Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1728/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Dzielnicy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 652/17 w sprawie ze skargi A.O. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 652/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.O. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...][...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Zarząd Dzielnicy [...][...], dalej jako "Zarząd", uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., działając na podstawie § 26 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. Woj. [...][...][...]), skreślił A.O. z listy osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...], z powodu zmiany okoliczności dotyczących warunków mieszkaniowych i bytowych.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że poprzednie zakwalifikowanie do najmu lokalu miało miejsce z innego (poprzedniego) adresu zamieszkiwania, tj. z ul. [...]. Wnioskodawczyni została wówczas zwolniona z kryterium powierzchniowego, poprzez zastosowanie § 5 ust. 2 pkt. 3 ww. uchwały. Uwzględnieniu podlegał wówczas stan zdrowia wnioskodawczyni, który pozostawał w związku z trudnymi warunkami mieszkaniowymi wynikającymi z konfliktu z ojcem. A.O. po zakwalifikowaniu jej do najmu lokalu zmieniła swój adres zamieszkiwania na wynajmowany lokal nr [...] przy ul. [...]. Lokal ten składa się z 3 pokoi, o powierzchni użytkowej 52,91 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 35,58 m2. Na jedną osobę przypada 11,86 m2 powierzchni łącznej pokoi pomimo, że zgodnie z pismem zarządcy budynku, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" do opłat zgłoszone są tylko 2 osoby (faktycznie w lokalu zamieszkują 3 osoby, co potwierdzają jego właściciele). Wnioskodawczyni zamieszkuje pod tym adresem od dnia 1 października 2008 r., gdzie była współnajemcą przedmiotowego lokalu. Od dnia 1 października 2013 r. figuruje jako samodzielny najemca lokalu. Tym samym zamieszkiwanie w takim lokalu, do którego wnioskodawczyni ma tytuł prawny, nie można uznać za trudne warunki lokalowe. Nie można również stwierdzić, że wnioskodawczyni ma niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Organ wskazał, że zgodnie z § 26 ust. 4 w związku z § 22 ust. 2 pkt 3 cyt. uchwały nie stwierdzono, aby trudna sytuacja zdrowotna pozostawała w związku z warunkami mieszkaniowymi, ponieważ zwolnienia z kryterium powierzchniowego dokonano w oparciu o stan zdrowia strony, wynikający z konfliktu z ojcem i dotyczył poprzedniego adresu zamieszkiwania. Nadto średni miesięczny zadeklarowany dochód wnioskodawczyni, z ostatnich 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, wyniósł 318,37/os. Dodatkowo otrzymuje ona zasiłki celowe z Ośrodka Pomocy Społecznej.

W dniu [...] marca 2017 r. A.O. złożyła skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", uznał, że organ wydając skarżoną uchwałę, dokonał błędnej subsumcji § 5 ust. 3 lita a i c uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r., do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd I instancji przytoczył treść wskazanego przepisu uchwały, po czym wskazał, że z materiału dowodowego zebranego przez organ w sprawie wynika, że A.O. jest osobą niepełnosprawną. Niepełnosprawność jest związana zarówno z przemocą domową, jak i niepewnością, co do sytuacji lokalowej. Nadto z akt sprawy wynika, że jej trudna sytuacja lokalowa ma związek z doznaną przemocą domową. Skarżąca mieszkając w lokalu rodziców narażona byłaby na akty przemocy ze strony ojca, których już doświadczała w przeszłości i które miały wpływ na stan jej zdrowia. Zatem w ocenie WSA wnioskodawczyni spełnia przesłanki, od których uzależniona jest możliwość korzystania z lokali znajdujących się w gminnym zasobie mieszkaniowym. Stąd treść skarżonej uchwały należy uznać za odbiegającą od ustalonego stanu faktycznego i istniejącego stanu prawnego. Skarżąca wynajmuje tylko jeden pokój w lokalu mieszkalnym składającym się z trzech pokoi. Pozostałe pokoje są wynajmowane przez inne współlokatorki. Taki najem ze swej istoty posiada charakter tymczasowy.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisów § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a i c uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r., wobec czego zaszły podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się Zarząd, który wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj. § 5 ust. 2 pkt 3) lit. a) i c) nr [...] poprzez błędną jego wykładnię polegającą na ustaleniu, że skarżąca spełnia przesłanki, od których uzależniona jest możliwość korzystania z lokali znajdujących się w gminnym zasobie mieszkaniowym, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pomimo stwierdzonej niepełnosprawności i zamieszkiwania w lokalu z innymi osobami skarżąca nie pozostaje w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej, a tym samym uzasadnione było podjęcie uchwały o skreśleniu ww. z listy osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta [...];

