Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 377/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 7 ust. 1, 2 i 4, art. 22 ust. 1, art. 27 ust. 1 i 4, art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1015
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 65 par. 1 i 2, art. 95 par. 1 i 2, art. 369
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] S.A. we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1277/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. we [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych w wyniku kontroli nieprawidłowości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. we [...] na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 22 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1277/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. we [...] (dalej jako: [...] S.A., Spółka, skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych w wyniku kontroli nieprawidłowości. Wyrok zapadł po ponownym rozpoznaniu skargi przez WSA, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1439/17, wyroku WSA w Warszawie z 14 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1715/16, którym oddalono skargę [...] S.A. na ww. decyzję Ministra Rozwoju.

Od wyroku WSA w Warszawie z 22 października 2019 r. [...] S.A. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej wobec zaskarżonego wyroku podniesiono:

Zarzuty dotyczące nakazów z pkt II.1 oraz pkt II.2 decyzji Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2016 r.:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych (w brzmieniu z dnia wydania decyzji Ministra: Dz. U. z 2014 r. poz. 1015 ze zm., dalej: u.i.g.) oraz art. 43 ust. 1 u.i.g. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów u.i.g. polegającego na sformułowaniu nakazu usunięcia nieprawidłowości polegającej na braku wyłączności [...] S.A. w zakresie korzystania ze strony internetowej i domeny adresów elektronicznych w sytuacji, gdy nieprawidłowość ta nie została wskazana w protokole kontroli z maja 2015 r.;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu z dnia wydania decyzji Ministra: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na pominięciu argumentacji zgłoszonej przez pełnomocnika skarżącej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 5 lutego 2016 roku (dalej: "Wniosek") w zakresie niewskazania w protokole kontroli z maja 2015 roku nakazu usunięcia nieprawidłowości polegającej na braku wyłączności [...] S.A. w zakresie korzystania ze strony internetowej i domeny adresów elektronicznych;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm., dalej: Konstytucja) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. oraz Konstytucji polegającego na naruszeniu zasady praworządności polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji, która została wydana w następstwie przeprowadzonej przez Organ kontroli dokonanej z naruszeniem art. 32 ust. 1 u.i.g.;

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na pominięciu argumentacji zgłoszonej przez pełnomocnika skarżącej we Wniosku dotyczącej faktu nieużywania przez żaden z podmiotów korzystających ze strony internetowej oznaczeń "biuro informacji gospodarczej" ani skrótu "BIG", co skutkowało naruszeniem przez Organ obowiązku w zakresie wskazania pełnej podstawy faktycznej i prawnej będącej podstawą wydania decyzji;

e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na błędnej oraz niewszechstronnej ocenie materiału dowodowego powodującej przyjęcie, że z faktu zamieszczenia na stronie internetowej informacji o usługach z rynku komplementarnego oraz o usługach wiązanych wynika, że usługi te są świadczone przez skarżącą oraz że są one świadczone wspólnie z innymi podmiotami, podczas gdy w świetle informacji zamieszczonych na stronie internetowej brak jest podstaw do formułowania takich wniosków;

f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na pominięciu argumentacji zgłoszonej przez pełnomocnika skarżącej we Wniosku dotyczącej świadczenia przez skarżącą usług wyłącznie w granicach u.i.g. oraz dotyczącej nie powierzania wykonywania innym podmiotom usług w rozumieniu art. 7 ust. 4 u.i.g., co skutkowało naruszeniem przez Organ obowiązków w zakresie wskazania podstaw faktycznych i prawnych będących podstawą wydania decyzji;

g) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na błędnej oraz niewszechstronnej ocenie materiału dowodowego poprzez błędne przyjęcie, że działalność skarżącej ze względu na całokształt konsekwencji dla podmiotów korzystających z usług zamieszczonych na oficjalnej stronie internetowej biura może być uznana za działalność "in fraudem legis";

h) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na wydaniu decyzji, której osnowa budzi wątpliwości interpretacyjne albowiem sformułowanie "zapewnienia wyłączności na zamieszczanie informacji na oficjalnej stronie internetowej" można rozumieć dwojako: bądź jako zapewnienie wyłączności na wykonywanie czynności technicznych/informatycznych skutkujących ujawnieniem na stronie internetowej jakichkolwiek informacji (dotyczących zarówno [...] S.A. jak i innych podmiotów), bądź też jako zagwarantowanie, iż na stronie internetowej umieszczane będą wyłącznie informacje dotyczące skarżącej (bez konieczności zapewnienia, że czynności techniczne/informatyczne będą wykonywane przez skarżącą).

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie:

a) art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g. polegające na dokonaniu błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy działalność skarżącej w zakresie informacji zamieszczanych na oficjalnej stronie internetowej oraz w zakresie wykorzystywania adresów poczty elektronicznej biura ([...]) nie jest regulowana przez przepisy u.i.g;

b) art. 7 ust. 4 u.i.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarżąca nie dokonała powierzenia żadnemu podmiotowi wykonywania jakichkolwiek czynności;

c) art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g. polegające na dokonaniu błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów w sprawie, w sytuacji, gdy skarżąca świadczy usługi wyłącznie w zakresie zgodnym z u.i.g.;

d) art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g. polegające na dokonaniu błędnej wykładni i uznanie, że skarżąca może dokonywać czynności wyłącznie w granicach określonych w tych przepisach podczas, gdy skarżąca może wykonywać także inne czynności, w tym zawierać inne umowy w zakresie działalności pomocniczej dla biura (np. marketing, windykacja).

Zarzuty dotyczące nakazów z pkt II.3 oraz pkt II.4 decyzji z [..] kwietnia 2016 r.:

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na pominięciu argumentacji zgłoszonej przez pełnomocnika we Wniosku w zakresie:

i. stosowania umów trójstronnych przez biura informacji gospodarczej (dalej: "BIG") inne niż [...] S.A.

ii. braku różnic pomiędzy umową trójstronną a umową zawieraną pomiędzy klientem a BIG z jednej strony a pomiędzy klientem a podmiotem trzecim z drugiej,

iii. ograniczenia zakresu umowy trójstronnej do postępowania polubownego, będącego w zgodzie z celem u.i.g. uzasadniającym powstanie [...] S.A., oraz

iv. dotyczącym świadczenia usług w zakresie dopisywania informacji o zobowiązaniu dłużnika do [...] S.A. w sposób nie naruszający przepisów u.i.g.,

co skutkowało naruszeniem przez Organ obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz wydaniem decyzji, zawierającej niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na dokonaniu uproszczonej oceny materiału dowodowego w zakresie ustaleń dotyczących treści świadczeń wynikających z umowy oraz ich braku zgodności z art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g.;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanego powyżej przepisu Konstytucji polegającego na odmiennym potraktowaniu skarżącej w stosunku do innych biur informacji gospodarczej oraz podmiotów świadczących usługi na rynku regulowanym, co skutkowało naruszeniem zasady zakazu dyskryminacji;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na braku szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej:

i. faktu naruszenia zakazu dyskryminacji wynikającego z art. 32 ust. 2 Konstytucji (punkt IV. 3 lit. f Wniosku),

ii. braku różnicy pomiędzy skutkami wynikającymi z zawarcia umowy trójstronnej (klient, BIG, podmiot trzeci) od zawarcia dwóch odrębnych umów, jednej pomiędzy klientem a BIG z jednej strony oraz drugiej pomiędzy klientem a podmiotem trzecim (punkt IV.3 lit.d Wniosku),

iii. celu zawieranych umów (punkt IV.3 lit. g Wniosku, wyjaśnienia zgłoszone w piśmie z dnia 5 marca 2015 roku),

co skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności istotnych dla sprawy, mających wpływ na dokonywane przez Organ ustalenia faktyczne;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na lakonicznym odniesieniu się do naruszenia przez skarżącą usługi w zakresie dopisywania informacji o zobowiązaniu dłużnika do [...] S.A. oraz zgodności tej usługi z regulaminem prowadzenia działalności przez [...] S.A. zatwierdzonym przez Ministra (dalej: "Regulamin"), co skutkowało naruszeniem przez Organ obowiązku wskazania pełnej podstawy faktycznej i prawnej wydawanej decyzji;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na przerzuceniu ciężaru udowodnienia okoliczności wynikających z załącznika nr 3 do umowy na skarżącą, podczas, gdy to na Organie spoczywał obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w trakcie kontroli, co skutkowało brakiem wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanego powyżej przepisu k.p.a. polegającego na sporządzeniu uzasadnienia decyzji, która jest częściowo wewnętrznie sprzeczna:

w zakresie w jakim Organ z jednej strony stwierdza, że poza zakresem decyzji jest ocena swobody kontraktowania, z drugiej zaś strony Organ de facto działalność tą ogranicza, oraz

w zakresie w jakim Organ stwierdza, że nie kwestionuje "komplementarności" działalności biur informacji gospodarczej wobec windykacji, z drugiej zaś strony kwestionuje procedurę zgłaszania danych do [...] S.A.

4. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie:

art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 roku, poz. 380, ze zm., dalej: "k.c.") polegające na dokonaniu błędnej wykładni umowy o współpracy w zakresie windykacji polubownej z dnia 12 listopada 2013 r. poprzez:

uznanie, że świadczenie usług z tej umowy narusza art. 7 ust. 1, 2 i 4 u.i.g. podczas, gdy zawieranie umów z zakresu windykacji polubownej jest w świetle poglądów doktryny oraz przyjętej praktyki dopuszczalne, a zatem dopuszczalne jest także udzielanie pełnomocnictwa w zakresie pobierania, przekazywania i usuwania informacji gospodarczych w systemie [...] S.A. oraz prowadzenie postępowania windykacyjnego;

przyjęcie, że z treści umowy nie wynika, czy obowiązki spoczywające na skarżącej a [...] Sp. z o.o. zostały rozdzielone, podczas gdy z umowy tej wynika, że usługi te zostały rozdzielone;

wyprowadzenie błędnych, niewynikających z postanowień umownych wniosków w zakresie:

§ 1 umowy, w świetle którego: "przedmiotem umowy jest świadczenie przez Zleceniobiorcę usług w zakresie dochodzenia roszczeń finansowych w sprawach wynikających z prowadzonej przez Zleceniodawcę działalności gospodarczej wraz z możliwością dopisania przez Zleceniobiorcę, w imieniu i na rzecz Zleceniodawcy informacji o zobowiązaniu dłużnika Zleceniodawcy do [...] S.A",

§ 2 ust. 3 umowy stanowiącego, iż: "Zleceniodawca upoważnia Zleceniobiorcę do wysłania w jego imieniu i na jego rzecz wezwania do zapłaty [...] oraz do otrzymywania w jego imieniu odrębnego, indywidualnego loginu i hasła dostępu do systemu [...] S.A. w celu wpisania, aktualizowania, bądź usuwania informacji o dłużnikach, dopisanych do [...] S.A. za pośrednictwem Zleceniobiorcy", oraz

§ 3 ust. 1 umowy w myśl, którego: "Zleceniobiorca zobowiązuje się do negocjacji sposobu oraz terminu zapłaty wierzytelności w formie kontaktu korespondencyjnego, telefonicznego lub przez kontakt osobisty";

art. 65 § 1 i 2 k.c. w zw. art. 369 k.c. polegające na błędnym przyjęciu, że zobowiązania wynikające z umowy o współpracy w zakresie windykacji polubownej z dnia 12 listopada 2013 r. zostały zaciągnięte solidarnie, podczas gdy brak jest postanowień umownych pozwalających na takie wnioskowanie;

art. 65 § 1 i 2 k.c. polegające na błędnym uznaniu, że z umowy trójstronnej może wynikać uprzywilejowanie [...] Sp. z o.o., podczas gdy w świetle praktyki stosowania podobnych umów przez inne BIG-i sformułowanie nakazu mającego wpływ na ograniczenie świadczenia usług przez [...] Sp. z o.o. jest działaniem wobec tego podmiotu dyskryminującym.

Zarzuty dotyczące nakazu z pkt II.5 decyzji z [...] kwietnia 2016 r.:

5. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na pominięciu argumentacji zgłoszonej przez skarżącą we Wniosku w zakresie wykazania, iż usługa "Wezwanie do zapłaty PLUS" polega na udostępnianiu informacji gospodarczych przez [...] S.A. i windykacji przez [...] Sp. z o.o. na podstawie dwu odrębnie zawartych przez klienta z tymi podmiotami umów, co skutkowało naruszeniem przez Organ obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz mogło mieć wpływ na błędne ustalenia w zakresie naruszenia przez skarżącą art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 4 Ustawy;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na błędnej oraz niewszechstronnej ocenie materiału dowodowego skutkujące błędnym przyjęciem, że skarżąca nie zapewnia koniecznego oddzielenia zastrzeżonej wyłącznie dla biur informacji gospodarczej działalności od czynności nieobjętych Ustawą, tj. działalności podmiotów trzecich, której przedmiot jest inny, a takie nieprawidłowości stanowią naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 4 Ustawy, podczas gdy skarżąca zapewnia formalnoprawne, faktyczne i Organizacyjne wyodrębnienie czynności zarezerwowanych dla skarżącej zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g., a co więcej nie zostało w żaden sposób wykazane przez Ministra, że skarżąca świadczyła kiedykolwiek usługi windykacyjne lub inne usługi, których zgodnie z Ustawą wykonywać nie może.

6. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie:

a) art. 65 § 1 i § 2 k.c. poprzez dokonanie błędnej wykładni oświadczeń woli stron umów "Serwis ochrony przedsiębiorcy", polegającej na błędnym przyjęciu, z pominięciem celu ww. umów oraz kontekstu sytuacyjnego, w jakim oświadczenia zostały złożone, że zgodnym zamiarem stron było zobowiązanie skarżącej do wykonywania czynności windykacyjnych oraz prowadzenia postępowania upominawczego w ramach usługi "Wezwanie do zapłaty PLUS", podczas gdy z prawidłowej wykładni postanowień tych umów wynika, że zgodnym zamiarem stron było zobowiązanie do wykonywania ww. usług windykacyjnych wyłącznie przez spółkę [...] Sp. z o.o.

Zarzuty dotyczące nakazów z pkt II.6-II.11 decyzji z [...] kwietnia 2016 r.:

7. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na pominięciu i nie uznaniu argumentacji zgłoszonej przez skarżącą we Wniosku w zakresie:

i. wykazania, iż w zakresie powierzania innemu podmiotowi aktualizacji cenników uznano w protokole kontroli umowę dotyczącą tych usług za zgodną z Ustawą, a tym samym nie stwierdzono w toku kontroli naruszeń u.i.g.;

ii. wykazania, iż zakres przedmiotowy kontroli z 2013 roku i kontroli z 2015 był identyczny w zakresie zgodności świadczenia usług związanych z akwizycją oraz obsługą posprzedażową klientów z art. 7 ust. 4 u.i.g., a świadczenie usług związanych z akwizycją oraz obsługą posprzedażową klientów zostało już uznane za zgodne z u.i.g., w tym z art. 7 ust. 4 u.i.g.;

iii. wykazania, iż działanie kontrolne Ministra polegające na nieuzasadnionej radykalnej zmianie interpretacji tego samego przepisu prawa na niekorzyść dla przedsiębiorcy jest sprzeczne z zasadą prowadzenia spraw w sposób budzący zaufanie do Organów administracji publicznej;

co skutkowało naruszeniem przez Organ obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również na niewystarczającym zebraniu oraz nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego skutkującego błędnym stwierdzeniem, iż powierzenie czynności pozyskiwania, podpisywania i aneksowania umów o udostępnianie informacji gospodarczych, prowadzenia korespondencji z klientami, obsługi infolinii, przyjmowania i rozpatrywania reklamacji oraz aktualizacji cenników stanowi naruszenie art. 7 ust. 4 u.i.g., podczas gdy powierzanie wskazanych powyżej czynności nie stanowiło naruszenia art. 7 ust. 4 u.i.g., co zostało uprzednio stwierdzone w protokole kontroli z 2015 r. (w zakresie aktualizacji cenników), jak również w protokole kontroli z 2013 r. (w zakresie usług akwizycyjnych oraz obsługi posprzedażowej);

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 43 ust. 1 u.i.g. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanego powyżej przepisu u.i.g. polegającego na nakazaniu w decyzji zaniechania powierzania innemu podmiotowi aktualizacji cenników usług świadczonych przez [...] S.A. wynikających z zawartej z [...] sp. z o.o. sp. k. (dawniej: [...] sp. z o.o) umowy o świadczenie usług marketingowych, pomimo uznania w protokole kontroli ww. umowy za zgodną z u.i.g., a tym samym braku stwierdzenia w wyniku kontroli naruszenia przepisów u.i.g. lub Regulaminu w tym zakresie;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanego powyżej przepisu k.p.a. polegającego na zmianie poglądów prawnych oraz interpretacji niezmienionych przepisów prawnych na niekorzyść skarżącej bez uzasadnienia pomimo takiego samego stanu faktycznego i prawnego oraz na wydaniu niekorzystnej dla skarżącej decyzji, co stanowi naruszenie związanej z nakazem pogłębiania zaufania obywateli do państwa zasady przewidywalności działania administracji publicznej;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2015 r, poz. 584 ze zm., dalej: "u.s.d.g.") w zw. z art. 77 u.s.d.g. oraz art. 44 u.i.g. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów u.s.d.g. oraz u.i.g. polegającego na wykonywaniu przez Ministra swoich zadań, w szczególności w zakresie kontroli, nie na podstawie prawa oraz wykraczając poza granice prawa, jak również z brakiem poszanowania uzasadnionych interesów skarżącej;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na dokonaniu błędnej i sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania oceny dowodów polegającej na uznaniu, że brak jest podstaw logicznych i prawnych do sztucznego rozdzielenia czynności związanych z przedmiotem działalności i czynności związanych z "samym faktem" wykonywania działalności, podczas gdy należy bezwzględnie odróżnić czynności podejmowane w ramach zwykłej aktywności przedsiębiorcy i dla zapewnienia prawidłowego toku prowadzonej działalności od czynności związanych bezpośrednio z pośrednictwem w udostępnianiu informacji gospodarczych (art. 7 ust 1 i 2 u.i.g.);

