Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 778/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 134, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 113
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 9, art. 49b, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E.M., K.M., P.M., M.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących E.M., K.M., P.M., M.M. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz na rzecz E.M. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stwierdził brak konieczności nałożenia na K.S., właściciela nieruchomości działki nr [...] obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych przy budowie przyłącza wodociągowego, usytuowanego na działkach nr [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji opisał przebieg dotychczasowego postępowania i ustalenia - między innymi podjęte w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu [...] lutego 2014r. (w związku z pismem E.M. dotyczącym samowolnie wykonanego "uzbrojenia terenu") oraz wskazał, że W.S. (poprzedni właściciel działki nr [...]) wykonał przyłącze wodociągowe o długości ok. 15 m, przebiegające przez działki nr [...] do budynku usytuowanego na działce nr [...]. PINB podał, że w trakcie kontroli W.S. okazał warunki techniczne korzystania z wiejskiej sieci wodociągowej z dnia [...] września 2009r., zaś z dołączonego szkicu wynika, że przyłącze wykonane było na działkach nr [...]. Natomiast po sprostowaniu granic działek okazało się, że przedmiotowe przyłącze wodne przebiega przez działki nr [...].

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2014r., na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, organ I instancji zobowiązał K.S. do przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia następujących dokumentów:

– projektu zagospodarowania działki nr [...] wraz z opisem wykonanych robót,

– zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego

– oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu PINB wskazał, że skorzystanie przez inwestora z "uproszczonego trybu" budowy przyłącza (zgodnie z art. 29a ustawy Prawo budowlane) nie zwalniało z obowiązku jego uzgodnienia z właściwym starostą, czego inwestor nie uczynił. Wobec powyższego organ pierwszoinstancyjny stwierdził konieczność zastosowania art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Powyższe postanowienie stanowiło przedmiot dwukrotnego sprostowania na podstawie art. 113 § 1 Kpa, tj. postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. ([...]) organ sprostował błąd polegający na użyciu w sentencji słowa: "ogrodzenia" zamiast: "przyłącza wodociągowego", zaś postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. ([...]) sprostował zarówno podstawę prawną postanowienia wskazując, że winien nim być art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (zamiast art. 49b ust. 2 cyt. ustawy) jak i nałożony obowiązek wskazując, że winno nim być "przedstawienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych", zamiast przedłożenia ww. dokumentów. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie PINB stwierdził, że w postanowieniu z dnia [...] maja 2014r. przez błąd pracownika została źle określona podstawa prawna tego rozstrzygnięcia.

Przy czym wydanie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki z dnia [...] lipca 2014r. nastąpiło po złożeniu przez inwestora w dniu 2 lipca 2014r. informacji,

iż nie ma możliwości złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...], gdyż "zgodnie ze stanem wcześniejszym nie wykonywał i nie wykonuje żadnych prac budowlanych na działce nr [...]". Jednocześnie K.S. przedłożył projekt zagospodarowania działki nr [...] wraz z opisem wykonanych robót budowlanych w zakresie przyłącza wodociągowego oraz dokumentami formalnymi (projekt został sporządzony przez inż. M.B. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności konstrukcyjno- budowlanej oraz konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji sanitarnych, członka Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o numerze ewidencyjnym [...]), pismo Burmistrza w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.

W związku z powyższym PINB stwierdził, że w świetle przedłożonych dokumentów przyłącze wodociągowe wykonane zostało "zgodnie z obowiązującą wówczas dokumentacją geodezyjną znajdującą się w zasobach geodezyjnych i kartograficznych". Przy czym roboty budowlane wykonano prawidłowo

i zgodnie ze sztuką budowlaną.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. wniosła E.M. zarzucając organowi między innymi działanie niezgodne z prawem, "fałszowanie" stanu faktycznego w wydawanych dokumentach i bezczynność wobec jej wniosków, zarzutów i żądań, między innymi w zakresie wydania decyzji zakazującej użytkowanie przyłącza do zakończenia postępowania oraz jego rozbiórki. W związku z tym E.M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu powiatowego do merytorycznego załatwienia prowadzonych spraw zgodnie z przepisami prawa i stanem faktycznym. W ww. piśmie E.M. wniosła również odwołania od dwóch innych decyzji PINB: nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnych robót budowlanych w budynku oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowań administracyjnych. Odwołania te stanowiły przedmiot odrębnych postępowań i rozstrzygnięć.

Decyzją z [...] października 2014r. nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy podzielił kwalifikację prawną zastosowaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do samowolnej budowy omawianego przyłącza wodociągowego, jako przypadku wykonywania robót budowlanych innych, niż budowa obiektu budowlanego lub jego części. Art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, wprost kwalifikuje przyłącza jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, zapewniające użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż niezależnie od spornej funkcji (przeznaczenia) budynku usytuowanego na działce nr [...], który jest zaopatrywany w wodę poprzez przedmiotowe przyłącze, zarówno w obecnej funkcji mieszkalnej, jak i poprzedniej - z akt sprawy należy wnosić, że mogła to być funkcja gospodarczo-produkcyjna, budynek ten w celu spełniania swej funkcji winien być zaopatrywany w wodę. Z tego względu wybudowane w tym celu przyłącze należy traktować jako urządzenie budowlane związane z budynkiem usytuowanym na działce nr [...], którego właścicielem jest K.S..

WINB poinformował, iż w zakresie budowy przyłączy inwestor ma prawo wyboru jednej z dwóch alternatywnych procedur: na podstawie zgłoszenia organowi administracji budowlanej, albo bez dokonywania jakichkolwiek czynności przed organami administracji budowlanej. Spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 i 2 ustawy

z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, inwestor jest zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Zobowiązany jest wówczas spełnić wymóg sporządzenia planu sytuacyjnego przyłącza na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stosowania odpowiednich przepisów ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Organ odwoławczy podał, iż z ustaleń podjętych na podstawie akt organu I instancji, jak również dodatkowych ustaleń w ramach art. 136 Kpa (pisma Starostwa Powiatowego:

z dnia [...] października 2014r. znak: [...] oraz z dnia [...] października 2014r, znak: [...]), jednoznacznie wynika, że budowa przedmiotowego przyłącza wodnego została zrealizowana bez zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanego oraz niezgodnie z procedurą określoną w art. 29a ustawy Prawo budowlane. Nie dokonano bowiem zgłoszenia budowy przyłącza oraz, jakkolwiek wystąpiono do przedsiębiorstwa wodociągowego o określenie warunków technicznych korzystania z wiejskiej sieci wodociągowej, to jednak wykonano je bez planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29a Prawa budowlanego. Projektowanej trasy przyłącza wodnego nie uzgodniono również ze Starostą na podstawie przepisów ustawy stawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W takiej zaś sytuacji, w ocenie organu II instancji PINB zobligowany był podjąć działania naprawcze w oparciu o art. 50-51 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

W ocenie WINB zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał powiatowy organ nadzoru budowlanego do wydania orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdzającego, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnych robót budowlanych przy budowie przyłącza wodociągowego, usytuowanego na działkach nr [...]. Stanowisko takie oparte jest przede wszystkim na opisie wykonanych robót budowlanych zawartym w przedłożonym projekcie zagospodarowania działki, sporządzonym przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe, w którym nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w związku z wykonanymi robotami (pkt 4 części opisowej projektu). Zdaniem WINB bez wpływu na powyższe stanowisko pozostaje okoliczność, iż obowiązek przedłożenia opisanego wyżej dokumentu w postaci projektu zagospodarowania działki w zakresie wykonanego przyłącza wodnego został nałożony przez PINB w drodze niezaskarżalnego postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2014r. wydanego w trybie art. 49b ust.2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, który nie ma zastosowania w omawianym przypadku. Ponadto organ odwoławczy podał, że PINB sprostował to postanowienie kolejnymi dwoma postanowieniami wydanymi na podstawie art. 113 § 1 Kpa, zmieniając podstawę prawną i zakres nałożonego obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, przy czym na postanowienia korygujące nie wniesiono środka odwoławczego i są one rozstrzygnięciami ostatecznymi, których zgodność z prawem nie może być przedmiotem oceny w ramach niniejszego postępowania odwoławczego.

Nadto w ocenie WINB wykonanie przyłącza nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym. Jak wynika z pisma Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014r. ([...]) teren działek nr [...] znajduje się na obszarze, dla którego nie istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś ze względu na charakter robót (nie wymagają one pozwolenia na budowę) nie jest możliwe wydanie dla takiego przedsięwzięcia decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.). Przy czym brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zdaniem organu odwoławczego brak zakazu wykonywania określonych robót budowlanych mając na względzie przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W ocenie WINB organ powiatowy prawidłowo określił adresata przedmiotowej decyzji, którym uczynił obecnego właściciela działki nr [...], na której zlokalizowany jest budynek zasilany w wodę poprzez przedmiotowe przyłącze. Jak wynika z ustaleń organu powiatowego K.S. nabył działkę nr [...] w drodze darowizny, potwierdzonej aktem notarialnym Repertorium A Numer [...] z dnia [...].01.2010r., między innymi od W.S., który był inwestorem budowy przyłącza. Natomiast w związku z okolicznością, iż jak wynika z akt sprawy przedmiotowe przyłącze wodne znajduje się na działkach, nie będących własnością właściciela budynku, obsługiwanego przez to przyłącze, WINB stwierdził, że pozostaje ono bez wpływu na niniejszą decyzję. Celem przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, mających zastosowanie w omawianej sprawie, jest natomiast doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych z naruszeniem prawa, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego.

Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia lipca 1994r. Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,

ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Zdaniem WINB w przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie może bowiem żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi bowiem podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zważył, że w omawianej sprawie zostały naruszone przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego, jednakże nie w takim stopniu, by obligować miały WINB do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego wnieśli E.M., K.M., P.M. i M.M., podtrzymując w głównej mierze zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, nie podlega natomiast kontroli i ocenie tego sądu to, czy także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej rozstrzygnięcie organu administracji jest właściwe.

Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, z 2012r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Poza tym, w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy stosując przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych

w granicach tej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną polegającą na budowie przyłącza wodociągowego przez działkę, do której inwestor nie ma i nie miał prawa do dysponowania na cele budowlane.

W myśl art. 29 ust. 1 pkt 20 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r.,

Nr 1409 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przy łączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych

i telekomunikacyjnych.

W przypadku budowy ww. przyłącza w sposób odpowiadający przepisom prawa, organ trafnie wskazał, iż inwestor ma do wyboru jedną z dwóch możliwości:

I. może zgłosić budowę - zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 1a prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 - z zastrzeżeniem art. 29a;

II. albo może bez zgłoszenia wykonać budowę w trybie art. 29a prawa budowlanego, co wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust. 1). Do budowy, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ust. 2). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (ust. 3).

Droga wskazana w pkt II wymaga jednak od inwestora uzgodnienia usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostami (art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz.U. z 2010r., Nr 193, poz.1287 ze zm.- p.g.k.), a sieć uzbrojenia terenu podlega inwentaryzacji

i ewidencji (art. 27 ust. 1 p.g.k.).

W przedmiotowej sprawie inwestor nie skorzystał z żadnej z ww. opcji i samowolnie wykonał przyłącze przez działkę sąsiadów (skarżących). Występując do Przedsiębiorstwa Wodociągowego o warunki przyłączenia, inwestor posługiwał się mapą, z której wynika, że przyłącze miało być wykonane na działce inwestora.

Granica pomiędzy działkami inwestora a skarżącej została sądownie ustalona jak twierdzi skarżąca w 2013r. W aktach sprawy brak co prawda dokumentów dotyczących tej sprawy sądowej, ale są już mapy z właściwie oznaczoną granicą. Po ustaleniu prawidłowego przebiegu ww. granicy przyłącze wodociągowe przebiega przez działkę skarżącej, o czym niewątpliwie wiedział inwestor, skoro (jak twierdzi skarżąca, a inwestor tego nie kwestionował) prace wykonywał podczas nieobecności skarżącej.

W przedmiotowej sprawie inwestor nie zgłosił spornej inwestycji w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1a prawa budowlanego, ani nie skorzystał z uprawnienia z art. 29a prawa budowlanego (budowa bez zgłoszenia). Nie dokonał on m.in. uzgodnień

ze starostą (powinny one mieć miejsce przed budową, bo w aktualnym stanie rzeczy można mówić jedynie o ewentualnej akceptacji stanu dokonanego). Wobec powyższego przedmiotową sprawę winno się traktować (by móc ją zalegalizować) jako samowolę budowlaną wykonaną bez zgłoszenia. Nie może być bowiem osoba budująca w warunkach samowoli budowlanej w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do osoby budującej zgodnie z przepisami, jak to uczyniły organy żądając od inwestora jedynie inwentaryzacji powykonawczej.

W omawianej sprawie organ I instancji, chcąc doprowadzić budowę przyłącza do stanu zgodnego z prawem wydał najpierw na podstawie art. 49b prawa budowlanego postanowienie z dnia [...] maja 2014r. nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów:

– projektu zagospodarowania działki nr [...] wraz z opisem wykonanych robót,

– zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego

– oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Powyższe postanowienie było dwukrotnie zmieniane w trybie 113 kpa

– sprostowanie oczywistej omyłki. Przy czym, o ile pierwsze postanowienie wydane

w tym trybie można uznać za właściwe (choć również niepozbawione błędu

– w zmienionym zapisie zabrakło słowa "wybudowanego"), bo omyłka dotyczyła użytego błędnie słowa "ogrodzenie" zamiast "przyłącze wodociągowe"

to drugim postanowieniem z dnia 11 lipca 2014r. w trybie art. 113 kpa zmieniono podstawę prawną postanowienia z dnia [...] maja 2014r. z art. 49b na art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, co jest niedopuszczalne. Ponadto "nową" podstawę prawną postanowienia dopisano ręcznie, skreślając przy tym wpisany art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, a przy skreśleniu znajduje się parafa, którą nie wiadomo kto postawił. Ponadto pouczenie o trybie zaskarżenia tego postanowienia jest również niewłaściwe, bo brzmi: "Na niniejsze postanowienie przysługuje stronie nie przysługuje zażalenie (...)".

Podkreślić należy, iż granice ingerencji w treść decyzji administracyjnej (postanowienia) w drodze sprostowania oczywistej omyłki są ograniczone. Instytucja sprostowania oczywistej omyłki o jakiej mowa w przywołanym przepisie dotyczy oczywistych omyłek pisarskich, polegających na niewłaściwym - wbrew zamierzeniu organu - użyciu wyrazu, jego widocznie mylnej pisowni, opuszczeniu jednego bądź kilku wyrazów. Inne oczywiste omyłki to błędy pisarskie, polegające na tym, że w decyzji wyrażono treść, która widocznie jest niezgodna z myślą organu, a została wpisana przez przeoczenie, tj. niewłaściwy dobór słowa.

Sprostowanie na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. nie może jednak prowadzić do merytorycznej zmiany orzeczenia i to nawet wówczas, gdy zaistniały rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem, wyrażającym wolę organu. Sprostowaniu nie podlegają wady (błędy i omyłki) istotne m.in. w zakresie konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (tak: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 551). W tej formie nie jest zatem możliwe takie ingerowanie w treść decyzji administracyjnej (postanowienia), które - co do zasady - mogłoby przyczynić się do zmiany jej rozstrzygnięcia merytorycznego. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji czy ponownego rozstrzygnięcia w sposób odmienny od pierwotnego (vide: NSA w wyroku z dnia 4 maja 1988 r., sygn. III SA 1466/87, OSP 1990, Zeszyt 11-12, poz. 398, z glosą aprobującą W. Tarasa).

Zgodnie z przyjętym przez organ za podstawę prawną ww. postanowienia art. 81c ust. 2 prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej

i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

W zacytowanym powyżej przepisie nie ma już słowa o konieczności złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przecież organy administracyjne, a zwłaszcza budowlane muszą być świadome brzmienia art. 4 prawa budowlanego, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Nie ma racji organ, że skarżącym pozostaje jedynie droga cywilna z uwagi na to, iż w przedmiotowej sprawie nie można od inwestora żądać złożenia oświadczenia

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W wyroku z dnia 1 lutego 2013r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 270/12, publ. LEX nr 1358518) podał, iż nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym (art. 75-81 k.p.a.),

że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. Oznacza to, że w takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Zdaniem NSA nie należy utożsamiać obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego i z art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego co do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem takiego obowiązku podczas legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego , z pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora w trybie art. 4 prawa budowlanego , oprócz oczywiście nałożenia obowiązku dysponowania przedmiotowym oświadczeniem.

Abstrahując od tego, iż w trybie art. 113 k.p.a. zmiana podstawy prawnej orzeczenia jest niedopuszczalna, to w orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis ten nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany.

Jednak wyroku z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 865/10, publ. LEX nr 1081935), NSA sformułował pogląd, iż z uwagi na użycie w komentowanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie komentowanego przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia. Przepis art. 81c ust. 2 daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek, lecz o charakterze kwalifikowanym. Stąd też organ, wydając postanowienie, obowiązany jest udowodnić, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym, co w ogóle nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Pierwotną podstawą postanowienia z [...] maja 2014r. o nałożeniu obowiązku dostarczenia wskazanych w nim dokumentów był art. 49b ust. 2 prawa budowlanego. Nie wiadomo dlaczego organ zrezygnował z tego zamiaru i chciał na podstawie

art. 81c ust. 2 uzyskać jedynie inwentaryzację wykonanych robót. Inwentaryzacja

nie jest określoną art. 81c ust. 2 odpowiednią oceną techniczną lub ekspertyzą,

a jedynie spisem z natury. Jak podaje Słownik języka polskiego (http://sjp.pwn.pl/szukaj/inwentaryzacja.html) inwentaryzacja to m.in. "urzędowy spis

z natury majątku danej jednostki organizacyjnej", nie można jej więc zakwalifikować jako oceny technicznej czy ekspertyzy.

Na tle art. 81c wyłania się jeszcze jedno zagadnie, tj. czy osoba nie posiadająca prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wykonać obowiązek nałożony na podstawie tego przepisu. Organ bowiem nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia ekspertyzy w stosunku do działki inwestora tj. działki nr [...], jak i działki skarżącej, tj. działki nr [...]. W wyroku z dnia 15 października 2013r.(sygn. akt VII SA/Wa 135/13, publ. LEX nr 1421636) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jeżeli inwestor nie legitymuje się żadnym prawem do dysponowania obiektem objętym postępowaniem, nie może wykonać obowiązków sporządzenia ekspertyz, które mogą się wiązać z koniecznością dokonania kontroli (oględzin) obiektu i udzielania informacji uprawnionej do sporządzenia oceny technicznej osobie, których inwestor, jako nieposiadający prawa do obiektu nie będzie mógł wykonać.

Zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, Legalis nr 311519, NSA wyraził pogląd, że art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. budowlanego nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Jednakże organ prowadzący postępowanie w sprawie nie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane.

W ww. uchwale czytamy: "(...) Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta

z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę.

W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa".

Takie ustalenia nie miały w przedmiotowej sprawie miejsca.

Cytowany powyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, dotyczy robót budowlanych, a nie budowy w warunkach samowoli budowlanej urządzenia technicznego jakim jest przedmiotowe przyłącze. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 9 prawa budowlanego przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

W wyroku z dnia 29 kwietnia 2014r. (sygn. akt II OSK 2882/12, Legalis nr 1067709) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż do legalizacji budowy urządzenia budowlanego właściwy jest art. 49b prawa budowlanego.

Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b ust. 1) Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna

z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni (art. 49b ust. 2):

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (art. 49b ust. 3). Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 49b ust. 4). Do opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 5) stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty

w przypadku budowy, o której mowa w:

1) art. 29 ust. 1 pkt 7-11, 14, 15, 17 i 18 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 - wynosi 2.500 zł;

2) art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5, 6, 12, 13, 16 i 19-21 - wynosi 5.000 zł.

Właściwy organ, w przypadku gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty, o której mowa w ust. 5, zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy (art. 49b ust. 6). W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 (art. 49b ust. 7).

Podkreślić trzeba, iż to art. 49b prawa budowlanego stanowi o likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego zgłoszenia obiektu lub części obiektu. W takim przypadku na podstawie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego należy wezwać o wskazane w tym przepisie dokumenty - tak jak to pierwotnie organ uczynił. Skutki wykonania bądź ww. wezwania reguluje również art. 49b.

Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, w szczególności wyrażoną w nim ocenę prawną.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, decyzja ją poprzedzająca oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014r., wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.