Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 116/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 12 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Spółka na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], udzielił Spółce A (dalej przywoływany jako: "Skarżący") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" stanowiącego I etap inwestycji zespołu zabudowy mieszkalnej, wielorodzinnej z usługami, z garażami wielostanowiskowymi wbudowanymi w budynek i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] i O. w K..

2. Na wniosek Inwestora, Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. zmienił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę i kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...], zmienił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. w zakresie zagospodarowania terenu i zmian w projekcie architektoniczno-budowlanym polegających na zwiększeniu kubatury zabudowy - budynek D oraz zmiany powierzchni dominanty na budynkach B, C, D,

3. Od decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2018 r. Politechnika [...] wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez to, że projekt budowlany zamienny przewiduje budowę w granicy z jej działką co stoi w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

4. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r. Organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja odpowiada ustaleniom planu, a projekt zamienny spełnia wymogi art. 32 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

5. Politechnika [...] zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej, tak jak w odwołaniu, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 1257/18) oddalił skargę Politechniki [...]. Sąd I instancji uznał, że projekt budowlany zamienny nawiązuje w swojej treści do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A", a określone nim zmiany dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (art. 36 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) oraz projektu zagospodarowania terenu, a zatem mieszczą się w ramach zakreślonych art. 36 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast odnosząc się do oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd I instancji stwierdził, że w świetle § 5 planu celem budowy w granicach działki jest wytworzenie pierzei ulic T. i O. co najmniej na odcinkach obowiązującej linii zabudowy, co oznacza, że dopuszczono utworzenie pierzei i zabudowę do granic działki, także na odcinkach nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zabudowa w granicach działki ma spełniać tylko jeden warunek - ściany mają być pozbawione otworów drzwiowych i okiennych.

7. Politechnika [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku podnosząc zarzuty naruszenia:

1). art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - zamienny projekt budowlany jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

2). § 12 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że projekt zamienny jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

3). art. 36a ust. 1 i art. 36 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię - zmiana projektowanego przedsięwzięcia w istocie zmierza do realizacji całkiem nowego, odmiennego projektu.

8. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1804/19), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Szczecinie oraz decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018 r.

Sąd II instancji uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w punkcie pierwszym i drugim. Zdaniem NSA, treść § 5 uchwały Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. dla terenu położonego pomiędzy ulicami T. i O. (z częścią graficzną) przesądza, iż nie jest dopuszczalna budowa budynku w granicy z działką należącą do Politechniki na całej długości tej działki. Z § 5 miejscowego planu wynika, że nakazuje się lokalizowanie zabudowy zgodnie z obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy oznaczonymi na rysunku planu. Formowana zabudowa musi wytworzyć pierzeje ulic T. i O. co najmniej na odcinkach obowiązujących linii zabudowy. Na odcinkach tych pierzei nakazuje się sytuowanie budynków ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicach działek. Według NSA, sformułowanie "co najmniej na odcinkach obowiązującej linii zabudowy" oznacza, że opracowując miejscowy plan zdawano sobie sprawę, że realizacja zabudowy pierzejowej w miejscach tzw. nieprzekraczalnej linii zabudowy może być niemożliwa. Budynek należący do Politechniki jest tak usytuowany, że nie jest możliwe uczynienie go częścią zabudowy pierzejowej od strony ul. [...]. Jest to budynek z wysokim parterem oraz trzema piętrami zbudowanymi na planie prostokąta. Od strony ulicy T. znajduje się krótszy bok budynku. Dłuższy bok budynku znajduje się natomiast w głębi działki. Z obu tych dłuższych stron budynku znajdują się otwory okienne oraz drzwiowe. Patrząc od strony ulicy T. budynek jest oddalony od sąsiedniej działki należącej do Inwestora co najmniej o 4 m. Zrealizowanie przez Inwestora budynku w takiej formie w jakiej przewiduje to projekt budowlany zamienny skutkowałoby więc powstaniem czterometrowej luki między budynkami. Oznacza to, że w aktualniej sytuacji faktycznej zrealizowanie zabudowy pierzejowej nie jest możliwe.

W ocenie NSA, zapis § 5 miejscowego planu zagospodarowania odczytywać należy w następujący sposób:

- inwestor ma obowiązek ciągłej zabudowy wzdłuż ulicy T. na odcinku obowiązującej linii zabudowy,

- inwestor ma obowiązek ciągłej zabudowy wzdłuż ulicy T. na odcinku nieprzekraczalnej linii zabudowy o ile istniejące warunki pozwalają na dokonanie takiej zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku wskazano również, że ciągła zabudowa wzdłuż ulicy T. na odcinku nieprzekraczalnej linii zabudowy, a co za tym idzie możliwość budowy w granicy z działką należącą do Politechniki, byłaby możliwa, gdyby np. działka należąca do Politechniki nie była zabudowana, albo była zabudowana budynkiem w granicy z działką Inwestora. Jednakże taka sytuacja w sprawie nie występuje.

Nadto Sąd II instancji zaznaczył, że na ulicy O. równoległej do ul. T. , na wszystkich działkach Inwestora poprowadzona została wyłącznie linia obowiązującej zabudowy. Takie rozwiązanie ma swoje racjonalne uzasadnienie, albowiem od strony tej ulicy budynek Politechniki umożliwia zabudowę pierzejową. Zabudowa wzdłuż granicy z działką Inwestora sięga w głąb mniej więcej na 1/3 długości budynku Politechniki i jest to ściana bez otworów okiennych i drzwiowych. W aktualnie ukształtowanej zabudowie na działce należącej do Politechniki zabudowa w granicy jest więc dopuszczalna od strony ul. O. w takiej długości w jakiej budynek Politechniki jest zbudowany w granicy z działką Inwestora. Odnośnie do pozostałej części, zabudowa powinna spełniać wymogi wynikające z § 12 rozporządzenia, to jest ściana budynku bez otworów powinna być odsunięta o 3 m od granicy działki należącej do Politechniki, zaś ściana z otworami powinna być odsunięta na odległość 4 m od granicy tej działki.

Sąd II instancji wyjaśnił, że okoliczność, że Politechnika ma możliwość rozbudowy i przebudowy swojego budynku tak aby znajdował się on w granicy z działką Inwestora nie ma znaczenia dla oceny zgodności z miejscowym planem objętej pozwoleniem na budowę inwestycji. Ocena zgodności z miejscowym planem jest dokonywana w odniesieniu do aktualnie istniejącej zabudowy na terenie objętym miejscowym planem, nie zaś do hipotetycznej rozbudowy budynku Politechniki.

Odnośnie do pozostałych zarzutów Sąd II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do kwestionowania zasadności stanowiska Sądu I instancji co do prawidłowości zastosowania art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Argumentacja WSA odwołująca się w istocie do argumentacji zawartej w wyroku NSA z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 6/17 jest argumentacją mającą swoje racjonalne uzasadnienie. Możliwość odmiennej wykładni art. 36a ust. 5 ww. ustawy nie oznacza, że wykładnię przyjętą przez Sąd I instancji uznać należy za błędną.

9. Po wyroku, Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r. i odmówił Inwestorowi zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" stanowiącego I etap inwestycji zespołu zabudowy mieszkalnej, wielorodzinnej z usługami, z garażami wielostanowiskowymi wbudowanymi w budynek i zagospodarowaniem terenu na działkach [...], [...], [...] [...], obręb [...] przy ul. T. i O. w K..

W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wyjaśnił, że weryfikując ponownie zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. dla terenu położonego pomiędzy ulicami T. i O. W. ustalił, że nieruchomości objęte inwestycją (aktualnie działka nr [...]) znajdują się na terenie elementarnym oznaczonym symbolem MW,U o przeznaczeniu - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej z ogólnodostępnym połączeniem pieszo-jezdnym ulic T. i O. W.. Zgodnie z rysunkiem planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, na obszarze MW,U wzdłuż całej ul. O. oraz wzdłuż ul. T. do granicy z działką nr [...] (przed scaleniem) widnieje obowiązująca linia zabudowy. Natomiast wzdłuż działki nr [...] oraz na obszarze oznaczonym symbolem UT, obejmującym działkę nr [...], występuje nieprzekraczalna linia zabudowy. Usytuowanie projektowanych budynków przewiduje się zatem zarówno wzdłuż obowiązujących jak i nieprzekraczalnych linii zabudowy. Zgodnie z § 5 planu nakazuje się lokalizowanie zabudowy zgodnie z obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy oznaczonymi na rysunku planu. Formowana zabudowa musi wytworzyć pierzeje ulic T. i O. W. co najmniej na odcinkach obowiązujących linii zabudowy. Na odcinkach tych pierzei nakazuje się sytuowanie budynków ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicach działek.

Wojewoda podkreślił, że jest związany treścią orzeczenia NSA z 28 kwietnia 2020 r., którego uzasadnienie w sposób jednoznaczny przedstawia prawidłową interpretację § 5 miejscowego planu, która ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem Inwestor, stosownie do wezwania z [...] września 2020 r., nie doprowadził projektu do zgodności z treścią obowiązującego miejscowego planu to należy uznać, że projekt zmienny jest niezgodny z jego treścią. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaaprobowanie projektu budowlanego w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może natomiast stanowić rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1399/18). Dlatego ocena w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem organu orzekającego o pozwoleniu na budowę. Jest to przesłanka negatywna bezwzględnie obowiązująca, trwale uniemożliwiająca realizację określonego zamierzenia budowlanego na danym terenie.

Według Organu II instancji, powyższe oznacza, iż nie jest możliwa zmiana pozwolenia na budowę.

Następnie Wojewoda rozstrzygnął, że zarzut braku tożsamości projektowanej inwestycji zamiennej w stosunku do pierwotnej decyzji pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 2017 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko Organu wyrażone w decyzji z [...] października 2018 r., podtrzymane w wyroku WSA w Szczecinie z 14 lutego 2019 r. zostało uznane przez NSA za właściwe.

10. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 w zw. z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że nie jest możliwa zabudowa w granicy z nieruchomością Politechniki [...] (działka nr [...]), a tym samym konieczne jest uchylenie decyzji Starosty [...] nr [...] i odmowa zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę pozwolenia na budowę, a co miałoby wynikać z faktu związania Organu wykładnią § 5 planu przedstawioną przez NSA w wyroku II OSK 1804/19, podczas gdy NSA, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, rozpatrywał możliwości zabudowy w granicy tylko na podstawie § 5 planu, nie rozpatrując tej możliwości na podstawie innych postanowień planu, a co miało istotny wpływ na wydaną decyzję,

- art. 53 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy zamienny projekt budowlany jest zgodny z planem i winien stanowić podstawę do wydania zamiennej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podkreśliła, że zasadność skargi kasacyjnej wynikła z odmiennej interpretacji § 5 planu, niż interpretacja zastosowana przez Organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Jednak NSA stwierdził jedynie niemożliwość zabudowy od ul. T. j z uwagi na niemożność wytworzenia pierzei. Taka była bowiem granica zaskarżenia (zakres skargi) i w takim tylko zakresie kształtowała się polemika Skarżącej i Politechniki. Powyższe nie przesądza jednak, w ocenie Skarżącej, o niemożności budowy w granicy jako takiej. Tego aspektu NSA nie badał, gdyż zakres zaskarżenia nie wymagał takiego badania. Gdyby NSA doszedł do definitywnego wniosku o niemożności zabudowy w granicy, to uchyliłby również decyzję organu I instancji i wprost ujawniłby w swych zaleceniach, że dostrzega bezwzględną niemożność zabudowy w granicy. Taki wniosek jednak absolutnie nie wynika z wyroku NSA. Oznacza to zatem, według Skarżącej, konieczność zbadania przez Organ, czy niemożność zabudowy w granicy jest definitywna, czy może jednak inne postanowienia planu przewidują sytuowanie budynku bezpośrednio przy tej granicy i czy w sprawie występują takie okoliczności faktyczne albo istnieją inne dowody, których uwzględnienie dezaktualizowałoby zapatrywanie wyrażone przez NSA.

Zdaniem Skarżącej analizując możliwość sytuowania budynku w granicy z działką Politechniki [...], dodatkowo należy uwzględnić zapisy § 23 lit. d miejscowego planu i § 15 ust. 3. Łączna analiza ww. przepisów z § 5 pozwala na prawidłową wykładnię planu w kontekście możliwości sytuowania zabudowy w granicy po jednej i po drugiej stronie, co doprowadzić ma w efekcie do wytworzenia pierzei ul. T. Zatem skoro lokalny ustawodawca nakazuje wytworzyć pierzeje ul. T. , to działaniem contra takiemu założeniu byłoby dopuszczenie zabudowy w granicy od strony działki Politechniki [...], a niedopuszczenie takiej możliwości od strony działki Spółki.

Ponadto Skarżąca podniosła, że w sprawie wystąpiły takie okoliczności faktyczne i istnieją dowody niepowołane w chwili rozpatrywania sprawy przez NSA, z których wywodzić można, że zabudowa w granicy pomiędzy Jej działką a działką Politechniki jest możliwa wg. planu. Na terenie należącym do Spółki (działka nr [...]) w granicy z działką Politechniki (działka nr [...]) istniały obiekty budowlane całkowicie zamykające granicę między ww. działkami, których ściany Inwestor w sensie faktycznym odtwarza. Sam fakt rozbiórki obiektów z przyczyn technicznych nie wprowadził nowego stanu urbanistycznego dla terenu. Wręcz przeciwnie należy przyjąć, że odtworzenie takiej zabudowy, gdyż prowadzi do zachowania historycznych walorów urbanistycznych. Temu mają służyć zapisy § 5, § 15 ust. 3 i § 23 planu interpretowane łącznie.

W poczet materiału dowodowego Skarżąca przedłożyła dokumenty w postaci inwentaryzacji zabudowy historycznej, lokalizacji zabudowy historycznej, kopie projektu rozbiórki części podziemnych stanowiącego załącznik do pozwolenia na rozbiórkę oraz fotografie.

11. W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Politechniki [...] wniósł o oddalenie skargi.

12. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19".

13. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

14. W rozpatrywanej sprawie zakres sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu wyznacza również treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą również każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Wskazać należy, że ani organ administracji, ani sąd, prowadząc przedmiotową sprawę nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu tegoż wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie (por. wyroki NSA: z 4.12.2019 r. II GSK 3191/17, z 13.11.2019 r. I OSK 651/18, z 13.8.2019r. II GSK 2275/17, z 18.5.2016 r. I OSK 2003/14, z 4.6.2009 r. I OSK 426/08 - Legalis).

Sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, sprowadza się zatem do oceny, czy Organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z 20.4.2011 r., II OSK 729/10, Legalis).

15. W wyniku tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, albowiem Organ odwoławczy nie naruszył w żadnym stopniu przepisów procedury i w pełni zastosował się do wskazań i wytycznych z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020r. sygn. akt II OSK 1804/19 wydanego w tej sprawie.

16. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Organ II instancji ponownie zweryfikował zgodność projektu budowlanego zamiennego w zakresie zagospodarowania terenu i zmian w projekcie architektoniczno-budowlanym polegających na zwiększeniu kubatury zabudowy - budynek D oraz zmiany powierzchni dominanty na budynkach B, C, D z postanowieniami uchwały nr XXI/291/16 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. dla terenu położonego pomiędzy ulicami T. i O. (opub. Dz.Urz. Woj. Zachodn. z dnia 18 lipca 2016 r., poz. 2954 - określanej dalej jako "plan").

Wojewoda ustalił na postawie tekstu i rysunku planu (załącznik nr 1 do uchwały), że nieruchomości objęte inwestycją (aktualnie działka nr [...] znajdują się na terenie elementarnym oznaczonym na planie symbolem MW,U - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej z ogólnodostępnym połączeniem pieszo-jezdnym ulic T. i O. .

Zgodnie z rysunkiem planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały planistycznej, na obszarze MW,U, wzdłuż całej ul. O. oraz wzdłuż ul. T. do granicy z działką nr [...] (przed scaleniem) widnieje obowiązująca linia zabudowy. Natomiast wzdłuż działki nr [...] oraz na obszarze oznaczonym symbolem UT, obejmującym działkę Politechniki, występuje nieprzekraczalna linia zabudowy. Usytuowanie projektowanych budynków przewiduje się zatem zarówno wzdłuż obowiązujących jak i nieprzekraczalnych linii zabudowy.

17. Należy przypomnieć, co podkreślił też Sąd II instancji, że w sprawie znajduje zastosowanie § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 pkt 1); 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 pkt 2).

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (§ 12 ust. 2 w brzmieniu od 1 stycznia 2018r.).

