Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2664/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1101/11 w sprawie ze skargi A. P. na akt Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie weryfikacji postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1101/11 oddalił skargę A. P. na akt Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie weryfikacji postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

A. P. (skarżąca) w dniu [...] lutego 2011 złożyła w Wojewódzkim Centrum Zdrowia Publicznego w K. wniosek o rozpoczęcie specjalizacji w dziedzinie endokrynologii w trybie pozarezydencyjnym ( w ramach umowy cywilnoprawnej).

W wyniku przeprowadzonego w dniach od 1 do 31 marca 2011 r. postępowania kwalifikacyjnego ustalona została lista lekarzy zakwalifikowanych i niezakwalifikowanych do szkolenia specjalizacyjnego /znak [...]/ uwzględniająca wyniki postępowania konkursowego. Lista lekarzy zakwalifikowanych na specjalizację w dziedzinie endokrynologii w trybie pozarezydenckim zawierała 6 pozycji. Skarżąca znalazła się na zawierającej 27 pozycji liście lekarzy, którzy nie zostali zakwalifikowani do specjalizacji w dziedzinie endokrynologii pod nr 13.

Okoliczności te potwierdziło pismo Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...], gdzie poza potwierdzeniem znanych już wyników kwalifikacji przytoczono treść przepisów Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów /Dz. U. Nr 213, poz. 1779 późn. zm. dalej Rozporządzenie z 2005 r./ a w szczególności § 18 ust. 2,4,5,7-9 oraz § 19 ust. 2- 6, regulujących tryb postępowania kwalifikacyjnego oraz określających zasady punktacji w postępowaniu konkursowym. Jednocześnie w piśmie tym zawarto wynikające z ogłoszonych list informacje o uruchomionej przez Ministra Zdrowia liczbie 6 miejsc na specjalizację lekarską w dziedzinie endokrynologii w trybie pozarezydencyjnym, liczbie 33 uczestników postępowania konkursowego w trybie tej specjalizacji, liczbie uzyskanych przez skarżącą punktów w postępowaniu konkursowym w ramach elementów podlegających punktacji i wynikającym stąd miejscu na liście. Wskazano wynikającą z Rozporządzenia zasadę, według której kwalifikuje się lekarzy do odbywania specjalizacji. Nadto pouczono skarżącą o treści ust. 10 § 19, w myśl którego lekarz może zwrócić się do wojewody o weryfikację postępowania kwalifikacyjnego, odpowiednio w terminie 20 dni od dnia ogłoszenia na stronie internetowej wojewody listy lekarzy zakwalifikowanych do odbywania danego szkolenia specjalizacyjnego i listy lekarzy niezakwalifikowanych do odbywania danego szkolenia specjalizacyjnego.

A. P. zwróciła się do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o weryfikację postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego w dniach od 1 do 31 marca 2011 r. na specjalizację lekarską z zakresu endokrynologii. Podniosła, że w trakcie postępowania naruszono przepisy prawa, a w tym przepisy i zasady zawarte w Konstytucji RP. Jej zdaniem, na naruszenie przywołanych przepisów wskazywało zastosowanie w postępowaniu kwalifikacyjnym zasad przyznania punktów dodatkowych wprowadzonych Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów /Dz. u. Nr 198. poz. 1320, dalej Rozporządzenie zmieniające/, obowiązującym od dnia ogłoszenia t.j. od 26.10.2010 r. W szczególności wskazywała na zmiany polegające na wprowadzeniu w § 19 ust. 3 pkt 1 regulacji oznaczonej literą c, która przewiduje przyznanie dodatkowych punktów za: posiadanie stopnia naukowego doktora nauk medycznych, odpowiedniego okresu zatrudnienia w jednostce akredytowanej zgodnego z kierunkiem specjalizacji oraz publikacje naukowe w czasopismach naukowych zamieszczonych w wykazie określonym tym przepisem. Zmiany te doprowadziły, jej zdaniem, do nieprawidłowego ustalenia liczby osób zakwalifikowanych. Podniosła, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2010 r. (Dz. U. 198, poz. 1320) dokonano licznych zmian w rozporządzeniu w sprawie specjalizacji lekarzy, nie wprowadzając żadnych przepisów przejściowych na wzór np. § 47 Rozporządzenia z 2005 r. Przepis ten powinno się stosować do osób, które kończyły studia medyczne w okresie obowiązywania przepisów dotychczasowych nieprzewidujących przyznawania dodatkowych punktów.

Wojewoda Małopolski pismem z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] stwierdził, że postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzone w terminie 1-31 marca 2011 r. było prawidłowe i odpowiadało aktualnie obowiązującym przepisom prawa, w tym Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów, określającemu zasady postępowania kwalifikacyjnego i jego punktacji. Brak zatem podstaw do jego weryfikacji. Mając na uwadze art. 7 Konstytucji organ wskazał, iż obowiązany jest działać na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów. Wojewoda podkreślił, że wniosek o przeprowadzenie weryfikacji skarżąca oparła na argumentacji kwestionującej obowiązujące regulacje prawne, a nie na nieprawidłowości w zakresie postępowania rekrutacyjnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał § 19 ust. 2-6 i 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. nr 213, póz. 1779 ze zm.) dalej rozporządzenie.

W związku z pismem Wojewody Małopolskiego z dnia 17 maja 2011 r., skarżąca wystąpiła z odwołaniem do Ministra Zdrowia (traktując pismo jak decyzję), a także wezwała Wojewodę Małopolskiego o usunięcie naruszenia prawa przez przeprowadzenie weryfikacji postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską z zakresu endokrynologii (uznając pismo za akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej ustawa p.p.s.a./)).

Wojewoda Małopolski udzielił skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W tym samym czasie Minister Zdrowia w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011 znak [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania A. P. od odmowy weryfikacji postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. A. P. wniosła skargę na akt Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie weryfikacji postępowania kwalifikacyjnego, wnioskując o jego uchylenie i uznanie, że postępowanie kwalifikacyjne zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami prawa.

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie Małopolskiemu niewłaściwe zastosowanie przepisu § 19 ust. 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 213, poz. 1779 ze zm.), przez "niewłaściwe przeprowadzenie weryfikacji postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską z zakresu endokrynologii" oraz nieodniesienie się do naruszeń przepisów wskazanych wnioskiem o weryfikację postępowania kwalifikacyjnego.

Dalsze zarzuty dotyczyły naruszenia zasad konstytucyjnych: zasady demokratycznego państwa prawa, zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewoda wskazał, że nie jest w niniejszej sprawie organem nadzoru ani też organem II instancji. Przywołał stosowne podstawy prawne i okoliczności sprawy, z których wynikało, że odmowa weryfikacji postępowania kwalifikacyjnego była uzasadniona. Zaznaczył, że postępowanie prowadzone przez wojewodę odbywało się na gruncie aktualnie obowiązujących regulacji prawnych w tym w zakresie, tj. zgodnie ze stanem prawnym zmienionym Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zmiany rozporządzenia w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów, które weszło w życie 26 października 2010 r.

Na rozprawie dnia 18 kwietnia 2011, pełnomocnik Wojewody Małopolskiego podtrzymał wnioski o odrzucenie, względnie oddalenie skargi, odwołując się do argumentów odpowiedzi na skargę, jednocześnie na pytanie Sądu wyjaśnił, że organ nie kwestionuje dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. stwierdził, że skarga ulega oddaleniu z powodu bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniósł się do podniesionych przez Wojewodę zarzutów mających uzasadniać odrzucenie skargi z powodu bądź to "przedwczesnego" wezwania o usunięcie naruszenia prawa, bądź też z powodu spóźnienia skargi, dla której wniesienia termin otwierał się od dnia doręczenia pisma z 22 czerwca 2011 r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd I instancji dokonał analizy przepisów prawa znajdujących zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i doszedł do wniosku, że dopuszczalne jest poddanie kontroli sądu administracyjnego aktu Wojewody rozstrzygającego o złożonym w trybie § 9 ust. 10 Rozporządzenia z 2005 r. wniosku lekarza o weryfikację postępowania kwalifikacyjnego w przedmiocie specjalizacji, stosownie do art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że skarga została wniesiona w przewidzianym do tego terminie i dokonał merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego aktu Wojewody Małopolskiego.

Sąd podkreślił, że skarżąca wszelkie zarzuty naruszenia prawa lokuje nie w naruszeniu zasad przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w przedmiocie specjalizacji, lecz w przeprowadzeniu tego postępowania według stanu prawnego obowiązującego od dnia 26 października 2010 r., t.j. od dnia , w którym przepisom Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 w sprawie specjalizacji lekarzy i dentystów, nadane zostało, a zwłaszcza § 19 nowe brzmienie, w związku z wejściem w życie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 października 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów /Dz. U. Nr 198, poz. 1320 z 26.10.2010 r./.

Na tym etapie Sąd przeanalizował przepisy powyższego rozporządzenia po jego nowelizacji, które obowiązywały od 26 października 2010 r.

Sąd stwierdził, wbrew temu co uważa skarżąca, że Rozporządzenie zmieniające to zawiera przepisy przejściowe, które są zamieszczone w § 4 tego Rozporządzenia. Przepis ten wyłączał stosowanie m.in. § 19 ust. 3 pkt 1 lit c, w odniesieniu do postępowania kwalifikacyjnego, które już trwało w okresie od 1-31 października 2010 r.

Sąd wskazał, że w myśl art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepisy nie przewidują kompetencji organów administracji, aby działały poza granicami upoważnienia wyznaczonego przez prawo, a w szczególności do odmowy stosowania obowiązujących je przepisów. Wysuwany zatem zarzut, że w postępowaniu kwalifikacyjnym przeprowadzonym w dniach 1-31 marca 2011, zastosowano przepisy obowiązujące od dnia 26.10.2010 r., nie może być poczytany jako zarzut naruszenia prawa.

Sąd uznał, że wprowadzona Rozporządzeniem zmieniającym zmiana w zakresie § 19 ust. 3 pkt 1 lit c nie nastąpiła, jak twierdzi skarga, "w trakcie prowadzonego postępowania kwalifikacyjnego", toteż zarzut skarżącej o braku przepisu przejściowego, który wyłączałby zastosowanie dodatkowej punktacji wobec osób kończących studia medyczne pod rządami "dawnego" rozporządzenia należało uznać za nieistotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sąd wykluczył też możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego wobec uchybień formalnych takiego wniosku.

Sąd przeprowadził rozważania związane z zasadami oceniania lekarzy w postępowaniu kwalifikacyjnym, w którym uczestniczyła skarżąca i uznał, że z zasad przeprowadzania kwalifikacji i jej faktycznych wyników należy wywieść, że weryfikacja, której domagała się skarżąca, nie zmieniłaby jej sytuacji. Zatem, nadal pozostawałaby na liście osób niezakwalifikowanych do specjalizacji z dziedziny endokrynologii. Innymi słowy, skoro skarżąca nie kwestionowała prawidłowości przyznanej jej lub innym lekarzom punktacji za egzaminy, to sama dodatkowa punktacja przyznana niektórym z nich na podstawie § 19 ust. 3 pkt 1 lit c, nie miała wpływu na umieszczenie skarżącej na liście lekarzy niezakwalifikowanych do specjalizacji.

Sąd I instancji uznał za całkowicie nietrafny także zarzut naruszenia prawa materialnego § 19 ust. 10, które - zdaniem skarżącej - polega na nieprzeprowadzeniu weryfikacji postępowania kwalifikacyjnego. W świetle twierdzeń skargi, przeprowadzenie postępowania weryfikacyjnego miałoby polegać na pominięciu przepisu § 19 ust. 3 pkt 1 lit c Rozporządzenia przy ustalaniu wyników postępowania. Zdaniem Sądu, przez weryfikację postępowania kwalifikacyjnego w rozumieniu § 19 ust. 10 Rozporządzenia z 20 października 2005 r. należy rozumieć zajęcie stanowiska co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego w tym również odmowę uwzględnienia wniosków osoby domagającej się weryfikacji, które zmierzają do ustalenia innych wyników tego postępowania. W ocenie Sądu, odmowa zmiany wyników postępowania kwalifikacyjnego, oparta na zbadaniu prawidłowości – zgodności z przepisami zasad jego przeprowadzenia – stanowi również weryfikację. Wbrew zatem stanowisku skargi, Wojewoda zaskarżonym aktem dokonał weryfikacji postępowania kwalifikacyjnego, lecz zajmując stanowisko, zobowiązany był do przestrzegania i stosowania obowiązujących przepisów Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 26 października 2010 r., dlatego nie uwzględnił wniosku o " weryfikację" rozumianą przez skarżącą jako zmiana zatwierdzonych wyników tego postępowania.

Na powyższy wyrok skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. § 19 ust. 3 pkt 1 lit c w zw. § 19 ust. 10 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 213, poz. 1779 ze zm.) w brzmieniu wprowadzonym nowelą z dnia 26.10.2010 r. poprzez uznanie, że weryfikacja postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską może skutecznie odbywać się w oparciu o zasady godzące w równe traktowanie kandydatów.

Ponadto, zarzutem skargi kasacyjnej uczyniono też naruszenie zasad konstytucyjnych i zasad prawnych – zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej Konstytucja RP)) i wynikających z niej zasady zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przez niego prawa, zasady ochrony praw nabytych, zakazu działania prawa wstecz, zasad należytej legislacji, zasady sprawiedliwości społecznej, zasady równości wobec prawa i zasady równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w kontekście zastosowania do osób, które ukończyły studia medyczne pod rządami dawnego rozporządzenia, przepisu § 19 ust. 3 pkt 1 lit c ww. Rozporządzenia, co zdaniem skarżącej kasacyjnie wpłynęło na ich sytuację prawną i nieprawidłowe ustalenie osób zakwalifikowanych do odbycia szkolenia.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o przedstawienie przez NSA pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o treści wskazanej w skardze kasacyjnej (art. 193 Konstytucji RP) oraz o zmianę zaskarżonego wyroku i uznanie, że postępowanie kwalifikacyjne zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami prawa wobec czego konieczne jest jego ponowne przeprowadzenie (art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, popierając stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie było rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie wniosku A. P. o weryfikację postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską z zakresu endokrynologii. Postępowanie kwalifikacyjne zostało przeprowadzane w terminie od 1 do 31 marca 2011 r., kiedy obowiązywały przepisy rozporządzenia z 2005 r. w brzmieniu noweli z 18 października 2010 r. Wprowadziła ona przepis – art. 19 ust. 3 pkt 1 lit c/, który przewidywał przyznanie dodatkowych punktów lekarzowi uczestniczącemu w postępowaniu, m. in. za odpowiedni okres zatrudnienia w jednostce akredytowanej, zgodny z kierunkiem specjalizacji.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. § 19 ust. 3 pkt 1 lit c/ w zw. § 19 ust. 10 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 213, poz. 1779 ze zm., dalej Rozporządzenie z 2005 r.) w brzmieniu wprowadzonym nowelą z dnia 26.10.2010 r. (dalej Rozporządzenie zmieniające) a także zasad konstytucyjnych, eksponując zasadę równości wobec prawa oraz zasadę równego traktowania przez władze publiczne (art. Art. 32 Konstytucji RP) w związku z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Wg skarżącej kasacyjnie, zasady te zostały naruszone poprzez przyznawanie w postępowaniu konkursowym dodatkowych punktów osobom, które spełniały wskazane w § 19 ust. 3 pkt 1 lit c/ kryteria. Skarżąca tych kryteriów nie spełniała. Fakt ten jest niesporny. Skarżąca kasacyjnie jest jednak zdania, że doszło do rażącego naruszenia w/w zasad, "gdyż stan osób znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej uległ nieuzasadnionemu zróżnicowaniu."

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem, dlatego p.p.s.a. ustanowiła obowiązek sporządzenia skargi przez profesjonalnego prawnika. Także doktryna i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stawiają skardze kasacyjnej wysokie wymogi. Niniejsza skarga kasacyjna nie sprostała im w pełni, jednak jej częściowa wadliwość nie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jej rozpoznanie (por. Uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09).

W niniejszej skardze kasacyjnej sformułowano pod adresem Sądu I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, odnosząc ten zarzut zarówno do § 19 ust. 3 pkt 1 lit c/ Rozporządzenie z 2005 r. jak i do wymienionych expressis verbis zasad Konstytucji RP. Należy przypomnieć, że sądy administracyjne w istocie nie stosują przepisów prawa materialnego w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, lecz oceniają zastosowanie prawa materialnego przez organ administracji publicznej, mając możliwość zastosowania art. 145 par. 1 pkt 1 lit a/ p.p.s.a bądź art. 151 p.p.s.a. Należy też zauważyć, że organy administracji, co do zasady, nie stosują wprost zasad unormowanych w Konstytucji, a regulacje zawarte w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Zasady konstytucyjne natomiast mogą ukierunkowywać wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów. Należy również wskazać, że zarzut naruszenia prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (por. m. in. wyrok NSA z 9 grudnia 2911 r., sygn.. akt II FSK 1142/10. LexPolonica nr 3922905). Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, na czym błąd subsumcji w niniejszej sprawie polegał.

Odniesienie powyższych uwag do zarzutów skargi kasacyjnej, zwłaszcza wskazujących na naruszenie zasad konstytucyjnych, pozwala na wniosek, że skarżącej kasacyjnie chodzi głównie o błędną wykładnię § 19 ust. 3 pkt 1 lit c w zw. § 19 ust. 10 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 18 października 2010 r. Jak podnosi się w skardze, zastosowanie wskazanego przepisu jest wynikiem błędnej interpretacji, która "nie zapewnia jednostce bezpieczeństwa prawnego". Według skarżącej kasacyjnie, do kręgu adresatów normy zawartej w tym przepisie należałoby zaliczyć także osoby, które ukończyły studia medyczne pod rządami "dawnego" rozporządzenia, tj. sprzed noweli wprowadzonej Rozporządzeniem z dnia 18 października 2010 r. Inne rozumienie tego przepisu prowadzi do "pogorszenia sytuacji prawnej w trakcie prowadzonego postępowania kwalifikacyjnego" tych osób, naruszając zasadę równości wobec prawa i zasadę równego traktowania przez władze publiczne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższe rozumienie wskazanego przepisu wynika z faktu, że Rozporządzenie zmieniające, tj. z dnia 18 października 2010 r., nie zawiera przepisów przejściowych.

Z takim, jak przyjmuje skarżąca kasacyjnie, rozumieniem § 19 ust. 3 pkt 1 lit c w zw. § 19 ust. 10 Rozporządzenia, tym samym także z jego argumentacją, nie sposób się zgodzić.

Przede wszystkim, nie można uznać za trafną argumentację, wskazującą, jakoby zmiana przepisów prawnych (nowela z 2010 r.) nastąpiła w toku postępowania kwalifikacyjnego, w którym skarżąca brała udział, w związku z czym skarżąca kasacyjnie nie mogła "dokończyć przedsięwzięć podjętych w oparciu o wcześniejsze regulacje." Bezspornym jest, że skarżąca kasacyjnie wniosek o rozpoczęcie specjalizacji wniosła w dniu [...] lutego 2011r. Zmiana Rozporządzenia z 2005 r., którą skarżąca uznaje za godzącą w jej interes prawny, tj. nowelą z 18 października 2010 r., weszła w życie z dniem 26 października 2010 r., a postępowanie kwalifikacyjne, w którym skarżąca kasacyjnie uczestniczyła, odbyło się w okresie od 1 marca do 31 marca 2011 r., a więc po 4 miesiącach od zmiany przepisów prawnych. Jak zatem wynika z akt sprawy, owym "przedsięwzięciem podjętym w oparciu o wcześniejsze regulacje" nie było przystąpienie do postępowania konkursowego dotyczącego szkolenia specjalizacyjnego w dziedzinie endokrynologii. Nie można wobec tego podzielić stanowiska skarżącej kasacyjne, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenia zasady ochrony praw nabytych i interesów w toku, oraz zasady lex retro non agit.

Bezpodstawna jest też argumentacja, iż przedmiotowe Rozporządzenie zmieniające nie zawiera przepisów przejściowych. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w/w Rozporządzenie zawiera w § 4 przepisy intertemporalne, dotyczące stosowania przepisów dotychczasowych do postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzanego w dniach 1 – 31 października 2010 r., co pozwalało adresatom na kontynuowanie udziału w postępowaniu kwalifikacyjnym w oparciu o regulacje dotychczasowe. Nie sposób zatem uznać, że nowela do Rozporządzenia z 2005 r. z dnia 18 października 2010 r. "zaskakuje" adresatów, uchybiając zasadzie zaufania obywatela do organów państwa poprzez brak rozwiązań intertemporalnych. Trudno też ustosunkować się do stwierdzenia, że "nie należy stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie", przy czym, skarżąca nie wyjaśnia, o jakie to zdarzenia w zakresie niniejszej sprawy, chodzi. Odrębną kwestią jest to, czy przepisy przejściowe spełniają oczekiwania potencjalnych adresatów, pozostawiając "odpowiedni czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji". Zagadnienia te, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie poddają się obiektywnym ocenom, także w odniesieniu do zasady sprawiedliwości społecznej. Oczywistym natomiast jest, że rozwiązania prawne w zakresie kształtowania specjalizacji lekarzy powinny mieć na uwadze zmieniające się potrzeby społeczeństwa w zakresie opieki medycznej. W tym miejscu warto przytoczyć akceptowalny przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że "(...) sztuka tworzenia prawa nie polega na stanowieniu aktów normatywnych, choćby nawet najsłuszniejszych, ale na tym, aby poprzez stanowienie aktów prawnych wprowadzających do systemu prawnego nowe zespoły norm, derogujących określone zespoły norm, czy też modyfikujących normy określonego zespołu, kształtować spójny, stabilny i przejrzysty system prawa, sprzyjający kształtowaniu się stabilnego ładu społecznego." (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym. Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej, Pip 8/1991, s. 3). Wiąże się z tym przekonanie, że także prawo intertemporalne powinno mieć podstawy aksjologiczne, znajdujące uzasadnienie w wartościach, akceptowalnych społecznie. (por. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000 r., str. 13 i nast.).

Uwzględniając powyższe uwagi, rację należy przyznać Sądowi I instancji, który stwierdził, że w istocie skarżąca kwestionuje przeprowadzenie postępowania na podstawie obowiązujących przepisów, tj. Rozporządzenia w brzmieniu noweli z dnia 18 października 2010 r. Skarga kasacyjna nie uzasadnia natomiast w sposób przekonywujący, w oparciu o argumentację prawną, na czym polega wadliwość rozstrzygnięcia Wojewody, uznającego, że postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzone według stanu prawnego obowiązującego od dnia 26 października 2010 r., t.j. od dnia, w którym przepisom Rozporządzenia z 2005 r. nadane zostało nowe brzmienie (w tym w § 19), nie narusza obowiązujących reguł.

Interpretacja § 19 ust. 2-6, w tym zwłaszcza ust. 3 pkt 1 lit c/ Rozporządzenia z 2005 r. w brzmieniu noweli z 18 października 2010 r., przeprowadzona z uwzględnieniem uwag skarżącej kasacyjnie, w istocie miałaby charakter prawotwórczy. Taka zaś wykładnia jest objęta zakazem, który dotyczy także sądów (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 r., s. 20). W myśl tego zakazu, nie wolno pod pozorem wykładni ani tworzyć nowych norm prawnych ani też modyfikować znaczenia norm już istniejących.

Na marginesie można dodać, że skarga kasacyjna nie podnosi kwestii zgodności mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów Rozporządzenia z 2005 r. ze zmianami, z normą ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. 2008 r., Nr 136, poz. 857 ze zm.), określającą delegację dla ministra właściwego do spraw zdrowia do wydania przepisów wykonawczych w przedmiotowym zakresie.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o przedstawienie, przez Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę, pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku o treści zawartej w skardze kasacyjnej, NSA stwierdza, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego wniosku i uznał za niezasadne kierowanie pytania prawnego do TK.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w tym przepisie uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwość co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności wskazanych przez skarżącą przepisów z Konstytucją.

Uznając, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie § 19 ust. 3 pkt 1 lit c/ w zw. § 19 ust. 10 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 213, poz. 1779 ze zm., dalej Rozporządzenie z 2005 r.) w brzmieniu wprowadzonym nowelą z dnia 26.10.2010 r., a także zasad konstytucyjnych, wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa, w tym zasady równości i sprawiedliwości społecznej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.