Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 498/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 15 i ust. 2, art. 9a ust. 6,
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Raków z dnia 30 grudnia 2010r. Nr III/13/2010 w przedmiocie trybu i sposób powoływania i odwoływania członków gminnego zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 30 grudnia 2010 r. na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami), oraz art. 9a ust.15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zmianami), Rada Gminy Raków podjęła uchwałę Nr III/13/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Rakowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W załączniku do tej uchwały znalazły się następujące regulacje:

w rozdziale I – Przepisy ogólne

1. Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Rakowie, zwanego dalej "Zespołem".

2. Zespół realizuje działania określone w Gminnym Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie.

3. Zadaniem Zespołu jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a w szczególności:

1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie,

2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku,

3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie,

4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym,

5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

w rozdziale II – Tryb powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Rakowie

1. Zespół powołuje Wójt Gminy Raków w drodze zarządzenia.

2. W skład Zespołu wchodzą przedstawiciele następujących instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie Gminy Raków:

1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rakowie,

2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych,

3) Posterunku Policji w Rakowie,

4) Gminnego Ośrodka Zdrowia w Rakowie,

5) placówek oświatowych,

6) organizacji pozarządowych, w szczególności działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie,

7) kuratorzy sądowi.

3. Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Raków a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu.

4. Każdy członek Zespołu, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole.

5. Wójt Gminy Raków odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji:

1) na j ego pisemny wniosek,

2) na pisemny wniosek podmiotu, którego jest on przedstawicielem,

3) na pisemny wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach,

4) w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe,

5) w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole.

w rozdziale III Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Rakowie:

1. Kadencja Zespołu trwa 3 łata.

2. Pierwsze posiedzenie Zespołu zwołuje Wójt Gminy Raków w terminie 30 dni od daty zawarcia porozumień z podmiotami, o których mowa w rozdziale II punkt 2.

3. Na pierwszym posiedzeniu Zespołu spośród jego członków w głosowaniu jawnym większością głosów wybierany jest Przewodniczący Zespołu.

4. Na wniosek Przewodniczącego, podczas pierwszego posiedzenia Zespołu w głosowaniu jawnym, większością głosów spośród jego członków, wybierani są Zastępca Przewodniczącego Zespołu oraz Sekretarz Zespołu.

5. Szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania Przewodniczącego Zespołu, Zastępcy Przewodniczącego i Sekretarza Zespołu zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Raków.

6. Posiedzenie Zespołu zwołuje Przewodniczący Zespołu z własnej inicjatywy, wskazując termin, miejsce oraz cel posiedzenia, o czym powiadamia na piśmie członków Zespołu, nie później niż 3 dni przed terminem posiedzenia.

7. Posiedzenie Zespołu może być zwołane także na wniosek co najmniej jednej czwartej liczby członków Zespołu.

8. Posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.

9. Prace Zespołu są prowadzone, jeżeli w posiedzeniu Zespołu bierze udział co najmniej połowa jego członków.

10. Z posiedzenia Zespołu sporządza się protokół, zwierający w szczególności: informację o składzie Zespołu uczestniczącym w posiedzeniu, opis przebiegu posiedzenia oraz podjęte uchwały lub ustalenia.

11. Zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie.

12. Grupy robocze składają informacje Zespołowi o wynikach swojej pracy.

13. Przewodniczący Zespołu zobowiązany jest do przedkładania Wójtowi Gminy Raków sprawozdań z pracy Zespołu w terminach:

1) do dnia 31 lipca roku, którego sprawozdanie dotyczy - sprawozdanie półroczne,

2) do 31 stycznia roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy - sprawozdanie roczne.

14. Jawność posiedzenia Zespołu może zostać wyłączona na podstawie przepisów ustawowych.

15. Członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych.

16. Siedziba Zespołu mieści się w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Rakowie przy ulicy Sienieńskiego 19.

17. Obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rakowie.

w rozdziale IV Przepis końcowe:

1. W sprawach nieuregulowanych niniejszym załącznikiem zastosowanie mają przepisy ustawy o przemocy w rodzinie.

2. Realizację zapisów zawartych w załączniku powierza się kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rakowie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w części dotyczącej uregulowań zawartych w rozdziale I ustępie 2, 3, rozdziale II ustępie 1, 2, 3, 4, 5 (a więc wszystkich), rozdziale III ustępie 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 15, 17 i rozdziale IV ustępie 1 załącznika nr 1 do uchwały wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w powyższym zakresie. Autor skargi zarzucił naruszenie:

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390), zwanej dalej "u.p.p.r.", art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U.2016.283), zwanym dalej "rozporządzeniem", polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w rozdziale I ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy rada gminy nie została upoważniona do ich określenia, albowiem zadania te wynikają z art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r., zaś zapisy załącznika poza powtórzeniem dodatkowo modyfikują treść tych przepisów,

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust. 2 i 15 u.p.p.r. oraz 137 rozporządzenia, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w rozdziale II ust. 1 zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 2, że "zespół powołuje Wójt Gminy Raków w drodze zarządzenia",

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust. 3-5 i 15 u.p.p.r. polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez określenie w rozdziale II ust. 2 uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do kształtowania katalogu tych podmiotów oraz pominięcie możliwości powołania przez wójta w skład zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie zgodnie z art. 9a ust. 5;

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust. 8 i 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez powtórzenie w rozdziale II ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 8, że "zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Raków, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu", dodatkowo modyfikując treść zapisu ustawowego,

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9c ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia polegające na powtórzeniu w rozdziale II ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3, że "każdy członek Zespołu, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole", dodatkowo modyfikując treść zapisu ustawowego,

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., polegające na określeniu w rozdziale II ust. 5 pkt 4 i 5 załącznika nr 1 do uchwały przesłanki uzasadniającej odwołanie członka zespołu z powodu skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe oraz z powodu uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole, w sytuacji gdy rada gminy nie została upoważniona do określenia przesłanek materialnych odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie tryb i sposób ich odwołania, a nadto wskazanie kadencyjności członków zespołu interdyscyplinarnego, do czego także rada gminy uprawnień nie posiada,

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., polegające na wskazaniu w rozdziale III ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały terminu kadencyjności Zespołu w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona do określenia jedynie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania,

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia polegające na powtórzeniu w rozdziale III ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 6, że "Przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków",

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., polegające na wskazaniu w rozdziale III ust. 5 załącznika nr I do uchwały, że "szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania Przewodniczącego Zespołu, Zastępcy Przewodniczącego i Sekretarza Zespołu zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Raków", podczas gdy ustawodawca powierzył określenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu radzie gminy;

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., polegające na wskazaniu w rozdziale III ust. 6 i 7 załącznika Nr I do uchwały, że posiedzenia zespołu zwołuje Przewodniczący Zespołu z własnej inicjatywy, wskazując termin, miejsce oraz cel posiedzenia, o czym zawiadamia na piśmie członków Zespołu, nie później niż 3 dni przed terminem a posiedzenie może być zwołane także na wniosek co najmniej jednej czwartej liczby członków Zespołu, podczas gdy ustawodawca w art. 9a ust. 7 wskazał, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące,

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia polegające na powtórzeniu w rozdziale III ust. 8 załącznika nr 1 do uchwały zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7, mówiącego, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące,

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., polegające na wskazaniu w rozdziale III ust. 9 załącznika nr 1 do uchwały, że prace zespołu są prowadzone, jeżeli w posiedzeniu Zespołu bierze udział co najmniej połowa jego członków w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona do określenia jedynie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania,

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust. 10 i 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w rozdziale III pkt 11 zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10, że "zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie", dodatkowo modyfikując treść zapisu ustawowego,

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust. 10 i 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w rozdziale III pkt 15 zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13, że "członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych’'

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust. 10 i 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w rozdziale III pkt 17 zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 9, że "obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej",

- art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez odesłanie w zakresie nieuregulowanym załącznikiem nr 1 do uchwały do przepisów ustawy.

W uzasadnieniu autor skargi stwierdził, że biorąc pod uwagę granice ustawowego upoważnienia, określone w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., Rada Gminy była zobowiązana wskazać, w jakim trybie i w jaki sposób będą powoływani i odwoływani członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz określić warunki na jakich zespół ten będzie funkcjonował. Skarżący uznał, że organ naruszył art. 9a ust. 15 u.p.p.r., w zakresie rozdziału II ustępu 1, 2, 3, 4 i 5 załącznika nr 1 do uchwały, gdyż przepis ten, nie pozwala radzie gminy na ustalanie podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. O składzie Zespołu decyduje sama ustawa (art. 9a ust. 5). Skarżący Prokurator zauważył, że postanowienia zawarte w rozdziale II ustępie 2 uchwały nie stanowią dosłownego przytoczenia treści przepisów i w istocie modyfikują akt rangi ustawowej. Nadto wskazane zapisy pomijają możliwość udziału w zespole podmiotów wskazanych w art. 9a ust. 5 u.p.p.r. Podkreślił, że stwierdzenie istotnego naruszenia prawa w odniesieniu do rozdziału II ustępu 2, pociąga za sobą również stwierdzenie istotnego naruszenie prawa w odniesieniu do zapisu rozdziału II ustępu 3, który odsyła w swej treści do zespołu interdyscyplinarnego w kształcie określonym przez radę gminy. Zgodnie bowiem z jego treścią, zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Raków, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu. Nadto zapis ten stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 8, przy czym powtórzenie to zostało dokonane z jednoczesną modyfikacją treści tego przepisu.

