Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 137  ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] i przekazującej Starocie [...] sprawę do ponownego rozpoznania; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta W. oraz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]", uchylił decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...], orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki oraz rozliczeniu kwoty odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie decyzją tą Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w części zainicjowanej odwołaniem ww. Spółdzielni.

Decyzja Wojewody [...] została wydana w następującym stanie sprawy:

Opisana na wstępie nieruchomość, stanowiła pierwotnie część działki nr [...] o pow. [...] m2, która łącznie z dawną działką nr [...], stanowiła własność J.B. Obydwie ww. działki o łącznym obszarze [...] m2 zostały nabyte aktem notarialnym z [...] czerwca 1974 r. Rep. Nr [...] na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w związku z przeznaczeniem tej nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", która to inwestycja objęta była decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] lipca 1972 r., wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] i obejmować miała obszar [...] ha. Nieruchomość w dacie wywłaszczenia wykorzystywana była rolniczo (znajdowały się na niej zgodnie z aktem notarialnym "kultury roślinne i uprawy wieloletnie oraz kultury rolne"), posadowione były na niej także dwa budynki mieszkalne, trzy gospodarcze, garaże i inne urządzenia budowlane.

Działka nr [...] aktualnie stanowi własność komunalną (zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. nr [...]) i urządzone na niej zostały tereny zielone osiedla, boiska oraz parking.

Następcami prawnymi J. B. są: H. B., W. B. i A. A. (post. SR dla [...] z [...].03.1987 r., sygn. akt [...]).

Wnioskiem z [...] października 1996 r. H. B. wystąpił w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców J.B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przy czym wniosek ten poprzedzony został wnioskiem z [...]września 1992 r. złożonym przez ww. w imieniu wyłącznie W. B. Pismem z [...] lipca 2008 r. żądanie wnioskodawców zostało doprecyzowane poprzez wskazanie, że jego przedmiotem są wyłącznie działki nr [...] i [...].

Sprawa zwrotu działki nr [...] była dwukrotnie rozpoznawana przez organy, przy czym początkowo postępowanie prowadzone było do poszczególnych jej części oznaczonych jako projektowane działki nr [...] i [...]. Pierwsza wydana przez Starostę [...] decyzja z [...] października 2009 r. o zwrocie działki nr [...] i odmowie zwrotu działki nr [...] uchylona została decyzją kasacyjną Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. Kolejne decyzje Starosty z [...] sierpnia 2010 r. (o zwrocie działki nr [...]) oraz z [...] lutego 2011 r. ( o odmowie zwrotu działki nr [...]) zostały również uchylone przez Wojewodę [...] odpowiednio decyzjami z [...] października 2011 r. oraz [...] sierpnia 2011 r. Przy czym decyzja Wojewody z [...] października 2011 r. (dotycząca działki nr [...]) została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to Sąd skargę jako niezasadną oddalił wyrokiem z 31 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2254/11.

W tym stanie rzeczy sprawa zwrotu nieruchomości wywłaszczonych aktem notarialnym z 1974 r. stanowiła po raz trzeci przedmiot postępowania prowadzonego przez Starotę [...], który obecnie prowadził ją w odniesieniu do całej działki nr [...]. W następstwie przeprowadzonego postępowania decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Starosta orzekł, na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "u.g.n."), o zwrocie działki nr [...] na rzecz A. A., W. B. i H. B., a także zobowiązał ich do zwrotu na rzecz [...] łącznej kwoty [...] złotych, tytułem zwaloryzowanej kwoty odszkodowania powiększonej, stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n., o kwotę odpowiadającą wzrostowi wartości nieruchomości z tytułu wybudowanych na niej naniesień.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że nie udało mu się odszukać (mimo szeroko prowadzonych w tym zakresie poszukiwań) dla obszaru przedmiotowej nieruchomości dokumentacji obejmującej zatwierdzone plany realizacyjne inwestycji, ani pozwoleń na budowę jak też obowiązującego w dacie wywłaszczenia ogólnego planu zagospodarowani przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] lipca 1969 r. W świetle natomiast pozyskanych dokumentów obejmujących m.in. plan "Założeń Techniczno Ekonomicznych Projekt zagospodarowania terenu Osiedle Mieszkaniowe [...]" z 1973 r. ; opracowania z [...] sierpnia 2008 r. wykonanego przez uprawnionego geodetę mającego na celu oznaczenie na ww. dokumencie m.in. działki nr [...] wraz z zaznaczeniem i opisaniem infrastruktury technicznej obecnie znajdujących się na działkach, jak też zdjęć lotniczych pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z lat 1972-1987 organ ustalił, że teren ten miał być przeznaczony pod rekreację i miały być na nim posadowione ciągi piesze, stadion, a także realizowane nowe nasadzenia. Taki sposób zagospodarowania nieruchomości nie został natomiast zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., co uzasadnia jej zwrot na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki.

Organ zauważył, że o ile zieleń osiedlowa jest równorzędnym celem publicznym, to w realiach rozpoznawanej sprawy, w świetle zgromadzonej w aktach dokumentacji fotograficznej, nie można uznać, że elementy roślinne znajdujące się na gruncie stanowią wyraz celowej i planowanej aktywności inwestora. Organ powołał się przy tym na wizję w terenie przeprowadzoną [...] kwietnia 1997 r. Wskazał wprawdzie na usunięcie już w dwa lata po wywłaszczeniu pierwotnie znajdujących się na gruncie zabudowań, jak też uprządkowanie terenu w 1982 r., jednakże wobec brak dalszej aktywności inwestora, jak też urządzenie wówczas na tak znacznym obszarze jednego ciągu pieszego (w dodatku o odmiennym przebiegu niż uwidocznionym na Planie Założeń Techniczno Ekonomicznych), nie można jego zdaniem uznać, że świadczy to o realizacji celu wywłaszczeniowego. Z kolei infrastruktura techniczna znajdująca się w gruncie (w tym kolektor usytuowany na granicy działki nr [...] i [...], linie elektroenergetyczne, wodociągowe i ciepłownicze) nie stanowi w ocenie Starosty przeszkody do zwrotu nieruchomości. Zauważył ona także, że dopiero decyzja z 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i zezwoliła na budowę przez Spółdzielnię parku rekreacyjno sportowego (obecnie istniejącego na nieruchomości). Z kolei uwidoczniony na zdjęciach lotniczych miejsce parkowania pojazdów (obecnie ogrodzony parking) stanowiły jego zdaniem nieuporządkowany teren, którego nie można nazwać parkingiem.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił zasady rozliczenia odszkodowania i wskazał na sporządzony w sprawie operat szacunkowy, który jest w jego ocenie wiarygodny.

Od decyzji tej odwołanie wniosła [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" oraz Miasto W., kwestionując zasadność zwrotu nieruchomości.

W wyniku rozpoznania tych odwołań Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty [...]z [...] czerwca 2013 r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, zaś w części zainicjowanej odwołaniem [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" umorzył postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wyjaśniając przyczyny umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego przez ww. Spółdzielnię, organ wskazał, że podmiot ten utracił interes prawny legitymujący go dotychczas do udziału w sprawie, a to wobec wygaśnięcia z dniem [...] czerwca 2013 r. umowy dzierżawy terenu objętego rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji.

Wyjaśniając natomiast przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, Wojewoda wskazał, na brak pozyskania przez Starostę dokumentów dotyczących realizacji inwestycji na przedmiotowym gruncie (mimo prowadzonych w tym zakresie poszukiwań), a w konsekwencji także nie doprecyzowanie przez ten organ celu ogólnie określonego w akcie wywłaszczeniowym W jego ocenie za taki dokument nie może być bowiem uznany dokument w postaci "Założeń Techniczno-Ekonomicznych: Projekt zagospodarowania terenu Osiedle Mieszkaniowe [...]" w skali 1:1000, z [...] stycznia 1973 r. jak też wykonane na zlecenie organu opracowanie geodezyjne z 2008 r. Z kolei znajdując się w aktach mapa "Osiedle [...] I Projekt realizacyjny zagospodarowania terenu skala 1:500 z [...] marca 1972 nie obejmuje działki nr [...].

Odwołując się obszernie do poglądów orzecznictwa wyrażanych na tle wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n., gdzie wskazywano, że dla oceny zasadności wniosku kluczowe znaczenie ma to czy cel wywłaszczeniowy został zrealizowany, a dopiero w sytuacji stwierdzenia braku jego realizacji istotna okolicznością są terminy ustanowione w tym przepisie. Zarzucał ponadto organowi pierwszej instancji, że nie badał czy parking i boiska pozostają w związku funkcjonalnym z osiedlem, choć poczynienie takich ustaleń zalecił Sąd w wyroku z 31 maja 2012 r. Tym samym naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W tym stanie rzeczy uznał on, że decyzja Starosty wydana została przedwcześnie i z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż nie ustalono jakie obiekty miały być zrealizowane na przedmiotowym gruncie. Organ zauważył przy tym, że materiał dowodowy w sprawie wskazuje jednoznacznie, że stan zagospodarowania nieruchomości uległ zmianie w stosunku do momentu z chwili wywłaszczenia. Znajdujące się w aktach protokoły oględzin i stanowiąca do nich załącznik dokumentacja fotograficzna, a także decyzja o pozwoleniu na budowę boiska sportowego wskazują, że podjęto działania w wyniku których na nieruchomości zostały zrealizowane obiekty mogące być uznane za desygnaty pojęcia "osiedle mieszkaniowe". W konkluzji zaś podkreślił, że czynienie takich ustaleń przez organ odwoławczy naruszałoby wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności.

Na decyzję Wojewody [...] w części uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. B., zarzucając jej:

1) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji pomimo tego, że decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a także poprzez brak wskazania przez Wojewodę [...], na czym miałaby polegać konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy, która ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2) naruszenie art. 136 k.p.a poprzez brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie;

3) naruszenie art. art. 7, 8, 11 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ drugiej instancji żadnych kroków niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zobowiązanie organu pierwszej instancji do przeprowadzenia czynności, które w istocie nie są możliwe do wykonania;

4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści uzasadnienia decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

5) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, iż organ pierwszej instancji nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 31 maja 2012 r. sygn. akt I SA/WA 2254/11.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, obszernie uzasadnione w motywach skargi, wniósł on o uchylenie decyzji Wojewody [...] w zakwestionowanej części oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzupełnieniu skargi w piśmie procesowym z [...] lipca 2014 r. skarżący, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. P 38/11, , wywodził, że ocena przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w zakresie dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania konkretnego celu wywłaszczenia na gruncie, jeżeli chodzi o grunty skomunalizowane nabyte przez Państwo w trybie ustawy wywłaszczeniowej przed dniem 27 maja 1990 r. , winna być dokonana na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Na gruncie rozpoznawanej sprawy winna być więc dokonywana na dzień [...] września 1990 r. A na tę datę żaden cel publiczny, który można zakwalifikować jako realizację celu wywłaszczenia – budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" nie został jego zdaniem zrealizowany, o czym świadczą: protokół oględzin nieruchomości z [...] kwietnia 1997 r., zdjęcia lotnicze wykonane w roku 1976, 1982 i 1987, pismo Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy –[...] z [...] października 1992 r. nr [...], pismo Spółdzielni z [...] listopada 1997 r. L.dz. [...] oraz decyzja Burmistrza Gminy [...] z [...] maja 2000 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany oraz zezwalająca na budowę parku rekreacyjno-sportowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że nie został przez organ pierwszej instancji wyczerpany krąg podmiotów, w zasobach których możliwa do odnalezienia jest dokumentacja pozwalająca na doprecyzowanie celu wywłaszczenia. Tytułem przykładu wskazał on na Ekspozyturę Archiwum Państwowego [...] w M. czy [...] Zarząd Rozbudowy Miasta. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy postępowania – Miasto W. oraz [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]".

Na rozprawie skarżący przedłożył uwierzytelniony tekst planu zagospodarowania przestrzennego zespołu jednostek osadniczych [...] Zespołu Miejskiego i planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] na rok 1985, stanowiącego załącznik do uchwał Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] i [...] oraz [...]z [...] lipca 1969, a także pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w dzielnicy [...] z [...] lipca 2014 r. wnosząc o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tych dokumentów. Sąd, na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody te postanowił dopuścić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna, gdyż Wojewoda [...] wydając decyzję (w zaskarżonej części) wykroczył poza granice wyznaczone art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające go do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Przywołany przepis, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, było zwiększenie w stosunku do stanu prawnego istniejącego dotychczas, skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając mu w stopniu maksymalnym możliwość podejmowani decyzji kasacyjnej, ograniczając ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide druk nr 2987, dostępny na stronach sejmowych w zakładce Prace Sejmu VI kadencji). Regułą winno być bowiem orzekanie merytoryczne w sprawie, zaś wydawanie rozstrzygnięcie kasacyjnego ograniczone do wypadków określonych tym przepisem. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności "istotnych" dla rozstrzygnięcia. Chodzi zatem wyłącznie o sytuacje, gdy ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania wyłączona jest możliwość przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadzie art. 136 k.p.a., gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy sam przeprowadziłby postępowanie wyjaśniające odnośnie kluczowych kwestii warunkujących zgodne z prawem zastosowania norom prawa materialnego, a to pozbawiałby stronę możliwość weryfikacji w toku instancji poprawności tych ustaleń. Tak sytuacja będzie co do zasady zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy decydując się na zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien bowiem brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale również mieć na względzie i inne przepisy procedury administracyjnej, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa czy ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania.

W realiach rozpoznawanej sprawy w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Starostę [...] [...] decyzji z [...] czerwca 2013 r. nr [...], jak też w samej decyzji, naruszenia norm procedury administracyjnej prowadzącej do braku możliwości zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia, wbrew stanowisku Wojewody, stwierdzić nie sposób.

Postępowanie to prowadzone było w przedmiocie zwrotu części nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego "[...]". Oczywiście tak ogólnie sformułowany cel wywłaszczenia wymagał poczynienia ustaleń go konkretyzujących w odniesieniu do obszaru nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym, bowiem zgodnie z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "u.g.n.") – stanowiącej materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji - nieruchomość lub jej cześć podlega zwrotowi jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (tu umowie sprzedaży nieruchomości).

Takie ustalenie organ pierwszej instancji poczynił. Wprawdzie wśród zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest szczegółowych planów realizacyjnych dla spornego terenu pochodzących z przed wywłaszczenia, gdyż ich pozyskanie okazało się niemożliwe - nie mają ich bowiem ani właściwe organy geodezyjne, ani właściciel gruntu, ani użytkująca grunt spółdzielnia i nie udało się ich również odszukać w archiwach, do których organ się zwracał. Nie mniej w toku postępowania pozyskano dokumenty, umożliwiające ocenę zasadności wniosku, w aspekcie zamierzeń jakie miały być zrealizowane na gruncie w ramach inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego, która to inwestycja ze swej istoty nie obejmowała wyłącznie obiektów kubaturowych takich jak bloki mieszkalne, ale także infrastrukturę niezbędną dla funkcjonowania osiedla (ciągi komunikacyjne, tereny zieleni osiedlowej, parkingi, infrastrukturę techniczną itp.).

Są to przede wszystkim: mapa opisana jako "Założenia Techniczno-Ekonomicznych: Projekt zagospodarowania terenu. Osiedle mieszkaniowe [...]" w skali 1:1000 z [...] stycznia 1973 r. (teczka nr [...]), mapa opisana jako "Osiedle Mieszkaniowe [...] I Projekt zagospodarowania terenu skala 1:500 z 10 marca 1972 (teczka nr [...]), opracowanie uprawnionego geodety – S. G. z [...] sierpnia 2008 r. czy wreszcie fragment części pisemnej "Projektu zagospodarowania terenu osiedla [...] I etap" (teczka nr [...]) - który to dokument co prawda nie dotyczy bezpośrednio terenu zwracanego, niemniej w części ogólnej wskazuje na istnienie wzdłuż potoku B. (który graniczy z działką nr [...], a ta z kolei przylega do działki nr [...]) ciągu zielonego typu parkowego.

W świetle treści tych dokumentów, nie budzi wątpliwości Sądu, że w obszarze obejmującym aktualną działkę nr [...], w ramach ogólnego celu wywłaszczeniowego (budowy osiedla) nie zamierzano lokować budynków mieszkaniowych, sklepów i.t.p. lecz zaplanowano utworzenie przestrzeni zieleni osiedlowej, pełniącej funkcje ogólnie dostępnych terenów rekreacyjnych dla mieszkańców osiedla. Tak też zinterpretował ten cel organ pierwszej instancji. Bez wpływu przy tym na powyższą ocenę pozostaje część tekstowa planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na obszarze W. w dacie wywłaszczenia, którego to planu nie udało się pozyskać organowi pierwszej instancji w toku postepowania, a złożyła go jako dowód w sprawie strona skarżąca. W tym stanie rzeczy czynienie mu przez organ wojewódzki zarzutu niewyjaśnienia tego elementu stanu faktycznego, a przez to naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie ma jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw. Niezrozumiałe jest przy tym z jakich względów Wojewoda [...] uznał, że dokument opisany jako "Założenia Techniczno-Ekonomicznych: Projekt zagospodarowania terenu. Osiedle mieszkaniowe [...]" w skali 1:1000 z [...] stycznia 1973 r. jest nieprzydatny w sprawie, zwłaszcza że na ten dokument, jako dowód w pełni wiarygodny powoływał się on w równolegle rozstrzyganej sprawie dotyczącej zwrotu działki nr [...]. Sytuacja zaś, w której organ na tle analogicznego stanu faktycznego formułuje w odniesieniu do tożsamego dokumentu skrajnie odmienne oceny niewątpliwie nie buduje zaufania jednostki do organów państwa i uzasadnia zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Z kolei mapa "Osiedle Mieszkaniowe [...]I Projekt zagospodarowania terenu" skala 1:500 z [...] marca 1972, wbrew temu co twierdzi organ zawiera w swojej treści fragment działki oznaczonej obecnie nr [...], a zatem w oparciu o jej treść (skonfrontowaną z pozostałymi dokumentami), można również wnioskować o zamiarze zagospodarowania nieruchomości poprzez utworzenie na niej terenów zielonych. Uznając więc ten dowód jako nieprzydatny w sprawie, organ dokonał jego oceny w sposób błędny, a tym samym naruszył art. 80 k.p.a.

Skoro zatem zamierzenia inwestycyjne jakie miały być na gruncie zrealizowane w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczeniowego (budowa osiedla) można było zrekonstruować w oparciu o materiał dowodowy już zgromadzony w sprawie, a także dysponowano dowodami (m.in. aktem notarialnym z 1974 r, mapą sytuacyjną obrazującą istniejącą na gruncie w dacie wywłaszczenia zabudowę, zdjęciami lotniczymi z lat 1972-87, sprawozdaniem technicznym geodety sporządzonym [...] sierpnia 2008, protokołem oględzin z [...] kwietnia 1997 r.) umożliwiającymi ocenę stanu istniejącego na gruncie w dniu wywłaszczenia i prześledzenie zmian na nim następujących po tej dacie, a wreszcie ocenę stanu realizacji celu wywłaszczeniowego w dniu składania wniosku o zwrot nieruchomości, to uchylanie w takich warunkach decyzji organu pierwszej instancji w celu dalszego poszukiwania archiwalnych dokumentów mających dopiero ten cel uściślać, traktować należy jako nieuzasadnione okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy wykorzystanie przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a trybu rozstrzygania kasacyjnego jako pretekstu do uchylenia się od zajęcia w niej merytorycznego stanowiska. Tym bardziej, że samo ewentualne wystąpienie przez Wojewodę do jednostek organizacyjnych wskazywanych w odpowiedzi na skargę z wezwaniem o nadesłanie decyzji zatwierdzających plan realizacyjny inwestycji zlokalizowanej w obszarze spornej działki, trudno uznać w realiach rozpoznawanej sprawy za postępowanie wykraczające poza zakres kompetencji organu odwoławczego, wyznaczonych art. 136 k.p.a. Z kolei akcentowane w uzasadnieniu tej decyzji dodatkowe okoliczności wymagające rzekomo wyjaśnienia, takie jak funkcjonalny związek parkingu i boiska z wybudowanym osiedlem mieszkaniowym, nie dotyczą w rzeczywistości ustaleń elementów stanu faktycznego, ale oceny prawnej tego stanu. Związane one są wszak z koniecznością zajęcia przez organ orzekający stanowiska o charakterze kwalifikującym ten element infrastruktury, a następnie dokonania subsumcji istniejącego na nieruchomości w dacie wystąpienia z wnioskiem o jej zwrot stanu zainwestowania (w tym uwzględnienia także znajdującej się w jej obszarze infrastruktury technicznej niezbędnej dla dostarczenia mediów do położonym w sąsiedztwie budynkom mieszkalnym osiedla) do normy prawnej zawartej w przepisach art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Z tego względu sam brak takiej oceny w odniesieniu do parkingu w decyzji organu pierwszej instancji, w żadnym razie nie uprawniał Wojewody do wydania decyzji kasacyjnej i to niezależnie od tego czy na zbadanie tego aspektu wskazywał w swoim wyroku z 31 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2254/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zważyć wszak należy, że w postępowaniu odwoławczym organ rozpoznaje ponownie sprawę w jej całokształcie, a nie ogranicza się do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Formułowanie zaś własnych ocen sprawy, nawet jeśli byłyby one odmienne od ocen dokonywanych przez organ pierwszej instancji, w żadnym razie nie może być kwalifikowane, jak zdaje się uważać Wojewoda, za naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Odrębną rzeczą jest natomiast kwestia związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w ww. wyroku. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że formułowane one były przed zakwestionowaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 zgodności treści normatywnej art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Konsekwencją zaś tego orzeczenia jest zmiana stanu prawnego istniejącego w dacie wyrokowania przez sąd i mającego zastosowanie w sprawie obecnie, a to z kolei prowadzi do utraty przewidzianej art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.) mocy wiążącej oceny prawną i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych wyroku z 31 maja 2012 r.

Konkludując zatem, zgodzić się należy ze skarżącym, że wydając zaskarżoną decyzję, w części w jakiej uchyla ona rozstrzygnięcie Starosty [...], organ wojewódzki naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a to z kolei było efektem braku właściwej oceny zgromadzonych materiałów dowodowych w sprawie i nieuprawnionego wnioskowania o braku możliwości skonkretyzowania w oparciu o nie celu wywłaszczeniowego, a więc istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Z tych też względów decyzja Wojewody [...] (w zakwestionowanej części nie mogła się ostać).

Rolą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie więc ponowne przeanalizowanie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w aspekcie ustalonego na ich podstawie stanu faktycznego, przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, dokonanie oceny przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia na gruncie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., z uwzględnieniem treści normatywnej tych przepisów nadanej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. Organ uwzględnić również powinien to, że w realiach niniejszej sprawy złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wiązać należy z datą 31 października 1996 r. Wwówczas bowiem dopiero, a nie w roku 1992, został złożony przez wszystkich następców prawnych właścicielki wywłaszczonej nieruchomości w tym przedmiocie wniosek, a współdziałania przy realizacji tej czynności wymaga art. 136 ust. 3 u.g.n.

Na koniec wyjaśnić należy, że Sąd nie oceniał zgodności z prawem tej części decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r., która odnosiła się do umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego przez [...] Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]". Nie została ona bowiem zaskarżona, a stanowi odrębne rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, mogącym funkcjonować samodzielnie, które jedynie z przyczyn proceduralnych objęte zostało jedną decyzją.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie wstrzymania wykonalności decyzji w uchylonej części (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach postepowania sądowego (pkt 3 sentencji) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.