Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3879/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 22 lit. a i lit. h, art. 92a ust. 1 - 6, art. 92b, art. 92c
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: § 3, § 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 159 poz 1128
law: Rozporzadzenie Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart  kierowców oraz warunków przechowywania tych danych.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 4, art. 10
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 15 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1354/15 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. A. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1354/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. A. (dalej: skarżąca lub strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie (dalej: GITD lub organ odwoławczy) z [...] sierpnia 2015 r. nr [...].

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) z [...] maja 2015r., orzekającą o nałożeniu na A. A. kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł.

Podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia stanowiło stwierdzenie w trakcie kontroli przedsiębiorstwa, przeprowadzonej w dniach [...] marca 2015r.- [...] kwietnia 2015r., dotyczącej okresu od [...] marca 2014 r. do [...] marca 2015 r., następujących naruszeń:

1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku kierowców;

2. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji;

3. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi;

4. naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę;

5. naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd;

6. nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.

Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazano przepisy: art. 4 pkt 22, art. 5, art. 8, art. 11, art. 14, art. 92 a ust. 1 - 6, art. 92 b, art. 92 c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: utd), art. 6-8, art. 10 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, dalej: rozporządzenie (WE) 561/2006), art. 14, art. 15, art. 16 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985r. ze zm., dalej: rozporządzenie (EWG) nr 3821/85), art. 25, art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 z późn. zm.), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz. Urz. UE.L Nr 60, str. 1, dalej: rozporządzenie (UE) nr 165/2014), art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.).

Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że w toku kontroli, w wyniku analizy danych zawartych na pliku okazanym przez przedsiębiorcę z danymi z cyfrowego urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [1] stwierdzono:

- jazdę bez karty kierowcy w dniach 28/29.06.2014r. pojazdem o nr rej. [1] od godz. 22:38 dnia 28.06.2014r. 127 km przez 2h 41 min).

- jazdę bez karty kierowcy w dniach 04/06.07.2014r. pojazdem o nr rej. [1], od godz. 21:38 dnia 04.07.2014r. do godz. 15:58 dnia 06.07.2014r, 432 km przez 9h 25min).

Co do tych okoliczności pełnomocnik strony wyjaśnił, że w dniach 28/29.06.2014r. oraz 04/06.07.2014r. pojazd o nr rej. [1] był na pokazie sprzętu audio na imprezie motoryzacyjnej (Piknik [...] 2014). Ponieważ przejazd nie był związany z przewozem drogowym, realizowany był bez stosowania przepisów rozporządzenia nr 561/2006 oraz 3821/85. Nadto wskazał, że pojazd o numerze rejestracyjnym [2] został w okresie od 15 do 16 września 2014 r. oraz w okresie od 19 do 20 września 2014 r. nieodpłatnie użyczony S. K..

A. A. w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym, oraz przepisów postępowania, poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji przyczyn skierowania pełnej odpowiedzialności za naruszenia na stronę postępowania. Zarzuciła, że organ nie przeprowadził postępowania na okoliczność istnienia, bądź braku przesłanek określonych w art. 92b i 92c utd. W jej ocenie pojazd o numerze rejestracyjnym [1] dniach 28-29 czerwca 2014 r. i 4-6 lipca 2014 r. nie wykonywał przewozów drogowych, w rozumieniu art. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, zatem zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, nie istniał więc obowiązek rejestracji okresów aktywności kierowcy.

Odnośnie do naruszenia lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym pełnomocnik strony podniósł, że przedsiębiorca nie okazał do kontroli danych z karty kierowcy G. K. za okres od 1 maja 2014 r. do 27 lipca 2014 r. z uwagi na techniczne problemy z odczytaniem karty. Wyjaśnił jednocześnie, że [...] marca 2015 r. strona przesłała do organu kartę tego kierowcy wraz z informacją, z jakich względów dane nie zostały odczytane. Zgodnie zaś z art. 55 ust. 1 pkt 2a utd, nie było przeszkód aby organ samodzielnie odczytał dane z karty kierowcy.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. GITD działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: kpa) utrzymał decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego analiza dokumentów okazanych do kontroli wykazała bezspornie, iż w pojeździe będącym w prawnej dyspozycji kontrolowanego przedsiębiorcy o nr rej. [3] zainstalowany jest tachograf cyfrowy, którego ostatnią kalibrację przeprowadzono [...] grudnia 2012 r. z przekroczeniem 2-letniego okresu od ostatniej kalibracji.