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na dokonaniu błędnej oceny dowodów polegającej na uznaniu, że czynności takie jak pozyskiwanie, podpisywanie i aneksowanie umów o udostępnianie informacji gospodarczych, prowadzenie korespondencji z klientami, obsługa infolinii, przyjmowanie i rozpatrywanie reklamacji oraz aktualizacja cenników pozostają w ścisłym związku z przedmiotem działalności biura informacji gospodarczej, co stanowi naruszenie art. 7 ust. 4 u.i.g., podczas gdy takie czynności nie są bezpośrednio związane z przedmiotem działalności gospodarczej biura informacji gospodarczej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g.;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na dokonaniu błędnej oceny dowodów polegającej na uznaniu, że działalność opisana w pkt. 6-11 decyzji stanowi działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 u.s.d.g., podczas gdy działalność ta nie wypełnia definicji działalności gospodarczej określonej w art. 2 u.s.d.g. i związku z tym taka działalność nie mieści się również w zakresie dyspozycji przepisu art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g.;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również na niewystarczającym zebraniu oraz nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego skutkującego błędnym stwierdzeniem, iż okoliczność, że inny niż [...] S.A. podmiot wykonuje czynności z pkt. 6-11 decyzji nie była kwestionowana przez skarżącą, podczas gdy skarżąca niejednokrotnie kwestionowała powyższą okoliczność, ponieważ z uwagi na bezpośredni skutek działań pełnomocnika niektóre z tych czynności (jak np. aneksowanie umów) stanowią faktycznie czynności mocodawcy, tj. [...] S.A., a nie pełnomocnika;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanego powyżej przepisu k.p.a. polegającego na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji motywów podjętego rozstrzygnięcia i odniesienie się wyłącznie do wskazanego we Wniosku zarzutu dotyczącego uznania, iż sama czynność ustanawiania pełnomocników ani też czynność pozyskiwania przez nich i podpisywania umów o udostępnianie informacji gospodarczych w imieniu i na rzecz [...] S.A. nie są czynnościami związanymi z samym pośrednictwem w udostępnianiu informacji gospodarczych, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie.

8. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie:

art. 7 ust. 4 u.i.g. polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że przepis ten odnosi się nie tylko do czynności stanowiących (ściśle i bezpośrednio) działalność gospodarczą, której przedmiot określa art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g., ale do wszystkich czynności z tym przedmiotem związanych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przepis ten nie dotyczy czynności niezwiązanych bezpośrednio z przedmiotem działalności biura informacji gospodarczej;

art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g. polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że przedmiot działalności BIG może zasadniczo obejmować wyłącznie czynności wskazane w art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż BIG może wykonywać czynności inne niż wskazane w art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g., tj. czynności zmierzające do zapewnienia prawidłowej organizacji i funkcjonowania swojego przedsiębiorstwa niebędące działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 u.s.d.g.;

art. 22 Konstytucji polegające na zastosowaniu przez Ministra rozszerzającej wykładni wprowadzającego ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej przepisu art. 7 ust. 4 u.i.g., podczas gdy ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej należy interpretować zawężająco, ponieważ stanowią wyjątek od konstytucyjnie chronionej zasady swobody gospodarczej;

art. 32 ust. 1 u.i.g. polegające na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy działalność opisana w pkt. 6-11 decyzji nie stanowi działalności gospodarczej i w związku z tym Minister nie miał podstawy prawnej do przeprowadzenia w tym zakresie nadzoru;

art. 7 ust. 4 u.i.g. w zw. z art. 95 § 2 k.c. polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że celem tego przepisu jest zakazanie wykonywania czynności związanych z przedmiotem działalności BIG przez osoby trzecie, w szczególności przez osoby prawne lub innych przedsiębiorców, niezależnie od tego, czy takie osoby działałyby w imieniu biura (jako pełnomocnik), czy w imieniu własnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż nie jest zakazane wykonywanie czynności pozyskania, podpisania i aneksowania umów przez działających w imieniu i na rzecz BIG pełnomocników, ponieważ czynności dokonane przez pełnomocnika w granicach umocowania pociągają za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego;

art. 7 ust. 4 u.i.g. w zw. art. 95 § 1 k.c. polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że przepis art. 7 ust. 4 u.i.g. stanowi wyjątek od zasady dopuszczalności dokonania czynności prawnej przez przedstawiciela, podczas gdy przepis ten nie stanowi wyjątku od tej zasady i w związku z tym BIG może dokonywać czynności przez pełnomocnika.

Zarzuty dotyczące nakazu z pkt II.12 decyzji z [...] kwietnia 2016 r.:

9. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji, który przepis: czy art. 7 ust. 1 czy art. 7 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 4 u.i.g. w ocenie Organu narusza działanie skarżącej, co skutkowało wydaniem decyzji niepełnej w zakresie jej uzasadnienia faktycznego i prawnego;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na zaniechaniu ustalenia okoliczności istotnej dla sprawy, a mianowicie, czy podmiot realizujący na rzecz [...] S.A. usługi w zakresie obsługi posprzedażowej klientów mógł otrzymać bezpośredni dostęp do systemu udostępniania informacji gospodarczych, będącego podstawowym narzędziem wykonywania zasadniczej działalności [...] S.A., określonej w art. 7 ust. 1 Ustawy;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na pominięciu argumentacji zgłoszonej przez skarżącą we Wniosku w zakresie udzielanej przez klientów zgody na powierzane przez nich dane, co skutkowało naruszeniem obowiązków spoczywających na Organie;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że w zakresie obu baz danych: jednej, w której przechowywane są dane klientów w celach marketingowych oraz drugiej związanej z informacjami gospodarczymi należy stosować te same zasady dotyczące przetwarzania, aktualizacji i usuwania danych, podczas gdy bazy te są faktycznie rozdzielone i podlegają innym reżimom prawnym tj. Ustawie i ustawie o ochronie danych osobowych.

10. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie:

art. 7 ust. 4 u.i.g. polegające na błędnym przyjęciu, że art. 7 ust. 4 u.i.g. posługuje się pojęciem "czynności związanych z przedmiotem działalności gospodarczej" w rozumieniu szerokim, odnoszącym się nie tylko do czynności stanowiących działalność gospodarczą BIG-u;

art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.i.g. poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów polegającej na odmowie uznania dopuszczalności zawierania przez skarżącą umów w obszarze pomocniczym (marketing, czynności agencyjne, windykacja), podczas gdy zawieranie umów w tym przedmiocie należy uznać za dopuszczalne.

Zarzuty dotyczące nakazu z pkt II.13 decyzji z [...] kwietnia 2016 r.:

11. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na pominięciu argumentacji zgłoszonej przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszącej się do kwestii związanej ze wskazaniem w jaki sposób skarżąca naruszyła art. 27 ust. 4 u.i.g. w zakresie w jakim przepis ten nakłada na skarżącą obowiązek nie podawania informacji o złożeniu zapytania do rejestru zapytań, w sytuacji, gdy z pytaniem tym zwróciły się podmioty, o których mowa w art. 25 ust. 1 u.i.g.;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na dokonaniu niewszechstronnej oceny materiału dowodowego poprzez uznanie, że usługi świadczone przez skarżącą są świadczone w sposób niezgodny z u.i.g. i Regulaminem w sytuacji, gdy usługi te są świadczone w sposób zgodny z tymi regulacjami;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na pominięciu przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy wyrażonej wcześniej opinii, iż "nie ma przeszkód, aby klient [...] S.A. dobrowolnie upoważnił inny podmiot (czy też swojego pracownika) do wykonywania w jego imieniu czynności związanych z wpisywaniem lub pobieraniem informacji gospodarczych z rejestru biura, z zachowaniem zasady wynikającej z przepisu § 37 ust. 2 Regulaminu. Podstawą takich działań klienta biura są ogólne przepisy Kodeksu cywilnego";

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na nieodniesieniu się do argumentacji wskazywanej we Wniosku przez pełnomocnika skarżącej, że:

i. skarżąca po zawarciu umowy nie tworzy konta niedostępnego dla innych podmiotów, a więc że nie doszło do naruszenia § 36 ust. 1 zd. 1 Regulaminu, oraz

ii. przechowywane przez [...] S.A. hasło klienta nie jest dostępne dla innych podmiotów, w tym pracowników i przedstawicieli [...] S.A. a tym samym, że nie ma miejsca naruszenie § 37 ust. 3 zd. 2 Regulaminu.

12. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie:

a. art. 65 § 1 i 2 kc poprzez dokonanie błędnej wykładni § 37 ust. 2 Regulaminu poprzez uznanie, że obowiązki wynikające z tego artykułu zostały sformułowane wobec skarżącej, podczas gdy z literalnego brzmienia postanowienia wynika, że obowiązki te zostały sformułowane wobec Klienta nie zaś skarżącej.

