Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1172/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję w całości i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 134 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie odwoławcze zakończone tą decyzją


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...], w wyniku rozpoznania odwołania Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], gm. [...] pozwolenia na budowę obejmującego budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą (droga wewnętrzna z placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej) na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...] oraz na działkach nr [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...].

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 23 października 2015 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą (drogą wewnętrzna z palcem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej) na terenie działek nr [...] położonych w miejscowości [...] oraz na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w złożonej dokumentacji budowlanej. W dniu 21 grudnia 2015 r. pełnomocnik inwestora przedłożył żądane dokumenty, wykonując w ten sposób zobowiązanie wskazane w ww. postanowieniu.

Pismem z dnia 3 stycznia 2016 r. Stowarzyszenie "[...]", powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, wystąpiło o dopuszczenie do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu. Stowarzyszenie podało, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Stowarzyszenia zachodzi uzasadniona wątpliwość co do zgodności dokumentacji projektowej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Decyzja ta została bowiem wydana w oparciu o raport środowiskowy, w którym część dokumentacji posiada opisy w języku angielskim, nie będącym językiem urzędowym w Polsce. Posługiwanie się dokumentacją w obcym języku uniemożliwia organowi dokonanie prawidłowej oceny tejże dokumentacji i jej oceny przez społeczeństwo. Stowarzyszenie "[...]" zaznaczyło, że działa na terenie gminy [...] i jest organizacją społeczną mającą na celu m.in. ochronę środowiska naturalnego, warunków życia mieszkańców oraz ładu przestrzennego (§ 8 Regulaminu).

Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane i art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, postanowił dopuścić Stowarzyszenie "[...]" do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organ wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, art. 28 ust. 2 tej ustawy nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W tym przypadku ma zastosowanie art. 44 wymienionej ustawy, który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

Pismem z dnia 8 stycznia 2016 r. Starosta Powiatu [...] prowadzący postepowanie został powiadomiony, że z dniem 23 grudnia 2015 r. uległa zmianie firma spółki inwestora (z [...] Sp. z o.o. o na [...] Sp. z o.o.).

Uznając, że złożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o warunkach zabudowy, ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przeniesionej na inwestora w dniu 12 stycznia 2015 r., a ponadto stwierdzając, że jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy – Prawo budowlane, orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą (droga wewnętrzna z placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej) na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...] oraz na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie "[...]", zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo Budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania, wynikające z niewłaściwego ustalenia obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowej;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie, czy projekt budowlany jest spójny z decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności, czy zakres opracowania projektu budowlanego nie wykracza poza zakres rzeczowy ustalony ww. decyzjami w sytuacji, gdy wyjaśnienie to ogranicza się jedynie do stwierdzenia spójności projektu budowlanego z ww. decyzjami, a także poprzez niezweryfikowanie przedłożonej przez inwestora analizy hałasu, stanowiącej istotną przesłankę ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji,

- nierozważenie, czy w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające w oparciu o art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, przeprowadzenie w sprawie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

- art. 7, art, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez brak jakichkolwiek czynności weryfikujących złożone przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane. Zaskarżona decyzja w tym zakresie nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, poprzez co uniemożliwia to stronom kontrolę prawidłowości procedowania przez organ administracji (naruszenie art. 11 k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda [...], w wyniku rozpoznania odwołania Stowarzyszenie "[...]", utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrolowana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą była prawidłowa, gdyż inwestor spełnił wszystkie warunki, od których spełnienia uzależnione było uwzględnienie jego wniosku. Wojewoda [...] zaznaczył, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stronami niniejszego postępowania byli właściciele nieruchomości (inne podmioty, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości), którzy pozostawali w zasięgu izofony 45 dB, tj. w zasięgu oddziaływania inwestycji, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.). Oznacza to, że stronami w niniejszym postępowaniu byli właściciele wszystkich nieruchomości, co do których mogą wystąpić jakiekolwiek ewentualne ograniczenia w ich prawie własności (z uwagi na ww. normy hałasu). Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji, wbrew zarzutowi stawianemu w odwołaniu, nie posiadał kompetencji do orzekania w przedmiocie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami prawa, ponieważ nie leżało to w jego kompetencji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). W przypadku tego typu urządzeń nie zachodzi tym samym konieczność badania istnienia spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, czy dostępu do drogi publicznej, tj. spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy. Ze względu na specyfikę takich inwestycji nie może być bowiem mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej. Analogicznie, jak ma to miejsce w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji, podczas wydawania kontrolowanej decyzji, związany był decyzją środowiskową, co wynika z treści przepisu art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Organ I instancji, zgodnie z nakazem wynikającym z treści przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, prawidłowo zbadał zgodność inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę z decyzją środowiskową przedłożoną dla tej inwestycji. W odwołaniu Stowarzyszenie wskazuje na nieprawidłowości raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, niemniej zarzucana wadliwość decyzji środowiskowej, jak zastrzegł Wojewoda [...], nie podlegała badaniu w kontrolowanym postępowaniu. Sama treść zarzutów wywodzonych przez Stowarzyszenie względem decyzji środowiskowej wskazuje ponadto na to, że nie są to zarzuty, które mogłyby być w jakikolwiek sposób zakwalifikowane jako zarzuty stwierdzenia nieważności decyzji (156 § 1 k.p.a.). Jednocześnie, zdaniem organu odwoławczego, uznać należy, że wobec związania decyzją środowiskową brak było przesłanek do przyjęcia, że zaistniała w sprawie konieczność przeprowadzenia ponownego badania przedsięwzięcia - inwestycji na środowisko - w oparciu o przepis art. 88 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Stowarzyszenie wywodzi obowiązek przeprowadzenia ponownej analizy - w szczególności w zakresie analizy natężenia hałasu - z podnoszonych rzekomych wadliwości raportu oddziaływania na środowisko, który był podstawą wydania decyzji środowiskowej. Stowarzyszenie, jak zauważył organ odwoławczy, nie wskazuje jednak na zmiany w inwestycji (przedsięwzięciu), jakie miałyby zajść od momentu orzekania o nim w decyzji środowiskowej do orzekania o nim w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. W tych warunkach, w świetle ściśle wykładanej treści 88 ust. 1 cyt. ustawy, uznając, że w przedmiotowym postępowaniu organ nie stwierdził, by we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji środowiskowych uwarunkowaniach, organ I instancji nie tylko nie musiał, ale również nie mógł dokonać ponownej oceny oddziaływanie inwestycji na środowisko.

Organ odwoławczy stwierdził również, że istotą wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu złożenia przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane było stworzenie sytuacji, w której do momentu zgłoszenia przez strony zarzutów, czy też powstania wątpliwości dotyczących prawdziwości oświadczenia, trwa domniemanie pozwalające na przyjęcie, że takie uprawnienie po stronie inwestora istnieje. Domniemanie takie stwarza zaś sytuację, w której organ nie jest zobowiązany do dalszego badania kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. W niniejszej sprawie nie tylko nie przeprowadzono dowodu przeciwnego mającego wykazywać brak istnienia po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, ale nawet nie zostało to zakwestionowane. Tym samym brak było po stronie organu I instancji obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na ww. okoliczność. Brak było również podstaw do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie przed organem odwoławczym z uwagi na fakt, iż brak jest jakichkolwiek merytorycznym wątpliwości w zakresie rzetelności złożonego przez inwestora oświadczenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie "[...]", zaskarżając powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

Stowarzyszenie wskazało, że organ I instancji w toku postępowania ustalił szerszy krąg jego stron, a następnie go zrewidował i ustalił ponownie krąg stron zdecydowanie węższy. W tym zakresie Wojewoda [...] nie odniósł się do podniesionego przez Stowarzyszenie argumentu odwołania. Ponadto uzasadnienie faktyczne skarżonej decyzji jest niekompletne, albowiem nie odzwierciedla wszystkich zdarzeń faktycznych zaistniałych w sprawie. Stowarzyszenie wyjaśniło, że w dniu 22 lutego 2016 r. skierowało do organu odwoławczego wniosek o przeprowadzenie dowodu poprzez powołanie biegłego z zakresu akustyki/hałasu na okoliczność analizy hałasu przedłożonej przez inwestora oraz wniosek o ponowną ocenę środowiskową dla przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu faktycznym decyzji nie znajduje się tymczasem żadna informacja o tym fakcie i sposobie odniesienia się do niego przez organ odwoławczy. Stowarzyszenie "[...]" wskazało również na fragmenty uzasadnienia zamieszczonego w zaskarżonej decyzji, które nie znajdują związku z przedmiotem prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sądowa kontrola decyzji administracyjnej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, niemniej z przyczyn innych aniżeli wskazywane przez Stowarzyszenie "[...]" w złożonej skardze.

