Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1819/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Warszawa, 21 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1819/20

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] .]decyzją z [...] czerwca 2020 r. po rozpatrzeniu odwołania J. K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] października 2019 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] z obr. [...], gm. [...].

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Decyzją nr [...] z [...] października 2019 r., wydaną na skutek rozpatrzenia wniosku J. K., Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W szczególności, w pkt III.1.a decyzji Wójt ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy: "w odległości od 11,0 m od granicy terenu inwestycji z drogami gminnymi nr [...] oraz w odległości 6,0 m od dz. ew. nr [...] (ul. [...])".

J. K. złożył odwołanie od decyzji, podnosząc, iż wyznaczenie jednej z linii zabudowy w odległości 11 m od granicy pasa drogowego jest sprzeczne z art. 43 ustawy o drogach publicznych, dopuszczającym usytuowanie obiektów budowlanych w terenie zabudowanym w odległości 6 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej. Zdaniem odwołującego, ustalenie linii zabudowy w odległości 11 m od pasa drogi gminnej nr [...] praktycznie uniemożliwi realizację planowanej przezeń inwestycji budowlanej.

W piśmie z 24 lutego 2020 r. Wójt Gminy [...] wyjaśnił, iż wyznaczenie jednej z linii zabudowy w odległości 11 m od granicy terenu planowanej inwestycji z drogą gminną nr [...] uzasadnione było m.in.:

- przebiegiem sieci wodociągowej zlokalizowanej po północnej stronie drogi gminnej publicznej [...] stanowiącej działkę nr ew. [...] obręb [...] na działkach prywatnych, min. na działce ew. nr [...] obręb [...],

- poszerzeniem po stronie północnej drogi gminnej publicznej nr [...] o działkę ew. nr [...] o szerokości 6 m na długości ok. 170 m na podstawie przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w bezpośrednim sąsiedztwie działki ew. nr [...] z obr. [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy realizacja planowanej inwestycji budowlanej jest na danym terenie możliwa, przez co należy rozumieć zgodność planowanego zamierzenia z obowiązującym prawem, ze szczególnym uwzględnieniem art. 61 ust. 1 ustawy. Organ przytoczył treść tego przepisu.

Następnie wskazał, że analiza treści decyzji wydanej przez organ I instancji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia, oraz przytoczonych przepisów nie daje podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie istnieje podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy, a mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostały spełnione.

Organ przytoczył treść § 4 ust. 1 rozporządzenia i ustalił, że jak wynika z analizy przeprowadzonej na potrzeby niniejszego postępowania, na działkach sąsiadujących z terenem planowanej zabudowy, położonych po tej samej stronie dróg gminnych co ów teren, brak jest jakiejkolwiek zabudowy, a co za tym idzie - nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich czy też zgodnie z przepisami odrębnymi, tj. w sposób określony w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji powinno zatem nastąpić w sposób określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia.

W granicach obszaru objętego analizą znajdują się cztery budynki mieszkalne, z czego dwa - po przeciwnych stronach dróg gminnych, przy których leży teren planowanej inwestycji. Budynek na działce o nr ew. [...] posadowiony jest o 12 m od granicy z pasem drogowym drogi gminnej, budynek na działce o nr ew. [...] zaś - o 2,5 do 12 m od granicy (budynek ten jest posadowiony "ukośnie" względem pasa drogowego, stąd zmienna od niego odległość). Trzeci budynek - na działce o nr ew. [...] - znajduje się 12 m od granicy pasa drogowego, ostatni zaś, czwarty, posadowiony na działce o nr ew. [...] - o 7, 19 i 24 m (budynek o rzucie w kształcie litery "T", bokiem do granicy pasa drogowego).

Powyższe daje podstawę, zdaniem Kolegium, do wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji w odległości 12 m od granic pasa drogowego, odległość ta stanowi bowiem pewną kształtującą się prawidłowość na terenie objętym granicami obszaru analizowanego. Zmianie ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji (6 i 11 m) sprzeciwia się jednak art. 139, zakazujący zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego.

Wyznaczenie jednej z linii zabudowy w odległości 11 m od granic pasa drogowego z powodu konieczności zapewnienia odpowiedniej szerokości dla planowanej drogi publicznej oraz ze względu na położenie podziemnych instalacji infrastruktury, choć nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach, można uznać za usprawiedliwione, jest bowiem zgodne z szeroko rozumianym interesem publicznym. Realizacja zabudowy w odległości mniejszej niż 11 m od pasa drogowego mogłaby uniemożliwić w przyszłości wybudowanie ważnej z punktu widzenia lokalnej społeczności drogi, jak również utrudniłaby, a być może nawet uniemożliwiłaby prawidłową eksploatację podziemnych instalacji komunalnych.

Kolegium podkreśliło, że nie doszukało się w działaniu organu pierwszej instancji jakichkolwiek naruszeń obowiązującego prawa, w szczególności - naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., w związku z czym nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść decyzji tj. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. przez niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń faktycznych oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy.

Zdaniem skarżącego organ nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż w realiach sprawy należy ustalić linię zabudowy w odległości 11 m od pasa drogi gminnej nr [...].

W jego ocenie jak wynika z przedłożonych do akt sprawy dokumentów w tym w szczególności mapy do celów projektowych linię zabudowy można określić jako odległość budynku posadowionego na działce nr ew. [...] - 7,5m ponieważ ma ona jako jedyna w przeprowadzonej przez organ analizie dostęp do przedmiotowej drogi gminnej nr [...] od której jest wyznaczana linia zabudowy. Pozostałe działki objęte analizą: Dz. [...], Dz. [...], Dz. [...] nie mają dostępu do drogi gminnej nr [...].

Droga gminna nr [...] ma długość ok. 1,3 km i wzdłuż tej drogi występuje rozproszona zabudowa mieszkaniowa lub mieszkaniowo-zagrodowa bez ustalonej linii zabudowy. Od przedmiotowej działki Dz. [...], najbliższy dom znajduje się w odległości 250m, drugi w odległości 350m; trzeci 380m czwarty 450m, w sumie wzdłuż tej drogi zabudowanych jest 8 działek. Wzdłuż drogi brak jest mpzp poza Dz. [...], Dz. [...], Dz. [...] (na odcinku ok. 170mb). Zaplanowano na tych działkach rezerwę pod poszerzenie drogi szer. 6m (mpzp uchwalony w 2002 roku przez gm. [...]). Zaplanowane jest więc poszerzenie przedmiotowej drogi gminnej jedynie na odcinku 170mb i nie wiadomo z jakiego powodu poszerzenie drogi nie odbywa się "solidarnie" po obu stronach, choć nie koliduje to z istniejąca zabudową, a odbywa się jedynie kosztem tych 3 działek na głębokość 6m.

W tej sytuacji, braku linii zabudowy wzdłuż drogi gminnej nr [...], dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych (dla drogi gminnej odległość 6m). Jednakże należałoby rozważyć możliwość wyznaczenia linii zabudowy w odległości mniejszej niż określona na 6m ze względu na kształt (wąska) i położenie działki (dłuższym bokiem wzdłuż drogi gminnej).

Wyznaczona w decyzji nr [...] o warunkach zabudowy przez Wójta gm. [...] linia zabudowy utrzymana w mocy decyzją organu powoduje, że obszar możliwy do zabudowy to trójkąt prostokątny o wymiarach 33m podstawa i wysokości 10m wyznaczony w ostrej granicy z działką sąsiednią Dz. [...]. Tak wyznaczony przez organ obszar do zabudowy powoduje w praktyce brak możliwości zabudowy przedmiotowej nieruchomości.

Nieuzasadnione jest wyznaczenie jednej z linii zabudowy w odległości 11m od granic pasa drogowego przedmiotowej drogi gminnej ponieważ:

a/ jak sam organ stwierdza nie ma to oparcia w obowiązujących przepisach prawa,

b/ brak jest stosownych dokumentów w gminie [...] dotyczących planowania poszerzenia drogi gminnej nr [...] (brak mpzp, planów wykupu gruntu, innych uchwalonych dokumentów w gminie [...] - poszerzenie tej drogi na odcinku mojej działki to jedynie wytwór wyobraźni urzędników),

c/ położenie instalacji podziemnych - gminna sieć wodociągowa określona przez organ jako "podziemna instalacja infrastruktury" na działce nr ew. [...] została wykonana niezgodnie z prawem, gdyż gmina bez uzgodnienia ze skarżącym wykonała na działce wodociąg (samowola budowlana, brak ustanowionej służebności w księdze wieczystej prowadzonej dla działki KW [...]).

Wodociąg jest położony równolegle do przedmiotowej drogi w odległości 3-4m w działce. Zgodnie z warunkami technicznymi odległość posadowienia budynku mieszkalnego powinna wynosić 2m od wodociągu czyli linię zabudowy nawet bez przełożenia wodociągu można wyznaczyć w odległości 5-6m od granicy działki.

Wodociąg ten można przełożyć w trakcie budowy poza granice działki, co było uzgadniane z poprzednim Wójtem gm. [...]. Pismo w sprawie usunięcia wodociągu z działki skarżący złożył do gminy[...] w ostatnim okresie.

Wyznaczenie przez organ linii zabudowy w odległości 11m nie tylko praktycznie uniemożliwia zabudowę działki ale de facto przez wyznaczenie usytuowania ogrodzenia zgodnie z załącznikiem graficznym odejmuje około 300m2 z działki. Urzędnicy bez żadnego uzasadnienia pozbawiają skarżącego zagwarantowanego w Konstytucji RP prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy [...] Nr [...] z [...] października 2019 r. naruszają przepisy prawa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu.

W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Treść sporządzonego uzasadnienia daje podstawy do oceny, że organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej, a więc wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ograniczył postępowanie merytoryczne do zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji i to wyłącznie w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, co spowodowało, że wydane rozstrzygnięcie zostało oparte o nieustalony w dostatecznym stopniu stan faktyczny.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z Dz.U.2020 r., poz. 293 j.t.) zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 zwanego w dalszej części "rozporządzeniem").

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy jest więc możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jak wskazano powyżej jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Organ odwoławczy ograniczył argumentację dotyczącą spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy do stwierdzenia, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i wszystkie warunki z ww. przepisu ustawy zostały spełnione. Nie dokonał więc kontroli ustaleń poczynionych przez organ I instancji ani własnych ustaleń w zakresie dotyczącym prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy, funkcji, wskaźników i parametrów istniejącej w tym obszarze zabudowy, ani też dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, za wyjątkiem ustaleń dotyczących kwestionowanej przez skarżącego linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] choć dostrzegło brak jakiejkolwiek argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, która przemawiałyby za określeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 11 m od granicy terenu planowanej inwestycji z drogą gminną nr [...], poprzestało na skierowaniu do organu I instancji wezwania do udzielenia wyjaśnień na jakim etapie znajdują się działania dotyczące poszerzenia tej drogi. Jednocześnie organ odwoławczy uprzedził organ odwoławczy, że w przypadku nieudzielenia wyjaśnień uzna wyznaczenie tej linii zabudowy za bezpodstawne i zmieni decyzję w tej części zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Przede wszystkim wskazać należy, że działania polegające na uzupełnianiu materiału dowodowego koniecznego do ustalenia stanu faktycznego przez organ odwoławczy nie mogą polegać na określaniu wobec organu I instancji rygoru ewentualnej zmiany decyzji, przy zdobywaniu niezbędnych informacji. Decyzja stanowi rozstrzygnięcie kształtujące sytuację prawną konkretnego, indywidualnego podmiotu, nie zaś organu administracji i rygor "zmiany" decyzji nie dotyczy organu.

W sprawie dotyczącej warunków zabudowy, jeżeli ustalenia organu I instancji nie są dostateczne, a zwłaszcza nie wynikają ze sporządzonej analizy urbanistycznej wyznaczonego zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia obszaru analizowanego, to rolą organu odwoławczego jest dokonanie oceny rzetelności opracowanej analizy urbanistycznej, a w przypadku niedostateczności opracowania, uzupełnienie materiału dowodowego polegające na uzyskaniu od organu I instancji brakujących ewentualnie danych dotyczących wartości i parametrów dla istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. W tym samym trybie możliwe jest uzyskanie bardziej szczegółowych argumentów od sporządzającego analizę urbanisty w zakresie przesłanek dotyczących zastosowania odstępstw dla nowej zabudowy od średnich wartości i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę występująca w obszarze analizowanym.

