Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 80/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi V. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę W. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody W. do załatwienia wniosku V. R. z [...] listopada 2019 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt i pracę; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego V. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] czerwca 2020 r. V. R., reprezentowany przez r.pr. I. R., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z [...] listopada 2019 r., który został złożony w tym samym dniu, V. R. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wystąpił do Wojewody (zwanego też dalej "Wojewodą" lub "Organem") z wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismem z [...] czerwca 2020 r., które wpłynęło do Organu [...] czerwca 2002 r., pełnomocnik Wnioskodawcy wniósł ponaglenie.

Przywołanym na wstępie pismem z [...] czerwca 2020 r. (data wpływu do Organu: [...] czerwca 2020 r.) V. R. złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucając naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., wniósł o: 1) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie Skarżącego, 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie Organu do udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 7 dni, 4) przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 6) przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy na okoliczność ustalenia, że Organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły i dopuścił się bezczynności, 7) zasądzenie od Organu na rzecz pełnomocnika kosztów postępowania.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. (znak: [...]) Wojewoda udzielił Wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do [...] czerwca 2023 r.

Pismem z [...] czerwca 2020 r. Organ udzielił odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie oraz wskazując m.in., że "nieterminowe załatwienie niniejszej sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie 2015 r.-2016 r. i utrzymuje się nadal". Ponadto Wojewoda zauważył, że w toku postępowania przedłożone zostały dokumenty świadczące o przekształceniu pracodawcy, co zobowiązywało Organ do ich zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Autor odpowiedzi na skargę wskazał również, że w okresie od [...] marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (włącznie) obowiązywał przepis art 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID"), który przewidywał, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Odnosząc się zaś do żądania Skarżącego przyznania mu sumy pieniężnej, Wojewoda wytknął brak w skardze umotywowanej argumentacji przemawiającej za przyznaniem Skarżącemu rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Ponadto stwierdził, że również stopień zawinienia Organu i brak celowości działania nieterminowego załatwienia sprawy nie dają podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą wówczas być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy jednak podkreślić, że w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA".

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący, pismem z [...] czerwca 2020 r. (które wpłynęło do organu [...] czerwca 2020 r.), wniósł wymagane prawem ponaglenie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że zarzuca ona obie postaci opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy – czyli bezczynność oraz przewlekłość. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych bezczynności oraz przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skarg na: (i) bezczynność organu oraz (ii) przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od [...] sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2).

Mając na względzie powyższe rozróżnienie, Sąd uznał, że Wojewoda nie popadł w zarzucaną mu bezczynność, natomiast dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, z tym, że nie miała ona charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Na tym tle normatywnym w pierwszej kolejności należało ocenić kwestię zarzucanej Organowi bezczynności, tj. kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (w celu wykonywania pracy) wpłynął do Organu [...] listopada 2019 r. Oznacza to, że w tym dniu rozpoczął bieg ustawowy termin do załatwienia sprawy, bowiem zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przyjmując, że sprawa ta, z uwagi na zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, ma charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a., to zasadniczo powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a więc do [...] stycznia 2020 r.

Należy jednak zwrócić uwagę na to, że już w dniu złożenia wniosku Skarżący otrzymał od Organu pismo zawierające, oprócz informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego, również powiadomienie – w trybie art. 36 § 1 k.p.a. – o tym, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do [...] maja 2020 r., ponieważ termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia, a także z uwagi na dużą liczbę prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach cudzoziemców (k. 41 akt adm.).

Dodatkowo trzeba wskazać, że zgodnie z przywołanym także w odpowiedzi na skargę przepisem art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.; w skocie "u.COVID") – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r. Zwrócić należy jeszcze uwagę na przywołany przez Organ w odpowiedzi na skargę przepis art. 15zzs ust. 10 u.COVID, w którym wyraźnie przesądzono, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2).

Przywołany art. 15zzs u.COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875; w skrócie "zm.u.COVID"), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76 zm.u.COVID), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 zm.u.COVID terminy w postępowaniach w art. 15zzs u.COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r.

W ocenie Sądu w świetle cytowanych regulacji u.COVID i zm.u.COVID w okolicznościach kontrolowanej sprawy należało przyjąć, że pierwotnie wskazany przez Organ termin załatwienie sprawy (do [...] maja 2020 r.) uległ "automatycznemu" wydłużeniu o czas spoczywania biegu terminów w kontrolowanym postępowaniu stosownie do art. 15zzs u.COVID oraz art. 68 ust. 7 zm.u.COVID – tj. w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. – a więc o 54 dni. Wojewoda wydał decyzję załatwiającą wniosek Skarżącego z [...] listopada 2019 r. w dniu [...] czerwca 2020 r., a więc w tak ustalonym (przedłużonym) terminie do załatwienia sprawy.

Z tych względów skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia, że Organ dopuścił się bezczynności, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić (pkt 4 sentencji wyroku).

Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej przewlekłości, Sąd uznał, że w skardze zasadnie wywiedziono, iż Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane.

Wszak, jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy:

- wniosek Skarżącego z [...] listopada 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w siedzibie Organu w tym samym dniu (k. 20 akt adm.);

- w dniu złożenia wniosku Organ powiadomił Skarżącego, że na jego wniosek zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a także, że decyzja zostanie wydana do [...] maja 2020 r. (k. 41 akt adm.);

- pismem z [...] stycznia 2020 r., które wpłynęło do Organu [...] stycznia 2020 r., pracodawca Skarżącego zawiadomił Wojewodę, że z dniem [...] grudnia 2019 r. prowadzona przez niego działalność gospodarcza uległa przekształceniu w spółkę kapitałową (k. 43 akt adm.);

- aż do czasu wpływu do Organu ponaglenia wniesionego przez pełnomocnika Skarżącego – co nastąpiło [...] czerwca 2020 r. (k. 53 akt adm.) – Organ nie podjął (a przynajmniej nie utrwalił w aktach) żadnej czynności w sprawie, w tym nawet nie zweryfikował wniosku pod względem formalnym. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika również (a przynajmniej nie zostało to w nich utrwalone), by Wojewoda zwrócił się do organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35; w skrócie "u.cudzoziem.") o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego – co, jak podano w odpowiedzi na skargę, miało mieć miejsce [...] grudnia 2019 r.;

- pismem z [...] czerwca 2020 r. Wojewoda wezwał Skarżącego do uzupełnienia wniosku o potwierdzenie zatrudnienia na rzecz nowo utworzonego podmiotu Spółki A bowiem przedłożony wcześniej do akt sprawy załącznik dotyczył podmiotu Spółki B, a ponadto zawiadomił Skarżącego, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do [...] września 2020 r. (k. 54 akt adm.);

- w dnu [...] czerwca 2020 r. została wydana decyzja, w której udzielono Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] czerwca 2023 r. (k. 58 akt adm.).

Analizując zasadność złożonej skargi, w części dotyczącej zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd miał w szczególności na uwadze, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi sięgały w skrajnych przypadkach kilku miesięcy. Przede wszystkim jednak Sąd zwrócił uwagę, że organ potrzebował ponad dwóch miesięcy (uwzględniając zawieszenie biegu terminu związane z obowiązywaniem u.COVID), aby dokonać analizy wniosku pod względem formalnym i zareagować na pismo pracodawcy Skarżącego informujące o przekształceniu podmiotu. Co więcej – a wypada to szczególnie zaakcentować – organ pierwsze czynności udokumentowane w aktach sprawy podjął dopiero na skutek złożenia przez Wnioskodawcę ponaglenia.

Powyższe zestawienie okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy i ich analiza pokazują, że Organ podejmował pierwsze czynności w sprawie zasadniczo dopiero po działaniach Wnioskodawcy mających na celu wyegzekwowanie szybkości postępowania – co w świetle orzecznictwa już pozwala uznać, że kontrolowane postępowania było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa (por. wyrok NSA z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18, CBOSA).

W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić Organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom Organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił w pełni zadość. W ocenie Sądu rozpoznawana sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy należy więc stwierdzić, że skarżone postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to obiektywnie niezbędne.

W związku z powyższym Sąd uznał, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 sentencji wyroku).

Godzi się jednak zaznaczyć, że w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan przewlekłości postępowania ustał w związku z wydaniem przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny, to postępowanie sądowe w części obejmującej zobowiązanie do wydania aktu – o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).

Z tych względów i na wskazanej podstawie Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Nie zwalniało to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, przewidzianych w art. 149 p.p.s.a., a w szczególności od orzekania w kwestii dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia postępowania (o czym była mowa wyżej) oraz w kwestii oceny charakteru stwierdzonej opieszałości: rażącego albo nierażącego (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r., ale nadal aktualne: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12 – CBOSA).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, dlatego Sąd uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona przewlekłość postępowania Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd wziął w pierwszej kolejności pod uwagę fakt, że w toku postępowania sądowego Wojewoda wydał decyzję załatwiającą wniosek Skarżącego. Ponadto Sąd miał na względzie i to, że wprawdzie okoliczności podnoszone przez Organ, dotyczące dużej (i stale rosnącej) liczby wpływających wniosków oraz niedostatecznej obsady kadrowej urzędu, nie mogą usprawiedliwiać zaistniałej przewlekłości postępowania – gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej – jednakże, zdaniem Sądu, można (a niekiedy wręcz należy) brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania naruszała prawo w stopniu rażącym. Co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił i dał temu wyraz w pkt 3 sentencji wyroku.

Odnosząc się zaś do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od Organu na rzecz Skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, wypada zauważyć, że z przywołanego wyżej art. 149 § 2 p.p.s.a. jasno wynika, iż "suma pieniężna", której przyznania domaga się Skarżący, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17 – CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1313/16; z 16.05.2017 r., I OSK 2934/16; z 07.09.2017 r., I OSK 798/17; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA).

W kontrolowanej sprawie autor skargi, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, wskazał, że "Dla skarżącego bezczynność organu ma negatywne skutki, gdyż dnia [...] lipca 2020 r. traci ważność jego poprzedni karta pobytu, co oznacza, że od tego dnia w przypadku, gdyby organ nadal nie rozpoznał jego sprawy, nie będzie mógł dalej legalnie wykonywać pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i podróżować poza granice z możliwością powrotu do Polski. [...] W związku z tym wnoszę również o zasądzenie na rzecz skarżącego świadczenia pieniężnego, które stanowić będzie rekompensatę za doznane przez niego stratę w związku z koniecznością tak długiego oczekiwania na zezwolenie i kartę pobytu."

W ocenie Sądu argumentacja podniesiona w skardze nie uzasadnia przyznania żądanej sumy pieniężnej – już z tego względu, że organ wydał decyzję przed ww. dniem [...] lipca 2020 r. Niezależnie od tego wypada zauważyć, że zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.cudzoziem., od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny. W tym kontekście w odpowiedzi na skargę trafnie wskazano również na przepisy art. 88g ust. 1a i 1b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482; w skrócie "u.p.z.i.r.p."), na mocy których cudzoziemiec jest uprawniony do legalnego wykonywania pracy, zgodnie z posiadanym przez siebie zezwoleniem na pobyt czasowy – od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie stanie się ostateczna. Możliwość legalnego zatrudnienia jest również przewidziana w art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b u.p.z.i.r.p., zgodnie z którym cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada zezwolenie na pracę oraz przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 u.cudzoziem.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę także w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] zł.