Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1158/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 80, art. 76 par. 2, art. 44
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2156/13 w sprawie ze skargi H. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. A. na rzecz H. F. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 2156/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi H. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2 wyroku); zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz H. F. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania H. F. od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w L., gm. I. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Sąd przedstawił przebieg postępowania wskazując, że nieruchomość nr [...] należąca do J. A. graniczy z nieruchomością nr [...] H. F. J. A. za zgodą H. F. wzniosła w ostrej granicy budynek, do którego następnie H. F. za zgodą J. A. dobudowała budynek mieszkalny. W związku z przeprowadzoną na zlecenie gminy aktualizacją geodezyjną granic prawnych, granica pomiędzy działkami o nr ew. [...] uległa przesunięciu na niekorzyść J. A. Skutkowało to tym, że budynek wzniesiony przez J. A. częściowo tj. w zakresie pasa o szerokości ok. 1 m znalazł się w granicach nieruchomości stanowiącej własność H. F.

Po rozpatrzeniu wniosku J. A., Starosta Warszawski Zachodni w dniu [...] maja 2009r. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w L., gmina I. Projektowana nadbudowa zostanie zrealizowana w aktualnych granicach działki inwestora, gdyż organ uwzględnił przebieg granicy ustalony w wyniku aktualizacji. Decyzja stała się ostateczna w dniu 16 czerwca 2009 r.

W związku z pismami H. F., w których podniosła brak powiadomienia jej o toczącym się postępowaniu i brak możliwości uczestniczenia w nim, Starosta Warszawski Zachodni postanowieniami z dnia [...] października 2009 r., nr [...] wznowił z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie administracyjne, zakończone ostateczną decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] maja 2009 r. Na skutek zażalenia J. A. Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Starosta na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ponownie wznowił z urzędu postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] sierpnia 2010 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r. uchylił w/w decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2010 r. i postanowienie Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu. Sąd wskazał, iż nie jest możliwe prowadzenie w sprawie o wznowienie z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. postępowania z urzędu.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta ustaliwszy, że wnioskodawczyni posiada przymiot strony, a wniosek o wznowienie został złożony w terminie (zgodnie z zapisami dziennika budowy prace demontażowe dachu rozpoczęto 21 września 2009r., a wniosek o wznowienie został złożony w dniu 6 października 2009 r.), postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne na wniosek H.F., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W trakcie postępowania dowodowego organ ustalił, że zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzja zostały wysłane na adres figurujący w ewidencji gruntów tj.: [...] I., ul. S. Wszystkie przesyłki były dwukrotnie awizowane i powróciły do Urzędu jako nieodebrane. W tej sytuacji korespondencja została uznana za skutecznie doręczoną na podstawie art. 44 k.p.a. H. F. do chwili obecnej zameldowana jest pod adresem, na który doręczana była korespondencja. W roku 2009 nieruchomość była wynajmowana, ale H. F. co najmniej raz w tygodniu sprawdzała skrzynkę pocztową. Organ, na podstawie pisma pracownika Urzędu Pocztowego w Izabelinie, stwierdził, że zgodnie z życzeniem adresatki wszelka korespondencja przesłana na adres zameldowania (I. B, ul. S.) była doręczana na adres pobytu tj. L. ul. [...]. Wobec powyższego organ uznał, że H. F. miała możliwość odebrania korespondencji, ale z przyczyn nieznanych organowi tego nie uczyniła, a skoro tak, to należy uznać, że nie została spełniona przesłanka z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.) i brak było podstaw do dalszego badania prawidłowości decyzji ostatecznej. Na podstawie tych ustaleń Starosta Warszawski Zachodni wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w L., gm. I.

