Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt I SA/Wr 1446/00
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2001-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Finanse publiczne
Powołane przepisy: article: art. 18a, art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 18 ust. 3, art. 91 ust. 5
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 75 par. 1, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 136
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz. 1014
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
article: par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 3 poz. 34
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania.
Teza: 1. Wynikający z treści art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ wymóg odpowiedniego stosowania przy podejmowaniu rozstrzygnięć nadzorczych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 par. 1, powoduje, że powinno ono być podpisane przez "osobę upoważnioną". W przypadku organu kolegialnego, jakim jest kolegium regionalnej izby obrachunkowej, i przy braku regulacji szczególnej, wymóg ten oznacza, iż akt nadzorczy /uchwała/ powinien być podpisany przez wszystkich członków kolegium, którzy brali udział w jego wydaniu. (...) Nie można (...) uznać, iż regulację szczególną, pozwalającą odstąpić od przedstawionej wyżej zasady, stanowiły przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania /Dz.U. nr 3 poz. 34/, a zwłaszcza par. 4 ust. 4, który stanowi, iż "uchwały kolegium podpisuje prezes izby lub jego zastępca, jeżeli przewodniczył obradom kolegium".

2. Ani przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym /art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 18 a/, ani przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ /art. 136/, które normują zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie absolutorium, nie nakładają na radę gminy prawnego obowiązku uzasadniania tych uchwał. (...)W rezultacie, dla ustalenia zasadniczego motywu udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, organ nadzoru w trakcie badania nadzorczego powinien korzystać z instytucji prawa procesowego przewidzianych zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego /do czego upoważnia powołany już w części 1 przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym/, jak i z przepisu art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Tak uzyskane dowody, do których w pierwszej kolejności należy zaliczyć protokół sesji, mogą być rozpatrywane w toku badania zgodności z prawem uchwały w sprawie absolutorium dla zarządu gminy (...). W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, za uzasadniony należy uznać zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 75 par. 1 Kpa, polegający na pominięciu dowodu z zapisu fonicznego XXXII sesji Rady Miejskiej w L.

TEZY

1. Wynikający z treści art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ wymóg odpowiedniego stosowania przy podejmowaniu rozstrzygnięć nadzorczych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 par. 1, powoduje, że powinno ono być podpisane przez "osobę upoważnioną". W przypadku organu kolegialnego, jakim jest kolegium regionalnej izby obrachunkowej, i przy braku regulacji szczególnej, wymóg ten oznacza, iż akt nadzorczy /uchwała/ powinien być podpisany przez wszystkich członków kolegium, którzy brali udział w jego wydaniu. (...) Nie można (...) uznać, iż regulację szczególną, pozwalającą odstąpić od przedstawionej wyżej zasady, stanowiły przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania /Dz.U. nr 3 poz. 34/, a zwłaszcza par. 4 ust. 4, który stanowi, iż "uchwały kolegium podpisuje prezes izby lub jego zastępca, jeżeli przewodniczył obradom kolegium".

2. Ani przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym /art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 18 a/, ani przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ /art. 136/, które normują zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie absolutorium, nie nakładają na radę gminy prawnego obowiązku uzasadniania tych uchwał. (...)W rezultacie, dla ustalenia zasadniczego motywu udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, organ nadzoru w trakcie badania nadzorczego powinien korzystać z instytucji prawa procesowego przewidzianych zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego /do czego upoważnia powołany już w części 1 przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym/, jak i z przepisu art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Tak uzyskane dowody, do których w pierwszej kolejności należy zaliczyć protokół sesji, mogą być rozpatrywane w toku badania zgodności z prawem uchwały w sprawie absolutorium dla zarządu gminy (...). W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, za uzasadniony należy uznać zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 75 par. 1 Kpa, polegający na pominięciu dowodu z zapisu fonicznego XXXII sesji Rady Miejskiej w L.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miejskiej w L. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z 16 maja 2000 r. (...) w przedmiocie absolutorium dla Zarządu Gminy - uchylił za skarżoną uchwałę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz na mocy art. 11 ust. 1 pkt 6 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./, stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. (...) z 26 kwietnia 2000 r. w sprawie absolutorium, z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. W uzasadnieniu uchwały Kolegium wyjaśniło, iż zakwestionowana uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej 8 maja 2000 r. Do uchwały Prezydent Miasta L. dołączył protokół (...) z odbytego 26 kwietnia 2000 r. posiedzenia Rady Miejskiej, pisma radnych z 6 maja 2000 r. o sprostowanie protokołu sesji z 26 kwietnia 2000 r. skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej w L. oraz stanowisko Klubu SLD z 26 kwietnia 2000 r. 6 maja 2000 r., tj. jeszcze przed wpłynięciem do Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwały absolutoryjnej, Zarząd Miasta złożył wyjaśnienia dotyczące sytuacji w Radzie oraz usprawiedliwiał odchylenia wykonania budżetu od wielkości ujętych w budżecie miasta na 1999 rok.

Kolegium, badając w pierwszej kolejności tryb, w jakim Rada Miejska podjęła uchwałę absolutoryjną, ustaliło, iż na XXXII posiedzeniu Rady Prezydent Miasta przedstawił sprawozdanie z wykonania budżetu miasta za 1999 rok i zapoznał radnych z pozytywną opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej o tym sprawozdaniu. Pozytywną opinię o wykonaniu budżetu za 1999 rok wydała także Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej, która wystąpiła do Rady o udzielenie absolutorium Zarządowi Miasta. Wraz z wnioskiem Komisji Rewizyjnej została przedłożona pozytywna opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej o wniosku Komisji.

Kolegium, po ustaleniu, iż w głosowaniu jawnym za udzieleniem absolutorium głosowało 17 radnych, a przeciwko było 21 radnych, natomiast 1 radny wstrzymał się od głosu, stwierdziło, iż uchwała Rady Miejskiej w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Miasta została podjęta we właściwym trybie. Badając z kolei przesłanki materialnoprawne nieudzielenia absolutorium, Kolegium stwierdziło, iż protokół z XXXII posiedzenia Rady Miejskiej nie odzwierciedlał przebiegu debaty budżetowej. Według Kolegium, brak zaprotokołowania wszystkich wypowiedzi radnych wymienionych na ss. 2, 3 i 4 protokołu oraz Prezydenta Miasta nie dawał podstaw do stwierdzenia. iż debata dotyczyła jedynie oceny wykonania budżetu Miasta L. za 1999 rok. W ocenie Kolegium. nie do przyjęcia było lakoniczne stwierdzenie, iż "rozmówcy przedstawili zarówno zarzuty wobec realizacji budżetu w 1999 r., jak też i argumenty przeciwstawne". O tym, że debata nie dotyczyła tylko kwestii realizacji budżetu miasta, lecz wykraczała poza ramy przewidziane w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, świadczyło stanowisko klubu radnych SLD, a także podane w protokole przykłady negatywnej oceny Zarządu m. in. w zakresie sposobu przeprowadzenia reformy oświatowej, działalności w zakresie kultury /CK MUZA/, braku środków finansowych na TBS, utrudniania dostępu do dokumentacji Komisji Rewizyjnej. Odnosząc się z kolei do załączonych do protokołu pisemnych stanowisk czterech radnych /załączniki nr 4-9/, Kolegium - porównując zapisy na str. 2 protokołu - stwierdziło, iż nie było możliwe zaliczenie załączników 4 i 5 jako głosów radnych wygłoszonych na posiedzeniu Rady. Z treści protokołu wynikało bowiem, iż Przewodniczący Komisji Rewizyjnej tylko poinformował Radę, że do przedstawionej opinii Komisji zostały złożone zdania odrębne. Jeśli chodzi o załączniki, nr 6-9, to zdaniem Kolegium zawarte w nich wypowiedzi dwóch radnych odbiegały od instytucji absolutorium, bowiem z kwestią wykonania budżetu nie można było łączyć zarzutów dotyczących m. in. sprzedaży przez L. Spółkę Inwestycyjną tzw. parkingu przy siedzibie PZU, niewykorzystania dogodnej okazji do przejęcia od MKS "Zagłębie" L. nieruchomości o łącznej wartości ponad 14 mln zł oraz zadłużania się tego Klubu, etapu prac związanych z uchwaleniem budżetu i zaplanowanych zbyt niskich dotacji dla Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej oraz niskich środków finansowych na reformę oświaty. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, iż Rada Miejska w L., na sesji odbytej 26 kwietnia 2000 r. w celu rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu za 1999 rok oraz podjęcia uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium Zarządowi z tego tytułu, dokonała oceny działalności Zarządu w zakresie znacznie wykraczającym poza realizację budżetu. Kolegium zaznaczyło, iż z protokołu obrad plenarnych Rady Miejskiej nie wynikało, by przedłożone przez Zarząd Miasta sprawozdanie z wykonania budżetu miasta zostało uznane za nierzetelne, a także, aby podważono opinię składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej. W rezultacie-nawiązując do wyroku NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. /I SA/Po 624/98/ - Kolegium przyjęło, iż nieudzielenie absolutorium z innych przyczyn niż z tytułu wykonania budżetu miasta stanowiło naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w L. wniosła o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. i zarzuciła, że podjęto ją z naruszeniem:

- art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w związku z art. 75 par. 1 Kpa poprzez pominięcie dowodu z zapisu fonicznego XXXII sesji Rady Miejskiej w L. z 26 kwietnia 2000 r. w części dotyczącej rozpatrzenia sprawozdania Zarządu Miasta L. z wykonania budżetu miasta za 1999 rok oraz podjęcia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi z tego tytułu, z którego jednoznacznie wynikało, iż na posiedzeniu z 26 kwietnia 2000 r. radni rozpatrzyli sprawozdanie pod kątem rzetelności i zgodności z prawem oraz poddali go ocenie, a dyskusja nie wykraczała poza ramy określone w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym;

- art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie, iż jedynie uznanie sprawozdania z wykonania budżetu za nierzetelne i podważenie opinii składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej upoważniało Radę do podjęcia uchwały o nieudzielaniu absolutorium, gdyż z wykładni tego artykułu wynikało, że rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu nie pozbawia Rady prawa do podjęcia uchwały o treści jak na posiedzeniu z 26 kwietnia 2000 r.

W uzasadnieniu skargi Rada Miejska w L.

- po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania - podniosła, iż zawarta w zaskarżonej uchwale ocena przebiegu debaty Rady Miejskiej z 26 kwietnia 2000 r. była tendencyjna i nieobiektywna. W szczególności Rada podkreśliła, iż brak zaprotokołowania wszystkich wypowiedzi radnych wymienionych na ss. 2, 3 i 4 protokołu, nie mógł przesądzać o tym, iż ocena działalności Zarządu na posiedzeniu rozpatrującym sprawozdanie z wykonania budżetu za 1999 rok oraz nieudzielenie absolutorium 26 kwietnia 2000 r. "znacznie wykraczały poza realizację budżetu". Rada zwróciła uwagę na to, iż protokół odpowiadał wymogom określonym w par. 29 Statutu Miasta L. i w niniejszej sprawie nie mógł być jedynym dowodem. Zapis foniczny tej części posiedzenia jednoznacznie wskazywał, iż zarówno rozpatrzono sprawozdanie, jak i poddano go ocenie. Wynikało z niego, iż nie zaliczone przez Kolegium załączniki do protokołu były przedstawione na posiedzeniu Rady i uzasadnione było ich dołączenie do protokołu. Rada podkreśliła następnie, iż dyskusja nad sprawozdaniem trwała ok. 3 godzin i radni 26 kwietnia 2000 r. wnikliwie ocenili działalność finansową Zarządu pod względem realizacji zadań określonych budżetem, ich terminowości i legalności, a także celowości i oszczędności. Podczas dyskusji podniesiono także inne aspekty mieszczące się pod pojęciem wykonania i oceny realizacji budżetu. Nie można było także, zdaniem Rady, podzielić stanowiska Kolegium, iż tylko uznanie sprawozdania z wykonania budżetu miasta za nierzetelne i "podważenie" opinii składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej mogło skutkować nieudzielenie absolutorium. W końcowej części uzasadnienia skargi Rada zwróciła uwagę na to, iż z treści art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 136 ustawy o finansach publicznych wynika, iż udzielenie lub nieudzielenie absolutorium należy do wyłącznej kompetencji rady i żaden z powołanych wyżej przepisów nie przesądza. że przyjęcie sprawozdania z wykonania budżetu musi powodować udzielenie przez radę absolutorium. Rada powołała się w tej mierze na przyjęte orzecznictwo NSA, tj. na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 lutego 1997 r. /FPS 8/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 52/ oraz na wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1993 r. /SA/Lu 1998/93 - ONSA 1995 Nr 1 poz. 23/.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu uchwały. Kolegium zwróciło dodatkowo uwagę na to, iż w czasie dyskusji na sesji absolutoryjnej nie podniesiono takich zarzutów pod adresem wykonania budżetu, które podważyłyby pozytywną opinię Komisji Rewizyjnej, która oceniając wykonanie budżetu, oprócz kryterium legalności, posługiwała się również kryterium celowości i gospodarności. Podkreśliło także, iż uczestniczący w posiedzeniu Kolegium z 16 maja 2000 r. Prezydent Miasta L. oraz Przewodniczący Rady Miejskiej w L. nie podnosili dodatkowych argumentów dotyczących wykonania budżetu oraz nie wnioskowali o dopuszczenie nowych dowodów, które miałyby wpływ na treść rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym dowodów z zapisu fonicznego XXXII Sesji Rady Miejskiej w L.

W piśmie procesowym z 9 lutego 2001 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w L., składając wniosek o odroczenie rozprawy do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy rewizji nadzwyczajnej wniesionej przez Prezesa Sądu Najwyższego /III RN 114/00/, zwrócił uwagę na to, iż podstawą wniesienia rewizji nadzwyczajnej był zarzut braku wszystkich składników wymaganych prawem dla ważności aktu administracyjnego. tj. wszystkich podpisów członków kolegium. którzy brali udział w podjęciu rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym kontekście zwrócił uwagę na to, iż zaskarżona uchwała została podpisana tylko przez przewodniczącego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W., podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu wspomnianej wyżej rewizji nadzwyczajnej, aby można było mówić o ważności aktu administracyjnego, musi on zawierać podpisy wszystkich członków kolegialnego ciała, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

W piśmie procesowym z 19 lutego 2001 r. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. wyjaśnił, iż uprawnienie do podpisywania uchwał Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wynikało z postanowień par. 4 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania /Dz.U. nr 3 poz. 34/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona:

I. Pierwsze ze spornych w niniejszej sprawie zagadnień prawnych zawierało się w odpowiedzi na pytanie, kto powinien podpisać akt nadzorczy wydany przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej, tj. czy wystarczające jest jego podpisanie /jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie/ przez przewodniczącego kolegium, czy też konieczne jest złożenie podpisów przez wszystkich członków kolegium, którzy brali udział w jego podjęciu.

W wyroku z dnia 2 października 2000 r. /I SA/Ka 1222/00 - nie publ./ Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż rozstrzygnięcie nadzorcze kolegium regionalnej izby obrachunkowej, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, powinno być podpisane przez wszystkich członków kolegium, którzy brali udział w jego podjęciu, przy czym podpisy te powinny obejmować także uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił między innymi, iż wynikający z treści art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wymóg odpowiedniego stosowania przy podejmowaniu rozstrzygnięć nadzorczych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 par. 1, powoduje, że powinno ono być podpisane przez "osobę upoważnioną". W przypadku organu kolegialnego, jakim jest kolegium regionalnej izby obrachunkowej, i przy braku regulacji szczególnej, wymóg ten oznacza, iż akt nadzorczy /uchwała/ powinien być podpisany przez wszystkich członków kolegium, którzy brali udział w jego wydaniu. Stanowisko takie- jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny - jest ugruntowane w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 30 września 1992 r., III AZP 17/92 - OSNCP 1993 nr 3 poz. 25 oraz wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 1991 r., SA/Gd 1152/90 - ONSA 1991 Nr 2 poz. 34; z dnia 27 marca 1991 r., SA/Kr 162/91 - ONSA 1991 Nr 2 poz. 42 oraz z dnia 12 lutego 1991 r. SA/Lu 889/90 - OSP 1992 z. 2 poz. 27/. Sąd zwrócił także uwagę na to, iż nie można było uznać, iż regulację szczególną, pozwalającą odstąpić od przedstawionej wyżej zasady, stanowiły przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 stycznia 2000 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania /Dz.U. nr 3 poz. 34/, a zwłaszcza par. 4 ust. 4, który stanowi, iż "uchwały kolegium podpisuje prezes izby lub jego zastępca, jeżeli przewodniczył obradom kolegium". Skoro bowiem - jak zauważył Sąd - art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym odsyła w tym zakresie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a więc do przepisów ustawowych, to niedopuszczalne było równoczesne i odmienne uregulowanie tych samych kwestii przepisami zawartymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów. Stanowisko takie zostało wsparte poglądami prezentowanymi w literaturze, w myśl których "elementy postępowania administracyjnego przed organem kolegialnym w żadnym razie nie mogły być regulowane w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy", nawet gdy - jak to miało miejsce w art. 2 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych - była w niej ogólnikowa delegacja do unormowania rozporządzeniem zasad i trybu postępowania /B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 551-452/, a także, że "ustawodawca nie jest legitymowany do formułowania dyspozycji przewidujących rewidowanie przepisów rangi ustawowej rozporządzeniami ani też organy wykonawcze nie są legitymowane do rozpościerania treści wydawanych przez siebie aktów na materię już ustawowo uregulowaną" /tak: W. Zakrzewski: Zakres przedmiotowy i formy działalności prawotwórczej, Warszawa 1979, str. 208/.

Podzielając stanowisko zajęte w przedstawionym wyżej wyroku - poza przytoczonymi już argumentami - należy zauważyć dodatkowo, iż przy niekwestionowanej zasadzie podpisywania orzeczeń organu kolegialnego przez wszystkich członków uczestniczących w jego wydaniu, wszelkie wyjątki od tej reguły nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Przykładem szczególnego rozwiązania może być np. art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż decyzje wydawane przez zarząd gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje wójt lub burmistrz. Takie, ustawowe unormowanie, dotyczące uprawnień przewodniczącego kolegium regionalnej izby obrachunkowej do podpisywania rozstrzygnięć nadzorczych podejmowanych przez kolegium, nie zostało zamieszczone w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych. Oznacza to, iż par. 4 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 stycznia 2000 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania /Dz.U. nr 3 poz. 34/ nie ma zastosowania do rozstrzygnięć nadzorczych podejmowanych przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wymieniony wyżej przepis rozporządzenia nie może być bowiem traktowany jako przepis szczególny w stosunku do stosowanego odpowiednio art. 107 par. 1 Kpa, gdyż reguła interpretacyjna, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym, powinna być w zasadzie stosowana w wypadku kolizji aktów prawnych tego samego stopnia z punktu widzenia konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa /por. wyrok SN z dnia 13 grudnia 1990 r., III ARN 31/90 - OSP 1991 z. 7-8 poz. 173/. Wspomniane ograniczenie dotyczy także tych uchwał kolegium regionalnej izby obrachunkowej, których przedmiotem jest stwierdzenie nieważności uchwały zawierającej ocenę wykonania budżetu przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego /uchwała w sprawie absolutorium/ na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./.

II. Odnośnie do zasadniczego sporu o legalność uchwały Rady Miejskiej w L. (...) z 26 kwietnia 2000 r. w sprawie absolutorium, to z motywów, jakie zostały przedstawione przez organ nadzoru, wynikało, iż u podstaw podjęcia zaskarżonego do NSA rozstrzygnięcia nadzorczego legło przede wszystkim ustalenie, iż "protokół z XXXII Sesji Rady Miejskiej w L. nie odzwierciedlał przebiegu debaty budżetowej", przy czym "brak zaprotokołowania wszystkich wypowiedzi radnych (...) nie dawał podstaw do stwierdzenia, że debata dotyczyła jedynie wykonania budżetu Miasta L." Stanowisko powyższe - pomijając, iż było wewnętrznie sprzeczne /jeśli bowiem protokół był niepełny, to nie można było na jego podstawie ustalić, jaki był rzeczywisty przebieg debaty i czy faktycznie wykraczała ona poza sprawy związane z oceną budżetu/ - było co najmniej przedwczesne. Z przedstawionych Sądowi akt postępowania, które toczyło się przed organem nadzoru, wynikało, iż 6 maja 2000 r. grupa radnych, powołując się na par. 29 Statutu Miasta L., złożyła wniosek o sprostowanie protokołu XXXII sesji Rady Miejskiej. Wniosek taki - stosownie do par. 29 pkt 7 Statutu - podlegał rozpoznaniu przez Przewodniczącego Rady. W przypadku nieuwzględnienia wniosku, radny mógł przedstawić wniosek o sprostowanie lub uzupełnienie protokołu na najbliższej sesji Rady /par. 28 pkt 8 Statutu/, zaś w sprawie tej Rada rozstrzygała po wysłuchaniu racji Przewodniczącego Rady /par. 29 pkt 9 Statutu/. Na podstawie przedłożonych dokumentów nie sposób ustalić, czy wnioskowi radnych o sprostowanie protokołu XXXII sesji Rady Miejskiej w L. nadany został przedstawiony wyżej bieg. Kwestii tej nie wyjaśniało zwłaszcza uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, w którym ograniczono się wyłącznie do odnotowania faktu zgłoszenia wniosków o sprostowanie protokołu. Z kolei, z wyjaśnień złożonych przez Przewodniczącego Rady podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynikało, iż niezależnie od protokołu z przebiegu sesji Rady sporządzony był zapis foniczny, a także, że do protokołu XXXII sesji Rady Miejskiej w L. radni nie złożyli wniosku o jego sprostowanie. Można zatem domniemywać, iż znajdujące się w aktach sprawy wnioski z 6 maja 2000 r. nie zostały rozpatrzone, co z kolei oznaczało, iż kwestia treści protokołu, tj. czy powinien /jak domagali się radni/ zawierać streszczenia wystąpień, pozostawała otwarta.

W realiach rozpatrywanej sprawy, przy opisanych wyżej wątpliwościach co do tego, jak przebiegały obrady sesji Rady Miejskiej, której przedmiotem było rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium Zarządowi Miasta, nie znajdowało uzasadnienia dość kategoryczne i arbitralne stwierdzenie organu nadzoru, iż "absolutorium nie zostało udzielone z innych przyczyn niż z tytułu wykonania budżetu". Ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym /art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 18a/, ani przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /art. 136/, które normują zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie absolutorium, nie nakładają na radę gminy prawnego obowiązku uzasadniania tych uchwał. Nie oznacza to oczywiście, że rada była w swoich działaniach nieskrępowana i by absolutorium mogło być wykorzystywane jako instrument stricte polityczny. Absolutorium dotyczy bowiem wykonania budżetu i nie odnosi się do oceny całokształtu działania zarządu. Taki stan /brak uzasadnienia uchwały/ powoduje jednak, iż ustalenie rzeczywistego motywu /przesłanek materialnych/ podjęcia przez Radę uchwały w przedmiocie absolutorium staje się znacznie utrudnione. Trudno bowiem jednoznacznie ustalić, jakimi względami kierowali się radni w akcie indywidualnego głosowania. W pewnej, ograniczonej mierze motywy te można odtworzyć analizując stanowiska poszczególnych ugrupowań czy też indywidualne wystąpienia radnych podczas sesji absolutoryjnej. W rezultacie, dla ustalenia zasadniczego motywu udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, organ nadzoru w trakcie badania nadzorczego powinien korzystać z instytucji prawa procesowego przewidzianych zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego /do czego upoważnia powołany już w części I przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym/, jak i z przepisu art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Tak uzyskane dowody, do których w pierwszej kolejności należy zaliczyć protokół sesji, mogą być rozpatrywane w toku badania zgodności z prawem uchwały w sprawie absolutorium dla zarządu gminy /por. także: Zbigniew Kmieciak: W kwestii wykładni przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym regulujących tryb podejmowania uchwał w sprawie absolutorium dla zarządu gminy - Samorząd Terytorialny 1997 nr 6 str. 38/.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, za uzasadniony należy uznać zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 75 par. 1 Kpa, polegający na pominięciu dowodu z zapisu fonicznego XXXII sesji Rady Miejskiej w L. Zarzut ten należy uzupełnić o wskazane wyżej mankamenty protokołu i niewyjaśnienie okoliczności związanych ze złożonymi wnioskami o uzupełnienie treści protokołu. Dopiero analiza i ocena całości dokumentacji związanej z podejmowaniem przez Radę Miejską uchwały w sprawie absolutorium pozwoli na wyjaśnienie, czy rzeczywiście absolutorium nie zostało udzielone z przyczyn "pozabudżetowych". Analizie tej powinno być przy tym poddane nie tylko sprawozdanie Komisji Rewizyjnej w sprawie udzielenia absolutorium, ale również zgłoszone do tego sprawozdania zdania odrębne dwóch członków Komisji /w tym jej Przewodniczącego/ oraz wystąpienia radnych podczas sesji.

III. W uchwale z dnia 17 lutego 1997 r. /FPS 8/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 52/ Naczelny Sąd Administracyjny, określając zakres badania przez regionalną izbę obrachunkową uchwał rad gmin w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wyjaśnił, iż rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu bez zastrzeżeń nie pozbawia rady gminy prawa do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium z tego tytułu zarządowi, chyba że sprawozdanie takie wykazuje zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym. W wydanym na kanwie tej uchwały wyroku z dnia 24 marca 1997 r. /SA/Ka 1325/96 - Prawo Gospodarcze 1997 nr 11 str. 46-52/ Naczelny Sąd Administracyjny przyjął natomiast, iż podstawą do udzielenia lub nieudzielenia absolutorium nie może być wyłącznie ocena samego sprawozdania, gdyż rozpatrzenie sprawozdania to nie to samo, co ocena wykonania budżetu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, mimo że pod adresem wykonania budżetu zostały zgłoszone zastrzeżenia /por. chociażby zdania odrębne do sprawozdania Komisji Rewizyjnej/ - pomija zasadnicze dla tej sprawy kwestie, tj. czy budżet Miasta L. za rok 1999 został w pełni wykonany, tj. czy był zgodny z budżetem uchwalonym oraz jakie były przyczyny warunkujące różnice pomiędzy budżetem uchwalonym a wykonanym. Stwierdzając z kolei, iż z kwestią wykonania budżetu nie można było łączyć przykładów negatywnych /według niektórych radnych/ działań Zarządu /str. 2 uzasadnienia uchwały RIO/, organ nadzoru nie wyjaśnił, czy i w jakim stopniu działania te były powiązane budżetem za 1999 rok, zwłaszcza że według stanowiska Rady, wyrażonego w uzasadnieniu skargi, podniesione w toku debaty zarzuty mieściły się pod pojęciem "wykonanie i ocena budżetu".

Mając na względzie wszystkie powołane wyżej argument. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, stwierdził, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa. tj. art. 75 par. 1 i art. 107 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 par. 4 ustawy o samorządzie gminnym, i z tych powodów orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego opiera się na treści art. 55 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.