Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3175/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101g, art. 101i, art. 147a
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 7, art. 75, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2608/19 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi ściekami pogalwanicznymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz J. T. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2608/19, uchylający decyzję GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2019 r., którą organ – po rozpoznaniu odwołania J. T. od decyzji [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]

(RDOŚ) z dnia [...] października 2018 r., orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi ściekami pogalwanicznymi na działkach [...], [...], [...], [...], [...], położonych w m. [...] gm. [...] [...] – utrzymał tę decyzję w mocy.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia prawne i faktyczne:

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Starosta [...] przekazał RDOŚ akta sprawy dotyczącej zobowiązania właściwego podmiotu do wykonania

obowiązków, zmierzających do usunięcia skażenia gruntu ściekami pogalwanicznymi, spowodowanymi przez M. T., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Akta przekazano po umorzeniu postępowania w sprawie, spowodowanym śmiercią M. T. Akta zostały przekazane w związku z ewentualną odpowiedzialnością RDOŚ za dokonanie remediacji historycznego zanieczyszczenia, wynikającego z art. 101i ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2018r., poz. 799 ze zm.; aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, dalej jako POŚ). Z akt sprawy wynikało, że zanieczyszczenie to spowodowane było przez ścieki pogalwaniczne, gromadzące się w rurze kanalizacji opadowej, przebiegającej przez działki [...], [...] i [...], odprowadzającej ścieki z zakładu "[...]." do jaru znajdującego się na działkach [...].

Prowadzone przez RDOŚ postępowanie stało się przedmiotem skargi J. T. na bezczynność organu, uwzględnionej wyrokiem WSA w [...] z dnia

[...] maja 2017 r. Oddalając skargę kasacyjną organu od w/w wyroku, NSA jednoznacznie przesądził, że sprawa dotyczy historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi ściekami pogalwanicznymi na [...], [...], [...], [...], [...], w

której RDOŚ powinien przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji. Jeżeli uzna, że brak było podstaw do przeprowadzenia remediacji, to powinien postępowanie w sprawie umorzyć, przedstawiając na tę okoliczność stosowną argumentację.

Podejmując czynności w sprawie, RDOŚ zlecił Przedsiębiorstwu

Geologicznemu sp. z o.o. z siedzibą w [...] sporządzenie opinii dotyczącej oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działkach [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...] metalami – [...], [...], [...], [...], [...]. Powyższa

opinia wpłynęła do organu w dniu [...] lipca 2018 r. i wynikało z niej, że poziom zanieczyszczenia gruntu nie przekracza dopuszczalnego stężenia metali ustalonego

w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu przeprowadzania oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. 2016 r. poz. 1359). O wynikach powyższej analizy strony postępowania zostały poinformowane pismem RDOŚ z [...] lipca 2018 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. J. T. wniosła szereg uwag do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, kwestionując dobór miejsc poboru próbek gleby dla przeprowadzenia oceny, a to z uwagi na brak precyzyjnego ustalenia przebiegu rurociągu, będącego źródłem ewentualnych zanieczyszczeń. W jej ocenie przedmiotowe próbki były pobierane z miejsc przypadkowych oraz ze zbyt płytkich odwiertów. Wskazała także, że poprzednie badania gleby, przeprowadzane w latach [...], [...] oraz [...] wykazywały utrzymujące się stałe skażenie [...], [...] i [...]. Strona wskazała ponadto, że rurociąg znajdował się na głębokości około [...] metra.

Decyzją z [...] października 2018 r. RDOŚ umorzył postępowanie w sprawie administracyjnej, uregulowanej w art. 101i pkt 2 POŚ, dotyczącej historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi ściekami pogalwanicznymi na [...], [...], [...], [...], [...]. Organ nie podzielił zarzutów J. T., sformułowanych w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., stwierdzając w szczególności, że pobór próbek gleby został dokonany w oparciu o dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia, nadto skarżąca była obecna przy pobieraniu próbek z działek będących jej współwłasnością oraz własnością jej córki i nie zgłaszała w tym czasie uwag co do działań firmy je zbierającej, a próbki z głębokości poniżej [...] metra były zbierane w miejscu przypuszczalnego położenia wylotu rury odprowadzającej

ścieki oraz poniżej tego miejsca, na drodze spływających wód opadowych i ewentualnych ścieków.

RDOŚ stwierdził także, że w wyznaczonych sekcjach [...], [...] i [...] występuje jedynie zanieczyszczenie kadmem, natomiast na pozostałym terenie nie występuje zanieczyszczenie przekraczające normy określone w rozporządzeniu. W/w strefy zanieczyszczone znajdują się jednakże na działkach [...] oraz [...], których obecni właściciele nabyli do nich prawa już po zaistnieniu zanieczyszczenia. Okoliczność ta,

tj. objęcie przez obecnych właścicieli przedmiotowych działek już po ich zanieczyszczeniu oznacza niespełnienie się w sprawie przesłanki z art. 101i pkt 2

POŚ, upoważniającej RDOŚ do dokonania remediacji.

Po rozpoznaniu odwołania J. T., decyzją z dnia [...] sierpnia

2019 r. GDOŚ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podkreślił, że materiał dowodowy sprawy wskazuje na występowanie historycznego zanieczyszczenia powierzchni substancjami niebezpiecznymi (kadmem) jedynie na działkach [...] i [...], jednakże zastosowanie do tych zanieczyszczeń art.101i POŚ jest niemożliwe z racji tego, iż do zanieczyszczenia doszło przed objęciem działek przez obecnych właścicieli. Stwierdził również niewystępowanie zanieczyszczenia na pozostałych działkach objętych

postępowaniem. Podał, że badania zostały przeprowadzone przez stosownie akredytowane przedsiębiorstwo, spełniające wymogi przepisów prawa, a ocena odpowiada wymogom rozporządzenia. Miejsca pobierania próbek w [...] r. wyznaczane były w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy dokumentację dotyczącą przeprowadzania wcześniejszych badań w latach [...], [...] oaz [...] i opinii sporządzanych na okoliczność występowania skażeń już w tych okresach. Ponadto pobór został wykonany zgodnie z normą PN-ISO [...] Jakość gleby – Pobieranie próbek – Część 1.

J. T. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w [...], domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze zarzuciła naruszenie:

– art. 101i pkt 2 POŚ poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki przeprowadzenia remediacji i pominięcie okoliczności źródła skażenia w postaci nieszczelnego rurociągu usytuowanego na działce [...];

– art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) poprzez uznanie bezprzedmiotowości postępowania pomimo braku poczynienia zasadniczych dla sprawy ustaleń;

– art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w szczególności przeprowadzenie badań w sposób niepozwalający na poczynienie miarodajnych ustaleń w sprawie, jak również odwołanie się do dokumentacji z badań wcześniejszych pomimo, iż była ona kwestionowana w postępowaniach

prowadzonych przed Starostą [...] i była powodem uchylenia jego wcześniejszych rozstrzygnięć przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...];

– art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania;

– art. 67 § 1 k.p.a. poprzez brak sporządzenia protokołu z czynności poboru próbek gleby.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w czasie przeprowadzania poboru

próbek ziemi nie ustalono, gdzie konkretnie przebiegał rurociąg odprowadzający ścieki

z zakładu "[...]", będący źródłem skażenia. Przypomniała, że w sprawie zanieczyszczenia przedmiotowych działek były już przeprowadzane badania, które wykazywały przekroczenia norm, szczególnie w głębszych warstwach gruntu i w

okolicy nieszczelnego rurociągu. Skarżąca podkreśliła brak przygotowania

pracowników pobierających próbki, ich niewiedzę w przedmiocie umiejscowienia rurociągu, co prowadziło do pobierania próbek z przypadkowych miejsc, pomimo, że największe skażenie występuje w okolicach rury, co potwierdzały wcześniejsze

badania.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji uznając, że zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego,