Zarzuty dotyczące określenia terminu usunięcia nieprawidłowości wskazanych w pkt II decyzji z [...] kwietnia 2016 r.:

13. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na pominięciu argumentacji zgłoszonej przez skarżącą, w szczególności we Wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnoszącej się do:

i. konieczności wydłużenia terminu na wykonanie zawartych w decyzji nakazów,

ii. braku przeprowadzenia przez Organ postępowania dowodowego w tym zakresie, oraz

iii. dokonania przez Ministra całkowicie dowolnych, niepopartych przekonywującymi dowodami ustaleń w omawianym przedmiocie;

14. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie:

art. 43 ust. 1 u.i.g. w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 1 u.s.d.g. i art. 9 u.s.d.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na:

i. przyjęciu, że termin usunięcia wskazanych w decyzji nieprawidłowości może być określony przez Ministra w sposób dowolny; jak również na

ii. wyznaczeniu skarżącej rażąco krótkiego terminu na usunięcie wskazanych w decyzji nieprawidłowości, który to termin został określony w szczególności w sposób sprzeczny z konstytucyjnymi zasadami proporcjonalności, ochrony zaufania obywatela do Państwa oraz ochrony interesów w toku - i jako taki narusza uzasadnione interesy skarżącej jako przedsiębiorcy i tworzy dla skarżącej wyjątkowo niekorzystne warunki dla dalszego prowadzenia działalności gospodarczej.

Zarzuty dotyczące prowadzonej przez Ministra Rozwoju kontroli:

15. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 79a ust. 8 u.s.d.g. w zw. z art. 44 u.i.g. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów u.s.d.g. oraz u.i.g. polegającego na przeprowadzeniu kontroli w zakresie zgodności działalności skarżącej z przepisami art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g. oraz Regulaminem, tj. w zakresie wykraczającym poza zakres wskazany w upoważnieniu z 17 lutego 2015 r., udzielonym przez Ministra osobom kontrolującym;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na pominięciu argumentacji zgłoszonej przez skarżącą we Wniosku w zakresie:

wykazania, iż zarówno kontrola z 2013 roku, jak i kontrola z 2015 roku dotyczyła przestrzegania przez [...] S.A. przepisu art. 7 ust. 4 u.i.g. i w związku z tym wykazania, iż zakres przedmiotowy kontroli z 2013 r. i kontroli z 2015 r. był identyczny w zakresie przestrzegania przez [...] S.A. przepisu art. 7 ust. 4 u.i.g.;

wykazania, iż zarówno kontrola z 2013 r., jak i kontrola z 2015 r. dotyczyła analizy zgodności świadczenia usług związanych z akwizycją oraz obsługą posprzedażową klientów z art. 7 ust. 4 u.i.g. i w związku z tym wykazania, iż zakres przedmiotowy kontroli z 2013 r. i kontroli z 2015 r. był identyczny w zakresie zgodności świadczenia usług związanych z akwizycją oraz obsługą posprzedażową klientów z art. 7 ust. 4 u.i.g.;

wskazania, iż działanie kontrolne Ministra polegające na nieuzasadnionej radykalnej zmianie interpretacji tego samego przepisu prawa na niekorzyść dla przedsiębiorcy jest sprzeczne zasadą prowadzenia spraw w sposób budzący zaufanie do Organów administracji publicznej, jak również naruszyły art. 9 u.s.d.g. nakazujący Organom administracji przy wykonywaniu ich zadań, w szczególności w zakresie nadzoru i kontroli, działanie wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy;

co skutkowało naruszeniem przez Organ obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również na niewystarczającym zebraniu oraz nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym stwierdzeniem, iż kontrolujący nie dokonywali w 2013 r. oceny postanowień zawieranych przez skarżącą umów, nie badali modelu biznesowego [...] S.A., zakres merytoryczny kontroli z 2013 r. i kontroli z 2015 r. był odmienny, a kontrola przeprowadzona w 2015 roku nie ma bezpośredniego, faktycznego, ani prawnego związku z poprzednimi postępowaniami kontrolnymi;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanego powyżej przepisu k.p.a. polegającego na zmianie poglądów prawnych oraz interpretacji niezmienionych przepisów prawnych na niekorzyść skarżącej bez uzasadnienia pomimo takiego samego stanu faktycznego i prawnego oraz na wydaniu niekorzystnej dla skarżącej decyzji, co stanowi naruszenie związanej z nakazem pogłębiania zaufania obywateli do państwa zasady przewidywalności działania administracji publicznej;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 77 u.s.d.g. oraz art. 44 u.i.g. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów u.s.d.g. oraz u.i.g. polegającego na wykonywaniu przez Ministra swoich zadań, w szczególności w zakresie kontroli, bezpodstawnie oraz wykraczając poza granice prawa, jak również z brakiem poszanowania uzasadnionych interesów skarżącej;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przywołanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na nieuzasadnionym przyjęciu przez Ministra, że przebieg postępowania kontrolnego oraz ustalenia zawarte w protokole kontroli nie podlegają rozpatrzeniu oraz ocenie i badaniu przez Ministra w toku postępowania administracyjnego pomimo zgłaszania przez skarżącą licznych zarzutów oraz zastrzeżeń co do przebiegu postępowania kontrolnego oraz ustaleń zawartych w protokole kontroli;

16. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie:

art. 83 ust. 4 u.s.d.g. w zw. z art. 44 u.i.g. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisu, co skutkowało przeprowadzeniem powtórnej kontroli w 2015 r. w tym samym zakresie przedmiotowym co poprzednia kontrola z 2013 r., w wyniku której nie stwierdzono niezgodności wykonywanej przez skarżącą działalności z u.i.g., w tym w szczególności z art. 7 ust. 4 u.i.g.;

art. 32 ust. 1 u.i.g. oraz art. 43 ust. 1 u.i.g. polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania przez Ministra decyzji, jest postępowaniem oddzielnym i niezależnym od składającego się z szeregu czynności materialno-technicznych postępowania kontrolnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż prowadzone na podstawie u.i.g. postępowanie kontrolne jest jedynie pierwszym z dwóch etapów prowadzonego przez Ministra nadzoru nad działalnością BIG oraz nie składa się wyłącznie z szeregu czynności materialno-technicznych, ponieważ w toku przeprowadzonej kontroli dokonywane są ustalenia będące podstawą do przejścia z fazy postępowania kontrolnego w fazę decyzyjną nadzoru i dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w granicach stwierdzonych w wyniku kontroli naruszeń;

art. 43 ust. 1 u.i.g. w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 5 u.i.g. polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że niewskazanie w protokole kontroli określonej nieprawidłowości nie pozbawia Organu możliwości nakazania w drodze decyzji jej usunięcia, jeżeli fakt jej wystąpienia zostanie udowodniony wtoku postępowania administracyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż stwierdzone w wyniku kontroli naruszenia wskazywane są wprost w treści protokołu kontroli, a w toku dalszego postępowania administracyjnego Organ nie może wykraczać poza zakres wskazanych w protokole kontroli naruszeń;

art. 43 ust. 1 u.i.g. polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że nie są przedmiotem postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte na podstawie art. 43 ust. 1 u.i.g., kwestie związane z prawidłowością postępowania kontrolnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przebieg postępowania kontrolnego oraz ustalenia zawarte w protokole kontroli sporządzonym w ramach postępowania i wyniki kontroli podlegają rozpatrzeniu oraz ocenie i badaniu przez Organ administracji wtoku postępowania administracyjnego;

art. 84c ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 44 u.i.g. polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że dla prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy miała znaczenia możliwość skorzystania przez skarżącą z instytucji sprzeciwu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż instytucja sprzeciwu nie mogła mieć zastosowania w sprawie, ponieważ sprzeciw dotyczy jedynie wszczęcia postępowania kontrolnego oraz czynności przeprowadzonych w toku postępowania kontrolnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację popierającą podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, podtrzymał stanowisko prezentowane we wcześniejszych pismach procesowych w sprawie oraz wniósł o zasadzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; treść tych, jak i dalej powoływanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W skardze kasacyjnej Spółka zarzuca Sądowi I instancji przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia 22 kwietnia 2016r. utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia 19 stycznia 2016 r. nakazującą [...] S.A. usunięcie 13 stwierdzonych w wyniku kontroli naruszeń, w wyniku czego Sąd oddalił skargę, pomimo że ta decyzja była niezgodna z prawem. Skarżąca kasacyjnie uważa, że każde z 13 stwierdzonych naruszeń zostało skontrolowane przez WSA w Warszawie w sposób naruszający zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania, co w ocenie skarżącej kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stawiane zarzuty są w istocie przede wszystkim zarzutami skierowanymi przeciwko postępowaniu i rozstrzygnięciu organu, a nie przeciwko rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego. Wskazywane przez skarżącą kasacyjnie powody niezgodności z prawem decyzji stanowią bowiem w większości powtórzenie tych zarzutów, które były już przez Spółkę podnoszone w postępowaniu przed Sądem I instancji i w toku postępowania administracyjnego przed organem. Zarzuty te stanowią głównie polemikę z dokonaną przez organ i zaakceptowaną przez Sąd kwalifikacją prawną ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wskazywane przez skarżącą kasacyjnie powody niezgodności z prawem dotyczą naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Treść tych zarzutów oraz sposób ich sformułowania uzasadniają łączne rozpoznanie zarzutów procesowych i materialnoprawnych.

W ocenie NSA sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2016 r., uznając, że nie narusza ona ani prawa materialnego ani przepisów postępowania.

Przystępując do oceny poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, pogrupowanych przez skarżącą kasacyjnie w odniesieniu do poszczególnych nakazów zawartych w zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności NSA ocenił sformułowane w punktach 1.a-h i 2.a-d petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. dokonania błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 u.i.g. i naruszenia przepisów postępowania poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dotyczące nakazu zapewnienia wyłączności na zamieszczanie informacji na oficjalnej stronie internetowej [...] S.A.: [...] oraz na wykorzystywanie adresów poczty elektronicznej biura: domena: [...] (pkt 1 zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2016 r.) oraz zakazu świadczenia za pośrednictwem oficjalnej strony internetowej [...] S.A. ([...]) oraz przy wykorzystaniu adresów poczty elektronicznej biura (domena: [...]) usług wykraczających poza ramy określone w art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g. (pkt 2 zaskarżonej decyzji).

Zdaniem NSA zarzuty te są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nie naruszył prawa nakładając na Spółkę te nakazy, a skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.i.g. "Przedmiotem działalności gospodarczej biura jest pośrednictwo w udostępnianiu informacji gospodarczych, polegające na przyjmowaniu informacji gospodarczych od wierzycieli, przechowywaniu i ujawnianiu tych informacji". Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.i.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji, przedmiotem działalności gospodarczej biura może być także: 1) przetwarzanie archiwalnych informacji gospodarczych, o których mowa w art. 21 ust. 3 i 4 u.i.g., dla celów statystycznych, dotyczących dłużników niebędących konsumentami; 2) zarządzanie majątkiem biura; 3) prowadzenie działalności szkoleniowej lub edukacyjnej w zakresie objętym działalnością biura. Z kolei art. 7 ust. 4 przewiduje, że "Biuro nie może powierzyć innym podmiotom wykonywania czynności związanych z przedmiotem działalności gospodarczej, o którym mowa w ust. 1 i 2, z wyjątkiem innych biur oraz instytucji utworzonych na podstawie art. 105 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe". Z treści tych przepisów wynika zatem niedopuszczalność łączenia działalności zastrzeżonej ustawowo dla biur informacji gospodarczej (usług enumeratywnie wymienionych w ustawie) z innymi rodzajami działalności gospodarczej oraz upoważnienia podmiotów trzecich do wykonywania działalności zastrzeżonej dla biura informacji gospodarczej.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do nałożenia nakazów wymienionych w pkt 1 oraz pkt 2 decyzji. Dostęp innych podmiotów do oficjalnych kanałów informacyjnych Spółki umożliwiał publikowanie za ich pomocą informacji oraz oferowanie usług, których biuro informacji gospodarczej nie może świadczyć. Wykorzystywanie przez Spółkę oficjalnych kanałów przekazywania informacji nie pozwalało na wyraźne rozróżnienie, które informacje pochodzą od biura informacji gospodarczej, a które od innych podmiotów - osób trzecich. Brak zapewnienia przez [...] S.A. wyłączności na zamieszczanie informacji na oficjalnej stronie internetowej biura oraz wykorzystywanie adresów poczty elektronicznej biura, zasadnie został uznany za naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 4 u.i.g.

Nie mógł przynieść skutku oczekiwanego przez Skarżącą argument, że kwestia posiadania przez [...] S.A. strony internetowej nie jest uregulowana w ustawie (punkt 2a petitum skargi kasacyjnej). Z art. 22 ust. 1 u.i.g. wynika, że biuro ujawnia informacje gospodarcze obligatoryjnie w trybie teletransmisji. Zatwierdzony przez ministra Regulamin Zarządzania Danymi [...] S.A. (zwany dalej: RZD) wyraźnie wskazuje adres strony internetowej biura oraz definiuje pojęcie "serwis internetowy" i wymienia adresy kontaktowe w domenie [...] Fakt zaś posiadania przez [...] S.A. strony internetowej nie jest kwestionowany.

Nie mógł też przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku w postaci uchylenia wyroku zarzut pominięcia w protokole kontroli stwierdzenia naruszenia w postaci braku wyłączności [...] S.A. w zakresie korzystania ze strony internetowej i domeny adresów elektronicznych. Niewskazanie w protokole kontroli konkretnej nieprawidłowości nie pozbawia organu możliwości nakazania w drodze decyzji jej usunięcia, jeśli fakt wystąpienia tej nieprawidłowości jest ustalony w toku postępowania administracyjnego związanego z kontrolą. Protokół kontroli jest bowiem istotnym, ale nie wyłącznym dowodem.

Za niezasadne uznać należy również sformułowane w pkt 3.a-g i 4.a-c petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 65 § 1 i 2 k.c. i art. 65 § 1 i 2 w zw. z art. 369 k.c. oraz bezzasadnego oddalenia skargi pomimo niedostrzeżenia przez Sąd I instancji mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., kwestionujące prawidłowość nakazu zaniechania świadczenia, wspólnie z innymi podmiotami, w tym jako strona umowy, na zlecenie klientów, usług wykraczających poza określone w art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g. (pkt 3 zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2016 r.) oraz nakazu zaniechania świadczenia usług w zakresie dopisywania informacji o zobowiązaniu dłużnika do [...] S.A. wspólnie z innym podmiotem, niebędącym wierzycielem (pkt 4 zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2016 r.).

Nie jest kwestionowana przez skarżącą ustalona w sprawie okoliczność faktyczna, że [...] S.A. wraz z [...], wykorzystując formularz zawierający logo (znak towarowy), którym posługuje się [...] S.A., zawierała z klientami trójstronne "Umowy o współpracy w zakresie windykacji polubownej", w których treści [...] S.A. oraz [...] określani są łącznie jako "Zleceniobiorca". W § 1 jako przedmiot umowy wskazano świadczenie przez Zleceniobiorcę na rzecz Zleceniodawcy usług w zakresie dochodzenia roszczeń finansowych w sprawach prowadzonej przez Zleceniodawcę działalności gospodarczej wraz z możliwością dopisania przez Zleceniobiorcę, w imieniu i na rzecz Zleceniodawcy, informacji o zobowiązaniu dłużnika Zleceniodawcy do [...] S.A. na zasadach określonych w u.i.g. Z § 2 ust. 1 tej umowy wynikało, że podstawą wykonania przez Zleceniobiorcę usługi określonej w § 1 umowy, jest przekazanie Zlecenia, w zakresie określonym przez Zleceniodawcę (wskazanego w umowie klienta zarówno [...] jak i [...] S.A.), natomiast w § 2 ust. 3 umowy przewidziano, że Zleceniodawca upoważnia Zleceniobiorcę do wysyłania w jego imieniu i na jego rzecz wezwania do zapłaty (...) oraz do otrzymania w jego imieniu odrębnego, indywidualnego loginu i hasła dostępu do systemu [...] S.A., w celu wpisania, aktualizowania, bądź usuwania informacji o dłużnikach, dopisanych do [...] S.A. za pośrednictwem Zleceniobiorcy. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 umowy, Zleceniobiorca zobowiązuje się do negocjacji sposobu oraz terminu zapłaty wierzytelności w formie kontaktu korespondencyjnego, telefonicznego lub poprzez kontakt osobisty.

Zawieranie umów trójstronnych o takiej treści stanowiło zobowiązanie się przez [...] S.A. do świadczenia usług innych niż objęte u.i.g. (czyli z naruszeniem art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g.), i jednocześnie upoważnienie podmiotów trzecich do wykonywania działalności zastrzeżonej dla biura informacji gospodarczej (czyli z naruszeniem art. 7 ust. 4 u.i.g.). Przytoczone przepisy umowy trójstronnej prawidłowo zatem ocenił Sąd I instancji w ślad za organem jako naruszające art. 7 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 u.i.g., gdyż nie rozdzielały one czynności wykonywanych przez Biuro od usług innego podmiotu.

Sąd I instancji zasadnie też uznał za zgodną z prawem ocenę organu, że skoro w tych umowach klient zgadzał się na to, aby w jego imieniu i na jego rzecz informacja gospodarcza o zobowiązaniu dłużnika klienta, została dopisana do [...] S.A. przez [...] lub [...] S.A., to dochodziło do naruszenia art. 7 ust. 1 u.i.g., skoro z przepisu tego wynika, że przedmiotem działalności gospodarczej biura jest pośrednictwo w udostępnianiu informacji gospodarczych, polegające na przyjmowaniu informacji gospodarczych od wierzycieli, przechowywaniu i ujawnianiu tych informacji.

Nie mógł przynieść skutku oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzut kwestionujący solidarność zobowiązań wynikających z tych umów trójstronnych. Solidarność zobowiązania oznacza, że każdy ze współdłużników odpowiada za całość długu, a wierzyciel może dochodzić całości lub części długu od wszystkich dłużników łącznie, od jednego z nich albo od każdego z osobna. W komparycji umowy jako Zleceniobiorcy występowali łącznie [...] Sp. z o.o. oraz [...] S.A. i spółki te łącznie zobowiązywały się w § 1 do określonych świadczeń na rzecz Zleceniodawcy (usług w zakresie dochodzenia roszczeń finansowych w sprawach prowadzonej przez Zleceniodawcę działalności gospodarczej wraz z możliwością dopisania przez Zleceniobiorcę, w imieniu i na rzecz Zleceniodawcy, informacji o zobowiązaniu dłużnika Zleceniodawcy do [...] S.A.). Z punktu widzenia tego zobowiązania nie można przyjąć, że nie ma różnicy pomiędzy umową trójstronną a dwoma umowami: jedną zawieraną pomiędzy klientem a BIG i drugą pomiędzy klientem a [...] Sp. z o.o.

Podniesione zatem w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące nakazów z pkt 3 i 4 decyzji nie zasługują na uwzględnienie.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył też przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania przy kontroli rozstrzygnięcia z pkt 5 zaskarżonej decyzji. Nie są bowiem zasadne zarzuty błędnej wykładni oświadczeń woli stron oraz naruszenia przepisów postępowania poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sformułowane w punktach 5.a-b i 6 petitum skargi kasacyjnej.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 65 § 1 i 2 k.c. poprzez dokonanie błędnej wykładni oświadczeń woli stron umów "Serwis ochrony przedsiębiorcy". Umowy te w pkt I. 1. "Warunki współpracy" przewidywały, że (...) w ramach umowy z [...] S.A. dostępne są następujące usługi: "Wezwanie do zapłaty PLUS" oraz "Postępowanie upominawcze w ramach Wezwania do zapłaty PLUS". Usługa "Wezwanie do zapłaty PLUS" polegała na udostępnianiu informacji gospodarczych i windykacji przez [...] S.A. i [...] i była ona oferowana pod znakiem towarowym używanym przez [...] S.A. oraz za pośrednictwem oficjalnej strony internetowej biura. W umowie "Serwis ochrony przedsiębiorcy" [...] S.A. zobowiązywała się do świadczenia na rzecz klientów usług: "Wezwanie do zapłaty PLUS", obejmujących czynności windykacyjne i prowadzenia postępowania upominawczego w ramach Wezwania do zapłaty PLUS, w tym m.in. wysyłkę upomnienia do dłużnika, poinformowanie dłużnika o możliwości dopisania do [...] S.A. i o tym dopisaniu, wykorzystanie najnowocześniejszych narzędzi windykacyjnych, przygotowanie dokumentów do postępowania sądowego i jednoczesnej obsługi tej usługi (np. przez callcenter) przez innego przedsiębiorcę.

Podnoszony przez skarżącą kasacyjnie zarzut pominięcia przy dokonywaniu wykładni celu umowy oraz kontekstu sytuacyjnego nie jest wystarczający do zakwestionowania zasadności zaakceptowanej przez Sąd oceny organu o braku oddzielenia działalności zastrzeżonej zgodnie z ustawą dla biura informacji gospodarczej, od działalności stricte windykacyjnej wykonywanej na rzecz klientów biura przez podmiot zewnętrzny. Konstrukcja i treść tych umów, w tym fakt graficznego oznaczenia umowy logotypem [...] S.A. oraz zamieszczenia na stronie internetowej [...] S.A. informacji o usłudze "Wezwanie do zapłaty PLUS", zasadnie zostały uznane za świadczące o tym, że stroną zobowiązaną do realizacji tej umowy była [...] S.A. Bez znaczenia natomiast jest to, który z podmiotów faktycznie te usługi świadczył.

Sąd I instancji zasadnie zatem podzielił pogląd organu, że konstrukcja tych umów uniemożliwiała rozdzielenie czynności zastrzeżonych dla biura od innego rodzaju czynności (windykacyjnych), których [...] S.A. wykonywać nie mogła, a tym samym stanowiła naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 4 u.i.g., określających zakres działalności gospodarczej dopuszczalnej i zastrzeżonej dla biur informacji gospodarczej oraz zakaz powierzania czynności z nią związanych innym podmiotom. Sformułowane w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty są bezpodstawne i nie zasługują za uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty sformułowane w punktach 7.a-j oraz 8.a-f petitum skargi kasacyjnej, dotyczące nakazów określonych w pkt 6-11 zaskarżonej decyzji.

Podniesione w skardze kasacyjnej w tym zakresie zarzuty w zakresie prawa materialnego dotyczące błędnej wykładni art. 7 ust. 1 2 i 4 u.i.g. oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,), stanowią w istocie powtórzenie dotychczasowej argumentacji prezentowanej przez [...] S.A. Koncentrują się one na dwóch kwestiach: po pierwsze skarżąca kasacyjnie eksponuje zmianę stanowiska organu w stosunku do poglądu przyjętego w czasie kontroli poprzedniej tj. w 2013 r., a po drugie uważa, że powierzenie przez biuro innemu podmiotowi czynności pozyskiwania, podpisywania i aneksowania umów, prowadzenia korespondencji, obsługi infolinii, przyjmowania reklamacji oraz aktualizacji cenników, nie stanowi naruszenia art. 7 ust. 4 u.i.g.

Podniesione zarzuty nie podważają skutecznie zgodności z prawem przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji. Rozpoczynając od drugiej ze wskazanych kwestii należy uznać, że nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące możliwości wykonywania przez biuro informacji gospodarczej tzw. działalności pomocniczej (marketing, czynności agencyjne, windykacja). Należy podzielić pogląd organu, że przepis art. 7 ust. 4 u.i.g. odnosi się nie tylko do czynności stanowiących działalność gospodarczą sensu stricte, której przedmiot określa art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g., ale do wszystkich czynności z tym przedmiotem związanych. Wykładnia art. 7 ust. 4 u.i.g. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g. zasadnie zatem doprowadziła do wniosku, że biuro informacji gospodarczej nie może powierzyć innemu podmiotowi nie tylko samej czynności polegającej na przyjęciu czy ujawnieniu informacji gospodarczej, ale również czynności z tym związanych. Zasadnie uznano, że biuro może zawierać umowy z podmiotami trzecimi umowy w zakresie działalności pomocniczej (np. zlecanie usług porządkowych, ochroniarskich, itp.), za taką działalność pomocniczą nie mogą być jednak uznane czynności marketingowe, agencyjne czy windykacyjne świadczone na rzecz klientów biura. Stanowią one wykroczenie przez biuro poza zakres dopuszczalnych czynności określony w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy.

Celem regulacji zawartej w art. 7 ust. 4 u.i.g., który ustanawia bezwzględny zakaz powierzania podmiotom innym niż biura informacji gospodarczej i instytucje utworzone na podstawie art. 105 ust. 4 ustawy - Prawo bankowe wykonywania czynności związanych z przedmiotem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g., jest zagwarantowanie, by mająca istotne znaczenie dla całego obrotu gospodarczego działalność polegająca na pośrednictwie w udostępnianiu informacji gospodarczych, powierzona była wyłącznie wyspecjalizowanym w tej dziedzinie podmiotom, które nie będą mogły jednocześnie prowadzić innego rodzaju działalności gospodarczej. Każde zatem powierzenie innemu podmiotowi czynności związanych z przedmiotem działalności gospodarczej biura określonym w art. 7 ust. 1 i 2 u.i.g., narusza art. 7 ust. 4 u.i.g.

Kontrolując pkt 6 zaskarżonej decyzji, nakazującej "zaniechanie powierzenia innemu podmiotowi procesu pozyskiwania i podpisywania umowy o udostępnienie informacji gospodarczych na rzecz [...] S.A.", Sąd I instancji zasadnie uznał, że podmiot zawierający w imieniu [...] S.A. umowy z wierzycielami zamierzającymi przekazać do biura informacje gospodarcze, uzyskuje dostęp do tych informacji gospodarczych. Skutkiem stosowanej przez [...] S.A. konstrukcji procesu pozyskiwania, zawierania i aneksowania umów z podmiotami przekazującymi do biura informacje gospodarcze było więc bezpośrednie udostępnianie pośrednikowi informacji gospodarczych w sposób naruszający art. 22 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 4 u.i.g.

Zasadne było także uznanie przez WSA w Warszawie, że zgodny z prawem był zawarty w pkt 7 zaskarżonej decyzji nakaz "zaniechania powierzenia innemu podmiotowi danych klientów [...] S.A. przekazujących do [...] S.A. informacje gospodarcze oraz podmiotów, którym [...] S.A. ujawnia informacje gospodarcze, w tym zaniechania powierzenia innemu podmiotowi obsługi posprzedażowej tych klientów", z powodu naruszającego art. 7 ust. 4 u.i.g. ujawniania informacji gospodarczych przez [...] S.A. przez powierzanie innemu podmiotowi danych klientów [...] S.A.

Trafna też była ocena przez Sąd zgodności z prawem nakazu "zaniechania powierzenia innemu podmiotowi prowadzenia korespondencji z klientami [...] S.A. przekazującymi do [...] S.A. informacje gospodarcze oraz podmiotami, którym [...] S.A. ujawnia informacje gospodarcze" (pkt 8 zaskarżonej decyzji). Trafnie bowiem uznano, że prowadzenie korespondencji z klientami biura jest niezbędną częścią działalności gospodarczej biura wynikającą z art. 7 ust. 1 ustawy, a powierzenie tych czynności podmiotowi trzeciemu stanowi niedopuszczalne udostępnianie temu podmiotowi informacji gospodarczych, których gromadzenie zastrzeżone zostało do wyłącznej kompetencji biura, naruszając art. 22 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 4 u.i.g.

Prawidłowej kontroli dokonał Sąd także w zakresie nakazu "zaniechania powierzenia innemu podmiotowi obsługi infolinii biura informacji gospodarczej [...] S.A." (pkt 9 zaskarżonej decyzji). Prowadzenie infolinii biura informacji gospodarczej należy do podstawowych czynności biura, wiąże się z dostępem do informacji gospodarczych, który może mieć wyłącznie biuro, a nie inny podmiot. Powierzenie zatem na podstawie umowy przez [...] S.A. innemu podmiotowi ([...]) obsługi infolinii dla klientów biura przekazujących do biura informacje gospodarcze oraz podmiotów, którym biuro ujawnia informacje gospodarcze, prowadzi do udostępnienia przez biuro temu podmiotowi informacji gospodarczych w sposób naruszający przepisy art. 22 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 4 u.i.g.

Wbrew zarzutom skargi, nie naruszała prawa także dokonana przez WSA kontrola zgodności z prawem pkt 10 zaskarżonej decyzji, nakazującego "zaniechanie powierzenia przez biuro innemu podmiotowi przyjmowania i rozpatrywania reklamacji na usługi [...] S.A. związane z przyjmowaniem, przechowywaniem oraz ujawnianiem informacji gospodarczych" klientów biura, przekazujących do biura informacje gospodarcze oraz podmiotów, którym biuro ujawnia informacje gospodarcze. Prawidłowa była dokonana w sprawie ocena, że przewidziane w "Umowie o współpracy [...] S.A. z [...]" scedowanie rozpatrywania reklamacji klientów biura tj. przewidzianego w art. 7 ust. 1 u.i.g. obszaru wyznaczonego zakresem działalności biura informacji gospodarczej na inny podmiot, prowadzi do nieuprawionego ujawniania informacji gospodarczych temu podmiotowi, naruszając przepisy art. 22 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 4 u.i.g.

Za zgodną z prawem należy też uznać ocenę przez Sąd rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania zaniechania powierzenia innemu podmiotowi aneksowania umów, na podstawie których są przekazywane do biura, przechowywane oraz ujawniane informacje gospodarcze (pkt 11 zaskarżonej decyzji). Sąd zasadnie podzielił pogląd organu, że zawieranie, a zatem także i aneksowanie, umów z klientami biura, należy do zakresu działalności określonej w art. 7 ust. 1 u.i.g. i dlatego powierzenie tej działalności innemu podmiotowi stanowi naruszenie art. 7 ust. 4 u.i.g. Zorganizowana w tej sposób działalność prowadzi do ujawnienia przez biuro informacji gospodarczych innemu podmiotowi, który - posiadając z racji czynności aneksowania wgląd w treść umów [...] S.A. z wierzycielami, którzy przekazali do biura informacje gospodarcze - uzyskuje dostęp do informacji gospodarczych, które może wykorzystywać we własnej działalności. Skutkiem stosowanej przez [...] S.A. praktyki było zatem bezpośrednie udostępnianie pośrednikowi informacji gospodarczych w sposób naruszający przepisy art. 22 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 4 u.i.g.

W konsekwencji, mając powyższe na uwadze, za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., nawiązujący do wyników poprzedniej kontroli przeprowadzonej w 2013 r. Wskazane powyżej argumenty dowodzą, że kontrola poprzedzająca wydanie zaskarżonej w tej sprawie decyzji wykazała, że działalność skarżącej kasacyjnie naruszała prawo, dopuściła ona bowiem do świadczenia usług zarezerwowanych wyłącznie dla biur informacji gospodarczej przez inne podmioty, wspólnie z [...] S.A. Nie doszło zatem do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Skarżąca nie wykazała też, że doszło w tej sprawie do ziszczenia się przesłanek z art. 8 § 2 k.p.a.

Z tych samych powodów nie są zasadne także zarzuty dotyczące kontroli przez WSA w Warszawie pkt 12 decyzji Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2016 r. (pkt 9.a-d oraz pkt 10 petitum skargi kasacyjnej), nakazującego zaniechanie powierzania innemu podmiotowi aktualizacji cenników usług świadczonych przez [...] S.A. związanych z przyjmowaniem, przetwarzaniem albo ujawnianiem informacji gospodarczych. Nie jest więc zasadny zarzut błędnej wykładni art. 7 ust.1, 2 i 4 u.i.g. poprzez błędne przyjęcie, że art. 7 ust. 4 u.i.g. posługuje się szerokim pojęciem "czynności związanych z przedmiotem działalności gospodarczej" i odmowę uznania dopuszczalności zawierania przez Spółkę umów o charakterze pomocniczym (marketing, czynności agencyjne, windykacja). Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 22 ust. 1 zd. 2 i 3 u.i.g. ujawnianie informacji gospodarczych przez biuro jest odpłatne, a wysokość opłat za ujawnianie informacji gospodarczych określa cennik uchwalany przez zarząd biura. W tym samym trybie i formie, tj. w drodze uchwały zarządu biura, może dojść do aktualizacji lub modyfikacji cennika. Powierzenie innemu podmiotowi aktualizowania cennika narusza przepisy art. 7 ust. 4 w zw. z art. 22 ust. 1 zd. 3 u.i.g. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie ani organ ani Sąd nie odmówili skarżącej prawa do zawierania umów w obszarze pomocniczym. Zasadnie jednak uznano, że aktualizacja cenników nie jest czynnością pomocniczą, lecz elementem merytorycznym prowadzonej przez biuro działalności gospodarczej, której nie może ono powierzyć podmiotowi trzeciemu.

Nie są także zasadne podniesione w punktach 11.a-d oraz 12.a petitum skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące kontroli przez WSA w Warszawie punktu 13 decyzji Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2016 r. nakazującego zaniechanie naruszeń przepisów art. 27 ust. 1 i 4 u.i.g. oraz postanowień § 36 ust. 1 zd. 1 i § 37 ust. 2 i ust. 3 zd. 2 Regulaminu Zarządzania Danymi [...] S.A., prowadzących do sytuacji, w której rejestr zapytań [...] S.A. nie zawiera informacji o podmiocie, któremu faktycznie ujawniono informacje gospodarcze.

W ocenie NSA podniesione zarzuty kasacyjne nie podważają prawidłowości zaakceptowanej przez Sąd oceny organu, dokonanej na podstawie analizy umów trójstronnych, że [...] S.A. wyrażała zgodę na to, aby rejestr zapytań nie zawierał informacji o podmiocie, któremu faktycznie ujawniono informacje gospodarcze. Na podstawie tych tzw. umowy trójstronnych, zawieranych z [...] S.A. i podmiotem trzecim, klient biura zgadzał się, aby - w jego imieniu i na jego rzecz - informacja gospodarcza o zobowiązaniu dłużnika klienta, została dopisana do [...] S.A. przez [...] lub [...] S.A. Klient upoważniał przy tym [...] S.A. i [...] do otrzymania w jego imieniu odrębnego, indywidualnego loginu i hasła dostępu do [...] S.A. w celu wpisania, aktualizowania, bądź usuwania informacji gospodarczych o dłużnikach dopisanych do [...] S.A. za pośrednictwem [...] i biura. Rezultatem realizacji takiej umowy w przypadku gdy [...] albo samo biuro dokonały wpisu, aktualizacji albo usunięcia informacji gospodarczej, a także dokonały sprawdzenia informacji o danym podmiocie w bazie [...] S.A., brak było odzwierciedlenia tego działania w rejestrze zapytań, ponieważ działania te zostały wykonane przy wykorzystaniu danych dostępowych należących do klienta. W efekcie w rejestrze zapytań nie znalazłaby się informacja, iż dane ujawniono firmie [...] czy biuru.

Biuro informacji gospodarczej ma obowiązek zapewnić, aby w rejestrze zapytań znajdowały się informacje o podmiocie, któremu faktycznie ujawniono informacje gospodarcze. Biuro informacji gospodarczej nie może być stroną umowy przewidującej możliwość dokonywania operacji na bazie informacji gospodarczych przez podmiot inny niż klient biura. Zasadnie zatem Sąd, w ślad za organem uznał, że niezgodne z prawem było to, że w wyniku opisanej powyżej umowy trójstronnej w konsekwencji brak było informacji w rejestrze zapytań o ujawnieniu zadłużenia podmiotu firmie windykacyjnej ([...]), w której ofercie znajdują się usługi związane z prowadzeniem w imieniu i na rzecz wierzycieli postępowań windykacyjnych. Informacja zaś o podmiocie, któremu ujawniono informację o zadłużeniu jest istotna dla ochrony interesów dłużnika, zwłaszcza jeżeli dostęp do niej uzyskuje podmiot świadczący zawodowo usługi związane z windykacją należności.

Z tego powodu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odwołujące się do dobrowolności upoważnienia udzielonego przez klienta i nieodniesienia się sądu do argumentacji Spółki, że po zawarciu umowy nie tworzy konta niedostępnego dla innych podmiotów i że przechowywane hasło klienta nie jest dostępne dla innych podmiotów, nie podważają prawidłowości oceny, że [...] S.A., będąc stroną Umowy o współpracy w zakresie windykacji polubownej, naruszyła przepisy art. 27 ust. 1 i 4 u.i.g. i § 36 ust. 1 zd. 1 oraz § 37 ust. 2 i ust. 3 zd. 2 Regulaminu Zarządzania Danymi [...] S.A. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie doszło do naruszenia art. 65 § 1 i 2 k.c., dokonana w tej sprawie wykładnia zastosowanych przepisów, w tym § 37 ust. 2 RZD była prawidłowa.

Nie zasługują na uwzględnienie również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące określenia terminu usunięcia nieprawidłowości wskazanych w decyzji Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2016 r. (punkty 13.a oraz 14.a petitum skargi kasacyjnej). Zarzuty te sprowadzają się bowiem jedynie do polemiki z organem co do zasadności ustalenia terminu jako zbyt krótkiego dla Spółki na usunięcie stwierdzonych naruszeń, z argumentacją, że narusza on zasadę proporcjonalności, zaufania obywatela do państwa i stwarza niekorzystne warunki dla ochrony interesów w toku.

Należy w pierwszej kolejności wskazać, że możliwie najszybsze usunięcie przez Skarżącą stwierdzonych naruszeń ustawy i regulaminu jest uzasadnione koniecznością jak najszybszego przywrócenia zgodnego z prawem działania reglamentowanego podmiotu celowego, jakim jest biuro informacji gospodarczej. Warunki prowadzenia przez biuro działalności gospodarczej stanowią wyjątek od zasady wolności działalności gospodarczej przewidzianej w art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie art. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców). Ze względu na szczególnie ważny interes publiczny, w u.i.g. wprowadzono ograniczenia swobody działalności gospodarczej na podstawie i – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – w zgodzie z art. 22 i art. 32 ust. 2 Konstytucji. Z przepisu art. 4 u.i.g. wynika, że biuro informacji gospodarczej jest podmiotem o szczególnym statusie, bowiem cechuje go wyłączność na udostępnianie informacji gospodarczych osobom trzecim nieoznaczonym w chwili przeznaczania tych informacji do udostępniania (...). Ze względu na obowiązek zapewnienia ochrony interesu prywatnego, jakim jest interes dłużników, których dane przechowywane są w biurze, utworzenie i działalność biura oparte są na zasadach bardziej rygorystycznych niż w przypadku przedsiębiorcy nieprowadzącego działalności w zakresie udostępniania informacji gospodarczych. Biuro informacji gospodarczej jest w pewnej mierze instytucją zaufania publicznego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt III CSK 16/11). W związku z tym reglamentowana działalność biur, podlegająca nadzorowi Ministra, nie może naruszać prawa.

Informację o konieczności usunięcia stwierdzonych naruszeń Skarżąca kasacyjnie posiadała przynajmniej od [...] kwietnia 2016 r. Organ, biorąc pod uwagę interesy Skarżącej, wyznaczył dodatkowy termin na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. By to ułatwić, organ wskazał również działania, które powinny być podjęte w celu wykonania decyzji. Polegać one miały na "wypowiedzeniu albo dokonaniu niezbędnych zmian umów cywilnoprawnych z innymi podmiotami oraz ewentualnej zmianie adresu oficjalnej strony internetowej biura, domeny adresów oficjalnej poczty elektronicznej biura". Nie można uznać za niegodną z prawem ocenę organu, że ze względu na fakt, iż przedmiotowe stosunki umowne zachodzą między podmiotami powiązanymi kapitałowo lub personalnie, termin 3 miesięcy jest w tym przypadku wystarczający.

Podmiot naruszający prawo, a skarżąca Spółka jest takim właśnie podmiotem, nie może skutecznie powoływać się na zasadę ochrony zaufania, oczekując od państwa ochrony w tym zakresie. Waga i ilość naruszeń prawa, przy uwzględnieniu, że w grę wchodzi potrzeba ochrony interesów bardzo licznego grona potencjalnych klientów [...] S.A., uzasadniały wyznaczony Spółce termin na przywrócenie stanu zgodnego z prawem, nie naruszając konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Argumenty przywołane w skardze kasacyjnej oraz w piśmie Spółki z 2 grudnia 2021r. nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.

Nie są także zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące prowadzonego przez Ministra postępowania kontrolnego (pkt 15.a-f oraz 16.a-e petitum skargi kasacyjnej). Stanowią one w większości powtórzenie zarzutów formułowanych na wcześniejszych etapach postępowania, nie podważając skutecznie oceny przez Sąd, że to postępowanie było zgodne z prawem.

Postępowanie kontrolne, regulowane w ustawie u.i.g., to postępowanie odrębne od postępowania administracyjnego (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1030/10; wyrok NSA z 24 kwietnia 2012r., sygn. II GSK 120/12). Postępowanie to służy dokonaniu ustaleń faktycznych, których efekt znajduje odzwierciedlenie w protokole kontroli. W tym postępowaniu nie wydaje się rozstrzygnięcia kształtującego bezpośrednio prawa i obowiązki kontrolowanego wynikające z przepisów prawa. Dopiero w przypadku, gdy na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli i zawartych w protokole kontroli organ stwierdzi nieprawidłowości w działaniu biura, wydaje decyzję na podstawie art. 43 u.i.g., która rozstrzyga o prawach i obowiązkach biura i do której zastosowanie znajdą przepisy k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej nawiązujących do poprzedniego postępowania kontrolnego z 2013 r., należy podkreślić, że - wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie - brak podstaw do łączenia wcześniejszych czynności kontrolnych organu z kontrolą poprzedzającą wydanie decyzji zaskarżonej w tej sprawie i w konsekwencji nie ma podstaw do uwzględnienia w tej sprawie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Postępowanie kontrolne z 2015 r. i postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej w tej sprawie decyzji nakładającej na Skarżącą kasacyjnie 13 nakazów, były postępowaniami odrębnymi w stosunku do wcześniejszego postępowania organu związanego z kontrolą [...] S.A. w 2013 r., na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd. Były to dwa odrębne postępowania, których zakres nie był tożsamy. Wszystkie wskazane powyżej argumenty dowodzą, że przeprowadzona kontrola w 2015 r. wykazała, że działalność skarżącej kasacyjnie naruszała prawo, prowadziła ona bowiem działalność gospodarczą wykraczającą poza ramy prawne określone dla biur informacji gospodarczej oraz dopuściła do świadczenia takich usług przez inne podmioty, wspólnie z [...] S.A. Skarżąca nie wykazała, że doszło w tej sprawie do ziszczenia się przesłanek z art. 8 § 2 k.p.a. Nie doszło też do naruszenia zasady zaufania do organów państwa przewidzianej w art. 8 § 1 k.p.a.

Należy również podzielić pogląd Sądu I instancji, że protokół kontroli jest istotnym, ale nie wyłącznym elementem dowodowym. Niewskazanie w protokole kontroli konkretnej nieprawidłowości nie pozbawia organu możliwości nakazania w drodze decyzji jej usunięcia, jeśli fakt wystąpienia tej nieprawidłowości jest ustalony w toku postępowania administracyjnego związanego z kontrolą. Postępowanie kontrolne polega na badaniu stanu faktycznego istniejącego w dacie kontroli, porównywaniu go ze stanem postulowanym oraz ustaleniu zakresu i przyczyn nieprawidłowości. Nakaz ich usunięcia jest natomiast elementem decyzji, a nie protokołu kontroli.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że kwestionowany skargą kasacyjną przez [...] S.A. wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2019 r. odpowiada prawu, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż podniesione w niej zarzuty nie doprowadziły do skutecznego zakwestionowania zgodności z prawem kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia w zakresie któregokolwiek z nałożonych przez organ nakazów, co uzasadniałoby wniosek o przeprowadzeniu przez Sąd nieprawidłowej kontroli tego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzoną kwotę 360 zł stanowi wynagrodzenie pełnomocnika Ministra Rozwoju (obecnie: Ministra Rozwoju i Technologii), który nie występował w postępowaniu przed Sądem I instancji, za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Pismo z 4 czerwca 2020 r. zawierające stanowisko procesowe organu zostało złożone po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA 2013/3/38).