Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 767/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45
journal: Dz.U. 1977 nr 32 poz 140
law: Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.
article: art. 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 133, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego P.K. po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1077/16 w sprawie ze skargi S.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1077/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Naczelnik Miasta i Gminy [...], dalej jako "Naczelnik" decyzją z dnia [...] grudnia 1978 r., nr [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa, gospodarstwa rolnego składającego się z nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...],[...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...], położonej we wsi P. oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej we wsi C., o łącznej pow. [...] ha, stanowiącego własność A.S. w zamian za rentę.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił S.D., będący spadkobiercą byłej właścicielki nieruchomości A.S. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1996 r., sygn. akt [...]).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej jako "Minister", decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika z dnia [...] grudnia 1978 r., gdyż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazywała, aby w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a."

S.D. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskutek czego Minister decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2016 r.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że podstawą prawną decyzji Naczelnika z dnia [...] grudnia 1978 r. był art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), dalej jako "u.z.e.r.". Dyspozycja zawarta w tym przepisie przewidywała możliwość przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego w przypadku łącznego spełnienia trzech wskazanych w nim przesłanek, tj. (1) osoba chcąca przekazać gospodarstwo rolne była "rolnikiem", tj. była właścicielem lub posiadaczem tego gospodarstwa; (2) rolnik taki złożył stosowny wniosek; (3) brak było następców lub nie spełniali oni warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówili jego przejęcia.

Organ wskazał, że wszystkie ww. przesłanki zostały spełnione. Po pierwsze znajdujące się w aktach sprawy akty własności ziemi z dnia [...] listopada 1972r., nr [...] oraz z dnia [...] listopada 1972 r., nr [...] jednoznacznie wskazują, że w skład gospodarstwa rolnego A.S. wchodziły działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] o pow. [...] ha położone w P. oraz działka nr [...] o pow. [...] ha położona w C. Łączna powierzchnia gospodarstwa wynosiła zatem [...] ha.

Ponadto w aktach sprawy znajduje się podanie A.S. z dnia [...] sierpnia 1978 r. skierowane do Urzędu Gminy w [...] o odpłatne przekazanie posiadanego gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę.

W kwestii ostatniej z przesłanek przejęcia, tj. czy A.S. posiadała następcę, któremu mogła przekazać posiadane gospodarstwo, Minister powołał się na art. 75 ust. 1 pkt 2 u.z.e.r, a także § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie" oraz § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166), dalej jako "rozporządzenie z 9 grudnia 1977". Następnie wskazał, że z decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r. wynika, iż kwestia posiadania przez rolnika następcy mogącego przejąć gospodarstwo była przez Naczelnika badana, o czym świadczy chociażby samo uzasadnienie decyzji, w którym podniesiono, iż "gospodarstwo nie może być przekazane następcy gdyż następca nie odpowiada warunkom, a ponadto nie daje gwarancji właściwego prowadzenia". Wobec tego w ocenie organu nie było podstaw do uznania, że art. 45 u.z.e.r. w zakresie ostatniej z przesłanek został naruszony. W jego ocenie podnoszone okoliczności, jakoby A.S. posiadała pięcioro dzieci, z których część posiadała kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie zostały poparte żadnymi dowodami. W szczególności dowodem takim nie jest protokół z dnia [...] lipca 1983 r. w sprawie przyznania M.K. (na podstawie egzaminu) tytułu robotnika wykwalifikowanego w zawodzie rolnik. Z dokumentu tego nie wynika bowiem, że M.K. ukończyła szkołę rolniczą lub szkołę przysposobienia rolniczego. Omawiany dokument nie ma także znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ został wydany [...] lipca 1983 r., tj. 4 lata po przejęciu gospodarstwa A.S. na własność Państwa, tymczasem ocena legalności decyzji dokonywana jest przez pryzmat okoliczności istniejących w dacie jej wydania. Z kolei brak udziału zstępnych A.S. w prowadzonym przez Naczelnika postępowaniu wynikał z faktu, że nie przysługiwał im tytuł prawny do przejmowanych działek. Organ zaznaczył również, że wiedza Naczelnika o posiadaniu albo braku posiadania przez zstępnych kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego nie musiała pochodzić z oświadczeń samych zainteresowanych, a mogła wynikać z informacji uzyskanych z wszelkich dostępnych źródeł. Mimo, iż nie zostały one wykazane w decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r., to w ocenie Ministra okoliczność ta nie ma istotniejszego wpływu na wynik sprawy, gdyż nadesłane przez skarżącego dokumenty nie potwierdziły, aby którykolwiek ze zstępnych A.S. takie kwalifikacje rzeczywiście posiadał.

Skargę na powyższą decyzję Ministra wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", S.D.

Rozpoznając powyższą skargę, wskazanym na wstępie wyrokiem WSA uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i ją oddalił.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Wskazał przy tym, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Przy czym nie każdy, nawet uzasadniony, zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Następnie zaznaczył, ze istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy decyzja Naczelnika o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego poprzedniczki prawnej skarżącego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sad I instancji wskazał na treść art. 45 u.z.e.r. i zawarte w nim przesłanki. W zgromadzonych przez organ nadzoru aktach administracyjnych znajduje się wniosek A.S. o przejęcie należącego do niej gospodarstwa rolnego za rentę na rzecz Skarbu Państwa, wobec czego podstawowy zarzut sprowadzał się do rażącego naruszenia art. 45 u.z.e.r. poprzez wydanie przez Naczelnika decyzji bez ustalenia istnienia następców prawnych spełniających warunki do przejęcia tego gospodarstwa, którzy nie odmówili jego przyjęcia.

Sąd zauważył, że istotnie w aktach archiwalnych zgromadzonych w postępowaniu nadzorczym brak było dowodów w postaci stosownych oświadczeń następców prawnych A.S. lub innych dokumentów. Jednocześnie jednak, z uwagi na uzasadnienie kontrolowanej decyzji, WSA uznał, iż organ prowadził w tym przedmiocie postępowanie wyjaśniające i dokonywał ustaleń, których wynikiem jest zapis, przytaczany także przez organy, z którego wynika, iż brak było następcy odpowiadającego warunkom i dającego gwarancję właściwego prowadzenia gospodarstwa. W ocenie WSA sam fakt, że po upływie około 40 lat nie zachowały się w aktach administracyjnych kompletne dokumenty potwierdzające okoliczności opisane w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, nie oznacza, że można postawić organowi zarzut, że w dacie rozpoznania sprawy nie były one zgromadzone. Ponadto WSA ocenił, że sam fakt, iż dzieci A.S. nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji nie może być rozpatrywany w kategoriach wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mogącej skutkować nieważnością tej decyzji. W jego ocenie dzieci poprzedniczki prawnej skarżącego nie były uczestnikami ani adresatami wskazanego postępowania, a okoliczność pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym strony tego postępowania może być rozpatrywana wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. WSA zaznaczył także, że uzyskanie przez M.K. tytułu wykwalifikowanego rolnika, po upływie 5 lat od dnia wydania spornej decyzji, pozostaje bez wpływu na dokonaną wyżej ocenę.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł S.D., zaskarżając ten wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, poprzez zarzucenie:

1. naruszenia prawa materialnego a to:

- poprzez błędną wykładnię art. 45 u.z.e.r. oraz § 37 rozporządzenia z 9 grudnia 1977 r. poprzez uznanie, że wydanie przez Naczelnika decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. Nr [...] o przejęciu na własność państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha położonego w miejscowości C. i P. stanowiącego własność A.S. nastąpiło bez uchybienia tym przepisom;

- poprzez niezastosowanie art. 21 Konstytucji RP i tym samym uznanie, iż pozbawienie własności nieruchomości i przejęcie jej na rzecz Skarbu Państwa nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

2. naruszenia przepisów postępowania, a to:

- art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez uznanie, że ww. decyzja z 1977 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe uznanie, że przy wydawaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa musiałoby spowodować uwzględnienie skargi,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Prezydent Miasta T. przy wydawaniu decyzji o przejęciu nieruchomości na własność niedostatecznie udokumentował fakt odmowy przejęcia gospodarstwa przez następców prawnych, co nie znajduje oparcia w aktach sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o (1) zmianę zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] grudnia 1977 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji; (2) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Następnie przechodząc do oceny skonstruowanych w skardze zarzutów, zaznaczenia wymaga, że w świetle art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. I FSK 13/18, 19 września 2017 r., I FSK 126/16; 29 września 2017 r., I FSK 868/16; 19 października 2017 r., II GSK 1701/17).

Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600).

W świetle powyższych uwag stwierdzić trzeba, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w wymienionych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176.

Przechodząc do analizy wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania podnieść należy, że jak wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien wskazać w nim konkretne przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, jak również określić sposób ich naruszenia.

Skarga kasacyjna przysługuje bowiem od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i jej zarzuty powinny się odnosić do tego wyroku oraz do przepisów regulujących postępowanie przed tym sądem, ewentualnie w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi procedury administracyjnej mającej zastosowanie przed danym organem administracyjnym (tak NSA w wyroku z 20 grudnia 2018 r., I FSK 212/17). Nadto dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Podsumowując, dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni (wyr. NSA z 13 września 2018 r. I OSK 2390/16 LEX nr 2562385).

W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazał na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi o tym, że: " Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Przepis ten nie może zatem służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Może być natomiast podstawą skargi kasacyjnej wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Poza tym, autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wykazania, że naruszenie ww. przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Co więcej zarzut powiązany jest z tym, że "Prezydent Miasta T. przy wydawaniu decyzji o przejęciu nieruchomości na własność niedostatecznie udokumentował fakt odmowy przejęcia gospodarstwa przez następców prawnych." Nie sposób określić o jakiego to Prezydenta Miasta T. chodzi i o jaką jego decyzję, gdyż przedmiotem nadzoru w trybie nadzwyczajnym była decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 1978r.

Z kolei zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł być uwzględniony, bowiem Sąd administracyjny nie orzeka w oparciu o przepisy k.p.a., lecz o podane na wstępie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie powiązał zarzutu naruszenia tego przepisu z naruszeniem przez WSA przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych przepisy art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. określające przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, pomimo ich umieszczenia w ustawie procesowej, mają charakter przepisów prawa materialnego, a nie przepisów postępowania, jak błędnie określił to w skardze kasacyjnej jej autor.

Nie uzasadniono także właściwie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, które może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W tym miejscu dodać należy, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podnosi zarzuty co do niewłaściwego nadzoru decyzji z dnia [...] grudnia 1977r. Nr [...]. Tymczasem, jak wskazano wyżej nadzorowana decyzja Naczelnika Nr [...] pochodzi z [...] grudnia 1978 r.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedstawione uchybienia pełnomocnika skarżącego co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i ograniczają ich skuteczność.

Przechodząc do zarzutów prawnomaterialnych, bo do tego rodzaju przepisów należy zaliczyć oprócz art. 45 u.z.e.r. oraz § 37 rozporządzenia z 9 grudnia 1977 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, także przepis zawarty w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (błędnie przywołany w skardze kasacyjnej w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a.), trzeba stwierdzić, że są one bezzasadne.

Stosownie do treści ustawy emerytalnej przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo było możliwe tylko w razie braku następców prawnych lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa albo odmówił jego przejęcia. Wynika to wprost z art. 45 u.z.e.r., a także ze wstępu do tej ustawy, w którym ustawodawca wskazał, że wprowadzenie sytemu zaopatrzenia emerytalnego oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin miało m. in. na celu zaopatrzenie ich na starość oraz na wypadek inwalidztwa. Dlatego omawiana ustawa nie miała na celu, jak szereg wcześniejszych, innych aktów prawnych, przejęcia gruntów rolnych na własność Państwa, a chodziło w tym wypadku o zagwarantowanie źródła utrzymania tym rolnikom, którzy ze względu na wiek lub stan zdrowia nie mogli samodzielnie gospodarować. Zatem przekazując gospodarstwo rolne, w zamian za świadczenie o charakterze rentowym, rolnik powinien je przekazać przede wszystkim następcy (art. 45 u.z.e.r.). Dopiero, gdy taka sytuacja była niemożliwa, upoważniało to organ administracji do wydania decyzji na wniosek właściciela gospodarstwa o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1981 r. sygn. akt SA 755/80, ONSA 1981/1/4).

Należy następnie zaznaczyć, że skoro w skardze kasacyjnej nie zarzucono skutecznie naruszenia przepisów postępowania, w oparciu o które Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny będący podstawą wydania zaskarżonego wyroku, Sąd kasacyjny zobowiązany był do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego także opierając się na tej podstawie faktycznej.

W ocenie NSA, Sąd I instancji zgodnie z procedurą sądowoadministracyjną, ocenił materiał dowodowy zgromadzony przez organ, a badając legalność zaskarżonej decyzji miał na uwadze, że ustalenia w tym zakresie i ich ocena zostały dokonane prawidłowo, pomimo braku w aktach stosownych oświadczeń następców prawnych A.S. w tej spornej kwestii.

Podanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "Sąd nie poparł swoich wniosków jakimikolwiek argumentami, nie poczynił jakichkolwiek ustaleń, dlaczego akta postępowania administracyjnego posiadały powyższe braki formalne" wskazuje, że profesjonalny pełnomocnik w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego przeprowadził próbę zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, co nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Nadto przypomnieć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy.

Zdaniem NSA taka właśnie była ocena dokonana przez organy nadzoru w niniejszym postępowaniu. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

W żaden sposób w niniejszej sprawie nie zostało uwiarygodnione, że decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 Konstytucji, tym sankcjonując pozbawienie nieruchomości i przejęcie jej na rzecz Skarbu Państwa. Po pierwsze, ani organ administracyjny orzekający w sprawie, ani WSA nie stosowały tego przepisu Konstytucji, a więc nie mogły go naruszyć. Po drugie przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było stwierdzenie nieważności decyzji, a nie przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę. Odnosząc wskazany przepis Konstytucji RP do przedmiotu postępowania w tej sprawie nie sposób uznać, aby w jakikolwiek sposób został on naruszony. Po trzecie wskazać należy, że w myśl art. 8 Konstytucji RP przepisy Konstytucji - jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej - stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Owo bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP może przybrać kształt samoistnego stosowania Konstytucji, współstosowania (interpretacyjnego stosowania) oraz stwierdzania konfliktu. W skardze kasacyjnej nie wskazano o jaki przejaw bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji chodzi. Nadto art. 21 Konstytucji składa się z dwóch ustępów, a skarżący kasacyjnie nie precyzuje o naruszenie którego z nich mu chodzi. Artykuł ten stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust.1) oraz że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust.2). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można jedynie się domyślać, że chodzi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Jednak jak wskazano wyżej przedmiot niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej nie dotyczył ochrony własności (chyba, że w kontekście ochrony własności Skarbu Państwa), prawa dziedziczenia, czy też wywłaszczenia publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Nie ulega nadto wątpliwości, że bezpośrednie i samoistne stosowanie Konstytucji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy brak jest przepisów ustawowych normujących dane zagadnienie a przepis Konstytucji charakteryzuje się dostatecznym stopniem konkretności i precyzji. Jak wskazał organ administracyjny, WSA, a także pełnomocnik skarżącego w jednym z zarzutów skargi kasacyjnej decyzje administracyjne będące przedmiotem kontroli oraz sama decyzja Naczelnika z [...] grudnia 1978 r. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności miały stosowne podstawy ustawowe i nie było potrzeby sięgania do samoistnego stosowania Konstytucji.

Stosowanie przepisów Konstytucji wprawdzie może mieć także formę niesamoistną - w postaci prokonstytucyjnej wykładni (systemowej zewnętrznej) przepisów ustawowych i aktów wykonawczych (J. Trzciński - Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych konstytucji przez sądy administracyjne; ZNSA 20111, nr 3, s. 35). Najwyższa moc prawna w hierarchicznie zbudowanym systemie prawa oznacza bowiem, że żadna norma prawna niższej rangi nie może być sprzeczna z normami konstytucyjnymi (wyrok TK z 30 czerwca 2009 r.; K 14/07). Rodzi to nakaz interpretacji tekstów prawniczych w sposób eliminujący pozorną sprzeczność z Konstytucją (wyrok TK z dnia 14 maja 2009 r.; K 21/08). Powyższe uzasadnia wniosek, że sąd rozstrzygając konkretną sprawę - w przypadku pojawienia się wątpliwości co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją - powinien przede wszystkim podjąć samodzielną próbę usunięcia ewentualnych sprzeczności w drodze wykładni, zaś brak możliwości interpretacji przepisu w zgodzie z Konstytucją otwiera drogę do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP (o ile oczywiście od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem). Trybunał Konstytucyjny wskazał w postanowieniu z dnia 27 lutego 2008r., sygn. akt P 12/08, że "Pytanie prawne jest niedopuszczalne w wypadku gdy wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni albo gdy w danej sprawie można zastosować inne, niebudzące wątpliwości przepisy lub inny akt". W niniejszej sprawie nie zachodziła taka sytuacja, wymagająca chociażby prokonstytucyjnej wykładni prawa przepisów ustawowych.

Wymaga podkreślenia też, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawny w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Rację miał więc Sąd I instancji, że okoliczność uzyskania przez M.K. tytułu wykwalifikowanego rolnika, po upływie okresu 5 lat od wydania kontrolowanej decyzji, nie ma wpływu na zapadłe w tej sprawie rozstrzygniecie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.