Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1836/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 138,  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia NSA - Barbara Wasilewska, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi Z.F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ...października 2006 r. Nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ...października 2006 r. Nr ....


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z ... listopada 2006 r., wniesionej przez Z. F. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... października 2006 r. nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ... listopada 2004 r. nr ... o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z ... sierpnia 2003 r. (wpływ do organu w dniu ... sierpnia 2003 r.), Z. F. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zobowiązań jej zmarłego męża, J. F. W uzasadnieniu wskazała na swoją trudną sytuację materialną. Podała m.in., że utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego, które jest obciążone egzekucją komorniczą i w związku z tym otrzymuje miesięcznie ... zł. Po dokonaniu opłat pozostaje jej, jak wskazała, niewielka kwota na życie. Dodała, że jest osobą schorowaną a nie stać ją na wykup lekarstw. Do wniosku zainteresowana dołączyła m.in. kopie aktu zgonu swojego męża.

Przy piśmie ... sierpnia 2003 r., na wezwanie organu z ... sierpnia 2003 r., zainteresowana złożyła dokumenty dotyczące jej sytuacji majątkowej, w tym dokumenty dotyczące prowadzonej egzekucji komorniczej na wniosek wierzycieli jej oraz jej męża, m.in. Banku Gospodarki Żywnościowej S.A. Oddział w K. oraz Gospodarczego Banku Wielkopolskiego S.A. w P. Wnioskodawczyni złożyła też kwestionariusz o możliwościach płatniczych płatnika składek, kwestionariusz wywiadu o stanie majątkowym oraz kopię zaświadczenia Urzędu Gminy w G. z ... sierpnia 2003 r., z którego wynika, iż zainteresowana wraz z mężem są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni ... ha przeliczeniowych.

Postanowieniem z ... listopada 2003 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 28, art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku zainteresowanej o umorzenie należności z tytułu składek do czasu wydania przez sąd postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.

Pismem z ... sierpnia 2004 r. zainteresowana ponownie zwróciła się do Zakładu z prośbą o umorzenie jej zaległości wraz z odsetkami, które -jak określiła- powstały na skutek działalności prowadzonej przez jej męża. Wskazała na swoje zobowiązania, nie tylko wobec Zakładu, i podniosła, że nie jest w stanie spłacić tych długów ze swojej emerytury. Do pisma ponownie dołączyła dość liczną dokumentację mającą obrazować jej trudną sytuację finansową oraz odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. Wydział I Cywilny z ... maja 2004 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po J. F. zmarłym w dniu ... lutego 2003 r. przez żonę zmarłego, Z. F. w całości.

Postanowieniem z ... sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podjął zawieszone postępowanie, a następnie pismem z ... sierpnia 2004 r. poinformował stronę m.in., iż warunkiem rozpatrzenia wniosku o umorzenie zadłużenia jest złożenie dokumentów umożliwiających rozpatrzenie sprawy, pozwalających ustalić stan majątkowy osoby zainteresowanej, uzasadniający umorzenie zaległości z tytułu składek.

W dniu... sierpnia 2004 r. strona złożyła dodatkowe materiały dowodowe, w tym PIT-40 za 2003 r. oraz odpisy ksiąg wieczystych.

Dalej, decyzją z ... września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepis art. 97 § 1, art. 98 § 1 i 2 pkt 1, 2 i 7, art. 100 § 1 i art. 101 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), orzekł o odpowiedzialności Z. F. jako spadkobiercy za zobowiązania zmarłego małżonka z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi do dnia ... lutego 2003 r., w łącznej kwocie ... zł.

W piśmie z ... września 2004 r., wnosząc o umorzenie całości zadłużenia, strona kolejny raz przedstawiła swoją sytuację osobistą i możliwości finansowe. Podniosła, że sytuacja w jakiej się znalazła zagraża jej egzystencji. Podała, że ma problemy ze zdrowiem a brak środków powoduje, iż nie może się leczyć. Wyjaśniła też, że działki rolne, które posiada są "zajęte przez wierzycieli" a nie ma innego wartościowego majątku. Do tego pisma strona również załączyła dokumenty obrazujące jej sytuację finansową, m.in. kopię postanowienia Komornika Sądowego Rewiru... przy Sądzie Rejonowym w K. z ... listopada 2001 r. wydane w sprawie egzekucyjnej z wniosku wierzyciela Gospodarczego Banku Wielkopolskiego S.A. w P. o umorzeniu (w pkt 1 tego postanowienia) postępowania egzekucyjnego z nieruchomości dłużników Z. i J. F., ponieważ I i II licytacja nie doszła do skutku z powodu braku chętnych do kupna, a wierzyciel nie wyraził zgody na przejęcie niesprzedanej nieruchomości na własność.

Decyzją z ... października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku strony z ... sierpnia 2003 r. odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi na dzień ... lutego 2003 r., w łącznej kwocie ... zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia wynikające z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Strona otrzymuje emeryturę, a poza tym jest właścicielką kilku nieruchomości oraz samochodów. Zainteresowana nie wykazała także, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężki skutki dla zobowiązanej. Nie udowodniła, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie zachodzą też pozostałe przesłanki umorzenia wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z ... października 2004 r. strona podtrzymała swój wniosek o umorzenie zaległości występujących na koncie jej zmarłego męża, a następnie dość obszernie opisała swoją obecną sytuację materialną. Wskazała, że uzasadnienie decyzji organu jest dla niej niezrozumiałe i krzywdzące. Podała, że nie posiada nic wartościowego, a spłata zadłużenia w układzie ratalnym jest w jej sytuacji niemożliwa z uwagi na wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego.

Decyzją z ... listopada 2004 r. Prezes ZUS, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z ... października 2004 r. nr .... W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu przebiegu sprawy i podstaw materialno-prawnych organ podał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia wynikające z art. 28 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W zakresie art. 28 ust. 3 wymienionej ustawy, który umożliwia umorzenie należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, organ wskazał, że strona otrzymuje emeryturę, a poza tym jest właścicielką kilku nieruchomości oraz samochodów. Następnie, mając na uwadze art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie znajdują one zastosowania. Mąż strony nie był płatnikiem składek opłacającym składki na własne ubezpieczenie w rozumieniu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, podlegał bowiem ubezpieczeniu społecznemu rolników. Natomiast organ wskazał, iż w sprawie istnieje możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek, na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od ... stycznia 1999 r. do ... grudnia 2001 r., pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na podstawie przepisu art. 17 ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Przy czym organ uznał, iż strona nie udokumentowała jednak, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek. W konsekwencji organ nie znalazł podstaw do umorzenia zadłużenia. W jego ocenie w sprawie nie stwierdzono nowych okoliczności faktycznych i nie zostały ujawnione nowe dowody, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ZUS z ... września 2004 r. o nr ....

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa Zakładu strona wniosła o umorzenie należności powstałych w wyniku prowadzenia działalności przez jej męża.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z ... maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa .../05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd wskazał, że organem odwoławczym powinien być Minister Polityki Społecznej, który zgodnie z art. 17 k.p.a. jest organem odwoławczym od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem skarżoną decyzję wydał Prezes Zakładu. Sąd dostrzegł również naruszenie przez organ orzekający art. 10 i art. 107 § 3 k.p.a., wskazując, że w sprawie nie zapewniono stronie czynnego udziału oraz że kontrolowana decyzja nie spełnia wymogów co do uzasadnienia faktycznego.

Wyrokiem z ... listopada 2005 r., sygn. akt II GSK .../05 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę kasacyjną oddalił, podzielając tym samym stanowisko Sądu I instancji co do wydania skarżonego orzeczenia z naruszeniem przepisów o właściwości.

Dalej, postanowieniem z ... sierpnia 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, w oparciu o przepis art. 65 § 1 oraz art. 180 i art. 181 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm.), przekazał Prezesowi ZUS, jako organowi właściwemu, wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu zaległych składek. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż w dniu 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Następnie, z akt sprawy wynika, iż pismem z ... września 2006 r. organ pouczył stronę o treści art. 10 k.p.a. i poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia końcowego oświadczenia oraz dostarczenia dokumentów przedstawiających aktualną sytuację finansową.

Przy piśmie z ... września 2006 r. strona dołączyła do akt m.in. zaświadczenie o stanie zdrowia i rachunki za leki. W piśmie tym dodatkowo wyjaśniła, że od ... kwietnia 2004 r. pobiera świadczenie emerytalne w kwocie ... zł.

Decyzją z ... października 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w sprawie wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych w kwocie ...zł. W podstawie prawnej orzeczenia powołał przepis art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 123 i art. 30 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na przepis art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Inaczej mówiąc, jak wyjaśnił, w stosunku do strony nie mają zastosowania przepisy dotyczące ulg i umorzeń. Dlatego też uznał dalsze postępowanie za bezzasadne i postanowił je umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wyjaśniając swoje stanowisko powołał się na orzecznictwo i doktrynę w zakresie dotyczącym bezprzedmiotowości postępowania. Zaznaczył, iż w doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. ma miejsce, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, a taka sytuacja w jego ocenie miała miejsce w niniejszej sprawie.

Decyzją z ... października 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z ... listopada 2004 r. o nr .... W uzasadnieniu organ na wstępie przedstawił przebieg sprawy i zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, a także wskazał i przytoczył przepisy prawa materialnego znajdujące tu zastosowanie. Zaznaczył, że z uwagi na treść art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przedmiotem prowadzonego postępowania w sprawie z wniosku strony o umorzenie były wyłącznie składki finansowane przez płatnika wraz z należnymi od nich odsetkami, w łącznej kwocie 5... zł. Następnie, organ stwierdził, iż po ponownym przeanalizowaniu sprawy uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową. Podał, iż Zakład prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a w szczególności, że nie znajduje zastosowania w sprawie pkt 2, 3, 4, 4a i 6 ust. 3 art. 28 ww. ustawy. Wyjaśnił, iż nie zachodzi też przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Mąż zainteresowanej zmarł, jednak pozostawił majątek ruchomy i nieruchomy, z którego można prowadzić egzekucję, a nadto decyzją z ... września 2004 r. ZUS orzekł o odpowiedzialności strony za zobowiązania z tytułu składek występujących na koncie jej męża. Organ zauważył także, że postępowanie egzekucyjne wobec strony zostało umorzone, gdyż licytacje nieruchomości nie doszły do skutku z powodu braku chętnych do ich nabycia, a nie z powodu braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a to świadczy o tym, iż również przesłanka z pkt 5 ust. 3 art. 28 ww. ustawy w sprawie nie występuje. Dalej organ zauważył iż przeciwko stronie nie była prowadzona egzekucja administracyjna, nie można więc stwierdzić jej bezskuteczności. Natomiast na nieruchomościach wnioskodawczyni i jej męża ustanowione zostały hipoteki zabezpieczające należności Zakładu z tytułu zaległych składek. Analizując sprawę w kontekście art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i przesłanek z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), które to przepisy umożliwiają umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, organ na początku wyjaśnił, iż na tej podstawie mogą być umorzone tylko składki na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a także -zgodnie z art. 32 omawianej ustawy- składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W niniejszej sprawie, w ocenie organu, wskazane przepisy dotyczą jedynie składek na ubezpieczenie zdrowotne, należnych od płatnika z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Następnie organ stwierdził, iż Zakład słusznie uznał, że ustalenia faktyczne, jakie zostały dokonane w postępowaniu dowodowym nie dają podstaw do przyjęcia, iż zachodzi którakolwiek z ww. przesłanek umorzenia. Wskazując na dochody i wydatki strony organ podał, iż ponoszone przez stronę koszty nie przekraczają osiąganego przez nią dochodu. Wyjaśnił też, że wprawdzie zainteresowana jest chora, jednak choroba nie pozbawia jej możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, gdyż obecnie jest na emeryturze i nie prowadzi działalności gospodarczej, a wobec tego brak jest podstaw do zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Zaznaczył także, że podejmując decyzję w sprawie umorzenia zaległości Zakład musi brać pod uwagę nie tylko interes jednostki, ale także stan finansów ubezpieczeń społecznych. Umorzenie zaległości z tytułu składek jest zaś zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się z zobowiązań wobec Zakładu. W ocenie organu orzekającego taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Reasumując organ stwierdził, iż z uwagi na brak okoliczności, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... października 2004 r. o nr ..., postanowił jak w sentencji decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ZUS, Z. F. wniosła o jej uchylenie, zarzucając tej decyzji:

-naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), poprzez błędne przyjęcie, iż opłacenie przez stronę zaległych należności nie pozbawi jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, oraz

-błędne rozstrzygnięcie przejawiające się w utrzymaniu w mocy decyzji z ... listopada 2004 r., w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z ... maja 2005 r. stwierdził nieważność tej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przede wszystkim podniosła, iż jej sytuacja finansowa jest bardzo ciężka. Podała, że żyje w skrajnym ubóstwie i niedostatku. Jedynym jej źródłem utrzymania jest świadczenie rentowe w wysokości ... zł. Żadnych innych źródeł dochodu nie posiada. Podniosła też, że przy wydawaniu decyzji nie uwzględniono stanu jej zadłużenia przekraczającego kwotę ...zł oraz faktu, iż powstało ono w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez jej zmarłego męża a teraz obciąża ją jako spadkobierczynię. Skarżąca wyjaśniła także, że na wszystkich jej nieruchomościach są ustanowione hipoteki oraz prowadzone są postępowania egzekucyjne przez komorników sądowych i skarbowych. W chwili obecnej nie posiada żadnych wartościowych ruchomości. Pojazdy samochodowe są całkowicie zniszczone i niesprawne. Nadto podała, że ustalenia organu, iż ponoszone przez nią koszty nie przekraczają osiąganego przez nią dochodu są błędne. Skarżąca wyjaśniła, iż łącznie na zaspokojenie swoich podstawowych i niezbędnych potrzeb życiowych wydaje ponad 1200 zł miesięcznie, a kwota ta o 50% przekracza jej dochody, dlatego też korzysta z pomocy finansowej córki. Na koniec skarżąca podniosła, iż błędnie organ ustalił, że posiada nieruchomości, które może sprzedać i spłacić zadłużenie. Wyjaśniła, iż na każdej nieruchomości, którą posiada, ustanowiona jest hipoteka, a to powoduje, że brakuje chętnych na ich zakup.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Wskazać też należy, iż zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej: u.s.u.s., uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu skarżona decyzja oraz decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... października 2006 r. nr ... (o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych w kwocie ...zł), wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem ich nieważności, a tym samym wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego.

Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w wyniku rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, LEX nr 196278). Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 83 ust. 1 i ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 127 § 2 i 3 oraz art. 15 i 138 k.p.a.

Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem decyzja po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne powinna być wydana przez Prezesa ZUS reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych i odpowiadać treści art. 138 k.p.a.

Powołany przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organy odwoławcze. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości, albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, lub zmiany w toku postępowania tych okoliczności, mającej wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne.

W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z ... maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa .../05 stwierdzający nieważność decyzji Prezesa ZUS wydanej w II instancji w dniu ... listopada 2004 r. i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z ... listopada 2005 r. sygn. akt II GSK .../05 oddalający skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji, nadal do rozpatrzenia pozostał wniosek skarżącej z ... października 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... października 2004 r. Sąd w tym miejscu przypomina, iż decyzją z ... października 2004 r., wydaną w I instancji, organ orzekający w oparciu przepis art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 u.s.u.s. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w łącznej kwocie ... zł.

Prezes ZUS powinien więc, stosownie do przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 127 § 2 i 3 k.p.a. - rozpoznać ponownie sprawę zakończoną tą powyżej wskazaną decyzją z ... października 2004 r. i wydać jedno rozstrzygnięcie, zgodnie z dyspozycją art. 138 k.p.a., i -co równie istotne- dotyczące tego samego przedmiotu, co wydane w I instancji rozstrzygnięcie.

Natomiast w niniejszej w niniejszej sprawie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z ... maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa ... i ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr ... z ... października 2006 r., którą -na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i działając w I instancji- umorzył postępowanie w sprawie wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych w kwocie ... zł, uznając, iż ze względu na treść art. 30 u.s.u.s. postępowanie administracyjne dotyczącej wskazanej kwoty jest bezprzedmiotowe. Do wydania takiej decyzji na tym etapie postępowania administracyjnego, w którym to już zapadła decyzja w I instancji orzekająca o ww. kwocie, organ nie miał uprawnień. Jego działanie w sposób rażący narusza więc ww. przepis proceduralny - art. 138 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, jak również zasadę dwuinstancyjności uregulowaną w art. 15 k.p.a. poprzez wydanie po raz drugi decyzji w I instancji oraz art. 83 ust. 1 i ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przy czym Sąd zaznacza, iż stwierdzając nieważność omawianej decyzji, nie oceniał tej decyzji w zakresie zasadności zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z treścią art. 30 u.s.u.s. Uznał jedynie, iż na tym etapie postępowania administracyjnego, a więc w sytuacji, gdy do rozpatrzenia pozostał wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, rozstrzygnięcie to zapaść nie mogło. Na marginesie Sąd zauważa, iż w decyzji tej, z ... października 2006 r., organ orzekający zawarł błędne pouczenie o przysługującym od tej decyzji odwołaniu do Sądu Okręgowego w K. ... Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Decyzja ta, choć umarza jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku strony o umorzenie części zadłużenia, nadal jest decyzją dotyczącą umorzenia należności składkowych, a zatem zastosowanie znajduje tu regulacja zawarta w art. 83 ust. 4 ustawy systemowej.

Następnie, w dniu ... października 2006 r. Prezes ZUS reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał kolejną decyzję w sprawie, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z ... listopada 2004 r. o nr ..., powołując w podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i wskazując w uzasadnieniu decyzji, że odnosi się ona tylko do składek finansowanych przez płatnika wynoszących łącznie z odsetkami ... zł. Mimo więc wskazania na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ swoim rozstrzygnięciem objął tylko część należności, o których umorzenie strona wnioskowała i tylko część należności, których dotyczy decyzja Zakładu wydana w I instancji w dniu ...października 2004 r. (a nie jak błędnie podał Prezes ZUS - w dniu ... listopada 2004 r.) Sentencja tej decyzji pozostaje więc w oczywistej sprzeczności z jej uzasadnieniem, wskazującym, iż dotyczy ona innego przedmiotu niż decyzja I instancji. Sąd zauważa zaś, iż zakres decyzji wydanej w II instancji winien być tożsamy z zakresem decyzji wydanej w I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem przedmiotowym (i oczywiście też podmiotowym) sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ orzekający w I instancji. Jeżeli, zdaniem Prezesa ZUS, istniały podstawy do "zmiany" w części decyzji wydanej przez Zakład, to należało zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w oparciu o ten przepis decyzję I instancji w części uchylić i w uchylonej części orzec lub umorzyć postępowanie, postępując zgodnie z literą prawa. Jedynie bowiem na podstawie wskazanego przepisu Prezes ZUS mógł w sprawie skorygować decyzję organu I instancji. Orzeczenie organu, wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy może mieć odmienną treść od orzeczenia poprzedniego wydanego w sprawie, ale w takim przypadku powinno odnosić się do tegoż orzeczenia.

Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiło -w ocenie Sądu- podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji z ... października 2006 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjęta przez Sąd ocena jest zgodna z dotychczasową linią orzeczniczą (por. wyrok z 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 481/00 (LEX nr 50115).

Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, iż rozpatrując ponownie wniosek z ... października 2004 r. Prezes Zakładu powinien mieć na względzie, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 k.p.a., ma więc obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych.

Sąd podkreśla też, iż kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie poprzestając na wymienieniu występującego w aktach sprawy materiału dowodowego - organ powinien przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jego rzetelną analizę, zwłaszcza w oparciu o przesłanki umorzenia ujęte w przepisach wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 13 lipca 2003 r. Uzasadnienie decyzji organu w tej części winno wskazywać na szczególnie wnikliwe wyjaśnienie przez organ w toku postępowania dowodowego aktualnej sytuacji majątkowej strony, jej zdolności płatniczych (dochodów i niezbędnych wydatków), a w konsekwencji ustalenie, czy zapłata zaległych należności rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. Dopiero takie ustalenia są przydatne w sytuacji rozważania przesłanek wynikających z zastosowania treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z treścią przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia.

Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno zaś być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie -zależnie od ich stopnia- mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku.

Na koniec Sąd stwierdza, iż słusznie skarżąca podniosła, że w sentencji decyzji Prezesa ZUS z ... października 2006 r. podano błędną datę decyzji I instancji, tj. zamiast odniesienia się do decyzji z ... października 2004 r. wskazano na decyzję z ... listopada 2004 r., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z ...maja 2004 r. wyeliminował z obrotu prawnego. Z uwagi jednak na prawidłowe wskazanie daty i numeru decyzji I-instancyjnej w uzasadnieniu tego orzeczenia, Sąd uznał, iż dostrzeżone naruszenie, gdyby było jedynym, nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny oraz działając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. orzekł jak w sentencji.