Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 868/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i  par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz K. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1972 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. [...], stanowiącej własność R. N. i Z. P..

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła K. B.

Minister ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz przyznania z tego tytułu odszkodowania były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94).

Zgodnie z art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Z treści wniosku wywłaszczeniowego oraz kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] maja 1972 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość niezbędna była na cel rozbudowy rozdzielni [...] kV [...] wraz z przebudową istniejącego wówczas wprowadzenia linii [...] kV. Należy uznać zatem zdaniem Ministra, iż inwestycja ta stanowiła realizację celu użyteczności publicznej, o którym stanowił art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Niezbędność zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości potwierdzona była decyzją lokalizacyjną wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. [...] w dniu [...] kwietnia 1969 r., nr [...]. Przedmiotowa decyzja lokalizacyjna została wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47) oraz Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25, poz. 129).

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47), lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych ustalały organy planowania przestrzennego, określając działkę budowlaną, bądź teren na którym inwestycja może być wykonana, oraz - w miarę potrzeby - warunki urbanistyczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji. Podstawą do podejmowania decyzji w powyższych sprawach były w myśl art. 31 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe oznacza, iż niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej, mianowicie w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniające jej dotychczasowy charakter. Zaś przepisy ww. ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu gospodarczego i nie pozwalały na podważenie ustaleń - w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości - dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie powyższych rozważań organ wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2942/16 (publ. CBOSA) okoliczność wydania decyzji lokalizacyjnej, obejmującej przedmiotową nieruchomość, jest równoznaczna z wykazaniem w toku postępowania wywłaszczeniowego niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo ocenił w zaskarżonej decyzji, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki ujęte w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Ze znajdującego się w aktach wyciągu z księgi wieczystej KW nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w G. z dnia [...] maja 1971 r. wynika, iż współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości były R. N. i Z. P..

Pismami z dnia [...] września 1971 r. Zakład Energetyczny w G. zwrócił się do współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia części nieruchomości oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Z akt sprawy wynika, iż ww. osoby nie odpowiedziały na ofertę organu wnioskującego o wywłaszczenie.

We wniosku o wywłaszczenie zawarto informację, że postępowanie ofertowe dobrowolnego zbycia nieruchomości nie przyniosło rezultatu, ponieważ na gruncie ciążyły nie dające się usunąć ograniczone prawa rzeczowe.

Dokonując oceny całości materiału dowodowego, Minister wskazał, iż wnioskodawca wywłaszczenia poczynił starania w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym.

Zakład Energetyczny w G. pismem z dnia [...] lutego 1972 r. wystąpił do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Do ww. wniosku załączono decyzję o lokalizacji szczegółowej, odpis z księgi wieczystej, opinie biegłych, ofertę skierowaną do współwłaścicieli oraz mapę. Wobec powyższego Minister stwierdził, że wniosek o wywłaszczenie spełniał wymogi wymienione w art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Pismem z dnia [...] marca 1972 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] w G. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości. Równocześnie organ zawiadomił o wyznaczeniu rozprawy na dzień [...] marca 1972 r. W aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a zatem wymogi z art. 16 ww. ustawy wywłaszczeniowej zostały spełnione.

W przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] marca 1972 r. w siedzibie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] w G.. Z treści protokołu rozprawy wynika, że nie stawił się na niej biegły oraz współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż w rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej nie wziął udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości Minister wskazał, że nieobecność biegłych na rozprawie stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. Minister wskazał, że art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowił o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1219/11, publ. CBOSA). W przedmiotowej sprawie w ocenie Ministra nie wykazano, że brak udziału biegłego w rozprawie miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Mimo zaś, że biegły nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. [...] J. K. wyliczył odszkodowanie za grunt w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1969 r. Nr 53, poz. 424).

Podstawę prawną przyznanego odszkodowania za grunt stanowił przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I.

Zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy zastosował prawidłową podstawę do ustalenia odszkodowania, bowiem wywłaszczeniu ulegał grunt o powierzchni [...] m2. Stawka dla przedmiotowej nieruchomości wynosiła [...] zł za 1 m2, zgodnie z ww. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r.

W związku z powyższym sumę odszkodowania za wywłaszczony grunt ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni parcel nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2 przez stawkę [...] zł za 1 m2, co dało kwotę [...] zł ([...] m2 x [...] zł = [...] zł).

Z treści kwestionowanej decyzji wynika, że taka kwota za grunt została przyznana współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości. A zatem kwota za wywłaszczony grunt została przyznana w prawidłowej wysokości, ustalona przez uprawnionego biegłego, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy jego ustalaniu. Minister dodał, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy wywłaszczeniowej przejawiała się w tym, że w owym okresie nie istniał wolny rynek, a szacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Odszkodowanie wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2.

Minister wskazał także, że kwestionowane orzeczenie zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, ustala odszkodowanie i termin zapłaty odszkodowania, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.

Odnosząc się do zarzutu skierowania ww. decyzji z dnia [...] maja 1972 r. do osoby zmarłej, Minister wskazał, że niesporne jest, iż jedna ze współwłaścicielek nieruchomości, Z. P. zmarła w dniu [...] maja 1972 r., a zatem na 14 dni przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Postanowienie Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. P. zapadło dopiero w dniu [...] października 1972 r., a zatem oczywiste jest, że w dacie wywłaszczenia organowi nie mogli być znani spadkobiercy Z. P.. W dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawniania swojego prawa. Z powyższego wynika, że ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości.

Minister wskazał, że co do zasady skierowanie decyzji do osoby zamarłej rażąco narusza prawo. Uzasadnieniem takiego poglądu jest przede wszystkim teza, że nie można nałożyć obowiązków lub przyznać uprawnień na rzecz podmiotu pozbawionego zdolności prawnej. Ponadto, prowadzenie postępowania i wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie procedury. Jednakże ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zawsze dokonywana w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy, zarówno w aspekcie stanu faktycznego, jak i relewantnych regulacji prawnych, przy czym ostateczny wynik tej oceny winien uwzględniać wskazane wyżej wymaganie niezbędne do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa (w tym gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia). Mając na uwadze realia niniejszej sprawy Minister wskazał, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie nakładało na Z. P. żadnych osobistych obowiązków lub nie przyznawało jej osobistych uprawnień. Przedmiotem tego orzeczenia była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z 1958 r., przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Przy czym ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Zauważyć należy, że wywłaszczenie jest rodzajowo inną sytuacją niż decyzje, na mocy której w osnowie na wskazaną tam osobę fizyczną (nieżyjącą w chwili orzekania) nakłada się obowiązek określonego zachowania lub przyznaje się takiej osobie uprawnienie (np. w postaci zezwolenia, koncesji, potwierdzenia określonych uprawnień). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy Minister stwierdził, że ewentualne rażące naruszenie prawa w związku ze śmiercią strony miałoby uzasadnienie przede wszystkim w rażącym naruszeniu procedury. Skoro przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 , art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, to oznacza że przepisy ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3820/15, publ. CBOSA).

Organ podkreślił, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przypisywać organowi wywłaszczeniowemu orzekającemu w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku w ramach ówczesnego stanu prawa i ówczesnej aksjologii rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ wywłaszczeniowy procedował pod rządami Kodeksu postępowania administracyjnego w ówczesnym brzmieniu, który w art. 137, statuującym tryb nadzwyczajny uchylania decyzji jako nieważnej, nie przewidywał przesłanki rażącego naruszenia prawa, lecz przesłankę braku jakiejkolwiek podstawy prawnej (art. 137 § 1 pkt 2). Brak podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące w dacie jego wydania przepisy prawa nie może pozostawać obojętny dla oceny, czy w sprawie wystąpiło czy też nie - rażące naruszenie prawa.

W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., w związku z tym w ocenie Ministra nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. B. zarzucając jej:

I. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w której organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].05.1972 r., nr [...], w sytuacji, gdy ta decyzja z 1972 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym w szczególności na:

wydaniu decyzji wobec osoby zmarłej tj. Z. P., oraz bez udziału wszystkich właścicieli nieruchomości objętej wywłaszczeniem, co stanowi rażące naruszenie w szczególności art. 25 k.p.a. z roku 1960 (art. 28 k.p.a.), w zw. z art. 8 kodeksu cywilnego;

naruszeniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, w sytuacji, gdy nie została spełniona żadna z przesłanek ujętych w powyższym przepisie warunkującym w ogóle możliwość zastosowania instytucji wywłaszczenia;

naruszeniu art. 20 ust. 2 Ustawy, polegające na całkowitym pominięciu oceny okoliczności przedmiotowej sprawy oraz niedokonaniu żadnych ustaleń w zakresie, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna wnioskodawcy do realizacji celów, dla których wywłaszczenie według przepisów ustawy jest dopuszczalne;

naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 5) ustawy, polegające na wydaniu decyzji, która nie zawiera w ogóle uzasadnienia prawnego i faktycznego - nie wspominając o uzasadnieniu szczegółowym wymaganym przez ustawę, a także pouczenia o środkach odwoławczych;

