Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 495/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Dybowski as. sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. nr [...]z dnia [...]r. 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu /-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ M. Dybowski


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. , nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S. na podstawie art. 104, art. 107 kpa oraz art. 59 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm zwanej dalej ustawą), odmówił K. W. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania wnioskowanego na P. N. i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu samotnego wychowania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 59 lit. b ustawy osoba otrzymująca dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych do dnia 31 sierpnia 2005 r. zachowuje do niego prawo, do zakończenia 3- letniego okresu jego pobierania, jeżeli spełnia dotychczasowe warunki. K. W. nie otrzymywała przedmiotowego dodatku do dnia 31 sierpnia 2005 r. więc nie spełnia przesłanki zawartej w ustawie.

K. W. odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania i wypłacania tego dodatku od maja 2005 r.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 59 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 59 b ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba otrzymująca dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych do dnia 31 sierpnia 2005 r. zachowuje do niego prawo, do zakończenia 3-letniego okresu jego pobierania, jeżeli spełnia dotychczasowe warunki. Pani W. powyższego dodatku do dnia 31 sierpnia 2005 r. nie otrzymywała. Przepis art. 59 b ustawy mówi bowiem tylko o przedłożonym okresie pobierania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych dla osób, które do dnia 31 sierpnia 2005 r. dodatek ten pobierały, a nie o jego przyznaniu.

Przepis art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych- który utracił moc obowiązującą z dniem 1 września 2005 r., mówił o dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, nie przysługiwał bowiem osobie, która wniosek o przyznanie tego dodatku złożyła po upływie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Pani W. z dniem 2 kwietnia 2005 r. utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jednakże decyzję w tej sprawie z PUP w M. z dnia [...] maja 2005 r. otrzymała dopiero dnia 2 czerwca 2005 r. teoretycznie więc upłynął okres 30- dniowy, w którym mogła złożyć wniosek o przyznanie przedmiotowego dodatku. Niewątpliwie nastąpiło w tej sprawie zaniedbanie ze strony pracowników PUP w M.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe nie miało decydującego wpływu na ustalenie prawa K. W. do wnioskowanego dodatku. Z pisma bowiem Zainteresowanej z dnia 8 sierpnia 2005 r. wynika, że już dnia 4 kwietnia ubr. poinformowana została przez pracownika PUP w M. , że utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 2 kwietnia 2005 r. Zatem już dnia 4 kwietnia ubr. Pani W. mogła złożyć wniosek o przyznanie Jej przedmiotowego dodatku, do którego złożenia była zobowiązana ( stosownie do przepisu nie obowiązującego już art. 11 ustawy) w terminie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, czyli w Jej przypadku od dnia 2 kwietnia 2005 r. Fakt otrzymania przez Stronę decyzji z dnia 31 maja 2005 r. dopiero dnia 2 czerwca 2005 r. jakkolwiek niewątpliwie miałby znaczenie dla uzupełnienia takiego wniosku, nie miał jednak wpływu na świadomość Pani W. w kwestii przysługujących Jej świadczeń. Z decyzji tej bowiem nie wynika w żaden sposób informacja o tym, iż po upływie okresu pobierania zasiłku Strona ma możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie Jej przedmiotowego dodatku. Zatem okoliczność, iż K. W. nie wiedziała o możliwości ubiegania się o przedmiotowy dodatek nie wynika z winy pracowników PUP w M., a z winy pracowników OPS w S. W chwili obecnej nie ma możliwości przyznania wnioskowanego dodatku.

Na powyższą decyzję K. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuca organowi nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędna ocenę faktów. Jej zdaniem przedmiotowy dodatek na P. N. ubiegała się od lipca 2005 r. sprawa była rozpatrywana przez szereg instytucji państwowych, które przerzucały odpowiedzialność wzajemnie na siebie. W dniu 29 lipca , kiedy skarżąca składała wniosek o zasiłek rodzinny złożyła także wniosek o przedmiotowy dodatek. Wówczas urzędnik poinformował Ją o 30- dniowym terminie, w którym powinna złożyć wniosek do OPS w S. i zniszczył wniosek. Na pytanie skarżącej czy należy się Jej jakiekolwiek świadczenie, urzędnik stwierdził, ze nie wie kto powinien udzielić jej informacji. Skarżąca twierdzi, że stała się ofiara niewłaściwego postępowania urzędników.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W postępowaniu sądowo- administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określenie granic w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacja- obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej wbrew zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej ( art. 7 kpa) i obowiązków wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 kpa) nie ustaliły z należytą starannością stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy.

W myśl art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W świetle zebranego materiału dowodowego wynika bezspornie, że organy administracji publicznej nie wypełniły należycie ciążącego na nich obowiązku wypływającego z cytowanego wyżej przepisu.

Art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oznacza to, że organ jest zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności.

Skarżąca przyznaje, iż w dniu 4 kwietnia 2005 r. pracownik z działu Ewidencji Świadczeń i Informacji w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. poinformował Ją, że utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 2.04.2005 r. Nie udzielono Jej jednak informacji, że jako osoba samotnie wychowująca troje dzieci ma prawo do dodatku za utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez okres 3 lat. W sierpniu 2005 r. pracownik OPS w S. udzielił Jej informacji o tym właśnie dodatku.

Te twierdzenia skarżącej wynikają z treści Jej pisma do PUP w M. z dnia 8 sierpnia 2005 r.

Organ nie wyjaśnił tych okoliczności i w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżącej. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej unormowaną w art. 7 kpa organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że wykładnią, czyli interpretacją tekstów prawnych, nazywa się operację myślową, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów; w toku wykładni dokonuje się przyporządkowania różnokształtnym przepisom prawnym- norm postępowania rozumianych w jakiś jeden, dostatecznie określony sposób (Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230; M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM Poznań 1972 s. 26 i n.; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. s. 47). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych- w tym częstokroć (jak w rozpatrywanej sprawie) także z aktów prawnych o różnej randze.

W nauce prawa powszechnie akceptuje się regułę impossibile nulla obligatio (glosa częściowo krytyczna Ewy Łętowskiej do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r. sygn. II SA 129/02- OSP 12/02/157), znajdującą oparcie w szczególności w zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319) i w zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Bez znaczenia jest, czy do naruszenia owej zasady doszło ze strony innego organu ( in casu- Kierownika PUP w K.), czy też organu prowadzącego niniejsze postępowanie, bowiem zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może ograniczać się jedynie do organu prowadzącego dane postępowanie. Obywatel nie może znaleźć się w pułapce prawnej, stworzonej na skutek nieprawidłowego działania innego organu administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy, do naruszenia art. 11 ust. 6 pkt 1 uśr doszło wyłącznie z przyczyn leżących po stronie Kierownika PUP (bowiem Kierownik PUP wydał decyzję o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 60-dni od ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a w żadnej wcześniejszej decyzji nie wskazano Zainteresowanej terminu, do którego ustawowo będzie go pobierać).

Organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych okoliczności bezsporne jest, że w sprawie doszło także do naruszenia zasady udzielenia pomocy prawnej stronom postępowania. Pouczeń na podstawie art. 9 obowiązany jest udzielać organ administracji publicznej w zakresie danego postępowania administracyjnego, tak by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody (art..9 zd.1 in fine i zd.2 kpa).

Waga zasady zawartej w art. 9 kpa została wyrażona w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23.07.1992, III A RN 40/92.

W myśl tezy do tego wyroku, obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej sprawy, powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca postawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kpa. Z utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego zasady ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące- się doń działania ( m.in. informacje ) organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu.

Wśród zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, zasada wyrażona w art. 9 należy do grupy zasad, za których naruszenie kodeks nie przewiduje odrębnej sankcji i których kształt z punktu widzenia organów administracyjnych jest na tyle płynny, że można ryzykować ich nieprzestrzeganie. W literaturze konsekwentnie twierdzi się, że nie -wolno dla rzekomych korzyści państwa wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, gdy stoją oni- twarzą w twarz z administracją (W. Dawidowicz- Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s.91). Obowiązek wynikający z art.9 kpa, wyklucza zajmowanie przez organ prowadzący postępowanie pozycji- przeciwnika- strony, który wyczekuje na popełnienie przez stronę błędu w ocenie wpływu pewnych okoliczności na rozstrzygnięcie sprawy i wykorzystuje tzn. błąd, jako uzasadnienie wydania niekorzystnej dla strony decyzji. Zauważa się, że art.9 kpa "uchyla (...) w ogóle w stosunku do stron (...) zasadę ignorantia iuris nocet w zakresie spraw rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym" i jego nieprzestrzeganie pociąga taka samą sankcję, "jaką przewiduje k.p.a. w przypadku błędnego pouczenia co do prawa odwołania, zażalenia" (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa- Poznań 1992 s.70 in.) Teza cytowanego wyżej orzeczenia SN wyraża dwa istotne aspekty zasady sformułowanej w art. 9 kpa. W aspekcie pozytywnym zasada ta oznacza obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz czuwania nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W aspekcie negatywnym, który został specjalnie wydobyty w omawianym orzeczeniu, zasada ta oznacza, że skutki błędnego poinformowania strony nie mają jej w żaden sposób obciążać. Taka błędna informacja rzutuje na wartość decyzji wydanej w sprawie, w której tej informacji udzielono.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Administracyjnego i w doktrynie trafnie zwraca się uwagę, że stopień szczegółowości pouczenia ( art.9 kpa) oraz jego zakres uzależnione być powinno od okoliczności sprawy, a zwłaszcza stopnia doświadczenia życiowego adresata, jego przygotowania do obrony swych praw, sprawności intelektualnej etc. (wyrok NSA z 28.11.2002 - II SA/Po 577/01; wyrok SN z 9.06.1999- III RN 12/99-0 SNAP 10/00/375).

Z omawianej zasady wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, w których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (wyrok NSA z 7.12.1984, III SA 729/84, ONSA 1984 nr 2 poz.1179).

Należy przyjąć, że dla Wnioskodawczyni termin z art. 11 ust. 6 pkt 1 zaczął biec od dnia, w którym otrzymała odpis decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] maja 2005 r. o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 2 kwietnia 2005 r. (art. 11 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 8 kpa).

W toku postępowania przed organami administracji publicznej skarżąca podnosiła fakt, iż w dniu uzyskania ustnej informacji o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie poinformowano Jej o przysługującym dodatku za utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Pisemną decyzję o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych skarżąca otrzymała 31 maja 2005 r., tj. po 60 dniach od utraty prawa do zasiłku.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ( art. 153 ppsa), przy uwzględnieniu art. 59 lit. b uśr.

Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 ppsa, należało orzec jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ M. Dybowski

AT