Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 300/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par.2, art. 144, art. 104, art. 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 83 ust.2, art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokurator Okręgowy na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy budynku mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji"), w wyniku wymiany korespondencji ze Starostwem Powiatu K., powziął informację, iż nie została mu przekazana decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...], z dnia [...]12.2018 r., znak: [...], której adresatem był M. L., który jako inwestor nie złożył w organie powiatowym zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w m. S., gm. B., działki nr [...] i nr [...].

2. Organ I Instancji postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], w pkt 1wstrzymał p. M. L. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - realizowaną na terenie działki nr [...] i [...] obręb S. gmina B. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę; w pkt 2 nakazał inwestorowi zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób postronnych oraz w pkt 3 poinformował o:

- możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1;

- konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego;

- zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej: Wysokość opłaty legalizacyjnej w rozpatrywanym przypadku reguluje art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która wynosi s x k x w, gdzie s- stawka podstawowa wynosi 500 zł, k- kategoria obiektu, w - wielkość obiektu, przy czym w przypadku samowoli budowlanej stawka podstawowa jest 50-krotnie powiększona a współczynnik k dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 2.

3. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł Inwestor, zarzucając:

1). obrazę przepisu art. 48 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie;

2). błędne ustalenie, że pozwolenie na budowę z dnia [...]12.2018 r. nr [...] nie jest decyzją w rozumieniu art. 107 K.p.a.

Uzasadniając zażalenie Inwestor podniósł, iż w roku 2018 zlecił projektantowi wykonanie projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który miał być wybudowany w miejscowości S.. Po uzyskaniu projektu, podlegał on kontroli przez Starostę pod kątem spełnienia wymogów formalnych, zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, jak też oddziaływania na środowisko, naruszenia interesów osób trzecich i zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Wobec stwierdzenia, że przedłożone dokumenty spełniają wszystkie wymogi, wydana została decyzja nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Jednocześnie Inwestor wskazał, że ma wiedzę, że wobec pracownika Starosty K. - L. D. toczy się postępowanie karne w związku z przekroczeniem przez niego uprawnień, niemniej zdaniem Inwestora, decyzja z dnia [...]12.2018 r. nie została nigdy uchylona, czy też nie stwierdzono jej nieważności, albowiem nie ma ku temu podstaw prawnych.

Inwestor wskazał, ze decyzja została wydana prawidłowo, jej załącznikiem jest projekt budowlany sporządzony prawidłowo, toteż jakiekolwiek nieprawidłowości wewnętrzne w Starostwie K. nie mogą przekładać się na ważność wydanej decyzji, zaś zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenie, że decyzja z dnia [...]12.2018 r. "nie jest decyzją" jest nieuprawnione i błędne, zaś fakt, że w dokumentach Starostwa nie ma wniosku czy akt postępowania administracyjnego, nie przesądza o nieważności tej decyzji. Podkreślił, że decyzja z dnia [...]12.2018 r. spełnia warunki formalne, została wydana we właściwej formie i podpisana przez pracownika Starosty, który dysponował upoważnieniem do wydawania takich decyzji.

Końcowo wskazał, że przepis art. 48 ust 1 P.b. przewiduje możliwość wstrzymania budowy w przypadku prowadzenia prac budowlanych, bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ponieważ - Inwestor dysponuje pozwoleniem na budowę, zaskarżone postanowienie jest błędne i wydane z obrazą przepisu art. 48 P.b.

4. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.b."), po rozpatrzeniu zażalenia Inwestora, postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że p. M. L. jest inwestorem przedmiotowej budowy oraz, że jest również właścicielem działki nr [...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 21.12.2021 r. Przede wszystkim zaś M.L. jest adresatem ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2018 r., znak: [...], pozwalającej na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Organ, powołując się na treść art. 107 K.p.a. podkreślił, że wydanie skutecznej, wiążącej prawnie, decyzji administracyjnej uzależnione jest od tego czy spełnione zostaną wymogi określone w ww. przepisie. Natomiast decyzja administracyjna, która wydana została w sposób wadliwy, może zostać poddana badaniu jej zgodności z prawem w wyniku wszczęcia i przeprowadzenia postępowań nadzwyczajnych na podstawie art. 156 K.p.a. i następnych (stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej) albo art. 145 i następnych K.p.a. (wznowienie postępowania administracyjnego).

Jeżeli jednak orzeczenie administracyjne spełnia wymogi określone w ww. art. 107 § 1 K.p.a., to - w ocenie Organu odwoławczego - pozostaje ważnie wydaną decyzją administracyjną, rodzącą skutki prawne z takiego orzeczenia wynikające, do czasu pozostawania w obrocie prawnym. Organ II instancji uznał także, że Organ powiatowy powinien obiektywnie ustalić istnienie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez wystąpienie do właściwej prokuratury o czasowe udostępnienie - także w celu sporządzenia uwierzytelnionych odpisów - egzemplarza tej decyzji, jak też ustalić czy odnaleziono dokumentację związaną z wydaniem tej decyzji, w szczególności podanie Inwestora o wydanie pozwolenia na budowę oraz projekt budowlany, o którego zatwierdzenie wystąpił. Powyższe jest istotne również w celu ustalenia istnienia podstaw do wystąpienia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zbadanie zgodności z prawem przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W ocenie Organu II instancji brak jest obecnie podstaw do przyjęcia, iż w ww. budynek wybudowany został w stanie samowoli budowlanej.

Organ wskazał, że z dotychczas poczynionych ustaleń wynika, iż przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50-51 P.b. jest uzasadnione, chociażby z tego powodu, iż budowa prowadzona była bez ustanowienia kierownika.

Ponadto Organ II instancji wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały uwzględnione wszystkie strony, a jak wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia 01.09.2021 r., właścicielami działki nr [...] są: p. M. L., p. M. D. oraz p. A. B.. Jeżeli ustalenia organu co do lokalizacji ww. inwestycji są właściwe, tj. ww. budynek usytuowany jest na dwóch działkach nr [...] i [...], co wymaga wyjaśnienia wobec ustaleń tego organu poczynionych w dniu 06.07.2021 r., zgodnie, z którymi ,,(...) na terenie działki nr [...] został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny (...) ", to, zdaniem Organu II instancji jako strony postępowania, powinien uwzględnić wszystkich współwłaścicieli obu wyżej wymienionych działek. Natomiast stroną tego postępowania jest obecnie tylko Inwestor.

5. Niezadowolony z treści rozstrzygnięcia skargę na powyższe postanowienie wywiódł Prokurator Okręgowy, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni przepisów art. 107 § 1, art. 104 i art. 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 6 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że dokument w postaci decyzji z dnia 11 grudnia 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę p. M. L. dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w m. S. gmina B. na działkach nr [...], [...] nr [...], nosi cechy decyzji administracyjnej wydanej po załatwieniu sprawy, w sytuacji gdy taka kwalifikacja nie znajduje usprawiedliwienia w okolicznościach faktycznych i prawnych, a w rzeczywistości z uwagi na brak możliwości potwierdzenia wydania tej wykonalnej decyzji w prowadzonym sformalizowanym postępowaniu administracyjnym, stanowi ona czynność prawną nieistniejącą, tzw. nieakt skutkujący zaistnieniem zdarzenia faktycznego stwarzającego jedynie pozory czynności prawnej, a "fizyczne składniki" struktury tego dokumentu nie przemawiają za jego charakterem jako decyzji administracyjnej dokonującej konkretyzacji prawa i zawierającej rozstrzygnięcie administracyjnoprawne i korzystającej z waloru domniemania ważności;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2021 roku w całości i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie przez Organ odwoławczy, a kwestią sporną była ocena charakteru wydanego aktu.

Skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 roku, znak: [...] - w całości.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w sprawie ustalono, że Starosta K.i, w oparciu o ustalenia faktyczne i prawne, w sprawie znak: [...], w której ustalona osoba działająca z upoważnienia Starosty K., jako organu administracji architektoniczno-budowlanej - pracownik Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska, wydała dokument oznaczony jako "decyzja z dnia [...] grudnia 2018 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę p. M. L. dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w m. S. gmina B. na działkach nr [...], [...] nr [...]", zawiadomił 10 sierpnia 2020 r. Prokuraturę Rejonową w K. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 231 k.k. albowiem do wydania powyższego dokumentu doszło bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

Skarżący uwypuklił, że argumentacja zawiadomienia wskazywała, że "decyzja nr [...]" nie jest dokumentem urzędowym (aktem administracyjnym), nie została wydana z upoważnienia Starosty K., w Starostwie w wydziałowym rejestrze nie zarejestrowano sprawy dla której sporządzono dokument w rejestrze wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzonym na podstawie art. 82b ustawy Prawo budowlane, brak dowodu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla tej konkretnej inwestycji, oryginału decyzji lub jakiejkolwiek części dokumentacji wymaganej przepisem art. 33 powyższej ustawy, w tym projektu architektoniczno-budowlanego. Nadto występuje brak przekazania decyzji w sprawie objętej zamierzonymi inwestycjami w trybie art. 82b ustawy Prawo budowlane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Inwestor nie dokonał zgłoszenia rozpoczęcia robót, ani pomimo rozpoczęcia robót nie uzyskał wcześniej dziennika budowy. Z dalszej części zawiadomienia wynika, że nie zarejestrowano także wniosku o pozwolenie na budowę powyższej inwestycji dla której inwestorem miałby być p. M. L. w systemie eDOK, obsługującym obieg dokumentów Starostwa Powiatowego w K.. W oparciu o powyższe ustalenia Starosta K. na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. odmówił wydania dziennika budowy dotyczącego przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w uzasadnieniu pisemnym wyjaśniając okoliczności i podstawy takiego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Skarżącego stanowisko Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnia faktu wystąpienia zdarzenia faktycznego, a nie prawnego, któremu nie można przypisać waloru obowiązywania w sensie normatywnym. Postanowienie zapadło bowiem w wyniku błędnej wykładni przepisu art. art. 107 § 1, art. 104 i art. 1 pkt. 1 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a.

Prokurator wyjaśnił, że postępowanie karne [...] Prokuratury Rejonowej w K., obecnie [...] Prokurator Okręgowy, wszczęto w sprawie zaistniałego w dniu 11 grudnia 2018 r. w K. przekroczenia uprawnień przez ustalonego pracownika Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w K., poprzez wydanie decyzji nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla M.L. dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w m. S. gmina B. na działkach nr [...], [...] bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego na szkodę interesu publicznego, tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k. Obecnie, co podkreślił Skarżący, postępowanie prowadzone jest wobec osoby wydającej zakwestionowaną decyzję w zakresie odnoszącym się do okoliczności jej wydania bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a zebrany materiał dowodowy w postępowaniu karnym uzasadnia twierdzenie, iż sporny dokument został uzyskany w wyniku przestępstwa.

Dalej Skarżący przekonywał, że bezsprzecznie zasadniczą decyzją administracyjną procesu inwestycyjno- budowlanego jest pozwolenie budowlane. W doktrynie wskazuje się, że rolą pozwolenia budowlanego jest nadanie właściwego kształtu zamierzeniom budowlanym inwestora (uprawnienie do wykonywania określonych we wniosku robót budowlanych) oraz określenie warunków realizacji tych zamierzeń, przez dokonaną przez organ administracyjny ocenę oraz aprobatę (lub doprowadzenie do odpowiedniej korekty projektu budowlanego) w formie aktu zatwierdzenia projektu budowlanego. Zatwierdzenie projektu budowlanego jako element pozwolenia budowlanego stanowi więc przejaw akceptacji zamierzenia inwestycyjnego (jego funkcji, konstrukcji oraz formy realizacji zasad zagospodarowania terenu budowy). Przedmiotem pozwolenia, stanowiącego decyzję administracyjną w rozumieniu K.p.a., jest przesądzenie o możliwości i warunkach realizacji budowy lub robót według określonego projektu.

Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jednym z obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego jest wydawanie decyzji w sprawach określonych w ustawie - Prawo budowlane. Przy tym ustawa każdorazowo musi wskazywać na dopuszczalność stosowania tej formy. Stwierdzenie takie jest zawarte w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w świetle którego roboty wykonuje się na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast w art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego wyraźnie wskazano, że przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną. Również cechy pozwolenia na budowę jako czynności prawnej odpowiadają materialnemu ujęciu decyzji.

W realiach tej konkretnej sprawy administracyjnej istotne jest, w ocenie Prokuratora, przeprowadzenie analizy okoliczności, w jakich wydano decyzję nr [...] Skoro bowiem przedmiotowy dokument oznaczony jako "decyzja z dnia [...] grudnia 2018 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestorowi", został wystawiony z pominięciem wszelkiej obowiązującej procedury administracyjnej i bez weryfikacji przesłanek umożliwiających wydanie decyzji zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. to w sprawie nie jest możliwe uznanie tego dokumentu za decyzję; doszło do wydania dokumentu nie będącego aktem administracyjnym (brak postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie decyzji, w rejestrach organu brak zapisów i adnotacji o wniosku inwestora, jak i informacji o wydanej na jego podstawie decyzji o takiej sygnaturze objętej wnioskiem, sygnatura sprawy dotyczyła innego przedsięwzięcia budowlanego i innej lokalizacji). Nieakt, jak wywodzi Skarżący, jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym. Nie wywołuje on, mimo pozorów, jakichkolwiek skutków w sferze prawnej. Nie istnieje w systemie prawa administracyjnego (czynność prawna nieistniejąca). Jego konsekwencją nie może być powstanie, zmiana lub zniesienie stosunku prawnego. Brak po jego stronie waloru obowiązywania w sensie normatywnym. Nie wiąże adresatów, ani podmiotu (organu), który go wydał. Nie przysługuje mu domniemanie ważności. Pomimo, iż nieakt stwarza pozory istniejącego aktu administracyjnego (w tym przypadku decyzji w sensie czynności konwencjonalnej), to treścią nieaktu nie są związane sądy ani organy administracji. Do elementów konstytutywnych czynności prawnej nieistniejącej, w tym również czynności stosowania prawa, należy zaistnienie zdarzenia faktycznego stwarzającego jedynie pozory czynności prawnej ze względu na formę, czas i miejsce powstania oraz podmiot, który podjął daną czynność.

Ponadto Skarżący podniósł, że sprawdzenia dokonane przez Starostwo Powiatowe w K. nie dają podstaw do przyjęcia, iż sporny dokument z dnia [...] grudnia 2018r. jest wykonalną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w m. S. gmina B. na działkach nr [...], [...]. Nie można uznać, że dokonano realnej czynności nakierowanej na wywołanie skutków prawnych. Skoro nieakty wystawiane przez ustalonego pracownika Starostwa nie mogły być podstawą wydania dziennika budowy, to tym bardziej nie mogły być podstawą prowadzenia legalnych robot budowlanych.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę co do oceny charakteru spornego aktu, Prokurator wywiódł, że konieczny do wyjaśnienia zakres spraw, sprowadzający się w istocie do wykładni przez organ pierwszej instancji przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z tych przyczyn brak było podstaw do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postanowienia kasatoryjnego.

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując jednocześnie, że pismem z dnia 31.03 2022 r., przekazał do Wojewody Z. wystąpienie Organu I instancji o zbadanie zgodności z prawem decyzji nr [...], Starosty [...] z dnia 11.12.2018 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

6. Na wstępie przypomnieć należy, że art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna lub postanowienie jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

7. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylające postanowienie PINB, którego przedmiotem jest wstrzymanie robót budowlanych i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowią przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b. W skarżonym postanowieniu ZWINB wskazał, iż dokumentowi z dnia [...] grudnia 2018 r. sporządzonemu przez ustaloną osobę nadano sens decyzji administracyjnej spełniającej wymogi określone w art. 107 § 1 K.p.a., mającej moc wiążącą w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i rodzącą skutki prawne z takiego orzeczenia wynikające do czasu pozostawania w obrocie prawnym. Osoba określona jako inwestor jest adresatem tej decyzji pozwalającej na budowę określonego budynku mieszkalnego.

Skarżący Prokurator natomiast uwypuklił, że "decyzja nr [...]" nie jest dokumentem urzędowym (aktem administracyjnym), zaś stanowisko Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnia faktu wystąpienia zdarzenia faktycznego, a nie prawnego, któremu nie można przypisać waloru obowiązywania w sensie normatywnym. Zaskarżone postanowienie, zdaniem Skarżącego, zapadło bowiem w wyniku błędnej wykładni przepisu art. art. 107 § 1, art. 104 i art. 1 pkt. 1 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a.

8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast zgodnie z art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 (zażalenia) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy – zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak. P.M. Przybysz w Komentarzu do art. 138 K.p.a. i szeroko przywołane tam orzecznictwo. np. wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96, LEX nr 27339; wyrok NSA z 12 grudnia 1996 r., SA/Ka 1994/95, LEX nr 28962; wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 166/97, LEX nr 33601; postanowienie NSA z 16 grudnia 1998 r., I SA/Lu 1292/97, LEX nr 34903).

Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136), to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy (np. wyrok NSA z 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88; wyrok NSA z 28 grudnia 1995 r., SA/Wr 2569/95, LEX nr 27126; wyrok NSA z 8 stycznia 1996 r., SA/Wr 1068/95, LEX nr 26516; wyrok NSA z 19 stycznia 1998 r., IV SA 529/96, LEX nr 43138; wyrok NSA z 27 lipca 1999 r., IV SA 714/97, LEX nr 47853; wyrok NSA z 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, LEX nr 48722). Jeżeli jednak organ odwoławczy stwierdził, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inne przepisy prawa materialnego, niż przyjęto we wcześniejszej fazie postępowania, to powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 74/07, LEX nr 325247). Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji/postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy, wydając decyzję/postanowienie kasacyjne, nie może w obecnym stanie prawnym ograniczyć się do stwierdzenia, że jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy. Powinnością organu odwoławczego jest wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2).

P. Przybysz w Komentarzu do art. 104 K.p.a. (LEX 2022) wskazuje, że przez sporządzenie decyzji należy rozumieć w przypadku decyzji wydawanych na piśmie – sporządzenie dokumentu, który spełnia wymagania stawiane wobec decyzji, w szczególności został podpisany przez uprawnioną osobę (zob. wyrok NSA z 4 listopada 1998 r., I SA 660/98, LEX nr 44589, oraz uzasadnienie wyroku SN z 2 października 2002 r., III RN 149/01, OSNP 2003, nr 16, poz. 371). Data, jaką decyzja została opatrzona, ma istotne znaczenie, ponieważ prawidłowość oraz zgodność decyzji z prawem jest oceniana ze względu na stan faktyczny i prawny obowiązujący w tej dacie. Należy zwrócić uwagę na to, że decyzja nieogłoszona i niedoręczona stronie może być dowolnie zmieniona przez organ administracji (E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, PiP 2002, nr 2, s. 70). Decyzja taka zostaje wprowadzona do obrotu prawnego dopiero od momentu jej ogłoszenia lub doręczenia stronom, a do tego momentu może być nawet zastąpiona przez decyzję sporządzoną później, dlatego byt prawny takiej decyzji ma charakter warunkowy.

Brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 nie musi oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, poczynając od wyroku NSA z 20 lipca 1981 r. (SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9–10, poz. 169), że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

H. Knysiak-Sudyka podnosi fakt istnienia także tzw. nieaktów (aktów pozornych), (por. H. Knysiak-Sudyka red. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa wyd. II). Formułując ten postulat, od razu jednak zastrzega za J. Zimmermannem, że odróżnienie to "napotyka trudności praktyczne i nie jest możliwe podanie ogólnych jego kryteriów" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 373). Bezspornie jednak nieakty mają w jeszcze większym stopniu niż decyzje unieważnialne odbiegać od normatywnego wzorca decyzji prawidłowej. W doktrynie postępowania administracyjnego, w nawiązaniu do koncepcji cywilnoprocesowych, wskazuje się, że z decyzją nieistniejącą mamy do czynienia zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy wydano decyzję w nieistniejącym postępowaniu oraz gdy w prawnie istniejącym postępowaniu wydano nieistniejącą decyzję (zob. H. Knysiak-Sudyka, op. cit. i cytowana tam literatura). Nieistnienie postępowania administracyjnego jest uwarunkowane przyczynami podmiotowymi i zachodzi wtedy, gdy czynności procesowe nie są prowadzone przez organ administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym lub funkcjonalnym albo są podejmowane mimo braku istniejącej faktycznie strony. Z kolei nieistnienie samej decyzji wiąże się z brakiem choćby jednego z jej formalnych elementów konstytutywnych, do których zalicza się: oznaczenie organu wydającego decyzję, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie (osnowę) oraz podpis osoby działającej za organ lub w jego imieniu; oprócz tego nieistnienie decyzji może wynikać z braku jej uzewnętrznienia w sposób prawem przewidziany przez doręczenie lub ogłoszenie (por. H. Knysiak-Sudyka, op. cit. i cytowana tam literatura).

W myśl art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy, które określają, jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz które spośród wymienionych można rozpocząć, dokonując zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru ich wykonania, a ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia, nie zgłosi sprzeciwu.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej - zgodnie z art. 48 ust. 3 ww. ustawy.

Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust.4).

Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5).

9. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy wskazać należy, że stanowisko Prokuratora Okręgowego o uznaniu spornego aktu za nieakt, niewywołujący skutków prawnych, jest przedwczesne, w sprawie bowiem nie zapadło żadne wiążące rozstrzygnięcie, w którym uprawniony do tego organ przesądzałoby w przewidzianym przez prawo trybie (np. nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznych) o bycie decyzji o pozwoleniu na budowę, którą legitymował się Inwestor.

W tej sprawie sądowej kontroli poddano postanowienie kasatoryjne ZWINB, zatem ocenie podlega prawidłowość (zgodność z prawem) wydania zaskarżonego aktu.

Wskazać należy, że w toku postępowania zażaleniowego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wezwał Inwestora do dostarczenia podania, którym wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] i nr [...] w m. S., gm. B., wraz z prezentatą albo do przedłożenia innych dokumentów, potwierdzających, że wystąpił z podaniem jw. i podanie to wpłynęło do ww. Starostwa.

Inwestor do odpowiedzi na ww. wezwanie, załączył skan pierwszej strony adaptacji projektu [...], który zgodnie z pieczęcią Starostwa Powiatu K. Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska, stanowi "załącznik nr 2 do wniosku inwestora zatwierdzony decyzją z dnia [...]12.2018 r. znak sprawy [...]" oraz skan odmownej decyzji Starosty Powiatu K. o wydanie dziennika budowy - bez podpisu oraz poinformował, że " (...) oryginały w/w dokumentów znajdują się w posiadaniu Prokuratury Rejonowej w K. jako dowód w sprawie przeciwko L.. D. o czyn z art. 231 § 1 (przekroczenie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego), natomiast wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wraz z kompletnym projektem (2 teczki) jest w posiadaniu pana L.. D.. W związku z powyższym jeżeli podanie moje nie zostało zarejestrowane w korespondencji przychodzącej, to wyjaśnić to może wyłącznie p. D. ".

W aktach sprawy znajduje się także uwierzytelniona kopia upoważnienia nr [...] Starosty [...] z dnia 1 października 2015 r., upoważniającego "Pana L. D. - Specjalistę Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w K." do załatwiania spraw należących do właściwości Starosty Powiatu K., wynikających z wymienionych w nim przepisów , a także pismo Starosty Powiatu K. z dnia 29.11.2021 r, z którego wynika, że w dniu 11.12.2018 r. Pan L.. D. był pracownikiem Starostwa Powiatowego w K., zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku Starszy Specjalista w Wydziale Budownictwa i Ochrony Środowiska. Na podstawie upoważnienia Starosty K. nr [...] z dnia [...]10.2015 r. Pan L. D. był upoważniony do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z treści pisma wynika ponadto, że w sprawie [...], w której wydano decyzję nr [...] Starosta K. zawiadomił Prokuraturę Rejonową w K. o popełnieniu przez L. D. przy wydawaniu tej decyzji przestępstwa urzędniczego i na podstawie m.in. tego zawiadomienia postanowieniem z [...] września 2020 r. w sprawie [...] wszczęto śledztwo w sprawie, które trwa do dziś, a L. D., z uwagi na ukrywanie się jest poszukiwany listem gończym. W aktach sprawy znajduje się także kopia postanowienia Prokuratora Rejonowego z dnia [...]09.2020 r., znak: [...], o wszczęciu śledztwa.

10. W sprawie wskazać jednak należy, że do uznania danego aktu za nieakt, czy też akt nieważny, nie wystarczy informacja Starosty, cyt.:, "że w ocenie organu ww. "decyzja Starosty K. nr [...]" została sporządzona i podpisana w wyniku działań przestępczych podejmowanych przez Pana L. D. i nie jest aktem administracyjnym ".

Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., który stanowi, że:

Decyzja zawiera:

oznaczenie organu administracji publicznej;

datę wydania;

oznaczenie strony lub stron;

powołanie podstawy prawnej;

rozstrzygnięcie;

uzasadnienie faktyczne i prawne;

pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;

podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji;

w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Wobec trudności w precyzyjnym określeniu zakresu pojęcia "nieakt" oraz wobec wątpliwości, z którą ewentualnie sytuacją mamy w sprawie do czynienia: nieistnienia postępowania administracyjnego (które jest uwarunkowane przyczynami podmiotowymi i zachodzi wtedy, gdy czynności procesowe nie są prowadzone przez organ administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym lub funkcjonalnym albo są podejmowane mimo braku istniejącej faktycznie strony), czy też nieistnienia samej decyzji (które wiąże się z brakiem choćby jednego z jej formalnych elementów konstytutywnych, lub może wynikać z braku jej uzewnętrznienia w sposób prawem przewidziany przez doręczenie lub ogłoszenie (por. H. Knysiak-Sudyka, op. cit. i cytowana tam literatura) a także wobec obowiązywania zasady trwałości decyzji administracyjnych, rację należy zatem przyznać Organowi, że wydanie skutecznej, wiążącej prawnie, decyzji administracyjnej uzależnione jest od tego czy spełnione zostaną wymogi określone w ww. przepisie art. 107 § 1 K.p.a. Tryb eliminowania z obiegu prawnego aktów administracyjnych określa K.p.a., zaś do ustalania charakteru danego aktu i jego mocy obowiązującej prawo przewiduje w tym kodeksie stosowne procedury. Ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa Prawo budowlane, nie zawierają regulacji pozwalających na swobodne uznawanie jednych aktów za "akty", innych zaś za "nieakty", tym bardziej, że nie wiadomo kto miałby takiego ustalenia w tej konkretnej sprawie dokonać. Brak jest w obowiązującym prawie przepisów, z których wynikałoby, że decyzja administracyjna, spełniająca wszystkie wymogi z art. 107 K.p.a., jednakże wydana bez określonego przepisami niższej rangi niż ustawa, zarejestrowania podania o jej wydanie czy przedłożenia innych wymaganych nawet przepisami rangi ustawowej dokumentów, nie jest skutecznie i wiążąco prawnie wydaną decyzją administracyjną. Fakt istnienia/nie istnienia postepowania administracyjnego nie został w sprawie wyjaśniony bowiem, jak wynika z akt sprawy jest obecnie badany w postępowaniu m.in. prokuratorskim, zaś decyzja administracyjna, która wydana została w sposób wadliwy, może zostać poddana badaniu jej zgodności z prawem w wyniku wszczęcia i przeprowadzenia postępowań nadzwyczajnych na podstawie art. 156 K.p.a. i następnych (stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej) albo art. 145 i następnych K.p.a. (wznowienie postępowania administracyjnego) i dopóki właściwy organ we właściwym trybie o tym nie orzeknie, dopóty pozostaje w obrocie prawnym.

Także samo wszczęcie postepowania karnego nie przesądza o losach aktu administracyjnego.

Jeżeli orzeczenie administracyjne spełnia wymogi określone w ww. art. 107 § 1 K.p.a., to – także w ocenie Sądu - pozostaje ważnie wydaną decyzją administracyjną, rodzącą skutki prawne z takiego orzeczenia wynikające, do czasu pozostawania w obrocie prawnym. W szczególności zatem Inwestor, otrzymawszy - w nieustalony dotąd sposób - ww. decyzję o pozwoleniu na budowę, podpisaną przez uprawnionego do tego pracownika właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, zasadnie mógł uznać, iż uzyskał ważne pozwolenie na budowę.

11. Odnosząc się do zarzutu prokuratorskiego odnośnie do możliwości merytorycznego orzekania w sprawie, Sąd tego zapatrywania Skarżącego nie podziela. Rację należy przyznać Organowi, kierującemu sprawę do ponownego rozpoznania, bowiem, jak to już wyżej podkreślono, w sprawie istnieją poważne wątpliwości; ustalenia wymaga charakter i los spornej decyzji o pozwoleniu na budowę; innymi słowy organ powiatowy powinien obiektywnie ustalić istnienie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez wystąpienie do właściwej prokuratury o czasowe udostępnienie - także w celu sporządzenia uwierzytelnionych odpisów - egzemplarza tej decyzji, jak też ustalić czy odnaleziono dokumentację związaną z wydaniem tej decyzji, w szczególności podanie skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę oraz projekt budowlany, o którego zatwierdzenie wystąpił. Powyższe jest istotne również w celu ustalenia istnienia podstaw do wystąpienia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zbadanie zgodności z prawem przedmiotowego pozwolenia na budowę, co jak wynika z informacji Organu odwoławczego, nastąpiło; organ może także zawiesić postępowanie legalizacyjne do czasu zakończenia postępowania w sprawie ustalenia bytu pozwolenia na budowę.

Zebrany materiał słusznie, zdaniem Sądu Organ uznał za niepełny i nie dający na tym etapie podstaw do przyjęcia iż w ww. budynek wybudowany został w stanie samowoli budowlanej.

12. Organ skierował także wątpliwości co do prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania, oraz podstawy prawnej prowadzenia postępowania legalizacyjnego, co także zasługuje w obecnym stanie sprawy na aprobatę.

Słusznie zatem, Organ uznał, że materiał dowodowy wymaga uzupełniania w takim stopniu, że wymaga to wyeliminowania z obiegu prawnego postanowienia Organu I instancji.

13. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.