Wyrok NSA, sygn. akt V SA 1609/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3, art. 14, art. 17
journal: Dz.U. 1997 nr 114 poz. 739
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U. 1998 nr 1 poz. 1
Teza: Niedopuszczalne jest podnoszenie przez organ zarzutu, iż wniosek o wydanie kolejnej wizy /art. 8 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach z dnia 25 czerwca 1997 r. - Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ został złożony po terminie, skoro fakt ten został sprowokowany działaniem organu, który - wbrew ciążącym na nim powinnościom - nie zarejestrował zgłoszenia wniosku, gdy strona zgłosiła go jako niekompletny przed wyekspirowaniem terminu wizy. Tego rodzaju działanie organu administracji jest nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury /art. 7 Kpa/, a przez to z konstytucyjną zasadą państwa prawa /art. 2 Konstytucji RP/.

TEZY

Niedopuszczalne jest podnoszenie przez organ zarzutu, iż wniosek o wydanie kolejnej wizy /art. 8 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach z dnia 25 czerwca 1997 r. - Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ został złożony po terminie, skoro fakt ten został sprowokowany działaniem organu, który - wbrew ciążącym na nim powinnościom - nie zarejestrował zgłoszenia wniosku, gdy strona zgłosiła go jako niekompletny przed wyekspirowaniem terminu wizy. Tego rodzaju działanie organu administracji jest nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury /art. 7 Kpa/, a przez to z konstytucyjną zasadą państwa prawa /art. 2 Konstytucji RP/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Agostino Domingos S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 lipca 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania wizy pobytowej i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzją Wojewody (...) z 27 kwietnia 1999 r., a także - zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy - zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego dziesięć złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący w czasie składania skargi był studentem UAM w P.; obecnie, po pomyślnym ukończeniu studiów, odbywa studia doktoranckie, udokumentowane okazaniem stosownego dokumentu w czasie rozprawy przed NSA w dniu 20 kwietnia 2000 r.

Jego pobyt w Polsce na studiach był legalny, legitymizowany kolejno uzyskiwanymi wizami. W dniu 7 października 1998 r., Skarżący wystąpił o udzielenie mu kolejnej wizy /w trybie art. 14 ustawy o cudzoziemcach z dnia 25 czerwca 1997 r. - Dz.U. nr 114 poz. 739/, w celu zakończenia studiów /złożenia egzaminu magisterskiego/. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem datowanym 21 grudnia 1998 r. wyraził zgodę na wydanie wizy, którą Skarżący odebrał w dniu 18 marca 1999 r., z terminem ważności do 31 marca 1999 r. Przyczyny tak znacznego upływu czasu między wystąpieniem o wizę i jej uzyskaniem, a także oznaczenia końcowej daty ważności przed terminem złożenia egzaminu, którego złożenie miała umożliwić - nie wynikają z akt sprawy. Termin złożenia egzaminu magisterskiego Skarżącego wyznaczono na 20 kwietnia 1999 r. W dniu 9 kwietnia 1999 r., a więc po upływie terminu ważności wizy, Skarżący zwrócił się z prośbą o udzielenie kolejnej wizy, motywując to zamiarem zakończenia studiów. Odmowa jaką otrzymał decyzją Wojewody W. z dnia 27 kwietnia 1999 r. (...) powoływała jako prawną podstawę art. 8 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach /niemożliwość udzielenia wizy po wykorzystaniu łącznego czasu pobytu w Polsce na podstawie wizy 12 miesięcy/. W decyzji powołano także okoliczność, iż w momencie składania wniosku legalizacyjnego /9 kwiecień 1999 r./ Skarżący przebywał w Polsce nielegalnie. Negatywna dla Skarżącego była także decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 lipca 1999 r., (...), zaskarżona w niniejszej sprawie podawała identyczna argumentację. Wyjaśniała treść art. 8 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach i informowała o konieczności wyjazdu z Polski i ubiegania się za granica o kolejną wizę pobytową. Skarga złożona do NSA powołuje się na fakt, iż spóźnienie wniosku o legalizację pobytu było wywołane "biurokracją, która nie umożliwiała (...) złożenia zaświadczenia z (...) uczelni przed 31 marca" /tj. terminem ekspirowania wizy. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na fakt nielegalnego pobytu Skarżącego w Polsce w momencie składania wniosku legalizacyjnego, a także powtarza argumentację dotycząca braku możliwości legalizacji pobytu Skarżącego w Polsce z uwagi na art. 8 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. W odpowiedzi tej podano także, że zawiera ona "wyczerpujące pouczenie w jakim trybie mogłaby nastąpić legalizacja pobytu".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Wyjaśnienia w pierwszym rzędzie, jako najdalej idący, wymaga zarzut braku dopuszczalności drogi sądowej, z uwagi na nielegalność pobytu cudzoziemca /art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Nie ulega wątpliwości, że Skarżący złożył wniosek legalizacyjny w dniu 9 kwietnia 1999 r., a więc po upływie ważności wizy przyznanej mu w trybie art. 14 ustawy o cudzoziemcach, z ważnością do 31 marca 1999 r. /wiza typu 16/.

