Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 125/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 154 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1398
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
article: art. 104 par. 1, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant ref. staż. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2020 r. sprawy ze skargi "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)"na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia "(...)" listopada 2019 r. nr "(...)"w przedmiocie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też jako "Dyrektor NFZ" lub "Dyrektor [...]OW NFZ") 18 października 2011 r. ogłosił postępowanie konkursowe w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na terenie Miasta R., na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. Oferty złożyły trzy podmioty: Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "R." s.c. z siedzibą w R., Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "G." Sp. z o.o. z siedzibą w R.i "V." Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej też jako: "skarżąca").

W rankingu otwarcia oferta skarżącej zajęła drugą pozycję z łączną liczbą 37,50 punktów, w tym za ofertę cenową - 20,00 punktów, za jakość - 17,50 punktów i za dostępność - 10,00 punktów. Po przeprowadzeniu negocjacji w dniu 5 grudnia 2011 r. komisja konkursowa ustaliła ranking końcowy, w którym spółka "V." zajęła trzecią pozycję z łączną liczbą 37,50 punktów (cena - 20,00 punktów, jakość - 17,50 punktów, dostępność - 10,00 punktów). Na pierwszej pozycji rankingu końcowego znalazła się oferta Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "R.", która otrzymała 47,50 punktów (cena - 20,00 punktów, kryteria niecenowe - 27,50 punktów), natomiast drugą pozycję w rankingu zajęła oferta "G.", która uzyskała 42,50 punktów (cena - 20,00 punktów, kryteria niecenowe - 22,50 punktów). 14 grudnia 2011 r. komisja konkursowa dokonała rozstrzygnięcia postępowania, ogłaszając o wyniku konkursu i wybierając do zawarcia umów dwie oferty, które uzyskały najwyższą łączną liczbę punktów.

W dniu 21 grudnia 2011 r. spółka "V." złożyła odwołanie od wyniku postępowania konkursowego.

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) decyzją z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora NFZ z [...] stycznia 2012 r.

Spółka wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 25 marca 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1735/12 uchylił obie podjęte w sprawie decyzje. Sąd wskazał, że organy NFZ uniemożliwiły stronie wgląd do dokumentacji konkursowej, a ponadto nie zgromadziły w sposób należyty materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącą dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na jej niekorzyść, zwłaszcza w aspekcie niezastosowanych przy ocenie ofert kryteriów ciągłości i kompleksowości. Z tego względu Sąd przyjął, że wydane w sprawie decyzje są nieprawidłowe i podlegają uchyleniu.

WSA wskazał, że organy powinny wyjaśnić, dlaczego odstąpiły od oceny kryterium ciągłości i kompleksowości, choć według tabeli 1.2 rehabilitacja lecznicza załącznika nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ kryteria te także podlegają ocenie.

Od tego wyroku Prezes NFZ wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 17 września 2014 r. o sygn. akt II GSK 1714/13 oddalił ją.

Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] Dyrektor NFZ działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 2 i 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. 2020, poz. 1398 ze zm., dalej: "uśoz" lub "ustawa o świadczeniach") ponownie oddalił odwołanie spółki "V.". W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skarżąca znała rodzaj i treść kryteriów oceny ofert i nie zgłaszała do nich zastrzeżeń w toku konsultacji społecznych ani w chwili składania oferty. Zatem kwestionowanie przez nią kryteriów oceny - zdaniem organu - wykracza poza granice środka odwoławczego. Dalej organ stwierdził, że oferty nie były oceniane według kryteriów ciągłości i kompleksowości, gdyż zarządzenie Prezesa NFZ nie przewidywało oceny ofert pod tym kątem. Oferty zostały ocenione pod względem cenowym, jakości i dostępności. Organ zauważył, że spółka wiedziała o mankamentach swojej oferty, bowiem jej pełnomocnik przyznał, że w punkcie 1.3.1.1. błędnie została sformułowana odpowiedź "Tak", zamiast odpowiedzi "Nie", za co Spółka otrzymała 0 punktów (za odpowiedź na pytanie: czy oferent zapewnia wanny do masażu wirowego kończyn górnych i kończyn dolnych – w miejscu). Wpłynęło to na ilość punktów uzyskanych za kryterium jakości, które zadecydowało o wyniku końcowym rankingu.

