Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1973/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 6, 7, 8, 9, 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. sp. z o .o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz A. sp. z o .o. z siedzibą w G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...]września 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. (dalej: "Spółka") od decyzji Starosty [...]z [...]lipca 2020 r., nr [...]– utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta [...]decyzją z [...]lipca 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 140mb pkt 2, art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, dalej: ,,u.p.r.d’’.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie niezgłoszenia zbycia pojazdu, nałożył karę pieniężną w wysokości 300 zł. na [...] Sp. z o.o. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że spółka [...] stycznia 2020 r., dokonała sprzedaży pojazdu marki [...]o nr [...]. Dokument, na podstawie którego zgłoszono zbycie pojazdu został przesłany do Starosty [...] lutego 2020 r. Po analizie dokumentów stwierdzono, że skarżąca nie dopełniła obowiązku zawiadomienia Starosty w terminie 30 dni o zbyciu pojazdu, czym naruszyła art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d.

Stronę poinformowano o przysługujących jej prawach w zakresie możliwości czynnego udziału w trwającym postępowaniu z czego skorzystała składając pisemne wyjaśnienia, w których zarzuciła nadinterpretację zapisu i stosowanie rozszerzającej wykładni art. 140mb pkt 2 u.p.r.d.

Starosta podniósł, że niezawiadomienie lub zawiadomienie o zbyciu pojazdu po terminie zawartym w art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. stanowi naruszenie, którego konsekwencją jest kara określona w art. 140mb pkt 2 ww. ustawy. Zaznaczył, że określając wysokość kary zbadał przesłanki, o których mowa w art. 140n ust. 4 u.p.r.d. tj. zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy.

W wyniku analizy zakresu, w jakim Spółka dopuściła się naruszenia, organ stwierdził, że nie dopełniła ona obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu od [...] lutego 2020 r. Badając natomiast powtarzalność naruszenia organ I instancji stwierdził, że tego typu naruszenie jest szóstym, jakiego spółka dopuściła się w badanym okresie. Ustalono też, że nie odniosła ona korzyści finansowych z uwagi na fakt, że mimo naruszenia wymogów ustawy - Prawo o ruchu drogowym dokonała czynności związanej z zawiadomieniem o zbyciu pojazdu. Organ wyjaśnił, że przy naliczaniu kary uwzględniono też fakt dokonania zgłoszenia zbycia pojazdu. W przypadku jego braku naliczona kara w zależności od okresu przekroczenia byłaby odpowiednio wyższa.

Zdaniem organu I instancji kara w wymiarze 300 zł mieści się w dolnym przedziale z art. 140mb pkt 2 u.p.r.d., zgodnie z którym wysokość kar określono od 200 do 1000 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka. W odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 140mb pkt 2 u.p.r.d., poprzez dokonanie jego błędnej interpretacji i wskutek tego błędne zastosowanie. Z ostrożności zarzuciła także naruszenie art. 140n ust. 4 i 6 u.p.r.d. poprzez ich błędne zastosowanie, naruszenie art. 8 i 7a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 189 f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu podniosła, że w chwili zbycia pojazdu jego dotychczasowy właściciel przestaje być właścicielem. Prawo własności przechodzi na osobę, która pojazd nabywa (pod dowolnym tytułem np. sprzedaży, darowizny). Wobec tego osoba zbywcy nie może mieścić się w zakresie zastosowania art. 140mb pkt 2 p.r.d., ponieważ stosuje się go tylko do osoby, która "będąc właścicielem" nie wykonuje obowiązku. Przepis ten jako źle zredagowany nigdy nie będzie mógł mieć zastosowania do sprzedawcy pojazdu. Przepisy dot. kar muszą być interpretowane sztywno i zgodnie z ich literalnym brzemieniem. Brak jest możliwości stosowania wykładni rozszerzającej. Spółka z ostrożności procesowej podniosła również argumenty przemawiające za brakiem zasadności nakładania kary. Wbrew stanowisku organu kary wymienione w art. 140mb p.r.d. nie mają charakteru obligatoryjnego. Zakres naruszenia był minimalny, w chwili wydawania decyzji naruszenie już nie istniało, a strona nie odniosła żadnych korzyści finansowych. Wobec braku w ordynacji podatkowej przepisu regulującego możliwość odstąpienia od nałożenia kar zastosowanie powinien mieć art. 189f § 1 k.p.a. Strona dopełniła obowiązku poinformowania starosty o zbyciu pojazdu, przekraczając 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 zaledwie o 5 dni. Wszczynanie z urzędu postępowania po 3 miesiącach w sytuacji, gdy strona dopełniła obowiązku narusza art. 8 k.p.a. Szczególnie istotne dla bezpieczeństwa obrotu jest stosowane się organu do tych zasad w dobie trwającego od ponad 4 miesięcy pandemii i znacząco utrudnionych warunków prowadzenia działalności gospodarczej.

