Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2005/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6, art. 148 pkt 1, art. 5 pkt 2a, art. 146
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] czerwca 2014 r.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. na rzecz skarżącej R. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Dyrektor [...]OW NFZ") - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - dalej także: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez R. S. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") zakończonej decyzją Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], oddalającej odwołanie strony skarżącej od rozstrzygnięcia postepowania nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor [...]OW NFZ ogłosił postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju świadczenia stomatologicznej pomocy doraźnej dotyczące zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. Wartość postepowania wynosiła 288 000,00 zł.

Do przedmiotowego postępowania zostało złożonych 7 ofert, w tym oferta skarżącej.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. Komisja konkursowa dokonała otwarcia ofert, a następnie przeprowadziła ich ocenę formalnoprawną oraz wezwała skarżącą do uzupełnienia braków formalnych oferty

Następnie w dniu 22 kwietnia 2014 r. Komisja konkursowa, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. 2004 Nr 273, poz. 2719) przeprowadzono kontrolę Wnioskodawcy w celu sprawdzenia zgodności stanu faktycznego z informacjami przedstawionymi w ofercie. Podczas kontroli obejmującej weryfikację wyposażenia w sprzęt i posiadanych warunków lokalowych stwierdzono zgodność danych zawartych w ofercie ze stanem faktycznym.

Na podstawie informacji przedstawionych w ofertach złożonych przez Oferentów system informatyczny Narodowego Funduszu Zdrowia wygenerował tzw. "ranking otwarcia" zawierający wstępną kalkulację łącznej liczby punktów uzyskanych za poszczególne kryteria oceny oferty oraz propozycję ilościowo-cenową. Następnie Komisja konkursowa dokonała dalszej analizy ofert złożonych w postępowaniu i po przeprowadzeniu weryfikacji ofert postanowiła o zaproszeniu Oferentów do negocjacji w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia liczby świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za te świadczenia. Po przeprowadzeniu negocjacji Komisja konkursowa sporządziła "ranking końcowy", uwzględniający wszystkie oferty. Zgodnie z rankingiem końcowym oferta Wnioskodawcy uzyskała łącznie 80 pkt, w tym: za ciągłość - 0 pkt, za jakość 55 pkt, za dostępność 5 pkt, natomiast za kryterium ceny 20 pkt, co nie pozwoliło jej na wybór do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej z uwagi na zbyt niską liczbę punktów i wyczerpanie środków przeznaczonych na postępowanie.

Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu 6 czerwca 2014 r. i do udzielenia świadczeń wybrano 2 oferentów. Skarżąca nie została wybrana do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wnioskodawca złożył odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania podnosząc zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 i art. 148 ww. ustawy oraz przepisów Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Dyrektor [...]OW NFZ w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję nr [...], w której nie uwzględnił odwołania skarżącej.

Następnie pismem z dnia 14 lipca 2014 r. skarżąca, na podstawie art. 154 ust. 4 i 5 ustawy o świadczeniach, złożyła do Dyrektora [...]OW NFZ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wpłynął do siedziby [...]OW NFZ w dniu [...] lipca 2014 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony w terminie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, a ponadto zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a. w odniesieniu do sposobu rozpatrywania niniejszej sprawy w I instancji przez Dyrektora [...]OW NFZ. Skarżąca przedstawiła zarzut niezweryfikowania przez Komisję konkursową informacji przedstawionych w ofercie przez jednego z konkurencyjnych oferentów z których wynikało, że wbrew deklaracji przedstawionej w ofercie nie posiada on dźwigu dla niepełnosprawnych, który byłby dostępny dla świadczeniobiorców w godzinach pełnienia dyżurów stomatologicznych. W ocenie wnioskodawcy Komisja konkursowa błędnie przyjęła, że wybrany oferent posiada działający i dostępny dla niepełnosprawnych świadczeniobiorców dźwig osobowy, co skutkowało przyznaniem dodatkowych punktów konkurencyjnej ofercie.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor [...]OW NFZ stwierdził, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy w:

- Zarządzeniu nr 57/ 2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.);

- Zarządzeniu nr 3/2014/DSC)Z Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.);

- Zarządzeniu nr 77/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne.

