Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 608/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1, 3, 10
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wiązów z dnia 28 lutego 2014 r. nr XLVI/291/2014 w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Wiązów na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 j.t.), zaskarżył uchwałę Miasta i Gminy Wiązów Nr XLVI/291/2014 w spawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków. Uchwale zarzucono podjęcie z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 1 oraz art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 Konstytucji. Organ nadzoru wniósł o 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Na uzasadnienie podniesiono, że Rada Miasta i Gminy Wiązów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2006 r, Nr 123, poz. 858 ze zm.) podjęła na sesji w 21 lutego 2014 roku uchwałę Nr XLVI/29112014 w spawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków.

W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 1 oraz art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 Konstytucji polegającym na przekroczeniu upoważnienia ustawowego udzielonego radzie mocą art. 24 ust. 1 i art. 24 ust. ustawy. Przechodząc do oceny legalności tej uchwały wojewoda stwierdził, że podstawę prawną uchwały stanowi art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami.

Organ nadzoru ustalił że Rada Miasta i Gminy Wiązów mocą § 1 uchwały zatwierdziła na okres jednego roku taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Ustaliła cenę netto dostarczanie wody (§ 1 ust. 1 uchwały) oraz za odprowadzanie ścieków (§ 1 ust. 2 uchwały) Wprowadziła także opłaty abonamentowe ukształtowane w następujący sposób: - dla odbiorców grupy 1, 2, 3 (odbiorcy pobierający wodę na cele socjalno-bytowe: rozliczane w oparciu o wskazanie wodomierza oraz rozliczane na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia jak również odbiorcy pobierający wodę na cele produkcji i pozostałe rozliczanie w oparciu o wskazanie wodomierza) cena netto 2,80 zł (§ 2 ust. 1 uchwały), - dla odbiorców grupy 4, 5 (odbiorcy pobierający wodę na cele socjalno-bytowe, dostarczający ścieki rozliczane w oparciu o wskazanie wodomierza oraz odbiorcy pobierający wodę na cele produkcji i pozostałe dostarczający ścieki rozliczane w oparciu o wskazanie wodomierza) cena net 2,82 zł (§ 2 ust. 2 uchwały).

Analiza wniosku burmistrza z dnia 14 stycznia 2014 roku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wskazuje, że stawka opłaty abonamentowej wynosi 2,80 zł netto dla każdej grupy taryfowej. Ponadto z treści tabeli A porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę wynika, że abonament (za doprowadzenie wody) w wysokości 2,80 zł został przewidziany dla grupy 1,2, natomiast dla grupy 4 i 5 wprowadzono abonament 1,40 zł. Gdy zaś chodzi o abonament za odprowadzanie ścieków, to z treści tabeli B porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków wynika, że abonament za odprowadzanie ścieków został przewidziany jedynie dla grupy czwartej i piątej wynosi 1,40 zł.

Organ nadzoru wezwał radę gminy do wyjaśnienia przyczyn, z powodu których nie zatwierdziła wskazanej we wniosku opłaty abonamentowej dla czwartej i piątej grupy taryfowej w wysokości 1,40 zł (za dostarczanie wody), a za usługę odprowadzania ścieków uchwaliła abonament w wysokości 2,82 zł podczas gdy z wniosku wynika kwota 1,40 zł.

W piśmie z dnia 22 kwietnia 2014 roku, stanowiącym reakcję na wezwanie organu nadzoru wskazano, że mocą uchwały wprowadzono opłatę abonamentową, która dla wszystkich grup taryfowych powinna być jednakowa, w wysokości 2,80 zł. W § 2 pkt 2 uchwały, dotyczącym odbiorców grupy 4 i 5 wkradł się błąd pisarski polegający na wpisaniu stawki w wysokości 2,82 zł. Wyjaśniono również, że wskazana we wniosku opłata abonamentowa dla każdej grupy wynosi 2,80 zł. Dla grupy 1,2,3, dotyczącej wyłącznie poboru wody wskazana jest jedna wartość. Natomiast w grupie 4 i 5 dotyczącej oprócz poboru wody, również dostarczania ścieków, aby nie naliczać podwójnej opłaty abonamentowej opłata za usługi dzielona jest przez program wyliczający taryfy na dwie równe kwoty po 1,40 zł, co w sumie daje wartość 2,80 zł. Opłata ta dotyczy jednego wodomierza.

Z uwagi na fakt, iż w piśmie z dnia 22 kwietnia 2014 roku Przewodnicząca Rady Miasta i Gminy Wiązów wskazała, że w § 2 pkt 2 uchwały dotyczącym odbiorców grupy 4 i 5, wkradł się błąd pisarski polegający na wpisaniu stawki w wysokości 2,82 zł, zamiast kwoty 2,80 zł, organ nadzoru pismem z dnia 17 czerwca 2014 roku zwrócił się o wskazanie, na jakim etapie procesu uchwalania uchwały wkradły się błędy, o których mowa w tym piśmie. Organ nadzoru wezwał również do przekazania projektu uchwały, przekazanego radnym wraz z zawiadomieniem o terminie XLVI sesji i porządkiem obrad sesji i wskazanie, czy radni głosowali nad projektem uchwały zawierającym omyłki, czy też projekt uchwały nie zawierał tych omyłek i radni głosowali nad projektem uchwały zawierającym takie taryfy, jakie przewiduje wniosek o zatwierdzenie taryf .

W piśmie z dnia 24 czerwca 2014 roku stanowiącym reakcję na wezwanie organu nadzoru dnia 17 czerwca 2014 roku, wskazano, że błędy o których mowa pojawiły się w projekcie uchwały, radni głosowali na projektem uchwały zawierającym omyłkę.

Mając to na uwadze wojewoda ustalił, że zgodnie z wnioskiem o zatwierdzenie, dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, stawka opłaty abonamentowej wynosi 2,80 zł netto dla każdej grupy taryfowej. Tymczasem z uchwały Rady Miasta i Gminy Wiązów wynika, że opłata abonamentowa dla grupy 1,2,3 wynosi 2,80 zł o, a dla grupy 4 i 5 - 2,82 zł netto.

Strona skarżąca wskazuje, że taryfę określa na okres jednego roku przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 20 ust. 1 ustawy). W myśl art. 20 ust. 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ponadto ceny i stawki opłat są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (20 ust. 3 ustawy). Zgodnie z treścią art. 20 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia, 3) koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1.

Tak określone taryfy (przez przedsiębiorstwo) podlegają zatwierdzeniu przez radę gminy. W tym celu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Wynika to wprost z treści art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zatem przedmiotem uchwały podejmowanej na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy jest wyłącznie zatwierdzenie taryf. Wojewoda wskazuje, że według § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr , poz. 886), taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają m.in. stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę: a) w rozliczeniach w oparciu o wskazania wodomierza głównego lub wskazania wodomierza mierzącego ilość wody bezpowrotnie zużytej, b) w rozliczeniach z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym, c) w rozliczeniach na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody. Natomiast według § 5 pkt 5 rozporządzenia taryfy zawierają stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę: a) w rozliczeniach za ilość odprowadzonych ścieków ustaloną na podstawie zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego lub na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych zużycia wody, b) w rozliczeniach za ilość odprowadzonych ścieków ustaloną zgodnie ze wskazaniami urządzenia pomiarowego, c) w rozliczeniach za ścieki opadowe i roztopowe odprowadzane kanalizacją deszczową. Mając na uwadze powyższe wojewoda stwierdza, że opłata abonamentowa jest elementem taryfy. Rada uprawniona jest albo do zatwierdzenia w całości przedstawionej przez przedsiębiorstwo wodno- kanalizacyjne (w niniejszej sprawie przez burmistrza) taryfy, albo w przypadku, gdy uzna, że taryfa została sporządzona w sposób naruszający przepisy prawa obowiązana jest odmówić jej zatwierdzenia. W ocenie organu nadzoru, rada zobowiązana jest traktować załączoną taryfę jako jeden dokument i albo ją w całości zatwierdzić, albo w całości odmówić jej zatwierdzenia (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 870/2008). Zgodnie z wolą ustawodawcy rada nie ma prawa ingerować w przedstawioną przez przedsiębiorstwo taryfę, tj. modyfikować zaproponowanych we wniosku stawek opłat.

