Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 427/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M., J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Bd 816/09 w sprawie ze skargi J. M., J. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 816/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. M. i J. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta R., na podstawie art. 112, art. 113 ust.1, art. 119, art. 121 ust.1 i 123 ust.1 w związku z art. 6 pkt 5 oraz art. 128 ust.1, art. 129 ust.1, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.)., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta W.:

1) wywłaszczył, poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości zabudowanej, położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...], o powierzchni 0,0402 ha, dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi Księgę wieczystą Nr [...], stanowiącej własność J. M. oraz J. M. Orzekł, że wywłaszczenie następuje na rzecz Gminy Miasta W., z przeznaczeniem na realizację inwestycji celu publicznego – Centrum Kultury "[...]" - adaptacja do nowych funkcji społeczno-gospodarczych obiektów poprzemysłowych.

2) Stwierdził, ze przejście własności nastąpi z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna.

3) Ustalił na rzecz J. M. i J. M. odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości 59500 zł.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., Wojewoda Kujawsko-Pomorski wyłączył z prowadzenia postępowania Prezydenta Miasta W. i wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę R. Starosta uzyskał od Prezydenta Miasta W. protokół uzgodnień oraz notatkę z przebiegi rokowań. J. i J. małż. M. zgadzali się na sprzedaż w/w nieruchomości za cenę wynikającą z wyceny biegłego rzeczoznawcy. Ponadto Gmina oferowała nieruchomości zamienne z dopłatą wynikającą z różnicy cen. Na dzień [...] września 2008 r. wyznaczony został termin zawarcia aktu notarialnego, ale w dniu [...] września 2008 r. właściciele powiadomili, iż nie przystąpią do zawarcia aktu notarialnego. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Starosta R. wyznaczył dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Następnie, pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. poinformował strony o upływie terminu w dniu [...] stycznia 2009 r. oraz o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jeśli w tym terminie nie zostanie zawarta umowa. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. małżonkowie M. poinformowali Starostę i Prezydenta o zgodzie na zaoferowaną działkę zamienną, położoną w W., przy ulicy [...] o pow. 0,25 ha. W dniu [...] stycznia 2009 r. Prezydent powiadomił o nieprzystąpieniu właścicieli do zawarcia umowy. W dniu [...] stycznia 2009 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. J. i J. M. zapoznali się z aktami sprawy, otrzymali kopie żądanych dokumentów, nie złożyli wniosków dowodowych. Organ wyznaczył na dzień [...] lutego 2009 r. rozprawę administracyjną z udziałem stron oraz rzeczoznawcy majątkowego. Zawiadomienie doręczono stronie 12 dni przed rozprawą. W piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. właściciele nieruchomości domagali się uchylenia wszczęcia postępowania, odmowy wywłaszczenia, odroczenia rozprawy, dopuszczenie dowodu z innego rzeczoznawcy, przesłuchania stron, przesłuchania J. K. z pracowni architektonicznej. Stwierdzili, ze nie zdążyli ustanowić pełnomocnika. Rozprawa została przeprowadzona w dniu [...] lutego 2009 r. Skarżący nie stawili się. Zdaniem Starosty, strona miała wystarczająco dużo czasu na ustanowienie pełnomocnika. Jeśli nie zgadzała się z operatem szacunkowym powinna przedstawić własny operat. Przytaczając treść art. 112 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Starosta stwierdził, że dla spornej nieruchomości została wydana decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która od [...] maja 2009 r. jest ostateczna. Przypomniał o zaproszeniu właścicieli nieruchomości do rokowań, zaproponowaniu ceny zgodnej z wyceną rzeczoznawcy i zaproponowaniu nieruchomości zamiennych z opcją dopłaty. Stwierdził, ze skarżący nie przystąpili do rokowań, nie zakwestionowali wyceny, nie przystąpili do zawarcia aktu notarialnego. Ocenił, że nie było wskazanych w art. 94 § 2 K.p.a. podstaw do odroczenia rozprawy. Po rozprawie zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania i wyznaczono 14 dniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranego materiału oraz zgłoszenia żądań. Pełnomocnik skarżących radca prawny K. K. zapoznała się z aktami sprawy w dniu [...] marca 2009 r. Nie zgłosiła żadnych wniosków, ani żądań. W dniu [...] marca 2009 r. pełnomocnik skarżących radca prawny M. M. wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodów wskazanych w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. Zdaniem organu, strony miały zapewniony w każdym stadium postępowania czynny udział oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Strona nie przedstawiła dowodu, który miałby wpływ na inne załatwienie sprawy. Nie kwestionowała wyceny nieruchomości i nie przedstawiła własnego operatu szacunkowego. Starosta zauważył, że nie został powołany do przeprowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ocenił, że zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy i w myśl § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz.2109) potwierdził jego aktualność przed rozprawą. Nie było uzasadnienia dla powołania innego rzeczoznawcy. Nie był naruszony art. 112 ust.3, gdyż cel publiczny nie mógł być zrealizowany w inny sposób, a prawo to nie mogło być nabyte w drodze umowy.

W odwołaniu J. i J. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez pominięcie dyspozycji art. 7, art. 8, art. 10 1, art. 75 § 1 oraz art. 84 § 1 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów art. 112 ust.3, art. 115 ust.2 i art. 130 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według odwołujących się, nie doszło do upływu dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy sprzedaży lub zamiany nieruchomości. Wyrazili wolę przeniesienia własności nieruchomości w drodze umowy, ale Prezydent Miasta W. nie podjął żadnych kroków w tym kierunku. Wskazali, że zgodnie z art. 115 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszczęcie postępowania może nastąpić po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, wyznaczonego na piśmie właścicielowi. Termin ten liczy się od dnia zakończenia rokowań. Żadne rokowania nie były w ocenie skarżących prowadzone, nie mogło być mowy o ich zakończeniu. W tej sytuacji, zdaniem odwołujących się, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Podkreślili, że w aktach nie ma dowodu czynnego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w rokowaniach. Skarżący uznali za błędny pogląd o konieczności przedłożenia przez skarżących własnego operatu szacunkowego. W ich ocenie, operat sporządzony na zlecenie Prezydenta Miasta W., a więc strony, nie stanowi opinii w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego i brak ustosunkowania się do wniosków dowodowych stanowi naruszenie art. 130 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza, że skarżący kwestionowali wycenę nieruchomości zawartą w operacie szacunkowym. Zdaniem odwołujących się, oparto wycenę na porównaniu do nieruchomości położonych na peryferiach W. i posiadających niższą wartość. Skarżący zarzucili niezbadanie przez Starostę, czy wniosek Prezydenta można uznać za zmierzający do realizacji celu publicznego. Centrum Kultury "[...]" dotyczy również realizacji zadań związanych z rozwojem infrastruktury pod lokalizację działalności gospodarczej. Przynajmniej część obiektów, która ma powstać w ramach tej inwestycji ma mieć charakter usługowo-handlowy, czyli tożsamy z charakterem prowadzonej w chwili obecnej przez J. i J. M. działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazał warunki wywłaszczenia nieruchomości określone w art. 21 ust.2 Konstytucji RP oraz w art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przypomniał o ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego – Centrum Kultury "[...]". Wojewoda opowiedział się za poglądem, według którego rokowania należy rozumieć w kontekście art. 71 i art. 72 K.c. W takim ujęciu rokowania mają charakter przygotowujący złożenie oświadczeń woli, co do wszystkich elementów przedmiotowo istotnych. Ustalił, że skarżący zostali zaproszeni do rokowań, została im zaproponowana cena zgodna z wyceną rzeczoznawcy oraz nieruchomości zamienne z opcją dopłaty. Jednak współwłaściciele nie przystąpili do podpisania aktu notarialnego, jednocześnie nie kwestionując opinii biegłego. Negocjacje trwały niemal rok i dopiero brak porozumienia spowodował podjęcie kroków w celu wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz go ocenił i uzasadnił rozstrzygnięcie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy uznał, że Starosta dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego. Przyjęte daty, metoda wyceny, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Operat jest spójny, zawiera konkluzję i uzasadnienie wyceny. W pismach z dnia [...] maja 2009 r. i [...] maja 2009 r. rzeczoznawca majątkowy złożył dodatkowe wyjaśnienia. Wynika z nich jednoznacznie, że ostateczna wartość rynkowa nieruchomości, określona w operacie, obejmuje prawo własności gruntu wraz z obiektami budowlanymi znajdującymi się na tym gruncie. Wojewoda wyraził pogląd, według którego organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii biegłego. Powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym. Jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat budzi wątpliwości powinna przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Strona nie zwróciła się o dokonanie takiej wyceny, opartej o art. 157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda zaakceptował stanowisko organu I instancji o braku podstaw do odroczenia rozprawy. Zaakcentował, że na każdym etapie postępowania strona była zawiadamiana o podejmowanych czynnościach i miała możliwość ustosunkowania się do materiału dowodowego. Podkreślił, że Starosta nie był kompetentny w zakresie orzekania o realizacji celu publicznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. i J. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty R. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów art. 112 ust.3, 114 ust.1, 115 ust.2, 128 ust.1 oraz 130 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów postępowania, poprzez pominięcie dyspozycji art. 7, 8, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78, 80 oraz 84 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi przytoczyli powołane w podstawie skargi przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powtórzył zawarte w odwołaniu wywody odnoszące się do celu inwestycji. Stwierdzili, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. wyrazili wolę przeniesienia własności w drodze umowy. Ponownie stwierdzili, że fakt prowadzenia rokowań nie został uzewnętrzniony, ani udokumentowany. Dokonane w treści pisma Starosty z dnia [...] listopada 2008 r. wyznaczenie terminu do zawarcia umowy było wadliwe. Nie powinno narzucać konieczności zbycia w drodze umowy sprzedaży. Nadto, w piśmie nie określono ceny. Wadliwie przyjęto upływ dwumiesięcznego terminu, skoro nie było rokowań. Skarżący powtórzyli zarzuty odnoszące się do operatu szacunkowego, braku podstaw do potraktowania operatu jako opinii biegłego oraz wadliwego pominięcia wniosków dowodowych skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski, przywołując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Sąd ten przytoczył przepisy art. 112 ust.1 i 2 oraz art. 113 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Określił charakter wywłaszczenia, wskazał podmioty, na rzecz których wywłaszczenie może być dokonane oraz stwierdził, że może ono dotyczyć nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny w planie miejscowym lub nieruchomości dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnotował wydanie takiej decyzji w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem sprawy. Wyraził pogląd, że kwestionowanie celu publicznego określonego w decyzji lokalizacyjnej nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy, w myśl art. 134 P.p.s.a. Wskazując na szereg pism kierowanych do skarżących, akt notarialny stwierdzający niestawiennictwo skarżących u notariusza w dniu [...] września 2008 r., korespondencję organu z rzeczoznawcą i skarżącymi, Sąd pierwszej instancji przyjął, że działania organu potwierdzają spełnienie przesłanek określonych w art. 112 ust.3 oraz art. 114 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starania organu dojścia do konsensusu ze skarżącymi wyczerpują rokowania poprzedzające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia przepisu art. 115 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta wyznaczył w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. dwumiesięczny termin, uznając, że rokowania zostały zakończone, z uwagi na brak reakcji skarżących na propozycje Prezydenta Miasta W. Sąd wywodził dalej, iż skoro strony nie doszły do porozumienia w kwestii ceny nieruchomości, to wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jak i wydanie decyzji odbyły się z poszanowaniem warunku, że prawo do nieruchomości nie mogło być nabyte w drodze umowy. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia prawa poprzez przeprowadzenie rozprawy, mimo wniosku o jej odroczenie. Nie było także podstaw do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w piśmie skarżących z dnia [...] lutego 2009 r. oraz powtórzonym w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia [...] marca 2009 r. Skarżący mieli wystarczająco dużo czasu na ustanowienie pełnomocnika. Niecelowe było powoływanie dowodu z zeznań świadków, gdyż zmiana projektu architektoniczno-budowlanego wykraczała poza granice sprawy. Skarżący nie powołali biegłego, mimo że mieli taką możliwość. Biegły uszczegółowił operat w trakcie postępowania odwoławczego w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. Sąd pierwszej instancji przytoczył przepisy art. 128 ust.1, 130 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na przepisy Działu IV, Rozdziału 4 ustawy, stwierdził, że organy prawidłowo zrealizowały kompetencje w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie stwierdził nieprawidłowości przy określaniu rynkowej wartości nieruchomości. Ocenił, ze brak było podstaw do ustalenia, że ustalenie odszkodowania odbyło się z naruszeniem przepisów art. 134 ust.1 w związku z art. 135 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnotował, ze zaistniały warunki do ustalenia wartości odejmowanego prawa według reguł przewidzianych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Przyjęte do porównania transakcje dotyczyły nabycia nieruchomości gruntowych zabudowanych i nie podlegały odrzuceniu na podstawie § 5 rozporządzenia. Sąd stwierdził, że dokumentacja fotograficzna zastępuje wizję lokalną, tym bardziej że skarżący nie wyrazili zgody na przeprowadzenie tej wizji. W myśl art. 130 ust.1 w/w ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Stan nieruchomości od dnia wydania decyzji lokalizacyjnej nie uległ zmianie. W ocenie Sądu, nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania: zarówno zasad ogólnych, jak i przepisów zawartych w Rozdziale 4. Dowody.

Skargę kasacyjną wnieśli J. i J. M. Zaskarżyli wyrok w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Zarzucili naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie przepisów art. 112 ust.3, 114 ust.1, 128 ust.1 oraz 130 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78, 78 oraz 84 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdzili, że nie kwestionują wydania decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jedynie fakt, czy realizacja celu w niej przewidzianego musi nastąpić za wywłaszczeniem. W dalszej części uzasadnienia skarżący stwierdzili, że ocena, czy inwestycja realizuje cel publiczny wymaga całościowej analizy w ramach obowiązującego prawa. Dopiero te przepisy pozwolą na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy realizowany jest właśnie taki cel. W konkretnej sprawie zatem ocenie podlegać będzie, czy realizowana jest taka inwestycja, którą można uznać za realizację celu publicznego. Zdaniem skarżących, nie sposób znaleźć argumentów dla poparcia tezy organów i Sądu, w myśl której celem publicznym uzasadniającym ingerencję w strukturę własności prywatnej jest zastąpienie działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżących, działalnością gospodarczą innego rodzaju, aranżowaną w strukturach podmiotu publicznego. Stwierdzili, że nie zaistniała przesłanka braku możliwości umownego przeniesienia własności. Skarżący w dniu [...] stycznia 2009 r. wyrazili wolę zamiany ich nieruchomości na działkę przy ulicy [...] w W. Nie ma znaczenia, że uczynili to po wszczęciu postępowania. Istotny jest stan w chwili wydania decyzji administracyjnej. Skarżący powtórzyli zarzuty pod adresem operatu szacunkowego, konkludując, że oparcie wyceny na operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. stanowiło naruszenie art. 84 § 1 K.p.a. Nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżących i poprzestanie na tym operacie stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 i 2 K.p.a. Powtórzyli także zarzuty o naruszeniu art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe nie pozwoliło na prawidłową subsumpcję ustalonego wadliwie stanu faktycznego pod właściwe normy materialne. Skarżący ponowili zarzuty o nieprawidłowym wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, nieupłynięcia terminu do zawarcia umowy, braku dokumentów dotyczących czynnego udziału skarżących w rokowaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zbadania zasadności podstaw kasacji.

W przypadku podniesienia zarówno zarzutów proceduralnych i jak i materialnych, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga podstawa procesowa kasacji.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78, 80 oraz 84 § 1 K.p.a. Bezzasadność zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. wynika z tego, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. decyzje administracyjne. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i wydał orzeczenie rozstrzygające sprawę z tej skargi, to nie można przyjąć, że uchybił obowiązkowi określonemu w art. 3 § 1 P.p.s.a. Czym innym jest prawidłowość tej kontroli. Zarzucając naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a., nie można jednak kwestionować efektu kontroli, którym jest orzeczenie sądu.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez zaakceptowanie dokonanych przez organy administracyjne naruszeń przepisów regulujących postępowanie dowodowe. Dotyczy to ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego: prowadzenia rokowań ze skarżącymi, proponowania skarżącym nieruchomości zamiennych, wyznaczenia daty zawarcia aktu notarialnego we wrześniu 2008 r. oraz wartości spornej nieruchomości i prawidłowości przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego. Co prawda rokowania zostały odzwierciedlone jedynie w formie notatki służbowej z dnia [...] października 2008 r. i projektu protokołu uzgodnień, ale o trwających pertraktacjach świadczy wezwanie Prezydenta z dnia [...] września 2008 r. skierowane do J. i J. M. o stawienie się w Kancelarii Notarialnej w dniu [...] września 2008 r., potwierdzone oświadczeniem Notariusza P. C., złożonym w akcie notarialnym z dnia [...] września 2008 r.. Notariusz potwierdził fakt zawiadomienia skarżących o wyznaczonym terminie, posiadania przez nich wezwania do stawiennictwa w Kancelarii i rezygnacji skarżących z zawarcia aktu notarialnego, o której to rezygnacji J. M. powiadomiła Notariusza w dniu [...] września 2008 r. Nadto, o rokowaniach i proponowaniu skarżącym nieruchomości zamiennej świadczą pisma skarżących z dnia [...] września 2008 r., z dnia [...] stycznia 2009 r., "list otwarty" dołączony do pisma skarżących z dnia [...] lutego 2009 r. oraz dołączone do akt sprawy w trakcie postępowania odwoławczego prowadzonego przed Wojewodą pismo skarżących z dnia [...] marca 2008 r. Trafnie Sąd przyjął, że w postępowaniu administracyjnym nie było podstaw do kwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego, którego ustalenia zostały uaktualnione w trakcie postępowania przed organem I instancji, a następnie przed organem odwoławczym. Kontrolując prawidłowość oceny przez organy operatu szacunkowego, Sąd pierwszej instancji zbadał tę ocenę w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz.2109 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutów skarżących, związanych z przyjęciem przez rzeczoznawcę majątkowego określonych transakcji porównawczych, zaakcentował, że nie wykazano zaistnienia okoliczności dyskwalifikujących operat, określonych w § 5 w/w rozporządzenia. Skonstatować wreszcie trzeba, iż w trakcie postępowania administracyjnego skarżący nie wnosili o dokonanie oceny operatu szacunkowego w trybie art. 157 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz.2603 ze zm. - obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie ocenił ponadto, ze nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy oraz do uwzględnienia wniosków dowodowych skarżących. Skarżący mieli zapewnioną możliwość czynnego udziału w każdej fazie postępowania administracyjnego.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej zawierająca zarzuty naruszenia norm materialnoprawnych, tj. art. 112 ust.3, 114 ust.1, 128 ust.1 oraz 130 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezastosowanie tych przepisów. Sąd pierwszej instancji zastosował przepis art. 112 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosowanie to odbyło się w ten sposób, że najpierw ocenił, czy zachodzą okoliczności faktyczne hipotezy tego przepisu: cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, niż przez pozbawienie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Następnie uznał, że warunki wskazane w hipotezie uprawniają do zastosowania dyspozycji tego przepisu, tj. wywłaszczenia nieruchomości. Na tym odniesienie się do zarzutu niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 112 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami można poprzestać. Warto jednak dodać, że Sąd pierwszej instancji nie tylko, wbrew zarzutowi, zastosował omawiany przepis, ale także, iż zastosowanie to odpowiada prawu. Cel publiczny, o którym mowa w art. 112 ust.3, określa, w myśl art. 112 ust.1, przeznaczenie w planie miejscowym na cele publiczne albo decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie dla spornej nieruchomości wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta w chwili wszczęcia postępowania o wywłaszczenie była ostateczna. Nie została wyeliminowana z obrotu prawnego także w okresie późniejszym. Decyzja taka wiąże organ w postępowaniu o wywłaszczenie nieruchomości (por. Eugeniusz Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z Marmaj, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LexisNexis 2011, s. 556; Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C.H. Beck 2009, s. 687). Nadto, trafnie Sąd, w ślad za organami, ocenił, że cele publiczne określone w tej decyzji nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. O konieczności wywłaszczenia świadczy to, że realizacja inwestycji może nastąpić tylko gdy będzie możliwe korzystanie z nieruchomości w sposób niezależny od woli dotychczasowych właścicieli, a próby cywilnego pozyskania nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem (por. M. Wolanin, op. cit. s. 688).

Nie można podzielić również zasadności zarzutu niezastosowania art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd zbadał, czy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostało poprzedzone rokowaniami o nabycie w drodze prawa własności nieruchomości. Dodać można, iż prawidłowo zakwalifikował czynności polegające na proponowaniu zbycia nieruchomości w drodze umowy sprzedaży i oferowaniu nieruchomości zamiennej, jako rokowania w rozumieniu art. 114 ust.1 (por. E. Mzyk, op. cit. s. 561). W podstawie skargi kasacyjnej nie przywołano przepisu art. 115 ust.2, ale niezależnie od tego należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego było skuteczne i nie naruszyło przepisów regulujących tę czynność procesową.

Bezzasadny i niewymagający obszernego odniesienia się jest zarzut niezastosowania przepisu art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wystarczy jednie odnotować, że zaskarżoną decyzją nie tylko orzeczono o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości położonej w W., przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...], ale także ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 59500 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie naruszył także przepisów art. 130 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezastosowanie tych przepisów. O naruszeniu art. 130 ust.2 nie ma mowy chociażby z tego powodu, że organy administracyjne ustaliły wysokość odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, a Sąd pierwszej instancji poświęcił operatowi szacunkowemu sporządzonemu przez rzeczoznawcę majątkowego obszerne rozważania. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 130 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zauważyć trzeba najpierw, że skarżący nie wskazali precyzyjnie naruszonej, ich zdaniem, normy zawartej w tym przepisie. W art. 130 ust.1 zamieszczono dwa zdania, przy czym tylko pierwsze z nich odnosi się do sytuacji procesowej zaistniałej w niniejszej sprawie – starosta nie wydawał odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Tymczasem przepis, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony musi być przezeń wskazany wyraźnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uściślania podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1588/04, niepublikowany, treść [w:] Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 403/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 196461). Zatem zarzut niewskazujący wyraźnie zdania pierwszego lub drugiego z art. 130 ust.1, które zawierają odrębne normy prawne, nie mógł być uwzględniony. Niezależnie od tego skonstatować można, iż wysokość odszkodowania została ustalona w postępowaniu administracyjnym w zgodzie z dyspozycją art. 130 ust.1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarówno stan jak i wartość wywłaszczonej nieruchomości zostały ustalone na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu, na podstawie zaktualizowanego operatu szacunkowego. Sąd pierwszej instancji akceptując te ustalenia nie uchybił więc normie prawnej zawartej w art. 130 ust.1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.