Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 245/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 29 ust. 3, art. 71 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi A Spółka jawna z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Spółka jawna z siedzibą w [...] (zwana dalej Spółką lub skarżącą) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 24 marca 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia 31 sierpnia 2015 r., nr [...] , wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia skarżącej w sprawie zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego w postaci hali gospodarczo-magazynowej - przygotowanie karmy dla norek w ilości 26,28 ton/rok, na halę gospodarczo-magazynową - przygotowanie karmy dla norek w ilości 2000 ton/rok, na nieruchomości położonej w miejscowości [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów a.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 1 lipca 2015 r. (data wpływu do organu) Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła w Starostwie Powiatowym w Nysie zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego hali gospodarczo-magazynowej w postaci zwiększenia produkcji karmy służącej dla norek z ilości 26,28 ton/rok do 2000 ton/rok. Do wniosku inwestor dołączył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie Burmistrza [...] o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ostateczną decyzję Burmistrza [...] z dnia 7 września 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: Budowa hali gospodarczo-magazynowej służącej do przygotowania karmy dla zwierząt futerkowych oraz magazynowania produktów w ilości ok. 2000 ton/rok.

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2015 r. Starosta Nyski, na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.]), zwanej dalej Prawem budowlanym, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez dostarczenie:

1) ostatecznej decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla zakresu objętego zgłoszeniem;

2) wyjaśnienia dotyczącego nr ewidencyjnego działki, na której zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. Spółka wskazała, że obiekt którego dotyczy zgłoszenie zlokalizowany jest na działce nr a i właściwy numer działki to a.

W kolejnym piśmie z dnia 21 sierpnia 2015 r. Spółka stwierdziła, odnosząc się do wymogu przedłożenia dokumentu w postaci ostatecznej decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia dla zakresu objętego zgłoszeniem, że nie jest to konieczne. Wyjaśniła również, że zwiększenie zdolności produkcyjnej do 2000 ton/rok nie wpłynie na emisję zanieczyszczeń. Poza tym przedłożona ostateczna decyzja Burmistrza [...] z dnia 7 września 2012 r. o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia obejmuje zdolność produkcyjną dokładnie taką jaka jest przewidziana w zgłoszeniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Spółka podniosła też, że skoro uprzednio była sporządzona ocena dla takiego przedsięwzięcia, to nie ma potrzeby przedkładania nowej decyzji, gdyż przedmiot dotychczas wydanej decyzji jest ten sam. Ponadto Spółka poinformowała, że po otrzymaniu postanowienia Starosty Nyskiego wystąpiła do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia dla zakresu objętego zgłoszeniem. Wobec tego wniosła o prolongatę terminu do przedłożenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r., nr [...], Starosta Nyski, działając na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego w postaci hali gospodarczo-magazynowej - przygotowanie karmy dla norek w ilości 26,28 ton/rok, na halę gospodarczo-magazynową - przygotowanie karmy dla norek w ilości 2000 ton/rok, na nieruchomości położonej w [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów a. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że Spółka nie uzupełniła zgłoszenia w wyznaczonym terminie, zgodnie z obowiązkiem nałożonym postanowieniem z dnia 29 lipca 2015 r. Starosta zwrócił również uwagę, że według art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2012 r. Burmistrz [...] nałożył dla przedmiotowego przedsięwzięcia obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu, organ stwierdził, iż nawet gdyby uznał wyjaśnienia Spółki za zasadne, a decyzję Burmistrza [...] z dnia 7 września 2012 r. za właściwą, obowiązany byłby wnieść sprzeciw zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podniosła, że Starosta Nyski bezzasadnie nałożył obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o ostateczną decyzję Burmistrza [...] no środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Odnotowała również, że zwiększenie zdolności produkcyjnej do 2000 ton na rok nie wpłynie w żaden sposób na emisję zanieczyszczeń powietrza oraz hałasu, co potwierdza sporządzony na tę okoliczność raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko pn.: "Budowa hali gospodarczo-magazynowej służącej do przygotowania karmy dla zwierząt futerkowych oraz magazynowania produktów". Ponadto Spółka wskazała, że zgłaszana zmiana sposobu użytkowania nie wymaga wykonania żadnych robót budowlanych, stąd dowolne i nieuzasadnione było uznanie przez organ, że istnieje taka potrzeba.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 28 października 2015 r., [...] , utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował stan faktyczny sprawy i stwierdził, że decyzja organu pierwszej jest zgodna z prawem. Następnie przytoczył treść art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania należy dołączyć m.in. w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Podał też, że na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy – Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm.], zwanej dalej ustawą), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 92 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwórstwa owoców, warzyw, ryb lub produktów pochodzenia zwierzęcego, z wyłączeniem tłuszczów zwierzęcych, o zdolności produkcyjnej nie miniejszej niż 50 ton na rok. Stosownie do powyższych przepisów organ odwoławczy uznał, że Starosta Nyski słusznie wezwał inwestora o przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia dotyczącego wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania. Decyzja taka może bowiem określać warunki dotyczące ochrony środowiska dla już istniejącego obiektu budowlanego, a nie jak w przypadku załączonej kopii decyzji dla projektowanego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro inwestor nie uzupełnił w wyznaczonym terminie brakujących dokumentów, to Starosta zobligowany był do wniesienia sprzeciwu, zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto Starosta nie miał możliwości przesunięcia terminu na dokonanie uzupełnienia zgłoszenia. Natomiast inwestor ma prawo do ponownego dokonania zgłoszenia, co w sytuacji złożenia kompletnego zgłoszenia powinno skutkować jego przyjęciem. Organ odwoławczy stwierdził również, że organ pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż inwestor będzie wykonywał prace budowlane, ponieważ ta okoliczność nie wynika z załączonej do zgłoszenia dokumentacji.

