Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 214/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 i 3, art. 58 par. pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 85 ust. 1, ust. 2 , ust. 3, art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego na wezwanie Wojewody Opolskiego z dnia 4 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wezwania rady powiatu do niezwłocznego powołania dyrektora publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz wezwania rady powiatu do uzupełnienia składu osobowego zarządu powiatu odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Działający w imieniu Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego, adwokat M. S. wniósł pismem z dnia 29 marca 2013 r., skargę na - jak to określił - rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 4 marca 2013 r., nr [...] doręczone w dniu 6 marca 2013 r. Zaskarżonym aktem, wydanym na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), Wojewoda Opolski wezwał Radę Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego do podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie naruszenia prawa polegającego na ponownym dopuszczeniu przez Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego do powierzenia obowiązków dyrektora Specjalistycznego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Kędzierzynie – Koźlu bez zachowania procedury konkursowej przewidzianej przez art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654 ze zm.). W celu osiągnięcia zamierzonego celu Wojewoda Opolski wskazał, że Rada Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego powinna:

1) niezwłocznie powołać Dyrektora SP ZOZ w Kędzierzynie – Koźlu zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej z zachowaniem procedury konkursowej uregulowanej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w przedmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2012 r., poz. 182),

2) w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania uzupełnić skład osobowy Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego o dwie osoby, aby uzyskać stan zgodny z § 44 ust. 1 Statutu Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego Nr XV/100/2004 z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego (Dz.U. Woj. Opols. Nr 43, poz. 1234 ze zm.) lub powołać nowy Zarząd.

Skarżący wywiódł prawo do zaskarżenia przedmiotowego pisma Wojewody Opolskiego z przepisu art. 85 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Kwestionując w całości pkt 1 pisma zarzucił Wojewodzie Opolskiemu naruszenie przepisów art. 49 ust. 2 i art. 2 ustawy o działalności leczniczej przez błędne wezwanie Rady Powiatu, jako organu stanowiącego, który nie posiada uprawnień do powołania kierownika SP ZOZ i przeprowadzenia całej procedury konkursowej w tym zakresie. Skarżący podkreślał, że właściwym w tej kwestii jest wyłącznie Zarząd Powiatu, jako organ wykonawczy. Z kolei pkt 2 zaskarżonego aktu Wojewody Opolskiego dotyczący wezwania Rady Powiatu do powołania nowego zarządu narusza, w ocenie skarżącego, przepisy art. 31 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym, albowiem powołanie nowego zarządu może nastąpić wyłącznie na uzasadniony wniosek starosty. Samo odwołanie starosty, które jest równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu lub złożeniem rezygnacji przez cały zarząd powiatu, nie może nastąpić wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania, jeżeli wniosek taki nie uzyskał wymaganej większości głosów. Takie nieudane głosowanie miało natomiast miejsce w dniu 28 grudnia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniósł, że zaskarżone wezwanie Wojewody Opolskiego nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym w myśl art. 85 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo wskazał, że wystarczającą podstawą wystosowania zaskarżonego wezwania było stwierdzenie istotnych i dwukrotnie powtarzających się naruszeń ustaw, tj. ustawy o działalności leczniczej i ustawy o samorządzie powiatowym, polegających na powierzeniu stanowiska kierownika SP ZOZ osobie powołanej bez zachowania procedury konkursowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi natomiast m.in. w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 P.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 P.p.s.a.).

Przywołane przepisy art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. przewidują kognicję sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na wskazane w tych przepisach rodzaje aktów i czynności organów administracji publicznej, do których zaliczają się m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.) Przepisy te, dopuszczają nadto sądową kontrolę w innych sprawach, przewidzianych w ustawach szczególnych, do których niewątpliwie zalicza się ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – zwana dalej w skrócie: "u.s.p." i zawarte w niej regulacje dotyczące trybu oraz zasad zaskarżalności rozstrzygnięć wydawanych przez organy nadzoru w stosunku do gminy.

