Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 42/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145,,151,174,182,183,188,189,203
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 19,126,156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48, 82, 83
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 216,271
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2620/18 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 27 września 2018 r. [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 17 kwietnia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 maja 2019 r., VII SA/Wa 2620/18, oddalił skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Warszawy (PINB) zawiadomił X S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej nośnika reklamowego w postaci rusztowania, usytuowanego na terenie działek nr ewid. [...] z obrębu [...] i nr ewid. [...] z obrębu [...], położonych w [...] przy [...], ul. [...] i ul. [...] oraz oględzinach planowanych na dzień 13 września 2017 r. Przedstawiciel organu powiatowego w dniu 13 września 2017 r. dokonał oględzin przedmiotowego nośnika reklamowego. W sporządzonym protokole nr [...] stwierdzono, że nośnik reklamowy ma konstrukcję stalową w postaci rusztowania, do której zamocowany jest baner. Nośnik jest wyposażony w oświetlenie. Podstawa nośnika ma wymiary 5,40 x 12,45 m, zaś wysokość nośnika wynosi ok. 14,10 m. Rusztowanie ustabilizowane jest za pomocą bloków betonowych. Nośnik reklamowy jest chroniony sygnalizacją alarmową. W protokole wskazano również, że przedmiotowy nośnik reklamowy znajduje się na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] i nr ewid. [...] z obrębu [...]. Ł. J. uczestniczący w oględzinach oświadczył do protokołu, że działka nr ewid. [...] uległa podziałowi, zaś do działki nr ewid. [...] przylega działka nr ewid. [...] z obrębu [...].

PINB postanowieniem z dnia 18 września 2017 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.)- dalej w skrócie P.b. zobowiązał X S.A. do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych w tym postanowieniu dokumentów. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) postanowieniem z dnia 3 listopada 2017 r. nr [...] uchylił w całości ww. postanowienie nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu.

Pismem z dnia 10 listopada 2017 r., PINB zawiadomił X S.A. i B. sp. z o.o., że w sprawie ww. nośnika reklamowego w postaci rusztowania prowadzone jest postępowanie administracyjne.

B. sp. z o.o. pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. poinformowała, że jest inwestorem ww. nośnika reklamowego, który został zrealizowany wyłącznie na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w dniu 25.04.2017 r. w oparciu o skutecznie dokonane w dniu 9 września 2015 r. zgłoszenie (wobec którego organ wniósł sprzeciw, który następnie decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 kwietnia 2016 r., nr [...] został uchylony, a postępowanie zostało umorzone).

Przedstawiciel PINB w dniu 11 grudnia 2017 r. ponownie dokonał oględzin przedmiotowego nośnika reklamowego. W sporządzonym protokole nr [...] potwierdzono dotychczasowe ustalenia faktyczne.

Kolejna kontrola przedmiotowego nośnika reklamowego została przeprowadzona przez przedstawicieli organu powiatowego w dniu 21 lutego 2018 r. przy udziale przedstawiciela B. sp. z o.o. oraz przedstawiciela X S.A. W sporządzonym protokole nr [...] wskazano, że dokonano pomiarów przedmiotowego nośnika reklamowego, które odpowiednio wynoszą: wysokość - 11,90 m, długość - 12,44 m i szerokość - 5,46 m. Nadto w oparciu o przedstawiony dokument z pomiaru kontrolnego usytuowania przedmiotowego nośnika reklamowego dokonanego przez uprawnionego geodetę doprecyzowano, że nośnik ten usytuowany jest w całości na działce nr ewid. [...] z obrębu [...].

Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2018 r., nr [...], PINB nałożył na B. sp. z o.o. obowiązek przedłożenia - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie podświetlanego nośnika reklamowego o konstrukcji stalowej i całkowitej wysokości ok. 11,90 m w postaci rusztowania o wymiarach ok. 5,46 x 12,44 m (rzut podstawy nośnika), z zamocowanym banerem reklamowym, znajdującego się na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy [...], ul. [...] i ul. [...]; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

MWINB postanowieniem z dnia 27 września 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202; dalej: P.b.), po rozpatrzeniu zażalenia B. sp. z o.o. z siedzibą w [...], uchylił powyższe postanowienie w części dotyczącej terminu i w tym zakresie orzekł, że obowiązek należy wykonać w terminie 60 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego objęty był podświetlany nośnik reklamowy o konstrukcji stalowej i całkowitej wysokości ok. 11,90 m w postaci rusztowania o wymiarach ok. 5,46 x 12,44 m (rzut podstawy nośnika), z banerem reklamowym, umocowany za terenie za pomocną bloków betonowych znajdujący się w rejonie [...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...]. Stwierdził, że toku kontynuowanego w związku z postanowieniem kasacyjnym MWINB nr [...] postępowania organu I instancji ustalono, że przedmiotowy nośnik reklamowy usytuowany jest w całości na należącej do X S.A. działce nr ewid. [...] z obrębu [...] (co wynika z protokołu kontroli PINB dla [...] Warszawy z dnia 21 lutego 2018 r., nr [...] i załączonego sprawozdania oraz wydruku z mapy zasadniczej z wynikami pomiaru kontrolnego wykonanego przez uprawnionego geodetę). Inwestorem tego nośnika reklamowego jest B. sp. z o.o., co wynika z pisma ww. Spółki z dnia 4 grudnia 2017 r. W piśmie tym wskazano, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w dniu 25 kwietnia 2017 r. B. sp. z o.o., domagając się w zażaleniu uchylenia zaskarżonego postanowienia wskazała, że nośnik reklamowy zrealizowany został w oparciu o skuteczne zgłoszenie z dnia 8 września 2015 r., co wyłącza stosowanie procedury z art. 48 ust. 2 P.b. a obliguje do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 50-51 P.b. W ocenie MWINB nie sposób się zgodzić z powyższym poglądem. Organ wojewódzki podkreślił, że z uzyskanych od Wydziału Architektury i Budownictwa [...] Urzędu [...] akt administracyjnych, znak: [...] wynika, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 22 kwietnia 2016 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] Warszawy z dnia 18 września 2015 r., nr [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia B. sp. z o.o. z dnia 8 września 2015 r., dotyczącego zamiaru montażu rusztowań modułowych z siatką reklamową wraz z oświetleniem na nieruchomości, przy [...] w [...]- na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. MWINB wziął pod uwagę, że skarżąca spółka powoływała się na powyższe zgłoszenie z dnia 8 września 2015 r. i decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] w innej sprawie administracyjnej (załatwionej ostatecznie decyzją rozbiórkową PINB z dnia 2 czerwca 2016 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją MWINB z dnia 10 sierpnia 2016 r., nr [...]). W sprawie tej nakazem rozbiórki objęty był podświetlany nośnik reklamowy w postaci rusztowania stalowego o podobnych parametrach z zamontowaną na nim drukowaną siatką winylową, usytuowany na tej samej działce co obecny, z tym, że uprzedni nośnik reklamowy został rozebrany (co potwierdza protokół kontroli PINB z dnia 11 kwietnia 2017 r., nr [...] wraz z załączonym do niego materiałem zdjęciowym). W tym samym miejscu w terminie późniejszym (tj. w dniu 25 kwietnia 2017 r., co wynika z pisma z dnia 4 grudnia 2017 r.) B. sp. z o.o. znowu posadowiła podświetlany nośnik reklamowy w kształcie rusztowania (powołując się na to samo co poprzednio zgłoszenie z dnia 8 września 2015 r., chcąc tym razem dowieść legalności nowopowstałego nośnika reklamowego). Tym samym, w ocenie organu, nie można przyjąć, aby nowo zrealizowany nośnik reklamowy powstał na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 8 września 2015 r. Wskazał, że przepisy P.b. nie przewidują możliwości, aby w oparciu o to samo zgłoszenie móc dwukrotnie realizować taką samą inwestycję budowlaną. Wziął również pod uwagę, że decyzja Prezydenta [...] Warszawy nr [...] wnosząca sprzeciw wobec zgłoszenia z dnia 8 września 2015 r. została uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego z przyczyn formalnoprawnych, tj. z uwagi, że nie została prawidłowo doręczona.

Zdaniem organu wojewódzkiego, na realizację przedmiotowej inwestycji budowlanej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., na co wskazują jego parametry techniczne (wymiary wynoszące ok 5,46 x 12,44 m i wysokość wynosząca ok. 11,90 m) oraz ustabilizowanie za pomocą bloków betonowych. W ocenie organu PINB zastosował do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy właściwy tryb przepisów P.b., czyli tryb określony w przepisach art. 48 P.b. Zdaniem MWINB, organ powiatowy prawidłowo wydał postanowienie nr [...] zobowiązujące B. sp. z o.o. do przedłożenia wymienionych dokumentów, niezbędnych do kontynuowania procedury legalizacyjnej. Z przekazanych przy piśmie PINB z dnia 2 lipca 2018 r., załączników wynika, że B. sp. z o.o. przy piśmie z dnia 1 czerwca 2018 r. przedłożyła do organu powiatowego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego rusztowania modułowego, balastowanego do montażu banneru reklamowego wraz z załącznikami oraz potwierdzenie złożonego w dniu 1 czerwca 2018 r. do właściwego organu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. nośnika reklamowego.

W ocenie organu wojewódzkiego, mając na uwadze konieczność uzyskania przez podmiot zobowiązany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej inwestycji, co podlega odrębnej procedurze administracyjnej, [...] termin wyznaczony w zaskarżonym postanowieniu jest zbyt krótki do terminowego wywiązania się z nałożonego obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów. W konsekwencji MWINB uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i w tym zakresie orzekł, że obowiązek należy wykonać w terminie 60 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Skargą B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przez organ II instancji i uchylenie zaskarżonego postanowienia jedynie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczenia nowego terminu; w ocenie skarżącej Spółki organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia z uwagi na jego wadliwość; art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie; zdaniem skarżącej Spółki przedmiotem niniejszej sprawy jest realizacja inwestycji w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie z dnia 8 września 2015 r.; art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 124 § 2 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (w szczególności w zakresie podstawy zrealizowanej inwestycji, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem postanowienia).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu rację w tym sporze należało przyznać organom wydającym zaskarżone postanowienia a nie stronie. Z akt sprawy wynikają bowiem następujące ustalenia: - z uzyskanych od Wydziału Architektury i Budownictwa [...] Urzędu [...] akt administracyjnych (znak: [...]) wynika, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 22 kwietnia 2016 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] Warszawy z dnia 18 września 2015 r., nr [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia B. Sp. z o.o. z dnia 8 września 2015 r., dotyczącego zamiaru montażu rusztowań modułowych z siatką reklamową wraz z oświetleniem na nieruchomości, przy [...] w [...]- na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] i umorzył postępowanie organu I instancji; - skarżąca Spółka powoływała się na powyższe zgłoszenie z dnia 8 września 2015 r. i decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] w innej sprawie administracyjnej (załatwionej ostatecznie decyzją rozbiórkową PINB z dnia 2 czerwca 2016 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją MWINB z dnia 10 sierpnia 2016 r., nr [...]); w sprawie tej nakazem rozbiórki objęty był podświetlany nośnik reklamowy w postaci rusztowania stalowego o podobnych parametrach z zamontowaną na nim drukowaną siatką winylową, usytuowany na tej samej działce co obecny, z tym, że uprzedni nośnik reklamowy został rozebrany (co potwierdza protokół kontroli PINB z dnia 11 kwietnia 2017 r., nr [...] wraz z załączonym do niego materiałem zdjęciowym); - w tym samym miejscu ale w terminie późniejszym (tj. w dniu 25 kwietnia 2017 r., co wynika z pisma z dnia 4 grudnia 2017 r.) B. sp. z o.o. ponownie posadowiła podświetlany nośnik reklamowy w kształcie rusztowania, (powołując się na to samo co poprzednio zgłoszenie z dnia 8 września 2015 r., chcąc tym razem wskazać na legalności nowopowstałego nośnika reklamowego). Zatem, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, aby nowo zrealizowany nośnik reklamowy powstał na podstawie skutecznego wcześniejszego zgłoszenia z dnia 8 września 2015 r. Zasadnie to potwierdziły organy wydające zaskarżone postanowienia. Przepisy P.b. nie przewidują bowiem możliwości, aby w oparciu o jedno i to samo zgłoszenie móc dwukrotnie lub kilkukrotnie realizować taką samą inwestycję budowlaną. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, gdyż dotyczy różnych zakresów przedmiotowych i innych postępowań administracyjnych. Podkreślić również należy to, że decyzja Prezydenta [...] Warszawy nr [...] wnosząca sprzeciw wobec zgłoszenia z dnia 8 września 2015 r. została uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego z przyczyn formalnoprawnych (nie została prawidłowo doręczona).

W ocenie Sądu, na realizację spornej inwestycji budowlanej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi bowiem budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., na co wskazują jego parametry techniczne oraz ustabilizowanie za pomocą bloków betonowych. Wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 3 P.b. nie jest kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, a jedynie służy ułatwieniu kwalifikacji określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji, gdy obiekt posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie. W jednym z uzasadnień NSA przyjął, że wolno stojący nośnik reklamowy o konstrukcji stalowej, wsparty na dwóch stalowych słupach z odciągami stalowymi z kształtowników stalowych, wewnątrz których na całej rozpiętości złożone zostały bloczki betonowe o wymiarach 5,20 m x 2,60 m jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r., II OSK 2008/16). Pogląd ten Sąd podzielił również w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały tryb określony w przepisach art. 48 P.b. Prawidłowo również wskazały na art. 48 ust. 3 tej ustawy i wydały postanowienie zobowiązujące B. sp. z o.o. do przedłożenia wymienionych dokumentów, niezbędnych do kontynuowania procedury legalizacyjnej. Z przekazanych przy piśmie PINB z dnia 2 lipca 2018 r. załączników wynika, że Spółka przy piśmie z dnia 1 czerwca 2018 r. przedłożyła do organu powiatowego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego rusztowania modułowego, balastowanego do montażu banneru reklamowego wraz z załącznikami oraz potwierdzenie złożonego w dniu 1 czerwca 2018 r. do właściwego organu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. nośnika reklamowego. Zasadnie zatem organ wojewódzki stwierdził, że 30 dniowy termin wyznaczony w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji jest zbyt krótki do terminowego wywiązania się z nałożonego obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów.

Zdaniem Sądu, wszelkie zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne. Organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów postępowania (w tym art. 7, art. 8, art. 77 i art. 124 § 2 k.p.a.), jak i też prawidłowo zastosowały w sprawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b.

Skargą kasacyjną B. sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3a P.b. poprzez niedostrzeżenie, że postępowanie administracyjne toczyło się z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organów administracji publicznej i w konsekwencji nieorzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego postanowienia w związku z tym, że działka nr ewid. [...] z obr. [...] przy [...] w [...] znajduje się na obszarze kolejowym;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie na jego podstawie obowiązku przedłożenia dokumentacji służącej legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pomimo tego, że nośnik reklamowy został wykonany na podstawie skutecznego zgłoszenia, a przywrócenie stanu zgodności z prawem nastąpić powinno na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 P.b.;

3) przepisów postępowania tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 P.b., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało oddalenie skargi w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skarg kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedstawionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów przede wszystkim zaznaczyć należy, iż usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.sa. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust.3[...] w zw. z art 82 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego poprzez niedostrzeżenie, iż postępowanie toczyło się z naruszeniem przepisów o właściwości.

Nie jest sporne, iż przedmiotowe postępowanie wszczęte 24 sierpnia 2017 r. toczyło się w przedmiocie samowoli budowlanej w zakresie realizacji podświetlanego nośnika reklamowego o konstrukcji stalowej i całkowitej wysokości ok. 11,90 m w postaci rusztowania o wymiarach ok. 5,46 x 12,44 m (rzut podstawy nośnika), z banerem reklamowym, umocowanego na terenie za pomocną bloków betonowych. znajdującego się w rejonie [...]przy ul. [...] i ul. [...] w [...]

