Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 184/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7, pkt 7a, art. 9, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1, art. 83
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 12, par. 97 ust. 1, par. 136 ust. 2, ust. 11
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz- spr. Protokolant St. Insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez C. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 lutego 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 24 września 2014 r., nr [...], nakazującą C. G. odłączenie od przewodu kominowego pieca c.o. wraz z zamurowaniem otworu w kominie po odłączeniu w trybie natychmiastowym (zgodnie z art. 108 K.p.a.).

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie Nyskim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z wymianą pieca c.o. oraz przebudową centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym w [...] nr [...], o czym pismem z dnia 4 lipca 2014 r. zawiadomił strony postępowania, tj. A. G. oraz A. K.

Następnie, opisaną na wstępie decyzją z dnia 24 września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, powołując się na przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1004 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 108 § 1 K.p.a., nakazał C. G. odłączenie od przewodu kominowego pieca c.o. wraz z zamurowaniem otworu w kominie po odłączeniu, w trybie natychmiastowym. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 14 sierpnia 2014 r. w budynku mieszkalnym w [...] nr [...] ustalono, iż w łazience na parterze zostały odcięte piony instalacji c.o., a w dniu 9 września 2011 r. przez C. G. został w pomieszczeniu piwnicznym zamontowany kocioł c.o. o mocy 20 kW. Do tego czasu w budynku istniał układ centralnego ogrzewania zrealizowany w latach 70-tych. Organ stwierdził, że C. G. wykonała roboty budowlane polegające na wymianie pieca c.o. na paliwa stałe oraz odcięciu instalacji piętra budynku, przy czym piec jest zlokalizowany w pomieszczeniach piwnicznych o wymiarach 3,05 m × 1,82 m oraz 0,9 m × 0,7 m i wysokości 1,78 m, a pomieszczenie kotłowni nie posiada oświetlenia ani drzwi oraz wentylacji wywiewnej, zaś kratka wentylacji wywiewnej umieszczona jest w korytarzu połączonym z kratką schodową. Zdaniem organu, zachodzi niezgodność z przepisami Polskiej Normy PN-87/B02411 "Kotłownie wbudowane na paliwo stałe - wymagania", dopuszczających instalowanie kotłów c.o. w pomieszczeniach o wysokości co najmniej 1,9 m pod warunkiem poprawnej wentylacji. Organ wyjaśnił, że brak było podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 ani art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż doprowadzenie budynku do poprawności technicznej i prawnej wymusza ingerencję w substancję budynku (budowa nowego komina i przebudowa piwnicy), co wykracza poza zakres uprawnień organu. Nie ma również możliwości przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż poprzednie rozwiązanie było również niezgodne z przepisami. Uzasadniając nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ wskazał, że nieprawidłowości w postaci złej wentylacji i niewłaściwych parametrów pomieszczenia piwnicznego, a także braku wpustu podłogowego, przy eksploatacji kotła stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Końcowo organ zaznaczył, że nie jest właściwy do rozstrzygania sporów pomiędzy współwłaścicielami i ustalania szczegółowego sposobu utworzenia dwóch instalacji centralnego ogrzewania, które to sprawy - wobec braku porozumienia pomiędzy stronami - powinny być rozstrzygane przed sądem powszechnym.

