Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 517/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant referent stażysta Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi C. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania C. i E. małż. M., decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] odmawiającą nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w [...] przy ul. A 75, oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie G-41, objętego księgą wieczystą [...], stanowiącego własność Gminy Ł., a będącego w użytkowaniu wieczystym E. i C. małż. M..

W uzasadnieniu tej decyzji wskazało, iż ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z dnia 12 września 2005 r.), w oparciu o zapisy, której została wydana zaskarżona decyzja, w art. 1 ust. 1 stanowi, że "osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności".

Za bezsporną SKO w [...] uznało okoliczność, iż E. i C. małż. M. spełniają kryteria do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie powołanego wyżej przepisu, przekształcenie to może się jednak dokonać odpłatnie. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku wskazuje, bowiem na obowiązek poniesienia z tytułu tego przekształcenia stosownych opłat, a mianowicie "osoba, na rzecz, której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5". Sytuacje, w których organ orzekający w sprawie odstępuje od naliczania tej opłaty wymienia art. 5. Zgodnie z tym przepisem "przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych: 1) którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279)".

W przedmiotowej sprawie, zdaniem SKO w [...], zainteresowani przekształceniem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nie spełniają żadnej z ww. przesłanek. Zauważyło również, iż nieruchomość położona w [...] przy ul. B 8, będąca przedmiotem współwłasności E. i C. M. oraz Pani W. Ł. Ł. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] z przeznaczeniem na budowę szpitala, zaś decyzją z dnia [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia (Dz. U, Nr 10 poz. 64 z 1974 roku), utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], zostało ustalone odszkodowanie na rzecz współwłaścicieli, przy czym dla Państwa E. i C. M. w wysokości 952 108,00 zł. W uzasadnieniu tej decyzji, co podkreśliło SKO w [...], jednoznacznie wskazano, że "nie uwzględniono wniosku odwołujących się, odnośnie przyznania działki nieruchomości zamiennej z uwagi na fakt, iż są oni współwłaścicielami tylko do połowy nieruchomości, a pozostali współwłaściciele żądają odszkodowania pieniężnego. Ponadto na terenie [...] brak jest odpowiednich nieruchomości państwowych przeznaczonych na cele zamian". Wskazało nadto, iż zawarte między Dyrekcją Inwestycji Miejskich I w [...] a zainteresowanymi w dniu 18 listopada 1985 roku porozumienia dotyczyło jedynie sprawy wypłaty odszkodowania za ujęte w dodatkowym szacunku biegłego parapety okienne oraz 2 kuchnie, a składniki te wyceniono na łączną kwotę 39 113 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, iż zarówno decyzja z dnia [...], jak również porozumienie z dnia 18 listopada 1985 roku, na które powołują się skarżący, potwierdzają fakt przyznania za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania w formie pieniężnej.

W ocenie Kolegium, nie ma znaczenia, kiedy zainteresowani podjęli przyznane odszkodowanie, podstawową kwestią jest natomiast sposób rozliczenia za udział w nieruchomości przejętej w trybie wywłaszczenia. Powołując decyzję z dnia 29 lipca 1985 roku wyraziło pogląd, wedle którego decyzja ta nie może stanowić potwierdzenia, że strony otrzymały odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w postaci działki zamiennej, nabycie nieruchomości położonej w [...] przy ul. A 75 nastąpiło, bowiem w drodze jej kupna od Skarbu Państwa na podstawie umowy z dnia [...] Rep. A Nr [...]. Umowa ta, stosownie do treści z § 11 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków, została poprzedzona decyzją administracyjną.

W tym stanie faktycznym, w ocenie Kolegium, nie było podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie zapisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z dnia 12 września 2005 r.) uprawniającego do niepłatnego przekształcenia. Kolegium zwróciło uwagę nadto, że wydanie decyzji następuje po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, a organ administracji podejmując w tej sprawie rozstrzygnięcie dokonuje konkretyzacji prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby i w określonym stanie faktycznym. Organ I instancji, w ocenie Kolegium, w trakcie prowadzonego postępowania podjął czynności zmierzające do wnikliwego wyjaśnienia zainteresowanym wszystkich aspektów sprawy, o czym świadczą pisma kierowane do wnioskodawców oraz notatka ze spotkania odbytego w urzędzie w dniu 3 stycznia 2006 roku.

W konkluzji decyzji Kolegium stwierdziło, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, co skutkuje utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję C. i E. małż. M. wnieśli o wnikliwe przeanalizowanie sprawy przez Sąd. Za nieprawdziwe uznali twierdzenia SKO w [...], co do okoliczności nabycia spornej nieruchomości na zasadach ogólnych, co ich zdaniem, potwierdza pismo Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji z dnia [...], znak: [...]. Podkreślili również, iż W. Ł. [...] była właścicielką spornej nieruchomości w ¼, nie zaś ½ jak to przyjął organ. Wskazali, iż o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości spornej nieruchomości w prawo własności występowali już trzykrotnie, jednakże mimo złożenia stosownych dokumentów i obietnic ze strony urzędników ich sprawa nie doczekała się końca. Wskazali również na liczne trudności w załatwianiu ich sprawy w odpowiednich urzędach. Argumentację skargi skarżący powtórzyli w dniu 1 sierpnia 2006r. w piśmie zatytułowanym "prośba" oraz w piśmie z dnia 27 listopada 2006r. zatytułowanym "wniosek", przedkładając jednocześnie szereg dokumentów dotyczących spornej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 powołanej ustawy, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu.

Wedle przepisu art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez C. i E. małż. M. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] odmawiającą nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w [...] przy ul. A 75, oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie G-41, objętego księgą wieczystą [...], stanowiącego własność Gminy Ł., Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim zauważyć należało, iż instytucję nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności reguluje art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459). Stosownie do powołanych przepisów, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych: 1) którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Spośród wskazanych w powołanych przepisach przesłanek nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności C. i E. małż. M. nie spełniają, co słusznie podkreśliło SKO w [...], przesłanki otrzymania nieruchomości położonej w [...] przy ul. A 75 w zamian za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa pod budowę szpitala dziecięcego nieruchomości położonej przy ul. B 8 w [...]. Jak bowiem wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych, tj. decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia [...], znak: [...]; decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], znak: [...]; decyzji z dnia [...] znak; [...]; decyzji z dnia [...], znak: [...] oraz porozumienia z dnia 18 listopada 1985r., nieruchomość położona w [...] przy ul. B 8 została przejęta w 1983r. na własność Skarbu Państwa pod budowę Szpitala A, a skarżącym wypłacono odszkodowanie oraz przyznano lokal zastępczy nr 1 w budynku nr 15 położonym [...] przy ul. C.

Okoliczność przyznania skarżącym odszkodowania w zamian wywłaszczonej nieruchomości przy ul. B 8 w [...] znajduje potwierdzenie, co należy podkreślić, w sentencji powołanej wyżej decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. dnia [...], znak: [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], znak: [...], ale także w uzasadnieniu decyzji dnia [...], w którym nie tylko wskazano sposób wyliczenia wielkości tegoż odszkodowania, ale także stwierdzono m.in., że "na rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej małż. M. wnosili o podział odszkodowania według faktycznie poczynionych nakładów, jeśli chodzi o obiekty budowlane". Również podstawa prawna tych decyzji, zwłaszcza przepisy art. 7, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64), wskazują, iż wywłaszczenie spornej nieruchomości dokonano za odszkodowaniem. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowił, iż wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, drugi zaś w ust. 8 zawierał zasady określenia wysokości odszkodowania za grunt, ostatni z kolei w ust. 3 zasady wypłaty sumy odszkodowania. Zwrócić uwagę nadto należy, iż wskazana ustawa poza wynikającą z art. 7 ust. 1 zasadą wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem przewidywała też w art. 10 ust. 3 wyjątek, tj. możliwość wydania nieruchomości zamiennej zamiast nieruchomości wywłaszczonej. Stosownie bowiem do tegoż przepisu "za wywłaszczoną jedyną działkę budowlaną w mieście przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego położoną w tej samej miejscowości inną odpowiednią działkę budowlaną z nałożeniem na właściciela obowiązku wybudowania na niej domu jednorodzinnego w terminie nie krótszym niż trzy lata. Jeżeli dostarczenie takiej działki nie jest możliwe, wywłaszczonemu przyznaje się odszkodowanie pieniężne. Jeżeli działkę zamienną dostarcza zamiast ubiegającego się o wywłaszczenie naczelnik powiatu - wywłaszczający wpłaca na rzecz miejskiego (powiatowego) funduszu mieszkaniowego sumę odpowiadającą odszkodowaniu pieniężnemu, jakie przysługiwałoby za wywłaszczoną działkę". W analizowanej sprawie złożony przez skarżących, co wynika z pisma Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji w [...] z dnia [...], znak: [...]; pisma Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w [...] dnia [...]., znak: [...] oraz pisma Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami w [...] z dnia [...], znak: [...], wniosek o przyznanie działki zamiennej w ramach odszkodowania nie został przez ówczesne organy administracji publicznej uwzględniony. Z powołanego pisma Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji w [...] z dnia [...], znak: [...] wynika wszak, iż przyznanie "działki zamiennej" możliwe jest do rozważenia poza trybem wywłaszczeniowym. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie także w treści pkt 3 uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odszkodowania, w którym stwierdzono, iż "nie uwzględniono także wniosku odwołujących się odnośnie przyznania nieruchomości zamiennej z uwagi na fakt, iż są oni współwłaścicielami tylko do połowy nieruchomości a pozostali współwłaściciele żądają odszkodowania pieniężnego. Ponadto na terenie m.[...] brak jest odpowiednich nieruchomości państwowych przeznaczonych na cele zamian".

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma też treść decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. z dnia [...] nr [...] i aktu notarialnego z dnia [...] Rep. A nr [...], na mocy których nieruchomość przy ul. A 75 w [...] oddano w użytkowanie wieczyste E. i C. małż. M. na zasadach ogólnych, nie zaś w zamian wywłaszczonej nieruchomości. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano bowiem przepisy rozdziału 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tj. Dz. U. z 1969r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970r. w sprawie trybu oddania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm.), regulujące instytucję oddawania nieruchomości państwowych w użytkowanie wieczyste w trybie określonym w kodeksie cywilnym, tj. w drodze umowy po spełnieniu warunków określonych we wskazanych aktach prawnych. Sformułowania użyte w przepisie art. 11 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961r., tj. "użytkowanie wieczyste terenów państwowych podlega przepisom tytułu II Księgi drugiej Kodeksu cywilnego", "oddanie terenu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy", "postanowienia umowy, określające sposób korzystania z terenu przez użytkowania wieczystego"; w przepisie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. z kolei – "działki budowlane przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne oddaje się w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym pod budowę domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych"; przepisie § 1 ust. 4, § 4 ust. 1 czy § 8 ust. 1 rozporządzenia zaś sformułowania, tj. "wykaz może obejmować tylko tereny, których oddanie w użytkowanie wieczyste jest zgodne (...)", "organy do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydiów rad narodowych zapewniają osobom zainteresowanym możliwość zapoznania się z wykazami terenów przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste i w drodze obwieszczeń", "wnioski o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste należy składać organom do spraw gospodarki komunalnej", wskazują więc, iż oddanie skarżącym spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło poza trybem wywłaszczeniowo – odszkodowawczym. Z treści tej decyzji wynika również, iż C. i E. małż. M. wystąpili z wnioskiem o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. A 75 w [...], a oddanie to nastąpiło w formie aktu notarialnego i w celu jej zabudowy domem jednorodzinnym zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania działki zatwierdzonym przez właściwe organy, przy czym budowę należało rozpocząć w ciągu 2 lat, a zakończyć w ciągu 4 lat od daty podpisania umowy notarialnej, pod rygorem rozwiązania umowy notarialnej.

Mając powyższe, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] są zgodne z prawem, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.