Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2265/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ( dalej organ ) z dnia [...] lutego 2017 r. sygn. [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2016 r. [...] i umarzyło w całości postępowanie w sprawie ustalenia G. i E. R. jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości 15 900 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki o nr geod. [...] obręb [...] o powierzchni 879 m2, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] .

Stan sprawy był następujący :

Prezydent Miasta S. pismem z dnia 19 marca 2015 r. zawiadomił G. i E. R. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia i pobrania opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek ustalenia jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulicy [...] uchwalonym Uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]).

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] ustalił G. i E. R. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 15 900 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki o nr geod. [...] obręb [...] o powierzchni 879 m2, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] .

Od tej decyzji G. i E. R. złożyli odwołanie.

Po rozpatrzeniu w/w odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W decyzji tej Kolegium wskazało, że istotą opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest konieczność każdorazowego odprowadzenia przez dotychczasowego właściciela nieruchomości części zysku, jaki uzyskał z jej sprzedaży dzięki jej administracyjnemu przeznaczeniu (w planie, decyzji) na cele bardziej korzystne rynkowo. Zysk ten wyraża się w różnicy wartości ustalonej przez rzeczoznawcę dla nieruchomości z uwzględnieniem nowo nadanego administracyjnego przeznaczenia oraz wartości ustalonej dla dotychczasowego administracyjnego przeznaczenia.

Kolegium dokonało oceny stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia operatu szacunkowego z dnia 10 listopada 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.M. i stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie została wykazana w sposób jednoznaczny okoliczność zmiany przeznaczenia nieruchomości na skutek wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] czerwca 2010 r.

Kolegium wyjaśniło, że skoro w wyniku wejścia w życie planu nastąpiła zmiana administracyjnego przeznaczenia nieruchomości, której następstwem był wzrost wartości nieruchomości, to rzeczoznawca powinien wykazać ten wzrost na podstawie transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej wg przeznaczenia tej nieruchomości w dwóch różnych stanach planistycznych.

Kolegium podkreśliło, iż renta planistyczna ma obrazować, przy uwzględnieniu określonej w uchwale rady gminy stawki procentowej, różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. Wyceny nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia dokonuje się poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie tj. w dacie transakcji sprzedaży ("dzień sprzedaży" - art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tylko tak dokonane porównanie może dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie czy różnica w cenie nieruchomości np. pod zabudowę mieszkaniowo - usługową w stosunku do nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną i usługi ma bezpośredni i jedyny związek z działaniami podjętymi przez gminę w postaci uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego.

Kolegium zaleciło ponadto, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji w sposób jednoznaczny wyjaśnił i udokumentował czy przed uchwaleniem planu na wycenianym terenie obowiązywała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. Zwróciło również uwagę, że w chwili wejścia wżycie nowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar działki oznaczonej w dacie jej sprzedaży nr [...] stanowił niewyodrębnioną geodezyjnie część działki nr [...].

W ponownie prowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta S. przy piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] przekazał wyżej opisaną decyzję Kolegium rzeczoznawcy majątkowemu z prośbą o pisemną odpowiedź na zarzuty organu odwoławczego. W dniu 11 lipca 2016 r. do Urzędu Miasta S. wpłynęło pismo rzeczoznawcy majątkowego zatytułowane "Odpowiedź na pismo z dnia [...] maja 2016 r. ([...])".

W dniu [...] października 2016 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. - Zastępca Prezydenta wydał decyzję Nr [...], którą ustalił Państwu G. i E. R. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 15 900 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki o nr geod. [...] obręb [...] o powierzchni 879 m2, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] .

W ponownie wydanej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo przedstawił stan prawny i stan faktyczny sprawy, odniósł się do wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zarzutów zawartych w odwołaniu z dnia 8 marca 2016r. Dokonał oceny operatu szacunkowego z dnia 10 listopada 2015r. oraz wyjaśnień rzeczoznawcy z dnia 11 lipca 2016 r.

