Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 473/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8. art. 77 par. 1 , art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.21 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi H.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego na 2011 i 2012 rok oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "ARiMR"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu S. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 9 maja 2011r. H. M. (zw. dalej: Producentem) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S., kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok w ramach PRO W 2007 - 2013 do upraw w pakiecie 2 "rolnictwo ekologiczne" w wariantach :

- 2.2 " uprawy rolnicze w okresie przestawiania" na areale [...] ha,

- 2.6 " uprawy warzywne w okresie przestawiania" na areale [...]ha,

- 2.10 "uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania" na areale [...] ha.

Na tej podstawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał dnia [...] r. decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej do zadeklarowanych areałów upraw w wariantach :

- 2.2 "uprawy rolnicze w okresie przestawiania" w wysokości [...] zł,

- 2.6 "uprawy warzywne w okresie przestawiania" w wysokości [...] zł,

- 2.10 "uprawy sadownicze i jagodowe w wysokości [...] zł, w łącznej kwocie [...] zł.

Następnie w dniu 11 maja 2012 r., Producent wniósł do Biura Powiatowego ARiMR kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok do upraw w wariantach :

- 2.1 "uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania" na areale [...] ha,

- 2.5 "uprawy warzywne, dla których zakończono okres przestawiania" na areale [...] ha,

- 2.10 "uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania" na areale [...] ha,

- nowododanym 6.1 "produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych", pakiet 6 " zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie" na areale [...] ha.

W oparciu o złożoną deklarację Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie [...] zł do upraw w wariantach :

- 2.1 na obszarze [...] ha w wysokości [...]zł,

- 2.5 na obszarze [...] ha w wysokości [...] zł,

- 2.10 na obszarze [...] ha w wysokości [...] zł,

- 6.1 na obszarze [...] ha w wysokości [...] zł.

Następnie, w dniu 13 maja 2013 r. Producent przedłożył w Biurze Powiatowym ARiMR kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok do upraw w wariantach :

- 2.1 "uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania" na obszarze [...] ha,

- 2.5 "uprawy warzywne, dla których zakończono okres przestawiania" na obszarze [...] ha,

- 2.9 "uprawy sadownicze i jagodowe, dla których zakończono okres przestawiania" na obszarze [...] ha,

- 6.1 "produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych" na obszarze [...] ha.

Dnia 26 lipca 2013 r. w gospodarstwie Producenta została przeprowadzona kontrola która ustaliła, że jedynie na działce rolnej A, zadeklarowany sad był prowadzony zgodnie z warunkami i wymaganiami Programu Rolnośrodowiskowego zaś na pozostałych działkach rolnych (B, C, D, E, I oraz J) materiał szkółkarski drzewek owocowych nie spełniał tych wymagań (wysokość drzewek powinna wynosić co najmniej [...] cm, średnica pnia na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetnienia powinna wynosić minimum 8 mm) i nie była utrzymana minimalna obsada drzew owocowych (dla jabłoni domowej wynosi [...] sztuk/ha, dla wiśni pospolitej i śliwy domowej [...] sztuk/ha).

W oparciu o powyższe wyniki inspekcji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał Producentowi płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2013 rok w łącznej kwocie [...] zł do upraw w wariantach :

- 2.1 na obszarze [...] ha w wysokości [...] zł,

- 2.5 na obszarze [...] ha w wysokości [...] zł,

- 2.9 na obszarze [...] ha w wysokości [...] zł,

- 6.1 na obszarze [...] ha w wysokości [...] zł.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Producent wniósł od powyższej decyzji odwołanie.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, decyzją nr [...] z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Producent wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Sz 563/14 oddalił skargę.

Z uwagi na fakt, że Producent w 2013 roku nie dotrzymał warunków podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdyż nie dotrzymał wymogu dotyczącego utrzymania minimalnej obsady drzew owocowych na zgłoszonych działkach rolnych B, C, D, E, 1 oraz J, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych Producentowi w Programie Rolnośrodowiskowym.

Dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., wydał decyzję nr [...]o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 -2012, w łącznej wysokości [...] zł.