SKO, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołując art. 78 ust. 2 pkt 1 i art. 140mb pkt 2 stwierdził, że Spółka "pozostawała w stanie niezgodności z ww. przepisami", polegającej na niedopełnieniu obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu od [...] lutego 2020 r. U.p.r.d. nie przewiduje jakichkolwiek wyjątków od nakładania kar pieniężnych, więc Starosta [...] był zobligowany do jej nałożenia. Ponadto ustanowiony przez ustawodawcę termin 30 dni jest wystarczający, aby dopełnić ww. obowiązku. Można go dopełnić nie tylko składając dokumenty w urzędzie, ale również listownie bądź przez profil zaufany ePUAP. Do zgłoszenia zbycia pojazdu nie jest wymagane osobiste stawiennictwo w starostwie. Zdaniem organu, mając na uwadze, że jest to szóste tego typu naruszenie jakiego się spółka dopuściła, niezasadnym byłoby wymierzenie kary pieniężnej w najniższej ustawowej wysokości. Kara w dolnych granicach ustawowego wymiaru, tj. 300 zł. jest wystarczająca.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że z art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. jednoznacznie wynika, że właściciel pojazdu ma obowiązek powiadomić starostę zarówno o nabyciu, jak i zbyciu pojazdu, a obowiązek zawiadomienia dotyczy (niezależnie) obu uczestników transakcji, tzn. zarówno nabywającego (kupującego), jak i zbywającego (sprzedającego). W przypadku wykonania obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu, stosownie do § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 11 grudnia 2017 r., w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2355) dotychczasowy właściciel pojazdu do zawiadomienia dołącza kopię dokumentu, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu. Zdaniem Kolegium obowiązek wynikający z art. 78 ust. 2 u.p.r.d. ma charakter porządkowy, a jego wykonanie lub niewykonanie nie ma wpływu na skuteczność zawartej umowy przenoszącej prawo własności pojazdu. Nie ma w ocenie Kolegium wątpliwości, że art. 140mb pkt 2 u.p.r.d. odnosi się do zbywcy pojazdu, a zatem osoby, która nie jest już właścicielem pojazdu w chwili wykonywania obowiązku.

Natomiast sama zasadność zawiadomienia o zbyciu pojazdu wynika z tego, że nie każdy przypadek nabycia pojazdu zarejestrowanego wcześniej na terytorium RP kończy się jego rejestracją przez nowego właściciela, który może np. wcześniej odsprzedać go innej osobie albo nie złożyć wniosku o jego rejestrację. Złożenie w takiej sytuacji w wymaganym terminie zawiadomienia o zbyciu pojazdu umożliwia zaktualizowanie za pośrednictwem Starosty danych w Centralnej Ewidencji Pojazdów o dane identyfikacyjne pojazdu i nowego właściciela (nabywcy) pojazdu. Jest więc to obowiązek uzasadniony w kontekście dokumentowania przeniesienia własności pojazdu i zapobiegania nielegalnemu obrotowi pojazdami i ich częściami wobec tego, że kary z art. 140mb u.p.r.d. nie dotyczą sytuacji niezarejestrowania w terminie 30 dni pojazdu wcześniej zarejestrowanego na terytorium RP.

SKO podniosło, że rozpoznając sprawę badało możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej (art. 189f k.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 140n ust. 6 p.r.d. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji Podatkowej. Zdaniem SKO, możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej w niniejszej sprawie jest niewątpliwie zagadnieniem skomplikowanym. Komplikacja ta wynika z nieprecyzyjnej regulacji prawnej oraz nieadekwatności pojęć przeniesionych z prawa karnego do deliktów administracyjnych. Z kolei stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie.

SKO stwierdziło - mając na uwadze treść bezwzględnie obowiązujących regulacji art. 140mb pkt 1 i 2 p.r.d, które nie przewidują uznania administracyjnego, ani jakichkolwiek wyjątków od nakładania kar pieniężnych oraz art. 140n ust. 4 p.r.d., w którym uregulowano przesłanki wymiaru kar pieniężnych - że ustawodawca wyczerpująco unormował w przepisach odrębnych, tj. ustawie Prawo o ruchu drogowym kwestię odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wobec czego w takim przypadku nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczyło, że sądy administracyjne orzekające w analogicznych sprawach uznają, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych regulacje zawarte w dziale IVa k.p.a. nie mają zastosowania.

SKO nie podzieliło również zarzutu odwołania, że kara pieniężna na podstawie art. 140mb pkt 2 u.p.r.d. może być nałożona jedynie w sytuacji braku zgłoszenia, a nie za opóźnienie w zgłoszeniu. Zdaniem organu odwoławczego brzmienie art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. w zw. z art. 140mb pkt 2 p.r.d. w sposób jednoznaczny wskazuje, że karze pieniężnej (art. 140mb pkt 2 u.p.r.d.) podlega działanie wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., więc nie sam brak zgłoszenia o zbyciu/nabyciu pojazdu, jak wywodzi skarżąca, lecz także dokonanie zgłoszenia, ale po upływie 30-dniowego terminu.

SKO, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. (w kontekście wszczęcia z urzędu postępowania dopiero po 3 miesiącach) wskazało na przepisy ustawy z 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.) jej nowelizacje, a także pozostałe regulacje związane z wprowadzonym stanem zagrożenia epidemicznego. Wyjaśniło przy tym, że w okresie od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. nastąpiło zawieszenie terminów postępowania administracyjnego, zaś zawiadomienie spółki wpłynęło do organu I instancji [...] marca 2020 r. Tym samym, nie można uznać za zasadne naruszenie art. 8 k.p.a., w kontekście powyższych przepisów ustawy COVID-19.

W konsekwencji, SKO decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka, wnosząc pismem datowanym na [...] października 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Spółka wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 140mb u.p.r.d., poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie. Z ostrożności zarzuciła także naruszenie:

- art. 140n u.p.r.d., poprzez jego błędne zastosowanie;

- art. 7a, art. 8, art. 9 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie;

- art. 189f k.p.a., poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w chwili zbycia pojazdu jego dotychczasowy właściciel przestaje być właścicielem. Prawo własności przechodzi na osobę, która pojazd nabywa (pod dowolnym tytułem, np. sprzedaży, darowizny). Wobec tego osoba zbywcy nie może mieścić się w zakresie zastosowania art. 140mb pkt 2 u.p.r.d., ponieważ stosuje się go tylko do osoby, która "będąc właścicielem" nie wykonuje obowiązku. Tak zredagowany przepis, zdaniem skarżącej nie może mieć zastosowania do sprzedawcy pojazdu. Przepisy dotyczące kar muszą być interpretowane sztywno i zgodnie z ich literalnym brzmieniem przy zastosowaniu wykładni językowej. Brak jest możliwości stosowania tu wykładni rozszerzającej. Aby istniała podstawa prawna do ukarania zbywcy przepis powinien określać adresata kary jako właściciela albo zbywcę pojazdu. Ponadto przy takiej jego redakcji organ może wymierzyć karę za całkowity brak zgłoszenia, a nie za opóźnienie w zgłoszeniu. Wskazuje na to w ocenie skarżącej literalne brzmienie art. 140 mb, który w przeciwieństwie do art. 140 ma u.p.r.d., nie wspomina o niezachowaniu terminu.

Zdaniem Spółki, kary wymienione w art. 140mb u.p.r.d. nie mają charakteru obligatoryjnego, a ponadto w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z jej art. 86m § 3 w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale do nakładania kary pieniężnej stosuje się przepisy działu IVa k.p.a. Wobec braku w ordynacji podatkowej przepisu regulującego możliwość odstąpienia od nałożenia kar, zastosowanie powinien mieć art. 189f § 1 k.p.a.

Spółka zaznaczyła, że waga naruszenia w niniejszej sprawie była znikoma, a na ponad 3 miesiące przed wszczęciem postępowania z urzędu sama usunęła naruszenie, zatem przywróciła stan zgody z prawem. Dopełnienie obowiązku poinformowania Starosty nastąpiło z przekroczeniem 30 – dniowego terminu zaledwie o 5 dni. Spółka była w przekonaniu, że jej działanie jest zgodne z obowiązującymi przepisami. W każdym z przypadków mimo niewielkiego spóźnienia dokonała zgłoszenia, więc nałożenie kary jest szczególnie krzywdzące. Skoro już w dacie otrzymania zgłoszenia organ miał możliwość zauważenia, że strona dopuściła się opóźnienia, to jednocześnie z informacją o przyjęciu zgłoszenia albo niezwłocznie po niej, powinien przysłać stronie decyzję o wszczęciu postępowania.

W ocenie skarżącej spółki, wszczynanie z urzędu postępowania po ponad 3 miesiącach w sytuacji, kiedy strona dopełniła obowiązku, narusza art. 8 i 9 k.p.a.

Spółka powtórzyła, że organ wszczął postępowanie w okresie bardzo ciężkim dla większości przedsiębiorców, w dobie pandemii i utrudnionych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, kiedy wielu przedsiębiorców walczy o przetrwanie na rynku.

Zasada zaufania jest jedną z najważniejszych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa ma swoje głębokie uzasadnienie w postulacie humanizacji relacji pomiędzy władzą a obywatelem, będącym stroną postępowania.

Interpretacja przepisów przewidujących kary pieniężne, powinna być ścisła i dokonywana głównie w oparciu o wykładnię językową. Stosowana wykładnia powinna jednak zmierzać do pogłębienia gwarancji procesowych strony oraz zapewnić realizację zasady pogłębionego zaufania, przewidzianej w art. 8 k.p.a. Ochrona przyznana stronie powinna być na poziomie ochrony, jaki obowiązuje sądy orzekające w sprawach karnych. Stanowisko to jest zbieżne z utrwaloną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego. Art. 140mb u.p.r.d., jako przepis nakładający karę powinien być zredagowany w sposób precyzyjny i nie budzący najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. A skoro takie wątpliwości istnieją obowiązkiem było zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i przyjęcie interpretacji korzystniejszej dla strony. Strona nie może ponosić negatywnych skutków błędów legislacyjnych ustawodawcy, czy też braku zachowania należytej staranności przy redagowaniu przepisów regulujących sankcje administracyjne. Skarżąca podniosła, że była przeświadczona o dopełnieniu obowiązku, a nawet gdyby go nie dopełniła nie zostałaby na nią nałożona kara. Otrzymanie pisemnego potwierdzenia ze Starostwa o przyjęciu informacji o zbyciu pojazdu bez jakiejkolwiek dodatkowej informacji o przekroczeniu terminu utwierdziło stronę, że jej działanie jest prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja (i decyzja ją poprzedzająca) naruszała prawo w sposób opisany poniżej.

Na wstępie wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał już w sprawach wywołanych skargą Spółki na decyzje SKO w zbliżonym stanie faktycznym. W sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 1974/20 i VII SA/Wa 1975/20 oraz VII SA/Wa 1972/20 WSA w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji, natomiast w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2139/20 oddalił skargę Spółki. W tym ostatnim wypadku – co tut. Sądowi jest wiadome z urzędu – stan faktyczny sprawy nie umożliwił uwzględnienia skargi.

Dokonując oceny prawnej sprawy niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela ocenę, jakiej dokonał WSA w Warszawie w ww. wyrokach sygn. akt VII SA/Wa 1974/20 i VII SA/Wa 1975/20 i VII SA/Wa 1972/20 i wnioski, które wysnuł Sąd w tych sprawach. Dlatego też – z natury rzeczy – uzasadnienie niniejszego wyroku będzie w znacznej mierze zbieżne z uzasadnieniami ww. wyroków.

Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. W art. 4 ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579) wprowadzono zmianę do u.p.r.d., polegającą na określeniu kary za niewykonanie ww. obowiązku. Zgodnie z art. 140mb pkt 2 u.p.r.d., kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu podlegać miał karze pieniężnej od 200 do 1000 zł.

Spółka [...]stycznia 2020 r. sprzedała pojazd [...], zawiadamiając Starostę [...] o tym fakcie [...] lutego 2020 r. Termin 30 dni na dokonanie zgłoszenia zbycia tego pojazdu upływał z dniem [...] lutego 2020 r. stąd też termin dokonania zgłoszenia przez Spółkę zbycia pojazdu przekroczony został o pięć dni.

Co do zasady, organ miał więc podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu niezawiadomienia Starosty w terminie o zbyciu pojazdu. Tym niemniej, w ocenie tut. Sądu, SKO – choć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że "badało możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej (art. 198f k.p.a.)" – nienależycie i wadliwie prawnie uznało, że w tej sprawie zastosowania przepisów ogólnych działu IVa k.p.a. jest wyłączone. Tym samym, wadliwie, organ odwoławczy nie dokonał poprawnej kontroli orzeczenia organu I instancji i zasadności nałożenia kary na Spółkę bez uwzględniania art. 198f k.p.a., pomimo, że z uzasadnienia decyzji Starosty [...] w ogóle nie wynika, aby organ ten w jakikolwiek sposób rozważał prawną możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 140n ust. 6 u.p.r.d. do kar pieniężnych, o których mowa w art. 140m – 140mb u.p.r.d., w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Błędnie jednak SKO uznało, że w ustawie Prawo o ruchu drogowym ustawodawca wyczerpująco unormował kwestię odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W konsekwencji, wadliwym był też wniosek tego organu, że jeżeli którekolwiek z wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. zagadnień regulowane jest przez przepisy odrębne, to przepisy k.p.a. w ogóle nie mają zastosowania. Należy bowiem wyjaśnić, że przepisów tego Kodeksu nie stosuje się, ale wyłącznie w zakresie tego zagadnienia, które posiada odrębną regulację.

§ 2 art. 189 k.p.a. dotyczy 6 zagadnień - przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej; odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia; terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej; terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej; odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Jeżeli więc odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenie pouczenia nie jest uregulowane odrębnie, to do takiej kwestii przepisy całego działu IVa mają pełne zastosowanie (por. w tym zakresie komentarz do art. 189a k.p.a. w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020).

U.p.r.d. i przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie zawierają uregulowań dotyczących odstąpienia od wymierzenia kar. W art. 140n ust. 4 u.p.r.d. ustala wprawdzie przesłanki wymiaru kary administracyjnej, ale nie kwestie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Z tego powodu art. 189f k.p.a. ma zastosowanie w sprawach nakładania kar pieniężnych w trybie przepisów u.p.r.d.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że w sprawie niniejszej art. 189f k.p.a. ma zastosowanie i obowiązkiem organów obu instancji było rozważenie dopuszczalności odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej (lub wystosowania wyłącznie pouczenia). Zgodnie z ww. art. 189f § 1 k.p.a. ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, jeżeli waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 189f § 2 k.p.a., w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Wówczas organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (art. 189f § 3 k.p.a.).

Oceniając przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, organ w ramach uznania administracyjnego ocenić powinien, czy waga naruszenia była znikoma. W tym zakresie istotne są wyjaśnienia WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1974/20 "oceniając czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (patrz: Dudziak Sławomir. Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorząd Terytorialny, 2018, nr 6. s. 23-32.). Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 115 § 1 k.k. przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. W piśmiennictwie wskazuje się również, że oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" należy odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d pkt 1 k.p.a. (patrz: Wróbel Andrzej. Art. 189(f). W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019)".

W zawisłej przed tut. Sądem sprawie organ I instancji w ogóle nie poczynił w powyższym zakresie rozważań, czym naruszył art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 189a § 1 w zw. z art. 189f § 1 – 3 k.p.a., natomiast stanowisko organu odwoławczego było w tym zakresie błędne prawnie. W konsekwencji, organa obu instancji nie oceniły ani wagi naruszenia przez skarżącą prawa (w zakresie zagrożenia legalnego obrotu pojazdami w Polsce), ani tego, że ostatecznie bez wezwania organu, z własnej woli wykonała ona obowiązek zawiadomienia o zbyciu pojazdu, uchybiając terminowi o 5 zaledwie dni - przez co zaprzestała naruszania prawa.

Pominięcie zatem dyspozycji art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez organa, a w konsekwencji zaniechanie ustalenia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, stanowiło też naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 189a § 1 k.p.a. i w konsekwencji było uchybieniem powodującym konieczność uchylenia przez tut. Sąd obu decyzji. Dodatkowo SKO naruszyło art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., przyjęty za podstawę decyzji, bo przepis ten umożliwia utrzymanie w mocy jedynie poprawnego orzeczenia organu I instancji.

Całkowicie błędny jest natomiast zarzut skarżącej, polegający na tym, że art. 140mb pkt 2 u.p.r.d. nie powinien mieć zastosowania wobec zbywcy pojazdu, bo ten w chwili zbycia przestaje być właścicielem Nie ma bowiem znaczenia, że dana osoba nie jest już właścicielem pojazdu w momencie dokonywania zawiadomienia, gdyż art. 140mb pkt 2 u.p.r.d. odnosi się do zbywcy pojazdu, a zatem osoby, która nie jest już właścicielem pojazdu w chwili wykonywania obowiązku. Jest prawnie oczywiste, że użyte przez ustawodawcę określenie "właściciel" celowościowo odczytywać należy w kontekście użytego na końcu ww. pkt 2 sformułowania "nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu". Określenie "właściciel" oznacza więc dotychczasowego właściciela, który zbył pojazd.

Zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2355), dotychczasowy właściciel pojazdu do zawiadomienia dołącza kopię dokumentu, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu. Obowiązek zawiadomienia o zbyciu pojazdu w sposób oczywisty dotyczy więc byłego właściciela.

Słusznie zwrócił uwagę WSA w Warszawie w cyt. w. wyroku na treść art. 155 k.c. i na to, ze "interpretacja art. 140mb pkt 2 w zw. 78 ust. 2 pkt. 1 u.p.r.d. dokonana przez skarżącą spółkę, a sprowadzająca się do stanowiska, że przeniesienie własności pojazdu zwalania zbywcę z obowiązku zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu, a tym samym odpada podstawa do nałożenia kary na zbywcę, skutkowałoby tym, że obowiązek taki nigdy by się nie aktualizował, a wręcz przeciwnie w momencie podpisania umowy ulegałby (po stronie zbywcy) dezaktualizacji. Tym samym przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. byłby pozbawiony racji bytu. Żaden przepis nie nakłada przy tym na obywatela obowiązku zgłaszania zamiaru zbycia pojazdu (przed sporządzeniem umowy), czy też sporządzania przez strony umowy w obecności urzędnika wydziału komunikacji - tak, aby uczynić zadość obowiązkowi z art. 78 ust. 2 pkt 1 w wersji interpretacyjnej zaprezentowanej przez skarżącą (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2020r. sygn. akt IV SA/Po 1604/20 – publ. CBOSA)".

Kara, o której mowa w art. 140mb u.p.r.d., dotyczy naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. Obowiązek ten dotyczy nie tylko dokonania zgłoszenia zbycia pojazdu, ale również zachowania terminu 30-tu dni na takie zgłoszenie. Przekroczenie ww. terminu stanowi więc w sposób prawnie niewątpliwy naruszenie obowiązku zbywcy pojazdu.

Wobec tego, że w świetle powyższej oceny prawnej tut. Sądu w sprawie nie istniały rzeczywiste i obiektywne wątpliwości co do treści art. 189a i 189f k.p.a. i organa powinny były rozważyć odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, nie było podstaw do stosowania art. 7a § 1 k.p.a.

Za prawidłowe uznaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnienia organu odwoławczego (s. 5 i n. uzasadnienia decyzji) wobec zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania w sprawie po ponad trzech miesiącach od zawiadomienia Starosty. Nadzwyczajna sytuacja epidemiologiczna nie tylko w Polsce i obostrzenia związane z przeciwdziałaniem Covid-19 stanowią rodzaj siły wyższej, która może bezpośrednio wpływać na wykonywanie obowiązków przez organa administracji publicznej. Działanie siły wyższej stanowi zaś przesłankę ekskulpacyjną dla organu.

Analiza akt sprawy i wywodów skargi nie prowadzi również do uznania, że organ (lub organa) dopuściły się naruszenia art. 9 k.p.a. Nie uchybiły bowiem obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – gdyż nie było takiej potrzeby w tym postępowaniu. Trudno też dopatrzyć się zaniechania organu (organów) prowadzącego do powstania u skarżącej szkody z powodu nieznajomości prawa, jak również niezrozumiałe (w kontekście przedmiotu postępowania) jest, jakich wyjaśnień i wskazówek miałyby skarżącej udzielać.

Należy też wyjaśnić – wobec sformułowania zarzutu 3 i 3 skargi – że przepisu nie można naruszyć "przez jego niezastosowanie". Takie sformułowania jest błędem logicznym (contradictio in adiecto) – skoro bowiem przepis nie został zastosowany, to nie mógł być naruszony. Prawo można naruszyć albo przez błędną wykładnię, albo niewłaściwe zastosowania.

Związany oceną prawna tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) organ sprawę rozpozna ponownie, oceniając w kontekście dyspozycji art. 189f § 1 k.p.a., czy pięciodniowe opóźnienie się przez skarżącą z zawiadomieniem o zbyciu pojazdu, wobec dokonania tego zawiadomienia, rzeczywiście spowodowało (a jeśli tak, to jakie) negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych i czy poprzestanie na pouczeniu pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W wypadku negatywnej oceny przesłanek z art. 189f § 1 k.p.a. organ rozważy również przesłanki z § 3 tego artykułu.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania, które obejmują uiszczony wpis od skargi (200 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.