Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2178/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 103/13 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy W. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 103/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M. Sp. z o.o. [...] z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znanego dalej "GINB", z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia [...] czerwca 1973 r., znak: [...], udzielającej na rzecz B. O. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z budową kiosku TOTO-LOTKA na nieruchomości przy ul. [...] róg [...], pod warunkiem zastosowania się do warunków zawartych w klauzuli zatwierdzonego projektu z 31 maja 1973 r.

Wskazana decyzja doręczona została m.in. M. Sp. z o.o. [...], która następnie wniosła odwołanie od tego orzeczenia.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę decydujące znaczenie przy ustaleniu czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony ma treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, regulującego kwestię legitymacji w postępowaniach z tego zakresu. Skarżąca Spółka nie wykazała się zaś jakimkolwiek tytułem prawnym do działki inwestycyjnej o nr [...], ani też do działki znajdującej się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że wskazana powyżej nieruchomość została przekazana w trwały zarząd Zarządowi Dróg Miejskich w W.. Powyższe ustalenia potwierdza informacja z rejestru gruntów wg stanu na dzień 7 września 2012 r. Ze względu na powyższe organ przyjął, że w analizowanym przypadku nie został spełniony warunek, od którego przepis art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnia posiadanie legitymacji procesowej w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Tym samym nie sposób uznać, że skarżąca Spółka jest stroną postępowania.

Organ dostrzegł przy tym, że określony podmiot nie uzyskuje przymiotu strony tylko ze względu na fakt, że organ zawiadomił go o wszczęciu postępowania, a następnie doręczył decyzję. Tylko podmiot obiektywnie legitymujący się interesem prawnym posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Nadto, organ podniósł, że zgodnie z art. 49 § 1 K.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Wskazał również, że stosownie do ww. art. 49 § 1 i 2 K.c. urządzenia służące do przesyłania energii nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. W tym też kontekście organ stwierdził, że sieć gazowa nie jest nieruchomością, a nadto że z chwilą jej połączenia z siecią należącą do przedsiębiorstwa przestała ona być częścią składową nieruchomości i stała się samoistną rzeczą ruchomą, która może być przedmiotem odrębnej własności i obrotu. W konsekwencji pomimo, że skarżąca Spółka jest właścicielem sieci gazowej wchodzącej w skład przedsiębiorstwa, to i tak z faktu tego nie może wywodzić legitymacji procesowej do udziału jako strona w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Aby być stroną w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego trzeba mieć określony tytuł prawny do nieruchomości, natomiast fakt bycia właścicielem rzeczy ruchomej pozostaje z punktu widzenia przywołanego unormowania bez znaczenia. Organ odwoławczy stwierdził również, że do uznania skarżącej za stronę nie uprawnia także argumentacja skarżącej dotycząca kolizji czynnej sieci gazowej wchodzącej w skład przedsiębiorstwa przesyłowego z istniejącym na działce nr ewid. 22 kioskiem.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Sp. z o.o. [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów, tj.

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie ww. norma prawna nie ma zastosowania, ponieważ przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji, tj. przed 11 lipca 2003 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady lex retro non agit; a nadto – dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a przedmiotowe postępowanie toczy się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art. 28 K.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że skarżąca nie ma tytułu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r., podczas gdy legitymacja skarżącej wynika z przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, a także z faktu, że skarżącej przysługuje tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci nienazwanej umowy cywilnoprawnej polegającej na korzystaniu z niej w zakresie dotyczącym eksploatacji sieci gazowej przechodzącej przez tę nieruchomość, zwłaszcza, że niniejsza sieć została posadowiona już w latach 60-tych ubiegłego wieku, co wynika z map geodezyjnych przekazanych organowi, a zatem skarżąca przez zasiedzenie nabyła tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci służebności odpowiadającej treści służebności przesyłu;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 8, jak i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podczas gdy przedmiotowe postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r. udzielającej pozwolenia na budowę kiosku TOTO-LOTKA, która została wydana w oparciu o ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane, który to akt w inny sposób regulował kwestię legitymacji niż art. 28 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 103/13, oddalając skargę wskazał, że organ prawidłowo uwzględnił w sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który ma także zastosowanie do ustalania kręgu stron postępowania nieważnościowego (por. wyroki NSA: z 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1772/11). Wynika to z tego, że skoro interes prawny ma być aktualny, to jego ustalenie wymaga uwzględnienia nie tylko okoliczności istniejących w dacie złożenia podania/odwołania, ale też istniejącego w tej dacie stanu prawnego. Skarżąca Spółka, ani jej poprzednik prawny, nie byli także stroną postępowania zwykłego, a jedynie fakt bycia stroną tego postępowania uprawniał do zastosowania w niniejszej sprawie art. 28 K.p.a., celem ochrony praw nabytych.

Ponadto dokonał prawidłowej oceny okoliczności sprawy w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ musiał więc ustalić, czy skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Dokonując analizy w tym zakresie organ odwoławczy nie stwierdził, aby taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce. Wziął przy tym pod uwagę wyjaśnienia złożone w sprawie przez odwołującą się Spółkę, która w piśmie z 2 listopada 2012 r. wskazała, że jej interes prawny w sprawie wynika z faktu kolizyjnego usytuowania obiektu objętego badaną decyzją z siecią gazową, czynną, a skoro czynną, to wchodzącą w skład przedsiębiorstwa przesyłowego (art. 49 § 1 K.c.). Z tego powodu taka sieć nie stanowi części nieruchomości, a należy kwalifikować ją jako rzecz ruchomą, mogącą być przedmiotem odrębnej własności i odrębnego obrotu. Jako zaś rzecz ruchoma nie może wchodzić w skład obszaru oddziaływania obiektu i stanowić tym samym o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że sam tytuł prawny skarżącej do ww. urządzeń przesyłowych, nie został w sprawie wykazany, ale nie został też przez organ zakwestionowany. Organ przyjął, że skarżąca jest właścicielem wskazanego odcinka sieci (która ma być usytuowana kolizyjne z budynkiem objętym badaną decyzją), ale fakt ten nie może świadczyć o jej interesie prawnym w sprawie, wobec treści ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Oceny tej nie zmienia również to, że skarżąca Spółka spełnia wszystkie przesłanki do zasiedzenia części nieruchomości w postaci pasa gruntu, na którym znajdują się urządzenia przesyłowe (służebność przesyłu).

Organ odwoławczy miał też na względzie, że skarżąca na etapie I instancji była traktowana jako strona postępowania, na co również powoływała się w sprawie (wskazując, że już na etapie I instancji jej przymiot strony został pozytywnie zweryfikowany). W ocenie Sądu, sam fakt doręczenia decyzji I instancji nie stanowi jeszcze o interesie prawnym podmiotu, któremu decyzję tę doręczono.

W efekcie, organ ten zasadnie orzekł w sprawie, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Stosownie bowiem do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Sąd wyjaśnił, że nie dopatrzył się w sprawie istotnego naruszenia przepisów procesowych. Organ odwoławczy wziął pod uwagę wszystkie okoliczności (w tym te nie podnoszone przez skarżącą), mogące mieć znaczenie dla ustalenia interesu prawnego odwołującej się. Stąd też nawet przy założeniu, że organ odwoławczy naruszył przepisy procesowe, w tym art. 9 K.p.a. przez brak wezwania skarżącej do wykazania interesu prawnego w sprawie, nie można przyjąć, że naruszenie to miało charakter istotny. Stwierdzając powyższe Sąd miał na uwadze pismo organu wzywające skarżącą do wykazania interesu prawnego, w którym zażądano przedstawienia dokumentów wskazujących na tytuł prawny Spółki do gazociągu przechodzącego przez działkę inwestycyjną, co – jak następnie w sposób prawidłowy wykazał organ w wydanej decyzji – nie mogło mieć żadnego znaczenia prawnego w sprawie.

Jednocześnie, Sąd zauważył, że orzekając w niniejszej sprawie mógł wypowiedzieć się tylko w zakresie interesu prawnego skarżącej, a nie mógł zająć się wprost problemem, związanym z ewentualnym kolizyjnym usytuowaniem obiektu objętego badaną decyzją o pozwoleniu na budowę w stosunku do czynnej sieci gazowej. Niemniej Sąd dostrzegł, że GINB w ramach posiadanych kompetencji winien żądać od właściwego organu wyjaśnienia tego problemu i w razie konieczności podjęcia stosownych działań (art. 84b i art. 88a Prawa budowlanego).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. sp. z o.o. w W. [...] (następca prawny M. sp. z o.o. w związku z art. 492 § 1 pkt 1 K.s.h.), wnosząc o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie ww. norma prawna nie ma zastosowania, ponieważ przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wydana w dniu 6 czerwca 1973 r., tj. przed 11 lipca 2003 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasady lex retro non agit.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 28 K.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz nieprzyjęcie, że skarżąca ma interes prawny w tym aby być stroną niniejszego postępowania, chociaż decyzja z dnia [...] czerwca 1973 r. udzielająca pozwolenia na budowę kiosku TOTO-LOTKA w kolizji do sieci gazowej należącej do skarżącej wpłynęła na prawa i obowiązki skarżącej, jako właściciela sieci gazowej przechodzącej przez nieruchomość, na której ww. kiosk został posadowiony, co w konsekwencji uniemożliwia wykonanie obowiązku publicznoprawnego nałożonego na skarżącą na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne (wcześniej obowiązek ten wynikał z § 2 lit. c i d zarządzenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 16 lutego 1950 r. – M.P. z 1950 r. nr A-32 poz. 368 w zw. z § 18 ust. 1 zarządzeniem Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 24 sierpnia 1964 r. w sprawie zasad przyłączania do wspólnej sieci urządzeń do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, rozdzielania i odbioru energii elektrycznej i cieplnej oraz paliw gazowych – M. P. nr 62, poz. 286);

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 Prawem energetycznym przez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do zarzutu skarżącej wyartykułowanego w pkt 2 lit a skargi, że interes prawny Skarżącej do tego aby być stroną niniejszego postępowania wynika z art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do występowania jako strona w przedmiotowym postępowaniu oraz nie dokonał w sposób prawidłowy kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności działania administracji publicznej z prawem, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał nielogicznych i wewnętrznie sprzecznych wywodów wynikających z treści uzasadnienia do zaskarżonego orzeczenia oraz w ogóle nie ustosunkował się do zarzutu powołanego w pkt 2 lit a skargi, a co za tym idzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie daje się skontrolować przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Ponadto w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, które w zasadzie dotyczą sformułowanej przez Sąd I instancji oceny prawnej w zakresie wykładni bądź zastosowania przepisów prawa (art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), a odnoszących się do legalności zaskarżonej decyzji, w zakresie merytorycznej oceny czy podmiot będący właścicielem gazociągu ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w kolizji z takim gazociągiem. Do tej grupy zarzutów w niniejszej sprawie należy zaliczyć nie tylko przepisy Prawa budowlanego, lecz także art. 28 K.p.a., który to przepis w niniejszej sprawie ma bardziej wymiar materialnoprawny, ponieważ wynik sprawy, tj. zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. zależy od wykładni i odpowiedniego zastosowania art. 28 K.p.a. w związku z przepisami Prawa budowlanego.

Po pierwsze, art. 28 K.p.a. nie odnosi się tylko do interesu prawnego, ale i obowiązku. Nie można zapominać, że kwestia odpowiedniego funkcjonowania gazociągu wiąże się nie tylko z dbałością o jego odpowiedni stan techniczny, co ma znaczenie dla bezpieczeństwa osób i mienia, ale także możliwości wywiązania się z zawartych umów na dostarczanie gazu do konkretnych odbiorców. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie jest zatem właścicielem gazociągu, to z tej okoliczności dla tego podmiotu wynikają określone obowiązki, w tym o charakterze publicznoprawnym, na co zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, powołując się na treść art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne oraz wcześniej obowiązujący § 2 lit. c i d zarządzenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 16 lutego 1950 r. w zw. z § 18 ust. 1 zarządzeniem Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 24 sierpnia 1964 r. w sprawie zasad przyłączania do wspólnej sieci urządzeń do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, rozdzielania i odbioru energii elektrycznej i cieplnej oraz paliw gazowych – M. P. nr 62, poz. 286). Sąd I instancji w ramach treści art. 28 K.p.a. tego aspektu nie wziął pod uwagę, co w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi naruszenie art. 28 K.p.a. w jego zastosowaniu.

Po drugie, w zakresie treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie nie chodzi tyle o ustalenie tytułu prawnego do gruntu, ponieważ kwestia prawa przesyłu nie jest tu decydującą okolicznością, choć niewątpliwie wymaga wyjaśnienia dla prawidłowego oznaczenia podmiotu odpowiedzialnego za działanie gazociągu. Nie można bowiem abstrahować, że strona skarżąca kasacyjnie może być następcą prawnym inwestora, który zrealizował przedmiotowy gazociąg jeszcze przed wybudowaniem kiosku (jak wynika z akt sprawy gazociąg powstał pod koniec lat 60-tych dwudziestego wieku). W związku z takim pozwoleniem poprzednik prawny, a tym samym i jego następca prawny powinni korzystać z ochrony prawnej, jaką dawało i daje tego rodzaju podmiotom prawo, tj. zapewnienie realizacji określonego obowiązku. Poza tym należy także uwzględnić zmieniające się na przestrzeni lat przepisy z zakresu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. W ramach tych przepisów funkcjonowały bowiem strefy bezpieczeństwa oraz strefy kontrolne. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest to, że podmioty odpowiedzialne za prawidłowe funkcjonowanie gazociągu powinny mieć możliwości wdrożenia nowych rozwiązań technicznych, nawet jeżeli przedmiotowy gazociąg powstał pod rządami przepisów obowiązujących w latach sześćdziesiątych. To, że przedmiotowy gazociąg został wybudowany i przyjęty do użytkowania, a więc spełniał wymogi bezpieczeństwa wynikającej z poprzednio obowiązujących przepisów prawa, nie oznacza, że aktualnie nie istnieje już obowiązek utrzymania takiego obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym – spełniania wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa, tym bardziej, że w zakresie stanu faktycznego w kolizji z tym gazociągiem powstał w późniejszym okresie budynek kiosku "totolotka", z którego dokumentacji wynika, że nie uwzględniał posadowienia gazociągu. Przy dokonaniu oceny Sąd I instancji, jak i GINB nie rozważyły w zakresie art. 28 K.p.a. jakie znaczenie mają kolejno obowiązujące przepisy dotyczące bezpiecznego funkcjonowania gazociągu, tj. - zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 stycznia 1951 r. w sprawie unormowania zakresu i sposobu sprawowania nadzoru technicznego nad komunalnymi gazowniami i urządzeniami gazowniczymi (M.P. 1951.A-13.186), wyposażającego zakłady gazownice w kompetencje kontrolne (§ 4. lit. a – kontrola stanu technicznego i sposobu użytkowania urządzeń do wytwarzania i rozprowadzania gazu z wyłączeniem instalacji wewnętrznych, domowych i przemysłowych; § 10 ust. 1. – okręgowe zakłady gazownictwa, przeprowadzające kontrolę, mogą wydać doraźne zarządzenia w wyjątkowych przypadkach wymagających natychmiastowego działania, celem usunięcia stwierdzonych wad technicznych zagrażających bezpieczeństwu odbiorców lub gazowni); - zarządzenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 24 sierpnia 1964 r. w sprawie zasad przyłączania do wspólnej sieci urządzeń do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, rozdzielania i odbioru energii elektrycznej i cieplnej oraz paliw gazowych (M.P. 1964.62.286 ze zm.), zgodnie z którym urządzenia przyłącza i odcinki sieci bez względu na to, czyim kosztem zostały wykonane, stanowią własność państwa i przechodzą w zarząd i użytkowanie zarządzającego wspólną siecią (§ 18 ust. 1); a także rozporządzeń: Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 23 września 1968 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach przemysłu gazowniczego (Dz. U. 1968.38.272), Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 31 sierpnia 1993 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach produkcji, przesyłania i rozprowadzania gazu (paliw gazowych) oraz prowadzących roboty budowlano-montażowe sieci gazowych (Dz. U. 1993.83.392 ze zm.), Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. 1995.139.686), Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. 2001.97.1055). Obecnie w tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013.640).

W tym miejscu wskazania wymaga, że zasadniczo krąg stron postępowania nieważnościowego powinien być wyznaczany w tożsamy sposób, jak objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia [...] czerwca 1973 r., znak: [...]. W okresie wydania tej decyzji obowiązywało Prawo budowlanego z 1961 r., które nie wprowadzało przepisu o charakterze lex specialis w odniesieniu do wówczas obowiązującej treści art. 25 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że stroną postępowania nieważnościowego może być podmiot, wobec którego w wyniku ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mogą zaistnieć skutki postępowania nieważnościowego – w niniejszej sprawie w zakresie funkcjonowania stref bezpieczeństwa i kontrolnych gazociągu. Występują bowiem sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10). Z tego należy wyprowadzić ogólny wniosek, że choć przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., nie oznacza, że art. 28 K.p.a. nie może mieć zastosowania w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i zezwolenie na budowę, co jednak podyktowane jest konkretnymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi sprawy. W szczególności uwzględniając istotę postępowania nieważnościowego należy pamiętać, że w takim postępowaniu poddaje się kontroli decyzję, która uprzednio była wydana w postępowaniu zwyczajnym, a skoro tak to ustalenia kręgu osób w postępowaniu nadzwyczajnym należy dokonać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z 18 września 2009 r., II OSK 1425/08). Z tego względu, strona skarżąca kasacyjnie prawidłowo zarzuciła, że w niniejszej sprawie przy ustaleniu kręgu stron postępowania administracyjnego powinien mieć zastosowanie art. 28 K.p.a., który odpowiada treści art. 25 K.p.a. obowiązującego w dacie wydania ww. pozwolenia na budowę kiosku. Nie można też zapominać, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny (ograniczający prawa obywatelskie), niż przepis art. 28 K.p.a. i w związku z tym jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco, a w szczególności w tych sprawach, w których inne kryteria pojęcia strony były przyjęte w postępowaniu zwykłym, tak jak w sprawie pozwolenia przedmiotowego kiosku (por. wyrok NSA z 16 lutego 2007 r., II OSK 339/06).

W okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji wadliwie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 K.p.a., co oznacza, że wobec skutecznego podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, zaistniały tym samym przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a., dlatego skargę M. Sp. z o.o. [...] (poprzedniczki prawnej P. Sp. z o.o. w W. [...]) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należało uwzględnić.

GINB, rozpoznając ponownie sprawę, powinien wziąć pod uwagę powyższą ocenę po uprzednim ustaleniu, kto aktualnie odpowiada za funkcjonowanie gazociągu, ponieważ ta okoliczność nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ odwoławczy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 199, art. 200, art. 202 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.