Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 500/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2016 poz 1512
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: § 38, § 39, § 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz / spr./ Sędziowie WSA Piotr Popek WSA Kazimierz Włoch Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności obszarowych z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego na 2014 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej B. D. kwotę 6.917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozparzeniu odwołania B. D. (zwanej dalej Skarżącą) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2017r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt przeprowadzonego postępowania wynika, że Skarżąca w roku 2013 podjęła dobrowolne 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

W pierwszym roku tego zobowiązania, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] przyznano Skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2013 rok w łącznej kwocie 52 911 zł. do realizowanego pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne oraz pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 oraz odmówiono przyznania płatności do wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe, ze względu na brak możliwości podejmowania nowych zobowiązań w ramach zadeklarowanego wariantu.

W drugim roku zobowiązania, po przeprowadzeniu kontroli na miejscu i stwierdzeniu nieprawidłowości, decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] przyznano Skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2014 rok w łącznej kwocie 88 453,85 zł., odmawiając jednocześnie przyznania płatności do wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe.

W trzecim roku 5-letniego zobowiązania, po przeprowadzeniu kontroli na miejscu i stwierdzeniu nieprawidłowości, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] przyznano Skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2015 rok w pomniejszonej wysokości do realizowanych pakietów 2 - Rolnictwo ekologiczne, pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 oraz pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w łącznej kwocie 45 588,10 zł., odmawiając jednocześnie przyznania płatności do wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe.

Opisane decyzje zostały skutecznie doręczone, a przyznane środki finansowe przekazane na wskazany rachunek bankowy.

W dniu 14 grudnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął wobec Skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, przyznanych na mocy wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. tj. za 2014r., a następnie wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] marca 2017 r. ustalił Pani B. D. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za rok 2014, w wysokości 55 874,22 zł., stwierdzając że Skarżąca uchybiła obowiązkom wynikającym z podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W roku 2015r. nie prowadziła bowiem działalności rolniczej na powierzchni, jaką zobligowała się użytkować w ramach 5-letniego zobowiązania, a także dopuściła się nieprawidłowości w realizowaniu tego zobowiązania.

W odwołaniu od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania w sprawie, Skarżąca przyznała że w roku 2015 rzeczywiście nie kontynuowała prowadzenia działalności rolniczej na wskazanej w decyzji części powierzchni, jaką użytkowała w latach poprzednich. Wyjaśniła jednocześnie, że przyczyna tego stanu rzeczy była od niej całkowicie niezależna, gdyż w roku 2015 bez swojej winy utraciła tytuł prawny do użytkowania tej nieruchomości. Podkreśliła, że rolnik który przejął dzierżawę złożył tzw. wniosek transferowy i zobowiązał się do kontynuowania przedmiotowego zobowiązania, a także do ewentualnego zwrotu kwot płatności pobranych przez swojego poprzednika tj. Skarżącą, w przypadku zaprzestania realizacji tego zobowiązania. Następnie zaś rolnik ten, bez wiedzy Skarżącej, wycofał swój wniosek o płatności.

W ocenie Skarżącej wszelkie roszczenia ARiMR z tytułu braku kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, kierowane winny być jedynie do rolnika, który miał przejąć zobowiązanie.

Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych nie zgodziła się również z zakresem sankcji, podnosząc że wskazywanie przepisu art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., jako podstawy rozszerzenia zakresu sankcji na lata poprzednie, wielokrotnie uznane zostało za bezpodstawne.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nie przychylił się do powyższych zarzutów, uznając za prawidłowe ustalenie Skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 55 874,22 zł.

Powołując się na przepis art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.), której rozporządzeniem wykonawczym jest rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) - zwane dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2013r., wskazał że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, a tryb ustalania kwot pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, określają przepisy art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ARiMR.

Wypłacone Skarżącej środki finansowe z tytułu realizacji płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 i 2 pkt a ustawy o ARiMR.

Organ podkreślił, że Skarżąca, składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok, zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej w 2015 roku stwierdzono natomiast zmniejszenie obszaru, na którym powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Skarżąca, w odniesieniu do wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000, podjęła zobowiązanie na powierzchni 29,80 ha, zaś w roku 2014 dokonała jego zwiększenia do powierzchni 84,49 ha. Tymczasem na rok 2015 do tego wariantu zadeklarowała jedynie powierzchnię 25,83 ha.

Jak stanowi § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe - o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, ze zm.)- zwane dalej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym - obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych.

Zgodnie z art. 88 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., str. 487), rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 straciło moc w dniu 1 stycznia 2014 r., jednak stosuje się je nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r. Zatem w myśl art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 płatności rolnośrodowiskowe przyznaje się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązanie rolnośrodowiskowe na okres co najmniej 5 lat i zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 roku nie może ulec ono zmianie w trakcie jego realizacji, z wyjątkami nie zachodzącymi w niniejszej sprawie.

Ponieważ Skarżąca w roku 2015 zmieniła podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe poprzez zmniejszenie powierzchni, na której powinno być ono realizowane o 58,66 ha (84,49 ha w roku 2014 oraz 25,83 ha stwierdzone w 2015 roku). powierzchnia zmniejszenia jest obszarem, co do którego nie zostały dochowane warunki zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Wobec tego na podstawie § 39 ust. 2 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zobowiązaniem. Ponadto, w przypadku wariantu 5.1, gdzie oprócz płatności do wariantu przyznawane są koszty transakcyjne- zwrotowi podlega kwota płatności rolnośrodowiskowej przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych w części przekraczającej wysokość kwoty, jaka powinna być przeznaczona na ich refundację.

Ze względu na stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej zmniejszenie przez Skarżącą użytkowanej rolniczo powierzchni na podstawie § 39 ust. 2 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., organ dokonał ustalenia nienależnie pobranych płatności za rok 2014. Kwota zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego wynosi zatem łącznie 55 046,22 zł, powstała w wyniku zsumowania kwoty związanej z niedochowaniem zobowiązania w wysokości 51 177,60 zł oraz kosztów transakcyjnych w wysokości 3 868,62 zł.

Ponadto, w trakcie kontroli na miejscu w dniach 19-21 października 2015r. stwierdzono naruszenie przez Skarżącą jednego z tzw. wymogów pakietowych zobowiązania - tj. pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej (innej niż zaznaczona na załączniku graficznym) części działki rolnej. Zgodnie z § 39 ust. 1 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stwierdzono, że z uwagi na niespełnienie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, część przyznanej płatności w kwocie 828 zł. podlega zwrotowi. Jako podstawę prawną pomniejszenia płatności za 2014r. powołano art. 18 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez innego rolnika, organ przyznał że do właściwego Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek transferowy, w którym inny rolnik wnioskował o przejęcie części zobowiązania Skarżącej. Do wniosku załączone zostały umowy, na podstawie których rolnik ten objął w posiadanie grunty będące przedmiotem transferu, a także jego oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w tym zobowiązanie do zapłaty na rzecz ARiMR. Następnie jednak w dniu 17 czerwca 2016 r. rolnik ten cofnął złożony wniosek transferowy, w rezultacie czego organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w postaci decyzji umarzającej postępowanie związane z przejęciem części zobowiązania rolnośrodowiskowego Skarżącej przez innego rolnika. Z chwilą cofnięcia wniosku postępowanie to stało się bowiem bezprzedmiotowe; postępowanie organu było zatem prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii zastosowania art. 38 Rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011 organ uznał, że powołany przepis należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Uszczegółowienie to nastąpiło w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Zgodnie z tym przepisem płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niesporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszenia liczby zwierząt czy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej. Wobec tego, w ocenie organu, bezzasadnym jest zarzut naruszenia art. 18 ust.2 powołanego rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011.

W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez Skarżącą nienależnie pobranych płatności. Płatność nie została dokonana na skutek pomyłki ARiMR - stała się płatnością nienależną, w wyniku ujawnienia, nieprzestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym.

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. - poprzez ich niewłaściwą wykładnię;

- § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. - poprzez przyjęcie rozstrzygnięcia jaskrawie sprzecznego z wyraźną treścią w/w normy;

- § 32 ust. 1-3 oraz ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. - poprzez pominiecie skutków prawnych złożenia w trybie tych przepisów wniosku rolnika przejmującego zobowiązanie oraz oświadczenia o przejęciu odpowiedzialności za okoliczności mogące stanowić podstawę do zwrotu płatności wypłaconych w ramach zobowiązania,

a także naruszenie norm postępowania administracyjnego:

- art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm. )- zwanej dalej K.P.A. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo wcześniejszego bezprawnego umorzenia przez organ I instancji postępowania w sprawie przejęcia od skarżącej zobowiązania rolnośrodowiskowego,

- art. 7, art. 8 i art. 9 K.P.A. - poprzez naruszenie słusznego interesu strony, interesu społecznego, naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz nieinformowanie Skarżącej o okolicznościach mających wpływ na jej prawa i obowiązki.

W uzasadnieniu skargi, w odniesieniu do kwoty 828 zł. zwrotu z tytułu uchybienia w przestrzeganiu wymogów na określonej powierzchni, podkreśliła że praktyka powoływania się przez organy na przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w celu ustalenia sytuacji prawnej strony postępowania w sposób sprzeczny z wyraźnym, literalnym brzmieniem art. 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. i z pominięciem kompetencyjnego charakteru powoływanej normy unijnej, a także faktu, że przepisy rozporządzenia polskiego stanowią implementację m.in. tej normy, uwzględniającą jednakże również treść art. 18 ust. 2 rozporządzania nr 65/2011, została wielokrotnie zakwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych i przytoczyła szereg orzeczeń, w których podkreślono że sankcja w postaci zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej może dotyczyć jedynie roku ujawnienia nieprawidłowości.

W odniesieniu do obowiązku zwrotu kwoty 55 046, 22 zł. z tytułu braku kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego Skarżąca - nie kwestionując zmniejszenia powierzchni, na której kontynuowane było zobowiązanie w roku 2015, a także przyjętej przez organ podstawy prawnej, co do zasady stanowiącej podstawę do żądania zwrotu płatności uzyskanych w przeszłości do powierzchni, na których zaniechano kontynuacji - wskazała istotne okoliczności, które w jej ocenie w przedmiotowej sprawie świadczą o bezzasadności żądania organu.

Opisała, że bez swojej winy, pozbawiona została prawa do korzystania z nieruchomości zgłoszonej w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego. W roku 2014 poddzierżawiła bowiem na podstawie pisemnej umowy poddzierżawy, zawartej na czas 10 lat, grunty rolne o powierzchni 58,66 ha., które na skutek egzekucji skierowanej do właściciela w/w gruntów, z dniem 1 czerwca 2015 r. wydzierżawione zostały innemu rolnikowi, przez zarządcę zajętych działek. Umowa dzierżawy została Skarżącej wypowiedziana. Okoliczności powyższe wypełniają zatem bezsprzecznie przesłanki siły wyższej wskazane w § 45 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w oparciu o które Skarżąca mogła, powołując się na siłę wyższą, zgłosić organowi fakt zaistnienia przeszkody w kontynuowaniu zobowiązania. Zgodnie z art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Skarżąca nie dokonała jednak przedmiotowego zgłoszenia, gdyż od rolnika, który przejął dzierżawę gruntów otrzymała zapewnienie, że zamierza on kontynuować podjęte przez skarżącą zobowiązanie rolnośrodowiskowe na przejętych przez niego działkach. Rolnik ten poinformował Skarżącą o złożeniu tzw. wniosku transferowego wraz z oświadczaniem o odpowiedzialności finansowej za ewentualne uchybienia w realizacji 5-letniego zobowiązania na przejmowanych gruntach, zgodnie z § 32 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.,

W tej sytuacji Skarżąca zarzuciła organom naruszenie zasad postępowania administracyjnego, gdyż nie poinformowały jej o fakcie cofnięcia przez rolnika opisanego wniosku, a także nie poinformowały o umorzeniu postępowania w sprawie kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. O tym, że powstała sytuacja braku kontynuacji działań rolnośrodowiskowych na omawianych działkach Skarżąca dowiedziała się dopiero z adresowanej do niej, opisanej na wstępie decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] marca 2017 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Dopiero z chwilą otrzymania tej decyzji była zatem w stanie ustalić, że wniosek rolnika przejmującego, został bez jej wiedzy wycofany, a następnie dokonać wobec tego - czynności polegającej na zgłoszeniu organowi przypadku siły wyższej, w myśl regulacji art. 47 ust. 2 wspomnianego w powyższym przepisie Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., albowiem dopiero od tego momentu powzięła wiedze o tym, że doszło do uchybienia. Ponadto uchybienie to zawinione było przez inną, niż Skarżąca osobę.

Skarżąca argumentowała, że wbrew zasadom państwa prawnego jest przyjęcie założenia, że rolnik deklarujący przejęcie zobowiązania może następnie, aż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności, bez żadnych konsekwencji, nie tylko wycofać wniosek o przyznanie płatności, ale także wycofać swoje oświadczenie o przejęciu zobowiązania podjętego przez poprzedniego posiadacza deklarowanych gruntów i ze cofnięcie takie prowadzi do sytuacji, w których przekazujący grunty pozostawać musi w niepewności, co do swojej sytuacji prawnej i zakresu swoich faktycznych obowiązków, a następnie ponosić negatywnie skutki działania innego rolnika, na postępowanie którego nie ma wpływu. Podkreśliła, że takie postępowanie organu nie sprzyja celowi systemu płatności rolnośrodowiskowych, które stworzone zostały z myślą o zachęcaniu rolników do podejmowania działań korzystnych dla środowiska. Podkreśliła przy tym, że gdyby przypuszczała, że organ bez żadnych konsekwencji zaakceptuje sytuację, w której przejmujący od niej posiadanie gruntów rolnik po prostu rozmyśli się i nie będzie kontynuował działań rolnośrodowiskowych, z góry "na wszelki wypadek", tzn. jeszcze przed zaistnieniem sytuacji w której kontynuacja zobowiązania zostanie zaniechana zgłosiłaby przypadek siły wyższej, niwecząc możliwość przejęcia zobowiązania.

Skarżąca wskazała na przepisy proceduralne, podkreślając że organ umorzył postępowanie w kwestii stwierdzenia przejęcia działek przez kolejnego rolnika, nie informując o takim zamiarze skarżącej, podczas gdy zgodnie z art. 105 § 2 K.P.A. organ może na wniosek strony umorzyć postępowanie, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Podkreśliła, że nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 innemu rolnikowi, natomiast powinna być traktowana jako strona postępowania w tej części, w jakiej miało ono prowadzić do ustalenia, czy przejęcie zobowiązania zostało prawidłowo dokonane, gdyż ta część postępowania dotyczyła bezpośrednio zakresu jej praw i obowiązków wobec organu. Wskazała także, że umorzenie postępowania w sprawie przejęcia zobowiązania na swobodny wniosek strony przejmującej jest także sprzeczne z interesem społecznym. W interesie społecznym leży bowiem to, aby istniał pewien poziom zaufania i pewności w relacjach pomiędzy obywatelami i organem.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, stwierdzając dodatkowo że:

- możliwość stosowania retrospektywnej sankcji wynika bezpośrednio z przepisów unijnych,

- okolicznością ocenianą w charakterze siły wyższej w przedmiotowej sprawie może być jedynie pozbawienie Skarżącej posiadania opisanego wyżej gruntu, czego Skarżąca była świadoma od dawna. Nie podlega takiej ocenie kwestia przejęcia zobowiązania przez innego rolnika.

Tym samym nie istnieją przesłanki uwalniające Skarżącą z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. ) - zwanej dalej: P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Skarga jest uzasadniona i musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż organy wydając zaskarżoną decyzję naruszyły przepisy prawa materialnego.

Stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny. Skarżąca w roku 2015 uchybiła jednemu z wymogów realizowanego zobowiązania polegającego na skoszeniu niewłaściwej powierzchni działki, a takie nie kontynuowała podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w takim samym zakresie jak w roku poprzednim, gdyż bez swojej winy utraciła prawo do dysponowania częścią gruntu, a nie nastąpiło skuteczne przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego Skarżącej przez innego rolnika.

Przepisem uprawniającym państwa członkowskie Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych jest przepis art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia obszarów wiejskich. (Dz. Urz. UE nr L 25 str.8 z 28.01.2011 z zm.). Przepis art. 18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień określana pomoc jest zmniejszana lub jest w ogóle nie przyznawana, wskazując również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przepis art. 18 ust. 2 ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich, które same określają zasady odzyskania wsparcia lub nie przyznania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Przepisy te nie stanowią samoistnej podstawy do orzekania o pomniejszeniu płatności, czy też nakładania obowiązku zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich, a aktualnie w związku ze stwierdzonymi uchybieniami (w ramach programów wieloletnich) uznanymi za nienależne.

Ponieważ to państwa określają zakres, sposób i metody pomniejszania płatności, czy też dochodzenia ich zwrotu w tej części, w której są uznawane za nienależne, to w porządku krajowym musi zaistnieć sprecyzowana podstawa prawna do realizowania uprawnień w tych przepisach unijnych zakreślonych. To ustawodawca krajowy musi doprecyzować ten przepis wskazując, jakie sankcje są orzekane z uwzględnieniem rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Do porządku krajowego zostało wprowadzone rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które normując zasady realizacji dopłat w ramach programów rolnośrodowiskowych uregulowało w przepisach § 38 i 39 sankcje za nieprawidłową realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych.

Sankcje za poszczególne uchybienia muszą być zatem określane z uwzględnieniem zasad wskazanych w tych przepisach (zresztą corocznie nowelizowanych). Konkretyzując należy wskazać, że sankcje za niezgodności związane z realizacją tych programów mogą być tylko takie, jakie zostały określone w tych rozporządzeniach.

Nie jest możliwa dokonana przez organ wykładnia polegająca na stwierdzeniu, że organ określa sankcje na podstawie rozporządzenia krajowego, a jak nie znajdzie w nim podstaw do zastosowania pomniejszenia lub zmniejszenia lub nakazania zwrotu, to stosuje bezpośrednio prawo unijne. Jakkolwiek rozporządzenia unijne mogą być co do zasady stosowane wprost, to jednak w tej konkretnej sytuacji sankcje mogą być określone tylko z uwzględnieniem rozporządzenia krajowego. Jeżeli rozporządzenie to nie przewiduje jakiejś sankcji, to organy nie mogą jej stosować, upatrując podstawy do zastosowania sankcji w przepisach unijnych. Inne rozumienie wzajemnej korelacji tych dwóch przepisów prowadziło by do przyjęcia zbędności regulacji krajowej.

Dookreśloność sankcji również w prawie administracyjnym ma bowiem znaczenie gwarancyjne dla osoby zagrożonej sankcją, gdyż wie ona kiedy i za jakie uchybienia może być na nią nałożona sankcja. Wykładnia dokonana przez organ, całkowicie eliminuje gwarancyjny skutek dookreślenia sankcji, gdyż niezależnie od określenia ich w rozporządzeniu krajowym organ mógłby stosować je dowolnie, odwołując się do regulacji art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011.

Dlatego też Sąd uznał, że organ może stosować tylko takie sankcje, jak przewidziane np.: w przepisach § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Jeżeli jakieś pomniejszenie płatności lub obowiązek jej zwrotu w związku ze stwierdzonym uchybieniem nie jest przewidziane, to nie może być zastosowane.

Przechodząc do omówienia obu tych przepisów należy stwierdzić, że były one wielokrotnie zmieniane i w różny sposób określano sankcje za poszczególne naruszenia. Co do zasady należy jednak stwierdzić, że zapisy dotyczące sankcji zawarte w § 38 rozporządzenia dotyczą odmowy lub pomniejszenia płatności, których domaga się rolnik za rok, w którym odkryto niezgodności, zaś przepis § 39 rozporządzenia dotyczy określenia kwot nienależnie pobranych za lata wcześniejsze, w ramach zobowiązań wieloletnich (programów wieloletnich).

Nie jest co do zasady kwestionowane w skardze prawo organów do żądania zwrotu należności za lata poprzednie i określania z tego tytułu kwot nienależnie pobranych, więc wystarczające jest stwierdzenie w tym zakresie, że w zależności od rodzaju stwierdzonych uchybień organ ma prawo orzec o zwrocie kwot nienależnie pobranych za lata poprzednie.

Należy przy tym jednak dokonać rozgraniczenia rodzaju sankcji przewidzianych w § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Te dwie autonomiczne regulacje zawierają własne określenie nieprawidłowości powodujących sankcje, jak też zawierają ich katalog (sankcji), wskazując jakie sankcje za jakie nieprawidłowości mogą być orzekane. Sankcje określone w § 38 rozporządzenia są przy tym inne, niż te określone w § 39, zarówno co do ich rodzaju, jak też sposobu ustalania wysokości.

Przy pomniejszaniu płatności w roku ustalenia nieprawidłowości stosowany będzie przepis § 38. zaś za lata poprzednie § 39, przy czym wysokości tych sankcji będą różne.

W przedmiotowej sprawie organ, jako podstawę zawartą w prawie krajowym wskazał przepisy § 38 ust.1 pkt 1 i § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a dodatkowo § 3 ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2014r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Przepis intertemporalny zawarty w tym rozporządzeniu, jak słusznie wskazały organy, powoduje że należy stosować w sprawie niniejszej regulacje z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2014r.

Przepis ten stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jako podstawę określenia wysokości sankcji wskazuje on, że zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Jest to jedyna sankcja przewidziana przez ten przepis.

Dlatego też decyzja organu, jako odnosząca te sankcje również do roku poprzedniego (2014) jest nieprawidłowa i narusza prawo materialne. Zastosowano sankcję, która nie powinna być zastosowana, co ma oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W kwestii obciążenia Skarżącej sankcją za brak kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, także doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego – nie uwzględniono bowiem prawa Skarżącej do uchylenia się od skutków niezawinionego niedotrzymania warunków podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepisy przewidujące obciążenie rolnika sankcją za niedotrzymanie warunków zobowiązania zawierają szeroki katalog wyjątków, odwołujących się do okoliczności, które można streścić jako okoliczności niezależne od woli, wiedzy i możliwości sprawczych rolnika. Wykładnia tych przepisów, jako wyjątków od generalnej zasady ponoszenia konsekwencji nieprawidłowych działań beneficjentów, musi być ścisła. Nie można jednak pominąć, że celem wprowadzenia tego rodzaju przepisów jest złagodzenie skutków niedotrzymania uprzednio zaciągniętych zobowiązań, w sytuacji gdy obiektywnie istniejące braki czy wady w dotrzymaniu warunków pojętego zobowiązania wynikają z okoliczności niezależnych od rolnika, czy też niezawinionych przez niego. Wobec tego wykładnia językowa i systemowa omawianych regulacji nie może zaprzeczać celom, w jakich została ona wprowadzona.

Przepisem ustanawiającym wyjątek jest powołany w treści skargi § 45 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. polecający traktować okoliczność wywłaszczenia na równi z siłą wyższą i wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot uprzednio otrzymanej pomocy nie jest wymagany.

Przepis ten brzmi: "Inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, uniemożliwiające dalszą realizację tego zobowiązania".

Ostatni fragment cytowanego przepisu jest kluczowy dla przesądzenia o naruszeniu prawa, do jakiego doszło w przedmiotowej sprawie. Przepis ten bowiem nie odnosi się do każdego wywłaszczenia czy też szerzej do pozbawienia rolnika prawa do korzystania z nieruchomości, ale jedynie do takiej sytuacji, której skutkiem jest uniemożliwienie beneficjentowi dalszej realizacji zobowiązania. Sam bowiem fakt utraty prawa do korzystania z nieruchomości, przy jednocześnie podjętych działaniach innego rolnika w celu przejęcia zobowiązania – czyli przy realnie istniejącej perspektywie kontynuowania zobowiązania - nie jest okolicznością, o której mowa w przepisie.

Zgodnie z art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Przepis ten odnosi się zatem nie tylko do wiedzy i woli beneficjenta, ale i jego możliwości działania. Dokonując wykładni tego przepisu w powiązaniu z przepisem §45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., należy podkreślić, że w katalogu tym będą się mieścić wielorakie okoliczności, powodujące że beneficjent nie był w stanie wcześniej dokonać czynności zgłoszenia. W ocenie składu orzekającego okolicznością taką może być również nieznajomość czy też niepewność skutku, wywołanego znaną przyczyną.

Analizując bezsporny w przedmiotowej sprawie stan faktyczny należy podkreślić, że okolicznością wyłączającą odpowiedzialność Skarżącej za zmniejszenie obszaru, na którym realizowane było zobowiązanie rolnośrodowiskowe, była niezawiniona utrata gruntów, na których zobowiązanie to miało być realizowane, skutkująca ostatecznie trwałą niemożnością kontynuowania podjętego wcześniej zobowiązania rolnośrodowiskowego. Sama świadomość utraty gruntów, w sytuacji istnienia realnej perspektywy przejęcia zobowiązania przez innego rolnika, nie była jeszcze okolicznością powodującą niemożność kontynuowania tego zobowiązania – czyli nie stanowiła przesłanki, o której mowa w §45 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.

Na skutek późniejszych działań innego rolnika doszło ostatecznie do uniemożliwienia kontynuowania zobowiązania - nastąpiło to jednak bez wiedzy i woli Skarżącej, która nie była informowana ani o cofnięciu wniosku przez innego rolnika, ani o skutku w postaci umorzenia postępowania, mimo że okoliczności te miały determinujący wpływ na zakres praw i obowiązków Skarżącej. Dopiero z chwilą uzyskania wiedzy o cofnięciu wniosku transferowego i umorzeniu postępowania wywołanego jego złożeniem zyskała podstawy do powoływania się na siłę wyższą, stojąca na przeszkodzie kontynuowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego. Uprzednio bowiem sam fakt utraty prawa do korzystania z nieruchomości, przy jednocześnie podjętych działaniach innego rolnika w celu przejęcia zobowiązania, nie był okolicznością uniemożliwiającą kontynuowanie zobowiązania.

Skoro bowiem inny rolnik złożył zapewnienie o kontynuowaniu zobowiązania Skarżącej, przystąpił do programu oraz złożył oświadczenie o ponoszeniu odpowiedzialności finansowej za ewentualne nieprawidłowości, Skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu, ze zobowiązanie będzie kontynuowane. Dopiero z chwilą powzięcia wiadomości o cofnięciu przez innego rolnika wniosku o dofinansowanie, miała świadomość oraz pewność co do skutków faktycznych i prawnych pozbawienia jej prawa korzystania z dzierżawionej nieruchomości i dopiero z tą chwilą była w stanie dokonać zgłoszenia. Wiedzę tę powzięła z chwilą doręczenia jej decyzji z dnia [...] marca 2017r. i zgłoszenie wystąpienia tej siły wyższej w odwołaniu świadczy o zachowaniu terminu do jej zgłoszenia.

Moment powzięcia wiadomości o niemożności kontynuowania zobowiązania należy zatem uznać za początek biegu terminu o którym mowa w art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a zatem podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 poz. 1804). Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania sądowego składają się kwoty: uiszczonego wpisu od skargi - 1 500 zł., opłaty za pełnomocnictwo – 17 zł., kosztów zastępstwa procesowego 5 400 zł.