Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2138/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80 art. 33d ust. 1-2,
law: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
article: art. 21 ust. 1 i 2 pkt 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 2, art. 3, art. 3a, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 8 ust. 3, art. 12 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Zasadą powinno być uznanie, że członkowie grupy producenckiej powinni produkować produkt, ze względu na który grupa powstała i sprzedawać go za pośrednictwem grupy.

TEZY

Zasadą powinno być uznanie, że członkowie grupy producenckiej powinni produkować produkt, ze względu na który grupa powstała i sprzedawać go za pośrednictwem grupy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G. P. R. K. P." Spółki z o.o. w K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 9/11 w sprawie ze skargi "G. P. R. K. P." Spółki z o.o. w K. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 9/11, oddalił skargę G. P. R. K. P. sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2010 r., nr [...], o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Do wyroku sędzia sprawozdawca złożyła zdanie odrębne.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. G. P. R. K. P. sp. z o.o. zwróciła się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. o przyznanie płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 7 listopada 2007 r. do 6 listopada 2008 r. tj. w drugim roku korzystania z pomocy.

W toku postępowania organ ustalił, że G. P. R. K. P. sp. z o.o. w K. zwana dalej "Grupą" nie uzyskała minimalnego poziomu rocznej produkcji wynikającego z załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. Nr 72 poz. 424 ze zm.), a trzech z sześciu członków Grupy nie sprzedawało produktów za pośrednictwem Grupy. Organ zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o sprawdzenie, czy nie zaistniały przesłanki do wykreślenia Grupy z rejestru grup producentów rolnych.

Po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] maja 2009 r., Marszałek Województwa stwierdził nieprawidłowości w działaniu Grupy i nakazał dokonanie zmian w umowie spółki oraz zawarcie umów kontraktacyjnych z członkami Grupy. W czerwcu 2009 r. Grupa wprowadziła zmiany w umowie spółki.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił Grupie przyznania wnioskowanej pomocy.

W ocenie organu Grupa nie spełniła kryteriów i warunków przyznania jej środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w okresie objętym wnioskiem w zakresie minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej (produkcja ziarna zbóż i nasion roślin oleistych), jak i wymaganej liczby członków dostarczających produkty, ze względu na które Grupa została utworzona. Tylko dwóch z sześciu członków Grupy spełniło definicję producentów rolnych, rozumianą jako producentów rolnych zbóż i dokonało sprzedaży wytworzonych produktów za jej pośrednictwem. Grupa nie spełniła celu z art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. z dnia 21 października 2005 r. L 277, s. 1 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005" i z art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o GPR" w odniesieniu do poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Prezes ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania Grupy, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Prezes ARiMR ocenił, że w drugim roku działalności Grupy, w którym trzech z sześciu jej członków w ogóle nie sprzedawało poprzez Grupę ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, będących produktem ze względu na który została ona utworzona, Grupa nie realizowała celu, o którym mowa w art. 33d ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 września 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE z dnia 26 czerwca 1999 r. L 160, s. 80 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999".

Grupa sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania pomocy, aby uzyskać korzyści sprzecznie z celami systemu wsparcia. W konsekwencji pomoc nie mogła zostać przyznana.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Grupa wniosła o stwierdzenie nieważności obu decyzji wydanych w tej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Argumentowała, że rozstrzygnięcie w zakresie nie spełniania przez Grupę warunków wynikających z ustawy o GPR należy wyłącznie do Marszałka Województwa a nie do Prezesa ARiMR. Grupa producentów rolnych musi osiągnąć wymaganą ustawowo wielkość produkcji jako całość, więc nie jest istotne który z jej członków produkuje a który nie, bowiem może on realizować inne cele, dla których Grupę powołano. Wynikające z art. 6 ustawy o GPR określenie "roczna wielkość produkcji" należy rozumieć jako "roczną wielkość sprzedaży".

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Potrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w tej sprawie uznając, że Grupa powinna łącznie realizować cele, dla których została powołana.

