Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 485/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 7; art. 162 par. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1489/08 w sprawie ze skargi O. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1489/09, oddalił skargę O. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o ustaleniu skarżącej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości udziału wynoszącego ½ część we współwłasności nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Na wniosek O. W. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości udziału wynoszącego ½ część we współwłasności nieruchomości gruntowej o powierzchni 16.097 m2, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części objętej planem. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] ustalona została jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 141.461,74 zł., a w decyzji tej zastrzeżono, że płatność opłaty winna nastąpić w terminie 14 dni od dnia zbycia nieruchomości.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezydenta m. st. Warszawy nr [...], znak [...] zatwierdzony został podział wymienionej nieruchomości na cztery działki: nr [...]/1 o powierzchni 1.834 m2 , nr [...]/2 o powierzchni 12.413 m2, nr [...]/3 o powierzchni 244 m2 oraz nr [...]/4 o powierzchni 1.606 m2. Skarżąca umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 31 lipca 2006 r. rep. A nr [...] zbyła na rzecz [...] S.A. udziały w działkach oznaczonych numerami [...]/2 oraz [...]/4.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydając tę decyzję organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. stała się bezprzedmiotowa, ponieważ w wyniku podziału nieruchomości - przed dokonaniem jej sprzedaży - przestał istnieć przedmiot decyzji (działka nr [...]). Jednocześnie podkreślił, iż na skutek podziału nieruchomości, której dotyczyła decyzja stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie strony, który polega na tym, iż w związku ze zbyciem działek oznaczonej nr [...]/2 i [...]/4 wnioskodawca jest zobowiązany do zapłaty wyłącznie opłaty z tytułu zbycia tej nieruchomości, a nie od całej nieruchomości sprzed podziału.

Po rozpoznaniu wniosku O. W. o stwierdzenie nieważności ostatnio powołanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 28 maja 2008 r. nr KOC/1378/Ar/08 orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. ustalającej jednorazową opłatę w wysokości 141.461,74 zł. z tytułu wzrostu wartości udziału wynoszącego ½ część we współwłasności nieruchomości gruntowej o powierzchni 16.097 m2 stanowiącej działkę nr [...] z obrębu 6-13-15, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniosku O. W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr KOC 2877/Ar/08 utrzymało w mocy swą własną decyzję. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podkreśliło, iż w związku z podziałem nieruchomości (działki nr [...]) i zbyciem działek nr [...]/2 i [...]/4 powstałych w wyniku podziału, przestał istnieć przedmiot sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] maja 2006 r., a także decyzja ta stała się niewykonalna. Uzależniona ona była, zgodnie z art. 37 ust. 7 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), od zawarcia umowy sprzedaży działki nr [...], a zawarta później umowa dotyczy działek nr [...]/2 i [...]/4). Zatem powyższe uzasadnia wniosek, że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. stała się bezprzedmiotowa. Skoro zbycie nie dotyczyło całej działki nr [...], dla której ustalono wysokość renty planistycznej, to stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] maja 2006 r. leżało w interesie strony, która winna wnieść rentę planistyczną na podstawie nowej decyzji jedynie za zbytą nieruchomość. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leżało także w interesie społecznym, jako że jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi dochód gminy.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła O. W., zarzucając jej naruszenie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ przyjmuje błędne założenie, że przedmiotem obrotu cywilnoprawnego oraz związanego z tym obrotem wymiaru opłat planistycznych są poszczególne działki wydzielone geodezyjnie, a nie nieruchomości gruntowe, w skład których owe działki wchodzą. Jednocześnie pełnomocnik stwierdził, iż podział geodezyjny nieruchomości w ogóle nie ma znaczenia dla bytu prawnego wydanej wcześniej decyzji o wymiarze opłaty planistycznej w trybie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nieruchomość, której geodezyjnego podziału dla celów ewidencyjnych dokonano, pozostaje niezmiennie w świetle prawa cywilnego wciąż tą samą nieruchomością, należącą do jednego i tego samego właściciela i opisaną w tej samej co przedtem księdze wieczystej. W świetle zaś art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej nie decydują zdarzenia polegające na podziałach geodezyjnych nieruchomości, lecz zdarzenia polegające na sprzedaży gruntów tworzących nieruchomość. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej podniósł, że doszło do powstania stanu bezprzedmiotowości i niewykonalności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy jedynie w tej części, w której ustalona powyższą decyzją opłata planistyczna została obliczona od wartości niesprzedanej na rzecz osoby trzeciej części nieruchomości. Jedynie bowiem w tym zakresie odpadła potrzeba wymierzenia i pobrania opłaty planistycznej ustalonej w/w decyzją i w konsekwencji został zniweczony cel owej decyzji. Cel ten natomiast nie został w żadnej mierze zniweczony w pozostałym zakresie,

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził na wstępie, że zaskarżona decyzja, kontrolowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem, nie narusza prawa. Wskazał, że Kolegium stanęło na stanowisku, iż Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2007 prawidłowo stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2006r., albowiem stała się ona bezprzedmiotowa, ponieważ w wyniku podziału nieruchomości - przed dokonaniem jej sprzedaży - przestał istnieć przedmiot decyzji (działka nr [...]). Nadto na skutek podziału nieruchomości, której dotyczyła decyzja, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leżało w interesie strony, który polegał na tym, iż w związku ze zbyciem działek oznaczonych nr [...]/2 i [...]/4 wnioskodawca jest zobowiązany do zapłaty wyłącznie opłaty z tytułu zbycia tych nieruchomości, a nie od całej nieruchomości sprzed podziału. Strona skarżąca natomiast wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2007 r. zarzuciła, iż decyzja ta w części wygaszającej wcześniejszą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] maja 2006 r. w zakresie obejmującym opłatę planistyczną, która przypadała na zbytą na rzecz [...] S.A. część nieruchomości będącej współwłasnością skarżącej, została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 37 ust. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6, art. 8 i art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. W szczególności skarżąca wskazywała, że geodezyjny podział nieruchomości będącej ich współwłasnością na dwie działki ewidencyjne nie spowodował jej przekształcenia na zupełnie inną nieruchomość, a tym samym nie spowodował, że przestała ona być przedmiotem wymiaru opłaty planistycznej dokonanego w treści wygaszonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] maja 2006 r. Skarżąca podniosła także, iż Prezydent m.st. Warszawy postąpił w sposób niezgodny z wynikającą z treści art. 8 Kpa dyrektywą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, ponieważ potrzebę wygaszenia decyzji z [...] maja 2006 r. umotywował rzekomym dążeniem do ochrony interesu skarżącej, zaś w rzeczywistości wykorzystał to rozstrzygnięcie dla celów zupełnie odmiennych i rażąco sprzecznych z interesem skarżącej, a mianowicie wykorzystał je do otwarcia sobie drogi do dokonania w kolejnej decyzji ponownego wymiaru opłaty planistycznej od mniejszej wprawdzie powierzchni gruntów niż podana w wygaszonej decyzji z [...] maja 2006 r., ale za to w wysokości przekraczającej wartość opłaty planistycznej określonej pierwotnie w treści decyzji z dnia [...] maja 2006 r.

Mając na uwadze tak ustalony w sprawie stan faktyczny Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie naruszyło prawa odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2007r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. ustalającej stronie skarżącej jednorazową opłatę w wysokości 141.461,74 zł z tytułu wzrostu wartości udziału wynoszącego ½ część we współwłasności nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstaje w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek:

a) wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

b) zbycia nieruchomości przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania jego zmiany.

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 37 ust. 7 tej ustawy właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Sąd stwierdził, że renta planistyczna ustalona została na wniosek skarżącej decyzją z dnia [...] maja 2006r. Wydanie decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem operatu szacunkowego, a przedmiotem wyceny była działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 16.097 m2. Dla tej działki, a konkretnie udziału wynoszącego ½ część tej nieruchomości ustalona została tzw. renta planistyczna. Z późniejszych ustaleń wynika jednak, że przedmiotem umowy sprzedaży zawartej przez skarżącego nie była działka o numerze ewidencyjnym nr [...], lecz działki nr [...]/2 i [...]/4 powstałe na skutek podziału działki nr [...]. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, podzielić należało pogląd organu, iż przedmiotem sprzedaży była inna nieruchomość niż objęta decyzją z dnia [...] maja 2006r. ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości udziału we współwłasności nieruchomości. Skoro zaś obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej powstaje w momencie zbycia nieruchomości, istniały podstawy do wygaszenia tej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zdaniem Sądu w związku z podziałem działki nr [...] i sprzedażą tylko niektórych działek powstałych na skutek tego podziału, zaistniała konieczność ponownego ustalenia wartości nowo powstałych nieruchomości poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a tym samym konieczność wydania nowej decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. Decyzja z dnia [...] maja 2006 r. ustalająca taką opłatę dla działki nr [...] stała się więc bezprzedmiotowa. Za wydaniem takiego rozstrzygnięcia przemawiał również interes strony, która jak podniósł organ powinna uiścić opłatę od wartości faktycznie sprzedanej nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że organ powinien wygasić decyzję jedynie w części, w jakiej nie została objęta umową sprzedaży, albowiem z ustaleniem opłaty planistycznej wiąże się konieczność dokonania wyceny nieruchomości poprzez sporządzenie operatu szacunkowego, a zatem przeprowadzenie nowego postępowania w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności miały natomiast późniejsze działania organów, które w przekonaniu strony skarżącej celowo zwlekały z wydaniem nowej decyzji dotyczącej ustalenia renty planistycznej, co w efekcie doprowadziło do naliczenia dużo wyższej opłaty niż w decyzji z dnia [...] maja 2006r. Przedmiotem oceny zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jak i przez Sąd była wyłącznie decyzja z dnia [...] marca 2007 r. orzekająca o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Zarówno Kolegium, jaki i Sąd dokonały oceny zgodności wskazanej decyzji z prawem na dzień jej wydania. I mimo, iż strona skarżąca próbowała kwestionować ważność decyzji z dnia [...] marca 2007 r. poprzez pryzmat późniejszych działań organów, które zakończyły się wydaniem nowej decyzji w sprawie naliczenia tzw. renty planistycznej, nie mogły być one wzięte pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, iż wysokość nowo naliczonej opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości strona mogła skarżyć w odrębnym postępowaniu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła O. W.. Zaskarżając ten wyrok w całości wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzut wydania wyroku z naruszeniem:

- art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 162 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

W oparciu o te zarzuty O. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do argumentacji prawnej powołanej przez skarżącą na poparcie jej twierdzeń w toku postępowania, a ograniczył się jedynie do zaprezentowania odmiennych ocen i opinii. Tym samym nie dokonał właściwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Następnie zarzucił, że błędny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że podział i sprzedaż jednej z działek, na które została podzielona nieruchomość skarżącej objęta pierwotną decyzją wymiarową, dotyczyła innej nieruchomości niż wymieniona w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r., co z kolei stwarzało konieczność przeprowadzenia na nowo jej wyceny w drodze sporządzenia operatu szacunkowego. W rzeczywistości bowiem podział nieruchomości na kilka działek ewidencyjnych w ogóle nie miał wpływu na utworzenie jakiejkolwiek nowej, odrębnej nieruchomości, która wymagałaby przeprowadzenia nowej wyceny dla celów wymiaru opłaty planistycznej. Okoliczność, że ostatecznie jedna z działek została zbyta nie zmienia w niczym faktu, że przedmiotem zbycia była w tym wypadku część nieruchomości objęta zakresem przedmiotowym powołanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Nie zachodziła więc konieczność ustalania opłaty planistycznej od nowa, lecz występowała tylko potrzeba dokonania odpowiedniej zmiany istniejącej już decyzji w celu dostosowania jej zakresu przedmiotowego i wysokości ustalonej w jej treści opłaty planistycznej, przy czym problem ten mógł być bez większych przeszkód rozwiązany np. w drodze zastosowania procedury zmiany decyzji w trybie określonym w art. 155 Kpa, bez sięgania do rygoru wygaszenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 pkt 1 Kpa.

Autor skargi kasacyjnej zakwestionował pogląd Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach faktycznych sprawy istniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Po pierwsze – Sąd nie wykazał, że dotychczasowa decyzja stała się bezprzedmiotową w następstwie przeprowadzenia podziału geodezyjnego nieruchomości oraz sprzedania przez skarżącą działek powstałych w skutek podziału. Po drugie – błędnie przyjął, że wygaszenie decyzji dotychczasowej leżało w interesie skarżącej i to tylko na tej podstawie, że otwierało drogę do obciążenia skarżącej opłatą planistyczną obliczoną od wartości mniejszej ilości sprzedanych faktycznie gruntów. Sąd w ogóle nie odniósł się do zarzutów, że wspomniane rozstrzygnięcie otwierało drogę do dokonania ponownej wyceny na podstawie na nowo sporządzonego operatu szacunkowego i w rezultacie pociągało za sobą ryzyka powstania, że ponowna wycena okaże się dla skarżącej niekorzystna. Nie wziął zatem Sąd pierwszej instancji pod uwagę funkcji ochronnych, jakie dla skarżącej pełniła wydana na jej wniosek dotychczasowa decyzja. Sporządzający skargę kasacyjną podkreślił, że celem zgłoszonego wniosku było uzyskanie przez skarżącą, w czasie poprzedzającym sfinalizowanie negocjacji z [...] S.A. i ewentualną sprzedaż nieruchomości, wiążącego rozstrzygnięcia organu administracyjnego w kwestii wysokości opłaty planistycznej po to, aby uzyskaną w ten sposób wiedzę o wysokości opłaty wykorzystać dla celów dokonania analizy opłacalności sprzedaży poszczególnych nieruchomości na warunkach oferowanych przez [...] S.A. i następnie podjąć rozważnie decyzję o zawarciu umowy po wynegocjowaniu takich warunków umownych, które pozwalałyby na możliwie szeroką refundację kosztów opłat planistycznych ze strony kupującego, albo też zrezygnować ze sprzedaży i powrócić do planów zbycia nieruchomości po upływie 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem kasatora wygaszenie pierwotnej decyzji było więc w istocie rzeczy początkowym elementem zabiegów proceduralnych, które w ostatecznym efekcie miały doprowadzić do uchylenia ochrony prawnej, jaką skarżąca uzyskała występując o ustalenie opłaty planistycznej w trybie art. 37 ust. 7 powołanej ustawy. Takiego postępowania organu nie da się pogodzić z wyrażoną w art. 8 Kpa zasadą, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny i w konsekwencji nie dokonał właściwej kontroli zgodności z prawem kontrolowanego aktu administracyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2010 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy ustalił jednorazową opłatę planistyczną z tytułu zbycia przez skarżącą w dniu 31 lipca 2006r. udziału w wysokości ½ części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/2 w kwocie 187.628,70 zł, a zatem w kwocie wyższej niż ustalona w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. dla większej nieruchomości.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej wniósł o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu rozstrzygnięcia następujących zagadnień prawnych:

1. Czy w następstwie podziału nieruchomości polegającego na utworzeniu kilku gruntowych działek ewidencyjnych w miejsce jednej działki ewidencyjnej, która zgodnie z treścią właściwej księgi wieczystej obejmowała do chwili tego podziału całość gruntów wchodzących w skład danej nieruchomości, dochodzi do powstania nowej, odrębnej nieruchomości, innej niż ta, która istniała przed dokonaniem podziału,

2. Czy w przypadku sprzedaży przez osobę fizyczną gruntów w zakresie obejmującym tylko niektóre z działek ewidencyjnych wchodzących w skład określonej nieruchomości gruntowej stosownie do treści zapisów dokonanych we właściwej księdze wieczystej, przedmiotem sprzedaży pozostaje część tej nieruchomości, czy też przedmiotem sprzedaży jest w opisanej sytuacji nowoukształtowana, zupełnie inna nieruchomość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że to strona wnosząca tę skargę poprzez przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie wyznacza zakres rozpoznania sprawy. Wymaga to jednak prawidłowego określenia tych podstaw w skardze kasacyjnej, czego można i należy oczekiwać od profesjonalnego pełnomocnika.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, w oparciu o którą z podstaw wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. realizuje zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Zatem, czy w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, a jeśli tak to czy przez błędną wykładnię tych przepisów lub ich niewłaściwe zastosowanie, czy też naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, względnie w oparciu o obie te podstawy. Jednakże powyższe uchybienie tylko z tego powodu nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, gdyż z obszernego uzasadnienia tej skargi wynika umotywowanie zgłoszonych zarzutów w sposób pozwalający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do nich.

Pierwszy z zarzutów naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, nie jest usprawiedliwiony. Art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z regulacji tej wynika, że jednorazowa opłata, zwana rentą planistyczną, jest świadczeniem publicznoprawnym, stanowi rodzaj daniny publicznej i jest dochodem własnym gminy, pobieranym przymusowo po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie, gdy zbycie nieruchomości nastąpiło w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. Jednakże w myśl art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, jeszcze przed jej zbyciem może wystąpić do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta

z żądaniem ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. W takim wypadku obowiązek zapłaty na rzecz gminy ustalonej renty planistycznej powstaje po zbyciu prawa własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości.

Ustawa o planowaniu w omawianym fragmencie tekstu prawnego posługuje się pojęciem nieruchomości, przy czym ustawodawca nie wyjaśnił, jakie znaczenie normatywne ma to pojęcie. W procesie tworzenia prawa ustawodawca niejednokrotnie do tekstu wprowadza definicje używanych zwrotów, czyni to w sposób zamierzony w celu ustalenia we własnym zakresie ich znaczenia. Czasem ustawodawca w różnych aktach prawnych, uwzględniając specyfikę i szczególną materię, jaką regulują te akty, temu samem określeniu nadaje różne znaczenie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OPK 17/98 (ONSA 1999 r. nr 4, poz. 121) i powtórzył w uchwale z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00 (ONSA 2000 r. nr 2, poz. 64) z tych względów pojęcie nieruchomości w znaczeniu kodeksowym (art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego) oraz wieczystoksięgowym (art. 21, art. 24 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece) nie zostało w sposób jednolity przeniesione na grunt innych ustaw, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającej w odniesieniu do instytucji renty planistycznej zbliżoną regulację do obowiązującej ustawy o planowaniu, stąd poglądy zaprezentowane w tych uchwałach zachowują w dalszym ciągu aktualność. Z uwagi na powiązanie instytucji renty planistycznej z obrotem cywlnoprawnym dla wywołania skutku, o którym mowa w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu, należy przyjąć, że w wymienionych przepisach chodzi o taką nieruchomość, która może być samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Zatem może nią być również część nieruchomości z tym, że dopiero po jej wydzieleniu geodezyjnym lub prawnym (por. powołaną uchwałę NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OPK 17/98 i Z. Niewiadomski w: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008 r. str. 285-286). Jeżeli więc właściciel lub użytkownik wieczysty dokona zbycia nieruchomości niepodzielonej na działki, względnie przedmiotem obrotu będą wszystkie działki wchodzące w skład nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta, w takim wypadku pojęcie nieruchomości w znaczeniu analizowych przepisów będzie się pokrywało z pojęciem nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym. W sytuacji natomiast zbycia jednej z działek wchodzącej w skład większej nieruchomości (po jej wydzieleniu) pojęcia te nie będą tożsame. Przedmiotem obrotu cywilnoprawnego w takim wypadku nie będzie część nieruchomości, z której działka ta została wydzielona, lecz działka gruntu podlegająca zbyciu.

Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że o tym co jest nieruchomością dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości decyduje to, co jest przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (zbycia), z tym że jeśli chodzi o rentę planistyczną ustaloną na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu znaczenie ma planowany przedmiot takiego obrotu. Zatem gdy po ustaleniu na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu renty planistycznej dla nieruchomości niepodzielonej na działki właściciel lub użytkownik wieczysty dokona zbycia jednej lub kilku działek wchodzących w skład większej nieruchomości, to w takim wypadku przedmiotem obrotu cywilnoprawnego jest już inna nieruchomość w rozumieniu analizowych przepisów. Innymi słowy, poprzedni planowany przedmiot obrotu przestaje istnieć, a decyzja o ustaleniu jednorazowej opłaty na wypadek zbycia tak rozumianej nieruchomości staje się bezprzedmiotowa.

Odmienne twierdzenia sporządzającego skargę kasacyjną i przesłanki, w oparciu o które zostały sformułowane, nie są uzasadnione. Skoro ustawodawca w art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu wprost nawiązuje do obrotu cywilnoprawnego (zbycia) w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, pomijanie podziału geodezyjnego i sprowadzanie go wyłącznie do zmiany technicznego sposobu oznaczania nieruchomości jest nietrafne, podobnie zresztą jak odwoływanie się do pojęcia działki ewidencyjnej. Jak już zauważono, bez uprzedniego podziału nieruchomości nie można dokonać czynności cywilnoprawnej w postaci zbycia takiej działki. Argumentem wspierającym przyjęty kierunek wykładni analizowanych przepisów jest to, że powierzchnia nieruchomości nie jest wyłącznym, lecz tylko jednym z elementów wpływających na wartość nieruchomości. Zależy ona jeszcze od takich czynników jak: przeznaczenie, sposób użytkowania, ukształtowanie, otoczenie itp. Poza tym upływ czasu powoduje zdezaktualizowanie się wyceny nieruchomości, co ma znaczenie dla ustalenia wysokości renty planistycznej. Nie można więc, jak utrzymuje wnoszący skargę kasacyjną, dokonać mechanicznego, proporcjonalnego do większej powierzchni obliczenia wzrostu wartości nowopowstałej w wyniku podziału działki, biorąc za podstawę ustaloną już wartość sprzed podziału.

Przyjęcie takiego sposobu rozumienia nieruchomości nie koliduje z funkcją ochronną decyzji wydawanej na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu, co zostało zaakcentowane w skardze kasacyjnej. Charakter ochronny takiej decyzji odnosi się do nieruchomości, którą właściciel lub użytkownik wieczysty zamierzał zbyć w drodze czynności cywilnoprawnej, a zatem dotyczy ściśle określonego przedmiotu rozstrzygnięcia. Funkcja ochronna decyzji kończy się wówczas, gdy przedmiotem obrotu jest już inna nieruchomość, w takiej bowiem sytuacji ustaje jeden z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie dotychczasowej decyzji. W przypadku podziału geodezyjnego nieruchomości, o ile właściciel lub użytkownik wieczysty zamierza skorzystać z dobrodziejstwa ochrony, winien wystąpić o wydanie decyzji na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy w odniesieniu do konkretnej, planowanej do zbycia działki (działek).

Powyższe rozważania skłaniają do akceptacji stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że dokonanie geodezyjnego podziału nieruchomości, której dotyczy decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu, a następnie zbycie jednej lub kilku działek powstałych w wyniku podziału powoduje, że decyzja stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże samo stwierdzenie bezprzedmiotowości nie daje jeszcze podstaw do orzeczenia o jej wygaśnięciu, konieczne jest jednoczesne stwierdzenie wystąpienia pozostałych przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Nie jest kwestionowane, że żaden przepis odrębny nie nakazuje w takiej sytuacji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Rozważyć przyjdzie, czy wygaszenie decyzji na skutek jej bezprzedmiotowości leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Zgodzić się przyjdzie z argumentacją wnoszącego skargę kasacyjną, że wydanie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji ustalającej wysokość renty planistycznej (decyzja Prezydenta Miasta st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r.) nie leżało w interesie skarżącej. Niewątpliwie ocena tego interesu została dokonana już pod wpływem późniejszych zdarzeń, które jednakże nie były i nie mogły być znane organowi administracji. Zwrócić przy tym należy uwagę, że także skarżąca nie oponowała przeciwko wydaniu decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, nie zaskarżyła wszak w drodze odwołania decyzji Prezydenta Miasta st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. W tym kontekście zarzut autora skargi kasacyjnej, że wygaszenie dotychczasowej decyzji było elementem celowego i zamierzonego działania organu administracyjnego, przy braku wykazania, że o znaczącym wzroście wartości organ powziął wiadomość już w dacie orzekania o wygaszeniu decyzji, opiera się na przypuszczeniach i jest wynikiem subiektywnej oceny.

Jednakże stwierdzenie wygaśnięcia decyzji gdy stała się bezprzedmiotowa możliwa jest również wówczas, gdy leży to w interesie społecznym, na co nie zwrócił dostatecznej uwagi Sąd pierwszej instancji. W sytuacji, gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji, z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że wygaszenie takiej decyzji, która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie była decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o ustaleniu renty planistycznej, lecz decyzja wydana w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności powołanej decyzji. Dla uznania zasadności skargi niezbędne było więc wykazanie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji dotknięta jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jednak było podstaw do uznania, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a zatem że z tego powodu jest nieważna.

W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że pozbawionych usprawiedliwionych podstaw jest ostatni zarzut kasatora naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o kryterium zgodności z prawem w trybie i na zasadach określonych w przepisach normujących postępowanie w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Pomimo zaś częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że brak było podstaw do wystąpienia do składu powiększonego w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. z pytaniem prawnym, gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przytoczonego w piśmie procesowym pełnomocnika wnoszącej skargę kasacyjną nie budziło – w ocenie składu orzekającego – poważnych wątpliwości uniemożliwiających rozpoznanie sprawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.