Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 120/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 17, art 21 § 1 pkt 1, art 157 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 33 ust 1
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 5 pkt 23
journal: Dz.U. 1990 nr 34 poz 198
law: Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art 12 pkt 2
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1126
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa.
article: art 60 pkt 26 lit a
journal: Dz.U. 1998 nr 106 poz 668
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa.
article: § 1pkt 9 lit c
journal: Dz.U. 2003 nr 198 poz 1925
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów  odwoławczych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1996 r., nr [...], odmawiającą uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...], w przedmiocie rozgraniczenia działek nr [...],[...] i [...], stanowiących własność A. B., z działkami nr [...],[...] i [...] stanowiącymi własność A. B., z działką nr [...], będącą własnością B. P. oraz z działkami nr [...] i [...] położonymi w Ż., będącymi we władaniu E. M. i C. M. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku A. B.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioskiem z dnia 12 lipca 2011 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie rozgraniczenia działek.

Z akt sprawy wynika, że A. B. wnioskiem z [...] stycznia 2011 r., uzupełnionym pismem z [...] lutego 2011 r., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Rzeszowskiego z [...] listopada 1996 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] września 1996 r., nr [...], odmawiającą uchylenia dotychczasowej decyzji z [...] czerwca 1994 r., nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia działek położonych w Ż., oznaczonych w ewidencji, jako działki nr [...],[...] i [...] z działkami nr [...],[...] i [...] stanowiącymi własność A. B., z działką nr [...], należącą do B. P. oraz z działkami nr [...] i nr [...], będącymi we władaniu E. M. i C. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uznało się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku i pismem z dnia [...] maja 2011 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazało przedmiotowy wniosek według właściwości do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Kolegium wskazało, że właściwość organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określają art. 157 § 1 k.p.a. i art. 17 k.p.a., w świetle których organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. W oparciu o wyżej wskazane przepisy procesowe, jak również art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437, z późn. zm.) Kolegium uznało, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] listopada 1996 r. jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, jako organ wyższego stopnia.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podnosząc we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, że dla określenia, który organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] listopada 1996 r., podstawowe znaczenie ma treść przepisu art. 157 § 1 k.p.a, zgodnie z którym właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Minister podkreślił, że zgodnie z judykaturą i literaturą przedmiotu, regułą jest, że właściwość rzeczowa organu do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Reguła ta nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia.

Mając na uwadze powyższe, Minister przedstawił zmiany przepisów w zakresie właściwości organu do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, ustalając, że obecnie organem właściwym jest - zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, z późn. zm.) wójt (burmistrz, prezydent miasta). W myśl art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są - w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] listopada 1996 r. jest więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, jako organ wyższego stopnia nad Wójtem Gminy Ż.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w powołanym przepisie należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).

W przedmiotowej sprawie między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaistniał negatywny spór kompetencyjny, a dotyczy on wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Punktem wyjścia dla ustalenia organu właściwego jest przepis art. 157 § 1 k.p.a., który stanowi, że właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Pojęcie organu wyższego stopnia zostało natomiast wyjaśnione w art. 17 k.p.a. Z kolei w myśl art.20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Przepisy te – jak jednolicie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie – to ustawy materialnego prawa administracyjnego, które upoważniają lub zobowiązują organy administracji do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Również ustalanie właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności oceniane jest według przepisów prawa materialnego, które stanowiły normatywną podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 756; wyrok NSA z 7 lipca 1993 r., sygn. akt I SA 116/93, publ. ONSA 1994, Nr 3, poz. 109; wyrok SN z 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98, publ. OSNP 1999, Nr 9, poz. 293).

W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej skutkujących zmianą właściwości rzeczowej organów administracji najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia, jako właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 157 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 16 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 1458/00, publ. LEX nr 54205, postanowienie NSA z 5 lipca 2011 r. sygn. akt I OW 53/11, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie zaistniała wyżej opisana sytuacja, co uzasadnia analizę zmian przepisów prawa materialnego będących podstawą wydania kwestionowanej decyzji, tj. przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) w celu ustalenia organu obecnie właściwego w sprawach rozgraniczenia nieruchomości.

Do dnia 27 maja 1990 r. organem właściwym w sprawach wydawania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości był, zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.), terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Z tym dniem, w związku ze zmianą struktury administracyjnej kraju weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która na mocy art. 5 pkt 23 lit. e powierzyła określone w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne zadania i kompetencje w zakresie dokonywania rozgraniczeń nieruchomości rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. Przepis ten został skreślony z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126). Z tą datą ustawodawca w art. 60 pkt 26 lit. a ustawy z dnia 4 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) dokonał zmiany art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który otrzymał brzmienie:" Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczaniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron". Takie jest również aktualne brzmienie cytowanego przepisu. Zatem w obowiązującym stanie prawnym organem pierwszej instancji w sprawach rozgraniczenia nieruchomości jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś organem wyższego stopnia na gruncie art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Mając na uwadze treść art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym właściwość miejscową organu w sprawach dotyczących nieruchomości ustala się według miejsca jej położenia, wskazać należy, że organem właściwym miejscowo w sprawach rozgraniczenia nieruchomości położonych na terenie gminy Ż. jest Wójt Gminy Ż. W związku z tym, iż Gmina Ż. - zgodnie z załącznikiem do obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw (M.P. Nr 48, poz. 654) - należy do Powiatu Łańcuckiego, to przy uwzględnieniu treści § 1 pkt 9 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) właściwym miejscowo organem wyższego stopnia dla Wójta Gminy Ż. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie.

Mając na uwadze treść art. 157 §1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. zasadne jest zatem wskazanie - zgodnie z żądaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z [...] listopada 1996 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił, jak w sentencji.