Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2252/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędzia WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B. P.i A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), po rozpatrzeniu zażalenia B. i A. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy.

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.

Skierowanym do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. wnioskiem z dnia 18 lipca 2013 r. B. i A. P. zwrócili się o podjęcie działań kontrolnych dotyczących zabudowy działki sąsiedniej nr [...], przy ul. S. w N..

W oparciu o ustalenia dokonane podczas przeprowadzonych w dniu 20 sierpnia 2013 r. oględzin zawiadomieniem z dnia 19 listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku (oznaczonego w załączniku do protokołu z kontroli numerem 6) usytuowanego na działce nr [...] przy ul. S. w N.. Ustalono, że na działce znajduje się wybudowany samowolnie parterowy murowany budynek o wymiarach 12,16 m x 79,33 m.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na L. Ż. i T. Ż. jako inwestorów obowiązek sporządzenia i dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania działki sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z uwagi na niespełnianie przez złożony projekt budowlany warunków określonych w przepisach Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nakazał L. Ż. i T. Ż. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku oznaczonego nr [...] zlokalizowanego w północno-zachodniej części działki nr ew. [...], położonej przy ul. S. w N. Po rozpatrzeniu odwołania L. Ż. i T. Ż. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę B. P. i A.P. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2015 r. sygn. VII SA/Wa 206/15, przyjmując, że rozpoznając sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien w ramach wdrożonej procedury legalizacyjnej ocenić przedłożony na etapie postępowania odwoławczego projekt budowlany, którego wadliwość była przyczyną wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Ponownie rozpatrując sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 15 września 2016 r. oględziny, w toku których ustalono, że samowolnie wykonany przez inwestorów obiekt jest wykorzystywany na cele gospodarcze. Uznając, że inwestor przedstawił kompletne dokumenty umożliwiające legalizację samowoli budowlanej, w szczególności przedłożył zaświadczenie Wójta Gminy N. z dnia 28 kwietnia 2017 r., z którego jednoznacznie wynika, że budynek gospodarczy w siedlisku rolniczym jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] października 2004 r. postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego, ustalił dla L. i T. Ż. opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 zł z tytułu samowolnej budowy budynku gospodarczego (oznaczonego w załączniku do protokołu z kontroli z dnia 20 sierpnia 2013 r. liczbą 6) usytuowanego na nieruchomości o nr ewid. [...] przy ul. S. w N.

Podejmując przywołane wyżej postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania B. i A. P.. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego postanowienia wyjaśnił, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest budynek o wymiarach 79,33m x 12,16m, usytuowany na nieruchomości o nr ewid. [...], pełniący funkcję gospodarczą, co wynika z projektu budowlanego (s. 11) oraz z ustaleń protokołu oględzin z dnia 15 września 2016 r. i załączonej do niego dokumentacji zdjęciowej. Obiekt wykorzystywany jest do działalności służącej gospodarce rolnej i z przyjętych ustaleń wynika, że został zrealizowany po 2000 r. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że po analizie zgromadzonych dokumentów w świetle art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego organ powiatowy trafnie uznał, iż istnieje możliwość legalizacji samowolnej budowy przedmiotowego budynku i postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Obiekt jest zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza zaświadczenie Wójta Gminy N. z dnia 28 kwietnia 2017 r. Projekt zagospodarowania działki spełnia wymogi wynikające z planu miejscowego w zakresie rodzaju dopuszczalnej na tym terenie zabudowy (plan przewiduje możliwość istnienia m.in. budynków gospodarczych w siedliskach rolniczych - tereny M/MR), nieprzekraczalnej linii zabudowy, dopuszczalnej wysokości obiektu oraz powierzchni przyrodniczo aktywnej. Budynek jest usytuowany w odległości ok. 0,8 m od działki o nr ewid. [...], przy czym działka ta stanowi drogę wewnętrzną (sięgacz), a zatem nie można w tym zakresie mówić o naruszeniu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Przedstawiony projekt budowlany budynku gospodarczego wraz z projektem zagospodarowania działki z listopada 2014 r. spełnia wymagania, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do ustalonej opłaty, organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego, jak też właściwie wyliczył kwotę opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar (art. 59 f oraz art.59 g), z tym że stawka opłaty, wynosząca zgodnie z art. 59f ust. 2 - 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepisy nie różnicują wysokości opłaty od stopnia zaawansowania robót budowlanych i jest ona obliczana zawsze według wzoru określonego przez ustawodawcę jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) oraz współczynnika wielkości obiektu (w). W przypadku przedmiotowego budynku gospodarczego służącego gospodarce rolnej opłata legalizacyjna wynosi 25000 zł (stawka opłaty 500 zł x 50 x współczynnik kategorii obiektu budowlanego - 1,0 (kategoria II - budynki służące gospodarce rolnej, jak produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko - składowe) x współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1,0, tj.: 500 zł x 50 x 1,0 x 1,0 = 25000 zł).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli B. i A. P., zaskarżając w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2017 r. i wnosząc o jego uchylenia, jak również uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2017 r.

Skarżący zarzucili organowi II instancji naruszenie:

- art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy - Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do niezastosowania ww. przepisów,

- art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie,

- § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, co doprowadziło do uznania, że jest możliwe usytuowanie budynku kurnika w odległości 80 cm od granicy działki sąsiedniej,

- § 126 pkt 1 zw. z § 28 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do uznania, że spadek połowy połaci dachu pokrywającego budynek o pow. ok. 960 m² na działkę sąsiednią, czego skutkiem są zniszczenia spowodowane osuwaniem się śniegu i lodu na działkę skarżących, a także wód opadowych z tej połaci w systemie tzw. odwodnienia powierzchniowego, jest zgodne z ww. przepisami,

- przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. w związku z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez uznanie, że plan miejscowy dopuszcza usytuowanie budynku kurnika w odległości 80 cm od granicy działki sąsiedniej,

- art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania tj. skarżących, a także art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości co do bezstronności i równego traktowania stron oraz art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie,

- art. 10 w zw. z art. 85 k.p.a. przez uznanie, że oględziny dokonane bez udziału strony zainteresowanej (jej pełnomocnika) posiadają walor dowodu, co doprowadziło do uznania, że samowolnie wykonany budynek jest budynkiem gospodarczym.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny następuje w przypadku naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga na postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. podlegała oddaleniu. W tym miejscu zasygnalizowania przez Sąd wymaga równocześnie kwestia, która w sposób zasadniczy oddziałuje na ocenę zgodności z prawem podjętego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zagadnienie to ma związek z prawidłowym określeniem przedmiotu rozpatrywanej przez organ nadzoru budowlanego sprawy, który determinuje możliwość rozważenia przez Sąd postawionych organowi nadzoru budowlanego przez skarżących zarzutów.

Zauważyć w tym zakresie trzeba, że podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi o tym, że w drodze (zaskarżalnego zażaleniem) postanowienia organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjnej jest zobowiązany ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Treść przywołanego przepisu wskazuje, że czynność ta jest podejmowana przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednocześnie wydanie tego postanowienia poprzedza zbadanie przez organ nadzoru budowlanego zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy), kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy) oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy). Procesowe wyodrębnienie przez ustawodawcę materii związanej z opłatą legalizacyjną poprzez nadanie tej kwestii postaci odrębnego zagadnienia rozstrzyganego aktem procesowym o charakterze orzeczniczym nie powoduje, że zagadnienie to należy wyłączyć z postępowania legalizacyjnego toczącego się przed organem nadzoru budowlanego. Postanowienie to zapada w ramach postępowania legalizacyjnego, tj. w jego granicach czasowych, jednakże czynności zmierzające do jego wydania mają charakter akcesoryjny względem niego. Mieć zdaniem Sądu na uwadze przy tym trzeba, że trudno w tym przypadku jest w ogóle mówić o określonym postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej, który jest wyodrębniony od sprawy głównej. Postanowienie jest czynnością pomocniczą w stosunku do zasadniczego celu postępowania, jakim jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. Jako rodzaj czynności procesowej o charakterze orzeczniczym postanowienie stanowi rezultat uprzedniego wykonania zespołu czynności, które pozwalają określoną kwestię uboczną, która pojawiła się w postępowaniu na danym jego etapie, władczo rozstrzygnąć. Nie stanowią one jednak o prowadzeniu przez organ postępowania w sprawie wydania postanowienia, gdyż dopiero wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji, gdy jest ono zaskarżalne, uruchamia tok postępowania zażaleniowego, cechujący się formalną odrębnością od postępowania głównego.

Sąd zauważa, że wydzielenie kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej z postępowania legalizacyjnego wynika z przyjętego przez ustawodawcę założenia, że wniesienie przez inwestora stosownej opłaty z tytułu dokonanej samowoli budowlanej nie powinno być następstwem zatwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego projektu budowlanego, ale przesłanką wstępną niezbędną do wydania w przyszłości takiej decyzji. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej warunkuje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, stąd art. 49 ust. 3 in fine Prawa budowlanego wykładany w łączności z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje przyjąć, że przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej, znajdującego swój wyraz w treści wydanego postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 cyt. ustawy, pozostają wyłącznie te kwestie, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. Treść art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, że obowiązki jakie spoczywają na organie przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wyliczone w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, poprzedzają określenie opłaty legalizacyjnej, niemniej nie stanowią przedmiotu "sprawy" rozumianej jako ustalenie wysokości tejże opłaty w stosunku do inwestora. Także wszczęcie postępowania zażaleniowego w sprawie opłaty nie czyni wskazanego zagadnienia dotyczącego możliwości zalegalizowania robót budowlanych spornym, gdyż kontrola instancyjna, i w dalszej kolejności kontrola postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej przeprowadzana przez sąd administracyjna może zmierzać wyłącznie do określenia, czy opłata legalizacyjna w tejże sprawie została prawidłowo wyliczona.

W przepisach art. 48-49 Prawa budowlanego ustawodawca w czytelny sposób określił kolejne etapy postępowania legalizacyjnego, przyjmując, że na każdym z nich organ nadzoru budowlanego poddaje swojej ocenie inne zagadnienie, ewentualnie bada je w innym aspekcie. Jeżeli zatem organ odnosi swoje ustalenia do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to na etapie wskazanym w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wstępnie ocenia zgodność "budowy" z obowiązującym planem, na etapie określonym w art. 48 ust. 3-5 cyt. ustawy stwierdza, czy zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało złożone i odpowiada prawu, natomiast na etapie wyznaczonym treścią art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy zobowiązany jest ocenić, czy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje zgodny złożony przez inwestora projekt zagospodarowania działki lub terenu. Ta ostatnia ocena nie dotyczy zatem zgodności z planem "budowy" w rozumieniu art. 48 ust. 2 ustawy, ale dokumentu w postaci złożonego przez inwestora projektu, który ma podlegać zatwierdzeniu.

Kierując się zatem przyjętą przez ustawodawcę kolejnością etapów prowadzenia postępowania legalizacyjnego i wyznaczonym zakresem przedmiotowym każdego z tych etapów, zdaniem Sądu, odróżnieniu powinny podlegać przesłanki materialne, które pozwalają organowi niejako "przejść" do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego od podstaw wydania w tym kolejnym etapie określonego rozstrzygnięcia. Z tego względu, wymagania, które musi spełnić inwestor wyliczone w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ustawy nie podlegają badaniu przy okazji ustalenia opłaty legalizacyjnej, gdyż ich weryfikacja przez organ nadzoru budowlanego następuje w odrębnym trybie, o którym mowa w art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że stwierdzenie, iż podstawą wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest spełnienie warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1- 3 Prawa budowlanego, jest zasadne zatem tylko w takim znaczeniu, w jakim wskazuje ono, że inwestor będąc adresatem postanowienia ma prawo oczekiwać, że jego wydanie oznacza, iż przyjmowana przez organ prowadzący postępowanie ocena legalizowanych robót budowlanych potwierdza brak przeszkód do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Niemniej jednak, co należy zauważyć, ocena ta ma charakter ramowy i nieostateczny, albowiem formalnym wyrazem przyjęcia przez organ, że możliwa jest legalizacja samowolnie wykonanych robót jest dopiero wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji zatwierdzającej projekt budowlanego i ewentualnie pozwalającej na wznowienie robót. Stosownie do treści art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Sąd zauważa, że przyjęcie przez ustawodawcę, że warunkiem wydania jednej z wymienionych wyżej decyzji jest nie tylko uiszczenie opłaty legalizacyjnej, ale spełnienie "wymagań, określonych w ust. 1" nakazuje uznać, że warunki wymienione w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ustawy podlegają ocenie pod kątem ich spełnienia przez inwestora w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego.

Kluczowe w tym miejscu, zdaniem Sądu, jest podkreślenie wprowadzonego przez ustawodawcę rozróżnienia odnoszonego do "naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1" (art. 49 ust. 3 ustawy) oraz do "wymagań, określonych w ust. 1" (art. 49 ust. 4 ustawy). Te dwie kategorie ocen dotyczących art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego podlegają rozróżnieniu w oparciu o kryterium dokonywanego przez organ nadzoru budowlanego stwierdzenia, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany może zostać zatwierdzony, czy też zawiera określone braki lub obarczony jest inną wadliwością. Podkreślenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tejże kwestii jest zaś o tyle istotne, że przyjętymi przez organ nadzoru budowlanego ocenami odnoszonymi do "naruszenia" albo "spełniania" wymagań określonych w ust. 1 związane są również inne strony postępowania biorące w sprawie udział. Skutkuje to tym, że ich zastrzeżenia względem możliwości legalizacji robót budowlanych mogą być zgłoszone i merytorycznie rozstrzygnięte dopiero na tym etapie postępowania, na którym każdy z przywołanych rodzajów oceny może być przez organ nadzoru budowlanego w świetle regulacji przyjętej w ustawie – Prawo budowlane wiążąco sformułowany. Jeżeli zatem organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego uznaje, że wszystkie wymagania umożliwiające zatwierdzenie projektu budowlanego inwestor spełnia, czego wyrazem jest wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną - wykazanie niezgodności tego ustalenia z przepisami obowiązującego prawa jest możliwe dopiero w drodze wniesienia przez stronę odwołania od decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Na etapie poprzedzającym wydanie tejże decyzji, tj. w postępowaniu wszczętym złożonym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną. Traktowanie przez ustawodawcę zrealizowania obowiązku fiskalnego, którego wyrazem jest obowiązek uiszczenia opłaty przez inwestora, jako akcesoryjnej przesłanki pozytywnej wydania decyzji określonej w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nie tylko potwierdza uboczny i odrębny charakter tego postępowania, ale zarazem wymusza, by kwestie w tym postępowaniu rozstrzygane był zawężone wyłącznie do określenia zobowiązania finansowego, jakie spoczywa na inwestorze ze względu na dokonaną przez niego samowolę budowlaną. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przyjmuje, że strony postępowania legalizacyjnego mają interes prawny (art. 28 k.p.a.) w zaskarżeniu wskazanego postanowienia, niemniej tenże interes prawny ograniczony jest wyłącznie do podważenia prawidłowości ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, nie może on natomiast odnosić się do niespełniania przez inwestora wymagań określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, ponieważ – jak to zostało już wcześniej zauważone - wykracza to poza przedmiot podejmowanego rozstrzygnięcia, który oparty został na etapowości postępowania legalizacyjnego i kolejności podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć procesowych.

Za w pełni trafne Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę uznaje tym samym to stanowisko interpretacyjne formułowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które wskazuje, że zgodność realizowanej bez pozwolenia na budowę inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi znajduje swój formalny wyraz w decyzjach kończących postępowanie legalizacyjne, przez co z wyjątkiem znanych organowi oczywistych i nieusuwalnych przeszkód prawnych uniemożliwiających mu wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, organ ten w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie może rozstrzygać o kwestiach, które wykraczają poza etap, na jakim sprawa się obecnie znajduje (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1089/15).

Przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pogłębionych uwag odnoszących się do kierunku wykładni, jaka powinna być nadawana art. 49 ust. 1 oraz ust. 2-4 ustawy – Prawo budowlane wynika z treści zarzutów stawianych zaskarżonemu postanowieniu z dnia [...] lipca 2017 r., które nakierowane są na wykazanie, że sporny budynek usytuowany na działce nr [...] przy ul. S. w N. nie powinien podlegać legalizacji. Zarzuty te, dotycząc kwestii określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, nie mogą być jednak przedmiotem rozważenia przez Sąd, ponieważ wykraczają poza przedmiot sprawy ukształtowanej zaskarżonym postanowieniem ustalającym względem L. i T. Ż. opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 zł z tytułu samowolnej budowy budynku gospodarczego. Skarżący odwołując się do treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy N., podnosząc sprzeczność pomiędzy treścią kolejnych zaświadczeń wydanych przez Wójta Gminy N., czy też wreszcie wskazując na naruszenie przez sporny budynek określonych wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nawiązują do materialnych warunków legalizacji budynku, które mogą zostać rozstrzygnięte wyłącznie w toku postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego). Dotyczy to również zarzutów o charakterze procesowym zgłoszonych w skardze, mając na uwadze, że nawiązują one do przebiegu postępowania w sprawie głównej. Naruszenie kodeksowych zasad ogólnych, jak również wykazywanie, że przeprowadzone oględziny budynku nie powinny być traktowane jako prawidłowo przeprowadzony środek dowodowy służą skarżącym do podważenia zebranego materiału dowodowego jako adekwatnego do wydania na jego podstawie decyzji w sprawie, przez co nie mogły wpływać na prawidłowość zaskarżonego postanowienia, jeżeli służy ono wyłącznie określeniu ciężaru finansowego, jaki inwestorzy powinni ponieść, gdyby miało dojść do legalizacji samowolnie wykonanego przez nich budynku (nr 6).

Oceny tej nie zmienia to, że przedstawione wyżej kwestie w części stanowiły przedmiot rozważenia przez organ odwoławczy. Sąd, jak to zostało wcześniej wskazane, orzeka w granicach sprawy administracyjnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu działania organu wykraczające poza te granice nie mogą determinować zakresu przedmiotu kontroli sądowej. Sąd dostrzega, że obszerne rozważania poczynione w uzasadnieniu postanowienia w zakresie spełnienia przez inwestorów wymagań umożliwiających legalizację spornego budynku gospodarczego wynikały z zarzutów sformułowanych przez skarżących w złożonym zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2017 r., niemniej obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było określenie, czy sformułowane zastrzeżenia mieściły się w przedmiocie podejmowanego rozstrzygnięcia.

Przepis art. 124 k.p.a. odnoszący się do obowiązku zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego w rozumieniu przyjętym w art. 107 § 3 k.p.a. wymaga, by wyjaśniona została podstawa prawna postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ nadzoru budowlanego kierując się obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz obowiązkiem należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), powinien był odnieść się do tej argumentacji prawnej, która wskazywała na niemożność zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku nr [...]. W rozpatrywanej sprawie odniesienie to powinno było jednak przyjąć formę wyjaśnienia przez organ, że zgłoszone zarzuty nie wpływają na prawidłowość wydanego postanowienia, albowiem ich merytoryczna ocena będzie mogła zostać przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego dopiero przy okazji wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę legalizacji budynku usytuowanego na działce nr [...].

Niedostosowanie się przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do tak sformułowanego obowiązku Sąd rozpoznający niniejszą skargę postrzega jako naruszenie przez tenże organ przepisów postępowania - art. 107 § 3 w zw. z art. 124 k.p.a. Naruszenie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zauważyć bowiem należy, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, znalazła się ta część rozważań, której zamieszczenia wymaga art. 124 k.p.a. Część ta w wystarczający sposób wyjaśnia rozstrzygnięcie i pozwala na jego skontrolowanie w toku instancji oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym zaś zakresie nie znalazł powodów, by zaskarżone postanowienie uznać za naruszające prawo. W jego treści organ prawidłowo odwołał się do art. 49 ust. 2 oraz art. 59f Prawa budowlanego, a także poprawnie przedstawił sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej, kierując się wskazanym przez siebie wzorem, którego zastosowanie nakazywało uznać, że wymagana do poniesienia przez L. i T. Ż. opłata wynosi 25000 zł.

W ocenie Sądu, a2kcentowana w sprawie sporność rzeczywistej funkcji legalizowanego budynku, wynikająca z faktu, że zdaniem skarżących, nie jest on budynkiem gospodarczym, ale jako kurnik ma inne przeznaczenie (inwentarskie), nie miała znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia. Przyjęta bowiem w sprawie kategoria budynku (II), zgodnie z treścią załącznika do ustawy, odnosi się do szeroko określonego przeznaczenia budynków służących gospodarce rolnej (budynki produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe), toteż nawet podzielenie oceny skarżących nie podważało stanowiska, na jakim oparły się organy nadzoru budowlanego, wyliczając kwotę wymaganej opłaty legalizacyjnej.

Sąd równocześnie zauważa, że wypełniając określony w art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek kontroli z urzędu sprawy w szerszym zakresie niż określony w skardze stwierdził, że nie ma podstaw do wzruszenia zaskarżonego postanowienia. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.