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania H. F., decyzją z dnia [...] lipca 2013r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzja z dnia [...] maja 2009 r. były kierowane do J. i H. F. na adres zameldowania – I. ul. S., który był ich adresem zameldowania w 2009 r. i jest nadal. Wszystkie przesyłki były dwukrotnie awizowane i nieodebrane. Skoro na zwrotnych potwierdzeniach odbioru pism kierowanych do J. i H. F. na adres zameldowania widnieje adnotacja o ich dwukrotnym awizowaniu oraz adnotacja listonosza, że nie podjęto przesyłek w terminie należy uznać, że przesyłki dostarczono adresatowi skutecznie (art. 44 k.p.a.). Zdaniem organu II instancji H. F. miała więc zapewnioną możliwość wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], a zatem nie zachodziły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. F., wnosząc o uchylenie obu decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 40 do 44 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ zapewnił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 16 marca 2009 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. zostało doręczone skarżącej skutecznie poprzez dwukrotną awizację, pomimo niewyczerpania trybu doręczeń wskazanego w powyższych przepisach k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie zachodzi przypadek tam opisany i skarżąca nie brała udziału w postępowaniu z własnej winy; art. 151 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia decyzji nr [...]; art. 6, art. 7, art. 8 i 10 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz zinterpretowanie na niekorzyść skarżącej wątpliwości w stanie faktycznym, niezapewnienie czynnego udziału skarżącej jako stronie w prowadzonym postępowaniu oraz prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do organów władzy publicznej, w ten sposób, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosta Warszawski Zachodni nie miał wątpliwości, iż skarżąca nie brała udziału w postępowaniu z własnej winy. Odnosząc się do doręczania pism adresowanych na miejsce zameldowania do miejsca faktycznego zamieszkania skarżąca wskazała, że takiej prośby nie wyrażała, a tym bardziej w formie pisemnej, a ponadto przesyłek z sądów i innych organów władzy publicznej w tym trybie nie można dosłać pod inny adres. Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie uznał, że przesyłka była awizowana pod innym adresem niż adres wskazany na kopercie. Skoro na przesyłkach kierowanych do skarżącej nie było informacji o miejscu pozostawienia awiza innym niż wskazany na kopercie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że awizo zostało pozostawione pod adresem w L., dodatkowo podpis listonosza jest nieczytelny, a brak jest pieczątki imiennej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ nie obejmuje całokształtu materiału dowodowego i dokonana została z naruszeniem art. 80 k.p.a. Sąd podkreślił, że zarówno organ I-ej, jak i II-ej instancji w toku postępowania uzyskały informację, iż korespondencja adresowana do skarżącej na adres w I., ul. S., na ustne polecenie skarżącej była jej doręczana na adres jej pobytu w L., ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się pismo Naczelnika Urzędu Pocztowego I. z dnia 6 grudnia 2012r., z którego wynika, że korespondencja zawierająca postanowienie i decyzje z maja 2007r. zostały zaawizowane na ustne życzenie adresatki na adres w L., al. [...]. Dalej z pisma wynika, że na załączonych kserokopiach widnieje podpis listonosza, który obsługuje rejon w L., w którym zamieszkuje Pani F. Organ mając powyższe informacje nie odniósł się do nich i uznał, że korespondencję doręczono i awizowano prawidłowo, na adres zameldowania skarżącej w Izabelinie, mimo, że skarżąca temu zaprzecza. W ocenie Sądu ocena materiału dowodowego dokonana przez organ jest nieprawidłowa. Wbrew stanowisku organu, wobec informacji zawartej w piśmie Naczelnika Poczty I., nie sposób przyjąć, bez obawy pomyłki, iż korespondencję awizowano pod adresem wskazanym na kopercie, tj. I., ul. [...]. Wątpliwości w tym zakresie nie mogą rozstrzygnąć druki – tzw. zwrotne potwierdzenia odbioru, gdyż brak jest na nich stosownej informacji o miejscu pozostawienia awizo. Organ winien raz jeszcze, zgodnie z wytycznymi Sądu, ocenić sposób doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.). Dla tej oceny winno mieć także znaczenie orzecznictwo sądowe, które nakazuje w sytuacjach wątpliwych, stosować instytucję "doręczenia zastępczego" z uwzględnieniem interesu adresata pisma.

W skardze kasacyjnej J. A., reprezentowana przez r.pr. M. B., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 76 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012r. Prawo pocztowe, polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy niewłaściwie oceniły materiał dowodowy, podczas gdy ocena dowodów Starosty Warszawskiego Zachodniego oraz Wojewody Mazowieckiego jest kompletna i logiczna, przez co pozostaje pod ochroną tego przepisu, w szczególności organy trafnie oceniły treść wystawionych przez Pocztę Polską zwrotnych potwierdzeń odbioru, zawartą w dokumencie urzędowym, jako wiarygodną, co w obliczu niepoparcia żadnym dowodem twierdzeń H. F., że w jej miejscu zamieszkania nie pozostawiono żadnego awizo sprawia, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że korespondencja była kierowana na inny adres aniżeli adres zamieszkania, a odmienne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skutkujące uchyleniem decyzji jest błędnym orzeczeniem;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 44 k.p.a. polegające na uznaniu, że korespondencja organu kierowana do H. F. nie była doręczana zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w przypadku uczestnika miało miejsce skuteczne doręczenie zastępcze i w tej sytuacji uchylenie zaskarżonej decyzji jest błędnym orzeczeniem;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na uznaniu, że H. F. udowodniła, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym pomimo, że H. F. zaniedbała obowiązek meldunkowy, powiadomiła urząd pocztowy o sposobie i miejscu doręczania do niej przesyłek, który kierował przesyłki na jej aktualny adres zamieszkania, przez co H. F. miała możliwość odbioru kierowanych do niej przesyłek, a tym samym nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, wobec czego uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji jest błędnym orzeczeniem;

4. art. 7 p.p.s.a., art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wartości, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, gdy wszczęcie przez H.F. niniejszego postępowania nastąpiło w październiku 2009 r. i przez cały ten czas nie udało się w sposób ostateczny rozstrzygnąć, czy korespondencja w sprawie do uczestnika była doręczana zgodnie z prawem, zaś ponowne rozpoznawanie sprawy przez organ I instancji (Starostę Warszawskiego Zachodniego) narusza prawo strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, skutkuje nieuzasadnioną zwłoką, przez co zaskarżony wyrok jest rozstrzygnięciem nieprzekonującym i niezrozumiałym, nie sprzyja wzbudzaniu zaufania obywateli do działania organów władzy i sądów administracyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd bezpodstawnie zarzucił organom, że dokonały błędnej oceny dowodów w sprawie z naruszeniem art. 80 k.p.a., albowiem ocena dowodów powinna uwzględniać treść art. 76 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 Prawa pocztowego. Zgodnie z art. 17 Prawa pocztowego potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej wydane przez placówkę pocztową ma moc dokumentu urzędowego. Przesyłką rejestrowaną jest przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczona za pokwitowaniem odbioru (art. 2 ust. 1 pkt 23 Prawa pocztowego). Potwierdzenie nadania jako dokument urzędowy zgodnie z art. 76 § 2 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organy trafnie oceniły moc dowodową zwrotnych poświadczeń odbioru wystawionych przez pocztę, z których jednoznacznie wynika, że korespondencja do H. F. była przez operatora pocztowego kierowana pod jej adres zamieszkania, tj. ul. [...] w L. H. F. nie przedstawiła żadnych dowodów obalających to domniemanie i nie udowodniła w żaden sposób tego, że w istocie korespondencja organu kierowana była na inny adres. Same twierdzenia strony, że nie otrzymała żadnego awizo, nie są dowodem a tym samym nie mogą skutecznie podważyć wiarygodności dokumentów urzędowych. Za zgodnością ww. poświadczeń odbioru z prawdą (tj. odnośnie tego, że przesyłki były kierowane na adres ul. [...] w L.) dodatkowo przemawia zaświadczenie Naczelnika Urzędu Pocztowego w I. z dnia 21 października 2009 r., z którego wynika, że H. F. wydała pracownikom placówki pocztowej dyspozycję, aby korespondencję adresowaną na jej adres zameldowania (ul. S., I.) kierować pod ww. adres zamieszkania strony w L. Również fakt, że na potwierdzeniach nadania widnieje podpis listonosza obsługującego rejon w L. potwierdza, że korespondencja do H. F. kierowana była na jej aktualny adres zamieszkania w L. Wobec niewykazania przez H. F., że korespondencja była kierowana przez pocztę na adres inny niż adres faktycznego zamieszkania (ul. [...] w L.), spełnione zostały warunki skuteczności doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a., a odmienne stanowisko Sądu nie jest uzasadnione.

W ocenie strony Sąd naruszył także art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że zachodzi podstawa do wznowienia postępowania określona w tym przepisie, a H. F. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że H. F. musiałaby udowodnić, że nie ponosi żadnej winy w tym, że nie odebrała korespondencji organu, czego nie wykazała, a okoliczności sprawy świadczą o tym, że ponosi winę w postaci niedbalstwa. Wina ta polega na niedopełnieniu prawnego obowiązku zameldowania pod adresem pobytu stałego (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.). Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków zamieszcza się m. in. adres miejsca pobytu stałego właściciela, a dane te są aktualizowane z urzędu. Jeżeli strona nie dopełni obowiązku meldunkowego, to nie sposób przyjąć, że nie ponosi winy w tym, że nie brała udziału w postępowaniu. Lekceważąc obowiązek meldunkowy H. F. godziła się z tym, że korespondencja organów władzy publicznej może nie zostać doręczona na jej aktualny adres zamieszkania. Błędne stanowisko Sądu prowadzi również do przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zamiast dążyć do szybkiego załatwienia sprawy zgodnie z art. 7 p.p.s.a. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Prowadzi to do sytuacji, w której pomimo upływu prawie 5 lat od wydania ostatecznej decyzji w sprawie, rozpoczęcia i faktycznego wykonania robót budowlanych, nadal sprawa nie zostanie zakończona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. F., reprezentowana przez r.pr. K. P. – J., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniosła, że z dowodów załączonych do sprawy, a w szczególności z adnotacji poczynionych przez pracowników Poczty Polskiej na kopertach zawierających przedmiotowe przesyłki, nie sposób ustalić ponad wszelką wątpliwość pod jakim adresem awizowano przesyłki. A zatem nie można uznać, że awizacja została dokonana prawidłowo. H. F. podkreśliła, że ani przepisy k.p.a., ani ustawy o ewidencji ludności nie przewidują sankcji każdorazowo uznania za doręczoną przesyłkę wysłaną na adres zameldowania na pobyt stały. Meldunek jest czynnością administracyjną, służącą ewidencjonowaniu ludności, a jedynie kodeks cywilny (art. 25) definiuje miejsce zamieszkania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

Chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 76 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012r. Prawo pocztowe jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 44 k.p.a., a to z poniższych względów.

Ustawodawca, łącząc określone skutki prawne ze skutecznym doręczeniem pisma stronie (m.in. rozpoczęcie biegu terminu do złożenia środków odwoławczych, podania o wznowienie postępowania administracyjnego), przewidział jednocześnie określone zasady doręczania pism przez organ administracji publicznej. Zasady te regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczanie" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.

A mianowicie, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012r., poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy ( art. 39 k. p. a. ).

Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy – art. 42 § 1 k.p.a. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – art. 42 § 2 k.p.a. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie - art. 42 § 2 k.p.a.

W przypadku zaś nieobecności adresata pismo doręcza się w trybie art. 43 k.p.a. (dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi).

W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata – § 2 art. 44 k.p.a. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia ( § 3 art. 44 k.p.a.).

Doręczenie takie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy – art. 44 § 4 k.p.a.

Zastępcza forma doręczenia pism przewidziana w art. 44 k.p.a. rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych.

Podkreślić należy, iż domniemanie prawne, o jakim mowa w art. 44 § 4 k.p.a., rodzi wyłącznie prawidłowo dokonane doręczenie zastępcze.

Aby zaś uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia ( por. podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2001 roku, sygn. akt II RN 70/00, publ. OSNAPiUS 2001/19/574 ).

O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a.

Wprawdzie potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego ( art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe - Dz.U. z 2012r., poz.1529 – uprzednio art. 45 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r.- Prawo pocztowe – t.j. Dz.U. z 2008r., Nr 189, poz.1159 ze zm.), lecz dowód nadania przesyłki rejestrowanej stanowi uprawdopodobnienie doręczenia przesyłki jej adresatowi wyłącznie w przypadku, gdy została zachowana określona ustawowo procedura doręczenia - w tym procedura ustanowiona w art. 44 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji winien ocenić, czy organy administracji publicznej wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę. Swobodna ocena materiału dowodowego nie oznacza bowiem dowolności. Ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, jeśli jest poparta rzeczowymi argumentami (art. 80 k.p.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji takiej oceny dokonał, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż oceny materiału dowodowego organy administracji publicznej dokonały z przekroczeniem granic swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a. ).

Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy administracji publicznej I i II instancji nie dokonały należytej oceny doręczenia H. F. korespondencji dotyczącej postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w tym decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] maja 2009r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w L., gmina I. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż organy przyjmując, że przesyłka była dwukrotnie awizowana nie wzięły pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy i dlatego naruszyły art. 80 k.p.a. Organy administracji publicznej mają bowiem prawo do swobodnej oceny materiału dowodowego, ale nie oceny dowolnej. Natomiast, jeśli organy pewną okoliczność uznają za udowodnioną - bądź też przyjmują, że dana okoliczność nie została udowodniona - i czynią to na podstawie wybiórczej oceny materiału dowodowego, to wówczas nie można skutecznie odeprzeć zarzutu naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organy administracji dokonały bowiem wybiórczej i wewnętrznie sprzecznej oceny materiału dowodowego.

Organ I instancji przyjął, że przesyłki wysyłane H. F. na adres w I., ul. S. były awizowane – zgodnie z życzeniem H. F. – pod adresem w L., ul. [...]. Organ II instancji zaś wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. były kierowane na adres zameldowania – I., ul. S. i na zwrotnych poświadczeniach odbioru widnieje adnotacja o dwukrotnym awizowaniu oraz adnotacja listonosza. Jednocześnie jednak organ odwoławczy nie wypowiedział się i nie ocenił, czy awizowanie to miało miejsce w I. czy w L. i czy jest to prawidłowe awizowanie przesyłki. Organ odwoławczy nie wypowiedział się też co do twierdzeń H. F., iż nie wydawała żadnych dyspozycji Urzędowi Poczty.

Podkreślić należy, iż przepis art. 44 § 2 k.p.a., mówiący o pozostawieniu zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, należy rozumieć w ten sposób, iż zawiadomienie o przesyłce należy pozostawić w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, przy czym w każdym z tych przypadków chodzi o miejsce znajdujące się pod adresem, na który adresowana jest przesyłka. A zatem, aby uznać, że przesyłka została prawidłowo doręczona w trybie art. 44 k.p.a. awizo należy pozostawić w jednym z miejsc określonych w przepisie art. 44 § 2 k.p.a. znajdujących się pod adresem, na który przesyłka jest adresowana. Wymogu prawidłowego ( skutecznego ) doręczenia w trybie art. 44 § 2 k.p.a. nie spełnia awizowanie przesyłki pod innym adresem niż adres, na który adresowana jest przesyłka.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że skoro w aktach administracyjnych znajduje się pismo Naczelnika Urzędu Pocztowego w I., że na ustną prośbę H. F. awizowanie przesyłki dokonane było pod adresem w L., to organy obu instancji co do tej okoliczności winny się wypowiedzieć. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przyjął, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję wysłano na adres I., ul. S. i wszystkie przesyłki były dwukrotnie awizowane, a w innej części uzasadnienia podał, że H. F. wydała pracownikom Urzędu Pocztowego w I. dyspozycję, aby wszelka korespondencja wysłana na adres zameldowania była doręczana na adres pobytu tj. L., ul. [...]. Organ I instancji wskazał też, że na kserokopiach zwrotnych poświadczeń odbioru widnieje adnotacja o awizowaniu przesyłek wypełniona przez listonosza obsługującego rejon w L. Organ II instancji przyjął – jak już wyżej podniesiono - że wszystkie przesyłki były kierowane do H. F. na adres zameldowania (I., ul. S. ) i były dwukrotne awizowane.

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż znajdujące się w aktach sprawy druki – tzw. zwrotne potwierdzenia odbioru, nie usuwają wątpliwości w powyższym zakresie, gdyż brak jest na nich stosownej informacji o miejscu pozostawienia awizo. Zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji, nie wypowiedział się, czy doręczenie przesyłek H. F. w trybie art. 44 k.p.a. było skuteczne, czy też nie było skuteczne, lecz zwrócił uwagę na obciążający organy obowiązek wnikliwego wyjaśnienia okoliczności dotyczących doręczenia przesyłek, w tym w aspekcie pisma Naczelnika Urzędu Pocztowego w I. i oświadczenia H. F. kwestionującej dane zawarte w tym piśmie.

Przypomnieć należy, iż decyzja administracyjna powinna być wynikiem wszechstronnej analizy okoliczności danej sprawy, przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a. - zasada dochodzenia prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 roku - sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, z.1, poz. 45). Pamiętać też należy, iż funkcją doręczenia zastępczego jest nie tylko zapewnienie szybkości postępowania, ale również ochrona interesów stron. Doręczenie zastępcze nie może natomiast być traktowane jako zamknięcie drogi administracyjnej czy też drogi sądowej do ochrony interesów strony (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2002r., sygn. akt SK 6/02 OTK-A 2002/5/65).

W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jak również art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wartości. Z tego względu argument strony skarżącej kasacyjnie, że od wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę upłynęło prawie 5 lat, nie może mieć wpływu na ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż istotą postępowania przed organami administracji publicznej, którego legalność kontrolował Sąd pierwszej instancji, jest zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i łącząca się z tym skuteczność doręczenia przesyłki w trybie art. 44 § 2 k.p.a. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że organy powinny przeanalizować materiał dowodowy. Gdyby ten materiał dowodowy okazał się niewystarczający organy winny rozważyć jego uzupełnienie, w tym możliwość zasięgnięcia dokładniejszej informacji Urzędu Pocztowego w I. W aktach sprawy brak jest chociażby numeru służbowego listonosza, który dokonywał awiza, a więc nie można skutecznie twierdzić, że był to listonosz obsługujący rejon L. Przede wszystkim zaś organ musi ustalić pod jakim faktycznie adresem została awizowana przesyłka - w L. czy w I. i czy H. F. wydawała w tym zakresie dyspozycje Urzędowi Pocztowemu w I. oraz w jakim miejscu – stosownie do art. 44 § 2 k.p.a. - pozostawiono awizo (w oddawczej skrzynce pocztowej, na drzwiach mieszkania adresata, w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 7 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. To zaś oznacza, iż sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem wydanych aktów; nie zastępują organów administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.