Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 140/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.  156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2119/18 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 sierpnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2119/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) nałożył na skarżącą karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] Z.-G. od km [...] do km [...] strona lewa poprzez wykonanie bez zezwolenia zarządcy drogi robót ziemnych. Polegały one na zlokalizowaniu nasypu z gruntu o powierzchni 43 m2 na działce nr [...] stanowiącej pas drogowy w K., w okresie od [...] czerwca do [...] sierpnia 2017 r. Ustalenia w zakresie zajęcia pasa drogowego zostały poczynione w oparciu o protokół z kontroli pasa drogowego z [...] czerwca 2017 r., a następnie zleconej przez zarządcę kontroli granic działki drogowej nr [...] i wykonania operatu pomiarowego. Operat potwierdził powierzchnię samowolnie wykonanego nasypu z gruntu w pasie drogowym drogi krajowej nr [...].

GDDKiA w decyzji z [...] czerwca 2018 r. odmówił uwzględnienia wniosku strony o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, nie znajdując podstaw uznania zasadności zarzutu, zgodnie z którym skarżąca "jest jedynie formalnym właścicielem nieruchomości", w związku z tym decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania.

Zaskarżoną decyzją GDDKiA utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2018 r., wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję wniosła E. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że istotą spornego postępowania nadzwyczajnego, było wyłącznie badanie, czy decyzja GDDKiA z [...] sierpnia 2017 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. I tak, w ocenie Sądu, organ prawidłowo dokonał analizy zarzutów skarżącej i oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, odnosząc się do nich w sposób wyczerpujący w granicach wskazanej we wniosku podstawy z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., który, wśród katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, wymienia sytuację, gdy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

WSA wskazał, że pismem z 27 czerwca 2017 r. E. K. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania zarzucającego jej "wysypanie ziemi powodujące zniszczenie skarpy drogi na działce nr ew. [...] stanowiącej pas drogowy". Zawiadomiona została o wizji w terenie wyznaczonej na [...] lipca 2017 r. o godz. 11 w miejscu lokalizacji nasypu. Jednocześnie skarżąca została pouczona o uprawnieniach co do zapoznania się z aktami i złożenia wyjaśnień oraz poinformowana o skutkach finansowych (stawce za dzień) nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego. Zawiadomienie powyższe otrzymała 6 lipca 2017 r.

Poza sporem, skarżąca - mimo zawiadomienia - nie tylko nie stawiła się na wizję lokalną [...] lipca 2017 r., ale nie złożyła jakiegokolwiek pisma, w tym zaprzeczającego zajęciu pasa drogowego, o którym mowa w zawiadomieniu. Tymczasem 17 lipca 2017 r. do akt sprawy został złożony operat techniczny sporządzony przez geodetę – dokładnie wyliczający teren zajęcia pasa drogowego, przedstawiony na mapie sytuacyjnej i zostały załączone dokumenty potwierdzające tytuł własności działki drogowej (Skarb Państwa). Następnie, 25 lipca 2017 r., do akt zarządca drogi przesłał dowody kolejnych dni zajęcia pasa drogowego (m.in. fotografie, notatkę służbową i protokoły z Dziennika objazdów drogi krajowej nr [...]). Kolejne zawiadomienie z 9 sierpnia 2017 r. o uprawnieniach strony wynikających z art. 10 k.p.a., skarżąca otrzymała 16 sierpnia. Zarządca drogi dołączył 9 sierpnia 2017 r. do akt kolejne dokumenty w postaci fotografii i Dziennika objazdu.

Zdaniem Sądu, akta sprawy administracyjnej potwierdzają, że mimo zawiadomień skarżąca nie skorzystała ani z możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, ani z możliwości zaprzeczenia, że to nie ona wykonała nielegalny wjazd na swoją nieruchomość i zajęła pas drogowy w ustalonym zakresie i czasie.

Decyzja z [...] sierpnia 2017 r. nakładająca na skarżącą karę w wysokości 27520 zł została doręczona skarżącej 5 września 2017 r. Od 5 września 2017 r. skarżąca nie podjęła żadnej akcji przeczącej decyzji, którą otrzymała. Nie składała wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie kwestionowała własnej odpowiedzialności. Dopiero pismem z 8 listopada 2017 r. matka skarżącej – R. S. poinformowała, że jest użytkownikiem działki [...] i [...] i pobiera dotacje, a nie córka E. K. W drugim piśmie z tej samej daty, R. S. skierowała do GDDKiA "prośbę" o umorzenie kary córce, wskazując, że to ona nawoziła ziemię, a córka działki nie używała. Jednocześnie poinformowała, że ziemia została uprzątnięta 9 września 2017 r. Kolejne pismo R. S. złożyła 15 listopada 2017 r. Organ poinformował ją, że nie jest stroną w postępowaniu i może złożyć pełnomocnictwo, aby móc występować w imieniu córki. Jak wynika z akt sprawy upoważnienia do działania w sprawie zajęcia pasa drogowego skarżąca udzieliła matce R. S. 14 listopada 2017 r. i zostało ono złożone do organu 21 listopada 2017 r.

Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, nie stanowiły podstawy do uznania braku odpowiedzialności skarżącej w niniejszej sprawie i ustalenia, że to nie ona była stroną w sprawie. Według WSA, organ prawidłowo ocenił, że dopiero gdy decyzja ostateczna weszła do fazy egzekucji, do postępowania wkroczyła matka skarżącej, która po fakcie przeczyła ustaleniom organu, nie mając statusu strony. W tej sytuacji Sąd I instancji przyznał rację GDDKiA, że twierdzenia matki skarżącej – po prawidłowo prowadzonym postępowaniu i braku jakiegokolwiek działania ze strony skarżącej - nie mogły stanowić skutecznego dowodu dla obalenia odpowiedzialności skarżącej, bo to jej nieruchomość korzystała z wykonanego nielegalnie nasypu. Kwestia faktycznego korzystania z działki nie była podnoszona przez samą skarżącą w sprawie nielegalnego zajęcia, w której organ orzekał co do istoty sprawy, czyli ustalał fakt i obszar zajęcia pasa drogowego i odpowiedzialność osoby, której to przynosiło korzyść. W konsekwencji, WSA uznał za gołosłowne i pozbawione racji zarzuty skarżącej co do braku jej odpowiedzialności i skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, nie budzą wątpliwości ustalenia wskazujące na skarżącą jako adresata decyzji, tj. podmiot odpowiedzialny za sporne zajęcie. Sąd przyznał rację organowi, że co do zasady możliwa do przyjęcia, chociaż nigdy niepotwierdzona w sprawie okoliczność, że w imieniu skarżącej nieruchomością nr [...] położoną w K. zawiadywała matka, nie oznaczała jednak, by zarząd czyniła wbrew woli i wiedzy skarżącej. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że to R. S. dokonała fizycznie zajęcia pasa drogowego, to nastąpiło to co najmniej za wiedzą i zgodą właścicielki nieruchomości, którą jest skarżąca.

Wszystkie te okoliczności wskazują zdaniem WSA na bezzasadność zarzutów skargi co do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu brak jest także podstaw do zarzutów naruszenia art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 28, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Organ właściwie bowiem ustalił stronę postępowania i prawidłowo skierował do skarżącej decyzję nakładającą karę za samowolne zajęcie pasa drogowego i nie naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. K., zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., w sytuacji gdy z dokonanych ustaleń wynika, że postępowanie organu obarczone było wadą polegającą na niewszczęciu postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na skutek otrzymania pism R. S. z 8 listopada 2017 r., w których stwierdziła, że jest użytkownikiem działek "[...] i [...]" oraz pobiera na nie dotacje, a także że to ona nawoziła ziemię, a córka działki nie używała;

2. art. 134 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji stwierdzając w wyroku, że "Zatem istotą postępowania nadzwyczajnego, którego legalność jest obecnie przedmiotem kontroli Sądu, było wyłącznie badanie, czy decyzja GDDK z [...] sierpnia 2017 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie" dokonał rozstrzygnięcia jedynie w zakresie zarzutów skargi, podczas gdy w myśl wskazanego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem Sąd I instancji winien był zbadać całość niniejszej sprawy;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść Skarżącej. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie świadków, którzy potwierdziliby, że to nie skarżąca a jej matka dokonała samowolnie nasypu z gruntu;

4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz mimo naruszenia przez organ administracji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

5. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego;

6. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszczęcia postępowania, o jakim mowa w tym przepisie, na skutek otrzymania pism R. S. z 8 listopada 2017 r., w których stwierdziła, że jest użytkownikiem działek [...] i [...] oraz pobiera na nie dotacje, a także że to ona nawoziła ziemię, a córka ziemi nie używała mimo zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania, tj. okoliczności, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

7. art. 7, art. 77 k.p.a. przez niedopełnienie należytej staranności i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. niedostateczne wyjaśnienie przez organ administracji publicznej kwestii tożsamości podmiotu dokonującego zajęcia pasa drogowego poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu mającego na celu ustalenie, kto jest sprawcą zajęcia drogowego, tj. kto faktycznie samowolnie wykonał nasyp z gruntu.

Mając na uwadze powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 powołanej ustawy. Skoro zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, to kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, czy uchybia on przepisom, naruszenie których zarzucono Sądowi I instancji.

Rozpoznając sprawę w tych granicach, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że podstawy kasacyjne nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku z niżej przedstawionych względów.

Należy mieć na uwadze, że wyrokiem objętym skargą kasacyjną Sąd I instancji oddalił skargę E. K. podzielając stanowisko organu, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia - na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - nieważności decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi.

Z tych względów w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia powyższego przepisu - sformułowanego w punkcie 4. petitum skargi kasacyjnej. W ocenie składu orzekajacego Sądowi I instancji nie można jednak skutecznie zarzucić naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przez niewłaściwe niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja o nałożeniu kary została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz mimo naruszenia przez organ art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przede wszystkim zgodnie ze wskazanym w omawianej podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zasadnie przyjmuje się, że istota uprawnień sądu administracyjnego koncentruje się na kontroli zaskarżonego aktu poprzez ocenę tego, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i w sposób prawidłowy je zastosował w rozpatrywanej sprawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. jednakże może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane - a taki stan rzeczy w sprawie miejsca nie miał. Generalnie, przepisowi art. 3 powołanej ustawy przypisuje się charakter ustrojowy. Nie może on zatem stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normy (por. np. wyroki NSA z dnia 11 października 2016 r., II GSK 2101/15, z dnia 16 maja 2017 r., II GSK 598/17, z dnia 8 czerwca 2017 r., II GSK 4181/16).

Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z powyższego wynika, że art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, a warunkiem jego zastosowania jest ustalenie, że w sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W okolicznościach niniejszej sprawy i wobec twierdzeń skargi kasacyjnej oznacza to, że postulowane przez skarżącą naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, było następstwem uchybienia innym przepisom, którego wadliwie niestwierdzono.

Autor skargi kasacyjnej powiązał bowiem zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Prawidłowe zastosowanie przepisu zawierającego przesłankę nieważnościową decyzji wiąże się z koniecznością dokonania jego prawidłowej wykładni, że szczególnym uwzględnieniem wykładni hipotezy tej normy prawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy pogląd, że ustawowe sformułowanie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie - może budzić wątpliwości, ponieważ decyzje administracyjne są doręczane nie tylko stronom postępowania, lecz także uczestnikom na prawach strony, organom administracji oraz "podmiotom zainteresowanym". Przychylić jednak należy się do stanowiska, że ze względu na istotę nieważności decyzji wiążącej się z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego, chodzi jedynie o skierowanie decyzji do osoby, co prawda niebędącej stroną, ale mylnie traktowanej jako strona postępowania (por. W. Chróścielewski [w:] Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Opubl.: WKP 2019; komentarz do art. 156 k.p.a., teza 5.4; A. Matan [w:] Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III Opubl.: LEX 2010).

Za trafy uznać też trzeba pogląd wyrażony w wyroku NSA z 24 listopada 2017 r., II OSK 79/17, że decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć.

W tym stanie rzeczy trzeba podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem materialnoprawną podstawę decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono, stanowił przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (...) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną (...).

Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika zatem wprost, że podmiotem, na który nałożona może być kara - a tym samym stroną postępowania w tym przedmiocie - jest osoba zajmująca pas drogowy bez stosownego zezwolenia.

Mimo zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - w pkt. 5 skargi kasacyjnej - jej autor nie wywodzi, w czym miałoby przejawiać się ewentualnie mylne zrozumienie tego przepisu przez Sąd I instancji, ani też jak przepis ten prawidłowo - zdaniem strony - winien być interpretowany.

Jednakże wskazanie na naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary za zajęcie pasa drogowego, wyjaśnia, że w istocie autor skargi kasacyjnej sformułował jedynie zarzut wadliwego zastosowania tego przepisu.

Naruszenie prawa poprzez wadliwe zastosowanie normy prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99).

W konsekwencji oznacza to, że rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest możliwe dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy. Ustalenia faktyczne nie mogą być przy tym zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego, lecz wymagają wskazania, z naruszeniem jakich przepisów prawa procesowego ustaleń tych dokonano.

Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że o tym kto - w konkretnym postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia - jest stroną, do której kierowana jest decyzja wydawana na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., decydują ustalenia stanu faktycznego.

Prawidłowość ustaleń może zaś być podważana jedynie zarzutem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego z zakresu postępowania dowodowego.

W tym miejscu należy przypomnieć, że przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest badanie legalności decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, tj. z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wymierzeniu kary.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 k.p.a., stanowi z kolei wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). W orzecznictwie trafnie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Poza tym, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (por. P.M. Przybysz [w:] Piotr Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opubl.: LEX/el. 2019, komentarz do art. 156 k.p.a., teza 1, 2 oraz wyroku NSA: z 16 grudnia 1998 r., I SA 339/98, LEX nr 44548; z 16 października 1998 r., II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; z 16 października 1998 r., II SA 1079/98, LEX nr 41821; z 8 października 1999 r., IV SA 1646/97, LEX nr 48679).

Z powyższego wynika, że - z uwagi na wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych - do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku ustalenia zaistnienia którejkolwiek ze ściśle interpretowanych przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. (zarzuty 3 i 7 petitum skargi kasacyjnej) – w zakresie dotyczącym ustaleń faktycznych co do tego, kto dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - nie mogą być uznane za skuteczne.

Zarzut naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. może co prawda zostać wskazany jako przyczyna nieważności decyzji, ale na podstawie 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj., gdy strona skarżąca zarzuca wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić jednak wypada, że skoro o rażącym naruszeniu prawa mówimy, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76), zasadniczo dotyczy naruszeń prawa materialnego. Naruszenie przepisów regulujących zasady postępowania dowodowego i ustaleń faktycznych sprawy może mieć charakter rażący np. gdy postępowania dowodowego w ogóle nie przeprowadzono. W rozpoznawanej sprawie zarówno w podstawach kasacyjnych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sądowi I instancji nie postawiono jednak zarzutu niezastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z nieprzeprowadzeniem - w ramach postępowania zwykłego - postępowania dowodowego co do ustalenia, kto zajął pas drogowy bez zezwolenia. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie zauważył, że w tym zakresie "materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości".

Dalej, autor skargi kasacyjnej, wskazując w podstawach kasacyjnych (pkt 2 petitum) na naruszenie art. 134 p.p.s.a., nie sprecyzował, której z jednostek redakcyjnych tego przepisu zarzut dotyczy. Biorąc jednak pod uwagę, że w uzasadnieniu zarzutu jednoznacznie wskazano na konieczność i zasadność sformułowania zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. - z uwagi na rozstrzygnięcie jedynie w zakresie zarzutów skargi, podczas gdy w myśl wskazanego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - oczywiste jest, że zarzut ten odnosi się do regulacji zawartej w art. 134 § 1 powołanej ustawy. Skład orzekający przychyla się do poglądu, że nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji, w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu - pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie (por. np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. I OSK 1524/17 - odwołujący się do argumentacji zawartej w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09).

Istotnie, stosownie do treści z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z treści tego przepisu zasadnie wywodzi się, że Sąd I instancji rozstrzygając sprawę nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd ten musi zatem zbadać z urzędu, czy zaskarżony akt nie jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej oparty na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. uznać należy za skuteczny, gdy Sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, a zaniechanie to - stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r. I OSK 1535/17 i powołane tam orzecznictwo). Formułując w podstawach kasacyjnych (pkt 2) zarzut naruszenia tego przepisu wskazano jedynie, że Sąd I instancji winien był zbadać całość niniejszej sprawy, nie wyjaśniając jakie kwestie - poza zarzutami skargi - nie były przedmiotem badania.

Z treści zarzutów wskazanych w punktach 1 i 6 skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia wynika jednak wystarczająco jednoznacznie, że - zdaniem skarżącej - w ramach granic sprawy rozważenia wymagało, czy - wobec zgłaszanych w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zastrzeżeń co do prawidłowości ustalenia strony postępowania - zachodziły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Istotnie, w orzecznictwie i doktrynie wywodzi się, że - co do zasady - że organ administracji nie jest związany żądaniem strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (NSA w wyroku z 12 października 2012 r., I OSK 1202/11 oraz M. Jaśkowska [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opubl.: LEX/el. 2019, komentarz do art. 157 k.p.a., teza 25), jednakże trzeba mieć na względzie również to, że w orzecznictwie prezentowany jest trafny - w ocenie składu orzekającego NSA - pogląd, że z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może wystąpić wyłącznie ta właśnie strona (wyrok NSA z 9 maja 2013 r., II OSK 9/12, LEX nr 1328546). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy zatem wykładać w ten sposób, że Sąd I instancji ma podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawię do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy z zarzutem niebrania udziału w postępowaniu bez własnej winy występuje podmiot, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ze skargi E. K. skarżąca nie formułowała zarzutu naruszenia jej prawa do udziału w postępowaniu, zarzuciła zaś nierozważenie przez Sąd I instancji zasadności ewentualnego wznowienia przez organ postępowania wobec niewzięcia przez jej matkę udziału w postępowaniu zwykłym. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której naruszenie prawa wzięcia udziału w postępowaniu nadzwyczajnym zgłosił podmiot, który bez swej winy udziału w postępowaniu nie brał.

Z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest zasadny.

Wobec uznania, że podstawy kasacyjne nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.