Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 618/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Leszek Kamiński (spr.) del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 553/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 29 listopada 2012 r. nr ... w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 553/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność § 2 pkt 2, 3 i 4, § 3 pkt 2-10, § 6 pkt 1, § 8 ust. 1 pkt 1-4, § 9 pkt 4 i 5, §10 ust 1 pkt 4 i ust 3 i 4, § 23, § 25 ust 1 pkt 4,5,6 ust 2, 3, 4 ,5, § 26 ust 1 pkt 2-8 i ust 2, § 27 uchwały Rady Miasta G. z dnia 29 listopada 2012 r. w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

W motywach wyroku Sąd I instancji powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prokurator Rejonowy w G., zw. dalej skarżącym lub Prokuratorem, wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta G. (zw. dalej Radą), nr ..., z 29 listopada 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z 2 stycznia 2013 r. pod poz. ...

Oceniając zaskarżoną uchwałę sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy § 2 pkt 2, 3 i 4, § 3 pkt 2-10, § 6 pkt 1, § 8 ust. 1 pkt 1-4, § 9 pkt 4 i 5, §10 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 i 4, § 23, § 25 ust. 1 pkt 4,5,6 ust 2, 3, 4 ,5, § 26 ust. 1 pkt 2-8 i ust. 2, § 27 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo, albowiem zawierają powtórzenia definicji ustawowych, modyfikacje tych definicji, postanowienia regulujące zagadnienia wynikające wprost z poszczególnych norm ustaw i innych aktów normatywnych prawa powszechnie obowiązującego oraz postanowienia stanowiące przekroczenie upoważnienia ustawowego.

W ocenie sądu, niezasadny był zarzut dokonania przez uchwałę modyfikacji przepisów ustawy poprzez wskazanie w § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały pojęcia "właściciela nieruchomości".

W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji m.in. wskazał, że przepisy zawarte w § 25 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 Regulaminu, w których określono, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością tych zwierząt dla innych ludzi poprzez obowiązek przewożenia psów środkami komunikacji publicznej na smyczy i w kagańcu a innych zwierząt w klatce lub na smyczy (pkt 4), w miejscach publicznych na terenie miasta wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uznawanej za agresywną lub psa w typie tej rasy - na smyczy i w kagańcu (pkt 5) oraz nakaz wyprowadzania psów wyłącznie pod opieką osób dających gwarancję opanowania psa w momencie rozdrażnienia (pkt 6) wprowadzone zostały poza delegacją ustawową. Dodatkowo, zdaniem sądu, zwrot "pies w typie rasy" (agresywnej) jest bezspornie wadliwy, gdyż jest to określenie pozaustawowe, pozaprawne i stwarzające problemy w interpretacją, a tym samym mogące prowadzić do nadużyć. W ocenie sądu, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 236 z 2005 r., poz. 2008 ze zm.), zw. dalej ustawą, stanowiący, że rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, jest podstawą ustanowienia nie tylko nakazów i zakazów bezpośrednio zmierzających do tych celów (na przykład nakaz usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta czy nakaz wyprowadzania psów na smyczy), ale także obowiązków mających na celu wyegzekwowanie tych nakazów i zakazów. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że przepis ten należy wykładać z uwzględnieniem celu jego uchwalenia, który w nim został wprost wyartykułowany. Celem tym jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi stwarzanymi przez zwierzęta domowe oraz ochrona przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez te zwierzęta. Zatem w ocenie sądu, zgodnie z tym przepisem gmina może w regulaminie utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe także obowiązki, które służą osiągnięciu wskazanego celu. Jednakże jest oczywiste, że obowiązki, które gmina może nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu, i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Wynika to z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W przekonaniu sądu pierwszej instancji, w delegacji ustawowej nie mieszczą się także przepisy ust 2-5 § 25 Regulaminu. Dotyczą one wyjątków od obowiązku zakładania kagańca odwołując się do pojęć przeciwwskazań "anatomicznych" i "zdrowotnych", a także wskazują niezbędne elementy zaświadczenia wystawianego przez lekarza weterynarii w celu potwierdzenia takich przeciwwskazań.

W ocenie sądu, bez podstawy prawnej został uchwalony także § 26 ust. 1 pkt 2-8 Regulaminu, reglamentacja ta dotyczy warunków pozostawiania zwierząt bez dozoru (pkt 2), zakaz wyprowadzania zwierząt domowych do piaskownic, place zabaw, boiska (pkt 3),na plaże i kąpieliska (pkt 4), oraz zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej (pkt 5). Wymienione zakazy, mogą zdaniem sądu pierwszej instancji, wynikać tylko z regulaminów, określających zasady korzystania z tych obiektów. Sąd wskazał, że z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, a także zakazu hodowli psów lub kotów w określonych miejscach (pkt 7 i 8).

W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła powyższy wyrok w części stwierdzającej nieważność § 25 ust. 1 pkt 5 w zakresie obejmującym zdanie "w miejscach publicznych na terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uznawanej za agresywną - na smyczy i w kagańcu", § 25 ust. 1 pkt 6, § 25 ust. 2, 3, 4 i 5, § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały nr ... Rady Miasta G. z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G., wnosząc o jego uchylenie w ww. części, ewentualnie o jego uchylenie w ww. części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyczyn z powodu, których sąd uznał, iż następujące przepisy Regulaminu: § 25 ust. 1 pkt 5 w zakresie obejmującym zdanie "w miejscach publicznych na terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej - na smyczy i w kagańcu", § 25 ust. 1 pkt 6, § 25 ust. 2, 3, 4 i 5, § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały nr ... Rady Miasta G. z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G. zostały podjęte bez podstawy prawnej,

2. prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż:

a) przepis ten nie uprawnia rady gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązków polegających na:

- wyprowadzaniu w miejscach publicznych na terenie miasta psa na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uznawanej za agresywną lub psa w typie tej rasy - na smyczy i w kagańcu, za wyjątkiem psów u których występują przeciwwskazania anatomiczne, zdrowotne, psów wykorzystywanych do celów specjalnych oraz psów opiekunów osób niepełnosprawnych oraz psów używanych do dogoterapii, psów do 12 miesiąca życia, przy czym przeciwwskazania do nakładania psom kagańca musza być stwierdzone przez lekarza weterynarii w książeczce zdrowia psa lub w wydanym zaświadczeniu, o określonej treści

- wyprowadzaniu psów wyłącznie pod opieką osób dających gwarancje opanowania psa w momencie rozdrażnienia

b) przepis ten nie uprawnia rady gminy do wprowadzenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy postanowień:

- umożliwiających zwolnienie psa ze smyczy wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec, a właściciel lub dzierżyciel sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem, a psa bez kagańca - wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa,

- zabraniających pozostawiania zwierząt domowych bez dozoru, jeżeli zwierzę nie jest należycie uwiązane lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się zwierzęcia na zewnątrz oraz § 135 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż uchwalenie przepisów § 25 ust. 1 pkt 5 w zakresie obejmującym zdanie "w miejscach publicznych na terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uznawanej za agresywną - na smyczy i w kagańcu", § 25 ust. 1 pkt 6, § 25 ust. 2, 3, 4 i 5 oraz § 26 ust. 1 pkt 2 wykracza poza upoważnienie ustawowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W związku z powyższym przypomnieć trzeba, że z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 poz. 594), zw. dalej u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to naruszenia takiego rodzaju jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt 412/11, CBOSA). Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005).

Warto w tym miejscu zauważyć wyrażoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego.

Zasada ta nakłada obowiązek optymalizacji w procesie stanowienia prawa. Ustawodawca powinien dążyć do możliwie maksymalnej realizacji wymogów składających się na tę zasadę. Tym samym stopień określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu.

Z powyższych względów na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji.

Przez precyzyjność regulacji prawnej należy rozumieć możliwość dekodowania z przepisów jednoznacznych norm prawnych (a także ich konsekwencji) za pomocą reguł interpretacji przyjmowanych na gruncie określonej kultury prawnej. Innymi słowy, nakaz określoności przepisów prawnych powinien być rozumiany jako wymóg formułowania przepisów w taki sposób, aby zapewniały dostateczny stopień precyzji w ustaleniu ich znaczenia i skutków prawnych (zob. zwłaszcza orzeczenia TK z: 19 czerwca 1992 r., sygn. U 6/92, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 13; 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5; 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12; postanowienie z 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 18 oraz wyroki z 17 października 2000 r., sygn. SK 5/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 254 i z 28 czerwca 2005 r., sygn. SK 56/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 67). Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych.

Jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego prawodawcy mają prawo oczekiwać stanowienia norm niebudzących wątpliwości co do nakładanych obowiązków lub przyznawanych praw. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyroki o sygn. K 24/00 i sygn. K 41/02 oraz wyrok z 27 listopada 2007 r., sygn. SK 39/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 127). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań, jest naruszeniem Konstytucji (por. wyroki o sygn. K 6/02 i sygn. K 41/02).

W celu uznania niekonstytucyjności regulacji, której wnioskodawca stawia zarzut niedookreślonej, nie wystarcza tylko i wyłącznie abstrakcyjne stwierdzenie nieokreśloności tekstu prawa. Nieprecyzyjne brzmienie lub niejasna treść przepisu nie w każdym wypadku uzasadniają wyeliminowanie go z obrotu prawnego w wyniku orzeczenia Trybunału. Zdaniem Trybunału, niejasność lub nieprecyzyjność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, że wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności czy nieprecyzyjności powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany wtedy, gdy inne metody usuwania wątpliwości dotyczących treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację, okażą się niewystarczające (zob. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36, oraz wyroki z 16 grudnia 2003 r., sygn. SK 34/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 102; z 28 czerwca 2005 r., sygn. SK 56/04; z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3).

Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca upoważnił Radę Miejską do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę.

Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jest zatem co najmniej znacznym uproszczeniem poszukiwanie tylko na gruncie tej ustawy podstaw prawnych do określania obowiązków posiadaczy zwierząt domowych.

Podzielając pogląd sądu pierwszej instancji odnoszący się do nakładania na obywateli obowiązków z poszanowaniem zasady proporcjonalności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wyważenie racji będące nieodłączną cechą tej zasady musi być z jednej strony szczegółowo uzasadnione z jednoznacznym określeniem kryteriów dokonywanych ocen. Z kolei ocena sądowa tej zasady w odniesieniu do każdego rozpatrywanego przypadku wymaga, aby przyjmując naruszenie tej zasady i orzekając o unieważnieniu uchwały sąd jednoznacznie wykazał na czym polegało przekroczenie tej zasady.

Pierwszym i podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej związanym z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., jest niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, z powodu których sąd pierwszej instancji uznał, iż zapis Regulaminu § 25 ust. 1 pkt 5 w części "w miejscach publicznych na terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej - na smyczy i w kagańcu" został podjęty bez podstawy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. odniesiono też do pozostałych przepisów Regulaminu wymienionych w petitum skargi kasacyjnej.

W istocie zarzut ten, w jego pierwszej części, sprowadza się do bezpodstawnego stwierdzenia nieważności całej jednostki redakcyjnej § 25 ust. 1 pkt 5 obejmującej również słowa "lub psa w typie tej rasy", gdy, zdaniem Rady, w odniesieniu do pozostałej (zacytowanej w petitum skargi kasacyjnej) części tej jednostki nie było podstaw do stwierdzenia nieważności.

Działając w granicach zgłoszonego zarzutu analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn unieważnienia całego przepisu. O ile sąd pierwszej instancji wyjaśnił szczegółowo dlaczego zwrot "pies w typie rasy agresywnej" jest wadliwy prawnie, z czym należy się zgodzić i czego Gmina nie kwestionuje, to przyznać trzeba, że w odniesieniu do pozostałej części kwestionowanego przepisu nie wyjaśniono dlaczego sformułowanie "w miejscach publicznych na terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej - na smyczy i w kagańcu" narusza prawo. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, umieszczenie takiego zapisu nie tylko prawa nie narusza, ale też służy osiągnięciu celu, na który powołał się sąd pierwszej instancji, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje w ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem.

Również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 25 ust. 1 pkt 6, § 25 ust. 2, 3, 4 i 5, § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały nr ... Rady Miasta G. z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G. okazały się zasadne, gdyż sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku przyczyn, z powodu których sąd pierwszej instancji uznał te przepisy z niezgodne z prawem. W istocie brak takiego uzasadnienia utrudnia podjęcie polemiki z tezami wyroku.

Ocena sądu pierwszej instancji zawarta w zdaniu wskazującym, że w przekonaniu sądu w delegacji ustawowej nie mieszczą się przepisy § 25 ust. 1 pkt 2-5 Regulaminu nie stanowi dostatecznego wyjaśnienia na jakich motywach sąd oparł swoje przekonanie. Ten sam mankament wykazuje uzasadnienie odnoszące się do § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały. Nie wyjaśniono dlaczego zakazy dotyczące np. wyprowadzania zwierząt na place zabaw czy do piaskownic są wyłączną kompetencją podmiotów ustanawiających regulaminy tych obiektów. O ile można zrozumieć tego rodzaju ograniczenie w przypadku przestrzeni zamkniętych, np. ogrodzonych osiedli, czy innych tego rodzaju obiektów, to nie wyjaśniono dlaczego w miejscach publicznych powszechnie dostępnych położonych na terenie miasta, jego Rada nie posiada takiej kompetencji.

Wobec uwzględnienia zarzutów proceduralnych uzasadniających uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów naruszeń prawa materialnego zawartych w skardze kasacyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny ulega uchyleniu w zakażonej skargą kasacyjną części, tj. w odniesieniu do stwierdzenia nieważności § 25 ust. 1 pkt 5 w części dotyczącej określenia "w miejscach publicznych na terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej - na smyczy i w kagańcu" oraz § 25 ust. 1 pkt 6, § 25 ust. 2, 3, 4 i 5, § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały nr ... Rady Miasta G. z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia od strony wnoszącej skargę do Sądu Wojewódzkiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony skarżącej kasacyjnie uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W ocenie składu orzekającego brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć kosztami postępowania kasacyjnego Prokuratora występującego w interesie publicznym, co daje podstawę do zastosowania art. 207 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

1