Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3636/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3064/17 w sprawie ze skargi S. R.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3064/17 oddalił skargę S. R. - Z. (dalej skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 14 października 2016 r. M. i A. J. wystąpili do Zarządu Dzielnicy [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo - mieszkalnego na budynek usługowy (w zakresie hotelu - akademika), na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo - mieszkalnego na budynek usługowy (hotel) na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...].

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Organ II instancji wskazał, że zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.). Dalej organ podkreślił, że podziela stanowisko, że ze względu na to, iż wniosek o warunki zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego już budynku a nie budowy nowego, w sprawie nie będzie miała zastosowania zasada "dobrego sąsiedztwa". Z brzmienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy wynika, iż zasada ta dotyczy tylko nowej zabudowy. Istota tej zasady sprowadza się do dostosowania nowej zabudowy do starej, a zatem do sytuacji, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę. Zasada ta nie będzie miała więc zastosowania, gdy wnioskiem objęte jest wykonanie innych robót budowlanych, nie stanowiących budowy, a także gdy chodzi o zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, z których wynika, że na terenie objętym wnioskiem znajduje się budynek warsztatowo - mieszkalny przeznaczony do zmiany sposobu użytkowania. Dominująca funkcja obszaru analizowanego to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa, a zatem funkcja planowanej inwestycji stanowić będzie kontynuację zabudowy w formie budynków usługowych w przedmiotowym obszarze. Teren inwestycji posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, która projektowana jest na terenie nie wymagającym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe, zdaniem Kolegium, wskazuje że zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowo - mieszkalnego na budynek usługowy (hotel) jest zgodna z warunkami wynikającymi z zaskarżonej decyzji. Ponadto, zdaniem Kolegium, organ ustalający warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmowną (odmawiającą ustalenia tych warunków) tylko w przypadku gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, Kolegium wskazało, że organ wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione.

Kolegium wskazało, że inwestor załączył do akt sprawy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2016 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo - mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...]. Kolegium wystąpiło również do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o udzielenie informacji, czy ww. decyzja jest ostateczna, a także czy w stosunku do ww. decyzji prowadzone były lub są postępowania nadzwyczajne. PINB pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. poinformował, że ww. decyzja jest ostateczna, a także, że w stosunku do niej nie były i nie są prowadzone postępowania nadzwyczajne.

Rozpoznając skargę od tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną.

Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestor planuje zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku warsztatowo - mieszkalnego na budynek usługowy (hotel) - bez zmiany parametrów istniejącego budynku. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, przedmiotem badań i dokonanych ustaleń dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego organy winny były uczynić przede wszystkim cechę związaną z kontynuacją funkcji zabudowy, a także przesłanki określone w art. 61 ust.1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że analiza urbanistyczna oraz wydane decyzje wskazują, że planowany sposób użytkowania istniejącego budynku warsztatowo -mieszkalnego na usługowy (hotel) jest możliwy, bowiem w obszarze analizowanym występują obiekty o podobnej funkcji (funkcji usługowej). Taka funkcja występuje w obszarze analizowanym na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], a zatem planowana przez inwestora funkcja będzie stanowić kontynuację funkcji występującej w tym obszarze. Spełnione zostały również pozostałe warunki określone w art. 61 ust.1 pkt 2 - 5 u.p.z.p., tj. teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania i dla takiej sprawy nie stanowią zagadnienia wstępnego postępowania, które obecnie toczą się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, czy też przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

W końcowej części uzasadnienia Sąd wskazał, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji przez Kolegium w obiegu prawnym pozostawała ostateczna decyzja PINB [...] z dnia [...] marca 2016 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo - mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Tym samym z chwilą gdy decyzja stała się ostateczna doszło do legalizacji przedmiotowej zabudowy (budynku warsztatowo - mieszkalnego) nawet jeśli budynek ten powstał jako samowola budowlana. A zatem dopóki w stosownym trybie decyzja ta nie zostanie wzruszona to wiąże ona organy. Wzruszenie zaś w stosownym trybie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo - mieszkalnego może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, co oznacza że organ słusznie odmówił zawieszenia postępowania.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła S. R. - Z., zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasady dwuinstancyjności poprzez niezbadanie (pominięcie) przez ten organ kwestii związanych z zasadą "dobrego sąsiedztwa", wynikającą z przepisu art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to kwestie organ administracyjny był zobligowany ponownie zbadać, przed wydaniem decyzji w sprawie, podobnie jak był do tego zobligowany organ pierwszej instancji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6,7,77 § 1 i art. 107 § 3 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi i utrzymaniu decyzji organu drugiej instancji w mocy w sytuacji, w której organ drugiej instancji wydał decyzję bez należytego zbadania wszelkich okoliczności sprawy z naruszeniem zasady praworządności, w szczególności bez należytego zbadania wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie w myśl zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w treści przepisu art. 61 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęcie, że cytowany przepis nie ma zastosowania w przypadku decyzji o warunkach zabudowy dotyczących zmiany sposoby użytkowaniu już istniejących inwestycji;

Natomiast na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że inwestycja będąca przedmiotem decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie spełnia przesłanki zawarte w tym przepisie w sytuacji, w której inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo - mieszanego na budynek usługowy (hotel) w rzeczywistości narusza zasadę dobrego sąsiedztwa.

Wskazując na powyższe wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu poprzez sporządzenie skargi kasacyjnej i reprezentowanie skarżącej przed NSA, gdyż nie zostało ono opłacone ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Granice właściwości sądów administracyjnych zostały określone wprost w Konstytucji. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje także orzekanie o legalności uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Oznacza to, że sprawy, w których sprawowanie wymiaru sprawiedliwości ma polegać na kontroli działalności administracji publicznej, są zastrzeżone do właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie różnica między sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej jest bardzo wyraźna. W przypadku kontroli działalności administracji przez sąd istotne jest to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega zaś na dokonaniu oceny (kontroli) tej działalności. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania organu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Z natury rzeczy więc orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy przez organ administracji. Wyjątki od tego rodzaju rozstrzygnięć winny być nader ograniczone i muszą mieścić się w ogólnej formule sprawowania kontroli. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowi wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Poddanie działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego oznacza, że w sprawach objętych tą kontrolą mamy nadal do czynienia ze sprawami administracyjnymi, a organ administracji jako podmiot administrujący nie przestaje być odpowiedzialnym za administrowanie. Kierując się tymi przesłankami, sformułowano art. 1 p.p.s.a., który określa podstawowy zakres działania sądów administracyjnych, przyjmując, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która jest równoznaczna z kontrolą wykonywania administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Sprawowanie kontroli działalności organów nie może i nie powinno przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia podmiotów kontrolowanych. Nie taka jest funkcja kontroli. Kontrola każda, w tym kontrola sądowa, nie powinna prowadzić do zastępowania działania podmiotu podlegającego kontroli. Niewątpliwie przyjęcie możliwości merytorycznego orzecznictwa sądowoadministracyjnego prowadziłoby wprost do "uciekania administracji" od rozstrzygania spraw skomplikowanych. Prowadziłoby też wprost do zmiany funkcji sądu, który stawałby się administratorem.

Sąd administracyjny nie może czynić zatem samodzielnych ustaleń, albowiem nie sprawuje jurysdykcji administracyjnej, a ma funkcje wyłącznie kontrolne, stąd wszelkie dostrzeżone wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organu każą sądowi uchylić rozstrzygnięcia dotknięte wadami prawnymi, celem powtórzenia postępowania dowodowego. Z tych względów rację ma skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji nie mógł dokonać samodzielnej oceny kontynuacji funkcji w zakresie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa i ocenić w tym względzie sporządzoną na potrzeby postępowania administracyjnego analizę urbanistyczną. Gdy Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji błędnie przyjęły, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, powinien był uchylić decyzje organów obu instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, ponieważ brak oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, stanowił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd zasadny okazał się zarzut kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oczywiste jest bowiem, że skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega w takim przypadku zmianie ( por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09; orzeczenie dostępne w CBOSA oraz wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn.. akt II OSK 2734/15, LEX nr 2343279). Zatem prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że zasada dobrego sąsiedztwa znajduje w sprawie zastosowanie i organy nie dokonując w tym zakresie oceny, naruszyły tym samym przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednakże takie ustalenie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a nie prowadzić do samodzielnej oceny sądu w tym zakresie, co czyni zasadnym zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przedwczesne jest natomiast dokonywanie oceny, czy spełniona została w niniejszej sprawie przesłanka dobrego sąsiedztwa, wobec braku oceny organów w tym zakresie. Stąd jako chybiony należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegający na błędnym przyjęciu, że w sprawie zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa, pomijając przy tym jego wadliwą konstrukcję polegającą na braku powołania jako naruszonych przepisów p.p.s.a. Należy jedynie zauważyć, że dokonując interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przede wszystkim trzeba mieć na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy, wprowadzając zasadę dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie celem tym była ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie takiej zabudowy i jej funkcji, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Warunek kontynuacji funkcji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią). Takie rozumienie kontynuacji funkcji oparte jest w dużej mierze na elementach ocennych. Stąd tak istotne jest dokonanie tej oceny przez organ w ramach niniejszej sprawy.

Należy również pamiętać, że wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie funkcji oraz cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca na tym obszarze funkcja zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 515, 517). Stąd tak istotne jest określenie nie tylko ogólnie funkcji występujących na danym terenie ale także wskazanie konkretnych obiektów i rodzaju usług, które są prowadzone w obszarze analizowanym.

Niezasadny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, którego naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w braku zbadania przez Kolegium kwestii związanych z zasadą dobrego sąsiedztwa. Jak już wyżej wykazano uchybienie to stanowiło naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, natomiast nie naruszało to art. 15 k.p.a. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym( por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 291/21, LEX nr 3150368). W niniejszej sprawie Kolegium przeprowadziło ponownie postępowanie i dokonało oceny zebranych w sprawie dowodów, pomijając jednak przy tym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w następstwie błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co nie stanowi jednak naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Trafne jest również stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na inne toczące się w stosunku do tego samego obiektu budowlanego postępowania sądowoadministracyjne. Należy bowiem zauważyć, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tym miejscu wskazać należy, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji dokonają prawidłowej oceny analizy urbanistycznej w zakresie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa i rozstrzygnął wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu.

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, zasadnym było na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, w następstwie czego uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającej ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. W zakresie dotyczącym orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania dla ustanowionego z urzędu pełnomocnika, właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.