Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 372/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 24a ust. 9 i ust. 12
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2022 r. nr GK-II.7221.70.2021 w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WINGiK/organ odwoławczy"), decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r, nr GK-II.7221.70.2021, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej: "Pgik", po rozpatrzeniu odwołania J.D. (dalej "Skarżący") od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia 5 października 2021 r. nr GG I.6620.3.4.2020 odmawiającej wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu G., gm. G. polegającej na zmianie powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], zgodnie z obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że w wyniku kolejnego rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 18 marca 2019 r. w sprawie granic działki nr [...], Starosta ustalił strony postępowania, zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, przeprowadził ponowną analizę materiału sporządzonego podczas wykonanej w latach 2015-2016 modernizacji obrębu G. i skorygował atrybuty punktów granicznych przedmiotowych granic. Decyzją z dnia 5 października 2021 r. nr GG 1.6620.3.4.2020 odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu G., polegającej na zmianie powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], zgodnie z obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków. W związku z odwołaniem Skarżącego, WINGiK uzupełnił w trybie art. 136 K.p.a. materiał dowodowy, zawiadomił strony zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., po czym zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty. Powołując przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (jedn. tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 393) - obowiązującego do 30 lipca 2021 r. r. i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390) obowiązującego od 31 lipca 2021 r. zwanego "rozporządzeniem" wyjaśnił, że na obszarze obrębu G., w latach 2015 - 2016 Starosta, działając na podstawie art. 24a Pgik przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków. Projekt operatu opisowo- kartograficznego dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów i budynków wyłożony był do publicznego wglądu w terminie od 13 do 31 lipca 2015 r. w budynku Starostwa. Zgodnie z art. 24a ust. 8 Pgik informacja Starosty o tym, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo - kartograficznego opracowanego w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej m. in. dla obrębu ewidencyjnego G. stały się danymi ewidencji gruntów i budynków, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego w dniu [...] czerwca 2016 r. pod poz. [...]. Informacja zawierała także pouczenie o możliwości zgłoszenia przez każdego, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym informacji, zarzutów do tych danych. Natomiast zgodnie z art. 24a ust. 12 Pgik, zarzuty zgłoszone po upływie wyżej określonego 30-dniowego terminu traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, które rozpatrywane są w trybie przepisów art. 24 ust. 2a - 2c Pgik. Pismo Skarżącego, w którym zakwestionował wykazane granice ewidencyjne, dotyczące działki nr [...], położonej w obrębie G., po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wpłynęło do organu w dniu 21 marca 2019 r., tj. po upływie wskazanego 30 - dniowego terminu na składanie zarzutów do nowych danych ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym. W związku z tym, zgodnie z art. 24a ust. 12 Pgik, zarzuty potraktowane zostały jako wniosek o zmianę danych ewidencyjnych. Organ odwoławczy przytoczył przepisy rozporządzenia obowiązujące do 30 lipca 2021 r. regulujące sposób wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wskazał, że jak wynika z materiału dowodowego, przebieg wszystkich granic przedmiotowej działki nr [...] przed modernizacją nie był objęty pomiarem terenowym oraz nie był przedmiotem innych opracowań geodezyjnych, natomiast dokumentem określającym przebieg granic była analogowa mapa ewidencyjna w skali 1:2880 opracowana na bazie mapy katastralnej, a dokumentacja z założenia ewidencji gruntów nie odpowiadała standardom technicznym zgodnie z § 37 rozporządzenia - obowiązującego do 30 lipca 2021 r. W wyniku modernizacji został sporządzony operat techniczny nr [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 września 2015 r. Organ odwoławczy opisał na podstawie protokołów ustalenia przebiegu granic (k.37- 38 akt sprawy) przebieg granic działki Skarżącego z działkami sąsiednimi. W ramach prowadzonego postępowania Starosta skorygował atrybuty punktów granicznych granic działki nr [...] oraz ponownie ustalił strony postępowania, włączając właścicieli (władających) działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Dodatkowo, w prowadzonym postępowaniu uzupełnił braki w materiale dowodowym o aktualny stan ewidencji gruntów i budynków w zakresie wszystkich punktów granicznych działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, z uwzględnieniem zarysu pomiarowego z numeracją punktów granicznych, współrzędnych tych punktów oraz ich atrybutów określających źródło danych o położeniu, błąd położenia punktu względem osnowy 1 klasy oraz kod stabilizacji. WINGiK stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w obecnie obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków współrzędne punktów granicznych, określających przebieg granic dla ww. działki nr [...] zostały wykazane w bazie danych ewidencyjnych na podstawie operatu technicznego nr [...] z modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczył, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może być dokonywana wyłącznie w określonych przypadkach i na podstawie określonych dokumentów (art. 24 Pgik). Zgodnie z zasadą ciągłej aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wprowadzanie kolejnych zmian w operacie ewidencyjnym następuje na podstawie powstałych poza postępowaniem administracyjnym nowych dokumentów, z których wynika aktualny stan informacji podmiotowych i przedmiotowych dotyczących nieruchomości. Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym możliwe jest jedynie poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Wniosek podmiotu żądającego wprowadzenia zmian w ewidencji musi opierać się na odpowiedniej podstawie faktycznej z której wynika, że dane wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków są wadliwe. Podstawa ta nie może opierać się jedynie na twierdzeniach lub dokumentach niewskazujących na dezaktualizację danych ewidencyjnych lub dokonanie w przeszłości wadliwego wpisu. Zatem brak było podstaw do uwzględnienia wniosku przez Starostę, a tym samym zmianę jego decyzji.