W tej sprawie organ odwoławczy zażądał wyjaśnień od organu dotyczących stopnia zaawansowania realizacji zamierzenia związanego z poszerzeniem drogi gminnej, z którą związane było określenie linii zabudowy. Organ nie dostrzegł, że nie tylko uzasadnienie decyzji, ale przede wszystkim opracowana przez autora analiza urbanistyczna stanowiąca podstawę dokonania w sprawie ustaleń faktycznych nie zawiera żadnego uzasadnienia dla wyznaczenia linii zabudowy w odległości 11 m od granicy działki.

Organ nie dostrzegł, że plany gminy dotyczące poszerzenia drogi gminnej w przyszłości nie mają dla dokonania stanu faktycznego w niniejszej sprawie znaczenia. Dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, której zadaniem jest wskazanie czy dana inwestycja w danym miejscu jest możliwa do realizacji, przy uwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa, a więc tak naprawdę jej wpływu na istniejącą już zabudowę, nie ma znaczenia polityka planistyczna gminy i jej przyszłe zamierzenia. Gmina realizuje politykę planistyczną wyłącznie uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym urzeczywistnia przyznane sobie kompetencje w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, nie zaś w decyzji o warunkach zabudowy, która ma zapewnić, by powstająca nowa zabudowa nie zakłócała istniejącego ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny dotyczący możliwości i warunków dla planowanej inwestycji nie został dostatecznie ustalony przez organ I instancji. Organ odwoławczy ocenił jednak, że wyznaczenie istotnej dla zamierzeń wnioskodawcy linii zabudowy znalazło wyraz w opracowanej analizie, choć nie uzyskano uzupełniającego stanowiska autora tej analizy co do przesłanek jej wyznaczenia. Tak naprawdę więc organ odwoławczy dopiero w postępowaniu odwoławczym dokonywał jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek usytuowania linii zabudowy, a dokonana przez organ ocena nadal nie znajduje odzwierciedlenia w analizie urbanistycznej opracowanej w sprawie.

Należy przypomnieć, że zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Ustawodawca przewidział, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2).

Ustawodawca określił również, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3).

Dopuścił także inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4).

Zdaniem sądu nie ma wątpliwości co do tego, że wyznacznikiem dla określenia linii zabudowy jest przede wszystkim zgodność jej usytuowania z przepisami odrębnymi, po drugie w jak największym stopniu kontynuacja istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Zasada kontynuacji linii zabudowy z działek sąsiednich zawsze ustępuje pierwszeństwa zgodności określenia linii zabudowy z przepisami odrębnymi.

Jeżeli na działkach sąsiednich zabudowa dotychczas nie występuje, jak w niniejszej sprawie, a więc nie jest w ogóle możliwe jej określenie jako kontynuacji linii, to wówczas rozwiązaniem jest przewidziane w § ust. 4 rozporządzenia wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób, a więc w takiej odległości, która znajduje uzasadnienie w opracowanej analizie urbanistycznej, ale zawsze w sposób zgodny z przepisami odrębnymi.

Dlatego też organ odwoławczy nie mógł ocenić, że wyznaczenie linii zabudowy może być dokonane niezgodnie z przepisami odrębnymi na co wskazuje argumentacja uzasadnienia, w której stwierdził, że wyznaczona przez organ I instancji linia zabudowy w odległości 11 m od drogi gminnej nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i uznał takie rozwiązanie za usprawiedliwione względami interesu publicznego w związku z planowanym poszerzeniem drogi gminnej. Organ administracji nie może akceptować rozwiązań nieznajdujących oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wyklucza to wynikająca z art. 6 k.p.a i obowiązująca organ administracji zasada praworządności.

Organ odwoławczy dokonał przy tej okazji nieprawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego tj. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art.

Ustalenie linii zabudowy służy przede wszystkim zapewnieniu walorów zachowania ładu przestrzennego w danym terenie, a po drugie zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej i tym samym realizacji warunków określonych w przepisach odrębnych tj. ustawie o drogach publicznych.

Wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasada niemożności sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w tym przepisie, doznaje ograniczeń przez wzgląd na wynikający z przepisów tej samej ustawy obowiązek zarządcy drogi zagwarantowania niepogorszonych warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zarządca drogi jest upoważniony do oceny czy lokalizowanie obiektu tylko przy zachowaniu odległości minimalnej wynikającej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie stworzy zagrożenia dla warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze. Wskazane w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odległości minimalne nie stanowią więc w każdej sytuacji przyzwolenia na realizację inwestycji w takiej odległości. Linia zabudowy ze względów bezpieczeństwa może być więc wyznaczana w dalszej odległości od drogi.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie był zobowiązany do uzgadniania projektu decyzji z zarządcą drogi, bo jednocześnie sprawuje zarząd co do drogi gminnej. Jednak ewentualne względy bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jeżeli miały wpływ na wyznaczenie linii zabudowy w odległości 11 m od granicy z pasem drogowym drogi gminnej powinny znaleźć odzwierciedlenie w opracowanej analizie. Taka argumentacja w sprawie nie pojawiła się, a więc zapewne nie względy bezpieczeństwa stanowiły o wyznaczeniu linii zabudowy w tej odległości zwłaszcza, że organ zobowiązany jest brać pod uwagę istniejący, a nie przyszły i niepewny stan rzeczy. Interes społeczny nie mógł stanowić przesłanki uzasadniającej taką lokalizację linii zabudowy, skoro w dacie wydania decyzji zarówno przez organ I instancji, jak też przez organ odwoławczy nie istniała żadna decyzja dotycząca planowanej inwestycji drogowej. Analiza urbanistyczna stanowiąca podstawę wydanych decyzji również nie zawiera żadnej argumentacji dotyczącej konieczności wyznaczenia linii zabudowy w odległości 11 m od pasa drogi gminnej ze względu na lokalizację urządzeń infrastruktury, usytuowanych na działce skarżącego. Organ odwoławczy, choć również z tego powodu uznał wyznaczenie linii zabudowy za dopuszczalne, nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, co do przebiegu infrastruktury, jak również tego czy rzeczywiście może stanowić przeszkodę dla zamierzeń inwestycyjnych skarżącego i w takim zakresie, że konieczne jest tak znaczące odsunięcie planowanej nowej zabudowy.

Organ odwoławczy niesłusznie także utożsamił odesłanie wynikające z § 4 ust. 4 rozporządzenia do wskazań analizy z zasadnością nawiązania przy wyznaczaniu linii zabudowy do odległości charakteryzujących usytuowanie istniejącej już w obszarze analizowanym zabudowy od innych dróg publicznych. Zdaniem sądu odległości zabudowy od innych dróg nie mają żadnego znaczenia dla wyznaczenia linii zabudowy dla inwestycji lokalizowanej przy określonej drodze publicznej, jeżeli na działkach sąsiednich zlokalizowanych przy tej samej drodze nie występuje jeszcze żadna zabudowa. Odesłanie to należy rozumieć jako konieczność wskazania rzeczywistych przesłanek przemawiających za potrzebą odsunięcia planowanej zabudowy od tej konkretnej drogi publicznej, ponieważ jak wskazano wcześniej, rolą linii zabudowy jest także zapewnienie bezpieczeństwa w zakresie ruchu drogowego.

Wskazane naruszenia niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania co najmniej przedwczesnego rozstrzygnięcia w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny ustalony na podstawie zawierającej niejasności analizy urbanistycznej. Oceniając, że planowana zabudowa w danym terenie jest dopuszczalna organ określił warunki zabudowy w sposób, który istotnie ogranicza, jeżeli nawet nie wyklucza zamiar inwestycyjny skarżącego, bez dostatecznej analizy do jakiej był zobowiązany i bez prawidłowej oceny czy takie ograniczenie było konieczne.

Stwierdzenie powyższych naruszeń musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd decyzji utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Z uwagi na potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, Sąd uchylił także decyzję organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.