Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1495/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane przez organ 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz I. O. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 10 kwietnia 2021 r., nr 102/2021, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Inowrocławiu (PPIS) nakazał I. O. (skarżącej) zaprzestać prowadzenia działalności określonej jako pozostałe pozaszkolne formy edukacji – warsztaty tematyczne w obiekcie: Sala warsztatów tematycznych [...]", zlokalizowanym przy ul. [...] w I.. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. pracownicy PPIS przeprowadzili kontrolę działalności prowadzonej w obiekcie przy ul. [...] w I. pod kątem przestrzegania zakazów i nakazów opisanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 19 (w decyzji omyłkowo "21") marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 512 – dalej "rozporządzenie z 19 marca 2021 r."), która wykazała, że w obiekcie obecnych było kilkadziesiąt osób korzystających z oferowanej usługi, co z kolei stwarzało zagrożenie dla życia i zdrowia przebywających w tym obiekcie osób i stanowiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych obowiązujących w czasie pandemii.

Decyzją z 15 lipca 2021 r., nr 142/21 PPIS, działając na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 195- dalej "ustawa o PIS") oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r., nr 36, poz. 203 – dalej "rozporządzenie z 5 marca 2010 r."), ustalił wobec I. O. obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości 375 zł za "inne czynności" wykonywane przez organy PPIS w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, dotyczące przeprowadzonej kontroli w Sali warsztatów tematycznych "[...]" przy ul [...] w I., których wyniki wykazały naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W uzasadnieniu decyzji, po przywołaniu okoliczności i ustaleń przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2021 r. kontroli, organ wskazał, że wysokość nałożonej opłaty została ustalona zgodnie z zasadami zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w I. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz zgodnie z § 1 rozporządzenia. Przedstawił wyliczenia poniesionych kosztów bezpośrednich uwzględniające ilość osób przeprowadzających kontrolę (2 osoby), czas kontroli (1,5 godz.), stawkę godzinową (35 zł), czas opracowania dokumentacji w postaci decyzji nr 102.2021 i decyzji płatniczej nr 142/21 (4 godz.), stawki godzinowej za opracowanie dokumentów (35 zł). Doliczył koszty pośrednie stanowiące 53% łącznych kosztów bezpośrednich (129,85 zł).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że czynności kontrolne dokonane przez organ naruszały przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, a nadto podniosła, że podstawą kontroli i nałożenia zakazów były przepisy rozporządzenia przyjętego z naruszeniem porządku konstytucyjnego i w sposób nielegalny ograniczającego swobody obywatelskie. Zwrócono uwagę, że PPIS wygasił z urzędu decyzję nr 102/2021.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy (PWIS), decyzją z 6 września 2021 r. nr 97/2021/COR, utrzymał rozstrzygnięcie I instancji w mocy. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego, organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem jego rozważań może być tylko zasadność nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty za przeprowadzone czynności, a nie zasadność samego przeprowadzenia kontroli i zastosowania sankcji w związku z wykonywaniem działalności gospodarczej danego typu podczas trwającej epidemii, co było przedmiotem odrębnego postępowania. W ocenie PWIS ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne było zgodne z art. 36 ustawy o PIS, albowiem podczas kontroli z 10 kwietnia 2021 r. stwierdzono, że działalność prowadzona była z naruszeniem § 9 ust. 20 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r., stwierdzenie zaś nieprawidłowości stanowi przesłankę do pobrania opłaty za czynności. Wskazał, że opłata została wyliczona zgodnie z rozporządzeniem 5 marca 2010 r. oraz zarządzeniem Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Inowrocławiu nr 14/2020. Stwierdził też, że wygaszenie decyzji nr 102/2021 PWIS nie miało wpływu na wynik sprawy z tego względu, że związane było ze zmianą stanu prawnego i znoszeniem kolejnych zakazów i ograniczeń w związku z wystąpieniem epidemii.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy I. O., reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji PPIS,

- art. 36 ust. 2 ustawy o PIS poprzez jego niezastosowanie i pobranie opłat pomimo tego, że przeprowadzone czynności kontrolne nie wykazały naruszenia wymogów zdrowotnych i higienicznych,

- art. 36 ust. 1 ustawy o PIS poprzez niewykazanie przez organ I instancji kosztów poniesionych w związku z przeprowadzoną kontrolą.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, ewentualnie ich uchylenie i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieisono, że rozpoznając skargę Sąd winien również ocenić prawidłowość decyzji PPIS "z 6 kwietnia 2021 r. nr 94/21, decyzji PPIS o jej wygaśnięciu, przed rozpoznaniem złożonego odwołania oraz przedwczesnej decyzji PWIS o umorzeniu postępowania", na potwierdzenie czego przywołała szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem strony istotą sprawy jest legalność przeprowadzenia przez PPIS czynności kontrolnych w dniu 6 kwietnia 2021 r. oraz legalność decyzji o nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Wydane w związku ze stanem epidemii rozporządzenia nie mogły być podstawą ograniczeń i zakazów prowadzenia działalności gospodarczej, podjęte bowiem zostały z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w ustawie o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Podniosła, że w sprawie nie ustalono, czy doszło do naruszenia wymogów sanitarnych i higienicznych, a jeżeli tak, to jakich, nie było więc podstaw do nakazania zaprzestania działalności. Skarżąca wskazała, że "w sklepie należącym do skarżącej istniało bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia", oraz że "nie można uznać za naruszenie warunków higienicznych i zdrowotnych prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na handlu detalicznym materiałami budowlanymi i remontowymi". Zarzucono nadto, że koszt czynności wskazany w decyzji został zawyżony w stosunku do czynności w istocie podjętych.

W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i poprzedzające ją rozstrzygnięcie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana skargą I. O. dotyczy prawidłowości decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy, utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu podjętej w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty za czynności wykonane przez organ w postępowaniu administracyjnym wszczętym w związku z kontrolą sanitarną przeprowadzoną w obiekcie, w którym skarżąca wykonywała działalność gospodarczą. Kontrola sądowa nie dotyczy zatem bezpośrednio ani decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej, czy też decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tego obowiązku lub umarzającej postępowanie. Niesporne w sprawie pozostaje, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2021 r. Każde z tych rozstrzygnięć (nota bene skarżąca nie wskazała chociażby numerów i dat dwóch z trzech wymienionych decyzji) ma sobie właściwy tryb zaskarżenia i nie mogą być one niejako "przy okazji" objęte kontrolą w sprawie niniejszej. O ile sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi, to jest związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Związanie granicami sprawy oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy aniżeli ta, w której wniesiono skargę.

W niniejszej sprawie skarga dotyczy decyzji administracyjnej ustalającej skarżącej obowiązek uiszczenia opłaty za "inne czynności" wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, dotyczące przeprowadzonej kontroli w Sali warsztatów tematycznych "[...]" przy ul [...] w I.. Tylko w tak zakreślonych granicach Sąd mógł badać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Poza granicami tej sprawy pozostają zatem inne rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś rozstrzygnięcie o nakazie wstrzymania prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej z uwagi na wystąpienie stanu epidemii. Powołanie w tym zakresie orzecznictwa, jakoby potwierdzającego możliwość badania legalności wskazanych rozstrzygnięć w ramach kontroli decyzji PWIS z 6 września 2021 r., nr 97/2021/COR, jest całkowicie chybione. Zawarte tam rozważania dotyczą bowiem możliwości oceny stanowiska wierzyciela w ramach badania zasadności zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Dla niniejszej sprawy rozważania te są zatem w sposób oczywisty nieadekwatne. Na marginesie zauważyć należy, że na podstawie daty wskazanej w skardze decyzji (6 kwietnia 2021 r.), jak i treści samej skargi można domniemywać, że powołana decyzja dotyczyła spawy wstrzymania prowadzenia działalności polegającej na sprzedaży detalicznej materiałów budowlanych, zaś pełnomocnik skarżącej (będący adwokatem) przy konstruowaniu skargi posłużył się "szablonem" niedostosowanym do realiów przedmiotowej sprawy.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zgodnie z ust. 1 art. 36 ww. ustawy, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z kolei ust. 2 stanowi, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy PIS nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.

"Inne czynności" o jakich mowa w powyższym przepisie, obejmują czynności pozostające w merytorycznym związku, czyli stanowiącej przejaw nadzoru sanitarnego. Do takich czynności zaliczają się zatem wszystkie czynności służące celowi kontroli, a więc zmierzające do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Do czynności tych wlicza się te generujące koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2016 r., sygn. II OSK 2281/14, oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nałożenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, jest dopuszczalne dopiero po ustaleniu, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i sanitarnych, wynikających z właściwych i konkretnie wskazanych przez organ przepisów, a także do wykazania, że na kontrolowanym podmiocie ciążył prawny obowiązek przestrzegania tych wymagań higienicznych i zdrowotnych. Nałożenie opłaty musi nadto znajdować oparcie w ostatecznej, funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji stwierdzającej naruszenie tych przepisów.

Ani z powołanej w decyzjach obu instancji podstawy prawnej, ani z ich uzasadnień nie wynika, jakie konkretnie wymogi zdrowotne i higieniczne właściwe placówkom, w których prowadzona jest działalność określona w PKD pod numerem 85.59.B – "pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikwane" (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności) zostały naruszone. Organy obu instancji powołały się w tym zakresie na naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, zakazów i nakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (organ I instancji) oraz 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (organ II instancji), a nadto na przepis 36 ust. 1 ustawy o PIS, oraz § 1 rozporządzenia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wskazane konkretnie przepisy ustawy o PIS i rozporządzenia z 5 marca 2010 r. nie zawierają regulacji dotyczących wymogów zdrowotnych i higienicznych, których naruszenie mogłoby stanowić podstawę decyzji z art. 36 ust. 1 ustawy o PIS. Nie jest też w tym zakresie wystarczające ogólne powołanie rozporządzenia z dni 19 marca 2021 r. (lub – jak błędnie zrobił to PPIS – rozporządzenia z 6 maja 2021 r.). Także protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2021 r. na obiekcie, w którym skarżąca prowadziła działalność, nie wskazuje konkretnie, jakie wymogi higieniczno-zdrowotne zostały naruszone. Poza przytoczeniem opisu stanu faktycznego zastanego na obiekcie, kontrolerzy ogólnie tylko wskazali, że "stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych obowiązujących w czasie pandemii, polegających na prowadzeniu działalności związanej z organizowaniem pozaszkolnych form edukacji (...)". Takie ujęcie w ocenie Sądu nie odpowiada treści art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, który – z uwagi na dolegliwość, jaką przewiduje wobec adresatów decyzji wydanych na jego podstawie – winien być stosowany jedynie w warunkach jednoznacznego ustalenia tych wymogów i jednoznacznego stwierdzenia ich naruszenia. Innymi słowy, konkretne ustalone okoliczności muszą zostać skonfrontowane z konkretnymi odpowiadającymi tym okolicznościom przepisami.

Pamiętać też należy, że nałożenie opłaty za inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem nadzoru jest zasadne tylko w sytuacji, gdy w rezultacie kontroli stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, a do stwierdzenia tego doprowadziły wykonane przez organ specjalistyczne czynności, niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, skoro nie wskazano konkretnych (określonych prawnie) wymogów higieniczno-zdrowotnych, które zostały naruszone, to za nieudowodnione uznać również należy to, że zaistniała podstawa do obciążenia skarżącej obowiązkiem uiszczenia opłaty za czynności kontrolne.

Sąd dostrzega, że formalny warunek nałożenia na skarżącą w drodze decyzji z art. 36 ust. 1 ustawy o PIS obowiązku uiszczenia opłaty organy powiązały z wydaniem decyzji PPIS z 10 kwietnia 2021 r., nr 102/2021, o nakazie zaprzestania wykonywanej przez skarżącą działalności. Decyzja ta, pomimo że wygaszona mocą decyzji PPIS z 28 czerwca 2021 r., nr 213/21, do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego wywoływała skutki prawne, a przede wszystkim ten, że formalnie mogła stanowić podstawę do stwierdzenia po stronie kontrolowanego podmiotu obowiązku uiszczenia opłaty za dokonane czynności kontrolne. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (vide A. Wróbel, komentarz aktualizowany do K.p.a., tezy do art. 16, System Informacji Prawnej Lex). Oznacza to, że etap pobierania opłat za czynności kontrolne - w sytuacji gdy naruszenie wynika z faktu wydania nakazu zaprzestania działalności niezgodnej z prawem, a nakaz ten ma charakter decyzji ostatecznej – nie jest właściwy do kwestionowania ustalenia, że naruszenie wystąpiło. Decyzja nakazująca potwierdza bowiem wystąpienie naruszeń. W takiej sytuacji nie może dojść do ponownej oceny faktu wystąpienia naruszenia, a już z pewnością nie może dojść do zakwestionowania tego faktu w postępowaniu o ustalenie opłaty. Wzruszenie zaś ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której została wydana inna ostateczna decyzja, może nastąpić wyłącznie w trybie nadzwyczajnym, np. wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Dodać trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji w sprawie niniejszej o ustalenie opłaty została wydana 4 czerwca 2021 r., tj. w momencie funkcjonowania w obrocie prawnym wykonalnej decyzji nakazującej skarżącej zaprzestanie działalności, zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności. Ta ostatnia bowiem zapadła 10 kwietnia 2021 r. i została utrzymana w mocy ostateczną decyzją PWIS z 4 czerwca 2021 r. nr 66/2021/COR. Na decyzję tą skarżąca nie wniosła skutecznie skargi do sądu administracyjnego.

