Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 817/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz, Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska, Zygmunt Zgierski (spr. ), Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Po 887/04 w sprawie ze skargi K. N. i B. N. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Nekla z dnia 2 września 2004 r. Nr XVIII/142/2004 w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu planu miejscowego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od K. i B. N. na rzecz Gminy Nekla kwotę 120,00 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. i B. N. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Nekla z dnia 2 września 2004 roku w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu planu miejscowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 14 kwietnia 2003 roku K. i B. N. wnieśli zarzut do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu rolnego działek nr [...] i [...] w [...] pod eksploatację złóż kruszywa naturalnego. Skarżący podnieśli, iż teren objęty zmianą planu zagospodarowania jest obecnie spokojną okolicą rolniczą, a zmiana przeznaczenia terenu przyległego do ich gospodarstwa spowoduje uciążliwości związane z eksploatacją złoża, hałas, zanieczyszczenia, utrudnienia w komunikacji, brak bezpieczeństwa w ruchu oraz degradację środowiska związaną z kumulacją żwirowisk.

Uchwałą z dnia 2 września 2004 roku Rada Miejska Gminy Nekla, działając na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, odrzuciła zarzut skarżących. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż procedura uchwalania planów miejscowych gwarantuje każdemu, w granicach określonych ustawami oraz zasadami współżycia społecznego, wolność wykonywania uprawnień właścicielskich i ochronę interesów prawnych przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych podmiotów. Podczas decydowania o przeznaczeniu terenu należy mieć na uwadze różne wartości, w tym stan środowiska naturalnego, zdrowie i bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Stwierdzono, że skarżący nie mogą żądać pozostawienia rolniczego charakteru terenów sąsiadującego z ich nieruchomością. Brak jest podstaw, aby twierdzić, że projekt miejscowego planu zagospodarowania terenu przyzwala na ponadnormatywne generowanie hałasu. Z drogi publicznej może zaś korzystać każdy i nie można żądać, aby natężenie ruchu na drodze nie było zwiększone. Fakt, iż skarżący prowadzą określonego rodzaju działalność gospodarczą, nie może powodować, iż takiego prawa pozbawić należy inne podmioty, a to z uwagi na wolność działalności gospodarczej. Wbrew twierdzeniom skarżących eksploatacja kruszywa nie spowoduje podwyższenia poziomu wód gruntowych, przeciwnie – poziom wód obniży się, co wynika ze sporządzonej prognozy oddziaływania na środowisko naturalne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. i B. N. wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Gminy Nekla i podnieśli, że swój interes prawny wywodzą z ich prawa własności. Zgodnie z Konstytucją RP własność podlega ochronie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Skarżący powołali się także na przepis art. 144 k.c. Ponadto, zdaniem skarżących, z uzasadnienia uchwały nie wynika, aby Rada Miejska dokonała oceny zgodności projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz interesu prawnego i uprawnień skarżących. Zaskarżona uchwała nie uwzględnia okoliczności, iż skarżący od dawna, w ramach działalności gospodarczej, prowadzą hotel dla zwierząt, a ich córka zamierza w przyszłości zająć się hipoterapią i dogoterapią.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż Rada Miejska Gminy Nekla, przy opracowywaniu kwestionowanego projektu zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] i [...] w [...] pod eksploatację złóż kruszywa naturalnego, działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, uwzględniając wymagania z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym Rada Miejska nie miała obowiązku uwzględnienia zgłoszonego przez skarżących zarzutu, a zaskarżona uchwała o odrzuceniu zarzutu nie narusza prawa. Sąd wskazał także, iż do uwzględnienia zarzutu nie jest wystarczające samo naruszenie interesu prawnego osoby wnoszącej zarzut. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do planu powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z naruszeniem porządku prawnego. Obowiązek taki nie wystąpi, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nastąpiło zgodnie z prawem w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia porządku prawnego. Projekt zmiany planu miejscowego zgodny jest ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy", które dopuszcza na terenie wsi [...] i [...] pozyskiwanie żwiru i piasku. Projekt uwzględnia wymagania ochrony środowiska przyrodniczego; sporządzona została "Prognoza oddziaływania na środowisko", z której wynika, iż plan nie budzi obaw spowodowania zagrożeń dla środowiska naturalnego, a wszelkie uciążliwości będą zamykać się w granicach własnych działki, działalność górnicza nie spowoduje zmiany struktury oraz składu chemicznego gleb, sposobu ich użytkowania, nie naruszy układu wód podziemnych.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wnieśli o uchylenie w całości uchwały Rady Miejskiej Gminy Nekla z dnia 2 września 2004 roku. Skarżący podnieśli zarzut "naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. ustawy o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 z 1999 r.) przy braku oceny zgodności projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz czy nie narusza interesu prawnego skarżących lub uprawnień, a także na naruszeniu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na tym, że Rada Miejska potraktowała zarzut jako protest, co spowodowało przedłużenie postępowania w sprawie oraz podważyło zaufanie do organów samorządowych". Uchwała Rady Miejskiej błędnie przyjęła, iż art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu przestrzennym stanowi o walorach ekonomicznych nieruchomości, natomiast w ustawie mowa jest o walorach ekonomicznych przestrzeni. Uchwała Rady Miejskiej narusza wszystkie wymienione w art. 1 ust. 2 w/w ustawy wymagania, zmienia ład przestrzenny i krajobrazowy na terenie wybitnie rolniczym, dopuszcza powstanie szóstej odkrywki na terenie wsi [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Miejskiej Gminy Nekla wniósł o jej odrzucenie z uwagi na naruszenie art. 3984 § 1 pkt 4 k.p.c., ewentualnie o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej powoduje, iż winny być one prawidłowo określone w samej skardze. Należy zatem powołać konkretne przepisy prawa, którym sąd uchybił, uzasadnić zarzut ich naruszenia, a w razie zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazać, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Środek odwoławczy, który nie odpowiada tym wymogom, pozbawiony jest konstytuujących go elementów treściowych. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżących w osobie radcy prawnego wymierzona została przeciwko uchwale Rady Miejskiej Gminy Nekla. Konstatację tę potwierdza zawarty we wniesionym środku, a nie przewidziany w rozdziale I działu IV ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosek o "uchylenie w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały Rady Miejskiej Gminy Nekla z dnia 2 września 2004 r." Tymczasem zarzut oparty na podstawie art. 174 p.p.s.a. musi być skierowany przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji publicznej.

Naruszenie prawa materialnego, zarzucane przez autora skargi kasacyjnej, niezależnie już od tego, że dotyczyło ustawy "o planowaniu przestrzennym", a nie ustawy "o zagospodarowaniu przestrzennym", nie zostało wywiedzione w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego; w szczególności nie wskazano na błąd w subsumcji, tj. niewłaściwe zastosowanie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów w świetle ustalonego stanu faktycznego. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.

Również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przede wszystkim formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, a więc przepisy zawarte w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika wystarczająco jasno, na czym miałoby polegać w konkretnym przypadku naruszenie przepisu art. 8 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak to już wyżej podniesiono, jest związany granicami skargi kasacyjnej, a zatem nie może sam wyprowadzić podstaw kasacji. W tych okolicznościach nie mają wystarczającej doniosłości argumenty zawarte w motywach skargi kasacyjnej, iż wbrew poglądowi Sądu I instancji w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących.

Z tych przyczyn uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.