W odwołaniu od tej decyzji C. G., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a także art. 7, 77, 107 § 1 i 3 K.p.a. Podniosła, że pomieszczenie kotłowni odpowiada warunkom techniczno-budowlanym oraz Polskiej Normie. Zakwestionowała też stanowisko, że remont instalacji centralnego ogrzewania wymagał uzyskania pozwolenia na budowę oraz stwierdziła, że brak było przesłanek do zastosowania przez organ art. 108 § 1 K.p.a., gdyż zastosowała się do wcześniejszych zaleceń organu w prowadzonym postępowaniu naprawczym, przez co doprowadziła remontowany obiekt do stanu, który nie zagrażał życiu i zdrowiu innych osób. Poza tym zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji poprzez uznanie, że Polskie Normy stanowią regulację "o obligatoryjnym charakterze stosowalności", a także stanowi naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazała też, że z uwagi na datę powstania spornej instalacji, ocena jej zgodności powinna być dokonywana przez pryzmat norm obowiązujących w latach 70-tych. Do odwołania dołączyła opracowanie wykonane w październiku 2014 r. przez inż. J. L. - A, zatytułowane "Ekspertyza - orzeczenie techniczne o stanie technicznym i zgodności z przepisami pomieszczenia z kotłem centralnego ogrzewania oraz instalacji gazowej". Wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Po rozpatrzeniu tego odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 6 lutego 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania i wyjaśnił, że w ramach wcześniej prowadzonego postępowania, wszczętego na skutek interwencji A. K., w przedmiocie samowolnie wykonanych przez C. G. robót budowlanych polegających na montażu nowego pieca centralnego ogrzewania w piwnicy, przebudowie instalacji centralnego ogrzewania oraz zajęcia przewodów kominowych, organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 24 marca 2014, nr [...], którą nakazał C. G. i A. K. - współwłaścicielkom budynku mieszkalnego w [...] nr [...], wstrzymanie użytkowania instalacji gazowej i instalacji centralnego ogrzewania oraz sporządzenie protokołu kontroli stanu technicznego instalacji, a także zlikwidowanie sztywnego połączenia dopuszczenia wody do pieca. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z 19 maja 2014 r., nr [...], od której nie wniesiono skargi. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wskazał, że w decyzji tej zajął stanowisko, którym jest związany, iż wykonane przez C. G. prace stanowią roboty budowlane w rozumieniu 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane w postaci przebudowy (art. 3 pkt 7a tej ustawy) i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego, według organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane wykonane w budynku mieszkalnym, związane z odcięciem instalacji centralnego ogrzewania dla pierwszego piętra, wymianą starego kotła o mocy cieplnej 10-12 kW i montażem nowego pieca centralnego ogrzewania o mocy cieplnej 20 kW, jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Prace te nie doprowadziły natomiast do zmiany charakterystycznych parametrów budynku. Organ zauważył, że po odcięciu instalacji centralnego ogrzewania C. G. zamontowała kocioł c.o. posiadający inne parametry. Organ odwoławczy wywiódł, że pozostałe roboty budowlane związane z przebudową instalacji centralnego ogrzewania można było - zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - wykonać po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. Taka kwalifikacja wykonanych robót budowlanych miała decydujący wpływ na kierunek postępowania i przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane w celu eliminacji stanu niezgodnego z prawem. Wobec zakończenia samowolnie wykonanych robót, brak było podstaw do zastosowania art. 50 ustawy Prawo budowlane i nakazania wstrzymania ich wykonywania. Rozważając możliwość zastosowania jednego ze sposobów rozstrzygnięcia postępowania naprawczego, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy stwierdził, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych obejmujących odcięcie instalacji centralnego ogrzewania dla pierwszego piętra, wymianę starego kotła o mocy cieplnej 10-12 kW i montaż nowego pieca centralnego ogrzewania o mocy cieplnej 20 kW oraz przebudowę instalacji centralnego ogrzewania, jest niemożliwe z uwagi na występujące niezgodności z prawem, których nie można usunąć. Skutkuje to wydaniem, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazu rozbiórki skierowanego do inwestora – C. G. Organ odwoławczy podkreślił, że pomieszczenie kotłowni c.o. na paliwo stałe jest w myśl definicji zawartej w § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.) pomieszczeniem technicznym, a wysokość piwnicy wynosząca 1,78 m narusza przepisy § 97 ust. 1 tego rozporządzenia, określającego wysokość pomieszczeń technicznych i gospodarczych na co najmniej 2 m. Tym samym, dostosowanie tego pomieszczenia do funkcji kotłowni było niemożliwe ze względu na trwałą wadę, której w żaden sposób nie da się naprawić. Poza tym organ wskazał na treść § 136 ust. 2 rozporządzenia, przewidującego, że pomieszczenia, w których instalowane są kotły, oraz pomieszczenia składu paliwa powinny odpowiadać wymaganiom w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe. Na tej podstawie organ stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak jest możliwości naprawy stwierdzonych niezgodności z prawem, tj. naruszeń przepisów rozporządzenia oraz Polskiej Normy PN-91/B-02413, co skutkuje rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej, organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z zasadami wyrażonymi w K.p.a., stan faktyczny sprawy został przez organ wyjaśniony w sposób dokładny i nie budzący wątpliwości, zaś uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że dołączona do odwołania ekspertyza potwierdza, że w pomieszczeniu piwnicznym zlokalizowany był kocioł centralnego ogrzewania o mocy 15-17 kW, który wymieniono na kocioł o mocy 20 kW. W opracowaniu tym wskazano ponadto, że powierzchnia pomieszczenia kotła oraz pomieszczeń sąsiednich bezpośrednio połączonych z pomieszczeniem kotła bez odcięcia drzwiami i innymi przegrodami wynosi 17,03 m2, wysokość pomieszczenia wynosi 1,78 m, stąd kubatura wynosi 30,31 m3, zatem pomieszczenie kotła odpowiada minimalnej wielkości pomieszczenia wynikającej z § 136 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia o warunkach technicznych i posiada własny przewód kominowy o wymiarach 14x14 cm, czyli zgodny z § 145 ust. 1 rozporządzenia oraz wentylację nawiewną i wywiewną. Minimalna wysokość pomieszczenia jest natomiast zgodna z PN-87/B-02411 "Kotłownie wbudowane na paliwo stałe". Oceniając te ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że wskazany przepis § 136 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia nie ma zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy on kotłów na paliwo stałe o mocy cieplnej do 10 kW, natomiast zamontowany kocioł ma moc cieplną 20 kW.

We wniesionej skardze C. G., nadal reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Powtórzyła podniesione wcześniej w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że remont instalacji c.o. wiązał się z koniecznością uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, oraz prawa procesowego - art. 7 § 1, 77 § 1, 107 § 1 i 3 oraz 108 § 1 K.p.a., wraz z argumentacją na ich poparcie. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 9 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podniosła, że prace związane z wymianą kotła i wykonaniu zabezpieczenia instalacji c.o. wymagały stanowiły - jak to wynika z opinii technicznej - remont obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt. 8 ustawy Prawo budowlane i o ile w świetle art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed zmianą wprowadzoną ustawa z 28 lipca 2005 r. wymagały pozwolenia na budowę, to po tej zmianie wymagają jedynie zgłoszenia. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywiodła, że instalacja c.o. jest częścią urządzenia budowlanego, na którego rozbiórkę nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie, natomiast organ odwoławczy akceptując stanowisko o braku możliwości przywrócenia stanu poprzedniego uczynił to z naruszeniem art. 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie rozważył możliwości zastosowania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, pomimo że był do tego uprawniony, a kompetencja ta wynika z art. 48 ustawy Prawo budowlane odczytywanego w powiązaniu z art. 83 tej ustawy. Poza tym podniosła, że przepis art. 108 § 1 K.p.a. nie może być interpretowany w sposób rozszerzający i nie wystąpiła sytuacja w nim opisana, gdyż zastosowała się do zaleceń wynikających z decyzji organu pierwszej instancji z dnia 21 i 24 marca 20014 r. i doprowadziła obiekt do stanu niezagrażającego życiu i zdrowiu, zaś z przedłożonej opinii wynika, że pomieszczenie kotłowni odpowiada wymogom technicznym, w tym Polskim Normom, a istniejąca instalacja c.o. posiada niezbędne zabezpieczenia. Niezależnie od tego wskazała, że w sprawie nie można zastosować art. 51 ustawy Prawo budowlane i podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego powinien stanowić art. 49b ust. 2 tej ustawy, gdyż piec c.o. jest budowlą, określoną w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i razem z instalacją stanowi obiekt budowlany, co wynika z art. 3 pkt 1b tej ustawy. Poza tym, uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podniosła, że A. K. wyprowadziła się z zajmowanego mieszkania w budynku i zaprzestała jego ogrzewania, przez co doprowadziła do zawilgocenia znacznej części pomieszczeń na parterze.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że podniesione w skardze zarzuty są bezpodstawne. W szczególności, inicjatywa rozważenia możliwości zastosowania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych leży po stronie inwestora, ewentualnie projektanta działającego na jego rzecz, natomiast zakres stwierdzonych samowolnie robót uzasadniał nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności i takie działanie leżało w interesie współwłaścicieli budynku, w tym również skarżącej.

