Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2725/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151, art. 193, art. 206
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 22, art. 23 ust. 1 pkt. 3 i 4, art. 23 ust. 2, art. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/WA 405/15 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 405/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi W. P., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], w części, w której organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r., Nr [...], o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działki nr [...] i [...].

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 1982 r., Nr [...], orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 33.325 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW nr [...], będącej własnością J. K. i S. P.. Po rozpatrzeniu odwołania S. P., decyzją z dnia [...] listopada 1982 r., Nr [...], Wojewoda Gdański utrzymał w mocy powołaną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, zaś w części dotyczącej odszkodowania uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1983 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania w wysokości 2.500.093 zł za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, po 1.250.046,50 zł dla każdego ze współwłaścicieli. Następnie decyzją z dnia [...] maja 1983 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o zmianie swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r., co do podziału kwoty odszkodowania między współwłaścicielami nieruchomości ze względu na fakt, że J. K. posiadała poza rolnictwem dodatkowe źródło utrzymania, zaś S. P. utrzymywał się wyłącznie z prowadzonego gospodarstwa rolnego. J. K. przyznano kwotę 1.076.126,50 zł, zaś S. P. przyznano kwotę 1.423.966,50 zł. Postanowieniem z dnia [...] lipca 1985 r., Nr [...], Wojewoda Gdański stwierdził, że odwołanie J. K. od decyzji z dnia [...] maja 1983 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. W. P., spadkobierca S. P., wystąpił do Wojewody Pomorskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1982 r., Nr [...], w części dotyczącej odszkodowania. Następnie pismem z dnia [...] października 2007 r. pełnomocnik W. P. zmodyfikował pierwotny wniosek i wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r., Nr [...], natomiast pismem z dnia 28 czerwca 2008 r. rozszerzył wniosek dodatkowo o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1983 r., Nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r., Nr [...], oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1983 r., Nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 90/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r., jednak po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 219/11, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2378/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r., Nr [...], o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 33.325 m2 oraz stwierdził nieważność zmieniającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1983 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania W. P. od punktu pierwszego powołanej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., decyzją z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy całą decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazując, że ocenie nadzorczej podlega prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. o przyznaniu odszkodowania oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1983 r. Organ odwoławczy podniósł, że w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 219/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w myśl art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), obecność biegłych na rozprawie jest konieczna, lecz odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się dopiero następczo po przeprowadzeniu rozprawy, po przeanalizowaniu stanowiska stron i wysłuchaniu opinii biegłych. Sąd podkreślił, że z treści tego przepisu wynika norma nakazująca przeprowadzenie rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecność biegłych na rozprawie, nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, gdy brak jest jednoznacznego dowodu wskazującego na kwestionowanie przez właścicieli kwoty odszkodowania. Minister wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2378/11, uchylił kolejne decyzje organów obu instancji stwierdzając, że organy te przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 75 i art. 80 kpa, bazując na niekompletnym materiale oraz dokonały wadliwej wykładni art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ odwoławczy podkreślił, że Wojewoda Pomorski uzupełnił materiał dowodowy, tj. uzupełnił akta archiwalne o wskazane przez Sąd dokumenty oraz przeprowadził dowód z zeznań W. P. i K. K. w dniu 20 marca 2012 r., ale pozyskane dowody – w ocenie organu odwoławczego - nie wniosły nic nowego do sprawy, dlatego należało ponownie ocenić dotychczas zebrany materiał dowodowy z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z zapadłych wyroków sądowych. Minister wskazał, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...] czerwca 1981 r., w której brał udział S. P. i który wniósł o przyznanie mu nieruchomości zamiennej. W rozprawie nie brał jednak udziału biegły. Z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem Ministra, ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby zatem podlegać ewentualnie ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianych w art. 156 kpa. Brak biegłych na rozprawie – w ocenie organu - stanowi bowiem naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Pomimo, że biegli nie uczestniczyli w rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, to podstawą ustalenia odszkodowania była opinia szacunkowa przygotowana przez biegłego. Rażąco narusza zaś prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej biegłego lub w nieprawidłowej wysokości. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez rzeczoznawcę R. Ż., biegłego z listy rzeczoznawców Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Biegły ten na zlecenie Miejskiego Biura Gospodarki Terenami w [...] sporządził kolejne opinie szacunkowe. Pierwsze opinie zostały przez niego sporządzone w dniach [...] lipca 1980 r. i [...] sierpnia 1980 r. na potrzeby oferty, o jakiej mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Kolejne operaty z dnia [...] grudnia 1982 r. i z dnia [...] marca 1983 r., stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w ocenianej obecnie decyzji odszkodowawczej z dnia [...] kwietnia 1983 r. Biegły oszacował wartość gruntu na kwotę 2.435.380 zł, która została ustalona w wyniku dodania kwoty należnej S. P. utrzymującemu się wyłącznie z rolnictwa i kwoty należnej J. K., dla której rolnictwo nie stanowiło wyłącznego źródła utrzymania. Obowiązująca stawka odszkodowania z tytułu wywłaszczania nieruchomości na obszarze m. [...] została podwyższona w przypadku S. P. czterokrotnie, a w przypadku J. K. - trzykrotnie. Ponadto biegły oszacował wartość nakładów gospodarczych na wywłaszczanym gruncie, tj. wartość upraw (żyto) oraz zabiegów uprawowych na kwotę 64.713 zł. Łączna kwota odszkodowania wyniosła zatem 2.500.093 zł. Minister stwierdził brak podstaw do uznania, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane w nieprawidłowej wysokości, niezgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Właściciele na żadnym etapie nie kwestionowali bowiem wysokości odszkodowania. S. P. starał się jedynie o uzyskanie nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania pieniężnego, kwestionując przy tym oddanie mu nieruchomości zamiennej w dzierżawę, a nie na własność. W ocenie Ministra, prawidłowo Wojewoda Pomorski nie stwierdził, aby doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji odszkodowawczej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. Minister stwierdził również, że powołanie tylko jednego biegłego nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Oszacowanie gruntu polegało na prostych działaniach rachunkowych, a nieruchomość była niezabudowana i oprócz samego gruntu szacowano jedynie zasiewy, dlatego nie było potrzeby konfrontowania i uzgadniania opinii dwóch biegłych. Okoliczność, że rolnictwo stanowiło jedyne źródło utrzymania S. P., była uwzględniona przy ustalaniu odszkodowania. Minister podkreślił, że wprawdzie rozprawa została przeprowadzona przed ostatecznym oszacowaniem nieruchomości, jednakże w tej kwestii wypowiedział się w wiążącym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując na istnienie wcześniejszych opinii biegłego i nie znajdując podstaw do uznania zaistnienia rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1983 r., zmieniającej z urzędu własną decyzję z dnia [...] kwietnia 1983 r. Minister stwierdził, że wskazany w podstawie prawnej art. 132 § 1 kpa mógłby mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdyby co najmniej jedna ze stron postępowania wniosła odwołanie od wydanej decyzji, a organ, który wydał decyzję uznałby, że odwołanie należy w całości uwzględnić. Z treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1983 r. wynika, że została wydana "z urzędu", a nie na skutek odwołania którejś ze stron. Akta sprawy nie wskazują, aby strony wnosiły odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r. W dacie wydania tej decyzji nie było przepisu pozwalającego na dokonanie przez organ z urzędu zmiany lub uchylenia tej decyzji. Przepisy art. 154 i art. 155 kpa mają bowiem zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych, a decyzja z dnia [...] kwietnia 1983 r., w dniu dokonywania jej zmiany, nie była ostateczna. Brak też było przepisu szczególnego warunkującego możliwość zastosowania art. 163 kpa. Wobec tego – w ocenie organu odwoławczego - organ wojewódzki prawidłowo uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1983 r., Nr [...], została wydana bez podstawy prawnej, a więc jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister wskazał, że jako organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i jeżeli strona zaskarżyła tylko część decyzji wydanej w pierwszej instancji, to nie oznacza, że decyzja ta w pozostałej części stała się ostateczna. Sprawa, w której orzeka organ odwoławczy jest tą samą sprawą, którą rozstrzygnął organ pierwszej instancji. Zatem w postępowaniu odwoławczym należało poddać ocenie zarówno decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r., jak i zmieniającą ją decyzję z dnia [...] maja 1983 r.

W skardze do Sądu pierwszej instancji W. P. zaskarżył decyzję organu odwoławczego wyłącznie w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. rozstrzygającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Uwzględniając skargę W. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Wojewoda Pomorski zastosował się do wytycznych Sądu pierwszej instancji zawartych w wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., jednakże pozyskane dowody nic nowego w zakresie ustaleń faktycznych nie wniosły. W ocenie Sądu, prawidłowo organ odwoławczy uznał, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. nie narusza art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w stopniu kwalifikowanym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja ta została wydana w związku ze zmianą przepisów dotyczących stawek odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości na terenie m. [...]. W realiach przedmiotowej sprawy wymóg z art. 22 ustawy z 1958 r., ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, został przez Prezydenta Miasta [...] zachowany, gdyż pierwsza decyzja z dnia [...] maja 1982 r. o wywłaszczeniu działek nr [...] i [...] i przyznaniu odszkodowania została wydana po rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 1981 r. w oparciu o opracowane przez biegłego opinie szacunkowe w dniach: [...] lipca i [...] sierpnia 1980 r. Z art. 22 ustawy z 1958 r. nie wynika wymóg ustalenia odszkodowania po przeprowadzeniu rozprawy za każdym razem, gdy doszło do uchylenia decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Strona niezadowolona z wysokości przyznanego odszkodowania mogła go zakwestionować korzystając ze środków odwoławczych, co też w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Decyzja z dnia [...] kwietnia 1983 r. wydana bowiem została w konsekwencji wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji z dnia [...] września 1982 r. Przyznanie wyższego odszkodowania w ponownej decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r. wiązało się z wprowadzeniem nowych, wyższych stawek za wywłaszczone nieruchomości. Zachodziła tu zatem jedynie konieczność sporządzenia przez biegłego nowej opinii określającej nową wysokość odszkodowania przy zastosowaniu wyższych stawek, co też zostało uczynione przez biegłego R. Ż. w opinii z dnia [...] marca 1983 r. Wobec tego nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy, tym samym za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skarżącego, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. rażąco narusza art. 22 ustawy wywłaszczonej z 1958 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, powołana decyzja z dnia [...] kwietnia 1983 r. została natomiast wydana z rażącym naruszeniem art. 23 ust.1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia w zw. z § 1 zarządzenia Prezydenta Miasta [...], Nr 12/83, z dnia [...] lutego 1983 r., gdyż wadliwie każdemu z dwojga współwłaścicieli przyznaje odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w równych wysokościach po 1.250.046,50 zł. Zgodnie z powołanym zarządzeniem Nr 12/83 wysokość odszkodowania dla S. P. powinna być wyższa od wysokości odszkodowania dla J. K., z tego powodu, że w odniesieniu do niego stawka za grunt podlegała zwiększeniu czterokrotnie, jako że rolnictwo stanowiło dla niego jedyne źródło utrzymania, zaś w odniesieniu do J. K. stawka ta podlegała zwiększeniu trzykrotnie. Decyzja z dnia [...] kwietnia 1983 r. nie uwzględnia wskazania biegłego zawartego w jego opinii z dnia [...] marca 1983 r., że wysokość odszkodowania dla S. P. po zastosowaniu współczynnika przeliczeniowego - 4.0 - wynosi 1.391.610 zł, zaś dla J. K. po zastosowaniu współczynnika - 3.0 - wynosi 1.043.770 zł. Ponadto biegły, w sporządzonej opinii z dnia [...] marca 1983 r., przyjął błędną metodologię do obliczenia wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt o pow. 33.325 m2, przyjmując w sposób nieuprawniony, że S. P. był właścicielem gruntów o pow. 16.662 m2, zaś J. K. o pow. 16.663 m2. Tymczasem osoby te były współwłaścicielami gruntu o pow. 33.325 m2 w równych udziałach wynoszących 1/2 i wobec tego biegły powinien obliczyć wysokość odszkodowania zgodnie z tymi udziałami. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, łączna wysokość prawidłowo obliczonego odszkodowania powinna wynosić 2.435.391 zł, a nie jak obliczył biegły 2.435.380 zł, przy czym w odniesieniu do S. P. winno ono wynosić 1.391.625 zł, a nie jak obliczył biegły 1.391.610 zł i nie w kwocie 1.250.046,50 zł przyznanej kwestionowaną decyzją. Natomiast w odniesieniu do J. K. winno ono wynosić 1.043.739 zł, a nie jak wynika z opinii biegłego 1.043.770 zł, i nie w kwocie 1.250.046,50 zł wskazanej w decyzji. W świetle powyższego – w ocenie Sądu pierwszej instancji - zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 kpa, jak i z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem w prowadzonym postępowaniu nadzorczym Minister Infrastruktury i Rozwoju nie dokonał właściwej oceny kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczone grunty rolne z punktu widzenia jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 405/15, Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 23 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia w zw. z § 1 zarządzenia Prezydenta Miasta [...], Nr 12/83, z dnia [...] lutego 1983 r., przez błędną wykładnię i ustalenie istnienia przesłanek wystąpienia rażącego naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy waga ewentualnych uchybień jest znacznie mniejsza, niż stabilność ostatecznej decyzji oraz poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności niniejszej sprawy w aspekcie istnienia bądź nie, przesłanek z art. 156 kpa w zw. z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że uchybienia wskazanego przez Sąd pierwszej instancji nie należy rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Pomyłka o charakterze rachunkowym, w tak nieznaczącej wysokości, tj. ostatecznie 11 zł z ogólnej sumy odszkodowania, nie może wyeliminować decyzji z obrotu prawnego i ponownego jego naliczenia według obowiązujących przepisów. Zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasada ta ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, aby decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. W niniejszej sprawie, waga ewentualnych naruszeń jest mniejsza, niż stabilność ostatecznej decyzji. Cytując wybrane orzeczenia sądów administracyjnych skarżący kasacyjnie wskazał m.in., że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa stanowi równocześnie rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa to także naruszenie, którego skutki nie są możliwe do zaaprobowania w państwie praworządnym. Jeśli zaś przeprowadzona przez organ kontrola nie potwierdzi rażącego naruszenia prawa, uzasadniona jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. W każdym jednak postępowaniu nieważnościowym niezbędne jest dokonanie wnikliwej oceny kwestionowanej decyzji w aspekcie przesłanek nieważnościowych. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w 156 § 1 pkt 2 kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się, jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działanie organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy czym termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji. Omyłka w niniejszej sprawie o charakterze rachunkowym, skutkiem której było obniżenie ogólnej sumy odszkodowania jedynie o 11 zł, nie może podważać zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Z dokumentacji archiwalnej sprawy wynika, że podczas trwania postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego, na żadnym jego etapie strony nie kwestionowały zaproponowanej kwoty odszkodowania. Wnioskowały jedynie o wywłaszczenie całości nieruchomości oraz o możliwość wcześniejszego zebrania plonów, jak również o uwzględnienie dodatkowo odszkodowania za nawozy i wydzierżawienie bądź oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zamiennego. Tymczasem, rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej biegłego. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez rzeczoznawcę R. Ż., biegłego z listy rzeczoznawców Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Biegły ten na zlecenie Miejskiego Biura Gospodarki Terenami w [...] sporządził kolejne opinie szacunkowe. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć również rażącego naruszenia przepisów postępowania. Zupełne zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ i dokonanie ustaleń faktycznych nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym prowadzi do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Wadliwość w tym zakresie nie powinna jednak prowadzić do automatycznego stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadku naruszenia przepisów prawa procesowego ocena rażącego naruszenia prawa winna uwzględniać, czy w wyniku takiego naruszenia przepisów prawa procesowego doszło do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności w samej treści wydanej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy, błędu rachunkowego nie można uznać, jako wady kwalifikowanej, ani też uznać za błędy metodologiczne, skoro doprowadziły do ustalenia odszkodowania niemalże identycznego do wyliczonego. Nie może to w konsekwencji prowadzić to postawienia zarzutu naruszenia dwuinstancyjności z art. 15 kpa, który uzasadniałby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, za decydujące należy uznać oczywistość naruszenia i jego wpływ na załatwienie sprawy. Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawsze są doniosłe i zawsze uzasadniają eliminację z obrotu prawnego tak wydanej decyzji. Nie jest jednak tak, by naruszenie tej zasady każdocześnie stanowiło kwalifikowaną wadę będącą rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na gruncie prawa procesowego do przypadków rażącego naruszenia prawa zalicza się pogwałcenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, tego rodzaju, że ich wystąpienie nie zostało ujęte odrębnie jako przesłanka do wznowienia postępowania, zaś jest doniosłe. Przyjmuje się jednak również, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Ponadto art. 156 § 1 pkt 2 kpa należy interpretować w sposób ścisły, jako wyjątek od generalnej zasady stabilności i trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa i nie może on podlegać wykładni rozszerzającej. Przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet zawężająco.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 23 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wskazany przez Sąd pierwszej instancji, jako rażąco naruszony, stanowił, że decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania oraz wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

W niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone odrębną decyzją z dnia [...] kwietnia 1983 r., dlatego cytowany przepis należy odnieść do postanowień decyzji dotyczącej tego ustalenia. Cytowana treść przepisu nie jest jednoznaczna co do obowiązku organu orzeczenia w decyzji o wypłacie odszkodowania w podziale na kwoty należne dla poszczególnych osób uprawnionych, według przysługujących im udziałów w prawie do wywłaszczonej nieruchomości. W tym zakresie ustawodawca wskazał jedynie na wymienienie w decyzji osób (tj. imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Podział kwoty odszkodowania i jego wypłata dla poszczególnych osób uprawnionych jest wynikiem przysługujących im udziałów w prawie do wywłaszczonej nieruchomości, dlatego orzekanie o tym w decyzji nie ma w takim przypadku charakteru konstytutywnego, lecz jedynie wykonawczy, wynikający z zaistniałej struktury udziałów w prawie do nieruchomości.

W niniejszej sprawie zaistniała jednak w przeszłości dodatkowa okoliczność, rzutująca na określenie wysokości kwoty odszkodowania należnej dla każdego ze współwłaścicieli nieruchomości, obok okoliczności polegającej na przysługiwaniu im równych udziałów w prawie do wywłaszczonej nieruchomości. Wysokość należnej kwoty odszkodowania była bowiem dodatkowo zależna od tego, czy osoba uprawniona utrzymywała się wyłącznie z pracy w gospodarstwie rolnym, z którego dokonywano wywłaszczenia nieruchomości, czy też posiadała źródło utrzymania także poza rolnictwem. Z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynikało, że w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania, może być ustalone odszkodowanie wyższe niż według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości.

W rozpatrywanej sprawie nie było kwestionowane ustalenie, że jeden ze współwłaścicieli (S. P.) utrzymywał się wyłącznie z pracy w gospodarstwie rolnym, natomiast drugi współwłaściciel (J. K.) posiadał źródło utrzymania poza rolnictwem. To spowodowało zróżnicowanie w opinii z dnia [...] marca 1983 r. wysokości kwot należnych dla każdego ze współwłaścicieli z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Suma tych kwot została następnie przyjęta w pkt 1 decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r., jednakże w pkt 2 tej decyzji organ orzekł o wypłacie dla poszczególnych współwłaścicieli ustalonego odszkodowania w równych kwotach. O ile więc organ nie dokonał w pkt 2 decyzji właściwego podziału do wypłaty sumy ustalonego odszkodowania, orzekając o jego wypłacie każdemu ze współwłaścicieli w równej wysokości, o tyle – wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji – nie stanowi to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nawet bowiem przyjmując oczywistość błędnego orzeczenia organu w tym zakresie, to w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie miało to charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie wywołało skutku niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Całkowita kwota należnego odszkodowania za wywłaszczenie została ustalona w pkt 1 decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r., jako suma zróżnicowanych kwot należnych każdemu ze współwłaścicieli, która w łącznej wysokości, w ocenie skarżącego kasacyjnie, została zaniżona zaledwie o 11 zł. Odnosząc wielkość dokonanego zaniżenia do wysokości całkowitej kwoty odszkodowania, tj. do kwoty 2.500.093,00 zł, należy to zaniżenie uznać za nie mające cechy rażącego naruszenia prawa, jako w żaden sposób nie podważające zasady adekwatności ustalonego odszkodowania do wywłaszczanego prawa, która to adekwatność miała ówcześnie wynikać z obowiązujących normatywnych reguł ustalania wysokości tego odszkodowania.

Uwzględniając zatem okoliczność, że w pkt 1 decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r. całkowita wysokość odszkodowania została ustalona bez rażącego naruszenia prawa, określenie w pkt 2 tej decyzji kwot w równej wysokości należnych do wypłaty dla poszczególnych współwłaścicieli z sumy ustalonego odszkodowania również nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jeżeli bowiem miałoby nastąpić stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r. w części pkt 2 dotyczącej określenia wypłaty odszkodowania w równej wysokości dla poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości i skutkiem tego należałoby ponownie orzec o wypłacie odszkodowania w ramach jego sumy przyjętej już uprzednio w pkt 1 decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r., to o wypłacie tej należałoby orzec na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa, które nie zawierają jakichkolwiek szczególnych reguł w tym zakresie, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r., poza jego wypłatą w wysokości adekwatnej do udziału w prawie przysługującym do wywłaszczonej nieruchomości. Doszłoby zatem do ponownego orzeczenia jedynie o wypłacie kwoty odszkodowania w takiej samej wysokości dla poszczególnych współwłaścicieli lub ich następców prawnych, w jakiej organ orzekł w pkt 2 decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r., tj. w równych kwotach dla każdego ze współwłaścicieli z tytułu równego udziału we współwłasności. Oznacza to, że orzeczenie zawarte w pkt 2 decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r., dotyczące wypłaty odszkodowania dla poszczególnych współwłaścicieli nie spowodowało skutków niemożliwych do pogodzenia z zasadami praworządności, dlatego brak jest podstaw do uznania poglądu Sądu pierwszej instancji za prawidłowy.

Odmowa stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r., orzeczona przez organy administracji, we wskazanym zakresie, jest zatem prawidłowa, dlatego należało uchylić wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 20 maja 2015 r.

Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast skarga złożona do Sądu pierwszej instancji. W szczególności podnoszona w niej kwestia braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania była już przedmiotem oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 219/11, w którym wprost wskazano, że wprawdzie obecność biegłych jest konieczna na rozprawie administracyjnej; ich opinia powinna być uzasadniona, lecz odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się dopiero następczo po przeprowadzeniu rozprawy - po przeanalizowaniu stanowiska stron i wysłuchaniu opinii biegłych. W powołanym wyroku Sąd nie podzielił stanowiska i argumentacji Sądu pierwszej instancji, że nieobecność biegłych na rozprawie stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazał również, że przebieg rozprawy i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji, gdy brak jest jednoznacznego dowodu wskazującego na kwestionowanie przez współwłaścicieli kwoty odszkodowania, nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skoro rozprawa z udziałem współwłaścicieli odbyła się, to brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie może być oceniane w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, w omawianym wyroku podkreślił również, że ustalenie odszkodowania nastąpiło po uprzednim przeprowadzeniu rozprawy, aczkolwiek rozprawa ta została przeprowadzona przed wydaniem pierwotnej decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. Należy więc dodać, że według art. 23 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, właściwy organ mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Ustawodawca wyraźnie więc wskazał na obowiązek przeprowadzenia odrębnej rozprawy tylko wtedy, gdy ustalenie odszkodowania było odroczone wobec orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości, co skutkowało odrębnym ustalaniem odszkodowania od samego początku. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie ustalenie odszkodowania nastąpiło odrębną decyzją, ale wydaną w wyniku uprzedniego uchylenia orzeczenia w tej części zawartego w decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] września 1982 r., która to decyzja była poprzedzona przeprowadzeniem rozprawy. W postępowaniu nieważnościowym nie można zaś uznać za rażące naruszenie prawa takiego działania, które nawet nie pozostawało w oczywistej sprzeczności z przepisem obowiązującego prawa. Z zestawienia art. 22 i art. 23 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika bowiem, że przeprowadzenie rozprawy było obowiązkowe przed ustaleniem odszkodowania, jednakże przeprowadzenie odrębnej rozprawy było konieczne tylko wtedy, gdy dochodziło do odrębnego ustalenia odszkodowania bez orzekania o nim w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie orzeczenie o ustaleniu odszkodowania nastąpiło po raz pierwszy w decyzji o wywłaszczeniu, a więc także po przeprowadzeniu rozprawy i dopiero odwołania osób uprawnionych spowodowały, że sprawa wywłaszczenia została zakończona, natomiast ostateczne ustalenie odszkodowania nastąpiło w kolejnym rozstrzygnięciu, do którego art. 23 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie miał zastosowania. Natomiast dyspozycja art. 22 powołanej ustawy została wyczerpana poprzez przeprowadzenie rozprawy przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, w której orzeczono również o ustaleniu odszkodowania, na co zwrócił uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym uprzednio wyroku z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 219/11.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, orzekł wobec wyroku Sądu pierwszej instancji, natomiast na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 ppsa oddalono skargę złożoną do Sądu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 206 ppsa odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania od skarżącego do Sądu pierwszej instancji na rzecz skarżącego kasacyjnie uznając, że nieprawidłowe orzeczenie Sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie może skutkować ponoszeniem kosztów postępowania przez skarżącego do tego Sądu.