Organ zauważył, że ocena ofert złożonych w postępowaniu konkursowym odbywała się w oparciu o zarządzenie nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.).

Organ stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu konkursowym wynika, że wymagania, wyjaśnienia, informacje oraz dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom biorącym udział w postępowaniu na takich samych zasadach.

Odnosząc się do tego zarzutu organ uznał, że Komisja konkursowa nie naruszyła przepisów postępowania. Wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. 2004 r., Nr 273, poz. 2719). Organ wyjaśnił, że Komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Dyrektor [...] OW NFZ podkreślił, że powyższy zapis nie rodzi automatycznego obowiązku prowadzenia kontroli wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Organ wyjaśnił, że komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę, o której mowa powyżej w odniesieniu do oferentów, którzy dotychczas nie posiadali umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem. Organ podkreślił, że z uwagi na dużą ilość prowadzonych postępowań oraz stosunkowo krótki okres postępowania konkursowego, niemożliwe było przeprowadzenie kontroli wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniach. Organ wyjaśnił także, że komisja konkursowa przyjęła domniemanie, że dane przedstawione w ofertach są prawdziwe. W związku z zawarciem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z oferentem, który w ocenie wnioskodawcy podał nieprawdziwe informacje dotyczące zapewnienia dostępności dla osób niepełnosprawnych i nie udziela świadczeń opieki zdrowotnej w lokalu spełniającym wymogi dotyczące posiadania dźwigu osobowego dla osób niepełnosprawnych, możliwe jest przeprowadzanie kontroli udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - zastosowanie środków przewidzianych w ogólnych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484). Organ wskazał, że wnioskodawca przedstawił ww. informacje o nieprawidłowościach na etapie postępowania odwoławczego, a zatem już po rozstrzygnięciu postępowania, co powoduje że komisja konkursowa nie mogła przeprowadzić kontroli w trybie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.

Organ - w odniesieniu do zarzutu dot. przyznania punktów za ciągłość oferentom posiadającym wcześniej umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - zauważył, że tak sformułowany zarzut nie dotyczy czynności komisji konkursowej, ale sposobu organizacji konkursu ofert. Dyrektor [...] OW NFZ wyjaśnił, że sposób przyznawania punktacji za poszczególne kryteria został określony w Zarządzeniu Prezesa Funduszu, a zatem to Prezes Funduszu powinien być adresatem uwag dotyczących ustalania zasad przyznawania punktacji za poszczególne kryteria, w tym za kryterium ciągłości. Zwrócił również uwagę na fakt, że uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wyjaśnił ponadto, że nie ma w zakresie swoich kompetencji uprawnienia zarówno do kształtowania i sankcjonowania warunków wymaganych od świadczeniodawców jak również nie ma możliwości wpływania na komisję konkursową a także upoważniania komisji do odstępowania od obowiązujących zarządzeń Prezesa Funduszu i przyjęcia odmiennego od ustalonego sposobu obliczania punktów za poszczególne kryteria.

Organ wyjaśnił, że każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Organ wskazał, że oświadczenie powyższej treści zostało złożone przez wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Jednocześnie Dyrektor [...] OW NFZ uznał za całkowicie nieuprawniony zarzut dotyczący naruszenia zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji poprzez zaproponowanie w trakcie negocjacji obniżenia ceny wybranym oferentom i pominięciu w tym zakresie wnioskodawcy. Stwierdził jednocześnie, że nie znajdują one uzasadnienia w przebiegu postępowania konkursowego, w których reguły negacyjne są proste i transparentne. Wyjaśnił, że do negocjacji zaprasza się wyłącznie oferentów, których oferty spełniają wymagania wynikające z warunków zawierania umów oraz nie podlegają odrzuceniu z innych przyczyn. Przesłanką zaproszenia oferenta do negocjacji jest wysoka łączna ocena oferty uzyskana na podstawie kryteriów niecenowych (do negocjacji kwalifikuje się oferentów licząc kolejno od najwyższej oceny). Do przeprowadzenia negocjacji zaprasza się co najmniej taką liczbę oferentów, która zapewni możliwość dokonania skutecznego wyboru przy założeniu wyczerpania planowanej liczby świadczeń lub wartości zamówienia.

Organ podkreślił, że komisja przyjęła jednolitą formułę prowadzenia spotkań negocjacyjnych ze wszystkimi oferentami. Wyjaśnił nadto, że komisja przyjęła, że negocjacji, zmierzały do ustalenia pomiędzy stronami warunków określonego stosunku prawnego o charakterze obligacyjnym, które byłyby akceptowalne przez obydwie strony. Organ podkreślił, że celem negocjacji, nie była zmiana przekonań stron negocjujących, tylko wypracowanie takiego stanowiska, które spotka się z akceptacją oferenta ale jednocześnie nie przekroczy możliwości płatniczych NFZ.

Organ stwierdził, że negocjacje prowadzone przez komisję konkursową pozostawały w zgodzie z dyspozycją art. 134 ust. 1 odwołujący się do kanonu równego traktowania. Następnie stwierdził, że zarzut naruszenia art. 142 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach nie znajduje oparcia w przebiegu postępowania, ponieważ przepis ten wyraża zakres przedmiotowy negocjacji, który nie został naruszony. Organ wyjaśnił, że komisja w toku negocjacji przedstawiła propozycję mającą na celu ustalenie obydwu ustawowo wymaganych obszarów tj. liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Wskazał, że komisja konkursowa nie proponowała obniżenia ceny i tym samym nie faworyzowała wybranych oferentów, ponieważ w trakcie negocjacji nie jest możliwe określenie, jaka cena gwarantuje uzyskanie określonej liczby punktów za to kryterium i jak punktacja uzyskana m.in. za ofertę cenową wpłynie na ostateczne usytuowanie danej oferty w rankingu. Organ stwierdził, że przy założeniach (oczekiwaniach skarżącej) komisja konkursowa musiałaby na bieżąco wykonywać symulacje dotyczące danego postępowania w systemie informatycznym i wykonywać skomplikowane obliczenia mające na celu uwzględnianie każdej propozycji negocjacyjnej i wpływu tych negocjacji na ranking, a takich czynności w przedmiotowym postępowaniu nie podejmowano.

Odnosząc się do zarzutu opublikowania na stronie internetowej dwóch decyzji, które w ocenie skarżącej powinny zostać uchylone, organ uznał, że wnioskodawcy doręczona została decyzja stanowiąca rozstrzygnięcie sprawy w I instancji i to właśnie od momentu doręczenia tej decyzji a nie chwili jej opublikowania na stronie internetowej [...] OW NFZ należy liczyć termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odpowiadając na zarzut dotyczący nieuprawnionego wydłużenia terminu do załatwienia sprawy postępowaniu administracyjnym – organ wyjaśnił, że termin określony w art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach jest terminem instrukcyjnym, a co za tym idzie mógł zostać wydłużony na podstawie art. 36 k.p.a.

Jednocześnie organ podkreślił, że analiza dokumentacji postępowania wskazała, że komisja konkursowa dokonała porównania ofert świadczeniodawców biorących udział w powyższym postępowaniu konkursowym zgodnie z kryteriami oceny określonymi w przepisach prawa.

Organ wskazał, że oferta wnioskodawcy nie została wybrana, gdyż do postępowania zostały złożone oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako korzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Dyrektor [...] OW NFZ podkreślił, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organ zapewnił wnioskodawcy czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Organ stwierdził, że na każdym etapie postępowania oferty wnioskodawcy i pozostałych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu były rozpatrywane na takich samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi przez Prezesa Funduszu.

Pismem z dnia 20 października 2014 r. R.S. wniosła skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w której zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie:

1. naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, Poz. 483 ze zm., dalej jako "Konstytucja") w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie za podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia konkursu oraz Decyzji II oraz poprzedzającej ją Decyzji I zarządzenia Nr 3/2014/jDSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej jako: "Zarządzenie"), które nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego;

2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach poprzez działanie organu rażąco sprzeczne z interesem społecznym oraz słusznym interesem skarżącej, tj. niewybranie najkorzystniejszych ofert wskutek przyjęcia preferencji oceny punktowej w kryterium ciągłości, co do 5 punktów dla oferenta realizującego umowę w dniu złożenia oferty, czyli z naruszeniem interesu prawnego oferenta, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie oraz poprzez niepodjęcie przez organ czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. niezweryfikowanie faktu dysponowania przez G.B. i H. G., działające w ramach spółki cywilnej, które zgłosiły ofertę działając pod nazwą: "G." (dalej jako: "G."), świadczące usługi w W., przy ul. [...], windą dla niepełnosprawnych oraz jej sprawności i użyteczności;

4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób niebudzący zaufania do organu administracji publicznej, tj. zamieszczenie na stronie internetowej organu nieprawidłowej wersji decyzji I i wprowadzenie tym samym skarżącej i innych podmiotów w błąd co do treści tej decyzji;

5. naruszenie przepisu art. 134 § 1 w zw. z art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że Organ przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z pominięciem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasady zachowania uczciwej konkurencji w wyniku przyjęcia preferencji oceny punktowej w kryterium ciągłości, co do 5 punktów dla oferenta realizującego umowę w dniu złożenia oferty, czyli z naruszeniem interesu prawnego oferenta, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ oraz poprzez bezzasadne różnicowanie czynności organu wobec niektórych z oferentów, tj. nieskierowanie do części oferentów (w tym skarżącej) propozycji obniżenia ceny;

6. naruszenie art. 148 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że jako dodatkowo punktowane kryterium porównania ciągłości oferowanych świadczeń zdrowotnych wprowadzono kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń zdrowotnych objętych ofertą, czyli wprowadzono kryterium porównania ofert z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ;

7. naruszenie art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez bezzasadne przyjęcie, iż oferta zgłoszona przez G. spełnia warunek dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej poprzez brak barier dla osób niepełnosprawnych, a w szczególności oferuje dźwig i podjazd dla osób niepełnosprawnych, podczas gdy kwestia ta nie została przez organ w żaden sposób zweryfikowana pomimo uwag skarżącej;

8. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach poprzez niewskazanie w uzasadnieniu Decyzji II faktów, z których organ wywiódł, że zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze skarżącą powodowałoby ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej Decyzji II oraz poprzedzającej jej Decyzji I;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi - strona skarżąca wskazała, że podstawę orzeczenia organu musi stanowić przepis prawa zawarty w jednym ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego enumeratywnie wymienionych w art. 87 ust. 1 Konstytucji. Jednym z kryteriów, na których na podstawie art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach oparta jest ocena ofert świadczenia opieki zdrowotnej jest ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Ustawodawca wskazał wprost jak należy rozumieć sformułowanie "ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej" (art. 5 ust. 2a ustawy o świadczeniach). Skarżąca zauważyła, że § 1 ust. 1 pkt 4 lit. b Zarządzenia określa dodatkowe kryterium ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Stwierdziła, że w ocenie organu ww. kryterium spełnione jest poprzez "realizację procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia". Skarżąca zarzuciła, że przyjęty przez organ automatyzm w przyznawaniu dodatkowych punktów ofertom podmiotów, które w dniu złożenia ofert realizują już umowy z Funduszem jest bezprawny. Skarżąca wskazała, że powyższe kryterium ustanowione zostało tylko w Zarządzeniu, który to akt nie został wymieniony w systemie źródeł prawa określonym w art. 87 ust. 1 Konstytucji, a zatem nie może stanowić podstawy normatywnej rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej.

W ocenie skarżącej zarządzenia wskazane przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia mogą stanowić swego rodzaju dyrektywę interpretacyjną wobec przepisów ustawy, jednakże nie mogą tych przepisów zastępować jako rzeczywista podstawa materialnoprawna orzeczenia organu administracji publicznej.

Zdaniem skarżącej organ nie ocenił tego, czy rzeczywiście zachodzi ryzyko przerwania procesu leczenia, a przepisy Zarządzenia stosowane były na zasadzie automatyzmu, tym samym zastępując, a nie uzupełniając normy prawa powszechnie obowiązującego. Skarżąca wskazała, że w sposób analogiczny wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.12.2009 r., VI SA/Wa 1235/09).

Odnośnie zarzutu określonego w pkt 2 petitum skargi skarżąca stwierdziła, że kryterium automatycznie faworyzujące na podstawie § 1 ust. 1 pkt 4 lit. b Zarządzenia świadczeniodawców związanych w dniu złożenia oferty obowiązującą już umową zawartą z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie ma umocowania w przepisach rangi ustawowej, a opieranie na tej podstawie orzeczeń organu stanowi działanie bez podstawy prawnej. Skarżąca podkreśliła, że warunkiem sprzyjającym podnoszeniu jakości usług medycznych jest uczciwa konkurencja pomiędzy potencjalnymi świadczeniodawcami. Wskazała ponadto, że ochrona przed nieuczciwą konkurencją jest przedmiotem regulacji rangi konstytucyjnej - przepis art. 76 Konstytucji stanowi, iż "Władze publiczne chronię konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Zakres tej ochrony określa ustawa". Zdaniem skarżącej w przypadku przyznawania dodatkowych punktów wyłącznie za fakt związania świadczeniodawcy umową z Funduszem dochodzi do usztywnienia rynku i blokowania dostępu do niego podmiotom, które pomimo świadczenia usług na wyższym poziomie i za niższą cenę niż dotychczasowi świadczeniodawcy, nie są w stanie uzyskać przewagi w toku postępowania konkursowego. W ocenie skarżącej sytuacja taka jest szkodliwa i godzi zarówno w dobro pacjentów, które powinno być brane pod uwagę w pierwszej kolejności, jak i w interesy NFZ, a zatem płatników składek, gdyż wskutek błędnego stosowania kryterium ciągłości dochodzi do zawierania umów z podmiotami oferującymi cenę wyższą od konkurentów.

W uzasadnieniu kolejnych zarzutów (pkt 3 i pkt 7 petitum skargi) skarżąca stwierdziła, że kryterium, które faktycznie zadecydowało o wyborze oferty G. była dostępność. Skarżąca wskazała, że warunkiem, który pozwolił ofercie G. uzyskać maksymalną ilość punktów za dostępność było dysponowanie przez G. dźwigiem dla osób niepełnosprawnych. Skarżąca wskazała, że dźwig znajdujący się w budynku, w którym usługi stomatologiczne świadczy G. , jest nieczynny. Ponadto zauważyła, że dźwig ten nie ma osobnego wejścia z poziomu ulicy, a jedyny dostęp do niego możliwy jest przez zaplecze sklepu "T.", znajdującego się na parterze budynku.

W ocenie skarżącej jedynym dowodem, na podstawie którego organ przyjął spełnienie przez G. warunku dostępności było oświadczenie oferenta w tym przedmiocie.

Ponadto - pomimo iż skarżąca wyraźnie wskazywała na błędne ustalenia w tym zakresie - w toku postępowania odwoławczego nie został przeprowadzony żaden dowód, który zweryfikowałby prawdziwość oświadczenia G. , które ze swej natury jest środkiem o znikomej wartości dowodowej. Strona wskazała, że organ uprawniony był do przeprowadzenia stosownych dowodów w toku postępowania odwoławczego na podstawie art. 136 k.p.a. W ocenie skarżącej, organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego ww. zakresie – a zatem zaniechał w zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności w zakresie kwestii spełniania przez ofertę G. warunku dostępności poprzez dysponowanie dźwigiem dla osób niepełnosprawnych. Skarżąca podkreśliła, iż materiał dowodowy nie został w tym przedmiocie w żaden sposób uzupełniony, czy zweryfikowany pomimo tego, iż w odwołaniu i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wyraźnie wskazywała na błędne ustalenia faktyczne w tym zakresie. W ocenie skarżącej niedopuszczalne było zaniechanie zweryfikowania kwestii kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy – kwestii dysponowania przez G. dźwigiem dla niepełnosprawnych sygnalizowanej na etapie odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 148 pkt 1 ustawy, bowiem przyjął, że G. dysponuje dźwigiem osobowym. Zdaniem skarżącej błędne założenie (nie zweryfikowane w toku postępowania wyjaśniającego) doprowadziło do przyznania temu oferentowi 5 pkt za kryterium "dostępność", podczas gdy nie powinno zostać mu przyznane za to kryterium więcej niż 3 pkt.

W ocenie skarżącej organ naruszył art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 5 pkt 2a ww. ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji oraz art. 7, art. 77 § 1 , art. 107 § 3 k.p.a. (pkt 5 i 8 petitum skargi) poprzez automatyczne przyznanie (bez zbadania rzeczywistego ryzyka przerwania procesu leczenia) dodatkowych 5 punktów za ciągłość oferentom, którzy we wcześniejszych okresach realizowali kontrakty z Funduszem, co stanowiło naruszenie zasady równości. Zdaniem skarżącej praktyka taka godziła w zasady zdrowej konkurencji, do gwarantowania której Fundusz zobligowany jest na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Skarżąca zwróciła uwagę, że zarówno w uzasadnieniu Decyzji I, jak i Decyzji II brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia co do faktów, na podstawie których organ przyjął, iż zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych ze skarżącą prowadziłoby do przerwania ciągłości udzielanych świadczeń zgodnie z art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach, czyli zachodziłoby ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej. To również – w ocenie skarżącej - wskazuje na naruszenie zasady prawdy materialnej, niezebraniu całości materiału dowodowego i jego nierozpatrzeniu.

Skarżąca zarzuciła, że organ - przyznając dodatkowe punkty oferentom posiadającym w dniu złożenia ofert zawarte umowy z Funduszem - przyjął, iż podmioty te spełniają kryterium ciągłości. Jednocześnie wskazała, że organ założył, iż oferta skarżącej tego kryterium nie spełnia. Skarżąca podkreśliła, że przyjęte przez organ założenie w przedmiocie ciągłości udzielanych świadczeń miało dla sprawy znaczenie kluczowe. Organ stosując art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach obowiązany był wskazać okoliczności faktyczne, na których oparł założenie, że przyjęcie oferty skarżącej związane byłoby z rzeczywistym ryzykiem przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców. Skarżąca stanowczo podkreśliła, że w uzasadnieniu zarówno Decyzji I jak i Decyzji II brak jest wyjaśnienia w tym przedmiocie, co w ocenie Skarżącej jest niedopuszczalne.

Zdaniem skarżącej kolejnym przejawem pogwałcenia zasady równego traktowania było w toku negocjacji, po otwarciu ofert, zaproponowanie obniżenia ceny jedynie części z oferentów. Skarżąca nie dostała takiej propozycji.

Argumentując zarzut określony w pkt 6 petitum skargi skarżąca stwierdziła, że bezzasadne jest automatyczne przyznawanie punktów za ciągłość dotychczasowym kontrahentom NFZ. Zdaniem skarżącej przepis art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach nie stanowi podstawy do zastosowania przyjętego przez organ kryterium faworyzującego podmioty udzielające dotychczas świadczeń zdrowotnych na podstawie umów z NFZ.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...]OW NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie organ wskazał, że rozstrzygnięcie konkursu oparte było o przepisy ww. Zarządzeń, a taki sposób prowadzenia postępowania znajduje swoje oparcie w przepisach ustawy.

Organ zauważył, że analiza dokumentacji nin. postępowania wskazała, że organ dokonał porównania ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. skarżąca podtrzymał dotychczasowe zarzuty oraz wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów sporządzonych przez organ w ramach kontroli u G. B. i H. G. na okoliczność istnienia stosownej infrastruktury oraz faktury VAT lub innego dokumentu księgowego G. B.i H. G. na okoliczność braku dostępu do świadczonych usług dla osób niepełnosprawnych. Skarżąca wniosła o zobowiązanie ww. do przedstawienia tych dokumentów.

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe. Pełnomocnik skarżącej złożył zastrzeżenie do protokołu rozprawy w zakresie nieuwzględniania wniosków dowodowych skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że analizowana pod tym kątem skarga R. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r., nr [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], oddalająca odwołanie strony skarżącej od rozstrzygnięcia postepowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - naruszają przepisy prawa.

Otóż, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając obie sporne decyzje Dyrektor [...]OW NFZ dopuścił się - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie za podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia spornego konkursu zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Jednocześnie, należy uznać, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 134 § 1 w zw. z art. 5 pkt 2a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że zaakceptował przeprowadzenie spornego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z pominięciem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasady zachowania uczciwej konkurencji w wyniku przyjęcia preferencji oceny punktowej w kryterium ciągłości, co do 5 punktów dla oferenta realizującego umowę w dniu złożenia oferty, czyli z naruszeniem interesu prawnego oferenta, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ.

Ponadto, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 148 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że jako dodatkowo punktowane kryterium porównania ciągłości oferowanych świadczeń zdrowotnych wprowadzono kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń zdrowotnych objętych ofertą, czyli wprowadzono kryterium porównania ofert z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r., nr [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], oddalająca odwołanie strony skarżącej od rozstrzygnięcia postepowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Są to kryteria oceny ofert, wśród których ciągłość wymieniono na pierwszym miejscu. Można mieć uzasadnione wątpliwości, czy przedstawione kryteria mają charakter prawny (pojęć prawnych).

Należy zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 796/06, uznał, że są to przede wszystkim elementy oceny poszczególnych ofert (takie jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich jakość, dostępność, kompleksowość, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, czy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia) o charakterze ekonomicznym i medycznym, i z tego powodu nie podlegają kontroli Sądu.

W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie są to jednak pojęcia ustawowe, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych. Prezes Funduszu sprecyzował te pojęcia w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert), w którym w odniesieniu do kryterium ciągłości stwierdzono, iż o jej ocenie przesądza w szczególności:

- ryzyko przerwania świadczeń opieki zdrowotnej w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań, określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty,

- ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia.

Z przedstawionego dookreślenia przez Prezesa Funduszu ustawowego pojęcia ciągłości jednoznacznie wynika, że idzie w nim o pewność realizacji świadczeń zdrowotnych przez oferenta, o ich nieprzerwane świadczenie, przy czym ocena dokonywana jest przez ocenę stopnia ryzyka przerwania świadczeń przez określonego oferenta. Jest to zrozumiałe, gdyż ciągłość leczenia ma w opiece zdrowotnej w sposób oczywisty podstawowe znaczenie.

Jednakże z żadnych przepisów ustawy o świadczeniach oraz przepisów zarządzeń wykonawczych Prezesa Funduszu nie wynika, że punktowanym (wysoko) elementem oceny jest fakt kontynuacji świadczeń przez oferenta, dający już na starcie do przetargu przewagę dotychczasowemu świadczeniodawcy. Jest to, jak można sądzić, wygodne dla administracji służby zdrowia, bo zwiększające poczucie pewności (ciągłości) realizacji świadczeń zdrowotnych, o których wyżej mowa, ale nie znajduje żadnej podstawy prawnej, jest zastępczym kryterium pozaustawowym.

Inaczej mówiąc, ocenianie ciągłości świadczeń medycznych w procesie wyboru świadczeniodawcy, prowadzonym na podstawie ustawy o świadczeniach (Dział VI "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami") na podstawie kryterium kontynuacji świadczeń nie ma żadnych podstaw prawnych. Jest ono poza tym, w ocenie Sądu, sprzeczne zarówno z nałożonym na Fundusz w art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach obowiązkiem zapewnienia równego traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, równoważącym zasady wyrażone w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, jak i z zawartą w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.