Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1408/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania postanowienia -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. J. (skarżący) jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ zażaleniowy) z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ I instancji) z dnia [...] września 2018 r. nr [...], wydane w przedmiocie sprostowania postanowienia.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco:

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] organ I instancji wstrzymał skarżącemu roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego tymczasowego o funkcji handlowej wykonanego w konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych: część zamknięta obiektu 1,74 m x 2,78 m oraz część otwarta (wiata) 2,50 m x 1,74 m usytuowanego na działce o nr ew. 203 w miejscowości S. stanowiącej własność Gminy [...], i równocześnie:

a) ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy :

• należy trwale zabezpieczyć obiekt budowlany przed dostępem osób postronnych,

b) nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2018 r.:

• decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

• dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy Prawo budowlane, tj.:

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzonego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- decyzji bądź umowy zarządcy drogi o możliwości zajęcia pasa drogowego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] organ I instancji z urzędu sprostował własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], w ten sposób, że na stronie nr 1 w wierszu 15 zamiast daty 31 stycznia 2018 r. wpisał datę 31 stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że omyłkowo na stronie 1 w wierszu 15 wpisał datę 31 stycznia 2018 r., natomiast prawidłowa data to 31 stycznia 2019 r. Zgodnie zaś z art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach.

Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzucił naruszenie:

- art. 124 § 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., oraz art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia prawnego i faktycznego, a przez to uniemożliwienie odtworzenia procesu decyzyjnego organu I instancji i jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia,

- art. 113 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez niedopuszczalne sprostowanie treści sentencji postanowienia, zasadniczo zmieniające treść tego rozstrzygnięcia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w całości.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, organ zażaleniowy postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy stwierdził, że przedmiotowa omyłka miała charakter oczywisty i nie posiadała wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zarzuty skarżącego nie mogą zostać uwzględnione.

Organ zażaleniowy wyjaśnił, że po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] oraz skarżącego na postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o wstrzymaniu skarżącemu robót budowlanych, postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał je w mocy. Zatem w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego tymczasowego o funkcji handlowej usytuowanego na działce o nr ewid. 203 w miejscowości S. zapadło postanowienie ostateczne. Termin nakładający obowiązek przedłożenia przez skarżącego określonych dokumentów wynika z ostatecznego postanowienia organu zażaleniowego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] i jest to termin do 31 stycznia 2019 r.

Wobec powyższego organ zażaleniowy stwierdził, że sprostowanie przez organ I instancji zaskarżonym postanowieniem powyższej omyłki nie prowadzi do zmiany rozstrzygnięcia.

Organ zażaleniowy wyjaśnił, że termin wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest terminem procesowym, którego ustawodawca nie określił, pozostawiając to organowi wydającemu postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy. Przy czym termin ten powinien być na tyle długi, by umożliwić inwestorowi wywiązanie się z nałożonych obowiązków.

W ocenie organu zażaleniowego, z przedstawionego zestawienia dat bezspornie wynika, że organ I instancji wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, nie mógł wskazać wstecznej daty czyli 31 stycznia 2018 r.

Organ zażaleniowy stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają organ II instancji do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych w zażaleniu organ zażaleniowy wyjaśnił, że odpowiedź na zarzuty znajduje się w uzasadnieniu niniejszego postanowienia.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie organu zażaleniowego.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, pomimo, iż postanowienie to dotknięte jest wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ zażaleniowy do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, podniesionych w treści zażalenia na postanowienie organu I instancji, a przez to naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.),

- art. 124 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia prawnego i faktycznego, a przez to uniemożliwienie odtworzenia procesu decyzyjnego organów obu instancji i jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia,

- art. 113 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez zaakceptowanie niedopuszczalnego dokonania sprostowania sentencji postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, zasadniczo zmieniającego treść tego rozstrzygnięcia, a przez to również naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wskazanych w wymienionych przepisach.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, oprócz powtórzenia sentencji prostowanego postanowienia i przywołania treści art. 113 § 1 k.p.a. wskazano jedynie, że: "Omyłkowo: na stronie 1 w wierszu 15 zamiast 31.01.2018 r. powinno być 31.01.2019 r.". Z kolei w uzasadnieniu organu II instancji przywołano treść zażalenia strony, przytoczono treść art. 113 § 1 k.p.a. oraz naprowadzono na treść głównego merytorycznego postanowienia dotyczącego przedmiotowego postępowania, utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy, wskazując na jego ostateczność oraz powtarzając sucho argumentację, iż sprostowanie było możliwe z uwagi na oczywistą omyłkę pisarką.

