Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 43/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia WSA - Olga Białek /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Władysław Kulon Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania I. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania orzeczenia w sprawie, w terminie 60 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 /słownie: sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda D., zawiadomieniem z dnia 24 sierpnia 2006 r., wszczął na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do części nieruchomości przeznaczonej pod budowę autostrady [...] na odcinku [...], położonej na terenie gminy N., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...][...][...][...], AM-1, obręb [...], w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej Wojewody J. z dnia 23 marca 1998 r., Nr [...], uchylonej w części decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 sierpnia 1998 r., Nr [...].

Postanowieniem z dnia 12 października 2006 r., Wojewoda przedłużył do dnia 15 grudnia 2006 r. termin rozpatrzenia sprawy z uwagi na konieczność sporządzenia wyceny tej nieruchomości, po czym po złożeniu operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 1 grudnia 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. K., postanowieniem z dnia 15 grudnia 2006 r. przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 15 lutego 2007 r., zaś zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2006 r. poinformował strony, że został sporządzony operat szacunkowy i pouczył o prawie do zajęcia stanowiska co do całości zebranych materiałów, w szczególności do zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym oraz wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych dowodów w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia tego zawiadomienia (skarżącemu doręczono powyższe zawiadomienie w dniu 5 stycznia 2007 r.).

Na wniosek skarżącego, doręczony organowi w dniu 9 stycznia 2007 r., przekazano wnioskującemu w dniu 16 stycznia 2007 r. kserokopie operatów szacunkowych części nieruchomości, w stosunku do których prowadzone są postępowania wywłaszczeniowe, w tym i przedmiotowych działek w obrębie [...], przy czym zawiadomieniem z dnia 9 stycznia 2007r. poinformowano strony o terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonym na dzień 9 lutego 2007 r.

Skarżący pismem, które wpłynęło do organu w dniu 7 lutego 2007 r., wniósł o oddalenie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wywłaszczenie przedmiotowej działki, zaś pismem doręczonym dzień później poinformował, ze zamierza brać czynny udział w postępowaniu administracyjnym i wniósł o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 9 lutego 2007 r. z uwagi na kolizję z terminem rozprawy karnej prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla W., w której występuje w charakterze oskarżonego.

Organ zawiadomieniem z dnia 1 marca 2007 r. poinformował strony, że nie jest możliwe załatwienie tej sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia kolejnej rozprawy administracyjnej niezbędnej do zakończenia czynności procesowych (termin tej rozprawy w zawiadomieniu z dnia 2 marca ustalił następnie na dzień 30 marca 2007 r.) i wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2007 r.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 30 marca 2007 r. skarżący nie stawił się pomimo prawidłowego zawiadomienia, jednakże pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 27 marca 2007 r., które wpłynęło do organu w dniu 2 kwietnia 2007 r., wniósł o odroczenie tej rozprawy z powodu choroby, która jest skutkiem długotrwałego przebywania w areszcie śledczym.

Wojewoda D. pismem z dnia 10 maja 2007 r. zawiadomił strony o wyznaczeniu kolejnego terminu rozprawy na dzień 15 czerwca 2007 r. Odrębnym pismem z dnia 15 maja 2007 r. poinformował skarżącego, że jest to termin ostateczny a nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia, natomiast o ile stan zdrowia lub inna ważna przyczyna nie pozwala skarżącemu na uczestniczenie w tej rozprawie, to może on działać przez pełnomocnika.

Pismem z dnia 30 maja 2007 r. organ powiadomił strony o dalszym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 lipca 2007 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia kolejnej rozprawy administracyjnej niezbędnej do zakończenia czynności procesowych.

Skarżący nie stawił się na terminie rozprawy administracyjnej w dniu 15 czerwca 2007 r., jednakże pismem, które wpłynęło do organu w dniu 14 czerwca 2007 r. wniósł o odroczenie tej rozprawy z uwagi na ponowną kolizję ze sprawą karną.