W skardze Skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia 20 stycznia 2022 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 24a, w szczególności ust. 12 w zw. z ust. 9 Pgik, gdyż WINGiK błędnie rozpoznał pismo z dnia 18 marca 2019 r. do Starostwa jako wniosek o zmianę nowych danych dla działki nr 6638, objętych ewidencją gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym wg odnowionej ewidencji.

W obszernym uzasadnieniu Skarżący podniósł, że niezgodnie z art. 24a, w szczególności jego ust. 12 w zw. z ust. 9 Pgik organ rozpoznał pismo, jak wyżej, jako wniosek o zmianę nowych danych dla działki nr [...], objętych ewidencją gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo- kartograficznym i zawierających zarzuty odnośnie tych danych. Współrzędne nowych punktów granicznych decydujących o polu powierzchni ewidencyjnej działki [...] nie są brane pod uwagę ani przez Starostę, ani przez WINGiK, co uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Zmodernizowane granice ewidencyjne dotyczące działki 6638 według odnowionej ewidencji są zgodne z interesem prawnym Skarżącego i dlatego w pełni akceptuje przebieg tych granic. To Starosta i WINGiK granice te kwestionują w swoich decyzjach. Wskazał, że pisma do Starostwa z dnia 18 marca 2019 r. i 30 października 2019 r. dotyczą wyłącznie faktu, że mapy sprzed modernizacji i po tej modernizacji są ze sobą sprzeczne. Potraktowanie pisma z dnia 18 marca 2019 r. jako wniosku w rozumieniu art 24a Pgik jest naruszeniem prawa. Postępowanie Starosty i WINGiK doprowadziło do takiego stanu faktycznego i prawnego, że w bazie danych ewidencji oraz w oznaczeniu księgi wieczystej i w rejestrze gruntów dla działki [...], w dalszym ciągu zawarte są dane ewidencyjne według operatu ewidencyjnego z lat 70-ych. To zaś nie odpowiada standardom technicznym wymaganym zgodnie § 37 rozporządzenia obowiązującego do 29 marca 2021 r.,

Nieuwzględnienie protokołu z ustalenia przebiegu granic działki [...], spisanym przez wykonawcę modernizacji w dniu 22 kwietnia 2015, w którym zostały ujawnione nowe elementy ewidencyjne, w postaci nowych punktów granicznych oznaczonych na szkicu polowym jako punkty graniczne o numerach [...], [...] i przede wszystkim punkt graniczny o numerze [...], którego atrybutem jest załamanie granic ewidencyjnych pomiędzy działkami nr [...] i [...] a ulicą [...] i którego współrzędne mają fundamentalne znaczenie w prawidłowym obliczeniu powierzchni działki numer [...], skutkuje tym, że w dalszym ciągu obowiązującymi granicami ewidencyjnymi dla działki nr [...] są granice ewidencyjne i dane ewidencyjne według operatu z lat 70-ych, tj., zgodnie z pismem Starostwa z dnia 23 lutego 2011 r. nr GGI.6621.3.6.2011, a nie dane ewidencyjne według odnowionej ewidencji.

W konkluzji Skarżący wskazał, że powinno nastąpić uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne wystąpienie Starostwa do wykonawcy pracy geodezyjnej, aby ten w odniesieniu do działki nr [...] sporządził dokumentację służącą do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu G., zgodnie z protokołem ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych przedmiotowej działki, spisanym w dniu 22 kwietnia 2015 r., na podstawie którego zostały wyznaczone granice ewidencyjne działki [...] wg obowiązującej mapy ewidencyjnej, a dane objęte modernizacją tej działki stały się danymi ewidencji gruntów z dniem 21 sierpnia 2015 r. i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji. Ponadto Starosta powinien wystąpić z wnioskiem do Sądu Rejonowego w [...] (właściwego wydziału dla Ksiąg Wieczystych) o zmianę w zakresie oznaczenia powierzchni przedmiotowej działki w stosownym dziale oraz powinien dokonać aktualizacji danych w rejestrze gruntów dla tej działki, zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204, ze zm.).

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

I. Stan sprawy jest następujący.

1. W związku z przeprowadzoną modernizacją ewidencji gruntów i budynków, Skarżący, wnioskiem z dnia 18 marca 2019 r., zwrócił się w sprawie granic działki nr [...]. Po rozpatrzeniu sprawy, Starosta decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr GG1.6620.3.4.2020 orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu Grębów, w zakresie zmiany danych ewidencyjnych w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków, dotyczących działek nr [...] i [...] oraz w części kartograficznej, dotyczących przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami, na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej 18 maja 2020 r., wpisanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z datą i identyfikatorem tożsamym z macierzystym operatem z przedmiotowej modernizacji (pod nr [...] z datą 7 września 2015 r.). W wyniku odwołania Skarżącego, WINGiK decyzją z 2 grudnia 2020 r. nr GK-II.7221.212.2020 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

2. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta, decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr GG 1.6620.3.4.2020, orzekł o odmowie zmiany powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], zgodnie z obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków oraz aktualizacji księgi wieczystej nr [...]. Na skutek odwołania, w którym Skarżący zaakceptował uprzednio zaskarżoną i uchyloną decyzję Starosty z dnia 31 sierpnia 2020 r., WINGiK, decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r. nr GK-II.7221.70.2021, uchylił decyzję Starosty z dnia 20 kwietnia 2021 r., z uwagi na wady postępowania (w postępowaniu nie brali udziału właściciele, współwłaściciele, władający działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]). Jednocześnie nakazał dokonanie analizy całości materiału dowodowego, począwszy od przeprowadzonej w latach 2015-2016 modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

3. Procedując po raz kolejny, Starosta ustalił strony postępowania oraz przeprowadził ponowną analizę materiału dowodowego, po czym decyzją z dnia 5 października 2021 r. nr GG 1.6620.3.4.2020 odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu G., polegającej na zmianie powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], zgodnie z obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków. W związku z odwołaniem Skarżącego, WINGiK uzupełnił w trybie art. 136 K.p.a. materiał dowodowy, zawiadomił strony zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., a następnie decyzją z dnia 22 stycznia 2022 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty; decyzja ta stanowi przedmiot skargi.