Podobnie również norma kompetencyjna wskazana, jako podstawa wydania zaskarżonej uchwały, nie upoważniała do określenia w rozdziale II ustępie 4 załącznika, że każdy członek Zespołu, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Obowiązek taki wynika bowiem z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Ponadto postanowienia zawarte w tym zapisie ograniczają ten obowiązek jedynie do członków zespołu interdyscyplinarnego, a art. 9c ust. 3 nakłada go również na członków grup roboczych. Zapis rozdziału II ust. 4 narzuca także formę pisemną złożenia tego oświadczenia, co nie wynika z powyższego przepisu. Oznacza to, że ustawa dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną.

Zdaniem autora skargi z przekroczeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Rada podjęła zaskarżoną uchwałę również w zakresie w jakim reguluje zadania zespołu interdyscyplinarnego, zasadę wykonywania zadań przez członków zespołu i grup roboczych w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, jak również określa, że zespół powołuje Wójt Gminy Raków w drodze zarządzenia, reguluje wybór Przewodniczącego Zespołu na pierwszym posiedzeniu, określa tryb zwoływania posiedzeń Zespołu, przewiduje że zespół może powoływać grupy robocze, określa, że członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych oraz wskazuje, że obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu zapewni Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rakowie. Kwestie te wykraczają bowiem poza pojęcie "trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego" oraz "warunków funkcjonowania zespołu" i są już uregulowane odpowiednio w przepisach u.p.p.r.

Zapisy rozdziału I ust. 2 i 3 załącznika modyfikują treść art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. Nadto zapis załącznika wskazuje dodatkowo realizację założeń "Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie", czego nie przewiduje ustawa. Ustęp 3 załącznika nie zawiera odesłania do podmiotów wskazanych w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r., które zawiera ustawa, co może wzbudzać wątpliwości interpretacyjne, jaki dokładnie krąg podmiotów obejmuje swoim zakresem.

Wnoszący skargę wskazał, że rozdział III ust. 11 załącznika do uchwały, modyfikuje treść art. 9a ust. 10 u.p.p.r., określając, że grupy robocze mogą zostać powołane "w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie", podczas gdy przepis wskazuje na możliwość tworzenia takich grup "w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach".

Poza uprawnienie uchwałodawcze, określone w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wykracza również regulacja rozdziału II ust. 5 pkt 4 i 5, gdyż Radzie Gminy nie przysługiwała kompetencja do określania wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Dodatkowo ustawa nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że warunkiem członkostwa w zespole interdyscyplinarnym jest wymóg niekaralności za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Przepisy ustawy nie udzielają także kompetencji do wprowadzania konsekwencji naruszenia obowiązku zachowania poufności wszelkich danych i informacji, o których mowa w art. 9c ust. 2.

Skarżący Prokurator podkreślił, że art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w sposób istotny narusza także zapis rozdziału III ustępu 5, gdyż w przepisie tym określenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu powierzono radzie gminy. Dlatego scedowanie tej kompetencji na sam zespół albo organ wykonawczy gminy nie ma podstawy prawnej.

Poza uprawnienie uchwałodawcze, określone w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wykracza również regulacja rozdziału III ustępu 1, gdyż przepisy ustawy nie udzielają kompetencji radzie gminy do wprowadzania kadencyjności Zespołu, albowiem wykracza to poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu powołania i odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Ponadto art. 9a ust. 15 został naruszony także przez zapis rozdziału IV ustęp 1, ponieważ rada gminy nie jest uprawniona do zawierania odesłań do ustawy, a nadto odesłanie takie powoduje nieczytelność tekstu uchwały. Akt ten powinien bowiem zawierać kompleksowe uregulowania w granicach przewidzianych art. 9a ust. 15. Dodatkowo odczytując ten zapis, nie jest jasne, w jakim zakresie przepisy ustawy miałyby regulować poszczególne zagadnienia ujęte w uchwale.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Rakowie uznała ją w całości za uzasadnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. (na datę jej podjęcia Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zmianami). Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. O ile zaskarżona uchwała zawiera szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu (z tym, że prawie w całości zakwestionowane przez skarżącego), o tyle, nawet pomijając to, że cały rozdział dotyczący trybu powoływania i odwoływania członków zespołu także został zaskarżony przez Prokuratora, to w ocenie Sądu uchwała ta od początku nie zrealizowała zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. delegacji, w części dotyczącej obowiązku określenia trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Jak bowiem wynika z zacytowanego na wstępie w całości załącznika do uchwały, rada poprzestała na wskazaniu, przedstawiciele których instytucji wchodzą w skład zespołu (a więc, jak trafnie zarzuca skarżący, powtarzając regulację ustawową z jej niedopuszczalną modyfikacją, polegającą na pozbawieniu możliwości udziału w zespole prokuratorów oraz przedstawicieli innych podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 5 w zw. z ust. 3 u.p.p.r.), natomiast faktycznie w żaden sposób nie uregulowała tego, w jaki sposób mają być powołani, (poza sprecyzowaniem, że ma to nastąpić zarządzeniem) członkowie, a więc przede wszystkim w jaki sposób dochodzi do tego, że konkretna osoba staje się członkiem zespołu. To samo odnosi się do trybu i sposobu odwoływania członków zespołu, gdyż zaskarżona uchwała określa jedynie - bez ustawowego upoważnienia - w jakich sytuacjach następuje odwołanie członka, nie regulując w żaden sposób trybu i sposobu w jakim to odwołanie ma nastąpić.

W tym miejscu natomiast wskazać należy, że skład orzekający nie podziela zarzutu skarżącego dotyczącego regulacji zawartej w ust. 1 rozdziału II. Aczkolwiek faktycznie w art. 9a ust. 2 u.p.p.r. wskazano, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent, jednakże kwestionowany ustęp 1 rozdziału II nie ogranicza się do powtórzenia regulacji ustawowej lecz precyzuje, że powołanie następuje w drodze zarządzenia, co mieści się w ustawowej delegacji określenia sposobu powołania zespołu. Również za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut dotyczący regulacji zawartej w ust. 4 rozdziału II, w części dotyczącej formy pisemnej oświadczenia. Okoliczność, że ustawodawca w art. 9c ust. 3 u.p.p.r. nie przewidział formy pisemnej, a jedynie, że przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 22 i 3 członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 92 ust. 2 oświadczenia o następującej treści "..." nie oznacza, że rada wskazując, że oświadczenie to powinno być złożone na piśmie przekroczyła delegację ustawową. Zdaniem Sądu takie rozwiązanie, jakie zostało przyjęte w zaskarżonej uchwale mieści się w delegacji ustawowej do określenia warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, zaś złożenie oświadczenia, którego treść została dokładnie określona przez ustawodawcę na piśmie ułatwia powołanie członków zespołu i właściwe jego funkcjonowanie. Nadto, dzięki takiej formie możliwe jest ustalenie, czy członek zespołu takie oświadczenie faktycznie złożył, bez konieczności sporządzania protokołu na tę okoliczność. Natomiast rację ma Prokurator, że w tej sytuacji Rada nie powinna pomijać takiego obowiązku ciążącego na członkach grup roboczych, skoro ani z ustawy ani też z zaskarżonej uchwały nie wynika, aby członkami tych grup nie mogły być osoby spoza zespołu.

Za uzasadnione uznać należy zarzuty skargi kwestionujące zapisy zawarte w rozdziale III ust. 5, 8, 11 i 15. Faktycznie bowiem to nie zespół ale Rada w uchwale podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. powinna określić zagadnienia wymienione w ust. 5 rozdziału III zaskarżonej uchwały. Trafnie także Prokurator podnosi, że regulacja zawarta w ust. 8 rozdziału III jest powtórzeniem ustawowej regulacji zawartej w art. 9a ust. 7, zaś regulacja z ust. 11 właściwie powtórzeniem regulacji ustawowej z art. 9a ust. 10 z jej modyfikacją, zaś materia zawarta w ust. 15 rozdziału III powtórzeniem ustawowej regulacji z art. 9a ust. 13. Za uzasadniony można by także uznać zarzut dotyczący ust. 17 rozdziału III zaskarżonej uchwały, z tym, że sama nieprawidłowość polegająca na powtórzeniu ustawowego zapisu z art. 9a ust. 9 ale zmodyfikowanego poprzez wskazanie konkretnego - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rakowie - jako tego, który zapewnia obsługę organizacyjno-techniczną, nie jest zdaniem Sądu taką nieprawidłowością, która sama w sobie powodowałaby konieczność wyeliminowania tego zapisu poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Natomiast pozostałe zarzuty dotyczące regulacji zawartych w rozdziale III ustępy 1, 3, 6, 7, 9, zdaniem Sądu są nieuzasadnione. Określenie, że kadencja zespołu trwa 3 lata mieści się w zakresie określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu i okoliczność, że ustawodawca nie wspomina o kadencyjności nie oznacza, że zgodnie z ustawą taki zespół jest powoływany na stałe, na czas nieokreślony. Ponadto pewną wskazówką dla organu mogło być to, że ustawodawca odnośnie Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie także przewidział jego kadencyjność – 3 letnią.