Wydanie decyzji o stwierdzeniu danych naruszeń (i nakazie zaprzestania prowadzenia działalności, jak rozstrzygnięto w decyzji z 10 kwietnia 2021 r. nr 102/2021), nie oznacza jednak automatyzmu stosowalności art. 36 ust. 1 ustawy o PIS. Oddzielić należy to, że w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja stwierdzająca zaistnienie naruszeń (której, jak wynika z akt sprawy, skarżąca skutecznie nie zakwestionowała), od tego, że na organie podejmującym rozstrzygnięcie w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy o PIS nadal ciąży obowiązek wyjaśnienia, które z przepisów regulujących wymogi higieniczno-zdrowotne zostały naruszone. W realiach niniejszej sprawy to, czy w istocie ziściły się materialnoprawne przesłanki nałożenia obowiązku opłaty za dokonane czynności, nie zostało przez organy obu instancji dostatecznie wyjaśnione.

W ocenie Sądu nie zostało jednak w sposób przekonujący przedstawione i udokumentowane wyliczenie wielkości opłaty za czynności kontrolne stosownie do postanowień § 2-4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203). Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Zgodnie z § 3 rozporządzenia do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące:

1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;

2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych;

3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej;

4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych.

Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące:

1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;

2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych;

3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu;

4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego;

5) koszty transportu.

W niniejszej sprawie, wyliczając koszty bezpośrednie, organ wskazał, że złożyły się na nie stawki godzinowe w wysokości 35 zł pomnożone przez liczbę kontrolerów (2 osoby) oraz czas czynności kontrolnych i czas na opracowanie dokumentacji (4 godziny). Koszty pośrednie zostały policzone poprzez ustalenie procentowej stawki (53%) łącznych kosztów bezpośrednich. W świetle § 3 pkt 1 rozporządzenia nie zostało dostatecznie wyjaśnione, na jakiej podstawie wyliczono stawkę godzinową w wysokości 35 zł. Nie zostało też w ogóle wyjaśnione, a to w kontekście § 4 rozporządzenia, skąd wartość 53% kosztów bezpośrednich, jaka stanowić ma sumę kosztów pośrednich. Powyższe nie wynika też z przedłożonego na wezwanie Sądu zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Inowrocławiu z dnia 1 grudnia 2020 r., nr 14/2020, zmieniającego zarządzenie w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Inowrocławiu w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.

Na obecnym etapie postępowania za nieadekwatny do sprawy należy uznać wywód skarżącej co do zgodności z Konstytucją RP rozporządzeń wydawanych w oparciu o art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845). Problem ten, choć powszechnie znany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i jednolicie obecnie oceniany, dotyczy tego, czy prawidłowymi są decyzje organów nadzoru sanitarnego zakazujące i ustalające kary za prowadzenie działalności wskazanych w rozporządzeniu z 19 marca 2021 r. (i następnych). Tymczasem przedmiot niniejszej sprawy zawężony został do tego, czy istniały podstawy do nałożenia na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty za czynności organu wykonane w związku z nadzorem sanitarnym, a więc czy zaistniały w sprawie przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy o PIS. Argumentacja kwestionująca legalność rozporządzeń w przedmiocie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, niezależnie od tego czy jest trafna czy nie, nie zmienia faktu, że organy nadzoru sanitarnego mają kompetencję do kontroli spełnienia wymogów higienicznych i zdrowotnych (art. 25 i nast. ustawy o PIS), a w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 36 ust. 1 ustawy – nałożenia obowiązku wniesienia opłaty za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Nie zasłużył też na uwzględnienie wniosek skargi o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, albowiem Sąd nie stwierdził z urzędu, by dotknięte były one którąś z kwalifikowanych wad opisanych w art. 156 k.p.a. Wniosek ten nie został w żaden sposób umotywowany.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Brak wyjaśnień co do tego, czy ustalone w sprawie okoliczności faktyczne podlegają subsumpcji pod art. 36 ust. 1 ustawy o PIS doprowadził do przedwczesnego, a więc nieprawidłowego zastosowania tego przepisu prawa materialnego. Postępowanie zostało tym samym przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Z uwagi na to, że z uzasadnień decyzji obu instancji nie wynikają jednoznaczne okoliczności uzasadniające zastosowanie wobec skarżącej instrumentu z art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, decyzje te uznać należy za naruszające art. 107 § 3 k.p.a.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (100 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zmiarkował jednocześnie zwracaną kwotę wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą na podstawie art. 206 p.p.s.a. mając na uwadze minimalny nakład pracy pełnomocnika - treść skargi wskazuje na to, że posłużył się on niezweryfikowaną wersją skargi wniesionej w innej sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do wytycznych wynikających z niniejszego uzasadnienia. Podejmując ponownie decyzję wskaże konkretnie, które z wymogów higieniczno-zdrowotnych zostały przez skarżącą naruszone. Wyjaśni nadto dokładnie sposób wyliczenia opłaty za dokonane czynności, wraz z powołaniem podstaw wartości kwotowych.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021r., poz. 2095 ze zm