Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1339/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 38 ust 1 pkt2,
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 47 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Trzebiatów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 8 września 2015 r. nr NK-3.4131.240.2015.AS w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły - Publicznego Gimnazjum im. Książąt Pomorza Zachodniego w Trzebiatowie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 września 2015 r. nr NK-3.4131.240.2015.AS wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, poz. 645, poz. 1318, z 2014 r., poz. 379, poz. 1072) stwierdził nieważność zarządzenia Nr 72/2015 Burmistrza Trzebiatowa z dnia 20 sierpnia 2015 r. w sprawie odwołania A. I. ze stanowiska dyrektora szkoły - Publicznego Gimnazjum

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że w świetle przepisów art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań wójta należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a także art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, kompetencja Burmistrza do wydania zarządzenia w przedmiocie odwołania dyrektora Publicznego Gimnazjum

, nie budzi wątpliwości. Szkoła jest jednostką organizacyjną Gminy i Burmistrz może wyznaczać i odwoływać osoby nią kierujące.

Tryb i przesłanki pozwalające na odwołanie dyrektora szkoły zostały zawarte

w art. 38 ustawy o systemie oświaty. W art. 38 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zostały określone obligatoryjne przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego.

Odrębną przesłankę odwołania dyrektora ustawodawca wprowadził w ust. 1 pkt 2 omawianego przepisu. Regulacja ta zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, przy czym zdarzenie to obwarowane jest przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy o systemie oświaty. Stąd dla wyjaśnienia rozumienia tego terminu, Wojewoda dokonał analizy licznych wyroków sądów administracyjnych dotyczących odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska i stwierdził, że przewidziana w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty instytucja jest instytucją wyjątkową, która może znaleźć zastosowanie tylko w szczególnych przypadkach tj. w sytuacjach wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą lub placówką stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Jednak nie każde naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej szczególnej formy odwołania, a jedynie takie, które powoduje konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przezeń tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Dla odwołania szefa placówki oświatowej w trybie natychmiastowym, w trakcie roku szkolnego, nie stanowi dostatecznego powodu stwierdzenie, że naruszył on przepisy ustawy o systemie oświaty, a w szkole którą zarządzał, pojawiły się nieprawidłowości. Odwołanie dyrektora musi mieć bardziej konkretne i faktyczne podstawy prawne (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10, z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1969/01, z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 986/12).

Burmistrz do zarządzenia nr [...] w sprawie odwołania A. I. ze stanowiska dyrektora szkoły - Publicznego Gimnazjum - dołączył obszerne uzasadnienie, w którym wyjaśnił motywy swojej decyzji. Jednak w ocenie organu nadzoru, żaden

z zaprezentowanych przez Burmistrza zarzutów nie mógł zostać zakwalifikowany jako szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy

o systemie oświaty. Nie można bowiem stwierdzić, by wymienione w uzasadnieniu działania bądź zaniechania A. I. , pełniącej funkcję Dyrektora Publicznego Gimnazjum spowodowały zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania tej szkoły, w szczególności w zakresie realizacji procesów kształcenia i wychowania, działalności opiekuńczej oraz innej działalności statutowej. W pierwszej kolejności Burmistrz wskazał, że A. I. dwukrotnie pobrała nagrodę jubileuszową za [...] lat pracy, po raz pierwszy w [...] r., a następnie w [...] r. Dodatkowo wskazał, że w jej aktach pracowniczych znajdujących się w Urzędzie Miejskim brak jest dokumentów dotyczących przyznania tego świadczenia w [...] r. (kopie takich akt znajdują się natomiast w dokumentach przechowywanych w Gimnazjum). W ocenie organu nadzoru, okoliczność dwukrotnego wypłacenia dyrektorowi szkoły nagrody z tego samego tytułu nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa

w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadnia natychmiastowego odwołanie ze stanowiska dyrektora. Nauczycielowi zatrudnionemu w publicznej szkole lub placówce, w tym jej dyrektorowi, za wieloletnią pracę przysługuje nagroda jubileuszowa, która za przepracowany okres dwudziestoletni wynosi 75% wynagrodzenia miesięcznego, zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191 ze zm.) Nagroda ta nie jest uzależniona od złożenia wniosku przez nauczyciela, przyznana jest z mocy prawa i pracodawca powinien ją wypłacić po osiągnięciu przez nauczyciela wymaganego przepisami stażu pracy (w rozpatrywanym przypadku 20 lat). Pracodawcą dla dyrektora szkoły, jako kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, jest organ wykonawczy gminy. Zatem, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) odpowiada za przyznanie, obliczenie wysokości i wypłacenie nagrody jubileuszowej dyrektorowi szkoły, dla której gmina jest organem prowadzącym. W tym kontekście niezrozumiałe jest obciążanie przez Burmistrza A. I. winą za to, że w [...] r. nienależnie wypłacono jej nagrodę jubileuszową za [...] lat pracy, oraz, że w jej aktach osobowych znajdujących się w Urzędzie Miejskim brakuje dokumentów związanych z wypłaceniem tego świadczenia. Istotne jest także, że sytuacja ta nie wywołuje bezpośrednio wpływu na prawidłowe funkcjonowanie Publicznego Gimnazjum. Nie zagraża stabilności pracy szkoły, nie zakłóca procesu dydaktycznego i wychowawczego realizowanego w tej placówce. Co więcej, nie wystąpiła nagle, ale miała miejsce w czasie bardzo odległym od wydania zarządzenia o odwołaniu.

Wojewoda podkreślił, że jakiekolwiek uchybienia

w prawidłowym dysponowaniu środkami finansowymi przyznanymi szkole z budżetu gminy lub uzyskanymi z innych źródeł, mogą być podstawą ustalenia negatywnej oceny dyrektora w tym zakresie, co ewentualnie byłoby przesłanką do zwolnienia dyrektora ze stanowiska w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty, pod warunkiem wszakże, że do tych nieprawidłowości doszłoby z jego winy (co nie ma miejsca w niniejszej sprawie). Nie są one jednak szczególnie uzasadnionymi przypadkami, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Takiego charakteru nie nadaje im również fakt prowadzenia przez organy ścigania dochodzenia w sprawie wyłudzenia nagrody jubileuszowej, wszczętego wskutek złożenia przez Burmistrza zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa. Wszczęcie dochodzenia w tej sprawie nie przesądza bowiem o popełnieniu czynu zabronionego przez osobę, w stosunku do której postępowanie się toczy.

Kolejny zarzut opisany w uzasadnieniu do zarządzenia nr [...] dotyczy naruszenia - w ocenie Burmistrza - dyscypliny finansów publicznych i narażenia organu prowadzącego na stratę finansową w kwocie [...] zł. Stan ten został spowodowany rozbieżnością w dokumentacji dotyczącej ilości uczniów niepełnosprawnych w Publicznym Gimnazjum . W arkuszu organizacyjnym na rok szkolny [...] wskazano [...] uczniów z niepełnosprawnością, natomiast do Systemu Informacji Oświatowej wprowadzono dane o [...] takich uczniach. W związku z tym organ gminy poniósł koszt kształcenia [...] uczniów niepełnosprawnych, a subwencję oświatową otrzymał jedynie na [...] uczniów. Wojewoda wyjaśnił, że warunkiem wprowadzenia tych danych do bazy SIO jest przedłożenie przez rodziców ucznia stosownej opinii lub orzeczenia. Z uwagi na różne terminy opracowania ww. dokumentów, możliwe jest zatem, aby dane umieszczone w SIO różniły się od informacji ujętych w arkuszu organizacyjnym szkoły, zwłaszcza w odniesieniu do uczniów rozpoczynających dopiero naukę w tej placówce. Taka sytuacja wystąpiła w przypadku Publicznego Gimnazjum. Jak wynika z wyjaśnień A. I. przesłanych Wojewodzie pismem z dnia [...] r., rodzice jednego z uczniów złożyli wniosek o jego przyjęcie do szkoły dopiero w dniu [...] r., zaś orzeczenie o niepełnosprawności i potrzebie nauczania indywidualnego dostarczyli dopiero na początku [...] r. Uwzględniając powyższe wyjaśnienia, nie sposób uznać, że Dyrektor Gimnazjum wprowadził w błąd organ prowadzący co do danych niezbędnych do prowadzenia należytej polityki finansowej Gminy w ramach zapewnienia realizacji obowiązku szkolnego, jak stwierdził Burmistrz w uzasadnieniu zarządzenia. Ponadto, sytuacja ta nie spowodowała utrudnień w pracy szkoły i nie uniemożliwiła kształcenia w niej nowemu uczniowi. Tym samym nie można stwierdzić, że wystąpił w tej kwestii szczególnie uzasadniony przypadek, powodujący konieczność natychmiastowego odwołania Dyrektora ze stanowiska.

Jako przesłankę odwołania A. I. ze stanowiska dyrektora Burmistrz podał również powierzenie przez nią prowadzenia rewalidacji ruchowej ucznia z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na jego niepełnosprawność ruchową nauczycielowi nieposiadającemu do tego uprawnień. Zostało to stwierdzone w toku doraźnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. przez organ nadzoru pedagogicznego, na wniosek rodziców ucznia, zawierający zastrzeżenia co do sposobu kształcenia specjalnego ich dziecka w Publicznym Gimnazjum. W przedmiotowej sprawie Kurator Oświaty wydał zalecenia, które – w ocenie Burmistrza - nie zostały wykonane, co doprowadziło do sytuacji, że szkoła nie wypełnia swojego podstawowego zadania, jakim jest zapewnienie właściwej edukacji dzieciom objętym obowiązkiem szkolnym, a to z kolei usprawiedliwiało odwołanie jej dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Jednak oceny tej nie podzielił Kurator Oświaty w piśmie z dnia [...] r. stanowiącym negatywną opinię do zamiaru odwołania A. I. ze stanowiska Dyrektora Publicznego Gimnazjum . Organ ten wskazał, że przesłany w dniu [...] r. (uzupełniony) Indywidualny Program Edukacyjno-Terapeutyczny zawierał wszystkie warunki wymagane ww. rozporządzeniem. Ponadto, rodzice ucznia nie zgłaszali już więcej zastrzeżeń dotyczących realizacji kształcenia specjalnego dla ich dziecka w Gimnazjum. Wobec tego organ ten uznał, że zalecenia pokontrolne zostały zrealizowane. Zatem także zarzut nieprawidłowego realizowania w Publicznym Gimnazjum zadania dotyczącego zapewnienia właściwej edukacji dzieciom objętym obowiązkiem szkolnym, w tym uczniom z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, okazał się chybiony.

Organ nadzoru nad samorządem gminnym uznał za rażąco nieprzystające do rangi zastosowanej względem A. I. sankcji w postaci odwołania jej ze stanowiska Dyrektora Publicznego Gimnazjum uwagi dotyczące "paraliżowania" działania placówki poprzez nieodbieranie korespondencji i wydanie pracownikom zakazu jej odbierania, oraz dotyczące przewlekłości w udzieleniu odpowiedzi na pismo organizacji związkowej zrzeszającej nauczycieli. Nieodebranie korespondencji z Urzędu Miejskiego w dniu [...] r. miało charakter incydentalny i trudno stwierdzić, by mogło doprowadzić do zaburzenia pracy szkoły. Z kolei skarga na działania Dyrektora Publicznego Gimnazjum złożona przez Międzyzakładową Organizację Związkową NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania dotyczyła nieudzielenia w odpowiednim terminie wyjaśnień co do "nieprawidłowości" związanych z przebiegiem i dokumentowaniem nadzwyczajnego posiedzenia Rady Pedagogicznej Gimnazjum w dniu [...] r. Skarga ta została rozpatrzona przez Radę Miejską w dniu [...] r. Rada Miejska uznała skargę za zasadną, z uwagi na nieudzielenie odpowiedzi na pismo organizacji związkowej w terminie i zarzuciła Dyrektorowi przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy. Wojewoda zwrócił uwagę, że zarówno zachowanie Dyrektora Gimnazjum którego dotyczyły zarzuty podniesione w skardze do Rady Miejskiej, jak i rozpatrzenie skargi przez organ uchwałodawczy nastąpiło w terminie znacząco odległym od dnia podjęcia zakwestionowanego zarządzenia, tj. od dnia [...] r. W tych okolicznościach nie sposób było przyjąć, że odwołanie A. I. było natychmiastową reakcją organu prowadzącego szkołę na zdarzenie które zagrażało prawidłowemu funkcjonowaniu tej szkoły.

Także ustalenie w toku kontroli, przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy, nieprawidłowego sposobu ustalenia dodatku funkcyjnego dla głównej księgowej, nie jest wystarczającą przesłanką do odwołania dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Uchybienie to, choć niewątpliwie wymaga usunięcia i doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa, nie powoduje natychmiastowej utraty zdolności do kierowania szkołą przez Dyrektora Publicznego Gimnazjum, nie prowadzi do destabilizacji pracy tej placówki ani nie stwarza nagłego zagrożenia dla interesu publicznego.

Wojewoda zauważył, że istotne w sprawie jest to, że A. I. została po raz kolejny wyłoniona w konkursie na stanowisko Dyrektora Publicznego Gimnazjum , jako kandydatka do objęcia tej funkcji.

W konsekwencji, w dniu [...] r. Burmistrz wydał zarządzenie

nr [...] w sprawie powierzenia jej stanowiska Dyrektora Publicznego Gimnazjum [...] na kolejny okres pięciu lat szkolnych ,tj. od dnia [...] r. Konkurs odbył się w dniu [...] r., a więc już po zaistnieniu bądź ujawnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w uzasadnieniu zarządzenia Nr [...]. Prowadzi to do wniosku, że również członkowie komisji konkursowej nie uznali przywołanych sytuacji za okoliczności uniemożliwiające sprawowanie przez A. I. funkcji Dyrektora Publicznego Gimnazjum .

W tej sytuacji, wobec braku podstaw do wydania zarządzenia nr [...], stwierdzenie nieważności tego zarządzenia było konieczne i uzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygniecie nadzorcze Gmina reprezentowana przez Burmistrza wniosła o jego uchylenie. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła wydanie go z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że okoliczności wskazane uzasadnieniu do zarządzenia Burmistrza z dnia [...] r. nie stanowią przypadku szczególnie uzasadnionego, o jakim mowa w tym przepisie. Naruszenie przez Wojewodę tego przepisu polega także na rozważaniu poszczególnych zarzutów (zachowań dyrektora), w sytuacji gdy to suma tych zachowań wyczerpuje pojęcie "przypadku szczególnie uzasadnionego". W ocenie Gminy rozstrzygniecie nadzorcze narusza także przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że Zarządzenie Burmistrza nr [...] zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem Gminy zarządzenie jest zgodne

z prawem ponieważ powody dla których zarządzenie podjęto były wystarczające dla jego wydania. Ocena organu nadzoru zawarta w rozstrzygnięciu nadzorczym, że okoliczności te nie stanowiły przypadku szczególnie uzasadnionego i nie zagrażały prawidłowemu funkcjonowaniu szkoły, została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych, nie popartych żadnym materiałem dowodowym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozstrzygnięcie nadzorcze w sposób nienależyty ocenia zarządzenie nr [...] , bowiem pomija lub przeinacza pewne okoliczności podane w uzasadnieniu zarządzenia i potwierdzone dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy, przedstawionymi organowi nadzoru. Zdaniem skarżącej, organ nadzoru w sposób niewłaściwy zakwalifikował (ocenił) zaistniałe zdarzenia i w konsekwencji błędnie przyjął, że ani do zagrożenia interesu publicznego ani do zagrożenia osiągnięcia celów przez placówkę oświatową nie doszło. Tym samym naruszył art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W sposób nieuzasadniony Wojewoda przyjął, że zastosowanie wobec A. I. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy wymaga wykazania, że każde z zachowań opisanych w uzasadnieniu zarządzenia oceniane oddzielnie stanowiło zagrożenie dla interesu publicznego lub należytego funkcjonowania placówki. Wydanie zakwestionowanego zarządzenia należało bowiem ocenić poprzez całokształt sytuacji, okoliczności i czynów, których dopuściła się A. I., bo to całokształt okoliczności, nie poszczególne zdarzenia, były przyczyną odwołania dyrektora.

Skarżąca wskazała, że organ nadzoru nie wziął pod uwagę, iż do przyznania A. I. nagrody w [...] roku jak i w [...] r. doszło z jej inicjatywy. W obu tych przypadkach projekt decyzji o przyznaniu nagrody przedłożyła Burmistrzowi

do podpisu dyrektor szkoły. Potwierdza to treść pisma z dnia 12 września 2008 r.

- w szczególności opatrzenie go sygnaturą Publicznego Gimnazjum "PG", a także treść oświadczenia M. P. i oświadczenia E. B. z dnia [...] r. potwierdzających, że pisma z dnia [...] r. nie było w Urzędzie przed przedłożeniem go przez A. I. w dniu 12 czerwca 2015 r.

W ocenie skarżącej, zachowanie A. I. miało wpływ na stabilność pracy szkoły i na przebieg procesu dydaktycznego i wychowawczego i było wystarczającą podstawą do natychmiastowego odwołania dyrektora ze stanowiska. Nauczyciel zajmujący to stanowisko dopuścił się bowiem "czynu niegodnego, narażającego na szwank swoje dobre imię, a tym samym naruszającego podstawowe zasady moralne". Organ nadzoru zbagatelizował fakt, że to Gmina odpowiedzialna jest za realizację zadań publicznych w zakresie oświaty przez placówkę oświatową, w tym za powierzenie stanowiska kierowniczego placówki oświatowej osobie kompetentnej i dbającej o nienaganną postawę w pracy i poza miejscem pracy.

Gmina nie podzieliła poglądu Wojewody, że sytuacja dwukrotnego pobrania nagród miała miejsce w czasie bardzo odległym od odwołania dyrektora i z tej przyczyny, nie kwalifikuje się jako przesłanka z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wprawdzie sama okoliczność dwukrotnego pobrania nagród miała miejsce w latach 2008 i 2012, ale ujawnienie tej okoliczności nastąpiło w czerwcu 2015 r.

Odnosząc się do wyróżniającej oceny pracy A. I., skarżąca wskazała, że nie uniemożliwia to odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nawet bardzo dobra ocena pracy dyrektora na odcinku organizacji procesu kształcenia i zarządzania placówką oświatową, nie stanowi przeszkody dla natychmiastowego odwołania dyrektora z kierowniczego stanowiska w sytuacji, gdy zdarzenie uzasadniające odwołanie wiąże się z naruszeniem porządku prawnego (por. Wyrok WSA w Białymstoku z 03.03.2015 r., II Bk 1179/14).

W ocenie skarżącej, zaniechania dyrektora Gimnazjum nie tłumaczy fakt,

że arkusz organizacyjny szkoły na rok szkolny następny tworzony jest do dnia 30 kwietnia roku bieżącego, ani fakt zapisania ucznia niepełnosprawnego do szkoły dopiero w dniu 3 września, bowiem na takie okoliczności ustawodawca przewidział aneksy do arkusza organizacyjnego, o których istnieniu i możliwości wykorzystania A. I. doskonale wie. Powinna zatem była w odpowiednim momencie,

tj. w dniu 3 września 2014 r., złożyć aneks do arkusza organizacyjnego. Co więcej, jeżeli istotnie rodzice nie przedłożyli orzeczenia o niepełnosprawności przed dniem

30 września 2014 r. (co nie wynika z dokumentów posiadanych przez organ prowadzący ani z akt postępowania), powinna była wezwać rodziców do przedłożenia wymaganego orzeczenia przed tą datą.

Zdaniem Gminy, oceniając kwestię powierzenia rewalidacji ucznia nauczycielowi bez wymaganych uprawnień, organ nadzoru pominął materiał dowodowy. W swojej ocenie oparł się na stwierdzeniu, że organ nadzoru pedagogicznego uznał, iż zalecenia pokontrolne zostały wykonane, a rodzicie ucznia nie zgłaszali więcej zastrzeżeń. Tymczasem z materiału dowodowego wynika, że zajęcia z uczniem prowadzi ten sam nauczyciel, który nadal nie posiada uprawnień do ich prowadzenia. Nie uzyskał ich bowiem on ani żaden inny nauczyciel placówki, w placówce nie został też zatrudniony żaden nowy nauczyciel posiadający wymagane kwalifikacje (na to wskazują arkusze organizacyjne i aneksy do tychże przedłożone Wojewodzie wraz z zarządzeniem). To, że organ nadzoru pedagogicznego w sposób nienależyty egzekwuje własne zalecenia, nie ma wpływu na obiektywnie istniejącą rzeczywistość polegającą na tym, że uczeń nadal rewalidowany jest w sposób nieprawidłowy, choć jego rodzice nie zgłaszali więcej zastrzeżeń.

Także nie odbieranie korespondencji przez placówkę, w okolicznościach szczegółowo przytoczonych w uzasadnieniu uchylonego zarządzenia, miało – zdaniem Gminy - negatywny wpływ na funkcjonowanie placówki, której dyrektor w ten sposób próbował uniknąć odbioru niewygodnej dla siebie korespondencji. Podobnie ignorowanie organizacji związkowej, szczegółowo opisane w uzasadnieniu zarządzenia, było sposobem reakcji na "niewygodne" dla dyrektora okoliczności. Analogicznie odbierane powinno być uchybienie obowiązków pracodawcy stwierdzone w toku kontroli Państwowej Inspekcji Pracy. Te trzy zachowania prezentują postawę dyrektora w stosunku do organu prowadzącego, pracowników i obowiązków dyrektora szkoły. Gmina podziela pogląd, że poszczególne, odosobnione nieprawidłowości w postępowaniu dyrektora, nie mogłyby stanowić podstawy do jego odwołania, w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jednak nieprawidłowości te jedynie uzupełniają obraz postępowania A. I. i pod kątem tego czy wyczerpują dyspozycję art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinny być oceniane wspólnie z pozostałymi.

Zdaniem strony skarżącej okoliczność, że A. I. została powołana na kolejny okres, nie ma znaczenia w sprawie. Burmistrz był zobowiązany do wydania zarządzenia powołującego ją na stanowisko dyrektora szkoły z uwagi na treść art. 36 ustawy o systemie oświaty.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zarządzenie nr [...] Burmistrza narusza prawo. W obszernym uzasadnieniu pisma Wojewoda ponownie wyjaśnił przesłanki wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślił, że odwołanie dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty może nastąpić

w sytuacjach szczególnie wyjątkowych, takich, gdy nie można czekać z odwołaniem dyrektora. Odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do wydarzeń je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych podjęcia takiej decyzji w stosunku do wystąpienia szczególnie uzasadnionych przypadków, podważałaby ratio legis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Istotne przy tym, aby dane zachowanie dyrektora, czy naruszenie przez niego prawa, miało ścisły związek z ewentualną destabilizacją pracy szkoły lub w bezpośredni sposób zagrażało realizacji zadań wychowawczych i edukacyjnych placówki albo bezpieczeństwu uczniów.

Przeprowadzone postępowanie nadzorcze zakończone zaskarżonym rozstrzygnięciem nie dało podstaw do przyjęcia, że powody odwołania dyrektora szkoły odpowiadają kryterium przypadków szczególnie uzasadnionych, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Działania A. I. dyrektora Publicznego Gimnazjum każde z osobna ani wszystkie razem nie spowodowały bowiem zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania szkoły, w szczególności w zakresie procesów kształcenia i wychowania, działalności opiekuńczej, ani innej działalności statutowej. Ponadto, wystąpienie okoliczności na które powołał się Burmistrz w wydanym zarządzeniu, nie miało bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego z wydaniem tego zarządzenia, z uwagi na odległość czasową między tymi zdarzeniami.

Zsumowanie faktów nie będących przypadkami szczególnie uzasadniającymi odwołanie dyrektora w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy nie powoduje, że uzyskują one taki charakter.

Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. pełnomocnik Gminy oświadczył,

że popiera skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w omawianym zakresie, Sąd nie stwierdził aby naruszało ono prawo. Na wstępie należy wskazać,

że w myśl art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Wskazane organy nadzoru na mocy przepisu art. 87 przywołanej ustawy mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Podstawę prawną działania tych organów, w zakresie sprawowanego przez nie nadzoru nad działalnością gminną, stanowią przepisy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczelności uregulowania zawarte w ust. 1 i 4 przywołanego artykułu. Zgodnie z treścią przepisu art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne; o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl natomiast przepisu art. 91 ust. 4 wspomnianej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca rozróżnia dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru uchwał lub zarządzeń tj. nieistotne naruszenia prawa oraz naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru stwierdził nieważność spornego zarządzenia z uwagi na rażące naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Celem oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego niezbędne jest więc zbadanie legalności podjętego zarządzenia o odwołaniu A. I. ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum z dniem [...] r., z punktu widzenia wystąpienia w sprawie przesłanki uzasadniającej zastosowanie trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy, tj. przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego, dającej podstawę do odwołania bez wypowiedzenia dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego.

Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę przedmiotowego zarządzenia przepisem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Należy wskazać, że tryb określony w powyższym przepisie, z uwagi na natychmiastowy charakter odwołania ze stanowiska kierowniczego, ma wymiar szczególnie dotkliwy dla osoby odwoływanej, w związku z czym z woli ustawodawcy, może być on stosowany jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Pojęcie zaś "przypadków szczególnie uzasadnionych", zgodnie z ugruntowanym stawiskiem judykatury w tym zakresie, należy rozumieć - jak słusznie wskazał organ nadzoru – wąsko. Nie mieści się w nim więc każde naruszenie prawa przez dyrektora, lecz naruszenie prawa które jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie przez dyrektora powierzonych mu obowiązków i pełnienia przez niego funkcji kierowniczej. Zachodzi więc konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności ze względu na zagrożenie interesu publicznego, możliwość destabilizacji funkcjonowania szkoły tj. w razie niemożności realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. W pojęciu tym nie mieszczą się więc zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły polegające na uchybieniach w zakresie rachunkowości czy uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły (patrz. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00; wyrok WSA we Wrocławiu

z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt IV SA./Wr 49/09; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia

2008 r. sygn. akt I OSK 86/08; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt

I OSK 91/05).

Analiza art. 38 ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że tryb odwołania przewidziany w art. 38 ust. 1 pkt 2 może mieć zastosowanie jedynie

w przypadkach, które nie kwalifikują się do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 1, tj. gdy organ prowadzący odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadku: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust 2a. Nie można więc utożsamiać, łączyć i opierać na tych samych podstawach trybów odwołania dyrektora, które ustawodawca zróżnicował, w zależności od przyczyny odwołania. W szczególności należy odróżnić przyczyny odwołania przewidziane w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty tj. przypadek negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, od przyczyny o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a więc szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego odwołanie dyrektora bez wypowiedzenia, w trakcie roku szkolnego. Ten ostatni bowiem zachodzi po pierwsze w innych przypadkach niż wskazane w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, po drugie zaś - jak już to wcześniej wskazano - w przypadkach szczególnie istotnego naruszenia przepisów prawa, naruszenia prawa na tyle ciężkiego, że wskazanym jest natychmiastowe pozbawienie dyrektora możliwości sprawowania funkcji kierowniczej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy,

że okoliczności wskazywane przez organ skarżący w przedmiotowym zarządzeniu, jak i w uzasadnieniu skargi mające stanowić podstawę do odwołania, w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, A. I. ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum z dniem [...] r., a więc w trybie natychmiastowym, bez wypowiedzenia i w trakcie roku szkolnego, nie mieszczą się

w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu wskazanym we wcześniejszych wywodach. W ocenie Sądu obszernie przytaczane przez organ prowadzący, przypadki naruszeń prawa przez A. I., ewentualnie mogłyby być rozważane w kontekście zastosowania trybu zwolnienia dyrektora określonego w art. 38 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty, co jednak niewątpliwie nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Należy zaznaczyć, że negatywna ocena wykonywanych przez A. I. zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, nie pozwala na zakwalifikowanie tego typu działań dyrektora szkoły do szczególnie uzasadnionych przypadków, które stanowią przesłankę warunkującą zastosowanie trybu natychmiastowego z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Także pozostałe powody odwołania przytoczone w uzasadnieniu zarządzenia, nie uzasadniały jego wydania. Sąd podziela pogląd organu nadzoru zaprezentowany w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę, że okoliczność dwukrotnego wypłacenia dyrektorowi szkoły nagrody z tego samego tytułu, nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadnia natychmiastowego odwołanie ze stanowiska dyrektora. Trafnie zauważył Wojewoda, że nauczycielowi zatrudnionemu w publicznej szkole lub placówce, w także jej dyrektorowi, za wieloletnią pracę przysługuje nagroda jubileuszowa, która za przepracowany okres dwudziestoletni wynosi 75% wynagrodzenia miesięcznego, zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Nagroda ta nie jest uzależniona od złożenia wniosku przez nauczyciela, przysługuje z mocy prawa i pracodawca,

w niniejszej sprawie Burmistrz przy pomocy podległych mu pracowników, powinien ją wypłacić po osiągnięciu przez nauczyciela wymaganego przepisami stażu pracy. Nie znajduje oparcia w przepisach prawa obciążanie przez Burmistrza A. I. winą za to, że w [...] r. wypłacono jej nagrodę jubileuszową za [...] lat pracy - zwłaszcza, że sam brak niezbędnej dokumentacji w aktach osobowych znajdujących się w Urzędzie nie jest równoznaczny z tym, że świadczenie było nienależne. Zarówno wypłacanie należnych świadczeń ze stosunku pracy jak i prowadzenie akt osobowych pracownika, należy do obowiązków pracodawcy. Przed wypłaceniem nagrody w 2008 r., a także w 2012 r., Burmistrz powinien był zweryfikować uprawnienia do jej przyznania, a odzwierciedleniem tej czynności winny być odpowiednie dokumenty zgromadzone w aktach osobowych A. I., znajdujących się w Urzędzie.

Zważywszy na to, że opisane wyżej nagrody zostały A. I. wypłacone nie ulega wątpliwości, że mogło to nastąpić wyłącznie w oparciu o stosowną dokumentację, która niewątpliwie została wówczas przedstawiona, zaś fakt, że jak twierdzi skarżąca, obecnie dokumentacji tej nie ma nie świadczy jeszcze o nieprawidłowości wypłat.

Co istotne dla oceny zarządzenia którego nieważność stwierdzono, sytuacja ta nie miała bezpośredniego wpływu na prawidłowe funkcjonowanie Publicznego Gimnazjum. Nie zagrażała stabilności pracy szkoły, nie zakłóca procesu dydaktycznego i wychowawczego realizowanego w tej placówce. Co więcej, nie wystąpiła nagle, ale miała miejsce w czasie bardzo odległym od wydania zarządzenia o odwołaniu. Zarzut niewłaściwej rewalidacji ucznia niepełnosprawnego nie mógł być przyczyną odwołania dyrektora ze stanowiska, chociażby z tego względu, że organ nadzoru pedagogicznego uznał, iż jego zalecenia w tym zakresie zostały wykonane. Jak słusznie wskazał Wojewoda, nie mieści się w zakresie jego uprawnień podważanie opinii Kuratora Oświaty i tym samym wkraczanie w zakres jego kompetencji. Pozostałe zarzuty dotyczące nieodbierania korespondencji przez dyrektora szkoły w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim czy spóźnionej odpowiedzi na pismo organizacji związkowej, także nie mogą uzasadniać wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Trudno uznać, by uchybienia te paraliżowały pracę szkoły.

Należy zauważyć, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w dniu [...] r., już po przeprowadzeniu konkursu w dniu [...] r. na stanowisko Dyrektora Gimnazjum, w wyniku którego ponownie kandydatem została A. I. Burmistrz powierzył jej to stanowisko zarządzeniem z dnia [...] r. W pracach komisji konkursowej uczestniczyli przedstawiciele organu prowadzącego, jednak komisja konkursowa nie uznała, by zarzuty wobec A. I. uniemożliwiały jej pełnienie tej funkcji.

Podkreślenia wymaga, że odwołanie danej osoby ze stanowiska dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego winno być bezpośrednio poprzedzone zaistnieniem przyczyny niepozwalającej na dalsze wykonywanie obowiązków kierowniczych ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Tymczasem w niniejszej sprawie żadna ze wskazywanych przez organ prowadzący sytuacji naruszeń prawa przez ww. nie wystąpiła bezpośrednio przed odwołaniem – w dniu [...] r. Przypadki naruszeń prawa, na które powołuje się organ prowadzący, miały bowiem miejsce w 2012 r. (pobranie nagrody jubileuszowej) i w październiku 2014 r. (niewprowadzenie danych do systemu SIO). Rację ma organ skarżący, że to organ prowadzący jest uprawniony do ustalenia, czy okoliczności rozpatrywanego przypadku mogą być potraktowane jako "szczególnie uzasadnione", niemniej jednak pomimo, iż decyzja dotycząca odwołania dyrektora opiera się na uznaniu, musi być ona uzależniona od wystąpienia w sprawie "szczególnie uzasadnionych przypadków", które zdaniem Sądu nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie.

Nie sposób też zgodzić się z Gminą, że choć poszczególne zachowania A. I. nie stanowiły podstawy zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświadczy, to jednak ich suma usprawiedliwia ocenę, że jej postępowanie nacechowane jest tak wysoką szkodliwością dla placówki, że organ prowadzący powinien skorzystać z dyspozycji zacytowanego powyżej przepisu.

Zdaniem Sądu, Stanowisko Wojewody co do tego, że żadne z zachowań A. I. ani rozpatrywanie oddzielnie ani też łącznie nie upoważnia do pozbawienia jej sprawowanej funkcji w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, należy uznać za trafne. Sumowanie faktów niebędących przypadkami szczególnie uzasadnionymi do natychmiastowego odwołania dyrektora placówki oświatowej nie powoduje, że uzyskują one taki charakter w sytuacji takiej jak w rozpatrywanej sprawie – tj. wtedy gdy nie są to przypadki nagłe, nieoczekiwane i zagrażające funkcjonowaniu szkoły czy bezpieczeństwu uczniów bądź interesowi publicznemu.

Dodatkowo należy zauważyć, że skarżąca zarzucając Wojewodzie "pomijanie lub przeinaczanie pewnych okoliczności" nie wskazała o jakie konkretnie okoliczności chodzi i na czym miałoby polegać ich przeinaczanie wobec czego stwierdzenie

to należy uznać za gołosłowne. Jednocześnie Gmina przytacza okoliczności takie jak utrata przez rodziców jednego z uczniów zaufania do organów administracji na skutek działań dyrektora, kuratora oświaty i Wojewody – nie wskazując żadnych konkretnych faktów uzasadniających taki pogląd.

Uznając więc, że wskazane przez organ prowadzący przypadki naruszeń prawa nie są przypadkami szczególnie uzasadnionymi, Sąd stwierdził, że organ nadzoru słusznie uznał, że przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.