II. Przepisami, które mają zastosowanie w sprawie, są regulacje dotyczące modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Sposób i kolejne czynności starosty, jako organu właściwego, normuje art. 24a Pgik. W realiach sprawy istotne znaczenie ma ustęp 8 tego artykułu z którego wynika, że po pływie terminu przewidzianego w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Ustęp 9 art. 24a Pgik wskazuje natomiast, w jakim trybie dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym mogą być podważane. Przepis ten stwierdza, że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ustęp 10), przy czym do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w tym przedmiocie (przewidzianego w ust. 10), w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ustęp 11). Natomiast w myśl art. 24a ust. 12 Pgik, zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

III. W sprawie nie jest kwestionowane, że działka Skarżącego nr [...], wraz z innym gruntami obrębu G. była objęta modernizacją, stosownie do art. 24a Pgik. Czynności modernizacyjne przewidziane tym przepisem, co wymaga podkreślenia, toczyły się z udziałem Skarżącego. Do protokołu okazania granic działki [...] z działką nr [...] Skarżący złożył oświadczenie (wraz z bratem, jako współwłaścicielem), że "Granica sporna od punktu [...] do punktu [...]. Od punktu [...] do punktu [...] granica ustalona na podstawie zgodnych wskazań stron. Od punktu [...] do punktu [...] granica przyjęta na podstawie mapy ewidencji gruntów i budynków". Przebieg granicy uwidoczniony był na mapie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sporządzonej na potrzeby modernizacji, którą Skarżący wraz z bratem również opatrzył podpisem (Tom II, k. 304 i 302 akt adm.). Z akt administracyjnych wynika, że Skarżący nie wniósł zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym. Oznacza to, że dane te stały się wiążące.

W tym stanie faktycznym pismo Skarżącego z 18 marca 2019 r. inicjujące postępowanie wraz z uzupełnieniem (pismo z dnia 28 października 2019 r. – Tom I, k. 15 akt adm.) oraz kolejno wyrażanymi stanowiskami, w tym po uchyleniu pierwszej decyzji Starosty wydanej w przedmiotowej sprawie (z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr GG1.6620.3.4.2020 orzekającej o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków), mogło być uznane wyłącznie jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust. 12 Pgik). Skarżący bowiem konsekwentnie formułował żądanie zmiany powierzchni działki [...] wykazanej po modernizacji.

Wskazać w tym miejscu należy, że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne, poza zarzutami (art. 24a ust. 9 Pgik), w art. 24 ust. 2a wymienia tylko dwa rodzaje postępowań w sprawie aktualizacji informacji zawartych w danych ewidencji gruntów i budynków: z urzędu i na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik (właścicieli). Zatem przy żądaniach Skarżącego sprowadzających się do ujawnienia w księgach wieczystych innej powierzchni działki nr [...], organy geodezyjne, nie mając podstaw do dokonania czynności materialno-technicznej uwzględniającej to żądanie (brak przedstawienia dokumentów przewidzianych przepisem art. 24 ust. 2b Pgik), żądanie potraktowały jako wniosek i rozstrzygnęły sprawę w formie decyzji.

Podsumowując:

1. po modernizacji obrębu G. w latach 2015-2016, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym stały się wiążące;

2. pisma Skarżącego począwszy od pierwszego w tej sprawie (z 18 marca 2019 r.) nie zawierały dokumentów umożliwiający aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (w zakresie powierzchni działki nr [...]);

3. przy braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, żądania Skarżącego mogły przybrać wyłącznie formę wniosku o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków;

4. wniosek ten został rozpoznany poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

W światle powyższego Sąd stwierdza, że zarzuty skargi kwestionujące wadliwą interpretację wniosku Skarżącego, są bezzasadne. Natomiast procedując w przedmiocie wniosku o zmianę danych objętych zmodernizowaną ewidencją gruntów i budynków dotyczących działki nr [...], organy przeprowadziły wszechstronne postępowanie wyjaśniające, odpowiadające standardom wyznaczonym przez przepisy K.p.a., a ocenę materiału dowodowego dokonały zgodnie z art. 80 K.p.a.

Reasumując Sąd stwierdza, że organy obu instancji w zakresie ustalania stanu faktycznego nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik spraw (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., dalej: "P.p.s.a.") i nie naruszyły prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).

Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.