Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2822/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 174 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2014 poz 1310
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu  Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym.
article: § 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: § 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 18 poz 177
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 421
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta Ł. i "P." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 308/19 w sprawie ze skarg "P." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na czynność Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wniosek Prezydenta Miasta Ł. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 308/19, po rozpoznaniu sprawy ze skarg "P." Spółki z o.o. z siedzibą w W. na czynność Prezydenta Miasta Ł. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów w punkcie 1. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności dotyczącej odmowy zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów o numerach rejestracyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; w punkcie 2. uznał obowiązek Prezydenta Miasta Ł. do dokonania na rzecz "P." Spółki z o.o. z siedzibą w W. zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów wymienionych w pkt 1 w łącznej kwocie 6.250 złotych; w punkcie 3. oddalił skargi w zakresie dotyczącym odmowy dokonania przez Prezydenta Miasta Ł. zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów o numerach rejestracyjnych [...] oraz [...]; w punkcie 4. zasądził od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz "P." Spółki z o.o. w W. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; w punkcie 5. zwrócił "P." Spółce z o.o. z siedzibą w W. 1.000 złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 12 grudnia 2018 r. "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka") zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. (dalej jako: "Prezydent Miasta" lub "organ") o stwierdzenie uprawnienia do zwrotu łącznej kwoty 18.150 zł za wydanie 38 kart pojazdów zarejestrowanych przez Urząd Miasta Ł. W uzasadnieniu wniosku Spółka powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym Trybunał orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Spółka wskazała, że wraz z poprzednikami prawnymi uiściła na rzecz ww. Urzędu Miasta łączną kwotę 21.000 zł tytułem opłat za wydanie kart pojazdów do pojazdów objętych jej wnioskiem. Natomiast organ pobrał tę opłatę bez stosownej podstawy prawnej, dlatego Spółka wniosła o zwrot części uiszczonej opłaty w łącznej kwocie 18.150 zł.

Zaskarżoną czynnością z [...] stycznia 2019 r. Prezydent Miasta uznał żądanie Spółki za częściowo zasadne. Wyjaśnił, że żądanie de facto dotyczy zwrotu 17.725 zł za wydanie 37 kart pojazdów, bowiem wyszczególnione we wniosku pojazdy pod pozycją 17 i 37 są tożsame. Ponadto, mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., organ uznał za zasadne żądanie zwrotu opłaty w wysokości 425 zł za wydanie 24 kart pojazdów w łącznej kwocie 10.200 zł dla pojazdów o numerach rejestracyjnych określonych w załączniku, wyszczególnionych we wniosku pod pozycjami: 6, 8, 10-13, 18-19, 23-38. Organ uznał, że żądanie zwrotu opłaty za wydanie kart pojazdów dla pozostałych 13 wyszczególnionych we wniosku pojazdów jest niezasadne. W przypadku pojazdu marki V. nr rej. [...] opłata nie została wniesiona przez wnioskującą Spółkę lecz niepowiązany z nią podmiot trzeci – G. S.A., a w przypadku samochodów marki V. nr rej. [...] oraz S. nr rej. [...] brak jest potwierdzenia wniesienia opłaty przez wnioskodawczynię. W odniesieniu do pozostałych 10 pojazdów organ wyjaśnił, że opłata za wydanie kart tych pojazdów została pobrana na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177; dalej jako: "rozporządzenie z 4 marca 2002 r."). Organ podkreślił, że nie ma uprawnień do rozszerzającego stosowania orzeczenia TK z 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1310; dalej jako: "rozporządzenie z 28 lipca 2003 r.") przez bezpośrednie uznanie, iż teza zaprezentowana w tym orzeczeniu dotyczy także § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r., tym bardziej, że Trybunał orzekł, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. W ocenie organu zatem tylko dowód wpłaty za wydanie karty pojazdu pobranej przez organ rejestrujący w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. stanowi dla organu rejestrującego podstawę do zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł.

Dnia 5 marca 2019 r. Spółka wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 odrębnymi skargami na powyższą czynność, w zakresie, w jakim odmówiono zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów dla samochodów o numerach rejestracyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zaskarżonej w tym zakresie czynności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz prawa materialnego przez zastosowanie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie oraz połączenie, bowiem w jego ocenie powyższe sprawy mogły być objęte jedną skargą, a ich rozdzielenie służy tylko i wyłącznie uzyskaniu przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego w nieuzasadnionej wysokości.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wydanym na rozprawie 11 czerwca 2019 r., skargi Spółki zarejestrowane pod sygn. akt od III SA/Łd 308/19 do III SA/Łd 319/19, w oparciu o art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm,; dalej jako: "p.p.s.a."), zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt III SA/Łd 308/19.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał, że do spornych w sprawie opłat nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Regulacje tej ustawy znajdują bowiem zastosowanie tylko w odniesieniu do opłat pobranych od 1 stycznia 2010 r., a więc po wejściu w życie przedmiotowej ustawy. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie wskazanej ustawy. Sąd I instancji powołał się m.in. na uchwałę Sądu Najwyższego z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12 (publ. OSNC 2013/1/5), w której Sąd Najwyższy stanowczo stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej, która została zakwestionowana przez powołane orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy do zastosowania instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej.

