Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 868/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3, 50-51,54,57 59f
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w Z. na postanowienie nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2018 r, znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem nr [...] z 2 listopada 2017 r., znak [...], po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej "przystąpienia do użytkowania odbudowanej części budynku hotelowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] obr. [...] w miejscowości Z. - bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie", wymierzył inwestorowi "Firma A w Z. karę w wysokości 112 500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (kat. XIV), tj. odbudowanej części budynku hotelowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] obr. [...] w miejscowości Z..

Jako podstawę organ wskazał art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 290 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej "P.b." oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że 4 października 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie. Przedmiotowa odbudowa została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z 20 stycznia 2015 r., znak: [...]

Podstawą do wydania postanowienia były ustalenia dokonane podczas oględzin 3 października 2017 r. Czynności te zostały przeprowadzone wspólnie przez przedstawicieli PINB w Z. i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W zakresie przedmiotowego postępowania czynności te wykazały, iż:

- czwarte piętro dawnej willi "[...]" zostało odbudowane na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z 20 października 2015 r.,

- w dniu kontroli odbudowane piętro było użytkowane w zakresie istniejącej na nim sali klubowej,

- pokoje [...] znajdujące się na tym piętrze zostały udostępnione kontrolującym - w dniu kontroli pokoje te nie były użytkowane,

- z kolei pokoje [...] - wg oświadczenia przedstawiciela inwestora – zostały zajęte przez firmę ochroniarską,

- pokoje te nie zostały udostępnione kontrolującym,

- na 4 piętrze znajduje się studio udostępnione firmie "[...]" na cele konferencyjne.

Zatem zdaniem organu nielegalne użytkowanie odbudowanej części budynku hotelowego zostało bezspornie stwierdzone podczas wskazanych powyżej oględzin.

Na podstawie zebranych dowodów organ ustalił, że inwestor nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 55 P.b. Fakt użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego potwierdza protokół z kontroli, jak również sporządzona dokumentacja fotograficzna.

Zawiadomieniem z 23 października 2017 r. poinformowano stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie "przystąpienia do użytkowania odbudowanej części budynku hotelowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] obr. [...] w miejscowości Z. - bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie".

Dalej organ wyjaśnił, że art. 57 ust. 7 P.b. ma na celu stosowanie sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, tj. bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Wyjątek od tej zasady formułuje art. 55, w świetle którego w trzech przypadkach należy wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z brzmienia art. 57 ust. 1 wynika, że obowiązek dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy ciąży na inwestorze.

Organ po ustaleniu, że inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego pomimo braku uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie - nałożył na niego administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 P.b.

Opłata z tytułu nielegalnego użytkowania budynku hotelowego została nałożona przez organ względem odbudowanej części, zgodnie z opracowaniem stanowiącym załącznik do decyzji Starosty [...] z 20 stycznia 2015 r., znak: [...] - odnosząc się do kubatury użytkowej odbudowanej części obiektu, która wynosi 2 625 m3.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że naliczył karę za nielegalnie użytkowaną część hotelową obiektu, a nie cały obiekt, bowiem samowolne użytkowanie dotyczyło tej części.

Organ zaliczył obiekt budowlany do kategorii XIV - zgodnie z kwalifikacją organu architektoniczno-budowlanego określoną w pozwoleniu na budowę.

Wysokość kary organ ustalił na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f P.b., zgodnie z wyliczeniem jak niżej:

s x k x w x 10 = 500,00 zł x 15 x 1,5 x 10 = 112 500 zł,

gdzie: s - stawka opłaty wynikająca z art. 59f P.b.,

k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego,

w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego (kubatura użytkowa części rozbudowanej budynku wynosi 2 625 m3,

10-krotność wynikająca z art. 57 ust.7 P.b.

"Firma A w Z. wniosła na powyższe postanowienie zażalenie. Zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę postanowienia mające wpływ na jego treść, polegające na:

- uznaniu, że całość kubatury użytkowej odbudowanej części obiektu hotelowego wynosząca 2 625 m3 była nielegalnie użytkowana, mimo że zebrany w sprawie materiał przeczy takiemu ustaleniu,

- wyliczeniu wysokości kary obejmującej również "salę klubową" oraz pokoje nr [...], mimo braku ich użytkowania w dniu kontroli,

- uznaniu, że w pokojach nr [...] i [...] prowadzona była działalność hotelowa stanowiąca formę nielegalnego użytkowania, mimo ich zajęcia przez firmę ochroniarską dla celów niezwiązanych z działalnością hotelu.

Wnosząca zażalenie zarzuciła również niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim kubatury przestrzeni pomiędzy dachem a poddaszem wchodzącej w skład odbudowanej części obiektu hotelowego, kubatury "sali klubowej" oraz pomieszczeń nr [...], których wielkość nie powinna być przedmiotem ustalenia wysokości kary.

Podniosła również naruszenie art. 8 i art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenie się inwestorowi co do zebranych dowodów i materiałów, a także art. 107 § 3 K.p.a. przez wskazanie okoliczności i faktów pozostających w sprzeczności z treścią kwestionowanego orzeczenia oraz zamieszczenie uzasadnienia prawnego odwołującego się do wyroku WSA w Krakowie z 10 czerwca 2009 r. w sytuacji, w której sposób naliczenia wysokości kary pozostaje w sprzeczności z treścią tego judykatu.

W uzasadnieniu wnosząca zażalenie podkreśliła, że istnienie sali klubowej nie jest równoznaczne z jej użytkowaniem. Podniosła też, że w pokojach zajętych przez firmę ochroniarską złożone było jedynie jej wyposażenie. Zarzuciła przyjęcie, że jakiekolwiek wykorzystanie nie jest tożsame z wykorzystaniem na cele hotelowe, które musiało być poprzedzone uzyskaniem stosownego pozwolenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z 26 kwietnia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 P.b., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że 3 października 2017 r. w ramach kontroli działania PINB w Z. umocowani pracownicy MWINB dokonali oględzin w obiekcie hotelowym "[...]" w Z. przy ul. [...], podczas których stwierdzono, iż Sala Klubowa zlokalizowana na czwartym poziomie jest w dniu kontroli użytkowana (konferencja [...]). Pokoje nr [...] (zlokalizowane w części odbudowywanej) udostępnione kontrolującym nie były użytkowane. Pokoje nr [...] i [...] nie zostały udostępnione kontrolującym. Według oświadczenia przedstawiciela inwestora pokoje te zostały zajęte przez firmę ochroniarską. Sala Studio została udostępniona firmie [...] na cele konferencyjne.

Pismem z 12 grudnia 2017 r. znak: [...] organ II instancji, na podstawie art. 7 i 7 K.p.a., wystąpił do PINB o przesłanie zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z 20 stycznia 2015 r. znak: [...] projektu budowlanego zamierzenia inwestycyjnego: "odbudowa część kondygnacji IV (poddasze) oraz część dachu po pożarze budynku [...] położonego działkach nr ewid.: [...], [...] obr. [...] przy ul [...], [...] (KATEGORIA OBIEKTU XIV)". Żądany projekt wpłynął do organu 28 grudnia 2017 r.

Po uprzednim zawiadomieniu wnoszącej zażalenie pracownicy MWINB przeprowadzili 16 stycznia 2018 r. oględziny m.in. części odbudowanej ww. budynku hotelowego w związku z prowadzonym postępowaniem zażaleniowym.

Zawiadomieniem z 21 lutego 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., organ II instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że dokonał ponownej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji w oparciu o akta sprawy PINB znak: [...], zatwierdzony decyzją Starosty [...] nr [...] z 20 stycznia 2015 r. projekt budowlany oraz akta PINB znak: [...] i dziennik budowy.

Organ przywołał art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 P.b. Wskazał, że zgodnie z art. 55 us.t 1 P.b., przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii: a) V, IX-XVI(...).

Przedmiotowa inwestycja posiada kategorię XIV - hotel, zatem przystąpienie do użytkowania przedmiotowej części obiektu mogło nastąpić po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzonej obowiązkową kontrolą.

Odbudowa części kondygnacji IV (II poddasze) oraz części dachu po pożarze budynku [...] prowadzona była w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z 20 stycznia 2015 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej części hotelu.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż użytkowanie odbudowanej części hotelu stwierdzone zostało 3 października 2017 r. podczas oględzin. W dniu oględzin IV poziom zrealizowany w oparciu o pozwolenie na odbudowę był użytkowany w zakresie istniejącej w nim Sali Klubowej (konferencja [...]). Ponadto znajdująca się na tym poziomie sala konferencyjna przygotowana i udostępniona była firmie [...]. Pokoje nr [...] (zlokalizowane w części odbudowywanej) udostępnione kontrolującym nie były użytkowane. W kwestii pokoi nr [...] i [...] obecny podczas kontroli przedstawiciel inwestora oświadczył, iż pokoje te zostały zajęte przez firmę ochroniarską. Organizacja w przedmiotowej części hotelu konferencji niewątpliwie świadczy o przystąpieniu do użytkowania.

