Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1205/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Wojewody z dnia 15 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz K.K kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 19 kwietnia 2011r. Nr [...] , znak [...] , wydaną na podstawie art.28, art.33 ust.1, art.34 ust. 4, art.36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził zatwierdzam projekt budowlany i udzielił S.M. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (.....w zabudowie bliźniaczej ), przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - nr [...] ( budynek B1 ) wraz z wewnętrznymi instalacjami : elektr., wod.-kan., gazu, c.o., budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego wraz z miejscami postojowymi oraz zjazdem z ul. [...] (działka nr [...] obr. [...] ), na działkach nr [...] , [...] ( powstałej z dz. nr [...] ), [...] obr. [...] , oraz z rozbiórką budynku gospodarczego kolidującego z ww. inwestycją na działce nr [...] obr. jw., budowa kanalizacji opadowej na działkach nr [...] , [...] , [...] , obr. [...] oraz [...] , [...] , obr. [...] (ul. [...] ), przy ul. [...] w K."

Orzekając w ten sposób podał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął w terminie ważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy Nr [...] z dnia 5 lutego 2008 r., znak [...] , przeniesionej decyzją Nr [...] z dnia 29 kwietnia 2008 r., znak [...] . Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest zgodny decyzjami o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Projekt ten jest kompletny oraz posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia, a także informacje dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Prezydent Miasta K. wskazał też, że w trakcie prowadzonego postępowania zastrzeżenia do projektowanej inwestycji wnieśli K.K. , J.K. , B.J. - współwłaściciele działki nr [...] , będący stronami . W piśmie z dnia 4 marca 2011r. żądali doprecyzowania definicji przebudowy , rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego nr [...] (budynek B1), oraz zachowania odległości nowo projektowanego budynku B1 od granic działki.

W piśmie z dnia 3 marca 2011r. P.P. sprzeciwiła się budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (B2,B3,B4,B5) w zabudowie bliźniaczej z uwagi na gęstość zabudowy w rejonie ul. [...] , zaznaczając też, że zjazd z ul. [...] nie posiada odpowiedniej szerokości, co utrudni komunikację (straż pożarna itp.).

W ustosunkowaniu się do uwag zawartych w piśmie z dnia 4 marca 2011r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że istniejący budynek mieszkalny zlokalizowany w K. przy ul. [...] spełnia warunki stawiane budynkom zgodnie z definicją ustawy Prawo budowlane, w myśl której przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Budynek ten, niezależnie od swego stanu technicznego, posiada konstrukcję mieszaną, drewniano - murowaną. Murowane fragmenty ścian o grubości od 24 do 57 cm (zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją - głównie w części wejściowej) przechodzą w kamienne mury fundamentowe o głębokości posadowienia ok. 50 do 60 cm poniżej poziomu terenu, natomiast słupki drewniane posadowione są na podwalinach kładzionych na podsypce. Budynek posiada dach o konstrukcji krokwiowo - płatwiowej, kryty papą asfaltową . Zarówno elementy posadowienia, jak i elementy dachu wymagają ze względu na stan techniczny przebudowy oraz rozbudowy celem uzyskania odpowiednich parametrów technicznych.

Organ wyjaśnił , że inwestor uzyskał ostateczną decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującą również rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego (44A). Ekspertyza konstrukcyjna przedmiotowego budynku dołączona do projektu budowlanego określiła konieczność przebudowy znacznej części konstrukcji, w tym fundamentów.

Projekt przebudowy istniejącego budynku lokalizuje ścianę z otworami okiennymi w odległości 4 m - 4,52 m od granicy z działką nr [...] i 8,25 m - 8,85 m od ściany z oknami budynku sąsiedniego na tej działce oraz ścianę bez okien ( będącą ścianą oddzielenia pożarowego ) w odległości 3,13 m - 3,45 m od granicy i 7,61 m od ściany z oknami budynku sąsiedniego. Spełnione zostały zatem warunki § 12 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dodatkowo inwestor przedłożył analizę przesłaniania budynku ( nr .... ) zlokalizowanego na działce nr [...] , która wykazała spełnienie warunku § 13 powyższego rozporządzenia.

W odpowiedzi na zastrzeżenia złożone w piśmie z dnia 3 marca 2011 r. organ wyjaśnił, że gęstość zabudowy analizowana jest na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zatwierdzany mniejszą decyzją projekt budowlany spełnia warunki decyzji o warunkach zabudowy, w tym wskaźnik powierzchni zabudowy i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Zjazd na teren inwestycji zaprojektowano zgodnie z oświadczeniem o warunkach przyłączenia ZIKiT z dnia 6 października 2009 r., znak [...] oraz decyzją o lokalizacji zjazdu z dnia 23 listopada 2009 r., znak [...] . Projekt zjazdu został uzgodniony pismem - [...] z dnia 9 lutego 2010r., znak [...] .

Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zanim jednak takie pozwolenie zostanie inwestorowi udzielone właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, jego kompletność i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu przez osobę uprawnioną, a także zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno budowlanymi. W razie spełnienia wymagań określonych w wyżej wymienionym zakresie, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art.35 ust.4 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie powyższe wymagania, w tym przepisy techniczno-budowlane zostały spełnione, zatem nie można odmówić inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.

Od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2011r. Nr [...] , znak [...] odwołanie wniosła w terminie K.K. , domagając się jej uchylenia oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, lub ewentualnie - uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego , a to :

- art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretacje pojęcia "budynek" oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

- § 12 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżąca zarzucała również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. :

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie jej o terminie zaznajomienia się z aktami sprawy i tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego i dogłębnego zbadania stanu faktycznego.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała w uzasadnieniu dowołania.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 15 września 2011r., znak [...] , wydaną po rozpoznaniu odwołania K.K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., oraz art. 81, ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, jak również wskazał, że kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa. Analizę projektu budowlanego przeprowadzono w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Nie stwierdzono, aby projektowany obiekt wprowadzał ograniczenia w ich zagospodarowaniu.

Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Projekt zagospodarowania terenu stanowiący część projektu budowlanego, wykonany został na kopii aktualnej mapy sytuacyjno - wysokościowej dla celów projektowych, przyjętej do zasobów geodezyjnych. W aktach sprawy znajdują się stosowne oświadczenia i uzgodnienia dotyczące połączenia działki z drogą publiczną - ul. [...] , oraz zapewnienia o możliwości, wraz z warunkami, podłączenia projektowanych budynków do sieci: wodociągowej i kanalizacyjnej, gazowej i elektrycznej.

Projektowane budynki zostały usytuowane na terenie działek nr [...],[...],[...], , w następujących odległościach:

- od 3,13 m do 3,45 m ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych oraz od 4,00 m do 4,52 m ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi od strony południowej do granicy działki nr [...] ;

- 3,14 m ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych oraz w odległościach 4,00 m, 4,18 m i 6,19 m, ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi od strony zachodniej do granicy działki nr [...] ;

- od 3,00 m, 3,50 m ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych od strony wschodniej do granicy działki nr [...] oraz 3,34 m ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych od strony wschodniej do granicy działki nr [...] .

Odległości te są zgodne z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia zawarte w § 12 i 13 zostały spełnione.

Zaprojektowane obiekty posiadają jedną lub dwie kondygnacje nadziemne oraz użytkowe poddasze. Wysokość projektowanych budynków do poziomu kalenicy wynosi 7,87 m oraz 9,74 m i nie przekracza poziomu kalenicy określonego w decyzji o warunkach zabudowy do 10 m. Zaprojektowano dachy budynków o kącie nachylenia 38° (dach symetryczny dwuspadowy), co jest zgodne z wymogami powyższej decyzji, która określa kąt nachylenia dachów 30° - 45°. Części budynków o płaskim dachu zaprojektowano do wysokości 8,45 m, co również jest zgodne z wymogami decyzji o warunkach zabudowy.(pkt II l d i e). Analogiczna ocena odnosi się do zachowania minimum 35 % powierzchni terenu inwestycji jako powierzchni biologicznie czynnej, która w projekcie wynosi 493,05 m2, tj. 35,5 % terenu, oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do 30 % powierzchni terenu - wskaźnik ten w projekcie wynosi 29 % (powierzchnia zabudowy wynosi 363,83 m – wg. wyliczenia str. 16 opisu technicznego proj. bud.), przy czym do obliczeń jako podstawę przyjęto powierzchnię terenu inwestycji - 1372 m2.

Odpowiadając na zarzuty odwołania Wojewoda [...] uznał, że nie znajdują one potwierdzenia. Z analizy akt sprawy wynika, że budynek objęty rozbudową, przebudową i nadbudową jest starym istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Z dokumentów ekspertyzy i inwentaryzacji wynika, że budynek ten posiada fundamenty chociaż są one posadowione na niewielkiej głębokości (prawdopodobnie zostały posadowione nieprawidłowo). Istniejący budynek (zgodnie z nomenklaturą określeń stosowanych w ustawie Prawo budowlane) może być przebudowywany, rozbudowywany i nadbudowywany. Przebudowa obiektu dotyczy jedynie zakresu robót budowlanych wykonywanych w ramach istniejącego gabarytu obiektu. Ustawodawca nie określił natomiast zakresu robót budowlanych dopuszczalnych w przypadkach określonych pojęciami rozbudowy i nadbudowy, zatem zarówno rozbudowa jak i nadbudowa może obejmować znaczny zakres robót budowlanych. W wyniku nadbudowy, czy też rozbudowy powstaje nowa część obiektu.

Nie znalazł potwierdzenia zarzut dotyczący wady postępowania, polegającej na uniemożliwieniu stronom zapoznania się z aktami sprawy, między innymi przez brak dodatkowego poinformowania. Organ pierwszej instancji zawiadamiał strony o kolejnych podejmowanych czynnościach. W toku postępowania strony brały w nim udział i prawidłowo były doręczane im pisma. Organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania działań bez zbędnej zwłoki. Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki". Dlatego organ pierwszej instancji był zobowiązany dotrzymać powyższego terminu.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 września 2011r., znak [...] , K.K. zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego - a to art. 3 pkt 2 Prawo budowlane poprzez błędną interpretacje pojęcia "budynek" oraz niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jak również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że niepoinformowanie skarżącej o terminie zaznajomienia się z aktami sprawy i tym samym uniemożliwienie jej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji nie naruszyło przepisów postępowania administracyjnego i tym samym nie miało wypływu na wynik sprawy;

- art. 7. i art. 77. § 1. k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie i zaniechanie całościowego i dogłębnego zbadania stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz przyjęcie, że organ pierwszej instancji wydał decyzje w zgodzie z tymi przepisami;

- art. 15. k.p.a. poprzez nierozpatrzenie ponownie sprawy, a dokonanie jedynie kontroli decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi K.K. podawała, że już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wskazywała na nieprawidłowości znajdujące się projekcie. Skarżąca nadal podtrzymuje swoje stanowisko, twierdząc, że planowana przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] ( budynek B1) będzie faktyczne nową budową, a nie przebudowa istniejącego budynku. Po pierwsze, wyżej wymieniona konstrukcja nie jest budynkiem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, w szczególności art. 3 pkt 2. Skarżąca w toku postępowania zwracała na to uwagę, natomiast pełnomocnik inwestora jedynie oświadczył o zgodności konstrukcji z definicją budynku. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i drugiej instancji poprzestały na tym, choć istniała duża rozbieżność w stanowisku stron co do charakteru konstrukcji (czy jest to budynek czy nie) i co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie dokonano żadnych czynności wyjaśniających - np. oględzin, lub zlecenia wykonania opinii biegłemu. Oba organy oparły się jedynie na dokumentacji przedstawionej przez inwestora. Dodatkowo organ drugiej instancji stwierdził jedynie, że skarżąca podnosiła kwestię interpretacji słowa "budynek" i zakończył na tym analizę tego zarzutu, bez jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tej materii oraz bez przedstawienia swojego stanowiska.

Planowana przebudowa istniejącej konstrukcji będzie de facto nową budową. Choćby pobieżnie analizując stan techniczny konstrukcji nr [...] (B1) dochodzi się do wniosku, że z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością nie może on stać się bazą dla nowego budynku. Sam pełnomocnik inwestora oświadcza, że będzie konieczna przebudowa znacznej części konstrukcji - w tym fundamentów, co w efekcie oznacza powstanie całkowicie nowej konstrukcji, jedynie umiejscowionej w granicach dawnej konstrukcji. Już pobieżna analiza dokumentacji dołączonej do wniosku pozwala to stwierdzić. Nawet organ drugiej instancji w uzasadnieniu podaje, że istniejący budynek ma fundamenty posadowione nieprawidłowo, na niewielkiej głębokości, co implikuje konieczność zburzenia całości budynku i budowy go od nowa, bowiem wykorzystanie starych płytko i nieprawidłowo osadzonych fundamentów mogło by grozić uszkodzeniem budynku nowo stawianego. Podobnie zresztą rozumuje inwestor, który wskazuje na konieczność przebudowy również fundamentów, co zgodnie z zadami doświadczenia życiowego oznacza konieczność całkowitego zburzenia istniejącego budynku.

Skarżąca wskazała dalej, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. To w istocie oznacza, że postępowanie przed organem odwoławczym należy traktować jako ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej, a rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jako taki sam akt administracyjny, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Z powyższego wynika zatem, że działanie organu odwoławczego nie może się sprowadzać tylko do dokonania kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Tymczasem w niniejszym postępowaniu zasada ta została naruszona, albowiem działania podjęte przez organ drugiej instancji miały w istocie charakter tylko i wyłącznie kontrolny, co potwierdza treść uzasadnienia wydanej przez ten organ decyzji. W uzasadnieniu tym organ ograniczył się do analizy akt sprawy, a nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego, czym również naruszył art. 77 § 1 oraz art. 7. k.p.a. Organ pierwszej instancji, a wobec powyższego, również organ drugiej instancji oparł się jedynie na materiale dowodowym przedstawionym przez pełnomocnika inwestora - tym samym nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co w efekcie wpłynęło na błędne rozstrzygnięcie.

Ponadto, organ drugiej instancji nie wskazuje ani na jakich dowodach się oparł wydając zaskarżoną decyzję, ani jakim odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie podaje, jakie fakty uznał za udowodnione. Skarżąca już w toku postępowania przed organem pierwszej instancji podnosiła kwestie świadczące o nieprawidłowościach w projekcie. Tymczasem organ odwoławczy nie wspomniał w uzasadnieniu wcale o dowodach przedstawionych przez skarżącą - choćby w kontekście nie przyznania im wiary, tym samym należy przyjąć, że nie rozpatrzył ich wcale.

Powyższe naruszenie przepisów postępowania nastąpiło pomimo tego, że skarżąca w odwołaniu podnosiła, iż poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne są błędne a materiał dowodowy nie pełny. Tym samym organ drugiej instancji powielił wadliwość postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasad rządzących rzetelnym postępowaniem dowodowym.

Nadto, organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1. k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania stron - w tym skarżącej - o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem zgromadzonym w toku sprawy, a tym samym uniemożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Organ odwoławczy prawidłowo wskazuje, że miały miejsce doręczenia skarżącej w toku sprawy, ale pomija istotę zarzutu zgłoszonego w odwołaniu, który dotyczy poinformowania skarżącej o zakończeniu postępowania i możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym bezpośrednio przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik S.M. wnosił o oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz od K.K. kosztów postępowania, poddając krytyce w piśmie z daty 6 lutego 2012r. zarzuty podnoszone w skardze.

Uczestniczka B.J. popierała wnioski i zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu , stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść opisanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności podnoszonych w niej zarzutów.

Zasadnicze znaczenie przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji mają regulacje zawarte w art. 32- 35 i art. 36 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – dalej również w skrócie Pb) rozporządzeniach wykonawczych, innych ustaw, do których ona odsyła, jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem zmian m.in. wynikających z art. 28 ust. 2 – 4 Pb.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej , której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a.

Zasadą postępowania administracyjnego o charakterze gwarancyjnym są również obowiązki przewidziane w art. 10 k.p.a., gdzie w § 1 ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, ale również przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W myśl art. 10 § 2 k.p.a. organy mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W tym wypadku, stosownie do art. 10 § 3 k.p.a , organy mają obowiązek utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

Nadto w myśl art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Artykuł 9 k.p.a. stanowi , że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Powyższe przepisy obowiązują również w sprawach o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielnie pozwolenia na budowę.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że zamierzenie objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę z daty 14 stycznia 2011r. budziło kontrowersje podmiotów uznanych za strony przez organy administracji publicznej, na co naprowadza również wprost treść obu kontrolowanych decyzji.

Na zarzuty P.P. , wyrażone w piśmie z dnia 3 marca 2011r., Prezydent Miasta K. odpowiedział w uzasadnieniu decyzji z dnia 19 kwietnia 2011r. Nr [...] , znak [...] . Powyższe uczynił przy użyciu licznych trafnych argumentów, popartych nie budzącą zastrzeżeń oceną dowodów, zaś uchybienie stanowi jedynie brak analizy w zakresie zachowania przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotyczących dróg, czy komunikacji wewnętrznej.

W przeciwieństwie do powyższego nie można jednak uznać, by organ pierwszej instancji równie wnikliwie rozpoznał zarzuty złożone przez K.K. , J.K. i B.J. - współwłaścicieli działki nr [...] , których również uznał za strony postępowania. Nadto Prezydent Miasta K. , wydał decyzję z naruszeniem art. 10 k.p.a. z uwagi na zaniechanie zawiadomienia wszystkich stron przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co dotyka również praw tych osób. Stwierdzonych aktualnie w ramach sądowej kontroli istotnych uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy, który sam również wydał decyzję z naruszeniem zasad przewidzianych w art. 10 k.p.a.

W szczególności, z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że do pewnego momentu organ pierwszej instancji prowadził postępowanie respektując formalnie prawa stron do czynnego w nim udziału. Istotne uchybienie stanowi dopiero brak informacji o zakończeniu etapu postępowania wyjaśniającego, czemu służyć ma wprowadzona w art. 10 § 1 k.p.a. instytucja zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Respektowanie do pewnego momentu praw współwłaścicieli działki nr [...] określono wyżej jako formalne, albowiem osoby te, podnosząc konkretne zarzutu, na żadnym etapie nie zostały pouczone przez organ pierwszej instancji w trybie art. 9 k.p.a. o możliwości zgłaszania wniosków dowodowych. Stosownych informacji brak w zawiadomieniu z daty 18 lutego 2011r.o wszczęciu postępowania, wydawanych postanowieniach, protokołach czynności zaznajamiania się stron z aktami sprawy, czy pozostałej dokumentacji. Współwłaściciele działki nr [...] działali w postępowaniu przed organem osobiście, a nie przez profesjonalnych pełnomocników, zaś brak pouczeń o możliwości zgłaszania wniosków dowodowych dodatkowo negatywnie rzutuje na ocenę skutków zaniechanie zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, które mogło się znaleźć jako informacja również w treści uzasadnienia z dnia 15 kwietnia 2011r. o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego.

Co do tego postanowienia należy zresztą zauważyć, że już cztery dni później, jeszcze przed jego doręczeniem stronom, w dniu 19 kwietnia 2011r. Prezydent Miasta K. wydajał decyzją Nr [...] , znak [...] . W tych warunkach należy uznać, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu z art. 10 § k.p.a. Strony, w tym współwłaściciele działki nr [...] , bez swej winy nie brały udziału w końcowej fazie postępowania administracyjnego, nie wiedząc ani o jego podjęciu , ani o przedłożeniu przez inwestora na żądanie organu analizy przesłaniania budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [...] ( dz. nr [...] , obr. [...] ) przez budynek zlokalizowany przy ul. [...] ( dz. ...obr. j.w.) objęty rozbudową i nadbudową w ramach inwestycji, której dotyczy wniosek S.M. , ani o zamiarze wydania decyzji. Stan taki jest wadą kwalifikowaną, uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyn podanych w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Narusza przepisy postępowania , w tym prawo stron do rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach ( art. 15 k.p.a.), wydanie w takich warunkach przez Wojewodę [...] decyzji z dnia 15 września 2011r., znak [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej, zamiast rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone przez K.K. reprezentowaną już na tym etapie przez profesjonalnego pełnomocnika. Odwołanie zawierało w treści konkretne zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji. Organ drugiej instancji nie tylko błędnie ocenił zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., ale sam prowadził postępowania odwoławcze w sposób nie odpowiadający wymogom z art. 10 § 1 k.p.a. W szczególności, jak wynika z notatki służbowej z dnia 9 czerwca 2011r. w tej dacie pełnomocnik K.K. zrealizował prawo strony wglądu do akt sprawy. Zawiadomieniem z dnia 4 sierpnia 2011r. , działając na podstawie art. 36 k.p.a., organ odwoławczy poinformował strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2011r. Ani w tym zawiadomieniu , ani odrębnie przed wydaniem decyzji nie wyznaczył jednak stronom terminu dla wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań mimo, że jak wskazuje treść zawiadomienia z dnia 4 sierpnia 2011r. sygnalizował, że postępowanie wyjaśniające zamierza prowadzić. W tej sytuacji nie można uznać, że skarżąca albo pozostali współwłaściciele działki nr [...] winni uzupełnić odwołanie także o konkretne zarzuty dotyczące analizy przesłaniania budynków, albowiem o powyższe nie byli wzywani i nie wiedzieli o zamiarze zakończenia postępowania przed organem drugiej instancji bez dodatkowych czynności z jego strony.

Tak prowadzone postępowanie administracyjne w obu instancjach podważa zasadę z art. 8 k.p.a.

Zasadnie zarzuca się w skardze, że w obu instancjach nie rozważono dostatecznie kwestii podnoszonej przez współwłaścicieli działki nr [...] , istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, bo wiążącej się z dopuszczalnością wydania pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku nr [...] , po jego przebudowie. Budynek ten docelowo oznaczany jest w dokumentacji budowlanej symbolem B1, zaś we wniosku wszczynającym postępowanie został ujęty jako element całej inwestycji.

W myśl art. 3 pkt 6 Pb, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Pojęć nadbudowy, odbudowy i rozbudowy ustawodawca nie zdefiniował, co powoduje konieczność ustalenia ich znaczenia w procesie wykładni. W doktrynie wskazuje się trafnie ( tak Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. 4 wydanie CH BECK, W-wa 2011 str. 56), że " Pojęcie wykonywania obiektu budowlanego odnosi się (...) do sytuacji, w której inwestor tworzy nowy obiekt budowlany ( "od nowa" ). Przez odbudowę rozumie się natomiast odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Nadbudowa polega na powiększaniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowy (...) Poprzez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość ( wniosek a contrario z definicji legalnej " przebudowy – art. 3 pkt 7a ). "

Przez przebudowę – w myśl art. 3 pkt 7a Pb - należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy także odróżnić pojęcie rozbiórki obiektu budowlanego, które obejmuje jako jeden z rodzajów robót budowlanych legalna definicja zawarta w art. 3 pkt 7Pb. W doktrynie uznaje się trafnie ( źródło jw.str. 55), że " Pojęcie " rozbiórka" związane jest z działaniami ( pracami ) mającymi na celu likwidację obiektu budowlanego ( zakończenie jego bytu fizycznego)." To, czy w miejsce obiektu budowlanego wymagającego rozbiórki, albo poddanego rozbiórce zostanie zrealizowany inny obiekt budowlany jest odrębnym zagadnieniem.

Artykuł 3 zawiera też inne definicje legalne, w tym : obiektu budowlanego ( pkt 1), budynku ( pkt 2 ), budynku mieszkalnego ( pkt 2a), budowli ( pkt ), obiektu małej architektury ( pkt 4 ), tymczasowego obiektu budowlanego ( pkt 5 ).

W sprawie niniejszej skarżąca i pozostali współwłaściciele działki nr [...] twierdzili w postępowaniu administracyjnym, że to co inwestor uznaje za budynek nr [...] nie może podlegać przebudowie jako konstrukcja nie spełniająca cech budynku. Podnosili także, że przedłożona dokumentacja wskazuje, że inwestor nie zamierza dokonać jego przebudowy, nadbudowy i rozbudowy, lecz w istocie rozbiórki i w celu wzniesienia nowego budynku o zmienionych zasadniczo parametrach.

Kwestia ta nie została jednak wyjaśniona ze wskazaniem na odpowiednie przepisy prawa, w powiązaniu ze stanem faktycznym, w żadnej z kontrolowanych decyzji. Taki zarzut wymaga wnikliwego rozważenia , zwłaszcza, że stanowiąca część projektu budowlanego ekspertyza konstrukcyjne budynku przy ul. [...] w K. z września 2010r. , w zaleceniach dotyczących robót budowlanych przed nadbudową wskazuje na konieczność : demontażu więźby dachowej i wykonania nowego dachu, wymiany stropu drewnianego na strop żelbetowy spełniający wymagania nośności dla budownictwa mieszkaniowego, rozbiórki ścian drewnianych oraz murowanych – niespełniających warunków sztuki budowlanej ( pozbawionych zaprawy i nieprzymurowanych z innymi ścianami) i wybudowanie nowych ścian, wykonania nowych zaizolowanych fundamentów – spełniających warunki nośności dla obciążeń pochodzących ze stanu istniejącego i nadbudowy, takiego ukształtowania układu konstrukcyjnego, aby obciążenia nie przenosiły się na ścianę szczytową przy sąsiedzie.

Zarzuty współwłaścicieli działki nr [...] mają zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza, że powoływane w uzasadnieniu rozstrzygnięć w obu instancjach decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie wymieniają jako elementu zamierzenia, którego dotyczą ani przebudowy, ani odbudowy, budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz nie zezwalają na wzniesienie w jego miejsce nowego budynku. Brak w nich także zezwolenia na budowę , nadbudowę, czy rozbudowę w granicy z działką nr [...] , na której jak wynika z map istniej budynek mieszkalny. To zaś pozostaje w związku z niewyjaśnionym przez organy obu instancji zarzutem niezachowania norm odległościowych przewidzianych w § 12 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Obie decyzje zostały zatem wydane również naruszeniem art. 7 k.p.a, art.77 §1 k.p.a, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" - " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie określone normy w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), co aktualnie uniemożliwia w szczególności stwierdzone uchybienie będące przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

W sprawie niniejszej brak przy tym przesłanek do uchylenia zaskarżonych decyzji w określonej części, co wynika z następujących okoliczności. Uchybienia proceduralne uznane za wady kwalifikowane dotyczą postępowania administracyjnego, a zatem wydanych w nim aktów w całości. Nadto, zarówno z wniosku , jak i projektu budowlanego wynika jednoznacznie, że budynek [...] jest tylko elementem pewnego zamierzenia inwestycyjnego jako większej całości. W szczególności na taki wewnętrzne więzi wskazuje opis zawarty w projekcie budowlanym technicznym, w którym inwestycja traktowana jest kompleksowo przy wyliczaniu wskaźników określony w decyzji o warunkach zabudowy. Takich więzi dowodzi również fakt, że w budynku [...] zaprojektowano pomieszczenia na nieczystości stałe dla obsługi tego budynku, jak również budynku [...] i [...] . Do analogicznych wniosków prowadzi projekt zagospodarowania terenu w części graficznej, gdzie jako wzajemnie powiązaną całość przedstawiono m.in. projektowaną sieć kanalizacji opadowej.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym uwzględniono wniosek dowodowy skarżącej mając na uwadze treść art. 106 § 3 p.p.s.a., w tym również prawo strony do wykazywania określonych faktów postępowaniu sądowym. Stan zobrazowany przy pomocy zdjęć, których walor dowodowy jako dokumentów nie był kwestionowany, podobnie jak przedmiot, który obrazowały, pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedłożone przez stronę dowody dotyczą bowiem stanu faktycznego późniejszego niż istotny przy ocenie legalności decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a.