Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2795/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2,  art. 16, 138  par. 2, 127, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24e  ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 26 poz 133
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Jolanta Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie M. [...], obręb [...], przeznaczonej na realizację przedsięwzięcia EURO 2012 pn. "[...] Kolej Metropolitarna Etap I – rewitalizacja Kolei [...]" oraz o przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz Portu Lotniczego G. sp. z o.o. z siedzibą w G. – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. ustalił lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012 "[...] Kolej Metropolitalna Etap I - rewitalizacja Kolei [...]". Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił w określonym zakresie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., natomiast w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Pismem z dnia 20 grudnia 2012r. [...] Kolej Metropolitarna S.A. poinformowała Wojewodę [...], że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania m.in. z byłym właścicielem ww. nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 24e ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej EURO 2012 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ze zm.) – dalej: ustawa z 7 września 2007 r.

Pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz Portu Lotniczego G. sp. z o.o. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie m. G., obręb [...], przeznaczoną pod budowę [...] Kolei Metropolitarnej Etap I – rewitalizacja Kolej [...] oraz zobowiązał Zarząd Województwa [...] do zapłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła sp. z o.o. Port Lotniczy G., wskazując na ruszenie prawa materialnego tj. art. 24e ust. 8 ustawy z 7 września 2007 r. poprzez jego niezastosowanie oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wywłaszczone nieruchomości nie zostały dobrowolnie wydane w odpowiednim terminie, co jest dodatkowo sprzeczne z treścią zebranego materiału dowodowego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności dobrowolnego wydania wywłaszczonych nieruchomości poprzez oddanie ich do dyspozycji [...] S.A. na podstawie porozumienia z 30 kwietnia 2012 r. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o zmianę decyzji poprzez ustalenie i przyznanie Portowi Lotniczemu G. sp. z o.o. odszkodowania powiększonego o 5% wartości nieruchomości.

Uchylając zaskarżoną decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy z 7 września 2007 r. decyzją o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 zatwierdza się podział nieruchomości. Mapy z projektami podziału nieruchomości stanowią integralną część decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stanowią linie podziału nieruchomości (ust. 2). Nieruchomości, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stała się ostateczna (ust. 3).

W myśl art. 24e ust. 1 ustawy z 7 września 2007 r. za nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, o których mowa w art. 24a ust. 3 oraz w art. 24d ust. 3, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między spółką celową lub innym właściwym podmiotem, a dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą której przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. Z kolei z art. 24e ust. 2 wynika, że jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Postępowanie o ustalenie wysokości odszkodowania wszczyna się niezwłocznie po upływie terminu na dokonanie uzgodnienia, o którym mowa w zdaniu pierwszym.

Stosownie do art. 24e ust. 3 ustawy z 7 września 2007 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w ust. 1 i 2, ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, albo w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Przepis art. 24e ust. 8 ustawy z 7 września 2007 r. stanowi, że jeżeli dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 14 dni od dnia

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o którym mowa w art. 24 ust. 2, albo

2) w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stała się ostateczna – wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 – u.g.n.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast stosownie do ust. 4 omawianego przepisu, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.).

W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez G. K.– rzeczoznawcę majątkowego. Biegła wskazała, że wyceniana nieruchomość położona jest wzdłuż bocznicy kolejowej i obejmuje tylko część przylegającej do niej skarpy. W sąsiedztwie poza zwieńczeniem [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa, a dalej tereny leśne. Autorka operatu ustaliła, że na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji Euro 2012 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. działka nr [...] znajdowała się na terenie o symbolu [...] bocznica kolejowa.

Rodzaj rynku przyjęty do wyceny uwarunkowany jest typem nieruchomości będącej przedmiotem operatu szacunkowego. W przypadku niniejszej wyceny jest to rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę usługową, przemysłowo-usługową o porównywalnej lokalizacji oraz stopniu zagospodarowania. Prowadząc natomiast analizę pod kątem tzw. zasady korzyści stwierdzono, iż podobne nieruchomości przeznaczone pod infrastrukturę kolejową nie wystąpiły w obrocie na badanym obszarze. Na innych rynkach nie mających przymiotu rynkowych (z uwagi na ich administracyjny tryb nabywania), ceny transakcyjne oscylowały w przedziałach odpowiadających transakcjom nieruchomości drogowych. Nieruchomości drogowe osiągają wartości od [...] zł za 1 m2, przy cenie średniej w wysokości [...] zł/m2. W tym stanie rzeczy biegła ustaliła, że zasada korzyści w przedmiotowej sprawie nie występuje.

Obszar rynku lokalnego rozpatrywany w przedmiotowej wycenie obejmuje teren miasta G.. Czas monitorowania cen dla przedmiotowej wyceny objął okres od maja 2010 r. do dnia wyceny. Jak wyjaśniła biegła trzyletni okres wyceny związany jest z poszukiwaniem na rynku lokalnym dostatecznej liczby transakcji, a jedynie taki zbiór pozwala na uzyskanie transakcji podobnych dla analizowanego obszaru. Ujawnione na rynku lokalnym transakcje, zdaniem biegłej, wykazują pełne cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej niezależnie od podstawy prawnej ich zawarcia. Przeciętne ceny transakcyjne po odrzuceniu skrajnych wartości mieszczą się w przedziale [...] zł/m2 do [...] zł/m2.

Wartość 1 m2 gruntu wyniosła [...] zł. Wartość nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł i w tej wysokości Wojewoda [...] przyznał należne stronie odszkodowanie.

Oceniając operat Minister miał na uwadze, że powinien on odpowiadać treści § 37 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym przepisy § 36 ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod linie kolejowe, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 24e ustawy z 7 września 2007 r.

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Stosownie do § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z powyższych przepisów wynika, że kluczowe znaczenie przy szacowaniu nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową ma jej przeznaczenie określone stosownie do art. 154 u.g.n. z pominięciem decyzji lokalizacyjnej. To oznacza, że biegły w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, bądź czy została dla nieruchomości wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku powyższych opracowań biegły winien wziąć pod uwagę faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości.

Na gruncie niniejszej sprawy Minister wyraził wątpliwość, co do przeznaczenia nieruchomości, określonego w sporządzonym operacie szacunkowym. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju biegła przyjęła błędne założenia do wyceny niniejszej nieruchomości, bowiem na stronie 11 operatu szacunkowego biegła wskazała, że nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod bocznicę kolejową. W ocenie biegłej jest to działalność, która wiąże się z działalnością przeładunkową i logistyczną. Z zaprezentowanym stanowiskiem biegłej Minister się nie zgodził.

Stosownie do art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm.) bocznica kolejowa to droga kolejowa połączona z linią kolejową i służąca do wykonywania załadunku i wyładunku wagonów lub wykonywania czynności utrzymaniowych pojazdów kolejowych lub postoju pojazdów kolejowych oraz przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej; w skład bocznicy kolejowej wchodzą również urządzenia sterowania ruchem kolejowym oraz inne urządzenia związane z bezpieczeństwem ruchu kolejowego, które są na niej usytuowane.

Rzeczą powszechnie wiadomą jest, że nieruchomości przeznaczone pod usługi należą do jednych z najdroższych rodzajowo nieruchomości gruntowych. Z kolei szacowana nieruchomość przeznaczona jest pod bocznicę kolejową. Nie można utożsamiać terenów usługowych z budową i utrzymaniem infrastruktury kolejowej. Odnosząc się do definicji nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.), Minister zauważył, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Powyższe oznacza, że jednym z kryteriów doboru nieruchomości porównawczych jest ich przeznaczenie. Trudno uznać, że nieruchomości nabywane na cele usługowe są podobne do nieruchomości nabywanych pod budowę infrastruktury kolejowej. Tym samym nie można przyjąć, że wyceniana nieruchomość i nieruchomości, na podstawie których oszacowano jej wartość, są nieruchomościami podobnymi.

