Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 352/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 28 ust 2
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K. L. kwotę [...]zł (słownie dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 18 listopada 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowanych dla A. N. na remont wraz z przebudową wewnętrznej instalacji i klimatyzacji i centralnego ogrzewania w lokalach handlowych w budynku na dz. nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.. Organ wskazał, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. L. domagając się jej uchylenia.

Wojewoda decyzją z dnia 27 stycznia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze z wniosku K. L.. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę następuje w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod pojęciem obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych stroną postępowania jest osoba, której nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i która posiada interes prawny lub obowiązek do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona tego postępowania. Organ l instancji ustalając obszar oddziaływania inwestycji nie zaliczył poszczególnych lokali w budynku przy ul. [...] w K. do tego obszaru. Tym samym ich właściciele nie byli stronami tego postępowania. Badając przedmiotowa sprawę uznano, że ustalenia te są prawidłowe. Jak wynika z projektu budowlanego roboty budowlane realizowane są w lokalu inwestora lub w częściach wspólnych (dach). Nie dotyczą natomiast poszczególnych lokali w budynku. Tym samym nie wpływają na zmianę posiadanych uprawnień poszczególnych właścicieli lokali związanych z użytkowaniem tych lokali. W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie posiadają interesu prawnego pozwalającego uznać, że są stronami niniejszego postępowania. Cechą bowiem interesu prawnego jest, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli być wyprowadzone z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Istotnym podczas analizy, czy wnioskodawca posiada interes prawny, będzie ustalenie czy planowana inwestycja nie narusza normy wskazanej w art. 144 ustawy kodeks cywilny, która obejmuje zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość, jak i wymogu wynikającego z art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego w zakresie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Fakt, że planowane roboty budowlane maja być realizowane w budynku, którego skarżący jest współwłaścicielem, w sytuacji gdy w postępowaniu uczestniczy wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd tej wspólnoty - sam w sobie nie daje podstaw do uznania, że lokal skarżącego znajduję się w obszarze oddziaływania danej inwestycji. Dopiero ewentualne zmiany w posiadaniu, mogą dawać podstawę do jej objęcia obszarem oddziaływania inwestycji. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie należy uznać, że udzielenie pozwolenia na budowę nie ogranicza posiadanego przez skarżącego interesu prawnego. Przedmiotowa decyzja nie ograniczyła prawem chronionych interesów jak np. dopływu światła dziennego, prądu, wody czy gazu, dostępu do drogi publicznej, nie pozbawia i nie ograniczy możliwości korzystania z lokalu. W odwołaniu skarżący wskazał, że inwestycja będzie ingerować w lokale będące jego własnością. Analiza projektu budowlanego nie potwierdza tego faktu, bowiem realizowana jest w lokalu inwestora, albo w częściach wspólnych budynku (dach, przewody kominowe). Dodać należy, że wnioskodawca nie przedłożył żadnego dowodu, w oparciu o który można by dokonać odmiennych ustaleń. Organ uznał, że skarżący może mieć interes faktyczny, w związku z np. z hałasem podczas prowadzenia robót budowlanych itp. Interes faktyczny nie jest jednak tożsamy z interesem prawnym. Dodatkowo organ wyjaśnił, że za stronę postępowania uznana została Wspólnota Budynku przy ul. [...] robot budowlanych odbywa się w częściach wspólnych budynku. Brak natomiast podstaw do uznania, że członkowie tej wspólnoty mają indywidualny interes prawny dający podstawę do uczestniczenia w postępowaniu jako strony.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. L. zarzucając naruszenie:

1/ art. 10 §1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane,

poprzez pominięcie właściciela lokali, członka Wspólnoty Mieszkaniowej,

K. L., który dysponuje prawem do wyłącznego korzystania

z części nieruchomości wspólnej, na której ma być zrealizowana

inwestycja, jako strony postępowania, a w konsekwencji niezapewnienie

mu czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę wznowienia

postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a., tj.

wydanie decyzji w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę -·K. L. - udziału w postępowaniu, bez jego winy;

2/ art. 7 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób dokładny, tj. poprzez pominięcie istotnej okoliczności, że inwestycja ma zostać wykonana na nieruchomości oddanej K. L. do wyłącznego korzystania, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 §1 pkt 5 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podał, że zgodnie z podziałem gouad usum skarżącemu przysługuje wyłączne prawo m.in. do zarządzania, administrowania i użytkowania dachu położonego nad lokalami nr [...], a także samymi lokalami położonymi na kolejnych kondygnacjach nad lokalami nr [...]

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organu II instancji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Zdaniem organu odwoławczego, skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które dotyczy remontu z przebudową instalacji klimatyzacji i centralnego ogrzewania. Zdaniem tego organu wszystkie prace będą wykonywane w lokalu inwestora i częściach wspólnych (dach, przewody kominowe) budynku. Prace te nie będą ingerować w nieruchomości skarżącego - należące do niego lokale zlokalizowane w tym samym budynku K. ul. [...]. Stroną tego postępowania jest zatem jedynie wspólnota mieszkaniowa, reprezentowania zresztą jednoosobowo przez skarżącego. Zdaniem sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż postępowanie odwoławcze zostało umorzone na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania odwoławczego jako jedno z dopuszczalnych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu odwoławczym. Umorzenie to należy odnosić do przypadku, kiedy uruchomione postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Ogólnie z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględniając natomiast, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości - organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu. Organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu tj. podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może bowiem jedynie strona tego postępowania. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować także wydaniem orzeczenia na podstawie art. 134 K.p.a., tj. postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednakże, iż zastosowanie art. 134 K.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym, odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie – obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05).

W ocenione sądu, w zaskarżonej decyzji organ II instancji nie przeprowadził niebudzących wątpliwości wywodów wykazujących, iż podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego faktycznie istniały.

Jak wynika z akt sprawy skarżący jest współwłaścicielem budynki ul. [...] w K. i właścicielem lokali w nim zlokalizowanych. Przedmiotowa inwestycja to remont i przebudowa instalacji wymagająca pozwolenia na budowę, z uwagi na zabytkowy charakter budynku. Prace te dotyczą nie tylko lokalu należącego do inwestora ale też części wspólnych – przede wszystkim dachu budynku. Skarżący twierdzi, ale też przedkłada na wykazanie tych twierdzeń dokumenty ( np. uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z 29 czerwca 2016 r. czy umowę najmu jaką zawarł i inwestorem A. N. 20 czerwca 2016 r. o najem fragmentu dachu przedmiotowego budynku celem umieszczenia tam klimatyzatorów oraz przewodów kominowych), iż w parciu o ustalenia pomiędzy współwłaścicielami tej kamienicy, przysługuje mu wyłączne prawo do zarządzania i administrowania dachem. Niezależnie od charakteru prawnego takich porozumień na gruncie prawa administracyjnego, organ kwestię tę w decyzji całkowicie pominął tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Niezależnie od wyżej wykazanych uchybień organu odwoławczego wskazać należy, iż skarżący jest współwłaścicielem budynku w którym remont i przebudowa ma być wykonywana. W dacie 18 listopada 2016 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję o udzieleniu skarżącemu K. L. jako inwestorowi, pozwolenia na budowę dachu przedmiotowego budynku, nie kwestionując posiadanie przez niego prawa do nieruchomości na cele budowlane.

W postępowaniu o pozwolenie na budowę ustawodawca odstąpił od określenia strony przez pryzmat interesu prawnego i zdefiniował ten przymiot (przymiotu strony) określeniem, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane). Z kolei obszar oddziaływania inwestycji definiowany jest jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 w./w/ ustawy). Literalne odczytując te przepisy dojść by można do wniosku, iż współwłaściciel obiektu będącego przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę jest stroną tego postępowania jedynie wtedy, gdy jest inwestorem, bo poza inwestorem stronami tego postępowania są jedynie właściciele (współwłaściciele) użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - czyli nieruchomości sąsiednich. Takie rozumienie przepisu doprowadził by do rozstrzygnięć godzących w porządek prawny. Jeżeli bowiem nieruchomość jest przedmiotem współwłasności a nie ma zarządcy - jak np. dom jednorodzinny, oznaczało by to że stroną tego postępowania jest tylko inwestor - podmiot występujący o pozwolenie na budowę natomiast inny współwłaściciel (nie inwestor), pomimo że postępowanie dotyczy substancji do której przysługują mu prawa właścicielskie, nie miałby prawnych możliwość w postępowaniu tym brać udziału.

Przepis ten należy odczytywać bardziej jako dający uprawnienia strony podmiotom będącym w obszarze oddziaływania inwestycji a nie tylko obiektu, którego pozwolenie na budowę dotyczy. W tym znaczeniu stroną jest każdy, na kogo inwestycja oddziaływane lub może oddziaływać tj. tak właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem postępowania o pozwoleniu na budowę jak i współwłaściciel tego obiektu, który nie jest inwestorem. Często zresztą organy administracji architektoniczno-budowlanej kwestionując istnienie przymiotu strony w stosunku do podmiotów innych niż inwestor posługują się terminem "zakres oddziaływania inwestycji ogranicza się do terenu inwestycji", czym wyrażają, że inwestycja oddziałuje jedynie na obszar na której ma być realizowana, co z kolei dotyczy współwłaścicieli tego obszaru (nieruchomości) oraz przesądza, że są oni stronami tego postępowania.

Oznacza to, że co do zasady współwłaściciel nieruchomości inny niż inwestor jest także stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Wyjątkiem od tej zasady są sytuacje, kiedy istnieje inny sposób reprezentacji własności wspólnej niż reprezentacja osobiście przez współwłaścicieli, co wynika z przepisów ustawy o własności lokali, czy prawa spółdzielczego. Jednakże i w tych przypadkach przyznaje się członkom wspólnot mieszkaniowych, niezależnie od zarządcy nieruchomości czy wspólnoty mieszkaniowej, przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jeżeli wykażą własny zindywidualizowany interes prawny w tym postępowaniu. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. II OSK 1414/15 może być tak, że członkowie wspólnoty mieszkaniowej i właściciele wyodrębnionych lokali oraz współwłaściciele części wspólnych nieruchomości mogą samodzielnie występować w postępowaniu reprezentując w sprawie swój własny interes prawny, chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego i ewentualnie kwestionować rozstrzygnięcia zapadłe w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Także w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r. II OSK 1059/15 NSA wskazuje, iż (...) powyższe nie oznacza, że członek wspólnoty mieszkaniowej co do zasady nie może samodzielnie wystąpić jako strona postępowania o pozwolenie na budowę. Może to jednak nastąpić wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa.

W przedmiotowym postępowaniu skarżący wykazywał swój interes prawny, który jednak nie został przez organ odwoławczy oceniony a wynikający z ustaleń co do zarządu częścią wspólną jaką jest dach przedmiotowego budynku oraz udzielonego mu pozwolenia na jego przebudowę.

Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni czy skarżącemu przysługuje indywidualny interes prawny w postępowaniu o pozwolenie na budowę z wniosku A. N. przez pryzmat decyzji o pozwoleniu na budowę jaka została wydana skarżącemu a dotyczy także dachu przedmiotowego budynku oraz wewnętrznych porozumień pomiędzy współwłaścicielami, co do zarządu częściami wspólnym nieruchomości, w szczególności dachem.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 p.p.s.a.