Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2517/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e, art. 151a par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 311/22 oddalającego sprzeciw T. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2022 r. nr SKO.W.M.442.4882.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkownia działki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 311/22, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oddalił sprzeciw T. Z. (dalej skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2022 r. nr SKO.W.M.442.4882.2021, którą, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) uchylono w całości i przekazano do ponownego rozpozania przez organ I instancji decyzję Prezydenta Miasta Szczecina umarzajacą wszczęte na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania terenu działek nr [...] i nr [...], w obrębie [...], przy ul. [...] i ul. [...] w S., w związku z faktem zgłoszenia naruszenia strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia [...], realcji S. – S., wynikającego z użytkowania terenu jako składowisko.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin, przy piśmie z 1 marca 2021 r. przekazał Prezydentowi Miasta Szczecin wniosek spółki G. S.A. z dnia 16 lutego 2021 r. "o wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości" wynikające z użytkowania terenu działki nr [...] z obrębu [...] w S. jako składowiska (grupy składowisk), tj. decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] obręb [...], stosownie do przepisów art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.).

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Szczecinie przeprowadził oględziny terenu, w trakcie których ustalono, że w granicach terenu wydzielonego ogrodzeniem, w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia [...] nie stwierdzono obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 1), natomiast na terenie działki znajdują się hałdy kruszyw, ziemi oraz innych elementów/materiałów.

Prezydent Miasta Szczecin decyzją z 5 listopada 2021 r., nr WUiAB-VI.6724.29.2021.BM; UNP: 6337/WUiAB/-0/21, działając na podstawie art.105 § 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 3 u.p.z.p., umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w powyższym zakresie.

W związku z ustaleniem przez organ, że granice ogrodzonego terenu obejmują również działkę nr [...] z obrębu [...], na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wszczął on z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działek nr [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...], ul. [...] w S..

Organ I instancji ustalił jakie jest przeznaczenie terenu ww. działek w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i, został poinformowany przez Wydział Ochrony Środowiska tutejszego Urzędu, że w lutym 2021 r. prowadził on postępowanie w sprawie naruszenia strefy przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia przez działkę nr [...]. W trakcie tego postępowania, w oparciu o oględziny terenu (dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy), ustalono że jest on użytkowany jako baza magazynowa firmy T., zajmującej się głównie pielęgnacją zieleni. Teren ogrodzony jest płotem betonowym, na działce pracowała rozdrabiarka do gałęzi z drzew oraz składowano materiały budowlane, pozostałości roślinne, drewno i kruszywa. W wyniku oględzin nie stwierdzono wówczas, żeby na terenie działki przebieg gazociągu był zasypany jakimkolwiek odpadami albo innymi materiałami.

Organ mając na uwadze treść art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2014 r. o odpadach (Dz. U. z 2021r. poz. 779 ze zm.), wskazał, że firma T. na przedmiotowym terenie prowadzi zaplecze, na którym magazynuje materiały budowlane, pozostałości roślinne, drewno i kruszywa, odpady pobudowlane wytwarzane w wyniku świadczenia usług. W wyniku oględzin nie stwierdzono, żeby na terenie działki przebieg gazociągu był zasypany jakimkolwiek odpadami albo innym materiałami (pismo WOŚ z dnia 9 sierpnia 2021 r.). Organ uznał, że sprawa przebiegu gazociągu przez działkę nr [...] z obrębu [...] z firmą G. ma charakter sporu cywilnego i wiąże się z ustanowieniem służebności oraz ustaleniem konstrukcji przejazdu nad gazociągiem.

Na podstawie powyższych ustaleń organ dokonał analizy zasadności zastosowania w sprawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., wskazując, że ww. przepis ma także zastosowanie w przypadku zmiany sposobu użytkowania niezgodnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ stwierdził, że zgodnie z zapisem § 8.1.1 lit.b) uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "K." w S., teren na którym położone są ww. działki, to teren elementarny D.B.5002.U,MN,Zl przeznaczony pod zabudowę usługową z dopuszczeniem usług m.in. w zakresie firm i klientów. Zgodnie z definicją zawartą w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla "K." w S (§ 5.5).) obsługa firm i klientów to usługi z zakresu związanego z prowadzeniem m.in. usług rzeczowych np.: urządzanie zieleni. Zdaniem organu, nie można więc wykazać, że magazynowanie materiałów budowlanych, pozostałości roślinnych, drewna i kruszyw przez firmę T. zajmującą się pielęgnacją zieleni jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "K." w S..

