Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 551/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i 2 i 3, 3a, art. 24 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 77 par. 1, art. 107 par 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Józef Kremis, Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Marcin Miemiec (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi U.M.-T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę.


UZASADNIENIE

U. M. –T. wniosła o umorzenie zaległości w opłacaniu składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej na własne ubezpieczenia społeczne za okres wrzesień 2001 – styczeń 2004 r. w kwocie [...] zł należności głównej oraz odsetki w wysokości [...] zł, liczone na dzień wpływu wniosku o umorzenia, czyli [...] kwietnia 2012 r., a także koszty upomnienia w kwocie [...] zł. Jako uzasadnienie żądania wskazała, że jest osobą w starszym wieku. Jest zatrudniona, lecz na stanowisku sprzątaczki, z minimalnym wynagrodzeniem. Stosunek pracy ulegnie rozwiązaniu z początkiem maja 2012 r. W pracy uległa wypadkowi i przebywa na zwolnieniu lekarskim. Ma na utrzymaniu rodziców, którzy są osobami ponad osiemdziesięcioletnimi, schorowanymi i wymagającymi opieki. Ich choroby się rozwijają, co wyklucza podjęcie przez wnioskodawczynię zatrudnienia. Po utracie pracy nie będzie miała zapewnionych minimalnych środków do egzystencji. Sprawi to, że w egzekucji nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wnioskodawczyni podkreśliła, że nie posiada żadnego majątku i żadnych zasobów pieniężnych. Prowadzenie egzekucji pociągnęłoby za sobą zbyt ciężkie skutki dla wnioskodawczyni oraz dla jej rodziców.

Organ w postępowaniu I instancji ustalił, że wnioskodawczyni ma [...] lat, jest mężatką, z zawodu wyuczonego kucharką, z zawodu wykonywanego sprzątaczką. Jest zarejestrowana w PUP w G. jako bezrobotna z prawem do zasiłku, w wysokości [...] zł brutto. Skarżąca wnioskując o umorzenie należności we wspólnym gospodarstwie domowym wskazała rodziców. Organ I instancji badając przesłankę z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) w celu ustalenia, czy opłacenie należności pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, uwzględnił dochód trzyosobowego gospodarstwa domowego. Ojciec skarżącej pobiera świadczenie wypłacane z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w kwocie [...] zł łącznie z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie [...] zł. Matka pozostaje na utrzymaniu ojca. Jako stałe koszty wymieniono opłaty związane z utrzymaniem na kwotę [...] zł, koszty własnego leczenia w wysokości [...] zł rocznie, ojca - [...] zł rocznie oraz matki [...] zł rocznie. Rodzice wnioskodawczyni wymagają stałej opieki. Z emerytury ojca spłacana jest rata kredytu w kwocie [...] zł miesięcznie. Skarżąca wykazała zobowiązanie z tytułu podatków, bez podania kwoty zadłużenia, dochodzone w trybie egzekucyjnym. Skarżąca nie wykazała własności nieruchomości. Mieszkanie w G. przy ul. [...], w którym zamieszkuje, wynajmuje od Gminy Miejskiej G.. Jako majątek ruchomy wykazała ciągnik siodłowy marki [...] rok produkcji 1976, na którym jest ustanowiony zastaw komorniczy.

Organ decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...], powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych odmówił skarżącej wnioskowanego umorzenia należności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek strony, zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozpatrzył wniosek i zebrany materiał dowodowy. Stwierdził, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona poinformowała, że od dnia wydania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłacanych składek zmieniła się jej sytuacja materialna. Od czerwca 2012 r. jest osobą bezrobotną z przyznanym zasiłkiem na czas określony w wysokości [...] zł brutto. Strona uległa wypadkowi. Ma więc ograniczone możliwości znalezienia pracy (prace porządkowe, związane z utrzymaniem czystości), gdyż pracodawcy wymagają pełnej zdolności do wykonywania takich prac. Uzyskanie statusu osoby bezrobotnej zasadniczo zmienia możliwość w zakresie spłacenia zaległych składek. Spłata zadłużenia spowodowałaby, że nie będzie mogła zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Oświadczyła, że ma duże trudności z zaspokajaniem tych potrzeb, a egzekucja z zasiłku, który pobiera, spowodowałaby, iż znalazłaby się na skraju ubóstwa. Nikt nie pomaga jej finansowo. Utrzymuje się z własnych środków finansowych. Pomaga schorowanym rodzicom w wykonywaniu codziennych czynności, lecz nie jest na ich utrzymaniu. W konkluzji oświadczyła, że żyje na skraju minimum socjalnego. Kiedy wygaśnie prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie będzie miała żadnego źródła utrzymania. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie spray strona dołączyła plik faktur i rachunków na okoliczność dokonywanych wydatków na lekarstwa oraz usługi z zakresu ochrony zdrowia, a także kartę wizyt bezrobotnego.

