Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5430/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 660/16 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A Sp. z o.o. w N. kwotę 9196 (dziewięć tysięcy sto dziewięćdziesiąt sześć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 660/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w N. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 12 czerwca 2015 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na spółkę A. karę pieniężną w wysokości 15.456,00 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr 19 na odcinku Międzyrzec Podlaski - Radzyń Podlaski na działce ewidencyjnej nr 530/2 od km 237+820 do km 237 + 870 po stronie prawej, na wysokości działek nr 2936, nr 2937, nr 2938 - w miejscowości Radzyń Podlaski, obiektów budowlanych bez zezwolenia zarządcy drogi, a w związku z tym także za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności bez zezwolenia zarządcy drogi.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia 22 stycznia 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie m.in. art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460, ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; powoływany jako: k.p.a.), utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że nieruchomość składająca się z działek nr 2936, nr 2937 i nr 2938 w Radzyniu Podlaskim, stanowiąca własność skarżącej, sąsiaduje z działką nr 530/2 będącą pasem drogowym drogi krajowej nr 19. Zarządca drogi prowadząc inne postępowania ustalił, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego na wskazanym odcinku drogi polegające na ograniczeniu dostępu do części gruntu stanowiącego pas drogowy poprzez ogrodzenie jego części, a także na posadowieniu budynku gospodarczego - drewnianej szopy.

W ocenie organu, dokumenty złożone przez stronę do akt sprawy potwierdzają, że ogrodzenie zostało wybudowane przed dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych tj. przed 1 października 1985 r. Stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie było więc podstaw do obciążenia strony karą za jego umieszczenie w pasie drogowym. Przepis ten nie wyłącza jednak obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy. Zajęciem takim nie jest umieszczenie w pasie drogowym ogrodzenia, lecz wygrodzenie części pasa drogowego, a tym samym zajęcie go na zasadach wyłączności w celach innych, niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych.

Organ stwierdził ponadto, że na mapach przedstawionych przez stronę tj. na mapie zasadniczej wykonanej przez WPGGK w Lublinie w 1962 r., której renowacji dokonał OPGK w Lublinie w 1978 r., jak również na mapie zasadniczej wykonanej przez Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne KARTOPLAN, nie ma obiektu budowlanego - drewnianej szopy, a przedłożone oświadczenia świadków w tym zakresie wzajemnie się wykluczają. Z akt sprawy wynika, że strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w nim wskazanego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do sformułowanych przez stronę zarzutów dotyczących określenia przebiegu granicy pomiędzy działką pasa drogowego (działka nr 530/2), a działkami ewidencyjnymi 2936, 2937, 2938 organ wskazał, że procedura ta nie jest postępowaniem administracyjnym tylko czynnością techniczną dokonywaną przez uprawnionego geodetę na zlecenie zarządcy drogi. Polega ona na odnalezieniu - na podstawie dowodów w postaci znaków i śladów granicznych oraz miarodajnych dokumentów - istniejącej i obowiązującej linii granicznej oraz zaznaczenie jej na gruncie znakami granicznymi. Wobec stwierdzonej wadliwości wykonania zlecenia zarządca drogi zlecił wykonawcy przeprowadzenie czynności naprawczych umożliwiających przyjęcie dokumentacji geodezyjnej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Dokumentacja została przyjęta przez ten ośrodek 4 sierpnia 2015 r., jednak podczas pierwszego i naprawczego postępowania przebieg granicy pasa drogowego nie zmienił się.

Reasumując organ stwierdził, że w okresie od zawiadomienia strony o zajmowaniu pasa drogowego, które nastąpiło w dniu 4 maja 2015 r. do momentu rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się w pasie drogowym w dniu 11 maja 2015 r. (8 dni), strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 187,52 m2 na prawach wyłączności oraz na umieszczenie drewnianej szopy o powierzchni 7,1 m2. W związku z powyższym zajęcie pasa wyczerpywało dyspozycję art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję w całości żądając jej uchylenia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zarzucanego przez stronę skarżącą naruszenia art. 40 ust 9 ustawy o drogach publicznych. Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego została ustalona przed Ministra Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust 7 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 40 ust. 9 powołanej ustawy określający co uwzględnia się przy ustalaniu stawek opłaty skierowany jest do Ministra Infrastruktury a nie do organu orzekającego w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych WSA wskazał, że spółka - w okresie, za który została wymierzona kara pieniężna - zajmowała pas drogowy bez zezwolenia. Strona nie może skutecznie bronić się twierdząc, że obiekty budowlane na działkach nr 2936, 2937, 2938 zostały wniesione w latach 70-tych ubiegłego stulecia przez inny podmiot. Zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia jest bowiem deliktem administracyjnym. Odpowiedzialność administracyjna jest zobiektywizowana i nie zależy od świadomości, dobrej bądź złej wiary osoby, która się tego deliktu dopuściła.

