Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1915/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 150 ust. 1 pkt 3, art. 152 ust. 2 pkt 3, art. 152 ust. 1, art. 143 ust. 1, art. 143 ust. 2, art. 149 ust. 1, art. 146 ust. 1 pkt 3, art. 151 ust. 1, art. 153, art. 154, art. 102, art. 50 ust. 18
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 7, art. 77, art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (Fundusz, NFZ) z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 134, art. 123 § 1 i 2 oraz art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: K.p.a.), w zw. z art. 152 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", stwierdzono niedopuszczalność odwołania z dnia [...] marca 2013 r. wniesionego przez p. J. J. (stronę, odwołującą, skarżącą), prowadzącą działalność gospodarczą przy pomocy podmiotu leczniczego o nazwie: NZOZ "[...]" J. J., reprezentowaną przez pełnomocnika, od pisma Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ([...]OW NFZ) z dnia [...] marca 2013 r., pozostawiającego bez rozpatrzenia odwołanie ww. świadczeniodawcy od unieważnionego postępowania nr [...], prowadzonego w trybie rokowań, w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie [...], w zakresie: [...] na obszarze: miast- [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...], [...] oraz powiatów - [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

W uzasadnieniu przypomniano, że [...]OW NFZ w dniu [...] stycznia 2013 r. ogłosił o powyższym postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2014 r.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na nie więcej niż [...] PLN na okres rozliczeniowy od dnia [...] kwietnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. Do udziału w przedmiotowym postępowaniu zaproszono m.in. odwołującą.

W dniu [...] marca 2013 r. poinformowano oferentów, iż przedmiotowe postępowanie zostało unieważnione z powodu odrzucenia ofert wszystkich podmiotów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. odwołująca złożyła do [...]OW NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia powyższego postępowania, mimo, iż przedmiotowe postępowanie zostało unieważnione. Następnie pismem z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor [...]OW NFZ udzielił odpowiedzi na przytoczone odwołanie stwierdzając, że "(...) postępowanie [...] w dniu [...] marca br. zostało unieważnione na podstawie art. 150 ust. 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniach (...). W toku postępowania, zgodnie z art. 153 ustawy, oferentowi przysługiwało prawo do złożenia protestu na czynności Komisji Konkursowej, czyli w tym przypadku na odrzucenie oferty. Jak wynika z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach. Jednocześnie, zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt. 3 powołanej ustawy, środki odwoławcze nie przysługują na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Mając na uwadze powyższe wystosowane przez Państwa pismo nie może zostać uznane za odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w myśl art. 154 ustawy o świadczeniach i jako takie pozostaje bez rozpatrzenia (...) ".

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. odwołująca złożyła odwołanie od pisma Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2013 r., pozostawiającego bez rozpatrzenia odwołanie odwołującej, od unieważnionego przedmiotowego postępowania W odwołaniu odwołująca stwierdziła m.in., że "(...) pismo Dyrektora [...]OW NFZ w [...] z dnia [...] marca 2013 r. jest decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a. (...) Dyrektor błędnie uznał, (...), iż odwołanie powinno zostać bez rozpatrzenia. (...) Dodatkowo należy zauważyć, iż w sprawie został naruszony art. 150 ustawy o świadczeniach, bowiem organem właściwym do unieważnienia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, a nie komisja konkursowa (...)". Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. NFZ poinformował odwołującą o przysługującym jej prawie do wypowiedzi co do zebranych dowodów.

Organ uznał za nietrafne twierdzenie odwołującej, zawarte w jej odwołaniu, iż postępowanie nr [...] unieważnione zostało przez niewłaściwy podmiot, gdyż analiza akt wykazała, że unieważnienie przedmiotowego postępowania zostało dokonane przez Dyrektora [...]OW NFZ w dniu [...] marca 2013 r., ponieważ podczas przedmiotowego postępowania odrzucono oferty wszystkich podmiotów w nim uczestniczących. Art. 150 ust. 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniach stwierdza, że dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ unieważnia postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdy odrzucono wszystkie oferty. W aktach sprawy znajduje się wniosek komisji konkursowej z dnia [...] marca 2013 r. skierowany do Dyrektora [...]OW NFZ o unieważnienie przedmiotowego postępowania z powodu odrzucenia wszystkich ofert. Na przytoczonym wniosku znajduje się miejsce potwierdzające pozytywne jego rozpatrzenie, w którym znajduje się pieczątka Dyrektora [...]OW NFZ oraz jego własnoręczny podpis. Tym samym unieważnienie przedmiotowego postępowania nastąpiło zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Odwołująca błędnie wskazała, że przedmiotowe postępowanie zostało unieważnione przez komisję konkursową, w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że postępowanie to unieważnił Dyrektor [...]OW NFZ.