Tak więc, stosownie do planu, tj. w myśl § 5, który - jak słusznie podkreślił Wojewoda - ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nakazuje się lokalizowanie zabudowy zgodnie z obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy oznaczonymi na rysunku planu. Formowana zabudowa musi wytworzyć pierzeje ulic T. i O. co najmniej na odcinkach obowiązujących linii zabudowy. Na odcinkach tych pierzei nakazuje się sytuowanie budynków ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicach działek.

Przy czym stosownie do wskazań NSA powyższy przepis należy odczytywać tak, że inwestor ma obowiązek ciągłej zabudowy wzdłuż ul. T. na odcinku obowiązującej linii zabudowy oraz, że inwestor ma obowiązek ciągłej zabudowy wzdłuż ulicy T. na odcinku nieprzekraczalnej linii zabudowy o ile istniejące warunki pozwalają na dokonanie takiej zabudowy. Nadto Sąd II instancji ostatecznie ocenił, że sformułowanie w § 5 planu "co najmniej na odcinkach obowiązującej linii zabudowy" oznacza, że opracowując miejscowy plan zdawano sobie sprawę, że realizacja zabudowy pierzejowej w miejscach tzw. nieprzekraczalnej linii zabudowy może być niemożliwa.

Zdaniem Sądu, takiej też interpretacji obowiązującego zapisu planu prawidłowo dokonał Organ II instancji w zaskarżonej decyzji, ponownie weryfikując możliwości zmiany sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, w granicy z działką Politechniki [...], według wniosku Inwestora z dnia [...] lutego 2018 r. o zmianę pozwolenia na budowę.

18. Trafnie też wskazał Wojewoda w uzasadnieniu decyzji odmownej, że ocena zgodności projektu budowlanego (w tym także zamiennego) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego i warunkiem koniecznym wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno - budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

19. W ocenie Sądu, z podanych przepisów czytelnie wynika, że w sytuacji stwierdzenia, że projekt budowlany jest niezgodny z zapisami planu miejscowego, w pierwszej kolejności należy wezwać inwestora do doprowadzenia tego projektu do zgodności z prawem, w sposób na tyle precyzyjny, aby mógł on zadośćuczynić takiemu wezwaniu. Dopiero, gdy w zakreślonym terminie tego nie uczyni można wydać decyzję odmowną na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2019 r. II OSK 2321/18; Legalis).

Wojewoda prawidłowo zatem rozstrzygnął, że skoro Inwestor - stosownie do wezwania Organu z [...] września 2020 r. - nie doprowadził zamiennego projektu budowlanego do zgodności z treścią obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to budowlany projekt zamienny dotyczący budowy zespołu zabudowy mieszkalnej, wielorodzinnej z usługami i garażami jest niezgodny z ustaleniami planu (z § 5 planu), a to oznacza, iż nie jest możliwa zmiana pozwolenia na budowę udzielonego Inwestorowi decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., zmienionego następnie decyzją tego Organu z dnia [...] stycznia 2018r.

W konsekwencji nie jest możliwe wydanie na podstawie przepisów Prawa budowlanego decyzji uwzględniającej wskazany powyżej wniosek Inwestora, a zatem orzeczona przez Wojewodę odmowa zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę pozwolenia na budowę jest zgodna

z prawem.

20. Odpowiadając na zarzuty skargi, które w świetle powyższego okazały się nieuzasadnione, należy podkreślić, że badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy.

Niewątpliwie do terenu elementarnego objętego sporną inwestycją, oznaczonego w planie symbolem MW,U odnosi się zapis § 5 planu, który wraz z rysunkiem planu, określa podstawową zasadę lokalizacji zabudowy dla terenów pomiędzy ulicą T. i O. . Natomiast w § 22 planu, dla terenu elementarnego o oznaczeniu MW,U przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową określono szczegółowe warunki zagospodarowania i zabudowy tego terenu, które Inwestor musi respektować na tym terenie łącznie z ogólnym nakazem lokalizacji zabudowy - zgodnie z obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, tak aby formowana zabudowa wytworzyła pierzeje ulic T. i O. co najmniej na odcinkach obowiązujących linii zabudowy (vide: § 5 planu).

Z kolei § 23 planu, na który powołuje się Skarżąca, odnosi się do terenu elementarnego oznaczonego na rysunku planu UT (działki nr [...]), który nie jest terenem planowanej inwestycji, a zatem szczegółowe ustalenia zasad zagospodarowania i zabudowy obowiązujące dla tego obszaru pozostają poza oceną Organów w ramach badania zgodności zamiennego projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę na działce Inwestora (dz. nr [...]).