Prezydent Miasta S. , po dokonaniu analizy całego materiału dowodowego stwierdził, że na skutek uchwalenia w dniu [...] czerwca 2010 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] wartość nieruchomości - działki o nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] wzrosła o kwotę 53 000 zł (słownie: pięćdziesiąt trzy tysiące złotych).

Organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że wartość nieruchomości określona według przeznaczenia w planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995r. jest większa niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego wykorzystania po utracie mocy tego planu, wzrost wartości nieruchomości do naliczenia opłaty planistycznej został określony w oparciu o zasadę określoną art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czyli wzrost wartości nieruchomości wynikający z przeznaczenia w obecnie obowiązującym planie miejscowym w stosunku do przeznaczenia w planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. Organ wskazał, że operat szacunkowy zawiera w swej treści informacje niezbędne do wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, wskazujące na podstawy prawne do dokonania czynności, przyjęte rozwiązania merytoryczne oraz tok obliczeń wyniku końcowego.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w operacie szacunkowym z dnia 10 listopada 2015r. rzeczoznawca majątkowy Pan M.M. określił wzrost wartości prawa własności nieruchomości - działki o nr geod. [...] obręb [...] o powierzchni 879 m2 położonej w S. przy ulicy [...] zbytej aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] na kwotę 53 000 zł (słownie: pięćdziesiąt trzy tysiące złotych), co przy zastosowaniu 30% stawki daje opłatę planistyczną w wysokości 15 900zl (słownie: piętnaście tysięcy dziewięćset złotych). Decyzję doręczono Stronom w dniu 19 października 2016r.

Od tej decyzji G. R. złożył odwołanie, w którym nie zgodził się z decyzją w całości i wniósł o jej zmianę poprzez ustalenie braku obowiązku ponoszenia opłaty.

Podniósł, iż w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo ustalono obowiązek dokonania opłaty planistycznej w wysokości 15 900 zł w wyniku przyjęcia, że na skutek przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości zwiększyła się o 53 000 zł. Odwołujący zarzucił, że organ nie wyjaśnił okoliczności wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., tj. czy przed uchwaleniem planu na wycenianym terenie obowiązywała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. G. R. przytoczył treść zaskarżonej decyzji i zarzucił, że biegły przyjął pierwotną wartość nieruchomości z okresu od 31 grudnia 2003 r. do 27 października 2010 r. Biegły przyjął, że w okresie tym działka była wykorzystywana na cele mieszkaniowo - usługowe. Odwołujący podniósł że kłóci się to ze stanem faktycznym i prawnym jaki istniał na nieruchomości w momencie wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego i sztucznie zaniża wartość nieruchomości. Podkreślił, że w kwietniu 2005 r. dokonano rozbiórki budynku mieszkalno - usługowego jaki wcześniej istniał w obrębie działki nr [...]. Od tego czasu nieruchomość była niezabudowana, a na podstawie decyzji z dnia [...] września 2005r. dla całej nieruchomości nr [...] ustalone były warunki zabudowy budynkiem usługowo - handlowym. Wyjaśnili, iż w dacie podziału nieruchomości decyzja ta nie obowiązywała, gdyż podział dokonany był po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego. G. R. podkreślił, że dla określenia opłaty planistycznej niezbędne jest ustalenie, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości ze względu na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego a nie z jakichkolwiek innych przyczyn. Zarzucił przy tym, że do wyceny przyjęto nieruchomość po podziale dokonanym już po wejściu w życie planu. Odwołujący podniósł, iż organ nie uzasadnił w jaki sposób fakt podziału nieruchomości wpłynął na jej wartość.

Zdaniem Odwołującego do wyceny pierwotnej wartości nieruchomości należało przyjąć wartość nieruchomości z ustalonymi warunkami zabudowy zgodnie z decyzją z dnia [...] września 2005 r. A to prowadziłoby do stwierdzenia, ze nieruchomość nie tylko nie zyskała na wartości, ale wręcz straciła. W ocenie Odwołującego, plan ustala takie warunki zabudowy nieruchomości [...], że jakakolwiek inwestycja jest nie tylko o wiele droższa, ale zupełnie nieefektywna biznesowo.