Organ stwierdził, że strona prowadziła działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy G. pod numerem [...] w okresie od [...] sierpnia 2001 r. do [...] października 2005 r. (wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej). Przedmiotem działalności były usługi transportowe towarowe oraz handel obwoźny. Z tego tytułu, według stanu na dzień wpływu wniosku o umorzenie, czyli [...] kwietnia 2012 r., strona zalega z opłatą składek na własne ubezpieczenia oraz na ubezpieczenia z tytułu zatrudnianych pracowników za okres wrzesień 2001 r. – styczeń 2004 r., w kwocie należności głównej [...] zł, odsetki w wysokości [...] zł liczone na dzień wpływu wniosku oraz koszty upomnienia w kwocie [...] zł.

Do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek za okres 05/2003 w kwocie należności głównej [...] zł organ decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie ma bowiem zastosowania art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.). Wynika to z art. 30 tej ustawy. Organ umorzył również postępowanie w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne finansowane przez płatnika za pracownika i w stosunku do należności z tytułu odsetek powstałych w związku z nieopłaconymi składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, albowiem strona wniosła o umorzenie tych należności w oparciu o art. 28 ust. 3a cytowanej wyżej ustawy, według którego tylko należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, czyli należności własne płatnika, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przedmiotem sprawy były wskazane należności na własne ubezpieczenia strony za okres wrzesień 2001 – styczeń 2004. Należności te nie są objęte postępowaniem egzekucyjnym.

Strona wnioskując o umorzenie należności wskazywała rodziców we wspólnie z nią prowadzonym gospodarstwie domowym. W postępowaniu I instancji badano wystąpienie przesłanki z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., zgodnie z którym umorzenie należności związane jest z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, a w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Należy przez to rozumieć wykazanie przez osobę zobowiązaną, a następnie stwierdzenie przez ZUS takich okoliczności, które uniemożliwiają osobie zobowiązanej spłatę zadłużenia. Strona nie pracowała już w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Była uprawniona do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości [...] zł brutto. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Opiekuje się schorowanymi rodzicami. Z oświadczenia strony wynika, że jest mężatką. Nie wyjaśniła jednak, czy prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem.

Organ stwierdził, że może umorzyć należności z tytułu składek na podstawie § 3 pkt 1 powołanego rozporządzenia w przypadku wystąpienia takich okoliczności, jak ubóstwo osoby zobowiązanej oraz członków jej rodziny, zagrażające dalszej egzystencji poprzez niezapewnienie minimum socjalnego w zakresie, który uniemożliwia spłatę powstałego zadłużenia w dłuższym okresie czasu. Chodzi o sytuacje, gdy po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami finansowymi pozwalającymi na zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych. Podstawowym wskaźnikiem dla oceny tego kryterium jest kwota minimum socjalnego, które w Polsce w jednoosobowym gospodarstwie domowym określone jest w kwocie [...] zł miesięcznie. Wynika to ze zmodyfikowanego minimum socjalnego średniorocznego za 2011 r., opublikowane przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, na dzień rozpatrywania sprawy.

Odnosząc dokonane ustalenia do rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że aktualny dochód strony nie zapewnia jej możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, bowiem stanowi miesięcznie [...] zł brutto. Organ podkreślił jednak, że jego obowiązkiem przy ocenie, czy osoba wnioskująca o umorzenie znajduje się w ubóstwie uniemożliwiającym spłatę zadłużenia w dłuższym okresie, jest ustalenie, czy ubóstwo jest stanem trwałym czy okresowym. W oparciu o całość okoliczności sprawy organ podkreślił, że nie można z pewnością stwierdzić, iż obecna sytuacja strony ma charakter trwały. Strona jest bowiem obecnie zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna, z prawem do zasiłku. Bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie i poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ przyjął więc, że obecna sytuacja strony nie jest trwała i ma charakter przejściowy.

Organ uznał, że strona nie wykazuje przesłanek do umorzenia zaległych należności z powodu stanu majątkowego. Oznacza to brak podstaw do uznania za spełnioną przesłankę z § 3 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Strona nie wykazała też poniesienia strat w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 pkt 2). Według organu w rozpatrywanej sprawie brak jest tej okoliczności.

Strona powołuje się na własną chorobę i na konieczność sprawowania opieki nad rodzicami. Przedłożyła m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, zgodnie z którym została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na stałe i według jego wskazań strona może podjąć pracę na stanowisku przystosowanym do jej stanu zdrowia. Choroba ta nie pozbawia więc strony możliwości uzyskiwania dochodów.

Strona powołuje się na konieczność sprawowania opieki nad rodzicami. Na tę okoliczność załączyła m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, zgodnie z którym matkę strony zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności. Wymaga ona korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, czyli korzystania z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe. Wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jak również konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia i rehabilitacji. Organ nie kwestionuje, iż matka strony jest osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej opieki. Zgodnie z przedłożonym do akt sprawy materiałem dowodowym oraz oświadczeniem, strona od [...] lipca 2007 r. była zatrudniona na cały etat. Matka strony wymaga stałej opieki co najmniej od czasu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, czyli od [...] maja 2008 r. Sprawowana nad matką opieka może ograniczać możliwości uzyskiwania przez wnioskodawczynię dochodu. Według organu nie można jednak z całą pewnością stwierdzić, iż w zupełności pozbawia ją to możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności choćby w formie układu ratalnego. Organ uznał więc, że strona nie spełniła wymogów szczególnego przypadku, określonego w § 3 pkt 3 rozporządzenia.

Według organu ponownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz ponowna analiza przedłożonego materiału dowodowego nie wskazała podstaw do umorzenia należności strony wobec ZUS, a tym samym do zmiany dotychczasowego stanowiska Zakładu.

Organ wyjaśnił, że decyzja w zakresie umorzenia zaległych składek ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że rozstrzygniecie takiej sprawy zależy od indywidualnych okoliczności, ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia. Zakład musi również uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych. Dysponując środkami finansowymi z budżetu państwa, ZUS musi postępować z największą ostrożnością, ważąc z jednej strony interes ubezpieczeń społecznych, a z drugiej strony ważny interes zobowiązanego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonuje oceny konkretnej sytuacji przy uwzględnieniu jej całokształtu oraz innych, istotnych dla sprawy, w tym także przesłanek pozaprawnych. Na organie orzekającym w sprawie ciąży obowiązek oceny nie tylko sytuacji finansowej, majątkowej i bytowej, w jakiej płatnik się znajdował w momencie powstania zadłużenia, ale również sytuacji aktualnej w momencie rozpatrywania wniosku oraz obowiązek uwzględnienia jego szans na powodzenie, perspektyw na przyszłość i prognozowanej sytuacji materialno - bytowej. Pomimo trudnej sytuacji finansowej zajęcie przez Zakład innego stanowiska niż wyrażone przez wnioskodawcę nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Strona wniosła na decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, a w szczególności:

* art. 28 ust. 1 - 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych,

* § 3 ust.1 pkt I i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365),

* art. 7, 77, 80, 86 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego;

wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Organ bowiem błędnie ocenił stan faktyczny i dokonał nieprawidłowej subsumcji prawnej. Spostrzeżenia organu się wzajemnie wykluczają, są niespójne, a konkluzja prawna stoi w opozycji do stanu faktycznego. Organ słusznie wskazuje wysokość minimum socjalnego w Polsce w kwocie [...] zł miesięcznie dla jednoosobowego gospodarstwa domowego. Organ wskazuje, iż obecny zasiłek dla bezrobotnych wnioskodawczyni nie zapewnia jej możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, gdyż stanowi [...] zł (na dzień sporządzenia skargi wynosi [...] zł). Prawidłowe ustalenia faktyczne prowadzą jednak organ do błędnego winosku, że nie zachodzą przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Zdaniem skarżącej organ nieprawidłowo skupił się na ustaleniu, czy okres ubóstwa skarżącej jest trwały czy nietrwały, gdy powinien się skupić na ustaleniu, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej. Już aktualnie skarżąca żyje w ubóstwie, co stwierdza sam organ. Jeśli by wszczęto przeciwko skarżącej egzekucję administracyjną pojawiłaby się po stronic skarżącej sytuacja zagrażająca jej egzystencji (zbyt ciężkie skutki).

Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określono w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazano okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności gdy zachodzą przypadki określone w pkt 1 - 3. Wśród nich wymieniono sytuację, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1). Według skarżącej, sytuacja braku "możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" odnosi się do hipotezy normy i wskazuje sytuację faktyczną, w której można dokonać umorzenia należności. Oznacza to, że organ dysponuje pewnym zakresem swobody w odniesieniu do tej sytuacji i jej oceny faktycznej.

Skarżąca stwierdziła, że organ dokonał niezbędnych ustaleń, lecz zaniechał analizy materiału dowodowego dla ustalenia, czy przedstawiona przez skarżącą sytuacja życiowa i majątkowa pozwala jej na opłacenie zaległych składek (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz czy ewentualna egzekucja spowodowałaby stan zagrożenia zaspokajania podstawowych potrzeb egzystencjalnych skarżącej. Chodzi więc o sytuację, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dopiero pozytywne ustalenie takiej okoliczności powoduje konieczność rozważenia w - ramach uznania administracyjnego, czy zaległe składki mogą być umorzone, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Z decyzji wynika, że wnioskodawczyni ma umiarkowany stopień niepełnosprawności i może podjąć zatrudnienie na stanowisku przystosowanym do stopnia niepełnosprawności. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie daje odpowiedzi, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ dopuścił się więc błędnej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z przepisów tych wynika, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne może nastąpić "w uzasadnionych przypadkach", których wystąpienie należy oceniać uwzględniając stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązanego. W związku z tym wykluczenie ustalonej w toku postępowania administracyjnego trudnej sytuacji finansowej skarżącej, jako przyczyny umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., było pozbawione podstaw i zasadzało się na błędnym zrozumieniu treści normy prawnej wyprowadzonej z powołanego przepisu. Uzasadnienia decyzji obu instancji wskazują, że dokonano jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Organ odmawiając umorzenia należności powołał się ogólnikowo na zasadę uznaniowości w podjęciu decyzji. Nie rozważył, czy w sprawie jest realna możliwość wyegzekwowania należności. Skarżąca podkreśliła, że przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi sie niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. W zaskarżonej decyzji takiej oceny nie przeprowadzono, a zatem postępowanie organu należy uznać za nieprawidłowe.

Skarżąca podkreśliła, że ZUS odmawiając umorzenia należności uczynił to dowolnie, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada bowiem na organ obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W rozpoznawanej sprawie takiej analizy nie przeprowadzono, gdyż organ kierował się tylko interesem finansów ubezpieczeń, pomijając całkowicie interes skarżącej.

Według skarżącej, organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest natomiast zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, aby stwierdzić, czy spełniono przesłanki określone w powołanych przepisach prawnych. Tak przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07, LEX nr 471116).

Wobec tego zdaniem skarżącej ZUS naruszył w sposób istotny także przepisy art. 7, 77, 80, 86 i 107 k.p.a. Z danych dotyczących wydatków, nie ustalono kosztów jej utrzymania (kosztów wyżywienia i innych wydatków). Niezbędne potrzeby życiowe to opłaty stałe związane z prowadzonym gospodarstwem domowym (koszty energii elektrycznej, wody, ogrzewania, itp.) wyżywienie, środki czystości, odzież, leki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 tej ustawy, zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej w skrócie p.p.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit.b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady może zatem znieść z obrotu prawnego wyłącznie wadliwe orzeczenie. Sąd nie zastępuje jednak organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie, nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym w rozpatrywanej sprawie.

Mając na względzie powołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ rozpatrywał wniosek o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne o niespornej wysokości.

Organ rozstrzygnął sprawę na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, zwanej także u.s.u.s.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 131, poz. 1265).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono wyczerpująco przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, a mianowicie:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ trafnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., w szczególności pkt 4a Organ przyjął jednak, że sytuacja skarżącej wyczerpuje dyspozycję art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zatem rozważył też przesłanki umorzenia zaległych należności według rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.

Odnośnie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ stwierdził, że skarżąca aktualnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i uzyskuje z tytułu zasiłku dla bezrobotnych kwotę [...] zł miesięcznie (na dzień sporządzenia skargi [...] zł miesięcznie), która jest niższa od obowiązującego minimum socjalnego, wynoszącego [...] zł miesięcznie. Skarżąca pozostaje w związku małżeńskim. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że małżonkowie żyją w separacji, a jej miesięczne dochody z tytułu zasiłku dla bezrobotnych wynoszą aktualnie [...] zł.

Biorąc pod uwagę miesięczne dochody i wydatki gospodarstwa domowego skarżącej, nieposiadanie przez nią oszczędności, rachunków bankowych, majątku mogącego stanowić przedmiot skutecznego postępowania egzekucyjnego, organ zdaniem Sądu jednak trafnie stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Istotną okolicznością jest bowiem ustalenie, czy aktualny stan majątkowy ma charakter trwały. Skarżąca jest bowiem zarejestrowana jako bezrobotna, a jej umiarkowana niepełnosprawność nie wyklucza podjęcia pracy w przyszłości z której dochody umożliwią jej spłatę zobowiązań wobec ZUS.

Istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia sprawy jest również pozostawanie przez skarżącą w związku małżeńskim. Deklarowana przez skarżącą separacja małżonków nie pozbawia skarżącej prawa do dochodzenia od małżonka środków na utrzymanie. Ich uzyskanie mogłoby poprawić sytuację majątkową skarżącej w stopniu umożliwiającym jej spłacenie przedmiotowych należności wobec ZUS, np. po zawarciu układu spłat ratalnych. Skarżąca zupełnie pominęła tę okoliczność, gdy to na osobie wnoszącej o umorzenie zaległości wobec ZUS ciąży obowiązek udokumentowania okoliczności uzasadniających wniosek.

Sąd uznaje za trafną ocenę skutków opieki sprawowanej przez skarżącą nad chorymi rodzicami. Korzystają oni bowiem z opieki publicznej, a opieka wykonywana przez skarżącą nie uniemożliwia jej podjęcia pracy zarobkowej, jak to miało miejsce w przeszłości. Skarżąca nie spełnia więc wymogu z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Jak już stwierdzono, wniosek skarżącej został rozpatrzony w oparciu i zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 - 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także § 3 ust.1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Stąd zarzuty naruszenia tych przepisów są także bezzasadne.

Część zarzutów skargi dotyczy naruszenia przepisów pozwalających organowi ubezpieczeń społecznych rozstrzyganie w trybie uznania administracyjnego wniosków o umorzenie należności. Uznaniowość w podejmowaniu decyzji w rozpatrywanej sprawie polega na tym, że organ ma możliwość, a nie prawny obowiązek umorzenia należności z tytułu składek nawet w sytuacji, gdy podstawy prawne do umorzenia zachodzą. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r . (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. Decyzja w sprawie umorzenia należności przysługuje więc każdorazowo organowi, który nawet stwierdzając całkowitą nieściągalność składek, w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., może, ale nie musi umorzyć zaległości. Artykuł 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek także w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc wyraźnie, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Jak już Sąd stwierdził, w przypadku skarżącej całkowita nieściągalność nie została udowodniona z uwagi na to, że skarżąca nie wyjaśniła jej sytuacji materialnej związanej z pozostawaniem w związku małżeńskim, a ponadto prawdopodobne jest uzyskanie przez nią zatrudnienia.

Sąd podkreśla, że z woli ustawodawcy organy orzekające ZUS mają kompetencję do działania w trybie uznania administracyjnego. W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Nie ocenia także wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości, zasad słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia zaległości na rzecz ZUS należy bowiem do kompetencji jego organów. Sąd nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, czyli do umorzenia należności zgodnie z żądaniem zawartym w skardze.

Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności decyzji organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) podkreślił, że jest to ograniczone dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd jest zatem zobligowany do oceny, czy postępowanie było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia ocena dowodów nie jest dowolna.

Uwzględniając dokonane ustalenia Sąd stwierdza, że organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz powołuje się na prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się organ utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącej umorzenia należności z tytułu składek.

W ocenie Sądu, stanowisko przyjęte przez organ jest zatem zasadne. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącej.

Znalazło to oparcie w materiale dowodowym sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie przemawia za umorzeniem należności. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącą okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody (art. 77 § 1 k.p.a.). Biorąc pod uwagę podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sformułowano wnioski mieszczące się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzuty skarżącej odnośnie naruszenia tych przepisów są zatem bezzasadne.

W sytuacji, gdy na stronie ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności uzasadniających jej wniosek, bezzasadny jest zarzut skarżącej naruszenia art. 86 kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi jej uzasadnienia, określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Wbrew zarzutom skarżącej, jej sytuacja została zbadana w postępowaniu administracyjnym. Organ uwzględnił wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Nie można więc przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organy orzekające. Uwzględniając wyjątkowy charakter instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone ze swej istoty. Podjęta decyzja mieściła się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez organ naruszone. Należy podkreślić, że w sprawach dotyczących umorzenia należności przez ZUS na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie ma potrzeby powoływania się na art. 7 k.p.a. Przesłanki umorzenia są bowiem określone w sposób szczegółowy w rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. (tak w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1416/10, LEX nr 1123066). Bezzasadne są zatem zarzuty skargi zarzucające nieuwzględnienie w postępowaniu regulacji tego przepisu.

Ustawowym obowiązkiem ZUS jest natomiast dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są ustawowo uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.).

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.