Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 741/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2006-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3, art. 65
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 23, art. 24 ust. 2,
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 64 poz 414
law: Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...]


UZASADNIENIE

II SA/Rz 741/05

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2005 r., [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że odwołanie K. G. nie mogło być uwzględnione, gdyż decyzja Wójta Gminy K. odpowiada prawu, a to jest podstawą do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że organy ustalające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogły je przyznać osobie wnioskującej tylko wtedy, gdy zostałby przez nią złożony wniosek wraz z wymaganymi dokumentami. Za okres od 1 lutego 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. odwołująca K. G. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności córki S., a więc nie mogła spełnić prawem wymaganych warunków, by skutecznie złożyć wniosek o przyznanie zasiłku stałego, który pobierała na podstawie do końca stycznia 2004 r. W okresie od 1 lutego do 31 sierpnia 2004 r. brak było podstaw do określenia świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255 ze zm.), gdyż odwołująca się nie posiadała orzeczenia o niepełnosprawności. Pojawienie się w dniu 19 sierpnia 2004 r. wyroku Sądu Rejonowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Rzeszowie, sygn. akt IVU [...] zmieniającego orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o niepełnosprawności w Województwie i ustalającego, że S. G. wymaga stałego współdziałania opiekuna na co dzień w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, nie może prowadzić do uznania, że matce – K. G. przysługuje z tego tytułu prawa do wyrównania zasiłku stałego wstecz od 1 lutego 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r.

Kolegium prezentując takie stanowisko przywołało treść art. 23 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z których wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych i ich wypłata ustalana jest począwszy od miesiąca złożenia wniosku, zatem brak wniosku K. G. o ustalenie zasiłku stałego w okresie od 1 lutego 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. nie pozwala na orzeczenie takiego świadczenia za ten okres. Z tego powodu Kolegium uznało, że decyzja Wójta Gminy K. jest zgodna z przepisami prawa.

Na decyzję Kolegium skargę złożyła K. G.. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa i stwierdziła, że jest ona dla niej krzywdząca. W szczególności nie uwzględnia wyroku Sądu Rejonowego, który uznał, że jej córka jest osobą wymagającą stałej opieki i z tego powodu powinna uzyskać wypłatę zaległego świadczenia, które od 1 maja 2004 r. zmieniło swój charakter, ale nadal jej przysługiwało.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powołując argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej prawo o p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji stosując prawem przewidziane środki. Zakres sprawowanej przez sądy kontroli stosownie do treści art. 134 § 1 prawa o p.s.a. nie jest ograniczony zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargę w granicach danej sprawy.

Wyznaczony w ten sposób zakres sądowej kontroli pozwala stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy K. naruszają przepisy prawa materialnego i z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie. Konsekwencją tego jest uchylenie wskazanych decyzji.

Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Organy obu instancji przyjęły za udowodniony i oczywisty fakt, że córka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu, który uprawniał do pobierania zasiłku stałego (obecnie świadczenia pielęgnacyjnego). Odmawiając ustalenia prawa do zasiłku stałego od 1 lutego 2004 r., a po 1 maja 2004 r. świadczenia pielęgnacyjnego, organy wyszły z literalnej wykładni art. 23 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 213, poz. 2162 ze zm.). Zdaniem Sądu takie działanie jest niewłaściwe, gdyż nie uwzględnia spraw w toku. W rozpoznawanej sprawie w sposób bezsprzeczny ustalono, że skarżąca pobierała zasiłek stały, który wypłacany był jej cyklicznie w okresach zasiłkowych. W trakcie rozprawy wskazała, że zasiłek taki pobierała około 5 lat. Stosowanie do sytuacji skarżącej literalnej wykładni art. 23 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania skutków, gdyż pozbawiałoby skarżącą należnego jej świadczenia z przyczyn, za które nie ponosi winy. Efektem tego byłaby sytuacja, gdy wyrok Sądu Rejonowego uznający stopień niepełnosprawności córki nie przekładałby się na ustalenie świadczenia.

Tak rozumiane przepisy musiałyby prowadzić do stwierdzenia, że art. 24 ust. 2 ustawy jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP, bo narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, na którą składają się m.in. zaufanie obywatela do państwa i zakaz działania naruszającego prawa nabyte. Klauzule te choć ogólne to dają podstawę do takiego działania, które wskazane naruszenie eliminuje.

Zdaniem Sądu cel taki może być osiągnięty przez wykładnię celowościową przepisów dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przepisów przejściowych ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.).

Konieczność sięgania do nowej ustawy o pomocy społecznej /z 12 marca 2004 r./ wynika stąd, że ustawa ta likwiduje zasiłek stały z dniem 1 maja 2004 r., a więc w dacie, w której na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Pojawienie się po dniu 1 maja 2004 r. świadczenia pielęgnacyjnego w innej ustawie niż ustawa o pomocy społecznej nie zmienia charakteru samego świadczenia, które spełnia funkcję zasiłku stałego regulowanego art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1980 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 z 1998 r., poz. 414 ze zm./. Porównanie przesłanek przyznania obu świadczeń wskazuje, że są podobne. Dlatego dla wykładni przyjętej w sprawie rozpoznawanej przez Sąd istotna jest treść art. 150 nowej ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przez dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Z treści przepisu wynika, że kontynuację na podstawie przepisów ustawy w oparciu o jej regulacje mają te wszystkie sprawy, które przeszły jako pomoc społeczna ze starej ustawy, gdyż rzeczą oczywistą jest, że sprawy w toku muszą mieć swoją kontynuację. Jednak Sąd przyjmuje, że wskazany przepis ma szersze znaczenie czyli odnosi się także do spraw, które były regulowane starą ustawą o pomocy społecznej, a później przeszły do innego aktu, choćby jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, czy takich jak zasiłek stały, który z dniem 1 maja 2004 r. przestał istnieć w sensie formalnym, gdyż podobny typ pomocy został nazwany świadczeniem pielęgnacyjnym.

Tylko ten sposób wykładni prowadzi do stanu, w którym postępowania wszczęte w sprawach zasiłków stałych, nie zakończone przed dniem 1 maja 2004r. mogą się toczyć i być zakończone. Bo zakończone być muszą i to nie w sposób formalny przez umorzenie postępowania, ale merytoryczny.

Przenosząc powyższe stanowisko na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca nie może ponosić ujemnych konsekwencji działań ustawodawczych i tracić prawo uzyskania świadczenia w sytuacji, gdy w prawem określony sposób uzyskuje wyrok stwierdzający występowanie u jej dziecka niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia ze strony władzy publicznej. Jest tak, dlatego że korzystanie przez stronę z prawem przewidzianych instytucji nie może działać przeciw stronie. Poza tym organy muszą mieć na uwadze prawomocny wyrok sądu powszechnego ustalający /konstytutywnie/ przesłanki do nabycia świadczeń pieniężnych ze względu na niepełnosprawność córki. Wyrok okoliczności te ustala na chwilę orzekania przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności. Zatem wyrok taki musi być wykonalny i skutkować kształtowaniem stosunku prawnego według wskazanych w nim reguł, a to oznacza, że tymi regułami organy są związane.

Wreszcie wskazać trzeba, że orzeczenie sądu powszechnego jest prejudykatem orzekania administracyjnego, zresztą podobnie jak orzeczenie o niepełnosprawności na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 z 1997 r., poz. 776 ze zm./. Sprawą główną jest sprawa, która dla rozstrzygnięcia wymaga takiego orzeczenia. Postępowanie o stwierdzenie niepełnosprawności zawsze toczy się ze względu na określony cel, który wyznaczony jest sprawą główną. Efektem tego jest stwierdzenie, że postępowanie w sprawie przyznania zasiłku stałego skarżąca wszczęła składając wniosek dnia 3 grudnia 2003 r. występując do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, o wydanie kolejnego orzeczenia o stanie zdrowia córki S.. Prawo nie przesądza, że strona wszczyna skutecznie postępowanie składając swoje żądanie przed właściwym organem. Strona może takie żądanie złożyć przed organem nawet niewłaściwym. Wprost taki tryb wskazuje art. 61 § 3 k.p.a. stanowiąc, że postępowanie wnioskowe wszczyna się w dacie doręczenia organowi żądania. Organ przyjmujący żądanie, jeżeli jest niewłaściwy uruchamia procedurę określoną w art. 65 k.p.a.

Uznanie daty złożenia wniosku skarżącej o ponowne badanie córki przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności za datę wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku stałego jest zdaniem Sądu dopuszczalne w tych wszystkich przypadkach, gdy ponowne badanie następuje w stosunku do osoby, której już wcześniej, takie świadczenie było przyznane. Określenie daty wszczęcia postępowania w ten sposób prowadzi do sytuacji, w której wykładnia art. 23 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala osiągnąć skutki możliwe do zaakceptowania.

Nie sposób uznać za dopuszczalną sytuację, w której mowa ustawa o pomocy społecznej z dniem 1 maja 2004 r. wygaszałaby prawo do zasiłku stałego, bo to możliwe byłoby tylko w przypadku pozytywnego przepisu, który nakazywałby umorzenie toczących się, a nie zakończonych spraw. A przepisu takie brakuje. Jak również niemożliwe zdaniem Sądu jest przyjęcie, że po 1 maja 2004 r. skarżąca nie miała tytułu do uzyskania świadczenia, gdyż ustawa o świadczeniach rodzinnych określiła sposób składania wniosków o świadczenie, a jej przepisy przejściowe nie uregulowały takich sytuacji w sposób pozytywny.

Wystąpienie takich braków w ustawie jest wyrazem złej praktyki legislacyjnej, ale nie uniemożliwia to usuwania skutków tego stanu w drodze wykładni.

Jest to szczególnie istotne w sprawie objętej skargą, bowiem art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując na sposób ustalenia prawa do świadczenia nie może modyfikować przesłanek nabycia samego prawa. W przypadku zasiłku stałego /po 1 maja 2004 r. świadczenia pielęgnacyjnego/ przesłanki powstania prawa określają przepisy materialne /dawniej art. 27 ust. 1 starej ustawy o pomocy społecznej, obecnie art. 17 ust. 1/ i pośród nich sposób złożenia wniosku nie występuje. Dlatego przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być traktowany jako przesądzający o istnieniu prawa, a w taki sposób zafunkcjonował w zaskarżonych decyzjach, gdyż właśnie ze względu na jego treść organy stwierdziły, że skarżącej nie przysługuje świadczenie w okresie od 1 lutego 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r.

Reasumując należy stwierdzić, że złożenie wniosku w rozumieniu art. 23 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228, poz. 2255 z późn.zm./ ma miejsce w sytuacji, gdy wskazane w art. 23 ust. 1 i 2 tej ustawy podmioty występują do organu gminy z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego, ale także, gdy te podmioty wszczynają postępowanie zmieniające do zweryfikowania stopnia niepełnosprawności dziecka, w związku z kontynuacją takiego uprawnienia. Tylko ten sposób rozumienia wskazanych przepisów gwarantuje spójność ich stosowania i nie prowadzi do sytuacji, które stoją w sprzeczności z poczuciem sprawiedliwości i zasadami demokratycznego państwa prawnego. Inny sposób wykładni prowadzi do niesprawiedliwości w stosunku, do tych którzy podejmą próbę zwalczania niekorzystnych orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, bo oni zawsze będą mieli ustalony zasiłek rodzinny z datą późniejszą, gdyż przepis art. 23 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga dołączenia do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności, a to nie może być spełnione do momentu ostatecznego rozstrzygnięcia tej kwestii we właściwym postępowaniu.

Organy prowadząc ponownie postępowanie będą zobowiązane do zastosowania wskazanej wykładni art. 23 ust. 1 i 2 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozpatrzenia wniosku skarżącej z jej uwzględnieniem.

Mając na uwadze powyższe i treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a prawa o p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.

15.05.06mk