Sąd I instancji uznał ponadto, że organ nie naruszył wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania tj. art. 80, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy, zaś w uzasadnieniu decyzji powołał się na ustalenia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wskazał zastosowane przepisy prawa materialnego. Zdaniem WSA, okoliczność, kto rozebrał ogrodzenie i szopę na terenie pasa drogowego nie miała znaczenia w sprawie. Podobnie wzniesienie obiektów budowlanych na działkach skarżącej w latach 70-tych ubiegłego stulecia, nie stanowi okoliczności, która miałaby wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną wywiodła spółka zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powoływana jako: p.p.s.a.) strona zarzuciła Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść orzeczenia a mianowicie:

- art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 40 ust. 12 powołanej ustawy poprzez niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego;

- art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 40d powołanej ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżąca w sposób samowolny zajęła pas drogowy poprzez umieszczenie w jego granicach obiektów budowlanych bez zezwolenia zarządcy drogi oraz poprzez zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności bez zezwolenia zarządcy drogi;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 80 k.p.a. oraz art. 141 § 3 i 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącej, iż spółka nie rozbierała ogrodzeń i szopy na terenie pasa drogowego, tylko na działce nr 530/2, wobec czego nie występowała o zezwolenie zarządcy na jej zajęcie.

Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona zażądała rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka argumentowała, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia kiedy i przez jaki podmiot zostały wzniesione obiekty budowlane, z którymi wiąże się nałożenie na nią kary administracyjnej. Kwestia ta ma istotne znaczenie z uwagi na treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Obiekty budowlane na działkach należących do skarżącej zostały bowiem wzniesione przez poprzedniego właściciela przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych. Strona podniosła, że wbrew stanowisku Sądu I instancji nałożenie kary pieniężnej uwarunkowane jest nie tylko brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ale też dokonaniem tego zajęcia ze świadomością bezprawności.

Pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem organu - miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

W powołanym przepisie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z tych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd zawarł w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia omawianego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie, wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo. Tak też uczynił WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną okoliczność, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego sposobu wykonywania rozbiórki obiektów budowlanych na terenie pasa drogowego, pozostaje bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy i tym samym nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Kontroli sądowej podlegała bowiem decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego polegające na odgrodzeniu części pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych) oraz na umieszczeniu w pasie drogowym obiektu budowlanego (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych), nie zaś na prowadzeniu robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Z omówionych względów, powołany w ramach środka odwoławczego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się chybiony.

Zasadne były natomiast pozostałe zarzuty, które - biorąc pod uwagę treść petitum w zestawieniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej - zmierzały w istocie do podważenia oceny Sądu I instancji co do dokonanej przez organ wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz zastosowania tego przepisu do kwalifikacji prawnej ustalonych okoliczności faktycznych.

Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył powołany przepis nie dostrzegając, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymaga ustalenia, że doszło do nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego.

Odnosząc się do tak zarysowanej kwestii spornej przypomnieć należy, że z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących funkcjonalnie drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować zniszczenie drogi czy zmniejszenie jej trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca dopuścił lokalizowanie takich obiektów w pasie drogowym tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 powołanej ustawy zezwolenia takiego wymaga: prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2), umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3), a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, o czym stanowi art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Na tle omawianej regulacji zasadą jest więc, że zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia i podlega opłacie. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Kara pieniężna, o której mowa w tym przepisie, obok funkcji represyjnej i prewencyjnej realizuje również, jako wiodącą, funkcję kompensacyjną, stanowiąc ekwiwalent za szkodę wyrządzoną niewykonaniem nałożonego przez prawo obowiązku wyrażającego się w nakazie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz uiszczenia należnej opłaty (zob.: W. Kręcisz "Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 r. nr 2, s. 23-39).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa wykładnia w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wymaga przede wszystkim rozważenia, czym właściwie jest kara administracyjna. Administracyjna kara pieniężna - w odróżnieniu od zwykłej opłaty - stanowi dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który należy rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania, skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie nie budzi obecnie wątpliwości, że choć odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny - związana jest z wystąpieniem stanu niezgodnego z prawem, to jednak nie jest odpowiedzialnością absolutną. Kształtujące ją regulacje powinny zawierać przesłanki egzoneracyjne umożliwiające uwolnienie się od odpowiedzialności temu, kto wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby nie dopuścić do powstania naruszenia prawa (por. System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, tom 7, s. 633 - 649, tom 2 s. 370 - 378; wyrok TK z 22 września 2009 r. sygn. akt SK 3/08, OTKA 2009/8/125, wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 544/13, dostępny w: CBOSA). Rozumowanie takie jest w zasadzie powszechnie aprobowane. Wytycza ono kierunek ewolucji prawa, czego potwierdzeniem są chociażby zmiany legislacyjne przyjęte w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 935) wprowadzającej ogólne zasady nakładania i wymierzania administracyjnej kary pieniężnej (Dział IVa k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny od lat podkreśla w swym orzecznictwie, że zagadnienie istoty kary administracyjnej powinno być postrzegane w kontekście konstytucyjnej zasady sprawiedliwości i ściśle z nią związanej zasady proporcjonalności, do której w przeszłości wielokrotnie odwoływał się Trybunał Konstytucyjny (np. orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 39). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z zasady proporcjonalności wypływają trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy: po pierwsze, przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana; po drugie, nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków (celów) oraz po trzecie - co jest szczególnie istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy - warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Tak więc omawiana zasada kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Zgodnie z poglądami wyrażanymi w literaturze oznacza to, że "spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należałoby wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu" (Polskie dyskusje o państwie prawa, pod red. S. Wronkowskiej, Warszawa 1995, s. 74). Niewątpliwie zasada proporcjonalności musi być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji prawodawcy w sferę praw i wolności jednostki, ale przestrzeganie tej zasady z istoty rzeczy jest powinnością także organów stosujących prawo, gdyż to właśnie one kształtują w sposób ostateczny pozycję prawną konkretnego podmiotu i tym samym nadają interpretowanym normom prawnym określoną wartość społeczną (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 13 października 2011 r. sygn. akt II GPS 1/11; opubl. ONSAiWSA z 2012 r. nr 1 poz. 5; dostępna w: CBOSA). Stosując się zatem do dyrektyw językowej, systemowej i funkcjonalnej wykładni prawa - przy interpretacji przepisów stanowiących podstawę do wymierzenia kary administracyjnej, należy mieć również na względzie, by jej wyniki nie pozostawały w sprzeczności ze wskazanymi regułami proporcjonalności. Z tych też względów, wykładnia przepisów stanowiących podstawę do wymierzenia kary pieniężnej powinna dopuszczać możliwość uniknięcia odpowiedzialności w sytuacji, gdy strona swoim zachowaniem nie naruszyła istniejącego wzorca powinnego zachowania się.

W rozpatrywanej sprawie spółka nabyła nieruchomość gruntową sąsiadującą z pasem drogowym w 2010 r. i twierdzi, że od tego czasu - w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 powołanej ustawy tj. usytuowania obiektów budowlanych w postaci drewnianej szopy i ogrodzenia - stan nieruchomości nie uległ zmianie. Okoliczności te pozostają niekwestionowane. Na skutek działań podjętych w celu określenia przebiegu granicy pomiędzy działką ewidencyjną stanowiącą pas drogowy a działkami ewidencyjnymi należącymi do skarżącej (jej odtworzenia) oraz wyznaczenia w terenie punktów granicznych, będących przedmiotem zlecenia z dnia 10 marca 2015 r. nr 12/2015, prowadzonych nota bene bez udziału spółki, organ doszedł do przekonania, że pozostawanie wskazanych obiektów budowlanych usytuowanych na należącej do niej nieruchomości, wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Nowa kwalifikacja prawna, wynikała zatem nie ze zmiany okoliczności faktycznych lub zmiany prawa, ale z powodów zależnych wyłącznie od organu. Strona dowiedziała się o zmianie stanowiska organu z zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego doręczonego jej w dniu 4 maja 2015 r.

W zaistniałej sytuacji, poszukując wzorca zachowania, który umożliwiałby uwolnienie się od kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi należałoby przyjąć, że strona mogła alternatywnie dokonać rozbiórki ww. obiektów budowlanych albo wystąpić do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia i ustalenie opłaty. W okolicznościach niniejszej sprawy strona dokonała rozbiórki budowli w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Pomimo tego, na spółkę nałożono karę pieniężną. W ocenie NSA, doszło w ten sposób do zastosowania środka represyjnego niezgodnie z zasadą proporcjonalności.

O nadmiernej dolegliwości sankcji, która wyraźnie nie przystaje do zasady proporcjonalności i tym samym narusza także zasadę sprawiedliwości, świadczy również i to, że spółka została ukarana za zajęcie pasa drogowego z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych od 4 do 11 maja 2015 r. pomimo, że w tym okresie nie było podstaw, by przyjąć, że wskazane unormowania mają zastosowanie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.

Ze względu na niejasności co do przebiegu granicy pasa drogowego wymagające jej odtworzenia i wyznaczenia punktów granicznych w terenie, wobec stwierdzonych nieprawidłowości w realizacji obejmującego te prace zlecenia, które wyeliminowano w postępowaniu naprawczym zakończonym dopiero w dniu 4 sierpnia 2015 r. - w okresie, za który wymierzono karę nie tylko strona, ale nawet sam organ nie dysponował informacjami niezbędnymi do stwierdzenia, czy rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego, a tym bardziej do określenia jego powierzchni. Ponadto, spółka mogła w owym czasie pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nawet, jeśli usytuowane na będącej jej własnością nieruchomości obiekty budowlane znajdują się w granicach pasa drogowego, to mogą pozostawać w dotychczasowym stanie z wyłączeniem zasad wynikających z art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na treść art. 38 ust. 1 tej ustawy, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Podsumowując tę część rozważań zauważyć trzeba, że sankcja administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi może być nałożona, jeżeli strona znała swoją sytuację prawną, w świetle obowiązującego prawa powinna mieć świadomość ciążącego na niej obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia i uiszczenia opłaty, jednak do obowiązku tego się nie zastosowała. Z omówionych względów z sytuacją taką nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że wadliwość wydanych w sprawie decyzji wiąże się również i z tym, że organ zastosował powołany przepis sankcjonujący z pominięciem kwestii, czy to właśnie strona, na którą nałożono karę, naruszyła swoim zachowaniem normy określające zasady zajęcia pasa drogowego. Przypomnieć należy, że w rozpatrywanej sprawie sankcję za zajęcie pasa drogowego nałożono nie na właściciela nieruchomości, który dysponował nią na cele budowlane w czasie, kiedy sporne obiekty zostały wybudowane, ale na podmiot, który nabył tę nieruchomość w późniejszym czasie i co do którego nie wykazano, by podejmował jakiekolwiek działania, czy czynności, które mogłyby być zakwalifikowane jako dokonanie zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych.

Rację ma również strona skarżąca kasacyjnie twierdząc, że wbrew stanowisku Sądu I instancji - przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należało uwzględnić treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten normuje stany przejściowe, odnosi się bowiem do sytuacji, które zaistniały w stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i są objęte zakresem nowej regulacji.

W tym kontekście zauważyć należy, że z kanonu zasad demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności z zasady pewności prawa wynika powinność ustawodawcy takiego kształtowania prawa by umożliwić jednostce decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138).

W praktyce legislacyjnej ustawodawca niejednokrotnie zmuszony jest zmieniać dotychczasowe przepisy w trakcie trwania stosunków prawnych nimi regulowanych. W takiej sytuacji, często ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, wymaga zastosowania przez prawodawcę rozwiązań służących łagodzeniu skutków ingerencji w funkcjonujący system prawny tak, by zapewnić właściwy poziom ochrony wartości leżących u podstaw zasad ochrony praw nabytych i pewności prawa.

Przejawem takiego "ochronnego" działania prawodawcy jest właśnie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że przepis ten dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. w dniu 1 października 1985 r., bądź znalazły się w pasie drogowym później - w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie (zob: wyrok z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 379/14, wyrok z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 476/08, wyrok z 14 października 2008 r. sygn. akt II GSK 350/08; dostępne w CBOSA). Należy zakładać, że racjonalny ustawodawca wprowadzając określoną normę prawną akceptuje bezpośrednie tego konsekwencje zarówno w sferze prawa, jak i faktów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko organu, zgodnie z którym art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pozwala na pozostawanie w pasie drogowym obiektu budowlanego w postaci ogrodzenia, nie zwalnia jednak z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego znajdującego się za ogrodzeniem na prawach wyłączności. Skoro bowiem obiekt spełnia przewidziane w tym przepisie ustawowe przesłanki, to może pozostawać w pasie drogowym ze wszelkimi tego konsekwencjami. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do wniosku, że obiekt budowlany może pozostać w pasie drogowym bez zezwolenia i opłaty na mocy art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jednak jego pozostawanie skutkować będzie powstaniem obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych i uiszczenia z tego tytułu opłaty - za każdy dzień utrzymywania dotychczasowego stanu zabudowy. Stanowisko takie kolidowałoby z ratio legis omawianej regulacji, zaprzeczałoby racjonalności ustawodawcy i stanowiłoby przypisanie działaniom prawodawcy konsekwencji, które nie odpowiadają powołanym zasadom sprawiedliwości i proporcjonalności oraz podważają zaufanie jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W świetle przedstawionych rozważań i powołanych regulacji, wobec niekwestionowanych ustaleń faktycznych organu zaaprobowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zajęcia pasa drogowego, które wymagałoby wymierzenia spółce kary pieniężnej.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie rozpatrując sprawę uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności dokona prawidłowej wykładni powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych i ich subsumpcji do ustalonych okoliczności faktycznych.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a., 205 § 2 p.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800).