W pismach procesowych z dnia 10 czerwca 2015 r. A. K., reprezentowana przez pełnomocnika - r. pr. M. O. oraz odrębnie przez ojca – T. K., wniosła o oddalenie skargi. Profesjonalny pełnomocnik stwierdził, że zasadne są ustalenia organu odnośnie zmiany parametrów użytkowych i technicznych obiektu, a zarzuty skargi są nietrafne i wskazywane w niej uchybienia nie miały miejsca. Podkreślił, że wyprowadzenie się A. K. było spowodowane odcięciem instalacji c.o., a rzeczywistym powodem zawilgocenia parteru budynku jest mycie samochodów ciężarowych na podwórku. Drugi z pełnomocników podniósł, że skarżąca dokonała zniszczenia istniejącej instalacji centralnego ogrzewania i samowolnie wymieniła piec tylko pod własne potrzeby, do ogrzewania tylko pomieszczeń na parterze, bez jakichkolwiek uzgodnień i doszło też do zawłaszczyła też kanały dymowe. Jako dowody wskazywał treść notatki spisanej na Komisariacie Policji oraz zeznań skarżącej w sprawie cywilnej. Wyjaśnił, że toczy się sprawa o zniesienie współwłasności, a skarżąca utrudnia pobyt w budynku. Odnośnie zagrzybienia wyjaśnił, że nie występowało ono przed rokiem 1973, kiedy nie było instalacji c.o., a pomieszczenia były ogrzewane tylko piecami kuchennymi. Do pisma dołączył obszerną dokumentację fotograficzną.

Na rozprawie strony podtrzymały stanowiska w sprawie.

Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych, polegających na odłączeniu od przewodu kominowego pieca c.o. oraz zamurowania otworu w kominie po odłączeniu. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, co oznacza w praktyce, że ustalenia organu odwoławczego są zbieżne z ustaleniami organu pierwszej instancji i nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły natomiast przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.). W realiach rozpoznawanej sprawy podstawowym zagadnieniem była prawidłowość zakwalifikowania wykonanych prac jako robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji c.o., gdyż przesądzało to o możliwości poddania tych robót ocenie organów nadzoru budowlanego. Kwalifikując wykonane roboty dostrzec należy, że nie wszystkie roboty budowlane mogą być bowiem przedmiotem zainteresowania i rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, ale tylko wskazane w ustawie Prawo budowlane i należące do właściwości tych organów.

Na zasadzie art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane obejmują budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, przy czym przez przebudowę, stosownie do art. 3 pkt 7a tej ustawy, należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Dostrzec przyjdzie, że w powołanym przepisie mowa jest o przebudowie obiektu budowlanego, co nie jest tożsame z pojęciem przebudowy instalacji wewnętrznych, którym komentowana ustawa się nie posługuje. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że rozbudowa lub przebudowa wewnętrznych instalacji obiektu budowlanego stanowi jego przebudowę tylko wówczas, gdy w wyniku takich prac dochodzi do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu (por. wyroki WSA w Krakowie z 31 października 2008 r., II SA/Kr 797/08 i z 13 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 193/12; wyrok WSA w Lublinie z 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 597/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2012 r., VIII SA/Wa 383/12, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko takie roboty będą też podlegały reglamentacji ustawy Prawo budowlane.

Na tle powyższego zaakceptować należy pogląd organów, że dochodzi do zmiany parametrów technicznych i użytkowych obiektu, jeśli - tak jak miało to miejsce rozpoznawanej sprawie - w następstwie robót budowlanych polegających na odcięciu dopływu ogrzewania do instalacji c.o. na piętrze budynku, stanowiącym własność A. K., ta część obiektu została praktycznie pozbawiona możliwości korzystania z instalacji decydującej o spełnianiu przez poszczególne części budynku przypisanej im funkcji. Tym samym roboty objęte postępowaniem, polegające na wymianie pieca i odcięciu od instalacji c.o. piętra budynku, a także zabezpieczeniu pieca i instalacji powinny być zakwalifikowane jako przebudowa instalacji c.o.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ostatnio wymienione przepisy zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, do których można przystąpić bez uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonana przebudowa stanowi roboty, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż nie zostały one wymienione wprost w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane wyłączających konieczność uzyskania takiego pozwolenia.

W związku z zarzutami skargi zauważenia wymaga przy tym, że skoro nastąpiło odcięcie od instalacji piętra budynku, to zdecydowanie nie było to odtworzenie stanu pierwotnego, a zatem prace te nie mogły stanowić - jak to wywodzi skarżąca - remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Według tego bowiem przepisu, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Dlatego też brak było podstaw, aby roboty wykonane przez skarżącą we wrześniu 2011 r. można było zakwalifikować do robót, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, jak wynika jednoznacznie z treści art. 3 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przebudowa nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, lecz stanowi inne niż budowa roboty budowlane. Z tych względów w sprawie nie mógł znajdować zastosowania wskazywany przez skarżącą tryb z art. 49b ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie wyłącznie do budowy obiektu budowlanego, a nie do robót budowlanych. Do tego rodzaju robót - innych niż budowa obiektu budowlanego, określonych w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane - mają natomiast zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 tej ustawy. Prawidłowo zatem organy dokonały oceny wykonanych już i zakończonych robót budowlanych w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W świetle dowodów zgromadzonych w sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca, będąca inwestorką spornych robót, przed ich wykonaniem nie uzyskała wcześniej pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Dla oceny legalności przedmiotowych robót nie ma znaczenia wskazywany w skardze fakt wykonania zaleceń organu wynikających m.in. z decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 marca 2014 r., która została wydana w ramach postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego i następnie została w toku instancji wyeliminowana z porządku prawnego przez organ odwoławczy decyzją z dnia 17 czerwca 2014 r. Organem właściwym w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jest natomiast organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 oraz art. 82 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest miejscowo właściwy starosta. Organem takim nie jest zatem organ nadzoru budowlanego w zakresie, w jakim dokonuje on kontroli zgodności zrealizowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa.

Z powyższych względów działania skarżącej, wykonane we wrześniu 2009 r. były bezprawne i wymagały reakcji organów nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia nielegalnych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć - jak zasadnie podkreślił organ odwoławczy - zastosowanie jednego z dwóch wzajemnie wykluczających się trybów postępowania określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. legalizację samowoli budowlanej, jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, albo rozbiórkę, jeżeli organ oceni, że nie ma takich możliwości.

Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że organy o charakterze inspekcyjnym powinny dysponować własną wiedzą specjalistyczną, niezbędną do dokonania oceny zgodności lub niezgodności obiektu z wymogami budowlanymi. Zwrócić należy też uwagę, że legalizacja samowoli budowlanej dokonywana jest na tle przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego.

W tych okolicznościach, zasadnym było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, rozważenie możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem musiało skutkować wydaniem nakazu ich rozbiórki. Podzielić przyjdzie stanowisko, że pomieszczenie piwniczne, w którym zlokalizowany jest kocioł c.o., nie odpowiada warunkom technicznym, jakie powinny spełniać pomieszczenia techniczne. Zgodnie z § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, pomieszczeniem technicznym jest pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku. Według § 136 ust. 2 rozporządzenia, kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 25 kW powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach technicznych zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń lub w innych pomieszczeniach, w których mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych. Skład paliwa powinien być umieszczony w wydzielonym pomieszczeniu technicznym w pobliżu kotła lub w pomieszczeniu, w którym znajduje się kocioł. Pomieszczenia, w których instalowane są kotły, oraz pomieszczenia składu paliwa powinny odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe. Nadto zgodnie z § 97 ust. 1 powołanego rozporządzenia wysokość pomieszczenia technicznego i gospodarczego nie powinna być mniejsza niż 2 m, jeżeli inne przepisy rozporządzenia nie określają większych wymagań.