Błędna jest bowiem argumentacja wnoszącej zażalenie, jakoby protokół oględzin z 3 października 2017 r. stwierdzał jedynie fakt istnienia ww. pomieszczeń, w tym Sali Klubowej, której nadto nazewnictwo w ten sposób jest kwestionowane przez Spółkę. W protokole jednoznacznie stwierdzono, iż "Czwarty poziom na dzień kontroli użytkowane w zakresie Sali Klubowej (konferencja [...])". Sala ta oznaczona jest na szkicu będącym złącznikiem do ww. protokołu jako nr [...]. Analiza tego szkicu z zatwierdzonym projektem budowlanym wykazała, iż sala ta stanowi pomieszczenie 3.5, które na rzucie poziomu 9.2 opisane jest jako Sala Klubowa (k. 88 zatwierdzonego projektu budowlanego). Ponadto na kolejnych oględzinach 16 stycznia 2018 r. przeprowadzonych przez pracowników MWINB nazwanie tej sali jako Sala Klubowa nie było przez uczestników oględzin kwestionowane.

Treść sporządzonego protokołu kontroli przeprowadzonej 3 października 2017r. została bez uwag podpisana przez przedstawiciela inwestora - G. K.. Jest to stan odpowiadający w ocenie organu dyspozycji art. 81a P.b. Organ przywołał na poparcie tej tezy orzeczenia sądów administracyjnych. W trakcie kontroli wykonano również dokumentację fotograficzną. Protokół z kontroli stanowi dokument, który zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. w związku z art. 59a ust. 1 i art. 59d P.b., w postępowaniu administracyjnym jest dokumentem urzędowym.

Oznacza to, że organ I instancji był w posiadaniu wytworzonego w postępowaniu znak: [...] wyżej opisanego dokumentu urzędowego zawierającego potwierdzenie, że obiekt jest użytkowany pomimo braku wymaganego pozwolenia na użytkowanie, co jest warunkiem koniecznym i wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia opartego na art. 57 ust. 7 P.b.

Wypełniając dyspozycję art. 12 K.p.a., zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji mógł, a nawet powinien, bez zbierania dodatkowych dowodów wydać skarżone rozstrzygnięcie, nie narażając się na zarzut naruszenia treści art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że przystąpienie do użytkowania choćby jednego z pomieszczeń w części obiektu hotelowego, której budowa (odbudowa) nie została zakończona i nie poddana sprawdzeniu zgodności jej wykonania z projektem budowlanym, stanowi naruszenie prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzenie 3 października 2017 r. użytkowania m.in. Sali Klubowej poprzez organizację w niej konferencji, musiało wiązać się również z użytkowaniem chociażby ciągów komunikacyjnym (korytarz) do niej prowadzących oraz oddaniu w eksploatację instalacji oświetlenia, dróg ewakuacyjnych, wentylacji i innych, których to użytkowanie bez wcześniejszych kontroli może stanowić zagrożenie dla osób użytkujących tą część hotelu.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przystąpienie do użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 P.b. należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem/funkcją określonym w pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z odbudową części obiektu, na którą zostało wydane pozwolenie na budowę, a zatem stwierdzone rozpoczęcie korzystania, użytkowania chociażby fragmentu tej odbudowanej części (pomieszczenia lub pomieszczeń) należy uznać za przystąpienie do użytkowania tej odbudowanej części obiektu budowlanego.

Kara tym samym wymierzona została prawidłowo, a PINB prawidłowo określił jej wysokość. Przyjęta wielkość kubatury części odbudowanej równa 2 625 m3 wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego. Oparcie się o tę wielkość kubatury jest zdaniem organu II instancji prawidłowe. Wysokość kary oblicza się od całej kubatury obiektu, która jest określona w projekcie budowlanym, ewentualnie dokumentacji powykonawczej, dołączonej do wniosku o pozwolenie na jego użytkowanie. Kubatura obiektu decyduje zaś o współczynniku wielkości obiektu. Jedynie w przypadku, gdy obiekt składa się z części, odpowiadających różnym kategoriom, karę oblicza się jako sumę kar obliczonych dla różnych kategorii (art. 59f ust. 4 P.b.).

Organ odwoławczy wskazał, że inwestor występował już z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie 9 października 2015 r. niemniej jednak wobec złożenia wniosku o wycofanie ww. wniosku PINB decyzją z 9 listopada 2015 r. znak: [...] orzekł na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej odbudowanej po pożarze części Hotelu [...]

Niemniej jednak zgromadzony wówczas materiał dowodowy, w tym oświadczenie projektanta i kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę nie wskazuje, aby występowały różnice w kubaturze w zakresie pozwalającym stwierdzić, iż w niniejszym postępowaniu współczynnik wielkości obiektu winien być inny niż, prawidłowo przyjęty, równy 1,5, który to odpowiedni jest dla kubatury z przedziału: < 2500 - 5000 m3. Do naliczania kary prawidłowo ustalono, że obiekt jest zaliczony do kategorii XIV, która to generuje zastosowanie współczynnika kategorii obiektu budowlanego wynoszącego 15.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z prowadzonym postępowanie zażaleniowym przedstawiciele MWINB przeprowadzili 16 stycznia 2018 r. oględziny m.in. przedmiotowej części odbudowanej, podczas której stwierdzono, że pokoje w tym dniu o nr [...] do [...], Sala Klubowa i Sala Studio nie są użytkowane. Dostęp do części odbudowanej jest zapewniony poprzez wewnętrzną klatkę schodową (pomiędzy Salą Klubową, a Salą Studio), klatkę schodową powstałą w ramach rozbudowy (nieoddaną do użytkowania) oraz przez drzwi zamykane na klucz łączące korytarz części odbudowanej IV kondygnacji z częścią istniejącą hotelu [...] Tym samym na dzień tych oględzin odbudowana część hotelu nie była użytkowana, niemniej jednak ustalenia poczynione na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wykazały już uprzedni fakt przystąpienia od użytkowania.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że w każdej z czynności organu powiatowego wnosząca zażalenie brała udział, a w szczególności w kontroli przeprowadzonej 3 października 2017r. (protokół z czynności został podpisany przez G. K. - prezesa zarządu ww. spółki) i tym samym nie można uznać, iż stronie tej nie została zapewniona możliwość czynnego udziału w postępowaniu na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Ponadto w postępowaniu odwoławczym przeprowadzone zostały oględziny i ustaleń dokonano w oparciu o materiał dowodowy innych postępowań administracyjnych dotyczących przedmiotowej odbudowy, a organ II instancji zawiadomieniem z 21 lutego 2018 r. umożliwił tym samym zapoznanie się stronie z materiałem dowodowym i wniesienie uwag. Z prawa tego poprzez zapoznanie się z aktami i wykonanie z nich odpisów Spółka skorzystała 2 marca 2018 r.

Firma A w Z. wniosła na powyższe postanowienie MWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a to:

I. przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odrzuceniu poglądu, że kara pieniężna powinna być wymierzona w odniesieniu do łącznej kubatury części obiektu budowlanego objętych stwierdzoną samowolą użytkowania,

- naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 P.b., poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że można zastosować sankcję (nałożyć karę administracyjną) mimo równoczesnego prowadzenia postępowania legalizacyjnego (znak sprawy: [...]), a także stwierdzenie, że tryb wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie - są trybami nie wyłączającymi się wzajemnie,

- wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w warunkach przekraczających ramy konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, a więc i za naruszające zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

- art. 3 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 7 P.b. poprzez rozdzielenie postępowań dotyczących dwóch "części" tego samego obiektu budowlanego do dwóch sygnatur ([...] i [...]) i przez to wymierzenie nadmiernych kar (112 500 zł i 150 000 zł = 262 500 zł) podczas gdy prowadząc jedno postępowanie co do jednego obiektu budowlanego kara nie mogłaby przekroczyć kwoty 187 500 zł.

II. przepisów postępowania, w szczególności:

1. art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a., skutkiem czego był błąd w ustaleniach faktycznych mających istotny wpływ na wynik postępowania w związku z:

- zaniechaniem wyliczenia dokładnej kubatury części obiektu objętego użytkowaniem,

- niepołączeniem dwóch prowadzonych równolegle postępowań mających za przedmiot ten sam obiekt budowlany, pomimo znajomości tych faktów z urzędu (art. 77 § 4 K.p.a.);

2. art. 107 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak przekonującego uzasadnienia postanowienia II instancji co do istnienia podstaw do równoczesnego zastosowania kary pieniężnej i postępowania legalizacyjnego;

3. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania postanowienia uchylającego błędne postanowienie PINB.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB oraz umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi spółka rozwinęła ww. zarzuty wskazując m.in., że w tej sprawie toczy się też postępowanie przed PINB w Z. do nr [...] w sprawie legalizacji odstępstwa od projektu polegającego na wykonaniu pomieszczeń użytkowych w poddaszu w sposób odbiegający od pozwolenia.

Zdaniem strony skarżącej sankcja z art. 57 ust. 7 P.b. nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro nie jest dopuszczalne/wymagane prawem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, to nie można w konsekwencji uznać, że strona w takiej sytuacji, spełniającej znamiona samowoli budowlanej (co potwierdzają prowadzone przez PINB pozwolenia w trybie art. 51 i inne P.b.), nie uzyskując pozwolenia na użytkowanie, narusza art. 54 bądź art. 55 P.b.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uznając zarzuty skargi za bezzasadne wyjaśnił m.in., że prowadził dwa postępowania w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania części obiektu, w wyniku których nałożono dwie kary administracyjne, gdyż dotyczyły dwóch odrębnych zamierzeń inwestycyjnych, wykonywanych na podstawie oddzielnych decyzji o pozwoleniu na budowę, z których wynikał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z ww. kategorii, dlatego też niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w niej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 57 ust. 7 P.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Powołane przepisy art. 54 i art. 55 P.b. uzależniają przystąpienie do użytkowania od wcześniejszego zgłoszenia i przeprowadzenia kontroli i niewniesienia sprzeciwu (art. 54), a w niektórych przypadkach od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55).

Odpowiedzialność prawna za tzw. samowolę użytkową jest odpowiedzialnością obiektywną, opartą wyłącznie na bezprawności (polegającej na naruszeniu obowiązków wynikających z art. 54 lub 55 P.b.). Jedyną przesłanką wymierzenia kary administracyjnej z art. 57 ust. 7 P.b. jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). W postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organ budowlany bada więc jedynie, czy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (kary tej nie stosuje się bowiem do obiektów, które nie wymagają żadnej formy legalizacji lub wymagają jedynie zgłoszenia), czy na inwestorze ciążył obowiązek wynikający z art. 54 lub z art. 55 P.b. oraz czy przystąpił on do użytkowania, nie wypełniając tych obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2014 r., sygn. II OSK 2476/12 (powołane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.oreczenia.nsa.gov.pl).

Jak słusznie stwierdziły organy w sprawie, budynek hotelowy, jako budynek kategorii XIV, wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie, stosownie do przepisu art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b.

Okoliczność braku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz fakt przystąpienia do użytkowania obiektu zostały ustalone przez organy w sposób niebudzący wątpliwości na podstawie protokołu oględzin z [...] 2017 r. (podpisanego przez prezesa zarządu spółki skarżącej) i same w sobie stanowiły już podstawę do wymierzenia kary. Również wysokość kary została obliczona prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutu skargi prowadzenia dwóch odrębnych postępowań, zamiast połączenia ich do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia co skutkowałoby wymierzeniem niższej kary, należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane wykonane na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z 20 stycznia 2015 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego: "odbudowa część kondygnacji IV (poddasze) oraz część dachu po pożarze budynku Hotelu [...] położonego działkach nr ewid.: [...], [...] obr. [...] przy ul [...] (KATEGORIA OBIEKTU XIV)" - z istotnymi odstępstwami od warunków tego pozwolenia.

Natomiast drugie postępowanie w zakresie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania tego samego budynku (sprawa rozstrzygnięta pod sygn. II SA/Kr 867/18) dotyczyło innych robót budowlanych – przebudowy i rozbudowy hotelu [...] (w tym budowy dwóch dźwigów osobowych, przebudowy istniejącej klatki schodowej, dobudowy sali konferencyjnej wraz z zapleczem. Inwestycja ta była objęta odrębną decyzją o pozwoleniu na budowę, tj. decyzją Starosty [...] z 18 grudnia 2013 r. znak: [...]

Należy podkreślić, że chociaż obie te inwestycje dotyczyły wprawdzie robót budowlanych wykonywanych przy tym samym istniejącym budynku hotelowym, jednakże ich zakres był całkowicie odrębny, co wyklucza możliwość prowadzenia jednego postępowania w zakresie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania.

Również zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 7 P.b. oraz art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. jest w tym zakresie bezzasadny.

Całkowicie bezpodstawne są również zarzuty, jakoby nie było możliwe jednoczesne prowadzenie legalizacji inwestycji w trybie art. 50–51 P.b. i wymierzenie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania na podstawie art. 57 ust. 7 tej ustawy. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, że te dwa tryby postępowania wyłączają się wzajemnie. Jedynym uzasadnieniem takiego stanowiska strony skarżącej było wskazanie, że nie można zastosować sankcji z art. 57 ust. 7 P.b., skoro nie jest dopuszczalne/wymagane prawem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej.

Należy wyjaśnić, że przesłanką postępowania legalizacyjnego jest prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, natomiast przesłanką wymierzenia kary jest przystąpienie do użytkowania bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli inwestor na dwa sposoby narusza obowiązujące przepisy (poprzez istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę oraz poprzez przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia na użytkowanie), a przepisy prawa przewidują odrębne sankcje za każde z tych naruszeń, to nie ma jakichkolwiek przesłanek, by wykluczać jedną z nich. Podniesiony przez stronę skarżącą zarzut zastosowania wobec inwestora podwójnej sankcji pomija fakt, że są to odrębne sankcje za dwa różne, całkowicie odrębne naruszenia przepisów prawa budowlanego, na różnych etapach procesu inwestycyjnego, na podstawie różnych odrębnych przesłanek.

Nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest niezależne od tego czy obiekt ten został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym czy też z odstępstwami od tego projektu. Skoro niezgodne z prawem jest samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej niezgodne z prawem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego.

To, że inwestor wybudował obiekt budowlany z odstępstwami od projektu budowlanego nie uprawnia go do nielegalnego użytkowania tego obiektu, bez poniesienia konsekwencji prawnych z tego tytułu. Postępowanie w przedmiocie wykonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego powinno toczyć się niezależnie od postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 12 marca 2014 r., sygn. II OSK 2476/12).

W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że naruszenie przepisów prawa budowlanego w postaci samowoli budowlanej nie może stanowić premii w postaci braku możliwości egzekwowania przez organy innych przepisów tej ustawy (w tym przepisów o przystąpieniu do legalnego użytkowania obiektu budowlanego).

W tej sytuacji również zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 P.b. oraz art. 107 w zw. z art. 140 K.p.a. należało uznać za bezzasadny.

W kwestii ustalenia kubatury tej części budynku, w odniesieniu do której przystąpiono do użytkowania należy również zgodzić się z organem nadzoru budowlanego, że okoliczność ta w uwarunkowaniach niniejszej sprawy nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości kary. W art. 57 ust. 7 P.b. mowa jest bowiem o przystąpieniu do użytkowania "obiektu budowlanego lub jego części".

Należy podkreślić, że przystąpienie do użytkowania choćby części obiektu, powstałej na skutek wykonanych robót, daje podstawę do wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania całości tej inwestycji. Inwestycja obejmowała roboty budowlane określone w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z 20 stycznia 2015 r. znak: [...] i roboty te należy traktować jako jedno zamierzenie inwestycyjne. Prawidłowo zatem do obliczenia wysokości kary przyjęto właśnie dane wynikające z pozwolenia na budowę, obejmujące całe zamierzenie inwestycyjne, pomijając ustalenie jaka konkretnie część tej inwestycji była użytkowana.

Za bezzasadne należało zatem uznać również zarzuty zaniechania wyliczenia dokładnej kubatury części obiektu objętego użytkowaniem, bowiem okoliczność ta pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie, szczególnie w sytuacji, gdy cześć obiektu, która była samowolnie użytkowana, nie była funkcjonalnie wyodrębniona od całości odbudowywanej.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. zasady proporcjonalności trzeba przypomnieć, że art. 57 ust. 7 P.b. był już trzykrotnie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK-A 2007/1/2, z 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK-A 2009/5/64, z 22 września 2009 r., sygn. SK 3/08, OTK-A 2009/8/125).

Trybunał nie stwierdził niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją. Biorąc pod uwagę, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a omawiany przepis obliguje organy nadzoru budowlanego do nałożenia kary w przypadku stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, brak było w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do przyjęcia, że przepis ten nie może zostać zastosowany.

Końcowo należy wskazać, że Sądowi znany jest z urzędu zapadły w tutejszym Sądzie wyrok w sprawie rozpoznanej pod sygnaturą akt II SA/Kr 867/18, w którym Sąd orzekał w stanie faktycznym zbliżonym do rozpatrywanej sprawy. W sprawie tej Sąd oddalił skargę. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela argumentację zawartą w tym wyroku, czemu dał wyraz w niniejszym uzasadnieniu.

Skoro wszystkie zarzuty skargi okazały się bezzasadne, a przeprowadzona z urzędu kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała uchybień przepisom prawa materialnego ani przepisom postępowania, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.