Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1097/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miasta R. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z

2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), na wniosek Burmistrza Miasta R., podjęła w dniu 28 sierpnia 2009 r. uchwałę Nr XXXIV/303/09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., obejmującego obszar oznaczony symbolem MP/13. Uchwała ta została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 189, poz. 3425 z dnia 28 października 2009 r.

Skargę na tę uchwałę, przedłożoną w dniu (...), wniósł Wojewoda (...) w dniu (...), domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia od Miasta R. kosztów postępowania. W pierwszym rzędzie organ nadzoru zarzucił, że w § 18 uchwały określono dla nieruchomości położonych w obrębie terenu 1 PU stawkę opłaty planistycznej w wysokości 30%, a dla pozostałych terenów w wysokości 0%. Tymczasem analiza przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wykluczył dopuszczalność ustalenia stawki 0%. W tym względzie organ nadzoru odwołał się do poglądu, wyrażonego w wyroku NSA z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1247/05 ( LEX nr 289297). Zdaniem Wojewody, unieważnienie uchwały tylko w zakresie stawki 0% spowodowałoby, że kwestionowany plan nie zawierałby wszystkich elementów obligatoryjnych, stąd też zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Niezależnie od tego, organ nadzoru zarzucił, że przy uchwaleniu planu naruszono szereg innych przepisów prawa materialnego. Tekst planu zawiera powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawowych. W § 5 pkt 9 umieszczono definicję "powierzchni terenu biologicznie czynnej", która stanowi modyfikację legalnej definicji zawartej w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z kolei w § 7 ust. 1 pkt 3 lit. d) planu określono dopuszczalną wysokość budynku, wskazując jednocześnie na sposób jej ustalenia i to odmienny od regulacji, zawartej w § 6 wymienionego wyżej rozporządzenia. Za niedopuszczalne organ nadzoru uznał też zawarcie w planie miejscowym zaleceń, których nie przewiduje § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 poz. 1587). Sprzeczne z § 4 pkt 9 lit. c tego rozporządzenia, nakładającym obowiązek określenia ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań, ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów, są postanowienia § 15 ust. 3 pkt 2 uchwały, ograniczające się do sformułowania zalecanych jako minimalne wskaźników ilości miejsc parkingowych.

W § 14 ust. 3 pkt 1 uchwały ustalono nakaz stosowania czystych nośników energii dla celów grzewczych i bytowych, poprzez stosowanie najnowocześniejszych dostępnych technologii i urządzeń. Wprowadzenie tak sformułowanego warunku w ocenie Wojewody narusza art. 2 Konstytucji, albowiem brak jest normatywnych kryteriów dla ustalenia, która technologia lub urządzenie są najnowocześniejsze, co pozbawia obywateli możliwości stwierdzenia, jakie przedsięwzięcia są dopuszczalne. Także organy, zobligowane do kontroli zgodności inwestycji z planem, wobec nieprecyzyjności warunku, nie będą w stanie określić, czy dana inwestycja spełnia warunki planu.

Za praktykę wadliwą, naruszającą zasady techniki prawodawczej, uznał Wojewoda także wprowadzanie do treści planu określeń i wyrażeń niejasnych, takich jak: duże gabaryty (§ 8 ust. 3 pkt 1 uchwały) czy urządzenia handlu (§ 15 ust. 3 pkt 2 uchwały). Postanowieniami, które nie formułują jednoznacznych wzorców nakazanych lub zakazanych zachowań, są przepisy uchwały przewidujące, że:

- kształt dachów i proporcje elewacji winny tworzyć kompozycyjne relacje ( § 7 ust. 1

pkt 3 lit. e),

- parkingi powinny być realizowane przy udziale zadrzewień i zakrzewień ( § 7 ust. 1

pkt 3 lit. b).

Sprzeczny z § 8 ust. 2 powoływanego rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu (...), nakazującym jednoznacznie określić wysokość projektowanej zabudowy, jest także pozbawiony precyzji przepis § 7 ust. 1 pkt 3 lit. f uchwały, dopuszczający możliwość realizacji na terenie o symbolu 1 PU wyższych obiektów w przypadkach uzasadnionych potrzebami technologicznymi. Takie sformułowanie przepisu jest pozbawione precyzji.

Zawarty w § 7 ust. 1 pkt 4 lit. e i § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni handlowej większej niż 2000 m2 pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium istniejące w gminie dla terenu objętego planem nie przewiduje tego rodzaju obiektów, zatem wprowadzanie takiego zakazu w planie jest pozbawione podstaw, zbędne i sprzeczne z prawem.

Wojewoda zwrócił także uwagę, że zgodnie z art. 20 ustawy, część tekstowa planu stanowi treść uchwały a część graficzna i wymagane załączniki, stanowią załączniki do uchwały. Część graficzna planu musi odpowiadać ustaleniom zawartym w części tekstowej planu. Tymczasem w § 16 ust. 2 pkt 1 planu ustalono minimalne linie rozgraniczające dla projektowanych ale nie zaznaczonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, wewnętrznych ulic dojazdowych. Jest to niedopuszczalne, albowiem ustalenia zawarte w planie muszą być zaznaczone na rysunku.

Zdaniem organu nadzoru, z powodu powyższych naruszeń prawa, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Odnosząc się do kwestii wadliwego ustalenia zerowej stawki opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyjaśnił, że stawkę zerową ustalono tylko dla terenów dróg, stanowiących własność Wojewody lub Gminy, jak również dla terenów zieleni wysokiej pozostawionej do funkcjonowania w ramach ogólnomiejskiego systemu ekologicznego. Przeznaczenie tych terenów nie zostało bowiem zmienione w stosunku do obecnie obowiązującego planu, wskutek czego nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu. Zdaniem Gminy, tego rodzaju działanie zostało też zaaprobowane w przywołanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym a ustalenie stawki procentowej na poziomie 0% nie zostało przez ustawodawcę wykluczone, o czym świadczy przepis § 4 pkt 13 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu (...).

Zdaniem Gminy, zawarte w uchwale powtórzenia nie mogą być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, a jedynie jako błędy redakcyjne i wynikają ze zmiany stanu prawnego w toku procedury planistycznej. Przywołane w planie "zalecenia" dotyczą zaś wskaźników ilości miejsc postojowych i nie są związane z ochroną i kształtowaniem ładu przestrzennego, przy czym określenie tych wskaźników jako minimalne w przedziałach " od – do", jest martwe. Wyjaśniono też, że § 14 ust. 3 pkt 2 uchwały, precyzuje, o jakie urządzenia grzewcze chodzi. Zdaniem Gminy nie zachodziła potrzeba definiowana wszystkich pojęć używanych w uchwale, zaś zarzut Wojewody co do niejasności niektórych zapisów wynika z wyrwania ich z kontekstu. Nieprecyzyjność zapisu co do wysokości projektowanej zabudowy nie może być zaś uznana za naruszenie prawa, a ponadto regulacja taka dla terenu PU wynika z zapisów studium. Uznanie, że zakaz lokalizacji obiektów handlowych o pow. większej aniżeli 2000 m2 jest sprzeczny z prawem w sytuacji, gdy studium nie przewiduje lokalizacji takich obiektów, jest w ocenie Gminy bezpodstawne.

Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę i wskazał, że argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę pozostają bez wpływu na stanowisko organu nadzoru. Nadto, pełnomocnik Wojewody cofnął wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

Z kolei pełnomocnik Gminy podkreślił, że uchybienia, które Gmina przyznała w odpowiedzi na skargę mają charakter nieistotny, a więc pozostają bez wpływu na ważność zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby miało ono charakter istotnego uchybienia – w przeciwieństwie do naruszenia procedury planistycznej. Tymczasem wszelkie zarzuty organu nadzoru należy podciągnąć pod pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego. Jak wskazuje się w literaturze, jest to pojęcie nowe, które pojawia się również w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą innej problematyki – merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego elementy (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy, a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 253-254).

Przychylając się do przedstawionego rozumienia zasad sporządzania planu miejscowego, wskazać trzeba, że argumentacja skargi odnosi się zarówno do naruszeń skutkujących nieważnością uchwały w całości, jak i jedynie w części, a mianowicie co do poszczególnych zapisów uchwały, bądź określonego terenu, co stanowiłoby podstawę do wyeliminowania jedynie tych postanowień planu miejscowego. Jednak stwierdzenie chociażby jednego przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, polegającego na braku obligatoryjnego elementu planu co do wszystkich objętych nim terenów, obliguje sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości, przy czym dla oceny zgodności uchwały z prawem, miarodajny jest stan prawny z daty jej podjęcia.

