Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1001/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Łd 1231/15 w sprawie ze skargi Gminy D. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Łd 1231/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Daszyna na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Daszyna w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2014 r., w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną uchwałę, a w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Rada Gminy w Daszynie uchwałą nr XIII/61/2015 dokonała w dniu 14 lipca 2015 r. zatwierdzenia sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy Daszyna za 2014 rok. Z wyciągu z protokołu nr XIII/2015 z obrad XIII sesji Rady Gminy w Daszynie wynika, że "Rada analizowała" treść sprawozdania na wspólnym posiedzeniu komisji stałych Rady w dniu 10 kwietnia 2015 r. Przewodniczący Rady zapoznał radnych z uchwałą nr V/76/2015 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie opinii o sprawozdaniu Wójta Gminy Daszyna z wykonania budżetu za 2014 rok. W protokole znajduje się zapis, że opinia jest negatywna oraz że nie zgłoszono pytań i przewodniczący zamknął dyskusję. Negatywna opinia Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi (uchwała nr V/76/2015) stawiała sprawozdaniu z wykonania budżetu za rok 2014 przedstawionemu przez Wójta Gminy Daszyna dwa zarzuty:

1) nieobjęcie kwotą długu zobowiązań związanych z leasingiem zwrotnym wynikającym z umów zawartych w dniu [...] października 2014 r. z A. S.A. dotyczących sprzedaży przez gminę dwóch nieruchomości gruntowych wymienionej spółce, z jednoczesnym zobowiązaniem się gminy do ich dzierżawy oraz nabycia tych nieruchomości w terminie do dnia 29 października 2021 r. i tym samym naruszenie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych,

2) wykonanie bieżących wydatków budżetu roku 2014 na poziomie wyższym o 135.201,83 zł od dochodów bieżących powiększonych o wolne środki, co stanowi naruszenie art. 242 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.).

Zaskarżoną uchwałą z dnia 20 sierpnia 2015 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy w Daszynie z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2014 rok, z powodu naruszenia prawa tj. art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.; dalej: ustawa o r.i.o.). Kolegium RIO uznało, że w trakcie procedury rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania finansowego Gminy wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu organ wykonawczy, mimo negatywnej opinii Izby o sprawozdaniu z wykonania budżetu, nie przedstawił organowi stanowiącemu Gminy odpowiedzi na zawarte w opinii zarzuty, w szczególności w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 242 ust. 2 u.f.p. przez wykonanie bieżących wydatków budżetu roku 2014 na poziomie wyższym o 135.201,83 zł od dochodów bieżących powiększonych o wolne środki. Izba podkreśliła, że odpowiedź ta powinna być przedstawiona przez Wójta Gminy, organowi stanowiącemu czyli Radzie Gminy nie później niż przed rozpatrzeniem absolutorium dla organu wykonawczego. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy udzielił odpowiedzi tylko na zawarty w negatywnej opinii zarzut dotyczący wielkości długu, co wynika z protokołu XIII sesji Rady Gminy.

W zaskarżonej uchwale przyznano, że w trakcie postępowania przed Kolegium RIO przedstawiono pismo Przewodniczącego Rady Gminy z dnia 18 sierpnia 2015 r., z którego wynika, że Wójt Gminy ustosunkował się do negatywnej opinii RIO na posiedzeniu poszczególnych Komisji, ponieważ posiedzenie wspólne wszystkich komisji Rady Gminy na temat sprawozdania odbyło się przed otrzymaniem opinii.

Zdaniem Kolegium RIO brak dowodów potwierdzających to stanowisko. Kolegium podniosło także, że gdyby nawet stanowisko Przewodniczącego Rady Gminy zawarte w wymienionym wyżej piśmie potwierdziło się, to i tak nie można uznać, że spełniony został wymóg przedstawienia organowi stanowiącemu Gminy odpowiedzi na zarzuty Izby wyrażone w jej negatywnej opinii. Przedstawienie bowiem odpowiedzi poszczególnym radnym - członkom poszczególnych komisji - nie jest równoznaczne z przedstawieniem tej odpowiedzi organowi stanowiącemu.

