Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 540/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
659
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt VI SAB/Wa 28/17 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2017 r., sygn. akt VI SAB/Wa 28/17, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi spółki [A] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "strona", "spółka") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF") w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, oddalił skargę.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

II.

W dniu 20 listopada 2015 r. do GIF wpłynął wniosek spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wraz z załącznikami.

Pismem z 7 grudnia 2015 r., doręczonym spółce 10 grudnia 2015 r., GIF wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych, tj. złożenia oświadczenia o treści zgodnej z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej: "P.f.") oraz dokumentacji systemu jakości hurtowni, zgodnie z wymogami załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2015 r. w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 381; dalej powoływanej jako: "DPD"). Wskazanym powyżej pismem spółka została ponadto wezwana do przedłożenia dokumentacji warunków przechowywania poszczególnych produktów, którymi obrót ma być objęty zezwoleniem. W wezwaniu zakreślono 7-dniowy termin do wykonania tego zobowiązania.

W dniu 22 grudnia 2015 r. do GIF wpłynęło pismo spółki wraz z oświadczeniem o treści zgodnej z art. 75 ust. 2 pkt 2 P.f. oraz wyjaśnieniem w zakresie zmiany osoby uprawnionej do reprezentowania strony. Z kolei w dniu 28 grudnia 2015 r. wpłynęło pismo spółki wraz z dokumentacją systemu jakości hurtowni farmaceutycznej.

Pismem z 14 stycznia 2016 r. GIF wezwał stronę do przedstawienia dokumentacji dotyczącej stosowanych w hurtowni systemów skomputeryzowanych oraz ich walidacji wyznaczając 14-dniowy termin do przedłożenia takiej dokumentacji. Strona nie odebrała powyższego wezwania, które zostało zwrócone do GIF w dniu 11 lutego 2016 r.

Pismem z 15 lutego 2016 r. GIF ponownie wezwał stronę do przedstawienia dokumentacji dotyczącej stosowanych w hurtowni systemów skomputeryzowanych oraz ich walidacji. Spółka nie odebrała powyższego wezwania, które zostało zwrócone do GIF w dniu 22 marca 2016 r.

Postanowieniem z 16 lutego 2016 r., doręczonym spółce 7 marca 2016 r., GIF wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania określony na dzień 21 marca 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na konieczność analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, co wiąże się z przedłużeniem postępowania wyjaśniającego. Strona nie odebrała tego postanowienia. Zostało ono zwrócone do GIF w dniu 22 marca 2016 r.

Tego samego dnia do organu administracji wpłynęło wezwanie strony do usunięcia naruszania prawa i załatwienia sprawy.

Postanowieniem z 16 marca 2016 r., odebranym przez przedstawiciela strony osobiście 17 marca 2016 r., GIF uznał wezwanie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, albowiem nie upłynął jeszcze termin określony w art. 75 ust. 4 P.f.

Pismem z 18 marca 2016 r. strona wyraziła stanowisko, zgodnie z którym proces walidacji systemów skomputeryzowanych nie może być dokonany przed uzyskaniem zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Spółka wskazała również, że nie planuje stosowania systemów skomputeryzowanych w okresie bezpośrednio po uzyskaniu zezwolenia, a stosowny system zostanie zakupiony po jego uzyskaniu.

Postanowieniem z 23 marca 2016 r. GIF wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na dzień 21 kwietnia 2016 r., w uzasadnieniu wskazując na niepodejmowanie przez stronę korespondencji i wynikające z tego utrudnienia w zakończeniu postępowania. Spółka nie odebrała tego postanowienia, które zwrócone zostało do GIF w dniu 22 kwietnia 2016 r.

Pismem z 29 marca 2016 r. strona ponownie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i załatwienia sprawy.

W dniu 7 kwietnia 2016 r. Departament Nadzoru GIF przedstawił opinię co do warunków funkcjonowania hurtowni farmaceutycznej, objętej wnioskiem o wydanie zezwolenia w niniejszej sprawie.

Pismem z 18 kwietnia 2016 r. GIF wezwał spółkę do ustosunkowania się do zastrzeżeń do przedstawionej dokumentacji systemu jakości, wyznaczając 14-dniowy termin do zajęcia stanowiska odnośnie sporządzonej opinii.

Postanowieniem z 22 kwietnia 2016 r. GIF zawiadomił spółkę o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania, tj. 20 czerwca 2016 r.

Postanowieniem z 29 kwietnia 2016 r. GIF uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione.

III.

W dniu 18 kwietnia 2016 r. strona wniosła do WSA w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez GIF w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed WSA, która odbyła się 27 września 2016 r. skarżąca spółka przedstawiła dokumenty obrazujące dalszy przebieg postępowania, w tym m.in. odpis postanowienia z 20 lipca 2016 r., którym GIF zawiadomił, że postępowanie zostanie zakończone do 20 sierpnia 2016 r. oraz kolejne postanowienie z 22 sierpnia 2016 r., w którym zawiadomiono, że postępowanie zostanie zakończone do 20 września 2016 r. Strony potwierdziły, że do daty rozprawy w sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 18/16, w pkt. 1. sentencji zobowiązał GIF do rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt. 2 stwierdził, że GIF dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w pkt. 3 wymierzył GIF grzywnę w wysokości 1.000 złotych, w pkt. 4 zasądził od GIF na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Na skutek wywiedzionej przez GIF skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 258/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W uzasadnieniu NSA w pierwszej kolejności wskazał, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 36 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a.") i w zw. z art. 75 ust. 4 P.f., poprzez ograniczenie się przez sąd administracyjny do lakonicznego i niewystarczającego wskazania podstaw i motywów rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

NSA stwierdził, że w sposób niewystarczający został przedstawiony stan sprawy i nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienia te są na tyle istotne, że w omawianym zakresie uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia. Mianowicie z tego powodu, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69 - 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, gdyż wyznaczają nowe terminy ich załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze.

W tej sytuacji – zdaniem NSA – nie sposób uznać za trafne stanowisko sądu I instancji, który jako uzasadnienie uznania, iż w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wskazał zasadniczo jedynie na: "(...) znaczny upływ czasu od złożenia wniosku do dnia rozprawy (ponad 9 miesięcy), brak koncentracji czynności procesowych organu wyrażający się kilkakrotnymi wezwaniami o uzupełnienie dokumentacji gromadzonej w sprawie oraz fakt, iż organ nie dotrzymywał wyznaczanych kilkakrotnie terminów załatwienia sprawy." W ocenie NSA rację ma skarżący kasacyjnie organ wskazując, że samo mechaniczne ustalenie długości okresu od złożenia wniosku do dnia rozprawy (ponad 9 miesięcy) nie uprawnia do stwierdzenia, iż w takiej sytuacji w sprawie ma miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania i to w postaci kwalifikowanej – tj. z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 75 ust. 4 P.f. wniosek o wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej albo hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych weterynaryjnych rozpatruje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, przy czym bieg terminu ulega zawieszeniu, jeżeli wniosek wymaga uzupełnienia. W sprawie wniosek złożony w dniu 20 listopada 2015 r. wymagał uzupełnienia, do czego organ wezwał spółkę. Nie można też pomijać, że termin wskazany w powyższym przepisie ma charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie z przyczyn uzasadnionych tokiem postępowania nie powoduje ujemnych prawnie skutków. W sytuacji gdy, jak w sprawie niniejszej, wniosek wymagał dalszego poprawienia i w ocenie organu konieczności jego uzupełnienia co do wdrażania zwalidowanego systemu komputerowego, do czego wezwano stronę w trybie art. 37am pkt 1 P.f., niezasadnym staje się czynienie organowi zarzutu, że wobec braku skutecznego doręczenia stronie wezwania – w sytuacji niepodejmowania korespondencji przez spółkę – organ bezpodstawnie dokonywał ponownej próby doręczenia jej stronie, bez możliwości skorzystania z instytucji przewidzianej art. 44 K.p.a. (doręczenie zastępcze). Niezależnie od tego, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość doręczenia zastępczego, nie sposób czynić zarzutu organowi, że przez inicjatywę ponownego doręczenia korespondencji wobec niepodejmowania jej przez stronę, działania te ocenić należy jednoznacznie negatywnie jako opieszałe i pozorne, a tym samym nie zmierzające do skutecznego załatwienia sprawy.

NSA uznał, że jednoznaczne stanowisko sądu I instancji, że organ prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikającego z art. 75 ust. 4 P.f, terminu załatwienia sprawy wobec braku w uzasadnieniu szczegółowego odniesienia się do okoliczności kilkukrotnego wzywania przez organ strony do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej lub o dokonanie jego uzupełnienia stanowi naruszenie wskazanych w petitum skargi art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 75 ust. 4 P.f.

NSA wskazał także, że sąd I instancji jako argument przemawiający za przewlekłym prowadzeniem postępowania z rażącym naruszeniem prawa wskazał na fakt, iż GIF kilkakrotnie w oparciu o art. 36 § 1 K.p.a. zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i podawał nowy termin załatwienia sprawy, po czym nie dotrzymywał wyznaczonych terminów. Niemniej w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku sąd I instancji zaniechał dokonania tego rodzaju ustaleń i przedstawienia szczegółowej oceny tego zagadnienia, a w szczególności wpływu działań i zaniechań samej spółki na przebieg analizowanego postępowania administracyjnego, co należy ocenić jako naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 36 § 1 i 2 K.p.a.

Następnie NSA zauważył, że zarzuty skarżącego kasacyjnie organu podejmują merytoryczną polemikę z ustaleniami sądu I instancji, z której miałoby między innymi wynikać, że ustalenia te charakteryzują się daleko idącymi deficytami w zakresie odnoszącym się do niczym nieuzasadnionego pominięcia przez ten sąd konkretnych okoliczności, które gdyby zostały uwzględnione, to nakazywałyby przyjąć, że organ nie prowadził postępowania przewlekle i podejmował wynikające z przepisów procesowych działania mające na celu usunięcie przeszkody (przeszkód) w wydaniu decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu WSA całkowicie pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potrzebę odniesienia się do kwestii dotyczących dokonania oceny wpływu na przebieg analizowanego postępowania administracyjnego faktu wejścia w życie – w jego toku – przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 czerwca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej. W ocenie GIF zmiana przepisów prawa, która weszły w życie 19 czerwca 2016 r., miała charakter okoliczności obiektywnej, całkowicie niezależnej od organu, którą zdaniem skarżącego kasacyjnie organu należało uwzględnić w toku rozpatrywania wniosku strony o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, a co za tym idzie i pod tym kątem dokonać analizy wniosku strony oraz zgromadzonego w aktach sprawy pozostałego materiału dowodowego.

NSA wskazał, że uzasadnienie sądu I instancji nie pozwala na odniesienie się do powyższych kwestii. W stanie faktycznym sprawy sąd I instancji dokonał bowiem ustaleń w zakresie prowadzonego przez organ postępowania w okresie do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Poza zakresem jego zainteresowania i oceny znalazły się natomiast działania organu jak i spółki od czerwca 2016 roku. Skoro na dzień wydania zaskarżonego wyroku nie wydano decyzji, przedmiot postępowania i ustaleń sądu I instancji oraz w związku z tym rozstrzyganie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. powinien m.in. uwzględniać, czy organ zasadnie w dalszym jego toku skorzystał z instytucji uregulowanej w art. 36 K.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczanie przez organ kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania. W sprawie brak tego rodzaju odniesień.

Ponadto w wyroku NSA wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wymierzając GIF grzywnę w wysokości 1.000 zł uzasadnił powyższe stwierdzeniem, iż te same przesłanki uzasadniające uznanie przewlekłego prowadzenia postępowania zaważyły na rozstrzygnięciu o wymierzeniu GIF tej grzywny. Grzywna ta ma mieć przede wszystkim dyscyplinujący charakter, dlatego w ocenie sądu I instancji jej wymiar określony wyrokiem jest wystarczający.

NSA przyznał rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób uzyskać wyjaśnienia, przez odniesienie się do konkretnych zdarzeń w toku przebiegu postępowania administracyjnego, na podstawie czego sąd uznał, iż samo zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku spółki o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, mogło nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu.

