Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1443/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2,  art. 2b,  art. 136  par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. S. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania B. S., uchylił w całości wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Położona w gminie [...], obręb [...] [...] nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność B. i B. małż. S., objęta została decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] [...][...] – [...][...] – [...] od m. [...] do m. [...] wraz z przebudową, budową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych - etap 1 od m. [...] (km.[...]+[...]) do m. [...] (km. lokalny [...]+[...]" w ramach zadania pn.: "Budowa nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] od m. [...] przez m. [...] do ul. [...] w [...] wraz z budową mostu na rzece [...]". W związku z czym z dniem uzyskania waloru ostateczności przez tę decyzję ww. nieruchomość - z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa" - stała się własnością Województwa [...]. To zaś powodowało konieczność ustalenia za nią odszkodowania.

Obszar, na którym położona jest ww. nieruchomość w dacie wydania decyzji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w [...] nr [...] z [...] sierpnia 2001 r. ze zmienionymi zatwierdzonymi uchwałami z [...] września 2010 r. i [...] czerwca 2013 r. była ona zlokalizowana w części na terenach przeznaczonych do rozwoju rolnictwa ekologicznego, a w pozostałej części na terenach rozwoju osadnictwa wiejskiego o wielofunkcyjnym charakterze. Użytkowana była wówczas rolniczo.

Na potrzeby wszczętego z urzędu przez Wojewodę [...] postępowania odszkodowawczego zlecono wycenę tej nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę J. .P., która sporządziła w tym przedmiocie [...] sierpnia 2020 r. operat szacunkowy. Wartość rynkową gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, rzeczoznawca oszacowała na kwotę [...] zł (przy cenie jednostkowej 61,62 zł/m2), a wartość znajdujących się na gruncie zasiewów na [...] zł. Podstawą przeprowadzonych wyliczeń wartości rynkowej gruntu były zrealizowane na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami niezbudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę. Wyjaśniając dobór takich transakcji porównawczych rzeczoznawca powołała się na zastosowanie tzw. zasady korzyści unormowanej w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990) dalej "u.g.n.", zakładającej określanie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości – co jej zdaniem miało miejsce w tym przypadku. Uzasadniając z kolei przyjęcie aktualnego sposób użytkowania gruntu: "pod zabudowę", rzeczoznawca powoływała się na położenie wycenianej działki w pasie zabudowy rozciągającej się wzdłuż drogi, gdzie zarówno od wschodu i zachodu jak i od południa na działkach posiadających podobne przeznaczenie w studium znajduje się zabudowa.

Decyzją z [...] listopada 2020r. Wojewoda [...], opierając się na tej wycenie, ustalił na rzecz B. S. i B. S. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w kwocie [...] zł.

Od powyższej decyli odwołanie złożyła B. S. podnosząc, że wprawdzie nie kwestionuje kwoty odszkodowania, jednakże decyzja nie uwzględnia istotnych dla niej aspektów związanych z uciążliwością drogi, która będzie przebiegać w odległości kilkunastu metrów od budynku usytuowanego na pozostających jej własnością działkach nr [...] i [...]. Po jej wybudowaniu wartość należących do niej nieruchomości spadnie, przez co nie będzie można ich sprzedać za taką kwotę jaką są obecnie warte. Wobec czego, powołując się na art. 128 ust. 4 u.g.n. wywodziła, że należy się jej odszkodowanie również z te działki. Podnosiła ponadto, że pozostałe należące do niej działki (nr [...] i nr [...]) zostaną otoczone drogą z trzech stron. Wobec czego domagała się ich wykupu na podstawie art. 113 ust. 3 u.g.n. oraz art. 13 ust. 3 specustawy drogowej. Konkludując wskazywała, że liczy na uchylenie decyzji i uwzględnienie jej żądań.

W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] kwietnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ po omówieniu mających zastosowanie w sprawie przepisów specustawy drogowej, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwracał uwagę, na konieczność oceny wiarygodności dowodu, jakim w sprawie o odszkodowanie jest wycena nieruchomości ujęta w operacie szacunkowym. W przypadku zaś operatu przyjętego przez organ pierwszej instancji za miarodajny, Minister ocenił, że zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie w sprawie. Jego zastrzeżenia wzbudził fakt, iż autorka operatu przyjęła do porównań jako nieruchomości podobne transakcje nieruchomości przeznaczonym pod zabudowę. Podczas gdy w operacie wskazano, że wyceniana nieruchomość przeznaczona była w studium pod teren rolny ekologiczny oraz na terenach rozwoju osadnictwa wiejskiego o wielofunkcyjnym charakterze, zaś wyceniana działka użytkowana była rolniczo. Aktualny sposób użytkowania był zatem zgodny z przeznaczeniem określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W dalszej jednak kolejności autorka operatu podała, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w pasie zabudowy rozciągającej się wzdłuż drogi i zarówno od wschodu i zachodu jak i od południa na działkach posiadających podobne przeznaczenie w studium i z tego powodu przyjęła że przedmiotowa nieruchomość może być traktowana jako nieruchomość budowlana.

Ustalenie te należy uznać za nieprawidłowe. Bowiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wskazuje na rolniczy - ekologiczny charakter wycenianej nieruchomości, zaś sama nieruchomość była uprawiana rolniczo. Wyceniana działka nie została wydzielona z nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, ani nie posiadała wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Zatem przyjęcie do porównań nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę stanowi naruszenie art. 154 u.g.n. To zaś wpływa na całkowitą wycenę. Stanowi zatem nieprawidłowość, która nie może się ostać na gruncie kontroli prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Wobec czego Minister ocenił, że przy podejmowania decyzji przez Wojewodę doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także brak zebrania, rozpatrzenia oraz oceny całego materiału dowodowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązany będzie zatem do zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego i prawidłowego ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności z uwzględnieniem przeznaczenia planistycznego nieruchomości ustalonego w zgodzie z art. 154 u.g.n.

Zawarte natomiast w odwołaniu zarzuty Minister uznawał za niezasadne. Zauważał mianowicie, że podniesione w nich kwestie dotyczące rekompensaty za ewentualne niedogodności wynikłe z lokalizacji inwestycji związane z hałasem oddziałującym na nieruchomościach pozostałe przy właścicielce, nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu odszkodowania w trybie specustawy. Także uwzględnienie dochodów z nieruchomości oraz utraconych korzyści z tego tytułu wykracza poza regulację przepisów art. 128 i art. 134 u.g.n. Odszkodowanie ustala się bowiem według wartości nieruchomości, a nie szkody lub straty, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Odnosząc się zaś do żądania odszkodowania za pozostałą przy dotychczasowych właścicielach część nieruchomości, Minister podnosił, że wprawdzie art. 13 ust. 3 specustawy drogowej przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Niemniej zwracał uwagę, że nie odbywa się to w drodze postępowania administracyjnego postępowania. Roszczenie o wykup całej nieruchomości w trybie tego przepisu ma bowiem charakter cywilnoprawny, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Brak jest również w jego ocenie podstaw do uwzględnienia w wartości odszkodowania faktu, iż w wyniku podziału skarżąca została właścicielem działki nieprzydatnej do zagospodarowania.

Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii sprzeciw do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie wniosła B. S. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, zaś pismo skarżącej zostało błędnie zinterpretowane jako odwołanie. W tym aspekcie także zarzucała organowi: zaniechanie zwrócenia się do niej o wyjaśnienie treści złożonego dokumentu, a także błędną interpretację treści odwołania, które faktycznie nie obejmowało swoim zakresem zaskarżenia rozstrzygnięcia (decyzji) organu I Instancji i winno zostać uznane za wniosek o wypłatę dalszego odszkodowania ponad ustalone w decyzji; a także orzeczenie ponad zarzuty zawarte w odwołaniu, co w konsekwencji narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Zarzucała jej także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wykroczenie przez organ poza wyznaczone granice kompetencji i poddanie kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji. Uznawała, że decyzja organu odwoławczego mogłaby być uznana za prawidłowe tylko w sytuacji zgłoszenia przez skarżącą zarzutów w stosunku do decyzji wymiarowej. Skarżąca podkreślała przy tym, że jako strona nieposiadająca fachowego pełnomocnika nie musi znać przepisów prawa w zakresie niezbędnym do prawidłowego nazwania poszczególnych instytucji prawa. Wystarczy, że wyartykułowała swoje żądanie w sposób, który wskazuje na jej intencje. Szczególnie, gdy dała w piśmie jednoznaczny wyraz temu, iż zgadza się z treścią rozstrzygnięcia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach sprzeciwu, wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestionowana decyzja ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy należnego skarżącym odszkodowania. Zasadnicze zaś znaczenie dla oceny jej legalności ma ustalenie czy uchylając decyzję odszkodowawczą Wojewody [...] i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii prawidłowo skorzystał z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 138 § 2b k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.).

Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo. Będzie więc jej wydanie możliwe wówczas gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Sprawa zaś będzie niewyjaśniona m.in. wówczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, zawiera tego rodzaju wady (niedostrzeżone przez organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji), które go dyskwalifikują, przez co nie jest możliwe na ich podstawie rekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy. Podkreśla to przewidziane art. 138 § 2b k.p.a. wyłączenie stosowania § 2 tego artykułu. Wyłączenie to jednak, co należy podkreślić, nie obejmuje jednak sytuacji, gdy kluczowy dowód, na podstawie którego organ orzekał i którego przeprowadzenia wymaga przepis prawa, okazał się niewiarygodny. Organ odwoławczy jest bowiem kompetentny co do zasady jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (por. art. 136 § 1 k.p.a.), a nie postępowania dowodowego w pełnym jego zakresie. Podjęcie zatem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone (przejęte) nieruchomości jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 130 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Wartością tą jest co do zasady wartość rynkowa, a więc szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.); przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Sam natomiast sporządzony na potrzeby postępowania odszkodowania odszkodowawczego operat, jak każdy dowód, podlega ocenie organów administracji publicznej pod względem ich przydatności w tym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącej i jej męża odszkodowania za przejętą pod inwestycję drogową nieruchomość dysponował operatem szacunkowymi autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. P., który ocenił jako wiarygodny. Z ocenę tą nie zgodził się Minister, który ze względu na dostrzeżone w nim wady uznał, że nie może on stanowić miarodajnego dowodu na ustalenie wartości przejętej nieruchomości, będącej podstawą wymiaru odszkodowania. Przyczyną zaś takiej oceny było stwierdzenie, że w procesie szacowanie gruntu działki nr [...], dokonano tego w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami o nieadekwatnym do planistycznego przeznaczenia terenu, na którym jest ona położona. Ocenę tę Sąd w pełni podziela.

W sprawie poza sporem jest bowiem, że ww. działka w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wedle postanowień Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2001 r. zlokalizowana była na terenach przeznaczonych w części pod rozwój rolnictwa ekologicznego, a w części pod rozwój osadnictwa wiejskiego o wielofunkcyjnym charakterze. Była również wówczas faktycznie użytkowana rolniczo. Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Ten zaś przepis ustanawia regułę, że przeznaczenie nieruchomości ustalać należ w pierwszej kolejności w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ust.1), a w przypadku jego braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.2). Tymczasem rzeczoznawca majątkowy w przyjętym jako dowód w sprawie operacie, wprawdzie skonstatował fakt owego rolnego przeznaczenia planistycznego gruntu, jednakże - powołując się na ustanowioną w art. 134 ust. 3 u.g.n. zasadę korzyści - dokonał jego wyceny w oparciu o zrealizowane na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami przeznaczonymi "pod zabudowę" podnosząc, że ceny tego rodzaju nieruchomości są wyższe niż ceny uzyskiwane za nieruchomości drogowe, a więc o przeznaczeniu wynikającym z decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej. Taki sposób wyceny w sposób oczywisty narusza zatem art. 154 ust. 2 u.g.n. w zw. § 36 ust. 1 rozporządzenia. Nie sposób go także uzasadnić przywoływaną przez rzeczoznawcę zasadą korzyści. Wycena według "aktualny sposób użytkowania", o którym mowa w art. 134 ust. 3 u.g.n., odnosi się wszak do faktycznego (realnego) stanu wycenianej nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny (jako korzystniejszego cenowo dla wywłaszczonego). Nie zakłada ona więc - jak uczyniła to rzeczoznawca – przypisywanie nieruchomości wycenianej hipotetycznej możliwości jej wykorzystywania przy istniejących założeniach planistycznych, a tym bardziej czynienia tego przez pryzmat faktycznego sposobu wykorzystywanie nieruchomości sąsiednich, lecz nakazuje uwzględnienie rzeczywistego sposób jej użytkowania. Okoliczności te uszły jednak uwadze organu wojewódzkiego, który operat zaakceptował, uznając go za prawidłowy oraz zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższe oznacza, że ów dowód zweryfikował wadliwie, a w konsekwencji także nie ustalił w sposób zgodny z obiektywnie istniejącą rzeczywistością istotnej okoliczności faktycznej w sprawie, jaką była wartość rynkowa gruntu przejętej nieruchomości i naruszył tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zasadnie zatem w tych uwarunkowaniach Minister, korzystając z kompetencji do wydania decyzji kasacyjnej przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę odszkodowania do ponownego rozpoznania, wskazując jednocześnie na konieczność pozyskania nowej wyceny nieruchomości. Organ odwoławczy nie mógł bowiem zlecić jej we własnym zakresie, gdyż wykraczałoby to poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Nie ma zatem racji skarżąca, kwestionując zaistnienie w sprawie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co czyni jej sprzeciw niezasadnym.

Za chybiony również uznać należy zarzutu nieuprawnionego potraktowania pisma strony z [...] listopad 2020 r. jako odwołania od decyzji Wojewody [...], bez uprzedniego wyjaśnienia rzeczywistego jego charakteru. W sytuacji bowiem, gdy skarżąca wprost je oznaczyła jako "odwołanie od decyzji" , wniosła je w terminie właściwym dla tego środka i już w pierwszym zdaniu tak je charakteryzowała wskazując, że "odwołuje się od decyzji nr [...], z dnia [...].11.2020 wydanej przez Wojewodę [...]", domagając się "uchylenia decyzji" oraz uwzględnienia jej żądań, nie było podstaw do kwestionowania charakteru czynności procesowej tym pismem zdziałanej jako odwołania. Dodatkowo ten charakter podania potwierdza powołanie się przez nią w jego treści na wynikający z art. 128 k.p.a. brak obowiązku szczegółowego uzasadnienia odwołania. Nie mogło zmienić tej oceny akceptowanie przez odwołującą się kwoty ustalonego przez Wojewodę odszkodowania za działkę nr [...]. Tym bardziej, że mimo jego akceptacji domagała się przy załatwieniu sprawy de facto powiększenia odszkodowania o wartość szkód wynikających ze spodziewanego ubytku wartości pozostałych należących do niej nieruchomości, czy uciążliwości wynikających ze znoszenia inwestycji, na którą przejęto ww. działkę. Przy tak sformułowanej treści pisma, ewentualne wyjaśnienie rzeczywistych intencji strony go wnoszącego, w tym także ustalenie zakresu zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, byłoby pożądane jedynie wówczas gdyby przedmiot decyzji miał charakter podzielny, a ona sama zawierała więcej niż jedno rozstrzygnięcie odnoszące się do poszczególnych zagadnień załatwionej nią sprawy administracyjnej (ujmowane zazwyczaj w odrębnych punktach). Taka zaś sytuacja w tym przypadku nie miała miejsca.

Skuteczne z kolei wniesienie odwołania od decyzji pierwszej instancyjnej przenosi kompetencje do rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie na organ odwoławczy. Ma on zatem niewątpliwie kompetencje do rozważenia jej wszelkich aspektów, w tym także tych okoliczności faktycznych i prawnych, które w odwołaniu nie zostały podniesione. Nie można mu zatem postawić zarzutu, że podejmując w efekcie tych rozważań decyzję kasatoryjną, poza te kompetencje wykroczył. Nie sposób również w tych uwarunkowaniach zgodzić się ze skarżącą, że wydanie tego rodzaju decyzji pozbawia ją praw słusznie nabytych. Te wszak, wobec efektywnego zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, nie były wówczas jeszcze ostatecznie ukształtowane. Stąd także sformułowany w tym aspekcie zarzut sprzeciwu pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji.