Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1110/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3,  art. 216 ust. 2 pkt 3,  art. 112 ust. 2,
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. S. i B. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją nr [...], z dnia [...], działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", w związku z art. 156 § pkt 3 K.p.a., odmówił uwzględnienia wniosku Z. i B. S. o zwrot nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha, w obrębie [...] gmina [...] , będącej własnością Gminy M. Organ stwierdził, iż przejęcie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę M. nie mieści się w dyspozycji art. 136 ust. 3 i 216 u.g.n., a żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] dotyczy sprawy, która została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Wojewody Z. z dnia [...], którą WSA w S. wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. uznał za zgodną z prawem. Tym samym ponowna decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę zwrotu dotknięta byłaby wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Z. i B. S., wnosząc o jej zmianę i uwzględnienie wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa formalnego: art. 7, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 ug.n. w zw. z art. 32, art. 64 ust. 2 i art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Wojewoda Z. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ), po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy ustalił, że decyzją nr [...] z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K., na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), po rozpatrzeniu wniosku B.S., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącej własność Z. i B.S.. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] przeznaczona pod drogę gminną, która z dniem uprawomocnienia się ww. decyzji przeszła na własność Gminy M. Za przejęcie działki nr [...] Gmina M. wypłaciła odszkodowanie na rzecz Z. i B.S.

Wnioskiem z dnia [...] Z. i B. S. wystąpili do Starosty K. o zwrot części nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gminie [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], gdyż, zdaniem wnioskodawców, "przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Gminy M. decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości nr [...] i do dnia dzisiejszego nie została zabudowana i zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem nie została wybudowana na części, której zwrotu domagają się wnioskodawcy, droga publiczna - zgodnie z celem wywłaszczenia".

Decyzją nr [...], z dnia [...], Starosta K., odmówił zwrotu przedmiotowej części nieruchomości, z uwagi na fakt, że

w przedmiotowej sprawie "nie doszło do wywłaszczenia działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa", a zwrot, stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może nastąpić wyłącznie nieruchomości lub jej części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa. Od decyzji te odwołali się B. i Z. S.. Wojewoda Z. decyzją nr [...], z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. i umorzył postępowanie organu I instancji, z uwagi na brak podstawy prawnej żądania zwrotu nieruchomości, w sprawie bowiem nie miały zastosowania art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n., a zatem zasadnym było umorzenie wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego.

Na decyzję Wojewody Z. i B. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Sąd oddalił skargę prawomocnym wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt SA/Sz 46/10. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przejęcie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę M. było szczególną postacią wywłaszczenia nieruchomości, jednakże nastąpiło z mocy prawa i w tym przypadku nie mógł być zastosowany art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie było także podstaw dla zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, bowiem przepis ten reguluje kwestie zwrotu nieruchomości nabytych wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa.

W dniu [...] do Starosty K. wpłynął wniosek (opatrzony datą [...]) Z. i B.S. o zwrot działki nr [...] wyodrębnionej z działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...].

Starosta K. postanowieniem nr [...], z dnia [...] powołując się na art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położnej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...]. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że "W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw dla wszczęcia postępowania na wniosek przedłożony dnia [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], gdyż sprawa rozpatrzona zostałaby w identycznym stanie prawnym, jak wniosek rozpatrywany w roku [...], co prowadziłoby do takiego samego rozstrzygnięcia".

Postanowieniem nr [...], z dnia [...] Wojewoda Z. utrzymał ww. postanowienie w mocy. Na postanowienie Wojewody Z. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnieśli Z. i B. S.. Wyrokiem z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 261/14 sąd uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Z. i poprzedzające je postanowienie Starosty K. W uzasadnieniu wskazał, że wiosek skarżących z dnia [...] winien zostać rozpatrzony po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, bowiem nie wystąpiła żadna uzasadniona i oczywista przyczyna niemożności prowadzenia postępowania.

Starosta K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przedmiotowej, a następnie w dniu [...] wydał wymienioną na wstępie decyzję.

Wojewoda Z., po ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizie przepisów prawa, mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 października 2014 r. uznał, że decyzja Starosty K. została wydana z naruszeniem przepisów prawa formalnego i materialnego. Wprawdzie, w przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie, jednakże rozstrzygnięcie nie zostało podjęte zgodnie z wskazaniami zawartymi w wyroku oraz regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że sentencja zaskarżonej decyzji stoi w sprzeczności z jej uzasadnieniem. Starosta K. ustalił, że do załatwienia wniosku Z. i B.S. nie mają zastosowania przepisy art. 136 ust. 3 jak i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. , a więc nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu w formie decyzji, a pomimo to rozstrzygnął sprawę merytorycznie co do istoty, odmawiając uwzględnienia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Takie rozstrzygnięcie, w ocenie organu odwoławczego, jest niedopuszczalne i skutkuje naruszeniem prawa materialnego i formalnego. Brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy powoduje bowiem bezprzedmiotowość postępowania.

Poza tym organ I instancji stwierdził, że żądanie wnioskodawców zawarte we wniosku z dnia [...] dotyczy sprawy, która została już ostatecznie rozstrzygnięta w decyzji Wojewody Z. z dnia [...], uznanej za zgodną z prawem przez WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., a przecież w kwestii tożsamości sprawy z wniosku Z. i B.S. z dnia [...] ze sprawą z wniosku z dnia [...] wypowiedział się sąd w wyroku z dnia 31 października 2014 r. wskazując, że w sprawie z wniosku z [...] nie wystąpiła żadna uzasadniona i oczywista przyczyna niemożności prowadzenia postępowania - a zatem tożsamość sprawy nie zachodzi.

Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Starosta K.

w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał przepis, który jest jednym z trybów wzruszenia decyzji ostatecznej określonym w art. 16 K.p.a., tj. art. 156 K.p.a. dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji, gdy tymczasem przedmiotowy wniosek Z. i B.S. nie dotyczył wzruszenia decyzji organu administracji publicznej.

Powyższe naruszenia przepisów prawa formalnego i materialnego spowodowały, że zaskarżoną decyzję Starosty K. należało uchylić w całości.

Dalej organ podniósł, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstawy materialnej do zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Gminy na podstawie prawomocnej decyzji podziałowej wydanej w oparciu o art. 10 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zakres stosowania art. 136 ustawy wyznacza termin "nieruchomość wywłaszczona".

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez termin ten należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricte, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Zakres ten obejmuje także nieruchomości wywłaszczone na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia

1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.g. Sprawa z wniosku Z. i B.S. dotyczyła jednak zwrotu części nieruchomości, która z dniem uprawomocnienia się decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] o podziale nieruchomości przeszła na własność Gminy M. Było to więc przejęcie nieruchomości pod drogę z mocy prawa. Przejęcie takie jest szczególną postacią wywłaszczenia nieruchomości, jednakże następuje z mocy prawa, a więc kwestia zasadnicza odjęcia własności nie jest w tym przypadku rozstrzygana w drodze indywidualnego aktu - decyzji administracyjnej.

W związku z tym w sprawie nie mógł być zastosowany art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie ma także zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przedmiocie zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. do nieruchomości przejętych z mocy prawa na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g. wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt SK 7/13. Trybunał powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 667/08, w którym sąd orzekł, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie dotyczy przejścia własności z mocy prawa na rzecz gminy w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g. i podzielił to stanowisko uznając, że nawet w obecnym brzmieniu art. 216 u.g.n. nie można zakresem jego zastosowania objąć art. 10 ust. 5 u.g.g. z racji wskazanej powyżej formy nabycia nieruchomości przez gminę (nabycie z mocy prawa).

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle powyższego wszczęte postępowanie administracyjne należało umorzyć stosownie do treści art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Z. i B. S. powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i rozpoznanie sprawy co do istoty lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, poprzez naruszenie:

a) art. 136 ust. 3 i 4, art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest podstaw materialnoprawnych do zwrotu działki nr [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...].

b) art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona"

2) przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji w postaci art. 7 i 77 K.p.a., poprzez pominięcie przy wydaniu decyzji wszystkich okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie.

Skarżący w uzasadnieniu skargi nie zgodzili się z poglądem organu, że przejęcie nieruchomości przez Gminę M. na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej nie mieści się w dyspozycji art. 136 i art. 216 u.g.n., w tym nie stanowi "nieruchomości wywłaszczonej". Wyjaśnili, że skoro na podstawie decyzji podziałowej odjęto im w sposób przymusowy prawo własności, to akceptacja stanowiska organu co do odmowy zastosowania art. 136 u.g.n. prowadziłaby do dyskryminacji osób, które korzystając z prawa podziału własnej działki, składają stosowny wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w konsekwencji którego zgodnie z prawem miejscowym następuje podział nieruchomości i zmiana właściciela części nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne. Skarżący podnieśli, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 września 2014 r. z niezrozumiałych powodów i wbrew dotychczas utrwalonemu stanowisku przyjął zbyt wąskie rozumienie pojęcia wywłaszczenia. Przytoczyli nadto uzasadnienie zdania odrębnego zgłoszonego do ww. wyroku i stwierdzili, że zgadzają się ze stanowiskiem w nim zaprezentowanym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W pierwszej kolejności sąd wskazuje, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżących z dnia [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha w obrębie [...], gmina [...], była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., który wyrokiem z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 261/14 uchylił poprzednio wydane postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania ww. sprawie zwrotu nieruchomości (art. 61a K.p.a.). Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że przedmiotowy wniosek skarżących winien być rozpatrzony po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, gdyż nie wystąpiła żadna uzasadniona i oczywista przyczyna niemożności prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zdaniem sądu, w przedmiotowej sprawie wytyczne powyższego wyroku zostały w pełni zrealizowane, zaś podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

W sprawie bezsporne jest, że Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] dokonał z wniosku skarżącego podziału działki nr [...]. Decyzję wydano na podstawie art. 10 ust. 1, 3, i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), stanowiącego, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny

z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dokonuje się go na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału, zaś grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń organu, w wyniku dokonanego podziału powstała działka o nr [...] przeznaczona pod drogę gminną, która przeszła na własność Gminy M. Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidują możliwość zwrotu nieruchomości lub jej części przejętej przez gminę na podstawie prawomocnej decyzji podziałowej wydanej w oparciu o ww. art. 10 u.g.g., a tym samym, czy istnieją podstawy materialnoprawne do wydania merytorycznej decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących z dnia [...].

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W myśl art. 216 ust. 2 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od 3 stycznia 2013 r.) przepisy rozdziału 6 działu III (tj. dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).

Z zestawienia art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wynika jednoznacznie, że w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych jak również i nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawodawca przewidział możliwość dochodzenia zwrotu tych nieruchomości. W związku z tym organ odwoławczy trafnie uznał, że konieczna jest ocena, czy przejście nieruchomości na skutek uprawomocnienia się decyzji o podziale mieści się w zakresie przedmiotowym wyznaczonym przez ww. przepisy.

Zgodzić należy się z poglądem organu, że pojęcie "nieruchomości wywłaszczonej", zawarte w art. 136 ust. 3 u.g.n., obejmuje nieruchomości w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricte, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Co prawda, jak trafnie zauważyli skarżący, brak jest legalnej definicji "nieruchomości wywłaszczonej", niemniej na taki sposób rozumienia wskazuje art. 112 ust. 2 u.g.n., w którym akcentuje się, że wywłaszczenie polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego albo innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Również art. 47 ust. 1 u.g.g. za wywłaszczenie nieruchomości uznaje odjęcie lub ograniczenie w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego. Wobec powyższego przyjąć należy, że art. 136 ust. 3 u.g.n. obejmuje swym zakresem tylko formę administracyjnego nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu. Tymczasem powołana w skardze decyzja o podziale nieruchomości nie rozstrzyga o odjęciu własności na rzecz gminy, a tym samym nie sposób przypisać jej charakteru wywłaszczeniowego.

Z kolei pod pojęciem "nabycie" nieruchomości, użytym w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. należy rozumieć (zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 3b u.g.n.) dokonanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Przy czym uregulowanie omawianego przepisu ma charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na inne przypadki utraty własności aniżeli nabycie własności na skutek czynności cywilnoprawnej .

W orzecznictwie podkreśla się, że chodzi tu o nabycie własności nieruchomości w drodze umowy (nie wchodzą w grę inne sposoby cywilnoprawne) i nabycie to nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego i z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. O ile zatem "nabycie" nieruchomości ma w rozważanym kontekście charakter cywilnoprawny, o tyle "wywłaszczenie" i "przejęcie" są sposobami uzyskania własności właściwymi dla prawa publicznego, w tym administracyjnego (por. Jerzy Ignatowicz [w:], J. Ignatowicz, K. Stefaniuk "Prawo rzeczowe", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 84). W argumentacji wskazuje się, że wywłaszczenie nieruchomości, na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, objęte jest działaniem przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie rozważanym przepisem art. 216 ust.2 pkt 3 tej ustawy. Natomiast wyłączenie z treści pojęcia "nabycie", przypadków "przejęcia", uzasadnione jest tym, że w hipotezie normy zawartej w art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca użył sformułowania "nabycie lub przejęcie", a więc posłużył się alternatywę rozłączną. Przy czym akcentuje się, że przez określenie "przejęcie" należy rozumieć przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa czy gminy z mocy prawa, niewymagające czynności prawnych właściwego organu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1815/07, dostępny w Internecie).

Z powyższego wynika więc, że wbrew odmiennemu twierdzeniu skargi nie każde odjęcie prawa przewidziane w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy rozumieć jako wywłaszczenie do którego mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. Niewątpliwie dyspozycją art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. objęte są decyzje administracyjne wydane w przedmiocie wywłaszczenia, o których mowa w art. 53 u.g.g., jak i umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 u.g.g., terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1407/09, dostępny w Internecie). Natomiast w zakresie ww. przepisów u.g.n., jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nie mieści się nabycie nieruchomości, która w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g. przeszła na rzecz gminy z mocy prawa z chwilą uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 23 września 2014 r. sygn. SK 7/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny dokonując analizy art. 136 ust. 3 u.g.n w kontekście art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przywołał stanowisko NSA zajęte

w sprawie o sygn. akt I OSK 667/08. Mianowicie za NSA wskazał, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ma charakter ogólny i odnosi się do całej ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości, co jednakże nie oznacza, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. dotyczy wszelkich przewidzianych w u.g.g. form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje wyłącznie przypadki nabycia nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 3b u.g.n. dodanym przez ustawodawcę nowelizacją u.g.n. z 28 listopada 2003 r. Oznacza to, że przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonanie czynności prawnej przeniesienia własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste. W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się - nawet obecnie, po nowelizacji art. 216 u.g.n. z 2012 r. - nabycie prawa własności w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g. z uwagi na formy nabycia nieruchomości przez gminę (nabycie z mocy prawa). Ponadto wydzielenie gruntu pod budowę ulic na wniosek właściciela nie następowało w wyniku przymusowego odjęcia prawa własności na rzecz podmiotu publicznego, co wyklucza postrzeganie art. 10 u.g.g. jako przepisu, wywierającego skutek wywłaszczeniowy. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza treści art. 216 u.g.n., prowadzi zatem do wniosku, że nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa i za odszkodowaniem nieruchomości wydzielonej w drodze podziału - na wniosek właściciela - pod budowę drogi publicznej, nie wywiera skutków konstytucyjnie podobnych do którejkolwiek z regulacji objętych zakresem zastosowania art. 216 u.g.n. Nieadekwatność wzorca konstytucyjnego wynika z faktu, że art. 98 ust. 1 u.g.n. (a tym samym i art. 10 ust. 5 u.g.g. dopisek sądu) nie powoduje skutku mającego charakter wywłaszczenia w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Trybunału. Z tych względów, nieruchomość wydzielona pod realizację celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej, nie może zostać objęta zakresem zastosowania konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku, uznając tym samym odmienną argumentację skarżących za chybioną. Przy czym podkreślenia wymaga, że w myśl z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Kwestia wywłaszczenia była także przedmiotem wyroku z dnia 21 czerwca

2005 r. sygn. P 25/02, w którym Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że nie

w każdym przypadku pozbawienia własności mamy do czynienia z wywłaszczeniem

z rozumieniu art. 21 ust. 1 Konstytucji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji instytucja wywłaszczenia należy do sfery prawa publicznego i obejmuje przede wszystkim przymusowe wyzucie z własności na rzecz Skarbu Państwa lub innego podmiotu prawa publicznego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednak na stanowisku, zgodnym z poglądami wyrażanymi przez doktrynę prawa, że rozszerzanie zakresu pojęcia wywłaszczenia na każdą formę pozbawienia własności, bez względu na formę, budzi poważne wątpliwości. Na rzecz utrzymania dla wywłaszczenia formy decyzji administracyjnej przemawia nie tylko to, że ustawodawca konstytucyjny zastał tę instytucję w ustalonym kształcie, ale również znaczenie samego aktu administracyjnego dla rozgraniczenia różnych form ingerencji państwa w prawo własności. Chociażby

z tego powodu, że gdyby wywłaszczenie rozumieć szeroko - jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę - to wówczas zaciera się różnica między wywłaszczeniem a niedozwoloną przez Konstytucję nacjonalizacją. Zaciera się również granica między wywłaszczeniem a ograniczeniami ustalającymi treść i zakres ochrony prawa własności. Dopuszczalność tego rodzaju ograniczeń potwierdził TK, zaznaczając jednocześnie, że nie ma do nich zastosowania przepis konstytucyjny dotyczący wywłaszczenia. Występują tu wszak odmienne pod względem prawnym sytuacje. Wówczas bowiem dotyczy to ograniczenia dochodzącego do skutku na podstawie ogólnego aktu normatywnego (ustawy) ustanawianego w interesie ogólnym. Zatem jako zasadę przy porównywaniu różnych form ograniczania prawa własności można przyjąć, że wszelkie ingerencje mające charakter ogólny, dotyczące często całej kategorii praw i realizowane w związku z tym w formie ustawy, nie przewidują odszkodowania i nie są traktowane jako wywłaszczenie. Konstatacja ta nie uchyla ustaleń dokonanych w stabilnym orzecznictwie TK w odniesieniu do pojęcia "wywłaszczenie", rozumianego szerzej niż wynikałoby to z ustawowych definicji wywłaszczenia na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia jest z natury szersze w tym znaczeniu, że obejmuje różne formy pozbawienia własności bez należytej rekompensaty, co łączy się z orzecznictwem strasburskim akcentującym, że wywłaszczenie obejmuje wszelkie postaci własności, bez względu na formę. W tak rozumianym szerokim definiowaniu instytucji wywłaszczenia chodzi o stworzenie pewnej opozycji pomiędzy szeroką definicją konstytucyjną a - przykładowo - definicją ustawową w ustawie o gospodarce gruntami.

W świetle przytoczonych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego podkreślenia wymaga, że należy odróżnić instytucję wywłaszczenia unormowaną w u.g.n. od innych przypadków pozbawienia prawa własności. Przy czym Trybunał potwierdził, że nie stanowi naruszenia zasad Konstytucji brak możliwości dochodzenia w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrotu nieruchomości nabytej przez gminę w drodze podziału. Tak więc, skoro w niniejszej sprawie doszło do przejęcia przez Gminę M. działki o nr [...] na podstawie prawomocnej decyzji podziałowej wydanej w oparciu art. 10 u.g.g., zatem słusznie organ uznał, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisu, który umocowuje organ do orzekania w przedmiocie zwrotu części tej nieruchomości. Przejście własności bowiem nastąpiło z mocy prawa, bez potrzeby wydania jakiekolwiek decyzji, czy też podjęcia czynności cywilnoprawnej, a w takim przypadku stosownie do art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. nie mamy do czynienia z przymusowym odebraniem własności.

Organ odwoławczy dokonał zatem prawidłowej analizy sprawy, uwzględniając wszystkie okoliczności faktyczne mające wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sposób właściwy zinterpretował jak i zastosował przepisy prawa, zasadnie przyjmując, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania skarżących, stanowi

o bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Fakt przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny materialno-prawnej, w tym procesu wykładni wyklucza oczywistość braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia o żądaniu strony, a obliguje do umorzenia postępowania.

Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, a sąd, działając z urzędu również poza granicami skargi, nie stwierdził żadnych naruszeń prawa materialnego, czy przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.