Na skutek rozpoznania skargi Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 10/16, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.]), zwanej dalej P.p.s.a., uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 października 2015 r. Sąd stwierdził, że przedłożona przez skarżącą decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia spełnia wymogi określone w art. 82-85 ustawy. Za chybione Sąd uznał stanowisko Wojewody, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może określać warunki dla już istniejącego obiektu budowlanego, a nie dla projektowanego obiektu po pierwsze z tego powodu, iż odbiega od stanu faktycznego sprawy, gdyż skarżący zgłosił zmianę użytkowania istniejącego obiektu, a nie projektowanego, po drugie wymóg przedłożenia drugiej decyzji dla zamiaru zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu nie został rozważony w aspekcie uregulowań prawnych, zawartych w art. 72 ust. 1a i art. 86 ustawy. Ponadto, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie ustosunkował się w żaden sposób do podnoszonych w odwołaniu kwestii, które były prawnie doniosłe, w tym do stanowiska skarżącej, iż w sprawie nie ma potrzeby przedłożenia kolejnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takie działanie, zdaniem Sądu, godziło w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Ponadto stanowiło naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, ponieważ za zasadny uznać należało zarzut skarżącego w zakresie błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, tj. wyjaśnienia, czy w ogóle zgłoszenie inwestora dotknięte było brakiem w postaci niedołączenia spornej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd zwrócił również uwagę na dokonaną z dniem 20 lipca 2010 r., na podstawie ustawy z dnia 21 maja 2010 r., zmianę ustawy polegającą na rozszerzeniu art. 72 ust. 1 o regulację dodanego ustępu 1a, zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem m.in. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, wynikające z art. 86 ustawy związanie innego organu decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach odnosi się również do sytuacji, o której mowa w art. 72 ust. 1a ustawy, chyba że zaistnieje sytuacja, o której mowa w omówionym wyżej art. 61 ustawy.

Ponownie rozpoznając odwołanie Spółki, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 24 marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty Nyskiego z dnia 31 sierpnia 2015 r. W ustaleniach stanu faktycznego organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, dodatkowo wyjaśniając, że wystąpił do Starosty o przekazanie całej dokumentacji związanej z przedmiotowym obiektem budowlanym, a w szczególności o akta sprawy dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę hali gospodarczo-magazynowej - przygotowanie karmy dla norek. Ponadto w związku z wątpliwościami, co do ustalenia czy budynek odpowiada wymogom określonym w decyzji Burmistrza [...] z dnia 7 września 2012 r., organ odwoławczy wezwał inwestora o przekazanie opisu i rysunków wskazujących, że hala gospodarczo-magazynowa spełnia wszystkie te wymagania. Pismem z dnia 13 lutego 2017 r. Spółka wyjaśniła, że dokumentacja projektowa przy decyzji z dnia 26 października 2011 r. uwzględniała w całości uwarunkowania wskazane w decyzji Burmistrza [...]. Dodatkowo potwierdziła to dokumentacja załączona do zgłoszenia o zmianę sposobu użytkowania z dnia 30 czerwca 2015 r., w szczególności załącznik nr 5 do zgłoszenia. W dalszej części uzasadnienia organ, odwołując się do treści art. 71 ust. 2, art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz § 3 pkt 92 rozporządzenia stwierdził, że bezsprzecznie dla przedmiotowej inwestycji jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wyjaśnił, że zgłaszana zmiana sposobu użytkowania spowoduje, że hala gospodarczo-magazynowa wybudowana na podstawie decyzji Starosty Nyskiego o pozwoleniu na budowę z 26 października 2011 r., nr [...] , będzie zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisk. Natomiast zgodnie z art. 72 ust. 1a ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Inwestor zatem przed zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania hali gospodarczo-magazynowej winien był uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla zgłaszanego zamiaru zmiany sposobu użytkowania hali gospodarczo-magazynowej. W związku z tym, że inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, a jedynie dla przedsięwzięcia pn. budowa hali gospodarczo-magazynowej służącej do przygotowania karmy dla zwierząt futerkowych oraz magazynowania produktów, organ przeanalizował, czy zgłaszana zmiana sposobu użytkowania spełnia wymogi określone w decyzji Burmistrza [...] z dnia 7 września 2012 r. W tym zakresie dokonał analizy zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia 26 października 2011 r. projektu budowlanego pod kątem spełnienia wszystkich wymogów, jakie zostały określone w decyzji środowiskowej z dnia 7 września 2012 r. Po przeanalizowaniu projektu budowlanego organ ustalił, że wentylator dachowy [...] został zaprojektowany na wysokości 7,15 m. Natomiast z pkt 2.2. lit. a decyzji Burmistrza wynika, że należy przewidzieć dwa wentylatory dachowe o wysokości nie mniejszej niż 7,6 m. Nie został zatem spełniony wymóg z pkt 2.2 lit. a ww. decyzji, dotyczący wysokości zaprojektowanego wentylatora. Dalej organ stwierdził, że w zakarmiarni mają się również znajdować: 2 podajniki ślimakowe oraz 1 homogenizator, które nie zostały objęte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Nie można zatem uznać, że inwestor wykazał, iż zostaną zachowane wartości akustyczne wskazane w pkt 2.2 lit. d decyzji Burmistrza [...]. Organ podał też, że decyzja Burmistrza [...] wskazuje, że w projekcie budowlanym należy przewidzieć zintegrowany z osadnikiem separator substancji ropopochodnych do podczyszczenia ścieków przemysłowych z mycia podłóg, urządzeń i pojemników. Ponadto należy przewidzieć zintegrowany z osadnikiem separator substancji ropopochodnych do podczyszczenia wód opadowo-roztopowych, z powierzchni utwardzonych (z parkingu i drogi dojazdowej). Natomiast analiza zapisów projektu budowlanego wykazała, że wskazane powyżej separatory nie zostały w nim przewidziane. Ponadto z części rysunkowej projektu budowlanego nie wynika, aby został zaprojektowany jakikolwiek zintegrowany z osadnikiem separator. Tym samym organ uznał, że warunki z pkt 2.2 lit. f i g nie zostały uwzględnione w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Na podstawie powyższych ustaleń organ stwierdził, że skoro inwestycja nie spełnia wymagań zawartych w decyzji Burmistrza [...] z dnia 7 września 2012 r., to wnioskowana zmiana sposobu użytkowania może spowodować niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska. Dalej organ podniósł, że co prawda Starosta Nyski wniósł sprzeciw w związku z brakiem uzupełnienia przez inwestora zgłoszenia zgodnie z nałożonym postanowieniem z dnia 29 lipca 2015 r. obowiązkiem dostarczenia ostatecznej decyzji o środowiskowych, jednak sprzeciw należało utrzymać w mocy w związku z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, a nie w związku z art. 71 ust. 3, jak wskazał Starosta. Przepis art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego stanowi bowiem, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. Niezależnie od powyższego organ dokonał również rozważań pod kątem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie organu, z przepisu tego nie wynika aby w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania - art. 72 ust. 1a wymagana była ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Art. 88 ustawy również nie odnosi się do możliwości oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania. Wobec tego organ przyjął, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach prowadzonego postępowania.

W skardze na powyższą decyzję Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 71 ust. 5 pkt 3b Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego, co do której wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 7 września 2012 r. spowoduje pogorszenie stanu środowiska, co skutkowało uznaniem przez organ, że Starosta Nyski zgłaszając sprzeciw do zgłoszenia zmiany z dnia 1 lipca 2015 r. działał w granicach prawa,

- art. 153 P.p.s.a. poprzez niewykonanie przez organ odwoławczy zaleceń i niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 10/16.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji art. 105 § 1 K.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności nieustalenie treści decyzji o pozwoleniu na budowę, gromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, mający na celu udowodnienie, że przebudowa istniejących budynków dokonana przez inwestora nie stanowiła zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 71 Prawa budowlanego, oraz umorzenie postępowania w konsekwencji zalegalizowania samowoli budowlanej i utrzymanie stanu niezgodnego z prawem.

Na podstawie powyższych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi Spółka podniosła, że spełnione zostały wymogi formalne określone w art. 71 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji złożenie sprzeciwu oraz utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw było niezasadne. Zdaniem skarżącej, bezsprzecznie obiekt budowlany w postaci hali gospodarczo-magazynowej został zaprojektowany i zrealizowany zgodnie z decyzją z dnia 26 października 2011 r., nr [...]. Ponadto dokumentacja projektowa przy decyzji z dnia 26 października 2011 r. uwzględniała w całości uwarunkowania wskazane w decyzji Burmistrza [...] z dnia 7 września 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Dodatkowo potwierdziła to dokumentacja załączona do zgłoszenia o zmianę sposobu użytkowania z dnia 30 czerwca 2015 r., w szczególności załącznik nr 5 do zgłoszenia. Zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się z organem, że brak osadzenia wentylatorów na odpowiedniej wysokości, a także brak zintegrowanych separatorów m.in. substancji ropopochodnych do podczyszczania ścieków przemysłowych z mycia podłóg, urządzeń i pojemników może wpływać negatywnie na środowisko. Spółka zarzuciła również, że organ dokonał wyłącznie porównania treści dokumentów, nie poddając pod rozwagę, czy rzeczywiście brak ww. sprzętu będzie miał jakikolwiek wpływ na aspekty związane z ochroną środowiska. Natomiast bezspornie niedociągnięcia inwestora w zakresie infrastruktury technicznej nie mają wpływu na zwiększenie produkcji karmy. Gospodarka odpadowa na etapie funkcjonowania przedsięwzięcia nie stanowi więc zagrożenia dla środowiska przyrodniczego. Przedsięwzięcie nie stanowi także ponadnormatywnego źródła hałasu. Skarżąca wskazała, że w ocenie organu zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu może powodować niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska, podczas gdy przepis art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, nie mówi o każdym pogorszeniu stanu środowiska, lecz o niedopuszczalnym jego pogorszeniu, odnosząc to stwierdzenie do zmiany sposobu korzystania - zakresu zgłoszonej zmiany. Spółka zauważyła również, że uchylenie zagrożenia, o którym mowa w art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, wymagałoby przedstawienia pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taką decyzję skarżąca uzyskała i przedłożyła już na etapie zgłoszenia z dnia 1 lipca 2015 r. Natomiast, jak trafnie wskazał Sąd w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., Spółka nie miała obowiązku uzyskania kolejnej (innej) decyzji. Skarżąca zwróciła również uwagę, że wpływ zamierzenia, co do którego zgłoszona została zmiana sposobu użytkowania była przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko, sporządzony został Raport o oddziaływaniu a postępowanie zakończone zostało decyzją Burmistrza [...] z dnia 7 września 2012 r. Za całkowicie dowolne uznała więc Spółka stanowisko organu odwoławczego, że zmiana sposobu korzystania wpłynie negatywnie na środowisko. Zmiana ta była bowiem poddana ocenie pod kątem oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że zgłoszona zmiana w pełni odpowiada zakresowi użytkowania określonemu w decyzji z dnia 7 września 2012 r., a zatem niezasadne było oddalenie odwołania na podstawie powołanej przez organ odwoławczy podstawy prawnej. Końcowo skarżąca podniosła, że organ nie uwzględnił poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., że uzyskana przez inwestora decyzja z dnia 7 września 2012 r. jest wystarczająca dla dopełnienia obowiązku w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przed przystąpieniem do rozważań, które doprowadziły Sąd do wniosku o braku podstaw do uwzględnienia skargi, w pierwszej kolejności odnotować należy, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w prawomocnym wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 10/16. Przy kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Natomiast naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Dostrzec również trzeba, że związanie oceną prawną powoduje, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 P.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie, a więc okoliczności, które nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie.

Rozstrzygając niniejszą skargę, Sąd był zatem związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r. W związku z tym celowe jest przypomnienie, że w ww. wyroku Sąd stwierdził, że przedłożona przez skarżącą decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia spełnia wymogi określone w art. 82-85 ustawy. Ponadto Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody podlega uchyleniu, ponieważ za zasadny uznać należało zarzut skargi w zakresie błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, tj. niewyjaśnienia czy w ogóle zgłoszenie inwestora dotknięte było brakiem w postaci niedołączenia spornej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Oceniając kwestionowaną obecnie decyzję stwierdzić należy, że Wojewoda Opolski zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań wynikających z przytoczonego wyroku. Organ odwoławczy - wbrew zarzutom skarżącej - dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego, a postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Zauważyć również trzeba, że organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, które miało na celu usunięcie wątpliwości wskazanych w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r. i przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji. W związku z wątpliwościami, co do ustalenia czy budynek odpowiada wymogom określonym w decyzji Burmistrza [...] z dnia 7 września 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, organ odwoławczy wezwał inwestora o przekazanie opisu i rysunków wskazujących, że hala gospodarczo-magazynowa spełnia wszystkie te wymagania. Organ dokonał również analizy zatwierdzonego decyzją Starosty Nyskiego z dnia 26 października 2011 r. projektu budowlanego pod kątem spełnienia wszystkich wymogów, jakie zostały określone w przedłożonej przez skarżącą decyzji środowiskowej z dnia 7 września 2012 r.

Przechodząc natomiast do oceny prawidłowości zastosowanej przez organ odwoławczy podstawy materialnoprawnej wniesionego sprzeciwu w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy było zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego w postaci hali gospodarczo-magazynowej - przygotowanie karmy dla norek w ilości 26,28 ton/rok, na halę gospodarczo-magazynową - przygotowanie karmy dla norek w ilości 2000 ton/rok, na nieruchomości położonej w miejscowości [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów a. Sposób postępowania w takiej sprawie reguluje przepis art. 71 Prawa budowlanego, w myśl którego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2). Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (ust. 4). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) może spowodować niedopuszczalne:

a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (ust. 5).

Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:

1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 (ust. 6).

Z powyższych przepisów wynika, że w sytuacji gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1).

Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 cytowanej już wyżej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 119, poz. 804), która weszła w życie 20 lipca 2010 r. - stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie natomiast do przytoczonego art. 71 Prawa budowalnego, co do zasady, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wymaga wydania decyzji. Wobec tego trudno uznać, że istnieje wymóg dołączenia do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy jednak mieć na względzie, że ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku do Prawa budowlanego wprowadzono przepis ust. 3 art. 29 stanowiący, po kolejnej zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 21 maja 2010 r., że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy. Zgodnie zaś z art. 59 ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

W świetle uregulowania art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego - jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie - należy uznać, że jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części będzie stanowiła przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a więc mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to będzie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji będzie to przypadek, o którym mowa w art. 71 ust. 6 pkt 1 (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2014, s. 836-837).

Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie stosownie do § 3 pkt 92 rozporządzenia zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie bowiem z tym przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza instalacje do przetwórstwa owoców, warzyw, ryb lub produktów pochodzenia zwierzęcego, z wyłączeniem tłuszczów zwierzęcych, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 t na rok. Niewątpliwie zatem zgłoszona przez Spółkę zmiana sposobu użytkowania wymaga, stosownie do art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powiedziane dotąd oznacza, że spełnione zostały przesłanki do wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy jako podstawę wniesionego sprzeciwu wskazał art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b Prawa budowalnego, jednak uchybienie to nie miało wpływu na sposób załatwienia sprawy, skoro z innego przepisu wynika taka możliwość. Innymi słowy, nawet jeśli ze zmianą sposobu użytkowania nie wiązało się stwierdzone przez organ odwoławczy niedopuszczalne pogorszenia stanu środowiska, a więc nie zachodziła podstawa do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b, to i tak z uwagi na to, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zachodziła podstawa do wniesienia tego sprzeciwu. W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, uznać należało, że naruszenie organu odwoławczego polegające na wskazaniu błędnej podstawy prawnej wniesionego sprzeciwu nie miało wpływu na końcowy wynik sprawy, a zatem nie było podstaw do wydania przez sąd orzeczenia o charakterze kasacyjnym.

Reasumując, przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy, wymagają pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia.

Z powyższych względów zarzuty skargi uznać należało za bezzasadne, zwłaszcza, że w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r. Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego z powodów procesowych, a nie merytorycznych. Sąd nie dopatrzył się też z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.