Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 869/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs ze zn. 4 ust. 3.
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 135, art. 145 par. 1, art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156.
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 139 ust. 1, 3, art. 108 ust. 11, art. 108 ust. 2 pkt 1, art. 37, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 6 pkt 1 pkt 19, art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 116, art. 117.
journal: Dz.U. 2020 poz 1064
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2021 r. sprawy ze skargi "(...)"Sp. j. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Klimatu z dnia "(...)" stycznia 2020 r. nr "(...)"w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa [...] (dalej też jako "Marszałek", "organ koncesyjny" lub "organ I instancji") decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 roku nr [...], na podstawie art. 139 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3, ust. 4 i 5 i art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 420 ze zm., dalej jako "p.g.g.") oraz załącznika do Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 25 lipca 2018 r. w sprawie stawek opłat na rok 2019 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z 2018 r., poz. 725), ustalił dla W. Spółka jawna z siedzibą w L. (dalej też jako "skarżąca", "spółka" lub "przedsiębiorca") opłatę dodatkową w wysokości [...] ([....]) złotych za wydobywanie kopaliny - piasków i żwirów - z rażącym naruszeniem warunków koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża W. w miejscowości W., gmina S., powiat k., województwo [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2018 r. zmieniono udzieloną skarżącej koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "W.", poprzez ustanowienie obszaru i terenu górniczego "W.2" na działkach nr [...], [...], [...] (część) i [...] (część). Jednocześnie został zniesiony obszar i teren górniczy "W1." na działkach [...] i [...]. Z kolei z informacji uzyskanych z Okręgowego Urzędu Górniczego w G. wynikało, że eksploatacja poza wyznaczonym obszarem górniczym "W.1" - z części złoża "W." (działki nr [...], [...] i [...]) odbywała się przed początkiem czerwca 2018 r. Dlatego też organ koncesyjny wezwał skarżącą do złożenia pisemnych wyjaśnień w związku z prowadzoną działalnością oraz przedłożenia aktualnej mapy, sporządzonej na podstawie obmiaru geodezyjnego wyrobiska wraz obliczeniami ubytku kopaliny z terenu działek [...], [...] i [...] w miejscowości W., gmina S. Z odpowiedzi spółki wynikało, że w drugim półroczu 2018 r. eksploatacja odbywała się poza obszarem górniczym "W.1" ustanowionym decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W tej sytuacji, ze względu na skalę i formę prowadzonej działalności, w ramach której spoza granic ustanowionego ówcześnie obszaru górniczego wydobyto olbrzymią ilość kopaliny, czyli 402 399 ton, organ pierwszej instancji uznał działanie spółki za rażące naruszenie warunków określonych w koncesji. Zdaniem Marszałka Województwa [...], prowadzenie działalności przez przedsiębiorcę w ten sposób, ma niewątpliwie charakter niezwykle naganny. Organ koncesyjny podkreślił, że nie znalazł usprawiedliwienia dla takich działań. Wydobycie spoza granic obszaru górniczego było działaniem celowym i świadomym, nie wynikającym z przeoczenia. W związku z powyższym organ pierwszej instancji uznał, że jego obowiązkiem jest ustalenie opłaty dodatkowej. Na podstawie przedłożonego przez przedsiębiorcę wyjaśnienia o wielkości wydobytej kopaliny spoza obszaru górniczego złoża "W.1" oraz Operatu ewidencyjnego zmian w zasobach złoża piasku "W." za okres od 1 lipca 2018 roku do 31 grudnia 2018 roku, organ ustalił, że wydobycie wyniosło: dla kopaliny głównej - 270 872 ton oraz dla kopaliny towarzyszącej 194 527 ton. Uwzględniając właściwą stawkę opłaty eksploatacyjnej dla piasków i żwirów - 0,62 zł/j.m. oraz 50% stawki dla kopaliny towarzyszącej - 0,31 zł/j.m. - organ pierwszej instancji wskazał, że dodatkowa opłata w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej wyniosła: dla kopaliny głównej - [...] złotych a dla kopaliny towarzyszącej - [...] złotych. Łączna opłata dodatkowa ustalona przez Marszałka Województwa [...] dla skarżącej wyniosła zatem [...] zł.

Skarżąca w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2019 roku, wskazała że nie doszło do rażącego naruszenia warunków koncesji. Spółka posiadała bowiem koncesję na wydobycie kopaliny z działki nr [...] i [...] oraz starała się o uzyskanie koncesji na działkach [...], [...] i [...], które sąsiadują z terenem objętym pierwotną koncesją. Zdaniem przedsiębiorcy, wydobywał on kopalinę na tym terenie od kilku lat i trudno w tym momencie stwierdzić jednoznacznie, co było przyczyną eksploatacji złoża z terenu szerszego, niż wyznaczony obszar górniczy "W.1". Skarżąca podniosła, że w przedsiębiorstwie trwa dochodzenie, kto zawinił w tej sprawie.

Minister Klimatu (dalej też jako "Minister", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku, nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej także jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja ustalająca opłatę dodatkową ma charakter sankcji za prowadzenie niezgodnej z prawem działalności. Pobierana jest bowiem w przypadku, gdy zachowanie podmiotu ma charakter naganny i polega na prowadzeniu działalności z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny prawa, przedmiotowa opłata ma przede wszystkim charakter represyjny, a częściowo także prewencyjny. Jest samodzielną sankcją o charakterze administracyjnoprawnym. Spółka eksploatowała złoże "W." w 2018 roku na podstawie koncesji z dnia 7 października 2008 r. (nr [...] ze zm.). W świetle zebranych w sprawie dowodów, organ odwoławczy uznał, że poza sporem jest, że spółka wydobyła spoza obszaru górniczego (utworzonego koncesją) 465 399 ton kopaliny (270 872 tony kopaliny głównej i 194 527 ton kopaliny towarzyszącej). Zarówno fakt wydobycia, jak i ilość wydobytej kopaliny nie budzą wątpliwości. Potwierdzają to dane wykazane w "Zestawieniu Z-l dla złoża W. w II półroczu 2018 r." przysłanym przez przedsiębiorcę do organu koncesyjnego, zgodnie z art. 101 ust. 8 p.g.g., w "Operacie ewidencyjnym zmian w zasobach złoża piasku "W." za okres od 1 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w miejscowości W., działki nr ew. [...], [...], [...], [...] gm. S., pow. k. woj. [...]" opracowanym przez uprawnionego geologa, na zlecenie przedsiębiorcy, a przede wszystkim informacja od samego przedsiębiorcy skierowana do Marszałka Województwa [...] pismem z 19 marca 2019 r. W ocenie Ministra nie ma też wątpliwości co do tego, że kopalina była wydobywana poza obszarem górniczym (działki nr [...], [...], [...]) określonym obowiązującą wówczas koncesją nr [...] (ze zm.) obejmującą wyłącznie działki nr [...] i [...], co przedsiębiorca przyznał w wyżej przywołanym piśmie z dnia 19 marca 2019 r. Oznacza to naruszenie oczywiste, bezsporne i naganne. Oczywistość naruszenia warunków koncesji ma miejsce w szczególności wówczas, gdy działalność przedsiębiorcy prowadzona jest wbrew warunkom ustanowionym w koncesji, a wynikającym wprost z przepisów prawa. Nie ma wątpliwości co do tego, że wydobywanie kopaliny spoza obszaru górniczego pozostaje w oczywistej sprzeczności zarówno z udzieloną przedsiębiorcy koncesją na wydobywanie kopaliny ze złoża "W.", jak również z treścią art. 21 ust. 5 p.g.g., uprawniającego do wykonywania działalności gospodarczej wyłącznie w granicach oznaczonej przestrzeni, określonej koncesją. Dlatego nie można upatrywać ważnego interesu (strony) w fakcie późniejszego uzyskania koncesji, gdyż ocena działalności ustalana przez organ nadzoru górniczego dokonywania jest na dzień wydobycia kopaliny, a wówczas strona nie posiadała koncesji uprawniającej do prowadzenia działalności wydobywczej. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawą działalności uprawniającej do wydobycia kopalin jest koncesja. Ona rozstrzyga o zakresie praw podmiotu, ale także wyznacza obszar górniczy, w granicach którego przedsiębiorca może realizować swoje uprawnienie. Przekroczenie tych granic, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy zawsze musi być traktowane jako rażące naruszenie warunków koncesji. Wniosek taki wynika z treści przepisów regulujących działalność koncesyjną w zakresie eksploatacji kopalin. Rażące naruszenie prawa stanowi naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego oraz procesowego. Minister Klimatu zaznaczył, że zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak również przed organem odwoławczym, przedsiębiorca nie kwestionował faktu, że w 2018 r. miało miejsce przekroczenie granic obszaru górniczego, jak również ilości wydobytej w tym czasie kopaliny (465 399 ton). W konsekwencji, w ocenie Ministra Klimatu, nie ma wątpliwości co do tego, że spółka wydobyła wspomnianą ilość kopaliny spoza obszaru górniczego, co w pełni uzasadnia ocenę, że doszło do rażącego naruszenia przez nią warunków koncesji.

W skardze na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] stycznia 2020 roku, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 139 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 p.g.g., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że wydobycie kopalin nastąpiło z rażącym naruszeniem koncesji. Ponadto spółka zarzuciła sprzeczność istotnych ustaleń organu administracyjnego z treścią zebranego w sprawie materiału przez błędne przyjęcie, że wydobycie przez skarżącego kopaliny przed ustanowieniem tego terenu obszarem górniczym stanowiło takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o podjęcie przez Ministra Klimatu działań w trybie samokontroli polegających na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, zmianie zaskarżonej decyzji i uchyleniu w całości decyzji organu I instancji. W razie przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu spółka podkreśliła, że rażące naruszenie warunków koncesji, musi charakteryzować się oczywistością, niedwuznacznością, bezspornością, wyjątkowością i nagannością świadomego działania podmiotu naruszającego warunki koncesji wydobywczej. Ustalenie takiego charakteru naruszenia warunków koncesji może nastąpić tylko poprzez analizę konkretnych okoliczności danej sprawy, a więc przede wszystkim, poprzez uwzględnienie skali naruszenia, tj. długości okresu, w którym miało miejsce wydobycie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji i rozmiarów takiego wydobycia, celu, w jakim doszło do naruszenia, a także okoliczności towarzyszących naruszeniu w tym okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, skarżąca posiadała w 2018 roku koncesję na wydobycie kopaliny obejmującą działki nr [...] i [...]. W tym samym czasie starała się o uzyskanie koncesji na działkach [...], [...] i [...], które bezpośrednio sąsiadują z terenem objętym pierwotną koncesją. Wydobycie kopaliny przez skarżącą na tamtym terenie trwa już kilka lat i obejmuje bardzo rozległy teren. Trudno w tym momencie stwierdzić jednoznacznie, co było przyczyną eksploatacji złoża z terenu szerszego, niż wyznaczony obszar górniczy "W.1". Skarżąca wyjaśniła, że w przedsiębiorstwie trwa dochodzenie, kto zawinił w tej sprawie. Jednak, jej zdaniem, trzeba jednoznacznie stwierdzić, że teren, na którym odbywało się wydobycie kopaliny z naruszeniem koncesji, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w planie zagospodarowania przestrzennego jest terenem z przeznaczeniem jako teren górniczy, a po drugie, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. teren ten został ustanowiony obszarem górniczym "W.2". W związku z tym, bezspornym, zdaniem skarżącej, jest fakt, że naruszenie warunków wydobycia nie przyniosło żadnych negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, nie stworzyło również żadnego realnego zagrożenia dla okolicznego środowiska. Skarżąca zgadza się zatem ze stanowiskiem zarówno Marszalka Województwa [...], jak i ze stanowiskiem Ministra Klimatu, że naruszenie jest oczywiste, bezsporne i naganne, jednakże, w jej ocenie, z całą pewnością nie jest rażące i jako takie nie powinno być podstawą do naliczenia opłaty dodatkowej. W szczególności, że kwota opłaty dodatkowej jest bardzo wysoka i konieczność jej zapłaty bardzo mocno obciąży sytuację finansową skarżącej, co może wywołać skutki trudne do odwrócenia. Spółka wyjaśniła, że nie posiada wolnych środków finansowych w takiej wysokości, a nadto nie ma zdolności kredytowej ponad tą, którą obecnie wykorzystuje. Konieczność zapłaty takiej kwoty spowoduje naruszenie jej wypłacalności, co z kolei może spowodować brak ciągłości realizowanych obecnie kontraktów budowlanych, naliczenie skarżącej wysokich kar umownych, co w konsekwencji może spowodować upadłość spółki i masowe zwolnienia pracowników. Ewidentnie konieczność zapłaty opłaty dodatkowej ustalonej w skarżonej decyzji, skutkować będzie w ocenie skarżącej znaczną szkodą dla ciągłości prowadzonej przez nią działalności.

W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności, zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zwana "p.p.s.a.").

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie a w działaniu zarówno Ministra Klimatu, jak i Marszałka Województwa [...], Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie w tak ustalonym stanie faktycznym przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że poczynione przez organy ustalenia faktyczne znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Materiał dowodowy został przez organ zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób wyczerpujący. Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09), co pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania przez organy w przedmiotowej sprawie przepisu art. 139 ust. 1 p.g.g.

W myśl tego przepisu działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji albo w zatwierdzonym albo w podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. Biorąc pod uwagę treść wyżej wskazanego przepisu stwierdzić należy, że bezsporność naruszenia warunku koncesji na wydobycie kopalin nie jest wystarczającą przesłanką do uznania rażącego charakteru tego naruszenia. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 4714/16, ustawodawca określił, że opłacie dodatkowej podlega działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, nie zaś jakimkolwiek naruszeniem warunków określonych w koncesji. Zatem o zasadności stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia warunków koncesji decydują okoliczności konkretnej sprawy.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżąca wydobywała w drugiej połowie 2018 roku kruszywo poza granicami obszaru górniczego ustanowionego w udzielonej jej koncesji. Zgodnie bowiem z koncesją nr [...] udzieloną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2008 r. (zmienioną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r.) wyrażała ona zgodę na wydobywanie kopaliny w granicach działek nr [...] i [...], leżących w granicach wyznaczonego obszaru górniczego "W.1". Skarżąca dopiero decyzją z dnia [...] listopada 2018 roku, zmieniającą koncesję nr [...], uzyskała uprawnienie do prowadzenia działalności w nowo ustanowionym obszarze górniczym "W.2" także na terenie działek o numerach [...] (własność osoby fizycznej), [...] (część, własność Gminy S.), a także [...] i [...] (własność skarżącej). Jednakże w toku postępowania prowadzonego przed Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w G., dotyczącym zatwierdzenia na podstawie art. 108 ust. 11 p.g.g. Dodatku nr 1 do planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego, organ ten stwierdził nieprawdziwości na załącznikach mapowych, opracowanych celem uzyskania wspomnianej zmiany koncesji i zawiadomił o tym fakcie organ koncesyjny, jednocześnie zawieszając, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 roku, postępowanie w zakresie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego. Nie doszło zatem do zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego w obszarze wynikającym z decyzji organu koncesyjnego z dnia [...] listopada 2018 roku, co umożliwiłoby uruchomienie w nim prac przez spółkę. Immanentną cechą planu ruchu zakładu górniczego jest bowiem, zgodnie z art. 108 ust. 2 pkt 1a p.g.g., określenie granic zakładu górniczego. Z kolei Marszałek Województwa [...], uzyskawszy powyższe informacje, działając na podstawie art. 37 p.g.g., wezwał przedsiębiorcę do niezwłocznego usunięcia naruszeń polegających na wydobywaniu kopaliny poza wyznaczonym obszarem górniczym "W.1", a także do złożenia wyjaśnień w sprawie. W ramach tych wyjaśnień skarżąca przedłożyła między innymi sporządzony przez uprawnionego geologa "Operat ewidencyjny zmian w zasobach złoża piasku "W." za okres od 01.07.2018 r. do 31.12.2018 r. w miejscowości W., działki nr ew. [...], [...], [...], [...] gm. S., pow. k. woj. [...]". W przedmiotowym operacie w punkcie 3.1. uprawniona geolog wskazała, że w okresie od dnia 1 lipca 2018 roku do dnia 31 grudnia 2018 roku eksploatację prowadzono z dwóch urobisk – większego, zlokalizowanego na terenie działek numer [...] i [...] i drugiego, zlokalizowanego na działce numer [...]. Z kolei w punkcie 3.2 operatu określono ubytek w zasobach geologicznych i przemysłowych, jaki nastąpił w wyniku eksploatacji w okresie od dnia 1 lipca 2018 roku do dnia 31 grudnia 2018 roku na 270,9 tysięcy ton kopaliny głównej i 194,5 tysiąca ton kopaliny towarzyszącej. W ocenie Sądu, opracowanie sporządzone przez uprawnionego geologa stanowi wystarczający materiał dowodowy w sprawie, w zakresie wyznaczenia skali wydobytego przez skarżącego piasku poza granicami udzielonej mu koncesji. Ewidentnie zatem skarżąca w drugiej połowie 2018 roku dokonała całości wydobycia kruszywa na działkach ewidencyjnych, na terenie których nie miała, zgodnie z posiadaną koncesją, u[uprawnień do prowadzenia wydobycia. Całość prac wydobywczych prowadzonych przez skarżącą w drugiej połowie 2018 roku, miała więc miejsce poza obszarem górniczym, wyznaczonym ówcześnie obowiązującą koncesja. Także sama spółka w swym piśmie z dnia 19 marca 2019 roku (które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 26 marca 2019 roku), wyjaśniła, że wydobycie w drugim półroczu 2018 roku 270 872 ton kopaliny głównej i 194 527 ton kopaliny towarzyszącej, odbywało się z "terenu przekroczonego" (dopisek ręczny). W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi zatem wątpliwości, że skarżąca wydobywała w drugiej połowie 2018 roku kruszywo poza granicami obszaru górniczego ustanowionego w udzielonej jej koncesji, jak również ustalony prawidłowo zakres tego wydobycia. Również w toku postępowania administracyjnego, wszczętego zawiadomieniem Marszałka Województwa [...] z dnia 11 kwietnia 2019 roku, skarżąca nie negowała ani samego faktu wydobycia piasku poza granicami obszaru górniczego, ani ustalonego przez organy wielkości tego wydobycia.

Tym samym, w tak ustalonym stanie faktycznym, zarówno samo wydobycie urobku poza granicami obszaru górniczego, jak i jego ilość, są bezsporne. Pozostaje natomiast odpowiedzieć na pytanie, czy ta bezsporność naruszenia warunków koncesji na wydobycie piasku pozwalała organom na zakwalifikowanie jej, jako rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji w rozumieniu art. 139 ust. 1 p.g.g. I tu Sąd podziela ocenę organów, że przekroczenie granic obszaru górniczego, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy, musi być traktowane, jako rażące naruszenie warunków go koncesji. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga uzyskania koncesji. Koncesja, poza wymaganiami przewidzianymi w art. 22 ustawy, powinna wyznaczać granice obszaru i terenu górniczego oraz określać zasoby złoża kopaliny możliwe do wydobycia, a także minimalny stopień ich wykorzystania - art. 25 ust. 1 ustawy. Złożem kopaliny w rozumieniu art. 6 pkt 1 pkt 19 ustawy, jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Natomiast obszarem górniczym, według art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy, jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny. Planowane położenie obszaru górniczego i terenu górniczego, przedstawione zgodnie z wymaganiami dotyczącymi map górniczych, z zaznaczeniem granic podziału terytorialnego kraju i projekt zagospodarowania złoża powinien zostać dołączony do wniosku o udzielenie koncesji (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy) i może podlegać zmianom np. w przypadku istotnych zmian warunków technicznych - art. 107 ust. 1 ustawy. Z przywołanych uregulowań jednoznacznie wynika, że wydobywanie kopalin może nastąpić tylko ze złoża i tylko w obrębie obszaru górniczego. Ponadto ustawodawca nakłada na podmioty prowadzące działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu kopalin szereg obowiązków, w tym obowiązek posiadania dokumentacji, która winna być uzupełniana w miarę postępu robót górniczych (art. 116 i 117 ustawy).

W konsekwencji, odnosząc się do stanowiska organów, iż naruszenie przez skarżącego warunków koncesji miało charakter rażący, należy podkreślić, że podstawą działalności uprawniającej do wydobycia kopalin jest koncesja. Ona rozstrzyga o zakresie praw podmiotu, ale także wyznacza obszar górniczy, w granicach którego przedsiębiorca może realizować swoje uprawnienie. Przekroczenie tych granic, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy zawsze musi być taktowane jako rażące naruszenie warunków koncesji. Wniosek taki jest zasadny, gdyż wynika z treści przepisów regulujących działalność koncesyjną w zakresie eksploatacji kopalin. Ponadto pogląd taki prezentowany jest w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (p. wyrok NSA z 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1100/11, z 13 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2940/14 i z 9 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 2230/14 oraz z dnia 9 stycznia 2019 roku sygn. akt II GSK 4714/16).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, wydobycie przez skarżącą piasku ze żwirem "W." w drugiej połowie 2018 roku, poza granicami obszaru górniczego jest wykonywaniem koncesji w sposób rażąco niezgodny z jej warunkami, bo wiąże się z prowadzeniem działalności w obszarze, w którym przedsiębiorcy nie przysługuje uprawnienie. Działania takiego nie usprawiedliwiało bynajmniej najpierw oczekiwanie przez skarżącą na uzyskanie koncesji w obszarze działek o numerach [...], [...] i [...] a później na zatwierdzenie Dodatku nr 1 do planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego na tym obszarze, jak również akcentowana w skardze okoliczność bliskiego sąsiedztwa wspomnianych działek z działkami, na których skarżąca, zgodnie z posiadaną koncesją, mogła dokonywać wydobycia. Zdaniem Sądu, irrelewantnym jest także argumentacja skarżącej dotycząca przeznaczenia terenu, na którym odbywało się wydobycie kopaliny z naruszeniem koncesji, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w planie zagospodarowania przestrzennego, jako terenu górniczego. Jako prowadzącemu, od wielu lat, działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin, przedsiębiorcy znana była specyfika terenu i nie może on obecnie skutecznie usprawiedliwiać naruszenia warunków określonych w koncesji, powołując się na sąsiedztwo terenów, na których dokonał nieuprawnionego eksploatowania złoża, z terenami objętymi koncesją. Trudno przy tym mówić o omyłkowym wydobyciu przez skarżącego kopalin w tak znacznej ilości i to w całości z obszaru umiejscowionego poza terenem objętym koncesją. Prowadząc profesjonalnie działalność wydobywczą skarżąca, uwzględniając warunki koncesji i specyfikę złoża, które znane były jej od momentu uzyskania koncesji, winna tak ją organizować, aby nie naruszała warunków przyznanej mu koncesji. Sposób eksploatacji złoża, jak i jej kontrola wymagała podjęcia takich działań, które zapewniłyby zachowanie wszystkich warunków wynikający z koncesji. Wszelkie uchybienie i zaniedbania w tym zakresie, które doprowadziły do naruszenia warunków określonych w koncesji, obciążają skarżącą i nie ma tu znaczenia prowadzenie wewnętrznych wyjaśnień w ramach przedsiębiorstwa, prowadzonego przez skarżącą, co do przyczyn zaistniałego stanu rzeczy. W rozpoznawanej sprawie niekwestionowanym był fakt naruszenia warunków koncesji w zakresie obszaru górniczego a skala wydobycia jest na tyle istotna, że daje podstawę do określenia, jako rażącego naruszenia warunku koncesji. Nadto wszelkie stwierdzone naruszenia warunków określonych w koncesji winny być analizowane przez pryzmat obowiązującej wówczas koncesji, nie zaś potencjalnych warunków zmienionej koncesji. Podobnie sam fakt przeznaczenia danego terenu na cele górnicze, nie uprawnia bynajmniej przedsiębiorcy do prowadzenia prac wydobywczych poza wyznaczonymi w przyznanej mu koncesji granicami obszaru górniczego.

Reasumując, w ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony i dał podstawy do uznania, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do wydobycia kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, co obligowało organy do ustalenia opłaty dodatkowej na podstawie art. 139 ust. 1 p.g.g., według zasad określonych w art. 139 ust. 3 p.g.g.

Zatem, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.