O. Spółka Akcyjna wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie § 10 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Wskazano na pominięcie przez organ okoliczności faktycznych zwiazanych z użytkowaniem przedmiotowych działek, przez które przebiega niezabezpieczony gazociąg, które świadczą o zmianie sposobu użytkowania działki niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności zawartego w planie zakazu prowadzenia na nieruchomości działalności mogących zagrozić trwałości gazociągu w pasie po 3 m na stronę od osi gazociągu, a w związku z tym ma zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Zważywszy na powyższe, zdaniem Spółki, decyzja powinna zostać uchylona a sprawa przekazana organowi I instancnji do ponownego rozpoznania w celu wydania decyzji nakazującej włascicielowi nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu do czasu uzyskania decyzji o ustaleniu nowych warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 59 ust. 3 u.p.z.p., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium mając na uwadze przedmiot postępowania wskazało, że pojęcie zmiana zagospodarowania terenu nie ma definicji w przepisach prawa a jego treść kształtuje się na podstawie konkretnego przypadku z praktyki. Art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie również w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych.

Zdaniem Kolegium, zmiana zagospodarowania terenu oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez określony podmiot zmianą. Obie okoliczności zatem wymagają ustalenia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne.

Organ odwoławczy zauważył, że z akt sprawy wynika, iż działki nr [...] oraz [...] w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości ([...]) oznaczona są jako grunty rolne klasy IVa. Zgodnie z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość objęta postępowaniem znajduje się w terenie elementarnym D.B.5002.U,MN,ZI, dla którego, zgodnie z § 8 uchwały dokonano ustaleń funkcjonalnych:

1) przeznaczenie terenu: zabudowa usługowa z dopuszczeniem lokali mieszkalnych oraz zieleń izolacyjna;

2) dopuszczalny zakres usług:

a) handel w lokalach o powierzchni użytkowej do 200 m2, z wyłączeniem sprzedaży paliw płynnych i gazu płynnego do pojazdów mechanicznych,

b) obsługa firm i klientów z wyłączeniem działalności związanej ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży lub pacjentów obiektów usług zdrowia

oraz z wyłączeniem warsztatów mechaniki pojazdowej,

c) gastronomia;

3) w odległości większej niż 100,0 m od zewnętrznej skrajnej jezdni autostrady dopuszcza się wprowadzenie jednego lokalu mieszkalnego wbudowanego w budynek usługowy;

4) zieleń izolacyjna wzdłuż terenu elementarnego D.B.5038.KD.L (ul. [...]).

Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 5 uchwały w pasie terenu ustalonym na 3 m na stronę od osi gazociągu wysokiego ciśnienia zakazuje się sadzenia drzew oraz prowadzenia prac mogących zagrozić trwałości gazociągu.

Stosownie do treści § 5 ust. 5 miejscowego planu obsługa firm i klientów oznacza - usługi z zakresu związanego z prowadzeniem: usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, szkoleń i nauczania, działalności prawniczej, projektowej, rachunkowości, księgowości, doradztwa, pośrednictwa, dostarczania informacji, sporządzania opracowań i tłumaczeń, obsługi nieruchomości itp., usług rzeczowych np.: urządzanie wystaw, urządzanie zieleni, pakowanie itp., usług pogrzebowych, usług w zakresie kultury i rozrywki, usług zdrowia np.: gabinety lekarskie, poprawy kondycji fizycznej, a także innych drobnych usług np.: salony fryzjerskie, kosmetyczne, pralnia, szewc, fotografowanie, poligrafia, wypożyczanie i naprawa sprzętu biurowego, domowego itp., oraz związane z obsługą turystyki np.: wypożyczalnia sprzętu turystycznego, działalność biur podróży, agencji i informacji turystycznej itp.;

Kolegium stwierdziło, że o ile na terenie objętym postępowaniem, zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prowadzenie usług rzeczowych na rzecz firm i klientów w zakresie urządzania zieleni, o tyle z zapisów uchwalonego planu miejscowego nie wynika, by na terenie elementarnym D.B.5002.U,MN,ZI dopuszczona była możliwość lokalizacji jakichkolwiek składowisk na otwartej przestrzeni - prowadzenie działalności składowej, magazynowej, czy przetwarzania odpadów. Na nieruchomości objętej prowadzonym postępowaniem składowane są zaś odpady gruzu a Firma H. "T." spółka z o.o., która korzysta z nieruchomości stanowiącej własność T. Z. i A. Z. (w toku postępowania nie ustalono na jakiej podstawie), prowadzi działalność związaną ze zbieraniem, przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów oraz odzyskiem surowców wtórnych (KRS).

Ponadto Kolegium zauważyło, że na terenie tym na mocy § 8 ust. 3 pkt 5 planu obowiązuje zakaz prowadzenia prac mogących zagrozić trwałości gazociągu w pasie 3 m na stronę od osi gazociągu wysokiego ciśnienia. Kolegium stwierdziło, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału zdjęciowego, w tym przedłożonego przez operatora gazociągu, wynika, że w odległości mniejszej niż wyznaczony w planie obszar, a w pewnych okresach również nad przebiegającym gazociągiem, lokalizowane są hałdy ziemi, kruszyw, odpadów gruzu i innych materiałów, czy drewna. Składowanie materiałów gruzu na stosie, oraz związane z tym obciążenia gruntu mogą powodować naruszenie trwałości gazociągu, co niezgodne jest z ustaleniami w zakresie sposobu zagospodarowania terenu ustalonymi w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.

Analiza stanu faktycznego sprawy w kontekście mających zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów K.p.a., w tym art. 7, art. 77 oraz art. 80, skutkowała uznaniem przez Kolegium, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania. Organ I instancji nie ustalił w należyty sposób stanu faktycznego sprawy, w tym z jakim przeznaczeniem została zagospodarowana działka stanowiąca współwłasność A. i T. Z., a także czy i w jaki sposób doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, czy sposób zagospodarowania terenu stanowi zagrożenie dla przebiegającego gazociągu.

Organ uznał za konieczne przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w zakresie ustalenia istnienia lub braku okoliczności zagospodarowania terenu w sposób stwarzający zagrożenie dla przebiegającego gazociągu, niezgodnie z ustaleniami planu. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać dokładnej analizy zasięgu stref zagrożenia oraz możliwości uszkodzenia sieci gazowej przez prowadzenie działalności bezpośrednio nad gazociągiem i w jego bezpośrednim położeniu, mogącej zagrozić trwałości gazociągu.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecienie sprzeciw na powyższą decyzję. Skarżący zakwestionował dokonaną przez organ odwoławczy ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz interpretację art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. polegającą na uznaniu, że ustalenie sposobu korzystania przez właściciela z nieruchomości, objętej planem zagospodarowania przestrzennego, może i powinno następować w drodze decyzji o warunkach zabudowy, mimo że prawidłowa interpretacja ww. przepisu prowadzi do przeciwnego wniosku.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił sprzeciw skarżącego stosownie do art. 151a § 2 P.p.s.a.

Na wstępie Sąd wskazując na akt, którego dotyczy sprzeciw wyjaśnił, jaki jest zakres oceny dokonywanej przez Sąd na podstawie wniesionego sprzeciwu zgodnie z art. 64e P.p.s.a. oraz jakie są przesłanki zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto zwrócił uwagę na własną inicjatywę dowodową organu odwoławczego wynikającą z art. 136 § 1 K.p.a. oraz ograniczenia organu w tym zakresie.

Oceniając właściwe zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd zauważył, że ocena organów obu instancji dotyczyła kwestii zmiany zagospodarowania terenu – działek oznaczonych numerami [...] i [...], w obrębie [...], w S., w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1. wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje więc odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (tak np. NSA w wyroku sygn. II OSK 6/08 - Wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r.; z dnia 24-03-2022 r. II OSK 989/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. II OSK 3469/18).

Sąd zauważył, że zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym w przepisach prawa, lecz pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16, CBOSA, wraz z przywołanym stanowiskiem doktryny Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 379 i nast.). Mimo braku legalnej definicji pojęcie to odwołuje się do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie i bezprawnie (np. bez uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją w dotychczasowy sposób. Przy czym, art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu także w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 697/09).

Sąd wskazał, że w badanej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że nie doszło do takiej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która byłaby niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, na którym położone są działki, objęte postępowaniem. Z kolei organ odwoławczy uznał, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co stało się podstawą uchylenia decyzji umarzającej postępowanie.

Sąd zgodził się z Kolegium, iż w badanej sprawie nie wyjaśniono okoliczności dotyczących istoty sprawy. Jako, że jej przedmiot dotyczy zmiany sposobu użytkowania terenu należało w pierwszej kolejności ustalić bezspornie jak teren był użytkowany i czy jego wykorzystanie było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ winien był ustalić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania terenu, a jeżeli tak to kiedy i w jaki sposób oraz, czy ta zmiana jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Niewątpliwie ustaleniami organu winno zostać objęte wyjaśnienie kto i na jakich zasadach użytkuje teren, o którym mowa, a także czy prowadzona działalność mieści się w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej.

Sąd zauważył, że takich ustaleń organ pierwszej instancji nie poczynił, bowiem jak wynika z akt postępowania (k. 73, 118), pełnomocnik T. Z., będącego wraz z A. Z. współwłaścicielem obu działek, został wezwany do wskazania z jakim przeznaczeniem i od kiedy nieruchomości te zostały zagospodarowane i są użytkowane w obecny sposób, jednak na tak postawione pytanie pełnomocnik odpowiedzi nie udzielił, co wynika ze składanych przez niego pism (k. 109 i 121). Według Sądu nie sposób również w oparciu o akta sprawy ustalić przez kogo i na jakich zasadach teren ten jest użytkowany. Organ pierwszej instancji przyjął co prawda, że na działkach objętych postępowaniem działalność gospodarczą prowadzi "Firma T.", jednak okoliczność ta nie wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności nie ustalono, czy teren jest użytkowany przez właścicieli, czy też przez Firmę H. "T." Spółkę z o. o. Spółkę komandytową, której odpis z KRS załączono do akt sprawy.

Sąd uznał, że powyższe okoliczności dotykają istoty sprawy i należało je wyjaśnić, w celu ustalenia jaki był sposób użytkowania terenu, czy uległ on zmianie, a jeżeli tak, to kiedy i czy ten sposób użytkowania jest zgodny z planem miejscowym. Przy czym ustalenie to musi uwzględniać wynikający z § 8 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego zakaz prowadzenia prac mogących zagrozić trwałości gazociągu w pasie 3 m od jego osi.

Sąd za zasadne uznał uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego i udzielając wytycznych co do dalszego postępowania. Nie doszło więc do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., bowiem trafnie Kolegium oceniło, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wyklucza uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej interpretacji tego przepisu i uznaniu, że zmiana sposobu gospodarowania terenem przez właściciela nieruchomości, objetej planem zagospodarowania przestrzennego, może i powinna następować w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że prawidłowa interpretacja ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż w takim przypadku ingerencja oraganów nadzoru jest możliwa wyłącznie poprzez instytucje prawne przewidziane w ustawie z dnia 7 luipca 1994 r. Prawo budowlane, a nie jest możliwa poprzez wydawanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie sprzeciwu, na podstawie art. 176 § 1 Pp.s.a. w zw . z art. 185 § 1 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, która w ocenie skarżącego czyni uzasadnionym postawiony zarzut.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Wobec czego wniosek o rozpatrzenie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie uznać należało za bezpodstawny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna T. Z. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod wzgledem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślić należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena Sądu I instancji w ramach badania zasadności wniesionego sprzeciwu powinna ograniczać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie NSA, zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na błędną wykładnię art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie przez Sąd, że zmiana sposobu gospodarowania terenem przez właściciela nieruchomości, objetej planem zagospodarowania przestrzennego, może i powinna następować w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy jest niezasadny.

Analizując treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób stwierdzić by Sąd w którymkolwiek momencie odnosił się do kwestii zastosowania w sprawie art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. Sąd jedynie przywołał treść art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (str. 10) by w dalszej kolejności wskazać na konieczność przeprowadzenia popstępowania dowodowego w celu dokonania ustaleń faktycznych niezbędnych aby uznać, że w okolicznościach sprawy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wbrew zakazowi określonemu w § 8 ust. 3 plt 5 tegoż planu.

Zatem nie sposób przyjąć i uznać za słuszny zarzutu aby Sąd dokonał błędnej wykładni art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. skoro Sąd miał jedynie orzec czy organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ucyznił to prawidłowo.

Odnosząc się do ww. kwestii NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił istotnych dla jej rozstrzygnięcia ustaleń w zakresie faktycznego zagospodarowania działki i wpływu tego zagospodarowania na obowiązujące zapisy planu miejscowego. Słusznie zauważył Sąd, że w pierwszej kolejności należało ustalić bezspornie jak teren był użytkowany i czy jego wykorzystanie było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ winien był ustalić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania terenu, a jeżeli tak to kiedy i w jaki sposób oraz, czy ta zmiana jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Nie budzi wątpliwości, że ustalenia organu powinny odnosić się do wyjaśnienia kto i na jakich zasadach użytkuje teren objęty działkami, a także czy prowadzona działalność mieści się w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej.

Jak wynika z akt sprawy takich ustaleń organ pierwszej instancji nie poczynił, bowiem pełnomocnik skarżącego został wezwany do wskazania z jakim przeznaczeniem i od kiedy nieruchomości te zostały zagospodarowane i są użytkowane w obecny sposób (k. 73, 118), jednak na tak postawione pytanie pełnomocnik nie udzielił odpowiedzi. Potwierdza to treść składanych przez niego w odpowiedzi na wezwania pism (k. 109 i 121).

Podzielić należy również stanowisko Sądu, że na podstawie akt sprawy nie można było ustalić przez kogo i na jakich zasadach teren ten jest użytkowany. Organ pierwszej instancji przyjął, że na działkach objętych postępowaniem działalność gospodarczą prowadzi "Firma T.", jednak okoliczność ta nie wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów. W tym zakresie organ opiera się na informacjach ustalonych przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Szczecin podczas prowadzonego przez ten organ postępowania w lutym 2021 r. W istocie zatem organ I instancji nie ustalił, czy teren jest użytkowany przez właścicieli, czy też przez Firmę H. "T." Spółkę z o. o. Spółkę komandytową, której odpis z KRS załączono do akt sprawy.

Mając powyższe na uwadze Kolegium oraz Sąd I instancji zasadnie uznali, że należało wydać decyzję uchylającą decyzję oraganu I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. bowiem organ ten nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie koniecznym i istotnym z punktu widzenia rozstrzygnięcia o zaistneniu zmiany zagospodarowania terenu przedmiotowych działek w sposób niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza z uwagi na postanowienie § 8 ust. 3 pkt 5 tegoż planu.

Słusznie Sąd I instancji oddalił sprzeciw stosownie do art. 151a § 2 P.p.s.a. bowiem należało uznać, że wydanie decyzji kasatoryjnej było prawidłowe. W okolicznościach sprawy braki w postępowaniu dowodowym organu I instancji i ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wykraczały poza uprawnienia organu II instancji nadane art. 136 K.p.a. Wobec tego zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione.

Z powyższych względów, uznając, że Kolegium miało podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a Sąd do oddalenia sprzeciwu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.