Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 713/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...], powołując art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", oraz art. 16 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej: "u.d.i.p.", odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Stowarzyszenie [...] ww. wnioskiem zwróciło się do Burmistrza Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie wykazu numerów działek wraz z obrębami, znajdujących się na terenie oznaczonym białym kolorem, na mapach będących załącznikiem do projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części miasta [...].

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ wezwał Stowarzyszenie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji wskazując, że żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca podniósł, iż żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, bowiem wymaga jedynie odczytania danych z mapy niedostępnej dla petenta, zaś organ posiada te informacje. Ponadto wskazał, iż status Stowarzyszenia jako organizacji społecznej, uprawnia do działania w interesie tych właścicieli, których nieruchomości zostały objęte na tzw. białym obszarze planu. Okoliczności te wskazują na szczególny interes publiczny, a planowane działania wnioskodawcy w tej sprawie wymagają dysponowania danymi ewidencyjnymi działek położonych na ww. obszarze.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] odmówił udzielenia informacji publicznej w przedmiocie wykazu numerów działek na mapach będących załącznikiem do projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części miasta [...] i umorzył postępowanie.

Na skutek odwołania Stowarzyszenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na brak podstaw prawnych do jednoczesnej odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej i umorzenia postępowania w sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Gminy [...] uznał, iż żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją przetworzoną, bowiem Urząd Gminy w [...] nie dysponuje urzędowymi dokumentami, w szczególności mapami niedostępnymi dla petenta, potwierdzającymi wszystkie dane i numery działek ewidencyjnych objętych na tzw. białym obszarze na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro organ nie dysponuje mapą, na której zaznaczone są numery działek ewidencyjnych, udzielenie informacji publicznej związane jest z koniecznością jej przetworzenia na podstawie danych uzyskanych z innych organów.

Ponadto organ I instancji stwierdził, iż wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z przedstawionej przez Stowarzyszenie argumentacji nie wynika, aby żądana informacja miała szczególne znaczenie dla porządku prawnego i usprawnienia działania organu, dotyczy ona bowiem sfery prywatnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1) art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego bezzasadne powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, pomimo iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak było podstaw do jego zastosowania, albowiem nie ziściły się przesłanki przewidziane tym przepisem,

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez nieuprawnione zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej, pomimo iż organ administracyjny dysponował niezbędnymi danymi umożliwiającymi zadośćuczynienie wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej, zaś udzielenie odpowiedzi nie wymagało dodatkowego nakładu czasu, pracy i środków organu,

3) art. 2 u.d.i.p. poprzez nieuprawnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej, pomimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występowały przypadki uzasadniające ograniczenie prawa do informacji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 5 u.d.i.p.

W związku z powyższymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Informacja przetworzona to informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego.

Kolegium stwierdziło, iż jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie dysponuje mapą, na której są zaznaczone żądane numery działek ewidencyjnych. Z tych względów organ musi dokonać przetworzenia posiadanych danych oraz wystąpić do innych podmiotów o przekazanie stosownych informacji. Uznać zatem należy, iż żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

W ocenie Kolegium skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W swym odwołaniu, jak i we wcześniejszych pismach, Stowarzyszenie podnosiło, iż uzyskanie ww. informacji umożliwi reprezentowanie interesów mieszkańców [...] w toku postępowania w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże Stowarzyszenie nie wyjaśniło, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, w szczególności w zakresie władztwa planistycznego gminy. Sama potencjalna potrzeba skorzystania z informacji w przyszłości w bliżej nieokreślonym celu nie wskazuje na szczególną istotność dla interesu publicznego.

Konkludując Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo zastosował art. 3 u.d.i.p. i odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu wnioskowanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej, a w konsekwencji nieuzasadnione warunkowanie pozytywnego rozpatrzenia wniosku wykazaniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego,

2) art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, skutkujące bezpodstawną odmową udostępnienia informacji publicznej prostej, znajdującej się w posiadaniu organu,

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a tym samym ukonstytuowanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy istniały przesłanki do uchylenia wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania,

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji sprowadzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji do roli machinalnego powielenia argumentacji organu I instancji, przy jednoczesnym braku umotywowania toku rozumowania, który doprowadził organ odwoławczy do przekonania o legalności zaskarżonej decyzji,

6) art. 15 k.p.a. poprzez brak samodzielności organu odwoławczego w ponownym, merytorycznym rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

7) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób powierzchowny i lakoniczny, czego dowodem jest m.in. stwierdzenie, iż "w odwołaniu podniesiono brak podstawy prawnej do jednoczesnej odmowy udzielenia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania" (str. 2 decyzji), podczas gdy zarzut taki - wobec nie zawarcia w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. wskazanych powyżej przeciwstawnych rozstrzygnięć - nie został w środku odwoławczym podniesiony, a ponadto wysnuwanie wniosków nieznajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, jak również bezrefleksyjne danie wiary twierdzeniom organu I instancji o niedysponowaniu mapą z zaznaczonymi numerami działek ewidencyjnych, przy jednoczesnym pominięciu argumentacji przeciwnej w tym zakresie, co świadczy o braku obiektywizmu organu odwoławczego oraz prowadzeniu postępowania w sposób stronniczy, podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w całości,

2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam przywołane,

3) zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, iż kanwę niniejszej sprawy stanowi procedura zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części Miasta [...], zainicjowana przez Radę Gminy [...] uchwałami Nr [...], Nr [...] i Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., zgodnie z którymi zmianą planistyczną - stosownie do wytycznych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - objęte zostały w całości obręby ewidencyjne [...] oraz [...], a także w części obręby ewidencyjne [...] i [...].

Projektowana zmiana Planu od początku obejmowała całość gruntów położonych w obrębach [...] oraz [...], zatem załączniki graficzne przedstawiające granice obszaru objętego projektem zmiany Planu i stanowiące załączniki do ww. uchwał, obligatoryjnie zawierały oznaczenia ewidencyjne działek położonych w ww. obrębach ewidencyjnych. Tym samym, w posiadaniu organu znajdują się informacje, których udostępnienia domaga się Stowarzyszenie, albowiem przystąpienie do procedury uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rodziło po stronie organu bezwzględny obowiązek określenia obszarów, których przedmiotowa zmiana miała dotyczyć.

Stowarzyszenie podniosło również, że przed podjęciem przez Radę Gminy [...] uchwał zmieniających z dnia [...] września 2016 r. Burmistrz Gminy [...] zawiadomił o przystąpieniu do zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.in. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, przesyłając jej projekt zmiany aktu planistycznego wraz z załącznikiem graficznym, obejmującym obszary oznaczone cyframi 1 - 6. Bazując na przesłanej mapie, GDDKiA zgłosiła uwagi w zakresie zabezpieczenia terenów oznaczonych cyframi 2, 3, 4 pod przyszłe inwestycje drogowe. W konsekwencji, część działek położonych w obrębach [...] i [...] - w drodze uchwał zmieniających z dnia [...] września 2016 r. - została wyłączona spod dalszych prac planistycznych. Co istotne, obszar wyłączenia odpowiada w 100% obszarowi zawnioskowanemu przez GDDKiA jako rezerwa terenu pod przyszłą rozbudowę dróg. Bez wątpienia projekt zmiany Planu przesłany GDDKiA wraz z załącznikiem graficznym, zawierał oznaczenia geodezyjne działek położonych w obrębach [...] i [...], które to działki jeszcze wówczas - zgodnie z uchwałami Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. - wchodziły w obszar zmiany aktu planistycznego. To właśnie poprzez fakt figurowania oznaczeń geodezyjnych działek w projekcie zmiany Planu, Burmistrz Gminy [...] - dostosowując obszar zmiany Planu do oczekiwań GDDKiA - nie miał żadnych wątpliwości co do określenia działek (ich numerów ewidencyjnych) podlegających wyłączeniu ze zmian planistycznych, co obrazują uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r.

Podobnie GDDKiA, odpowiadając na wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci podania numerów ewidencyjnych działek położonych w obrębach [...],[...] i przeznaczonych pod przyszłe inwestycje drogowe, w sposób jednoznaczny potwierdziła, iż działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (wyłączone ze zmiany Planu na mocy uchwał z dnia [...] września 2016 r., a następnie z dnia [...] listopada 2016 r.) znajdują się na obszarze planowanej inwestycji drogowej w postaci rozbudowy drogi krajowej nr [...]. Zatem projekt zmiany Planu przesłany GDDKIA wraz z załącznikiem graficznym zawierał oznaczenia geodezyjne działek zlokalizowanych na obszarze objętym planowaną zmianą.

Podejmując uchwały zmieniające z dnia [...] września 2016 r. Rada Gminy [...] w załącznikach graficznych do nich określiła wprost "Obszar wyłączony ze sporządzania zmiany miejscowego planu gospodarowania przestrzennego miasta [...] (...)". Oznacza to, iż przygotowując projekty uchwał z dnia [...] września 2016 r. Burmistrz Gminy [...] sporządził załączniki graficzne (mapy) z naniesionymi oznaczeniami ewidencyjnymi działek wyłączonych z dalszej procedury zmiany Planu. Niewątpliwie również organ dysponował dokumentacją pozwalającą na przypisanie wykluczonym działkom oznaczeń geodezyjnych, skoro numery tych działek ewidencyjnych zostały wymienione wprost zarówno w treści samych uchwał, jak i w załącznikach graficznych. Niestety, oznaczenia naniesione w załącznikach graficznych cechuje tak dalece posunięta nieczytelność, iż nie pozwalają na bezbłędne odszyfrowanie numerów ewidencyjnych działek wyłączonych spod zmian aktu planistycznego.

Stosownie do uchwał Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., zgodnie z którymi zmianą Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego mają zostać objęte - analogicznie jak w pierwotnych uchwałach z dnia [...] lipca 2013r. - obręby [...] i [...] w całości, na załącznikach graficznych w ramach obszaru objętego zmianą aktu planistycznego wyszczególnione są działki z ich oznaczeniami geodezyjnymi.

Podsumowując dotychczasowy proces planistyczny w Gminie [...], Stowarzyszenie stwierdziło, iż - wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji I instancji - organ dysponował wykazem numerów działek wraz z obrębami, znajdującymi się na terenie oznaczonym białym kolorem, na mapach będących załącznikiem do projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części miasta [...].

Z powyższego wynika, że informacja, której udostępnienia domaga się Stowarzyszenie, nie spełnia kryterium informacji publicznej przetworzonej, a zatem brak jest podstaw prawnych do warunkowania jej udostępnienia uprzednim wykazaniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W tym stanie rzeczy niezrozumiałym jest fakt pominięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podnoszonych przez Stowarzyszenie okoliczności, przy jednoczesnym bezrefleksyjnym wręcz daniu wiary twierdzeniom Burmistrza Gminy [...] o niedysponowaniu żądaną informacją publiczną, w sytuacji gdy twierdzenia te nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Działania organu odwoławczego w niniejszej sprawie stanowią naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi bowiem do konkluzji o całkowitym braku rozważenia zarzutów podniesionych w odwołaniu, a ponadto machinalnym wręcz powtórzeniu argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji, przy jednoczesnym braku umotywowania rozstrzygnięcia o takiej treści.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. zatytułowanym "Replika skarżącego wobec odpowiedzi na skargę" Stowarzyszenie podtrzymało w całości zarzuty, twierdzenia i wnioski zawarte w skardze. Jednocześnie wniosło o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu i załączonych do ww. pisma procesowego.

Obecny na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. przedstawiciel Stowarzyszenia wyjaśnił dodatkowo, że w załącznikach graficznych do uchwał Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. oznaczenia numerów ewidencyjnych działek są nieczytelne, podobnie jak w załącznikach graficznych do uchwał Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów: wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2017 r. skierowanego do GDDKiA w trybie u.d.i.p. oraz odpowiedzi na ten wniosek, a także pism GDDKiA z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz z dnia [...] maja 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, co w istocie nie było w sprawie kwestionowane. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Burmistrz Gminy [...] jako podmiot władzy publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Również przedmiot wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2016 r., w zakresie objętym zaskarżoną decyzją, posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wymienione dane, których udostępnienia odmówiono ze względu na przesłankę określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu danych) odnoszą się bowiem bezpośrednio do przedmiotu działalności Gminy [...] i stanową podstawę określonych działań planistycznych podjętych przez organy Gminy.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zaznaczenia przy tym wymaga, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie od momentu wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, o czym stanowi użyty przez ustawodawcę w art. 16 ust. 2 zwrot "do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu (...)" (por. A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny 2004 r., nr 4, s. 97 i n.; wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 244/14; publ. CBOSA ).

Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia Burmistrz Gminy [...] rozpatrzył w ten sposób, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji w postaci wykazu numerów działek wraz z obrębami, znajdujących się na terenie oznaczonym białym kolorem, na mapach będących załącznikiem do projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części miasta [...]. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji stwierdził, że żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją publiczną przetworzoną, bowiem Urząd Gminy w [...] nie dysponuje urzędowymi dokumentami, w szczególności mapami niedostępnymi dla petenta, potwierdzającymi wszystkie dane i numery działek ewidencyjnych objętych na tzw. białym obszarze na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Udzielenie ww. informacji związane jest z koniecznością jej przetworzenia na podstawie danych uzyskanych z innych organów. Organ stwierdził również, iż Stowarzyszenie nie wykazało szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., które podzieliło stanowisko organu I instancji nie wyjaśniając jednak z jakich przyczyn uznało, że niedysponowanie przez organ żądaną informacją uzasadnia jej zakwalifikowanie jako informacji publicznej przetworzonej.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko jest błędne, bowiem okoliczność na którą powołały się organy obu instancji - brak posiadania wnioskowanej informacji i konieczność wystąpienia do innych podmiotów o jej przekazanie - nie stanowi podstawy do zakwalifikowania tej informacji jako informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w konsekwencji do wzywania wnioskodawcy do wykazania przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego".

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, informacja publiczna przetworzona to taka, która jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; publ. CBOSA) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; publ. j.w.). O informacji publicznej przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji - wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) - przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11; z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; publ. j.w.).

Informacją publiczną przetworzoną jest zatem informacja, którą organ przygotowuje dla wnioskodawcy w oparciu o informacje (proste), które już posiada w swoich zasobach. Jeżeli organ nie dysponuje żądaną informacją, obowiązany jest o tym poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, nie zaś prowadzić postępowanie administracyjne nakierowane na wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej "przetworzonej", z tego powodu, że nie dysponuje wnioskowaną informacją, a jej udzielenie wiąże się z koniecznością uzyskania jej od innego podmiotu.

Powyższe wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który formułuje zasadę, że do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w jej posiadaniu. Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest więc określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji przez podmiot zobowiązany. Zatem, adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia w przypadku, gdy w istocie nie dysponuje żądaną informacją publiczną.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie, w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest w posiadaniu żądanej informacji, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek przedmiotowego wniosku (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 259; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09, publ. LEX nr 1264573). Aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on zobowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Wystarczające jest pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji i tym samym pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności. Nie jest bowiem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu tego podmiotu. Przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych danych stanowi formę udzielenia informacji odnośnie zasobu danych, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 29/13, LEX nr 1334373).

Podkreślić jednak należy, że informacja podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu wnioskowanych danych nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia ich nieposiadania, lecz konieczne jest również wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. Zatem powiadomienie powinno zawierać wskazanie dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz ewentualnie inne informacje (dane), które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Po 248/14, publ. LEX nr 1492739).

Innymi słowy, podmiot, który nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, LEX nr 586432).

W niniejszej sprawie, abstrahując od nieprawidłowego załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia w formie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, organ I instancji nie wyjaśnił w żaden sposób przyczyn nieposiadania wnioskowanej informacji. Nie uwiarygodnił tym samym swego stanowiska. Nie uczynił tego również organ odwoławczy pomimo obszernej i szczegółowej argumentacji zawartej w odwołaniu Stowarzyszenia od decyzji organu I instancji (ponowionej następnie w skardze do Sądu) odnośnie zainicjowanej przez organ Gminy [...] procedury zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części Miasta [...], mającej wskazywać na to, że Burmistrz Gminy [...] jest w posiadaniu wnioskowanych danych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się do tej argumentacji stwierdzając lakonicznie, że "Jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie dysponuje mapą, na której zaznaczone są żądane numery działek ewidencyjnych. Z tych względów organ musi dokonać przetworzenia posiadanych danych oraz wystąpić do innych podmiotów o przekazanie stosownych informacji. Uznać zatem należy, iż żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną". Kolegium nie wyjaśniło przy tym na podstawie których danych zawartych w "aktach sprawy" przyjęło, że organ I instancji w istocie nie posiada wnioskowanych informacji.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej znajduje zastosowanie zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. Rzeczą organu odwoławczego, na skutek wniesienia środka zaskarżenia od decyzji wydanej w I instancji, jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie oraz rozpatrzenie wszystkich argumentów strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji. Kolegium nie dopełniło powyższego obowiązku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywnioskować, jakie przesłanki faktyczne i prawne legły u podstaw zaakceptowania stanowiska Burmistrza Miasta [...] i w konsekwencji wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część, a jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ się kierował przy podejmowaniu decyzji. W szczególności powinno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji musi być spójne wewnętrznie, logiczne i ścisłe, co oznacza, że nie może zawierać luk i sprzeczności. Obowiązkiem organu jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 8 k.p.a. (zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), art. 9 k.p.a. (zasada informowania) oraz w art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia). Zaniechanie dopełnienia przez organ powyższych obowiązków skutkuje naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

Konkludując Sąd stwierdza, że jeżeli Burmistrz Gminy [...] w istocie nie posiadał w dacie wniesienia wniosku żądanej informacji publicznej, powinien poinformować o tym skarżące Stowarzyszenie pismem, co traktowane jest jak czynność materialno-techniczna (zaskarżana do sądu administracyjnego skargą na bezczynność) oraz ewentualnie wskazać organ lub organy, które taką informacją faktycznie dysponują (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy błędnie zakwalifikował wnioskowaną informację jako informację publiczną przetworzoną, z tego tylko powodu, że - jak stwierdził - informacji tej nie posiada, a jej uzyskanie wiąże się z wystąpieniem do innych organów w celu jej uzyskania. Zaznaczyć przy tym należy, że organ nie podał żadnej innej argumentacji, która pozwalałaby przyjąć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podkreślić też trzeba, że decyzję odmowną organ jest zobowiązany wydać wówczas, gdy wnioskowaną informacją dysponuje, lecz stwierdza, że dostęp do niej podlega ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. (art. 16 u.d.i.p.). Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Z przedstawionych wyżej względów zarówno decyzja organu I jak i II instancji podlegała eliminacji z obrotu prawnego jako wydana z naruszeniem art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję zaakceptował wadliwe stanowisko organu I instancji naruszając przy tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz Gminy [...] uwzględni dokonaną ocenę prawną i podejmie stosowne działania na gruncie u.d.i.p. Organ zważy, że w sytuacji gdy nie posiada wnioskowanej informacji publicznej jest zobowiązany pisemnie powiadomić o tym wnioskodawcę, wyjaśniając w sposób rzetelny powody takiego stanu rzeczy, tak aby przedstawione wyjaśnienia mogły podlegać ocenie i ewentualnej weryfikacji zwłaszcza w zestawieniu z argumentacją przedstawioną przez wnioskodawcę. Nie czyniąc tego organ może narazić się na zarzut bezczynności w realizacji wniosku informacyjnego.

Warto również zaznaczyć, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. organ I instancji wskazał, iż "(...) Urząd Gminy w [...] nie dysponuje urzędowymi dokumentami, w szczególności mapami niedostępnymi dla petenta, potwierdzającymi wszystkie dane i numery działek ewidencyjnym na tzw. białym obszarze na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Z powyższego można wnioskować, że organ wprawdzie nie posiada wszystkich, ale przynajmniej część wnioskowanych danych. Jeśli tak, to powinien zrealizować wniosek informacyjny Stowarzyszenia w takim zakresie, w jakim przedmiotowe dane posiadał, zaś co do pozostałych udzielić stosownych wyjaśnień.

Końcowo wskazać należy, że realizując spoczywający na Sądzie obowiązek rzeczywistej kontroli dokumentów źródłowych będących przedmiotem wniosku informacyjnego i dokonania oceny ich charakteru (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13, publ. CBOSA) Sąd w składzie orzekającym wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do nadesłania map będących załącznikiem do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta [...] obejmujących obręby (działki) znajdujące się na terenie oznaczonym kolorem białym, o których to mapach jest mowa we wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2016 r. Do dnia wyrokowania organ nie odpowiedział na ww. wezwanie. Odpowiedź organu wpłynęła do akt sprawy dopiero w dniu 10 października 2017 r., a więc po dacie wydania orzeczenia w niniejszej sprawie. Okoliczność ta nie mogła mieć jednak znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy powodem uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji było naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez wadliwe zakwalifikowanie wnioskowanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania - obejmujących wpis od skargi (200 zł) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.