Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1907/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 24 par. 1 pkt 5,  art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r., [...], odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków budynku dawnego dworca [...], na działce nr ew. [...] obręb [...], przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) [...].

Organ wskazał, że decyzją z [...] marca 1993 r., wpisano do rejestru zabytków pod numerem [...], linię kolejki wąskotorowej [...] na odcinku [...], czyli układ torowy, budynki stacyjne [...] i [...] oraz budowle inżynieryjne, stanowiące własność podmiotów wyszczególnionych w załączniku nr 2, w granicach wymienionych działek, wg rozgraniczeń naniesionych na mapkach stanowiących część decyzji. Linia kolejki wąskotorowej [...] stanowi fragment sieci kolejowej powstałej w drugiej połowie XIX i na początku XX wieku w celu połączenia między sobą, a także z kolejką wąskotorową, większości wielkich zakładów przemysłowych [...]. Ponadto, linia kolejki wąskotorowej, w tym budynek dworca, stanowi bardzo cenny zabytek techniki w skali kraju, świadczący o dawnych sposobach podróżowania. Z załącznika nr 1 ww. decyzji wynika, że budynek dworca [...], wzniesiono na rzucie prostokąta, nadając mu zwartą bryłę, złożoną z dwukondygnacyjnej części głównej, zwieńczonej dachem dwuspadowym oraz dwóch obniżających się przybudówek.

Dalej podał, że uprzednio decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił skreślenia z rejestru opisanego zabytku i powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia.

Następnie wskazał, że podstawę działania stanowił art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków, zgodnie z którym skreślenie z rejestru następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, po ocenie czy zachodzą ustawowe przesłanki do takiego działania, sformułowane w przepisie art. 13 ust. 1 ww. ustawy, stosownie do którego skreślić można zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych.

W ponownym postępowaniu stwierdzono, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. jest słuszna, a stan faktyczny i prawny się nie zmienił. Argumenty odmowy skreślenia z rejestru dworca [...], zostały wyjaśnione w ww. decyzji i zachowały aktualność.

Według organu znaczna degradacja obiektu nie przesądza o utracie jego wartości zabytkowej. Budynek niezmiennie posiada walory architektoniczne: niezmienioną bryłę, czytelną, pomimo częściowego zarwania, geometria dwuspadowego dachu, oraz podziały kompozycyjne elewacji. Dawny dworzec bezsprzecznie zachował także wartość historyczną i naukową, jako zabytek techniki infrastruktury kolejowej oraz istotny element zespołu kolejowego, pomiędzy [...] i [...]. Wartości będące podstawą wpisu nie zostały zakwestionowane w nowych ustaleniach naukowych. Nie poddano w wątpliwość ani czasu powstania obiektu, ani wartości zabytkowej. Również w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. wprost wskazano, że znaczne zniszczenie dworca nie spowodowało trwałej i nieodwracalnej utraty wartości zabytkowych, wymienionych w decyzji o wpisie tj. "cennego zabytku techniki w skali kraju". Tym samym te same wartości należy przypisać dworcowi [...], jako elementu ściśle związanego z ww. zabytkiem techniki. Jego rola jest o tyle istotna, że dokumentuje rozwiązania infrastruktury dworcowej z końca XIX w, a obecnie jest to już jedyny obiekt kubaturowy zachowany na odcinku linii kolejowej [...]. Ponadto, Minister podkreślił, że choć obecny stan techniczny budynku jest katastrofalny, to żaden z dowodów nie podważa wartości zabytkowych, które stanowiły podstawę wpisu. Obiekt nadal odpowiada definicji legalnej zabytku (art. 3 pkt 1 i 2 cyt. ustawy). Celem postępowania o skreślenie zabytku z rejestru jest ustalenie, czy obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości zabytkowych lub też ponowna ocena tychże wartości w oparciu o nowe ustalenia naukowe, a nie sam jego stan techniczny, czy brak uzasadnienia dla dalszego trwania z punktu widzenia technicznego bądź użytkowego. Degradacja techniczna nie może stanowić podstawy z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy. Obiekt znajdujący się nawet w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony jeżeli w aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe. Innymi słowy nawet obiekt będący ruiną, jeżeli zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości nie może zostać wykreślony. Zgodnie z art. 6 pkt 1 lit. c ww. ustawy podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Przez utratę wartości artystycznej, historycznej lub naukowej należy rozumieć jej całkowitą utratę.

Dalej organ stwierdził, że argument, w kontekście ekspertyzy z lipca 2014 r., iż zużycie techniczne budynku wynosi 80 %., co kwalifikuje go do rozbiórki, jest nietrafny. Zakres elementów oryginalnych możliwych do wykorzystania przy odbudowie może przesądzać o zachowaniu zabytkowego charakteru. Jak wynika z orzecznictwa, konieczność zachowania obiektu w rejestrze zabytków może nie dotyczyć obiektu nieruchomego, którego remont wymaga w rzeczywistości przeprowadzenia pełnej jego rekonstrukcji, co zostało potwierdzone opinią biegłych lub który jest dotknięty tzw. śmiercią techniczną. Jednak w tej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Żaden z dokumentów nie dowodzi, aby remont miał polegać na całkowitej rekonstrukcji, pozbawiającej obiekt autentyczności.

Organ dodał, że ekspertyza budowlana została sporządzone jedynie na podstawie oględzin obiektu i opiera się na doświadczeniu zawodowym i intuicji autorki. Analiza stanu technicznego i stopnia zużycia poszczególnych elementów konstrukcyjnych jest mało wiarygodna z uwagi na hipotetyczną w dużej mierze ocenę, opartą wyłącznie o teoretyczną metodę szacowania wg wskaźników trwałości substancji i funkcji użytkowej oraz wieku budynku. Autorka nie uwzględniła faktu, iż zużycie techniczne budynku, jest funkcją nie tylko jego wieku i trwałości zastosowanych materiałów, ale również szeregu innych czynników: jakości wykonawstwa budowlanego, sposobu użytkowania, a także warunków eksploatacyjnych, wad projektowych i gospodarki remontowej. Ekspertyza, jako najbardziej złożona ocena techniczna, wymaga ustalenia stanu faktycznego na podstawie badań i zastosowania zasad opartych na badaniach naukowych lub naukowo-technicznych. Obejmuje na ogół inwentaryzację uszkodzeń elementów konstrukcyjnych i elementów ogólnobudowlanych, badania podłoża gruntowego, badania kontrolne podstawowych materiałów konstrukcyjnych, badania mechaniczno-strukturalne wbudowanych materiałów. Zawiera także sprawdzającą analizę statyczną elementów i ustroju konstrukcyjnego, ocenę rozwiązań technologicznych w poszczególnych fazach realizacji obiektu, określa i podaje główne przyczyny uszkodzeń, proponuje zalecenia i wariantowe sposoby wzmocnienia uszkodzonych elementów budynku oraz formułuje wnioski końcowe. Mianem ekspertyzy budowlanej należałoby zatem nazwać szersze opracowanie, w którym oprócz intuicji i doświadczenia eksperta występują elementy obiektywnych badań materiałów, odkrywki, pomiary ugięć i przemieszczeń konstrukcji. Załączone opracowanie nie spełnia wymagań stawianych tak rozumianej ekspertyzie. Z tego powodu Minister stwierdził, iż podany stopień zużycia dworca na 80 % i konieczność rozbiórki, nie została dowiedziona bezspornie. Ponadto, konkluzja opracowania całkowicie pomija kwestię zachowania wartości zabytkowych. Ww. opracowanie nie świadczy zatem o utracie przez obiekt wartości zabytkowych oraz zniszczeniu w stopniu uzasadniającym jego skreślenie z rejestru. Choć wskazuje, że z punktu widzenia użytkowego i technicznego stan zachowania obiektu uzasadnia rozbiórkę, nie dowodzi jednak, aby wysoki stopień destrukcji budynku był równoznaczny z utratą wartości zabytkowej. Wnioski oparto bowiem na stopniu zużycia technicznego i użytkowego. Okoliczności te nie wypełniają jednak przesłanek ustawowych.

Minister nie podzielił również stanowiska opinii OT w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. dowodzącego, że ewentualna wymiana zdegradowanej substancji, będzie równoznaczna z rekonstrukcją. Analiza materiału dowodowego nie daje bowiem podstaw do sformułowania wniosku, iż zakres i charakter zniszczeń uniemożliwia remont zgodnie ze sztuką konserwatorską i budowlaną, prowadzący do odzyskania częściowo świetności z okresu powstania obiektu, przy zachowaniu części autentycznej substancji zabytkowej. Z akt nie wynika również, aby remont oznaczał całkowitą jego rekonstrukcję, pozbawiającą cech zabytku. W niniejszej sprawie okolicznością bezspornie udowodnioną, której nie kwestionuje organ prowadzący niniejsze postępowanie, jest katastrofalny stan techniczny budynku. Analiza stanu zachowania obiektu wykazała całkowite zniszczenie i zawalenie środkowej części dachu z facjatką oraz zły stan całej drewnianej konstrukcji dachu i jego pokrycia; zawalenie drewnianych stropów belkowych nad środkową częścią przyziemia i piętra oraz zatarcie podziału wnętrz na obu kondygnacjach w tej części budynku; zawilgocenie i spękanie ścian, w tym wybrzuszenie i wychylenie ściany zachodniej; brak stolarki okiennej i drzwiowej. Pomimo zniszczeń, nadal nieprzekształcona jest bryła obiektu, czytelna geometria dwuspadowego dachu, choć częściowo zarwanego, podziałów kompozycyjnych elewacji.

Odnosząc się do zagrożenia utraty walorów autentyczności historycznej substancji w skutek remontu, organ wyjaśnił, że konieczność uzupełnienia, czy wymiany części substancji budowlanej, w tym drewnianych elementów konstrukcyjnych (konstrukcja dachu, stropy, stolarka okienna i drzwiowa) nie musi przesądzać o całkowitej utracie wartości zabytkowych. Ponadto ze względu na ograniczoną (ok. 60-80 lat) trwałość techniczną konstrukcji drewnianych, zgodnie z praktyką konserwatorską podkreśla się konieczność stopniowej wymiany drewnianych elementów historycznego budynku w ramach bieżących prac konserwatorskich, w następstwie ich zużycia i korozji biologicznej. Etapowa wymiana drewnianych elementów konstrukcyjnych nie obniża wartości zabytkowej budynku, jeżeli prowadzona jest pod kierunkiem uprawnionego specjalisty.

Organ podkreślił również, że wyczerpująco wypowiedział się w decyzji z dnia [...]kwietnia 2016 r., w kwestii możliwości przeprowadzenia remontu, odnosząc się także do wniosków ekspertyzy z 2014 r., jak i opinii NID z 2016 r. Wskazał, że choć stopień destrukcji obiektu niewątpliwie jest wysoki, jednak poprawa jego stanu technicznego jest możliwa, choć przy założeniu daleko idącej wymiany substancji budowlanej. Rozwiązania, które w przewidywaniach autorki opinii NID, mogą prowadzić do niemal pełnej rekonstrukcji, w okolicznościach tej szczególnej sprawy trzeba uznać za dopuszczalne. Budynku nie wpisano do rejestru z uwagi na indywidualne wartości zabytkowe, lecz jako element zabytku kolejowego. W przypadku skreślenia z rejestru zabytków ww. budynku - a w rezultacie również jego rozbiórki - dawna linia kolejowa na tym odcinku utraci kluczowy zabytek techniki infrastruktury kolejowej. W strukturze miasta zabraknie dokumentu i świadectwa historii tego miejsca. Zachowanie dworca nawet w znacznej części zrekonstruowanego przy zachowaniu części ścian obwodowych, jest celowe z punktu widzenia ochrony zabytków.

Organ podkreślił, że z uwagi na stopień degradacji i zużycie części zabytku, nie jest możliwe zachowanie w całości autentyzmu materiału budowlanego, którego część winna być wymieniona i odtworzona, natomiast nic nie stoi na przeszkodzie by przy remoncie zachować autentyzm pierwotnej formy budynku.

Dlatego organ nie wziął pod uwagę opinii rzeczoznawcy budowlanego dołączonej do wniosku, organ uznał za nietrafny.

Za równie nietrafny uznał zarzut, iż organ nie mając specjalistycznej wiedzy samodzielnie stwierdził, wbrew opiniom, iż stan budynku nie wpływa na utratę jego wartości historycznej. Wyjaśnił, że wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. działał na podstawie i w granicach prawa określonego ustawą o ochronie zabytków i zgodnie z kompetencjami. Oceny przesłanek skreślenia obiektu z rejestru zabytków, dokonał na podstawie rzetelnie ustalonego stanu faktycznego, wyczerpująco uzasadniając stanowisko, odnosząc się do wszystkich zgromadzonych dowodów, pozwalających na uznanie za udowodnione zachowanie przez zabytek wartości artystycznej, historycznej i naukowej. Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, organ nie przekroczył zatem granic uznania administracyjnego. Oceniając materiał dowodowy z punktu widzenia posiadanej wiedzy specjalistycznej, organ ma prawo i obowiązek poddać przedstawione opinie swojej ocenie, jak każdy inny dowód, bowiem opinia biegłego nie wiąże tego organu.

Skargę na ww. decyzję złożył Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] zarzucając naruszenie przepisów:

- postępowania tj. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w drugiej instancji z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji;

- art 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez nierzetelnie i wyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy.

- prawa materialnego - art. 13 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż budynek nie utracił wartości historycznej uzasadniającej jego wykreślenie z rejestru zabytków oraz błędne przyjęcie, iż wartość będąca podstawą wydania decyzji nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych.

Skarżący m.in. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o uchylenie decyzji dnia [...].04.2016 r.

Zdaniem strony organ naruszył zasadę bezstronności i udział w wydaniu decyzji w ponownym rozpatrywaniu sprawy przez osobę, która powinna podlegać wyłączeniu. Jak się wskazuje w orzecznictwie jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jak i innych procedur jest zasada bezstronności, której gwarantem jest wyłączenie od orzekania w postępowaniu odwoławczym pracownika, brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji - art. 24 § 1 pkt 5 kpa. W tych postępowaniach zarówno w pierwszej i II instancji w imieniu Ministra decyzję wydała ta sama osoba, tj. podsekretarz stanu M. G.. Orzekanie przez tą samą osobę w obydwu instancjach w łamie standardy wywołując uzasadnione i bezapelacyjne wątpliwości co do celowości, autentyczności i rzetelności postępowania odwoławczego. Dlatego powoduje konieczność wyeliminowania dotkniętego wadą aktu nawet bez rozważania wpływu uchybienia na wynik sprawy.

Ponadto Minister nie zawiadomił stron w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia co do dowodów i postępowania, czym naruszył gwarancję strony do wniesienia ewentualnych żądań przed wydaniem decyzji i pozbawił uczestnictwa w postępowaniu bez jego winy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Prezydent wskazał, iż w doktrynie przyjęło się, iż dla zaistnienia przesłanki z art. 13 ust. 1 in principio u.o.z. konieczne jest istnienie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy faktem częściowego czy całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru, a utratą przez ten obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, przy czym pojęcia wartości historycznej nie można tu zawężać wyłącznie do możliwości korzystania z zabytku w sposób analogiczny jak w czasach historycznych. Za komentarzem do Ustawy o ochronie zabytków autorstwa M. C. (red.), P. A., F. M. E. i K. A. W. o zaistnieniu analizowanej przesłanki możemy mówić np. w razie śmierci technicznej obiektu; jeżeli obiekt utracił w stopniu całkowitym walory użytkowe i architektoniczne, a jego pierwotny wygląd nie jest możliwy do rozpoznania; jeżeli remont wymaga w rzeczywistości przeprowadzenia pełnej jego rekonstrukcji, co zostało potwierdzone opinią biegłych. Przy dokonywaniu tej oceny nie bierze się przy tym w szczególności pod uwagę emocji, jakie wzbudza ten obiekt, ani okoliczności związanych z historią rodziny.

