Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 553/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11a ust. 1 i 3, art. 11c, art. 11b ust. 1, art. 11d ust. 5, art. 11d ust. 6, art. 11e, art. 11f ust. 1 i art. 11i ust. 1 i 2, art. 12 ust. 4, art. 12 ust. 4a, art. 16 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 3, art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 79a § 1, art. 104
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 3 ust. 12, § 7 ust. 4, § 15 pkt 1, § 54 pkt 4, § 116 pkt 1, § 125 pkt 1, § 11
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 2, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 4 pkt 6, art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 15zzs(4)
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Dnia 08 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpatrzeniu odwołań J. B. oraz [...] sp. z o.o. sp.k., w zasadniczej części utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] listopada 2018 r., [...], [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] w [...] (droga gminna klasy L) na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (zob.: punkt XVI decyzji Wojewody), natomiast w zakresie wielu poszczególnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, szczegółowo wymienionych w decyzji, orzekł reformatoryjnie (punkty I-XV decyzji Wojewody).

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że sprawa dotyczy zezwolenia drogowego, którego wydanie poprzedza rozbudowana procedura. Nadto samo takie zezwolenie odnosi się do interesów prawnych wielu podmiotów, w większości wzajemnie od siebie niezależnych oraz ma za przedmiot bardzo szerokie spektrum zróżnicowanych rozwiązań projektowych, które zostają w nim zatwierdzone. Wskazując na to Sąd chciałby podkreślić, że w niniejszej sprawie, nie będąc związanym skargą (zob.: art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") badał kompleksowo całość akt postępowania administracyjnego. Uznał zarazem, że na potrzeby konstrukcji niniejszego uzasadnienia (art. 141 § 4 P.p.s.a.) – dla przejrzystości i zwięzłości wywodu – odstąpił od pełnej relacji wszystkich aspektów sprawy (przebiegu postępowania, treści pism, stanowisk stron i organów), zwłaszcza tych, które w ogóle nie były sporne. Uwypuklił natomiast i skoncentrował uwagę na tych elementach sprawy, które pozostają w relacji do interesu prawnego skarżącej [...] sp. z o.o. sp.k. i zgłoszonych przez nią zarzutów.

Rozstrzygnięcia wskazane na wstępie wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r., Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...] zwrócił się na podstawie art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 – uw. Sądu, dalej "specustawa"), o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie rozbudowy ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Do wniosku dołączono między innymi cztery egzemplarze projektu budowlanego: tom 1: branża drogowa, tom 2: branża elektryczna i tom 3: branża telekomunikacyjna (k. 1-15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie Prezydent zgromadził w aktach wypisy z rejestru gruntów dotyczące nieruchomości z obszaru inwestycji i nieruchomości, na które oddziałuje (k. 16-53 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na k. 50 akt administracyjnych organu pierwszej instancji utrwalono natomiast wypis z rejestru gruntów dotyczący działki [...] należącej do [...] sp. z o.o. sp.k. (adres budynku: ul. [...], [...]).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Prezydent, działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 11d ust. 5 i 6 specustawy, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (k. 62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), jak również zarządził obwieszczenie o tym fakcie stosownie do przepisów specustawy (k. 99 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z tego samego dnia postępowanie jednak zawieszono postanowieniem [...], gdyż konieczne okazało się uzyskanie zgody Ministra Infrastruktury na odstąpienie od § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 124, dalej "r.ws.w.t.") (k. 64 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Podmiotem, który zareagował na zawiadomienie o wszczęciu postępowania była [...] sp. z o.o. sp.k. Spółka ta pismem z dnia [...] września 2018 r. złożyła zastrzeżenia do projektu podkreślając, że jej zdaniem jest on jedynie narzędziem do wykorzystania specustawy drogowej w celu wywłaszczenia właścicieli gruntu na całej długości ul. [...]. Wskazując na art. 21 ust. 2 Konstytucji podkreśliła, że wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny i dopiero wtedy, gdy osiągnięcie danego celu w inny rozsądny sposób nie jest możliwe. W ocenie [...] sp. z o.o. sp.k. cel jakim jest prawidłowa i sprawna organizacja ruchu drogowego na ul. [...] może być zrealizowany bez ingerencji w jej prawo własności. Spółka wskazała też, że projekt narusza § 15 pkt 1, § 54 pkt 4, § 116 pkt 1, § 125 pkt 1 oraz § 11 r.ws.w.t. Zaznaczyła nadto, że celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n.") (konkretnie art. 6 pkt 5 u.g.n. – uw. Sądu), oprócz wydzielenia gruntów pod drogi publiczne, jest także opieka nad zabytkami. Kamienica przy ul. [...] jest wpisana do rejestru zabytków, a jednym z jej założeń jest odtworzenie przedogródka, który nadaje kamienicy secesyjny charakter. [...] sp. z o.o. sp.k. podkreśliła, że zachowanie przedogródka okazało się możliwe w stosunku do sąsiedniej kamienicy, stąd jej zdaniem także w przypadku należącej do niej nieruchomości należy przyjąć takie rozwiązanie (k. 102-105 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., [...] Prezydent podjął postępowanie (k. 106 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) o czym zawiadomiono strony oraz obwieszczono.

Dnia [...] października 2018 r. Prezydent wezwał Zarząd Dróg Miejskich w [...] do ustosunkowania się do uwag [...] sp. z o.o. sp.k. oraz wydał postanowienie zobowiązujące wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości w projekcie (k. 144-146 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...] w piśmie z dnia [...] października 2018 r. wyjaśnił, że specustawa, na podstawie której prowadzone jest postępowanie, ma na celu realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg i poprawa bezpieczeństwa układu komunikacyjnego. We wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wskazano, że przyjęte rozwiązania są niezbędne dla prawidłowej realizacji zamierzenia ze względu na zaprojektowane rozwiązania techniczne. Zakres inwestycji został natomiast ograniczony do niezbędnego minimum. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich podkreślił, że zakres zezwolenia nie obejmuje przebudowy jezdni, stąd uwagi w tym zakresie są bezprzedmiotowe. Gdy chodzi o skrajnię nad chodnikiem, wnioskodawca wskazał, że istniejące balkony znajdują się poza projektowanym chodnikiem. Inwestycja nie obejmuje też stanowisk postojowych. Odnosząc się do kwestii przedogródków Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich wyjaśnił, że cały projekt był konsultowany z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Dotyczyło to także zakresu inwestycji, który był konsultowany nawet kilkukrotnie i ostatecznie uzgodniony został pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] W przyjętych rozwiązaniach nie przewidziano przedogródków (k. 149-150 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] października 2018 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich odpowiedział na wezwanie do usunięcia nieprawidłowości w projekcie (k. 151-156 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., [...], [...] Prezydent, działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 11a ust. 1 i 3, art. 11c, art. 11e, art. 11f ust. 1 i art. 11i ust. 1 i 2, art. 12, art. 16 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 3 specustawy, udzielił zarządcy drogi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zgodnie z wnioskiem (k. 166-178 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Gdy chodzi o zarzuty formułowane w toku postępowania przez [...] sp. z o.o. sp.k. organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji pismo Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2018 r. (w domyśle: akceptując zawarte w nim wyjaśnienia – uw. Sądu).

Powyższą decyzję doręczono inwestorowi oraz zawiadomiono o jej wydaniu właścicieli oraz użytkowników wieczystych, których ona dotyczy stosownie do art. 11f ust. 3 r.ws.w.t. (zob.: k. 181-213 akt administracyjnych organu pierwszej instancji oraz tom V-A i V-B stanowiące załączniki do akt administracyjnych). O wydaniu decyzji nadto obwieszczono w sposób wskazany w przywołanym przepisie (k. 214-225 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odwołanie od decyzji Prezydenta złożyła spółka [...] sp. z o.o. sp.k. (k. 6-10 akt administracyjnych organu drugiej instancji) oraz osoba prywatna J. B. (k. 11-14 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

[...] sp. z o.o. sp.k. wnosząc o uchylenie decyzji Prezydenta zaprezentowała stanowisko stanowiące powielające argumenty i zarzuty zaprezentowane już w piśmie z dnia [...] września 2018 r. (pismo to utrwalono w aktach na k. 102-105 akt administracyjnych organu pierwszej instancji; zostało ono już zrelacjonowane na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia – uw. Sądu. ).

Pismem z dnia [...] października 2019 r., [...] Wojewoda w trybie art. 136 K.p.a. wezwał Prezydenta do uzupełnienia akt sprawy (k. 31-32 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

W odpowiedzi na wezwanie, niektóre żądane materiały i wyjaśnienia przesłał bezpośrednio Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich. Nadesłane dokumenty projektowe zawierały w znacznej mierze korekty dotychczasowych treści projektu (k. 43-52 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Prezydent udzielił odpowiedzi na wezwanie Wojewody z dnia [...] października 2019 r. pismem z dnia [...] listopada 2019 r. [...] (k. 53-58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Zarządca drogi pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] dokonał zmiany pkt 2.2. ppkt b wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, poprzez wyeliminowanie działki [...], ark. 14, obręb 0021 Jeżyce, z wykazu nieruchomości, dla których ustala się obowiązek dokonania budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu (k. 64 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewoda ponownie wezwał Prezydenta do uzupełnienia akt sprawy (k. 66-67 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., [...], uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., Prezydent uzupełnił brakujące akta sprawy oraz udzielił stosownych wyjaśnień czyniąc zadość wezwaniu (k. 72-73 i 75-77 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Wojewoda, działając w oparciu o art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11c i art. 11d ust. 5 specustawy, zawiadomił zarządcę drogi i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o zakończeniu postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, wyznaczając termin zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia z dnia [...] stycznia 2020 r. zamieszczonego na tablicy ogłoszeń i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w terminie od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] lutego 2020 r.; na elektronicznej tablicy ogłoszeń i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] w terminie od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] lutego 2020 r. oraz opublikowanego w prasie lokalnej ("[...]") dnia [...] stycznia 2020 r. (zob.: k. 80-99, 103-108 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r., [...] Wojewoda wystąpił do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków w zakresie odnoszącym się do działek objętych inwestycją (k. 100 akt administracyjnych). Dane z rejestru gruntów zostały nadesłane do akt przy piśmie wskazanego Zarządu z dnia [...] lutego 2020 r., [...] (k. 114-136 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. [...] sp. z o.o. sp.k. przedstawiła argumentację zawierającą polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2019 r., przytoczonym w zaskarżonej decyzji Prezydenta (k. 137-149 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Odnosząc się do kwestii stosowania Konstytucji spółka podkreśliła, że art. 21 i art. 64 ustawy zasadniczej – wbrew stanowisku organu – mają znaczenie dla sprawy. Z samej Konstytucji płynie bowiem nakaz, aby stosując instytucję wywłaszczenia organy rozważały, czy pozbawienie prawa własności jest konieczne i czy nie może się odbyć mniejszym kosztem dla właściciela. [...] sp. z o.o. sp.k. jeszcze raz podkreśliła, że jej zdaniem prawidłowa i sprawna organizacja ruchu drogowego na ul. [...] może być zapewniona bez ingerencji w jej prawo własności. Nie ma bowiem konieczności, aby kosztem jej terenu zrealizować niewielki kawałek zieleni, który umieszczony jest na wylocie chodnika dla pieszych. Zdaniem spółki pomysł ten jest niepotrzebny i niefunkcjonalny, a chodnik można było poprowadzić analogicznie do jego ułożenia z sąsiednią kamienicą (41), gdzie zachowano własność przedogródka.

Odnosząc się do dalszych kwestii [...] sp. z o.o. sp.k. zaznaczyła, że nie jest prawdą, że "skrajnia nad chodnikiem jest zachowana" (w otoczeniu jej kamienicy). Zgodnie z § 54 pkt 4 r.ws.w.t. nad drogą powinna być zachowana przestrzeń, która nie powinna być mniejsza niż 2,5 m. Aktualnie w sąsiedztwie budynku balkony są natomiast zawieszone na wysokości 1,7 m.

W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., [...] Wojewoda zwrócił się do Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich o zajęcie stanowiska w odniesieniu do zastrzeżeń [...] sp. z o.o. sp.k. zawartych w opisanym wyżej piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. (k. 150 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

W stanowisku z dnia [...] marca 2020 r. (k. 153 akt administracyjnych organu drugiej instancji) Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich wyjaśnił, że na etapie projektowania projekt poddawany był uzgodnieniom ze wszystkimi jednostkami, między innymi z Miejskim Konserwatorem Zabytków, Pełnomocnikiem do spraw Estetyki i Radą Osiedla. Rozwiązania projektowe zostały dobrane w sposób optymalny i zostały przez wszystkich zaakceptowane. W rozwiązaniach tych został uwzględniony fakt, iż przed rozbudową ulicy [...] przed posesja [...] istniał chodnik. Celem inwestycji było poprawienie komfortu poruszania się pieszych, dlatego zaprojektowano i wykonano chodnik o szerokości większej od wartości minimalnej. Zmiana lokalizacji chodnika poza sporną nieruchomość skutkowałaby pogorszeniem warunków ruchu pieszych poprzez: uniemożliwienie poruszania się pieszych spowodowane blokowaniem przejścia przez pojazdy wyjeżdżające z posesji i oczekujące na włączenie się do ruchu, pogorszenie widoczności pieszych na zjeździe i przekraczanie zjazdu "pod kątem", co nie zapewnia maksymalnego bezpieczeństwa. Nadto zaprojektowane i wykonane rozwiązanie zapewnia większą odległość pieszych od pojazdów zjeżdżających z ulicy [...] w zjazd, co znacznie poprawia bezpieczeństwo pieszych poprzez wydłużenie czasu reakcji kierowcy oraz zmniejszenie prędkości pojazdów dojeżdżających do ciągu pieszego.

Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich wyjaśnił też, że skrajnia nad chodnikiem (w liniach rozgraniczających) jest zachowana. Teren pod balkonami zlokalizowany jest poza pasem drogowym. Zarząd Dróg Miejskich wskazał, iż rozważy natomiast możliwość wprowadzenia ograniczników w obrębie pasa drogowego w celu zabezpieczenia pieszych przed zderzeniem się z balkonami. Zarządca drogi zaznaczył nadto, że znaczna część chodnika po stronie północnej znajdująca się w pasie drogowym nie była własnością Miasta [...] wobec czego konieczne było przeprowadzenie regulacji stanów terenowo – prawnych, a inwestycja została zrealizowana w oparciu o specustawę drogową.

Kolejny raz swoje stanowisko [...] sp. z o.o. sp.k. przedstawiła w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. (k. 156-158 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Nie zgodziła się z Dyrektorem Zarządu Dróg Miejskich, co do zasadności przyjętych rozwiązań dotyczących przebiegu chodnika przy kamienicy [...]. Zaznaczyła, że pas chodnika łączący wyjście z bramy kamienicy [...] z ul. [...] nie jest zjazdem w rozumieniu § 3 ust. 12 r.ws.w.t., który został zdefiniowany jako "część drogi na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze". Nie jest to "dojazd do nieruchomości" albowiem brama wejściowa do kamienicy służy jedynie dostępowi pieszych do klatki schodowej kamienicy oraz jako przejście do oficyny; nie służy wjeżdżaniu i wyjeżdżaniu pojazdów, nie spełnia takiej funkcji; nie ma też takiej technicznej możliwości by jakikolwiek pojazd wjechał do kamienicy z uwagi na to, że za bramą znajdują się schody a wolna przestrzeń poza schodami jest zbyt wąska by zmieścił się tam jakikolwiek pojazd (poza rowerem i hulajnogą). Nie ma możliwości by wjeżdżały tam także jednośladowe pojazdy spalinowe, gdyż zadymiałyby klatkę schodową, zatruwały lokatorów i uruchamiały system przeciwpożarowy. Do i z kamienicy nigdy nie wjeżdżały i nie wyjeżdżały pojazdy, nie ma także możliwości przejazdu przez bramę na podwórko wewnętrzne.

Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. sp.k. stwierdziła, że zaprojektowane i zrealizowane przez Zarząd Dróg Miejskich rozwiązania chroniące pieszych przed pojazdami wyjeżdżającymi z posesji lub dojeżdżającymi do niej nie mają jakiegokolwiek sensu w sytuacji, gdy nie ma tam żadnej możliwości poruszania się pojazdami.

Odnośnie zachowania wymaganych odległości dla skrajni nad chodnikiem [...] sp. z o.o. sp.k. wyjaśniła, że chodnik jest częścią drogi przeznaczoną dla ruchu pieszych (art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej "u.d.p."), droga natomiast jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 6 pkt 2 u.d.p.). Skoro chodnik jest częścią drogi a droga częścią pasa drogowego to chodnik jest częścią pasa drogowego. Spółka dalej zaznaczyła, że to, że pod balkonami usytuowanymi na wysokości głowy niewysokiego człowieka wybudowano chodnik, po którym poruszają się piesi, jest faktem. Co za tym idzie, inwestycja została zaprojektowana i zrealizowana niezgodnie z prawem, to znaczy nie zachowano skrajni, o której mowa w z § 54 pkt 4 r.ws.w.t., która winna mieć minimum 2,5 metra. [...] sp. z o.o. sp.k. zaznaczyła, że jej stanowisko pośrednio przyznaje Zarząd Dróg Miejskich twierdząc, że rozważy możliwość wprowadzenia ograniczników w obrębie pasa drogowego w celu zabezpieczenia pieszych przed zderzeniem z balkonami.

[...] sp. z o.o. sp.k. wywodziła też, że stwierdzenie zarządcy drogi, że specustawa drogowa była mu potrzebna do "regulacji stanów terenowo – prawnych" potwierdza, że ustawy tej użyto do porządkowania obszaru drogi, to jest wywłaszczania prywatnych obywateli pod pozorem prowadzenia rozbudowy ulicy.

Końcowo [...] sp. z o.o. sp.k. dodała, że Zarząd Dróg Miejskich z jednej strony dużą uwagę poświęca bezpieczeństwu pieszych w związku ze zjazdem do kamienicy 39, a zarazem nie dostrzega, że takie niebezpieczeństwo dla pieszych tworzą nisko zawieszone balkony. Co więcej, sam sposób zagospodarowania zieleni jest niebezpieczny. Zieleń obudowana jest trzcinową matą, a ta zagradza pieszym możliwość poruszania się. Jest to w ocenie [...] sp. z o.o. sp.k. niepotrzebny, niefunkcjonalny i niebezpieczny element pasa drogowego umieszczony jedynie po to, aby uzasadnić konieczność wywłaszczenia jej gruntu.

Jak wskazano na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] Wojewoda zasadniczej części utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] listopada 2018 r., [...], [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zob. punkt XVI decyzji Wojewody), natomiast w zakresie wielu poszczególnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, szczegółowo wymienionych w decyzji, orzekł reformatoryjnie (zob. punkty I-XV decyzji Wojewody).

W uzasadnieniu decyzji szczegółowo przedstawiono przebieg postępowania, a następnie organ przeanalizował poszczególne elementy dokumentacji projektowej, które podlegały korekcie. Dotyczyło to innych zagadnień, aniżeli podniesione przez [...] sp. z o.o. sp.k.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołań Wojewoda wyjaśnił, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza uznaniowości przy jej wydawaniu. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przepisy ustawy nie upoważniają organów do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. O przebiegu drogi oraz przyjętych rozwiązaniach technicznych decyduje wyłącznie zarządca. W toku postępowania organ powinien ocenić kompletność złożonego wniosku, ustalić, czy spełnia on przesłanki określone ustawą oraz zbadać, czy inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Co do przebiegu inwestycji jest natomiast tym wnioskiem związany. Organy orzekające w sprawie wniosku (zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji) nie współuczestniczą w projektowaniu inwestycji i nie posiadają kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji oraz do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, bowiem jej usytuowanie zależy od woli zarządcy drogi.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – uw. Sądu, dalej "P.b."). Jak wynika natomiast z art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 P.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z regulacji tych wynika więc, że decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach organ jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Wojewoda akcentował także, że jego zdaniem jest niedopuszczalna ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. To inwestor, jako podmiot wyspecjalizowany, decyduje o słuszności i racjonalności realizacji danego przedsięwzięcia drogowego. To on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze (organ odwoławczy wskazał na poparcie tego stanowiska na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r. II OSK 762/13).

Odnośnie zarzutu [...] sp. z o.o. sp.k. naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności Wojewoda przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., II OSK 1688/11, w którym wskazano, że o ile prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak prawo to nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość jego ograniczenia, gdy następuje to w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. W rozważnym wyroku Sąd wskazał również, iż specustawa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych i stwierdził, że wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a specustawy). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem.

Wojewoda stwierdził dalej, że zasadność odjęcia prawa własności części nieruchomości należącej do [...] sp. z o.o. sp.k. została zbadana, co wskazano w zaskarżonej decyzji. Fakt, że organ nie uwzględnił żądań strony, nie świadczy o tym, że ich nie badał. Realizacja drogi publicznej jest jednak inwestycją publiczną, która ma na celu poprawę bezpieczeństwa wszystkich użytkowników tej drogi. W ramach tego postępowania nie jest więc zasadne domaganie się uwzględnienia tylko interesu konkretnej strony postępowania. Odjęcie prawa własności spółki odbyło się w zgodzie z ustawą i w oparciu o wniosek zarządcy drogi, który wskazał konkretne nieruchomości niezbędne dla realizacji inwestycji drogowej. Jak wskazano w rozpatrywanej sprawie w toku postępowania zarządca drogi zapoznał się z uwagami [...] sp. z o.o. sp.k., odniósł się do nich i w sposób wyczerpujący uzasadnił przyjęte rozwiązania projektowe.

Wojewoda podkreślił też, że zarówno Prezydent jak i Wojewoda byli związani wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji i nie byli władni do skorygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji.

Odnosząc się do argumentów dotyczących naruszenia r.ws.w.t. Wojewoda wskazał, że nie naruszono § 15 pkt 1 r.ws.w.t., gdyż wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie objął przebudowy jezdni. Dla zakresu robót budowlanych dotyczących przebudowy jezdni, inwestor dokonał zgłoszenia, dla którego w dniu [...] czerwca 2018 r. zostało wydane zaświadczenie Prezydenta o braku sprzeciwu. Za niezasadne organ odwoławczy uznał także dalsze zarzuty: § 54 pkt 4 r.ws.w.t. poprzez niezachowanie wymaganej wysokości skrajni nad chodnikiem, gdyż stwierdził, że istniejące balkony znajdują się poza projektowaną linią rozgraniczającą teren pasa drogowego drogi gminnej, to jest ul. [...]; linia podziału nieruchomości, będąca tożsamą z linią rozgraniczającą teren, została poprowadzona po obrysie istniejących balkonów, tym samym wyłączając je z obrębu pasa drogowego drogi objętej inwestycją; § 116 pkt 1 r.ws.w.t. poprzez zachowanie wymaganych wymiarów stanowisk postojowych kosztem częściowego ich usytuowania w pasie ruchu jezdni, gdyż wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie objął stanowisk postojowych oraz § 125 pkt 1 r.ws.w.t. poprzez brak wykonania placu do zawracania pojazdów, w przypadku nieprzelotowego zakończenia drogi, także ponieważ wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie objął przebudowy jezdni.

Wojewoda nie podzielił stanowiska [...] sp. z o.o. sp.k. także, gdy chodzi o nieuwzględnienie aspektu kulturowego oraz potrzeb ochrony zabytków, uniemożliwiając spółce odtworzenie tzw. przedogródka przed secesyjną kamienicą, zlokalizowaną na nieruchomości stanowiącej jej własność (ul. [...]). Organ odwoławczy jeszcze raz przypomniał, że był postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej był związany wnioskiem.

Wojewoda stwierdził też – wbrew poglądowi [...] sp. z o.o. sp.k. – że w sprawie nie nadużyto trybu ze specustawy. Zdaniem organu z art. 1 ust. 1 specustawy wynika, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się dla inwestycji polegającej na budowie (rozbudowie) drogi, zdefiniowanej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, jako budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Ustawa odnosi się zatem zarówno do nowych dróg, jak i do dróg już istniejących, w stosunku do których przewidziano ich rozbudowę.

Organ odwoławczy dodał też, że w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy, określa się linie rozgraniczające teren, które są tożsame z liniami podziału nieruchomości. Konieczność pozyskania nowych gruntów w celu realizacji analizowanej inwestycji drogowej świadczy więc o tym, że inwestycja ta stanowi rozbudowę, a więc zastosowanie przepisów ustawy znajduje tym samym podstawę - gdyż zrealizowana droga (budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami) będzie się znajdować w granicach nowego pasa drogowego, który obejmować będzie nieruchomości lub ich części wskazane przez zarządcę drogi do przejęcia na ten cel. W konkluzji Wojewoda doszedł do przekonania, że przedmiot wniosku spełnia przesłanki ustawy, ponieważ celem wniosku jest ustalenie lokalizacji dróg publicznych, nabycie gruntów pod ich budowę oraz uzyskanie pozwolenia na budowę w ramach jednej decyzji. Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił pełnomocnik właściwego zarządcy drogi, a sama decyzja została wydana przez właściwy organ, zgodnie z art. 1 la ust. 1 specustawy.

W skardze [...] sp. z o.o. sp.k. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W ocenie spółki nie można się zgodzić z organem odwoławczym, że inwestycja, której dotyczy sprawa, odnosi się do rozbudowy ul. [...]. W jej ocenie przedsięwzięcie dotyczy dotychczasowego pasa drogowego i o jego rozbudowie nie może być mowy.

[...] sp. z o.o. sp.k. przytoczyła także argumentację, którą wcześniej prezentowała w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. (opisanego na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia, k. 156-158 akt administracyjnych organu drugiej instancji), akcentując, że przyjęte przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] rozwiązania projektowe dotyczące chodnika nie uzasadniają przyjęcia, że konieczne było odjęcie względem niej prawa własności. Spółka zaznaczyła dodatkowo, że trudno się zgodzić, iż komfort pieszych mógł być wartością nadrzędną, którą chciano zapewnić, skoro zwężenie chodnika przewidziano już przy sąsiedniej kamienicy, jak też przy 18 innych kamienicach w ciągu całej ulicy.

[...] sp. z o.o. sp.k. przytoczyła nadto wcześniej już podnoszone argumenty dotyczące naruszenia § 54 pkt 4 r.ws.w.t. oraz argumentowała, że ze względu na zabytkowy charakter jej kamienicy, jak i założeń całej ul. [...], należałoby przywrócić secesyjny wygląd otoczenia przez przywrócenie przed budynkami przedogródków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Odparł także zarzuty skargi, przypominając, że w toku realizacji inwestycji doszło do poszerzenia pasa drogowego, a więc nastąpiła rozbudowa drogi. Gdy chodzi o proponowane przez [...] sp. z o.o. sp.k. rozwiązania organ zaznaczył z kolei, że nie był uprawniony do forsowania alternatywnych rozwiązań, gdyż w toku orzekania był związany wnioskiem inwestora. Wojewoda nadmienił też, że przy kamienicy spółki – wbrew jej stanowisku – zrealizowano zjazd, który jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do dalszych rozważań Sąd zaznacza, że z uwagi na przedmiot kontrolowanych decyzji, jakim jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, jako wzorzec kontroli posłuży przede wszystkim specustawa, oczywiście w uwzględnieniem innych regulacji, do których się odwołuje (K.p.a., P.b.). Warto także w tym miejscu odnotować, że specustawa jest aktem prawnym regulującym nie tylko tryb postępowania przed organami, ale także zawiera szczególne rozwiązania dotyczące trwałości decyzji dotyczących dróg. Ma to w pewnym zakresie znaczenie dla kompetencji sądu administracyjnego. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "skoro w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 2 specustawy nawet wystąpienie przyczyn nieważnościowych z art. 156 K.p.a. i powodów do wznowienia postępowania z art. 145 K.p.a. nie uzasadnia uchylenia decyzji ani stwierdzenia jej nieważności (a stwierdzenie jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w tych przepisach), to tym bardziej zaistnienie zwykłych uchybień proceduralnych [podobnie jak innych uchybień materialnoprawnych – uw. obecnie orzekającego Sądu] nie może być podstawą do uwzględnienia skargi" (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2013 r., II OSK 1373/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie, jak przywołano w powyższym cytacie, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2009 r., II OSK 993/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wyjaśnił, że "w myśl art. 31 ust. 2 specustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może jedynie stwierdzić ze decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 K.p.a. W takiej sytuacji decyzja obarczona wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie jej nieważności będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej taką wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze. Tym bardziej więc wszelkie inne, niż określone w tych dwóch przepisach K.p.a. naruszenia prawa nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję" (patrz także wyroki: z dnia 20 października 2009 r., II OSK 849/09 oraz z dnia 7 września 2010 r., II OSK 1299/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzupełniając powyższe Sąd nadmienia też, że art. 31 ust. 2 specustawy był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106, jednakże sąd konstytucyjny nie dopatrzył się jego niezgodności z ustawą zasadniczą.

Sąd zwraca uwagę na powyższe, gdyż w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (patrz punkt IX tej ostatniej). Co więcej, w dacie wniesienia skargi, na już na pewno w dacie orzekania przez Sąd, nie tylko upłynęło 14 dni od rozpoczęcia budowy, ale inwestycja została już definitywnie ukończona. Fakt ten nie wymaga dowodu, gdyż zakończenie rozbudowy ul. [...] w [...], jest faktem notoryjnym (zresztą dokumentuje to sama [...] sp. z o.o. sp.k. na fotografiach na k. 140-147 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2020 r., [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta z dnia [...] listopada 2018 r., [...], [...] naruszały prawo, w tym zwłaszcza w zakresie wskazanym w skardze [...] sp. z o.o. sp.k.

Weryfikację zaskarżonych rozstrzygnięć należy rozpocząć od wskazania, że w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczył własne ustalenia będące wynikiem szczegółowego badania całej dokumentacji zebranej w aktach administracyjnych (gdzie to możliwe wskazywano też miejsce utrwalenia poszczególnych dokumentów, to jest ich numery kart). W tym kontekście jako zbędne jawi się ponowne wskazywanie w tym miejscu na podjęte przez organ czynności. Podkreślić jedynie należy, że czynności procedury opisane w części sprawozdawczej niniejszego wyroku zdaniem Sądu odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Prezydent, a później Wojewoda, zwłaszcza w świetle art. 11d i 11f specustawy, ta także w świetle K.p.a. oraz P.b., do których odwołują się art. 11c i 11i specustawy.

Gdy chodzi o sferę proceduralną Sąd podkreśla też, że uznaje w całości trafność wnikliwego wywodu Wojewody, gdy chodzi o kwestię spełnienia przez inwestora – Zarząd Dróg Miejskich wymogów formalnych i materialnych wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a także gdy chodzi o zakres niezbędnych elementów decyzji Prezydenta wydanej w takim przedmiocie.

Jak zostało już w trakcie niniejszego postępowania wielokrotnie wyjaśnione, zaskarżone decyzje obejmują zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Zezwolenia tego rodzaju regulowane są przepisami specustawy, która ma pierwszeństwo przed ustawami proceduralnymi (K.p.a.) i materialno-proceduralnymi (P.b.), do których odsyła (art. 11c i art. 11i ust. 1 specustawy).

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest specyficznym rozstrzygnięciem łączącym w jednym orzeczeniu elementy różnych procedur, to jest z zwłaszcza zakresu gospodarki nieruchomościami (podziały nieruchomości, wywłaszczenie nieruchomości pod drogi) oraz z zakresu budownictwa (zatwierdzenie projektu budowlanego budowli drogowej oraz określenie związanych z budową warunków).

Na potrzeby rozpoznania skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. sp.k. przede wszystkim zaakcentować trzeba, że jednym z wiodących rozstrzygnięć decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdy chodzi o budownictwo, jest to, które obejmuje zatwierdzenie projektu budowlanego (art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy), a także – co łączy się akceptacją określonego kształtu budowli drogowej – zatwierdzenie podziału nieruchomości i oznaczenie tych z nich, które stają się własnością Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6 specustawy).

[...] sp. z o.o. sp.k. w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie wywodziła, że w otoczeniu jej działki (37) oraz budynku (ul. [...] w [...]) przyjęto rozwiązania niecelowe i nieracjonalne. Wyrażają się one – w ocenie spółki – w tym, że w części obszaru chodnika bliżej jezdni zaprojektowano zieleń, a tym samym konieczne okazało się przesunięcie ciągu pieszego chodnika bliżej budynków, a także wywłaszczenie skarżącej z gruntu, który mógłby posłużyć do odtworzenia przedogródka (elementu będącego oryginalną cechą zabytkowej kamienicy). [...] sp. z o.o. sp.k. zgłaszała też – co wiąże się z powyższym – że dokonane wywłaszczenie nastąpiło przy nadużyciu trybu ze specustawy (zdaniem skarżącej inwestycja nie jest rozbudową drogi, a przebudową) oraz nadto przyjęte rozwiązania zawiera wady funkcjonalne, takie jak poprowadzenie ciągu pieszego pod nisko zawieszonymi balkonami, co świadczy o naruszeniu przepisów technicznych dotyczących skrajni drogowej.

W ocenie Sądu zarzutów powyższych nie można uwzględnić, a stanowisko Wojewody co do nich (jako że były zgłoszone już na etapie odwołania) jest w pełni trafne.

Przede wszystkim przypomnieć należy w tym miejscu, co akcentowano w zaskarżonej decyzji, że organy administracji właściwe w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych są związane wnioskiem zarządcy drogi. Dotyczy to zwłaszcza lokalizacji i przebiegu planowanej inwestycji oraz przyjętych rozwiązań architektoniczno-budowlanych i technicznych.

Powyższe oznacza, że działanie organu administracji nie opiera się na uznaniowości, ale polega na przyjęciu konkretnego wniosku i jego weryfikacji w jego granicach bez możliwości ingerowania w takie aspekty inwestycji jak lokalizacja i w przebieg linii podziału nieruchomości, ale także rozwiązania budowlane.

Oczywiście Sąd w tym miejscu podkreśla, że w praktyce w postępowaniach z zakresu zezwoleń na realizację inwestycji drogowych określanie kształtu inwestycji następuje nieco bardziej elastycznie. Organom udaje się niekiedy porozumieć z inwestorem i osiągnąć kompromisowe rozwiązania. Elementy takiego "docierania się" stanowisk Prezydenta, Wojewody i strony postępowania można było zaobserwować w niniejszej sprawie – na przykład, organy pierwszej i drugiej instancji przekazywały propozycje [...] sp. z o.o. sp.k. zarządcy drogi w celu zajęcia stanowiska (w podtekście: ewentualnego możliwego uwzględnienia wysuniętych postulatów): zob. k. 144-146, k. 149-150 akt administracyjnych organu pierwszej instancji oraz art. 150 i 153 akt administracyjnych organu drugiej instancji.

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że ustępstwa w zakresie przebiegu czy rozwiązań drogowych wymagają akceptacji inwestora, gdyż on jest dysponentem wniosku. Organ administracji w trakcie postępowania może "wymusić" na zarządcy drogi pewne zmiany tylko metodami pośrednimi wynikającymi z procedury administracyjnej (por. art. 11c specustawy w zw. z art. 79a § 1 K.p.a.) i tylko wówczas, gdy jest w stanie wykazać, że postępowanie zmierza nieuchronnie ku decyzji odmownej.

W niniejszej sprawie Zarząd Dróg Miejskich nie był zainteresowany odstąpieniem od przyjętych rozwiązań projektowych, a i zarazem nie można też zarzucić inwestorowi naruszenia prawa, które mogłoby prowadzić do wydania przez organy decyzji odmowej w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Dodać wreszcie trzeba, że wedle art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organy muszą się, w braku woli inwestora na dokonanie zmian, o które ubiegają się inne strony postępowania, trzymać się ściśle litery prawa.

Odnosząc się wprost do skargi [...] sp. z o.o. sp.k. Sąd stwierdza, że w odniesieniu do inwestycji w ul. [...] w [...] nie nadużyto trybu ze specustawy. Sąd zdaje sobie sprawę, że prima facie nasuwa się myśl, iż specustawa drogowa kojarzy się z najczęściej z budową nowych inwestycji drogowych, gdyż zawarto w niej wszelkie instrumenty pozwalające przeprowadzić kompleksowy proces inwestycyjny. Gdy bliżej przyjrzeć się jednak zakresowi przedmiotowemu specustawy dostrzec można, że dotyczy ona zasad i warunków inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu u.d.p. Oznacza to, że na podstawie tego aktu prawnego można z całą pewnością realizować nie tylko nowe drogi, ale także przeprowadzać proces inwestycyjny obejmujący rozbudowę dróg, z reguły zresztą idącą w parze z jej modernizacją.

Inwestycja w ul. [...] była rozbudową drogi. Powierzchnia infrastruktury drogowej została poszerzona i zmodyfikowana. To z kolei doprowadziło do konieczności przejęcia na własność Miasta [...] niektórych gruntów przy budynkach, taka by uzyskać przestrzeń dla spójnych rozwiązań projektowych. Podsumowując więc zastosowanie trybu ze specustawy Sąd uznał za dopuszczalne w odniesieniu do rozważanej inwestycji oraz jej charakteru i zakresu.

[...] sp. z o.o. sp.k. najdalej idące zastrzeżenia wysuwa w stosunku do rozwiązań przyjętych w otoczeniu jej budynku – [...]. Sąd ma świadomość, że gdy chodzi o zagospodarowanie przestrzeni, zwłaszcza ograniczonej przestrzeni miejskiej, można toczyć spory dotyczące przewagi takich czy innych rozwiązań oraz ich alternatyw. Przy tego rodzaju sporach ze sfery architektury i urbanistyki z reguły adwersarze posługują się argumentami przeciwnymi, aczkolwiek umotywowanymi odpowiadającymi im racjami. Sąd nie odbiera więc spółce [...] sp. z o.o. sp.k. prawa do krytyki porządku ciągów pieszych i zieleni, które zaprojektowano na odcinku wzdłuż jej nieruchomości, vis a vis szpitala przy ul. [...]. Przyznać nawet można, że rozwiązania alternatywne zaproponowane przez spółkę nie są pozbawione sensu i teoretycznie mogłyby być zrealizowane.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należy jednak uświadomić sobie, że określone propozycje podmiotów posiadających interes prawny mogą być uwzględnione w inwestycji drogowej, jeżeli przystanie na to zarządca drogi będący inwestorem (wyjaśniono to już wyżej). To bowiem zarządcy drogi przysługuje prawo wyboru i oceny celowości określonych rozwiązań funkcjonalnych. Jego swoboda kończy się dopiero wtedy, gdy przyjęte założenia projektowe prowadzą do jawnego naruszenia prawa.

W otoczeniu kamienicy przy ul. [...], będącej własnością [...] sp. z o.o. sp.k. zaprojektowano zieleń przy jezdni oraz chodnik przy budynkach. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich przekonywał, że rozwiązania te służą komfortowi i bezpieczeństwu pieszych, którzy poruszają się dzięki temu dalej od samej jezdni.

W ocenie Sądu powyższe założenia projektowe są racjonalne. Można też bronić tezy – wbrew temu co twierdzi skarżąca – że zapewnia się obecnie lepsze połączenie komunikacyjne kamienicy z drogą. Jego walory wyrażają się w tym, że odseparowuje się pieszych od jezdni, a pojazdy nadjeżdżające nie zjeżają bezpośrednio z jezdni w ciąg pieszy. Sąd nie przeczy, że brama w kamienicy może nie być przystosowana do pojazdów, ale to jeszcze nie oznacza, że posesja należąca do [...] sp. z o.o. sp.k. nie ma zjazdu z drogi. Taki zjazd wybudowano i nieruchomość musi go posiadać, chociażby po to, aby pod kamienicę mogły podjechać pojazdy w celach rozładunku, począwszy od kurierów kończąc na wszelkich innych przypadkach rozładunku i załadunku towarów. Gdyby natomiast – jak chce skarżąca – przywrócić przedogródki, a ciąg pieszy przenieść w pobliże jezdni, to wówczas każdy zjazd pojazdu w celach transportowych związanych z funkcjonowaniem kamienicy oznaczałby kolizję ze sferą komunikacji pieszych.

Podsumowując więc, w ocenie Sądu rozwiązaniom zaproponowanym przez Zarząd Dróg Miejskich nie można postawić zarzutu dowolności, a tym samym mogły być one zaakceptowane przez organy i to mimo, że przewidują one częściowe przejęcie gruntu przed kamienicą przy ul. [...].

Zdaniem Sądu organy nie naruszyły także § 54 pkt 4 r.ws.w.t. [...] sp. z o.o. sp.k. ma oczywiście rację, że nad chodnikiem należy zachować skrajnię, a więc przestrzeń ponad nim, którą zresztą wyrysowano w Załączniku nr [...], pkt 5, 5.1 do r.ws.w.t. Należy jednak podkreślić, że zachowanie pełnowymiarowej skrajni jest wymagane tak dalece, jak dalece nie osiągnięto wymaganej szerokości chodnika stosownie do § 44 r.ws.w.t. Z dołączonego projektu rozbudowy projektu zagospodarowania terenu wynika, że chodnik przy działce [...] (budynku [...]) ma wystarczającą szerokość w zakresie części, która w rzucie z góry pozostaje poza obrysem nisko zawieszonych balkonów. Oznacza to, że wymagana przepisami szerokość chodnika jest zachowana i w jego zakresie dopełniono także wymogom co do wysokości skrajni. Balkony zawieszone na poziomie 1,7 m pozostaną nadal przeszkodą w akcesoryjnej części przestrzeni drogowej, co jednak nie oznacza, że przeszkodą niedopuszczalną. Świadczy o tym chociażby § 44 ust. 3 r.ws.w.t., zgodnie z którym szerokość chodnika należy zwiększyć, jeżeli jest on przeznaczony do usytuowania urządzeń technicznych, w szczególności podpór znaków drogowych, słupów, drzew, wejść lub zjazdów utrudniających ruch pieszych. § 44 ust. 3 r.ws.w.t. posługuje się zwrotem "w szczególności", stąd w ocenie Sądu nisko zawieszone balkony można zaliczyć właśnie do kategorii elementów przez ten przepis regulowanych (choć wprost nie wymienionych), które mogą znajdować się w przestrzeni chodnika, oczywiście pod warunkiem, że w części umożliwiającej swobodne poruszanie się pieszych jest on wystarczająco szeroki.

Końcowo wreszcie Sąd stwierdza, że nie znalazł podstaw, aby uznać decyzję Wojewody i wcześniejszą decyzję Prezydenta za naruszające prawo z tego powodu, że nie uwzględniono w niej możliwości odtworzenia przedogródka przy kamienicy [...] i innych. W tym miejscu Sąd zaznacza, iż nie kwestionuje z góry poglądu skarżącej, która twierdzi, że przedogródki są atrakcyjnym elementem architektonicznym. Z pewnością takie elementy – starannie urządzone – nadałyby kamienicom przy ul. [...] dodatkowego uroku, być może nawet lepiej odwzorowując dawny charakter tej zabudowy. Przenosząc to jednak na realia prawne trzeba jeszcze raz podkreślić, że ani organy ani sąd w odniesieniu do takiego trybu postępowania jak uregulowany specustawą nie mogą narzucać zarządcy drogi wyboru przyjętych rozwiązań, jeżeli te nie naruszają przepisów prawa. Zarząd Dróg Miejskich został zapoznany ze stanowiskiem [...] sp. z o.o. sp.k., jednakże pozostał przy koncepcji takiego zagospodarowania ulicy, która przedogródków nie uwzględnia, natomiast przywiązuje większą wagę do zapewnienia pieszym jak najszerszej przestrzeni przy budynkach, a w oddaleniu do samej jezdni. Koncepcja ta nie naruszała prawa, stąd też były podstawy do jej zatwierdzenia.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając, że nie można zidentyfikować naruszeń prawa dających podstawę do uwzględniania skargi – zważając na art. 31 ust. 2 specustawy oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – orzekł o oddaleniu skargi

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 59 akt sądowych).