Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1122/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski ( spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lutego 2019 r. sprawy ze skargi I. N., R. N. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących I. N. i R. N. kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB, organ I instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania I. N. i R. N. reprezentowanych przez zawodowego pełnomocnika od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia [...].05.2018 r., znak: [...] umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji WWINB wskazał, że w wyniku informacji przekazanych przez I. N. i R. N. w dniu 26.10.2015 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie zalewania lokalu usługowego na terenie nieruchomości umiejscowionej w [...] przy [...], na terenie działki nr [...]. Ustalono wówczas między innymi, że jest tam zlokalizowany budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi w parterze. Przed budynkiem wykonano chodnik z pozbruku z krawężnikami. Za nimi są natomiast nieutwardzone miejsca postojowe, przechodzące w nieutwardzoną gruntową drogę - ul. [...]. Z uwagi na położenie lokalu usługowego nr [...] w najniższej położonej części chodnika, oraz spadkiem nieutwardzonych miejsc postojowych, drogi i terenu poza drogą dochodzi do zalewania lokalu usługowego nr [...] wodami opadowymi z rur spustowych, skierowanych bezpośrednio na chodnik oraz wodami opadowymi spływającymi z terenu, tj. drogi gruntowej i terenu poza drogą (spadek terenu w kierunku budynku). W pobliżu lokalu (w najniższym miejscu chodnika) znajduje się kratka studni, która wg informacji właściciela lokalu usługowego nie odbiera całości wody. Obecnie inwestor budynku: firma P. , wykonała dodatkową studzienkę z kratką (obok istniejącej) oraz odwodnienie liniowe przed wejściami do lokali usługowych (3 sztuki), całość wpływa do przewodu odprowadzającego (rury drenarskiej ř 160) wodę poza teren budynku. Przedstawicielka firmy [...] zobowiązała się dostarczyć projekt budowlany przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z planem zagospodarowania terenu.

Uwzględniając powyższe, pismem z dnia 29.10.2015 r., PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stanu technicznego lokalu mieszkalno - usługowego, znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...], położonej przy [...] w [...], gm. [...].

Postanowieniem z dnia [...].03.2016 r. PINB nakazał w terminie do dnia 11.04.2016 r., [...] Sp. z o. o. przedstawić ekspertyzę techniczną, dotyczącą odprowadzenia wód opadowych z dachu oraz powierzchni terenu na terenie działki nr ewid. [...], położonej przy [...] w [...], gm. [...]. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (postanowienie z dnia 20.05.2016 r.).

W toku postępowania administracyjnego do akt sprawy załączono kserokopię następujących dokumentów: książkę obiektu budowlanego nr [...] - budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] protokół nr [...] z dnia [...].05.2016 r. kontroli stanu konstrukcyjno - budowlanego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] protokół nr [...] z dnia 15.05.2015 r. kontroli stanu konstrukcyjno - budowlanego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] protokół nr [...] z dnia 02.06.2014 r. z kontroli stanu konstrukcyjno - budowlanego ww. budynku mieszkalnego.

Pismem z dnia 14.02.2017 r. PINB wskazał, że ulega zmianie przedmiot postępowania administracyjnego, mianowicie postępowanie wszczęte w sprawie stanu technicznego lokalu mieszkalno - usługowego, znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...], położonej przy [...] w [...], gmina [...], toczyć się będzie sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Po poinformowaniu stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, w dniu 16.05.2018 r., PINB wydał decyzję umarzającą w całości, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od ww. decyzji, w terminie ustawowym złożyli I. N. i R. N. - reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wskazując, że strony nie były poinformowane o ich prawach, wynikających z art. 10 § 1 Kpa. Nie zgodzili się z umorzeniem postępowania w sprawie.

Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania w oparciu o akta sprawy, zważył co następuje:

Przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami użytkowymi, został wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].12.2010 r. i oddany do użytkowania decyzją PINB dla powiatu [...] z dnia [...].11.2013 r., znak: [...]

W toku postępowania administracyjnego organ powiatowy wskazał, że ulega zmianie przedmiot postępowania administracyjnego, mianowicie postępowanie wszczęte w sprawie stanu technicznego lokalu mieszkalno - usługowego, znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...], położonej przy [...] w [...], gmina [...], toczyć się będzie sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego pod ww. adresem. Jak ustalono w czasie kontroli z dnia 26.10.2015 r. przed budynkiem wykonano chodnik z kostki brukowej z krawężnikami. Za nimi są nieutwardzone miejsca postojowe, przechodzące w nieutwardzoną drogę gruntową - ul. [...]. Z uwagi na położenie lokalu usługowego nr [...] w najniżej położonej części chodnika, oraz spadek nieutwardzonych miejsc postojowych, drogi i terenu poza drogą w kierunku przedmiotowego budynku mieszkalnego, dochodzi do zalewania lokalu usługowego nr [...] wodami opadowymi z rur spustowych, skierowanych bezpośrednio na chodnik oraz wodami opadowymi spływającymi z terenu, tj. drogi gruntowej i terenu poza drogą (spadek terenu w kierunku budynku). Nadto, jak ustalił PINB dla powiatu [...] w pobliżu lokalu (w najniższym miejscu chodnika) znajduje się kratka studni, która wg informacji właściciela lokalu usługowego nie odbiera całości wody. Jednakże z akt sprawy wynika, że inwestor budynku: firma [...], wykonała dodatkową studzienkę z kratką (obok istniejącej) oraz odwodnienie liniowe przed wejściami do lokali usługowych (3 sztuki). Zatem inwestor wykonał zalecenia odnośnie odprowadzania wód opadowych z terenu przedmiotowej działki. Dodatkowo rury spustowe zostały przedłużone co spowodowało odsunięcie wód opadowych od budynku. Ustalono również, że rynny i rury spustowe z PCV są w stanie dobrym.

Nadto, jak wynika z projektu zagospodarowania działki: projektuje się układ pieszych dojść do budynków z możliwością awaryjnego wjazdu na teren osiedla pojazdów pogotowia ratunkowego. Szerokość projektowanych dojść - 1,5 m. Nawierzchnia rozbieralna z kostki betonowej (...), spadki umożliwiające odpływ wody opadowej na tereny biologicznie czynnej".

W toku postępowania administracyjnego do akt sprawy załączono kserokopię protokołów kontroli stanu konstrukcyjno - budowlanego budynku: z dnia 15.05.2016 r., 15.05.2015 r. i 2.06.2014 r. Wynika z nich, że w stosunku do samego budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie stwierdzono nieprawidłowości. Zalecono roboty konserwacyjne w celu poprawy odprowadzania wód opadowych, które zostały wykonane.

Organ nadzoru budowlanego I instancji nie stwierdził, aby przedmiotowy budynek był wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę projektem budowlanym, a sposób odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych oraz powierzchni terenu na teren działki nr [...] odbywał się w sposób niezgodny z przepisami. Nadto z planu zagospodarowania terenu wynika, że w kierunku przedmiotowego budynku następuje naturalny spadek terenu. Jak już wyżej wykazano, że rury spustowe i rynny są w stanie dobrym, rury spustowe zostały przedłużone. Nadto zostało wykonane odwodnienie liniowe wzdłuż lokali usługowych oraz wykonano drugą studzienkę z kratką. Zatem brak jest podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie, stąd słusznym stało się umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego w całości, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. bowiem postępowanie podlega umorzeniu w całości lub w części gdy z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przy czym z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, iż brak jest możliwości wydania decyzji merytorycznej w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, WWINB wskazał, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlanego (tekst jednolity z 2018 r., poz. 1202, dalej: P.b.) obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 tej ustawy ciąży nie na organach nadzoru budowlanego lecz na właścicielu (współwłaścicielach) lub zarządcy danego obiektu budowlanego.

Decyzję WWINB z dnia [...] września 2018 r. zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez I. N. i R. N. (dalej: skarżący) reprezentowanych przez zawodowego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

a) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie zasadności jego zastosowania w decyzji PINB wydanej w dniu [...] maja 2018 roku, a w konsekwencji umorzenie postępowania w całości, pomimo braku jakiekolwiek przyczyny bezprzedmiotowości postępowania,

b) naruszenie art. 7 k.p.a. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego, co skutkowało w wydaniu zaskarżanej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję PINB o bezpodstawności postępowania.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących,

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z treści decyzji PINB nie wynika, aby organ ten rzetelnie przeprowadził postępowanie w sprawie, co stanowi m.in. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wskazał, jakie czynności zostały przez niego podjęte w czasie trwania postępowania, ani nie wykał rezultatów tych działań.

Ponadto PINB oraz WWINB stwierdzają wykonanie przez spółkę P. D. Sp. z o. o. dodatkowej studzienki z kratką (obok istniejącej) oraz odwodnień liniowych przed wejściami do lokali usługowych (3 sztuki), jak również przedłużenia rur spustowych. Sam fakt wykonania wyżej opisanych prac nie stanowi jednak o usunięciu wad budynku związanych z ciągłym zalewaniem wodą opadową, bowiem w czasie występujących opadów deszczu lokal jest każdorazowo zalewany, co wynika z m.in. ukształtowania terenu, jak i ograniczonej przepustowości wyżej opisanych studzienek i innych urządzeń do tego przeznaczonych. Ukształtowanie terenu, mogące powodować zaistniałe problemy z zalewaniem lokali, powinno być wskazówką dla spółki P. D. Sp. z o. o. jako profesjonalisty w swojej dziedzinie, do podjęcia działań mających na celu uniknięcia wszelkich potencjalnych wad i niedogodności z tym związanych już na etapie projektu budowlanego.

Nie miała też miejsca kontrola efektywności zastosowanego rozwiązania w celu ustalenia, czy w dalszym ciągu dochodzi do zalewania przez wodę opadową przedmiotowego lokalu. Już w trakcie wcześniej prowadzonego postępowania spółka P. D. Sp. z o. o. wskazywała, że wykonała dodatkową studzienkę oraz odwodnienie liniowe tak, aby wody opadowe były odprowadzane poza teren budynku — jednakże bezskutecznie, co pociągało za sobą notoryczne zalania lokalu. Wymienione w decyzji WWINB dokumenty, tj. protokół nr [...] z dnia 15 maja 2016 roku, protokół nr [...] z dnia 15 maja 2015 roku, protokół nr [...] z dnia 02 czerwca 2014 roku wyraźnie wskazują na fakt, że organ nie podejmował prób kontroli wykonanych prac po 15 maja 2016 r. Z dokumentacji wynika, że pracownicy PINB dla powiatu [...] osobiście po raz ostatni przeprowadzili kontrolę stanu technicznego przedmiotowego lokalu dnia 26 października 2015 r.

W związku z powyższym skarżący wskazali, że kontrola skuteczności wykonanych prac powinna odbyć się z urzędu oraz winna stanowić kluczowy element całego postępowania w sprawie. Zarówno PINB jak i WWINB mógł w tym celu skierować do Skarżących zapytanie w celu oceny skutków wyżej opisanych działań, czego jednak żaden organ nie dokonał. Podkreślili, że "zalecone roboty konserwacyjne w celu poprawy odprowadzenia wód opadowych" nie spełniają swojej funkcji — nadal mają miejsce podtopienia budynku, co powinno stanowić — wbrew stanowisku WWINB wyrażonemu w decyzji — podstawę do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Organ w sposób nierzetelny przeprowadził postępowanie wszczęte na mocy postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. o uchyleniu poprzedniego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ i w konsekwencji nie ustalił, czy zachodzą wątpliwości co do stanu technicznego obiektu oraz czy obiekt ten został wykonany zgodnie z projektem budowlanym. W sprawie wciąż zachodzi zatem konieczność wydania decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, w związku z powyższym za całkowicie bezzasadne należy uznać twierdzenia organu, jakoby postępowanie było bezprzedmiotowe.

Art. 61 P.b. wskazany przez WWINB w decyzji stanowi o obowiązku utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 tej ustawy, który ciąży na właścicielu lub zarządcy danego obiektu budowlanego. Art. 5 ust. 2 P.b. stanowi natomiast o tym, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami. Skarżący podkreślili, że niemożliwym jest utrzymywanie przedmiotowego lokalu w należytym stanie technicznym w przypadku, gdy od momentu oddania go do użytkowania stan ten był nieprawidłowy. Nie kwestionując obowiązku należytego utrzymania obiektu budowlanego, podnieśli, że przedmiotem niniejszego postępowania jest stwierdzenie przez organ, iż zaistniały stan faktyczny (każdorazowe zalanie lokalu) jest wynikiem wady obiektu budowlanego oraz nałożenie obowiązku jej naprawienia przez podmiot, który ją wywołał.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 7 lutego 2019 r. uczestnik postępowania Wspólnota Mieszkaniowa Właścicieli Lokali przy ul. [...]. J. K. [...]-[...] w [...] wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że wykonane prace zapobiegły przedostawaniu się wód opadowych do obiektu, co uczyniło postępowanie bezprzedmiotowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ II instancji nie przedstawił w uzasadnieniu swej decyzji motywów, które wskazywałyby na zasadność zajętego stanowiska. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest co najmniej przedwczesne.

Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez WWINB od merytorycznego rozstrzygnięciakwestii zasadności umorzenia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak przedstawienia zarzutów i argumentów odwołania – wskazano jedynie na treść art. 61 P.b.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761)

Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się merytorycznie do treści odwołania. W odwołaniu podniesiono m. in., że w dalszym ciągu dochodzi do zalewania lokalu skarżących przez wodę opadową, na dowód czego przedstawiono zdjęcia i nagrania na płycie CD (materiały te pochodzą z czerwca i sierpnia 2017 r.). Dokumentacja ta przeczy tezie przyjętej przez WWINB, że wykonane zostały prace powodujące odsunięcie wód opadowych od budynku. Teza ta zresztą przyjęta została przez organ II instancji bezrefleksyjnie jedynie na podstawie książki obiektu i protokołów kontroli. Z dokumentacji tej wynika jedynie, że w latach 2014 i 2015 takie prace były "sugerowane". Brak takich "sugestii" w roku 2016 nie jest dowodem wykonania prac, ani tym bardziej ich skuteczności.

Niezrozumiałe jest także, w kontekście odniesienia się do zarzutów odwołania, powołanie w uzasadnieniu decyzji WWINB treści art. 61 P.b. ze wskazaniem, ze obowiązek zapewnienia utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami z art. 5 ust. 2 P.b. ciąży na jego właścicielu lub zarządcy, nie zaś na organach nadzoru budowlanego: na żadnym etapie postępowania skarżący nie twierdzili, że organy nadzoru budowlanego niewłaściwie utrzymują czy użytkują obiekt – we wniosku o wszczęcie postępowania znalazła się natomiast sugestia wzniesienia budynku niezgodnie z obowiązującymi zasadami sztuki budowlanej. Przypuszczenie takie zdaje się znajdować potwierdzenie na karcie 72 akt administracyjnych, gdzie na rysunku projektu zagospodarowania terenu przed budynkiem nr [...] brak jest odwodnienia liniowego. Informacja o wykonaniu takiego odwodnienia przez inwestora podana do protokołu kontroli dnia 26 października 2015 r. nie została w żaden sposób zweryfikowana.

Organ II instancji nie odniósł się także w żaden sposób do kwestii celowości nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Uchylając postanowienie PINB z dnia 15 marca 2016 r., WWINB w uzasadnieniu swego postanowienia z dnia 20 maja 2016 r. zauważył m. in., że PINB nie podjął żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia jak dokonane przez inwestora zmiany wpłynęły na odprowadzanie wody opadowej, PINB nie dokonał też analizy czy obiekt został wykonany zgodnie z projektem budowlanym.

Stwierdzić należy, że takie kroki w dalszym ciągu nie zostały podjęte, ani analiza nie została dokonana. Wszystko to sprawia, że zaskarżona decyzja WWINB nie poddaje się merytorycznej kontroli.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c0 P.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w zw. z art. 202 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego obejmują także ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Jeżeli uprawnienia lub obowiązki skarżących, o których mowa w § 1, związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, zwrot kosztów następuje na ich rzecz solidarnie (art.202 § 2 P.p.s.a).

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenia pełnomocnika skarżących wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenia w takiej wysokości będą adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocników oraz ich przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się: wynagrodzenie reprezentującego skarżących pełnomocnika ustalone na podstawie wyżej powołanych rozporządzeń ([...] zł) oraz wpis w kwocie [...]zł, łącznie – [...] zł.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien przede wszystkim rozważyć jakie działania muszą być podjęte w celu ustalenia stanu faktycznego: czy dochodzi do zalewania lokalu skarżących wodami opadowymi, a jeżeli taka sytuacja ma miejsce, to co jest jej przyczyną. Następnie WWINB winien rozważyć czy takie niezbędne działania mogą zostać przeprowadzone w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a. W następstwie tych ustaleń, uwzględniając ich wynik, organ II instancji dokona wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wyda decyzję spełniającą wymogi określone w art. 107 k.p.a. Stanowisko organu musi być oparte na analizie wszystkich elementów prawidłowo zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w ich wzajemnym powiązaniu. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem znajdujących zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przepisów prawa. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów i wniosków stron. Konieczne będzie także przeanalizowanie stanu prawnego i jednoznaczna subsumpcja.