Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 292/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Firma A w W. na uchwałę Nr XLV/586/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska – Modrzewiowa" I. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz strony skarżącej Firma A . w W. kwotę 814 zł (słownie: osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Firma A . z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLV/586/12 Rady Miasta z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska-Modrzewiowa", domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 6 ust. 1 pkt 12. Zaskarżonej uchwale zarzuciła m in. naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1537 ze zm.) – dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych", poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie § 6 ust 1 pkt 12, który ustanawiając ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcie "dominanty" i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowanych urządzeń, uzależniające możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, w sposób rażący naruszają wskazany przepis ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Spółka zarzuciła też naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", oraz art. 4 ust 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie skarżonych postanowień planu z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych. W skardze podniesiono również zarzut dopuszczenia nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym MPZP, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu usług świadczonych za pomocą urządzeń i sieci kablowych oraz podziemnych, co w rezultacie powoduje bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą sieci kablowych i podziemnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie w całości. W ocenie organu wszystkie podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne. W szczególności art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie ustanawia bezwzględnego zakazu regulowania kwestii związanych z zasadami lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, lecz wyznacza granice, w jakich organy gminy mogą kształtować ustalenia planistyczne dotyczące lokalizacji tych inwestycji. Kwestionowane w skardze zapisy nie ustanawiają ani zakazów ani ograniczeń uniemożliwiających lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych. Plan ustala jedynie zasady, na jakich lokalizowanie tych inwestycji powinno się odbywać. Zakwestionowane ustalenia nie zostały wprowadzone w sposób uznaniowy, lecz zostały zdeterminowane specyfiką uwarunkowań terenowych występujących w obszarze objętym planem. Celem planu jest wprowadzenie regulacji koordynujących i porządkujących istniejące zagospodarowanie oraz ochrona miejskiego systemu zieleni publicznej, który reprezentuje wartości decydujące o atrakcyjności miasta. Z uwagi na bliskość pasma Sowińca obszar ten przedstawia cenne wartości krajobrazowe, które plan również zabezpiecza. Ustalenia te w pełni odpowiadają wymogom wynikającym z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Regulacje planistyczne, rozstrzygają, w jaki sposób i w których miejscach możliwa jest lokalizacja elementów infrastruktury technicznej z zakresu inwestycji telekomunikacyjnych. Projekt planu zawierający te przytoczone ustalenia został przekazany do zaopiniowania Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej, który wydał pozytywną opinię do planu. Następnie wskazano, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie stanowią regulacji, która przesądzałaby o dopuszczeniu lokalizowania na każdej działce ewidencyjnej sieci infrastruktury z zakresu telekomunikacji. Dopuszczalne w planie jest przyjmowanie rozwiązań które : a/ mają umocowanie w konkretnym przepisie prawa lub b/ oznaczają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (np. poprzez ustanowienie określonych warunków) ale ich nie uniemożliwiają, to jest pomimo wprowadzonych ograniczeń lokalizowanie tych inwestycji , zwłaszcza sieci szerokopasmowych , jest nadal możliwe.

Odnośnie pojęcia "dominanty" Rada Miasta Krakowa wskazała, że plan miejscowy z racji materii w nim regulowanej posługuje się specyficzną nomenklaturą, co jednak nie oznacza ze każde z użytych pojęć powinno posiadać definicję legalną. W razie braku takiej definicji należy się posługiwać powszechnie przyjętym (potocznym) rozumieniem określonego pojęcia. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN dominanta oznacza zasadniczą dominującą cechę lub element czegoś. Na gruncie planu nie zachodzą wątpliwości interpretacyjne w zakresie tego pojęcia. W planie pojęcie dominanty zostało zrelatywizowane do jednej kategorii obiektów budowlanych a mianowicie budynków. Istota tego przepisu sprowadza się do tego żeby stacje bazowe telefonii komórkowej nie stanowiły dominującej cechy w bryle budynków. Parametry budynków zostały określone w innych częściach planu i prawidłowa wykładnia ustaleń planu powinna uwzględniać całość jego zapisów. Pojęciem dominanty posłużono się wielokrotnie w dokumencie na podstawie, którego został sporządzony skarżony plan miejscowy a mianowicie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W związku z powyższym ustalenia planu jedynie ograniczają możliwość lokalizacji niektórych urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu telekomunikacji, na części obszarów objętych ustaleniami planu, a nie uniemożliwiają lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem organu ustalenia planu nie naruszają także przepisu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zatem przyjmując akt prawa miejscowego, organ stanowiący gminy musi mieć na względzie, że akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach przewidzianych w niej upoważnień. Co do zasady akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by podejmowane na jej podstawie przepisy lokalne stanowiły uzupełnienie i dopełnienie powszechnie obowiązujących norm kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Przepisy planu miejscowego obszaru "Wola Justowska – Modrzewiowa " zawierają te wszystkie ustalenia, które ze względu na występujące uwarunkowania faktyczne i prawne stanowią o treści planu miejscowego, a o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała o planie miejscowym stanowiła przedmiot oceny organu nadzoru, który nie stwierdził żadnych uchybień w tym zakresie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ stwierdził, że uchwała o planie nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, bowiem zagadnienia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej nie stanowią przedmiotu ustaleń planistycznych. Określone w planie warunki zagospodarowania terenu nie dotyczą jedynie strony skarżącej, ale każdego podmiotu mającego zamiar wykonywać jakiekolwiek działania inwestycyjne na terenie objętym granicami skarżonego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 754/17, oddalił skargę Firma A na uchwałę nr XLV/586/12 Rady Miasta z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska- Modrzewiowa". Sąd oddalając skargę wskazał, że postanowienia § 6 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały nie stanowią zakazów w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a są to wyłącznie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, mieszczące się w dopuszczalnym władztwie planistycznym gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Te zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego związane są z zapewnieniem ochrony walorów przyrodniczo-krajobrazowych terenu, na którym znajduje się północno zachodnia część Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego oraz fragmenty rezerwatu "Panieńskie Skały". Postanowienia § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały nie stanowią o uniemożliwieniu lokalizowania inwestycji z zakresu działalności telekomunikacyjnej, bowiem inwestycje te są możliwe w adekwatnie dostosowanej do potrzeb ochrony formie, tak by zabezpieczyć wartościowe elementy systemu przyrodniczego. Sąd meriti zwrócił uwagę, że pojęcie "dominanty", wbrew wywodom skargi, znane jest w urbanistyce, a w znaczeniu potocznym oznacza dominującą cechę. Specyfika uwarunkowań terenowych, bliskość pasma "Sowińca", wymaga zachowania otwartego widoku, albowiem dbałość o walory krajobrazu między innymi decyduje o atrakcyjności miasta. Odnosząc pojęcie "dominanty" z § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały do pozostałych ustaleń planu, w tym parametrów zabudowy Sąd stwierdził, że nie zachodzą wątpliwości interpretacyjne w zakresie tego pojęcia.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zostały naruszone przepisy art. 87 ust. 2 i 94 Konstytucji, albowiem zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w granicach upoważnień – zadań własnych gminy, w zgodzie z domniemaniem kompetencji w realizacji zadań publicznych. Zdaniem Sądu kwestionowane unormowania planu nie naruszają także konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej. Konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach na terenie Miasta Kraków została, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zachowana, bowiem zaskarżona uchwała planistyczna określa warunki zagospodarowania terenu, które dotyczą wszystkich przedsiębiorców. Podmioty podobne (określonej kategorii) poddane są podobnym sytuacjom prawnym. Z kolei pozytywna opinia Prezesa UKE wydana w oparciu o art. 17 pkt 6 lit. a tiret piąty u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na datę uchwalania planu), nie zwalniała organ uchwałodawczego gminy z oceny zgodności skarżonych postanowień planu z przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Firma A z siedzibą w W.. Zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." poprzez oddalenie skargi, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej powoływana, jako: "u.s.g.", poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP, pomimo ich sprzeczności z prawem;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich konkretnie przyczyn uznano, iż skarżone postanowienia MPZP wprowadzają jedynie ograniczenia w lokalizowaniu inwestycji z zakresu łączności publicznej, które poddają się wykładni zgodnej z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a nie zakazy tą ustawą zabronione;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, iż ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowana na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. poprzez nieostre (niezdefiniowane pojęcie "dominanty") i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowanych urządzeń, uzależniające możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, jest zgodne z ww. przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych;

b) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i pozostawienie skarżonych postanowień MPZP, pomimo iż w sposób arbitralny (całkowicie swobodne i uznaniowe ograniczenie lokalizacji masztów telekomunikacyjnych) i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

c) art. 4 ust. 1 i 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP, pomimo iż zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

d) art. 17 pkt 6 lit a tiret piąty u.p.z.p. w wersji obowiązującej na dzień uchwalenia MPZP, poprzez błędne uznanie, że pozytywna opinia Prezesa UKE zwalniała organ uchwałodawczy gminy z oceny zgodności skarżonych postanowień planu z przepisami prawa, w tym ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych;

e) art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym MPZP, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu usług świadczonych za pomocą urządzeń i sieci kablowych oraz podziemnych, co w rezultacie powoduje bezprawne ograniczenie skarżącej kasacyjnie możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą sieci kablowych podziemnych.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały, względnie przekazanie sprawy w części zaskarżonej kasacyjnie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 447/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego wskazując, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Spółka wniosła skargę do Sądu Wojewódzkiego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Powyższe oznacza, że skarżąca musiała wykazać, że w jej wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną prawnie gwarantowaną (nie faktyczną) sytuacją, a uchwałą w zaskarżonej części, polegający na tym, że uchwała ta narusza, (czyli pozbawia lub ogranicza) jej interes prawny lub uprawnienie. Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że skarżąca wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z przepisu art. 48 ustawy o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w u.p.z.p. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Takie okoliczności w rozpatrywanej sprawie zachodzą, gdyż zaskarżony przepis § 6 ust. 1 pkt 12 planu miejscowego, poprzez wadliwą treść normatywną, narusza zasady sporządzania planu. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej), obowiązują zasady:

a. stacje bazowe nie mogą pełnić roli dominant na budynkach, a w przypadku ich lokalizacji w formie wolnostojącej obowiązuje nakaz maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu,

b. nakaz takiego kształtowania anten, aby w widokach z terenów położonych na północ od obszaru planu w kierunku południowym harmonijnie wpisywały się w panoramę pasma Sowińca,

c. nieprzesłaniania osi widokowych.

Sąd Wojewódzki uznał, że postanowienia § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały nie stanowią zakazów w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż są to wyłącznie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Trzeba zaznaczyć, że na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W tym miejscu należy też wskazać na przepis ust. 2 art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który stanowi, że: "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu". Treść art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wskazuje, że ustawodawca nie pozbawia gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określa tak zwane władztwo planistyczne gminy, czyli jej kompetencje do samodzielnego ustalania przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego zgodnie z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego i kształtowania polityki przestrzennej.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego kontestowane postanowienia § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji z zakresu działalności telekomunikacyjnej, albowiem inwestycje te są możliwe, tylko że w adekwatnie dostosowanej do potrzeb ochrony formie, po to aby zabezpieczyć wartościowe elementy systemu przyrodniczego tj. ochronę walorów przyrodniczo-krajobrazowych terenu, na którym znajduje się północno zachodnia część Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego oraz fragmenty rezerwatu "Panieńskie Skały". Przepis art. 1 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Z kolei w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo m.in. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto ustawa, w art. 15 ust. 2 pkt 6 określa, że do obowiązkowych elementów treści planu należy m.in. określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Podkreślić trzeba, że plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń (zob. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydanie 7, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2013, s. 161).

Unormowania § 6 ust. 1 pkt 12 planu stanowią, że: "stacje bazowe nie mogą pełnić roli dominant na budynkach". W tym miejscu warto odnotować, że stacja bazowa stanowi obiekt budowlany w postaci budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Stanowisko, że stacja bazowa stanowi obiekt budowlany w postaci budowli ma swoje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1389/16, z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1685/17, 11 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1429/14, z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 596/17, z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 848/16, dostępnie, [w:] CBOSA).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji. W § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – dalej: "rozporządzenie", wyraźnie mowa jest o wymogach dotyczących stosowania standardów przy tworzeniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z kolei § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Organ planistyczny gminy realizuje swoje uprawnienie i obowiązek do określenia wysokości zabudowy jednostką metryczną z określeniem od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być liczona, a nie poprzez przyjęcie pojęcia "dominanta". Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Aby określić wysokość należy określić oba punkty w przestrzeni - zarówno punkt położony u podstawy jak i na górze pomiaru. Wskazanie tych punktów jest koniecznym elementem podania wysokości zabudowy. Sprecyzowanie w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy może mieć istotne znaczenie dla realizacji celu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podanie sposobu obliczania wysokości zabudowy, ma na celu jednolite sprecyzowanie tej wysokości.

Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że przyjęte w planie pojęcie "dominanty" w znaczeniu potocznym oznacza dominującą cechę. Odnosząc to pojęcie do pozostałych ustaleń planu, w tym parametrów zabudowy uznał, że nie zachodzą wątpliwości interpretacyjne w zakresie tego pojęcia. Ta ocena, jak zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, jest wadliwa. Przepis § 6 ust. 1 pkt 12 ustanawia ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcie "dominanty" i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowanych urządzeń, uzależniające możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji co do tego, czy stacje bazowe będą pełnić rolę dominant na budynkach. W treści planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., akt prawa miejscowego, niedopuszczalne są postanowienia niedookreślone, czy potoczne. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. "W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08 [w:] CBOSA). Zaznaczyć trzeba, ze ważnym elementem zasady przyzwoitej legislacji, także w odniesieniu do tworzenia prawa miejscowego, jest przestrzeganie wymogów spójności logicznej i aksjologicznej systemu prawnego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny: "Niezgodne z tą zasadą byłoby więc wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów (nawet jeśli celowość takich przepisów mogłaby się wydawać słuszna), które tworzą regulacje prawne niekonsekwentne i niedające się wytłumaczyć w zgodzie z innymi przepisami prawa. (...) Dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów prawnych jest zatem złamaniem zasady poprawnej legislacji, która stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. K 1/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 18; por też wyrok TK z dnia 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 106.).

Wykładając systemowo treść § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały prospektywnie trzeba mieć na względzie, że przed zastosowaniem konkretnych przepisów prawa budowlanego organ architektoniczno–budowlany, (jak i organ nadzoru budowlanego) mają obowiązek sprawdzić wymóg zgodności danego obiektu z przepisami w zakresie planowania przestrzennego (treścią planu zagospodarowania przestrzennego). Stwierdzenie braku takiej zgodności wyklucza możliwość realizacji inwestycji i wyłącza konieczność badania projektu budowlanego z punktu widzenia wymogów prawa budowlanego. Analizując treść normatywną § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały trzeba też zwrócić uwagę na normę art. 56 u.p.z.p. stanowiącą, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W powyższym kontekście normatywnym przepis § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić podstawy wyrażenia zgody, bądź odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wzgląd na wymagania zachowania ładu przestrzennego i dążenie do uniknięcia agresywnej dominanty do krajobrazu, nie mogą uzasadniać wydania pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia o lokalizacji inwestycji celu publicznego (stacji bazowej).

Niezrozumiały, z punktu widzenia poprawności legislacyjnej jest też, zawarty w § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały, nakaz maskowania stacji bazowych wolnostojących, nawiązującego "do istniejącego naturalnego pokrycia terenu". Zastanawiające jest, biorąc pod uwagę, że regulacje planu obejmują teren, na którym znajduje się północno zachodnia część Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego oraz fragmenty rezerwatu "Panieńskie Skały", w jaki sposób miałby być realizowany ten nakaz. Jest to o tyle istotne, w nawiązaniu do powyższych uwag, że to na organie wydającym decyzję lokalizacyjną, będzie ciążył obowiązek oceny, czy wolnostojąca stacja bazowa jest należycie zamaskowana i nawiązuje do "istniejącego naturalnego pokrycia terenu". Niewątpliwie ocena ta, poprzez brak jakichkolwiek obiektywnych kryteriów normatywnych, zawsze będzie miała charakter arbitralny. Przyjęcie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm zawierających niezdefiniowane pojęcie "dominanty", czy ograniczających możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego od nakazu ich "maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu", jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., nr 3, poz. 33).

Poczynione rozważania i analizy wskazują, że zasady jest zarzut skargi uchwalenia spornych postanowień planu z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego. Podkreślić trzeba, że organy samorządu terytorialnego w stanowieniu aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze ich działania związane są ramami prawnymi stworzonymi przez ustawy. Powyższe uwagi wynikają wprost z art. 94 Konstytucji, według którego, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Nie mają natomiast usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ sporna regulacja § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, ani zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. Pozbawiony jest też doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit a tiret piąte u.p.z.p. Trafna jest bowiem konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że pozytywna opinia Prezesa UKE, wydana w ramach procedury uchwalenia planu, nie zwalniała organu uchwałodawczego z dokonania oceny zgodności przyjętych postanowień planu z przepisami prawa.

Za nieuzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu upatrywać trzeba w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, przeanalizował uzasadnienie zaskarżonego wyroku i nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie.

NSA - uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie - wskazał, by Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznał skargę, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie NSA stwierdził, że w tej sprawie przedwczesnym byłoby wydanie rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., ponieważ to Sąd pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny legalności zaskarżonych przez Spółkę unormowań planu. Ponowna ocena jest konieczna także w świetle stanowiska zajętego przez Radę Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę. Co do zasady rolą Sądu drugiej instancji jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie należy wskazać, że na rozprawie 3 lipca 2020 r. została wykazana zmiana podmiotowa - następstwo prawne po stronie skarżącej: w miejsce strony skarżącej Firma A z siedzibą w W. wstąpiła Firma A z siedzibą w W. (k. 137-151).

Niniejsza sprawa jest rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie poprzedniego rozstrzygnięcia, którym Sąd I instancji oddalił skargę. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Z dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni wynika, że przy sporządzaniu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu ani do naruszenia właściwości organów, natomiast doszło do naruszenia zasad jego sporządzania. Doszło także do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. NSA wskazał, że zaskarżony przepis § 6 ust. 1 pkt 12 planu miejscowego, poprzez wadliwą treść normatywną, narusza zasady sporządzania planu.

Zaskarżony został § 6 ust. 1 pkt 12 planu, zgodnie z którym w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej), obowiązują zasady:

a. stacje bazowe nie mogą pełnić roli dominant na budynkach, a w przypadku ich lokalizacji w formie wolnostojącej obowiązuje nakaz maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu,

b. nakaz takiego kształtowania anten, aby w widokach z terenów położonych na północ od obszaru planu w kierunku południowym harmonijnie wpisywały się w panoramę pasma Sowińca,

c. nieprzesłaniania osi widokowych.

Sąd wskazuje, że na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu".

Regulacja zaskarżonego § 6 ust. 1 pkt 12a planu stanowi, że: "stacje bazowe nie mogą pełnić roli dominant na budynkach".

Stacja bazowa stanowi obiekt budowlany w postaci budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji. W § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – dalej: "rozporządzenie", wyraźnie mowa jest o wymogach dotyczących stosowania standardów przy tworzeniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z kolei § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Organ planistyczny gminy realizuje swoje uprawnienie i obowiązek do określenia wysokości zabudowy jednostką metryczną z określeniem od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być liczona, a nie poprzez przyjęcie pojęcia "dominanta". Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Aby określić wysokość należy określić oba punkty w przestrzeni - zarówno punkt położony u podstawy jak i na górze pomiaru. Wskazanie tych punktów jest koniecznym elementem podania wysokości zabudowy. Sprecyzowanie w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy może mieć istotne znaczenie dla realizacji celu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podanie sposobu obliczania wysokości zabudowy ma na celu jednolite sprecyzowanie tej wysokości.

W ślad za NSA Sąd wskazuje, że przyjęte w § 6 ust. 1 pkt 12a planu pojęcie "dominanty" jest niezdefiniowane, nieostre i nasuwa wątpliwości interpretacyjne w zakresie jego interpretacji, co prowadzi do uznaniowego ograniczenia możliwości lokalizowanych urządzeń, uzależniając możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji co do tego, czy stacje bazowe będą pełnić rolę dominant na budynkach. W treści planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., akt prawa miejscowego, niedopuszczalne są postanowienia niedookreślone, czy potoczne. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Przed zastosowaniem konkretnych przepisów prawa budowlanego organ architektoniczno–budowlany, jak i organ nadzoru budowlanego, mają obowiązek sprawdzić wymóg zgodności danego obiektu z przepisami w zakresie planowania przestrzennego (treścią planu zagospodarowania przestrzennego). Stwierdzenie braku takiej zgodności wyklucza możliwość realizacji inwestycji i wyłącza konieczność badania projektu budowlanego z punktu widzenia wymogów prawa budowlanego.

Jak wskazał NSA niezrozumiały, z punktu widzenia poprawności legislacyjnej, jest też zawarty w § 6 ust. 1 pkt 12a uchwały nakaz maskowania stacji bazowych wolnostojących, nawiązującego "do istniejącego naturalnego pokrycia terenu". Biorąc pod uwagę, że regulacje planu obejmują teren, na którym znajduje się północno zachodnia część Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego oraz fragmenty rezerwatu "Panieńskie Skały", z zaskarżonego zapisu planu nie wynika, w jaki sposób miałby być realizowany ten nakaz maskowania. Skoro to na organie wydającym decyzję lokalizacyjną będzie ciążył obowiązek oceny, czy wolnostojąca stacja bazowa jest należycie zamaskowana i nawiązuje do "istniejącego naturalnego pokrycia terenu", ocena ta, poprzez brak jakichkolwiek obiektywnych kryteriów normatywnych, zawsze będzie miała charakter arbitralny. Przyjęcie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm zawierających niezdefiniowane pojęcie "dominanty", czy ograniczających możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego od nakazu ich "maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu", jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., nr 3, poz. 33). Zatem zasadny jest zarzut skargi uchwalenia spornych postanowień § 6 ust. 1 pkt 12 planu z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego.

Powyższe rozważania i argumentacja NSA odnosi się bowiem w pełni także do zawartych w zaskarżonym § 6 ust. 1 pkt 12 ppkt b i c nieostrych nakazów takiego kształtowania anten, aby w widokach z terenów położonych na północ od obszaru planu w kierunku południowym harmonijnie wpisywały się w panoramę pasma Sowińca oraz nieprzesłaniania osi widokowych. Stosowanie w praktyce orzeczniczej organów administracji tych nakazów prowadziłoby do uznaniowego ograniczenia możliwości lokalizacji stacji bazowych, wynikającego z interpretacji nieprecyzyjnych i niejednoznacznych sformułowań "harmonijnego wpisywania się w panoramę", czy "nieprzesłaniania osi widokowych".

Organy samorządu terytorialnego w stanowieniu aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze ich działania związane są ramami prawnymi stworzonymi przez ustawy, co wynika z art. 94 Konstytucji, według którego organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Wobec powyższego, przyjmując w całości za własne rozważania NSA wyrażone w wyroku z 14 stycznia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzając nieważność § 6 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą (a także jej następcę prawnego k. 139), ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).