Jak wynika z protokołu oględzin, pomieszczenie, w którym skarżąca zainstalowała kocioł c.o. na paliwo stałe o mocy 20 kW, ma wysokość 1,78 m, nie posiada oświetlenia ani drzwi oraz wentylacji wywiewnej, gdyż kratka wentylacji wywiewnej umieszczona jest w korytarzu połączonym z klatką schodową. Okoliczności te nie były kwestionowane w toku postępowania. Zgodnie natomiast z § 136 ust. 11 rozporządzenia w pomieszczeniu, w którym zainstalowane są kotły na paliwo stałe lub olej opałowy, powinien być zapewniony nawiew niezbędnego strumienia powietrza dla prawidłowej pracy kotłów z mocą cieplną nominalną, a także nawiew i wywiew powietrza dla wentylacji kotłowni. W tej sytuacji, dla legalizacji przedmiotowej inwestycji niezbędne byłoby wykonanie robót budowlanych związanych z dostosowaniem pomieszczenia do opisanych warunków technicznych, w tym obniżenia posadzki, ewentualnie podwyższenia stropu piwnicy, co ingerowałoby w konstrukcję budynku, a także wykonania instalacji gwarantującej odpowiedni nawiew i wywiew powietrza. Nie ulega wątpliwości, że dla wykonania takich prac niezbędne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednak w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do nakładania na inwestora obowiązku wykonania kolejnej inwestycji wymagającej uprzedniej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Również w razie przywrócenia stanu poprzedniego nie byłby spełniony warunek z § 97 rozporządzenia, co stoi na przeszkodzie wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Konieczną przesłanką wydania tego rodzaju decyzji, nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, jest wcześniejsze przesądzenie, że był on stanem legalnym, tj. zgodnym z prawem.

Niezależnie od tego wskazać należy również, że skarżąca jest współwłaścicielką przedmiotowego pomieszczenia w częściach ułamkowych. Powoduje to, że w wobec sprzeciwu drugiej współwłaścicielki – A. K., nie legitymuje się ona tytułem prawnym do dysponowania tą częścią nieruchomości na cele budowlane. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, wprawdzie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie oznacza to, że taki inwestor w ogóle takiego prawa nie musi posiadać. Uchwała ta nie wyklucza konieczność legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, lecz tylko kwalifikuje takie oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, a jego złożenie jako czynność procesową (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 22). Ponadto Sąd wskazał, iż nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 tej ustawy, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może nakazywać rozbiórkę obiektu. Przyjęcie przeciwnej interpretacji byłoby nie do pogodzenia z celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skoro pod pewnymi warunkami organ administracji może uznać, że wykonane prace budowlane stają się legalne, to nie byłoby niczym zrozumiałe, aby podmiot (inwestor) nie posiadający tytułu prawnego do cudzej nieruchomości mógł w ten sposób zalegalizować wykonane prace. Tym samym jeżeli inwestor nie dysponowałby tytułem prawnym do terenu, na którym przeprowadził określone prace, to niezależnie od tego, czy są one zgodne z np. warunkami technicznymi - nie można tych prac zalegalizować. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie istnieje konflikt rodzinny pomiędzy współwłaścicielkami budynku, do którego rozwiązania nie są powołane organy nadzoru budowlanego, jak to zasadnie podniesiono w decyzji organu pierwszej instancji.

Na gruncie niniejszej sprawy wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że decyzje o nakazie rozbiórki nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, a organy nadzoru budowlanego związane są obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Ustawa Prawo budowlane, jak też rozporządzenie w sprawie warunków technicznych zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw RP, co oznacza, że funkcjonują legalnie w porządku prawnym. W konsekwencji poczynionych ustaleń, należy przyjąć, że na organie nadzoru budowlanego spoczywał obowiązek wydania nakazu rozbiórki. Natomiast o konieczności rozbiórki zadecydowały konkretne przepisy prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. Racje społeczne czy też celowościowe nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego, nie znającego odpowiednika art. 5 K.c. (por. wyrok NSA z 9 maja 2000 r., IV SA 418/98, LEX nr 77639).

Odnosząc się do natomiast do zarzutu dotyczącego możliwości zastosowania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, zwrócić należy uwagę, że przepis art. 9 ustawy Prawo budowlane, będący źródłem tego rodzaju uprawnienia, dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (ust. 1), które udzielane jest przez właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia (ust. 2). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przepis ten nie może znaleźć zastosowania przy legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Sądowi znane jest odmienne stanowisko, prezentowane we wcześniejszym orzecznictwie, które powołane zostało w skardze. Aktualnie jednak przeważający jest pogląd, że w świetle obowiązujących przepisów po stronie organu nadzoru budowlanego brak jest kompetencji do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Stosownie do art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wniosek o udzielenie takiego upoważnienia składa się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych może prowadzić tylko organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko to potwierdza zestawienie treści art. 9 ustawy Prawo budowlane, w którym ustawodawca użył sformułowania "właściwy organ", dla ustalenia organu kompetentnego w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, z normami kompetencyjnymi zawartymi w art. 82 ust. 1 oraz art. 83 tej ustawy, zamieszczonymi w rozdziale VIII, zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego". Przepis art. 82 ust. 1 wyraża zasadę domniemania kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, przekazując do ich właściwości sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów, natomiast "inne organy" to organy nadzoru budowlanego, których zadania i kompetencje wskazane zostały enumeratywnie w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym brak jest możliwości stosowania instytucji "odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych" uregulowanej w art. 9 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu legalizacyjnym, w którym konieczna jest ocena zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi (por. wyroki NSA: z 26 lutego 2013 r., II OSK 2037/11; z 15 lutego 2013 r., II OSK 1946/11; z 5 lipca 2012 r., II OSK 683/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2013, s. 187 i powołane tam orzecznictwo). Dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowością stanowiska, że zastosowanie art. 9 ustawy Prawo budowlane należy do organu architektoniczno-budowlanego na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego, a nie do organu nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym, jest okoliczność, że w procesie inwestycyjnym postępowanie w sprawie uzyskania zgody na odstępstwo nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej i toczy się jako postępowanie wpadkowe w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, ewentualnie może je wyprzedzać i wówczas organ administracji architektoniczno-budowlanej drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, ma możliwość merytorycznej kontroli postanowień w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Dopuszczenie natomiast do omawianego postępowania w związku z legalizacją samowolnie wybudowanego obiektu dokonywaną przez organy nadzoru budowlanego, doprowadziłoby do tego, że postanowienia wydawane w tym zakresie pozostałyby poza merytoryczną kontrolą właściwego organu architektoniczno-budowlanego. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się zatem, że z uprawnienia wynikającego z art. 9 ustawy Prawo budowlane inwestor może skorzystać przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a nie po wykonaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia (tak NSA w wyrokach: z 6 marca 2009 r., II OSK 303/08; z 12 lutego 2010 r., OSK 352/09; z 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10; z 15 lutego 2012 r., II OSK 2135/10; z 5 lipca 2012 r., II OSK 683/11; z 12 lutego 2013 r.; II OSK 1897/11; z 15 lutego 2013 r., II OSK 1946/11; z 26 lutego 2013 r., II OSK 2037/11; z 24 maja 2013 r., II OSK 252/12, powołana strona internetowa).

Odnośnie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w przekonaniu Sądu, należy przyznać rację organom, że rozstrzygnięcie w tym zakresie jest z oczywistych względów uzasadnione z punktu widzenia ochrony zdrowia oraz życia ludzkiego i z tego też powodu nie sposób uznać, aby nosiło cechę dowolności. Reasumując, Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie orzekające organy dokonały kompletnych i wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Na tej podstawie prawidłowo uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto należy zaznaczyć, że wprawdzie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji skupił się na odkodowaniu treści Polskiej Normy, nie wskazując przepisów rozporządzenia, z którego wynikała konieczność jej zastosowania, lecz organ odwoławczy konwalidował tę wadliwość, przedstawiając w zaskarżonej decyzji szczegółowe uzasadnienie prawne i dokonując prawidłowej subsumpcji powołanych przepisów do poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Odniósł się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należało za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi.

Wyjaśnienia poza tym wymaga, że Sąd nie rozpoznał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, Sąd miał na uwadze okoliczność, że termin wyznaczonej rozprawy nie był odległy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.