GIDT wskazał, że w myśl art. 4 pkt 6a utd przewóz drogowy to transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Zgodnie z definicją pojęcia przewozu drogowego zawartą w art. 4 lit. a rozporządzenia nr 561/2006, przewozem tym jest każda podróż odbywana w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Z kolei stosownie do art. 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, ma ono zastosowanie do przewozu drogowego rzeczy, gdy dopuszczalna masa całkowita pojazdów łącznie z przyczepą lub naczepą przekracza 3,5 tony. Ponadto po myśli art. 3 rozporządzenia 3821/85 urządzenie rejestrujące jest instalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w Państwie Członkowskim, które są wykorzystywane do przewozu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Pojazdy o których mowa w art. 16 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, oraz pojazdy, które wyłączono z zakresu stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, ale które nie są już wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2005, muszą spełniać ten wymóg do dnia 31 grudnia 2007r. Państwa Członkowskie mogą wyłączyć pojazdy wymienione w art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z zakresu stosowania tego rozporządzenia. Nadto stosownie do treści art. 3 lit h rozporządzenia nr 561/2006, rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 ton używanymi do niezarobkowego przewozu rzeczy. Tymczasem kontrolowane przez organ I instancji pojazdy miały dopuszczalną masę całkowitą powyżej 7,5 tony. W związku z tym, nałożona została kara pieniężna za wyżej opisany stan faktyczny w wysokości 5.000 złotych w myśl lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Organ odwoławczy uznał także za udowodnione, iż przedsiębiorca nie sczytywał danych cyfrowych z kart 4 kierowców za okres objęty kontrolą, naruszając obowiązek terminowego sczytywania danych z kart kierowców, co najmniej raz na 28 dni.

Uznał również za udowodnione na podstawie karty pobrania zapisów z urządzenia rejestrującego z dnia [...].03.2015 r. oraz wezwania z dnia [...].03.2015 r. i wykazu kierowców wykonujących przewozy na rzecz przedsiębiorcy w okresie objętym kontrolą, iż przedsiębiorca nie sczytywał danych cyfrowych tachografów cyfrowych zainstalowanych w następujących pojazdach: nr rej. [4], nr rej. [1], nr rej. [2], nr rej. [3].

Odnosząc się do wyjaśnień, iż powodem przedłożenia niekompletnych danych jest usterka techniczna karty kierowcy, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Organ wskazał, że skoro strona podejmowała wielokrotnie próby odczytania wskazanych danych bez rezultatu, to oznacza, że posiadała wiedzę o usterce technicznej karty. Pomimo tego nie podjęła żadnych działań naprawczych. To na przedsiębiorcy (jak również na zatrudnianych przezeń kierowcach) spoczywa obowiązek zapewnienia poprawnego działania urządzenia rejestrującego (w tym przypadku karty kierowcy). Odnośnie do naruszenia z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy wyjaśnił,

że na karcie kierowcy należy również rejestrować inne okresy aktywności jak np. oddalenie się od pojazdu (wpisy manualne). Nie jest zatem tak jak sugeruje pełnomocnik strony, że dane z tachografu są identyczne z danymi z karty kierowcy.

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92b i art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy.

W skardze na omówioną decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. A. zarzuciła naruszenie:

– prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym przez działanie organów przekraczające udzielone im uprawnienie na podstawie art. 50 w związku z art. 2 pkt 22 tej ustawy,

– art. 6 kpa w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujący przepis prawa,

– prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w szczególności poprzez przyjęcie niewłaściwej wykładni przepisów art. 92c ust. 1 w związku z art. 92a,

– art. 7 Kpa poprzez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia,

– art. 77 § 1 Kpa poprzez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła w szczególności, że w odniesieniu do naruszenia polegającego na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, złożyła w toku postępowania szerokie wyjaśnienia wskazując, że w dniach 29-29 czerwca 2014 r. i 4-6 lipca 2014 r. pojazd o numerze rejestracyjnym [1] uczestniczył w imprezie motoryzacyjnej w okolicach Poznania. Według skarżącej przejazdy te nie były związane z jakimkolwiek przewozem drogowym.

Skarżąca zarzuciła, że organ niezasadnie powołał się na przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 w sytuacji, gdy zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 utd do zadań Inspekcji należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 utd, a akt ten w treści tego przepisu nie został wymieniony. W ocenie skarżącej skoro art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 wszedł w życie w dniu 2 marca 2015 r., to nie mógł on mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: ppsa).

Odnosząc się do zarzutu, że pojazd o numerze rejestracyjnym [1] w dniach 28-29 czerwca 2014 r. oraz 4-6 lipca 2014 nie wykonywał przewozów drogowych, Sąd I instancji wskazał na art. 2 pkt 1 rozporządzenia 561/2006. Przepis ten ma zastosowanie do przewozu drogowego:

a) rzeczy, gdy dopuszczalna masa całkowita pojazdów łącznie z przyczepą lub naczepą przekracza 3,5 tony; lub

b) osób, pojazdami skonstruowanymi lub trwale przystosowanymi i przeznaczonymi do przewozu więcej niż dziewięciu osób łącznie z kierowcą.

Ponadto art.4 lit. a rozporządzenia nr 561/2006 definiuje "przewóz drogowy" jako każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używany do przewozu osób lub rzeczy. Zatem każdy przejazd pojazdem przeznaczonym do transportu osób lub rzeczy, bez względu na cel podróży, a także bez względu na to, czy pojazd przewozi ładunek, bądź osoby, czy też porusza się bez ładunku i nie przewozi osób, powinien być kwalifikowany jako przewóz drogowy, chyba że zachodzą warunki, o których mowa w art. 3 rozporządzenia 561/2006. Przepis ten określa sytuacje i rodzaje pojazdów, w których stosowanie rozporządzenia jest wyłączone, jednak nie ma zastosowania do przedmiotowego pojazdu.

WSA zauważył, że skarżąca powołując się na wyłączenia stosowania rozporządzenia na podstawie przywołanego przepisu, nie wskazała jednak, do której z wymienionych tam kategorii należy zakwalifikować przejazd pojazdem o numerze rejestracyjnym [1]. Nie przedłożyła też na tę okoliczność żadnych dokumentów.

WSA nie uwzględnił też zarzutu dotyczącego naruszenia lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II tego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II tego rozporządzenia. Stosownie natomiast do art. 13 rozporządzenia 3821/85, obowiązującego w okresie, którego dotyczyła przeprowadzana kontrola, obowiązkiem pracodawcy oraz kierowcy jest zapewnienie poprawnego działania i odpowiedniego stosowania urządzeń rejestrujących oraz karty kierowcy w przypadku, gdy kierowca obowiązany jest prowadzić pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące, zgodnie z załącznikiem IB.

Obowiązkiem pracodawcy jest również, stosownie do § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (DZ. U. Nr 159, poz. 1128 ze zm.), pobieranie danych z karty kierowcy raz na 28 dni. Oznacza to, że regularne odczytanie danych z karty kierowcy daje między innymi możliwość reakcji w przypadku jej uszkodzenia. Brak możliwości odczytania karty kierowcy G. K. od 1 maja do 27 lipca 2014 r. wskazuje jednoznacznie, że skarżąca uchybiła obowiązkowi regularnego sczytywania karty kierowcy, bowiem okres ten znacznie przekracza 28 dni. Art. 92 c utd nie mógł mieć w tej sytuacji zastosowania.

WSA podkreślił, że odpowiedzialność przedsiębiorcy ma charakter obiektywny i nie jest uzależniona od winy. Wystarczającym jest samo stwierdzenie naruszenia. Natomiast art. 92c utd ma zastosowanie w wyjątkowych sytuacjach, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, w tym w zakresie doboru kadr i nadzoru nad pracownikami nie był w stanie przewidzieć, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Sąd nie uznał za zasadną argumentacji skargi odnoszącej się do możliwości, w ramach uprawnień przewidzianych w art. 55 ust. 1 pkt 2a utd, odczytania danych przez sam organ dokonujący kontroli. W ocenie sądu przepis ten nie nakłada na organ obowiązku odczytywania danych z karty kierowcy. Obowiązek ten, jak również obowiązek przechowywania pobranych danych, spoczywa na przedsiębiorcy. Skoro zaś przedsiębiorca obowiązkowi temu uchybił, to oczywistym jest, ze dopuścił się naruszenia, które zostało prawidłowo przez organ zakwalifikowane.

Sąd nie podzielił również poglądu skarżącej, iż podstawą wyłączenia jej odpowiedzialności za opisane wyżej naruszenie powinno być przekazanie organowi dokonującemu kontroli danych z tachografu cyfrowego, co w ocenie skarżącej, dawało organowi możliwość dokonania skutecznej analizy zasad przestrzegania norm określonych w przepisach rozporządzenia 561/2006.

WSA za nieuzasadniony uznał podniesiony w skardze zarzut odnoszący się do zastosowania przez organ II instancji, jako podstawy prawnej przy ocenie naruszenia z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. Rozporządzenie nr 165/2014 zastąpiło rozporządzenie nr 3821/1985. W związku z wejściem w życie rozporządzenia nr 165/2014, stosownie do jego art. 47 uchylone zostało rozporządzenie (EWG) nr 3821/85. Odesłania do uchylonego rozporządzenia uznaje się za odesłania do aktualnego rozporządzenia. Zgodnie natomiast z art. 48 rozporządzenia nr 165/2014, rozporządzenie to ma zastosowanie od dnia 2 marca 2016 r. Jednakże art. 24, 34 i 45 mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015 r. Wbrew wywodom skarżącej przepis art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 wszedł w życie w dniu 2 marca 2015 r., a nie w dniu 2 marca 2016 r. co wynika wprost z art. 48. Natomiast fakt, iż rozporządzenie zastępujące rozporządzenie nr 3821/1985 nie zostało wymienione w art. 4 pkt 22 utd nie ma przypisywanego przez skarżącą znaczenia ze względu na treść art. 47. Ponadto wymieniony przez organ art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 165/2014 zawiera regulacje tożsame z zawartymi w art. 15 ust.1 i 2 rozporządzenia 3821/85 w zakresie obowiązku stosowania kart kierowcy i zakazu używania kart uszkodzonych lub zabrudzonych. Naruszenie przepisów polegało na braku rejestracji przejazdu na karcie kierowcy w dniach 28-29 czerwca 2014 r. i 4-6 lipca 2014 r., a zatem zarówno pod rządami poprzednio obowiązującego rozporządzenia nr 3821/1985, jak i obecnie obowiązującego rozporządzenia nr 165/2014 istniał obowiązek stosowania karty kierowcy, a brak rejestracji stanowił naruszenie o którym mowa w lp.6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

A. A. zaskarżyła omówiony wyrok w całości. skargą kasacyjną. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ppsa, polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne, jak i procesowe i czy miało ono wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 ppsa oraz art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa polegające na niezasadnym i wadliwym ustaleniu kary pieniężnej w wyniku działań organu kontrolnego z przekroczeniem uprawnień w aspekcie art 4 pkt 22 w związku z art. 50 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz.U. 1414 z 2013 roku);

3) naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez ich niezastosowanie polegające na bezpodstawnym (niemającym oparcia w przepisach prawa) przydzieleniu uprawnień kontroli drogowej w aspekcie postanowień rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 165/2015 funkcjonariuszom Inspekcji Transportu Drogowego.

Na podstawie art. 176 § 2 ppsa zrzekła się rozprawy w niniejszej sprawie.

Uzasadniając skargę ponownie podnosiła, że użycie samochodu nr rej [1] w dniach 28/29.06.2014 oraz 04/06.06.2014 nie miało jakiegokolwiek związku z wykonywaną działalnością gospodarczą skarżącej, a wiec nie było przewozem drogowym. Dalej skarżąca podnosiła, że organy Inspekcji Transportu Drogowego (z uwagi na błąd ustawodawcy) nie mają uprawnień do kontroli przewozów drogowych w aspekcie przepisów rozporządzenia 165/2014. Zgodnie z art 50 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym do zadań Inspekcji należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 tejże ustawy. Przywołane regulacje ustawy o transporcie drogowym odwołują się do przepisów art. 4 pkt 22 ustawy wskazując ograniczony i wyczerpujący katalog podstaw prawnych, w oparciu o które mogą działać organy Inspekcji w postępowaniach kontrolnych. We wskazanym katalogu nie wymieniono przepisów rozporządzenia PEiR (UE) nr 165/2014., zatem organy Inspekcji nie są uprawnione (do chwili obecnej) do dokonywania analizy dokumentów w aspekcie spełniania wymagań określonych w tym rozporządzeniu. Chociaż przepis art. 47 rozporządzenia 165/2006 (UE) określa zasady zastępczego stosowania przepisów tego rozporządzenia w razie odwołań do rozporządzenia 3821/85, jednak tenże przepis wszedł w życie dopiero w dniu 2 marca 2016 roku (tj. po dniu kontroli). Tym samym organy administracji dokonując analizy dokumentów w aspekcie przepisów rozporządzenia 165/2014 powołały się na uregulowania nieobjęte dyspozycją art. 4 ust. 22 ustawy o transporcie drogowym, czego nie zauważył Sąd I instancji.

W ocenie skarżącej WSA pominął fakt, iż w dniu popełnienia rzekomego naruszenia, tj. 28/29.06.2014 oraz 04/06.06.2014 rozporządzenie 165/2014 jeszcze nie obowiązywało, zatem niezrozumiałym wydaje się stosowanie tych regulacji do zdarzenia powstałego przed wejściem ich w życie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Nie ustosunkował się merytorycznie do skargi kasacyjnej. Pełnomocnik organu na rozprawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postepowania,.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

W świetle art. 176 ppsa skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, z 18 kwietnia 2018 sygn. akt II FSK 22/18 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl nsa.gov.pl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 ppsa. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2) oraz art. 183 § 1 ppsa, w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 776/10, publ. CBOSA). Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych ale i ich uzasadnienie.

Przytoczenie powyższych argumentów natury ogólnej było konieczne wobec dostrzeżonych wad skargi kasacyjnej, tak w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną (w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) na zarzutach naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy.

W pkt 3 petitum skargi kasacyjnej wskazała jedynie na naruszenia art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w z. z art. 134 § 1 ppsa przez ich niezastosowanie, nie wskazując nawet, czy uważa to za naruszenie przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania.

Podniesiony w pkt 1 zarzut naruszenia przepisów postępowania odnosi się tylko do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 ppsa. Nie jest powiązany z zarzutami dotyczącymi nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszeń przez organy przepisów postępowania, które te organy zobowiązane były stosować. Tak postawiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 lit c ppsa jest całkowicie niezasadny. Sąd I instancji nie stosował art. 141 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, gdyż wydał zaskarżony wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Ponieważ w przytoczeniu podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej nie wskazuje przepisów postępowania, które miały zostać naruszone przez organy, a czego miał nie dostrzec Sąd I instancji nie stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, tym samym uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę, czy prawidłowo Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Co do zarzutu naruszenia s art. 141 § 4 ppsa, to należy wskazać, że przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10). Wyjaśnić również należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, jak też i ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji jako podstawa wydanego w sprawie wyroku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 ppsa), zaś ustalenia stanu faktycznego poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, ale w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, konfrontując treść art. 141 § 4 ppsa oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych wskazanym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji, prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, działając w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, w uzasadnieniu skarżonego wyroku, odniósł się do zasadniczych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa, istotnych z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o niezasadności naruszenia przepisu art. 141 § 4 ppsa. Dodatkowo zauważyć należy, że formułując zarzut naruszenia powyższego przepisu skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, co ze względów wskazanych powyżej, nie mogło odnieść oczekiwanych skutków.

Podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut sformułowany jako zarzut naruszenie przepisów postepowania sprowadza się w istocie do kwestionowania uprawnień organów inspekcji drogowej do wykonywania zadań określonych w art. 50 utd, w szczególności w zakresie kontroli przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a których mowa w art. 4 pkt 22 utd. Zarzut ten w istocie jest powtórzony w pkt 3 petitum skargi. Chociaż zarzut podniesiony w pkt 3 petitum skargi sformułowany jest wadliwie (nie wiadomo nawet czy jest to zarzut naruszenia przepisów postępowania czy przepisów prawa materialnego), to do zarzutów podniesionych w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej należało odnieść się łącznie.

Zarzuty te są nieuzasadnione. Art. 50 utd określa kompetencje inspekcji transportu drogowego stanowiąc m.in. w pkt 1 lit a, że do zadań inspekcji należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 tej ustawy. Zatem przepis art. 50 pkt 1 lit a w zakresie użytego w nim pojęcia "obowiązki lub warunki przewozu drogowego" odsyła do definicji ustawowej zawartej w art. 4 utd. Zgodnie zaś z tą definicją ustawową, obowiązki lub warunki przewozu drogowego - to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz m.in. z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21). Niewątpliwie to rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 zostało uchylone przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014. Rozporządzenie to w art. 47 uchylało rozporządzenie (EWG) nr 3821/85, jednak stanowiło wprost, że odesłania do uchylonego rozporządzenia nr 3821/85 uznaje się za odesłania do nowego rozporządzenia Nr 165/2014. Odnosząc się do zarzutu skarżącej kasacyjnie, że przepis art. 47 wszedł w życie dopiero w dniu 2 marca 2016 roku, to należy się z tym zgodzić. Ale w takiej sytuacji zgodnie z jego treścią w zakresie uchylenia rozporządzenia 3821/85 również dopiero wtedy wszedł w życie, a zatem do tej daty rozporządzenia 3821/85 obowiązywało, podobnie jak odesłanie do niego zawarte w art. 4 pkt 22 utd.

Również nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące uznania za przewóz drogowy przejazdu samochodem nr rej [1] bez ładunku w celu wzięcia udziału w imprezie. Ustawa o transporcie drogowym stanowi w art.4 pkt 6 a), że przewóz drogowy to transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. Z kolei zgodnie z art. 4 lit a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 "przewóz drogowy" oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. W przepisie tym należy zauważyć sformułowanie "używanym do przewozu osób lub rzeczy". Oznacza to ogólne wykorzystywanie pojazdu do przewozu osób lub rzeczy, a nie w konkretnej chwili, której dotyczy zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym czy rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W przeciwnym razie sformułowanie "z ładunkiem lub bez" byłoby zbędne, a zasada racjonalnego ustawodawcy wyklucza w przepisie używanie pojęć zbędnych. Użycie określenia "z ładunkiem lub bez" podkreśla sens znaczeniowy polegający na tym że przepisy te mają zastosowanie do określonych w nim przejazdów pojazdami używanymi do przewozów ładunków lub osób niezależnie od tego, czy w danej chwili przejazd dokonywany jest z ładunkiem lub bez. Przewozem drogowym był zatem również przejazd samochodem ciężarowym nr rej [1] na imprezę motoryzacyjną. Dlatego też zarzut zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia (WE) nr 561/2006 również jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Biorąc to wszystko pod uwagę należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 ppsa jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, nie wniosły też o to inne strony.

W zakresie orzeczenia w przedmiocie kosztów z punktu drugiego sentencji wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na koszty postępowania kasacyjnego zasądzone w punkcie 2 sentencji składa się kwota 3600 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika za udział w rozprawie.