Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 956/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 art. 27 ust. 1 art. 2 pkt. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 891/17 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 891/17, po rozpoznaniu skargi L. M. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] orzekł o uchyleniu z [...] czerwca 2017 r. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko: J. M., w wysokości 500 zł miesięcznie, na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017r.

Na powyższą decyzję skarżący złożył odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r., przyznał skarżącemu prawo do wnioskowanego świadczenia na ww. dziecko uznając, że spełnia on kryteria do przyznania świadczenia wychowawczego. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że skarżący od [...] stycznia 2017 r. przebywa w izolacji penitencjarnej w Areszcie Śledczym w [...].

Następnie, przytaczając treść art. 2 pkt 16 oraz 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851 – winno być Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm., dalej: "ustawa"), organ odwoławczy podkreślił, iż zamieszkiwanie wspólne uprawnionych i pozostających na ich utrzymaniu dzieci nie może być odczytywane z pominięciem warunku "faktycznej opieki" i sprzężonej z nim przesłanki "łącznego utrzymywania się z połączonych dochodów ". Kolegium podało, iż w art. 2 pkt 12 ww. ustawy, unormowano, że przez osoby pozostające na utrzymaniu należy rozumieć członków rodziny utrzymujących się z połączonych dochodów. Zatem ustalając podmiot uprawniony do świadczenia z programu "500 plus" nie można pomijać zakresu przedmiotowego, na który składają się nierozerwalnie połączone ze sobą kolejne elementy jak: faktyczna opieka oraz pozostawanie dzieci na utrzymaniu i wspólny budżet domowy osób uprawnionych, i ich dzieci. Łącznik "i" determinuje nakaz odkodowania, że dochody połączone występują przy wspólnym zamieszkiwaniu uprawnionych i ich dzieci rozumianym nie inaczej jak wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego. Nie można przy tym wspólnie prowadzić gospodarstwa domowego nie tylko pozostając w rozłączności w jego prowadzeniu, ale i nie zamieszkując razem. I jakkolwiek strona znalazła się w trudnej życiowej sytuacji, to nie ona jest przedmiotem oceny ziszczenia się przesłanek do uzyskania świadczenia wychowawczego, którego ustawowym celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Zatem, w ocenie Kolegium, kluczowe znaczenie dla prawa do uzyskania świadczenia z programu "500 plus" ma zarówno wspólne przebywanie uprawnionego z dziećmi, jak i okres faktycznej, realnej w tym czasie opieki sprawowanej przez niego nad nimi. Brak któregokolwiek z tych elementów, czyli: wspólnego przebywania i faktycznej opieki, powoduje, że świadczenie to nie przysługuje.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z treści art. 4 ustawy wynika, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Tym samym art. 4 ustawy w sposób nie budzący wątpliwości przyznaje prymat prawa do pobierania świadczenia przez osobę faktyczne sprawującą opiekę nad dzieckiem i ponoszącą związane z tym wydatki, o ile tylko należy do ustawowego katalogu osób uprawnionych do jego wnioskowania i pobierania, a dziecko może być uznane za członka rodziny osoby wnioskującej. Podał, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] stycznia 2014 r., sygn. akt [...] wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim J. M. powierzono skarżącemu jako ojcu, co niewątpliwie przesądza, że tworzy on z dzieckiem rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Z kolei art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wprost stanowi, iż świadczenie przysługuje na dziecko w rodzinie. Natomiast świadczenie wychowawcze przysługuje temu z kręgu osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, który wspólnie zamieszkuje z dzieckiem, zaspokaja jego potrzeby, wychowuje je i utrzymuje. Jednym z istotnych i zasadniczych kryteriów stanowiących przesłankę dla przyznania świadczenia wychowawczego jest zatem miejsce zamieszkania dziecka.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, wskazana przesłanka nie uległa zmianie przez okoliczność okresowej izolacji penitencjarnej skarżącego, co powoduje brak podstaw dla uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie zawiera własnej definicji miejsca zamieszkania dziecka. Znaczenia tego pojęcia poszukiwać należy więc w regulacjach ogólnych zawartych w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. I tak, zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców lub tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonanie władzy rodzicielskiej. W okolicznościach sprawy niewątpliwie wykonywanie władzy rodzicielskiej zostało przyznane skarżącemu.

Sąd podkreślił, że ustalenie przez sąd miejsca pobytu dziecka przy jednym z rodziców powoduje uznanie, że dziecko przy tym z rodziców ma pobyt stały, natomiast każdorazowy pobyt dziecka w innym miejscu - np. u drugiego rodzica - musi być traktowany jak pobyt tymczasowy. Istnienie prawomocnego orzeczenia sądowego w przedmiocie ustalenia miejsca zamieszkania czy miejsca pobytu dziecka przesądza ustalenie do czyjej rodziny - w rozumieniu ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (art. 2 pkt 16) należy zaliczyć to dziecko.

