Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 752/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2009r. sprawy ze skargi Roberta Wiśniewskiego i Radosława Wiśniewskiego na uchwałę Rady Gminy Lubicz z dnia 19 marca 2008 r. nr XIX/179/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] R. W. oraz R. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...].

Zaskarżonym aktem, wydanym na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi K. i M. gmina L. zgodnie z Uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. i M.

Skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały, zarzucili jej naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L., co spowodowało objęcie planem tylko części wsi M., bez uwzględnienia w planie istniejącej fermy drobiu, kopalni żwiru oraz tartaku.

Skarżący podnieśli, że na etapie uzgodnień w objętej uchwałą materii wnieśli w tej sprawie trzy pisma, w których wyrazili własne stanowisko, które jednakże nie zostało przez organ uwzględnione. Organ stwierdził bowiem, że teren zajęty przez fermę drobiu, kopalnię żwiru i tartak nie jest objęty planem.

Jak wynika z dalszej części skargi skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa podnosząc niezgodność planu, obejmującego jedynie część wsi M. ze studium obejmującym obszar całej wsi. Z uwagi na nieustosunkowanie się organu do wyżej wskazanego wezwania skarżący wskazali, że pismem z dnia [...] wnieśli o rozszerzenie planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. i M. o teren objęty należącą do skarżących fermą drobiu w M., co również nie spotkało się z żadną reakcją organu.

Skarżący podnieśli, iż nieuwzględnienie przez kwestionowaną uchwałę części wsi M., obejmującej fermę drobiu, kopalnię kruszywa oraz tartak w planie zagospodarowania przestrzennego jest dla nich krzywdzące i narusza ich interes prawny. Wskazali, że wyżej wskazane obiekty położone są na terenach bezpośrednio przylegających do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podkreślili również, że istniejące obiekty powinny mieć prymat względem obiektów, które mają dopiero powstać, fermy powinny ponadto zostać – w opinii skarżących – otoczone obszarem ochronnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie posiadają legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nie wykazali w niniejszej sprawie swojego interesu prawnego.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ stwierdził, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie wyżej wskazanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym, może być jedynie podmiot, którego naruszone zostały uprawnienie lub interes prawny, rozumiany jako sfera indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego związanych z zaskarżonym aktem. Interes prawny, jak wskazał organ musi być interesem konkretnym, aktualnym i indywidualnym.

Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali skutecznie naruszenia ich interesu prawnego przez zakwestionowaną uchwałę. Odnośnie argumentu skarżących uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L., organ wskazał, że plan sporządzony został dla tej części wsi M., dla której obowiązek jego sporządzenia wynika wprost z ustaleń wyżej wskazanego Studium.

W piśmie z dnia [...] skarżący zakwestionowali twierdzenie Gminy L. o nieposiadaniu przez nich w przedmiotowej sprawie interesu prawnego twierdząc, że wskazali naruszenie przez gminę konkretnych przepisów w świetle wiążących się z tym dla siebie konsekwencji.

Wyrokiem z dnia [...], przy udziale asesora Prokuratury Rejonowej T. – W., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę R. W. oraz R. W. na uchwałę Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...].

Od powyższego orzeczenia skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę kasacyjną, w której zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd nieposiadania przez skarżących legitymacji procesowej, którzy w istocie taką legitymację posiadali.

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, przyjęty zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza aktualny i przyszły rozwój należącej do skarżących fermy drobiu, nie przewidując na przedmiotowym obszarze zabudowy gospodarczej, a zabudowę mieszkaniową, mimo iż teren na którym znajduje się ferma bezpośrednio przylega do terenu objętego planem, co niezgodne jest z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Skarżący podnieśli, że prowadzona przez nich działalność hamowana jest zarówno protestami mieszkańców, jak i naruszaniem przez organ art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) oraz art. 20 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., zatem obowiązku wspierania przedsiębiorców przez organy, a także zasady działalności gospodarczej.

Jak wynika z dalszej treści skargi kasacyjnej, kwestionowana uchwała narusza normę prawną wyrażoną w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostając w sprzeczności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. Skarżący podnieśli ponadto, że zaskarżony akt narusza art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z ostatnim z przywołanych przepisów plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele rolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium.

Skarżący wskazali ponadto na konieczność uchwalenia odrębnej uchwały o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, brak uchwały, o której mowa stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 591/09, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

NSA częściowo podzielił zawarte w skardze kasacyjnej argumenty wskazując nietrafność przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że już fakt położenia nieruchomości skarżących poza obszarem objętym kwestionowanym planem wykluczał możliwość jego skarżenia. Jak wskazał bowiem NSA nie można wykluczyć, ze mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela lub użytkownika wieczystego takiej nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji zobligowany został przy ponownym rozpoznaniu sprawy do oceny kwestii naruszenia interesu prawnego skarżących, dokonując w przypadku jego zaistnienia oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący podnieśli, że ustalenia planu w znacznym stopniu wpływają na ich sytuację prawną. Gmina celowo pominęła obszar ich nieruchomości, aby nie mogli być stroną w sprawie uchwalania planu. "Wycinkowe" uchwalenie planu stanowi jeden z podstawowych elementów naruszenia ich interesu prawnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny podniósł w piśmie, iż w analizie wpływu i oddziaływania na środowisko nie było zapisu o tym, że w sąsiedztwie planowanej zabudowy mieszkaniowej znajduje się ferma drobiu.

Podczas przeprowadzonej w dniu 20 października 2009 r. rozprawy sądowej skarżący, wydanym na rozprawie postanowieniem, zobowiązani zostali do wykazania w zakreślonym terminie naruszenia ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący wskazali na wiążące się z licznymi protestami mieszkańców gminy trudności w rozbudowie i inwestycjach w należącą do nich fermę, a także trudności w uzyskaniu przez R. W. ustaleń warunków zabudowy dwoma kurnikami działek nr [...],[...] oraz [...] w M., aż do uzyskania pozwolenia na budowę, związanych również z licznymi protestami mieszkańców. Mieszkańcy protestują przeciwko budowie biogazowi jak również uzyskania warunków zabudowy dla dwóch kurników w M. Protestowano także, gdy R. W. wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach korzystania ze środowiska naturalnego dla budowy 2 kurników.

Na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił pismo procesowe, w którym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. i Mi. – w całości. W ocenie pełnomocnika należy w sprawie przeanalizować dwa wątki: kwestię wystąpienia po stronie skarżących interesu prawnego i kwestię wad prawnych zawartych w kwestionowanej uchwale (w tym nadużycia władztwa planistycznego), co rozstrzyga o konieczności stwierdzenia jej nieważności.

Pełnomocnik skarżącego uważa, że istotne znaczenie ma analiza konkretnych zapisów w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. z [...]. Dokument ten umiejscowił obszary pozostające w sferze zainteresowania w niniejszej sprawie: obszar objęty planem miejscowym w przestrzennej jednostce strukturalnej nr I i obszar stanowiący własność skarżących w przestrzennej jednostce strukturalnej nr IV. Jednostki te pozostają w stosunku do siebie w bezpośrednim sąsiedztwie, przylegając na bardzo długiej przestrzeni.

Omawiając zapisy "Studium" pełnomocnik skarżącego podkreśla, że Gmina L. stworzyła określoną perspektywę istnienia, niezakłóconego funkcjonowania i rozwoju fermy drobiu, prowadzonej przez skarżących. Postanowienia "Studium" dały skarżącym gwarancje poszanowania ich własności oraz ustaliły takie zasady rozwoju przestrzennego gminy, które uznały przedsiębiorstwo skarżących jako trwały i rozwojowy element jej rzeczywistości.

Podkreślono, że Studia uwarunkowań dotyczą nie tylko sfery faktycznej, ale również sfery prawnej, mogą bowiem determinować status prawny obszarów w sferze zagospodarowania przestrzennego.

Rada Gminy L. przyjmując w [...]. "Studium" określiła charakter ładu przestrzennego w gminie w sposób wiążący dla swoich przyszłych, konkretnych rozstrzygnięć planistycznych. Zawierało ono podstawowe zasady wzajemnego oddziaływania różnych przestrzennych jednostek strukturalnych, w tym jednostek I i IV. Potwierdziło ono istnienie – jako trwały element przestrzeni publicznej – fermy drobiu oraz dopuściło możliwość rozwoju i modernizacji tego zakładu. Studium w sposób bezpośredni, konkretny i realny, określiły sytuację faktyczną i prawną oraz perspektywę rozwojową przedsiębiorstwa skarżących. Autorzy "Studium" przewidzieli konieczność tworzenia rozwiązań, które zmniejszałyby skutki oddziaływania fermy na sąsiadujące tereny albowiem wskazali na konieczność tworzenia wokół fermy drobiu możliwie maksymalnej ilości zieleni. Organ wykonujący władztwo planistyczne w Gminie L. nałożył na siebie zobowiązanie do takiego ukształtowania ładu przestrzennego aby zminimalizować negatywne skutki jej oddziaływania na otaczające środowisko. Tym samym skarżący uzyskali gwarancję niezakłóconego funkcjonowania i rozwoju.

W ocenie pełnomocnika skarżących kwestionowana uchwała abstrahuje od wskazanych postanowień i okoliczności. Wskutek postanowień tej regulacji, organ dopuścił możliwość zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności na dominującej części całej przestrzeni objętej planem. Organ przyjmujący plan nie wyznaczył żadnych stref ochronnych. Nie uczynił tego ani na obszarze objętej planem miejscowym, nie podjął również żadnych ustaleń dotyczących terenów położonych już poza obszarem objętym planem, ale znajdujących się pomiędzy jednostką Nr I a fermą skarżących. W okresie ostatnich kilku lat Gmina L. wydała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zezwalających na wznoszenie domów jednorodzinnych na terenach położonych pomiędzy fermą skarżących a jednostką nr I. Ten fakt wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla skarżących. Utrudniony został proces uzyskiwania odpowiednich zezwoleń na gwarantowaną przez "Studium" rozbudowę przedsiębiorstwa. Dopuszczenie w postanowieniach kwestionowanej uchwały możliwości intensywnej zabudowy jednorodzinnej obszarów położonych w strefie bezpośredniego sąsiedztwa i oddziaływania fermy skarżących, bez wyznaczenia obszarów ochronnych, narusza interes prawny skarżących. Przyjmując, że ustalenia zawarte w "Studium" są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to Gmina L. była związana gwarancjami istnienia i rozwoju fermy skarżących. Była zatem zobowiązana do takiego ukształtowania przepisów kwestionowanej uchwały, które gwarancje te materializowałyby. Skarżący mają prawo do niezakłóconego istnienia i rozwoju ich przedsiębiorstwa. Nieuwzględnienie tego oznacza naruszenie art. 9 ust. 4 Ustawy o planowaniu..., poprzez całkowite pominięcie w ustaleniach kwestionowanej uchwały postanowień "Studium".

Doszło także do naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu.., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustęp 2 gwarantuje poszanowania własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W ocenie pełnomocnika skarżącego regulacja planu godzi w ustalenia "Studium" związane ze sposobem zagospodarowania nieruchomości skarżących i wykonywania przez nich ich prawa własności.

Gmina L. naruszyła także art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu. Powinnością gminy jest takie wykonywanie swojego władztwa, które uwzględnia zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. W przedmiotowej procedurze wymagania te nie zostały uwzględnione. Gmina przyjęła zobowiązujące dla siebie postanowienie, konieczność wprowadzenia możliwie maksymalnej ilości zieleni w otoczeniu fermy. Utworzenie strefy ochronnej wokół fermy było podstawowym obowiązkiem organu. Uchwała nie uwzględnia tego elementu w stosunku do fermy skarżących. Z pisma Inspektora Sanitarnego z [...] wynika, że służby powiatowe tej instytucji, jak również społeczność lokalna nie zostały poinformowane o konsekwencjach sanitarnych wynikających z sąsiedztwa fermy skarżących. Tym samym naruszony został przepis art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu. Można mówić także o naruszeniu art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu albowiem w myśl tego przepisu Gmina jest zobowiązana do określenia w planie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, a więc obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjającego nawiązania kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno – przestrzenne. Zobowiązanie nałożone wskazanym przepisem art. 15 winno zmaterializować się w takim ukształtowaniu planów miejscowych, aby w oparciu o ogólne dyrektywy zawarte w "Studium" kształtować regulacje w sposób zapewniający realizację potrzeb kształtowania owej przestrzeni publicznej. Nie ma uzasadnienia tworzenie planów, które "szatkują" różne obszary.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu tutejszego Sądu, że sam fakt położenia nieruchomości skarżących poza obszarem objętym kwestionowanym planem wykluczał możliwość jego zaskarżenia. Nie można bowiem wykluczyć, że samo położenie nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Wskazano, że jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że w tym konkretnym przypadku interes prawny skarżących został naruszony będzie zobowiązany do oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu. Gdyby fakt taki miał miejsce Sąd miałby obowiązek uwzględnić skargę.

W orzecznictwie tutejszego Sądu przyjęto (wyrok z 8 października 2008 r. sygn. I SA/Bd 476/08, LEX nr 501030), że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3 i art. 190 powołanej ustawy. Praktycznie oznacza to, że orzeczenie "poza granicami skargi kasacyjnej" jest ostatecznie rozstrzygnięte.

W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę skarżący nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego.

Art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Brzmienie tego przepisu wyznacza zakres skargi oraz tryb rozpoznawania skargi przez Sąd.

Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi bowiem przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę jej merytorycznej oceny.

Skarga do sądu oparta na tym przepisie, pomimo tego, że może ją wnieść "każdy", w rzeczywistości jest skargą o bardzo ograniczonym zakresie podmiotowym i przedmiotowym, mającą tylko zastosowanie do niektórych aktów podejmowanych przez organy gminy. Legitymacja skargowa oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. jest w praktyce węższa i odmiennie uregulowana niż wynika to z brzmienia art. 50 p.p.s.a., mającego zastosowanie w innych sprawach orzekanych przez sądy administracyjne.

Żeby wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, najpierw należy wskazać, z czego wywodzi się ten interes prawny lub uprawnienie, w oparciu o jakie przepisy prawa.

Uprawnionym do wniesienia skargi, a więc posiadającym legitymację skargową, jest tylko ten podmiot, który wykaże, że zaskarżony akt naruszył jego interes prawny lub uprawnienie (wyrok NSA z 18 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 1627/06).

Skarżący wskazują, że plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia im dalsze rozbudowanie fermy a realizowane na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego budownictwo jednorodzinne spowoduje dalsze skargi na ich działalność.

Tego rodzaju żądania oparte są na interesie faktycznym, a nie prawnym. Skarżący nie wskazali bowiem konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego mogliby wywieść takie żądania. Jak to już wskazano w poprzednim wyroku, przyjęcie postulowanej przez skarżących interpretacji, iż interes prawny wynika z samej przynależności lokalnej do społeczności samorządowej w oderwaniu od prawa materialnego powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej uruchamiałaby kontrolę legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny.

O zakresie planu zagospodarowania przestrzennego decyduje rada gminy, która ma legitymację w demokratycznych wyborach. To rada gminy decyduje jaki obszar objąć planem zagospodarowania przestrzennego. Poglądy skarżących, że planem należy objąć większy obszar są poglądami przedstawicieli społeczności lokalnej i powinny podlegać rozważeniu przez radę gminy. Zresztą skarżący zgłosili takie uwagi do planu, ale zostały one odrzucone. Określenie zakresu planowania przestrzennego mieści się w zakresie władztwa planistycznego gminy. Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skarżący nie wskazali na żaden przepis prawny upoważniający do ograniczenia prawa własności innych osób. Nie można żądać ochrony własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 K.c. i art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. To ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności, ale na terenie objętym tym planem. Prawo własności, jak to wielokrotnie wyjaśniał Trybunał Konstytucyjny, nie jest prawem bezwzględnym. Może ono doznać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa.

Żądania skarżących, aby w pobliżu ich fermy nie lokalizować innych budynków w istocie rzeczy są żądaniami ograniczenia prawa własności innych podmiotów. Tak jak i skarżący, tak i pozostali właściciele w równym stopniu mogą korzystać ze swojej własności. Nikt nie zakłócił skarżącym funkcjonowania ani rozwoju zakładu.

Skarżący nie wskazał na żaden przepis prawny nakazujący stworzenie stref ochronnych wokół fermy drobiu. Skoro ferma ta nie była objęta planem, to niezależnie od tego, że nie wskazano przepisów prawnych zobowiązujących radę gminy do stworzenia takiej strefy, to nie można stworzyć takiej strefy wychodzącej poza plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa. Podobna uwaga dotyczy stworzenia pasa zieleni. Uchwała nie mogła wychodzić poza granice obszarowe planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne ustanowienie strefy ochronnej musiałoby przebiegać w innym trybie i w innej sprawie administracyjnej.

Należy także zauważyć, że każda działalność gospodarcza winna uwzględniać wymagania ochrony środowiska, o czym wprost stanowi przepis art. 18 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.) – Przedsiębiorca jest obowiązany spełnić określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej, a także ochrony środowiska.

Inaczej mówiąc, uciążliwość działalności gospodarczej winna zamykać się w graniach działki. W granicach swojej działki skarżący może rozwijać działalność gospodarczą, co zresztą czyni, skarżąc się jedynie na długotrwałość procedur z tym związanych.

Przechodząc z kolei do omówienia charakteru prawnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy podnieść niedostateczne, w ocenie Sądu, uwzględnienie w stanowisku skarżącego charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zwanego dalej "studium"). Z treści Studium skarżący wyprowadza dla siebie prawa podmiotowe, co w ocenie Sądu jest nieuzasadnione.

Przepis art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego.

W doktrynie prawa studium jest zaliczane do aktów kierownictwa wewnętrznego określającego politykę przestrzenną gminy. Cechą aktu prawnego o charakterze wewnętrznym jest jego obowiązywanie tylko wobec podmiotów organizacyjnie podporządkowanych organowi wydającemu ten akt (J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Zakamycze 2000 str. 566).

Skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, tzn. leży poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP), nie może być podstawą nałożenia na obywateli obowiązków ani też źródłem uprawnień. Ustalenia studium są wiążące dla obszaru określonego planem zagospodarowania przestrzennego. Gmina nie naruszyła ustaleń studium w stosunku do skarżącego chociażby z tego względu, że obszar ten nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. W stosunku do skarżących ustalenia studium są aktualne i nikt ich nie kwestionuje.

Pełnomocnik skarżącego trafnie podnosi, że studium jest aktem określającym założenia lokalnej gospodarki przestrzennej i zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustawa wymaga, aby plany miejscowe były zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań. Studia uwarunkowań mają spełnić, jak to podnosi pełnomocnik skarżących, funkcję koordynatora spójności poszczególnych planów. Należy także podzielić pogląd, że studium może determinować status prawny obszarów w sferze zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość skarżących leży w obrębie jednostki planistycznej IV i w stosunku do niej zawarte są określone wymagania. Przy planie zagospodarowania przestrzennego tej jednostki muszą być one uwzględnione i – jak wskazuje pełnomocnik skarżących – "będą w przyszłości wiązać władze gminy i zobowiązać je do takiego kształtowania konkretnych rozwiązań planistycznych, które zapewnią realizację zobowiązań przyjętych w tym dokumencie". Z tą oceną należy się zgodzić. Będzie ona aktualna w momencie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru oznaczonego jako strefa IV.

Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a do takich bez wątpienia należą skarżący. Na taki charakter studium, jako aktu planistycznego wewnętrznego, aktu kierownictwa wewnętrznego, wskazują też jego funkcje. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może zatem jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów.

Natomiast jednostka planistyczna I ma uwarunkowania właściwe dla niej. Gmina nie neguje istnienia fermy drobiu jako trwałego i rozwojowego elementu jej rzeczywistości.

Zaskarżona uchwała nie abstrahuje od ustaleń studium, ale jest zgodna z tymi ustaleniami. Tym samym nie można podzielić poglądu o naruszeniu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść art. 6 tej ustawy odnosi się do terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie podziela także poglądu o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu. To, że nie uwzględniono zarzutów skarżących nie świadczy o tym, że w planie zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniono wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia czy bezpieczeństwa ludzi i mienia. Te zagadnienia, podobnie jak i problematyka opinii organów sanitarnych była już przedmiotem oceny Sądu i nie została zaskarżona w skardze kasacyjnej. Zagadnienia te zostały prawomocnie przesądzone.

Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.