Organ zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2007 r. poinformował strony postępowania, że w sprawie zebrane zostały materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji, akta znajdują się do wglądu w siedzibie organu, zaś strony postępowania mają prawo do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych dowodów i materiałów w terminie 10 dni od daty doręczenia zawiadomienia (skarżącemu doręczono zawiadomienie w dniu 11 lipca 2007 r.).

Wojewoda D. decyzją z dnia 27 lipca 2007 r., orzekł między innymi o wywłaszczeniu, polegającym na pozbawieniu skarżącego prawa własności przedmiotowej nieruchomości na cele budowy pasów drogowych autostrady płatnej [...], o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania, o wypłacie tego odszkodowania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, oraz o waloryzacji kwoty odszkodowania na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Po wpłynięciu w dniu 10 października 2007 r. odwołania skarżącego od opisanej wyżej decyzji organ I instancji przekazał w dniu 16 października 2007 r. akta sprawy wraz z odwołaniem Ministrowi Budownictwa.

Organ odwoławczy, którym po zmianach właściwości od 16 listopada 2007 r. został Minister Infrastruktury, decyzją z dnia 8 kwietnia 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody D. z dnia 27 lipca 2007 r., a następnie postanowieniem z dnia 19 maja 2008 r., wstrzymał z urzędu wykonanie swojej decyzji w związku z wniesieniem przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 765/08, uchylił zaskarżoną decyzję.

Na skutek złożenia przez skarżącego skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 238/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 454/10, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2008 r. oraz decyzję Wojewody D. z dnia 27 lipca 2007 r.

W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że zasadny jest zarzut skarżącego, iż organy błędnie przyjęły, że prawidłowo wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe. W aktach sprawy brak bowiem dowodu doręczenia skarżącemu pisma Wojewody D. z dnia 14 kwietnia 2006 r. wyznaczającego właścicielowi objętych wywłaszczeniem działek termin do zawarcia umowy, a skarżący twierdzi, że pisma takiego nie otrzymał. Wskazując na brzmienie art. 15 Sąd zauważył, że jeżeli akta sprawy nie zawierają dowodu potwierdzającego, że stronie ww. pismo doręczona, za wadliwe należało uznać stanowisko organów wskazujące na zachowanie wymogu wynikającego z art. 15 uprawniającego je do wszczęcia postępowania, a co za tym idzie co do skuteczności wszczęcia postępowania. Brak wszechstronnego wyjaśnienia tej kwestii Sąd uznał za istotne i mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut pozbawienia skarżącego udziału w rozprawie wyznaczonej na dzień 15 czerwca 2007 r. jeżeli skarżący wniósł o jej odroczenie wskazując przyczynę która uzasadniała jego nieobecność. Wobec licznych zarzutów strony kierowanych przeciwko treści operatu szacunkowego przeprowadzenie rozprawy tylko z przedstawicielem inwestora, uniemożliwiało osiągnięcie celu rozprawy tj. wyjaśnienie wątpliwości, odnoszących się do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Zdaniem Sądu trafne były również zarzuty skargi, co do tego że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów szczegółowo opisanych w odwołaniu i piśmie z dnia 28 lutego 2008 r. dotyczących sporządzenia wyceny z naruszeniem szczegółowo wymienionych przepisów tzw. specustawy i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd zaznaczył jednak, że wyjaśnienie powyższych wątpliwości możliwe było jedynie przed organem pierwszej instancji z zastosowaniem instytucji rozprawy administracyjnej.

Sąd zalecił aby w ponownym postępowaniu Wojewoda dokonał oceny prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o zgromadzone dowody i przepis art. 15 specustawy, wedle jego brzmienia obowiązującego przed dniem 16 grudnia 2006 r. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń organ winien podjąć odpowiednie czynności procesowe.

W dniu 9 września 2010 r. do D. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo Ministerstwa Infrastruktury z dnia 2 września 2010 r. przy którym zwrócono akta sprawy wraz z kopią prawomocnego wyroku.

Decyzją z dnia 21 stycznia 2011 r. Wojewoda D. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte z wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Z jej uzasadnienia wynika, że w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, organ uznał za prawidłowe wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (spełnienie przesłanek z art. 15 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.), niemniej jednak wobec zrealizowania celu wywłaszczenia w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, brak jest ustawowych przesłanek uzasadniających kontynuowanie tego postępowania.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w wyniku którego decyzją z dnia 7 czerwca 2011r. Minister Infrastruktury uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sprawy organowi pierwszej instancji. Decyzja ta wraz z aktami sprawy wpłynęła do organu pierwszej instancji w dniu 14 czerwca 2011 r.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący w związku z powyższym Wojewoda, na żądanie Ministra, przekazał mu przy piśmie z dnia 18 sierpnia 2011 r. akta sprawy.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1587/11) oddalił ww. skargę.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. J. W. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast w dniu 14 września 2012 r. do Wojewody wpłynęła skarga z dnia 10 września 2012 r. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przez Wojewodę D. z wnioskiem o stwierdzenie przewlekłości postępowania od dnia 24 sierpnia 2006 r. do dnia 10 września 2012 r. w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania oraz o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że Wojewoda D. w dniu 24 sierpnia 2006 r. wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, które do dnia złożenia skargi nie zostało zakończone, pomimo iż przedmiotowa działka stanowi fragment autostrady, która dnia 14 sierpnia 2009 r. została oddana do użytku. Zdaniem skarżącego postępowanie wywłaszczeniowe toczy się od 6 lat i nic nie wskazuje na to, aby w najbliższym czasie zapadło jakiekolwiek rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. przedstawiając przebieg postępowania zauważył, że po przekazaniu akt sprawy, że względu na brak tych akt wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2011 r. Następnie pismami z dnia 30 grudnia 2011 r. z dnia 28 marca 2012 r. z dnia 27 czerwca 2012 r. trzykrotnie przedłużał termin jej załatwienia z tej samej przyczyny. Organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, gdyż dochował staranności i podjął działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Organ zwrócił uwagę, iż zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może pozbawiać strony prawa i nie zwalania właściwego organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy. Tym samym nadrzędnym obowiązkiem i celem organu było i jest rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy i następnie podjęcie odpowiadającego prawu rozstrzygnięcia. Podkreślono, że postępowanie administracyjne wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego (np. co do ustalenia stanu prawnego nieruchomości) i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponadto przepisy prawa obligują wojewodę, jako organ właściwy w tej kategorii sprawach, do zasięgnięcia opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego służącej ustaleniu stosownego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Dodatkowo w związku z licznymi uwagami i zarzutami stron tego postępowania organ prowadzący jest zobowiązany do bieżącego ustosunkowywania się do nich. Nie bez znaczenia dla szybkości załatwienia sprawy są również okoliczności związane ze zmieniającym się często stanem prawnym, co ma wpływ zarówno na przebieg postępowania jak i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Zauważono również, że w niniejszym przypadku terminowość załatwienia przedmiotowej sprawy była i jest warunkowana nie tylko czynnościami i działaniem organu I instancji - Wojewody D.. Na skutek aktywności procesowej stron postępowania sprawa wywłaszczenia wskazanych nieruchomości była niejednokrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego jak również sądowoadministracyjnego (przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym). Nie sposób zatem przyjąć, że przewlekłość postępowania, o której pisze skarżący we wskazanym przez niego okresie tj. od dnia 24 sierpnia 2006 r. do dnia 10 września 2012 r. jest wynikiem działań lub zaniechań Wojewody D..

W piśmie przygotowawczym z dnia 14 stycznia 2013r. pełnomocnik Wojewody podał, że pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. organ zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 września 2012 r. ze względu na brak akt administracyjnych sprawy, które przekazane zostały w związku ze skargą J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 7 czerwca 2011 r. Następnie pismem z dnia 3 października 2012 r. organ zwrócił się do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o zwrot lub wypożyczenie akt sprawy, celem dalszego prowadzenia postępowania a dzień później w odrębnym piśmie (z dnia 4 października 2012 r.) wskazał kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. wyjaśniając, że przyczyną zwłoki był brak akt sprawy przekazanych do Warszawy w związku ze skargą strony na decyzję organu II instancji oraz brak operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości.

