Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2536/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania B. Z. oraz K. i T. D. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. Nr [...] z dnia [...] maja 2016 roku, znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku hotelowo-restauracyjnego o część restauracyjną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] w obrębie [...] w Gminie W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wójt Gminy W. decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku, znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku hotelowo-restauracyjnego o część restauracyjną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] w obrębie [...] w Gminie W.

Odwołania od ww. decyzji wniosła B. Z. oraz K. i T. D.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku, znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że sporządzona w sprawie analiza została sporządzona nieprawidłowo w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2016 roku Wójt Gminy W. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołania od tej decyzji wnieśli B. Z. oraz K. i T. D. W uzasadnieniu odwołania wskazano na błędne ustalenie, że którakolwiek działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy; bezpodstawnie przyjęto, że działka ma dostęp do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr [...] przez drogę wewnętrzną na działce nr [...]; błędne ustalenie linii zabudowy od strony działki nr [...], która nie ma charakteru drogi publicznej. Zwrócono też uwagę zaniechanie określenia terenu, na który inwestycja będzie oddziaływać oraz brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia o zgromadzonych dowodach przed wydaniem decyzji.

Rozpatrując powyższą sprawę Kolegium wskazało, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczono wokół działek granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał wykreślenia terenu analizowanego w obszarze nie mniejszym niż 50 m licząc od środka terenu inwestycji.

Ze sporządzonej w sprawie analizy zagospodarowania obszaru wynika, że dominującą funkcją jest funkcja usługowa i mieszkaniowa jednorodzinna. Analiza sąsiedztwa pozwala stwierdzić, że inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy, tj. usługi. Analiza zawiera wykaz działek objętych obszarem analizowanym wraz ze wskazaniem parametrów istniejącej zabudowy.

Obowiązującą linię nowej zabudowy na działkach objętych wnioskiem wyznaczono według załącznika nr 1 do decyzji. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jeśli wynika to z analizy urbanistycznej. Dla planowanej inwestycji obowiązujące linie zabudowy ustalono w odległości nie mniejszej niż 10m od granicy działki drogowej nr [...] oraz nie mniejszej niż 5m od granicy działki nr [...], nawiązując do usytuowania budynków na działkach sąsiednich.

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 17,6% (od 4,6% do 40%). Aktualny wskaźnik powierzchni zabudowy dla działek objętych wnioskiem wynosi 30,8%. Wyznaczony przez organ wskaźnik według najwyższego wskaźnika w obszarze analizowanym nie zakłóci ładu przestrzennego z uwagi na bardzo zróżnicowane powierzchnie działek oraz powierzchnie zabudowy znajdujące się w obszarze analizowanym.

Odnośnie parametru dot. szerokości elewacji frontowej analiza wykazała, iż parametr ten w obszarze analizowanym wynosi od 5m do 63m (średnia 12,9m). Obecna szerokość elewacji frontowej wynosi 52m, zaś dopuszczona - 67,6m. Średnią szerokość elewacji frontowej zaniżają budynki gospodarcze, które w porównaniu do zabudowy usługowej są znacznie mniejsze i nie mogą stanowić wyznacznika dla tego parametru. Natomiast w skali urbanistycznej przy zabudowie ekstensywnej budynki różniące się kilkumetrową szerokością elewacji frontowej nie stanowią dysonansu przestrzennego.

Organ I instancji ustalił, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki od 3,5m do 9m (średnia 5,3m). W obszarze analizowanym brak jest jednolitej pierzei, która wymagałaby precyzyjnego ustalenia tego parametru.

Dla inwestycji przyjęto dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia od 5° do 45°. Dopuszczono też możliwość realizacji dachu płaskiego o wysokości głównej kalenicy 9m.

W ocenie Składu Orzekającego przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w wyżej wzmiankowanym rozporządzeniu. W szczególności należy podkreślić, iż zabudowa nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i trudno jest znaleźć jeden konkretny wskaźnik dla każdego z parametrów. Przekłada się to wobec tego na zastosowanie przepisów poszczególnych paragrafów rozporządzenia stanowiących o możliwości wyznaczenia innego niż zalecany parametru z uwzględnieniem analizy obejmującej obszar analizowany.

Analiza powyższa wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w pkt. 1 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach objętych analizą do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Kolegium podzieliło opinię organu pierwszej instancji, iż zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia obowiązującej linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej organ wskazał na stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2012 roku sygn. akt II SA/Sz 1116/11, publ. CBOSA, Ustawodawca oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej kontynuację linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, dopuszcza możliwość wyznaczenia innej linii zabudowy nie wprowadzając organom żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak podstaw by przyjąć, iż ta inna linia zabudowy o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia, musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić dokładne odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi. Niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona, tak w decyzji organu administracji jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. Z.

Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, w postaci:

- zaniechania podjęcia wszystkich możliwych czynności niezbędnych w przedmiotowej sprawie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - art. 7 k.p.a;

- naruszenia art. 77 k.p.a poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie;

- brak w pełni dostatecznego uzasadnienia decyzji, zarówno faktycznego jak i prawnego - art. 107 k.p.a.

- zaniechanie dokładnego określenia terenu, na który zaplanowana inwestycja budowlana będzie bezpośrednio oddziaływała - w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- bezpodstawne uznanie za prawidłowy dostęp zaplanowanej inwestycji budowlanej (w postaci rozbudowy oraz nadbudowy istniejącego budynku hotelowo restauracyjnego o część restauracyjną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną) do drogi publicznej tj. drogi wojewódzkiej [...] przez drogę wewnętrzną oznaczoną nr ewidencyjnym [...] - art. 80 k.p.a;

- bezpodstawne przyjęcie, że działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

- nieprawidłowe ustalenie dominującej funkcji w obszarze oddziaływania zaplanowanej inwestycji budowlanej - art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- bezpodstawne pominięcie istotnej okoliczności, że sąsiednie działki stanowią w zdecydowanej większości tereny o zabudowie mieszkaniowej;

- ustalenie linii zabudowy od strony działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], która nie jest drogą publiczną w sposób sprzeczny z obowiązującą regulacją prawną (zawartą w art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dot. nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się merytorycznie do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy W. nr [...]. W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w znacznej mierze powtórzyło swoje argumenty zawarte w poprzedniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pominęło fakt, że w decyzji Wójta Gminy W. bezpodstawnie uznano działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W odwołaniu podniesiony został zarzut, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1. pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, gdzie już pkt 1 stanowi, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., II SA/Bd 293/2005 wskazał że, przez nową zabudowę należy rozumieć w szczególności wykonanie nowego obiektu budowlanego od podstaw, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę takiego obiektu posiłkując się definicją budowy określoną w art. 3 pkt 6 Prawa Budowlanego.

W odniesieniu do przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że działką sąsiednią będzie każda działka nie objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, która ma granicę z działką objętą takim wnioskiem.

Ponadto w ocenie skarżącej organ I instancji nie wykazał aby którakolwiek działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżąca wskazała, że działki oznaczone nr ewidencyjnymi [...] są działkami, których dotyczą warunki zabudowy określone w zaskarżonej decyzji. Nie są to działki sąsiednie. Analogicznie działkami sąsiednimi nie są również działki o nr ewidencyjny [...], które nie graniczą z działkami, na których zaplanowana jest realizacja inwestycji budowlanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pominęło zatem fakt, że Wójt Gminy W. wydając decyzję o warunkach zabudowy dokonał błędnego ustalenia dominującej funkcji w obszarze oddziaływania zaplanowanej inwestycji budowlanej. Właśnie w tej decyzji bezpodstawnie wskazano, że cyt. "dominująca funkcją w obszarze analizowanym jest funkcja usługowa oraz mieszkaniowa jednorodzinna". Zdaniem skarżącej przyjęte stanowisko Wójta Gminy W. jest sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy.

Podkreślono, że w opracowanej analizie stanowiącej załącznik la zaskarżonej decyzji w sposób bezpodstawny oraz bardzo wybiórczy wymieniono działki usługowe, które nie powinny być przedmiotem oceny dla ustalenia funkcji dominującej. Wymieniono działki wyłącznie dla podtrzymania tezy wcześniej przyjętej, na zasadzie nieudolnego założenia że "funkcją dominująca jest funkcja usługowa skoro tak wskazał wnioskodawca-inwestor". Tereny usługowe stanowią marginalną część całego obszaru. Dominującą funkcją jest zaś zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na działkach sąsiednich już od wielu lat dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. To właśnie na działkach sąsiednich w zdecydowanej większości zamieszkują rodziny z dziećmi, spędzają na nich swój prywatny czas, odpoczywają po pracy, spotykają się z rodzinami i znajomymi itp. Działki, na których jest zabudowa usługowa stanowi margines. Dlatego na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] możliwa jest jedynie kontynuacja funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Tylko taka zabudowa będzie kontynuacją dotychczasowej funkcji.

Zdaniem skarżącej planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią pogodzić. Skarżąca wskazała, na uciążliwy charakter obecnie działającej na nieruchomości objętej decyzją inwestycji tj. budynku hotelowo restauracyjnego.

Jednocześnie wskazała, że planowana inwestycja w postaci rozbudowy oraz nadbudowy istniejącego budynku hotelowo restauracyjnego o część restauracyjną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nie ma dostępu do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. bezpodstawnie przyjęło, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej tj. drogi wojewódzkiej [...] przez drogę wewnętrzną oznaczoną nr ewidencyjnym [...]. Organ I instancji nie wskazał podstawy dla ustalenia, że działka [...] jest drogą wewnętrzną. Twierdzenie, zatem że komunikacja powinna odbywać się z drogi wojewódzkiej [...] poprzez drogę wewnętrzną jest chybionym argumentem.

Zdaniem skarżącej wnioskodawca korzysta z działki [...] w sposób nielegalny. Nie dokonano żadnego uzgodnienia z właścicielami wymienionej działki. Brak jest również stosownego orzeczenia sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64 w zw. z art. 52 u.p.z.g, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzone jest na wiosek. Wniosek musi zaś spełniać wymagania określone w w/w przepisach oraz art. 63 k.p.a. Jednym z podstawowych wymogów wniosku jest jego podpisanie. W przypadku zaś osoby prawnej tak jak w niniejszej sprawie- spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, wniosek winien zostać podpisany zgodnie z reprezentacją wynikającą z KRS-u. W rozpoznawanej sprawie żaden z organów nie ustalił, czy wniosek został właściwie podpisany. Powyższe uchybienie jest zaś istotne, bowiem wniosek inwestora podpisany został przez jedną (bliżej nieokreśloną) osobę. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie czy wniosek został właściwie popisany tj. przez podmiot/podmioty uprawnione do reprezentowania spółki, poprzez wezwanie inwestora do wykazania reprezentacji, czego na żadnym etapie postępowania nie uczyniono. Stanowi to w ocenie Sądu istotne naruszenie w/w przepisów. Ewentualny brak właściwie podpisanego podania, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do jego usunięcia, wywołuje określone skutki prawne tj. uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Po drugie w ocenie Sądu zaskarżona w sprawie decyzja nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a w powiazaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.2003.164.1588 zwany dalej rozporządzeniem). Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., w sprawie sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko (sensu largo), zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., w sprawie sygn. akt II OSK 58/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści art. 61 u.p.z.p. jasno wynika, że wprowadzone przez ustawodawcę pojęcie działki sąsiedniej zabudowanej w sposób określony w ustawie dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju tamę, granicę dla zabudowy terenów, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por.: Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str.493-495). Oczywiście tak rozumiana działka sąsiednia może mieć charakter działki graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim) lub może znajdować się w pewnej odległości, w zasięgu wzroku, pozwalającym na realizację przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (znaczenie sąsiedztwa w ujęciu szerokim).

W orzecznictwie sądowym, jak i w nauce prawa administracyjnego, utrwalił się pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie.

Należy przy tym podkreślić, że w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Celem art. 61 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 2 pkt 4 rozporządzenia).

W myśl § 3 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego.

Wskazać zatem należy, że o ile kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że w sprawie właściwie wyznaczono obszar analizowany, to nie można wywieść, czy właściwie przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. W powyższym kontekście istotne przy ocenie decyzji o warunkach zabudowy jest jej uzasadnienie i związana z nim analiza urbanistyczna. To w pierwszej kolejności z uzasadnienia decyzji popartego analizą urbanistyczną winno wynikać, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu kwestia uzasadnienia decyzji organu II instancji w połączeniu z zarzutami podniesionymi przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji budzi wątpliwości co do rzetelności przeprowadzenia postępowania.

Sąd podziela zarzut strony skarżącej w zakresie nie wyjaśnienia przez organ odwoławczy kwestii zasad dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Okoliczność jaki dostęp do drogi publicznej ma nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem ma w ocenie Sądu istotne znaczenia dla sprawy. To z której faktyczne drogi publicznej odbywa się dostęp do działki objętej inwestycją, co do zasady winno determinować ustalenia organu w zakresie ustalenia charakterystyki urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością objętą inwestycją.

W rozpoznawanej sprawie powyższe ustalenie jest o tyle istotne, iż w zależności od tego, do jakiej drogi publicznej inwestycja ma dostęp (gminnej- jak wskazano na rozprawie, czy też wojewódzkiej -jak wskazał inwestor we wniosku i podmiot sporządzający analizę) może mieć wpływ na w/w ustalenia. Z załączonej do akt sprawy analizy funkcji i cech zabudowy wynika bowiem, że nieruchomość na której planowana jest inwestycja, obecnie jest zabudowana budynkiem hotelowo –restauracyjnym, mającym dostęp do grogi gminnej ul [...]. Planowana inwestycja polegać ma zaś na jego rozbudowie o część restauracyjną oraz nadbudowie i ma mieć w ocenie organu dostęp do drogi wojewódzkiej. Obecne przeznaczenie w ocenie Sądu oznacza, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, że istniejąca na nieruchomości funkcja nie zostanie zmieniona. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie, czy istniejąca w sąsiedztwie zabudowa pozwala na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku. W tym celu należało wyznaczyć zgodnie z rozporządzeniem m.in.:

I. obowiązującą linię zabudowy, którą stosownie do § 4. 1 ..na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

II. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy który zgodnie z § 5. 1. w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

III. Szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki którą stosownie do § 6. 1. wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

IV. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki którą zgodnie z § 7. 1. wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Jak wynika z akt sprawy dokonując powyższego ustalenia organ nie zastosował się do powyższych przepisów.

Ad. I. Określając obowiązującą linię zabudowy organ winien był uwzględnić linie istniejące na działkach sąsiednich. Tymczasem wyznaczając linię zabudowy określił ją przy uwzględnieniu odległości od graniczących z nieruchomością działek drogowych. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, pomimo podniesionego przez skarżącą zarzutu niewłaściwego wyznaczenia tej linii, organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że taki sposób wyznaczenia linii zabudowy wynika z analizy.

Ad. II-IV. Zarówno wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, jak i szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki co do zasady należy wyznaczyć w oparciu o średnią w/w wielkości wynikającą z analizy. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Określając powyższe wskaźniki organ wyznaczył inne- większe - wielkości niż wynikają z analizy. Powyższe w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy wymagało zaś stosownego uzasadnienia, czego organ odwoławczy nie uczynił. Brak uzasadnienia dla przyjętych wskaźników stanowi zaś w ocenie Sądu naruszenie zarówno w/w przepisów rozporządzenia jak i przepisów art. 7, 77§ 1 i 107§3 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozpoznanie sprawy.

Wskazać bowiem należy, że z załącznika graficznego nr 1b do decyzji organu I instancji wynika, iż nieruchomość dla której ustalono warunki zabudowy położona jest w obszarze zabudowanym. W jej bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Istniejący na niej obecnie budynek usługowy jest jedynym uwidocznionym na załączniku graficznym budynkiem o innej funkcji i ma on wjazd, jak zaznaczono na mapie od ul. [...]. Z kolei dokonując powyższych ustaleń w zakresie cech zabudowy de facto uwzględniono wielkości dla zabudowy usługowej, która znajduje się po drugiej stronie drogi wojewódzkiej, gdzie funkcjonuje jedynie zabudowa tego typu, rozproszona, otoczona w przeważającej części nieruchomościami niezabudowanymi. Nieruchomości te posiadają zaś znacznie większą powierzchnię niż nieruchomości w zabudowie mieszkaniowej, bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością, której dotyczy postępowanie. Sposób i forma zagospodarowania terenu po przeciwnej spornie drogi wojewódzkiej bez wątpienia jest inna niż na terenie gdzie znajduje się nieruchomość objęta postępowaniem. W ocenie Sądu organ winien był zatem wyjaśnić, na jakiej podstawie uznał, że przyjęte przez niego wskaźniki zabudowy, odbiegające znacznie od średnich wskaźników, wielkości z całego obszaru analizowanego i znajdujących sie na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia) stanowić będą harmonijną kontynuację istniejącej zabudowy, tym samym nie naruszą tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa bowiem mieścić się będą w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów tj. "ładu przestrzennego" w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Należy również wskazać, że z wyjaśnień inwestora wynika, że zabudowa usługowa znajduje się również na sąsiadujących z nieruchomością objętą niniejszym postępowaniem działkach o nr [...]. Zabudowa ta nie została jednak uwzględniona. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26.01.2007 r. o sygn. II OSK 239/06 (publ. CBOSA) zgodnie z którym na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Za stanowiskiem tym przemawia treść prawa własności, ochrona tego prawa i możliwości jego ograniczeń. Jeżeli więc w bezpośrednim sąsiedztwie faktycznie istniała zabudowa usługowa spełniająca w/w warunki to obowiązkiem organu było jej uwzględnienie, czego nie wyjaśniono, pomimo tego że mogło to mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w toku ponownego postępowania uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku, a więc wyjaśni kwestię właściwego podpisania wniosku, a po ustaleniu, że może on podlegać rozpoznaniu, uzasadni rzetelnie dlaczego uznał, że planowana inwestycja da się pogodzić z istniejącym w obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania terenu.