Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 4042/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za zamianę koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz A. S.A. z siedzibą w B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej także: "Przewodniczący KRRiT" lub "organ koncesyjny"), działając na podstawie art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożonego przez spółkę A. S.A. z siedzibą w B. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] oraz w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] września 2014 r. - utrzymał w mocy w/w decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lipca 2014 r. uchylającą w części decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz naliczającą opłatę w wysokości 13.423.965 złotych za zmianę koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]", dokonaną wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca spółka A. S.A. z siedzibą w B. na podstawie decyzji Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lutego 2011 r. uzyskała koncesję na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "[...]".

Następnie, decyzją Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. powyższa koncesja została zmieniona (rozszerzona o przyznanie prawa do rozpowszechniania programu drogą rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy w sygnale multipleksu pierwszego). W decyzji ustalono, że opłata za zmianę (rozszerzenie) koncesji wynosi 10.811.500 (słownie: dziesięć milionów osiemset jedenaście tysięcy pięćset) złotych.

Od powyższej decyzji złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Przewodniczący KRRiT decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w zakresie opłaty za dokonanie zmiany.

Przedmiotowa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Fundację [...] z siedzibą w [...] oraz spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/WA 627/12, WSA w Warszawie oddalił obie skargi. Przedmiotowy wyrok Sądu pierwszej instancji został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to Sąd wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1795/12 oddalił obie skargi kasacyjne.

W dniu [...] września 2012 r. skarżąca spółka A. S.A., powołując się na przepis art. 145a § 1 k.p.a., wniosła do KRRiT skargę o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany (rozszerzenia) koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. decyzją Przewodniczącego KRRiT [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zmianę wspomnianej koncesji. W uzasadnieniu skargi o wznowienie strona skarżąca wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., wydany w sprawie sygn. akt P 9/09 (opublikowany w Dz.U. Nr 160, poz. 963), w którym to Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji jest niezgodny z art. 217 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a rozporządzenie KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz.U. Nr 12, poz. 153 ze zm.) jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, jak wskazała strona skarżąca, sporna decyzja Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie ustalającym wysokość opłaty winna zostać uchylona, a nowa opłata za udzielą koncesję winna wynosić 82 zł. Strona skarżąca powyższy wniosek wywiodła z przepisów art. 1 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 225, poz. 1635 ze zm. - dalej także: "u.o.s.") oraz załącznika do tej ustawy. Skarżąca spółka uzasadniła zastosowanie wskazanych przepisów ustawy o opłacie skarbowej w niniejszym postępowaniu rzekomym brakiem w systemie prawa odrębnych przepisów o opłatach za udzielenie koncesji radiowej i telewizyjnej.

W związku z powyższym wnioskiem strony skarżącej Przewodniczący KRRiT wydał w dniu [...] listopada 2012 r. postanowienie nr [...] o wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie.

W dniu [...] lipca 2014 r. Przewodniczący KRRiT, powołując się na przepisy art. 33 ust. 2 i ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 6-11 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, a także art. 104, art. 107 i art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - decyzją nr [...] uchylił w części swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. udzielonej skarżącej spółce A. S.A. z siedzibą w B. na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]" (pkt 1 decyzji) oraz jednocześnie naliczył opłatę w wysokości 13.423.965,00 (słownie: trzynaście milionów czterysta dwadzieścia trzy tysiące dziewięćset sześćdziesiąt pięć) złotych za zmianę koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., dokonaną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., polegającą na przyznaniu prawa do rozpowszechniania programu drogą rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy (pkt 2 decyzji), a ponadto ustalił, że opłata, o której mowa w pkt. 2, jest płatna jednorazowo (pkt 3 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ koncesyjny stwierdził, że podstawę prawną obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych stanowi wyłącznie przepis art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Organ uznał, że w związku z faktem, iż Trybunał Konstytucyjny nie uchylił przepisu art. 40 ust. 1 cyt. ustawy, należy uznać, że kwestię opłaty za udzielenie koncesji - mimo przejściowego braku przepisów wykonawczych - reguluje tylko i wyłącznie ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. Tym samym, jak stwierdził Przewodniczący KRRiT, przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Jednocześnie, organ koncesyjny, powołując się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 16 maja 2007 r. (sygn. akt I OSK 1080/06) - stwierdził, iż z obowiązującej konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, zaś od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa jedynie na mocy stosownych przepisów przejściowych. Zdaniem organu koncesyjnego, powyższy pogląd został ugruntowany w orzecznictwie, czego przykładem są m.in.: wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 145/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 517/09, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1781/08. Organ koncesyjny zauważył, że ustawa z dnia 10 października 2012 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji nie zawiera żadnych reguł intertemporalnych. W konsekwencji, Przewodniczący KRRiT uznał, że w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania niniejszej decyzji.

Mając powyższe na względzie, Przewodniczący KRRiT stwierdził, iż opłatę za zmianę koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., polegającą na rozszerzeniu koncesji o przyznanie prawa do rozpowszechniania programu drogą rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy w pierwszym ogólnopolskim multipleksie w standardzie DVB-T, w systemie standardowej rozdzielczości, należy ustalić na podstawie przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczania (Dz.U. z 2012 r., poz. 1370) oraz pkt. III ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT z dnia 30 września 2013 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych w 2014 r. (M.P. z 2013 r., poz. 819).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. strona skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lipca 2014 r.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie spornej decyzji w całości wobec jej nieważności, względnie o uchylenie decyzji oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez określenie, że opłata za udzielenie koncesji wynosi 82 złote, strona skarżąca.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła na wstępie, iż w konsekwencji poszukiwania ochrony prawnej wobec niezgodnego z Konstytucją RP działania Państwa, została "ukarana" poprzez nałożenie na nią znacznie wyższej opłaty koncesyjnej tylko dlatego, że skorzystała z przysługującego jej na mocy Konstytucji RP (art. 190 ust. 4) i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uprawnienia do wznowienia postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a k.p.a.). Skarżąca spółka podniosła, iż naliczona przez organ koncesyjny opłata jest o ponad 3 miliony złotych, tj. o ok. 30% wyższa od ustalonej poprzednio. W konsekwencji, strona skarżąca zarzuciła, iż naliczenie opłaty nastąpiło z naruszeniem nie tylko przepisów prawa materialnego, ale także podstawowych zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2 Konstytucji RP, w szczególności zasady pogłębiania zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady sprawiedliwości społecznej. Strona skarżąca uznała, że działanie organu koncesyjnego prowadzi de facto do tego, że skarżąca spółka musi ponosić negatywne, wymierne w pieniądzu, konsekwencje zaniechania wprowadzenia przez ustawodawcę przepisów przejściowych.

Strona skarżąca przyznała wprawdzie, że zasadą jest, iż organ administracji publicznej stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, niemniej jednak wyraźnie stwierdziła, że w przypadku dokonania przez ustawodawcę zmian w przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie można stosować automatycznie tej reguły. Zdaniem strony skarżącej, w przypadku zastosowania jej w odniesieniu do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, oznaczałoby to faktyczne działanie prawa wstecz. W związku z tym, skarżąca spółka uznała, że w sytuacji, w której dochodzi do zmian w przepisach materialnego prawa administracyjnego przy jednoczesnym braku ustawowych przepisów przejściowych (intertemporalnych), skutki zdarzenia oceniać należy według przepisów prawa materialnego obowiązującego w chwili wystąpienia zdarzenia. Skarżąca stwierdziła, że reguła ta ma oparcie w art. 2 Konstytucji RP, z którego wywodzi się zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego prawa, a także zasadę ochrony praw nabytych.

Ponadto, strona skarżąca stwierdziła, iż organ koncesyjny obowiązują przepisy art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm. - dalej także: "u.s.d.g."), zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Strona skarżąca uznała w związku z tym, że w wyniku zastosowania w/w przepisu u.s.d.g. organ koncesyjny wydał w dniu [...] listopada 2012 r. decyzję zgodnie z wnioskiem strony zawartym w skardze o wznowienie postępowania ("milcząca decyzja"). Zdaniem strony skarżącej, w związku z wydaniem tzw. "milczącej decyzji" sprawa została rozstrzygnięta, a zatem zachodzi przesłanka nieważności przewidziana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Strona skarżąca wskazała ponadto, że zaskarżona decyzja Przewodniczącego KRRiT jest wadliwa ze względu na niezastosowanie przepisów o opłacie skarbowej i błędne zastosowanie nowych przepisów o opłatach za udzielenie koncesji, tj. art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji w obecnym brzmieniu oraz przepisów rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych.

W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy Przewodniczący KRRiT decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. uchylającą w części decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz naliczającą opłatę w wysokości 13.423.965 złotych za zmianę koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]", dokonaną wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r.

Ustosunkowując się w uzasadnieniu wydanej decyzji do zarzutów skarżącej spółki dotyczących niezastosowania przez organ koncesyjny art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Przewodniczący KRRiT stwierdził, że strona skarżąca niezasadnie powołuje się na rozważania NSA zawarte w wyrokach z dnia 5 grudnia 2013 r. wydanych w sprawach o sygn. akt: II GSK 1167/12 oraz II GSK 1168/12, albowiem wyroki te zostały wydane w innym stanie faktycznym i prawnym, a ponadto nie dotyczą decyzji uznaniowych. Jednocześnie organ koncesyjny zauważył, że przedmiotowe orzeczenia NSA nie zostały wydane na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a więc przypisywanie im uniwersalnego waloru nie jest zasadne.

Ponadto, organ wyraźnie podkreślił, iż obecne brzmienie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. zostało ustanowione ustawą z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ zauważył, że z uzasadnienia projektu przedmiotowej ustawy wynika, że jej celem było wdrożenie do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy nr 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. L 376 z 27.12.2006, str. 36 - zwana dalej "dyrektywą o usługach"). Organ wskazał, że art. 2 ust. 2 lit. g cyt. dyrektywy o usługach stanowi, iż nie ma ona zastosowania do usług audiowizualnych, w tym usług kinematograficznych, niezależnie od sposobu ich produkcji, dystrybucji i transmisji, a także rozpowszechniania radiowego. W tej sytuacji, Przewodniczący KRRiT uznał, iż przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie powinien być stosowany do postępowań prowadzonych przez Przewodniczącego KRRiT. Organ koncesyjny wskazał jednocześnie, iż NSA w wyroku z dnia 11 października 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 1088/11, potwierdził, że "do dnia 6 marca 2009 r. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 - Koncesja na rozpowszechnianie programów - ustawy radiofonii i telewizji, zastosowanie miały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po tej dacie jedynie do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej". Reasumując, Przewodniczący KRRiT uznał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak w ustawie o radiofonii i telewizji wyraźnego odesłania do art. 11 u.s.d.g. Zdaniem organu, również sam przepis art. 11 u.s.d.g. nie stanowi wprost o jego stosowaniu do postępowań prowadzonych przez Przewodniczącego KRRiT. W tej sytuacji, organ koncesyjny uznał, że przepis art. 11 u.s.d.g. nie znajduje zastosowania w przedmiotowych sprawach. Organ zauważył ponadto, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie WSA w Warszawie (w decyzji organ przywołał konkretne przykłady orzeczeń WSA w Warszawie wydanych w 2014 r.).

Przewodniczący KRRiT nie zgodził się również z zarzutem strony skarżącej dotyczącym niezastosowania przepisów o opłacie skarbowej oraz zarzutem dotyczącym błędnego zastosowania nowych przepisów o opłatach za udzielenie koncesji, tj. art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji w obecnym brzmieniu oraz przepisów rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Odnosząc się do argumentów strony skarżącej dotyczących zastosowania art. 1 ust. 1 i art. 3 ustawy o opłacie skarbowej, organ koncesyjny zauważył, że zgodnie z brzmieniem art. 3 ustawy o opłacie skarbowej, nie podlega opłacie skarbowej wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji), jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają innym opłatom o charakterze publicznoprawnym lub są od tych opłat zwolnione. Organ wskazał również, że w związku z faktem, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 (Dz. U. 2011 r. Nr 160, poz. 963), nie uchylił art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, należy uznać, iż kwestię opłaty za udzielenie koncesji, mimo przejściowego braku przepisów wykonawczych, reguluje tylko i wyłącznie ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. Ponadto, powołując się na stanowisko doktryny, Przewodniczący KRRiT stwierdził m.in., że "(...) Ponieważ zgodnie z zasadą supremacji nowego reżimu prawnego nie sposób przyjąć, aby organ ponownie rozstrzygający sprawę merytorycznie mógł zastosować przepisy (normy) uznane za niekonstytucyjne (nielegalne), które zostały derogowane w sposób pełny formalnie i materialnie, dlatego jedynym prawidłowym rozwiązaniem tego problemu może być tylko pogląd, że organ orzekający w postępowaniu nadzwyczajnym stosuje regulację materialną zmodyfikowaną orzeczeniem TK" (por. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, LEX 2011). Organ koncesyjny odwołał się także do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 723/2008, a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 723/2008. Odwołując się z kolei do uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., wydanej w sprawie sygn. akt I OPS 1/06, organ koncesyjny stwierdził, że "w przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy, których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie)". W konsekwencji, Przewodniczący KRRiT uznał, że w rozpatrywanym przypadku należy stwierdzić, iż w związku z faktem, że decyzja Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. była decyzją konstytutywną, to również decyzja Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wydana w wyniku wznowienia i uchylająca w/w decyzję w części należy również do tej grupy decyzji. W związku z tym w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy obowiązujące w momencie wydania stosownej decyzji. Zdaniem organu koncesyjnego, powyższe wynika również z faktu, iż "istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania" (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84).

Odnosząc się z kolei do przywołanych przez stronę skarżącą wyroków WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2980/13 oraz z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2947/13, Przewodniczący KRRiT stwierdził, że przytoczone przez skarżącą spółkę argumenty nie są przekonywujące, albowiem składy orzekające w obu w/w wyrokach prócz art. 2 Konstytucji RP nie wskazały de facto, na jakiej podstawie miałoby nastąpić obniżenie nowo naliczonej opłaty. Co więcej, organ wskazał, iż w uzasadnieniach ww. wyroków Sądy w pełni podzieliły argumentację Przewodniczącego KRRiT, iż w analogicznej sprawie należy zastosować przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji, tj. art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 listopada 2012 r. Tak więc, jak stwierdził organ, w tymże zakresie argumentacja strony skarżącej nie została podzielona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wprost uznał, iż w analogicznych sprawach należy stosować przepisy obowiązujące w momencie wydawania decyzji. W konsekwencji, Przewodniczący KRRiT stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należało zastosować art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji w obecnym brzmieniu oraz przepisy rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych.

W piśmie z dnia [...] października 2014 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] września 2014 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, strona skarżąca zarzuciła obu spornym decyzjom:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 2 Konstytucji RP - polegające na naliczeniu, w wyniku wznowienia postępowania na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. (sygn. akt P 9/09) opłaty za udzielenie (zmianę) koncesji w wysokości wyższej, niż oplata ustalona uprzednio na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją RP;

2) niezastosowanie art. 2, art. 190 ust. 3 i 4, art. 193 oraz art. 79 Konstytucji RP - które są podstawą do odstąpienia od zasady tempus regit actum w przypadku decyzji wydawanej po zmianie stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego;

a w konsekwencji

3) niezastosowanie przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji w brzmieniu uwzględniającym powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a obowiązującym przed dniem 20 listopada 2012 r. - które są podstawą do zastosowania przepisów ustawy o opłacie skarbowej, jako podstawy prawnej dla określenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji,

4) niezastosowanie przepisów art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz Załącznika, część III, 4 ppkt 2 ustawy o opłacie skarbowej - które są podstawą do wskazania prawidłowej opłaty skarbowej za udzielenie koncesji na kwotę 82 zł,

5) błędne zastosowanie przepisów art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji (w brzmieniu obowiązującym od 20 listopada 2013 r.) oraz przepisów rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, w sytuacji, gdy przepisy te nie powinny zostać zastosowane w sprawie niniejszej,

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - polegające na wydaniu zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy sprawa została już uprzednio zakończona decyzją ostateczną wydaną w trybie wynikającym z art. 11 ust. 9 u.s.d.g. rozstrzygającą sprawę zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy i określającą opłatę za udzielenie (zmianę) koncesji na kwotę 82 zł,

2) naruszenie art. 6, art. 8 i art. 12 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. - polegające na uchybieniu przez organ terminom załatwienia sprawy wynikającym z przepisów prawa, przez co naruszone zostały zasady ogólne postępowania administracyjnego i co doprowadziło do wydania przez organ spornej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., wydanej w pierwszej instancji w innym, mniej korzystnym dla strony skarżącej, stanie prawnym, niż miałoby to miejsce, gdyby do naruszenia tych przepisów nie doszło.

W uzasadnieniu skargi strona zauważyła na wstępie, że Przewodniczący KRRiT uchylił wcześniej naliczoną opłatę, wynikającą z niekonstytucyjnych przepisów i ustalił następnie nową, istotnie wyższą opłatę na podstawie przepisów uchwalonych przez KRRiT. W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że szukając ochrony prawnej wobec niezgodnego z Konstytucją RP działania Państwa, została "ukarana" poprzez nałożenie na nią znacznie wyższej opłaty tylko dlatego, że skorzystała z przysługującego jej bezpośrednio na mocy przepisów Konstytucji (art. 190 ust. 4) uprawnienia do żądania wznowienia postępowania po uchyleniu przez Trybunał Konstytucyjny przepisów niezgodnych z Konstytucją, na podstawie których naliczono poprzednią opłatę. Strona skarżąca zauważyła, że naliczona przez organ koncesyjny opłata jest o blisko 3 mln złotych, tj. o ponad 20 proc. wyższa od poprzedniej. W tej sytuacji, strona skarżąca zarzuciła, że naliczenie owej opłaty nastąpiło z naruszeniem nie tylko przepisów prawa materialnego, ale także podstawowych zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady pogłębiania zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie strony skarżącej, działanie organu koncesyjnego prowadzi de facto do tego, że skarżąca spółka musi ponosić negatywne, wymierne w pieniądzu, konsekwencje zaniechania wprowadzenia przez ustawodawcę przepisów przejściowych (por. uzasadnienia wyroków WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2980/13 oraz z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2947/13). Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności, skarżąca spółka uznała, że egzekwowanie podwyższonej opłaty na obecnym etapie postępowania należy oceniać, jako naruszenie zasady ochrony własności jednostki, gwarantowanej na gruncie art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a to ze względu na bardzo duży ciężar ekonomiczny wynikający z orzeczenia organu. W myśl zasady ochrony własności, ingerencja w mienie jednostki jest możliwa w interesie publicznym i zasadach określonych w ustawie oraz przepisach prawa międzynarodowego (art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC), przy czym zwykły interes Skarbu Państwa nie może być uznany za równoznaczny z interesem publicznym lub ogólnym. Strona skarżąca wskazała, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Przewodniczącego KRRiT, podwyższająca wysokość opłaty koncesyjnej o 2.612.465 złotych, powoduje znaczne obciążenie finansowe dla skarżącej spółki, które ma ona ponieść tylko dlatego, że działała w obronie swych praw, domagając się naprawienia poniesionej przez nią szkody spowodowanej błędem ustawodawcy, co zostało potwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P/09.

Strona skarżąca uznała, że kluczowe merytoryczne zagadnienie prawne, które wymaga oceny Sądu, dotyczy kwestii, jakie przepisy prawne powinny zostać zastosowane przez organ koncesyjny w związku z wydaniem decyzji w sytuacji, gdy w toku postępowania doszło do dwukrotnej zmiany stanu prawnego (na skutek derogacji trybunalskiej w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., a następnie w związku z wejściem w życie nowych przepisów ustawy o radiofonii i telewizji o opłatach oraz rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych), skutkiem czego opłata naliczona skarżącej spółce była znacząco wyższa i wyniosła 13.423.965 złotych, podczas gdy poprzednia opłata wynosiła 10.811.500 złotych.

Skarżąca spółka zauważyła, że zasadniczo rozstrzygnięcie zagadnień intertemporalnych w sytuacji braku stosownych przepisów może polegać na przyjęciu jednej z następujących zasad:

- zasady bezpośredniego działania nowego prawa (tzw. zasada tempus regit actum),

- zasady dalszego obowiązywania starego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości - w tym przypadku oznacza to naliczenie opłaty na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, ale po stosownej modyfikacji wynikającej z treści wspomnianego wyżej wyroku TK z dnia 19 lipca 2011 r.

W ocenie skarżącej spółki, w niniejszej sprawie zastosowanie powinna znaleźć ta druga możliwość, co potwierdzone zostało też przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2980/13 oraz z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2947/13, w których WSA wskazał wprost, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P/09 wyznacza konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej w zakresie określenia wysokości opłaty za zmianę koncesji, z pominięciem zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów.

Strona skarżąca uznała, że w sytuacji, w której dochodzi do zmian w przepisach materialnego prawa administracyjnego, przy jednoczesnym braku ustawowych przepisów przejściowych (intertemporalnych), skutki zdarzenia oceniać należy według przepisów prawa materialnego obowiązującego w chwili wystąpienia zdarzenia. Według strony, reguła ta ma oparcie w art. 2 Konstytucji RP, z którego wywodzi się: zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego prawa, a także zasadę ochrony praw nabytych.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P/09, który stwierdził niezgodność z Konstytucją RP przepisów o opłatach. To oznacza, że strona skarżąca poniosła opłaty na podstawie nielegalnych przepisów, co potwierdził wspomniany wyrok TK. Następnie, strona skarżąca, mając na względzie uchylenie niekonstytucyjnych przepisów przez TK, podjęła przysługujące jej kroki prawne (wznowienie postępowania administracyjnego po wyroku TK), zaś organ koncesyjny – w wyniku wznowienia postępowania uchylił poprzednią decyzję koncesyjną w części dotyczącej opłaty i wydając nową decyzję w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, pogorszył de facto sytuację strony skarżącej.

Strona skarżąca podkreśliła, że jej stanowisko w tym zakresie zostało podzielone przez WSA w Warszawie w orzeczeniach dotyczących podwyższenia opłat koncesyjnych po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P/09 (vide: wyrok z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2980/13 oraz wyrok z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2947/13). Strona skarżąca zauważyła, że w orzeczeniach tych WSA w Warszawie stwierdził m.in., że "(...) Brak stosownych przepisów przejściowych nie może uzasadniać obowiązku zapłaty wyższej kwoty za koncesje niż kwota opłaty koncesyjnej, która ustalana była na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Istotnie trudno sobie wyobrazić, aby w świetle nie tylko zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP i wynikających z tej regulacji konstytucyjnej innych zasad, w tym m.in. zasady sprawiedliwości społecznej, ale również w kontekście podstawowych zasad (reguł) prawa intertemporalnego, skarżąca, jako nadawca programu, zobowiązana była - na podstawie obecnie obowiązujących regulacji ustawowych, określających sposób ustalania wysokość opłat koncesyjnych, zapłacić teraz, większą kwotę z tytułu opłaty za koncesję na rozpowszechnianie ww. programu telewizyjnego tylko dlatego, że ustawodawca nie przewidział stosownych przepisów przejściowych w ustawie z dnia 10 października 2012 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1209). W ocenie Sądu, doprowadzenie do powyższy sytuacji (vide: nałożenie na skarżącą przez organ koncesyjny wyższej niż w dniu [...] kwietnia 2008 r. opłaty koncesyjnej) mogłoby nie tylko podważyć w tej konkretnej sprawie fundamentalna zasadę zaufania obywateli (tu: podmiotu gospodarczego rozpowszechniającego program telewizyjny) do praworządnego państwa i stosowanego przez to państwo prawa, ale także przyczynić się w wielu innych przypadkach do postrzegania uprawnienia do zwrócenia się przez stronę do sądu z wnioskiem o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności regulacji prawnych, jako instrumentu prawnego groźnego dla obywateli, ze względu na możliwość poniesienia bardzo negatywnych konsekwencji, m.in. finansowych, w wyniku potwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wątpliwości skarżącej, co do niekonstytucyjności danych regulacji normatywnych".

Strona skarżąca podniosła, iż orzecznictwo zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego potwierdza pogląd, że wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis uznany za niezgodny z Konstytucją traci moc ze skutkiem ex tunc, tj. od początku jego obowiązywania. Zdaniem strony skarżącej, w związku z tym, że derogacja trybunalska wywołuje skutek ex tunc, tj. od wejścia w życie niekonstytucyjnego przepisu, organ koncesyjny, wydając decyzję w sprawie opłaty koncesyjnej, powinien uwzględnić stan prawny mający miejsce w dniu wydawania decyzji o zmianie koncesji, z dodatkowym uwzględnieniem uchylenia niekonstytucyjnych przepisów. W tej sytuacji, strona uznała, że wobec brzmienia art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w brzmieniu ustalonym wyrokiem TK z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P/09, a także wobec braku przepisów szczególnych, do których odsyła art. 62 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, opłata za udzielenie koncesji powinna zostać obliczona na podstawie przepisów ogólnych o opłatach za udzielenie koncesji i pozwoleń, tj. na podstawie ustawy o opłacie skarbowej. Mając na względzie powyższe, strona skarżąca uznała, że uzasadnione jest stanowisko, iż decyzja w części dotyczącej orzeczenia na nowo rozstrzygającego sprawę co do istoty, powinna opierać się na przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 20 listopada 2012 r., a także na odpowiednich przepisach ustawy o opłacie skarbowej, tj. art. 1 ust. 1 i art. 3 oraz stosownym Załączniku do ustawy o opłacie skarbowej.

Uzasadniając zarzut nieważności spornej decyzji Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lipca 2014 r., strona skarżąca zauważyła, że od dnia [...] września 2012 r., tj. od dnia złożenia skargi o wznowienie postępowania, do dnia [...] listopada 2012 r. (data wydania postanowienia o wznowieniu postepowania) organ koncesyjny nie rozstrzygnął sprawy, ani nie poinformował o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, w związku z upływem terminów rozpatrzenia sprawy (zgodnie z art. 35 k.p.a. najdłuższy możliwy termin wynosi 2 miesiące), w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że "jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem przedsiębiorcy; chyba że popisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej". W tym stanie rzeczy, strona skarżąca uznała, że w sprawie wydana została już ostateczna decyzja zgodna z żądaniem skarżącej spółki. Według strony, do jej wydania doszło w trybie przewidzianym przez wspomniany wyżej przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Strona skarżąca stwierdziła, że skutkiem wydania decyzji w tym trybie jest uznanie, że sporna decyzja Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lipca 2014 r. dotknięta jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), albowiem wniosek skarżącej spółki został już załatwiony ostateczną decyzją wydaną przed [...] lipca 2014 r. Strona skarżąca uznała, że - wbrew sugestiom organu - żaden pozytywny przepis prawa nie wyłącza stosowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w postępowaniu przed Przewodniczącym KRRiT, jako organem koncesyjnym. Strona skarżąca zauważyła wprawdzie, że art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji wskazuje, że do kontroli działalności gospodarczej nadawcy radiowo-telewizyjnego, stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g., ale - zdaniem skarżącej spółki - z całą pewnością nie oznacza to zakazu stosowania pozostałych przepisów u.s.d.g. do nadawców w zakresie innym, niż kontrola ich działalności. Co więcej, jak zauważyła strona, istnieją w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej przepisy, które odnoszą się wprost do postępowania przed organem koncesyjnym (por. art. 46 i art. 52 u.s.d.g.). Strona skarżąca podniosła, że ustawodawca może wyłączyć także stosowanie art. 11 u.s.d.g. w poszczególnych przypadkach, ale taka regulacja musi być wyraźnie przewidziana w odrębnych przepisach ze względu na nadrzędny interes publiczny. Skarżąca spółka uznała jednak, że w ustawie o radiofonii i telewizji brak jest normy, która wyłączałaby stosowanie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w całości, oraz art. 11 (w tym w szczególności art. 11 ust. 9) u.s.d.g. W ocenie strony skarżącej, brak ustanowienia takiej wyraźnej normy szczególnej dotyczącej ustawy o radiofonii i telewizji oznacza, że racjonalny ustawodawca nie chciał wyłączenia art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w stosunku do postępowań administracyjnych w sprawach innych regulowanych działalności gospodarczych. Skarżąca spółka zauważyła, że powyższą wykładnię art. 11 ust. 9 u.s.d.g. potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 grudnia 2013 r., wydanych w sprawach sygn. akt II GSK 1167/12 oraz sygn. akt II GSK 1168/12, a także WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 3 czerwca 2014 r., wydanych w sprawach sygn. akt VI SA/Wa 2906/13 oraz sygn. akt VI SA/Wa 2908/13.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca uznała, że w konsekwencji milczenia Przewodniczącego KRRiT oraz w wyniku zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., należy przyjąć, że w dniu [...] listopada 2012 r. Przewodniczący KRRiT wydał decyzję zgodną z wnioskiem zawartym w skardze o wznowienie postępowania (tzw. milcząca decyzja). Zdaniem strony skarżącej, decyzja ta stała się ostateczna z upływem terminu do jej zaskarżenia, tj. w dniu [...] listopada 2012 r. W związku z wydaniem milczącej decyzji sprawa została rozstrzygnięta, co ma znaczenie w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wobec powyższego, strona skarżąca uznała, skarga - jako uzasadniona - powinna zostać uwzględniona, zaś Sąd winien jednocześnie dokonać w uzasadnieniu wyroku wyraźnej oceny prawnej i wskazania prawnego, tak aby organ koncesyjny w toku dalszego postępowania miał pełną jasność, w jaki sposób powinien sformułować swoje rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ koncesyjny stwierdził w odpowiedzi na skargę, że wydając decyzję we wznowionym postępowaniu, bierze się pod uwagę stan prawny zaistniały po wydaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a dokładnie stan prawny obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, co w rozpatrywanym przypadku oznacza zastosowanie art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji w nowym brzmieniu i wydanych na jego podstawie nowych przepisów wykonawczych.

Ustosunkowując się z kolei do zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą niezastosowaniem art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ koncesyjny stwierdził, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie znajduje zastosowania w postępowaniach prowadzonych przez Przewodniczącego KRRiT. Z tego też powodu, jak wskazał organ, w przedmiotowym postępowaniu nie występuje stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co w konsekwencji oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] września 2014 r., jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. nie są obarczone wadą nieważności.

Na marginesie organ wskazał ponadto, iż w przedmiotowej sprawie skarga strony na bezczynność organu w sprawie doręczenia decyzji została prawomocnie odrzucona postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt VI SAB/Wa 39/13, w uzasadnieniu którego Sąd uznał, że "w tym zakresie nie mają także znaczenia merytorycznie wadliwe rozważania skarżącej o domniemaniu wydania w dniu [...] listopada 2012 r. decyzji przez organ koncesyjnym". W związku z tym, organ uznał, iż w niniejszej sprawie kwestia niestosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. została prawomocnie przesądzona.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 26 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał dotychczasowe stanowisko strony skarżącej i zarzuty skargi.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Przewodniczącego KRRiT, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu - wniósł o oddalenie skargi.

Następnie, już po zamknięciu rozprawy, pełnomocnik organu w dniu [...] lipca 2015 r. przedłożył do akt sprawy załącznik do protokołu rozprawy, w uzasadnieniu którego wskazał na argumenty świadczące o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Ponadto, pełnomocnik organu, odnosząc się do powołanego przez stronę skarżącą przepisu art. 2 Konstytucji RP, stwierdził, że Przewodniczący KRRiT nie mógł bezpośrednio zastosować tego przepisu, albowiem przepis ten, ze względu na zbyt ogólny charakter, nie może być podstawą wydawanych przez organ koncesyjny decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że analizowana pod tym kątem skarga spółki A. S.A. z siedzibą w B. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] - dopuścił się naruszenia przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, wydając obie sporne decyzje administracyjne ustalające wysokość opłaty za zmianę koncesji, dopuścił się naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, z uwagi na zignorowanie wynikającego z tej zasady zakazu retroakcji prawa (zasady niedziałania prawa wstecz).

W konsekwencji powyższego uchybienia organ koncesyjny dopuścił się jednocześnie naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa, a także naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do merytorycznej oceny legalności obu spornych decyzji Przewodniczącego KRRiT, na wstępie należy odnieść się do zarzutu nieważności spornej decyzji organu koncesyjnego z dnia [...] lipca 2014 r., z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

W ocenie składu Sądu rozstrzygającego w niniejszej sprawie, należy przyjąć, iż podjęcie próby "ratowania" błędu ustawodawcy polegającego na braku przyjęcia odpowiedniej regulacji w ustawie z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - poprzez interpretację art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie można uznać za uzasadnioną zarówno w świetle rezultatów wykładni językowej, jak i systemowej oraz celowościowej (funkcjonalnej), czy też historycznej. Przewodniczący KRRiT próbował wprawdzie wywieść podstawę do uznania słuszności swojego stanowiska z pewnej wykładni celowościowej, czy też systemowej art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, uwzględniającej zarówno całość regulacji prawnych dotyczących koncesjonowania działalności radiowo-telewizyjnej, jak i istoty samej opłaty za udzieloną koncesję, a także z ogólnych zasad dotyczących wyłączenia regulacji zawartej we wspomnianym przepisie art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Niemniej, według oceny Sądu, przyjęcie takiego sposobu interpretacji unormowań zarówno ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i ustawy o radiofonii i telewizji, jaki proponuje organ administracji publicznej, zmuszałoby jednak Sąd do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności.

W ocenie Sądu, należy w związku z powyższym uznać, że pomimo poważnego błędu ustawodawcy, który prawdopodobnie przeoczył wprowadzenie do ustawy o radiofonii i telewizji odpowiedniego przepisu, który expressis verbis wyłączałby zastosowanie regulacji zawartej we wspomnianym przepisie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., co do zasady rację ma strona skarżącą, że Przewodniczący KRRiT błędnie stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym zmiany koncesji lub udzielenia jej na kolejny okres, w zakresie, w jakim ustalona zostaje wysokość opłaty za wspomniane udzielenie (zmianę) koncesji, nie ma zastosowania przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12, w którym NSA uznał, że przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy zatem, podzielając w pełni stanowisko strony skarżącej, że brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie oznacza, że powołany przepis art. 11 ust. 9 cyt. ustawy znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o radiofonii i telewizji. Warto wyraźnie wskazać, że z treści przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w sposób niewątpliwy wynika, iż nie ma on zastosowania tylko w tych przypadkach, gdy istnieje przepis prawa wyraźnie wyłączający jego stosowanie, ze względu na nadrzędny interes publiczny. Podkreślenia wymaga, na co zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12, że dyrektywa uwzględnienia nadrzędnego interesu publicznego w przypadku wyłączenia stosowania powołanego przepisu adresowana jest do ustawodawcy. W związku z tym, za chybione należało uznać rozważania Przewodniczącego KRRiT mające na celu wykazanie, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie ma zastosowania w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, w szczególności w sprawie ustalania wysokości opłat za zmianę koncesji udzielonej na rozpowszechnianie programu telewizyjnego, z uwagi na ochronę nadrzędnego interesu publicznego, w sytuacji, gdy w ustawie o radiofonii i telewizji nie ma przepisu umożliwiającego odstąpienie od jego stosowania. Według Sądu, należy uznać, iż ocena, czy w konkretnym przypadku ochrona nadrzędnego interesu publicznego wyklucza stosowanie klauzuli generalnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy należy bowiem do procesu stanowienia prawa, a nie jego stosowania. Sąd uznał ponadto, że wyniku przeprowadzonej analizy nie podważa również argument podnoszony przez Przewodniczącego KRRiT, że zakres stosowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej na gruncie ustawy o radiofonii i telewizji został wyraźnie określony i ograniczony do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o czym stanowi przepis art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji.

Mając na względzie powyższe, Sąd przyjął w konsekwencji, że wniosek skarżącej spółki o udzielenie przez Przewodniczącego KRRiT decyzji koncesyjnej, w tym ustalenie wysokości opłaty za zmianę koncesji, stanowi "sprawę przedsiębiorcy" a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Według Sądu, dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. obejmuje sprawy (wnioski) przedsiębiorców związane z podejmowaniem, wykonywaniem lub zakończeniem prowadzenia działalności gospodarczej, a upływ terminu ich rozstrzygnięcia (załatwienia) wywołuje skutek w postaci przyjęcia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Wyłączenie stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ze względu na nadrzędny interes publiczny musi być wyraźne i wynikać z przepisu odrębnej ustawy. W związku z tym, przyjętą przez organ administracji publicznej wykładnię omawianego przepisu, dopuszczającą możliwość wyinterpretowania jego wyłączenia ze względu na nadrzędny interes publiczny z przepisów odrębnych ustaw - należało uznać za błędną.

Niemniej, należy wyraźnie wskazać, że pomimo naruszenia przez Przewodniczącego KRRiT przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. przez jego błędną wykładnię, nie można jednak przyjąć, że uchybienie to mogło być podstawą uchylenia obu spornych decyzji administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie przez organ koncesyjny.

Otóż, należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrywał skargę spółki A. S.A. z siedzibą w B. na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w sprawie doręczenia stronie skarżącej decyzji wydanej na skutek skargi o wznowienie postępowania administracyjnego z dnia [...] września 2012 r. WSA w Warszawie, odrzucając powyższą skargę prawomocnym postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt VI SAB/Wa 39/13, w uzasadnieniu przesądził wyraźnie, że wadliwe merytorycznie są wszelkie rozważania skarżącej spółki dotyczące domniemania wydania w dniu [...] listopada 2012 r. decyzji przez organ koncesyjny, co w konsekwencji oznacza, jak słusznie zauważył organ, iż w niniejszej sprawie kwestia niestosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. została prawomocnie przesądzona w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, organ koncesyjny, wydając obie sporne decyzje administracyjne, nie mógł formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, albowiem zobowiązany był do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Sąd uznał jednakże, iż obie sporne decyzje wydane przez Przewodniczącego KRRiT obarczone są innym poważnym uchybieniem, które przesądza o konieczności ich uchylenia z uwagi na obrazę zakazu retroakcji prawa (zasady niedziałania prawa wstecz) wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

Należy zauważyć, że pozostaje poza wszelkimi wątpliwościami nie tylko składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ale także obu stron sporu sądowego, że zarówno w świetle przepisów obowiązujących przed nowelizacją ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, jak i w świetle obecnie obowiązujących regulacji prawnych, koncesja na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych podlega stosownej opłacie.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca spółka A. S.A. z siedzibą w B. na podstawie decyzji Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lutego 2011 r. uzyskała koncesję na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "[...]". Następnie, decyzją Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. powyższa koncesja została zmieniona (rozszerzona o przyznanie prawa do rozpowszechniania programu drogą rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy w sygnale multipleksu pierwszego). W decyzji tej ustalono, że opłata za zmianę (rozszerzenie) koncesji wynosi 10.811.500 złotych. Opłata ta została ustalona w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych.

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., wydanym w sprawie sygn. akt P 9/09, Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji za niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a wydane na jego podstawie rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r., stanowiące podstawę obliczenia opłaty koncesyjnej, za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, odraczając utratę mocy obowiązującej tych przepisów na okres dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu [...] września 2012 r. skarżąca spółka, powołując się na regulację prawną wyrażoną w przepisie art. 145a § 1 k.p.a. złożyła skargę o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. dokonanej decyzją Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w części dotyczącej opłaty, wnosząc o wznowienie postępowania, a następnie uchylenie decyzji nr [...] we wskazanej wyżej części oraz wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy w zakresie wysokości opłaty za zmianę koncesji.

Rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania, Przewodniczący KRRiT uchylił wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty za zmianę koncesji i naliczył nową opłatę za zmianę koncesji w wysokości 13.423.965 złotych, a więc opłatę, która jest o 3.043.965 złotych wyższa od poprzedniej opłaty naliczonej na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją RP. Jako podstawę naliczenia nowej opłaty organ koncesyjny wskazał m.in. przepisy rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że korzystając z instytucji wznowienia postepowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., której celem jest zapewnienie ochrony prawnej wobec niezgodnego z Konstytucją RP działania Państwa, spółka A. S.A. została "ukarana" poprzez nałożenie na nią znacznie wyższej opłaty za zmianę udzielonej koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że nałożenie nowej, znacznie wyższej opłaty za zmianę koncesji nastąpiło tylko i wyłącznie dlatego, że skorzystała z przysługującego jej bezpośrednio na mocy przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP uprawnienia do żądania wznowienia postępowania po uchyleniu przez Trybunał Konstytucyjny przepisów niezgodnych z Konstytucją, na podstawie których naliczono poprzednią opłatę.

W ocenie Sądu, naliczenie przez organ koncesyjny owej o blisko 3 mln złotych wyższej od poprzedniej opłaty nastąpiło z ewidentnym naruszeniem nie tylko konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, ale także z naruszeniem zarówno zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 8 k.p.a.), jak i zasady praworządności, wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, należy w związku z powyższym uznać, że nie można zaakceptować sytuacji, w której w świetle nie tylko zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP i wynikających z tej regulacji konstytucyjnej innych zasad, w tym również zasady sprawiedliwości społecznej, ale również w kontekście podstawowych zasad (reguł) prawa intertemporalnego, skarżąca spółka, jako nadawca programu telewizyjnego, zobowiązana była - na podstawie obecnie obowiązujących regulacji ustawowych określających sposób ustalania wysokość opłat koncesyjnych - zapłacić teraz większą kwotę z tytułu opłaty za zmianę koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]" tylko dlatego, że ustawodawca nie przewidział stosownych przepisów przejściowych w ustawie z dnia 10 października 2012 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1209).

W ocenie Sądu, doprowadzenie do powyższej sytuacji (vide: nałożenie na skarżącą spółkę przez organ koncesyjny wyższej, niż w dniu [...] lipca 2011 r., opłaty koncesyjnej) podważa w tej konkretnej sprawie fundamentalną zasadę zaufania obywateli (tu: podmiotu gospodarczego rozpowszechniającego program telewizyjny) do praworządnego państwa i stosowanego przez to państwo prawa, ale także może przyczyniać się do niewłaściwego postrzegania uprawnienia do zwrócenia się przez stronę do sądu z wnioskiem o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności regulacji prawnych, jako instrumentu prawnego groźnego dla obywateli, ze względu na możliwość poniesienia bardzo negatywnych konsekwencji, m.in. finansowych, w wyniku potwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wątpliwości strony skarżącej, co do niekonstytucyjności danych regulacji normatywnych.

Należy wyraźnie podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 55).

Zasada praworządności wymaga, aby organy administracyjne nie złamały prawa, a ponadto wszelkie ich decyzje miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawne.

Zasada praworządności zakłada jednocześnie możliwość skutecznego narzucenia administracji wypełnienia tych powinności oraz rodzi konieczność wzruszenia bezprawnych aktów administracyjnych, przy zapewnieniu jednak priorytetu innym zasadom chroniącym prawa jednostki w jej stosunkach z administracją. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym praworządność działania jest zasadą fundamentalną, ale w jej ramach mieści się nie tylko obowiązek przestrzegania prawa, lecz również działania w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości.

W ramach zasady określonej w art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego, jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.

Niewątpliwie uznać należy, że zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy praworządnego państwa.

Odnosząc się w tym miejscu do argumentów organu koncesyjnego, należy wskazać, iż zgodnie z zasadą wyprowadzaną od wielu lat w orzecznictwie z art. 6 k.p.a., przyjmuje się wprawdzie, że organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. sygn. akt III SA 1111/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt II SA 49/92, nie publik., czy też wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 163/82, RNGA 1985, nr 3, s. 47). Niemniej, jednocześnie przyjmuje się wyraźnie, że powyższa zasada musi być stosowana z uwzględnieniem koniecznych wyjątków.

Powyższa zasada nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie nastąpiły zmiany przepisów prawa. Natomiast, jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymaganiami przyzwoitej legislacji powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (tak również Trybunał Konstytucyjny /w:/ wyroku z dnia 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92, OTK 1993, nr I, poz. 6, czy też wyroku z dnia 24 maja 1994 r., sygn. akt K 1/94, OTK 1994, nr I, poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy, a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (por. S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym. Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej, PiP z 1991 r., zeszyt nr 8, s. 3 i nast.).

W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo (w tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu pięciu sędziów z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. sygn. akt SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40).

Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub - w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia - w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Z dotychczasowego orzecznictwa zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i innych organów władzy sądowniczej, wynika, że z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego da się wyinterpretować szereg innych zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasadę zaufania obywateli do państwa, zasadę ochrony "interesów w toku", zasadę niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji prawa), czy też regułę tzw. przyzwoitej legislacji, której elementami są wcześniej wskazane zasady.

Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na wymaganiu pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK 2000, Nr 5, poz. 138). Ponadto, przyjmuje się, że zasada ta wymaga, by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, z zastosowania których ustawodawca może zrezygnować, decydując się na bezpośrednie (natychmiastowe) działanie nowego prawa - jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (por. orzeczenie TK z dnia 2 marca 1992 r., sygn. akt K 9/92, OTK 1993, Nr 1, poz. 6, s. 69-70). Nie ulega wątpliwości, że w świetle tej zasady, przyjmuje się, iż poddanie wcześniej na innej podstawie ustawowej ukształtowanych stosunków prawnych działaniu nowego i bardziej niekorzystnego dla obywateli prawa pozostaje w sprzeczności z Konstytucją wówczas, kiedy tego rodzaju konstrukcja prawna rażąco osłabia zaufanie obywatela do prawa, nie rekompensując tego skutku konieczną ochroną innych, konstytucyjnie uznawanych wartości (por. m.in. B. Banaszak /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012 i cyt. tam orzeczenie TK z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt K 47/05, OTK 2007, Nr 3A, poz. 27 oraz orzeczenie TK z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt K 16/08, OTK 2010, Nr 8A, poz. 72).

Z kolei, zasada ochrony "interesów w toku" zapewnia ochronę jednostki w sytuacjach, w których rozpoczęła ona określone przedsięwzięcia na gruncie dotychczasowych przepisów. Przyjmuje się wówczas, że interesy w toku podlegają bardziej intensywnej ochronie, jeżeli prawodawca ustanowił regulacje prawne dotyczące ściśle określonych rodzajów przedsięwzięć (por. wyrok TK z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt K 45/01, OTK-A 2002, Nr 4, poz. 46; podobnie /w:/ wyrok TK z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt P 6/07, OTK-A 2009, Nr 1, poz. 2).

Jeśli chodzi o wynikającą z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę niedziałania prawa wstecz (zakazu retroakcji prawa), przyjmuje się, że stanowi ona podstawową zasadę porządku prawnego w państwie opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość nie zaś przeszłość" (por. m.in. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006 r. nr 3, poz. 71 oraz orzeczenia tam przywołane). Niewątpliwie, zasada niedziałania prawa wstecz nakazuje, by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sensu largo), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych (tak m.in. Trybunał Konstytucyjny /w:/ orzeczenie z dnia 22 sierpnia 1990 r., sygn. akt K 7/90, OTK 1990, Nr 1, poz. 5, s. 51).

W tym miejscu, należy zgodzić się z Przewodniczącym KRRiT, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego.

Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II FSK 155/13 (LEX nr 1663032), szczegółowej analizy dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - przyjął, że "Wyrażona w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. - w klauzuli demokratycznego państwa prawnego - zasada lex retro non agit nie ma charakteru bezwzględnego, a każdy przypadek retroaktywnie działającej normy prawnej musi być oceniony autonomicznie pod kątem spełnienia fundamentalnych warunków dopuszczalności retroaktywności prawa, tj. retroaktywna norma prawna: (1) powinna zostać uchwalona w akcie normatywnym rangi ustawowej lub znajdującego umocowanie w normie rangi ustawowej, (2) winna być wyrażona explicite, a więc nie została wyprowadzona w drodze domniemania lub analogii, (3) nie powinna naruszać zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem, w szczególności nie powinna naruszać sfery wolności i uprawnień podmiotów prawa, (4) w sytuacjach wyjątkowych, jeśli tak czyni, to retroaktywność normy prawnej powinna być uzasadniona ważnym interesem publicznym, którego nie można wyważyć z interesem jednostki i nie można ochronić w inny sposób, niż poprzez prawo działające z mocą wsteczną. W praworządnym państwie obywatel powinien być w stanie przewidzieć prawne rezultaty działań i zachowań, a także móc się do nich rozsądnie przygotować. Powinien zatem również dysponować pewnością, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będę także i później uznane przez porządek prawny. Jedynie sytuacja wyjątkowa może uzasadniać akceptację retroaktywnej normy prawnej, ograniczającej prawa podmiotowe i wolności prawnie chronione".

Trybunał Konstytucyjny dopuszcza bezpośrednie obowiązywanie nowo ustanowionych norm w stosunkach prawnych będących w toku, tzn. gdy normy te "nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, a tylko - w sposób prospektywny - modyfikują sytuację podmiotów, których sytuacja prawna była odmienna w świetle starych przepisów. Nowa regulacja nie zmienia bowiem niczego wstecz (...) a jedynie wprowadza zmianę na przyszłość" (por. wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98, OTK 1999, Nr 3, poz. 40).

Mając powyższe na względzie, należy - zdaniem Sądu - ocenić, czy w przypadku niniejszej sprawy mamy tu do czynienia z przypadkiem retroaktywności, czy też retrospektywności.

Otóż, przyjmuje się, że naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów.

Z kolei, z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (vide: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r., sygn. akt U 5/86, OTK 1986, poz. 1 oraz z dnia 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/86, OTK 1986, poz. 2; podobnie E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego /w:/ Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355).

W wyroku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07 (OTK-A 2009/5/65, Dz. U. z 2009 r. Nr 78, poz. 659), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że istotę zasady niedziałania prawa wstecz można sprowadzić do twierdzenia, że prawo powinno co do zasady działać "na przyszłość", wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie. Innymi słowy, jak stwierdził Trybunał, następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy (por. wyrok TK w sprawie sygn. akt P 43/07). Trybunał podkreślił, że retroaktywność należy odróżnić od retrospektywności, polegającej na nakazie zastosowania nowego prawa do stosunków prawnych (stosunków procesowych), które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków (por. np. wyrok TK z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. K 11/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 40). W wypadku retrospektywności nowo ustanowione normy nie są bowiem stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, a tylko - jak wskazał Trybunał - w sposób prospektywny modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość (por. wyroki TK z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. K. 13/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 155, czy też z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. P 40/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 4).

Warto zwrócić uwagę, że w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2385/11, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie (por. J. Gwiazdomorski, Międzyczasowe prawo prywatne, Nowe Prawo z 1965 r. nr 6).

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozstrzygając w niniejszej sprawie, uznał, że w przypadku ustalenia opłaty koncesyjnej nałożonej na stronę skarżącą z tytułu dokonanej w dniu [...] lipca 2011 r. zmiany koncesji, mamy do czynienia ze zdarzeniem prawnym, które zaistniało jako zdarzenie zamknięte i zakończone pod rządami dawnego prawa. Zatem, zdaniem Sądu, skutki tego zdarzenia powinny być - co do zasady - oceniane zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego zaistnienia.

W ocenie Sądu, fakt, że zdarzenie (zmiana koncesji na nadawanie) miało miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów i że decyzja Przewodniczącego KRRiT nakładała na skarżącą spółkę opłatę w wysokości 10.811.500 złotych, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie, kiedy zdarzenie to miało miejsce, spowodował swoiste "nabycie prawa". Przyjmuje się bowiem, że każde indywidualne rozstrzygnięcie, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa", nawet jeżeli to rozstrzygnięcie nakłada na stronę określony obowiązek (podobnie: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., sygn. akt III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290).

Bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną skarżącą a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia (uzyskania/zmiany koncesji na nadawanie), ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość opłaty za uzyskanie (zmianę) określonej koncesji, wynikającej z przepisów prawa.

Wszystkie te względy prowadzą do wniosku, że opłata publicznoprawna za uzyskanie, czy też - jak w niniejszej sprawie - za zmianę koncesji na nadawanie programu telewizyjnego, powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. uzyskania lub zmiany owej koncesji.

Niemniej, uznać trzeba, że w niniejszej sprawie zachodzi specyficzna sytuacja, w której - z uwagi na fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 - uchylono niekonstytucyjne przepisy rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r., stanowiące podstawę obliczenia opłaty koncesyjnej.

W konsekwencji, uznać należy, że Przewodniczący KRRiT, wydając sporną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. ustalającą (naliczającą) opłatę za zmianę koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]", dokonaną wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., winien zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania tej decyzji, a więc art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji w związku ze stosownymi przepisami nowego rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczania, ograniczając jednak wysokość ustalonej tak opłaty koncesyjnej do wysokości nie wyższej, niż wysokość opłaty ustalona w decyzji Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...].

Zdaniem Sądu, tylko tak ustalona opłata za zmianę koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. może być uznana za zgodną z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji, jako nienaruszająca zakazu retroakcji prawa (zasady niedziałania prawa wstecz), a także, jako nienaruszająca zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa, a także zasady praworządności, wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Ustosunkowując się w tym miejscu do wskazanej w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę argumentacji organu koncesyjnego dotyczącej bezpośredniego stosowania art. 2 Konstytucji RP, należy stwierdzić, że nie jest ona zasadna.

Wskazać trzeba bowiem, że art. 8 Konstytucji RP określa nie tylko charakter prawny i miejsce Konstytucji w istniejącym systemie źródeł prawa, ale wprowadza także, po raz pierwszy w Polsce, zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jest to reguła, od której sama Konstytucja przewiduje wyjątki, stwierdzając: "chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy. Na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji bezpośrednio stosowane są postanowienia, które odnoszą się do regulacji w zakresie wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. W doktrynie przyjmuje się, że jednostka może skutecznie powoływać się na przepisy Konstytucji, a organ państwa jest zobowiązany takie powołanie się uwzględnić. Zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji, a także przyjęta wyraźnie zasada wyłączności ustawy w sprawach wolności i praw jednostki stanowią podstawową gwarancję ich przestrzegania (vide: W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LEX 2013). Pomijając kwestię podziału doktrynalnego na bezpośrednie i pośrednie stosowanie konstytucji, trzeba wyraźnie podkreślić ponadto, że - co do zasady - dopuszcza się w orzecznictwie sądowym współstosowanie Konstytucji RP z normami ustawy (tak m.in. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1489/14).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że obie sporne decyzje Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie podlegają wykonaniu, Sąd działał zgodnie z przepisem art. 152 p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 440 złotych, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).