Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 474/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB, organ I instancji) w dniu [...] marca 2019 r. dokonał oględzin budynku mieszkalnego 3-rodzinnego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...] przebudowanego i rozbudowanego z budynku o innym przeznaczeniu. Przed przebudową w/w budynek przeznaczony był jako przedszkole z mieszkaniem dla nauczyciela. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że w dniu kontroli Gmina nie przedłożyła pozwolenia na roboty budowlanego dla części budynku na poddaszu (lokal mieszkalny nr 2). Gmina złożyła natomiast wyjaśnienie dotyczące dokumentów i robót budowlanych w budynku oraz przekazała potwierdzone kopie opinii technicznych, ekspertyz technicznych, a także operat szacunkowy dotyczący 3 lokali mieszkalnych, książkę obiektu budowlanego, kopie protokołów przeglądów technicznych 1-rocznych i 5-letniego. W przedmiotowych dokumentach nie odnotowano jednak pozwolenia na roboty budowlane przebudowy budynku, w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku przedszkola na budynek mieszkalny 3-rodzinny.

PINB ustalił również, że w czasie realizacji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 28 marca 2018 r., II SA/Go 1083/17, w którym stwierdzono nieważność w całości uchwały Rady Gminy z 22 marca 2005 r., nr XXV/128/05, w przedmiocie ustalenia regulaminu przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, organ właściwy do spraw architektoniczno-budowlanych nie posiadał odnotowanego w rejestrze pozwolenia na roboty budowlane dla Gminy. Nadto w związku z wykonaniem robót budowlanych przez dwóch różnych inwestorów, w różnym zakresie oraz w różnych okresach czasu organ I instancji uznał, że zachodzą wątpliwości wymagające ekspertyzy technicznej.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na postawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2020 r., poz. 1333, dalej jako: u.p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2020 r., poz. 256, aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.) nałożył na Gminę obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 8 marca 2021 r. ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych oraz stanu technicznego, budzących uzasadnione wątpliwości części budynku mieszkalnego 3-rodzinnego w miejscowości [...] na działce nr ewid. [...], przebudowanego z innego przeznaczenia. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że ekspertyza techniczna powinna zawierać część opisową, część rysunkową, część analityczną, dokumentowanie fotograficzne oraz wnioski, zalecenia i polecenia naprawcze, organ wypunktował przy tym, co dana część ekspertyzy technicznej powinna przedstawiać.

Od powyższego postanowienia Gmina wniosła zażalenie, zarzucając mu:

1) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 ust. 1 k.p.a., poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i rzetelnej analizy całego zebranego materiału dowodowego oraz zignorowanie faktu, że lokal mieszkalny nr 2 w miejscowości [...], którego właścicielem jest Gmina nie był przebudowywany i nie wymagał zmiany sposobu użytkowania, jak również niewskazania przez organ stronie zakresu ekspertyzy technicznej, a w szczególności:

- których robót ma dotyczyć ekspertyza,

- w jakim stopniu ta ekspertyza ma się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i której sprawy, tym samym narażając stronę na bezpodstawne ponoszenie kosztów wykonania przedmiotowej ekspertyzy we wskazanym zakresie,

2) naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81c ust.2 u.p.b., poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego skutkujących błędnym ustaleniem przez organ I instancji właściwej strony postępowania, i ewentualnie zobowiązanej i nakazania skarżącej przedłożenia dokumentów opisanych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2020 r., podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosków przeciwnych,

3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez braki w uzasadnieniu polegające na:

- niewskazaniu, której sprawy dotyczy wydane postanowienie (czy ekspertyza ma być dowodem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym drożności kominów, czy w jakimś innym),

- braku wskazania faktów, które byłyby podstawą wydania postanowienia,

- braku określenia, jakie wątpliwości powziął organ wydając kwestionowane postanowienie i na czym one polegały,

- braku dowodów naruszenia przepisów prawa budowlanego przez Gminę.

Mając na uwadze powyższe strona skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i kontynuowanie zaniechanych czynności postępowania w sprawie kominów.

W treści wniesionego zażalenia Gmina podniosła, że lokal mieszkalny nr 2 nie był przebudowywany i nie wymagał w związku z tym zmiany sposobu użytkowania, co zostało wykazane w protokole oględzin z [...] marca 2019 r. Przedmiotowy lokal mieszkalny pełnił funkcję mieszkania pracowników gminnej oświaty, a wcześniej pracownika PGR, nie zmieniono również sposobu komunikacji z piętra na zewnątrz budynku. W ocenie strony skarżącej PINB nie wyjaśnił w na czym polegają wątpliwości w rozumieniu u.p.b., które stanowią podstawę zaskarżonego postanowienia. Nadto według Gminy wykonanie robót budowlanych bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na ich wykonanie nie stanowi uzasadnionych zastrzeżeń, co do jakości robót budowlanych oraz ich wpływu na stan techniczny budynku. Strona skarżąca wskazała także, że organ I instancji nie ustalił w postępowaniu kto był inwestorem i które prace budowlane stanowiły przebudowę w rozumieniu przepisów, a które nie wymagały żadnych pozwoleń i podkreśliła, że takie same zastrzeżenia wniosła do protokołu oględzin z [...] marca 2019 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB, organ odwoławczy, organ II instancji) postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej określenia terminu przedłożenia ekspertyzy technicznej i orzekł w tym zakresie o wyznaczeniu terminu przedłożenia ekspertyzy technicznej na 3 (trzy) miesiące od daty otrzymania niniejszego postanowienia organu odwoławczego, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 81c u.p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielenia informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. WINB podał, że uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym, natomiast otrzymane informacje oraz dokumenty mogą być niewystarczające dla prawidłowej oceny stanu sprawy. Zgodnie zatem z ust. 2 przywołanego powyżej przepisu w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Organ II instancji powołując treść wyroku WSA w Warszawie z 30 marca 2007 r., VII SA/Wa 2440/06, zaznaczył, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogły by uzasadnić wszczęcie takiego postępowania.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że PINB w zaskarżonym postanowieniu trafnie uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały wątpliwości związane z robotami budowlanymi, bowiem przebudowa części budynku w związku ze zmianą sposobu jego użytkowania z przedszkola na budynek mieszkalny i polegające na wydzieleniu nowego pomieszczenia, poprzez wprowadzenie stałych przegród wewnętrznych świadczą o przebudowie w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b., zatem konieczne było uzyskanie decyzji pozwalającej na realizację tych robót. Nadto WINB zaznaczył, że z protokołu oględzin z dnia [...] marca 2019 r. wynika, iż w lokalu mieszkalnym należącym do Gminy stwierdzono wykonywanie robót polegających m.in. na wykonywaniu sufitu z płyt STG, wykonywaniu okładzin ścian zewnętrznych z płytek ceramicznych, wprowadzeniu podziału pokoju na przedpokój z przegrodą z drzwiami, wprowadzenie w kuchni piecyka gazowego na paliwo propan butan z butli, wprowadzeniu miedzy pokojami pieca grzewczego na paliwo stałe, wykonanie ocieplenia przegrody styropianem na drodze ewakuacyjnej w klatce schodowej. Wskazano również, że w łazience nie zapewniono właściwej izolacyjności termicznej przegród budowlanych tj. połaci dachowej i ściany korytarzowej. Nie zapewniono również właściwego wykonania izolacji przeciwwilgociowej pomiędzy lokalem mieszkalnym na parterze a łazienką i kuchnią na poddaszu. Zostały również wykonane roboty budowlane w zakresie instalacji elektrycznej, wodociągowej, kanalizacji i wentylacji. W protokole wskazano, że strona skarżąca nie przedłożyła kopii zgłoszenia lub kopii pozwolenia na roboty budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania związanej z robotami budowlanymi wymagającymi decyzji pozwalającej na ich realizację, zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 u.p.b. Jednocześnie organ podał, że dokumenty dotyczące wykonanych robót budowlanych w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 u.p.b. takie jak ocena techniczna bądź ekspertyza stanowią element postępowania dowodowego i mogą również stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b.

WINB wyjaśnił także, że pojęcie "ekspertyza techniczna" nie ma swojej ustawowej definicji, jednak uznać należy, że zadaniem ekspertyzy technicznej oprócz opisu określonych zdarzeń, zjawisk lub procesów jest również wskazanie przyczyn zaistniałych nieprawidłowości oraz wskazanie skutecznych sposobów do ich usunięcia. Zdaniem organu odwoławczego ekspertyza techniczna powinna podać przyczyny uszkodzeń oraz zaproponować zalecenia i wariantowe sposoby wzmocnienia uszkodzonych elementów obiektu, a także formułować wnioski końcowe, które stanowić natomiast mogą podstawę do ustalenia dalszego postępowania z obiektem lub konstrukcją budowlaną, w szczególności mogą stanowić podstawę do określenia przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. zakresu obowiązku robót lub czynności naprawczych, w sytuacji wykonania samowolnych robót budowlanych. Wobec powyższego WINB uznał, że organ I instancji wyczerpująco określił zakres żądanej ekspertyzy.

Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu zwrócił uwagę, że odmienne są zabezpieczenia przeciwpożarowe dotyczące budynku, w którym zmieniono sposób jego użytkowania z funkcji przedszkola na budynek mieszkalny wielorodzinny i powołał przepisy od § 209 do § 218 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), dlatego też w ocenie organu zasadne jest nałożenie na inwestorów przebudowy (właściciela lokalu) uzyskanie opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, zwłaszcza gdy roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

WINB uznał zarzuty podniesione w zażaleniu Gminy za bezzasadne i przedstawił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1754/19, w którym podano że w związku z wykonaniem prac budowlanych w lokalu mieszkalnym w budynku wielomieszkaniowym, które powodują zmianę jego parametrów techniczno-użytkowych w przypadku powstania wątpliwości w tym zakresie, zasadniczo w sytuacji, gdy roboty mogą ingerować w konstrukcję nośną budynku, układ obciążeń, właśnie ocena lub ekspertyza techniczna osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną jest niezbędnym dowodem prowadzącym do poczynienia ustaleń w zakresie kwalifikacji robót budowlanych. Nie zawsze więc można na początkowym etapie postępowania w sposób jednoznaczny przesądzić charakteru robót. Ocena lub ekspertyza techniczna, wespół z innymi przeprowadzonymi dowodami, umożliwia poczynienie takich ustaleń i w konsekwencji - dalsze właściwe ukierunkowanie postępowania. Zatem sprawdzenie jakości robót i użytych wyrobów odnoszących się do jakości robót związanych ze zmianą w lokalu mieszkalnym usytuowania ścianek działowych, mogących mieć wpływ na konstrukcję budynku, winno nastąpić przez sporządzenie oceny lub ekspertyzy technicznej.

Organ II instancji dalej wyjaśnił, że uchylił postanowienie PINB w części dotyczącej określenia terminu przedłożenia ekspertyzy technicznej, bowiem zaskarżenie postanowienia mogło wpłynąć na wątpliwość strony skarżącej, co do bytu prawnego postanowienia organu powiatowego i stwierdził przy tym, że wyznaczony termin jest wystarczający dla wykonania przez stronę obowiązku. Nadto na marginesie WINB zaznaczył, że A.R.-C. oraz K.C. w świetle przepisów prawa administracyjnego nie posiadają w przedmiotowym postępowaniu interesu prawnego, ponieważ niniejsze postępowanie dotyczy lokalu nr 2, natomiast A.R.-C. i K.C. są właścicielami lokali nr 1 i 3 w budynku [...]. Organ II instancji zaznaczył, że okoliczność ta nie przesądza jednak o braku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych w konkretnym lokalu mieszkalnym, przy czym obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej nie wpływa na wykonywanie przez małżonków prawa własności do ich lokalu. Przedmiotowe postępowanie natomiast, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, ma charakter dowody, jego celem jest ustalenie stanu faktycznego w celu podjęcia jednej z decyzji przewidzianych w u.p.b.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. Gmina, reprezentowana przez Wójta, wniosła od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy przez WINB nałożonego na Gminę obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej "budzących uzasadniające wątpliwości, części budynku mieszkalnego 3-rodzinnego w miejscowości [...] na działce ewidencyjnej [...] przebudowanego z innego pomieszczenia", podczas gdy na podstawie całościowego materiału dowodowego zebranego w prowadzonych przez organ I instancji postępowaniach administracyjnych, dotyczących wykonanych robót budowlanych i stanu technicznego części konstrukcyjnych w budynku [...], istniały podstawy do rozpatrzenia sprawy i uchylenia w/w zaskarżonego postanowienia.,

b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i rzetelnej analizy całego zebranego materiału dowodowego oraz zignorowanie faktu, że lokal mieszkalny [...], którego właścicielem jest Gmina nie był przebudowywany i nie wymagał zmiany sposobu użytkowania, niewskazania przez organ stronie zakresu ekspertyzy technicznej, dotyczącej części budynku przebudowanego z innego przeznaczenia, a w szczególności:

- kto był inwestorem robót, brak określenia zakresu ekspertyzy i określenia robót których ma dotyczyć ekspertyza,

- nieprzeprowadzenia przez organ, jako profesjonalistę, własnej oceny wykonanych robót budowlanych i przerzucenie własnych obowiązków na strony poprzez zobowiązanie do opracowania ekspertyzy

c) naruszenie zasad postępowania administracyjnego skutkujących:

- nieustaleniem kto był inwestorem robót w lokalu nr 6/2, a tym samym błędne ustalenie właściwej strony postępowania,

- niewłaściwa ocena zebranego materiału dowodowego, błędnym ustaleniem przez organ właściwej strony postępowania - inwestora prac, co w konsekwencji sprawia, że prowadzone postępowanie z udziałem Gminy jest dotknięte wadą nieważności ponieważ postanowienie skierowane jest do osoby nie będącej stroną w sprawie

d) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez braki w uzasadnieniu polegające na:

- czy ekspertyza ma być dowodem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym drożności kominów, czy w jakimś innym postępowaniu prowadzonym przez organ,

- braku weryfikacji robót których organ nie może ocenić we własnym zakresie i wymagają opracowania ekspertyzy,

- braku określenia jakie wątpliwości powziął organ nakładając obowiązek ekspertyzy, i na czym one polegały, oraz braku wyjaśnienia podstaw, co do uznania uzasadnionych wątpliwości stwierdzonego stanu faktycznego.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 81c ust.2 u.p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym przekroczenie granic tzw. uznania administracyjnego zarówno co do zaistnienia uzasadnionych wątpliwości, jak i formy nałożonego obowiązku na gminę w postaci ekspertyzy, która nie była inwestorem jakichkolwiek robót w budynku [...].

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wywiedzionej skargi Gmina wyjaśniła, że budynek położony na działce o nr ewid. [...] został przekazany gminie przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego rep. A nr [...] z [...] grudnia 1994 r. Rada Gminy uchwałą nr XXIX/251/97 z 23 kwietnia 1997 r. zlikwidowała niefunkcjonujące Przedszkole Publiczne. Następnie strona skarżąca wyjaśniła, że K.C. wniósł w dniu 11 stycznia 1998 r. do Wójta Gminy wniosek o zmianę mieszkania oraz zgodę na adaptację lokalu po byłym przedszkolu na mieszkanie, który organ rozpatrzył pozytywnie. Budynek został podzielony na 3 lokale mieszkalne, z których lokal 6/1 i 6/3 zostały zakupione przez A.R.-C. i K.C.. Skarżąca Gmina zaznaczyła, że pomimo wielokrotnych wezwań małżonkowie nie przedłożyli Gminie jako współwłaścicielowi budynku dokumentów dokonanej zmiany przez nich użytkowania lokalu nr 1 – adaptacji lokalu po byłym przedszkolu i podkreśliła, że na skutek odrębnych postępowań sądowoadministracyjnych z odwołania Gminy m.in. od decyzji Starosty z [...] października 2020 r., nr [...], stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] grudnia 1998 r. na przebudowę pomieszczeń przedszkolnych ze zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia mieszkalne w budynku nr 6 w m. [...] na działce nr [...] z uwagi na przerwania robót budowlanych na czas dłuższy niż 3 lata (wcześniej odpowiednio 2 lata), zakończonego ostateczną decyzją Wojewody stwierdzono, że A.R.-C. i K.C. dokonywali zmiany sposobu użytkowania w lokalu [...] bez stosownych dokumentów, zgód i pozwoleń. Nadto skarżąca gmina podała, że w decyzji Wojewody wskazano, iż nigdy nie istniał projekt budowlany, ani nigdy w obrocie prawnym nie zaistniała zatwierdzająca go decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z [...] grudnia 1998 r. udzielająca pozwolenia na przebudowę pomieszczeń przedszkolnych ze zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenie mieszkalne w budynku nr 6 w [...]. W ocenie strony skarżącej organy administracyjne w przedmiotowym postępowaniu nie uwzględniły ustaleń dokonanych w odrębnych postępowaniach dotyczących A.R.-C. i K.C., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca ponownie podkreśliła, że w lokalu mieszkalnym [...] nie była inwestorem żadnych prac budowlanych ani nie zmieniała przeznaczenia tego lokalu i jednocześnie zaznaczyła, że lokal ten pełnił funkcję mieszkania, co odzwierciedlają uwagi wniesione do protokołu z oględzin budynku, a organy administracyjne nie wyjaśniły, jakie prace w przedmiotowym lokalu stanowią samowolę budowlaną. Gmina wyjaśniła także, że prace remontowe (m.in. ocieplenie przegrody gołym styropianem na drodze ewakuacyjnej) wykonane były przez najemcę lokalu, a gmina zobowiązała najemcę do demontażu, natomiast wykonanie przegrody działowej lekkiej w lokalu nie ingeruje w konstrukcję budynku, nie wymaga zatem zdaniem strony zgłoszenia. Skarżąca gmina wyjaśniła także, że pozostałe prace wykonane w lokalu miały charakter konserwacyjno-eksploatacyjny nie wymagają ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Strona skarżąca przedstawiła ponadto stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym do zadań organów administracyjnych należy nadzór budowlany i wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości, w tym zlecenie sporządzenia oceny technicznej (nie ekspertyzy). Powstałe wątpliwości organy administracyjne powinny rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji, a stosowanie art. 81c ust. 2 u.p.b. ma charakter wyjątkowy, niniejszy przepis powinien być powoływany wówczas, gdy organy nadzoru nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości i nakładając taki obowiązek organy nadzoru zobowiązane są wykazać w rozstrzygnięciu, że nie są w stanie poczynić badań co do stanu technicznego obiektu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2021 r. utrzymujące w mocy (poza określeniem terminu dostarczenia ekspertyzy technicznej) postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2020 r. nakładające na skarżącą obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych oraz stanu technicznego, budzących uzasadnione wątpliwości, części budynku mieszkalnego 3-rodzinnego w miejscowości [...] na działce nr. Ewidencyjny [...].

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawę materialną powyższych postanowień stanowił art. 81c ust. 2 u.p.b. zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Postanowienie o którym mowa w powyższym przepisie ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy zatem wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiał dowodowy niezbędny do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów ustawy Prawo budowlane, wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2012 r., II OSK 681/11, z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2106/11, z dnia 30 listopada 2017 r., II OSK 924/14, www,orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA). Oznacza to, że właściwy organ nie może korzystać z tej instytucji procesowej dowolnie, bez uzasadnionej potrzeby, z pominięciem przesłanek określonych w tym przepisie. Wydanie postanowienia zobowiązującego do przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy możliwe jest wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wymagane są wiadomości specjalne, zachodzi uzasadniona potrzeba odwołania się do wiedzy osób posiadających specjalistyczną wiedzę z dziedziny budownictwa (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r., II OSK 111/17, CBOSA). Zastosowanie przepisu art. 81c ust. 2 p.b. powinno wynikać z okoliczności konkretnej sprawy (wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., II OSK 1308/18, CBOSA).

W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b zostało wydane w toku postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku mieszkalnego 3-rodzinnego w zakresie - co wymaga podkreślenia - lokalu nr 2 stanowiącego własność skarżącej Gminy. Odnośnie robót budowlanych dotyczących lokalu nr 1 i 3 w przedmiotowym budynku mieszkalnym wykonanych przez innego inwestora zostało wydane odrębne postanowienie. Orzekające w sprawie organy wyraźnie wskazały, że w budynku mieszkalnym zostały wykonane prace budowlane przez dwóch różnych inwestorów i w innym zakresie. Wynika to jednoznacznie z protokołu oględzin z dnia [...] marca 2019 r. Uwagi zawarte w wydanych postanowieniach dotyczące zamiany sposobu użytkowania budynku wynikają z faktu, że lokal mieszkalny należący do Gminy znajduje się w budynku, który w części został zaadaptowany z przedszkola na część mieszkalną przez K.C. i A.R.-C.. Argumentacja skarżącej gminy podnoszącej, że nie dokonywała prac związanych ze zmianą sposobu jego użytkowania tj. z przedszkola na cele mieszkalne nie dotyczy zatem istoty sprawy. W świetle art. 3 pkt 7 u.p.b. przez roboty budowlane należy przez rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a u.p.b. przez przebudowę to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Z protokołu oględzin z dnia [...] marca 2019 r. wynika, że w lokalu mieszkalnym należącym do Gminy stwierdzono wykonywanie robót polegających m.in. na wykonywaniu sufitu z płyt STG, wykonywaniu okładzin ścian zewnętrznych z płytek ceramicznych, wprowadzeniu podziału pokoju na przedpokój z przegrodą z drzwiami, wprowadzenie w kuchni piecyka gazowego na paliwo propan butan z butli, wprowadzeniu miedzy pokojami pieca grzewczego na paliwo stałe, wykonanie ocieplenia przegrody styropianem na drodze ewakuacyjnej w klatce schodowej. Wskazano również, że w łazience nie zapewniono właściwej izolacyjności termicznej przegród budowlanych tj. połaci dachowej i ściany korytarzowej. Nie zapewniono również właściwego wykonania izolacji przeciwwilgociowej pomiędzy lokalem mieszkalnym na parterze a łazienką i kuchnią na poddaszu. Zostały również wykonane roboty budowlane w zakresie instalacji elektrycznej, wodociągowej, kanalizacji i wentylacji. W protokole wskazano, że strona skarżąca nie przedłożyła kopii zgłoszenia lub kopii pozwolenia na roboty budowlane.

Należy zauważyć, że skarżąca w toku postępowania nie kwestionowała faktu wykonania robót budowlanych w lokalu nr 2. Podniosła jedynie w trakcie kontroli, że fakt powstania pieca kaflowego wymaga wyjaśnień. Strona skarżąca zarzuciła niewłaściwą kwalifikację wykonanych prac. Wskazać trzeba, że przepis art. 81c ust. 2 u.p.b. nie uzależnia jego zastosowania od określonej kwalifikacji robót budowlanych Przepis art. 81c ust. 2 u.p.b. jednoznacznie stanowi o możliwości zastosowania tego przepisu w razie powstania uzasadnionych wątpliwości organu co do: - po pierwsze, jakości wyrobów budowlanych, po drugie - jakości wykonanych robót budowlanych, - po trzecie, stanu technicznego obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., II OSK 1611/20, CBOSA).

Z legalnej definicji przebudowy wynika, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, takich jak na przykład występujące w obiekcie obciążenia, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a u.p.b. zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017 r., II OSK 924/17, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że sprawdzenie jakości robót i użytych wyrobów odnoszących się do przyłączy oraz jakości robót związanych ze zmianą w lokalu mieszkalnym usytuowania ścianek działowych, mogących mieć wpływ na konstrukcję budynku, winno nastąpić przez sporządzenie ocen technicznych (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1754/19, CBOSA).

Przeprowadzone roboty budowlane między innymi zmieniły układ pomieszczeń w lokalu, a także doprowadziły do niewłaściwej izolacyjności termicznej przegród budowlanych tj. połaci dachowej i ściany korytarzowej, wadliwego wykonania izolacji przeciwwilgociowej pomiędzy lokalem mieszkalnym na parterze a łazienką. Uzasadniony jest zatem wniosek, że mogły mieć wpływ nie tylko na stan techniczny lokalu skarżącej, ale na stan techniczny (konstrukcyjny) całego budynku. Również jakość użytych materiałów (wyrobów) może budzić uzasadnione wątpliwości. Nie można pominąć, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że stan techniczny budynku budzi istotne wątpliwości co do spełniania odpowiednich norm. Tego zaś rodzaju ocena możliwa jest wyłącznie poprzez dokonanie badań i sprawdzeń przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę, dysponującymi uprawnieniami do wystawiania takich ocen technicznych. Organy w sposób szczegółowy opisały elementy jakie powinna zawierać ekspertyza techniczna. Skoro lokal strony skarżącej znajduje się w budynku w którym zmieniono sposób użytkowania z funkcji przedszkola na budynek mieszkalny to zasadne jest nałożenie na inwestora przebudowy (właściciela lokalu) uzyskanie opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej zostało również prawidłowo skierowane do właściciela lokalu (zob. art. 81c ust. 1 p.b.).

Strona skarżąca zwróciła uwagę na fakt wydania decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2004 r. zmieniająca decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. o udzieleniu pozwolenia na przebudowę pomieszczeń przedszkolnych ze zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia mieszkalne w budynku nr 6 w [...] na działce nr [...] w zakresie opracowania projektowego tj. zatwierdzenia projektu technologicznego wydzielenia punktu małej gastronomii i punktu sprzedaży pomocniczej art. spożywczych oraz zmianą sposobu użytkowania w tym zakresie.

W ocenie Sądu decyzja ta nie posiada istotnego znaczenia w analizowanej sprawie albowiem dotyczy innego zagadnienia. Należy wskazać, że decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2004 r. zmieniająca decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. została wydana na podstawie przedłożonego przez K.C. projektu technologicznego oraz wniosku o pozwoleniu na budowę. Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie powinna zostać wydana albowiem zmieniała ona decyzję o pozwoleniu na budowę które nie istniała w obrocie prawnym. W konsekwencji zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nadto jak już wyżej wskazano postanowienie o którym mowa w art. 81c ust. 2 u.p.b. ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy zatem wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiał dowodowy niezbędny do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów p.b., wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy.

Z powyższych względów podniesione w skardze zarzuty prawa materialnego i procesowego nie zasługują na uwzględnienie. Z tych względów skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona.