Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1979/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 2, 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA del. Wiesław Morys Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 145/10 w sprawie ze skargi J. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 stycznia 2010 r. nr LEX-R.0522/1/2010 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., VII SA/Wa 145/10, oddalił skargę J. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...], na podstawie art.66 § 1 k.k. Sąd Rejonowy w Szydłowcu warunkowo umorzył postępowanie wobec J. G., oskarżonego o czyn z art.90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W dniu [...] marca 2009r. Rada Gminy Chlewiska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. G.. Jednakże Sąd Okręgowy w Radomiu stwierdził nieważność tej uchwały, wydając postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r., [...].

W dacie podjęcia uchwały radny przebywał na zwolnieniu lekarskim. Podejmując uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu Rada Gminy Chlewiska uniemożliwiła radnemu złożenie wyjaśnień, czym naruszono art.190 ust.3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r., nr 159, poz.1547 ze zm. dalej powoływana jako "Ord.gm.pow.woj."). Z tego względu Sąd Okręgowy stwierdził nieważność uchwały.

Sąd Apelacyjny w Lublinie postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., [...], po rozpoznaniu zażalenia Komisarza Wyborczego, oddalił zażalenie. Postanowienie stało się prawomocne w dniu jego wydania.

b) Wojewoda Mazowiecki, zarządzeniem zastępczym z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], na podstawie art.98a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm., dalej powoływana jako "u.s.g."), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Gminy Chlewiska J. G. w związku z utratą prawa wybieralności wobec warunkowego umorzenia postępowania karnego, w sprawie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego (art.190 ust.1 pkt 3 w zw. z art.7 ust.1 i 2 Ord.gm.pow.woj.).

Pismem z dnia 30 października 2009 r. Wojewoda wezwał Radę Gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. G. (art.190 ust.1 pkt 2a Ord.gm.pow.woj.). Uchwała nie została podjęta. Dlatego Wojewoda wydał powołane zarządzenie zastępcze (art.98a ust.2 u.s.g.).

c) W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze, J. G. zarzucił Wojewodzie Mazowieckiemu naruszenie:

- art.190 ust.1 pkt w związku z art.7 ust.1 i 2a 3 Ord.gm.pow.woj. poprzez przyjęcie, że nastąpiła utrata prawa wybieralności;

- art.98a ust.2 u.s.g. przez przyjęcie, że Rada Gminy Chlewiska dopuściła się bezczynności po wezwaniu z dnia 30 października 2009 r.

Za błędne uznał J. G. ustalenie organu, że nie nastąpiło zatarcie skazania o warunkowym umorzeniu postępowania.

2. Wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., VII SA/Wa 145/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r.

Wygaśnięcie mandatu na skutek zaistnienia okoliczności z art.190 ust.1 Ord.gm.pow.woj. następuje co do zasady z mocy prawa, w dacie zaistnienia zdarzenia określonego w normie prawnej, co jedynie potwierdza uchwała rady gminy, jak i zarządzenie zastępcze organu nadzoru.

Niepodjęcie przez Radę Gminy Chlewiska uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego J. G. nie może skutkować zachowaniem mandatu przez radnego, który utracił prawo wybieralności. Wygaśnięcie mandatu radnego prawo łączy z prawomocnym wyrokiem warunkowo umarzającym postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego (art.190 ust.1 pkt 3 w związku z art.7 ust.2 pkt 2 Ord.gm.pow.woj.). Instytucji zatarcia skazania nie można odnieść do instytucji warunkowego umorzenia postępowania karnego, ponieważ w tym ostatnim do skazania w ogóle nie dochodzi.

Twierdzenie skarżącego, że "zatarcie skazania" w stosunku do niego nastąpiło z dniem zakończenia próby jest bezzasadne. Artykuł 14 ust.1a ustawy z 24 maja 2000r. o Krajowym Rejestrze Karnym nakazuje usunąć z tego rejestru dane osoby, wobec której warunkowo umorzono postępowanie po upływie terminu określonego w art.68 § 4 K.k., tj. po upływie 6 miesięcy od zakończenia okresu próby.

3. J. G. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenia art.66 § 1 oraz 68 § 4 K.k., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że "przy warunkowym umorzeniu postępowania karnego ma miejsce stwierdzenie winy oskarżonego". Zarzucił również naruszenie art.3 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm. dalej "P.p.s.a. ") poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi, pomimo błędnej wykładni art.190 ust.1 pkt 3 i ust.2 Ord.gm.pow.woj.

Prawidłowa analiza art.66 § 1 oraz art.68 § 4 K.k. prowadzić musi do wniosku, że warunkowo umarzając postępowanie karne sąd nie przesądza winy oskarżonego, a jedynie ustala, że wina ta nie budzi wątpliwości. Jednoznaczne ustalenie w zakresie winy może zostać zwarte wyłącznie w wyroku skazującym, bądź uniewinniającym. Takim rozstrzygnięciem zakończyłoby się dopiero postępowanie podjęte zgodnie z przepisem art.68 § 1 K.k. Warunkowe umorzenie postępowania nie jest tożsame z odstąpieniem od wymierzenia kary (art.61 § 1 K.k.).

Błędna wykładnia przepisów Kodeksu karnego skutkowała błędną wykładnią art.190 ust.1 pkt 3 i ust.2 Ord.gm.pow.woj. Po upływie okresu próby oraz wykreśleniu informacji o warunkowym umorzeniu postępowania z Krajowego Rejestru Karnego ani Rada Gminy nie mogła podjąć uchwały, ani organ nadzoru nie mógł wydać zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W takich okolicznościach brak jest jakiejkolwiek informacji w Krajowym Rejestrze Karnym o warunkowym umorzeniu postępowania, a wyrok uważa się za niebyły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Podstawowe znaczenie ma zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji prawa materialnego, tj. art.66 § 1 oraz 68 § 4 Kodeksu karnego. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie oparta jest na błędnym odczytaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Po pierwsze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie wypowiedział się na temat winy radnego J. G., a wręcz przeciwnie – Sąd podkreślił wyraźnie, że wypowiadanie się w tej sprawie wykracza poza kognicję tego Sądu. Sąd I. instancji poprzestał na stwierdzeniu, że "występek wymieniony w art.90 Prawa budowlanego można popełnić tylko w ramach konstrukcji winy umyślnej". Jest to więc wyłącznie wykładnia samego tylko art.90 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim było to konieczne dla zastosowania art.190 ust.1 pkt 3 w związku z art.7 ust.2 pkt 2 Ord.gm.pow.woj. ["Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności [przez osobę] wobec której wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego"]. Sąd I. instancji wypowiedział się na temat przedmiotu uregulowania art.90 Prawa budowlanego, zaznaczając że nie wypowiada się samodzielnie ani na temat wybudowania przez J. G. szamba, ani tym bardziej – czy takiemu działaniu można przypisać winę umyślną." Skarga kasacyjna nie wykazała wadliwości takiej interpretacji art.90 Prawa budowlanego, zaś pogląd taki reprezentowany jest w literaturze przedmiotu "Przestępstwo z art.90 Prawa budowlanego [...] można popełnić tylko umyślnie, zarówno w postaci zamiary bezpośredniego, jak i ewentualnego (Bolesław Kurzępa "Przestępstwa i wykroczenia w prawie budowlanym" [w:] "Prokurator" r.2007, nr 2(30), s.56; podobnie Jerzy Siegień "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2000, s.345).

Po drugie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wypowiedział się na temat przesłanek warunkowego umorzenia postępowania karnego i nie było takiej potrzeby. Sąd poprzestał jedynie na skonstatowaniu, że spełnione zostały przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego na zasadzie określonej w art.7 ust.2 pkt2 Ordynacji. W sądzie karnym toczyło się postępowanie przeciwko J. G. w sprawie o przestępstwo określone w art.90 Prawa budowlanego. To przestępstwo może być popełnione tylko z winy umyślnej i ścigane jest z oskarżenia publicznego. Sąd karny warunkowo umorzył to postępowanie. Dlatego prawidłowo Sąd I. instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że wygasł z mocy prawa mandat J. G., stosownie do art.190 ust.1 pkt 3 w związku z art.7 ust.2 pkt2 Ordynacji. W żadnym miejscu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustalił we własnym zakresie winy J. G..

Dla podjęcia zaskarżonego zarządzenia zastępczego i oddalenia przez Sąd I. instancji skargi na to zarządzenie wystarczał sam fakt wszczęcia i umorzenia przez sąd karny powyższego postępowania. Dał temu wyraz Sąd I. instancji, pisząc na s.9 (ostatniej) uzasadnienia swego wyroku, że organ nadzoru jest związany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Szydłowcu z dnia [...] sierpnia 2008 r. Takie były przesłanki, które musiał wziąć pod uwagę Sąd I. instancji i z tego względu musiał oddalić skargę.

Tej pozytywnej oceny stanowiska Sądu I. instancji nie zmieniają dodatkowe uwagi zawarte na s.7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które eksponuje skarga kasacyjna. "Przy warunkowym umorzeniu postępowania karnego ma miejsce stwierdzenie winy oskarżonego w popełnieniu zarzucanego mu czynu, jednak ze względu na charakter czynu, okoliczności jego popełnienia oraz postawę sprawcy sąd odstępuje od wymierzenia kary. [...] Brak jest podstaw prawnych do przeniesienia skutków przewidzianych dla instytucji zatarcia skazania, na instytucję warunkowego umorzenia postępowania karnego." Naczelny Sąd Administracyjny ocenia tą część uzasadnienia wyroku Sądu I. instancji, jako wykraczającą poza zakres przedmiotowy postępowania sądowo administracyjnego wszczętego skargą J. G.. Dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie miały żadnego znaczenia ustalenia poprzedzające wydanie przez sąd karny prawomocnego wyroku z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wystarczyło ustalenie (a) prawomocności wyroku, (b) J. G. będącego oskarżonym w tym postępowaniu karnym, (c) treści art.90 Prawa budowlanego, wskazującego na umyślne działanie sprawcy i ściganie przestępstwa z oskarżenia publicznego, (d) warunkowego umorzenia tego postępowania.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu błędnej wykładni art.90 Prawa budowlanego przez Sąd I. instancji, która uzasadniać miałaby uchylenie zaskarżonego wyroku.

B. Nie został również uwzględniony drugi zarzut skargi kasacyjnej. W ocenie skarżącego Sąd I. instancji nieprawidłowo zastosował art.3 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. w związku z art.190 ust.1 pkt 3 i ust.2 Ord.gm.pow.woj. poprzez przyjęcie, że po upływie okresu próby oraz wykreśleniu informacji o warunkowym umorzeniu postępowania z krajowego rejestru karnego, organ nadzoru nie może wydać zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W takich okolicznościach brak jest już bowiem jakiejkolwiek informacji w Krajowym Rejestrze Karnym o warunkowym umorzeniu postępowania. Orzeczenie takie uważa się za niebyłe. Taka interpretacja powołanych przepisów nie jest prawidłowa.

Skarżący zasadnicze znaczenie łączy z Krajowym Rejestrem Karnym według stanu z dnia wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Tymczasem organ nadzoru oraz Sąd I. instancji prawidłowo kładą nacisk na wygaśnięcie mandatu z mocy samego prawa, zaś uchwała i zarządzenie zastępcze jedynie deklaratoryjnie stwierdzają istniejący wcześniej skutek. "Wygaśnięcie mandatu, co do zasady następuje bowiem z mocy prawa, z dniem wystąpienia przesłanek do jego wygaśnięcia. W sprawie niniejszej był to dzień 21 sierpnia 2008 r.

Konieczne jest jedynie urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, a takim aktem jest uchwała rady gminy, bądź zarządzenie zastępcze wojewody. Zarządzenie zastępcze jest więc jedynie urzędowym potwierdzeniem skutku prawnego, który nastąpił z mocy ustawy." (s.8 uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie). Mandat który już wygasł nie "odradza" się wskutek zmian w Krajowym Rejestrze Karnym ani – z zakończeniem okresu próby. Po dniu 21 sierpnia 2008 r. J. G. nie przysługiwał już mandat, choć ze względów porządkowych ustawa przesuwa ten skutek na dzień stwierdzenia tego wygaśnięcia w drodze uchwały rady gminy bądź zarządzenia zastępczego. Wprawdzie w sprawie mandatu J. G. rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło po upływie roku od wygaśnięcia mandatu, ale nadal musiało ono odzwierciedlać stan prawny i faktyczny z dnia wygaśnięcia mandatu z dniem uprawomocnienia się wyroku skazującego.

W przeciwieństwie do przyjętej w prawie prywatnym zasady przedawniania się roszczeń, w prawie administracyjnym domniemywa się, że kompetencje organów administracyjnych nie wygasają z przekroczeniem określonego terminu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Można mówić o oderwaniu się sprawy mandatu od wyroku skazującego, gdyż wyrok wywołał jednorazowo nieodwracalny skutek w postaci wygaśnięcia mandatu i nie ma podstaw do przyjęcia, że nastąpiła restytucja tego mandatu z chwilą wykreślenia tego warunkowego umorzenia z rejestru.

C. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 P.p.s.a.