Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 767/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13f
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania 1. stwierdza nieważność § 13 zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Miasta K. na rzecz skarżącego kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r., Nr [...], Rada Miejska K. ustaliła strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta K. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1-5 i ust. 7, art. 40a ust. 1 i art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.; obecnie: Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). W poszczególnych paragrafach uchwały określono m.in. granice strefy płatnego parkowania, ustalono stawki opłat za parkowanie pojazdów na oznakowanych płatnych miejscach postojowych, wprowadzono opłatę abonamentową za parkowanie na zastrzeżonym stanowisku postojowym, ustalono zerową stawkę za korzystanie z wyznaczonych miejsc przeznaczonych dla pojazdów samochodowych uprawnionych osób niepełnosprawnych. Wprowadzono także opłaty abonamentowe dla mieszkańców i przedsiębiorców. Postanowiono, że opłata abonamentowa dla mieszkańców w formie "karty mieszkańca" przysługuje właścicielom samochodów, którzy zamieszkują w strefie płatnego parkowania, dla każdego mieszkańca na jeden pojazd samochodowy i uprawnia do korzystania z oznaczonych miejsc postojowych. Określono stawki opłat za korzystanie z "karty mieszkańca". W dalszych paragrafach postanowiono o warunkach korzystania z opłaty abonamentowej dla przedsiębiorców, ustalono opłatę dodatkową za parkowanie bez uiszczenia należnych opłat i określono podmiot upoważniony do pobierania opłat. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta K. W ostatnim paragrafie wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...]r., Nr 7, poz. 290. W późniejszym okresie zaskarżona uchwała była nowelizowana uchwałami Rady Miasta K.: z dnia [...]r., Nr [...] (Dz.Urz.Woj. [...]. Nr 104, poz. 2910), z dnia [...] r., Nr [...] (Dz.Urz.Woj. [...]. z 2005 r., Nr 9, poz. 230), z dnia [...]r., Nr [...] (Dz.Urz.Woj. [...]. z 2009 r., Nr 27, poz. 671) oraz z dnia [...]r., Nr [...] (Dz.Urz.Woj. [...]Nr 74, poz. 1199). Zmiany te dotyczyły kolejno § 2 ust. 1, § 11, § 8 i § 10 zaskarżonej uchwały.

Pismem z dnia [...]r., obecnie skarżący S. K., zwrócił się do Rady Miasta K. w trybie art. 101 u.s.g. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wskutek uchwalenia i wykonywania powyższej uchwały. Domagał się w tym wezwaniu uchylenia zaskarżonej uchwały, zaprzestania pobierania wszelkich opłat na jej podstawie oraz zwrotu nienależnie pobranych opłat. Zarzucił, że wbrew przepisom ustawy o drogach publicznych nie określono w zaskarżonej uchwale sposobu pobierania opłat za parkowanie oraz opłat dodatkowych. W szczególności nie określono, w jaki sposób opłaty mają być uiszczone, w jaki sposób fakt uiszczenia opłaty jest dokumentowany lub weryfikowany. Uchwała nie określa wzorów kwitów, a także nie ustala funkcjonującego w praktyce doręczenia wezwań do uiszczenia opłaty poprzez włożenie tego dokumentu za wycieraczkę samochodu. Dodatkowo wskazał, że pomimo określenia w uchwale wysokości opłaty dodatkowej, nie przywołano w podstawie prawnej art. 13f ustawy o drogach publicznych. Jako przykładowe uchwały w tym przedmiocie, które w ocenie skarżącego spełniają wymogi stawiane przepisami prawa, wskazano uchwałę Rady Miejskiej w B., uchwałę Rady Miasta C. oraz uchwałę Rady Miejskiej w G.. Skarżący wskazał również, że jego interes prawny wynika z faktu uiszczania nienależnych opłat za parkowanie oraz nałożenia obowiązku uiszczenia opłat dodatkowych z tytułu rzekomego niepłacenia opłat za parkowanie.

W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady Miasta K., przy piśmie z dnia [...]r., przekazał skarżącemu do wiadomości kopię uchwały Rady Miasta K. z dnia [...]r., Nr [...], w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W § 1 tej uchwały postanowiono nie uwzględnić wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazano, że uchylenie przedmiotowej uchwały spowodowałoby rezygnację z korzystania przez miasto K. z ustawowego uprawnienia do poboru opłat za parkowanie. Taka rezygnacja nosiłaby znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r., Nr 14, poz. 114 z późn. zm.). Dodatkowo wskazano, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, podlega kontroli Wojewody [...]. Promulgacja uchwały w Dzienniku Urzędowym świadczy, że nie jest ona niezgodna z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania.

Pismem z dnia [...]r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wymienioną na wstępie uchwałę z dnia [...]r. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzył swoje argumenty zawarte wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że § 6 zaskarżonej uchwały określa sposób pobierania opłat. Za zasadny uznano natomiast zarzut pominięcia w podstawie prawnej art. 13f ustawy o drogach publicznych, co jednak w ocenie organu stanowi najwyżej o nieistotnym naruszeniu prawa.

W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący ograniczył żądanie skargi wyłącznie do stwierdzenia nieważności § 13 zaskarżonej uchwały. Podtrzymał przy tym argumentację dotyczącą sprzeczności z prawem wskazanej regulacji z uwagi na brak wskazania w uchwale sposobu pobierania opłaty dodatkowej.

Na rozprawie w dniu [...]r. skarżący podtrzymał skargę w zakresie ograniczonym pismem z dnia [...]r. Dodatkowo wskazał, że naruszenie jego interesu prawnego związane jest z kwestionowaniem tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezydenta Miasta K., dotyczących egzekucji opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty parkingowej.

Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał na rozprawie wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że skarga złożona wcześniej przez Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczyła całej uchwały, w tym również § 13. Odnosząc się do zarzutu braku wskazania sposobu pobierania opłaty dodatkowej, pełnomocnik organu wskazał, że z tym przepisem koresponduje przepis § 5, który reguluje kwestie wnoszenia opłat.

Sąd z urzędu ustalił, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała była wcześniej trzykrotnie przedmiotem skarg wniesionych do tut. Sądu. Skarga J. P. została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA/Gl 273/04. Skarga Rzecznika Praw Obywatelskich została oddalona wyrokiem Sądu z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 354/05. Z kolei postępowanie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. zostało umorzone postanowieniem Sądu z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt. II SA/Gl 349/10. Wszystkie wskazane orzeczenia są prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały rozważyć należało, czy wobec rozstrzygnięcia zawartego w wyroku tut. Sądu z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 354/05, w związku z treścią art. 101 ust. 2 u.s.g., skarga jest w ogóle dopuszczalna.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2).

Wspomniany wyrok tut. Sądu z dnia 16 maja 2006 r. został wydany w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę będącą przedmiotem zaskarżenia również w niniejszej sprawie. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę. Kwestią zasadniczą jest zatem ustalenie, czy sprawa ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich była sprawą, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g. Gdyby odpowiedź na to pytanie była pozytywna, to skarga w niniejszej sprawie byłaby niedopuszczalna.

Poszukując rozwiązania tej kwestii nie sposób pominąć ustaleń i wywodów Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2006 r. Z treści tego uzasadnienia wynika, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, badał ją pod kątem zgodności z prawem jedynie w zakresie sformułowanych w skardze zarzutów przez skarżącego wówczas Rzecznika Praw Obywatelskich. W skardze tej Rzecznik zarzucił naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Skarżący w szczególności zarzucił, że wśród podmiotów zwolnionych z opłat za parkowanie nie znaleźli się użytkownicy pojazdów samochodowych zamieszkujący na obszarze strefy płatnego parkowania. Wprawdzie mogą oni ubiegać się o ulgowe opłaty abonamentowe, ale będąc zobowiązani do wniesienia takich opłat są narażeni na ukaranie opłatą dodatkową w wysokości 50 zł w razie niewywiązania się z tego obowiązku. Natomiast osoby zamieszkujące poza strefą płatnego parkowania nie są obciążone obowiązkiem wnoszenia opłat za parkowanie swoich pojazdów w bezpośrednim sąsiedztwie swojego miejsca zamieszkania. Zdaniem Rzecznika w ten sposób nastąpiło nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej mieszkańców K., będących użytkownikami pojazdów samochodowych (a więc podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą istotną). Zmotoryzowani mieszkańcy strefy płatnego parkowania są dyskryminowani z powodu zamieszkiwania na terenie objętym tą strefą, co narusza art. 32 ust. 2 Konstytucji. Według skarżącego nie występują warunki umożliwiające odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, gdyż wprowadzenie abonamentu dla mieszkańców strefy nie prowadzi do realizacji celu ustanowienia owej strefy. Wskazano, że zróżnicowanie w traktowaniu praw osób zamieszkałych na terenie objętym płatnym parkowaniem i osób, których miejsce zamieszkania znajduje się poza tym terenem, pozostaje w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Rozpoznając tamtą skargę Rzecznika Sąd nie znalazł powodów do poddawania w wątpliwość zgodności z Konstytucją art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ustawy o drogach publicznych. Nie dopatrzył się także w zaskarżonej uchwale naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji. Podkreślił, że zaskarżona uchwała ustanawia jedynie zasady funkcjonowania strefy płatnego parkowania i określone w uchwale obowiązki i uprawnienia kierowane są generalnie do posiadaczy pojazdów samochodowych korzystających z parkowania na drogach publicznych w tej strefie. To jest właśnie ta grupa adresatów uchwały, odznaczająca się cechami relewantnymi, do której należy odnosić wartości konstytucyjne, a nie – jak to wskazał skarżący – grupa mieszkańców K., która parkuje swoje samochody na drogach publicznych w pobliżu swojego miejsca zamieszkania. Zastosowane w uchwale kryterium zamieszkania nie ma natomiast charakteru dyskryminacyjnego. Przeciwnie – wprowadzając opłaty abonamentowe pozwala mieszkańcom i przedsiębiorcom na tańsze parkowanie niż według stawek z § 5 uchwały. Korzystanie z opłat abonamentowych nie jest przy tym obligatoryjne. Faktyczne zróżnicowanie sytuacji osób zamieszkujących w strefie i poza nią wynika natomiast z samej istoty funkcjonowania strefy na warunkach ustawowych. Zróżnicowania tego nie można jednak wiązać z naruszeniem norm konstytucyjnych. Odpłatne parkowanie (także przez mieszkańców strefy) na terenie strefy płatnego parkowania, w żaden sposób nie może być traktowane jako sprzeczne z normami art. 2 i 32 Konstytucji.

Dokonując analizy treści uzasadnienia wyroku z dnia 16 maja 2006 r., skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że sprawa ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich nie była sprawą, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g. Po pierwsze dlatego, że jej granice wyznaczone zostały zawartymi w skardze zarzutami, czemu dał wyraz Sąd w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2006 r. Po drugie, skarga Rzecznika Praw Obywatelskich nie była (i nie mogła być) skargą wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł bowiem tę skargę jako podmiot uprawniony na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. i art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001 r., Nr 14, poz. 147 z późn. zm.). Skarga ta nie opierała się zatem na zarzucie naruszenia indywidualnego interesu prawnego, o którym to naruszeniu stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten nie ma zastosowania do określenia legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, którego legitymacja regulowana jest przepisami p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06).

Wskazać w tym miejscu przyjdzie na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 tej ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. także: postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09; postanowienie NSA z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/09; postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/10).

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że granice sprawy rozpoznanej wyrokiem tut. Sądu z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 354/05, nie są tożsame z granicami niniejszej sprawy. Jakkolwiek przedmiotem zaskarżenia w obu tych sprawach jest ta sama uchwała jednostki samorządu terytorialnego, to jednak poddane sądowej kontroli postanowienia zaskarżonej uchwały w obu tych sprawach są różne. W niniejszej sprawie jej granice wyznaczone zostały naruszeniem interesu prawnego skarżącego w związku z treścią § 13 zaskarżonej uchwały, co jak już wcześniej wywiedziono, nie podlegało kontroli przeprowadzonej przez Sąd w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r., a tym samym nie zachodzi okoliczność przewidziana art. 101 ust. 2 u.s.g. (w kwestii granic sprawy ze skargi na uchwałę rady gminy por. także wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08). Dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę, w stosunku do której orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, nie wykluczył też co do zasady Sąd Najwyższy, czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 127/02 (OSNP z 2003 r., Nr 24, poz. 586).

Sąd dostrzega, że w kwestii oceny dopuszczalności skargi w świetle art. 101 u.s.g. pojawiają się wątpliwości i rozbieżności tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie. Rozpoznawana obecnie sprawa stanowi jednak przykład, że odmienny pogląd, aniżeli przedstawiony wyżej, stanowiłby istotne ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu, a ponadto zawęziłby kognicję sądów administracyjnych w stopniu, który uniemożliwiałby wszechstronną kontrolę aktów podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Sąd stoi na stanowisku, że wszelkie występujące w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 101 u.s.g. powinny być interpretowane na korzyść ochrony praw obywateli i tym samym na rzecz przynależnego im prawa do sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 978/07; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 114/09).

Rozważając w dalszym ciągu kwestię dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie, należało również przesądzić, czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi, a tym samym, czy został naruszony jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu skarżący, jako adresat norm uchwalonych zaskarżoną uchwałą ma interes prawny w kwestionowaniu sposobu pobierania opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a konkretnie w kwestionowaniu braku określenia tego sposobu. Naruszenie interesu prawnego skarżącego będzie miało bowiem miejsce w sytuacji, kiedy poddany kontroli przepis prawa miejscowego byłby niezgodny z prawem, a jednocześnie może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącego. Kwestionowany w niniejszej sprawie § 13 zaskarżonej uchwały wprowadza opłatę dodatkową, o której mowa w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zaś zgodnie z art. 40d ust. 2 tej ustawy, opłata ta podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalenie podstawy prawnej wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sposób sprzeczny z przepisami prawa naruszałoby zatem interes prawny skarżącego.

Skarżący przed skierowaniem skargi do Sądu wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, czym wypełnił warunek formalny określony w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga została wniesiona w terminie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, co powoduje, że brak jest przeszkód do jej merytorycznego rozpoznania.

Przystępując zatem do kontroli zaskarżonej uchwały w określonych we wstępnej części rozważań granicach, wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podlegają kognicji sądu administracyjnego. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednym z takich przepisów szczególnych jest przepis art. 94 u.s.g, który nie znajdzie jednak zastosowania w stosunku do aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem zachodzi również w przypadku przekroczenia ustawowej delegacji do wydania aktu lub pominięcia w akcie elementów, które na mocy przepisów rangi ustawowej winny się w nim znaleźć, przy czym stanowienie aktów prawa miejscowego następuje wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Przypomnieć też przyjdzie, że pismem procesowym z dnia [...]r. skarżący ograniczył swoje żądanie do stwierdzenia nieważności przepisu § 13 kontrolowanej uchwały. Przepis ten stanowi, że za nieuiszczenie opłaty, o której mowa w § 5 lub za każdorazowe parkowanie bez ważnego abonamentu, pobierana będzie przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. opłata dodatkowa w wysokości 50,00 zł. Z kolei § 5 określa stawki opłat za parkowanie pojazdów. Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że w § 13 zaskarżonej uchwały jest mowa o opłacie dodatkowej, o której stanowi art. 13f ustawy o drogach publicznych. Słusznie przy tym zarzuca skarżący, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie powołano tego przepisu. W ocenie Sądu samo to uchybienie, w szczególności wobec prawidłowego określenia przedmiotu uchwały w jej tytule i przywołania przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych, uznać można za nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc za takie, które nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Nie do odparcia jest natomiast zarzut pominięcia w § 13 kontrolowanej uchwały określenia sposobu pobierania opłaty dodatkowej, co skutkować musiało uznaniem, że przepis § 13 jest sprzeczny z prawem. Zgodnie z art. 13f ustawy o drogach publicznych za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (ust. 1). Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (ust. 2). Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ust. 3). Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że w kompetencjach organu stanowiącego gminy mieści się określenie wysokości opłaty dodatkowej, co zresztą zostało dokonane w kwestionowanym przepisie. Nie budzi też wątpliwości, że delegacja ustawowa w kwestii opłaty dodatkowej zawarta w omawianym przepisie, wprowadza obowiązek określenia, poza wysokością opłaty, sposobu jej pobierania. Ten sposób nie został określony w § 13 zaskarżonej uchwały. Wbrew odmiennym twierdzeniom organu, sposób ten nie wynika także z innych zapisów tej uchwały. W odpowiedzi na skargę twierdzi się, że w § 6 uchwały określa się sposób pobierania opłat. Tymczasem treść § 6 stanowi, że opłaty, o których mowa w § 5 będą pobierane przez upoważnionych pracowników Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. bezpośrednio lub przy użyciu urządzeń technicznych. Przepis ten (§ 6) odnosi się zatem wyłącznie do opłat za parkowanie, o których mowa w § 5, a nie do opłaty dodatkowej, o której mowa w § 13. Dodać przyjdzie, że Sąd nie podziela stanowiska organu, jakoby w § 6 uchwały został określony jakikolwiek sposób poboru opłat. Nie można bowiem za określenie takiego sposobu uznać jedynie wskazania osób upoważnionych do poboru opłat oraz środków ich poboru. Zgodzić się przyjdzie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu powołanego przez skarżącego wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 88/09, że przez określenie sposobu pobierania opłat, o którym mowa w art. 13f ustawy rozumieć należy określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój. Niewątpliwie chodzi o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty czy sposób potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, tj. wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie. W odniesieniu do opłaty dodatkowej chodzi natomiast o ustalenie powstania obowiązku jej uiszczenia, a także procedurę weryfikacji w tym zakresie czy też właściwy podmiot do jej odbioru. Definiując w ten sposób pojęcie "określenia sposobu pobierania opłat" stwierdzić przyjdzie, że w kontrolowanej uchwale sposobu takiego nie określono. Tym samym uznać należy, że § 13 uchwały, który określa jedynie wysokość opłaty dodatkowej, jest sprzeczny z przepisem art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, albowiem nie wyczerpuje zawartej w tym przepisie delegacji ustawowej. Dodatkowo stwierdzić przyjdzie, że przepis § 13 uchwały jest również sprzeczny z art. 13f ust. 3 ustawy, albowiem w zakresie, w jakim określa podmiot uprawniony do poboru opłaty dodatkowej, stanowi powtórzenie regulacji ustawowej.

Nie zasługuje na uwzględnienie i ten argument, który został podniesiony przez pełnomocnika organu na rozprawie, jakoby z § 13 zaskarżonej uchwały korespondował przepis § 5, który reguluje kwestie wnoszenia opłat. Przepis § 5 nie reguluje bowiem kwestii wnoszenia opłat, a jedynie ich wysokość, a ponadto odnosi się on do opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, podczas, gdy kwestionowany przez skarżącego § 13 uchwały dotyczy opłaty dodatkowej, odrębnie stypizowanej w art. 13f tej ustawy.

Nie sposób zgodzić się również z pozostałymi argumentami organu. Okoliczność, że organ nadzoru skierował zaskarżoną uchwałę do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w żadnej mierze nie przesądza o jej zgodności z prawem. Ustawodawca wyposażył organ nadzoru w środki umożliwiające podjęcie działań nadzorczych w stosunku do aktów stanowionych przez organy gminy w każdym czasie, co zwalnia ten organ z obowiązku ich kompleksowej kontroli przed skierowaniem do publikacji (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.). Z kolei obowiązki gminy i jej organów określone w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie mogą w żaden sposób usprawiedliwiać stanowienia prawa miejscowego w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, gdyż kłóciłoby się to z zasadami demokratycznego państwa prawa i praworządności wynikającymi wprost z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Powyższe musiało doprowadzić do wniosku, że w § 13 zaskarżonej uchwały określono wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ustawy o drogach publicznych w sposób sprzeczny z tym przepisem, co w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje nieważnością kontrolowanej uchwały w tej części. Uwzględniając zatem z tego powodu skargę, Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 300,00 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]r., Nr 7, poz. 290 i weszła w życie po upływie 14 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. OPS 1/00 (ONSA z 2000 r., Nr 4, poz. 134), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów bez bliższego określenia miejsca ich publikacji, dostępne są w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl