Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2575/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 341
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1061/18 w sprawie ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 maja 2019 r., sygn. akt SA/Gl 1061/18 oddalił skargę D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prawomocnym wyrokiem z [...] marca 2018 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w G. III Wydział Karny uznał D. T. za winnego popełnienia czynu wyczerpującego dyspozycję z art. 178a § 1 Kodeksu karnego i wymierzył mu karę, m.in. orzekając zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 (trzech) lat z wyłączeniem pojazdów, do prowadzenia których wymagane jest prawo jazdy kategorii D. Wyrok ten został przesłany do Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w G.

D. T. w dniu [...] czerwca 2018 r. skierował do Prezydenta Miasta G. wniosek o wydanie dokumentu prawa jazdy kategorii D w związku z orzeczonym sądowym zakazem kierowania pojazdami mechanicznymi.

Prezydent Miasta G. decyzją[...] lipca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 10 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.p.", odmówił wydania dokumentu prawa jazdy kategorii D. Organ uznał, że przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii D, w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania D. T., decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

D. T. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który powołanym na wstępie wyrokiem ją oddalił. Sąd uznał, że z przepisów art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. wynika jasno, że prawo jazdy nie może być zwrócone w zakresie prawa jazdy wnioskowanej w sprawie kategorii D w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Sąd przyjął, że w sprawie niesporne jest, że wobec skarżącego wyrokiem Sądu Rejonowego w G. III Wydział Karny z [...] marca 2018 r. sygn. akt [...] orzeczony został środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów, z wyłączeniem pojazdów, do prowadzenia których wymagane jest prawo jazdy kategorii D, na okres trzech lat. W świetle tego wyroku skarżący został więc pozbawiony uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych wszystkich kategorii, za wyjątkiem kategorii D. Oznacza to z kolei, że orzeczony zakaz obejmuje także kategorię B. W stanie faktycznym sprawy zastosowanie ma zatem art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., który stosuje się także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Tak więc osobie, w stosunku do której orzeczono prawomocnie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B (w tym przypadku wynika to pośrednio z pkt 2 wymienionego wyroku, tj. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyjątkiem kategorii D, czyli wszystkich pozostałych) nie może być wydane, jak również i zwrócone prawo jazdy, a także przywrócone uprawnienie w zakresie wnioskowanej kategorii D.

Zdaniem Sądu art. 12 ust. 2 u.k.p. nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej przez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Wzmocnienie tego stanowiska znajduje się w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 (Dz. U. z 2016 r. poz. 2197). Nie ma tu więc mowy o podwójnym karaniu, czy naruszeniu zasady ne bis in idem. Sąd odwołał się w tym zakresie do poglądów prawnych prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zaaprobował. W ocenie Sądu za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów, przemawia nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie, ale również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Bez systemu sankcjonowania działań, godzących w tę wartość, jej ochrona nie byłaby zaś możliwa.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Sąd wskazał, że w istocie z wyroku sądu karnego w niniejszej sprawie wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych wszystkich kategorii z wyłączeniem prawa jazdy kategorii D, ale na podstawie przepisów u.k.p. - pośrednio przez art. 12 ust. 1 tej ustawy - również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii D. Decyzja organów konkretyzuje jedynie swą treścią przepisy u.k.p., które przewidują dolegliwości prawne będące skutkiem środka karnego orzeczonego przez sąd karny.

Tym samym – w ocenie Sądu - w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Organy prawidłowo zastosowały przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. Organy administracyjne są bowiem związane treścią przepisów prawa, a te mówią wprost, że prawa jazdy konkretnych kategorii, wymienionych w ustawie, nie można wydać lub zwrócić osobie, wobec której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujący uprawnienia w zakresie wymienionych tam kategorii prawa jazdy. Są to przepisy bezwzględnie obowiązujące nie pozostawiające organom administracyjnym możliwości działania w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. T., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, mianowicie art. 12 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 u.k.p., w wyniku którego za prawidłową uznana została decyzja o odmowie zwrotu dokumentu prawa jazdy potwierdzającego posiadane przez skarżącego uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii D, a także jego błędną wykładnię przez przyjęcie, że przepis ten rozszerza zakres represji orzeczony w wyroku skazującym na zastosowanie środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju poza wymiar określony przez sąd wyrokiem skazującym oraz uniemożliwia wydanie dokumentu prawa jazdy osobie uprawnionej do prowadzenia pojazdów kategorii D.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o następującej treści: "czy art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami jest zgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., w szczególności z art. 45 i art. 175 ustawy zasadniczej w zakresie, w jakim implikuje rozszerzenie zakresu środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju poza wymiar określony wyrokiem skazującym przez sąd oraz w zakresie, w jakim uniemożliwia osobie uprawnionej do prowadzenia pojazdów kategorii D wydanie im dokumentu prawa jazdy".

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że problemem prawnym, któremu nie sprostał Sąd I instancji jest odróżnienie nadania uprawnień do prowadzenia pojazdów od przekazania samego prawa jazdy. Prawo jazdy kategorii D, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 10 u.k.p., stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania autobusem, zespołem pojazdów złożonym z pojazdu, o którym mowa w lit. a, oraz z przyczepy lekkiej, pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM. Z tego wynika, że osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami, o których mowa w powołanym przepisie, powinna otrzymać prawo jazdy kategorii D. Jak słusznie podkreśla w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, w formie decyzji są wydawane uprawnienia do kierowania pojazdami. Wprawdzie lektura u.k.p. może wskazywać, że wydanie prawa jazdy wymaga wydania decyzji administracyjnej, gdyż w jej art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. li 2, art. 16a jest mowa o wydaniu prawa jazdy, lecz nie sposób przyjąć, że chodzi o wydanie prawa jazdy, skoro jest ono dokumentem stwierdzającym uprawnienia do kierowania określonymi rodzajami pojazdów. O tym, że prawo jazdy jest dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem, stanowi wprost art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 6 ust. 1 pkt 10 u.k.p. W art. 5 ust. 1, art. 5a, art. 6 ust. 1 u.k.p. także jest mowa o tym, że prawo jazdy stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania określonego rodzaju pojazdem. Przyjęcie, że decyzją jest wydanie prawa jazdy, wymagałoby sporządzenia prawa jazdy przez organ administracyjny, tylko on bowiem jest upoważniony do wydania decyzji. Tymczasem organ administracyjny nie sporządza prawa jazdy, lecz jedynie zamawia spersonalizowane prawa jazdy u podmiotu wybranego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Wydanie dokumentu w postaci prawa jazdy jest czynnością wtórną, gdyż pierwotne jest uzyskanie uprawnień (praw podmiotowych), w wyniku czego musi być wydana decyzja o nadaniu uprawnień, a dopiero potem wydaje się osobie uprawnionej dokument stwierdzający uprawnienia objęte tą decyzją. Samo wydanie prawa jazdy jest wyłącznie czynnością administracyjno-techniczną. W wypadku kiedy sąd orzeka zakaz prowadzenia pojazdów, do prowadzenia których uprawnienia stwierdza prawo jazdy określonej kategorii, a skazany posiada także uprawnienia stwierdzone prawem jazdy kat. D, których zakaz nałożony przez Sąd nie obejmuje, Prezydent Miasta G. cofa (wobec skarżącego mocą decyzji Prezydenta Miasta G. [...] maja 2018 r.) uprawnienia stwierdzone prawem jazdy w obrębie kategorii objętych zakazem (art. 182 § 2 Kodeks karny wykonawczy), a pozostałe posiadane przez skarżącego uprawnienia nadal istnieją i nie ma w ogóle potrzeby wydania decyzji o ich nadaniu ani podstawy wydania decyzji o ich odebraniu czy w ogóle jakiejkolwiek innej decyzji w ich przedmiocie. Konieczny jest jednak zwrot skarżącemu prawa jazdy stwierdzającego te ostatnie uprawnienia, ponieważ skarżący jako osobą, której przysługuje określone prawo podmiotowe, którego treścią jest uprawnienie do kierowania autobusem, zespołem pojazdów złożonym z pojazdu, o którym mowa w lit. a, oraz z przyczepy lekkiej, pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM, ma z mocy art. 6 ust. 1 pkt 10 u.k.p., roszczenie o wydanie dokumentu prawa jazdy kategorii D. W czasach, gdy prawo jazdy było wykonane z papieru, organ administracyjny w rubryce "adnotacje" wpisywał informację o zakazie w zakresie określonej kategorii i zwracał prawo jazdy, które stwierdzało uprawnienia jeszcze innej kategorii. Obecnie jest to niemożliwe, gdyż prawo jazdy ma formę karty zbudowanej z wielowarstwowego poliwęglanu. Na karcie są nadrukowane techniką offsetową i sitodrukową elementy graficzne i zabezpieczające, a techniką druku inkjetowego naniesiono kolorową fotografię posiadacza prawa jazdy. Kategorie prawa jazdy wpisuje się w wierszu 9 tabeli. W prawie jazdy po jego spersonalizowaniu nie ma możliwości - dokonywania jakichkolwiek zmian, a w związku z tym w razie orzeczenia wobec posiadacza prawa jazdy zakazu prowadzenia pojazdów, do prowadzenia których wymagane jest prawo jazdy niektórych kategorii, cofnięcie tego uprawnienia wymaga odebrania prawa jazdy, stwierdzającego także uprawnienia do prowadzenia innych pojazdów, które nie zostały cofnięte. Organ administracyjny jednakże obowiązany jest zamówić spersonalizowane nowe prawa jazdy z zaznaczeniem w tabeli w wierszu 9 posiadanych przez niego kategorii prawa jazdy, które powinien przekazać uprawnionemu. Kierowca otrzymuje - w drodze czynności administracyjno-technicznej - nowy dokument prawa jazdy, bez uwidocznienia w nim cofniętych uprawnień, co nie jest równoznaczne z nadaniem uprawnień. W tym kontekście nie znajduje uzasadnienia pogląd prezentowany w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędny jest pogląd, że istnieją jakiekolwiek racje stojące za wykładnią dokonaną przez Sąd I instancji, zwłaszcza że wyrażają się w możliwym do przypisania ustawodawcy przekonaniu, że skoro sąd uznał za zasadne - zakazanie danej osobie kierowania nawet motorowerem, bo określone okoliczności dotyczące tej osoby nie gwarantują bezpiecznego uczestniczenia przez nią w ruchu drogowym, to tym bardziej zasadne jest uniemożliwienie takiej osobie prowadzenia autobusu i pozostałych pojazdów, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 10 u.k.p. To wyłącznie sąd powszechny orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, określając jednocześnie, jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy, i dopiero to orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania lub odmowy wydania przez właściwy organ administracji dokumentu potwierdzającego uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Organ ten nie może przy tym rozszerzyć orzeczonego przez sąd zakazu. Przyjęcie poglądu prezentowanego w zaskarżonym wyroku czyni iluzorycznym określanie przez sąd karny zakresu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, skoro to organ administracyjny uznaje za słuszne nie wydawać prawa jazdy na jakąkolwiek kolejną kategorię. Odnosząc się do poglądu wskazującego na stosowanie "dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi", skarżący kasacyjnie wskazał, że wymaga rozważenia jaki jest charakter tej sankcji. W jego ocenie z pewnością nie chodzi o sankcję w postaci dodatkowego pozbawienia skarżącego prawa prowadzenia pojazdów kat. D, gdyż organ administracyjny nie odebrał skarżącemu tych uprawnień, jedynie odmówił wydania dokumentu prawa jazdy. Sankcja miałaby więc polegać na wytworzeniu sytuacji faktycznej, w której skarżący będzie prowadził pojazdy kategorii D (bo uprawnień do kierowania tymi pojazdami nikt mu nie odebrał), ale musi je prowadzić bez posiadania przy sobie dokumentu prawa jazdy. Nie sposób wyinterpretować z ustawy, by taka sankcja w ogóle istniała i by wolą ustawodawcy było jej stosowanie w trybie administracyjnym jako konsekwencji skazania wyrokiem karnym, dlatego pogląd o dodatkowej sankcji jest chybiony. Ponadto wykładnia zastosowana przez Sąd Wojewódzki opiera się na pozaustawowym rozróżnieniu "pojazdów podstawowych kategorii" od "pojazdów innych kategorii". Wątpliwe jest, w ocenie skarżącego kasacyjnie, aby prowadzenie pojazdów kategorii D bez dokumentu prawa jazdy przekładało się na "zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i ochronę wartości nadrzędnych takich jak życie, zdrowie ludzkie", na co powołuje się dla wsparcia swojego poglądu Sąd Wojewódzki. Oznaczałoby to, że ustawodawca w art. 95 Kodeksu wykroczeń penalizuje zachowanie sprzyjające "zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i ochronie wartości nadrzędnych takich jak życie, zdrowie ludzkie". Jak wynika z przepisów art. 94 i art. 95 Kodeksu wykroczeń oraz art. 38 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustawodawca wyraźnie rozróżnia kierowanie pojazdem "nie mając przy sobie wymaganych dokumentów" od kierowania pojazdem "nie mając do tego uprawnienia". Istnieje jeszcze możliwość kierowania pojazdami po orzeczeniu zakazu kierowania pojazdami w myśl art. 180a Kodeksu karnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Oceniając skargę kasacyjną według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać ją za niezasadną.

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Natomiast istotą sporu jest prawidłowość wykładni prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej koncentruje się w jej zarzutach i w uzasadnieniu przede wszystkim na treści art. 12 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 u.k.p. wskazując, że skoro wyrokiem Sądu Rejonowego w G. II Wydział Karny z [...] marca 2018 r. sygn. akt [...] wobec skarżącego orzeczony został środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym z wyłączeniem pojazdów, do prowadzenia których wymagane jest prawo jazdy kategorii D, na okres 3 lat, to skarżącemu powinno być wydane prawo jazdy kategorii D - uprawnień w tym zakresie bowiem skarżący nie utracił. Wskazuje także, że Sąd I instancji zdaje się nie rozróżniać tego, że ustawa o kierujących pojazdami używa tego samego określenia "prawo jazdy", gdy chodzi o dokument potwierdzający posiadanie określonych uprawnień, jak i prawo jazdy jako określone uprawnienia przyznane w drodze decyzji administracyjnej - art. 10 u.k.p. Podkreśla, że podobnie w przypadku określenia "wydanie" prawa jazdy konieczne jest rozróżnienie między określeniem "wydanie" jako czynność administracyjno-techniczna (wręczenie komuś) wprowadzenia we władanie dokumentem potwierdzającym posiadanie określonych uprawnień - prawem jazdy, a wydaniem prawa jazdy jako czynność prawna przyznania w drodze decyzji administracyjnej określonych uprawnień.

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z argumentacją i stanowiskiem prawnym Sądu I instancji. Wskazać też trzeba, że sporna kwestia wykładni art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.k.p. była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z 29 października 2015 r. sygn. akt I OSK 382/14, 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3181/15, z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 226/16, 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1860/17, 21 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1891/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prawo jazdy nie może zostać wydane m. in. osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przepis ten stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami.).

Z zestawienia przepisów art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów. Treść art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. implikuje stanowisko, że właściwy organ nie może uwzględnić wniosku o wydanie lub zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii D w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Ponieważ względem skarżącego orzeczono w wyroku karnym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy (a więc także kategorii B), z wyjątkiem kategorii D, dlatego należy uznać, że - zgodnie z hipotezą reguły wynikającej z art. 12 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. - nie jest dopuszczalne wydanie lub zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii D. Wniosku tego nie podważa treść prawomocnego wyroku karnego. Źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest bowiem sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy.

Na tle powołanych przepisów prawa nie sposób za skarżącym kasacyjnie przyjąć, aby organy mogły wydać inne rozstrzygnięcie niż to, które zapadło w rozpoznawanej sprawie, a zatem rozstrzygnięcie o odmowie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii D. Prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało bowiem, że skarżącemu nie można wydać nie tylko prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D+E, T, ale także tej kategorii, o którą się ubiegał, czyli kategorii D. W istocie z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio - przez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. - również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii D. Do kierowania tymi pojazdami wymagane jest bowiem posiadanie uprawnień kat. B. Decyzja organów konkretyzuje jedynie swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy z uwzględnieniem przepisów ustawy o kierujących pojazdami, które to dolegliwości są skutkiem (wprost) środka karnego orzeczonego przez sąd karny. A zatem oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, decyzja o odmowie wydania prawa jazdy kategorii D nie wkracza bezpośrednio w sferę nabytych przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami powyższych kategorii. Decyzje te konkretyzują jedynie względem niego ustawowy zakaz zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii D. Oznacza to, że skarżący nie utracił na podstawie decyzji o odmowie wydania prawa jazdy uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii D. Powyższa decyzja rozstrzyga jedynie negatywnie jego wniosek o wydanie dokumentu prawa jazdy, który - niezależnie od braku materialnych podstaw do wydania nowego dokumentu prawa jazdy w sytuacji, gdy brak ku temu podstaw - wobec ustawowego zakazu nie może zostać wydany (lub zwrócony). W konsekwencji skarżący nie może wykonywać uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii D, pomimo że uprawnienia te nie zostały mu w sensie materialnym odebrane (cofnięte). Taka konstrukcja ustawowej sankcji administracyjnej sprzężonej z sankcją karną jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjna przyjmowana jako dopuszczalna i legalna. W tej sytuacji niedopuszczalne jest przyjęcie stanowiska skarżącego kasacyjnie, że poprzez wykonanie swoich obowiązków organ administracji modyfikuje treść wyroku Sądu Rejonowego w G. Z wyroku sądu karnego wynika dla skarżącego bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii D, gdyż ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii B także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy.

Za taką interpretacją ww. przepisów przemawia wykładnia nie tylko językowa, która ma pierwszeństwo przed innymi metodami interpretowania przepisów prawa, bowiem wynika z treści samej normy prawnej, lecz także wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to, znajdując się w stanie nietrzeźwości. Jak akcentuje się w orzecznictwie trudno sobie wyobrazić by racjonalny ustawodawca, pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B), zezwoliłby na prowadzenie autobusem, zespołem pojazdów złożonym z autobusu oraz z przyczepy lekkiej i pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM (kat. D).

Ustawodawca, po zmianie stanu prawnego z dniem 25 października 2014 r., wprost wskazał w art. 12 ust. 2 u.k.p., że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 stosuje się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, jak też o przywrócenie uprawienia danej kategorii. Tym samym więc w znowelizowanym stanie prawnym, z wyraźnej woli ustawodawcy, skutki zdarzenia prawnego, jakim jest prawomocny wyrok zakazujący prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie określonej kategorii, zostały rozciągnięte na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy tej innej kategorii, jak i już dysponujących takim prawem jazdy. Przepisy art. 12 ust. 2 u.k.p. w sposób jednoznaczny obejmują zarówno sytuacje wydania po raz pierwszy w drodze decyzji administracyjnej prawa jazdy określonej kategorii, jak i zwrotu prawa jazdy już posiadanego przez kierowcę i zatrzymanego jako dokument.

Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 2 u.k.p. Skoro bowiem nie jest dopuszczalny zwrot zatrzymanego dokumentu prawa jazdy określonej kategorii, pomimo zachowania w sensie materialnoprawnym uprawnienia do kierowania pojazdami w ramach tej kategorii, to tym bardziej nie jest dopuszczalne faktyczne wydanie w istocie nowego dokumentu prawa jazdy tej kategorii, w sytuacji gdy zatrzymany dokument nie utracił ważności lub nie został wymieniony. Pogląd przeciwny prowadziłby do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch równorzędnych dokumentów prawa jazdy z tożsamą kategorią, co również nie jest dopuszczalne.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie należało uznać zatem za niezasadny.

Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności przepisów art. 12 ust. 2 i 3 u.k.p. (przepis art. 12 ust. 3 u.k.p., który został objęty zakresem wniosku skarżącego kasacyjnie, nie był stosowany w rozpoznawanej sprawie) z art. 45 i art. 175 Konstytucji RP, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się co do zakresowej zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów (przykładowo wyroki z 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1860/17, 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1679/17 i 20 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3811/18). Wobec tego stanowisko skarżącego kasacyjnie nie stanowi uzasadnionej podstawy do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu RP pytania prawnego. Sąd kasacyjny nie ma wątpliwości co do zgodności art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.k.p. ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi w zakresie, w jakim powyższe przepisy ustawowe skutkują pozbawieniem osoby, względem której sąd orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kategorii D, prawa do wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii D. Jak wskazywano w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewidziana w art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. podstawa do nałożenia - niezależnej od sankcjonowania karnoprawnego - sankcji administracyjnej nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców konstytucyjnych, ponieważ ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała tego rodzaju kwalifikowanego naruszenia powyższych norm, zasad i wartości. Podnoszone z kolei argumenty natury ustrojowej, w tym związane z naruszeniem konstytucyjnej zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), nie wykazują dostatecznej prawnokonstytucyjnej relewancji. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega bowiem, że wymierzenie sankcji na drodze administracyjnej (nawet jeśli jest to sankcja za ten sam czyn, który został prawomocnie osądzony na drodze karnosądowej) nie wyłącza w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej, która gwarantuje nie tylko prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), lecz także zapewnia sądowy wymiar sprawiedliwości w sprawach administracyjnych (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Nie są również uzasadnione próby konstruowania konstytucyjnego zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które - na gruncie sankcjonowania karnoprawnego - zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z 21 października 2015 r. sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. Oceniając treść kwestionowanej regulacji ustawowej w świetle orzecznictwa trybunalskiego, nie sposób przyjąć, że kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego stanowią przejaw naruszenia zasady ne bis in idem w ujęciu szerokim. Sankcja administracyjna odnosi się bowiem do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Trzeba również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.