Kolegium zauważyło również, że uchwałę Rady Gminy w Daszynie z dnia 14 lipca 2015 r. podjęto z naruszeniem art. 270 ust. 4 u.f.p.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła Gmina Daszyna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 146 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy o r.i.o. do zadań izby należy między innymi wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego i objaśnieniami. Wydaną przez izbę negatywną opinię o sprawozdaniu z wykonania budżetu gminy za 2014 r. organ wykonawczy (w tej sprawie Wójt) powinien zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o r.i.o. przedstawić organowi stanowiącemu jednostki (w sprawie: radzie gminy) wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty nie później niż przed rozpatrzeniem absolutorium dla organu wykonawczego.

Sąd podkreślił, że w art. 21 ustawy o r.i.o. ustawodawca nie określił, w jakiej formie organ wykonawczy ma obowiązek odpowiedzieć na zarzuty zawarte w negatywnej opinii. Najbardziej czytelną formą byłaby odpowiedź na piśmie przedstawiona na sesji rady gminy, a następnie stanowiąca załącznik do protokołu z sesji budżetowej. Skoro jednak forma pisemna nie jest wymagana przez ustawodawcę, można - zdaniem Sądu I instancji - przyjąć, że Wójt mógł ustosunkować się ustnie do zarzutów zawartych w opinii.

Z protokołu nr XIII/2015 z obrad XIII sesji Rady Gminy odbytych 14 lipca 2015 r. wynika informacja o odczytaniu uchwały RIO w sprawie negatywnej opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu. Nie wynika natomiast wprost zapis, że Wójt udzielił odpowiedzi na zarzut wykonania bieżących wydatków budżetu roku 2014 na poziomie wyższym o 135.201,83 zł od dochodów bieżących powiększonych o wolne środki, co stanowi naruszenie art. 242 ust. 2 u.f.p.

Z treści protokołu wynika jednak, że na sesji rady gminy toczyła się dyskusja, która dotknęła nie tylko kwestii nieobjęcia kwotą długu zobowiązań związanych z leasingiem zwrotnym wynikającym z umów zawartych w dniu [...] października 2014 r. z A. S.A. (Kolegium RIO uznało, że Wójt ustosunkował się do tego zarzutu), ale także dotyczyła sytuacji ekonomicznej Gminy. Wójt wypowiadał się o bieżącej sytuacji ekonomicznej Gminy i tej dotyczącej 2014 r.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że rozważenia wymaga, czy zawarte w protokole krótkie zapisy, z których wynika np. że Wójt w 2014 r. nie zarządzał Gminą, a czynił to p.o. P. J., że był to trudny rok pełen kontroli, w którym zablokowano dofinansowania, że kontrola NIK wykazała, że Gmina zrealizowała w tym roku prawidłowo wszelkie zadania, powinny skutkować stwierdzeniem, że Wójt nie udzielił odpowiedzi organowi stanowiącemu na negatywną opinię RIO. Jakkolwiek zapisy te umieszczono w pkt. 5 protokołu dotyczącym przystąpienia do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia Wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu, to – jak zauważył WSA - miało to miejsce na tym samym posiedzeniu Rady Gminy.

Fakt ustosunkowania się Wójta do negatywnej opinii RIO dotyczącej sprawozdania z wykonania budżetu za 2014 r. na posiedzeniach poszczególnych Komisji potwierdził Przewodniczący Rady Gminy w piśmie z dnia 18 sierpnia 2015 r. Przy piśmie procesowym zatytułowanym "Wniosek dowodowy", które wpłynęło do Sądu w dniu 23 listopada 2015 r. Strona przedłożyła protokoły z posiedzenia Komisji Socjalno - Bytowej, które odbyło się w dniu 26 czerwca 2015 r. i z posiedzenia Komisji Rozwoju Społeczno - Gospodarczego, które odbyło się 23 czerwca 2015 r. W protokołach zamieszczono zapis stwierdzający, że na Komisję przybył Wójt Gminy Z. W., który udzielił informacji na temat opinii w sprawie wykonania budżetu Gminy za 2014 r. wydanej przez RIO.

