Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 692/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1,  art. 52 ust. 2 pkt 1,
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M. H. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] A.Ż. Wójt Gminy M. decyzją nr [...], z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (usługi handlu i gastronomii) na działce nr [...], obręb M.

Od powyższej decyzji odwołał się M.H. (właściciel sąsiedniej działki nr [...]). Zarzucił ww. decyzji naruszenie szeregu przepisów, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 ust. 1 i ust. 3 oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 43 ust. 1 lp.3 tabeli ustawy o drogach publicznych, art. 107 § 1 K.p.a., a wreszcie nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych oraz naruszenie interesu faktycznego oraz prawnego strony skarżącej. W konsekwencji odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W decyzji zawarte zostały ustalenia dotyczące warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz cech zabudowy:

- linie zabudowy - nieprzekraczalne - oznaczone w załączniku graficznym w odległości 4,0 m od granicy działki z pasem drogowym ul. [...] (dz. nr [...]) oraz 3,0 m od granicy działki z pasem drogowym ul. [...] (dz. nr [...]);

- wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu: do 35%;

- szerokość elewacji frontowej - do 15,0 m;

- wysokość krawędzi elewacji frontowej (do gzymsu, attyki lub okapu) - do 7,5 m;

- wysokość zabudowy (do najwyżej położonej części kalenicy lub attyki) - 10,5 m;

- geometria dachu: układ połaci; płaski, dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia do 45°, dopuszcza się dach w formie tarasu.

- główna kalenica - usytuowana równolegle lub prostopadle do frontu działki;

- powierzchnia biologicznie czynna: min. 10% pow. działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", art. 53-61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz.199), po rozpatrzeniu odwołania M.H., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Stwierdziło, iż podstawą rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, łączne spełnienie pięciu warunków określonych w tym przepisie:

1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi jest zabudowana w taki sam sposób jak działka objęta wnioskowana inwestycją,

2/ teren ma dostęp do drogi publicznej,

3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia,

4/ teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych,

5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, do których zalicza się wszystkie ustawy z zakresu ochrony środowiska, ustawę o drogach publicznych, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja nie narusza wyżej wskazanych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", warunków prawidłowej inwestycji. Strona skarżąca w odwołaniu i poprzedzających odwołanie pismach, prezentuje własne, polemiczne poglądy, na sposób zabudowy działki nr [...] w M., daleko wykraczające poza ramy zakreślone przez wyżej powołane przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy.

Zdaniem Kolegium, analiza urbanistyczno-architektoniczna jest, według art. 75 § 1 K.p.a., dowodem z opinii biegłego. Opinia biegłego stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy odpowiedniej specjalności, wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, w rozpatrywanej sprawie; w zakresie urbanistyki i architektury. Ocena takiej opinii przez organ administracji publicznej, niewątpliwie jest ograniczona, ponieważ organ nie posiada specjalistycznej wiedzy, a w konsekwencji nie jest w stanie dokonać jej merytorycznej oceny, sprawdzając zasadność zawartych w niej ustaleń. Nie jest w stanie dokonać sprawdzenia (badania i ustalenia) parametrów przedsięwzięcia i jego oddziaływania.

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna autorstwa głównego specjalisty ds. gospodarki przestrzennej mgr inż. arch. E.J., w ocenie Kolegium, odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego aktu, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, tzw. obszar analizowany. Na tym obszarze, analizuje funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Obwód obszaru analizowanego musi być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna odległość to 50 m). Oznacza to, że działka, na której ma być realizowana inwestycja objęta postępowaniem lokalizacyjnym, powinna stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego. W każdym kierunku obszar ten powinien być wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki (por. jedno z wielu orzeczeń w tej materii; II SA/Wr 279/08 wyrok WSA 2008-08-05 we Wrocławiu, LEX nr 499876). Granice obszaru analizowanego, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p..

W rozpatrywanej sprawie obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - budynki zlokalizowane w sąsiedztwie przedmiotowej działki, dostępne z ul. [...], są zróżnicowaną zabudową mieszkalną z pokojami na wynajem lub/i usługami w parterach, zabudową gospodarczą.

Nieruchomość ze względu na istniejące zagospodarowanie działek sąsiednich, położenie w stosunku do układu komunikacyjnego, wielkość, cechy geometryczne działki - spełnia wymogi dla realizacji przewidzianej inwestycji (dowód: wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] dla inwestycji - budowa budynku usługowego str. 34). Wynika stąd, że nie ma przeszkód aby na działce nr [...] powstał budynek określony w zaskarżonej decyzji jako budynek usługowy (usługi handlu i gastronomii). W tym przypadku zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana tak pod względem formy architektonicznej, jak i funkcji.

Według Kolegium, spełnienie warunku art. 5 ustawy Prawo budowlane będzie badane na etapie pozwolenia na budowę. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 u.p.z.p..). Nie bada się natomiast takich zagadnień jak wpływ planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnego odczuwania uciążliwości inwestycji, czy spadku atrakcyjności lub wartości działek sąsiadujących z terenem inwestycji.

Strona, kwestionując ustalenia biegłego z zakresu urbanistyki i architektury, powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych, zdaniem Kolegium, może stanowić inna opinia wykonana przez innego rzeczoznawcę z tej specjalności. Przedłożona organowi przez stronę opinia, wykonana na jej zlecenie, będzie podlegała takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie.

W orzecznictwie sądowo administracyjnym (m.in.: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 22.02.2007r. II SA/Sz 1310/06) wskazuje się, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w decyzji ustalającej warunki zabudowy szczegółowo określano, na działce wskazanej we wniosku, lokalizację danej inwestycji z jednoczesnym odniesieniem do nieruchomości sąsiednich.

Powyższe stanowisko zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 779/07. Organ ustalający warunki zabudowy nie może bowiem wkraczać w zarezerwowaną dla organów architektoniczno- budowlanych ocenę dopuszczalności lokalizacji inwestycji w odległości od granic nieruchomości. Nie można na tym etapie ( warunków zabudowy) przesądzać o kwestii zlokalizowania budynków. Szczegółowe usytuowanie obiektów budowlanych względem granic działek sąsiednich, jest co do zasady, domeną prawa budowlanego i jest rozstrzygane przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Stanowisko to jest jednolite, zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie zwrócono uwagę na to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, z 15 marca 2010 r. II OSK 1512/08, z 18 stycznia 2012 r. II OSK 2065/101. Zgodnie bowiem z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów, organ prowadzący postępowanie, jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Co jednak wymaga podkreślenia, zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

W decyzji o warunkach zabudowy, organ orzekający powinien, w możliwie najszerszy sposób, ustalić warunki inwestowania. Jednak konkretyzacja tych warunków następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W tym drugim stadium postępowania, rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa, prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Z przepisu art. 54 pkt 3 u.p.z.p. mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie.

Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W postępowaniu o pozwolenie na budowę, organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzję o takim usytuowaniu może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego, już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza omówione wyżej przepisy.

Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo administracyjnym (wyrok NSA z 2 grudnia 2008 r., II OSK 1516/2007; wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/2010; wyrok WSA w Białymstoku z 22 stycznia 2015 r., II SA/Bk 738/14; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami powyższego rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Ów luz wynika z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Bardziej precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., II SA/Kr 869/12 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11).

Na temat usytuowania, obrysu i wzajemnych odległości obiektów obowiązany jest wiążąco wypowiedzieć się organ architektoniczno-budowlany. Należy podkreślić, że fakt uzyskania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przesądza o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Świadczy to o niedopuszczalności dublowania kompetencji tych organów.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez M.H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, interesu prawnego, a także słusznego interesu prywatnego ( faktycznego ) strony skarżącej.

Decyzji tej skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów proceduralnych przez organ I oraz II instancji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 97 §1 ust. 4 K.p.a., poprzez niezastosowanie, bowiem organ odwoławczy mając obowiązek zawiesić postępowanie w związku z toczącym się postępowaniem przed SKO w K. w sprawie odmowy uznania skarżącego M.H. za stronę w postępowaniu dotyczącym zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego, gdyż obydwie sprawy są ze sobą nierozerwalnie związane (dotyczą tożsamej działki nr [...] obręb M., ponadto treść skarżonej decyzji jest konsekwencją wydanej wcześniej zgody) - nie uczynił tego. Organ odwoławczy obligatoryjnie powinien był zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie [...],

- art. 43 ust 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w zw. art. 8 K.p.a., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy jako decyzji kolejnej (wcześniej wydano zgodę na usytuowanie obiektu w odległości od pasa drogowego mniejszej niż normatywna), zamiast pierwotnej. W związku z powyższym, wydana decyzja o warunkach zabudowy, w której przewiduje się odstępstwa od przyjętych norm, jest nieważna z mocy prawa,

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwagi na niedostateczne zbadanie materiału dowodowego sprawy, a w szczególności bezpodstawne pominięcie przez organ kwestii wpływu inwestycji na atrakcyjność nieruchomości skarżącego, jako miejsca wypoczynku i zamieszkania oraz uzyskiwania dochodów gwarantujących zaspokojenie potrzeb bytowych skarżącego,

- art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji, a w szczególności poprzez:

a) nieuzasadnienie odstępstw od ogólnych zasad dotyczących usytuowania linii zabudowy od granicy działki w tym od pasa drogowego w odległości 3 m oraz 4 m, gdzie nie wskazano żadnego interesu faktycznego i prawnego dla zastosowania tych odstępstw,

b) brak merytorycznego odniesienia się i ustosunkowania do zastrzeżeń zgłoszonych w piśmie strony z dnia [...],

c) brak merytorycznego odniesienia się i ustosunkowania do zastrzeżeń zgłoszonych w piśmie strony z dnia [...],

- art. 10 oraz art 81 K.p.a przez uniemożliwienie stronie skarżącej zajęcia stanowiska przed wydaniem skarżonej decyzji,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie regulacji prawnych:

- art. 1 ust. 1 , ust. 2 pkt. 1,7,9, art. 2 pkt. 2, art. 6 ust. 2 pkt. 2, art. 15 ust. 2 pkt. 2 i 6, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53, art. 54, art. 59, art. 60, art. 61 ust 1 pkt. 1, ust.6, ust. 7 pkt. 1, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez zaniechanie kontynuacji istniejącej już zabudowy, w zakresie jej funkcji i cech architektonicznych oraz urbanistycznych, jak też wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i intensywności jego zagospodarowania stosownie do wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa", bowiem planowana inwestycja winna być dostosowana do sąsiadującego z nią terenu (w szczególności lewej strony ulicy [...] - działka nr [...] i jej przedłużenia na ulicy [...] oraz prawej strony ulicy [...] - działka nr [...] );

- § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i ust. 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez pominięcie przy ustaniu linii zabudowy istniejącej na działce skarżącego - działka nr [...], gdzie linią nowej zabudowy winno się ustalić jako kontynuację linii zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego;

- art. 43 ust 1 lp. 3 tabeli ustawy o drogach publicznych, poprzez wyznaczenie w pkt 2 lit. a - w zakresie linii zabudowy - mniejszej niż normatywna odległości od pasa drogowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach analizy i wyjaśniać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny odstępstwa od uregulowań ustawowych,

- organ I instancji naruszył ponadto § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...], poprzez niezastosowanie norm dot. dopuszczalnej odległości budynku na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną. W żaden sposób nie odniesiono się merytorycznie do dopuszczenia, iż budynek będzie znajdował się bezpośrednio przy granicy działki skarżącego, co nie jest zasadą ale wyjątkiem dokonanym przez organ I instancji, o czym świadczy załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji. W § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia w sposób jednoznaczny określono, iż usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 § 12 rozporządzenia, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;

- powierzchnia biologicznie czynna została określona na min. 10% działki, co spowoduje zaburzenie ładu urbanistycznego,

- art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, tj. naruszenie zasad praworządności i demokratycznego państwa prawa, poprzez działania organów administracji publicznej mające na celu administracyjne usankcjonowanie próby obejścia prawa.

Ostanie się skarżonej decyzji, w związku z ww. okolicznościami spowoduje prawne usankcjonowanie nielegalnego bądź co najmniej budzącego poważne wątpliwości stanu faktycznego, gdzie w przypadku wydania kolejnej decyzji dotyczącej działki [...], obręb [...] (pozwolenia na budowę) - skarżący nie będzie miał już możliwości pełnej ochrony swoich praw.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej odrzucenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] uczestnik postępowania A.Ż. wniósł o oddalenie skargi i przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Skarżący w piśmie procesowym z [...] wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygnaturze akt II SA/Sz 931/16 (wyrok z dnia 10 listopada 2016 oddalający skargę M.H. na postanowienie odmawiające wszczęcia postepowania w sprawie uznania za stronę w postepowaniu dotyczącym zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

W pierwszej kolejności rozpatrując niniejszą sprawę sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego. W ocenie sądu, sprawa o sygn. akt SA/Sz 931/16 pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu.

Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie wskazało na okoliczności uzasadniające określenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez parametry i wskaźniki określone na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz.1588), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Szczegółowego określenia parametrów, cech i wskaźników projektowanej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – statuującym tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa – dokonuje się na zasadach określonych w rozporządzeniu. Przepisy tego rozporządzenia określają sposób przeprowadzania analizy funkcji – w tym zakresie należy podzielić wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, co do zgodności ustalonego w przedmiotowej sprawie obszaru analizowanego z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia - oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p., a także statuują wymagania dotyczące ustalania dla projektowanej inwestycji takich parametrów, jak: linia zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; a także geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych).

Z przepisów rozporządzenia wynika, że ustalenia parametrów nowej zabudowy należy dokonywać, co do zasady, w oparciu o wszystkie działki z obszaru analizowanego. Wynika to już z samej definicji "obszaru analizowanego" zawartej w przepisie § 2 pkt 4 rozporządzenia, nakazującym pod tym pojęciem rozumieć "teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania" – a znajduje potwierdzenie w dalszych przepisach tego rozporządzenia, w myśl których:

– "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego" (§ 5 ust. 1);

– "Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%" (§ 6 ust. 1);

– "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym "(§ 8).

Jedynie w odniesieniu do takich parametrów, jak "obowiązująca linia nowej zabudowy" oraz "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", zasadą jest nawiązywanie do zabudowy na wybranych tylko działkach w obszarze analizowanym, a mianowicie na "działkach sąsiednich" (por. odpowiednio § 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia).

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe opracowanie analizy urbanistycznej "winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji oceny takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym" (zob. wyrok NSA z 14.11.2012 r., II OSK 1252/11, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż:

- organ nie jest w stanie dokonać merytorycznej oceny "raportu" sprawdzając zasadność zawartych w analizie ustaleń. Nie jest w stanie dokonać sprawdzenia (badania i ustalenia) parametrów przedsięwzięcia i jego oddziaływania,

- strona kwestionując ustalenia biegłego – architekta powinna przedstawić kontrdowód – np. opinię innego biegłego.

Wszystkie szczegółowe ustalenia dotyczące: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu – zawarte są w dokumencie tytułowanym "analiza architektoniczno – urbanistyczna". Zgodnie z przepisem § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego choć organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie mają obowiązku zamieszczania dodatkowo w uzasadnieniach decyzji szczegółowych danych zawartych w opisowej wersji analizy, jednak za niezbędne należy uznać wyjaśnienie istotnych merytorycznie przesłanek podjętych rozstrzygnięć, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Określenie parametrów zabudowy jest istotnym elementem kształtowania ładu przestrzennego, a stosowne przepisy rozporządzenia, precyzując zasady określania parametrów, potwierdzają potrzebę ich ustalenia, mając na uwadze nawiązywanie do już występujących gabarytów istniejącej zabudowy. Przy ustalaniu parametrów obiektu trzeba mieć na uwadze w pierwszym rzędzie parametry i proporcje występujące już przy ulicy przy której znajduje się obiekt inwestora, które w stosownej perspektywie będą tworzyły kompozycyjną całość z planowaną zabudową, chyba, że z analizy urbanistycznej wynikałyby inne wnioski - mianowicie ujawnione zostaną szczególne uwarunkowania w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, przemawiające przeciw prostemu powielaniu występujących cech zabudowy przyległej, tworzącej oś widokową wzdłuż danej ulicy.

Niewątpliwie treść decyzji organu pierwszej instancji, łącznie z wynikami analizy architektoniczno – urbanistycznej, zawiera ustalenia i wyjaśnienia wykazujące podstawy szczegółowych rozwiązań przyjętych przy określeniu parametrów i wskaźników przedmiotowej inwestycji. Zarzuty odwołania dotyczyły naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, art. 43 ustawy o drogach publicznych, nie odniesienia się do zarzutów podniesionych w piśmie z [...], § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, powierzchni biologicznie czynnej.

W ocenie sądu, organ II instancji w ogóle bądź w sposób niewystarczający odniósł się do prawidłowości tych ustaleń w świetle przepisów rozporządzenia (właśnie taki jest zakres oceny wyników analizy dokonywanej przez organ) oraz do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez stronę skarżącą, co czyni zasadnym zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

Jakkolwiek Kolegium odniosło się do kwestii związanych z niektórymi zarzutami np. stosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. , poz. 1422), czy też braku naruszenia "zasady dobrego sąsiedztwa", wszystkie te wypowiedzi organu mają jednak charakter ogólny - bezpośrednio nie odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W ocenie sądu, wszystko to prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, a jedynie dokonał pobieżnej oceny decyzji pierwszoinstancyjnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1173/13, "Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego". Stanowisko to skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości popiera.

Sąd stwierdził, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga, aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy naruszyło także art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 15 (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) K.p.a. Takie działanie organu odwoławczego nie tylko godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe stron, ale także może mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę i następnie podjąć rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.