Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 515/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 112 ust. 2, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 118
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 867/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe z tytułu wybudowania na nieruchomości urządzeń elektrycznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 867/18 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe z tytułu wybudowania na nieruchomości urządzeń elektrycznych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. P. zwróciła się w dniu 7 marca 2017 r. z wnioskiem do Starosty T. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za szkody powstałe z powodu budowy urządzeń przesyłowych na działkach nr [A]/11 i nr [A]/12 położonych w miejscowości S., a ponadto o ustalenie o wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości tych nieruchomości spowodowane realizacją wymienionych urządzeń.

Starosta T. decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustalił odszkodowanie w wysokości 14 810 zł za szkody powstałe z tytułu wybudowania stanowiących własność [...] S.A. z siedzibą w [...] (powoływanej dalej również jako "Spółka") urządzeń energetycznych linii napowietrznej 220kv relacji C. – S. W. na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [A]/11 i nr [A]/12. Ponadto w rozstrzygnięciu wskazał, że wypłata odszkodowania powinna być dokonana przez Spółkę jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna, na rachunek bankowy wskazany przez właściciela nieruchomości, a także że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...], Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty T., podzielając w całości stanowisko organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...]. Sąd przyjął, że budowa na nieruchomości urządzeń energetycznych linii napowietrznej 220 kV została zrealizowana w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy w G. z [...] marca 1977 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.z.w.n.", zezwalającą Zakładowi [C] na przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej. Kwestie odszkodowania regulował art. 36 wskazanej ustawy, w myśl którego odszkodowanie miało być ustalane na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania miał ustalać na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy.

Sąd uznał, że art. 35 ust. 1 u.z.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 obecnie obowiązującej u.g.n. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.w.n. stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia w stosunku do przepisów regulujących wywłaszczenia polegające na całkowitym odjęciu prawa własności. Również w ustawie o gospodarce nieruchomościami przewidziano odszkodowanie za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m. in. w art. 124 u.g.n., o czym stanowią expressis verbis art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Sąd przyjął zatem, że jest możliwe ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jeśli wcześniej takiego odszkodowania nie ustalono. Świadczy o tym choćby uzasadnienie projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Wskazano w nim, że nowa regulacja (zmieniany art. 129) dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalały.

W ocenie Sądu nie był zasady główny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że "osoba wywłaszczona" to również aktualny właściciel nieruchomości, niebędący ani "osobą wywłaszczoną", ani też następcą prawnym osoby wywłaszczonej – A. P.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, decyzja Naczelnika Gminy w G. z [...] marca 1977 r. nie wskazywała właścicieli działek objętych zezwoleniem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w dacie wywłaszczenia prawo własności działki nr [A] przysługiwało A. P., co potwierdza akt własności ziemi z [...] listopada 1973 r. A. P., działając we własnym imieniu jako "osoba wywłaszczona", była zatem osobą legitymowaną do złożenia wniosku o odszkodowanie.

