Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1746/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 725/18 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 725/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2017 r.), zmieniającą z dniem 1 kwietnia 2016 r. z urzędu decyzję własną z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt D.W. (dalej zainteresowana bądź pensjonariuszka) w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] (dalej DPS), zmienioną decyzją własną z [...] marca 2016 r. nr [...], działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Prezydent bądź organ I instancji) orzekł w ten sposób, że:

1. treść pkt 1 orzeczenia w/w decyzji pozostała bez zmian;

2. treść pkt 2 orzeczenia w/w decyzji pozostała bez zmian;

3. w pkt 3 orzeczenia w/w decyzji wpisano słowa:

Ustala się odpłatność A.Z. za pobyt swojej babci, tj. D.W. w Domu Pomocy Społecznej w [...] przy [...] w następujących wysokościach: od 1.4.2016 do 30.4.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.5.2016 r. do 31.5.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.6.2016 r. do 30.6.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.07.2016 r. do 31.7.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.8.2016 r. do 31.8.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.9.2016 r. do 30.9.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.10.2016 r. do 31.10.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.11.2016 r. do 30.11.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.12.2016 r. do 31.12.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł, od 1.1.2017 r. do 31.3.2017 r. w wysokości 2.104,36 zł miesięcznie, [wskazano, że opłatę należy wnieść do kasy UM w [...] lub na jego nr rachunku bankowego, który został uwidoczniony w sentencji decyzji];

4. w pkt 4 orzeczenia w/w decyzji wpisano słowa: Gmina Miasto [...] od 1 kwietnia 2016 r. nie będzie ponosiła odpłatności za pobyt D.W. w Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...];

5. dodano 5 punkt o brzmieniu: Ustala się brak odpłatności K.M. za pobyt babci, tj. D.W. w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 marca 2017 r.

Prezydent ustalił odpłatność A.Z. (dalej skarżąca) za pobyt jej babci - D.W. w domu pomocy społecznej od 1 kwietnia 2016 r. do 31 marca 2017 r. w wysokości 2.104,36 zł miesięcznie. Ustalono, że Gmina Miasta [...] od 1 kwietnia 2016 r. nie będzie ponosiła odpłatności za pobyt zainteresowanej. Stwierdzono, że odpłatności za ten sam okres nie będzie ponosił wnuk pensjonariuszki. Wskazano, że skarżąca, będąca wnuczką zainteresowanej, jest osobą obowiązaną do odpłatności za pobyt babci. Dochód na osobę w rodzinie skarżącej od marca 2016 r. do grudnia 2016 r. przekroczył 300% kryterium dochodowego, tj. kwotę 1.542 zł, dlatego w ocenie organu wnuczka winna wnosić opłatę za pobyt swojej babci w domu pomocy. Strona obowiązana na żadnym etapie postępowania nie złożyła wniosku o całościowe lub częściowe zwolnienie z przedmiotowej opłaty. Jedynie wniosła o weryfikację dochodów jej męża, deklarując odpłatność za pobyt babci w DPS w kwocie 100 zł. Przebywająca w domu pomocy ma jeszcze drugiego wnuka, jednak nie jest on w stanie partycypować w kosztach pobytu babci w DPS, gdyż jest on osobą niepełnosprawną intelektualnie w stopniu znacznym, której dochód w postaci renty nie przekracza 300% kryterium dochodowego. W takiej sytuacji skarżąca jest osobą obowiązaną do ponoszenia kosztów pobytu jej babci w DPS.

Odwołanie wniosła A.Z., która zarzuciła decyzji z [...] marca 2017 r. naruszenie art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa przez ustalenie odpłatności wstecz. Obowiązek skarżącej ponoszenia odpłatności za pobyt zainteresowanej w domu pomocy społecznej mógł powstać od 14 marca 2017 r. Organ naruszył zasadę równości przez orzeczenie obowiązku ponoszenia przez odwołującą się odpłatności za pobyt babci od kwietnia 2016 r. w sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie odpłatności wobec drugiego wnuka w sierpniu 2016 r. Wskazała na wadliwe, w jej ocenie, ustalenie dochodu, przywołując fakt podjęcia przez męża pracy w wymiarze 3/4, co wpłynęło na ograniczenie działalności gospodarczej. Organ niezasadnie przyjął dochód uzyskiwany przez M.Z. w roku 2015, w świetle podjęcia przez niego zatrudnienia od marca 2016 r., co ograniczyło zasięg działalności gospodarczej. Niezasadnie organ wliczył do dochodu sumę uzyskaną ze sprzedaży mieszkania, która to kwota została w całości przeznaczona na spłatę kredytu hipotecznego, tak więc (mimo że dochód ten podlega wliczeniu do dochodu uzyskanego przez stronę zgodnie z ustawą o pomocy społecznej), to faktycznie takiego dochodu nie stanowił. Obciążenia odpłatnością za pobyt babci w domu pomocy społecznej jest także obciążeniem jej męża. Organ I instancji przedwcześnie wydał zaskarżoną decyzję, zamiast zawrzeć umowę w sprawie ponoszenia kosztów utrzymania babci w domu pomocy społecznej.

Decyzją z [...] lipca 2018 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] lipca 2018 r.] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 [ze zm.], dalej kpa), art. 60 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1729 [ze zm.], dalej ups), orzekło: decyzję z [...] marca 2017 r. uchylić w pkt 3 i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy w ten sposób, że: 3. Ustala się odpłatność Pani A.Z. za pobyt swojej babci, tj. Pani D.W. w Domu Pomocy Społecznej w [...] przy [...] w następujących wysokościach: od 1.4.2016 [r.] do 30.4.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.5.2016 r. do 31.5.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.6.2016 r. do 30.6.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.7.2016 r. do 31.7.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.8.2016 r. do 31.8.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.9.2016 r. do 30.9.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.10.2016 r. do 31.10.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.11.2016 r. do 30.11.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.12.2016 r. do 31.12.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1.1.2017 r. do 31.1.2017 r. w wysokości 2.104,36 zł; od 1 lutego 2017 r. do 28 lutego 2017 r. w wysokości 315 zł; od 1 marca 2017 r. do 31 marca 2017 r. w wysokości 333 zł. Pozostała część zaskarżonej decyzji pozostała bez zmian.

