Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1962/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 51 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA (del.) Janina Kosowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1626/17 w sprawie ze skargi A. S. i A. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza solidarnie od A. S. i A. S. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1626/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. i A. S. (dalej zwanych: skarżącymi") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej zwanego: "GDOŚ") z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej zwanego: "RDOŚ") z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] oraz zasądził od GDOŚ na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. RDOŚ, powołując m.in. art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) oraz art. 106 § 3-5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); dalej jako: "k.p.a.", odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stanicy wodnej służącej turystyce wodnej i stanowiska ornitologicznego na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym P., gmina P. K. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia RDOŚ stwierdził, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w całości w strefie 100 m od linii brzegu jeziora G., objętej zakazem zabudowy zgodnie z § 4 pkt 7 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie Nadgoplańskiego Parku Tysiąclecia (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 111, poz. 1889); dalej zwanego: "rozporządzeniem Wojewody". Ocenił także, że w sprawie nie zachodzą przesłanki znoszące ww. zakaz wynikające z § 4 pkt 7 oraz § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Dodał, że w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji planowana inwestycja sklasyfikowana została jako zabudowa letniskowa – punkt 1, a w załączniku nr 2 "Analiza funkcji, zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji" w punktach 4.1.b) oraz 6.1) analizie poddano budynek letniskowy oraz budynek rekreacji indywidualnej i altany.

Na skutek zażaleń skarżących, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. GDOŚ utrzymał w mocy opisane powyżej postanowienie RDOŚ. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia GDOŚ podzielił ocenę RDOŚ, że planowana inwestycja koliduje z § 4 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, który zakazuje budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Dokonał przy tym pogłębionej interpretacji terminu "obiektów służących turystyce wodnej" uznając końcowo, że ani budynek stanicy wodnej ani stanowisko ornitologiczne nie spełniają przesłanki zawartej w ostatniej części § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, gdyż nie są bezpośrednio związane z turystyką wodną. Zdaniem GDOŚ, w niniejszej sprawie nie można również zastosować pozostałych dwóch odstępstw wymienionych w § 4 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, dotyczących obiektów służących gospodarce wodnej lub rybackiej.

W dwóch odrębnych skargach wniesionych na postanowienie GDOŚ, skarżące zarzuciły naruszenie zarówno przepisów rozporządzenia Wojewody, jak i konkretnych przepisów k.p.a. W oparciu o te zarzuty skarżące wniosły o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na te skargi GDOŚ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uwzględniając skargi wniesione w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że postanowienia organów obu instancji obciążone są naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogły w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a."). Przyjął przy tym, że stanowisko organów co do niemożności pogodzenia realizacji planowanej inwestycji z obwiązującym na terenie Parku zakazem zabudowy strefy nadbrzeżnej opiera się na założeniu, iż planowana inwestycja nie spełnia kryteriów "obiektu służącego turystyce wodnej", tj. obiektu, którego realizację w strefie nadbrzeżnej dopuszcza rozporządzenie Wojewody na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu. Uznał, że przyjęta przez organy wykładnia ww. pojęcia wyklucza co do zasady lokalizowanie w obszarze chronionym nawet niewielkich obiektów kubaturowych (w niniejszej sprawie chodzi o budynek o powierzchni 30 m²), mających służyć jako infrastrukturalne zaplecze dla turystyki wodnej (w niniejszej sprawie chodzi o budynek do przechowywania kajaków i sprzętu żeglarskiego). Zdaniem Sądu I instancji, formułowanie tak daleko idących wniosków, abstrahujące całkowicie od oceny stopnia rzeczywistej ingerencji danej inwestycji w cele ochrony przyrodniczej danego obszaru, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Nie negując w żadnym zakresie słuszności intencji, przyświecającej rygorystycznej reglamentacji inwestowania w strefie nadbrzeżnej (tj. potrzeby zachowania naturalnego sposobu ukształtowania strefy ochronnej), Sąd I instancji przyjął, że w sytuacji, w której obowiązujące przepisy przewidują wyjątki od ww. reglamentacji, to odmowa dopuszczenia takiego wyjątku w danej sprawie nie może opierać się na dogmatyzmie, a musi być oparta wyłącznie na bezspornym wykazaniu, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia istotnie nie daje się pogodzić z celami ustanowienia ochrony przyrodniczej danego obszaru. Ocenił przy tym, że kolizja tego rodzaju nie została przez organy w przekonujący sposób wykazana.

Ponadto Sąd I instancji dostrzegł istotne podobieństwo rozpatrywanej sprawy do sprawy rozstrzygniętej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2083/13, gdzie przedmiotem oceny była budowa budynku gospodarczego (stanicy wodnej) o powierzchni zabudowy 25 m² (4,5 m x 6 m x 4 m), również służącej do przechowywania sprzętu pływającego, wędkarskiego i narzędzi do utrzymania czystości i porządku na działce wraz z przydomową biologiczną oczyszczalnią ścieków. W przywołanym orzeczeniu NSA poczynił rozważania na temat wykładni pojęcia "obiekt służący turystyce wodnej", które zdaniem Sądu I instancji należy brać pod uwagę przy ocenie dopuszczalności odstępstwa od zakazu zabudowy strefy nadbrzeżnej. W ślad za ww. wyrokiem Sąd I instancji stwierdził więc, co następuje:

1) w związku z tym, że brak jest legalnej definicji stanicy wodnej, należy ustalić znaczenie tego pojęcia w języku polskim. "Stanica" to schronisko turystyczne przy szlaku wodnym, wyposażone w przechowalnie łodzi, warsztaty naprawcze i inne urządzenia (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2008, tom III, s. 1373-1374).

2) budynek usługowy, którego funkcją będzie zapewnienie obsługi ruchu turystycznego bazującego na dostępie do wody, może być uznany za obiekt służący turystyce wodnej.

3) interpretacja pojęcia "obiekt służący turystyce wodnej" nie może być zbyt wąska. Obiekty służące turystyce wodnej to nie tylko obiekty techniczne służące bezpośrednio do uprawiania tej turystyki np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa, lecz również obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie sprzętu wodnego, a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód. Budynek służący do prowadzenia usług w postaci wypożyczania i przechowywania łodzi, kajaków, kanu bez wątpienia ma bezpośredni związek z turystyką wodną i uzasadnione jest, aby tego rodzaju budynek usługowy znajdował się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, aby nie było konieczności przenoszenia tego sprzętu na dalsze odległości. Inwestycja tego rodzaju nie jest objęta zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Sąd I instancji zaznaczył jednak, że przywołane wyżej stanowisko NSA nie powinno być z kolei rozumiane jako automatyczne i generalne przyzwolenie na niczym nieskrępowane, intensywne zabudowywanie chronionych stref nadbrzeżnych wszelką infrastrukturą, spełniającą kryteria służącej turystyce wodnej, albowiem powyższe w oczywisty sposób uniemożliwiłoby ochronę przyrodniczych, czy też krajobrazowych walorów tychże stref. Ocenił, że organ uzgadniający musi w tym zakresie dysponować niezbędnym, aczkolwiek racjonalnym i transparentnym zakresem uznaniowości (w sytuacji, w której akty ustalające zakaz i odstępstwo od niego, polegające na realizacji obiektów służących turystyce wodnej, ani nie precyzują tego, jakiego rodzaju mogą to być obiekty, ani, co istotne, nie wskazują żadnych maksymalnych parametrów powierzchniowych, wysokościowych, czy też innych). Uznał, że organy te zobowiązane są do starannego ustalania stanu faktycznego konkretnej sprawy i dokonania oceny, czy planowany zakres przedsięwzięcia, spełniającego kryteria obiektu służącego turystce wodnej (tj. jego parametry, odległość od już istniejących inwestycji podobnych, itd.), może zostać zaakceptowany z punktu widzenia ochrony przyrodniczej (tj. czy nie stanowi zbyt dużej ingerencji w obszar chroniony).

Sąd I instancji stwierdził, że ww. uwarunkowania nie zostały w żaden sposób uwzględnione przez organy przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, albowiem wadliwe stanęły one na gruncie apriorycznego wykluczenia dopuszczalności lokalizowania w pasie ochronnym budynków. Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, Sąd I instancji przyjął, że planowana inwestycja, z uwagi na swoje niewielkie gabaryty (30 m² powierzchni) zdaje się nie stanowić niedopuszczalnej, nadmiernej ingerencji w cele ustanowienia strefy ochronnej (wstępna ocena podobnego charakteru obejmującego ww. inwestycję stanowiska ornitologicznego również zdaje się nie wykluczać możliwości jego pozytywnego uzgodnienia jako niewielkiego gabarytowo uzupełnienia infrastruktury turystycznej). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zostały zobowiązane do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w tym orzeczeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GDOŚ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości GDOŚ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej, rozszerzającej wykładni § 4 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, w wyniku której Sąd I instancji wskazał, że obiekty budowlane, których funkcją jest jedynie przechowywanie sprzętu pływającego (stanica wodna) oraz nawet pośrednio niezwiązane z turystyką wodną (stanowisko ornitologiczne) stanowią "obiekty służące turystyce wodnej", co stoi w sprzeczności z treścią pojęcia turystyka wodna oraz podważa funkcję zakazu określonego w § 4 pkt 7 in principio cytowanego rozporządzenia, którego celem jest m.in. zachowanie walorów parku krajobrazowego oraz ich popularyzacja w warunkach zrównoważonego rozwoju (art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody), a nie jak próbują wykazać skarżące - nieograniczonego rozwoju; tym samym, zdaniem GDOŚ, Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i uchylił zgodne z prawem postanowienia organów obu instancji, podczas gdy, skoro obiekt nie służący turystyce wodnej, planowany w projekcie decyzji, przewidziany był do realizacji w chronionym pasie 100 m od linii brzegu jeziora G., to Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2) przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 124 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny na podstawie akt sprawy, że GDOŚ nie dokonał ustalenia stanu faktycznego oraz oceny okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, podczas gdy w uchylonym postanowieniu w pełni omówiono fakty prawotwórcze, wskazując, że projektowana inwestycja w postaci budowy stanicy wodnej do przechowywania sprzętu wodnego i żeglarskiego oraz stanowiska ornitologicznego nie mieści się w wyjątku od zakazu zabudowy dotyczącym obiektów służących turystyce wodnej, tym samym Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty GDOŚ wniósł o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie GDOŚ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty są uprawnione.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z oświadczeniem GDOŚ o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu ww. podstawach kasacyjnych. GDOŚ zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, to jest: § 4 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, jak również przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 124 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie wszystkie z tych zarzutów mają usprawiedliwione podstawy.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, czego wyrazem miałoby być dokonanie rozszerzającej wykładni § 4 pkt 7 rozporządzenia Wojewody. Wbrew bowiem twierdzeniom GDOŚ, Sąd I instancji nie przesądził w kontrolowanej sprawie, że wchodzące w skład planowanego zamierzenia inwestycyjnego obiekty - w postaci stanicy wodnej oraz stanowiska ornitologicznego - są "obiektami służącymi turystyce wodnej", których budowę w chronionym pasie 100 m od linii brzegu jeziora G. na zasadzie wyjątku dopuszczono w § 4 pkt 7 rozporządzenia Wojewody. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji, wobec braku definicji legalnej terminu "obiekty służące turystyce wodnej" za konieczne uznał, przy odkodowywaniu znaczenia tego terminu w kontekście wprowadzonego wyjątku, nie tylko uwzględnienie potocznego jego rozumienia, ale także dokonanie oceny, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy, planowany zakres przedsięwzięcia, spełniającego – jedynie w rozumieniu potocznym - kryteria obiektu służącego turystce wodnej, może zostać zaakceptowany z punktu widzenia ochrony przyrodniczej, to jest czy nie stanowi zbyt dużej ingerencji w obszar chroniony. Nakazał przy tym uwzględnić "jego parametry, odległość od już istniejących inwestycji podobnych, itd.". Ocenie tej nie sposób zaś odmówić słuszności.

Termin "obiekty służące turystyce wodnej" nie posiada bowiem definicji legalnej ani na gruncie rozporządzenia Wojewody ani na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w której zawarto delegację do wydania ww. rozporządzenia i ustanowiono wyjątek od możliwego do wprowadzenia zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów m.in. jezior (art. 17 ust. 1 pkt 7). Brak definicji legalnej tego terminu wymaga zatem jego skonkretyzowania przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. Nie oznacza to jednak obowiązku organu tworzenia definicji tego terminu w konkretnej sprawie, ale oceny jego wystąpienia przez pryzmat okoliczności danej sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy, ocena, czy obiekty objęte planowanym zamierzeniem inwestycyjnym służą turystyce wodnej musi zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że ocena taka winna być dokonana z uwzględnieniem celów, dla których dany zakaz i dopuszczony wyjątek od tego zakazu zostały ustanowione. Jak wynika zaś z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, "park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju". W świetle tego przepisu ocena, czy w niniejszej sprawie obiekty planowane do realizacji w ramach zamierzenia inwestycyjnego (określone w projekcie uzgadnianej decyzji jako stanica wodna i stanowisko ornitologiczne a jednocześnie jako budynek letniskowy albo budynek rekreacji indywidualnej i altany) wymaga zatem uwzględnienia dwóch celów wprowadzenia formy ochrony przyrody, jaką jest park krajobrazowy – po pierwsze, konieczności zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych danego obszaru, a po drugie, popularyzacji tych wartości, czemu niewątpliwie może służyć tylko budowa odpowiednia infrastruktura.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska Sądu I instancji, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy był niewystarczający do dokonania takiej oceny w niniejszej sprawie. Uprawniony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 124 § 2 k.p.a. Uznając zaś, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę, w wyniku czego ją oddalił. Należy bowiem wyjaśnić, że uwzględnienie skargi na postanowienie organu administracji publicznej możliwe jest w razie stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można przypisać organom prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe zakończone zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniem GDOŚ z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W tej indywidualnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny za konieczne uznał zwrócenie uwagi przede wszystkim na stwierdzone przez RDOŚ nieścisłości w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji. Należy bowiem przypomnieć, że przedmiotem uzgodnienia miało być ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stanicy wodnej służącej turystyce wodnej i stanowiska ornitologicznego, a więc zabudowy usługowej. Tymczasem, jak trafnie wskazał RDOŚ w uzasadnieniu swojego postanowienia, w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji planowana inwestycja sklasyfikowana została jako zabudowa letniskowa – punkt 1, a w załączniku nr 2 "Analiza funkcji, zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji" w punktach 4.1.b) oraz 6.1) analizie poddano budynek letniskowy oraz budynek rekreacji indywidualnej i altany. Uwaga ta jest o tyle istotna, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja świadcząca o możliwości popełnienia samowoli budowlanej na części terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (tj. działce nr [...]). Postępowanie w sprawie tej samowoli dotyczyło wiaty drewnianej o wymiarach 5,05 x 5,02 m i choć zostało umorzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], to jednak w aktach sprawy brak jest protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., na który powołano się w uzasadnieniu tej decyzji, a w którym potwierdzono telefoniczną informację od skarżących o usunięciu ww. obiektu z działki.

Z powodu ujawnionych nieścisłości w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji zasadne było wydanie w niniejszej sprawie postanowienia o odmowie uzgodnienia tego projektu decyzji. Organ współdziałający nie może bowiem dokonać ograniczeń, zgłaszać zastrzeżeń czy uwag co do przedstawionego projektu decyzji. Celem uzgodnienia jest przecież wypowiedzenie się organu uzgodnieniowego, w zakresie przysługujących mu kompetencji, co do zasadności realizowania inwestycji na warunkach ustalonych przez organ główny. Organ współdziałający opiniuje zatem przedstawiony projekt decyzji: pozytywnie lub negatywnie, a w przypadku uznania braku podstaw do uzgodnienia, wydaje postanowienie negatywne.

W kontrolowanej sprawie, planowana inwestycja określona w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jako stanica wodna i stanowisko ornitologiczne a jedocześnie jako budynek rekreacji indywidualnej z altaną, miała być zlokalizowana w całości w strefie 100 m od linii brzegu jeziora G., objętej zakazem zabudowy zgodnie z § 4 pkt 7 rozporządzenia Wojewody. Co prawda w przepisie tym przewidziano wyjątki od tego zakazu m.in. dla obiektów służących turystyce wodnej, niemniej jednak nie sposób uznać aby zabudowa letniskowa, o niejasnych parametrach co do typu planowanych do realizacji obiektów, mieściła się w kategorii obiektów służących turystyce wodnej wyłączonych spod tego zakazu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość: uiszczonego w sprawie wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł.) oraz wynagrodzenia pełnomocnika GDOŚ, będącego radcą prawnym (360 zł.) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).