Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2533/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1948/17 w sprawie ze skargi T.N. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1948/17, po rozpoznaniu skargi T.N. (dalej: skarżący) na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] września 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie przyznania dodatku wyrównawczego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196 poz. 1298, z późn. zm.), począwszy od czasu zniesienia wojskowych prokuratur okręgowych, tj. od dnia 4 kwietnia 2016 r. "nie mogło odnosić się do nowo powołanych prokuratorów do spraw wojskowych". Taka interpretacja pozostawałaby bowiem w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 73 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 178). Zgodnie z powyższą normą dotychczasowe przepisy wykonawcze (w tym rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r.) zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych, wydanych na podstawie art. 22 ust. 9 i art. 80 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 14114, z późn. zm.), w brzmieniu nadanym ustawą Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. obowiązywało do dnia 4 kwietnia 2017 r., a od dnia 5 kwietnia 2017 r. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1126).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że oba rozporządzenia mają charakter wykonawczy, a zatem nie regulują samodzielnie właściwości rzeczowej organów kompetentnych do wydania decyzji w przedmiocie ustalania dodatku wyrównawczego. Właściwość ta wynika z przepisów ustrojowych, tj. z ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177, z późn. zm.).

Zgodnie z obowiązującą zasadą działania tzw. nowego prawa wprost nie zachodzi potrzeba "potwierdzania", że od dnia wejścia w życie nowej ustawy stosuje się nowe przepisy. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06, OTK-A 2006 nr 10, poz. 149). Stąd od daty wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, właściwość rzeczową w zakresie organów kompetentnych do wydania przedmiotowej decyzji regulowały odpowiednie normy tej ustawy. Natomiast przepis art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze miał jedynie charakter przejściowy i dostosowujący.

W związku z powyższym organ stwierdził, że Prokurator Okręgowy w Poznaniu wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. działał prawidłowo, jako organ pierwszej instancji, a Prokurator Krajowy wydając decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie przyznania dodatku wyrównawczego, jako organ drugiej instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym zakres tego postępowania jest ograniczony wyłącznie do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, której ta decyzja dotyczy.

Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący wskazał naruszenie przepisów o właściwości przez organ, który tę decyzję wydał, tj. przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 Kkp.a.

Nie ulega wątpliwości, że właściwość organu w postępowaniu administracyjnym, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw, jest kwestią podstawową. Zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Analizując w pierwszej kolejności kwestię właściwości organu uprawnionego do rozpatrzenia powyższego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wydania rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że organem wyższego stopnia w stosunku do Prokuratora Okręgowego w Poznaniu, który wydał kwestionowaną decyzję, był Prokurator Regionalny w Poznaniu, nie zaś Prokurator Krajowy, który wydał decyzję pierwszej instancji w trybie nadzorczym w dniu [...] lipca 2017 r. Sąd zaznaczył, że właściwość organu do rozpatrzenia sprawy administracyjnej wynika z ogólnie obowiązującej reguły, że o właściwości tej przesądza przepis obowiązujący w dniu wydania decyzji w sprawie i takie też reguły należy przyjąć w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego (v. B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski KPA. Komentarz. Warszawa 2006, s. 112). W dacie wydania powołanej decyzji nadzorczej pierwszej instancji, organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1726, z późn. zm.) wobec skarżącego – prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu był – w świetle art. 80 ust. 2 ww. ustawy pragmatycznej oraz § 2 ust. 4 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1126), wydanego na podstawie art. 80 ust. 7 ustawy pragmatycznej – Prokurator Okręgowy. Zatem organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Prokuratora Okręgowego był Prokurator Krajowy. Wynika to z art. 28 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o Prokuraturze, który należy stosować odpowiednio do usytuowania organu podrzędnego, merytorycznie właściwego w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych, którzy wykonują czynności w prokuraturze okręgowej. Stąd, jakkolwiek art. 28 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o prokuraturze wymienia jako organ wyższego stopnia w stosunku do prokuratury okręgowej właściwą prokuraturę regionalną oraz Prokuraturę Krajową, to należy odpowiednio pominąć strukturę organizacyjną - prokuraturę regionalną, bowiem na tym szczeblu organizacji prokuratury nie występuje wydział do spraw wojskowych, ani też w prokuraturze regionalnej nie wykonują czynności prokuratorzy do spraw wojskowych. Prawidłowo zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. był przedmiotem rozpatrzenia przez Prokuratora Krajowego jako organu nadzoru w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Przechodząc do oceny kwestii właściwości Prokuratora Okręgowego do wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 178) z dniem 4 kwietnia 2016 r. zniesione zostały wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelna Prokuratura Wojskowa, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe.

W związku z powyższym, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przejął Prokurator Generalny.

Skarżący pełniący zawodową służbę wojskową na stanowisku prokuratora Wydziału do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, decyzją Prokuratora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 40 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, został powołany na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu.

Zatem organem właściwym do wydania w dniu [...] kwietnia 2016 r. decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu jako żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych dodatku wyrównawczego, przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, był – stosownie do przywołanego wyżej art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze w zw. z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury – Prokurator Generalny, który przejął w tym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego, nie zaś Prokurator Okręgowy w Poznaniu.

Zdaniem Sądu, uprawnienia organu pierwszej instancji do wydania decyzji w imieniu Prokuratora Generalnego nie można wywieść z ogólnej normy kompetencyjnej art. 13 § 1 ustawy – Prawo o prokuraturze, która stanowi, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia. Z przepisu art. 13 § 3 powołanej ustawy wynika natomiast, że kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie. Z powyższej normy prawnej wynika, że Prokurator Generalny może w formie zarządzenia upoważnić Prokuratora Krajowego lub zastępców Prokuratora Generalnego do realizowania przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Nie oznacza to jednak, że na podstawie takiego upoważnienia Prokurator Krajowy lub zastępcy Prokuratora Generalnego stają się organem administracji publicznej właściwym w sprawie. Upoważnienie udzielone na podstawie tego przepisu, podobnie jak upoważnienie wydane na podstawie art. 268a k.p.a., wywiera jedynie ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza zatem możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji Prokuratora Generalnego, lecz także upoważniony Prokurator Krajowy lub zastępca Prokuratora Generalnego byli umocowani do wykonywania kompetencji tego organu.

Decyzje wydawane w oparciu o zarządzenie Prokuratora Generalnego, przez Prokuratora Krajowego lub zastępcę Prokuratora Generalnego, są jednak decyzjami Prokuratora Generalnego, wydawanymi z jego upoważnienia. Od decyzji tych, stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., przysługuje natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako od decyzji wydawanych przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Tymczasem Sąd zauważył, że objęta wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydana została przez Prokuratora Okręgowego w Poznaniu jako organ pierwszej instancji. Nie było jednak podstawy prawnej do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych, na organy administracji niższej instancji, tj. prokuratorów okręgowych.

W ocenie Sądu, w świetle regulacji zawartej w art. 13 § 3 ustawy – Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny nie mógł też upoważnić prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji we wskazanych wyżej sprawach, w jego imieniu.

Z powyższych względów, w ocenie Sądu, organy nadzoru wadliwie uznały w niniejszej sprawie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. została wydana przez organ właściwy w sprawie, tj. Prokuratora Okręgowego w Poznaniu. Wywody poczynione w decyzjach organów obu instancji nie są trafne. Odmawiając stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prokurator Krajowy dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś stan ten błędnie zaakceptował Prokurator Generalny, utrzymując w mocy decyzję organu nadzoru pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Generalny, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 k.p.a., art. 19 k.p.a., art. 20 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 268a k.p.a. oraz w związku z:

- art. 31, art. 32, art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178),

- § 4 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196, poz. 1298 ze zm.),

- art. 3 § 2, art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 23 § 3 i § 4 i art. 28 oraz art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.),

- art. 7 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.),

poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na:

1) błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego był tylko i wyłącznie Prokurator Generalny, albowiem organ ten przejął obowiązki i uprawnienia m.in. wojskowej prokuratury okręgowej i wojskowych prokuratorów okręgowych,

podczas gdy:

a) Prokurator Generalny co prawda przejął obowiązki i uprawnienia m.in. wojskowej prokuratury okręgowej i wojskowych prokuratorów okręgowych (a także wojskowej prokuratury garnizonowej i wojskowych prokuratorów garnizonowych) na mocy art. 32 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, jednakże:

- kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także wojskowego prokuratora garnizonowego) ustała z chwilą przeniesienia skarżącego decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, tj. z dniem 4 kwietnia 2016 r., co dało podstawę w dalszej kolejności do wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w Poznaniu na mocy decyzji wydanej w oparciu o m.in. art. 31 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze,

- wskutek powyższego przeniesienia i objęcia wyznaczonego stanowiska odpadła podstawa prawna do przyjęcia, iż skarżącemu przysługiwał nadal status prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej w rozumieniu art. 32 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a w stosunku do skarżącego powstał odrębny status prokuratora do spraw wojskowych, a tym samym odpadła też podstawa prawna do uznania, że organem kompetentnym w stosunku do skarżącego jako prokuratora do spraw wojskowych jest Prokurator Generalny z tytułu przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także wojskowego prokuratora garnizonowego),

- wskutek zniesienia na mocy art. 31 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze m.in. wojskowych prokuratur okręgowych (a także wojskowych prokuratur garnizonowych) – obowiązki i uprawnienia m.in. tych organów wojskowych, które przejął Prokurator Generalny wobec skarżącego z racji przysługiwania mu statusu prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej – dotyczyły dotychczasowych obowiązków i uprawnień (tj. obowiązujących do dnia zniesienia wojskowej prokuratury okręgowej) i tych obowiązków i uprawnień, które powstały w okresie do daty przeniesienia skarżącego decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, a w okresie późniejszym nie mogły powstać nowe obowiązki i uprawnienia należne m.in. wojskowemu prokuratorowi okręgowemu (a także wojskowemu prokuratorowi garnizonowemu) wobec skarżącego w ramach jego statusu prokuratora byłej wojskowej prokuratury okręgowej, skoro przestał istnieć zarówno taki organ jak: wojskowa prokuratura okręgowa, jak też i status prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, a nie jest prawnie możliwe przejęcie praw nieistniejących,

- w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 70 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, zgodnie z którymi ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu ustawy Prawo o prokuraturze, a zatem w dacie wydania decyzji o dodatku wyrównawczym odpowiednie rozumienie powyższych przepisów wymagało, aby uwzględnić, że pod użytym w § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej pojęciem "prokurator wojskowej prokuratury okręgowej (a także odpowiednio: wojskowej prokuratury garnizonowej) (...) – wojskowy prokurator okręgowy (a także odpowiednio: wojskowy prokurator garnizonowy)" należy rozumieć, że w przepisie tym chodzi o prokuratora do spraw wojskowych, w tym przypadku o skarżącego (a nie o: "prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej", a także odpowiednio: "wojskowej prokuratury garnizonowej") i że w przepisie tym chodzi o przełożonego prokuratora do spraw wojskowych, czyli w tym przypadku o prokuratora okręgowego (a nie o: "wojskowego prokuratora okręgowego czy garnizonowego"),

- przepis art. 32 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, jako mający charakter przepisu dostosowującego i przejściowego, miał na celu umożliwienie przejęcia przez Prokuratora Generalnego obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także odpowiednio: wojskowego prokuratora garnizonowego) wobec byłego prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej (a także odpowiednio: wojskowej prokuratury garnizonowej) w tzw. okresie przejściowym, z uwzględnieniem zniesienia m.in. tych organów wojskowych i faktu, że – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – dany prokurator wojskowej prokuratury okręgowej niekoniecznie będzie powołany do Prokuratury Okręgowej, a wówczas należy określić kompetencje organu, który będzie uprawniony do przeniesienia tego prokuratora na stanowisko np. prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w Poznaniu,

- przeniesienie skarżącego na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w Poznaniu spowodowało, że od tej daty przełożonym skarżącego był bezpośrednio Prokurator Okręgowy w Poznaniu, a zatem to Prokurator Okręgowy w Poznaniu był kompetentny do wydania zaskarżonej decyzji,

a zatem zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 31 § 1 i § 2, art. 32 i art. 70 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a także przepis § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,

b) Prokurator Generalny, choć nie przejął obowiązków i uprawnień w zakresie wydania decyzji o dodatku wyrównawczym m.in. przynależnych wojskowemu prokuratorowi okręgowemu (a także odpowiednio: wojskowemu prokuratorowi garnizonowemu) wobec skarżącego po dacie przeniesienia skarżącego na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, to jednakże obowiązujące w strukturze prokuratury szczególne zasady hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa dają Prokuratorowi Generalnemu uprawnienie do kierowania działalnością całej prokuratury, a Prokurator Generalny jest naczelnym organem prokuratury i przełożonym wszystkich prokuratorów, w tym Prokurator Generalny może przejąć zadania podległych prokuratorów, a zatem Prokurator Generalny jest uprawniony do przejęcia kompetencji i uznania siebie jako organu uprawnionego np. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i kompetentnego – przykładowo – do wydania zarządzenia upoważniającego prokuratora Prokuratury Okręgowej do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu, a więc podstawy prawnej do uznania Prokuratora Generalnego za kompetentnego w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu należy dopatrywać się nie tyle w przepisie art. 32 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, co w przepisie art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze,

a zatem zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze,

c) organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji był Prokurator Okręgowy w Poznaniu, gdyż był bezpośrednio przełożonym skarżącego, umocowanym do podejmowania decyzji m.in. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i to Prokurator Okręgowy w Poznaniu był kompetentny do prowadzenia sprawy prokuratora podległego (czyli Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu) i wykonywania jego czynności, bowiem:

- z przepisu art. 23 § 3 i § 4 ustawy – Prawo o prokuraturze wynika, że Prokuraturą Okręgową kieruje Prokurator Okręgowy, który jest prokuratorem przełożonym prokuratorów danej prokuratury okręgowej,

- z przepisu art. 7 ust. 2, 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej wynika, że:

● żołnierz zawodowy może pełnić zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych m.in. w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury (zwana dalej "instytucją cywilną"), a na wskazane stanowisko służbowe wyznacza go kierownik instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w formie przewidzianej dla tego stanowiska, a do żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową w instytucji cywilnej stosuje się odpowiednio obowiązujące na zajmowanym przez niego stanowisku służbowym przepisy dotyczące stosunku służbowego, w tym do prokuratora do spraw wojskowych będącego żołnierzem zawodowym stosuje się również przepisy ustawy – Prawo o prokuraturze, dodatki do uposażenia przyznaje, w formie decyzji, organ, o którym mowa w art.104, tj. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organem właściwym są dowódcy jednostek wojskowych,

● właściwe odkodowanie i zrozumienie powyższych przepisów oznacza, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji o dodatku wyrównawczym skarżący jako prokurator do spraw wojskowych będący żołnierzem zawodowym pełnił zawodową służbę wojskową jako prokurator do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w Poznaniu i podlegał Prokuratorowi Okręgowemu w Poznaniu pełniącemu obowiązki odpowiednie do kierownika instytucji cywilnej lub innego uprawnionego organu oraz to Prokurator Okręgowy w Poznaniu był organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego do uposażenia,

- przepisy ustawy – Prawo o prokuraturze mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o służbie wojskowej oraz uznać należy, że przepisy szczególne ustawy – Prawo o prokuraturze stanowią inaczej w zakresie organu kompetentnego do wydania decyzji o dodatku wyrównawczym,

a zatem zaskarżony wyrok narusza art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej w związku z przepisami art. 9 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1 i 2 ustawy – Prawo o prokuraturze.

c) ocena, który organ jest organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji, nie może pomijać, że na datę wydania zaskarżonej decyzji to Prokurator Okręgowy w Poznaniu był przełożonym skarżącego, a zatem to Prokurator Okręgowy w Poznaniu był organem umocowanym do podejmowania decyzji m.in. w przedmiocie dodatku wyrównawczego,

2) poprzez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że Prokurator Generalny do realizacji przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych może upoważnić tylko i wyłącznie Prokuratora Krajowego lub innego zastępcę Prokuratora Generalnego, podczas gdy:

a) Prokurator Generalny, niezależnie od tego, czy przyjmie się, że kompetencje Prokuratora Generalnego wynikają z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. Naczelnej Prokuratury Wojskowej i wojskowych prokuratorów okręgowych na mocy art. 32 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, czy też uzna się, że Prokuratorowi Generalnemu przysługują jako przełożonemu skarżącego kompetencje w przedmiocie m.in. dodatku wyrównawczego na mocy art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze, może posłużyć się zarówno:

- tzw. upoważnieniem normatywnym wynikającym z art. 13 § 3 ustawy – Prawo o prokuraturze, uprawniającym do tego, aby kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw były również realizowane przez upoważnionego przez niego Prokuratora Krajowego lub innego zastępcę Prokuratora Generalnego, a w celu realizacji tego upoważnienia normatywnego Prokurator Generalny może wydać stosowne zarządzenie,

jak też i posłużyć się:

- tzw. upoważnieniem normatywnym wynikającym z art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze, uprawniającym Prokuratora Generalnego do tego, aby udzielił upoważnienia do m.in. wydania decyzji dotyczących dodatku wyrównawczego Prokuratorowi Okręgowemu, bowiem Prokurator Generalny jako prokurator przełożony może powierzyć podległym prokuratorom wykonywanie czynności należących do jego zakresu działania, a w celu realizacji tego upoważnienia normatywnego Prokurator Generalny może wydać stosowne zarządzenie,

jak też:

- w ramach tzw. dekoncentracji wewnętrznej czy zewnętrznej może upoważnić na mocy art. 268a k.p.a. pracowników obsługujących ten organ – czyli także podległego mu Prokuratora Okręgowego w ramach szczególnej zasady hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa – do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, także w przedmiocie dodatku wyrównawczego,

b) z treści art. 32 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a także art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze oraz art. 268a k.p.a. – nie jest prawnie możliwe wywiedzenie i taka interpretacja, iż przepisy te z uwagi na ich charakter uniemożliwiają udzielenie upoważnienia przez Prokuratora Generalnego na rzecz Prokuratora Okręgowego w Poznaniu w przedmiocie dodatku wyrównawczego, w tym, iż:

- rzekomo normuje tzw. wyłączne kompetencje Prokuratora Generalnego w sprawach ustrojowych, które mogą być realizowane jedynie przez ten organ i nie mogą być przekazane innej osobie czy przeniesione na inne osoby bez wyraźnej woli ustawodawcy (poza Prokuratorem Krajowym lub innym zastępcą Prokuratora Generalnego),

- rzekomo stanowi, iż uprawnienia Prokuratora Generalnego mogą być wykonywane tylko i wyłącznie osobiście przez piastuna tego organu, tj. że rzekomo mają charakter uprawnienia osobistego ściśle związanego tylko z Prokuratorem Generalnym,

- rzekomo stanowi przepis ustawy, który jest przepisem stanowiącym inaczej niż to określono w przepisie art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze oraz że przepis art. 32 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze rzekomo zakazuje stosowania przepisów art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze,

- brak podstaw do uznania, że powyższe przepisy rzekomo dotyczą kompetencji nienależących do sfery administracji,

c) wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji jest w sposób nieprawidłowy zawężająca, chociaż zarówno ustawowe, jak i ustrojowe, rozumienie zadań (zakresu działania) Prokuratora Generalnego należy interpretować szeroko,

3) poprzez nieprawidłowe stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Generalnego i utrzymanej w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w Poznaniu w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego, choć nie było ku temu podstaw prawnych, bowiem decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i tym samym nie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Prokuratora Generalnego i utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Krajowego:

- decyzja podlegała pod właściwość rzeczową (merytoryczną) Prokuratora Okręgowego w Poznaniu jako przełożonego skarżącego (choć kompetentnym do przejęcia tego uprawnienia był też Prokurator Generalny jako prokurator przełożony),

- w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji została zachowana właściwa reguła co do określenia organu właściwego pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), bowiem przy ustalaniu organu wyższej instancji należy uwzględnić, iż sprawa niniejsza dotyczy prokuratora do spraw wojskowych, natomiast w zakresie struktur prokuratury do spraw wojskowych utworzone zostały wydziały do spraw wojskowych pomijające strukturę prokuratur regionalnych (co oznacza, że organem wyższej instancji nie może być dana prokuratura regionalna) z organem naczelnym prokuratury – Prokuratorem Generalnym.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.):

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 268a k.p.a.:

- poprzez nieprawidłowe uchylenia zaskarżonej decyzji Prokuratora Generalnego i utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Krajowego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w Poznaniu w sprawie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego, choć nie było ku temu podstaw prawnych, bowiem nawet gdyby przyjąć (czemu organ skarżony zaprzecza), że decyzja w przedmiocie dodatku wyrównawczego przynależała do Prokuratora Generalnego, to okoliczność, iż w treści decyzji figuruje jako organ wydający decyzję – Prokurator Okręgowy w Poznaniu – nie oznacza, iż nastąpiła nieważność decyzji, bowiem:

- sam brak powołania się na upoważnienie w treści decyzji nie pociąga za sobą skutków w postaci nieważności decyzji czy jej uchylenia, o ile upoważnienie takie istniało w dniu wydania decyzji, gdyż nawet jeśli doszłoby do naruszenia przepisów postępowania, to uchybienie to nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy,

- nie można się zgodzić z poglądem Sądu, iż brak adnotacji w treści decyzji o tym, że decyzję podpisała osoba działająca z upoważnienia, spełnia przesłankę stwierdzenia nieważności,

- Sąd powinien w razie wątpliwości badać, czy podpisujący decyzję miał upoważnienie do działania w imieniu uprawnionego organu, czego nie uczynił, oceniając powyższe reguły w sposób wadliwy,

- w niniejszej sprawie można przyjąć, że Prokurator Okręgowy w Poznaniu działał na podstawie upoważnienia zawartego w zarządzeniu Prokuratora Generalnego z 27 kwietnia 2016 r. nr 25/16,

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a.

i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej w skrócie "P.u.s.a.") mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- poprzez wadliwe zbadanie decyzji przez Sąd I instancji pod kątem rzekomego wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i akceptację przez Sąd zastosowania powyższych przepisów, w sytuacji, gdy nie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, ani nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i decyzje nie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, w przypadku, gdy decyzja Prokuratora Okręgowego w Poznaniu została wydana przez osobę posiadającą upoważnienie do jej wydania, choć w treści decyzji wystąpił:

- brak adnotacji w tym zakresie w treści samej decyzji, iż jest ona wydana z upoważnienia,

- brak było w decyzji wykazania, że organ wydając decyzję działa z upoważnienia i brak było w decyzji stosownej klauzuli, iż jest ona wydawana z upoważnienia,

- w decyzji brak było klauzuli zamieszczonej przy podpisie decyzji, że została wydana przez osobę posiadającej upoważnienie do jej wydania,

- co nie oznacza, że decyzje zawierały istotne wady skutkujące stwierdzeniem nieważności,

3) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.:

- poprzez błędną ocenę Sądu I instancji w zakresie poczynionych przez Sąd ustaleń i ocen charakteryzującą się wadliwością i dowolnością niemającą oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy i z przekroczeniem dozwolonych granic uznaniowości i dyskrecjonalnej władzy Sądu,

- poprzez zastosowanie w sprawie niedopuszczalnej, zbyt dowolnej i rozszerzającej interpretacji powyższych przepisów materialnoprawnych, z niedopuszczalnym rozstrzyganiem na niekorzyść organu skarżonego wszystkich wątpliwości i niejasności występujących w sprawie i wywodzeniu stąd w sposób niedopuszczalny negatywnych skutków dla organu skarżonego, chociaż decyzje korzystały z domniemania prawidłowości, a Sąd powinien był zastosować reguły ścisłej wykładni przepisów prawa materialnego,

- poprzez niedostateczne i enigmatyczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania,

z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów zmierza do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując wykładni art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze w zw. z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 31 §1 i 2 oraz art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze oraz zarządzenia Prokuratora Generalnego z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr 25/16

w sprawie upoważnienia prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych, a także art. 13 § 1 i 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze oraz art. 19, art. 268a i art. 127 § 3 k.p.a., nieprawidłowo przyjął, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu – byłemu prokuratorowi Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, przeniesionemu na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, który jako żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową w Wydziale do Spraw Wojskowych tej Prokuratury – dodatku wyrównawczego, był wyłącznie Prokurator Generalny.

Konsekwencją ustalenia przez Sąd I instancji, że decyzja Prokuratora Okręgowego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. o przyznaniu skarżącemu dodatku wyrównawczego została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), było uchylenie decyzji organów obu instancji odmawiających stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

Istota sprawy dotyczyła zatem tego, który organ jest właściwy rzeczowo do wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu dodatku wyrównawczego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w kwestii dotyczącej właściwości organu do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2009/18, którego motywy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.

Argumentacja organu przedstawiona w skardze kasacyjnej jest oparta na twierdzeniu, że wprawdzie stosownie do art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny przejął obowiązki i uprawnienia m.in. Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych – to jednak kompetencja wynikająca z tego przepisu ustała z dniem 4 kwietnia 2016 r., tj. z datą przeniesienia skarżącego decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, co w dalszej kolejności dało podstawę do wyznaczenia wyżej wymienionego żołnierza zawodowego także decyzją Prokuratora Generalnego wydaną m.in. na podstawie art. 31 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w Poznaniu.

Oznacza to, że przełożonym skarżącego był bezpośrednio Prokurator Okręgowy w Poznaniu, który był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie przyznania wyżej wymienionemu dodatku wyrównawczego na podstawie przepisów ustawy o służbie wojskowej. Przy czym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, podstawę prawną określającą właściwość rzeczową organu stanowi art. 23 § 3 i 4 ustawy Prawo o prokuraturze. Do powyższej konkluzji prowadzi dokonanie analizy art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4 , ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Przepisy ustawy – Prawo o prokuraturze mają pierwszeństwo stosowania przed przepisami ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i jako przepisy szczególne stanowią inaczej w zakresie organu kompetentnego do wydania decyzji o dodatku wyrównawczym dla prokuratora do spraw wojskowych będącego żołnierzem pełniącym zawodową służbę wojskową w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury.

Wskazać należy, iż Prokurator Okręgowy w Poznaniu w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. jako przepisy uzasadniające kompetencje tego organu do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego podał jedynie § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności niezbędne stało się przedstawienie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania tej decyzji.

Z art. 31 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze wynika, że z dniem 4 kwietnia 2016 r. zniesiono wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelną Prokuraturę Wojskową, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe. W powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury można utworzyć komórki organizacyjne właściwe w sprawach wojskowych – działy do spraw wojskowych w prokuraturach rejonowych.

Stosownie do art. 32 tej ustawy, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przejął Prokurator Generalny.

W świetle regulacji zawartej w art. 40 § 1 i § 2 oraz 41 § 1 i § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, prokurator wojskowej prokuratury okręgowej mógł zostać powołany przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej lub przeniesiony na inne stanowisko służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Wynagrodzenie prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, który został przeniesiony na inne stanowisko służbowe w związku ze zmianą ustroju prokuratury, jest waloryzowane w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia prokuratora prokuratury okręgowej.

Przy czym, w tym przypadku przy wykonywaniu czynności służbowych prokurator dotychczasowej wojskowej prokuratury okręgowej posługuje się wyłącznie tytułem prokuratora związanym z aktualnie zajmowanym stanowiskiem służbowym.

Zgodnie z art. 53 tej ustawy Prokurator Generalny, na wniosek Prokuratora Krajowego, powoła prokuratorów regionalnych, okręgowych i rejonowych oraz ich zastępców, a także pozostałych prokuratorów pełniących funkcje w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powołanie zastępcy prokuratora okręgowego do spraw wojskowych i zastępcy prokuratora rejonowego do spraw wojskowych następuje po uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej.

W przedmiotowej sprawie w związku z likwidacją wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury Minister Obrony Narodowej w dniu 4 kwietnia 2016 r. wydał decyzję nr 796 dotyczącą skarżącego – prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 30 § 1 (brak takiej jednostki redakcyjnej oraz przepis dotyczy wykonywania zadań przez prokuratorów dotychczasowych prokuratur apelacyjnych do dnia powołania prokuratorów prokuratur regionalnych) i art. 75 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178) w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 1a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.). W decyzji stwierdził, że wyżej wymieniony żołnierz zawodowy z dniem 4 kwietnia 2016 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury z mocy prawa i pełni zawodową służbę wojskową w instytucjach cywilnych – powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury.

Prokurator Generalny decyzją z dnia 4 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, przeniósł skarżącego – prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu z dniem 4 kwietnia 2016 r. na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu.

Następnie także Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 1a i ust. 4 oraz art. 23 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wyznaczył skarżącego – prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu na stanowisko służbowe w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w Poznaniu.

Prokurator Generalny wyznaczając wyżej wymienionego na wskazane stanowisko służbowe wraz z określeniem stopnia etatowego i grupy uposażenia przy uwzględnieniu powołanego wyżej art. 22 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych niewątpliwie przyjął, iż w tym przypadku korzysta z uprawnienia określonego w art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze.

Z art. 70 tej ustawy wynika, że ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym, należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu ustawy Prawo o prokuraturze.

Zauważyć należy, iż ustawa o prokuraturze nie zawiera jakiejkolwiek regulacji dotyczącej ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami pełniącymi zawodową służbę wojskową w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Z tego względu ustawodawca w art. 125 ustawy Prawo o prokuraturze stwierdził, że do prokuratorów do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych. Celem tego przepisu jest zabezpieczenie interesów wymienionej grupy prokuratorów. W rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o służbie wojskowej – prokuratorzy do spraw wojskowych to prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wykonujący czynności w Departamencie do Spraw Wojskowych Prokuratury Krajowej, w wydziałach do spraw wojskowych prokuratur okręgowych i w działach do spraw wojskowych prokuratur rejonowych.

W świetle art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze.

Zgodnie z art. 23 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych tryb postępowania i warunki, których spełnienie jest wymagane przy wyznaczaniu żołnierzy zawodowych na stanowiska sędziów w sądach wojskowych oraz stanowiska prokuratorów do spraw wojskowych i odwoływaniu z tych stanowisk określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze.

W następstwie powyższych decyzji Prokuratora Generalnego skarżący został przeniesiony na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu i jako żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym – w komórce organizacyjnej właściwej do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury – w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w Poznaniu.

Z uwagi na fakt, iż miesięczne uposażenie wyżej wymienionego żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury jest niższe od wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, stosownie do treści art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przysługuje mu dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku.

Przy czym z art. 80 ust. 4 tej ustawy wynika, że przedmiotowy dodatek przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104. Przepis art. 104 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe – w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy.

Jednocześnie w art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zawarto upoważnienie dla Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego, o którym mowa w ust. 2, z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu dodatku wyrównawczego, a także terminy wypłacania tego dodatku, mając na względzie konieczność zapewnienia pełnej i niezwłocznej kompensaty różnicy w uposażeniu należnym na zajmowanym stanowisku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając przedstawione regulacje prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie zasadnie przyjął, że tylko Prokurator Generalny jest organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego w określonej wysokości w oparciu o przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Analiza art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze nie pozwala na uznanie, że przepis ten ma charakter przejściowy i kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z tego przepisu ustała z datą przeniesienia skarżącego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu. Jak wyżej podano, podstawę prawną przeniesienia wyżej wymienionego prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu stanowił art. 41 § 1, a nie art. 32 tej ustawy.

Przejęcie przez Prokuratora Generalnego w oparciu o art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze z mocy prawa uprawnień i obowiązków wymienionych w nim organów w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowiło m.in. podstawę do wydania przez ten organ decyzji w przedmiocie wyznaczenia żołnierza pełniącego zawodową służbę wojskową w Prokuraturze Okręgowej w Poznaniu, na stanowisko służbowe z zaszeregowaniem do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia w oparciu m.in. o art. 22 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Podkreślić należy, że przepis art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze określa jednoznacznie wyłączną kompetencję Prokuratora Generalnego do wydania decyzji w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do których należy sprawa przyznania skarżącemu – żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu dodatku wyrównawczego. Podstawę materialnoprawną decyzji w tym przedmiocie stanowił art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przy czym w świetle art. 80 ust. 4 tej ustawy dodatki do uposażenia przyznaje w formie decyzji organ o którym mowa w art. 104.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest również podstawy do wywodzenia kompetencji organów Prokuratury Rejonowej

i Okręgowej do wydania decyzji w tym przedmiocie z treści art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez przyjęcie, że przepisy ustawy – Prawo o prokuraturze stanowią przepisy szczególne i mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

W tym przypadku przepisem szczególnym jest bowiem art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, przyznający Prokuratorowi Generalnemu kompetencje w sprawie wynikającej z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a taką jest sprawa dodatku wyrównawczego. Prokurator Generalny, jako kierownik instytucji cywilnej, w której poza resortem Obrony Narodowej pełnią służbę żołnierze zawodowi – prokuratorzy do spraw wojskowych w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury został z mocy ustawy przełożonym o uprawnieniach dowódcy (art. 7 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) i uzyskał m.in. uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych przyznających tym żołnierzom–prokuratorom do spraw wojskowych dodatki wyrównawcze w określonej wysokości.

Przy czym zauważyć należy, iż ustawodawca w art. 32 omawianej ustawy nie przewidział norm kompetencyjnych do określenia organów niższych szczebli, mogących przejąć ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego w przedmiotowym zakresie.

Ponadto wskazać należy, iż powołany w decyzji Prokuratora Okręgowego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2016 r. przepis § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, obowiązujący w dacie wydawania decyzji w oparciu o art. 73 pkt 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, nie mógł być w tej sprawie stosowany. Przedmiotowe rozporządzenie w zakresie określającym właściwość organów do wydawania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego zostało bowiem wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w wymienionym już wyżej art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W tym upoważnieniu nie mieści się określenie organów właściwych do ustalania wysokości dodatku wyrównawczego. Przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy mogą pełnić taką funkcję jaką nadaje im ustawodawca, a więc służyć wykonaniu danej ustawy i znajdować oparcie wyłącznie w delegacji ustawowej. Oznacza to, że przepisy § 4 ust. 3, w tym pkt 5 tego rozporządzenia, nie mogły stanowić samoistnych czy samodzielnych przepisów regulujących zakres kompetencji organów prokuratury do wydawania decyzji. Nie mogły być one zatem powołane wśród podstaw prawnych wskazanej decyzji Prokuratora Okręgowego w Poznaniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że podniesione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 31 § 1 i § 2, art. 32, art. 70 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, art. 23 § 3 i § 4, art. 28 i art. 125 ustawy – Prawo o prokuraturze, a także art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 7, ust. 7a , art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, są nietrafne. Ponadto wskazać należy , iż podany jako naruszony art. 22 ust. 1 pkt 2 ust 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie mógł być w sprawie oceniany, albowiem przepis ten w pkt 2 nie zawiera jednostki redakcyjnej ust. 4

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 3 § 2 i art. 9 § 1

i 2 oraz art. 13 § 1, § 2 i 3 ustawy – Prawo o prokuraturze. Pierwszy z tych przepisów określa zadania, jakie wykonują prokuratorzy do spraw wojskowych m.in. w działach prokuratur rejonowych. Z art. 9 § 1 i § 2 omawianej ustawy wynika, że prokurator przełożony może powierzyć podległym prokuratorom wykonywanie czynności należących do jego zakresu działania, chyba że ustawa zastrzega określoną czynność wyłącznie do jego właściwości oraz może przejmować sprawy prowadzone przez prokuratorów podległych i wykonywać ich czynności, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z art. 13 § 1-3 cyt. ustawy wynika, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne

i polecenia. Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej. Kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, analiza tych przepisów nie pozwala na stwierdzenie, że "Prokurator Generalny jest uprawniony do przejęcia kompetencji i uznania siebie jako organu uprawnionego np. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i kompetentnego – przykładowo do wydania zarządzenia upoważniającego prokuratora Prokuratury Okręgowej do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu, a więc podstawy prawnej do uznania Prokuratora Generalnego za kompetentnego w sprawie dodatku wyrównawczego", jak również, że normy te umożliwiają udzielenie przez Prokuratora Generalnego upoważnienia na rzecz Prokuratora Okręgowego w Poznaniu w przedmiocie dodatku wyrównawczego.

Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej. Natomiast prokurator przełożony może przejmować sprawy prowadzone przez prokuratorów podległych i wykonywać ich czynności, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Przy czym to uprawnienie dotyczy obowiązków określonych w art. 2 ustawy – Prawo o prokuraturze, tj. związanych z wykonywaniem zadań w zakresie ścigania przestępstw oraz stania na straży praworządności, sprecyzowanych w art. 3 § 1 pkt 1-14 tej ustawy, a w odniesieniu do prokuratorów do spraw wojskowych w art. 3 § 2-4 cyt. ustawy. Pozycja Prokuratora Generalnego, który zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o prokuraturze jest naczelnym organem prokuratury, nie uprawnia go jednak do przejmowania spraw spoza zakresu art. 2 omawianej ustawy. Oznacza to, że przepisy art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy Prawo o prokuraturze nie mogły stanowić podstawy prawnej do wywodzenia uprawnienia Prokuratora Generalnego do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego.

Z kolei ustawodawca w art. 13 § 3 omawianej ustawy ograniczył możliwość przeniesienia przez Prokuratora Generalnego uprawnień do realizacji jego ustawowych zadań i kompetencji na upoważnionego przez niego Prokuratora Krajowego lub zastępców Prokuratora Generalnego. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, w oparciu o ten przepis nie jest możliwe przeniesienie przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych przyznanych mu w art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze na niższy szczebel decyzyjny w zakresie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego, tj. na Prokuratora Okręgowego w Poznaniu.

Konsekwencją stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny niezasadności zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, była również nieskuteczność zarzutów naruszenia 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Chybione okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji, uchylając decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., nie naruszył 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 268a k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a., czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.