Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 145/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6015 Uzgodnienia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi E. i K. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz skarżących E. i K. (małżonków) S. solidarnie kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez E. i K. (małżonków) S. jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...], nr [...], uchylająca decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej zobowiązania L. Ś. do wykonania pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych z zakresu higieny środowiska na granicy posesji i zobowiązująca inwestora do wykonania pomiarów natężenia hałasu w środowisku na granicy posesji z chwilą zakończenia budowy komory lakierniczej, a przed dopuszczeniem obiektu do użytkowania.

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały na skutek postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzonego w związku z postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę, które to postępowanie miało następujący przebieg.

Decyzją z dnia 15 marca 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 21 grudnia 1992r. o stwierdzeniu nieważności ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 września 1979 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z warsztatem konserwacji samochodów w O. przy ul. [...] oraz z dnia 30 grudnia 1983 r. o pozwoleniu na kontynuowanie budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z rzemieślniczym zakładem lakiernictwa pojazdowego (zmiana branży) w O. przy ul. [...], wydanych L. Ś.

Wobec podniesienia przez L. Ś., iż wnioski, w oparciu o które wydano skasowane decyzje, pozostają w dalszym ciągu niezałatwione, podjęto postępowanie w tym zakresie.

Decyzją z dnia 24 lipca 2001 r. Prezydent Opola, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku warsztatu z częścią mieszkalną. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 17 września 2001 r.

Następnie na skutek skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany został wyrok z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2732/2001. Oddalając skargę Sąd przychylił się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji zrealizowania w znacznej części spornej inwestycji. Sąd wskazał, że według ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a rozpoczęcie robót budowlanych i częściowe ich zrealizowanie powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ponadto Sąd ocenił, iż jedynym rozwiązaniem w sprawie jest wszczęcie z urzędu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w celu oceny zgodności wykonanych robót z przepisami.

W wykonaniu wskazań zawartych w wyroku Sądu, dalsze postępowanie dotyczące spornych robót prowadzone było przed organami nadzoru budowlanego.

Na skutek jednak wniosku L. Ś. z dnia 13 grudnia 2002 r. o pozwolenie na wznowienie robót w budynku mieszkalno- warsztatowym i pozwolenie na budowę komory lakierniczej, Prezydent Opola postanowieniem z dnia 19 stycznia 2004 r. podjął postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia L. Ś. pozwolenia na budowę, dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalno- warsztatowego (zakład lakierniczy) i rozbudowie o komorę lakierniczą. Postępowanie przed organem administracji architektoniczno- budowlanej wszczęte zostało w związku z uznaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, iż budowa komory lakierniczej, której dotyczy wniosek L. Ś. z dnia 13 grudnia 2002 r., nie podlega postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego i przekazaniem tego wniosku do załatwienia Prezydentowi Opola. W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia 31 grudnia 2004 r. Prezydent Opola zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. Ś. pozwolenia na budowę, dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalno- warsztatowego (zakład lakierniczy) i rozbudowie o komorę lakierniczą.

Decyzja ta następnie utrzymana została w mocy decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 18 lutego 2005 r.

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 168/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił jednak, zarówno decyzję Wojewody Opolskiego, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Opola. Uzasadniając motywy stanowiące podstawę treści orzeczenia Sąd powołał się na stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2732/2001 oraz wyroku z dnia 16 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2689/03 dotyczącym oceny legalności działań podjętych w zakresie spornej inwestycji przez organy nadzoru budowlanego. Uwzględniając poglądy prezentowane we wcześniejszych wyrokach, uznał tym samym, iż w odniesieniu do robót budowlanych podlegających hipotezie art. 50 Prawa budowlanego inwestor może uzyskać pozwolenie na kontynuację inwestycji w ramach trybu określonego przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie w drodze powrotu do instytucji pozwolenia na budowę. W odniesieniu zatem do robót już wykonanych zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W sytuacji zaś takiej bezprzedmiotowości konieczne jest wszczęcie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. W wypadku niedokończonej budowy możliwe jest bowiem nakazanie rozbiórki takiego obiektu lub udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Uwzględniając ustalenia dokonane w sprawie Sąd stwierdził, iż nie pozwalają one na częściowe chociażby zaakceptowanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przebudowa budynku mieszkalno- warsztatowego stanowi bowiem roboty budowlane wprost dotyczące pierwotnego zamierzenia budowlanego. Jego rozbudowa o komorę lakierniczą miałaby natomiast polegać na dobudowie komory do istniejącego obiektu. Komora ta nie stanowiłaby części zakładu lakierniczego, a zatem nie ma podstaw do traktowania jej jako obiektu mogącego samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

W zakresie powyższego postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, którego oceny legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał w wyroku z dnia 13 lipca 2006 r., przed wydaniem przez Prezydenta Opola decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 31 grudnia 2004 r., przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ramach tego postępowania, postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2004 r. Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 51 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) stwierdził obowiązek sporządzenia przez L. Ś. raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres tego raportu.

W uzasadnieniu wskazał, iż inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stosownie do § 3 ust. 1 pkt 3 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490).

W wykonaniu postanowienia inwestor zlecił opracowanie raportu oddziaływania na środowisko dla zakładu lakiernictwa pojazdowego wraz z komorą lakierniczą, który został sporządzony w sierpniu 2004 r. przez A. D.- inspektora ochrony radiologicznej, a prywatnie żonę inwestora L. Ś.

Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu, działając na podstawie art. 3 pkt. 4 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90 z 1998 r., poz.575 - ze zmianami) i art.57 ust.1 oraz art.48 ust.4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.627 ze zmianami), uzgodnił L. Ś. rozbudowę budynku mieszkalno - warsztatowego (zakład lakierniczy) o komorę lakierniczą na działce nr [...] przy ul. [...] w O., jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego ustalany jest obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, zakwalifikowanego zgodnie z § 3 ust.l pkt 3 lit. "d" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz.1490) do inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska.

Uzgodnienie nastąpiło na podstawie dokumentacji: Projektu budowlanego budynek mieszkalny z warsztatem lakierniczym - dobudowa komory lakierniczej, projektu budowlanego - "Inwentaryzacja stanu istniejącego i elementy uzupełniające do projektu budowlanego niezbędne do zakończenia budowy." oraz "Raportu o oddziaływaniu na środowisko zakładu lakiernictwa pojazdowego wraz z komora lakierniczą" wykonanego przez mgr A. D. Dokonując uzgodnienia organ jednocześnie zobowiązał L. Ś. do uzyskania odpowiedniego zezwolenia na wytwarzanie odpadów powstających w wyniku działalności instalacji oraz wykonania pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych z zakresu higieny środowiska na granicy posesji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że projekt budowlany został wykonany w oparciu o decyzję Urzędu Miasta Opola o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 20 czerwca 2001r. nr [...]. Wskazując na program działalności gospodarczej, na potrzeby której wymagana była inwestycja objęta uzgodnieniem oraz jej parametry techniczne, organ stwierdził, iż zgodnie z raportem przyjęte rozwiązania techniczne i technologiczne dotyczące między innymi hermetycznego procesu lakierowania, zastosowania wysokosprawnych filtrów, wykluczenia rozwiązań technologicznych wymagających stosowania "hałaśliwego" sprzętu (czynności przygotowawcze wykonywane ręcznie), wykonywania prac wewnątrz obiektu, ograniczenia zakresu usług (do 3 samochodów na miesiąc) - nie spowodują pogorszenia standardów jakości środowiska w otoczeniu obiektu.

Decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona przez E. S. uczestniczkę postępowania, domagającą się uchylenia tego aktu z powodu naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80 K.p.a., dokonania uzgodnienia w oparciu o raport sporządzony przez żonę skarżącego nieposiadającą uprawnień do jego sporządzenia, oraz braku pozwolenia na dobudowę komory lakierniczej. Ponadto odwołująca podniosła, iż przedmiotowy budynek nie posiada, jak zostało wskazane w zaskarżonej decyzji, kotłowni na olej opałowy, lecz jest ogrzewany prądem, zaś budynek jest podłączony tylko do wodociągu miejskiego. Dlatego wnioskodawca wbrew twierdzeniu organu I instancji nie dysponuje innym źródłem pobierania wody. Zaskarżonej decyzji E. S. zarzuciła również, iż nie wskazuje ona warunków uzgodnień i nie określa terminu wykonania nałożonych na inwestora decyzją zobowiązań.

Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżona decyzję w części zobowiązującej L. Ś. do wykonania pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych z zakresu higieny środowiska na granicy posesji i orzekł o zobowiązaniu L. Ś. do wykonania pomiarów natężenia hałasu w środowisku na granicy posesji z chwilą zakończenia budowy komory lakierniczej przed dopuszczeniem obiektu do użytkowania. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja wydana została po przeanalizowaniu przedłożonych materiałów i przeprowadzeniu oględzin w terenie w dniu 15 października 2004 r. W odniesieniu do zarzutów odwołania stwierdził między innymi, iż postępowanie prowadzone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu nie jest postępowaniem rozstrzygającym w sprawie, a jedynie opinią do decyzji Urzędu Miasta Opola o pozwoleniu na budowę. O toczącym się postępowaniu skarżąca została wcześniej poinformowana postanowieniem Urzędu Miasta Opola z dnia 9 lipca 2004 r., dotyczącym usunięcia braków w dokumentacji. W trakcie postępowania odwoławczego, zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 1 października 2004 r. skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym z opracowaniem - "Raport o oddziaływaniu na środowisko zakładu lakiernictwa pojazdowego wraz z komorą lakierniczą", opracowany przez mgr A. D. oraz o możliwości wzięcia udziału w oględzinach na terenie posesji L. Ś. (pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 4 października 2004 r. Tym samym zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu i możliwość wnoszenia uwag, zarówno do prowadzonego postępowania, jak i materiału dowodowego. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niedopuszczalności sporządzenia raportu przez żonę inwestora, organ wskazał, iż przepisy prawne nie regulują kwestii uprawnień, jakie powinny posiadać osoby wykonujące raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i tym samym zarzut, iż w niniejszej sprawie raport wykonała żona L. Ś. jest bezzasadny. Opracowany zaś w niniejszej sprawie przez A. D. raport, wykonany został zgodnie z art. 52 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ustaleń dokonanych na podstawie raportu organ odwoławczy stwierdził, iż skarżąca nie podała żadnych danych będących podstawą do podważenia tych ustaleń. Jako zasadny organ uznał natomiast zarzut skarżącej o nałożeniu na wnioskodawcę w decyzji zobowiązań, bez wskazania terminu ich wykonania, uściślając jednocześnie zakres pomiarów wyłącznie do pomiarów hałasu w środowisku. Wyjaśnił także, iż w ramach działalności zakładu lakierniczego będą emitowane 2 rodzaje zanieczyszczeń, charakteryzujące się przestrzennym przenikaniem do środowiska: hałas i zanieczyszczenie powietrza. Pomiary czynnika szkodliwego, jakim jest zanieczyszczenie powietrza, powinny jednak zostać wykonane w ramach gwarancyjnego sprawdzania dotrzymania sprawności urządzeń komory lakierniczej redukujących emisję zanieczyszczeń do powietrza, zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Niewykonanie tych pomiarów skutkować bowiem będzie, zgodnie z art. 59 ust. 4 ustawy, odmową wydania przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Co do hałasu organ stwierdził natomiast, iż zgodnie z obliczeniami wykonanymi w raporcie, natężenie hałasu, emitowanego przez zakład, nie będzie przekraczało dopuszczalnych norm w środowisku na granicy posesji. Poprawność tych obliczeń wymaga jednak sprawdzenia za pomocą pomiarów, po wybudowaniu obiektu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu E. i K. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, zarzucili organom naruszenie: art. 15, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80, 136 k.p.a. – poprzez przekroczenie granic postępowania dowodowego, a co za tym idzie naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), dwuinstancyjności postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że głównym zarzutem jest naruszenie przepisów postępowania, a przede wszystkim zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez nie przeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego i nie dopuszczenie strony do udziału w postępowaniu. Skarżący podnieśli również, iż organ II instancji rozpatrując odwołanie przeprowadził postępowanie dowodowe, wyręczając w tym organ I instancji i pozbawiając w ten sposób stronę dwuinstancyjności postępowania. Zaznaczyli, iż wprawdzie art. 136 K.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jednakże nie przewiduje on zastąpienia organu I instancji w przeprowadzeniu takiego postępowania. Z tego też względu organ odwoławczy nie może, w sytuacji braku rozpoznania sprawy przez organ I instancji, zastąpić organu I instancji. Takie postępowanie pozbawia bowiem stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Skarżący wyjaśnili, iż w niniejszej sprawie organ I instancji, poza zgromadzeniem dokumentów, z którymi strony nie zapoznał, nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy natomiast przeprowadził oględziny bez udziału skarżących. Ponadto, po zgromadzeniu materiału dowodowego, nie powiadomił skarżących o możliwości zapoznania się z całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Jako pozbawioną upoważnienia skarżący wskazali ocenę organu, co do możliwość ich pełnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez Urząd Miasta Opola w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zakwestionowali także stanowisko organu odwoławczego, stwierdzające brak ustawowych wymogów określających osoby uprawnione do sporządzania raportu i dopuszczające sporządzenia raportu przez żonę inwestora. Zarzucili ponadto organom obydwu instancji naruszenie określonej w art. 11 K.p.a. zasady, poprzez odstąpienie od właściwego umotywowania decyzji oraz nieustosunkowanie się do raportu stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Dodatkowo skarżący podnieśli, iż ustalenie stanu faktycznego polega nie tylko na ustaleniu faktów, ale także na ich ocenie ze stanowiska celowego działania administracji. Jeżeli zatem w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, a w ocenie strony nie ulega wątpliwości, że opracowanie raportu o oddziaływaniu na środowisko wymaga posiadania takich wiadomości, organ administracji winien posiłkowo stosować przepis art. 84 k.p.a., który wskazuje, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne należy skorzystać z opinii biegłego z odpowiedniej specjalności. Zdaniem skarżących raport w oparciu o który wydana została decyzja ma charakter takiej opinii. Organy nie uwzględniły jednak tego stanowiska. Nie podjęły także działań, aby umożliwić stronom rzetelne zapoznanie się z przedłożonym raportem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniósł, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu, zgodnie art. 48 ust.4 ustawy Prawo ochrony środowiska, w ramach dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oparł się o dowody, które zgodnie z cyt. artykułem, powinien przedłożyć wnioskodawca, tj. projekt budowlany (art.48 ust.4 pkt.l Prawa ochrony środowiska) i raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art.48 ust.4 pkt.2 Prawa ochrony środowiska). Wydanie uzgodnienia nie wymagało zaś przeprowadzenia dodatkowego postępowania, celem rozszerzenia materiału dowodowego w sprawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ wskazał, iż opinia, w formie decyzji, została przesłana wszystkim stronom postępowania, ustalonym przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia. Tym samym strony uzyskały możliwość pełnego uczestnictwa w postępowaniu związanym z zatwierdzeniem projektu budowlanego i uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zachowano również zasadę dwuinstancyjności informując strony o możliwości i terminie złożenia odwołania. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu przesłał zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania odwoławczego, pismem z dnia 1 października 2004 r. Strony potwierdziły otrzymanie zawiadomienia, w którym to zawarto pouczenie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz dokumentacją projektową. Skarżący nie zwrócili się jednak z wnioskiem o przesłanie akt i dokumentacji. W zakresie zarzutu dotyczącego przeprowadzonych oględzin organ odwoławczy wyjaśnił, iż o ich przeprowadzeniu powiadomiono strony pismem z dnia 4 października 2004 r. W dniu przeprowadzania oględzin, przed posesją L. Ś. stawiła się również E. S. L. Ś. nie zgodził się jednak na wpuszczenie jej na teren swojej posesji. Prowadzący sprawę, poinformował E. S., że po przeprowadzeniu oględzin zaznajomi ją z treścią protokółu oraz umożliwi złożenie stosownych wyjaśnień. E. S. wyraziła zgodę na powyższe rozwiązanie, lecz później nie zastano jej w domu. W nawiązaniu do kwestii dotyczącej możliwości powołania w niniejszej sprawie biegłych organ stwierdził, iż Prawo ochrony środowiska nie przewiduje takiej możliwości. Ponadto, nie reguluje ono także tego, kto może lub powinien wykonywać raporty o oddziaływaniu na środowisko oraz czyje przygotowanie zawodowe pozwala na wydawanie miarodajnych opinii w sprawie dokonywania oceny oddziaływania planowanych przedsięwzięć na środowisko. Powołując przepis art. 9 K.p.a., organ podniósł także, iż skarżący nie skorzystali z możliwości, jaką daje im ten przepis, tj. aby przy zapoznawaniu się z dowodami zwrócić się do organu o udzielenie niezbędnych wyjaśnień lub wskazówek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji.

Odnotować również należy, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do orzekania wedle stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonego akt, wynikającego z akt sprawy. Jednocześnie stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Brak konkretnego zarzutu w treści skargi, nie wyłącza zatem dokonania przez Sąd oceny legalności w tym zakresie.

Stosowanie jednak do art. 170 P.p.s.a. dokonując kontroli działalności administracji publicznej, Sąd związany jest prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, a przez to również stanem prawnym utworzonym na skutek tych orzeczeń.

Uwzględniając powyższe w zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w ocenie Sądu uznać należało, iż decyzje te nie odpowiadają przepisom prawa, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

Materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie (podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji) stanowi ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) – zwana dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji odwoławczej, tj. w dniu [...]. Uwzględniając zatem stan prawny na dzień podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazać należy, iż decyzje podlegające kontroli sądowej wydane zostały w zakresie postępowania o udzielenie L. Ś. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno- warsztatowego (zakład lakierniczy) o komorę lakierniczą. Stosownie bowiem do art. 46 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które to postępowanie zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy stanowiło część postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy kompetencje do przeprowadzenia tego postępowania przekazane zostały przez ustawodawcę organowi właściwemu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W jego zakresie, zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy, wymagane zaś było przeprowadzenie uzgodnień z organem ochrony środowiska oraz organem określonym w art. 57 ustawy, którym w przypadku przedsięwzięcia dla którego obowiązek sporządzenia raportu stwierdzony został w oparciu o art. 51 ust. 2, z zastrzeżeniem art. 57 ust. 1a ustawy, był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. O ile jednak organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany był do przeprowadzenia, przed podjęciem rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę, postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, o tyle obowiązek dokonania uzgodnień w zakresie tego postępowania, z organami określonymi w art. 48 ust. 2 ustawy, w myśl art. 48 ust. 4 ustawy nałożony został na wnioskodawcę, który występując o przeprowadzenie uzgodnień obowiązany był do przedstawienia projektu budowlanego oraz raportu o oddziaływaniu na środowisko, albo informacji zawierających dane określone w art. 49 ust. 3, jeżeli sporządzenie raportu nie było wymagane. Formą właściwą do dokonania uzgodnienia w myśl art. 48 była zaś decyzja.

Stosownie do wskazanych regulacji Prawa ochrony środowiska, znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie stwierdzić trzeba, iż, postępowanie w przedmiocie uzgodnienia przedsięwzięcia, wszczęte na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy, przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, nie jest samodzielnym postępowaniem w odrębnej sprawie, lecz pozostaje związane z postępowaniem głównym którym jest postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jest ono postępowaniem incydentalnym wobec postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sprawa w przedmiocie uzgodnienia, jak i wydane w jej granicach rozstrzygnięcie, nie mają zatem bytu samodzielnego. Jakkolwiek bowiem w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, wprowadzonym na mocy ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć jest postępowaniem odrębnym, mającym samodzielny byt, które poprzedza postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę i kończy się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której to z kolei przedłożenie, w myśl art. 46 ust. 4b ustawy, stanowi warunek formalny wszczęcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę to w poprzednim stanie prawnym, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, prowadzone było dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i stanowiło część tego postępowania. Tym samym uzgodnienie przeprowadzane na podstawie art. 48 ust. 4 dokonywane było w granicach postępowania o pozwolenie na budowę. Z tego też względu przedmiot tego postępowania, jak również rozstrzygnięcie w nim podjęte nie miały odrębnego bytu prawnego, lecz związane były z przedmiotem i rozstrzygnięciem postępowania głównego.

Dostrzec również trzeba, iż ustalenie w art. 48 formy "uzgodnienia", dla działań podejmowanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oznacza, iż organ ten według poprzednich regulacji był jedynie organem współdziałającym w załatwieniu sprawy o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, do rozstrzygnięcia której właściwy był inny organ. Uczestniczył on w czynnościach już wszczętego postępowania, w ramach którego miał dokonać jedynie uzgodnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W zakresie posiadanych kompetencji dokonywał zaś jedynie oceny w kwestii dopuszczalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, mając na uwadze wyłącznie okoliczności dotyczące bezpieczeństwa sanitarnego. Jako organ współdziałający nie posiadał tym samym uprawnień do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Stosownie bowiem do art. 3 pkt. 2a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), w zakresie jego działań było jedynie dokonanie uzgodnienia w oparciu o dokumentację projektową, której zakres określony został w art. 48 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, a do przedłożenia której, obowiązany był wnioskodawca. Zauważyć przy tym należy, iż o ile uzgodnienie dokonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego uznać należało za współdziałanie przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o tyle współdziałanie to nie stanowiło współdziałania określonego w art. 106 K.p.a., który to przepis w tym zakresie nie znajduje zastosowania. Stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy, obowiązek przeprowadzenia uzgodnienia nałożony został na wnioskodawcę. Przepis art. 106 K.p.a. określa natomiast obowiązek wystąpienia o uzgodnienie przez organ załatwiający sprawę, dla której obowiązek współdziałania organów wynika z przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, w świetle wiążącego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, z dnia 13 lipca 2006 r., w zakresie oceny legalności dokonywanej w niniejszej sprawie stwierdzić należało bezprzedmiotowość postępowania, w którym wydana została zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna.

W tym miejscu wskazać należy, iż bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem zawsze wtedy, gdy brak jest przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, System Informacji Prawnej LEX nr 43205; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3439/02, System Informacji Prawnej LEX nr 156962).

Jeżeli zatem brak jest sprawy podlegającej rozstrzygnięciu przez właściwy organ administracji publicznej w zakresie jego kompetencji, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, która winna skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., bez względu na przyczyny zaistnienia bezprzedmiotowości. Bez znaczenia przy tym jest to, iż bezprzedmiotowość ujawniła się dopiero w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w zakresie uzgodnienia przeprowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej było bezprzedmiotowe właśnie z uwagi na brak przedmiotu postępowania.

W wyroku z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 168/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bowiem bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, w granicach którego przeprowadzone zostało przez organy inspekcji sanitarnej uzgodnienie, którego z kolei dotyczy niniejsze postępowanie. Stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania Sąd przyjął, iż w odniesieniu do robót budowlanych, które były przedmiotem postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę to właściwe jest postępowanie dotyczące samowoli budowlanej, do przeprowadzenia którego właściwe są organy nadzoru budowlanego.

Skoro zatem w wyroku z dnia 13 lipca 2006 r. Sąd stwierdził brak podstaw prawnych do prowadzenia w zakresie spornej inwestycji postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, to uwzględniając właśnie takie zapatrywanie w niniejszej sprawie stwierdzić tym samym należało bezprzedmiotowość postępowania o uzgodnienie inwestycji przez organy inspekcji sanitarnej.

Jak już wcześniej wspomniano, uzgodnienie przeprowadzane w niniejszej sprawie na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy, dokonane wszak było w granicach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, a wydawane przez organ inspekcji sanitarnej rozstrzygnięcia związane były ze sprawą główną. Skoro zatem zaistniała bezprzedmiotowość postępowania głównego, stwierdzić tym samym należało bezprzedmiotowość dokonania uzgodnienia przez organy inspekcji sanitarnej. Ponieważ postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę od samego początku było bezprzedmiotowe, sprawa dotycząca spornej inwestycji od samego początku nie wymagała przeprowadzenia uzgodnienia. Zauważyć przy tym trzeba, iż w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, Prawo ochrony środowiska nie przewidywało przeprowadzenia przez wnioskodawcę uzgodnienia z organami inspekcji sanitarnej, co do inwestycji objętej postępowaniem w przedmiocie samowoli budowlanej.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego stwierdzić przyjdzie, iż z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania ich rozważenie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odnotować jedynie trzeba, iż w ocenie Sądu za zasadny uznać należałoby zarzut dotyczący niedopuszczalności sporządzenia raportu przez żonę inwestora. Jakkolwiek bowiem Prawo ochrony środowiska nie zawiera regulacji dotyczących osób uprawnionych do sporządzenia raportu, wydaje się, iż skoro sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymaga wiadomości specjalnych, a jednocześnie raport stanowi część dokumentacji projektowej, w oparciu o którą dokonywane jest uzgodnienie, należałoby go traktować jako dowód o którym mowa w art. 84 § 1 K.p.a. Dokument taki jest wykorzystywany w szeroko rozumianym postępowaniu dowodowym. Podlega ocenom w postępowaniu incydentalnym (uzgodnieniowym), jak i postępowaniu głównym. Jeśli tak to w myśl art. 84 § 2 K.p.a. do osób sporządzających raport zastosowanie znajdować powinny zasady dotyczące wyłączenia, określone w art. 24 K.p.a. Tym samym w niniejszej sprawie żona inwestora, sporządzając raport, winna podlegać wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 2 K.p.a., niezależnie od posiadanych kwalifikacji zawodowych.

Wobec powyższego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.