Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 736/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 pkt 6, pkt 9a, par. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. i B. J. M. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 października 2007 r. nr XVIII/174/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku (rejon ul. Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, J.K. Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza) 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej, tj. § 67 pkt 4 lit. "r" i części graficznej w zakresie dotyczącym linii rozgraniczających w odniesieniu do działki nr [...]. 2. Oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Białegostoku uchwałą z dnia 29 października 2007 r. nr XVIII/174/07 przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku (rejon ul. Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, J.K. Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 3 grudnia 2007 r., nr 261 pod pozycją 2778.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2018 r., M. M., B. M. oraz J. C. wezwali Radę Miejską Białegostoku do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia 29 października 2007 r. poprzez stwierdzenie nieważności części tej uchwały w zakresie obejmującym działkę nr [...].

Wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, M. M. i B. M. złożyli w dniu [...] października 2018 r. skargę na ww. uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zakwestionowali uchwałę w części, tj. w zakresie obejmującym działkę nr [...] i w tym też zakresie wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały. Sformułowali następujące zarzuty:

1. naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2001 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa planistyczna) w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez zbyt daleko idące ograniczenie ich prawa własności polegające na niewskazaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy ustalona dla działki nr [...] maksymalna powierzchnia zabudowy wynosząca 40 % powinna być odnoszona do całej powierzchni działki, tj. także części zawierającej pas drogowy, co narusza zasadę proporcjonalności. Skarżący wyjaśnili, że nie wskazano podstaw prawnych dla ograniczenia władztwa właściciela polegającego na zajęciu części nieruchomości pod pas drogowy;

2. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy planistycznej w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez wskazanie w planie, że część działki nr [...] jest przeznaczona pod drogę publiczną, podczas gdy nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić własność tylko Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a sporna nieruchomość stanowi własność skarżących, zatem nie może ona zostać przeznaczona pod drogę publiczną, a także dlatego, że realizacja drogi stała się bezprzedmiotowa, bowiem nie jest planowana dalsza inwestycja drogowa w postaci przebudowy lub poszerzenia ulicy M. i ulicy S. R.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że:

- w części graficznej planu wyrysowano linię obejmującą fragment działki nr [...] jako przeznaczony pod drogę. Dlatego plan powinien zawierać jednoznaczne wskazanie, czy wskaźnik 40 % powierzchni zabudowy dotyczy powierzchni działki z częścią przeznaczoną pod pas drogowy czy też bez tej części. Zdaniem skarżących, "Jak wynika z przepisów prawa, określając maksymalną powierzchnię zabudowy działki należy brać pod uwagę powierzchnię całej działki, z uwzględnieniem również tej części, która jest w planie miejscowym przewidziana pod poszerzony pas drogowy";

- organ w korespondencji ze skarżącym (k. 18-24) przyznał brak planów co do dalszej przebudowy lub poszerzenia ulicy M., co świadczy o zdezaktualizowaniu się planu miejscowego i konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej działki nr [...]. Wskazano również na praktykę przeznaczania pod drogi w planach miejscowych większych powierzchni nieruchomości, niewykorzystywanych na ten cel przy realizacji inwestycji drogowej;

- władztwo planistyczne nie ma charakteru nieograniczonego, zaś organ planistyczny powinien wyważyć interes prywatny i publiczny oraz uwzględnić zasadę proporcjonalności. Jak wskazali skarżący, "Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji". Wprowadzone ograniczenia prawa własności powinny być uzasadnione ze względu na wartości wyżej cenione, czyli interes publiczny. Gmina, w ocenie skarżących, nie uzasadniła poszerzenia pasów drogowych ulicy M. i ulicy S. R.;

- wymaganie ustawodawcy, aby droga publiczna (pas drogowy) stanowiła własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wyklucza "możliwość wybudowania chodnika na gruncie niestanowiącym własności jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku gminy". Skarżący wskazali, że granice pasa drogowego powinny być wyraźnie zaznaczone liniami granicznymi na planie, zaś w stanie faktycznym sprawy "brak wyraźnego wskazania i wyrysowania pasa drogowego";

- interes skarżących wynika z przepisów prawa materialnego, tj. prawa własności, co uzasadnia "kwestionowanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy" na działce nr [...]