Sąd I instancji uznał zatem, że można stwierdzić, że radni znali stanowisko Wójta w przedmiocie zarzutów RIO zawartych w negatywnej opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy za 2014 r. jeszcze przed dniem obrad XIII sesji Rady Gminy w Daszynie. Powyższe może zatem stanowić wyjaśnienie, dlaczego w protokole z tej sesji brak jest wyraźnego stwierdzenia o ustosunkowaniu się Wójta do negatywnej opinii RIO, a jest zapis o niezgłoszeniu pytań.

Oceniając powyższą kwestię WSA miał na uwadze, że z protokołu z posiedzenia Kolegium RIO z dnia 20 sierpnia 2015 r. wynika, że Wójt składał wyjaśnienia i stwierdził, że udzielił odpowiedzi na negatywną opinię RIO dotyczącą sprawozdania z wykonania budżetu przed wszystkimi Komisjami, jak też na sesji Rady Gminy. Stwierdził także, że w protokole z sesji nie została zapisana cała jego wypowiedź. Udzielał odpowiedzi w odniesieniu do obydwu zarzutów zawartych w negatywnej opinii RIO. Wyjaśnił też, że nie jest autorem protokołu i nie chce się wypowiadać co do jego zapisów, ponieważ to rada przyjmuje i zatwierdza protokół.

W ocenie Sądu I instancji w tym stanie faktycznym zasadne jest stwierdzenie, że Wójt Gminy przedstawił jej organowi stanowiącemu odpowiedź na negatywną opinię RIO.

Odnosząc się do stwierdzonego przez Kolegium RIO w Łodzi naruszenia polegającego na tym, że uchwała podjęta została z naruszeniem art. 270 ust. 4 u.f.p., gdyż organ stanowiący skarżącej Gminy rozpatrzył i zatwierdził sprawozdanie finansowe za 2014 r. uchwałą z dnia 14 lipca 2015 r., a więc z dwutygodniowym opóźnieniem, Sąd stwierdził, że wskazane naruszenie art. 270 ust. 4 u.f.p. może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy, gdy Kolegium RIO wykaże, że wskazane naruszenie prawa jest istotne – z uwagi na brzmienie art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Takiego odniesienia się do charakteru stwierdzonych naruszeń w uzasadnieniu uchwały RIO brak.

Poza tym, z treści art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z dnia 25 listopada 1994 r.), której sygnatariuszem jest RP, WSA wywiódł, że kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Oznacza to, że legalność, jako kryterium oceny działań nadzorczych administracji rządowej nad jednostkami samorządu terytorialnego, powinna być dochowywana z zachowaniem zasady proporcjonalności. Stwierdzając zatem naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą organ nadzoru powinien zdaniem WSA rozważyć, czy naruszenie ma charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności aktu oraz rozważyć, czy stwierdzając nieważność aktu zachowuje proporcje między zakresem takiej interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła RIO w Łodzi zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 21 ust. 3 ustawy o r.i.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w trakcie procedury rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania finansowego jednostki samorządu terytorialnego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu wystarczające jest przedstawienie przez organ wykonawczy - Wójta Gminy Daszyna, pomimo negatywnej opinii RIO w Łodzi o sprawozdaniu z wykonania budżetu, odpowiedzi na zawarte w opinii zarzuty, w szczególności w zakresie zarzutu naruszenia art. 242 ust. 2 u.f.p. poszczególnym radnym - członkom Komisji Rady Gminy Daszyna, nie zaś przedstawienie odpowiedzi organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Gminy Daszyna,

2) art. 270 ust. 4 u.f.p. oraz art. 21 ust. 3 ustawy o r.i.o. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niewskazanie wprost w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Daszyna z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2014 r., że stwierdzone naruszenia art. 270 ust. 4 u.f.p. oraz art. 21 ust. 3 ustawy o r.i.o. są istotne, skutkuje brakiem możliwości uznania, że przekroczenie terminu wyznaczonego do rozpatrzenia i zatwierdzenia przez organ stanowiący sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu, to jest do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym oraz przedstawienie przez organ wykonawczy - Wójta Gminy Daszyna, pomimo negatywnej opinii RIO w Łodzi o sprawozdaniu z wykonania budżetu, odpowiedzi na zawarte w opinii zarzuty, w szczególności w zakresie zarzutu naruszenia art. 242 ust. 2 u.f.p. poszczególnym radnym - członkom Komisji Rady Gminy Daszyna, nie zaś przedstawienie odpowiedzi organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Gminy Daszyna stanowiły istotne naruszenia prawa uchwałą Nr XIII/61/2015 Rady Gminy Daszyna z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2014 r., uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności,

3) art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Daszyna z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2014 r. uchwałą Kolegium RIO w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2015 r. w sytuacji, w której w trakcie procedury rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania finansowego jednostki samorządu terytorialnego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu organ wykonawczy - Wójt Gminy Daszyna, pomimo negatywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi o sprawozdaniu z wykonania budżetu, przedstawił odpowiedź na zawarte w opinii zarzuty, w szczególności w zakresie zarzutu naruszenia art. 242 ust. 2 u.f.p. poszczególnym radnym - członkom Komisji Rady Gminy Daszyna, nie zaś organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Gminy Daszyna oraz w sytuacji przekroczenia ustawowego terminu wyznaczonego do rozpatrzenia i zatwierdzenia przez organ stanowiący sprawozdania finansowego wraz z sprawozdaniem z wykonania budżetu, to jest do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, stanowi naruszenie proporcji między zakresem opisanej wyżej interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić;

II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, to jest art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi skutkujące brakiem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały Rady Gminy Daszyna z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2014 r. i uchyleniem zaskarżonej uchwały Kolegium RIO w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2015 r. w sytuacji przyjęcia, jako dowodów z dokumentów, nieznanych w chwili podejmowania uchwały Kolegium RIO w Łodzi z winy Gminy Daszyna protokołów z posiedzenia Komisji Socjalno-Bytowej Rady Gminy w dniu 26 czerwca 2015r. i posiedzenia Komisji Rozwoju Społeczno - Gospodarczego Rady Gminy w dniu 23 czerwca 2015r., które, przy wprost zauważonym w zaskarżonym wyroku braku wyraźnego stwierdzenia o ustosunkowaniu się Wójta Gminy Daszyna do negatywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi, przyczyniły się do uznania przez WSA w Łodzi za udowodnioną okoliczność przedstawienia przez Wójta Gminy organowi stanowiącemu Gminy odpowiedzi na negatywną opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi oraz stanowiły niedopuszczalną podstawę do badania przez WSA w Łodzi zasadności podjęcia uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Daszyna z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2014 r.

Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., a w każdym przypadku o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. W myśl zatem zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 powołanej ustawy), kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o r.i.o. negatywną opinię izby o sprawozdaniu z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego organ wykonawczy przedstawia organowi stanowiącemu jednostki wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty nie później niż przed rozpatrzeniem absolutorium dla organu wykonawczego.

Skargą kasacyjną nie jest kwestionowane stanowisko Sądu I instancji, że treści powyższego przepisu nie określa, w jakiej formie organ wykonawczy ma obowiązek przedstawić odpowiedź na zarzuty zawarte w negatywnej opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu, choć - jak podnosi się w piśmiennictwie - najbardziej pożądana byłaby odpowiedź na piśmie, dostarczona radnym wraz z materiałami na sesję, a następnie stanowiąca załącznik do protokołu sesji budżetowej lub absolutoryjnej (por. Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy - pod red. Mirosława Steca; Oficyna 2010; komentarz Arkadiusza Babczuka do art. 21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro negatywna opinia izby o sprawozdaniu z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego niewątpliwie ma formę pisemną, i skoro wraz z tą opinią ma być przedstawiona organowi stanowiącemu jednostki odpowiedź na zawarte w niej zarzuty, to zasadne jest przyjęcie, że także wskazana odpowiedź powinna mieć formę pisemną.

Jak już jednak wskazano, wykładnia powołanego przepisu w powyższym zakresie - z braku stosownego zarzutu w skardze kasacyjnej - w istocie pozostaje poza kontrolą kasacyjną i materia ta nie może rzutować na ocenę zaskarżonego wyroku.

Kwestią odrębną od formy (pisemnej/ustnej) odpowiedzi na zarzuty zawarte w negatywnej opinii o sprawozdaniu z budżetu jest natomiast to, komu odpowiedź ta ma zostać przedstawiona i w jakim czasie. Z treści przytoczonego wyżej art. 21 ust. 3 ustawy o r.i.o. wynika, że negatywna opinia izby o sprawozdaniu z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego ma być przedstawiona organowi stanowiącemu jednostki wraz z odpowiedzią organu wykonawczego na zawarte w niej zarzuty (nie później niż przed rozpatrzeniem absolutorium dla organu wykonawczego), co oznacza, że ustawodawca wprowadził jednoznaczny obowiązek jednoczesnego przedstawienia zarówno opinii jak i odpowiedzi na jej zarzuty wskazanemu organowi, nie zaś w innym czasie poszczególnym jego członkom.

Ocena uchybienia tak rozumianego obowiązku wymaga jednak wzięcia pod uwagę, że niewątpliwie celem omawianej regulacji - co do wymogu przedstawienia przez organ wykonawczy odpowiedzi na zarzuty zawarte w negatywnej opinii izby o sprawozdaniu z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego - jest uzyskanie przez organ stanowiący tej jednostki niezbędnych wiadomości przed rozpatrzeniem i zatwierdzeniem sprawozdania finansowego.

Co do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 ust. 3 ustawy o r.i.o. nie można nie dostrzec, że sposób sformułowania tej kasacyjnej podstawy - a to przez błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że wystarczające jest przedstawienie przez organ wykonawczy odpowiedzi na zarzuty zawarte w negatywnej opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu poszczególnym radnym, członkom Komisji Rady Gminy Daszyna, nie zaś organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Gminy Daszyna - świadczy o tym, że w istocie nie jest podważana poprawność rozumienia wskazanej wyżej normy prawnej lecz ocena, czy w okolicznościach niniejszej sprawy wymóg określony omawianym przepisem został spełniony. Tym samym uznać trzeba, że w gruncie rzeczy zarzut dotyczy prawidłowości zastosowania w tej konkretnej sprawie art. 21 ust. 3 powołanej ustawy, szczególnie jeśli wziąć pod uwagę, że wnoszący skargę kasacyjną organ tak stawiany zarzut "błędnej wykładni" zawęża do jednej z kwestii będących przedmiotem negatywnej opinii, a to co do wykonania bieżących wydatków z naruszeniem art. 242 ust. 2 u.f.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec niekwestionowania poglądu co do formy odpowiedzi na zarzuty zawarte w negatywnej opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu, Sąd I instancji miał podstawy by uznać - w oparciu o treść protokołu z obrad Rady Gminy z 14 lipca 2015 r. oraz protokołów z posiedzeń Komisji Socjalno-Bytowej (26 czerwca 2015 r.) i Rozwoju Społeczno-Gospodarczego (23 czerwca 2015 r.) - że radnym, członkom Rady Gminy, znane było stanowisko organu wykonawczego wobec zarzutów stawianych sprawozdaniu z wykonania budżetu.

Istotnie, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, ustalenia tej okoliczności dokonano w oparciu o dowody ze wskazanych protokołów posiedzeń komisji przeprowadzone na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na gruncie przytoczonego przepisu głoszony jest pogląd, że jego dyspozycja nie daje podstaw do przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. np. wyroki NSA z dnia 6 października 2009 r., II FSK 615/08, z dnia 3 marca 2017 r. I OSK 225/16). Z reguły celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. (np. wyroki NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I FSK 1475/15). Zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu - co do zasady - wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Nie oznacza to jednak, że w określonych sytuacjach zakresem postępowania dowodowego nie mogą być objęte okoliczności faktyczne sprawy. Omawianą przesłankę dopuszczalności postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym należy rozumieć nie tylko przez pryzmat rzeczowej właściwości sądu administracyjnego i jego ustrojowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, ale należy mieć też na względzie, że dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia. Nie można więc pomijać specyfiki postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze nie jest mianowicie klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów ma miejsce wówczas, gdy z uwagi na specyfikę sytuacji, do której mają być aplikowane, to zastrzeżenie jest konieczne lub może się okazać potrzebne. Odpowiednie stosowanie może zatem polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r. III ZP 25/01).

Mając na uwadze, że celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, przepisy z zakresu postępowania dowodowego - co do zasady - nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 654/17).

Postępowanie dowodowe w tego typu sprawach - prowadzone na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - nie ma zatem na celu oceny, czy stan faktyczny sprawy ustalono zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Takie uzupełniające postępowanie dowodowe uznać należy zatem za dopuszczalne, jeśli zmierza do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do legalności podjętej uchwały.

Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest trafny.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia także oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów wskazanych w pkt I. 2) jej petitum.

Poza sporem zgodnie z art. 270 ust. 4 u.f.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu, w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym - a w rozpatrywanym przypadku termin ten został przekroczony.

Poza sporem też, w myśl art. 91 ust. 1 (zdanie pierwsze) ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Według ust. 4 zaś, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Kwestia oceny, czy sprzeczność z prawem ma charakter istotnego naruszenia prawa – w szczególności art. 270 ust. 4 u.f.p. - ma zatem istotne znaczenie dla rozważenia, który z ustępów art. 91 ustawy o samorządzie gminnym winien znaleźć zastosowanie w sprawie także z punktu widzenia konieczności sprawowania kontroli z zachowaniem proporcji, o której mowa w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

W myśl odpowiednio stosowanego art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie prawne uchwały winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Zasadne jest przy tym przyjęcie, że z wymogiem wyjaśnienia podstawy prawnej wiąże się także przedstawienie przyjętej przez ten organ wykładni danego przepisu. Uzasadnienie prawne powinno zawierać nie tylko przytoczenie przepisów ale także umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią zastosowanego przepisu oraz w konsekwencji treścią rozstrzygnięcia.

Analiza uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwały potwierdza zaś stanowisko tego Sądu, że ta istotna kwestia - odnośnie do oceny naruszenia przepisu stanowiącego o terminie rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania finansowego - nie była przedmiotem rozważań. WSA miał zatem podstawy, by uznać, że wadliwość uzasadnienia uchwały w tym zakresie mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 146 p.p.s.a.).

Mając na uwadze całokształt rozważań należy nadto wskazać, że konieczność dokonania oceny, czy naruszenia prawa miały charakter istotn, dotyczy także kwestii prawidłowości wykonania obowiązku z art. 21 ust. 3 ustawy o r.i.o.

Z tych wszystkich względów - skoro postawione Sądowi I instancji zarzuty nie usprawiedliwiały wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku - skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.