Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2406/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 182 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1490/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1490/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]. z siedzibą we Wrocławiu (dalej zwanej Spółką) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Powołaną powyżej decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] (dalej jako "decyzja organu powiatowego") nakładającej na Spółkę – jako zarządcę należącego do Gminy Wrocław budynku wielorodzinnego przy [...] - obowiązek usunięcia w ww. obiekcie, w zakreślonym terminie, stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez wykonanie konkretnych robót budowlanych, z jednoczesnym zakazem użytkowania części obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W uzasadnieniu zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie decyzji GINB tak jak i WINB podał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji z dnia [...] marca 2009r. organu powiatowego stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), a adresatem tego rodzaju decyzji może być właściciel lub zarządca obiektu. Wywiódł, że skoro w przepisach ustawy Prawo budowlane brak jest jednoznacznej definicji określającej kogo należy uznać za zarządcę obiektu budowlanego, a według zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Spółka jest obowiązana wykonywać czynności związane z faktycznym zarządzaniem budynkiem, w którym stwierdzono nieprawidłowości, to organ powiatowy prawidłowo uznał ją za zarządcę faktycznego nieruchomości i uczynił adresatem skarżonej decyzji. Dodał, że jak wynika z akt sprawy, Spółka w postępowaniu zwykłym nie kwestionowała adresata decyzji organu powiatowego, co więcej jako zarządca nieruchomości przedkładała ekspertyzy techniczne dotyczące ww. budynku i wielokrotnie występowała z wnioskiem o zmianę terminu wykonania decyzji organu powiatowego.

Organ podkreślił też, że Rada Miejska Wrocławia w dniu [...] lipca 2007r. podjęła uchwałę [...] o utworzeniu spółki z o.o. [...] w celu wykonywania zadań w zakresie gospodarowania nieruchomościami, w tym zarządzania

i gospodarowania gminnym zasobem komunalnym, na który składają się nieruchomości mieszkalne i niemieszkalne , co wynika też, z § 6 ust. 1 Umowy spółki w brzmieniu nadanym aktem materialnym z dnia [...].10.2007r.

Dalej GINB stwierdził, że skoro przepis prawa materialnego (tj. art. 61 Prawa budowlanego) pozwala na nałożenie obowiązków naprawczych na właściciela obiektu budowlanego bądź jego zarządcę, to nie sposób przyjąć, że decyzja, której adresatem jest Spółka jako zarządca przedmiotowego budynku naruszała prawo bowiem została skierowana do niewłaściwego adresata. Ocenił, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zbadał przesłanki z art. 156 k.p.a. i zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji organu powiatowego.

W skardze na powyższą decyzję GINB, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej zwanego Sądem I instancji), Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5, 6 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy;

2) art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7, oraz art. 52, a także art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie;

3) art. 6 - 8 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie i poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a także zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji.

W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że decyzja organu powiatowego błędnie zobowiązuje ją, jako adresata decyzji, zamiast Gminę, do wykonania obowiązków nałożonych ww. decyzją. Zdaniem Spółki, ogólne zapisy umowy spółki, według której działalnością Spółki jest działalność m. in. w zakresie gospodarowania i zarządzania nieruchomościami mieszkalnymi stanowiącymi zasób komunalny, nie uprawniają do przyjęcia, że każdorazowo Spółka jest zarządcą odnośnie zasobu komunalnego Gminy. W ocenie Spółki, uznanie podmiotu za zarządcę należy rozpatrywać indywidualnie w oparciu o przekazane takiej osobie fizycznej, czy prawnej kompetencje i związane z tym możliwości działania o charakterze właścicielskim. Spółka wskazała także na niewykonalność decyzji organu powiatowego. Ponadto podniosła, że jedynie właściciel nieruchomości – Gmina, decyduje i przekazuje środki finansowe dla Spółki celem realizacji określonych inwestycji; zachodzi zatem zależność Spółki od decyzji Gminy w zakresie utrzymania jej zasobu komunalnego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd I instancji ustalił, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję GINB zostało wszczęte na wniosek Spółki, która wskazała na istnienie przesłanek nieważności decyzji z dnia 6 marca 2009r. organu powiatowego wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 i 6 k.p.a. Przyjął, że w sprawie nie ma sporu co do prawidłowości zastosowania

