Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6998/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5, art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Banków Polskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 102/21 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Związku Banków Polskich w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Związku Banków Polskich na rzecz J.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 102/21, zobowiązał Związek Banków Polskich do rozpatrzenia wniosku J.M. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 sierpnia 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

J.M., wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2020 r., złożonym w formie elektronicznej, wystąpił do Związku Banków Polskich (dalej: ZBP) o udostępnienie informacji publicznej w postaci wykazu podmiotów, którym ZBP zlecił wykonanie usług w latach 2010 – 2015, alternatywnie, gdyby przekazanie takiego wykazu nie było możliwe, to przekazanie wykazu kontrahentów ZBP w latach 2010 – 2015 lub skanów dokumentów (faktur, rachunków, not etc.) wystawionych przez kontrahentów ZBP w tym okresie.

Związek Banków Polskich w piśmie z dnia 7 września 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.").

Następnie J.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Związku Banków Polskich w przedmiocie jego wniosku z dnia 25 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jego zdaniem ZBP pozostaje w bezczynności, albowiem nie udzielił żądanej informacji publicznej i mylnie przyjął, że nie posiada ona waloru informacji publicznej.

Związek Banków Polskich w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 7 września 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie w pełnym jej zakresie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p., Związek Banków Polskich jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co w sprawie nie jest sporne. Sporne jest, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną.

WSA w Warszawie podniósł, że w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ (podmiot zobowiązany), jak i te, których organ (podmiot zobowiązany) używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów. Tak więc, żądane przez skarżącego dokumenty są informacją publiczną. Inną natomiast kwestią jest możliwość ich udostępnienia ze względu na ograniczenia - dobra chronione prawem określone w art. 3 i art. 5 ust. 1-4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Skoro skarżący nie otrzymał żądanych informacji i nie została wydana decyzja o odmowie ich udostępniania, to ZBP pozostaje w bezczynności. Jednak nie można, w okolicznościach sprawy, uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ odpowiedział na wniosek skarżącego, działając w błędnym przekonaniu, że informując pisemnie wnioskodawcę załatwił sprawę we właściwej formie. Zważywszy, że jego postawa nie wynikała ze złej woli, a jedynie z nieprawidłowej interpretacji przepisów, przyjąć należało, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności ZBP kategorii rażącego naruszenia prawa.

W dniu 16 lipca 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Związek Banków Polskich, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

• art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do podmiotów zobowiązanych w gruncie u.d.i.p., bez względu na to do kogo są kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną;

• art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że działający na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r o izbach gospodarczych (Dz.U. z 2019 poz. 579, dalej u.i.g.) – Związek Banków Polskich jest w istocie podmiotem prywatnym zrzeszającym inne podmioty prywatne, tj. banki. Przynależność do ZBP jest dobrowolna, zaś ZBP nie realizuje żadnych uprawnień władczych wobec swoich członków. W szczególności więc wszelkie stosunki pomiędzy ZBP a jego członkami czy też kontraktowe relacje pomiędzy ZBP, a innymi podmiotami, takim jak np. usługodawcy - mają charakter wyłącznie prywatnoprawny, a nie publiczny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.M. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej jako ustawa COVID-19) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w dużej części błędne.

Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie, że WSA w Warszawie błędnie przyjął, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia bez wglądu na charakter tej wiadomości. W tym bowiem zakresie, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominującym jest podgląd, wedle którego z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 u.d.i.p. zaś konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p decyduje zatem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 260/13 i wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1835/12). Przypomnieć w tym miejscu należy, że art. 1 u.d.i.p. łącząc pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna" określa wprost, że przedmiotem informacji powinna być sprawa publiczna, która dotyczyć ma sfery faktów (por. wyrok z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1944/13). Uznać zatem należy, że nie każda informacja, będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest informacją publiczną. Jest nią tylko taka informacja, która dotyczy spraw mających charakter związany z szeroko pojętym wykonywaniem władztwa państwowego lub gospodarowaniem majątkiem publicznym.