Natomiast § 15 planu, o którym mowa w skardze, formułuje wyłącznie nakaz zróżnicowania elewacji budynków, a więc odnosi się do formy architektonicznej zabudowy, która nadal pod względem lokalizacji (§ 5) oraz zasad i warunków zagospodarowania i budowy (§ 22) musi odpowiadać ustaleniom planu.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, iż łączna wykładnia wymienionych zapisów planu wskazuje na możliwość sytuowania zabudowy w granicy po jednej i drugiej stronie działek, co w efekcie może wytworzyć pierzeję od ulicy T.

Z powyższych też względów nie jest też trafny wywód skargi w zakresie wykładni wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2020r. sygn. akt II OSK 1804/19, który

- według Skarżącej - tylko ze względu na granice rozpoznania skargi kasacyjnej przeprowadził kontrolę możliwości zabudowy w granicy (zgodnie z wnioskiem Inwestora) w kontekście wyłącznie zapisu § 5 planu.

Ponadto nie można wyprowadzać dodatkowych wniosków z sądowego wyroku i domniemywać intencji Sądu ponad te, które faktycznie wynikają z uzasadnienia orzeczenia. Dlatego, w świetle czytelnego uzasadnienia ww. wyroku NSA, nieuprawnione jest stwierdzenie Skarżącej, iż gdyby Sąd II instancji doszedł do definitywnego wniosku o niemożności zabudowy w granicy, to uchyliłby również decyzję Starosty [...], na zasadzie art. 188 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu lektura uzasadnienia wyroku NSA w żaden sposób nie daje podstaw do kreowania innych wniosków niż ocena tegoż Sądu, iż w sytuacji jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, usytuowanie budynku Politechniki [...] uniemożliwia utworzenie z nim zabudowy pierzejowej od strony ul. [...]. Uchylenie zaś wyłącznie decyzji Organu II instancji podyktowane było z pewnością ekonomiką procesową i zasadami postępowania administracyjnego. Należy tu podkreślić, że sądy administracyjne, w szczególności NSA, wielokrotnie artykułują w swoich orzeczeniach, że wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez Organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność natomiast przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a., wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (por. wyroki NSA z 15.5.2008 r. II GSK 57/08, z 15.8.2008 r., II GSK 57/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 stycznia 2019r. II SA/Bd 1311/18 Legalis).

Nie mają również znaczenia dla oceny tej sprawy założenia skarżącej odnośnie hipotetycznych planów rozbudowy obiektu Politechniki [...] do granicy działki od strony ulicy T. z uwzględnieniem obowiązku zabudowy pierzejowej, na co zwrócił uwagę Sąd II instancji w przywoływanym wyroku.

W ocenie Sądu, decyzja Wojewody, zgodnie z regułami postępowania, uwzględnia zastany, aktualny stan faktyczny, przyjęty także w wyroku NSA i prawidłowo odnosi go do obowiązujących od 2016 r. przepisów aktu prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Z załącznika nr 1 do uchwały planistycznej nr XXI/291/16 - rysunku planu wynika, że plan uwzględnia obiekty przeznaczone do rozbiórki i znajdują się one na działce Skarżącej od strony ulicy O. , zaś działka nr [...] jest zabudowana w części, w sposób opisywany w zaskarżonej decyzji. Natomiast z inwentaryzacji i lokalizacji zabudowy historycznej przedłożonych do skargi wynika tylko tyle, iż na terenie działki nr [...] przy granicy istnieją pozostałości obiektów, nie zaś zabudowa, a stan zabudowy działki nr [...] jest taki sam jak uwidoczniono to na rysunku planu i jaki został przyjęty w zaskarżonej decyzji. Stąd też nie są uzasadnione twierdzenia Skarżącej, iż pojawiły się nowe okoliczności w sprawie w postaci rozbudowy budynków na podstawie fundamentów istniejących na działce Inwestora, bezpośrednio w granicy z działką nr [...], co w dalszej konsekwencji świadczyć ma o możliwości kontynuacji zabudowy pierzejowej.

21. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, o czym orzeczono na wstępie na podstawie art. 151 p.p.s.a.