Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 218/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 107 § 1, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 43
journal: Dz.U. 1984 nr 35 poz 185
law: Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.
article: art. 29 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art.1, art.2, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2010r. R.O. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lipca 1994 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości oraz rurociąg tłoczny [...] wraz z przepompowniami. We wniosku zawarty również wniosek o zbadanie prawidłowości całości postępowania dotyczącego wskazanej decyzji, w szczególności w zakresie wskazań lokalizacyjnych, wskazań dotyczących przebiegu trasy inwestycji, ustanowienia strefy ochronnej oraz strefy oddziaływania, nadto prawidłowego przeprowadzenia postępowania dotyczącego osób trzecich w związku z usytuowaniem pompowni na działce nr [...].

Zaskarżonej decyzji wnioskodawca zarzucił rażące naruszenie:

- art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 o planowaniu przestrzennym, poprzez wydanie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa przez inwestora, który nie uzyskał prawa do gruntu,

- art. 140 i 143 kodeksu cywilnego, poprzez wydanie decyzji lokalizacji inwestycji bez uzyskania zgody ówczesnego właściciela – H.O.,

- art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. w związku z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu i trybu ustalania ich lokalizacji, w świetle art. 21, art. 31, art. 37 i art. 61 Konstytucji RP.

Nadto decyzja jest wadliwa z punktu widzenia ustawy z dnia 12 lipca 1984 r, o planowaniu przestrzennym, ponieważ w jej podstawie prawnej powołano niewłaściwy tekst jednolity ustawy.

W uzasadnieniu wniosku R.O. wskazał, że część inwestycji, czyli sieci kanalizacyjnej, przebiega przez środek działki nr [...], której jest on współwłaścicielem. Na działce nr [...] zrealizowano przepompownię.

W dniu wydania decyzji jedyną właścicielką działki nr [...] była H.O., matka wnioskodawcy, która nie wyraziła zgody na zaprojektowanie i lokalizację gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, jak również nie wyraziła zgody na wejście na grunt. Z powyższego wynika zatem, że w dniu wydania decyzji inwestor nie posiadał prawa do gruntu w części dotyczącej działki nr [...].

Brak zgody ówczesnej właścicielki gruntu – działki nr [...], na zaprojektowanie i lokalizację inwestycji, powoduje że decyzja wydana została z naruszeniem art. 140 i 143 kc.

Dalej wnioskodawca wskazał, że w czerwcu 2009 r. zwrócił się do Wójta Gminy o udzielenie informacji dotyczącej dokumentów stanowiących podstawę do zajęcia części gruntu w celu wybudowania kanalizacji i wodociągu na działce nr [...]. W odpowiedzi udostępniono mu kopię oświadczenia J.O., który nie był wówczas właścicielem nieruchomości lecz jej użytkownikiem. Pomimo starań ze strony wnioskodawcy, Wójt Gminy nie wyjaśnił sprawy odebrania oświadczenia od osoby nieuprawnionej. Zdaniem wnioskodawcy Zarząd Gminy nie powinien był odbierać oświadczenia od J.O., ponieważ nie był on właścicielem nieruchomości, a powstały błąd w tym zakresie powinien zostać wyeliminowany w toku postępowania. Powyższe świadczy o tym, że decyzja wydania została bez zbadania stanu faktycznego sprawy. Nadto wnioskodawca kwestionował również formę złożonego przez J.O. oświadczenia, która może nasuwać wątpliwości co do tego czy składająca je osoba była dostatecznie poinformowana o okolicznościach sprawy.

W toku prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego postępowania wyjaśniającego, w sprawie wszczętej na skutek powyższego wniosku, R.O. zmarł, wobec czego postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone.

Następnie wobec ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłym R.O., którymi są córki A.O. i G.O. – H., reprezentowane przez matkę W.W. – O., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. postępowanie zostało podjęte.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lipca 1994 r. znak: [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie skarżonej decyzji, decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego udzielił pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami oraz przepompowni ścieków w miejscowości [...] i rurociągu tłocznego na trasie [...]. A zatem w terminie nie dłuższym niż 3 lata inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, w oparciu o decyzję lokalizacyjną z dnia [...] lipca 1994r. W tej sytuacji, w ocenie organu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż organ nie naruszył art. 43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia czy organ już wtedy dysponował prawem do gruntu, dlatego nawet złożenie oświadczenia z dnia [...] sierpnia 1994 r. przez osobę nieuprawnioną o przekazaniu na czas trwania budowy kanalizacji ściekowej pasa ziemi na działce nr [...], nie potwierdza, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei oświadczenie z dnia [...] lipca 1997 r. dotyczy budowy wodociągów, która to budowa realizowana była w oparciu o decyzję Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] września 1997 r.