II

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest między stronami bezsporny:

1. sześć podmiotów "[...] utworzyło Grupę [...], która w trakcie weryfikacji wniosków zmieniła nazwę na Grupę [...],

2. członkowie Grupy: [...] oraz [...] nie dokonało w drugim roku korzystania z pomocy sprzedaży produktów (ziarna zbóż i roślin nasion oleistych) do Grupy, a co za tym idzie nie wprowadzili tego towaru do obrotu za pośrednictwem Grupy;

3. spółka spełniła warunki formalne konieczne do uzyskania przez nią statusu grupy producentów rolnych w drugim roku działalności.

Z analizy treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o GPR oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 238, poz. 2391 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 października 2004 r." wypływa wniosek, że pomoc może być udzielana wyłącznie grupie producentów, z których każdy wytwarza w swoim gospodarstwie ten sam co pozostali produkt, a ich celem jest wspólne wprowadzanie tego produktu do obrotu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że na tle całego systemu unijnego wsparcia adresowanego do rolników, podjęcie przez podmiot wnioskujący o przyznanie mu pomocy finansowej zobowiązania o realizacji danego programu w okresie 5 lat jest rozwiązaniem szeroko przyjętym. Członkostwo w grupie producentów rolnych objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 nie jest obowiązkiem, a wszystkie warunki i zobowiązania wynikające z tego członkostwa prowadzące do uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej członkowie grupy przyjmują dobrowolnie. Kluczowym warunkiem jest wytwarzanie przez każdego członka grupy w jego gospodarstwie tego samego produktu co pozostali członkowie grupy w celu wspólnego wprowadzenia tego produktu do obrotu. Tych warunków skarżąca Grupa nie spełniła. Trzech jej członków w ogóle w drugim roku działalności nie dokonywało sprzedaży ziarna zbóż i nasion oleistych poprzez Grupę.

Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił ocenę organu, że ubieganie się przez Grupę o przyznanie pomocy finansowej w drugim roku działalności w sytuacji, gdy troje z sześciorga członków Grupy nie sprzedawało ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, stanowi naruszenie celów i istoty działania Grupy w rozumieniu art. 33d rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, które zgodnie z ust. 1 art. 93 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, stosuje się nadal do działań zatwierdzonych przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2007 r.

Sąd wskazał, że wypełniając delegację ustawową z art. 6 ustawy o GPR, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. Nr 72, poz. 424 ze zm.), w miejsce obowiązującego uprzednio rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 lipca 2003 r. o tożsamym tytule (Dz. U. Nr 138, poz. 1319 ze zm.). W obydwu wykazach dla grupy producenckiej, produkującej ziarno zbóż i nasiona roślin oleistych dla województwa zachodniopomorskiego – ustalono, że minimalną liczbę członków grupy stanowi pięciu członków, którzy muszą osiągnąć minimalną roczną wielkość produkcji towarowej na poziomie 1200 ton (w uzasadnieniu wyroku omyłkowo wpisano 1500 t.).

Jednym z elementów stanowiących podstawę do analizy wniosku o zarejestrowanie grupy (art. 8 ust. 3 pkt 4 ustawy o GPR) jest plan działania grupy w zakresie celów określonych w art. 2 ustawy o GPR. Marszałek województwa zgodnie z ustawą określa czy grupa spełnia warunki do zarejestrowania, a więc również czy plan działania jest zgodny z wymogami prawa – celami grupy, o których stanowi art. 2 ustawy.

W latach 2004 - 2006 wspieranie obszarów wiejskich objęte było programem realizowanym ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r." wydane zostało cytowane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 października 2004 r. regulujące szczegółowo warunki przyznawania pomocy grupom producentów.

W latach 2007 - 2013 pomoc finansowa objęta Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich regulowana jest rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550

ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r." wydanym na podstawie art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427

ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2007 r.".

Zgodnie z powyższymi regulacjami pomoc jest udzielana grupie producentów, która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z wyżej wymienioną ustawą, czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia. Pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru. Organy ARiMR wydając decyzje o płatności zobowiązane są sprawdzić czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, jak również czy spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie występują określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy Agencji były właściwe do rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania płatności. Mimo uzyskania przez skarżącą warunku formalnego uznania za grupę producentów rolnych (wpis do rejestru), w okresie objętym wnioskiem cel przepisów polegający na ułatwianiu wspólnego wprowadzenia do obrotu nasion roślin oleistych nie został osiągnięty. Wobec powyższego należało uznać, że warunki do otrzymania płatności zostały stworzone sztucznie, a wypłata dofinansowania byłaby sprzeczna z określonymi w cytowanych przepisach celami wsparcia.

Tym samym przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE z dnia 23 grudnia 1995 r. L 312, s. 1; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 01, t. 1, s. 340) dalej powoływanego jako "rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95" oraz art. 33d ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 i art. 3 ustawy o GPR.

III

Skargę kasacyjną złożyła Grupa [...].

Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ewentualnie o uchylenie wyroku i obu decyzji wydanych w tej sprawie oraz – w obu przypadkach – zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, gdzie w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do sztucznego stworzenia warunków do otrzymania płatności, albowiem grupa producentów rolnych formalnie spełniała warunki do uzyskania takiego statusu, taki status urzędowo posiadała, a nadto realizowała cele stawiane przez art. 33d ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, szczególnie określone lit. a) i c) tego przepisu,

b) art. 33d ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wszystkie przesłanki a) – c), określone w tym przepisie muszą być przez grupę producentów rolnych spełnione, aby nie doszło do sztucznego stworzenia warunków do otrzymania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95,

c) art. 2 ustawy o GPR poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że skarżąca jest grupą producentów rolnych, a jednocześnie nie spełniła celów stawianych przez ustawę, co z kategorii takich podmiotów powinno ją eliminować;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a." poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekonywujących argumentów, iż doszło do sztucznego stworzenia warunków do otrzymania płatności w okolicznościach formalnego posiadania przez skarżącą statusu grupy producentów rolnych i spełnieniu celów, przynajmniej tych z art. 33d ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999,

b) art. 6, 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2007 r. poprzez zaakceptowanie w wyroku działań organów administracji naruszających podstawowe zasady określone w tych przepisach, szczególnie akceptujące opieranie decyzji nie na formalnych wymogach stawianych przez prawo a na sferze przypuszczeń i domysłów.

Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną w pełni podzieliła poglądy prawne przedstawione w zdaniu odrębnym do zaskarżonego wyroku i stwierdziła, że przyjmuje je jako własne, stanowiące także argumentację skargi kasacyjnej.

Ponadto skarżąca kasacyjnie uznała, że spełniła cele dla których została powołana, a które są określone w art. 33d ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Cele te nie muszą być bowiem spełnione łącznie, natomiast grupa producentów rolnych posiada osobowość prawną i jej działania powinny być rozpatrywane jako całość, nie zaś jako poszczególne działania współtworzących ją członków. W sprawie organy administracji nie udowodniły również, że skarżąca została utworzona w celu sztucznego stworzenia warunków do otrzymania płatności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do oceny zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego na wstępie wyjaśnić należy, że w ocenie składu orzekającego, z uwagi na treść art. 33d ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, które znajdowało zastosowanie do sprawy niniejszej, zgodnie z którym wsparcie udzielane jest grupom producentów, przy przyznawaniu kolejnych rocznych płatności, najistotniejsze jest ustalenie, czy i jak w ramach zarejestrowanej grupy funkcjonują producenci towaru, ze względu na który grupa została utworzona. Trafny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że okoliczność ta ma znaczenie kluczowe i podlega badaniu przed przyznaniem płatności w każdym roku. Zgodnie z powołanym art. 33d ust. 1 rozporządzenia, celem pomocy jest wspieranie producentów w realizowaniu produkcji i wspólnym wprowadzaniu tej produkcji na rynek (sprzedaży wytworzonych produktów). Chodzi zatem o wzmocnienie pozycji pojedynczego producenta poprzez utworzenie grupy producentów produkujących ten sam produkt. Nie jest natomiast celem omawianej pomocy wspieranie organizacji, która nie produkuje, natomiast zajmuje się skupem i sprzedażą.

