Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 727/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kruppik – Świetlicka sędzia WSA Tomasz Wójcik Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. L. Sp. z o. o. w W. na czynność Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności dotyczącej odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu marki F. T. nr rej. [...], 2. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta B. dokonania na rzecz P. L. sp. z o. o. w W. zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu wymienionego w punkcie pierwszym w kwocie 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych), 3. oddala skargę w zakresie dotyczącym odmowy dokonania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu marki S. nr rej. [...], 4. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz P. L. sp. z o. o. w W. kwotę 337 zł (trzysta trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskami z dnia [...] października 2019r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezydenta Miasta o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów marki: Ford Transit o nr rejestr. [...] w wysokości 425,00 zł oraz SCANIA R114LA4X2NA o nr rej. [...] w wysokości 425,00 zł. Spółka uzasadniając wnioski powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04, w którym orzeczono, o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] października 2019r. Prezydent Miasta wskazał, że podstawa prawna do pobrania opłaty w wysokości 500,00 zł za wydanie karty pojazdu wynikała wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310). W powołanym przez skarżącą wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006r. celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawienia powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji zgodnej z postanowieniami Konstytucji. W ocenie organu, który powołał się w tym zakresie na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów ma ten skutek, że przepisy te (o ile wcześniej nie zostaną uchylone lub zmienione przez ustawodawcę), mimo że obalone w stosunku do nich zostało domniemanie konstytucyjności, winny być przestrzegane i stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające. Wskazano, że z dniem 15 kwietnia 2006r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata ta wynosi obecnie 75,00 zł. W świetle powyższego organ stwierdził, że przepisy rozporządzenia zobowiązujące do pobrania opłaty w wysokości 500,00 zł przestały obowiązywać dopiero od 15 kwietnia 2006r. co oznacza, iż opłaty pobrane przed tym dniem były opłatami pobranymi na podstawie aktu zgodnego z prawem i tym samym, podmiotom które je uiściły nie przysługuje roszczenie o ich zwrot.

Organ wskazał, że stanowisko takie prezentowane jest w wyrokach sądów powszechnych, dodając, że opłata za kartę pojazdu, jak uznał sam Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006r., w przeciwieństwie do podatków ma charakter ekwiwalentny co oznacza, iż przepis art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską nie może mieć zastosowania w sprawach dotyczących zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Prezydent podniósł ponadto, że z akt pojazdu marki Scania RU4LA4X2NA o nr rejestr. [...] wynika, iż opłata za wydanie oznaczeń komunikacyjnych, w tym karty pojazdu nie została uiszczona przez P. L. S.. z o.o., a inny podmiot, w związku z czym wezwanie nie może zostać uwzględnione.

W skardze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kwoty 850,00 zł stanowiącej część opłaty za wydanie kart pojazdu dla ww. pojazdów ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."; naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w tej sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Zdaniem skarżącej, pomimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył do 1 maja 2006r. moc obowiązującą § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r., to jednak przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku, a sama odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej. Organ administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższa niemal sześciokrotnie faktyczny koszt jej wytworzenia) powinien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a w konsekwencji powinien liczyć się z obowiązkiem późniejszego, przynajmniej w części jej zwrotu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że przepisy rozporządzenia zobowiązujące do pobrania opłaty w wysokości 500,00 zł przestały obowiązywać dopiero 15 kwietnia 2006r. co oznacza, iż opłaty pobrane przed tym dniem były opłatami pobranymi na podstawie aktu zgodnego z prawem. W konsekwencji stronie, która rejestracji przedmiotowego pojazdu dokonała w okresie obowiązywania wskazanego rozporządzenia, nie przysługuje roszczenie o jej zwrot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w części zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Należy podkreślić, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21), w której wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem.

Z przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Wnioskami z dnia [...] października 2019r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta o częściowy zwrot opłaty za wydanie kart pojazdów marki: Ford Transit o nr rejestr. [...] oraz SCANIA R114LA4X2NA o nr rej. [...] w łącznej wysokości 850,00 zł (2x 425,00 zł ). Organ pismem z dnia [...] października 2019r. odmówił zwrotu opłat. Powyższe pismo zostało doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu [...] listopada 2019r. Skarga do Sądu została natomiast z zachowaniem terminu nadana za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu [...] listopada 2019r.

Zasadniczym przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia odmowy zwrotu kwoty 850,00 zł, tytułem nadpłaconych zdaniem skarżącej, części opłat za wydanie kart wymienionych pojazdów, uiszczonych w związku z ich rejestracją.

Należy zatem wskazać, że w myśl art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( w stanie prawnym adekwatnym dla sprawy ) producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 tego przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, przy czym, w rozporządzeniu tym należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust.5). Na tej podstawie Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500zł. Powyższe rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006r., a w jego § 1 ust. 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75zł.

Zagadnienie związane z pobieraniem opłat za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. było przedmiotem wskazanego przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (OTK-A 2006/1/3), w którym stwierdzono niezgodność tego przepisu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), TK podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, ponieważ ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, która to materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

W związku z tym wyrokiem, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006r., Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006r. wydał nowe rozporządzenie, w którym określił wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 75 zł. Nowe rozporządzenie weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006r. (przed datą utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003r. (zakwestionowane przez Trybunał).

W świetle wskazanego orzeczenia nie ulega wątpliwości, że wymienione rozporządzenie z 2003r. naruszało przepisy wymienionej ustawy i Konstytucji RP i nie mogło stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia w wysokości 500 zł. Opłaty w takiej wysokości, wynikające z niekonstytucyjnych rozporządzenia z 2003 r. przekraczające rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart, zostały zatem pobrane bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ podnosi, że postępowanie administracyjne w sprawie rejestracji pojazdu przeprowadzono w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Skarżąca uiściła opłaty za wydanie kart pojazdu w obowiązującej wysokości 500,00 zł. Wymienione rozporządzenie straciło moc prawną z dniem 15 kwietnia 2006r., tj. z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które zostało wydane w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04. W świetle powyższego, przepisy rozporządzenia zobowiązujące do pobrania opłaty w wysokości 500,00 zł przestały obowiązywać 15 kwietnia 2006r., co oznacza, iż opłaty pobrane przed tym dniem były opłatami pobranymi na podstawie aktu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do tej kwestii należy po pierwsze wskazać, że przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. należy uznać za niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 stwierdził, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia przed sądem możliwość wyboru takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją.

Po drugie, należy uwzględnić treść art.178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97) uznał m.in., że ocena legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Innymi słowy, w sytuacji stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał. Natomiast stwierdzenie wystąpienia takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym Trzeba bowiem odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako pozostawanie danego przepisu w systemie prawnym, od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie (v. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt l OSK 418/08, SIP Lex nr 518241). Wobec tego, określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego (v. J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. w sprawie sygn. akt P 10/07, ZNSA 2008/1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyroki NSA: z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, SIP Lex nr 505239; z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 179/09, SIP Lex nr 507638, z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 71/09, SIP LEX nr 507812; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1070/10, SIP Lex nr 108086 ).

W analizowanym kontekście istotne znaczenie ma stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku zapadłego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, oraz w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1270/08 w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym. W tym ostatnim wyroku NSA wskazał, iż "(...) dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu. Skoro bowiem w sprawie niniejszej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, sąd ten miał prawo stosownie do art. 178 Konstytucji RP, będąc związany tylko Konstytucją i ustawą, dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą mającego w sprawie zastosowanie przepisu zamieszczonego w akcie wykonawczym - podustawowym i orzec, odmawiając zastosowania przepisu ocenionego przez ten sąd jako niekonstytucyjny. Uprawnienia tego, jako płynącego wprost z Konstytucji RP, nie jest pozbawiony sąd w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku wprawdzie stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, lecz określającego odroczony termin utraty mocy obowiązującej danego aktu normatywnego /określonego przepisu/. Przyjęcie w Konstytucji RP uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego do określenia innego, niż wynikający wprost z Konstytucji terminu utraty mocy prawnej przepisu ma niewątpliwie inne znaczenie, niż prawo sądu do odmówienia zastosowania przepisu wykonawczego i orzeczenia w oparciu o Konstytucję i ustawę /art. 178 ust. 1 Konstytucji RP/".

W rezultacie, Sąd był uprawniony do stwierdzenia, że wymienione rozporządzenie z 2003r. naruszało wymienione przepisy ustawy i Konstytucji RP i nie mogło stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. Opłaty w takiej wysokości, wynikające z niekonstytucyjnych rozporządzenia z 2003 r. przekraczające rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart, zostały zatem pobrane bez podstawy prawnej.

Stanowisko Sądu wzmacnia argumentacja, iż pobranie opłaty w wysokości 500,00 zł naruszało również przepis art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ). Przepis ten stanowił, że żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE była przedmiotem postanowienia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07 Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna. W orzeczeniu tym Trybunał Sprawiedliwości orzekł, iż "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany".

Sąd podkreśla również, że wpływu na ocenę niniejszej sprawy nie mają znowelizowane od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm. ).

Z ustawy o finansach publicznych wynika, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7), a do spraw dotyczących takich należności stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej (art. 67). Wobec tego, opłata za wydanie karty pojazdu, stanowi obecnie niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której stosuje się wskazane przepisy Ordynacji podatkowej.

Z kolei w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą, do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta, zdaniem składu orzekającego, nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą znaleźć tutaj zastosowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach NSA (np. wyroki: z dnia 20 grudnia 2012r., I OSK 2192/12; z dnia 21 lutego 2013r., I OSK 692/12; z dnia 21 marca 2013r., I OSK 1243/12; z dnia 13 maja 2014r., I OSK 2529/12), że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następne ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to jednak sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia i prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej strony. Należy przy tym podkreślić, iż w uchwale z dnia 6 czerwca 2012r. Sąd Najwyższy stanowczo stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. "Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej, która została zakwestionowana przez powołane orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego" (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 6 czerwca 2012r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5). Wobec tego, brak jest podstaw w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy do zastosowania instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej (por. także wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2091/12 i z dnia 21 marca 2012r. sygn. akt I OSK 1282/12).

W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie powinien mieć zastosowanie dotychczasowy tryb rozstrzygania przez organ tego typu kwestii (dotyczących zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu), tj. w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji, opartej o przepisy art. 61 ustawy o finansach publicznych.

Jednocześnie, nie jest rzeczą sądu administracyjnego rozważanie, czy doszło do przedawnienia roszczeń strony skarżącej na podstawie przepisów prawa cywilnego. Przepisy prawa administracyjnego nie określają terminu przedawnienia tego rodzaju roszczeń. Jak wskazano w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008r., sygn. akt I OPS 3/07, stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny nie wyłącza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie tego obowiązku, jeżeli organ nie zwróci świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o zapłatę prowadzonej przed sądem powszechnym, gdzie ewentualnie mogłaby mieć zastosowanie uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2011r., III CZP 67/11, na którą powołał się organ w piśmie z dnia 29 października 2019r.

W świetle podanej argumentacji i sformułowanych ocen prawnych, zakwestionowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r., nie powinien stanowić podstawy do pobrania opłaty w wysokości 500 zł, a zatem skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu Ford Transit o nr rejestr. [...], w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu, którego to zwrotu powinien dokonać Prezydent Miasta. W aktach sprawy znajduje się dowód wpłaty przez P. L. sp. z o.o. kwoty 535 zł związanej z rejestracją wymienionego pojazdu, w tym za wydanie karty pojazdu. Ponieważ uprawnienie skarżącej do zwrotu opłaty ponad kwotę wynikającą z przepisów prawa (ustawy) ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zaistniała konieczność uznania obowiązku organu do zwrotu części opłaty za wydanie wymienionej karty pojazdu. W tym zakresie Sąd na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. rozstrzygnął jak w pkt 1 i 2 wyroku.

Natomiast jak chodzi o pojazd SCANIA R114LA4X2NA o nr rej. [...], w aktach sprawy znajduje się dowód wpłaty kwoty 535 zł związanej z rejestracją wymienionego pojazdu, jednakże podmiotem wpłacającym była A. Sp. z o.o. z siedzibą w B., a nie skarżąca P. L. sp. z o.o. Wprawdzie organ w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę przesłał faksem wniosek o rejestrację tego pojazdu oraz wydaną w jego następstwie decyzję o rejestracji pojazdu wydaną na wniosek P. L. sp. z o.o. Jednak nie zmienia to faktu, że podmiotem dokonującym wpłaty była [...] Sp. z o.o., a zatem skarżąca opłaty m.in. za wydanie karty pojazdu nie poniosła i nie wykazała, że jest podmiotem uprawnionym do otrzymania zwrotu kwoty 425,00 zł stanowiącej część opłaty wniesionej za wydanie karty pojazdu SCANIA R114LA4X2NA o nr rej. [...]. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. rozstrzygnął jak w pkt 3 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015r., poz. 1800 ) w wysokości 480 zł, miarkowanej do Ľ czyli 120zł na podstawie art. 206 p.p.s.a., pobranego wpisu w wysokości 200zł oraz opłaty skarbowej w wysokości 17 zł za pełnomocnictwo. Miarkując koszty na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd miał na uwadze, że skarga została uwzględniona w części. Ponadto sprawa dotyczy kolejnego, identycznego w swej treści co do prawa, wniosku skarżącej o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty za wydanie karty pojazdu.

E. Kruppik-Świetlicka J. Szulc T. Wójcik