Wyrok NSA, sygn. akt II SA 400/81
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1981-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 616  Rolnictwo i leśnictwo, w tym gospodarowanie nieruchomościami rolnymi i leśnymi,  ochrona gruntów rolnych i leśnych, gosp
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 62, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Teza, że ubiegający się o nabycie gruntów z Państwowego Funduszu Ziemi był w dniu orzekania przez organ administracji nadal dzierżawcą tych gruntów z mocy art. 674 w zw. z art. 694 Kc, pomimo wygaśnięcia terminu oznaczonego w umowie, i w związku z tym korzysta z pierwszeństwa przewidzianego w par. 12 ust. 2 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 19 poz. 114/, wymaga przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy rzeczywiście czynności gospodarcze były przez niego wykonywane na spornej nieruchomości.

2. Jeżeli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 Kpa, ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy /art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa/ zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, przesądzając przy tym o treści przyszłego rozstrzygnięcia.

3. W sprawie dotyczącej sprzedaży tej samej nieruchomości z Państwowego Funduszu Ziemi i rozstrzyganej na tej samej podstawie prawnej w stosunku do stron o sprzecznych interesach, organ administracji powinien prowadzić jedno postępowanie administracyjne i wydać jedną decyzję skierowaną do wszystkich stron tego postępowania /art. 62 Kpa/.

TEZY

1. Teza, że ubiegający się o nabycie gruntów z Państwowego Funduszu Ziemi był w dniu orzekania przez organ administracji nadal dzierżawcą tych gruntów z mocy art. 674 w zw. z art. 694 Kc, pomimo wygaśnięcia terminu oznaczonego w umowie, i w związku z tym korzysta z pierwszeństwa przewidzianego w par. 12 ust. 2 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 19 poz. 114/, wymaga przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy rzeczywiście czynności gospodarcze były przez niego wykonywane na spornej nieruchomości.

2. Jeżeli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 Kpa, ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy /art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa/ zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, przesądzając przy tym o treści przyszłego rozstrzygnięcia.

3. W sprawie dotyczącej sprzedaży tej samej nieruchomości z Państwowego Funduszu Ziemi i rozstrzyganej na tej samej podstawie prawnej w stosunku do stron o sprzecznych interesach, organ administracji powinien prowadzić jedno postępowanie administracyjne i wydać jedną decyzję skierowaną do wszystkich stron tego postępowania /art. 62 Kpa/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Krystyny Ł. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 14 maja 1981 r. w przedmiocie wyznaczenia kandydata na nabywcę nieruchomości z Państwowego Funduszu Ziemi i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Gminy P. z dnia 13 kwietnia 1981 r., a także zgodnie z art. 208 Kpa, zasądził od Wojewody Lubelskiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.


UZASADNIENIE

Działkę rolną o powierzchni 0,62 ha, wchodzącą w skład gruntów Państwowego Funduszu Ziemi i położoną w miejscowości K., użytkował na podstawie umowy dzierżawy Edward P. Umowa ta wygasła w dniu 1 września 1980 r. Pismem z dnia 5 września 1980 roku Urząd Gminy P. powiadomił Edwarda P., że jeśli nie odnowi on umowy do dnia 30 września, działka zostanie przeznaczona do sprzedaży. Z wnioskiem takim zainteresowany wystąpił dopiero w dniu 16 lutego 1981 r., w tym też czasie do Urzędu Gminy zaczęły napływać podania reflektantów na nabycie tej działki.

Podanie /"zgłoszenie"/ złożył też Edward P. /formularz bez daty/. W dniu 7 marca 1981 r. podanie złożyła również skarżąca - Krystyna Ł. Naczelnik Gminy P., zamiast objąć sprawę jednym postępowaniem i rozstrzygnąć jedną decyzją ze względu na to, że podania dotyczyły tej samej nieruchomości i podstawy prawnej, wydał w dniu 13 kwietnia 1981 r. kilka decyzji skierowanych do poszczególnych stron /od nr RLgz 7013/19/80 do nr RLgz 7013/22/80/, pomijając przy tym Krystynę Ł. Pominięcie to było tym bardziej charakterystyczne, że jako przesłankę odmowy wyznaczenia pozostałych reflektantów kandydatami na nabywców spornej działki rolnej Naczelnik Gminy podał zamiar wyznaczenia na jej nabywcę właśnie Krystyny Ł., która została pozytywnie zaopiniowana przez samorząd wiejski.

Decyzję odmowną dotyczącą jego osoby /RLgz 7013/22/80/ zaskarżył Edward P. do Wojewody Lubelskiego, który decyzją z dnia 14 maja 1981 r., nr GUpfz.46130/34-2/81 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji przyjął przy tym, że Edwardowi P. przysługuje prawo pierwszeństwa do nabycia spornej nieruchomości jako dzierżawcy. Okoliczność, że odwołujący się nie stawił się do przedłużenia umowy dzierżawy nie ma - zdaniem Wojewody - znaczenia, gdyż w świetle art. 674 i art. 694 Kc jest dzierżawcą, ponieważ nadal użytkuje nieruchomość i złożył wniosek o jej nabycie, a Urząd Gminy, tolerując ten stan, wyrażał milczącą zgodę na przedłużenie dzierżawy.

Decyzję Wojewody zaskarżyła Krystyna Ł. w skardze z dnia 27 maja 1981 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dwa dni wcześniej Naczelnik Gminy, biorąc pod uwagę motywy decyzji Wojewody, wydał decyzję w stosunku do Krystyny Ł., odmawiając jej wyznaczenia na nabywcę spornej nieruchomości. W skardze do Sądu Krystyna Ł. podniosła, że Edward P. nie był w dniu wydawania decyzji dzierżawcą, gdyż pomimo kilkakrotnego wzywania przez Urząd Gminy nie wyrażał po dniu 1 września 1980 r. zainteresowania odnowieniem dzierżawy. Ma on swoje podstawowe gospodarstwo /6,5 ha/ w odległości 2 km i nie ma następców prawnych, gdyż jego dzieci osiedliły się w mieście. Powoływała się nadto na swoją ciężką sytuację materialną i rodzinną oraz posiadane kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa, dotychczasowe osiągnięcia na uprawianej działce gruntu i zakwalifikowanie jej jako kandydata przez samorząd rolniczy. Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w odpowiedzi na skargę. W postępowaniu przed organami administracji państwowej nie zostały zachowane warunki z art. 10 par. 1 Kpa dotyczące umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Edward P. oświadczył, że pierwszy raz po wygaśnięciu umowy dzierżawy przybyły do Urzędu Gminy w styczniu 1981 r., ale nie zastał Naczelnika Gminy. Zaprzeczał natomiast, jakoby otrzymał wezwanie do stawienia się do Urzędu Gminy w celu przedłużenia umowy dzierżawy. Natomiast Krystyna Ł. wyjaśniła, że wynajęty przez ojca traktorzysta zaorał przez omyłkę znajdujące się po sąsiedzku sporne pole, dzierżawione dotąd przez Edwarda P., przy czym jej ojciec podpisał traktorzyście kartę pracy. Fakt ten potwierdził Edward P. dodając, że w związku z tym zapłacił za wykonaną pracę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie administracyjne w sprawie wykazuje wiele uchybień. Decyzje wydane przez Naczelnika Gminy zapadły bez dania możliwości wypowiedzenia się stronom co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie /art. 10 par. 1 Kpa/. Nadto decyzje w stosunku do stron o sprzecznych interesach zostały wydane bez równoczesnego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej - Krystyny Ł., chociaż zamiar wyznaczenia jej na nabywcę nieruchomości leżał u podstaw decyzji odmownych wydanych w stosunku do pozostałych stron występujących w sprawie. Co do decyzji Wojewody wydanej w trybie odwoławczym należy stwierdzić, że stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do przesądzenia jej rozstrzygania w decyzji kasacyjnej. Jeśli organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie /art. 136 Kpa/, to miał obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy zamiast uchylać decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji /art. 138 Kpa/. Organ odwoławczy nie tylko zastosował kasację, chociaż nie wskazał, na czym polegają uchybienia w dotychczasowym postępowaniu dowodowym organu I instancji, ale z góry przesądził wynik sprawy przyjmując, że Edward P. jest dzierżawcą i służyło mu prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. Ten pogląd jednak jest wątpliwy w świetle materiału zawartego w aktach sprawy, a tym samym brak było podstaw do przyjęcia takiego stanowiska. Pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji Wojewody musiałby mieć potwierdzenie w uzupełniającym postępowaniu dowodowym.

W szczególności wymagało wyjaśnienia, czy po dniu 1 września 1980 r., tj. po wygaśnięciu umowy, Edward P. rzeczywiście dokonywał czynności gospodarczych na spornej nieruchomości, a także z czego wynikał brak kontaktów do wiosny 1981 r. pomiędzy nim a Urzędem Gminnym, pomimo skierowania do niego wezwania w piśmie z dnia 5 września 1980 r., którego - jak twierdzi - nie otrzymał. Fakt zaorania przez omyłkę spornej nieruchomości na zlecenie ojca skarżącej, który przecież nie zamierzał działać na niekorzyść córki skoro udzielał jej pomocy w gospodarowaniu, nie daje jeszcze podstaw do przyjęcia, że w sprawie ma zastosowanie art. 674 w związku z art. 694 Kc

W tym stanie sprawy, wobec luk w postępowaniu dowodowym i naruszenia przez organy administracji art. 10 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 81 Kpa, nie znajdowało potwierdzenia założenie, że Edward P. był w dniu orzekania nadal dzierżawcą i przysługiwało mu pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości wynikające z par. 12 ust. 2 pkt 1 lit. "a" zarządzenia Ministra Rolnictwa z 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 19 poz. 114/.

Krystyna Ł. wyjaśniła, że nie odwołała się do Wojewody od wydanej w tym czasie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 25 maja 1981 r., odmawiającej wyznaczenia jej kandydatem na nabywcę spornej nieruchomości, gdyż uważała to za zbędne wobec zaskarżenia do Sądu ostatecznej decyzji Wojewody w sprawie z odwołania Edwarda P., która przesądziła sposób załatwienia jej podania. Wobec tego negatywna dla niej decyzja Naczelnika Gminy stała się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny, który może badać sprawy tylko na wniosek osób legitymowanych do wniesienia skargi oraz w sprawach, w których strony wyczerpały administracyjny tok instancji, nie może ze względów formalnych uchylić tej decyzji. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę ścisły związek pomiędzy treścią tej decyzji a uchylonymi decyzjami w sprawie Edwarda P., Sąd wskazuje na potrzebę wznowienia postępowania w sprawie Krystyny Ł. z art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa w celu uchylenia tej decyzji i łącznego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej spornej nieruchomości po przeprowadzeniu w sposób wnikliwy postępowania dowodowego. Biorąc pod uwagę naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 10 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 81 Kpa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jak również uchybienie przez organ administracji dyspozycji z art. 138 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje tych organów na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.