Organy udzielające pomocy w każdej sprawie indywidualnie powinny oceniać sytuację z punktu widzenia realizacji wyżej wskazanego celu. Bezrefleksyjna ocena działania grupy i odmowa pomocy w każdym przypadku zaniechania produkcji przez któregokolwiek członka grupy producentów jest działaniem równie nietrafnym jak bezwzględne uznanie, że nie ma znaczenia, czy wszyscy członkowie grupy nadal są producentami. Ponieważ przepisy rozporządzeń krajowych regulują zarówno minimalną liczbę członków grupy jak i minimalną wielkość jej produkcji, zaś pomoc przyznawana jest grupie producenckiej, każdorazowo należy oceniać prawidłowość funkcjonowania grupy i realizowanie jej celów oraz podjętych zobowiązań.

Składowi orzekającemu znane są oczywiście poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1141/10, z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1596/11, z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1316/10, w których Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że nieprowadzenie produkcji przez jednego a nawet większość członków grupy, nie prowadzi każdorazowo do uznania, iż sztucznie stworzono warunki do uzyskania płatności. Tak sformułowany pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, co do zasady, podziela. Nie zmienia to postaci rzeczy, że jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 942/10, istota omawianej pomocy wyraża się we wspieraniu działalności realizującej swoistego rodzaju wspólne przedsięwzięcie polegające na wspólnej produkcji i wspólnym wprowadzaniu do obrotu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej wyraża pogląd, że każda sytuacja, w której nie wszyscy członkowie grupy prowadzą produkcję, ze względu na którą grupa powstała, musi być oceniona indywidualnie z uwzględnieniem rzeczywistych przyczyn zaniechania produkcji przez niektórych jej członków oraz realizacji celów grupy mimo tego faktu. Zasadą powinno być uznanie, że członkowie grupy producenckiej powinni produkować produkt, ze względu na który grupa powstała i sprzedawać go za pośrednictwem grupy.

Z art. 33d ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 wynika, że wsparcie udzielane jest wyłącznie grupom producentów uznanych przez właściwe organy państw członkowskich. W systemie prawa polskiego to "uznanie" polega na zarejestrowaniu grupy producenckiej przez Marszałka Województwa zgodnie z ustawą o GPR. Zauważyć należy, że przed wpisaniem grupy do rejestru grup Marszałek kontroluje spełnianie warunków przez grupę. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o GPR, w ramach tej kontroli organ rejestracyjny bada treść aktu założycielskiego grupy i plan działania grupy opracowany na 5 lat. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o GPR, omawiany akt założycielski powinien zawierać wymóg sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstwa od tej zasady. Zatem rejestrując grupę Marszałek bada, czy z aktu założycielskiego grupy wynika zasada sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz czy zgłoszona grupa odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do liczby członków oraz wielkości minimalnej zadeklarowanej rocznej produkcji towarowej.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o GPR Marszałek nadzoruje działanie grup i przeprowadza kontrole w zakresie spełniania przez grupę warunków z art. 3 i 3a ustawy o GPR, tj. warunków z uwagi na które grupa została utworzona. Zauważyć należy, że podstawowym warunkiem utworzenia grupy jest przystąpienie do niej producentów jednego produktu rolnego. Kontrolując działanie grupy Marszałek bada, czy grupa wypełnia swoje zobowiązania co do sposobu funkcjonowania oraz wielkości produkcji i liczby członków. Z ustawy nie wynika, że zastrzeżenia co do sposobu funkcjonowania grupy powodują jej automatyczne wykreślenie z rejestru. Zatem po stwierdzeniu w protokole kontroli nieprawidłowości w działaniu grupy, Marszałek najpierw wzywa do ich usunięcia. Może zatem wystąpić sytuacja, kiedy w działaniu grupy organ rejestracyjny stwierdził nieprawidłowości, nakazał ich usunięcie, ale nie wykreślił grupy z rejestru. Szczególnie w takim przypadku organ dokonujący płatności powinien badać, czy należy dokonać płatności za rok, w którym wystąpiły nieprawidłowości w działaniu grupy. Jak zaznaczono wyżej automatyczna odmowa płatności niezależnie od wagi stwierdzonych nieprawidłowości jest nietrafna.

Jeżeli jednak cel grupy nie był realizowany i podstawowe zobowiązania grupy nie były wykonywane, płatność nie powinna nastąpić. Nie ma zatem racji wnosząca skargę kasacyjną, że grupa wpisana do rejestru i z niego niewykreślona automatycznie nabywa prawo do corocznych płatności. Organ dokonujący płatności (organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) ma obowiązek badać, czy w kolejnym roku spełnione są warunki do otrzymania kolejnej części pomocy. W świetle powyższego nie jest uzasadniony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 2 ustawy o GPR przez błędną wykładnię, bowiem pozostawanie grupy w rejestrze nie jest wystarczającym warunkiem do uzyskania płatności.

Nie jest także uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 33d rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, polegającej na uznaniu, że wszystkie przesłanki pomocy określone w tym przepisie muszą być realizowane jednocześnie, bowiem taki pogląd nie został wyrażony przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w art. 33d omawianego rozporządzenia nie są określone przesłanki wypłaty pomocy, tylko cele, których realizacji ma służyć tworzenie grup producenckich. Te cele to:

a) przystosowanie produkcji i jej wielkości, producentów, którzy są członkami takich grup, do wymogów rynku;

b) wspólne wprowadzanie produktów na rynek, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizację sprzedaży i dostawę do odbiorców hurtowych; oraz

c) ustanowienie wspólnych zasad w sprawie informacji o produkcji, w szczególności o zbiorach i jej dostępności.

Zgodnie z powołanym, przepisem pomoc ma być udzielana w celu ułatwienia tworzenia i administracyjnego funkcjonowania grup producentów, które służą celom wyżej opisanym. Organ ma więc kontrolować czy powołanie grupy służy realizacji celów, dla których ją powołano, nie zaś czy wszystkie cele grupy są jednocześnie realizowane. Zauważyć należy, że w pierwszym roku działania grupy zapewne nie wszystkie cele udaje się zrealizować, ale bez kontynuowania produkcji przez producentów i wspólnej sprzedaży produktów przez grupę, trudno przyjąć, że cele dla których utworzono grupę są realizowane. Okoliczność, czy cele dla których stworzono grupę są realizowane ma znaczenie zasadnicze dla oceny, czy nie zostały jedynie sztucznie stworzone warunki dla uzyskania korzyści.

Oceniając zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, przypomnieć należy, że omawiany przepis nie pozwala na przyznanie pomocy ze środków UE w przypadku, gdy w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, sztucznie stworzono warunki w celu uzyskania korzyści. Mylny jest pogląd wnoszącej skargę kasacyjną, że grupa producencka, która została wpisana do rejestru producentów, a zatem spełniała warunki formalne, nie może być oceniona, jako działająca w warunkach art. 4 ust. 3 omawianego rozporządzenia. Każde działanie, w wyniku którego ma być udzielona pomoc unijna powinno być oceniane z punktu widzenia omawianego przepisu, bowiem żadna wypłata środków finansowych UE nie może godzić w interesy finansowe Wspólnot.

Przechodząc do oceny omówionych wyżej zarzutów kasacyjnych w kontekście sprawy niniejszej wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że grupę utworzyło 6 producentów ziaren zbóż i nasion roślin oleistych, którzy zadeklarowali roczną produkcję nie mniejszą niż 1200 t oraz sprzedaż produktów za pośrednictwem grupy. Przedstawiona Marszałkowi Województwa w postępowaniu rejestracyjnym umowa spółki została zmieniona aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2007 r. Zgodnie z § 14 ust. 2 lit. b) w nowym brzmieniu, sprzedaż całości wyprodukowanych przez członków grupy zbóż i nasion roślin oleistych za pośrednictwem spółki, miała następować pod warunkiem, że spółka zapewni cenę o 20% wyższą niż rynkowa. Zapis ten, w sposób oczywisty sprzeczny z celami grupy, zakwestionował Marszałek Województwa po kontroli w maju 2009 r. Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2009 r. spółka przywróciła jako zasadę zapis o obowiązku sprzedaży produktów za pośrednictwem grupy. Jednak w okresie objętym wnioskiem w sprawie niniejszej od listopada 2007 r. do listopada 2008 r. spółka ukształtowana była w sposób niezgodny z wymogami art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o GPR. Zgodnie z przedłożoną dokumentacją trzech z sześciu członków grupy nie dostarczało grupie żadnych produktów ze względu, na które grupa została utworzona. Czy byli nadal producentami i sprzedawali swoje produkty poza grupą, zgodnie ze zmienionym zapisem umowy spółki, nie wiadomo. Natomiast wiadomo, że producenci, którzy dostarczyli produkty do spółki wytworzyli w badanym okresie 672,32 t ziaren zbóż i nasion roślin oleistych, co oznacza niewywiązanie się z obowiązku dostarczenia przez członków grupy 1200 t produktów.

Mając na uwadze wskazane okoliczności uznać należy, że trafny jest pogląd, iż w okresie drugiego roku działania grupy nie realizowała ona swoich celów, a jej członkowie, którzy w sposób zaplanowany odstąpili od sprzedaży za pośrednictwem grupy, sztucznie stworzyli warunki dla uzyskania pomocy przez grupę.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skoro pomoc przyznawana jest dla grupy producentów, a grupa utworzona jest zasadniczo dla wzmocnienia pozycji pojedynczych producentów na rynku, zaś członkowie grupy, jak w sprawie niniejszej, postanawiają sprzedawać i sprzedają swoje produkty poza grupą, a grupa nie osiągnęła wymaganego poziomu produkcji, tylko nastawiła się na skup od innych producentów, to zasadny jest wniosek, że warunki dla uzyskania pomocy związanej z rejestracją grupy producenckiej zostały sztucznie stworzone. Pomoc udzielana jest bowiem wówczas, gdy grupa nie tylko jest zarejestrowana, ale także funkcjonuje zgodnie z celami, dla których została utworzona. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia w sprawie niniejszej art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 uznać należy za nieuzasadniony.

Nie są trafne zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W związku z treścią zarzutów kasacyjnych na wstępie przypomnieć należy, że sąd administracyjny może naruszyć przepisy procesowe zawarte w p.p.s.a. zaś tylko pośrednio przepisy procesowe zawarte w k.p.a. i innych ustawach regulujących kwestie procedury. Zatem sąd administracyjny nie może naruszyć art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie sporządza uzasadnienia decyzji. Zarzucając wadliwe lub niepełne uzasadnienie wyroku należy powołać jako naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zaś art. 107 § 3 k.p.a., czego jednak wnosząca skargę kasacyjną nie uczyniła. Już z tej przyczyny zarzut jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd zawarty w uzasadnieniu decyzji, w którym organ w sposób opisowy wyjaśnił, że niedziałanie trzech spośród 6 członków grupy powoduje, że grupa stanowi twór sztuczny. W świetle wcześniejszych, trafnych wywodów Sądu pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu wyroku dotyczących warunków przyznania pomocy grupie producenckiej, przyczyny akceptacji tego poglądu są wystarczająco jasne i nie naruszają przepisów postępowania.

Nie są uzasadnione także dalsze zarzuty dotyczące akceptacji przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Postępowanie w sprawie przyznania pomocy dla grupy producenckiej regulowane jest ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dnia 7 marca 2007 r. i rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. Przepisy obu tych aktów prawnych przewidują odrębności procesowe w stosunku do przepisów k.p.a. Postępowanie jest sformalizowane i więcej obowiązków spoczywa na stronie ubiegającej się o pomoc. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy ciężar dowodu spoczywa na stronie. Nie są zatem trafne zarzuty dotyczące wadliwego działania organów i naruszenia przez nie art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. poprzez zaniechanie poszukiwania dowodów i nieustalenie przyczyn, dla których członkowie grupy nie dostarczali produktów do grupy, a grupa nie osiągnęła wymaganego poziomu produkcji. To grupa mogła i powinna udowadniać te przyczyny, jednak tego nie uczyniła. Zatem organ nie naruszył prawa nie podejmując czynności dowodowych, do których podejmowania z urzędu nie był zobligowany.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.