Wbrew zarzutowi skargi regulacja zawarta w ust. 3 rozdziału III uchwały nie jest jedynie powtórzeniem art. 9a ust. 6 u.p.p.r., gdyż w ustępie tym organ sprecyzował w jaki sposób dochodzi do wyboru Przewodniczącego (w głosowaniu jawnym, większością głosów). Ustawa tego nie precyzuje, zaś nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie zespołu bez wyboru jego przewodniczącego, ten zaś wybór nie byłby możliwy tylko przy zastosowaniu zapisu ustawowego, z którego wynika jedynie to, że przewodniczący jest wybierany na pierwszym posiedzeniu, spośród jego członków. Podobnie należy ocenić regulacje zawarte w ustępach 6, 7 i 9 rozdziału III. Nie wystarczy bowiem dla prawidłowego funkcjonowania zespołu ustawowa regulacja zawarta w art. 9a ust. 7, zgodnie z którą posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, skoro na jej podstawie nie jest możliwe ustalenie konkretnego dnia, godziny i miejsca, w jakim mają się spotykać członkowie zespołu. Aby było to możliwe, konieczne jest uregulowanie właśnie takie, jakie zastało zawarte w rozdziale III ust. 6. Również to, że zaskarżona uchwała przewiduje możliwość zwołania zespołu na wniosek co najmniej jednej czwartej zespołu nie wykracza poza delegację ustawową. Z ustawy wynika, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb i w ramach tego uzasadnione wydaje się przyznanie inicjatywy zwołania posiedzenia odpowiedniej ilości członków Zespołu. W każdym zaś razie taka regulacja mieści się w ustawowej delegacji określenia przez radę szczegółowego funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Również określenie w ust. 9 rozdziału III, że prace zespołu są prowadzone, jeżeli w posiedzeniu zespołu bierze udział co najmniej połowa jego członków jest niczym innym jak określeniem warunków funkcjonowania zespołu, o którym mowa w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Natomiast za uzasadnione uznać należy zarzuty skargi dotyczące regulacji zawartej w ust. 1 rozdziału IV zaskarżonej uchwały. Oczywiste jest bowiem to, że uchwała podjęta w wyniku ustawowej delegacji powinna zawierać tylko to, do czego ustawodawca upoważnił organ samorządowy. Nie może także budzić wątpliwości, że wszystkie te kwestie, które nie zostały przekazane do uregulowania przez radę gminy, a są uregulowane w ustawie, mają zastosowanie w sprawach dotyczących materii objętej ustawą – w tym przypadku ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Ponieważ jednak, jak na wstępie wskazano, Rada podejmując uchwałę nie wyczerpała zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. delegacji, gdyż nie określiła trybu i sposobu powoływania członków zespołu, bez czego nie jest możliwe prawidłowe ich powołanie (i właściwie nie wiadomo, w jaki sposób zostali oni powołani, o ile taki zespół został utworzony), należało stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały, pomimo, że przedmiotem zarzutów skargi była tylko jej część. W tym bowiem wypadku niewyczerpanie zawartej w ustawie delegacji do podjęcia uchwały powoduje, że zdaniem Sądu taka uchwała, która nie zawiera koniecznych elementów, nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Poza tym, jak częściowo zasadnie zarzucił skarżący, część przepisów została wydana z przekroczeniem ustawowej delegacji, część stanowi niedopuszczalne powtórzenie z modyfikacją przepisów ustawowych, niektóre zaś regulacje zostały podjęte z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Reasumując, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 9a ust. 15 u.p.p.r oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teksy jedn. DZ. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami).