Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 808/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Joanna Runge-Lissowska (spr.), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładów "P." w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 136/05 w sprawie ze skargi Zakładów "P." w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14.03.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 136/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładów "P." w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] nr [...], którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 1.10.1992 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Dzielnicy - Gminy Warszawa - Mokotów z dnia 18.10.1991 r. nr [...], o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz R. Z. części nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr 57/1 i 57/2.

Wyrok Sądu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość warszawska przy ul. [...] o pow. 623,3 m2 i nr 5 o pow. 1029,3 m2 stanowiła własność S. J., którego spadkobiercy zbyli przysługujące im prawa do tej nieruchomości na rzecz M. J., który wnioskiem 19.04.1948 r. wystąpił o przyznanie prawa do tej nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanym dalej "dekretem". Promesą z dnia 15.05.1948 r. nr [...] przyrzeczono przyznać M. J. prawo własności czasowej do działek nr 4 i 5 i części działki nr 6 i zezwolono mu na podjęcie budowy i wzniesienie budynków. Promesa ta została unieważniona decyzją z 10.01.1952 r. nr [...] i decyzją tego samego organu i z tej samej daty nieruchomość ta została oddana w zarząd Zakładowi, zaś orzeczeniem z dnia 31.01.1952 r. nr [...] to Prezydium odmówiło M. J. przyznania prawa własności czasowej. Odmowa została uzasadniona przeznaczeniem nieruchomości w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną, zaś Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia 8.03.1952 r. nr [...] orzeczenie to utrzymało w mocy. Następca prawny M. J., R. Z. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 10.01.1952 r. o oddaniu nieruchomości w zarząd i orzeczeń z dnia 31.01.1952 r. i 8.03.1952 r., o odmowie przyznania własności rzeczowej. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, decyzją z dnia 28.03.1991 r. nr [...], stwierdził nieważność orzeczeń organów obu instancji w sprawie odmowy przyznania prawa do nieruchomości, zaś decyzją z dnia 27.01.1992 r. nr [...] - nieważność decyzji w sprawie oddania nieruchomości w zarząd, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25.06.1992r. sygn. akt IVSA 637/92, skargę na tę decyzję oddalił. Decyzją z dnia 18.10.1991 r. Burmistrz Dzielnicy – Gminy Warszawa Mokotów ustanowił na rzecz R. Z. prawo wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości przy ul. [...] o pow. 1652 m2, zobowiązując go jednocześnie do dokonania rozliczeń z Zakładami i ustanawiając na rzecz tych zakładów służebność przejazdu. Wojewoda Warszawski decyzją z dnia 1.10.1992 r., na skutek odwołania Zakładów, uchylił decyzję Burmistrza w części dot. nakazania rozliczeń i ustanowienia służebności i utrzymał ją w mocy w części dot. ustanowienia prawa wieczystego użytkowania. Aktem notarialnym z dnia 13.10.1992 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę [...] Zakładów na decyzję Wojewody z dnia 1.10.1992 r., postanowieniem z dnia 1.10.1992 r. Zakłady wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28.03.1991 r. (stwierdzającej nieważność orzeczeń o odmowie przyznania prawa do nieruchomości z 1952 r.) i organ ten decyzją z dnia 1.09. 1994 r. nr [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 23.08.1996 r. sygn. akt IV SA 224/95, skargę na tę decyzję oddalił, a Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego odmówił wniesienia rewizji nadzwyczajnej (pismo z dnia 18.05.1998 r. nr NC III 4120/237/96/1). Wnioskiem z dnia 23.10.1998 r. Zakłady "P." wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania na rzecz R. Z. (decyzja Burmistrza z dnia 18.12.1991 r. i Wojewody Warszawskiego z dnia 1.10.1992 r.), a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia ich nieważności, wskazanymi na wstępie decyzjami z dnia [...] i [...].

Oddalając skargę Zakładów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nietrafny jest zarzut, iż wniosek o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste powinien być rozpoznany na podstawie przepisów obowiązujących w 1991 – 1992 r., tj. w dacie orzekania, gdyż jak to wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu i nierozpoznany, podlega rozpatrzeniu na podstawie tego przepisu, a w jego świetle niezasadny jest zarzut niewskazania celu, na który grunt został oddany w użytkowanie wieczyste, gdyż takiego wymogu przepis ten nie zawierał, zaś powołanie w uzasadnieniu decyzji z 18.10.1991 r. art. 5 dekretu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Natomiast co do praw właścicielskich M. J., to kwestia jego statusu jako b. właściciela nieruchomości była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 23.08.1998 r. sygn. akt IV SA 224/95 i pośrednio w wyroku z dnia 25.06.1992 r. sygn. akt IVSA 637/92 i nie było żadnych wątpliwości tak co do tytułu, jak i jego nabycia – podkreślił Wojewódzki Sąd. Sąd również wyjaśnił, że decyzja została wydana przez właściwy organ, gdyż Burmistrz działał z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie w ramach zawartego porozumienia, do czego upoważniał art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95). Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym o ustalenie nieważności umów z dnia 20.02.1948 r. i 30.10.1992 r. z powodu braku przesłanki, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosły Zakłady "P.", reprezentowane przez radcę prawnego, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie

- art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – ppsa – poprzez przyjęcie, że prawa z dekretu nabył M. J. - poprzednik prawny

R. Z. i brak podstaw do stwierdzenia, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 40 ust. 1 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej i art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż decyzję wydał organ uprawniony i nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik

sprawy

- art. 145 § 1 pkt 2 i 3 i art. 151 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa i z art. 156

§ 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji lub

stwierdzenia, że narusza ona prawo i oddalenie skargi,

- art. 125 § 2 w zw. z art. 3 i 4 oraz art. 106 § 3, 135 i 113 § 1 ppsa poprzez odmowę zawieszenia postępowania i bezpodstawne uznanie, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, mimo potrzeby wyjaśnienia istotnych wątpliwości w związku z toczącym się postępowaniem o ustalenie nieważności umowy nabycia prawa do spadku, obejmującego nieruchomość będącą przedmiotem zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Wojewódzki Sąd przyjął, iż M. J. był uprawniony do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy umowa z dnia 20.1.1948 r. zawarta pomiędzy spadkobiercami S. J. a nim była nieważna, o co toczy się postępowanie przed sądem powszechnym i niezawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu wyjaśnienia tej kwestii spowodowało wadliwość rozstrzygnięcia. Podniesiono też, że Wojewódzki Sąd przyjął, iż w sprawie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania działał właściwy organ, tj. burmistrz, na zasadzie porozumienia z kierownikiem Urzędu Rejonowego, podczas gdy w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego to stwierdzenie.

R. Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podkreślając, iż akt notarialny z 20.02.1948 r. przenosił prawo złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej, gdyż była to umowa o sprzedaży praw, a nie gruntu i że powództwo o ustalenie nieważności tej umowy zostało oddalone, wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 8.06.2005 r. sygn. akt III C 1764/03.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż choć uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest trafne, to orzeczenie to odpowiada prawu.

W sprawie bowiem zarówno organ prowadzący postępowanie nadzorcze, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominęły zupełnie kwestię dla tej sprawy istotną – strony postępowania.

