Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 143/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 9, art. 383 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 684
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2020 r. sprawy ze skargi J.R. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 21 stycznia 2020 r. nr XVIII.390.2020 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego J.R. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta, powołując się na art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw.

z art. 11 § 1 pkt 5 i art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 684 ze zm., określanej dalej jako k.w.), podjęła dnia 21 stycznia 2020 r. uchwałę nr XVIII.390.2020, w której stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego J.A.R. w okręgu wyborczym nr 1 z powodu nieposiadania prawa wybieralności.

Powyższa uchwała została zaskarżona przez J.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze zarzucono.

I. istotne naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 5 pkt 9, art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 383 § 1 pkt 2 i § 3 k.w. przez błędną wykładnię i uznanie, że o miejscu stałego zamieszkania decyduje miejscowość wynikająca z dokumentów – oświadczeń majątkowych

i zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym, podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że o miejscu zamieszkania decyduje stan faktyczny (corpus) oraz zamiar (animus),

a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie i podjęcie uchwały, pomimo nie spełnienia się przesłanek do jej wydania, w szczególności wobec nieustalenia stanu faktycznego w sprawie;

II. istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

2) art. 383 § 3 k.w. przez uniemożliwienie skarżącemu należytego przygotowania się i przedstawienia dowodów na fakt stałego zamieszkiwania

w [...], a przez to wyłącznie iluzoryczne zachowanie przez organ wymogów tego przepisu,

3) art. 383 § 1 i 2 k.w. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez brak właściwego uzasadnienia uchwały, które realizowałoby zasady demokratycznego państwa, sprawiedliwości społecznej oraz praworządności,

4) art. 383 § 1, 2 i 3 k.w. w zw. z § 28 ust. 1 pkt 8 uchwały numer XXIX/267/04 Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta (Dz. Urz. Woj. Nr 78, poz. 1200 z późn. zm. – określanej dalej Statutem) przez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia posiadania przez skarżącego prawa wybieralności w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J.R. i zlecenie przeprowadzenia tego postępowania wyjaśniającego podmiotowi nieuprawnionemu, tj. Komisji Statutowo - Regulaminowej wybranej spośród grona Rady Miasta,

6) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, aktualny

t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - powoływanej dalej jako k.p.a.), przez:

a) nieuwzględnienie dowodu w postaci przedłożonych przez skarżącego korekt części B oświadczeń majątkowych złożonych w dniach: 19 grudnia 2018 r.

i 30 kwietnia 2019 r. oraz oświadczenia skarżącego sformułowanego w treści pisma

z dnia [...] listopada 2019 r., podczas gdy obowiązkiem organu jest rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie oraz przeprowadzenie dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

b) nieuwzględnienie faktów powszechnie znanych dotyczących aktywności twórczej, piastowanych funkcji oraz prowadzenia działalności gospodarczej na terenie miasta, podczas gdy fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu i organ zobowiązany jest uwzględnić je z urzędu,

c) dokonanie sprzecznej z zasadami logiki oceny materiału dowodowego

w postaci opinii prawnej sporządzonej w niniejszej sprawie przez radców prawnych na zlecenie Prezydenta Miasta i uznanie, że zgodnie z opinią skarżącego w czasie pełnienia mandatu radnego mieszkał na terenie gminy [...], podczas gdy prawidłowa jej analiza winna prowadzić do stwierdzenia, że na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie nie sposób jest jednoznacznie ustalić, że skarżący nie mieszka na terenie miasta [...],

d) dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego

w sprawie oraz oparcie decyzji wyłącznie na podstawie oświadczeń majątkowych przed korektą, zeznaniu o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2018 oraz treści pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r.,

z pominięciem pozostałych dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

e) ustalenie, że miejscem zamieszkania skarżącego jest adres wskazany

w pierwotnie złożonych oświadczeniach majątkowych oraz zeznaniu o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2018, pomimo złożenia przez skarżącego korekt oświadczeń majątkowych, oświadczenia o zamiarze i faktycznym stałym zamieszkiwaniu w [...], wysokiej aktywności twórczej skarżącego na terenie tego miasta oraz pomimo tego, że aktualnym miejscem zameldowania skarżącego na pobyt stały jest [...], co winno prowadzić do uznania, że miejscem stałego zamieszkania skarżącego jest [...],

6) art. 383 § 2 i 6 k.w. w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) przez wydanie uchwały w sytuacji przekroczenia przez organ kompetencji do jej podjęcia, z uwagi na fakt, że organ uchybił ustawowemu terminowi do wydania uchwały jednego miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, co w konsekwencji prowadzi do uznania, iż w sytuacji zaniechania przez organ wydania aktu zaktualizowała się procedura przewidziana w treści art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g.,

w ramach której organ mógłby uzyskać kompetencje do wydania przedmiotowego aktu wyłącznie w sytuacji wezwania go przez właściwego wojewodę do jego podjęcia w określonym przepisami prawa terminie, co w realiach przedmiotowej sprawy nie miało miejsca, w konsekwencji czego organ nie był upoważniony do wydania uchwały z uwagi na upływ terminu do jej podjęcia.

