Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 350/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Dnia 12 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi Powiatu Zduńskowolskiego na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 18 marca 2019 roku nr 380/19 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny formalnej projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z 18 marca 2019 r., podjętą na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 913 ze zm.), zwanej dalej u.s.w., art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 55 pkt 1, art. 57, art. 58 ust. 1, pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.), zwanej dalej ustawą wdrożeniową, Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił protestu złożonego przez Powiat Zduńskowolski od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Modernizacja pomieszczeń Zespołu Szkół Elektronicznych w Zduńskiej Woli" o nr WND-RPLD.07.04.01-10-0002/18 złożonego w Konkursie Zamkniętym dla naboru nr RPLD.07.04.01-IZ.00-10-001/18 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VII Infrastruktura dla usług społecznych, Działania VII. 4 Edukacja, Poddziałanie VII. 4.1 Kształcenie zawodowe i ustawiczne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.

W uzasadnieniu Zarząd Województwa Łódzkiego wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej jest Instytucją Zarządzającą regionalnym programem operacyjnym. 25 lipca 2018 r. ogłosił Konkurs Zamknięty dla naboru nr RPLD.07.04.01-IZ.00-10-001/18 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VII Infrastruktura dla usług społecznych, Działania Vll.4 Edukacja, Poddziałanie Vll.4.1 Kształcenie zawodowe i ustawiczne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Nabór wniosków o dofinansowanie projektów trwał od 24 do 31 sierpnia 2018 r.. Regulamin konkursu został przyjęty uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr 1055/18 z 24 lipca 2018 r.. Określał on zasady ogłaszania konkursu, warunki uczestnictwa, sposób i formę składania wniosków, sposób i kryteria oceny projektów, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz zasady procedury odwoławczej. W ramach konkursu Powiat Zduńskowolski złożył wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Modernizacja pomieszczeń Zespołu Szkół Elektronicznych w Zduńskiej Woli". Wniosek został poddany ocenie formalnej.

Pismem z 20 grudnia 2018 r. wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie formalnej wniosku. Komisja Oceny Projektów wskazała, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryteriów formalnych: Kwalifikowalność wydatków oraz Zachowana jest spójność informacji wymaganych w projekcie.

Powiat Zduńskowolski w związku z negatywną oceną formalną projektu złożył protest.

W związku z wykazanym w kosztach bezpośrednich zadaniem nr 5 pozwolenia i decyzje, które dotyczą również funkcjonowania urządzeń windowych, wnioskodawca, pismem z 15 listopada 2018 r. został wezwany przez Komisję Oceny Projektów do wskazania na jakie konkretnie działania zamierza pozyskać zgody, pozwolenia i decyzje oraz czego będą one dotyczyć. Wnioskodawca został poinformowany, że zgodnie z zapisami załącznika nr 5 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO WŁ 2014-2020, zwanego dalej SzOOP RPO WŁ 2014-2020, wydatki związane z bieżącą eksploatacją i utrzymaniem infrastruktury, będącej przedmiotem projektu, zalicza się do kosztów niekwalifikowalnych. Wydatki te powinny zostać uznane za niekwalifikowalne lub zostać pominięte w dokumentacji aplikacyjnej. Ponadto, wnioskodawca został zobowiązany do uwzględnienia specyfikacji wyposażenia wraz z kosztorysem inwestorskim dla urządzenia windowego oraz windy z nadbudową. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, dla projektów inwestycyjnych, należało załączyć zestawienie zakupywanego sprzętu określające właściwości techniczne urządzeń, z którego powinny wynikać ilość, rodzaj, typ, główne parametry oraz odniesienie do cen jednostkowych sprzętu.

W odpowiedzi z 29 listopada 2018 r. złożonej wraz ze skorygowanym wnioskiem o dofinansowanie wnioskodawca wyjaśnił, że koszty w zadaniu nr 5 pozwolenia, decyzje dotyczą kosztu związanego z zarejestrowaniem windy przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych przez Urząd Dozoru Technicznego, jako urządzenia podlegającego dozorowi technicznemu, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu. Innym kosztem uwzględnionym w zadaniu nr 5 jest koszt związany z opracowaniem instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, uwzględniającej zmodernizowane pomieszczenia III piętra ZSE, niezbędnej do uzyskania pozytywnej opinii właściwej Komendy Straży Pożarowej, która konieczna jest do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązek taki został narzucony wnioskodawcy decyzją z 2 listopada 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca poinformował także, iż koszt uzyskania niezbędnych decyzji i pozwoleń zakładanych w projekcie nie dotyczy bieżącej eksploatacji i utrzymania infrastruktury, a ich poniesienie jest niezbędne do umożliwienia korzystania z obiektu.

Komisja Oceny Projektów w wyniku oceny formalnej skorygowanego wniosku o dofinansowanie stwierdziła, że w związku z wykazaniem w zadaniu nr 5 pozwolenia, decyzje kosztu dotyczącego opracowania instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, wnioskodawca zobligowany był do uwzględnienia tego kosztu w ramach limitu na przygotowanie projektu. W szczegółowym opisie kryterium Kwalifikowalność wydatków wskazano, że ocenie podlega, czy planowane przez wnioskodawcę w ramach projektu wydatki są zgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, SzOOP RPO WŁ na lata 2014-2020 oraz przepisami o pomocy publicznej (w tym pomocy de minimis). Zgodnie z Wytycznymi za kwalifikowalne mogą zostać uznane wydatki poniesione na przygotowanie projektu w szczególności wydatki na opracowanie lub aktualizację dokumentacji niezbędnej do realizacji projektu. Z zapisów SzOOP RPO WŁ na lata 2014-2020 jednoznacznie wynika, że wydatki poniesione na przygotowanie projektu są kwalifikowalne do wysokości 3,5% wszystkich wydatków kwalifikowanych projektu. W związku z nieuwzględnieniem wydatku na opracowanie instrukcji bezpieczeństwa pożarowego w limicie na przygotowanie projektu Komisja Oceny Projektów projektów uznała, że kryterium Kwalifikowalność wydatków nie zostało spełnione. W piśmie z 20 grudnia 2018 r. Komisja Oceny Projektów po przeanalizowaniu skorygowanego załącznika nr 3 stwierdziła dodatkowo, że w ramach specyfikacji usług nie uwzględniono usług w zakresie rejestracji windy przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych oraz opracowania instrukcji bezpieczeństwa pożarowego (wykonywanych przez podmiot zewnętrzny). Zgodnie z Instrukcja wypełniania wniosku w przypadku finansowania projektów dotyczących usług, należy przedstawić specyfikację usługi, która powinna określać: rodzaj, charakter, zakres usługi przewidzianej do realizacji w ramach projektu. W opisie specyfikacji usług zaplanowanych do realizacji w projekcie wnioskodawca ma obowiązek przedstawić przewidziany zakres usługi wykazanych w ramach zakresu rzeczowego inwestycji. W związku z powyższym nie zostało spełnione kryterium Zachowana jest spójność informacji wymaganych w projekcie.

Wnioskodawca w proteście nie zgodził się z negatywną oceną formalną projektu w zakresie kryteriów – Kwalifikowalność wydatków oraz Zachowana jest spójność informacji wymaganych w projekcie.

W odniesieniu do kryterium Kwalifikowalność wydatków, skarżący powołując się na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów podniósł, że sporządzenie i wdrożenie instrukcji bezpieczeństwa pożarowego jest obowiązkiem właściciela, zarządcy lub użytkownika obiektu. Instrukcja jest dokumentem sporządzanym na podstawie dokumentacji powykonawczej, a nie budowlanej, ponieważ musi uwzględniać ewentualne zmiany wprowadzone do projektu budowlanego w toku realizacji inwestycji. Instrukcja nie jest częścią dokumentacji służącej do przygotowania projektu w myśl Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, więc nieuprawnionym byłoby zaklasyfikowanie tego kosztu do wydatków związanych z przygotowaniem projektu. Instrukcja bezpieczeństwa pożarowego nie jest również częścią projektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Instrukcja jest dokumentem niezbędnym do uzyskania decyzji administracyjnej – pozwolenia na użytkowanie obiektu na etapie realizacji przedsięwzięcia a nie na etapie jego przygotowań. Zgodnie z zapisami dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawca planuje zlecić wykonawcy robót budowlanych uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lub dokumentów koniecznych do jej wydania. Pozyskanie niezbędnych decyzji, zgód pozwoleń i opracowań stanowiących treść zadania 5, a zatem również koszty związane z uzyskaniem opinii Komendy Straż Pożarnej, w tym sporządzenie instrukcji bezpieczeństwa pożarowego zostanie prawdopodobnie powierzone wykonawcy robót budowlanych i będzie traktowane jako cześć proces budowlanego. Wnioskodawca poinformował, że wpisując tę informację w treść zadania 5, miał na celu zachowanie przejrzystości w zakresie wydatkowania środków. Odnośnie kryterium Zachowana jest spójność informacji wymaganych w projekcie, skarżący stwierdził, że zarejestrowanie windy przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych nie jest usługą zlecaną podmiotowi zewnętrznemu, a decyzją administracyjną na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym. Organem dozoru technicznego według ustawy o dozorze technicznym jest Urząd Dozoru Technicznego, który podejmuje czynności związane z wydaniem decyzji zezwalającej na eksploatacje urządzenia, takie jak: sprawdzenie kompletności i prawidłowości przedłożonej dokumentacji, badanie urządzenia, przeprowadzenie prób technicznych oraz ewentualnie badania specjalne. Wnioskodawca poinformował, że planuje powierzenie uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację windy przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych, wykonawcy robót budowlanych, podobnie jak uzyskanie innych, niezbędnych do przeprowadzenia procedury dokumentów w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym, rejestracja windy przez Urząd Dozoru Technicznego nie została zamieszczona w załączniku nr 3 do wniosku o dofinansowanie Specyfikacja usług, ponieważ jest to decyzja wydawana na podstawie ustawy a nie usługa. W odniesieniu do opracowania Instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, zadanie zostanie powierzone wykonawcy robót budowlanych i będzie traktowane jako część procesu budowlanego. Wprowadzenie tego kosztu jako odrębnego zadania we wniosku o dofinansowanie miało na celu jedynie zachowanie przejrzystości w zakresie wydatkowania środków.

Organ administracji podtrzymując stanowisko Komisji Oceny Projektów w zakresie niespełnienia kryterium Kwalifikowalność wydatków podniósł, że zgodnie z opisem tego kryterium ocenie podlega, czy planowane przez wnioskodawcę w ramach projektu wydatki są zgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, SzOOP RPO WŁ na lata 2014-2020 oraz z przepisami o pomocy publicznej (w tym pomocy de minimis). W związku z tym, że projekt wiąże się z modernizacją pomieszczeń dotychczas funkcjonującego Zespołu Szkół Elektronicznych, projekt wymaga aktualizacji instrukcji bezpieczeństwa pożarowego. Tym samym, zgodnie z pkt 7.2 Przygotowanie projektu do wyżej wymienionych Wytycznych koszt opracowania instrukcji bezpieczeństwa pożarowego jest wydatkiem poniesionym na opracowanie lub aktualizację dokumentacji niezbędnej do realizacji projektu. Jednocześnie wydatek z nią związany powinien być uwzględniony w limitach kosztów na przygotowanie projektu. Uwzględnienie aktualizacji instrukcji w kosztach projektu również potwierdza konieczność jej wykonania do osiągnięcia celu projektu.

Organ administracji podzielając stanowisko Komisji Oceny Projektów w zakresie niespełnienia kryterium Zachowana jest spójność informacji wymaganych w projekcie w zakresie dotyczącym rejestracji windy przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych oraz do opracowania instrukcji bezpieczeństwa pożarowego stwierdził, że rejestracja urządzenia technicznego, jakim jest dźwig osobowy odbywa się za pomocą decyzji zezwalającej na eksploatację wydawanej przez Urząd Dozoru Technicznego na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym. Wedle § 8 art. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 października 2003 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń transportu bliskiego przed podjęciem decyzji organ właściwej jednostki dozoru technicznego przeprowadza badania na podstawie dokumentacji złożonej przez zgłaszającego, za które pobiera opłaty według rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 listopada 2010 r. w sprawie wysokości optat za czynności jednostek dozoru technicznego. W ocenie Instytucji Zarządzającej słusznie czynność dotycząca rejestracji windy nie została uwzględniona w załączniku nr 3 do wniosku o dofinansowanie "Specyfikacja usług". Instrukcja bezpieczeństwa pożarowego jest natomiast wydawana przed lub w momencie rozpoczęcia faktycznego użytkowania obiektu. Wnioskodawca jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązek ten zapisany jest w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji wskazując na treść art. 56 i art. 57 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że ustawodawstwo nie przewiduje instrukcji bezpieczeństwa pożarowego jako załącznika obligatoryjnego do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W związku z powyższym wnioskodawca powinien uwzględnić aktualizację instrukcji bezpieczeństwa pożarowego w Specyfikacji usług w ramach załącznika nr 3 z uwagi na uwzględnienie kosztów z tym związanych w montażu finansowym projektu.

W skardze na powyższą uchwałę Powiat Zduńskowolski wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji, zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie zasady rzetelności i bezstronności przy dokonywaniu oceny projektu polegającym na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że koszt aktualizacji instrukcji bezpieczeństwa pożarowego winien zostać uwzględniony przez wnioskodawcę w limicie wydatków, co skutkowało niespełnieniem przez wnioskodawcę kryterium Kwalifikowalności wydatków;

2. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie zasady rzetelności i bezstronności przy dokonywaniu oceny projektu polegającym na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że wnioskodawca winien uwzględnić aktualizację instrukcji bezpieczeństwa pożarowego w Specyfikacji usług w ramach załącznika nr 3.

W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że instrukcja bezpieczeństwa pożarowego nie jest częścią dokumentacji służącej do przygotowania projektu. Podniósł przy tym, że instrukcja bezpieczeństwa pożarowego jest dokumentem sporządzanym na podstawie dokumentacji powykonawczej, a nie budowlanej, ponieważ musi uwzględniać ewentualne zmiany wprowadzone do projektu budowlanego w toku realizacji inwestycji (rozwiązania zamienne, nieistotne i istotne zmiany do projektu, ewentualne roboty dodatkowe i związane z nimi zmiany w zakresie rozwiązań zaproponowanych na etapie sporządzania dokumentacji projektowej). Zakładany zakres rzeczowy projektu, w tym m.in. wybudowanie i uruchomienie windy zapewniającej dostęp do wszystkich kondygnacji budynku dla osób niepełnosprawnych ruchowo, zmiana sposobu użytkowania III piętra (w chwili obecnej wyłączonego z użytkowania, poprzednio użytkowanego jako pomieszczenia internatu, zatem w zupełnie inny od projektowanego sposób) wymagać będzie nie aktualizacji obowiązującej obecnie instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, ale opracowania zupełnie nowego dokumentu, uwzględniającego wszystkie dokonane w ramach inwestycji, modernizacje, przebudowy, adaptacje i zmiany. Dokument ten musi zostać opracowany po zakończeniu robót budowlanych, na podstawie pełnej dokumentacji powykonawczej ze względu na podnoszony wcześniej fakt konieczności uwzględnienia ewentualnych zmian wprowadzonych do projektu budowlanego w toku realizacji inwestycji (rozwiązania zamienne, nieistotne i istotne zmiany do projektu, ewentualne roboty dodatkowe i związane z nimi zmiany w zakresie rozwiązań zaproponowanych na etapie sporządzania dokumentacji projektowej). W konsekwencji, zdaniem skarżącego, organ administracji naruszył art. 37 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie zasady rzetelności i bezstronności przy dokonywaniu oceny projektu polegające na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że koszt aktualizacji instrukcji bezpieczeństwa pożarowego winien zostać uwzględniony przez wnioskodawcę w limicie wydatków, co skutkowało niespełnieniem przez wnioskodawcę kryterium Kwalifikowalności wydatków. Skarżący stwierdził także, iż czynność zarejestrowania windy przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych nie jest usługą, zlecaną podmiotowi zewnętrznemu, a decyzją administracyjną na podstawie ustawy o dozorze technicznym. Wnioskodawca planuje powierzenie uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację windy przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych wykonawcy robót budowlanych. Rejestracja windy przez Urząd Dozoru Technicznego nie została zamieszczona w załączniku nr 3 Specyfikacja usług ze względu na fakt, że nie jest to, w opinii skarżącego usługa a decyzja. Instrukcja bezpieczeństwa pożarowego, jako dokument niezbędny do uzyskania decyzji administracyjnej (pozwolenia na użytkowanie) zostanie powierzona wykonawcy robót budowlanych i będzie stanowić część procesu budowlanego, podobnie jak uzyskanie innych, koniecznych do wystąpienia o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, decyzji, zgód, pozwoleń i opracowań, stanowiących treść zadania 5. Wprowadzenie tego kosztu jako odrębnego zadania we wniosku o dofinansowanie miało na celu jedynie zachowanie przejrzystości w zakresie wydatkowania środków. Instrukcja bezpieczeństwa pożarowego jest dokumentem wymaganym przez Straż Pożarną w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym po zgłoszeniu przez inwestora wszystkich zamierzeń określonych w projekcie i zaleceń dotyczących zabezpieczeń przeciwpożarowych. Instrukcja bezpieczeństwa pożarowego jest dokumentem niezbędnym do uzyskania pozytywnej opinii w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym. Zdaniem skarżącego, instrukcja bezpieczeństwa pożarowego, mimo iż nie jest wprost ujęta w prawodawstwie, stanowi dokument konieczny do przeprowadzenia niezbędnych czynności kontrolno-rozpoznawczych, wykonywanych przez uprawniony organ, w tym przypadku przedstawiciela właściwej Komendy Straży Pożarnej, od których jest uzależnione otrzymanie administracyjnej decyzji pozwolenia na użytkowanie. Ujęcie wykonania instrukcji bezpieczeństwa pożarowego w załączniku nr 3 Specyfikacja usług, byłoby niezasadne w przypadku projektu, gdyż instrukcja ta, podobnie jak dokumentacja powykonawcza wraz z jej niezbędnymi elementami, pomiary z przeprowadzonych badań i sprawdzeń, certyfikaty i atesty oraz inne dokumenty zostaną powierzone do wykonania wykonawcy robót budowlanych jako część składowa procesu budowlanego, który ma się zakończyć uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, a nie odrębną usługą, zlecaną zewnętrznemu podmiotowi. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być natomiast utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej. Zdaniem skarżącego, organ administracji dokonał dowolnej oceny ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę, w szczególności zasad związanych z przygotowaniem instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, która wbrew stanowisku organu administracji, stanowi jeden z elementów procesu budowlanego i nie jest wymagana na etapie projektowania budynku, a nawet podczas uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Instrukcja bezpieczeństwa pożarowego sporządzana jest na ostatnim etapie realizacji zadania, gdyż musi uwzględniać ewentualne zmiany wprowadzone do projektu budowlanego w trakcie pracy.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

W myśl art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich przepisów zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 z późn. zm.)- dalej: ustawa wdrożeniowa, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a. poprzez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy sąd stwierdził, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Strona skarżąca po otrzymaniu informacji z dnia 20 grudnia 2018r. o negatywnej ocenie formalnej złożonego wniosku, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony. W ustawowym terminie 14 dni strona skarżąca złożyła skargę do WSA w Łodzi. Powyższe oznacza, że możliwe jest dokonanie merytorycznej oceny wniesionej skargi.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała nr 380/19 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 18 marca 2019r. o nieuwzględnieniu protestu Powiatu Zduńskowolskiego od negatywnej oceny formalnej projektu zatytułowanego "Modernizacja pomieszczeń Zespołu Szkół Elektronicznych w Zduńskiej Woli". Wniosek został złożony w konkursie zamkniętym dla naboru nr RPLD.07.04.01-IŻ.00-10-001/18 wniosków o dofinasowanie projektu w ramach Osi Priorytetowej VII Infrastruktura dla usług społecznych Działanie VII 4 Edukacja, Poddziałanie VV.4.1 Kształcenie zawodowe ustawiczne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.

W myśl art.38 ust.1 pkt.1 ustawy wdrożeniowej, wybór projektu do dofinasowania następuje w trybie konkursowy.

Zgodnie z treścią art.41 ust.1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.

W myśl § 6 ust.1 i 3 Regulaminu konkursu dla naboru nr RPLD.07.04.01-IŻ.00-10-001/18 ocena projektów dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów w oparciu o formalne i merytoryczne kryteria wyboru projektów stanowiące załącznik nr 3 do Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 (dalej załącznik nr 3 do Sz.O.O.P.R.P.O.WŁ) stanowiące załącznik nr IV do regulaminu.

Zgodnie z treścią § 6 ust.8a Regulaminu konkursu ocena formalna wniosku o dofinasowanie projektu ma charakter "0/1" i dokonywana jest niezależnie przez dwóch pracowników DRPO (będących członkami KOP) zgodnie z zasadą "dwóch par oczu" na podstawie karty oceny formalnej.

W myśl § 6 ust.8e Regulaminu konkursu wnioskodawca, którego wniosek nie spełnił kryteriów formalnych jest informowany pisemnie o negatywnej ocenie projektu niezwłocznie po zakończeniu oceny formalnej wszystkich projektów złożonych w ramach naboru.

W rozpoznawanej sprawie Powiat Zduńskowolski złożył wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Modernizacja pomieszczeń Zespołu Szkół Elektronicznych w Zduńskiej Woli". Wniosek ten otrzymał negatywną ocenę formalną z powodu nie spełnienia dwóch następujących kryteriów formalnych:

1.) Kwalifikowalność wydatków:

2.) Zachowana jest spójność informacji wymaganych w projekcie.

Ad 1)

Zgodnie z treścią kryterium formalnego "Kwalifikowalność wydatków" – lp.20 załącznika nr 3 – Kryteria wyboru projektów dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 – Kryteria dla osi priorytetowej VII infrastruktury dla usług społecznych, w ramach tego kryterium ocenie podlegać będzie czy planowane przez wnioskodawcę w ramach projektu wydatki są zgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności ma lata 2014-2020, Szczegółowym opisem osi priorytetowych RPO WŁ na lata 2014-2020 oraz z przepisami o pomocy publicznej lub pomocy de minimis.

W myśl punktu 7.2 ppkt.1a Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności ma lata 2014-2020, pod warunkiem, że projekt kwalifikuje się do wsparcia w ramach PO, za kwalifikowalne mogą być uznane niezbędne wydatki poniesione na przygotowanie lub aktualizację dokumentacji niezbędnej do realizacji projektu.

Zgodnie z treścią § 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 109 poz.719) właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów bądź ich części stanowiących odrębne strefy pożarowe, przeznaczonych do wykonywania funkcji użyteczności publicznej, zamieszkania zbiorowego, produkcyjnych, magazynowych oraz inwentarskich, zapewniają i wdrażają instrukcję bezpieczeństwa pożarowego,

Należy zaznaczyć, że projekt strony skarżącej obejmuje między innymi przebudowę pomieszczeń na trzecim piętrze szkoły z ich adaptacją na pracownie zawodowe, zaplecze pracowni, serwerownię, pomieszczenie higieniczno – sanitarne i hall windy oraz remont korytarzy na trzecim piętrze Zespołu Szkół Elektronicznych. We wniosku o dofinansowanie w punkcie VIII (Zakres rzeczowy projektu) podpunkt 8.1 (koszty bezpośrednie) zadanie 5 (pozwolenia, decyzje) ujęto w ramach kosztów bezpośrednich między innymi koszty związane z uzyskaniem niezbędnych pozwoleń i decyzji bez wyjaśnienia o jakie konkretnie koszty chodzi. W związku z czym Instytucja Zarządzająca wezwała wnioskodawcę do udzielenia wyjaśnień i w piśmie z dnia 29 listopada 2018r. strona skarżąca wyjaśniła, że wydatki, o których mowa w zadaniu 5 obejmują między innymi koszty związane z opracowaniem instrukcji bezpieczeństwa pożarowego uwzględniającej zmodernizowane pomieszczenia trzeciego piętra. Instrukcja ta, w ocenie strony, jest niezbędna do otrzymania opinii właściwej Komendy Straży Pożarnej, która to z kolei jest konieczna do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku.

Nie budzi wątpliwości fakt, że w związku z modernizacją III piętra szkoły konieczna jest aktualizacja obowiązującej instrukcji bezpieczeństwa pożarowego. Zmiany wprowadzone w obiekcie wpływają bowiem także na zmianę warunków ochrony przeciwpożarowej i istnieje potrzeba zaktualizowania dotychczasowej instrukcji bezpieczeństwa pożarowego. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że niezbędna jest nowa instrukcja. Nie przewidują tego bowiem ani przepisy prawa ani decyzja o pozwoleniu na budowę z 2 listopada 2018r. Nadto aktualizacja instrukcji ochrony przeciwpożarowej nie służy bezpośrednio do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku co przyznała strona skarżąca.

W ocenie sądu Instytucja Zarządzająca trafnie uznała, że wydatek związany z aktualizacją instrukcji bezpieczeństwa pożarowego jest wydatkiem na przygotowanie projektu a konkretnie wydatkiem na aktualizację dokumentacji niezbędnej do realizacji projektu. W ramach kryterium formalnego "Kwalifikowalność wydatków" ocenia się czy wydatki planowane w ramach projektu są między innymi zgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków. Punkt 7.2 Wytycznych stanowi natomiast, że za kwalifikowalne mogą być uznane wydatki poniesione na przygotowanie projektu w tym między innymi wydatki na aktualizację dokumentacji niezbędnej do realizacji projektu. W niniejszej sprawie w sytuacji gdy zachodzi konieczność aktualizacji instrukcji bezpieczeństwa pożarowego to wydatek na taką aktualizację jest wydatkiem na przygotowanie projektu i powinien być ujęty w ramach limitu na przygotowanie projektu. Wydatek na taką aktualizacje mieści się w pojęciu "wydatku na aktualizację dokumentacji niezbędnej do realizacji projektu", o którym mowa w punkcie 7.2 Wytycznych. Dodać należy, że wydatki poniesione na przygotowanie projektu są kwalifikowalne do wysokości 3,5% wszystkich wydatków kwalifikowalnych projektu (str.3 Regulaminu konkursu).

Z uwagi na to, że strona skarżąca nie uwzględniła wydatku na aktualizację instrukcji bezpieczeństwa pożarowego w limicie wydatków na przygotowanie projektu nie zostało spełnione kryterium formalne "Kwalifikowalność wydatków".

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że wydatek na aktualizację instrukcji bezpieczeństwa pożarowego nie powinien być uwzględniony w limicie wydatków. W ocenie strony skarżącej instrukcja taka zostanie sporządzona na podstawie dokumentacji powykonawczej a nie budowlanej i jest niezbędna do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Uzyskanie takiego pozwolenia (w tym także uzyskanie opinii Komendy Straży Pożarnej i opracowanie instrukcji) zostanie najprawdopodobniej zlecone wykonawcy robót budowlanych zaś wprowadzenie tego kosztu (tzn. kosztu nowej instrukcji) jako odrębnego zadania miało na celu jedynie zachowanie przejrzystości w zakresie wydatkowania środków.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, ze niesporny jest fakt, iż aktualizacja (opracowanie nowej) instrukcji bezpieczeństwa pożarowego może mieć miejsce dopiero po wykonaniu prac budowlanych a nie na etapie projektowania. Nie ma żadnego znaczenia okoliczność czy strona skarżąca zleci aktualizację (opracowanie nowej) instrukcji wykonawcy robót budowlanych. Istotne jest to, że we wniosku o dofinansowanie w zadaniu nr 5 (Pozwolenia, decyzje) strona skarżąca ujęła jako wydatek koszty aktualizacji instrukcji bezpieczeństwa pożarowego w związku z modernizacją III piętra szkoły. Skoro taki wydatek został ujęty przez stronę we wniosku to winien być uwzględniony w limicie na przygotowanie projektu. Za kwalifikowalne są bowiem uznawane między innymi wydatki na aktualizację dokumentacji niezbędnej do realizacji projektu. W sytuacji gdy wydatek na aktualizację instrukcji jest niezbędny do realizacji projektu a nie został uwzględniony w limicie to nie zostało spełnione kryterium "Kwalifikowalność wydatków" Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.

Ad 2)

Zgodnie z treścią kryterium formalnego "Zachowana jest spójność informacji wymaganych w projekcie" lp.19 załącznika nr 3 – Kryteria wyboru projektów dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 – Kryteria dla osi priorytetowej VII infrastruktury dla usług społecznych, w ramach tego kryterium ocenie podlegać będzie czy informacje niezbędne do dokonania oceny projektu i sposobu jego realizacji zawarte we wniosku o dofinansowanie są jednoznaczne, spójne i uwzględniają w swoim zakresie wymagania określone w instrukcjach i wytycznych wskazanych:

- w przypadku trybu konkursowego – w Regulaminie konkursu

- w przypadku trybu pozakonkursowego – w wezwaniu do złożenia wniosku o dofinansowanie.

W myśl Instrukcji wypełniania wniosku o dofinasowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 , w przypadku finansowania projektów dotyczących usług należy przedstawić specyfikację usługi, która powinna określać rodzaj, charakter, zakres usługi przewidzianej do realizacji w ramach projektu.

Należy zaznaczyć, że w punkcie IX formularza wniosku o dofinasowanie strona skarżąca wykazała oddzielną kategorię kosztów dotyczącą pozwoleń i decyzji w ramach której przewiduje się opracowanie instrukcji bezpieczeństwa pożarowego. Pismem z dnia 15 listopada 2018r. Instytucja Zarządzająca wezwała wnioskodawcę do złożenia w ramach załącznika nr 3 Specyfikację usług projektu wszystkich usług. Strona skarżąca nie uwzględniła jednak w ramach "Specyfikacji usług" (załącznika nr 3) aktualizacji instrukcji bezpieczeństwa pożarowego. W sytuacji gdy wydatki na aktualizację wymienionej instrukcji nie zostały uwzględnione w specyfikacji usług to Instytucja Zarządzająca trafnie uznała, że nie zostało spełnione kryterium formalne "Zachowana jest spójność informacji wymaganych w projekcie".

Skoro w przypadku finansowania projektów dotyczących usług należy przedstawić specyfikację usługi to w "Specyfikacji usług" w ramach załącznika nr 3 winna być uwzględniona instrukcja bezpieczeństwa pożarowego a strona skarżąca tego nie uczyniła.

Instytucja Zarządzająca słusznie także przyjęła, że instrukcja bezpieczeństwa pożarowego nie jest dokumentem niezbędnym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Instrukcji tej nie wymieniono w art.58 ust.1 Prawa budowlanego jako dokumentu, który należy obligatoryjnie załączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Brak jest zatem podstaw do uznania, że jest to dokument konieczny do uzyskania wymienionego pozwolenia gdyż nie wynika to z żadnego przepisu prawnego. Okoliczności tej nie zmienia podnoszony w skardze fakt, że konieczność przedłożenia instrukcji wynika z praktyki – wymagań straży pożarnej. Obowiązująca praktyka nie może zmieniać wymagań określonych konkretnymi przepisami prawa.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż Instytucja Zarządzająca dokonała dowolnej a nie rzetelnej i bezstronnej oceny kryteriów wyboru jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę.

Strona skarżąca nie uzasadniła szerzej swojego stanowiska., Wbrew temu zarzutowi ocena projektu dokonana przez Instytucję Zarządzającą spełniła wymogi określone w art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej. Zarzut skargi w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Reasumując sąd uznał, ze skarga nie jest zasadna. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że wniosek o dofinansowanie nie spełnił dwóch kryteriów formalnych a mianowicie "Kwalifikowalność wydatków" i "Zachowana jest spójność informacji wymaganych w projekcie". Uzasadniało to przyznanie projektowi negatywnej oceny formalnej. Mając to na uwadze, na podstawie art.61 ust.8 pkt.2 ustawy wdrożeniowej, sąd oddalił skargę Powiatu Zduńskowolskiego.

a.k.