Obowiązek zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych powoduje, że w przypadku zabudowy 3-kondygnacyjnej do zapewnienia wymaganych miejsc parkingowych konieczną jest budowa parkingu podziemnego, albo zorganizowanie miejsc parkingowych na dachu budynku. Dodatkowo na skutek wejścia w życie planu, działka ma dostęp do drogi publicznej jedynie od strony ul. [...] , tak więc wjazd do miejsc parkingowych może odbywać się tylko od frontu budynku znacznie ograniczając witryny lokali handlowych. Według odwołania wprowadzony plan w sposób znaczący zmniejszył opłacalność inwestycji na działce, a w konsekwencji obniżył jej wartość. Potwierdzeniem tego jest fakt, że przed wejściem w życie planu Odwołujący miał oferty sprzedaży nieruchomości za kwotę ok. 2 mln zł, a po wejściu w życie planu - sprzedali działkę za kwotę 1,3 mln zł.

W odwołaniu wskazano, że pomimo zmiany właściciela działka nadal pozostaje niezabudowana, co przeczy twierdzeniom organu sugerującym, że plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący korzystne możliwości zabudowania nieruchomości przeprowadzenia intratnej inwestycji a w konsekwencji wpłynął na jej wartość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. pismem z dnia 1 grudnia 2016 r. zwróciło się do Prezydenta Miasta S. o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dołączenie do akt sprawy wydanej na rzecz G. R. i Pani K. R. decyzji z dnia [...] września 2005r. Nr [...] o warunkach zabudowy dla budowy budynku usługowo - handlowego na działce nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...]. W dniu 13 grudnia 2016 r., przy piśmie organu pierwszej instancji z dnia 12 grudnia 2016 r. wpłynęła żądana decyzja.

Następnie, pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie, czy w związku z udzielonymi przez niego w toku postępowania prowadzonego w pierwszej instancji wyjaśnieniami należy przyjąć, że wartość wycenianej nieruchomości wg przeznaczenia w planie z 1992 r. odpowiadała wartości działek przeznaczonych w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi. W dniu 5 stycznia 2017r. do Kolegium wpłynęło pismo rzeczoznawcy majątkowego, w którym udzielił odpowiedzi na ww. pismo organu odwoławczego z dnia 30 grudnia 2016 r.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...] lutego 2017 r. sygn. [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2016 r. [...] i umarzyło w całości postępowanie w sprawie ustalenia G. i E. R. jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości 15 900 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki o nr geod. [...] obręb [...] o powierzchni 879 m2, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] .

Organ wskazał, że na podstawie odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 5 stycznia 2017 r. przez biegłego M.M. należy przyjąć, że wartość wycenianej nieruchomości wg przeznaczenia w planie z 1992 r. (dopuszczającym wysokość 3 kondygnacji) odpowiada wartości nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi o dopuszczalnej wysokości do 3 kondygnacji.

Z powyższego wynika, iż przyjęty do określenia wysokości jednorazowej opłaty wzrost wartości nieruchomości wynika ze zmiany ustaleń planistycznych w zakresie, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie z różnego przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r. tutejsze Kolegium wyjaśniło, że istotą opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest konieczność każdorazowego odprowadzenia przez dotychczasowego właściciela nieruchomości części zysku, jaki uzyskał z jej sprzedaży dzięki jej administracyjnemu przeznaczeniu (w planie, decyzji) na cele bardziej korzystne rynkowo. Zysk ten wyraża się w różnicy wartości ustalonej przez rzeczoznawcę dla nieruchomości z uwzględnieniem nowo nadanego administracyjnego przeznaczenia oraz wartości ustalonej dla dotychczasowego administracyjnego przeznaczenia (tj. według poprzednio obowiązującego planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy), a w braku takiego przeznaczenia - według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, względnie z zastosowaniem art. 87 ust. 3a u.p.z.p. - według przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przez dniem 1 stycznia 1995r.

W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest zatem podstaw do ustalenia G. i E. R. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...].

Z takim stanowiskiem nie zgodził się Prokurator Okręgowy w S. ( dalej skarżący) zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2017 r. [...] uchylającą decyzję Zastępcy Prezydenta Miasta S. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] i umarzającą w całości postępowanie w sprawie ustalenia Państwu G. i E. R. jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości 15 900 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki o nr geod. [...] obręb [...] o powierzchni 879 m2 w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] oraz jej zbyciem.

Zaskarżonej decyzji zarzucił :

1.rażącą obrazę prawa materialnego to jest art. 36 ust. 4 oraz art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016. 778 j.t. ze zm.) poprzez przyjęcie, że wzrost wartości nieruchomości zbytej przez G. i E. R. w dniu [...] października 2014 r., działki nr geod. [...], o obszarze 0,0879 ha, położonej w S. obręb [...] przy ul. [...], obliczony przez rzeczoznawcę majątkowego M.M. w operacie szacunkowym nieruchomości gruntowej dla celów ustalenia opłaty planistycznej, sporządzonym dnia 10 listopada 2015 r., będąc jedynie następstwem zmiany warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z nowo uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy do naliczenia opłaty planistycznej, albowiem wzrost wartości nieruchomości dający podstawę do naliczenia takiej opłaty winien wynikać wyłącznie ze zmiany przeznaczenia terenu, w sytuacji, gdy z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jedynie, iż zmiana wartości nieruchomości musi być powiązana z uchwalonym planem lub jego zmianą, a rzeczoznawca majątkowy sporządzający wycenę ma jedynie obowiązek uwzględnienia zmiany przeznaczenia terenu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest

art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, w tym pominięcie samodzielnej oceny operatu szacunkowego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki nr [...] stanowiącej w dacie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego niewyodrębnioną geodezyjnie część działki nr [...] ;

138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej wynikającej z tego przepisu i mające istotny wpływ na wynik sprawy niezasadne uznanie, że postępowanie w niniejszym zakresie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki do wydania przez organ decyzji merytorycznie rozpoznającej sprawę administracyjną;

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2017 r. [...] w całości.

Skarżący podniósł, że regulacje prawne przewidziane w art. 36 i 87 ust. 3 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujące kwestie partycypacji gminy w dochodzie, jaki przynosi sprzedaż nieruchomości, dla której uchwalono plan miejscowy nie ograniczają możliwości ustalenia wysokości opłaty wyłącznie w zakresie wynikającym ze zmiany jednej cechy nieruchomości, a mianowicie wąsko rozumianym pojęciu przeznaczenia. Zgodnie z literalnym brzemieniem tych przepisów rzeczoznawca majątkowy sporządzający wycenę ma jedynie obowiązek "uwzględnienia jej przeznaczenia".

Z analizy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowani i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby zmiana wartości nieruchomości musiała być wynikiem zmiany przeznaczenia terenu w planie. Przepisy jedynie stwierdzają, że zmiana wartości musi być powiązania z uchwaleniem planu lub jego zmianą. Niewątpliwie z reguły taka zmiana - wzrost będzie wynikiem zmiany przeznaczenia gruntu z jednego celu na inny, ale nie oznacza to, że inne postanowienia i wymogi planu nie będą miały wpływu na wartość terenów. Nieuprawnione jest utożsamianie zmiany planu (uchwalenia planu) ze zmianą przeznaczenia terenu, jego funkcją. Konieczne jest bowiem szersze spojrzenie na regulacje planu, z uwzględnieniem całokształtu jego zapisów, bowiem ewentualny wzrost wartości nieruchomości musi być powiązany z owym aktem prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, a nie jedynie z samą funkcją i przeznaczeniem terenu, na którym ta nieruchomość się znajduje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze skupiając uwagę na braku przesłanki jaką jest brak zmiany przeznaczenia terenu w uchwalonym planie, podejmując decyzję o umorzeniu postępowania nie wzięło pod uwagę innych czynników wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mających istotne znaczenie dla ustalenia wartości tej nieruchomości.

Do akt sprawy sądowoadministracyjnej wpłynęło również pismo G. R. z dnia 15 listopada 2017r., w którym poparł stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718).