W niniejszej sprawie należy więc sporządzić nowy operat szacunkowy o wartości przedmiotowej nieruchomości. Przy czym biegła, badając możliwość jej wyceny w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na budowę infrastruktury kolejowej, winna przeanalizować pod kątem ich występowania nie tylko rynek lokalny, ale także i regionalny. Konieczność taka wynika wprost z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Odnosząc się do kwestii powiększenia należnego stronie odszkodowania Minister wyjaśnił, że uprawnienie do powiększenia kwoty odszkodowania z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi na podstawie art. 24 e ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. może być przyznane jednokrotnie, a zatem, bądź z tytułu wydania nieruchomości w terminie liczonym na podstawie pkt 1, bądź w terminie wskazanym w pkt 2. Wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego, albo umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości. Istotną cechą jest tu dobrowolność działania właściciela lub użytkownika wieczystego. Potwierdzeniem wydania nieruchomości w terminie 30 dni może być protokół zdawczo - odbiorczy bądź jednostronne oświadczenie właściciela bądź użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy zarządca odmawia podpisania protokołu. Kwestia udowodnienia dochowania terminu powinna spoczywać na dotychczasowym właścicielu lub użytkowniku wieczystym nieruchomości.

W warunkach rozpatrywanej sprawy zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji Euro 2012 z dnia 5 stycznia 2012 r. zostało doręczone spółce w dniu 10 stycznia 2012 r. Mając na uwadze powyższe 14 dniowy termin do złożenia oświadczenia o wydaniu nieruchomości rozpoczął bieg w dniu 11 stycznia 2012 r., a upłynął w dniu 24 stycznia 2014 r. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca spółka złożyła oświadczenie o gotowości wydania nieruchomości w dniu 31 stycznia 2013 r., a więc z oczywistym uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 24e ust. 8 ustawy z 7 września 2007 r.

Ponadto, nawet gdyby uznać, że wydanie nieruchomości nastąpiło na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Portem Lotniczym G. sp. z o.o., a [...] Koleją Metropolitarną S.A. w dniu 30 kwietnia 2012 r., to i tak wydanie to nastąpiło z przekroczeniem terminu, o którym mowa powyżej. Celem art. 24 ust. 8 ustawy z 7 września 2007 r. jest gratyfikacja właścicieli/użytkowników wieczystych nieruchomości objętych inwestycją o EURO, którzy dobrowolnie, w pierwszym terminie w nim wskazanym umożliwią inwestorowi zajęcie nieruchomości w celu realizacji inwestycji. Jeżeli więc właściciel nieruchomości został prawidłowo poinformowany o wydaniu decyzji lokalizacyjnej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, to termin na wydanie nieruchomości uprawniający do powiększenia odszkodowania należy liczyć od dnia doręczenia zawiadomienia. Sposób liczenia terminu określonego w pkt 2 znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy stronie nie doręczono zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i zgromadzenia stosownego materiału dowodowego, Minister orzekł w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. wniosła sp. z o.o. Port Lotniczy G. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 16 § 1 k.p.a., polegające na rozpoznaniu odwołania od ostatecznej decyzji administracyjnej - niezaskarżonej części rozstrzygnięcia organu I instancji, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będące przesłanką do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji,

2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie go w sytuacji, gdy nie powinien on mieć zastosowania, a w konsekwencji orzeczenie przez organ odwoławczy w zakresie nieobjętym żądaniem skarżącego i uchylenie decyzji organu I instancji w całości, mimo że decyzja została zaskarżona tylko w samodzielnej części oddalającej wniosek skarżącego o powiększenie należnych skarżącemu odszkodowań o kwotę równą 5% wartości wywłaszczonych nieruchomości,

3. art. 4 pkt 1 w zw. art. 4 pkt 2 oraz art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której miał on zastosowanie, prowadzące do uznania w oparciu o potoczne rozumienie pojęcia "infrastruktura kolejowa", że grunty przeznaczone pod bocznice kolejowe są gruntami przeznaczonymi pod budowę infrastruktury kolejowej, mimo że pojęcie "infrastruktura kolejowa" nie obejmuje bocznic kolejowych - a w konsekwencji nieuprawnione uznanie za błędną dokonanej w operacie szacunkowym wyceny nieruchomości, której sprawa dotyczy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zaskarżenie jedynie części decyzji powoduje, że w niezaskarżonej części decyzja, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., staje się ostateczna, zaś organ odwoławczy rozpatrując środek zaskarżenia ograniczony jest wskazanym w nim zakresem zaskarżenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawężone zostaje tym samym do oceny prawidłowości zapadłego orzeczenia w części, której dotyczyło odwołanie.

W sytuacji, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję w określonej części, to organ drugiej instancji nie jest uprawniony do wykroczenia poza wyznaczone w ten sposób granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznanie sprawy poza zakres odwołania oznacza działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony i takie działanie organu stanowi rażące naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a.) polegające na rozpoznaniu odwołania od ostatecznej decyzji.

W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została zaskarżona wyłącznie w części oddalającej wniosek skarżącej o powiększenie należnych odszkodowań o kwotę równą 5% wartości wywłaszczonych nieruchomości. Ta część decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. stanowi rozstrzygnięcie odrębne od pozostałych zawartych w niej rozstrzygnięć, które mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Z tego względu nie było podstaw do poddania przez organ odwoławczy kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji. Mimo to Minister uchylił decyzję Wojewody w całości, czym uchybił dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. Organ odwoławczy działał w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania.

Ponadto, wedle opinii Ministra, nieruchomość przeznaczona pod bocznicę kolejową jest przeznaczona pod budowę infrastruktury kolejowej. Minister stwierdził, że z tego względu nieruchomość ta nie jest podobna do nieruchomości nabywanych na cele usługowe. Dlatego w ocenie organu II instancji wycena przedmiotowej działki dokonana została w oparciu o ceny nieruchomości, które nie są podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

Tymczasem, grunty przeznaczone pod bocznice kolejowe nie są gruntami przeznaczonymi pod infrastrukturę kolejową. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Najwyższego z 23.10.2008 r., V CSK 121/08. Takie samo stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 września 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OW 68/11. Dla wyjaśnienia podstaw wskazanego wyżej twierdzenia, kluczowe jest odwołanie się do definicji "infrastruktury kolejowej" oraz "bocznicy kolejowej", które zawarte są w art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 10 ustawy o transporcie kolejowym. Minister zaś posługuje się w decyzji z dnia 26 czerwca 2014 r. pojęciem infrastruktury kolejowej w jego potocznym rozumieniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim, zdaniem sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. wydana została w warunkach nieważności, z tego powodu, że Minister orzekał poza zakresem zaskarżenia, wynikającym z odwołania.

W judykaturze i doktrynie kwestia związania organu odwoławczego zakresem odwołania należała do zagadnień co najmniej kontrowersyjnych. We wcześniejszym orzecznictwie można spotkać poglądy, zgodnie z którymi "... z przyjętej przez kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja staje się ostateczna" (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 9.06.1999 r., III RN 7/99, OSNAPU 2000, nr 9, poz. 338). Pogląd ten został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Łodzi w wyroku z dnia 24 stycznia 2003 r., II SA/Łd 1887/99, w którym stwierdzono, że "Obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie – organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania" (OSP 2003/12/154). Z uzasadnienia tego ostatniego wyroku wynika również, że pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem był uznawany powszechnie w judykaturze i w piśmiennictwie, np. Z. Janowicz: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1987, s. 209-210; W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 151; J. Zimmermann: Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 93 oraz tegoż: Problem beneficium novorum w postępowaniu administracyjnym, "Państwo i Prawo" 1987, z. 5, s. 65. Trudno jednak mówić o powszechności tego poglądu, skoro w podobnym czasie NSA stwierdzał, że organ odwoławczy może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem (zażaleniem), nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003 r., sygn. IV SA 1608 -1609/02).

W nowszym orzecznictwie przeważa pogląd, że "Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się od decyzji, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie odwołuje się od wydanej decyzji. (...) Artykuł 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidując możliwość uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji, dopuszcza przyjęcie wadliwości decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części, a także dopuszcza zaskarżenie części decyzji" (zob. wyrok NSA z dnia 17.07.2007 r., I OSK 1441/06, LEX nr 447367), ale pod warunkiem, że "pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym" (wyrok NSA z dnia 21.05.2007 r., I OSK 556/06, LEX nr 338307).

