Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2645/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 383/13 w sprawie ze skargi I.K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 lutego 2013 r. nr I-III.7821.17.2012 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 18/12, oddalił skargę I. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 lutego 2013 r. nr I-III.7821.17.2012 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 28 lutego 2013 r., nr I-III.7821.17.2012, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 9 listopada 2012 r., nr AR.6740.68.46.2012.BS68, udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ul. .. – etap II na odcinku od ulicy I. – etap I do ulicy .." realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa ulicy I. – etap II" w Rzeszowie na działkach wyszczególnionych w tej decyzji w obrębie ... w Rzeszowie, wydanej na rzecz Prezydenta Miasta Rzeszowa.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a..

Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia wynika, że po rozpoznaniu wniosku z dnia 28 września 2012 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Prezydent Miasta Rzeszowa, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), zw. dalej ustawą, wydał w dniu 9 listopada 2012 r. decyzję, nr AR.6740.68.46.2012.BS68, którą udzielił zezwolenia na realizację wyżej opisanej inwestycji drogowej realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa ulicy .. – etap II" w Rzeszowie, na działkach w obrębie ...oraz zatwierdził podział nieruchomości i zatwierdził projekt budowlany.

Odwołanie od tej decyzji wniosła I. K. zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez niezaprojektowanie zjazdu z projektowanej drogi (ul. I.) w kierunku północnym do działki nr .... Powyższe stanowi o naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Zawnioskowała o zmianę decyzji i wprowadzenie w tym zakresie zmian do załącznika graficznego. Podała, że działka nr ... nie posiada innego dostępu do drogi publicznej. Brak projektu zjazdu na działkę nr ... narusza pkt IV decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 9 listopada 2012 r., znak: AR.6740.68.46.2012.BS68 (Nr 13/12).

Wojewoda Podkarpacki uznając, że odwołanie zostało złożone w terminie, decyzją z dnia 28 lutego 2013 r., Nr I-III.7821.17.2012, utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa.

W uzasadnieniu organ powołując się na art. 11a ust. 1, art. 11b ust. 1 i 2 ustawy podał, że postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte na wniosek zarządcy drogi tj. Prezydenta Miasta Rzeszowa, który wcześniej uzyskał opinię Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 25 września 2012 r. (art. 11b ust. 1) oraz przedłożył stosowne oświadczenia z dnia 28 września 2012 r. (art. 11b ust. 2). Do wniosku inwestor dołączył komplet dokumentów (art. 11d ust. 1). W szczególności mapę przedstawiającą przebieg projektowanej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych i istniejące uzbrojenie terenu. Załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, mapę w skali 1:500 z projektem podziału nieruchomości oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego opracowanego przez uprawnionych projektantów. Projekt spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462), jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Dołączono decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia 16 sierpnia 2012 r. (OŚ.6341.6.4.2012) udzielającą Prezydentowi Miasta Rzeszowa pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga zatem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (ze względu na całkowitą długość nawierzchni twardej poniżej 1km). Organ podkreślił, że przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji zachowane zostały wymogi proceduralne, ustalone przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Żadna ze stron nie wniosła zastrzeżeń do planowanej inwestycji. O wydanej decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej poinformowano strony w formie obwieszczenia (w siedzibie urzędu i na stronie internetowej) oraz w prasie lokalnej a dotychczasowym właścicielom przesłano zawiadomienie o wydaniu decyzji.

Odpowiadając na zarzuty odwołania, Wojewoda uznał, że podniesione przez Irenę Kot zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Wyjaśnił, że działka nr ... (własności I. K.), nie przylega bezpośrednio do żadnej drogi publicznej. Z kopii mapy ewidencyjnej (aktualnej na dzień 27.02.2013r.) oraz wypisu z rejestru gruntów wynika, że do działki nr ... od strony wschodniej przylega działka nr ... (oznaczona w ewidencji jako droga), która łącząc się z działką nr ... (oznaczona jako droga) może stanowić dojazd do drogi publicznej – ul. M.. W związku z budową drogi, przeprowadzony został podział geodezyjny działki nr ... na działki ... W wyniku tego podziału działka nr ... nadal zachowuje ww. dojazd do drogi publicznej. W piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r. inwestor wyjaśnił, że projekt drogi zapewnia dostęp do działek zlokalizowanych po stronie południowej projektowanej drogi (w tym działki nr ... powstałej z podziału działki nr ...) za pomocą m.in. projektowanych dróg serwisowych. Wojewoda wskazał, że w związku z faktem, że działka nr ... nie posiada istniejącego zjazdu, zarządca drogi stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. nr 260) nie jest obowiązany do jego budowy lub przebudowy. Zgodnie z art. 11e ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Irena Kot – zastępowana przez pełnomocnika adwokata J. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z pkt IV decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 9 listopada 2012 r., poprzez niezaprojektowanie zjazdu z ul. I. na działkę skarżącej nr ..., czy też działek powstałych z jej podziału i nieuwzględnienie przy projektowaniu inwestycji drogowej interesów osób trzecich;

- błędy w ustaleniach faktycznych mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe przyjęcie, że działki powstałe z podziału działki nr ... zachowują rzekomo dojazd do drogi publicznej a zarządca drogi nie jest obowiązany do budowy zjazdu. W rzeczywistości działka nr ... nie posiadała dostępu do drogi publicznej a działki powstałe z jej podziału takiego dostępu też nie mają, bowiem działka nr ... jest drogą prywatną osób fizycznych posiadających grunty przylegające do drogi (z których wydzielono prywatną drogę);

- naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem słusznego interesu obywateli, bez wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału w sprawie i niewprowadzenie zmian do załącznika graficznego decyzji poprzez zaprojektowanie zjazdu z ul. I. na działkę nr ... względnie na działki powstałe w wyniku jej podziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wskazał, że stosownie do treści art. 11 a ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, właściwy organ wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Z kolei przepis art. 11 f ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wymienia niezbędne elementy decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wskazując w ust. 3 tego przepisu tryb i sposób powiadamiania stron postępowania.

Zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, spełnia wymogi określone przywołanymi wyżej przepisami zawierając niezbędne opinie i uzgodnienia. Spełnione zostały również określone w/w ustawą wymogi proceduralne W toku postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie strony nie wniosły zastrzeżeń. Odnosząc się do zarzutu skargi tj. naruszenia skarżoną decyzją przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie zjazdu z projektowanej ulicy I. na działkę nr ... stanowiącą własność skarżącej, Sąd I instancji wskazał na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 października 2012 r. K 4/10 OTK-A 2012/9/106, Dz. U 2012/1150. Badając konstytucyjność zapisu zawartego w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z w zakresie dróg publicznych Trybunał wskazał, że ustawa ta była pomyślana jako akt epizodyczny, stanowiący regulację szczególną na tle ustawy o drogach publicznych oraz gdy chodzi o pozyskiwanie gruntów - na tle ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ułatwiającą realizację inwestycji drogowych w ramach programu Unii Europejskiej z wykorzystaniem środków unijnych na ten cel przeznaczonych. Kolejne nowelizacje tej szczególnej ustawy doprowadziły do znacznego przyspieszenia postępowania w sprawie realizowania inwestycji drogowych, wzmocnienia skuteczności decyzji prowadząc w konsekwencji do zabezpieczenia niezakłóconej realizacji inwestycji drogowej, nawet z ograniczeniem kognicji sądu administracyjnego (art. 31).

Mając na uwadze powyższe Sąd podniósł, że stan prawny ukształtowany przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zmierzający do efektywnego przeprowadzenia inwestycji drogowej, a mając na względzie interes społeczny, jakim jest niewątpliwie budowa drogi, pozostawia poza tym postępowaniem jednostkowe żądania, kierując je, tak jak w rozpoznawanej sprawie do innego trybu, między innymi określonego przepisem art. 29 ustawy o drogach publicznych. Decyzja bowiem wydana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest przede wszystkimi decyzją z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ta kwestia wyznacza przedmiot spraw, zaś pozostałe rozstrzygnięcia zawarte i wynikające z takie decyzji są jedynie konsekwencją określenia przeznaczenia nieruchomości pod drogę. Sporne w rozpoznawanej sprawie pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647) przez które to pojęcie należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei przepis art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) za dostęp do drogi publicznej uważa również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętych podziałem. Zdaniem Sądu, z zestawienia tych przepisów, w żaden sposób nie można wywieźć obowiązku zapewnienia dostępu do budowanej drogi poprzez odrębny i bezpośredni zjazd, tak jak tego domaga się skarżąca. Działka nr 3596/2 stanowiąca własność skarżącej, nie miała dostępu do drogi publicznej. Zarówno przed jej podziałem, jak i obecnie zachowuje dostęp komunikacyjny od strony wschodniej przez działkę ... oznaczonej jako droga, poprzez działkę nr ... oznaczoną również jako droga, do drogi publicznej - ulicy M.... Od strony południowej, działka nr ..., powstała z podziału działki nr ... posiada dostęp komunikacyjny drogami serwisowymi.

W tym stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze przytoczone wyżej uregulowania w zakresie pojęcia dostępu do drogi, Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji nie może orzekającemu organowi zarzucić naruszenia prawa które miałoby wpływ na wynik sprawy, prowadzonej w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych, którego naruszenia w rozpoznawanej sprawie dopatruje się skarżąca, określa budowę zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość położoną bezpośrednio przy tej drodze w oparciu o decyzję w przedmiocie lokalizacji zjazdu po uprzednim wyrażeniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Jednocześnie w przepisie tym, w ustępie 4 ustawodawca powierzył zarządcy drogi możliwość odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu albo wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Oznacza to, że decyzja wydana w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznania administracyjnego którego ramy wyznaczają przepisy szczególne, a nadto, stosownie do treści art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a więc trudno wymagać od organu prowadzącego postępowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w sytuacji gdy dostęp do drogi publicznej jest możliwy, budowy tego zjazdu w oparciu o przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia, przez orzekające w sprawie organy, art. 7 i art. 77 k.p.a. gdyż stan sprawy jest pełny i oczywisty, zaś naruszeniem przepisów postępowania nie jest nieuwzględnienie w skarżonej decyzji, sporządzonej zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. żądań skarżącej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Irena Kot, reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art.11f ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez wadliwe przyjęcie iż decyzja organu I instancji zawierała wszelkie niezbędne opinie i uzgodnienia w sytuacji gdy w decyzji tej nie uwzględniono rozwiązań uwzględniających interesów osób trzecich poprzez brak zaprojektowania w załączniku graficznym do wspomnianej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa zjazdu z nowobudowanej drogi stanowiącej ul. Iwonicką do działki nr 3596/2 własności skarżącej;

2) art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, iż powyższy przepis w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania, w sytuacji gdy decyzje organów I i II instancji w zakresie podstawy materialnoprawnej opierają się o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

3) art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w sytuacji projektowania nowej drogi na zarządcy drogi nie ciąży obowiązek budowy zjazdów do działki skarżącej na koszt inwestora, w sytuacji gdy w sprawie brak jest decyzji zarządcy drogi o odmowie wykonania zjazdu, która podlegałaby zaskarżeniu.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.), zw. dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez wydanie w sprawie wyroku bez wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału w sprawie z naruszeniem słusznego interesu obywateli i dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału poprzez przyjęcie, iż działka skarżącej nr 3596/2 przed podziałem i po dokonaniu jej podziału miała i zachowała dostąp komunikacyjny od strony wschodniej przez działki nr ... i ... do drogi publicznej jaką stanowi ul. M., podczas gdy w rzeczywistości dostęp komunikacyjny nie istnieje, wobec nieistnienia jakiejkolwiek służebności gruntowej czy osobistej, przejazdu czy przechodu przez powyższe działki, przy czym działka nr ... stanowi grunt prywatny.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż jego rozpoznanie determinuje ocenę zarzutów proceduralnych, sformułowanych w skardze kasacyjnej, wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, iż ustawa z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, chociaż nie wyłącza stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych, to w sposób kompleksowy reguluje zarówno kwestie materialnoprawne jak i procedurę dochodzenia do realizacji inwestycji związanej z budową lub przebudową drogi publicznej. Procedura ta zaś daje wyraźny prymat interesowi publicznemu reprezentowanemu przez inwestora takiego przedsięwzięcia, od niego bowiem zależy w jakim zakresie inwestycję będzie podejmował. Nie jest też bez znaczenia, że inwestycja taka odbywa się z środków publicznych, których wydatkowanie jest również poddane szczegółowym regulacjom oraz kontroli. W tych też aspektach postrzegać należy problematykę zaplanowania i zaprojektowania zjazdów do poszczególnych nieruchomości w ramach budowy nowej drogi publicznej w oparciu o przepisy ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Inaczej mówiąc zapis art. 29 ustawy o drogach publicznych interpretować należy łącznie z przepisami ustawy z 2003 r.

Na gruncie ustawy o drogach publicznych jest zasadą, iż budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1). W ust. 2 tego przepisu odstąpiono od tej zasady ustalając, iż w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Ponieważ jednak budowa drogi, w przedmiotowej sprawie, odbywa się w oparciu o przepisy ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w skardze kasacyjnej zarzucono wadliwe rozumienie obowiązku budowy zjazdu, bo bez uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 11 f ust. 1 pkt 4), rozważyć należy na czym polega – w zakresie budowy zjazdu – uzasadniony interes osób trzecich. O tym jak na gruncie prawa budowlanego należy rozumieć poszanowanie uzasadnionego interesu osób trzecich stanowi art. 5 pkt 9 uznając za uzasadniony interes osób trzecich zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Zarówno organy jak i Sąd Wojewódzki analizując wnioski skarżącej w zakresie budowy zjazdu, zauważyły, że w stanie faktycznym i prawnym poprzedzającym projektowane przedsięwzięcie jej działka - która uległa podziałowi na trzy działki, przy czym środkową (...) przejęto pod budowę, dwie zaś skrajne (...) przylegają do projektowanej drogi - nie miała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, posiadała natomiast dostęp komunikacyjny do ul. M., przez dwie przylegające do niej działki ujęte w ewidencji jako drogi. Budowa zaprojektowanej drogi, po podziale działki skarżącej, nie zmieniała zatem jej sytuacji faktycznej i prawnej bowiem, w odniesieniu do dostępu do drogi publicznej, jeśli chodzi o działkę położną na północ od projektowanej drogi (...) zachowywała ona dotychczas istniejący stan rzeczy. Natomiast jeśli chodzi o działkę powstałą po podziale od strony południowej (...), jak to wynika z wyjaśnień projektanta znajdujących się w aktach sprawy, a także z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego, dostęp do zaprojektowanej drogi publicznej zapewniono przez drogę serwisową biegnącą równolegle do jezdni drogi publicznej w jej południowej części i kończącej się w granicy z działką skarżącej.

Zasadnie zatem, w odniesieniu do zarzuconych naruszeń interesu prawnego skarżącej, powyższe ustalenia, jako podstawy ocen prawnych, zostały przyjęte zarówno przez organy, jak i Sąd Wojewódzki. Nie mogło bowiem dojść do naruszenia jej interesu prawnego w zakresie dostępu do drogi publicznej, skoro jak powiedziano nie zmienił się stan jej praw w odniesieniu do północnej części jej nieruchomości, a w południowej dostęp do projektowanej drogi został zapewniony. Natomiast ustalenie prawnych podstaw dostępu skarżącej do ul. M. przez sąsiednie działki oznaczone jako drogi, należało zarówno w przeszłości, jak i po podziale działek, do skarżącej, gdyż wiąże się z wykonywaniem przez nią jej prawa własności, nie może zatem obciążać inwestora.

Nie można przeto przyjąć, że w tym stanie faktycznym i prawnym skarżąca mogła skutecznie żądać, aby do jej nieruchomości wybudowano na koszt inwestora, z publicznych środków zjazd z projektowanej drogi, podobnie jak nie uczyniono tego w odniesieniu do innych sąsiednich działek, znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, jak to zaznaczył w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki, do zainicjowania odrębnego postępowania w sprawie zjazdu z nieruchomości skarżącej na nowo wybudowaną drogę publiczną na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w trybie określonym w tym przepisie.

W orzecznictwie wyrażano już wcześniej pogląd, z którym należy się zgodzić, że samo powoływanie się na brak dostępu do działki przez drogę o określonych parametrach technicznych nie może stanowić wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, albowiem z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie do drogi o określonej kategorii. Naruszenia interesu osób trzecich nie można upatrywać w braku zapewnienia bezpośredniego zjazdu z planowanej drogi wojewódzkiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1317/09, LEX nr 737700).

Nie mogły zatem okazać się również skuteczne zarzuty naruszeń przepisów proceduralnych, które wywodzono na gruncie odmiennego interpretowania omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, co na podstawie art. 184 p.p.s.a. skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej.