Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 303/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. W. kwotę [...]([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w M. ustalił [...] (skarżącej spółce) kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł z tytułu płatności za zazielenienie oraz zwrotu dyscypliny finansowej-2016 uzyskanych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...]-07-2017 r w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M..

Powyższa kwota wynikała z faktu, że na powierzchni 53,60 ha, która w roku 2016 deklarowana była przez skarżącą, jako element proekologiczny - międzyplon ozimy EFA14b składający się z pszenicy ozimej i grochu siewnego, w roku 2017 uprawiane jest w plonie głównym pszenica ozima, oraz w przypadku zmniejszenia płatności za zazielenienia dla rolników wobec, których zastosowano współczynnik korygujący (dyscyplinę finansową).

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 ust 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2018 poz. 1312 – dalej "ustawa o płatnościach") poprzez przyjęcie, że za rok 2016 nie przysługuje jej płatność za zazielenienie do działek ewidencyjnych: [...] i [...], pomimo spełnienia przez nią wymagań do otrzymania płatności;

- § 8 ust. 2 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz. U. z 2015 r. poz. 354 – dalej "rozporządzenie z 11 marca 2015 r.") poprzez błędne przyjęcie, że z treści przepisu wynika, iż roślina wchodząca w skład mieszanki nie może być utrzymana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysianiu;

- art. 29 ust 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137 – dalej "ustawa o ARiMR") poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżąca otrzymała nienależne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że skarżąca [...] maja 2016 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych, płatności do bydła oraz płatności do krów. Do wniosku dołączyła oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych (EFA), którym zadeklarowała element proekologiczny EFA 14b w ramach działek ewidencyjnych [...] i [...]. Wypełnienie wspomnianego wniosku, jak wskazała, zostało zlecone Oddziałowi Doradztwa Rolniczego w M., który to corocznie przygotowuje wnioski skarżącej. W kwestii formalnej wniosek został wypełniony prawidłowo i spełniał wszelkie wymagania, wysiana mieszanka pszenica ozima/groch siewny jesienią jako element proekologiczny także. Zostało to potwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonej przez ARiMR i nie zostało to zakwestionowane w momencie kontroli tych samych zasiewów i pól. Skarżąca spółka stwierdziła, że faktycznie w plonie głównym zasiana została pszenica ozima ale jako pozostałość po uprawie proekologicznej (niszczenie chemiczne grochu i chwastów na wiosnę oraz wsiew pszenicy jarej jako uzupełnienie plonu), ale ARiMR w wydanej ulotce informacyjnej wymienia wszystkie rośliny i mieszanki tych roślin jakie można użyć w celu spełnienia wymogów zazielenienia i w żadnym przypadku nie ma stwierdzenia, że użyta roślina ozima w mieszance nie spełnia tych wymogów, oraz że nie może ona stanowić plonu głównego. W takim przypadku należy zakwestionować najpierw sam poplon pszenica ozima/groch siewny (pismo [...] kontrola tego nie zakwestionowała) a następnie można kwestionować plon główny. Podniosła, że z dostępnej pod wskazanym adresem internetowym ulotki informacyjnej ARiMRu na stronie 25 wynika, iż zastosowana pszenica ozima w mieszance z grochem siewnym może być użyta jako roślina w plonie głównymi. Skarżąca wskazała, że biorąc powyższe pod uwagę, należało uznać, iż w roku 2016 i 2017 spełniła wszelkie wymogi stawiane rolnikom ubiegającym się o przyznanie płatności bezpośrednich w tym płatności do zazielenienia. Nie zachodzą zatem podstawy do ustalenia kwoty nienależenie pobranej płatności, a postępowanie winno zostać umorzone.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył stan faktyczny sprawy oraz treść art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, art. 49 ust. 9 akapitu 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 181 z dnia 20.06.2014 r. str. 1 – dalej "rozporządzenie nr 639/2014"), art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, art. 43 ust. 1 i 46 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20.12.2013 r. str. 608 – dalej "rozporządzenie nr 1307/2013) oraz §8 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r. Stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, po złożeniu przez skarżącą spółkę wniosku o przyznanie płatności na rok 2017, w pierwszej kolejności została przeprowadzona manualna kontrola mająca na celu sprawdzenie, czy na powierzchni, która w roku 2016 była deklarowana jako obszar proekologiczny EFA14b, w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiana mieszanka roślin tożsama z roślinami wchodzącymi w skład EFA14b, jak również czy w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiane zboże tożsame ze zbożem stanowiącym jeden ze składników EFA14b z roku 2016. Dokonano analizy porównawczej załączników graficznych dla działek ewidencyjnych o numerach [...] z roku 2016 i 2017, w wyniku której ustalono, że na powierzchni 53,60 ha, która w roku 2016 była deklarowana jako element proekologiczny -międzyplon ozimy EFA14b składający się z pszenicy ozimej i grochu siewnego - w roku 2017 była uprawiana w plonie głównym pszenica ozima. Z uwagi na powyższe ustalenie przeprowadzono ponowną kontrolę administracyjną sprawy dotyczącej przyznania producentowi rolnemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. W trakcie ponownej kontroli dla deklarowanego elementu proekologicznego EFA14b zapisano powierzchnię udowodnioną 0,00 m2 z uwagi na naruszenie przepisu art. 45 ust. 9 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014. Przywoławszy treść art. 26 ust. 2 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z dnia 20.06.2014 r., str. 48 – dalej "rozporządzenie nr 640/2014") organ odwoławczy stwierdził, że współczynnik różnicy, o którym mowa w art. 26 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014, wyliczony podczas ponownej kontroli administracyjnej sprawy skarżącej spółki wyniósł 0,81624 [(5% - 0,92%)/5%]. W związku z tym obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został pomniejszony o 133,39 ha (326,84 ha powierzchnia gruntów ornych *50%*0,81624 współczynnik różnicy). Organ stwierdził, że z uwagi na powyższe początkowa kwota płatności za zazielenienie w sprawie nr [...] wyniosła [...] zł [(429,36 ha - 133,39 ha)*310,10 zł/ha]. Kwota ta została pomniejszona o kwotę [...]zł wynikającą z zastosowania współczynnika korygującego w związku z art. 8 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia. Tym samym kwota należnej producentowi rolnemu płatności za zazielenienie na rok 2016 wyniosła ostatecznie [...] zł. Różnica pomiędzy kwotą płatności za zazielenienie przyznaną producentowi na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. nr [...] z dnia [...].07.2017 r. (131 382,15 zł) a kwotą ustaloną w wyniku ponownej weryfikacji sprawy (90 568,76 zł) wyniosła [...] zł i stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok, podlegającą odzyskaniu przez ARiMR.

Ponadto wskazał, że po przeprowadzeniu ponownej weryfikacji sprawy obszarowej beneficjenta za rok 2016 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. ustalił, że należna producentowi rolnemu kwota z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej winna wynosić [...] zł. Ponieważ kwota zwrotu dyscypliny finansowej przyznana na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...].07.2017 r. wyniosła [...] zł, rolnik powinien również zwrócić kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy obiema wskazanymi kwotami, czyli [...] zł. Łączna kwota należności podlegających odzyskaniu przez ARiMR wyniosła [...] zł, zatem decyzja organu I instancji jest w ocenie Dyrektora OR ARiMR w T. prawidłowa.

W odniesieniu do odwołania organ odwoławczy wskazał, że obowiązek przestrzegania praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska wynika z przepisów prawa, że rolnik oświadczył, iż znane mu są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objęte wnioskiem, oraz że skarżąca spółka nie wywiązała się z obowiązku utrzymania obszarów proekologicznych, ponieważ w roku 2017 posiadała uprawę w plonie głównym pszenicy ozimej, która – wraz z grochem siewnych – stanowiła mieszankę wysianą w roku 2016 jako międzyplon ozimy i zadeklarowaną jako element proekologiczny EFA14b. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaszły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności, przede wszystkim bowiem nie może być mowy o błędzie organy, ponieważ to skarżąca zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 działki rolne [...] i [...] z rośliną w plonie głównym – pszenicą ozimą – tożsamą ze zbożem stanowiącym jeden ze składników obszaru proekologicznego EFA14b z roku 2016. Organ podkreślił nadto, że w sprawie nie upłynął okres przedawnienia.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącej oraz zobowiązanie organu do udzielenia informacji "ile organy ARiMR w latach 2017-19 w pozostałych powiatach (poza [...]) przeprowadziły kontroli, w wyniku których wykluczono dany obszar EFA jako obszar proekologiczny, w oparciu o fakt, że w roku następnym w plonie głównym uprawiane było, jako uprawa jednorodna, zboże ozime stanowiące jeden z komponentów mieszanki upraw (groch siewny oraz pszenica ozima) zastosowanych jako element proekologiczny, przy założeniu, że pozostałe warunki niezbędne do uznania prawidłowości zazielenienia zostały spełnione". Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 77§1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 – dalej "k.p.a."), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zapoznania się ze stanem faktycznym, w szczególności dot. porządku prac agrotechnicznych na przedmiotowej działce,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu przez organ zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja ta powinna zostać zmieniona lub uchylona,