Wskazać jednak należy, że nie można uznać, w świetle odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 7 września 2020 r., że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP polityczne uprawnienie do uzyskiwania informacji publicznej obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. wskazuje, że organy samorządów gospodarczych i zawodowych są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w takim zakresie w jakim wykonują one zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Organy samorządu gospodarczego i zawodowego są zatem zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, ale w zakresie ograniczonym do dwóch elementów: 1) wykonywania władztwa publicznego lub 2) gospodarowania majątkiem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 122/15). Związek Banków Polskich jest organizacją, do której powołania, stosownie do postanowień art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r – Prawo bankowe (Dz.U. z 2022 r., poz. 2324 ze zm.), są uprawnione banki działające w Polsce. Zgodnie z art. 121 ust. 2 Prawa bankowego bankowa izba gospodarcza działa na postawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych. Zgodnie z art. 2 u.i.g. izba gospodarcza jest organizacją samorządu gospodarczego, reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszonych w niej przedsiębiorców, w szczególności wobec organów władzy publicznej. Nie budzi więc wątpliwości, że Związek Banków Polskich jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ale stosownie do ww. przepisów Konstytucji RP i u.d.i.p. w ograniczonym zakresie dotyczącym wykonywania władztwa publicznego, jak i dysponowania majątkiem publicznym. Wskazać należy, że w piśmie z dnia 7 września 2020 r. stanowiącym odpowiedź ZBP na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (zał. nr 2 do odpowiedzi na skargę) organ ograniczył swoje wyjaśnienia, dlaczego nie może udostępnić żądanych danych w istocie do jednego zdania wskazując, że: "wnioskowane przez Pana informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 przywołanej ustawy". Związek w ogóle nie określił, czy wszystkie umowy były zawarte ze środków pochodzących ze składek członkowskich banków zrzeszonych w Związku, czy też w latach 2010-2015 ZBP otrzymywał środki publiczne na wykonywanie określonych zadań, w tym bowiem wypadku żądane informacje stanowiłyby informację publiczną. Powiadomienie wnioskodawcy, że żądane dane nie są informacją publiczną należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację, dlaczego organ uznał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Wyjaśnienia złożone w pismach procesowych skierowanych do sądu pierwszej instancji i w skardze kasacyjnej nie mogą być uznane za prawidłowe załatwienie sprawy, ponieważ są to pisma skierowane do sądu administracyjnego, w toku postępowania mającego miejsce przed tym sądem. Nie są więc skierowane do wnioskodawcy w toku postępowania wszczętego przez niego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Organ powinien zatem szczegółowo wyjaśnić wnioskodawcy przyczyny dla których uznał, że żądane przez niego dane nie stanowią informacji publicznej i wskazać, że na pewno w okresie, o który pytał wnioskodawca nie wykonywał zadań publicznych, ani nie dysponował majątkiem publicznym, co wiązało się z ewentualnymi umowami podpisanymi z kontrahentami zewnętrznymi. Natomiast jeżeli w ramach wykonywania zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym doszło do podpisania umów – organ powinien zastosować się do przepisów u.d.i.p., a zatem albo ujawnić dane kontrahentów lub udostępnić skany dokumentów wystawianych przez nich albo wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Należało bowiem uznać, że Związek Banków Polskich pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie podkreślić należy, że w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji przesądzająco wypowiedział się w kwestii przepisów prawa materialnego i ich wykładni, to stanowisko to nie jest wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie. Organy są natomiast związane wykładnią przepisów prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej jednak samo rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, tj. stwierdzenie bezczynności organu, wskazanie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie - było prawidłowe. Co do kosztów postępowania zasądzonych w pkt 4 wyroku, to Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III OZ 1086/21, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził zwrot kosztów postępowania w prawidłowej kwocie.

Z tych względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wyłącznie wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.