Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 248/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 8,  art. 28,  art. 31,  art. 51 ust.1 pkt 2, ust. 3 w związku z art. 51  ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej M. W. sprawy ze skargi A. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie występowania lotnych substancji szkodliwych dla zdrowia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 50,00 zł (słownie: pięćdziesiąt) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wpłynęła skarga A. J. w sprawie występowania w jej lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. M. [...] we W. lotnych substancji chemicznych szkodliwych dla zdrowia ich mieszkańców, spowodowanych remontem ocieplonego stropu podwieszonego nad przejazdem pod budynkiem mieszkalnym przy ul. M. [...] we W. Do wskazanej skargi dołączono między innymi raport i orzeczenie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W., stwierdzające przekroczenie wartości dopuszczalnych stężenia par benzenu wydzielanych przez materiały budowlane.

W związku z tym decyzją z dnia [...] (Nr [...]) nakazano Prezesowi Zarządu i Dyrektorowi Spółdzielni Mieszkaniowej A, w zarządzie której pozostaje budynek przy ul. M. [...] we W., przedstawienie opracowanej przez rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i sanitarno - epidemiologicznych ekspertyzy technicznej elementów stropu pod lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. M. [...] we W., powodujących lotne stężenie substancji chemicznych szkodliwych dla zdrowia mieszkańców lokalu.

Ze wskazanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa A reprezentowana przez J. Ł. (Dyrektora i Prezesa Zarządu) W swoim odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu l instancji i o jej zmianę ewentualnie o przekazanie organowi l instancji do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie rygoru wykonania określonego na dzień [...].

Strona odwołująca się podniosła, iż w rozpoznawanej sprawie oprócz dokumentów przedstawionych przez A. J., a wymienionych w zaskarżonej decyzji wykonano na skutek odwołania Spółdzielni od Decyzji Nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], na zlecenie Spółdzielni z dnia [...] pomiaru stężenia benzenu w przestrzeni międzystropowej pod mieszkaniem przy ul. M. [...] przez Wojewódzką Stację Sanitarno Epidemiologiczną we W. W dniu [...] Spółdzielnia otrzymała raport nr [...] z badań kontrolnych stężenia benzenu w przestrzeni międzystropowej wraz z orzeczeniem do tego raportu, z których wynika, że nie stwierdzono przekroczeń zawartości benzenu, a wręcz są one znacznie niższe od dopuszczalnych.

Spółdzielnia zleciła również specjaliście Naukowo – Badawczego Instytutu Inżynierii Ochrony Środowiska Politechniki W. mgr inż. A. S. wykonanie opinii w przedmiocie potencjalnych źródeł emisji substancji organicznych w pomieszczeniu mieszkalnym przy ulicy M. [...] we W. Lokatorka nie udostępniła jednak lokalu. Opinię sporządzono bez bezpośrednich oględzin potencjalnych źródeł substancji szkodliwych. W granicach dostępnych ewentualnych źródeł emisji substancji szkodliwych, nie stwierdzono obecności benzenu w stężeniach zagrażających zdrowiu człowieka. W związku z zakwestionowaniem przez A. J. badań kontrolnych w przestrzeni międzystropowej wykonanych przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, pismem z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zawiadomił Spółdzielnię o przeprowadzeniu kolejnych badań przestrzeni międzystropowej a w dniu [...]. Spółdzielnia otrzymała pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] wraz z raportem nr [...], z których to dokumentów wynika, że we wszystkich pobranych próbkach chwilowe stężenia par benzenu mieściły się poniżej oznaczalności ilościowej stosowanej metody. Zdaniem odwołującego się z przedłożonych dokumentów wynikało, że brak jest podstaw do formułowania przypuszczeń, iż źródło emisji benzenu może istnieć w przestrzeni międzystropowej. Budynki spółdzielni istnieją od roku 1979 - 80 i nigdy podobne emisje nie miały miejsca. Natomiast z przeprowadzonych oględzin i badań a także faktu, że emisja benzenu była jednorazowo o bardzo wysokim stopniu natężenia, a nie stwierdzono sukcesywnego jej zmniejszania się, lecz zupełny brak przekroczeń dopuszczalnych stężeń można wnioskować, że przyczyna takiego stanu lokalu A. J. na pewno nie zaistniała z przyczyn leżących po stronie Spółdzielni.

W tym stanie rzeczy nakazanie przedstawienia przez Spółdzielnię wymienionych w zaskarżonej decyzji ekspertyz technicznych elementów stropu, kiedy dotychczasowe ustalenia wskazują na możliwość istnienia źródła emisji benzenu w lokalu A. J. (która odmówiła też przeprowadzenia w mieszkaniu specjalistycznych badań) nie znalazła w ocenie odwołującej się strony uzasadnienia. Ponadto w uzupełnieniu odwołania z dnia [...]. Spółdzielnia wskazała na zakres prac, który został wykonany w celu usunięcia skutków podpalenia. Zakres zrealizowanych prac obejmował:

W wyniku podpalenia wersalki znajdującej się w bramie przejazdowej przy ul. M. [...] w dniu [...] nastąpiło uszkodzenie:

• 1/3 obudowy pustki (wysokiej na około 50 cm) pod stropem bramy przejazdowej wykonanej z blachy trapezowej powlekanej, polegającej na uszkodzeniu powłoki malarskiej zewnętrznej

• ocieplenia stropu bramy przejazdowej, wykonanego w technologii lekko-mokrej przy użyciu styropianu grubości 15 cm., klejonego i mocowanego kołkami

• wskazane wyżej uszkodzenia znajdują się na zewnętrznych warstwach osłonowo - ocielpleniowych, które nie stanowią konstrukcji stropu,

• w okresie od [...] do [...] dokonano usunięcia i oczyszczenia uszkodzonych elementów oraz naprawy lub ich wymiany. Prowadzone prace miały charakter przywrócenia stanu pierwotnego.

• w wyniku powyższego zdarzenia nie nastąpiło uszkodzenie konstrukcji nad bramą przejazdową, dlatego też nie wykonywane były prace polegające na jego wymianie bądź remoncie.

Decyzją z dnia [...] (Nr [...]), D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżoną decyzję a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadach przewidzianych w kpa oraz w przepisach prawa materialnego. Przepisy procedury administracyjnej przewidują dla organu odwoławczego możliwość uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli okaże się, iż organ I instancji nie przeprowadził należycie postępowania lub przeprowadził je w niewystarczającym zakresie bądź z innych powodów, które uniemożliwiają organowi odwoławczemu rozpoznanie odwołania i nie są możliwe w drodze uzupełnienia. Organ administracyjny obowiązany jest do stosowania prawa i nie może w dowolny sposób dokonywać interpretacji przepisów gdyż narusza to prawa i obowiązki stron postępowania oraz godzi w zaufanie do organów państwowych.

W ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku dotychczasowego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uniknął uchybień w procesie subsumcji na tle przepisów procedury administracyjnej i przepisów Prawa budowlanego, które muszą skutkować uchyleniem orzeczenia. Należy ponadto zauważyć, iż decyzja kasacyjna nie stanowi o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Organ l instancji zobowiązany bowiem zostaje do ponownego zbadania sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego naruszając w rażący sposób zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz art. 77 Kpa. poprzez dokonanie w niewyczerpujący sposób ustaleń mających wpływ na kwalifikację prawną prowadzonej inwestycji oraz szereg innych przepisów. Organ nadzoru budowlanego l instancji zajął się nieodpowiednim stanem technicznym obiektu wydając decyzję na podstawie Rozdziału VI ustawy Prawa budowlanego (dotyczącego utrzymania obiektów budowlanych) a nie na podstawie Rozdziału V Prawa budowlanego, zatytułowanego budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych nie przeprowadzając postępowania - mimo posiadania informacji na ten temat - legalności prowadzonych robót budowlanych. Nawet w piśmie przewodnim oraz jego uzupełnieniu z dnia [...], organ ten stwierdza, iż "z treści pisma Wydziału Architektury i Budownictwa wynika, że roboty budowlane przy remoncie stropu pod lokalem mieszkalnym nr [...], w budynku wielorodzinnym przy ul. M. [...] we W., przeprowadzone były przez SM A samowolnie". Zatem jak podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia właściwym trybem postępowania mającym oparcie w przepisach Prawa Budowlanego jest tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż powyższe roboty budowlane można było przeprowadzić wyłącznie po uzyskaniu zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Mając na względzie fakt, że rozstrzynięcie organu I instancji nie będzie postanowieniem, ale w tym zakresie organ ten wyda merytoryczne rozstrzygnięcie w formie decyzji administryjnej na podstawie art 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z ust 3 oraz zastosowaniem odpowiedniości wynikającej z art 51 ust.7, w której będzie mógł zażądać od inwestora robót przedłożenia np. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, opracowanych przez osoby mające odpowiednie uprawnienia do wydania takich opracowań a także żądać wykonania wynikających z nich zaleceń. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż obowiązki wynikające z takiej decyzji powinny być nałożone na osobę prawną jaką jest Spółdzielnia Mieszkaniowa A z siedzibą we W. przy ul. Ż. [...] a nie na Prezesa Spółdzielni. Podkreśla to NSA w wyroku z 1996.06.27 SA/Gd 1537 IV SA 1357/97, który stanowi, iż wskazanie jako adresata decyzji prezesa Spółdzielni imiennie jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wydaje się to nadwyraz logiczne, gdyż w przypadku, kiedy na skutek różnych zdarzeń bądź to losowych lub prawnych J. Ł. nie będzie pełnił funkcji Prezesa Zarządu bądź Dyrektora Spółdzielni a nakaz wynikający z decyzji administracyjnej nie zostanie zrealizowany dobrowolnie to egzekucja administracyjna będzie prowadzona nie wobec J. Ł., ale wobec Spółdzielni Mieszkaniowej A. W tym kontekście organ odwoławczy dodatkowo zwrócił uwagę na zapisy ustawy z dnia 16 września 1982 r., Prawo Spółdzielcze (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., póz. 188 nr 1848 z dnia 1 czerwca 2004 r.), a konkretnie na zapisy Rozdziału 3 zatytułowanego "Zarząd", który reguluje sposób reprezentacji Spółdzielni. Odnosząc się natomiast do twierdzeń zawartych w odwołaniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podniósł nadto, iż po pierwsze zgodnie z zapisem art. 81 prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego powołane są do sprawowania kontroli i nadzoru budowlanego nad przestrzeganiem prawa budowlanego i tylko w tym kontekście mogą badać prowadzenie robót budowlanych jak również kontrolować należyty stan techniczny budynku. Nie mogą zatem wkraczać w ustawowe kompetencje innych organów powołanych do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów sanitarno-epidemiologicznych. Po drugie zakres robót budowlanych wykonanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową, o których mowa w odwołaniu wskazuje jednoznacznie, iż wymagały one akceptacji właściwego organu architektoniczno-budowlanego, gdyż mieszczą się one w katalogu art. 28-31 Prawa budowlanego a ponadto wypełniają ustawową definicję art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, gdyż zmierzały one do odtworzenia stanu poprzedniego i nie były one bieżącą konserwacją. W ocenie organu odwoławczego z powyższych względów rozstrzygnięcie w sposób rażący narusza przepisy procedury administracyjnej oraz prawa materialnego w związku z czym nie może ono ostać się w obrocie prawnym.

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z dniem [...].

Od tej decyzji odwołała się do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego A. J. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]), stwierdził niedopuszczalność odwołania. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r., Sygn. akt II SA/Wr 440/05, uchylił postanowienie organu drugoinstancyjnego.

W związku z wymienionym orzeczeniem sądu administracyjnego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zbadaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zapoznaniu się z odwołaniem, decyzją z dnia nr [...] (Nr [...]), wydaną na podstawie art 138 § 1 pkt. 2 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą formalnoprawną rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest art. 105 § 1 kpa. W myśl tego przepisu organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych jak np. brak przymiotu strony osoby, na której wniosek wszczęto postępowanie, lub przedmiotowych. Zdaniem organu drugiej instancji w istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie można było wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty z uwagi na zachodzącą w tym przypadku bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym, która wynika z faktu, że roboty budowlane polegające na remoncie stropu zostały wykonane w sposób nie stwarzający zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, mienia lub środowiska. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 61 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracyjny ma obowiązek działania zgodnie z wnioskiem strony. W razie wszczęcia postępowania na wniosek strony, wniosek ów wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Mając na uwadze, że wniosek strony o wszczęcie postępowania dotyczył występowania lotnych substancji chemicznych szkodliwych dla zdrowia mieszkańców w lokalu mieszkalnym nr [...], w budynku wielorodzinnym przy ul. M. [...] we W., spowodowanych remontem stropu należy stwierdzić, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) który dotyczy wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenie środowiska. Jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wstrzymać ich wykonywanie. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Postanowieniem powyższym organ może również nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych bądź też odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust.1. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane jest stwierdzenie, że roboty budowlane, których dotyczy postępowanie, zostały wykonane w sposób niezgodny z prawem, przy czym przez zgodność z prawem należy rozumieć tylko i wyłącznie zgodność pod względem techniczno-budowlanym. Niemniej, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego uzna, że nie ma konieczności wydawania w sprawie decyzji merytorycznej, ponieważ wszystkie czynności, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane bądź nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, to powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 Kpa. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 493/04 LEX nr 169372), w którym stwierdza się, że "Gdyby organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji". Mając na uwadze, że z opracowań i dokumentów, w tym w szczególności z ekspertyzy technicznej z dnia [...] przedłożonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową A, sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia oraz z opinii z dnia [...] jak również pisma Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] [...] wynika, że w mieszkaniu nr [...] przy ul. M. [...] we W. nie stwierdzono występowania substancji szkodliwych dla zdrowia w stężeniach przekraczających dopuszczalne normy, jedyną dopuszczalną formą zakończenia postępowania było w ocenie organu odwoławczego wydanie decyzji o jego umorzeniu w trybie art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że nie mają one wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Odwołująca powołuje się na wyniki badań z dnia [...], Raport nr [...]. Tymczasem opinia z dnia [...] mgr inż. A. S. omawiająca wyniki badań, wspomnianego Raportu [...] oraz kolejnego Raportu [...], wskazuje, że podwyższone stężenie benzenu nie jest spowodowane przez źródło emisji znajdujące się w przestrzeni międzystropowej. Nie stwierdzono obecności substancji, których źródłem występowania mogą być materiały użyte podczas remontu. Dodatkowo kolejne badanie, przeprowadzone w dniu [...] - Raport nr [...], potwierdziły powyższą opinię. Ponadto wyniki te potwierdza wspomniana wyżej ekspertyza z dnia [...]. Wyżej przytoczone opracowania i dokumenty mają zdaniem organu odwoławczego wystarczającą moc dowodową, aby uznać na ich podstawie, że wykonany remont nie jest źródłem emisji szkodliwych substancji a tym samym nie spowodował zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenia dla środowiska. W związku z tym zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracjnego we Wrocławiu złożyła A. J. Zarzucając temu rozstrzygnięciu błędną ocenę faktyczną i prawną, skarżąca wskazała na jego przedwczesność spowodowaną brakiem podjęcia ze strony organów nadzoru budowlnego szeregu działań i czynności dowodowych a w konsekwencji niewyjaśnienia wielu istotnych okoliczności faktycznych koniecznych do ostatecznego załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumetację zawartą w rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym. Odpowiadając na zarzuty i wywody zawarte w skardze organ odwoławczy uznał, że zostały one już wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, przy czym jak ustalił na podstawie materiału dowodowego, nie wnoszą one niczego nowego do sprawy i pozostają bez wpływ treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Na rozprawie w dniu [...] Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zawierają wiążące reguły, którym podporządkowane są działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń. Naruszenie przepisów należących do takiej kategorii norm procesowych powoduje wadliwość orzeczenia uzasadniającą jego weryfikację.

W treść tych przepisów wpisany został m.in. – poprzez jego art. 6 – wymóg bezwzględniej zgodności z prawem każdej czynności organu, podejmowanej w toku prowadzonego w sprawie postępowania. Sformułowana w tym przepisie zasada praworządności, w sposób zasadniczy przyjęta w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza m.in. obowiązek zastosowania przy orzekaniu właściwego przepisu administracyjnego prawa materialnego, stanowiącego podstawę orzekania o uprawnieniu lub obowiązku, będącym przedmiotem indywidualnej sprawy administracyjnej. Zważyć też należy, że w doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie czynnością o zasadniczym znaczeniu jest ustalenie obowiązującego w dacie orzekania przez właściwy organ przepisu prawa, którego oznaczenie traktowane jest przez ustawodawcę jako obligatoryjny element strukturalny orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Istotne przy tym jest, że wskazany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis prawa odczytywać należy jako ten, w odniesieniu do którego dokonywana jest przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, ocena istniejących w sprawie okoliczności faktycznych.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] (Nr [...]) utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] Nr [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z dniem [...].

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji podzielił argumentację organu I instancji o konieczności umorzenia tego postępowania z uwagi na zachodzącą bezprzedmiotowość jego dalszego prowadzenia wywołaną faktem wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie stropu w sposób, nie stwarzający zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Jak wynika przy tym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej zgodność wykonanego remontu ocieplonego stropu podwieszonego nad przejazdem pod budunkiem mieszkalnym przy ul. M. [...] we W. z przepisami budowlanymi i warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ odwoławczy w istocie utożsamia z brakiem występowania w znajdującym się w budynku lokalu mieszkalnym nr [...] lotnych substancji chemicznych szkodliwych dla zdrowia ich mieszkańców.

Zgodnie z art. 81 prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego powołane są do sprawowania kontroli i nadzoru budowlanego nad przestrzeganiem prawa budowlanego i w tym zakresie mogą badać prowadzenie robót budowlanych jak również kontrolować należyty stan techniczny budynku.

Zakres robót budowlanych wykonanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową, o których mowa w złożonym przez nią odwołaniu od wcześniej wydanej a uchylonej decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia [...] (Nr [...]) wskazywał jednoznacznie, iż wymagały one akceptacji właściwego organu architektoniczno-budowlanego gdyż mieszczą się one w katalogu art. 28-31 Prawa budowlanego, a ponadto wypełniają ustawową definicję art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, gdyż roboty te zmierzały do odtworzenia stanu poprzedniego i nie były bieżącą konserwacją.

Z powyższych względów organ odwoławczy podjął wówczas własciwą decyzję stosowania prawa i wyeliminował wskazane rozstrzygnięcie z obrotu prawnego należycie wykazując jego wadliwość z uwagi na rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz prawa materialnego, zwracając przy tym uwagę na konieczność przeprowadzenia w ramach ponownego rozpoznania sprawy stosownego postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Natomist, w ocenie Sądu, w toku już ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzou Budowlanego dla miasta W. wydając decyzję z dnia [...] Nr [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z dniem [...] jak również i organ odwoławczy utrzymując w mocy wskazaną decyzję nie ustrzegli się uchybień w procesie subsumcji na tle przepisów procedury administracyjnej i przepisów Prawa budowlanego, co musi skutkować uchyleniem obu tych decyzji przez tutejszy Sąd.

Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego obu instancji nie przeprowadziły w sposób wszechstronny i wyczerpujący takiego postępowania wyjaśniającego, które w sposób nie nasuwający wątpliwości pozwoliłoby na stwierdzenie, iż wykonany przez Spółdzielnię remont stropu zgodny jest ze sztuką budowlaną, przepisami prawa budowlanego a w szczególności nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź zagrożenia dla środowiska. Wszystko to powoduje, iż decyzje organów nadzoru budowlanego naruszają przepisy art. 7 oraz art. 77 Kpa.

Nieuprawnione jest przy tym utożsamianie przez organy obu instancji zgodności wskazanego remontu z prawem budowlanym (braku zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenia dla środowiska) jedynie z kwestią potencjalnego żródła emisji szkodliwych substancji zwłaszcza, iż organy te pomimo posiadania odpowiednich informacji na temat braku legalności prowadzonych róbót budowlanych, stwierdzając istnienie tej okoliczności (vide: pismo przewodnie oraz jego uzupełnienie z dnia [...], w którym stwierdza się, iż "z treści pisma Wydziału Architektury i Budownictwa wynika, że roboty budowlane przy remoncie stropu pod lokalem mieszkalnym nr [...], w budynku wielorodzinnym przy ul M. [...] we W., przeprowadzone były przez SM A samowolnie") nie odniosły się w żaden sposób do tych okoliczności. Nie można bowiem uznać za wystarczającą załaczoną do akt sprawy tzw. “ekspertyzę techniczną" z dnia [...], gdyż nie jest ona kompleksowa, sporządzona została bowiem jedynie w wyniku wykonania obowiązków uchylonej decyzji PINB z dnia [...] ([...]) wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 prawa budowlanego (dotyczacej pierwotnego badania sprawy w trybie przepisów odnoszących się do utrzymania obiektów budowlanych). Właściwym dla tej sprawy trybem postęowania jet bowiem, co słusznie stwierdził organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia [...] (nr [...]), procedura legalizacyjna oparta na art. 50 – 51 tej ustawy.

Nie dokonując w niniejszej sprawie w ramach kontroli instancyjnej takiej oceny zachowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] Nr [...] umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z dniem [...] organ odwoławczy naruszył też przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa ( poprawnie winno być art. 138 § 1 pkt 1kpa) wydając przedwcześnie i przy nienależytym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy zaskarżoną decyzję. W tym kontekście zważyć należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 kpa polega zarówno na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, jak i kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz dokonaniu oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego stosownie do treści art. 138 kpa było dokonanie kompleksowej merytorycznej i prawnej oceny ze szczególnym uwzględnieniem prawidłowości postępowania wyrażającej się w zbadaniu możliwości zastosowania przez organ pierwszej instancji przepisów art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z ust 3 w zw. z art.51 ust.7, i tym samym zażądania od inwestora robót przedłożenia np. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i wszystkich niezbędnych (nie tylko sanitarno – epidemiologicznych i przeciwpożarowych) ocen technicznych lub ekspertyz opracowanych przez osoby mające odpowiednie uprawnienia do wydania takich opracowań, jak również wykonania wynikających z nich zaleceń.

Ocena wszystkich tych okoliczności wskazanych wyżej po uzupełnieniu postępowania dowodowego, włącznie ze zbadaniem innych niż tylko sanitarno -epidemiologiczne zagadnień związanych z legalnością wskazanej inwestycji winna znaleźć odzwierciedlenie w nowej decyzji organu pierwszej instancji. Organy winny uwzględnić również, w trakcie ponownego postępowania, treść ustaleń zawartych w piśmie PINB dla m. W. z dnia [...] skierowanym do Sądu, będących odpowiedzią na zapytanie WSA o wyjaśnienie, czy w tej samej sprawie prowadzone były dwa niezależne postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru budowlanego uwzględni w swoich czynnościach procesowych uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku i po rozważeniu w sposób wymagany zasadą praworządności okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych w rozpoznawanej sprawie podejmie stosowne orzeczenie.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. Orzeczenie zaś o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 u.p.s.a.