Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 48/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. P., M. D., A. O., K. C. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 14 lipca 2015 r. nr XV/127/VII/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Orła Białego" w Poznaniu oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Uchwałą z 14 lipca 2015 r. nr XV/127/VII/2015 Rada Miasta Poznania uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Orła Białego" w Poznaniu. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r., poz. 4726).

Pismem z 13 grudnia 2016 r. K. P., M. J. D., M. A. W., A. K. O., zastępowane przez zawodowego pełnomocnika, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę, domagając się "uchylenia uchwały" oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik Skarżących zarzuciła opisane poniżej zarzuty.

1. naruszenie art. 1 ust 2 pkt 7 i pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako u.p.z.p.) poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały w brzmieniu nie uwzględniającym istoty prawa własności oraz nie uwzględniającym wymagań ładu przestrzennego, w szczególności zasady ciągłości działań planistycznych,

2. naruszenie art. 20 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu w takim brzmieniu, jaki narusza ustalenia uchwały Rady Miasta Poznania nr LXXII/1137/VI/2014 z dnia 23 września 2014 r. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania".

Uzasadniając skargę napisała, że postanowienia zaskarżonej uchwały obejmują między innymi działki stanowiące własność wnioskodawców, oznaczone w ewidencji gruntów jako dz. nr [...]. Działka nr [...] zlokalizowana została na terenie oznaczonym symbolem 1KDWx – tereny dróg wewnętrznych: drogi piesze, działka nr [...], [...], [...], [...] zlokalizowane zostały na terenie oznaczonym symbolem US – tereny sportu i rekreacji, z kolei działka nr [...] zlokalizowana została na terenie oznaczonym symbolem ZP- tereny zieleni urządzonej. Przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały nieruchomość nie była objęta ustaleniami innego miejscowego planu. Zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania nr XXXI/299/2008 z 18 stycznia 2008 r. była ona położona w podstrefie D1 (Piotrowo, Łacina Rataje, Zegrze) na terenie zabudowy blokowej, wymagającym rehabilitacji, oznaczonym symbolem M1sw - tereny zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej wielorodzinnej, blokowej i kwartałowej z usługami podstawowymi. Natomiast zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Poznania nr LXXII/1137/VI/2014 z dnia 23 września 2014 r. przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Pełnomocnik napisała, że Skarżący nabyli własność nieruchomości oznaczonych jako dz. nr [...] na skutek ich zwrotu, na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2012 r., z kolei zaś dz. nr [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1978 r. rep. A nr [...] pod budowę Górnego Tarasu Rataj. W dacie wywłaszczenia były one przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe o dużej intensywności oraz częściowo pod usługi oświaty, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Górnego Tarasu Rataj w Poznaniu, uchwalonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania nr 6/69/71 z dnia 19 marca 1971 r. Z kolei w planie zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, zatwierdzonym przez Wojewodę Poznańskiego w dniu 22 sierpnia 1975 r., stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa poznańskiego zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu nr XII/25/77 z dnia 21 października 1977 r., przedmiotowe działki znajdowały się na terenie, dla którego funkcją podstawową było mieszkalnictwo, a funkcją uzupełniającą nauka.

Wobec powyższego, przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w zaskarżonej uchwale w sposób znaczący różni się od ich przeznaczenia obowiązującego przez długie lata na podstawie szeregu różnych aktów prawa miejscowego.

Pełnomocnik podkreśliła, że zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza zasadę ciągłości działań planistycznych, na którą powołał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08, a także w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., K 50/132. W tym kontekście strona skarżąca wskazała na wyrok Sądu Najwyższego z 9 września 2015 r., IV CSK 754/143, w którym słusznie – zdaniem strony skarżącej podniesiono, że ingerencja w prawo własności (użytkowania wieczystego) powinna być racjonalna, konieczna i proporcjonalna. Gmina, dysponując szerokimi kompetencjami planistycznymi, powinna ponosić odpowiedzialność za skutki podejmowanych działań, jeżeli wpłynęły one negatywnie na zakres korzystania z nieruchomości lub jej wartość. Powinnością gminy jest prawidłowe i staranne wykonywanie swoich uprawnień. Nieuchwalenie planu miejscowego we właściwym terminie stanowi zaniechanie przez władzę lokalną prowadzenia prawidłowej polityki przestrzennej na swoim obszarze, którego negatywnymi konsekwencjami nie powinni być dotknięci właściciele (użytkownicy wieczyści). Zdaniem pełnomocnik zaskarżona uchwała narusza zasadę ciągłości działań planistycznych oraz zasadę proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę zawodowy pełnomocnik Miasta Poznań wniósł o oddalenie skargi w całości. Pełnomocnik napisał, że zabudowa osiedla Orła Białego zrealizowana została prawie w całości (poza jedną szkołą i przedszkolem) na podstawie planu realizacyjnego z lat 80. Osiedle to stanowi zakończone założenie urbanistyczne, u podstaw którego leżały: (1) lokalizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, uzupełnionej o niskie 2- kondygnacyjne obiekty usług, w tym usługi oświaty, zdrowia oraz kościół, (2) wnętrze osiedla stanowiące zieleń osiedlową z urządzeniami sportowo- rekreacyjnymi, (3) lokalizacja dróg i parkingów na obrzeżach osiedla. W trakcie lokalizowania osiedla założono wysoką intensywność zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, odpowiednio bilansując ją terenami przeznaczonymi pod funkcję zieleni osiedlowej czy rekreacyjnej. Z tego względu zabudowa Osiedla Orła Białego, złożona z kilkunastopiętrowych bloków o znacznych rozmiarach, musiała być zbilansowana odpowiednio większymi terenami zieleni i rekreacji. Tak ukształtowane osiedle stanowi kompletne założenie wypełniające znamiona ładu przestrzennego, zdefiniowane w orzecznictwie.

Pełnomocnik Miasta Poznań podkreślił, że chcąc chronić omówioną wyżej strukturę osiedla, sporządzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie zaburzy ładu modernistycznego założenia oraz uchroni ciągłość zieleni osiedlowej. Jednoznaczne wyznaczenie liniami rozgraniczającymi terenów zieleni urządzonej, a następnie jej realizacja, doprowadzą do poprawienia odbioru estetycznego całego osiedla, poprawy jakości przestrzeni wewnątrzosiedlowej oraz uatrakcyjnienia jakości życia mieszkańców. Stąd wnętrze osiedla przeznaczono pod funkcję zieleni urządzonej, a na terenie pomiędzy szkołą podstawową i kościołem przewidziano zabudowę sportowo-rekreacyjną. W ten sposób Plan realizuje postulat ochrony zakończonego założenia urbanistycznego, jakim jest osiedle Orła Białego, wraz z jego zabudową oraz terenami zieleni i usługowymi, tworzącymi spójne założenie urbanistyczne. Postulat ten został wielokrotnie wyrażony przez jednostki pomocnicze gminy oraz osoby prywatne na etapie prac projektowych.

Zaskarżony Plan, uwzględniając prawo własności Skarżących oraz konieczność ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na regulowanym obszarze, przyznał prymat ochronie całego założenia urbanistycznego Osiedla Orła Białego, w celu podniesienia jakości życia wszystkich jego mieszkańców. Z tego też względu nie można – zdaniem pełnomocnika Miasta - mówić o nieuwzględnieniu przy sporządzaniu Planu prawa własności i wymagań ładu przestrzennego, a więc zasady wyrażone w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. nie doznały naruszenia.

Pełnomocnik Miasta podkreślił, że w przytoczonym przez stronę skarżącą orzecznictwie nie potwierdzono rozumienia zasady ciągłości planistycznej w sposób, w jaki rozumieją tę zasadę Skarżące - nie chodziło bowiem o niezmienność postanowień planistycznych. Przywołane orzeczenia odnoszą się do kwestii odszkodowań związanych ze zmianą wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasada ciągłości planistycznej sformułowana została w kontekście zagadnienia ustalania wysokości odszkodowania (art. 37 u.p.z.p.) i jako taka nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Tym bardziej nie jest ona tożsama z niezmiennością przeznaczenia terenów.

Samo twierdzenie o zmianie przeznaczenia działek Skarżących w zaskarżonym planie względem przeznaczenia tych terenów w poprzednio obowiązujących regulacjach planistycznych także budzi uzasadnione wątpliwości. Skarżące powołują się na studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które to w świetle obowiązującego stanu prawnego nie stanowią aktów prawa miejscowego, a więc nie przesądzają o przeznaczeniu terenów. Niesłusznym jest więc twierdzenie Skarżących o zmianie przeznaczenia ww. terenów, które to twierdzenie Skarżące opierają na przywołaniu zapisów studiów, gdyż akty te nie określały przeznaczenia terenów, a więc nie nastąpiła zmiana przeznaczenia.

Zdaniem pełnomocnika Miasta zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń Studium. Studium wskazuje dla całego obszaru osiedla mieszkaniowego "Osiedle Orła Białego" kierunek rozwoju - tereny przeznaczone pod zabudowę, tj. teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW). Na terenach MW wiodącym kierunkiem przeznaczenia jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednak w celu prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, zgodnie ze studium, kierunek uzupełniający stanowi: zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, domy opieki społecznej, domy seniora, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Ponadto, w Studium wskazano, iż na terenach zainwestowanych należy uwzględnić istniejące parki, skwery i zieleńce utrwalone w kompozycji i strukturze przestrzennej, nieujawnione (w treści Studium 2014) ze względu na skalę. Dodatkowo, na terenach mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych Studium nakazuje zapewniać możliwość kształtowania i aranżacji wspólnych przestrzeni publicznych i społecznych (sąsiedzkich) sprzyjających aktywnym i pozytywnym relacjom zarówno pomiędzy ludźmi a miejscem, w którym przebywają, jak i wzajemnie między nimi. Podkreślenia wymaga również wyrażony w Studium postulat ochrony, na etapie sporządzania planu miejscowego, wartościowych dóbr kultury współczesnej, do których zalicza się m. in. osiedla modernistyczne Rataj. W Studium wskazuje się, że na szczególne uznanie zasługuje układ zieleni towarzyszącej: krajobrazowo-rekreacyjnej i izolacyjnej, lokalizacji placów zabaw dla dzieci i placów sportowo-rekreacyjnych. Układy urbanistyczne tych osiedli powinny podlegać ochronie przede wszystkim poprzez respektowanie historycznej już intensywności zagospodarowania i nie wprowadzanie nowej zabudowy, szczególnie na terenach zieleni urządzonej.

Pełnomocnik podkreślił, że nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż zapisy Planu konkretyzują kierunek zagospodarowania wyznaczony w Studium, nie stojąc z nimi w sprzeczności. Niesłusznym jest bowiem przyjęcie założenia, iż na całym obszarze oznaczonym w Studium jako MW, a więc obszarze, dla którego przewidziano kierunek zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, może powstawać wyłącznie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, bez żadnych usług, terenów sportowo- rekreacyjnych, zieleni czy infrastruktury.

Na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że uprawnienia planistyczne gminy nie mogą prowadzić do dyktatu; przez lata wspólne tereny były przeznaczone pod budownictwo wysokiej intensywności i mieszkalnictwo, a zmieniając radykalnie przeznaczenie terenów Gmina naruszyła zasadę proporcjonalności, co miało nastąpić – zdaniem pełnomocnika - poprzez przeznaczenie na funkcje pomocnicze terenów będących własnością osób fizycznych. Pełnomocnik organu zauważył, że nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż osiedle mieszkaniowe dla prawidłowego funkcjonowania wymaga także terenów o innym przeznaczeniu niż mieszkaniowe. Pod zabudowę przeznaczono tereny już zabudowane, należące do spółdzielni mieszkaniowej, natomiast tereny należące do Skarżących pozostawały niezabudowane. W związku z tym nieruchomości należących do spółdzielni nie można już przeznaczyć na tereny innej funkcji niż mieszkalnictwo, bo są zabudowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli jest uchwała Rady Miasta Poznania z 14 lipca 2015 r. nr XV/127/VII/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Orła Białego" w Poznaniu. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r., poz. 4726).

Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesione skargi podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnione zostały wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: (1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, (2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, (3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Również pozostałe wymogi formalne zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczono Miastu Poznań w dniu 19 października 2016 r. Odpowiedź na wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżących w dniu 16 listopada 2016 r. Skarga została wniesiona najpóźniej 15 grudnia 2016 r.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964; postanowienie NSA z 04 listopada 2016 r., I OSK 1555/16; CBOSA).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżalnej uchwały z zakresu administracji publicznej. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. orzecznictwo cytowane w ww. postanowieniu NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1555/16; CBOSA)

Zaznaczyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przypomniał, iż charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 u.s.g., był już przedmiotem oceny Trybunału. A mianowicie, w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84), Trybunał stwierdził, iż skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Rozumienie interesu prawnego z art. 101 ust. 1 u.s.g. pozwala na ocenę, czy interes ten ma charakter wyłącznie indywidualny, czy też może to być interes szerszy, grupowy czy wręcz powszechny - wszystkich mieszkańców gminy. Uchwała organu gminy może bowiem naruszyć dwojakiego rodzaju interes prawny: interes podmiotu o charakterze indywidualnym oraz interes określonego podmiotu, także jako członka większej społeczności (mieszkańców), których interesy są identyczne ( por. OTK-A 2008/7/121).

Sąd w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 487/16 (CBOSA), że na naruszenie interesu prawnego przez uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe (własność, użytkowanie wieczyste) należące do kategorii praw bezwzględnych. Skarżący w niniejszej sprawie są współwłaścicielami działek objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały (KW nr [...]), zatem ustalenia zaskarżonej uchwały kształtują wykonywanie prawa własności działek należących do Skarżących. Dalej Sąd wskazuje, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie uwzględnia się skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wówczas, gdy naruszony został wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).

Dalej Sąd zaznacza, że kwestionowana uchwała była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. WSA w Poznaniu, prawomocnym wyrokiem z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 938/15, oddalił skargę Wojewody Wielkopolskiego. W konsekwencji, rozpoznając kolejną skargę na wskazana uchwałę, stwierdzenie nieważności uchwały mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżącego. Sąd orzekający później jest bowiem związany dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów (por. wyrok NSA z 08 lutego 2017 r. II OSK 1608/15 i wymienione tam orzecznictwo; CBOSA), której to kontroli dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego. W niniejszej sprawie Sąd był władny skontrolować zapisy zaskarżonej uchwały wyłącznie w zakresie dotyczącym Skarżących tj. co do określenia przeznaczenia należących do nich działek i związanych z tym zakazów w zagospodarowaniu (zabudowie), wynikających z oznaczenia działek jako (1.) terenów US (teren sportu i rekreacji), 2. terenów 1KDWx (ciąg pieszy lub pieszo-rowerowy wskazany na rysunku planu), (3.) terenów ZP (zieleń urządzona), zamiast pod budownictwo wysokiej intensywności i mieszkalnictwo, jak podnosiła strona skarżąca (k. 138). W związku z powyższym Sąd interpretuje zawarte w skardze żądanie "uchylenia uchwały" jako żądanie stwierdzenia nieważności uchwały (art. 147 § 1 p.p.s.a.) w zakresie dotyczącym działek należących do Skarżących.

W ocenie Sądu postanowienia uchwały, choć ingerują w uprawnienia właścicielskie Skarżących, to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego, gdyż mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego, legitymującego tego rodzaju ingerencje w prawo własności. Należy podkreślić, że własność nie jest prawem nieograniczonym, a jej ochrona – gwarantowana m.in. w przepisach art. 21, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – nie ma charakteru absolutnego, lecz dopuszcza wprowadzanie określonych ograniczeń. Potwierdza to treść art. 140 k.c., z którego wynika, że granice prawa własności wyznaczają: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Jednym z takich ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego jasno wynika możliwość wprowadzania do planu miejscowego szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień właścicielskich na obszarze objętym tym planem.

Sąd zaznacza, że wprowadzanie takich ograniczeń nie jest jednak dowolne. Przede wszystkim – jak wynika z przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Planu) – projektowane, a następnie uchwalane postanowienia m.p.z.p. winny uwzględniać ustalenia ("zapisy") studium.

Podstawowe określenie relacji pomiędzy postanowieniami studium oraz przepisami opracowywanego na jego podstawie m.p.z.p. zawiera art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p., w myśl którego: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, [...]". Godzi się zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym do 20 października 2010 r. przepis ten wymagał stwierdzenia przez radę gminy "zgodności" planu miejscowego z ustaleniami studium. Sąd podziela stanowisko zawarte w nieprawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2017 r. IV SA/Po 104/17 (CBOSA), że ówczesny wymóg "zgodności" zakładał dalej idącą koherencję, aniżeli aktualnie obowiązująca formuła "nienaruszania" ustaleń studium postanowieniami m.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia zapisów studium przez zaskarżone ustalenia miejscowego planu. Wręcz przeciwnie, w wyniku dokonanej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że – wbrew zarzutom i wywodom skargi – ustalenia miejscowego planu w kontrolowanym zakresie są w pełni zgodne z postanowieniami studium.

Jako bezzasadny Sąd uznaje zarzut naruszenia zasady proporcjonalności przez Gminę, co miało nastąpić, zdaniem strony skarżącej, poprzez radykalną zmianę przeznaczenia terenów - przeznaczenie na funkcje pomocnicze terenów będących własnością osób fizycznych (Skarżących). Przede wszystkim Sąd stwierdza że władztwo planistyczne obejmuje wszystkie tereny należące do obszaru danej gminy, bez względu na to, kto jest właścicielem danego terenu. Nierzadko rada gminy uchwala więc miejscowy plan dotyczący terenów należących także do tejże gminy. Za każdym jednak razem kształtowanie granic prawa własności musi odbywać się z poszanowaniem obiektywnego porządku prawnego i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Fakt zmiany dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenów należących do Skarżących nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Sąd zaznacza, że zasada proporcjonalności jest to generalny wymóg dopasowania środków działania, podejmowanych przez władzę publiczną, do założonych przez nią celów, a także konieczność dokonania wyważenia pomiędzy interesem publicznym a interesem podmiotów prywatnych (J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 9-11). Oznacza ona nakaz podejmowania środków adekwatnych do założonych celów.

Sąd zaznacza stanowisko pełnomocnika Miasta, że zaskarżony miejscowy plan został sporządzony po to, żeby chronić już istniejącą strukturę osiedla, ciągłość zieleni osiedlowej oraz nie zaburzyć ładu modernistycznego. Z akt sprawy wynika, że zaskarżony miejscowy plan niejako "konserwuje" przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów osiedla, istniejące w momencie jego uchwalania. Sąd stwierdza, że przyznanie prymatu ochronie całego założenia urbanistycznego osiedla Orła Białego nie musi przekładać się na naruszenie władztwa planistycznego; im większa intensywność zabudowy wielorodzinnej, im większa gęstość zasiedlenia danego terenu, tym odpowiednio większe muszą być tereny zieleni i izolacji. Zarazem brak podstaw do przyjęcia założenia, że na całym obszarze osiedla może powstawać wyłącznie budownictwo wysokiej intensywności i mieszkalnictwo, jak sugerował pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie. W ocenie Sądu brak jest też podstaw do kwestionowania twierdzenia pełnomocnika Miasta, że Osiedle Orła Białego stanowi zakończone założenie urbanistyczne, którego zabudowa mieszkaniowa została już zrealizowana w całości.

Sąd w pełni podziela pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, że rozumienie zasady ciągłości planistycznej jako niemożności zmiany raz ustalonego przeznaczenia terenu - jest nie do przyjęcia. Wyklucza bowiem sens planowania przestrzennego. Również wadliwe jest twierdzenie strony skarżącej o zmianie przeznaczenia działek należących do Skarżących w zakwestionowanym miejscowym planie, względem przeznaczenia tych terenów w poprzednio obowiązujących regulacjach planistycznych. Sąd podkreśla, że strony zgodnie wskazują, że bezpośrednio przed wejściem w życie zaskarżonego miejscowego planu, działki Skarżących nie były objęte żadnym planem miejscowym. Wywody strony skarżącej dotyczące zapisów kolejnych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta są o tyle bezzasadne, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.), nie określa natomiast przeznaczenia terenów.

Obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały Studium wskazuje dla całego obszaru osiedla mieszkaniowego "Osiedle Orła Białego" kierunek rozwoju - tereny przeznaczone pod zabudowę, tj. teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW). Na terenach MW wiodącym kierunkiem przeznaczenia jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednak w celu prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, zgodnie ze studium, kierunek uzupełniający stanowi: zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, domy opieki społecznej, domy seniora, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Ponadto wskazano, iż na terenach zainwestowanych należy uwzględnić istniejące parki, skwery i zieleńce utrwalone w kompozycji i strukturze przestrzennej, nieujawnione w treści Studium, ze względu na skalę. Dodatkowo, na terenach mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych studium nakazuje zapewniać możliwość kształtowania i aranżacji wspólnych przestrzeni publicznych i społecznych (sąsiedzkich) sprzyjających aktywnym i pozytywnym relacjom zarówno pomiędzy ludźmi a miejscem, w którym przebywają, jak i wzajemnie między nimi. Mając na uwadze powyższe, Sąd podziela argument zawarty w odpowiedzi na skargę, że w studium obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, kierunki rozwoju wyznaczone dla przedmiotowego terenu umożliwiały lokalizację na jego obszarze również zieleni urządzonej, terenów sportu i rekreacji a także dróg wewnętrznych. W kontekście argumentów skargi i argumentów podniesionych na rozprawie Sąd wskazuje także na ten argument zawarty w odpowiedzi na skargę, że również w poprzednio obowiązującym studium obszar osiedla Orła Białego wskazano jako tereny zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej wielorodzinnej, blokowej i kwartałowej z usługami podstawowymi, gdzie utrzymuje się istniejące funkcje ogólnomiejskie (M1sw). Zgodnie z definicją własną poprzednio obowiązującego studium, funkcje usług ogólnomiejskich to funkcje usługowe o znaczeniu ogólnomiejskim, współistniejące z mieszkalnictwem, z zakresu: administracji i zarządzania, nauki, oświaty, zdrowia, handlu, gastronomii, kultury, kultu religijnego, wyższej użyteczności publicznej, sportu, rekreacji, turystyki, obsługi komunikacyjnej, infrastruktury itp., o lokalizacji swobodnej lub tworzące ośrodki. Ponadto, wyrażona była zasada, zgodnie z którą dogęszczanie terenów osiedli mieszkaniowych na terenach o funkcji oznaczonej jako M1sw w podstrefie D1 (Piotrowo, Łacina, Rataje, Zegrze) nie może powodować likwidacji zieleni zabudowy należy określać na etapie planu miejscowego.

Sąd zaznacza, że podziela pogląd zawarty w ww. nieprawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2017 r. IV SA/Po 107/17 (CBOSA), że samo posłużenie się przez Radę Miasta instrumentem w postaci wyróżnienia w Studium "wiodących" i "uzupełniających" kierunków przeznaczenia terenów, żadną miarą nie wykracza poza granice przyznanej gminom kompetencji i pozostawionej swobody w kształtowaniu ich polityki przestrzennej, w tym poprzez określanie kierunków przeznaczenia i zagospodarowania terenów. Sąd podziela i ten pogląd zawarty w ww. orzeczeniu, w pełni przydatny w realiach analizowanej sprawy, że określony w Studium dla terenów MW kierunek uzupełniający, w postaci m.in. zieleni oraz terenów sportu i rekreacji, nie jest sprzeczny z kierunkiem wiodącym, jakim dla tego terenu pozostaje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Oczywistym jest bowiem – już choćby w świetle zasad doświadczenia życiowego – że zasadniczo każda zabudowa mieszkaniowa wymaga, dla zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania, a zwłaszcza dla zachowania dobrostanu zasiedlających ją mieszkańców, także wyznaczenia (zachowania) towarzyszących takiej zabudowie obszarów zieleni, sportu i rekreacji. W konsekwencji, wyznaczenie na działkach należących do Skarżących terenów sportu i rekreacji, terenu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną oraz terenu zieleni urządzonej, jest w pełni zgodne z ustalonym w studium dla terenów MW uzupełniającym kierunkiem przeznaczenia. Zarazem taka regulacja nie może być "automatycznie" uznana za sprzeczną z kierunkiem wiodącym przeznaczenia tych terenów w Studium, choćby nawet funkcja uzupełniająca obejmowała całą powierzchnię działki czy nieruchomości.

Z powyższych względów Sąd nie podziela argumentów strony skarżącej. Zarazem Sąd nie podziela argumentu zawartego w odpowiedzi na skargę, dotyczącego dóbr kultury współczesnej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. ustawodawca każe uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Dobra kultury współczesnej posiadają definicję legalną w u.p.z.p. Zgodnie z art. 2 pkt 10 u.p.z.p.: ilekroć w ustawie jest mowa o "dobrach kultury współczesnej" - należy przez to rozumieć niebędące zabytkami dobra kultury, takie jak pomniki, miejsca pamięci, budynki, ich wnętrza i detale, zespoły budynków, założenia urbanistyczne i krajobrazowe, będące uznanym dorobkiem współcześnie żyjących pokoleń, jeżeli cechuje je wysoka wartość artystyczna lub historyczna. Ochrona dóbr kultury współczesnej stanowi zadanie własne gminy, przy czym wskazanie poszczególnych dóbr kultury współczesnej i określenie zasad ich ochrony nie podlega uzgodnieniom z organami właściwymi w sprawach zabytków. Ochrona dóbr kultury współczesnej odbywa poprzez ustalenia dokumentów planistycznych i ma zupełnie inny charakter niż rejestry zabytków. Pełnomocnik Miasta podkreśla w odpowiedzi na skargę te zapisy studium, wskazujące na ochronę układów urbanistycznych osiedli Winograd, Rataj, Piątkowa, ze szczególnym uwzględnieniem układów zieleni towarzyszącej. Sąd stwierdza jednak, że stosowne zapisy studium nie zostały wykorzystane w zaskarżonym miejscowym planie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Działki należące do Skarżących nie zostały określone jako dobro kultury współczesnej, zatem nie podlegają dodatkowej ochronie w rozumieniu art. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił.