Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 382/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 27a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. O. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 31 marca 2015 r. w przedmiocie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru N. O. I. [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. (RDOŚ w O.) oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. (RDOŚ w G.) wydali zarządzenie z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...]. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.).

W zarządzeniu postanowiono, że plan zadań ochronnych (PZO) obejmuje cały obszar Natura 2000. Identyfikację istniejących i potencjalnych zagrożeń dla zachowania właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt i ich siedlisk, będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000, określono w załączniku nr 3 do zarządzenia. Cele działań ochronnych określono w załączniku nr 4, zaś działania ochronne ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania określono w załączniku nr 5 do zarządzenia.

Skargę na powyższe zarządzenie wniósł T. O. w części zakreślającej granice chronionego obszaru. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie:

- art. 7 Konstytucji RP przez podważenie zasad demokratycznego państwa prawnego oraz zaufania do państwa i jego organów wyrażające się złamaniem procedury planistycznej kosztem eliminowania z niej czynności, które są realizacją demokracji bezpośredniej i świadczą o transparentności organów władzy publicznej obligowanej do działania na podstawie i w granicach prawa,

- art. 4 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE. L. z 1992 r., nr 206, s. 7) – dyrektywa siedliskowa, wyrażające się wadliwym zakreśleniem granic obszaru Natura 2000 [...],

- § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania wspólnoty a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1713) poprzez uznanie za specjalny obszar ochrony siedlisk Natura 2000 terenów, które nigdy nie spełniały kryteriów dyrektywy siedliskowej,

- art. 42 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) – "ustawa OOŚ" przez nieprawidłowe rozpatrzenie zgłoszonych przez społeczeństwo uwag,

- art. 42 pkt 2 ustawy OOŚ przez niedołączenie do treści wydanego zarządzenia uzasadnienia zawierającego informację o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że zapisy zarządzenia zakreślając obszar Natura 2000 w gminie Z. naruszyły jego interes prawny przysługujący mu jako właścicielowi działki nr [...] w S., obręb Ś. poprzez realny wpływ na wykonywanie prawa własności ugruntowany w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., wprowadzając na teren nieruchomości gruntowej mającej status terenu budowy (stanica żeglarska w budowie) niejawne zakazy o charakterze powszechnie obowiązującym w oparciu o art. 33 ustawy o ochronie przyrody.

Skarżący podniósł, że wielokrotnie występował do organów ochrony przyrody o korektę granicy obszaru O., ale bezskutecznie. Również bezskutecznie rekomendował organom przeprowadzenie korekty granicy wykonawcy planu zadań ochronnych.

Ponadto, wg skarżącego, organy nie odniosły się w sposób prawidłowy do uwag i wniosków zgłoszonych w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa, bezzasadnie odmawiając rozpatrzenia trzech z pięciu wniesionych przez skarżącego uwag. W wydanym zarządzeniu brakuje również uzasadnienia zawierającego informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.

Skarżący dodał, że akt prawa miejscowego, do którego w wyniku konsultacji społecznych wniesiono wiele poprawek i nowych załączników, zmieniających w sposób istotny treść pierwotną dokumentu, winien podlegać kolejnej procedurze konsultacji społecznych. W ocenie skarżącego zakreślenie spornego terenu jako obszaru Natura 2000 [...] nastąpiło bezpodstawnie, wbrew naukowym ustaleniom dokonanym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ). Zakreślenie tego obszaru nastąpiło zaskarżonym zarządzeniem w oparciu o niezaakceptowany społecznie siódmy zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla wspólnoty.

W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że opracowany plan zadań ochronnych został sporządzony z uwzględnieniem wymagań określonych w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody oraz zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (Dz. U. nr 34, poz. 186 ze zm.). Celem zarządzenia jest wypełnienie zobowiązań prawa wspólnotowego i polskiego odnośnie zapewnienia właściwego stanu ochrony na obszarach Natura 2000. Wyjaśnił także, że obszar Natura 2000 [...] jest obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty – projektowanym specjalnym obszarem ochrony. Granica obszaru wskazana w zarządzeniu jest zgodna z granicą obszaru zgłoszonego przez Ministra Środowiska do Komisji Europejskiej w 2009 r. oraz zatwierdzoną przez Komisję Europejską decyzją z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie przyjęcia czwartego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny, zastąpioną decyzją wykonawcza Komisji z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie przyjęcia siódmego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny.

RDOŚ stwierdził, że zmiana przebiegu granicy przedmiotowego obszaru była przedmiotem konsultacji społecznych w 2012 r. - pismo GDOŚ z dnia 20 marca 2012 r. Przed uruchomieniem tej procedury RDOŚ zajął stanowisko wskazując, że należałoby rozważyć możliwość pozostawienia w granicach obszaru Natura 2000 terenu wskazanego na załączniku graficznym oraz akceptując w pozostałej części propozycję zmiany w okolicach działki [...] w miejscowości S. Zmiana ta nie uzyskała jednakże akceptacji organów odpowiedzialnych za opracowanie projektu listy obszarów Natura 2000 (GDOŚ) lub przekazanie listy proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty Komisji Europejskiej (Minister Środowiska). W konsekwencji projekt zmiany granicy nie został przekazany do akceptacji Komisji Europejskiej.

Na etapie opracowania planu zadań ochronnych i odbywających się wówczas spotkań Zespołu Lokalnej Współpracy skarżący wnosił uwagi do wykonawcy PZO odnośnie przebiegu granicy obszaru Natura 2000. Zgodnie z zapisami dokumentacji planu poddanej 21-dniowym konsultacjom społecznym wraz z projektem zarządzenia w sprawie planu, wniosek ten trafił do wykonawcy w dniu 22 listopada 2013 r. Okres jego zgłoszenia uniemożliwił wykonawcy uwzględnienie wskazanego we wniosku obszaru w pracach terenowych w 2013 r. (weryfikacja występowania siedlisk i zasadność zmiany granicy w podanej lokalizacji), a termin oddania projektu planu zamawiającemu uniemożliwił przeprowadzenie takich prac w sezonie 2014. Wykonawca wskazał zatem, że rozpatrzenie wniosku leży w kompetencjach RDOŚ. W związku z wcześniejszym brakiem akceptacji propozycji zmiany przebiegu granicy obszaru Natura 2000 przez organy nadrzędne, RDOŚ podjął decyzję o utrzymaniu obecnego jej przebiegu.

RDOŚ wyjaśnił przy tym, że kwestia granic obszaru nie jest regulowana aktem prawa miejscowego jakim jest plan zadań ochronnych. Projekt listy obszarów Natura 2000 (a zatem także granice obszaru) opracowuje GDOŚ. Projekt ten podlega zaopiniowaniu przez właściwe miejscowo rady gmin, a następnie Minister Środowiska po uzyskaniu zgody Rady Ministrów przekazuje listę obszarów Natura 2000 do Komisji Europejskiej, która uznaje je za obszary mające znaczenie dla Wspólnoty w drodze decyzji. Zmiana granic obszaru, która stanowi podwaliny skargi leży zatem poza kompetencją regionalnych dyrektorów ochrony środowiska przy ustanowieniu PZO. Zawartość aktu - planu zadań ochronnych - określa wprost art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Odróżnienia tutaj wymaga pojęcie samego procesu planistycznego - zakresu prac koniecznych do wykonania planu zadań ochronnych, od samego dokumentu. Podczas prac nad tworzeniem PZO powstaje dokumentacja planu, w której analizie podlega również potrzeba dokonania zmiany granic obszaru. Nie oznacza to jednak, że PZO zmianę tę usankcjonuje. Powstała dokumentacja planu zadań ochronnych zawiera wniosek skarżącego dotyczący korekty granic obszaru i jak wynika ze zgromadzonych danych podejmowano czynności w kierunku zmiany granic w rejonie działki [...] w S. (patrz: wyjaśnienie RDOŚ w O. odmawiające uchylenia aktu - pismo z dnia 14 maja 2015 r.). Nie ma jednak możliwości prawnej, aby jakikolwiek regionalny dyrektor ochrony środowiska zmienił granice obszaru Natura 2000 zarządzeniem w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych. Może tylko nadać bieg procedurze zmiany, a więc na podstawie dokumentacji zgromadzonej podczas prac nad planem, złożyć wniosek do GDOŚ, który opracowuje projekt listy obszarów Natura 2000. Praktyczny sposób stosowania tej procedury opisano w Wytycznych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie wprowadzania zmian do bazy danych obszarów Natura 2000 (Warszawa, 12 października 2012 r.).