Ponadto w ww. wyroku NSA zobowiązano sąd I instancji, aby w ponownym postępowaniu ocenił, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku spółki o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, a jeżeli tak – to czy przewlekłe prowadzenie tego postępowania miało miejsce z rażącym charakterem, a w tej sytuacji, czy ponadto istotnie uzasadniało ukaranie organu. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd I instancji nie może pominąć okoliczności, że GIF wydał na rzecz spółki w dniu 26 października 2016 r decyzję odmawiającą jej zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w lokalu mieszczącym się w Ł., przy ul. [...].

IV.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, zaskarżonym wyrokiem z 6 września 2017 r. – działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że istotną okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jest fakt, iż była ona już przedmiotem rozpoznania przez NSA. Zastosowanie znajdzie art. 190 P.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Mając na uwadze ów stan związania sądu ponownie orzekającego w sprawie oceną prawną wynikającą z wyroku NSA z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 258/17, skargę na przewlekłość postępowania GIF należało oddalić.

W pierwszej kolejności sąd I instancji za NSA powtórzył, jak należy rozumieć przewlekłe prowadzenie postępowania, a następnie podał, iż w rozpoznawanej sprawie termin jej załatwienia wyznacza art. 75 ust. 4 P.f.

Strona złożyła w urzędzie wniosek w powyższym zakresie 20 listopada 2015 r., a decyzja GIF odmawiająca zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w lokalu mieszczącym się w Ł. przy ul. [...] wydana została 26 października 2016 r.

Jak jednak wynika z wiążącego w sprawie wyroku NSA samo tylko ustalenie, że w sprawie przekroczono termin wynikający z art. 75 ust. 4 P.f. nie uprawnia jeszcze do stwierdzenia, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Termin wskazany w powyższym przepisie ma bowiem charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie z przyczyn uzasadnionych tokiem postępowania nie powoduje skutku przewlekłości postępowania. Tak więc w sprawie należało zbadać wszystkie okoliczności wynikające z akt sprawy – zarówno te niezależne od organu, jak i te wywołane jego działaniem – i ocenić ich wpływ na przekroczenie terminu załatwienia sprawy.

Jako pierwszą sąd I instancji zajął się kwestią prawidłowości działania organu w zakresie dokonywania ponownego doręczenia wezwania stronie wobec niepodejmowania przez nią korespondencji. Okoliczności z tym związane sąd ten oceniał orzekając już poprzednio i uznał wówczas, że brak odbioru korespondencji przez stronę nie uzasadnia przedłużania postępowania, lecz obliguje organ do odpowiedniego zastosowania art. 44 K.p.a. Również brak należytego wykonania wezwania do uzupełnienia braków dokumentacji wymaganej w tego rodzaju postępowaniu, wbrew wywodom organu, nie uzasadnia przedłużania postępowania, lecz ewentualnie może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Stanowisko to zakwestionował orzekający w sprawie NSA przesądzając, że w sytuacji gdy – jak w niniejszym przypadku – wniosek wymagał poprawienia i uzupełnienia, co do wdrażania zwalidowanego systemu komputerowego, do czego wezwano stronę w trybie art. 37am pkt 1 P.f., niezasadnym staje się czynienie organowi zarzutu, iż wobec braku skutecznego doręczenia stronie wezwania – w sytuacji niepodejmowania korespondencji przez spółkę – organ dokonywał ponownej próby jej doręczenia, bez korzystania z instytucji przewidzianej w art. 44 K.p.a.

Otóż, w ocenie WSA, z akt postępowania wynika, że organ w powyższym zakresie dążył do rzeczywistego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Z pisma Dyrektora Departamentu Nadzoru GIF z 25 kwietnia 2016 r. wynika znaczenie ww. kwestii w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowi farmaceutycznej. W piśmie tym wskazuje się, że skarżąca we wniosku wszczynającym postępowanie zadeklarowała obrót produktami, które muszą zostać wydzielone od pozostałego asortymentu hurtowni. Zgodnie z pkt 3.2 ppkt 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej produkty te wydziela się od pozostałego asortymentu albo przez przechowywanie ich w oddzielonym i jednoznacznie oznakowanym pomieszczeniu, albo przy zastosowaniu walidowanego skomputeryzowanego systemu zapewniającego równoważne bezpieczeństwo. Skarżąca została wezwana do przedstawienia dokumentacji dotyczącej warunków przechowywania poszczególnych produktów – w tym produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 P.f. – pismem z 7 grudnia 2015 r. Zarówno dokumentacja techniczna lokalu złożona wraz z wnioskiem z 20 listopada 2015 r., jak również złożona później dokumentacja nie wskazywała na przechowywanie przedmiotowych produktów w wydzielonym pomieszczeniu. Mając na uwadze fakt, że przedłożona na tym etapie postępowania dokumentacja nie pozwalała na stwierdzenie, że skarżąca spełnia warunki przewidziane w DPD, jak również fakt, że prowadzenie działalności w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi bez wsparcia systemów skomputeryzowanych jest sytuacją niespotykaną w praktyce, urząd kontynuował postępowanie wyjaśniające w zakresie stosowanych w planowanej działalności systemów skomputeryzowanych. Dyrektor Departamentu Nadzoru GIF w cytowanym piśmie podkreślił także fakt, że dokumentacja działalności polegającej na prowadzeniu hurtowni farmaceutycznej może być prawidłowo oceniona jedynie po jej skompletowaniu. Oznacza to, że przedłożona przez skarżącą 28 grudnia 2015 r. dokumentacja dotycząca systemu jakości hurtowni nie mogła zostać zweryfikowana w oderwaniu od dokumentacji systemów skomputeryzowanych stosowanych w hurtowni lub po powzięciu przez urząd informacji o fakcie niestosowania ich przez skarżącą. Informacja ta wpłynęła do urzędu 18 marca 2016 r. (pismo strony). Dopiero wówczas możliwe było przystąpienie do analizy przedłożonej dokumentacji. Uwagi w tym zakresie zostały przedstawione skarżącej pismem z 18 kwietnia 2016 r. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, zgodnie z którym walidacji systemów skomputeryzowanych stosowanych w hurtowni farmaceutycznej można dokonać wyłącznie po udzieleniu zezwolenia oraz subsekwentnym rozpoczęciu działalności, Departament Nadzoru poinformował, że jest to stanowisko nieprawidłowe. Walidacja systemów skomputeryzowanych jest procesem wieloetapowym, dokonywanym zarówno przed podjęciem działalności przy wsparciu przedmiotowych systemów (walidacja w środowisku testowym), jak również po jej rozpoczęciu (walidacja w środowisku roboczym). Ponadto, zwalidowane wcześniej systemy podlegają rewalidacji dokonywanej okresowo lub w przypadku wprowadzenia zmian tego wymagających. Zgodnie natomiast z regulacją pkt 3.5 ppkt 1 DPD przedsiębiorca podejmujący się działalności polegającej na obrocie hurtowym produktami leczniczymi ma obowiązek wykazania przed rozpoczęciem korzystania z systemów skomputeryzowanych, w formie odpowiednich badań walidacyjnych lub weryfikujących, że systemy stosowane w jego działalności są w stanie osiągać pożądane wyniki w sposób dokładny, niezmienny i powtarzalny. Jeżeli więc podmiot ubiegający się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej deklaruje zamiar stosowania takich systemów – albo zamiar prowadzenia działalności wymagającej ich stosowania – obowiązany jest przedstawić dokumentacje ich walidacji w zakresie, w jakim proces został przeprowadzony do dnia udzielenia zezwolenia.

Wobec znaczenia ww. informacji w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej – zdaniem sądu I instancji – nieuzasadnione byłoby poprzestanie na doręczeniu zastępczym korespondencji kierowanej przez organ do strony. Już bowiem na tym etapie, wobec niekompletności wniosku strony w powyższym zakresie, zaistniałaby przesłanka do odmowy wydania zezwolenia. Podjętego w tym zakresie działania przez organ nie można oceniać negatywnie i zarzucać organowi opieszałości i pozorności czynności stojących na przeszkodzie skutecznego załatwienia sprawy. Przeciwnie, powyższe działanie organu należy zaaprobować jako niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a tym samym uznać za pogłębiające zaufanie do organów administracji.

Do czasu wydania decyzji w tej sprawie, tj. do 26 października 2016 r., co WSA zgodnie z wyrokiem NSA ma obowiązek uwzględnić, doszło także do innych zdarzeń, które przełożyły się na długotrwałość prowadzonego postępowania.

I tak, już pismem z 29 marca 2016 r. skarżąca wezwała organ, na podstawie art. 37 ust. 1 K.p.a. w związku z art. 75 ust. 4 P.f., do usunięcia naruszenia prawa. Do powyższych kwestii organ odniósł się w postanowieniu z 29 kwietnia 2016 r. uznając wezwanie skarżącej w tym zakresie za nieuzasadnione. Z kolei 11 maja 2016 r. do kancelarii GIF wpłynęło pismo B. S., w którym poinformowała ona o "rezygnacji z wcześniej wyrażonej woli podjęcia się obowiązków kierownika w nowo powstającej hurtowni [A] w Ł. przy ulicy [...]".

Pismem z 17 maja 2016 r. (data doręczenia 24 maja 2016 r.) GIF wezwał stronę do wskazania adresu do doręczeń pism w postępowaniu w związku z powzięciem informacji o zmianie adresu siedziby spółki w rejestrze przedsiębiorców KRS. Pismo z ostrożności zostało skierowane na adres siedziby spółki ujawniony w rejestrze przedsiębiorców w dniu jego wysłania.

W dniu 19 maja 2016 r. strona ponownie dokonała przeglądu akt postępowania w siedzibie urzędu.

Natomiast pismem z 19 maja 2016 r. GIF wezwał Stronę do wskazania osoby, która podejmie się pełnienia obowiązków Osoby Odpowiedzialnej z dniem rozpoczęcia działalności przez hurtownię farmaceutyczną – w związku z rezygnacją B. S. Pismo zostało wysłane zarówno na adres siedziby spółki wskazany we wniosku wszczynającym postępowanie, jak również na adres ujawniony w rejestrze przedsiębiorców KRS w dacie wysłania pisma. Pismo wysłane na adres wskazany we wniosku wszczynającym postępowanie zostało doręczone stronie 13 czerwca 2016 r. Pismo wysłane na adres ujawniony w rejestrze przedsiębiorców KRS nie zostało zaś podjęte i zostało zwrócone 27 czerwca 2016 r.

Postanowieniem z 15 czerwca 2016 r. (data doręczenia 17 czerwca 2016 r.) GIF poinformował stronę, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej nie zostanie zakończone w terminie i wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na dzień 20 lipca 2016 r.

Pismem z 11 lipca 2016 r. (data doręczenia 21 lipca 2016 r.) GIF poinformował Stronę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w wyznaczonym terminie.

Postanowieniem z 20 lipca 2016 r. (data doręczenia 1 sierpnia 2016 r.) GIF poinformował stronę, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej nie zostanie zakończone w terminie i wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na dzień 20 sierpnia 2016 r.

W dniu 28 lipca 2016 r. strona ponownie dokonała przeglądu akt postępowanie w siedzibie urzędu.

W dniu 3 sierpnia 2016 r. do kancelarii GIF wpłynęło pismo adwokata J.N., w którym wniósł on – powołując się na treść pełnomocnictwa złożonego do akt sprawy – o zawieszenie postępowania do 30 sierpnia 2016 r. ze względu na fakt, że Prezydium Okręgowej Izby Aptekarskiej w Ł. nie zbiera się w okresie urlopowym i nie ma możliwości zaopiniowania kandydata na stanowisko Osoby Odpowiedzialnej w hurtowni farmaceutycznej, wskazał na przewlekłość postępowania oraz, że pomimo umocowania go jako pełnomocnika w postępowaniu, pisma urzędu kierowane są na adres strony. Do pisma załączono skorygowany wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, uwierzytelnioną kopię adnotacji i o zmianie numeru prawa wykonywania zawodu farmaceuty M. O., o podjęciu się pełnienia obowiązków Osoby Odpowiedzialnej z dniem rozpoczęcia działalności przez hurtownię farmaceutyczną, uwierzytelnioną kopię podania z 25 lipca 2016 r. o udzielenie rękojmi należytego prowadzenia hurtowni farmaceutycznej na rzecz M.O. skierowanego do Okręgowej Izby Aptekarskiej w Ł., uwierzytelnioną kopię dokumentu zatytułowanego przebieg pracy zawodowej, datowanego na dzień 25 lipca 2016 r. i podpisanego przez M.O., uwierzytelnioną kopię oświadczenia podmiotu o zamiarze zatrudnienia Osoby Odpowiedzialnej za prowadzenie hurtowni farmaceutycznej datowanego na 27 lipca 2016 r. i podpisanego przez I. R., uwierzytelnioną kopię dyplomu ukończenia studiów magisterskich na kierunku farmaceutycznym oraz prawa wykonywania zawodu aptekarza M.O., uwierzytelnioną kopię świadectwa pracy z [...] listopada 2009 r. wystawionego przez [B] sp. j., uwierzytelnioną kopię świadectwa pracy z [...] listopada 2009 r. wystawionego przez [C] sp.j., uwierzytelnioną kopię świadectwa pracy z [...] października 2010 r. wystawionego przez [C], uwierzytelnioną kopię świadectwa pracy z [...] lutego 2015 r. wystawione przez [D] sp.j. oraz uwierzytelnioną kopię części formularza PIT-11 za rok 2015 r. M.O.

Pismem z 4 sierpnia 2016 r. (data doręczenia 22 sierpnia 2016 r.) GIF poinformował adwokata J. N., że do akt postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w lokalu mieszczącym się w Ł. przy ul. [...] prowadzonego na wniosek [A] sp. z o.o. nie złożono dokumentów potwierdzających, że został on umocowany do reprezentowania strony w przedmiotowym postępowaniu.

W dniu 12 sierpnia 2016 r. do kancelarii GIF wpłynęło pismo adwokata J.N. wraz z załączoną uwierzytelnioną kopią uchwały nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w Ł. z 11 sierpnia 2016 r. o udzieleniu rękojmi należytego prowadzenia hurtowni farmaceutycznej na rzecz M. O.

Postanowieniem z 22 sierpnia 2016 r. (data doręczenia 31 sierpnia 2016 r.) GIF poinformował Stronę, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej nie zostanie zakończone w terminie i wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na dzień 20 września 2016 r.

W dniu 29 sierpnia 2016 r. do kancelarii GIF wpłynęło pismo adwokata J.N., w którym wskazuje on, że "(...) pełnomocnictwo zostało złożone do organu 12 kwietnia 2016 r. wraz ze skargą na przewlekłe postępowanie (...)". Do pisma załączono fotokopię kopii pełnomocnictwa złożonego wraz z ww. skargą i opatrzonego stosowną adnotacją oraz uwierzytelnioną kopię tego samego pełnomocnictwa.

W dniu 30 sierpnia 2016 r. strona ponownie dokonała przeglądu akt postępowania w siedzibie urzędu.

Pismem z 31 sierpnia 2016 r. (data doręczenia 2 września 2016 r.) GIF poinformował adwokata J. N., że dokument, którego fotokopia została załączona do pisma z dnia 29 sierpnia 2016 r., jest kopią pełnomocnictwa złożonego w innym postępowaniu, a prawidłowe umocowanie pełnomocnika w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w lokalu mieszczącym się w Ł. przy ul. [...] prowadzonego na wniosek strony miało miejsce z dniem złożenia kopii dokumentu pełnomocnictwa do akt tego postępowania, tj. 29 sierpnia 2016 r.

Poza tym, jak dalej podniósł sąd I instancji, w toku analizowanego postępowania administracyjnego weszły w życie przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 czerwca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej. Zmiana przepisów prawa, która weszły w życie z dniem 19 czerwca 2016 r. miała charakter okoliczności obiektywnej, całkowicie niezależnej od organu, które zdaniem organu należało uwzględnić w toku rozpatrywania wniosku strony o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, a co za tym idzie i pod tym kątem dokonać analizy wniosku strony oraz zgromadzonego w aktach sprawy pozostałego materiału dowodowego.

W takiej sytuacji – zdaniem sądu I instancji – nie można organowi zarzucić, że kilkakrotnie w oparciu o art. 36 § 1 K.p.a. zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i podawał nowy termin załatwienia sprawy, po czym nie dotrzymywał tak wyznaczonych terminów. Na ten stan rzeczy miały bowiem wpływ oprócz okoliczności obiektywnych, takich jak powyższa zmiana stanu prawnego, także te okoliczności wynikające z działań i zaniechań samej spółki. Organ zasadnie w toku postępowania korzystał z instytucji uregulowanej w art. 36 K.p.a., a przekraczanie kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania.

Dopiero pełne odtworzenie powyższych okoliczności na podstawie nadesłanych akt sprawy, dokumentów złożonych do postępowania sądowego oraz części historycznej decyzji z 26 października 2016 r. (w skardze przedstawiono je jedynie fragmentarycznie), a następnie ich ocena dokonana z uwzględnieniem tez zawartych w wyroku NSA z 15 marca 2017 r., II GSK 258/17, pozwoliły zdaniem WSA na zajęcie stanowiska, że pomimo zaistnienia w sprawie elementu obiektywnego wyrażającego się w upływie terminów załatwienia sprawy, brak jest przewlekłości po stronie GIF w prowadzeniu analizowanego postępowania. Organ nie prowadził bowiem postępowania opieszale, nie pozorował czynności procesowych utrwalonych w dokumentach z akt sprawy. Przeciwnie, organ podejmował wynikające z przepisów działania mające na celu usunięcie przeszkód do wydania decyzji.

V.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 2017 r., sygn. akt VI SAB/Wa 28/17, zaskarżając wyrok w całości, w powołaniu na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

a) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 P.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej było prowadzone przewlekle i miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 P.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej było prowadzone przewlekle i miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

c) art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. i w zw. z art. 75 ust. 4 P.f., przez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej było prowadzone przewlekle i miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 P.p.s.a., przez oddalenie skargi przy braku przedstawienia uzasadnienia spełniającego wymogi przewidziane przez przepisy prawa, które umożliwiałyby poddanie orzeczenia kontroli instancyjnej;

e) art. 190 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 P.p.s.a., przez oddalenie skargi przy błędnym wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że WSA rozpoznając skargę był związany wykładnią prawną wynikającą z wyroku NSA z 15 marca 2017 r., zgodnie z którą rzekomo skargę na przewlekłość postępowania GIF należało oddalić;

f) art. 190 w zw. z art. 149 § 1, § 1a, § 2 P.p.s.a., przez oddalenie skargi przy błędnym ustaleniu, że NSA w wyroku z 15 marca 2017 r. dokonał wykładni prawa, w oparciu o którą WSA rozpoznając sprawę ponownie miałby oddalić skargę na przewlekłość.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz stwierdzenie, że GIF dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie GIF grzywny, a ewentualnie w razie nie uwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych spółka podniosła przede wszystkim, że gdyby sąd dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i oceny przebiegu postępowania prowadzonego przez GIF to w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. i w zw. z art. 75 ust. 4 P.f. stwierdziłby przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że WSA poza przyznaniem przekroczenia przez GIF terminu rozpoznania sprawy nie wskazał daty, od której powinien być liczony termin 90-dniowy, o którym mowa w art. 75 ust. 4 P.f., a przede wszystkim nie wskazał kiedy termin ten upływał. W ocenie skarżącej kasacyjnie brak jest podstaw do uznania, że powyższy termin jest zwykłym terminem instrukcyjnym. Kluczowe jej zdaniem jest ustalenie czy wezwania o uzupełnienie były uzasadnione, a następnie wyliczenie kiedy rzeczony termin upływał z uwzględnieniem czasu zawieszenia postępowania. Powyższe uchybienia powodują, że uzasadnienie wyroku nie czyni zadość wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wskazała, że 90-dniowy termin do rozpoznania sprawy przez GIF upływał 1 marca 2016 r., przez co przewlekłość postępowania następuje od 2 marca 2016 r.

W dalszej kolejności strona powołała się na komunikat GIF z 3 grudnia 2015 r. w sprawie procedury postępowania przy udzieleniu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej i podniosła, że jasno z niego wynika, iż w przypadku niezłożenia przez stronę wyjaśnień zachodzi przesłanka do odmowy udzielenia zezwolenia. Sąd I instancji nie ustalił natomiast od kiedy możliwe było merytoryczne rozpoznanie wniosku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie pomimo wątpliwości organu co do zwalidowanego systemu komputerowego mógł on rozpoznać wniosek strony bez konieczności składania przez nią wyjaśnień w tym zakresie. GIF będąc zresztą w posiadaniu wyjaśnień strony z 18 marca 2016 r. mógł w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wydać decyzję. Tym samym organ bezzasadnie pismem z 18 kwietnia 2016 r. wezwał skarżącą kasacyjnie do ustosunkowania się do zastrzeżeń do przedstawionej dokumentacji systemu jakości, pomimo że miał wszelkie niezbędne dokumenty i wyjaśnienia w aktach postępowania. Wszelkie pisma i wezwania po 18 marca 2016 r. zdaniem skarżącej mają charakter czynności pozornych, mających tuszować długotrwałość postępowania. Błędnie sąd I instancji wywiódł, że nie można czynić zarzutu organowi, że dążył do faktycznego wyjaśnienia sprawy. Zresztą GIF miał wątpliwości także na etapie postępowania w II instancji, zarządzając przeprowadzenie oględzin lokalu.

Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że bezzasadne jest usprawiedliwianie przedłużania postępowania przez organ koniecznością ponownego doręczenia wezwań, bowiem jeżeli adresat nie odebrał przesyłki obliguje to organ do uznania tej przesyłki za doręczoną z rygorem przewidzianym w art. 44 K.p.a. Nie można również pominąć okoliczności, zgodnie z którą organ związany jest adresem wskazanym przez stronę jako adres do doręczeń. W sytuacji problemu z doręczeniem przesyłki to strona ponosi negatywne skutki stosownie do art. 41 § 2 K.p.a. Z uzasadnienia skarżonego wyroku nie wynika, jaki adres był wskazany przez stronę jako adres do doręczeń, na jaki adres nie było możliwości skutecznego doręczenia korespondencji i jakie były adnotacje na kopertach, jak również sąd nie sprawdził jaki adres widniał w KRS w czasie, gdy organ kierował przesyłki do strony postępowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie nie ma także jakiegokolwiek znaczenia dla zbadania przewlekłości postępowania okoliczność zmiany stanu prawnego w zakresie wymagań DPD. Zresztą WSA nie wskazał, jaki wpływ okoliczność ta miała na przebieg postępowania o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Sąd nie wskazał, które wezwania GIF miały związek ze zmianą przepisów.

Odnosząc się do kwestii przedłużania terminu załatwienia sprawy przez organ skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że literalne brzmienie art. 36 K.p.a. wskazuje na brak możliwości kolejnego wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. Wyznaczony termin nie powinien być odległy, niemniej jednak powinien być przede wszystkim realny do zachowania przez organ. Kolejne wyznaczenie terminu należy więc traktować jako wyjątek, dopuszczając taką możliwość w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z żadnego postanowienia GIF wydanego w przedmiocie braku rozpoznania sprawy w terminie i przedłużenia postępowania nie wynika natomiast z jakich powodów organ nie wydał decyzji, jakie wątpliwości pojawiły się po stronie organu.

Zdaniem skarżącej najjaskrawszym przykładem działania obliczonego na przewlekłe prowadzenie postępowania o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej i nie dostrzeżenie tego faktu przez WSA jest jednak okoliczność korespondencji kierowanej przez GIF do pełnomocnika spółki. Skarżąca wskazała na brak jakichkolwiek rozważań ze strony sądu odnośnie wezwania GIF z 4 sierpnia 2016 r. kierowanego do pełnomocnika, to jest zobowiązania go do złożenia dokumentu potwierdzającego umocowanie do reprezentowania strony w toku postępowania o udzielenie zezwolenia. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ sam dokonał wypięcia oryginału dokumentu pełnomocnictwa z postępowania o udzielenie zezwolenia do akt postępowania o przewlekłość, czyniąc stosowne adnotacje 12 maja 2016 r. w górnej części dokumentu pełnomocnictwa. Już w dniu 18 kwietnia 2016 r. organ był w posiadaniu dokumentu pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza wobec tego kontrolę zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym jedynie w granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. W konsekwencji zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrywana skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w żadnym ze sformułowanych zarzutów nie wskazano na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego.

Istota sporu do jakiego doszło w niniejszej sprawie sprowadza się do uznania, czy WSA prawidłowo stwierdził, że Główny Inspektor Farmaceutyczny nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania przy rozpoznaniu wniosku skarżącej kasacyjnie o zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, oddalając w konsekwencji – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – złożoną w tym przedmiocie skargę spółki. Zdaniem skarżącej kasacyjnie sąd I instancji zobowiązany był bowiem, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a., stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania przez GIF z rażącym naruszeniem prawa. Już w tym miejscu, należy natomiast zauważyć, że chybione są podnoszone jednocześnie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., bowiem te przepisy procesowe nie były i nie mogły być zastosowane przez sąd I instancji przy rozpoznaniu złożonej do tego sądu skargi. Jak wprost wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odnosi się on do sytuacji, w której sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, to jest przepis ten nie znajduje zastosowania w razie zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłości postępowania, jak miało to miejsce w rozpatrywanym przypadku.

Na wstępie do dalszych rozważań zauważyć trzeba, że zaskarżony obecnie wyrok WSA wydany został w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek uprzedniego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 258/17. W takim przypadku, jak słusznie zresztą zauważył sąd I instancji, stosownie do art. 190 P.p.s.a., sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przez sąd I instancji art. 190 P.p.s.a. błędnie zakłada z kolei, że wynikające z tego przepisu związanie oceną prawną sąd I instancji odczytał jako konieczność oddalenia skargi na przewlekłość postępowania. Jak wprost wskazał WSA związanie to jedynie "wziął pod uwagę" przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czemu zresztą dał wyraz w dalszych fragmentach uzasadnienia zaznaczając, które ze spornych kwestii zostały już przez NSA przesądzone.

W tym miejscu wskazać należy, że termin do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej kasacyjnie wyznaczał art. 75 ust. 4 P.f., z którego wynika, że wniosek o wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej rozpatruje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, przy czym bieg tego terminu ulega zawieszeniu, jeżeli wniosek wymaga uzupełnienia. W rozpatrywanej sprawie bezsporne pozostaje to, że GIF przekroczył 90-dniowy termin wyznaczony powyższą regulacją. Na przekroczenie tego terminu zwrócił uwagę WSA słusznie jednakże podkreślając, że samo tylko ustalenie tej okoliczności nie uprawnia jeszcze do stwierdzenia, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd I instancji prawidłowo powołał się przy tym na związane w powyższym względzie oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 258/17, wskazując za sądem kasacyjnym, że termin z art. 75 ust. 4 P.f. ma charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie z przyczyn uzasadnionych tokiem postępowania nie powoduje skutku przewlekłości postępowania.

Nie można się przy tym zgodzić z argumentacją skarżącej kasacyjnie, aby w okolicznościach sprawy poddanej ocenie WSA konieczne było przeprowadzenie przez ten sąd szczegółowych ustaleń co do momentu, w którym doszło od przekroczenia 90-dniowego terminu z art. 75 ust. 4 P.f., a przez ich niedokonanie, aby doszło do uchybienia wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżącej kasacyjnie umyka bowiem to, że podstawowy problem w kontrolowanej sprawie, co wynika już z wyroku NSA z 15 marca 2017 r., sprowadza się do zasadności sięgania przez GIF do instytucji procesowej służącej przedłużaniu ustawowego terminu załatwienia sprawy, która przewidziana jest w art. 36 K.p.a. Zgodnie z tą ostatnią regulacją o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych (jak art. 75 ust. 4 P.f. – przyp. NSA) organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Jeżeli zatem zważy się, że organ administracji skorzystał z możliwości jaką dawał mu art. 36 K.p.a. w dniu 16 lutego 2016 r., a zatem przed dniem, który w ocenie skarżącej kasacyjnie uznać trzeba za wyznaczający upływ 90-dniowego terminu z art. 75 ust. 4 P.f., to jest przed 1 marca 2016 r., nie sposób stwierdzić, aby pominięcie tej okoliczności przez sąd I instancji mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, to jest na ocenę przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Istotne natomiast pozostało to, za wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA z 15 marca 2017 r., aby sąd I instancji uwzględnił, czy wyznaczanie kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę szczegółowo przedstawił tok postępowania przed GIF, wskazując na poszczególne czynności procesowe jakie podjęte zostały zarówno przez skarżącą kasacyjnie, jak i przez organ administracji – z uwzględnieniem okoliczności ich podjęcia – uznając w następstwie, że organ zasadnie w toku postępowania korzystał z instytucji uregulowanej w art. 36 K.p.a., a przekraczanie kolejnych terminów załatwienia sprawy usprawiedliwione było konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania. Próba zakwestionowania przez skarżącą kasacyjnie tak wyrażonej przez sąd I instancji oceny nie może odnieść zamierzonego skutku.

Zauważyć przede wszystkim trzeba, co następuje.

Po pierwsze, skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła prawidłowo uargumentowanej przez sąd I instancji tezy, w świetle której GIF odnośnie problematyki systemów skomputeryzowanych, jakie miałyby być stosowane w hurtowni farmaceutycznej, dążył do rzeczywistego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i nie można w tym względzie zarzucić organowi opieszałości i pozorności dokonywanych czynności. Twierdzenia skarżącej sprowadzają się jedynie do polemiki z tak wyrażoną oceną. Podkreślenia przy tym wymaga, że w ostatnio wskazanym zakresie WSA opierał się między innymi na wiążącym stanowisku NSA przedstawionym w wielokrotnie już przywoływanym wyroku z 15 marca 2017 r., z którego jednoznacznie wynika, że w sytuacji gdy – jak w rozpoznawanej sprawie – wniosek wymagał dalszego poprawienia i w ocenie organu konieczności jego uzupełnienia, co do wdrażania zwalidowanego systemu komputerowego, do czego wezwano stronę w trybie art. 37am pkt 1 P.f., niezasadnym staje się czynienie organowi zarzutu, że wobec braku skutecznego doręczenia stronie wezwania – w sytuacji niepodejmowania korespondencji przez spółkę, organ bezpodstawnie dokonywał ponownej próby doręczenia jej stornie, bez możliwości skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 44 K.p.a. (doręczenie zastępcze). Wobec ostatniego nie są również do zaakceptowania – mając przede wszystkim na względzie treść art. 190 P.p.s.a. – twierdzenia skarżącej kasacyjnie, w których powtarza ona zakwestionowaną powyżej przez sąd kasacyjny ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażoną w uchylonym wówczas wyroku z 27 września 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 18/16. Zresztą skarżąca kasacyjnie twierdzenia odnośnie konieczności stosowania przez organ administracji art. 44 K.p.a., analogicznie jak twierdzenia co do potrzeby stosowania art. 41 § 2 K.p.a., czyni w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, nie konkretyzując nawet jakich przesyłek ze strony organu mają one dotyczyć.

Po drugie, nie znajduje potwierdzenia stanowisko skarżącej kasacyjnie, jakoby GIF bezzasadnie wezwał ją 18 kwietnia 2016 r. do ustosunkowania się do opinii odnoszącej się do spełnienia przez spółkę wymagań DPD, pomimo że w ocenie spółki organ miał już wszelkie niezbędne dokumenty i wyjaśnienia – skoro z opinii z dnia 7 kwietnia 2016 r., której to wezwanie dotyczy, wyrażono zastrzeżenia odnośnie przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie w powyższym zakresie dokumentacji i to zastrzeżenia wykraczające poza dotychczas pojawiającą się kwestię systemów skomputeryzowanych, umożliwiając tym samym skarżącej odniesienie się do tych zastrzeżeń i ewentualne podjęcie czynności, które mogłyby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Po trzecie, nie może stanowić adekwatnej podstawy dla przeprowadzanych rozważań powołany przez skarżącą kasacyjnie komunikat GIF z 3 grudnia 2015 r. w sprawie procedury postępowania przy udzielaniu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, który jako akt nie posiadający powszechnej mocy obowiązującej o znaczeniu co najwyżej informacyjnym, nie jest właściwym punktem odniesienia dla dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem postępowania organów administracji.

Po czwarte, bez znaczenia dla oceny przewlekłości postępowania organu administracji prowadzonego w I instancji, zakończonego decyzją z 26 października 2016 r. o odmowie wydania na rzecz skarżącej kasacyjnie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, pozostaje postępowanie przed tym organem prowadzone w II instancji na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, które nie było przecież objęte granicami oceny sądu I instancji.

Po piąte, skarżąca kasacyjnie w swej argumentacji całkowicie pomija okoliczność rezygnacji pierwotnie wyznaczonej osoby odpowiedzialnej – pismo informujące o tym fakcie wpłynęło do GIF w dniu 11 maja 2016 r. – a także skierowane w związku z tym do skarżącej wezwanie GIF do wskazania osoby, która podejmie się pełnienia obowiązków osoby odpowiedzialnej z dniem rozpoczęcia działalności przez hurtownię farmaceutyczną i wynikłe stąd wyznaczenie nowej osoby odpowiedzialnej, o czym skarżąca poinformowała organ dopiero z dniem 12 sierpnia 2016 r. Ta niezależna od organu administracji okoliczność doprowadziła przecież do dalszego, obiektywnie uzasadnionego przedłużenia postępowania, czego skarżąca kasacyjnie zdaje się obecnie nie dostrzegać, pomimo że jeszcze w piśmie z 1 sierpnia 2016 r. wnosiła do GIF w związku z tą okolicznością o zawieszenie postępowania. W tym miejscu warto dodatkowo zaznaczyć, że na tym tle bez znaczenia staje się stanowisko skarżącej w kwestii zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła z dniem 19 czerwca 2016 r. na skutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2015 r. w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej, która to okoliczność zbiega się w czasie z okresem pozostawionym skarżącej kasacyjnie na wyznaczenie nowej osoby odpowiedzialnej.

Po szóste wreszcie, niezasadna jest argumentacja skarżącej kasacyjnie, w której zmierza ona do wykazania, że sąd nie dokonał jakichkolwiek rozważań odnośnie wezwania GIF z 4 sierpnia 2016 r. kierowanego do pełnomocnika spółki i zobowiązującego do złożenia dokumentu potwierdzającego umocowanie do reprezentowania strony w toku postępowania o udzielenie zezwolenia. WSA wskazał przede wszystkim na dalszą wynikającą stąd wymianę korespondencji, w tym w szczególności pomijane przez pełnomocnika jego własne wyjaśnienia zawarte w piśmie z 25 sierpnia 2016 r., z których wynika, że pełnomocnictwo złożone zostało do organu 12 kwietnia 2016 r. wraz ze skargą na przewlekłe postępowanie. Mając na względzie to, że zgodnie z art. 33 § 3 K.p.a. to na pełnomocniku – a nie organie administracji – spoczywa obowiązek dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, nie sposób czynić zarzutu organowi co do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez wezwane na dalszym jego etapie o dokument pełnomocnictwa, skoro sam pełnomocnik umocowanie wywodzi z dokumentu przedłożonego przez przy skardze skierowanej do sądu administracyjnego, a więc na potrzeby postępowania przed tym sądem, a nie postępowania administracyjnego. Brak tego dokumentu – niezależnie od powodów – słusznie stanowił podstawę do działania organu i wezwania strony o jego przedłożenie.

Reasumując, niezależnie od powyższych rozważań należy zauważyć, że sprawność i szybkość działania organów administracji nie jest wartością abstrakcyjną, działającą w oderwaniu od pozostałych zasad postępowania administracyjnego – m.in. zasady legalizmu oraz czynnego udziału stron. W niniejszej sprawie obowiązkiem organu było sprawne, ale też rzeczowe rozpoznanie wniosku strony. W tym kontekście niezrozumiałe są żądania strony o uznanie doręczenia zastępczego kierowanych do niej wezwań, czy też orzekanie przez organ na podstawie niepełnej dokumentacji (tu: w zakresie systemu komputerowego hurtowni). Co do podnoszonych przez stronę skarżącą kasacyjnie argumentów dotyczących niezasadności żądań odnośnie do pełnomocnictwa do sprawy, podkreślić należy, że nie ulega wątpliwości, że w aktach administracyjnych sprawy winno znajdować się pełnomocnictwo do reprezentowania strony.

Wobec powyższego za bezzasadne uznać trzeba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a., a także art. 36 § 1 i § 2 oraz art. 75 ust. 4 P.f., jak i zarzut naruszenia art. 141 § 4, czy art. 190 P.p.s.a., co czyni złożoną skargę kasacyjną nieusprawiedliwioną.

W tych okolicznościach na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną, o czym orzeczono w pkt 1. sentencji wyroku. W pkt. 2 sentencji wyroku postanowiono o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.