W ocenie Sądu nie okazał się także zasadny zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez fakt ustalenia odszkodowania za szkody z tytułu wybudowania na działce nr [A]/11 i nr [A]/12 urządzeń elektrycznych linii napowietrznej 220 kV. Przepis art. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na który powołuje się Spółka, wskazuje w ust. 1, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, zgodnie zaś z ust. 2 obowiązek odszkodowania ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie. Kwestie odszkodowania za straty, wynikłe z działań przewidzianych w art. 35, reguluje art. 36 tej ustawy. Do kwestii odszkodowania odwołano się też w decyzji z 23 marca 1973 r., wskazując że straty wynikłe z tytułu przeprowadzenia robót powinny być ustalone komisyjnie, zaś ewentualne odszkodowanie zostanie wypłacone po wydaniu przez Urząd Gminy w G. orzeczenia o przyznaniu odszkodowania, po uprzednim złożeniu przez poszkodowanego właściciela - użytkownika - wniosku o jego przyznanie. Sąd wskazał, że według oświadczenia Spółki, odszkodowanie nie zostało ustalone. Okoliczność ta była też przedmiotem badania organu, który stwierdził, że nie odnaleziono decyzji ustalającej odszkodowanie. Prawidłowo przyjął zatem organ, że stosowne odszkodowanie nie zostało ustalone, co daje podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Sąd, nie będąc związany granicami skargi, nie dopatrzył się także innych, niepodniesionych w skardze, naruszeń prawa. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji ustalają odszkodowanie, którego wysokość zdeterminowana jest treścią operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę. Operat ten był przedmiotem wnikliwej analizy organu pierwszej instancji, a na etapie postępowania odwoławczego na żądanie organu drugiej instancji zostały szczegółowo wyjaśnione wszelkie wątpliwości dotyczące jego treści.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] S.A. w [...] zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyżej wymieniony przepis znajduje zastosowanie także do wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu prawa do nieruchomości. Z brzmienia tego przepisu wyraźnie wynika, że odnosi się on wyłącznie do pozbawienia prawa w ramach wywłaszczenia oraz w świetle dokonanego przez ustawodawcę wyraźnego rozróżnienia pojęć "ograniczenie" oraz "pozbawienie" prawa do nieruchomości, gdyż przepis ten nie obejmuje swoim zakresem spraw sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wyłącznie zgodnie z art. 233 u.g.n., sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie przepisów tej ustawy. W konsekwencji doprowadziło to do błędnego zastosowania przepisu i przyznania A. P. odszkodowania, w tym również pomimo, że nie wykazała, że pozbawienie jej prawa do nieruchomości polegające na posadowieniu na jej nieruchomości urządzeń przesyłowych, doprowadziło do powstania szkody,

art. 112 ust. 2 u.g.n. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie ustawowego rozróżnienia na wywłaszczenie polegające na ograniczeniu prawa do nieruchomości oraz wywłaszczenie polegające na pozbawieniu prawa do nieruchomości,

art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025), powoływanej dalej jako "K.c." przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy i przyznaniu odszkodowania, podczas gdy roszczenie o odszkodowanie przedawniło się na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym,

na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", w związku z art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej zarzutów podniesionych przez Spółkę w skardze, to jest: art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., a także polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń niewyjaśniających istoty problemu.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja z [...] marca 1977 r. została wydana na podstawie art. 35 u.z.w.n. Ustawa ta wprowadza dwa odrębne tryby wykorzystywania nieruchomości do celów określonych w art. 35 ust. 1 u.z.w.n.:

ograniczenie nieruchomości przez uprawnienie wybudowania przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz inne określone tym przepisem, a także do dostępu do wybudowanych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją. Ustawodawca przewidział w przypadku takiego rodzaju ograniczenia możliwość uzyskania odszkodowania zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.w.n za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.w.n. Dodatkowo, art. 36 ust. 2 u.z.w.n. przewidywał odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach,

wywłaszczenie nieruchomości, zdefiniowane jako sytuację, gdy nieruchomość wskutek wybudowana urządzenia przesyłowego nie nadaje się do dalszego wykorzystywania, poprzedzone procedurą wywłaszczeniową określoną w art. 15 i nast. u.z.w.n. W takiej sytuacji kwestie odszkodowania regulował art. 22 u.z.w.n., zgodnie z którym "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.".

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, analiza treści art. 35 ust. 1 i 2 u.z.w.n. wskazuje, że dotyczył on szczególnego trybu ograniczenia nieruchomości, nie zaś wywłaszczenia, jako pozbawienia praw do tej nieruchomości. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., będący podstawą prawną decyzji, stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, kiedy przewidziane przez akt normatywny, będący podstawą wywłaszczenia, odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem, tj. pozbawieniem praw do nieruchomości. Podkreślono, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania.

Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Użycie w treści art. 112 ust. 2 u.g.n. spójnika "albo", wyrażającego alternatywę rozłączną, tj. dotyczącą możliwości wykluczających się oznacza, że mamy do czynienia albo z wywłaszczeniem nieruchomości polegającym na pozbawieniu prawa, albo na ograniczeniu prawa. Dlatego też, pojęcia te nie mogą być stosowane wymiennie. Z tego względu nie jest słuszny pogląd, zgodnie z którym, sformułowanie "pozbawienie praw" nie oznacza wyłącznie całkowitego pozbawienia prawa własności, a mieści w sobie również ograniczenie wynikających z niego uprawnień.

Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest wykorzystywana do celów rolniczych, co potwierdza sporządzony operat szacunkowy. Co więcej, treść decyzji określa, że doszło do zajęcia "czasowego" nieruchomości, ponieważ zezwolenie dotyczyło budowy linii elektroenergetycznej i czynności wykonywanych w związku z konserwacją posadowionych na nieruchomościach urządzeń. O tym, że nie doszło do trwałego odjęcia prawa własności, wskazuje określona w decyzji możliwość uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia nieruchomości (odszkodowanie na podstawie art. 35 ust. 2 u.z.w.n.). Wskazana decyzja stanowi dowód na to, że w niniejszej sprawie doszło do ograniczenia własności nieruchomości. Tym samym, właścicielowi nieruchomości służyło jedynie odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.w.n., natomiast nie przysługiwało mu odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, ponieważ do takiego wywłaszczenia nie doszło. Stanowisko to zostało potwierdzone w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt III CZP 87/13, w której sąd uznał, że nieruchomość podlegała wywłaszczeniu tylko wtedy, gdy wskutek tych działań przestała się nadawać do dalszego racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe (art 35 ust. 3 u.z.w.n.).

W odniesieniu do nieruchomości A. P. nie zostało nawet wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe zgodnie z przepisami art. 15 i nast. u.z.w.n a nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest cały czas przez nią wykorzystywana. Nie można więc mówić, że doszło do wywłaszczenia tej nieruchomości, czyli pozbawienia praw do tej nieruchomości. Pogląd, zgodnie z którym nie można utożsamiać ograniczenia własności nieruchomości z jej wywłaszczeniem został zawarty w wyroku NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 961/10.

Dalej, Spółka zaznaczyła, że warunkiem dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie jest przede wszystkim ustalenie, czy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Podstawa prawna dla wydania decyzji tj. u.z.w.n. została uchylona w związku z wejściem w życie, od dnia 1 sierpnia 1985 r., ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.g.w.n." Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt III CZP 87/13 podkreślił, że "Ustawodawca nie przewidział w tejże ustawie żadnych przepisów określających, jakie są losy decyzji wydanych na podstawie poprzedniej ustawy wywłaszczeniowej oraz czy instytucje przewidziane nową ustawą moją być traktowane jako tożsame z powstałymi na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, do których na zasadzie ciągłości - można stosować przepisy nowej ustawy." Ustawodawca intertemporalnym przepisem art. 233 u.g.n. nie objął spraw zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wprowadził zasadę bezpośredniego działania ustawy do spraw administracyjnych będących w toku, natomiast dyspozycji dotyczącej skutków, jakie mają wywoływać w sferze prawa cywilnego ostateczne decyzje administracyjne wydane w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i niezrealizowane do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, można upatrywać jedynie w treści art. 242 u.g.n., który stanowi, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. - co oznacza, że nie działa wstecz.

Brak przepisów przejściowych pozwalających na stosowanie przepisów u.g.n. do spraw, jakie miały miejsce w przeszłości, uniemożliwia dochodzenie roszczeń dotyczących odszkodowania. Złożenie wniosku o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przed wydaniem decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 u.z.w.n. bez wykazania, że szkoda miała miejsce, nie przesądza o słuszności i konieczności przyznania żądanego odszkodowania.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała ponadto, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował stanowisko organów, które przyznały A. P. odszkodowanie w oparciu o sporządzony operat szacunkowy w kwocie 14 810 zł, pomimo, że wartość ta została wyliczona na podstawie aktualnych cen w obrocie nieruchomościami. Spółka składając zarzuty do opinii podnosiła, że wysokość odszkodowania powinna być ustalona według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, co wynika z art. 130 ust. 1 u.g.n. Ewentualne odszkodowanie z tytułu szkód powstałych w związku z posadowieniem urządzeń infrastruktury energetycznej, powinno zostać ustalone na dzień wydania decyzji, tj. rok 1977, nie zaś według stanu nieruchomości z roku 2017. Wskazane szkody nie zostały przez uczestniczkę wykazane, zaś sporządzony operat, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie był przedmiotem wnikliwej analizy organów. Oznaczenie wartości w oparciu o obecnie obowiązujące w obrocie nieruchomościami wartości, pozostaje w sprzeczności z przepisami regulującymi kwestię określania wysokości odszkodowania, a mianowicie według stanu na dzień wydania decyzji. Na podstawie art. 36 ust. 1 u.z.w.n. osobom wymienionym w decyzji Naczelnika Gminy w G. przysługiwało jedynie odszkodowanie powstałe w wyniku strat wynikłych z prac związanych z budową linii elektroenergetycznej oraz w związku z czynnościami związanymi z konserwacją tych urządzeń. Jednakże, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie doszło do przedawnienia roszczenia, z uwagi na fakt, że takie roszczenie jest roszczeniem cywilnoprawnym, a te, w myśl art. 118 K.c. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1104), przewiduje dziesięcioletni okres przedawnienia dla roszczeń niemających charakteru świadczenia okresowego oraz dla roszczeń niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Stanowisko, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości (ograniczenie korzystania z nieruchomości) ma charakter cywilnoprawny wyraził NSA w wyroku z 3 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1302/07).

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, Spółka podkreśliła, że uzasadnienie wyroku sporządzone przez Sąd pierwszej instancji nie odnosi się do każdego z zarzutów objętych skargą. Sąd nie zajął stanowiska w odniesieniu do zarzutu dotyczącego nienależytego sporządzenia uzasadnienia przez organ, czym naruszył przepis art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny i jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 28 października 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Zarządzeniem z 28 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nie wszystkie strony zajęły stanowisko w tej kwestii. Uznać należało zatem, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednak istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych.

Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który był podstawą decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] maja 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty T. z [...] września 2017 r. o ustaleniu i wypłacie A. P. odszkodowania w związku z wydaniem przez Naczelnika Gminy w G. decyzji z [...] marca 1977 r. na podstawie art. 35 u.z.w.n. Zgodnie z treścią w/w przepisu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka podniosła, że niewłaściwie organ odwoławczy przyjął, że przepis ten znajduje zastosowanie także do ograniczenia praw w sytuacji, gdy brzmienie tego przepisu wskazuje na odszkodowanie za pozbawienie praw, w kontekście wyraźnego normatywnego rozróżnienia pojęć: pozbawienie i ograniczenie (art. 112 ust. 2 u.g.n.).

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego i obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczna decyzja). Stanowisko to potwierdzone zostało także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). W jej uzasadnieniu wyraźnie zaznaczono bowiem, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.w.n., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 u.z.w.n. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. Odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia.

Uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela (art. 269 § 1 P.p.s.a.). Stanowisko prawne zawarte w wyroku Sądu I instancji z 6 listopada 2018 r., a więc jeszcze przed podjęciem uchwały z 22 lutego 2021 r., jest zgodne z treścią uchwały. Skutkuje to przyjęciem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawidłowo zaakceptował ocenę Wojewody Podkarpackiego odnośnie do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z..w.n., wskazując na aktualną możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Nietrafne zatem okazały się zarzuty naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 112 ust. 2 u.g.n.

Odnosząc się zaś do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii dotyczącej przedawnienia należy stwierdzić, że również w tym zakresie stanowisko skarżącej Spółki nie jest prawidłowe. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i 1985 r., jak również w obecnie obowiązującej u.g.n., takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że nawet gdy sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 K.c., to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, zasady te nie obowiązują, bowiem brak jest stosownej regulacji prawnej. Przedawnienie w prawie cywilnym uregulowano w art. 117 § 1 i 2 K.c. Zgodnie z tym przepisem: "§ 1. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. § 2. Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne". Istotą przedawnienia cywilnego jest zatem występujące po upływie określonego ustawowo czasu osłabienie ochrony uprawnionego z prawa podmiotowego, polegające na tym, że co prawda zachowuje on możliwość dochodzenia swego roszczenia przed sądem lub innym właściwym organem, ale musi się liczyć z wyłączeniem jego zasądzenia i w konsekwencji przymusowej realizacji, jeśli strona przeciwna zasadnie wskaże na upływ czasu, w którym dochodzenie roszczenia było możliwe, czyli podniesie zarzut przedawnienia. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia, jest procedurą odrębną od procedury cywilnej. Nie ma zatem w procedurze administracyjnej możliwości zgłoszenia, przez zobowiązanego do zaspokojenia roszczenia, zarzutu przedawnienia roszczenia. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Taką wyraźną regulację zawierał art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n., który przewidywał 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w zasiewach, uprawach i plonach. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalenia wysokości odszkodowanie zostały wyczerpująco unormowane w Rozdziale V Działu III u.g.n., gdzie nie przewidziano żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów K.c. Z tego też względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej na cele przesyłu energii elektrycznej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie (por. wyrok NSA z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1570/21). Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 118 K.c.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku przez całkowity brak rozpoznania i dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 oraz art. 8 K.p.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zaś gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna bowiem umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie jest zatem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny a wada ta może mieć wpływ na treść samego rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4334/17; 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 994/14; 10 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r. sygn. akt II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1301/10; 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 204/07; 18 października 2011 r. sygn. akt II FSK 173/11; 15 czerwca 2010 r. sygn. akt lI OSK 986/09; 4 listopada 2008 r. sygn. akt II FSK 1041/07; 9 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 632/05).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wbrew opisowi naruszenia zawartemu w omawianej podstawie kasacji, uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli kasacyjnej. Stanowisko Sądu jest przedstawione w sposób jasny. Zostały wskazane motywy, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji przy wydaniu tego wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Nie można także podzielić poglądu o mającym wpływ na wynik sprawy nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skargi. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze. Obowiązku tego nie można jednak odrywać od dyspozycji przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przedstawienie zarzutów zawartych w skardze powinno być powiązane z przedstawieniem stanu sprawy w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada więc na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów, konieczne jest precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby Sąd ich nie pominął, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2532/14). Odnotować należy, że Spółka wnosząca kasację nie wskazała ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które zarzuty podniesione w skardze zostały przez Sąd pierwszej instancji pominięte.

Na stronach 12-15 skargi kasacyjnej (jej uzasadnienia) znajdują się wyłącznie ogólne rozważania prowadzone w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w oparciu o orzecznictwo sądów. Za próbę konkretyzacji nie można też uznać wypowiedzi zamieszczonej na stronie 10 skargi kasacyjnej dotyczącej prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organy ustaliły kwotę odszkodowania, pomimo tego, że w odniesieniu do tej kwestii Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie, że: "Sąd, nie związany granicami skargi, nie dopatrzył się także innych nie podniesionych w skardze naruszeń prawa. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ustalają odszkodowanie, którego wysokość zdeterminowana jest treścią operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę. Operat ten był przedmiotem wnikliwej analizy organu I instancji, a na etapie postępowania odwoławczego na żądanie organu II instancji zostały szczegółowo wyjaśnione wszelkie wątpliwości dotyczące jego treści."

Przede wszystkim wypowiedzi zawarte w uzasadnieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie Spółka nie przyporządkowała poszczególnym zarzutom skargi. Ponadto, jeżeli Spółka uważa, że Sąd pierwszej instancji wadliwie skontrolował ustalenia (przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego i zaakceptowane przez organy administracyjne i kolejno przez Sąd pierwszej instancji, tj. oznaczenie szacowanej nieruchomości, daty istotne dla ustalenia wysokości odszkodowania ze względu na stan nieruchomości, czy wykazanie szkody powstałej na skutek prowadzonych prac), to powinna zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i art. 77 § 1 (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) oraz 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami regulującymi wycenę nieruchomości, a także przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., czy 141 § 4 P.p.s.a. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej.

Końcowo trzeba wskazać, że w zakresie, w jakim zagadnienia prawne wynikające z zarzutów nie zostały bezpośrednio omówione w rozważaniach Sądu, doszło do uchybienia o charakterze procesowym, przy czym skarga kasacyjna nie wykazała, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć trzeba, że o skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

W kwestii naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. wskazać trzeba, że przepisy te regulują kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepisy te naruszono, gdyż Sąd pierwszej instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakimi są omawiane przepisy. Przepis 3 § 1 P.p.s.a. natomiast mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd pierwszej instancji rozpoznana, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, gdyby Sąd nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji.