Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1535/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
657
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 389, art. 390, art. 398 ust. 4, art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 312/19 w sprawie ze skargi "D." sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Prezesa [...] z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa [...] na rzecz "D." sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Prezesa [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 312/19, którym po rozpoznaniu skargi "D." sp. z o. o. z siedzibą w R. na decyzję Prezesa [...] z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa uchylono zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku) i zasądzono od Prezesa [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia [...] 2018 r. "D." sp. z o. o. z siedzibą w R., na podstawie art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, zwróciła się do [...] o wydanie interpretacji indywidualnej w zakresie zasad naliczania przez [...] opłat za decyzję, w której wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, stosownie do treści art. 398 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, poprzez odpowiedź na pytanie: czy użyty w treści art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne zwrot "co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo" odnosi się do rodzajów pozwoleń wodnoprawnych, wyszczególnionych w art. 389 pkt. 1-10 ustawy prawo wodne, czy też do tożsamych rodzajowo jednolitych części wód powierzchniowych, określonych w art. 16 pkt. 20 tejże ustawy?

Spółka wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in, na inżynierii i związanym z nią doradztwem technicznym, robotami związanymi z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych czy robotami związanymi z budową linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych. W związku z tym niejednokrotnie wykonuje i będzie wykonywała usługi związane m.in. z projektowaniem lub budową rurociągów przesyłowych, których prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące będzie wymagało uzyskania pozwoleń wodnoprawnych i uiszczenia odpowiedniej opłaty za ich uzyskanie. Wielokrotnie w ramach zawieranych umów cywilnoprawnych, oferując wykonanie usług projektowych za cenę określoną ryczałtowo, przyjmuje na siebie ciężar uiszczenia wszystkich opłat i należności publicznoprawnych związanych z uzyskaniem na rzecz inwestorów stosownych dokumentów pozwalających na zgodną z prawem realizację zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego. Różne interpretacje pojawiające się na tle spornego przepisu nie pozwalają mu jednak na prawidłową kalkulację możliwych do poniesienia opłat za wydanie wskazanej decyzji, bowiem ustawa nieprecyzyjnie określa sposób jej obliczenia. Przy większych inwestycjach różnice w opłacie, zależnie od przyjętej interpretacji, mogą sięgnąć nawet

do kilku tysięcy złotych.

Spółka wskazała, że zgodnie z art. 389 pkt 9 ustawy Prawo wodnena prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Opłata za wydanie takiego pozwolenia wynosi 217 zł (art. 398 ust. 3 Prawa wodnego). Jeżeli natomiast w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa powyżej, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4340 zł (art. 398 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Ustawa nie definiuje jednak, czym są pozwolenia tożsame rodzajowo.

Spółka wyjaśniła, że zdarzenie przyszłe dotyczy przypadku wydania pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące rurociągów oraz przewodów w rurociągach osłonowych (na podstawie art. 389 pkt. 9 ustawy Prawo wodne), wydawanego dla jednego rurociągu, który, zgodnie z projektem, przecina kilka cieków wodnych. W sytuacji, gdy rurociąg zostanie poprowadzony przez co najmniej dwa elementy wód powierzchniowych płynących, np. strumienie, rzeki czy kanały, powstaje kilka miejsc styku rurociągu z wodami powierzchniowymi płynącymi, które wymaga wydania kilku pozwoleń wodnoprawnych w jednej decyzji. Dany rurociąg, zlokalizowany w jednej miejscowości, objęty będzie jednym pozwoleniem budowlanym.

Przedstawiając własne stanowisko w sprawie Spółka stwierdziła, że w przypadku opisanego powyżej zdarzenia przyszłego uznać należy, iż pozwolenia wodnoprawne wydawane dla jednej inwestycji (jednego rurociągu), która przecinać będzie w założeniach projektowych kilka elementów wód powierzchniowych płynących, określonych w art. 16 pkt. 20 ww. ustawy (np. jeziora, strugi, strumienie, potoki, rzeki, kanały lub ich części), na podstawie jednego wniosku, zostaną uznane za tożsame rodzajowo. W konsekwencji organ wydający decyzję powinien naliczyć jedną opłatę za wydanie takich pozwoleń w wysokości 217 zł, a to zgodnie z art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne.

Spółka podkreśliła, iż zdarzenie przyszłe dotyczy przypadku jednego rurociągu, który zostałby przeprowadzony przez co najmniej dwa elementy wód powierzchniowych płynących, w związku z czym powstałoby kilka miejsc styku takiego obiektu z ciekami wodnymi, np. rzekami, strumieniami czy kanałami. Każde z pozwoleń byłoby jednak tożsame, albowiem dotyczyłoby jednej inwestycji, opisanej w art. 389 pkt. 9 ww. ustawy.

W ocenie Spółki wykładnia literalna art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne nakazuje przyjąć, iż "tożsamością" powinny cechować się same pozwolenia, wydawane w okolicznościach o których mowa w art. 389 i nast. ustawy Prawo wodne, nie zaś cieki wodne w nich opisane. Jeżeli każde z pozwoleń wydane zostało na podstawie wspólnego wniosku, dotyczącego tej samej inwestycji, a dodatkowo, określone w art. 403 ustawy Prawo wodne treści pozwolenia są wspólne (jednakowe), tj.: jeden (wspólny) jest cel projektowanych do wykonania urządzeń wodnych i innych robót; jeden (wspólny) jest cel i zakres korzystania z wód; identyczne są warunki wykonywania danego uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, to wówczas każde z takich pozwoleń będzie pozwoleniem "rodzajowo tożsamym". Ustawa w żaden bowiem inny sposób nie różnicuje/nie definiuje pozwoleń wodnoprawnych, przez co można byłoby je uznać za "rodzajowo różne". W szczególności nie różnicuje ich ze względu na rodzaj elementu wód powierzchniowych, której miałyby one dotyczyć, jako całkowicie nieuzasadnione i pozbawione podstaw prawnych byłoby zatem pobieranie odrębnie każdej opłaty zależnie od liczby czy rodzajów cieków wodnych, które swoją treścią dana decyzja będzie obejmować - wykładnia taka sprzeczna jest tak z literalną treścią przepisu, jak i z jego funkcją.

Biorąc pod uwagę powyższe Spółka stwierdziła, że niezależnie od rodzaju przekroczonych wód powierzchniowych płynących, wydane pozwolenia wodnoprawne będą tożsame rodzajowo. Uwzględnić tu bowiem należy tożsamość rodzajową obiektu jakim jest rurociąg, a nie wód powierzchniowych płynących, przez które miałby zostać poprowadzony rurociąg. W konsekwencji, zakładając zatem, że przez kilka elementów wód powierzchniowych płynących poprowadzony zastanie jeden rurociąg, to pozwolenia wodnoprawne zawarte w decyzji będą tożsame rodzajowo i należna opłata wyniesie 217 zł, bez potrzeby mnożenia tej opłaty przez liczbę pozwoleń zawartych w jednej decyzji. Dopiero w przypadku poprowadzenia kilku osobnych rurociągów przez wody powierzchniowe płynące lub wały przeciwpowodziowe, względnie - w przypadku ustalenia różnych celów wydania pozwoleń, w rozumieniu art. 403 ustawy Prawo wodne, pozwolenia wodnoprawne należałoby uznać za takie, które nie są tożsame rodzajowo i wówczas opłatę należałoby pomnożyć przez liczbę "różnych" pozwoleń wodnoprawnych zawartych w jednej decyzji.

W decyzji z dnia [...] 2018 r. nr [...] Prezes [...] wyjaśnił, że użyty w treści art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne zwrot: "co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo" odnosi się do rodzajów pozwoleń wodnoprawnych, wyszczególnionych w art. 389 pkt 1-10 ustawy Prawo wodne, z uwzględnieniem:

- rodzajów usług wodnych wymienionych w art. 35 Prawa wodnego, różnych rodzajowo w przypadku wód powierzchniowych i wód podziemnych, różnych rodzajowo dla poszczególnych rodzajów ścieków oraz różnych rodzajowo w przypadku korzystania z oddzielnych jednolitych części wód lub ich części, charakteryzujących się inną wielkością zasobów wodnych;

- rodzajów szczególnego korzystania z wód wymienionych w art. 34 Prawa wodnego, różnych rodzajowo w przypadku korzystania z oddzielnych jednolitych części wód lub ich części, charakteryzujących się inną wielkością zasobów wodnych;

- rodzajów urządzeń wodnych wymienionych w art. 16 pkt 65 oraz rodzajów obiektów lub robót wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, do których przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio, stanowiących odrębne urządzenia wodne/obiekty budowlane, wznoszone w różnych lokalizacjach; w związku z czym, opłatę za wydanie pozwolenia wodnoprawnego mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4340 zł.

Organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że pozwolenia wodnoprawne wydawane dla jednej inwestycji (jednego rurociągu), która będzie przecinać kilka elementów wód powierzchniowych płynących (jeziora, strugi, strumienie, potoki, rzeki, kanały lub ich części) na podstawie jednego wniosku, są tożsame rodzajowo bowiem jak wskazuje sam wnioskodawca, każde prowadzenie inwestycji przez wody powierzchniowe płynące odbywa się w innej lokalizacji i odnosi się do innych warunków wykonania tego prowadzenia (innego zasobu wodnego, innej głębokości pod dnem wody płynącej lub innej wysokości nad lustrem wody płynącej, innej odległości rozpoczęcia prowadzenia inwestycji od brzegów wody płynącej). W ocenie organu w świetle przepisów ustawy Prawo wodne, w warunkach udzielanego pozwolenia wodnoprawnego nie ma znaczenia, że przez wody powierzchniowe płynące prowadzona jest jedna inwestycja. Mimo wspólnego celu inwestycji, i jednego organu nadzoru budowlanego, prowadzenie rurociągu przez różne wody powierzchniowe może podlegać właściwości różnych organów [...], które działają w granicach hydrograficznych a nie granicach administracyjnych. Ponadto warunki wykonywania uprawnienia (prowadzenia rurociągu przez wody powierzchniowe oraz przez wały przeciwpowodziowe) w każdej lokalizacji mogą być różne i będą wymagać ustalenia odrębnych warunków ich wykonywania zatem nie będą one tożsame rodzajowo. W świetle przepisów Prawa wodnego tożsamości rodzajowej nie można wywodzić z rodzaju obiektu budowlanego jakim jest rurociąg, ale ze skutków prowadzenia tego rurociągu przez wody powierzchniowe. "Tożsamość rodzajowa" występuje w przypadku gdy jedno działanie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie kilku przepisów jednocześnie. Przykładem może być wykonanie urządzenia wodnego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 389 pkt 6, na wykonanie urządzeń wodnych, a jednocześnie na podstawie art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b, na lokalizowanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych. Mimo dwóch podstaw prawnych do wydania pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na tożsamość rodzajową i tożsamość miejsca realizacji urządzenia wodnego będącego jednocześnie obiektem budowlanym, pozwolenie wodnoprawne będzie podlegać jednej opłacie w wysokości 217 zł.

Na powyższą decyzję "D." sp. z o. o. z siedzibą w R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1. art. 34 ust. 1 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez wydanie interpretacji, z której trudno wywieść jednoznacznie zakres i sposób stosowania podanych przez skarżącego przepisów nakładających obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. Sentencja decyzji jest nieprecyzyjna, chaotyczna i sprzeczna z treścią uzasadnienia, w związku z czym nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z ww. przepisu. Treść decyzji w sposób istotny pomija niezbędne elementy interpretacji indywidualnej, tj. nie wskazuje wprost prawidłowego stanowiska oraz nie zawiera uzasadnienia prawego;

2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) nieprzedstawienie argumentów prawnych prowadzących do zaprezentowania wyboru interpretacji spornego i niejasnego przepisu. Organ sprowadził treść uzasadnienia do opisania dwóch potencjalnych stanów faktycznych, ze wskazaniem prawidłowego w ocenie organu sposobu naliczenia opłaty, z pominięciem jakichkolwiek wyjaśnień natury prawnej,

b) zawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia merytorycznego, które nie zostało objęte sentencją. W treści uzasadnienia organ wskazał, iż "tożsamość rodzajowa" występuje w przypadku, gdy jedno działalnie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie kilku przepisów jednocześnie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie w ocenie skarżącego, odpowiadające po części na pytanie wnioskodawcy, powinno znaleźć się w treści sentencji, a nie uzasadnieniu decyzji;

3. art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do interpretacji treści normy prawnej na niekorzyść przedsiębiorcy. Organ w swojej decyzji nie przedstawił szerszych motywów sposobu wyboru określonej wykładni przepisów, a opłatę obliczył w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż przedstawiona przez organ interpretacja ma charakter stricte fiskalny, i zmierza jedynie do zmultiplikowania pobieranych od wnioskodawców opłat.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 389 pkt 9 w zw. z art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne poprzez:

a) błędną ich wykładnię i uznanie, że pozwolenie wodnoprawne wydawane dla jednej inwestycji (jednego rurociągu), która będzie przecinać kilka elementów wód powierzchniowych płynących (...) na podstawie jednego wniosku nie są tożsame rodzajowo, a w konsekwencji stwierdzenie, iż opłatę za wydanie pozwolenia wodnoprawnego w tego rodzaju sprawach powinno się odpowiednio przemnożyć,

b) stwierdzenie, że "tożsamość rodzajowa" występuje w przypadku, gdy jedno działalnie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie kilku przepisów jednocześnie, przez co mimo dwóch podstaw prawnych do wydania pozwolenia wodnoprawnego (...) pozwolenie wodnoprawne będzie podlegać jednej opłacie, podczas gdy wydanie pozwolenia wodnoprawnego na podstawie dwóch różnych podstaw prawnych będzie stanowić jedno pozwolenie (a nie dwa pozwolenia wodnoprawne w jednej decyzji), w związku z czym pozwolenie takie i tak podlegałoby jednej opłacie,

2. obrazę art. 398 ust. 7 ustawy Prawo wodne, poprzez uzależnienie wysokości opłaty od faktu potencjalnej możliwości wystąpienia właściwości różnych organów [...], które działają w granicach hydrograficznych, a nie administracyjnych,

3. naruszenie art. 403 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwą ocenę co do możliwości zastosowania ww. przepisu prawa materialnego i w konsekwencji jego pominięcie w toku dokonanej interpretacji. Organ w sposób nieuprawniony przyjął, że "w warunkach udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie ma znaczenia, że przez wody powierzchniowe płynące prowadzona jest jedna inwestycja."

4. naruszenie art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez jego niezastosowanie.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 312/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku) i zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W motywach uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy interpretacji indywidualnej konieczne jest ustalenie przedmiotu sprawy, art. 34 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców wskazuje bowiem na związanie organu zakresem wniosku. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przedmiotowy wniosek ograniczył się do opowiedzenia się czy zwrot "tożsamość rodzajowa" odnosi się do rodzajów pozwoleń wodnoprawnych, wyszczególnionych w art. 389 pkt 1-10 ustawy prawo wodne, czy też do tożsamych rodzajowo jednolitych części wód powierzchniowych, określonych w art. 16 pkt 20 ustawy. Wnioskodawca ograniczył zatem żądaniem wniosku zakres sprawy o wydanie interpretacji. W ocenie Sądu organ udzielając interpretacji winien ograniczyć się do zakresu tego wniosku tj. do owych dwóch zagadnień przedstawionych przez przedsiębiorcę, a w tej konkretnej sprawie przesądzając, czy wystarczy do przyjęcia tożsamości w rozumieniu art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne wydanie pozwolenia na rurociąg/przewód niezależnie przez jakiego rodzaju wody powierzchniowe płynące ów rurociąg/przewód przebiega, czy jednak wymagane jest rozróżnienie elementu wód powierzchniowych wedle definicji zawartej w art. 16 pkt 20 ustawy Prawo wodne i owo rozróżnienie determinuje tożsamość rodzajową pozwolenia. Należy bowiem przypomnieć, że w art. 16 pkt 20 ustawy Prawo wodne zawarto legalne rozumienie pojęcia jednolitych części wód powierzchniowych, traktując jako odrębne jezioro lub inny naturalny zbiornik wodny, sztuczny zbiornik wodny, strugę, strumień, potok rzekę, kanał oraz morskie wody wewnętrzne, wody przejściowe lub wody przybrzeżne. Tymczasem zaskarżona interpretacja organu wykroczyła poza zakres wniosku, gdyż organ w osnowie decyzji zawarł stanowisko odnośnie dodatkowych kwestii, które nie były przedmiotem zapytania przedsiębiorcy. Jako bowiem niezasadne należało uznać wyjaśnienie i odniesienie się do rodzajów usług wodnych, rodzajów szczególnego korzystania z wód, rodzajów urządzeń wodnych oraz obiektów lub robót. Już tylko z tego powodu wydana interpretacja naruszyła przepisy ustawy prawo przedsiębiorców. Kwestie te mogły służyć pomocniczo przy wyjaśnianiu podjętego przez organ stanowiska (art. 34 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców), jako argumentacja prawna, nie zaś jako treść rozstrzygnięcia, co miało miejsce w sprawie. Zaskarżona bowiem decyzja w osnowie powołuje się i wyjaśnia zwrot "co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo" z uwzględnieniem okoliczności, które nie były przedmiotem wniosku o interpretację.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zakres wniosku poprzez opis zdarzenia przyszłego wyznacza stan faktyczny sprawy o interpretację. Takim zaś była sprawa prowadzenia inwestycji opisanej w art. 389 pkt 9 ustawy Prawo wodne, gdzie przebieg rurociągu/przewodu przez wody powierzchniowe płynące uzasadniał w ogóle konieczność wystąpienia o pozwolenie wodnoprawne. Samo bowiem prowadzenie obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast ich konkretny przebieg poprzez wody powierzchniowe dopiero decyduje, czy takowe pozwolenie jest wymagane. Z drugiej strony z reguły, ze względu na charakter inwestycji, liniowe przedsięwzięcia przebiegają w takim zakresie, że ukształtowanie terenu prowadzi przez wody powierzchniowe. Niemniej jednak rurociągi/przewody jako takie stanowią jedno urządzenie, na które wymagane są pozwolenia wodnoprawne ze względu na odcinkowość przebiegu przez wody powierzchniowe. Na styku bowiem tego urządzenia z wodami powierzchniowymi realizuje się obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 9 ustawy Prawo wodne). Jednocześnie zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz przez wały przeciwpowodziowe. Tym samym rurociągi/przewody stanowią quasi urządzenia wodne, ze względu na ich przebieg przez wody powierzchniowe.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że przedmiotem decyzji jest prowadzenie rurociągu/przewodu, które generuje kilka pozwoleń wodnoprawnych ze względu na różnorodne uwarunkowania faktyczne (tj. przebieg inwestycji liniowej przez różne rodzaje jednolitych części wód). Będzie bowiem odmienny zasób wód, inna głębokość, inna wysokość nad lustrem wody. Nie oznacza to jednak, że będą to różnego rodzaju pozwolenia wodnoprawne. Różnoraki stan faktyczny w zakresie przebiegu rurociągu/przewodu nie powoduje, że będą to różne pozwolenia wodnoprawne. Jest zrozumiałe, że uwarunkowania faktyczne będą odmienne ze względu na przebieg choćby w innym odcinku tej samej rzeki. Jednakże nie oznacza, że nie będą to pozwolenia tożsame rodzajowo. Rodzajem bowiem jest skatalogowanie przedsięwzięć, które wymagają pozwolenia wodnoprawnego i takowe zawarte są w art. 389 i 390 ustawy Prawo wodne. Ustawa nie wymaga, aby były to pozwolenia tożsame przedmiotowo tj. aby były tożsame uwarunkowania prowadzenia przedsięwzięcia, w tożsamych warunkach faktycznych. Wskazane bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji warunki innej lokalizacji i w innych warunkach wykonania prowadzenia przedsięwzięcia nie różnicują pod względem tożsamości pozwolenia, lecz jedynie pod względem ustalenia stanu faktycznego przebiegu urządzenia. Rodzaj pozwolenia jest ten sam tj. prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące rurociągów/przewodów.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przepis art. 389 pkt 9 ustawy Prawo wodne wymaga, aby prowadzenie tych urządzeń następowało przez wody powierzchniowe płynące, tymczasem podana definicja, którą przywołał wnioskodawca dotyczy wyjaśnienia pojęcia jednolitych części wód i ta kwestia jest przedmiotem definicji. Przy okazji niejako ustawodawca wprowadza rodzaje wód powierzchniowych, jednakże rodzaje wód powierzchniowych nie mogą stanowić i wpływać na rodzaj pozwolenia wodnoprawnego. Rodzajem tego pozwolenia jest bowiem jedynie prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące rurociągów/przewodów.Jeżeli natomiast przy okazji prowadzenia tych instalacji powstanie obowiązek np. wykonania urządzeń wodnych, wówczas w jednej decyzji zostaną zawarte dwa rodzaje pozwoleń wodnoprawnych, na prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące rurociągów/przewodów (art. 389 pkt 9 ustawy Prawo wodne) oraz na wykonanie urządzenia wodnego (art. 389 pkt 6 ustawy Prawo wodne). W takiej sytuacji powyższe dwa pozwolenia wodnoprawne nie będą tożsame, co w konsekwencji rodzić będzie obowiązek uiszczenia opłaty od każdego z tych pozwoleń. Rodzaj pozwolenia bowiem dotyczy charakteru pozwolenia wodnoprawnego, nie zaś uwarunkowań faktycznych. Przy tych bowiem samych uwarunkowaniach faktycznych będzie konieczność uzyskania dwóch różnych rodzajowo pozwoleń ze względu na rodzaj przedsięwzięcia.

Sąd pierwszej instancji uznał zatem zaskarżoną interpretację jako naruszającą przepisy prawa materialnego ze względu - po pierwsze na wyjście poza zakres wniosku, - po drugie zaś ze względu na niezgodne z przepisami wyjaśnienie pojęcia tożsamości rodzajowej, o której mowa w art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne.

Jednocześnie wyjaśnił, że jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. z racji tego, że zgodnie z art. 34 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców interpretacje wydawane są w drodze decyzji administracyjnej. Taka forma rozstrzygnięcia została prawidłowo przyjęta przez organ, co oznacza, że wadliwa decyzja (naruszenie przepisów ustawy Prawo wodne oraz Prawo przedsiębiorców) mogła zostać usunięta z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a., nie zaś art. 146 § 1 p.p.s.a

Od powyższego wyroku Prezes [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 16 pkt 19 i 65 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 ppkt b w zw. z art. 1,

- art. 34 i 35, art. 389 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.)

przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 409 w zw. z art. 403

- art. 240

- § 17 i § 18 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie z dnia 28 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2506), ustawy Prawo wodne poprzez ich pominięcie przy dokonywaniu wykładni w/w przepisów, co doprowadziło do błędnego ich rozumienia i zastosowania.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych - wynagrodzenie za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym drugiej instancji, tj. za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed NSA w Warszawie; rozpoznanie skargi na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że przyczynkiem do błędnej, wykładni art. 389, 390 i 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne było przyjęcie, iż przewód/rurociąg będący przedmiotem inwestycji jest quasi urządzeniem wodnym z racji jego "przechodzenia" przez wody powierzchniowe płynące, a cała inwestycja objęta wnioskiem inwestora jest przedmiotem decyzji, a nie jej poszczególne fragmenty w miejscu kolizji z wodami powierzchniowymi. Podstawą do przyjęcia takiej tezy było niewłaściwe zastosowanie dyspozycji art. 17 ust. 1 pkt 3 ppkt b ustawy Prawo wodne, nakazujące odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących urządzeń wodnych do obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz przez wały przeciwpowodziowe.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie odpowiednie stosowanie, na które wskazuje art. 17 ust. 1 pkt 3 ppkt b ustawy Prawo wodne oznacza w szczególności niezbędną adaptację ( i ewentualną zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. WSA takiej adaptacji nie uczynił, pomijając cele i funkcje całej ustawy Prawo wodne.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że urządzenie, jakim jest przedmiot inwestycji (czyli przewód/rurociąg) jako integralna całość jest przedmiotem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i jest obiektem regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Ustawa ta ma na celu kompleksowe uregulowanie procesów inwestycyjnych i ostatecznie doprowadzenie do realizacji inwestycji. Inny natomiast jest cel ustawy Prawo wodne, ustawa ta nie zajmuje się inwestycjami niezwiązanymi z gospodarowaniem wodami, a służyć ma tylko i wyłącznie ochronie zasobów wodnych, gospodarowaniu nimi, kształtowaniu zasobów wodnych i umożliwieniu korzystania z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju. To właśnie te cele ustawy Prawo wodne, wskazane w jej art. 1, należy mieć na względzie stosując w sposób odpowiedni przepisy dotyczące urządzeń wodnych do m.in. rurociągów prowadzonych przez wody powierzchniowe. To nie planowana inwestycja jest tutaj podmiotem i przedmiotem decyzji czy jednego z pozwoleńwodnoprawnych zawartych w decyzji a ochrona przed tą inwestycją wód, zarówno powierzchniowych jak i podziemnych, wałów przeciwpowodziowych i innych urządzeń wodnych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie przyjęta w uzasadnieniu do zaskarżanego wyroku przez Sąd optyka prowadziłaby do wniosku, iż wystarczające jest jedno pozwolenie wodnoprawne na przejście jednym urządzeniem przez bardzo wiele wód powierzchniowych płynących - przy inwestycjach ogólnokrajowych (vide gazociągi) mogłoby to być np. jedno pozwolenie na przejście przez Bug (wschodnia granica) i np. Wisłę (centrum kraju), a ponadto należałoby cały gazociąg traktować jak urządzenie wodne, które zgodnie z definicją ustawową wskazaną w art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne, jest urządzeniem lub budowlą służącą do kształtowania zasobów wodnych!

Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że z tych też względów zarzuca błędną interpretację art. 16 pkt 65 i art. 17 ust. 1 pkt 3 ppkt b ustawy Prawo wodne i ich błędne zastosowanie.

Nadto wskazał, że w rozumieniu ustawy Prawo wodne (w sytuacji jakiej dotyczył wniosek o interpretację) inwestycją wymagająca uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jest przejście urządzeniem technicznym (rurociągiem/przewodem) przez konkretną wodę powierzchniową płynącą w konkretnym miejscu, w konkretnych współrzędnych na terenie konkretnej działki ewidencyjnej. Świadczy o tym treść art. 409 ustawy Prawo wodne, który wyraźnie wskazuje co powinien zawierać operat wodnoprawny. Przedmiotowa regulacja wskazuje, że przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego jest konkretne działanie w konkretnym miejscu dotyczące konkretnej wody powierzchniowej, a nie cała wnioskowana inwestycja. To poszczególne ingerencje w wody powierzchniowe są przedmiotem poszczególnych, różnych, pozwoleń wodnoprawnych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, przez dokonanie na wstępie swoich rozważań błędnego "odpowiedniego" zastosowania przepisów o urządzeniach wodnych do obiektów stanowiących inwestycje liniowe, Sąd zaniechał poszukiwania w ustawie czym w istocie jest katalog wymieniony w art. 389, co doprowadziło do pominięcia przy dokonywaniu wykładni treści jaką niesie ze sobą art. 35, 34 i 409 w zw. art. 403 ustawy Prawo wodne i uznania, iż katalog jest zestawieniem rodzajów pozwoleń wodnoprawnych, a poszczególne elementy konkretnych przypadków nie wpływają na ich różnicowanie, mimo, iż jest to de facto wykonanie odrębnych przejść, obiektów budowlanych zupełnie się od siebie różniących. Tymczasem to właśnie przy stosowaniu art. 409 w zw. z art. 403 ustawy Prawo wodne (vide ust. 2, pkt 12 art. 403) należy upatrywać powinności odpowiedniego stosowania (ale nie wprost) art. 17 ust. 1 pkt 3 ppkt b z uwzględnieniem punktowego charakteru miejsca przejścia przez wody powierzchniowe - w konkretnym miejscu określonym przez współrzędne można traktować fragment inwestycji jako urządzenie wodne.

Wątpliwości skarżącego kasacyjnie budzi również fakt, że Sąd pominął charakter opłaty, o której mowa w art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Opłata za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest w istocie opłatą za czynności urzędowe i

stanowi rodzaj daniny pobieranej za usługi o charakterze publicznym. Tak więc każde wydanie pozwolenia wodnoprawnego wymaga uiszczenia opłaty, co jasno wynika z art. 389 ust. 3 ww. ustawy, każde bowiem, postępowanie wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności. Przyjęcie argumentacji WSA zawartej w uzasadnieniu do skarżonego wyroku prowadziłoby do przekonania, że organ zmuszony do prowadzeniakilku, de facto odrębnych postępowań - dotyczących odrębnych wód powierzchniowych, często odrębnych jednolitych części wód w różnych lokalizacjach, posiadający różne strony zaangażowane w proces, w celu wydania jednej decyzji, mógłby pobrać tylko jedną opłatę. Natomiast prowadząc jedno postępowanie, z dwóch różnych podstaw prawnych, ale dotyczące tego samego, tożsamego stanu faktycznego mógłby pobierać dwie opłaty (vide definicja tożsamości rodzajowej przyjęta w interpretacji wydanej przez skarżącego kasacyjnie). W ocenie skarżącego kasacyjnie jest to niezgodne z założeniami ustawy, ideą wprowadzającą zapisy o opłatach do przepisów materialnych (uprzednio opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego były regulowane w ustawie o Opłacie Skarbowej) oraz przeczy logice. W sytuacji bowiem przyjęcia za własne wywodów Sądu dotyczących tożsamości rodzajowej pozwoleń wodnoprawnych przez organy [...] należałoby odrzucać wszystkie wnioski zawierające jedną dokumentację dotyczącą inwestycji jako całości i wskazującą na przejścia przez wody w rożnym kilometrażu wód lub przejścia przez różne wody, i oczekiwać od inwestorów złożenia odrębnych wniosków na każde przekroczenie wód powierzchniowych, co wygenerowałoby koszty i ogromne problemy dla inwestorów (musieliby segmentować dokumentację), ale w ślad za tym mielibyśmy do czynienia z odrębnymi, różnymi rodzajowo pozwoleniami wodnoprawnymi i pobieranie kilku opłat byłoby uzasadnione.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że rozumowanie WSA, łączące jedną opłatę z inwestycją polegającą na prowadzeniu przewodu/rurociągu jako całości przez różne wody powierzchniowe i traktujące odrębne pozwolenia wodnoprawne w odrębnych punktach i na różnych wodach jako tożsame rodzajowo pomija również kwestię właściwości organów władnych do wydania pozwolenia wodnoprawnego, czym narusza dyspozycje art. 240 ustawy Prawo wodne i przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie z dnia 28 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2506).Gdyby bowiem podzielać stanowisko Sądu należałoby przyjąć, że można za (rzekomo) tożsame rodzajowo pozwolenia dla jednej inwestycji (stanowiącej "quasi", jak uznał WSA, urządzenie wodne) pobrać dwie opłaty, jeśliby dla tej inwestycji byli właściwi różni Dyrektorzy [...] lub Zarządów [...], gdyż zawarte są w dwóch odrębnych decyzjach. Gdyby jednakże uznać, że dla jednej inwestycji (traktowanej jako jedno "quasi" urządzenie wodne) należy wydać jedną decyzję, byłoby to sprzeczne z rozporządzeniem i decyzję musiałby wydać organ w części niewłaściwy. Tak więc uznanie pozwoleń za tożsame rodzajowo, według kryterium, którym jest samo "prowadzenie przez wody powierzchniowe obiektów..." czyli zastosowanie treści art. 389 pkt 9 jako opisu "rodzaju" pozwolenia prowadzić musi do błędnych wniosków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "D." sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że Sąd prawidłowo ustalił, iż różne uwarunkowania faktyczne, np. odmienny zasób wód czy inna głębokość nie powodują, iż mamy do czynienia z różnymi pozwoleniami wodnoprawnymi. Już sam art. 398 ust. 3 ustawy Prawo wodne nakazuje bowiem przyjąć, iż "tożsamością" powinny cechować się same pozwolenia, wydawane w okolicznościach o których mowa w art. 389 i nast. ustawy - prawo wodne, nie zaś cieki wodne w nich opisane. Słusznie zatem przyjął WSA, iż w niniejszej sprawie rodzajem jest skatalogowanie przedsięwzięć które wymagają pozwolenia wodnoprawnego i takowe zawarte są w art. 389 i 390 ustawy Prawo wodne. W ocenie Spółki, wbrew twierdzeniom organu, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby na przejście jednym urządzeniem przez bardzo wiele wód powierzchniowych płynących wystarczające było jedno pozwolenie wodnoprawne. Również Spółka w toku postępowania takiego stanowiska nie zajmowała. Oczywistym jest, iż prowadzenie rurociągu/przewodu generuje obowiązek uzyskania kilku pozwoleń wodnoprawnych, jednak z uwagi na fakt, iż opisane we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej zdarzenie dotyczyło przypadku jednego rurociągu, który zostałby przeprowadzony przez co najmniej dwa elementy wód powierzchniowych płynących, pozwolenia te - z uwagi na tożsamość rodzajową -mogłyby zostać zawarte w jednej decyzji, co rodziłoby obowiązek uiszczenia jednej opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, gdyż sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Z tego też względu sporządzenie tego środka odwoławczego zostało obarczone przez ustawodawcę obowiązkiem sporządzenia go przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.)

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4786/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty pozostawiają wiele do życzenia. Główne motywy skargi kasacyjnej możliwe są do odszyfrowania dopiero z treści uzasadnienia ww. środka odwoławczego. Z tego też względu NSA może odnieść się tylko do zarzutów precyzyjnie wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odnotować również należy, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa [...] z dnia [...] 2018 r. z dwóch powodów. Po pierwsze uznał, że dokonaną w tej decyzji interpretacją przepisów prawa organ wyszedł poza zakres wniosku, a po drugie stwierdził niezgodne z przepisami wyjaśnienie pojęcia tożsamości rodzajowej, o której mowa w art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Pomimo, że skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża ww. wyrok w całości to jego zarzuty sprowadzają się tylko do drugiej z przyczyn uchylenia, tj. do dokonanego przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnienia pojęcia "tożsamych rodzajowo pozwoleń wodno prawnych" na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 389, 390 i 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, iż przewód/rurociąg będący przedmiotem inwestycji jest quasi urządzeniem wodnym z racji jego "przechodzenia" przez wody powierzchniowe płynące, a cała inwestycja objęta wnioskiem inwestora jest przedmiotem decyzji, a nie jej poszczególne fragmenty w miejscu kolizji z wodami powierzchniowymi. W ocenie skarżącego kasacyjnie podstawą do przyjęcia takiej tezy było niewłaściwe zastosowanie dyspozycji art. 17 ust. 1 pkt 3 ppkt b ustawy Prawo wodne, nakazujące odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących urządzeń wodnych do obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz przez wały przeciwpowodziowe. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że to nie planowana inwestycja jest tutaj podmiotem i przedmiotem decyzji czy jednego z pozwoleń wodnoprawnych zawartych w decyzji a ochrona przed tą inwestycją wód, zarówno powierzchniowych jak i podziemnych, wałów przeciwpowodziowych i innych urządzeń wodnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Prezesem [...], że celem pozwoleń wodnoprawnych zawartych jest ochrona przed daną inwestycją wód powierzchniowych, podziemnych, wałów przeciwpowodziowych i innych urządzeń wodnych. Jednakże okoliczność ta nie przesadza o zasadności skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 389 ustawy Prawo wodne jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na:

1) usługi wodne;

2) szczególne korzystanie z wód;

3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej;

4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych;

5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów;

6) wykonanie urządzeń wodnych;

7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych;

8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód;

9)prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów;

10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych.

Stosownie do treści art. 390 ust. 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na:

1) lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią:

a) nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

b) nowych obiektów budowlanych;

2) gromadzenie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenie na tych obszarach odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, jeżeli wydano decyzję, o której mowa w art. 77 ust. 3.

W pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. b, określa się wymagania dla obiektów budowlanych lokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (ust. 2 art. 390 ustawy Prawo wodne).

Pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do ziemi ścieków i wód innych niż wymienione w art. 76 ust. 1 pkt 1 może być udzielone, jeżeli wydano decyzję, o której mowa w art. 76 ust. 2(ust. 3 art. 390 ustawy Prawo wodne).

Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, minister właściwy do spraw gospodarki morskiej oraz minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz ministrem właściwym do spraw żeglugi śródlądowej określą, w drodze rozporządzenia, zakres wymagań, jakie dla obiektów budowlanych lokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią może określać pozwolenie wodnoprawne, kierując się koniecznością zapewnienia ochrony przed powodzią (ust. 4 art. 390 ustawy Prawo wodne).

Z kolei w art. 398 § 4 omawianej ustawy wskazano, że jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3 (tj. za wydanie pozwolenia wodnoprawnego), mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4340 zł.

W ustawie Prawo wodne ustawodawca nie rozstrzyga expressis verbis o tym co należy rozumieć pod pojęciem "jednorodzajowe pozwolenia wodnoprawne". Eksplikacji tego zapisu należy dokonywać analizując treść art. 389 pkt 1-10 i w art. 390 ust.1 ustawy Prawo wodne. Pozwolenia wodnoprawne są bowiem tożsame rodzajowo w rozumieniu art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne jeżeli należą do tej samej kategorii, ujętej w ww. przepisach (por. wyroki NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3787/19 i sygn. akt II OSK 249/20).

W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji mając na uwadze treść ww. przepisów oraz opis zdarzenia przyszłego wskazanego przez Spółkę we wniosku o wydanie interpretacji słusznie stwierdził, że samo prowadzenie obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. O tym czy takowe pozwolenie jest wymagane czy też nie decyduje dopiero ich konkretny przebieg poprzez wody powierzchniowe. Tym samym rurociągi/przewody jako takie stanowią jedno urządzenie, na które wymagane są pozwolenia wodnoprawne ze względu na odcinkowość przebiegu przez wody powierzchniowe. Tego rodzaju inwestycja została wskazana w art. 389 pkt 9 ustawy Prawo wodne.

Wbrew opinii skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, odnosząc się do treści art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo wodne, że przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz przez wały przeciwpowodziowe. Tym samym trafnie wywiódł, że rurociągi/przewody stanowią quasi urządzenia wodne, ze względu na ich przebieg przez wody powierzchniowe. Wskazany przez skarżącego cel, który przyświeca wprowadzeniu pozwoleń wodnoprawnych, wniosku tego nie podważa.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że rurociągi/przewody stanowią urządzenie wodne w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne. Wskazał jedynie, że należy traktować je jako quasi urządzenia wodne. Ze słownika języka polskiego PWN wynika, że zwrot "quazi" oznacza jakby, rzekomo, pozornie. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu skarżącego kasacyjnie wskazującego, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji art. 16 pkt 65 i art. 17 ust. 1 pkt 3 lit.b) ustawy Prawo wodne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie spostrzegł, że przedmiotem decyzji jest prowadzenie rurociągu/przewodu, który generuje kilka pozwoleń wodnoprawnych ze względu na różnorodne uwarunkowania faktyczne (tj. przebieg inwestycji liniowej przez różne rodzaje jednolitych części wód). Odmienny bowiem będzie zasób wód, inna głębokość, inna wysokość nad lustrem wody. Nie oznacza to jednak, że będą to różnego rodzaju pozwolenia wodnoprawne.

NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że różnoraki stan faktyczny w zakresie przebiegu rurociągu/przewodu, tj. np. przebieg np. w innym odcinku rzeki, nie powoduje, że będą to różne pozwolenia wodnoprawne. Pamiętać bowiem należy, że rodzaj pozwolenia dotyczy charakteru prawnego pozwolenia wodnoprawnego a nie jego uwarunkowań faktycznych. W przeciwnym wypadku rozumienie pojęcia tożsamości rodzajowej" prowadziłoby do sytuacji, w której chodziłoby nie tylko o tożsamość rodzajową pozwolenia wodnoprawnego, ale także o jego identyczność zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym (por. wyrok NSA z dnia12 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3383/21).

Wbrew stanowisku Prezesa [...] przyjęta w uzasadnieniu do zaskarżanego wyroku optyka wcale nie prowadzi do wniosku, że wystarczające jest jedno pozwolenie wodnoprawne na przejście jednym urządzeniem przez bardzo wiele wód powierzchniowych płynących. Co najwyżej może ona prowadzić do wniosku, że pozwolenia te, po spełnieniu określonych warunków, mogą być objęte jedna opłatą.

W ocenie NSA nadające się do odtworzenia z uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzuty przeciw wyrokowi Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do błędnej wykładni art. 389, 390 i 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne są chybione.

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).