W ocenie organu nadzoru, stawka opłaty abonamentowej powinna zostać zatwierdzona przez Radę Miasta i Gminy Wiązów w takiej wysokości, jaka wynika z wniosku o zatwierdzenie taryf. Rada nie jest uprawniona do zmiany tej wysokości. Jeżeli w opinii rady taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa obowiązana była odmówić zatwierdzenia taryfy. Nie została natomiast upoważniona do określania we własnym zakresie wysokości taryf. Upoważnienie rady do podjęcia uchwały zostało określone w art. 24 ust. 5 ustawy, z którego wynika wprost, że rada została upoważniona jedynie do zatwierdzenia taryf lub odmowy zatwierdzenia taryf. W rozpoznawanej sprawie, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że radni głosowali nad uchwałą zawierającą stawki opłaty abonamentowej niezgodne z tymi, które zostały określone we wniosku o zatwierdzenie taryf. Z wyjaśnień Przewodniczącej Rady Miasta i Gminy Wiązów wynika wprost, że opłata abonamentowa powinna być jednakowa dla wszystkich grup abonamentowych i wynosić 2,80 zł. Ponadto błędy, o których mowa pojawiły się w projekcie uchwały i radni głosowali nad projektem uchwały zawierającym omyłkę. Zatem uchwała określa stawkę opłaty abonamentowej niezgodną ze stawką opłaty abonamentowej określoną we wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres 1.03.2014-28.02.2015 r.

Rada zmodyfikowała zaproponowaną we wniosku stawkę opłaty abonamentowej, czym naruszyła art. 24 ust. 1 oraz 24 ust. 5 ustawy poprzez przekroczenie udzielonego jej upoważnienia do zatwierdzenia taryf. Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten wyraża zasadę legalizmu wyrażającą się zakazem domniemania kompetencji organów władzy publicznej w ich działalności prawodawczej. Zatem wszelkie działania organów władzy publicznej powinny być oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczają tym samym granice ich aktywności (komentarz do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Wiesław Skrzydło, Zakamycze 2002 r., Lex nr 68276). Zatem realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto skarżący podkreśla, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141) "Stosując przy interpretacji art. 87 ust.1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań ( ... )." Reasumując - jak wskazuje wojewoda - zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że załączoną przez burmistrza taryfę należy traktować jako całość, a opłata abonamentowa stanowi element taryfy, stwierdzić należy, że niezbędne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Niezależnie od tych rozważań wojewoda wskazuje, że rada w § 1 ust. 2 uchwały dotyczącym zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków wyróżniła pięć grup odbiorców taryfowych. W uzasadnieniu wniosku również przewidziano pięć grup odbiorców taryfowych. Jednakże z tabeli B "porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków" wynika, że występują tylko dwie taryfowe grupy odbiorców, a mianowicie grupa czwarta i grupa piąta. Z wyjaśnień przewodniczącej wynika, że w uchwale w § 1 pkt 2 błędnie wpisano grupy odbiorców w zakresie odprowadzania ścieków komunalnych. Zgodnie z przedłożonym wnioskiem oraz załączonym opisem taryfowych grup odbiorców ppkt "a" powinien zawierać wyłącznie grupę 4, natomiast ppkt "b" grupę 5, gdyż grupy 1, 2 i 3,dotyczą odbiorców pobierających włącznie wodę i nie dotyczą ścieków.

Wynika z tego, że uchwała przewiduje takie grupy odbiorców taryfowych, które nie zostały uwzględnione we wniosku taryfowym. Zdaniem wojewody to uchybienie ma charakter nieistotnego naruszenia prawa bowiem 1, 2, 3, grupa taryfowa odbiorców ścieków nie istnieje, a dla czwartej i piątej grupy zatwierdzono taryfy zgodnie z wnioskiem. Jednakże wskazać należy, że uchwała rady powinna być czytelna, precyzyjna i jasna.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Wiązów wniosła o oddalenie skargi. Na uzasadnienie odpowiedzi na skargę pełnomocnik wskazał, że główny problem w sprawie sprowadza się do zagadnienia (na tym bowiem oparta jest skarga organu nadzoru), że co do zasady rada gminy nie ma prawa ingerować w stawki zaproponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, a może jedynie podjąć uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf bądź o odmowie ich zatwierdzenia. Aprobując więc co do zasady tę tezę, z całą mocą pełnomocnik podkreśla, iż w sprawie zachodzi specyficzna sytuacja, albowiem usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków świadczone są przez samą Gminę Wiązów, przez co przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i gmina to ten sam podmiot, reprezentowane przez tę samą osobę, tj. Burmistrza Miasta i Gminy Wiązów. Miało to też wpływ na tok procedury związanej z podejmowaniem uchwały dotyczącej taryf za wodę.

Zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 z późn. zm.; dalej także jako: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę") przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust. 2 ustawy) wraz ze szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat oraz aktualnym planem (ust. 3 ustawy). Następnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z prawem. Koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem •••• l!57rf1ia (ust. 4 ustawy), a kolejno rada gminy podejmuje uchwałę w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 5 ustawy).

Zatwierdzanie taryf uważane jest za środek regulacyjny, odpowiedni do ingerowania na rynku usług użyteczności publicznej, na którym dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się w warunkach monopolu naturalnego. Z tego względu konieczne jest zagwarantowanie szczególnej ochrony prawnej odbiorców usług. Taryfa jest jednym z takich instrumentów, które umożliwiają wpływanie przez organy gminy na jakość usług oraz poziom ich odpłatności. Wobec zatem swoistej relacji, zachodzącej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a gminą, kompetencję do określenia taryfy posiadała sama gmina. Zbieżne z tym stanowisko jest prezentowane zarówno w literaturze przedmiotu (por. J. Rotko, (w:) P. Bojarski, W Radecki, J.Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i Zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz

, Warszawa 2011, Komentarz do art. 24), jak i w orzecznictwie.

Prowadząc faktycznie działalność usługową w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków gmina, posiadająca osobność prawną z mocy art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym usytuowała się w takiej samej sytuacji, jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2001 r. Jednolicie w doktrynie oraz judykaturze podnosi się, że skoro gmina może być traktowana jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - to również jest uprawniona do określenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2005 r., OSK 1741/04). Ponadto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 września 2006 r.(II SA/Go 337/06), konstatowano o tym, że "Pod pojęciem przedsiębiorstwo kanalizacyjne kryje się również jednostka organizacyjna gminy zajmująca się zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków, jak również urząd gminy, jeżeli gospodarką wodno-kanalizacyjną zajmują się jego pracownicy". Co więcej, organ wskazuje, powołując się na treść orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r. (IV SAlWa 503/06), że ,;powierzenie prowadzenia gospodarki wodno-kanalizacyjnej komórce organizacyjnej (referatowi) urzędu gminy nie narusza art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.)". Skoro zatem zarówno gmina jak i przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne reprezentowane w sprawie są przez tożsamy podmiot -Burmistrza Miasta i Gminy Wiązów, to nie sposób uznać, że nie był on uprawniony do dokonania zmian w projekcie taryf. To na nim bowiem - jako przedstawicielu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego - spoczywał obowiązek określenia taryf. Trudno zatem przyjąć, że Burmistrz Miasta i Gminy Wiązów miał składać wniosek o zatwierdzenie taryf "sam sobie", a ewentualna korekta taryf po tym "zatwierdzeniu" stanowi istotne naruszenie prawa. W tej sytuacji za prawnie irrelewantne uznać należy przedłożenie wniosku przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy Wiązów, albowiem w tym zakresie gmina występowała nie jako podmiot administracji publicznej (sfera imperium), lecz jako osoba prawna, obsługująca przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Zgodnie zaś treścią normy zawartej w art. 31 ustawy Z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. z 2013 r. Dz. U. poz. 594 z późn. zm.; dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym"), w zakresie obrotu cywilnoprawnego to właśnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącym sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Powyższe ma znaczenie o tyle, że organ nadzoru traci z pola widzenia atypową sytuację, w jakiej znajduje się Gmina Wiązów jako przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zawierają w tym zakresie lukę prawną, ponieważ dostosowane są do sytuacji, gdy przedsiębiorstwo prowadzi podmiot zewnętrzny, który inicjuje postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryf, przedkładając wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Brak natomiast wyraźnej regulacji prawnej obejmującej przypadki, gdy to gmina prowadzi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a więc na zewnątrz reprezentowana jest przez organ wykonawczy. Trudno przyjąć, aby burmistrz musiał w takiej sytuacji składać wniosek "sam sobie", a następnie go zatwierdzać. Nota bene, na skutek niedostosowania przez ustawodawcę przepisów do sytuacji, gdy podmiotem świadczącym usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie jest podmiot zewnętrzny względem jednostki samorządu terytorialnego, ten sam organ winien stosownie do treści art. 24. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę sprawdzić, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy oraz zweryfikować koszty, pod względem celowości ich ponoszenia (czyli ponownie - "sprawdzić sam siebie"). Przyjąć zatem należy, że w tej mierze przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę stosować należy jedynie odpowiednio, uwzględniając specyfikę omawianej sytuacji, tak aby egzegeza powołanych przepisów nie prowadziła do wykładni ad absurdum. Jako mające znaczenie prawne należy więc dopiero przypisać wnioskowi burmistrza do rady o zatwierdzenie taryf, zawartemu w projekcie uchwały. Do tego czasu organ wykonawczy gminy winien mieć swobodę w określaniu wysokości taryf, a z pewnością drobne naruszenia proceduralne w tym zakresie nie mogą stanowić istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do uchylenia uchwały. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie doszło do obniżenia taryf, a nie ich podwyższenia (o czym dalej). Przeciwna interpretacja, odmawiająca gminie jako przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu reprezentowanemu przez organ wykonawczy swobody w ustalaniu stawek (oczywiście w graniach prawa) godzi w konstytucyjnie zagwarantowaną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Godzi także w zasadę równości wobec prawa, albowiem stawia w gorszej sytuacji te przedsiębiorstwa, które są prowadzone przez same gminy, od tych prowadzonych przez podmioty zewnętrzne, z uwagi na pozbawienie ich możliwości dostosowania stawek do sytuacji rynkowej.

Jak wskazywano w judykaturze utrwalone jest stanowisko, że przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym może być sama gmina. Godzi się podkreślić, że w takim przypadku przedsiębiorstwem takim jest gmina jako osoba prawna prawa cywilnego, nie zaś urząd gminy, stanowiący aparat pomocniczy do obsługi administracyjnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r., II SA/Gd 329/10, LEX nr 741416). "Błędem pozostawało przekonanie organu nadzoru, iżby taryfy określił urząd gminy. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, urząd gminy jest aparatem pomocniczym wójta i jego rola w wykonywaniu gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej gminy mogła mieć charakter techniczny. Natomiast jako podmiot - przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyje występowała gmina i była uprawniona do określenia taryf na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2005 r., OSK 1741/04). Raz jeszcze podkreślenia więc wymaga, że przygotowany przez pracowników urzędu projekt taryf nie może podlegać ocenie z punktu widzenia jego zgodności z uchwałą rady. Przedmiotem oceny może być dopiero wniosek burmistrza do rady o zatwierdzenie taryf w postaci projektu uchwały, a te w sprawie przewidywały tożsame stawki. Za prezentowaną tu interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa. Przyjętym jest, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej niewątpliwie nie ustala absolutnego porządku preferencji i dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Innymi słowy, odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r., III CZP 37/04, OSNC 2005, nr 3, poz. 42, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r., V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r., I KZP 18/05, OSNKW 2005, nr 9, poz. 74).

Tym bardziej więc, gdy przepisy expressis verbis nie regulują procedury przedkładania do zatwierdzenia taryf przez przedsiębiorstwo wodociągowe będące gminą, należy przy ustalaniu sensu norm prawnych odwołać się do wykładni funkcjonalnej. Celem zaś uchwalenia ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i procedury zatwierdzania taryf było zaś "ucywilizowanie" ustalania cen za wodę i ścieki oraz wyważenie słusznych interesów odbiorców oraz przedsiębiorstw. Podstawowym jednak celem była chęć ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem opłat. Tymczasem na kanwie niniejszej sprawy żadne racje nie przemawiają za tak restrykcyjnym pojmowaniem analizowanej procedury. Interesy odbiorców nie zostały naruszone, gdyż ceny zostały obniżone - przeciwnie, będzie można mówić o ich naruszeniu w przypadku wyeliminowania uchwały z obrotu. Również gmina jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie doznała żadnego uszczerbku, albowiem burmistrz przedłożył projekt uchwały, który został przez radę zatwierdzony.

Nie można tracić z pola widzenia charakteru prawnego uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf. W świetle dominującego poglądu sądów administracyjnych, uchwała taka nie stanowi aktu prawa miejscowego i wywołuje skutek wewnętrzny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r., II SAl/Gd 329/10, LEX nr 741416). Adresatem takiej uchwały jest przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne (a więc w niniejszym przypadku - sama gmina). Stąd też nie można mówić o naruszeniu interesów gminy oraz naruszeniu prawa.

Przedstawiona interpretacja zgodna jest z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. (II OSK 1470/09, LEX nr 597298), w myśl której "Poza uprawnieniami sądu jest badanie i ocena co do sposobu merytorycznej kontroli taryf spoczywającej na wójcie, przed ich uchwaleniem. Również kontrola merytorycznej oceny i działania rady gminy podejmującej uchwałę. Rada gminy bowiem, jako organ samorządowy stanowiący prawo miejscowe jest organem niezawisłym".

Abstrahując już od tego, że treść projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków, przedstawiona Radzie Miasta i Gminy Wiązów do uchwalenia, zawierała wyłącznie omyłkę pisarską (o czym poniżej), to podkreślić z całą mocą należy, że brak jest jakichkolwiek jurydycznych podstaw do przyjęcia, jakoby takie działanie organu wykonawczego gminy, a jednocześnie reprezentanta podmiotu świadczącego usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, było niezgodne z prawem i winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa.

Jak zasadnie wskazał w treści skargi organ nadzoru, "radni głosowali nad projektem uchwały zawierającym omyłkę". Tym samym, uchwałę podjęto zgodnie z prawem, gdyż organ uchwałodawczy gminy nie posiada kompetencji do wprowadzania jakichkolwiek zmian w jej treści, o czym de lege lata stanowi art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Argumentacja organu nadzoru jest zresztą w tym zakresie wewnętrznie sprzeczna. Gdyby bowiem rada dokonała korekty złożonego projektu, to właśnie wówczas można by mówić o naruszeniu prawa. Tymczasem Rada Miasta i Gminy Wiązów przyjęła przedłożony przez burmistrza projekt uchwały bez poprawek. Pogląd ten nie budzi ponadto kontrowersji w judykaturze, o czym przykładowo świadczyć może wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., w którym podniesiono, że "Sposób wyrażania stanowiska przez radę gminy jest uregulowany przez prawo. W szczególności może ona się jedynie wypowiedzieć co do zatwierdzenia przedstawionej taryfy. Nie może natomiast kształtować jej treści poprzez wprowadzenie korekt". Ponadto, nie sposób nie odnieść się do tego, że ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru utracił uprawnienie do orzeczenia we własnym zakresie o nieważności tej uchwały, jednocześnie stwierdzając wystąpienie przesłanki istotnego naruszenia prawa, co w efekcie skutkowało zainicjowaniem postępowania przed tut. sądem administracyjnym. Niebywałe zdumienie budzi zatem tak kategoryczna konstatacja skarżącego, odnosząca się do wagi ewentualnego uchybienia, mogącego mieć wyłącznie charakter omyłki pisarskiej, na co wielokrotnie Rada Miasta i Gminy Wiązów wskazywała w treści udzielanych odpowiedzi. Wskazywano bowiem, że mocą uchwały wprowadzono opłatę abonamentową, która dla wszystkich grup taryfowych winna być jednakowa, w wysokości 2.80 zł, a w § 2 pkt 2 dotyczącym odbiorców grupy 4 i 5, wystąpiła li tylko omyłka pisarska polegająca na wpisaniu stawki w wysokości 2,82 zł. Z uwagi jednak na wszczęcie procedury postępowania nadzorczego przez wojewodę, rada nie chciała podejmować uchwały o sprostowaniu podjętej uchwały. Podnieść w tym zakresie należy, że przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). Jak zwraca uwagę Z. Kmieciak, ustawodawca w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym posługuje się pojęciem nieistotnego naruszenia prawa, który to termin jest klasycznym przykładem zwrotu niedookreślonego (nieostrego). Zarówno zatem teoria, jak i orzecznictwo wskazują kryteria, za pomocą których organ nadzoru może ocenić stopień naruszenia prawa przez konkretną uchwałę. I tak np. powołany autor uważa, że "do uchybień wykazujących cechy nieistotnego naruszenia prawa winno się zaliczać omyłki popełniane w podejmowanych uchwałach, a omyłką taką byłby np. błąd w podsumowaniu rachunkowym" (Z. Kmieciak, Ustawowe założenia .systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny 1994, Nr 6, s. 16-17).

Naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, nie dotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na treść aktu (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r., II SA/Sz 1174/05, LEX nr 296073).

W przypadku zatem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. A zatem nie każde naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ gminy stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności, ale tylko takie, które wykazuje znamiona istotności. "Nieistotność" naruszenia prawa uchwałą stanowi natomiast negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i pozytywną przesłankę wskazania, iż uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Z całą mocą podkreślić tym samym należy, że w ewentualnym uchybieniu organu podejmującego uchwałę stanowiącą przedmiot skargi nie sposób dopatrzeć się cech istotności warunkujących stwierdzenie jej nieważności. Ponadto strona przeciwna nadmienia, że przyjęte uchwałą taryfy obowiązują od dnia 1 marca 2014 r. i spowodowały obniżenie ceny za wodę i odprowadzanie ścieków w stosunku do roku poprzedniego. Również w kolejnych latach Gmina Wiązów jako przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne planuje sukcesywną obniżkę cen wody i ścieków. Tym samym nie sposób uznać, że uchwała Rady Miasta i Gminy Wiązów z dnia 28 lutego 2014 r. nr XLVI/291/2014 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków, została podjęta z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz art. 7 Konstytucji. Akt ten bowiem wydano na podstawie i w graniach określonego przez ustawodawcę prawa, faktycznie jednak niedostosowanego do swoistej sytuacji objętej zakresem tej sprawy, aczkolwiek jak wskazuje mnogość orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie będącej w stosunkach samorządowych odosobnioną.

Przepis art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Skoro zatem nie zaistniała konkretna okoliczność "niezgodności z przepisami", Rada Miasta i Gminy Wiązów nie miała innego wyjścia, jak tylko zatwierdzić uchwałę. Z tej przyczyny wykonywanie ustawowych kompetencji przez radę nie powinno stanowić podstawy uchylenia uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Omawiając motywy podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, trzeba wyjaśnić, że zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje (między innymi) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia legalności jest zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Miasta i Gminy Wiązów Nr XLVI/291/214 w spawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków. Jako materialnoprawną podstawę skarżonej uchwały przywołano art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z póź. zm.) oraz art. 24 ust. 1, 3 i 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.).

W myśl powołanych przepisów taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Stosownie do ustępu 2 cytowanego przepisu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3). Strona skarżąca wskazuje, że taryfę określa na okres jednego roku przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 20 ust. 1 ustawy). W myśl art. 20 ust. 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ponadto ceny i stawki opłat są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ust. 3 ustawy). Zgodnie z treścią art. 20 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia, 3) koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1.

Następnie, zgodnie z dyspozycją ust. 4 wskazanego przepisu wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Omawiany artykuł znajduje się w rozdziale 5 ustawy, nazwanym " Zatwierdzanie taryf oraz zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków".

Jest to tzw. przepis o charakterze blankietowym, co oznacza, że przewidując powstanie pewnych skutków prawnych, łączy ich zaistnienie z zaistnieniem okoliczności opisanych w innych przepisach prawa. Przepisy blankietowe nie rozstrzygają samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od ustanowionych w innych przepisach. W takim przypadku przepis art. 24 ust. 5 ustawy daje radzie gminy możliwość podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. O tym, w jakich przypadkach może dojść od takiej odmowy przepis ten nie stanowi bezpośrednio, ale uzależnia podjęcie takiej uchwały od jednoznacznego stwierdzenia, że taryfy sporządzono w sposób niezgodny z przepisami. Konieczne jest zatem sięgnięcie do przepisów, wyznaczających standardy legalności ustalonych taryf. Ustawodawca nie wskazuje przy tym konkretnie, o przepisy jakiego aktu prawnego chodzi. W konsekwencji zastosowanej techniki prawodawczej, podjęcie przez radę gminy uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi łączyć się z jednoczesnym stwierdzeniem, jaki przepis prawa taryfa ta narusza, chodzi przy tym o przepisy dotyczące sporządzania taryf. Podstawę prawną do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia stanowi zatem nie tylko przepis art. 24 ust. 5 ustawy, ale także wymagający współzastosowania inny przepis lub przepisy, których naruszenie świadczy o sporządzeniu taryf niezgodnie z przepisami.

Reasumując dotychczasowe rozważania należy (zdaniem sądu) uznać, że zasadnie organ nadzoru stoi na stanowisku, że objęta skargą uchwała wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 24 omawianej ustawy, a co za tym idzie uchwalenie jej w sposób istotny narusza wskazane unormowanie.

Rada Miasta i Gminy Wiązów w § 1 kwestionowanej uchwały zatwierdziła na okres roku taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Wyznaczyła cenę netto w § 1 ust. 1 uchwały za dostarczanie wody oraz w § 1 ust. 2 uchwały za odprowadzanie ścieków. Wprowadziła także (w § 2) opłaty abonamentowe dla odbiorców grupy 1, 2, 3 (odbiorcy pobierający wodę na cele socjalno-bytowe: rozliczane w oparciu o wskazanie wodomierza oraz rozliczane na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia jak również odbiorcy pobierający wodę na cele produkcji i pozostałe rozliczanie w oparciu o wskazanie wodomierza) cena netto 2,80 zł (vide § 2 ust. 1 uchwały), - dla odbiorców grupy 4, 5 (odbiorcy pobierający wodę na cele socjalno-bytowe, dostarczający ścieki rozliczane w oparciu o wskazanie wodomierza oraz odbiorcy pobierający wodę na cele produkcji i pozostałe dostarczający ścieki rozliczane w oparciu o wskazanie wodomierza) cena netto 2,82 zł (vide § 2 ust. 2 uchwały).

W aktach gminy znajduje się wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Wiązów z dnia 14 stycznia 2014 roku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres 01.03.2014-28.02.2015 r. w którym napisano, że "stawki opłaty abonamentowej określone są dla każdej grupy taryfowej na jednakowym poziomie i wynosi (powinno być wynoszą - przyp. sądu) 2,80 zł netto". Stanowiące załącznik tabele A i B (stanowiące porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę i dotyczącej odprowadzania ścieków) wskazują, że stawka opłaty abonamentowej (w zakresie zaopatrzenia w wodę) wynosi 2,80 zł dla grup 1,2 i 3, natomiast dla grup 4 i 5 jest to 1,40 zł. Natomiast w zakresie abonamentu za odprowadzanie ścieków, to w tabeli B określono jedynie ten abonament dla grup czwartej i piątej na kwotę 1,40 zł.

Z przedskargowej korespondencji organu nadzoru z przewodniczącą rady gminy wynika, że opłata abonamentowa dla wszystkich grup odbiorców winna być identyczna i wynosić 2,80 zł. W § 2 pkt 2 uchwały, dotyczącym odbiorców grupy 4 i 5 wkradł się błąd pisarski polegający na wpisaniu stawki w wysokości 2,82 zł. W korespondencji tej strona przeciwna zwróciła także uwagę na fakt, że w (omawianym wcześniej) wniosku taryfowym opłata abonamentowa dla każdej grupy odbiorców została określona na 2,80 zł. W grupie 4 i 5 gdzie oprócz poboru wody, również wchodzi w grę odbiór ścieków, wyliczający taryfy podzielił opłaty na dwie równe kwoty po 1,40 zł aby nie doszło do podwójnego naliczenia tychże. Łącznie obie kwoty dają tę sama wartość 2,80 zł.

Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, określał stawkę opłaty abonamentowej wynosi 2,80 zł netto dla każdej grupy taryfowej. Tymczasem Rada Miasta i Gminy Wiązów uchwaliła opłatę abonamentową dla grup 1,2,3 na kwotę 2,80 zł o, a dla grup 4 i 5 -na kwotę 2,82 zł netto. Nie znajdują zatem potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy twierdzenia strony przeciwnej, jakoby już wniosek organu wykonawczego gminy różnicował stawki opłat abonamentowych dla różnych grup odbiorców, a w konsekwencji radzie nie pozostawało nic innego, jak zatwierdzić taryfę w tym brzmieniu.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. w sprawie II SA/Wr 116/11 (Lex nr 1084646) "rada gminy nie posiada kompetencji do zmiany taryfy przedstawionej do zatwierdzenia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne". Ingerując zatem merytorycznie w treść taryf rada gminy przekroczyła kompetencje wynikające z art. 24 ust. 1 i 5 z.z.w.z.o.ś., jako że przepisy te upoważniają radę gminy jedynie do zatwierdzenia lub do odmowy zatwierdzenia taryfy przedłożonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Oznacza to tym samym, że rada nie może modyfikować (zmieniać) przedstawionej przez przedsiębiorstwo do zatwierdzenia taryfy. Dodać jeszcze trzeba, że sąd nie podzielił poglądu, zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że w sprawie - w istocie - doszło do pomyłki pisarskiej. Zdaniem sądu nie jest to pomyłka pisarska, bo określa konkretną kwotę, opłatę, którą mieszkańcy gminy mają ponosić w formie abonamentu. Kwota abonamentowa jest zatem jednym z najistotniejszych elementów merytorycznych uchwały i błędne jej określenie nie może być uznane za błąd pisarski. Przeprowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że Rada Gminy Wiązów procedowała nad projektem uchwały w treści której zostały zapisane różne należności abonamentowe dla różnych grup odbiorców. Zatem radni uchwalili taryfę w kształcie odmiennym, niż przedłożona do zatwierdzenia przez organ wykonawczy gminy.

Reasumując, na podstawie art. 147 ppsa należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie zawarte w p. II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152, a p. III w art. 200 tejże ustawy.