W niniejszej sprawie chodziło o odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow[...] ha, położonej w G., przeznaczonej na realizację przedsięwzięcia EURO 2012 pn. "[...] Kolej Metropolitarna Etap I – rewitalizacja Kolei [...]", przyznawane na rzecz Portu Lotniczego G. sp. z o.o., którego podstawę stanowił art. 24e ustawy z 7 września 2007 r. Zgodnie z ust. 8 tego przepisu "Jeżeli dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 14 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o którym mowa w art. 24 ust. 2, albo

2) w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego."

Z powyższego wynika, że powiększenie odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego nie następuje na osobny wniosek byłego właściciela nieruchomości, jak sugeruje skarga, lecz owo powiększenie stanowi część składową odszkodowania, o którym orzeka z urzędu wojewoda w drodze decyzji (zob. art. 24e ust. 2 ustawy z 7 września 2007 r. i zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 17 stycznia 2013 r.). Nie ma też w powołanej ustawie podstawy prawnej do wydania osobnej decyzji o powiększeniu odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości. Ustęp drugi art. 24e stanowi podstawę do orzekania o całości odszkodowania, łącznie z ewentualnym jego powiększeniem. Zatem rozstrzygnięcie o ewentualnym powiększeniu odszkodowania (jeśli zachodzą do tego przesłanki przewidziane w art. 24e ust. 8) nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, lecz zawsze stanowi nierozerwalny element odszkodowania przyznawanego byłemu właścicielowi nieruchomości w oparciu o ust. 2 art. 24e, a na dodatek wysokość ewentualnego "powiększenia" jest proporcjonalna do wartości nieruchomości, co tym bardziej wskazuje na jego nierozerwalny związek z "podstawową" częścią odszkodowania. W takiej sytuacji nie można było przyjąć, jak twierdzi skarżąca spółka, że decyzja organu I instancji została zaskarżona wyłącznie w części oddalającej wniosek o powiększenie należnego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości wywłaszczonych nieruchomości, i że ta część decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. stanowiła rozstrzygnięcie odrębne od pozostałych zawartych w niej rozstrzygnięć. Jak wynika z sentencji decyzji organu I instancji Wojewoda [...] nie orzekał o "oddaleniu wniosku o powiększenie odszkodowania", zarówno z braku ku temu podstawy prawnej, ale przede wszystkim dlatego, że z urzędu był obowiązany orzec o całości należnego skarżącej spółce odszkodowania, którego tylko elementem mogło być pięcioprocentowe powiększenie w stosunku do wartości nieruchomości, jeśli zachodziłyby do tego podstawy. Należało więc uznać, że kwestionowana w odwołaniu część decyzji organu I instancji nie stanowiła samodzielnego rozstrzygnięcia, a więc nie można było zaskarżyć odwołaniem tylko części decyzji, a co za tym idzie organ odwoławczy miał prawo do orzekania o całości zaskarżonej odwołaniem decyzji orzekającej o odszkodowaniu. Jeśliby bowiem przyjąć koncepcję skarżącej spółki, że decyzja Wojewody [...] w części dotyczącej odszkodowania równego wartości przejętej nieruchomości (zgodnej z oszacowaniem wynikającym z operatu) stała się ostateczna, to nie byłoby podstawy prawnej do osobnego orzekania przez Ministra o samym "powiększeniu" odszkodowania, gdyż nie byłoby to "ustalenie wysokości odszkodowania", jak wymaga tego ust. 2 art. 24e ustawy z 7 września 2007 r.

W tej sytuacji zarzut rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), polegającego na naruszeniu trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), poprzez rozpoznanie odwołania od niekwestionowanej części decyzji organu I instancji, należy uznać za niezasadny. To samo odnieść należy do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a., błędnie wskazującego na niewłaściwą wykładnię tych przepisów, skoro w istocie w samej skardze chwilę później stwierdza się, że chodzi o niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów w sytuacji orzeczenia przez organ odwoławczy w zakresie nieobjętym odwołaniem. Ta ostatnia kwestia została już omówiona wyżej.

Co zaś się tyczy zarzutu odnoszącego się do prawa materialnego, który w ocenie sądu ma związek z zarzucanym wcześniej naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., uznać należy za słuszne stanowisko organu odwoławczego (z pewną korektą), że nieruchomości porównawcze przyjęte w operacie szacunkowym do rynkowej wyceny działki nr [...] nie były podobne do wycenianej nieruchomości ze względu na ich przeznaczenie. To było powodem orzekania przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, gdyż dotychczasowy został niewłaściwie oceniony – z naruszeniem art. 80 k.p.a. – przez organ I instancji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał bowiem, że bocznica kolejowa (a takie było przeznaczenie działki nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2002 r. – według rzeczoznawcy majątkowego) jest elementem infrastruktury kolejowej, wobec tego nieruchomość wyceniana nie może zostać uznana za podobną z nieruchomościami o przeznaczeniu usługowo-przemysłowym, które zostały przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania, a przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech warunkujących uznanie nieruchomości za podobną, na gruncie art. 4 pkt 16 u.g.n. Zdaniem skarżącej spółki bocznica kolejowa nie wchodzi w skład infrastruktury kolejowej, zdefiniowanej w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.).

Definicja infrastruktury kolejowej zawarta w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym jest, najoględniej mówiąc, mało klarowna, o czym świadczą chociażby wywody Sądu Najwyższego zawarte w powołanym przez skarżącą wyroku z dnia 23.10.2008 r., V CSK 121/08 (LEX nr 479335), zwłaszcza w kontekście definicji bocznicy kolejowej zawartej w art. 4 pkt 10 ustawy. Definicje te Sąd Najwyższy oceniał na potrzeby ustalenia obowiązku opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a więc w kontekście zupełnie innego przedmiotu, niż istota niniejszego problemu (podobieństwo nieruchomości), tym niemniej już sam Sąd Najwyższy zauważył w omawianym wyroku, że "po zmianie określenia bocznicy kolejowej zawartego w art. 4 pkt 10 ustawy, (...) według zmienionego brzmienia tego przepisu bocznicę kolejową zdefiniowano jako infrastrukturę kolejową", co nie miało decydującego znaczenia w kontekście opłaty za użytkowanie wieczyste.

W ocenie składu orzekającego dla ustalenia podobieństwa w zakresie przeznaczenia nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych definicja infrastruktury kolejowej nie ma decydującego znaczenia. Bardziej przydatna jest bowiem definicja obszaru kolejowego, zawarta w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, gdyż obszar kolejowy jest pojęciem szerszym od infrastruktury kolejowej. W tej kwestii sąd nie podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w powoływanym w skardze postanowieniu z 8 września 2011 r., II OW 68/11, zgodnie z którym "Objęcie pojęciem infrastruktury kolejowej linii kolejowych usytuowanych na obszarze kolejowym wskazuje, że nie obejmuje ono bocznic kolejowych będących liniami kolejowymi nieusytuowanymi na obszarze kolejowym" (LEX nr 966263). Bocznica wchodzi w skład obszaru kolejowego, gdyż jest drogą kolejową (art. 4 pkt 10 w zw. z art. 4 pkt 1a) przeznaczoną do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy (art. 4 pkt 8 ustawy definiujący obszar kolejowy). Bocznica służy bowiem do wykonywania załadunku i wyładunku wagonów lub wykonywania czynności utrzymaniowych pojazdów kolejowych lub postoju pojazdów kolejowych oraz przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej; w skład bocznicy kolejowej wchodzą również urządzenia sterowania ruchem kolejowym oraz inne urządzenia związane z bezpieczeństwem ruchu kolejowego, które są na niej usytuowane (art. 4 pkt 10 ustawy).

Włączenie bocznicy kolejowej do obszaru kolejowego powoduje, że nie można uznać nieruchomości na ten cel przeznaczonej za nieruchomość podobną pod względem przeznaczenia z nieruchomościami usługowo-przemysłowymi, gdyż bocznica jako droga kolejowa służy głównie do obsługi i utrzymania transportu kolejowego oraz do sterowania ruchem kolejowym i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Mogący się z takiego przeznaczenia jawić zakres usługowy bocznicy (obsługa ruchu kolejowego – załadunek, wyładunek wagonów – jako tylko jedna z potencjalnych możliwości użytkowych bocznicy kolejowej) jest wyraźnie ukierunkowany na jeden zakres usług, który na dodatek nie wyczerpuje wszystkich zadań, jakie spełniać ma bocznica kolejowa, w żaden sposób nie związanych z usługami (sterowanie ruchem kolejowym, urządzenia zapewniające bezpieczeństwo ruchu kolejowego).

Zatem, mimo że stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie było precyzyjne w kwestii infrastruktury kolejowej (być może z uwagi na niezbyt klarowną ustawową definicję infrastruktury kolejowej, w kontekście innych pojęć zawartych w ustawie, jak np. bocznica kolejowa, droga kolejowa), tym niemniej uznać należy, że organ ten ostatecznie właściwie ocenił, że wyceniana nieruchomość nie była podobna, z uwagi na jej przeznaczenie, z nieruchomościami przyjętymi przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania przy wycenie. Organ oparł się przy tym na definicji bocznicy kolejowej, która, jak wskazano wyżej, wchodzi w skład obszaru kolejowego. Przy ponownym sporządzaniu operatu szacunkowego – i z tym związana jest korekta wobec stanowiska Ministra – rzeczoznawca powinien przy wycenie przedmiotowej nieruchomości brać pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości położonych na obszarze kolejowym i badać nie tylko rynek lokalny, ale także i regionalny, co wynika z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W żaden sposób nie przesądza to jeszcze o ostatecznej wartości nieruchomości, ani o wysokości odszkodowania.

Rację ma też organ odwoławczy, że jeżeli właściciel nieruchomości został prawidłowo zawiadomiony o wydaniu decyzji lokalizacyjnej, to czternastodniowy termin na wydanie nieruchomości uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości (art. 24e ust. 8 pkt 1 ustawy z 7 września 2007 r.) należy liczyć od dnia doręczenia zawiadomienia, co w tym wypadku nastąpiło w dniu 10 stycznia 2012 r. Sposób liczenia terminu określony w pkt 2 ust. 8 znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy stronie nie doręczono zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej lub (o czym organ już nie wspomina) treść decyzji ostatecznej miała wpływ na prawa i obowiązki podmiotu objętego lokalizacją (byłego właściciela nieruchomości). Taką wykładnię należy uznać za prawidłową, gdyż nie można tego przepisu (art. 24e ust. 8) interpretować w ten sposób, że czternastodniowy termin, o którym w nim mowa, otwiera się dwa razy: od daty zawiadomienia i następnie od dnia, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 stanie się ostateczna. Jeśli decyzja lokalizacyjna organu I instancji nie została zmieniona (w sensie praw lub obowiązków byłego właściciela nieruchomości) w trybie odwoławczym, a zarazem doręczone zostało mu zawiadomienie o wydaniu decyzji przez Wojewodę (art. 24 ust. 2 ustawy), to wydanie nieruchomości, jako przesłanka powiększenia odszkodowania, musi mieć miejsce już w "pierwszym" terminie, gdyż celem tej regulacji jest jak najszybsze objęcie nieruchomości przez inwestora. W niniejszej sprawie nawet przyjęcie, że wydanie nieruchomości nastąpiło na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Portem Lotniczym G. sp. z o.o. a [...] Koleją Metropolitarną S.A. w dniu 30 kwietnia 2012 r. i tak powoduje, że wydanie nastąpiło z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 24e ust. 8 pkt 1 ustawy z 7 września 2007 r., liczonego od daty zawiadomienia, czyli od dnia 10 stycznia 2012 r.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł jak w wyroku.