Wyrok NSA oz. w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 2749/98
NSA oz. w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2000-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 2-3
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Teza: Problematykę lokalizacji obiektu budowlanego na terenie zarezerwowanym w planach zagospodarowania przestrzennego pod budowę lub modernizację drogi reguluje przepis art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ stanowiąc, iż do czasu realizacji tych zamierzeń tereny te winne być wykorzystane rolniczo lub dla celów gospodarczych z możliwością wznoszenia na nich tymczasowych obiektów, po zasięgnięciu opinii zarządu drogi.

TEZY

Problematykę lokalizacji obiektu budowlanego na terenie zarezerwowanym w planach zagospodarowania przestrzennego pod budowę lub modernizację drogi reguluje przepis art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ stanowiąc, iż do czasu realizacji tych zamierzeń tereny te winne być wykorzystane rolniczo lub dla celów gospodarczych z możliwością wznoszenia na nich tymczasowych obiektów, po zasięgnięciu opinii zarządu drogi.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Franciszka A. na decyzję Wojewody K. z dnia 2 listopada 1998 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 7 września 1998 r. (...), (...).


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku Franciszka A. zamieszkałego w Z. nr 2 Kierownik Urzędu Rejonowego w S. działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa decyzją z dnia 7 września 1998 r. (...) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę sklepu przemysłowego oraz przyłącza elektrycznego na dz.nr 4515 w Z.

W motywach swojej decyzji organ ten po przeanalizowaniu przedłożonej dokumentacji ustalił, iż projektowany kiosk zlokalizowany został w odległości 9 m od krawędzi drogi krajowej. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy (...) ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa K. nr 2 poz. 12 z dnia 12 lutego 1994 r. drogę tę oznaczono symbolem 01 KD III. jako drogę krajową regionalną relacji S.-U.-D.-K. Szerokość pasa drogowego tej drogi wynosi 28 m, zaś szerokość jezdni 7 m. Obiekty budowlane wykonywane przy drogach publicznych winne być oddalone od krawędzi jezdni drogi co najmniej o 40 m. przypadkach zlokalizowania tam budynków mieszkalnych i zamieszkania zbiorowego oraz budynków użyteczności publicznej, za wyjątkiem szczegółowo wymienionych. W związku z wnioskiem inwestora postanowieniem z dnia 3 sierpnia 1998 r. (...) zobowiązany on został do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji, a to opracowania projektu zgodnie z wymogami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. oraz przedłożenia decyzji wyłączającej część działki z produkcji rolnej w terminie do dnia 3 września 1998 r. W nakreślonym terminie inwestor nie przedłożył wymaganego projektu.

Decyzję tę zaskarżył odwołaniem skierowanym do Wojewody K. Franciszek A. wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżący wywodzi, iż zaskarżona decyzja zawiera istotne błędy, które były przedmiotem sprostowania w ramach korekty oczywistych omyłek, a jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 par. 3 Kpa, nie wskazano w nim bowiem konkretnych przepisów prawa, które stanowią o podstawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Dalej podnosi on, że wypełnił wszelkie warunki, które zakreślone zostały decyzją z dnia 19 sierpnia 1998 r. dotyczącą zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej części jego gruntu, co było z resztą zbędne, skoro plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. przewiduje, że jego działka oznaczona nr 54/5 jest zlokalizowana w obrębie konturu oznaczonego symbolem 4M-U, co oznacza, iż jest to obszar mieszkalno-usługowy i dopuszcza się lokalizację usług średnio - uciążliwych, a poza tym dysponuje on decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Burmistrza Gminy Z., przedstawił projekt zagospodarowania terenu łącznie w pozytywnym protokołem uzgodnienia dokumentacji projektowej z rejonem energetycznym oraz pismem Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych która nie czyni przeszkód w budowie sklepu branży przemysłowej o konstrukcji tymczasowej w pasie ochronnym tj. w odległości 16 m. od skraju drogi W związku z tym poczynił znaczne nakłady finansowe, które w tej sytuacji okazały się nie zbędne, tym bardziej iż imputuje mu się niedostarczenie wymaganej dokumentacji, który mija się z rzeczywistością, a. sama decyzja okazuje się być merytorycznie niezasadna. Także merytorycznie błędne jest postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 3 sierpnia 1998 r., co odnosi się do odległości od drogi krajowej. Wreszcie odwołujący się podkreśla, iż w tej sytuacji co najmniej niezrozumiałą jest możliwość lokalizacji w pasie przydrożnym sklepu spożywczego, czy salonu sprzedaży samochodów marki Renault i innych obiektów odległych od jego nieruchomości o 300 m, a jemu czyni się tego rodzaju przeszkody i to w sytuacji gdy stara się stworzyć miejsce pracy dla swojej bezrobotnej małżonki Po rozpatrzeniu tegoż odwołania Wojewoda Krośnieński działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 35 ust: 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane decyzją z dnia 2 listopada 1998 r. (...) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda K. podniósł, iż zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ I instancji zobowiązany jest do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi oraz sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania obiektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Badając zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ dokonuje dodatkowego sprawdzenia tych warunków. Wydanie pozwolenia na budowę w przypadku gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi sprzeczność pomiędzy projektem zagospodarowania działki, a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy też planem zagospodarowania przestrzennego jest niedopuszczalne Z ustawy o planowaniu przestrzennym wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego należy do właściwości organu samorządowego, którym w tym przypadku jest Burmistrz Miasta i Gminy Z. Wydana w tym przedmiocie przez ten organ decyzja winna określać położenie obiektu budowlanego jedynie-poprzez linie rozgraniczające teren inwestycji zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., część dz. nr 54/5 na której- projektowana jest lokalizacja przedmiotowego sklepu znajduje się w konturze terenu oznaczonego symbolem 4M-U - obszar mieszkalno-usługowy. Na terenie tym plan dopuszcza lokalizację usług średnio uciążliwych, pod warunkiem zachowania strefy uciążliwości na własnej działce. Ponieważ obok działki nr 54/5 przebiega droga krajowa regionalna nr 891 relacji S.-U.-D.-K. III klasy technicznej (...) ustalony został dla niej pas drogowy o szerokości 28 m, a obowiązująca szerokość drogi w liniach rozgraniczających wynosi 50 m. Linia zabudowy dla obiektów budowlanych powinna wynosić co najmniej 40 m od krawędzi drogi. Ustalenia powyższego planu w całości zostały potwierdzone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stąd też nie ma sprzeczności pomiędzy zapisem powołanego planu, a powyższą decyzją. Ocena usytuowania obiektu na działce budowlanej wyznaczonej przez linie rozgraniczające określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy zgodnie z art. 3 pkt 17 Prawa budowlanego do kompetencji organu nadzoru architektoniczno-budowlanego. Stąd też Kierownik Urzędu Rejonowego w S. uprawniony był do negatywnej oceny złożonego projektu zagospodarowania działki w oparciu o który projektowany budynek sklepu zlokalizowany został w odległości 16 m od krawędzi drogi. Należy zaznaczyć, iż linia zabudowy wzdłuż tej drogi jest ukształtowana poprzez istniejące obiekty i wynosi 45 m od krawędzi jezdni. Niezachowanie linii istniejącej zabudowy stanowiłoby ci naruszeniu ustaleń planu i zasad kształtowania zabudowy wzdłuż tej drogi, co miałoby negatywny wpływ na przyszłą rozbudowę czy też modernizację drogi oraz ochronę użytkowników drogi, zwłaszcza gdy zważy się iż gotowy budynek usytuowany jest w zarezerwowanym w planie pasie terenu o szerokości 50 m wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Pas ten zgodnie z art. 35 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, powinien być wykorzystywany na cele rolnicze lub gospodarcze o tymczasowym charakterze, co oznacza że w tym pasie mogą być wznoszone tymczasowe budynki i konstrukcje budowlane, za zezwoleniem organu administracji, o zaciągnięciu opinii zarządu dróg. W tym kontekście zobowiązanie inwestora w postanowieniu z dnia 3 sierpnia 1998 r. do doprowadzenia projektu budowlanego /w skład którego wchodzi projekt zagospodarowania działki/ do zgodności z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego było zasadne i zgodne z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa budowlanego, tym bardziej że lokalizacja projektowanego sklepu na działce inwestora jest możliwa przy zachowaniu wymogów tego planu. Wobec braku realizacji ze strony inwestora tego zobowiązania zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę okazuje się być uzasadnioną. Nie jest trafnym również podniesiony przez odwołującego się argument, jakoby problem rozwiązywało zalegające w aktach sprawy pismo Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Rz. - Zarządu Dróg w S. z dnia 6 lutego 1998 r. stanowiące w istocie odpowiedź na wniosek w sprawie lokalizacji tymczasowego nietrwale związanego z gruntem obiektu projektowanego na działce nr 54/5 położonej w Z., w którym przytoczono wymogi wynikające z zapisu zawartego w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczące lokalizacji obiektów budowlanych, poza terenem zabudowy na obszarze miast i wsi w odległości co najmniej 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Pismo to zgodnie zresztą z uwagą w nim zawartą nie ma mocy wiążącej i nie może naruszać uprawnień władz lokalnych do określenia stref ograniczonego użytkowania wynikających z przepisów prawa.

Decyzję tę zaskarżył skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Franciszek A., zarzucając naruszenie art. 107 par. 3 Kpa oraz art. 35 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, a także art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi uzasadniając opisane wyżej zarzuty skarżący wywodzi, iż stosownie do obowiązujących- wymogów przedłożył projekt zagospodarowania terenu wraz z załącznikami, a w szczególności wiążącą opinię Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych dotyczącą możliwości dokonania zabudowy w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej relacji S.-L.-U.-D. Uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji negatywnie odnoszących się do jego wniosku nie spełniają wymogów określonych w Kpa są lakoniczne, brak w nich opisu stanu faktycznego sprawy i prawem ustosunkowania się do zebranych w sprawie dowodów, a także zaprezentowaną w nich wykładnię przepisów prawa uznać należy za wadliwą i sprzeczną z obowiązującym porządkiem prawnym. Tę ostatnią tezę ilustruje wyrażone w uzasadnieniu stanowisko zgodnie z którym opierając się na zapisie zawartym w art. 35 ustawy o drogach publicznych organ stwierdza, że w pasie zarezerwowanego terenu mogą być wznoszone tylko budynki tymczasowe i takież konstrukcje za zezwoleniem organu administracji, po zasięgnięciu opinii zarządu dróg. Taka opinia do projektu zagospodarowania była załączona, a organ w swoich ustaleniach pomija ten fakt określając, iż pismo Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych było jedynie odpowiedzią na wniosek, co rodzi pytanie w jakiej formie Dyrekcja winna wyrazić swoje stanowisko w sprawie.

Skarżący kwestionuje także dokonaną wykładnię przepisu art. 35 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, twierdząc że przyjęty przez organ pogląd jest sprzeczny z logiką całego uzasadnienia, a także z normalnym rzetelnym spojrzeniem na prawa obywatela do swojej własności. Z jednej bowiem strony organ administracji twierdzi wdając się w kompetencje Burmistrza Miasta i Gminy Z., iż przedstawiona do zatwierdzenia dokumentacja nie jest zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu którą uzyskał on jeszcze w dniu 5 marca 1998 r., z drugiej zaś że na nieruchomości skarżącego mogą być wznoszone budki o konstrukcji tymczasowej, zgodnie z planem przestrzennego zagospodarowania. Znamiennym w sprawie jest także i to, iż jego działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym a przestrzeń pomiędzy drogą, chciałby właśnie wykorzystać na prowadzenie działalności handlowej z czym wiąże się lokalizacja tymczasowego kiosku. Teren ten zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele mieszkalno-usługowe z dopuszczalnością lokalizacji budynków pod usługi średnio uciążliwe, pod warunkiem zachowania strefy uciążliwości na własnej działce, a ten warunek w okolicznościach sprawy uznać należy za spełniony. W tym stanie sprawy skarżący konkluduje, iż skarga jest uzasadniona, tym bardziej że w jego sąsiedztwie mogły powstać takie obiekty budowlane jak sklep spożywczy, czy salon sprzedaży samochodów i inne jeszcze obiekty usytuowane tuż przy drodze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; nie podejmując polemiki ze skarżącym w pozostałych kwestiach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty tyczące się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego przynajmniej w części i to istotnej uznać należy za zasadne.

Co się tyczy tych pierwszych, to na wstępie zauważyć wypadnie, iż przedstawiony Sądowi do kontroli materiał dowodowy nie jest kompletny. Twierdząc bowiem, że zaskarżona decyzja popada w kolizję z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. nie dołączono do akt zarówno części graficznej jak i opisowej tego planu. Nie można zatem w sposób odpowiedzialny stwierdzić, iż w okolicznościach sprawy występuje sprzeczność pomiędzy ustaleniami tegoż planu a przedstawionym organowi do zatwierdzenia projektem zagospodarowania nieruchomości objętej inwestycją. Wychodząc ponadto poza granice podniesionych w skardze zarzutów do czego z resztą Sąd jest uprawniony z mocy zapisu zawartego w art. 51 zd. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należy również zauważyć, iż wydana w tej sprawie przez organ I instancji decyzja nie została doręczona w sposób prawidłowy jednemu z uczestników tego postępowania, a mianowicie Tadeuszowi Cz. (...), zaś w aktach sprawy organu II instancji brak jest dowodu doręczenia mu decyzji wydanej przez ten organ i co znamienne z rozdzielnika odpowiedzi na skargę wynika, że organ ten pominął go przy doręczeniu tego ostatniego dokumentu, co potwierdza okoliczność, iż strona ta praktycznie nie brała udziału w postępowaniu. Jest to uchybienie procesowe brzemienne w skutkach, sama przez się stanowić mogące o uchyleniu decyzji bez względu na jej ocenę w aspekcie merytorycznym.

Odnosząc się zaś do problematyki regulowanej przepisami prawa materialnego, to również trudno zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewodę K. jakoby przedłużony projekt zagospodarowania działki inwestora popadał w sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu ogólnego jak i wymogami określonymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Co do kolizji z ustaleniami planu, to z przyczyn wyżej omówionych trudno odnieść się do tej kwestii. Nie mniej jednak z uzasadnienia zalegającej w aktach sprawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dużym prawdopodobieństwem można wnioskować, iż- ten nie stanowił o możliwości tymczasowego wykorzystania terenu położonego w obrębie linii rozgraniczających drogę relacji S.-U.-D.-K. na tym odcinku i zarezerwowanego pod jej rozbudowę i modernizację. Jest to jednak pogląd oparty tylko na przypuszczeniach i wymagający weryfikacji w dalszym postępowaniu.

Mając zaś na uwadze sprzeczność o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pomiędzy uwarunkowaniami wynikającymi z ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a przedłożonym projektem zagospodarowania nieruchomości inwestora, to stwierdzić wypadnie, iż stanowisko organu decyzyjnego nie jest również przekonywujące.

Otóż z wydanej w tym przedmiocie przez Burmistrza Miasta Z. decyzji z dnia 5 marca 1998 r. (...) wynika, że obiekty budowlane wykonywane przy drogach publicznych powinny być oddalone od krawędzi jezdni co najmniej 40 m w przypadku lokalizacji budynków mieszkalnych i zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej z wyjątkiem szpitali, sanitariów i innych budynków. Przedmiotowy obiekt nie jest bynajmniej budynkiem mieszkalnym czy zamieszkania zbiorowego, nie jest też szpitalem, ani sanatorium. Czy jest on budynkiem użyteczności publicznej?. Na tak postawione pytanie brakuje odpowiedzi w uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a nie jest to bynajmniej oczywiste przy uwzględnieniu ewentualnego ograniczenia dostępu do niego. Kwestia ta ewentualnie winna być również wyjaśniona w dalszym postępowaniu. Jeżeli natomiast zaliczyć należałoby go do kategorii "innych budynków" to w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określono odległości jaka winna dzielić tego rodzaju obiekt od krawędzi jezdni.

Rzecz jednak w tym, iż w decyzji tej określono linie rozgraniczające teren inwestycji, przy zachowaniu wymogów zawartych w opinii Zarządu Dróg w S. dotyczącej lokalizacji wyżej wymienionego obiektu odwołując się do pisma z dnia 6 lutego 1998 r. (...), a więc tego, któremu organ w niniejszym postępowaniu nie przepisał decydującego znaczenia i w którym Zarząd drogi zajął stanowisko tyczące się lokalizacji spornego obiektu stwierdzając, iż maże być on umiejscowiony w odległości co najmniej 10 m od krawędzi jezdni opisanej wyżej drogi.

Problematykę lokalizacji obiektu budowlanego na terenie zarezerwowanym w planach miejscowych pod budowę lub modernizację drogi reguluje przepis art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ stanowiąc, iż do czasu realizacji tych zamierzeń tereny te winne być wykorzystane rolniczo lub dla celów gospodarczych z możliwością wznoszenia na nich tymczasowych obiektów, po zasięgnięciu opinii zarządu drogi. Zarówno pod rządami ustawy a dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ obowiązującej w chwili uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ regulacja której wyżej poświęcono komentarz stanowiła i stanowi unormowanie szczególne /lex specialis/ w stosunku do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza iż w razie braku w miejscowym planie postanowień tyczących się wykorzystania terenu zarezerwowanego pod rozbudowę i modernizację drogi, podstawą do rozstrzygnięcia o dopuszczalności zlokalizowania na nim inwestycji o charakterze tymczasowym stanowi powołany przepis prawa. Tego rodzaju stanowisko wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 21 czerwca 1999 r. OPK 2/99 /ONSA 1999 Nr 4 poz. 122/. Jeżeli zatem przyjmuje się, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza podstawowe kierunki projektowanej inwestycji w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego i organ wydający pozwolenie na budowę /vide: R. Sawuła - Samorząd Terytorialny 1998 nr 12 str. 72/ i pogląd ten znajduje wsparcie w zapisie zawartym w art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, to zasadnym okazuje się stwierdzenie, iż o lokalizacji inwestycji w sensie ogólnym decyduje organ uprawniony do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś konkretyzacja powyższego następuje na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

Oznacza to również, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy pierwszy etap procesu inwestycyjnego w ramach którego winna być również rozstrzygnięta kwestia możliwości lokalizacji inwestycji na terenie zarezerwowanym pod modernizacje i budowę drogi, następną zaś fazą staje się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. W ramach takiego zróżnicowania ustawodawca rozdzielił na organy rozstrzygające sprawę obowiązki różniące się od siebie, albowiem dotyczące różnych merytorycznie zagadnień. W przeciwnym bowiem wypadku w ramach różnych postępowań rozstrzygano by o tych samych faktach i okolicznościach, a takie rozwiązanie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Prowadzi to do ogólnej konstatacji, iż inwestor legitymujący się ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie uzyska pozwolenia na budowę gdy projekt budowlany nie będzie spełniał wymogów technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, bądź gdy zamierzona inwestycja będzie zagrażała bezpieczeństwu lub naruszała przepisy pożarowe, ale w takim wypadku organ decyzyjny winien powołać się na konkretne przepisy prawa. Inaczej mówiąc organ decydujący o pozwoleniu na budowę w drugiej fazie procesu inwestycyjnego nie może dyskwalifikować możliwości posadowienia obiektu tymczasowego na terenie określonym przez linie rozgraniczające drogę, jeżeli ewentualności takiej po uzyskaniu opinii zarządu drogi nie wykluczył organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ani też ignorować wynikających z niej ustaleń. W przypadku bowiem gdy dojdzie do wniosku, iż pomiędzy wynikającymi z planu ustaleniami, a określonymi w decyzji uwarunkowaniami istnieje sprzeczność, to wówczas prowadzone przez siebie postępowanie winien zawiesić i spowodować stosownej sygnalizacji wyłączenie z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Taki bowiem sens ma zapis zawarty w art. 35 ust. 1 lit. "a" Prawa budowlanego.

Przenosząc te uwagi natury ogólnej na grunt ukształtowany przez okoliczności niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż stwierdzenia jakoby lokalizacja przedmiotowej inwestycji popadała w sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. jest nader dowolne, nie poparte dowodowo i wymykające się spod kontroli sądowej z przyczyn prozaicznych spowodowanych brakiem części graficznej planu. W świetle wyżej przedstawionych wywodów chybionym również wydaje się pogląd jakoby lokalizacja przedmiotowego obiektu zgodna z przedstawionym przez inwestora. projektem zagospodarowania działki popadała w kolizję z warunkami określonymi w decyzji o zabudowie i zagospodarowaniu terenu, skoro obiekt zlokalizowano w odległości 16 m od krawędzi zewnętrznej jezdni, a w decyzji zastrzeżono, iż obiekt ten musi być od niej odległy o 10 m, chyba że zachodzą inne wynikające z warunków technicznych przeszkody.

W dalszym zatem postępowaniu po dopełnieniu warunków formalnych, w tym powiadomieniu o toczącym się postępowaniu w sposób przewidziany przepisami Kpa osób którym przysługuje w nim status strony i ewentualnym uzupełnieniu dowodów organ raz jeszcze rozważy problem rzeczywistej czy rzekomej sprzeczności pomiędzy danymi wynikającymi z przedłożonego przez skarżącego projektu a uwarunkowaniami określonymi w decyzji o zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

W tym stanie rzeczy, skoro przy rozpatrzeniu sprawy dopuszczono się naruszenia przepisów prawa materialnego /ustalenia MPO oraz art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych/, które to uchybienia rzutują bezpośrednio na wynik sprawy oraz naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało orzec jak w sentencji.