W dniu 22 października 2012 r. Wojewoda uzyskał z Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej informację, że nie dysponuje ono aktami sprawy, które w dniu 5 września 2011 r. przekazane zostały do WSA w Warszawie. Jednocześnie poinformowano Wojewodę, że skarżący pismem z dnia 8 czerwca 2012 r. wniósł zażalenie na postanowienie WSA z dnia 10 maja 2012 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do sporządzenia uzasadniania od wyroku tego Sądu z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1587/11.

Pismem z dnia 9 listopada 2012 r. Wojewoda zwrócił się o wypożyczenie akt sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wystąpienie to zostało przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do którego akta sprawy zostały przez NSA zwrócone. W dniu 29 listopada 2012 r. do Wojewody wpłynęły akta administracyjne przedmiotowej sprawy wypożyczone przez WSA na okres 7 dni, z informacją, że są one niezbędne dla dalszego toku postępowania sądowego, ze względu na wniesienie przez skarżącego skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 28 marca 2012 r.

Zawiadomieniem z dnia 28 grudnia 2012 r. Wojewoda poinformował strony o fakcie sporządzenia operatu szacunkowego. Przesyłając jednocześnie kopię wyciągu z tego operatu organ pouczył strony o prawie do zapoznania się z całością materiału dowodowego, w szczególności z operatem oraz wypowiedzenia się na piśmie wobec całości materiału, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Z podanych wyżej względów, w tym samym zawiadomieniu, wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2013 r.

W dniu w dniu 10 stycznia 2013 r. do Wojewody wpłynęło postanowienie z dnia 21 grudnia 2012 r. w którym Minister Budownictwa Transportu i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. wyznaczył Wojewodzie D. dodatkowy termin załatwienia sprawy, wynoszący 2 miesiące od dnia otrzymania niniejszego postanowienia; stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Postanowienie to wpłynęło do organu pierwszej instancji. Zdaniem organu brak akt sprawy wskazywany przez Wojewodę jako przyczyna niezałatwienie sprawy, nie mogła stanowić uzasadnionej okoliczności uzasadniającej niepodejmowanie w sprawie czynności procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2012 r., Nr 270 – zwanej dalej u.p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a, a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy pasów drogowych autostrady płatnej [...].

W pierwszym rzędzie konieczne było zbadanie czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi skarżący wystąpił w dniu 8 sierpnia 2012 r. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z zażaleniem na przewlekanie postępowania wywłaszczeniowego.

Dla zbadania zasadności wniesionej skargi konieczne jest przybliżenie pojęcia przewlekłości postępowania. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania.

Przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ (tak NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12).

Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art.35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.)

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że przedmiotowe postępowanie toczące się przed organem I instancji można podzielić na trzy etapy. Pierwszy od daty wszczęcia postępowania, tj. od dnia 24 sierpnia 2006 r., do dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu wynagrodzenia, tj. do dnia 27 lipca 2007 r., ewentualnie do dnia 16 października 2007 r., kiedy to przesłano akta sprawy wraz z odwołaniem skarżącego do organu II instancji; drugi etap od daty zwrotu organowi I instancji akt sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia kasacyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. od dnia 2 września 2010 r. do dnia 21 stycznia 2011 tj. do dnia wydania przez Wojewodę decyzji o umorzeniu postępowania; trzeci etap od dnia 14 czerwca 2011 r. tj. od dnia wpływu do Urzędu Wojewódzkiego akt sprawy wraz z decyzją kasacyjną organu II instancji z dnia 7 czerwca 2011 r. do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie.

Ocena prowadzonego przez organ postępowania wymaga uwzględnienia, że postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania z tego tytułu jest postępowaniem skomplikowanym i wymagającym wiedzy specjalistycznej ze względu na kwestię ustalenia odszykowania. Wobec faktu, że postepowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w 2005 r. podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm., dalej w skrócie u.s.z.d.p.) w brzmieniu przed nowelizacją. Akt ten regulował zasady wywłaszczenia nieruchomości zajętych pasy drogowe dróg krajowych (w tym przypadku autostrady) oraz zasady ustalenia z tego tytułu odszkodowania. Na mocy odesłania zawartego w art. 23 tej ustawy, w sprawach nie uregulowanych w rozdziale dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi, odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (w tym, co do obowiązku przeprowadzenia rozprawy). Natomiast art. 18 ust. 4 nakazywał aby wartość nieruchomości dla ustalenia odszkodowania określał rzeczoznawca majątkowy o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Trzeba też zauważyć, że również po nowelizacji omawiana ustawa odsyła przy określeniu wartości nieruchomości, do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tym samym przy ocenie postępowania prowadzonego przez Wojewodę nie można pomijać, że zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarce nieruchomościami – które to przepisy w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie – przed wywłaszczeniem nieruchomości obligatoryjne jest przeprowadzenie przez organ rozprawy administracyjnej a wysokość odszkodowania musi być ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Powyższe okoliczności stanowią istotne czynniki mogące mieć uzasadniony wpływ na przedłużenie postępowania. Konieczność uzyskania operatu szacunkowego niewątpliwie wpływa na długość załatwienia tego rodzaju spraw, skoro nie tylko przygotowanie samego operatu szacunkowego wymaga określonego czasu, ale wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego musi nastąpić w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm., w skrócie u.p.z.p.).

Analiza czynności procesowych przeprowadzonych przed Wojewodą D.m wskazuje, że do przewlekłości postępowania doszło na ostatnim etapie postępowania. W pierwszej części postępowania organ co prawda przedłużał termin rozpoznania sprawy, jednakże były to przyczyny niezależne od niego (sporządzenie operatu, konieczność zapoznania się stron z operatem, odraczanie terminu rozprawy administracyjnej z powodu nieobecności skarżącego spowodowanej chorobą lub kolizją terminów), o czym informował strony i wyznaczał, zgodnie z przepisami k.p.a., nowe terminy załatwienia sprawy. Trudno w tym względzie rozważać przewlekłość postępowania.

Po zwrocie akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku WSA w Warszawie, co miało miejsce w dniu 9 września 2010 r., nie wynika z akt sprawy aby podejmowane były czynności procesowe. W dniu 21 stycznia 2011r. Wojewoda wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja ta została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego i od dnia 7 czerwca 2011 r. Wojewoda dysponował już kompletnymi aktami sprawy wraz z decyzją kasacyjną organu wyższego stopnia. Pomimo tego do dnia 18 sierpnia 2011 r. nie podjął w sprawie żadnych czynności procesowych. Czynności takich nie podjął również po dniu 18 sierpnia 2011 r. kiedy to przekazał akta administracyjne do organu wyższego stopnia w związku z wniesioną skargą na decyzję kasacyjną, ograniczając się jedynie do kolejnych zawiadomień stron o braku możliwości rozpatrzenia sprawy ze względu na brak akt administracyjnych. Dopiero w wyniku zażalenia na przewlekłość postępowania organ podjął działania dla uzyskania akt (dnia 3 października 2012 r.) oraz do uzyskania operatu szacunkowego (w dniu 28 grudnia 2012 r. organ poinformował strony o pozyskaniu tego operatu).

