Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 322/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Piaski z dnia 30 listopada 2001 r. nr XXXII/195/2001 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie : § 5, § 6, § 7 , § 10 ust.1 w części obejmującej słowo "wyłącznie" , § 10 ust.2 , § 10 ust.3 , § 13 ust.1,2,3, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. stwierdza, że uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Piaski w dniu 30.11.2001 r. na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 6 i art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz.U. z 2005r. nr 31, poz. 266 ze zm. – dalej ustawa) podjęła uchwałę nr XXXII/195/2001 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Piaski.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Okręgowy w Poznaniu zarzucając jej rażące naruszenie prawa t.j. art. 4 § 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy polegające na nieuprawnionym:

• modyfikowaniu w §5 uchwały przepisów ustawy i zdefiniowanie pojęcia dochodu,

• ograniczeniu w § 6 ust. 1 uchwały kręgu osób należących do wspólnoty samorządowej, które mogą ubiegać się o najem lokalu z zasobu gminy,

• umożliwieniu w § 6 ust.2 uchwały wynajmu lokali w nieokreślonych sytuacjach wskazując je jako "wyjątkowe przypadki" "uzasadnione interesem społecznym",

• powtarzaniu w § 7 uchwały przepisów ustawy, tj. art. 20 ust 2 ustawy

• powtarzaniu i modyfikowaniu w § 10 ust. 1 uchwały przepisów art.23 ust.2 ustawy i brak określenia kryterium pierwszeństwa wyboru osób, którym przysługuje możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego

• wskazaniu w § 10 ust 2 uchwały pierwszeństwa zawarcia umowy wobec osób posiadających sądowe uprawnienie do lokalu socjalnego,

• określaniu w §10 ust.3 uchwały czasu, na który umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta.

Wnoszący skargę zarzucił również brak określenia:

• kryterium pierwszeństwa wyboru osób, którym przysługuje możliwość zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i ograniczenie kręgu osób uprawnionych wyłącznie do kryterium warunków mieszkaniowych i określonych dochodów (§11 uchwały)

• trybu rozpatrywania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej (§13 ust. 1 -3)

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 5, § 6, § 7, § 10 ust. 1 we fragmencie: " wyłącznie", § 10 ust. 2, §10 ust.3, § 11 we fragmencie " wyłącznie", §13 ust. 1-3.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w myśl art. 4 i art. 21 ustawy niedopuszczalne jest - tak jak to ma miejsce w §6 ust. 1 uchwały- wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób nie spełniających wskazanych warunków zameldowania na terenie Gminy tj. zameldowania na stałe przynajmniej przez okres 5 ostatnich lat. Nieostre wskazanie w §6 ust. 2 uchwały umożliwiające Zarządowi Gminy udzielenia zgody innym osobom na zawarcie umowy najmu, zezwala na bliżej nieokreśloną procedurę kwalifikowania wniosków, poza przepisami uchwały w " wyjątkowych przypadkach" "o ile jest to uzasadnione interesem społecznym". Takie nieprecyzyjne określenie może prowadzić do swobodnego uznania organu wykonawczego gminy w zakresie zawierania umów z osobami, które nie spełniają kryteriów ustawowych, może być swobodnie i odmiennie ustalana kolejność w sytuacjach bliżej nieokreślonych. Jest to - zdaniem wnoszącego skargę – niedopuszczalne, gdyż narusza zasadę praworządności i zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Organy administracji publicznej nie mogą podejmować działań na podstawie nieprecyzyjnie przez siebie ustalonych kryteriów. Uchwała w sprawie zasad wynajmowania i zamiany lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stanowi akt prawa miejscowego, na podstawie którego wydawane są decyzje administracyjne i związku z tym nie może zawierać określeń niejednoznacznych i nieostrych.

W skardze wskazano na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że regulacje ustawowe nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane przez przepisy prawa miejscowego. W uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co z kolei może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze skarżący wskazał, że definicja dochodu zawarta w § 5 uchwały jest niezgodna z obowiązującą w dniu podejmowania uchwały definicją dochodu zawartą w art. 39 a ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120 poz. 787 ze zm).