W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2018 r. Kolegium, omawiając zebrany w sprawie materiał dowodowy i wskazując na sposób wyliczenia dochodu rodziny skarżącej i przytaczając art.: 6, 8, 61, 62 ups podniosło m.in., że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów obowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ups musi być skonkretyzowany w stosunku do każdej z tych osób. Kreuje go nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ups, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 [ups] przez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) obowiązan[ej] do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w powołanych przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Dla ustalenia odpłatności nie mają znaczenia przyczyny umieszczenia w domu pomocy społecznej, a obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ups. Wysokość obciążeń osoby spełniającej kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups zależna jest od tego, o ile jej dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, opłata nie może być wyższa od tej nadwyżki. Bez znaczenia pozostaje "ilość" [winno być "liczba"] osób obowiązanych do ponoszenia opłaty, gdyż jedynym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ups jest ich sytuacja dochodowa.

Źródłem dochodu K.M. (drugiego wnuka zainteresowanej) jest renta rodzinna wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej wysokości 1.679,93 zł (świadczenie pomniejszone o zaliczkę na podatek i składkę zdrowotną). Dochód K.M. nie przekracza 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 1.902,00 zł, która winna pozostać po wniesieniu opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Z tego względu zasadne jest zwolnienie K.M. z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt babci w domu pomocy społecznej. Dla ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie są istotne ponoszone wydatki czy liczne zobowiązania.

W skardze A.Z. zarzuciła decyzji z [...] lipca 2018 r. naruszenie: art. 59 ups polegające na przyjęciu, że skarżona decyzja wywołuje skutek wstecz; art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji polegające na naruszeniu zasady praworządności, tj. działaniu bez podstawy prawnej i z przekroczeniem granic prawa, przez nałożenie na stronę obowiązku za okres wstecz; art. 6, art. 8 "ust." [winno być "§"] 1 kpa, art. 7 i art. 32 Konstytucji polegające na naruszeniu zasady praworządności i prowadzeniu postępowania w sposób budzący brak zaufania do uczestników władzy publicznej i równego traktowania, tj. różnicowania sytuacji prawnej uczestników postępowania związanego z odmiennym okresem wszczęcia postępowania; art. 106 ust. 5 ups, art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji polegające na przyjęciu, że skarżona decyzja zmieniająca wywołuje skutek wstecz; art. 8 ust. 3, 5 i 6 ups; art. 2 Konstytucji polegające na nieprawidłowym określeniu dochodu skarżącej; art. 61 ust. 1 pkt 2 ups przez nałożenie na skarżącą obowiązku ponoszenia jednoosobowo pełnej kwoty związanej z utrzymaniem osoby uprawnionej w DPS, podczas gdy obowiązane co do zasady były dwie osoby; obciążenie nie tylko skarżącej, ale również jej małżonka powyższym obowiązkiem; art. 2, art. 7 Konstytucji, art. 6, art. 8 "ust." [winno być "§"] 1 kpa polegające na nałożeniu na stronę obowiązku ponoszenia pełnego ciężaru utrzymania osoby uprawnionej do pobytu w DPS, zaliczenia dochodów małżonka do wyliczenia dochodu skarżącej bez podstawy prawnej; art. 103 ust. 1 i 2 ups przez przedwczesne wydanie decyzji, bez zwrócenia się z propozycją zawarcia umowy; art. 64 ups, art. 7 kpa przez brak rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłaty; art. 7a kpa przez zaniechanie jego zastosowania w przypadkach, w których występują wątpliwości co do treści normy prawnej, tj. możliwości obciążenia strony obowiązkiem za okres wstecz, sposobu wyliczenia dochodu strony, obciążenia strony w całości opłatą za pobyt babci w DPS przy jednoczesnym całkowitym zwolnieniu drugiej osoby obowiązanej bez dokonania podziału wysokości obciążenia maksymalnego w odniesieniu do proporcji wyliczonej w ten sposób, że opłatę za pobyt ustala się w stosunku do liczby osób obowiązanych, jeszcze przed wyliczeniem ich dochodów; art. 107 § 1 pkt 5 kpa przez nieustalenie w decyzji terminu oraz sposobu płatności (danych rachunku bankowego) obowiązku pieniężnego nałożonego na stronę, co powoduje brak możliwości jej wykonania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem II SA/Ol 725/18, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny takich okoliczności, jak pokrzywdzenie skarżącego rozstrzygnięciem, bo musi kierować się kryterium legalności, a nie innymi kryteriami, takimi jak np. celowości, czy sprawiedliwości społecznej.

Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podmioty obowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wymienia art. 61 ust. 1 ups w punktach od 1 do 3, ustanawiając jednocześnie kolejność ponoszenia przez te podmioty owej odpłatności. W punkcie 1 ustawodawca wymienia mieszkańca domu, a w przypadku osób małoletnich jego przedstawiciela ustawowego, w punkcie 2 - małżonka i zstępnych przed wstępnymi, a w punkcie 3 - gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (dalej dps). W ustępie 2 art. 61 ustawodawca określa granice obciążenia poszczególnych grup podmiotów odpłatnością za pobyt w dps. Art. 61 ust. 2 ups stanowi, że mieszkaniec domu (przedstawiciel ustawowy małoletniego mieszkańca) ponosi odpłatność w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu (dochodu małoletniego dziecka). Przepis ma funkcję ochronną. Nie pozwala na bezwzględne żądanie całości opłaty od mieszkańca, którego dochody własne odbiegają od średniego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Jeżeli kwota odpowiadająca 70% dochodu własnego mieszkańca nie pokrywa pełnej opłaty za pobyt w dps, następuje ustalenie podmiotów obowiązanych do jej uiszczenia z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups.

Małżonek oraz zstępni i wstępni ponoszą odpłatność stosownie do treści umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej (powiatowego centrum pomocy rodzinie). W sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy lub ustalona umową (umowami) kwota partycypacji nie pokrywa całości średniego kosztu utrzymania osoby w placówce, odpłatność ww. osób jest ustalana decyzją, przy czym ustawodawca w art. 61 ust. 2 ups zastrzega, że decyzyjne obciążenie małżonka i krewnych w linii prostej, kosztami pobytu osoby bliskiej w domu pomocy, może nastąpić jedynie wtedy, gdy dysponują oni dochodem przewyższającym 300% kryterium dochodowego (osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie), bo na koszty pobytu małżonka lub krewnego w linii prostej w dps może być przeznaczona nadwyżka ponad 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej. Gmina (z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej) ponosi odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w dps, a opłatami wnoszonymi przez podmioty wymienione punktach 1 i 2, tj. samego mieszkańca oraz jego małżonka czy krewnych w linii prostej. Ustawodawca dopuszcza możliwość wnoszenia opłat za pobyt w dps przez inne osoby niż małżonek lub krewni w linii prostej (art. 61 ust. 2a ups), stosownie do zawartej umowy z organem (art. 61 ust. 2c ups).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, jeszcze przed podjęciem przez NSA uchwały [składu siedmiu sędziów NSA z 11.6.2018 r.] I OPS 7/17 [ONSAiWSA 2018/5/77, dalej uchwała I OPS 7/17], wielokrotnie zwracano uwagę, że wynikający z ustawy obowiązek osób bliskich dla mieszkańca domu pomocy społecznej, ponoszenia kosztów jego utrzymania w placówce, doznaje konkretyzacji i indywidualizacji w decyzji o ustaleniu należnych opłat, wydawanej w oparciu o art. 59 ust. 1 ups. W uzasadnieniu wyroku [z 9.6.2010 r.] I OSK 204/10 NSA stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w dps, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Właściwy organ orzeka decyzją o skierowaniu do dps, o umieszczeniu w konkretnej placówce, ustala opłatę za pobyt w dps osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ups), jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 [ups] obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w dps przez wymienione w tych przepisach osoby. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w dps mogą być: osoba skierowana do dps, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 [ups], tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzyjne ustalenie obowiązku osób obowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w dps, nie wyklucza ewentualnego zawarcia umowy między kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a osobą obowiązaną. Z art. 103 ust. 2 ups wynika, że celem umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w dps, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony (wyrok I OSK 204/10). NSA prezentując ów pogląd nawiązał do Komentarza do ustawy o pomocy społecznej autorstwa W. Maciejki i P. Zaborniaka, w którym wyrażono stanowisko, że umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ups umożliwia małżonkom, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli to wynika z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ups. NSA podkreślił, że przyjęcie poglądu, że o obowiązku ponoszenia opłaty przez małżonka, zstępnych albo wstępnych oraz jej wysokości przesądza wyłącznie umowa cywilnoprawna, niweczyłoby w znacznej mierze skuteczność art. 61 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ups.

Decyzja o ustaleniu opłat zabezpiecza interes gminy, która zastępczo będzie musiała wyłożyć za osoby obowiązane, brakujące koszty utrzymania mieszkańca dps. NSA prezentował pogląd, że wydanie decyzji opartej o art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups, tj. dotyczącej obowiązku zwrotu wydatków wyłożonych zastępczo przez gminę na pokrycie kosztów utrzymania mieszkańca w dps, winno nastąpić dopiero po decyzyjnym skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu obowiązku wnoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups (wyrok NSA z 30.10.2012 r. I OSK 653/12).

Poglądy, wyrażane przez różne składy orzekające NSA, zostały potwierdzone w uchwale I OPS 7/17, w której wprost stwierdzono, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ups, ewentualnie w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ups. Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ups, służy jedynie określeniu wysokości opłaty, natomiast sam obowiązek jej uiszczenia wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat, wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby obowiązane, gmina, która zastępczo poniosła te wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej (wyroki NSA z: 15.1.2010 r. I OSK 1171/09; 14.9.2011 r. I OSK 666/11, cbosa). Pogląd ten prezentowany jest również w orzecznictwie sądów powszechnych, w którym uznaje się, że niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups. Zarzut błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 103 ups jest nietrafny.

Wbrew zarzutowi skarżącej nie jest niedopuszczalnym działaniem z mocą wsteczną ustalenie opłat za pobyt mieszkańca w dps, za okres od daty umieszczenia podopiecznego w placówce do daty wydania decyzji. Z mocy ustawy o pomocy społecznej, obowiązek partycypacji osób bliskich w ponoszeniu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, ciąży od daty umieszczenia danej osoby w placówce. Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z 2.3.2016 r. I OSK 221/16, wydanego na tle oceny konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia, jaki skutek: ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego i stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. Konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. W uchwale I OPS 7/17 wprost wskazano, że decyzja o ustaleniu opłaty winna obejmować okres od zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci umieszczenia osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. O ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby obowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w dps, bo decyzja wydania na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ups konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o wstecznym skutku skarżonej decyzji rozumianym jako ustalenie odpłatności za pobyt wstępnej od daty jej umieszczenia w domu pomocy społecznej. Powinność poniesienia rzeczonej opłaty właśnie od daty umieszczenia pensjonariuszki w tymże domu wynika wprost z analizowanych przepisów. Zarówno odpowiedzialność małżonka osoby przebywającej w domu pomocy społecznej oraz krewnych (zstępnych, wstępnych), a także gminy w zakresie obowiązku ponoszenia wskazanych opłat jest wtórna i ma charakter subsydiarny, tj. pomocniczy, a warunkiem wstępnym uruchomienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłat ponoszonych przez te podmioty jest stwierdzenie, że mieszkaniec domu kosztów tych z własnych dochodów nie jest w stanie pokrywać, co wynika z art. 61 ust. 1 ups w części stwierdzającej, że osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Jeżeli osoba umieszczona w placówce jest w stanie ponosić koszty pobytu w instytucji, obowiązki osób bliskich i jednostki samorządu terytorialnego nie powstają. Małżonek, krewni oraz gmina uiszczają opłatę dopiero wtedy, gdy mieszkaniec domu nie jest w tym zakresie samowystarczalny. Odpłatność osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, jest kaskadowo subsydiarna tzn., że zstępni odpowiadają przed wstępnymi, a wskazani krewni "przed małżonkiem" [winno być "po małżonku"]. Ustawowa kolejność wnoszenia opłat za pobyt mieszkańca domu statuowana przez art. 61 ust. 1 ups jest zbieżna z obowiązkiem dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) uregulowanym w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 poz. 682 [ze zm.], dalej kro), gdzie ów obowiązek obciąża zstępnych przed wstępnymi (art. 129 kro), zaś obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 kro), a zatem skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu obowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 kro), to tym bardziej jest on pierwszym obowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 kro. Pomocnicza (subsydiarna) odpowiedzialność gminy zachodzi w dwu sytuacjach, o odmiennie zakreślonych przesłankach ustawowych. W pierwszej sytuacji, gmina ponosi własną, ustawową odpowiedzialność partycypacyjną w kosztach utrzymania pensjonariusza domu pomocy społecznej, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 3 ups w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 ups. Jej normatywną przesłanką jest niewywiązanie się przez mieszkańca domu (art. 61 ust. 2 pkt 1 ups), małżonka, jak i krewnych (art. 61 ust. 2 pkt 2 ups) z powinności pokrycia pełnej odpłatności z uwagi na wskazane przywołanym przepisem ograniczenia finansowe w partycypacji w rzeczonej odpłatności. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a ups, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym w takowej sytuacji przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3 ups). Odpowiedzialność ta, jak wynika wprost z cytowanego przepisu, ma charakter zastępczy, względem mieszkańca domu, małżonka, zstępnych i wstępnych, jeśli ci nie wywiązują się z własnego - ustawowego, uprzednio zindywidualizowanego i skonkretyzowanego na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ups - obowiązku wnoszenia opłat. Dopiero zaistnienie okoliczności uzasadniających uiszczenie opłat za pobyt w DPS przez gminę stanowi podstawę roszczeń regresowych gminy dochodzonych w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 104 ust. 1 ups), którego materialnoprawną podstawę prowadzenia stanowi decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 3 ups, określająca wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu [od] osób uchylających się od uiszczenia opłaty.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy należy oponować przeciwko poglądowi skargi o wywołaniu przez decyzję opartą na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ups tylko skutku na przyszłość (ex nunc). Nie jest możliwe - z zachowaniem wymogów kodeksu postępowania administracyjnego - przeprowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wraz z uostatecznieniem się decyzji konstytuującej rzeczoną opłatę, w dacie umieszczenia osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. W takowej sytuacji, do daty uostatecznienia się przedmiotowej decyzji - w mniemaniu skarżącej - byłaby ona wraz z mieszkańcem domu, jego małżonkiem (ewentualnym) i wstępnymi (ewentualnymi) zwolniona z tejże opłaty, a powinnością poniesienia opłaty byłaby obciążona gmina. Jednakże - jak już była o tym powyżej mowa - gmina nie ma obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 ups), względnie pełna odpłatność za pobyt jest pokrywana przez małżonka, zstępnych i wstępnych wespół z mieszkańcem domu, jak stanowi art. 61 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a i b w zw. z pkt 3 ups. Czasowa niemożność ustalenia odpłatności mieszkańcowi domu, małżonkowi, zstępnym i wstępnym skutkowałaby koniecznością pokrywania przedmiotowej opłaty przez gminę, a to byłoby niezgodne z subsydiarną odpowiedzialnością gminy głoszącą, że jest ona obowiązana (uzupełniająco) do wnoszenia opłat, tylko w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w dps, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (art. 61 ust. 2 pkt 3 ups), a nie w całości z pominięciem obowiązanych w pierwszej kolejności osób. Gmina jest zobligowana do zastępczego ponoszenia odpłatności za pobyt pensjonariusza w dps na postawie art. 61 ust. 3 ups, tj. zastępczo, ale tylko w sytuacji niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 art. 61 ups (także ust. 2a ups), wnoszenia opłat za pobyt w dps, lecz owe niewywiązywanie się z rzeczonego obowiązku jest konsekwencją uprzednio wydanej decyzji indywidualizującej i konkretyzującej odpłatność za pobyt względem mieszkańca domu, względnie jego małżonka, zstępnych, wstępnych. W takowej sytuacji gmina byłaby obciążona powinnością ponoszenia opłaty z pominięciem kolejności jej wnoszenia statuowanej art. 61 ust. "1 pkt 103" [winno być "2 pkt 3"] ups, a zatem byłaby to opłata nienależnie, jako bez podstawy prawnej, świadczona.

W okolicznościach faktycznych sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, istniały podstawy do wydania decyzji o ustaleniu należnych od skarżącej opłat z tytułu pobytu babci skarżącej w domu pomocy społecznej zarówno co do zasady, jak i co do wysokości. Skarżąca jest wnuczką zainteresowanej (zstępnym), a dochód netto na osobę w rodzinie skarżącej od początku pobytu babci w domu pomocy społecznej do daty orzekania przez organy przewyższał kwotę wolną od przeznaczenia na opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, tj., 300% ustawowego kryterium dochodowego. Wysokość ustalonej opłaty stanowi obciążającą skarżącą różnicę między średnim kosztem utrzymania mieszkańca w DPS a opłatą uiszczaną przez mieszkańca - zainteresowaną oraz opłatą ponoszoną przez skarżącą. Matematyczne wyliczenie dochodu rodziny skarżącej nie zostało przez nią zakwestionowane. Skarżąca kwestionuje jednak dość lakonicznie sam fakt określenia wysokości jej dochodu przez organ. Nie podaje jednak, dlaczego - w jej ocenie - dochód został źle obliczony, skoro wysokość dochodów skarżącej ustalono na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (zaświadczeń o dochodach), a organ wyjaśnił, w jaki sposób obliczył dochód. Zasadnie organ uwzględnił obliczając dochód rodziny skarżącej, dochód jej małżonka. W myśl art. 6 pkt 4 ups, dochód rodziny to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie. Art. 6 pkt 14 ups stanowi, że rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zasadne jest również nieuwzględnienie przez organ dochodu K.M. (drugiego wnuka skarżącej), bo jego dochód w postaci renty nie przekracza 300% kryterium dochodowego.

Odnosząc się do zarzutu niezbadania przez organ i nieustalania podstaw do ewentualnego zwolnienia skarżącej z opłaty, w trybie art. 64 ups, wskazać należy, że przepis ten stanowi, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności, jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, i taki też prezentuje Sąd I instancji, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (wyroki NSA z: 6.6.2017 r. I OSK 649/16; 23.10. 2018 r. I OSK 2819/17). Jak wskazał NSA w uchwale I OPS 7/17: "zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt". Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia osoby obowiązanej i określenia wysokości opłaty miesięcznej za pobyt, a dopiero później, gdy taka decyzja stanie się prawomocna, w odrębnym postępowaniu prowadzonym na wniosek strony można żądać zwolnienia z opłaty. W tym postępowaniu organ nie naruszył wskazywanych w skardze przepisów.

Orzekające w sprawie organy w sposób wnikliwy i wyczerpujący ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, trafnie przypisując je z zachowaniem przepisów postępowania do mających zastosowanie norm prawnych w zakresie podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt babci skarżącej w DPS, daty zaistnienia obowiązku ponoszenia opłaty oraz jej wysokości, obciążającej poszczególne podmioty w przypisanych indywidualnie okresach czasu, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 kpa.

Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, co uzasadniałoby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną wywiodła A.Z., reprezentowana przez r. pr. M.Z., zaskarżając wyrok II SA/Ol 725/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

a) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 5 ups polegające na przyjęciu, iż decyzja zmieniająca decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wywołuje skutek wstecz, podczas gdy wywołuje ona skutek na przyszłość;

b) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 w zw. z art 106 ust. 5 ups w zw. z art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji polegającej na naruszeniu zasady praworządności, tj. działaniu bez podstawy prawnej i z przekroczeniem granic prawa, przez nałożenie na stronę obowiązku za okres wstecz, podczas gdy obowiązek ten można nałożyć za okres po wydaniu decyzji;

c) prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 8 "ust." [winno być "§] 1 kpa, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji polegającej na naruszeniu zasady praworządności i prowadzeniu postępowania w sposób budzący brak zaufania do uczestników władzy publicznej i równego traktowania, zróżnicowania sytuacji prawnej uczestników postępowania związanego z odmiennym okresem wszczęcia postępowania, podczas gdy ustalenie daty początkowej istnienia obowiązku polegającego na ponoszeniu odpłatności za pobyt osoby najbliższej w domu pomocy społecznej winno nastąpić od tej samej daty wobec wszystkich zobowiązanych; w odmiennym wypadku nastąpiłoby zróżnicowanie momentu początkowego powstania obowiązku, tj. od daty wszczęcia postępowania względem każdej ze stron;

d) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 106 ust. 5 ups, art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji polegającego na przyjęciu, iż decyzja zmieniająca decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wywołuje skutek wstecz, podczas gdy wywołuje skutek na przyszłość;

e) prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 8 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ups, art. 2 Konstytucji polegające na nieprawidłowym określeniu dochodu skarżącej przez jego zawyżenie - wadliwość dotyczy zarówno zasad obliczania dochodu, jak i jego wysokości;

f) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ups przez nałożenie na skarżącą obowiązku ponoszenia jednoosobowo pełnych kosztów związanych z utrzymaniem osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, podczas gdy zobowiązanych co do zasady było dwie osoby, obciążenie nie tylko skarżącej, ale również jej małżonka powyższym obowiązkiem; w konsekwencji odpowiedzialność skarżącej wobec dwóch osób zobowiązanych winna zostać ograniczona do połowy wysokości kosztów utrzymania osoby najbliższej w domu pomocy społecznej, zaś małżonek skarżącej w zakresie w jakim miesięczne dochody strony nie są w stanie pokryć wydatków związanych z pobytem pensjonariusza, nie powinien tym obowiązkiem zostać obciążony;

g) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 5 pkt 1 i ust. 6, art. 61 ust. 1 pkt 2 ups w zw. z art. 2, art. 7 Konstytucji, art. 6, art. 8 "ust." [winno być "§] 1 kpa polegające na nałożeniu na stronę obowiązku ponoszenia pełnego ciężaru utrzymania osoby uprawnionej do pobytu w domu pomocy społecznej, zaliczenia dochodów małżonka do wyliczenia dochodu skarżącej i obciążenie również małżonka obowiązkiem ponoszenia wspomnianych kosztów utrzymania pensjonariusza, podczas gdy odpowiedzialność skarżącej winna zostać ograniczona do połowy wysokości kosztów utrzymania osoby najbliższej w domu pomocy społecznej, zaś małżonek w zakresie w jakim miesięczne dochody strony nie są w stanie pokryć wydatków związanych z pobytem pensjonariusza, nie powinien tym obowiązkiem zostać obciążony;

h) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 103 ust. 1 i 2 ups przez uznanie, że nie jest przedwczesnym wydanie decyzji, w sytuacji niezwrócenia się z propozycją zawarcia umowy, podczas gdy najpierw organ winien zwrócić się z propozycją zawarcia umowy, a następnie - w przypadku odmowy, wydać decyzję;

i) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 64 pkt 4 ups, art. 7 kpa przez uznanie za prawidłowe postępowanie organu polegające na braku rozpatrzenia wniosku o zwolnienie skarżącej z opłaty w toku postępowania, podczas gdy wniosek winien zostać rozpatrzony przed wydaniem decyzji, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do zwolnienia strony z całości lub części opłaty;

j) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7a § 1 kpa przez zaniechanie ich zastosowania w przypadkach, w których występują wątpliwości co do treści normy prawnej, tj. możliwości obciążenia strony obowiązkiem za okres wstecz, sposobu wyliczenia dochodu strony oraz zasad wyliczenia dochodu, obciążenia strony w całości opłatą za pobyt pensjonariusza w DPS w [...] przy jednoczesnym całkowitym zwolnieniu drugiej osoby zobowiązanej (K.M.) bez ograniczenia odpowiedzialności skarżącej do połowy wysokości kosztów utrzymania osoby najbliższej w domu pomocy społecznej wobec dwóch osób pierwotnie (tzn. jeszcze przed weryfikacją ich sytuacji dochodowej), nałożenie na małżonka skarżącej obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania pensjonariusza w domu pomocy społecznej bez podstawy prawnej w sytuacji uzyskiwania przez stronę dochodów nie pozwalających na pokrycie tych kosztów;

k) prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 107 § 1 pkt 5 kpa przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności nieustalenia w decyzji organu ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej terminu oraz sposobu płatności (danych rachunku bankowego) obowiązku pieniężnego nałożonego na stronę, a także podmiotu uprawnionego do odbioru świadczenia, co powoduje brak możliwości jej wykonania, a tym samym powoduje jej nieważność zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 kpa;

l) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 kpa przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności nieustalenia w decyzji organu ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej terminu oraz sposobu płatności (danych rachunku bankowego) obowiązku pieniężnego nałożonego na stronę, a także podmiotu uprawnionego do odbioru świadczenia, co powoduje brak możliwości jej wykonania, a które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że wypowiedzenie się do zarzutów w powyższym zakresie skutkować mogło stwierdzeniem nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 kpa;

m) przepisów postępowania, tj. art 141 § 4 ppsa przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze na decyzję z [...] lipca 2018 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, iż prowadzić mogło do wyliczenia dochodu skarżącej w wysokości niżej, ograniczenia jej odpowiedzialności, stwierdzenia nieważności decyzji - w szczególności do zarzutów określonych w lit. c, d, e, f, g, j, k skargi na decyzję administracyjną, tj. dotyczących różnicowania sytuacji prawnej uczestników postępowania związanego z odmiennym okresem wszczęcia postępowania; charakteru decyzji zmieniającej decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej - czy wywołuje skutek wstecz; nieprawidłowym określeniu dochodu skarżącej; nałożenia na skarżącą obowiązku ponoszenia jednoosobowo uiszczania pełnej kwoty związanej z utrzymaniem osoby uprawnionej w DPS, podczas gdy zobowiązanych co do zasady było dwie osoby, co skutkować winno ograniczeniem odpowiedzialności do połowy wysokości kosztów utrzymania pensjonariusza w domu pomocy społecznej; obciążenie nie tylko skarżącej, ale również jej małżonka powyższym obowiązkiem wobec uzyskiwania przez stronę dochodów niewystarczających na pokrycie kosztów utrzymania pensjonariusza; nieustalenia w skarżonej decyzji terminu oraz sposobu płatności (danych rachunku bankowego) obowiązku pieniężnego nałożonego na stronę oraz podmiotu, na rzecz którego należy dokonać płatności;

n) przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ppsa przez zaprezentowanie przez WSA w Olsztynie lakonicznego stanowiska potwierdzającego prawidłowość wyliczenia dochodu skarżącej dokonanego przez organ, podczas gdy strona kwestionowała zasady wyliczenia, jak również matematyczne wyliczenie dochodu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy w ten sposób, iż prowadzić mogło do określenia dochodu skarżącej w wysokości niż[sz]ej, ograniczenia jej odpowiedzialności.

Wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; rozpoznanie skargi na rozprawie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wg norm przepisanych.

Pismem z 21 czerwca 2021 r. A.Z., reprezentowana przez r. pr. M.Z., cofnęła wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 [§ 2] ppsa.

Pismem z 1 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - na podstawie art. 182 § 2 ppsa - zrzekło się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Najdalej idący zarzut został wysunięty w punkcie k petitum skargi kasacyjnej, dlatego należało go rozpoznać w pierwszej kolejności.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że skoro decyzją z [...] lipca 2018 r. uchylono pkt 3 decyzji z [...] marca 2017 r. i nadano mu nowe brzmienie, niewskazując przy tym terminu, sposobu płatności (danych rachunku bankowego) i "podmiotu uprawnionego do odbioru świadczenia", to zaskarżona decyzja jest [trwale] niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Z powyższym poglądem nie sposób się zgodzić. Zaskarżona decyzja orzeka w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej babci skarżącej. Jedynie orzeczenie ingerujące w prawa, wolności i obowiązki (interes prawny) skarżącej można w tym przypadku uznać za rozstrzygnięcie decyzji (w ujęciu art. 107 § 1 pkt 5 kpa, tj. ustalenie odpłatności). Kwestie związane z terminem i sposobem płatności mają charakter techniczny (nie dotyczą interesu prawnego skarżącej) i chociaż były zawarte w sentencji decyzji z [...] marca 2017 r., to nie były rozstrzygnięciem, lecz pouczeniem (o treści art. 62 ust. 2 ups). Z tych powodów ich brak w decyzji z [...] lipca 2018 r. nie czyni przedmiotowej decyzji niewykonalną.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwość, że odpłatność ustalono za pobyt D.W. w Domu Pomocy Społecznej w [...], a opłatę należy uiścić do kasy lub na rachunek bankowy gminy, z której mieszkaniec domu został skierowany, tj. Gminie Miasto [...] (por. decyzję kierującą z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Zastępcy Dyrektora MOPS w [...] i art. 62 ust. 2 ups).

Nietrafny był zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 i ust. 2 ups (pkt h petitum skargi kasacyjnej).

Żaden przepis prawa nie wymaga zwrócenia się przez właściwy organ z propozycją zawarcia umowy, uregulowanej w art. 103 ust. 1 i 2 ups, przed wydaniem decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu społecznej. Przesądza o tym art. 103 ust. 1 in principio ups, który to przepis jedynie umożliwia, a nie nakazuje przeprowadzenie tej procedury ("Kierownik...może..."; odmiennie np. art. 114 ust. 1 ugn - "...należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy...").

W prawomocnym wyroku z 20 lutego 2018 r. II SA/Ol 39/18 (dalej wyrok II SA/Ol 39/18), zapadłym w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podniósł, że "Sąd podziela natomiast argumentację organu odwoławczego dotyczącą tego, że przed wydaniem decyzji dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, nie jest konieczne wcześniejsze zawarcie umowy dotyczące tej odpłatności. Opowiedzenie się za wyłączeniem dopuszczalności wydania decyzji w sytuacji braku zawarcia umowy lub jej zawarcia z określeniem kwoty partycypacji odbiegającej od rzeczywistych kosztów utrzymania w domu pomocy społecznej czyniłoby iluzorycznym ustawowy obowiązek osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ponoszenia kosztów pobytu osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Wydaje się, że przedstawiony pogląd nie budzi rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest powszechnie akceptowany np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r. I OSK 1639/17" (cbosa).

Ze względu na charakter zarzutów ujętych w pkt a, b, d petitum skargi kasacyjnej, należało je rozpoznać łącznie.

Nieusprawiedliwiony okazał sią zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 5 ups w zw. z art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP).

W wyroku II SA/Ol 39/18 WSA wskazał, że "decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma bez wątpienia charakter konstytutywny. Pamiętać jednak należy, że konstytutywność czy deklaratoryjność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia dotycząca tego czy orzeczenie wywołuje skutek ex tunc, czy ex nunc zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy". Sąd nie przesądził zatem, czy decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 ups wywiera skutek ex tunc czy ex nunc.

Skarżąca kasacyjnie swoje stanowisko dotyczące charakteru i zakresu decyzji zmieniającej decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, zwłaszcza w kontekście skutków prawnych, które wywołuje, popiera wyrokami WSA w Gdańsku z 20.4.2017 r. III SA/Gd 233/17 i WSA w Łodzi z: 24.6.2016 r. II SA/Łd 159/16 i 25.5.2018 r. II SA/Łd 209/18. Należy jednak zauważyć, że wyrok III SA/Gd 233/17 nie był poddany kontroli instancyjnej, z kolei wyroki II SA/Łd 159/16 i II SA/Łd 209/18 zostały uchylone odpowiednio wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.10.2017 r. I OSK 2170/16 i 25.1.2019 r. I OSK 3158/18.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela poglądy wyrażone w wyrokach I OSK 2170/16 i I OSK 3158/18, w świetle których decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ups, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność, czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, wynika nie z samego podziału orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP 2008/5, s. 47 i nast.; wyrok SN z 19.2.2009 r. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z: 2.3.2016 r. I OSK 221/16; 5.7.2016 r. I OSK 922/16; 12.10.2016 r. I OSK 855/16). Zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy stanowienia prawa, a nie jego stosowania. Odnosi się do stanowienia reguł prawnych, a nie konkretnych decyzji. Nie dotyczy zatem decyzji, która może być decyzją niekorzystną.

Nieretroaktywność prawa nie jest zasadą absolutną, ustawodawca może wprost ustanowić wyjątek od tej zasady. Również z uchwały I OPS 7/17 wynika analogiczny wniosek. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że wydanie decyzji w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, bowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej (ONSAiWSA 2018/5/77, s. 31).

Organ, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ups, był władny ustalić, na podstawie art. 106 ust. 5 ups, odpłatność ex tunc. Nie została tym samym naruszona zasada praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP).

Z uwagi na charakter zarzutów ujętych w pkt e, f, g petitum skargi kasacyjnej, należało je rozpoznać łącznie.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ups, art. 2 Konstytucji; art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ups; art. 8 ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 5 pkt 1 i ust. 6, art. 61 ust. 1 pkt 2 ups w zw. z art 2, art. 7 Konstytucji, art. 6, art. 8 "ust." [winno być "§"] 1 kpa.

Zauważyć należy, że WSA w Olsztynie w wyroku II SA/Ol 39/18 odniósł się do kwestii ustalenia dochodu skarżącej i kręgu osób obowiązanych do ponoszenia płatności za pobyt D.W. w domu pomocy społecznej. Sąd wskazał, że "Dostrzec natomiast można rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii dotyczącej obliczenia dochodu przypadającego na osobę w rodzinie w sytuacji gdy dochód osiągany przez osobę zobowiązaną do ponoszenia kosztów utrzymania swojego krewnego jest znacznie niższy niż łączny dochód wszystkich członków rodziny w przeliczeniu na osobę. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę i w tej kwestii stanowisko Kolegium oparte na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., w sprawie I OSK 2820/16 (dostępny w CBOSA) jest słuszne. Przytoczyć należy pogląd zaprezentowany w przytoczonym wyroku, że ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ustawy o pomocy społecznej jest ustalenie wysokości opłaty stosownie do wysokości dochodów, którymi dysponuje osoba zobowiązana w ramach rodziny, w której funkcjonuje, a nie dochodów własnych tej osoby. Nie oznacza to, że osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, będą osoby niewymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.".

Powyższe prowadzi do wniosku, że obowiązana do wnoszenia opłat jest skarżąca, tj. osoba wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, a nie jej małżonek. Ustalenie wysokości dochodów skarżącej nie ogranicza się jednak jedynie do jej dochodów własnych, lecz obejmuje dochody, którymi skarżąca dysponuje w ramach rodziny (w ich skład wchodzą zaś dochody osiągane przez męża skarżącej). Dlatego nie mogły przynieść skutku zarzuty ujęte w pkt f, g petitum skargi kasacyjnej. Pozostaje zatem jedynie zbadać, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ustalenia dochodu skarżącej (pkt e petitum skargi kasacyjnej).

Sąd I instancji wskazał, że "Matematyczne wyliczenie dochodu rodziny skarżącej nie zostało przez nią zakwestionowane. Skarżąca kwestionuje jednak dość lakonicznie sam fakt określenia wysokości jej dochodu przez organ. Nie podaje jednak, dlaczego w jej ocenie dochód został źle obliczony, skoro wysokość dochodów skarżącej ustalono na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (zaświadczeń o dochodach), a organ wyjaśnił w jaki sposób obliczył dochód. ... zasadnie organ uwzględnił obliczając dochód rodziny skarżącej, dochód jej małżonka. W myśl art. 6 pkt 4 u.p.s. dochód rodziny to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie. Natomiast art. 6 pkt 14 u.p.s. stanowi, że rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zasadne jest również nieuwzględnienie przez organ dochodu K.M. (drugiego wnuka skarżącej), bowiem jego dochód w postaci renty nie przekracza 300% kryterium dochodowego" (s. 15/16 uzasadnienia wyroku II SA/Ol 725/18).

Skarżąca kasacyjnie w skardze do WSA zarzuciła Kolegium nieprawidłowe ustalenie jej dochodu, powołując art. 8 ust. 3, 5 i 6 ups i art. 2 Konstytucji RP (pkt e petitum skargi, s. 2; s. 7 ostatni akapit - s. 8 dwa pierwsze akapity skargi; s. 10 akapit 3, 4 i 6 skargi). Sąd I instancji mógł szerzej odnieść się do zarzutów skarżącej w tym zakresie. Kwestia ta była jednak przedmiotem pogłębionej refleksji Kolegium, co wiązało się z realizacją wskazań wynikających z wyroku II SA/Ol 39/18. Sąd I instancji trafnie uznał, że "skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa" (s. 8 akapit 2 uzasadnienia wyroku II SA/Ol 725/18).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędne wyliczenie dochodu skarżącej miało polegać na: 1. nieuwzględnieniu, że mąż skarżącej w 2015 r. uzyskiwał przychód wyłącznie z działalności gospodarczej, a od 7 marca 2016 r. otrzymywał świadczenia również tytułem wynagrodzenia za pracę; w związku z podjęciem przez małżonka skarżącej od marca 2016 r. pracy na podstawie umowy o pracę w wymiarze 3/4 etatu, jego dochody z działalności gospodarczej się zmniejszyły, czego organ nie wziął pod uwagę (s. 10/11 skargi kasacyjnej); 2. niepomniejszeniu dochodu małżonka skarżącej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej o obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (s. 11/12 skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że dochód wylicza się na podstawie art. 8 ust. 3-13 ups (art. 8 ust. 3 ups znajduje w sprawie zastosowanie, gdyż określa czym jest dochód w rozumieniu art. 61 ust. 2 pkt 2 ups; bez znaczenia jest okoliczność czy postępowanie o ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej zostało wszczęte z urzędu czy na wniosek; odmiennie i błędnie wywodzono na s. 14 akapicie 3 skargi kasacyjnej). W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł m.in. art. 8 ust. 5 pkt 1 ups, zgodnie z którym w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą (in casu mąż skarżącej) opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych - za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach, z tym że dochód ustala się, dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność, a jeżeli nie prowadził działalności, za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby.

Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ winien ustalić dochód "dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność". Ustawodawca nie wprowadził żadnego mechanizmu miarkowania, pozwalającego na uwzględnienie zmiany w wysokości dochodów uzyskiwanych rok do roku. Faktyczna zmiana wymiaru czasu, w którym mąż skarżącej prowadził działalność gospodarczą w 2016 r., uwzględniwszy nawet, że został wówczas zatrudniony również na umowę o pracę, nie umożliwia odmiennego zastosowania art. 8 ust. 5 pkt 1 ups, tj. pomniejszena kwoty dochodu uzyskanego w 2015 r.

Skarżąca kasacyjnie wadliwie wskazała, że dochód małżonka skarżącej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej należało pomniejszyć o obciążenie podatkiem należnym i składkami na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż w art. 8 ust. 5 pkt 1 ups wyraźnie jest mowa o pomniejszeniu przychodu a nie dochodu (dochód ustala się przez różnicę między przychodem a określonymi w tym przepisie obciążeniami). Stosownie do art. 8 ust. 7 ups, wysokość dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej w przypadku prowadzenia działalności opodatkowanej na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych ustala się na podstawie zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego. Organ nie mógł się zatem oprzeć na innych dokumentach (w szczególności na zaświadczeniu ZUS), lecz na zaświadczeniu naczelnika właściwego urzędu skarbowego (in casu zaświadczeniu Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] - w aktach administracyjnych).

Skarżąca kasacyjnie wadliwie skonstruowała zarzut ujęty w pkt c petitum skargi kasacyjnej, gdyż podnosząc naruszenie prawa materialnego, wskazała art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, który dotyczy przepisów postępowania. Zważywszy na powołane przepisy dopełnienia oraz uzasadnienie zarzutu, winien być on sformułowany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa).

Nietrafny był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 8 "ust." [winno być "§"] 1 kpa, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku wszczęcia w tym samym dniu postępowania wobec wszystkich osób obowiązanych na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 ups. Przepis taki byłby z resztą nieracjonalny, gdyż częstokroć dopiero w trakcie postępowania organ ma możliwość ustalić krąg osób obowiązanych. Co jednak ważniejsze, data wszczęcia postępowania nie przekłada się powstanie obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Dodatkowo w niniejszej sprawie brak było innych osób niż skarżąca, które byłyby obowiązanie do wnoszenia przedmiotowych opłat (ustawowych kryteriów nie spełniał K.M.), co czyni nierelewantnym zarzut naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Ponieważ organy obu instancji nie naruszyły zasady praworządności (art. 6, kpa i art. 7 Konstytucji RP), zasady stania na straży praworządności (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania (art. 8 § 1 kpa) ani zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), przeto Sąd I instancji trafnie nie nalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Do zagadnienia ustalenia początkowej daty istnienia obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt osoby bliskiej w dps i wpływu zmiany sytuacji każdego ze zobowiązanych do wnoszenia opłaty, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już rozważając zarzuty a, b, d, w których owe zagadnienia podniesiono - dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu się do nich odwołać.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 64 pkt 4 ups i art. 7 kpa (pkt i petitum skargi kasacyjnej).

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że "Odnosząc się do zarzutu niezbadania przez organ i nieustalania podstaw do ewentualnego zwolnienia skarżącej z opłaty, w trybie art. 64 u.p.s., wskazać należy, że przepis ten stanowi, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. W orzecznictwie utrwalony jest jednak pogląd, i taki też prezentuje sąd w niniejszej sprawie, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (por. wyroki NSA: z 6 czerwca 2017 r., I OSK 649/16; z 23 października 2018 r., I OSK 2819/17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/17 "zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt." Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia osoby zobowiązanej i określenia wysokości opłaty miesięcznej za pobyt, a dopiero później, gdy taka decyzja stanie się prawomocna, w odrębnym postępowaniu prowadzonym na wniosek strony można żądać zwolnienia z opłaty" (s. 16 uzasadnienia wyroku II SA/Ol 725/18).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie aprobuje pogląd podzielony przez Sąd I instancji, a wyrażony w uchwale I OPS 7/17, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby obowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. W pierwszej kolejności należy ustalić odpłatność, by można było następczo rozważyć możliwość zastosowania art. 64 ups.

Nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7a § 1 kpa (pkt j petitum skargi kasacyjnej).

Zastosowanie art. 7a § 1 kpa obwarowane zostało przez ustawodawcę pozostawaniem wątpliwości co do treści normy prawnej. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23.2.2021 r. III OSK 3286/21 (OSP 2021/7-8/64), w art. 7a § 1 kpa nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których mimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). W niniejszej sprawie nie zaistniała powyższa sytuacja, gdyż za pomocą uznanych metod wykładni (językowej, systemowej i celowościowej), udało się osiągnąć jednoznaczny rezultat co do treści norm prawnych, mających w sprawie zastosowanie. Skarżąca kasacyjnie skutecznie nie zakwestionowała stanowiska podzielonego przez Sąd I instancji, że K.M. (drugi wnuk zainteresowanej) - z uwagi na brak spełnienia kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ups) - nie jest obowiązany do partycypacji w kosztach pobytu swej babci w DPS.

Wobec braku innych obowiązanych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ups, skarżąca odpowiadała w granicach określonych w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ups za odpłatność zainteresowanej w DPS. Żaden przepis prawa nie upoważniał organu do miarkowania wysokości tej opłaty z uwagi na okoliczność, że inna osoba, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups (in casu K.M.), nie spełnia kryteriów dochodowych z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a lub b ups.

Ze względu na charakter zarzutów ujętych w pkt l, m i n petitum skargi kasacyjnej, należało je rozpoznać łącznie.

Niezasadny okazał się samoistny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, jak i art. 141 § 4 ppsa pozostający w związku z art. 107 § 1 pkt 5 kpa i art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zwięzłe, lecz w sposób wystarczający Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi.

Skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa odnosi się szeroko do zarzutów postawionych we wcześniejszych punktach petitum skargi kasacyjnej. Do zarzutów ujętych w pkt a, b, c, d, f, g, h, i, j, k, w szczególności w zakresie dotyczącym nieważności decyzji z [...] lipca 2018 r. (art. 156 § 1 pkt 5 kpa), Naczelny Sąd Administracyjny - kontrolując wyrok II SA/Ol 725/18 - ustosunkował się już we wcześniejszych wywodach.

Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie ustosunkowania się do zarzutu błędnego wyliczenia dochodu skarżącej została szerzej omówiona przy rozpatrywaniu pkt e skargi kasacyjnej. Okoliczność ta nie przemawiała jednak za koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, skoro odpowiada on prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine ppsa, orzekł jak w sentencji.