Sąd w toku przeprowadzonej z urzędu kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że wbrew odmiennemu stanowisku orzekających w sprawie organów, Stowarzyszenie "[...]" nie powinno było zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem [...] Sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na budowę dla elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą na terenie działek nr [...], [...] położonych w miejscowości [...] oraz na terenie działek nr [...] położonych w miejscowości [...]. Konsekwencją tej oceny pozostawać musiał wniosek, że stowarzyszenie, nie mogąc uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, w sytuacji wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. nie było upoważnione do poddania tego rozstrzygnięcia merytorycznej kontroli organu odwoławczego.

Stowarzyszenie "[...]" – czego nie dostrzegł Wojewoda [...] – nie spełniało przesłanek do uznania go za podmiot na prawach strony postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla przywołanej wyżej inwestycji. Za wystarczającą podstawę do dopuszczenia możliwości zainicjowania przez Stowarzyszenie "[...]" postępowania odwoławczego – w ocenie Sądu – nie mógł zostać uznany sam fakt wydania przez Starostę Powiatu [...] postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r., na mocy którego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane i art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, Stowarzyszenie "[...]" zostało dopuszczone do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Postanowienie o dopuszczeniu określonego podmiotu do udziału w sprawie na prawach strony jest postanowieniem o charakterze ściśle procesowym, dotyczy bowiem kwestii wyłaniającej się w toku postępowania. Organ, który wydał postanowienie o dopuszczeniu do udziału w sprawie na prawach strony określonej organizacji społecznej, jest swoim postanowieniem związany (art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.). Wojewoda [...] nie dostrzegł jednakże tego, że na postanowienie uwzględniające wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie przysługuje zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.), co jednak nie oznacza, że postanowienie to nie podlega kontroli instancyjnej w aspekcie prawidłowości orzeczenia przez organ I instancji o zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego innego podmiotu. Kluczowe znaczenie, zdaniem Sądu, w tym miejscu przypisać trzeba dyspozycji art. 142 k.p.a., jak również art. 127 § 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. W świetle pierwszego z przepisów, prawidłowość rozstrzygnięcia procesowego uwzględniającego wniosek organizacji społecznej podlega badaniu przez organ odwoławczy wraz z odwołaniem. Uczestnictwo organizacji społecznej z reguły nie jest neutralne dla pozostałych stron postępowania, przez co strona wnosząca odwołanie ma możliwość jednocześnie zgłosić swoje zarzuty co do pawidłowości wydania postanowienia określonego w art. 31 § 2 k.p.a. W przypadku, gdy strona odwołania nie wnosi, a ze środkiem odwoławczym występuje sama organizacja społeczna, organ odwoławczy powinien uwzględnić nie tyle dyspozycję art. 142 k.p.a., ile treść regulacji art. 127 § 1 (odczytywanej w związku z art. 31 § 2 k.p.a.), w świetle której odwołanie może przysługiwać wyłącznie stronie. Weryfikacja układu podmiotowego postępowania mieści się w kompetencjach organu rozpoznającego odwołanie od decyzji organu I instancji. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu nie jest uznawana za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie korzysta z uprawnień procesowych jakie przysługują stronie, niemniej organ odwoławczy przed rozpoznaniem odwołania powinien ocenić, czy przyznanie jej tychże uprawnień procesowych na mocy niezaskarżalnego postanowienia było prawidłowe. W wyroku z dnia 26 marca 2013 r. sygn. II OSK 2310/11 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie organizacji społecznej, z inicjatywy której toczyło się postępowanie administracyjne lub która została dopuszczona do udziału w sprawie, w pierwszej kolejności powinien ustalić czy zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział organizacji społecznej w postępowaniu. Innymi słowy powinien ocenić, czy postanowienie wydane w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. jest zgodne z prawem. Jeśli organ odwoławczy dokonując wstępnej oceny uzna, że organizacja społeczna została w sposób wadliwy uznana za podmiot na prawach strony to powinien wydać decyzję (postanowienia) o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przywołane stanowisko w całości akceptuje, zwracając uwagę, że zostało ono podtrzymane w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2015 r. sygn. II OSK 469/14), jak również jest ono aprobowane w piśmiennictwie (por. P. Gołaszewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, Legalis, komentarz do art. 31, uwaga 3).

Zasadniczy błąd jaki popełniły organy orzekające w niniejszej sprawie tkwi w uznaniu, że legitymacja procesowa Stowarzyszenia "[...]" wynika z możliwości przypisania temu podmiotowi charakteru organizacji ekologicznej, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie i wynikających z tego faktu uprawnień procesowych przysługujących takiej organizacji. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny takiego zapatrywania w żaden sposób nie podziela, mając na uwadze, że nie znajduje on jakichkolwiek postaw w przepisach ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W pierwszym rzędzie wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z kolei, zgodnie z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W świetle zaś art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Uwzględniając treść przywołanej regulacji, stwierdzić należy, że zasadą postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest niemożność udziału w nim organizacji społecznych, przy czym ustawodawca dopuścił jeden wyjątek, jakim jest udział organizacji ekologicznej, o jakiej mowa w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. A zatem, art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane ma zastosowanie wówczas, gdy z przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. będzie wynikało, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Jedynie w takich przypadkach możliwy będzie udział organizacji ekologicznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Dla przyjęcia, że w określonej sprawie zachodzi przypadek unormowany w art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane konieczne jest zatem wskazanie przepisu ustawy z dnia 3 października 2008 r., który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa. Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest zaś w takim postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy). Powyższe ustalenie powoduje, że Wojewoda [...], oceniając legitymację procesową stowarzyszenia, powinien był uwzględnić w sprawie treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Zgodnie z tym przepisem, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach: postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 [decyzja o pozwoleniu na budowę], jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 88 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 przeprowadza się - na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji (pkt 1); - jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 2). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, żaden z powyższych przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie, co tym samym powoduje, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia zlokalizowanego w miejscowości [...] oraz [...] powinno zostać uznane za nie wymagające udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Niewątpliwie, konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynikała w niniejszej sprawie z treści decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, ani też inwestor z tego rodzaju wnioskiem sam nie wystąpił. Stwierdzić również trzeba, że wniosek o wydanie decyzji o udzielenie pozwolenia na budowę nie zawierał zmian w stosunku do wymagań określonych w ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W toku postępowania taką ocenę potwierdził zresztą organ odwoławczy, odnosząc się do zastrzeżeń, jakie w tym zakresie zgłosiło stowarzyszenie, trafnie wywodząc, że dostrzegane przez stowarzyszenie wadliwości raportu oddziaływania na środowisko, który był podstawą wydania decyzji środowiskowej, nie oznaczają, że miały miejsce zmiany w planowanym przedsięwzięciu uzasadniające konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko.

Należy przypomnieć, że zależność zachodząca pomiędzy uznaniem, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa a możliwością dopuszczenia na tej podstawie określonej organizacji społecznej do postępowania w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2394/15; wyrok NSA z dnia 28 maja 2015 r. sygn. II OSK 2890/13; wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r. sygn. II OSK 1836/13). Brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy wnikliwej analizy przepisów wskazanych wyżej ustaw budzi tym wieksze wątpliwości, że już z treści wniosku Stowarzyszenia "[...]" o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wynikało, iż samo stowarzyszenie miało świadomość, że posiadany status organizacji ekologicznej jest przesłanką niewystarczającą do dopuszczenia do postępowania dotyczącego budowy elektrowni wiatrowych.

Nieistnienie legitymacji procesowej Stowarzyszenia "[...]" do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, przekładające się na niedopuszczalność zainicjowania postępowania odwoławczego przez to stowarzyszenie, podlegało uwzględnieniu przez Sąd z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., prowadząc do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Działanie organu odwoławczego w rozważanym zakresie przybrało postać dokonania przez organ błędnej wykładni art. 28 ust. 3 i 4 w zw. z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, a także naruszenia przepisów postępowania – art. 31 § 2, art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu nieprawidłowe zastosowanie przez Wojewodę [...] przepisów regulujących kwestię dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania - i konsekwencje procesowe takiej postaci wadliwości - stanowi rówież naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Jeżeli bowiem wydanie decyzji przez organ odwoławczy następuje w wyniku działania podmiotu nieposiadającego legitymacji niezbędnej dla wszczęcia postępowania odwoławczego, to tenże organ poddaje kontroli deczyję, której przypisać należałoby przymiot ostateczności. Zachowanie takie sprzeciwia się uznaniu, że organ prowadzący postępowanie działa na podstawie przepisów prawa, jak również dochowuje obowiązku stania na straży praworządności.

Biorąc pod uwagę powyżej poczynione rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał konieczność uchylenia z przyczyn wyżej wymienionych zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. i umorzenia postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...], zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a., z powodu uznania tegoż postępowania za bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji z przyczyn odmiennych od przywołanych w skardze oznacza, że Sąd z natury rzeczy nie podzielił zarzutów skarżącego stowarzyszenia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjęcie tak określonej przyczyny uchylenia decyzji i umorzenia postępowania odwoławczego nie stanowi naruszenia przez Sąd zakazu wynikającego z art. 134 § 2 p.p.s.a. (zakaz reformationis in peius). Wskazany przepis statuuje zasadę niepogorszenia działaniem sądu materialnoprawnej sytuacji podmiotu składającego skargę. Zakaz pogorszenia sytuacji strony skarżącej wiązać trzeba z poszerzeniem zakresu obowiązków lub też uszczupleniem uprawnień, jakie wynikały dla strony z zaskarżonego aktu. Materialnoprawnego wymiaru tychże praw lub obowiązków nie można odnosić do samego udziału w danym postępowaniu. Z tego względu decyzja procesowa Sądu negująca uprawnienie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, w którym organ administracji publicznej – wbrew stanowisku tego stowarzyszenia – przyznał określone uprawnienie podmiotowi trzeciemu (inwestorowi) w oczywisty sposób nie może naruszać art. 134 § 2 p.p.s.a. Nie bez znaczenia pozostaje również wniosek, zgodnie z którym gwarancja, że wszczęcie postępowania sądowego nie narazi danego podmiotu na pogorszenie jego sytuacji prawnej przysługuje stronie. Skoro, jak uznał Sąd, organizacja społeczna nie posiada statusu strony (art. 28 k.p.a.) w postępowaniu, w którym bierze udział, a ponadto skarżące stowarzyszenie nie powinno było zostać dopuszczone do kontrolowanego postępowania administracyjnego, to objęcie podmiotu naruszającego zakaz z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane – korzyścią procesową wynikającą z art. 134 § 2 p.p.s.a. powinno być co do zasady wykluczone (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 1560/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje rówocześnie za konieczne wyjaśnienie przyczyn, z powodu których uznanie, że Stowarzyszenie "[...]" nie posiadało legitymacji procesowej do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie przekładało się na ustalenie, iż skarżące stowarzyszenie w następstwie tejże oceny prawnej pozbawione było w sprawie legitymacji skargowej (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Ocena ta jest motywowana stwierdzeniem, że Sąd nie był upoważniony do odrzucenia skargi lub jej oddalenia z powodu braku interesu prawnego skarżącego, jeżeli rozpatrywana skarga pochodziła od podmiotu, któremu nie tylko zaskarżona decyzja została doręczona, ale – co istotniejsze - którego odwołanie zainicjowało postępowanie odwoławcze. Następcza ocena, iż stronie skarżącej nie przysługiwało materialnoprawne uprawnienie do udziału w postępowaniu, nie znosi bowiem wniosku, iż stowarzyszeniu przysługuje uprawnienie do kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego w następstwie wniesienia do tego organu środka odwoławczego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania (dopuszczenia do udziału w postępowaniu), ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (por. W. Chróścielewski [w:] System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 241-242.).

W tych warunkach, nie uznając zasadności zarzutów skargi, z przyczyn wymienionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a.

Pomimo uwzględnienia żądania skargi, z przyczyn wymienionych w uzasadnieniu powyżej i uwzględniając fakt, że przyczyną uchylenia nie były zarzuty, wskazane w skardze, Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, za podstawę przyjmując art. 206 p.p.s.a.