Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 926/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 maja 2021 r., znak SKO.GN/4160/197/2019 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 6 września 2019r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej K. z 16 czerwca 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 lipca 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję SKO w K. z 8 grudnia 2010 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 maja 1979 r. nr GK [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., objętej Lwh [...] l.kat [...] o pow. 447 mkw, zabudowanej budynkiem przy ul. [...] i o przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomość w kwocie [...]zł, odmówił uchylenia opisanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 lipca 2011 r., nr [...]

Jako podstawę prawną decyzji z 6 września 2019 r. organ wskazał art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 17 czerwca 2015 r. Gmina Miejska K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 lipca 2011 r., nr [...] We wniosku jako podstawę wznowienia postępowania powołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 (Dz.U. 2015 r., poz. 702), orzekający o niezgodności art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, z art. 2 Konstytucji RP.

Gmina podkreśliła, że w kontekście powołanego wyroku TK, do ostatecznego stwierdzenia nieważności orzeczenia doszło przeszło 32 lata po wydaniu tego orzeczenia, choć zarazem orzeczenie to stanowiło podstawę do nabycia przez Skarb Państwa na własność ww. nieruchomości.

Stąd też w ocenie wnioskodawcy nie powinno budzić wątpliwości, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 K.p.a. przy uwzględnieniu, że zakres przedmiotowy art. 145a § 1 K.p.a. obejmuje ostateczne decyzje, których treść w części lub w całości jest zdeterminowana niekonstytucyjnym przepisem.

Postanowieniem z 29 marca 2019 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło - na wyżej opisany wniosek - postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 lipca 2011 r., nr [...]

Postanowienie o wznowieniu postępowania zostało podjęte w wykonaniu wyroku WSA w Krakowie z 9 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Kr 1402/15, mocą którego uchylono poprzednie postanowienie SKO w K. z 26 sierpnia 2015 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w ww. sprawie oraz poprzedzające je postanowienie tegoż organu. Wyrok ten został zaskarżony kasacyjnie do Naczelnego Sadu Administracyjnego, który wyrokiem z 27 lipca 2018 r. sygn. l OSK 2201/16 oddalił skargi kasacyjne. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż SKO w K. nie miało podstaw do odmowy wznowienia postępowania, a obecnie, po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego ze skargi na decyzję SKO w K. z 25 lipca 2011 r., powinno wznowić postępowanie zakończone tą decyzją i orzec na podstawie art. 151 K.p.a.

Dalej Kolegium stwierdziło, że w myśl art. 149 § 1 w zw. z art. 150 K.p.a. -wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia i stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a organem właściwym w tym zakresie jest organ, który orzekał w ostatniej instancji.

Przesłanką wznowienia wskazaną przez stronę była okoliczność ujęta w przepisie art. 145a § 1 K.p.a., zgodnie z którą można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, a na podstawie tego aktu została wydana decyzja.

Wobec faktu, że wszystkie warunki określone w K.p.a. zostały spełnione, doszło do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Należało zatem przeprowadzić postępowanie wznowione w szczególności nakierowane na weryfikację, czy powoływana przesłanka wznowienia ziściła się i czy powinna stać się podstawą uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze tak zakreślony przedmiot postępowania organ wskazał, że sprawa administracyjna, w której doszło do wznowienia, dotyczy stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 maja 1979 r. nr GK [...]

Organ podkreślił, że przedmiot postępowania jest o tyle specyficzny, że do wznowienia doszło w sprawie już zbadanej w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przewidzianym w K.p.a.

Przechodząc do oceny rozpatrywanej sprawy pod kątem powoływanej przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145a § 1 K.p.a., organ opisał treść ww. wyroku TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. Stwierdził, że wskazany wyrok Trybunału został wydany już po wydaniu kwestionowanej decyzji Kolegium z 25 lipca 2011 r., nr [...] Niewątpliwie również podstawą prawną rozstrzygnięcia Kolegium był przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., o którym pośrednio orzekł Trybunał, kwestionując brak ujęcia tego przepisu w art. 156 § 2 K.p.a. poprzez ustanowienie w nim terminu, po którym stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego na jego podstawie nie byłoby już możliwe.

Dalej organ stwierdził, że rozważenia wymaga, czy in concreto ww. wyrok Trybunału znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Odniósł się zatem do przesłanek, jakimi kierował się Trybunał wydając ww. orzeczenie i do kwestii ich zaistnienia w przedmiotowej sprawie.

Kolejno organ dokonał obszernej i szczegółowej analizy ww. zagadnień, z uwzględnieniem adekwatnych tez z literatury przedmiotu.

Analizując ww. orzeczenie Trybunału organ wskazał, że prowadzi ono do wniosku, że przesłankami uznania, iż w danym przypadku stwierdzenie nieważności decyzji byłoby niekonstytucyjne, pomimo zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, jest po pierwsze znaczny upływ czasu, a po drugie nabycie przez stronę postępowania z wadliwej decyzji prawa lub ekspektatywy.

Należy zatem zbadać, czy w przedmiotowej sprawie doszło do spełnienia tych dwóch przesłanek.

Jeśli chodzi o przesłankę znacznego upływu czasu, organ w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że TK wskazał, iż wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Uwzględniając przywołane wywody Kolegium, jak również wskazania wynikające z samego wyroku Trybunału, Kolegium stwierdziło, że wyrok ten skierowany jest przede wszystkim do ustawodawcy, którego obowiązkiem jest znowelizowanie przepisu, którego treść Trybunał uznał za niepełną (art. 156 § 2 K.p.a.). Brak jest podstaw ku temu, aby Kolegium jako organ administracji publicznej stosowało art. 156 § 2 K.p.a. wbrew jego literalnemu brzmieniu.

Nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie o tym, czy czas, który upłynął pomiędzy wydaniem decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 maja 1979 r. nr GK [...], a stwierdzeniem nieważności tejże decyzji przez Kolegium, jest na tyle długi, aby mógł zostać zakwalifikowany jako znaczny w rozumieniu użytym przez TK w sentencji wyroku z 12 maja 2015 sygn. akt P 46/13. Oznaczałoby to bowiem wejście organu administracji publicznej, będącego częścią systemu władzy wykonawczej, w kompetencje zastrzeżone dla ustawodawcy.

Nie ma poza tym przepisu mogącego stanowić podstawę prawną rozstrzygania o tym, jaki okres czasu jest okresem znacznym, uniemożliwiającym wyeliminowanie ostatecznej decyzji rażąco naruszającej prawo z obrotu prawnego. Organy administracji publicznej zobowiązane są do orzekania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), nie mogą zatem orzekać bez podstawy prawnej.

Podsumowując Kolegium stanęło na stanowisku, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe określenie przez organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę indywidualną, czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od jej wydania mieści się w zakresie niekonstytucyjności wyznaczonym przez TK w wyroku P 46/13, czy też nie.

Wobec takiej konstatacji nie jest również możliwe uchylenie decyzji Kolegium z 25 lipca 2011 r, nr [...], nie ma bowiem instrumentów prawnych do stwierdzenia, czy została ona wydana po upływie znacznego okresu czasu w rozumieniu wyroku TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13.

Wobec braku możliwości rozstrzygnięcia wskazanej wyżej kwestii, prymat organ przyznał zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.) oraz wynikającemu z niej domniemaniu zgodności decyzji z prawem. Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że brak jest możliwości uwzględnienia żądania wnioskodawcy wyrażonego we wniosku o wznowienie postępowania, gdyż w ocenie Kolegium nie ma podstaw do uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Kolegium z 25 lipca 2011 r. nr [...]

Prezydent Miasta K. (PMK), reprezentujący Gminę Miejską K. oraz Skarb Państwa, wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium znak [...] z 6 września 2019 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając wadliwą ocenę stanu prawnego i faktycznego. W szczególności PMK podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, iż nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, bo nie jest możliwe rozstrzygnięcie o tym, czy czas, który upłynął pomiędzy wydaniem decyzji z 4 maja 1979 r., a stwierdzeniem nieważności decyzją Kolegium z 25 lipca 2011 r. jest na tyle długi, aby mógł zostać zakwalifikowany jako znaczny w rozumieniu użytym przez Trybunał w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, gdyż oznaczałoby to wejście organu administracji publicznej w kompetencje zastrzeżone dla ustawodawcy.

PMK zauważył, że w orzecznictwie sądowym pojawiły się rozbieżne oceny co do wpływu wyroku TK na wykładnię art. 156 § 2 K.p.a., a przez to możliwość stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. Przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym NSA, na okoliczność stosowania ww. wyroku TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. We wniosku powołał się również na tekst wystąpienia wygłoszonego przez Prezesa TK prof. M. Safjana w Komitecie Nauk Prawnych PAN 6 stycznia 2003 r., odnośnie m.in. konsekwencji zakresowych orzeczeń TK. Wyrok zakresowy zmienia bowiem treść normatywną kontrolowanych przepisów, pomimo zachowania ich brzmienia literalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 24 maja 2021 r. sygn. [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z 6 września 2019 r. sygn. [...]

W uzasadnieniu tej decyzji organ powtórzył wyjaśnienie zastosowania w sprawie art. 145a § 1 i § 2 K.p.a. oraz wnioski płynące z ww. wyroku TK. Kolejno przywołał stanowisko na ten temat zawarte w wyroku NSA z 15 września 2015 r., sygn. I OSK 2940/14.

Odnosząc się do przesłanek wznowieniowych ocenianych na tym etapie postępowania nadzwyczajnego, Kolegium zwróciło uwagę, że jakkolwiek postępowanie to ograniczone jest normami dotyczącymi ściśle wznowienia postępowania, to jednak nie można pominąć, że przedmiotowa sprawa była weryfikowana w trybie nadzwyczajnym kontroli decyzji administracyjnej, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, zarówno przed WSA w Krakowie, jak też przed NSA.

Weryfikacja w tym trybie co prawda nie oznacza rozstrzygnięcia sprawy pod kątem przesłanek wznowienia postępowania, tym niemniej w ocenie Kolegium stanowisko NSA wyrażone w wyroku sygn. I OSK 2940/14 z 15 września 2015 r. jest jednoznaczne i jako orzeczenie sądowe podlegające wykonaniu, którego treścią Kolegium jest związane w postępowaniu, winno zostać uwzględnione również w sprawie prowadzonej w trybie wznowienia postępowania.

Kolejno organ wskazał, że NSA w wyroku z 27 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2201/16 jednoznacznie stwierdził - cytując przywołany wyżej wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. I OSK 2940/14, że powyższe stanowisko NSA dotyczy merytorycznych podstaw do orzekania po wznowieniu postępowania w sprawie, którym związany będzie organ orzekający w trybie art. 151 K.p.a.

Organ stwierdził, że w ww. wyroku NSA z 27 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2201/16 wskazano jednocześnie, że "(...) SKO nie miało podstaw do odmowy wznowienia postępowania, a obecnie, po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego ze skargi na decyzję SKO z 25 lipca 2011 r., powinno wznowić postępowanie zakończone tą decyzją i orzec na podstawie art. 151 k.p.a., mając na uwadze stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 15 września 2015 r. I OSK 2940/14, co do zgodności z art. 2 Konstytucji RP przeprowadzenia kontroli legalności ww. decyzji pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa".

Zatem skoro NSA wypowiedział się w ww. wyroku co do kwestii znaczenia upływu czasu od wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 maja 1979 r. pod kątem nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP, co w konsekwencji mogłoby uzasadniać z tych przyczyn odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, to w ocenie Kolegium te same przesłanki warunkują w tych okolicznościach ocenę decyzji Kolegium z 25 lipca 2011 r. sygn. [...]

Kolegium podtrzymało również stanowisko, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe określenie przez organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę indywidualną, czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od daty jej wydania mieści się w zakresie niekonstytucyjności wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/ 13, czy też nie.

Niezależnie od powyższych wyjaśnień Kolegium wskazało, że znane jest mu orzecznictwo NSA odnoszące się również do oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwzględnieniem odmiennych warunków ustrojowych, kultury prawnej i organizacyjnej, w jakich zapadały decyzje podlegające następnie weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności (np.: wyroki NSA z 26 maja 2020 r. sygn. I OSK 1381/19; z 22 października 2018 r. sygn. I OSK 1279/18).

Tym niemniej Kolegium podkreśliło, że przedmiotowa decyzja wydawana jest w trybie wznowionego postępowania, a nie w trybie stwierdzenia nieważności, a w szczególności Kolegium jest związane stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniach sądowych zapadłych w przedmiotowej sprawie, w tym w wyroku NSA sygn. I OSK 2940/14 z 27 lipca 2018 r., co oznacza, iż zobligowane jest zachować zgodność wydawanego rozstrzygnięcia również z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "P.p.s.a.".

Prezydent Miasta K., reprezentujący Gminę Miejską K. oraz Skarb Państwa, wniósł na powyższą decyzję Kolegium z 24 maja 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając wskazaną decyzję w całości i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 149 § 1, art. 150 oraz art. 145a § 1 i art. 146 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i 2 K.p.a. w świetle orzeczenia TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązującego zarówno organ do wydania rozstrzygnięcia, które w ramach realiów zaistniałego stanu faktycznego i prawnego winno doprowadzić do osiągnięcia w możliwie jak największym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, a w konsekwencji uznanie art. 156 § 2 K.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie stwierdzającym nieważność decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji,

- art. 154 i art. 155 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że nabycie prawa jest rodzajem skutku prawnego decyzji, który polega na trwałym i realnym rozszerzeniu sfery prawnej podmiotu stosunku administracyjnoprawnego przy uwzględnieniu, iż w świetle ww. orzeczenia TK relewantne zdaje się być nabycie prawa lub ekspektatywy przez kogokolwiek, podczas gdy na gruncie art. 154 i art. 155 K.p.a. liczy się wyłącznie nabycie prawa przez stronę.

Przedstawiając powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto oświadczyła, że nie wnosi o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że argumentacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO z 24 maja 2021 r. stanowi jedynie polemikę z argumentami powołanymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącymi orzeczenia TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. Ponownie nie zgodziła się z uznaniem przez Kolegium, iż nie zachodzą podstawy prawne do uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania.

Obszernie przywołała stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 15 czerwca 2020r. sygn. akt I OSK 2024/19, skupiające się na kwestii przedmiotowego wyroku TK. Sąd ten wskazał m.in., że: "Ustawodawca od ponad pięciu lat nie wykonał powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utrzymując w ten sposób niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Jakkolwiek sytuacja taka wzbudza zaniepokojenie na gruncie realizacji konstytucyjnej zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), to jednak przedłużające się zaniechanie ustawodawcze nie oznacza w praktyce stosowania prawa konieczności akceptowania wyraźnego stanu niekonstytucyjności. W takiej sytuacji, to na sądach spoczywa powinność podjęcia takich działań w zakresie wykładni i stosowania prawa, które w realiach konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy będą prowadziły do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stany zgodności z obowiązującym prawem, ukształtowanym wg hierarchii jego źródeł, a więc Konstytucją RP jako aktem nadrzędnym (vide: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe okoliczności należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 12 maja 2015 r. stwierdzając zakresową niezgodność art 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, dokonał wykładni regulacji prawnych odnoszących się do czasowego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych rażącym naruszeniem prawa i wyraźnie wskazał na konieczność dokonania takiej interpretacji art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., która będzie nie tylko uwzględniała zasadę praworządności, przewidzianą w art. 7 Konstytucji RP, lecz także wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa oraz zaufania do prawa. Trybunał zauważył, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego, które umożliwia stwierdzeni nieważności decyzji korzystającej przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, w sytuacji gdy decyzja ta wywoła skutki polegające na nabyciu prawa lub ekspektatywy nabycia prawa przez jej adresatów. Trybunał podkreślił przy tym, że w takiej sytuacji występuje nagromadzenie tego rodzaju okoliczności, które nakazują uznać, iż zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Powyższe uwagi wskazują na konieczność ważenia w procesie wykładni prawa, na gruncie okoliczności konkretnej sprawy, konstytucyjnych zasad praworządności oraz pewności prawa, i przyznanie pierwszeństwa zasadzie pewności prawa gdy od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy jego nabycia. Uwzględniając zasadę nadrzędności Konstytucji RP (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP), a ponadto zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), należy podkreślić, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją RP, a w razie wątpliwości co do jej zgodności – z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (vide: K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK [w:] red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 (...). Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. wyraźnie oznaczył zakres stanu niekonstytucyjności art 156 § 2 K.p.a. i przedstawił w uzasadnieniu wyroku precyzyjne powody jego sprzeczności z art 2 Konstytucji RP, to powyższe daje podstawy do zrekonstruowania, w procesie sądowego stosowania prawa, normy prawnej wynikającej z art 156 § 2 w związku z art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. a także z art. 2, art 7 Konstytucji RP, która uwzględniać będzie wynikające z ww. wyroku Trybunału aspekty systemowe i funkcjonale wykładni prawa, a nadto będzie przeciwdziałać utrzymującemu się stanowi niezgodności art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, iż podlegający rekonstrukcji zakres normy prawnej obejmuje termin stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kp.a. który zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, winien znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (vide: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 (...). Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny wyjaśniając powyższą kwestię posłużył się określeniem "znaczny upływ czasu", to jednak nie stanowi to nieprzekraczalnej bariery w procesie rekonstrukcji przedmiotowej normy prawnej. Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, iż art 156 § 2 k.p.a. jest dotknięty pominięciem prawodawczym, a więc sytuację w której ustawodawca unormował określoną dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie z punku widzenia wartości konstytucyjnych. W konsekwencji mamy do czynienia z trybunalską oceną normy prawnej, z której wynika, iż z punku widzenia regulacji konstytucyjnych, norma ta zawiera brakujący element i w tym zakresie pozostaje niekonstytucyjna (...) Brakujący element stanowi swoistą lukę owej normy, której wypełnienie winno nastąpić przez odwołanie się do wnioskowania per analogiam legis (vide: Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, PWN, Warszawa 1980 r., Z. Radwański, Problemy metodologiczne dogmatyki prawa cywilnego [w:] J. Wróblewski Zabagnienia metodologiczne prawoznawstwa. Materiały z sesji naukowej. Łódź 27-28 marca 1980 r., Ossolineum, Wrocław). Istota analogii tkwi we wnioskowaniu opartym na podobieństwie. W tym zakresie należy odwołać się do treści art. 156 § 2 K.p.a., który reglamentując kwestię przedawnienia stwierdzenia nieważności w zakresie przyczyn nieważności innych niż rażące naruszenie prawa, posługuje się terminem 10 lat. Ten sposób wnioskowania per analogiam prowadzi do rezultatu, który nie wychodzi poza zakres objęty unormowaniem przez prawo pozytywne (analogia intra legem), a nadto uwzględnia to, że wobec przypadków nieważności uregulowanych w art. 156 § 1 K.p.a. ustawodawca nie przewidział w art. 156 § 2 K.p.a. innego terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny (...) stoi na stanowisku, iż możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszaniem prawa, mocą której nastąpiło nabycie prawa lub ekspektatywy nabycia praw, ograniczona jest terminem 10 lat, liczonym od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (vide wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. II OSK 694/11 (...) z glosami aprobującymi: M. Wiącek, OSP 2019/9, S. 167-168; J. Trzciński, ZNSA 2019/3; T. Kiełkowski [w:] H Knysiak-Sudyka (red.). Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP2019, uwagi do art. 156). Po upływie tego terminu następują skutki przewidziane w art. 158 § 2 K.p.a.".

Dalej skarżąca podniosła, że sytuacja faktyczna mająca miejsce w niniejszej sprawie, której skutki wynikające z decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 maja 1979 r. nr GK [...] trwały przez ponad 30 lat do czasu stwierdzenia nieważności ww. decyzji przez Kolegium decyzją z 8 grudnia 2010 r. Przez ponad 20 lat decyzja ta posiadała walor legalnie wydanego aktu, co w tej sytuacji wypełnia pojęcie "znacznego upływu czasu". Zatem przy ocenie legalności ww. decyzji o przejęciu nieruchomości w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, organ winien się opowiedzieć za konstytucyjną zasadą pewności prawa oraz zaufania do prawa, zgodnie z art. 2 Konstytucji RP.

Nadto, przywołując wyrok WSA w Gliwicach z 5 kwietnia 2017 r. sygn. IV SA/GI 901/16, skarżąca podniosła, że przepis uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jak i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń TK (art. 190 ust. 1 Konstytucji) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji).

Nie uwzględniając w toku swojego postępowania wyroku TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 organ naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 ustawy zasadniczej. Organ administracji publicznej ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a zatem należy je stosować bezpośrednio.

Kolejno, przywołując wyrok NSA z 4 grudnia 2015 r. sygn. I OSK 776/14, skarżąca podniosła, że rozważając treść i charakter orzeczeń TK (w tym wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13) dotyczących przesłanki rażącego naruszenia prawa, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych należy stwierdzić, iż zasada praworządności nie uzasadnia zdaniem Trybunału rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji.

Brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. Instytucję eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, prawomocnych decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął znaczny czas, należy stosować z niebywała ostrożnością. Nadto interpretacji przepisu art. 156 K.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający.

Istotne jest, iż zasadniczym skutkiem orzeczeń TK jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału albo w innym terminie określonym przez niego. Niekiedy jednak Trybunał sam wskazuje na skutek swojego orzeczenia. I tak w wyroku z 12 maja 2015 r. określił, iż "Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.".

Dla skarżącej jest oczywiste, że ten nakaz dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. z uwzględnieniem stanowiska TK przedstawionego we wskazanym wyroku nie jest kierowany do ustawodawcy (ten ma bowiem obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy), lecz do podmiotów stosujących prawo i dotyczy właśnie tego okresu stosowania wskazanych przepisów, który poprzedzał będzie działania ustawodawcy podjęte w wykonaniu obowiązku wynikającego z wyroku TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. Za poprawnością wyrażonego wyżej stanowiska przemawiają także wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwa.

Art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP nie różnicuje mocy obowiązującej orzeczeń TK z uwagi na treść, czy też formułę sentencji. Każdy negatywny wyrok TK wywołuje skutek prawny - w każdym takim przypadku dochodzi zatem do modyfikacji prawa. Dotyczy to również tzw. wyroków zakresowych lub interpretacyjnych, a także tzw. wyroków stwierdzających niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego. Tak więc także takie wyroki mogą stanowić podstawę dla wznowienia postępowania administracyjnego i w jego następstwie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przy zastosowaniu przepisu objętego wyrokiem TK z uwzględnieniem treści tego wyroku.

Dlatego też w Systemie Prawa Administracyjnego czytamy: "W przypadku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego dochodzi do oceny "pełnej treści normatywnej zaskarżonego przepisu" i orzeczenia o niekonstytucyjności norm w nim zawartych, w zakresie, w jakim nie obejmują materii, która powinna zostać uregulowana z uwagi na normy konstytucyjne. W takim wypadku wywodzone z oznaczonego w sentencji przepisu normy nie wyczerpują zakresu regulacji podyktowanej konstytucyjnym standardem. W orzecznictwie konstytucyjnym przyjmuje się, że "o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, to skoro decyzja taka zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu zasad konstytucyjnych"".

Powołanie się przez stronę postępowania administracyjnego na przepis wskazany w sentencji negatywnego wyroku w przedmiocie pominięcia prawodawczego, który stanowił element podstawy prawnej ostatecznej decyzji administracyjnej, uzasadnia wznowienie postępowania, jeżeli wyrok TK jest prostym orzeczeniem negatywnym. W przypadku, w którym przybiera on postać wyroku zakresowego, wznowienie postępowania jest możliwe, jeżeli decyzja została oparta na niekonstytucyjnej normie, którą Trybunał zrekonstruował w sentencji swojego wyroku. W tym kontekście skarżąca zauważyła, że na gruncie analogicznej procedury sądowoadministracyjnej NSA dopuszcza możliwość wznowienia postępowania po negatywnym wyroku dotyczącym pominięcia prawodawczego - podkreślając, że "z uwagi na nadrzędność przepisów Konstytucji RP i powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału konieczne jest stosowanie przepisu objętego wyrokiem Trybunału z uwzględnieniem treści tego wyroku" (M. Wyrzykowski, M. Ziółkowski [w:] Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej. System Prawa Administracyjnego Tom 2, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C. H. Beck 2012, str. 345-349).

Podobne wypowiedzi znajdziemy w komentarzach do Kodeksu postępowania administracyjnego - patrz R. Stankiewicz [w;] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, C. H. Beck 2015, kom. do art. 145a K.p.a.: "Derogacja poddanego kontroli TK przepisu z porządku prawnego nie jest warunkiem dopuszczalności wznowienia postępowania na podstawie art. 145a K.p.a. Obok orzeczeń bezpośrednio usuwających z obrotu prawnego akty normatywne, podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego mogą stanowić orzeczenia interpretacyjne, w których TK orzeka o zgodności lub niezgodności aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu pod warunkiem określonego rozumienia kontrolowanego przepisu, jak i orzeczenia o zaniechaniu ustawodawczym, które nie derogują z systemu prawa zakwestionowanej normy, lecz ustanawiają obowiązek ustanowienia określonej regulacji prawnej, mogą być kwalifikowane jako orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, uzasadniające żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145a§ 1 K.p.a.".

Końcowo skarżąca podniosła, że pominięcie ustawodawcze to unormowanie niepełne - takie, które z punktu widzenia norm konstytucyjnych cechuje zbyt wąski zakres zastosowania, bądź też, które z uwagi na przedmiot oraz cel regulacji, pomija treści dla niej istotne. Wyrok dotyczący pominięcia ma zatem skutek zobowiązujący, a nie derogujący - nie powoduje on uchylenia niekonstytucyjnego przepisu obligując ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną. Z chwilą publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw zaskarżone przepisy, w zakresie objętym wyrokiem, tracą domniemanie konstytucyjności i powinny być stosowane przez organy państwa, w sposób zgodny z Konstytucją. Oznacza to konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych bądź obowiązek powstrzymywania się od podejmowania działań w oparciu o niekompletną i przez to niekonstytucyjną regulację.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż stanowi ono wykonanie wyroków sądowych zapadłych w przedmiotowej sprawie.

W piśmie procesowym z 25 października 2021 r. pełnomocnik uczestników (T. L. i innych) wniósł o oddalenie skargi. Podniósł m.in., że kwestia oceny wpływu wyroku TK z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 na niniejsze postępowanie oraz wskazanej w nim niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. została już w niniejszej sprawie przesądzona i stosownie do treści art. 190 i art. 170 P.p.s.a. w związku z wykładnią dokonaną przez NSA z 15 września 2015 r., sygn. I OSK 2940/14.

Podkreślił, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 maja 1979 r. nie należała do spraw, której orzeczenie TK mogłoby dotyczyć, bowiem decyzja ta nie była podstawą nabycia przez stronę prawa lub ekspektatywy. Jej skutkiem było odjęcie stronie prawa własności, dokonane z naruszeniem prawa, co również zostało w sposób wiążący przesądzone.

Dodatkowo podniósł, że nawet gdyby ponad 10 letni termin do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej uznać za niekonstytucyjny, to niekonstytucyjność przepisu przewidującego taki termin można by kwestionować jedynie po 10 latach od wejścia w życie Konstytucji w 1997 r. Konstytucja nie może działać wstecz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 15 listopada 2021 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że decyzja ta odpowiada prawu, nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 maja 2021 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 6 września 2019 r. sygn. [...], orzekającą - w wyniku wznowionego postępowania - o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 lipca 2011 r. sygn. [...] utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 grudnia 2010 r. sygn. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 maja 1979 r. nr GK [...] orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., objętej Lwh [...] l.kat [...] o pow. 447 mkw, zabudowanej budynkiem przy ul. [...] w K. i o przyznaniu odszkodowania za wskazaną nieruchomość w kwocie [...]zł.

Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ w zaskarżonej decyzji. Kontrolowany akt został wydany przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu przeprowadzonym bez wad procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu.

Kluczowym przepisem w niniejszej sprawie jest art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że istotne dla wyniku sprawy okoliczności zostały wcześniej rozstrzygnięte prawomocnymi wyrokami WSA w Krakowie i NSA, a nie zaistniała taka zmiana przepisów prawa, która wyłączałaby ww. związanie.

W związku z wielością wydanych w sprawie aktów administracyjnych (decyzji i postanowień) w różnych trybach (jurysdykcyjnych i nadzwyczajnych), a także wyroków sądów administracyjnych, dla czytelnego przedstawienia sprawy Sąd przedstawi skrótowo przebieg zdarzeń.

1. W dniu 27 grudnia 1976 r. została wydana przez Naczelnika Dzielnicy [...] pierwsza decyzja o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] i o ustaleniu odszkodowania.

2. Decyzja z 27 grudnia 1976 r. została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta Miasta K. z 9 marca 1977 r.

3. Decyzją z 4 maja 1979 r. Naczelnik Dzielnicy [...] wydaną na skutek wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z 9 marca 1977 r. orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...] w K. i przyznał współwłaścicielom odszkodowanie.

4. W dniu 5 stycznia 2005 r. m.in. spadkobiercy wywłaszczonych współwłaścicieli wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z 4 maja 1979 r.

5. Decyzją z 25 listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję własna z 14 października 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 maja 1979 r. na podstawie m.in. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

6. Wyrokiem z 13 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Kr 125/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność decyzji Kolegium z 25 listopada 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z 14 października 2005 r. ze względu na skierowanie ich m.in. do zmarłego w 1998 r. E. H. jako jednego z wnioskodawców.

7. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 marca 2009 r. sygn. I OSK 458/08 oddalił skargę kasacyjną na ww. wyrok WSA z 13 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Kr 125/06, wskazując m.in., że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przejęciu nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budynków i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. nr 36, poz. 249 ze zm.), dalej "ustawa remontowa", musiała dotyczyć całej nieruchomości i być skierowana do wszystkich jej właścicieli (lub ich następców prawnych), a zatem w przypadku, gdy zaistniała którakolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., stwierdzenie nieważności musi dotyczyć całej decyzji, a nie tylko jej części.

7. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium decyzją z 8 grudnia 2010 r. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 maja 1979 r. z powodu rażącego naruszenia przepisów ustawy remontowej i skierowanie jej do osoby zmarłej.

8. Decyzją z 25 lipca 2011 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z 8 grudnia 2010 r.

9. WSA w Krakowie wyrokiem z 7 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1546/11 oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium z 25 lipca 2011 r.

10. NSA wyrokiem z 25 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 1115/13 uchylił ww. wyrok WSA z 7 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1546/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na możliwość częściowego stwierdzenia nieważności decyzji z 4 maja 1979 r.

11. TK wyrokiem z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 orzekł o niezgodności art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, z art. 2 Konstytucji RP.

12. W dniu 16 czerwca 2015 r. Skarb Państwa i Gmina Miasta K. złożyły wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 lipca 2011 r.

13. Postanowieniem z 26 sierpnia 2015 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z 17 lipca 2015 r., odmawiające (na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., z uwagi na stan sprawy - wniesienie na tę samą decyzję skargi do sądu administracyjnego) wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z 25 lipca 2011 r.

14. NSA wyrokiem z 15 września 2015 r. sygn. I OSK 2940/14, po wznowieniu na wniosek stron postępowania sądowego, uchylił ww. wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 1115/13 z powodu nieważności postępowania (następca prawny zmarłego w 2013 r. uczestnika postępowania został pozbawiony możliwości obrony swoich praw) i oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 7 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1546/11. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził m.in., że:

- w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 13 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Kr 125/06 wyraził pogląd, że przejęcie na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie przepisów ustawy remontowej mogło dotyczyć tylko całej nieruchomości, nie zaś udziałów w jej własności, który to pogląd podzielił NSA w wyroku z 26 marca 2009 r. sygn. I OSK 458/08; Kolegium i sądy są tym poglądem związane na podstawie art. 153 P.p.s.a.;

- odnosząc się do powołanego na rozprawie 15 września 2015 r. przez pełnomocnika Prezydenta Miasta K. stanowiska TK zawartego w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, dotyczącego art. 156 § 2 K.p.a., wskazał, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zakresowy o pominięciu prawodawczym i brak jest podstaw do uznania, że uzasadniona jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 maja 1979 r. ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania.

15. WSA w Krakowie wyrokiem z 9 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1402/15, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta K. i Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta K., na postanowienie Kolegium z 26 sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, wskazując, że pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 15 września 2015 r. sygn. I OSK 2940/14, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania w związku z wyrokiem TK z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, że uzasadniona jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 maja 1979 r. ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania, dotyczy merytorycznych podstaw do orzekania po wznowieniu postępowania w sprawie, którym związany będzie organ orzekający w trybie art. 151 K.p.a.

16. NSA wyrokiem z 27 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2201/16 oddalił skargi kasacyjne od wyroku WSA w Krakowie z 9 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1402/15, podzielając pogląd WSA i dodając, że SKO nie miało podstaw do odmowy wznowienia postępowania, a obecnie, po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego ze skargi na decyzję SKO z 25 lipca 2011 r., powinno wznowić postępowanie zakończone tą decyzją i orzec na podstawie art. 151 K.p.a., mając na uwadze stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 15 września 2015 r., sygn. I OSK 2940/14, co do zgodności z art. 2 Konstytucji RP przeprowadzenia kontroli legalności ww. decyzji pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

17. Kolegium opisanymi w pierwszej części uzasadnienia decyzjami orzekło w obu instancjach o odmowie uchylenia decyzji SKO z 25 lipca 2011 r.

18. GMK i Skarb Państwa wniosły do WSA w Krakowie opisaną wyżej skargę.

Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić raz jeszcze, że kluczowe i rozstrzygające dla niniejszej sprawy okoliczności zostały już wcześniej przesądzone w prawomocnych wyrokach WSA w Krakowie i NSA.

I tak po pierwsze, zgodnie z wyrokiem z 13 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Kr 125/06 i wyrokiem NSA z 26 marca 2009 r. sygn. I OSK 458/08, przesądzone jest, że stwierdzenie nieważności decyzji z 4 maja 1979 r. nr GK 8142/2/78 dotyczącej przejęcia nieruchomości na podstawie ustawy remontowej, musi dotyczyć całej decyzji, a nie tylko jej części.

Po drugie i najistotniejsze w niniejszej sprawie, zgodnie z wyrokiem NSA z 15 września 2015 r. sygn. I OSK 2940/14, co zostało powtórzone także w wyroku NSA z 27 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2201/16, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 nie może być podstawą do kwestionowania stwierdzenia rażącego naruszenia prawa jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 maja 1979 r. ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania ze względu na nabycie przez stronę prawa.

Sąd w składzie orzekającym jest związany, na podstawie art. 153 P.p.s.a., ww. ustaleniami i podziela przedstawione w ww. wyrokach stanowisko. Zatem należało uznać, że rozstrzygnięcie Kolegium poddane w niniejszej sprawie kontroli Sądu, było jedynym możliwym i dopuszczalnym sposobem zakończenia postępowania wznowieniowego wszczętego wnioskiem PMK.

Zatem należy uznać, że organ w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdził, że w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 K.p.a., co prawidłowo dokonano postanowieniem Kolegium z 29 marca 2019 r. sygn. [...] Dalej organ słusznie ustalił, że rozważenia wymagało, czy w niniejszej sprawie ww. wyrok Trybunału znajdzie zastosowanie i rzeczowo odniósł się do przesłanek, jakimi kierował się Trybunał wydając ww. orzeczenie i do kwestii ich zaistnienia w przedmiotowej sprawie.

Jak trafnie wskazał organ, rozpatrując ww. sprawę Trybunał stwierdził, że zasadniczym problemem, jaki stwarza treść przepisu art. 156 § 2 K.p.a., jest kolizja pomiędzy zasadą praworządności i zasadą pewności prawa. Żadna z tych zasad nie jest zasadą bezwzględną i od obu zachodzą wyjątki. Co do zasady reguły te uzupełniają się, ale akurat na gruncie przepisu art. 156 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do 16 września 2021 r.) pozostają w kolizji.

Niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreślił TK w wyroku z 28 lutego 2012 r. sygn. K 5/11, trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa - i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. W szczególności występuje to w razie powołania się na otwartą i nieostrą przesłankę (wadę) "rażącego naruszenie prawa", która w istocie dopełniająco obejmuje sytuacje rażącego naruszenia prawa inne niż te, które zostały wyraźnie opisane w pozostałej części wyliczenia zawartego w art. 156 § 1 K.p.a.

Działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji.

Organ dokonał trafnej analizy ww. orzeczenia Trybunału i słusznie wskazał, że przesłankami uznania, iż w danym przypadku stwierdzenie nieważności decyzji byłoby niekonstytucyjne, pomimo zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, jest po pierwsze znaczny upływ czasu, a po drugie nabycie przez stronę postępowania z wadliwej decyzji prawa lub ekspektatywy. Należało zatem zbadać, czy w przedmiotowej sprawie doszło do spełnienia tych dwóch przesłanek.

I tak organ prawidłowo przyjął, że jeśli chodzi o przesłankę znacznego upływu czasu, wyrok TK stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzając niekonstytucyjność w zakresie pominięcia prawodawczego Trybunał niewątpliwie nałożył na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z tego obowiązku ustawodawca wywiązał się wprowadzając nowelizację, która weszła w życie 16 września 2021 r.

Orzeczenie ustalające zaistnienie "pominięcia prawodawczego", ma charakter interpretacyjny, zatem można przyjąć, że kontrolowany akt normatywny znajduje się w stanie warunkowej zgodności z Konstytucją, a warunkiem ustanowienia pełnej i bezwarunkowej zgodności jest usunięcie pominięcia przez stosowne uzupełnienie kontrolowanego aktu normatywnego.

Jak słusznie podnieśli organ i skarżąca, TK wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad TK uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 15 września 2015 r., sygn. I OSK 2940/14 – powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady pewności prawa.

Trafnie uznał organ, że weryfikacja przesłanek w trybie wznowienia musi uwzględniać stanowisko NSA wyrażone w wyroku sygn. I OSK 2940/14 z 15 września 2015 r., które jest jednoznaczne. Jako orzeczenie prawomocne podlegające wykonaniu, którego treścią zarówno Kolegium, jak i Sąd orzekający obecnie, są związane, winno zostać uwzględnione również w sprawie prowadzonej w trybie wznowienia postępowania. NSA w ww. wyroku wprost stwierdził, że: "brak było podstaw do uznania, że uzasadniona jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 4 maja 1979 r. ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania. Nie sposób jest bowiem uznać, aby ww. decyzja o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy remontowej była podstawą nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Sporna nieruchomość pozostaje nadal we władaniu Skarbu Państwa, który dokonał jej wywłaszczenia, w związku z czym brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie konstytucyjnej ochrony w takim przypadku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodne zatem z art. 2 Konstytucji RP było przeprowadzenie kontroli legalności ww. decyzji pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa".

Podsumowując należy uznać, że trafnie organ przyjął, iż skoro NSA wypowiedział się w ww. prawomocnych wyrokach co do kwestii znaczenia upływu czasu od wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 maja 1979 r. oraz kwestii nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP, co w konsekwencji mogłoby uzasadniać z tych przyczyn odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, to te same przesłanki dotyczą w tych okolicznościach oceny decyzji Kolegium z 25 lipca 2011 r. sygn. [...] Innymi słowy nie sposób uznać, by dopuszczenie do kontroli w trybie nieważnościowym wadliwej decyzji wywłaszczeniowej, naruszyło w tej sprawie konstytucyjnie chronioną zasadę zaufania obywatela do państwa.

Zdaniem Sądu trzeba przyznać rację skarżącej, że niezasadne jest stanowisko przedstawione przez organ, jakoby nakaz dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. z uwzględnieniem stanowiska TK przedstawionego we wskazanym wyroku był kierowany wyłącznie do ustawodawcy. Nakaz ten jest również kierowany do podmiotów stosujących prawo. Jednak i w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera właśnie wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. z uwzględnieniem stanowiska TK zawartego w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 oraz ocenę opisanych przez TK przesłanek znacznego upływu czasu i kwestii nabycia prawa lub ekspektatywy przez pryzmat art. 2 Konstytucji RP i w odniesieniu do specyficznych okoliczności niniejszej sprawy, w której beneficjentem decyzji o kwalifikowanej wadliwości (nieważnej) był Skarb Państwa.

Powyższej konstatacji nie mogą zmienić przywołane obszernie w skardze tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, wywiedzione w sprawach o odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, orzecznictwo sądowe przedstawione w skardze nie może skutkować jej uwzględnieniem, m.in. ze względu na prawomocne wyroki WSA i NSA zapadłe na gruncie tej konkretnej sprawy, zawierające ocenę istotnych dla jej rozstrzygnięcia przesłanek.

Odnosząc się do argumentacji skargi należy też podkreślić, że nie budzi wątpliwości i nie było kwestionowane w sprawie, że powołanie się przez stronę postępowania administracyjnego na przepis wskazany w sentencji negatywnego wyroku w przedmiocie pominięcia prawodawczego, który stanowił element podstawy prawnej ostatecznej decyzji administracyjnej, może uzasadniać wznowienie postępowania, nie tylko jeżeli wyrok TK jest prostym orzeczeniem negatywnym, ale również w przypadku orzeczenia zakresowego, jeżeli decyzja została oparta na niekonstytucyjnej normie, którą Trybunał zrekonstruował w sentencji swojego wyroku. Powyższego dowodzi wszczęcie i przeprowadzenie na wniosek skarżącej merytorycznego postępowania wznowieniowego.

Zatem nie sposób stwierdzić, by organ naruszył zarzucane w skardze przepisy K.p.a. i Konstytucji. Wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo uwzględnił w toku swojego postępowania wyrok TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, w interpretacji zgodnej z ww. prawomocnymi wyrokami NSA z 15 września 2015 r. sygn. I OSK 2940/14 oraz z 27 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2201/16.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.