Z ustaleń organów, co zaaprobował Sąd pierwszej instancji, wynika, że nośnik reklamowy usytuowany jest w całości na należącej do X S.A. działce nr ewid. [...] (co wynika z protokołu kontroli PINB z dnia 21 lutego 2018 r. i załączonego sprawozdania oraz wydruku z mapy zasadniczej z wynikami pomiaru kontrolnego wykonanego przez uprawnionego geodetę). Niewątpliwie teren działki nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym X S.A., co dodatkowo wynika także z wypisu z rejestru gruntów, dołączonego do akt sprawy, gdzie jako sposób zagospodarowania tej nieruchomości określono jako (Tk) teren kolejowy.

Zatem działka nr [...] stanowi obszar kolejowy o jakim mowa w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W przepisie tym zawarto definicję obszaru kolejowego, którym jest powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Sporny obszar, na którym znajduje się przedmiotowy nośnik reklamowy, niewątpliwie usytuowany jest na terenie przeznaczonym do eksploatacji i utrzymania linii kolejowej (co potwierdza również zgromadzony w sprawie materiał dowodowy).

Z uwagi na to, że sporna budowla (nośnik reklamowy) znajduje się na obszarze kolejowym, to zmienia się też właściwość organów uprawnionych do prowadzenia przedmiotowego postępowania legalizacyjnego.

Właściwość rzeczową powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego określa art. 83 P.b. W ustępie 3 tej normy wskazano, że do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje określone w ust. 1 (w tym dot. art. 48-51), w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4, oraz zadania i kompetencje określone w art. 7b ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Natomiast z art. 82 ust. 3 pkt 3a P.b. wynika, że Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych usytuowanych na obszarze kolejowym.

Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skoro nośnik reklamowy został usytuowany na terenie działki Nr [...] będącym obszarem kolejowym, to organem właściwym w pierwszej instancji do prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 omawianej ustawy Prawo budowlane jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego a nie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] Warszawy.

Stąd też w realiach tej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie nr [...] w pierwszej instancji, zaś Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy, podjęli te rozstrzygnięcia z naruszeniem właściwości organów, co wynika wprost z analizy obowiązujących przepisów w dniu wydania postanowień przez organ I i II instancji. Doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis ma odpowiednie zastosowanie do postanowień na podstawie art. 126 k.p.a. Art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postaci naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą - właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron (vide: wyrok NSA z 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995/1). Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania.

Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swej właściwości (art. 19 k.p.a.). Konsekwencją przesądzenia, że sprawa została rozpatrzona przez organ niewłaściwy, jest stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) tego organu. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wydanie decyzji z naruszeniem właściwości organu administracji jest wadą kwalifikowaną.

Stąd też trafnie wykazano w skardze kasacyjnej zaistnienie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym wadliwie zastosowano w zaskarżonym wyroku konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tj. stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Przedstawione wyżej przesłanki uzasadniają uchylenie w trybie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i po jednoczesnym rozpoznaniu wniesionej skargi stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Warszawy jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości.

Kwestia wypowiadania się co do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane jest w tych okolicznościach przedwczesna. Niemniej jednak informacyjnie zauważyć należy, że w definicji ustawowej "obszaru kolejowego" określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów nie wymienionych w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym - patrz wyrok NSA z 7 listopada 2013 r. II OSK 1276/12.

Reasumując przedstawione wyżej rozważania podkreślić należy, iż organy administracji zgodnie ze swoją właściwością winny raz jeszcze przeprowadzić postępowanie w tej sprawie, podejmując stosowne rozstrzygnięcie w odniesieniu do przedmiotowego nośnika reklamowego zlokalizowanego na terenie kolejowym.

Z tych powodów na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji (pkt 1). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zapadło w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2).