Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 507/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 57 § 1 pkt 3,  art. 58 § 1 pkt 5a, art. 134, art. 141 § 4, art. 166, art. 182 § 1 i 3, art. 183, art. 185 § 1, art. 189, art. 203, art. 204
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1, 2 i 3, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 718/18 odrzucające skargę w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, postanowieniem z dnia 20 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 718/18, odrzucił skargę W. Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...].

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podał, że w zaskarżonej uchwale wskazano, że objęty zmianą plan uchwalono uchwałą nr [...] RM [...] z [...] kwietnia 2012 r. ([...]), a zmiana nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z [...] września 2017 r.). Zmiana przedmiotowego planu obejmuje obszar położony przy ul. [...] o powierzchni ok. 0,32 ha w granicach oznaczonych na załączniku nr 1 oraz obszar położony przy ul. [...] o powierzchni ok. 6,73 ha w granicach oznaczonych na załączniku nr 2 (§ 1). Wprowadzone zmiany opisano w § 2 uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśniono, że głównym celem planu miejscowego jest stworzenie w formie prawa miejscowego warunków zagospodarowania terenu, które pozwolą maksymalnie podnieść walory przedmiotowego terenu, a jednocześnie usankcjonować ustalenia wynikające ze Studium. Przedmiotem regulacji zmiany planu jest wyznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, nieprzekraczalnych linii zabudowy, granic strefy ochrony ekologicznej zabytków układu pałacowo - parkowego oraz przeznaczeń terenów w granicach objętych zmianą planu. Dla obszaru położonego przy ul. [...] zmiana planu przewiduje przeznaczenie terenu pod zabudowę usługową (U1) oraz w części pod poszerzenie drogi publicznej klasy zbiorczej (KDZ1). Dla obszaru położonego przy ul. [...] zmiana planu wiąże się natomiast z przeznaczeniem terenu pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (UC1) oraz pod tereny dróg wewnętrznych (KDW1), jak również fragment terenu drogi publicznej klasy głównej (KDG1), stanowiący poszerzenie drogi wojewódzkiej, przylegającej do terenu. Projekt zmiany planu opracowany został zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

W skardze na powyższą uchwałę W. Sp. z o.o. w [...] wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych; § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niejednolite oznaczenie terenów symbolami składającymi się z liter i cyfr; art. 15 ust. 2a u.p.z.p. poprzez objęcie granicą zmiany obszaru nie obejmującego terenów, dla których powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno - przestrzennej w wyniku realizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2; art. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak zachowania zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; art. 15 ust 2 u.p.z.p. na skutek przyjętej konstrukcji uchwały z dnia [...] kwietnia 2018 r. i pominięcie w planie obowiązkowych jego elementów enumeratywnie wymienionych w cyt. przepisie; § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne przyjęcie oznaczeń jednostek redakcyjnych tekstowej części planu miejscowego oraz błędne oznaczenie opisu jednostki redakcyjnej § 7 uchwały; art. 1 ust. 3 oraz art. 2 pkt 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez:- brak uwzględnienia interesu skarżącej w zapewnieniu dostępu nieruchomości będącej w jej użytkowaniu wieczystym do drogi publicznej przez teren objęty skarżoną obecnie uchwałą; - brak ustalenia w miejscowym planie zasad kształtowania sposobu wykonywania praw właścicielskich przez skarżącą co do nieruchomości będącej w jej użytkowaniu wieczystym w zakresie możliwości wykorzystywania nieruchomości w dotychczasowym zakresie na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej wymagającej dostępu do drogi publicznej ul. [...], czyli w sposób inny niż dostęp do drogi wewnętrznej stanowiącej ul. [...]; - brak ukształtowania przestrzeni uwzględniającej w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne nieruchomości skarżącej leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Spółka posiada interes prawny w jej kwestionowaniu, gdyż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości o nr ewid. [...] obr. [...] położonej w obrębie objętym uchwałą z [...] kwietnia 2012 r., która to nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego uchwałą zmieniającą z [...] kwietnia 2018 r. Ponadto przed Sądem Rejonowym w [...] (sprawa o sygn. [...]) Spółka dochodzi ustalenia drogi koniecznej zapewniającej jej nieruchomości dostęp do drogi koniecznej, tj. ul. [...]. Podkreśliła, że od wielu lat korzysta w zakresie komunikacji (dojazdu do ul. [...]) wyłącznie z nieruchomości bezpośrednio graniczącej z jej nieruchomością (należącej do D. i I. K.), która leży w obrębie objętym zaskarżoną uchwałą. Uchwała ta narusza jej interes w sposób bezpośredni, pozbawiając ją dostępu do drogi publicznej. To zaś wymusi zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej związanej z produkcją wielkogabarytowych elementów hydrauliki okrętowej. Taka działalność wymaga korzystania z ciężkiego transportu samochodowego i bezpośredniego dostępu do drogi publicznej o odpowiednich parametrach. Zgodnie z uchwaloną zmianą, formalnie dostęp do drogi publicznej istnieje poprzez drogę wewnętrzną – ul. [...]. Jednakże faktycznie dostęp ten nigdy nie był wykonywany przez Spółkę, gdyż ul. [...] nie spełnia warunków drogi publicznej i przejazdu przez nią ciężkiego transportu samochodowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zmiany w strukturze funkcjonalno - przestrzennej w wyniku realizacji na obszarze położonym przy ul. [...] obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 nastąpią wyłącznie na obszarze objętym granicami opracowania zmiany planu miejscowego. Uwzględniając przeznaczenie terenów wskazane w obowiązującym planie miejscowym przyjętym uchwałą z 2012 r., dla sąsiednich działek nie przewidziano zmian w tym zakresie. Wynikające z uchwalenia zaskarżonej uchwały zmiany, niezależnie od interesu prywatnego, uwzględniają również analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, a zabezpieczenie interesu publicznego polegało na zapewnieniu terenu pod poszerzenia dróg publicznych w celu zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenu oraz dodatkowych wpływach do budżetu ze zwiększonych podatków. Zapewnienie dostępu nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej do drogi publicznej następuje w planie miejscowym bezpośrednio poprzez dostęp do drogi oznaczonej symbolem 3KDD - tereny dróg publicznych (drogi klasy D - dojazdowe), przechodzącą następnie w drogę 3KDL oraz 2KDL - tereny dróg publicznych (drogi klasy L - lokalne), jak również pośrednio, do drogi publicznej ul. [...], poprzez drogę 3KDD - tereny dróg publicznych (drogi klasy D - dojazdowe), drogę 1KDW1 - tereny dróg wewnętrznych oraz teren 1KS - tereny obsługi komunikacji samochodowej (w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie postanowienia wskazał, że Rada Miasta [...], działając w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, dokonała zaskarżoną uchwałą w planie miejscowym osiedla [...] zmian polegających na zmianie przeznaczenia obszaru położonego przy: ul. [...] (o pow. ok. 0,32 ha) na tereny zabudowy usługowej (U1) oraz w części pod poszerzenie drogi publicznej klasy zbiorczej (KDZ1) i obszaru przy ul. [...] (o pow. ok. 6,73 ha) na tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² (UC1) oraz pod tereny dróg wewnętrznych (KDW1) i fragment terenu drogi publicznej klasy głównej (KDG1) stanowiący poszerzenie przylegającej do terenu drogi wojewódzkiej - ul. [...]. Znajdująca się w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki działka nr [...] nie jest objęta uchwaloną zmianą, jednak bezpośrednio graniczy z objętym nią obszarem położonym przy ul. [...]. Z samego faktu takiego jej położenia nie wynika jednak spowodowane uchwaleniem zmiany planu miejscowego naruszenie jej interesu prawnego, w szczególności, by ewentualnych przyczyn jego naruszenia upatrywać w zasadności podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zasad planowania przestrzennego i procedury planistycznej. Jak wynika z twierdzeń Spółki, charakter jej działalności wymaga możliwości dojazdu do działki nr [...] dużych pojazdów ciężarowych, względem czego nieadekwatna jest prowadząca do niej ul. Wrzosowa, która poprzez ul. [...] łączy się z ul. [...]. Obsługa komunikacyjna nieruchomości Spółki od ul. [...] faktycznie odbywa się przez działki nr [...] i [...] (stanowiące własność Województwa Podkarpackiego) oraz przez położoną na obszarze do którego odnosi się zaskarżona uchwała działkę nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną (pozostającą w użytkowaniu wieczystym I. i D. K.), które to działki w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowaniem [...] o ustanowienie służebności drogi koniecznej objęte zostały do czasu jego prawomocnego zakończenia postanowieniem o zabezpieczeniu roszczenia z dnia 1 lipca 2011 r. Odpowiada to jednemu z pięciu wariantów przebiegu drogi koniecznej opiniowanych na zlecenie Sądu Rejonowego w [...] przez powołanego w tej sprawie biegłego (opinia z dnia 4 maja 2017 r., wariant 2b), niemniej jak wynika z rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany planu (stanowiącego załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały), uwaga Spółki z 2 lutego 2018 r. postulująca zmianę statusu dotychczasowej drogi wewnętrznej na działce nr [...] na drogę publiczną nie została uwzględniona, gdyż wiązałoby się to z podziałem terenu 1 UC1 na dwa tereny o nieregularnych kształtach. Nie uwzględniono także uwagi w zakresie przewidzianej do utworzenia zaskarżoną uchwałą drogi 1 KDW1 poprzez zmianę jej statusu z drogi wewnętrznej na drogę publiczną, co zostało uzasadnione jej funkcją, jako służącą głównie obsłudze terenu rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² (zwrócenia uwagi wymaga jednak, że z lokalizacją tej drogi zbieżny pozostaje wariant 1b przebiegu drogi koniecznej wskazany w ww. opinii biegłego z dnia 4 maja 2017 r.). W ocenie Sądu, również na gruncie powyższego brak jest związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem indywidualnego i aktualnego interesu skarżącej Spółki. Jakkolwiek służebność drogi koniecznej jest ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości dającym zgodnie z art. 285 Kodeksu cywilnego właścicielowi nieruchomości władnącej możliwość korzystania w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej (w kontekście czego można by wywodzić posiadanie interesu prawnego), to w przypadku Spółki można co najwyżej mówić o roszczeniu o ustanowienie służebności drogi koniecznej, czego odzwierciedleniem jest stosowne zabezpieczenie tego roszczenia na czas toczącego się postępowania przed sądem powszechnym. Zabezpieczenie to nie może być utożsamiane z interesem prawnym a tym bardziej z jego naruszeniem, gdyż Spółka tak w dacie podejmowania uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i jej zaskarżania nie dysponowała żadnym prawem z którego wynikałby tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości tą uchwałą objętych. Ponieważ zaskarżona uchwała nie uchyla również skutków zabezpieczenia, wywodzenie w powyższym zakresie posiadania przez Spółkę interesu prawnego i jego naruszenia ma wymiar całkowicie hipotetyczny, co nie jest objęte ochroną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). Okoliczność toczącego się postępowania sądowego w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej w żaden sposób nie przesądza przy tym, że zapadnie orzeczenie korzystne dla skarżącej Spółki, a tym bardziej, że będzie ono zgodne z dokonanym zabezpieczeniem. Zakres uprawnień wynikających ze służebności a tym bardziej z jej tymczasowego zabezpieczenia nie może być bowiem ujmowany jako wiodący względem prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości obciążonej, co w rozpoznawanej sprawie wiąże się z sygnalizowanym wyżej nieuwzględnieniem w toku procedury planistycznej uwagi Spółki odnośnie zmiany statusu drogi wewnętrznej na działce nr [...] (objętej zabezpieczeniem) na drogę publiczną; wynikający z tego podział terenu 1 UC1 na dwa obszary o nieregularnych kształtach bezsprzecznie w sposób istotny rzutowałoby na możliwość ich zagospodarowania zgodnie ze zmienionymi postanowieniami planu, co wobec możliwych alternatywnych wariantów dojazdu (w tym m.in. przewidzianą w zaskarżonej uchwale drogą wewnętrzną 1 KDW1 biegnącą skrajem terenu 1 UC1) mogłoby się wiązać z niewspółmierną ingerencją w prawo własności (użytkowania wieczystego) terenu objętego zmianą planu miejscowego. W kontekście naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje przewidziany zaskarżoną uchwałą dla drogi 1 KDW1 status drogi wewnętrznej jako przeznaczonej głównie do obsługi terenu 1 UC1 (a nie jak wnioskowała Spółka drogi publicznej), jak również to, że droga ta faktycznie jeszcze nie istnieje (uchwalona zmiana planu nie powoduje utraty mocy postanowienia o zabezpieczeniu roszczenia i nie skutkuje dla Spółki zakazem przejazdu w przewidziany w nim sposób). Zdaniem Sądu, trafnie stwierdzono w odpowiedzi na skargę, że plan miejscowy nie wskazuje konkretnych rozwiązań technicznych dotyczących wykonania wskazanych w nim dróg, w związku z czym nie zawiera również zapewnienia ani też nie uniemożliwia wykonania drogi spełniającej wymagania transportu ciężarowego. Legitymacji skargowej związanej z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia wywołanych podjęciem zaskarżonej uchwały Spółka nie może upatrywać w braku zawarcia w niej regulacji zapewniających najbardziej dogodny w jej ocenie sposób dostępu działki nr [...] do drogi publicznej ul. [...]. Wbrew stanowisku Spółki, zaskarżona uchwała nie zwiera też rozwiązań, które uniemożliwiałyby dalsze wykorzystywanie tej nieruchomości dla potrzeb prowadzonej przez nią działalności gospodarczej lub zagrażałyby jej kontynuacji, stwarzając możliwość dostępu do drogi publicznej ul. [...] poprzez przewidzianą zaskarżoną uchwałą drogę wewnętrzną 1 KDW1. W pocenie Sądu, poprzez działania związane z zaskarżeniem przedmiotowej uchwały i wprowadzenie stosownych zapisów do planu miejscowego Spółka faktycznie dąży do uregulowania cywilnoprawnej kwestii służebności drogi koniecznej. Nie wykluczając, że niejako przy okazji wprowadzania zmian w planie nie mogłoby to nastąpić, nie świadczy to jednak, że w tym zakresie przysługuje Spółce interes prawny wywodzony z norm prawa materialnego, którego naruszenia w drodze wniesienia skargi mogłaby skutecznie zarzucać.

Skargą kasacyjną W. sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia, to jest:

a) art. 134 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) i w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego, bowiem nie przywołała przepisów prawa materialnego stanowiących źródło tego interesu, podczas gdy skarżąca miała jedynie wykazać sposób, w jaki doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez to, że Sąd I instancji mając obowiązek całościowego przedstawienia stanu sprawy, uczynił to pobieżnie nie odnosząc się do wszystkich okoliczności faktycznych oraz nie wyjaśnił należycie podstawy rozstrzygnięcia;

c) art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezzasadne przyjęcie, że dostęp do drogi publicznej realizowany dotychczas przez spółkę wynikał jedynie z sytuacji faktycznej, podczas gdy spółce przysługuje oparte o przepisy Kodeksu cywilnego uprawnienie do żądania zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, które jest realizowane w toku postępowania sądowego.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...], w sytuacji gdy regulacja ta negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącej, pozbawiając ją praw wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego;

b) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr z 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo użytkowania wieczystego skarżącej, skutkującą obniżeniem funkcjonalności i wartości nieruchomości wskutek pozbawienia jej możliwości uzyskania odpowiedniego i realnego dostępu do drogi publicznej, a w efekcie uniemożliwienie korzystania z niej w dotychczasowym zakresie;

c) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy i uchwalenie planu, którego postanowienia uniemożliwiają skarżącej uzyskanie odpowiedniego połączenia nieruchomości będącej w jej użytkowaniu wieczystym z drogą publiczną, co z kolei uniemożliwia prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej;

d) art. 1 ust. 3 oraz art. 2 pkt 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez:

