Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1036/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 309
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności
article: § 1 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 42 poz 280
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Janusz Zajda Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 257/08 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz B. M. kwotę 549 (pięćset czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 257/08, oddalił skargę B. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] maja 2007 r. B. M. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. We wniosku tym producent rolny zwrócił się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 45,15 ha, uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych o łącznej powierzchni 8,40 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) o łącznej powierzchni 36,75 ha.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. przyznał B. M. płatności do gruntów rolnych na rok 2007, uwzględniając w całości żądania wnioskodawcy w zakresie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Jednocześnie organ nie przychylił się do wniosku w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, do gruntów o łącznej powierzchni 36,75 ha. Powołując się na § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), dalej także jako: rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 r., organ I instancji przyznał płatność do gruntu o powierzchni 1,60 ha.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że organ ten prawidłowo ustalił stan faktyczny i zastosował przepisy prawa.

Organ podał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, a także na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r., rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Znowelizowane od dnia 18 kwietnia 2007 r. przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. umożliwiły przyznanie płatności zwierzęcych również tym rolnikom, którzy m.in. we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonym w 2006 r. zadeklarowali trawy przeznaczone na pasze uprawiane na gruntach ornych. Jak podkreślił organ, deklaracja z wniosku złożonego w roku 2006 jest jednym z kryterium weryfikacji warunków do przyznania PZ.

Otrzymanie w roku 2006 płatności uzupełniających UPO do zadeklarowanej powierzchni mieszanek wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, nie uprawnia zdaniem organu do otrzymania PZ w roku 2007, gdyż nie można przyjąć, że przepis § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia uprawnia do przyznania płatności zwierzęcej rolnikom, którym jak w niniejszej sprawie, na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonym w roku 2006, przyznana została płatność uzupełniająca do traw wieloletnich z udziałem roślin motylkowatych drobnonasiennych. W § 1 ust. 1 pkt 13 wskazano natomiast, iż mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, uprawiane w plonie głównym, objęte są wyłącznie UPO.

Organ podał, że B. M. we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w 2006 r. zadeklarował powierzchnię 1,60 ha trwałych łąk, zatem zgodnie z przepisem § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności zwierzęcych wynosi 1,60 ha. Natomiast do powierzchni 35,15 ha, będącej różnicą pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności PZ (36,75 ha) a powierzchnią, do której została przyznana płatność PZ (1,60 ha), została przyznana jednolita płatność obszarowa (JPO).

Oddalając skargę B. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że kwestią sporną w sprawie była wysokość przyznanej stronie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Sąd pierwszej instancji zauważył, że płatność zwierzęca ma charakter tzw. płatności historycznej, ponieważ, aby nabyć uprawnienie do jej uzyskania w danym roku kalendarzowym należy spełnić przesłanki określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. W przedmiotowej sprawie organ wydał zaskarżoną decyzję na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz rozporządzenia wydanego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit a/ oraz art. 23 ww. ustawy.

Argumentację skarżącego dotyczącą braku podstaw do pozbawienia spornej płatności i pominięcia przez organ liczby posiadanych zwierząt w gospodarstwie producenta, jak też tego, że rośliny motylkowate są w tym gospodarstwie tylko niewielkim wysiewem, Sąd uznał za niezasadną, ze względu na treść upoważnienia ustawowego, wyżej omówionego. Sąd podkreślił, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. wskazuje, że otrzymanie płatności zwierzęcej uzależnione będzie m.in. od przyznania rolnikowi na podstawie wniosku obszarowego złożonego w 2006 r. płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. W świetle powyższych regulacji, zdaniem Sądu, organy zasadnie ustaliły, iż powierzchnia, do której przysługuje płatność zwierzęca w 2007 r. wynosi 1,60 ha, gdyż taką powierzchnię traw na gruntach ornych w roku 2006 deklarował skarżący i do takiej powierzchni płatność została mu przyznana.

