Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 675/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1 art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Andrzej Góraj, Protokolant, referent stażysta Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej także: "SKO w W." lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej także "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania A. S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Wójta Gminy J. (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], odmawiającej udzielenia skarżącemu A.S. informacji publicznej dotyczącej wysokości zarobków radcy prawnego wraz z premiami i nagrodami otrzymanymi w 2017 r. - utrzymało w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2018 r.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący A. S. złożył do Wójta Gminy J. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania:

a) wysokości zarobków brutto radcy prawnego zatrudnionego w Urzędzie Gminy J. w 2017 r., wraz z premiami i nagrodami;

b) uposażenia brutto [...] Gminy J, wraz z premiami i nagrodami;

c) uposażenia brutto (wraz z premiami i nagrodami) [...] K. K.;

d) w ilu działach w Urzędzie Gminy dokonano dla pracowników podwyżek oraz wskazanie, czy były to podwyżki jednorazowe, czy też w roku dany dział otrzymał podwyżkę kilkukrotnie.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Wójt Gminy J. udzielił skarżącemu informacji w zakresie danych dotyczących wysokości uposażenia uzyskanego w 2017 r. przez:

- [...] Gminy J.

- [...] Referatu Ochrony Środowiska i Gospodarki [...] K. K., a także

- informacji w zakresie danych dotyczących ilości działów w Urzędzie Gminy J., w których w 2017 r. dokonano podwyżek wynagrodzenia dla pracowników oraz informacji, czy były to podwyżki jednorazowe, czy też kilkukrotne.

Natomiast, w dniu [...] stycznia 2018 r. Wójt Gminy J. - działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 - dalej także: "u.d.i.p.") - wydał decyzję nr [...], którą odmówił udzielenia skarżącemu A.S. informacji o wysokości zarobków radcy prawnego wraz z premiami i nagrodami ze względu na treść art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2016, poz. 922).

W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy J. wskazał, że odmawia udzielenia żadanej informacji z uwagi na fakt, iż radca prawny nie jest funkcjonariuszem publicznym, czy też osobą pełniąca funkcję publiczną, w rozumieniu przepisu art. 115 § 13 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 552 ze zm.), a co za tym idzie - według organu pierwszej instancji - w danej sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ pierwszej instancji wskazał, że analizując kwestię, czy jedyny [...]zatrudniony w Urzędzie Gminy J jest osobą pełniącą funkcję publiczną, wziął pod uwagę przede wszystkim treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym Trybunał Konstytucyjny dokonał dogłębnej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Organ pierwszej instancji zauważył, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przede wszystkim podkreślono, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcję publiczną". Wójt Gminy J stwierdził, iż podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną, bowiem nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Wójt Gminy J. zauważył, że przymiot "sprawowania funkcji publicznej" należy wiązać z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej. Zdaniem organu pierwszej instancji, wyznacznikiem, czy w danym stanie faktycznym mamy do czynienia z funkcją publiczna, powinno być to, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. W tym miejscu, Wójt Gminy J.wskazał na kluczowe – jego zdaniem - stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego, iż "Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (...). Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań w pływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Wobec powyższego, Wójt Gminy J. uznał, że ochronie przewidzianej art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają wszystkie osoby zajmujące stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny oraz te spośród pozostałych, którym nie "przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej".

W konsekwencji, organ pierwszej instancji stwierdził, że należy wyjaśnić, czy osoba wskazana we wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. zajmuje "stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów".

Wójt Gminy J. uznał, że dla rozstrzygnięcia tej kwestii znaczenie mają postanowienia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy J. (Zarządzenie nr 20 Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2015 roku ze zm.), zgodnie z którym stanowisko radcy prawnego nie wiąże się z kompetencjami, z których wynikałaby możliwość podejmowania działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub przygotowywaniem decyzji administracyjnych dotyczących innych podmiotów. Wójt Gminy J. uznał, że radca prawny nie posiada też w tym zakresie osobno udzielonych pełnomocnictw lub upoważnień (poza pełnomocnictwami procesowymi). Tym samym, zdaniem organu pierwszej instancji, nie można mówić, aby radcy prawnemu przysługiwał jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnej.

Reasumując, Wójt Gminy J. stwierdził, iż radca prawny nie sprawuje funkcji publicznej oraz nie jest funkcjonariuszem publicznym, czy też osobą pełniąca funkcję publiczną, w rozumieniu przepisu art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego, a co za tym idzie, w danej sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy J.

Wnosząc o zmianę spornej decyzji poprzez nakazanie organowi pierwszej instancji udostępnienia wnioskowanej informacji, skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji:

- naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - z uwagi na naruszenie art 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego spornej decyzji.

W uzasadnieniu strona skarżąca zauważyła na wstępie, iż decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wójt Gminy J. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie kwoty nagrody otrzymanej w 2016 r. przez [...] zatrudnionego w Urzędzie Gminy J., którą następnie utrzymało w mocy SKO w W.. Skarżący wskazał, że w wyniku rozpatrzenia jego skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt. II SA/Wa 964/17 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2017 r., wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że informacja o wysokości nagrody rocznej przyznanej radcy prawnemu zatrudnionemu w Urzędzie Gminy J. stanowi informację publiczną i w związku z tym podlega udostępnieniu.

Skarżący stwierdził, że mimo wyraźnego wskazania przez Sąd w uzasadnieniu powyżej powołanego wyroku na istnienie ugruntowanego orzecznictwa odnośnie obowiązku udostępnienia informacji o wysokości nagród przyznawanych i wypłacanych pracownikom samorządowym, czy też innych składników "wynagrodzenia (także z podaniem konkretnej kwoty w odniesieniu do konkretnego pracownika) stanowi informację publiczną, Wójt Gminy J. konsekwentnie odmawia udzielenia informacji w przedmiotowym zakresie, ignorując wydany w tej sprawie wyrok WSA w Warszawie.

Skarżący zauważył, że Sąd stwierdził we wskazanym powyżej wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., że "(...) informacja dotycząca kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród pracowników jednostki samorządu terytorialnego finansowane są ze środków publicznych i wypłacana m.in. za wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczna, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy też fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie bowiem z zasada wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz.885 ze zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli za strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w przepisach prawa".

Skarżący podniósł, iż Wójt Gminy J., odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji, dosłownie powtórzył swoje argumenty, jakie wyraził we wspomnianej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., mimo, iż dysponował informacją, że decyzja ta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 964/17, została uchylona.

Tym samym, skarżący zarzucił, iż Wójt Gminy J. nadużył swoich uprawnień, ignorując zaistniałe fakty, czym naruszył przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący zauważył, że we wskazanym powyżej wyroku WSA w Warszawie stwierdził, iż wskazana we wniosku osoba (radca prawny) pełni funkcję publiczną, a w związku z tym nie podlega ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Strona skarżąca podniosła, że przepis art. 6 ustawy o radcach prawnych stanowi, że zawód radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami.

Mając na uwadze powyższe, skarżący stwierdził, że czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywane w ramach umów przez [...] wykonującego zawód w kancelarii [...] i jednocześnie zatrudnionego na umowę o pracę w Urzędzie Gminy J., nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych. Zdaniem skarżącego, [...]- wykonując zawód w ramach umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego - świadczy pomoc prawną zgodnie z cyt. ustawą o radcach prawnych, opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, zastępuje w postępowaniu sądowym, a to właśnie świadczy o jego kompetencjach i wpływie na ostateczne załatwienie sprawy. Dlatego, jak uznał skarżący, w ramach zawartej z gminą umowy radca prawny ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej. Zdaniem skarżącego, zasadne jest więc traktowanie radcy prawnego, jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem prawo dostępu do informacji publicznej w takim przypadku nie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę danych osobowych lub zachowanie tajemnicy wynagrodzenia.

Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Gminy J., przyjętym zarządzeniem Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., Zespół [...], w którym na stanowisku urzędniczym zatrudniony jest radca prawny, zapewnia kompleksową obsługę prawną organów gminy oraz urzędu. Skarżący podkreślił, iż zgodnie z § 25 ust. 2 cyt. Regulaminu Organizacyjnego, do zadań Zespołu Radców Prawnych należy m.in. wsparcie komórek organizacyjnych w sprawach administracyjnych o szczególnie dużym skomplikowaniu prawnym, a także udział w negocjowaniu warunków umów i porozumień zawieranych przez gminę oraz prowadzenie całokształtu spraw związanych z dostępem do informacji publicznej (pkt.13).

Powyższe, zdaniem skarżącego, oznacza, iż radca prawny będący pracownikiem administracji samorządowej wykonuje czynności nie mające charakteru wyłącznie usługowego, skoro czynności te wiążą się również z wykonywaniem obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zauważył, że obowiązki te wykonywane są także poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, dla której ustawa zastrzega formę decyzji administracyjnej. Według skarżącego, przykładem potwierdzającym podejmowanie działań przez radcę prawnego "wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączące się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów" jest skarżona decyzja Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. podpisana przez Wójta Gminy J., a przygotowana przez [...], o czym świadczy sygnatura sprawy [...]. Z tego względu, skarżący uznał, iż radca prawny posiada co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej, co jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub chociaż uprawnienie do przygotowywania decyzji wywierających takie skutki, na co zwrócił już uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05.

W ocenie skarżącego, niewątpliwie należy stwierdzić, że [...] wykonujący na podstawie umów obsługę prawną gminy, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, a zatem nie może korzystać z ochrony w zakresie opisanym w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych.

Zdaniem skarżącego, osoby podejmujące się sprawowania funkcji publicznej muszą mieć świadomość, że sfera ich prywatności będzie w tym zakresie ograniczona. W tym miejscu skarżący podniósł, iż Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r., sygn. akt III RN 95/02, dokonując interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - wyraził pogląd, iż cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta, jak zauważył Sąd Najwyższy, nie obejmuje jednak działalności publicznej osoby, ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną.

Konkludując, skarżący zarzucił, że odmowa udzielenia w przedmiotowej sprawie przez Wójta Gminy J. informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia osoby [...], co do której zapadły już sądowe rozstrzygnięcia, dowodzi nierespektowania przez organ władzy publicznej wyroków sądu, które bezwzględnie powinny być wykonane. Taka sytuacja, zdaniem skarżącego, prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Zdaniem skarżącego, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której Wójt Gminy J. w ramach walki politycznej i w zależności od animozji w stosunku do swoich adwersarzy reglamentuje informacje, które w orzecznictwie sądowym uznane zostały jako publiczne, podlegające udostępnieniu.

Według skarżącego, takie działanie Wójta Gminy J. jest tym bardziej niedopuszczalne, jeśli zważy się, iż prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych, które ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, a także chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa oraz zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10).

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy w/w decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], odmawiającą udzielenia skarżącemu informacji publicznej dotyczącej wysokości zarobków radcy prawnego wraz z premiami i nagrodami otrzymanymi w 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji SKO w W. wskazało na wstępie, że w ocenie składu orzekającego, informacje związane z gospodarowaniem majątkiem gminy, w tym wynagrodzeniem i innymi świadczeniami pieniężnymi dla osób pełniących funkcje publiczne, stanowią informację publiczną, która może podlegać udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 801/11). Analizując wniosek skarżącego w zakresie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu, a także o premiach i nagrodach radcy prawnego, organ odwoławczy wskazał, iż w świetle przepisu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się do wynagrodzenia pracowników jednostki samorządu terytorialnego mają charakter informacji publicznej, albowiem dotyczą sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych, w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Ke 75/15).

Zdaniem SKO w W. przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że wnioskowana przez skarżącego informacja o wynagrodzeniu radcy prawnego, a także o premiach i nagrodach ma również charakter informacji publicznej, zaś Wójt Gminy J. jest organem władzy zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Odnosząc się do ustaleń organu pierwszej instancji, iż "stanowisko radcy prawnego nie wiąże się z kompetencjami, z których wynikałaby możliwość podejmowania działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub przygotowaniem decyzji administracyjnych dotyczących innych podmiotów", SKO w W. podkreśliło, że - jak wynika z § 25 pkt 13 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy J. - do zadań [...] należy m. in. "prowadzenie całokształtu spraw związanych z dostępem do informacji publicznej". Według organu odwoławczego, zapis taki oznacza, iż radca prawny bierze udział zarówno w procesie oceny, czy dana informacja jest informacją publiczną, czy może podlegać udostępnieniu, jak również, czy istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czy też umorzenia postępowania. SKO w W. zarzuciło, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przy tym ww. kwestii. Nie można zatem, jak uznał organ odwoławczy, zaakceptować przedstawionego w kwestionowanej decyzji stanowiska odnośnie braku udziału radcy prawnego przy sporządzaniu decyzji dotyczących innych podmiotów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że analiza prowadząca do wniosku, czy dany podmiot pełni jakąkolwiek funkcję publiczną, niezbędna jest w przypadku wniosku o udostępnienie danych dotyczących wynagrodzenia i innych świadczeń pieniężnych związanych z wykonywaniem obowiązków służbowych. Dane te mogą być bowiem zaliczone do kategorii dóbr osobistych lub prawa do prywatności, a tym samym stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Organ odwoławczy uznał, że w odniesieniu do powyższych rozważań należy zwrócić uwagę na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, z którego wynika, iż "udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłaconego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (...). Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy" (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt l OSK 1853/14).

Biorąc pod uwagę powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż ujawnieniu informacji o wynagrodzeniu, premiach i nagrodach dla [...] stoi na przeszkodzie godność i intymność osoby zatrudnionej na ww. stanowisku. Organ odwoławczy wskazał bowiem, iż w Urzędzie Gminy J. zatrudniony jest tylko jeden [...], a zatem wniosek o udostępnienie ww. informacji w rzeczywistości stanowi wniosek o udostępnienie danych o wynagrodzeniu oraz premiach i nagrodach przyznanych konkretnej osobie.

Ponadto, SKO w W. podniosło, iż nie stwierdziło, aby udostepnienie żądanej informacji było niezbędne z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej.

Jednocześnie, organ odwoławczy wskazał, iż premie i nagrody należą do fakultatywnych składników wynagrodzenia i podlegają takiej samej ochronie w zakresie prawa do prywatności, jak wynagrodzenie.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję SKO w W. z dnia [...] marca 2018 r.

Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy J., a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej;

2. naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez naruszenie art. 6 tej ustawy z uwagi na jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3. naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że udzielenie informacji publiczne] o wysokości wynagrodzenia, premii i nagrody udzielonej [...] narusza jego prawo do prywatności, gdy tymczasem [...], jest osobą pełniącą funkcję publiczną, której wspomniane ograniczenie nie dotyczy;

4. brak odniesienia się do art. 115 § 13 pkt 4 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny - poprzez ich błędne pominięcie w sytuacji, gdy [...] wykonuje obowiązki nałożone ustawą o dostępie do informacji publicznej, które wykonywane są także poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, dla której cyt. ustawa zastrzega formę decyzji administracyjnej;

5. błędne odniesienie się do wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05;

6. brak odniesienia do odwołania skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. wskazującego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt. II SA/Wa 964/17, wydanego w sprawie nagrody przyznanej [...] w grudniu 2016 r.;

7. naruszenie art. 107 k.p.a. - poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji, z pominięciem argumentów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że wnioskowana informacja o wysokości wynagrodzenia radcy prawnego posiadającego status urzędnika zatrudnionego w Urzędzie Gminy J. stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne, jest więc informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem mieści się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.).

Zdaniem skarżącego, w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie sposób uznać, aby radca prawny, jako pełniący określone stanowisko w strukturze organizacyjnej urzędu gminnego, pracownik podporządkowany służbowo wójtowi, nie był osobą sprawującą funkcję publiczną, skoro na uprawnienia radcy prawnego nie składają się wyłącznie czynności techniczne, czy też usługowe, zaś ze swej istoty stanowisko, na którym jest zatrudniony w urzędzie gminnym jest stanowiskiem urzędniczym, co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.).

Powołując się na stanowisko wyrażone zarówno w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/2005, jak w orzeczeniach sądów administracyjnych, a także na poglądy wyrażone w piśmiennictwie (por. Mariusz Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 136) - skarżący zauważył, że zwrot "pełni czynności włącznie usługowe" należy odnosić do takich pracowników, których obowiązki nie wiążą się z osobistym udziałem w wykonywaniu władztwa publiczno-prawnego, w tym także w procesie przygotowywania aktów stosowania prawa. Skarżący wskazał, że czynności usługowe lub techniczne, na które powołuje się Trybunał Konstytucyjny, jako dystynkcję między osobami pełniącymi funkcje publiczne, a osobami, które funkcji takich nie pełnią, odnosić należy do zadań niemających władczego charakteru, a sprawowanych np. przez kierowców, osoby sprzątające, portierów, pracowników ochrony, serwis techniczny.

Skarżący zarzucił ponadto, że organy obu instancji, orzekając w niniejszej sprawie, całkowicie zignorowały, iż w sprawie wynagrodzenia [...] zatrudnionego w Urzędzie Gminy J. oraz przyznanych mu nagród i premii zapadł prawomocny wyrok z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt. II SA/Wa 964/17, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że informacja o wysokości nagrody rocznej przyznanej radcy prawnemu zatrudnionemu w Urzędzie Gminy stanowi informację publiczną i w związku z tym podlega udostępnieniu. Zdaniem skarżącego, mimo wyraźnego wskazania przez Sąd na istnienie ugruntowanego orzecznictwa odnośnie obowiązku udostępnienia informacji o wysokości nagród przyznawanych i wypłacanych pracownikom samorządowym, czy też innych składników wynagrodzenia (także z podaniem konkretnej kwoty w odniesieniu do konkretnego pracownika) stanowiących informację publiczną, Wójt Gminy J. z poparciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. konsekwentnie odmawia udzielenia informacji w przedmiotowym zakresie, ignorując wydany w tej sprawie wyrok, w którym WSA w Warszawie stwierdził, iż wskazana we wniosku osoba ([...]) pełni funkcję publiczną, a w związku z tym nie podlega ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący, powołując się na przepis art. 6 ustawy o radcach prawnych, stwierdził, że czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywanych w ramach umów przez [...] wykonującego zawód w kancelarii [...] i jednocześnie zatrudnionego na umowę o pracę w Urzędzie Gminy J., nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych. Zdaniem skarżącego, [...] - wykonując zawód w ramach umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego - świadczy pomoc prawną zgodnie z cyt. ustawą o radcach prawnych, opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, zastępuje w postępowaniu sądowym, a to właśnie świadczy ojej kompetencjach i wpływie na ostateczne załatwienie sprawy. Dlatego, zdaniem skarżącego, w ramach zawartej z gminą umowy radca prawny ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej. W ocenie skarżącego, zasadne jest więc traktowanie go jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co w konsekwencji oznacza, że prawo dostępu do informacji publicznej w takim przypadku nie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę danych osobowych lub zachowanie tajemnicy wynagrodzenia.

Skarżący zauważył, że zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Gminy J., przyjętym zarządzeniem Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...]lutego 2015 r., Zespół [...], w którym na stanowisku urzędniczym zatrudniony jest [...], zapewnia kompleksową obsługę prawną organów gminy oraz urzędu. Skarżący wskazał w szczególności na przepis § 25 ust. 2 pkt 13 cyt. Regulaminu Organizacyjnego, w świetle którego do zadań Zespołu [...] należy m.in. wsparcie komórek organizacyjnych w sprawach administracyjnych o szczególnie dużym skomplikowaniu prawnym, a także udział w negocjowaniu warunków umów i porozumień zawieranych przez gminę oraz prowadzenie całokształtu spraw związanych z dostępem do informacji publicznej.

Strona skarżąca uznała, że powyższe oznacza, iż [...] będący pracownikiem administracji samorządowej wykonuje czynności nie mające charakteru wyłącznie usługowego, skoro wiążą się również z wykonywaniem obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej, w tym m.in. poprzez wydawanie decyzji odmawiających udzielenia informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie, skarżący stwierdził, że [...] posiada co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej, co jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub chociaż uprawnienie do przygotowywania decyzji wywierających takie skutki.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że niewątpliwie należy przyjąć, że [...] wykonujący na podstawie umów obsługę prawną gminy, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, a zatem nie może korzystać on z ochrony w zakresie opisanym w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych.

Skarżący zarzucił ponadto, że w przedmiotowej sprawie odmowa udzielenia przez Wójta Gminy J. informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia wskazanej osoby ([...]), co do której zapadły już sądowe rozstrzygnięcia, dowodzi nierespektowania przez organ władzy publicznej wyroków sądu, które bezwzględnie powinny być wykonane. Taka sytuacja, zdaniem skarżącego, prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej.

Skarżący wyraził również zdziwienie stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wskazując, iż z jednej strony organ ten, rezygnując z wniesienia skargi kasacyjnej, zgodził się z oceną prawną Sądu zawartą w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt lI SA/Wa 964/17, z drugiej zaś strony nie uznał stanowiska tego Sądu, utrzymując w mocy sporną decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiającą udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji.

Skarżący uznał, że stanowiska organów obu instancji utrudniają mu dostępu do wnioskowanej informacji i ponownie zmuszają go do dochodzenia swoich praw na drodze sądowej, mimo iż w sprawie wysokości wynagrodzenia, nagród i premii [...] zapadło prawomocne orzeczenie WSA w Warszawie.

W konsekwencji, skarżący zarzucił, iż brak było podstaw do odmowy udostępnienia informacji w przedmiocie wysokości wynagrodzenia oraz nagród i premii wypłaconych [...] zatrudnionemu w Urzędzie Gminy J., będącemu osobą posiadającą realny wpływ na zarządzanie sprawami podmiotu publicznego, odnoszącymi się do sfery publicznej. Zdaniem skarżącego, oznacza to, iż organy obu instancji w nieprawidłowy sposób zastosowały art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy J.z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], odmawiającą udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej dotyczącej wysokości zarobków [...] wraz z premiami i nagrodami otrzymanymi w 2017 r. - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jak i Wójt Gminy J., wydając sporne decyzje administracyjne, dopuścili się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia [...] zatrudnionego w Urzędzie Gminy J. - nie dokonali prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wadliwie przyjmując, iż wspomniana osoba [...] nie jest osobą mającą związek z wykonywaniem funkcji publicznej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz organ pierwszej instancji, wydając obie wspomniane decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy udostepnienia stronie skarżącej wnioskowanej przez nią informacji - dopuściły się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2017 r.

Na wstępie, warto zauważyć to, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Jak wynika z brzmienia przywołanych norm konstytucyjnych, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Uprawnienie to może być w pewnych sytuacjach ograniczone, zawsze wtedy, gdy wspólne interesy społeczności są dobrem podlegającym ochronie w pierwszej kolejności.

Nie ulega wątpliwości, że prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej, a działania te mają być bardziej transparentne.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca regulacją prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP).

Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (vide: uzasadnienie do projektu ustawy /w:/ K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie (vide: m.in. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; podobnie: wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14).

Na gruncie powołanych regulacji przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony.

Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy J. - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. - jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu, zaś przedmiot wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. posiada walor informacji publicznej.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że informacja o wysokości wynagrodzenia oraz wysokości premii i nagrody rocznej przyznanej [...]zatrudnionemu w Urzędzie Gminy stanowi informację publiczną, na co wskazuje przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dotyczy ona bowiem w istocie sposobu wydatkowania funduszy gminnych.

Warto jednocześnie zauważyć, że pogląd, iż informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych pracownikom samorządowym, czy też innych składników wynagrodzenia (także z podaniem konkretnej kwoty w odniesieniu do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., został już wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 64/14; wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Ke 72/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1334/14). Dane takie mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.).

Podkreślenia wymaga, że analogiczne stanowisko wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt. II SA/Wa 964/17, którym - w wyniku rozpatrzenia skargi A. S. - uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmawiająca udostępnienia informacji publicznej w zakresie kwoty nagrody otrzymanej w 2016 r. przez [...] zatrudnionego w Urzędzie Gminy J.

Podzielając w pełni stanowisko wyrażone we wspomnianym wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r., należy zauważyć, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród pracowników jednostki samorządu terytorialnego finansowane są ze środków publicznych i wypłacane m.in. za wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.

Stosownie jednak do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem przedmiotowego ograniczenia wobec osób pełniących funkcję publiczną.

Prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju (por. M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i n.).

Prawo do prywatności podlega ochronie przewidzianej w Rozdziale II Konstytucji RP: "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 Konstytucji wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust. 1) oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2). Nadanie określonym w tym rozdziale uprawnieniom miana "wolności" oznacza, że odpowiada im po stronie władz publicznych i każdej osoby obowiązek powstrzymania się od jakichkolwiek ingerencji w sferę tych wolności.

Informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości wynagrodzenia, dodatków do wynagrodzenia) stanowią informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Jednakże na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do tych informacji nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do ich udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności, w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, a także w przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa ochrony ich danych osobowych. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej można powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony. Odmowa w takiej sytuacji przybrać powinna formę decyzji administracyjnej stosownie do przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W kwestii interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w powołanym już wyżej wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że pojęcie to jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu analizowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Zdaniem Trybunału, nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej Trybunał wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Trybunał Konstytucyjny argumentował, że sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i ocena czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o takie podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.

Analogiczne stanowisko w tej kwestii zajmowały sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13; wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15), podkreślając, że za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

W świetle powyższych wywodów, za pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., uznać należy nie tylko kierowników komórek organizacyjnych w strukturze samorządu, czy pracowników, wydających decyzje administracyjne z upoważnienia organu (wójta, burmistrza, prezydenta), ale także innych pracowników samorządowych, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów urzędu lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu organu lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych. Natomiast za stanowiska o charakterze usługowym, czy też technicznym uznać należy "szeregowych" pracowników urzędu nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości, obsługą sekretariatu, sprawami stricte administracyjnymi związanymi z odpowiedzialnością za pracę personelu obsługowego i administracyjnego, itp.).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy, a także w pełni podzielając stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wspomnianego wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 964/17 - stwierdzić należy, że [...] zatrudniony w Urzędzie Gminy J. jest osobą pełniącą funkcje publiczne, w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., posiada bowiem zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści zadań wykonywanych przez organ samorządu terytorialnego w sferze publicznej.

Zgodnie z § 25 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy J., przyjętego zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy J., [...] zatrudniony w Zespole Prawnym zapewnia kompleksową obsługę prawną organów Gminy oraz Urzędu. Do zadań Zespołu należy w szczególności: (1) wsparcie komórek organizacyjnych w sprawach administracyjnych o szczególnie dużym skomplikowaniu prawnym; (2) udział w negocjowaniu warunków umów i porozumień zawieranych przez Gminę; (3) bieżące monitorowanie zmian w przepisach prawa i informowanie o nich podmiotów, których to dotyczy; (4) prowadzenie rejestru spraw sądowych i rejestru opinii prawnych Urzędu; (5) opiniowanie umów i porozumień zawieranych przez Gminę; (6) badanie zgodności z prawem projektów uchwał Rady i zarządzeń Wójta oraz ich opiniowanie pod względem redakcyjnym i prawnym; (7) wykonywanie zastępstwa procesowego przed sądami i urzędami, (8) sporządzanie pism procesowych, przygotowanie dokumentów do sądu i komornika; (9) sporządzanie opinii prawnych oraz porad prawnych na potrzeby Gminy i Urzędu, a także wyjaśnień w zakresie stosowania prawa; (10) informowanie Wójta o stwierdzonych przypadkach naruszeń prawa w działalności Urzędu; (11) prowadzenie akt podręcznych spraw sądowych; (12) uczestnictwo w obradach Rady; (13) prowadzenie całokształtu spraw związanych z dostępem do informacji publicznej.

Z powyższego wynika, że radca prawny posiada znaczący wpływ na realizację zadań publicznych należących do Gminy. Zapewnia szeroko pojętą obsługę merytoryczną Urzędu Gminy w dziedzinie prawa. W szczególności, zauważyć należy, iż w świetle § 25 pkt 13 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy J.,[...] prowadzi sprawy z zakresu informacji publicznej i nawet, jeśli finalnie nie wydaje (nie podpisuje) decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w konkretnej sprawie, to ma istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wszak, jak trafnie zauważył skarżący, [...] bierze udział w procesie oceny, czy dana informacja jest informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zatem, czy podlega udostępnieniu w formie czynności materialno-technicznej, czy też istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, względnie do umorzenia postępowania lub poinformowania wnioskodawcy, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu. Zdaniem Sądu, nie można zatem przyjąć, że radca prawny jest jednym z "szeregowych" pracowników Urzędu Gminy J., nie posiadającym wpływu na procesy decyzyjne, wykonującym jedynie szeroko rozumiane czynności pomocnicze, czy też techniczne. Przeciwnie, posiada on istotny wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym.

W świetle powyższego, uzasadnione jest stanowisko strony skarżącej, że radca prawny zatrudniony w Urzędzie Gminy J., z racji zakresu wykonywanych przez niego zadań, jest osobą pełniącą funkcje publiczne, zaś wnioskowana informacja ma związek z pełnieniem tych funkcji.

Według Sądu, określenie wysokości wynagrodzenia oraz dodatków do wynagrodzenia, w tym również przyznanych nagród, ma ścisły związek z rodzajem wykonywanej pracy, jak również z pewnymi osobistymi przymiotami pracownika (obowiązkowością, efektywnością, sumiennością, kreatywnością), które pracodawca może wziąć pod uwagę, kształtując wysokość wynagrodzenia lub przyznając nagrody za należyte wykonywanie obowiązków. Przyznanie nagrody jest więc suwerenną decyzją pracodawcy, wynikającą z oceny pracownika, jego zaangażowania i poziomu wykonywania powierzonych zadań.

Z tych względów, Sąd uznał, że brak było podstaw do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na prawo do prywatności, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo to doznaje bowiem ograniczenia w przypadku informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z wykonywaniem tych funkcji.

Warto w tym miejscu zauważyć, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. (sygn. akt III RN 95/02, publ. Wokanda z 2004 nr 2, s. 19) stwierdził wyraźnie, iż cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje jednak, zdaniem Sądu Najwyższego, działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną.

Nie ma więc racji SKO w W., twierdząc, że wnioskowana informacja o wysokości wynagrodzenia przyznanego w 2017 r. przez Wójta Gminy J. [...]zatrudnionemu w Urzędzie Gminy narusza jego godność i intymność. Zdaniem Sądu, informacja o wynagrodzeniu (wraz z ewentualnie przyznanymi w 2017 r. nagrodami i premiami) posiada ścisły związek ze sposobem wykonywania zadań powierzonych przez organ radcy prawnemu, a więc ze sferą jego aktywności zawodowej, nie zaś z jego życiem osobistym (prywatnym), a tym bardziej intymnym.

Jednocześnie, Sąd uznał, że bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje - podnoszona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - okoliczność, że w Urzędzie Gminy J.jest zatrudniony tylko jeden [...] , albowiem ilość pracowników zatrudnionych na danym stanowisku nie stanowi ustawowej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy zostało wykazane, że wnioskowana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne, czy też mającej związek z wykonywaniem tej funkcji, co wyklucza możliwość powołania się na prawo do prywatności wymienione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W konsekwencji, stwierdzić należy, że organy obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, naruszyły przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydając obie sporne decyzje, organy dopuściły się jednocześnie naruszenia obowiązującej w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również: m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., sygn. akt SA/Wr 510/83).

W ocenie Sądu, należy pamiętać o tym, iż przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , jak i organ pierwszej instancji, wydając obie sporne decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, dopuściły się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

W tym stanie rzeczy, należało uznać, iż obie sporne decyzje nie mogły ostać się w obrocie prawnym, jako naruszające w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną i rozpozna wniosek skarżącego.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 209 p.p.s.a.