Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 79/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a, art. 54
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Anna Siedlecka (spr.), Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi B. D. i A.D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 11 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 grudnia 2015 r., nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia 7 października 2015 r., nr [...]. Tą ostatnią decyzją, wydaną na podstawie art. 54, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. t. Dz. U. z 2013 r., Nr 1409 ze zm.) dalej: u.p.b., organ wniósł sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanej w K., działka nr [...].

Referując przebieg postępowania administracyjnego prowadzący do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że pismem z dnia 21 września 2015 r., inwestorzy - B. i A. D., zawiadomili organ I instancji o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania wyżej opisanej inwestycji. Z uwagi na braki zawiadomienia, organ I instancji postanowieniem z dnia 1 października 2015 r., nr [...], wezwał inwestorów do jego uzupełnienia. Zawiadomienie zostało uzupełnione w dniu 6 października 2015 r. o brakujące dokumenty w postaci: oświadczenia geodety o wytyczeniu budynku oraz zaświadczenia o przyłączeniu do sieci energetycznej. Jednocześnie, na skutek analizy przedłożonego zawiadomienia, a także uwzględniając wyniki wcześniejszej kontroli na budowie z dnia 17 marca 2015 r. (w jej trakcie ustalono, że inwestorzy odstąpili od projektu co najmniej w zakresie wybudowania dodatkowych ścianek działowych), organ I instancji zdecydował o przeprowadzeniu ponownej kontroli. Przeprowadzona w dniu 2 października 2015 r. kontrola nieruchomości wykazała, że: w segmencie lewym "A" zlikwidowano: pomieszczenie 1.A., podzielono pomieszczenie 2.A., pomieszczenie 1.A.1. przeznaczono na łazienkę, pomieszczenie 3.A.1., podzielono, wykonano przejście z pomieszczenia 2.A.1 do pomieszczenia 6.A.1., z części pomieszczenia 4.A.1., utworzono łazienkę a część przeznaczono na komunikację, bariery na schodach zagrażają bezpieczeństwu, pomieszczenie 1.A.2., podzielono na dwa mniejsze - w ten sposób powstała łazienka oraz wejście do pomieszczeń 3.A.2, 6.A.2, 4.A.2, 5.A.2, z części pomieszczenia 6.A.2 wykonano łazienkę, pozostałą część przeznaczono na komunikację, zlikwidowano przejścia pomiędzy pomieszczeniami 6.A.2 i 8.A.2, w pomieszczeniu 5.A.2 Nie wykonano ścianek działowych i całość pomieszczenia przeznaczona jest w ocenie organu pod aneks kuchenny, pomieszczenie 8.A.2 przeznaczono na łazienkę, pomieszczenie 9.A.2 podzielono, dokonano zmian na poddaszu zgodnie ze szkicem nr 3. W segmencie prawym "B" - wykonano identyczne zmiany (w lustrzanym odbiciu), jak w segmencie lewym "A". Obecny w toku kontroli kierownik budowy stwierdził, że opisane zmiany mają charakter zmian nieistotnych i przedłożył nowe oświadczenie, o którym mowa w art. 57 ust. 1 u.p.b., całkowicie odmienne od oświadczenia przedłożonego przez inwestorów wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy. W jego treści zostały wykazane zmiany polegające na: przesunięciu części ścianek działowych, przesunięciu otworu w ściance konstrukcyjnej na parterze, braku wydzielenia wiatrołapu. Do oświadczenia załączono rysunki zamienne. Konfrontując powyższe oświadczenie ze stanem faktycznym organ I instancji stwierdził, że nie wykazano w nim wszystkich uwidocznionych w trakcie kontroli zmian. Nie istnieje bowiem zaznaczone przez kierownika budowy przejście pomiędzy pomieszczeniami 7.A.2 a 5.A.2 oraz 7.B.2 a 5.B.2, w zestawieniu pomieszczeń nie ujęto, że w pomieszczeniach 6.A.2 i 6.B.2 urządzone zostaną łazienki, nie wskazano, że pomieszczenia 5.A.2 i 5.B.2 oraz część pomieszczeń 15.A.2, 15.B.2, 12.A.2 M2.B.2 - przeznaczone są na aneksy kuchenne.

W tych okolicznościach, decyzją z dnia 7 października 2015 r., nr [...], PINB wniósł sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji: dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanej w K. na działce nr [...]. Podstawą wydania takiej decyzji było stwierdzenie, że w trakcie realizacji robót budowlanych wprowadzono odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie dotyczącym zamierzonego sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku, jak również w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym inwestorzy zobowiązani byli uzyskać dla tych zmian zamienne pozwolenie na budowę, czego nie uczynili.

Od tej decyzji w ustawowym terminie wnieśli odwołanie inwestorzy, zarzucając organowi I instancji wniesienie sprzeciwu po upływie terminu ustawowego oraz błędne ustalenie, że zmiany wprowadzone w toku realizacji robót miały charakter zmian istotnych. Według odwołujących się, w ich przypadku zawiadomienie złożone organowi w dniu 21 września 2015 r. mogło być skutecznie "oprotestowane" decyzją wnosząca sprzeciw wyekspediowaną najpóźniej w dniu 5 października 2015r. Zaskarżona przez nich decyzja została wydana natomiast w dniu 7 października, co oznacza, że organ pierwszej instancji dwa dni wcześniej utracił właściwość do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw w trybie przepisu art. 54 u.p.b. W dalszych rozważaniach autorzy odwołania zwrócili uwagę na sposób procedowania w sprawie. Organ przyjmując bowiem zawiadomienie, podjął decyzję o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, i niemal jednocześnie uznał, że zawiadomienie nie jest kompletne (zawiera w istocie inne dane, aniżeli organ oczekiwałby po przeprowadzeniu wcześniejszych kontroli budowy). Postanowienie o konieczności uzupełnienia zawiadomienia zostało wysłane dzień przed przeprowadzeniem dowodu z oględzin. W trakcie oględzin przedstawiciele organu nie doręczyli odwołującym się, ani kierownikowi budowy tegoż postanowienia, co skutkowało odebraniem dokumentu dopiero kilka dni później. Brakujące dokumenty zostały w całości uzupełnione, a mimo to organ wniósł sprzeciw. Ponadto, wniesienie sprzeciwu oparte zostało na dokonanym przez organ "ustaleniu", iż w istocie w trakcie budowy doszło do zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń, a także do naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez realizację większej ilości mieszkań (według organu zostały wybudowane budynki wielorodzinne, a nie jednorodzinne). Zdaniem organu doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i dlatego też nie jest możliwe dopuszczenie do użytkowania zrealizowanych obiektów. W ocenie odwołujących się, w ich przypadku doszło do nadużycia interpretacji przepisów prawa przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, co skutkowało wydaniem inkryminowanej decyzji. Przekonywali, że wprowadzenie funkcji dodatkowych łazienek, czy też aneksów kuchennych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie może być uznane z istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Obecnie bowiem wykonanie wszelkich instalacji nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Dodatkowo kwalifikacji odstąpienia zgodnie z ustaleniami art. 36a u.p.b. dokonuje projektant, a nie organ. Nie można zatem upatrywać we wskazanym wyżej działaniu przymiotów istotnego odstąpienia. Organ nie wykazał przy tym negatywnego oddziaływania wprowadzonych węzłów sanitarnych na funkcjonowanie lokalu mieszkalnego. Odnosząc się natomiast do przywołanych przez organ dowodów świadczących o zwiększonej ilość mieszkań w stosunku do przewidzianej zatwierdzonym projektem, w tym umów wstępnych na wyodrębnienie tych lokali w przyszłości, odwołujący się wskazali, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej dokonywane są na podstawie stwierdzonych faktów, a nie domniemań. Sama chęć wyodrębnienia w przyszłości większej liczby lokali mieszkalnych nie może stanowić dowodu na dokonanie odstępstwa naruszającego ustalenia planu. Nie jest również prawdą, że obecnie jest więcej lokali niż po dwa w każdym segmencie. W ocenie odwołujących się, inny układ ścian działowych być może będzie sprzyjał w przyszłości dokonaniu podziału obecnie zrealizowanych lokali na mniejsze. Jednakże będzie to możliwe dopiero po formalnym zakończeniu budowy i na podstawie legalnego pozwolenia na przebudowę obiektu. Jeżeli zatem obecnie nie można jednoznacznie wydzielić większej ilości lokali mieszkalnych aniżeli ta, która została zatwierdzona to absolutnie niedopuszczalne jest opieranie swoich "ustaleń" jedynie na domniemaniach.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie uwzględnił złożonego odwołania i opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy odniósł się na wstępie do zarzutu bezskuteczności wniesionego przez organ I instancji sprzeciwu, na skutek wydania decyzji po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z art. 54 u.p.b. Uznał, że ten zarzut nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W tym zakresie przypomniał, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania zostało wniesione do organu I instancji w dniu 21 września 2015 r., nie było jednakże kompletne, gdyż - jak ustalił organ I instancji, nie zawierało wszystkich załączników wymaganych w przepisie art. 57 ust. 1 u.p.b. Wskutek powyższego, organ I instancji zobligowany był wezwać inwestorów, na podstawie art. 57 ust. 4 tej ustawy, do uzupełnienia zawiadomienia o wskazane w treści postanowienia dokumenty, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 5 i 6 u.p.b. (oświadczenie geodety o wytyczeniu budynku oraz zaświadczenie o przyłączeniu do sieci energetycznej), co uczynił postanowieniem z dnia 1 października 2015 r., nr [...]. Na skutek powyższego wezwania, inwestorzy dokonali uzupełnienia brakujących dokumentów w dniu 6 października 2015 r. Dopiero w tym dniu zawiadomienie o zakończeniu budowy jako kompletne zaczęło wywierać skutki prawne. Innymi słowy, dopiero od dnia złożenia kompletnego zawiadomienia rozpoczyna bieg 14-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego. Jako miarodajny organ II instancji przytoczył pogląd judykatury, zgodnie z którym, uwzględniając zawarte w art. 54 i art. 57 ust. 4 u.p.b. uregulowania, a także mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a., jako początkowy dzień biegu terminu należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia. W przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia - dzień następny po dniu, w którym to uzupełnienie nastąpiło (o ile nastąpiło to w terminie określonym przez organ), lub też dzień następny po dniu, w którym upłynął wyznaczony przez organ termin nakładający obowiązek uzupełnienia zawiadomienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2011 r., II SA/Gd 392/11). Decyzja wnosząca sprzeciw wydana została w dniu 7 października 2015 r., a doręczona pełnomocnikowi odwołujących się w dniu następnym, tj. 8 października 2015 r., czyli bezsprzecznie zachowany został ustawowy termin, o którym mowa w art. 54 u.p.b.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przyjętej przez organ I instancji kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, DWINB wyjaśnił, że podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie organu I instancji, że zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuścili się inwestorzy i które nie zostały wykazane w oświadczeniu kierownika budowy w toku zawiadamiania o zakończeniu budowy (a następnie wykazane jedynie częściowo w toku kontroli w dniu 2 października 2015 r.), mają charakter zmian istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 u.p.b. Przepis ten stanowi, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Jak ustalił organ I instancji, inwestorzy dokonali uwidocznionych w toku kontroli odstępstw od projektu, poprzez zmianę układu i funkcji pomieszczeń w obu segmentach. DWINB podzielił przyjęte przez organ I instancji ustalenia, że opisane zmiany doprowadziły faktycznie do powstania w każdym segmencie 5 samodzielnych mieszkań, zamiast dwóch projektowanych, co daje w całym budynku liczbę 10 mieszkań, zamiast 4 projektowanych. Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla działki inwestorów (nr [...] w K.), jedynie zabudowę mieszkaniową wolnostojącą lub bliźniaczą o niskiej intensywności zabudowy - maksymalnie do 4 mieszkań w budynku.

Przychylając się do ustaleń organu I instancji w powyższym zakresie, DWINB stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia tezę, iż inwestorzy - na skutek powyższych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, zrealizowali w istocie większą niż dopuszczalna ilość lokali mieszkalnych. Świadczy o tym jednoznacznie zastany w toku kontroli nowy - sprzeczny z projektem - układ pomieszczeń, przewidujący w każdym z segmentów po 5 lokali mieszkalnych, gdzie między innymi wydzielono w każdym z tak powstałych lokali odrębne łazienki oraz aneksy kuchenne, dotychczas nieprzewidziane. Według organu II instancji, powyższe ustalenia dodatkowo potwierdza treść prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej (KW nr [...]1). W dziale III księgi wieczystej (prawa, roszczenia i ograniczenia), wpisanych jest sześć roszczeń o wyodrębnienie i przeniesienie własności lokalu mieszkalnego, w oparciu o zawarte przez inwestorów sześć umów deweloperskich, stanowiących przedwstępne umowy sprzedaży lokali mieszkalnych. DWINB stwierdził, że całokształt tak zgromadzonych dowodów w pełni potwierdza, że inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 4 i 5, które to ustalenie wynika zarówno z fizycznego wprowadzenie zmian do układu pomieszczeń i wyodrębnienie w ten sposób w każdym z segmentów po 5 lokali mieszkalnych, jak również z dokonanych przez inwestorów czynności prawnych w sferze prawa cywilnego, a to podjętych - w formie aktu notarialnego - zobowiązań do sprzedaży do końca 2015 r., 6 lokali, powstałych w wyniku dokonania powyższych odstępstw.

W ocenie DWINB jest oczywistym, że wobec jednoznacznej treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzić należało, że inwestycja narusza jego ustalenia, poprzez niedopuszczalną intensyfikację zabudowy - z przekroczeniem dopuszczalnej ilości 4 mieszkań w budynku. Jednocześnie, tak znaczna zmiana ilościowa w zakresie lokali mieszkalnych faktycznie zrealizowanych w stosunku do projektowanych, prowadzi również do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, poprzez nie tylko zrealizowanie łazienek w miejscu przeznaczonym wcześniej na pokoje mieszkalne (z czym wiązało się doprowadzenie instalacji wodnej, kanalizacji sanitarnej, instalacji gazowej wraz z montażem kotłów gazowych c.o.), ale również poprzez znaczną intensyfikację przewidzianej w projekcie ogólnej funkcji mieszkalnej. W kontekście powyższych ustaleń, za niewiarygodne organ II instancji uznał wyjaśnienia stron odwołujących się, że w każdym segmencie nadal znajdują się jedynie po dwa lokale mieszkalne, a zmieniony układ ścianek działowych "być może będzie sprzyjał w przyszłości dokonaniu podziału obecnie zrealizowanych lokali na mniejsze". Okoliczności faktyczne wskazują bowiem nie tylko na wydzielenie w każdym segmentów po 5 (zamiast 2) lokali, lecz - co istotne - 6 z tych lokali została już wprowadzona do obrotu w ramach zawartych umów deweloperskich, w ramach których przyszli nabywcy nabyli już roszczenie o przeniesienie własności tych lokali. Nadto organ odwoławczy wskazał, że wydzielenie poszczególnych lokali musiało być na tyle trwałe, by móc właśnie wprowadzić je do obrotu i opisać w treści umów deweloperskich, w zakresie chociażby powierzchni i ilości pomieszczeń.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. D. i A. D., zarzucając D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie wyjaśnił całkowicie stanu faktycznego, poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego,

- art. 8 k.p.a., ponieważ organ wyższego stopnia nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prowadzenia postępowanie dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólną pogłębiania zaufania do organów państwa,

- art. 80 w związku z art. 107 § k.p.a., ponieważ organ orzekający mając pozostawioną swobodę oceny dowodów, w uzasadnieniu decyzji nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznał wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówił,

- art. 54 u.p.b., poprzez nieuprawnione i dowolne wniesienie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy, po upływie 14 dni od daty dokonania zawiadomienia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Motywach skargi jej autorzy wyrazili przekonanie, że ustalenia organów nadzoru budowlanego, które legły u podstaw wydanych decyzji w sposób ewidentny nie polegają na prawdzie, a co za tym idzie decyzje te zostały wydane naruszeniem prawa. Przedmiotem realizowanego pozwolenia na budowę była budowa dwóch budynków o dwóch lokalach mieszkalnych każdy. W trakcie budowy w porozumieniu i za zgodą projektanta została wprowadzona zmiana rozmieszczenia ścianek działowych w sposób umożliwiający funkcjonowanie spornych lokali mieszkalnych jako wielopokoleniowe. Taki był istotnie zamiar i został on zrealizowany z pełną odpowiedzialnością. W dalszym jednak ciągu obydwa budynki posiadają dwa samodzielne lokale mieszkalne każdy. Skarżący zwrócili uwagę na brak w przepisach Prawa budowlanego legalnej definicji lokalu mieszkalnego. Jedyną pomocną w tej sprawie definicją jest zawarta w ustawie o własności lokali, z której wynika, że "samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych', a także że "samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości". Wobec powyższego, w ocenie skarżących, pozostaje istotne ustalenie, czy "samodzielny" lokal mieszkalny może posiadać bezpośrednie przejście do innego samodzielnego lokalu. W ich przekonaniu, takiej możliwości nie ma, gdyż nie miałby on możliwości stanowienia odrębnej nieruchomości. Według skarżących, w inkryminowanej decyzji organ II instancji autorytatywnie stwierdził, że wykonane obiekty budowlane posiadają po 5 samodzielnych lokali mieszkalnych, co jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie zgodzili się z tym stwierdzeniem, uważając, że nie ma do niego podstaw w przepisach prawa. Przyznali natomiast, że jest faktem, że zrealizowany układ pomieszczeń może sprzyjać w przyszłości ewentualnemu wydzieleniu niezależnych mniejszych lokali mieszkalnych, jednakże zdają sobie sprawę z obowiązku uzyskania stosownej zgody budowlanej, która nie może stać w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, skarżący wskazali, że zasada ta jednoznacznie wyklucza wydawanie orzeczeń w oparciu o domniemania. Tak niestety stało się w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo wskazali, że jedynym organem uprawnionym do potwierdzania samodzielności jest organ wydający pozwolenia na budowę, a nie powiatowy, czy wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 54 u.p.b., podnieśli, że ustawodawca w jednoznaczny sposób ustalił termin uprawniający do wniesienia sprzeciwu do dokonanego zawiadomienia. Jest to termin prawa materialnego, który nie ulega "przerwaniu" analogicznie do art. 30 ust. 5d u.p.b. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego zachowuje właściwość do wniesienia sprzeciwu do 14 dnia licząc od daty doręczenia organowi zawiadomienia (w tym dniu najpóźniej musi być nadana przesyłka do zawiadamiającego). W spornym przypadku zawiadomienie zostało doręczone organowi w dniu 21 września 2015 r. (poniedziałek), co oznacza, że decyzja o sprzeciwie mogła zostać wydana i wyekspediowana najpóźniej w dniu 5 października 2015 r. również w poniedziałek. Tym czasem decyzja organu I instancji została podpisana w dniu 7 października, co oznacza przekroczenie dopuszczalnego czasu na wydanie (i nadanie w placówce pocztowej) o całe dwa dni. Podkreślili przy tym fakt, że nic nie stało na przeszkodzie w wydaniu decyzji w dniu 5 października 2015 r., gdyż organ otrzymał już wszystkie dokumenty i przeprowadził już dowód z oględzin.

Według skarżących organ I instancji przekroczył ustawowe uprawnienia w zakresie żądania określonych dokumentów jako załączników do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Argumentowali, że art. 57 ust. 1-3 u.p.b. ustala precyzyjnie załączniki do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Składając zawiadomienie inwestor jest dokładnie "rozliczany" z przedkładanych dokumentów i brak jakiegokolwiek skutkuje odmowa przyjęcia zawiadomienia. Mimo przedłożenia wszystkich oczekiwanych dokumentów (według wykazu sporządzonego przez PINB), organ zażądał postanowieniem z dnia 1 października 2015 r. dokumentu potwierdzającego wytyczenie obiektów przez uprawnionego geodetę. Działanie takie musi być uznane za przekroczenie ustawowych kompetencji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W dniu 13 lipca 2016 r. pismo przygotowawcze w sprawie złożył pełnomocnik skarżących, który potrzymał w całości zarzuty, wnioski i twierdzenia wyrażone w skardze. W rozbudowanych motywach tego pisma pełnomocnik skarżących odniósł się przede wszystkim do terminu, w jakim organ pierwszej instancji wydał decyzję, w której to zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej w miejscowości K., na działce numer [...] (w chwili obecnej w wyniku podziału tej działki, powstały działki o numerach: [...] i [...]). Powołując się na treść art. 54 u.p.b. pełnomocnik zauważył, że skarżący doręczyli zawiadomienie w dniu 21 września 2015 r., co potwierdza prezentata na kopii zawiadomienia. W związku z powyższym od dnia 21 września 2015 r. liczy się czternastodniowy termin materialnoprawny dla organu na zgłoszenie sprzeciwu. Decyzja przez organ I instancji została wydana dnia 7 października 2015 r. (a doręczona skarżącym dnia 8 października 2015 r.), co nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 54 u.p.b. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem WSA w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 28 marca 2013 r., za sygnaturą akt VII SA/Wa 2072/12: "Termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy ma charakter materialny. Oznacza to, że jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Z faktu tego nie można jednak wyprowadzać wniosku, że zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 u.p.b. oznacza konieczność jego fizycznego doręczenia inwestorowi w terminie 21 dni od dnia dokonania tego zgłoszenia. Do dochowania terminu, o którym mowa w art. 54 u.p.b. wystarczy nadanie sprzeciwu w urzędzie pocztowym". Teza powyższa pozostaje aktualna w obecnym stanie prawnym, jednakże wyrażony wówczas termin dwudziestojednodniowy został skrócony przez ustawodawcę do czternastu dni. W przekonaniu pełnomocnika, najpóźniej w dniu 5 października 2015 r. organ pierwszej instancji miał możliwość nadania sprzeciwu w urzędzie pocztowym. Odnosząc się do wyrażonego w tym zakresie stanowiska orzekających w sprawie organów, pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że organ rozpatrujący zawiadomienie ma prawo żądać jego uzupełnienia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach oraz wyłącznie o dokumenty, które inwestor obowiązany był do zawiadomienia dołączyć, zgodnie z art. 57 u.p.b. Katalog załączników w tym przepisie jest katalogiem zamkniętym, przez co należy rozumieć, że organ nie ma prawnej możliwości do żądania innych, niż w nim wymienione, dokumentów. W postanowieniu z dnia 1 października 2015 r., PINB wezwał inwestora do przedłożenia, na podstawie art. 57 ust. 4 u.p.b.: 1) dokumentu potwierdzającego wytyczenie budynków, 2) właściwego dokumentu odbioru wykonanych przyłączy elektroenergetycznych. W ocenie pełnomocnika, powyższe postanowienie miało na celu obejście przepisu art. 54 u.p.b. Przekonywał, że pierwszy z tych dokumentów nie znajduje się w katalogu obligatoryjnych załączników do zawiadomienia, wymienionych w art. 57 ust. 1 u.p.b., natomiast drugi dokument został przez inwestora złożony, a organ w uzasadnieniu do postanowienia kwestionuje zapis jaki w tym dokumencie się znalazł, przez co kwestionuje sam fakt złożenia załącznika do zawiadomienia. Według pełnomocnika, takie postępowanie organu nie znajduje podstawy w przepisach obowiązującego prawa. Organ nie może powoływać się na liczenie upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu, od momentu prawidłowego uzupełnienia zawiadomienia, które skarżący uczynili 6 października 2015 r., w sytuacji, kiedy wezwanie do uzupełnienia nie powinno w ogóle nastąpić. Organ ma prawo żądać od inwestora uzupełnienia tylko tych załączników, o których stanowi art. 57 ust. 1 u.p.b., a jeżeli inwestor złożył dokument wraz z zawiadomieniem, to zadaniem organu jest jego ocena w postępowaniu dowodowym, a nie wzywanie do przedłożenia "właściwego" dokumentu, argumentując, że wystawca dokumentu użył w nim zwrotu, który w ocenie organu nie jest prawidłowy. Podążając takim tokiem rozumienia, w ocenie pełnomocnika, można w nieskończoność mnożyć dokumenty, o które organ wzywałby inwestora, a także, które by kwestionował w momencie ich złożenia, z jakichkolwiek przyczyn, a nie wyłącznie z powodu braków formalnych. W tym stanie rzeczy czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 54 u.p.b., nigdy nie zacząłby biec, co nie było celem ustawodawcy. Skoro zatem termin czternastodniowy na zgłoszenie sprzeciwu przez organ upłynął dnia 5 października 2015 r., to organ w tym stanie sprawy nie był w ogóle uprawniony do wniesienia sprzeciwu. Ponadto pełnomocnik wskazał, że ustawodawca w jednoznaczny sposób ustalił termin na wniesienie sprzeciwu. Z literalnej wykładni tego przepisu wynika, że jest to termin materialnoprawny, nie ulegający przerwaniu, analogicznie do art. 30 ust. 5 u.p.b.

Pełnomocnik nie zgodził się również ze stwierdzeniem organów nadzoru budowlanego, że inwestor dopuścił się tzw. odstępstw istotnych od zatwierdzonego projektu, ponieważ przeznaczył część pokoi mieszkalnych na łazienki, które to zmiany z kolei sprawiły, że w każdym segmencie wydzielono po pięć samodzielnych mieszkań. Wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem "dokonując wykładni art. 71 ust. 1 u.p.b. należy wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 u.p.b. z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym ma nastąpić zmiana sposobu użytkowania. Wyważenie tych interesów jest szczególnie konieczne w sprawach, w których nie można uznać, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób oczywisty może zagrażać wartościom chronionym przez Prawo budowlane. Bowiem, nie dochodzi do zasadniczej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdy zmieniono sposób użytkowania domu jednorodzinnego przeznaczając go na miejsce, gdzie mają przebywać dzieci oraz osoby dorosłe w związku z realizacją wychowania przedszkolnego". (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., za sygnaturą akt II OSK 1532/13). A maiori ad minus pełnomocnik stwierdził, że jeśli w opinii NSA zasadniczą zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest zmiana jego przeznaczenia z lokalu mieszkalnego na użytkowy, to także taką zmianą nie jest zmiana jednego z pomieszczeń - z pokoju na łazienkę. W uprzednim stanie prawnym, art. 71 ust. 1 pkt 1) u.p.b. wskazywał "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne ", jednakże przepis ten został uchylony w 26 września 2005 r. i nie może mieć on odniesienia do przedmiotowej sprawy. Organ nie może bowiem procedować na podstawie poprzedniego stanu prawnego. Zamysłem ustawodawcy przy nowelizacji było złagodzenie rozumienia pojęcia "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego", tak, aby drobniejsze zmiany nie wymagały każdorazowo uzyskania nowego pozwolenia na budowę. Skoro ustawodawca złagodził te przepisy, to nie można rozszerzająco interpretować art. 71 ust. 1 pkt 2), tak, aby w dyspozycji tego przepisu znalazły się uchylone normy prawne. Po drugie, według pełnomocnika, organ w sposób nieuprawniony, przekraczając swoje kompetencje, na podstawie oględzin doszedł do wniosku, że zmiany, które wprowadził inwestor doprowadziły do wydzielenia pięciu samodzielnych mieszkań w każdym z segmentów. Podkreślił, że o samodzielności lokalu decyduje Starosta, a dokumentem, który potwierdza samodzielność lokalu, jest zaświadczenie wydane przez właściwego starostę powiatowego na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali. W przedmiotowej sprawie nie zostały wydane stosowne zaświadczenia, a zatem w toku postępowania dowodowego przed organem I instancji, na tym etapie sprawy nie było możliwe stwierdzenie, że zostały wyodrębnione samodzielne lokale, ile ich było i z czego się składały. Na marginesie dodał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten zawiera jedyną legalną definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego i wbrew twierdzeniom PINB nie wskazuje, że jeden lokal mieszkalny nie może posiadać kilku łazienek. Wprost przeciwnie, wielokrotnie w budownictwie się zdarza, że nabywcy wolą posiadać w lokalach kilka łazienek, co uwzględniając ilość osób, które docelowo mogą lokal zamieszkiwać, usprawni im codzienną egzystencję. Argumentacja organu jakoby utworzenie kilku łazienek statuowało ilość samodzielnych lokali nie znajduje swojego uzasadnienia ani w obowiązujących przepisach prawa, ani w regułach doświadczenia życiowego. Pełnomocnik podkreślił również, że zmiana funkcji pomieszczeń nie prowadzi wprost, jak podniósł DWINB, do znacznej intensyfikacji przewidzianej w projekcie ogólnej funkcji mieszkalnej. Strona skarżąca zgodziła się z twierdzeniem, że za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, ale wyłącznie w sytuacji, kiedy spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 roku, za sygnaturą akt IV SA/Po 1048/12), czyli podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiła jednak zmiana takich warunków, a zatem argumentacja organu drugiej instancji jest chybiona.

W ocenie pełnomocnika, w sprawie jest niezbędnym podkreślenia również fakt, że organ I instancji zgromadził w sprawie materiał dowodowy w sposób nierzetelny, przez co, nie może on w świetle przepisów postępowania administracyjnego stanowić dowodu w sprawie. Sporządzona przez pracowników dokumentacja w postaci kopii rzutów budynków z naniesionymi rzekomymi zmianami została wykonana w sposób nieodpowiadający regułom przeznaczonym dla tego rodzaju dokumentacji. Rysunki są odręczne, przez co niedokładne, niezgodne ze stanem rzeczywistym oraz nie zostały opatrzone opisami co prowadzi do niemożliwości odczytania z nich jakichkolwiek informacji.

Organy orzekające w sprawie powoływały się również na fakt, że inwestor zmienił liczbę lokali mieszkalnych z dopuszczalnych dwóch w segmencie, a czterech w budynku na pięć w segmencie i łącznie dziesięć w budynku, argumentując to wpisami w dziale III księgi wieczystej, w którym to dziale w momencie wydawania decyzji widniało sześć roszczeń o wyodrębnienie i przeniesienie własności lokalu mieszkalnego, w oparciu o zawarte przez inwestorów umowy deweloperskie, stanowiące przedwstępne umowy sprzedaży tychże lokali mieszkalnych. Odnosząc się do tego poglądu, pełnomocnik podkreślił, że analiza treści księgi wieczystej w tym postępowaniu nie ma żadnego znaczenia prawnego, gdyż powyższe nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego. Dalej wyjaśnił, że roszczenie w dziale III księgi wieczystej, w takim kształcie, w jakim było ono wpisane kształtuje uprawnienie nabywcy do żądania wyodrębnienia i przeniesienia na jego rzecz własności lokalu mieszkalnego. Jednakże jest wyłącznie roszczeniem, a nie istniejącym tytułem prawnym do lokalu. A zatem powyższe uprawnienie należy rozpatrywać na gruncie przepisów prawa cywilnego, w przypadku żądania przez nabywcę jego realizacji. Roszczenie nabywcy należy potraktować jako roszczenie przyszłe, tzn. nieistniejące w dacie zawarcia umowy deweloperskiej, bowiem w dacie wpisu nie istnieje jeszcze pełen przedmiot umowy - lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny. Przedmiot ten zostanie dopiero wybudowany przez dewelopera zgodnie z umową deweloperską. W dacie zawarcia umowy nabywca nie może jeszcze dochodzić przeniesienia wspomnianego przedmiotu do swojego majątku. W związku z powyższym sam wpis roszczenia w dziale III księgi wieczystej nie oznacza, że istnieje lokal, dla którego roszczenie zostało ustanowione. Liczba wpisów przekraczających ilość zaprojektowanych przez skarżących lokali wynikała z kilku kwestii. Potencjalni nabywcy dla celów ubiegania się o kredyt na zakup nieruchomości prosili o zawarcie umowy deweloperskiej, nie wiedząc czy ostatecznie środki zostaną im przyznane przez banki. Jak wskazywali więc skarżący, zawierali oni umowy deweloperskie, od których nabywcy, zgodnie z zapisami tych umów odstępowali, choćby w sytuacji nie otrzymania pozytywnej decyzji kredytowej w banku, po czym owe roszczenia były wykreślane. Wykreślenie roszczenia odbywa się za zgodą nabywców wyrażoną w oświadczeniu z podpisem notarialnie poświadczonym. W sytuacji, kiedy nabywca odstępuje od umowy deweloperskiej winien złożyć takie oświadczenie deweloperowi. Jednakże, gdy tego nie uczyni zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece roszczenie nabywcy, które ujawniono w księdze wieczystej, może być po upływie roku wykreślone na jednostronne żądanie właściciela nieruchomości, jeżeli w tym terminie nie złożono wniosku o wpis praw nabywcy wynikających z umowy rozporządzającej, tj. ustanawiającej odrębną własność lokalu i przenoszącej tę własność na rzecz nabywcy. W przypadku, gdy złożony w tym terminie wniosek nie został uwzględniony, roszczenie może być wykreślone z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia odmawiającego uwzględnienia wniosku (art. 19 ust. 1 zd. 2 tej ustawy). Ponadto samo procedowanie w sprawie wykreślenia z księgi wieczystej roszczenia trwa. Na tej podstawie zatem nie można wywieźć twierdzenia, jakoby wpisanie, w tamtym stanie faktycznym sześciu roszczeń, potwierdzało istnienie dziesięciu lokali mieszkalnych. Różne numery nadawane lokalom wynikały z tego, iż skarżący chcieli uniknąć problemów potencjalnych nabywców z bankami finansującymi, w sytuacji gdy w stosunku do danego lokalu wpisane byłoby w księdze więcej niż jedno roszczenie. W chwili obecnej roszczeń ujawnionych w dziale III jest cztery, zgodnie z liczbą "ostatecznych" nabywców lokali mieszkalnych, jakie zamierzają sprzedać skarżący.

Na zakończenie pełnomocnik zwrócił uwagę na okoliczność, że obecna sytuacja faktyczna powoduje, że skarżący pozostają w zwłoce względem nabywców w zakresie obowiązku przeniesienia na ich rzecz lokali mieszkalnych. Z kolei ta sytuacja oznacza, że nabywcom przysługuje szereg uprawnień względem dewelopera wynikających z umów deweloperskich, w tym prawo do naliczania kar za każdy dzień zwłoki, bądź też, co gorsza uprawnienie do odstąpienia od umowy przez nabywcę. Przedmiotowa sprawa zatem z każdym dniem powoduje większą szkodę skarżących, co jest niedopuszczalne, zważywszy na naruszenie przepisów, jakiego dopuścił się organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), ustalając w ten sposób uzasadnione kryterium ocenne, wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U z 2016 r. poz. 718, zwana dalej p.p.s.a).

Dokonana według wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na niezasadność skargi. Sąd nie stwierdził bowiem aby była ona dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, prowadzącymi do eliminacji decyzji z obrotu prawnego, które Sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga podlegała zatem oddaleniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., - dalej u.p.b), w którym uregulowana została instytucja zawiadomienia organu o zakończenia budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Decyzje zostały wydane na podstawie art. 54 w brzmieniu zmienionym przez art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 28 czerwca 2015r. Po tej zmianie, przepis art. 54 u.p.b. stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.

Stosownie natomiast do art. 57 ust. 1 cytowanej ustawy, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć:

1) oryginał dziennika budowy;

2) oświadczenie kierownika budowy:

a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami,

b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu;

3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania;

4) protokoły badań i sprawdzeń;

5) dokumentację geodezyjną, zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu, sporządzoną przez osobę wykonującą samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii oraz posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe;

6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy;

7) (uchylony);

7a) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 37i ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), o ile jest wymagane;

8) w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej:

a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W myśl ust. 1a omawianego artykułu, w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego lub budynku z częścią mieszkalną, w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, zamieszcza się informację o dokonaniu pomiarów powierzchni użytkowej budynku i poszczególnych lokali mieszkalnych, w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w art. 34 ust. 6 pkt 1. Wedle art. 57 ust. 2 u.p.b., w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56. Stosownie do art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.

Po myśli art. 36a ust. 5 u.p.b., nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając na uwadze treść skargi w pierwszej kolejności rozważyć trzeba, czy podejmując w dniu 7 października 2015 r. decyzję nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wydał ją z naruszeniem art. 54 u.p.b. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma fakt, że postanowieniem z dnia 1 października 2015 r., nr [...] organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nałożył na skarżących obowiązek uzupełnienia w terminie 7 dni zawiadomienia o wskazane w nim dokumenty. Bezspornym jest, że postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 6 października 2015 r., a więc przed upływem 14 dni od dnia 21 września 2015 r., w którym pełnomocnik skarżących złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy mieszkalnego budynku jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej w miejscowości K. na działce nr [...]. Przedmiotem sporu jest natomiast zasadność takiego postanowienia, ponieważ jego wydanie skutkuje tym, że 14 dniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu liczy się dopiero od daty uzupełnienia zawiadomienia. Skarżący kwestionują zasadność wydania postanowienia z dnia 1 października 2015 r. i na tej podstawie twierdzą, że organ I instancji najpóźniej w dniu 5 października 2015 r. miał możliwość zgłosić sprzeciwu do zawiadomienia. Według skarżących, dokument potwierdzający wytyczenie budynków przez uprawnionego geodetę nie znajduje się w katalogu obligatoryjnych załączników do zawiadomienia, wymienionych w art. 57 ust. 1 u.p.b., natomiast dokument odbioru wykonanych przyłączy elektro-energetycznych został złożony przy zawiadomieniu, a organ w uzasadnieniu do postanowienia kwestionuje treść jaka się w tym dokumencie znalazła, przez co kwestionuje sam fakt złożenia załącznika do zawiadomienia. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, przyjdzie zwrócić uwagę na wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że art. 57 ust. 4 u.p.b. przewiduje dla inwestora obowiązek polegający na tym, że w razie złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy z brakami i nieścisłościami, dostrzeżonymi przez organ przyjmujący zawiadomienie, inwestor jest obowiązany uzupełnić określone dokumenty. Wskazanemu obowiązkowi inwestora odpowiada obowiązek organu do tego, aby w razie stwierdzenia braków zawiadomienia wezwać wnoszącego zawiadomienie do uzupełnienia braków. Od tego obowiązku organ byłby zwolniony jedynie wówczas, gdyby już z samego zawiadomienia, bez uzupełnienia jego braków, wynikało, iż nie budzi wątpliwości, że zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Słusznie przy tym podkreślano w orzecznictwie, że uzupełnienie braków zawiadomienia otwiera dla organu termin do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 54 u.p.b. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 626/08).

Przenosząc powyższe stanowisko na grunt kontrolowanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że żądanie przedłożenia dokumentu odbioru wykonanych przyłączy elektro-energetycznych było w pełni uzasadnione, ponieważ dostarczone przy zawiadomieniu zaświadczenia odnosiły się do budynku wielorodzinnego natomiast m.p.z.p. dla działki nr [...] dopuszcza jedynie zabudowę mieszkaniową wolnostojącą lub bliźniaczą o niskiej intensywności zabudowy – maksymalnie do 4 mieszkań w budynku. Organy nadzoru budowlanego nie mógł zatem ingerować w treść dokumentacji przedłożonej przez inwestora, wykonanej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, ale mógł żądać przedłożenia takiej dokumentacji, która będzie formalnie zgodna z udzielonym pozwoleniem na budowę. Tak samo należało potraktować żądanie przedłożenia dokumentu potwierdzającego wytyczenie budynku przez uprawnionego geodetę. W przedłożonym dzienniku budowy brak jest bowiem wpisu geodety uprawnionego o takim wytyczeniu. Obowiązek sporządzenie takiego dokumentu wynika z art. 22 pkt 3 oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Nie może go zastąpić wpis kierownika budowy. Co istotne, nieprawidłowości w wezwaniu o powyższe dokumenty nie stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 16 kwietnia 2016 r., nr [...](k. 22-23 akt sądowych), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 23 marca 2016 r., nr [...](k. 13-14 akt sądowych). Tą ostatnią decyzją organ, po rozpoznaniu wniosku B. D. i A. D., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia 11 grudnia 2015 r., nr [...]. GINB nie stwierdził także nieprawidłowości dotyczących wydania decyzji o sprzeciwie w dniu 7 października 2015 r. Uwzględniając zatem zawarte w art. 54 i art. 57 ust. 4 u.p.b. uregulowania, a także mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a., jako początkowy dzień biegu 14-dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło uzupełnienie zawiadomienia. W przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia będzie to natomiast dzień następny po dniu, w którym to uzupełnienie nastąpiło (o ile nastąpiło to w terminie określonym przez organ), lub też dzień następny po dniu, w którym upłynął wyznaczony przez organ termin nakładający obowiązek uzupełnienia zawiadomienia (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 392/11).

Zgadzając się w pełni z powyższym stanowiskiem stwierdzić trzeba, że termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku wezwania do uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia, jeżeli braków tych nie uzupełniono. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa termin do wniesienia sprzeciwu. Organ bowiem musi mieć czas na zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem (por. orzecznictwo dot. także art. 30 i art. 71 u.p.b., np. wyroki NSA z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 956/05; z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08; z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1185/10; z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 207/08; z dnia 7 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 1817/10 – powyższe orzeczenia są w pełni aktualne również wobec sprzeciwu określonego w art. 54 u.p.b., gdyż ich istota jest taka sama w odniesieniu do wszystkich tych sprzeciwów).

Mając na uwadze powyższe oraz to, że w rozpatrywanej sprawie uzupełnienie braków zgłoszenia nastąpiło w dniu 6 października 2015 r., stwierdzić należy, że podejmując w dniu 7 października 2015 r. decyzję nr [...] PINB w Powiecie W. wydał ją w ciągu 14 dni od dnia uzupełnienia braków zawiadomienia, a więc nie naruszając art. 54 u.p.b.

Niezależnie jednak o zaprezentowanego stanowiska nie może uiść uwadze tut. Sądu pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków (vide: postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 553/10). Jak wynika z ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, taka sytuacja zaistniałą w przypadku spornego obiektu. W rozpoznawanej sprawie, organ zgłosił sprzeciw kierując się ustaleniami z kontroli przeprowadzonej w dniu 2 października 2015 r. (do której przeprowadzenia dały asumpt także wyniki kontroli z dnia 17 marca 2015 r.). Wbrew twierdzeniom skargi, które późnej rozwinął pełnomocnik skarżących, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i jego analiza, dały podstawy do podjęcia administracyjnej interwencji. Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżących, że sporządzona przez pracowników dokumentacja w postaci kopii rzutów budynków z naniesionymi zmianami, została wykonana w sposób nieodpowiadający regułom obowiązującym dla tego rodzaju dokumentacji. W tym miejscu można bowiem zadać pytanie, w jakiej technice powinien pracownik, który dokonuje oględzin budynku, udokumentować dokonane przez inwestorów zmiany względem projektu budowlanego, niż nanosząc stwierdzone zmiany odręcznie na kopiach rysunków poszczególnych rzutów kondygnacji. Powyższy dowód uzupełnia dokumentacja fotograficzna i szczegółowy opis w protokole kontroli, który zawiera odniesienia do sporządzonych rysunków. Same rysunki zawierają czytelne i jednoznaczne oznaczenia, które przedstawiają: usytuowanie drzwi, ścianek działowych, wydzielających pomieszczeń. Zresztą przyjdzie zauważyć, że również projektant, pełniący jednocześnie funkcje kierownika, skorzystał z podobnej techniki, nanosząc odręcznie na kopiach rysunków poszczególnych rzutów, wprowadzone zmiany. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom pełnomocnika skarżących, sporządzona w trakcie oględzin dokumentacja, pozwala na odczytanie informacji, które doprowadziły organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że inwestorzy w trakcie budowy dokonali istotnej zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez wykonanie dziesięciu (po pięć w każdym z segmentów) mieszkań, co narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. cześć B, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] 2006 r. (Dz. Urz. Woj. D. z dnia [...] 2006 r., Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z zaświadczeniem wydanym inwestorom przez Urząd Gminy D. z dnia 27 marca 2014 r., działka oznaczona numerem [...] we wsi K. położona jest na obszarze oznaczonym symbolem MN, przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej, o niskiej intensywności zabudowy (maksymalnie do 4 mieszkań w budynku). W myśl art. 3 pkt 2a u.p.b. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest natomiast stanowisko, że budynek, w którym istnieje więcej niż dwa samodzielne lokale mieszkalne, nie jest budynkiem jednorodzinnym, lecz wielorodzinnym (por. wyroki WSA: z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 418/08, z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/LU 797/10 z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 124/12).

Analiza akt sprawy, co potwierdza również stanowisko GINB, wyrażone we wskazanych wyżej decyzjach, prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że dokonane przez inwestorów zmiany, polegajcie na wydzieleniu dodatkowych lokali mieszkalnych (po pięć w każdym segmencie), niewątpliwie stanowiły istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, prowadzą bowiem do naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy w rzeczywistości zrealizowali budynek mieszkalny wielorodzinny. O tym, że taka ilość lokali mieszkalnych została wydzielona świadczy analiza zmian wprowadzonych na piętrze i poddaszu obu segmentów. Inwestorzy zlikwidowali m.in. wewnętrzną klatkę schodową pomiędzy kondygnacją piętra i poddasza, dokonali przedzieleń pomieszczeń oraz likwidacji przejść, wydzielili miejsca na dodatkowe aneksy kuchenne oraz łazienki. Zgodnie natomiast z § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o mieszkaniu - należy przez to rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mających odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. W ocenie Sądu, dokonane przez inwestorów zmiany, odpowiadają powyższej definicji i nie jest uprawiony zarzut, aby w tym zakresie, wyspecjalizowane organy administracji publicznej, jakim są organy nadzoru budowlanego, przekroczyły swoje kompetencje. Przyjmując zaproponowany przez pełnomocnika sposób rozumowania, należałoby stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego nie byłyby w stanie stwierdzić istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na zmianie ilościowej w zakresie lokali mieszkalnych, która narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez wydania zaświadczeń potwierdzających samodzielność takich lokali. Akceptacja takiego stanowisko prowadziłaby to do wniosków nie dających się pogodzić z zasadami logicznego rozumowania (zakaz stosowania wykładni ad absurdum). Sąd wyraża także zbieżne z GINB zapatrywanie, że dokonane przez inwestorów zmiany nie doprowadziły do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, gdyż obiekt nadal w całości pełni funkcję obiektu mieszkalnego. Nie jest to jednak naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ponieważ w decyzji prawidłowo wskazano, że wobec jednoznacznego brzemienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestycja narusza jego ustalenia, poprzez niedopuszczalną intensyfikację zabudowy – z przekroczeniem dopuszczalnej ilości 4 mieszkań dla całej inwestycji (2 lokalne mieszkalne w każdym segmencie). Jedynie na marginesie należy wskazać, że mylące może się w tym przypadku okazać sposób przywołania numeracji ust. 5 art. 36a u.p.b., gdzie organy nadzoru budowlanego, zapewne z powodu uchylenia pkt 3 i 4 "przesunęły" pkt 6 i 7 na pozycję 4 i 5.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, przyjdzie zauważyć, że Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, uwzględnia stan faktyczny i prawny, który obowiązywał w dacie jej wydania. W takim przypadku bez znaczenia pozostają przedstawione przez skarżących dowody świadczące o tym, że w chwili obecnej roszczeń ujawnionych w dziale III KW jest cztery, co odpowiada liczbie ostatecznych nabywców lokali mieszkalnych jakie zamierzając sprzedać inwestorzy. Jednocześnie, w ocenie Sądu, przedstawiona przez orzekające w sprawie organy argumentacja, dotycząca dokonanych przez inwestorów czynności prawnych w sferze prawa cywilnego, nie miała większego znaczenia i równie dobrze, w świetle całokształtu zgromadzonych dowodów, okazała się zbędna.

Na zakończenie przyjdzie zauważyć, że przekonanie skarżący, że dokonane przez nich zmiany można sprowadzić w zasadzie jedynie do zamian funkcji pewnych pomieszczeń, np. części pokoi na aneks kuchenny lub łazienkę i tym samym zakwalifikować je jako drobniejsze zmiany, które nie wymagają uzyskania nowego pozwolenia na budowę, pomija kwestię odnoszącą się do daleko bardziej idących konsekwencji z tym faktem związanych. Dokonanych przez inwestorów zmian nie można ograniczyć bowiem tylko do sytuacji inwestorów, którzy pozostają w zwłoce względem nabywców lokali w zakresie przeniesienia na ich rzecz lokali mieszkalnych. Inwestorzy nabywając działkę budowlaną (nr [...]), a następnie podejmując decyzję o budowie budynku jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej, tak jak ich sąsiedzi, powinni respektować postanowienia obowiązującego planu miejscowego. Plan ten, będący aktem prawa miejscowego, stworzył gwarancje wszystkim kupującym działki zlokalizowane na jego obszarze obowiązywania, że w tym miejscu nie powstaną budynki wielorodzinne. Z pewnością dla wielu sąsiadów skarżących inwestorów, była to istotna przesłanka podjęcia decyzji o kupnie działki budowlanej i niewątpliwie wpływała na jej cenę. Oceniając z tej perspektywy sprawę, istnieje niewątpliwie różnica, chociażby z punktu widzenia ewentualnej uciążliwości dla sąsiedztwa, pomiędzy domem jednorodzinnym dwulokalowym w zabudowie bliźniaczej a budynkiem wielorodzinnym. Z tej perspektywy należy patrzeć w sprawie na ochronę wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. (zasada poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich).

Stwierdzając, że sprzeciw zgłoszony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim w przedmiotowej sprawie jest zasadny i zgodny z przepisami Prawa budowlanego, a decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa (art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 8, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 54 u.p.b.), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.