Organ nie wziął pod uwagę opinii, w której stwierdzono całkowite zniszczenie budynku i konieczność wymiany wszystkich ocienianych elementów budynku, a ostateczną konkluzją ekspertyzy było zalecenie rozbiórki, ze wskazaniem braku możliwości ponownego wykorzystania jego materiału budowlanego. Zignorował także opinię NID z dnia [...].01.2016r., iż zachodzą okoliczności do jego skreślenia z rejestru zabytków w związku koniecznością w zasadzie jego rekonstrukcji od nowa.

Podniesiono ponadto, że nie odniósł się do ww. ekspertyzy, iż w okresie powojennym, historyczny kształt budynku (eklektyczny) zastąpiono tynkami zewnętrznymi (skute elementy dekoracyjne elewacji); przebudowa lukarny; nadproży okiennych i drzwiowych, zwiększenie ilości otworów okiennych i osłabienie ścian nośnych zewnętrznych; wymiana stolarki okiennej i drzwiowej.

Powyższe wskazywało na potrzebę odniesienia się do postępowania "wpisowego". Organ błędnie, nie całościowo ocenił materiał dowodowy po czym rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy usankcjonował powyższe.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że Sąd nie podzielił pierwszego z zarzutów skargi dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy od udziału w postępowaniu w sprawie, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego w obydwu instancjach nie mogła orzekać ta sama osoba tj. podsekretarz stanu M. G..

Przedstawiona w skardze wykładnia art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. nie miała zastosowania w niniejszej sprawie. Nie uwzględniono bowiem szczególnej struktury organów ochrony zabytków określonej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 wskazano, że w klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przy czym przez pracownika należy natomiast rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają więc zastosowanie również do osoby piastującej funkcję organu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 stwierdził, że w sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji.

W sprawie niniejszej nie ulega jednak wątpliwości, że zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję podpisała z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Podsekretarz Stanu pełniąca jednocześnie funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków – M. G..

Podstawą ustalenia zdolności do załatwienia spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnej są przepisy materialnego prawa administracyjnego. Pozbawienie tej zdolności na podstawie przepisu prawa procesowego może nastąpić gdy tak stanowi expressis verbis przepis prawa procesowego. Wykładnia przepisów prawa procesowego nie może podważać regulacji prawa materialnego. Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być zatem oparta o formalistyczne ujęcie struktury organizacyjnej bez uwzględnienia regulacji właściwości w przepisach prawa materialnego, która ma pierwszeństwo.

Zdaniem Sądu przy wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie zastosowania do Głównego Konserwatora Zabytków uwzględnić należy regulację zadań i kompetencji w powołanej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z art. 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "Organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków". W art. 90 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy Generalnemu Konserwatorami Zabytków przyznano z mocy prawa - a nie delegacji ministra - kompetencję wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych. Przypisanie z mocy prawa kompetencji do wydawania decyzji Głównemu Konserwatorowi Zabytków wyłącza przyjęcie, że jest to pracownik, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268a k.p.a.). Przyznanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w strukturze organizacyjnej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego stanowiska sekretarza lub podsekretarza stanu - art. 90 ust. 1 ustawy nie podważa regulacji z art. 90 ust. 2 pkt 6 przyznającej z mocy prawa kompetencję do wydawania decyzji.

Struktura organizacyjna Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez włączenie w nią Generalnego Konserwatora Zabytków i nadanie mu statusu sekretarza lub podsekretarza stanu nie może podważyć regulacji materialnego prawa administracyjnego w zakresie właściwości rzeczowej do wydawania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Powyższa argumentacja wskazuje, że nie stanowi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. rozpoznanie przez Generalnego Konserwatora Zabytków wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy załatwionej wcześniej jego decyzją i wydanie przez niego ostatecznej decyzji, jako kolejnej decyzji w administracyjnym toku instancji (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: sygn. akt: II OSK 577/13; z dnia 5 września 2014 r., II OSK 961/08 - wyrok z dnia 9 czerwca 2009 r).

Z podanych przyczyn nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., jak tego domagał się skarżący.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że istotą postępowania prowadzonego w sprawie wykreślenia zabytku z rejestru zabytków, w świetle art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest ustalenie znacznego stopnia zniszczenia danego obiektu, ale wyłącznie z jednoczesną utratą jego wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Organy są bowiem zobowiązane do ochrony zabytków, która w rozumieniu art. 4 cyt. ustawy polega na podejmowaniu działań służących zachowaniu wartości zabytkowych, przy wykorzystaniu przysługujących organom środków i instrumentów o charakterze władczym. Skreślenie z rejestru zbytków powinno zatem mieć miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Aby dany obiekt mógł być skreślony z rejestru zabytków muszą zatem wystąpić jednocześnie dwie przesłanki, tj. zniszczenie obiektu i utrata przez ten obiekt wartości wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy. Tym samym w postępowaniu o wykreślenie zabytku z rejestru nie są rozstrzygane kwestie dotyczące zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych, czy ich opłacalność, a wyłącznie to, czy stopień zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru jest taki, że utracił on swą wartość historyczną, artystyczną czy naukową.

Z podanych przyczyn złożenie do akt sprawy ekspertyzy technicznej, w której stwierdzono zużycie techniczne budynku i uznano nieopłacalność ekonomiczną remontu budynku, pomimo, iż bardzo istotne z punktu widzenia właściciela zabytku, w tym postępowaniu nie mogą stanowić samoistnej przesłanki do skreślenia omawianego budynku z rejestru zabytków. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy o ochronie i opiece podlegają m.in. dzieła architektury i budownictwa bez względu na stan zachowania. W konsekwencji zły stan techniczny obiektu czy też konieczność podjęcia robót budowlanych lub prac konserwatorskich nie oznacza, że utracił on status zabytku, skoro analizie podlega zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy, stopień zniszczenia obiektu powodujący utratę jego wartości stanowiących podstawę wpisu do rejestru zabytków, a nie sam jego stan techniczn.

W piśmiennictwie wskazuje się, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej; zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia [...].

Nadto, w myśl art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela polega w szczególności na prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Tym samym właściciel zabytku ma poczynić wszelkie określone prawem starania by ochronić wartość jaką zabytek prezentuje dla ogólnie rozumianej kultury poprzez prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych. Od właściciela wymaga się więc, aby dokonywał takich inwestycji, które zapewnią utrzymanie substancji zabytku tj. wartości, dla których ochrony został wpisany do rejestru zabytków.

. Powtórzyć zatem należy, że nie decyduje stan zachowania zabytku, jego walor użytkowy, czy estetyka jaką prezentuje w chwili dokonywania takiej oceny. Zasadnicze znaczenie ma to, czy wartości chronione, które stanowiły podstawę dokonania wpisu nie zostały utracone na skutek zniszczenia zabytku. Ustawodawca dopuszcza więc sytuację, w której zabytek przestaje być zabytkiem o ile stan zniszczenia doprowadził do tego, że nie jest możliwe określenie cech tego zabytku, decydujących o jego wartości historycznej, artystycznej czy naukowej. Podstawą do wykreślenia z rejestru jest także zmiana poglądów nauki co do prezentowanych przez zabytek wartości tj. uznanie w obliczu przeprowadzonych prac naukowych, że w istocie dany zabytek nie przedstawia już przypisywanej mu uprzednio wartości.

Żadna z powyższych przesłanek nie została stwierdzona w niniejszej sprawie, pomimo iż z ustaleń autorów opinii wydanej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa oraz ekspertyzy z 2014r. wynika, że stan technicznej degradacji budynku dawnego dworca w [...] jest znaczny. Niemniej nie doszło do trwałej i nieodwracalnej utraty jego wartości zabytkowych, które – jak przekonująco podkreślono w zaskarżonej decyzji - należy oceniać przede wszystkim w kontekście całej infrastruktury dworcowej wznoszonej w końcu XIX w i na początku XX w., a nie tylko samego budynku dworca. Wpisem do rejestru zabytków objęto bowiem linię kolejki wąskotorowej [...] na odcinku [...], na które – składał się: układ torowy, budynki stacyjne w [...] i [...] wraz z budowlami inżynieryjnymi. Dworzec stanowi zatem ważny element całości zabytkowej linii kolejowej, a więc jest częścią "cennego zabytku techniki w skali kraju", jak w wskazano w uzasadnieniu decyzji o wpisie z dnia 1 marca 1993r. Nie został zatem wpisany do rejestru zabytków ze względu na własne, indywidualne walory zabytkowe, ale jako część większej całości zabudowy kolejowej. Zważyć przy tym trzeba, że pozostałe zabudowania infrastruktury kolejowej zachowały się niemal kompletnie tj. zabytkowe zespoły dworcowe pomiędzy [...] i [...] – Budynki w [...], [...] i [...] (str. 6 opinii NID). Pomimo konieczności znacznej wymiany substancji zabytkowej obiektu nadal możliwy jest jego remont. Jak zaznaczył organ odwoławczy konieczność wymiany drewnianych elementów konstrukcyjnych budynku nie musi przesądzać o całkowitej utracie wartości zabytkowych. Etapowa wymiana (szybciej zużywających się) elementów drewnianych nie obniża wartości zabytkowych obiektu o ile prowadzona jest zgodnie z zaleceniami specjalisty uprawnionego do prowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich przy zabytku.

Należało podzielić stanowisko Ministra Kultury również co do tego, że w świetle zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. organom administracji publicznej przyznano uprawnienie do swobodnej oceny poszczególnych dowodów i do uznania, które z dowodów stanowią wiarygodne źródło twierdzeń o faktach, a które nie. Tym samym zarzut dowolnego działania organu można postawić dopiero wówczas, gdy ustalenia faktyczne zostały oparte na dowodach dowolnie wybranych, a zatem takich, których wybór nie został poparty odpowiednią argumentacją. Sytuacja taka nie występuje jednak, gdy organ, rzetelnie uzasadniając swoje stanowisko, wskazuje, którym dowodom przyznaje moc dowodową, a którym odmawia wiarygodności i z jakich przyczyn.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyczerpująco przedstawił swoje stanowisko w powyższym zakresie, zarówno co do ekspertyzy technicznej z 2014r. jak i powodów dla których nie zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa oddział terenowy w [...]. W istocie treść ostatniego z dowodów - opinii (Wnioski str. 7 i nast.) jednoznacznie wskazuje, że : zespół nie utracił wartości zabytkowych przesądzających o wpisie do rejestru zabytków; pomimo wtórnych przekształceń, wprowadzonych w efekcie zniszczeń wojennych budynek stacyjny pozostaje integralnym elementem infrastruktury kolejki i jako taki, będący przede wszystkim nośnikiem wartości historycznych, uznany został za zabytek poprzez wpis do rejestru zabytków zespołu wspomnianej kolejki; ewentualne skreślenie obiektu z rejestru zabytków, jako jednego z istotniejszych elementów infrastruktury chronionej kolejki rzutować będzie na częściową utratę wartości zabytkowych całości zespołu. W opinii podkreśla się również, że wyłączenie z ochrony dworca w [...], a więc "strategicznego", bo ostatniego na trasie kolejki od strony Gliwic obiektu stacyjnego, niestety skutkować może próbami wykreślania z rejestru kolejnych elementów zespołu, jak i odcinków historycznego szlaku.

Minister Kultury - co wymaga podkreślenia, jako organ wyspecjalizowany w tej materii - ocenił ponadto ze strony konserwatorskiej stan zachowania, stopień destrukcji dworca oraz zagrożenia utraty walorów autentyczności historycznej substancji obiektu, o czym już była mowa powyżej.

Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do dowodów i postępowania. Wyjaśnić bowiem należy, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia jej podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Tym samym, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść jedynie skutek w sytuacji, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 575/10; z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 414/11; z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11- orzecznia.nsa.gov.pl).

W świetle przedstawionych rozważań nie można było zarzucić organowi odwoławczemu wadliwej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, w ustalonych w niniejszej sprawie okolicznościach faktycznych. Z materiału dowodowego, ukierunkowanego na ocenę wartości zabytkowych dworca w [...], jednoznacznie wynikało, że mimo szerokiego zakresu prac remontowo-budowlanych substancja obiektu decydująca o jego wartościach historycznych, nie zostanie utracona, w tym przede wszystkim konieczne jest jego zachowanie, jako elementu całości infrastruktury kolejki wąskotorowej, co uniemożliwia skreślenie tego obiektu z rejestru zabytków.

Z podanych przyczyn nie znajdując podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.