Przechodząc do badania zgodności z prawem zaskarżonej czynności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1990; dalej jako: "p.r.d.") producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 77 ust. 3 p.r.d. kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia, wysokość opłat za kartę pojazdu. W przypadku pojazdów stanowiących przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie opłata została pobrana na podstawie rozporządzenia z 4 marca 2002 r. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący, z zastrzeżeniem ust. 2, pobiera opłatę w wysokości 500,00 zł. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia 4 marca 2002 r. za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1.000,00 zł. Z kolei w przypadku pozostałych 24 pojazdów będących przedmiotem wniosku skarżącej z 12 grudnia 2018 r. opłata została pobrana na podstawie przepisów rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. W ocenie Sądu I instancji rozróżnienie to ma istotne znaczenie, albowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Równocześnie Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W ocenie Trybunału niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. ze wskazaną ustawą i Konstytucją wynikała z faktu, że zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczało poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. Wbrew dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

W ocenie Sądu I instancji wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie odnosił się bezpośrednio do oceny konstytucyjności rozporządzenia z 4 marca 2002 r. jednak rozważania Trybunału należy w całości odnieść również do tego rozporządzenia, gdyż jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r., a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa natomiast podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres. Sąd I instancji stwierdził, że fakt, iż rozporządzenie z 4 marca 2002 r. nie było dotychczas przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowi przeszkody do dokonania przez sąd samodzielnej oceny zgodności tego rozporządzenia z ustawą p.r.d. oraz Konstytucją. Z art. 178 Konstytucji wywodzi się samodzielność sądów, w tym sądownictwa administracyjnego, do dokonywania oceny konstytucyjności aktów wykonawczych, bowiem zgodnie z tym przepisem sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa. To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji z tego powodu bez znaczenia dla oceny legalności działania organu pozostaje odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązywania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r.

Oceniając zgodność z Konstytucją RP oraz ustawą p.r.d. przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. Sąd I instancji stwierdził, że jest on niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d., bowiem wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i wprowadza w istocie formę daniny publicznej, w sposób sprzeczny z nakazem ustawowego nakładania podatków i danin publicznych. W tym zakresie do rozporządzenia z 4 marca 2002 r. znajdują w pełni zastosowanie argumenty podniesione przez Trybunał przy ocenie rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że ustalona w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznym kosztom świadczonej usługi.

Zdaniem Sądu I instancji skutkiem przyjęcia stanowiska odnośnie niekonstytucyjności § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. jest odmowa zastosowania tych przepisów w niniejszej sprawie. Odmowa zastosowania § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r oznacza zaś, że czynność organu polegająca na odmowie zwrotu skarżącej Spółce części opłaty za wydanie kart pojazdów wskazanych w punkcie 1 wyroku, w wysokości przekraczającej koszty jej wytworzenia, jest nieskuteczna, bo nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Skutkiem tego jest stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w części, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, zwrotu skarżącej Spółce różnicy pomiędzy opłatą pobraną, a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421; dalej jako: "rozporządzenie MTiB z 28 marca 2006 r."), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 1.000 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącą za karty pojazdów nr rej. [...], [...], [...], [...]) oraz kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną za karty pojazdów nr rej. [...], [...], [...], [...], [...], [...]), a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) stanowić będzie kwotę podlegającą zwrotowi.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to w sytuacji stwierdzenia bezskuteczności czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., możliwe jest uznanie tego obowiązku w wyroku na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd I instancji uwzględnił złożony przez skarżącą wniosek o zawarcie w wyroku takiego obowiązku. Ponieważ uprawnienie skarżącej do zwrotu opłaty ponad kwotę wynikające z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania obowiązku organu do zwrotu opłaty za karty pojazdów wskazane w punkcie 1. wyroku.

W odniesieniu do opłat za wydanie kart pojazdów samochodów marki V. nr rej. [...] oraz S. [...] Sąd I instancji wskazał, że podmiot wnioskujący o zwrot nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu winien wykazać nie tylko, że została wydana karta pojazdu, ale również, że opłata z tytułu wydania karty pojazdu została przez niego uiszczona. W 10 przypadkach w toku postępowania wykazano, że opłata za kartę pojazdu została wniesiona w wysokości wskazanej w rozporządzeniu z 2002 r. natomiast w odniesieniu do pojazdów V. nr rej. [...] oraz S. [...] dowodów na okoliczność uiszczenia przez stronę opłaty brak. Potwierdzeń dokonania przez skarżącą stosownej opłaty brak w aktach będących w posiadaniu organu, nie przedstawiła ich także strona skarżąca. W ocenie Sądu I instancji faktu uiszczenia przez skarżącą opłaty nie można wywieść z zarejestrowania spornych pojazdów ani zaświadczenia z 26 października 2018 r. o pierwszej rejestracji na terenie RP. Wskazany brak dowodowy nabiera tym bardziej istotnego znaczenia, że w swoim wniosku strona zawarła żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu marki V. nr rej. [...], za który opłatę wniósł inny podmiot. Zatem w odniesieniu do tych 2 pojazdów, w stosunku do których skarżąca nie wykazała, że opłata została przez nią uiszczona, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do zasądzonych kosztów postępowania, ograniczonych do wpisu od skargi, opłaty od pełnomocnictwa i wynagrodzenia adwokata w kwocie 480 zł Sąd I instancji podał, że miał na uwadze, iż odmowa zwrotu nastąpiła jednym aktem i zasadne było wniesienia na ten akt jednej skargi. Sąd ocenił, że wniesienie 12 odrębnych skarg miało na celu zwiększenie kosztów postępowania podlegających zwrotowi, w tym kosztów zastępstwa procesowego. O zwrocie nadpłaconego wpisu postanowiono na podstawie art. 225 p.p.s.a.

Od wyroku Sądu I instancji wniesione zostały dwie skargi kasacyjne.

P. sp. z o.o. w W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w zakresie pkt 3, 4 i 5, wnosząc o jego uchylenie w tej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1. polegające na zastosowaniu przez Sąd I instancji w sposób dorozumiany w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 6 Kodeksu cywilnego przez uznanie, że w zawisłej sprawie to na podmiocie wnioskującym spoczywał nie tylko obowiązek wykazania, że zostały wydane przedmiotowe karty pojazdu, ale również fakt, iż opłaty za te karty zostały przez niego uiszczone;

2. art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 oraz w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (dalej jako: "rozporządzenie MS z 22 października 2015 r."), polegające na zasądzeniu w pkt. 4 wydanego orzeczenia od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz skarżącej Spółki kwoty 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na co składa się kwota: 200 złotych tytułem wpisu sądowego w sprawie III SA/Łd 308/19, 480 złotych, tj. stawki minimalnej opłaty za czynności adwokackie oraz kwota 17 złotych uiszczonej opłaty skarbowej od złożenia odpisu udzielonego pełnomocnictwa, podczas gdy minimalne wynagrodzenie adwokata w połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawach, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) powyższego rozporządzenia, powinno wynosić: 5.760, tj. 480 złotych od każdej z 12 skarg, 204 złote, tj. 17 złotych uiszczonej opłaty skarbowej od złożenia odpisu udzielonego pełnomocnictwa od każdej z 12 skarg oraz 1.200 złotych stanowiącą łączny koszt dokonanych 12 wpisów po 100 złotych w sprawach o sygn. akt od III SA/Łd 308/19 do III SA/Łd 319/19. Ogółem zasądzone koszty postępowania powinny wynosić kwotę 7.164 złote.

W ocenie skarżącej kasacyjnej Spółki uiszczone przez nią opłaty za wydanie dwóch spornych kart pojazdów, tj. na podstawie ówcześnie obowiązującego przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2 marca 2002 r., jak i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. były zawyżone, bowiem zostały pobrane przez organ z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 77 ust. 5 p.r.d., tj. w kwocie wyższej aniżeli koszt druku i dystrybucji takiej karty, co z kolei stanowiło naruszenie art. 217 Konstytucji RP. W ocenie Spółki bez znaczenia pozostaje fakt, że nie dysponuje ona w swoich zasobach dokumentem potwierdzającym dokonanie opłat za każdą ze spornych dwóch kart pojazdów, skoro organ rejestrujący w wydanym zaświadczeniu z 26 października 2018 r. nr: [...] pozycja nr 17 potwierdza dokonanie pierwszej rejestracji na terenie RP w dniu 18 lipca 2003 r. pojazdu marki S. o nr rej. [...] przez spółkę P. sp. z o.o. W. O/Ł., wydanie karty pojazdu o nr [...] w dniu 25 sierpnia 2003 r. oraz pobranie opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł oraz w tym samym zaświadczeniu pozycja 10 i uzupełnionym piśmie nr: [...] z 7 grudnia 2018 r. pozycja 3 zaświadczenia potwierdza dokonanie pierwszej rejestracji na terenie RP w dniu 23 czerwca 2004 r. pojazdu marki V. [...] o nr rej. [...] przez Spółkę F. sp. z o.o. w L. O/Regionalny w Ł., wydanie karty pojazdu o nr [...] w dniu 31 sierpnia 2004 r. oraz pobranie opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł. Powyższe Sąd I instancji całkowicie pominął.

Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie organ nie odniósł się do okoliczności dotyczących faktycznego wydania karty pojazdu, co wynika z treści decyzji o zarejestrowaniu pojazdu oraz karty informacyjnej pojazdu i ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że warunkiem zarejestrowania pojazdu i wydania karty pojazdu było uiszczenie tej opłaty, pod rygorem zwrotu wniosku. Organ w postępowaniu administracyjnym nie powołał okoliczności, w świetle których możliwe byłoby zaistnienie sytuacji dokonania rejestracji pojazdu mimo niespełnienia ustawowego wymogu uiszczenia opłaty za kartę pojazdu. Organ nie wskazał też na inne okoliczności, które w jego ocenie czyniły żądaną kwotę tytułem części opłaty nienależną. Powyższe oznacza, że organ nie wyjaśnił okoliczności sprawy zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Braki we wskazanym zakresie utrudniają zaś zbadanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy.

Odnosząc się do faktu wnioskowania o zwrot opłaty za kartę pojazdu wydaną dla pojazdu o nr rej. [...], za którą opłatę wniósł inny podmiot wyjaśniono, że pełnomocnik błędnie odczytał wydane przez organ zaświadczenie z 26 października 2018 r. nr: [...] poz. 4, gdzie niejednoznacznie podane są dwa nr rej. jednego pojazdu: [...] i [...]. Jak wykazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dla Sądu I instancji powyższy błąd miał decydujące znaczenie w rozstrzygnięciu skargi.

Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie nie do przyjęcia jest stosowanie przez sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym elementów prawa cywilnego oraz przerzucania na wnioskodawcę ciężaru dowodzenia uiszczenia opłat za kartę pojazdu.

Zdaniem Spółki nie ulega również wątpliwości, że przedmiotem 12 wniesionych skarg do WSA w Łodzi były akty administracji publicznej, w tej sprawie akty Prezydenta Miasta Ł., o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednakże zawarte w jednym piśmie tego organu nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Sąd I instancji kontrolował zatem odrębnie każdy z zaskarżonych aktów organu, które zostały następnie połączone przez ten sąd do wspólnego rozpoznana i rozstrzygnięcia, czyli inne akty niż decyzje lub postanowienia pod kątem określonych uprawnień lub obowiązków jednostki, które wynikają z przepisów prawa. Tym samym zasądzenie w pkt 4 zaskarżonego orzeczenia kwoty 480 złotych, stanowiącej minimalną stawkę opłaty za czynności adwokackie narusza przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia MS z 22 października 2015 r. Skarżąca Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w reakcji na odmowę zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów, chociaż wyrażoną w jednym piśmie Prezydenta Miasta Ł. z [...] stycznia 2019 r., wniosła do WSA w Łodzi prawidłowo 12 sztuk odrębnych skarg, bowiem odmowa ta dotyczyła de facto opłat za wydanie kart pojazdów w dwunastu różnych, odrębnych sprawach. Połączenie przez Sąd do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniesionych do sądu spraw nie może przesądzać, że należne pełnomocnikowi wynagrodzenie za przygotowanie oraz wniesienie do sądu administracyjnego 12 odrębnych skarg należy traktować, jako działanie tego pełnomocnika w jednej sprawie, dla której minimalna stawka wynagrodzenia została określona w powyższym rozporządzeniu na poziomie 480 złotych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona prawidłowo i przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wraz z odpisem w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. Norma art. 66 § 1 p.p.s.a. w obecnym brzmieniu, w związku z art. 5 ustawy z 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 poz. 934) nie miała zastosowania do odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy zmieniającej do postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (p.p.s.a.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 66 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji nie przewidywał obowiązku doręczeń bezpośrednich przez pełnomocników profesjonalnych. Natomiast, ponieważ wyrok WSA w Łodzi został zaskarżony kasacyjnie przez obie strony postępowania i nie uzyskał tym samym waloru prawomocności, nie można uznać, że postępowanie w sprawie zostało zakończone.

W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Ł. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie pkt 1, 2 i 4, wnosząc o jego zmianę w zakresie wymienionych punktów i oddalenie skargi w całości. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 60 pkt 7 i 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077; dalej jako: "ustawa o finansach publicznych z 2009 r.") w związku z art. 80 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2018 r., poz. 800; dalej jako: "O.p.") przez błędną wykładnię i uznanie, że ww. przepisy należy stosować tylko do opłat stanowiących niepodatkowe należności budżetowe pobranych po dniu 1 stycznia 2010 r.;

2. art. 79 § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. O.p. przez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy wskutek dokonania błędnej wykładni przepisów wskazanych w tiret pierwszym;

3. § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. w zw. z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. przez błędną wykładnię i uznanie, że przepis § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d.;

4. § 1 ust. 1 rozporządzenia MTiB z 28 marca 2006 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie na jego podstawie per analogiam wysokości kwoty podlegającej zwrotowi, podczas gdy rozporządzenie to nie obowiązywało w dacie uiszczania opłat za karty pojazdów, a tym samym brak ustalenia przez Sąd I instancji rzeczywistych kosztów wydania karty, które to ustalenia mogłyby ewentualnie stanowić podstawę stwierdzenia, że opłaty pobierane na podstawie rozporządzenia z 4 marca 2002 r. zostały ustalone z naruszeniem upoważnienia ustawowego;

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie dotyczącego ustalenia przesłanek niezgodności § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d.;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia dla ustalenia przesłanek niekonstytucyjności rozporządzenia z 4 marca 2002 r. i poprzestanie jedynie na przyjęciu za własne ustaleń Trybunału Konstytucyjnego poczynionych w postępowaniu dotyczącym innego aktu prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do argumentacji Prezydenta Miasta przedstawionej w skardze wskazującej na możliwość i konieczność zastosowania w stanie faktycznym sprawy przepisów ustawy o finansach publicznych i O.p. dotyczących przedawnienia dochodzenia zwrotu niepodatkowych należności budżetowych. Uzasadnienie Sądu I instancji ogranicza się tylko do wskazania innych wyroków sądów uznających pogląd o niedopuszczalności stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009 r. do opłat będących przedmiotem niniejszej sprawy. W uzasadnieniu brakuje odniesienia się do wskazanej w skardze drugiej linii orzeczniczej reprezentowanej w wyrokach WSA: w Łodzi z 29 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 44/12, w Poznaniu z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 955/11; w Bydgoszczy z 27 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 83/12; w Gorzowie Wielkopolskim z 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 914/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2016 r. II OSK 3090/14. Przy przyjęciu, że obowiązek zwrotu nadpłaconej opłaty powstał w chwili stwierdzenia niekonstytucyjności tożsamego przepisu rozporządzenia z 2003 r. oraz mając na względzie wejście w życie ustawy o finansach publicznych (1 stycznia 2010 r.) żądanie zwrotu nadpłaty opłaty z tytułu wydania karty pojazdu uległo przedawnieniu zgodnie z art. 80 § 1 O.p. w dniu 1 stycznia 2016 r. Przyjęcie powyższej konstrukcji pozwoli na ograniczenie w czasie dochodzenia roszczeń powstałych kilkanaście lat wcześniej. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie ma żadnego uzasadnienia w zwłoce Spółki w dochodzeniu zwrotu nadpłaconej opłaty przez ponad 15 lat.

Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania związanego z ustaleniem okoliczności istotnych do postawienia tezy, że opłaty pobierane na podstawie rozporządzenia z 4 marca 2002 r były w istocie ustalone z naruszeniem upoważnienia ustawowego. Rację ma Sąd I instancji wskazując, że może dokonać samodzielnej analizy przepisu rangi podustawowej pod względem jego zgodności z Konstytucją i ustawą. Skutek takiej analizy będzie oczywiście wiązał tylko uczestników danego postępowania i nie ma charakteru generalnego, gdyż do tego kompetencję posiada Trybunał Konstytucyjny. Jeśli jednak Sąd zamierza takiej oceny dokonać, to nie może poprzestać tylko na wskazaniu, że Trybunał wydał orzeczenie o niezgodności z Konstytucją podobnego aktu normatywnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w postępowaniu przed Trybunałem, sygn. akt U 6/04, toczyło się postępowanie z udziałem m. in. Ministra Transportu i Budownictwa, który składał wyjaśnienia dotyczące tego, co składało się na wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu ustalonej rozporządzeniem z 2003 r. Takiego postępowania nigdy nie przeprowadzono odnośnie opłat wskazanych w rozporządzeniu z 2002 r. Również Sąd I instancji nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń poprzestając na przyjęciu za własne ustaleń poczynionych przez Trybunał w trakcie postępowania dotyczącego innego aktu prawnego. O dokonanie takich ustaleń również nie zwracała się Spółka, a to na niej spoczywał w tym względzie ciężar dowodu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna Spółki nie podlega uwzględnieniu.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten określa podstawy, na jakich można oprzeć skargę kasacyjną i z oczywistych powodów nie był stosowany przez Sąd I instancji, nie mógł też zostać przez Sąd I instancji naruszony. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji. Żaden argument podany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie daje także podstaw do przyjęcia, że Sąd i instancji znalazł podstawy do stosowania w sprawie administracyjnej art. 6 k.c. i w oparciu o ten przepis oceniał prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Niewątpliwie podstawą do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu jest uprzednie potwierdzenie faktu poniesienia tej opłaty przez podmiot żądający zwrotu. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej zarzucono niepełną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, to nie wskazano, jakie przepisy regulujące prowadzenie postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego przez organ administracji zostały naruszone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na pominięcie określonych dokumentów sprawy, nie połączono tego jednak z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek przepisu, w szczególności nie zarzucono Sądowi I instancji naruszenia art. 133 § 1 czy art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd II instancji nie może samodzielnie określać, jakie przepisy postępowania zostały w sprawie naruszone i jaki to miało wpływ na wynik sprawy, stanowiłoby to naruszenie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi. Braków w tym zakresie nie może usunąć argumentacja uzasadnienia, również pozbawionego wskazania na konkretne naruszone przepisy.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia MS z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 poz. 1800 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie MS z 22 października 2015 r.").

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stanowisko Spółki w kwestii wynagrodzenia pełnomocnika nie jest spójne, uznając za zasadne zasądzenie zwrotu wpisów uiszczonych w kwotach po 100 zł, jednocześnie uważa za zasadne zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia MS z 22 października 2015 r., czyli w wysokości stawki stałej. Zastosowanie tego przepisu ma zastosowanie jedynie do spraw, w których pobierany jest wpis stały. Sąd I instancji orzekając w przedmiocie wpisu określił go na kwotę 200 zł, czyli pobrał wpis stały, który od skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynosi 200 zł. W sprawie nie zostały postawione zarzuty dotyczące zastosowania przepisów rozporządzenia z 16 grudnia 2003 r. regulującego kwestie wpisów, należy zatem uznać, że nie została zakwestionowana poprawność pobrania wpisu w stałej wysokości. W tej sytuacji do wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem znajdował zastosowanie przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia MS z 22 października 2015 r., przewidujący stawkę minimalną 480 zł. Zgodnie z art. 200, w razie uwzględnienia skargi, skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia sprawy, w przypadku strony reprezentowanej przez adwokata, do takich niezbędnych kosztów zalicza się jego wynagrodzenie, nie wyższe niż stawki opłat określone w rozporządzeniu, jego wydatki i koszty sądowe. Ponieważ Sąd I instancji orzekł o zwrocie wpisu nadpłaconego ponad kwotę 200 zł, to zasądzony od organu zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot poniesionych kosztów sądowych w postaci wpisu (którego wysokość nie została zakwestionowana). Natomiast w odniesieniu do wysokości wynagrodzenia pełnomocnika i jego wydatków Sąd I instancji podał w uzasadnieniu, że za zasadne uznał ograniczenie ich wysokości do kwoty odpowiadającej wynagrodzeniu i kosztom pełnomocnika w jednej sprawie, a to ze względu na podjęcie przez organ jednego aktu i możliwość objęcia aktu organu jedną skargą. Sąd I instancji uznał, że w tych okolicznościach multiplikowanie skarg ma na celu jedynie zwiększenie kosztów zastępstwa procesowego, czego Sąd I instancji nie zaaprobował. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że istnieje procesowa podstawa do miarkowania wysokości zwracanych kosztów postępowania, jest nią przepis art. 206 p.p.s.a. W brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. przepis ten znacznie rozszerzył możliwości odstąpienia przez sąd I instancji od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, przyznając sądowi to uprawnienie w przypadkach uzasadnionych. Jakkolwiek Sąd I instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie powołał art. 206 p.p.s.a., to kwestia ta nie została objęta zarzutami, nie zarzucono w szczególności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Praktykę ograniczania kosztów zastępstwa procesowego ze względu na cechy przypadku Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, a w niniejszej sprawie podziela ocenę Sądu I instancji, że wskazane okoliczności pozwalają miarkować wysokość kosztów zastępstwa procesowego. Spółka od wielu lat prowadzi z powodzeniem postępowania dotyczące zwrotu części opłat za karty pojazdów. Orzecznictwo w sprawach opłat za karty pojazdu jest ugruntowane. Wniesione w sprawie skargi zawierały jednobrzmiącą argumentację. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 czerwca 2016 r.; sygn. akt I OZ 544/16; z 1 lipca 2016 r.; sygn. akt II GZ 668/16; z 25 stycznia 2019 r.; sygn. akt I GZ 502/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto organ podjął w sprawie zainicjowanej jednym wnioskiem rozstrzygnięcie w postaci jednego aktu. Bez względu na podstawę prawną połączenia skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, możliwość taka ze względów podmiotowych i przedmiotowych istniała. Podnoszone w uzasadnieniu tezy, że prawidłowo połączenie skarg powinno nastąpić na postawie art. 111 § 2 p.p.s.a. nie mogły mieć wpływu na ocenę skuteczności dokonanego połączenia spraw przez Sąd I instancji, ten zarzut pozbawiony jest argumentów wskazujących, że zmiana podstawy prawnej połączenia skarg mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 57 § 3 p.p.s.a. nie był natomiast w sprawie stosowany, z tego względu powołane orzeczenia nie dotyczą okoliczności sprawy.

Nie podlegała także uwzględnieniu skarga kasacyjna Prezydenta Miasta Ł.

Nie są trafne zarzuty naruszenia art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 80 O.p. i art. 79 § 2 O.p. Kwestia charakteru opłat za karty pojazdów i przesłanek do stosowania przepisów wskazanych powyżej ustaw została już rozstrzygnięta w orzecznictwie, a Naczelny Sąd Administracyjny dotychczasowe stanowisko w tej kwestii podziela. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w skardze kasacyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy.

Do przedmiotowych opłat nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Regulacje tej ustawy mają bowiem zastosowanie tylko w odniesieniu do opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. po wejściu w życie wskazanej ustawy. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, opłata za wydanie karty pojazdu stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67 znajdują zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych nie mogą jednak mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

Jak wynika z art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidział decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", która powinna zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą w tym zakresie nie może być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie. Pod uwagę należy brać także skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, tj. niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z 13 lutego 2014 r. I OSK 2163/12, zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. tej ustawy, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania wynikających z niej terminów przedawnienia. Taka jednak wykładnia wymienionych przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia (por. wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. I OSK 3045/12 i z 5 lutego 2014 r. I OSK 2128/12).

Stanowisko to zaaprobował SN stwierdzając w uchwale z 6 czerwca 2012 r. III CZP 24/12, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w p.r.d., stanowi – w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych – środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów O.p. (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 333/17). Wskazane wyżej poglądy Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje brak podstaw do zastosowania przepisów o przedawnieniu.

Nie uzasadniają uchylenia wyroku Sądu I instancji zarzuty dotyczące § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. w zw. z art. 217, art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d., a także § 1 ust. 1 rozporządzenia MTiB z 28 marca 2006 r. Wniosek o niezgodności przepisu § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. z ustawą i Konstytucją, przyjęty przez Sąd I instancji jest zarówno uprawniony, jak i trafny, zgodny jest także z dotychczasowym stanowiskiem sądów administracyjnych.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano co do zasady uprawnienia sądów do odmowy zastosowania aktu wykonawczego ze względu na stwierdzenie jego niezgodności z aktami rangi ustawowej, natomiast wskazano, że wniosek o niezgodności § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. z ustawą i Konstytucją nie został poparty stosownymi ustaleniami dotyczącymi ówczesnych kosztów wytworzenia i dystrybucji kart pojazdów. Zarzucono też, że w konsekwencji dla ustalenia tych kosztów nie mógł służyć § 1 ust. 1 rozporządzenia MTiB z 28 marca 2006 r. Z tymi zarzutami naruszenia prawa materialnego korelują zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 106 § 3 i 141 § 4 p.p.s.a.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt U 6/04, zawiera zarówno ocenę prawną dotyczącą adekwatności wysokości opłaty względem przesłanek określonych w delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia, jak i ustalenia faktyczne, na bazie których dokonano tej oceny. Poza sporem pozostaje zatem, że począwszy od 1999 r., po wprowadzeniu karty pojazdu jako dokumentu identyfikującego pojazd, za jej wydanie była pobierana opłata – pierwotnie w kwocie 55 zł na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 57, poz. 612). Rozporządzenie to zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w którym w § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu organ ma pobierać opłatę 500 zł, zaś za wydanie karty pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego czasowo lub warunkowo w państwie pochodzenia – 1000 zł. Kolejne rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w § 1 ust. 1 stanowiło, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Wzrost wysokości opłaty nastąpił bez istotnej zmiany jej wzoru i opisu, jak też czynności organów zajmujących się dystrybucją kart. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu przekracza koszty jej wytworzenia i dystrybucji, co zostało w istocie przyznane w toku postępowania przed Trybunałem przez Ministra, który zadeklarował podjęcie prac nad rozporządzeniem określającym wysokość opłaty na podstawie analizy czynności podejmowanych przez organy rejestrujące oraz kosztów druku i dystrybucji kart. W dalszej kolejności Minister podał, że w toku prac nad nowelizacją rozporządzenia ustalono wysokość opłat na kwotę 75 zł (co ówcześnie nie znalazło uznania ze strony przedstawicieli samorządu i spowodowało odsunięcie nowelizacji w czasie).

Te okoliczności faktyczne pozwalają na przyjęcie, że kwota 75 zł opłaty za kartę, ustalona w § 1 ust. 1 rozporządzenia MTiB z 28 marca 2006 r., niezależnie od daty jego wejścia w życie, określa faktyczne koszty wytworzenia i dystrybucji kart pojazdów. Kwota ta nie odbiega przy tym znacząco od pierwotnej wysokości opłaty w kwocie 55 zł. Okoliczności poświadczają, że raptowny wzrost opłaty nastąpił w roku 2002 i został podtrzymany na tym poziomie w kolejnym rozporządzeniu. Powrót do opłaty w wysokości kilkudziesięciu złotych w rozporządzeniu MTiB z 28 marca 2006 r. dobitnie poświadcza, że wzrost nie był uzasadniony przesłankami, które nakazywała uwzględniać delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia.

W tych okolicznościach zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że rozważania Trybunału Konstytucyjnego należy w całej rozciągłości odnieść do rozporządzenia z 4 marca 2002 r., gdyż wykazuje one znaczące podobieństwo do rozporządzenia zakwestionowanego przez Trybunał. Wydane na tej samej podstawie prawnej, oba rozporządzenia określają wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie znacznie wyższej niż rozporządzenia z roku 1999 i z roku 2006 r. Trybunał zakwestionował opłatę w kwocie 500 zł, a przewidziane w rozporządzeniu z 4 marca 2002 r. opłaty wynosiły 500 zł i 1000 zł, czyli były w takiej samej i jeszcze wyższej wysokości.

Pogląd, że przepisy rozporządzenia z 4 marca 2002 r., które poprzedzało rozporządzenie z 2003 r. są również niekonstytucyjne w zakresie ustalenia wysokości opłaty za kartę pojazdu nie jest zatem pozbawiony podstaw faktycznych. Niewątpliwie ustalona w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu była zbyt wysoka i nie odpowiadała faktycznym kosztom świadczonej usługi. Skutkiem takiego stanowiska jest uznanie, że § 1 ust. 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. w był niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d., a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Ustalenia poczynione w toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym potwierdzają, że kwota 75 zł odpowiadała kosztom, jakie zgodnie z delegacją ustawową powinny wyznaczać wysokość opłaty.

Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów stanowi uprawnienie sądu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W kwestii zawyżenia opłaty za kartę pojazdu w przepisach rozporządzenia z 2002 r. takich istotnych wątpliwości nie ma. Nie naruszył Sąd I instancji także art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem wskazał okoliczności, dla których uznał niekonstytucyjność § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. Nie doszło także w sprawie do niewłaściwego zastosowania §1 ust. 1 rozporządzenia MTiB z 28 marca z 2006 r., albowiem ze względu na wyżej przedstawione okoliczności, określona w nim kwota opłaty wskazuje na rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu obu skarg kasacyjnych. Wniosek Prezydenta Miasta Ł. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie podlegał uwzględnieniu. Zgodnie z § 14 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), wynagrodzenie przysługuje radcy prawnemu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedź na skargę kasacyjną, zgodnie z art. 179 p.p.s.a., może być wniesiona w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej, co w sprawie miało miejsce 26 września 2019 r. Zwrot pełnomocnikowi pierwotnie wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. powoduje, że pismo złożone 17 października 2019 r. nie może zostać zakwalifikowane jako odpowiedź na skargę kasacyjną, wobec czego za jego sporządzenie nie przysługuje wynagrodzenie. Przepis art. 66 § 1 w brzmieniu stanowiącym podstawę do zwrotu pisma pozbawionego oświadczenia o doręczeniu drugiej stronie lub nadaniu przesyłką poleconą obowiązuje w brzmieniu obejmującym radców prawnych od 15 sierpnia 2015 r. Zmiana wprowadzona ustawą z 12 kwietnia 2019 r. rozszerza obowiązek wzajemnego doręczania także na Prokuratorię Generalną RP, przepis art. 5 tej ustawy nie miał zatem znaczenia w sprawie.

Podstawą do rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.