Od powyższej decyzji Producent reprezentowany przez pełnomocnika wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów :

- art. 6 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) oraz art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 07.03.2007 r. " o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich" poprzez nie przeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, nie uwzględnienie całego materiału dowodowego przez co błędnie został ustalony stan faktyczny oraz poprzez przyjęcie, że Producent pobrał nienależnie płatności rolnośrodowiskowe za lata 2011 -2012;

- § 9 ust. 3 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26.02.2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" (...) poprzez błędne przyjęcie, że sadzonki drzew nie spełniają minimalnych wymagań dotyczących elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego w zakresie wysokości i grubości, to zaś miało wpływ na nie dotrzymanie minimalnej obsady drzew owocowych, ponieważ niespełnienie tych wymagań jest przejściowe i przemijające;

- art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż pominięto, "iż redukcja płatności, przyznanych beneficjentowi za dany rok może mieć miejsce wtedy, gdy brak przestrzegania podstawowych wymogów w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi składającemu w danym roku kalendarzowym wniosek o płatność";

- art. 45 pkt. 9 rozporządzenia MRiRW z dnia 13.03.2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" (...) poprzez jego niezastosowanie.

Uzasadniając swoje odwołanie Producent podniósł, iż organ pominął wyjaśnienia, że szkody w sadzie spowodowane przez zwierzynę leśną powstały niezależnie od niego. Wskazał, iż wymienił uszkodzone drzewka w odpowiednim terminie agrotechnicznym. Całą dokumentację w tej sprawie przesłał do Jednostki Certyfikującej w P. W dniu 26.09.2013r. uzyskał certyfikat zgodności potwierdzający, że spełnione zostały warunki określone w rozporządzeniu (WE) nr 834/2007 w zakresie wymaganej minimalnej obsady roślin sadowniczych.

W ocenie Producenta, został zachowany termin zapisany w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 o zgłoszeniu siły wyższej/nadzwyczajnych okolicznościach, gdyż informację o uszkodzonych drzewkach przez zwierzęta leśne, organ otrzymał w raporcie z kontroli na miejscu, sporządzonym przez inspektorów ARiMR, którzy skontrolowali jego gospodarstwo.

Nadto podniósł, że przystępując w roku 2012 do realizacji wariantu ekologiczne uprawy sadownicze "nie wiedział, iż będzie zmuszony do kontynuacji upraw w kolejnym roku".

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania zostało ustalone, że Producent podjął 5 letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dniu 15.03.2010 r.

W kolejnych latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, Producent otrzymał płatności rolnośrodowiskowe na mocy decyzji nr [...] z dnia [...]. za 2011 rok i decyzji nr [...] z dnia [...]r. za 2012 rok.

Powołując treść przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26.02.2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz.U. nr 33, poz. 262 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z dnia 26.02.2009r., Organ odwoławczy wskazał kiedy rolnikowi przyznawana jest płatność rolnośrodowiskowa oraz kiedy podlega zwrotowi.

Jak wskazał Organ odwoławczy, w kolejnym roku kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego, kontrola w gospodarstwie Producenta, przeprowadzona w dniu 26 lipca 2013 r. wykazała, że Producent nie dotrzymał wymogu podjętego zobowiązania polegającego na utrzymaniu minimalnej obsady drzewek owocowych na działkach rolnych B, C, D, E, I oraz J (na działkach ewidencyjnych nr : [...] obręb J. i [...] obręb J. gmina B., powiat s.) - zgodnie z załącznikiem nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26.02.2009 r. dla jabłoni [...] sztuk na 1 ha, dla wiśni i śliwy [...] sztuk na 1 ha :

- dla działki rolnej B z jabłonią domową o powierzchni [...] ha wymagana minimalna obsada drzewek to [...] szt., zaś liczba drzewek zgodnych z normami stwierdzona podczas kontroli to [...] szt.,

- dla działki rolnej C z wiśnią pospolitą o powierzchni [...] ha wymagana minimalna obsada drzewek to [...] szt., zaś liczba drzewek zgodnych z normami stwierdzona podczas kontroli to [...] szt.,

-dla działki rolnej D ze śliwą domową o powierzchni [...] ha wymagana minimalna obsada drzewek to [...] szt., zaś liczba drzewek zgodnych z normami stwierdzona podczas kontroli to [...] szt.,

- dla działki rolnej E z jabłonią domową o powierzchni [...] ha wymagana minimalna obsada drzewek to [...] szt., zaś liczba drzewek zgodnych z normami stwierdzona podczas kontroli to [...] szt.,

- dla działki rolnej I ze śliwą domową o powierzchni [...] ha wymagana minimalna obsada drzewek to [...] szt., zaś liczba drzewek zgodnych z normami stwierdzona podczas kontroli to [...] szt.,

- dla działki rolnej J z jabłonią domową o powierzchni [...] ha wymagana minimalna obsada drzewek to [...] szt., zaś liczba drzewek zgodnych z normami stwierdzona podczas kontroli to [...] szt.

Wyniki inspekcji terenowej były podstawą do wydania decyzji nr [...] z dnia [...]r. o przyznaniu Producentowi płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok w pomniejszonej wysokości, a także do przeprowadzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w Programie Rolnośrodowiskowym za lata 2011 – 2012, stosownie do treści przepisów o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a także na podstawie art. 18 ust. 1 obowiązującego od roku 2011 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25, str. 8 z 28.01.2011 z późn. zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (UE) nr 65/2011.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że w przypadku wariantu 2.10 (2.9) w oparciu o art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 na podstawie załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26.02.2009r., zwrotowi podlega płatność przyznana do działek rolnych, na których w roku następnym stwierdzono nieprawidłowości jak:

- nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady), tj. 100% przyznanej płatności za rok 2011 i 2012.

Na podstawie wyników z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 26.07.2013r., w oparciu o ww. przepisy, Producent został zobowiązany do zwrotu :

- za rok 2012 płatności uzyskanej do areału [...] ha działek rolnych B, C, D, E, I oraz J (odpowiednio działki ewidencyjne nr [...] i [...]) w wariancie 2.10 w wysokości [...] zł ([...] ha * stawka płatności [...] zł/ha), ze względu na nie spełnienie w 2013 roku, wymogu dotyczącego utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych na działkach rolnych objętych zobowiązaniem, zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26.02.2009r.,

- za rok 2011 płatności uzyskanej do areału [...] ha działek rolnych B, C, D, E, F, K oraz L (odpowiednio działki ewidencyjne nr [...] i [...]) w wariancie 2.10 w wysokości [...] zł ([...] ha * stawka płatności [...] zł/ha), ze względu na nie spełnienie w 2013 roku wymogu dotyczącego utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych na działkach rolnych objętych zobowiązaniem, zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26.02.2009r.

oraz

- za rok 2012 płatności uzyskanej do areału [...] ha w wariancie 6.1 z powodu zmniejszenia powierzchni upraw stwierdzonej w kontroli na miejscu w 2013 roku tj. [...] ha płatność uzyskana w 2012 roku – [...] ha powierzchnia stwierdzona w kontroli ([...] ha * 570,00 zł/ha stawka płatności = [...] zł).

Łączna kwota do zwrotu została wyliczona na [...] zł.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, uznając je za nieuzasadnione. Zdaniem Organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przeprowadził prawidłowo postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, podjął wszelkie czynności w trakcie prowadzonego postępowania, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i załatwił sprawę mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie Producent otrzymał płatność nienależną czyli płatność przyznaną niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności w przepisach krajowych.

Dodatkowo Organ odwoławczy wyjaśnił, że niniejsze postępowanie nie ma na celu weryfikacji decyzji wydanych w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia kwoty do zwrotu. A zatem ewentualne zarzuty odnoszące się do decyzji wydanych w sprawie przyznania płatności, podnoszone w ramach obecnego postępowania nie mieszczą się w zakresie tego postępowania, a tym samym nie mają wpływu na wynik przedmiotowego postępowania.

Odnosząc się do zarzutu Strony, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie przyjął, że sadzonki drzew nie spełniły na dzień kontroli wymagań dotyczących elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego zapisanych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z dnia 26.02.2009 r. w § 9, gdyż zjawisko ich zniszczenia było przejściowe i przemijające, Wnioskodawca wymienił bowiem uszkodzone drzewka, Organ odwoławczy wskazał, iż w przepisie na który powołuje się Skarżący oraz w żadnym innym przepisie ww. rozporządzenia, nie ma mowy o odstępstwach od wymogu, że wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego. Jedynie wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które spowodowały niedotrzymanie podjętego zobowiązania, zgłoszonych w ustawowym terminie daje podstawy do zwolnienia producenta z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Co do argumentu Strony, że uzyskała certyfikat zgodności od Jednostki Certyfikującej, Organ odwoławczy wyjaśnił, że Jednostka Certyfikująca weryfikuje gospodarstwo rolnika jedynie pod względem spełniania wymogów dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym nie zaś w zakresie "wymaganej minimalnej obsady roślin sadowniczych".

Odnosząc się zaś do kwestii redukcji i obniżek zapisanych w art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, Organ odwoławczy wskazał, że dotyczą one postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej w Programie Rolnośrodowiskowym a nie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności.