Nawiązując do powyżej przedstawionych okoliczności organ zauważył, iż art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach stwierdza, że świadczeniodawcom środki odwoławcze nie przysługują na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W związku z powyższym odwołanie odwołującej, dotyczące okoliczności unieważnienia postępowania nr [...] uznać należy za nietrafne, ponieważ zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach środki odwoławcze nie przysługują na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Jednocześnie organ zauważył, iż zgodnie z art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego NFZ. W tym miejscu należy stwierdzić, iż odwołująca wniosła odwołanie od pisma znak: [...] Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2013 r., które nie jest decyzją administracyjną w sprawie rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, gdyż w powołanym piśmie Dyrektora [...]OW NFZ stwierdza się, że "(...) wystosowane przez (...) odwołującą pismo nie może zostać uznane za odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w myśl art. 154 ustawy o świadczeniach i jako takie pozostaje bez rozpatrzenia (...)". Oznacza to, iż Dyrektor [...]OW NFZ w przedmiotowym piśmie nie wydawał decyzji administracyjnej w sprawie, a jedynie informował odwołującą o pozostawieniu jej odwołania bez rozpatrzenia. Pismo Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2013 r. ma charakter informacyjny i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym miejscu organ zauważył, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. W omawianej sprawie odwołująca wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], które to postępowanie nie podlegało rozstrzygnięciu, gdyż zostało unieważnione przez Dyrektora [...]OW NFZ. Tym samym odwołująca nie mogła wnieść odwołania od rozstrzygnięcia postępowania, w sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie nie zakończyło się rozstrzygnięciem. Oznacza to, iż odwołanie odwołującej od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, skierowane do Dyrektora [...]OW NFZ, zostało złożone w sytuacji wystąpienia niedopuszczalności drogi odwoławczej, gdyż nie przysługuje świadczeniodawcy odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego lub rokowań w sytuacji, kiedy postępowanie unieważniono, ponieważ unieważnione postępowanie nie zawiera rozstrzygnięcia, co oznacza, że nie można złożyć odwołania od postępowania nie zakończonego rozstrzygnięciem.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z twierdzeniem zawartym w doktrynie prawa podstawową przyczyną niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej jest m.in. "(...) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych (...)". [Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., LEX 2009 r.]

W związku z powyższym, po raz kolejny organ stwierdził, iż zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom środki odwoławcze nie przysługują na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W omawianej sprawie odwołująca złożyła odwołanie dotyczące okoliczności unieważnienia postępowania nr [...]. Unieważnienie w dniu [...] marca 2013 r. przez Dyrektora [...]OW NFZ przedmiotowego postępowania spowodowało sytuację, w której, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, wystąpiła okoliczność powodująca niedopuszczalność złożenia odwołania od unieważnionego postępowania prowadzonego w trybie rokowań.

Przytoczone powyżej stanowisko uzyskało również potwierdzenie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1807/11, w którym wskazuje się m.in., że " (...) W myśl art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach (...), świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.Natomiast zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu, środki odwoławcze nie przysługują na:

1) wybór trybu postępowania;

2) niedokonanie wyboru świadczeniodawcy;

3) unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

To z kolei oznacza, iż brak jest podstaw prawnych do rozpoznania odwołania skarżącej, a w rezultacie - do wystąpienia organu II instancji w charakterze organu odwoławczego.(...) W rozpatrywanej sprawie zaistniała zatem niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, obejmująca sytuację wniesienia odwołania od decyzji, na którą przepisy prawa środka takiego nie przewidują. Ustalenie przez organ, iż wniesiono odwołanie od decyzji, w stosunku do której przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytoryczne oceny zaskarżonej decyzji (...) ".

Nawiązując do powyższego, działając na podstawie art. 134, art. 123 § 1 i 2 oraz art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 152 ust. 2 pkt. 3 ustawy o świadczeniach, organ stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez odwołującą odwołania z dnia [...] marca 2013 r. od pisma znak: [...] Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2013 r., pozostawiającego bez rozpatrzenia odwołanie odwołującej, od unieważnionego postępowania nr [...].

Skargę na powyższe postanowienie Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:

a) art. 152 w zw. z art. 154 ust. 1, 3, 4 i 6 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną interpretację skutkującą stwierdzeniem niedopuszczalności złożonego w niniejszej sprawie odwołania z dnia [...] marca 2013 r. i niewydaniem decyzji administracyjnej podczas gdy w/w odwołanie należało uznać za dopuszczalne i organ winien był je rozpatrzyć wydając decyzję administracyjną;

b) art. 134 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż złożone w niniejszej sprawie odwołanie z dnia [...] marca 2013 r. należy uznać za niedopuszczalne podczas gdy w/w odwołanie należało uznać za dopuszczalne;

c) art. 150 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach oraz art. 153 ust. 6 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące niezałatwieniem sprawy i nieodniesieniem się do podanych w odwołaniach okoliczności, dotyczących wadliwego unieważnienia postępowania w sprawie, bowiem oferta skarżącej nie powinna zostać odrzucona oraz złożony protest winien zostać uwzględniony;

d) art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy i § 4a ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2009 r., nr 140, poz. 1143 z późn. zm.; zwanego dalej rozporządzeniem) poprzez ich niezastosowanie skutkujące wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania, zamiast decyzji administracyjnej, w której winno znaleźć się rozstrzygnięcie czy odrzucenie oferty, a następnie oddalenie protestu i unieważnienie postępowania było uzasadnione w sytuacji, gdy skarżąca spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa oraz warunki określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy;

e) art. 107 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację skutkującą przyjęciem, iż pismo Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2013 r. jest pismem o charakterze informacyjnym, a nie decyzją w rozumieniu przepisów K.p.a., podczas gdy w/w pismo zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej;

f) art. 1, 8 i 77 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (pacjentów) oraz w całkowitej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak też bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego skutkujące niezałatwieniem przez organ sprawy administracyjnej wszczętej w wyniku wniesienia w/w odwołania.

Odwołując się do powołanych wyżej przepisów skarżąca zarzuca ich naruszenie poprzez niezastosowanie w sprawie, niewłaściwe bądź błędne zastosowanie oraz niewłaściwą interpretację.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. - zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenie - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że w dniu [...] lutego 2013 r. została poinformowana o odrzuceniu złożonej w powyższym postępowaniu oferty z powodu rzekomego podania nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie oraz rzekomego niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy. Skarżąca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wobec czego złożyła do komisji konkursowej (zwanej dalej komisją) protest.

W rezultacie powyższego, skarżąca otrzymała pismo z dnia [...] marca 2013 r. powiadomienie o rozstrzygnięciu protestu złożonego w toku postępowania na odrzucenie jego oferty, w którym komisja uznała go za bezzasadny, a w konsekwencji postanowiła go oddalić.

Jednocześnie w dniu [...] marca 2013 r. unieważniono w/w postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z powodu odrzucenia wszystkich ofert.

Wobec powyższych okoliczności skarżąca w dniu [...] marca 2013 r. złożyła odwołanie do Dyrektora [...]OW NFZ w [...], który uznał, że w/w pismo nie może zostać uznane za odwołanie, bowiem na unieważnienie postępowania – zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy odwołanie nie przysługuje, wobec czego organ pozostawił je bez rozpatrzenia.

Skarżąca nie zgodziła z powyższym rozstrzygnięciem, wobec czego pismem z dnia [...] marca 2013 r. złożyła odwołanie do Prezesa NFZ, który w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał postanowienie o niedopuszczalności w/w odwołania.

Jednakże z powyższym rozstrzygnięciem Prezesa NFZ - jak i Dyrektora [...]OW NFZ w [...] - nie sposób się zgodzić, ze względów wskazanych poniżej.

W pierwszej kolejności, w odniesieniu do twierdzenia organu II instancji, iż odwołanie skarżącej (...) dotyczy okoliczności unieważnienia postępowania (...) (vide: str. 3 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) należy zauważyć, iż skarżąca nie zaskarżyła wprost unieważnienia postępowania w sprawie zawarcia umowy — na które zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy środki odwoławcze nie przysługują - a rozstrzygnięcie komisji, która najpierw błędnie przyjmując, że skarżąca nie spełnia wymagań odrzuciła jej ofertę, następnie oddaliła protest, wobec czego wadliwie uznając, że oferty wszystkich podmiotów biorących udział w rokowaniach nie spełniają wymagań (oferta skarżącej spełniała, ze względów wskazanych w odwołaniach) unieważniła postępowanie.

Zatem najpierw Dyrektor [...]OW NFZ w [...] błędnie uznał (nie analizując przy tym uzasadnionych zarzutów do odrzucenia przez komisję oferty oraz oddalenia protestu), iż odwołanie winno zostać pozostawione bez rozpatrzenia, a następnie Prezes NFZ - również nie analizując zarzutów do odrzucenia przez komisję oferty oraz oddalenia protestu - stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W odniesieniu do powyższego należy wskazać, iż komisja wadliwie unieważniła postępowanie w sprawie, bowiem - mając na uwadze wskazane w odwołaniach okoliczności - oferta skarżącej nie powinna zostać odrzucona oraz złożony protest winien zostać uwzględniony.

Zatem komisja naruszyła art. 150 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy, zgodnie z którymi oferta podlega odrzuceniu, jeżeli zawiera nieprawdziwe informacje oraz oferent nie spełnia wymaganych warunków, a w razie odrzucenia wszystkich ofert postępowanie zostaje unieważnione - oraz art. 153 ust. 6 ustawy wskazujący, iż komisja uwzględniając protest powtarza zaskarżoną czynność (protest wobec wskazanych w odwołaniach okoliczności winien zostać uwzględniony). Powyższe naruszenie powielił Dyrektor [...]OW w [...], a następnie Prezes NFZ poprzez nie załatwienie sprawy i nie odniesienie się do powołanych w odwołaniach okoliczności wskazujących na wadliwe odrzucenie oferty, unieważnienie postępowania i oddalenie protestu skarżącej.

Jednocześnie organ naruszył art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy i § 4a ust. 3 rozporządzenia bowiem ze względów wskazanych w odwołaniach skarżąca spełniała wszystkie wymagania określone przepisami prawa oraz warunki określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy, zatem jej oferta nie powinna zostać odrzucona oraz złożony protest winien zostać uwzględniony, a organy (zarówno I, jak i II instancji) winny były wydać decyzję administracyjną w tym zakresie.

Kolejno w odniesieniu do twierdzenia organu II instancji, iż, iż pismo Dyrektora [...]OW NFZ w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nie jest decyzją w rozumieniu przepisów K.p.a., a ma jedynie charakter informacyjny o niemożności złożenia odwołania (vide: str. 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), należy zauważyć że przepis art. 154 wyznacza moment, w którym sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną. Dzieje się to z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji (Tak: Machulak G., Pietraszewska-Macheta A. Komentarz do art. 152, art. 153, art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, LEX 2010 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1827/09, LEX nr 583579).

Zatem już złożenie przez skarżącą odwołania do Dyrektora [...]OW NFZ stwarzało po stronie organu I instancji obowiązek wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia w myśl przepisów K.p.a., a mając na uwadze, że powyższe pismo zawiera wszelkie elementy niezbędne - w myśl art. 107 K.p.a. - dla decyzji administracyjnej, tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie (poprzez które organ pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, należało uznać je za decyzję, a nie jedynie za pismo o charakterze informacyjnym.

Z daleko idącej ostrożności procesowej, w razie uznania, iż organ I instancji nie wydał decyzji administracyjnej, to - jeżeli uznał, że odwołanie w sprawie nie przysługuje - winien on był wydać (na postawie art. 134 K.p.a.) postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Jednakże wydanego w sprawie pisma z dnia [...] marca 2013 r. nie można uznać za postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, bowiem organ I instancji jedynie rozstrzygnął, iż pozostawia odwołanie bez rozpatrzenia (co nie jest tożsame ze stwierdzeniem jego niedopuszczalności).

Jednocześnie - również z daleko idącej ostrożności procesowej - nawet jeśli uznać, powyższe pismo za postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania (z czym nie sposób się zgodzić, ze względów wskazanych powyżej), które należy do kategorii kończących postępowanie w sprawie, wobec czego służy na nie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), to organ I instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 125 § 3 K.p.a. nie poinformował skarżącej o możliwości wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie, mając na uwadze art. 112 K.p.a., błędne pouczenie co do możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżąca uznała, iż organ rozpoznając odwołanie naruszył art. 152 w zw. z art. 154 ust. 1, 3, 4 i 6 ustawy poprzez ich błędną interpretację skutkującą stwierdzeniem niedopuszczalności złożonego w niniejszej sprawie odwołania z dnia [...] marca 2013 r. i nie wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy w/w odwołanie należało uznać za dopuszczalne - bowiem skarżąca nie zaskarżyła wprost unieważnienia postępowania, a pismo organu I instancji należy uznać za decyzję administracyjną - i organ winien był je rozpatrzyć wydając decyzję administracyjną. Organ naruszył również art. 134 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż złożone w niniejszej sprawie odwołanie z dnia [...] marca 2013 r. należy uznać za niedopuszczalne podczas gdy odwołanie w sprawie przysługiwało.

W dalszej kolejności należy również zauważyć, iż zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstaw dokonanych ocen (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1827/09). Wobec powyższego należy uznać, że Dyrektor [...]OW NFZ w [...], a następnie Prezes NFZ, poprzez pominięcie zbadania czy w postępowaniu nie zostały naruszone powyższe zasady przez komisję i niestwierdzenie takowego naruszenia doprowadzili do tego, że zaskarżona decyzja organu I instancji oraz postanowienie organu II instancji są wadliwe.

