Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1338/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik ( spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu przemieszczania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz G. S. kwotę 1117 zł (słownie: jeden tysiąc sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. dalej: "k.p.a."), art. 46b pkt 10, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.; dalej: "ustawa o zapobieganiu"), § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 566 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu odwołania G. S. (dalej: "skarżący") od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS", "organ I instancji" ) z [...]kwietnia 2020 r., nr [...], wymierzającej skarżącemu karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za nieprzestrzeganie w dniu [...] kwietnia 2020 r. zakazu przebywania na obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2020 r. skarżący spacerował po drodze publicznej w miejscowości [...] gm. [...], gdzie został poddany kontroli przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w [...] w zakresie naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. W notatce urzędowej funkcjonariusz Policji wskazał, że skarżący opuścił miejsce zamieszkania bez uzasadnionej podstawy, co stanowiło naruszenie zakazu, o którym mowa w § 5 rozporządzenia.

W związku z powyższym PPIS ww. decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Wskazał m.in., że nie zgadza się z interpretacją funkcjonariusza Policji, jakoby w dniu [...] kwietnia 2020 r. spacerował po drodze publicznej bez uzasadnionego celu. W opinii skarżącego wymierzenie kary pieniężnej przez organ I instancji w sytuacji nałożenia już na niego, za ten sam czyn, mandatu karnego - jest niezgodne z Konstytucją RP. Skarżący wniósł o umorzenie nałożonej na niego kary na podstawie art. 189k k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2020 r. [...]PWIS stwierdził, że biorąc pod uwagę sytuację w kraju związaną z wprowadzeniem stanu epidemii a także wzrost ryzyka zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz zidentyfikowane przypadki zachorowań na COVID-19, konieczne było podjęcie działań profilaktycznych, zapobiegających rozprzestrzenianiu się tego wirusa. Wyjaśnił, że wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie.

W ocenie organu odwoławczego zachowanie skarżącego mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, iż cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty.

Biorąc pod uwagę okoliczności zdarzenia, w opinii [...]PWIS, organ I instancji prawidłowo zinterpretował zaistniałą sytuację i słusznie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wydał decyzję z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], w której nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną kwestionowanej decyzji jest art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 10 ustawa o zapobieganiu. Zgodnie z tym pierwszym przepisem "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46b pkt 10 (nakazu lub zakazu przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach), podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł.

Odnosząc się do kwestii zawartych w odwołaniu [...]PWIS wyjaśnił, że zarzuty stawiane przez skarżącego funkcjonariuszowi Policji, dotyczące poświadczenia nieprawdy, a także przekroczenia uprawnień nie mogą być rozpatrywane przez organ odwoławczy, gdyż nie mieszczą się w zakresie jego kompetencji. Co do zarzutu podwójnego karania za ten sam czyn, tj. ukarania mandatem karnym oraz karą pieniężną nałożoną przez PPIS (co według skarżącego jest niezgodne z Konstytucją RP) organ odwoławczy wskazał, że również w tym zakresie nie jest właściwy do zajęcia stanowiska. Zaznaczył, że organem, który może zająć stanowisko w sprawie poruszonej przez skarżącego jest Trybunał Konstytucyjny. Ustosunkowując się do wniosku o umorzenie nałożonej kary pieniężnej na podstawie art. 189k k.p.a. [...]PWIS wyjaśnił, że zgodnie z art. 48a ust. 8 ustawa o zapobieganiu, do kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.). Oznacza to m.in., że w oparciu o art. 67a Ordynacji Podatkowej organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej może podejmować ewentualne decyzje w przedmiocie umorzenia w całości lub części płatności (kary), a także rozłożenia zapłaty na raty, w przypadku wykazania przez stronę ważnego interesu prywatnego lub interesu publicznego. Zaznaczył, że organem właściwym rzeczowo w tym przypadku jest PPIS.

Organ odwoławczy uwzględniając powyższy stan prawny i faktyczny stwierdził, że decyzja organu I z [...]kwietnia 2020 r., nr [...], jest prawidłowa.

Skargę na decyzję [...]PWIS z [...] maja 2020 r. złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także a w razie uznania zarzutu naruszenia art. 189c k.p.a. o umorzenie postępowania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 3 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2020 r. naruszył zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej podczas gdy zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej może zostać ustalony jedynie w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, a ogłoszono jedynie stan epidemii;

2) art. 46a pkt 2) w zw. z art. 46b pkt 10) i art. 46b pkt 12) ustawa o zapobieganiu poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2020 r. naruszył zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy powołane przepisy przewidują możliwość wprowadzenia jedynie nakazu określonego sposobu przemieszczania się (a nie zakazu przemieszczania się w ogóle), oraz przewidują zakaz przebywania na określonych obszarach, a zakaz przebywania na obszarach publicznych nie został wprowadzony;

3) § 5 pkt 2) rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący przemieszczał się nie w celu zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego podczas, gdy skarżący przemieszczał się w celu zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego;

4) § 5 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie podczas gdy został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż Rada Ministrów nie miała uprawnienia do ustalania zakazu przemieszczania się na określonym obszarze i przepis ten nie powinien być stosowany;

5) art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, zaniechanie dokonania ustaleń własnych i niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a oparcie się jedynie na notatce urzędowej funkcjonariusza Policji i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący naruszył zakaz przemieszczania się, podczas, gdy skarżący przemieszczał się w celu zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego;

6) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie w konsekwencji czego skarżący został pozbawiony swoich praw jako strona i nie miał możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, nie mógł złożyć wniosków dowodowych i zająć stanowiska w sprawie;

7) art. 10 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków w konsekwencji czego skarżący został pozbawiony swoich praw jako strona i nie miał możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, nie mógł złożyć wniosków dowodowych i zająć stanowiska w sprawie;

8) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędne zastosowanie i dopuszczenie jako dowodu notatki urzędowej funkcjonariusza Policji z [...] kwietnia 2020 r., podczas gdy notatka ta jako sprzeczna z prawem nie mogła być dowodem w postępowaniu przed Organem,

9) art. 189c k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie umorzeniu postępowania, a w razie nie uwzględnieniu tego zarzutu wskazuję na naruszenie art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie odstąpienie od wymierzonej kary pieniężnej mimo zaistnienia ku temu przesłanek.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W świetle postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być przeprowadzana przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność aktu. Przyjęcie takiej kolejności badania uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę zbędną, a czasami - niedopuszczalną (por. wyrok NSA z 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/10).

Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Decyzja zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej za mający miejsce [...] kwietnia 2020 r. "spacer po drodze publicznej bez uzasadnionego celu", czyli (jak przyjęto) "przebywanie na obszarze publicznym poza miejscem zamieszkania", wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i czyniło koniecznym zastosowanie ww. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną decyzji PPIS stanowi art. 46b pkt 10, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Stosownie do art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 30 000 zł. "

W art. 46b przewidziano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach (pkt 10), nakaz określonego sposobu przemieszczania się (pkt 12).

Jak stanowi natomiast art. 46a w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322 i 374) Rada Ministrów 31 marca 2020 r. wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W § 1 rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy zaś § 5 wprowadzono zakaz przemieszczania się w czasie stanu epidemii, określając to następująco: "W okresie od dnia [...] kwietnia 2020 r. do dnia [...] kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;

4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych;

5) wykonywania czynności związanych z realizacją zadań określonych w ustawie z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r. poz. 67 i 148) i ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967 oraz z 2020 r. poz. 148 i 285) oraz zakupu towarów i usług z nimi związanych.

W niniejszej sprawie z odwołaniem się do przytoczonego § 5 rozporządzenia uznano, że skarżący naruszył prawo, spacerując "bez uzasadnionej podstawy" [...] kwietnia 2020 r. Na tej też podstawie, w oparciu o ww. art. 48a ustawy o zapobieganiu, wymierzono mu karę w wysokości 5 000 zł.

W ocenie Sądu analiza § 5 ww. rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten (zakazujący swobodnego przemieszczania się poza "pilną" potrzebą), ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. Z tej przyczyny Sąd uznał, że w pierwszej kolejności, badając legalność decyzji w przedmiocie wymierzenia kary, należy rozważyć zgodność wskazanego zapisu rozporządzenia z Konstytucją RP i delegacją ustawową.

W kontekście tego Sąd zauważa, że art. 52 Konstytucji RP w ust. 1 każdemu zapewnia wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. W ust. 3 stanowi, że wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W świetle wskazanych przepisów Konstytucji RP, art. 31 ust. 3, jak i ust. 3 art. 52, możliwe jest wprowadzenie ograniczeń każdej z powyższych czterech wolności jednostki (w tym wolności poruszania się), ale na warunkach ustalonych przez pierwszy z nich, tj. w drodze ustawy. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd zauważa, że w akcie prawnym rangi ustawy, obowiązującym w dacie wydania ww. rozporządzenia Rady Ministrów, tj. ustawie o zapobieganiu (zawierającej delegację ustawową do jego wydania) nie można doszukać się ograniczenia wskazanej wolności. Całość ograniczenia (związanego z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19) zawarto w rozporządzeniu.

Niewątpliwie tego rodzaju rozwiązanie prawne możliwe byłoby, ale jedynie w przypadku ogłoszenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej (v. art. 228 ust. 1 i 2 i art. 232. Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 i 2 , i art. 21 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2017 r., poz. 1897). Podkreślić przy tym trzeba, że katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, co jest równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych niż wymienione w art. 228 ust. 1 (TK - K 50/07). Zaistniała sytuacja epidemiologiczna mieściła się w katalogu zdarzeń, które uprawniały do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w oparciu o ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, która stanowi w art. 2, że stan ten może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom m.in. katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej, a pojęcie klęski żywiołowej zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, m. in jako katastrofa naturalna, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, przez co z kolei rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w tym z wystąpieniem chorób zakaźnych ludzi. Niemniej jednak stan ten nie został wprowadzony; wprowadzono natomiast stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, który to nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, ograniczenie prawa poruszania się nie mogło być uregulowane wyłącznie w rozporządzeniu. Sprzeciwia się temu art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wolność poruszania się zagwarantowana w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP jest szczególnym przejawem wolności osobistej, jak i prawa decydowania o swoim życiu (v. K 21/05). Ograniczenia w zakresie korzystania z tej konstytucyjnej wolności mogą być ustanawiane "tylko w ustawie". Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, "jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to kryje się w tym nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia." (v. P 11/98).

Ponadto, stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Doprecyzowanie tego przepisu nastąpiło w § 66 Zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego są wskazówkami wyznaczającymi jego treść lub sposób ukształtowania jego treści. W wytycznych można wskazać w szczególności rozstrzygnięcia, których nie wolno przewidzieć, granice, w jakich muszą zmieścić się rozstrzygnięcia, wymagania, jakim mają odpowiadać rozwiązania, cele, jakie mają zostać osiągnięte lub okoliczności, jakie należy uwzględnić, tworząc akt wykonawczy. Ponadto stopień szczegółowości wytycznych powinien być dostosowany do rodzaju spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym, a nadto wytyczne powinny być bardziej szczegółowe, gdy przekazywane sprawy dotyczą sytuacji prawnej obywateli. Dodać trzeba, że akt wykonawczy musi ponadto uwzględniać całokształt ustawowych przepisów materialnych związanych z zakresem spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym. Akt wykonawczy musi być konsekwencją tych przepisów i spójny z tymi przepisami.

W komentarzach dotyczących art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zaznacza się, że jednym z konstytucyjnych wymogów jest "szczegółowość upoważnienia zawartego w ustawie" pod kątem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym. W konsekwencji zauważa się, rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w samej ustawie (TK – K 27/05), oraz że "Im większy jest stopień ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, tym węższy może być zakres upoważnienia ustawowego i tym bardziej musi być ono szczegółowe." (v. P 4/05). Rozporządzenia nie mogą natomiast regulować spraw, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy (TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09). W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

W tym też kontekście Sąd zauważa, że w art. 46b pkt 10 ustawy o zapobieganiu mowa jest wyłącznie o "nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach", zaś w pkt 12 – o "nakazie określonego sposobu przemieszczania się" - a to nie oznacza zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, który to (z nielicznymi wyjątkami) wprowadzono mocą cyt. powyżej § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. Wprowadzony rozporządzeniem zakaz przemieszczania się osób na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ingeruje tym samym w sposób oczywisty w konstytucyjną wolność określoną w art. 52 ust. 1. Żaden przepis rangi ustawowej nie wprowadza bowiem tego zakazu i nie zawiera upoważnienia dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia regulującego sporną materię. Żadne przepisy ustawy o zapobieganiu nie zawierają norm prawnych odwołujących się do użytego w spornym rozporządzeniu (§ 5) określenia "przemieszczania się". Natomiast upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 10 i 12 nie zawiera wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia, a jako takie nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W tym miejscu należy wskazać, że czym innym jest nakaz/zakaz przebywania w określonych miejscach, ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, a czym innym wprowadzenie powszechnego zakazu przemieszczania się; poza tym ostatnim przypadkiem, przemieszczanie się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wciąż możliwe.

W konsekwencji - zdaniem Sądu - ww. rozporządzenie wykonawcze regulując zakaz przemieszczania się wykroczyło w tej (badanej) części poza granice delegacji ustawowej (a nie może jej uzupełniać, rozbudowywać ani modyfikować (por. Tuleja P. (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2019 r., strona 301 - 302 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego)). Rozporządzenie to w omawianym zakresie jest też sprzeczne z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 233 ustawy zasadniczej, skoro zawiera materię przeznaczoną tylko dla ustawy.

Z tej też przyczyny Sąd odmówił zastosowania w sprawie omawianego przepisu rozporządzenia jako niezgodnego z Konstytucją RP.

Nie znajdując zaś podstaw prawnych w akcie rangi ustawowej do zarzucenia skarżącemu naruszenia prawa, Sąd uznał, że organy orzekające działały w sprawie bez podstawy prawnej i sprzecznie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP.

Wprawdzie art. 48a ust. 3 ustawy o zapobieganiu uprawnia państwowego inspektora sanitarnego do wydania decyzji wymierzającej karę, ale tylko w powiązaniu z ust. 1, który to nawiązuje m.in. do art. 46b tej ustawy ("Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł;"). Przyjęcie, że ten ostatni nie dotyczy zakazu, w związku z którym wydano orzeczenie w niniejszej sprawie, uzasadnia to stwierdzenie braku podstawy prawnej dla organu do wydania decyzji o karze w takiej sytuacji. Jak przyjmuje się zaś w orzecznictwie przesłanka braku podstawy prawnej uregulowana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej.

Przy ocenie niniejszej sprawy Sąd kierował się art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Sąd wziął pod uwagę, że uregulowana w ten sposób podległość sędziego wobec przepisów Konstytucji ma przy tym charakter bezwzględny (co wzmocnione jest nakazem bezpośredniego jej stosowania (art. 8 ust. 2)), a konsekwencją tej zasady jest prawo sędziego do incydentalnej kontroli legalności aktów podustawowych. Tego rodzaju kontrola nie prowadzi do pozbawienia takiego aktu mocy obowiązującej, lecz jedynie do odmowy jego zastosowania w konkretnej sprawie. Sąd administracyjny może więc odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzi niezgodność z normą ustawową (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15). Sąd kierował się także art. 8 Konstytucji RP, zgodnie z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP), a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Istota art. 8 ust. 2 Konstytucji RP polega na tym, że sąd (lub inny podmiot stosujący prawo) może oprzeć swoje rozstrzygnięcie bezpośrednio na konkretnym przepisie Konstytucji, który będzie stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Powyższe nie oznacza powszechnego i nieograniczonego uprawnienia sądu do konstytucyjnej kontroli obowiązującego ustawodawstwa, zarezerwowanej z mocy art. 188 Konstytucji RP do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej jednak sąd samodzielnie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzi niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bowiem bezpośrednio z ww. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z normą ustawową. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP - wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Przekonanie o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło również potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05, publik. ONSAiWSA 2006/2/39), w którym NSA stwierdził, że "Nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego.

Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie zostało wyrażone m.in. w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. Również Sąd Najwyższy wielokrotnie wskazywał, iż sądom przysługuje takie uprawnienie. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, z. 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, z. 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, z. 4, poz. 136). (...). Kierunek ten powszechnie jest aprobowany także w doktrynie prawa konstytucyjnego i administracyjnego (A. Mączyński: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2005, nr 5, s. 12; L. Garlicki: Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, nr 2, s. 40)."

Powyższa ocena wpłynęła na rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie.

Ponadto, skład orzekający uznał za konieczne także odniesienie się do pozostałych zarzutów sformułowanych przez skarżącego, a dotyczących sposobu procedowania w sprawie, jak i nieuwzględnienia przepisów działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rację ma skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.

Z art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Ponadto, zgodnie z art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), który dodano nowelizacją z 16 kwietnia 2020 r. i zaczął obowiązywać od 18 kwietnia 2020 r. (czyli dwa dni po wydaniu decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie), w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje, Sąd dostrzega jednak, że skarżący w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie zrzekł się przysługującego mu prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a., uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej za zdarzenie mające miejsce [...] kwietnia 2020 r., kilkanaście dni po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji publicznej "taką reakcję", nie jest bowiem załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Tym bardziej w sytuacji, gdy zważy się na okoliczności opisanego przez organy i skarżącego zdarzenia ("opuścił miejsce zamieszkania bez uzasadnionej podstawy, tj. wybierając się na spacer po drodze publicznej" – v. notatka funkcjonariusza Policji.).

Za zasadne Sąd uznał także pozostałe zarzuty procesowe skargi. Zdaniem Sądu z naruszeniem reguł opisanych w art. 7 i art. 77 k.p.a. organy orzekające ograniczyły bowiem postępowanie dowodowe jedynie do notatki urzędowej funkcjonariusza Policji, pomijając wszelkie inne źródła dowodowe - w tym przesłuchanie skarżącego w charakterze strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 86 k.p.a. Warto przy tym wskazać, że na podstawie art. 15 zzzn ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), stwierdzenie naruszenia obowiązku w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów, może nastąpić jedynie w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji, a nie jak to miało miejsce w sprawie niniejszej w odniesieniu do zakazu przemieszczania się. Już choćby z tego powodu nie zasługują na aprobatę twierdzenia organu o rzetelnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, zwłaszcza w świetle całkowicie odmiennych twierdzeń skarżącego co do okoliczności zdarzenia zaistniałego w dniu [...] kwietnia 2020 r. z jego udziałem. Poza tym notatka służbowa funkcjonariusza Policji przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie. Nie pozwalała bowiem na dokonanie pełnej oceny w kontekście § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r., i "wyjątków" określonych w pkt 1-5 tego przepisu. Jednocześnie, treść notatki nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu tego przepisu; nie jest sporządzona w "przepisanej formie", a jej autorem nie jest "organ państwowy"; nie jest więc dokumentem stanowiącym dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dlatego wiarygodność tej notatki winna być potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych. Tym bardziej wówczas, gdy okoliczności z niej wynikające są przez stronę kwestionowane. W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły w sprawie art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie naruszyły także art. 81 k.p.a., a więc przepis, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Dopuszczając się wskazanych naruszeń, organy orzekające naruszyły w konsekwencji również zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy nie podjęły żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając na bezkrytycznym przyjęciu treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji.

Ponadto, wymierzając administracyjną karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy sanitarne naruszyły również art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle warunków osobistych strony. Przepisy procedury administracyjnej nakazują zaś przed nałożeniem kary ustalić między innymi wagę i okoliczności naruszenia prawa, a także warunki osobiste strony, na którą kara ma być nałożona (tzw. "dyrektywy wymiaru kary"), v. art. 189a § 1 i 2 k.p.a., art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 48a ust. 8 ustawy o zapobieganiu. Nie uwzględniono poza tym przyjęcia mandatu karnego przez skarżącego za oceniane zdarzenie; nie rozważono tych okoliczności w kontekście art. 189c k.p.a.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3, art. 135 i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak, w sentencji. Orzekając o kosztach Sąd uwzględnił wniosek zawarty w skardze, a przy tym: wysokość uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (917 zł), ustalając te ostatnie zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).