Skarżący zasygnalizował, iż wydanie postanowienia przez organ zażaleniowy w dniu [...] września 2018 r. nr [...] zostało dokonane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stanowi obecnie przedmiot skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Dopiero bowiem po rozstrzygnięciu kwestii treści sentencji postanowienia organu I instancji możliwe mogło być dokonanie merytorycznej oceny jego poprawności. Nierozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności takiego sprostowania i oceny jego skutków oznacza niemożliwość merytorycznego zakończenia sprawy. Tym bardziej kwestia ostateczności postanowienia dotkniętego wskazaną wadą nie może stanowić dostatecznej argumentacji dla utrzymania w mocy postanowienia dotyczącego możliwości skutecznego sprostowania sentencji rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Dalej skarżący podniósł, że organ zażaleniowy odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych w zażaleniu, wyjaśnił, że odpowiedź na zarzuty znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tymczasem w ocenie skarżącego, takiego odniesienia się do argumentacji w rzeczywistości brak. Okoliczności te uzasadniają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Potwierdzają bowiem, że organ zażaleniowy nie sprostał wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa.

Przechodząc do bardziej szczegółowego uzasadnienia, w pierwszej kolejności skarżący podniósł, że postanowienia organów obu instancji nie spełniają wymagań określonych w art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami postanowienie, na które służy zażalenie, winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych konsekwencją obowiązywania zasady prawdy obiektywnej jest m.in. regulacja zawarta w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów orzeczeń obowiązek zawarcia w nich podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 131/17). Odpowiednikiem art. 107 § 1 k.p.a. jest w przypadku postanowień art. 124 § 2 k.p.a, natomiast art. 107 § 3 k.p.a. stosuje się wprost, na podstawie odesłania z art. 126 k.p.a.

Następnie skarżący wskazał, że uzasadnienie orzeczenia ma stanowić uzewnętrznienie motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1305/16). Zadaniem uzasadnienia orzeczenia - jest takie wyjaśnienie stronie jej dyspozytywnej części, którą jest rozstrzygnięcie, aby jasne były motywy, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia ma istotne znaczenie dla stosowania zasad postępowania administracyjnego tj. zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) - realizowanych na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 221/17). Z obowiązku sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia nie zwalania organów orzekających fakt, iż rozstrzygana nim kwestia dotyczy sprostowania innego rozstrzygnięcia. Z analizy treści art. 113 § 1 k.p.a. wynika wprost, że sprostowanie może mieć miejsce tylko w przypadku wystąpienia błędu lub innej oczywistej omyłki. Skoro w treści postanowień organów obu instancji znalazło się stwierdzenie, że przyczyna sprostowania była oczywista omyłka, to organy zobligowane były do jednoznacznego wskazania na czym owa omyłka polegała, ale przede wszystkim na wykazaniu jej "oczywistości". Pominięcie tej okoliczności oznacza, że nie jest możliwa jakakolwiek ocena tej kwestii, bo nie wiadomo jakimi przesłankami kierowały się organy obu instancji.

Skarżący wskazał, że brak rzeczywistych uzasadnień postanowień organów obu instancji oznacza, iż organy te nie tylko dopuściły się naruszenie szczegółowych norm postępowania administracyjnego ale również obrazy podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.), pogłębiania zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.), informowania stron (art. 9 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wydanie orzeczenia bez uzasadnienia faktycznego i prawnego jest również naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), bowiem uniemożliwia jej jakąkolwiek merytoryczną polemikę z zaskarżoną decyzją. Stanowi także naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Wszystkie te uchybienia zdaniem skarżącego wskazują, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i powinny zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Następnie skarżący wskazał, że organ zażaleniowy niemal zupełnie nie odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w treści zażalenia na postanowienie organu I instancji.

Skarżący podnosił bowiem, że gdyby nawet uznać, iż takie uzasadnienia spełniają wymagania wynikające z powołanych wyżej przepisów k.p.a. to i tak w zaskarżonych postanowieniach uwidacznia się naruszenie art. 113 § 1 k.p.a. Organ I instancji posiłkując się dyspozycją przedmiotowego przepisu dopuścił się nieuprawnionego "sprostowania" błędu o charakterze merytorycznym, zaś organ II instancji uznał takie procedowanie za zasadne, ponieważ pominął milczeniem argumenty podnoszone w tej kwestii w zażaleniu. Tymczasem prostowanie nie może prowadzić do zmiany lub uzupełnienia rozstrzygnięcia. Skarżący przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1988 r., sygn. akt III SA 1466/87, OSP 1990, nr 11-12, poz. 398, w którym stwierdzono, że: "1. Nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji (art. 113 § 1 k.p.a.), które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego; 2. Przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu administracji lub mylne zastosowanie przepisu prawnego; 3. Wydane w trybie art. 113 k.p.a. postanowienie o sprostowaniu decyzji (będące reakcją organu I instancji na odwołanie strony), nie noszące jednak cech sprostowania, potraktowane natomiast przez organ jako «integralna część zaskarżonej decyzji», uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji przez NSA".

Następnie skarżący wskazał, że wszystkie błędy prostowane w trybie art. 113 § 1 powinny cechować się oczywistością (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1072/99, LEX nr 46235). Oczywistość omyłki wynika z natury samego błędu lub z porównania treści rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, treścią wniosku, innymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy albo z innymi czynnikami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2009 r., II OSK 1439/08, LEX nr 597281). Prostowane błędy powinny być także nieistotne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 1997 r., SA/Ka 2714/95, Pr. Gosp. 1998, nr 3, poz. 33).

Skarżący wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie mogą podlegać sprostowaniu w opisanym wyżej trybie błędy i omyłki istotne czyli takie, które nie są widoczne na pierwszy rzut oka i wymagają przeprowadzenia dodatkowych badań i ustaleń. Sprostowanie służy wyłącznie do usuwania nieistotnych wadliwości decyzji polegających na prostowaniu błędów pisarskich, rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Podstawowym wyznacznikiem oczywistości omyłki pisarskiej w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. jest możność natychmiastowego i niepozostawiającego jakichkolwiek wątpliwości wykrycia uchybienia w drodze nawet powierzchownego zestawienia treści rozstrzygnięcia z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 161/18). Skarżący wskazał również, że jeszcze precyzyjniej zasady dokonywania sprostowania orzeczenia w postępowaniu administracyjnym wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2017r., sygn. akt II OSK 2530/16, stwierdzając, że "zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Błąd pisarski rozumiany jest jako widoczne, niezamierzone i niewłaściwe użycie słowa lub określenia, zastosowanie niewłaściwej pisowni bądź też pominięcie wyrazu lub litery. Błąd rachunkowy odnosi się natomiast do wykonania nieprawidłowej operacji matematycznej lub mylnych obliczeń matematycznych. Omyłki to natomiast inne postacie wadliwości decyzji administracyjnej o podobnym charakterze do wymienionych błędów. Wszystkie te wady muszą mieć charakter techniczny i nieistotny, tj. nie mogą prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia lub znacząco modyfikować stan faktyczny ustalony w sprawie. Ponadto błędy pisarskie, rachunkowe i omyłki powinny być oczywiste, czyli łatwo dostrzegalne, niewymagające przeprowadzenia badań. Oczywistość danej nieprawidłowości wynika z jej natury lub z porównania wady z innymi okolicznościami, które nie budzą wątpliwości. Dopiero spełnienie tych wymogów otwiera drogę do sprostowania decyzji administracyjnej".

W ocenie skarżącego, zmiana daty wykonania nałożonych na niego obowiązków stanowi istotną zmianę sentencji postanowienia, która nie może nastąpić w drodze sprostowania. Uzasadnia to stwierdzenie, że zaskarżone postanowienia tak organu I jak i II instancji muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawego, bowiem prowadzą de facto do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji w trybie nie przewidzianym przez przepisy prawa.

Dodatkowo skarżący podniósł, iż takie procedowanie wywołuje zastrzeżenia co do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). W sposób jaskrawy doszło również do naruszenia zasady informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).

Zgodnie z ostatnio powołanymi przepisami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, ale należy je zakomunikować stronie. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Dopiero po spełnieniu tych warunków oraz umożliwieniu stronie składania wniosków dowodowych organ prowadzący postępowanie dokonuje oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego rozstrzygając, czy dana okoliczność została udowodniona i na tej podstawie podejmuje merytoryczne rozstrzygnięcie. Nadto, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organ I instancji wszystkie te reguły naruszył wydając postanowienie bez przeprowadzenia w części szczegółowego postępowania dowodowego, a także dokonując niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego co również stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Organ zażaleniowy sytuację taką zaakceptował w ogolę nie ustosunkowując się i w tym zakresie do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Taka sytuacja czyni zasadnym zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a.

Skarżący stwierdził, że rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 610/17). Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 790/17). Brak odniesienia się do zarzutu odwołania, świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy istoty sprawy w jej całokształcie, co dodatkowo narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 991/16). Nie odniesienie się przez organ odwoławczy do podstawy prawnej orzeczenia organu I instancji, wprost zaskarżonej zarzutami odwołania, stanowił przy tym niewątpliwie naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a także naruszał art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1389/16).

W odpowiedzi na skargę, organ zażaleniowy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw w stopniu oczywistym została oddalona.

Sąd w toku legalnościowej kontroli zaskarżonego postanowienia oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania skargi – także postanowienia organu pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję w moc obowiązującą kwestionowanych orzeczeń na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym należy stwierdzić, że postanowienia organu zażaleniowego oraz organu pierwszej instancji odpowiadają prawu w świetle zakresu i treści kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego.

Legalność proceduralna postanowień nie budzi zastrzeżeń. Ustalenia faktyczne są wystarczające oraz znajdują odpowiednie potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Również wykładnia i sposób zastosowania art. 113 § 1 k.p.a. na tle ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy nie budzą wątpliwości.

Zgodnie z treścią art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przepis ten na podstawie art. 126 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień. Instytucja sprostowania decyzji lub postanowień administracyjnych należy do tzw. trybów rektyfikacji orzeczeń administracyjnych.

Celem trybów rektyfikacyjnych jest usuwanie takich wad prawnych orzeczeń administracyjnych, które mają charakter nieistotny, to znaczy nie wpływają na treść samego orzeczenia. W przypadku trybu sprostowania przedmiotem rektyfikacji stają się błędy językowe, pisarskie, rachunkowe, redakcyjne lub inne oczywiste pomyłki powstałe w toku sporządzania dokumentu orzeczenia. Oczywistość tego rodzaju pomyłek musi wynikać albo z samej treści komparycji lub sentencji (osnowy) orzeczenia (np. błąd językowy związany z odmianą wyrazu; oznaczenie cyfrowe roku wydania decyzji), albo też musi być możliwa do zrekonstruowania na podstawie zestawienia treści orzeczenia z pozostałymi dokumentami wchodzącymi w skład akt sprawy administracyjnej (w tym przede wszystkim z uzasadnieniem orzeczenia, postanowieniami lub innymi aktami/czynnościami organu, pismami procesowymi stron, wnioskiem o wszczęcie postępowania). Sprostowanie nie może natomiast prowadzić do merytorycznej ingerencji w treść decyzji lub postanowienia, co oznacza, że instytucja ta nie może być wykorzystywana do następczej zmiany treści orzeczenia w trybie procesowym do tego nieprzeznaczonym (por. np. wyrok NSA z dnia 8 października 2014 r., II OSK 777/13, LEX nr 1588216; wyrok NSA z dnia 15 października 2014 r., II OSK 831/13; wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., II OSK 2443/16).

W przedmiotowej sprawie zaskarżonym postanowieniem utrzymującym w mocy postanowienie organu pierwszej instancji objęto wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1-2 u.p.b. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych, ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożenia obowiązku przedstawienia odpowiednich dokumentów w wyznaczonym terminie. W osnowie powyższego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że przedłożenie wymaganych dokumentów ma nastąpić do dnia 31 stycznia 2018 r., pomimo iż orzeczenie to zostało wydane w dniu [...] sierpnia 2018 r. W tej sytuacji oczywistość pomyłki organu (który ustalił termin przedstawienia dokumentów ze wskazaniem daty przeszłej) nie może budzić żadnych racjonalnych wątpliwości. Treść uzasadnienia powyższego postanowienia wyraźnie bowiem dowodzi (zob. s. 3-4), że celem organu było stworzenie stronie skarżącej możliwości do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w zakresie spornej samowoli budowlanej. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że wadliwe oznaczenie w osnowie terminu wykonania obowiązku ("31 stycznia 2018 r." zamiast "31 stycznia 2019 r.") było wynikiem oczywistej omyłki redakcyjnej. Potwierdzeniem zasadności tego wniosku jest także niezwłoczne sprostowanie powyższego postanowienia w rozważanym zakresie w drodze postanowienia z dnia [...] września 2018 r. Przeciwny pogląd jest pozbawiony racjonalnych podstaw, sugerując, że oto od początku intencją organu pierwszej instancji było uniemożliwienie skarżącemu przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, skoro termin przedłożenia wymaganej dokumentacji został wyznaczony przez datę wsteczną.

Mając na względzie przedstawione wyżej wyniki pełnej kontroli legalności postanowień w przedmiocie sprostowania postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.