Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 721/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr SKO 4111/31/2019 w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej jako SKO) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.) uchyliło decyzję Burmistrza Strzegomia z dnia 26 października 2017 r. w sprawie nakazania B. i J. G. – właścicielom działek nr [...], nr [...] i nr [...] oraz E. i S. P. – użytkownikom wieczystym działek nr [...], nr [...] i nr [...] przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu i orzekając co do istoty sprawy odmówiło nałożenia na ww. właścicieli i użytkowników wieczystych obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu wskazanych działek.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Burmistrz Strzegomia decyzją z dnia 26 października 2017 r. (nr 2/2017) nakazał B. i J. G. oraz E. i S. P. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb G., do funkcji zabudowy mieszkaniowo- usługowej, bez możliwości lokalizowania w graniach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, krawężników, blatów kuchennych, parapetów i innych produktów kamieniarskich, elementów niezbędnych do ich produkcji (bloki granitowe) oraz maszyn i urządzeń służących do prowadzenia przedmiotowej działalności.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli zobowiązani zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Strony zakwestionowały przyjęcie przez organ, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania podczas, gdy są one zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Burmistrz wadliwie uznał, że obiekty budowlane na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią samowolę budowlaną, podczas gdy organ nadzoru budowlanego nie zakończył jeszcze postępowania w tej sprawie; przy rozstrzyganiu nie uwzględniono okoliczności, że działalność gospodarcza prowadzona jest od 2005r.; organ nie rozważył całości materiału dowodowego i nie odniósł się do twierdzeń stron co do braku uciążliwości prowadzonej działalności; nie wyjaśniono także, czy do urządzeń i maszyn kamieniarskich zastosowanie znajdują wyłączenia z § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zaliczenia ich do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska i stanowić uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego.

W wyniku rozpatrzenia tego odwołania SKO decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r. (SKO 4111/46/2017) uchyliło decyzję Burmistrza z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w toku postępowania nie wyjaśniono w dostateczny sposób zmiany sposobu zagospodarowania terenu jako podstawowej przesłanki wydania decyzji. Podjęte rozstrzygnięcie nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wątpliwości organu budzi także objęcie postępowaniem działki nr [...] wobec której czynności podjął organ nadzoru budowlanego.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2018 r. sygn.akt II SA/Wr 113/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił ww. decyzję Kolegium stwierdzając, że organ nie wykazał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i nie dysponował materiałem pozwalającym na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia.

W wyniku ponownego rozstrzygnięcia sprawy decyzją z dnia 13 lipca 2018 r. (SKO 4111/27/2018) SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy: w pkt 1 nakazało B. i J. G. – współwłaścicielom działek nr [...] i części działki nr [...] na których składowany jest materiał przeznaczony do obróbki, gotowy asortyment i sprzęt – przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania tego terenu; w pkt 2 – umorzono postępowaniu organu I instancji w pozostałym zakresie. Zdaniem organu, na podstawie przepisów u.p.z.p. nie można było orzec o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania w stosunku do działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] i części działki nr [...] na których posadowione są obiekty budowalne. Działka nr [...] użytkowana jest bowiem zgodnie z przeznaczeniem, na pozostałych wymienionych działkach posadowione są obiekty budowlane i doszło do samowoli budowlanej bądź do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. W takiej sytuacji, organ pierwszej instancji nie był właściwy do orzekania co do tych działek, lecz powinien zawiadomić organ nadzoru budowlanego. Według Kolegium, Burmistrz mógł orzec w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tylko w odniesieniu do działki nr [...] i części działki nr [...] na których składowany jest materiał kamienny przeznaczony do dalszej obróbki, wyroby kamienne oraz sprzęt mechaniczny przeznaczony do obróbki kamienia. Zdaniem organu II instancji właściciele działek nr [...], nr [...] i nr [...] użytkują je wbrew przeznaczeniu wynikającemu z obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku rozpatrzenia skarg wniesionych na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn.akt II SA/Wr 702/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Oceniając legalność oprotestowanej skargami decyzji, Sąd uznał najpierw, że organy właściwie prowadziły postępowanie w sprawie mimo, że dla objętych nim nieruchomości istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadkach niewymagającej pozwolenia na budowę zmiany zagospodarowania terenu, dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zaznaczył także, że wobec braku ustawowej definicji "zmiany zagospodarowania terenu" organ powinien dołożyć szczególnej staranności przy kwalifikowaniu zmian dokonywanych na nieruchomości jako podlegających omawianym regulacjom. Jednocześnie zakwestionował dokonaną przez Kolegium interpretację przepisów planu miejscowego, wskazując, że dla obiektywnej oceny stanu faktycznego nie wystarcza próba uzasadnienia zmiany zagospodarowania terenu słownikową definicją "obsługiwania". Skoro mamy do czynienia z postanowieniami planu miejscowego w których dla konkretnych kategorii nieruchomości dopuszczono prowadzenie działalności gospodarczej związanej z obsługą kamieniarstwa, to nie można poprzez proste użycie pojęcia słownikowego odkodować woli gminnego prawodawcy wyrażonej w formie uchwały. Zdaniem Sądu, tok rozumowania organu przedstawiony w uzasadnieniu decyzji jest nieprawidłowy i nielogiczny a przywołane przykłady nietrafione. Interpretując plan miejscowy z 2004r. w zakresie funkcji obsługi organ zastosował zakazy zawarte w planie miejscowym z 2017 r. W ramach własnych rozważań posłużył się też skrótami myślowymi i nie wiadomo z jakich względów uznał, że istnieje możliwość gromadzenia na działkach maszyn, czy innego sprzętu służącego obróbce kamienia, ale materiału kamieniarskiego czy też gotowych wyrobów już nie. Kolejną nieprawidłowością dyskwalifikującą decyzję było nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu bez wyjaśnienia jaki to ma być sposób zagospodarowania, co wskazuje, że sam organ ma wątpliwości o jaki stan chodzi. Nadto rozstrzygnięcie w części w jakiej umorzono postępowanie należy uznać za przedwczesne, gdyż wskazane przez organ okoliczności związane z jednoczesnym prowadzeniem postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie wypełniają kryterium bezprzedmiotowości postępowania. Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie wyklucza postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania terenu. Organ nie wykazał zaś przesłanek bezprzedmiotowości postępowania w zakresie posiadanych kompetencji, w szczególności przez brak wskazania, że zagospodarowanie konkretnej działki koliduje z ustaleniami planu miejscowego. Sąd zwrócił również uwagę, że w postępowaniu prowadzonym po wyeliminowaniu z obrotu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wcześniejszej decyzji kasacyjnej Kolegium nie podjęło działań zmierzających do jednoznacznego ustalenia, czy poza robotami budowanymi pozostającymi w dyspozycji organów nadzoru budowlanego na działkach w stosunku do których umorzono postępowanie, miała miejsce zmiana sposobu zagospodarowania.

Wobec nie wyjaśniania powyższych okoliczności Sąd nakazał organowi przeprowadzenie ponownego postępowania, którego istotą będzie najpierw jednoznaczne ustalenie sposobu zagospodarowania nieruchomości a kolejnym etapem skonfrontowanie poczynionych ustaleń z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi dla danej nieruchomości.

Po otrzymaniu powyższego orzeczenia Kolegium postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2019 r. zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie oględzin działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] celem ustalenia sposobu ich zagospodarowania i sporządzenia z tej czynności protokołu. Dowód zlecony przez Kolegium przeprowadzony został w dniu 28 maja 2019 r. oraz w dniu 18 lipca 2019 r. przy udziale właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości.

Na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego Kolegium wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 21 sierpnia 2019 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium uznało, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu. Przywołując materialnoprawną podstawę decyzji zawartą w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. organ wyjaśnił, że sankcja w nim zawarta odnosi się jedynie do zmiany zagospodarowania terenu o którym stanowi ust.2 tego przepisu, a więc takiej, która polega na zmianie zagospodarowania terenu rozumianego jako nieruchomość gruntowa i nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych - obiektu budowlanego.

Zdaniem organu, z akt sprawy bezspornie wynika, że na nieruchomościach objętych postępowaniem od 2005 r. prowadzona jest działalność gospodarcza w branży zakładu kamieniarskiego, polegająca na produkcji kostki brukowej, płyt chodnikowych, krawężników, obrzeży trawników i innych elementów wykonywanych na zlecenie usługobiorcy. Działalność ta polega także na składowaniu kamienia przeznczonego do przeróbki oraz magazynowaniu gotowej produkcji z kamienia. Według Kolegium nie jest także sporny fakt, że dla nieruchomości obejmujących działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w S. w dniu [...]. W § 10 tej uchwały ustalono przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. Dla terenu [...], który obejmuje wskazane wyżej działki, ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowo- usługowa w ramach której dopuszczono lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, mieszkaniowo-usługowych oraz usługowych. Dopuszczono także prowadzenie działalności gospodarczej związanej z obsługą kamieniarstwa. Nadto postanowiono o zakazie lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczanych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego.

Organ ustalił także, że dla terenu objętego działkami nr [...], nr [...] i nr [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w S. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, według którego, teren wymienionych działek oznaczony został symbolem [...] M/U z przeznaczeniem podstawowym obejmującym zabudowę mieszkaniową i usługową. Wprowadzono na nim także zakaz lokalizacji zakładów kamieniarskich, składowania i magazynowania materiałów i wyrobów z kamienia oraz obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych mogących pogarszać stan środowiska lub powodować konflikty sąsiedzkie.

Na podstawie oględzin działek przeprowadzonych przez organ I instancji w ramach postępowania uzupełniającego, Kolegium stwierdziło, że:

- na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny zabudowany wiatrołapem, budynek gospodarczy na sprzęt i kotłownia;

- na działce nr [...] znajdują się maszyny do polerowania kamienia w budynku murowanym z przesuwanymi wrotami;

- na działce nr [...] znajduje się budynek murowany w którym umieszczono płyty do cięcia kamienia oraz piły do cięcia kamienia;

- na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczo-garażowy oraz miejsca postojowe;

- na działce nr [...] składowane są płyty i bloki granitowe i krawężniki na paletach;

- na działce nr [...] znajdują się budynki gospodarczo-magazynowe na sprzęt, składowana jest kostka granitowa w big bakach, elementy granitowe (półsurowiec) na krawężniki, wiaty w których znajdują się łupiarki, sprzęt, elementy granitowe do produkcji kostki. Do muru z parkiem przylega wiata posadowiona na płycie betonowej w której znajduje się linka do cięcia bloków na płyty podlegające dalszej obróbce na pile. Przy murze, pod zadaszeniem, znajdują się maszyny do produkcji puzli oraz magazynowana jest kostka granitowa luzem, urządzenie do cięcia kostki, bloki granitowe, inny sprzęt i palety.

Uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z ustaleniami m.p.z.p. obowiązującego w chwili rozpoczęcia działalności gospodarczej na przedmiotowych działkach. Zdaniem Kolegium, Burmistrz nie miał podstaw do orzeczenia na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, ponieważ jest ono zgodne z przeznaczeniem określonym z planie miejscowym uchwalonym uchwałą z 2004 r. a zwłaszcza z treścią § 10 tej uchwały. Wyjaśniając treść tego przepisu Kolegium przyjęło, że w pojęciu "obsługa kamieniarstwa" mieści się prowadzenie zakładu kamieniarskiego zajmującego się przeróbką kamienia w gotowe wyroby z kamienia. Takie stanowisko jest zgodne z wykładnią identycznego zapisu dokonaną przez Radę Miejską w S. W załączniku nr 13 do uchwały z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części południowo-zachodniej gminy S. obejmującej wsie: S., G., O., M., G.(1), S.(1), T., G.(2) Rada Miejska S. uwzględniając wniosek o zmianę przeznaczenia działki we wsi G.(2) z zabudowy zagrodowej na zabudowę o funkcji rzemieślniczo-usługowej, z uwagi na prowadzony na tym terenie zakład kamieniarski, Rada postanowiła przeznaczyć działkę pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem działalności związanej z obsługą kamieniarstwa. Konstytucyjna zasada równości nakazuje jednakowy sposób traktowania adresatów działań organów administracji, jeżeli pozostają oni w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. W ocenie Kolegium przyjęte przez organ pierwszej instancji ustalenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. nie przewidywał możliwości lokalizowania na działkach obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczanych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego, jest chybione. W § 10 pkt 3a uchwały, Rada Miejska przyjmując zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zabroniła bowiem lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń produkcyjnych zaliczanych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. Tymczasem skarżący K. P. prowadzi działalność na terenie przedmiotowych działek o łącznej powierzchni [...] ha w obszarze, który nie jest zaliczany do żadnej z form ochrony przyrody, co oznacza, że działalność ta nie należy do mogąco znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco i potencjalnie oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2016r., poz. 71). Organ wskazał także, że co prawda już od 2014 r. odnotowano przypadki przekroczenia dopuszczalnego hałasu emitowanego do środowiska przez ten podmiot gospodarczy, ale okoliczność ta nie może stanowić przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł A. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego tj. 59 ust. 3 u.p.z.p. w związku z § 10 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.innymi dla wsi G.(3), polegającego na błędniej wykładni planu w zakresie pojęcia "obsługa kamieniarstwa" i uznaniu, że w pojęciu tym mieści się prowadzenie działalności produkcyjnej wyrobów kamieniarskich takich jak kostka granitowa i krawężniki, a także obróbka surowca skalnego przy użyciu ciężkiego sprzętu., podczas, gdy pojęcie "obsługa kamieniarstwa" winno być interpretowane jako działalność pomocnicza służebna wobec działalności polegającej na produkcji wyrobów kamieniarskich i zawiera w sobie jedynie aktywność w postaci sprzedaży gotowych wyrobów kamieniarskich. W konsekwencji tej błędnej wykładni organ II instancji nieprawidłowo uznał działalność prowadzoną na spornych gruntach za zgodną z ustaleniami planu miejscowego.

Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację postawionego zarzutu podkreślając przede wszystkim, że przy interpretacji przepisów planu należy odróżnić działalność produkcyjną w zakresie kamieniarstwa od działalności związanej z obsługą kamieniarstwa.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 7 października 2020 r. sprawa została zdjęta z wokandy posiedzenia jawnego wyznaczonego na dzień 8 października 2020 r., z przyczyn losowych. Następnie zarządzeniem z dnia 30 października 2020 r., w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, Przewodniczący Wydziału II skierował ją do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z kryteriami wynikającymi a art. 145 §1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U z 2019 r. poz. 2732 ze zm) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - skutkować musiało jej uchyleniem.

W pierwszym rzędzie zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa dwukrotnie poddana była kontroli sądowoadministracyjnej w wyniku której zapadły dwa prawomocne wyroki: z dnia 12 marca 2018 r. (sygn.akt II SA/Wr 113/18) uchylający decyzję kasacyjną Kolegium z dnia 15 grudnia 2017 r. oraz dnia 18 grudnia 2018 r. (sygn.akt II SA/Wr 702/18) uchylający decyzję Kolegium z dnia 13 lipca 2018 r.

Przy kontroli zaskarżonej decyzji uwzględnić więc należało, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że ocena prawna dotyczy stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, czy kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Ocena prawna dotyczy zatem dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Związanie oceną prawną i wskazaniami oznacza, że zarówno organy, jak i inne sądy, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Uwzględniając zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Wiążący charakter oceny prawnej traci moc jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym należało więc zbadać, czy Kolegium podporządkowało się do ocen i zaleceń wynikających z obu przywołanych wyroków. Ze względu na ograniczony przedmiot kontroli, w wyroku z dnia 12 marca 2018 r. (sygn.akt II SA/Wr 113/18) Sąd skupił się tylko na ocenie decyzji kasacyjnej stwierdzając, że organ nie wykazał podstaw dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W kompetencji organu odwoławczego było bowiem - bez ryzyka dla zasady dwuinstancyjności postępowania - przeprowadzenie oceny materiału dowodowego oraz jego uzupełnienie o dowód z przesłuchania stron, czy też wyjaśnienie odmowy złożenia wyjaśnień. Zdaniem Sądu, w istniejących warunkach Kolegium zobowiązane było do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z kolei w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. stwierdzając wadliwość rozstrzygnięcia w którym organ w części nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania a w części umorzył postępowanie, Sąd zarzucił nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego w związku z błędną interpretacją postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez odkodowanie funkcji obsługi kamieniarstwa przy pomocy zwrotów zaczerpniętych z późniejszego (a więc innego aktu prawnego) oraz posłużenia się skrótami myślowymi bez wyjaśniania toku rozumowania, który doprowadziły organ do przyjętych wniosków – w konsekwencji nieprawidłowych. Zdaniem Sądu, przywołane przez organ okoliczności wskazujące na brak kompetencji do orzekania przez organ lokalizacyjny wobec działek zabudowanych - objętych postępowaniem organów nadzoru budowlanego - nie uzasadniały umorzenia postępowania w tak określonej części. Wykonanie robót budowalnych nie wyklucza bowiem jednoczesnej zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Organ nie podjął natomiast żadnych działań zmierzających do jednoznacznego ustalenia, czy poza robotami budowlanymi pozostającymi w kompetencjach organów nadzoru budowlanego na działkach w stosunku do których umorzono postępowanie, miała miejsce zmiana sposobu zagospodarowania. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skoro wskazane istotne okoliczności nie zostały wyjaśnione, to organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie którego istotą będzie jednoznaczne ustalenie sposobu zagospodarowania nieruchomości a następnie winien skonfrontować poczynione ustalenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danej nieruchomości.

Wobec wynikających z przywołanych orzeczeń zaleceń skierowanych do organu odwoławczego, Kolegium zobowiązane było w ramach postępowania uzupełniającego podąć najpierw czynności zmierzające dla ustalenia, czy na działkach wobec których umorzono postępowanie (tj. działkach nr: [...], [...], [...], [...]) poza istniejącą zabudową doszło do zmiany zagospodarowania terenu, co niewątpliwie wymagało szczegółowego określenia istniejącego na nich sposobu zagospodarowania. Następnie organ winien dokonać ponownej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jako, że poprzednia wykładania zakwestionowana została przez Sąd) i skonfrontować istniejące zagospodarowanie na wszystkich działkach z ustaleniami tego planu. Przy czym, jako istotną należy odnotować okoliczność, że w prawomocnym wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. nie zostało zakwestionowane ustalenie organu, że sporną działalność gospodarczą rozpoczęto na przedmiotowych działkach w 2005 r. oraz, że w tym czasie objęte już one były ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla północno-zachodniej części gminy S. obejmującej, między innymi wieś G.(3), przyjętymi uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. Doln. z 2005 r., nr 9, poz. [...] z dnia 18 stycznia 2005r.).

Oceniając, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, Sąd stwierdził, że Kolegium nie wywiązało się w prawidłowy sposób z wiążących je ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania. Przypomnieć bowiem należy, że w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. relewantnym elementem stanu faktycznego który powinien być ustalony przez organy w postępowaniu wszczętym na podstawie ww. przepisu jest przede wszystkim to, czy na określonej nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Jak zauważył Sąd w przywołanym wcześniej wyroku z dnia 18 grudnia 2018r. zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem które nie zostało ustawowo zdefiniowane, ale z tego właśnie względu wymagana jest szczególna staranność przy kwalifikowaniu dokonanych na nieruchomości zmian jako podlegających ww. regulacji. W poprzednim wyroku Sąd wprost nie wyjaśnił jak należy rozumieć zwrot "sposób zagospodarowania terenu", ale biorąc pod uwagę sformułowane w tym wyroku zalecania wskazujące na konieczność skonfrontowania ustaleń faktycznych dotyczących sposobu zagospodarowania terenu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danej nieruchomości, należy uznać, że jest ono zbieżne z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że zmianę zagospodarowania terenu odnosić należy do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami przewidzianymi w planie miejscowym. W przypadku terenu na którym obowiązują postanowienia planu miejscowego oraz wykonywane były roboty wyłączone z działania Prawa budowlanego, podstawą sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt u.p.z.p. powinno być zatem stwierdzenie, że właściciel działki dokonał zmiany jej zagospodarowania, a przy tym charakter tejże zmiany jest tego rodzaju, że doprowadził do niezgodności z przepisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spójne z powyższym pozostaje także stanowisko, że zmiana zagospodarowania terenu niezbudowanego może mieć miejsce również w przypadku znaczącego zwiększenia (w stosunku do daty początkowej) realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej na tym terenie, wprowadzenia nowych form tej działalności, zwiększenie obszaru zajętego pod nią a wreszcie zintensyfikowanie niekorzystnych dla otoczenia skutków które działalność prowadzona na terenie o innym przeznaczeniu w planie powoduje, między innymi, w sferze bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnych czy też ochrony środowiska lub przyrody (tak NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. II OSK 397/17, dostępny w CBOSA). W związku z powyższym przyjmuje się, że skoncentrowanie przez organ uwagi wyłącznie na dacie zapoczątkowania działalności i sposobie zagospodarowania terenu w jego pierwotnej postaci pozostaje w sprzeczności z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i skutkuje ustaleniem w sposób błędny zakresu prowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Mając powyższe na uwadze, orzekający obecnie Sąd stwierdził, że działania podjęte przez organ II instancji po zwrocie akt sprawy wraz z prawomocnym odpisem wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. nie mogą być uznane za wystraczające dla przyjęcia, że ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy odnoszące się do faktycznego zagospodarowania terenu (i jego ewentualnych zmian od 2005 r.) niezbędne – w świetle przedstawionych wyżej wywodów - dla ustalenia zagospodarowania terenu i jego zgodności z ustaleniami planu.

Organ odwoławczy zlecił co prawda organowi pierwszej instancji (w ramach art. 136 k.p.a.) przeprowadzenie oględzin wszystkich działek celem sprawdzenia sposobu ich zagospodarowania ale z decyzji nie wynika aby następnie dokonano analizy i oceny zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego w celu ustalenia jaki jest sposób zagospodarowania danej (konkretnej) nieruchomości – zgodnie z wskazaniem Sądu. Kolegium jako bezsporne przyjęło natomiast, że na wszystkich działkach prowadzona jest działalność gospodarcza w branży zakładu kamieniarskiego polegająca na produkcji kostki brukowej, płyt chodnikowych krawężników, obrzeży trawnikowych i innych elementów wykonywanych na zlecenie oraz obejmująca składowanie kamienia przeznaczonego do przeróbki i magazynowania gotowej produkcji. Tak kategoryczne stwierdzenie w odniesieniu do wszystkich działek, musi budzić jednak uzasadnione wątpliwości, skoro jednocześnie organ wskazuje, że na działce nr [...] znajduje się tylko budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy na sprzęt i kotłownię a z protokołu oględzin nie wynika aby pozostała część tej działki wykorzystywana była na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Należy także zauważyć, że przyjęte w decyzji ustalenie, że na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczo-garażowy oraz miejsca postojowe dla samochodów nie stanowi wiernego powtórzenia ustaleń zawartych w protokole z oględzin z dnia 18 lipca 2019r. z których wynika, że budynek garażowo-gospodarczy zlokalizowany jest na dwóch działkach: [...] i [...] i są w nim przechowywane felgi, opony oraz stanowi on miejsce postojowe dla samochodów osobowych. W protokole tym stwierdzono także, że na działce znajduje się nieużytkowana buda dla psa i zwój drutu. Kolegium kwalifikując ww. działkę jako działkę na której prowadzona jest działalność gospodarcza nie uzasadniło takiej oceny w odniesieniu do stanu faktycznego wynikającego z ww. protokołu – tym bardziej, że nie odnotowani w nim wprost, że prowadzona jest na niej sporna działalność.

W tej sytuacji nie można uznać, że organ wywiązał się w sposób prawidłowy z obowiązku ustalenia - zgodnie ze wskazaniami Sądu - jaki jest sposób zagospodarowania wszystkich nieruchomości (co należy odnieść do poszczególnych działek) poza istniejącą zabudową. Uzupełniony materiał dowodowy w postaci protokołu z oględzin z dnia 28 maja 2019 r. nie zawiera wystarczających danych dla jednoznacznego wyjaśnienia powyższej okoliczności. Brak w nim szczegółowego opisu w odniesieniu do niezabudowanej części poszczególnych działek wyraźnie określającego jaka część działki na jakie cele jest wykorzystywana. Do ww. protokołu oględzin nie załączono odpowiednich szkiców i dokumentacji fotograficznej odzwierciedlającej stan stwierdzony na gruncie na poszczególnych działkach. W aktach znajdują się co prawda dowody w postaci zdjęć (załączonych w 2017r.) ale nie wynika z nich (jak też z innych dokumentów) prze kogo i kiedy były one wykonane – w szczególności, czy były one wykonane podczas oględzin. Brak także na tych zdjęciach szczegółowego opisu których działek dotyczą. Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno dopatrzyć się odpowiednich spostrzeżeń i ocen w odniesieniu do działek nr: [...], [...] [...], [...] odnoszących się jednoznacznie do niezabudowanych części tych działek (przykładowo: w przypadku działki nr [...] ustalenia wymaga, czy istniejąca na niej zabudowa zajmuje całą powierzchnię działki, czy tylko część i jak wykorzystywana jest pozostała część tej działki). W świetle zaleceń przywołanego wyżej prawomocnego wyroku dopiero po jednoznacznym zbadaniu i ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych dotyczących wykorzystywania działek możliwe będzie dokonanie prawidłowej oceny, czy na poszczególnych nieruchomościach - poza robotami budowlanymi (które pozostają poza kompetencją organu) – zagospodarowanie terenu jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego i czy doszło do funkcjonalnej zmiany zagospodarowania tych działek w stosunku do zagospodarowania dopuszczonego planem miejscowym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. gdyż organ nie uwzględnił w sposób prawidłowy wytycznych wynikających z poprzedniego wyroku, co w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. gdyż rozstrzygnięcie sprawy wydane w oparciu o niekompletny materiał dowodowy bez należytego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych

Zdaniem Sądu nie można także uznać aby Kolegium wywiązało się obowiązku dokonania prawidłowej wykładni znajdującego zastosowanie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czyli - jak zaakceptowano to w prawomocnym wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. - planu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...].

Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało bowiem wyjaśnienia, czy w świetle znajdujących zastosowanie regulacji planu miejscowego, prowadzona na niezabudowanym terenie działalność jest zgodna z przeznaczeniem jakie dopuszczono dla niego tym planie. Wyjaśnienie powyższej kwestii - jak zostało to wskazane w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. - wymagało nie tylko poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych (o których wcześniej już była mowa) ale także przeprowadzenia prawidłowej wykładni postanowień planu miejscowego. Dopiero wykonanie powyższych czynności pozwalałoby przyjąć, że w wyniku skonfrontowania istniejącego zagospodarowania działek z postanowieniami planu, organ dokonał właściwej oceny czy działalność ta mieści się w przeznaczeniu podstawowym i uzupełniającym dopuszczonym przez plan na terenie na którym znajdują się przedmiotowe działki.

Organ winien przy tym mieć na względzie, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (stanowiącego akt prawa miejscowego) – tak jak każdego innego źródła prawa powszechnie obowiązującego – podlegają odpowiednim regułom wykładni. Przy odkodowaniu treści planu co do przeznaczenia terenu, konieczne jest zatem sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej. Wykładni postanowień planu należy w pierwszej kolejności dokonywać w oparciu o postanowienia zawarte w samym planie. Z tego też względu organ dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązany jest do szczegółowej analizy wszystkich postanowień planu mających zastosowanie do konkretnej inwestycji – a nie tylko niektórych postanowień. Oczywiste także jest, że z uwagi na konstytucyjną hierarchiczność źródeł prawa, wykładnia ta nie może być sprzeczna z normami prawa zawartymi w ustawach i rozporządzeniach. W przypadku zatem, gdy plan miejscowy nie definiuje używanych w nim pojęć, wyjaśnienia tych pojęć należy poszukiwać w obiektywnie obowiązującym prawie (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018r. sygn. akt. II OSK 81/17, LEX nr 2611463). Postanowienia planu jako, że kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej.

W rozpoznawanej sprawie ocena zgodności z planem miejscowym sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek wymagała prawidłowego odczytania postanowień planu odnoszących się terenu [...] przy uwzględnieniu całości uregulowań planistycznych zarówno ogólnych jak i szczegółowych mogących mieć zastosowanie do tego terenu. W szczególności Kolegium powinno uwzględnić, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, na terenie na którym położone są przedmiotowe działki, w ramach przeznaczenia podstawowego wprowadzono: zabudowę mieszkaniowo - usługową w ramach której dopuszczono lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych. W ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszczono: a/ urządzenia towarzyszące w tym: drogi wewnętrzne prywatne, miejsca parkingowe i garaże, infrastrukturę techniczną, zieleń urządzoną, place zabaw, obiekty małej architektury; b/ prowadzenie działalności związanej z obsługą kamieniarstwa (§ 10 ust. 17 pkt 1 lit. a i b ww. uchwały). Zgodnie z § 2 pkt 5 uchwały, przez przeznaczenie podstawowe terenu należy rozumieć działalność wyznaczoną do lokalizacji w danym terenie. Według § 2 pkt 6 przeznaczenie uzupełniające to działalność inna niż podstawowa, dopuszczona do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków. Przeznaczenie tymczasowe to funkcja, jaka może być ustalona dla terenu w ustalonym horyzoncie czasowym (§ 2 pkt 7). Organ powinien także uwzględnić, że z zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynika, iż na przedmiotowym obszarze zabroniono lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych, zaliczanych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogarszać stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego (§ 10 ust. 17 pkt 3 lit. a uchwały). Pod zabudowę dopuszczono maksymalnie do 60% powierzchni działek (w tym utwardzone nawierzchnie, dojścia, dojazdy, parkingi, tarasy) nakazując aby pozostała część działek użytkowana była jako powierzchnia biologicznie czynna (trawniki zieleń ozdobna, ogrody i.t.p - § 10 ust. 17 pkt 4 lit.b uchwały). Istotne są także postanowienia § 4 uchwały, określające zasady kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej w ramach których przyjęto, że uciążliwość w zakresie prowadzonej działalności produkcyjnej w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń, wibracji, nie może przekraczać obowiązujących norm na granicy własności terenu na jakim jest lokalizowana (pkt 3) oraz, że jako przeznaczenie tymczasowe ustala się użytkowanie istniejące do czasu wprowadzenia inwestycji zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie lub wydaniem stosownych decyzji administracyjnych. Dla istniejącej już zabudowy niezgodnej z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym dopuszczono remonty tych obiektów z zakazem ich rozbudowy (§ 4 pkt 7).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium nie przeprowadziło analizy przywołanych wyżej przepisów planu miejscowego ograniczając się tylko do lakonicznego przywołania treści § 10 uchwały i wybiórczej interpretacji pojęcia "obsługa kamieniarstwa" opartej głównie na intencji jaka – zdaniem Kolegium – przyświecała radzie gminy przy uchwaleniu innego planu miejscowego (przyjętego uchwałą z dnia [...].) w którym posłużono się tym samym pojęciem. W świetle przywołanych wyżej uwag, zauważyć trzeba, że cel jaki przyświecał Radzie przy określeniu przeznaczenia innych terenów przy uchwalaniu innego planu miejscowego nie może stanowić jedynej podstawy na której organ oparł przyjęty sposób rozumienia przepisów niniejszego planu. Sąd dostrzega, że niewątpliwie problemem jest prawidłowe odkodowanie zastosowanego w § 10 ust. 17 pkt 1 lit. b uchwały zwrotu: "działalność związana z obsługą kamieniarstwa" dopuszczonej jako przeznaczenie uzupełniające na przedmiotowym terenie. Dla uznania jednak, że działalność prowadzona na poszczególnych działkach stanowi dopuszczoną planem miejscowym "działalność związaną z obsługą kamieniarstwa" nie wystarczy ogólne stwierdzenie, że na działkach prowadzona jest "działalność gospodarcza w branży zakładu kamieniarskiego", czy też "działalność gospodarcza w postaci zakładu kamieniarskiego". Działalność gospodarcza to działalność zarobkowa, która obejmować może wszak działalność produkcyjną (wytwórczą), czy też usługową. Kolegium powinno zatem jednoznacznie ocenić (po wcześniejszym prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego) na czym owa działalność gospodarcza polega - czy jest działalność usługowa czy też produkcyjna i czy w związku z tym wykorzystanie nieruchomości mieści się w dopuszczonym przez plan przeznaczeniu uzupełniającym rozumianym zgodnie z § 2 pkt 6 ww. uchwały, jako działalność inna niż podstawowa, dopuszczona do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków. W przepisie tym nie wskazano wprost o jakie dodatkowe warunki chodzi. Przy ich ustaleniu należy zatem odwołać się do regulacji odnoszących się do przeznaczenia podstawowego terenu (w których takie dodatkowe warunki powinny być wskazane), jak też do innych ustaleń planu o charakterze ogólnym (znajdujących zastosowanie do wszystkich terenów w granicach planu). Reguły wykładni systemowej i celowościowej – które przy wykładni przepisów planu miejscowego znajdują zastosowanie obok wykładni gramatycznej – nakazują aby przy interpretacji analizowanego przepisu organ uwzględnił także wzajemne relacje pomiędzy przeznaczeniem terenu podstawowym i uzupełniającym oceniając, czy w świetle wszystkich znajdujących zastosowanie postanowień planu działalność prowadzona na działkach mieście się w działalności związanej z obsługą kamieniarstwa dopuszczonej jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Lokalny prawodawca zastrzega bowiem wyraźnie, że przeznaczenie uzupełniające dopuszczone jest przy spełnieniu dodatkowych warunków. Organ powinien zatem ustalić te dodatkowe warunki. Przy interpretacji pojęcia "działalność związaną z obsługą kamieniarstwa" organ powinien także uwzględnić ustalenia ogólne planu dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym także te zakazujące lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych nie tylko zaliczanych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogarszać stan środowiska ale też tych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego (10 ust. 17 pkt 3 lit. a uchwały), jak też wprowadzające zakaz przekraczania obowiązujących norm w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń, wibracji na granicy własności terenu na jakim jest lokalizowana uciążliwość w zakresie prowadzonej działalności produkcyjnej (przywołany wyżej § 4 pkt 3). W tym kontekście chybione jest twierdzenie Kolegium, że odnotowany fakt przekroczenia dopuszczalnego hałasu emitowanego do środowiska w związku z działalnością prowadzoną na przedmiotowych działkach pozostaje bez znaczenia w sprawie. Skoro stwierdzone zostało, że w wyniku prowadzonej działalności doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, to organ powinien ocenić działalność prowadzoną na przedmiotowych działkach w kontekście przywołanych regulacji planistycznych dotyczących uciążliwość dla mieszkańców i środowiska jak też zakazu wykraczania uciążliwości poza granice działki.

W konsekwencji stwierdzić należy, że ocena czy działalność prowadzona na działkach objętych postępowaniem zgodna jest z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odpowiada wskazaniom wynikającym z prawomocnego wyroku Sądu z dnia 18 grudnia 2018 r. Nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy w zakresie wykorzystania terenu zgodnie z zaleceniami Sądu i nie dokonano prawidłowej interpretacji postanowień planu miejscowego przy uwzględnieniu reguł wykładni systemowej i celowościowej obejmującej wszystkie postanowienia planu mogące mieć zastosowanie do przedmiotowego terenu.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 p.p.s.a oraz art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkować musiało jej uchyleniem.

Wytyczne co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów niniejszego wyroku, organ winien się do nich zastosować uwzględniając także zalecenia wynikające z wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. (sygn.akt II SA/Wr 702/18).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II zawarte zostało orzeczenie o kosztach zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a