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zaskarżony plan obejmuje obszar o powierzchni około 97 ha, w przeważającej części wpisany do rejestru zabytków. Celem planu było określenie sposobu zagospodarowania terenu, na którym zachowana została tradycyjna drewniana zabudowa, oparta o historyczną siatkę ulic i znalezienie skutecznej ochrony tych obszarów. Dlatego m.in. wprowadzono nowatorskie rozwiązanie – realizację zabudowy według ściśle określonego wzornika zabudowy bojarskiej oraz ustalono parametry zabudowy w odniesieniu do poszczególnych terenów w liniach rozgraniczających. Zdaniem organu, ingerencja w prawo własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustalono ograniczenia. Działka skarżących nr [...], nabyta przez nich w 2015 r., tj. w czasie obowiązywania kwestionowanego planu, jest w większości położona na terenie oznaczonym symbolem 5.2MU, a jej fragment znajduje się w granicach poszerzenia ulicy M. (KD-32D). Działka jest objęta indywidualnymi ustaleniami planu, w części leży na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (§ 15 planu) a w części w strefie ochrony konserwatorskiej (§ 5 planu). Umożliwiono na tej działce oraz działce nr [...] zabudowę dobudowaną do szczytów budynków na działce nr [...] od strony ulicy projektowanej KD-30D z pominięciem wzornika zabudowy bojarskiej, co "stwarza dużą swobodę w zakresie możliwości zagospodarowania" w stosunku do terenów sąsiednich, na których obowiązuje wzornik zabudowy.

Odnośnie zarzutów skargi organ wskazał w sposób następujący:

- działkę budowlaną stanowi część działki nr [...] położona na terenie przeznaczonym pod zabudowę, tj. 5.2MU i wszystkie wskaźniki zabudowy należy odnosić wyłącznie do tej części. Pozostały, niewielki fragment działki jest położony na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną (ulicę M. KD-32D) i nie może być uwzględniany jako część działki budowlanej. Przy zabudowie należy uwzględnić obowiązującą linię zabudowy;

- miejscowy plan wyraźnie oddziela tereny przeznaczone pod zabudowę (symbol U, UA, UO, US, UZ) oraz tereny bez prawa do zabudowy (tereny zieleni urządzonej, drogi publiczne i wewnętrzne), zaś w § 3 ust. 1 pkt 2 wskazuje jak należy rozumieć linie rozgraniczające. Zdaniem organu, nie można utożsamiać pojęcia działka budowlana z działką ewidencyjną. Działka budowlana może składać się z kilku działek ewidencyjnych pod warunkiem spełnienia wymagań planistycznych do uznania jej za umożliwiającą zabudowę. Jak wskazał organ, tereny o symbolu 5.2 MU oraz KD-32D mają odmienne przeznaczenie i zupełnie odmienne zasady zagospodarowania, które obowiązują niezależnie od momentu, w którym nastąpi faktyczne wydzielenie terenu pod projektowaną drogę;

- w planie określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (ulice układu podstawowego i obsługującego). Ulica M. (KD-32D) jest drogą gminną i ulicą układu obsługującego - dojazdową o projektowanej szerokości 11 – 14 m z jezdnią 1x2 pasy ruchu, zakończoną placem do zawracania. Ustalenia planu obowiązują na przyszłość, dlatego plan uwzględnia docelową szerokość ulic niezbędnych do obsługi terenów istniejącej i projektowanej zabudowy. Brak aktualnych zamiarów rozbudowy nie powoduje bezprzedmiotowości ustaleń planu. Przeznaczenie w planie fragmentu działki pod drogę publiczną miało na celu zwiększenie parametrów ulicy M., poprawę bezpieczeństwa pieszych i ruchu pojazdów. Przeznaczenie to ma umożliwić wykup terenu w przyszłości (jako zarezerwowanego na cel publiczny) oraz prawidłowe w przyszłości zagospodarowanie. Aktualnie szerokość ulicy M. na wysokości działek nr [...] nie przekracza 8 m, a zatem nie spełnia minimalnej określonej w obowiązujących przepisach szerokości drogi publicznej, która w tym wypadku powinna wynosić co najmniej 10 m. Przebieg drogi wyznaczono po gruntach prywatnych, co jest możliwe, o ile taka lokalizacja znajduje racjonalne uzasadnienie i nie wykracza poza zakres przysługującego władztwa.

W piśmie procesowym, które wpłynęło do sądu w dniu 10 grudnia 2018 r., skarżący sprecyzował stanowisko. Wskazał, że organ przemilczał proces inwestycyjny S. M. "Z." pomiędzy ulicą S. R. a ulicą P., polegający na posadowieniu sześciu budynków komercyjnych. Dokonano wywłaszczenia gruntów wzdłuż ulicy S. R. i umożliwiono temu inwestorowi dwustronne korzystanie z działki w ramach dwóch ciągów komunikacyjnych, bez konieczności ograniczania ciągu komunikacyjnego wyłącznie od strony ulicy P. Także dokonano wymiany i przysporzenia na rzecz S. gruntów "w centralnej części jedynie w zakresie komercyjnym". S. uzyskała również zgodę na odstępstwo w zakresie zabudowy posesji w stosunku do wynikających z uchwały ograniczeń. Dalsze plany drogowe umożliwiają realizację interesu S., co powoduje sytuację nierówności w stosunku do właścicieli pozostałych nieruchomości na tym obszarze. Do pisma skarżący dołączył wydruki z artykułów prasowych dotyczące inwestycji ww. S. na osiedlu Bojary oraz materiały fotograficzne obrazujące położenie działki nr [...] i terenu bezpośrednio sąsiadującego.

Skarżący sprecyzował stanowisko także w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r., ponownie formułując postulat jednoznacznego wskazania, której powierzchni działki dotyczy wskaźnik powierzchni zabudowy. Wskazał na treść § 1 pkt 3 i 4 oraz załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynika, w jego ocenie, że tereny dróg publicznych oznaczone być powinny w planie literami KD, natomiast tereny dróg wewnętrznych literami KDW. Z rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika, jak wskazał skarżący, że drogi dojazdowe oznaczone być powinny symbolem "D". Zdaniem skarżącego, Rada Gminy przeznaczając teren pod drogę publiczną bez wskazania kategorii drogi naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy planistycznej w związku z § 4 pkt 1, pkt 9 lit. "a" oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu planu miejscowego. Nie określiła również precyzyjnie możliwego sposobu zagospodarowania objętych planem nieruchomości, w tym w zakresie budowy i rozbudowy systemów komunikacji. Skarżący wskazał również orzecznictwo sądów, z którego wynika (w jego ocenie), że błędnym działaniem organu jest brak określenia w części tekstowej planu parametrów dróg zgodnie z wymaganiami rozporządzenia o zakresie projektu planu miejscowego. Jak wskazał, "Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymagań normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu". Także, jak wskazał skarżący, brak określenia w planie obszarów scalenia i podziału nie zwalniał organu z określenia minimalnej i maksymalnej szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału. Parametr § 4 pkt 8 rozporządzenia jest parametrem obowiązkowym i jego brak w zapisach planu jest wadliwością planu.

Podczas rozprawy w dniu 17 stycznia 2019 r. skarżący wskazał, że jego działka ma 435 m2 powierzchni, wjazd na działkę znajduje się od strony ulicy M. i z uwagi na powierzchnię planowanego budynku nie jest możliwe jego usytuowanie na tej działce. Pełnomocnik organu oświadczył, że linie rozgraniczające ulicy M. na wysokości działki nr [...] wynoszą w planie około 10 – 11m i są one liniami docelowymi.

W piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2019 r. pełnomocnik organu wskazał, że według odczytu geometrycznego na wysokości działek skarżących szerokość ulicy M. w projektowanych docelowych liniach rozgraniczających wynosi od 10, 3 do 10, 6 m, co odpowiada warunkom technicznym dla dróg publicznych o kategorii droga dojazdowa jednojezdniowa. W tekście planu w § 67 pkt 4 lit. "r" wskazano, że ulica M. (KD-32D) to droga gminna, ulica dojazdowa o szerokości w liniach rozgraniczających od 11,0 m do 14,0 m z jezdnią 1x2 pasy ruchu, zakończona placem do zawracania. W ocenie pełnomocnika organu, zaistniała rozbieżność między tekstem planu a rysunkiem jest nieistotna i w żaden sposób nie ogranicza możliwości precyzyjnego, jednoznacznego wydzielenia części działki przeznaczonej pod poszerzenie ulicy M. (KD-32D).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu w części dotyczącej ustalenia w tekście planu i na rysunku planu linii rozgraniczających ulicy M. na wysokości działki nr [...], zaś w pozostałej części podlega oddaleniu.

Skarga została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na podjęcie kwestionowanej uchwały przed dniem 1 czerwca 2017 r., aktualny pozostawał obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego oraz obowiązywały terminy zaskarżenia wynikające z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: P.p.s.a., w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Te warunki zostały spełnione. Skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, zaś skargę - z uwagi na brak odpowiedzi organu - wnieśli w terminie sześćdziesięciu dni licząc od daty wezwania.

Warunkiem wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest również wykazanie naruszenia indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Zakres naruszenia interesu prawnego wyznacza granice, w jakich sąd może wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego, chyba że naruszenia są tego rodzaju, że mają wpływ na treść uchwały jako całości.

Zdaniem sądu, skarżący wykazali naruszenie indywidualnego interesu prawnego ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego. Należąca do nich działka nr [...] znajduje się w granicach objętych planem. Jej część została przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej (ulicy M.) w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi drogi, przy tym nie doszło jeszcze do przeniesienia własności tej części działki na jednostkę samorządu terytorialnego. Na terenie działki obowiązuje kwestionowany przez skarżących maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, który ogranicza możliwość zabudowy do określonych wielkości. Także zabudowy tej działki dotyczą ustalenia indywidualne planu zawarte w § 54 ust. 7 pkt 4 odnośnie sposobu usytuowania budynku (obowiązek dobudowania szczytem do szczytu budynku na działce sąsiedniej nr [...]). Skarżący zatem nie mogą w pełni swobodnie, według własnego uznania i zamiarów, jako właściciele, planować przyszłej zabudowy i zagospodarowania własnej nieruchomości. Zapisy planu uniemożliwiają skarżącym zabudowę w sposób przez nich zamierzony, w tym w części rezerwują teren działki pod poszerzenie drogi publicznej, która - mimo uchwalenia planu w 2007 r. - nie powstała do roku 2019 i nie doszło nawet do wykupu terenu. Sytuacja ta narusza interes prawny skarżących wynikający z prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego) i to niezależnie od faktu, że skarżący stali się właścicielami działki kilka lat po uchwaleniu planu.

Ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarcza jednak do uwzględnienia skargi. Konieczne jest wykazanie, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego jest powiązane z niedozwolonym nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Zakres niedozwolonego naruszenia determinuje zakres uwzględnienia skargi.

W przypadku skarg na uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprzestrzeganie prawa powszechnie obowiązującego może polegać na naruszeniu zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania oraz naruszeniu właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej w brzmieniu z daty podjęcia uchwały). Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć naruszenie prowadzące do przyjęcia ustaleń planistycznych odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby procedury nie naruszono. Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Zarzutów w tym zakresie nie podnieśli również skarżący.

Procedura planistyczna została zainicjowana uchwałą nr VI/35/07 z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku (rejon ul. Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, J.K. Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza). Uchwałę poprzedzono sporządzeniem analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu. W dniu 19 stycznia 2007 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Białymstoku oraz na stronie internetowej Urzędu, a w dniu 22 stycznia 2007 r. w prasie lokalnej ogłoszono i obwieszczono o przystąpieniu do prac planistycznych oraz pouczono zainteresowanych o możliwości i terminie składania wniosków do planu. Zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej). Po wpływie wniosków zostały one rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 5 marca 2007 r. nr [...]. Żaden z wniosków nie dotyczył działki skarżących. Następnie przeprowadzono procedurę uzgodnieniową (art. 17 pkt 7 ustawy planistycznej), w trakcie której wyłącznie Wydział Zarządzania Kryzysowego Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego zgłosił uzgodnienie warunkowe (3 sierpnia 2007 r.), które – jak wynika z wykazu uzgodnień – zostało w części uwzględnione. W dniu 2 lipca 2017 r. Miejska Komisja Urbanistyczna zaopiniowała pozytywnie projekt planu. W dniach 14-15 sierpnia 2007 r. w prasie lokalnej, w dniu 10 sierpnia 2007 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Białymstoku a w dniu 13 sierpnia 2007 r. na stronie internetowej Urzędu ogłoszono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W dniu 27 września 2007 r. odbyła się dyskusja publiczna nad planem. Sporządzono wykaz wniesionych uwag do projektu planu, z którego wynika, że uwagę zgłosiła H. J. jako właścicielka działek nr [...]. Uwagi te dotyczyły przeznaczenia w projekcie planu ww. działek pod realizację ulicy projektowanej KD-30D oraz zaproponowanej linii zabudowy. Uwagi nie zostały uwzględnione, co wynika z zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2007 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie w tym zakresie organ wskazał, że działka nr [...] została przeznaczona pod ulicę projektowaną KD-30D, co kontynuuje ustalenia poprzedniego planu, na podstawie którego wyznaczono przebieg tej ulicy, dokonano podziałów geodezyjnych i rozpoczęto wykup terenu. Odnośnie działki nr [...] Prezydent wskazał, że jest ona przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, którą należy realizować jako dobudowaną do budynku istniejącego na sąsiedniej działce i o gabarytach do niego zbliżonych, zaś zaproponowana linia zabudowy została wyznaczona przez istniejący budynek. Uwagi w pozostałym zakresie zgłoszone przez innych uprawnionych nie dotyczyły planu jako całości ale interesów prawnych poszczególnych podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem. W dniu 29 października 2007 r. podczas sesji Rady Miejskiej Białegostoku stwierdzono zgodność projektu planu ze studium (§ 1), rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 4) oraz o sposobie realizacji i zasadach finansowania zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej – załącznik nr 5 (art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej). Uchwalono wówczas plan w kształcie zaskarżonym w sprawie niniejszej.

Przedstawiony sposób dokonywania poszczególnych czynności planistycznych nie budzi zastrzeżeń sądu z punktu widzenia interesu prawnego skarżących. Ich poprzedniczka prawna uczestniczyła w procedurze planistycznej, zgłaszała uwagi, które zostały rozpatrzone w sposób formalny i z uzasadnieniem. Zastrzeżeń w tym zakresie ze strony obecnie skarżących nie zgłoszono. Na podstawie przedłożonych materiałów procedury planistycznej brak jest także podstaw do kwestionowania tej procedury jako całości.

Drugą przesłanką z art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej prowadzącą do częściowej lub całkowitej nieważności planu jest naruszenie zasad jego sporządzania. Sąd stwierdza w tym zakresie uchybienie polegające na nieprawidłowym określeniu linii rozgraniczających ulicy M. oznaczonej w planie jako droga dojazdowa KD-32D oraz rozbieżności między tekstem planu a jego częścią graficzną w odniesieniu do tej ulicy – w obydwu przypadkach na wysokości działki nr [...], tj. w zakresie interesu prawnego skarżących.

Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. "a" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonego planu, wymogiem dotyczącym standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego jest ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w zakresie określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. W sprawie niniejszej szczególne znaczenie ma fragment powyższego przepisu wprowadzający wymóg określenia parametrów ulic układu komunikacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że spełnienie tego wymogu nie może być rozumiane zbyt dosłownie. W sprawie II OSK 2992/14 NSA wyjaśnił, że nie chodzi o to, by organy gminy w planie miejscowym określiły konkretne parametry techniczne dróg publicznych stanowiących przewidziany w planie układ komunikacyjny (szerokość jezdni, szerokość pasa ruchu, odległość chodnika od krawędzi jezdni, szerokość ścieżki rowerowej). Te bowiem parametry zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (wyrok NSA dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej jako CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej powyższe stanowisko podziela. Nie udziela ono jednak precyzyjnej odpowiedzi na pytanie o sposób rozumienia wymogu określenia parametrów układu komunikacyjnego. Zdaniem sądu, okoliczności sprawy niniejszej wskazują, że wymóg ten należy rozumieć w taki sposób, aby przy przewidzianych w planie modernizacji i poszerzeniu dróg jako elementu układu komunikacyjnego znane były konkretne granice rezerwy terenów pod przyszły zmodernizowany i rozbudowany układ komunikacyjny. Innymi słowy, parametry określane na podstawie § 4 pkt 9 lit. "a" rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. powinny umożliwić właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem układu komunikacyjnego odczytanie, w jakich granicach ich prawo własności może zostać w przyszłości naruszone (odjęte na cel publiczny) z przeznaczeniem na realizację układu komunikacyjnego. Konkretność tych parametrów w istocie tworzy rodzaj bezpieczeństwa prawnego odnośnie zasięgu ewentualnej ingerencji w prawo własności. W sprawie niniejszej, zdaniem sądu, każdocześni właściciele działki nr [...] zostali tego bezpieczeństwa prawnego pozbawieni na skutek przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Ulica M. oznaczona w planie jako KD-32D obecnie posiada szerokość 8 m. Docelowo, według przepisów prawa, powinna posiadać co najmniej 10 m szerokości jako ulica dojazdowa (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). W tekście planu przewidziano szerokość tej ulicy poprzez ustalenie wskaźnika zakresowego jako 11 – 14 m (§ 67 pkt 4 lit. "r" planu). Z tekstu planu nie wynika, na jakim odcinku ulicy jej szerokość powinna wynosić 11 m, na jakim 14 m, a na jakim może mieć wartość pośrednią. W związku z tym z tekstu planu nie sposób odczytać, jakiej szerokości linie rozgraniczające obowiązują dla ulicy M. na wysokości działki skarżących nr [...]. Sąd przy tym nie kwestionuje możliwości wprowadzenia regulacji zakresowej odnośnie szerokości ulicy w liniach rozgraniczających, co może być uzasadnione warunkami terenowymi. Jednakże wzgląd na bezpieczeństwo prawne podmiotów, których nieruchomości w części stanowią rezerwę pod podlegający rozbudowaniu układ komunikacyjny, wymaga precyzyjnego określenia parametrów tego układu na wysokości poszczególnych działek. Wymóg ten należy wyprowadzić przede wszystkim z konstytucyjnej ochrony prawa własności (art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 4 Konstytucji RP) i konstytucyjnej zasady proporcjonalności oznaczającej wprowadzanie wyłącznie koniecznych, a nie jakichkolwiek, ograniczeń wolności i praw obywatelskich (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wymóg konkretności i określoności parametrów układu komunikacyjnego w wyżej wskazanym rozumieniu można również wyprowadzić z treści rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią § 3 pkt 3 tego rozporządzenia, przez linie rozgraniczające drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl § 5 rozporządzenia usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem linie rozgraniczające stanowią linie graniczne dla pasa drogowego i linie graniczne dla umieszczenia elementów drogi. Powinny być zatem konkretne i niebudzące wątpliwości. Zwłaszcza że pełnią również rolę oddzielającą tereny o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania (§ 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego planu).

Tymczasem z tekstu zaskarżonego planu nie sposób odczytać, czy na wysokości działki skarżących docelowa szerokość ulicy M. będzie się kształtowała na poziomie 11 m czy 14 m, czy też wartości pośredniej.

Po drugie, rozbieżnie wskazano linie rozgraniczające tej ulicy w tekście planu i na rysunku planu. Organ bowiem wyjaśnił, że z odczytu geometrycznego wynika szerokość ulicy M. na wysokości działki skarżących jako 10, 3 m do 10, 6 m. Tymczasem przepis § 67 planu wprowadzający w punkcie 4 lit. "r" zakresową szerokość linii rozgraniczających ulicy M., dotyczy rysunku planu, bowiem brzmi on: "Ustala się następujące linie rozgraniczające i parametry techniczne ulic publicznych oznaczonych na rysunku planu". A zatem jego treść determinuje wartości geometryczne na rysunku planu i powinna znaleźć jednoznaczne odzwierciedlenie w tymże rysunku. Tego wymogu nie spełniono. Tekst planu regulujący szerokość ulicy w liniach rozgraniczających na wysokości działki skarżących (11 – 14 m) i kształtujący rysunek planu nie znajduje odzwierciedlenia w wymiarach geometrycznych wyrysowanych w części graficznej planu (rysunek). Co więcej, odczyt geometryczny nie posiada także wartości mieszczących się w parametrach linii rozgraniczających wskazanych w tekście planu. Wbrew stanowisku organu, nie jest to rozbieżność nieistotna. Ma ona wpływ na wynik wyliczenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy przy zastosowaniu maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy przewidzianego w planie. Innymi słowy, przy powyżej opisanych rozbieżnościach istnieje wątpliwość odnośnie tego, do jakiej powierzchni zabudowy działki skarżących odnosić wskaźnik 40 % wprowadzony w § 54 ust. 7 pkt 8 planu, tzn. do powierzchni zabudowy uwzględniającej odczyt geometryczny linii rozgraniczających czy uwzględniającej szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wskazaną w tekście planu, a jeśli do tej ostatnio wskazanej wartości, to do jej wielkości najmniejszej, największej czy pośredniej.

Powyżej opisana rozbieżność wymagała wyeliminowania jako wada stanowiąca naruszenie zasad sporządzania planu przez nieprecyzyjne wskazanie parametru układu komunikacyjnego, mające cechy przekroczenia granic władztwa planistycznego. Nie ulega wątpliwości, że przebudowa czy modernizacja układu komunikacyjnego służy poprawie bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych, a zatem jest wartością, której nie sposób kwestionować. Jednakże powinna mieć ściśle oznaczone granice, tzn. powinna nastąpić w granicach parametrów określonych konkretnie w akcie prawa miejscowego (§ 4 pkt 9 lit. "a" rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Parametry te powinny zapewnić należyte poszanowanie prawa własności do nieruchomości mającej być w części pod układ komunikacyjny przeznaczonej. Także, konkretność tych parametrów powinna umożliwiać realizację pozostałych postanowień planu tak, aby sposób tej realizacji nie budził wątpliwości. W przypadku treści § 67 pkt 4 lit. "r" planu w odniesieniu do ulicy M. na wysokości działki skarżących oraz w przypadku fragmentu rysunku planu odpowiadającego tej części tekstu planu – warunek powyższy nie został spełniony. Skarżący, swojego prawa do zabudowy nie mogą realizować jako prawa konkretnego, jednoznacznie wskazanego, umożliwiającego precyzyjne ustalenie pozostałych parametrów planowanej zabudowy (wskaźnika powierzchni zabudowy). Uzasadnia to eliminację spornych postanowień planu w odniesieniu do działki skarżących, także z uwagi na naruszenie art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy planistycznej w zakresie nieprecyzyjnego wskazania zakresu wykonywania prawa własności skarżących.

Sąd zauważa, że w zaistniałej sytuacji nie miałoby racji bytu wyeliminowanie wyłącznie fragmentu tekstu planu w części odnoszącej się do ulicy M. na wysokości działki skarżących, a pozostawienie w tym zakresie fragmentu rysunku planu. Jak wskazał NSA w trafnie przywołanym przez skarżących uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 2635/13 z dnia 16 stycznia 2015 r., rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymagań normy prawnej związanych z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. Innymi słowy, zawarte w § 67 zaskarżonego planu odesłanie do rysunku planu, po wyeliminowaniu wyłącznie punktu 4 lit. "r" tego przepisu w zakresie spornym, nie stanowiłoby wystarczającej normy prawnej, w oparciu o którą można by w sposób wiążący kształtować układ komunikacyjny na spornym terenie.

Powyższa uwaga dotyczy również § 3 ust. 2 pkt 8 tekstu planu odsyłającego do odczytu geometrycznego z rysunku planu w przypadku braku linii wymiarowej w tekście planu (na przepis ten zwrócił uwagę organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r.). Odesłanie w tekście planu do rysunku planu bez wprowadzenia do tekstu planu parametrów układu komunikacyjnego nie spełnia wymagania § 4 pkt 9 lit. "a" rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który reguluje niezbędne ustalenia tekstu planu. Natomiast wskazana przez organ w piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r. regulacja § 29 planu o treści: "linie rozgraniczające tereny, z pominięciem terenów publicznych, nie stanowią podstawy do przeprowadzenia obligatoryjnego podziału w miejscu ich przebiegu", wbrew stanowisku organu, potwierdza a nie wyklucza rozumowanie sądu skutkujące eliminacją spornych ustaleń planu zamieszczonych zarówno w tekście jak i na rysunku. Nie ulega wątpliwości, że linie rozgraniczające tereny publiczne i niepubliczne (wyrysowane w części graficznej planu) stanowią podstawę do rozgraniczenia w miejscu ich przebiegu (§ 29 planu). Jednakże przepis ten ma wtórne znaczenie wobec obowiązku wskazania parametrów układu komunikacyjnego w tekście planu (§ 4 pkt 9 lit. "a" i § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Zgodnie nadto z § 8 ust. 2 zdanie pierwsze tego rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Na marginesie wskazać należy, że przepis ten dodatkowo potwierdza, iż normę planu stanowi łącznie przepis tekstu planu i odpowiadający mu fragment rysunku planu, co wyklucza wyprowadzanie obowiązujących norm planu w zakresie linii rozgraniczających układu komunikacyjnego wyłącznie z jego rysunku.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżących w pozostałym zakresie dotyczącym ukształtowania linii rozgraniczających ulicy M. Wbrew temu stanowisku, w planie w części tekstowej i graficznej wskazano kategorię ulicy M. jako drogę gminną KD-32D (ulica dojazdowa). Także w planie miejscowym jako akcie planowania może dojść do poprowadzenia linii rozgraniczających drogi publiczne przez grunty prywatne, co stanowi wskazanie granic rezerwy nieruchomości pod przyszłe inwestycje. Nie stoi to w sprzeczności z regulacjami ustawy o drogach publicznych dotyczącymi prawa własności dróg publicznych, które to prawo może przysługiwać wyłącznie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Czymś innym jest wskazanie w planie granic rezerwy pod przyszłe inwestycje publiczne (które nie wywołuje skutku w postaci przejścia prawa własności) a czymś innym własność dróg publicznych. Zmiana podmiotu właścicielskiego na skutek realizacji układu komunikacyjnego w liniach rozgraniczających ustalonych w planie następuje w odrębnych postępowaniach i poprzez wydanie decyzji o wywłaszczeniu czy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie ulega natomiast wątpliwości, że warunkiem legalności takiej rezerwy jest jej niezbędność, konieczność i precyzyjne wskazanie granic, który to warunek odnośnie działki skarżących nie został spełniony. Także o nieważności planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej nie świadczy długotrwałość jego obowiązywania i możliwość jego dezaktualizacji. Sąd również nie stwierdza związku ze sprawą niniejszą, sprawy dotyczącej inwestycji S. M. Skarżący posiadają dostęp do swojej nieruchomości od ulicy M., a okoliczność ta pozostaje bez związku z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej inwestycjom na innych działkach objętych planem. Nadto, kwestia przeznaczenia działki nr [...] (tworzącej w przeszłości całość z działką nr [...]) pod ulicę S. R. była przedmiotem uwag poprzedniczki prawnej skarżących w procedurze planistycznej, została rozstrzygnięta i wyjaśniona, a sposób uzasadnienia w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Odwołuje się on do kontynuacji ustaleń poprzednio obowiązującego planu miejscowego i jest wyczerpujący. Także ustalenie zabudowy na działce nr [...] jako dobudowanej szczytem do działki sąsiedniej nr [...] (§ 54 ust. 7 pkt 4 planu) nie budzi wątpliwości sądu, a to z uwagi na ukształtowanie zabudowy na tym terenie, którego kontynuację stanowi, wynikające z części graficznej, tekstowej oraz dodatkowo uwidocznionej na materiale fotograficznym przedłożonym do akt sądowych przez skarżącego.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący możliwości różnorodnej i prowadzącej do rozbieżnych i nieakceptowalnych wyników interpretacji wskaźnika powierzchni zabudowy działki budowlanej. Zgodnie z § 54 ust. 7 pkt 8 planu dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 5.2 MU (zabudowa mieszkaniowa z usługami oraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami i zielenią urządzoną), maksymalną powierzchnię zabudowy dla terenu działki wyznaczono na 40 % działki budowlanej, zaś minimalną powierzchnię biologicznie czynną – na 30 % powierzchni działki budowlanej. Zapis ten nie narusza prawa. Wskazanie w tekście planu parametru wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, jest obowiązkiem organu planistycznego wynikającym z § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dostrzec należy, że co prawda w przepisie rozporządzenia mowa jest o "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu" (bez wskazania, że chodzi o działkę budowlaną), zaś w tekście planu wskazano na "40 % działki budowlanej", jednakże rozbieżność ta nie ma znaczenia dla legalności planu w tym zakresie. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1649/16 z dnia 10 maja 2017 r., stanowi to co najwyżej o błędzie redakcyjnym wymagającym nieskomplikowanej interpretacji. Sąd w sprawie niniejszej ten pogląd podziela. Jeśli bowiem teren objęty procentowym wskazaniem maksymalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej jest w planie przeznaczony pod zabudowę (mieszkaniową czy usługową), a taka sytuacja ma miejsce w przypadku obszaru 5.2MU, na którym położona jest działka skarżących, to parametr maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy działki budowlanej należy odnieść do tej powierzchni działki, która może być zabudowana z uwzględnieniem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnym sposobie zagospodarowania. Innymi słowy, wskaźnik procentowy należy odnieść do powierzchni działki pozostałej po odliczeniu obszaru przeznaczonego liniami rozgraniczającymi ulicy M. pod tę ulicę. Linie rozgraniczające wyznaczone w planie stanowią podstawę do przeprowadzenia obligatoryjnego podziału jeśli dotyczą terenów publicznych (§ 29). Stąd też w tym zakresie skargę oddalono uznając zarzut dotyczący ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy za bezpodstawny.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia § 4 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez niezamieszczenie w planie regulacji dotyczących minimalnej i maksymalnej szerokości działek frontowych uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Zauważyć należy, że działka skarżących leży w strefie ochrony konserwatorskiej, w której zakazuje się dokonywania scaleń i dzielenia istniejących parceli, z wyjątkiem przywracania podziałów historycznych (§27 zdanie pierwsze tekstu planu). Na jakikolwiek możliwy podział historyczny skarżący nie wskazywali. Zarzut powyższy nie dotyczy zatem interesu prawnego skarżących. Nie można także utożsamiać kwestii uregulowania zasad podziału nieruchomości (§ 4 pkt 8 rozporządzenia) z podziałem nieruchomości wynikającym z przeznaczenia jej części pod realizację celu publicznego w postaci rozbudowy układu komunikacyjnego (według linii rozgraniczających tego układu). Odrębną kwestią jest podział nieruchomości wynikający z planów inwestycyjnych właściciela (pod zabudowę) a odrębną podział z przeznaczeniem na cel publiczny. Na marginesie wskazać należy, że w § 26 planu wskazano, że nie wyznacza się terenów przeznaczonych do scalenia, zaś w § 28 planu uregulowano zasady podziału działek ewidencyjnych. Z uwagi jednak na położenie działki skarżących wyżej wskazane, kontrola planu w tym zakresie leży poza granicami interesu prawnego skarżących.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1 wyroku odnośnie § 67 pkt 4 lit. "r" tekstu planu i odpowiadającej tej regulacji części rysunku planu w odniesieniu do działki nr [...], zaś w pozostałym zakresie skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wobec braku wniosku skarżących o zasądzenie kosztów postępowania, sąd w tym zakresie nie orzekał.