Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 361/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34, art. 153, art. 174, art. 174 pkt 2, art. 183 par. 1, art. 184.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art. 75 par. 1, art. 84, art. 89 par. 1 i 2, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
article: art. 15 ust. 1 pkt 1-3, art. 15 ust. 2, 84 ust. 3, art. 86, art. 128 ust 1 i 4, art. 128 ust 1 i 4 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dn. 27.07.2001 o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 2 ust. 1.
journal: Dz.U. 1999 nr 101 poz 1178
law: Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 298/07 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wydobywanie kopalin bez koncesji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 298/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wydobywanie kruszywa bez koncesji, oddalił skargę oraz przyznał adwokatowi T. M. ze Skarbu Państwa kwotę 292,80 zł. tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.

Starosta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] - wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy - wymierzył L. P. karę pieniężną w kwocie 19.278 złotych za wydobycie kruszywa z wyrobiska na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej we wsi L., gmina D. K., wskazując jako podstawę materialno - prawną decyzji przepis art. 128 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190). W obszernym uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja dotyczy działalności skarżącego polegającej na wydobywaniu z terenu własnej działki, w okresie od 9 lutego1999 r. do 22 listopada1999 r., kopaliny mimo braku koncesji. Na podstawie oględzin i pomiarów organ uznał za udowodnione wydobycie przez L. P. co najmniej 2.035 metrów sześciennych tj. 3.805 ton kruszywa. Ustalenie faktu wydobywania kopaliny organ oparł na zeznaniach świadków, pismach Rady Sołeckiej, fotografiach przedstawiających samochód skarżącego wywożący kopalinę.

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...].

Na skutek skargi L. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny

w B. wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. II SA/Bk 848/05 uchylił powyższą decyzję Kolegium z powodu dostrzeżonego naruszenia przepisów prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niedoręczeniu skarżącemu kopii wskazanych dokumentów z akt sprawy, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia intencji strony, czy żądanie dotyczyło przesłania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy w rozumieniu art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), czy też chodziło o odpisy,

o których mowa w art. 73 § 1 kpa. Sąd zalecił organowi odwoławczemu, by ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ocenił żądanie strony wydania kopii stron z akt, po uprzednim zapewnieniu skarżącemu odpowiedniego dostępu do materiału sprawy. Nadto Sąd wytknął organowi odwoławczemu naruszenie art. 10 kpa poprzez brak pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty B. z dnia [...] grudnia 2002 r. orzekło o utrzymaniu tejże decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazano, że skarżący nie dysponował koncesją na wydobywanie kopaliny z obszaru działki o numerze geodezyjnym [...], położonej we wsi L.. Zdaniem Kolegium w toku postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej za wydobywanie kopaliny, organ I instancji wykazał

z powołaniem się na wszystkie zgromadzone dowody, w tym między innymi oględziny z udziałem strony z dnia 22 listopada1999 r. i fotografie, że odwołujący się w okresie od 9 lutego 1999 r. do 22 listopada 1999 r. wydobywał bez koncesji kruszywo nienormowane z wyrobiska zlokalizowanego na działce o numerze [...], położonej we wsi L.. Organ ustalił, że w wyżej wymienionym okresie na przedmiotowej nieruchomości wydobyto 3.212,66 ton kopaliny. Od tej wielkości kruszywa została wyliczona kara pieniężna w wysokości 6.426 złotych tj. przy przyjęciu wartości jednej tony 2,00 złote. Wysokość kary ustalono jako trzykrotną wartość wydobytej kopaliny. W ocenie Kolegium zeznania wskazanych przez stronę świadków nie wykazały, iż strona nie prowadziła eksploatacji kruszywa. Większość

z tych świadków bowiem zeznała, że dokonywała wyrównywania terenu, łagodzenia skarp lub gromadziła na hałdach materiał z tej działki oraz przywożony z zewnątrz.

W świetle zgromadzonych dowodów nie zasługiwały, zdaniem organu, na uwzględnienie zarzuty skarżącego, podważające fakt eksploatacji kruszywa, jak i ilość wydobytej kopaliny. Za pozbawione logiki organ odwoławczy uznał twierdzenia strony jakoby wydobywanie kopaliny było związane z potrzebą wyrównania działki zwłaszcza, że jej przemieszczanie odbywało się przy użyciu transportu samochodowego. Z materiału dowodowego wynikało, że organ I instancji wielokrotnie wzywał skarżącego w omawianym okresie do zaprzestania nielegalnego wydobywania kopaliny informując o konieczności uzyskania koncesji. L. P. wezwania te ignorował, prowadząc w tym czasie wydobycie kruszywa. Zdaniem Kolegium wysokość kary jest adekwatna do stopnia przewinienia strony i rozmiaru szkód poczynionych w środowisku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę na powyższą decyzję uznał, iż jest ona bezzasadna z poniższych przyczyn.

Zarzuty sprecyzowane przez skarżącego w skardze, uzupełnione na rozprawie przez pełnomocnika strony sprowadzały się do podważania prawidłowości stosowania przez organ w kontrolowanym postępowaniu przepisów procedury administracyjnej. Jednak zarówno skarżący, jak i jego pełnomocnik nie wykazywali wpływu zarzucanych uchybień na poczynione przez organy administracji obydwu instancji ustalenia faktyczne oraz dokonaną ocenę prawną sprawy tj. nie precyzowali, w jakiej części ustalenia faktyczne organu byłyby odmienne, a w konsekwencji

i ocena prawna sprawy inna, gdyby nie zaistniały zarzucane uchybienia procesowe.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że SKO w B. wykonało zalecenia zawarte w orzeczeniu uchylającym poprzednią decyzję odwoławczą wydaną

w sprawie. Zakres tych zaleceń oraz chronologiczny opis kolejnych czynności organu odwoławczego, podjętych w sprawie od momentu zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku w sprawie II SA/Bk 848/05, został zawarty w części wstępnej uzasadnienia decyzji. Z akt administracyjnych absolutnie nie wynika, że skarżący nie został poinformowany przez organ o przysługującym mu prawie zapoznania się

z aktami sprawy i wyrażenia końcowego stanowiska w sprawie. Powyższa informacja zawarta została w piśmie organu z dnia 26 października 2006 r. skierowanym do strony i wysłanym na wskazany przez nią adres. Pismo to, jak ostatecznie potwierdził w postępowaniu reklamacyjnym urząd pocztowy (k. 79-90 akt sądowych), zwrócone zostało w dniu 16 listopada 2006 r. do organu jako przesyłka awizowana i nie podjęta w terminie. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestię doręczeń nakazują traktować przesyłkę z dnia 26 października 2006 r. jako doręczoną skutecznie skarżącemu w dniu 15 listopada 2006 r. Niezależnie od tego pismo organu z dnia 26 października 2006 r. zostało osobiście przez stronę odebrane w siedzibie organu w dniu 17 stycznia 2007 r. tj. na trzy tygodnie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czego skarżący nie kwestionuje. Obiektywnie zatem, istniała możliwość końcowego wypowiedzenia się przez skarżącego w sprawie. Analiza akt administracyjnych nie wskazuje także, że organ nie doręczył stronie skarżącej uwierzytelnionych kopii kart z akt administracyjnych, o wydanie których, strona ta występowała. Odpisy uwierzytelnionych kart z akt administracyjnych były bowiem przesyłane skarżącemu przy piśmie z dnia 7 września 2006 r., a później, po zakwestionowaniu przez skarżącego ilości nadesłanych odpisów, przy piśmie z dnia 26 października 2006 r., w którym to piśmie organ informował skarżącego

o niemożności nadesłania odpisu karty o numerze 1257. Jak wyjaśniło postępowanie reklamacyjne przed urzędem pocztowym, przesyłka wysłana stronie przy piśmie

z dnia 26 października 2006 r. nie została podjęta w terminie jej przetrzymywania

w urzędzie pocztowym po awizowaniu, ale - jak wcześniej podano - ostatecznie całą korespondencję skierowaną do skarżącego przy piśmie z dnia 26 października 2006 r. skarżący odebrał osobiście w siedzibie organu w dniu 17 stycznia 2007 r. Sąd pierwszej instancji przyjął jednocześnie, że skarżący nie może skutecznie powoływać się na złożone w siedzibie SKO w dniu 13 lutego 2007 r. zastrzeżenie, że organ nie doręczył mu wszystkich żądanych kart, bowiem zastrzeżenie to wpłynęło do organu już po wydaniu zaskarżonej decyzji, co więcej, brak było wskazania, których konkretnie kart nie doręczono stronie, co czyniło zastrzeżenie bezzasadnym.

Kolejny zarzut skargi opisany jako wydanie decyzji po przeprowadzeniu rozprawy, o której skarżący nie został powiadomiony, został uznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za niezrozumiały, bowiem jak wynika z akt sprawy, decyzję swoją organ odwoławczy wydawał bez wyznaczania rozprawy administracyjnej.

Zarzut braku ustosunkowania się przez organ odwoławczy do twierdzeń strony, zawartych w poprzedniej skardze nie mógł być - jak podkreślił Sąd pierwszej instancji - skutecznie kierowany w stosunku do organu administracji, gdyż organ administracji związany jest wytycznymi zawartymi w wyroku sądu, a nie treścią skargi poprzedzającej wydanie tego wyroku. Zalecenia sądu wynikające z poprzedniego wyroku sprowadzały się wyłącznie do umożliwienia stronie czynnego udziału

w postępowaniu poprzez wydanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych kart z akt administracyjnych i zakreślenie stosownego terminu na ostateczne sprecyzowanie stanowiska w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z tego zalecenia organ się wywiązał.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skarżący skutecznie nie podważył prawidłowości ustaleń organu, co do samego faktu wydobywania kruszywa bez stosowej koncesji, okresu prowadzenia tejże działalności, określenia ilości wydobytej kopaliny i przyjętej przez organ wartości wydobytego kruszywa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż podziela w pełnym zakresie ustalania faktyczne organu pierwszoinstancyjnego, jako wiarygodne z racji oparcia na dowodach w postaci oględzin z udziałem strony, materiale zdjęciowym

i zeznaniach świadków. Podniesiony na rozprawie zarzut braku powołania biegłego dla ustalenia ilości wydobytej kopaliny przy jednoczesnym braku uprawdopodobnienia nierzetelności obliczeń samego organu, nie pozwala na uznanie go za trafny, tym bardziej, że z racji upływu czasu, który pozacierał ślady eksploatacji kopaliny w roku 1999, biegły musiałby bazować na przeprowadzonych w czasie dotychczasowych oględzin pomiarach wyrobisk. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że zwracanie się do biegłych o wydanie w postępowaniu administracyjnym opinii nie jest obligatoryjne w każdej sprawie albowiem przepis art. 84 kpa jedynie stwarza taką możliwość, a nie nakłada obowiązku dopuszczania dowodu z opinii biegłego.

Z powyższych powodów Sąd rozpatrujący skargę nie podzielił zarzutów przedstawionych przez skarżącego, z urzędu nie stwierdził też naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. W ocenie tego Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2002. tj. w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, albowiem stosownie do art. 12 ust. 2 wspomnianej nowelizacji, do opłat i kar pieniężnych należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej oraz ich egzekucji stosować należy przepisy dotychczasowe. Szczegółowe wyliczenie kary - jak zaznaczył Sąd - znalazło się

w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, zaakceptowane zostało przez organ odwoławczy (na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji) i skutecznie nie zostało podważone.

Skargą kasacyjną L. P., działający za pośrednictwem adwokata, zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w B. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kasator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.):

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością i niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a to:

- art. 7, 8 i 9 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechanie udzielenia stronie wyczerpujących wyjaśnień i wskazówek, co do okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na obowiązki skarżącego, braku działania organu z urzędu, zaniechania podjęcia z urzędu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego

i słusznego interesu skarżącego, co skutkowało przyjęciem błędnego stanu faktycznego,

- art. 10 § 1-3, art. 73 § 1-2 kpa przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym przez odmowę wydania kompletu żądanych kserokopii materiałów z akt sprawy, zaniechanie przez SKO odebrania od skarżącego jednoznacznego oświadczenia co do faktycznego zaznajomienia się z materiałami sprawy, kompletności wydanych mu kserokopii i co do zebranych dowodów i materiałów,

- art. 75 § 1 kpa poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii i geodezji w sytuacji, gdy właściwe rozstrzygniecie sprawy wymagało wiadomości specjalnych, czy na działce [...] miało miejsce wydobywanie kruszywa w rozumieniu Prawa geologicznego i górniczego, czy jak twierdził skarżący - rekultywacja terenu, a jeśli tak, to jaki rodzaj kruszywa był wydobywany, w jakiej ilości i jakiej wartości rynkowej, a tym samym zachodziła konieczność wypomiarowania wykopów i obliczenia objętości hałd, co wymagało wiadomości specjalnych i nie mogło być zastąpione notatkami i zapiskami urzędnika wydającego decyzję,

- art. 89 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 81 kpa przez zaniechanie przez SKO przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przy rozpatrywaniu odwołania, skutkiem czego nie uwzględniono żądania strony pomimo istotnych okoliczności dla jej wyniku, a w konsekwencji nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, co więcej skarżący nie miał możliwości pełnego wypowiedzenia się co do okoliczności uznanych za udowodnione,

- art. 107 § 3 kpa przez ogólnikowość uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu odwoławczego,

- art. 153 p.p.s.a. przez brak wykonania przez organ odwoławczy wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w wyroku WSA w B. z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 848/05,

które to naruszenia przepisów postępowania miały łącznie istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 128 ust 1 i 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 69 ze zm.) w zw. z art.

12 ust 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze przez błędna ich wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący w okresie od 9 lutego 1999 r. do 22 listopada 1999 r. nie był przedsiębiorcą, nie prowadził działalności w zakresie wydobywania kopalin zaś działka o nr geodezyjnym [...] we wsi L. gmina D. K. w roku 1999 podlegała rekultywacji i wyrównaniu terenu, co nie wymagało koncesji w rozumieniu przepisów wyżej wymienionej ustawy i wykluczało stosowanie kar pieniężnych.

Termin rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyznaczono na dzień 14 października br., jednak wobec wniosku L. P. o odroczenie terminu rozprawy ze względu na jego zły stan zdrowia, uniemożliwiający osobiste stawiennictwo na rozprawie, Sąd rozprawę odroczył. Kolejny termin rozprawy ustalono na dzień 12 grudnia br. O fakcie tym prawidłowo powiadomiono strony.

W dniu 11 grudnia tj. w dniu poprzedzającym rozprawę, do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął ponowny wniosek L. P. o odroczenie rozprawy i wyznaczenie nowego terminu posiedzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd nie przychylił się do wniosku L. P. o odroczenie rozprawy

w dniu 12 grudnia br. i przystąpił do rozpatrzenia sprawy, wniosek ten bowiem nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sadem osobiście lub przez pełnomocników. W rozpatrywanej sprawie kasator, reprezentowany był w postępowaniu przez fachowego pełnomocnika - adwokata, który legitymując się pełnomocnictwem ogólnym - upoważniającym do pełnego reprezentowania strony w sprawie, sporządził i wniósł skargę kasacyjną, a także otrzymał zawiadomienie o terminie rozprawy. W ten sposób prawo do dochodzenia praw podmiotowych w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowym zostało stronie zagwarantowane. Biorąc zatem pod uwagę, że z punktu widzenia zasad procesowych, osobista obecność strony na rozprawie nie jest wymagana, należało przystąpić do rozpatrzenia sprawy. Sąd dostrzegł przy tym, że sposób działania strony tj. przesyłanie kolejnych wniosków o odroczenie tuż przed wyznaczonym terminem rozprawy z powoływaniem się jednocześnie na wielorakie choroby i dolegliwości - od grypy po uraz głowy, a także na fakt przebywania na rencie inwalidzkiej, jako przyczyny uniemożliwiające stawienie się na kolejnych terminach rozprawy, wskazują na celowe działanie strony zmierzające do odsunięcia w czasie rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Spowodowanie tego efektu byłoby sprzeczne z funkcją Naczelnego Sądu Administracyjnego i konieczną sprawnością wymiaru sprawiedliwości.

Przechodząc do meritum rozważań podkreślić należy, że stosownie do art.183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie - w ocenie składu orzekającego - nie zachodzą. Powyższa zasada oznacza związanie Sądu m.in. podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o tym, w jakim zakresie będzie podlegał kontroli wyrok Sądu pierwszej instancji.

W związku z oparciem niniejszej skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., rozpoznania w pierwszej kolejności wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego mogą być bowiem przedmiotem oceny wówczas, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej podstawie lub dopiero, gdy podstawa ta okaże się "nieusprawiedliwiona" (art. 184 p.p.s.a.). Tylko poprawnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji postępowanie administracyjne oraz prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, strona wnosząca skargę kasacyjną obowiązana jest nie tylko dokładnie wskazać naruszony przepis, ale również wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem polegającym na przedstawieniu stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością i niezasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego.

Podkreślić przede wszystkim należy, że w skardze kasacyjnej, podobnie, jak wcześniej w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji, nie sprecyzowano, jakie konkretnie okoliczności przyjęte jako stan faktyczny, nie były zgodne z rzeczywistością.

Z wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, iż Sąd ten przyjął za prawidłowy stan faktyczny ustalony w zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ustalenie tego stanu nastąpiło na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego w postępowaniu przeprowadzonym z zachowaniem procesowych gwarancji ochrony praw strony.

Strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o podjętych w ramach tego postępowania czynnościach. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy zawierał pomiary wyrobisk i hałd dokonane podczas oględzin z udziałem strony, materiał zdjęciowy i zeznania świadków. Na podstawie analizy tych dowodów dokładnie wyjaśniono wszystkie okoliczności sprawy i dokonano obliczeń niezbędnych do określenia wysokości kary. W tym kontekście, jako niezasadny ocenić należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 75 § 1 kpa poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy na działce [...] miało miejsce wydobywanie kruszywa w rozumieniu Prawa geologicznego i górniczego, czy rekultywacja terenu, a w razie twierdzącej odpowiedzi na pierwsze z pytań, jaki rodzaj kruszywa był wydobywany, w jakiej ilości i jakiej wartości rynkowej. Pamiętać należy, że podstawową zasadą w postępowaniu administracyjnym jest to, że postępowanie prowadzi organ odpowiednio wyspecjalizowany do prowadzenia konkretnego rodzaju spraw. Treść art. 84 kpa, zgodnie z którym w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, należy zatem rozumieć w ten sposób, że dowód z opinii biegłego można zastosować, jeżeli istnieje potrzeba pozyskania wiadomości wybiegających poza zwykłą rutynową działalność organu. W rozpatrywanej sprawie organ prowadzący sprawę nie naruszył przepisu art. 75 §1 kpa, skoro stan faktyczny sprawy został w wystarczającym zakresie wyjaśniony z wykorzystaniem środków dowodowych innych, niż opinia biegłego, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, na co również słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ustosunkowując się do zarzutu zaniechania przez SKO przeprowadzenia rozprawy administracyjnej stwierdzić należy, iż przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie jest obligatoryjne. Przepis art. 89 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. W § 2 powołanego artykułu wskazano, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zatem reguła rozpoznawania sprawy przez organ orzekający na rozprawie. Organ administracji postępowanie wyjaśniające prowadzi - co do zasady poza rozprawą, chyba, że zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy. Jeżeli jednak w ocenie organu rozprawa nie doprowadziłaby do uproszczenia i przyspieszenia postępowania, nie jest konieczna ze względu na ewentualny cel wychowawczy, a obowiązku jej przeprowadzenia nie przewiduje przepis prawa, postępowanie administracyjne może być przeprowadzone bez rozprawy, tak jak to miało miejsce w przypadku rozpatrywanej sprawy. Ustawodawca, co prawda, wskazuje na powinność przeprowadzenia rozprawy także w przypadkach, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, tj. gdy w sprawie biorą udział co najminiej dwie strony o sprzecznych interesach, które organ powinien uzgodnić (tak w E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 182), jednak z przypadkiem takim nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Przewidziana dalej w omawianej regulacji powinność przeprowadzenia rozprawy, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków i biegłych nie jest równoznaczna z koniecznością przeprowadzenia rozprawy w każdym przypadku przeprowadzenia wymienionych dowodów, gdyż przeprowadzenie rozprawy uzależnione jest od wyjaśnienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy poza rozprawą. Zarzut związany z nieprzeprowadzeniem rozprawy jest więc niezasadny.

Trafności pozbawione są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące pominięcia przez Sąd pierwszej instancji naruszeń procedury administracyjnej polegających na ograniczeniu czynnego udziału strony w postępowaniu. Stosownie do wymogów wynikających z art. 9 i 10 §1 kpa w toku postępowania strona była informowana o przeprowadzonych czynnościach, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W szczególności, stronie doręczono zarówno żądane kopie dokumentów, jak i wyjaśnienie dotyczące braku możliwości udostępnienia kopii jednej ze stron akt sprawy. Do kwestii tej Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia i argumentacje tę, Sąd w niniejszym składzie uznaje za słuszną.

Prawidłowa była również ocena Sądu pierwszej instancji co do faktu umożliwienia stronie wypowiedzenia się odnośnie do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Możliwość taka obiektywnie zaistniała po doręczeniu pisma informującego w dniu 17 stycznia 2007 r. W ten też sposób zostały wykonane wytyczne dotyczące dalszego postępowania określone w wyroku WSA z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 848/05. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że naruszenie art. 153 p.p.s.a. w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło.

Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje obowiązku odebrania od skarżącego jednoznacznego oświadczenia, co do faktycznego zaznajomienia się z materiałami sprawy, kompletności wydanych mu kserokopii i co do zebranych dowodów i materiałów. Zarzut zaniechania w tym zakresie nie znajduje więc uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Ogólnie rzecz ujmując takie działanie organu odpowiada ustawowym standardom ochrony słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) oraz pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 kpa).

Nie jest natomiast możliwe bezpośrednie odniesienie się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu, co do oddalenia skargi mimo naruszenia art. 107 § 3 kpa przez ogólnikowość uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu odwoławczego. Kasator nie wskazał bowiem jakich konkretnie elementów, koniecznych z punktu widzenia obowiązujących przepisów, uzasadnienie to nie zawiera.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny zgodnie z ustaleniami poczynionymi w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano wszystkie zasadnicze elementy sprawy, wyjaśniając, czym kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące postępowania przed sądem administracyjnym okazały się niezasadne, a to pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 128 ust.1 i 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27 poz. 96 ze zm.) w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze przez błędną ich wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący w okresie objętym zaskarżoną decyzją nie był przedsiębiorcą i nie prowadził działalności w zakresie wydobywania kopaliny, jednocześnie działka gruntu wskazana jako obszar wydobycia podlegała rekultywacji i wyrównywaniu terenu, co nie wymagało koncesji powołanej ustawy i wykluczało stosowanie kar pieniężnych.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował pogląd zaprezentowany przez organy administracji, zgodnie z którym, w rozpatrywanej sprawie powołane przepisy znajdowały zastosowanie. Odesłanie w tym zakresie zawierał bowiem art. 12 ust. 2 powoływanej ustawy nowelizującej z dnia 27 lipca 2001 r. Według tej regulacji do opłat eksploatacyjnych i kar pieniężnych, należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy, oraz ich egzekucji stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 128 ust. 1 i 4 Prawa geologicznego i górniczego w brzmieniu sprzed nowelizacji, w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji organ miał prawo wymierzyć prowadzącemu taką działalność karę pieniężną od dwukrotnej do dziesięciokrotnej wartości wydobytej kopaliny, z zastosowaniem odpowiednio przepisów art. 84 ust. 3

i art. 86 tej ustawy. W zakresie dotyczącym kar należało zatem stosować art. 128 Prawa geologicznego i górniczego oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 1994 r. w sprawie kar pieniężnych za prowadzenie działalności regulowanej prawem geologicznym i górniczym bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków (Dz. U. Nr 92, poz. 432). Co prawda nowelizacja z dnia 27 lipca 2001 r. doprowadziła do określenia wprost w art. 15 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, że wymóg posiadania koncesji dotyczy działalności gospodarczej w zakresie określonym ust. 1 powołanego przepisu

pkt 1-3. Wprowadzony do art. 15 ust. 2 przewiduje, że do koncesjonowania działalności, o której mowa w ust. 1 stosuje się przepisy o działalności gospodarczej, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Działalnością gospodarczą w rozumieniu

art. 2 ust. 1 prawa działalności gospodarczej (ustawa z dnia 19 listopada 1999 r.,

Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) jest natomiast "zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie

i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły". Zatem według znowelizowanych przepisów, wydobywanie kopalin jest działalnością gospodarczą wtedy, gdy ma charakter zarobkowy, a jednocześnie odbywa się w sposób zorganizowany i ciągły. Od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, takiej działalności dotyczy wymóg posiadania koncesji. Ponieważ jednak w rozpatrywanej sprawie kara pieniężna należna jest za okres od 9 lutego 1999 r. do 22 listopada 1999 r., a więc czas sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, zastosowanie znajdują w tym przypadku przepisy wcześniejsze, które zaistnienia dodatkowych przesłanek wskazujących na prowadzenie działalności gospodarczej nie wymagały. Aby zastosować art. 128 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze należało zatem stwierdzić fakt wydobycia kopaliny. Powoływana ustawa nie zawiera definicji wydobywania kopalin, co oznacza, że zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami wykładni prawa należy mu nadać takie znaczenie, jakie ma ono w systemie prawnym. Istotna w rozpatrywanej sprawie była również ocena całego przedsięwzięcia. Stopień zorganizowania i rozmiary prowadzonej działalności wydobywczej nie wskazywały bowiem na brak podstaw do wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 128 powoływanej ustawy. Słusznie więc taką wykładnię zastosowaną przez organy administracji zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając fakt wydobywania za udowodniony na podstawie wyczerpującego w tym zakresie materiału dowodowego.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.