gaj koło Sochaczewa, a 9 lutego 1945 r. na lotnisko w Bydgoszczy, skąd miał uczestniczyć w walkach o przełamanie Wału. Działania Pułku były jednak mocno ograniczone ze względu na notoryczny brak paliwa, części zamiennych czy niekorzystne warunki atmosferyczne. W marcu 1945 r. [...] przebazowano do Mirosławca, następnie na lotnisko w okolicach m. Płoty, a 14 kwietnia na lotnisko Barnówko, skąd w składzie 4 Mieszanej Dywizji Lotniczej uczestniczył w operacji berlińskiej. Następnie Pułk przebazowano na lotnisko Heckelberg. Ostatnie działania bojowe [...] przeprowadził w nocy z 1 na 2 maja 1945 r. wykonując 84 loty bojowe bombardując nieprzyjaciela w okolicach Rhibow Spaatz. Dla [...] II wojna światowa zakończyła się na lotnisku Retzow. W toku działań wojennych Pułk wykonał 2121 lotów bojowych nie ponosząc strat w ludziach. Po wojnie, [...] wyposażono w samoloty Ił-2 oraz przebazowano na lotnisko w Bydgoszczy, gdzie zgrupowano całą 4 Mieszaną Dywizję Lotniczą. W związku z przejściem jednostki w działalność w warunkach pokojowych zgodnie z rozkazem Naczelnego Dowódcy Wojska Polskiego i Dowódcy Lotnictwa WP [...]został przeformowany na [...] Lotnictwa Szturmowego.

W ocenie IPN, w świetle przytoczonych faktów historycznych nie ulega wątpliwości, iż nazwa Szkoły Podstawowej nr [...] upamiętnia formację wojskową symbolizującą komunizm w myśl ustawy. Nadmieniono także, że przedmiotowa opinia dotyczy formacji wojskowej funkcjonującej pod nazwą [...] w latach 1944-1945, utworzonej przez Zygmunta Berlinga -mianowanego przez Stalina dowódcę polskich jednostek przy Armii Czerwonej oraz składającej się w owym czasie głównie z pilotów sowieckich.

Wojewoda podzielając stanowisko wyrażone w opinii Instytutu Pamięci Narodowej, wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze, zmieniające nazwę Szkoły Podstawowej nr [...] w M. na nawę [...] w M.".

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że nazwa Szkoły Podstawowej nr [...] w M. jest nazwą wypełniającą dyspozycję przepisu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Ocena taka została dokonana na podstawie wniosków opinii Instytutu Pamięci Narodowej. Organ w uzasadnieniu zarządzenia szczegółowo przytoczył treść opinii w zakresie opisującym sposób powstania i działania wojenne [...] i podzielił zawartą w opinii ocenę charakteru nazwy tej jednostki, jako nazwy propagującej komunizm.

Opinia IPN zdaniem organu, winna być traktowana jako opinia wydana przez instytucję, która w swoim ustalonym ustawowo zakresie zadań i kompetencji ma obowiązek między innymi dokumentowania zbrodni komunistycznych, represji z motywów politycznych oraz działalności organów bezpieczeństwa państwa, ale także prowadzenie działań w zakresie edukacji publicznej i formułowania wniosków dotyczących edukacji historycznej i prowadzenia działań związanych z upamiętnianiem historycznych wydarzeń. Wojewoda podkreślił, że opinia IPN winna być traktowana jako stanowisko biegłego w sprawie.

Wojewoda wskazał, że analiza zasług formacji bojowej, której działalność została szeroko opisana w opinii IPN, nie może być prowadzona w oderwaniu od faktów historycznych oraz od kontekstu politycznego, w jakim formacja ta została utworzona oraz jakie zadania i z czyjego rozkazu realizowała. Organ podkreślił, że jego zamiarem nie jest umniejszanie roli formacji wojskowych w rozstrzyganiu losów wojny, oceniono jedynie, że formacja ta została potraktowana jako narzędzie do realizacji propagandy ZSRR. Organ stwierdził, że argumentacja zawarta w piśmie Burmistrza Miasta. z dnia 14 stycznia 2019 r., nie uzasadniała pozostawienia dotychczasowej nazwy jednostki edukacyjnej. Wojewoda podkreślił szczególny charakter jednostki, jaką jest szkoła podstawowa, która ma obowiązek przedstawiania faktów z niełatwej historii Polski, w szczególności z okresu II wojny światowej.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody złożyła Gmina Miasta, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Gmina wskazała, że o wniesieniu skargi do Sądu zadecydowała Rada Miasta M. uchwałą nr [...] z dnia 13 maja 2019 r., czym wypełniono ustawowy obowiązek wynikający z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019 poz. 506).

Skarżąca wniosła o pominięcie w procesie orzekania brzmienia art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, który ogranicza gminie prawo do wniesienia skargi, wskazując że istotnym elementem skargi do sądu administracyjnego na akty wojewody zgodnie z art. 98 ustawy o samorządzie gminnym jest jej interes prawny.

Zaskarżonemu zarządzeniu Gmina zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Skarżąca nie zgodziła się z opinią IPN z dnia 8 kwietnia 2019 r. Wskazała, że opinia nie zawiera w swojej treści żadnych faktów historycznych, które można by zakwalifikować jako szerzenie idei totalitarnych, w szczególności idei totalitarnego państwa komunistycznego przez nazwę odwołującą się do osób, lub do wydarzeń z historii ruchu komunistycznego, które byłyby udziałem żołnierzy wcielonych do tej jednostki.

Gmina wskazała, że opinia ta nie zawiera informacji o jakichkolwiek niechlubnych historycznie incydentach z udziałem [...] jako całości albo poszczególnych jej żołnierzy, polegających na szerzeniu i afirmacji komunizmu oraz zwalczaniu ruchu niekomunistycznego podziemia w ramach utrwalania władzy ludowej w latach 1944-1990 czy szerzeniu idei komunizmu w jakiejkolwiek innej formie.

Skarżąca stwierdziła, że samo istnienie formacji wojskowej w składzie armii polskiej utworzonej w Związku Radzieckim nie jest przejawem propagowania komunizmu, symbolizowania komunizmu, albo innego ustroju totalitarnego, jego gloryfikacji albo upamiętniania. W opinii nie wykazano, że w składzie osobowym jednostki, niezależnie od narodowości, uczestniczyli komuniści i że ów skład osobowy był kiedykolwiek odbierany w opinii publicznej jako przykład komunistycznej aktywności żołnierzy, afirmacją takich poglądów politycznych i ustrojowych tych żołnierzy.

Gmina wskazała, że jednostka ta nie była narzędziem komunistycznej opresji w rodzaju wojskowych jednostek NKWD czy KBW w latach 1944 - 1948 (okresie tzw. utrwalania władzy ludowej i ustroju komunistycznego w Polsce).

Skarżąca stwierdziła, że sam fakt dysponowania przez jednostkę uzbrojeniem produkcji radzieckiej także nie pozwala na postawienie tezy, że przez to propagowano komunizm.

Wskazała ona, że szlak bojowy jednostki wojskowej również nie jest przejawem gloryfikacji komunizmu, jego szerzenia czy symbolizowania albowiem jest on wynikiem decyzji sztabów wojskowych prowadzących działania wojenne na określonym terytorium i ma wyłącznie odniesienie do roli jednostki w tych działaniach, będąc ideologicznie obojętnym. Żołnierze ww. jednostki walczyli wyłącznie z okupantem niemieckim.

Gmina zarzuciła, że całkowicie niezasadne w wyżej wymienionym kontekście jest użycie przez Wojewodę jako argumentu na rzecz komunistycznej proweniencji jednostki i poglądów jej żołnierzy, faktu uczestnictwa jednostki w dostawach dla powstańców warszawskich, którzy opowiadali się przeciwko ustrojom totalitarnym, w tym komunizmowi, co było także powodem wybuchu Powstania Warszawskiego. Zdaniem skarżącej, jaskrawo krzywdzące i nieudowodnione jest zarzucanie żołnierzom [...] cynizmu polegającego na tym, że celowo dokonywali oni zrzutów o których wiedzieli, że nie będą przydatne powstańcom. Decyzja o tym co i jak będą zrzucać powstańcom leżała poza ich kompetencjami wojskowymi i politycznymi. Wywodzenie stąd, że był to objaw propagowania przez jednostkę wojskową jako taką albo jej żołnierzy komunizmu i jego symboliki jest niezasadne.

Skarżąca podkreśliła, że nazwa jednostki – [...]odnosi się do miejsca narodzin polskiego lotnictwa po okresie zaborów i niewątpliwie nie ma związku z ideologią komunizmu.

Gmina wskazała, że w piśmie z dnia 26 kwietnia 2019 r. Rada Szkoły wyraziła jednoznaczna opinię sprzeciwiającą się decyzji Wojewody i krytykującą ją, jako podjęta z pobudek pozamerytorycznych, w sprzeczności z ustawą.

Skarżąca ponadto zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez uchybienie terminowi do wydania zarządzenia zastępczego. Wskazała, że ustawa o zakazie propagowania komunizmu weszła w życie w dniu 2 czerwca 2016 r., a w art. 6 nakazywała dokonanie jednostkom samorządu terytorialnego zmian nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób w terminie 12 miesięcy od daty wejścia w życie tej ustawy czyli do dnia 2 września 2017 r. Skarżąca przytoczyła treść przepisu art. 6 ust. 2 ustawy, który stanowi, że w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ww. ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Wskazała ona, że z przepisów tych wynika, że zarządzenie zastępcze Wojewody w sprawie zmiany nazwy szkoły, winno było zostać wydane najpóźniej do dnia 2 grudnia 2017 r., a wydanie go w dniu 18 kwietnia 2019 r. nastąpiło po upływie ustawowego terminu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, kwestionując zawarte w skardze zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru skutkuje, zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., uchyleniem tego aktu.

Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Oceniając zaskarżony akt z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza on prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego,

Przedmiotem niniejszej sprawy była kontrola zgodności z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia 18 kwietnia 2019 r., nadającego Szkole Podstawowej nr [...] w M. nazwę Szkoła Podstawowa nr [...] w M..

Materialnoprawną podstawę przedmiotowego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca".

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobligowany był rozważyć dopuszczalność skargi.

Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy, do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), które przewidują możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od jego doręczenia, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 1 i 4).

Wymogi te zostały w niniejszej sprawie spełnione wobec wniesienia skargi w dniu 17 maja 2019 r., a więc w terminie 30 dni od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z 18 kwietnia 2019 r. oraz podjęcia przez Radę Miasta. w dniu 13 maja 2019 r. uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Ocena dopuszczalności skargi winna być dokonana także w świetle unormowania art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku.

W ocenie Sądu art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie może być interpretowany w sposób literalny, zamykający jednostce samorządu terytorialnego drogę do poddania dotyczącego jej zarządzenia zastępczego kontroli sądowej.

Literalna wykładnia tego unormowania, skutkująca przyjęciem niedopuszczalności skargi jednostki samorządu terytorialnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest bowiem sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji. Prowadzi ona do pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej im przez art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. Jednostka samorządu terytorialnego byłaby bowiem pozbawiona ochrony sądowej w przypadku niedokonania w wyznaczonym ustawą 12-miesięcznym terminie zmiany nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych powiatu, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, z powodu uznania przez organ samorządu terytorialnego, że brak jest w ogóle podstaw do zastosowania przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Konstytucja RP w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Regulacje te powtarzają, w odniesieniu do samorządu gminnego, będącego jedną z form samorządu terytorialnego, przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Samodzielność gminy wynikająca z powyższych przepisów uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznej, jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Jest też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w formie referendum lokalnego. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa. Korelatem nadzoru nad samodzielnością samorządu gminnego jest gwarancja jej ochrony sądowej zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie przewiduje wyjątków od kreowanej w nim zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie odsyła także do ustaw szczególnych, które mogłyby ograniczać tę zasadę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. III SA/Gd 333/18)

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 29 maja 2019 r. sygn. II OSK 364/19, art. 165 ust. 2 Konstytucji podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu. Tożsamy pogląd został wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego wyrażony w z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 49/98.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, w świetle którego wykładnia art. 6c ustawy nie może prowadzić do tego, że chociażby jeden z wymienionych elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a organem nadzoru nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 3260/18; z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 2882/18).

W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 2653/18 i z dnia 13 listopada 2018 r.sygn. II OSK 2207/18 wskazano, że przepis art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017 r. nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze. Ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania w wyznaczonym ustawą 12-miesięcznym terminie zmiany nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych powiatu, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu.

Z powyższym stanowiskiem judykatury korespondują poglądy wyrażane w tym zakresie w piśmiennictwie, w ramach których zauważa się dodatkowo, że skonstruowanie normy art. 6c ustawy przy użyciu zwrotu normatywnego "brak możliwości wykonania obowiązku" jest zwrotem na tyle nieprecyzyjnym, że stanowi przykład naruszenia zasad przyzwoitej legislacji (K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, Warszawa 2018, s. 354). W orzecznictwie wskazywano, że sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" nie jest jednoznaczne i winno być wykładane w sposób, zgodnie z którym obejmuje ono także przyczynę jaką jest przekonanie jednostki samorządu terytorialnego, że dana nazwa nie upamiętnia osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani nie propaguje takiego ustroju w inny sposób (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. III SA/Łd 506/19).

Z przepisu art. 6c ustawy wynika, że skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Dla spełnienia dyspozycji tego przepisu zaistnieć musi najpierw sytuacja, w której powstał obowiązek, o jakim jest mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Obowiązek zmiany nazwy powstaje jedynie w przypadku, gdy dana nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Zatem, jeżeli dana nazwa obiektywnie nie jest nazwą propagującą komunizm, nie mamy do czynienia z powstaniem obowiązku jej zmiany. Zawarte w art. 6c ustawy ograniczenie wniesienia skargi nie może zatem dotyczyć sytuacji w jakich, w świetle przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, obowiązek zmiany nazwy w ogóle nie powstał. Jedynie taka wykładnia zapewnia konstytucyjnie zagwarantowaną sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga podlegała zatem merytorycznego rozpoznaniu.

Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącej dotyczący wydania zarządzenia zastępczego po terminie.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, winny być zmienione w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy, w przypadku niewykonania przez właściwy organ wynikającego z ustawy obowiązku zmiany nazwy, wojewoda mógł wydać zarządzenie zastępcze dotyczące nadania nazwy zgodnej z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1.

Ustawa o zakazie propagowania komunizmu weszła w życie w dniu 2 września 2016 r. i jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane były do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 2 września 2017 r. Wojewoda w przypadku niewykonania tego obowiązku mógł wydać zarządzenie zastępcze w terminie do 2 grudnia 2018 r. Mocą art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 22 czerwca 2017 r. wprowadzono nowe terminy dla powyższych czynności, bowiem w myśl tego przepisu, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego albo związku metropolitalnego zmienić winien w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, a przepisy art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 6 ust. 2-4 ustawy zmienianej stosuje się odpowiednio. Ustawa zmieniająca weszła w życie 21 października 2017 r., zatem termin dla jednostki samorządu terytorialnego do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy ustalony został do 21 października 2018 r., natomiast dla organu nadzoru do 21 stycznia 2019 r.

Kontrolowane zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu 18 kwietnia 2019 r. Niemniej jednak w ustawie przewidziano instytucję zawieszenia biegu terminu do wydania zarządzenia zastępczego. Z art. 6 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy wynika, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1, a opinia ta jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody, przy czym oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu. Przed upływem terminu do wydania zaskarżonego zarządzenia, w dniu 11 stycznia 2019 r., organ nadzoru wystąpił o wydanie opinii do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu, pismo to zostało doręczone IPN w tym samym dniu, a oczekiwanie na opinię wstrzymało bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego. Opinia IPN doręczona została organowi w dniu 11 kwietnia 2019 r. i w tej dacie rozpoczął bieg dalszy 10-dniowy okres pozostały do upływu terminu. Upłynął on w dniu 21 kwietnia 2019 r.

Zatem zarządzenie zastępcze z dnia 18 kwietnia 2019 r. zostało wydane w terminie.

Ocena zasadności skargi wymagała rozważenia zaistnienia przesłanek zastosowania ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy, za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia generalną zasadę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty wymienione zostały sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowe z dnia z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U z 2017 r. poz. 649 ze zm.) szkole nadaje imię organ prowadzący szkołę na wniosek rady szkoły, a w przypadku braku rady szkoły – na wspólny wniosek rady pedagogicznej rodziców i samorządu uczniowskiego. Zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych, co do zasady, należy do zadań własnych gmin, co wynika z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 poz. 996 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym.

Realizując swe uprawnienia w tym zakresie, gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności. Samodzielność gminy jest nie jest przy tym absolutna. Może być ona ograniczona ustawami, a ingerencja ustawodawcy w tę samodzielność powinna odpowiadać wymogom proporcjonalności i zmierzać do realizacji konstytucyjnie usprawiedliwionych celów. Ingerencja ta wymaga ponadto dochowania koniecznej precyzji i zupełności sformułowań tak, aby ograniczenia samodzielności gmin nie mogły być interpretowane rozszerzająco ( Ł. Złakowski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2011, s. 13).

Granice tej swobody wyznacza prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice. Zakaz propagowania komunizmu jest niewątpliwie celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu. Przepis art. 256 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Nadto Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204 ze zm.) penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa.

Skoro Konstytucja RP zabrania odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustrojów totalitarnych, a niewątpliwie komunizm do takich ustrojów należy, uznać należy, że spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych dla nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania przez władzę samorządową tego ustroju. Niemniej przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z legitymowanym konstytucyjnie celem, którym jest eliminowanie z przestrzeni publicznej zjawisk, które mogą być określone jako propagowanie komunizmu.

W orzecznictwie podkreśla się, że regulacje ustawy o zakazie propagowania komunizmu mają charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe uprawnienie jednostek samorządu do nadawania i zmian nazw jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym także szkół, których organem założycielskim jest gmina.

Bezpośrednia ingerencja organu nadzoru w sferę kompetencji samorządu powiatu ma charakter wyjątkowy i zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska propagowania komunizmu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. III SA/Łd 506/19).

Uznanie danej nazwy za symbolizującą komunizm wymaga wykazania, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy taka nazwa jest czytelna i rozpoznawalna można przyjąć, że stanowi ona "znak" danej idei, czy systemu. Dopóki nazwa nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty samorządowej znaku idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. IV SA/Po 752/18 i z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Po 113/18, WSA w Łodzi z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. III SA/Łd 260/18, WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. III SA/Gd 126/18).

Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl jakieś pojęcie, czynność przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński. Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, W-wa 1978, s. 936). Postaciami symbolicznymi dla komunizmu są jego współtwórcy lub prominentni działacze bowiem ich rola w tworzeniu i utrzymywaniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie. Nie symbolizują natomiast komunizmu osoby fizyczne lub inne podmioty wprawdzie związane z tym systemem, które jednak współcześnie nie są rozpoznawalne w kręgach społecznych w tym charakterze. Propagowanie danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla opinii społecznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. III SA/Gd 126/18).

Zarządzenie zastępcze obok rozstrzygnięcia nadzorczego jest środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Celem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, lecz jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Zarządzenie zastępcze, stanowiące ingerencją w kompetencje organu samorządu terytorialnego, którego samodzielność chroni art. 16 i 165 ust. 2 Konstytucji RP jest więc środkiem ostatecznym i powinno być stosowane przy poszanowaniu standardów samorządnego i samodzielnego administrowania w gminach (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. III SA/Łd 506/19).

Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Ustawodawca powierzył wydanie opinii podmiotowi wyspecja-lizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - Dz. U. z 2018 r., poz. 2032 ze zm.). Zadania nałożone na IPN w ustawie, zobowiązują tą jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej.

Przepisy ustawy nie nadają opinii IPN wiążącego charakteru. Jest ona dowodem w sprawie i winna podlegać ocenie organu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2019 r. sygn. II OSK 389/19, opinia IPN jest stanowiskiem wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Opinia ta nie wiąże organu nadzoru, organ ten zobowiązany jest przy podejmowaniu rozstrzygnięcia opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa spełnia przesłankę art. 1 ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 wyjaśnienia w opinii, a następnie w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego wymaga, dlaczego określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Opinia IPN powinna w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku szkoły, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. Uzasadnienie opinii winno zawierać przesłanki, jakimi kierowała się osoba sporządzającą opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawartych w opinii wniosków. Stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii powinny wynikać z konkretnych ustalonych zdarzeń mających oparcie w materiale dowodowym lub faktach powszechnie znanych.

W opinii IPN sporządzonej w niniejszej sprawie nie wykazano by nazwa [...] była nazwą propagującą komunizm.

IPN w opinii z dnia 8 kwietnia 2019 r. przedstawił sposób powstania, skład narodowościowy i szlak bojowy tej jednostki, w tym udział w dokonywaniu zrzutów w czasie Powstania Warszawskiego. Po przywołaniu faktów historycznych w opinii wskazano, że w ocenie IPN, w świetle przytoczonych faktów historycznych nie ulega wątpliwości, iż nazwa Szkoły Podstawowej nr [...] upamiętnia formację wojskową symbolizującą komunizm, była to formacja utworzona przez Zygmunta Berlinga, mianowanego przez Stalina dowódcę polskich jednostek przy Armii Czerwonej, składająca się głównie z pilotów sowieckich.

Strona skarżąca słusznie zarzuciła, że opinia ta nie zawiera w swojej treści żadnych faktów historycznych, które można by zakwalifikować jako szerzenie idei totalitarnego państwa komunistycznego przez nazwę odwołującą się do historii ruchu komunistycznego, czy też przez wydarzenia, które byłyby udziałem żołnierzy wcielonych do tej jednostki. Opinia nie zawiera informacji o jakichkolwiek niechlubnych historycznie incydentach z udziałem [...]albo poszczególnych jej żołnierzy, polegających na szerzeniu i afirmacji komunizmu oraz zwalczaniu ruchu niekomunistycznego podziemia w ramach utrwalania władzy ludowej czy szerzeniu idei komunizmu w jakiejkolwiek innej formie.

Żadna ze wskazanych w opinii okoliczności nie świadczy o symbolizowaniu przez [...] idei komunistycznych.

Samo istnienie formacji wojskowej w składzie armii polskiej utworzonej w Związku Radzieckim nie jest przejawem propagowania komunizmu ani innego ustroju totalitarnego. W opinii nie wykazano, że w składzie osobowym jednostki, niezależnie od narodowości, uczestniczyli komuniści i że działania żołnierzy tej jednostki były kiedykolwiek odbierane w opinii publicznej jako przykład aktywności komunistycznej. Jednostka ta nie była narzędziem komunistycznej opresji w rodzaju wojskowych jednostek NKWD czy KBW w okresie tzw. utrwalania władzy ludowej i ustroju komunistycznego w Polsce w latach 1944 – 1948, a żołnierze tej jednostki walczyli z wyłącznie okupantem niemieckim. Ani sposób powstania, ani mieszany polsko- radziecki skład osobowy, ani fakt dysponowania przez jednostkę uzbrojeniem produkcji radzieckiej, ani szlak bojowy tej jednostki nie czynią jej symbolem komunizmu. Argumentu na rzecz komunistycznej proweniencji jednostki i poglądów jej żołnierzy, nie stanowi także sposób dokonywania zrzutów w czasie Powstania Warszawskiego. Autor opinii nie wykazał, by decyzje w tym zakresie leżały w ramach kompetencji żołnierzy tej jednostki, a swoje ustalenia w tym zakresie oparł na relacji jednej osoby, zawartej w publikacji IPN.

Przedstawiona w uzasadnieniu opinii teza, że nazwa jednostki wojskowej [...] symbolizuje komunizm nie znajduje uzasadnienia w treści opinii. Opinia nie wskazuje, w jaki sposób nazwa ta symbolizuje komunizm i kojarzy się w powszechnym odbiorze z jego propagowaniem.

Organ nadzoru w kontrolowanym zarządzeniu zastępczym pozytywnie ocenił opinię IPN, ograniczając się do przytoczenia faktów i wniosków zawartych w tej opinii. Wskazać należy, że obowiązki IPN, jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę. Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalniał organu z badania, czy spełnia ona wymogi prawa, czy nie jest ona oceną gołosłowną, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy, czy wykazuje, że faktycznie dana nazwa lub postać symbolizuje bądź propaguje komunizm (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. III SA/Gd 126/18, WSA w Poznaniu z 22 marca 2018 r., sygn. IV SA/Po 158/18 i z dnia 10 maja 2018 r., sygn. II SA/Po 117/18, WSA w Łodzi z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. III SA/Łd 100/18, WSA w Olsztynie z dnia 5 maja 2018 r., sygn. II SA/Ol 94/18). W niniejszej sprawie Wojewoda nie poczynił ustaleń i rozważań uzasadniających uznanie, że nazwa [...] stanowi symbol komunizmu.

Wojewoda podejmując działania na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy winien wykazać, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. O symbolizowaniu lub propagowaniu komunizmu w przypadku nazwy szkoły można by mówić, gdyby w tym kontekście była ona rozpoznawana w Polsce, jak i wśród mieszkańców Gminy M., czemu przeczy załączone do akt pismo Rady Szkoły w sprawie zachowania dotychczasowego imienia szkoły, przedstawiające argumentację związaną z krzewieniem patriotyzmu poprzez pamięć o lotnikach walczących na frontach II wojny światowej, kultywowaniem tradycji lotnictwa polskiego oraz bezpośrednimi związkami szkoły z lotnikami z bazy [...], wywodzącego się z [...]. W piśmie tym działania zmierzające do zmiany nazwy oceniono jako niesprawiedliwe i niemoralne. (k. 19 akt). Zdaniem Sądu, w sprawach tego rodzaju należy zwracać uwagę na głos lokalnej społeczności, która deklarując przywiązanie do nazwy, wykazuje jednocześnie względy i historyczne uwarunkowania przemawiające za jej pozostawieniem. Kwestię tę pominięto zarówno w opinii IPN, jak i w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano, aby nazwa [...]symbolizowała komunizm. Przywołane w opinii i powtórzone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym informacje dotyczące warunków oraz działań wojennych tej jednostki nie pozwalają - wbrew lakonicznemu twierdzeniu zawartemu w opinii IPN - na przypisanie nazwie tej jednostki przymiotu symbolu ustroju totalitarnego.

Zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza zatem art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, co w świetle art. 148 p.p.s.a. uzasadniało jego uchylenie.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania w wysokości 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 poz. 1804 ze zm.).

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.