Wyrok NSA, sygn. akt V SA 947/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Obywatelstwo
Powołane przepisy: article: poz. 245
journal: Dz.U. 1996 nr 5 poz. 4
article: art. 52 ust. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Pochodzenie polskie, stanowiące wedle ustalonej praktyki Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji preferencyjną przesłankę udzielenia zgody na nabycie nieruchomości, nie jest pojęciem zdefiniowanym normatywnie. W przepisach nie ma jego definicji. Oznacza to, że skoro nie uczynił tego ustawodawca, wyraźnie wskazując co decyduje o istnieniu polskiego pochodzenia, brak jest podstaw do przyjmowania jednego i jednolitego we wszystkich wypadkach kryterium decydującego o istnieniu tego pochodzenia. Możliwe są tu różne kryteria: posiadanie polskich przodków, przy tym nie ma tu sztywnych /takich jak np. istniejące w hitlerowskich ustawach norymberskich mówiących o aryjskości pochodzenia/ wymagań co do ich liczby. Dlatego też nawet osoba mająca nawet odległe i wątłe związki krwi z polskim przodkami może być uznana za osobę o polskim pochodzeniu, jeżeli wychowała się w polskiej tradycji kulturalnej /np. można sobie wyobrazić możliwość stwierdzenia polskiego pochodzenia u osób wychowanych w polskich rodzinach, nawet gdy w ogóle nie wiążą ich więzy krwi/.

Mając przy tym na uwadze, że istnienie polskiego pochodzenia nie jest przesłanką wyłączną, decydująca o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości istnienie innego typu związków z Polską, poprzez powinowactwo, konkubinat itp. może rekompensować wątłość czy odległość etnicznych więzów pokrewieństwa. Wszystkie te przesłanki wymagają łącznej oceny i dopiero taka ocena może uzasadniać uznaniową decyzję organu administracji w kwestii wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca.

2. Wadliwy jest pogląd organu administracyjnego, który w ramach konstrukcji uznania administracyjnego twierdzenie o braku wykazania pochodzenia polskiego opiera na argumencie, że dziadkowie skarżącego urodzeni w okresie zaborów na terenie Polski- nie mieli polskiego obywatelstwa.

Rozumowanie to jest niedopuszczalne, ponieważ:

- Przeprowadza znak równości między obywatelstwem i pochodzeniem.

- drastycznie ogranicza pojęcie polskiego pochodzenia, a w konsekwencji i prawa jednostki, ponieważ osobom polskiego pochodzenia służą nie tylko priorytety wynikające ze zmiennej

natury rzeczy polityki organów administracji, ale i określone uprawnienia natury konstytucyjnej /art. 52 ust. 5 Konstytucji RP/

- pozostaje w sprzeczności z doktryną prawa międzynarodowego dotyczącą traktowania osób polskiego pochodzenia w okresie po zaborach i z konsekwencjami praktycznymi wyprowadzanymi z tej doktryny, tak w okresie międzywojennym jak i obecnie. Przykładem może być uznanie w oficjalnej polityce zagranicznej za osoby polskiego pochodzenia, osób które nigdy nie były polskimi obywatelami, ponieważ urodziły się na ziemiach wschodnich w czasie, gdy ich rodzicom przymusowo nadano obce obywatelstwo.

3. Zakres swobody organu administracyjnego w zakresie uznania jest ograniczony między innymi istnieniem zasad ogólnych Kpa w tym zasady z art. 7 Kpa. W orzecznictwie przyjmuje się, powinność organu załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Z zasady art. 7 Kpa wynika, że punkt ciężkości w motywach decyzji odmownej musi spoczywać na wykazaniu przez organ dlaczego interesu strony nie można było uznać za słuszny, wskazaniu jaki interes społeczny sprzeciwia się decyzji pozytywnej dla jednostki ubiegającej się o nią albo dlaczego organowi brak możliwości prawnych lub faktycznych, wydania pozytywnego rozstrzygnięcia.

TEZY

1. Pochodzenie polskie, stanowiące wedle ustalonej praktyki Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji preferencyjną przesłankę udzielenia zgody na nabycie nieruchomości, nie jest pojęciem zdefiniowanym normatywnie. W przepisach nie ma jego definicji. Oznacza to, że skoro nie uczynił tego ustawodawca, wyraźnie wskazując co decyduje o istnieniu polskiego pochodzenia, brak jest podstaw do przyjmowania jednego i jednolitego we wszystkich wypadkach kryterium decydującego o istnieniu tego pochodzenia. Możliwe są tu różne kryteria: posiadanie polskich przodków, przy tym nie ma tu sztywnych /takich jak np. istniejące w hitlerowskich ustawach norymberskich mówiących o aryjskości pochodzenia/ wymagań co do ich liczby. Dlatego też nawet osoba mająca nawet odległe i wątłe związki krwi z polskim przodkami może być uznana za osobę o polskim pochodzeniu, jeżeli wychowała się w polskiej tradycji kulturalnej /np. można sobie wyobrazić możliwość stwierdzenia polskiego pochodzenia u osób wychowanych w polskich rodzinach, nawet gdy w ogóle nie wiążą ich więzy krwi/.

Mając przy tym na uwadze, że istnienie polskiego pochodzenia nie jest przesłanką wyłączną, decydująca o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości istnienie innego typu związków z Polską, poprzez powinowactwo, konkubinat itp. może rekompensować wątłość czy odległość etnicznych więzów pokrewieństwa. Wszystkie te przesłanki wymagają łącznej oceny i dopiero taka ocena może uzasadniać uznaniową decyzję organu administracji w kwestii wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca.

2. Wadliwy jest pogląd organu administracyjnego, który w ramach konstrukcji uznania administracyjnego twierdzenie o braku wykazania pochodzenia polskiego opiera na argumencie, że dziadkowie skarżącego urodzeni w okresie zaborów na terenie Polski- nie mieli polskiego obywatelstwa.

Rozumowanie to jest niedopuszczalne, ponieważ:

- Przeprowadza znak równości między obywatelstwem i pochodzeniem.

- drastycznie ogranicza pojęcie polskiego pochodzenia, a w konsekwencji i prawa jednostki, ponieważ osobom polskiego pochodzenia służą nie tylko priorytety wynikające ze zmiennej

natury rzeczy polityki organów administracji, ale i określone uprawnienia natury konstytucyjnej /art. 52 ust. 5 Konstytucji RP/

- pozostaje w sprzeczności z doktryną prawa międzynarodowego dotyczącą traktowania osób polskiego pochodzenia w okresie po zaborach i z konsekwencjami praktycznymi wyprowadzanymi z tej doktryny, tak w okresie międzywojennym jak i obecnie. Przykładem może być uznanie w oficjalnej polityce zagranicznej za osoby polskiego pochodzenia, osób które nigdy nie były polskimi obywatelami, ponieważ urodziły się na ziemiach wschodnich w czasie, gdy ich rodzicom przymusowo nadano obce obywatelstwo.

3. Zakres swobody organu administracyjnego w zakresie uznania jest ograniczony między innymi istnieniem zasad ogólnych Kpa w tym zasady z art. 7 Kpa. W orzecznictwie przyjmuje się, powinność organu załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Z zasady art. 7 Kpa wynika, że punkt ciężkości w motywach decyzji odmownej musi spoczywać na wykazaniu przez organ dlaczego interesu strony nie można było uznać za słuszny, wskazaniu jaki interes społeczny sprzeciwia się decyzji pozytywnej dla jednostki ubiegającej się o nią albo dlaczego organowi brak możliwości prawnych lub faktycznych, wydania pozytywnego rozstrzygnięcia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jeana B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy zezwolenia na nabycie nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją (...); (...).


UZASADNIENIE

Jean B, obywatel francuski, zaskarżył decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 1999 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję własną z 27 stycznia 1999 r. (...), mocą której odmówiono Skarżącemu sprzedaży udziału w nieruchomości zabudowanej, położonej w K., powiat O., województwo O., zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O., KW nr 29330. Nieruchomość ta należy do Celiny Sz., podającej się /k. 5 akt administracyjnych/ od dziewięciu lat konkubiny Skarżącego, zamieszkującej z nim razem we Francji.

W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako motyw odmowy podał, iż Skarżący nie udowodnił swego polskiego pochodzenia, zaś ta przesłanka, zgodnie z ukształtowaną praktyką MSWiA, na co zresztą się powołano w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, jest przesłanką preferencyjną przy wyrażaniu zgody na nabycie nieruchomości. Skarżący w odwołaniu podał, że jego dziadek urodził się w P., zaś babka w miejscowości B. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż "znajdujące się w katach sprawy odpisy aktów urodzenia wskazują, że dziadek wnioskodawcy urodził się w 1884 r., tj. w okresie, kiedy nie było Państwa Polskiego. Natomiast ojciec wnioskodawcy Edmond B. urodził się w Reims /Marne/ a matka, Joann V. urodziła się w Gors op Leeuw /Belgia/" Fakty te uznano - w braku nowych okoliczności - za brak jednoznacznego potwierdzenia polskiego pochodzenia wnioskodawcy. Skarżący zarzuca, iż argumentacja użyta w zaskarżonej decyzji opierająca się na tezie, że sam fakt urodzenia na terenach obecnie należących do Polski nie przesądza polskiego pochodzenia jest wadliwa wobec osób, które urodziły się na terenach rdzennie polskich, które przestały do Polski należeć wraz ze zniknięciem Polski z mapy Europy w wyniku rozbiorów. Podniesiono, że "nikt nie mógłby wywieść swojego prawa do polskiego pochodzenia, jeżeli jego poprzednicy urodzili się przed I wojna światową".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja, wraz z decyzją ją poprzedzającą, wymaga uchylenia z powodu po pierwsze, braków w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, zaś po drugie, z powodu posługiwania się uznaniem administracyjnym przez organ orzekający w taki sposób, że uniemożliwia to kontrolę prawidłowości decyzji ze strony sądu.

Braki w zakresie ustalenia prawnej podstawy rozstrzygnięcia, co wyczerpuje dyspozycję art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 Kpa, polegają na uchybieniach w zakresie ustalania polskiego pochodzenia Skarżącego. Trafny jest pogląd wyrażony w orzeczeniu SN z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90 /OSP 1992 z. 3 poz. 56/ iż wszelkie rygory wynikające z zasad ogólnych Kpa, a zwłaszcza art. 77 i art. 107, "muszą być szczególnie skrupulatnie przestrzegane właśnie przy wydawaniu decyzji w sprawach uznaniowych, a już bez żadnej wątpliwości wówczas, gdy decyzja ma treść odmowną (...)".

Pochodzenie polskie, stanowiące wedle ustalonej praktyki Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji preferencyjna przesłankę udzielania zgody na nabycie nieruchomości, nie jest pojęciem zdefiniowanym normatywnie. W przepisach nie ma jego definicji. Oznacza to, że skoro nie uczynił tego ustawodawca, wyraźnie wskazując, co decyduje o istnieniu polskiego pochodzenia, brak jest podstaw do przyjmowania jednego i jednolitego we wszystkich wypadkach kryterium decydującego o istnieniu tego pochodzenia. Możliwe są tu różne kryteria: posiadanie polskich przodków, przy czym nie ma tu sztywnych /takich, jak np. istniejące w hitlerowskich ustawach norymberskich mówiących o aryjskości pochodzenia/ wymagań co do ich liczby. Dlatego też nawet osoba mająca nawet odległe i wątłe związki krwi z polskimi przodkami może być uznana za osobę o polskim pochodzeniu, jeżeli wychowała się w polskiej tradycji kulturalnej /np. można sobie wyobrazić możliwość stwierdzenia polskiego pochodzenia u osób wychowanych w polskich rodzinach, nawet, gdy w ogóle nie łączą ich więzy krwi/.

Mając przy tym na uwadze, że istnienie polskiego pochodzenia nie jest przesłanką wyłączną, decydująca o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości istnienie innego typu związków z Polską, poprzez powinowactwo, konkubinat itp. może rekompensować wątłość czy odległość etnicznych więzów pokrewieństwa. Wszystkie te przesłanki wymagają łącznej oceny i dopiero taka ocena może uzasadniać uznaniowa decyzje organu administracji w kwestii wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Stwierdzenie polskiego pochodzenia wymaga więc bardzo zindywidualizowanej oceny. Stosownej analizy nie przeprowadzono przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W szczególności nie rozważono i nie przedstawiono oceny, którą sąd mógłby skontrolować, faktu pozostawania Skarżącego w wieloletnim konkubinacie z osobą o polskim pochodzeniu obywatelstwie, która ponadto jest właścicielką nieruchomości w której Skarżący chce nabyć udział. Zaznaczyć należy, że wbrew rozpowszechnionemu stanowisku przeciwnemu, konkubinat jest na tle międzynarodowych aktów praw człowieka postacią związku podlegającego ochronie w ramach prawa do życia prywatnego.

W kwestii posługiwania się konstrukcją uznania administracyjnego decyzja wykazuje niedostatki, polegające na dowolnościach w rozumowaniu. Ocenę, iż Skarżący nie wykazał swego polskiego pochodzenia oparto na argumencie, iż jego dziadkowie, którzy urodzili się w okresie zaborów na terenie Polski - nie mieli polskiego obywatelstwa. Argument ten trafnie zaatakowano w skardze i w piśmie procesowym z 11 stycznia 2000 r., wykazując, iż oznacza to, że organ administracji wyklucza możliwość wykazania polskiego pochodzenia wobec osób /i ich potomków/, które urodziły się w czasach, gdy Polska nie miała niepodległego bytu. Tego rodzaju rozumowanie jest wadliwe. Po pierwsze przeprowadza znak równości między obywatelstwem i pochodzeniem, co nie jest dopuszczalne w świetle prawa, różnicującego te dwie kategorie nawet w Konstytucji. Po drugie, rozumowanie takie prowadziłoby do drastycznego ograniczenia samego pojęcia polskiego pochodzenia, a co za tym idzie i praw jednostki, ponieważ osobom polskiego pochodzenia służą nie tylko priorytety wynikające ze zmiennej z natury rzeczy polityki organów administracji, ale i określone uprawnienia konstytucyjnej natury /art. 52 ust. 5 Konstytucji/. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia pojęcia "polskiego pochodzenia" w arbitralny sposób ograniczająca to pojęcie. Po trzecie, rozumowanie przyjęte przez organ administracji pozostaje w sprzeczności z doktryną prawa międzynarodowego dotyczącą traktowania osób polskiego pochodzenia w okresie po zaborach i z konsekwencjami praktycznymi wyprowadzanymi z tej doktryny, tak w okresie międzywojennym, jak i obecnie, gdy np. za osoby polskiego pochodzenia uważa się w oficjalnej polityce zagranicznej osoby, które nigdy nie były polskimi obywatelami, ponieważ urodziły się ziemiach wschodnich w czasie, gdy ich rodzicom przymusowo nadano obce obywatelstwo. Teza wykorzystana w zaskarżonej decyzji jest więc niezwykle dalekosiężna i przy tym wadliwa.

Kolejnym błędem zaskarżonej decyzji, w zakresie sposobu posługiwania się uznaniem administracyjnym, jest to, że zaniechano w niej oceny indywidualnej i powołano się na z natury rzeczy uniwersalnie ujęte założenia polityki organu administracji co wyrażania zgody na nabycie nieruchomości w Polsce przede wszystkim osobom o polskim pochodzeniu. Czym innym jest bowiem istnienie określonego założenia /zresztą nie budzącego wątpliwości/ polityki organu administracyjnego, a czym innym dokonanie subsumpcji indywidualnego wypadku poprzez ocenę, że wypadek ten odpowiada owemu generalnemu założeniu, z uwagi na posiadanie wskazanych w nim cech. Cechy te muszą być przy tym wskazane w decyzji, tak, aby sąd kontrolujący decyzję mógł dokonać oceny prawidłowości przeprowadzonego zabiegu subsumpcji. Całość rozumowania przeprowadzonego przez organ posługujący się uznaniem musi być więc przytoczona w motywach decyzji, tak, aby można było ja skontrolować. Tego zaś w zaskarżonej decyzji /a raczej w postępowaniu, którego zwieńczeniem jest zaskarżona decyzja/ nie dokonano.

Wskazane wyżej uchybienia należą do kategorii typowych uchybień występujących przy decyzjach uznaniowych. W ustalonej praktyce NSA /por. wyroki NSA z dnia 11 czerwca 1982 r., SA 820/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 57, z glosą J. Łętowskiego - OSPiKA 1982 z. 1 poz. 22, z dnia 12 listopada 1981 r., I SA 2279/81 - OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 171, z glosą M. Wyrzykowskiego/ jest oczywiste, że zakres swobody organu administracyjnego w zakresie uznania jest ograniczony, m. in. istnieniem zasad ogólnych Kpa, w tym zasady art. 7 Kpa. W orzecznictwie tym przyjmuje się powinność organu załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeśli nie stoi na temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Z zasady art. 7 Kpa należy wyciągnąć wniosek, że punkt ciężkości w motywach decyzji odmownej musi spoczywać na wykazaniu przez organ dlaczego interesu strony nie można było uznać za słuszny, wskazaniu jaki interes społeczny sprzeciwia się decyzji pozytywnej dla jednostki ubiegającej się o nią, albo dlaczego organowi brak możliwości prawnych lub faktycznych, wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Tymczasem zaskarżona decyzja kwestie te pomija milczeniem, ograniczając się do powołania na skądinąd prawidłowej zasady polityki w zakresie sprzedaży ziemi cudzoziemcom /jednakże bez odniesienia tych zasad do okoliczności konkretnego wypadku/, a także do wskazanego wyżej, wykazującego poważne braki /w przesłankach, konsekwencjach i zgodności z Konstytucją/ rozumowania, opartego na utożsamieniu polskiego pochodzenia z polskim obywatelstwem przodków i wyłączeniu możliwości uznania polskiego pochodzenia osoby, mającej dziadków nie będących polskimi obywatelami, choć urodziły się one na terenach rdzennie polskich, a polskiego obywatelstwa w okresie zaborów mieć nie mogły.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w sprawie kosztów postępowania oparto na art. 55 ust. 1 wyżej powołanej ustawy.