Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1508/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 § 2, art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 pkt 2 lit. c, art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1, § 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 57/15 w sprawie ze skargi A.S. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. solidarnie na rzecz A.S. i A.S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 57/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie ze skargi A. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...], stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu wytwórni betonu towarowego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...],[...],[...],[...], [...] przy ulicy [...] oraz budową zjazdu z pasa drogowego tejże ulicy (dz. nr [...]) w obrębie [...] w G.

Na skutek wniosku A. S. i A. S. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 149 oraz art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowił przedmiotowe postępowanie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 K.p.a., stwierdził "wydanie z naruszeniem prawa – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znak [...] z dnia [...] listopada 2011 r.". Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższe decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Go 745/13. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że ustalenie istnienia przesłanki negatywnej wymienionej w przepisie art. 146 § 2 K.p.a. powinno być dokonane na podstawie przeprowadzonego przez organ rozumowania, po przyjęciu hipotetycznego założenia, że nie zapadła decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które zostało wznowione. Także w przypadku wznowienia postępowania na tej podstawie, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, organ zobowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie w pełnym zakresie na nowo, nie ograniczając się tylko do weryfikacji twierdzeń podmiotu domagającego się wznowienia postępowania. W kontekście niniejszej sprawy oznacza to w szczególności nałożenie na organy obowiązku ponownej weryfikacji całego materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy pod względem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy odpowiadającej wnioskowi inwestora. Ponadto Sąd wskazał, iż organ ten zaniechał ponowienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Zdaniem Sądu wobec braku ponowienia tej analizy nie da się utrzymać twierdzenia, iż w ponownym postępowaniu może zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca dotychczasowej. Odnosząc się do stwierdzonych wad analizy Sąd wyjaśnił, iż błędne jest stanowisko organów obu instancji o prawidłowości wyznaczenia wokół terenu objętego planowaną inwestycją obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki z każdej strony. Podkreślił również, że obszar analizowany wyznaczony został niezgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r." i nie spełnia wspomnianego wymogu minimalnej odległości od granicy działek inwestora, co potwierdza załącznik graficzny do analizy z dnia [...] listopada 2011 r. Sąd przyznał także skarżącym rację, iż wielkość obszaru analizowanego determinuje z kolei ustalenia dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu (§ 5 powyższego rozporządzenia), czy szerokości elewacji frontowej (§ 6 tego rozporządzenia). Przy czym nawet w analizie z dnia [...] listopada 2011 r., odnoszącej się do mniejszego, aniżeli wymagany obszaru analizowanego, organ nie wskazał w jaki sposób wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony, a nadto odstąpił od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. W zaleceniach co do dalszego postępowania Sąd podkreślił, iż rolą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zweryfikowanie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w szczególności poprzez dokonanie ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy (na skutek wcześniejszego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2014 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2014 r.) decyzją z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 K.p.a., Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego stwierdził wydanie decyzji własnej z dnia [...] listopada 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej z naruszeniem prawa – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie orzeczono, iż nie uchylono decyzji, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zdaniem organu wnioskodawczynie są stroną we wznowionym postępowaniu. Nie można wykluczyć, iż planowana inwestycja swoim oddziaływaniem będzie się rozciągała także na działki sąsiednie, również na te znajdujące się po drugiej stronie ulicy w stosunku do wnioskowanych działek. Tym samym przedmiotowa inwestycja zakłada w swej istocie pewną uciążliwość związaną ze wzrostem np. hałasu czy wzmożonego ruchu drogowego.

Następnie organ zaznaczył, że skorygował granice obszaru analizowanego i wyznaczył je prawidłowo oraz zgodnie ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyznaczył szerokość elewacji frontowej. Następnie organ stwierdził, iż zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji wykazała, że teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Wnioskowane działki położone są przy ulicy [...], stanowią posesję niezabudowaną i niezagospodarowaną. W sąsiedztwie tej działki jest zabudowa o zróżnicowanej funkcji, w tym m.in. produkcyjna, magazynowa, składowa, usługowa, handlowa, biurowa oraz mieszkalna jednorodzinna. Kierując się przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. organ wyznaczył wokół terenu objętego planowaną inwestycją obszar analizowany w odległości minimum trzykrotnej szerokości frontu działki od ulicy [...], skąd odbywa się główny wjazd na działkę (front wnioskowanych działek wynosi 158 m x 3 = 474 m z każdej strony) i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie organ dodał, iż wyznaczenie większego obszaru analizowanego nie ma uzasadnienia, bowiem teren poza wyznaczonym obszarem analizowanym cechuje się takimi samymi lub bardzo podobnymi elementami zabudowy i zagospodarowania terenu, co obszar analizowany. Organ stwierdził, iż w obszarze analizowanym, gdzie w jego centralnym miejscu znajduje się teren wskazany pod planowaną inwestycję występuje zabudowa przemysłowa, produkcyjna, magazynowa, składowa, usługowa, handlowa, mieszkalna jednorodzinna i wielorodzinna, garażowa, tereny kolejowe oraz użytki rolne. Następnie organ szczegółowo opisał w decyzji charakter i funkcje zabudowy na nieruchomościach objętych obszarem analizowanym.

W ocenie organu planowana inwestycja spełniła wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Posiada dostęp do drogi publicznej z działki nr [...] stanowiącej pas drogowy ulicy [...], na podstawie uzgodnienia z zarządcą dróg. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wnioskowane działki nr [...],[...],[...] wg ewidencji gruntów są użytkiem rolnym (grunt orny R "IVa", R "IVa",) położonym w granicach administracyjnych miasta G., zatem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Działka nr [...] stanowi wg ewidencji gruntów zurbanizowane tereny niezabudowane – "Bp", a działka nr [...] inne tereny zabudowane – "Bi". Następnie organ przedstawił szczegółowo funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą.

Odnośnie linii zabudowy organ wskazał, że skorzystał z możliwości wynikającej z przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. i wyznaczył dla planowanej inwestycji od strony frontu działki, skąd odbywać się będzie główny wjazd na działkę, obowiązującą linię zabudowy, która w rzeczywistości stanowi nieprzekraczalną linię zabudowy wynoszącą 10 m od granicy działki z pasem drogowym ulicy [...] (działka nr [...]). Organ poczynił ustalenia w tym zakresie na podstawie analizy zabudowy wzdłuż ulicy [...] w oparciu o którą ustalił pośrednią odległość linii zabudowy – 10 m od granicy działki (najczęściej powtarzająca się odległość).

W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanych działek organ uznał, iż nie może on przekroczyć 30%. Odstąpienie od ustalenia wskaźnika na podstawie średniej w obszarze analizowanym organ uzasadnił zastosowaniem § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. zezwalającego na wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie analizy działek sąsiednich. Jak podał organ średnia wielkość dla obszaru analizowanego wynosi 23,8%. Szczegółowej analizie organ poddał zwłaszcza zabudowę znajdującą się wzdłuż ulicy [...]. Biorąc pod uwagę wszystkie działki zlokalizowane przy ulicy [...] wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosi 37,62%.

Określając gabaryty budynku (lub obiektu kontenerowego) socjalno-biurowego organ wskazał, iż szerokość elewacji frontowej budynku powinna wynosić do maksymalnie 24 m, a została ona wyznaczona na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym, która wynosi 20 m z tolerancją do 20%.

Z kolei w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej obiektu (okapu) organ odstąpił od jej wyznaczenia jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (na podstawie § 7 ust. 1 powyższego rozporządzenia), ponieważ wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Wówczas, jak wskazał organ, przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym zgodnie z § 7 ust. 3 tego rozporządzenia. Organ podał, iż na działkach sąsiednich położonych wzdłuż ulicy [...] znajduje się zabudowa magazynowa o jednej kondygnacji nadziemnej, zabudowa mieszkalna jednorodzinna o jednej kondygnacji nadziemnej z drugą w poddaszu dachu stromego oraz zabudowa biurowa o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem nieużytkowym (od 4 m do 9 m). W obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest w dużym stopniu zróżnicowana w zależności od funkcji budynku. W związku z tym, że wyznaczony obszar analizowany swoim zasięgiem obejmuje duży teren organ skoncentrował się na zabudowie znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu. Organ zaznaczył, iż planowany budynek będzie miał do 4 m, będzie budynkiem o jednej kondygnacji nadziemnej. Odnosząc się do geometrii budynku organ ustalił, iż winien być płaski odpowiednio do geometrii dachów budynków magazynowych, garażowych w obszarze analizowanym.

W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie niż dotychczasowe, dlatego też zgodnie z art. 146 § 2 K.p.a. organ nie uchylił decyzji ostatecznej. Nadto organ wskazał, iż dokonał ponownej analizy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, w tym również wyznaczył, zgodnie ze stanowiskiem zarówno Sądu, jak również organu drugiej instancji, szerokość elewacji frontowej. Organ dodał, iż wyznaczenie konkretnej wartości szerokości elewacji frontowej nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia merytorycznego, bowiem wskazana przez wnioskodawcę szerokość planowanego budynku socjalno-biurowego mieści się w średniej szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Na skutek wniesionego przez A. S. i A. S. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Kolegium przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wykazało, że przedmiotowa inwestycja może być zrealizowana na przedmiotowych działkach. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 146 § 2 K.p.a. i uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 151 § 2 K.p.a. W myśl powyższego przepisu, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania za nietrafny Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. W ocenie Kolegium stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, a materiał dowodowy przede wszystkim w postaci analizy urbanistycznej został zebrany właściwie i wyczerpująco. Niezasadny okazał się również – zdaniem organu odwoławczego – zarzut naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. poprzez zaniechanie doręczenia wraz z decyzją analizy urbanistycznej (części tekstowej i graficznej). Kolegium wskazało, iż sporządzona przez organ pierwszej instancji ponowna analiza urbanistyczna nie stanowi załącznika do zaskarżonej decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania, a jedynie dowód z dokumentu stanowiący część akt sprawy. Organ zauważył, iż w przedmiotowej sprawie strona przed wydaniem zaskarżonej decyzji została powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania.

Na powyższą decyzję Kolegium skargę do sądu administracyjnego wniosły A. S. i A. S. domagając się uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia od organu na ich rzecz solidarnie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżonej decyzji strony zarzuciły rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj. art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014 r., podczas gdy w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku organu, brak było negatywnej przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 151 § 2 K.p.a., albowiem decyzja Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, szczegółowo wskazanych w skardze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powielając argumentację przywołaną wcześniej w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 146 § 2 K.p.a., a w konsekwencji brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., przy czym Sąd stwierdził, że samo uchybienie proceduralne polegające na pominięciu skarżących jako strony w postępowaniu z naruszeniem art. 28 w zw. z art. 9 i 10 K.p.a. nie skutkuje automatycznie uchyleniem decyzji ostatecznej i wydaniem nowej, gdyż zastosowanie art. 146 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a. nie jest w takim stanie faktycznym wyłączone. Ponadto Sąd powołał się na związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 745/13.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie decyzja, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe dotknięta jest szeregiem wad natury materialnej, które spowodowały, iż nie było możliwe zastosowanie art. 146 § 2 K.p.a. Po pierwsze decyzja Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r. zawiera jedynie bardzo ogólnikowe stwierdzenie, iż w skład planowanej inwestycji wchodzą miejsca parkingowe, które należy przewidzieć wyłącznie na terenie objętym wnioskiem. Sąd przychylił się do tych poglądów judykatury, zgodnie z którymi brak wskazania i tym samym zobowiązania inwestora do zapewnienia miejsc postojowych w decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi istotną wadę. O ilości miejsc postojowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy, co wynika z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Po drugie, decyzja Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nie określiła szerokości elewacji frontowej. Zdaniem Sądu analiza § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. jednoznacznie wskazuje, iż nie jest dopuszczalne całkowite odstąpienie od wyznaczenia elewacji frontowej, a jedynie wyznaczenie innej szerokości niż wynikałoby to z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia. Parametr ten został dopiero ustalony w toku postępowania wznowieniowego w wyniku przeprowadzonej ponownie analizy. Po trzecie, decyzja Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r. określiła, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanych działek nie może przekroczyć 30%, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku (okapu) ustaliła do 4 m. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". W niniejszej sprawie z naruszeniem § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. organ pierwszej instancji ustalił jedynie maksymalne parametry.

Dalej Sąd wskazał, że ponowiona analiza również nasuwa wątpliwości co do swej prawidłowości. Co do zasady wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. Obszar analizowany winien mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, tak aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – nie mniej jednak niż 50 m. Z treści przepisu § 3 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. nie można wyprowadzać wniosku, że skoro ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, to przy ich spełnieniu granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, tj. bez ograniczeń maksymalnych. Logiczna interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. nakazuje uznać, że określane w nim odległości, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowią w zasadzie limit, tj. również górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którą inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd pierwszej instancji uznał, że ponownie przeprowadzona analiza w części tekstowej wskazuje jednoznacznie, iż wyznaczono granice obszaru w odległości trzykrotności frontu działki. Mapa załączona do tej analizy wskazuje, iż obszar analizowany wykracza poza te granice, albowiem ma on kształt prostokąta, tym samym obszary znajdujące się w narożnikach są położone poza przyjętą trzykrotność. Jednocześnie Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił rozbieżności między częścią tekstową a mapą, ani też nie wskazał żadnych okoliczności, które uzasadniałyby przekroczenie tego minimum, co jest koniecznym elementem analizy i decyzji warunków zabudowy w świetle powołanego orzecznictwa.

Nadto Sąd podkreślił, że zasadnicze elementy zamierzenia inwestycyjnego objętego zakwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy obejmują węzeł betoniarski (mieszalnik do betonu) o wysokości do 10 m, zasobniki do kruszywa o wysokości do 6 m i silosy o wysokości do 18 m. W ocenie Sądu tego rodzaju obiektów nie sposób zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej, które zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwolnione są z obowiązku spełniania warunku "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem Sądu ww. obiekty są budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) i wymagają uzyskania zezwolenia budowlanego, a w konsekwencji nie są wyłączone z uzyskania warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ pominął powyższe istotne elementy planowanego zamierzenia inwestycyjnego w swych rozważaniach w kontekście wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady "dobrego sąsiedztwa", uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zdaniem Sądu ani z uzasadnień decyzji wydanych w niniejszej sprawie, ani z analizy nie wynika, czy w obszarze analizowanym znajdują się obiekty tego rodzaju bądź podobne, jak wskazane powyżej obiekty budowlane, zwłaszcza w zbliżonej wysokości, a mianowicie dochodzące aż do 18 m. Analiza wspomina jedynie o budynkach o wysokości do 9 m. Tym samym w tym zakresie nie sposób przesądzić, czy istotnie nie zostały naruszone zasady "dobrego sąsiedztwa". Braki w ustaleniach w tym zakresie naruszają art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a.

Dalej Sąd zwrócił uwagę, że organy obu instancji nie do końca zastosowały się do zaleceń zawartych w wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 745/13, w którym wyraźnie wskazano, iż w przypadku wznowienia postępowania na tej podstawie, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, organ zobowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie w pełnym zakresie na nowo, nie ograniczając się tylko do weryfikacji twierdzeń podmiotu domagającego się wznowienia postępowania. W kontekście niniejszej sprawy oznacza to w szczególności nałożenie na organy obowiązku ponownej weryfikacji całego materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy pod względem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy odpowiadającej wnioskowi inwestora. W ocenie Sądu organy nie poddały szczegółowej analizie spełnienia warunków formalnych wniosku o warunki zabudowy w świetle art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek bowiem został podpisany przez pełnomocnika, który załączył wprawdzie do akt pełnomocnictwo, ale brak jest dokumentu potwierdzającego, iż podpis na tym pełnomocnictwie został złożony przez osobę umocowaną w imieniu wnioskującej Spółki, tj. odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. Stąd też w zakresie powyższego braku organ powinien podjąć czynności mające na celu jego usunięcie. Brak również we wniosku wskazania sposobu unieszkodliwiania odpadów, wynika on jednak z załączonej do wniosku decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzania oddziaływania na środowisko. Zapotrzebowanie w zakresie energii elektrycznej, wody, odprowadzenia ścieków zostało określone poprzez odesłanie do załączonej dokumentacji. Podobnie rzecz się miała z charakterystycznymi parametrami inwestycji i danymi charakteryzującymi wpływ na środowisko. Zdaniem Sądu niewątpliwie nie jest to najwłaściwszy sposób formułowania poszczególnych elementów wniosków, jednakże w powiązaniu z powołaną dokumentacją możliwe było zrekonstruowanie zakresu tego wniosku. Stąd kwestionowanie na obecnym etapie postępowania w tym zakresie byłoby przejawem nadmiernego formalizmu.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na rozstrzygnięcie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Formułując wytyczne Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe uwagi. Przede wszystkim organ pierwszej instancji ustali, gdzie znajdują się akta sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. i dołączy do akt niniejszej sprawy. Ponadto podejmie czynności mające na celu ustalenie, czy pełnomocnictwo zostało udzielone przez osobę umocowaną do reprezentowania Spółki. Następnie przystąpi do ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mając na uwadze właściwe określenie granic terenu objętego analizą, rozważając i uzasadniając w sposób pozwalający na ocenę ewentualne odstępstwa od wyznaczenia granic analizowanego terenu powyżej trzykrotności szerokości działki objętej wnioskiem. Dodatkowo w analizie uwzględni obiekty budowlane, tj. węzeł betoniarski, silosy, zasobniki, które stanowią zasadnicze elementy inwestycji w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa. Przystępując natomiast do wydania decyzji organ zastosuje się do uwag Sądu co do wad materialnych decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., stojących na przeszkodzie zastosowaniu art. 146 § 2 K.p.a.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., art. 202 § 2 P.p.s.a, art. 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 461) i § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj.

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nakazują one określenie w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych wymagań co do liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych oraz w konsekwencji zakaz zastosowania art. 146 § 2 K.p.a.

2/ "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy uzasadnienie decyzji spełniało wymogi określone w przepisach K.p.a., a ponownie przeprowadzona analiza w części tekstowej wskazuje jednoznacznie, iż wyznaczono granice obszaru prawidłowo, tj. zgodnie z zasadami określonymi w odpowiednich przepisach.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego organ zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące – A. S. i A. S. – wniosły o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu na ich rzecz solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji był decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014 r. stwierdzającą, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § pkt 4 i 146 § 2 K.p.a., wydanie z naruszeniem prawa – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – własnej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2011 r. dla inwestycji – budowy zakładu wytwórni betonu towarowego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Decyzje te były wydane w wyniku uprzedniego wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r.

W niniejszej sprawie organy nie negują wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W takim wypadku organ ma możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty bądź wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa i wskazującej na przyczyny z powodu których decyzji nie uchylił. Po wznowieniu postępowania wydając decyzję kończącą postępowanie organy uznały za zasadne oparcie jej na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Stanowisko to słusznie Sąd pierwszej instancji uznał za nietrafne.

Przepis art. 146 K.p.a. wprowadza negatywne przesłanki ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia. Zgodnie z § 2 tego przepisu "nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Przyjęta w tym przepisie przesłanka pozwala na nieuchylenie decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, ale tylko wówczas gdy podczas wznowionego postępowania okaże się, że dotychczasowa decyzja była wadliwa formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie). Przepis ten nie może mieć jednak zastosowania, gdy dotychczasowa decyzja obarczona jest wadą materialną. Zwrotu "decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej" nie można interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmiany, to można ignorować jej wady materialne (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2011, str. 568 i wskazane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 2.10.2012 r. II OSK 1078/11). Zatem w sytuacji wadliwości materialnej decyzji dotychczasowej organ nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 K.p.a.

W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. ustalająca warunki zabudowy była nie tylko wadliwa formalnie – została wydana w postępowaniu, w którym nie brały udziału wszystkie strony, ale również materialnie. We wznowionym postępowaniu określono bowiem nowe elementy decyzji – określono szerokość ściany frontowej. Element ten w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nie został określony, mimo wymogu wynikającego z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. – w decyzji tej organ niezasadnie odstąpił od ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku. Wada ta została naprawiona w postępowaniu wznowienionym. W wyniku ponowionej analizy szerokość elewacji frontowej budynku została określona "do maksymalnie 24 m". Jednakże wobec wadliwości materialnej decyzji dotychczasowej nie można było zastosować konstrukcji prawnej z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. nie eliminuje bowiem decyzji dotychczasowej z obrotu prawnego, ale decyzja ta nadal kształtuje stosunek prawny (patrz: wyrok NSA w Gdańsku z 3.10.2002 r. II SA/Gd 78/00). Konkludując wskazać należy, że organy wydając decyzje w sprawie (Kolegium z dnia [...] listopada 2014 r. i Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014 r.) zastosowały wadliwą podstawę prawną. Zatem już tylko z tego powodu zasadnie Sąd pierwszej instancji wyeliminował z obrotu prawnego zarówno decyzję zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2014 r. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie w tym kontekście przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 146 § 2 K.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się zaś do pozostałych wadliwości kontrolowanej decyzji wyszczególnionych przez Sąd, a zakwestionowanych wniesioną skargą kasacyjną, podnieść należy, iż nie są one trafne. Zatem w tej części skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty, choć z uwagi na opisaną wyżej wadliwość materialną decyzji, nie mogły one doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nietrafny należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji co do obowiązku określenia w decyzji ilości miejsc postojowych/parkingowych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stanął na stanowisku, że żaden przepis prawa nie nakazuje organowi, na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, określania ilości miejsc parkingowych. Kwestia ta będzie bowiem rozstrzygana w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Powołane przez Sąd pierwszej instancji rozporządzenia nie znajdują zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje tego rozporządzenia są uwzględniane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie pozwolenia na budowę. Przecież organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ocenia możliwość udzielenia pozwolenia na budowę planowanego zamierzenia także w aspekcie zabezpieczenia miejsc parkingowych. Wprawdzie z mocy art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 powyższej ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz przepis ten nie daje podstaw prawnych do wkraczania przez organy w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w kompetencje przysługujące organom administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (porównaj wyroki NSA: z 12.05.2015 r. II OSK 2435/13; z 5.05.2015 r. II OSK 2399/13; z 7.02.2014 r. sygn. akt II OSK 2151/12 i II OSK 2640/12; z 11.06.2014 r. II OSK 95/13, z 18.06.2014 r. II OSK 128/13; z 27.03.2012 r. II OSK 2448/10). Zatem wystarczające jest odniesienie się do kwestii miejsc parkingowych/postojowych jak uczyniono to w decyzji dotychczasowej (z dnia [...] listopada 2011 r.).

Nie można również zaaprobować stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, by określając wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wysokość górnej elewacji frontowej organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji, iż ustalenie powyższych parametrów dopuszczalne jest tylko w formie tzw. "widełek". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest także ich określenie poprzez wskazanie maksymalnych wielkości, tj. górnej granicy. Przecież ich skonkretyzowanie nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnych wielkości. Pogląd taki został wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. w wyroku z dnia 28 września 2012 r. II OSK 1134/11 (zobacz także wyroki NSA: z 21.07.2015 r. II OSK 3038/13; z 24.06.2015 r. II OSK 2827/13; z 10.02.2015 r. II OSK 691/14). Z uzasadnienia ww. wyroku z dnia 28 września 2012r., w pełni podzielanego przez skład orzekający w tej sprawie, wynika, iż cytat: "określenie szerokości elewacji frontowejoraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie, jako że przepisy § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczają odstępstwa, nie mogą stanowić samoistnych podstaw do uznania wadliwości decyzji, nie narusza to też ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kwestia zachowania ładu przestrzennego została zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe".

Nie można również podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji co do tego, że prawidłowo wyznaczony obszar analizowany winien mieć jedynie kształt zbliżony do okręgu.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przepis § 3 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wątpliwości budzi zawarte w tym przepisie sformułowanie "granice obszaru analizowanego wyznacza się (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki". Przepis ten powinien być interpretowany w ścisłym związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest to, aby w pobliżu działki objętej wnioskiem istniała co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Realizacji tej zasady służą przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy – to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora (patrz: wyrok NSA z 15.01.2010 r. II OSK 987/09; wyrok NSA z 10.09.2010 r. II OSK 1334/09). Przy czym metoda wyznaczania obszaru analizowanego, tj. czy będzie to linia prosta, linia łamana czy też linia po okręgu to już kwestia pozostająca w kompetencji organu procedującego w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (patrz: wyrok NSA z dn. 08.08.2008r. II OSK 919/07).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego w formie czworokąta nie stanowi o wadzie przeprowadzonej analizy w tym zakresie, nawet jeżeli – jak wskazuje to Sąd – "obszary znajdujące się w narożnikach są położone poza przyjętą trzykrotność". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu Sąd pierwszej instancji, iż obszar analizowany winien być wyznaczony w linii po okręgu, a wyznaczenie go w linii po kwadracie czy prostokącie wymaga silniejszego umotywowania, zwłaszcza że organ wyznaczając granice obszaru analizowanego zachował minimalne wymagania co do odległości wskazane w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 r. która w tej sprawie wyniosła 474 m z każdej strony.

Na aprobatę nie zasługują także rozważania Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do tego, że organ pominął istotne elementy planowanego przedsięwzięcia, tj. węzeł betoniarski o wysokości do 10 m, zasobniki do kruszywa o wysokości do 6 m i silosy o wysokości do 18 m, w odniesieniu do zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w tym kontekście nie wskazał, czy w obszarze analizowanym znajdują się podobne bądź zbliżone obiekty budowlane o wysokości około 18 m.

Przedmiotowe zamierzenie budowlane dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla wytwórni betonu towarowego, która obejmuje różnego rodzaju obiekty i urządzenia stanowiące funkcjonalną całość, w tym m. in. wskazane przez Sąd pierwszej instancji: mieszalnik do betonu, zasobnik na kruszywo i silosy do składowania cementu. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy dla tego typu inwestycji nie musi poszukiwać w obszarze analizowanym w kontekście spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa obiektów o podobnej funkcji i wysokości co poszczególne obiekty wchodzących w skład objętego wnioskiem zamierzenia, ale czyni to w kontekście całego zamierzenia. Wystarczy bowiem, że w obszarze analizowanym występuje funkcja produkcyjna. W niniejszej sprawie taka funkcja niewątpliwie występuje, zatem organ w celu stwierdzenia kontynuacji funkcji nie musi poszukiwać w obszarze analizowanym obiektów o podobnym przeznaczeniu czy wysokości w odniesieniu do konkretnych obiektów składających się na funkcjonalną całość jaką jest wytwórnia betonu.

Odnosząc się zaś do wskazania Sądu pierwszej instancji co do braków formalnych wniosku o wydanie decyzji w zakresie należytej reprezentacji Spółki stwierdzić należy, że kwestia ta nie była wcześniej podnoszona ani w postępowaniu administracyjnymi, ani sądowym. W tej sytuacji wskazanie Sądu w poprzednim wyroku, że organ ma rozpoznać sprawę na nowo w jej całokształcie nie oznacza, że ponownie należy badać również te kwestie, które nie były negowane, zwłaszcza że inwestor umocowania pełnomocnika nie podważał.

Konkludując wskazać należy, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie, co już wyżej wykazano, wydane w sprawie decyzje nie odpowiadały prawu, zatem niezbędne było ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, co też uczyniono. Wprawdzie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji w przeważającej części było błędne, jednakże przedstawiona wyżej w tym zakresie ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępuje ocenę dokonaną w zaskarżonym wyroku. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym uzasadnieniu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.