Postępowanie administracyjne może być wszczęte m.in. na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.), tak samo i postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.) i okoliczność czy z żądaniem przeprowadzenia postępowania wystąpiła strona, należy wziąć pod uwagę z urzędu. Jeżeli o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpi podmiot nie legitymujący się takim przymiotem, organ odmówi wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), natomiast jeśli idzie o postępowanie sądowoadministracyjne to sąd, w zależności od okoliczności sprawy, skargę odrzuci jako wniesioną przez nieuprawniony podmiot lub oddali. Stroną postępowania administracyjnego i uprawnionym do wniesienia skargi jest ten, kto posiada interes prawny w postępowaniu (art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W sprawach dotyczących nieruchomości, a taką jest niniejsza sprawa, interesem prawnym w każdym postępowaniu jej dotyczącym będą mogły wykazać się podmioty posiadające tytuł do niej lub mające prawo do odzyskania czy uzyskania tytułu, wynikające z przepisów prawa materialnego będącego podstawą postępowania.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości warszawskiej, której podstawę stanowi art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Stroną postępowania o ustanowienie prawa są właściciel nieruchomości (gmina Warszawa lub Skarb Państwa – art. 1 dekretu), b. właściciel lub jego następca prawny (art. 7 ust. 1), osoby inne mogą mieć przymiot jeżeli wykażą, że służy im tytuł do gruntu będącego przedmiotem postępowania. Prawo użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...] w Warszawie zostało przyznane R. Z. następcy prawnemu M. J., któremu odmówiono przyznania tego prawa. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej prawo R. Z. wystąpiły Zakładu P., a organ nadzoru wszczął to postępowanie.

Z akt sprawy wynika, iż Zakładom oddano w zarząd nieruchomość przy ul. [...], decyzją Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 10.01.1952 r., wobec tego Zakłady te posiadały tytuł do nieruchomości, dający interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednakże Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, decyzją z dnia 27.01.1992r., stwierdził nieważność decyzji z dnia 10.01.1052 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny skargę w przedmiocie stwierdzenia nieważności oddalił, wyrokiem z dnia 25.06.1992 r. Ta sytuacja prawna spowodowała, iż Warszawskie Zakłady Mechaniczne utraciły tytuł do nieruchomości przy ul. [...].

Oczywistym jest, iż sprawy dotyczące odzyskania przez R. Z. tytułu do gruntu nieruchomości przy ul. [...] i utrzymania tytułu do tego gruntu przez Zakłady są ze sobą ściśle związane, a raczej były.

W sprawie tej nieruchomości toczyło się postępowanie nadzorcze o stwierdzenie nieważności orzeczeń o odmowie przyznania prawa M. J. i wyżej przedstawionej, tj. stwierdzenie nieważności przyznania prawa zarządu Zakładom. W tych postępowaniach stronami byli tak R. Z. (art. 7 ust. 1 dekretu), jak i Zakładu (prawo zarządu nad nieruchomością art. 28 k.p.a.). Zakłady wystąpiły też z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28.03.1991 r. stwierdzającej nieważność orzeczeń o odmowie przyznania prawa M. J. To postępowanie zakończyło się negatywnie dla Zakładów, gdyż Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności (decyzja z dnia 1.09.1994 r.), Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił (wyrok z dnia 23.08.1996 r.), zaś Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego odmówił wniesienia od tego wyroku rewizji nadzwyczajnej (pismo z dnia18.05.1998 r.). W tym postępowaniu, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji dot. stwierdzenia nieważności orzeczeń o odmowie przyznania prawa do gruntu M. J., toczącym się z wniosku [...] Zakładów, można było jeszcze mówić o interesie prawnym tychże, gdyż ewentualne pozytywne rozstrzygnięcie tego wniosku mogłoby mieć również ewentualne następstwa w zakresie prawa zarządu. Powiedzieć można, że brak interesu prawnego [...] Zakładów nie był oczywisty. Jednakże już w dniu 22.10.1998 r., tj. w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu prawa do gruntu na podstawie dekretu, w sytuacji gdy Zakłady te utraciły tytuł, a wysiłki zmierzające do możliwości jego ew. odzyskania nie dały rezultatu, nie można w ogóle mówić o posiadaniu interesu prawnego w tym postępowaniu. Konsekwencją tego jest brak przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dot. prawa R. Z. do gruntu.

Organ nadzoru powinien był zatem odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, skoro jednak do wniosku ustosunkował się merytorycznie i odmówił stwierdzenie nieważności decyzji, to Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł skargę oddalić, jednakże z przyczyny wyżej wskazanej, tj. uznaniu braku przymiotu strony [...] Zakładów w postępowaniu nadzorczym.

Wobec powyższego, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).