Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2631/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1 pkt 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 124
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 375, art. 365 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą S. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2631/13

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 1.10.2013 r., sygn. akt II OSK 1047/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.12.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1321/11 i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uchylonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] "T." z siedzibą w S. (zwanego dalej stowarzyszeniem) na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].06.2011 r. nr [...] (zwanego dalej GIOŚ), utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...].02.2011 r., nr [...] (zwanego dalej WIOŚ), odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji – linii produkcyjnych płyt MDF i cienkich "K." (zwanych dalej instalacją) eksploatowanych przez K. Sp. z.o.o. w zakładach znajdujących się przy ul. [...] w S. (zwaną dalej spółką).

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Wnioskiem z [...].09.2010 r. Stowarzyszenie [...] "T." Organizacja Pożytku Publicznego w S. - na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 375 i 365 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 - dalej zwane Poś) - wystąpiło do WIOŚ o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji.

We wniosku podniesiono, że spółka eksploatująca instalację narusza art. 201 ust 1 Poś w związku z pkt 6.1 lit a załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26.07.2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055) poprzez eksploatowanie wymienionych instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, które z uwagi na fakt, że w procesie produkcji płyt MDF i HDF wytwarza się masę włóknistą z drewna jest bezwzględnie wymagane.

Pismem z [...].02.2011 r. nr [...] WIOŚ - uznając wniosek za złożony w trybie art. 241 K.p.a. - poinformował skarżącego, iż nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji. Organ szczegółowo wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się uznając za bezzasadne zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia przez spółkę art. 201 ust 1 Poś w związku z pkt 6.1 lit a załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26.07.2002 r.

Skarżący, kwalifikując pismo z 28.02.2011 r. jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wniosło do GIOŚ zażalenie.

W żaleniu skarżący zarzucił WIOŚ naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 365 ust 1 Poś poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i zaniechanie dokonania ustaleń własnych, a oparcie się jedynie na informacji udzielonej przez skarżącego we wniosku z [...].09. 2010 r.

Pismem z [...].06.2011 r. GIOŚ podzielił stanowisko WIOŚ odnośnie braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanych przez spółkę.

Uzasadniając swoje stanowisko GIOŚ, powołując treść art. 201 ust 1 Poś, podniósł, że przeprowadzone przez WIOŚ kontrole zakładu prowadzonego przez spółkę, a także przeprowadzone analizy oraz wyjaśnienia Ministerstwa Środowiska odnośnie kwalifikowania przedmiotowych instalacji, nie potwierdzają wniosku skarżącego, aby instalacje eksploatowane przez spółkę podlegały wymogowi posiadania pozwolenia zintegrowanego.

Spółka jest producentem płyt drewnopodobnych (wiórowych melaminowych, pilśniowych półtwardych MDF, pilśniowych półtwardych HDF, pilśniowych półtwardych HDF lakierowanych), paneli boazeryjnych, papierów do laminowania, farb i lakierów wodorozcieńczalnych. Analiza procesów produkcyjnych prowadzonych w Spółce wykazała, że nie zostały przekroczone progi dla działalności wymienionej w punktach 1.1, 5.2 oraz 6.7 załącznika I do dyrektywy IPPC w związku z eksploatacją instalacji spalania paliw, spalarni odpadów oraz wykorzystywaniem w produkcji rozpuszczalników organicznych.

Organ powtórzył ustalenia WIOŚ w tym zakresie wskazując, że analizując działalność pod kątem obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego w związku z eksploatacją instalacji spalania paliw (wytwornice pary, suszarnie) o łącznej mocy cieplnej ze źródeł technologicznych 181,4 MW oraz łącznej mocy energetycznej 32,24 MW ustalono, że kontrolowana spółka nie przekracza nominalnej wydajności dla instalacji energetycznego spalania paliw - instalacje energetycznego spalania o nominalnej mocy cieplnej przekraczającej 50 MW określonego w załączniku nr I do dyrektywy IPPC, w związku z powyższym dla instalacji energetycznego spalania paliw nie jest wymagane pozwolenie zintegrowane.

