Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2386/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 71
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 27/13 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 27/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ", "WINB'), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej jako "PINB") Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniu schowka nazwanego "komorą śmieciową" w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. B. w Warszawie - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. PINB dla m. st. Warszawy przeprowadził kontrolę w budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości przy ul. B. w Warszawie. W jej wyniku ustalono, że na w/w posesji znajduje się budynek mieszkalny, podpiwniczony, jednopiętrowy z garażami w poziomie piwnic. W poziomie podestu wejściowego zewnętrznego od strony ul. B. po lewej stronie od wejścia do budynku, znajduje się pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 2,33 m x 1,16 m i wys. 2,00 m i 1,05 m. W pomieszczeniu tym są przechowywane przedmioty Państwa K. W odległości 0,40 m od wejścia wykonana jest od góry ściana i strop betonowy, którego spód jest na wysokości 1,04 m od posadzki. Pomieszczenie to posiada w posadzce kratkę ściekową i wyposażone jest w instalację elektryczną oświetleniową. B. i A. K. wykonali roboty budowlane polegające na wyburzeniu części ściany w lokalu nr [...] przylegającej do pomieszczenia schowka nazwanego "komorą śmieciową", wykonaniu stropu w pomieszczeniu schowka na rzędnej podłogi mieszkania i wymurowaniu na stropie ścianki do wysokości sufitu schowka nazwanego "komorą śmieciową" oraz wykonaniu okna w pomieszczeniu schowka. Opisana wydzielona przestrzeń schowka użytkowana jest jako garderoba przez właścicieli lokalu nr [...]. A. K. złożył oświadczenie do protokołu, że w/w roboty budowlane wykonane zostały w latach 90-tych zaś okno wykonano w roku 2000.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. PINB dla m st. Warszawy nałożył na B. i A. K. obowiązek dostarczenia w terminie 2 miesięcy oceny technicznej określającej czy roboty budowlane polegające na wyburzeniu części ściany w lokalu nr [...] przylegającej do pomieszczenia schowka nazwanego "komorą śmieciową", wykonaniu stropu w pomieszczeniu schowka na rzędnej podłogi mieszkania i wymurowaniu na stropie ścianki do wysokości sufitu schowka nazwanego "komorą śmieciową" oraz wykonaniu okna w pomieszczeniu schowka w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, przy ul. B. w Warszawie, zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi z uwzględnieniem jej wpływu na konstrukcję budynku oraz czy nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych budynku oraz naruszenia interesów osób trzecich. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wydał decyzję Nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. W ocenie organu roboty budowlane polegające na wykonaniu robot budowlanych w pomieszczeniu schowka nazwanego "komorą śmieciową" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. B. w Warszawie nie uchybiają przepisom budowlanym. W wyniku przeprowadzonych robót nie nastąpiła zmiana parametrów obiektu (budynku), a jedynie zmiana parametrów użytkowych. Zgodnie z orzecznictwem przedmiotowe roboty nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, wobec czego brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w ramach nadzoru budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. Z. W ocenie odwołującego postępowanie i decyzja PINB powinny dotyczyć samowolnie wykonanych prac budowlanych w komorze śmieciowej budynku. Zdaniem odwołującego zgłoszenie powinno obejmować "całe zamierzenie budowlane" i z pewnością właściwy organ zgłosiłby sprzeciw w oparciu o art. 30 ust. 6 prawa budowlanego, gdyż zamierzenie budowlane narusza przepisy, powoduje uciążliwości dla terenów sąsiednich i pogarsza warunki zdrowotno- sanitarne. Nadto umowa wskazana w uzasadnieniu PINB nie jest dokumentem przenoszącym własność nieruchomości lub jej części, wymaganym przez obowiązujące prawo i pozwala jedynie na użytkowanie komory śmieciowej jako schowka. Pozostaje ona nadal wspólną częścią budynku, do której udziały określa ustawa Prawo o własności lokali.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2012 r. zlecił PINB dla m. st. Warszawy przeprowadzenie w terminie 14 dni od daty doręczenia tego postanowienia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy na nieruchomości przy ul. B. w Warszawie znajduje się inne miejsce przeznaczone na gromadzenie odpadów (poza przedmiotowym pomieszczeniem schowka nazwanego "komorą śmieciową" w w/w budynku mieszkalnym), a tym samym czy spełnione są warunki wskazane w § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Przedstawiciele PINB przeprowadzili na nieruchomości przy ul. B. w Warszawie oględziny w dniu 29 października 2012 r. Stwierdzono, że "w odległości ok. 3,40m od ogrodzenia nieruchomości przy ul B. w pasie zieleni ul. R. znajduje się wydzielona miejsce (utwardzone betonem) na gromadzenie odpadów - ustawione 3 pojemniki. Odległość od najbliższego otworu okiennego wynosi ok. 9,40 m". Ponadto w protokole zawarto wyjaśnienia B. K., iż: "miejsce utwardzone na odpady stałe zostało wykonane ok. 25 lat temu i do dnia dzisiejszego jest użytkowane do gromadzenia odpadów stałych, gdzie odbierane są przez MPO zgodnie z umową".

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu, PINB dla m. st. Warszawy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Za prawidłowością rozstrzygnięcia organu I instancji przemawia fakt, że zachowany został § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczący zapewnienia miejsca do gromadzenia i segregacji odpadów stałych. Organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Nadto organ podał, że ewentualne kwestie roszczeń dotyczących naruszenia prawa własności pozostają poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego, a są we właściwości sądów powszechnych. W ocenie Mazowieckiego WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł J. Z. Skarżący podniósł, że protokół organu powiatowego nie daje odpowiedzi na pytanie postawione przez Mazowieckiego WINB, czy na przedmiotowej nieruchomości, poza komorą śmieciową, istnieje odpowiednie miejsce do czasowego składowania odpadów wg przepisów obowiązującego prawa - § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zdaniem skarżącego na działce "B" – B. nie istnieje dotychczasowe (zdewastowane) i nie znajduje się inne miejsce przeznaczone na gromadzenie odpadów, nie ma też możliwości wydzielenia takiego miejsca, zgodnego z przepisem § 22 tego rozporządzenia. Skarżący podał ponadto (powołując się na postępowanie w sprawie II C 270/11), że komora śmieciowa nie jest pomieszczeniem gospodarczym tylko mieszkalnym, a roboty budowlane wykonane zostały nie w latach 90, a z pewnością po 2002 r.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analizując zakres żądania skarżącego Sąd wskazał, iż skarżący domagał się interwencji organu nadzoru budowlanego w sprawie komory śmieciowej, w stosunku do której właściciele lokalu [...] zawłaszczyli ją, zamknęli dostąp oraz zdewastowali ją, burząc ścianę konstrukcyjną(...) w budynku przy ul. B. w Warszawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, po dokonaniu oględzin, w dniu [...] kwietnia 2012r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniu schowka nazwanego " komorą śmieciową" w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. B. w Warszawie. Tak sformułowany przedmiot postępowania determinował organ zarówno I jak i II instancji co do zakresu prowadzonego postępowanie wyjaśniającego jak i rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze organ I instancji ustalił, iż w przedmiotowym budynku, w poziomie podestu wejściowego zewnętrznego od strony ul. B. po lewej stronie od wejścia do budynku, znajduje się pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 2,33 m x 1,16 m i wys. 2,00 m i 1,05 m. W odległości 0,40 m od wejścia wykonana jest od góry ściana i strop betonowy, którego spód jest na wysokości 1,04 m od posadzki. Pomieszczenie to posiada w posadzce kratkę ściekową i wyposażone jest w instalację elektryczną oświetleniową. B. i A. K. wykonali roboty budowlane polegające na wyburzeniu części ściany w lokalu nr [...] przylegającej do pomieszczenia schowka nazwanego "komorą śmieciową", wykonaniu stropu w pomieszczeniu schowka na rzędnej podłogi mieszkania i wymurowaniu na stropie ścianki do wysokości sufitu schowka nazwanego "komorą śmieciową" oraz wykonaniu okna w pomieszczeniu schowka.

W ocenie Sądu analiza przepisów Prawa budowlanego doprowadziła organy do zasadnego wniosku, iż wykonane roboty budowlane nie wymagały dokonania zgłoszenia, a tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. Brak więc jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 49 b, czy też art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego a także art. 48 tej ustawy. Pomieszczenie to pozostaje w użytkowaniu właścicieli lokalu nr [...] B. i

A. K. na podstawie umowy z dnia 11 stycznia 1991 r. zawartej pomiędzy właścicielami lokali mieszkalnych w budynku przy ul. B. w Warszawie, mocą której podzielono do użytkowania części wspólne budynku w postaci czterech schowków (quoad usum). Sąd przytoczył stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 10 lutego 2004r. sygn. akt IV CK 17/03, iż w takiej sytuacji należy przyjąć, że "została zawarta w umową, mocą której dokonano częściowego podziału rzeczy wspólnej do korzystania. Dopuszczalność takiej umowy nie budzi wątpliwości, a z uwagi na to, że rodzi ona jedynie skutki obligacyjne, nie zmieniając stosunków własnościowych, jej zawarcie nie wymaga zachowania określonej formy. Brak także przyczyn, dla których umowa taka nie mogłaby zostać zawarta w sposób dorozumiany, gdyż zgodnie z treścią art. 60 k.c. wola osoby dokonującej czynności prawnej może - co do zasady - zostać wyrażona przez każde zachowanie się, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny".

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, powyższa umowa rodziła po stronie inwestorów uprawnienie do wykonania przedmiotowych robót budowlanych, natomiast wszelkie roszczenia z tym związane pomiędzy współwłaścicielami mogą być rozpatrzone wyłącznie na drodze postępowania cywilnego.

Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego to, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Gdy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. to nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, ingerencji organu administracyjnego i jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W ocenie Sądu, wobec braku podstaw do przyjęcia, iż roboty wykonane przez inwestorów wymagały dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, niemożliwym stało się merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w zakresie przedmiotowym określonym przez organ I instancji, co w pełni uzasadnia umorzenie postępowania w tym przedmiocie. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż prowadzone przez organ odwoławczy postępowanie uzupełniające na podstawie art. 136 k.p.a., dotyczące spełnienia warunków wskazanych w § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), wykracza poza przedmiot postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, a w sprawie niniejszej - co podkreślają organy obu instancji - nie mamy do czynienia ani z budową ani z przebudową, zaś prowadzone postępowanie nie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania budynku. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej J. Z., reprezentowany przez adwokata D. P., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - brak merytorycznego rozpoznania i uzasadnienia będącej przedmiotem skargi jaki i poprzedzającego tą skargę odwołania do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego samowoli budowlanej, polegającej na przebudowaniu komory śmieciowej w budynku przy ul. B. w Warszawie przez B. i A. K. bez zezwolenia lub zgłoszenia oraz bez zgody współwłaściciela nieruchomości J. Z. i naruszenie tym samym art. 134 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

- dokonanie błędnej oceny prawnej umowy z dnia 11 stycznia 1991 r., jako udzielającej B. i A. K. tytułu do realizacji inwestycji bez dodatkowej zgody J. Z., podczas gdy porozumienie zawarte w powyższej umowie ogranicza się do użytkowania wcześniejszej komory śmieciowej wyłącznie jako schowka bez prawa jego zmiany w zakresie konstrukcji budowlanej jak i sposobu użytkowania na mieszkalny i naruszenie tym art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego;

- art. 71 Prawa budowlanego, w wyniku jego niewłaściwego zastosowania (nie zastosowania) i braku oceny w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia komory śmieciowej na cel mieszkalny.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. przy stwierdzeniu naruszenia wyłącznie prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wprawdzie w skardze do WSA poruszony został temat innego miejsca poza komorą śmieciowa na gromadzenie odpadów, lecz zawarte są także zarzuty skarżącego dotyczące decyzji MWINB z dnia [...] listopada 2012 r., a przede wszystkim nielegalnego w zakresie nielegalnego przebudowania przez B. i A. K. komory śmieciowej - jako kontynuacja w treści dotychczasowych odwołań. Te zarzuty winny być przedmiotem szczegółowego rozpoznania przez Sąd. Treść odwołania J. Z. od decyzji PINB wyraźnie wskazuje, że przedmiotem odwołania jest samowola budowlana i przebudowa komory śmieciowej bez pozwolenia lub zgłoszenia oraz brak zgody współwłaściciela nieruchomości J. Z. Ubocznie tylko pojawia się zagadnienie usytuowania miejsc do czasowego gromadzenia i segregacji odpadów stałych. Sąd nieprawidłowo skoncentrował się na rozpoznaniu skargi na gromadzeniu odpadów, a nie na zasadniczym problemie związanym z nielegalnym przebudowaniem komory śmieciowej. Skarżący podniósł, że Sąd wskazał, że analiza przepisów Prawa budowlanego doprowadziła organy do zasadnego wniosku, iż wykonane roboty budowlane nie wymagały dokonania zgłoszenia, a tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. Brak jest więc podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 49 b czy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a także art. 48 tej ustawy. Tymczasem takiej analizy w obydwu decyzjach MWINB nie było, w szczególności nie było takiej analizy w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r.. W ocenie skarżącego Sąd odniósł się szerzej tylko do jednej z kilku kwestii związanych z przebudową komory, a mianowicie do umowy z dnia 11 stycznia 1991 r., stwierdzając, że w jego ocenie była wystarczająca dla wykazania tytułu prawnego dla inwestora do przeprowadzenia robót budowlanych. Z tą oceną prawną nie można się godzić, gdyż w umowie nie było zgody czy zezwolenia współwłaściciela J. Z. na dokonywanie zmian o charakterze budowlanym. Umowa ta wyraźnie wskazuje, że B. i A. K. zajmują komorę śmieciową traktowaną jako schowek. Tymczasem w ramach nielegalnie podjętych robót włączono pomieszczenie tej komory w całości do lokalu mieszkalnego B. i A. K. Sąd, podobnie jak decyzja MWINB z dnia [...] listopada 2012 r., pominął całkowicie kwestię dokonania przez B. i A. K. również zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia komory śmieciowej, o czym mowa w art. 71 Prawa budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania z pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie mieszkalne wymaga stosownego pozwolenia (zgłoszenia) właściwego organu i podlega nadzorowi budowlanemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarżący upatrują naruszenia powyższego przepisu "w braku merytorycznego rozpoznania i uzasadnienia będącej przedmiotem skargi samowoli budowlanej, polegającej na przebudowaniu przez B. i A. K. komory śmieciowej w budynku przy ul. B. w Warszawie bez zezwolenia lub zgłoszenia oraz bez zgody współwłaściciela nieruchomości J. Z.".

Z uwagi na powyższy zarzut przypomnieć należy, iż J. Z. wniósł do Sądu pierwszej instancji skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2012r. umarzającą postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów obu instancji o istnieniu podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., uznając, że roboty wykonane przez inwestorów nie wymagały dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę, co czyni niemożliwym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżący w skardze kasacyjnej nie zakwestionował - poprzez sformułowanie odpowiednich zarzutów kasacyjnych - bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i umorzenia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jak też nie postawił odpowiednich zarzutów kasacyjnych kwestionujących stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku konieczności uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Skarżący nie zarzucił naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., ani naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przewidujących obowiązek uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych.

W takiej sytuacji zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 71 Prawa budowlanego.

Wprawdzie Sąd, sprawując kontrolę legalności zaskarżonych aktów, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak pamiętać należy, iż rozstrzyga w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Także w przepisie art. 135 p.p.s.a., ustawodawca dając Sądowi uprawnienie do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, zaznacza, że dotyczy to postępowań prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104).

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( por. B.Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J.Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722).

Postawiony przez skarżącego zarzut wykracza poza granice niniejszej sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy było wykonanie przez inwestorów określonych robót budowlanych, a nie samowolna zmiana użytkowania obiektu budowlanego ( części obiektu budowlanego). W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie mógł rozważać kwestii dotyczących zmiany użytkowania obiektu budowlanego ( części obiektu budowlanego).

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Kwestie objęte dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego podlegają ocenie organów administracji publicznej, a następnie sądu administracyjnego, w sprawach dotyczących udzielania pozwolenia na budowę i dokonywania zgłoszenia wykonywania robót budowlanych oraz legalizacji samowoli budowlanej.

Podnosząc powyższy zarzut skarżący kwestionuje dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę prawną umowy z dnia 11 stycznia 1991 r. Skoro jednak Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż w niniejszej sprawie wykonane przez B. i A. K. roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, to bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostają kwestie dotyczące umowy z dnia 11 stycznia 1991 r.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w wyniku dokonanego podziału quoad usum współwłaściciele, pozostając współposiadaczami samoistnymi rzeczy wspólnej, uzyskują posiadanie zależne części rzeczy. Dokonanie podziału quoad usum nie oznacza zniesienia współwłasności. Nadal bowiem współwłaściciele pozostają w stosunku współwłasności, a dokonany podział rzeczy wspólnej nie oznacza likwidacji współwłasności. Taką formę korzystania z rzeczy wspólnej mogą zastosować zainteresowani współwłaściciele (wszyscy) w zawartej umowie albo sąd orzekający o dopuszczeniu do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej. Każdy ze współwłaścicieli może podejmować samodzielnie pewne czynności w stosunku do tych części rzeczy wspólnej, z których samodzielnie korzysta.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

11