Przedstawione wyżej okoliczności faktyczne wskazują, że na tym etapie doszło do przewlekłości postępowania. Od momentu zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie tj. od dnia 9 września 2010r. organ działa w sposób który sprzyja wydłużeniu tego postępowania. Pierwszą czynność procesową podejmuje bowiem dopiero po trzech miesiącach od dnia zwrotu akt i jest to decyzja o umorzeniu postępowania. Nie dokonując w tym miejscu oceny prawidłowości tej decyzji – jako że podlega ona kontroli w odrębnym postępowaniu – zauważyć należy, że została ona uznana za wadliwą i wyeliminowana z obrotu prawnego. Po zakończeniu postępowania odwoławczego i zwrocie akt sprawy (7 czerwca 2011 r.) Wojewoda przez ponad dwa miesiące nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Dopiero po przekazaniu akt sprawy w związku ze skargą na decyzję kasacyjną, kolejnymi pismami wskazywał nowe, coraz dalsze terminy załatwienia sprawy, ze względu na brak akt (pisma z dnia 30 sierpnia 2011 r., z dnia 30 grudnia 2011 r. z dnia 28 marca 2012 r. z dnia 27 czerwca 2012 r. a następnie z dnia 4 października 2012 r.). W tym miejscu zauważyć należy, że przekazanie akt do sądu lub też innego organu administracji publicznej, co do zasady nie stanowi przyczyny uzasadniającej bezczynność organu, w szczególności, gdy organ przed przekazaniem akt może we własnym zakresie sporządzić akta zastępcze. W niniejszej sprawie taka możliwość niewątpliwie istniała, skoro Wojewoda dysponował aktami już w dniu 14 czerwca 2011 r. a przekazał je w związku ze skargą dopiero w dniu 18 sierpnia 2011 r. Sąd wziął również pod uwagę, że w tym okresie – dysponując kompletem akt – organ nie podjął w sprawie żadnych czynności procesowych zmierzających do jej załatwienia. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że skarga na przewlekłość postępowania w chwili wniesienia jej do Sądu (w dniu 14 września 2012 r.) okazała się zasadna. Ponad dwumiesięczny brak działań organu a następnie przedłużanie terminu załatwienia sprawy (do dnia31 grudnia 2011 r., a następnie do dnia 30 czerwca 2012 r., do dnia i do dnia 30 września 2012 r.) z powodu braku akt sprawy nie znajdowało obiektywnego uzasadnienia i świadczy o nieuzasadnionej zwłoce procesowej w jakiej - w chwili wniesienia skargi - pozostawał organ.

Mając na uwadze, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął dalsze czynności w sprawie czy też nie, stwierdzić trzeba, że pomimo późniejszych czynności procesowych organu zmierzających do wydania decyzji, podjętych już po wniesieniu skargi (w tym, pozyskania akt sprawy i operatu szacunkowego, zawiadomienia stron o możliwości wniesienia uwag) wcześniej zaistniała w niniejszej sprawie przewlekłość, która niewątpliwie spowodowała, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia z tego tytułu odszkodowania trwa dłużej niż to konieczne. Fakt podjęcia przez organ późniejszych czynności procesowych, nie może w przypadku przewlekłości postępowania prowadzić do umorzenia postępowania, tym bardziej, że do chwili zamknięcia rozprawy nie został przez organ wydany akt kończący postępowanie.

W myśl art. 149 u.p.p.s.a. w sytuacji zaistnienia przewlekłości sąd zobligowany jest do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie oraz do ustalenia, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do tej okoliczności Sąd stwierdził, że ustalona przewlekłość nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzonego postępowania przy braku jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 60/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r. II SAB/Gd 30/11). W niniejsze sprawie, jak wskazują akta administracyjne, przewlekłość wystąpiła tylko na pewnym etapie postępowania. W pozostałym zakresie organ prowadził postępowanie i podejmował czynności niezbędne dla załatwienia sprawy zawiadamiając strony o przewidywanych terminach zakończenia sprawy. Nie można też stawiać zarzut rażącego naruszenia prawa jeżeli organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że brak akt uzasadniania zwłokę w załatwieniu sprawy.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych na podstawie art. 149 u.p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Zarządzenie:

1/ proszę odnotować:

2/ odpis wyroku wraz z uzasadnieniem proszę doręczyć:

- skarżącemu wraz z pouczeniem o skardze kasacyjnej;

- pełnomocnikowi organu – bez pouczenia;

3/ kal. 30 dni.

I