w okolicznościach ustalonych przez organ powiatowy art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, i wydania na ich podstawie decyzji nakładającej określone obowiązki w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Uznał, że wobec poczynionych przed wydaniem tej decyzji ustaleń co do stanu technicznego obiektu, nie sposób zarzucić wadliwego zastosowania tych przepisów a więc takiego, które uzasadniałoby zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to poprzez orzeczenie o nałożeniu obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości mogących zagrażać życiu i zdrowiu i zrealizowanie zaleceń przedłożonej ekspertyzy dotyczącej złego stanu technicznego obiektu, wyszczególnionych na jej podstawie i określonych w punktach wymaganych/koniecznych robót. Również ustalenie terminu wykonania tego obowiązku oraz orzeczenie o zakazie użytkowania części tego obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ocenił bowiem, że każde z tych rozstrzygnięć znajduje swoje oparcie w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Sąd I instancji za prawidłową uznał także analizę dokonaną w zaskarżonej decyzji w kwestii podmiotowej, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zauważył przy tym, że pomimo tego, iż przepis art. 66 Prawa budowlanego nie określa adresata wskazanej decyzji, to w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że skoro przepisy art. 61 i art.62 wskazanej ustawy nakładają na właścicieli lub zarządców budynków szereg obowiązków, w tym obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w należytym stanie technicznym i estetycznym jak stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, to adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego winien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Sąd I instancji powołał także pogląd, że obowiązek utrzymania obiektów budowlanych w odpowiednim stanie spoczywa na właścicielach lub zarządcach wszystkich budynków, do których mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, w związku z tym obowiązek ten odnosi się także do budynków stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zrelacjonował, że w takim przypadku obowiązek utrzymania i użytkowania budynku w należytym stanie powinien być nałożony na zarządcę jako podmiot, który faktycznie i na bieżąco zajmuje się utrzymaniem budynku.

Zdaniem Sądu I instancji, ustalając czy dany podmiot jest zarządcą nieruchomości, a więc podejmuje decyzje i dokonuje wszelkich czynności zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, to słusznie w niniejszej sprawie wskazano na umowę Spółki z dnia 2 października 2007 r. oraz na uchwałę o jej powołaniu przez Gminę z dnia [...] lipca 2007 r. Sąd I instancji podał, że z uchwały Rady Miejskiej w sprawie utworzenia Spółki wynika, że wyrażono zgodę na utworzenie tej Spółki, w której jedynym udziałowcem jest Gmina oraz, że Spółka będzie prowadzić działalność w zakresie gospodarowania i zarządzania nieruchomościami co wynika z § 1 i 3. Dodał, że uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r.

o gospodarce komunalnej, a w myśl tego ostatniego przepisu, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Jak wynika zaś z art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

Sąd I instancji wywiódł, że Gmina postanowiła o utworzeniu spółki prawa handlowego w celu powierzenia jej zadań z zakresu gospodarki komunalnej, w formie przewidzianej w art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Zrelacjonował, że z umowy Spółki z dnia [...] października 2007 r. wynika, że celem tej Spółki jest wykonywanie powierzonych jej zadań o charakterze użyteczności publicznej służących bieżącemu i nieprzerwanemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu gospodarowania nieruchomościami, w tym zarządzenie i gospodarowanie gminnym zasobem komunalnym, na który składają się m. in. nieruchomości mieszkalne (v. § 6 ust. 1 umowy). Podkreślił, że w § 6 ust. 2 ww. umowy wprost zapisano, iż Spółka prowadzi działalność w zakresie gospodarowania i zarządzania nieruchomościami mieszkalnymi i niemieszkalnymi, stanowiącymi zasób komunalny Gminy. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, iż wydanie, weryfikowanej w niniejszej sprawie, decyzji organu powiatowego poprzedzone zostało postępowaniem wyjaśniającym, w toku którego ustalono, że przedmiotowy budynek jest własnością Gminy, zarządzanym przez Spółkę. Podał, że Spółka przez wiele lat po wydaniu weryfikowanej decyzji PINB z [...] marca 2009r. nie kwestionowała tego aktu, co więcej – kilkakrotnie występowała do właściwego organu o jego zmianę w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku. Przy czym dwukrotnie decyzjami termin wykonania nałożonego obowiązku był odraczany. Dopiero w listopadzie 2015 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem

o stwierdzenie nieważności powołanych decyzji, z uwagi na błędne w jej ocenie oznaczenie adresata (w istocie zaś – podała o zamiarze sprzedaży przedmiotowej nieruchomości). W tych warunkach Sąd I instancji podzielił ocenę, zawartą w zaskarżonej decyzji, a wskazującą na brak podstaw do zastosowania w okolicznościach sprawy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczącego skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stwierdził, że analiza aktów dotyczących funkcjonowania Spółki wskazuje na to, iż zarządza ona mieniem komunalnym Gminy, w tym budynkami mieszkalnymi, do których zalicza się również budynek, w którym stwierdzono nieprawidłowości.

Sąd I instancji podzielił również ocenę GINB co do braku podstaw do zastosowania w okolicznościach sprawy pozostałych przesłanek nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w tym tych uregulowanych w pkt 5 i 6 tego przepisu. Zdaniem Sądu I instancji nie wyczerpuje znamion niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zależność, w tym finansowa Spółki, której jedynym udziałowcem jest Gmina o w sprawach dotyczących jej zasobu komunalnego. Sąd I instancji przyjął bowiem, że kwestia ewentualnych rozliczeń kosztów związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości nie należy do sfery prawa administracyjnego i nie może być decydująca przy ustalaniu adresata decyzji wydanej w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego. Uznał, że wszelkie kwestie związane z funkcjonowaniem Spółki i zależnością od Gminy, realizowanie w efekcie zadań przez Spółkę według "Wskazań do realizacji", choć mogą powodować trudności w wykonaniu badanej decyzji, to na pewno nie mogą być traktowane jako nieusuwalne. Sąd nie stwierdził również, aby badana decyzja dotknięta była szczególnym przypadkiem niewykonalności decyzji, mającej charakter prawny, uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Z tych też przyczyn, Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 66 i art. 61 Prawa budowlanego. Sąd I instancji nie stwierdził ponadto naruszenia pozostałych przepisów , a w tym art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane powołanych w skardze, których organ w postepowaniu nie stosował. Końcowo uznał, że organy orzekające działały w granicach prawa i na podstawie prawidłowo ustalonego stanu sprawy, co uzasadniało oddalenie skargi Spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); dalej jako p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez częściowy brak uzasadnienia i brak wyjaśnienia powodów nieuznania zarzutów za uzasadnione w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., że stwierdza się nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

- art. 9 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2017 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. poz. 1311 ze zm.; dalej jako o.n.f.p.), poprzez brak zastosowania i brak uznania, że wykonanie obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją byłoby czynem zagrożonym karą;

- art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie i przyjęcie, że Spółka była zarządcą w rozumieniu Prawa budowlanego i mogła być tym samym adresatem decyzji stanowiącej podstawę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji;

- art. 156 § 1 pkt 2, 4, 6 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie prowadzące do uznania, że nie zachodzą okoliczności będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała na bardzo lakoniczne – jednozdaniowe – odniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu sformułowanego przez Spółkę w skardze, a dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Takie działanie Sądu I instancji zostało ocenione przez Spółkę jako niezrozumiałe w sytuacji, gdy Spółka konsekwentnie od wszczęcia postępowania nieważnościowego aż do złożenia skargi wskazywała, że wykonanie decyzji z dnia [...] marca 2009r. organu powiatowego będzie rodziło dla osób reprezentujących Spółkę zagrożenie karą wynikające z przepisów o.n.f.p. Spółka podniosła, że pozostaje

w zależności organizacyjnej od Gminy, na co przedstawiła szereg dokumentów, które

w jej ocenie zostały pominięte przez Sąd I instancji. Wskazała, że wykonuje zadania zgodnie ze "Wskazaniem do realizacji", które wiąże możliwości Spółki w zakresie określonych zleconych zadań i przeznaczonych na ich realizację środków publicznych. Oceniła, że jest w stanie realizować jedynie te inwestycje, które w sposób jednoznaczny zostaną jej przekazane do realizacji przez organ założycielski. Stwierdziła, że każdorazowe działanie wbrew celowi, na który przekazane zostały określone środki publiczne w sposób bezsprzeczny będzie traktowane jako naruszenie przepisów o.n.f.p. – a tym samym wykonanie decyzji, na którą nie zostały przekazane środki, wywołałoby czyn zagrożony karą. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Spółka przytoczyła przepisy o.n.f.p., które w jej ocenie zostałyby naruszone, a w tym: art. 9 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, 15 ust. 1 o.n.f.p.

Spółka zakwestionowała także ustalenia Sądu I instancji, jakoby była zarządcą w rozumieniu Prawa budowlanego. Za błędną uznała przy tym wykładnię tego terminu opartą na postanowieniach uchwały erygującej Spółkę. Stwierdziła, że skoro działa na podstawie Pełnomocnictwa Prezydenta Miasta to jest pełnomocnikiem a nie zarządcą w ramach przekazanych jej kompetencji. Oceniła, że na gruncie Prawa budowlanego, to właściciel winien być adresatem decyzji wydanych na podstawie art. 66 w zw. z art. 61 tej ustawy. Końcowo Spółka, za rażące naruszenie prawa uznała brak uwzględnienia w ocenie organów i sądu całokształtu porządku prawnego, a w tym przepisów o.n.f.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Spółka zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie: art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 9 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 15 ust. 1 o.n.f.p.; art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2, 4, 6 k.p.a. Zarzuty te nie mogą jednak odnieść zamierzonego skutku.

Spółka upatruje bowiem naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w częściowym braku uzasadnienia, co do powodów nieuznania zasadności zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego naruszenia przez organy art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., w świetle którego, stwierdza się nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Podnosi przy tym, że pomimo wskazywania przez Spółkę, że wykonanie decyzji organu powiatowego z dnia 6 marca 2009r. będzie rodziło dla osób reprezentujących Spółkę zagrożenie karą wynikające z przepisów o.n.f.p., Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii bardzo lakonicznie - w jednym zdaniu. Uszło jednak uwadze Spółki, że konstatacja Sądu I instancji, nie stwierdza "aby badana decyzja dotknięta była szczególnym przypadkiem niewykonalności decyzji, mającej charakter prawny, uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a." poprzedzona została wywodami i oceną tego Sądu, że kwestia ewentualnych rozliczeń pomiędzy Spółką a Gminą kosztów związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości nie należy do sfery prawa administracyjnego i nie może być decydująca przy ustalaniu adresata decyzji wydanej w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego. Wbrew zatem twierdzeniom Spółki, podnoszone przez nią argumenty dotyczące zależności w tym finansowej Spółki od Gminy, a także ewentualnej odpowiedzialności osób reprezentujących Spółkę

w związku z wykonaniem decyzji organu powiatowego, były przedmiotem oceny Sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ocena ta jest zaś wystarczająca do dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, co chybionym czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie nieuprawnione jest także stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 9 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 15 ust. 1 o.n.f.p. Wymaga bowiem podkreślenia, że organy nadzoru budowlanego, a w dalszej kolejności sąd administracyjny kontrolujący działalność tych organów, nie mogą opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązane są uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Jeśli zaś chodzi o możliwości finansowe Spółki, to nie jest rzeczą organu administracji wskazywanie lub ustalanie źródła finansowania nałożonych obowiązków. Z tego też względu sprawy ewentualnego źródła finansowania i rozliczenia robót budowlanych pomiędzy Spółką, której jedynym udziałowcem jest Gmina, a Gminą nie należą do sfery kontrolowanej sprawy administracyjnej i tym samym nie mogą mieć wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku. Dlatego przedstawione w skardze kasacyjnej kwestie związane z wykonywanymi przez Spółkę zadaniami i zasadami przeznaczania na realizację tych zadań środków finansowych, w świetle uregulowania zawartego w art. 66 Prawa budowlanego, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustawodawca nie zwolnił bowiem podmiotów będących w złej sytuacji finansowej od obowiązków wynikających z art. 61 i 66 ust. 1 Prawa budowlanego, tym bardziej przyczyną takiego zwolnienia nie może być skomplikowane finansowanie Spółki utworzonej przez Gminę w celu prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania i zarządzania nieruchomościami. To ostatnie rozwiązanie stawiałoby w nieuzasadnionym uprzywilejowaniu Spółkę w stosunku do podmiotów spoza sfery budżetowej.

Nie sposób również podzielić poglądu Spółki, że wykonanie decyzji organu powiatowego spowoduje odpowiedzialność osób ją wykonujących za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 11 o.n.f.p.). Zauważyć bowiem należy, że na wniosek Spółki, termin wykonania nałożonych obowiązków był dwukrotnie przesuwany, co umożliwiało Spółce, w ramach obowiązującego prawa, pozyskanie i przeznaczenie odpowiednich środków na wykonanie decyzji organu powiatowego. Natomiast określanie sposobów uzyskania środków na wykonanie decyzji wykracza poza obowiązki organów nadzoru budowlanego i Sądów orzekających w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2192/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest bowiem pogląd, który należy podzielić, że w budynkach należących do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, obowiązek utrzymania i użytkowania budynku w należytym stanie jak stanowi art. 61 Prawa budowlanego, spoczywa na zarządcy obiektu budowlanego jako podmiocie, który faktycznie i na bieżąco zajmuje się utrzymaniem budynku (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1293/06, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymaga także podkreślenia, że przepis art. 66 Prawa budowlanego, nie tworzy dla zarządcy obiektu nowych, niewynikających z ustawy obowiązków, lecz precyzuje ustawowe obowiązki, co umożliwia oraz zabezpiecza ich wykonalność. Jeżeli bowiem podmiot zobowiązany nie wywiąże się z ciążących na nim z mocy prawa obowiązków, których celem jest utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym, właściwy organ podejmie odpowiednią przewidzianą ustawą ingerencję, umożliwiającą wyegzekwowanie tych obowiązków (por. A. Kosicki, Komentarz do art. 66 ustawy Prawo budowlane, w: Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, red. M. Wierzbowski, Lex-el).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, za prawidłową uznaje ocenę Sądu I instancji, że ustalając czy Spółka jest zarządcą nieruchomości, w której stwierdzono nieprawidłowości, a więc zobowiązana jest do dokonywania wszelkich czynności zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, należało uwzględnić treść umowy Spółki z dnia [...] października 2007 r. oraz uchwałę o jej powołaniu przez Gminę z dnia [...] lipca 2007 r. Jak słusznie bowiem wywiódł Sąd I instancji, Gmina postanowiła o utworzeniu spółki prawa handlowego w celu powierzenia jej zadań z zakresu gospodarki komunalnej, w formie przewidzianej w art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Z umowy Spółki z dnia [...] października 2007 r. wynika natomiast, że celem tej Spółki jest wykonywanie powierzonych jej zadań o charakterze użyteczności publicznej służących bieżącemu i nieprzerwanemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu gospodarowania nieruchomościami, w tym zarządzenie i gospodarowanie gminnym zasobem komunalnym, na który składają się m. in. nieruchomości mieszkalne (v. § 6 ust. 1 umowy). W § 6 ust. 2 tej umowy wprost zapisano, iż Spółka prowadzi działalność w zakresie gospodarowania i zarządzania nieruchomościami mieszkalnymi i niemieszkalnymi, stanowiącymi zasób komunalny Gminy. Ponadto, w toku postępowania ustalono, że budynek, objęty decyzją organu powiatowego, jest własnością Gminy, zarządzanym przez Spółkę. Z analizy aktów dotyczących funkcjonowania Spółki, a także stanu faktycznego kontrolowanej sprawy wynika zatem, że to Spółka zarządza mieniem komunalnym Gminy, w tym budynkami mieszkalnymi, do których zalicza się również budynek, w którym stwierdzono nieprawidłowości. Spółka jest zatem zarządcą tego budynku i mogła być tym samym adresatem decyzji organu powiatowego-PINB z dnia [...] marca 2009r. wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

W świetle powyższych rozważań nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, 4, 6 k.p.a. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zachodzą bowiem wymienione w tym przepisie okoliczności będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.