Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 310/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 ust. 2, ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 142
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Uprawnienie organu odwoławczego do weryfikacji niezaskarżalnych postanowień, które zapadły przed organem I instancji daje samo wniesienie przez strone odwołania. Dotyczy to także sytuacji, gdy strona we wniesionym odwołaniu nie zamieściła w sposob wyraźny żądania zmiany czy uchylenia takiego orzeczenia. Przepis art. 142 k.p.a. reguluje bowiem uprawnienia stron postępowania, a nie kompetencje organu odwołąwczego.

TEZY

Uprawnienie organu odwoławczego do weryfikacji niezaskarżalnych postanowień, które zapadły przed organem I instancji daje samo wniesienie przez strone odwołania. Dotyczy to także sytuacji, gdy strona we wniesionym odwołaniu nie zamieściła w sposob wyraźny żądania zmiany czy uchylenia takiego orzeczenia. Przepis art. 142 k.p.a. reguluje bowiem uprawnienia stron postępowania, a nie kompetencje organu odwołąwczego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. nr [...] i postanowienie z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ( dalej PINB), działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. < aktualnie t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623> dalej zwanej P.b.), nakazał J. C. i A. B. wstrzymać roboty budowlane polegające na nadbudowie i przebudowie dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w K. przy ul. [...]. Postanowieniem tym organ nałożył także na jego adresatki obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia:

- zaświadczenia Burmistrza Miasta W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2, to jest 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem wskazanym w art. 12 ust. 7 P.b.,

- oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Termin wykonania obowiązku został następnie przedłużony przez PINB do dnia 30 czerwca 2008 r. Wobec niewykonania w tym terminie nałożonych obowiązków decyzją z dnia [...] r. organ ten nakazał rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części budynku mieszkalnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) nie uwzględnił odwołania wniesionego przez J. C. i decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy orzeczenie organu II instancji. Decyzja ta nie utrzymała się jednak w obrocie prawnym, bowiem została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 23/09. W wyroku tym WSA stwierdził, że decyzja [...] WINB została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, przez co doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a. ). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w jego ocenie w niedostateczny sposób zostały ustalone osoby zobowiązane do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki oraz krąg stron postępowania. WSA dopatrzył się także braku zapewnienia czynnego udziału w sprawie A. B., do której skierowano nakaz rozbiórki. W jego ocenie nieprecyzyjnie określony został także zakres orzeczonej rozbiórki. WSA podzielił jednak stanowisko organów nadzoru budowlanego, że do stwierdzonej samowoli budowlanej zastosowanie winien znaleźć art. 48 P.b. Nie zgodził się także z podniesionym w skardze zarzutem trwałej niewykonalności orzeczonego nakazu rozbiórki. Wskazał wreszcie, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 3 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 99, poz. 665).

W konsekwencji tego wyroku [...] WINB decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nakazał PINB prawidłowe ustalenie stron postępowania i zapewnienie im czynnego w nim udziału, a także precyzyjne określenie zakresu nakazanej rozbiórki. Jednocześnie [...] WINB zwrócił uwagę na nieprawidłowe sformułowanie obowiązku nałożonego na inwestorów w postanowieniu z dnia [...] r. wskazując na zapadły w tej kwestii wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 ( Dz. U. Nr 247, poz. 1844 ).

Ponownie rozpatrując sprawę PINB ustalił, że jedynym właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym stanowiącym przedmiot postępowania stała się w toku postępowania J. C., która w drodze umowy darowizny z dnia 3 października 2008 r. (zatem jeszcze przed wydaniem przez [...] WINB decyzji uchylonej przez WSA w Gliwicach) nabyła w drodze darowizny część tej nieruchomości od swojej córki A. B. W dniu 16 marca 2010 r. organ przeprowadził oględziny nadbudowanego budynku w toku których ustalił zakres robót budowlanych zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. Następnie organ ten wystosował do pełnomocnika skarżącej dwa pisma opatrzone datą 31 marca 2010 r. W pierwszym z tych pism zawiadomił J. C. o rozdzieleniu prowadzonego od stycznia 2008 r. postępowania administracyjnego. Wskazał, że jednym z tych postępowań objęte zostały roboty budowlane polegające na wymurowaniu ścian szczytowych oraz podłużnych budynku mieszkalnego oraz wykonaniu dachu dwuspadowego bez pozwolenia na budowę. Odrębnym postępowaniem zostały objęte natomiast nie stanowiące nadbudowy roboty związane z przebudową wiatrołapu i pomieszczenia gospodarczego. Drugim pismem z dnia 31 marca 2010 r., nr [...], organ poinformował inwestorkę, że wstąpiła ona w prawa i obowiązki A. B. Wskazał także, że wadliwie doręczył swoje postanowienie oparte na przepisie art. 48 ust. 3 P.b. oraz wezwał J. C., jako następcę prawnego A. B. do jego wykonania w terminie 30 dni od dnia doręczenia Do pisma tego PINB dołączył postanowienie z dnia [...] r. W związku niedotrzymaniem przez stronę terminu wykonania obowiązków nałożonych opisanym postanowieniem PINB wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...]. W decyzji tej nakazał J. C. rozbiórkę zrealizowanej bez pozwolenia nadbudowy budynku jednorodzinnego obejmującej dach oraz ściany szczytowe i podłużne nad stropem I piętra. W podstawie prawnej decyzji PINB wskazał ponownie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. oraz art. 104 k.p.a.

W odwołaniu od tej decyzji J. C., zastępowana przez adwokata M. Ł., wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła jej trwałą niewykonalność przez co została spełniona przesłanka jej nieważności przewidziana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem skarżącej decyzja PINB została wydana także z naruszeniem art. 48 ust. 1 – 4 P.b. w związku z nakazaną rozbiórką części budynku mimo, że zaniechano zmiany postanowienia z dnia [...] r. w zakresie określenia terminu do wykonania nałożonych obowiązków. W opinii skarżącej w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB winien był wydać postanowienie o zmianie postanowienia opartego na przepisie art. 48 ust. 3 P.b. zmieniając w nim termin wykonania nałożonego obowiązku, a nie przesyłać jej poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii wcześniej wydanego postanowienia.

[...] WINB nie uwzględnił wniesionego odwołania i decyzją z dnia [...] r., znak: [...], utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 48 ust. 3 P. b. wskazując, że przedłożenie przez inwestora w wyznaczonym terminie wskazanych w tym przepisie dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. W przypadku zakończonej samowolnej budowy złożenie tych dokumentów umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 P.b. W przypadku natomiast gdy inwestor nie spełni nałożonego na niego obowiązku organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Przenosząc te unormowania na grunt przedmiotowej sprawy [...] WINB uznał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu nie miał możliwości weryfikacji postanowienia z dnia [...] r., bowiem odwołująca się nie zawarła takiego wniosku w swoim odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. W jego ocenie termin do wniesienia środka zaskarżenia od przedmiotowego postanowienia upłynął bowiem wraz upływem 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania od tej poprzedniej decyzji PINB. Zwrócił także uwagę, że postanowienie z dnia [...] r. zostało skutecznie doręczone w dniu 10 marca 2008r. J. C., która później została następcą prawnym A. B. Zdaniem organu odwoławczego termin określony w art. 48 ust. 3 P.b. jest terminem urzędowym, który z ważnych powodów może być skracany lub wydłużany przez organ. Winien on tez zostać wyznaczony przez organ w taki sposób, aby zobowiązany miał obiektywną możliwość wypełnienia nałożonych na niego obowiązków. Warunkiem jednak skrócenia lub przedłużenia tego terminu jest złożenie przed jego upływem stosownego wniosku przez stronę postępowania.

Odnosząc się do zarzutu niewykonalności nakazanej rozbiórki organ wskazał, że o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie decydują przeszkody ekonomiczne, finansowe, trudności techniczne czy negatywne nastawienie adresatów decyzji. Zdaniem [...] WINB rozbiórka przedmiotowej nadbudowy nie doprowadzi do naruszenia substancji budynku. Powołał się także na zapadły wcześniej w tej sprawie wyrok WSA, w którym wskazano, że skarżąca w żaden sposób nie udowodniła, że rozbiórka wykonanej nadbudowy doprowadzi do takiego skutku.

W skardze na opisaną decyzję powtórzone zostały zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji PINB, w szczególności dotyczące niewykonalności nakazanej rozbiórki, a co zatem idzie jej wydania z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a także naruszenia art. 48 ust. 1 – 4 P.b. w zw. z art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę zrealizowanej nadbudowy mimo braku prawidłowego określenia terminu wykonania nałożonych na właściciela obiektu obowiązków. Skarżąca ponadto zarzuciła także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego wyrażającą się w braku ustalenia przez organy obu instancji czy orzeczona decyzja była wykonalna i czy jej wykonanie nie doprowadzi do zniszczenia pozostałej po rozbiórce substancji budynku. W oparciu o te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia w całości decyzji organów obu instancji. Wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a ponadto zwolnienia jej w od obowiązku ponoszenia opłat sądowych.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko dotyczące nietrafności zarzutu dotyczącego niewykonalności decyzji. Podniósł, że WSA w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. przesądził konieczność zastosowania w sprawie art. 48, a nie art. 50 i art. 51 P.b. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego postanowienia PINB z dnia [...] r. [...] WINB nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że był władny uchylić to postanowienie w postępowaniu odwoławczym od decyzji PINB z dnia [...] r. W jego ocenie był on bowiem władny to uczynić jedynie w sytuacji zaskarżenia tego postanowienia przez stronę w odwołaniu od pierwszej zapadłej w sprawie decyzji PINB z dnia [...] r., a żądanie takie nie zostało zawarte w tym odwołaniu.

Postanowieniem referendarza sądowego w WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2001 r. skarżąca została zwolniona od kosztów sądowych, zaś postanowieniem WSA z dnia 6 lipca 2011 r. wstrzymana została wykonalność zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie podzielił większości zarzutów strony skarżącej.

Zauważyć należy, że część tych zarzutów zostało już podniesionych w skardze na decyzję [...] WINB z dnia [...] r. i nie zostały one uwzględnione w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 23/09. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić należy zatem unormowanie zawarte w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną zawartą w wyroku oznacza, że wywiera on skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r.,

I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Tym samym w postępowaniu administracyjnym toczącym się po wydaniu prawomocnego wyroku nie mogła być ponownie badana przez organy kwestia trybu, w jakim winno dojść do likwidacji samowolnie zrealizowanej przez skarżącą nadbudowy budynku mieszkalnego połączonej ze zmiana konstrukcji dachu z czterospadowego na dwuspadowy. Ponownie nie mógł być także rozważany zarzut niewykonalności orzeczonego nakazu rozbiórki, a co zatem idzie zaistnienie w sprawie przesłanki nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzut ten skarżąca zawarła już bowiem w skardze na decyzję [...] WINB z dnia [...] r. i nie został on przez Sąd uwzględniony. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez WSA w Gliwicach w omawianym wyroku trudności techniczne związane z wykonaniem nakazu rozbiórki są bowiem możliwe do przezwyciężenia i nie dają podstaw do odstąpienia od zastosowania art. 48 P.b. Wobec nie skorzystania przez skarżącą z prawa wniesienia skargi kasacyjnej, poglądem tym były związane zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i skład orzekający w niniejszej sprawie.

W analizowanym wyroku WSA w Gliwicach nie zajął jednak wiążącego stanowiska co do możliwości legalizacji wskazanej wyżej samowoli budowlanej. Stwierdzić zaś należy, że wydany na podstawie art. 48 P.b. nakaz rozbiórki będący konsekwencją budowy czy wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli. Właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest bowiem obowiązany wydać wskazane w art. 48 ust. 2 P.b. postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określając wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy. W postanowieniu tym organ nakłada także obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 P.b. Przedłożenie przez osobę zobowiązaną w zakreślonym przez organ terminie tych dokumentów uruchamia postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49 ust. 1 powołanej ustawy. Niespełnienie natomiast w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Pierwszym etapem postępowania legalizacyjnego jest zatem wydanie niezaskarżalnego postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i określającego wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładającego obowiązek przedłożenia: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W postanowieniu z dnia [...] r. PINB określił jednak w sposób nieprawidłowy jeden z dokumentów, a mianowicie nakazał skarżącej i jej córce w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego przedłożenie ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organowi temu umknęło bowiem, że z dniem 29 grudnia 2007 r. przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego uznany za niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskazać należy, że [...] WINB dostrzegł posłużenie się przez PINB nieobowiązującym brzmieniem art. 48 ust.3 pkt 1 P.b. zwracając na to uwagę w uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania skarżącej. Organ ten pozostawił jednak to dotknięte kwalifikowaną wadą prawną postanowienie w obrocie prawnym, nie uzasadniając bliżej takiego stanowiska.

Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że skoro ustawodawca w przepisach Prawa budowlanego nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia od postanowienie, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy to strona, stosownie do art. 142 k.p.a., może je zaskarżyć tylko w odwołaniu wniesionym od zapadłej w sprawie decyzji. Z uzasadnienia aktualnie skarżonej decyzji [...] WINB należy wnosić, że wobec braku zamieszczenia przez stronę w odwołaniu wniesionym od pierwszej zapadłej w sprawie decyzji zarzutów czy żądań kwestionujących postanowienie PINB z dnia [...] r. organ ten nie mógł go wzruszyć mimo, iż z urzędu dostrzegł opisaną wyżej jego wadę prawną. Pozostawienie zaś tego postanowienia w obrocie prawnym na skutek nie skorzystania przez stronę z przysługującego jej uprawnienia - zdaniem [...] WINB – pozbawiło go możliwości jego uchylenia w toku postępowania odwoławczego od drugiej zapadłej w tej sprawie decyzji PINB.

Z argumentacją taką nie sposób się zgodzić. Przepis art. 142 k.p.a. należy bowiem wykładać odwołując się do zasady ograniczonego formalizmu postępowania administracyjnego, której ustawodawca dał wyraz w art. 63 § 2 i art. 128 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów określa minimalne wymagania co do danych zawartych w podaniu wskazując, że w przypadku gdy przepisy szczególne nie ustalają innych wymagań, wystarczy gdy podanie zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której ono pochodzi, jej adres i żądanie (wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) oraz podpis wnoszącego podanie. W myśl art. 128 k.p.a. odwołanie z kolei nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przywołane unormowania dowodzą, że odwołanie, jak i zażalenie do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 11 działu II k.p.a. ( art. 144 k.p.a.), nie są sformalizowanymi środkami prawnymi. Oceniając możliwość wzruszenia postanowienia opartego na przepisie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. na uwadze należy mieć także odnoszące się do niezaskarżalnych postanowień unormowanie zawarte w art. 77 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ może w każdym stadium postępowania zmienić uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Nie ma zatem żadnego racjonalnego powodu do formułowania twierdzeń, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli niezaskarżalnych postanowień tylko w przypadkach gdy takie żądanie strona zamieści we wniesionym odwołaniu. Uprawnienie organu odwoławczego do weryfikacji niezaskarżalnych postanowień, które zapadły przed organem I instancji daje samo wniesienie przez stronę odwołania. Dotyczy to także sytuacji, gdy strona we wniesionym odwołaniu nie zamieściła w sposób wyraźny żądania zmiany czy uchylenia takiego orzeczenia. Przepis art. 142 k.p.a. reguluje bowiem uprawnienia strony postępowania, a nie kompetencje organu odwoławczego. Tym samym jeśli w toku postępowania odwoławczego organ dojdzie do przekonania, że niezaskarżalne postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa winien go zmienić lub usunąć z obrotu prawnego we wszystkich przypadkach, gdy stanowi ono przeszkodę do wydania zgodnej z prawem decyzji. To uprawnienia organu odwoławczego należy wyprowadzić zarówno z zasady ograniczonego formalizmu, jak i z zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. Ten ostatnio wskazany przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji nakazywał organom administracji publicznej podejmowanie bowiem wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W aktualnym zaś jego brzmieniu nakazuje podejmowanie tych kroków zarówno z urzędu, jak i na wniosek stron.

Na gruncie kontrolowanej sprawy nie może zatem ulegać wątpliwości, że skoro od pierwszej zapadłej w sprawie decyzji PINB z dnia [...] r. strona wniosła w terminie odwołanie, w którym sformułowała zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. to organ odwoławczy po stwierdzeniu, iż postanowienie PINB z dnia [...] r. zostało wydane z naruszeniem prawa był nie tylko uprawniony, ale także zobowiązany do jego uchylenia. Zamieszczony w postanowieniu PINB nakaz przedłożenia w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem czy na terenie, na którym miała miejsce samowola budowlana obowiązywał w dacie orzekania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wiedzy takiej nie posiadał także pełnomocnik organu, co zostało odnotowane w protokole rozprawy.

Zgodzić się należy również ze skarżącą, że skoro poprzednia decyzja PINB została usunięta z obrotu prawnego decyzją kasacyjną [...] WINB to organ II instancji był uprawniony do uchylenia postanowienia z dnia [...] r. także w postępowaniu odwoławczym od decyzji PINB z dnia [...] r. W ocenie Sądu brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do pozbawienia organu odwoławczego uprawnienia do uchylenia niezaskarżalnego postanowienia organu I instancji w sytuacji gdy postanowienie takie jest kwestionowane przez stronę dopiero w odwołaniu od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi dotyczący zaniechania zmiany postanowienia z dnia [...] r. w zakresie określonego w nim terminu wykonania nałożonych obowiązków. Z urzędu dostrzec także należy, że w wyniku zastosowania się przez organ I instancji do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Gliwicach w postanowieniu PINB z dnia [...] r. winien zostać zmieniony nie tylko termin wykonania nałożonych obowiązków, ale także winno ono zostać skierowane wyłącznie do skarżącej, a nie również do jej córki A. B.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku, a także wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 23/09. W szczególności ponownie skieruje do skarżącej postanowienie zgodne z unormowaniami zawartymi w art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. W postanowieniu tym organ winien określić także realny termin umożliwiający zobowiązanej wykonanie nałożonych na nią obowiązków. W zależności od tego czy skarżąca wywiąże się z tych obowiązków czy też nie organ przeprowadzi następnie postępowanie w trybie art. 49 bądź art. 48 ust. 1 i ust. 4 P.b.

Mając na uwadze przeprowadzone rozważania należało w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. W oparciu o przepisy art. 134 i 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także poprzedzającą zaskarżone orzeczenie decyzję PINB z dnia [...] r. oraz postanowienie tego organu z dnia [...] r. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).