Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 431/21 w sprawie ze sprzeciwu B. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 431/21, oddalił sprzeciw B. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ([...]WINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez M. M., H. G., I. B. oraz K. H. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "pr.bud."), orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielono B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym będącego w trakcie budowy wraz z wewnętrznymi instalacjami wewnątrz budynku: wod.-kan., gazu, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, c.o. i elektrycznymi, wewnętrznymi instalacjami podziemnymi wod.-kan., gazu i elektrycznymi, przebudową sieci gazowej i budową wewnętrznego układu komunikacyjnego na dz. nr [...] obr. [...] K. z wykorzystaniem istniejącego zjazdu z dz. nr [...] obr. [...] K. przy ul. E. w K." – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego, pomimo co do zasady prawidłowej kwalifikacji spornych robót i wdrożenia właściwego trybu naprawczego w celu likwidacji skutków samowoli budowlanej o znamionach istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, PINB dopuścił się poważnych uchybień w toku prowadzonego końcowego etapu postępowania naprawczego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, które musiały łącznie skutkować uchyleniem orzeczenia organu I instancji po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając powyższe stanowisko, organ odwoławczy wskazał, że przedmiot zaskarżonej obecnie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud. stanowi załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. w odniesieniu do końcowego etapu postępowania naprawczego. Przytoczywszy art. 51 ust. 4 pr.bud. w brzmieniu podlegającym stosowaniu w niniejszej sprawie, obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r., organ odwoławczy wskazał, że w zamiarze ustawodawcy wydanie orzeczenia w oparciu o art. 51 ust. 4 pr.bud. oznacza w zasadzie zakończenie całego postępowania "naprawczego". Przedmiotem postępowania poprzedzającego wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud. jest sprawdzenie, czy nałożony wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego (zamiennego) został wykonany i czy przedłożona dokumentacja spełnia wymagania określone przepisami, a tym samym, czy możliwe jest doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dokonywana na tym etapie kontrola projektu budowlanego (zamiennego) odbywa się na zasadach przewidzianych w przepisach art. 35 Prawa budowlanego. Innymi słowy, projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego, tak jak projekt "pierwotny". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 pr.bud., znajdującego odpowiednie zastosowanie także względem projektu zamiennego, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu takiego projektu, właściwy organ sprawdza zgodność tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego), a także z wymaganiami ochrony środowiska. Organ nadzoru bada wówczas także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; ocenia kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonanie projektu (jego sprawdzenie) przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Zastosowanie przewidzianej przez przepisy prawa procedury legalizacyjnej w odniesieniu do odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę spornej inwestycji wymagało nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa aktualnie w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Przy czym zaznaczył, że projekt złożony przez inwestora w realizacji obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. (co zostało zaakceptowane przez WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1153/15), należy traktować jako substytut wymaganego na drugim etapie procedury naprawczej projektu budowlanego, o którym mowa we wprowadzonym później przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Powinność kontynuowania procedury naprawczej wedle modelu wprowadzonego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., nr 93, poz. 888 ze zm.) ma zaś ten skutek, że organy nadzoru budowlanego winny zakończyć drugi etap postępowania naprawczego poprzez wydanie jednej z decyzji określonej treścią art. 51 ust. 4 lub ust. 5 pr.bud. Z uwzględnieniem realiów omawianego przypadku, skuteczna realizacja przez inwestora obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej niezbędnej do oceny dopuszczalności legalizacji istotnych odstępstw miała dopiero umożliwić organowi wdrożenie kolejnego etapu procedury naprawczej, obejmującego wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych (skoro te nie zostały jeszcze zakończone w analizowanym przypadku).

Biorąc pod uwagę brzmienie przepisu art. 51 ust. 4 pr.bud., stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, zdaniem organu odwoławczego, powołana norma została przez organ I instancji zastosowana w sposób błędny, tj. całkowicie niedostosowany do stwierdzonego stanu faktycznego. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji uznał bowiem, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia warunek zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ściślej – z wydaną wcześniej na rzecz inwestora decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...], znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji). Stanowisko PINB sprowadzało się w analizowanym przypadku do konstatacji, że określone w przedłożonym projekcie zamierzenie inwestycyjne pozostaje zgodne z treścią rzeczonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w połączeniu z pozytywnymi wynikami sprawdzenia dokonanego w pozostałym zakresie, uprawniało w ocenie organu I instancji do zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót. Ocena PINB o zgodności przedłożonego projektu z wydaną na rzecz inwestora decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 1998 r., opiera się na z gruntu wadliwych przesłankach. Umknęły bowiem organowi I instancji podstawowe implikacje prawne wynikające ze skądinąd znanego PINB faktu, że teren inwestycji objęty jest aktualnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obrocie prawnym pozostaje bowiem uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "S." w K. W tych uwarunkowaniach prawnych [...]WINB nie podzielił stanowiska organu I instancji oraz poglądów prezentowanych przez inwestora, że pomimo obowiązywania na spornym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawą do oceny zgodności z prawem zatwierdzanego w trybie art. 51 ust. 4 pr.bud. projektu budowlanego zamiennego jest decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tymczasem przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. jednoznacznie stanowi, że jedynie w przypadku braku planu właściwy organ bada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli zatem dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przy ocenie i zatwierdzaniu projektu budowlanego zamiennego bez znaczenia jest treść uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. zakłada więc, iż decyzja o warunkach zabudowy może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę (odpowiednio - także pozwolenia na wznowienie robót) tylko wtedy, gdy plan miejscowy nie obowiązuje. W odmiennym przypadku decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie. Ustawodawca jednoznacznie dał bowiem prymat ustaleniom planu miejscowego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (zasada prymatu planu miejscowego). Z tej też przyczyny ocena projektu budowlanego zamiennego, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pr.bud. winna w realiach sprawy być przez organ I instancji dokonana przez pryzmat zgodności z zapisami wskazanego wyżej aktu prawa miejscowego, a nie decyzją o warunkach zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, kolejnym – równoległym, samodzielnym i ważkim – argumentem przemawiającym przeciwko możliwości dokonania oceny projektu dostarczonego przez inwestora przez pryzmat ustaleń i warunków zawartych we wzmiankowanej decyzji o warunkach zabudowy pozostaje kwestia, że decyzja ta została już ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Co za tym idzie, akt ten nie może stanowić aktualnego wzorca kontroli w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Zarówno organowi I instancji, jak i samemu inwestorowi, umknął bowiem fakt, że w następstwie wydania przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], doszło do uchylenia – w trybie przepisu art. 36a ust. 2 pr.bud. – decyzji tegoż organu z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Konsekwencją powyższego pozostaje również pozbawienie skutków prawnych wydanej na rzecz inwestora decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., która stanowiła podstawę udzielonego, a obecnie już uchylonego, pozwolenia na budowę. Sporna decyzja o warunkach zabudowy ograniczona była przy tym terminem ważności do dnia 31 grudnia 1999 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tracą moc nie tylko na skutek ich wygaszenia w razie uchwalenia planu miejscowego, jeśli zawierają inne ustalenia, czy z upływem terminu ważności, na który zostały wydane. Warunki zabudowy tracą moc także wówczas, gdy zostają "skonsumowane" poprzez wydanie na ich podstawie pozwolenia na budowę (zob. uwagi do art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w: Z. Niewiadomski, (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2018; por. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 156/09).

[...]WINB podkreślił, iż jego uwadze nie uszło, że zarówno organ I instancji w zaskarżonej decyzji, jak i sam inwestor opowiadali się za potrzebą konfrontacji przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z treścią decyzji o warunkach zabudowy, powołując się na pogląd prawny, który w tym kontekście miał wyrazić WSA w Krakowie w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1153/15. Zdaniem organu odwoławczego, jednakże, uważna lektura tego judykatu, a także kontrolowanej tam przez Sąd decyzji kasacyjnej nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., musi prowadzić do całkowicie odmiennego wniosku. W ocenie organu odwoławczego, ani orzekający skład Sądu na łamach uzasadnienia wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., ani orzekający kasacyjnie [...]WINB w kontrolowanej przez Sąd decyzji nr [...], nie wyrazili poglądu o konieczności sprawdzenia przed zatwierdzeniem w trybie art. 51 ust. 4 pr.bud. projektu budowlanego przez pryzmat ustaleń i warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. Sąd wyraził jedynie zapatrywanie o istnieniu pierwszeństwa w przypadku zbiegu (współistnienia) ustaleń planistycznych wynikających z decyzji i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na rzecz ustaleń wynikających z ww. decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 1998 r., ale wyłącznie przy ocenie badania zgodności wykonanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie na potrzeby sprawdzenia przed zatwierdzeniem w trybie art. 51 ust. 4 pr.bud. projektu budowlanego. Organ I instancji i inwestor upatrują więc w wypowiedzi jurydycznej Sądu znaczenia, którego ta wypowiedź – zdaniem [...]WINB – po prostu nie zawiera. Przytoczone stanowisko Sądu odnosiło się bowiem tylko i wyłącznie do etapu oceny istnienia istotnych odstępstw od wcześniej zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie do końcowej procedury zatwierdzenia w trybie art. 51 ust. 4 pr.bud. projektu budowlanego zamiennego.

[...]WINB w dalszej części uzasadnienia swojej decyzji przedstawił kolejne uchybienie organu pierwszej instancji prowadzące, jego zdaniem, do wypaczenia istoty postępowania naprawczego. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oznacza, że inwestor ma przedłożyć projekt budowlany zamienny dotyczący całego budynku, który swoim zakresem będzie już obejmował dokonane uprzednio nielegalnie istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Projekt budowlany zamienny nie jest więc uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego, co oznacza, że w obrocie prawnym nie mogą istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny. Przedłożony do akceptacji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 4 pr.bud. projekt budowlany zamienny, powinien minimalizować naruszenia dotychczas dokonane, a nie powiększać zakres odstąpień od pierwotnego projektu w sposób negujący istotę postępowania naprawczego. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym – jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud. Odnosząc powyższe uwagi do realiów sprawy, organ odwoławczy zauważył, że zatwierdzony decyzją organu I instancji projekt budowlany wskazanych wyżej postulatów nie spełnia, albowiem przewiduje w istocie wykonanie od postaw innego jakościowo zamierzenia inwestycyjnego (nowego obiektu budowlanego), co w warunkach scharakteryzowanego wyżej modelu oraz celu postępowania naprawczego nie może mieć miejsca. Mianowicie, jak wynika z treści zatwierdzonego przez PINB projektu, datowanego na grudzień 2017 - lipiec 2018, przewidziano w nim całkowite wyburzenie wszystkich dotychczas wzniesionych kondygnacji nadziemnych budynku (określanych jako segmenty A, B i C - vide projekt rozbiórki, stanowiący część w tomie I zatwierdzonego skarżoną decyzją projektu - str. 51 i n., tom I) i zastąpienie ich nowymi, o zasadniczo zmienionych charakterystycznych parametrach. Do zbieżnych wniosków prowadzi porównanie stanu projektowanego z treścią inwentaryzacji architektonicznej budynku. Jak wynika z rzeczonej inwentaryzacji (k. 34 i n. projektu budowlanego, tom I), aktualnie budynek posadowiony jest na palach i nie ma piwnic (najniższa kondygnacja znajduje się na poziomie gruntu). Z kolei, wedle stanu docelowego i opisu technicznego zawartego w projekcie zagospodarowania, "pozostawione zostaną fragmenty ścian, które zostaną wykorzystane przy budowie" (vide str. 1-2 projektu budowlanego, tom I). Dalej, wedle projektanta, docelowy obiekt posiadać będzie sześć kondygnacji nadziemnych oraz jedną kondygnację podziemną (mieszczącą garaż podziemny, komórki lokatorskie, basen z zapleczem i pomieszczenia techniczne). W zestawieniu tych projektowanych zmian ze stanem obecnym uprawniony pozostaje wniosek, że w istocie wykonany zostanie od podstaw całkowicie nowy budynek o zasadniczo innych charakterystycznych parametrach, a zakres wykorzystania pozostawionych bez rozbiórki "fragmentów ścian" ma charakter znikomy i pomijalny. Organ odwoławczy podkreślił, że co do zasady naczelnym postulatem postępowania naprawczego pozostaje doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Cel ten nie może być osiągany poprzez afirmowanie przez organy nadzoru budowlanego kolejnych działań inwestora sprzecznych z pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym. Taki tymczasem – wadliwy i wypaczony – jest sens zaskarżonej decyzji, którą organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i pozwolił na wznowienie robót, których efektem będzie de facto inny obiekt budowlany. [...]WINB stanął na stanowisku, że decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót wydawana w trybie art. 51 ust. 4 pr.bud., podobnie jak decyzja o pozwoleniu na budowę, dotyczy ściśle określonego obiektu budowlanego. Istotne odstępstwa, do których odnosi się art. 36a ust. 1 pr.bud. i których legalizacja następuje w trybie przepisu art. 51 ust. 4 pr.bud., mogą dotyczyć tylko obiektu określonego w pozwoleniu na budowę i wzniesionego następnie z istotnymi odstępstwami, a nie innego obiektu. Inaczej mówiąc, musi istnieć tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na wznowienie robót i obiektu, którego dotyczą odstępstwa, dokonane przy prowadzeniu prac budowlanych. Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i pozwolenie na wznowienie robót dotyczyć może tylko legalizacji odstępstw, a nie stanowić podstawy do realizacji przez inwestora całkowicie nowego zamierzenia inwestycyjnego. Legalizacja istotnych odstępstw, w rozumieniu omawianego przepisu art. 51 ust. 4 pr.bud., nie może oznaczać zgody, aby w celu doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem, inwestor był upoważniony do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne, a nawet identyczne.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji faktycznie nie zapewnił wszystkim stronom możliwości czynnego udziału w sprawie. W ocenie organu odwoławczego dotyczyło to spółki pod firmą T. [...] sp. k. z siedzibą w K., będącej aktualnym właścicielem nieruchomości, utworzonych z działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] – wszystkie w obr. [...] K., położonych przy ul. [...]; J. B. i J. B. – jako współwłaścicieli wyodrębnionego lokalu mieszkalnego i tym samym także współwłaścicieli budynku przy ul. K. [...] [...] (działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] K.), w którym lokal tenże się znajduje. Nadto organ odwoławczy zauważył, że korespondencja procesowa i decyzja doręczana była bezpodstawnie poszczególnym współwłaścicielom budynku przy ul. K. [...] [...], podczas gdy nieruchomość ta stanowi przedmiot współwłasności Z. [...] w K. oraz właścicieli kilkunastu lokali wyodrębnionych w budynku posadowionym na gruncie. Biorąc pod uwagę stan prawny tego budynku, status strony postępowania w sprawie szeroko rozumianej samowoli budowlanej na nieruchomości sąsiedniej, przysługiwać winien co do zasady spółdzielni mieszkaniowej.

W konkluzji [...]WINB stwierdził, że stwierdzone uchybienia przepisom prawa materialnego oraz powinnościom procesowym w zakresie obowiązku starannego i wszechstronnego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) sprawiają, że organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji kasacyjnej po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Zakres uchybień, jak i pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy, w tym obejmujący konieczność rozważenia możliwości kontynuowania procedury naprawczej w oparciu o prawidłowe kryteria oceny, uniemożliwiał rozpatrzenie sprawy we własnym zakresie przez organ odwoławczy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzone uchybienia, polegające na wyrażeniu błędnej, opartej na wadliwych przesłankach i niewłaściwym wzorcu kontroli, oceny zgodności przedłożonego projektu zamiennego z przepisami (w tym zwłaszcza o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wskazują, iż organ I instancji nienależycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Mając przy tym na uwadze przedmiot projektu budowlanego (zamiennego) dostarczonego przez inwestora, sprowadzający się do wyburzenia dotychczasowego obiektu i wzniesienia nowego o zasadniczo innych charakterystycznych parametrach – organ odwoławczy wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien w sposób wyczerpujący dokonać sprawdzenia dopuszczalności legalizacji inwestycji w tym kształcie w warunkach postępowania naprawczego, o którym mowa w ustawie Prawo budowlane. Ocena projektu budowlanego zamiennego, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 pr.bud. winna w realiach sprawy być przez organ I instancji dokonana z uwzględnieniem, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i pozwolenie na wznowienie robót dotyczyć może tylko legalizacji stwierdzonych odstępstw w istniejącym obiekcie, a nie stanowić podstawy do realizacji przez inwestora całkowicie nowego zamierzenia inwestycyjnego. O ile po przeprowadzeniu gruntownej weryfikacji projektu okaże się, że dostarczona dokumentacja pozostaje niezgodna z treścią przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub z innymi przepisami prawa, to przed wyborem i zastosowaniem jednej z sankcji, o których mowa w art. 51 ust. 5 pr.bud., należy rozważyć, czy nie zachodzą ewentualnie przesłanki do nakazania inwestorowi dokonania zmiany przedłożonego projektu – w trybie art. 35 ust. 3 pr.bud. – celem dostosowania projektu (i wykonanych robót) do stanu zgodności z przepisami. Ewentualna nieusuwalna niezgodność projektu budowlanego zamiennego z normatywnymi wzorcami kontroli (lub niezgodność, której inwestor nie usunie w wyznaczonym terminie) może uprawniać organ nadzoru budowlanego do zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 5 pr.bud. w adekwatnym do analizowanego przypadku wariancie sankcji określonej w powołanym przepisie. PINB winien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające z udziałem wszystkich stron postępowania z zachowaniem wymagań statuowanych przez zasadę prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. pismem z dnia 24 marca 2021 r. złożyła sprzeciw od powyższej decyzji [...]WINB, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., które jest wynikiem naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r., polegającego na ich błędnej wykładni, w wyniku czego [...]WINB stwierdził, że w przypadku, gdy w toku realizacji budowy inwestor dopuści się istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją wydaną na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (a wcześniej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), przedłożony przez inwestora w toku postępowania legalizacyjnego projekt budowlany zamienny kontrolowany jest przez organ nadzoru budowlanego w ramach weryfikacji zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, nie zaś w odniesieniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy względnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które to stanowisko organu II instancji w konsekwencji prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych inwestora – prawa zabudowy; 2) art. 36a ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r., polegającego na przyjęciu, że wobec tego, iż decyzja o warunkach zabudowy (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) "konsumowana" jest w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydanej na jej podstawie, uznać należy, że uchylenie pierwotnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 pr.bud., co następuje w celu umożliwienia organowi nadzoru budowlanego oraz inwestorowi zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i wznowienie robót, gdy budowa nie została ukończona, prowadzi jednocześnie do "ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego" tej decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; 3) art. 153, 158 oraz 170 p.p.s.a., polegające na braku zastosowania się przez [...]WINB do więżącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1153/15, a jednocześnie na dokonaniu – do czego uprawniony jest wyłącznie WSA w Krakowie – interpretacji oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku, poprzez błędne uznanie, że w stwierdzeniu, że "Sąd przychyla się do stanowiska zajętego w tej sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], co do pierwszeństwa w przypadku zbiegu (współistnienia) ustaleń planistycznych, wynikających z decyzji i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na rzecz ustaleń wynikających z ww. decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 1998 r.", WSA w Krakowie nie zawarł oceny prawnej i wskazówki dla działań organów nadzoru budowlanego, oznaczającej, że w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego projekt budowlany zamienny winien być skontrolowany w zakresie zgodności z ustaleniami z decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, lecz "wyraził jedynie zapatrywanie" o istnieniu wskazanego pierwszeństwa jednakże "wyłącznie przy ocenie badania zgodności wykonanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie na potrzeby sprawdzenia przed zatwierdzeniem w trybie art. 51 ust. 1 pr.bud. projektu budowlanego zamiennego"; 4) art. 110 § 1 k.p.a., polegające na wydaniu przez organ II instancji rozstrzygnięcia sprzecznego z rozstrzygnięciem zawartym w więżącej ten organ ostatecznej decyzji nr [...] tegoż organu z dnia [...] lipca 2015 r., w której [...]WINB stwierdził, że w ramach postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez PINB w [...], badania zgodności wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym należy dokonać przez pryzmat zgodności z decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r.; 5) art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, między innymi wskutek naruszenia zasady zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a w konsekwencji polegające na braku wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, w wyniku czego [...]WINB błędnie uznał, że przedłożony przez inwestora w postępowaniu przed organem I instancji projekt budowlany zamienny obejmuje całkowicie nowe zamierzenie inwestycyjne, "jakościowo inne" od przewidzianego w pierwotnym projekcie architektoniczno - budowlanym, pomijając całkowicie ustalenia organu I instancji oraz wyjaśnienia inwestora, że wprowadzone zmiany są wynikiem konieczności usunięcia stwierdzonych istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego oraz dostosowania obiektu do aktualnie obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie oraz innych przepisów szczególnych, a więc "jakościowa" – jak to określił [...]WINB – zmiana, jest wynikiem realizacji celów postępowania legalizacyjnego, nie zaś wynikiem nowej wizji inwestycyjnej inwestora; 6) art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że uchybienia organu I instancji w zakresie zapewnienia stronom postępowania możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu, jak również w zakreśleniu kręgu stron i dokonanych doręczeń, stanowią wadliwości uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na braku jego zastosowania, podczas gdy w sprawie zachodzą postawy do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając sprzeciw stwierdził, że przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych – tj. przy założeniu, że należy zastosować inny wzorzec kontroli projektu zamiennego (plan miejscowy, a nie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) i przy założeniu, że projekt zamienny, jako obejmujący zupełnie nowy obiekt, jest całkowicie nieadekwatny do uwarunkowań postępowania naprawczego – podstawy do podjęcia decyzji kasacyjnej są oczywiste (art. 138 § 2 k.p.a.). Siłą rzeczy, organowi I instancji można bowiem zarzucić nie tylko samo naruszenie prawa materialnego, ale także – niejako w konsekwencji wadliwego ukierunkowania postępowania dowodowego – naruszenie prawa procesowego i niewyjaśnienie relewantnych okoliczności faktycznych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.). Nie ulega też wątpliwości, że już samo badanie projektu zamiennego pod kątem zgodności z planem miejscowym (czego organ I instancji w ogóle nie czynił), to "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Tak samo należy zakwalifikować badanie projektu zamiennego, który zostałby dostosowany do uwarunkowań postępowania naprawczego.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się obowiązywanie zasady prymatu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad decyzją o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 445/16). Znajduje ona wyraz przede wszystkim w art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. W świetle tego przepisu decyzja o warunkach zabudowy może być punktem odniesienia dla projektu budowlanego tylko "w przypadku braku miejscowego planu". Przejawem wspomnianej zasady jest też art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) nakazujący organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdzić jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż wydanej decyzji. Ten ostatni przepis ma jednak drugorzędne znaczenie, bowiem "gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji" (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1395/16; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09). Zasada prymatu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad decyzją o warunkach zabudowy obowiązuje nie tylko w "zwykłym" postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ale także we wszystkich innych postępowaniach, w których ocenie podlega projekt budowlany i w których – poprzez odesłania – ma zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Dotyczy to także postępowania naprawczego, ilekroć rozważana jest kwestia zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 pr.bud.). Dobitnie podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności w wyroku z dnia 2 października 2013 r. (II OSK 1044/12) – wskazując, że: "W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, po stwierdzeniu istotnego odstępstwa, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania. Aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie planem, który już nie obowiązuje albo w przypadku braku planu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została sformułowana w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Zdaniem Sądu, o ile w "zwykłym" postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zasada prymatu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad decyzją o warunkach zabudowy musi być stosowana bezwzględnie i bezwarunkowo, o tyle w postępowaniu naprawczym – choć wciąż pozostaje zasadą – może doznawać pewnych wyjątków, jeżeli wobec szczególnych okoliczności sprawy wzgląd na chronione prawem wartości tego wymaga. Taki też jest wydźwięk eksponowanego w sprzeciwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2015 r. (II OSK 2617/13). Nawiązując do tego wyroku nie można jednak abstrahować od stanu faktycznego, na gruncie którego on zapadł – chodziło o to, że budynek został wykonany wprawdzie z "istotnymi" sensie prawnym, ale de facto relatywnie niewielkimi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (rezygnacja z wykusza, niewielkie odchylenia odległościowe wynoszące od kilku do kilkunastu centymetrów) i inwestor dążył po prostu do zachowania wzniesionego już budynku. W takich szczególnych okolicznościach nakaz rozbiórki budynku, powodowany bezwarunkowym stosowaniem zasady prymatu planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy – rzeczywiście byłby skutkiem nieproporcjonalnym do stopnia naruszenia prawa i nieracjonalnym. Okoliczności niniejszej sprawy są jednak diametralnie odmienne. Po pierwsze, skala odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest nieporównywalna (ich opis zawiera decyzja organu I instancji na stronach 7-8 oraz decyzja zaskarżona); po drugie – i to wydaje się nawet ważniejsze – inwestor nie dąży do zachowania budynku czy też do zachowania skonkretyzowanego prawa zabudowy w pierwotnym kształcie, lecz dąży do wykreowania tego prawa na nowo, w zasadniczo zmienionej postaci. W tej sytuacji powoływanie się na zasadę ochrony praw nabytych nie ma uzasadnienia. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie rozważanej obecnie kwestii nie zostało przesądzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1153/15. Jako trafne jawi się spostrzeżenie organu odwoławczego, że teza o istnieniu pierwszeństwa w przypadku zbiegu (współistnienia) ustaleń planistycznych wynikających z decyzji i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na rzecz ustaleń wynikających z decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 1998 r. – została zrelatywizowana do badania zgodności "wykonanego obiektu budowlanego" z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie do etapu sprawdzenia przed ewentualnym zatwierdzeniem w trybie art. 51 ust. 4 pr.bud. projektu budowlanego zamiennego. Dystynkcja ta ma tym większe znaczenie, że wspomniany projekt budowalny zamienny w niniejszej sprawie przewiduje wyburzenie właściwie w całości "wykonanego obiektu budowlanego" i wzniesienie od podstaw nowego obiektu budowalnego. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wbrew twierdzeniom sprzeciwu, istotne znaczenie ma okoliczność następcza w postaci uchylenia przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. pierwotnego pozwolenia budowę. Okoliczność tę trzeba analizować z uwzględnieniem faktu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1998 r. została wydana w innym niż obecnie stanie prawnym i – inaczej niż wydawane obecnie decyzje o warunkach zabudowy – nie miała charakteru bezterminowego; zgodnie z ówczesnym wymogiem ustawowym dołożono do niej klauzulę uboczną w postaci terminu ("decyzja niniejsza zachowuje ważność do dnia 31.12.1999 r."). Można bronić tezy, że wydane na podstawie takiej decyzji pozwolenie na budowę, dopóki funkcjonowało w obrocie prawnym, niejako "podtrzymywało" jej ważność po upływie terminu, natomiast nie ma żadnych argumentów przemawiających za tym, że decyzja ta obowiązuje nadal – mimo upływu określonego w niej terminu i mimo wzruszenia wydanego na jej podstawie pozwolenia na budowę. Jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, na skutek wzruszenia pozwolenia na budowę decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie "odżyła" – co więcej, można powiedzieć, że wspomniane wzruszenie pozwolenia na budowę oznacza definitywny kres jej prawnego znaczenia w jakimkolwiek wymiarze. Obecnie nie można już zatem mówić ani o ocenie "wykonanego obiektu budowlanego" (ma powstać nowy obiekt), ani o zbiegu (współistnieniu) ustaleń planistycznych i ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (te drugie w przestrzeni prawnej nie istnieją). Z tych wszystkich przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego o konieczności badania projektu budowlanego zamiennego przez pryzmat obowiązującego planu miejscowego, a nie ówczesnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd I instancji, jako trafne ocenił też spostrzeżenie organu odwoławczego, że zatwierdzony decyzją organu I instancji projekt budowlany przewiduje w istocie wykonanie od postaw innego jakościowo zamierzenia inwestycyjnego (nowego obiektu budowlanego): "Jak wynika z treści zatwierdzonego przez PINB projektu, datowanego na grudzień 2017 - lipiec 2018, przewidziano w nim całkowite wyburzenie wszystkich dotychczas wzniesionych kondygnacji nadziemnych budynku (określanych jako segmenty A, B i C - vide projekt rozbiórki, stanowiący część w tomie I zatwierdzonego skarżoną decyzją projektu - str. 51 i n., tom I) i zastąpienie ich nowymi, o zasadniczo zmienionych charakterystycznych parametrach. Do zbieżnych wniosków prowadzi porównanie stanu projektowanego z treścią inwentaryzacji architektonicznej budynku. Jak wynika z rzeczonej inwentaryzacji (k. 34 i n. projektu budowlanego, tom I), aktualnie budynek posadowiony jest na palach i nie ma piwnic (najniższa kondygnacja znajduje się na poziomie gruntu). Z kolei, wedle stanu docelowego i opisu technicznego zawartego w projekcie zagospodarowania, »pozostawione zostaną fragmenty ścian, które zostaną wykorzystane przy budowie« (vide str. 1-2 projektu budowlanego, tom I). Dalej, wedle projektanta, docelowy obiekt posiadać będzie sześć kondygnacji nadziemnych oraz jedną kondygnację podziemną (mieszczącą garaż podziemny, komórki lokatorskie, basen z zapleczem i pomieszczenia techniczne). W zestawieniu tych projektowanych zmian ze stanem obecnym uprawniony pozostaje wniosek, że w istocie wykonany zostanie od podstaw całkowicie nowy budynek o zasadniczo innych charakterystycznych parametrach, a zakres wykorzystania pozostawionych bez rozbiórki »fragmentów ścian« ma charakter znikomy i pomijalny".

Sąd I instancji, powołując się również na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznał, że w braku udziału wszystkich stron w postępowaniu przed organem I instancji można upatrywać kolejnej podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sprzeciw oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., wnosząc o jego zmianę w taki sposób, że "decyzja Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) zostaje w całości uchylona a nadto na rzecz Skarżącej od organu przyznane zostają koszty postępowania sądowego, w tym koszty zastępstwa prawnego, według norm przepisanych względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu I instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania" oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym niniejszą skargą, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca Spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 i art. 170 p.p.s.a., polegające na naruszeniu zasady rozszerzonej skuteczności prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, przejawiające się w oparciu zaskarżonego wyroku na ocenie prawnej całkowicie odmiennej od oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1153/15, z której wynika jednoznacznie, że:

a) projekt budowlany w dalszym toku postępowania legalizacyjnego przed organami nadzoru budowlanego złożony zostanie w wykonaniu obowiązków wynikających z ostatecznej i prawomocnej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. i uznany może być wyłącznie za "substytut" projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w aktualnie obowiązującymi art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud.;

b) badanie, w toku drugiego etapu postępowania legalizacyjnego prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, zgodności wykonania obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno nastąpić w odniesieniu do treści decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przy ul. E. w K., co wyraźnie odnosi się do badania, czy "projekt zamienny" przedłożony przez inwestora w toku powyższego postępowania odpowiadał będzie ustaleniom wyżej powołanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jednocześnie bez znaczenia przy dokonaniu oceny zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest okoliczność, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. opatrzona została klauzulą dotyczącą okresu jej obowiązywania;

2) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, zwana dalej: "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 153, 158 oraz 170 p.p.s.a., polegające na wadliwie dokonanej kontroli decyzji nr [...] [...]WINB z dnia [...] marca 2021 r., wskutek czego Sąd I instancji uznał, że przy wydaniu powyższej decyzji organ nadzoru budowlanego drugiej instancji nie dopuścił się uchybienia, polegającego na braku zastosowania się do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1153/15, w szczególności w zakresie obowiązku dokonania oceny na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego zgodności wykonania budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do treści decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie w odniesieniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "S." w K., przedstawiając w tym zakresie niezrozumiałe i pozbawione odniesienia prawnego stwierdzenie, że "(...) teza o istnieniu pierwszeństwa w przypadku zbiegu (współistnienia) ustaleń planistycznych wynikających z decyzji i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na rzecz ustaleń wynikających z decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 1998 r. - została zrelatywizowana do badania zgodności "wykonanego obiektu budowlanego" z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie do etapu sprawdzenia przed ewentualnym zatwierdzeniem w trybie art. 51 ust. 4 pr.bud. projektu budowlanego zamiennego", podczas gdy ocena prawna wyrażona przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., obejmuje stanowisko tego Sądu co do ram oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem w istocie w pełnym zakresie prowadzonego postępowania naprawczego, w związku z czym zaakceptowanie odmiennego stanowiska, zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, prowadziłoby do uznania, że na etapie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia "projektu zamiennego" sąd mógłby sformułować określoną ocenę prawną co do warunków badania zgodności budowy z prawem, której przy ewentualnej ocenie legalności decyzji wydanej na kolejnym etapie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud. mógłby całkowicie zaprzeczyć, przedstawiając zupełnie odmienną ocenę prawną w tym zakresie, co prowadziłoby do naruszenia zasady ochrony praw nabytych;

3) art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 64b § 1, art. 64e i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., polegające na wadliwie dokonanej kontroli decyzji nr [...] [...]WINB z dnia [...] marca 2021 r., w wyniku czego Sąd I instancji oddalił sprzeciw skarżącej na powyższą decyzję, podczas gdy winien był przyjąć, że wobec braku wystąpienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. organ nadzoru budowlanego drugiej instancji nie miał podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej w stosunku do decyzji nr [...] PINB z dnia [...] października 2019 r., w związku z czym winien był sprzeciw uznać za uzasadniony i zaskarżoną nim decyzję w całości uchylić;

4) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, wskutek czego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odzwierciedla stanowiska skarżącej (inwestora) przestawionego w sprzeciwie od decyzji [...]WINB nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., a zamiast tego opiera się na bezrefleksyjnym przyjęciu stanowiska [...]WINB w zakresie uznania, że w ramach postępowania naprawczego przed PINB miałby zostać zalegalizowany "zupełnie nowy budynek", a nie obiekt budowany w warunkach istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także błędną wykładnię, tj.:

1) art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pr.bud. oraz w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., w wyniku czego Sąd I instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie przedłożony przez inwestora zamienny projekt budowlany w ramach drugiego etapu postępowania legalizacyjnego, przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 pr.bud. winien być w ramach weryfikacji doprowadzenia budowy do "stanu zgodności z prawem" skontrolowany w odniesieniu do obowiązującego od września 2004 r. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla "S." w K., a nie w odniesieniu do treści decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla zamierzenia budowlanego przy ul. E. w K., podczas gdy decyzja nr [...] PINB wydana została w wykonaniu ostatecznej, prawomocnej i pozostającej w obrocie prawnym decyzji nr [...] tego samego organu z dnia [...] stycznia 2001 r. (znak: [...]), która wszak jest dla niego wiążąca, a którą na inwestora nałożone zostały określone obowiązki, mające na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodności z prawem, przez który zgodnie z ówczesnym stanem prawnym rozumieć należy zgodność z wyżej powołaną decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla zamierzenia budowlanego przy ul. E. w K.;

2) art. 36a ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. oraz w związku z art. 35 ust. 1 i 3 a także art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.) w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., w wyniku czego Sąd I instancji błędnie przyjął:

a) po pierwsze, że wydanie na podstawie art. 36a ust. 2 pr.bud. przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o uchyleniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. prowadzi do "wzruszenia" pierwotnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, a także stanowi rodzaj sankcji dla inwestora - "legalnego odjęcia dobrze nabytego prawa za nieprawidłowe jego wykonywanie", podczas gdy decyzja administracyjna, wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 pr.bud. nie zwiera w najmniejszym stopniu cech uznania administracyjnego i nie ma nic wspólnego z jakąkolwiek wadliwością pierwotnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wobec czego nie stanowi sankcji, lecz jest elementem procedury administracyjnej, której celem jest umożliwienie inwestorowi ukończenia budowy wykonanej przez niego z istotnym odstępstwami od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego, co wymaga zatwierdzenia projektu zamiennego, a w konsekwencji usunięcia z obrotu prawnego pierwotnego pozwolenia budowlanego i projektu budowlanego, aby dla danej nieruchomości i danej budowy nie obowiązywały równolegle dwa różniące się projekty budowlane,

b) po drugie, że uchylenie na podstawie art. 36a ust. 2 pr.bud. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, która wydana została na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności na podstawie wydanej jeszcze na podstawie art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, "oznacza definitywny kres jej prawnego znaczenia w jakimkolwiek wymiarze", podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 36a ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 ust. 3 pr.bud. oraz w związku z art. 35 ust. 1 i 3 cytowanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że decyzja organu nadzoru budowlanego, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. wstępuje niejako w miejsce pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zastępuje ją w sensie formalnym oraz materialnoprawnym, wobec czego stanu tego nie można utożsamiać z sytuacją, w której w "okresie ważności" decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została na jej podstawie wydana decyzja o udzieleniu pozwolenia budowlanego.

W piśmie procesowym z dnia 24 styczna 2022 r. skarżąca kasacyjnie Spółka rozwinęła argumentację jaka znalazła się we wniesionej skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Co prawda, zgodnie z art. 90 § 2 p.p.s.a. Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Taka możliwość została pozostawiona jednak uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny wynikający z zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie ww. dyspozycji jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19). Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że zaistniały podstawy do wydania przez [...]WINB decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jednakże należy przy tym zastrzec, że nie wszelka argumentacja Sądu I instancji i organu odwoławczego zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie niewątpliwie zaistniały przesłanki do wydania przez organ wojewódzki decyzji kasacyjnej, przy czym organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wiązało przedstawione poniżej stanowisko NSA – stosownie do art. 153 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z inwestycją, która pierwotnie realizowana była w oparciu o zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany i w toku realizacji której istotnie odstąpiono od warunków i ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę. Stan prawny w chwili obecnej przedstawia się w ten sposób, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...], wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., mocą której nałożono na inwestora m.in. obowiązek wykonania i przedłożenia projektu architektoniczno-budowlanego przedmiotowego budynku. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1153/15, projekt ten, opracowany w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2000 r. i wymagany decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. stanowi substytut implikowanego "projektu budowlanego zamiennego", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Z obiegu prawnego wyeliminowano natomiast uprzednio wydane decyzje o pozwoleniu na budowę, tj. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2000 r. i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.).

Istotą postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. jest stwierdzenie zaistnienia istotnych odstępstw od wcześniej zatwierdzonego projektu budowlanego. Co do zasady, projekt budowlany zamienny winien przedstawiać stan rzeczywisty inwestycji (z wyraźnym zaznaczeniem zmian wprowadzonych w stosunku do pierwotnej dokumentacji), w tym - ewentualne prace pozostałe do wykonania i sposób ich realizacji. Słusznie wskazuje [...]WINB w zaskarżonej decyzji, że obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oznacza, że inwestor ma przedłożyć projekt budowlany zamienny dotyczący całego budynku, który swoim zakresem będzie już obejmował dokonane uprzednio nielegalnie istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Projekt budowlany zamienny nie jest więc uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego, co oznacza, że w obrocie prawnym nie mogą istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny. Przedłożony do akceptacji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 4 pr.bud. projekt budowlany zamienny, powinien minimalizować naruszenia dotychczas dokonane, a nie powiększać zakres odstąpień od pierwotnego projektu w sposób negujący istotę postępowania naprawczego. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud.

Niewadliwie zatem organ odwoławczy zarzucił organowi stopnia podstawowego, że zatwierdzony skarżoną decyzją projekt budowlany nie spełnia powyższych wymogów, bowiem przewiduje w istocie wykonanie od postaw innego jakościowo zamierzenia inwestycyjnego (nowego obiektu budowlanego). Jak wynika z treści zatwierdzonego przez PINB projektu, datowanego na grudzień 2017 r. - lipiec 2018 r., przewidziano w nim całkowite wyburzenie wszystkich dotychczas wzniesionych kondygnacji nadziemnych budynku (określanych jako segmenty A, B i C - vide projekt rozbiórki, stanowiący część w tomie I zatwierdzonego skarżoną decyzją projektu - str. 51 i n., tom I) i zastąpienie ich nowymi, o zasadniczo zmienionych charakterystycznych parametrach. Do zbieżnych wniosków prowadzi porównanie stanu projektowanego z treścią inwentaryzacji architektonicznej budynku. Otóż wynika z niej, że aktualnie budynek posadowiony jest na palach i nie ma piwnic (najniższa kondygnacja znajduje się na poziomie gruntu). Z kolei, wedle stanu docelowego i opisu technicznego zawartego w projekcie zagospodarowania "pozostawione zostaną fragmenty ścian, które zostaną wykorzystane przy budowie" (vide str. 1-2 projektu budowlanego, tom I). Dalej, wedle projektanta, docelowy obiekt posiadać będzie sześć kondygnacji nadziemnych oraz jedną kondygnację podziemną (mieszczącą garaż podziemny, komórki lokatorskie, basen z zapleczem i pomieszczenia techniczne). W zestawieniu tych projektowanych zmian ze stanem obecnym uprawniony pozostaje wniosek, że w istocie wykonany zostanie od podstaw całkowicie nowy budynek o zasadniczo innych charakterystycznych parametrach, a zakres wykorzystania pozostawionych bez rozbiórki "fragmentów ścian" ma charakter znikomy i pomijalny. A skoro tak, to ocena projektu budowlanego zamiennego, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pr.bud., winna w realiach sprawy być przez organ I instancji dokonana przez pryzmat zgodności z zapisami aktualnie obowiązującego planu miejscowego, a nie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 1998 r. Aktualne zatem pozostają spostrzeżenia Sądu Wojewódzkiego i organu II instancji, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., po stwierdzeniu istotnego odstępstwa, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania. Przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy, została sformułowana w czasie teraźniejszym (art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.), co oznacza, że skutki realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. W tym zakresie nie sposób jest uznać, że doszło do naruszenia art. 153, art. 170 p.p.s.a. Przepis art. 158 p.p.s.a. został przywołany całkowicie bezzasadnie, albowiem dotyczy on instytucji jaką jest wykładania wyroku, której nie stosowano w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1153/15. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, związanie oceną prawną, wynikającą z ww. wyroku, dotyczyło określonego stanu faktycznego. Stanowisko, zgodnie z którym ocena badania zgodności wykonanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym winna obejmować treść decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 1998 r., ustalającej dla tej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wyrażone zostało na takim etapie sprawy, gdzie nie było mowy o tym, że wolą inwestora jest zrealizowanie "nowego" obiektu. Sprawa zatrzymała się ówcześnie na etapie ustalenia "ponad wszelką wątpliwość" charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz na zaaprobowaniu, że projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowego budynku, w realizacji obowiązku nałożonego decyzją nr [...], opracowany w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2000 r. i wymagany decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. stanowi substytut implikowanego "projektu budowlanego zamiennego", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Badanie projektu budowlanego zamiennego przez pryzmat warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy z 1998 r. byłoby możliwe, gdyby projekt zawierał rozwiązania powiązane z dotychczasowym projektem budowlanym z uwzględnieniem dokonanych istotnych odstępstw, które nie prowadziły do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem osobą inwestora, miejscem lokalizacji inwestycji i wykorzystaniem elementów pozostałych po rozbiórce dotychczasowego obiektu. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje to, iż Sąd I instancji zmarginalizował rozważania skarżącej, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego wielokrotnie wzywał inwestora do przedkładania dodatkowych opracowań oraz dokonywania zmian w projekcie budowlanym. Nie można czynić w tym zakresie skutecznie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie zmienia to bowiem zapatrywania, że przyjęte rozwiązania projektowe zawarte w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym przekraczają w sposób znaczny (nie do zaakceptowania) stan wynikający z pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego z uwzględnieniem dokonanych odstępstw, warunkujący obecnie konieczność badania sprawy z uwzględnieniem obowiązującego aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym, na uwagę nie zasługiwał także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., zawarty w punkcie II.1) opisanej wyżej skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne jest natomiast zapatrywanie tak Sądu Wojewódzkiego, jak i organu odwoławczego, iż fakt wyeliminowania z obrotu prawnego dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji spowodował, że ten sam los prawny podzieliła, stanowiąca podstawę prawną udzielonego pozwolenia, decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 1998 r. Słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 36a ust. 2 pr.bud. nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Wydana w tej sprawie decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 1998 r. ograniczona była terminem ważności do dnia 31 grudnia 1999 r. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu okresu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, że tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności decyzji" wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Wyjątek od tej zasady został wyraźnie określony w art. 32 ust. 4 pkt 1 pr.bud., z którego wynika, że złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powoduje ten skutek, że mimo późniejszego upływu okresu ważności tej decyzji, decyzja ta zachowuje swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Warunkiem jednak dla spełnienia tego wyjątku jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Za takim rozumieniem znaczenia okresu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przemawia przede wszystkim cel wydania tego rodzaju decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 681/08). Na gruncie przedmiotowej sprawy niewątpliwie inwestor w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i takie też pozwolenie otrzymał. Jeżeli wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, to decyzja o warunkach zabudowy nie wygasa, gdyż zostaje przez nią "skonsumowana". Uzyskanie pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy prowadzi zaś do jej prolongowania i stan ten trwa nawet w razie późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, nie traci ona swojej obowiązującej mocy. W przeciwnym wypadku organ nadzoru budowlanego nie mógłby oceniać zagadnienia istotnych odstępstw, a przecież w postępowaniu naprawczym, mającym za przedmiot zatwierdzenie projektu budowlanego zmiennego, co do zasady, nie żąda się nowej decyzji o warunkach zabudowy, lecz zgodność projektu budowlanego ocenia się przez pryzmat otrzymanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy. Oczywiście istotne odstępstwa muszą mieścić się w zakresie wyznaczonym wcześniej prawem do zabudowy, w innym wypadku punktem odniesienia są nowe źródła prawa do zabudowy (ewentualnie kolejna decyzja o warunkach zabudowy albo plan miejscowy). W takim też rozumieniu należy upatrywać wiążącej mocy wydanego wyroku o sygn. akt II SA/Kr 1153/15, w którym wskazano, że ocena badania zgodności wykonanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym winna obejmować treść decyzji z dnia 3 sierpnia 1998 r. ustalającej dla tej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i który, co jeszcze raz należy zaakcentować, został wydany na określonym etapie postępowania. W tym zakresie, należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, zredagowany w punkcie II.2) środka odwoławczego.

Tym niemniej, uznanie zasadności jednego z zarzutów skargi kasacyjnej, nie zmienia zapatrywania w kwestii konieczności uchylenia przez organ odwoławczy, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., decyzji organu powiatowego. Niewątpliwie z wyżej podanych przyczyn, zaszły podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Także w celu zapewnienia wszystkim podmiotom, które powinny uzyskać przymiot strony, udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Zauważyć należy, że WSA w Krakowie w powołanym już wyroku II SA/Kr 1153/15, wskazał, iż krąg stron nie zawsze jest stały, może ulec zmianie, co każdorazowo w postępowaniu administracyjnym organ winien zweryfikować. W konsekwencji, chybiony jest zarzut naruszenia art. 64b, art. 64e i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Na marginesie, w odniesieniu do redakcji niektórych z zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślić należy, że jej autor niezasadnie łączy naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (art. 1 § 1 p.u.s.a.); "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 p.u.s.a.); "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 p.p.s.a.). O naruszeniu ww. przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania sprzeciwu, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.