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 147 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchwała nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy ocena dowodów zgormadzonych w sprawie po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 1 czerwca 2016 r. uzasadniała ustalenie, że skarga wniesiona w tej sprawie była bezzasadna, a uchwała zarządu Dzielnicy adekwatna do poczynionych ustaleń faktycznych i stanu prawnego.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 147 § 2 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter kompetencyjny i wynikowy, gdyż jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź procedury, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to, że, przepis ten, podobnie jak art. 151 p.p.s.a., nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Po drugie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. § 5 ust. 2 pkt. 3) lit. a) i c) uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009r., poprzez błędną jego wykładnię. Otóż przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. W takim przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Autor skargi kasacyjnej musi więc wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autorowi nie chodziło o zarzut nieprawidłowej wykładni zastosowanego przepisu i nie przedstawił on w tym zakresie stosownej argumentacji. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje na to, że stronie skarżącej kasacyjnie, w kontekście wyżej przywołanego zarzutu, chodziło o zarzut niewłaściwego zastosowania § 5 ust. 2 pkt. 3) lit. a) i c) uchwały nr [...]. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona skarżąca kasacyjnie zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego w ustalonym stanie faktycznym wskazany przepis nie znajduje zastosowania. Wprawdzie ten zarzut – tj. niewłaściwego zastosowania przepisu - nie został wyraźnie sformułowany w skardze kasacyjnej, lecz jest możliwe jego zrekonstruowanie z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że w istocie skarżący kasacyjnie zarzuca niezasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przez Sąd I instancji wskutek niewłaściwego zastosowania przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej w odniesieniu do przyjętego w sprawie stanu faktycznego.

W kontekście tego zarzutu podzielić należy stanowisko Sadu I instancji skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Jak wynika z brzmienia § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) i c) zaskarżonej uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane także osobom pozostającym w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej m.in. niepełnosprawność wnioskodawcy, czy też udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela. W realiach niniejszej sprawy wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego (którego strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie kwestionuje, ale wręcz przyznaje) przesłanki te zostały spełnione przez A.O. Skarżąca składając pierwotny wniosek wykazała, że spełnia warunki do zawarcia z nią umowy o najem lokalu z zasobu mieszkaniowego [...], stąd jej umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu socjalnego uchwałą z [...] czerwca 2008 r. Określenie, że postanowień § 4 pkt 1 uchwały z [...] lipca 2009r., nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], nie stosuje się do osób "pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej: (...) niepełnosprawność wnioskodawcy oraz istniejącą udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie" należy rozumieć w ten sposób, że uchwałodawca nakazuje brać pod uwagę "wyjątkowo trudną sytuację zdrowotną, rodzinną lub społeczną" (§ 5 ust. 2 pkt 3, a także § 7 ust. 1 pkt 8 uchwały z 9 lipca 2009 r.), która może zostać rozwiązana lub poprawiona na skutek poprawy warunków mieszkaniowych, w trybie art. 4 ust. 2, art. 21 ust. 3 i art. 23 ust. 2 z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1610, dalej u.o.l.). Zwracał na to uwagę NSA już w swoim wyroku z 1 czerwca 2016r., sygn. akt I OSK 234/16. Otóż rozpatrywanie "pozostawania w związku z warunkami mieszkaniowymi" nie można w tym przypadku odnosić wyłącznie do obecnego zamieszkiwania przez A.O. w jednym pokoju wynajmowanym w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], które ma charakter tymczasowy, ale należy również odnosić do możliwości powrotu i warunków zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], którego właścicielem jest jej ojciec. Obecny pobyt A.O. w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] jest właśnie spowodowany koniecznością opuszczenia mieszkania przy uI. [...] w [...] ze względu na pogarszający się jej stan zdrowia spowodowany dramatyczną sytuacją domową związaną z przemocą i niepełnosprawnością. Niepełnosprawność skarżącej, jej zły stan zdrowia i przemoc psychiczna ze strony ojca były właśnie przyczyną wyprowadzenia się w marcu 2008 r. z mieszkania ojca. Skarżąca była osobą niepełnosprawną już w dacie podjęcia uchwały z [...] czerwca 2008 r. nr [...] . Z orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2011 r., k-83 akt administracyjnych) i jak wynika z dołączonych do akt opinii specjalistów wynika, niepełnosprawność nadal istnieje, a co więcej posiada nawet pewne cechy trwałości i jest związana zarówno z przemocą domową, jak i niepewnością strony, co do jej sytuacji lokalowej (k-169, 166-167 akt administracyjnych). Z wywiadu z dnia [...] marca 2008 r. części C wynikało, że skarżąca przeszła 3 operacje; nadto wnioskodawczyni już w tym wywiadzie wskazała na przemoc psychiczną ze strony ojca, a co znalazło odzwierciedlenie w opiniach OPS. Niewątpliwie zatem obecny stan A.O. wiązać należy nie tylko z warunkami mieszkaniowymi lokalu, w którym aktualnie przebywa, ale także z warunkami mieszkaniowymi w lokalu, który musiała opuścić. Dopiero wówczas można w sposób prawidłowy odczytać kontekst związku trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i społecznej wynikającej z niepełnosprawności i udokumentowanej przemocy z warunkami mieszkaniowymi. Inaczej, przy wąskim rozumieniu tych przesłanek, jakie prezentuje strona skarżąca kasacyjnie, wnioskodawczymi musiałaby wrócić do mieszkania przy ul. [...] w [...], narażając się na akty przemocy ze strony ojca, których już doświadczała i które miały bezpośredni wpływ na stan jej zdrowia, aby nadal pozostawać na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...].

Słusznie zatem WSA uznał, że A.O. spełnia przesłanki, od których uzależniona jest możliwość korzystania z lokali znajdujących się w gminnym zasobie mieszkaniowym.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art.254 § 1 w zw. z art. 258-262 p.p.s.a.