Skarżący wskazał, że § 7 Uchwały stanowi powtórzenie przepisów art.20 ust.2 i 3 ustawy. W części § 10 ust. 1 Uchwały występuje również powtórzenie i modyfikacja art. 23 ust.2 ustawy, a jednocześnie ograniczenie kręgu osób bez wskazywania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego mimo, że taki obowiązek określono w ustawie. Skarżący, powołując się na treść art.23 ust.2 ustawy stwierdził, że ustawowe przesłanki uzyskania lokalu socjalnego nie są wyłącznymi a uchwała miała określić kryteria pierwszeństwa wyboru -czego nie uczyniono. Nie można bowiem uznać jako kryterium pierwszeństwa wyboru stwierdzenia zawartego § 10 ust. 2 uchwały, gdyż takie stwierdzenie jest niezgodne z ustawą. Treść § 10 ust 2 uchwały wskazującego, że " W przypadkach orzeczenia przez sąd o uprawnieniach do lokalu socjalnego, umową na lokal socjalny zawiera się w pierwszej kolejności" wykracza poza upoważnienie ustawowe.

Uzasadniając sprzeczność z prawem §10 ust. 3 uchwały skarżący wskazał, że ustawodawca w art. 23 ust. 1 ustawy postanowił, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony, natomiast w art. 23 ust. 3 zdanie pierwsze ww. ustawy zawarto przepis kompetencyjny, który jednoznacznie upoważnia gminę do przedłużania umowy najmu lokalu socjalnego na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. Organem uprawnionym do zawierania i przedłużania umów najmu w imieniu gminy jest organ wykonawczy gminy. Ustalenie przez Radę Gminy arbitralnie okresu, na jaki ma być zawierana umowa najmu lokalu socjalnego należy więc, zdaniem skarżącego, uznać za istotne naruszenie prawa, gdyż stanowi ograniczenie uprawnień zarówno potencjalnych najemców lokali socjalnych, jak i organu wykonawczego gminy. Rada gminy nie miała kompetencji do modyfikowania nomy ustawowej w tym zakresie. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska.

Skarżący podniósł również, że brak jest w Uchwale uregulowań dotyczących kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz regulujących tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej,

Brak wyżej wskazanych elementów powoduje przyjęcie przez radę gminy regulacji częściowej (niepełnej), co stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie skarżącego, brak jednego z obligatoryjnych elementów uchwały wskazanych w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy lokalowej, skutkuje nieważnością uchwały.

Skarżący wskazał, że w przedmiotowej uchwale nie zrealizowano dyspozycji wynikającej z art. 21 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy, Rada nie określiła bowiem wskazanych powyżej kwestii, tj zasad pierwszeństwa zawarcia umowy. Rada wskazała, kto może "wyłącznie " ubiegać się o najem lokali na czas oznaczony i nieoznaczony wskazując jedynie podstawowe kryteria określone w art. 21 ust 3 pkt 1 i 2, tj. wysokość dochodu i w warunki zamieszkania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Podobny zarzut należy - zdaniem skarżącego - postawić odnośnie wykonania delegacji wynikającej z art. 21 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy, tj. nieokreślenie przez Radę trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. W uchwale w § 13 pkt. 1-3 stwierdzenia: "ustalenia osób" " zapewniający społeczną kontrolę", " dostateczna do możliwości " są niedookreślone, nieprecyzyjne i mogą skutkować dowolnością w ich interpretacji.

Rada Gminy Piaski w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, wskazując na fakt, że nadzór prawny Wojewody Wielkopolskiego nie stwierdził nieważności skarżonych postanowień uchwały. Rada Gminy podniosła, że późniejsze orzecznictwo, na która powołuje się skarżący, nie powoduje z mocą wsteczną uznania za rażące naruszenie prawa uchwał podjętych wcześniej. Rada Gminy, na skutek zmiany orzecznictwa po podjęciu uchwały ma obowiązek przeanalizować treść uchwały i zmienić uchwałę, ale bez stwierdzenia, że rażąco naruszyła prawo w dniu podjęcia. Rada Gminy w Piaskach w odpowiedzi na skargę podniosła, że zamierza na najbliższym okresie podjąć nową uchwałę w tym przedmiocie, nie ze względu na rażące naruszenie prawa, ale z uwagi na zmianę orzecznictwa i rozstrzygnięć Wojewody bez "zapisu" z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowania zawarte w uchwale Rady Gminy Piaski z dnia 30.11.2001 r. nr XXXII/195/2001 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Piaski są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, czy są one na tyle istotne, aby stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności:

1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach;

5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7. kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Z treści w/w przepisu wynika, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. W tym miejscu należy wskazać, że art. 4 ust. 1 ustawy zalicza do zadań własnych gminy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie w/w potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu (art. 20 ust.2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 ustawy). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 ustawy stanowią regulację dotyczącą zasad wynajmowania lokali wchodzących.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały należy zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 20.03.2002 r., II SA/Wr, OwSS 2002/3/73), jak i w doktrynie (zob. J. Chaciński, Ochrona praw lokatorów. Komentarz, Warszawa 2006, s. 146). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, iż zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy zaskarżonej Uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym należy stwierdzić, że postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się m.in., że uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi, ale tej samej treści, należy uznać za zbędny i przez to niedopuszczalny. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm, i w jakim zakresie, znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment przepisu ustawy. Do powyższych argumentów można dodać jeszcze i ten, że dalsze komplikacje, zwłaszcza w zakresie ustalenia obowiązującego stanu prawnego, mogą wyniknąć w sytuacji, gdy w wyniku zmian ustawodawczych dojdzie do uchylenia przepisu ustawy, który został powtórzony w uchwale, a który, na skutek "legislacyjnej inercji", nie zostanie na czas z niej usunięty przez uchwałodawcę.

W świetle powyższych uwag należy, co do zasady, uznać trafność stanowiska, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633).

W tym miejscu należy jednak zasygnalizować, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się niekiedy, że zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w przywołanym wyżej § 118 ZTP (oraz w analogicznym § 137 ZTP, a także w § 4 ZTP) nie ma charakteru bezwzględnego w tym sensie, iż wyjątkowo mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzyłyby zamkniętej całości czy nie byłyby wystarczająco komunikatywne (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Jak wskazuje cytowana Autorka, dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (S. Wronkowska [w:] op.cit., s. 32). W rezultacie należy przyjąć, że nie w każdym przypadku naruszenie zakazu powtórzeń będzie skutkować nieważnością przepisu "powtarzającego". Również w niektórych wyrokach sądów administracyjnych spotkać można kwalifikowanie powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jako naruszeń prawa o charakterze nieistotnym (por. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12.10.2005 r., II SA/Wr 385/05, CBOSA; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16.01.2007 r., II SA/Sz 1180/06, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15.03.2007 r., II SA/Wr 521/06, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31.08.2007 r., II SA/Go 478/07, CBOSA). Należy jednak pamiętać, że powtórzenia, o których tu mowa – jeżeli uzna się je wyjątkowo za konieczne – powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (podkreśla to S. Wronkowska [w:] op.cit., s. 32 i s. 239).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzega potrzebę i zasadność dopuszczenia w niektórych – podkreślmy: zupełnie wyjątkowych – sytuacjach, odstępstw od reguły niedopuszczalności powtarzania w aktach prawa miejscowego regulacji aktów prawa powszechnie obowiązującego; wszakże każdorazowo z uwzględnieniem wskazywanych w przytoczonych wyżej wypowiedziach doktryny i orzecznictwa rygorystycznych warunków ich stosowania, tj. szczególnych przesłanek (m.in. co do rodzaju aktu, konieczności zapewnienia jego niezbędnej jasności itp.) oraz obostrzeń (zwłaszcza odnośnie zakazu modyfikacji treści powtarzanego przepisu). Uprzedzając dalszy tok wywodu należy podkreślić, iż w przypadku zaskarżonej Uchwały warunki te nie zostały spełnione.

Mając powyższe na uwadze podzielić należy stanowisko Prokuratora co do treści §7 uchwały. W postanowienu tym wskazano, że lokale stanowiące mieszkaniowy zasób Gminy Piaski z wyjątkiem lokali socjalnych i lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony. Treść powyższego przepisu uchwały stanowi powtórzenie art. 20 ust. 2 ustawy.

Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora, że przepis §5 uchwały w sposób nieuprawniony modyfikuje przepis ustawy przez zdefiniowanie pojęcia dochodu. W §5 uchwały wskazano bowiem, że za dochód w rozumieniu uchwały uważa się sumę wszystkich dochodów członków gospodarstwa domowego osiągniętych w I kwartale danego półrocza, w którym rozpatrywany jest wniosek. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 39 ustawy, traci moc ustawa z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) z wyjątkiem rozdziału 6, który zachował moc do dnia wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2002r. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734). W dacie uchwalania zaskarżonej uchwały obowiązywał więc jeszcze art. 39a ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej oraz jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej. Treść §5 zawierająca definicję dochodu jest więc niezgodna z obowiązującą w dniu podejmowania uchwały ustawową definicją dochodu.

Za modyfikację przepisu art. 23 ust. 2 ustawy należy uznać dodanie w treści §10 ust. 1 uchwały słowa "wyłącznie". Zasadnym jest więc usunięcie powyższego słowa z treści 10 ust. 1 uchwały, tak aby w/w przepis prawa miejscowego był zgodny z przepisem ustawy.

Zasadnym jest również stwierdzenie nieważności §6 ust. 1 uchwały warunkującego wynajęcie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy od stałego zameldowania w gminie przez okres ostatnich 5 lat. Brak jest bowiem podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakichkolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości, z uwagi na długość okresu zamieszkiwania na terenie danej gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2006 r., II SA/Go 5/06, LEX nr 322213). Postanowienia §6 ust. 1 uchwały, wprowadzające nieprzewidziane ustawą ograniczenie uprawnień tylko do części osób tworzących wspólnotę samorządową, którzy udokumentują nieprzerwany pobyt przez okres ostatnich pięciu lat przed złożeniem wniosku, jest więc sprzeczne z przytoczonymi wyżej przepisami, a zarazem godzi w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa przewidzianą w art. 32 Konstytucji (tak też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. IV SA/Wr 541/07, LEX nr 494383 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 101/07, OwSS 2007/3/58). Podzielić należy również stanowisko Prokuratora o niezgodności z prawem §6 ust. 2 uchwały, wprowadzającego możliwość wynajmu lokali w wyjątkowych przypadkach uzasadnionych interesem społecznym, a więc w nieokreślonych przypadkach pozwalających na wynajem lokali wbrew przepisom ustawy i samej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego §10 ust. 3 uchwały określającego trzyletni termin, na który zawiera się umowę najmu lokalu mieszkalnego, stwierdzić należy, że art. 23 ust. 1 i 3 ustawy stanowią jedynie, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony, a także, że umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy (zd. 1 ust. 3 art. 23 ustawy). Art. 23 ustawy nie zawiera więc ograniczeń co do okresu (oznaczonego czasu), na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, a jedynie art. 661 kodeksu cywilnego przewiduje, że najem zawarty na czas dłuższy niż lat dziesięć poczytuje się po upływie tego terminu za zawarty na czas nie oznaczony. Zatem, wprowadzenie w zaskarżonej uchwale maksymalnie trzyletniego okresu, na który może zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, w sposób istotny narusza normę art. 23 ust. 1 ustawy i wynikające stąd uprawnienia potencjalnych najemców. Jak bowiem podkreśla się w doktrynie, ocena doboru odpowiedniego terminu powinna być dokonana przy uwzględnieniu całokształtu sytuacji osoby, która nie ma możliwości wynajęcia lokalu mieszkalnego na zasadach ogólnych (A. Gola, L. Myczkowski "Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz" Warszawa 2003, str. 96). To zaś mogłoby okazać się niemożliwe w sytuacji wprowadzenia w zaskarżonej uchwale ogólnego ograniczenia do maksimum trzech lat okresu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego §10 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym w przypadkach orzeczenia przez sąd o uprawnieniach do lokalu socjalnego, umowę na lokal socjalny zawiera się w pierwszej kolejności, wskazać należy na przyjmowane przez orzecznictwo (zob. wyrok NSA z dnia 25.06.2011 sygn. akt I OSK 732/10, lex nr 595501) stanowisko, zgodnie z którym dodatkowe kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego (art. 21 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 pkt. 3 u.o.l.), naruszają zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, iż zasadnym jest stwierdzenie nieważności w/w przepisu uchwały.

W ocenie Sądu, za uzasadniony uznać należy również zarzut dotyczący pominięcia w uchwale uregulowań dotyczących kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz trybu rozpatrywana wniosków (§13 ust. 1-3 uchwały). Zarzut ten w istocie dotyczy tzw. zaniechania prawodawczego (uchwałodawczego), polegającego na niewyczerpaniu delegacji ustawowej, a więc na nieuregulowaniu w danym akcie prawa miejscowego wszystkich kwestii powierzonych w upoważnieniu ustawowym prawodawcy lokalnemu. W związku z powyższym należy podkreślić, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa pogląd że, co do zasady, tego rodzaju "niezupełność" aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jedynie "nieistotne" i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej, a to dlatego, że, jak się przyjmuje, "częściowa" realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie "uzupełnieniu brakującej części" regulacji prawnej w późniejszym terminie (por.: uchwała NSA z dnia 11.04.2005 r., OPS 2/04, ONSAiWSA 2005/4/64; M. Bogusz, op.cit., s. 198-199). Wyjątków od tej zasady upatruje się w literaturze przedmiotu jedynie w przypadkach, gdy skutkiem niekompletnego unormowania byłaby "niewykonalność" aktu prawa miejscowego (rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania), względnie, gdyby takie niepełne unormowanie wywierało skutek dyskryminacyjny (tj. niezasadnie różnicowało sytuacje prawną podmiotów aktem objętych oraz nim nieobjętych na skutek wadliwego pominięcia) – wówczas koniecznym byłoby wyeliminowanie całego obarczonego taką wadą aktu z porządku prawnego (zob. M. Bogusz, op.cit., s. 199-200). Zdaniem Sądu, brak określenia w uchwale kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego stanowiące pominięcie, nie stanowi o niewykonaności kontrolowanego aktu prawa miejscowego w przedstawionym wyżej rozumieniu, w związku z czym nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Zwrócić należy uwagę na fakt, że treść §13 ust. 1 – 3, wbrew tytułowi rozdziału V, nie reguluje trybu rozpatrywania wniosków o najem lokali na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej. Zawarcie w przepisie prawa miejscowego stwierdzenia, że ustalenie osób spełniających kryteria zawarte w uchwale następuje w formie wykazów, nie może być uznane za wystarczające do przedstawienia trybu i rozpatrywania i załatwienia wniosków. Treść §13 ust. 1 – 3 jest również niejednoznaczna i - wbrew ustawie - wprowadza możliwość odstąpienia od przyjmowania wniosków. Przekazanie przez organ uchwałodawczy kompetencji do odstąpienia od przyjmowania wniosków uznać należy więc za naruszenie zasad ustawy. Zgodnie bowiem z ustawą, przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy (art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy), a nie możliwości lokalowe gminy. Oznacza to, że za sprzeczny z ustawą uznać należy §13 ust. 1 - 3 uchwały.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego treści §11 uchwały stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. W w/w przepisie uchwały wskazano, że najemcą lokalu mieszkalnego może zostać wyłącznie osoba, która zamieszkuje w lokalu, w którym na osobę przypada mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej i której dochody brutto z gospodarstwa domowego w okresie poprzedzającym trzy miesiące nie przekroczyły 150% najniższej emerytury w gospodarstwach jednoosobowych lub 100% najniższej emerytury w gospodarstwach wieloosobowych. Treść tego przepisu określa przesłanki pozytywne zawarte w art. 23 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Wskazać w tym miejscu należy, że ograniczenie się do powyższych przesłanek pozytywnych nie stanowi naruszenia art. 23 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy i nie może być uznane za podstawę do stwierdzenia nieważności §11 uchwały. Z uwagi na otwarty charakter katalogu zawartego w art. 23 ust. 3 ustawy Rada Gminy miała bowiem kompetencję do przyjęcia, że przyjęte przez nią kryteria są wystarczające do określenia osób uprawnionych do wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Na marginesie, odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że nie stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały przez Wojewodę Wielkopolskiego w ramach nadzoru prawnego nie może stanowić argumentu za oddaleniem skargi w przypadku niezgodności przepisów uchwały z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Podobnie należy odnieść się do argumentacji dotyczącej ukształtowania się orzecznictwa dotyczącego uchwał podejmowanych w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy już po uchwaleniu przedmiotowej uchwały. Sądy administracyjne dokonują bowiem kontroli aktów prawa miejscowego na dzień ich podejmowania

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, mając na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (części) uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na to, iż nie wszystkie wnioski i zarzuty skargi zostały przez Sąd uwzględnione, należało w pozostałym zakresie skargę oddalić (pkt 2 sentencji wyroku). W kwestii wykonalności uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała w tej części nie może być wykonana (pkt 3 sentencji wyroku). Oznacza to, że w zakresie przepisów wyszczególnionych w pkt 1 sentencji wyroku uchwała nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może być stosowana, od chwili wydania tego wyroku, mimo że nie jest on jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

MZ