Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 148/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , , , , po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.L., R.B. i N.K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z [...] grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), uchylił w całości zaskarżoną w drodze odwołania E. L., R. B. oraz N. K., decyzję Wojewody [...] z [...] października 2021 r. umarzającą z dniem [...] września 2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1978 r. stwierdzającej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcela l.kat [...] o pow. [...] ha, obj. Lwh [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...] przy ul. M. w [...], stanowiącej własność F. S. i B. K. (w decyzji wskazanej jako B. K.) i umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) podkreślił, że decyzją z [...] października 2021 r. Wojewoda [...], opierając się na art. 105 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca), umorzył z dniem [...] września 2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1978 r. Wojewoda przyjął, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1978 r. nastąpiło po upływie 30 lat od dnia jego doręczenia, a zatem przedmiotowe postępowanie administracyjne z dniem v września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa.

Pismem z [...] października 2021 r. E. L., R. B. oraz N. K., złożyły odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...].

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy, Minister Rozwoju i Technologii decyzją z [...] grudnia 2021 r., opierając się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] października 2021 r. i umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim.

Minister zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma wejście w życie, z dniem [...] września 2021 r., przepisów ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z powyżej cytowanego przepisu – zdaniem Ministra - wynika, że ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa postępowań w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych uzasadniających umorzenie, bez zamieszczenia przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie. Podstawą prawną do formalnego zakończenia postępowania, poprzez jego umorzenie, przewidzianą w Kodeksie postępowania administracyjnego, jest art. 105 § 1 k.p.a.

Bezprzedmiotowość postępowania nie zachodzi jednak w przypadku postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Przepis ten wprowadza zupełnie nową przesłankę umorzenia postępowania, tj. upływ okresu ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego, przewidując jednocześnie, że w tych przypadkach umorzenie następuje z mocy prawa. W ocenie Ministra, jeżeli wystąpiły okoliczności faktyczne skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa, z dniem [...] września 2021 r., określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, to brak jest możliwości ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (umorzenie postępowania na podstawie tego przepisu ma charakter konstytutywny). Minister podkreślił, że nie można wydać decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa z uwagi na:

- konstytutywny charakter decyzji umarzającej uregulowanej w art. 105 § 1 k.p.a.,

- określenie w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz w art. 105 § 1 k.p.a. odmiennych przesłanek umorzenia postępowania,

- brak odesłania w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do odpowiedniego stosowania art. 105 § 1 k.p.a., przy jednoczesnej niedopuszczalności stosowania tego przepisu wprost (z powyższych przyczyn).

Minister podkreślił, że przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1978 r. uległo umorzeniu z dniem [...] września 2021 r. z mocy prawa, tj. na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, ponieważ od dnia doręczenia (ogłoszenia) ww. decyzji do dnia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (tj. do dnia [...] maja 2017 r.), upłynęło ponad 30 lat. Jak trafnie ustalił organ wojewódzki, okoliczność nadania klauzuli potwierdzającej uprawomocnienie się ww. decyzji z dniem [...] marca 1978 r. skutkuje uznaniem, że kontrolowana decyzja z [...] lutego 1978 r. musiała zostać doręczona przed tą datą. Klauzula ostateczności (prawomocności) nadana przez właściwy organ, ma bowiem charakter dokumentu urzędowego, a zatem korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym (art. 76 § 1 k.p.a.). Tym samym od dnia doręczenia decyzji do dnia złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności upłynęło ponad 39 lat.

W tych okolicznościach, nie budzi wątpliwości, że trzydziestoletni termin wskazany w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, upłynął najpóźniej z dniem [...] marca 2008 r. Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1978 r. został złożony pismem z [...] maja 2017 r., które wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] maja 2017 r., a więc wszczęcie postępowania nadzorczego nastąpiło kilkanaście lat po upływie terminu wskazanego w art. 2 ust. 2 ww. ustawy. W świetle powyższego Minister wskazał, że brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1978 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Jednocześnie Minister wskazał, iż organ wojewódzki błędnie uznał, że art. 105 § 1 k.p.a. pozwala na wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie z mocy prawa postępowania nadzorczego. Przepis ten bowiem odnosi się do konkretnej przesłanki umorzenia postępowania, tj. do jego bezprzedmiotowości, która nie zachodzi w niniejszej sprawie, a ponadto art. 105 § 1 k.p.a. zawiera podstawę prawną do wydania decyzji o charakterze konstytutywnym, nie zaś do stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa. Tym samym organ wojewódzki nie powinien wydać w sprawie decyzji, lecz co najwyżej poinformować strony pismem lub w innej formie o okoliczności umorzenia postępowania z mocy prawa.

W związku z powyższym Minister Rozwoju i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] października 2021 r. i jednocześnie umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim, zaznaczając, że organ nie mógł uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania organowi wojewódzkiemu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, że postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r. Brak jest zatem okoliczności budzących wątpliwości, których wyjaśnienie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję E. L., R. B. i N. K., reprezentowane przez adwokata, podniosły następujące zarzuty:

1) art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez akceptację przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania wszczętego w dniu [...] maja 2017 r. i niezałatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w tym wyznaczenie w przeddzień dnia [...] września 2021 r. terminu na rozstrzygnięcie sprawy do dnia [...] grudnia 2021 r., pomimo obowiązku i braku przeszkód dla jej bezzwłocznego załatwienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało niewydaniem przez organ I Instancji decyzji stwierdzającej nieważność (wydanie z naruszeniem prawa) decyzji wywłaszczeniowej przed dniem [...] września 2021 r., z jednoczesnym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz konstytucyjnych zasad lojalności państwa wobec obywatela, ochrony uzasadnionych oczekiwań i ochrony interesów w toku,

2) art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnej normy prawnej, tj. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a w szczególności przyjęcie, że upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) powoduje automatyczne umorzenie postepowania wszczętego takim wnioskiem jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej i niezakończonego przed tym dniem ostateczną decyzją, a tym samym różnicowanie sytuacji prawnej skarżących jako następców prawnych podmiotów:

a) które zostały pozbawione własności z rażącym naruszeniem prawa, względem podmiotów, które wywłaszczono zgodnie z prawem, ale nie wykorzystano nieruchomości na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu - polegające na pozbawieniu tylko tych pierwszych możliwości dokończenia trwającego postępowania administracyjnego,

b) pokrzywdzonych wydaniem decyzji obarczonej wadą nieważności, którzy przed dniem [...] września 2021 r. z przyczyn od nich niezależnych nie zdołali uzyskać rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności (wydania z naruszeniem prawa) tej decyzji, względem podmiotów, które takie rozstrzygnięcie przed tą datą uzyskać zdołały - polegające na pozbawieniu tylko tych pierwszych prejudykatu dla chronionych konstytucyjnie roszczeń odszkodowawczych w związku z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, a tym samym zamknięcie drogi sądowej dochodzenia ochrony naruszonego prawa własności, pomimo wszczęcia postępowania na podstawie i w zaufaniu do obowiązujących przepisów oraz uzasadnionego oczekiwania, że zostanie ono rozstrzygnięte merytorycznie zgodnie z tymi przepisami,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało odstąpieniem przez Ministra Rozwoju i Technologii od stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji wywłaszczeniowej i uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego - co stanowi naruszenie, w szczególności, zasad demokratycznego państwa prawnego, pewności prawa, zaufania obywatela do organów państwa (lojalności państwa wobec obywatela), ochrony interesów w toku, ochrony uzasadnionych oczekiwań, ochrony własności, równości wobec prawa, odpowiedzialności władz publicznych i prawa do sądu,

3) art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji, poprzez niezastosowanie normy prawa wyrażonej w art. 1 Protokołu i zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który narusza tę normę, wyprzedzającą ustawę nowelizującą w hierarchii źródeł prawa i w związku z tym nie powinien być stosowany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego,

4) art. 77 § 1 w zw. z art 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, poprzez brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pomimo:

a) nieustalenia przez Ministra Rozwoju i Technologii na podstawie dowodów faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej, a w związku z tym w sytuacji nieustalenia (niewyjaśnienia i niewykazania) przez organ II Instancji, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej upłynęło trzydzieści lat,

b) że nie doszło do doręczenia decyzji wywłaszczeniowej stronom postępowania, w którym została wydana - który to dzień wyznacza dopiero początek biegu terminu trzydziestu lat, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej - ani jej ogłoszenia tym stronom, a w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej F. S. i B. K. nie żyły, a w związku z tym nie były nieznane z miejsca pobytu,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego,

5) art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, poprzez uznanie, że w przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, brak podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, przy jednoczesnym umorzeniu postępowania przed Wojewodą [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ niewydanie decyzji uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną sposobu załatwiania sprawy przez organ administracji publicznej,

6) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, obu w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie.

W dodatkowym stanowisku z [...] marca 2022 r., w odpowiedzi na zawiadomienie Sądu o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasową argumentację, jak również zwrócił się o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 2 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Sąd uwzględnił, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sąd może z urzędu zawiesić postępowanie w sprawie, w której rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przewidziana w ww. przepisie możliwość zawieszenia postępowania sądowego ma zatem charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz wynikającego z art. 7 p.p.s.a. postulatu szybkości postępowania. Mając na uwadze powyższe, uwzględniając charakter zaskarżonej decyzji i jej następstwa Sąd uznał, że zawieszenie niniejszego postępowania sądowego stałoby w nieuzasadnionej opozycji do zasady szybkiego rozpoznania sprawy, którą Sąd uznał za nadrzędną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego otrzymuje brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.". W związku z wprowadzeniem nowego brzmienia przywołanego przepisu, w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, ustawodawca przyjął, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Akcentując duży margines swobody w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych, normodawca przyjął, aby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem, jak zaznaczono w uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090), okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. W doktrynie (patrz: W.Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 5(98)/2021) zauważa się, że wobec treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, możliwe są następujące rodzaje procesowego zakończenia postępowania nieważnościowego:

1. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.);

2. umorzenie wszczętego wcześniej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli w trakcie tego postępowania upłynie trzydziestoletni termin od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji;

3. umorzenie z mocy prawa będącego w toku w dniu [...] września 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej).

Odwołując się zatem do wypracowanego w teorii prawa administracyjnego podziału indywidualnych aktów prawnych na konstytutywne i deklaratoryjne, wskazuje następnie, że toczące się [...] września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia", czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną.

Powyższe spostrzeżenia pozostają w zgodzie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13, CBOSA, w której odwołując się do poglądów orzecznictwa, podkreślono, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Podzielając w pełni powyższe rozważania, Sąd podkreśla, że potwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa, o jakim mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, następuje w drodze decyzji administracyjnej, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego, pozwalając na realizację prawa do procesu i prawa do sądu. Nie jest zatem wystarczające w tym względzie wystosowanie pisma, zawiadomienia do stron o umorzeniu postępowania, jak wywodzi Minister w zaskarżonej decyzji. Zauważyć przy tym przyjdzie, że organ wywodząc powyższe pozostaje niekonsekwentny, gdyż uchylając decyzję o umorzeniu postępowania wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., sam umarza postępowanie decyzją, choć sam wcześniej takie procesowe zakończenie sprawy zakwestionował. Powyższa wadliwość nie czyni jednakże skargi uzasadnioną.

W ocenie Sądu, podstawę decyzji umarzającej postępowanie nieważnościowe, w warunkach rozpoznawanej sprawy, stanowi samodzielnie przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy należy podkreślić, że postępowanie nadzorcze wszczęto w oparciu o wniosek z [...] maja 2017 r., którego wpływ [...] Urząd Wojewódzki w [...] odnotował w dniu [...] maja 2017 r. We wniosku skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1978 r., której byt prawny rozpoczął się z momentem uzewnętrznienia woli organu przez ogłoszenie. Datę podania decyzji z [...] lutego 1978 r. do publicznej wiadomości odzwierciedla klauzula affigacyjna na egzemplarzu decyzji ("przybito na tablicy urzędowej dnia [...] lutego 1978 r., zdjęto dnia [...] marca 1978 r.; k. 4, teczka p.n. "Regulacja stanów prawnych nieruchomości Skarbu Państwa"). Wszczęcie postępowania nastąpiło zatem z upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, które pozostawało niezakończonym w dniu wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej ([...]września 2021 r.).

W świetle powyższego należy uznać za prawidłowe ustalenie Ministra, że wskazane okoliczności wyczerpywały przesłanki ustalone przepisem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, upoważniając organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

W odniesieniu do przyjętej retroaktywności wskazanej normy, Sąd zauważa, że choć rozwiązanie to może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej, jako godzące w zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność i przewidywalność prawa, na co zwraca uwagę skarga, to podkreślić należy, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Zauważa się bowiem, że nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki.

Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji skargi opartej na wyprowadzeniu wadliwości decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji, Sąd zauważa, że w sprawie Pye przeciwko Wielkiej Brytanii Europejski Trybunał Praw Człowieka zajął się kwestią zgodności z art. 1 Protokołu nr 1 regulacji dotyczących przedawnienia powództw o zwrot nieruchomości. Przypomniał, że istnienie okresów przedawnienia w sprawach dotyczących szkód na osobie jest wspólną cechą systemów prawnych państw Konwencji. Służą one rozmaitym ważnym celom, w szczególności zapewnieniu pewności prawnej i ostateczności orzeczeń oraz ochronie ewentualnych pozwanych przed roszczeniami na tle wydarzeń z odległej przeszłości. (wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Uzasadnieniem ich istnienia jest m.in. to, że trudno byłoby zwalczać niesprawiedliwości i zapobiegać niesprawiedliwościom, do których mogłoby dojść, gdyby sądy musiały rozstrzygać w sprawach wydarzeń z odległej przeszłości na podstawie dowodów, które wraz z upływem czasu stają się coraz mniej wiarygodne i kompletne. Nie sposób zatem uznać, że doszło do naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, który to przepis zawiera wykaz źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższe czyni skargę nieuzasadnioną, podniesione w niej zarzuty nie mogły zaprzeczyć prawidłowości zastosowania w sprawie obowiązujących przepisów prawa korzystających z przymiotu domniemania konstytucyjności, jak i pozostających w zgodzie z normami ponadnarodowymi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Podkreślić trzeba, że poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w niczym nie odbiega od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.