Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 482/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L[...] i S[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Go 490/20 w sprawie ze skargi L[...] i S[...] na decyzję Wojewody L[...] z dnia 16 lipca 2020 r. nr G[...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z[...] z dnia 26 lutego 2020 r. nr D[...]; 2. zasądza od Wojewody L[...] na rzecz L[...] i S[...] solidarnie kwotę 1.200,00 (tysiąc dwieście) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r., II SA/Go 490/20 oddalił skargę L[...] i S[...] na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 1[...] lipca 2020 r. nr G[...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 25 listopada 2019 r. L[...] i S[...], powołując się na art. 129 ust. 5 pkt 2 oraz pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", zwrócili się do Prezydenta Miasta Z[...] o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania w kwocie 300.000,00 zł za wywłaszczenie: prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej przeznaczonej pod drogę publiczną (gminną), położonej w obrębie 26 miasta Z[...] przy ul. Z[...], oznaczonej jako działka nr 141/1, oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej niezabudowanej przeznaczonej pod drogę publiczną (gminną), położonej w obrębie 26 miasta Z[...] przy ulicy Z[...]j, oznaczonej jako działka nr 123/64.

Decyzją z dnia 26 lutego 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta Z[...], na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców z tytułu wywłaszczenia praw do ww. nieruchomości gruntowej niezabudowanej. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzjami z dnia 19 sierpnia 2004 r. nr G[...] oraz nr G[...]Prezydent Miasta Z[...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w obrębie 26 miasta Z[...], oznaczonej jako działka nr 114 o powierzchni 0,3850 ha oraz działki nr 123/2 o powierzchni 0,9284 ha. W wyniku tegoż podziału dokonanego na wniosek Miasta Z[...] zostały wydzielone m.in. działka nr 114/1 o powierzchni 215m2 oraz działka nr 123/64 o powierzchni 927m2, przeznaczone pod drogi publiczne – gminne. Powyższe decyzje zatwierdzające podział nieruchomości powołały się na przepis art. 98 u.g.n. Jednocześnie na podstawie art. 96 ust. 4 u.g.n. ww. decyzje Prezydenta Miasta Z[...] stanowiły podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej nieruchomości, w oparciu o stosowny wniosek złożony przez Miasto. Na skutek powyższego, obecnie zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów i budynków oraz stanem prawnym nieruchomości jej właścicielem jest Gmina Z[...]. W sprawie wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomości prowadzone były rokowania z L[...] i S[...], mające na celu ustalenie wysokości i terminu wypłaty odszkodowania, które jednak nie doprowadziły do zawarcia porozumienia.

Dalej organ I instancji wskazał, że w sprawie wydana została decyzja na podstawie art. 98 u.g.n. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z ww. tytułów. W decyzji tej stwierdzono, że nie nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 u.g.n. tj. przejście prawa własności wydzielonych działek (wygaszenie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości), gdyż skutek ten może nastąpić jedynie wtedy, gdy podział nieruchomości dokonany został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego Tym samym, w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n., nie powstał obowiązek ustalenia odszkodowania.

Organ podniósł także, że wbrew twierdzeniom stron postępowania, nie doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu ww. przepisów prawa. Działki nr 114/1 i nr 123/64 formalnie nie zostały wywłaszczone w trybie administracyjnym na rzecz Gminy Z[...], natomiast decyzje zatwierdzające podział nadal pozostają w obiegu prawnym i nie dają podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż nie doszło do przejścia prawa własności działki nr 114/1 oraz wygaszenia prawa użytkowania wieczystego działki nr 123/64. Organ stwierdził, że powołany przez strony art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. nie daje podstawy do jego zastosowania, ponieważ wbrew twierdzeniom stron, przedmiotowe nieruchomości nie były przedmiotem wywłaszczenia.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Z[...] wnioskodawcy wnieśli odwołanie zarzucając m.in. naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. i art. 3 u.k.w. przez pominięcie okoliczności, że na mocy ww. decyzji z dnia 19 sierpnia 2004 r. zatwierdzających projekt podziału nieruchomości nastąpił skutek prawny w postaci odebrania prawa własności nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego do działek gruntu, które zostały wydzielone pod drogi publiczne, co jest równoznaczne z wywłaszczeniem. Decyzje ww. są ostateczne i nie zostały podważone w trybach k.p.a., a nadto na ich podstawie został wpisany do księgi wieczystej nowy właściciel – Miasto Z[...]. Organ pominął przy tym domniemanie, że właścicielem działek jest podmiot wpisany w treści księgi wieczystej jako właściciel.

Decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. nr [...] Wojewoda L[...] utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że dwie decyzje z dnia 19 sierpnia 2004 r. zatwierdzające podział nieruchomości wydane zostały na podstawie art. 93 ust. 1 – 3, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, 4, art. 97 ust. 1 i art. 98 u.g.n. na wniosek Przedsiębiorstwa U[...] i R[...], działającego na zlecenie Prezydenta Miasta Z[...]. Decyzje te nie wywołały zatem skutku w postaci przejścia z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa wydzielonych działek gruntu. Organ podkreślił, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości. Jeżeli podziału dokonuje się z urzędu, to nawet w sytuacji gdy projekt podziału przewiduje wydzielenie działek pod drogę publiczną, nie przechodzi ona na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W takim przypadku jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mogą uzyskać własność tych działek w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia. Tym samym decyzje podziałowe nie mogły stanowić podstawy do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności Gminy Z[...], czy też wygaszenia prawa użytkowania wieczystego wnioskodawców. Fakt dokonania takowych wpisów w odpowiednich księgach wieczystych, w ocenie organu bezpodstawnych, nie może stanowić przesłanki do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za pozbawienie praw do przedmiotowych działek, gdyż nie doszło do pozbawienia żadnych praw. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż w zakresie odszkodowania zapadła już ostateczna decyzja Wojewody L[...] z dnia 13 sierpnia 2015 r. nr G[...] odmawiająca jego przyznania.

Od powyższej decyzji L[...] i S[...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zarzucając m.in. naruszenie:

- art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80, art. 16 k.p.a. oraz art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2019.2204 ze zm.), dalej jako "u.k.w.h.", przez pominięcie okoliczności, że na mocy ostatecznych decyzji nr G[...] oraz nr G[...] z dnia 19 sierpnia 2004 r. zatwierdzających podział nieruchomości nastąpił skutek prawny w postaci przejścia na Gminę Z[...] prawa własności i prawa użytkowania wieczystego do działek gruntu nr 114/1 i nr 123/64, które zostały wydzielone pod drogi publiczne, co jest równoznaczne z wywłaszczeniem ww. praw do nieruchomości, a stan ten został ujawniony w księdze wieczystej,

- art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. przez ich niezastosowanie i nie ustalenie odszkodowania na rzecz skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę jako bezzasadną wskazał, iż zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 u.g.n.; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przy czym przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter blankietowy i wymaga każdorazowo identyfikacji obowiązujących przepisów przewidujących odszkodowanie za określoną formę pozbawienia (ograniczenia) praw do nieruchomości. Jako przepis szczególny stanowiący podstawę ustalenia i wypłaty odszkodowania skarżący wskazali art. 128 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zdaniem Sądu I instancji gramatyczna wykładnia tegoż przepisu dowodzi, że przepis ten stanowi podstawę ustalenia odszkodowania w wypadku wywłaszczenia określonych praw do nieruchomości. Rozdział 4 u.g.n zawiera przepisy regulujące tryb postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Postępowanie to charakteryzuje się szczególnymi wymogami proceduralnymi, m.in. obowiązkiem przeprowadzenia rokowań, które poprzedzają wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia oraz obowiązkiem przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Ponadto decyzja o wywłaszczeniu oprócz wymogów ogólnych wynikających z k.p.a., powinna zawierać dodatkowe elementy, o których mowa w art. 119 ust. 1 u.g.n.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż w sprawie nie budzi sporu, że w stosunku do przedmiotowych nieruchomości nie zapadła decyzja o wywłaszczeniu. Wnosząc o ustalenie i wypłatę odszkodowania skarżący powołują się na art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz na decyzje z dnia 19 sierpnia 2004 r. zatwierdzające podział nieruchomości. Treść wskazanych decyzji, w tym zarówno powołana w nich podstawa prawna, jak i treść rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia, wskazują jednoznacznie, że decyzje dotyczą zatwierdzenia podziału nieruchomości, a nie ich wywłaszczenia. Skutki prawne wywłaszczenia nieruchomości określa art. 121 u.g.n. W myśl tego przepisu przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna (ust. 1). Przejście prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu tego prawa stała się ostateczna, jeżeli prawo użytkowania wieczystego było ustanowione na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność innej osoby niż ta, na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie (ust. 2). Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wygasa z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu tego prawa stała się ostateczna, jeżeli prawo użytkowania wieczystego było ustanowione na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność osoby, na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie (ust. 3). Wywłaszczoną nieruchomość do czasu jej wykorzystania na cel, na który nastąpiło wywłaszczenie, oddaje się w dzierżawę poprzedniemu właścicielowi na jego wniosek (ust. 4). Analogiczny skutek prawny w postaci przejścia prawa własności nieruchomości powstałej w wyniku podziału w celu urządzenia drogi publicznej reguluje art. 98 u.g.n. Zgodnie z treścią tegoż przepisu działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Dalej Sąd I instancji podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornie decyzje zatwierdzające podział przedmiotowych nieruchomości nie zostały wydane na wniosek właściciela, ani użytkownika wieczystego nieruchomości, lecz na wniosek określonego przedsiębiorstwa, które działało na zlecenie Prezydenta Miasta Z[...], a zatem z urzędu. Zagadnienie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. było przedmiotem rozpoznania w odrębnej sprawie administracyjnej, która została zakończona decyzją Wojewody L[...] z dnia 13 sierpnia 2015 r. nr G[...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty K[...] z dnia 2 czerwca 2015 r. znak G[...] o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących. Sąd podkreślił, że stan prawny sprawy nie pozwala na przyjęcie, że powołane przez skarżących przepisy art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. w okolicznościach rozpatrywanej sprawy dają podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie jest tożsama z decyzją wywłaszczającą, natomiast nie ulega wątpliwości, że przedmiotem ww. decyzji Prezydenta Miasta Z[...] z dnia 19 sierpnia 2004 r. było zatwierdzenie podziału nieruchomości.

Sąd I instancji podkreślił także, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest instytucją prawa administracyjnego. Stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkody wynikające z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracji, a więc ze stosunku administracyjnego. Tym stosunkiem jest wywłaszczenie – jednostronna, publicznoprawna, władcza ingerencja państwa w prawa rzeczowe jednostki w interesie publicznym. Choć ingerencja ta powoduje bezpośrednio skutki cywilnoprawne, to odszkodowanie – będące nieodłącznym elementem wywłaszczenia, jako instytucji publicznoprawnej – znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego. Co do zasady, ustalenie odszkodowania stanowi obligatoryjny element decyzji o wywłaszczeniu (art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n.). Jednak nie jest wyłączona możliwość wydania decyzji odrębnej, rozstrzygającej tylko w kwestii odszkodowania za wywłaszczenie. Możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu daje przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. Jest to dopuszczalne tylko w ściśle określonych sytuacjach. Wypłata odszkodowania w postępowaniu administracyjnym może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego daje do tego wyraźną podstawę. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wskazali przepisu prawa administracyjnego stanowiącego podstawę zgłoszonego żądania. W ustalonym stanie faktycznym sprawy obowiązujące przepisy prawa materialnego nie dają podstawy do orzekania w trybie administracyjnym o odszkodowaniu. Jakkolwiek Sąd I instancji zauważył, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący utracili władztwo nad nieruchomościami stanowiącymi działki gruntu o nr 114/1 i nr 123/64, a nadto, że nieruchomości te przeznaczone zostały na cel publiczny (drogi gminne), to za prawidłowe uznał stanowisko organu, iż drogą dochodzenia stosownego odszkodowania jest postępowanie przed sądem powszechnym.

Dalej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, iż ze względu na treść ww. decyzji podziałowych, podstawę prawną wydania oraz sposób procedowania poprzedzający ich wydanie (wszczęcie postępowania z urzędu), w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. decyzje zatwierdzające podział przedmiotowych nieruchomości nie mogły stanowić podstawy wpisu w księdze wieczystej przejścia prawa własności oraz użytkowania wieczystego na rzecz Gminy Z[...]. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. przejście określonych praw do nieruchomości następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Oznacza to, że odpowiedni wpis w księdze wieczystej nie kreuje prawa do danej nieruchomości, lecz ma jedynie charakter deklaratoryjny, a samo przejście określonych praw do nieruchomości następuje niezależnie od tego, czy w księdze wieczystej dokonano wpisu. Różnica pomiędzy wpisem deklaratywnym a – mającym charakter wyjątku – wpisem konstytutywnym polega na tym, że do nabycia prawa, którego dotyczy wpis deklaratywny, nie jest potrzebny wpis w księdze wieczystej. Wpis ten, dokonany na podstawie dokumentu stwierdzającego podstawę materialnoprawną, potwierdza jedynie istniejące prawo. Do nabycia prawa objętego wpisem konstytutywnym konieczna jest zaś zarówno podstawa materialnoprawna (np. umowa), jak i sam wpis w księdze wieczystej. Inaczej rzecz ujmując, osoba uprawniona na podstawie określonej czynności prawnej prawa tego nie nabędzie dopóty, dopóki nie nastąpi jego wpis. Dostrzeżenie odmiennego charakteru tych wpisów nie pozostaje bez wpływu na sposób, w jaki może zostać obalone domniemanie prawdziwości wpisu prawa jawnego z księgi wieczystej; jeżeli do powstania prawa potrzebny jest wpis, to i do jego wygaśnięcia niezbędne jest wykreślenie wpisu. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.k.w.h. w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Powództwo przewidziane w art. 10 ust. 1 u.k.w.h. jest jedyną drogą umożliwiającą trwałe i skuteczne wobec wszystkich obalenie domniemania ustanowionego w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. Istnieje możliwość podważenia tego domniemania również w innych postępowaniach, w których rzeczywisty stan prawny nieruchomości ma znaczenie jako przesłanka zgłaszanych żądań lub obrony przed nimi, z zastrzeżeniem jednak, że w takiej sytuacji skutki obalenia domniemania ograniczają się do tego postępowania i jego stron, nie uzasadniając zmiany treści wpisów figurujących w księdze. Wyrok wydany w wyniku uwzględnienia powództwa przewidzianego w art. 10 ust. 1 u.k.w.h. stanowi natomiast podstawą skorygowania stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L[...] i S[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 10 u.k.w.h. przez pominięcie, że organy nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tj. decyzji Prezydenta Miasta Z[...] z dnia 19 sierpnia 2004 r., nr G[...], decyzji Prezydenta Miasta Z[...]z dnia 19 sierpnia nr G[...] r., decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z[...] z dnia 3 stycznia 2018 r., nr SKO[...], których przedmiotem było wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i treści księgi wieczystej nr Z[...], podczas gdy własność działek nr 114/1 i nr 123/64 należy do Gminy Z[...] o statusie miejskim oraz, że przejście prawa własności działek nastąpiło w wyniku ww. decyzji podziałowej (wydzielającej działki pod drogi publiczne), której skutkiem było ich wywłaszczenie;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przez odwołanie się do drogi cywilnej w zakresie jednocześnie raz wywłaszczenia, a raz wypłaty odszkodowania, co jest wewnętrznie sprzeczne w sprawie, jak również bez wskazania podstawy prawnej takiej drogi cywilnej.

II. prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz 128 ust. 1 oraz art. 97 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. w związku z art.10 u.k.w.h. polegające na niewłaściwym zastosowaniu, a w konsekwencji nieprawidłowym przyjęciu, że prawidłowy stan faktyczny w rozpatrywanej sprawy nie pozwala na przyjęcie, że ww. przepisy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy dają podstawę do ich zastosowania a więc i ustalenia oraz wypłaty odszkodowania, mimo że ww. decyzją zatwierdzającą podział przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa ją również wywłaszczono,

2) art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1, 2 i 3 w związku z art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 2 i 3 w związku z art. 106 ust. 1 i 1a u.g.n. polegające na niewłaściwym zastosowaniu, mimo że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym wydana została decyzja o podziale nieruchomości czego skutkiem była utrata własności nad nieruchomościami obejmującymi działki gruntu nr. 114/1 i nr 123/64, która stanowi per se podstawę do wypłaty odszkodowania w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n., na skutek wniosku osoby, której nieruchomość została wywłaszczona, gdy właściwy starosta nie podejmował postępowania o wypłatę odszkodowania z urzędu tj. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., w konsekwencji też – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – skarżący wskazali i mieli podstawą prawną swojego żądania w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody L[...], a także decyzji ją poprzedzającej wydanej przez Prezydenta Miasta Z[...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się zatem do kwestii ustaleń faktycznych wypada zgodzić się z Sądem I instancji co do wadliwości decyzji podziałowych z dnia 19 sierpnia 2004 r. Wada prawna tych rozstrzygnięć ma jednak ograniczony zakres, a jej charakter oraz fakt wywołania nieodwracalnych skutków prawnych nie pozwalają potwierdzić stanowiska, iż powyższa wadliwość stanowi tamę dla możliwości administracyjnego ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną. Nie ulega wątpliwości, że decyzje podziałowe z dnia 19 sierpnia 2004 r. zostały wydane w toku postępowania administracyjnego, które nie zostało wszczęte na wniosek właścicieli (użytkowników wieczystych) dzielonych nieruchomości, ale na wniosek podmiotu nieuprawnionego do inicjowania takiego postępowania. Jakkolwiek Przedsiębiorstwo U[...] i R[...] w Z[...] inicjując to postępowanie działało na zlecenie Prezydenta Z[...], to nie może ulegać wątpliwości, iż postępowanie to nie zostało wszczęte z urzędu przez organ I instancji. W obu decyzjach podziałowych jest wyraźna informacja, że zostały one wydane na wniosek ww. Przedsiębiorstwa. Okoliczność, iż Przedsiębiorstwo to działało na zlecenie Prezydenta Z[...] nie ma znaczenia dla uznania, że decyzje podziałowe wydane zostały przez organ na zasadzie skargowości, nie zaś oficjalności. Wadliwość konstatacji organów i Sądu I instancji w powyższym zakresie, połączona ze zignorowaniem okoliczności wskazujących, iż obie decyzje podziałowe nadal pozostają w obrocie prawnym i wywołały nieodwracalne skutki prawne, bowiem wydzielone działki nr 114/1 i nr 123/64 wykorzystywane są pod drogi publiczne, nie pozwala potwierdzić wniosku o braku możliwości ustalenia odszkodowania za ww. działki w trybie administracyjnym. Z punktu widzenia przedmiotu niniejszej sprawy kluczową okolicznością jest bowiem wydzielenie ww. działek na potrzeby realizacji celu publicznego, który zresztą został zrealizowany. Ważne jest także i to, że obie decyzje podziałowe formalnie zostały wydane na podstawie art. 98 u.g.n., a nadto w obu decyzjach zawarta jest informacja, że stanowią one podstawę wpisów w księdze wieczystej i na tej podstawie Miasto Z[...] ujawniło swoje prawo własności do tych nieruchomości. Trafnie zauważają skarżący kasacyjnie, iż waga powyższych okoliczności została w toku dotychczasowego postępowania niedoszacowana, lub okoliczności te były w sposób nieuprawniony dezawuowane.

W okolicznościach sprawy ww. decyzje podziałowe stały się podstawą przejścia na rzecz Miasta Z[...] prawa własności do wydzielonych działek drogowych, a prawo nowego właściciela obu działek zostało ujawnione w księgach wieczystych. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest w toku postępowaniu administracyjnego kwestionowanie prawidłowości wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny są tymi wpisami związane i nie mogą ich podważać ani też dezawuować ich prawidłowości. Zasada wiarygodności ksiąg wieczystych niewątpliwie obejmuje wpisane do ksiąg prawo własności (art. 5 u.k.w.h.). Przy czym rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych i domniemania wynikające z art. 3 ust. 1 i art. 4 u.k.w.h. chronią także nieprawidłowe wpisy w księgach wieczystych. Rękojmia chroni prawa podmiotu ujawnione w księgach, także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości (vide: uchwała SN z dnia 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10, Lex nr 693990, wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2009 r., SK 55/08, OTK-A 2009/4/50). Tym samym nawet w razie późniejszego potwierdzenia wadliwości wpisów dokonanych w księgach wieczystych, domniemania wynikające z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 i art. 5 u.k.w.h. nie pozwalają w toku postępowania administracyjnego na weryfikowanie ich treści i podważanie ich prawidłowości. Wpisami w księdze wieczystej organy administracji są związane (vide: uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 10 lutego 1951 r., I C 741/50, OSN 1951/2; uchwała SN z dnia 20 marca 1969 r., III CZP 11/69, OSNCP 1977/12/228; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1999 r., IV SA 2338/98, Lex nr 47173; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., I OSK 2205/14; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., I OSK 2100/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego punktu widzenia niemożliwe do akceptacji jest dystansowanie się w zaskarżonym wyroku od treści aktualnych wpisów w księgach wieczystych odnoszących się do nieruchomości oznaczonych jako działki nr 114/1 i nr 123/64. Niedopuszczalne jest także w toku tegoż postępowania podważanie prawidłowości tych wpisów.

Z kolei kierowanie skarżących na drogę postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej w trybie art. 10 u.k.w.h. jest zupełnie rozbieżne z ich żądaniem odszkodowawczym. Skarżący w toku postępowania wyraźnie wskazują, iż nie zamierzają dokonać przywrócenia własności działek drogowych, lecz domagają się odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Nadto kierowanie skarżących na drogę postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie uwzględnia tego, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, a to z tego względu, że zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

W tych okolicznościach trafnie skarżący kasacyjnie podnoszą zarzut naruszenia w toku dotychczasowego postępowania art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 10 u.k.w.h. przez niedostateczne uwzględnienie w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wynikających z przywołanych w tym zarzucie decyzji i księgi wieczystej.

Niestaranny sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. nie pozwala natomiast ocenić tegoż zarzutu w postępowaniu kasacyjnych. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył zaskarżony wyrok. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (por. postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Dodatkowo w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro autor skargi kasacyjnej nie podnosi pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku choćby jednego z ww. elementów, a nadto nie wskazuje na brak możliwości rekonstrukcji podstawy wyrokowania, to zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać wypada za niezasadny. Natomiast ewentualna wadliwość motywacji zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zasadniczo jest ona następstwem wadliwej wykładni lub zastosowania konkretnych przepisów. Wskazanie tej wadliwości jest powinnością profesjonalnego autora kasacji i winno nastąpić przez przywołanie konkretnych przepisów prawa uznawanych za naruszone, w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.

Przechodząc natomiast do zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wypada zauważyć, iż proces subsumpcji dokonywany jest w oparciu o prawidłowo ustaloną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając to co zostało powyżej powiedziane w kwestii istnienia w obrocie prawnym decyzji podziałowych wydanych na podstawie art. 98 u.g.n., ale także treści tych decyzji wskazujących jednoznacznie na wydzielenie ww. działek pod drogi publiczne, a ostatecznie również przejścia na podstawie tychże decyzji prawa własności działek na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to nie powinno być wątpliwości, iż podstawą prawną dla ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęte działki pozostaje art. 129 ust. 5 pkt 1 i 2 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. Wada prawna decyzji podziałowych, przy ich aktualnym funkcjonowaniu w obrocie prawnym, nie może stanowić przeszkody dla możliwości formalnego uznania, iż nastąpiło wydzielenie z nieruchomości skarżących działek gruntu pod drogi publiczne, wskutek czego wydzielone działki przeszły z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność, iż powyższy podział nie nastąpił na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości nie może unicestwiać celu, skutków, ale także formy owych działań. Te zaś odpowiadają wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., w zakresie w jakim stanowi, iż "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie (...)" odwołuje się do działek gruntu wydzielonych pod odpowiednie kategorie dróg publicznych. To zaś odpowiada treści, celowi wydania i skutkom obu decyzji podziałowych. Dodatkowo należy dostrzec, iż art. 112 ust. 2 u.g.n. przez wywłaszczenie nieruchomości rozumie pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Powyższe ścisłe rozumienie pojęcia wywłaszczenie jest uzupełniane rozumieniem konstytucyjnym. Ugruntowane jest, iż pojęcie wywłaszczenia zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP powinno być rozumiane szeroko, jako wszelkie pozbawienie własności, bez względu na formę, co nie oznacza jednak dowolności ustawodawcy w sięganiu po rozmaite formy pozbawiania własności, przy zachowaniu przesłanek celu publicznego i słusznego odszkodowania (vide: wyrok TK z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK 2000/2/60). Tak zakreślone pojęcie wywłaszczenia pozwala uznać, iż spełnione są w okolicznościach niniejszej sprawy także warunki, o których mowa w art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n. Skarżący są wywłaszczonymi z nieruchomości, a tym samym ww. przepis także stanowi podstawę ustalenia odszkodowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, w przypadkach kiedy przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r., I OSK 1502/13; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2018 r., I OSK 3090/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zakładając natomiast hipotetycznie – tak jak przyjęto to w toku dotychczasowego postępowania – iż wadliwość wydanych decyzji podziałowych uniemożliwia uznanie ich za decyzje, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., to wówczas wypadałoby przyjąć, że w kwestii ustalenia odszkodowania miarodajny pozostawałby art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który posługuje się ogólnym terminem "pozbawienie praw do nieruchomości", a to oznacza każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w przepisach u.g.n. zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości. Dla możliwości ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wymaga aby obowiązujące przepisy przewidywały jego ustalenie. Warunek ten wypada uznać za spełniony w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, ich budowa i utrzymanie stanowi realizację celu publicznego (art. 6 pkt 1 u.g.n.), zaś realizacja tych celów, prowadząca do pozbawienia lub ograniczenia praw innych osób, odbywa się za odszkodowaniem. Skoro zatem nastąpiło wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i pozbawienie praw do nich dotychczasowych właścicieli, to tym samym art. 98 ust. 3 u.g.n. statuuje normę prawną wypełniającą przesłankę przewidywania przez obowiązujące przepisy ustalenia odszkodowania. Podobnie normę taką stanowi art. 106 ust. 1 i 1a u.g.n. wyraźnie wskazując na obowiązek wypłaty odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących. Powyższe uwagi pozwalają potwierdzić trafność zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo dostrzega, iż Wojewoda L[...] ostateczną decyzją z dnia 13 sierpnia 2015 r. nr G[...] utrzymał w mocy decyzję Starosty K[...] z dnia 2 czerwca 2015 r. nr G[...] odmawiającą ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za własność działki nr 114/1 i użytkowanie wieczyste działki nr 123/64. W decyzjach tych jako przepis prawa materialnego wskazano art. 98 ust. 1-3 u.g.n., zaś argumentacja odmowy ustalenia odszkodowania jest zbieżna z tą aktualnie podnoszoną przez organy. Decyzja Wojewody L[...] z dnia 13 sierpnia 2015 r. pozostaje w obrocie prawnym. Tym samym należy skonstatować, iż kwestia ustalenia odszkodowania za ww. działki była już przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji. Jakkolwiek wniosek inicjujący niniejsze postępowanie z dnia 25 listopada 2019 r. jest oparty na przepisie art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 oraz art. 128 ust. 1 u.g.n., a skarżący przywołując przepisy prawne na poparcie nowego żądania pominęli art. 98 u.g.n., to jednak nie może być wątpliwości, iż kwestia ustalenia odszkodowania została już ostatecznie rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym. W tej kwestii kluczowa jest bowiem ocena decyzji podziałowej z punktu widzenia treści art. 98 u.g.n., przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym obu spraw (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09; wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 86/11; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., II OSK 569/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czyn wypada dostrzec, iż w zarzutach kasacyjnych skarżący już wyraźnie wskazują jako naruszony art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.

Jeżeli zatem kwestia odszkodowania za ww. działki zastała rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody L[...] z dnia 13 sierpnia 2015 r., to ponowne rozstrzyganie o odszkodowaniu może nastąpić wyłącznie w trybie nadzwyczajnym. Zagadnień tych nie dostrzegły organy i Sąd I instancji, choć wskazywały na fakt wydania przez Wojewodę L[...] ww. ostatecznej decyzji rozstrzygającej odmownie żądanie odszkodowawcze skarżących. Kwestie te mają kluczowe znaczenie dla możliwości ponownego prowadzenia postępowania w sprawie odszkodowania. Organ administracji winien zatem przede wszystkim ustalić relację wniosku inicjującego niniejsze postępowanie odszkodowawcze wobec ostatecznej decyzji Wojewody L[...] z dnia 13 sierpnia 2015 r. odmawiającej ustalenia odszkodowania. Od tego winny zależeć dalsze losy kolejnego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe działki.

Nie przesądzając tego jak skarżący odniosą się do kwestii wzajemnej relacji obu postępowań, trzeba wskazać, iż aktualnie zachodzi konieczność "wzruszenia" w prawnie dopuszczalny sposób ostatecznej decyzji Wojewody L[...] odmawiającego ustalenia przedmiotowego odszkodowania, aby móc prowadzić postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Przy czym na mocy decyzji Wojewody L[...] z dnia 13 sierpnia 2015 r. żadna ze stron nie nabyła prawa, a to może wskazywać na art. 154 k.p.a. jako na ewentualną podstawę wzruszenia decyzji ostatecznej. Mając jednak na uwadze treść art. 154 § 1 k.p.a. trzeba wskazać, iż przepis ten statuuje autonomicznie przesłanki wzruszenia decyzji, mocą której żadna ze stron nie nabyła prawa (interes społeczny lub słuszny interes strony). Ponadto organem właściwym w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie jest organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 154 § 2 k.p.a.), a ostateczną decyzję odmawiającą odszkodowania wydał Wojewoda L[...] jako organ wyższej instancji. Okoliczności te uzasadniają dodatkowo uchylenie decyzji obu instancji i nakazanie organowi wyjaśnienia treści wniosku odszkodowawczego z dnia 25 listopada 2019 r., z punktu widzenia jego relacji do wydanej przez Wojewodę L[...] w dnia 13 sierpnia 2015 r. ostatecznej decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości.

W tym stanie rzeczy ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.), w szczególności w zakresie wyjaśnienia treści żądania skarżących inicjujących kolejne postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki (art. 61 § 1 w związku z art. 7 k.p.a.).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.