Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 828/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 8, att. 17 pkt 1114, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 151, art. 200, art. 205 par. 2 i art. 206.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miedziana Góra na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 1 lipca 2020 r. znak: SPN.III.4130.21.2020 w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla punkt I litera b tiret trzecie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Gminy Miedziana Góra kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 lipca 2020 r. znak: SPN.III.4130.21.2020 Wojewoda Świętokrzyski (dalej też jako "Wojewoda’), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej "u.s.g.", w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p", stwierdził w punkcie I rozstrzygnięcia nieważność w części uchwały Rady Gminy Miedziana Góra nr XIX/149/20 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kostomłotów Pierwszych "Część Wschodnia" - centrum, w zakresie wszystkich ustaleń planu (zarówno w tekście jak i na rysunku - załączniku Nr 1 do uchwały), dotyczących:

a) fragmentu działki o nr ewid. 736/11 położonej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem A6.MN w części znajdującej się na obszarze udokumentowanego złoża "Mogiłki",

b) działek o nr ewid.:

- 42/4, 42/5, położonych na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem C5.MN,

- 741/8 położonej na terenie drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonym symbolem KD-D,

- 751/6 położonej na terenach: zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonych symbolami A1.MU i A2.MU, rolniczym oznaczonym symbolem A1.R oraz drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonym symbolem KD-D. W punkcie II rozstrzygnięcia Wojewoda Świętokrzyski wskazał na nieistotne naruszenie prawa, określone w punkcie III uzasadnienia tego rozstrzygnięcia.

W punkcie II uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. w zakresie istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego Wojewoda wskazał, że uchwała narusza art. 17 pkt 14 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprzedstawienie przez Wójta Gminy Radzie Gminy Miedziana Góra uwag nieuwzględnionych w całości, które zostały wniesione do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu po raz pierwszy. Jak podniósł organ nadzoru, zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p wójt przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. W świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 17 pkt 14 tej ustawy.

Wojewoda podkreślił, że rzeczowy projekt planu był wykładany do publicznego wglądu dwukrotnie, tj. pierwsze wyłożenie nastąpiło w dniach od 21 września 2017 r. do 13 października 2017 r., zaś drugie wyłożenie nastąpiło w dniach od 2 stycznia 2020 r. do 24 stycznia 2020 r.

Jak ustalił Wojewoda, z wykazu uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu po raz pierwszy wynika, że Wójt Gminy Miedziana Góra postanowił uwzględnić w całości 3 uwagi, a nie uwzględnić w całości 3 uwag. Z wykazu uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu po raz drugi wynika, że Wójt Gminy Miedziana Góra postanowił uwzględnić w całości 1 uwagę, nie uwzględnić w całości 11 uwag i uwzględnić częściowo 2 uwagi.

Dalej Wojewoda wskazał, że Wójt Gminy Miedziana Góra przedstawił Radzie Gminy Miedziana Góra do rozpatrzenia jedynie uwagi (uwzględnione i nieuwzględnione) wniesione do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu po raz drugi, o czym świadczy załącznik nr 2 do uchwały. Natomiast Wójt nie przedstawił Radzie nieuwzględnionych uwag do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu po raz pierwszy.

Organ nadzoru podał, że nieuwzględnione uwagi wniesione do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu po pierwszy dotyczyły działek o nr ewid.: 42/4 i 42/5 położonych na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem C5.MN, 741/8 położonej na terenie drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonym symbolem KD-D oraz 751/6 położonej na terenach: zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonych symbolami A1.MU i A2.MU, rolniczym oznaczonym symbolem A1.R oraz drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonym symbolem KD-D.

Zdaniem Wojewody, Wójt Gminy powinien przedstawić Radzie Gminy do rozpatrzenia nieuwzględnione uwagi wniesione do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu z całego procesu sporządzania planu (niezależnie od ilości wyłożeń). Organ nadzoru nie zgodził się z wyjaśnieniami Przewodniczącego Rady Gminy Miedziana Góra, że niemożliwym było ponowne głosowanie uwag wniesionych do projektu planu po pierwszym wyłożeniu, bowiem odnosiły się one do starego planu sporządzonego na nieczytelnych mapach, a poza tym plan został wyłożony po raz drugi w całości i uwagi nie zostały wniesione, co oznacza, że wnoszący poprzednio uwagi zmienili zdanie, ponieważ mimo zmiany podkładu mapowego działki ewidencyjne, których dotyczyły uwagi nadal mają takie samo przeznaczenie jak w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu po raz pierwszy, a także zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. wójt przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu (wszystkich, z całej procedury planistycznej).

W ocenie Wojewody, uchwalony po pierwszym wyłożeniu plan istotnie naruszał zasady sporządzania planu miejscowego, co spowodowało stwierdzenie jego nieważności w całości. Drugie wyłożenie projektu planu stanowiło, zgodnie z art. 28 ust. 2 ww. ustawy, ponowienie czynności w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. Wojewoda podkreślił, że wszystko to stanowiło jedną procedurę planistyczną zainicjowaną uchwałą nr XXXVI/339/10 Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 28 października 2010r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty Pierwsze "Część Wschodnia" na terenie gminy Miedziana Góra, zmienioną uchwałami: nr XXXIII/286/14 Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 25 marca 2014 r., nr XIV/103/2015 Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 30 grudnia 2015 r. oraz nr XXI/178/16 Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 29 września 2016 r.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że nierozpatrzenie przez radę gminy wszystkich uwag złożonych w toku całej procedury planistycznej, które nie zostały uwzględnione przez wójta, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Miedziana Góra, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 91 ust. 1 u.s.g. przez stwierdzenie, że zachodzi wyraźna i oczywista sprzeczność poddanej kontroli uchwały Rady Gminy Miedziana Góra z przepisem powszechnie obowiązującego prawa, powodująca nieważność uchwały, w sytuacji, kiedy naruszenie, do którego doszło, jest naruszeniem nieistotnym, nie dającym podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.

2) art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, czego skutkiem było przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia prawa skutkującego nieważnością uchwały, w sytuacji kiedy naruszenie to było naruszeniem nieistotnym, nie dającym podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.

3) art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt. 14 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że sam fakt nieprzedłożenia radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag złożonych podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po raz pierwszy powoduje nieważność uchwały w sytuacji, kiedy organ nadzoru nie dokonał indywidualnej oceny, czy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które by zapadły gdyby nie doszło do takiego naruszenia trybu sporządzenia planu.

W uzasadnieniu skargi Gmina Miedziana Góra podniosła, że podczas postępowania planistycznego, którego wynikiem było uchwalenie przez Radę Gminy w Miedzianej Górze uchwały nr XXXI1/3O3/17 z dnia 28 grudnia 2017 r. nie uwzględniono w całości trzech uwag odnoszących się do powyższych działek. Uwagi te zostały wówczas przedstawione Radzie Gminy, która to również nie uwzględniła tych uwag. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, tj. "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kostomłotów Pierwszych "Część Wschodnia" - centrum" stanowi załącznik nr 2 do wskazanej uchwały. W dniu 1 lutego 2018 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność całości uchwały nr XXXII/303/17 z dnia 28 grudnia 2017 r.

Skarżąca Gmina podniosła, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność części uchwały Nr XIX/149/20 Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 28 maja 2020 r., zarzucając, że sam fakt nieprzedstawienia radzie gminy nieuwzględnionych przez wójta uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu po raz pierwszy, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Skarżąca nie podzieliła tego stanowiska i podniosła, że jak wynika z utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w każdym przypadku naruszenia trybu sporządzania planu należy dokonać indywidualnej oceny, czy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które by zapadły gdyby nie doszło do takiego naruszenia trybu sporządzenia planu. Organ nadzoru zaniechał dokonania takiej oceny, wskazując, iż jedynym powodem stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, tym samym nieważności uchwały jest nieprzedstawienie radzie gminy w toku procedury planistycznej skutkującej wydaniem uchwały nr XIX/149/20 z dnia 28 maja 2020 r., uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu po raz pierwszy w roku 2017.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że w każdym przypadku naruszenia trybu sporządzania planu należy dokonać indywidualnej oceny, czy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które by zapadły gdyby nie doszło do takiego naruszenia. Jeśli bowiem przyjęte rozwiązania planistyczne są inne niż te, które zapadłyby, gdyby nie doszło do naruszenia trybu sporządzenia planu, to takie naruszenie miałoby charakter istotnego naruszenia.

Zdaniem Gminy Miedziana Góra, w niniejszej sprawie doszło faktycznie do głosowania nad wniesionymi w 2017 roku uwagami i uwagi te nie zostały wówczas przez Radę Gminy Miedziana Góra uwzględnione. Ponowne głosowanie nad tymi uwagami w roku 2020 byłoby w ocenie skarżącej niedopuszczalne, gdyż uwagi te zostały złożone do błędnie sporządzonego projektu planu miejscowego. Zgodnie z rozstrzygnięciem nadzorczym nr SPN.III.4130.3.2018 rysunek planu został sporządzony na nieprawidłowej mapie. Organ nadzoru wskazał wówczas, że "na podkładzie mapowym część działek nie posiada numerów ewidencyjnych, granice części działek nie są zamknięte (urywają się)". W projekcie planu z 2017 r. nie zostały przedstawione na rysunku planu jak i w tekście uchwały wielkości liczbowe określające: położenie nieprzekraczalnych linii zabudowy, szerokość terenów dróg, szerokość pasów technologicznych. Po uwzględnieniu tych zastrzeżeń, straciły ważność uwagi złożone w roku 2017 - ze względu na zmianę podkładu mapowego zostały uzupełnione brakujące numery działek oraz brakujące granice. Ponadto zostały wpisane szerokości pasów drogowych.

Skarżąca podniosła, że ponowienie procedury planistycznej odbyło się zgodnie z postanowieniami art. 17 u.p.z.p., zgodnie z którym rada gminy upoważniona jest do rozstrzygania wyłącznie tych uwag, które złożone były do wyłożonego projektu planu. Przyjęcie stanowiska, że rada gminy powinna rozpatrywać również uwagi do nieaktualnego projektu planu stanowiłoby przekroczenie kompetencji rady gminy, która upoważniona jest wyłącznie do rozpatrzenia uwag do wyłożonego projektu planu.

Gmina zauważyła, że inną sytuacją byłaby sytuacja polegająca na ponownym wyłożeniu planu do publicznego wglądu w ograniczonym zakresie. Wówczas, na podstawie art. 19 u.p.z.p., stanowiącym, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą - załącznikiem do uchwały byłyby nieuwzględnione uwagi z pierwszego wyłożenia i te złożone w drugim, ograniczonym wyłożeniu, obejmującym tylko część projektu planu objętego zmianą. W tym przypadku rada gminy otrzymuje końcowy projekt planu miejscowego i ma możliwość oceny zasadności nieuwzględniania uwag.

Skarżąca zarzuciła zatem, że organ nadzoru nie dokonał indywidualnej oceny, czy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zapadłyby, gdyby nie doszło do takiego naruszenia trybu sporządzenia planu. W ocenie skarżącej, stanowisko organu nadzoru jest błędne, bowiem brak było podstaw do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia zasad (trybu) sporządzania planu miejscowego powodującego częściową nieważność uchwały rady gminy. Zdaniem skarżącej, naruszenie takie rozpatrywać można jedynie jako nieistotne naruszenie prawa - nie powodujące nieważności uchwały. Uwagi, których nieprzedstawienie było podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały nr XIX/149/20 z dnia 28 maja 2020 r., zostały odrzucone przez Radę Gminy w trakcie procedury planistycznej, której wynikiem było podjęcie przez Radę Gminy Miedziana Góra uchwały nr XXXII/303/17 z dnia 28 grudnia 2017 r. Uwagi te nie zostały uwzględnione ponieważ:

- uwaga złożona do działek nr 42/5 i 42/4, dotycząca rozważenia w projekcie planu miejscowego poprowadzenia nowej drogi nie mogła być uwzględniona z powodu dokonanej zabudowy, uniemożliwiającej budowę drogi;

- uwaga złożona do działki nr 741/8, dotycząca zgody na budowę drogi publicznej pod warunkiem wypłaty odszkodowania w wysokości 250 zł za m2 działki przeznaczonej pod drogę, nie mogła być uwzględniona ze względu na zawyżoną wartość nieruchomości w przeliczeniu na m2;

- uwaga złożona do działki o nr 751/6, w której uwagodawcy nie wyrazili zgody na budowę drogi wewnętrznej przebiegającej przez tę działkę, nie mogła być uwzględniona, ponieważ po rozważeniu interesów indywidualnych uwagodawców oraz interesu społeczności i samej gminy określono, że taki przebieg drogi publicznej jest konieczny. Ponadto w tym przypadku uwagodawcy nie wskazali żadnych szczególnych okoliczności do odstąpienia od projektowanych ustaleń planu, które można by uznać podczas ich rozpatrzenia.

Tym samym, w ocenie skarżącej, nieprzedstawienie Radzie Gminy nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu po raz pierwszy nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności części uchwały Nr XIX/149/20 Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 28 maja 2020 r.

Wobec powyższych zarzutów Gmina Miedziana Góra wniósł o uchylenie w zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zaskarżonej części i zasądzenie od organu nadzoru kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga Rady Gminy w Miedzianej Górze zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Skarga dotyczy punktu I lit. b rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego stwierdzającego nieważność w części uchwały Rady Gminy Miedziana Góra nr XIX/149/20 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kostomłotów Pierwszych "Część Wschodnia" - centrum, w zakresie wszystkich ustaleń planu (zarówno w tekście jak i na rysunku - załączniku Nr 1 do uchwały), dotyczących działek o nr ewid.:

- 42/4, 42/5, położonych na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem C5.MN;

- 741/8 położonej na terenie drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonym symbolem KD-D;

- 751/6 położonej na terenach: zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonych symbolami A1.MU i A2.MU, rolniczym oznaczonym symbolem A1.R oraz drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonym symbolem KD-D.

Podstawę materialnoprawną ww. rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.dalej jako "u.p.z.p.").

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), (w) T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Niesporne jest w sprawie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Jeśli chodzi zaś o istotne naruszenie trybu jego sporządzania, należy zauważyć, że u.p.z.p. nie definiuje pojęcia "istotne naruszenie". Istotnym naruszeniem trybu jest takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego, jednakże ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 868/13, lex nr 1476600). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantują bowiem możliwość udziału w procedurze planistycznej podmiotom, których interesów prawnych będą dotyczyły ustalenia przyszłego planu, w postaci składania wniosków i uwag (art. 17 pkt 11-14 u.p.z.p.) Stosownie do art. 17 pkt 11 – 14 u.p.z.p., wójt (burmistrz albo prezydent miasta) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu, następnie organ ten rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia oraz przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Jak słusznie stwierdził organ nadzoru, brak powyższych elementów procedury planistycznej stanowi naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uprawnia do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu. Znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nosi jednak taka sytuacja, gdy wójt gminy nie przedstawi radzie gminy zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag dotyczących projektu planu.

W niniejszej sprawie analiza przedstawionej ze skargą dokumentacji planistycznej, treści uchwały będącej przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego i treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia pozwala na stwierdzenie, że słusznie ocenił organ nadzoru, że ww. uchwała Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 28 maja 2020 r. została podjęta w postępowaniu planistycznym, w którym doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzedzającego w części dotyczącej działek nr ewid. 42/4, 42/5 oraz nr ewid. 741/8. Sąd nie podziela jednak stanowiska Wojewody Świętokrzyskiego odnośnie uznania za istotne naruszenia trybu sporządzenia planu odnośnie działki nr ewid. 751/6.

Należy w tym miejscu podkreślić, że plan miejscowy, którego dotyczy kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze, została podjęta po tym jak uprzednio w dniu 2 lutego 2018 r. organ nadzoru stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kostomłotów Pierwszych "Cześć Wschodnia" – centrum. W toku procedury planistycznej, w wyniku której doszło do uchwalenia w dniu 28 grudnia 2017 r. planu miejscowego dla ww. obszaru położonego na terenie gminy Miedziana Góra, uwagi do projektu planu złożyli na piśmie właściciele działek nr ewid. 751/6, 741/8 oraz nr ewid. 42/5 i 42/4. Uwagi te nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy Miedziana Góra, dlatego organ przedstawił powyższe uwagi Radzie Gminy Miedziana Góra. Rada Gminy, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia tych uwag do projektu planu, uchwalając w ww. plan miejscowy dla Kostomłotów Pierwszych "Cześć Wschodnia" - centrum. Niemniej, jak wyżej podniesiono, Wojewoda Świętokrzyski po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 lutego 2018 r. stwierdził nieważność w całości powyższej uchwały. Na skutek podjęcia tego aktu nadzoru wyeliminowana została z obrotu prawnego w całości uchwała rozstrzygająca o uwagach do projektu planu zgłoszonych odnośnie wszystkich wyżej wymienionych działek.

W toku ponownie przeprowadzonej procedury planistycznej projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu, a wśród uwag, które wpłynęły do tego projektu, jest uwaga na piśmie złożona przez właścicieli działki nr 751/6. Takich uwag nie złożyli ponownie właściciele działek nr ewid. 741/8 oraz nr ewid. 42/4 i 42/5. Uwaga dotycząca działki nr ewid. 751/6 ponownie nie została uwzględniona przez organ wykonawczy gminy, dlatego została przedstawiona Radzie Gminy w Miedzianej Górze. Organ ten, podejmując uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. obszaru, jednocześnie rozstrzygnął o sposobie rozpatrzenia uwagi dotyczącej działki nr 751/6. W załączniku nr 2 do uchwały z dnia 28 maja 2020 r. w punkcie 8 dokumentu zatyt. "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kostomłotów Pierwszych "część Wschodnia" – centrum" wskazano, że nie uwzględniono uwagi złożonej przez osoby fizyczne do działki o nr ewid. 751/6 dotyczącej braku zgody na przebieg drogi przez działkę o nr ewid. 751/6 z następującym uzasadnieniem: "Uwaga nie może być uwzględniona ze względu na wnioski wniesione przez właścicieli sąsiednich nieruchomości i konieczność wprowadzenia drogi umożliwiającej obsługę nowo wyznaczonych terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ponadto przebieg przedmiotowej drogi w projekcie planu pokrywa się z przebiegiem wyznaczonym w obecnie obowiązującym planie."

Porównanie treści uwagi właścicieli działki nr 751/6 złożonej na piśmie w dniu 27 września 2017 r. (przy pierwszym wyłożeniu projektu planu do wglądu) z treścią uwagi tych osób złożonej w dniu 28 stycznia 2020 r. (przy ponownym wyłożeniu projektu planu do wglądu) pozwala na wniosek, że uwagi dotyczą jednej i tej samej kwestii tj. braku zgody właścicieli ww. działki na przebieg drogi przez ich nieruchomość. Zatem nieprzedstawienie przez Wójta Gminy Miedziana Góra pisemnej uwagi właścicieli działki nr ewid. 751/6 złożonej w dniu 27 września 2017 r. organowi stanowiącemu gminy przed podjęciem uchwały zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nie spowodowało nierozważenia przez organ stanowiący gminy istoty zgłoszonego zastrzeżenia do projektu planu odnośnie działki nr 751/6 w kontekście granic władztwa planistycznego. Uwaga do projektu planu złożona ponownie w dniu 28 stycznia 2020r. ma treść w zasadzie tożsamą z tą złożoną przez właścicieli działki nr ewid. 751/6 w 2017 r. Oznacza to, że nie doszło do istotnego naruszenia praw zagwarantowanych właścicielom działki nr 751/6, których interesów prawnych dotyczyły ustalenia przyszłego planu, wynikających z przywołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym prawa do zgłoszenia zastrzeżeń do projektowanych postanowień planu. Chodzi o zapewnienie tym podmiotom ochrony ich interesu prawnego w celu wyważenia przez organ planistyczny, czy wskutek uchwalenia kwestionowanych postanowień projektu planu miejscowego nie dojdzie do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Te gwarancje prawne zostały właścicielom działki nr ewid. 751/6 zapewnione, bo najpierw Wójt Gminy, a potem jej organ uchwałodawczy, rozstrzygnął o sposobie rozpatrzenia uwagi zgłoszonej w zakresie braku zgody na przebieg drogi przez działkę nr 751/6.

Z tych powodów Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzania przedmiotowego planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do działki nr ewid. 751/6. Powyższe skutkowało uchyleniem przez Sąd na zasadzie art. 148 p.p.s.a. zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części pkt I lit. b tiret trzecie (punkt I wyroku).

Sąd podzielił jednak ocenę prawną dokonaną przez Wojewodę Świętokrzyskiego odnośnie działek nr ewid. 741/8 oraz nr ewid. 42/5 i 42/4, skoro brak jest w obrocie prawnym uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. obszaru, w której jednocześnie organ ten rozstrzygnąłby o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu przez właścicieli działek nr ewid. 741/8 i nr ewid. 42/5, 42/4. Inaczej niż w przypadku działki nr 751/6 właściciele ww. działek nie złożyli ponownie uwag do projektu planu wyłożonego do wglądu w styczniu 2020 r., do zresztą nie było zobowiązani, zwłaszcza, że postanowienia nowowyłożonego projektu planu odnośnie działek nr ewid. 741/8 i nr ewid. 42/5, 42/4 nie różniły się od tych zawartych w projekcie planu wyłożonym do wglądu we wrześniu 2017 r. Nieprzedstawienie Radzie Gminy do rozpatrzenia listy uwag nieuwzględnionych przez Wójta dotyczących działek nr ewid. 741/8 i nr ewid. 42/5, 42/4 skutkowało naruszeniem trybu sporządzania przedmiotowego planu miejscowego, dzięki czemu uwagi te nie zostały w wymaganej formie przez organ uchwałodawczy gminy rozstrzygnięte, co stanowi o istotnym charakterze tego naruszenia. Niewykluczone, że organ stanowiący gminy przy ponownym uchwalaniu planu uwzględniłby te uwagi w kontekście innych ustaleń zawartych w projekcie planu miejscowego. Nie jest do zaakceptowania stanowisko, które chce przeforsować skarżący, oparte na wykładni gramatycznej przepisów, wskazujące na konieczność debatowania tylko nad ostateczną czy ostatnią wersją projektu planu. Nie ma konieczności powtarzania przez wnioskodawców uwag przy kolejnym wykładaniu planu do wglądu i nie można rozróżniać uwag ze względu na etap postępowania planistycznego, w którym zostały one złożone (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2015 r., II SA/Wr 247/15, lex nr 1953620).

Skutkiem uprawomocnienia się orzeczenia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały jest jej derogacja. Przepis art. 28 ust. 2 nakłada obowiązek kontynuowania procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. i powtarzania czynności w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. Tym samym przepis ten tworzy sytuację prawną, w której projekt planu, który przestał być projektem z chwilą podjęcia uchwały, o której mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., dalej znajduje się w fazie procedury planistycznej, a na organach gminy ciąży powinność doprowadzenia tej procedury do przyjęcia aktu prawnego zgodnie z właściwymi przepisami u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013 r., IV SA/Po 963/13, lex nr 1418252). Istotne jest również to, że w art. 17 pkt 13 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził żadnego rozróżnienia pozwalającego na wartościowanie uwag wniesionych do projektu planu, co oznacza, że każda zmiana projektu planu odnosząca się do danego terenu czyni koniecznym powtórzenie uzgodnień wymaganych dla tego obszaru ze względu na jego specyfikę (wyrok NSA z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1091/08, publ. ONSAiWSA 2010/2/34).

Nie mogły odnieść zamierzonego skutku wszystkie te zarzuty i twierdzenia skargi, w których skarżący podnosi, że organ nadzoru nie dokonał indywidualnej oceny, czy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zapadłyby, gdyby nie doszło do powyższego naruszenia trybu sporządzenia planu. Słusznie zauważa Wojewoda, że ustalenia planu wyłożonego do wglądu w 2020 r. odnośnie działek nr ewid. 741/8 i nr ewid. 42/5, 42/4 (ale także nr ewid. 751/6) nie uległy zmianie w kontekście ustaleń projektu planu wyłożonego w 2017 r. Zatem kierunek rozstrzygnięcia o tych uwagach przez organ stanowiący gminy mógł być korzystny dla właścicieli tych działek. Możliwe byłoby kwestionowanie kwalifikowania stwierdzonego naruszenia trybu sporządzania planu, z jakim mamy do czynienia w tej sprawie, jako istotnego, ale tylko w sytuacji, gdyby ustalenia planu ponownie wyłożonego do wglądu były zmienione na korzyść osób, które zgłosiły swoje uwagi do projektu planu na wcześniejszym etapie procedury planistycznej. Z taką sytuacją nie mamy tutaj do czynienia i trudno twierdzić w tej sprawie, bo brak na to dowodów, że właściciele działek nr ewid. 741/8 i nr ewid. 42/5, 42/4 zaakceptowali ustalenia nowowyłożonego planu, czy też wycofali się z popierania zgłoszonych uwag, bądź uwagi te zdezaktualizowały się.

Reasumując, tożsama treść ustaleń planu miejscowego odnośnie działek nr 741/8 i nr ewid. 42/5, 42/4 w obu wyłożonych projektach planu, nieprzedłożenie uwag do projektu planu złożonych na piśmie w 2017 r. dotyczących tych działek Radzie Gminy Miedziana Góra i brak rozstrzygnięcia tego organu o sposobie rozpatrzenia tych uwag w formie pozostającej w obrocie prawnym uchwały, wystarczyły do oceny ujawnionego przez organ nadzoru naruszenia trybu sporządzania planu w zakresie działek nr 741/8 i nr ewid. 42/5, 42/4 jako istotnego.

Słusznie zatem organ nadzoru stwierdził, że rada gminy nie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych odnośnie działek nr ewid. 741/8 i nr ewid. 42/5, 42/4 wskutek istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Sąd nie stwierdził w efekcie, aby zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o których mowa w zarzutach skargi.

Z tych powodów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga w części została oddalona, o czym orzeczono w punkcie II wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"). Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego połowę stawki minimalnej określonej w ww. rozporządzeniu z uwagi na to, że skarga została uwzględniona w części.