Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 48/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 130, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz /spr./ Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A.R., Z. R. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Wojewoda W. po rozpoznaniu odwołania Gminy S. uchylił decyzję Starosty P. z dnia 14 lipca 2009 r. orzekającą o ustaleniu na rzecz A. i Z. R. odszkodowania za grunt wydzielony po drogi, przejęty na rzecz Gminy S. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ po przytoczeniu stanu faktycznego i prawnego sprawy wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego S. – J. - ul. Ł. obowiązującym na przedmiotowym terenie w dacie wydania decyzji podziałowej, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej S. w S. z [...] lutego 1993 r., Nr [...] (Dz. Urz. Wojew. P. Nr [...], poz. [...]) działka nr [...], oznaczona symbolem [...], stanowi ulicę lokalną.

Dalej organ podniósł, że tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne mogą przejść z mocy prawa na własność gminy. Zatem organ orzekający przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy musi przede wszystkim ustalić czy przedmiotowa działka przeznaczona w miejscowym planach zagospodarowania przestrzennego pod ulicę lokalną jest drogą publiczną, bowiem tylko takie działki przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, co z kolei jest podstawą do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60 ze zm.), w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S.-J. - ul. Ł. - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Jednakże w postępowaniu mającym na celu ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nie ma znaczenia kwestia zaliczenia działki - przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę - do jednej z kategorii dróg przewidzianych w ustawie o drogach publicznych. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której działce - dopiero przeznaczonej w planie pod drogę i będącej własnością prywatną - nadawana jest kategoria. W momencie wydzielania działek gruntu pod drogi publiczne nie ma aktu prawnego o zaliczeniu drogi do jednej z kategorii dróg publicznych. Przepis ten należy odczytywać w tym znaczeniu, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz pod redakcją Gerarda Bieńka, Warszawa 2007 r., s. 373). W myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy do dróg publicznych zalicza się również drogi lokalne miejskie.

Organ wskazał, że w świetle powyższych ustaleń nie ma wątpliwości, iż przedmiotowa działka położona w J., stanowiąca uprzednio własność Państwa A. i Z. R. przeszła z mocy prawa na własność Gminy S. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Spełnione bowiem zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 93 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mianowicie: prawomocną decyzją dokonano podziału nieruchomości, a wydzielona działka przeznaczona jest w planie pod drogę publiczną.

W związku z powyższym organ podniósł, że zgodnie z art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stronie należy się odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Z uwagi na to, iż do porozumienia w kwestii odszkodowania nie doszło - na podstawie wskazanego wyżej przepisu - odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że okoliczność złożenia przez Państwa R. oświadczenia o bezpłatnym przekazaniu wydzielonej działki na rzecz Gminy S. nie ma wpływu na tok postępowania o ustalenie odszkodowania, tym bardziej że wnioskodawcy nigdy później nie zgodzili się na bezpłatne przekazanie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto należy dodać, iż na podstawie art. 98 ust. 3 i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i orzecznictwa m.in. sądów administracyjnych, za działki gruntu przysługuje odszkodowanie w każdym przypadku, bez względu na to, czy wnioskujący o podział właściciele działek się go zrzekli, czy też nie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 04 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 podniósł, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wykluczają możliwości zrzeczenia się przez właściciela przedmiotowego odszkodowania. Prawo do odszkodowania powstaje jednak dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Zatem uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 tej ustawy, w toku których właściciel może zrzec się przedmiotowego odszkodowania, mogą mieć miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy (powiatu, województwa, Skarbu Państwa).

Dalej Wojewoda wskazał, że na organie administracji spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana i czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia.

Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje w sposób szczegółowy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wycen) nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści § 36 rozporządzenia podniósł, że z regulacji tej wynika ściśle nałożony na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek zastosowania w trakcie wyceny nieruchomości podejścia porównawczego. Przy jego zastosowaniu, w myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia, stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.

W dokonanej przez A. P. wycenie nieruchomości, zastosowana została metoda korygowania ceny średniej. Polega ona na tym, iż do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Z zapisu w operacie wynika, iż badaniem cen objęto transakcje sprzedaży nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonych na terenie Gminy S.. Z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji nieruchomościami o tak dużej powierzchni, analizę rozszerzono na teren całego powiatu p., Do porównań wzięto nieruchomości zbyte w 2007 r., jedna transakcja pochodziła z 2008 r.

Na podstawie zebranych z rynku lokalnego transakcji, biegła ustaliła, że ceny nieruchomości gruntowych w 2007 r. rosły o 1-2% miesięcznie w zależności od położenia. Trend ten utrzymywał się również w pierwszym kwartale 2008 r. Dokonano aktualizacji cen z tytułu upływu czasu w wysokości 2 % w skali miesiąca do końca marca 2008 r. przy zerowym trendzie w pozostałych miesiącach.

Organ podniósł, że rzeczoznawca w sporządzonej przez siebie opinii zastosowała § 36 ust. 2 rozporządzenia z pominięciem ustępu 1 tegoż paragrafu wskazującego, iż do porównań winno przyjmować się ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ceny gruntów z których wydzielono działki drogowe porównuje się jedynie w sytuacji gdy brak jest cen uzyskanych za nieruchomości drogowe. Rzeczoznawca podała w operacie oraz w piśmie z [...] września 2009 r., iż w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę (na terenie Gminy S., K., P. i K.) sporadycznie zawierane były transakcje aktami notarialnymi nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi oraz że transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi nie są transakcjami rynkowymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy przy tym zauważyć, iż przyjmując powyższą tezę biegła nie starała się w dostatecznym stopniu odszukać transakcji gruntami przeznaczonych pod drogi publiczne. Mianowicie, ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, iż na terenie Gminy S. oraz trzech okolicznych gmin transakcje takie zdarzały się sporadycznie. Nie rozszerzyła równocześnie analizy rynku na cały powiat p. - co uczyniła stwierdziwszy, iż brak jest na terenie Gminy S. dostatecznej ilości gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni porównywalnej z powierzchnią przedmiotowej działki (str. 13 operatu).

W ocenie organu biegła arbitralnie przyjęła, iż § 36 ust. 1 rozporządzenia nie ma zastosowania przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Tymczasem § 36 ust. 1 rozporządzenia cały czas obowiązuje, a do oceniania jego zgodności z ustawą o gospodarce nieruchomościami nie jest powołany rzeczoznawca majątkowy, lecz Trybunał Konstytucyjny. Nie do zaakceptowania jest zatem z góry założona odmowa stosowania przez rzeczoznawców majątkowych § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego z uwagi na jego - zdaniem rzeczoznawców - sprzeczność z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnicza wskazówka zawarta w § 36 powołanego rozporządzenia w pierwszej kolejności nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie przy wycenie jedynie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Dopiero stwierdzenie braku na rynku transakcji gruntami nabywanymi pod drogi upoważnia rzeczoznawcę majątkowego do skorzystania z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Skargę na powyższą decyzje wnieśli A. R. i Z. R.zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 134 ust. 1 oraz art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wartością rynkową nieruchomości jest wartość ustalona w oparciu o transakcje gruntami przeznaczonymi po drogi publiczne,

- § 36 ust. 1 w zvv. z ust. 3 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy nie istnieją "ceny transakcyjne" w obrocie nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi,

- § 36 ust. 2 w zw. z ust. 3 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki określone w tym przepisie,

- art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie że sporządzony w sprawie operat szacunkowy został sporządzony w sposób nie odpowiadający przepisom prawa i standardom zawodowym,

- art. 138 ust. 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego i błędne uznanie że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji w znacznej części.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że bezspornym w sprawie jest że działka nr . przeszła z mocy prawa na własność gminy S. w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto skarżący wskazali, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi. Powinien więc stanowić podstawę do ustalenia należnego skarżącym odszkodowania. Biegła prawidłowo przyjęła, na potrzeby analizy transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową jednorodzinną. Nie można podzielić stanowiska organu II instancji, że biegła arbitralnie i niejako "automatycznie" przeszła do metod wyceny z ust. 2 § 36 nie starając się w dostatecznym stopniu odszukać transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne.

Skarżący zwrócili uwagę, że jak wynika zarówno z treści operatu jak i pisma wyjaśniającego z dnia [...] sierpnia 2009 r. biegła podjęła próbę skorzystania z ust. 1 § 36 przeprowadzając analizę transakcji na terenie gminy S. i następnie rozszerzając ją na sąsiednie gminy. Ilość transakcji w okresie ostatnich dwóch lat okazała się jednakże niewystarczająca dla poprawnej wyceny. Ponadto, jak podkreśliła biegła, transakcje te dotyczyły zdecydowanie mniejszych powierzchni.

W ocenie skarżących ust. 1 § 36 rozporządzenia nie powinien mieć w przedmiotowej sprawie w ogóle zastosowania, ponieważ ceny nabycia gruntów przeznaczonych pod drogi nie mają charakteru rynkowego. Skarżący wskazali, że od dnia wejścia w życie art. 2a ustawy o drogach publicznych, tj. od 1 stycznia 1999 r., zgodnie z którymi drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy nie ma możliwości obrotu prawnego tymi nieruchomościami. Obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może mieć miejsce tylko miedzy Skarbem Państwa a samorządami województw, powiatów i gmin oraz w obrębie tych samorządów. Przy nabywaniu nieruchomości zaś pod drogi publiczne stroną nabywającą będzie zawsze Skarb Państwa łub jednostka samorządu terytorialnego.

Skarżący w ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 06 listopada 2009 r. (II SA/Po 368/09) podnieśli, że nabycie nieruchomości na drogę publiczną może mieć miejsce w drodze umowy za cenę ustaloną w drodze rokowań. Ceny uzyskiwane w takich transakcjach nie mogą zatem stanowić podstawy do określania wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniły one warunków zawartych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślenia bowiem wymaga, że z powodu braku konkurencji, ceny uzyskiwane za grunty tego rodzaju nie osiągają wysokości cen uzyskiwanych za grunty, z których zostały wydzielone. Z uwagi na to, iż wykup takich działek jest de facto obowiązkowy (obowiązek wypłaty odszkodowania wynika z mocy prawa), kwota za nie wypłacana stanowi w większym stopniu odszkodowanie, niż cenę ustaloną na podstawie porozumienia stron (mimo, iż transakcje zawierane są w formie aktu notarialnego).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując m.in., że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie spełnia wszystkich wymogów stawianym temu dowodowi przez obowiązujące przepisy prawa, zaś szczegółowe zastrzeżenia co do jego treści zostały zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 20 maja 2010 r. Sąd zawiesił postępowanie, które zostało podjęte na podstawie postanowienia z dnia 15 stycznia 2013 r.

Na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt. K4/10, stwierdził, iż ziszczenie się hipotezy § 36 ust. 1 rozporządzenia stało się faktycznie niemożliwe. W ocenie skarżących biegła prawidłowo uzasadniła, dlaczego odstąpiła od zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi popierając stanowisko Wojewody w zakresie oceny operatu szacunkowego, który jest zasadniczym dowodem w niniejszej sprawie. Pełnomocnik wskazał na jego nieprawidłowości, w tym szczególnie, na to że biegła prawidłowo nie ustaliła, czy i jaki rynek transakcji występuje w powiecie poznańskim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają – jak już wspomniano - charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie.

Podstawę materialnoprawną wydanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu kiedy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna (tj. [...] września 2002 r.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

Za przejęte działki przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Do prawidłowego orzeczenia o przedmiotowym odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy oraz wydzielenie na jej podstawie działki pod drogę publiczną.

Z unormowań tych wynika w sposób bezsporny, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Organ musi samodzielnie ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu.

Jak wynika z decyzji podziałowej działka [...] została wydzielona pod drogę. Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego S.- J.- ul. Ł. obowiązującym na przedmiotowym terenie w dacie wydania decyzji podziałowej, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej S. w S. z . lutego 1993 r., Nr [...] (Dz. Urz. Wojew. P. Nr [...], poz. [...]) działka nr [...], oznaczona symbolem [...], stanowi ulicę lokalną.

Wobec powyższego zgodzić należy się z organem, że przedmiotowa działka położona w J., stanowiąca uprzednio własność Państwa A. i Z. R. przeszły z mocy prawa na własność Gminy S. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, spełnione bowiem zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 93 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mianowicie: prawomocną decyzją dokonano podziału nieruchomości, a wydzielona działka przeznaczona jest w planie pod drogę publiczną Ponadto podkreślić należy, że powyższa okoliczność nie jest kwestionowana, przez żadną ze stron.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że okoliczność złożenia przez Państwa R. oświadczenia o bezpłatnym przekazaniu wydzielonej działki na rzecz Gminy S. nie ma wpływu na tok postępowania o ustalenie odszkodowania, tym bardziej że wnioskodawcy nigdy później nie zgodzili się na bezpłatne przekazanie przedmiotowej nieruchomości. Oświadczenie to było nieskuteczne również z uwagi na brak wymaganej formy. Mianowicie nie zostało ono złożone w formie aktu notarialnego. Forma taka jest wymagana pod rygorem nieważności dla przeniesienia własności nieruchomości. Skoro nie zachowano wymaganej formy, wspomniane oświadczenie nie mogło ono doprowadzić do przeniesienia prawa własności przedmiotowej działki. Ponadto należy dodać, iż na podstawie art. 98 ust. 3 i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i orzecznictwa m.in. sądów administracyjnych, za działki gruntu przysługuje odszkodowanie w każdym przypadku, bez względu na to, czy wnioskujący o podział właściciele działek się go zrzekli, czy też nie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 04 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 podniósł, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wykluczają możliwości zrzeczenia się przez właściciela przedmiotowego odszkodowania. Prawo do odszkodowania powstaje jednak dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Zatem uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 tej ustawy, w toku których właściciel może zrzec się przedmiotowego odszkodowania, mogą mieć zatem miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy (powiatu, województwa, Skarbu Państwa).

A zatem nie ulega wątpliwości, że spełnione bowiem zostały wszystkie przesłanki do wypłaty odszkodowania.

Ponadto jak wynika z akt niniejszej sprawy (protokół negocjacji z [...] lipca 2006 r., k. 115 akt administracyjnych) do porozumienia w kwestii odszkodowania nie doszło, a zatem zaktualizowała się przesłanka do ustalenia odszkodowania na mocy decyzji administracyjnej według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że na mocy art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym ustalenie wysokości odszkodowania następuje, stosownie do treści art. 130 ust. 2 ustawy, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości ( ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3).

Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości. Wynika to z art. 150 ust. pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.: "W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej".

Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.( art. 152 ust. 1 i 2 ustawy).

Przy czym wskazać należy, że do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), co wynika z regulacji zawartej w przepisie § 36 ust. 3 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy administracji publicznej).

Podnieść należy, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi przyjęta przez rzeczoznawcę metoda określenia wartości nieruchomości (w oparciu o przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny) i w konsekwencji ustalona wysokość odszkodowania.

W tym miejscu wskazać należy, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia przesądza o zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.( art. 153 ust. 1).

Zgodnie z art. 154 ust. 4 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Ponadto wskazać należy, że w przypadku braku cen transakcyjnych wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 % ( § 36 ust. 2 pkt 1).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że prawidłowo organ odwoławczy uznał, że rzeczoznawca majątkowy arbitralnie przyjął, iż § 36 ust. 1 rozporządzenia nie ma zastosowania przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie rzeczoznawca zbyt pochopnie i bezpodstawnie pominął dyspozycję § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Sąd miał przy tym na uwadze, że §36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., wyrokiem TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, został uznany za zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n., a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W ocenie TK, mechanizm określania wysokości odszkodowania przewidziany w § 36 rozporządzenia z 2004 r. odpowiadał konstytucyjnemu standardowi słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), stwarzając podstawę prawną do szacowania nieruchomości odpowiednio do ich wartości rynkowej i - w następstwie tego - przyznawania słusznych rekompensat za wywłaszczane nieruchomości.

Jednocześnie jednak w uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał przedstawił pogląd, że "w wyniku zmian legislacyjnych w otoczeniu prawnym kwestionowanych przepisów, w szczególności zaniku umownego trybu nabywania nieruchomości, ziszczenie się hipotezy § 36 ust.1 rozporządzenia w sprawie wyceny w kwestionowanym brzmieniu stało się praktycznie niemożliwe. Konsekwencją tego spostrzeżenia nie jest jednak negatywna ocena konstytucyjnoprawna, lecz stwierdzenie faktu, że – mimo obowiązywania przepisu – przewidziany w nim (jako dyspozycja) sposób określania wartości gruntów nie powinien być stosowany przez rzeczoznawców."

Podkreślić należy, że dla sądu wiążąca jest jedynie sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nie jego uzasadnienie. W tym przypadku Sąd zobligowany jest do zaakceptowania zgodności z Konstytucja przepisu § 36 ust.1 rozporządzenia. Natomiast Sąd nie w podziela przytoczonego wyżej poglądu Trybunału zawartego w uzasadnieniu orzeczenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stanowisko wyrażone przez Trybunał dotyczy stanu faktycznego, a nie prawnego. Pamiętać należy, że zasadniczą kompetencją Trybunału jest ocena konstytucyjności przepisów prawa. W tym wypadku w omawianym zakresie ocena Trybunału w istocie rzeczy sprowadza się do stwierdzenia, że okoliczności faktyczne w postaci braku rynku transakcji niezbędnych do stosowania § 36 ust.1 rozporządzenia uniemożliwiają jego zastosowanie. W ocenie Sądu to, czy norma § 36 ust. 1 rozporządzenia znajduje zastosowanie zależy od specyfiki danego rynku lokalnego, czy też regionalnego, na którym funkcjonuje dana nieruchomość. To, że na danym rynku lokalnym nie występują transakcje umowne dotyczące nieruchomości przeznaczonych lub już zajętych pod drogi nie musi oznaczać, że nie może istnieć sytuacja odmienna na innym rynku lokalnym. Każdy przypadek należy oceniać indywidualnie, a generalizacja stanu faktycznego wskazana przez Trybunał Konstytucyjny może prowadzić do wydawania orzeczeń sprzecznych z prawem w sytuacji, gdy w danym przypadku wspomniany rynek istnieje. Ponadto należy uwzględnić fakt, że roszczenia odszkodowawcze dotyczą różnych okresów czasu, co też wpływa na istnienie - bądź nie - na danym lokalnym rynku transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Reasumując ten wątek Sąd w tym składzie stoi na stanowisku, że ustalając wysokość odszkodowania należało stosować w pełni § 36 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. W konsekwencji rzeczoznawca majątkowy miał obowiązek zbadać, czy w omawianym przypadku istniał rynek lokalny umożliwiający zastosowanie § 36 ust.1 rozporządzenia.

W tym miejscu wskazać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię ustalonego stanu faktycznego sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat zatem stanowi jako dowód pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Na organie natomiast spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 Kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii ( operatu szacunkowego). Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 Kpa wartość dowodową operatu szacunkowego

Rzeczoznawca majątkowy odstępując od dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w operacie wskazał, że w okresie ostatnich 2-ch lat poprzedzających wycenę sporadycznie zawierane były akty notarialne nieruchomościami przeznaczonymi pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących oraz z uwagi na fakt, że transakcje nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych, wartość rynkową szacowanej nieruchomości w części zajętej pod drogę, określa się zgodnie z art. 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia(...). W swym piśmie wyjaśniającym z dnia [...] sierpnia 2009r. biegła A. P. wskazała, że z uwagi na zbyt małą ilość transakcji (5) na terenie Gminy S. rozszerzyła swe badania o sąsiednie Gminy K., P. i K.. Biegła ostatecznie stwierdziła, że ilość transakcji "drogowych" była zbyt mała dla poprawnego przeprowadzenia procesu wyceny. Biegła nie podała jednak żadnych danych szczegółowych w tym zakresie. Nie podała też m.in. jakie transakcje badała, nie podała żadnych szczegółowych danych dotyczących ustalonych transakcji drogowych.

Biegła wykazała się także niekonsekwencją. Z urzędu Sądowi wiadomym jest, że ta sama biegła sporządzała operaty szacunkowe w rozpoznawanych przez tut. Sąd pod sygn. IV SA/Po 51/13 i 52/13 analogicznych sprawach dotyczących odszkodowania za grunty przejęte pod drogi w mieście L.. W operatach i pismach wyjaśniających sporządzonych na użytek w/w postępowań biegła wyraziła pogląd, że rynkiem podobnym dla miasta L. nie są okoliczne gminy, lecz miasto S.. Znając uwarunkowania lokalne Sąd podziela ten pogląd, gdyż obydwa miasta są zbliżonej wielkości i bezpośrednio graniczą z P.. Obydwa są również położone w pobliżu autostrady [...]. Dlatego niezrozumiałym jest dla Sądu dlaczego biegła przyjęła we wspomnianych sprawach, że rynek s. jest podobny do rynku l., a nie przyjęła w niniejszym postępowaniu, że rynek l. jest podobny do s.. Z urzędu sądowi jest również wiadomym, że w istotnym dla sprawy okresie czasu na rynku l. występowały transakcje drogowe. Tymczasem biegła jako rynek podobny przyjęła Gminy K. i P. obejmujące miasta mniejsze od S. i dalej położone od P., a także Gminę K. będącą gminą wiejską.

W swym piśmie wyjaśniającym biegła podkreśliła, że rynek działek drogowych nie rządzi się żadnymi racjonalnymi prawami, a zawierane na nim transakcje nie mają przymiotu wolnorynkowych, gdyż są zawierane w szczególnych warunkach: jeden sprzedawca i jeden nabywca. Sprzedawca nie może szukać na rynku nabywcy oferującego najkorzystniejsza cenę, a cena nie jest ustalana w ramach nieskrępowanych negocjacji, lecz jest ustalana przez rzeczoznawcę majątkowego.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że lakoniczne stwierdzenie, iż "transakcje te nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych" nie zostało w operacie potwierdzone żadnymi konkretnymi danymi.

Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie podnosi się, iż skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 ustawy (zob. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r. , sygn, akt II SA/Bd 1253/10, baza orzeczeń NSA). W podobnym duchu wypowiedział się też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 97/10; baza orzeczeń NSA) wskazując, że brak jest podstaw do twierdzenia, że cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ustawy.

Dodatkowo Sąd chce podkreślić, że podziela pogląd judykatury zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 309/11. W orzeczeniu tym stwierdzono, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Na aprobatę zasługuje również zawarte w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2011r. (sygn. akt I OSK 98/11, LEX nr 1110747) stanowisko, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

W rezultacie należy przyjąć, że zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i. 2 rozporządzenia nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka powinna być ich kolejność. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2011r., sygn. I SA/Wa 1573/11 publ. LEX nr 1150731 oraz z dnia 08 listopada 2011 o sygn. I SA/Wa 1322/11 LEX nr 1150696).

Zatem stwierdzić należy, że stanowisko rzeczoznawcy, iż przepis § 36 ust.1 rozporządzenia nie ma zastosowania, gdyż nie określa on ceny rynkowej jest nieprawidłowe. Jak już wspomniano szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie. Określa ono m.in. kolejność stosowania podejść dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Wyjaśnienie więc kwestii czy były przeprowadzone transakcje na rynku lokalnym, o których mowa w ust. 1, ma kapitalne znaczenie w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że nie do zaakceptowania jest zatem z góry założona odmowa stosowania przez rzeczoznawców majątkowych § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego z uwagi na jego - zdaniem rzeczoznawców sprzeczność z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia z uwagi na fakt, że wyrokiem TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, uznał § 36 ust. 1 rozporządzenia za zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

W tym stanie rzeczy zasadnie organ odwoławczy wskazał, że zasadnicza wskazówka zawarta w § 36 powołanego rozporządzenia w pierwszej kolejności nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie przy wycenie jedynie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Dopiero stwierdzenie braku na rynku transakcji gruntami nabywanymi pod drogi upoważnia rzeczoznawcę majątkowego do skorzystania z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Ponadto Sąd zauważa, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie zawiera istotne uchybienia. Jak już wspomniano biegła w swym operacie wskazała, że w okresie 2 lat poprzedzających wycenę jedynie sporadycznie zawierano transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Podkreślić należy, że obowiązkiem biegłego jest dokładne zbadanie rynku nieruchomości pod kątem występowania w/w transakcji. Biegła w opinii winna wskazać konkretnie jaką ilość tego typu transakcji stwierdziła i dlaczego w jej ocenie ich ilość jest zbyt mała. Powinna skonkretyzować te transakcje i się do nich odnieść argumentując dlaczego mogły one stanowić rynek niezbędny w niniejszym przypadku, bądź dlaczego nie mogły stanowić takiego rynku. Co więcej, biegła winna wskazać jakie czynności podjęła w celu zbadania lokalnego rynku nieruchomości. Tymczasem biegła ograniczyła się w operacie do ogólnikowego i enigmatycznego stwierdzenia, że tego rodzaju transakcje były zawierane sporadycznie. Biegła jednak w żaden sposób nie wskazała jakie konkretnie transakcje poddała analizie. W rezultacie sporządzony przez nią operat szacunkowy nie jest możliwy do rzetelnego zweryfikowania. A skoro tak, to nie może być dowodem stanowiącym w istocie rzeczy podstawę wydania decyzji organu administracji publicznej.

Jest to uchybienie na tyle istotne w omawianym przypadku, że podważa rzetelność opinii i prawidłowość jej wniosków, a w konsekwencji prawidłowość decyzji organu I instancji.

Nie można również przyjąć, że wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego, odnoszące się do odstąpienia od stosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia, są rzetelne i wyczerpujące i w rezultacie konwalidują braki operatu szacunkowego..

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że przepis § 36 rozporządzenia uległ zmianie od dnia 26 sierpnia 2011 r., co winno być brane pod uwagę przez organy orzekające w sprawie.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 ponieważ Rada Ministrów w rozporządzeniu zmieniającym z 14 lipca 2011 r. określiła wyłącznie datę wejścia w życie nowych przepisów (§ 2 rozporządzenia), natomiast nie zawarła żadnej regulacji intertemporalnej, dalsze stosowanie kwestionowanego przepisu musi być ocenione z uwzględnieniem ogólnych reguł prawa międzyczasowego. Oznaczało to potrzebę ustalenia, jakie przepisy należy stosować w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych związanych z decyzją o inwestycji drogowej, wydaną przed zmianą rozporządzenia w sprawie wyceny. To, że postępowania takie toczą się jeszcze, zostało potwierdzone na rozprawie.

Ustalenie, jakie przepisy należy stosować w sprawach wszczętych pod rządem § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny w dawnym brzmieniu, po jego zmianie, zależy od charakteru zmienionych przepisów i etapu postępowania. Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, trzeba stwierdzić, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny – jako określający sposób ustalenia odszkodowania – jest przepisem materialnoprawnym, a nie proceduralnym. Nie ma więc do niego zastosowania zasada bezpośredniego działania nowego prawa, którą przyjmuje się jako podstawową dla określenia skutku zmian proceduralnych. W przypadku zmiany regulacji o charakterze materialnoprawnym ocena jej skutków jest zróżnicowana. Dalej Trybunał wskazał, że jeśli zmiana prawa nastąpiła przed wydaniem decyzji administracyjnej, organ, wydając decyzję, jest zobowiązany uwzględnić nowy stan prawny, choćby postępowanie było wszczęte przed zmianą. Wynika to wprost z wyrażonej w art. 6 Kpa zasady legalizmu. Także organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym musi orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia, a zatem – z uwzględnieniem zmian prawa, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i akceptowane przez doktrynę (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kpa, Lex/El oraz wyroki powołane przez autora).