Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 205/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 2 pkt 2,  art. 15 ust. 1-3, art.19 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1388
law: Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych  dokumentów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi F. B. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku; oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 listopada 2017 r. F. B. z siedzibą w K. (dalej jako "Skarżąca" lub "Fundacja") wniosła skargę na bezczynność Marszałka Województwa w zakresie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Powołując przepis art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405, dalej: u.u.i.ś.), Fundacja zarzuciła organowi naruszenie art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt. 2, art. 14 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez nieudzielenie informacji o środowisku i jego ochronie zgodnie z wnioskiem z dnia 20 marca 2017 r., ponowionym dnia 30 maja 2017 r. oraz dnia 23 sierpnia 2017 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Fundacja wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów wskazanych w treści pisma.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wnioskiem z dnia 20 marca 2017 r. Skarżąca zwróciła się do Marszałka Województwa (dalej jako "Marszałek" lub "Organ") o udostępnienie raportowanych wielkości emisji pyłów, dwutlenków siarki i tlenków azotu (miesięcznych, dobowych i jednogodzinowych) za rok 2016 z instalacji energetycznego spalania paliw o mocy cieplnej nie mniejszej niż 50 MW.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Marszałek dnia 7 kwietnia 2017 r. udostępnił raportowane wielkości emisji pyłów, dwutlenków siarki i tlenków azotu za rok 2016 z instalacji energetycznego spalania paliw o mocy cieplnej nie mniejszej niż 50 MW - m.in. dla Elektrowni [...], Elektrowni [...], Elektrowni [...], Elektrowni [...]. Udostępnione informacje nie zawierały wykazu raportowanych jednogodzinowych wielkości emisji. W związku z powyższym Skarżąca pismem z dnia 30 maja 2017 r. zwróciła Organowi uwagę na ten brak i wniosła ponownie o udostępnienie jednogodzinowych wartości stężeń z pomiarów ciągłych wielkości emisji substancji dla Elektrowni [...], [...] i [...].

W odpowiedzi pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. Marszalek wyjaśnił, że dla Elektrowni [...], [...], [...] przekazane raporty zawierają m.in. informację o minimalnych i maksymalnych średnich jednogodzinowych wartościach stężeń substancji. Ponadto, dla Elektrowni [...] i Elektrowni [...] - blok biomasowy udostępnione zostały informacje dotyczące ilości przekroczeń średnich jednogodzinowych wartości stężeń substancji.

Pismem z 23 sierpnia 2017 r. Skarżąca wskazała, że wniosek o udostępnienie raportów jednogodzinowych z dnia 30 maja 2017 r. nie został rozstrzygnięty. Ponownie zawnioskowała o udostępnienie raportów jednogodzinowych wielkości emisji, pyłów, dwutlenku siarki i tlenków azotu.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 4 września 2017 r. Marszałek wskazał, że aktualnie obowiązujące przepisy nie określają wzoru, w oparciu o który należy przekazywać wyniki pomiarów ciągłych emisji substancji do powietrza. Organ podniósł, że przekazane przez prowadzącego instalacje wyniki pomiarów zawierają wszystkie niezbędne dane, jakie potrzebne są w celu dokonania oceny prawidłowości pracy instalacji w odniesieniu do wymagań określonych standardami emisyjnymi. Dlatego też, w ocenie Organu, Skarżącej zostały przesłane wszystkie żądane informacje, które Organ posiada.

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem skarżąca Fundacja podniosła, że zgodnie z art. 141 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., dalej: "p.o.ś.") eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych. Art. 188 ust. 2 pkt. 2 p.o.ś. stanowi, że pozwolenie określa m.in. wielkość dopuszczalnej emisji w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji, nie większą niż wynikająca z prawidłowej eksploatacji instalacji, dla poszczególnych wariantów funkcjonowania. Standardy emisyjne określone zostały w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów. W świetle § 11 ust. 4 Rozporządzenia zatwierdzone średnie jednogodzinowe wartości stężeń stanowią jedną z kilku podstaw do oceny, czy standardy emisyjne są zachowane. Tym samym Marszałek, jako organ właściwy do oceny, czy instalacja przestrzega warunków pozwolenia zintegrowanego, a tym samym standardów emisyjnych, powinien dysponować danymi niezbędnymi do tej oceny, w tym m.in. zatwierdzonymi średnimi jednogodzinowymi.

Skarżąca podniosła, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do ciągłych pomiarów wielkości emisji w razie wprowadzania do środowiska znacznych ilości substancji lub energii (art. 147 p.o.ś.). Wymagania w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji określone zostały w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobranej wody. Zgodnie z § 2 ust. 1 i ust. 2 powołanego Rozporządzenia, ciągłe pomiary emisji do powietrza prowadzi się dla źródeł spalania paliw m.in. określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 146 ust. 3 pkt. 2 (czyli dla źródeł spalania dla których określone zostały standardy emisyjne) o nominalnej mocy cieplnej nie mniejszej niż 100 MW. Wyniki ciągłych pomiarów emisji są ewidencjonowane w formie wydruków oraz na nośnikach cyfrowych. Załącznik nr 1 powołanego Rozporządzenia dotyczy zakresu i metodyki referencyjnej wykonywania ciągłych pomiarów emisji do powietrza dla źródeł spalania paliw i zawiera nazwy substancji emitowanych i jednostki miary. W wyjaśnieniach do tabelki zawartej w tym Załączniku wskazuje się w pkt 7, że zatwierdzone wartości średnie jednogodzinne i średnie dobowe stężeń substancji, w przypadku określonych źródeł spalania paliw, określa się na podstawie ważnych pomiarowych wartości średnich jednogodzinnych po odjęciu wartości przedziału ufności określonego w pkt 6.

Zdaniem Fundacji powyższe wskazuje, że podstawą ustalenia, czy standardy emisyjne są przestrzegane, są wartości średnie jednogodzinowe ustalane w wyniku prowadzonych pomiarów. Na ich podstawie ustala się zatwierdzone wartości średnie jednogodzinowe i zatwierdzone wartości średnie dobowe. Wyniki pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4, prowadzący instalację i użytkownik urządzenia przedstawiają organowi ochrony środowiska oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, jeżeli pomiary te mają szczególne znaczenie ze względu na potrzebę zapewnienia systematycznej kontroli wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska (art. 149 ust. 1 p.o.ś.). Szczegóły w tym zakresie określone zostały w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji. Zgodnie z § 2 ww. Rozporządzenia właściwym organom ochrony środowiska oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, przekazuje się wyniki pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia, dla wszystkich instalacji lub urządzeń, na które został nałożony obowiązek ich prowadzenia. Wyniki ciągłych pomiarów emisji substancji do powietrza przekazuje się w układzie obejmującym wyniki pomiarów, bilans ładunków substancji wprowadzonych do powietrza oraz analizę statystyczną wyników, w oparciu o oprogramowanie będące elementem systemu do ciągłego pomiaru emisji, zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 148 ust. 1 ustawy (por. § 3 ust. 1 Rozporządzenie w sprawie przekazania wyników pomiarów).

Zdaniem Skarżącej z powołanych przepisów Rozporządzenia wynika, że wszystkie instalacje zobowiązane do prowadzenia pomiarów ciągłych, mają obowiązek przekazywać wyniki tychże pomiarów właściwym organom ochrony środowiska i wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska. Wyniki te powinny obejmować m.in. wyniki pomiarów ciągłych. Skarżąca wskazała, że skoro podstawę do oceny, czy standardy emisyjne są zachowane, stanowią zatwierdzone wartości średnie jednogodzinowe, to wartości te powinny być przekazywane przez operatora instalacji do Organu. Ustalenie zatwierdzonych wartości średnich jednogodzinowych następuje w oparciu o wartości średnie jednogodzinne (przed odjęciem przedziału ufności) - te dane również powinny być dostępne dla Organu celem potwierdzenia, czy zatwierdzone wartości średnie jednogodzinowe zostały prawidłowo ustalone.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 8 ust. 1 u.u.i.ś., władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają m.in. informacje dotyczące emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1. Informacja przeznaczona dla władz publicznych to informacja, którą w imieniu władz publicznych dysponują osoby trzecie, w tym też informacja, której władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich (art. 3 ust. 1 pkt.2 u.u.i.ś.). Wartości średnie jednogodzinowe stanowią informacje podlegające udostępnieniu, albowiem dotyczą emisji. Żądane wartości średnie jednogodzinowe w niniejszej sprawie dotyczyły źródeł spalania objętych standardami emisyjnymi, o mocy cieplnej większej niż 100 MW (Elektrownia [...], [...] i [...] W związku z tym operatorzy instalacji zobowiązani byli do prowadzenia pomiarów ciągłych oraz do ich przekazywania do właściwego organu ochrony środowiska. W związku z tym organ ochrony środowiska winien być w posiadaniu tychże informacji. Jeżeli w wyniku naruszenia przepisów prawa właściwy organ ochrony środowiska nie dysponuje wartościami średnimi jednogodzinowymi (zatwierdzonymi i niezatwierdzonymi), wówczas takie informacje będące w posiadaniu osoby trzeciej uznać należy za informacje przeznaczone dla władz publicznych.

Zdaniem Skarżącej w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością Marszałka Województwa bowiem wniosek z dnia 20 marca 2017 r., ponowiony dnia 30 maja 2017 r. i dnia 23 sierpnia 2017 r., do chwili obecnej nie został rozstrzygnięty. Skarżąca wskazała, że pismo z dnia 4 września 2017 r. nie zawierało rozstrzygnięcia odmawiającego udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Pismo to wyłącznie wskazywało, że w ocenie Organu wszystkie żądane informacje zostały już Skarżącej udostępnione.

Marszałek Województwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Marszałek wyjaśnił, że aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji (Dz.U z 2008 r. Nr 215, poz. 1366) - nie określa wzoru, w oparciu o który należy przekazywać wyniki pomiarów ciągłych emisji substancji do powietrza. Rozporządzenie pozostawia dużą swobodę w sposobie prezentacji wyników pomiarów wskazując, że powinny być one oparte o oprogramowanie będące elementem systemu do ciągłego pomiaru emisji. Prowadzący instalację zobowiązany jest przedstawiać wyniki ciągłych pomiarów odnosząc je do wielkości emisji dopuszczalnej ustalonej w pozwoleniu zintegrowanym, bazującym (w tym zakresie) na przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1546). Standard emisyjny uznaje się za dotrzymany jeżeli spełnione są (łącznie) warunki określone w cytowanym rozporządzeniu. Skarżąca nie zwróciła uwagi, że w przypadku Elektrowni [...] oraz Elektrowni [...] istniejące źródło spalania (instalacji objętych derogacją - Przejściowym Planem Krajowym, zgodnie z art. 146 c ust. 1 p.o.ś. nie ma zastosowania § 11 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie standardów emisyjnych (..,), lecz § 11 ust. 5, w którym nie uwzględnia się średnich jednogodzinnych wartości stężeń substancji. Na potrzeby oceny dotrzymywania określonych w pozwoleniu wielkości dopuszczalnych emisji dla źródeł spalania paliw objętych derogacjami stosować należy zasady dotychczasowe, tj. kontynuować warunki uznawania wielkości dopuszczalnych emisji za dotrzymane mające odniesienie do tych źródeł w dniu 31 grudnia 2015 r. (wyjaśnienie dotyczące warunków dotrzymywania wielkości dopuszczalnych emisji obowiązujących w okresach derogacji przewidzianych w dyrektywie 2010/75/UE ws. emisji przemysłowych - źródło: www.mos.gov.pl). Zdaniem Organu należy zatem stwierdzić, że Prowadzący instalację przedkłada wyniki pomiarów ciągłych (tzw. średnich miesięcznych i średnich 48-godzinnych), zgodnie z wymaganiami określonymi w § 11 ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie standardów emisyjnych.

W przypadku Elektrowni [...] oraz Elektrowni [...]- blok biomasowy zastosowanie mieć będą zasady wskazane w § 11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie standardów emisyjnych (...), gdyż nie są to już instalacje objęte Przejściowym Planem Krajowym (derogacją), jednak i tutaj należy nie zgodzić się ze Skarżącym, gdyż Prowadzący instalacje wywiązują się z nałożonych na nich obowiązków ponieważ (poza tzw. średnimi miesięcznymi i średnimi dobowymi) uwzględniają w sprawozdaniach ważne pomiarowe średnie jednogodzinne wartości stężeń substancji - po odjęciu odpowiedniego przedziału ufności wskazanego w uwadze nr 6 do załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r. poz. 1542). Wskazywane średnie jednogodzinne wartości stężeń substancji obejmują wartości maksymalne i minimalne, jakie rejestrowane są w każdym miesiącu w odniesieniu do dwutlenku siarki, tlenków azotu oraz pyłu. Odnosząc wartość maksymalną średniogodzinną jaka wystąpiła w miesiącu (każdej emitowanej substancji) do wartości dopuszczalnej określonej w pozwoleniu zintegrowanym można w oczywisty sposób stwierdzić, czy nastąpiło przekroczenie standardu emisyjnego. Ponadto w przypadku Elektrowni [...] i Elektrowni [...] - blok biomasowy, informacje dotyczące ilości przekroczeń średnich jednogodzinnych wartości stężeń substancji zawarte są w przedkładanych kartach zatytułowanych: "Kwartalno-roczny raport rozliczeniowy przekroczeń standardów" - w części tabeli zatytułowanej; "Podsumowanie roczne warunków dotrzymania standardów 1-godzinnych". W tabeli wskazana jest ilość średnich jednogodzinnych wartości stężeń substancji w roku, dopuszczalna ilość ewentualnych przekroczeń (wynosząca od 303 do 380 godzin w 2016 roku) oraz ilość przekroczeń ponad dopuszczalną ilość określoną percentylem.

Marszałek wyjaśnił, że aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie określają wzoru, w oparciu o który należy przekazywać wyniki pomiarów ciągłych emisji substancji do powietrza, a sposób przedstawiania wyników pomiarów średnich jednogodzinnych wartości stężeń substancji, uwzględniający wartości maksymalne i minimalne w danym miesiącu (również dla instalacji objętych derogacjami - gdyż takowe dane są również podawane w sprawozdaniach), nie jest sprzeczny z obowiązującym prawem. Informacje dotyczące ilości przekroczeń średnich jednogodzinnych wartości stężeń substancji (ponad dopuszczalną ilość określoną percentylem) dodatkowo świadczą o właściwym wywiązywaniu się Prowadzących instalacje z obowiązków nałożonych na nich rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji, gdyż oprócz wyników pomiarów ciągłych i bilansu ładunków zawierają także analizę statystyczną wyników w oparciu o oprogramowanie będące elementem systemu do ciągłego pomiaru emisji (§3).

Podsumowując Marszałek stwierdził, że prowadzący przedmiotowe instalacje przedkładają wyniki pomiarów w sposób pozwalający stwierdzić, czy zachodzą jakiekolwiek nieprawidłowości w pracy instalacji wymagające reakcji ze strony organu ochrony środowiska. Wyniki pomiarów obejmują średnie jednogodzinne wartości stężeń substancji - maksymalne i minimalne, jakie rejestrowane są w każdym miesiącu w odniesieniu do dwutlenku siarki, tlenków azotu oraz pyłu. Wszystkie wyniki pomiarów, które były w posiadaniu Organu, zostały przekazane Skarżącej. Jednocześnie brak jest podstawy prawnej zobowiązującej organ do pozyskiwania informacji, których nie posiada i nie ma obowiązku posiadać, a których żąda wnioskodawca. Tym samym zarzut bezczynności Organu jest bezpodstawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W ustalonych okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że prawo do uzyskania żądanych w piśmie z dnia 23 listopada 2017 r. informacji skarżąca Fundacja opiera na przepisach powołanej już ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.u.i.ś.). Tym samym obowiązkiem organu, było załatwienie wskazanego wniosku stosownie do wymogów wynikających z tej ustawy.

Powołana ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.u.i.ś.) zawiera własne uregulowania w zakresie trybu i sposobu udostępnienia informacji, odrębne od ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepisy u.u.i.ś. nakładają na właściwe organy obowiązek udostępnienia każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, znajdujących się w posiadaniu organów lub dla nich przeznaczonych (art. 8 u.u,i.ś.). Należy w tym miejscu wskazać, że interes prawny w żądaniu udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie jest także zagwarantowany w art. 61 ust. 1 oraz art. 74 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo dostępu do informacji o środowisku gwarantuje również Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, 706).

Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia, ponaglenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zasada ta nie znajduje zastosowania w postępowaniu ze skargi na bezczynność w postaci nie udzielenia informacji o środowisku, bowiem podobnie jak ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), również u.u.i.ś. nie stawia dodatkowych warunków do wniesienia skargi na bezczynność, zatem może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2917/12, CBOSA).

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu/czynności) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Bezczynność organu występuje, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2008, str. 97). Bez znaczenia prawnego pozostaje przy tym z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie) nie zostały podjęty lub nie została dokonana czynność, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana lub akt nie powinien zostać podjęty, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA-OZ we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., SAB/Wa 24/05, Lex nr 190899).

Sposób realizacji uprawnienia do żądania informacji o środowisku regulują przepisy Działu II u.u.i.ś., zatytułowanego "Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie".

Zgodnie z powołanymi regulacjami właściwy organ jest obowiązany udostępnić wnioskowane informacje, gdy ich zakres mieści się w katalogu wskazanym w art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. Zatem w sytuacji skierowania do organu wniosku o udzielenie tej informacji, zobligowany jest on jej udzielić, co kwalifikowane jest jako czynność materialno–techniczna (por. postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. II OW 60/10; publ. Baza orzeczeń nsa.gov.pl). Stosownie do przepisu art. 14 ust. 1 ustawy organ administracji udostępnia informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy (ust. 2). W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Dokumenty, o których dane są zamieszczane w publicznie dostępnych wykazach, o których mowa w art. 21 ust. 1, udostępnia się w dniu złożenia wniosku. Informacje, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 2, udostępnia się w dniu złożenia wniosku.

Natomiast w sytuacji, gdy wniosek dotyczy udzielenia informacji, która nie znajduje się w posiadaniu organu, to niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dnia od dnia otrzymania tego wniosku, ma on obowiązek przekazać wniosek organowi administracji, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja, powiadamiając o tym wnioskodawcę ( art. 19 ust. 2 pkt 1 ) lub w tym samym terminie zwraca wniosek wnioskodawcy, jeżeli nie można ustalić organu.

Z kolei w przypadku sformułowania wniosku w sposób zbyt ogólny, niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, organ wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, udzielając jednocześnie stosownych wyjaśnień, w szczególności informując o możliwości skorzystania z publicznie dostępnych wykazów, o których mowa w art. 21 ust. 1 (art. 19 ust. 3 ustawy).

Informacja o środowisku i jego ochronie jest udostępniana w sposób i formie określonej we wniosku (art. 15 ust. 1 ustawy). W przypadku braku możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w sposób lub w formie określonych we wniosku, organ ma obowiązek powiadomić pisemne żądającego informacji, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem z jednoczesnym wskazaniem, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona. Jeżeli w terminie 14 dni od dnia otrzymania takiego powiadomienia podmiot żądający informacji nie złoży wniosku w sposób lub w formie, wskazanych w powiadomieniu, następuje wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 15 ust. 2 i 3).

Obligatoryjna odmowa udzielenia informacji przez organ następuje w przypadkach, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. Zgodnie z nim organ nie udostępnia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli informacje dotyczą:

1) danych jednostkowych uzyskiwanych w badaniach statystycznych statystyki publicznej chronionych tajemnicą statystyczną, o której mowa w ustawie z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439, z późn. zm.);

2) spraw objętych toczącym się postępowaniem sądowym, dyscyplinarnym lub karnym, jeżeli udostępnienie informacji mogłoby zakłócić przebieg postępowania;

3) spraw będących przedmiotem praw autorskich, o których mowa w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631, z późn. zm.), lub patentowych, o których mowa w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117, z późn. zm.), jeżeli udostępnienie informacji mogłoby naruszyć te prawa;

4) danych osobowych, o których mowa w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, z późn. zm.), dotyczących osób trzecich, jeżeli udostępnienie informacji mogłoby naruszać przepisy o ochronie danych osobowych;

5) dokumentów lub danych dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli osoby te, nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie i złożyły zastrzeżenie o ich nieudostępnianiu;

6) dokumentów lub danych, których udostępnienie mogłoby spowodować zagrożenie dla środowiska lub bezpieczeństwa ekologicznego kraju;

7) informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli udostępnienie tych informacji mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję tych osób i złożyły one uzasadniony wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania;

8) przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, realizowanych na terenach zamkniętych, co do których nie prowadzi się postępowania z udziałem społeczeństwa, zgodnie z art. 79 ust. 2;

9) obronności i bezpieczeństwa państwa.

Natomiast fakultatywne podstawy odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji o środowisku i jego ochronie wskazuje przepis art. 17 ustawy, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, może nastąpić jeżeli:

1) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania;

2) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się;

3) wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania;

4) wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny.

Przy czym, jak wynika z art. 19 ust. 3 zdanie ostatnie, uzupełnienie wniosku nie wyłącza możliwości odmowy udostępnienia informacji na podstawie art. 17 pkt 4 ustawy.

Stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji. Skoro zgodnie z przepisem art. 14 ust. 5 ustawy w przypadku odmowy udostępnienia informacji, przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio, to także decyzja o odmowie udzielenia informacji o środowisku powinna być wydana w terminach wynikających z powołanych przepisów, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku, z możliwością jego przedłużenia do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy, przy odpowiednim stosowaniu przepisów art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle powołanych regulacji u.u.i.ś. zaskarżalna bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie zachodzi, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności wobec wniosku, przewidzianych w wyżej wymienionych przepisach, w tym również nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia stosownej informacji. Należy również wyjaśnić, że przy orzekaniu w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji o środowisku, sąd administracyjny bada zatem wyłącznie, czy organ zobowiązany do udostępnienia informacji o środowisku wywiązał się z tego obowiązku, czy też pozostaje w opóźnieniu załatwienia wniosku podmiotu ubiegającego się o udostępnienie takiej informacji.

W realiach niniejszej sprawy skarżąca Fundacja wywodzi, że nie udzielono jej informacji o środowisku w zakresie, w jakim Marszałek Województwa żądanymi informacjami powinien dysponować z racji ciążących na tym organie obowiązków monitorowania środowiska. W odpowiedzi na ten zarzut Marszałek argumentuje, że wszystkie wyniki pomiarów, które były w posiadaniu Organu, zostały przekazane skarżącej Fundacji. Jednocześnie Marszałek wyjaśnił, że brak jest podstawy prawnej zobowiązującej organ do pozyskiwania informacji, których nie posiada i nie ma obowiązku posiadać, a których żąda wnioskodawca.

W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, że żądanie udzielenia informacji określonych we wniosku Fundacji z dnia 23 listopada 2017 r. nie zostało zrealizowane w pełnym zakresie. Skarżąca Fundacja wniosła o udostępnienie raportowanych wielkości emisji pyłów, dwutlenków siarki i tlenków azotu (miesięcznych, dobowych i jednogodzinowych) za rok 2016 z instalacji energetycznego spalania paliw o mocy cieplnej nie mniejszej niż 50 MW. Organ udzielił informacji w zakresie miesięcznych oraz dobowych raportowanych wielkości emisji. W piśmie z dnia 4 września 2017 r. Organ wyjaśnił, że wraz z pismem z dnia 7 kwietnia 2017 r. znak [...] Fundacji zostały przesłane wszystkie żądane informacje, które były w posiadaniu Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. (k. 20 akt admin.). Organ jednocześnie przytoczył wcześniejszą argumentację, iż aktualnie obowiązujące przepisy nie określają wzoru, w oparciu o który należy przekazywać wyniki pomiarów ciągłych emisji substancji do powietrza. Organ podniósł, że przekazane przez prowadzącego instalacje wyniki pomiarów zawierają wszystkie niezbędne dane, jakie potrzebne są w celu dokonania oceny prawidłowości pracy instalacji w odniesieniu do wymagań określonych standardami emisyjnymi.

Podnieść należy, że obowiązek załatwienia wniosku o udzielenie informacji o środowisku dotyczy, w myśl art. 8 ust. 1 u.u.i.ś tylko tych podmiotów, które dysponują informacją publiczną objętą żądaniem. Dla sytuacji natomiast, gdy organ informacji nie posiada, doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowisko, zgodnie z którym należy bez zbędnej zwłoki pisemnie poinformować stronę o przedmiotowym fakcie. Jest to, co prawda, sposób nie przewidziany expressis verbis w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak również stanowi pewnego rodzaju udzielenie informacji o ustalonym stanie faktycznym, a tym samym stanowi dopuszczalne i wystarczające załatwienie wniosku, które skutecznie chroni organ od zarzutu bezczynności. Zaprezentowane stanowisko nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów, a skład orzekający w sprawie niniejszej również w pełni je podziela (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2004 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Sz 31/04, nie publ. oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 48/06, Lex nr 271609).

W sytuacji gdy organ, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją, wówczas nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji w trybie art. 20 ust. 1 u.u.i.ś. Przepis ten wskazuje bowiem, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są tylko podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Podmiot nie posiadający informacji, której udostępnienia domaga się strona, nie może odmówić de facto jej udzielenia, gdyż odmowa udzielenia informacji przewidziana jest wyłącznie w określonych w ustawie wypadkach, a jedynie zawiadamia stronę o braku posiadania żądanych informacji. Na marginesie dodać można, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymagają od organu, w przypadku ustalenia braku informacji w jego zasobach, prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego i podejmowania wszelkich działań zmierzających do pozyskania takich informacji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny, która wyraziła pogląd, że nie można uznać, iż na tle ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej powstaje obowiązek informowania przez organ w trybie art. 66 § 1 K.p.a. o konieczności wniesienia odrębnego wniosku do właściwego podmiotu (organu) posiadającego żądane informacje. Wówczas wystarczy powiadomić, że takiej informacji się nie ma (por. Jabłoński M., Dostęp do informacji publicznej w praktyce funkcjonowania samorządu terytorialnego, FK 2008/1-2/5 oraz podobnie Sibiga G., Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007/3/12). Z uwagi na podobny charakter instytucji dostępu do informacji o środowisku powyższe stanowisko i zasady znajdują do niej wprost zastosowanie.

W realiach badanej obecnie sprawy nie będąc w posiadaniu wnioskowanej dokumentacji Marszałek udzielił skarżącej Fundacji odpowiedzi, iż nie dysponuje raportami godzinowymi, których kopii domagała się, bowiem nie są one mu przekazywane przez podmioty zobowiązane do monitorowania emisji do środowiska.

Należy zatem wskazać, że bezczynność Marszałka wystąpiłaby w tej sytuacji wtedy, gdyby nie powiadomił on wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać żądanych informacji, bo ich nie posiada. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie zadawalać zainteresowanego. W przeciwnym razie, w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem "zmusić" kogoś do udzielenia informacji, której nie ma (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2009r. sygn. akt II SAB/Wa 50/09).

Wskazane okoliczności uprawniają zatem do przyjęcia, iż na dzień wyrokowania stan bezczynności organu nie występuje, bowiem informacja o środowisku określona w treści wniosku Fundacji z 23 listopada 2017 r. została udzielona. Natomiast w części, w jakiej organ nie dysponował informacją raportów jednogodzinowych emisji, Fundację poinformowano o tym, aczkolwiek z naruszeniem terminów określonych u.u.i.ś, bo dopiero pismem z 4 września 2017 r. Tym niemniej nastąpiło to przed wniesieniem przedmiotowej skargi.

Z przytoczonych powyżej regulacji dotyczących zasad udzielania informacji publicznej wynika zarazem, że w drodze skargi na bezczynność nie można żądać stwierdzenia przez sąd, że organ zobowiązany do monitorowania środowiska nie wykonuje ciążących na nim w tym zakresie obowiązków. Jeżeli strona skarżąca uważa, że powołane w skardze przepisy ustaw środowiskowych oraz przepisy wykonawcze wydane do tych ustaw nakładają na Marszałka Województwa obowiązki, którym nie czyni zadość, może skorzystać z drogi skargowej, uregulowanej w przepisach Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z możliwości jaką w zakresie nadzoru wynikają z przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2096).

Tym samym, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy, według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.