W odwołaniu od tej decyzji wniesionym do Prezesa NFZ spółka postawiła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, w tym: art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie się przez organ I instancji do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Sądu w zakresie przeprowadzenia dogłębnej analizy materiału procesowego i wyjaśnienia podstawy odstąpienia podczas oceny ofert od ustawowego kryterium ciągłości i kompleksowości.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora NFZ. W motywach rozstrzygnięcia Prezes NFZ wyjaśnił, że kryteria ciągłości i kompleksowości nie były przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Zarówno kryteria oceny ofert, jak i zasady przeprowadzenia konkursu były przedstawione oferentom w ogłoszeniu o postępowaniu, toteż spółka "V.", składając swoją ofertę, wiedziała, według jakich kryteriów będzie dokonywana ocena. Kryteria oceny ofert ustalane są dla potrzeb rodzaju zamawianych świadczeń, co oznacza, że nie w każdym postępowaniu kryteria oceny są takie same. W tym postępowaniu wszystkie oferty były oceniane według kryteriów: jakości, dostępności i ceny. Oferta spółki "V." została oceniona najniżej z powodu uzyskanej punktacji za kryterium jakości. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji, gdy komisja konkursowa wezwała pełnomocnika strony do złożenia oświadczenia o pomyłce lub do złożenia oświadczenia, że sprzęt wykazany w formularzu ofertowym spełnia rolę również jako wanna do masażu kończyny górnej, a pełnomocnik w swym oświadczeniu w odpowiedzi na wezwanie wyjaśnił, że w punkcie 1.3.1.1. błędnie została sformułowana odpowiedź, bowiem zamiast "Tak", powinno być "Nie", trudno przyjąć, iż organ w tym względzie nieprawidłowo zastosował przepisy ustawy, skoro odwołującej się spółce została pozostawiona pewna swoboda co do udzielenia ostatecznej odpowiedzi w tym zakresie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka "V." postawiła analogiczne zarzuty, jakie zawarła w swym odwołaniu od decyzji organu I instancji, jednocześnie dodatkowo podnosząc, że w sprawie doszło również do naruszenia art. 140 i art. 146 uśoz poprzez określenie przedmiotu zamówienia w sposób niejednoznaczny i niewyczerpujący, a mianowicie niespójne określenie warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert w zarządzeniach Prezesa NFZ nr 55/2011/DSOZ oraz 53/2010/DSOZ, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia konkursu ofert, a nieuwzględniających ustawowych kryteriów ciągłości i kompleksowości. Zdaniem skarżącej, Prezes NFZ naruszył także art. 6 k.p.a., bowiem w sposób nieprawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, w szczególności w zakresie przyznanej spółce punktacji za kryterium jakości, oraz nie wyjaśnił, dlaczego odstąpił od oceny kryterium ciągłości i kompleksowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2016 roku sygn. akt VI SA/Wa 2439/15 oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W ocenie WSA organy Narodowego Funduszu Zdrowia nie uchybiły przepisowi art. 153 p.p.s.a., bowiem materiał dowodowy został poddany ponownej analizie, czemu dano wyraz w motywach obu podjętych w sprawie decyzji. Również kwestia odstąpienia od oceny według kryteriów ciągłości i kompleksowości złożonych ofert została należycie wyjaśniona. WSA zauważył, że Prezes NFZ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że ustawowe kryteria oceny mogą się zmieniać w zależności od zakresu i rodzaju świadczeń, na które przeprowadzany jest konkurs. Kryteria ocen w danym postępowaniu określa Prezes NFZ, co oznacza, że może zarówno rozszerzyć ustawowe kryteria oceny (kryteria dodatkowe), jak i zastosować w danym postępowaniu jedynie niektóre z ustawowych kryteriów. W analizowanym postępowaniu kryteria ciągłości i kompleksowości w ogóle nie podlegały ocenie, toteż nie mogły wpływać na przyznawaną oferentom punktację. W ocenie WSA skarżąca zmierza do zakwestionowania wyniku końcowego konkursu, mając świadomość, że ani na etapie tworzenia rankingu otwarcia, ani też podczas negocjacji i ustalania rankingu końcowego kwestii tych nie podnosiła. WSA podkreślił, że wobec takiej samej punktacji uzyskanej przez wszystkich oferentów za kryterium cenowe i dostępności, kryterium różnicującym oferty było kryterium jakości.

"V." sp. z o. o. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Prezesa NFZ na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2019 roku sygn. akt II GSK 1252/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2439/15 a także uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2015 r. NSA za trafny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Podkreślił, że prawomocnym wyrokiem z 25 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1735/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie wskazał, że organy powinny wyjaśnić, dlaczego odstąpiły od oceny kryterium ciągłości i kompleksowości, choć według tabeli 1.2 rehabilitacja lecznicza załącznika nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ kryteria te także podlegają ocenie. Ta ocena i wskazanie z mocy art. 153 ppsa były wiążące zarówno dla organów, jak i dla Sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę. Jednak gołosłownego powołania się na zarządzenie 54/2011/DSOZ jako uzasadniające odstąpienie od oceny według kryteriów ciągłości i kompleksowości, wbrew jednoznacznej treści tego zarządzenia, w tym wynikającej z powołanej w tamtym wyroku tabeli 1.2., nie można uznać za wywiązanie się z tego zalecenia Sądu. Zdaniem NSA. również Sąd I instancji nie zastosował się do tego zalecenia, nie dokonał też wystarczającego odniesienia się do zarzutów skargi w tym zakresie, gdzie w skardze na decyzję skarżąca jednoznacznie powoływała się na konieczność zastosowania się do oceny zawartej w prawomocnym wyroku.

NSA podkreślił nadto, że nietrafne okazały się zarzuty skargi dotyczące wadliwej punktacji przyznanej za jakość ze względu na brak punktów za wannę do hydromasażu. Jest poza sporem, że pełnomocnik skarżącej ostatecznie w formularzu ofertowym (pkt 1.3.1.1.) w odniesieniu do informacji dotyczącej posiadania wanny do hydromasażu wirowego kończyn dolnych i górnych wskazał, że skarżąca nie posiada takiej wanny. Co więcej, uczynił to w reakcji na wezwanie do usunięcia rozbieżności. NSA uznał zatem, że spółce została postawiona swoboda co do udzielenia ostatecznej odpowiedzi w tym zakresie. Nie można oczekiwać w postępowaniu takim jak w sprawie niniejszej, by organ ustalał, czy skarżący nie pomylił się w podawaniu istotnych informacji o swoim wyposażeniu, zwłaszcza gdy organ zauważył niekonsekwencję w informacjach o wannie do hydromasażu, wskazał na nią i ostatecznie oparł się na informacji skorygowanej przez skarżącą. Tak więc takie oparcie się przez organ w przyznaniu punktów za jakość nie naruszało wynikających z art. 134 uśoz zasad równego traktowania oferentów i prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji. Sąd I instancji akceptując taką wykładnię i zastosowanie przez organy art. 134 uśoz w kwestii wanny do hydromasażu nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1. Z tych samych przyczyn nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez organy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Informacje przekazane ostatecznie przez skarżącą stanowiły podstawowy i kompletny materiał dowodowy stanowiący podstawę oceny ofert, który został oceniony wyczerpująco i wnikliwie.

Za całkowicie nietrafny NSA uznał natomiast zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 142 ust. 6 i ust. 7 uśoz w zw. z art. 77 kc. Zgodnie z art. 142 ust. 6 i ust. 7 uśoz komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, oraz ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. Skarżąca formułując ten zarzut nie twierdzi nawet, że negocjacje były przeprowadzone niezgodnie z tymi wymogami. Przepis ten nie wskazuje na kolejność prowadzenia negocjacji z poszczególnymi oferentami, dlatego też nie może być uznany za uzasadniony zarzut naruszenia tych przepisów przez prowadzenie negocjacji w kolejności innej, niż oczekiwałaby skarżąca. Również bezpodstawne jest powoływanie się na naruszenie art. 77 kodeksu cywilnego, który dotyczy wymogu co do formy uzupełnienia lub zmiany umowy. Przepis ten nie miał w sprawie żadnego zastosowania, bowiem żadna umowa na tym etapie postępowania nie została zawarta, tym bardziej nie była zmieniana.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w swych wytycznych, iż ponownie rozpoznając sprawę organy przyjmą, że w ocenie ofert należało wziąć pod uwagę wszystkie kryteria wymienione Zarządzeniu Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ. NSA zaznaczył także, że przystępując do rozpoznania sprawy organy wezmą też pod uwagę, że przedmiotem niniejszej sprawy było postępowanie konkursowe, którego celem było rozstrzygnięcie konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którym określono czas trwania umów tj. od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r., a więc to, że umowy zawarte na skutek nieprawidłowo przeprowadzonego konkursu mogły już zostać wykonane.

W dniu [...] września 2019 r. Dyrektor [...]OW NFZ wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na skutek odwołania ww. świadczeniodawcy, od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, na terenie miasta R.. Organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie z uwagi na okoliczność, iż opisane powyżej umowy o udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej wygasły i zostało przeprowadzone "nowe" postępowanie konkursowe w przedmiotowym rodzaju i zakresie, w wyniku którego do zawarcia umowy zostały wybrane:

1) Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "G." Sp. z o. o. z siedzibą w R. oraz

2) Niepubliczny zakład Opieki Zdrowotnej "R." [...] s.c.,

- zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, co obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego na skutek odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie od dnia 1 stycznia 2012 roku świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie Fizjoterapia Ambulatoryjna na terenie miasta R., o kodzie postępowania [...]. Zdaniem Dyrektora [...]OW NFZ taki też sposób postępowania organu zawarł w wytycznych dla niego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1252/17.

W kontekście oceny kryterium kompleksowości i ciągłości, organ podkreślił, że były one warunkami dodatkowo ocenianymi i komisja konkursowa nie miała obowiązku wzywać oferentów do przedstawienia dokumentów, które potwierdzałyby spełnienie tych kryteriów. W przypadku przedstawienia przez któregokolwiek oferenta dokumentów potwierdzających spełnienie omawianych warunków dodatkowo ocenianych należałoby doliczyć dodatkowe punkty. Ponieważ żaden z oferentów takich dokumentów nie przedstawił, ranking otwarcia jak i ranking końcowy (w zakresie zajmowanej pozycji) w ocenie organu nie może nie ulec zmianie.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia 8 października 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa NFZ, zarzucając między innymi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę, w sytuacji gdy nie zachodziły ustawowe przesłanki zastosowania tego przepisu. Jej zdaniem w niniejszej sprawie nie zachodziły bowiem podstawy do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a., z powodu "wygaśnięcia umów zawartych w wyniku niewłaściwie przeprowadzonego postępowania konkursowego" i przeprowadzenia w 2017 r. "nowego" postępowania konkursowego. Uważa ona również, że w żadnym fragmencie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1252/17 nie zawarto wskazania co do konieczności i prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego. Finalnie podniosła, że art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach nie przewiduje innych rozstrzygnięć niż uwzględnienie lub oddalenie odwołania przez organ pierwszej instancji, a tym samym w związku z uchyleniem decyzji NFZ przez sądy administracyjne powinno zostać przeprowadzone postępowanie w trybie rokowań.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2019 r. Zgodził się z organem I instancji, że winien on uwzględnić okoliczność, iż okres obowiązywania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawartych z oferentami biorącymi udział w kwestionowanym przez skarżącą postępowaniu jest nieaktualny, gdyż okres, na jaki zostały zawarte wskazane umowy już się zakończył.

Ustalenie opisanej okoliczności spowodowało, iż decyzją Dyrektora [...]OW NFZ z [...] września 2019 r. umorzono postępowanie administracyjne, prowadzone na skutek odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, na terenie miasta R., gdyż prowadzenie tego postępowania stało się bezprzedmiotowe. Przedmiot wspomnianego postępowania (umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarte w wyniku jego rozstrzygnięcia) przestały obowiązywać od 1 lipca 2017 r. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nie można zgodzić się ze skarżącą, iż w omawianej sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, która powoduje umorzenie postępowania.

Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2019 roku V. sp. z o. o. z siedzibą w R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli przebiegu postępowania konkursowego i umorzenie postępowania administracyjnego, art. 140 ust. 1 i art. 146 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy organ NFZ w sposób niejednoznaczny, niewyczerpujący prowadził postępowanie konkursowe,

- art. 142 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 77 k.c. poprzez umorzenie postępowania i zaniechanie przystąpienia do rokowań,

- art. 144 pkt 1,2 i 3 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie przystąpienia do rokowań, pomimo uchylenia decyzji, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek prowadzenia rokowań,

- art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli przebiegu postępowania konkursowego i umorzenie postępowania odwoławczego,

- art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie oceny oferty w oparciu o oświadczenie złożone przez oferenta w wyniku nieuprawnionego wezwania przez komisję konkursową do uzupełnienia braków formalnych oferty,

- art. 154 ust. 2 i 3 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez umorzenie postępowania odwoławczego wobec bezprzedmiotowości odwołania.

- art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do organu do oceny prawnej i wskazań NSA zawartych w wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1252/17,

- art. 7 i art. 8 k.pa. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów,

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy nie zachodziły ustawowe przesłanki zastosowania tego przepisu,

- art. 6, art.7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na jej rzecz kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2019 r., umarzającą postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie od dnia od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r., świadczeń opieki zdrowotnej, z uwagi na okoliczność, że okres obowiązywania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawartych z oferentami biorącymi udział w kwestionowanym przez skarżącą postępowaniu jest nieaktualny.

W realiach niniejszej sprawy kluczowym aspektem jest niewątpliwie związanie zarówno organu, jak i Sądu, oceną prawną wyrażoną Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętym w wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 roku sygn. akt II GSK 1252/17.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Istota przepisu art. 153 p.p.s.a. polega na tym, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ, ani też sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu tegoż sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w przypadku stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (vide: komentarz do art. 153 p.p.s.a. (w:) Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2011). Kontrola sądowa rozstrzygnięcia, wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, sprowadza się zaś do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12).

W tym kontekście formułuje też swój zarzut skarżąca, wskazując, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 roku, bynajmniej nie zawarto wskazania co do konieczności umorzenia postępowania administracyjnego.

Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku, oprócz zaakcentowania kwestii zbadania przez organy NFZ wszystkich kryteriów wymienionych w Zarządzeniu Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ, wyraźnie wskazał, że przystępując do rozpoznania sprawy organy wezmą też pod uwagę, że przedmiotem niniejszej sprawy było postępowanie konkursowe, którego celem było rozstrzygnięcie konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którym określono czas trwania umów tj. od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r., a więc to, że umowy zawarte na skutek nieprawidłowo przeprowadzonego konkursu mogły już zostać wykonane.

Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzeczeniu ujął tym samym pewien schemat kolejności działań organów w niniejszej sprawie, z którego wynika, że kwestia ewentualnego wykonania umów będących przedmiotem postępowania winna być rozważona przez organy NFZ już na samym wstępie analizy sprawy, czyli na etapie "przystąpienia do rozpoznania sprawy". Co istotne, NSA formułując wytyczną w tym zakresie, nie obwarował jej żadnymi konkretnymi konkluzjami odnośnie konsekwencji pozytywnej bądź negatywnej odpowiedzi na pytanie o wygaśnięcie umów zawartych w ramach kwestionowanego konkursu ofert. Oznacza to, zdaniem Sądu, że NSA pozostawił organom swobodę w zakresie kwalifikacji prawnej ustaleń poczynionych w obszarze obowiązywania, bądź nie, umów zwartych z kontrkandydatami skarżącej a ocena ta nie narusza dyspozycji art. 153 p.p.s.a. I organy NFZ, działając w tych nakreślonych przez NSA ramach, ustaliwszy, że wszystkie umowy zawarte w ramach kwestionowanego przez skarżącą konkursu ofert wygasły, doszły do wniosku o konieczności umorzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis powyższy określa obowiązek organu prowadzącego postępowanie, a więc w sytuacji, gdy pozostaje ono już w toku orzeczenia decyzją administracyjną o umorzeniu postępowania, wówczas gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne ma bowiem na celu doprowadzenie do takiego rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, która skonkretyzuje podmiotowo i przedmiotowo, a więc w odniesieniu do konkretnej osoby, jak też w sprawie konkretnej przedmiotowo uprawnienia i obowiązki wyprowadzone z przepisów obowiązującego w dacie orzekania (rozstrzygania sprawy) prawa materialnego. W przypadku gdy zachodzą przeszkody do tego, aby takie prawa i obowiązki określić w odniesieniu do konkretnego podmiotu, należy mówić o bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji wydania merytorycznej decyzji orzekającej o tych prawach i obowiązkach. Decyzja o umorzeniu postępowania kończy do chwili jej wydania toczącą się sprawę administracyjną w ten sposób, iż nie dochodzi już do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach (czyli tzw. merytorycznego rozstrzygnięcia). Przepis art. 104 § 1 stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, przez którą rozumie się właśnie rozstrzygnięcie merytoryczne o prawach i obowiązkach strony, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. I właśnie art. 105 § 1 stanowi, że tę inaczej załatwiającą sprawę decyzję wydaje się, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

W konsekwencji zaistniały w przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do oceny na pytanie, czy w okolicznościach sprawy zachodzi przesłanka do uznania bezprzedmiotowości postępowania i w konsekwencji jego umorzenia (jak uznały w obu instancjach organy NFZ), czy też w sprawie winna być wydana decyzja merytoryczna (które to stanowisko prezentuje skarżąca spółka).

Zdaniem Sądu, w sprawie istotnie zaistniała obiektywna okoliczność uzasadniająca bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania, uzasadniającego jego umorzenie w całości, z uwagi na upływ okresu, jakiego dotyczyło sporne postępowanie konkursowe. Wszystkie podpisane w ramach spornego konkursu umowy na wykonywanie świadczeń zostały już zrealizowane, a co się z tym wiąże, także przeznaczone na to środki zostały wydatkowane. Abstrahując od ewentualnego wyniku toczącego się przed Dyrektorem [...]OW NFZ i Prezesem NFZ, postępowania, nie jest obecnie dopuszczalne merytoryczne rozpatrzenie odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej o wyborze oferentów, tak jak nie jest możliwe zawarcie ze skarżącą umowy na wykonywanie świadczeń za okres, który już minął. Wskutek upływu okresu, którego dotyczyło postępowanie w rozpoznawanej sprawie i wygaśnięcia zawartych z innymi świadczeniodawcami umów (z dniem 30 września 2017 roku), do czego doszło przed ponownym merytorycznym rozpatrzeniem odwołania skarżącej (27 września 2019 roku), odpadły podstawy do kontynuacji tego postępowania, co prawidłowo dostrzegł i uwzględnił najpierw Dyrektor [...]OW NFZ a następnie Prezes NFZ.

Tym samym za bezprzedmiotowe w realiach niniejszej sprawy należy uznać rozpatrywanie zarzutów skargi koncentrujących się na naruszeniu przez organy przepisów materialnoprawnych, jak i przepisów postępowania, w zakresie zmierzającym do wyjaśnienia okoliczności istotnych do zawarcia przez skarżącą umowy. W sytuacji bowiem zaistnienia przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, podejmowanie działań mających na celu uzupełnianie materiału dowodowego w celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia odwołania, pozostawało już bez znaczenia dla takiego sposobu jego zakończenia. Oznacza to, że w aktualnym postępowaniu sądowym nie podlegają kontroli zarzuty odnoszące się do przedmiotu odwołania, w tym merytoryczne przesłanki towarzyszące rozstrzygnięciu konkursu ofert. Natomiast, w ocenie Sądu, w sytuacji, w której organ I instancji umarza postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość (a organ odwoławczy podziela tą ocenę), niezrozumiałym jest wywód organów obu instancji, dotyczący niemożności dokonania oceny kryteriów kompleksowości i ciągłości z uwagi na brak odpowiednich dokumentów na etapie rankingu otwarcia, jak i rankingu końcowego. Z pewnością wywiedziona przez organy, ze stwierdzonego braku właściwej dokumentacji, konkluzja o irrelewantności obydwu kryteriów, co do wpływu na końcowy ranking ofert, nie stanowi realizacji wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego ujętych w wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 roku w zakresie poddania ich ocenie. Jednakże, uwzględniając przedmiot zaskarżonej decyzji, a więc umorzenie postępowania wszczętego odwołaniem skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert z uwagi na jego bezprzedmiotowość, rozważania organów odnośnie braku obowiązku wezwania oferentów do przedstawienia dokumentów, które potwierdzałyby spełnienie spornych kryteriów oraz ich potencjalnego braku wpływu na końcowy ranking, nie wpływają w żaden sposób na prawidłowość samego rozstrzygnięcia. Z kolei poruszona przez skarżącą kwestia ewentualnego wpływu ujęcia kryteriów ciągłości i kompleksowości w rankingu dotyczącym postępowania konkursowego na lata 2012 – 2014 na wyniki kolejnych konkursów, podlegać będzie ocenie w ramach kontroli ich prawidłowości.

Finalnie zauważyć należy, że skarżąca niezasadnie zarzuca naruszenie przez organy art. 154 ust. 7 u.ś.o.z., poprzez zaniechanie przystąpienia do rokowań pomimo uchylenia decyzji, w sytuacji spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek prowadzenia rokowań. Otóż w myśl art. 154 ust. 7 u.ś.o.z., w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie. Zastosowanie art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. prowadzi do pominięcia przepisów art. 138 k.p.a., gdyż jest szczególną regulacją procedury odwoławczej i przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ I instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie - por. m.in. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 2017 r. VI SA/Wa 2246/16 - LEX nr 2443097 oraz z dnia 14 września 2016 r. II GSK 929/15 - LEX nr 2167491 i II GSK 297/15 - LEX nr 2143346). Powyższy skutek wyłączony jest w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na ostateczną decyzję wydawaną w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, tj. na decyzję zapadłą w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. O ile bowiem w przypadku uwzględnienia odwołania przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie o tyle w przypadku uchylenia decyzji na skutek skargi do sądu administracyjnego nie wskazano trybu postępowania. Jak wskazał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 16 stycznia 2019 roku sygn. akt II GSK 1773/18, wydaje się, że w takim wypadku, gdy okres kontraktowania minął a środki na świadczenia na dany okres zostały rozdysponowane, jedyną możliwą podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Funduszu stanowią zasady ogólne. Takie stanowisko zostało również wyrażone w doktrynie (zob. Iwona Kowalska-Mańkowska w Komentarzu, wyd. III do ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych pod red. A. Pietraszewskiej- Macheta).

Podsumowując, w przypadku wystąpienia przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, jej wyłącznie procesowy charakter oznacza, że w postępowaniu administracyjnym nie podlegają badaniu a w przypadku ewentualnego późniejszego postępowania sądowego nie podlegają kontroli zarzuty odnoszące się do przedmiotu odwołania, w tym merytoryczne przesłanki towarzyszące rozstrzygnięciu konkursu ofert.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.