Ponadto, zaskarżone rozstrzygnięcie (zarówno organu I jak i II instancji) całkowicie pomija interes obywateli (pacjentów), przy czym rozstrzygnięcie postępowania ma pierwszorzędne znaczenie dla pacjentów - nie tylko mieszkańców Miasta [...] ale także aglomeracji śląskiej, jak i z obszaru całej Polski.

Obecnie pacjenci zmuszeni są do korzystania ze świadczeń gwarantowanych z zakresu okulistyki - hospitalizacji planowej w innych ośrodkach. Tymczasem zakontraktowanie świadczeń w w/w zakresie pozwoli na uzyskanie dostępu do szeregu zabiegów wykonywanych "standardowo" na terenie m. [...].

Wskazane wyżej okoliczności winny być wzięte pod uwagę przez organy rozpoznające odwołania w sprawie, jako że w orzecznictwie sądowym wskazano, iż Prezes NFZ, mając na względzie przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, przy weryfikowaniu informacji zawartych przez stronę w ofercie powinien uwzględnić także słuszny interes świadczeniobiorców usług opieki zdrowotnej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1904/05).

Zatem organy naruszyły zasady określone w art. 7, 8 i 77 K.p.a. wydając rozstrzygnięcia, bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (pacjentów) oraz w całkowitej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak też bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego skutkujące nie załatwieniem przez organ sprawy administracyjnej wszczętej w wyniku wniesienia w/w odwołań.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi.

Odpowiadając na wyżej wymienioną skargę wskazano, iż skarżący w złożonej skardze podnosi wcześniej zgłoszone zarzuty, które były przedmiotem rozpatrywania przez Prezesa NFZ, który w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia szczegółowo wyjaśnił stanowisko organu w odniesieniu do tych kwestii, a zawarte tam stanowisko w dalszym ciągu podtrzymuje.

Zasadniczą kwestią w odniesieniu do złożonej skargi jest okoliczność, iż przedmiotowe postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało unieważnione, a zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawcom środki odwoławcze nie przysługują w przypadku unieważnienia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowieniem Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2013 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2013 r. pozostawiającego bez rozpatrzenia odwołanie ww. świadczeniodawcy od unieważnionego postępowania nr [...].

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji szereg naruszeń przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to: a) art. 152 w zw. z art. 154 ust. 1, 3, 4 i 6 ustawy o świadczeniach; b) art. 134 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; c) art. 150 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 oraz art. 153 ust. 6 ustawy o świadczeniach; d) art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach i § 4a ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego; e) art. 107 K.p.a.; f) art. 1, 8 i 77 K.p.a.

Przedstawiając stanowiska zajęte w sprawie przez stronę postępowania oraz organy NFZ należy zauważyć, co następuje.

W ocenie organów NFZ, w rozpatrywanej sprawie odwołująca wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], które to postępowanie nie podlegało rozstrzygnięciu, gdyż zostało unieważnione przez Dyrektora [...]OW NFZ. z powodu odrzucenia ofert wszystkich podmiotów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu. Tym samym odwołująca nie mogła wnieść odwołania od rozstrzygnięcia postępowania, w sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie nie zakończyło się rozstrzygnięciem. Oznacza to, iż odwołanie odwołującej od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, skierowane do Dyrektora [...]OW NFZ, zostało złożone w sytuacji wystąpienia niedopuszczalności drogi odwoławczej, gdyż świadczeniodawcy nie przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego lub rokowań w sytuacji, kiedy postępowanie unieważniono, ponieważ unieważnione postępowanie nie zawiera rozstrzygnięcia, co oznacza, że nie można złożyć odwołania od postępowania nie zakończonego rozstrzygnięciem.

Pismo Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2013 r., od którego skarżąca wniosła odwołanie, ma charakter informacyjny i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem odwołanie od niego nie przysługuje.

Niezasadne są również zarzuty skarżącej dotyczące właściwości podmiotu upoważnionego do unieważnienia przedmiotowego postępowania. Postępowanie to zostało unieważnione przez Dyrektora [...]OW NFZ, tzn. zgodnie z art. 150 ust. 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniach, w myśl którego to dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ unieważnia postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdy odrzucono wszystkie oferty.

Według skarżącej, najistotniejsze w rozpatrywanej sprawie jest to, że nie zaskarżyła ona wprost unieważnienia postępowania w sprawie zawarcia umowy - na które zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy środki odwoławcze nie przysługują - a rozstrzygnięcie komisji, która najpierw błędnie przyjmując, że skarżąca nie spełnia wymagań odrzuciła jej ofertę, następnie oddaliła protest, wobec czego wadliwie uznając, że oferty wszystkich podmiotów biorących udział w rokowaniach nie spełniają wymagań, unieważniła postępowanie.

Strona zaskarżyła w istocie pismo organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r., które należy uznać za decyzję administracyjną - i organ winien był je rozpatrzyć wydając decyzję administracyjną.

W dniu [...] marca 2013 r. unieważniono w/w postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z powodu odrzucenia wszystkich ofert.

Wobec powyższych okoliczności skarżąca złożyła odwołanie do Dyrektora [...]OW NFZ w [...], który uznał, że w/w pismo nie może zostać uznane za odwołanie, bowiem na unieważnienie postępowania – zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy odwołanie nie przysługuje, wobec czego organ pozostawił je bez rozpatrzenia.

Skarżąca nie zgodziła z powyższym rozstrzygnięciem, wobec czego pismem z dnia [...] marca 2013 r. złożyła odwołanie do Prezesa NFZ, który w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał postanowienie o niedopuszczalności w/w odwołania.

Przystępując do rozpatrzenia sprawy należy przede wszystkim podkreślić, że sprawa ma przede wszystkim charakter procesowy, proceduralny, choć takiego charakteru nie mają w większości przepisy, do których odwołuje się skarżąca. W związku tym zarzuty skarżącej dotyczące bezzasadnego odrzucenia jej oferty oraz naruszenia w ten sposób interesu publicznego, a zwłaszcza słusznego interesu obywateli (pacjentów), nie podlegają rozpatrzeniu przez Sąd. Przyczyny odrzucenia oferty skarżącej nie mają bowiem znaczenia prawnego wobec unieważnienia całego postępowania nr [...].

Przypomnieć tutaj trzeba, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w szczególnym trybie rokowań, w którym zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje w przypadkach określonych w ustawie (art. 143 ust. 1)

Przez rokowania rozumie się tryb zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którym prowadzi się postępowanie w sprawie ustalenia ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej i warunków ich udzielania z taką liczbą świadczeniodawców, która zapewni wybór najkorzystniejszej oferty lub większej liczby ofert oraz sprawny przebieg postępowania, nie mniejszą jednak niż trzech, chyba że ze względu na specjalistyczny charakter świadczeń opieki zdrowotnej lub ograniczoną dostępność do świadczeń jest mniej świadczeniodawców mogących ich udzielać (art. 143 ust. 2).

Zgodnie z art. 144 ustawy o świadczeniach, postępowanie w trybie rokowań może być przeprowadzone, jeżeli:

1) uprzednio prowadzone postępowanie w trybie konkursu ofert zostało unieważnione, a szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są takie same jak w konkursie ofert lub

2) zachodzi pilna potrzeba zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, której wcześniej nie można było przewidzieć, lub

3) jest ograniczona liczba świadczeniodawców, nie większa niż pięciu, mogących udzielać świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W myśl art. 149 ust. 1 ustawy oświadczeniach odrzuca się ofertę:

1) złożoną przez świadczeniodawcę po terminie;

2) zawierającą nieprawdziwe informacje;

3) jeżeli świadczeniodawca nie określił przedmiotu oferty lub nie podał proponowanej liczby lub ceny świadczeń opieki zdrowotnej;

4) jeżeli zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia;

5) jeżeli jest nieważna na podstawie odrębnych przepisów;

6) jeżeli świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną;

7) jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3;

8) złożoną przez świadczeniodawcę, z którym została rozwiązana przez oddział wojewódzki Funduszu prowadzący postępowanie umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w określonym rodzaju lub zakresie w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie świadczeniodawcy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane jest pogląd, że "W art. 149 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (...) zawarty jest zamknięty katalog przypadków, w których odrzuca się ofertę (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 821/08, LEX nr 560209).

Art. 150 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu unieważnia postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdy:

1) nie wpłynęła żadna oferta;

2) wpłynęła jedna oferta niepodlegająca odrzuceniu, z zastrzeżeniem ust. 2;

3) odrzucono wszystkie oferty;

4) kwota najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, którą Fundusz przeznaczył na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu;

5) nastąpiła istotna zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub zawarcie umowy nie leży w interesie ubezpieczonych, czego nie można było wcześniej przewidzieć.

W rozpatrywanej sprawie dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu unieważnił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z powodu określonego w art. 151 ust. 1 pkt 3, tj. odrzucenia wszystkich ofert.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jeżeli nie nastąpiło unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Jeżeli natomiast nastąpiło unieważnienie postępowania, to komisja wydaje w tej sprawie stosowne zawiadomienie.

W świetle powołanego przepisu dla Sądu nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie postępowania i ogłoszenie o tym rozstrzygnięciu należy do właściwości komisji konkursowej (ust. 1) – we właściwym miejscu i terminie oraz w odpowiedniej formie (ust. 2, 3 i 4 art. 151 ustawy).

Z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu (ust. 5).

W wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1754/11, LEX nr 1139751, stwierdzono, że: "Postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a., a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji."

Sąd podziela to stanowisko, które podziela również skarżąca.

W myśl art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, środki odwoławcze nie przysługują na:

1) wybór trybu postępowania;

2) niedokonanie wyboru świadczeniodawcy;

3) unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Środki odwoławcze, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, to: 1) protest, 2) odwołanie do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania, 3) odwołanie do Prezesa Funduszu oraz 4) skarga do sądu administracyjnego.

W przypadku przystąpienia do rokowań, pomiędzy Funduszem a świadczeniodawcą powstaje więź prawna o charakterze cywilnoprawnym. Także postępowanie zmierzające do zawarcia umowy ma charakter postępowania cywilnego (cywilnoprawnego), regulowanego głównie przepisami ustawy.

Prawo cywilne nie zna pojęcia protestu – w rozumieniu przyjętym w ustawie, zgodnie z którą (art. 153) jest to uzasadniony pisemnie protest (sprzeciw, zażalenie) skierowany w określonym terminie przeciwko zaskarżonej czynności. Wniesienie protestu prowadzi do czasu jego rozpatrzenia do zawieszenia – z mocy ustawy - postępowania w sprawie zawarcia umowy, chyba że z treści protestu wynika, że jest on oczywiście bezzasadny (ust. 2). Jak wynika z akt sprawy, taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Protest rozpatruje i rozstrzyga komisja i ona też udziela pisemnej odpowiedzi składającemu protest, przy czym odpowiedź ta nie ma formy przewidzianej w K.p.a. W przypadku uwzględnienia protestu komisja powtarza zaskarżoną czynność (ust. 6).W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych brak oceny charakteru prawnego protestu i związanej z nim instytucji zawieszenia postępowania. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 323/10, LEX nr 675809, stwierdza się jednak, że: "1. Złożenie protestu jest, zgodnie z art. 153 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tą częścią postępowania konkursowego, które ma charakter cywilno-prawny." Charakter i etap działalności komisji nakazywałyby zaliczyć – z jednej strony - ten środek odwoławczy do sfery związanej bezpośrednio z zawarciem umowy, z drugiej zaś strony – sama konstrukcja tego środka odwoławczego i związanych z nim skutków wskazuje na jego związki z prawem administracyjnym. Wskazuje na to m.in. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 190/09, LEX nr 589015, zgodnie z którym "Skorzystanie ze środka, jakim jest protest ma ten skutek, iż jego autor w zakresie protestem objętym uczestniczy w postępowaniu, a to uczestnictwo powoduje powstanie uprawnienia do złożenia odwołania."

W ocenie Sądu teza ta nie ma zastosowania w przypadku unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (przewidzianego w art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach).

Ustawa nie precyzuje następstw prawnych zmiany trybu postępowania w przypadku wniesienia do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania. W szczególności nie określa, czy postępowanie cywilnoprawne przekształca się w takim razie w postępowanie adminstracyjnoprawne, czy też postępowanie administracyjne ma charakter odrębny, funkcjonalnie tylko powiązany z postępowaniem cywilnoprawnym, czy też jest wręcz jedną z faz postępowania zmierzającego do wyłonienia świadczeniodawcy, z którym ma zostać zawarta umowa o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Jest to, jak się wydaje, kwestia z punktu widzenia praktyki mało istotna.

Również i sam charakter prawny "odwołania", o którym mowa w art. 154 ust. 1 ustawy budzi wątpliwości. Uruchamia ono postępowanie w sprawie, ale przed organem I instancji, czyli jest w istocie wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a. (tak również E. Szewczyk, M. Szewczyk, "Uprawnienia decyzyjne Prezesa NFZ w kontekście art. 154 Ustawy o świadczeniach zdrowotnych, Prawo i Medycyna 4/2011, str. 26 i n.). Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela ten pogląd, ale należy mieć świadomość, że nie jest to jednak opinia powszechnie przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W razie złożenia odwołania, po jego rozpatrzeniu dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną, którą uwzględnia lub oddala odwołanie (art. 153 ust. 3). W konsekwencji dyrektor oddziału Funduszu może uchylić rozstrzygnięcie komisji konkursowej bądź oddalić odwołanie od rozstrzygnięcia komisji.

Zgodnie z art. 154 ust. 4 ustawy od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, wnoszone za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Na tle przedstawionych przepisów ustawy o świadczeniach oraz ich analizy Sąd stwierdził, co następuje.

1. Dnia [...] marca 2013 komisja konkursowa wydała zawiadomienie o unieważnieniu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z powodu odrzucenia wszystkich ofert. W tym samym dniu komisja wystąpiła z wnioskiem do Dyrektora Oddziału o unieważnienie postępowania prowadzonego w trybie rokowań – z tego samego powodu.

Komisja działała w ramach swojej właściwości, gdyż zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jeżeli nie nastąpiło unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Jeżeli natomiast nastąpiło unieważnienie postępowania, to komisja wydaje w tej sprawie stosowne zawiadomienie. Działania komisji zamknęły część postępowania o charakterze cywilistycznym.

2. Złożony przez skarżącą protest został rozpatrzony i rozstrzygnięty przez komisję, która udzieliła pisemnej odpowiedzi składającemu protest, przy czym odpowiedź ta nie miała formy przewidzianej w K.p.a. Złożenie protestu nie dawało skarżącej prawa do odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Odwołanie to (z dnia [...] marca 2013 r.) miało zresztą charakter merytorycznej dyskusji z ustaleniami komisji, które doprowadziły ją do odrzucenia oferty skarżącej.

3. Pismem z dnia [...] marca 2013 r., stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącej z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor [...]OW NFZ poinformował skarżącą, że przedmiotowe postępowanie w dniu [...] marca 2013 r. zostało unieważnione na podstawie art. 150 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z powołanym przepisem dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu unieważnia postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (przedmiot umowy ma tutaj znaczenie), gdy odrzucono wszystkie oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że unieważnienia postępowania dokonał właściwy, upoważniony do tego przez ustawę o świadczeniach organ (co skarżąca kwestionowała), na podstawie przesłanek ustawowych. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że powołany przepis nie wskazuje formy prawnej, w jakiej powinno nastąpić to unieważnienie, a w szczególności nie stwierdza, że powinno to nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Pamiętać trzeba, że art. 102 ustawy o świadczeniach, określający zakres działania Prezesa Funduszu, w ust. 5 pkt 24 wymienia podejmowanie decyzji w sprawach określonych w ustawie, co niekoniecznie musi się odnosić do decyzji administracyjnych – tym bardziej, że w następnym punkcie (24a) mówi o rozpatrywaniu odwołań od decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 50 ust. 18.

4. Sąd podziela ocenę organu, że pismo Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2013 r. nie miało cech decyzji administracyjnej. Tym samym odwołująca nie mogła wnieść odwołania od rozstrzygnięcia postępowania, w sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie nie zakończyło się rozstrzygnięciem. Oznacza to, iż odwołanie odwołującej od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, skierowane do Dyrektora [...]OW NFZ, zostało złożone w sytuacji wystąpienia niedopuszczalności drogi odwoławczej, gdyż nie przysługuje świadczeniodawcy odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego lub rokowań w sytuacji, kiedy postępowanie unieważniono, ponieważ unieważnione postępowanie nie zawiera rozstrzygnięcia, co oznacza, że nie można złożyć odwołania od postępowania nie zakończonego rozstrzygnięciem.

5. Przepis art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach ma jednoznaczne brzmienie, w myśl którego środki odwoławcze nie przysługują na: 1) wybór trybu postępowania; 2) niedokonanie wyboru świadczeniodawcy; 3) unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oznacza to, że wszystkie wymienione w ustawie środki odwoławcze, tj. 1) protest, 2) odwołanie do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania, 3) odwołanie do Prezesa Funduszu, na rozstrzygnięcia w w/w sprawach po prostu nie przysługują, w żadnej sytuacji. Rozstrzygnięcia tego rodzaju są zatem z przyczyn przedmiotowych obciążone niedopuszczalnością odwołania.

6 Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdzającym niedopuszczalność odwołania z dnia [...] marca 2013 r. od pisma Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2013 r. w niczym nie narusza art. 134 K.p.a. Przypomnieć tu trzeba, że skarga dotyczy wyłącznie zaskarżonego postanowienia Prezesa NFZ.

7. Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności zarzucanego przez stronę naruszenia art. 1, 7 i 77 K.p.a., skutkującego m.in. naruszeniem słusznego interesu pacjentów (co, jak już wyjaśniono, pozostaje poza zakresem rozpoznania), a także art. 107 K.p.a., dotyczącym w istocie już wyjaśnionego charakteru pisma Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2013 r.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.