Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1111/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Dorota Kozłowska, Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A w T. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 30 czerwca 2017 r. nr XXXIX/415/2017 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w T. (dalej – Rada Miejska, organ uchwałodawczy) w dniu 30 czerwca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXIX/415/2017 w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 3 lipca 2017 r. poz. 3998 – dalej uchwała). Powołanym aktem prawa miejscowego ustalono stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, różnicując ich wysokość w zależności od tego, czy są one zbierane i odbierane w sposób selektywny, czy też nie. W pierwszym przypadku stawkę opłaty określono na kwotę 14 zł miesięcznie od osoby, natomiast w drugim przypadku wysokość opłaty określono na kwotę 26 zł miesięcznie od osoby (§ 1 i § 2 uchwały). W § 4 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Omawiany akt prawa miejscowego opublikowany został we wspomnianym Dzienniku Urzędowym w dniu 3 lipca 2017 r., a zatem uzyskał moc obowiązującą z dniem 18 lipca 2017 r.

Zawiadomieniem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta T. poinformował Spółdzielnię A w T. (dalej – skarżąca, Spółdzielnia) o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W zawiadomieniu powołano się na uchwałę z dnia 30 czerwca 2017 r., wskazując przy tym na miejsce jej publikacji. Jednocześnie zawarto w nim informację, że pierwszą opłatę w zmienionej stawce należy uiścić za miesiąc lipiec 2017 r. do 10 sierpnia 2017 r. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącej w dniu 7 lipca 2017 r.

Pismem z dnia 14 lipca 2017 r. Spółdzielnia wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę/uzupełnienie § 4 uchwały z uwagi na naruszenie interesu prawnego polegającego na obiektywnej niemożności wypełnienia dyspozycji art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1222 z późn. zm. – dalej u.s.m.). Ponadto, zdaniem Spółdzielni, w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 296 z późn. zm. – dalej u.o.a.n.) w związku z art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na nadanie uchwale mocy obowiązującej od początku lipca 2017 r. w formie "Zawiadomienia Burmistrza z dnia [...] r. znak: [...]".

Zdaniem skarżącej, uchwale nadano moc wsteczną, gdyż wspomnianym zawiadomieniem Burmistrz poinformował o obowiązku wniesienia opłaty za gospodarowanie odpadami w nowej wysokości już za miesiąc lipiec. Przyjęto więc, że uchwała obowiązuje od 1 lipca 2017 r., gdy tymczasem opublikowana została w dniu 3 lipca 2017 r. Ponadto Spółdzielnia zwróciła uwagę, że działanie prawa wstecz dopuszczalne jest wyjątkowo w szczególności, gdy przepisy wprowadzane polepszają sytuacje prawną adresatów normy (tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt K 26/99).

W wezwaniu zwrócono uwagę, że wprowadzenie wyższej opłaty za odpady z tak krótkim vacatio legis jest naruszeniem zasad prawidłowej legislacji prawa miejscowego. Brak określenia kalendarzowej daty wejścia w życie wyższej stawki opłaty uiszczanej miesięcznie, nasuwa możliwości dowolnej interpretacji, czego dowodem jest wspomniane zawiadomienie Burmistrza. Spółdzielnia stanęła na stanowisku, że w przypadku wszystkich aktów normatywnych, również prawa miejscowego, prawodawca powinien ustanowić vacatio legis odpowiednie do treści i charakteru wprowadzanych uregulowań. Vacatio legis ma na celu bowiem umożliwić zaznajomienie się z nowym prawem jak i przedsięwzięcie odpowiednich działań adaptacyjnych, koniecznych do wykonania ustanowionych norm, w tym także chroniących adresata normy przed pogorszeniem jego sytuacji.