- art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez przyjęcie, że za rok 2016 nie przysługuje spółce płatność za zazielenienie do działek ewidencyjnych: [...] i [...], pomimo spełnienia przez spółkę wymagań do otrzymania płatności,

- § 8 ust. 2 pkt 2 lit b rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r. poprzez błędne przyjęcie, że z treści przepisu wynika, iż roślina wchodząca w skład mieszanki nie może być utrzymana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania, zatem niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu lub niewłaściwą jego interpretację,

- art. 29 ust 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR poprzez bezzasadne przyjęcie, że spółka nienależne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zatem niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu lub niewłaściwą jego interpretację,

- art. 46 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez bezzasadne przyjęcie, że przyznane spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznano nienależnie, zatem niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu,

- art. 46 ust. 2 lit. i rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez bezzasadne przyjęcie, że spółka nienależne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zatem niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu,

- art. 45 ust. 9 akapit drugi rozporządzenia nr 639/2014 poprzez bezzasadne przyjęcie, że spółka nienależne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zatem niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu.

W uzasadnieniu skargi spółka przedstawiła obszerną argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), Sąd uznał skargę za uzasadnioną z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i proceduralnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Dyrektora OR ARiMR w T., którą organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w M. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł uzyskanej na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016.

Skarżąca w przedmiotowej sprawie zakwestionowała po pierwsze uznanie okoliczności zadeklarowania we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 w plonie głównym na działkach o numerach ewid. [...] i [...] pszenicy ozimej, która to stanowiła jeden ze składników mieszanki zadeklarowanej w 2016 roku na tych działkach w ramach elementu proekologicznego EFA14b jako nieprawidłowości uzasadniającej ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności. Po drugie zaś zakwestionowała zasadność uznania, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnej płatności.

Płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach). Zgodnie z art. 43 rozporządzenia nr 1307/2013 płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych, lub praktyk równoważnych. W myśl natomiast art. 46 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013, w przypadku, gdy grunty orne obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zapewnia, aby od dnia 1 stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5% gruntów ornych był obszarem proekologicznym. W sytuacji zaś, gdy zostanie stwierdzone, że rolnik nie utrzymuje powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych wówczas, stosownie do art. 26 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli wymagany obszar proekologiczny przekracza zatwierdzony wymagany obszar proekologiczny z uwzględnieniem współczynnika ważenia dla obszaru proekologicznego zgodnie z art. 46 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia (jeżeli obszar zgłoszony do JPO przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności z tytułu zazieleniania stosuje się obszar zatwierdzony) zmniejsza się o 50 % całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych i włączając, w stosownych przypadkach zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, obszary zatwierdzone, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c), d), g) i h) tego rozporządzenia, pomnożony przez współczynnik różnicy. Współczynnik różnicy, o którym mowa w akapicie pierwszym, stanowi udział różnicy między wymaganym obszarem proekologicznym a zatwierdzonym obszarem proekologicznym w wymaganym obszarze proekologicznym.

Jedną z praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, z tytułu której przestrzegania przyznawana jest dla rolnika, stosownie do zacytowanego wcześniej art. 43 rozporządzenia nr 1307/2013, płatność za zazielenienie, stanowi praktyka polegająca na utrzymywaniu obszarów proekologicznych. W myśl § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r. za obszary proekologiczne w przypadku obszarów, o których mowa w art. 46 ust. 2 lit. i rozporządzenia nr 1307/2013, uznaje się obszary, które zostały utworzone przez wysianie mieszanki składającej się co najmniej z dwóch gatunków roślin z następujących grup: a) zboża, b) oleiste, c) pastewne, d) bobowate drobnonasienne, e) bobowate grubonasienne, f) miododajne - z wyłączeniem mieszanki złożonej wyłącznie z gatunków zbóż. Stosownie zaś do § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r., za obszary proekologiczne uznaje się obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 2, jeżeli mieszanka nie jest utrzymywana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania.

Przepis ten w przedmiotowej sprawie stał się podstawą wyrażanego publicznie stanowiska organu (prezentowanego w swoich powszechnie udostępnianych materiałach), że mieszanka uprawiana jako międzyplon nie może być następnie uprawiana jako plon główny w roku następującym po roku jej wysiania, ale że zakaz ten nie dotyczy poszczególnych gatunków, z których utworzona została mieszanka. Stanowisko to pozostaje w zgodzie z literalną wykładnią ww. przepisu.

Na takie rozumienie omawianego przepisu powołuje się skarżący, uwzględniając wyrażaną przez organ właśnie taką interpretację. Zatem, zdaniem skarżącego, nie było podstaw do stwierdzenia w sprawie nieprawidłowości, gdyż w jego przypadku nie miała miejsca sytuacja uprawy w plonie głównym w 2017 roku mieszanki roślin tożsamych z roślinami wchodzącymi w skład EFA14b, ale wyłącznie jednego ze składników EFA14b z roku 2016. Pomimo powyższego zarzutu, organ II instancji nie wyjaśnił skarżącemu, dlaczego ten konkretny zarzut strony nie zasługuje na uwzględnienie, skoro interpretacja strony ma oparcie w informacjach rozpowszechnianych w udostępnianych przez organ materiałach. Organ odwoławczy uzasadniając natomiast stanowisko o wystąpieniu w sprawie nieprawidłowości ograniczył się w istocie do przytoczenia dwóch podstaw prawych, tj. § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r. oraz art. 45 ust. 9 rozporządzenia nr 639/2014. Ten ostatni przepis stanowi, że obszary międzyplonów lub okrywy zielonej nie obejmują obszarów uprawy zbóż ozimych, które są wysiewane jesienią, zwykle z przeznaczeniem do zbiorów lub do wypasu i, że obszary te nie obejmują także obszarów objętych praktykami równoważnymi, o których mowa w pkt I.3 i 4 załącznika IX do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Podkreślić należy, że ustawodawca w przepisie art. 107 § 3 kpa zobligował organy administracyjne, w ramach uzasadnienia prawnego decyzji, do "wyjaśnienia" podstawy prawnej decyzji, a nie tylko przytoczenia przepisów prawa. Zatem obowiązkiem organu II instancji, w świetle podniesionego zarzutu odwołania, było wyjaśnienie dlaczego uprawa na danym obszarze w plonie głównym w 2017 roku jednego ze składników EFA14b z roku 2016 wyklucza możliwość kwalifikacji takiego obszaru jako obszaru proekologicznego, z odniesieniem poczynionych uwag do treści przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r., jako przepisu na który powołał się skarżący w odwołaniu, niejako za informacjami rozpowszechnianymi przez organ. Było to zaś w sprawie tym bardziej konieczne, że stwierdzoną nieprawidłowość organy odniosły do okoliczności uprawny w plonie głównym w roku następnym po roku wysiania tożsamego "składnika" mieszanki objętej EFA14b, a literalna wykładnia obu przepisów powoływanych przez organ prowadzi do odmiennych wniosków (§ 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r., oraz art. 45 ust. 9 rozporządzenia nr 639/2014, który określa co nie stanowi obszaru międzyplonów). Jeżeli więc organ zastosował wykładnię pozajęzykową, fakt ten winien był zasygnalizować i omówić, by zastosowana przez organ wykładnia powyższych przepisów była zrozumiała dla skarżącego i poddawała się kontroli Sądu.

Odnosząc się natomiast wprost do problemu stwierdzonej przez organy nienależnej płatności, należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z dnia 31.07.2014 r., str. 69 – dalej "rozporządzenie nr 809/2014) w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Odsetki, o których mowa powyżej, nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia (art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 809/2014. Cytowany przepis przewiduje w ust. 3, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1 (obowiązek zwrotu przez beneficjenta kwoty dokonanej nienależnej płatności wraz z odsetkami), nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Ocena tego przepisu w związku z treścią art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR prowadzi do wniosku, że ustawodawca nakazał właściwemu organowi wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, i w tym zakresie decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego, niemniej może mieć to miejsce w sytuacji, gdy nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających wyłączenie żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. Taką przesłanką jest zaś sytuacja dokonana płatności na skutek pomyłki organu i brak możliwości wykrycia błędu przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Przepisy rozporządzenia nr 809/2014 nie definiują pojęcia "pomyłki organu", jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności (patrz wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1832/18 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie zaistniała okoliczność uzasadniająca przyjęcie, że dokonanie przedmiotowej płatności nastąpiło na skutek pomyłki organu, a więc obowiązek ich zwrotu względem skarżącej spółki się nie zaktualizował. Potwierdzić w tym zakresie należy zarzut spółki podniesiony zarówno w odwołaniu od decyzji I instancji, jak i w skardze na decyzję organu odwoławczego.

Słusznie podniesiono, że ARiMR prezentuje w swoich powszechnie udostępnianych materiałach stanowisko, że mieszanka uprawiana jako międzyplon nie może być następnie uprawiana jako plon główny w roku następującym po roku jej wysiania, ale że zakaz ten nie dotyczy poszczególnych gatunków, z których utworzona została mieszanka (aktualnie: fragment MIĘDZYPLONY I POKRYWA ZIELONA pod adresem [...]). Skoro zatem w oficjalnych materiałach organu zawarto informacje jednoznacznie sprzeczne z jego stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniach decyzji obu instancji, nie można czynić następczego zarzutu beneficjentowi, że zastosował się on do zaleceń zawartych w tych materiałach i traktować tę okoliczność faktyczną jako podstawę do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności.

Powyższe potwierdza ponadto załączona do skargi korespondencja pomiędzy Ośrodkiem Doradztwa Rolniczego w M. a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zgodnie z którą na pytanie nr 2 – "czy jeśli są 2 rośliny w poplonie zimowym to jedna z nich może być jako plon główny w przyszłym roku?" przedstawiciel ARiMR odpowiedział "Tak. (...) mieszanka wysiana jako między plony w danym roku , nie może być utrzymywana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania", a na pytanie nr 4 – "czy w plonie głównym po poplonach rolnośrodowiskowych można siać którąś z roślin będącą komponentem tego międzyplonu?" przedstawiciel ARiMR odpowiedział "Tak. W plonie głównym można siać jedną z roślin wchodzących w skład mieszanki sianej w poplonie. (...)".

Podkreślić też należy, że w latach 2016 i 2017 ARiMR wydała broszury o charakterze informacyjnym, dotyczące szczegółowych zasad przyznawania płatności za zazielenienie – "[...]". Na publikacje te zarówno w odwołaniu, jak i w skardze powołała się skarżąca, wskazując, że wniosek obszarowy na rok 2016 i 2017 wypełniał w oparciu o dane zawarte w konspektach dostępnych na stronie internetowej ARiMR, a w szczególności w konspekcie "[...].". Do powyższego organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł.

Nie wzbudziło wątpliwości Sądu, że w zwykłych okolicznościach powyższy błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta, albowiem zgodnie z zasadą zaufania do organów państwa oraz domniemania legalności ich działania nie można oczekiwać od strony, by przed zastosowaniem się do oficjalnych zaleceń organu obsługującego przedmiotowe płatności dokonywała ona weryfikacji prawdziwości, czy też zgodności z prawem informacji pochodzących od organu.

Skoro stanowisko skarżącej spółki, że z przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r. wynika, iż nie jest dopuszczalne jedynie by mieszanka jako całość (a nie jej składnik) została utrzymana w roku następnym jako uprawna w plonie głównym, znajduje oparcie w stanowisku ARiMR prezentowanym w materiałach udostępnianych powszechnie przez ARiMR, w tym na jej stronach internetowych, to niewątpliwie ma to decydujące znaczenie dla uznania wystąpienia w sprawie podstawy do wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnej płatności. Sprzeczność poglądu organu na sporną kwestię – odmiennego w warunkach procesu przyznawania płatności i informowania o zasadach tego przyznawania, a odmiennego w warunkach weryfikacji prawidłowości pobrania wypłaconej już płatności – nie może rodzić negatywnych skutków dla beneficjenta w postaci ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności i zobowiązania do jej zwrotu. Do takiej sytuacji bezpośrednio odnosi się zacytowany art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, zaś zaskarżone rozstrzygnięcie, powzięte bez prawidłowego zbadania okoliczności, o których mowa w ww. przepisie, uznać należy za sprzeczne z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR w zw. z art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014. Powyższe doprowadziło nadto do naruszenia przepisów prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

W odniesieniu do wniosku zawartego w skardze o zobowiązanie organu do udzielenia informacji we wskazanym zakresie, Sąd wskazuje, że zobowiązanie organu do dokonania czynności może nastąpić w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a.), w związku z powyższym, w warunkach rozpoznawanej sprawy, brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku.