Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1277/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 13
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Teza: W przypadku, gdy chodzi o projekt budowy budynku wyższego niż 35 m § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy wykładać w ten sposób, że ma on zastosowanie także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana i nawet wtedy, gdy jej właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Stosując w takiej sytuacji wskazany przepis organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję.

TEZY

W przypadku, gdy chodzi o projekt budowy budynku wyższego niż 35 m § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy wykładać w ten sposób, że ma on zastosowanie także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana i nawet wtedy, gdy jej właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Stosując w takiej sytuacji wskazany przepis organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 223/08 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz "[...]" Spółki z o. o. z siedzibą w Warszawie kwotę 1287 (tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z o.o. w W. pozwolenia na budowę wielorodzinnego domu z podziemnym garażem i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w W. przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca Spółka i w wyniku rozpoznania tego odwołania Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzją z [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy z [...] maja 2006 r. Ponadto ustalił, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył poprawiony projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz spełnił wymagania określone w art. 32, art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a organ pierwszej instancji wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust 1 tej ustawy.

Wojewoda uznał też, że zawarte w odwołaniu zarzuty, dotyczące usytuowania obiektu budowlanego, nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że projekt zagospodarowania działki nr [...] jest zgodny z przepisami § 12 i § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz na podstawie informacji Naczelnego Architekta Miasta zawartej w piśmie z dnia 15 listopada 2007 r. ustalił, że działka inwestora nr [...] i działka skarżącej Spółki nr [...] znajdują się na obszarze, dla którego w przyszłości planowane jest centrum dzielnic, gdzie przewidziana jest strefa zabudowy śródmiejskiej. W związku z tym, jak wskazał, że odległość między obiektem inwestora, a planowaną przez skarżącą Spółkę budową zespołu mieszkaniowo-usługowego, dla którego skarżąca Spółka wystąpiła o wydanie warunków zabudowy, może być zmniejszona o połowę stosownie do przepisu § 13 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a., ustalając, że skarżąca Spółka, zawiadomiona o wszczęciu postępowania, zapoznała się z dokumentacją projektową, nie wnosząc żadnych uwag.

Skarżąca Spółka w skardze, jak przedstawił to Sąd pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 144 k.c. poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działki skarżącej, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez konieczność usytuowania obiektu planowanego przez skarżącą Spółkę w większej odległości od granicy rozdzielającej nieruchomości niż odległość w jakiej ma być usytuowany projektowany obiekt, § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż inwestycja objęta pozwoleniem na budowę realizowana będzie w strefie zabudowy śródmiejskiej oraz art. 6, art. 8 i art. 12 k.p.a.

Wyjaśniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązkiem organów administracji w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z tymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich, gdyż nie chodzi o wszelkie utrudnienia, które może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Powołując się na wyrok NSA z 17 stycznia 2003 r. w sprawie II SA/Kr 1563/02, Sąd stwierdził, że ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie projektowany obiekt został usytuowany w odległości 6 m od granicy działki skarżącej Spółki, a zatem zgodnie z wymaganiami określonymi przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego. Ponadto stwierdził, że projektowana inwestycja nie narusza również § 13 powołanego rozporządzenia, określającego wymagania w zakresie oświetlenia budynków. Z przepisu tego wynika, jak wskazał, że odległość budynku, mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, z zastrzeżeniem przepisów § 12, 57 i 60, zatem warunkiem stosowania tej regulacji jest istnienie innych obiektów, zaś działka skarżącej Spółki jest niezabudowana i dlatego ograniczenia zawarte w § 13 warunków technicznych nie mają zastosowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, powołując się na wyjaśnienia skarżącej Spółki złożone na rozprawie oraz pismo Naczelnego Architekta Miasta z dnia 15 listopada 2007 r., że skarżąca Spółka do chwili obecnej nie uzyskała decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji ewentualne zamierzenie inwestycyjne skarżącej Spółki dotyczy bliżej nieokreślonej przyszłości, a realizacja kwestionowanej inwestycji planów tych w żaden sposób nie przekreśla, co wynika, jak wskazał, z ustaleń organu poczynionych w oparciu o informację zawartą w piśmie Naczelnego Architekta Miasta z dnia 15 listopada 2007 r.

Zgadzając się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przewidujące strefę zabudowy śródmiejskiej dla działki inwestora i działki skarżącej Spółki nie jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, Sąd pierwszej instancji uznał za pozbawione wpływu na rozstrzygnięcie powołanie się organu administracji na strefę zabudowy śródmiejskiej przewidzianą w tym studium.

Sąd pierwszej instancji podniósł też, że dla terenu objętego planowaną inwestycją brak jest planu zagospodarowania przestrzennego i decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. ustalone zostały warunki zabudowy dla tej inwestycji, zaś organy administracji prawidłowo przyjęły, iż projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy.

Ponadto wskazał, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie brak naruszenia warunków zawartych w tym rozporządzeniu równoznaczny jest ze spełnieniem wymagań określonych w art. 5 Prawa budowlanego, a więc m.in. ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

W końcu ocenił też, że nietrafny jest zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania oraz naruszenia art. 144 k.c. Wskazał w związku z tym, że równa dla wszystkich ochrona praw majątkowych jest określana każdorazowo w ustawach szczegółowych oraz że ograniczenia dotyczące wykonywania prawa własności wynikają między innymi z przepisów prawa administracyjnego rangi ustawowej i z tego względu treść przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ma decydujące znaczenie.

W skardze kasacyjnej, opartej na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie:

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie,

- art. 144 k.c. przez jego niezastosowanie,

- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego niezastosowanie,

- § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do istniejących obiektów budowlanych.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Uzasadniając skargę kasacyjną zakwestionowano stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, według którego "obowiązkiem organów administracji w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm prawa budowlanego i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie." Wskazano, powołując się na wyrok NSA z 16 listopada 2004 r. w sprawie OSK 786/04, że rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien zwłaszcza uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania wszystkich (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności oraz, powołując się na wyrok NSA z 28 kwietnia 2006 r. w sprawie II OSK 794/05, stwierdzono, że kwestie ewentualnego naruszenia interesów osób trzecich organy administracji powinny rozważyć w świetle przepisów art. 140 i 144 k.c. oraz że organ administracji publicznej nie rozstrzyga w sposób dowolny o pozwoleniu na budowę lub jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś określenie usytuowania obiektu zależy tylko od woli inwestora i jest ono wiążące dla organu. Stwierdzono, wciąż powołując się na wskazany wyrok, że jest wręcz przeciwnie, gdyż rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, z powołaniem się na art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, organ administracji publicznej powinien mieć zwłaszcza na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności. Ponadto powołano się na wyrok NSA z 11 października 2002 r. w sprawie SA/Bk 788/02, stwierdzając za nim, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w czasie adekwatnym do czasu wydania tego wyroku), jest ochroną bardzo szeroką, gdyż wyliczenie zawarte w cytowanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy. Ochrona ta więc może wiązać się także z możliwością prawidłowej zabudowy lub innego zagospodarowania działki sąsiedniej, a także z możliwością korzystania z tej działki według zasad wynikających z przepisów o treści wykonywania własności lub innego prawa do nieruchomości. Te okoliczności powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i wynikać z uzasadnienia decyzji.

Dalej zwrócono uwagę, że stanowisko prezentowane w przytoczonych wyrokach jest zgodne ze stanowiskiem prezentowanym przez Ministerstwo Transportu i Budownictwa, według którego "w sytuacji, gdy projektuje się budynek na działce budowlanej w zbliżeniu do granicy z sąsiednią niezabudowaną działką budowlaną, wydaje się, iż należy go tak usytuować, aby nie zakłócić korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę". Wskazano, że według tego stanowiska nawet, gdy przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie posługują się pojęciami "obiekt" i "budynek", to pojęcia te nie odnoszą się "do sposobu zagospodarowania działki, a jedynie jej przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ewidencji gruntów, jeśli sąsiednia działka jest budowlana" oraz że przepisy te należy stosować "(...) bez względu na to, czy jest ona zabudowana (...), czy też nie jest jeszcze w ogóle zabudowana". Na potwierdzenie takiego stanowiska powołano dwa pisma (z 22 grudnia 2005 r. i 26 kwietnia 2005 r.) załączone w kopiach do skargi kasacyjnej.

Podsumowując stwierdzono, że nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że "jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami norm prawa budowlanego i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich". Wskazano przy tym, że ze stwierdzenia tego jednoznacznie wynika, iż Sąd Wojewódzki dostrzegł niedogodności, jakie dla skarżącej Spółki niesie realizacja przedmiotowej inwestycji, jednakże uznając, że organy administracji mają jedynie obowiązek badania, czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 144 k.c. i art. 32 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca Spółka w piśmie z 23 czerwca 2009 r., złożonym następnego dnia, uzupełniła zarzuty skargi kasacyjnej zarzucając ponad to co dotychczas także naruszenie art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nierozpoznaniu podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 i art. 12 k.p.a.

Uczestnicząca w sprawie [...] Spółka z o.o. w W. złożyła odpowiedź na skargę, w której wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów procesowych według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną odniesiono się do zarzutów skargi oraz skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wykazywano, że interes skarżącej Spółki ma charakter interesu faktycznego a nie prawnego. Oceniono też zastosowanie § 12 ust. 1 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzając, że pierwszy z powołanych przepisów nie został naruszony, zaś drugi nie ma w sprawie zastosowania, gdyż sąsiednia działka nie jest zabudowana. Z kolei odpowiadając na zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP wskazano, że przepis ten odnosi się do wszelkich przejawów dyskryminacji, zaś skarżąca Spółka nie jest dyskryminowana. Podniesiono też, że w polskim systemie prawnym nie występuje bezwzględna równość wobec prawa i odwołano się do wyroku NSA z 2 kwietnia 1998 r. w sprawie IV SA 1517/97, w którym stwierdzono, że "ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażania zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. Interesy osób trzecich winny być brane pod uwagę na etapie prac projektowych i przez organ przygotowujący decyzję - pozwolenie na budowę. Nie można jednak oczekiwać, aby interes osób trzecich był najważniejszym i jedynym kryterium, jakie bierze się pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę." W końcu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 144 k.c. wskazano na konieczność rozważenia zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej przy zastosowaniu obiektywnej, a nie subiektywnej miary. W związku z tym wskazano, że inwestor w celu realizacji inwestycji uzyskał decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o pozwoleniu na budowę m.in. uwzględniające warunki dotyczące usytuowania budynku, że odległość budynku od granicy działki, zgodnie z projektem budowlanym, jest większa niż wymagana przez § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że nieruchomość skarżącej Spółki jest niezabudowana i Spółka ta nie uzyskała jeszcze decyzji o warunkach zabudowy, że potencjalna inwestycja skarżącej Spółki ma być wyższa od budynku, którego dotyczy sprawa oraz, co ma wynikać z akt postępowania administracyjnego, za wyjątkiem ustalonej dominanty na tym obszarze planistycznym, ma być najwyższym obiektem w okolicy, oraz że z analizy stron świata wynika, iż w razie wybudowania obiektu planowanego przez skarżącą Spółkę, to ten obiekt będzie bardziej zacieniał budynek, który jest przedmiotem postępowania, ponieważ nieruchomości skarżącej Spółki jest położona od strony południowo-wschodniej wobec nieruchomości [...] Spółki z o.o. w W..

Podsumowując stwierdzono, że z uwagi na po pierwsze, że realizacja inwestycji [...] Spółki z o.o. w W. nie uniemożliwi zabudowy nieruchomości skarżącej Spółki, po drugie, że inwestycja skarżącej Spółki jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym co do realizacji w ogóle, jak i konkretnego kształtu zarzut zakłócania korzystania z nieruchomości skarżącej Spółki ponad przeciętną miarę oparty jest na kryterium subiektywnym, a nie obiektywnym.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca Spółka oraz [...] Spółka z o.o. w W. zgodnie przyznali, że budynek, którego dotyczy sprawa będzie miał 36 m wysokości. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych, w których znajduje się plan taką wysokość wskazujący.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna. W szczególności zasadny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 32 Konstytucji RP.

Prawo budowlane reguluje sprawy związane z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych (art. 1 Prawa budowlanego). Podstawowe zasady, którymi należy się kierować podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego określa art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że poza kwestiami technicznymi, bezpieczeństwa powszechnego, ochrony zdrowia i mienia ludzi oraz środowiska należy uwzględniać także odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce oraz uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego). Prawo budowlane spełnia zatem także istotną rolę w zakresie regulacji stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli w zakresie tak zwanego prawa sąsiedzkiego. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie.

Istotne znaczenie w stosunkach sąsiedzkich właścicieli nieruchomości ma usytuowanie obiektu budowlanego w określonej odległości od granicy nieruchomości. Nie bez przyczyny w rozporządzeniach dotyczących warunków technicznych i usytuowania budynków określa się odległości w jakich budynek może być usytuowany od granicy nieruchomości i to nie tylko z uwagi na względy ochrony przed pożarami. Ważne jest też dla tych stosunków wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych na sąsiednich nieruchomościach. Jest oczywiste, że istnienie budynku na nieruchomości może być źródłem immisji, która będzie polegała na oddziaływaniu na sąsiednią nieruchomość poprzez zasłonięcie dopływu światła lub widoku, przenikaniu hałasu lub temu podobnych. Dlatego prawo budowlane, w szerokim tego sława znaczeniu, reguluje także wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych w szczególności z uwagi na ograniczenie dopływu światła lub widoku. Przykładem takiej regulacji jest § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym określono sposób ustalania odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów.

Stwierdzenie, że przepis ten reguluje ustalenie odległości budynku od innych obiektów prima facie wskazuje, że może on mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Zdaje się taką wstępną tezę potwierdzać jego dalsza część, w której szczegółowo określa się sposób ustalania odległości pomiędzy budynkami; sposób, który wymaga znajomości pewnych parametrów architektonicznych jednego z budynków, mianowicie usytuowania krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego lub poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego. Jednakże taka wykładnia nie uwzględnia zasady równej ochrony prawa własności. Preferuje ona bowiem tego z właścicieli, który pierwszy z dwóch niezabudowanych sąsiednich nieruchomości przystąpi do inwestowania. Uprzywilejowanie pierwszego inwestora polega na tym, że inwestując w sąsiedztwie niezabudowanej nieruchomości nie będzie ograniczony wymogami stawianymi w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz tylko wymogami stawianymi, co do odległości budynku od granicy nieruchomości, w § 12 tego rozporządzenia, co może doprowadzić do szerszego ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, który budując później, nie będzie mógł zbudować w takiej samej odległości, zgodnej z wymogami § 12, od granicy nieruchomości, jak jego sąsiad, gdyż jego już, jako budującego w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanej, dalej idące ograniczenia z § 13 będą dotyczyć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa.

Wykładnia w zgodzie z Konstytucyjną zasadą równości oraz jej szczególną postacią dotyczącą równej dla wszystkich ochrony prawa własności wymusza rozważenie, czy nie istnieje słuszne uzasadnienie dostrzeżonego zróżnicowania. W rozważanym przypadku, przy zastosowaniu wykładni § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przyjętej przez Sąd pierwszej instancji takim uzasadnieniem może się wydawać wynagrodzenie bardziej przedsiębiorczego właściciela. Mianowicie, właściciel, który pierwszy podejmie inwestycję, uzyska premię w postaci możliwości szerszego wykorzystania swego prawa własności. Określenie pierwszeństwa praw, w tym praw majątkowych, jest uznanym sposobem rozstrzygania konfliktów interesów. Wystarczy wskazać na pierwszeństwo ograniczonych praw rzeczowych obciążających tę samą nieruchomość (art. 249 § 1 k.c.). Uprzywilejowanie pierwszego inwestora może mieć też uzasadnienie w tym, że jest on na tyle bardziej przedsiębiorczy od sąsiada, że "wyprzedził" go w inwestowaniu tak dalece, iż ten ostatni nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Wówczas nakaz oczekiwania na podjęcie inwestycji przez właściciela sąsiedniej nieruchomości po to, aby równo określić ich prawa mógłby okazać się nadmiernym ograniczeniem prawa własności pierwszego inwestora. Jednakże wskazane względy odpadają, gdy istnieje możliwość przewidzenia ewentualnych ograniczeń wynikających z § 13 powołanego rozporządzenia bez konieczności znajomości parametrów technicznych drugiego z obiektów budowlanych. Taka sytuacja występuje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy pierwszy budynek jest wyższy niż 35 m. Wówczas bowiem odległość pomiędzy budynkami jest określona stałą wartością wynosząca 35 m i nie jest zależna, jak w przypadku niższych budynków, od wysokości przesłaniania, która jest wartością zmienną, zależną od nie zawsze znanych w chwili podjęcia inwestycji na pierwszej z dwóch sąsiednich nieruchomości parametrów w postaci poziomu dolnej krawędzi najniżej położnych okien budynku przesłanianego oraz najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego.

Nie bez znaczenia przy przeprowadzanej wykładni są przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), które również mają istotne znaczenie dla prawa sąsiedzkiego. Przyjmuje się bowiem, że m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, o którym mowa w podstawowym dla prawa sąsiedzkiego art. 144 k.c. (Stanisław Rudnicki Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna. Zakamycze 1998 r. str. 26-28). W obecnym stanie prawnym społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości określać będzie też, wynikająca z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy zasada dobrego sąsiedztwa, która stanowi podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy to poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też poprzez zasadę dobrego sąsiedztwa określają dla sąsiednich nieruchomości takie samo społeczno-gospodarcze przeznaczenie, to ich właściciele winni mieć równe prawo do ich zagospodarowania.

Za szerszym niż wskazywałaby na to wykładnia gramatyczna stosowaniem § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przemawia też to, że jest to przepis wykonawczy do ustawy, co nakazuje wykładać go przez pryzmat przepisów tej ustawy. Prawo budowlane nie różnicuje zaś zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdy mówi o konieczności ich uwzględnienia podczas procesu inwestycyjnego, z uwagi na pierwszeństwo (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).

W końcu należy też zwrócić uwagę, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewiduje się w określonych przypadkach regulację, którą można określić jako zasadę wzajemności (§ 12 ust. 4 powołanego rozporządzenia). Zasada ta co prawda obowiązuje przy budowie bezpośrednio przy granicy albo w odległości pomiędzy 1,5 m i 3 m od granicy, jednakże nie wydaje się, aby dla budujących w dalszej odległości nie było żadnego uzasadnienia do jej zastosowania.

Zatem należy przyjąć, że w przypadku, gdy chodzi o projekt budowy budynku wyższego niż 35 m § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy wykładać w ten sposób, że ma on zastosowanie także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana i nawet wtedy, gdy jej właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Stosując w takiej sytuacji wskazany przepis organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Dokonując tego ustalenia należy uwzględnić też możliwą zabudowę z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy taki plan nie obowiązuje.

Odnosząc to do sytuacji, która występuje w rozpoznawanej sprawie należy zauważyć, że budynek [...] Spółki z o.o. w Warszawie o wysokości ponad 35 m ma być usytuowany w odległości 6 metrów od granicy nieruchomości skarżącej Spółki. Opierając się na § 13 pkt 1 lit. b i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie można zatem przewidzieć, że jeżeli budynek ten jest budynkiem przesłaniającym, to każdy budynek na działce skarżącej Spółki będzie musiał się znajdować w odległości co najmniej 29 m lub 11,5 m, jeżeli teren, gdzie znajdują się te dwie nieruchomości zostanie uznany za zabudowę śródmiejską, od granicy nieruchomości. Skarżąca Spółka nie będzie zatem mogła usytuować swego budynku w odległości zgodnej z § 12 powołanego rozporządzenia oraz, co najważniejsze, w takiej samej odległości od granicy nieruchomości, jak [...] Spółka z o.o. w Warszawie.

Z tych wszystkich względów zasadny okazał się zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędną jego wykładnię oraz zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez ich pominięcie przy wykładni tego przepisu.

Podniesiony w piśmie z 23 czerwca 2009 r. zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważany, gdyż został zgłoszony po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, zaś w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż nowe podstawy skargi kasacyjnej nie mogą być przytaczane po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Po tym terminie można jedynie przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (obszerny przegląd takiego sposobu rozumienia art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przytoczono w uzasadnieniu postanawiania NSA z 11 czerwca 2008 r. w sprawie II GPS 2/08).

Okazuje się zatem, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, co stosownie do art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona przed Sądem pierwszej instancji decyzja Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzająca ją decyzją Prezydenta m.st. Warszawy zostały wydane z istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przyjęta, błędna w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia wskazanego przepisu doprowadziła do zaniechania wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Decyzje obu instancji winny być zatem uchylone, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rozważyć, czy skarżąca Spółka będzie mogła zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takiej samej jak [...] Spółka z o.o. w Warszawie ochrony prawa własności. Podstawą uwzględnienia skargi jest w tej sytuacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy powołanych przepisów uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz zaskarżoną przed nim decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy.

Ponadto na mocy art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o kosztach postępowania za obie instancje.