Powyższe zarzuty zostały przytoczone z zachowaniem numeracji zawartej

w skardze.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie organu do przedłożenia dokumentów zgromadzonych

w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w sprawie podejrzenia utraty prawa wybieralności skarżącego do Rady Miasta, w oparciu o które organ ustalił okoliczność wygaśnięcia mandatu radnego J.R. i wydał zaskarżoną uchwałę, a następnie o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tak otrzymanych dokumentów od organu,

2) przeprowadzenie dowodów uzupełniających w postaci:

a) uchwały Rady Miasta numer XVIII.390.2020 z dnia 21 stycznia 2020 r.,

b) projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J.R.

zawierającego projektowane uzasadnienie,

c) pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2019 r. wraz z załącznikiem,

d) pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r,

e) korekty zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2018 wraz z urzędowym poświadczeniem odbioru,

f) pierwszej strona karty pacjenta wraz z potwierdzeniem statusu pacjenta Przychodni Lekarskiej [...],

g) zaświadczenia Miejskiego Przedszkola Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.,

h) zaświadczenia Żłobka Miejskiego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.,

i) oświadczenia Kierownika Biura Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r.,

j) odpisu aktualnego CEiDG dla "[...] J.R.,

k) umowy najmu z dnia [...] maja 2009 r.,

l) wiadomości e-mail z Biura Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r.,

m) ankiety Radnego Miasta z dnia [...] lutego 2019 r.,

n) pisma Przewodniczącego Rady Miasta z dnia [...] listopada 2019 r.,

o) pisma Przewodniczącego Komisji Statutowo — Regulaminowej Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r.,

p) pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2019 r.,

q) pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r.,

3) przeprowadzenie dowodów uzupełniających z rejestracji XVIII Sesji Rady Miasta z [...] stycznia 2020 r.

- na okoliczność nieprzeprowadzenia przez organ wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w sprawie podejrzenia utraty prawa wybieralności przez radnego J.R., uniemożliwienia skarżącemu przez organ należytego przygotowania stanowiska i złożenia wyjaśnień w sprawie, charakteru kwalifikowanego - istotnego naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i procedury, jak również na okoliczność nieprawidłowego ustalenia przez organ utraty brawa wybieralności przez radnego J.R.,

4) przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków A.S. i D.L. na okoliczność czynności podjętych w celu zakupu nieruchomości na terenie miasta oraz zamiaru skarżącego dalszego stałego zamieszkiwania w [...].

Podsumowując obszerne rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że:

1. organ błędnie utożsamia definicję "stałego miejsca zamieszkania"

z miejscem zamieszkania wynikającym jedynie z dokumentów w postaci zeznania

o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym za rok 2018 oraz nieaktualnych oświadczeń majątkowych;

2. organ wydał zaskarżoną uchwałę bez uzasadnienia faktycznego

i prawnego, pomimo istniejącego obowiązku jego sporządzenia;

3. postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ było pobieżne, a organ jedynie w sposób iluzoryczny umożliwił skarżącemu złożenie wyjaśnień w trybie art. 383 § 3 k.w.;

4. zarówno w dniu wyborów samorządowych przeprowadzonych w roku 2018, jak i w momencie wydania zaskarżonej uchwały, miejscem stałego zamieszkania skarżącego była [...], skutkiem czego posiadał on (i nadal posiada) prawo wybieralności do Rady Miasta.

5. wydanie zaskarżonej uchwały nastąpiło z istotnym (rażącym) naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego wskazanych w niniejszej skardze, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

W równie obszernej odpowiedzi na skargę organ uznał wniósł o jej oddalenie, domagając się dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z następujących dokumentów:

1. dane osobowe meldunków J.R.,

2. dane - adres do korespondencji w systemie informatycznym Urzędu Miasta,

3. potwierdzenie przyjęcia wniosku do CEiDG J.R.,

4. informacja o nieruchomościach i obiektach budowlanych identyfikator [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.,

5. informacja o nieruchomościach i obiektach budowlanych identyfikator [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. (miejsce postojowe),

6. informacja o nieruchomościach i obiektach budowlanych identyfikator [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.,

7. decyzja ustalająca podatek od nieruchomości z dnia [...] stycznia 2019 r., wraz z potwierdzeniem odbioru,

8. decyzja o wpisaniu J.R. do stałego rejestru wyborców,

wszystkich w celu udowodnienia faktu:

- posiadania przez skarżącego w dniu wyborów (21 października 2018 r.), miejsca zamieszkania poza terenem Miasta [...] (ul. [...]),

- manifestowania przez skarżącego przed dniem 29 października 2019 r. miejsca zamieszkania poza terenem Miasta [...] (ul. [...]);

9. potwierdzenie odbioru korespondencji z dnia 18 września 2018 r.,

10. potwierdzenie odbioru korespondencji z dnia 6 sierpnia 2018 r.,

11. potwierdzenie odbioru korespondencji z dnia 16 lipca 2018 r.,

12. potwierdzenie odbioru korespondencji z dnia 15 stycznia 2018 r.,

wszystkich w celu udowodnienia faktu:

- niezamieszkiwania przez skarżącego w dniu wyborów (21 października 2018 r.), w [...],

- odbierania korespondencji pod adresem ul. [...], przez W.H. oraz T.H..

Ponadto organ wniósł o oddalenie wniosków dowodowych skarżącego z:

1. rejestracji XVIII Sesji Rady Miasta z dnia 21 stycznia 2020 r.,

dostępnej na wskazanej stronie internetowej;

2. zeznań świadków A.S. oraz D.L.,

z uwagi na to, iż sąd administracyjny uprawniony jest do przeprowadzenia wyłącznie dowodów z dokumentów, a contrario zatem nie jest możliwe przeprowadzenie dowodu obejmującego inne środki dowodowe, w tym w postaci nagrania lub zeznań świadków.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ zwrócił uwagę, iż twierdzeniom skarżącego o jego miejscu zamieszkaniu w [...] przeczą następujące okoliczności:

1. skarżący w oświadczeniach majątkowych składanych zarówno dnia

19 grudnia 2018 r., jak i 30 kwietnia 2018 r., jako miejsce zamieszkania wskazał adres ul. [...] (część B oświadczenia majątkowego);

2. w zeznaniu podatkowym za rok 2018, skarżący wskazał jako miejsce zamieszkania adres ul. [...];

3. korekta powyższych oświadczeń majątkowych nastąpiła po przedstawieniu przez Przewodniczącego Rady Miasta 29 października 2019 r. wątpliwości w zakresie miejsca stałego zamieszkania skarżącego;

4. korekta powyższego zeznania podatkowego za rok 2018, w zakresie miejsca zamieszkania, została dokonana przez skarżącego dnia 4 lutego 2020 r., tj. czternaście dni po podjęciu zaskarżonej uchwały;

5. skarżący zameldowany był na pobyt stały w okresie od 16 marca 2016 r. do dnia 19 lutego 2019 r., pod adresem ul. [...] - tym samym w dniu wyborów oraz przez kolejne blisko cztery miesiące po wyborach, skarżący zameldowany był na pobyt stały poza terenem miasta [...];

6. we wniosku o wpis do CEiDG z dnia [...] czerwca 2017 r., skarżący zarówno jako miejsce zamieszkania, jak i miejsce zameldowania, wskazał adres ul. [...];

7. w następujących dokumentach:

a. informacja o nieruchomościach i obiektach budowlanych identyfikator [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.,

b. informacja o nieruchomościach i obiektach budowlanych identyfikator [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. (miejsce postojowe),

c. informacja o nieruchomościach i obiektach budowlanych identyfikator [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.,

- tj. dokumentach złożonych dwa miesiące po dacie wyborów samorządowych,

skarżący jako adres zamieszkania wskazywał ul. [...];

8. decyzja ustalająca podatek od nieruchomości z dnia [...] stycznia 2019 r., została przesłana na adres ul. [...] i pod tym adresem została odebrana przez skarżącego osobiście;

9. z następujących dokumentów:

a. potwierdzenie odbioru korespondencji z dnia 18 września 2018 r.,

b. potwierdzenie odbioru korespondencji z dnia 6 sierpnia 2018 r.,

c. potwierdzenie odbioru korespondencji z dnia 16 lipca 2018 r.,

d. potwierdzenie odbioru korespondencji z dnia 15 stycznia 2018 r.,

- wynika, że pod adresem ul. [...], korespondencja była odbierana przez W.H. oraz T.H., nie zaś przez skarżącego.

Analizując natomiast argumenty i przedstawione przez skarżącego dokumenty organ wskazał, iż korekty oświadczeń majątkowych oraz zeznania podatkowego

w sposób oczywisty mają na celu wyłącznie uzasadnienie przyjętej przez skarżącego linii obrony, już po powzięciu informacji, że jego stałe zamieszkiwanie na terenie miasta [...] budzi wątpliwości. Dokumenty te zostały przez skarżącego przygotowane oraz złożone wyłącznie w celu odparcia zarzutu braku stałego zamieszkiwania na terenie miasta [...]. Stąd wiarygodność tych środków dowodowych budzi istotne wątpliwości, w szczególności, że przeciwko tym dokumentom świadczy szereg innych, pochodzących od skarżącego dokumentów,

w tym w szczególności informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych przekazywanych przez skarżącego dwa miesiące po przeprowadzeniu wyborów samorządowych oraz odbioru przez skarżącego decyzji administracyjnej ustalającej podatek od nieruchomości osobiście pod adresem ul. [...]. Organ zwrócił ponadto na szczególną moc dowodowa dokumentów podpisanych przez samego skarżącego. Dokumenty prywatne z reguły mają dużą wartość dowodową przeciwko osobie, od której pochodzą; natomiast dowód ten ma znacznie mniejszą moc dowodową, jeżeli miałby przemawiać na rzecz tej strony, która go sporządziła. Jeżeli zaś dokument pochodzi od osoby trzeciej, niezależnej od stron, to sąd powinien zakładać, że intencją wystawcy dokumentu nie było wzmocnienie bądź osłabienie którejkolwiek ze stron. Tym samym moc dowodowa dokumentów pochodzących od skarżącego (oświadczenie majątkowe oraz zeznanie podatkowe przed korektą, a także informacje o nieruchomościach i obiektach budowlanych przekazywane przez skarżącego), jest w niniejszej sprawie wysoka. Natomiast niska jest moc dowodowa dokumentów sporządzonych przez skarżącego wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania (korekty oświadczeń majątkowych oraz zaznania podatkowego). W ocenie organu konkretnymi i sprawdzalnymi zachowaniami skarżącego, będącymi wyrazem deklarowania zamiaru stałego zamieszkiwania w [...], jest składanie przez niego szeregu oświadczeń, w których wskazuje on ten adres jako swoje miejsce zamieszkania.

Odnosząc się natomiast do przedłożonych wraz ze skargą dokumentów

w postaci karty pacjenta Przychodni Lekarskiej [...]; zaświadczenia z Miejskiego Przedszkola nr [...] oraz Żłobka Miejskiego [...]; odpisu aktualnego z CEiDG skarżącego; umowy najmu lokalu użytkowego, organ stwierdził, że dokumenty te nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po pierwsze, pacjenci korzystający z Niepublicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej, mają pełną dowolność w wyborze placówki. Dokument - karta pacjenta Przychodni Lekarskiej [...] potwierdza zatem wyłącznie to, że skarżący korzysta z usług NZOZ. W żadnej mierze nie stanowi natomiast dowodu jego stałego zamieszkiwania na terenie miasta [...]. Po drugie, zaświadczenia z Miejskiego Przedszkola oraz Miejskiego Żłobka również potwierdzają wyłącznie to, że dzieci skarżącego korzystają z tych placówek oświatowych. W żadnej mierze dokumenty te nie stanowią dowodu stałego zamieszkiwana na terenie miasta [...]. Należy przy tym podkreślić, że w miejscowości [...] nie są prowadzone ani żłobek, ani przedszkole. Po trzecie, umowa najmu lokalu użytkowego oraz odpis aktualny z CEiDG potwierdzają wyłącznie, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą na terenie miasta [...]. Nie zaś, że stale zamieszkuje na terenie miasta [...]. Po czwarte, odnosząc się do wieloletniej działalności kulturalnej i artystycznej skarżącego na terenie miasta [...] należy podkreślić, że organ w żadnym zakresie nie podważał, ani nie umniejszał faktu prowadzenia takiej działalności. Istotnie, skarżący posiada oczywiste zasługi dla miasta [...]. Niemniej jednak ustawodawca celowo wprowadził ograniczenie czynnego oraz biernego prawa wyborczego przez zakreślenie cenzusu stałego zamieszkania, rozumianego jako przebywanie danej osoby na stałe i posiadanie na terenie gminy gospodarstwa lub miejsca do spania i jedzenia, oraz posiadanie zamiaru (element wolicjonalny) przebywania tej osoby na stałe w miejscu, w którym posiada gospodarstwo lub miejsce do spania i jedzenia. Ustawodawca nie wprowadził zatem cenzusu prowadzenia działalności zawodowej, kulturalnej, czy też artystycznej, jako podstawy do określenia stałego zamieszkania. Po piąte, twierdzenia skarżącego, że w oświadczeniach majątkowych wskazał jako miejsca zamieszkania adres w [...], gdyż był to adres pierwszej nieruchomości, która wymieniona była poniżej w części B tych oświadczeń, pozostaje jednak w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz z innymi oświadczeniami składanymi przez skarżącego.

Podsumowując powyższe, w ocenie organu skarżący stale zamieszkiwał

w dniu wyborów oraz przez co najmniej okres do dnia 21 grudnia 2018 r. pod adresem ul. [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 383 § 3 k.w. organ wskazał, iż dyskusja przed podjęciem zaskarżonej uchwały trwała blisko półtorej godziny, podczas której kilkukrotnie Przewodniczący Rady Miasta udzielał głosu skarżącemu, zachęcając go do składania wyjaśnień, nie ograniczając w żadnej mierze czasu wypowiedzi. Stąd w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku, jakoby skarżący został pozbawiony prawa złożenia wyjaśnień, o których mowa

w powyższym przepisie.

Jeśli zaś chodzi o zarzut rzekomego pozbawienia skarżącego dostępu do dokumentów zgromadzonych w toku postępowania organ zwrócił uwagę na dwie okoliczności. Po pierwsze skarżący dwukrotnie zapraszany był do udziału

w posiedzeniu Komisji Statutowo-Regulaminowej, która miała na celu przygotowanie posiedzenia Rady Miasta w przedmiocie ewentualnego podjęcia uchwały, jednakże nie wziął w nich udziału z własnego wyboru. Po drugie podstawą dokonywania ustaleń przez stronę przeciwną były dokumenty pochodzące od skarżącego składane przez niego oświadczenia majątkowe oraz zeznanie podatkowe, a dostęp do tych dokumentów skarżący w sposób oczywisty posiadał.

Zdaniem organu brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. W niniejszej sprawie możliwe jest ustalenie motywów podjęcia uchwały, poprzez analizę uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, stanowiska reprezentanta projektodawcy, tj. radnego A.B., przedstawionego podczas obrad Rady Miasta w dniu 21 stycznia 2020 r., przed podjęciem zaskarżonej uchwały (str. 6-7 protokołu nr XVIII.200 przebiegu XVIII sesji Rady Miasta z dnia 21 stycznia 2020 r.), który odnosił się do dokumentów potwierdzających brak stałego zamieszkania skarżącego na terenie miasta [...] w dniu wyborów oraz w czasie późniejszym, przebiegu obrad Rady Miasta z dnia 21 stycznia 2020 r., pisma Prezydenta Miasta do p. A.B. z dnia [...] stycznia 2020 r.

Końcowo organ wskazał, że termin wskazany w art. 383 § 2 k.w. ma instrukcyjny charakter, wobec czego jego przekroczenie nie spowodowało wygaśnięcia uprawnienia do podjęcie zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie pod względem legalności – przeprowadzonej w związku ze zgodnymi wnioskami skarżącego i organu, wyrażonymi w pismach z dnia [...] kwietnia 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) - jest opisana na wstępie uchwała Rady Miasta w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego J.A.R. w okręgu wyborczym nr 1 z powodu nieposiadania przez niego prawa wybieralności.

Materialnoprawną podstawę powyższej uchwały stanowiły przepisy art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a k.w. Kodeks ten w art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i b i art. 11 § 1 pkt 5 stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) oraz prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. W wyborach do organu stanowiącego obowiązuje wymóg stałego zamieszkania na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, w której dana osoba kandyduje, a następnie – w przypadku nabycia i objęcia mandatu – sprawuje mandat (cenzus domicylu). Posługiwanie się cenzusem domicylu w wyborach samorządowych, w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego, w pełni oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danego terytorium wybierają swoje organy.

Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Definicję pojęcia "stałego zamieszkiwania" wprowadza przepis definicyjny, tj. art. 5 pkt 9 k.w., który rozumie przez to pojęcie zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta nie różni się znacznie od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej występującego w art. 25 kodeksu cywilnego - jest to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Czynnikiem wyróżniającym, wynikającym z art. 5 pkt 9 k.w., jest konieczność wskazania adresu.

O miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus - czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus - czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. O zamieszkaniu pod wskazanym adresem można mówić, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że w tym miejscu skupia się działalność osoby fizycznej oraz znajduje się jej centrum życiowe. Z kolei animus ma charakter subiektywny i jest zależny od zamiaru stałego przebywania w danym miejscu. Animus musi być dostatecznie uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań w szczególności czynności prawnych, pracowniczych, czy rodzinnych. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi zatem nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej (por. M. Rulka, Brak stałego zamieszkania w dniu wyborów lub jego utrata w trakcie kadencji jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, ZNSA 4/2017 r., s. 53 i n.). Organ stanowiący może podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, w przypadku gdy występuje tylko jedna z przesłanek polegająca bądź na samym zamieszkiwaniu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, bądź na samym zamiarze przebywania bez faktycznego zamieszkiwania.

Uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta

w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 k.w.). Termin ten ma charakter instrukcyjny, a jego upływ nie pozbawia rady prawa do podjęcia rozstrzygnięcia. Ustawodawca nie określił bowiem sankcji z tytułu upływu terminu przewidzianego w art. 383 § 2 k.w. dla rady gminy, w postaci wygaśnięcia kompetencji tego organu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wobec tego po upływie tego terminu dla zachowania kompetencji do podjęcia powyższej uchwały nie jest konieczne uprzednie wezwanie wojewody do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni stosownie do art. 98a ust. 1 u.s.g. Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. wyroki NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 3444/18, z 15 grudnia 2015 r., II OSK 2420/15, z 20 marca 2018 r., II OSK 425/18, K. Czaplicki, K.w. Komentarz, WK 2018, t. 17 do art. 383). W związku z tym niezasadny jest zarzut zawarty w pkt II. 6 skargi.

Zaskarżona uchwała pozbawiona jest uzasadnienia. Podkreślić należy, iż żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. W doktrynie

i judykaturze wskazuje się jednak, że obowiązek uzasadnienia uchwały tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Podnosi się tu, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; 23 maja 2013 r., I OSK 240/13, M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA nr 6 (9) z 2006 r., s 45). Niewątpliwie konieczność uzasadniania uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej. Jednocześnie trudno nie dostrzec, że brak uzasadnienia w uchwałach poddawanych kontroli nie jest traktowany automatycznie przez sądy administracyjne jako przesłanka do stwierdzania ich nieważności. Przyjmuje się bowiem, że sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA z 29 września 2014 r., II OSK 2282/14, z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16, z 19 grudnia 2018 r., II OSK 3007/18). Właśnie z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Dysponując bowiem uzasadnieniem projektu uchwały, materiałem dowodowym zgromadzonym na etapie poprzedzającym wydanie uchwały oraz protokołem z sesji z Rady Miasta z dnia 21 stycznia 2020 r. można ustalić motywy, którymi kierował się organ uchwałodawczy Miasta. Choć niewątpliwie utrudnia to ocenę zaskarżonej uchwały i nie jest to stan pożądany z punktu widzenia wspomnianych konstytucyjnych wartości, jednakże nie uniemożliwia to merytorycznej kontroli tego aktu. Wobec tego niezasadny okazał się zarzut sformułowany w pkt II.3 skargi.

Wskazać również trzeba, że w procedurze wygaszania mandatu radnego nie stosuje się przepisów k.p.a., w tym również tych wskazanych w skardze. Wygaśnięcie mandatu radnego jest bowiem instytucją prawa wyborczego i mają do niej zasadniczo zastosowanie przepisy k.w. i u.s.g. Zaznaczyć trzeba, że przepisy k.w. stanowią szczególny reżim normatywny określający przesłanki materialnoprawne i tryb wygaszania pochodzących z wyborów mandatów. Nie jest to postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Zakres obowiązywania przepisów k.p.a. regulujących ogólne postępowanie administracyjne, do których należy zaliczyć art. 7 i art. 77, jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 2973/18).

Pomimo braku obowiązku stosowania przepisów k.p.a., mając na uwadze przywoływany konstytucyjny obowiązek władzy publicznej działania na podstawie

i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) oraz zasadę zaufania do Państwa wywodzoną z demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), w orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinno być przeprowadzone w sposób wszechstronny i dogłębny. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego, dotyczy praw chronionych konstytucyjnie, jakim jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym i przejrzystym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26). W procedurze wygaszania mandatu pochodzącego

z wyborów powszechnych, stosując normy określające przesłanki jego wygaśnięcia w określonym stanie faktycznym, trzeba zawsze mieć na uwadze, że wykładnia tych norm prowadząca w efekcie do utraty mandatu, a zwłaszcza swoisty rygoryzm procedury wygaszania mandatu, dotyczą nie tylko biernego prawa wyborczego radnego, ale również czynnego prawa wyborczego mieszkańców, gdyż akt wyborczy jest unicestwiany, w tym wypadku, uchwałą rady. Instytucja wygaśnięcia mandatu nie może zatem prowadzić do pochopnego i niezgodnego z prawem zniweczenia wartości podstawowej dla funkcjonowania społeczności lokalnej, jaką jest wybór członków organu stanowiącego w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99, wyrok NSA z 26 lutego 2015 r., II OSK 3229/14).

Sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zatem zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. wyrok NSA

z 14 września 2016 r., II OSK 1820/19). Do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu konieczna jest pewność, że radny utracił prawo wybieralności z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania, czy też jego braku w chwili wyborów w związku miejscem zamieszkania poza gminą do którego organu uchwałodawczego kandydował członek wspólnoty samorządowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.

z 3 kwietnia 2019 r., II SA/Go 99/19, wyrok WSA w Lublinie z 16 lipca 2015 r.,

III SA/Lu 123/15).

Mając na uwadze powyższe wskazania należy zauważyć, iż postępowanie mające na celu ustalenie miejsca zamieszkania skarżącego, nie zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny i wnikliwy przez Radę Miasta, a w efekcie nie można uznać, iż w sposób jednoznaczny, nienasuwający wątpliwości przesądzona została kwestia biernego prawa wyborczego skarżącego. Jak wynika z akt sprawy organ uchwałodawczy w kontrolowanej sprawie oparł się swe twierdzenia o miejscu zamieszkania skarżącego poza terenem Miasta na jego oświadczeniach majątkowych złożonych w 2019 r., zeznaniu podatkowym PIT- 36 za 2018 r., informacjach o nieruchomościach IN-1 dla określania podatku od nieruchomości, składanych w 2018 r. oraz wniosku o wpis CEIDG z [...] czerwca 2017 r., w których wskazywał jako miejsce swego zamieszkania [...] oraz informacji z sytemu PESEL, z którego wynikało, iż skarżący był zameldowany na pobyt czasowy w [...] (w okresie od 16 marca 2016 do 19 lutego 2019 r.), natomiast na pobyt stały w [...]

(w okresie od 14 października 2016 r. do 19 lutego 2018 r.), z tym, że od 19 lutego 2019 r. nastąpiła zmiana, wówczas adres w [...] stał się miejscem czasowego zameldowania, a adres w [...] miejscem stałego zameldowania. Jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały, w związku z pojawiającymi się wątpliwościami na sesji Rady Miejskiej w dniu 29 października 2019 r. co do miejsca zamieszkania skarżącego, dokonał on w dniu [...] listopada 2019 r. korekty swych oświadczeń majątkowych wskazując, jako swe miejsce zamieszkania podany powyżej adres

w [...]. Powyższy lokal był jednym z pięciu nieruchomości, które skarżący wskazał jako swą własność w oświadczeniu majątkowym.

W ocenie Sądu powyższa dokumentacja w zderzeniu z oświadczeniami składanymi przez skarżącego na sesji Rady w dniu 21 stycznia 2020 r. była niewystarczająca do podjęcie zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim wniosek

o wpis do CEIDG pochodził z czerwca 2017 r., a tym samym nie miał on przymiotu aktualności na dzień wyborów. Ponadto należy wskazać, że k.w. dla potrzeb określenia praw wyborczych nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można bowiem utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków. K.w. nie wiąże również tej przesłanki z rejestrem wyborców. Rejestr wyborców potwierdza prawo wybieralności, ale nie ma rozstrzygającego znaczenia dla oceny posiadania prawa wyborczego. Wpis do stałego rejestru wyborców nie kreuje bowiem podmiotowego prawa wyborczego Nie ma także znaczenia rozstrzygającego, w kontekście oceny posiadania prawa wyborczego, miejsce opłacania podatków, a tym samym adres wskazywany w zeznaniach podatkowych. Ustalenie miejsca zamieszkania na potrzeby oceny posiadania (lub nie) prawa wybieralności w dniu wyborów przez radnego nie może opierać się na zaszłościach ani na zamiarach, których zrealizowanie nastąpić może w niedającym się określić czasie (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2017 r.,

II OPS 2/17, wyrok NSA z 19 maja 2016 r., II OSK 689/16, CBOSA).

Stąd decydujące znaczenie dla ustalenia stałego miejsca zamieszkania kandydata w wyborach samorządowych jest jego centrum interesów życiowych (przede wszystkim rodzinnych i majątkowych), nie zaś miejsce zameldowania na pobyt stały czy też miejsce wpisania do rejestru wyborców (por. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., II OSK 862/17). W orzecznictwie i piśmiennictwie wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu miejsca zamieszkania istotną rolę ma czynnik życia rodzinnego, zaś fakt przebywania w innej miejscowości w związku z wykonywaną pracą zawodową bądź inną działalnością nie może mieć decydującego znaczenia, jeżeli nie idzie za tym koncentracja życia rodzinnego (por. M. Rulka, op. cit., s. 45-46

i powołane tam orzecznictwo, wyrok NSA z 11 października 2017 r., II OSK 2082/17). Na użytek postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego należy więc wykazać za pomocą innych środków dowodowych, że radny nie posiadał biernego prawa wyborczego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2006r., K 9/05, OTK ZU 2006, nr 2, poz. 17 oraz wyroki NSA z 9 kwietnia 2013r., II OSK 479/13; 26 lutego 2015 r., II OSK 3229/14 oraz 4 lipca 2017 r., II OSK 862/17).W kontrolowanej sprawie organ nie poczynił żadnych ustaleń, nie zgromadziwszy żadnych dowodów co do tego, gdzie koncentruje się życie rodzinne skarżącego i nie odniósł się do twierdzeń skarżącego w tym zakresie podniesionych przez niego na sesji w dniu 21 stycznia 2020 r. Nie można tego rodzaju ustaleń opierać na nieweryfikowalnych informacjach, które najlepiej oddaje stwierdzenie radnego F.G. na wspomnianej sesji rady, który podkreślił: "Oczywiście to jest śmieszne, bo tajemnicą poliszynela jest, że wszyscy wiedzą, że J. (...) mieszka poza [...]" ( str. 9 protokołu z sesji).

O tym jak niedostatecznie wnikliwie było przeprowadzone postępowanie wyjaśniające świadczy ilość wniosków dowodowych składanych zarówno przez organ, jak i przez skarżącego, na potwierdzenie nowych okoliczności niewynikających z akt sprawy, już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, które nie mogły zostać uwzględnione. Ich przeprowadzenie zmierzałoby bowiem wprost do niedopuszczalnego zastępowania organu w "merytorycznym orzekaniu"

i czynieniu za niego ustaleń. Tym bardziej, iż część wniosków dowodowych skarżącego wykraczała w ogóle poza środki dowodowe, do przeprowadzenia których sąd administracyjny jest uprawniony w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd może przeprowadzić jedynie dowód z dokumentu. Ponadto należy podkreślić, iż z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd ocenia legalność skarżonego aktu na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania (por. wyrok NSA z 20 września 2019 r., II OSK 2647/17). Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny

i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w postępowaniu przed organem administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do usunięcia zaskarżonego aktu lub czynności z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r.,

II FSK 3949/17). W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie ma, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., I GSK 1545/19).

Należy również zauważyć, iż duża aktywność dowodowa skarżącego dopiero na etapie postępowania sądowadministracyjnego, zwłaszcza w odniesieniu do istotnej dla określenia domicylu okoliczności koncentracji jego życia rodzinnego

w [...], spowodowana była działaniem organu, które nie może zasługiwać na akceptację z punktu widzenia zasad wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji oraz art. 383 § 3 k.w. Wprawdzie formalnie skarżącemu przed podjęciem uchwały

o wygaśnięciu mandatu – zgodnie z art. 383 § 3 k.w. - umożliwiono złożenie wyjaśnień, jednakże w związku z tym, że nie mógł uczestniczyć w posiedzeniu Komisji Statutowo-Regulaminowej, mimo zgłoszonego w tym zakresie żądania

i stawienia się w tym celu, nie umożliwiono uprzedniego zapoznania się z dokumentami, na podstawie, których podjęto zaskarżoną uchwałę, co nie było kwestionowane przez organ i wynikało z załączonego do skargi pisma z dnia [...] stycznia 2020 r. Kierownika Biura Rady Miasta (k. 32). Tego rodzaju działanie prowadzi w istocie do iluzoryczności realizacji wspomnianego prawa do złożenia wyjaśnień. Nie zmienia tej oceny okoliczność, iż większość z tych dokumentów została sporządzona przez samego skarżącego, gdyż niewątpliwie miał on prawo uzyskać wiedzę jakie dokumenty – nawet sporządzone przez niego - zostaną przez organ wykorzystane, aby móc się odpowiednio przygotować do złożenia wyjaśnień, tym bardziej, iż wśród nich znajdowały się opinie prawne i stanowisko Prezydenta Miasta. W ocenie Sądu – mając na uwadze doniosłość uchwały stwierdzającej nieważność wyboru radnego, ingerującej w konstytucyjnie chronione prawo - uprawnienie skarżącego w wynikające z art. 383 § 3 k.w., nie może być rekonstruowane w sposób, który byłby mniej korzystny niż to wynika z zasady czynnego udziału stron, mającej zastosowanie w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym, a ustanowionej w art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten zapewnia możliwość wypowiedzenia się co do zabranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, z czego wywodzone jest prawo strony do zapoznania się z aktami sprawy. Przemawia za tym również wynikająca z art. 11b ust. 1 u.s.g. zasada jawności działania organów gminy.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia Statutu (pkt II.3 skargi) to rzeczywiście należy stwierdzić, iż zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 8 tego aktu do kompetencji Komisji Statutowo – Regulaminowej nie należą sprawy związane z wygaśnięciem mandatu radnego, lecz sprawy z zakresu inicjatywy uchwałodawczej dotyczącej statutu Miasta, opiniowania projektów uchwał dotyczących statutu Miasta, statutów

i regulaminów miejskich jednostek organizacyjnych, obwieszczeń Rady, a także zapewnienia przestrzegania postanowień statutu Miasta poprzez interpretację uchwał Rady. Jednakże prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez tą komisję nie było istotnym naruszeniem, gdyż jej rola sprawdziła się do zebrania dokumentów, które ostatecznie ocenił właściwy do podjęcia uchwały organ.

Opisane powyżej naruszenia, pozwalają stwierdzić, iż zaskarżona uchwała

w sposób istotny narusza art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 5 pkt 9, art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i art. 11 § 1 pkt 5 k.w. przez jego przedwczesne zastosowanie w sytuacji nieustalenia pełnego stanu faktycznego w sprawie, przy jednoczesnym naruszeniu gwarancji proceduralnych wynikających z art. 383 § 3 k.w. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą

uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz uzupełni postępowanie wyjaśniające, zwłaszcza w odniesieniu do istotnej dla określenia domicylu okoliczności, gdzie koncentruje się życie rodzinne skarżącego, pamiętając jednocześnie o konieczności uzasadnienia uchwały, która wynika ze współczesnych standardów państwa prawa.

Jako, iż skarga została uwzględniona, Sąd na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od Miasta na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania sądowego, które sprowadzały się do wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.