Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 651/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta ( spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta P.

na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z podziałem działki na działce nr [...] ark. [...] obręb M. przy ul. [...] w P..

Uzasadniając decyzję organ w pierwszej kolejności odniósł się do stanowiska inwestora przedstawionego w piśmie z dnia [...] października 2017 r. wskazując m.in.,

że zwiększenie obszaru analizowanego jest nieuzasadnione ponieważ skutkowałoby ujęciem zabudowy nie związanej z sąsiedztwem działki objętej wnioskiem, a na działkach nr [...] oraz [...] brak jest zabudowy wg. aktualnych danych Systemu Informacji Przestrzennej. Dla tych działek nie zostały wydane żadne decyzje dotyczące zabudowy.

Prezydent Miasta wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu [...] m od granic terenu objętego wnioskiem jako trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (3 x [...] m). Analizując zabudowę występującą w tak wyznaczonym obszarze organ stwierdził, że zasadniczo planowana inwestycja nie kontynuuje obowiązującej linii zabudowy, cech zagospodarowania terenu, szerokości elewacji, rodzaju dachu, wysokości zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i funkcji zabudowy. W obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występują wyłącznie działki bez zabudowy oraz dwie działki z zabudową zagrodową. Pojedyncze działki z zabudową mieszkalną jednorodzinną wolnostojącą, zlokalizowane są poza obszarem analizowanym, po przeciwnej stronie ul. [...] i stanowią fragment ukształtowanego układu urbanistycznego pomiędzy ul. [...], Jaśkowiaka i Lewandowskiego. Planowana inwestycja, polegająca na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie kontynuuje funkcji zabudowy z obszaru analizowanego. Wnioskowana działka stanowi część odrębnego terenu bez zabudowy, z zielenią i obszarami upraw polowych. Zabudowa mieszkalna jednorodzinna w obszarze analizowanym stanowi odrębne, wyraźnie wykształcone układy urbanistyczne, do których wnioskowana inwestycja nie nawiązuje.

Projektowana inwestycja zlokalizowana będzie w odległości około [...] m - [...] m od frontowej granicy działki nie wpisuje się w linię zabudowy wyznaczoną przez budynki z obszaru analizowanego. Przeprowadzona analiza urbanistyczna nie pozwala na wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób. Planowana inwestycja nie kontynuuje również wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek z obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi [...]% i zawiera się w granicach od [...]% do [...]%. Wnioskowana inwestycja ma posiadać wskaźnik zabudowy wielkości około [...]%, co nie kontynuuje średniego wskaźnika zabudowy z obszaru analizowanego. Planowana inwestycja nie kontynuuje także średniej szerokości elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego, która w obszarze analizowanym wynosi [...] m (co z tolerancją do [...]% daje zakres od [...] m do [...] m). Projektowana zabudowa ma posiadać szerokość elewacji około [...] m. Ponadto zdaniem organu planowana inwestycja nie kontynuuje wysokości budynków z obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym zabudowa o funkcji mieszkalnej posiada wysokości 2 kondygnacji nadziemnych, do około [...] m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Wnioskodawca wnosi o budynek o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych, do około [...] m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu, co w żaden sposób nie kontynuuje wysokości zabudowy z obszaru analizowanego. Planowana inwestycja nie kontynuuje także geometrii dachów budynków z obszaru analizowanego.

Prezydent Miasta wskazał także, że minimalna wielkość działki w obszarze analizowanym wynosi [...] m2, zdecydowanie przeważają działki o powierzchni pomiędzy [...] m2 a [...] m2. Wnioskowany sposób zagospodarowania terenu zakłada wydzielenie działek o powierzchni około [...] m2 dla poszczególnych budynków mieszkalnych, co nie kontynuuje wielkości powierzchni działek z obszaru analizowanego.

Wszystkie te okoliczności przemawiały zdaniem Prezydenta Miasta za wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W odwołaniu od ww. decyzji C. S. zarzucił decyzji Prezydenta Miasta naruszenie:

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu pisma odwołującego się z dnia [...] października 2017 r., bowiem organ I instancji nie przedstawił swojej argumentacji sposób wystarczający,

- art. 7, 77 i 87 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na sporządzeniu niepełnego obszaru analizowanego i ustaleniu, że jego wartość minimalna jest wystarczająca, w przypadku, gdy obszar ten nie obejmował zabudowy bliźniaczej. Natomiast niedalekie sąsiedztwo tej działki pozwala jednoznacznie stwierdzić, że istnieję ciągłość przestrzeni. Tym samym nie zachodzi przesłanka odmowy wydania ustalenia warunków zabudowy,

- art. 81a § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sytuacji dalekich wątpliwości na niekorzyść wnioskodawcy, pozbawiając go uprawnienia do zabudowy nieruchomości,

- art. 85 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy istniała potrzeba dokonania oględzin miejsca, która pozwoliłaby w tej sprawie prawidłowo ustalić obszar analizowany. Nie doprowadziłoby to do błędnych ustaleń faktycznych, przez ustalenie działki nr [...], jako niezabudowanej, w sytuacji gdy jest zabudowana budynkiem o charakterze zabudowy zwartej.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P..

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji odnośnie braku kontynuacji linii zabudowy, funkcji, geometrii dachu i braku kontynuacji cech zagospodarowania terenu. Jako trafne uznało jednak stanowisko w zakresie braku kontynuacji wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek z obszaru analizowanego, średniej szerokości elewacji frontowej i wysokości budynków z obszaru analizowanego.

Zdaniem Kolegium pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie. Kolegium wskazało, że organ I instancji wyraził błędne stanowisko w zakresie geometrii dachu bowiem w obszarze analizowanym, występują budynki z dachami stromymi, jak również jeden budynek z dachem płaskim. Wbrew ustaleniom analizy planowana inwestycja kontynuuje funkcję z obszaru analizowanego. Jak wynika z załącznika graficznego w postaci mapy, w obszarze analizowanym występują działki z zabudową zagrodową, ale również pojedyncze działki z zabudową mieszkalną jednorodzinną wolnostojącą. Skoro zatem w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to zachodzi też w niniejszej sprawie kontynuacja funkcji.

W ocenie Kolegium trafne było stanowisko organ I instancji w zakresie powierzchni zabudowy, jak również szerokości elewacji frontowej i wysokości zabudowy. Wnioskowana inwestycja nie kontynuuje średniego wskaźnika zabudowy z obszaru analizowanego (od [...]% do [...]%) i znacznie przekracza najwyższy ze wskaźników powierzchni zabudowy znajdujące się w obszarze analizowanym. Projektowana zabudowa ma posiadać szerokość elewacji około [...] .Największa szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanymi to [...] m, a średnia z tolerancją do [...]% daje zakres od [...] m do [...] m, co również przekracza najwyższy parametr w obszarze analizowanym. Przekroczona została także wysokość budynków z obszaru analizowanego bowiem wnioskodawca wnosi o budynek o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych, do około [...] m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu, gdy tymczasem w obszarze analizowanym wartość ta wynosi 2 kondygnacje nadziemne i około [...] m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło,

iż organ I instancji odniósł się do pisma inwestora z [...] października 2017 r. wskazując, że zwiększenie obszaru analizowanego było nieuzasadnione ponieważ skutkowałoby ujęciem zabudowy nie związanej z sąsiedztwem działki objętej wnioskiem. Wyjaśniono też, że na działce [...] i [...] brak jest zabudowy. Kolegium wyjaśniło dodatkowo, że w analizie urbanistycznej nie mogą zostać uwzględnione budynku posadowione w ramach tzw. samowoli budowlanej. Zdaniem Kolegium analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie:

1. art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na nie przeprowadzeniu oględzin miejsca, dla którego miały być wydane warunki zabudowy, zwłaszcza obszaru analizowanego w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym nie została ujęta zabudowa wzniesiona i podobna dla jakiej Skarżący próbował pozyskać warunki zabudowy,

2. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 pkt 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu pisma Skarżącego się z dnia 27 października 2017 r., bowiem organy nie przedstawiły swojej argumentacji sposób wystarczający,

3. art. 7, 77 i 87 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na sporządzeniu niepełnego i nieodpowiadającego w rzeczywistościach sprawy, obszaru analizowanego i ustaleniu, że jego wartość minimalna jest wystarczająca, w przypadku, gdy obszar ten nie obejmował zabudowy bliźniaczej. Natomiast niedalekie sąsiedztwo tej działki pozwala jednoznacznie stwierdzić, że istnieję ciągłość przestrzeni. Tym samym nie zachodzi przesłanka odmowy wydania ustalenia warunków zabudowy,

4. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sytuacji dalekich wątpliwości na niekorzyść wnioskodawcy, pozbawiając go uprawnienia do zabudowy nieruchomości,

5. art. 85 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy istniała potrzeba dokonania oględzin miejsca, która pozwoliłaby w tej sprawie prawidłowo ustalić obszar analizowany. Nie doprowadziłoby to do błędnych ustaleń faktycznych, przez ustalenie działki nr [...], jako niezabudowanej, w sytuacji gdy jest zabudowana budynkiem o charakterze zabudowy zwartej,

6. art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony pomimo wyczerpania środków dowodowych i niewyjaśnienia faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, co konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w ten sposób, że organ II instancji utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji,

7. art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, tym samym nierozpoznanie ponownie merytorycznie sprawy w oparciu o zebrany przez siebie materiał dowodowy, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności,

Skarżący zarzucił również decyzji Kolegium art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu obszaru analizowanego. Organ ustalił za niską wielkość dla obszaru analizowanego, dla obszaru miasta, które ma zabudowę rozproszoną, jednak podobnie zabudowaną. Ponadto zarzucił organowi nieprawidłowe dokonanie ustaleń faktycznych, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. polegających na ustaleniu nieprawidłowego obszaru analizowanego, oraz ustaleniu, że działka nr [...] jest niezabudowana, w sytuacji gdy są na niej wzniesione budynki.

Skarżący wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, o zasądzenie kosztów postępowania, a także na podstawie "art. 145a § 1 kpa ppsa" o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodne z wnioskiem Skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zasadnicze wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle dotyczą spełnienie przesłanki dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

W art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. zawarto upoważnienie do ustalenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego z uwzględnieniem sposobu ustalenia ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Upoważnienie to koresponduje ściśle z uregulowanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p wymogiem tzw. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w przypadku budowy nowego obiektu budowlanego, na terenie na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Arkadiusz Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, (red.) Alicja Plucińska - Filipowicz, Marek Wierzbowski, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 485).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r.") w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Prawodawca dodaje w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony jako trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Organ wyjaśnił, że tak wyznaczony obszar stanowi pewną urbanistyczną całość pozwalającą na dokonanie oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stanowisko to w ocenie Sądu było w pełni uzasadnione. Nie jest natomiast trafne stanowisko wyrażone w skardze, jakoby organ powinien powiększyć obszar analizowany tak, aby jego zasięgiem objąć nieruchomości pozwalające ustalić warunki zabudowy zgodne z wnioskiem inwestora. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jeśli w ramach minimalnie wyznaczonego obszaru analizowanego mieści się kwartał zabudowy pozwalający na wyznaczenie i opisanie dominujących cech zabudowy, zbliżony funkcjonalnie do zabudowy proponowanej przez inwestora, w miarę jednolity przestrzennie i charakteryzujący się określonymi cechami pozwalającymi na jego zwarty opis, brak podstaw do rozciągania obszaru analizowanego w poszukiwaniu takich cech zabudowy, które w większym stopniu, niż na analizowanym obszarze minimalnym, pozwoliłyby na uwzględnienie wniosku inwestora. Celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. (por. wyroki NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 3035/15, z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 436/17, z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1299/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też Kolegium prawidłowo uznało, że skoro w obszarze analizowanym wyznaczonym jako trzykrotna szerokość frontu działki możliwe jest wyznaczenie i opisanie dominujących cech zabudowy, to nie było potrzeby zwiększania tego obszaru. Ewentualne uwzględnienie wniosku inwestora dotyczącego zwiększenia obszaru analizowanego mogłoby doprowadzić do możliwości realizacji zabudowy o cechach znacznie odstających od zabudowy zastanej na nieruchomościach sąsiednich, co wypaczyło by istotę ustalania warunków zabudowy, jaką jest zachowanie ładu przestrzennego. W tym kontekście za zwiększeniem obszaru analizowanego nie mogły przemawiać podniesione w skardze kwestie średniej gęstości zabudowy na terenie całego miasta, czy też kwestie zmniejszenia populacji miasta. Argumenty przedstawione przez Skarżącego nie wynikają z obowiązujących przepisów prawa.

Dokonując oceny planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu organy doszły do przekonania, że warunek ten nie został spełniony, przy czym Kolegium nie podzieliło w pełni argumentacji organu I instancji. Nie zmieniło to jednak zasadniczej oceny planowanej inwestycji, jako niespełniającej warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ocena ta w ocenie Sądu była prawidłowa.

Podkreślić trzeba, że generalną zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. jest ustalenie parametrów nowej zabudowy jako wartości średnich w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Celem prawodawcy było bowiem ustalenie wskaźników o których mowa w art. 61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p., w taki sposób aby planowana zabudowa nawiązywała do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym.

W wyznaczonym w niniejszej sprawie obszarze analizowanym znajduje się 12 zabudowanych nieruchomości. Porównanie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy na tych nieruchomościach doprowadziło organ do prawidłowej oceny co do konieczności wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Jeśli chodzi o kwestię kontynuacji funkcji, to z wyników analizy wynika, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Kwestia kontynuowania funkcji przez przedmiotową inwestycję nie jest już sporna na tym etapie postępowania. Inaczej jest jednak jeśli chodzi o parametry planowanej przez inwestora inwestycji.

Jak prawidłowo wskazało Kolegium planowana inwestycja nie spełnia zasady kontynuacji cech i parametrów zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2). Z wyników analizy załączonych de decyzji organu I instancji wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w obszarze analizowanym wynosi [...]%. Wartość ta znajduje potwierdzenie w tabelarycznym zestawieniu nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym (karta 31 verte i 32 akt administracyjnych). Wnioskowana wartość omawianego wskaźnika określona została jako [...]%. Uzasadnione było wobec tego stanowisko Kolegium, iż planowana zabudowa nie kontynuuje wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym. Kolegium rozważyło również możliwość zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. zajmując w pełni uzasadnione stanowisko, że brak jest możliwości wyznaczenia omawianego wskaźnika w oderwaniu od jego średniej wartości, z tego powodu, że maksymalna wartość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi [...]%. Tym samym w żaden sposób nie nawiązuje do zabudowy z obszaru analizowanego.

Kolegium prawidłowo uznał również, że planowana inwestycja nie kontynuuje wskaźnika szerokości elewacji frontowych. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do [...]%. Jeżeli wynika to z analizy dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2). Szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym ustalona na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wynosi od [...] m do [...] m. Inwestor wnioskował o ustalenie przedmiotowej wartości na poziomie [...] m, co znacznie odbiega od wartości szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym ustalonej na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zasadnie organ uznał, że brak było podstaw do ustalenia owej wartości na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., skoro planowana inwestycja w zakresie szerokości elewacji frontowej nie nawiązuje do żadnego z obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, a maksymalna wartość omawianego wskaźnika wynosi [...] (ul. [...]).

Planowana inwestycja nie kontynuuje również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodnie z § 7 ust 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4). W wynikach analizy wskazano, że średnia wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wynosi około [...] m. Wprawdzie organ w aktach sprawy nie zamieścił zestawienia tej wartości dla poszczególnych nieruchomości z obszaru analizowanym, jednak Sąd zauważa, że okoliczność ustalenia takiego wskaźnika nie jest kwestionowana przez stronę. W sytuacji gdy w przypadku planowanej inwestycji wnioskuje się o ustalenie omawianej wartości jako [...] m Kolegium wywiodło prawidłowy wniosek, że planowana inwestycja nie kontynuuje wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Z powyższego wynika, że planowana inwestycja w formie wskazanej we wniosku nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wobec czego istniały przesłanki do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd nie podzielił argumentacji Skarżącego, co do konieczności przeprowadzenia oględzin nieruchomości w obszarze analizowanym. Zaznaczyć należy, że co do zasady oględziny, o jakich stanowi art. 85 k.p.a., mają na celu ustalenie stanu faktycznego poprzez naoczne sprawdzenie stanu rzeczy przez organ prowadzący postępowanie. W przypadku postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wizji lokalnej obszaru analizowanego dokonuje uprawniony urbanista. Tego typu czynności poprzedzają sporządzenie analizy urbanistycznej. Ustalenia te służą uzupełnieniu informacji uzyskanych przez autora analizy w toku oględzin map oraz innych dokumentów źródłowych. Udział strony w tego typu czynnościach w ocenie Sądu nie jest konieczny. Strona ma natomiast prawo odniesienia się do okoliczności ustalonych przez uprawnionego urbanistę, po dokonaniu analizy. Charakter zasadniczego dowodu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zbędnym czyni co do zasady również przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron na okoliczność zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Z tego też względu jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty zawarte w pkt 1, 5, i 6 skargi.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do pisma Skarżącego z dnia [...] października 2017 r. Organ I instancji uczynił to bowiem na stronie 2 decyzji w pkt 1-3 odnosząc się do argumentacji zawartej w tym piśmie. Podobnie uczynił organ II instancji na stronie 10 decyzji. W ocenie Sądu okoliczności podniesione we wskazanym piśmie zostały wyjaśnione w sposób wystarczający. W szczególności organ wskazał, że na działkach [...] i [...] brak jest zabudowy. Stanowisko to organ oparł na podstawie dostępnych informacji, iż dla tych działek nie zostały wydane decyzje pozwalające na ich zabudowę, a także aktualnych danych z Systemu Informacji Przestrzennej. Skarżący natomiast do tej pory nie przedstawił jakichkolwiek wiarygodnych dowodów na istnienie na tych nieruchomościach legalnej zabudowy.

W ocenie Sądu Kolegium nie naruszyło również art. 81a § 1 k.p.a. bowiem w niniejszym postępowaniu nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego. Okoliczności tego typu nie wskazał również wprost Skarżący. Sąd zaznacza, że o istnieniu niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego można mówić dopiero wówczas, gdy nie ma dowodów, przy pomocy których można ustalić istnienie lub nieistnienie określonej okoliczności albo pomimo przeprowadzenia wszelkich możliwych dowodów nie udało się ustalić jednoznacznie istnienia lub nieistnienia określonej okoliczności (Przybysz, Piotr Marek. art. 81(a). w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2018). Takich okoliczności Sąd nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie.

W szczególności uzasadnienia dla zastosowania omawianej normy nie mogła stanowić podnoszona przez Skarżącego w toku postępowania okoliczność istnienia zabudowy na działkach o nr ewid.[...] i [...].

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Kolegium do kontroli decyzji organu I instancji. Istotną wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie. W ocenie Sądu Kolegium nie dopuściło się naruszenia art. 15 k.p.a. Kolegium nie ograniczyło się do kontroli decyzji organu I instancji, dokonało samodzielnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie wydało stosowne rozstrzygnięcie.

Jako niezasadny Sąd ocenił również zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie zbyt małego obszaru analizowanego. Szczegółowe rozważania w tym zakresie zostały przedstawione we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszego wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.