Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1394/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1, art. 134, art. 148, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 1, art. 149 ust. 1.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "Prezes NFZ"), na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej jako: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania N.Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako: "N.") - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "Dyrektor OW NFZ") z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej na obszarze [...].

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Opolski OW NFZ ogłosił w dniu [...] maja 2012 r. konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w podanym powyżej rodzaju i na wskazanym obszarze, którego wartość zamówienia określona została na nie większą niż 419 839,20 zł, na okres rozliczeniowy od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r.

W zakreślonym terminie do postępowania konkursowego wpłynęło pięć ofert, w tym oferta N. W jego części jawnej komisja konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert. W dniu 31 maja 2012 r. wezwała N. do wyjaśnienia elementów spornych harmonogramu personelu, która w dniu [...] czerwca 2012 r. przedstawiła swoje stanowisko. W dniu [...] czerwca 2012 r. komisja przeprowadziła kontrolę miejsca udzielania świadczeń wskazanego w ofercie N.

W dniu [...] czerwca 2012 r. na posiedzeniu komisji w części jawnej oferta N. została odrzucona wobec niespełnienia wymogów formalno-prawnych określonych w szczegółowych warunkach postępowania. W złożonej ofercie N. wykazała niedopuszczalną przerwę w dostępności do świadczeń pielęgniarskiej opieki długoterminowej każdego dnia tygodnia w godz. 15.35 do 16.00, mimo twierdzącej odpowiedzi na pytanie ankietowe nr 1.5.4.2 dot. spełniania warunku dostępności do świadczeń od poniedziałku do piątku w godzinach 8.00-20.00. Odrzucone zostały również dodatkowo dwie oferty, a komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 2 oferty.

W dniach [...] czerwca 2012 r., [...] czerwca 2012 r. oraz [...] czerwca 2012 r. do N. wniosła protesty zarzucając w nich, że mimo wykazania w ofercie dostępności udzielania świadczeń w godzinach 8.00 do 20.00 jej oferta została odrzucona. Protesty te nie zostały uwzględnione, o czym komisja konkursowa poinformowała N. w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r.

W dniu 22 czerwca 2012 r. komisja konkursowa dokonała rozstrzygnięcia postępowania, od którego N. wniosła odwołanie do Dyrektora OW NFZ.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor OW NFZ oddalił odwołanie N., od której strona wniosła odwołanie do Prezesa NFZ.

W odwołaniu zarzuciła naruszenie w toku postępowania szeregu przepisów ustawy o świadczeniach, tj. zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zasady zachowania uczciwej konkurencji, zasady udostępniania świadczeniodawcom na takich samych zasadach wszelkich wymagań, wyjaśnień i dokumentów związanych z postępowaniem o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz naruszenie obowiązku takiego prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy, aby kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Ponadto N. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, poprzez nieudostępnienie wszystkich akt postępowania oraz niepoinformowanie o prawie do przejrzenia akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę do zawartych w nich informacji, nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności oraz niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 K.p.a., niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] września 2012 r. organ odwoławczy poinformował N., że nie udostępnia akt postępowań konkursowych dotyczących pozostałych oferentów.

Rozpoznając w postępowaniu odwoławczym niniejszą sprawę, Prezes NFZ na wstępie wskazał na art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz stwierdził, że z ich treści wynika, że przedmiotem rozstrzygania przez organy NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tzn., że jest on skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji konkursowej, lecz zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Następnie Prezes NFZ wskazał, że art. 149 ustawy o świadczeniach i wymienia enumeratywnie przypadki, kiedy oferta podlega odrzuceniu, a jedynym z nich zgodnie z pkt 7 ust. 1 art. 149 jest niespełnianie przez oferenta lub ofertę warunków określonych w przepisach prawa oraz przez Prezesa NFZ. Podał, że w przypadku świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej warunki te określa m. in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz.U. nr 255, poz. 1719) oraz zarządzenie nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej. Organ odwoławczy podkreślił, że z załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2010 r. wynika, że oferent musi zapewnić dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej od poniedziałku do piątku w godzinach od 8:00 do 20:00. Stwierdził następnie, że z załączonego do oferty N. harmonogramu czasu pracy pielęgniarek wynika, że każdego dnia tygodnia występuje przerwa w dostępności do świadczeń w godz. 15:35 do 16:00, co jest niezgodne z warunkiem wynikającym z powołanego załącznika do rozporządzenia. Jednocześnie dodał, że w postępowaniu zostały złożone oferty spełniające wskazany warunek. Za zasadne uznał zatem organ odwoławczy działanie komisji konkursowej polegające na odrzuceniu w części jawnej oferty N. na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 142 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Prezes NFZ na wstępie wskazał na brzmienie art. 148 ustawy o świadczeniach określającego obszary, w których dokonywane jest porównanie ofert oraz art. 146 wyposażającego Prezesa NFZ w kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców. Podniósł, że w przedmiotowym postępowaniu, kryteria oceny ofert zostały określone w zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w powołanym zarządzeniu nr [...]. Organ stwierdził, że porównanie ofert dokonane zostało zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, który nie różnicuje kryteriów oceny ofert i nie wskazuje, które z nich są decydujące, komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert, dokonując oceny wszystkich złożonych ofert w sposób obiektywny, przy jednolitych zasadach punktacji.

Następnie organ podniósł, że odrzucenie oferty N. wyeliminowało możliwość zaproszenia jej do negocjacji, albowiem stosownie do § 15 ust. 2 załącznika do uchwały nr [...] Rady NFZ z dnia [...] października 2005 r. warunkiem takiego zaproszenia jest spełnianie przez oferentów wymogów koniecznych do zawarcia umowy.

Zdaniem organu odwoławczego w toku postępowania nie doszło do naruszenia wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania świadczeniodawców. Stwierdził, że oferta N. została przyjęta do postępowania konkursowego oraz oceniona według jednolitych dla wszystkich oferentów zasad, a N. w oświadczeniu załączonym do oferty zapewniła, że zapoznała się z warunkami postępowania oraz zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do wykonania. Podkreślił, że wynikająca z art. 147 ustawy o świadczeniach zasada jawności jest realizowana m. in. przez publiczne udostępnianie aktów prawnych regulujących postępowanie.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 10 oraz 74 § 1 i 2 K.p.a. przez odmowę udostępnienia N. pełnych akt postępowania i w konsekwencji uniemożliwienie wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów. Stwierdził że organy zapewniły stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, poprzez umożliwienie zapoznania się z dokumentacją przedmiotowej sprawy oraz wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ podniósł, że stronie udostępniono do wglądu dokumentację potwierdzającą pracę komisji konkursowej oraz jej ofertę wraz z dokumentacją wytworzoną w toku postępowania przez komisję konkursową w części dotyczącej oferty strony. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że organy NFZ nie udostępniają dokumentacji ofertowej złożonej przez podmioty konkurencyjne biorące udział w postępowaniu konkursowym, gdyż zawierają one informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym jest łamaniem istniejącego porządku prawnego. Wskazał na ustawę z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Na poparcie swojego stanowiska Prezes NFZ powołał się na orzecznictwo NSA, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 264/10.

Prezes NFZ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 107 K.p.a. stwierdzając, że decyzja Dyrektora OW NFZ zawiera wszystkie istotne elementy, niezbędne do jej bytu prawnego, a strona jest związana treścią rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnieniem, którego celem jest ustalenie optymalnej treści rozstrzygnięcia, w sytuacji wątpliwości co do jego treści.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, powołując się na wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 265/10 oraz z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 554/10, że organ I instancji nie mógł wydać postanowienia o odmowie udostępnienia pełnych akt sprawy na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., gdyż w aktach dotyczących postępowania konkursowego nie znajdują się dokumenty zawierające informacje objęte ochroną tajemnicy państwowej.

W konkluzji Prezes NFZ stwierdził, że w toku postępowania konkursowego nie został naruszony interes prawny N., a wniesione odwołanie nie może zostać uwzględnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2013 r. wniósł N.Sp. z o.o. dalej jako "skarżąca", "skarżąca spółka".