W ocenie organu nie doszło również do naruszenia art. 140 i art. 143 kodeksu cywilnego, albowiem przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej wydania skarżonej decyzji, nadto w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie było wymogu uzyskania przez inwestora prawa do gruntu.

Nie znalazł też potwierdzenia zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. w związku z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu i trybu ustalania ich lokalizacji w świetle art. 21, art. 31, art. 37 i art. 61 Konstytucji RP. Przepis § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. utracił swoją moc obowiązującą z dniem 11 luty 1990 r., natomiast Konstytucja RP uchwalona 2 kwietnia 1997 r. weszła w życie z dniem 17 pażdziernika 1997 r.

Od powyższej decyzji A.O. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skarżąca potrzymała stanowisko w zakresie rażącego naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r, o planowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji lokalizacyjnej bez nieuzyskanie przez inwestora prawa gruntu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lipca 1994 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał na argumentację, która przytoczona została w decyzji organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...].

A.O. wniosła skargę, w której zawarła wyżej przedstawione zarzuty oraz wnioski, wywiedzione w toku postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 1 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Go 799/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił powyższą skargę A.O., jako wniesioną z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wprawdzie w decyzji zawarte zostało pouczenie, iż strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do SKO o z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy w terminie 14 dnia od jej doręczenia, to przyjąć należy, że jest to faktycznie decyzja podjęta w wyniku uruchomienia trybu z art. 127 § 3 Kpa. Zatem właściwym środkiem jej zaskarżenia, nie był wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, ale jest skarga do sądu administracyjnego. Jednakże, mimo nieprawidłowego pouczenia skarżącej przez SKO, w okolicznościach sprawy nie znajdzie zastosowania przepis art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

( Dz. u. nr 98 poz. 1071 ze zm. powoływanej jako Kpa ). Jak bowiem wynika z ustaleń, A.O. nie zastosowała się do zawartego w zaskarżonej decyzji błędnego pouczenia, co do sposobu jej zaskarżenia, a tym samym nie została narażona na negatywne skutki nieprawidłowego działania organu, o których mowa w powołanym przepisie art. 112 Kpa. Strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, nie wystąpiła także do organu, stosownie do treści art. 111 § 1 Kpa, z zażądaniem jej uzupełnienia co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Ponadto działanie strony, tj. skierowanie skargi za pośrednictwem SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wskazywać może na jej świadomość, co do właściwego trybu zaskarżenia ostatecznej decyzji tego organu.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A.O. od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Go 799/11 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie. NSA wskazał, że z treści skargi kasacyjnej wynika, iż po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. i doręczeniu jej pełnomocnikowi skarżącej, strona wystąpiła do organu z wnioskiem o uzupełnienie decyzji w stosunku do zawartego w niej pouczenia. W efekcie tego pisma organ ten wydał, postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. o sprostowaniu pouczenia, co do przysługującego stronie środka zaskarżenia, podkreślając że "zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. termin dla Strony do wniesienia skargi do WSA biegnie od dnia doręczenia niniejszego postanowienia". Z tego też względu zasadne okazały się przedstawione w kasacji zarzuty naruszenia art. 53 § 1 i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a ocena Sądu pierwszej instancji wobec ujawnionych powyżej braków była przedwczesna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przed przystąpieniem do analizy zasadności skargi, Sąd bada czy skarga spełnia wymogi formalne oraz czy została wniesiona w terminie.

Należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji zawarte zostało błędne pouczenie, iż strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do SKO o z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy w terminie 14 dnia od jej doręczenia. Niniejsza decyzja została doręczona na adres pełnomocnika strony postępowania – W.W. – O. w dniu 2 sierpnia 2011 r.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 107 i 111 k.p.a., pełnomocnik skarżącej wystąpił do Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzupełnienie decyzji co do zawartego w niej pouczenia. W efekcie tego pisma organ wydał, jak sam wskazał w treści "z urzędu", postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. o sprostowaniu pouczenia, co do przysługującego stronie środka zaskarżenia, podkreślając że "zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. termin dla strony do wniesienia skargi do WSA biegnie od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącej w dniu 30 sierpnia 2011 r. A zatem zgodnie z treścią art. 111 k.p.a. i art. 53 §1 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoczął bieg od dnia 31 sierpnia 2011 r., a upływał z dniem 29 września 2011 r. Skarga wniesiona została w dniu 29 września 2011 r., co wynika ze stempla pocztowego na kopercie, zawierającej skargę. A zatem skarga wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu.

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Na wstępie merytorycznych rozważań należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia.

Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądż naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lipca 1994 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...] oraz rurociąg tłoczny [...] wraz z przepompowniami. We wskazanej powyżej decyzji Kolegium nie dopatrzyło się wad prawnych, o których mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). W myśl tej zasady uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na nich skutków prawnych, dlatego decyzje posiadające walor ostateczności korzystają ze szczególnej ochrony, która jednak posiada wyznaczone granice. W określonych ustawowo przypadkach decyzja ostateczna może zostać wzruszona. Wyznaczone przepisami k.p.a. odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ obowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania.

Jednym z trybów wzruszenia decyzji ostatecznej jest stwierdzenie jej nieważności, w wyniku przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyrok NSA z 18 lipca1994r., NSA 535/94, ONSA z 1995 r., Nr 2, poz. 91). Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarze, 8 wydanie, str. 745-746).

Analiza sprawy dowiodła, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Całkowicie chybiony okazał się podnoszony przez strony w toku postępowania zarzut rażącego naruszenia art. 43 art. ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (dalej zwana ustawą), który stanowił podstawę materialnoprawną wydania decyzji lokalizacyjnej, poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania przez inwestora prawa gruntu.

W myśl art. 43 ust. 3 decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił albo w terminie określonym w tej decyzji, lecz nie dłuższym niż 3 lata, nie wystąpił o pozwolenie na budowę.

Wykładnia gramatyczna przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że norma prawna w nim zawarta odnosi się do trzech odmiennych sytuacji faktycznych; po pierwsze do sytuacji gdy inwestor nie uzyskał prawa do gruntu; po drugie do sytuacji, w której inwestor to prawo utracił; i po trzecie gdy w terminie określonym w tej decyzji, lecz nie dłuższym jednak niż 3 lata nie wystąpił o pozwolenie na budowę. W każdej z powyższych sytuacji decyzja lokalizacyjna z mocy prawa traciła swoją ważność. A zatem, a contrario należy przyjąć, że w przypadku gdy inwestor przed upływem terminu wyznaczonego w decyzji lokalizacyjnej wystąpił o pozwolenie na budowę danej inwestycji, wówczas decyzja nie traciła ważności z mocy prawa. Powyższa regulacja koresponduje z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo budowlane. I tak w art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 pażdziernika 1974 r. (DZ.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) ustawodawca zawarł regulację, zgodnie z którą pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a. Stosownie do treści art. 29a. ust. 1 pozwolenie na budowę, polegającą na nadbudowie lub rozbudowie obiektu budowlanego stanowiącego własność Państwa albo przebudowie pomieszczeń niemieszkalnych w takim obiekcie, może być wydane osobie fizycznej, która zobowiąże się do poniesienia kosztów budowy w celu uzyskania lokalu mieszkalnego bądź pracowni twórcy.

A zatem to właśnie na tym etapie procesu inwestycyjnego odpowiedni organ bada, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Analizowana sprawa dotyczy stanu faktycznego opisanego jako ostatni w przepisie art. 43 ust. 3 ustawy, toteż analiza pozostałych przepadków w nim zawartych, na potrzeby niniejszej sprawy, wydaje się zbędna. Należy również zwrócić uwagę, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "prawo do gruntu", którego używa w art. 43 ust. 3 ustawy, od pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością " użytego w art. 29 ust 5 Prawa budowlanego. To ostanie pojęcie odnosi się ściśle do procesu realizacji inwestycji.

W analizowanej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lipca 1994 r. znak: [...], określono okres realizacji inwestycji na lata 1994 – 1996. Decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził plan realizacyjny oraz udzielił pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...] oraz rurociąg tłoczny [...] wraz z przepompowniami. W oparciu o tę decyzję zrealizowana została przedmiotowa inwestycja.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż na etapie ustalania lokalizacji danej inwestycji inwestor nie był zobowiązany do tego, aby legitymować się prawem do gruntu. W obowiązującym stanie prawnym, dopiero na etapie realizacji inwestycji, czyli przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, inwestor winien przedstawić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest decyzja lokalizacyjna, dlatego analiza kwestii poprawności oświadczenia złożonego na powyższą okoliczność przez J.O., niczego do tejże sprawy by nie wniosła. Dla poprawności działania w analizowanym zakresie, a konkretnie dla zachowania ważności decyzji lokalizacyjnej, wystarczyło, że inwestor – Zarząd Gminy, wystąpił w odpowiednim terminie o wydanie pozwolenia na budowę danej inwestycji. Jak wyżej wywiedziono, w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej inwestor nie musiał legitymować się prawem do gruntu, przepis prawa materialnego, którego rażące naruszenie strona skarżąca zarzuca, nie daje podstawy do wysnucia wniosku o obowiązku legitymowania się takim prawem.

Trzeba zwrócić uwagę na charakter prawny decyzji lokalizacyjnej. Rolą omawianej decyzji jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wykonawczych dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Organ nie ma luzu decyzyjnego, ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych. Decyzje lokalizacyjne (obecnie decyzja o lokalizacji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy) stanowią przykład decyzji związanej, czyli takiej w której organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jak stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi (wyr. NSA z 17 maja 1996 r. SA/Kr 1802/95, Pal. 1997, Nr 5-6).

Decyzja lokalizacyjna ma deklaratoryjny charakter, stwierdza jedynie czy realizacji planowanemu przedsięwzięciu na danym terenie nie sprzeciwiają się przepisy odrębne, nie rodzi ona żadnych praw do terenu. Przy takim charakterze prawnym decyzji nie narusza ona prawa własności przysługującego do danego terenu. Już z samej treści art. 43 ust. 3 ustawy wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił albo w terminie określonym w tej decyzji, lecz nie dłuższym niż 3 lata, nie wystąpił o pozwolenie na budowę. A zatem zarzut naruszenia przepisów art. 140 i 143 k.c. należy uznać za chybiony.

Również za słuszne należy uznać stanowisko organu w kwestii zarzucanego naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu i trybu ustalania ich lokalizacji, w świetle art. 21, art. 31, art. 37 i art. 61 Konstytucji RP.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia zasad naczelnych postępowania administracyjnego( art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.) przyjmuje się, iż tego rodzaju uchybienia przepisów prawa mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, chyba że naruszenie to ma istotny i rażący charakter oraz miało wpływ na merytoryczną treść decyzji administracyjnej.

Kwalifikowane wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., dotyczą bowiem samej treści decyzji administracyjnej. Są to wady, które z punktu widzenia istniejącego porządku prawnego dyskwalifikują dany akt, jako akt stosowania prawa, pozostają bowiem z przepisami prawnymi w jawnej sprzeczności.

Aby stwierdzić nieważność danego aktu prawnego, należy doprowadzić do nie budzącego wątpliwości ustalenia, że dotknięty jest on jedną z kwalifikowanych wad prawnych. Analiza sprawy do powyższych wniosków nie doprowadziła. Stanowisko organu, w myśl którego decyzja Wójta Gminy z dnia [...] lipca 1994 r. znak: [...] nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a, należy uznać za prawidłowe. Jak wyżej podniesiono nie wszystkie uchybienia, skutkują stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Uchybienia procesowe, takie jak zarzucane naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. nie prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz co najwyżej może rzutować na formalną poprawność decyzji, nie skutkując koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Należy przecież pamiętać, że każda decyzja rodzi określone skutki prawne, a pewność obrotu prawnego również podlega ochronie.

Istotną kwestią, którą Sąd winien był uwzględnić rozpatrując skargę, było również i to, że wobec braku szeregu dokumentów dotyczących sprawy (patrz postanowienie Dyrektora Archiwum Państwowego z dnia [...] sierpnia 2010 r.), organ nie mógł odtworzyć dokładnego przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie inkryminowanej decyzji. Ustaleń w analizowanej sprawie dokonano w oparciu o dokumenty dostępne, które pozwoliły na ocenę prawidłowości badanej decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.