Odnośnie kolejnego zarzutu, że organ w zaskarżonej decyzji nie zastosował art. 45 pkt. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdyż w omawianej sprawie wystąpiły nadzwyczajne okoliczności tj. uszkodzenie drzewek przez zwierzynę leśną, to Organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w decyzji tej nie uwzględnił tych okoliczności, ponieważ Producent w ogóle nie zgłosił organowi wystąpienie ww. okoliczności. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją Producenta, że już samo sporządzenie raportu z kontroli w gospodarstwie przez inspektorów było zgłoszeniem tych okoliczności organowi.

Organ odwoławczy nie dał również wiary twierdzeniu Producenta, że przystępując w 2012 roku do realizacji wariantu "uprawy sadownicze" nie wiedział, że będzie musiał kontynuować uprawę sadu w kolejnym roku. Przystępując bowiem do Programu Rolnośrodowiskowego, każdy producent zobowiązany jest posiadać "plan działalności rolnośrodowiskowej" na 5 lat trwania programu, który sporządzony jest przez wykształconego doradcę rolnośrodowiskowego. Taki plan ma również Producent sporządzony na lata 2010-2014 (do końca lutego 2015 roku).

Nadto, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w zaskarżonej decyzji zbadał również, czy nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od ustalenia należności ze względu na ich przedawnienie zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011r. - dla wniosków złożonych w 2011 roku i w kolejnych latach oraz czy są możliwości odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 28a ustawy z dnia 7.03.2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013r. poz. 173) uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki przewidziane w § 39 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który stanowi, kiedy płatność rolnośrodowiskową nie podlega zwrotowi.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Producent wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1.naruszenie przepisów postępowania, tj,:

-art 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, a także art. 21 ustawy z dnia 7.03.2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez nie przeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego i nie uwzględnienie całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, iż Skarżący pobrał nienależnie płatności rolnośrodowiskowe za rok 2012,

2. naruszenie prawa materialnego, tj.

a) § 9 ust. 3 lit a rozporządzenie MRiRW z dnia 26.02.2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy"... poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu iż przejściowe, przemijające w danym roku nie spełnianie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego jest jednoznaczne z naruszeniem wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew, co skutkowało ustaleniem, iż płatności są nienależne,

c) art. 18 ust. 2 rozp. Komisji (UE) Nr 65/2011 dnia 27.01.2011 r. poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie kwestii rozmiaru, zasięgu oraz trwałości niezgodności powstałych w roku 2013, skutkujących powstaniem obowiązku zwrotu kwot otrzymanych z tytułu płatności rolnośrodowiskowych za rok 2012,

d) art. 47 ust. rozp. Komisju (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15.12.2006 r. poprzez jego niezastosowanie,

e) art. 45 pkt. 9 rozp. MriRW z dnia 13.03.2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" ... poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi Skarżący powtórzył swoją argumentację, że nieprawidłowości w zakresie braku minimalnej obsady drzewek, stwierdzone w czasie kontroli na miejscu w lipcu 2013 r. powstały niezależnie od niego. Organ kontrolujący nie kwestionował wyjaśnień Skarżącego, iż stan sadzonek nie spełniających wymogów jakościowych wywołany został przez zwierzynę leśną, która podgryzła rosnące drzewka powodując ich uschnięcie (podgryzanie nad korzeniem), bądź skrócenie (podgryzanie górnych pędów). Skarżący w terminie wynikającym z zasad prawidłowej gospodarki (terminy agrotechniczne) wymienił drzewka uszkodzone na spełniające wymogi jakościowe. Strona wnioskowała o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu, jednak jej wniosek został pominięty.

Skarżący podniósł, iż art. 47 ust. 2 rozp. Komisji (WE) Nr 1974/2006 przewidujący tryb zgłaszania przez beneficjenta zaistnienia wyjątkowych okoliczności, nie stanowi warunku formalnego, którego niedochowanie jest przeszkodą dla stwierdzenie, iż okoliczności takie rzeczywiście istniały. W ocenie Skarżącego, przy ewentualnym ustalaniu czy płatności zostały pobrane nienależnie i podlegają zwrotowi, decydujące znaczenia powinno mieć stwierdzenie czy okoliczności te rzeczywiście istniały, a nie czy zostały w sposób formalny zgłoszone.

Skarżący ponownie wskazał, iż przystępując w 2012 r. do realizacji pakietu 2.9 - uprawy sadownicze nie wiedział, iż będzie zmuszony do kontynuacji tych upraw w kolejnym roku. Wobec zmiany rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26.02.2009 r., Skarżący został zmuszony do kontynuacji przedmiotowych upraw, pomimo tego, iż z uwagi na szkody wyrządzane przez leśną zwierzynę, utrzymanie wystarczającej obsady roślin spełniających minimalne wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, pociągało za sobą koszty podważające ekonomiczny sens tego przedsięwzięcia. Zdaniem Skarżącego, zmiana warunków realizacji kilkuletniego zobowiązania w trakcie okresu jego realizacji nie może pozbawiać stronę uprawnień, które otrzymała przystępując do programu. Takim uprawnieniem była możliwość zmiany rodzaju upraw w kolejnym roku realizacji programu. Uprawnienie to zostało Skarżącemu odebrane w roku 2013, co naraziło go nie tylko na straty w roku bieżącym, ale skutkowało także postępowaniem w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, którą to utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu S. ARiMR o ustaleniu H.M., kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się ww. naruszeń dających podstawę do uwzględnienia skargi.

W niniejszej sprawie zarzuty Skarżącego koncentrują się wokół dwóch problemów: procesowego oraz materialnego.

W ocenie Sądu, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie doszło do uchybień w zakresie gromadzenia i ustalenia stanu faktycznego oraz oceny dowodów, w szczególności nie zostały naruszone zasady określone w art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej w skrócie - K.p.a.

Kwestia ustalenia nienależnych lub nadmiernie pobranych środków publicznych przez rolnika jest indywidualną sprawą administracyjną rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji wydawanych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy tejże ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Powyższe zasady stanowią powtórzenie reguł zawartych w K.p.a, z zaznaczeniem wszakże ich pewnej odrębności. Pierwszą z nich jest zasada praworządności, którą odzwierciedlają postanowienia art. 7 K.p.a. Według zaś reguły drugiej, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Warto tu przypomnieć, że druga z zasad została ograniczona w stosunku do ogólnej reguły ujętej w art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ na organ został nałożony obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jednakże bez zobowiązania tego organu do podejmowania z urzędu wszelkiej inicjatywy co do zebrania materiału dowodowego. Wprowadzenie takiego uregulowania nie może pozostać bez związku z zasadą rozłożenia ciężaru dowodu. Rozwiązania przyjęte w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazują, że to strona musi wykazywać się wzmożoną aktywnością w gromadzeniu oraz przedstawianiu dowodów i nie może oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Jak stanowi art. 21 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Takie ograniczenie wynika z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawa nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, postępowania dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo z uwzględnieniem wskazanych powyżej przepisów, a istotne okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości. Jak to bowiem wynika z ustaleń organów ARiMR, jedynie na działce rolnej A zadeklarowany sad był prowadzony zgodnie z warunkami i wymaganiami Programu Rolnośrodowiskowego zaś na pozostałych działkach rolnych tj: B, C, D,E,I oraz J (na działkach ewidencyjnych nr : [...] obręb J. i [...] obręb J. gmina B., powiat s.) objętych wnioskiem Skarżącego, nie była dotrzymana minimalna obsada drzew na hektar, zgodnie z załącznikiem nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26.02.2009r. dla jabłoni [...] sztuk na [...] ha, dla wiśni i śliwy [...] sztuk na [...] ha. Niezależnie od tego z ustaleń kontrolerów ARiMR wynika, że w dacie kontroli część nasadzeń nie spełniało wymogu wysokości określonej w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego.

Powyższe ustalenia zweryfikowane zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wyrokiem z 4 grudnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 563/14) zaaprobował decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania Skarżącemu płatności na 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ nie dopuści się naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1 skargi.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji przypomnieć należy ramy prawne sprawy zawisłej przed sądem.

Pomoc finansowa w postaci płatności rolnośrodowiskowej z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przewidziana była w ramach realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich określonego w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 2005 r., Nr L 277, s. 1). Ogólne zasady określone w rozporządzeniu Rady zostały uszczegółowione w rozporządzeniach wykonawczych.

Na gruncie regulacji krajowych warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania tej pomocy określa wskazana wyżej ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, ( Dz. U. z 2013 r. poz.173, zw. dalej w skrócie "u.w.r.o.w.") .

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 u.w.r.o.w., realizacja Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie "Program rolnośrodowiskowy". Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Wnioskodawca zatem sam określa treść swojego żądania, a decyzję w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej organ ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku.

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określają rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie art. 29 u.w.r.o.w. W odniesieniu do płatności za rok 2011 i 2012 obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), zaś od 15 marca 2013 r. obowiązuje rozporządzenie z 13 marca 2013 r. (Dz. U. poz. 361 ze zm.).

Zgodnie z § 50 ww. rozporządzenia, rolnik który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., w zakresie m. in wariantu dziesiątego pakietu Rolnictwo ekologiczne (tj. wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania)), może kontynuować realizację tego zobowiązania, zgodnie z wymogami określonym dla tego wariantu w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

Z obydwu rozporządzeń wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzeń z 2009 i 2013 r.)

W analizowanej sprawie, Skarżący złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (w dniu 9 maja 2011 r.), kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok w ramach PRO W 2007 - 2013 do upraw w pakiecie 2 "rolnictwo ekologiczne" w wariantach: 2.2 "uprawy rolnicze w okresie przestawiania" na areale [...] ha, 2.6 "uprawy warzywne w okresie przestawiania" na areale [...] ha, 2.10 "uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania" na areale [...] ha.

Powyższe było podstawą do wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej do zadeklarowanych areałów upraw w wariantach w łącznej kwocie [...] zł.. Następnie, w dniu 11 maja 2012 r. Producent złożył kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok do upraw w wariantach: 2.1 "uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania" na areale [...] ha, 2.5 "uprawy warzywne, dla których zakończono okres przestawiania" na areale [...] ha, 2.10 "uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania" na areale [...] ha, nowododanym 6.1 "produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych", pakiet 6 "zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie" na areale [..] ha. Powyższe było podstawą do wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej do zadeklarowanych areałów upraw w łącznej kwocie [...]zł.

Następnie, w dniu 13 maja 2013 r. Skarżący przedłożył w Biurze Powiatowym ARiMR kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok do upraw w wariantach : 2.1 "uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania" na obszarze [...] ha, 2.5 "uprawy warzywne, dla których zakończono okres przestawiania" na obszarze [...] ha, 2.9 "uprawy sadownicze i jagodowe, dla których zakończono okres przestawiania" na obszarze [...] ha, 6.1 "produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych" na obszarze [...] ha.

Kontrola przeprowadzona 26 lipca 2013 r. w gospodarstwie Skarżącego wykazała jednak, ze jedynie na działce rolnej A zadeklarowany sad był prowadzony zgodnie z warunkami i wymaganiami Programu Rolnośrodowiskowego zaś na pozostałych działkach rolnych (B, C, D, E, I oraz J) materiał szkółkarski drzewek owocowych nie spełniał tych wymagań (wysokość drzewek powinna wynosić co najmniej 80 cm, średnica pnia na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetnienia powinna wynosić minimum 8 mm) i nie była utrzymana minimalna obsada drzew owocowych (dla jabłoni domowej wynosi 125 sztuk/ha, dla wiśni pospolitej i śliwy domowej 300 sztuk/ha).

W oparciu o powyższe wyniki inspekcji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2013 rok, w łącznej kwocie [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaaprobowane, jak już wskazano powyżej, wyrokiem Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 563/14).

Mając zatem na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że niewątpliwie istniały podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych Skarżącemu w Programie Rolnośrodowiskowym, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26.02.2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz.U. nr 33, poz. 262 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z dnia 26.02.2009r., " płatność rolnośrodowiskową podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego (...) lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Płatność rolnośrodowiskową podlega zwrotowi również w przypadku, gdy:

1) rolnik:

a) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych, zwierząt lub stref buforowych objętych danym wariantem,

b) zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem (...).

Zaś zgodnie z ust. 3 wyżej przytoczonego paragrafu, płatność rolnośrodowiskową podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Zaś w myśl art. 29 ust. 2 ww. ustawy, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

W wyniku przeprowadzonego postępowania zostało ustalone bezspornie, że Skarżący podjął 5- cio letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dniu 15 marca 2010 r. W kolejnych latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, Skarżący otrzymał płatności rolnośrodowiskowe na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] r. za 2011 rok i decyzji nr [...] z dnia [...]r. za 2012 r.

Analiza orzecznictwa wskazuje, że sądy administracyjne przyjmują jednolite stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku stosowania określonych praktyk agrotechnicznych w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniana w okresie całego 5 - cio letniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków, zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego, w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., II GSK 714/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., I SA/Bk 480/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2014 r., III SA/Wr 417/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2014 r., I SA/Rz 211/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., I SA/Bk 480/14 – wszystkie przywołane w niniejszym rozstrzygnięciu wyroki dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadnie więc organy przyjęły, że nieprawidłowości stwierdzone w kolejnych latach realizacji programu mają wpływ na wysokość pomocy przyznanej w latach (roku), w którym nieprawidłowości nie stwierdzono. Ocena trafności takiego stwierdzenia wymaga odniesienia do powołanych przepisów, w tym również rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, mając na względzie, że postępowanie w sprawie zwrotu należności zostało wszczęte po wejściu w życie tego rozporządzenia (por. § 46, § 58, § 59 rozporządzenia).

Zgodnie z § 39 ust. 1 tego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 ). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informację o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). W przypadku ustalenia, iż rolnik nie zachował wymaganej średniej obsady drzew na jeden hektar, tak jak w niniejszej sprawie, należy przyjąć, że nie realizuje on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce, na której stwierdzono powyższą nieprawidłowość.

W świetle przytoczonych przepisów i zobowiązań przyjmowanych przez rolnika składającego pierwotny wniosek o płatność rolnośrodowiskową jest oczywiste, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu.

Gwarancją zachowania tych warunków jest właśnie zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) N 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.), zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie maja zastosowania do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Rozporządzenie to, jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego.

W związku z powyższym w przypadku stwierdzenia w roku 2013 niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, płatność rolnośrodowiskową przyznana w roku 2011 i 2012 podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu. W przypadku wariantu 2.10 w oparciu o art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 na podstawie załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r. zwrotowi podlega płatność przyznana do działek rolnych, na których w roku następnym stwierdzono nieprawidłowości jak : nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady), tj. 100% przyznanej płatności za rok 2011 i 2012.

Mając na uwadze powyższe oraz wyniki z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie Skarżącego w dniu 26 lipca 2013 r., zaaprobować należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że Skarżący zobowiązany jest do zwrotu za rok 2011 i 2012 płatności w łącznej kwocie [...] zł ze względu na nie spełnienie w 2013 roku wymogu dotyczącego utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych na wskazanych działkach rolnych objętych zobowiązaniem.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane tam stanowisko bowiem w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009, ustawodawca określił warunki, po spełnieniu których jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa, tj. płatność za realizację pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, w przypadku wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Ponadto, wszystkie uprawiane drzewa mają być drzewami ukorzenionymi i spełniającymi wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, które zostały określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego.

Jak wynika z protokołu kontroli, Skarżący ww. warunków niewątpliwie nie spełnił.

Także argument Skarżącego, że nie wiedział, iż "będzie zmuszony" do kontynuacji tych upraw w kolejnym roku, nie usprawiedliwia zaniechań skarżącego w zakresie realizacji pakietu upraw sadowniczych. Jest bowiem kwestią oczywistą, że uprawa sadu (którą skarżący dobrowolnie zadeklarował i zgłosił do płatności rolnośrodowiskowych) nie może trwać przez okres 2 - 3 lat, ale jest zadaniem długoletnim. Założenie takiej inwestycji powinno przewidywać dbanie o sadzonki, jej należyte zabezpieczenie i ochronę przed zniszczeniem, zwłaszcza, że - jak podnosi Skarżący w skardze - wartość tych sadzonek jest znaczna.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art.18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27.01.2011 r. Zgodnie z jego treścią państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność ta wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

W ocenie Sądu, przepis art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w art. 28 ust.1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Zgodnie z tym przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niesporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszenia liczby zwierząt czy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej.

W rozpoznawanej sprawie organ prezentując wyniki kontroli przeprowadzonej w 2013r. zasadnie przenosi automatycznie jej skutki, na okres wcześniejszy na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 w związku z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., szczegółowo opisując sposób wyliczenia płatności przypadającej do zwrotu za rok 2011 i 2012.

Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) z którego wynika, że państwa członkowskie mogą uznać wymienione w tej regulacji kategorie siły wyższej lub wyjątkowe okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta. Ust. 2 tego artykułu wskazuje, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 – ciu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Niesporne jest w sprawie, że Skarżący wymogu tego nie dochował, bowiem dopiero podczas kontroli na miejscu w dniu 26.07.2013 r., poinformował organ, iż na jego gruntach wystąpiły szkody wyrządzone przez dziką zwierzynę. Zatem naruszony został 10-dniowy termin określony w art. 47 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii uzupełniania nasadzeń, wskazać należy, iż Rolnik zakładający plantację, co do której zamierza wnioskować o przyznanie płatności, i co do której oświadcza w składanym wniosku, iż jest świadomy konsekwencji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji Programu, powinien we własnym interesie podejmować takie działania, aby utrzymywać ilość drzew umożliwiającą, czy uprawdopodabniającą, zachowanie minimalnej obsady przez cały okres realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Uzasadnione jest więc m.in. dokonywanie uzupełnień nasadzeń w trakcie realizacji przedsięwzięcia, aby spełniony był wymóg minimalnej obsady drzewek, jak również dokonanie i utrzymywanie obsady na poziomie wyższym niż wynosi norma minimalna (125 szt./ha), co oznacza, że ewentualne wypady części drzewek (w tym także z powodu szkód łowieckich) nie wpłyną na niezachowanie ww. wymogu minimalnej obsady. Takie działania są tym bardziej uzasadnione wobec działek rolnych położonych w rejonach narażonych na szkody łowieckie – jak w rozpoznawanej sprawie - bowiem bezwzględny wymóg utrzymywania minimalnej obsady (co wynika z nakazu 100% zmniejszenia płatności w razie braku takiej obsady), potwierdza zasadność utrzymywania wyższej obsady drzewek, właśnie ze względu na występujące z przyczyn naturalnych ubytki.

Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art.18 ust.2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27.01.2011 r. Zdaniem Sądu, na podstawie ww. rozporządzenia Państwa członkowskie, mają możliwość odzyskania (zwrotu) pobranych przez rolnika płatności i uprawnione są do ustanowienia przepisów krajowych, szczegółowo regulujących tę kwestię. Przepisami krajowym w zakresie płatności rolnośrodowiskowej są przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 46 tego rozporządzenia. Przepisy tego rozporządzenia, tak jak rozporządzenia UE nr 65/2011 rozróżniają instytucje w postaci zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu). Powyższe oznacza, że instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowane zależnie od okoliczności faktycznych, które uregulowane są w przepisach.

Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej, organy administracji zasadnie rozważyły tę kwestę w oparciu o § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Ponadto, na co należy zwrócić uwagę, ustalając kwotę do zwrotu organ zbadał, czy nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od ustalenia należności ze względu na ich przedawnienie zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25, str. 8 z 28.01.2011 z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 65/2011 - dla wniosków złożonych w 2011 roku i w kolejnych latach. Zgodnie z tym przepisem, zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności występuje wtedy, jeśli decyzja o odzyskaniu kwoty nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności wskazujące na zastosowanie tego przepisu. Płatności rolnośrodowiskowe za lata 2011 - 2012 rok zostały prawidłowo wypłacone na wniosek Strony. Płatności te nie wynikały z błędu organu. Dlatego też Kierownik Biura Powiatu S. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w zaskarżonej decyzji prawidłowo ocenił brak wystąpienia wskazanych powyżej przesłanek i nie odstąpił od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w Programie Rolnośrodowiskowym wymaganej do zwrotu.

Odnosząc się w tym miejscu należy do zarzutu Skarżącego, jakoby został on przymuszony do realizacji/kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, wskazać należy, że Skarżący miał świadomość, że działki rolne będące w jego posiadaniu, a które zgłosił do przyznania płatności dobrowolnie na realizację Programu rolnośrodowiskowego, mogą zostać skontrolowane. Składając wniosek o przyznanie płatności Skarżący oświadczył, że znane są mu zasady i tryb realizacji Programu, jak również, że świadomy jest skutków niewykonania zobowiązań wynikających z jego realizacji. Dodatkowo zobowiązał się do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej oraz warunków uczestnictwa w programie przez okres pięciu lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Ponadto, decydując się na korzystanie z mechanizmów wsparcia funkcjonujących w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, podpisał zawarte w formularzu wniosku zobowiązanie do niezwłocznego powiadomienia organu "o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności objętej wnioskiem, jak również o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych czy wielkości powierzchni upraw.

W konkluzji należy stwierdzić, że kwota płatności rolnośrodowiskowej w wysokości [...] zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, którą rolnik zwraca powiększoną o odsetki.

Sąd nie może odnieść się do zarzutu wskazanego w pkt 2 lit. e, skargi bowiem przywołany tam art. 45 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" nie posiada pkt 9.

Podsumowując stwierdzić należy, że organy administracji rolnej ustaliły istotne w sprawie fakty, a postępowanie prowadzone było z zachowaniem zasad postępowania. Tym samym, Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm procesowych, czy też norm materialnych, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wyciągnięte wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.