W ocenie Sądu pobyt w zakładzie karnym/areszcie ma charakter okresowy (czas odbywania kary pozbawienia wolności/ tymczasowego aresztowania) i nie jest równoznaczny z zamieszkiwaniem w zakładzie karnym. Miejscem zamieszkania jest bowiem miejsce, w którym osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 ustawy Kodeks cywilny). Niewątpliwie fakt izolacji penitencjarnej skarżącego nie spowodował zmiany w kategorii miejsca zamieszkania. Nie nastąpiła również zmiana w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy. Dlatego błędnym było stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż skarżący z powodu przebywania w izolacji penitencjarnej w areszcie śledczym w istocie nie zamieszkiwał wspólnie z dzieckiem.

Sąd podniósł, że chociaż świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu, to celem tego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Tak więc w istocie świadczenie to służy dziecku. Dodatkowo skarżący wywodził, iż na czas pobytu w izolacji utrzymywał z synem kontakt, zapewnił dziecku opiekę faktyczną i świadczenia wychowawcze w całości zostały przeznaczone na potrzeby dziecka.

Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem Sądu, nie dają podstaw do uznania, że uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego w rozumieniu art. 27 ustawy, co uzasadniałoby wydanie decyzji uchylającej rozstrzygnięcie przyznające prawo do świadczenia.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uchylenie powyższego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wniosło o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

prawa materialnego:

art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz, U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 4 ust 1 i w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy, przez naruszenie zasady proporcjonalności polegające na rozszerzeniu normy zawierającej legalną definicję rodziny w odniesieniu do przesiania przedmiotowej i przyjęciu, iż sformułowanie "zamieszkujące wspólnie" należy interpretować jedynie w odniesieniu do wykładni tego pojęcia dokonywanej na gruncie prawa cywilnego w sytuacji, gdy jest to sprzeczne z celem na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, który to cel określony został w art. 4 ust. 1 ustawy,

art. 2 pkt 16 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy, przez błędną wykładnię, bowiem brak fizycznego przebywania dziecka wraz z rodzicem z uwagi na umieszczenie tego rodzica w izolacji penitencjarnej uzasadnia odmowę przyznania prawa do świadczenia wychowawczego,

art. 27 ust. 1 ustawy, przez błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania, że umieszczenie skarżącego w izolacji penitencjarnej nie powoduje zmiany sytuacji rodzinnej mającej wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego,

art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm., dalej: "p.u.s.a."), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego oraz wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

naruszenie przepisów postępowania:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania,

art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez pominięcie granic sprawy, bowiem rozpatrzono sprawę w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium przedstawiło argumentację mającą na celu wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednak z uwagi na charakter spornego zagadnienia, podstawowe znaczenie mają zarzuty odnoszące się do prawa materialnego.

Istota sporu zaistniałego w przedmiotowej sprawie dotyczy wykładni przepisów art. 4 ust. 1 i art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Natomiast w myśl art. 2 pkt 16 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 71 ust. 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, przy czym rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Powyższa regulacja przesądza o szczególnej roli rodziny w polityce państwa, w której obowiązkiem zarówno ustawodawcy, jak i poszczególnych organów administracji publicznej pozostaje podejmowanie działań mających na celu zapewnienie ochrony i rozwoju rodziny, stanowiącej podstawową komórkę społeczną.

Niewątpliwie ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wpisuje się w powyższą regulację konstytucyjną. Jak bowiem wyjaśniono w projekcie ustawy, jej celem jest przede wszystkim pomoc finansowa rodzinom wychowującym dzieci. Świadczenie wychowawcze jest kierowane do rodzin mających na utrzymaniu dzieci, a jego celem jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowawczych dzieci. Jak zauważa ustawodawca, wykształcenie i przygotowanie do życia dzieci wiąże się z dużym obciążeniem finansowym dla osób, na których utrzymaniu one pozostają, w szczególności w rodzinach wieloosobowych, co powoduje powstanie barier ekonomicznych związanych z wielkością dochodu. Niezbędne jest więc wprowadzenie takich rozwiązań, które umożliwią wyeliminowanie tych barier lub istotne ich zmniejszenie.

Świadczenie wychowawcze, z uwagi na jego brak powiązania z kryterium dochodowym, nie może być uznane za część szeroko rozumianej pomocy społecznej. Stanowi ono realizację zasady pomocniczości państwa względem rodziny (por. Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz. P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra. PRESSCOM Wrocław 2016, s. 15-17).

Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego, wskazuje kto, w jakim celu lub z jakiego tytułu, po spełnieniu jakich warunków nabywa to prawo. Prawo do świadczenia wychowawczego nabywa się ex lege przy spełnieniu przesłanek wskazanych w ustawie. Wreszcie – wskazuje ona przesłanki negatywne nabycia prawa do omawianego świadczenia oraz zasady uchylania lub zmiany tego prawa, jak również zwrot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

Cel świadczenie wychowawczego został określony w art. 4 ust. 1 ustawy. Zważywszy na to, że świadczenie wychowawcze adresowane jest powszechnie do rodziców lub opiekunów faktycznych albo prawnych dziecka i ma zawiązek z faktycznym wychowaniem dziecka lub dzieci, jego celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Oznacza to, że świadczenie powinno być przeznaczone przez jego beneficjentów na zaspokojenie potrzeb związanych z wychowaniem potomstwa. Skoro bowiem intencją ustawodawcy jest wsparcie rodzin w funkcji wychowawczej, świadczenie ma służyć bieżącym potrzebom wychowywanego dziecka.

W sytuacji gdy tylko jedno z rodziców sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem, tylko ono uzyskuje prawo do świadczenia, albowiem świadczenie służyć ma częściowej rekompensacie wydatków związanych z wychowaniem dziecka. Istotne jest bowiem kto sprawuje opiekę nad dzieckiem.

Art. 2 pkt 16 ww. ustawy zawiera legalną definicję pojęcia "rodzina". Zgodnie z tą normą, aby uznać dziecko w wieku do 25 lat za członka rodziny, musi ono pozostawać na utrzymaniu rodziców, a także z nimi zamieszkiwać. Ustawa nie zawiera natomiast legalnej definicji pojęcia "zamieszkania". Brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa oznacza, że w przypadku istnienia jego definicji w innej gałęzi prawa należy oprzeć się na definicji legalnej (por. uchwała SN z 9 czerwca 1976 r., VI KZP 13/75, OSNKW 1976, nr 7–8, poz. 86; wyrok SN z 15 stycznia 1993 r., III AAN 89/92; wyrok TK z 19 października 1994 r,. K 2/94). Taką jest definicja pojęcia "miejsce zamieszkania dziecka" zawarta w Kodeksie cywilnym. Zauważyć przy tym należy, że gdyby ustawodawca uznawał za możliwe posługiwanie się terminem "zamieszkania" w odniesieniu do dziecka, w innym niż kodeksowe znaczeniu, to niewątpliwie w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zawarłby odmienną definicję tego pojęcia, co jednak nie nastąpiło. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Natomiast w myśl art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Pojęcie miejsca zamieszkania, przyjęte w art. 25 k.c., jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Powszechnie przyjmuje się, że oba te elementy muszą występować łącznie. W orzecznictwie utrwalone jest natomiast stanowisko, zgodnie z którym przerwa w przebywaniu spowodowana szczególnymi okolicznościami, takimi jak odbywanie kary pozbawienia wolności, powołanie do służby wojskowej czy podjęcie studiów w innej miejscowości, nie zmienia jednak miejsca zamieszkania w znaczeniu prawnym. Pobyt w zakładzie karnym, jednostce wojskowej czy miejscowości, w której osoba fizyczna podejmuje naukę, ma charakter okresowy i nie jest równoznaczny z zamieszkiwaniem w tych miejscach. Miejscem zamieszkania osoby w omawianych sytuacjach jest miejsce, w którym osoba ta przebywa w czasie przepustek czy dni wolnych od nauki, do którego zamierza wrócić po odbyciu kary, służby czy zakończeniu studiów (por. postanowienie SN z 15 lipca 1978 r., IV CR 242/78, OSN 1979, nr 6, poz. 120, z glosą A. Mączyńskiego, OSP 1981, z. 2, poz. 94; decyzja SKO w [...] z [...[ października 1995 r., [...], OSS 1996, nr 2, poz. 33).

W literaturze przedmiotu przyjmuje się także, że krótkotrwała zmiana miejsca zamieszkania, np. podczas studiów, nie będzie oznaczać, że doszło do zmiany miejsca zamieszkania, jeżeli nie towarzyszy temu zamiar stałej zmiany miejsca pobytu. Oznacza to, że dziecko do ukończenia 25 lat pozostające na utrzymaniu rodziców będzie uznawane za członka rodziny, nawet gdy fizycznie i w sposób stały nie przebywa w domu rodziców, o ile ma zamiar stałego przebywania w domu (por. Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz. P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra. PRESSCOM Wrocław 2016, s.63). Uwzględniając powyższe przyjąć zatem można, na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, że również w sytuacji odwrotnej, tj. gdy rodzic sprawujący faktyczną opiekę nad dzieckiem czasowo przebywa poza miejscem zamieszkania, nie wyrażając zamiaru jego stałego opuszczenia, to nie oznacza, że nie zamieszkuje on wspólnie z dzieckiem.

W świetle powyższego zasadnym jest zatem takie rozumienie przepisu art. 2 pkt 16 ustawy, zgodnie z którym wspólne zamieszkanie rodzica z dzieckiem nie ustaje wówczas, gdy przez pewien okres, czy to rodzic, czy dziecko, w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności, przebywają poza miejscem zamieszkania. Nie jest to sprzeczne z celem na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, skoro świadczenie to służyć ma częściowej rekompensacie wydatków związanych z wychowaniem dziecka. Czasowe opuszczenie miejsca zamieszkania nie oznacza zaprzestania realizacji tego celu. Nie oznacza bowiem, że rodzic nie zaspokaja potrzeb dziecka, nie utrzymuje go i nie wychowuje. Najbardziej klarownym przykładem takiego stanu rzeczy jest pobyt dziecka w innym mieście w związku z podjętą nauką (przy czym nie muszą to być koniecznie studia wyższe, ale też nauka w szkole z internatem). I nie można uznawać, że czym innym jest sytuacja, gdy rodzic, któremu została powierzona władza rodzicielska, czasowo przebywa w Zakładzie Karnym/Areszcie Śledczym, i co wymaga podkreślenia, utrzymując stały kontakt z dzieckiem, uczestnicząc w jego wychowaniu i utrzymaniu. Takie rozumienie powyższego przepisu niewątpliwie w sposób najpełniejszy chroni dobro dziecka, którego potrzeby ma zaspokajać świadczenie wychowawcze.

Konfrontując powyższe z okolicznościami faktycznymi przedmiotowej sprawy, za zasadną należy uznać ocenę Sądu pierwszej instancji, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby zmianie uległa sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia, co zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, upoważniałoby organ do uchylenia prawa do przyznanego świadczenia.

W sprawie poza sporem jest, że skarżącemu została powierzona władza rodzicielska nad małoletnim synem. Powierzenie władzy rodzicielskiej oznacza, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania skarżącego. Poprzez orzeczenie określające władze rodzicielską przesądzone zostało do czyjej rodziny należy zaliczyć syna skarżącego. Skarżący z synem tworzą tę rodzinę i nie zmienia tego czasowa izolacja penitencjarna skarżącego. Co w sprawie istotne, a co nie zostało przez organ zanegowane, skarżący w trakcie swojej izolacji penitencjarnej utrzymywał z synem stały kontakt i osobisty podczas wizyt i listowny, zapewnił mu opiekę osoby bliskiej ( dziadka dziecka), podejmował decyzje w jego bieżących sprawach, zapewnił środki, obejmujące też świadczenie wychowawcze, na jego utrzymanie. Pomimo nieobecności skarżącego właściwe władze nie podjęły działań zmierzających do zmiany sytuacji prawnej jego syna, co prowadzi do wniosku, że wszelkie jego potrzeby były należycie zaspokajane. Wobec tych uwarunkowań, cofnięcie uprawnienia do świadczenia wychowawczego odbyłoby się ze szkodą dla małoletniego, albowiem nie było innego podmiotu, który mógłby ubiegać się o przyznanie świadczenia.

Uwzględniając powyższe należy uznać, że zarzuty naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 2 pkt 16 i art. 4 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na usprawiedliwionych podstawach nie zostały oparte także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. został sformułowany nieprawidłowo. Artykuł ten składa się z dwóch paragrafów, zaś autor skargi kasacyjnej nie określił naruszenie którego z nich zarzuca. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05). Dodatkowo należy zauważyć, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza kryterium zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano.

Nie mogły być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji ocenił, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. nie został powiązany z żadnym innym przepisem.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, dokonując oceny prawnej zawarł jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania. To, że skarżące kasacyjnie Kolegium nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z wykładnią mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego naruszeniu. Naruszenie art. 153 p.p.s.a nie mogło mieć miejsca, albowiem przepis ten będzie znajdował zastosowanie dopiero przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób, jaki zarzuca to skarga kasacyjna. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. wyrok NSA z 25 września 2009r., II FSK 629/08). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, a twierdzenia skarżącego kasacyjnie o rozpatrzeniu sprawy w części nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia. Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej odniósł się do meritum sprawy, wskazując jednoznacznie dlaczego w sprawie nie można uznać, aby zaistniała zmiana sytuacji rodzinnej mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14). Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II GSK 1044/10). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...], zaś ta ocena Sądu nie została w skardze kasacyjnej skutecznie podważona. W tej sytuacji nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznego zarzut, że naruszył art. 135 p.p.s.a. niekorzystając z uprawnień tym przepisem przewidzianych.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.