Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 313/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 pkt 1; art. 52 ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na lokal mieszkalny na działce [...], położonej przy ul. [...] w L..

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku M. B., decyzją nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. w dniu [...] września 2017 r., organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wyżej wskazanej inwestycji.

Rozstrzygnięcie to było rezultatem ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2016 r., znak: [...], uchylającej decyzję Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia 15 lipca 2016 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, oznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji linią koloru czerwonego oraz literami: A, B, C, D - A na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji. Organ pierwszej instancji sporządził analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu (załączniki nr 2 i 3 do decyzji), przy czym istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia ustalenia w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie maksymalnie 13,40 m i geometrii dachu w postaci przykrycia budynku płaskiego o nachyleniu do 15° lub wielopołaciowego o nachyleniu od 15° do 35°, z kalenicą usytuowaną na wysokości maksymalnej 14,5 m zostały zachowane. Ponadto, ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji dokonał ustaleń w zakresie zgodności z prawem przebudowy budynku sąsiedniego, zlokalizowanego przy ul. [...] w L., co wiązało się z koniecznością zawieszenia postępowania (postanowienie z dnia 14 kwietnia 2017 r.). Następnie, po uzyskaniu potwierdzenia legalności przebudowy wspomnianego budynku, postępowanie wznowiono (postanowienie z dnia 30 sierpnia 2017 r.).

Po przeanalizowaniu okoliczności sprawy, organ pierwszej instancji ponownie stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne na omawianej działce spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. S..

W powołanej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przytoczeniu odpowiednich przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji, podniosło, że z uwagi na przedmiot wniosku (rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą przeznaczenia poddasza w ramach istniejącej funkcji zabudowy), część parametrów przedmiotowego, istniejącego już budynku, warunkujących zachowanie ładu przestrzennego, została zachowana. Bezsprzecznie też planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy. Kolegium skoncentrowało się przede wszystkim na tym, czy planowana inwestycja jest możliwa do realizacji z punktu widzenia takich cech urbanistycznych, jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu, w tym wysokość głównej kalenicy.

W ocenie Kolegium, wbrew twierdzeniom odwołania, organ pierwszej instancji przeprowadził ponownie analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, z uwzględnieniem uwag poczynionych uprzednio przez organ odwoławczy. Dla porządku jedynie Kolegium przypomniało, że, stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), obszar analizy został wyznaczony w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu przedmiotowej działki (3x18,5 m, tj. 55,0 m), co umożliwiło odnalezienie analogii funkcjonalnej do wnioskowanej inwestycji w istniejącej zabudowie terenu, w szczególności, iż inwestycja znajduje się obszarze objętym zespołem śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Materiał dowodowy wzbogacony został o bogatą dokumentację fotograficzną oraz szczegółowe wymiarowanie (z wykorzystaniem programu L. , który umożliwia odczyt zbioru punktów, mających współrzędne XYZ oraz parametr intensywności odbicia, tzw. "chmura punktów" pozyskiwanych dzięki skaningowi laserowemu). Uzyskane dane pozwoliły, w ocenie Kolegium, na zobrazowanie planowanej inwestycji w kontekście istniejącej zabudowy, przy czym, odnośnie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej posłużono się wielkościami względnymi - mierzonymi od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, zaś w zakresie głównej kalenicy zastosowano wielkości bezwzględne (wysokość nad poziomem morza), co umożliwiło oddanie rzeczywistych wysokości budynków oraz relacji pomiędzy poszczególnymi budynkami.

Kolegium wyjaśniło, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych po nieparzystej stronie ul. [...] wynosi od 12,32 m - 11,31 m, w budynku przy ul. [...] nr [...],18 m w budynku przy ul. [...] nr [...] (działka [...]), poprzez 10,54 m, w budynku skarżącej i 11,52 m - 11,49 m, w budynku sąsiadującym z działką [...] od zachodu (przekrój A- A' - k. 194 akt). Jednocześnie jednak, budynek zlokalizowany naprzeciwko przedmiotowej inwestycji - pod numerem [...] przy ul. [...] posiada omawianą krawędź na poziomie 13,33 m (k. 195). Biorąc więc pod uwagę szczególny charakter inwestycji (nadbudowa istniejącego budynku) oraz istniejącą zabudowę, możliwe było – zdaniem kolegium - ustalenie omawianego wskaźnika na poziomie 13,40 m (mierzonego od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku). Znajdujące się w aktach sprawy przekroje, w tym przekrój H-H’ (omyłkowo oznaczono budynek o kalenicy na poziomie 218,01 m jako nieruchomość nr [...] - którą obejmuje przekrój G-G" (218,41 m) zamiast nr [...]. k. 199 akt oraz przekrój B-B' (parzysta strona ul. [...]) - k. 195 akt) wskazują, że wspomniana wysokość maksymalna górnej krawędzi elewacji frontowej wpasuje się w istniejącą zabudowę, co uzasadniało zastosowanie w sprawie regulacji § 7 ust. 4 rozporządzenia, umożliwiającego przyjęcie innego poziomu niż średni (jak wynika z powyższego zestawienia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych jest zbliżona choć nieregularna).

Kolegium podniosło następnie, że geometria dachu, tj. kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych rozbudowywanego budynku ustalone zostały w oparciu o § 8 rozporządzania. W ramach tejże analizy wykorzystano precyzyjne pomiary przedstawiające wysokości bezwzględne z uwzględnieniem wizualizacji (zdjęcia - k. 182- 193, przekroje k. 194-199 akt). Budynki usytuowane po północnej stronie ul. [...] osiągają wysokość kalenicy odpowiednio na poziomie: budynek nr [...] - 217,72 m n.p.m., dach płaski, budynek nr [...] - 219,18 m n.p.m., dach wielospadowy. budynek nr [...] - 218,40 m n.p.m., dach wielospadowy, budynek nr [...] - 218,01 m n.p.m., dach wielospadowy, budynek nr [...] - 218,63 m n.p.m. - dach wielospadowy. Natomiast budynki usytuowane po południowej stronie ul. [...] osiągają wysokość kalenic odpowiednio: budynek nr [...] - 217,28 m n.p.m., dach wielospadowy, budynek nr [...] - 218,50 m n.p.m., dach wielospadowy, budynek nr [...] - 217,08 m n.p.m., dach płaski, budynek nr [...] - 220,09 m n.p.m., dach wielospadowy, budynek nr [...] - 221,85 m n.p.m., dach płaski, budynek nr [...] - 221,37 m n.p.m., dach wielospadowy. Z powyższego zestawienia wynika, zdaniem Kolegium, że kalenice budynków będących w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości położone są wyżej od budynku nr [...] objętego niniejszym wnioskiem o 39 cm (budynek nr [...]), o 62 cm (budynek nr [...]), a także o 117 cm (budynek nr [...]) i o 384 cm (budynek nr [...]). Tym samym, w ocenie Kolegium, wskazanie omawianego parametru na poziomie maksymalnym [...] m n.p.m. (14,5 m) ma oparcie w powyższych wynikach analizy, mieści się bowiem w przedziale geometrii dachów budynków występujących na wskazanym obszarze.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, pod pojęciem działki sąsiedniej rozumie się nie tylko działki bezpośrednio przylegające do analizowanej nieruchomości, ale także inne nieruchomości objęte obszarem analizy, stąd odwoływanie się przez skarżącą jedynie do parametrów bezpośrednio przyległych nieruchomości nie jest uprawnione. Wąskie rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu i zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, doprowadzając do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności tego by nie wymagały.

Kolegium podniosło, że szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" koresponduje z celem, któremu służy regulacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro celem ustawy jest kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną całość, to trudno przyjąć, aby ustawodawcy chodziło wyłącznie o ład przestrzenny pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Ponadto, jak podkreślił organ odwoławczy, odwołująca zdaje się nie zauważać, że różnice pomiędzy wysokością bezwzględną kalenic budynków są nieznaczne, w szczególności uwzględniając fakt, że wzdłuż ul. [...] na omawianym fragmencie mamy do czynienia z zabudową wysoką, w przeważającej większości przekraczającą 12 m (liczoną od poziomu terenu).

Biorąc powyższe pod uwagę, nie można – w ocenie Kolegium - zasadnie twierdzić, że przyjęte w zaskarżonej decyzji rozwiązania naruszają istniejący ład urbanistyczny i stanowią odstępstwo od zlokalizowanej na danym terenie zabudowy.

Jednocześnie organ zaznaczył, że ustalenie warunków zabudowy nie oznacza, że wnioskodawca będzie mógł realizować inwestycję, bowiem dla rozpoczęcia budowy wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (zgłoszenie prac nieobjęte sprzeciwem organu budowlanego). Tym samym ocena zacienienia budynków sąsiednich pozostaje w kompetencji organu budowlanego, który, uwzględniając istniejący stan nieruchomości, bada zgodność projektu z przepisami budowlanymi, w tym w odniesieniu do zacienienia.

Skargę na decyzję Kolegium wniosła K. S., zarzucając naruszenie:

1) § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z zastosowaniem wyjątku od zasad ustalania tego parametru w sytuacji, gdy wyniki analizy urbanistycznej istniejącej zabudowy (zwłaszcza z uwagi na niewielkie różnice w wysokości elewacji frontowych istniejących budynków) nie uzasadniają przyjęcia rozwiązania odmiennego niż przewidziane zasadą;

2) § 7 oraz § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów rozbudowywanego budynku - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy jako wartości maksymalnych, nie zaś w sposób konkretny;

3) art. 2 pkt 1 i art 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię skutkującą utrzymaniem w mocy decyzji naruszającej zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego i wydanej z pominięciem analizy uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych charakterystyki urbanistycznej (kontynuacja parametrów, cech i wskaźniki kształtowania zabudowy) oraz architektonicznej (gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej,

4) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art 11 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a nadto brak uzasadnienia przyczyn odstąpienia od zasad zachowania parametrów istniejącej zabudowy i podstaw uznania, że inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadę dobrego sąsiedztwa.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta L., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej, przyjęcie wskaźnika na poziomie 13,40 m odbiega istotnie od istniejącej zabudowy zarówno po parzystej, jak i nieparzystej stronie ulicy [...], a także od średniej wysokości dla wszystkich budynków w obszarze. Podobnie rzecz się ma, w ocenie skarżącej, do ustalenia geometrii dachu i górnej wysokości głównej kalenicy. Projektowana zabudowa będzie bowiem dominować nad wszystkimi budynkami na działkach sąsiednich, co narusza interesy ich właścicieli.

Skarżąca podkreśliła, że z części tekstowej analizy urbanistycznej nie wynika, jaka jest średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, ani jaka jest średnia wysokość głównej kalenicy.

Nie jest przy tym, zdaniem skarżącej, prawidłowa wykładnia pojęcia "działek sąsiednich" dokonana przez kolegium na gruncie § 7 rozporządzenia. Wykładnia językowa tego przepisu, zwłaszcza w związku z zastosowaniem przez ustawodawcę zwrotu "przedłużenie", prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich - bezpośrednio graniczących z działką objętą wnioskiem. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, w jednej linii zabudowy, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Spór dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na lokal mieszkalny na działce [...], położonej przy ul. [...] w L..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W konsekwencji tego, że w rozpoznawanej sprawie zakres planowanych robót spowoduje zmianę wysokości budynku, a nie wpłynie na funkcję, usytuowanie oraz inne podstawowe parametry tego obiektu, problem sprowadza się do rozstrzygnięcia w przedmiocie legalności ustalenia przez organy wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu, w tym wysokości kalenicy, a zatem ustalenia, czy w tym zakresie w sprawie spełniona została zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Celem tej zasady jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.).

Zasada dobrego sąsiedztwa realizuje ochronę wartości wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. Rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa wypełnia jedną z gwarancji zasady równości, to jest równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przeciwdziała nadto tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 292). Celem wspomnianej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, służy ona bowiem powstrzymaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, na których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, Lex nr 322329 oraz z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, Lex nr 355295).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie").

Przepisy rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazują właściwemu organowi wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

W pierwszej kolejności podnieść należy, że w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 rozporządzenia. Obejmuje on minimalną, trzykrotną szerokość frontu działki nr [...], objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Charakter i parametry obiektów występujących na tym obszarze są w pełni miarodajne dla wyznaczenia warunków nowej zabudowy. Teren objęty analizą jest intensywnie zainwestowany, znajdują się tam głównie budynki mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne o gabarytach zbliżonych do wnioskowanego.

Po drugie, wbrew stanowisku skarżącej, prawidłowa jest wykładnia pojęcia "działek sąsiednich" dokonana przez kolegium na gruncie § 7 rozporządzenia. Nie znajduje oparcia w żadnym z rodzajów wykładni prawa twierdzenie skarżącej, że jako działki sąsiednie należy uznać działki położone możliwie najbliżej nieruchomości wobec której mają być ustalone warunki zabudowy, w jednej linii zabudowy.

Jako przeciwstawienie tej tezy można podnieść choćby ten argument, że gdyby organ ustalający warunki zabudowy miał brać pod uwagę wyłącznie działki bezpośrednio graniczące z terenem planowanej inwestycji – położone w jednej linii zabudowy, to prawodawca uregulowałby to wprost w przepisie. Tymczasem, już językowa wykładnia norm dotyczących sposobu wyznaczania obszaru analizowanego prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków. Otóż, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z treści tego przepisu nie da się wywieść ograniczenia obszaru analizowanego tylko do "najbliższego" sąsiedztwa.

Pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja, z działką sąsiednią, lecz nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość. W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne (funkcjonalne), którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą.

Co więcej, również w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., statuującym zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, mowa jest nie o działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale o działkach "dostępnych z tej samej drogi publicznej".

Ustalanie warunków zabudowy wyłącznie na podstawie sposobu zagospodarowania działek bezpośrednio sąsiadujących byłoby w dalszej perspektywie zgubne dla porządku przestrzennego. Nie uwzględniałoby bowiem tego, że inne są wymogi ładu urbanistycznego na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej.

Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli zatem działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy.

Po trzecie, wbrew zarzutom skargi - planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego na ul. [...] w L., zaś parametry obejmujące wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu wraz z wysokością kalenicy zostały ustalone prawidłowo, na podstawie wnikliwej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Odnośnie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej prawidłowo posłużono się wielkościami względnymi - mierzonymi od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, zaś w zakresie głównej kalenicy zasadnie zastosowano wielkości bezwzględne (wysokość nad poziomem morza), co umożliwiło ustalenie rzeczywistych wysokości budynków oraz relacji pomiędzy poszczególnymi budynkami.

W myśl § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Ust. 4 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, niż tej, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy.

W obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków, liczona od średniego poziomu terenu przed głównymi wejściami do budynków, wynosi od 11,49 m do 13,33 m.

Ustalenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku na poziomie 13,40 m nawiązuje do tego parametru na działkach sąsiednich. Na taką ocenę wpływ miały następujące okoliczności: na ul. [...] dominuje zabudowa wysoka (powyżej 11 m), występuje znacząca, bo wynosząca niemal półtora metra, różnica pomiędzy wysokościami górnych krawędzi elewacji frontowych budynków, a planowana inwestycja polega na nadbudowie budynku, co wymusza zachowanie funkcjonalności, a co za tym idzie, określonej wysokości kondygnacji. Wszystko to skutkuje uznaniem, że ustalenie kwestionowanego parametru na poziomie 13,40 m nie doprowadzi do powstania dominanty wysokościowej.

Nie można ponadto przyjąć, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być średnią matematyczną. Taki sposób określania parametrów nie miałby nic wspólnego z ładem przestrzennym, a do sporządzania analizy nie byłoby potrzeby zatrudniania urbanistów i architektów. Co więcej, nie można ograniczyć sposobu ustalania tego wymagania jedynie do wskaźnika średniego, albowiem naruszyłoby to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy, gdy co najmniej jedna działka położona na obszarze analizowanym zabudowana jest w sposób podobny do projektowanej nowej zabudowy.

Drugi ze spornych parametrów, tj. geometria dachu, został wyznaczony w oparciu o treść § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W obszarze analizowanym występują dachy wielospadowe, a także dachy płaskie, stąd w przypadku planowanej inwestycji organy zasadnie dopuściły oba te rozwiązania i prawidłowo, w oparciu o wszechstronne ustalenia, obliczyły kąt nachylenia dachu w obu wariantach.

Wysokość kalenic dachów na budynkach sąsiednich kształtuje się od 217,72 m nad poziomem morza do 221,85 m nad poziomem morza. Tymczasem dla planowanej inwestycji wysokość kalenicy została ustalona na maksymalnie 219,45 m nad poziomem morza, a zatem nie ulega wątpliwości, że mieści się w przedziale geometrii dachów budynków występujących na wskazanym obszarze.

Nie ma przy tym racji skarżąca, według której oba kwestionowane parametry budynku, tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość kalenicy, powinny być ustalone konkretnie, a nie poprzez wskazanie jedynie wartości maksymalnej. Przy ustalaniu warunków zabudowy dopuszczalna, a nawet często pożądana, jest pewna elastyczność, polegająca na podaniu minimalnych (od) i maksymalnych (do) parametrów. Na tym etapie przygotowania procesu inwestowania trzeba bowiem ustalić warunki realizacji inwestycji w sposób możliwie szeroki, mając na względzie, że zasadnicze kwestie związane z badaniem oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie będą oceniane na późniejszym etapie - w odrębnym postępowaniu, toczącym się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej.

W niniejszej sprawie oba sporne parametry zostały określone jako maksymalne, co jest w pełni logiczne, zważywszy, że mamy do czynienia z nadbudową. Przy tego rodzaju inwestycji parametr minimalny stanowi dotychczasowa wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oraz dotychczasowa wysokość kalenicy dachu.

Wszystkie powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że rozstrzygnięcia podjęte w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do wskaźników i parametrów wnioskowanej zabudowy zostały wyjaśnione w sposób jasny, pozwalający na dokonanie weryfikacji najpierw w analizie, a następnie w decyzjach organów obu instancji. Nie podlega zatem uwzględnieniu zarzut naruszenia przepisów postępowania przez błędne, bezkrytyczne i nieprawidłowe ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne nie zostały ustalone dowolnie, lecz na podstawie wszechstronnej i rzetelnej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym.

Mając to na uwadze, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 20102 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1359 ze zm.).