naruszeniu art. 21 ustawy, w szczególności poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej, pomimo tego, że nie zostali powołani przez organ biegli, opinia biegłego J. K. poprzedza kilka miesięcy wszczęcie postępowania administracyjnego, a na rozprawie nie stawili się biegli i nie doszło do wysłuchania ich opinii;

naruszeniu 28 ust. 1 ustawy, polegającym na braku doręczenia przedmiotowej decyzji do wszystkich właścicieli nieruchomości objętej wywłaszczeniem,

naruszeniu art. 7, 14, 21, art. 22 ust. 1 punkt 3), art. 23 ustawy poprzez brak wskazania w decyzji wywłaszczeniowej wszystkich właścicieli nieruchomości oraz brak zapłaty odszkodowania za wywłaszczony grunt wszystkim właścicielom nieruchomości.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1972 roku, nr [...] w całości, z uwagi na ich wydanie z rażącym naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestionowana decyzja została skierowana do Z. P. zmarłej [...] maja 1972 r. Cel jakim jest rozbudowa rozdzielni nie realizuje zdaniem skarżącej celu publicznego. Ponadto organ nie dokonał analizy czy cel rozbudowy rozdzielni można zrealizować jedynie w drodze wywłaszczenia. W zaskarżonej decyzji nie ustalono czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego i szczątkowe uzasadnienie faktyczne. Zarzucono również, że w sprawie niniejszej powinno być powołanych przynajmniej dwóch biegłych, a biegły, na którego opinii oparł się organ wywłaszczeniowy sporządził opinię kilka miesięcy przed wywłaszczeniem, nie zawierając w niej szczegółowego uzasadnienia. Ponadto biegły nie stawił się na rozprawie i nie wydał opinii. Podniesiono również, że w aktach sprawy znajduje się sfałszowane zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z rzekomym podpisem Z. P., która wówczas nie żyła. Nie zapłacono również odszkodowania, a w decyzji brak jest terminu wypłaty odszkodowania. Niezasadnie zdaniem skarżącej organ powołał się na treść art. 137 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji przewidującym wyłącznie stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wydania jej bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez organ nadzoru nieważności kontrolowanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1972 r. (względnie stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa) mimo, że jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, wynikającą z faktu, że postępowanie nią zakończone prowadzone było wobec osoby nieżyjącej i o prawach tej osoby nią rozstrzygano.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy poza sporem jest, że Z. P. - współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości – w dacie rozstrzygania o jej wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania nie żyła. Ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 1972 r. sygn. akt [...] Ns [...] wynika, że zmarła ona w dniu [...] maja 1972 r. a spadek po niej nabyli A. P. i L. P.. Jednocześnie z treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wynika, że rozstrzyga ona o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości stanowiącej współwłasność R. N.i Z. P., a więc o odjęciu prawa własności. W aktach sprawy znajduje się również dowód doręczenia tej decyzji, skierowany również do Z. P.. Kwestionowana decyzja, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, kształtuje zatem sytuację prawną osoby nieżyjącej poprzez pozbawienie jej prawa własności przedmiotowej nieruchomości i przyznanie na jej rzecz odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

To zaś oznacza, że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w stosunku do podmiotu, który nie mógł mieć wówczas statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej, to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zaś z treści art. 8 Kodeksu cywilnego wynika, że każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Takie same reguły należało stosować w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanej decyzji. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji o wywłaszczeniu za odszkodowaniem w stosunku do osoby zmarłej, to wbrew temu co wywodził Minister Inwestycji i Rozwoju należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia jego podjęcia wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności, o ile oczywiście na przeszkodzie takiemu rozwiązaniu nie stoją okoliczności, o których stanowi art. 156 § 2 in fine k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne jakie decyzja wywołała).

Mając zatem na względzie, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy się zgodzić ze skarżącą, że odmowa stwierdzenia jej nieważności przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa - o czym orzekł on decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. narusza ww. przepis w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego do normy prawnej w nim zawartej. W konsekwencji narusza tenże przepis także utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. To z kolei prowadzić musi do ich uchylenia.

Zważywszy zaś na przyczyny, które przesądzają o kwalifikowanej wadliwości decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., bezprzedmiotowe jest obecnie odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi. Kwestie w niej podnoszone byłyby istotne, gdyby postępowanie poprzedzające wydanie decyzji z 1972 r., jak też ona sama wolne były od wskazanej wyżej wady.

Rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ustali jakie skutki prawne wywołała kontrolowana decyzja, a następnie dokona jej oceny pod kątem negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a. i w zależności od poczynionych w tym aspekcie ustaleń podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.