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną decyzją orzekło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., było umorzenie w całości postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r., poz. 778 z późn. zm.) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 1 cyt. ustawy wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosownie natomiast do art. 87 ust. 3a ustawy jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Wymierzenie opłaty tzw. planistycznej jest obligatoryjne, a nie uznaniowe, co oznacza, że w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, właściwy organ zobowiązany jest do pobrania tej opłaty. Opłata, o której mowa, może być nałożona terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wartość nieruchomości natomiast ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając operat szacunkowy organ administracji zobowiązany jest ustalić, czy z uchwaleniem planu związany jest wzrost wartości konkretnej nieruchomości.

Art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2015 r., poz. 2147 z póżn. zm.). Ustawa ta określa m.in. zasady wyceny nieruchomości (art. 1 ust. 1 pkt 7). Art. 7 wskazanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. W myśl natomiast art. 156 ust. 1 cyt. ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

W sprawach o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: Kpa). Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza - dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. W myśl art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie zaś do art. 80 Kpa Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z akt sprawy bezspornie wynika, iż G. i E. R. umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2014r. Repertorium A Nr [...] zbyli prawo własności działki nr geod. [...] o obszarze 0,0879 ha położonej w S. obręb [...] przy ul. [...] .

Według ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) działka o numerze [...] położona jest w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, oznaczonym na rysunku planu symbolem 13 MW/U. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 1992 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. wykonanego na okres perspektywiczny (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. działka nr [...] (część działki o nr ew. [...]) położona była w obszarze strefy usługowo - mieszkaniowej (IU1 - M) obejmującym "[...]".

W toku prowadzonego przez Prezydenta Miasta S. postępowania administracyjnego w przedmiocie wysokości opłaty planistycznej sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe: operat rzeczoznawcy majątkowego M.O. z dnia 11 lipca 2015 r. i operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.M. z dnia 10 listopada 2015 r. Ww. dwa operaty stanowią element materiału dowodowego, zaś podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej stanowił operat z dnia 10 listopada 2015r. sporządzony przez Pana M.M. opatrzony klauzulą aktualności z dnia 09 listopada 2016 r.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż na dzień wejścia wżycie planu miejscowego wyceniana działka nr [...] (o pow. 879 m2) stanowiła niewydzieloną geodezyjnie część nieruchomości gruntowej o nr ew. [...] o powierzchni 1 492 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalno - usługowym. Z akt sprawy wynika, iż dla działki nr [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy [...]. W toku prowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzupełniło materiał dowodowy o ww. decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2005r. Z decyzji tej wynika, iż G. R. i i K. R. ustalono warunki zabudowy na terenie obejmującym działkę nr geod. [...] obr. [...] przy ul. [...] w S. ; rodzaj inwestycji - zabudowa usługowa: budowa budynku usługowo - handlowego. W decyzji tej w punkcie 2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynikające z analizy terenu i jego istniejącego zagospodarowania ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie więcej niż 12,0 m; budynek usytuowany wzdłuż ul. [...]: 3 (trzy) kondygnacje nadziemne, w głębi działki: do 3 (trzech) kondygnacji nadziemnych.

Z dołączonej do akt sprawy decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2005r. wynika, iż w dacie jej wydania na terenie (działka nr [...] obr. [...]) istniała zabudowa usługowa, mieszkaniowa. Na potrzeby wyceny nieruchomości wg przeznaczenia w planie z 1992 roku i w planie z 2010 roku rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych w centrum miasta S. Biegły stwierdził, że istotną zmianą przeznaczenia jest zwiększenie dopuszczalnej wysokości zabudowy, co ma istotne znaczenie dla wartości nieruchomości, jednak w odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 5 stycznia 2017 r. wyjaśnił, że wartość wycenianej nieruchomości wg przeznaczenia w planie z 1992 r. (dopuszczającym wysokość 3 kondygnacji) odpowiada wartości nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi o dopuszczalnej wysokości do 3 kondygnacji.

Sąd podziela ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. , że przyjęty do określenia wysokości jednorazowej opłaty wzrost wartości nieruchomości wynika ze zmiany ustaleń planistycznych w zakresie, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie z różnego przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podziela również stanowisko organu, że istotą opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest konieczność każdorazowego odprowadzenia przez dotychczasowego właściciela nieruchomości części zysku, jaki uzyskał z jej sprzedaży dzięki jej administracyjnemu przeznaczeniu (w planie, decyzji) na cele bardziej korzystne rynkowo. Zysk ten wyraża się w różnicy wartości ustalonej przez rzeczoznawcę dla nieruchomości z uwzględnieniem nowo nadanego administracyjnego przeznaczenia oraz wartości ustalonej dla dotychczasowego administracyjnego przeznaczenia (tj. według poprzednio obowiązującego planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy), a w braku takiego przeznaczenia - według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, względnie z zastosowaniem art. 87 ust. 3a u.p.z.p. - według przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przez dniem 1 stycznia 1995r.

Sąd w pełni akceptuje pogląd Kolegium, że nie każdy wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu nowego planu powoduje możliwość pobrania opłaty planistycznej o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P/58/08 wskazał, że w planach miejscowych określa się przeznaczenie poszczególnych terenów, a także zasady ich zagospodarowania. Ustalają one status prawny poszczególnych działek, przesądzają o treści własności gruntowej poprzez określenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości objętej planem. Z przeznaczenia gruntu na określony cel wynika dopuszczalny sposób jego użytkowania, co czyni go mniej lub bardziej atrakcyjnym, co z kolei wpływa na wartość nieruchomości, realizowaną podczas jej sprzedaży.

W rozpatrywanej sprawie działka nr [...] z obrębu [...] położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 13 MW/U.

Zgodnie z § 27 ww. uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] dla terenu 13 MW/U ustala się:

- przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługi.

- warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: (...) e) minimalna wysokość zabudowy: 8m - 2 kondygnacje; e) maksymalna wysokość zabudowy: 16m - 4 kondygnacje.

W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 1992 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. wykonanego na okres perspektywiczny, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. działka nr [...] (część działki o nr ew. [...]) położona była w obszarze strefy usługowo - mieszkaniowej (IU1 - M) obejmującym "[...]".

Z literalnego brzmienia stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w przypadku, gdy wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Organ słusznie ocenił – w oparciu o ustalenia rzeczoznawcy majątkowego - że ceny nieruchomości położonych w obszarze strefy usługowo - mieszkaniowej (wg planu z 1992r.) odpowiadały cenom nieruchomości o przeznaczeniu w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi, tj. tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości. Różnica w cenie nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi wynika z tego, że w starym stanie planistycznym na wycenianym terenie możliwa była zabudowa o wysokości do 3 kondygnacji, natomiast w planie nowouchwalonym maksymalną wysokość zabudowy ustalono na 16m - 4 kondygnacje. W ocenie Kolegium, wzrost wartości nieruchomości zbytej przez G. i E. R. w dniu [...] października 2014r., działki nr geod. [...] o obszarze 0,0879 ha położonej w S. obręb [...] przy ul. [...] obliczony przez rzeczoznawcę majątkowego M.M. w operacie szacunkowym nieruchomości gruntowej dla celu ustalenia opłaty planistycznej, sporządzonym dnia 10 listopada 2015r., nie wynika ze zmiany przeznaczenia terenu, ale ze zmiany warunków zabudowy i zagospodarowania tego terenu.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 857/14, iż renta planistyczna nie może uwzględniać wzrostu wartości nieruchomości z innego powodu niż zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wycena nieruchomości nie może zatem obejmować nieruchomości o innych parametrach niż nieruchomość istniejąca w dacie uchwalenia planu.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest zatem podstaw do ustalenia G. i E. R. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] .

W przypadku, gdy brak jest podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa. Stosownie do art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Sąd nie znalazł podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postepowania tj. art.7, art. 77§1, art. 80, art.105§1 oraz art.138§1 pkt 2 kpa,

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art.151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.