Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 649/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, 151, 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1781/10 w sprawie ze skargi D. C. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 649/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. C. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku D. B. i J. P. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonanego umocnienia z grodzic winylowych na działce [...] jeziorze B. na wprost działki nr geod. [...], położonej w obrębie wsi A. gm. N. do czasu ostatecznego rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracowników z prowadzenia tej sprawy, postanowił odmówić zawieszenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem zawiesić można tylko toczące się postępowanie , a tym samym zagadnienie może powstać tylko w toku postępowania. Złożony wniosek z dnia [...] czerwca 2010 r. o wyłączenie pracowników został złożony w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie wyłączenia pracowników Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił wyłączenia wskazanych pracowników. Zatem zagadnienie wstępne, na które wskazują strony postępowania w swoim wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. nie istnieje. Powyższe wskazuje, iż brak jest przesłanek prawnych i faktycznych do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca

2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia D. B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania jest uzależnione od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Strona w złożonym wniosku jak i w przesłanym zażaleniu stwierdziła, iż podstawą do zawieszenia postępowania jest "naruszenie prawa materialnego co do charakterystyki zagadnień wstępnych występujących w postępowaniu (...) w szczególności organ uznał, iż odmowa zawieszenia postępowania nie następuje w okoliczności odmowy wyłączenia pracowników organu, o co wnosiła strona postępowania (...)". W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wystąpiły przesłanki z art. 97 § 1 kpa do zawieszenia postępowania. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił wyłączenia swoich pracowników. Następnie na tej podstawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. B. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności przepisów art. 97 kpa w zw. z art. 15, 15a, 21 i 22 oraz 26 i 64, 65 Prawa wodnego co do pominięcia i charakterystyki zagadnień wstępnych występujących w sprawie [...]. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 7 i 8 w zw. z art. 97 oraz art. 75, 77 i 78 kpa, polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy zagadnień wstępnych, które występują w przedmiotowym postępowaniu, ich występowanie jest oczywiste, a rozstrzygnięcie zagadnień jest konieczne dla prawidłowego ustalenia stanu prawnego sprawy i umożliwia wydanie decyzji. Naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 67 i 68 kpa poprzez dokumentowanie czynności organu w sposób sprzeczny z zasadą prawdziwości i prawidłowości dokonywania czynności w celu ustalenia stanu faktycznego, a także naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 124 w zw. z art. 126 kpa poprzez dokonywanie i wydawanie rozstrzygnięć w sprawie w sposób niespełniający wymogów określonych w tych przepisach.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona bezzasadna.

Sąd I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne może zostać zawieszone wyłącznie ze względu na przeszkodę o charakterze materialnoprawnym. Bowiem organ administracji publicznej obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji rozpatrzenie przez organ wniosku o wyłączenie pracowników Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących w szczególności naruszenia przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu była kontrola prawidłowości zastosowania przez organy art. 97 § 1 kpa, a poza przedmiotem rozważań musiały pozostać kwestie dotyczące prawidłowości prowadzonego postępowania w przedmiocie wykonanego umocnienia z grodzic winylowych.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego przez brak zastosowania przepisów Prawa wodnego z art. 15, art. 15a, art. 21 i art. 22 oraz art. 64 Prawa wodnego jako przepisów prawa materialnego, co prowadzi do braku sprawdzenia przez Sąd, czy nadzorujący organ administracyjny właściwie zastosował przepisy prawa materialnego i uznanie, że w postępowaniu administracyjnym nie istnieją zagadnienia wstępne, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 15, art. 15a, art. 21 i art. 22 oraz art. 64 Prawa wodnego;

2) naruszenia przepisów postępowania, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezzasadne i nieudowodnione przyjęcie przez Sąd I instancji, iż postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego jest prawidłową formalnie i materialnie decyzją, podczas gdy wydana decyzja nie spełnia wymogów kpa, pominięto rozpatrzenie zagadnień wstępnych przedstawionych w zażaleniu, a WSA błędnie określił stan sprawy, przyjmując, że zaskarżone postanowienie jest zasadnie ograniczone do kwestii zawieszenia postępowania "w zestawieniu z kwestią wyłączenia pracowników organu administracji, a także jest prawidłowe materialnie i formalnie, podczas gdy wniosek z dnia [...] czerwca 2010 r. był niewątpliwie szerszy przedmiotowo i dotyczył także zawieszenia postępowania wobec istnienia zagadnień wstępnych związanych z koniecznością wydania decyzji administracyjnych określonych przepisami prawa materialnego, a organ nadzorujący pominął zarzuty i treść zażalenia strony;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie i określenie przez Sąd I instancji stanu sprawy i przyjęcie, że zarzuty skargi stanowią jedynie zarzuty i zastrzeżenia co do prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego, nie stanowiąc zagadnień wstępnych i nie mają wpływ na treść postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że przepis art. 97 kpa nakazuje organowi zajęcie się sprawą zagadnień wstępnych jako częścią sprawy administracyjnej "w trybie działania z urzędu". Organy administracji miały zatem obowiązek odniesienia się do (pozytywnego bądź negatywnego) do zagadnień przedstawionych przez stronę, miały obowiązek zbadania ich prejudycjalności, tymczasem obowiązek ten nie został wykonany. Nie jest prawdziwe ustalenie Sądu I instancji, że pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. jedynie kwestionuje prawidłowość prowadzonego postępowania. Błędne określenie przez Sąd stanu sprawy administracyjnej doprowadziło do błędnego oznaczenia przedmiotu rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji i kontroli decyzji administracyjnej.

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisu prawa materialnego, jak i przepisu postępowania, jednak żaden z nich nie może wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie jest fakt, iż przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stało się postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organy nadzoru budowlanego, a w ślad za nimi Sąd I instancji, uznały, iż nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego kwestia związana z załatwieniem wniosku o wyłączenie pracowników organu prowadzącego sprawę, gdyż kwestia ta nie ma charakteru zagadnienia wstępnego.

Istota złożonej skargi kasacyjnej sprowadza się zaś do próby wykazania przez jej autora, że pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. zawierające wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego zostało ograniczone jedynie do zagadnienia związanego z żądaniem wyłączenia pracowników, podczas gdy w piśmie tym skarżący wskazywał również na inne istotne okoliczności, które powinny zostać przez organ nadzoru budowlanego wzięte pod uwagę jako ewentualna podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego.

Odpowiedź na zgłoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, z uwagi na sposób ich sformułowania, wymaga zatem analizy pisma skarżącego z dnia [...] czerwca 2010 r.

I tak – należy wskazać, że pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. skierowane do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatytułowane zostało "Zastrzeżenia i zarzuty strony postępowania" i odnosi się do ustaleń protokołu z dnia [...] maja 2010 r. Pismo to zawiera w swej treści "ustalenia faktyczne wynikające z czynności organu (pomiar i uczestnicy czynności)", "ustalenia dowodowe o charakterze oceny organu" oraz "wnioski i wnioski dowodowe". Wśród wniosków autorzy pisma wnieśli o "wyłączenie pracowników organów z dalszych czynności w prowadzonym postępowaniu" i o "zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracowników". Jako wnioski dowodowe zawarte w piśmie wymienić można m.in. wniosek o dokonanie prawidłowych pomiarów, dokonanie badania warunków gruntu zalewowego czy sporządzenie opinii rzeczoznawcy co charakteru inżynieryjnego obiektu i jego kwalifikacji. Z treści pisma i jego konstrukcji wynika zatem bezspornie, że wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego uzasadniony został wyłącznie żądaniem wyłączenia pracowników organu prowadzącego postępowanie administracyjne, a zatem twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że wniosek o zawieszenie uzasadniony był występowaniem innych przyczyn nie znajduje odzwierciedlenia w treści pisma z dnia [...] czerwca 2010 r.

W konsekwencji za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie i określenie przez Sąd I instancji stanu sprawy, gdyż stan sprawy i kwalifikacja wniosków zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. odpowiada stanowi faktycznemu.

Nie sposób natomiast ustosunkować się z użyciem jurydycznej argumentacji do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia "art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezzasadne i nieudowodnione przyjęcie przez Sąd I instancji, iż postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego jest prawidłową formalnie i materialnie decyzją, podczas gdy wydana decyzja nie spełnia wymogów kpa". Przede wszystkim treść tak sformułowanego zarzutu pozwala jedynie na domniemywanie, co było intencją autora, tj. czy było nią wskazanie, że wnioski zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. powinny być załatwione w drodze decyzji i tak też należy oceniać skarżone postanowienie, czy też, że postanowienie nie zostało właściwie uzasadnione. Wyjaśnienia jednak wymaga, iż rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest domyślanie się intencji skarżącego kasacyjnie, a rozpoznanie skargi kasacyjnej polega na ustosunkowaniu się do konkretnie wskazanych i sprecyzowanych podstaw kasacyjnych.

Jeśli zaś idzie o zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to w świetle poczynionych na wstępie uwag co do charakteru pisma z dnia [...] czerwca 2010 r., również należy uznać, że są one nietrafne. Skoro bowiem nie ulega w ocenie tut. Sądu wątpliwości, że skarżone do sądu administracyjnego postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z wnioskiem strony o wyłączenie pracowników nadzoru budowlanego od orzekania w sprawie, to żaden z materialnych przepisów ustawy Prawo wodne w postępowaniu zakończonym kwestionowanym postanowieniem nie mógł mieć zastosowania.

Abstrahując od powyższego, wypada natomiast wyjaśnić, że podejmowanie na żądanie strony czynności zmierzających do wydania postanowienia o wyłączeniu pracownika nie stanowi zagadnienia wstępnego, a w konsekwencji podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2007 r., II OSK 1312/06, gdyby w sprawie okazało się, iż w czynnościach decydujących, tj. wydaniu decyzji, uczestniczył pracownik lub organ administracyjny, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 24, 25 i 27 kpa, to procedura administracyjna stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną poprzez wznowienie takiego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa.

Reasumując, z treści pisma z dnia [...] czerwca 2010 r. wynika, że wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego uzasadniony był żądaniem wyłączenia pracowników organu nadzoru budowlanego od udziału w rozpatrzeniu sprawy. Tak sformułowany wniosek determinował treść postanowienia organu i nie można postawić organom administracji zarzutu ograniczenia przedmiotu rozpoznania, a w konsekwencji ograniczenia przedmiotu kontroli sądowej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.