Do notoriów znanych sądowi należy praktyka organów administracji, polegająca na tym, że odmawia się rejestracji wniosków zgłaszanych w terminie, lecz niekompletnych. O praktyce tego rodzaju /krytycznie/ pisał prof. M. Safian, Prezes Trybunału Konstytucyjnego w publikacji "Świadomość Urzędnika", Rzeczpospolita z dnia 6 września 1999 r. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, co zostało wyjaśnione na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2000 r. Skarżący wyjaśnił, iż zgłaszał się w organie administracji przed ekspirowaniem terminu wizy uzyskanej 18 marca 1999 r. z terminem ważności do 31 marca 1999 r. Nie przyjęto ani jego wniosku legalizacyjnego, ani nie wyjaśniono mu konsekwencji uchybienia terminu. Wniosek legalizacyjny miał braki wynikające z okoliczności, iż brakowało zaświadczenia z uczelni, podpisanego przez przedstawiciela jej władz. Zważywszy termin uzyskania wizy i terminy załatwiania spraw na uczelni, wyjaśnienie przez Skarżącego trudności ze skompletowaniem dokumentów do wniosku legalizacyjnego uznać należy za wiarygodne. Po skompletowaniu dokumentów Skarżący złożył wniosek, co przypadło w okresie po terminie ważności wizy. W tych okolicznościach opóźnienie zostało spowodowane nierzetelnym działaniem organu administracji. Prawidłowe działanie powinno polegać na rejestracji wniosku z data zgłoszenia się Skarżącego i wezwaniu go do uzupełnienia dokumentów. Termin byłby wówczas dochowany, a wobec Skarżącego nie można byłoby podnosić zarzutu wystąpienia o wizę w warunkach nielegalności pobytu. Tego rodzaju technika działania administracji /nie tylko zresztą paszportowej/ określana potocznym terminem "wpuszczania ludzi w maliny" ma charakter naganny; oznacza bowiem zastawianie swoistej pułapki na petenta, co jest nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury, a przez to i z konstytucyjną zasadą działania państwa prawa /art. 2 Konstytucji/. Działanie tego rodzaju nie może wywierać skutków prawnych przynoszących swoistą "korzyść" temu, po czyjej stronie zachodzi turpitudo. Dlatego nie jest dopuszczalne podnoszenie zarzutu, iż wniosek został przez Skarżącego zgłoszony po terminie, skoro fakt ten został sprowokowany działaniem organu, który - wbrew ciążącym na nim powinnościom - nie zarejestrował jako daty zgłoszenia wniosku, momentu, gdy Skarżący zgłosił go jako niekompletny, przed wyekspirowaniem terminu wizy. W każdym zaś razie, okoliczności związane z przyczyną uchybienia terminowi złożenia wniosku, powinny być szczegółowo wyjaśnione przez organ administracji, który do tych kwestii powinien się ustosunkować w swych decyzjach.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia, jest sposób legalizacji pobytu Skarżącego. Po pierwsze, wbrew sugestii zawartej w odpowiedzi na skargę wydanie wizy typu "16" nie wyczerpuje "administracyjnego toku postępowania wobec cudzoziemców"; nie wynika to ani z ustawy, gdzie art. 14 wyraźnie wyłącza ten typ wizy spod rygoru art. 8 ust. 3 ustawy, ani z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu postępowania oraz wzorów dokumentów w sprawach cudzoziemców - Dz.U. 1998 nr 1 poz. 1. W stosunku do tego typu wizy wskazane akty, stanowiące prawo powszechnie obowiązujące, nie przewidują wliczenia okresu wizy tego rodzaju do okresów wskazanych w art. 8 ust. 3 ustawy. Brak jest także ustawowych ograniczeń co do czasokresów czy krotności udzielania wizy typu "16", umożliwiającej legalny pobyt w Polsce nawet osobom, wobec których zachodzą przesłanki negatywne, przemawiające za odmówieniem lub odebraniem wizy. Tym bardziej jest to dopuszczalne wobec osób, przeciw którym tego rodzaju przesłanki nie przemawiają.

Po drugie, koncepcja przyjęta w ustawie o cudzoziemcach jest czytelna i przychylna dla ubiegającego się legalizację pobytu. Rzeczywiście w stosunku do wizy pobytowej występują ustawowe ograniczenia co do jej terminu i krotności. Jednakże bynajmniej nie oznacza to, że brak jest możliwości legalizacji pobytu w Polsce. Przeciwnie w takim wypadku, legalizacja przybiera wprawdzie postać inną, lecz dogodniejsza dla ubiegającego się o nią, a mianowicie postać zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony /gdy zachodzą po temu przesłanki, wskazane w art. 17 ustawy/. Jeżeli zaś takie przesłanki nie zachodzą, istnieje możliwość skorzystania z wyjątkowego środka w postaci posłużenia się wizą typu "16".

W momencie składania wniosku legalizacyjnego w kwietniu 1999 r. organom administracyjnym wiadomy był już termin egzaminu magisterskiego Skarżącego. Mimo to, potraktowali jego wniosek jako nieudatny wniosek o kolejna wizę pobytowa /której nie można było udzielić/ i w tym kierunku prowadzono całe postępowanie administracyjne. Zaniedbano udzielenia Skarżącemu udzielenia stosownych informacji co do sposobu legalizacji pobytu. Twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę o "wyczerpującym pouczeniu" - odnoszą się do zasady stosowania art. 8 ust. 3 ustawy, ale nie do możliwości legalizacji pobytu odnoszących się do Skarżącego, w jego konkretnej sytuacji, gdy zdanie egzaminu dyplomowego miało zakończyć jego wieloletnie studia w Polsce. Dodać należy, że zgodnie z art. 7 Kpa istnieje zasada przychylnego rozstrzygnięcia sprawy dla strony, jeżeli brak jest przeciwwskazań dla takiego rozstrzygnięcia z uwagi na interes społeczny i gdy nie przekracza to możliwości organu wynikających z przysługujących mu uprawnień i środków /wyroki NSA z dnia 11 czerwca 1981 r. SA 820/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 57, z dnia 12 listopada 1981 r., I SA 2279/81 /glosy pozytywne dla tego kierunku interpretacji: J. Łętowski - OSPiKA 1982 z. 1 poz. 22 i M. Wyrzykowski - OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 171/.

W rozstrzyganej sprawie wybrano kierunek jej rozstrzygnięcia nieprzychylny dla Skarżącego: dotyczy to zarówno daty i czasu wydania wizy na podstawie art. 14 ustawy, co spowodowało, iż nie obejmowała ona terminu egzaminu magisterskiego Skarżącego, a także oceny prawnej jego dalszych starań legalizacyjnych, braku rzetelnej informacji co możliwości uzyskania legalizacji w Polsce na podstawie innych prawnych podstaw, niż to przyjęto w zaskarżonej decyzji /i decyzji ją poprzedzającej/.

Postępowanie administracyjne jest więc w sprawie obarczone wadami, które nie tylko mogły, lecz wręcz miały wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Obecnie Skarżący po zakończeniu studiów, jest uczestnikiem kilkuletnich studiów doktoranckich. I ta okoliczność musi być brana pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w zakresie kosztów, wynika z art. 55 tejże ustawy.