tj. art.7, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.101i ust.1 pkt 2 POŚ, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polega na niewyjaśnieniu przez organ odwoławczy wszystkich wątpliwości, związanych z oceną prawidłowości sporządzenia dowodu w postaci specjalistycznej opinii, zgłaszanych przez skarżącą (ewentualność nieustalenia przez podmiot sporządzający opinię miejsca lokalizacji podziemnego rurociągu na działce skarżącej), w szczególności poprzez zaniechanie wezwania autora opinii do przedstawienia stosownych wyjaśnień. Sąd uznał za niesporny w sprawie fakt, wyczerpująco uzasadniony przez organy, iż brak jest możliwości zastosowania art.101i pkt 2 POŚ w odniesieniu do zanieczyszczenia zaistniałego na działkach ew. nr [...] i [...], co wiąże się z relacją daty wystąpienia zanieczyszczenia do daty objęcia działek w posiadanie przez ich aktualnych właścicieli (wbrew wymaganiom w/w przepisu właściciele objęli bowiem grunt już zanieczyszczony). Spór w sprawie koncentruje się natomiast wokół kwestii, czy

zlecona w sprawie specjalistyczna opinia, będąca podstawą ustaleń faktycznych organów, dostarczyła wiarygodnych danych o aktualnym stanie zanieczyszczenia

ziemi na pozostałych działkach objętych kontrolowanym postępowaniem (w tym w szczególności na działce skarżącej). Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż

bezpośrednio po zapoznaniu się z przedmiotową opinią w toku postępowania przed RDOŚ, skarżąca wystosowała do tego organu pismo procesowe z dnia [...] lipca

2018 r., formułujące zastrzeżenia do treści w/w opinii, wskazując w szczególności na nieuzasadnione odstąpienie przez osoby przeprowadzające badania od dokładnego zlokalizowania przebiegu rurociągu, znajdującego się na głębokości ok. [...] metra pod powierzchnią gruntu, który to rurociąg stanowi źródło skażenia. Uzasadniając niezbędność poczynienia dokładnych ustaleń w w/w zakresie (i to w oparciu o

stosowne przekopy działki), skarżąca powołała się na wyniki badań gruntu przeprowadzonych w [...] r. – "Ocena skażenia pogalwanizacyjnego" autorstwa inż. Z. G., które potwierdzały, że na terenie jej działki na takiej głębokości utrzymuje się ponadnormatywne stężenie metali ciężkich – [...], [...] i [...]. Podobne wyniki stwierdzono w "E." z sierpnia [...] r. autorstwa inż. [...]. Skarżąca stoi konsekwentnie na stanowisku, iż nie jest możliwe, aby utrzymujące się wysokie stężenie metali ciężkich całkowicie zniknęło w ciągu [...] lat od poprzedniego badania i nie stanowiło ewentualnego zagrożenia. W jej ocenie brak lokalizacji rurociągu spowodował pobranie próbek z miejsc, w których istotnie zanieczyszczenie mogło być mniejsze lub nie występować wcale. Co do zasady Sąd zgodził się ze skarżącą, że jej zarzuty nie doczekały się wyczerpującej oceny GDOŚ w postępowaniu odwoławczym. Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał, że fakt, iż biegły jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej sporządzonej przez biegłego opinii. Opinia biegłego podlega zatem swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od biegłego uzupełnienia opinii, udzielenia wyjaśnień co do jej treści, a w konsekwencji również odmówić jej mocy dowodowej. O ile wynikające z art.80 k.p.a. uprawnienie organów do oceny dowodów w sposób swobodny nie jest równoznaczne z upoważnieniem do gołosłownego podważania przez organy wiarygodności opinii biegłych, to jednakże organ nie jest opinią biegłego skrępowany, tj. w szczególności nie może ograniczyć

się do powoływania się na sformułowane przez biegłego konkluzje, bez poddania ocenie kompletności, szczegółowości i logiczności całej opinii. Sąd zaznaczył też, że

w sytuacji, w której sporządzona w postępowaniu administracyjnym opinia nie odnosi się w sposób bezpośredni do kwestii, które były następnie przedmiotem zarzutów skarżącej, zaniechanie przez GDOŚ zwrócenia się do autora opinii o ustosunkowanie się do tychże zagadnień uznać należy za istotne uchybienie kontrolowanego postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu, w postępowaniu należało jednoznaczne ustalić, czy co do zasady możliwym jest, aby występujący w przeszłości poziom zanieczyszczenia gruntu, udokumentowany znajdującymi się w aktach sprawy badaniami i opiniami, mógł obecnie w sposób naturalny zaniknąć, czy też znacząco zmniejszyć się do poziomu nieistotnego z punktu widzenia wymogów ochrony powierzchni ziemi, czy też wymogów ochrony środowiska. Powyższe łączy się w oczywisty sposób z koniecznością jednoznacznego wyjaśnienia, czy ustalenie aktualnego poziomu zanieczyszczeń było możliwe bez postulowanych przez skarżącą przekopów terenu, w celu ustalenia lokalizacji rurociągu.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez:

a) niezastosowanie jako wzorca kontroli art. 101g ust. 2 POŚ, zgodnie z którym badania zanieczyszczenia gleby i ziemi, w celu potwierdzenia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub w celu opracowania planu remediacji,

wykonuje laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a POŚ, a zatem skoro badania zanieczyszczenia powierzchni ziemi, w tym pobór próbek w oparciu o wyznaczony schemat zostały wykonane przez laboratorium akredytowane,

o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 POŚ, to nie było żadnych podstaw do kwestionowania sposobu przeprowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (w tym miejsc poboru próbek) w sytuacji nie przedstawienia przez skarżącą jako przeciwdowodu badań wykonanych przez inne laboratorium akredytowane, a zatem Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i tym samym winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

b) niezastosowanie jako wzorca kontroli art. 101 g ust. 2 w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 POŚ, zgodnie z którymi badania zanieczyszczenia gleby i ziemi, w celu potwierdzenia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub w celu opracowania planu remediacji, wykonuje laboratorium akredytowane, które wykonało badania (w tym sporządziło schemat poboru próbek) w niniejszej sprawie, podczas

gdy dowód ten Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy zakwalifikował jako specjalistyczną opinię (opinię biegłego), o której mowa w art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096

z późn. zm.), co doprowadziło do nieprawidłowej oceny, że biegły winien odnieść

się do uwag skarżącej, podczas gdy w sytuacji posiadania przez laboratorium akredytacji w zakresie poboru próbek jedynie ten podmiot właściwy jest do wyboru miejsc poboru próbek i wykonania badań, tym samym jedynie dowód z przeprowadzonych badań akredytowanych przez inne laboratorium mógłby podważyć ustalenia dokonane przez organy administracji i tym samym, skoro skarżąca nie

złożyła takiego dowodu, to nie było żadnych podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt

1 lit. a i c p.p.s.a. przez Sąd I instancji, który winien w tym stanie skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

c) niezastosowanie § 14 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia

1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1395), zgodnie z którym w terminie roku od dnia jego wejścia w życie dopuszcza się wykorzystanie w postępowaniach wszczętych

i niezakończonych przed dniem jego wejścia w życie wyników badań zanieczyszczenia gleby i ziemi wykonanych przed dniem jego wejścia w życie, zgodnie z dotychczasowymi przepisami przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1

pkt 1 lub ust. 1a POŚ, przy czym wyniki pomiarów przeprowadzonych w celu

określenia zawartości substancji powodujących ryzyko w pobranych próbkach porównuje się z dopuszczalnymi zawartościami, o których mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, tym samym nie było żadnych podstaw prawnych do wykorzystania w niniejszej sprawie badań ziemi i gleby wykonanych przed dniem [...] września 2017 r.,

a tym samym jedynym możliwym sposobem było podważenie aktualnych badań akredytowanych badaniami wykonanymi przez inne akredytowane laboratorium, a których to skarżąca w postępowaniu nie przedłożyła i tym samym nie było żadnych podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez Sąd I instancji, który winien w tym stanie skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

2) naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105

§ 1 k.p.a. decyzję organu I instancji, umarzającą postępowanie w sprawie, naruszył

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 136 k.p.a., podczas gdy w sprawie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi ocena tego zanieczyszczenia została przeprowadzona zgodnie z rozporządzeniem w sprawie oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz na podstawie badań laboratoriów akredytowanych, o których mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 POŚ, a zatem zgodnie z wymogami art. 101g ust. 2 w związku z art. 101i pkt 2 POŚ i tym samym Sąd I instancji nie wykazał naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie ustaleń faktycznych w kontekście norm prawa materialnego tj. znaczenia poboru próbek oraz przeprowadzenia badań laboratoryjnych pobranych próbek gruntu, które nie wykazały zanieczyszczenia przez laboratoria akredytowane - Przedsiębiorstwo Geologiczne Sp.

z o.o. w [...], oraz [...] Badań i Dozoru Górnictwa Podziemnego Sp. z o.o. w [...] (w zakresie ogólnego węgla organicznego), posiadające akredytację Polskiego Centrum Akredytacji (a które to nie są specjalistycznymi opiniami, czy też opiniami biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.) dla możliwości zastosowania art.

101i pkt 2 w związku z art. 101g ust. 2 POŚ, a co świadczy o braku podstaw do przeprowadzenia remediacji przez organy na podstawie ww. przepisów prawa materialnego, bowiem badania zanieczyszczenia gleby i ziemi wykonuje laboratorium akredytowane (art. 147a ust. 1 pkt 1 POŚ) i tym samym Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a skargę winien oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o

uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie badania zanieczyszczenia gleby i ziemi w celu potwierdzenia występowania historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub w celu opracowania planu remediacji

wykonały dwa podmioty posiadające laboratoria akredytowane. Wybór miejsc, pobór próbek oraz badania laboratoryjne próbek gruntu zostały przeprowadzone przez Przedsiębiorstwo Geologiczne Sp. z o.o. w [...], oraz [...] Badań i Dozoru Górnictwa Podziemnego Sp. z o.o. w [...], posiadające akredytację Polskiego Centrum Akredytacji natomiast J. T. udostępniła nieruchomość do poboru próbek oraz brała udział w tym poborze. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie nie sposób podważyć wyników takich badań, bez podważenia akredytacji albo przedłożenia wyników badań wykonanych przez inny podmiot także posiadający laboratorium akredytowane. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, J. T. mogła podważyć badania przeprowadzone przez organy ochrony środowiska jedynie przedkładając badania wykonane przez inne podmioty, o których mowa w art. 147a POŚ i pobór próbek winien być także dokonany przez takie podmioty. Skoro natomiast nie przedłożyła żadnego miarodajnego przeciwdowodu, to stan faktyczny ustalony przez organy administracji w niniejszej sprawie należało uznać za w pełni ustalony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik J. T. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik podniósł, że wbrew temu co wskazuje się w skardze kasacyjnej, brak jest podstaw prawnych do nadawania dowodowi w postaci badań wykonanych przez akredytowane laboratorium przymiotu dowodu o szczególnym charakterze. Nakaz pozyskania badań wykonanych przez wyspecjalizowany podmiot nie zwalnia organu od dokonania wszechstronnej, swobodnej oceny sporządzonego dokumentu jako elementu materiału dowodowego. Żaden przepis ustawy Prawo ochrony środowiska nie przyznaje powyższym badaniom wiążącego, niepodważalnego charakteru. Nie wprowadza również warunku, że dowód ten może zostać zakwestionowany przez stronę postępowania jedynie badaniami akredytowanymi wykonanymi przez inny podmiot. Fakt, że akredytowane laboratorium dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej przedłożonych badań. Organ nie może bezkrytycznie przyjmować jedynie ostatecznych wniosków, zwłaszcza w

sytuacji, gdy strona poddaje w wątpliwość - jak w niniejszej sprawie - przydatność i logikę podejmowanych przez pracowników laboratorium czynności dla dokonania miarodajnych ustaleń. Zatem organ zobowiązany jest samodzielnie ocenić wartość dowodową przedstawionego dokumentu, a także w razie potrzeby żądać od podmiotu uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień, co do jego treści. W ocenie skarżącej

nie ma znaczenia czy dowód przeprowadzany przez akredytowane laboratorium stanowi opinię biegłego czy też inny dowód. Organ w każdym przypadku zobowiązany jest bowiem do wyjaśnienia ewentualnych nieścisłości i wątpliwości.

Dalej wskazano, że skarżąca nie kwestionowała wyników analizy chemicznej pobranych próbek, a jedynie przypadkowy wybór miejsc, w których zostały pobrane, a zatem okoliczność nie wymagającą (w kontekście pozostałego materiału

dowodowego) specjalistycznej wiedzy. Zarówno w trakcie czynności pobierania

próbek ziemi do badań, jak i ustosunkowując się do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. skarżąca podnosiła, że wynik nie może być uznany za miarodajny skoro nie wiadomo, w jakich odległościach od faktycznego położenia rurociągu (źródła skażenia) zostały pobrane próbki. Nie uwzględniono również postulatów skarżącej, opartych na znajomości kilku opinii biegłych wykonanych na przestrzeni ostatnich [...] lat, że migracja metali ciężkich ma miejsce przede wszystkim pod rurociągiem. W aktach sprawy znajdują się ekspertyzy wykonane przez wysokiej klasy specjalistów (tj. biegłych sądowych, czy Stację Chemiczno-Rolniczą), z których żaden nie miał jak dotąd wątpliwości co do przekroczenia dopuszczalnych norm metali ciężkich w ziemi i zagrożenia jakie płynie

z tego faktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza dla wnoszącego taką skargę konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a. t.j. naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Podniesione w skardze zarzuty kasacyjne zmierzają faktycznie do wykazania, że badania zanieczyszczenia ziemi zostały przeprowadzone, stosownie do przepisów

POŚ przez akredytowane laboratorium. Powyższego dowodu, zdaniem organu, nie można traktować jako opinii, stąd brak podstaw do żądania ustosunkowania się przez placówkę do zastrzeżeń złożonych przez stronę postępowania dotyczących przeprowadzonych badań. Dodatkowo organ postawił tezę, że dowód ten może zostać zakwestionowany jedynie przez przedstawienie przez stronę badań wykonanych przez inny akredytowany podmiot.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z argumentacją przedstawioną w skardze kasacyjnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że wykonanie badań zanieczyszczenia gleby i ziemi w celu potwierdzenia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub w celu opracowania planu remediacji przez akredytowane laboratorium w rozumieniu art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a ustawy zwalnia organ z obowiązku weryfikacji przedstawionego dokumentu pod kątem jego przydatności dla dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. Przeprowadzony przez organ wymagany przez w/w przepisy POŚ dowód jest dowodem z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Konstrukcja przepisu art. 101g ust. 2 POŚ, zgodnie z którym badania zanieczyszczenia powierzchni gleby i ziemi w celu potwierdzenia historycznego zanieczyszczenia ziemi lub w celu opracowania planu remediacji, wykonuje laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a ustawy, upoważnia jedynie do stwierdzenia, że bez tej opinii lub sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania zanieczyszczenia gleby i ziemi i ustalenia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub opracowania planu remediacji. Organy administracji orzekające w przedmiotowych sprawach związane są zatem wynikami badań przedstawionymi na ich żądanie przez wyspecjalizowane laboratoria, gdyż stanowią one wiarygodny środek dowodowy

służący stwierdzeniu historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub jego

braku, jeżeli oczywiście nie budzą wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Opinia taka bowiem podlega zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego ocenie, jak każdy inny dowód według kryterium określonego w

art. 80 k.p.a. Dokonywanie oceny prawidłowości badania dokonanego przez akredytowane laboratorium nie sprowadza się tylko do ustalenia czy jest to podmiot posiadający wymaganą akredytację, nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodów,

jakim jest opinia sporządzona przez taki podmiot. Na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokonania oceny na

podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udokumentowana, udowodniona. Swobodna ocena dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a., aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze – opierać się należy na zgromadzonym materiale dowodowym zebranym przez organ; po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów. W końcu, po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istotne okoliczności faktyczne, powinny być zgodne z zasadami logiki. Organ, dokonując

oceny dowodu sporządzonego przez akredytowane laboratorium,

o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a POŚ, w celu potwierdzenia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, zobowiązany jest do wyjaśnienia ewentualnych nieścisłości i wątpliwości, a także w razie potrzeby może żądać od tego podmiotu uzupełnienia opinii, albo wyjaśnień co do jego treści oraz ustosunkowania

się do zgłaszanych przez uczestników postępowania uzasadnionych zastrzeżeń. Nie

do przyjęcie jest stanowisko, aby w każdym przypadku kwestionowania przydatności takiej opinii dla rozstrzygnięcia sprawy, strona była zobowiązana przedstawić drugą

taką opinię sporządzoną przez akredytowane laboratorium i żeby była to jedyna droga do jej skutecznego zakwestionowania. Dokonując oceny opinii sporządzonej przez akredytowane laboratorium organ winien jednak mieć na uwadze podstawowe

założenie konstrukcji art. 101 g ust. 2 POŚ, zgodnie z którym organ bez tej opinii lub sprzecznie z tą opinia nie może dokonywać we własnym zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. Powyższa regulacja prawna przyjęta przez ustawodawcę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest ze wszech miar zamierzona i uzasadniona. Ma bowiem z jednej strony stanowić gwarancję uzyskania niezbędnych dla rozstrzygnięcia tego rodzaju spraw, z uwagi na ich skomplikowany charakter, danych poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii sporządzonej przez akredytowane laboratorium od jednostek wysoce w tych sprawach

wyspecjalizowanych zarówno kadrowo, jak i sprzętowo, a z drugiej strony ma

zapewnić stronom postępowania możliwość oceny takiego dowodu pod kątem jego wiarygodności. Zapewnia realizację w pełnym zakresie podstawowej zasady każdego postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a. – zasady prawdy obiektywnej. Należy wskazać, że podobne rozwiązania zostały przyjęte przez ustawodawcę odnośnie trybu ustalenia opłaty adiacenckiej, którą zgodnie z art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1990) ustala się w oparciu o sporządzony w tym celu operat szacunkowy. Mimo,

że ocena prawidłowości sporządzenia takiego operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 tej ustawy należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, to organ

winien dokonać oceny wiarygodności takiego dowodu w oparciu o art. 80 k.p.a. Konieczne jest bowiem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Jako kolejny przykład należy wskazać na znaczenie orzeczenia lekarskiego dotyczącego rozpoznania choroby zawodowej.

Zdaniem Sądu, ograniczenie możliwości strony postępowania w sprawie o ustalenie historycznego zanieczyszczenia ziemi do skutecznego podważenia opinii sporządzonej przez akredytowane laboratorium tylko poprzez przedstawienie przeciwdowodu – opinii sporządzonej przez inne laboratorium, posiadające stosowną akredytację, stanowi nadmierne ograniczenie zasady prawdy obiektywnej. Tym

samym, zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego, tj. niezastosowanie wzorca kontroli

art. 101g ust. 2 POŚ w zw. z art. 147a ust. 1 pkt 1 ustawy w ujęciu przestawionym w skardze kasacyjnej, jak i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez błędne zakwalifikowanie badań akredytowanego laboratorium, należy uznać za nieposiadające uzasadnionej podstawy prawnej, a tym samym nie zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia wydanego na podstawie art. 101a ust. 5 POŚ § 14 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 roku w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczania powietrza ziemi (Dz. U. z 2016r., poz. 1395), zgodnie z którym w terminie roku od dnia jego wejścia w życie (tj. od [...] września 2016 r.) dopuszcza

się wykorzystanie w postępowaniu wszczętym i niezakończonych przed dniem wejścia jego w życie wyników badań zanieczyszczenia gleby i ziemi wykonanych przed jego wejściem w życie, zgodnie z dotychczasowymi przepisami przez laboratorium, o

którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy. Przedłożone przez stronę postępowania dokumenty mogą bowiem, jak wskazał zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, stanowić podstawę dokonania przez organy oceny sporządzonych przez akredytowane laboratorium badań, a nie podstawę dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, bez których to badań lub sprzecznie z nimi nie może organ administracji dokonywać we własnym zakresie ustaleń dotyczących rodzaju i stopnia skażenia ziemi lub jego braku.

Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące znaczenia dla

rozstrzygnięcia sprawy o historyczne zanieczyszczenie ziemi badania wykonanego przez akredytowane laboratorium (art. 101g w zw. z art. 147a ust. 1 pkt 1 i ust. a ustawy) stwierdzić należy, że nie znajdują również uzasadnienia zarzuty kasacyjne zgłoszone na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Zasadnie wskazując na naruszenie powyższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na niewyjaśnienie przez organ odwoławczy wszystkich wątpliwości związanych z oceną prawidłowości sporządzenia dowodu w postaci opinii sporządzonej przez akredytowane laboratorium, w szczególności poprzez zaniechanie wezwania autora opinii do przedstawienia wyjaśnień w związku z uzasadnionymi wątpliwościami zgłoszonymi przez J. T. Za uzasadnione należy uznać stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy sporządzona w postępowaniu administracyjnym opinia nie odnosi się w sposób bezpośredni do kwestii, które były następnie przedmiotem zarzutów stron postępowania, zaniechanie przez organ zwrócenia się do autora opinii o ustosunkowanie się do tych zagadnień uznać należy za istotne uchybienie kontrolowanego przez sąd postępowania odwoławczego. Jedną

z istotnych okoliczności jest wyjaśnienie, czy co do zasady możliwym jest, aby występujące w przeszłości zanieczyszczenie ziemi i gleby mogło w sposób naturalny ustąpić, czy też znacząco zmniejszyć się do poziomu nieistotnego z punktu widzenia wymogów ochrony ziemi czy też ochrony środowiska. Strona wnosząca skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego w sposób jednoznaczny powołała się w tym zakresie na opinię dr inż. Z. G. sporządzoną w [...] roku oraz opinię sporządzoną przez dr inż. J. G. w [...] roku (ta ostatnia sporządzona na potrzeby toczącego się postępowania karnego). Nadto strona powoływała się również na ekspertyzy sporządzone przez inne osoby, w których mają znajdować się potwierdzenia jej przypuszczeń dotyczących zanieczyszczeń ziemi i gleby. Organ, dokonując oceny badań wykonanych na jego potrzeby przez akredytowane laboratorium, winien zapoznać się ze wskazanymi przez stronę dokumentami potwierdzającymi jej stanowisko, dokonać ich analizy pod kątem przydatności do oceny badań akredytowanego laboratorium i w razie konieczności zwrócić się do laboratorium o udzielenie stosownych wyjaśnień. Dotyczy to również tak istotnej kwestii jak występowanie skażeń w miejscu, w którym przechodzi rurociąg, z którego wycieki były przyczyną tych skażeń. Dalsze czynności wyjaśniające organu będą uzależnione od rezultatu tego wstępnego badania w zakresie wyjaśnienia podnoszonych przez stronę sprzeczności. Tym samym stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ

w trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego art. 7 , art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy należy uznać za

usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacyjny dotyczący

naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy,

zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Tym warunkom uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada. Zarzut naruszenia powyższego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie zakwestionował sporządzonej przez akredytowane laboratorium opinii, a jedynie stwierdził, że dokonana przez organ ocena nie jest pełna i wymaga dodatkowych wyjaśnień w zakresie wyżej już wskazanym.

Mając na uwadze powyższe, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie

1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym ustalono na podstawie § 14 ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).