Zdaniem składu orzekającego, skutek musiał odnieść zarzut organu nadzoru, dotyczący sposobu określenia wskaźników ilości miejsc parkingowych. Zgodnie z wymogiem art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny określać w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (§ 4 pkt 9 lit. c cyt. rozp. MI). Zasadnie podniósł zatem organ nadzoru, że wymogów tych nie spełniają uregulowania zawarte w § 15 ust. 3 pkt 2, które ustalają zasadę budowy systemu parkowania samochodów osobowych z zastrzeżeniem uwzględnienia rozłożenia w czasie potrzeb, zalecając jako minimalne wskaźniki liczby miejsc postojowych – w zależności od rodzaju obiektu (usługi) i to określone przedziałem ( "od – do"). Zastosowana forma regulacji powoduje, że po pierwsze nie wiadomo, która z podanych wartości stanowi minimalną ilość miejsc postojowych, po wtóre, nie jest jasny normatywny status tych ustaleń i wątpliwości budzi kwestia obligatoryjności podanych wielkości.

Jak wskazuje się w literaturze, przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Zgodnie z wymogiem § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (por. str. 58 powołanego wyżej komentarza). Skoro ustawodawca nie przewidział kształtowania ładu przestrzennego w formie zaleceń lecz wprowadził wymóg zawarcia wskaźników w formie określenia ilości miejsc parkingowych, to zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko skarżącego, że zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu planu miejscowego. Już z tego względu, a mianowicie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w zw. z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia – w brzmieniu z daty podjęcia uchwały), zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności aktu w całości.

Nadto podzielić należy zarzut organu nadzoru, że taki sam skutek w postaci wyeliminowania w całości uchwały w przedmiocie planu miejscowego, musi odnieść fakt posłużenia się niejasnymi pojęciami, które nie zostały zdefiniowane w żadnym akcie powszechnie obowiązującym, ani w samej uchwale, a mogą być różnie rozumiane. Dotyczy to zasad rozmieszczenia reklam w postaci bilbordów o dużych gabarytach (§ 8 ust. 3 pkt 1 uchwały). Nakaz zawarcia ustaleń dotyczących wymogów wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, w szczególności m.in. zasad umieszczania nośników reklamowych wynika z § 4 ust. 6 cyt. rozporządzenia. Określenie "duże gabaryty" należy uznać za niezrozumiałe, a zatem posłużenie się nim w akcie prawa miejscowego narusza zasady techniki prawodawczej, określone w powołanym w skardze rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (§ 6 w zw. z § 156 załącznika). Naruszenie zasady precyzji i komunikatywności tekstu prawa miejscowego należy ocenić w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a mianowicie jego merytorycznej zawartości. Skoro zatem przepis § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały stanowi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla całego terenu objętego planem, uchybienie to skutkuje nieważnością aktu w całości.

Analogicznie należy ocenić skutek niezdefiniowania pojęcia "urządzenia handlu", użytego w § 15 ust. 3 pkt 2 (tabela), określającego liczbę miejsc postojowych, a także użycie w § 14 ust. 3 pkt 1 uchwały pojęcia "najnowocześniejszych dostępnych technologii i urządzeń", gdy idzie o nośniki energii dla celów grzewczych i urządzeń. Wbrew twierdzeniom Gminy pojęcie to nie zostało zdefiniowane, bądź doprecyzowane w pkt 2 tego przepisu, który to przepis dotyczy jedynie urządzeń grzewczych (kotłów) na paliwo stałe. Nie wiadomo zatem, jakiego rodzaju ograniczenia i nakazy obowiązują na użytek procesu budowlanego dla celów grzewczych i bytowych, a przy tym pojęcie "najlepsza dostępna technologia" zostało zdefiniowane na użytek ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), definicję zawiera przepis art. 3 pkt 10.

Gdy zaś idzie o pozostałe zarzuty skargi, to dotyczą one poszczególnych zapisów planu miejscowego dla określonego terenu. Stąd też z tych względów zachodziłaby podstawa jedynie do stwierdzenia nieważności uchwały w zakwestionowanych częściach. Do tej kategorii naruszenia zasad sporządzania planu, skutkujących wyeliminowaniem części aktu, należy zaliczyć brak naniesienia linii rozgraniczających wewnętrznych ulic dojazdowych, o których mowa w § 15 ust. 3 pkt 1 uchwały, na rysunek planu, co dotyczy jedynie terenu o symbolu PU. Skoro w § 5 pkt 10 uchwały zdefiniowano "wewnętrzne ulice dojazdowe" jako istniejące i konieczne do wykonania dojazdy, nie wyznaczone na rysunku planu, których przebieg może być ustalany na etapie projektowania inwestycji, to brak podstaw do naniesienia linii rozgraniczających na rysunku planu. W tekście uchwały określono jednak szerokość tych dróg w minimalnych liniach rozgraniczających, podczas gdy pojęcie to zostało zdefiniowane wyłącznie na użytek wymogów techniczno – budowlanych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( § 3 pkt 3 rozp. MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. – Dz. U. nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Zatem nie wiadomo, co należy rozumieć pod użytym w uchwale sformułowaniem "szerokość w liniach rozgraniczających" w przypadku dróg wewnętrznych jako nie należących do kategorii dróg publicznych.

Zdaniem sądu administracyjnego, zasadnie wskazał także organ nadzoru na brak podstawy prawnej do zawarcia w akcie prawa miejscowego definicji pojęć i użytych w aktach prawa powszechnie obowiązującego, a więc ustawach, bądź rozporządzeniach. Wszak prawo miejscowe może być stanowione jedynie i w granicach upoważnienia ustawowego. Inny jest też tryb wchodzenia w życie tych aktów. Tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przez organ gminy pojęć zdefiniowanych w aktach wyższego rzędu. Tego rodzaju uchybienie dotyczy merytorycznej zawartości planu miejscowego, a więc zasad sporządzania planu, co musi skutkować wyeliminowaniem uchwały w tym zakresie. Stąd też za naruszające prawo należy uznać postanowienia określające definicję powierzchni biologicznie czynnej i sposobu obliczania wysokości budynku.

Musiał też odnieść skutek zarzut skargi dotyczący braku obligatoryjnego elementu planu, gdy idzie o wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. W świetle zapisów uchwały dopuszczono realizację wyższych obiektów, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami technologicznymi, bez określenia wysokości, czyli gabarytów obiektów w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 cyt. rozp. Zasadny jest też zarzut Wojewody posłużenia się niejasnymi określeniami, które nie formułują jednoznacznego wzorca zachowania, gdy idzie o zapisy dotyczące kształtu dachów i proporcji elewacji oraz konieczności wykonania zadrzewień i zakrzewień przy budowie parkingów , które to pojęcia nie są tożsame z powierzchnią biologicznie czynną.

Wreszcie, gdy idzie o zarzut skargi braku obligatoryjnego elementu planu w postaci stawek procentowych opłaty planistycznej, to zgodzić się należy co do zasady z poglądem skargi, że nie jest dopuszczalne określenie stawki 0%. Jednakże skład orzekający stanął na stanowisku, że wymóg obowiązkowego określenia stawki procentowej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. dotyczy tylko terenów, dla których zachodzą podstawy ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 ustawy, co oznacza, że i w tym wypadku okoliczności faktyczne, czyli stan faktyczny danego obszaru, są decydujące, gdy idzie o obowiązek zamieszczenia ustaleń w tym zakresie. Zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), procedura planistyczna obejmuje sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu z uwzględnieniem art. 36. Przepis ten stanowi zaś o różnych skutkach uchwalenia planu. Mianowicie, w związku z uchwaleniem albo zmianą planu, wartość nieruchomości może ulec bądź obniżeniu bądź wzrostowi. Tylko w przypadku wzrostu wartości nieruchomości zachodzą przesłanki do pobrania jednorazowej opłaty, ustalonej w planie (art. 36 ust. 4 ustawy). Oznacza to, że jedynie dla terenów, których wartość wzrosła wskutek uchwalenia albo zmiany planu, ustala się stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty planistycznej. A contrario, brak przesłanek dla pobrania opłaty, a w konsekwencji ustalenia stawki procentowej dla tych nieruchomości, których wartość nie uległa zmianie, bądź nastąpiło obniżenie wartości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego. Zatem w przypadku zmiany planu miejscowego niezbędne jest porównanie możliwości korzystania z nieruchomości na podstawie poprzedniego planu. Tak samo należy postąpić w przypadku braku ciągłości planów w związku z utratą mocy obowiązującej planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. (art. 87 ust. 3 ustawy). Taki bowiem skutek prawny wywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (Dz.U. Nr 24, poz. 124). Zasadnie zatem wskazano w odpowiedzi na skargę, że przeznaczenie terenów, dla których wprowadzono stawkę 0% (drogi, tereny istniejącej zieleni) nie mogło spowodować wzrostu wartości nieruchomości, co uzasadniało odstąpienie od ustalenia stawki procentowej. Wprowadzenie stawki 0% zamiast odstąpienia od ustalenia stawki należy potraktować jako naruszenie nieistotne, a więc nie skutkujące stwierdzeniem nieważności (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10).

Jednakże stwierdzone wyżej naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego musiało skutkować uwzględnieniem skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Upływ roku od czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie stanowi bowiem przeszkody prawnej do jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na fakt, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i weszła w życie po upływie 30 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie.