Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2003/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Po 478/09 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] wydanym w oparciu o przepisy art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 i 2 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 123 kpa wymierzył inwestorowi T. B. prowadzącemu działalność pod nazwą Z. "[...]" T. B. karę z tytułu nielegalnie użytkowania części handlowej przedmiotowego budynku handlowo – usługowo - biurowego w kwocie 112.500,00 (sto dwanaście tysięcy pięćset). Karę ustalono w oparciu o przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jako iloczyn (s) x (k) x (w), przy czym (s) wynosi 500 (pięćset) złotych, (k) – dla kategorii XVII wynosi 15, (s) – 500 (pięćset) złotych x 10-krotność (zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego), czyli 500 (pięćset) złotych x 10 x 15 x 1,5 = 112.500,00 (sto dwanaście tysięcy pięćset) złotych.

Powiatowy Inspektor wyjaśnił, że 5 kwietnia 2007 r. przeprowadził w obecności pełnomocnika inwestora kontrolę obiektu, w trakcie której ustalono, że bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie, użytkowana jest część handlowa obiektu o pow. 616,02 m² i kubaturze 3.623 m³. Organ uznał, że pomieszczeń innych niż sala sprzedaży nie traktuje się jako odrębnej części, ponieważ zlokalizowane w takim obiekcie nie tworzą na tyle specyficznej części, by zaliczać je do odrębnej kategorii. Wskazana część handlowa obiektu użytkowana jest od 22 grudnia 2006 r. Tymczasem w myśl Prawa budowlanego inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego jedynie po spełnieniu wymogów, o których mowa w art. 54 lub art. 55 ustawy, to znaczy po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, pomimo iż w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2006 r. organ zobowiązał go do uzyskania takiego pozwolenia. Dlatego z uwagi na niedochowanie powyższego wymogu orzeczono karę.

T. B. wniósł zażalenie na postanowienie, żądając jego uchylenia i wstrzymania wykonania. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, iż prosi o odstąpienie od wymierzenia kary, gdyż jej zapłata doprowadzi go do bardzo poważnych konsekwencji finansowych dla prowadzonej działalności. W jego ocenie konieczność zapłaty kary może wiązać się z likwidacją sklepu w Ś. W., co z kolei prowadzić może do zwolnienia kilkunastu zatrudnionych tam osób. Ponadto przekazanie znacznych środków na uiszczenie kary spowoduje niemożność dokończenia realizowanej budowy, a w konsekwencji straty dla przedsiębiorstwa, bowiem ponad połowa budynku miała zostać przeznaczona na wynajem. Nałożenie kary spowoduje też niemożność wywiązania się z zawiązanych z miastem Ś. W. umów dotyczących wykonania infrastruktury drogowej na ulicach przyległych do obiektu. Ponadto wskutek kary straty poniesie pośrednio zakład komunalny, który zrealizował infrastrukturę techniczną, która to nie będzie wykorzystywana.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotowy obiekt został zaliczony do kategorii XVII, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, inwestor, zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego, zobowiązany był przed przystąpieniem do jego użytkowania, uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Organ zaznaczył, że decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w Środzie Wielkopolskiej odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej części obiektu. Pomimo tego inwestor, co stwierdzono podczas kontroli w dniu 5 kwietnia 2007 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowania użytkuje część handlową obiektu o pow. 616,02 m² i kubaturze 3.623 m³, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu kontroli. W przypadku zaś stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2006 r. stanowi budynek handlowo – usługowo – biurowy zaliczony do kategorii XVII, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 15, zaś z uwagi na kubaturę użytkowanej części obiektu (3.623 m³) współczynnik wielkości obiektu wynosi 1,5. Stąd karę zgodnie z art. 59f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi iloczyn wartości 500 x 10 x 15 x 1,5 = 112.500,00 (sto dwanaście tysięcy pięćset) złotych.

Odnosząc się do stanowiska inwestora zawartego w zażaleniu na postanowienie organu I instancji Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że z przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika bezwzględny obowiązek wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o nałożeniu kary, jeżeli tylko zostanie stwierdzony fakt samowolnego użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten nie pozostawia organom żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie. Obowiązek ten stanowi sankcję za niedopełnienie wymogu uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do jego użytkowania. Odstąpienie przez organ od wymierzenia kary, w przypadku, gdy jest ona obligatoryjna, stanowiłoby naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Dlatego bez istotnego znaczenia są przyczyny, dla których inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowej części obiektu, względy finansowe oraz zobowiązania inwestora.

Organ pouczył inwestora, że zgodnie z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego wojewoda jest uprawniony do rozłożenia przedmiotowego zobowiązania na raty na wniosek strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 478/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd rozważył w pierwszej kolejności zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 k.p.a. a mającego zastosowanie do postanowień poprzez art. 144 k.p.a., nakazujący stosować odpowiednio do zażaleń przepisy dotyczące odwołań. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z powołanego przepisu wynika, że wyjątki od zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się zostały oparte na dwóch rozłącznych kryteriach – rażącego naruszenia prawa i rażącego naruszenia interesu społecznego. Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza pojęcie rażącego naruszenia prawa jako podstawę wyjątku od zakazu reformationis in peius i jako jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zakres pojęcia rażącego naruszenia prawa jest jednak w pierwszym przypadku szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Obejmuje on kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy może zatem odstąpić od zasady reformationis in peius zarówno gdy organ I instancji wydał decyzję, ustalając stan faktyczny w oparciu o fałszywe dowody (art. 145 § 1 pkt 1), jak i gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2). Sąd stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dopuszczalne było przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, albowiem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. W. z dnia [...] stycznia 2007 r. zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie – Z. "[...]" T. B. i tym samym zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jak trafnie uznał Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w postanowieniu z dnia [...] marca 2007 r. organ I instancji błędnie ustalił adresata swego rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2007 r. Wśród podmiotów, które mogą mieć status strony art. 29 k.p.a. wymienia osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Tymczasem Z. "[...]" T. B. nie posiadają osobowości prawnej, zaś z przedłożonych do sprawy dokumentów wynika, że T. B. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Z. "[...]" T. B. W związku z tym właściwym adresatem nakazu uiszczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu winien być T. B. prowadzący działalność pod nazwą Z. "[...]" T. B. Mając na względzie, że przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje organ do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie uznać należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dopuszczalne było ponowne obliczenie należnej wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu i w konsekwencji jej podwyższenie. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji (postanowień) określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest do decyzji kasacyjnych. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. FPS 2/98 /ONSA 1998, nr 3, poz. 79/ wskazano, że organ odwoławczy przy wydaniu decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Wyklucza to, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, możliwość odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej.

W sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. w oparciu o przepis art. 123 § 1 i 2 oraz art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie organu I instancji wymierzające Z. "[...]" T. B. karę z tytułu nielegalnego użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego w kwocie 75.000 (siedemdziesiąt pięć tysięcy) złotych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Poza stwierdzeniem, że organ I instancji skierował rozstrzygnięcie do niewłaściwej osoby, organ odwoławczy zakwestionował ustalenia faktyczne z postępowania I-instancyjnego. Stwierdził, że niemożliwym jest potwierdzenie prawidłowości dokonanych obliczeń kary z tytułu nielegalnego użytkowania, jak i czy prawidłowo uwzględniono wszystkie wartości potrzebne do obliczenia kary. Zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudził przyjęty przez organ I instancji współczynnik wielkości obiektu. Wskazał, że z treści protokołu z dnia 22 grudnia 2006 r. nie wynika bowiem jednoznacznie, czy wymieniona w nim kubatura obiektu odnosi się do całego obiektu, czy może do jego części.

Mając na względzie, że w przedstawionym postanowieniu organ odwoławczy zakwestionował ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy, nie przesądzając jakiej wielkości kara winna zostać orzeczona wobec inwestora, który nielegalnie użytkuje przedmiotowy obiekt, uznać należy, że wydane w następstwie tegoż postanowienia postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustalające karę w kwocie wyższej niż poprzednio, tj. 112.500,00 (sto dwanaście tysięcy pięćset) złotych, ale w oparciu o nowe ustalenia faktyczne, nie naruszyło zakazu reformationis in peius.

W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego co do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 59f ust. 4 w związku z art. 57 ust. 7 zdanie drugie Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie jednej kategorii obiektu dla całej użytkowanej powierzchni obiektu w przypadku, gdy w skład jej wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, o różnych współczynnikach. Skarżący podniósł, że organ I instancji przyjął jedną kategorię obiektu tj. XVII dla całej użytkowanej części powierzchni obiektu, podczas gdy m.in. w skład obiektu wchodzi parking zaliczony do kategorii XXII, dla której współczynnik obiektu wynosi 8,0, a nie jak dla kategorii XVII – 15,0. Zdaniem skarżącego organ winien był na podstawie art. 59f ust. 4 w związku z art. 57 ust. 7 zdanie drugie Prawa budowlanego ustalić karę jako sumę kar obliczonych dla różnych kategorii, bowiem w skład obiektu wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom.

Zgodnie z art. 59f ust. 4 w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że nielegalnie użytkowana część przedmiotowego obiektu budowlanego stanowi część handlową budynku o funkcji handlowo-usługowo-biurowej i odpowiada kategorii XVII według załącznika do ustawy – Prawo budowlane. Po pierwsze już w decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] marca 2006 r. o pozwoleniu na budowę tegoż budynku stwierdzono, że budynek ten jako całość ma kategorię XVII (k. 3 akt ad. I instancji) odpowiadającą budynkom handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Po wtóre we wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej części tego obiektu wskazano, że jest to pawilon handlowy branży spożywczo-przemysłowej (k. 4 akt ad. I instancji). Również w trakcie kontroli przeprowadzonej w obiekcie w dniu 5 kwietnia 2007 r. stwierdzono, że użytkowana jest część handlowa obiektu o powierzchni 616,02 m² i kubaturze ok. 3.623 m³. Do protokołu kontroli dołączono rysunek części handlowej obiektu oraz jej zdjęcia wykonane w trakcie kontroli. Zarówno z rysunku, jak i ze zdjęć wynika, że użytkowana część obiektu ma charakter handlowy stanowi bowiem sklep z zapleczem socjalno-biurowym. Zważywszy zaś, że zaplecze socjalno-biurowe stanowi integralną część sklepu należało uznać, że ta część obiektu ma funkcję handlową i stanowi kategorię XVII, dla której współczynnik kategorii wynosi 15,00.

Nie znajduje potwierdzenia ani w zgromadzonym materiale dowodowym, ani w wydanych rozstrzygnięciach, by organy nadzoru budowlanego doliczyły do części obiektu objętej karą z tytułu nielegalnego użytkowania parking znajdujący się przed przedmiotowym obiektem. W tej sytuacji trudno nawet odnieść się do postawionej przez skarżącego w tym zakresie tezy.

Mając na względzie, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 5 kwietnia 2007 r. kontroli organ I instancji precyzyjnie ustalił – jak wyżej wykazano – o jakiej powierzchni, kubaturze i przeznaczeniu część przedmiotowego obiektu jest użytkowana, za pozbawiony podstaw należy uznać zarzut skarżącego naruszenia przez organy orzekające art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że cała powierzchnia obiektu była użytkowana przez skarżącego. Twierdzenie to jest tym bardziej niezrozumiałe że kwestii użytkowania sklepowej części obiektu o powierzchni 616, 02 m² nie kwestionował również biorący udział w tej kontroli pełnomocnik skarżącego L. G.

Za błędny Sąd uznał również zarzut jakoby karę z tytułu nielegalnego użytkowania wymierzono pomimo, iż faktu nielegalnego użytkowania przedmiotowej części obiektu nie stwierdzono w trakcie obowiązkowej kontroli wykonywanej na skutek wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżącego oznacza to naruszenie art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, że w dniu 8 grudnia 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej wpłynął wniosek pełnomocnika inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie części pawilonu handlowego. Zgodnie z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego taki wniosek stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Organ przeprowadził taką obowiązkową kontrolę w dniu 22 grudnia 2006 r. Jak wynika z treści notatki służbowej z dnia 22 grudnia 2006 r., to w czasie tej kontroli organ stwierdził przystąpienie inwestora do użytkowania części handlowej obiektu bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wywody skarżącego w tym zakresie Sąd uznał za chybione.

Sąd wskazał, że w myśl przepisu art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze Prawa budowlanego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymierza się w przypadku stwierdzenia przystąpienia do jego użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Warunkiem wymierzenia kary jest więc:

- stwierdzenie użytkowania,

- z naruszeniem art. 54, czyli przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub

- z naruszeniem art. 55, czyli bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Powołany przepis nie określa w jaki sposób stwierdza się, że obiekt użytkowany jest bez wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia. W tej sytuacji w postępowaniu wyjaśniającym mającym na celu ustalenie, czy obiekt jest użytkowany legalnie zastosowanie znajdują przepisy Działu II Rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestię postępowania dowodowego. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego winno zostać poprzedzone kontrolą dokonaną w trybie art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Kontrola ta została przewidziana – stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego – przed wydaniem przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przeprowadza się ją na wezwanie inwestora w celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego). W przypadku zaś stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się odpowiednią karę.

Sąd wyjaśnił, że przepis art. 57 ust. 7 zd. drugie Prawa budowlanego nakazuje jedynie do wymierzanej z tytułu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 kary, stosować odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z podwyższeniem kary dziesięciokrotnie. Nie oznacza to, jak twierdzi skarżący, że w postępowaniu zmierzającym do wydania postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu należy przeprowadzić obowiązkową kontrolę określoną w art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i tylko w trakcie takiej kontroli można stwierdzić, czy obiekt użytkowany jest nielegalnie. Po pierwsze nie wynika to z powołanych przepisów. Po wtóre, gdyby podzielić pogląd skarżącego należałoby przyjąć, że skoro kontrola ta może być przeprowadzona tylko na wezwanie inwestora (art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego), to gdyby skarżący będący inwestorem nie wezwał organu do przeprowadzenia kontroli, niemożliwe byłoby stwierdzenie, czy obiekt użytkowany jest po uzyskaniu wymaganego pozwolenia na użytkowanie i w konsekwencji niemożliwe byłoby wymierzenie mu kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu.

Reasumując Sąd stwierdził, że wymierzona kwota kary jest zgodna z powołanym wyżej art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1-3 Prawa budowlanego. Organy orzekające prawidłowo ustaliły powierzchnię i kubaturę objętej postępowaniem części obiektu (odpowiednio 616,02 m² i 3623 m³), trafnie zakwalifikowały obiekt do odpowiedniej kategorii określonej w załączniku do Prawa budowlanego (XVII), właściwie ustaliły, że dla kategorii obiektu XVII współczynnik kategorii obiektu wynosi 15, a współczynnik wielkości obiektu o kubaturze 3623 m³ wynosi 1,5. W konsekwencji prawidłowo obliczyły, że kara ta jako iloczyn dziesięciokrotności stawki 500 (pięćset) złotych, współczynnika kategorii obiektu – 15 oraz współczynnika wielkości obiektu – 1,5 wynosi 112.500,00 (sto dwanaście tysięcy pięćset) złotych (10 x 500 /pięćset/ złotych x 15 x 1,5 = 112.500,00 /sto dwanaście tysięcy pięćset/ złotych/).

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

T. B. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

I. naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy (podstawa kasacyjna przewidziana w dyspozycji przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. naruszenie:

1) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia do podniesionego przez skarżącego w toku postępowania przed Sądem I instancji zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej I i II instancji przepisu art. 67 § 1 k.p.a. co sprawia, że wydane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie uniemożliwia skarżącemu przedstawienie zarzutów merytorycznych dotyczących naruszenia wskazanej normy przez organy administracji publicznej I i II instancji, ponieważ nie wiadomo, czy Sąd I instancji rozważył zasadność podniesionego zarzutu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 I art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 134 k.p.a., a także art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez zaniechanie kontroli sądowoadministracyjnej i usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wydanego w granicach sprawy postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], wydanego z naruszeniem powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co wpłynęło na wynik postępowania przed Sądem I instancji, ponieważ w wyniku wskazanego uchybienia proceduralnego Sądu I instancji podstawę rozstrzygnięcia stanowiły błędne ustalenia faktyczne i w wyniku czego Sąd I instancji w sposób wadliwy wykonał funkcję kontrolną działalności administracji publicznej, oddalając skargę.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 67 § 1 k.p.a., a także art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż nie doszło do naruszenia dyspozycji powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu przy wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2007 r. oraz przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej przy wydaniu poprzedzającego wskazane rozstrzygnięcie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r., co wpłynęło na wynik postępowania przed Sądem I instancji, ponieważ w wyniku wskazanego uchybienia proceduralnego Sądu I instancji podstawę rozstrzygnięcia stanowiły błędne ustalenia faktyczne i w wyniku czego Sąd I instancji w sposób wadliwy wykonał funkcję kontrolną działalności administracji publicznej, oddalając skargę,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 139 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., a także art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż nie doszło do naruszenia dyspozycji powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu przy wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2007 r. oraz przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. W. przy wydaniu poprzedzającego wskazane rozstrzygnięcie postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r., co wpłynęło na wynik postępowania przed Sądem I instancji, ponieważ w wyniku wskazanego uchybienia proceduralnego Sądu I instancji podstawę rozstrzygnięcia stanowiły błędne ustalenia faktyczne i w wyniku czego Sąd I instancji w sposób wadliwy wykonał funkcję kontrolną działalności administracji publicznej oddalając skargę.

II. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (podstawa kasacyjna przewidziana w dyspozycji przepisu art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) tj. naruszenie dyspozycji przepisu art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i błędne przyjęcie, że możliwym jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, pomimo iż fakt nielegalnego użytkowania nie wynika z protokołu obowiązkowej kontroli, o której mowa w przepisie art. 59f Prawa budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest możliwe jedynie wtedy, gdy fakt nielegalnego użytkowania wynika z protokołu obowiązkowej kontroli, o której mowa w przepisie art. 59f Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik postępowania, albowiem w przypadku prawidłowej wykładni wskazanych przepisów Sąd I instancji wydałby odmienne rozstrzygnięcie.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w przedmiocie rozpoznania skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego i zarzutach naruszenia przepisów prawa procesowego. Dla rozważenia tak postawionych zarzutów podstawą jest regulacja materialnoprawna. Według art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Art. 57 ust. 7 powołanej ustawy – Prawo budowlane reguluje przesłankę materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej wyczerpująco w zakresie hipotetycznego stanu faktycznego nałożenia kary stanowiąc, że podstawą nałożenia kary jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55. W zakresie regulacji kary odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Według art. 59f ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane "W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59 ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)". Zastosowanie w przepisie prawa odesłania do odpowiedniego stosowania określonej regulacji prawnej powoduje, że niezbędne jest dokonanie oceny zastosowania tych przepisów prawa przy uwzględnieniu zakresu regulacji w przepisie odsyłającym. Odesłanie do odpowiedniego stosowania może w wyniku tej oceny być podstawą do zastosowania przepisu prawa wprost, do zastosowania odpowiedniego przez uwzględnienie cech właściwych regulacji odsyłającej lub do wyłączenia stosowania danej regulacji w całości lub części. W sprawie odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 wymaga uwzględnienia zakresu regulacji przedmiotowej art. 57 ust. 7 powołanej ustawy Prawo budowlane. Regulacja materialnoprawna w przepisie odsyłającym nie może być zastąpiona regulacją materialnoprawną przepisu prawa, do którego odpowiedniego stosowania odesłano. Art. 59f ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w części dotyczącej wyliczenia wymierzonej kary. Art. 57 ust. 7 powołanej ustawy Prawo budowlane nie wprowadził regulacji materialnoprawnej ograniczającej stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane z odesłaniem do stosowania reguł procesowego ustalenia stanu faktycznego zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 67 § 1, art. 138 § 1 pkt 3, art. 134, art. 7, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów prawa procesowego może stanowić podstawę do podważenia mocy obowiązującej rozstrzygnięcia tylko w razie gdy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest dopuszczalna wykładnia formalistyczna, która z błędnych określeń prowadziłaby do podważenia mocy obowiązującej. Nie został naruszony art. 67 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi "Organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie". W aktach sprawy znajduje się sporządzony protokół z czynności, podpisany przez pełnomocnika skarżącego, a sama nadana nazwa "Notatka służbowa – protokół", nie podważa znaczenia mocy dowodowej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 ma zastosowanie w razie gdy zażalenie od postanowienia wniosła jednostka nie będąca stroną lub gdy strona cofnęła zażalenie. Jednostka do której skierowano postanowienie ma legitymację do wniesienia zażalenia dla ochrony przed bezzasadnym zaangażowaniem do danej sprawy, a zatem nie może to prowadzić do umorzenia postępowania zażaleniowego. W sprawie art. 138 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego nie miał zastosowania. Tożsamość strony do której skierowano postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r. i postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie uzasadniało stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Oczywista omyłka w określeniu strony – Z. "[...]" T. B. zamiast T. B. – nie daje podstaw do wywodzenia kwalifikowanej wadliwości skierowania postanowienia do osoby nie będącej stroną postępowania, a tym samym uznania zażalenia za niedopuszczalne. Zarzut naruszenia art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego tym samym nie jest zasadny.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził ocenę ustaleń stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, ustosunkowując się do sposobu obliczenia powierzchni z odliczeniem parkingu. W skardze kasacyjnej tych ustaleń nie podważono.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł granice stosowania zakazu pogarszania sytuacji strony. Brak ustaleń stanu faktycznego uzasadniające uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wyklucza stosowanie zakazu pogarszania sytuacji strony, co uzasadnione jest realizacją konstytucyjnej zasady praworządności, która wyłącza pozostawianie w obrocie prawnym wadliwych rozstrzygnięć organów państwa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań, a w tym do stosowania wyznaczonych granic zakazu pogarszania sytuacji strony wnoszącej zażalenie.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego zaskarżonego postanowienia i prawidłowo zastosował art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie został też naruszony art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z tym przepisem prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.