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

• naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty skarżącej, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu. Jej zdaniem naruszony przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nakazuje zbadanie prawidłowości przeprowadzenia całego konkursu ofert, gdyż wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego (kilku) uczestników (oferentów) wprost odnosi skutek w stosunku do pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów);

• naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 73 § 1 kpa, art. 74 § 1 oraz § 2 kpa, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 152 ust. 1 ustawy poprzez:

• naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

• nieudostępnienie skarżącej wszystkich akt postępowania oraz niepoinformowanie skarżącego o prawie do przejrzenie tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez skarżącą do zawartych w nich informacji. Zarzut niniejszy dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania),

• bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 K.p.a. albo niedopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, oraz bezpodstawna i bezprawna odmowa uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

• niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawię,

• wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez skarżącą;

• nierozpoznanie wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącą w odwołaniu od rozstrzygnięcia konkursu ofert, jak również w odwołaniu od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a co za tym idzie nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji dowodów z - mających bardzo istotne znaczenie w sprawie - następujących dokumentów: z ofert wszystkich oferentów, których oferty nie podlegały odrzuceniu w konkursach ofert przeprowadzonych przez [...] OW NFZ w latach 2009 - 2012, których przedmiotem były świadczenia gwarantowane udzielane przez pielęgniarską opiekę długoterminową domową w ramach zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej oraz z harmonogramów wszystkich umów obecnie obowiązujących (ze szczególnym uwzględnieniem ww. umów), zawartych przez [...] OW NFZ, których przedmiotem są świadczenia gwarantowane udzielane przez pielęgniarską opiekę długoterminową domową w ramach zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej, według ich brzmienia co najmniej na dzień 13 czerwca 2012 r. oraz na dzień 29 czerwca 2012 r. - na okoliczność ustalenia treści harmonogramów załączonych do tych ofert i umów w celu ustalenia rzeczywistego zakresu stosowania przez [...] OW NFZ wymogu, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 rozdziału III załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. Nr 140, poz. 1147 z póżn. zm.). Brzmienie tego wymogu (przepisu), którego niespełnienie OW NFZ w O. zarzuca skarżącej i które stanowiło podstawę odrzucenia oferty skarżącej, nie uległo żadnym zmianom na przestrzeni tych lat; umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej były udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach,

• przepisów prawa materialnego, tj. art. 149 ust. 1 pkt 7, art. 148, art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, a także o warunkach wymaganych od oferentów, w tym w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach oraz ust. 4 pkt 1 rozdziału III załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz.U nr 140, poz. 1147 ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2010 r., art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach nakładającego na NFZ obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach nakładającego na NFZ obowiązek takiego prowadzenia postępowania, aby wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z prowadzeniem postępowania były udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach oraz art. 147 ustawy o świadczeniach, nakładającego na NFZ obowiązek takiego prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy, aby kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie w całości decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kosztem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wg norm prawem przepisanych.

Skarżąca podkreśliła, że naruszenie wskazanych zasad prowadzenia postępowania konkursowego przez komisję konkursową OW NFZ w O., a następnie naruszenie zasad postępowania administracyjnego przez dyrektora OW NFZ w O. i Prezesa NFZ, uniemożliwił:

1. udział jej oferty w postępowaniu konkursowym na zasadach określonych w ustawie,

2. uczestniczenie w negocjacjach na zasadach równych dla wszystkich pozostałych oferentów,

3. dokonanie należytej oceny prawidłowości wszystkich czynności komisji konkursowej, a co za tym idzie - zawarcie z OW NFZ w O. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem konkursowym.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę na podstawie wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego na których zostały oparte, ani też nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Stosownie do przepisu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Zasady, o których mowa w cytowanym przepisie, to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach).

Przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, od której przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. W przypadku uwzględnienia przez Prezesa odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Przyjmuje się, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie.. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 121/12 zgodnie z którym odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W cytowanym wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej np. z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców wymaga włączenia do akt sprawy ofert poszczególnych świadczeniodawców, jak i ich ocen.

Jednocześnie jednak - przy akceptacji zaprezentowanego wyżej poglądu nie mogło ujść uwadze Sądu, że w niniejszej sprawie oferta skarżącej została odrzucona w pierwszej, jawnej fazie konkursu ofert z uwagi na niespełnianie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa. Nie przeszła zatem do jego kolejnego, niejawnego etapu postępowania. Stąd istotą postępowania przed organami NFZ w rozpoznawanej sprawie było wyjaśnienie kwestii związanych z spełnianiem przez ofertę wymogów formalnych oraz zasadności działania komisji konkursowej, która uznała, że oferta wymogów tych nie spełnia i jako taka podlega odrzuceniu. Innymi słowy w realiach niniejszej sprawy dla ustalenia naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy nie była konieczna analiza ofert poszczególnych oferentów, kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji ect., gdyż jest to ten etap postępowania, do którego oferta skarżącej nie została dopuszczona, a więc nie mogła zostać porównana z konkurencyjnymi ofertami, skoro nie została ona poddana merytorycznej ocenie.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 273/12 stwierdził, że nie w każdej sprawie dotyczącej rozstrzygnięć konkursów ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zachodzi potrzeba ujawnienia i zbadania przez organy NFZ wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, w tym punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji, a także dokonania analizy porównawczej ofert na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Sąd przyjął, że nie można w każdej tego rodzaju sprawie, niejako automatycznie, w oderwaniu od występującego w niej problemu prawnego, przyjmować, że rozpatrzenie odwołania wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową. Sąd przesądził, że w okolicznościach sprawy, gdy oferta została odrzucona z przyczyn formalnych, taka konieczność nie powstała.

W myśl art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę:

1) złożoną przez świadczeniodawcę po terminie;

2) zawierającą nieprawdziwe informacje;

3) jeżeli świadczeniodawca nie określił przedmiotu oferty lub nie podał proponowanej liczby lub ceny świadczeń opieki zdrowotnej;

4) jeżeli zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia;

5) jeżeli jest nieważna na podstawie odrębnych przepisów;

6) jeżeli świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną;

7) jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3;

8) złożoną przez świadczeniodawcę, z którym została rozwiązana przez oddział wojewódzki Funduszu prowadzący postępowanie umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w określonym rodzaju lub zakresie w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie świadczeniodawcy.

Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że wystąpienie któregokolwiek z wymienionych w nim enumeratywnie przypadków obliguje komisję konkursową do odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez komisję konkursową innej decyzji. Przy czym od odrzucenia oferty należy odróżnić niewybranie oferty, czyli sytuację, w której pomimo braku podstaw do odrzucenia oferty, oferent nie został wymieniony w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu i w konsekwencji umowa z nim nie zostaje zawarta.

Jedną z sytuacji skutkujących odrzuceniem oferty jest niespełnienie przez ofertę lub oferenta wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ.

Zauważyć przy tym należy, że z przepisu art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach wynika, że ustawodawca na równi stawia warunki wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz zarządzeń Prezesa NFZ wydanych na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

W rozpoznawanej sprawie podstawą odrzucenia oferty skarżącej spółki było niespełnienie przez oferenta warunku wynikającego z przepisów prawa.

Zgodnie z załącznikiem nr 3 pt. "Warunki realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej" pkt III "Świadczenia gwarantowane udzielane przez pielęgniarską opiekę długoterminową domową" ppkt 4.1) "Inne warunki udzielania świadczeń gwarantowanych" stanowiącym integralną część rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej - dostępność od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 20.00.

Z załączonego do oferty skarżącej harmonogramu czasu pracy pielęgniarek wynika, że każdego dnia tygodnia występuje przerwa w dostępności do świadczeń pielęgniarskiej opieki długoterminowej w godz. 15:35 do 16:00.

Wystąpienie przerwy w dostępności do świadczeń w sytuacji, gdy ze wskazanego przepisu prawa w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych wynika, że warunkiem udzielania świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej jest dostępność od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 20.00. prowadzi do jedynego wniosku, że oferent nie spełnił wymogu dostępności.

Okoliczność ta obligowała komisję konkursową do odrzucenia oferty skarżącej w przedmiotowym postępowaniu.

Dokonana zatem przez organy NFZ ocena działania komisji konkursowej, która odrzuciła ofertę skarżącej w jawnej części postępowania ze względu na niespełnienie przez oferenta warunku określonego w powołanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2010 r. jest poprawna i znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

W ocenie Sądu, organy nie dopuściły się ponadto naruszenia norm postępowania administracyjnego, w tym przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił Prezesowi NFZ na jednoznaczne stwierdzenie, że w spornym postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego ponad wszelką wątpliwość wynika, że skarżący oferent nie spełnił warunku wynikającego z przepisów prawa, co skutkowało koniecznością odrzucenia jego oferty na podstawie art. 149 § 1 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Podnieść także należy - w kontekście zarzutów skargi o nieudostępnianiu przez NFZ wymagań, wyjaśnień i informacji wszystkim świadczeniodawcom na takich samych zasadach, że wskazany wymóg wynika nie tylko ze wskazanego aktu prawnego, z którym ze względu na złożone oświadczenie przez skarżącą z dnia [...] maja 2012 r. o zapoznaniu się z warunkami i wymogami postępowania należałoby przyjąć, że się zapoznała, lecz wynika także wprost z pytania ofertowego o zapewnienie dostępności świadczeń w wymaganych okresach, na które zresztą skarżąca udzieliła odpowiedzi twierdzącej.

W świetle poczynionych rozważań za bezprzedmiotowe uznać należy zarzuty skargi kwestionujące zakres postępowania wyjaśniającego przed organami NFZ sprowadzający się do oceny czynności podejmowanych tylko w stosunku do skarżącej, a nie jak chce tego skarżąca do zbadania wszystkich czynności podejmowanych w toku postępowania konkursowego w stosunku do wszystkich oferentów. Przypomnieć należy, że oferta skarżącej została odrzucona na wstępnym etapie jej badania, bez dokonywania merytorycznej oceny, stąd w realiach jej sprawy niecelowa była ocena działania komisji konkursowej w niejawnej części postępowania, albowiem sposób oceny poszczególnych ofert, zasad przyznawania punktacji oferentom, którzy przeszli do niejawnego etapu postępowania pozostaje bez wpływu na jej sytuację prawną, skoro jej oferta nie była porównywana z ofertami zakwalifikowanymi do niejawnej części postępowania konkursowego. Z uwagi na zakres postępowania przed organami NFZ niecelowe było również w rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu włączanie do akt postępowania administracyjnego ofert pozostałych oferentów, skoro ich ocena nie były konieczna do wyjaśnienia istoty niniejszej sprawy, tj. prawidłowości działania komisji konkursowej w zakresie odrzucenia oferty skarżącej spółki. Wobec tego nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut nieudostępnienia skarżącej całości akt postępowania konkursowego oraz uniemożliwienia ustosunkowania się do informacji w nich zawartych. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach przez nieprzeprowadzanie negocjacji ze skarżącą, albowiem jej oferta z przyczyn formalnych nie doszła do tego etapu postępowania. Z tych samych względów w sprawie nie mogło dojść do naruszenia przepisów o ocenie ofert, skoro oferta skarżąca nie została poddana merytorycznej ocenie, ze względu zaś na istotę sprawy nie było potrzeby weryfikowania akt oferentów, którzy tejże ocenie zostali poddani.

Sąd nie dopatrzył się również by w sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnych, w tym przede wszystkim wynikającej z art. 134 ust. 1 oraz art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz nakazu prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a zastosowanie przez komisję konkursową art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach w stosunku do niej było prawidłowe i poprzedzone badaniem formalnoprawnym jej oferty według jednolitych dla wszystkich oferentów zasad.

W tej sytuacji, należy w konsekwencji uznać, że organy w toku postępowania wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w spornych decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 K.p.a.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.