Od powyższego wyroku B. M. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego zmianę w stopniu uwzględniającym żądanie skarżącego, tzn. o przyznanie płatności do 36,75 ha - użytków zielonych lub którejkolwiek z płatności dla tej powierzchni, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1. Naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

- rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, a w szczególności § 1, 2, 3, 4 tego rozporządzenia,

- § 5 ww. rozporządzenia;

2. Naruszenia przepisów prawa formalnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 9, 10 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że organ był zobowiązany do informowania oraz udzielania pomocy osobom wypełniającym wniosek o przyznanie płatności, a także wyjaśniania istniejących wątpliwości. Potrzeba wyjaśnień i konsultowania rozbieżności wynikała z faktu, że formularz wniosku z 2006 i 2007 r. zawierał różne oznaczenia zasiewów.

Skarżący w 2006 r. składał wniosek osobiście u pracownika Agencji, który informował go o tym, jaki wpis ma dokonać w 2006 i w 2007 r. Zapis "mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi" jest zdaniem skarżącego zapisem prawidłowym do otrzymania płatności zwierzęcej w rozumieniu § 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. B. M. wyjaśnił też, że inną uprawą jest mieszanka roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami (wskazana w pkt 13 § 1 rozporządzenia) a inną mieszanka wieloletnia z dodatkiem motylkowych drobnonasiennych.

Rozbieżność stron sprowadza się więc do tego że organ stwierdził, że uprawa podana we wniosku nie kwalifikowała go do dopłaty PZ.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że skoro we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych za 2006 r. skarżący zadeklarował 1,60 ha na trwałych użytkach zielonych, to wielkość ta wyznacza nieprzekraczalną "granicę" określającą powierzchnię gruntów rolnych, w stosunku do których mogła być przyznana płatność zwierzęca za rok 2007 r. Z tej przyczyny fakt zadeklarowania we wniosku o przyznanie płatności za rok 2006 powierzchni mieszanek wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi nie oznacza jeszcze, iż powierzchnia ta uprawnia do przyznania płatności zwierzęcej. Niezbędnym warunkiem jest bowiem przyznanie płatności uzupełniającej do tej powierzchni za rok 2006, który to warunek wynika z § 4 ust. 2 in fine rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r.

Za bezzasadny organ uznał naruszenie § 5 rozporządzenia, gdyż jego zdaniem przepis ten nie znalazł w sprawie zastosowania. Nadto organ stwierdzając, że zasada informowania stron nie oznacza, że organ ma wypełniać wniosek za beneficjenta, podkreślił, że nie mógł poinformować beneficjenta przy wniosku na 2006 r. o płatności zwierzęcej, bowiem w dacie składania wniosków za 2006 r. takiej płatności nie było.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przy czym art. 174 powołanej ustawy określa podstawy, na jakich skarga kasacyjna może być oparta. I tak: skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu. Prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wymaga wskazania na czym wadliwość ta polega i jak - według kasatora - objęte skargą przepisy winny być rozumiane.

Niewłaściwe zastosowanie zaś to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez nietrafne jego zastosowanie nie może być skuteczny, gdy z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona kwestionuje ustalenia stanu faktycznego sprawy, bez jednoczesnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania ze wskazaniem jakim normom proceduralnym sąd uchybił i czy mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Niepodważony stan faktyczny jest w sprawie wiążący i rzutuje na zastosowanie prawa materialnego.

Obie formy naruszenia prawa materialnego nie zawsze wykluczają się wzajemnie, choćby z tego względu, że często wadliwe zastosowanie prawa materialnego jest skutkiem błędnej jego wykładni.

Powyższe uwagi natury ogólnej wymagały przypomnienia z uwagi na konstrukcję podstaw kasacyjnych, zgłoszonych w rozpoznawanej sprawie.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznania płatności, a w szczególności § 1, 2, 3, 4 i 5 tegoż rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy rozważenia wymaga, czy zarzutem naruszenia prawa materialnego, w szczególności z uwagi na wskazany sposób naruszenia, strona w istocie nie zamierza podważać stanu faktycznego sprawy. Takie sformułowanie podstawy kasacyjnej - przy braku wskazania zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających zastosowanie przed Sądem I instancji, a jedynie przepisów art. 9 i 10 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, które to przepisy miały jedynie zastosowanie przed organem administracji - nie mogłoby wywołać zamierzonego przez kasatora rezultatu, gdyż nie pozwalałoby sądowi kasacyjnemu na odniesienie się do niego.

W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej uznać należy, że sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy m.in. wadliwej interpretacji § 4 ust. 1 i 2 omawianego rozporządzenia, który sprowadza się do tego, iż skoro skarżący we wniosku złożonym w 2006 r. dokonał wpisu "mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi", to przysługuje mu płatność zwierzęca za 2007 r. na podstawie § 4 omawianego rozporządzenia MRiRW, gdyż - według skarżącego - uprawy te znajdowały się na gruntach rolnych i skarżący posiadał wymaganą ilość bydła.

O tym, czy Sąd I instancji dokonał wadliwej, czy też prawidłowej wykładni powołanych wyżej przepisów trudno jest jednak mówić, skoro Sąd w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku poza przytoczeniem treści wymienionych przepisów i stwierdzeniem, że argumentację skarżącego uznał za niezasadną ze względu na to, że podstawę prawną wydania decyzji stanowiły obowiązujące przepisy rozporządzenia, wydanego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, nie przytoczył bliższej argumentacji prawnej przez podanie z jakich konkretnych przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tej sytuacji za celowe należy uznać przedstawienie instytucji, na tle której powstał spór, a więc instytucji płatności zwierzęcej.

Płatność ta została zdefiniowana w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 46, poz. 309 ze zmianą wprowadzoną z dniem 18 kwietnia 2007 r. rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. /Dz. U. Nr 69, poz. 462/). Przepis ten stanowi, że "Płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, zwaną dalej "płatnością zwierzęcą", są objęte wszystkie rodzaje takich roślin, z wyłączeniem roślin, o których mowa w ust. 1 pkt 12." Dodać trzeba, iż zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw są objęte następujące rodzaje roślin uprawiane w plonie głównym: 1) zboża, w tym kukurydza; 2) rośliny oleiste - rzepak, rzepik, słonecznik i soja; 3) rośliny wysokobiałkowe - bób, bobik, łubin słodki i groch siewny; 4) rośliny strączkowe - wyka siewna, soczewica jadalna i ciecierzyca pospolita; 5) rośliny strączkowe pastewne; 6) orzechy - orzechy włoskie i leszczyna; 7) len włóknisty i oleisty; 8) konopie na włókno; 9) rośliny przeznaczone na materiał siewny kategorii elitarny i kwalifikowany, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia; 10) rośliny motylkowate drobnonasienne; 11) rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych; 12) trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy; 13) mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami.

Stosownie do treści ust. 3 rośliny określone w ust. 1 pkt 1-5 i 10 obejmuje się płatnością uzupełniającą również w przypadku ich uprawy w formie mieszanek.

Zestawienie przywołanych uregulowań wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że płatność zwierzęca jest rodzajem płatności uzupełniającej, przy czym płatność ta w 2007 roku przysługuje do wszystkich rodzajów roślin, także ich mieszanek, jeżeli rośliny te są przeznaczone na paszę (oprócz traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy), ale wyłącznie, gdy uprawiane są na trwałych użytkach zielonych.

W § 4 uszczegółowiono przesłanki przyznawania płatności zwierzęcej. Pierwotnie, zgodnie z ust. 1 płatność ta w danym roku przysługiwała, jeżeli: po pierwsze - rolnik w określonym okresie był posiadaczem określonych zwierząt (§ 4 ust. 1 pkt 1), po drugie - na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych (§ 4 ust. 1 pkt 2). Z dniem 18 kwietnia 2007 r. jako przesłankę uprawniającą do płatności zwierzęcej wprowadzono również przyznanie rolnikowi (na podstawie wniosku z 2006 roku) płatności do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych (§ 4 ust. 1 pkt 2 - w brzmieniu nadanym rozporządzeniem MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą...).

W ust. 2 powołanego § 4 rozporządzenia MRiRW - w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone rozporządzeniem z 11 kwietnia 2007 r. - sprecyzowano, że płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że płatność zwierzęca za dany rok (2007) - zarówno co do samej zasady przyznawania, jak i co do wielkości powierzchni, do której płatność przysługuje - uzależniona jest od tego czy i do jakiej powierzchni rolnikowi - na podstawie wniosku złożonego w 2006 roku - przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni upraw przewidzianych przywołanymi wyżej regulacjami (§ 1 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 2 i § 4 ust. 2 rozporządzenia MRiRW). Przypomnienia wymaga, że do powierzchni tych upraw zalicza się: po pierwsze - powierzchnię trwałych użytków zielonych, po drugie - według stanu prawnego obowiązującego od 18 kwietnia 2007 r. - także powierzchnię upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych.

Jeżeli chodzi o "trwałe użytki zielone" to rozporządzenie MRiRW samodzielnie nie objaśnia znaczenia tego sformułowania. Pojęcie to zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 Nr 35, poz. 217 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 pkt 8 tej ustawy, użyte w niej określenie "trwałe użytki zielone" to trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 - według którego to - pojęcie "trwałe użytki zielone" oznacza grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999, gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92 oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22-24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Zatem o kwalifikacji gruntu do trwałych użytków zielonych decyduje nie tylko rodzaj uprawianej rośliny, ale i fakt wyłączenia z płodozmianu.

Stosownie do art. 2 pkt 2a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (wprowadzonego rozporządzeniem Komisji (WE) 239/2005 zmieniającego (...) rozporządzenie (WE) nr 796/2004 - /Dz.U.UE.L.05.42.3/) sformułowanie - "trawy lub inne uprawy zielne" - oznacza wszelkie uprawy zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim /używanych bądź nieużywanych do wypasania zwierząt/ (...).

Odnośnie drugiego rodzaju powierzchni, do której w 2007 roku przysługiwała płatność zwierzęca, (tj. powierzchni upraw traw zadeklarowanych w 2006 roku, przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych), wskazać należy, że w 2006 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi (Dz. U. Nr 42, poz. 280). Zgodnie z § 1 ust. 1 tego aktu płatnościami uzupełniającymi były objęte następujące rodzaje roślin uprawiane w plonie głównym: 1) zboża; 2) rośliny oleiste - rzepak, rzepik, słonecznik i soja; 3) rośliny wysokobiałkowe - bób, bobik, łubin słodki i groch siewny; 4) rośliny strączkowe - wyka siewna, soczewica jadalna i ciecierzyca pospolita; 5) orzechy - orzechy włoskie i leszczyna; 6) len włóknisty i oleisty; 7) konopie włókniste; 8) rośliny przeznaczone na materiał siewny kategorii elitarny i kwalifikowany, wymienione w załączniku do rozporządzenia; 9) rośliny przeznaczone na paszę, uprawiane na: a) łąkach i pastwiskach, b) gruntach ornych: trawy, rośliny motylkowate drobnonasienne, rośliny strączkowe pastewne, rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych.

Z powyższego wynika zatem, że prawodawca wprowadził rozróżnienie znaczeniowe: 1) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych w plonie głównym na łąkach i pastwiskach i 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych w plonie głównym na gruntach ornych, a tą drugą kategorię ograniczył do czterech roślin (w tym traw).

Zestawienie treści cytowanego wyżej § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2007 r. z treścią § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 marca 2006 r. prowadzi do konstatacji, że w 2007 roku płatność zwierzęca przysługiwała do mieszanek roślin, tylko jeśli te uprawiane były na trwałych użytkach zielonych. W przypadku zaś upraw roślin przeznaczonych na paszę a uprawianych na gruntach ornych prawodawca ograniczył płatność zwierzęcą wyłącznie do powierzchni traw.

Przedstawiony stan prawny wskazuje, że dla oceny, czy deklarowana przez skarżącego w złożonym w 2007 r. wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych powierzchnia 36,75 ha uprawnia do płatności zwierzęcej, niezbędne jest rozważenie przez Sąd I instancji, czy na podstawie wniosku złożonego w 2006 r. o przyznanie płatności do wnioskowanej powierzchni upraw w postaci "mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi" można mówić o powierzchni trwałych użytków zielonych lub o powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, o jakich mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia MRiRW dnia 13 marca 2007 r.

Jednocześnie zauważyć należy, iż w aktach sprawy brak jest zarówno wniosku skarżącego o przyznanie płatności z 2006 r., jak i decyzji w tej sprawie, stąd też nie można jednoznacznie stwierdzić, czy powierzchnia gruntów z mieszankami wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi została w 2006 r. zadeklarowana jako trwałe użytki zielone.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.