Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 591/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 990/09 w sprawie ze skargi E. Ł. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 990/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Ł. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], utrzymującą w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Obrony Narodowej, z dnia [...] września 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, z dnia [...] lipca 2005 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L., z dnia [...] października 1999 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w R., z dnia [...] września 1999 r., zobowiązującej ppłk. w st. spocz. E. Ł. do zwolnienia osobnej kwatery stałej w S., przy ulicy [...].

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

W decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Obrony Narodowej powołał się na przepis art. 151 § 1 K.p.a. Organ ustalił, że skarga na ostateczną decyzję zobowiązującą E. Ł. do zwolnienia osobnej kwatery stałej została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 1228/99. Ustalił także, iż ostateczną decyzją z dnia [...] września 2005 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do zwolnienia kwatery. Przypomniał, że według Prezesa, wydanie decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. o zachowaniu uprawnień do kwatery, nie stanowiło przesłanki nieważności, z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., decyzji zobowiązującej do zwolnienia kwatery. Skarga na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2005 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 642/06. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2005 r. skarżący złożył w dniu [...] lipca 2008 r., precyzując zarzuty w piśmie z dnia [...] października 2008 r. Jako przesłanki wznowienia podał przepisy art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 145a § 1 K.p.a. Nową okolicznością jest fakt, że decyzje odnosiły się tylko naruszenia z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., zaś w piśmie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2008 r. skarżący został pouczony, że w sprawie stwierdzenia nieważności organ bada z urzędu, czy decyzje nie zawierają wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Minister rozpatrujący wniosek o wznowienie uznał, że interpretacja dokonana przez Agencję nie może być uznana za istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną. Niezależnie od tego Minister stwierdził, że oddalenie skargi na decyzję zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Organ odnotował, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 października 2002 r., sygn. akt K 48/01, na który powołał się skarżący wskazując przesłankę z art. 145a § 1 K.p.a., dotyczył ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Tymczasem żadna z kwestionowanych przez stronę decyzji nie została wydana na podstawie tej ustawy. Nadto, zgodnie z art. 145a § 2 K.p.a., w sytuacji określonej w § 1, skargę wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. Ł. ponownie zarzucił, że obowiązkiem Prezesa było rozpoznanie wszystkich przypadków z art. 156 § 1 K.p.a. Podniósł, ze nie złożył skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 642/06, gdyż pisemnie poinformowano go, że może wykupić mieszkanie. Dopiero po uprawomocnieniu się w/w wyroku odmówiono mu sprzedaży mieszkania. Dodał, że z uwagi na brak możliwości wypłacenia mu ekwiwalentu finansowego jest w gorszej sytuacji od innych oficerów, którzy ekwiwalent otrzymali. Wskazał jeszcze, że jest inwalidą pierwszej grupy i nie ma innego mieszkania.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Minister zauważył, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie odniósł się do przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Minister powtórzył argumentację zawartą w pierwszej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Wskazał, że okoliczności podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. Ł. zarzucił, ze odmowa uchylenia zaskarżonej decyzji narusza prawo z powodu zmiany ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z dnia 16 kwietnia 2004 r. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 lipca 2004 r. i zlikwidowała dla byłych żołnierzy zawodowych, obecnie emerytów, wypłatę ekwiwalentu finansowego. Podniósł, że decyzja nakazująca mu opróżnienie zajmowanej kwatery nie została wykonana w terminie do 1 lipca 2004 r., a więc nie istnieje podstawa prawna do wypłaty ekwiwalentu finansowego w przypadku eksmisji. Zarzucił naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 14 Europejskiej Konwencji Ochrony Praw Człowieka. W ocenie skarżącego, decyzja nakazująca eksmisję wygasła z mocy prawa. Skarżący przedstawił obowiązki organu wynikające z art. 9 K.p.a. Stwierdził, że rozpoznając jego skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 154 K.p.a. w sprawie II SA/Wa 278/04, Sędzia pouczyła go, że powinien powołać się na art. 156 K.p.a. Wskazał, że złożył także skargę w trybie art. 155 K.p.a. Przypomniał o okolicznościach związanych z możliwością zakupu lokalu mieszkalnego i rezygnacji z wniesienia skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o oddalenie skargi. Wywodził jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarżący nie powołał przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania wymienionej w powołanym art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Do takich okoliczności nie należy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy, ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja. Składając zaś wniosek o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłankę z art. 145a § 1 K.p.a., skarżący nie zachował terminu do jego wniesienia, zakreślonego postanowieniem art. 145a § 2 K.p.a. Wyrok TK z dnia 2 października 2002 r., sygn. akt K 48/01, wszedł w życie z dniem 10 października 2002 r.

W skardze kasacyjnej E. Ł. zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a to przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na sformułowaniu uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający stwierdzenie, że Sąd właściwie wypełnił nałożoną na niego, na mocy przepisów art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 134 P.p.s.a., rolę sprawowania wymiaru sprawiedliwości z zakresu kontroli administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji ograniczył się do przytoczenia treści art. 1 § 2 P.u.s.a., art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 145a § 1 K.p.a. oraz, w bardzo ograniczonym zakresie, powtórzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2009 r., co wywołuje wrażenia, że wyrok wydany w sprawie stwarza jedynie pozór sprawowanej kontroli działalności organów administracyjnych. Skarżący dalej wywodził, iż w literaturze i orzecznictwie wielokrotnie poruszana była kwestia formułowania uzasadnienia wyroku Sądu w sposób umożliwiający zrozumienie motywów, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając orzeczenie. Motywy mają wykazać, że sąd właściwie wypełnił przypisaną mu rolę i to nie tylko w zakresie ferowania rozstrzygnięcia, ale również w szerszym znaczeniu, a więc przede wszystkim wykazywać spełnienie wymogu określonego w art. 1 § 1 P.u.s.a.. Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia, wyrabiać świadomość prawną, wychowywać, wskazywać na to, iż sądy nie tylko zajmują się kontrolą legalności, ale przede wszystkim sprawują wymiar sprawiedliwości, dbają o przestrzeganie praworządności, podnoszą zaufanie do Państwa i jego organów. Uzasadnienie jest zaś przekonujące tylko wtedy, gdy argumenty w nim powołane są trafne i powodują wrażenie, co do słuszności zapadłego rozstrzygnięcia, w tym również w świetle przepisu art. 134 P.p.s.a. Według skarżącego, sformułowania motywów wyroku w zaskarżonym orzeczeniu są zdawkowe, stanowiące powtórzenie wybranych części uzasadnienia decyzji administracyjnej, z którymi skarżący się nie zgadza. W trakcie postępowania o wznowienie skarżący wskazywał szereg uchybień, które uzasadniały uchylenie decyzji. Sądowi powinna towarzyszyć świadomość treści przepisu art. 153 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada powyższym wymogom.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Ocenił, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zauważył, iż to, czy sprawa została wadliwie, czy prawidłowo rozstrzygnięta, nie zależy od tego, jak zostało napisane uzasadnienie, o ile spełnia ono minimum stawianych wymogów. Zdaniem Ministra, pogląd ten znajduje potwierdzenie w przepisie art. 184 ustawy, w myśl którego, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę także wtedy, gdy mimo błędnego uzasadnienia orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zgłoszonej podstawy kasacji.

Zaskarżony wyrok nie narusza przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest usprawiedliwiona podstawa kasacji w części odnoszącej się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten determinuje treść uzasadnienia wyroku. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej regulacji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 466506). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy, treść skargi i odpowiedzi na skargę, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W związku z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, w którym sprecyzowano na czym ma polegać wadliwość uzasadnienia wyroku, skonstatować należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji odniósł się do istotnych okoliczności faktycznych, a także rozważył ich kwalifikację prawną. Trudno zaś mówić o ustosunkowaniu się do zarzutów skargi, gdyż zarzuty te nie dotyczyły przedmiotu sprawy prowadzonej w trybie wznowienia postępowania. Brak odniesienia się do podniesionych w skardze okoliczności niemających żadnego znaczenia w sprawie i skoncentrowanie się przez Sąd pierwszej instancji na kwestiach mających w sprawie znaczenie, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 634/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 320607).

Zaskarżonemu wyrokowi nie można postawić także zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Już z uwag nawiązujących do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt kwestionowany w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96 (ONSA 1997/3/104). Zaskarżona została decyzja ostateczna wydana w postępowaniu wznowieniowym. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę tej decyzji w pełnym zakresie. Po rozważeniu zgłoszonych przez skarżącego we wniosku o wznowienie podstaw wznowienia orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Nie ograniczył się do zarzutów skargi, gdyż nie odnosiły się one do sprawy zakończonej decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Dodać warto, że dyspozycja art. 134 § 1 P.p.s.a. nie uprawnia Sądu pierwszej instancji do kontroli innych aktów wydanych w granicach sprawy administracyjnej. Zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jest możliwe w warunkach przewidzianych w art. 135 P.p.s.a. Jednym z tych wymogów jest uwzględnienie skargi (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 678/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 158907). Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 135 P.p.s.a., a więc nie mógł zajmować się zarzutami skargi dotyczącymi decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym o zwolnieniu kwatery oraz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Zaskarżony wyrok wolny jest zatem od zarzucanych uchybień proceduralnych.

W związku z wywodami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, iż na gruncie podstawy kasacyjnej, sformułowanej jako zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie bada zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. w/w wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07). Niezależnie od tego można ocenić, że skarga na odpowiadającą prawu decyzję odmawiającą uchylenia decyzji wydanej w trybie nadzorczym nie zasługiwała na uwzględnienie. O ile bowiem w postępowaniu wznowieniowym organ ustali, że okoliczności wskazywane jako podstawy wznowienia nie występują, ma obowiązek wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W sprawie nie wystąpiła zaś podstawa wznowienia w postaci nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie wystąpiła także podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145a § 1 K.p.a. Decyzja będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego nie została wydana na podstawie przepisów zakwestionowanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 października 2002 r., sygn. akt K 48/01.

W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.