Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 480/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3, art. 134 § 1, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 4, art. 40
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 1 grudnia 2004 roku nr XXV/132/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dla dróg gminnych na terenie Gminy i Miasta Warta stwierdza nieważność § 2 ust. 4 oraz § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia 1 grudnia 2004 r. Rada Gminy i Miasta w Warcie, na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2068 ze zm.), dalej u.d.p., i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., podjęła uchwałę Nr XXV/132/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dla dróg gminnych na terenie Gminy i Miasta Warta. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 17 stycznia 2005 r., pod poz. 172, weszła w życie 1 lutego 2005 r.

Zgodnie z § 1, uchwała określa stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy i Miasta Warta w celu:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym w celach niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg;

2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione

w pkt. 1-3.

W myśl § 2 ust. 1 uchwały, za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt. 1 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1) przy zajęciu jezdni do 50% szerokości - 1,00 zł.

2) przy zajęciu jezdni powyżej 50% do całkowitego zajęcia jezdni - 3,00 zł.

3) przy zajęciu zieleńca, pobocza - 0,50 zł.

2. Stawki określone w ust. 1 pkt. 1 stosuje się także do chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych.

3. Zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jako zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

4. W przypadku drogi nie urządzonej (nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego) całość drogi mieszcząca się w liniach regulacyjnych drogi traktowana jest jako jezdnia.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 uchwały, ustala się następujące stawki opłat rocznych za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzeń, o których mowa w § 1 pkt. 2:

1) w pasie drogowym - 6,00 zł.

2) obiekcie inżynierskim - 80,00 zł.

2. Przy umieszczaniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stosuje się stawki w wysokości 1% stawek określonych w ust. 1.

3. Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

4. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, przy czym uwzględnia się tylko te miesiące, w których nastąpiło umieszczenie urządzenia w pasie drogowym, co najmniej 15 dni.

Zgodnie z § 4 uchwały, ustala się następujące stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt. 3:

1) za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego - 0,60 zł.

2) za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy innych obiektów - 0,60 zł.

3) za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy tymczasowego obiektu i handlowego - stoiska - 2,00 zł.

4) za 1 m2 powierzchni reklamy - 1,00 zł.

W myśl § 5, za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu, o którym mowa w § 1 pkt. 4 ustala się następującą stawkę opłat za każdy dzień zajęcia - 0,50 zł.

Zgodnie z § 6 uchwały, wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy i Miasta Warta.

W myśl § 7, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

8 lipca 2022 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy i Miasta w Warcie z 1 grudnia 2004 r. Nr XXV/132/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dla dróg gminnych na terenie Gminy i Miasta Warta. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

- art. 4 pkt 1 i 5 art. 40 ust. 8, 9 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 poz. 470) dokonane w § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały poprzez wyjście poza zakres delegacji do ustalania wysokości stawki opłaty za zajęcia pasa drogowego poprzez objęcie opłatami gruntu niewydzielonego liniami granicznymi, wprowadzenie nieznanej ustawie kategorii "dróg nieurządzonych", i definicji takiej drogi jako drogi nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego oraz rozszerzenie kryterium procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni, na "całość drogi mieszczącej się w liniach regulacyjnych";

- art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 poz. 470.) poprzez dokonane w § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały wyjście poza zakres delegacji i modyfikację sposobu naliczania opłaty rocznej, przez użycie parametru spoza ustawy upoważniającej, tj. roku kalendarzowego w miejsce parametru w postaci roku i wprowadzenie definicji roku jako "pełnego roku kalendarzowego", a także modyfikacje uregulowanego ustawowo sposobu obliczania wysokości opłaty w przypadkach zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż 1 rok.

W oparciu o postawione zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 4 oraz § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Sieradzu wskazał, m.in. że uchwała Nr XXV/132/04 Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dla dróg gminnych na terenie Gminy i Miasta Warta weszła w życie 1 lutego 2005 r. i obowiązywała do momentu jej derogowania przez uchwałę Nr XXV/129/08 Rady Gminy i Miasta w Warcie z 19 maja 2008 r. dotyczącej ustalenia wysokości stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla dróg gminnych na terenie Gminy i Miasta Warta, która weszła w życie 1 sierpnia 2004 r. Rada Gminy i Miasta w Warcie wydając zaskarżoną uchwałę dopuściła się naruszeń ustawy upoważniającej, innych aktów prawnych, a także norm konstytucyjnych w sposób wymagający stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów, tj. § 2 ust. 4 oraz § 3 ust. 3 i 4. Organ samorządowy w § 2 ustalił stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym oraz w przypadku zajęcia tego pasa na zasadzie wyłączności. Po wskazaniu poszczególnych stawek w ust. 4 ustalił wysokość stawek opłat w przypadku, jak to określono "drogi nieurządzonej (nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego)". Rada Gminy Miasta w Warcie uchwaliła ponadto, że w przypadku takich dróg całość drogi mieszcząca się w liniach regulacyjnych traktowana będzie jako jezdnia. Takie ukształtowanie przepisu uchwały rodzi poważne wątpliwości. Ustawa o drogach publicznych zawiera już bowiem definicję legalną, zarówno jezdni, pasa drogowego jak i drogi. Organ samorządowy uchwalając § 2 wprowadził więc nowe pojęcia, nieznane ustawie upoważniającej, takie jak "droga nieurządzona" czy "linie regulacyjne". Wprowadzając pojęcie drogi nieurządzonej organ sformułował również jej definicję jako drogi "nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego". Wbrew kryteriom wskazanym w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych uznał, że w przypadku drogi "nieurządzonej" każde zajęcie dokonane niezależnie od jego usytuowania w pasie będzie traktowane jak zajęcie jezdni. Przy czym chodzi o kolejne pozaustawowe pojęcie "linii regulacyjnych drogi", ponieważ nie wiadomo, czy organowi chodziło o linie graniczne z art. 4 pkt 1 ustawy, czy też pojęcie z innego aktu prawnego. Zdaniem skarżącego, art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych narzuca organowi ustalającemu stawki opłaty, jakie kryteria ma obowiązek uwzględnić przy ustalaniu jej wysokości. W pkt 2 tego przepisu ustawodawca wprost nakazał przy ustalaniu wysokości stawek uwzględniać rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, w pkt 3 procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni. Treść przepisu zaś § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały w zasadzie wyłącza stosowanie tych kryteriów. Kolejny zarzut dotyczy przepisu § 3 ust. 3 i 4, gdyż organ administracji posługuje w nim nienormatywną jednostką miary czasu, a także modyfikuje ustawowy sposób obliczania opłaty. Ustawa o drogach publicznych, w zakresie w jakim przekazała uprawnienia do tworzenia prawa organom stanowiącym samorządu terytorialnego, nie posługuje się rokiem kalendarzowym jako jednostką miary czasu. Funkcjonujące w tej ustawie jednostki to rok, dzień, 24 godziny, co wynika z art. 40 ust. 5 oraz 4 i 6. Rada Gminy i Miasta w Warcie, formułując § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały wbrew ustawie stwierdziła, że stawki opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, "obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". "Rok kalendarzowy" i "okres jednego roku" nie są pojęciami tożsamymi z uwagi chociażby na to, że ten pierwszy ma sztywno określoną datę początkową i końcową. Określenie "rok kalendarzowy" użyte jest też w ust. 4. W przypadku tego przepisu organ administracyjny wszedł dodatkowo w materię uregulowaną już ustawowo, gdyż wskazał sposób obliczania opłaty za dane zajęcie w przypadku zajęcia, które trwało krócej niż wskazano to w ust. 3. Art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poza tym, że nie posługuje się pojęciem roku kalendarzowego reguluje również sposób obliczania opłaty w takich przypadkach. Zamieszczanie w zaskarżonej uchwale ust. 4 w § 3 było więc bezprzedmiotowe, ale organ administracyjny powielił je, dokonując jednocześnie modyfikacji. Polegała ona nie tylko na konsekwencji wynikającej z ust. 3, ale na wprowadzeniu dodatkowego elementu. Rada zastrzegła bowiem, że przy obliczaniu opłaty proporcjonalnej "uwzględnia się tylko te miesiące, w których nastąpiło umieszczenie urządzenia w pasie drogowym, co najmniej 15 dni". Ustawa upoważniająca w art. 40 ust. 5 stwierdza, że za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy i Miasta w Warcie wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie żądanym przez Prokuratora. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ, podzielając zarzuty przedstawione w skardze, nadmienił jedynie, że wskazane powyżej uchybienia zostały usunięte obecnie obowiązującą uchwałą Nr XXXI/227/2021 Rady Miejskiej w Warcie z dnia 13 lipca 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, dla których zarządcą jest Burmistrz Warty, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Pełnomocnik organu podniósł, że zarzuty sformułowane przez skarżącego powinny jednak odnosić się do stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia skarżonej uchwały, a nie wynikającego z tekstu ustawy według brzmienia z 2020 r., na co wskazuje powoływanie się przez skarżącego na ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470).

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III WSA w Łodzi z 1 sierpnia 2022 r. sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest w pełni zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Powyżej powołany przepis nie określa rodzaju naruszenia prawa, którego następstwem byłoby zastosowanie uregulowanej w nim sankcji nieważności. Kwestii powyższej nie rozstrzyga również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), w treści której ustawodawca przewidział dwa rodzaje naruszeń prawa – istotne lub nieistotne – mogące być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy (art. 91 u.s.g.). Brak ustawowych definicji ww. rodzajów naruszeń czyni niezbędnym odwołanie się w tym zakresie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym za "istotne" naruszenie prawa zarówno prawa ustrojowego, materialnego, jak i proceduralnego uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za przejaw istotnego naruszenia prawa uznaje się, między innymi podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Co więcej, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. (v. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Natomiast, jak wynika z treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (v. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 593/09).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Prokurator Rejonowy w Sieradzu uczynił uchwałę Rady Gminy i Miasta w Warcie z 1 grudnia 2004 r. Nr XXV/132/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dla dróg gminnych na terenie Gminy i Miasta Warta.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2068, dalej: "u.d.p."). Zasadnie zatem podniósł organ, iż zarzuty skargi powinny odnosić się do stanu prawnego istniejącego w chwili podjęcia skarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

W myśl ust. 2 powołanego przepisu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl art. 40 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, przy czym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego (ust. 4 powołanego przepisu); natomiast opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 5 powołanego przepisu).

Stosownie zaś do art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej skargi, Sąd stwierdza, iż skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie kwestionowanego zapisu § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Gminy i Miasta w Warcie wprowadziła nieprzewidzianą w ustawie kategorię "dróg nieurządzonych" oraz rozszerzenie kryterium procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni, na "całość drogi mieszczącej się w liniach regulacyjnych".

Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.p., drogi publiczne ze względu na funkcję w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1. drogi krajowe; 2. drogi wojewódzkie; 3. drogi powiatowe; 4. drogi gminne. Powyżej przywołany przepis stanowi zamknięty katalog dróg publicznych. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca, nie przewiduje on kategorii "drogi nieurządzonej", jak również nie wprowadza jakichkolwiek podkategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1–4 u.d.p. Ustawa o drogach publicznych zawiera już bowiem definicję legalną, zarówno jezdni, pasa drogowego, jak i drogi.

Pas drogowy to, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Jezdnia to cześć drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 u.d.p.). Chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6 u.d.p.).

Należało zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, iż organ samorządowy uchwalając przepis § 2 ust. 4 wprowadził nowe pojęcia, nieznane ustawie upoważniającej, takie jak "droga nieurządzona", czy "linie regulacyjne". Wprowadzając pojęcie drogi nieurządzonej organ sformułował również jej definicję, jako drogi "nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego.". Co więcej, wbrew kryteriom wskazanym w art. 40 ust. 9 u.d.p., uznał w przypadku "drogi nieurządzonej" każde zajęcie dokonane, niezależnie od jego usytuowania w pasie, traktować jak zajęcie jezdni. Przy czym, chodzi o kolejne pozaustawowe pojęcie "linii regulacyjnych drogi", albowiem - jak słusznie wskazuje strona skarżąca - nie wiadomo, czy organowi chodziło o linie graniczne z art. 4 pkt 1 ustawy, czy też pojęcie z innego aktu prawnego. Tymczasem, art. 40 ust. 9 u.d.p. narzuca organowi ustalającemu stawki opłaty, jakie kryteria ma obowiązek uwzględnić przy ustalaniu jej wysokości. W pkt 2 tego przepisu, ustawodawca wprost nakazał przy ustalaniu wysokości stawek uwzględniać rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, zaś w pkt 3 procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni. Treść przepisu zaś § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały w zasadzie wyłącza stosowanie tych kryteriów.

Za zasadny uznać również trzeba zarzut skarżącego przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którymi roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (ust. 3). Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, przy czym uwzględnia się tylko te miesiące, w których nastąpiło umieszczenie urządzenia w pasie drogowym, co najmniej 15 dni (ust. 4). Rację ma bowiem strona skarżąca podnosząc, że poprzez dodanie w wymienionym przepisie wyrażenia "kalendarzowy" doszło do wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego.

Z przepisu art. 40 ust. 5 u.d.p. wynika, że rada gminy została uprawniona do ustalenia "rocznej stawki" opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Delegacja ustawowa nie odnosi się zatem do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, lecz jedynie do "roku". Dodanie w § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest zatem dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Pojęcie "rocznej stawki", o którym mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p. nie musi odpowiadać pojęciu "rocznej stawki kalendarzowej", które to pojęcie obejmuje okres od 1 stycznia do 31 grudnia. Rada Gminy i Miasta w Warcie poprzez dodanie wyrażenia "kalendarzowy" wykroczyła poza przyznane jej kompetencje, co stanowi istotne naruszenie prawa. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 i 4 uchwały.

Ponadto, zasadny jest również zarzut skarżącego dotyczący przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Gminy i Miasta w Warcie ustaliła, że wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Określenie przez organ nieprzewidzianego w ustawie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, tj. proporcjonalnie do liczby miesięcy zajmowania pasa, jest niezgodne z literalnym brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p. oraz intencją ustawodawcy i oznacza niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Powyższe zaś stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością wadliwego przepisu § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 2 ust. 4 oraz § 3 ust. 3 i 4.

eg