Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 526/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61, art..104 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając m.in. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., zwana dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), orzekł:

• w pkt 1 – stwierdził, że M. K. (zwana dalej: "skarżąca", "strona") jest osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt ojca W. M. (zwany dalej: "ojciec", "pensjonariusz") w domu pomocy społecznej (dalej zwany: "DPS");

• w pkt 2) ustalił skarżącej opłatę za pobyt ojca w DPS: w okresie od stycznia 2012 r. do lutego 2012 r. w kwocie [...] zł miesięcznie; w marcu 2012 r. w kwocie [...] zł; w kwietniu 2012 r. w kwocie [...] zł; w maju 2012 r. w kwocie [...] zł; w czerwcu 2012 r. w kwocie [...] zł; w okresie od lipca 2012 r. do stycznia 2013 r. w kwocie [...] zł miesięcznie; w lutym 2013 r. w kwocie [...] zł; w kwietniu 2013 r. w kwocie [...] zł; w maju 2013 r. w kwocie [...] zł; w czerwcu 2013 r. w kwocie [...] zł. Łączna kwota ustalonej opłaty wynosi [...] zł;

• w pkt 3) stwierdził, że w marcu 2013 r. oraz od lipca 2013 r. do miesiąca, w którym uzyska dochód przekraczający kwotę 300% kryterium dochodowego, skarżąca nie kwalifikuje się do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS.

W uzasadnieniu decyzji powołując treść przepisu art. 60 ust. 1 u.p.s. organ I instancji wywiódł, iż pobyt w DPS jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w S. wynosił: w okresie od stycznia do marca 2012 r. – [...] zł; w okresie od kwietnia do maja 2012 r. – [...] zł. Natomiast średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w R. wynosił w okresie od maja 2012 r. do marca 2013 r. – [...] zł; w okresie od kwietnia do sierpnia 2013 r. – [...] zł.

Wskazał, iż zgodnie z art. 61 u.p.s. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina mają obowiązek ponoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej. Zstępny ponosi odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w DPS przez inne osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Prezydent ustalił, iż ojciec skarżącej skierowany został do DPS w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. (znak [...]), zaś umieszczony w tej placówce w dniu [...] maja 2006 r. na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2006 r. W okresie pobytu w tej jednostce (tj. w okresie od dnia [...] maja 2006 r. do [...] maja 2012 r.) pensjonariusz ponosił opłatę za pobyt w wysokości 70% emerytury. Kwota ta wynosiła [...] zł miesięcznie - w okresie od stycznia do lutego 2012 r., [...] zł miesięcznie - w okresie od marca do kwietnia 2012 r., [...] zł miesięcznie - za maj 2012 r. i [...] zł miesięcznie - w okresie od czerwca 2012 r. do sierpnia 2013 r. Kwota ta nie pokrywała w całości kosztów pobytu pensjonariusza w DPS, dlatego pozostałą kwotę zastępczo wnosiła Gmina Miasta R. (zwana dalej: "Gmina"). Osobami zobowiązanymi do uiszczania odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., są: córka B. B., córka U. R., córka A. M., oraz córka M. K. (skarżąca). Organ I instancji ocenił sytuację dochodową ww. osób i uznał, że kryterium dochodowe kwalifikujące do ponoszenia odpłatności przekroczyła jedynie skarżąca, zaś pozostałe osoby nie kwalifikują się do ponoszenia tej odpowiedzialności.

Organ I instancji wskazał, iż postępowanie w sprawie ustalenia zobowiązania skarżącej do ponoszenia odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] czerwca 2013 r. Wskazał, iż wobec braku współdziałania skarżącej jej sytuacja dochodowa ustalona została na podstawie informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS, informacja o zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. i umowie zlecenia w okresie od [...] marca do [...] września 2013 r.) oraz zaświadczeń (o dochodach) pracodawcy skarżącej – [...] Polska sp. z o.o.

Wysokość dochodu skarżącej w okresie od stycznia 2012 r. do sierpnia 2013 r. przedstawiona została w decyzji w formie tabeli. Prezydent ustalił, iż w okresie od stycznia 2012 r. do lutego 2013 r. oraz od kwietnia do czerwca 2013 r. dochody rodziny skarżącej przekraczały kryterium dochodowe ustalone dla dwuosobowego gospodarstwa domowego ([...] zł), stąd też zobowiązanie strony z tytułu odpłatności za pobyt ojca w DPS za te okresy ustalone zostało na łączną kwotę [...] zł.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji odniósł się do wniosku skarżącej

w zakresie zwolnienia z odpłatności za pobyt ojca w DPS.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o zwolnienie od ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca oświadczyła, że jest w sytuacji, w której utrzymuje się z dzieckiem z jednego świadczenia. Jest w rozdzielności majątkowej z mężem od [...] sierpnia 2006 r. Ma na utrzymaniu małoletniego syna, na którego łoży wspólnie z mężem. Podała, że ponosi koszty utrzymania mieszkania przy ul. H. w W., ponadto opłaca kredyt, opłaty publicznoprawne za najem i koszty opłat. Jej mąż opłaca natomiast koszty mieszkania w M., gdzie wraz z rodziną zamieszkują.

Za istotny na gruncie niniejszej sprawy strona uznała fakt, iż pomiędzy nią i jej ojcem brak jest więzi od ponad 20 lat.

Wskazała, iż podnoszone w decyzji tezy o braku współpracy są niezasadne bowiem organ nie występował do niej z inicjatywą zawarcia jakiejkolwiek umowy. Posiłkując się wybranymi orzeczeniami sądów administracyjnych, podniosła w tym zakresie, iż wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.a. określającej wysokość zobowiązania z tytułu odpłatności za pobyt w DPS jest nieprawidłowe, ponieważ ustalenie przedmiotowej opłaty jest obligatoryjne w drodze umowy, w związku z czym dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie zstępnego nie istnieje wymagalny obowiązek ponoszenia opłaty.

Skarżąca podnosi również (wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych), że z art. 61 u.p.s. wynika tylko obowiązek wnoszenia opłaty. Obowiązek ten może przekształcić się w zobowiązanie poprzez zawarcie umowy lub wydanie decyzji ustalającej. Zobowiązanie do wnoszenia opłat powstaje najwcześniej od dnia, w którym osobie obowiązanej do ponoszenia opłat przewidzianej w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zostanie doręczone wezwanie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2. Propozycja zawarcia umowy powinna być skierowana do adresata, w czasie pobytu pensjonariusza w DPS. Decyzja może być wydana dopiero wówczas, gdy osoba zobowiązana odmówi podpisania umowy. Skarżąca ponownie podkreśliła, że nigdy nie odmówiła zawarcia umowy.

Zwróciła także uwagę na okoliczność, że wedle regulacji art. 59 u.p.s. obie decyzje (ustalająca odpłatność i o umieszczeniu w DPS) powinny być niejako wydawane jednocześnie, albo przynajmniej postępowanie w tej sprawie powinno toczyć się jednocześnie. W przedmiotowej sprawie postępowanie o ustalenie kręgu osób zobowiązanych rozpoczęło się dużo później niż umieszczenie jej ojca w DPS. Ponadto, zaskarżoną decyzją organy nie ustaliły terminu zwrotu należności podlegającej zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s.

Strona zakwestionowała sposób wyliczenia ustalonej opłaty, wnioskując w tym zakresie o wskazanie podstawy prawnej jej wyliczenia. Podniosła również, iż jej ojciec, bez jej wiedzy i udziału został przeniesiony z DPS w S. do DPS w R., gdzie opłata jest znacznie wyższa, co w sytuacji gdy zobowiązaną do ponoszenia tej opłaty jest tylko skarżąca generuje wyższe zobowiązanie.

Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (Kolegium, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu sprawy oraz przepisów regulujących sporną materię Kolegium wskazało, iż ojciec skarżącej przebywał w DPS w S. w okresie od [...] maja 2006 r. do [...] maja 2012 r., następnie w dniu [...] maja 2012 r. został umieszczony w DPS [...] w R., gdzie nadal przebywa. Przeniesienie nastąpiło na wniosek i za zgodą pensjonariusza na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2012r., znak: [...].

Organ odwoławczy podał, iż materiał dowodowy sprawy wskazuje, że w okresie od stycznia 2012 r. do czerwca 2013 r. dochód strony przekraczał kryterium dochodowe dla dwuosobowej rodziny, określone w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. wynoszące 2.736,00 zł (456,00 zł x 300% x 2 osoby = 2.736,00 zł). Organ I instancji obowiązany był zatem do ustalenia stronie odpłatności za pobyt ojca w DPS, która uzależniona jest wyłącznie od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej i kwalifikującej się do ponoszenia takiej opłaty. Wysokość opłaty skarżącej ustalono odejmując od kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania w DPS opłatę wnoszoną przez pensjonariusza. Otrzymana różnica jest kwotą jakiej może domagać się Gmina od skarżącej. Jednak opłata jaką strona może ponosić zależy, od uzyskiwanego przez nią dochodu, zatem od dochodu strony odjęto kwotę kryterium dochodowego i różnicę porównano z kwotą, której może domagać się Gmina. Na tej podstawie ustalono wysokość odpłatności skarżącej, która w okresie od stycznia 2012 r. do maja 2012 r. i w kwietniu oraz czerwcu 2013 r. jest równa różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i wynosi odpowiednio [...] zł miesięcznie w okresie od stycznia do lutego 2012 r., [...] zł w marcu 2012 r., [...] zł w kwietniu 2012 r., [...] zł w maju 2012 r., [...] zł w lutym 2013 r. i po [...] zł w kwietniu oraz czerwcu 2013 r. Natomiast w okresie od lipca 2012 r. do stycznia 2013 r. wysokość opłaty jest niższa od kwoty obciążającej skarżącą i stanowi różnicę pomiędzy jej dochodami a kryterium dochodowym określonym w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., wynoszącym dla dwuosobowego gospodarstwa domowego 2.736,00 zł. Opłata ta w okresie od lipca 2012 r. do stycznia 2013 r. wynosi [...] zł miesięcznie. Łącznie opłata w okresie od stycznia 2012 r. do czerwca 2013 r. wyniosła [...] zł. W marcu 2013 r. oraz od lipca 2013 r. z uwagi na brak dochodu skarżąca nie kwalifikuje się do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS.

Ostatecznie Kolegium stwierdziło, iż ustalona przez organ I instancji opłata jest prawidłowa, a przeprowadzone postępowanie zgodne z przepisami procedury administracyjnej.

Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium podało, że stosunek prawny polegający na skierowaniu do DPS ma charakter publicznoprawny. Skierowanie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w DPS osób zobowiązanych do jej ponoszenia, przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 u.p.s. Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art.61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mówi art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS określona w art. 59 ust. 1 u.p.s. Ww. umowa określa wysokość wnoszonej opłaty, przy czym jej zawarcie ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższej kwoty, niż wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit a i b.

Wyjaśniło, iż obowiązujące w tej materii przepisy u.p.s. nie przewidują możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt w DPS. Przepisy te jednoznacznie określają kto, w jakiej kolejności, na jakich zasadach i w jakiej wysokości partycypuje w kosztach utrzymania osoby bliskiej w DPS. Ustosunkowując się do przywołanych w odwołaniu orzeczeń sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie stanowią one prawa i wiążą organ tylko w sprawie w której zostały wydane.

Podkreślono nadto, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do DPS powinien wynikać z decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS. Dopiero po uprawomocnieniu się takiej decyzji może być rozpoznany wniosek o zwolnienie z obowiązku ponoszenia ustalonej opłaty, na podstawie art.64 u.p.s. i może być wydana decyzja w tej sprawie. Zatem postępowanie w przedmiocie zwolnienia strony z odpłatności za pobyt ojca w DPS może być wszczęte, gdy decyzja ustalająca wysokość tej opłaty stanie się ostateczna.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 k.p.a oraz prawa materialnego – art. 59, art. 64, art. 103, art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia strona przytoczyła argumenty tożsame z tymi, jakie prezentowała w toku postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej: o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), o zasięgu powiatowym ustala starosta, o zasięgu regionalnym ustala marszałek województwa, a informacje o powyższym są ogłaszane w dziennikach urzędowych ww. podmiotów. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane.

W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. – w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium - w przypadku zaś osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez wymienione wyżej osoby.

W art. 61 ust. 3 u.p.s. przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z obowiązku tego nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, że zgodnie z art. 64 osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można, na ich wniosek, zwolnić częściowo lub całkowicie z tej opłaty.

Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty).

Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualnie zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych.

Są to bezsprzecznie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

Należy również zauważyć, że stosunek prawny nawiązywany pomiędzy małżonkiem pensjonariusza DPS, a wstępnymi i zstępnymi, zobligowanymi do ponoszenia opłaty w myśl art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, ma charakter kombinowany, po części bowiem ustalany jest decyzją administracyjną, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1, a po części umową cywilnoprawną zawieraną w trybie art. 103 ust. 2 określającą wysokość opłaty wnoszonej przez ww. osoby. Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej, nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w pozycji Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b.

W przedstawionym stanie prawnym uzasadniony jest pogląd, że obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje w pierwszej kolejności dobrowolna umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, a następnie ewentualnie decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że w pierwszej kolejności w dniu kierowania do DPS należy określić wysokość opłaty za pobyt, a następnie w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. dążyć do określenia obowiązków osób bliskich pensjonariuszowi. Zarówno pensjonariusz jak i jego bliscy – zobowiązani, muszą mieć pełną świadomość, co do tego, kto i jakie będzie ponosił opłaty związane ze skierowaniem do DPS i dokonać świadomego wyboru, czy umieścić taką osobę w DPS, czy inaczej rozwiązać kwestię koniecznej opieki nad nią. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czy majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż pierwsza decyzja o skierowaniu ojca skarżącej do DPS w S. została wydana w dniu [...] kwietnia 2006 r., natomiast umieszczenie w tym DPS nastąpiło w dniu [...] maja 2006 r., na podstawie decyzji z [...] maja 2006 r.

Z ww. decyzji nie wynika, aby oprócz pensjonariusza ktoś inny był zobowiązany do ponoszenia opłat za jego pobyt w DPS, mimo iż organ wiedział o niewystarczającej wysokości jego zasiłku stałego na ten cel. W DPS w S. pensjonariusz przebywał do dnia [...] maja 2012 r.

Następnie na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], na wniosek i za zgodą pensjonariusza, ojciec skarżącej został skierowany do DPS [...] w R. W dniu [...] maja 2012 r. organ I instancji wydał decyzję (znak [...]) o umieszczeniu ww. w tej placówce, a przyjęcie do DPS nastąpiło w dniu [...] maja 2012 r. i trwa do nadal. Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych sprawy także ww. decyzje doręczone zostały jedynie pensjonariuszowi, natomiast nie doręczono ich jego zstępnym, którzy jako potencjalni zobowiązani mieliby partycypować w kosztach pobytu w DPS. Co istotne, organ I instancji posiadał informacje o osobach zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty.

Analizując prowadzone przez organ I instancji postępowanie w zakresie ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt ojca w DPS należy wskazać, że już w pierwszym wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym z pensjonariuszem w dniu [...] marca 2006 r. (a więc jeszcze przed wydaniem decyzji o skierowaniu i umieszczeniu w DPS) organ I instancji ustalił, że ma on cztery córki, z czego utrzymuje kontakt tylko z jedną z nich – U. R. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego ze skarżącą w dniu [...] maja 2006 r. udzieliła ona informacji dotyczącej jej sytuacji dochodowej i rodzinnej. Ponadto oświadczyła, że ze względu na brak relacji z ojcem nie będzie ponosić kosztów jego pobytu w DPS. Kolejny wywiad środowiskowy obrazujący sytuację rodzinną i dochodową strony przeprowadzono [...] grudnia 2008 r., a następny [...] października 2011 r. Kolejne próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie były skuteczne. Strona przedstawiła także organowi informację dotyczącą jej wynagrodzeń za okres od [...] maja do [...] grudnia 2006 r., 2007 r., oraz jej męża za 2006 r., 2007 r., 2008 r., 2009 r., 2010 r. (k. [...] akt administracyjnych, t. I) oraz dokument – akt notarialny nr Repertorium A [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. potwierdzający rozdzielność ustawową majątkową małżonków (k. [...] akt administracyjnych, t. I). Ponadto organ podjął próbę zobowiązania skarżącej do uregulowania opłaty za DPS w postępowaniu o zapłatę prowadzonym przed sądem powszechnym, jednak droga sądowa w tym zakresie okazała się niedopuszczalna, co skutkowało odrzuceniem pozwu (postanowienie Sądu Okręgowego w R. [...] Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt [...]).

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż formalnie postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt ojca w DPS zostało wszczęte dopiero w dniu [...] kwietnia 2010 r. (k. [...] akt administracyjnych, t. I), a więc po upływie czterech lat od wydania decyzji o skierowaniu i umieszczeniu pensjonariusza w DPS, bez określenia okresu ewentualnego zobowiązania. Decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji ustalił skarżącej zobowiązanie z tytułu pobytu ojca w DPS w okresie od [...] maja 2006 r. do [...] grudnia 2009 r. na kwotę [...] zł. Decyzja ta uchylona została decyzją Kolegium znak [...] z dnia [...] lipca 2011 r. z uwagi na objęcie sentencją decyzji rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu ww. kwoty. Następnie decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent ustalił skarżącej zobowiązanie z tytułu pobytu ojca w DPS w okresie od maja do września 2006 r. oraz od listopada 2006 r. do grudnia 2011 r. w kwocie [...] zł. Decyzja ta ze względów formalnych, uchylona została w postępowaniu odwoławczym (decyzją Kolegium znak [...] z dnia [...] lutego 2013 r.). Decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2013 r. organ I instancji ustalił skarżącej zobowiązanie z tytułu pobytu ojca w DPS w okresie od maja do września 2006 r. oraz od listopada 2006 r. do grudnia 2011 r. w kwocie [...] zł. Również to rozstrzygnięcie zostało na skutek odwołania skarżącej uchylone – decyzją Kolegium znak [...] z dnia [...] września 2013 r.

W przedstawionych przy skardze aktach administracyjnych brak jest decyzji ostatecznej określającej zobowiązanie skarżącej za okres poprzedzający okres zobowiązania ustalony zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzją organów – odpowiednio z dnia [...] stycznia 2014 r. i [...] marca 2014 r. Na podstawie ww. decyzji organy ustaliły, iż skarżąca jest zobowiązana do uiszczenia opłaty za pobyt ojca w DPS w okresie od stycznia 2012 r. do lutego 2013 r. oraz od kwietnia do czerwca 2013 r. w łącznej kwocie [...] zł. Zobowiązanie to nie obejmuje natomiast marca 2013 r. i okresu od lipca 2013 r. Postępowanie w tym zakresie zostało zdaniem organów wszczęte w dniu [...] czerwca 2013 r. (str. [...] uzasadnienia decyzji organu I instancji). Z akt wynika natomiast, iż pismem z [...] czerwca 2013 r., doręczonym skarżącej w dniu [...] czerwca 2013 r. organ I instancji poinformował ją o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jej odpłatności za pobyt ojca w DPS – bez określenia okresu zobowiązania (k. [...] akt administracyjnych, t. II).

Oceniając działania organu I instancji oraz podjęte w sprawie decyzje Sąd stwierdza, iż prowadzone przez organy administracji postępowanie nie było efektywne, nie dołożono należytej staranności przy ustaleniu, jaka jest faktyczna sytuacja dochodowa skarżącej i nie podjęto skutecznych działań w celu zobowiązania skarżącej do partycypowania w kosztach opłaty za pobyt ojca w DPS. Podnieść należy, iż w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r., doręczonym w dniu [...] grudnia 2008 r., skarżąca została wezwana do organu celem zawarcia umowy z art. 103 ust. 2 u.p.s., jednak jak wynika z treści tej korespondencji umowa taka nie została jej przedstawiona. Ponadto czynności podejmowane z udziałem organów podatkowych, pracodawcy skarżącej oraz ZUS nie były kompleksowe, a wybiórcze, nie skoordynowane w czasie i w związku z tym nieefektywne.

W konsekwencji pierwsza decyzja ustalająca zobowiązanie skarżącej wydana została dopiero w dniu [...] kwietnia 2011 r., tj. pięć lat od umieszczenia pensjonariusza w DPS, zaś zaskarżona decyzja po ponad dziewięciu latach od tej daty. Niezależnie od powyższego przy kolejnym skierowaniu i umieszczeniu pensjonariusza w DPS, tym razem w R., organ I instancji po raz wtóry powielił swój istotny błąd niezawiadamiając o powyższym fakcie zarówno skarżącej jak i innych osób, które mogą być na podstawie dyspozycji art. 61 ust. 1 u.p.s. zobowiązane do ponoszenia kosztów pobytu w DPS. Takim postępowaniem organ naruszył przepisy prawa materialnego, wynikające z u.p.s. (art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 3) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.).

Reasumując, w ocenie Sądu w tak ustalonym stanie sprawy nie ma możliwości obciążenia skarżącej odpłatnością za pobyt ojca w DPS od momentu umieszczenia ww. w tej placówce (tj. od maja 2006 r. do nadal). Okoliczność, że skarżąca posiadała wiedzę o pobycie ojca w DPS nie jest dla sprawy istotna. Istotną jest natomiast kwestia, iż stronie nie została doręczona zarówno pierwsza jak i kolejna wydana w sprawie decyzja o umieszczeniu ojca w DPS oraz o ustaleniu odpłatności z tego tytułu.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż prezentowany przezeń wcześniej pogląd – w tożsamej sprawie (siostry skarżącej – sygn. akt VIII SA/Wa 311/13) dotyczący ewentualnej możliwości zobowiązania zstępnej do ponoszenia odpłatności od momentu doręczenia jej powództwa do sądu powszechnego, nie jest w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych uprawniony.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie nie rozpoznania wniosku skarżącej o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów za pobyt ojca w DPS, Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż postępowanie w tym przedmiocie może być wszczęte dopiero, gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna. Z ugruntowanego już w tym zakresie stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Nie znając bowiem zakresu obowiązku strona nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 801/10).

Sąd nie podzielił także stanowiska strony, iż okoliczność braku więzi z ojcem stanowi negatywną przesłankę orzeczenia o jej obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w DPS. Jak wskazano w wyżej przedstawionych rozważaniach, podstawę orzeczenia w tym zakresie stanowi ustalenie, iż środki wpłacane przez pensjonariusza na poczet opłaty za DPS były niewystarczające, wynikająca z tego tytułu różnica w opłacie została zastępczo wniesiona przez Gminę, a dochód małżonka, wstępnego lub zstępnego przekracza kryterium dochodowe kwalifikujące do nałożenia nań obowiązku partycypowania w kosztach tej opłaty.

Mając powyższe na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c w związku z art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i merytoryczne wskazówki Sądu.