Wskazany w § 4 uchwały 14-dniowy okres vacatio legis wyklucza dopełnienie obowiązków wynikających z art. 4 ust. 7 u.s.m., gdyż Spółdzielnia, w przypadku zmiany wysokości opłat na pokrycie kosztów niezależnych od spółdzielni, w szczególności energii, gazu, wody oraz odbioru ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych, jest obowiązana zawiadomić mieszkańców, co najmniej na 14 dni przed upływem terminu do wnoszenia opłat, ale nie później niż ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego ten termin. Owa niemożność wywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 7 u.s.m. narusza przepis bezwzględnie obowiązujący, co jest szczególnym naruszeniem interesu prawnego. Spółdzielnia zwróciła również uwagę, że jest ona jedynie inkasentem opłat za gospodarowanie odpadami.

Podsumowując, w ocenie Spółdzielni, usunięcie naruszenia prawa winno nastąpić poprzez zmianę treści § 4 uchwały poprzez wydłużenie vacatio legis przynajmniej do 1 sierpnia 2017 r.

Rada Miejska nie odpowiedziała na wezwanie Spółdzielni do usunięcia naruszenia prawa.

Zawiadomiony przez Spółdzielnię organ nadzoru – Regionalna Izba Obrachunkowa w K. pismem z dnia 5 września 2017 r. poinformowała, że uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia 30 czerwca 2017 r. nr XXXIX/415/2017 nie narusza prawa.

Spółdzielnia powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), wniosła skargę na uchwałę z dnia 30 czerwca 2017 r. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego:

– art. 4 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nadanie mocy obowiązującej uchwale innej niż wynikającej z jej treści oraz niezachowanie ustawowego vacatio legis;

– art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nadanie uchwale mocy wstecznej, której nie można uzasadnić ważnym interesem państwa;

– art. 4 ust. 7 u.s.m. poprzez uniemożliwienie wykonania skarżącej ustawowego obowiązku i naruszenie jej interesu prawnego.

Wobec tych zarzutów Spółdzielnia wniosła o:

a) stwierdzenie nieważności § 4 uchwały Rady Miejskiej w T. nr XXXIX/415/2017 z dnia 30 czerwca 2017 r.; ewentualnie

b) zmianę § 4 uchwały poprzez wydłużenie vacatio legis z uwagi na to, iż uchwała ta dotyczy daniny publicznej miesięczno-niepodzielnej, a tym samym winna wejść w życie (i obciążyć) od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym ją ogłoszono;

c) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę posłużono się w głównej mierze argumentacją przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przede wszystkim podkreślono, że nie można nadawać przepisom uchwały mocy wstecznej skoro nie wynika to samej jej treści. Ponadto, jak zauważyła skarżąca, dopuszczalne jest to jedynie ze względu na ważny interes państwa, który nie odnosi się do prawa lokalnego, a także w przypadku poprawy sytuacji prawnej adresatów wprowadzanych uregulowań. Dlatego też Burmistrz zawiadomieniem z dnia [...] r. nie mógł obciążyć skarżącej obowiązkiem uiszczenia opłaty w wyższej kwocie za cały lipiec 2017 r. skoro uchwała weszła w życie z dniem 18 lipca 2017 r. Nie może organ wykonawczy zmieniać daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Jednocześnie Spółdzielnia stanęła na stanowisku, że miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami jest niepodzielna, co wynika chociażby z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289 z późn. zm. – dalej u.c.p.g.). Wobec tego koniecznym jest wydłużenie okresu vacatio legis do pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano zmiany wysokości opłaty.

Spółdzielnia podniosła również, że stanowisko zaprezentowane w zawiadomieniu z dnia [...] r. uniemożliwia jej realizację obowiązków wynikających z art. 4 ust. 7 u.s.m. W myśl tego przepisu Spółdzielnia jest zobligowana do zawiadomienia mieszkańców co najmniej na 14 dni przed upływem terminu do wnoszenia opłaty, ale nie później niż ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego ten termin. W kontekście tych powinności, zdaniem skarżącej, nie jest ona w stanie pobrać opłaty od mieszkańców. Dlatego też prawodawca winien stanowić prawo w taki sposób, aby nie naruszać innych uregulowań.

Spółdzielnia uzasadniła również swą legitymację do wniesienia skargi. Wywodzi ją z faktu bycia zarządcą nieruchomości wielolokalowych, stanowiących jej mienie lub mienie nabyte przez jej członków, gdzie wykonywanie zarządu jest jej obowiązkiem ustawowym. Wobec powyższego zobowiązana jest do złożenia deklaracji i do ponoszenia opłat za odbieranie odpadów komunalnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 853/15). Jej legitymacja wynika również z tego, że do Spółdzielni adresowane było zawiadomienie Burmistrza o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto od niej będą egzekwowane powstałe zaległości z tytułu nieuiszczenia owych opłat. Obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów (daniny publicznoprawnej) wiąże się z faktem, że jest ona właścicielem budynków (części lokali i gruntu) i ich zarządcą z mocy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (art. 1 ust. 3 i art. 27 ust. 2).

Podsumowując, Spółdzielnia stwierdziła, że na skutek naruszenia wymienionych w petitum skargi przepisów doszło do naruszenia jej interesu prawnego.

Odpowiadając na skargę organ uchwałodawczy – reprezentowany przez pełnomocnika Burmistrza - wniósł o:

1) jej odrzucenie, jako dotyczącej aktu innego, aniżeli uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy, ewentualnie o

2) oddalenie skargi w całości,

3) przeprowadzenie dowodów z dokumentów wnioskowanych w treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi w pierwszej kolejności zanegowano zasadność twierdzenia Spółdzielni o naruszeniu art. 4 ust. 1 i ust. 5 u.o.a.n. Przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wskazanie zatem w § 4 uchwały, że wchodzi ona w życie po 14 dniach od daty jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym, a więc w okresie minimalnego vacatio legis, nie narusza wspomnianego uregulowania. Podkreślono przy tym, że żaden przepis zaskarżonej uchwały nie powoduje, że uchwała ta wchodzi w życie w terminie innym, niż to wynika z treści jej § 4. Następnie wyjaśniono, że art. 4 u.o.a.n. nie posiada ust. 5. Założono, że Spółdzielnia miała na myśli art. 5 u.o.a.n., który stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Podkreślono jednak, że uchwała nie zawiera postanowień nadających jej moc wsteczną, a ponadto zasada państwa demokratycznego wyrażona w art. 5 u.o.a.n. nie odnosi się do aktów normatywnych ponadlokalnych.

Zdaniem pełnomocnika organu uchwałodawczego, skarżąca nie dostrzega art. 6m ust. 2a u.c.p.g. Przepis ten, a nie § 3 zaskarżonej uchwały, jak to zdaje się postrzegać skarżąca, nakłada na Burmistrza Miasta obowiązek zawiadomienia właściciela nieruchomości o wysokości opłaty w przypadku uchwalenia nowej stawki tej opłaty. Zwrócono przy tym uwagę, że ustawodawca obowiązek ten - zawiadomienia - nałożył na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) od chwili uchwalenia nowej stawki opłaty, nie zaś od chwili wejścia w życie zmienionej stawki opłaty.

Analiza skargi, w ocenie pełnomocnika organu, stanowi podstawę do twierdzenia, że przedmiotem zaskarżenia jest zawiadomienie Burmistrza z dnia [...] r. Spółdzielnia twierdzi bowiem, iż zawiadomienie to nadaje uchwale moc wsteczną i "stanowi to niewątpliwie istotne naruszenie prawa a nawet jego nadużycie." Skoro skarżąca naruszenia prawa upatruje w dokonanym przez Burmistrza Miasta na podstawie art. 6m ust. 2a u.c.p.g. obligatoryjnym zawiadomieniu, to w świetle art. 101 u.s.g. skarga, w ocenie pełnomocnika organu, jest niedopuszczalna, a jako taka powinna podlegać odrzuceniu.

W dalszej części odpowiedzi na skargę stwierdzono, że żaden ze wskazanych przez Spółdzielnię przepisów ustawy zasadniczej nie został zaskarżoną uchwałą naruszony. Nade wszystko, zdaniem pełnomocnika organu, nie sposób przyjąć naruszenia art. 2 Konstytucji, szczególnie wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawa. Zaskarżona uchwała podjęta została bowiem przez organ do tego uprawniony, w granicach ustawowego upoważnienia i w sposób przewidziany ustawami, w tym ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych. A zatem i o naruszeniu art. 7 Konstytucji mowy być nie może w tym przypadku. Również nie doszło, w ocenie pełnomocnika organu, do naruszenia art. 88 ustawy zasadniczej. Spełniony bowiem został warunek ogłoszenia podjętego aktu prawa miejscowego, co nastąpiło zgodnie z zasadami i trybem ogłaszania aktów normatywnych, określonymi w ustawie.

Następnie pełnomocnik organu odniósł się do zarzutu naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 4 ust. 71 u.s.m. (jak wskazano, Spółdzielnia błędnie podawała art. 4 ust. 7). Przede wszystkim podkreślono, że zgodnie z uchwałą nr XXII/280/2016 Rady Miejskiej w T. z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2016 r. poz. 3883) termin wnoszenia miesięcznych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalony został z dołu do 10 dnia miesiąca za miesiąc poprzedni. Okoliczność ta, jak również nieoddzielność opłaty za odbiór odpadów komunalnych, uzasadnia poprawność twierdzenia, że wejście w życie zaskarżonej uchwały w trakcie miesiąca (lipca w tym przypadku) powoduje, że ustalona tą uchwałą stawka niepodzielnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma zastosowanie począwszy od tego miesiąca. Przyjęto także, że skarżąca miała 24 dni na wywiązanie się z obowiązków wynikających z art. 4 ust. 71 u.s.m. (okres liczony od 7 lipca do 9 sierpnia 2017 r.). Nic, w ocenie pełnomocnika organu, nie stało na przeszkodzie aby dopełnić tym obowiązkom. Zatem nieuprawnione jest twierdzenie Spółdzielni, że zaskarżona uchwała została "wdrożona" z mocą wsteczną. Weszła ona bowiem w życie po upływie wymaganego vacatio legis w dniu 18 lipca 2017 r.

Zasygnalizowano również, że uchwała była badana przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K., która nie stwierdziła, aby naruszała ona prawo.

Końcowo stwierdzono, że spór w sprawie wywołanej skargą Spółdzielni sprowadza się do ustalenia, do którego miesiąca ma zastosowanie nowa opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi wprowadzona zaskarżoną uchwałą, a więc czy do lipca 2017 r., jak wskazał Burmistrz w zawiadomieniu z dnia [...]r., czy też do sierpnia 2017 r., jak to zdaje się postrzegać skarżąca. Jednakże spór w tym zakresie nie może być rozstrzygany za pomocą skargi do sądu administracyjnego, wywiedzionej przez skarżącą w oparciu o art. 101 u.s.g. Nie może też skarżąca w tym trybie skargowym kwestionować - co w istocie ma miejsce w niniejszej sprawie – treści zawiadomienia, o którym mowa w art. 6m ust. 2a u.c.p.g. Pełnomocnik organu podniósł, że poprawność tego zawiadomienia, a de facto zasadności żądania wyższej opłaty od miesiąca lipca, może być poddana kontroli najpierw instancyjnej, tj. przez samorządowe kolegium odwoławcze, w przypadku zaniechania wniesienia przez Spółdzielnię opłaty w nowej wysokości. Wtedy bowiem Burmistrz wyda decyzję określającą wysokość opłaty, od której przysługuje odwołanie do wskazanego organu II instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego.

W uzupełnieniu skargi Spółdzielnia z dnia 25 października 2017 r. podkreśliła, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika organu przedmiotem skargi jest uchwała z dnia 30 czerwca 2017 r., a nie zawiadomienie Burmistrza z dnia [...] r. Nie zgodziła się z twierdzeniem, aby dysponowała wystarczającym czasem na realizację obowiązków wynikających z art. 4 ust. 71 u.s.m. Otóż, jeżeli opłata w nowej wysokości należna miałaby być od 1 lipca 2017 r. to zawiadomienie w tej kwestii winno być doręczone najpóźniej 30 czerwca 2017 r., a więc w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Ponadto ponownie przytoczono argumenty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała wydana przez Radę Miejską w T. nr XXXIX/415/2017 z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do badania zagadnień formalnych skargi wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana po wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r. wskutek powołanej wyżej ustawy zmieniającej, zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm. – dalej u.s.g. - w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie jedynie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058).

Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie wykazać może podmiot zobowiązany do jej uiszczania.

W badanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca jest zarządcą nieruchomości wielolokalowych, stanowiących jej mienie lub mienie nabyte przez jej członków, gdzie wykonywanie zarządu jest jej obowiązkiem ustawowym. W odniesieniu zatem do gruntów zabudowanych budynkami, w których nie nastąpiło wyodrębnienie własności chociażby jednego lokalu, spółdzielnia mieszkaniowa jest zobowiązana do uiszczania opłaty za odbieranie odpadów komunalnych z mocy art. 6h w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., gdyż jest ich właścicielem (bądź użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynków). Natomiast w myśl art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Zatem i w tego rodzaju przypadku to Spółdzielnia zobligowana jest do wnoszenia opłat za gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Konkludując, Spółdzielnia jest adresatem praw i obowiązków wymienionych w rozdziale 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc jest zobowiązana do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, według przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale. Posiada zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Przechodząc do dalszych rozważań stwierdzić należy, iż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy mogą być tylko istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11).

Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do treści art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 i art. 6h u.c.p.g., do obowiązkowych zadań własnych gmin należy utrzymanie czystości i porządku w gminach, a wykonując to zadanie gminy obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, co polega m.in. na zorganizowaniu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zaś właściciele nieruchomości zobowiązani są ponosić na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Spółdzielnia domaga się stwierdzenia nieważności § 4 uchwały, który określa datę uzyskania przez nią mocy obowiązującej. Według tego przepisu uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Wobec tego, że ogłoszenie tego akt nastąpiło 3 lipca 2017 r. to uzyskał on moc obowiązującą z dniem 18 lipca 2017 r. Zdaniem skarżącej, wobec tego faktu (uzyskania przez uchwałę mocy obowiązującej z dniem 18 lipca 2017 r.) nieuprawnionym jest nadawanie jej mocy wstecznej poprzez żądanie uiszczenia opłaty w podwyższonej wysokości, określonej zaskarżoną uchwałą, już za miesiąc lipiec. Tymczasem Burmistrz zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformował o obowiązku wniesieniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w nowej wysokości już za miesiąc lipiec, czym, zdaniem Spółdzielni, nadał zaskarżonej uchwale moc obowiązującą od 1 lipca 2017 r., a więc także za okres poprzedzający jej wejście w życie. Poza tym, że w ten sposób naruszono art. 4 ust. 1 i art. 5 u.o.a.n., to pozbawiono Spółdzielnię możliwości wypełnienia obowiązków wynikających z art. 4 ust. 71 u.s.m. Z tych też względów, a także mając na uwadze, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest niepodzielna (ustawa nie przewiduje możliwości jej zapłaty za część miesiąca), vacatio legis zaskarżonej uchwały winno być wydłużone do pierwszego dnia następującego po miesiącu, w którym wprowadzono do obrotu prawnego uchwałę, tj. w niniejszym przypadku do 1 sierpnia 2017 r.

Przed przystąpieniem do badania zgodności z prawem § 4 uchwały dokonać należy zastrzeżenia, iż zgodnie z art. 134 ust. 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., który nie znajduje zastosowania w sprawie). Oznacza to, że Sąd będąc związany zakresem sprawy nie jest uprawniony do tego, aby zająć się zagadnieniem dotyczącym poprawności zawiadomienia Burmistrza z dnia [...] r. sporządzonego na podstawie art. 6m ust. 2a u.c.p.g.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy publikowane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Natomiast w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.).

Vacatio legis to okres między urzędowym ogłoszeniem danego aktu normatywnego a jego wejściem w życie (początkiem obowiązywania norm w nim ustanowionych). Okres ten powinien być tak dobrany, by zapewnić adresatowi normy prawnej odpowiednią ilość czasu na zapoznanie się z treścią nowych regulacji i podjęcie działania, które umożliwi przystosowanie się do nich. W każdym przypadku długość vacatio legis musi być dostosowana do treści ustanowionej regulacji oraz możliwości pokierowania swoimi sprawami przez jej adresatów (zob. np. wyrok TK z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23; wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, OTK 2000, nr 1, poz. 1). "Ocena, czy w konkretnym przypadku długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, jest uzależniona od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych" (wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K. 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyznaczony przez art. 4 ust. 1 u.o.a.n. 14-dniowy okres vacatio legis jest "minimalnym standardem" (zob. np. wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt K 27/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 92; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 255/14, Lex nr 1496757). Zasadą nadrzędną jest jednak zasada "odpowiedniości" okresu vacatio legis, co oznacza, że w konkretnym przypadku może istnieć potrzeba ustanowienia znacznie dłuższego okresu vacatio legis. Podkreślenia wymaga, iż z analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że rozumie on powyższe wymogi dotyczące odpowiedniości okresu vacatio legis nie w sposób formalny (badając samo brzmienie przepisu o wejściu w życie), lecz w sposób merytoryczny - badając, od kiedy przepisy danego aktu zaczną mieć zastosowanie w praktyce (zob. G. Wierczyński. Art. 4. W: Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016). Skutkiem naruszenia wywodzonego z Konstytucji RP obowiązku ustanawiania "odpowiedniego" vacatio legis jest sprzeczność danego przepisu z art. 2 Konstytucji RP, zaś skutkiem naruszenia przez akt wykonawczy powszechnie obowiązujących zasad szczególnych wyrażonych w art. 4 u.o.a.n. jest sprzeczność danego przepisu z tym artykułem (zob. G. Wierczyński. Art. 4. W: Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że § 4 zaskarżonej uchwały określa vacatio legis w wymiarze minimalnym, tj. 14-dniowym, jaki przewidziany jest w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Nie można przy tym wywieść z treści wspomnianego § 4 uchwały, aby nadawał on moc wsteczną przepisom prawa miejscowego. Tym samym nie zasługuje na aprobatę zarzut naruszenia art. 5 u.o.a.n., który wskazuje, iż przepisy art. 4 u.o.a.n. nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Jak zasygnalizowano wyżej badanie wymogu dotyczącego odpowiedniości okresu vacatio legis ma nie tylko wymiar formalny, tj. nie ogranicza się wyłącznie do brzmienia przepisu o wejściu w życie, lecz ma także wymiar merytoryczny, gdyż wymaga zbadania od kiedy przepisy danego aktu zaczną mieć zastosowanie w praktyce.

Zajmując się tym drugim aspektem (merytorycznym) zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest daniną publiczną (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Łd 344/17, Lex nr 2329922; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 853/15, Lex nr 1984838; wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Lu 1212/14, Lex nr 1775990). Skoro opłata ta jest daniną publiczną, to ma ona charakter obowiązkowy i mieszkaniec gminy nie jest zwolniony od jej płacenia nawet wtedy, gdy gmina niewłaściwie organizuje odbiór opadów. Jest to także opłata obejmująca okres miesiąca kalendarzowego, co wywieść można z art. 6i ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten wskazuje, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami powstaje: 1) w przypadku nieruchomości zamieszkałych - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec; 2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Ponadto jak zauważono w skardze, jak w również w odpowiedzi na nią, ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje możliwości uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za część miesiąca. "Niepodzielność" opłaty wynika z art. 6i ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy w danym miesiącu na danej nieruchomości mieszkaniec zamieszkuje przez część miesiąca, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w miesiącu, w którym nastąpiła zmiana, uiszcza się w gminie, w której dotychczas zamieszkiwał, a w nowym miejscu zamieszkania - począwszy od miesiąca następnego, po którym nastąpiła zmiana.

Zatem mając na uwadze powyższe, a także zasadę zaufania od organów państwa oraz zasadę pewności co do prawa, zasadnym jest twierdzenie, że podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty winien dysponować wiedzą co do jej wysokości w okresie poprzedzającym powstanie w tym zakresie obowiązku. Ponadto, zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest również proporcjonalne naliczenie opłaty według różnych stawek (uwzględniającej w części stare i nowe stawki). Wprowadzenie więc "nowej" stawki opłaty uchwałą, która weszła w życie w trakcie miesiąca, nie uzasadnia jej zastosowania do naliczenia opłaty za miesiąc, w którym akt prawa miejscowego uzyskał moc obowiązującą. "Nowa" stawka może być podstawą naliczenia opłaty dopiero za kolejny miesiąc, następujący po miesiącu wejścia w życie uchwały określającej wysokość tej opłaty. Odmienne stanowisko stanowiłoby złamanie zasady lex retro non agit. W państwie prawa niedopuszczalnym jest bowiem ustalenie wysokości opłaty w oparciu o normę, która nie obowiązywała w okresie, której opłata dotyczy.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy (nie oceniając prawidłowości zawiadomienia Burmistrza z dnia [...] r.) stwierdzić należy, że stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określone zaskarżoną uchwałą winny znaleźć zastosowanie dopiero do opłat za sierpień 2017 r.

Omawiane wątpliwości nie powstałyby, gdyby organ uchwałodawczy określając vacatio legis wziął pod uwagę poczynione wyżej okoliczności. Dodać należy, że brak jest przeszkód prawnych ku temu, aby określić moment wejścia w życie uchwały z pierwszym dniem miesiąca następującego po dacie jej opublikowania, z tym jednym zastrzeżeniem, że okres pomiędzy jej ogłoszeniem, a uzyskaniem mocy obowiązującej nie może być krótszy niż 14 dni.

Wynik kontroli § 4 uchwały, a więc "odpowiedniości" określonego nim vacatio legis, prowadzi do wniosku, że nie narusza on art. 4 ust. 1 i art. 5 u.o.a.n. oraz art. 2 i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego, a także art. 7 Konstytucji RP (zasada działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa).

W tym konkretnym przypadku również nie doszło do naruszenia art. 4 ust. 71 u.s.m. Nakłada on obowiązek na spółdzielnię, aby w przypadku zmiany wysokości opłat na pokrycie kosztów niezależnych od spółdzielni, w szczególności energii, gazu, wody oraz odbioru ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych, zawiadomiła osoby, o których mowa w art. 4 ust. 1-2 i 4 u.s.m., co najmniej na 14 dni przed upływem terminu do wnoszenia opłat, ale nie później niż ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego ten termin. Zmiana wysokości opłat wymaga uzasadnienia na piśmie. Twierdzenie o niezasadności zarzutu zacytowanego przepisu wynika z tego, że jak dowiedziono wyżej, vacatio legis wynikające z § 4 uchwały nie ma wpływu na fakt, że stawki opłat znajdują zastosowanie dopiero od miesiąca sierpnia. Tym samym nic nie stało na przeszkodzie ku temu, aby skarżąca dopełniła ciążącym na niej obowiązkom. Nadmienić należy, że Spółdzielnia miała wiedzę o podjęciu zaskarżonej uchwały co najmniej od 5 lipca 2017 r., co wynika z pisma skarżącej z 25 października 2017 r.

W ocenie Sądu, w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zasadnym jest twierdzenie, że zaskarżona uchwała nie zawiera istotnych naruszeń prawa. Mianowicie vacatio legis, wskazany w § 4 uchwały, został określony w zgodzie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej skargi, jako niezasadnej.