RDOŚ dodał, że w granicach obszaru Natura 2000 znajdują się również tereny, na których nie stwierdzono występowania siedlisk przyrodniczych i gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty. Wyznaczając granice obszaru bierze się pod uwagę nie tylko stwierdzenie ich występowania, stan ich zachowania, ale także integralność obszaru (warunki konieczne dla utrzymania siedlisk i siedlisk gatunków), dowiązanie do istniejących podziałów ewidencyjnych, widocznych punktów w terenie. Opis granic stanowią punkty załamania granicy w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-1992, jednakże sposób wytyczenia granicy obszaru nigdy nie opierał się o sam obrys powierzchni siedlisk przyrodniczych, czy siedlisk gatunków. Nie kwestionując zasadności korekty granicy w zakresie wskazywanym przez skarżącego organ zwrócił uwagę, że podstawą uchylenia aktu w sprawie planu zadań ochronnych nie może być fakt, iż na działce, która wg skarżącego nie powinna być w granicach obszaru Natura 2000 nie stwierdzono przedmiotów ochrony. Znaczenie przebiegu granicy w tym miejscu należy bowiem rozważyć także potrzebą ochrony siedlisk przyrodniczych znajdujących się w sąsiedztwie. Tym samym nie można mówić o obrazie art. 4 dyrektywy siedliskowej oraz § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 42 ustawy OOŚ organ wyjaśnił, że wszystkie uwagi zgłoszone w toku pracy nad ustanowieniem planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [....] zostały rozpatrzone. Z art. 42 ustawy jednoznacznie wynika, że organ sporządzający projekt dokumentu ma obowiązek rozpatrzyć uwagi i wnioski zgłoszone w terminie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, ale nie ma obowiązku ich uwzględniania. Przepis ten stanowi, że organ ten dołącza do przyjętego dokumentu uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.

Sposób rozpatrzenia uwag został zawarty w uzasadnieniu do zarządzenia. Zarządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa, przy czym należy zauważyć że zgodnie z wytycznymi Urzędu Wojewódzkiego publikowany jest wyłącznie tekst zarządzenia bez uzasadnienia. Zarządzenie oraz uzasadnienie zostały zamieszczone na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

RDOŚ obwieszczeniem znak [...] z dnia 31 marca 2015 r. zawiadomił o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa w opracowaniu zarządzenia dla obszaru Natura 2000 [...]. Niniejsze obwieszczenie zostało umieszczone na stronie BIP RDOŚ oraz przesłane do właściwych miejscowo starostw powiatowych i urzędów gmin z prośbą o podanie informacji do publicznej wiadomości, poprzez udostępnienie obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie urzędu, tj. za pomocą tablicy ogłoszeń, Biuletynu Informacji Publicznej, ewentualnie w inny sposób przyjęty w Urzędzie. Ponadto RDOŚ w O. obwieszczeniem znak [...] z dnia 12 czerwca 2015 r. zawiadomił o przyjęciu planów zadań ochronnych, sporządzonych w formie zarządzeń RDOŚ w O. w sprawie ustanowienia planów zadań ochronnych, dla 30 obszarów Natura 2000, w tym dla [...]. Obwieszczenie to informowało, że zainteresowane osoby mogą zapoznać się z treścią planów zadań ochronnych oraz ich uzasadnieniami, zawierającymi informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa na stronie BIP RDOŚ w O. Niniejsze obwieszczenie ukazało się drukiem w prasie obejmującej swoim zasięgiem powiaty na obszarze których zlokalizowane jest ww. 30 obszarów Natura 2000 (gazeta ogólnopolska - Dziennik [...] 12-14 czerwca 2015 r.), zostało umieszczone na stronie internetowej ikomunikaty.pl oraz na stronie BIP RDOŚ,

RDOŚ w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że kwestia granic obszaru nie jest regulowana aktem prawa miejscowego jakim jest plan zadań ochronnych, przytaczając w tym zakresie argumentację analogiczna do tej, zawartej w odpowiedzi RDOŚ na skargę. Również w zakresie zarzutów skargi dotyczących procedury planistycznej odwołał się do stanowiska RDOŚ.

RDOŚ dodał, że do przedmiotowego aktu prawnego sporządzono uzasadnienie, w którym odniesiono się do wszystkich uwag zgłoszonych w trakcie prowadzonego postępowania z udziałem społecznym, w tym uwag zgłoszonych przez skarżącego. W uzasadnieniu podkreślono, że zgłoszone uwagi wykraczają poza zakres regulowany zarządzeniem w sprawie planu zadań ochronnych. Niezrozumiałe są zatem zarzuty skarżącego, że nie wyjaśniono, w jaki sposób uwagi zgłoszone w trakcie udziału społecznego zostały wzięte pod uwagę. Sporządzenie uzasadnienia aktu prawnego jest niezbędnym elementem procesu jego tworzenia, jednak sama treść uzasadnienia nie podlega publikacji we właściwym dzienniku urzędowym. W dokumentacji dotyczącej tworzenia aktu znajduje się jego uzasadnienie i takie też zostało udostępnione poprzez stronę internetową [...]/ (zakładka: Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.) zadania administracji rządowej w województwie wykonują: wojewoda, organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, organy niezespolonej administracji rządowej, jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia, starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw, inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw. Z kolei art. 56 ust. 1 pkt 15 ww. ustawy do organów niezespolonej administracji rządowej zalicza regionalnych dyrektorów ochrony środowiska.

Stosownie do art. 59 ust.1 ww. ustawy na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. W niniejszej sprawie kwestionowane zarządzenie zostało wydane przez RDOŚ w O. i RDOŚ w G. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...].

Zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Plan zadań ochronnych może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tych siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt. Zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 położonego na terenie więcej niż jednego województwa ustanawiają wspólnie, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, regionalni dyrektorzy ochrony środowiska, na których obszarze działania znajdują się części tego obszaru. Taka sytuacja zachodziła w przedmiotowej sprawie, stąd zaskarżone zarządzenie zostało wydane przez RDOŚ w O. oraz RDOŚ w G.

W myśl art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody Plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera:

1) opis granic obszaru i mapę obszaru Natura 2000;

2) identyfikację istniejących i potencjalnych zagrożeń dla zachowania właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony;

3) cele działań ochronnych;

4) określenie działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania, w tym w szczególności działań dotyczących:

a) ochrony czynnej siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk,

b) monitoringu stanu przedmiotów ochrony oraz monitoringu realizacji celów, o których mowa w pkt 3,

c) uzupełnienia stanu wiedzy o przedmiotach ochrony i uwarunkowaniach ich ochrony;

5) wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych, jeżeli są niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000;

6) wskazanie terminu sporządzenia, w razie potrzeby, planu ochrony dla części lub całości obszaru.

Przedmiotowe zarządzenie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, który to przepis przyznaje możliwość zaskarżenia aktu prawa miejscowego wydanego przez organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Treść zaskarżonego zarządzenia pozwala uznać, że niniejsza sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 63 ust. 1 ww. ustawy. Należy także zaznaczyć, że zarządzenie spełnia podstawowe cechy aktu prawa miejscowego, obowiązuje bowiem powszechnie na określonym obszarze, adresowane jest do wszystkich mieszkańców i wiąże każdego kogo bezpośrednio dotyczy oraz nie jest aktem o charakterze wewnętrznym.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący wypełnił określony w przepisie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wymóg formalny wzywając RDOŚ w G. i RDOŚ w O. do usunięcia naruszenia prawa i zaskarżając w terminie określonym w przepisie art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarga oparta na przepisie z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie jest skargą powszechną, służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną samego skarżącego. Skarżący, skarżąc ww. rozporządzenie musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem prawa miejscowego, a jego (skarżącego) indywidualną sytuacją prawną. Tym samy powinien on udowodnić, że zaskarżone rozporządzenie naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Działka skarżącego, zlokalizowana jest na terenie obszaru Natura 2000, dla którego zaskarżone zarządzenie ustanowiło plan zadań ochronnych. Ustanowienie PZO wiąże się z określeniem działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania. Oznacza to, że objęcie nieruchomości planem zadań ochronnych narusza prawa i uprawnienia skarżącego do korzystania z przysługującego mu prawa własności nieruchomości objętych tym zarządzeniem.

Samo naruszenie interesu prawnego nie może jednak przesadzić o nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w części dotyczącej objęcia działki skarżącego granicami obszaru Natura 2000. Naruszenie interesu prawnego skarżącego nie jest bowiem równoznaczne w tej sprawie z naruszeniem prawa. Utrudnienia związane z możliwością przeprowadzenia inwestycji na terenie działki objętej planem zdań ochronnych, nie wystarczają dla stwierdzenia, że zapis aktu prawa miejscowego został wydany z naruszeniem prawa.

Wyjaśnić w tym miejscu należy skarżącemu, że zawarte w skardze zarzuty sprowadzające się do kwestionowania włączenia nieruchomości, do której służy mu prawo własności, do granic obszaru Natura 2000, a w zasadzie do obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty – projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zaskarżone zarządzenie ustanawiające plan zadań ochronnych na obszarze Natura 2000 nie jest aktem określającym granice obszaru Natura 2000. Europejska sieć Natura 2000 jest systemem ochrony zagrożonych składników różnorodności biologicznej kontynentu europejskiego, wdrażanym od 1992 r. w sposób spójny pod względem metodycznym i organizacyjnym na terytorium wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej. Tworzona jest na podstawie dwóch dyrektyw Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikich ptaków oraz dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory. Przepisy obu aktów zostały transponowane do ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy sieć obszarów Natura 2000 obejmuje: obszary specjalnej ochrony ptaków (OSO), specjalne obszary ochrony siedlisk (SOO), obszary mające znaczenie dla Wspólnoty.

Obszary SOO są wyznaczane samodzielnie przez każde państwo członkowskie. Zgodnie bowiem z art. 27a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wyznaczenie SSO, zmiana jego granic lub likwidacja następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw środowiska (aktualnie Ministra Środowiska) wydanego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa, ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, ministrem właściwym do spraw rybołówstwa i z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej. W rozporządzeniu tym określa się nazwę, położenie administracyjne, obszar i mapę obszaru, cel i przedmiot ochrony. Zmiana granic wyznaczonego SOO również jest możliwa wyłącznie w drodze rozporządzenia, gdy jest to uzasadnione naturalnymi zmianami stwierdzonymi w wyniku monitoringu i nadzoru oraz po uzyskaniu zgody Komisji Europejskiej (art. 27a ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o ochronie przyrody).

Jak zaś wynika z przytoczonego wyżej art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody przedmiotem zarządzenia ustanawiającego plan zadań ochronnych nie jest wyznaczenie lub zmiana granic obszaru Natura 2000. Inne są bowiem cele i zakres tego aktu prawa miejscowego. Polegają one co do zasady na identyfikacji zagrożeń siedlisk przyrodniczych oraz określeniu celów i działań ochronnych na już istniejącym obszarze Natura 2000, w tym także na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty (takim obszarem jest [...]). Kwestionując zgodność z prawem zarządzenia o ustanowieniu planu zadań ochronnych obszaru Natura 2000 nie można zatem kwestionować granic wyznaczonego obszaru. Bezzasadne zatem okazały się zatem zarzuty naruszenia art. 4 dyrektywy siedliskowej mającego się wyrażać w wadliwym zakreśleniu granic obszaru Natura 2000 [...]. Również zarzut, w którym skarżący zmierza do podważenia zasadności zaliczenia określonego terenu (tutaj nieruchomości będącej jego własnością) do ww. obszaru Natura 2000 z powołaniem się na charakterystykę tej nieruchomości, która w ocenie skarżącego nie spełnia kryteriów dyrektywy siedliskowej (zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r.). Kryteria te były brane pod uwagę na etapie wyznaczania granic ww. obszaru Natura 2000, nie zaś na etapie wydawania zaskarżonego zarządzenia. Również bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostają kwestie związane z opisanymi w skardze działaniami zmierzającymi do korekty granic obszaru Natura 2000 [...]. Dodać jedynie należy, że tego typu starania mogą być przez skarżącego podejmowane nadal, przy czym winien mieć skarżący na uwadze, że opisana wyżej procedura wyznaczania obszarów Natura 2000 nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie swoistym procesem legislacyjnym, dążącym do wydania przez ministra właściwego do spraw środowiska rozporządzenia o ustanowieniu obszaru (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1491/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Tryb podejmowania zaskarżonego zarządzenia został zachowany. Obwieszczeniem z dnia 19 lipca 2013 r. RDOŚ w O. podał do publicznej wiadomości informację, że przystąpił do sporządzenia projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] informując jednocześnie o możliwości zgłaszania uwag do materiałów zgromadzonych podczas prac nad sporządzeniem projektu planu zadań ochronnych. Spełnia to wymagania zawarte w § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (Dz. U. nr 34, poz. 186 ze zm.). Odbyły się trzy spotkania dyskusyjne. Udział zainteresowanych osób i podmiotów prowadzących działalność w obrębie siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 w pracach związanych ze sporządzeniem projektu PZO należy zatem uznać za zapewniony (por. art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody).

Zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody sporządzający projekt planu zadań ochronnych zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie projektu. Z niekwestionowanych przez skarżącego okoliczności przedstawionych w odpowiedzi RDOŚ w O. na skargę i materiałów zawartych w dokumentacji poprzedzającej wydanie zaskarżonego zarządzenia wynika, że udział społeczeństwa został przy sporządzaniu PZO zapewniony.

Udział społeczeństwa w opracowaniu projektu PZO – w świetle opisanych wyżej okoliczności podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] - spełnia wymagania zawarte w art. 39 i art. 40 ustawy OO.

Ponadto obwieszczeniem RDOŚ w O. z dnia 23 października 2014 r. zawiadomiono o możliwości zapoznania się z projektem PZO w formie projektu zarządzenia oraz dokumentacji.

W toku prac nad przyjęciem zaskarżonego zarządzenia zachowane zostały również wymogi określone w art. 42 i art. 43 ustawy OOŚ. Zgodnie z tymi przepisami organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa: 1) rozpatruje uwagi i wnioski; 2) dołącza do przyjętego dokumentu uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 42). Organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa podaje do publicznej wiadomości informację o przyjęciu dokumentu i o możliwościach zapoznania się z jego treścią oraz: 1) uzasadnieniem, o którym mowa w art. 42 pkt 2; 2) podsumowaniem, o którym mowa w art. 55 ust. 3 - w przypadku dokumentów, o których mowa w art. 46 i 47 (art. 43).

Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wynika, że organy rozpatrzyły wszystkie uwagi zgłoszone do projektu zarządzenia, w tym również uwagi zgłoszone przez skarżącego T. O. Uzasadnienie zawiera informację o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone uwagi. Niewątpliwie zaskarżone zarządzenie zawiera uzasadnienie, o którym mowa w art. 42 pkt 2 ustawy OOŚ i zapewniona została możliwość zapoznania się z tym uzasadnieniem. Podano je do publicznej wiadomości obwieszczeniem RDOŚ w O. z dnia 12 czerwca 2015 r. Uzasadnienie nie podlegało natomiast ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województw. Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1484 ze zm.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organy administracji niezespolonej. Ogłoszeniu podlegało zatem zaskarżone zarządzenie, a nie jego uzasadnienie.

Wyjaśnić także należy, że z przepisów Działu III ustawy OOŚ "Udział społeczeństwa w ochronie środowiska" nie wynika obowiązek ponownego zapewnienia udziału społeczeństwa po dokonanym przez organ rozpatrzeniu uwagi wniosków zgłoszonych do projektu dokumentu.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę za bezzasadną, skargę oddalił.