- brak uwzględnienia interesu prawnego skarżącej w zapewnieniu użytkowanej przez nią nieruchomości odpowiedniego dostępu do drogi publicznej przez teren objęty skarżoną uchwałą;

- brak ustalenia w miejscowym planie zasad kształtowania sposobu wykonywania praw właścicielskich przez skarżącą co do nieruchomości będącej w jej użytkowaniu wieczystym w zakresie możliwości wykorzystywania nieruchomości w dotychczasowym zakresie na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej, wymagającej odpowiedniego dostępu do drogi publicznej ulicy [...], czyli w sposób inny niż dostęp do drogi wewnętrznej stanowiącej ulicę [...];

- brak kształtowania przestrzeni uwzględniającej w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne nieruchomości skarżącej leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym;

- nieuwzględnienie w toku uchwalania zmiany planu miejscowego zgłoszonych przez skarżącą uwag zmierzających do zapewnienia niezbędnego i odpowiedniego dostępu nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej do drogi publicznej.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zwrot od Rady Miasta [...] poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 134 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA 2005/1/2).

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.

Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność (użytkowanie wieczyste) osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu posiadanym do niej prawem.

Wynikające z postanowień uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] przeznaczenie objętych tą uchwałą nieruchomości pod obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (tereny UC1), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływa na sposób korzystania z przysługującego skarżącej Spółce prawa użytkowania wieczystego znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie tych nieruchomości działki nr [...], a wiąże się to przede wszystkim z pozbawieniem tej działki dotychczasowego dostępu do drogi publicznej (ul. [...]). Jak wynika bowiem zarówno z oświadczeń strony skarżącej, jak i dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy, dostęp do drogi publicznej ul. H. [...] z działki nr [...] (będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki) aktualnie odbywa się przez objęte przedmiotowym planem działki nr [...], [...] i [...].

Wskazać przy tym należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego i to niezależnie od tego, czy plan miejscowy obejmuje teren całej gminy czy tylko jej części. Stosownie do art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Jeżeli zaś właściciel albo użytkownik wieczysty nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 u.p.z.p., a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Możliwość skorzystania z przedstawionych wyżej uprawnień właściciel albo użytkownik wieczysty posiada jedynie wówczas, gdy tę niemożność bądź istotne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości (art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), obniżenie jej wartości (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.) spowodowało uchwalenie lub zmiana planu (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji wysnuł zatem błędne wnioski co do braku legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, iż skarżąca nie posiada legitymacji do wystąpienia ze skargą. Zaskarżona uchwała ma bowiem przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod

obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 realny wpływ na wymiar wykonywania przez skarżącą prawa do działki nr [...], z której dostęp do drogi publicznej aktualnie odbywa się przez objęte przedmiotową uchwałą nieruchomości. Przy czym okoliczność, iż nieruchomość skarżącej Spółki położona jest poza obszarem objętym przedmiotową uchwałą, a więc skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości objętej planem, nie przesądza w okolicznościach niniejszej sprawy o tym, że interes prawny skarżącej nie może być naruszony.

Nie doszło natomiast w niniejszej sprawie do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Należy zauważyć, że przepis ten odnosi się do uzasadnienia wyroku (postanowienia) i stanowi, iż uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku (postanowienia) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Kwestia zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego podlegać będzie ocenie Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd pierwszej instancji nie badał bowiem legalności zaskarżonej uchwały, gdyż uznał, że skarżąca nie posiada legitymacji do wystąpienia ze skargą. W szczególności Sąd rozważy, czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało. Z tych też względów odniesienie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej byłoby przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA wyjaśnia, że zgodnie z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w wypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Nie oznacza to jednak, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania (por.: uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publ. CBOSA).