W celu oceny dopuszczalności skargi wniesionej w sprawie przez Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego, koniecznym stało się więc określenie, czy pismo Wojewody Opolskiego z dnia 4 marca 2013 r., nr [...], jest aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego. Zważyć należy, że wezwanie zostało wydane na zasadzie art. 83 ust. 2 u.s.p., który to przepis określa przesłanki i tryb zastosowania środka nadzorczego, o charakterze personalnym, polegającego na rozwiązaniu zarządu powiatu. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli zarząd powiatu dopuszcza się powtarzającego naruszenia Konstytucji lub ustaw, wojewoda wzywa radę powiatu do zastosowania niezbędnych środków, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej - występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu powiatu. W razie rozwiązania zarządu, do czasu wyboru nowego, funkcję zarządu pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Wydane w tym trybie rozstrzygnięcie nadzorcze podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stosownie do art. 85 ust. 1 u.s.p., z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Odnotować warto, że ten rodzaj postępowania nadzorczego znajduje także zastosowanie w przypadku organów samorządu gminnego, bowiem ustawodawca w art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) określił tryb postępowania w przypadku, gdy powtarzających naruszeń prawa dopuszcza się organ wykonawczy gminy (czyli wójt, burmistrz, bądź prezydent). Zdaniem Sądu, regulacje przepisu art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, co do samej ich konstrukcji, a także charakteru i skutków prawnych zastosowanych w nich środków prawnych, stanowią odzwierciedlenie art. 83 ust. 2 u.s.p. Wynika to zarówno z analizy samej treści przywołanych przepisów, jak również z wykładni systemowej, bowiem nie można nie zauważyć, iż obydwie procedury odnoszą się do sytuacji, gdy powtarzających naruszeń prawa dopuszcza się organ wykonawczy jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, rodzaje czynności w różnych następujących po sobie etapach dokonywane przez właściwe organy państwowe uczestniczące w tych postępowaniach nadzorczych świadczą o podobieństwie obydwu procedur. Z powyższych względów poglądy i uwagi wyrażone w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie interpretacji przepisów dotyczących postępowania nadzorczego przewidzianego przepisami ustawy o samorządzie gminnym (zwłaszcza art. 96 ust. 2 tejże ustawy), należy stosować w drodze analogii także do postanowień dotyczących postępowania nadzorczego w stosunku do zarządu powiatu, określonych w art. 83 ust. 2 u.s.p.

Na gruncie uregulowania zawartego w art. 83 ust. 2 u.s.p. nie ulega wątpliwości, że przepis ten określa przesłanki i tryb zastosowania środka nadzorczego o charakterze personalnym, polegającego na rozwiązaniu zarządu powiatu. W świetle tego przepisu, wydanie środka nadzorczego w postaci odwołania zarządu powiatu poprzedzone jest postępowaniem, które składa się z kilku obligatoryjnych etapów, w których splatają się uprawnienia wojewody i Prezesa Rady Ministrów, a także ministra do spraw administracji publicznej. Wyróżnić należy etap wstępny, polegający na wezwaniu rady powiatu przez wojewodę do zastosowania niezbędnych środków. Etap ten może, ale nie musi, prowadzić do podjęcia kolejnej czynności postępowania. Dopiero bowiem brak skutków wezwania otwiera następny etap postępowania uprawniający wojewodę do wystąpienia, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji, z wnioskiem o rozwiązanie zarządu powiatu. Podjęcie tej czynności (wezwania rady powiatu), warunkuje dalsze procedowanie i umożliwia Prezesowi Rady Ministrów wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego o rozwiązaniu zarządu. Etapem końcowym analizowanej procedury jest zaś wyznaczenie przez Prezesa Rady Ministrów osoby, która do czasu wyboru nowego zarządu pełni jego funkcję.

Analizując możliwość wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w ramach omówionego wyżej postępowania, podnieść należy że przy określeniu aktu nadzoru podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego w zakresie aktów podejmowanych na podstawie u.s.p., granice przedmiotowe skargi wyznacza art. 85 ust. 1 tej ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2151/00, LEX nr 54845). Przepis ten natomiast przesądza o możliwości wniesienia skargi jedynie na "rozstrzygnięcie organu nadzorczego". Redakcja przywołanego uregulowania pozwala uznać, że przedmiotem zaskarżenia jest kwalifikowana grupa aktów, określana jako "rozstrzygnięcia", a nie każda czynność organu nadzoru, do której podjęcia jest on uprawniony w toku procedury przewidzianej prawem. Zawrócić należy uwagę, że immanentną cechą pojęcia "rozstrzygnięcie" jest element decyzyjności, władztwa, wpływu na coś w sposób decydujący, bowiem pojęcie "rozstrzygnąć" oznacza "rozważywszy coś podjąć (podejmować) ostateczną decyzję, zdecydować (decydować), np. rozstrzygnąć kwestię, spór, zagadnienie, dylemat, wątpliwości" (Uniwersalny Słownik języka polskiego, t. III, Wyd. PWN, Warszawa 2003, s. 1052). W u.s.p. ustawodawca wielokrotnie posługuje się pojęciem "rozstrzygać" w takim właśnie znaczeniu (np. w art. 8 ust. 1, art. 25h) i nie ma powodów, aby na gruncie art. 85 ust. 1 u.s.p. zakładać istnienie niejednolitości i interpretować je inaczej, przyjmując odmienne rozumienie w odniesieniu do wszystkich czynności, jakie mogą zostać podjęte w oparciu o przepis art. 85 ust. 1 u.s.p. Zdaniem Sądu, skoro wezwanie do zaprzestania naruszeń prawa jest jednym z etapów wymaganych w procedurze zmierzającej do rozwiązania zarządu powiatu, wymienionych w art. 83 ust. 2 u.s.p., to gdyby racjonalny ustawodawca chciał objąć uprawnieniem do zaskarżenia (wniesienia skargi sądowoadministracyjnej) wszystkie czynności organu nadzoru przewidziane w tym przepisie, w tym również wezwanie do zaprzestania naruszeń, wówczas dałby temu wyraz wskazując je w art. 85 ust. 1 u.s.p. w sposób precyzyjny, analogicznie, jak to uczynił w odniesieniu do stanowisk zajmowanych przez inne organy w trybie art. 77b tej ustawy. Tym samym skład orzekający w niniejszym składzie podziela sposób interpretacji, zastosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2013 r., na tle ustawy o samorządzie gminnym (sygn. akt II SA/Op 560/12).

Dyspozycją art. 85 ust. 1 u.s.p. objęte zostały "rozstrzygnięcia organu nadzorczego", do których nie można zaliczyć wydanego przez wojewodę wezwania do zastosowania niezbędnych środków. Wezwanie to, nie rozstrzyga bowiem o niczym merytorycznie, tak samo zresztą jak i wniosek o rozwiązanie zarządu powiatu. Wykonanie tych czynności może dopiero dać podstawę do podjęcia czynności o charakterze władczym przez Prezesa Rady Ministrów. Zdaniem Sądu, wezwanie do zastosowania niezbędnych środków, wydane na podstawie art. 83 ust. 2 u.s.p. posiada charakter uzupełniający (por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 899, 901) i ma jedynie na celu wskazanie organom powiatu, które z jego działań były wadliwe. Posiada ono cechy czynności mobilizującej i dyscyplinującej, warunkującej zastosowanie rozstrzygnięcia nadzorczego sensu stricto w postaci rozwiązania zarządu, jednakże samo w swej istocie nie rodzi skutków prawnych przypisanych rozstrzygnięciu nadzorczemu. Ponadto, wezwanie nie przesądza jeszcze, że wojewoda wystąpi do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozwiązanie zarządu powiatu, a jedynie wskazuje, że taki zamiar leży po stronie organu nadzoru. Wątpliwym jest przy tym, że wniosek o rozwiązanie zarządu również podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 85 ust. 1 u.s.p. Z uwagi na charakter i skutek prawny wezwanie określone w art. 83 ust. 2 u.s.p. można porównać do instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uregulowanej w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., w tym znaczeniu, że podobnie jak tenże środek prawny stanowi wypełnienie przesłanki proceduralnej wymaganej dla skuteczności dalszych czynności postępowania i służy zakwestionowaniu przez uprawniony podmiot określonego działania organu administracji publicznej w celu doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem. Analogicznie też, istotą i celem wezwania jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez wzywany organ, który dokonał kwestionowanych czynności (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją T. Wosia, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 351).

Z tego względu, zdaniem Sądu, czynność wojewody podjęta w procedurze zmierzającej do rozwiązania zarządu powiatu, polegająca na wezwaniu rady powiatu do zastosowania niezbędnych środków, nie jest rozstrzygnięciem podlegającym kontroli sądowej, o jakim mowa w art. 85 ust. 1 u.s.p.

Dodać w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany został pogląd, który niniejszy skład orzekający w pełni podziela, że naruszenia interesu prawnego, uprawnienia lub kompetencji powiatu, wyznaczającego interes prawny do wniesienia skargi stosownie do unormowania zawartego art. 85 ust. 1 u.s.p., można wywodzić tylko w razie władczego wkroczenia organu nadzoru wobec jednostek samorządu terytorialnego przez pozbawienie ich zdolności do działania oraz władcze wkroczenie przez organ nadzoru w działalność tych jednostek, przez pozbawienie ich działań skutków prawnych lub uniemożliwienie podjęcia działania (por. postanowienia NSA: z 16 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2151/00, LEX nr 54845 oraz z 21 lutego 2007 r., II GSK 299/06, LEX nr 326273, a także postanowienie WSA w Kielcach z 31 listopada 2011 r., I SA/Ke 459/11, LEX nr 988300). Dostrzec należy również, że w tej samej jednostce redakcyjnej, tj. w art. 85 ust. 3 u.s.p., ustawodawca konsekwentnie posłużył się pojęciem "rozstrzygnięcie nadzorcze", wskazując podmioty uprawnione do złożenia skargi oraz podstawę jej wniesienia w postaci uchwały lub zarządzenia organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że rozstrzygnięcie nadzorcze to akt organu nadzoru kończący postępowanie nadzorcze i konkretyzujący środek nadzoru, który organ chce zastosować (por. Z. Kmieciak i M. Stahl "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego", ST 2001, nr 1-2, s. 93). Zdaniem Sądu, czynności wezwania rady powiatu do zastosowania niezbędnych środków nie można zakwalifikować do tej kategorii.

Wezwanie rady do zastosowania niezbędnych środków, jako wymagany element całego postępowania nadzorczego przeprowadzanego w trybie art. 83 ust. 2 u.s.p., podlegać będzie kontroli sądowej dopiero w ramach sprawy ze skargi na rozstrzygnięcie o rozwiązaniu zarządu powiatu, wydane przez Prezesa Rady Ministrów. Akt ten stanowi niewątpliwie "rozstrzygnięcie organu nadzoru" w rozumieniu art. 85 ust. 1 u.s.p., gdyż z mocy art. 76 ust. 1 w związku z art. 77 tej ustawy Prezes Rady Ministrów jest organem nadzoru nad działalnością gminną, a orzeczenie o rozwiązaniu zarządu powiatu ma charakter władczy. Taki sam charakter posiada orzeczenie o odwołaniu organów gminy, określone w art. 84 ust. 1 u.s.p. (por. B. Dolnicki, Komentarz do art. 83, art. 84 ustawy o samorządzie powiatowym, LEX oraz wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., II OSK 1093/05, ONSAiwsa 2006, nr 6, poz. 160), a zatem te dwa akty są "rozstrzygnięciami organów nadzoru", o jakich mowa w art. 85 ust. 1 u.s.p. Niedopuszczalność zaskarżenia wezwania nie naraża przy tym zarząd powiatu na pozbawienie możliwości ochrony interesu prawnego przed sądem. Wezwanie, nie ingerując władczo w działania zarządu, nie zmienia wszak jego sytuacji prawnej, natomiast o tym, czy postępowanie wojewody polegające na wezwaniu do zastosowania niezbędnych środków było uzasadnione, decyduje Prezes Rady Ministrów, wydający rozstrzygnięcie o rozwiązaniu zarządu. Z kolei w przypadku wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie, będzie ono przedmiotem oceny sądu. Rzeczą sądu dokonującego weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia o rozwiązaniu zarządu powiatu będzie bowiem skontrolowanie prawidłowości całego poprzedzającego je postępowania nadzorczego poprzez zbadanie, czy spełnione zostały wszystkie etapy procedury określonej w art. 83 ust. 2 u.s.p., w tym również zasadność zarówno wezwania do zastosowania niezbędnych środków, jak i wniosku o rozwiązanie zarządu powiatu.

Z powyższych względów należało uznać, że podstawy kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy ze skargi na wezwanie do zastosowania niezbędnych środków, wydanego w oparciu o art. 83 ust. 2 u.s.p., nie może stanowić przepis art. 85 ust. 1 tej ustawy. Podstawy tej nie stanowi także przywołany na wstępie przepis art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. określający, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Użyte w tym przepisie pojęcie "aktu nadzoru" jest szersze od pojęcia "rozstrzygnięcia organu nadzoru". Jak wskazuje się w literaturze, akty nadzoru to tylko takie wypowiedzi, które mają charakter władczy i kreują określoną sytuację prawną lub zawierają autorytatywną ocenę pewnego stanu rzeczy (por. Z. Kmieciak i M. Stahl, op. cit., s. 97). Jak wskazano już wyżej – przy określeniu aktu nadzoru podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego w zakresie aktów podejmowanych na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym, granice przedmiotowe skargi wyznacza przepis szczególny, tj. art. 85 ust. 1 tej ustawy. Wezwania wydanego w trybie art. 83 ust. 2 u.s.p., zgodnie z przedstawionymi wyżej wywodami, nie sposób zakwalifikować też do kategorii rozstrzygnięć nadzorczych ani do innych aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zauważyć ponadto należy, że regulacja przyjęta w ustawie o samorządzie powiatowym nie jest jedynym unormowaniem przewidującym podejmowanie aktów nadzoru. Akty podejmowane na podstawie innych ustaw będą również podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jako akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i w ten sposób będą wypełniać dyspozycję art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.

Podkreślić należy, że o niedopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego wezwania wojewody, jako aktu stanowiącego niezbędny element poprzedzający wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny na tle regulacji art. 96 ust. 2 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd ten, w postanowieniu z dnia 14 maja 2013 r. wyraził pogląd, zgodnie z którym wezwanie, jako czynność podjęta na jednym z etapów postępowania nadzorczego, nie może być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie to nie jest rozstrzygnięciem organu nadzorczego, ale czynnością proceduralną podejmowaną na jednym z etapów postępowania prowadzącego do wydania takiego rozstrzygnięcia (sygn. akt I OSK 575/13, dostępne na stronie internetowej pn. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wprawdzie przywołane orzeczenie nie odnosi się wprost do wezwania uregulowanego w art. 83 ust. 2 u.s.p., jednakże pokazuje prawidłową interpretację podobnych, o czym Sąd wypowiedział się już na wstępie, regulacji przepisów ustaw samorządowych w zakresie przedstawionych postępowań nadzorczych.

W tych okolicznościach, z uwagi na niedopuszczalność skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.