Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 614/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o nałożeniu na D.M. (dalej "skarżącego") kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm., Dz. U. z 2008 r., Nr 218, poz. 1391 zwanej dalej udp).

Zakwestionowana decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 udp ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz załącznika nr 2 pkt 7 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 - zwanej dalej utd) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z akt sprawy wynika, że:

1. przedmiotowy przejazd został wykonany przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2013 r. pojazdem marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą lekką marki [...] o nr rej. [...], po drodze krajowej nr [...] na odcinku pomiędzy granicą m. [...];

2. łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów składającego się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] (dmc 3490 kg) oraz przyczepy lekkiej marki [...] o nr rej. [...] (dmc 750 kg) – wynosi 4240 kg.

3. powyższy odcinek drogi krajowej jest wskazany w załączniku nr 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

4. wymieniony pojazd nie był wyposażony w urządzenie Via-Box a za opisany przejazd nie została uiszczona oplata o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.

5. powyższe ustalono w trakcie przejazdu obok kontrolowanego zespołu pojazdów po drodze krajowej nr [...], w trakcie którego dokonano skanowania przy użyciu skanera urządzenia kontrolnego znajdującego się na wyposażeniu mobilnej jednostki kontrolnej Inspekcji Transportu Drogowego, zainstalowanego w pojeździe służbowym o nr rej. [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że od dnia [...] lipca 2011 r. system poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, oparty na kartach opłat drogowych (tzw. "winietach") został zastąpiony przez system elektronicznego poboru opłat. Od dnia 1 lipca 2011 r. nie istnieje zatem inna forma poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, niż w ramach systemu elektronicznego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 roku w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 roku Nr 133, poz. 773) dopuszczalnym jest przeprowadzanie kontroli stacjonarnej oraz kontroli mobilnej, celem sprawdzenia prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej.

Kontrola stacjonarna polega na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za pomocą stacjonarnych lub przenośnych przyrządów automatycznych ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (por. § 2 pkt 10 ww. rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 roku). Kontrola mobilna polega natomiast na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej dokonywanej bezpośrednio przez kontrolującego, tj. funkcjonariusza Policji, inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej, funkcjonariusza Straży Granicznej (por. § 2 pkt 11 ww. rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 roku, w zw. z art. 131 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych kary pieniężne są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których strona dopuściła się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Odpowiedzialność administracyjna przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ rozstrzygając sprawę nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny.

Ponadto organ podkreślił, że opłata elektroniczna jest naliczana i pobierana jedynie przy pomocy zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBox. Brak takiego urządzenia pokładowego w pojeździe, co miało miejsce w niniejszej sprawie, skutkuje obowiązkiem nałożenia na kierującego pojazdem kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej. Przed wjazdem na płatny odcinek drogi krajowej w pojeździe powinno znajdować się wymagane urządzenie, za pośrednictwem którego w prawidłowy sposób będzie pobierana opłata elektroniczna. Zatem w sytuacji, gdy kierujący pojazdem poruszając się po płatnym odcinku drogi krajowej nie będzie posiadał wymaganego urządzenia albo naruszy obowiązek zawarty w art. 13i ust. 4a i ust. 4b udp, to nałożona zostanie kara pieniężna w wysokości 3.000 złotych określona przepisami ustawy o drogach publicznych.

W rezultacie organ stwierdził, że D.M., wykonując przejazd w ustalonym stanie faktycznym był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższego obowiązku kierujący pojazdem nie dopełnił, dlatego też kara pieniężna za naruszenie powyższego przepisu jest zgodna z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżył decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., domagając się przedstawienia mu protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], zaznaczając, że nie otrzymał protokołu kontroli na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w razie uznania przez Sąd, że skarga dotyczy decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. o nr rej. [...]. W tym zakresie podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie organ wskazał, ze decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana w oparciu o ustalenia protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], które to ustalenia pokrywają się z tymi, które są zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. (imię i nazwisko kontrolowanego i strony, marka i nr rej. pojazdu, odcinek drogi, po którym poruszał się pojazd). W decyzji jak zauważył organ wskazany został prawidłowy numer protokołu kontroli, błędna jest jedynie data sporządzenia protokołu, mająca charakter oczywistej omyłki. Protokół kontroli, na podstawie którego zostało wydane rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie z dnia [...] czerwca 2013 r. został przekazany skarżącemu, co potwierdza jego podpis na ww. protokole.

Po wezwaniu strony skarżącej do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia, ustalono, iż zaskarżona została decyzja z dnia [...] października 2013 r. (akta postępowania sądowego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że analizowana pod tym kątem skarga D.M. zasługuje na uwzględnienie.

Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z cytowanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych (udp), jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenia ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie kary.

W ocenie Sądu odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia.

W myśl art. 53 ust. 1 utd Główny Inspektor jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu.

Natomiast zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. "u.t.d.") powołujące Inspekcję Transportu Drogowego wskazują jako organy Inspekcji Transportu Drogowego: Głównego Inspektora Transportu Drogowego i wojewódzkiego inspektora transportu drogowego (art. 50 ust. 1). W myśl art. 51 ust. 5 u.t.d. czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 (zadania inspekcji) w zakresie określonym w art. 68-75 (czynności kontrolne) wykonują inspektorzy wojewódzkich inspektoratów transportu drogowego, zwani dalej "inspektorami". A zatem, inspektorami Inspekcji Transportu Drogowego (czy też inspektorami transportu drogowego) są zarówno Główny Inspektor Transportu Drogowego, wojewódzki inspektor transportu drogowego jak i inspektorzy pracujący w wojewódzkich inspektoratach transportu drogowego.

Na art. 50 pkt 1 lit. j) u.t.d. do zadań Inspekcji należy kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2013.260 j.t. "u.d.p"). Zgodnie z art. 51 ust. 6 lit. b) u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego jest organem właściwym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w u.d.p. W myśl art. 51 ust. 5 u.t.d. czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 pkt 1 w zakresie określonym w art. 68-75 wykonują Inspektorzy Inspekcji. Stosownie do treści art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych w zakresie określonym w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Według art. 131 ust. 1 pkt 2 u.d.p. do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.

Zwrócić uwagę należy, że umocowanie do sporządzenia protokołu kontroli przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego (a więc również Głównego Inspektora Transportu Drogowego) wynika z art. 13 l) ust. 2 u.d.p. w związku z przepisem § 6.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Zaznaczenia wymaga, iż protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu 76 § 1 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że z akt sprawy wynika, iż skarżący brał bezpośredni udział w czynnościach kontrolnych, zapoznał się z treścią stwierdzonych naruszeń, a także ze sposobem w jaki dokonano ich ustalenia. Protokół kontroli został przez niego podpisany bez złożenia jakichkolwiek zastrzeżeń do jego treści.

Nie mniej Sąd uznał skargę za uzasadnioną z następujących względów.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. -Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W myśl art. 13k ust. 1 pkt 1 uodp kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 uodp, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych. Powyższy przepis wszedł w życie 1 lipca 2011 r.

W niniejszej sprawie kontrola spornego przejazdu wykonanego w dniu [...] czerwca 2013 r. została dokonana w trybie kontroli mobilnej, która polega na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej bezpośrednio przez kontrolującego za pomocą skanera zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego (v. § 2 pkt 11 Rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. z dnia 28 czerwca 2011 r. Nr 133, poz. 773). DMC zespołu pojazdów którym poruszał się skarżący przekraczał 3,5 tony (niesporne).

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę nie potwierdził ani nie zaprzeczył jednoznacznie czy na dzień kontroli tj. [...] czerwca 2013r. sporny odcinek drogi krajowej był oznaczony, jako droga płatna.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12, rozpoznając skargę kasacyjna opartą na analogicznym zarzucie jak w niniejszej sprawie stwierdził, że choć podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary. Po przedstawieniu regulacji prawnej dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zawartej w przepisach ustawy o drogach publicznych a także przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie z dnia 3 lipca 2011 r. a także odwołując się do art. 7 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z przedstawionych unormowań wynika, iż zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34.

Dalej NSA podkreślił, że znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T- 34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania (...). W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka E-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką E-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.

(...)

Prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.

Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP, jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138).

Podsumowując te rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. A ta kwesta jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd pierwszej instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczna zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

W tym miejscu podkreślić należy, że powyższy pogląd został podtrzymany w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo w wyroku z dnia 15 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1434/12, czy też w wyroku z dnia 20 marca 2014r. sygn. akt II GSK 1992/12.

Podzielając przedstawione wyżej stanowisko i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że także w niniejszej sprawie organ administracji stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych naruszył ten przepis dokonując wadliwej jego wykładni, poprzestając wyłącznie na wykładni językowej tego uregulowania. Faktem jest, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie podnosił powyższego, tak ważnego z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy zarzutu, tym niemniej uwzględniając, że skarżący występował w sprawie bez pomocy fachowego pełnomocnika nie powinno się czynić stronie z tego tytułu jakiegokolwiek wytyku. W protokole kontroli ww. złożył wyjaśnienia o braku świadomości co do konieczności posiadania urządzenia do opłaty elektronicznej. Niewątpliwie świadczy to również o braku znajomości odcinków płatnych autostrad przez skarżącego.

Z kolei argumentacja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wynikająca z decyzji powiela dotychczasowe, błędne stanowisko organu, nie uwzględniające wykładni powyższego przepisu dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w znanych organowi wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w analogicznych sprawach.

W tym stanie rzeczy uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Nie przesądzając na tym etapie postępowania wyniku powtórnego postępowania administracyjnego, Sąd stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. wskazuje, że organ w toku ponownie prowadzonego postępowania ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy na dzień kontroli sporny odcinek drogi był oznakowany, jako droga płatna. Dopiero po ustaleniu powyższej okoliczności organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie będąc zobligowany do respektowania oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.

O niewykonywaniu uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

W niniejszym wyroku nie wydano rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania, ponieważ skarżący pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy nie zgłosił stosownego wniosku przed zamknięciem rozprawy.