Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 391/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D. P., N. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Olesna z dnia 1 kwietnia 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących D. P. i N. P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. P. i N. P. (zwanych dalej "skarżącymi") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "organ", "SKO", "Kolegium") z dnia 28 czerwca 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Olesna z dnia 1 kwietnia 2019 r., nr [...], wydaną w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla A. P. (dalej: "inwestor", "wnioskodawca").

Skarga została wniesiona w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 31 grudnia 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia 11 stycznia 2019 r., inwestor zwrócił się do Burmistrza Olesna o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parterowej hali wystawienniczej (o wym. 10,0 m x 70,0 m i wysokości 7,0 m - 7,5 m) z częścią magazynową oraz przebudowie i włączeniu parteru budynku [...] dla potrzeb nowej hali w zakresie komunikacji wewnętrznej, na terenie obejmującym działki: nr a, nr b i nr c k. m. [...], położone w [...] przy ul. [...]. Inwestor we wniosku poinformował, że wjazd na omawiany teren odbywać się będzie dotychczasowym zjazdem z drogi krajowej oraz, że planowany budynek hali, korzystający z istniejących przyłączy (wodno-kanalizacyjnego i energetycznego), będzie służył wyłącznie ekspozycji [...] (bez produkcji i usług), wcześniej składowanych we własnym zakładzie [...] oraz magazynowaniu zapasowych kompletów wyprodukowanych [...]. Do wniosku dołączył mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000, z naniesionymi granicami terenu objętego wnioskiem i obszarem oddziaływania inwestycji oraz proponowaną lokalizacją nowego budynku, jako dobudowanego do tylnej ściany (na części jej szerokości) istniejącego [...], a także planowanym umiejscowieniem stanowisk postojowych (w głębi działki nr c, za budynkiem hali). Odprowadzenie wód opadowych z dwuspadowego dachu (o kącie nachylenia połaci 20° do 45°) hali wystawienniczej, przewidział na własny teren.

Zaskarżoną decyzją organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stwierdzając spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji tej ustalił: nieprzekraczalną linię zabudowy, stanowiącą przedłużenie linii zabudowy istniejącego [...] inwestora; wskaźnik wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu na poziomie do 15%, udział powierzchni biologicznie czynnej na min. 30% powierzchni wnioskowanego terenu; szerokość elewacji frontowej, jako wynoszącą 10,3 m z tolerancją do 20%, tj. zawierającą się w przedziale 8,2 m do 12,4 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, liczoną od poziomu terenu do linii okapu dachu, gzymsu lub attyki od 2,0 m do 7,0 m; geometrię dachu głównego jako dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 200 do 400 i wysokość kalenicy od 7,0 do 7,5 m, o kierunku prostopadłym względem frontu działki. Do decyzji, jako jej integralną część, dołączono załącznik graficzny, na którym organ I instancji naniósł linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wskazał nieprzekraczalną linię zabudowy.

W uzasadnieniu Burmistrz odwołał się do wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego w odległości 66 m od granic działek przewidzianych do zabudowy oraz wskazał na to, że potwierdziła ona spełnianie przez zamierzone przedsięwzięcie budowlane wszystkich przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej w skrócie: u.p.z.p. Spełniono też warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej: "rozporządzeniem". Podał również, że projekt został uzgodniony przez zarządcę drogi krajowej nr [...] i przez organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych. Zarząd właściwej jednostki gospodarki wodnej nie zajął stanowiska w przewidzianym w prawie terminie 2 tygodni.

W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucili obrazę prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a., poprzez naruszenie zasad współżycia społecznego prowadzące do uszczuplenie ich majątku, gdyż inwestycja spowoduje utratę wartości ich nieruchomości, sąsiadującej ze wskazanymi we wniosku działkami. Podkreślili, że projektowana hala znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ich domu mieszkalnego, od strony części rekreacyjnej, a poruszające się po drodze wewnętrznej oraz po parkingu samochody ciężarowe powodować będą hałas, zanieczyszczenie powietrza spalinami oraz wibracje gruntu. Wpłynie to niekorzystnie na komfort zamieszkania w ich domu. Zauważyli też, że lokalizacja inwestycji uniemożliwi im rozpoczęcie, planowanej na sezon letni 2019 r., działalności gospodarczej w zakresie agroturystyki.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji odwoławczej na wstępie wskazało regulacje obowiązujące w zakresie rozstrzygania spraw lokalizacyjnych. Wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, zatem właściwy organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość przesłankom wynikającym z przepisów prawa, a odmowa wydania warunków może nastąpić tylko wówczas, gdy dana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z tych przesłanek. Zdaniem SKO, Burmistrz Olesna prawidłowo ustalił parametry nowej zabudowy w zakresie: nieprzekraczalnej linii zabudowy; wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu; udziału powierzchni biologicznie czynnej; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oraz geometrii dachu. Ustalenie tych warunków poprzedził analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., wyznaczając prawidłowo granice obszaru analizowanego. Szerokość frontu wnioskowanego terenu, tj. działki nr a, przylegającej do drogi krajowej nr [...] (ul. [...]), z której odbywa się główny wjazd na teren inwestycji, wynosi 22 m, w związku z czym, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, obszar analizowany wyznaczony został w odległości 66 m wokół tego terenu. W tak wyznaczonym obszarze, w bezpośrednim sąsiedztwie, znajdują się działki z zabudową mieszkaniowo-usługową i usługowo-produkcyjną, nie licząc działki inwestora, która sama w sobie (istniejący [...]) spełnia wymóg kontynuacji funkcji.

Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jako przedłużenie linii zabudowy istniejącego [...[, na zapleczu którego planuje się budowę hali, nie narusza normy § 4 ust. 1 rozporządzenia, z której wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczono zgodnie z wynikami analizy na poziomie 15%. Podobnie ustalenie szerokości elewacji frontowej w przedziale 8,2 m do 12,4 m, przy średniej wynoszącej 10,3 m, również pozostaje w zgodzie z przepisami § 6 ust. 1 rozporządzenia i wynikiem analizy. Również, skoro zakres wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych wynosi od 2 m do 7 m, wyznaczenie takiego przedziału pozostaje w zgodzie z przeprowadzoną analizą, nie naruszając ładu przestrzennego. W ocenie SKO, w zaskarżonej decyzji zasadnie dopuszczono, zgodnie z wnioskiem, wysokość kalenicy od 7 m do 7,5 m, jako zawierającą się w zakresie występujących wysokości (od 3,5 m do 11 m), o kierunku prostopadłym względem frontu działki oraz układ połaci dachowych, jako dach dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci od 20° do 40°. Organ odwoławczy dodał, że przepisy rozporządzenia nie regulują zasad ustalania powierzchni biologicznie czynnej, dlatego odstąpiono od oceny prawidłowości wyznaczenia tego parametru. Zgodził się z organem I instancji, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...] , istniejące uzbrojenie (przyłącza do budynku [...]) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (grunty klasy Bi, RIVa, RIyb, Br-RIVa). Projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, nie narusza również przepisów odrębnych, a w trakcie postępowania uzyskano wszystkie niezbędne uzgodnienia, wypełniając dyspozycję art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że kwestia lokalizacji szczegółowej omawianego obiektu, jego ewentualnego wpływu na istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich, nie była przedmiotem rozważań w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, gdyż będzie ona rozstrzygana dopiero na etapie postępowania, które prowadzone będzie przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze zarzucono naruszenie § 2 pkt 7 ppkt b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 7 K.p.a.

Wskazując na powyższe skarżący wnosili o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu podnieśli, że już w odwołaniu od decyzji Burmistrza Olesna w sposób jednoznaczny wykazali, że zaskarżona decyzja lokalizacyjna narusza ich prawo własności, a ponadto organy nie uwzględniły wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności w zakresie ochrony przed uciążliwościami spowodowanymi hałasem, wstrząsami, ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza i.t.p.

Organ wnosił o oddalenie skargi i odwołał się do stanowiska zajętego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. jako aktu wykonawczego do tej ustawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa.

U.p.z.p. daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 u.p.z.p. mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Art. 60 i nast. u.p.z.p. określają z kolei przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to jednak możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest od lat jednolite stanowisko co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja deklaratoryjna o charakterze związanym. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że przed jej wydaniem organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli takiej niezgodności nie stwierdzi, jest zobowiązany wydać decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać.

Podkreślić przy tym należy, że warunkiem, od którego bezwzględnie zależy możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, jest prawidłowa analiza urbanistyczna. Należy bowiem badać wpływ planowanej, konkretnie dającej się zidentyfikować, inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość, zaś zamierzenie inwestycyjne jako nowy niekolidujący z taką całością element.

O wadze tego dokumentu świadczy zapis § 9 ust. 2 rozporządzenia, stanowiący, że "Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy". Oznacza to, że decyzja lokalizacyjna nie zawierająca takiego załącznika jest decyzją niekompletną, wydaną z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja Burmistrza Olesna z dnia 1 kwietnia 2019 r., w wykazie załączników w pkt 2 wskazuje wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z zaznaczeniem, że dokument ten znajduje się w aktach sprawy, ale akta takiego załącznika oznaczonego w sposób wyraźny, że jest to załącznik do tej decyzji, nie zawierają. Jedyna znajdująca się w aktach analiza urbanistyczna stanowi załącznik do projektu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, sporządzonego przez uprawnioną architekt D. S. Dokument ten nie zawiera informacji, że odnosi się do decyzji z dnia 1 kwietnia 2019 r., a zatem nie może być traktowany jako wymagany element, o którym mowa w § 9 rozporządzenia.

Niezależnie od tego uchybienia zwrócić należało uwagę na warstwę merytoryczną decyzji zaskarżonej oraz decyzji organu I instancji.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest – jak już powiedziano – ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna i to głównie z punktu widzenia zachowania istniejącego ładu przestrzennego (urbanistycznego). Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek.

Podkreślenia również wymaga, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, Wyd. C.H. Beck, str. 614).

Z kolei sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia, które w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nakazują właściwemu organowi wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Sporządzana analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1147/17 zam. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ właśnie w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W rozporządzeniu wskazano przy tym, że konieczny zakres omawianej analizy musi obejmować wnikliwy opis "cech zabudowy i zagospodarowania terenu", to jest opis obejmujący - zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu znajdującego się w granicach "obszaru analizowanego". To ostatnie pojęcie oznacza teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (zob. wyrok WSA w Opolu z dn. 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 52/18, zam. w CBOSA).

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem zarówno pojęcie frontu działki jak i zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze to, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie autor analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2 i 3 do projektu decyzji organu I instancji) prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Jak wynika z akt niniejszej sprawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył działek nr a, b i c położonych w [...], zaś główny zjazd ma odbywać się od strony ul. [...]. Szerokość frontu działki budowlanej od tej strony wynosi ok. 22 m. Powyższe oznacza, że trzykrotna szerokość działki wynosi około 66 m i ta trzykrotna szerokość działki jest większa niż wynikające z rozporządzenia minimum (50 m). Z tych też względów, na mocy wyżej wskazanego przepisu rozporządzenia, urbanista zobowiązany był do wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości co najmniej 66 m i to też uczynił w niniejszej sprawie. W obszarze analizowanym znajduje się przy tym zabudowa mogąca stanowić podstawę do dokonania ustaleń wymaganych przepisami rozporządzenia.

Nie budzi też wątpliwości ustalenie linii zabudowy, którą stanowić będzie istniejący już na działce budynek od strony ul.[...], a projektowana zabudowa stanowić będzie jedynie dobudowę do tego budynku od strony jego zaplecza.

Odnośnie do pozostałych wskaźników i parametrów wyniki załączonej do akt analizy urbanistycznej nie mogą być miarodajne, przed wszystkim ze względu na to, że jej autor zdaje się nie dostrzegać (a przynamniej nie daje temu wyrazu w jej części opisowej), że inwestor w sposób jednoznaczny określił, że budynek hali ma być w sposób trwały połączony z istniejącym obiektem [...]. W sensie budowlanym jest to zatem dobudowa do istniejącego budynku lub jego rozbudowa, w wyniku której powstanie nowa zabudowa na działkach nr a i b. Z załączonego przez inwestora przy piśmie z dnia 11 stycznia 2019 r. nowego projektu zabudowy i zagospodarowania wynika, że planowana zabudowa nie będzie zlokalizowana na działce nr c, a wobec tego autor analizy nie powinien brać jej pod uwagę dla obliczania wskaźnika intensywności zabudowy. Zamiar umiejscowienia na działce nr c infrastruktury towarzyszącej w postaci urządzenia miejsc postojowych nie oznacza, że jest to działka geodezyjna podlegająca zabudowie.

W takim wypadku należało brać pod uwagę przede wszystkim wynikający z art. 1 u.p.z.p. zasadniczy cel ustawy, jakim jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jako podstawę tych działań, które mają na celu dopuszczanie do zmiany przeznaczania terenów na określone inwestycje oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Zgodnie z wynikającą z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. definicją legalną, przez "ład przestrzenny" - należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Oznacza to, że w przypadku obiektów podlegających rozbudowie należy brać pod uwagę położenie, kształt i gabaryty całego rozbudowanego obiektu, a nie tylko części dobudowanej, gdyż to właśnie ten nowy, rozbudowany obiekt, będzie rzutował na kwestię zachowania ładu przestrzennego i winien być determinantą analizy urbanistycznej z punktu widzenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zabudowy terenu, o których mowa jest w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Autor analizy powinien przy tym jednoznacznie określić, które ściany tak rozbudowanego obiektu będą stanowiły elewację frontową (jeżeli istniejące, to należy uwzględnić ich parametry, a nie wyznaczać nowe, możliwe do spełnienia jedynie w przypadku, gdyby pokrywały się one z parametrami elewacji frontowej istniejącego już [...] sprzedaży).

Co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu podlegającego zabudowie, to został on ustalony na "do 15%", pomimo, że autor analizy w sposób wyraźny zaznaczył, że wynikająca z wniosku inwestora powierzchna zabudowy wynosi ok. 700 m2, co powoduje, że wskaźnik ten wynosić będzie ok. 20%, a to z kolei "nie jest zgodne z wnioskiem inwestora". Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. W przypadku, gdy inwestycja nie spełnia warunków wynikających z analizy konieczne jest wydanie decyzji odmownej, a nie narzucanie wskaźnika, który jest niemożliwy do spełnienia przez inwestora. Dopuszczalna jest przy tym korekta wniosku. Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę na to, że część tekstowa analizy nie zawiera żadnych szczegółowych danych dotyczących tego, jakie działki zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wskaźnika na poziomie 15%, a w szczególności, czy wzięto również pod uwagę działki niezabudowane. Nie pozwala to na zweryfikowanie ustalonego w analizie wskaźnika, który powinien dotyczyć wyłącznie działek zabudowanych. Prawidłowo wykonana analiza urbanistyczna oraz decyzja lokalizacyjna nie może ograniczać się przy tym do podania górnej wielkości tego wskaźnika, ale powinna też uwzględniać minimalną jego wartość (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 493/16, zam. w CBOSA).

Ponadto w analizie wskazano, że ustalono wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na niejednoznacznym poziomie od 2 m do 7 m na podstawie wysokości elewacji frontowych na całym analizowanym obszarze. Tymczasem, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku, gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Tymczasem z analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że ustalając ten parametr badano zabudowę w całym obszarze analizowanym. Nie podano jednak powodów, dlaczego dopuszczono się wyjątku od ustalonej w przepisie § 7 ust. 1 rozporządzenia zasady ustalania wysokości nowej zabudowy w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie wzięto przy tym pod uwagę zabudowy już istniejącej na działce a. Wadliwości tej nie dostrzegły organy obu instancji, przyjmując bez głębszego uzasadnienia za prawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi na wynikającym z analizy poziomie. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić trzeba, że pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oznacza także tzw. dalsze sąsiedztwo (podobnie w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 454/17 i w wyroku WSA w Opolu z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 52/18 – zam. w CBOSA). Dlatego odstąpienie od zasady ustalonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia wymagało szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzjach organów orzekających, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy to jednak wyłącznie przypadku, gdy elewacja frontowa obiektu już istniejącego nie będzie stanowiła takiej elewacji obiektu rozbudowanego.

Podobna uwaga, dotycząca uwzględnienia zabudowy istniejącej, odnosi się do wskaźnika szerokości elewacji frontowej, ustalanego jednak na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w całym obszarze analizowanym, a nie na działkach sąsiednich, z możliwym odstępstwem na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że skoro ustawodawca ustalił, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie szczegółowe wyniki przeprowadzonej analizy (z podaniem numerów działek i budynków na tych działkach, które były brane pod uwagę przy ustalaniu wskaźników i parametrów), które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w analizie informacje powinny też potwierdzać, że organy działały nie dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto winny stanowić ważki element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

Z niezrozumiałych względów organ odwoławczy nie skorygował decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie wyeliminowania postanowienia dotyczącego udziału powierzchni biologicznie czynnej (pkt. 2.2 lit. c), skoro trafnie w uzasadnieniu zauważył, że przepisy rozporządzenia nie wymagają regulowania w decyzji lokalizacyjnej udziału takiej powierzchni w powierzchni całkowitej.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego i procesowego oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto, na podstawie art. 135 P.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego również decyzję organu pierwszej instancji, ponieważ dotknięta jest ona tymi samymi wadami co decyzja odwoławcza.

Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i ponowienie analizy urbanistycznej oraz usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.