W instalacji do spalania biomasy B. i B. (wyposażonej w emitory awaryjne o numerach [...] i [...]) prowadzony jest proces termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem energii odpadów o kodach 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa, 03 01 05 - pył ze szlifowanych płyt, 03 01 05 - odsort z sit, 03 01 05- laminat z krawędziowania płyt laminowanych, 03 01 82 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, 19 08 14 - szlamy z innego niż biologiczne oczyszczania ścieków przemysłowych inne niż wymienione w 19 08 13. Analizując proces technologiczny ustalono, że produkty spalania (ciepło) z instalacji B. (23 MW) wykorzystywane jest bezpośrednio w procesach wytwórczych - (wytwornica ciepła w postaci gorącego oleju termalnego oraz pary), a spaliny (6 MW) kierowane są do suszarni płyt wiórowych K. Spółka z o.o. W przypadku instalacji B. (27 MW) produkty spalania (ciepło) są wykorzystywane bezpośrednio w procesach wytwórczych (olej termalny), a spaliny (9 MW) kierowane są do suszarni płyt HDF. Instalacje te wypełniają definicję współspalarni odpadów określoną w Dyrektywie 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r., lecz nie wypełniają zakresu działalności przemysłowej określonej w punkcie 5.2 załącznika nr I do Dyrektywy IP PC.

Na terenie spółki znajduje się linia technologiczna do impregnowania papieru o wydajności 100 000 m2/dobę i 35 000 000 m2/rok. Wg ustaleń kontroli z roku 2010 do impregnacji papieru Spółka wykorzystuje tylko żywice mocznikowo- lub melaminowo-formaldehydowe, które nie są rozpuszczalnikami organicznymi. Zgodnie z kartą charakterystyki żywicy K. z dnia [...] stycznia 2010 r., zawartość formaldehydu w tym preparacie wynosi max. 0,15%, a nie jak wskazało Stowarzyszenie - 35%. Nie oznacza to, że do procesu produkcyjnego stosowany jest rozpuszczalnik organiczny w postaci formaldehydu, a jedynie że do wyprodukowania stosowanej w procesie produkcyjnym w/w żywicy użyto formaldehydu. Żywica ta jest produkowana przez inną spółkę – K. S. Sp. z o.o. w S., która posiada pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do produkcji żywic i do produkcji formaliny.

Według zestawienia przedstawionego podczas kontroli w roku 2009 przygotowano 6442 Mg farb i lakierów z czego zużyto na potrzeby własne 3500 Mg. Wydajność produkcyjna instalacji mieszalni farb wynosi 10800 Mg. W ramach oceny pracy instalacji pod kątem emisji zanieczyszczeń do powietrza poddano analizie ilości zużytych surowców do produkcji za rok 2009. Z dokumentu rozliczenia zużywanych rodzajów i ilości surowców wynika, że zużycie rozpuszczalników organicznych na "Wydziale mieszalni farb" w roku 2009 wyniosło 16 Mg.

Spółka przedstawiła roczne zużycie rozpuszczalników organicznych na "Wydziale HDF lakierowany" w rozbiciu na poszczególne fazy nakładania powłok Zestawienie przygotowano na podstawie receptury dla każdego asortymentu farby i lakieru. Na podstawie tego zestawienia oszacowano roczne zużycie rozpuszczalników organicznych na trzech liniach produkcyjnych, które w roku 2009 wyniosło 13,161 Mg.

Ze wskazanych wyliczeń wynika, że wielkości zużycia rozpuszczalników organicznych nie przekraczają wielkości określonej w punkcie 6.7 załącznika nr I do Dyrektywy IPPC, która wynosi 200 Mg rocznie.

GIOŚ podał, że aktualnie stan formalnoprawny zakładu spółki w zakresie korzystania ze środowiska przedstawia się następująco:

1. decyzja Wojewody [...] - pozwolenie wodnoprawne z [...].03.2005 r. na użytkowanie ujęcia wody podziemnej opartego na studniach wierconych i pobór wody z tego ujęcia w ilości do 1800 m3/dobę oraz odprowadzanie ścieków opadowych i ze stacji uzdatniania wody do rowu melioracji szczegółowej w zlewni jeziora T., zmieniona decyzją Wojewody [...] z [...].11.2007 r.,

2. decyzja Wojewody [...] z [...].09.2004 r. - pozwolenie na wytwarzanie odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zmieniona decyzjami Wojewody [...] z [...].11.2004 r., z [...].01.2005 r. oraz z dnia [...].05. 2005 r.,

3. decyzja Wojewody [...] z [...].10.2006 r. określająca rodzaj i ilość substancji dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza ze źródeł zlokalizowanych na terenie zakładu K. przy ul. [...] w S. zmieniona decyzją Marszałka Województwa [...]z dnia [...].04.2011 r.,

4. decyzja Marszałka Województwa [...] z [...].08.2010 r. pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie (z myjni pojazdów) ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w S..

Dodatkowo GIOŚ podniósł, że w okresie ostatnich dwóch lat WIOŚ przeprowadził 16 kontroli, w tym kontrole kompleksowe wraz z pomiarami na terenie wszystkich spółek prowadzących działalność przy ul. [...] w S., tj. K. S., K. S. oraz K.P.. Wyniki kontroli zostały wykorzystane między innymi do oceny oddziaływania w/w spółek na środowisko oraz oceny realizacji zapisów pozwoleń na emisję.

W związku ze stwierdzeniem emisji amoniaku do powietrza bez uregulowań formalnoprawnych WIOŚ w dniu [...].08.2010 r. wydał decyzję dla spółki, wyznaczającą termin usunięcia naruszenia polegającego na emisji do powietrza amoniaku z instalacji wentylacji linii prasowania płyt MDF - 2, bez wymaganego pozwolenia, do dnia [...].11.2011 r.

Ostatnia kontrola problemowa pozaplanowa spółki została przeprowadzona w okresie od [..] października do [...] listopada 2010 r. W ramach działań pokontrolnych wystąpieniem z [...].12.2010 r. przekazano do Marszałka Województwa [...] informacje o wynikach kontroli.

W dniu [...]..05.2011 r. rozpoczęto kolejną kontrolę spółki. Przedmiotem kontroli jest sprawdzenie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, w tym emisji substancji i energii do powietrza. Podczas kontroli organ zwróci szczególną uwagę na emisje zanieczyszczeń gazowych i pyłowych w celu sprawdzenia realizacji zapisów pozwoleń na emisję, w tym procedur związanych z nadzorem nad eksploatacją instalacji.

Organ wyjaśnił nadto, że zgodnie z art. 375 Poś postępowanie administracyjne na podstawie art. 365 ust. 1 tej ustawy organ administracji prowadzi z urzędu, tym samym przywołany art. 31 § 2 K.p.a., jako podstawa złożenia zażalenia, nie może mieć zastosowania. WIOŚ właściwie rozpatrzył wniosek z [...].09.2010 r. jako sprawę skargową w trybie określonym w rozdziale 2 Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący, kwalifikując pismo GIOŚ z [...].06.2011 r. jako postanowienie organu odwoławczego, wniosło do Sądu skargę na postanowienie, wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji.

Skarżący zarzucił GIOŚ naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 365 ust 1 Poś poprzez nierozpoznanie sprawy i zaniechanie dokonania ustaleń własnych w zakresie przesłanek wstrzymania użytkowania instalacji, a oparcie się jedynie na niewiążącej i jednocześnie niestanowiącej źródła prawa interpretacji Ministra Środowiska oraz na informacji udzielonej podczas kontroli przez spółkę.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przede wszystkim nieprawidłowe było zakwalifikowanie przez organy obu instancji, wniosku skarżącego z dnia [...].09.2010 r. oraz zażalenia na postanowienie organu I instancji jako złożonych w trybie art. 241 K.p.a. Żądanie skarżącego oparte było bowiem na art. 31 § 1 K.p.a., który to przepis stanowi podstawę do żądania wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. Jednocześnie treść doręczonych skarżącemu pism z [...].02.2011 r. oraz z dnia [...].06.2011 r. wskazuje, iż w istocie do czynienia mamy z postanowieniami wydanymi w trybie art. 31 § 2 K.p.a. oraz art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Niezależnie od powyższego skarżący wyjaśnił, iż organy obu instancji nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie tj. z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. W szczególności nie dokonały samodzielnej oceny tych okoliczności, które stanowiły podstawę wydania rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego, organy zobowiązane były do samodzielnego ustalenia zakresu pojęcia "masa włóknista z drewna", a także do ustalenia zużycia formaldehydu (formaliny) przez Spółkę K.. Bezkrytyczne przyjęcie stanowiska innych podmiotów świadczy o braku merytorycznego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej odrzucenie, uznając ją za niedopuszczalną, albowiem złożoną na pismo organu skierowane do skarżącego w toku postępowania skargowego określonego w rozdziale 2 Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie GIOŚ, art. 31 K.p.a. nie mógł być podstawą do wszczęcia postępowania z uwagi na treść art. 365 Poś. Uwzględnienie takiego wniosku powodowałoby, że organizacja społeczna miałaby większe prawa niż osoba, której postępowanie to dotyczy. Organ podtrzymał nadto swoje stanowisko odnoście braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowani instalacji eksploatowanych przez spółkę.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej dodatkowo podniósł, że organy obu instancji przedwcześnie dokonały merytorycznej oceny kwestii będącej przedmiotem sprawy, podczas gdy, wobec spełnienia przesłanek formalnych koniecznych do wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej, były zobowiązane je wszcząć.

W ocenie uprzednio rozstrzygającego sprawę WSA, organy orzekające w sprawie wykazały brak przesłanek niezbędnych do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie objętej żądaniem skarżącego. W szczególności organy te dokonały wyczerpującej, wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku pod kątem tego, czy rzeczywiście istnieją realne przesłanki uzasadniające przyjęcie, że użytkowanie instalacji eksploatowanych przez spółkę wymaga pozwolenia zintegrowanego.

Dopiero stwierdzenie przez organ takich przesłanek prowadziłoby do sytuacji, w której za wszczęciem stosownego postępowania administracyjnego "przemawiałby interes społeczny" (art.31 § 1 K.p.a.), w związku z czym żądanie organizacji społecznej można byłoby uznać za "uzasadnione" w rozumieniu art.31 § 2 K.p.a.

Sąd stwierdził wówczas, że w sytuacji, w której art. 31 § 1 K.p.a. upoważnia organizację społeczną do żądania: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (dwa różne żądania - wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu, które już zostało wszczęte), zastrzegając następujący warunek: "jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny", to o ile w odniesieniu do żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu chodzi o to, aby interes społeczny przemawiał za udziałem organizacji w postępowaniu, o tyle w przypadku żądania wszczęcia postępowania chodzi o to, aby interes społeczny przemawiał za wszczęciem takiego postępowania. Dalej podkreślił, że interesu społecznego nie można jednakże utożsamiać z automatyzmem we wszczynaniu postępowań administracyjnych w każdej sytuacji, w której zażąda tego organizacja społeczna, powołująca się choćby w ogólnikowy i abstrakcyjny sposób na zagrożenie istotnego dobra chronionego prawem. Taka interpretacja interesu społecznego czyniłaby z organizacji społecznej faktycznego dysponenta tych postępowań, powodując ryzyko nadużyć, ewentualnie ryzyko sparaliżowania działań organów.

Sąd stwierdził też wówczas, że w niniejszej sprawie skarżący miał obowiązek uprawdopodobnić zasadność wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wstrzymania instalacji z uwagi na brak pozwolenia zintegrowanego, a tym samym uprawdopodobnić, że obowiązek uzyskania takiego pozwolenia na spółce ciążył, ale wskazanego uprawdopodobnienia zabrakło.

Swe stanowisko w tym przedmiocie uprzednio orzekający WSA oparł na następującej argumentacji.

Wskazał, że nawet obszerne uzasadnienie wniosku, operujące fachową argumentacją może nie wystarczyć do uznania, że interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania w sytuacji, w której wspomniana argumentacja nie powołuje się w istocie na nowe dane lub informacje (fachowe opracowania specjalistów, w tym w szczególności opracowania dotyczące sprawy), a ma de facto charakter polemiki z ustaleniami faktycznymi lub z wykładnią przepisów przyjętą przez organ, a jednocześnie organ dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym na jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości podniesionych przez organizację.

Nie zachodzi przy tym niebezpieczeństwo blokowania inicjatyw procesowych organizacji społecznych poprzez ocenianie argumentacji wniosku w sposób tendencyjny, czy też skrajnie rygorystyczny, w sytuacji, w której odmowa wszczęcia postępowania podlega kontroli instancyjnej oraz kontroli sądu administracyjnego.

Konkludując WSA stwierdził, że W niniejszej sprawie organy wykazały w sposób przekonujący, że pomimo obszerności stanowiska zawartego we wniosku skarżącego, zawierającym żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, podstaw do wszczęcia takiego postępowania nie ma. Powyższe wynika z faktu, że działalność spółki jest, po pierwsze, reglamentowana różnego rodzaju orzeczeniami administracyjnymi, po drugie jest lub była przedmiotem licznych procedur sprawdzających lub kontrolnych pod kątem ochrony środowiska, w toku których to procedur zgromadzono szczegółową wiedzę na temat jej funkcjonowania. GIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 201 ust.1 Poś pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Rozdaje instalacji podlegających temu wymogowi określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości.

Następnie WSA zaznaczył, że przeprowadzone przez WIOŚ kontrole spółki, a także analizy oraz wyjaśnienia Ministerstwa Środowiska odnośnie kwalifikowania przedmiotowych instalacji nie potwierdzają twierdzeń skarżącego, jakoby eksploatacja instalacji spółki wymagała pozwolenia zintegrowanego.

Stanowisko swe w tym zakresie WSA oparł na przedmiocie działalności tej spółki, będącej producentem płyt drewnopodobnych (wiórowych melaminowych, pilśniowych półtwardych MDF, pilśniowych półtwardych HDF, pilśniowych półtwardych HDF lakierowanych), paneli boazeryjnych, papierów do laminowania, farb i lakierów wodorozcieńczalnych. Z uwagi na to stwierdził, że analiza procesów produkcyjnych prowadzonych w Spółce wykazała, że nie zostały przekroczone progi dla działalności wymienionej w punktach 1.1, 5.2 oraz 6.7 załącznika I do dyrektywy IPPC w związku z eksploatacją instalacji spalania paliw, spalarni odpadów oraz wykorzystywaniem w produkcji rozpuszczalników organicznych.

WSA poprzednio rozpoznając tę sprawę podzielił stanowisko GIOŚ, że wielokrotne monitorowanie i kontrolowanie spółki przez organy administracji publicznej pozwala uznać, iż wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji - linii produkcyjnych płyt MDF i cienkich "K." z powodu naruszenia przez spółkę art. 201 ust 1 Poś nie byłoby celowe z punktu widzenia interesu społecznego. Nadto zauważył, iż w dniu wydania zaskarżonego postanowienia tj. w dniu [...].06.2011 r. w spółce trwała właśnie kontrola (rozpoczęta w dniu [...].05.2011 r.), której przedmiotem było sprawdzenie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, w tym emisji substancji i energii do powietrza.

Od tego wyroku WSA stowarzyszenie złożyło skargę kasacyjną, której zasadność potwierdził NSA wskazanym wyrokiem z dnia 1.10.2013 r., sygn. akt II OSK 1047/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając tę skargę zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma jednakże fakt ponownego orzekania po wyroku uchylającym NSA. W myśl bowiem art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd obecnie orzekający, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie GIOŚ oraz utrzymane nim w mocy postanowienie WIOŚ naruszyły przepisy obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko uprzednio orzekającego w sprawie WSA, że w istocie skarżone stanowiska organów obu instancji stanowiły postanowienia. Trafności takich ustaleń nie zakwestionował NSA we wskazanym wyroku uchylającym.

Wobec tego rozstrzygnięcie przez WIOŚ wniosku skarżącego z dnia [...].09.2010 r. w formie pisma informacyjnego należało uznać za nieprawidłowe. Treść pisma z dnia [...].02.2011 r. pozwalała przyjąć, że było to postanowienie WIOŚ, wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanych przez spółkę.

W myśl art. 124 § 1 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (...). Nadto postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2).

Pismo WIOŚ z dnia [...].02.2011 r. nie zawierało wszystkich wyszczególnionych w art. 124 § 1 i 2 K.p.a. elementów identyfikujących postanowienie, a zwłaszcza nie zawierało podstawy prawnej jego wydania oraz pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego zażalenie. Tym niemniej ze względu na swą formę i treść, spełniało cechy postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania. Aktualny na tle rozpoznawanej sprawy pozostaje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt I GSK 234/10, w którym Sąd uznał, że pismo spełniające wskazane w art. 124 K.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem i bez wpływu na tę ocenę pozostaje brak niektórych niekonstytutywnych elementów. Sąd ten wyjaśnił, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 746/07, wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Skoro, zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych.

Uwzględniając wskazane ustalenia i wnioski stwierdzić zatem należy, iż jakkolwiek wniosek skarżącego z dnia [...].09.2010 r. został załatwiony przez organ I instancji w formie pisemnej, bez nadania pismu wyraźnej formy postanowienia, to zważywszy, że pismo to zawiera zasadniczo niezbędne elementy składowe, jakim winno odpowiadać postanowienie, uznać należało, iż pismo to odpowiada swą treścią postanowieniu skutkując tym, iż przedmiotem rozpoznania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska było to właśnie postanowienie. Wobec tego organ odwoławczy stwierdzając, że zgadza się z WIOŚ, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania spornej instalacji, również wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji z [...].02.2011 r. (art. 138 § 1. pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a.).

Jednocześnie uchybienia organów obu instancji, co do formy wydanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji braku wszystkich elementów postanowień wymienionych w art. 124 K.p.a. pozostają bez wpływu na wynik sprawy, albowiem strona pomimo braku pouczenia i wskazania podstawy prawnej, skorzystała z przysługujących jej uprawnień, składając w terminie zażalenie na postanowienie WIOŚ z [...].02.2011 r., a następnie skargę do sądu administracyjnego na postanowienie II. instancji.

Zasadniczą kwestią zatem do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była ocena, czy złożony na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. przez skarżące stowarzyszenie wniosek z [...].09.2010 r. mógł być podstawą do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanych przez spółkę.

Za prawidłowe NSA przyjął stanowisko skarżącego, że powołany przepis mógł znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Stosownie do art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei art. 31 § 2 K.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.

Z powołanych regulacji wynika, że organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania przy spełnieniu trzech kryteriów: po pierwsze postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej, po drugie udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi i po trzecie, gdy przemawia za tym interes społeczny.

Literalna wykładnia art. 31 K.p.a. nie zawęża możliwości wszczęcia przez organ administracji postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej tylko do takich spraw administracyjnych, w których wszczęcie postępowania może nastąpić wyłącznie lub także na wniosek strony (brak w przepisie art.31 K.p.a. takiego ograniczenia). Ponadto w doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, że w sytuacjach, w których postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, żądanie organizacji społecznej w sprawie jego wszczęcia powinno być w zasadzie załatwione odmownie. W przypadku jednak istnienia szczególnie ważnego interesu strony organ administracyjny może skorzystać z możliwości, jakie stwarza przepis art 61 § 2 (...)"; J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 227. Zatem art. 61 § 2 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć.

Wobec tego interpretacja przepisu art. 31 K.p.a. w kierunku objęcia jego dyspozycją wyłącznie spraw, w których postępowanie wymaga wniosku strony, prowadziłaby do wyłączenia jego zastosowania wówczas, gdy strona nie życząca sobie wszczynania takiego postępowania, zmierzałaby do jego umorzenia przez organ. W takiej sytuacji przepis ten nie znajdowałby żadnego zastosowania (byłby de facto powtórzeniem normy zawartej w cyt. art.61 § 2 K.p.a.).

Istota art. 31 sprowadza się natomiast do umożliwienia organizacji społecznej wyegzekwowania od organu administracji publicznej, w uzasadnionych przypadkach, wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której organ postępowania takiego nie wszczął, pomimo tego, że był do tego uprawniony.

Możliwość żądania przez organizacje społeczne wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, ma zatem na celu m. in. wprowadzenie społecznej kontroli dla spraw o istotnym znaczeniu np. dla określonej grupy mieszkańców danego obszaru. W niniejszej sprawie jest to działanie na rzecz ochrony środowiska lokalnego. Przyjęcie zatem stanowiska przyjętego przez organ przeczyłoby nie tylko literalnej wykładni art. 31 K.p.a., ale także byłoby sprzeczne z ratio legis tego przepisu.

Wobec tego przyjąć należało, że na podstawie art. 31 K.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia przez organ z urzędu postępowania administracyjnego również w tych sprawach, w której przepisy przewidują wszczynanie postępowania wyłącznie z urzędu.

W konkluzji prowadziło to do konieczności przeprowadzenia przez WIOŚ, jako organ i instancji, oceny wniosku skarżącego z dnia [...].09.2010 r., a następnie w zależności od poczynionych ustaleń - wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania spornej instalacji, bądź odmowy wszczęcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku, wiążącym skład obecnie rozpatrujący tę sprawę, w myśl art. 190 P.p.s.a. oceniając zasadność wywiedzionej skargi kasacyjnej wyraził pogląd, że zasadny jest zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 31 § 1 i 2 K.p.a poprzez nie wszczęcie postępowania administracyjnego, mimo istnienia ku temu przesłanek.

NSA przyznał, że to stowarzyszenie powinno wykazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przez nie przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. Zaznaczył, że organ administracji ma więc jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez stowarzyszenie argumentacja uzasadnia żądanie wszczęcia postępowania lub żądanie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. W tym kontekście powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.09.2010r. II OSK 1339/09, gdzie stwierdzono, że wykładnia art. 31 § 1 K.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., wobec czego to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej.

Mając na względzie stanowisko NSA, stwierdzić należy, że na tym etapie postępowania, a mianowicie oceny zasadności żądania organizacji społecznej wszczęcia z urzędu postępowania, o którym mowa w art. 365 Poś, organ powinien ocenić zasadność zgłoszonego żądania w kontekście spełnienia przesłanek o jakich mowa w art. 31 § 1 i 2 K.p.a. Ta ocena, mająca na celu ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 i 2 K.p.a. winna być dokonana in concreto. Ustalając zatem, czy zostały spełnione wymagane przesłanki z art. 31 § 1 i 2 K.p.a. oceny tej należy dokonać z punktu widzenia danego postępowania administracyjnego, którego wszczęcia żąda organizacja lub, do którego chce przystąpić. Na tę okoliczność organizacja powinna wskazać argumenty uzasadniające jej wniosek. Argumenty te zatem winny uzasadniać celowość żądania organizacji, dotyczącego wszczęcia postępowania z urzędu.

Niewątpliwie samo wszczęcie postępowania z urzędu nie przesądza jeszcze o wyniku tego postępowania. Zasadność wydania merytorycznego orzeczenia zgodnie z żądaniem wniosku nie musi się potwierdzić w toku postępowania administracyjnego wszczętego w związku ze złożeniem tego wniosku. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego argumentacja wniosku zostanie zweryfikowana na korzyść podmiotu, przeciwko któremu postępowanie zostało wszczęte, organ postępowanie to zobowiązany będzie umorzyć.

Zatem dopiero po wszczęciu postępowania z urzędu (tu postępowania, o jakim mowa w art. 365 Poś) organ będzie badał, czy spełniona została przesłanka pozwalająca na wstrzymanie - w drodze decyzji - użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

Jak podkreślił NSA, w przedmiotowej sprawie organ pismem, potraktowanym jako postanowienie, odmówił wszczęcia postępowania z urzędu. Podstawą odmowy wszczęcia tego postępowania nie były przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 K.p.a. Do tego przepisu i przesłanek w nim zawartych organ w ogóle się nie odniósł , ani poprzez powołanie tego przepisu, ani poprzez nawiązanie do jego treści. Wskazując na art. 375 Poś stwierdził jedynie, że postępowanie administracyjne na podstawie art. 365 ust. 1 Poś organ administracji prowadzi z urzędu, a zatem powoływany art.31 § 2 K.p.a., jako podstawa złożenia zażalenia, nie może mieć zastosowania.

Ze sposobu sformułowania wskazanego rozstrzygnięcia organu, NSA wyprowadził wniosek, że organ nie dopuszcza możliwości wystąpienia przez organizację społeczną z żądaniem wszczęcia postępowania, które może być wszczęte z urzędu. Jednocześnie NSA zaznaczył, że odmawiając wszczęcia postępowania organ wskazał, iż nie zachodzi podstawa do wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji, albowiem nie spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 365 Poś, czyli wymóg aby instalacje eksploatowane przez K. Sp. z o.o. w S. podlegały wymogowi posiadania pozwolenia zintegrowanego. NSA podniósł, że argumentacja zawarta w piśmie i podnoszona przez organ dotyczyła ustaleń i oceny stanu faktycznego, czyli jakie rodzaje linii technologicznych są użytkowane przez Spółkę, jakie produkty są produkowane, jakie kontrole zostały przeprowadzane w Spółce, a także jakie zezwolenia posiada Spółka. Następnie organ dokonał oceny prawnej tego stanu faktycznego przyjmując, że nie jest wymagane pozwolenie zintegrowane, a tym samym nie jest spełniona przesłanka z art. 365 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Mając na względzie wskazane argumenty NSA przyjął, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Wobec tego należy przyjąć za NSA, iż postanowienia obu instancji uchybiły art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 365 ust. 1 Poś, poprzez zaniechanie przez organy dokonania ustaleń własnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto GIOŚ uchybił także art. 15 K.p.a., przez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w sposób prowadzący do poczynienia w niej własnych ustaleń. W efekcie wskazane uchybienia organów obu instancji doprowadziły do naruszenia art. 31 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego, mimo istnienia ku temu przesłanek.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w tym orzeczeniu, mając również na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.10.2013 r., sygn. akt II OSK 1047/12.