Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 3071/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi M. P. i W. P. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr[ ...] , wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. (dalej PINB), nakazał M. i W. P. dokonanie rozbiórki części ogrodzenia działki o nr ew. gr. [...] położonej w P. Nakaz ten dotyczył elementów ogrodzenia zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 3,0 m od krawędzi drogi powiatowej J. – K. – Z. oraz znajdujących się w odległości mniejszej niż 0,75 m od krawędzi jezdni drogi gminnej, za wyjątkiem trzech pierwszych słupków zlokalizowanych w odległości większej niż 3,0 m od drogi powiatowej. W podstawie prawnej decyzji powołane zostały art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu orzeczenia podano, że inwestorzy wybudowali opisane ogrodzenie bez dopełnienia, wynikającego z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązku zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej zamiaru jego budowy. W toku postępowania ustalono, że inwestorzy zwrócili się w [...] do Powiatowego Zarządu Dróg w Ż. w sprawie budowy ogrodzenia od strony drogi powiatowej, wykonali go jednak niezgodnie z opinią administratora tej drogi określoną w piśmie z dnia [...] t.j. w odległości mniejszej niż 3,0 m od krawędzi jezdni. Z kolei droga, wzdłuż której wybudowany został drugi odcinek ogrodzenia, uzyskała status drogi gminnej na mocy uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] nr [...]. Z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w K. z dnia [...] nr [...] oraz uchwałą Rady Gminy w J. z dnia [...] nr [...], wynikała konieczność zachowania odległości 0,75 m między ogrodzeniem, a krawędzią tej drogi. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie PINB wskazał, że nie nakazał rozbiórki trzech skrajnych przęseł ogrodzenia biegnącego wzdłuż drogi gminnej, bowiem zarządzający tą drogą Wójt Gminy J. wyraził zgodę na ich pozostawienie. PINB wskazał wreszcie, że powoływanie się przez inwestorów na okoliczność wybudowania przedmiotowego ogrodzenia w miejsce poprzednio istniejącego drewnianego, nie mogło mieć wpływu na treść orzeczenia, bowiem wykonanych robót nie można było potraktować jako remontu.

Od decyzji tej odwołały się M. P. oraz H. H. właścicielka działki położonej w sąsiedztwie nieruchomości M. i W. P. M. P. zarzuciła organowi pierwszej instancji niedostateczne wyjaśnienie sprawy. W szczególności jej zdaniem błędnie przyjęto wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia po podjęciu uchwały przez Radę Gminy w J. o zaliczeniu drogi biegnącej wzdłuż części ogrodzenia do dróg gminnych. Ogrodzenie to zostało bowiem zrealizowane w [...] t.j. przed przyjęciem tej uchwały. Budowę tę ukończono także przed remontem drogi powiatowej i regulacją rzeki, które to prace spowodowały "zbliżenie się drogi do ich działki". Wreszcie M. P. zarzuciła błędne zakwalifikowanie wykonanych robót, polegały one bowiem na odtworzeniu stanu pierwotnego i wobec tego był to remont, a nie budowa nowego ogrodzenia.

Z kolei H. H. domagała się wydania nakazu rozbiórki pozostałych trzech słupków ogrodzenia. Wskazała, że jak wynika ze szkicu sporządzonego w trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB, odległość między pozostawionym trzecim słupkiem, a ogrodzeniem sąsiedniej działki wynosi 3,68 m. Stan taki narusza ustalenia planu miejscowego, w świetle którego droga między ogrodzeniami winna mieć szerokość 4,5 m.

Zaskarżoną decyzją Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( ŚWINB) utrzymał w mocy nakaz rozbiórki ogrodzenia zrealizowanego wzdłuż drogi powiatowej oraz uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pozostawienia fragmentu ogrodzenia wybudowanego od strony drogi gminnej i orzekł rozbiórkę całego ogrodzenia biegnącego na tym odcinku. W podstawie prawnej decyzji ŚWINB przywołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że co się tyczy pozostawienia fragmentu ogrodzenia od strony drogi gminnej, to należało w tej części skorygować stanowisko PINB, bowiem także przed podjęciem uchwały przez Radę Gminy w J. droga ta miała charakter "innego miejsca publicznego" o jakim jest mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego stwierdzenie wybudowania tej części ogrodzenia bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia musiało skutkować orzeczeniem jego rozbiórki. ŚWINB wskazał także, że przywołane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji przepisy planu miejscowego ustalające minimalną szerokość ogólnodostępnych dróg na terenie gminy odnosiły się do wszystkich rodzajów dróg, a nie tylko do dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych. Dodatkowo ŚWINB wskazał, powołując się na analizę przedłożonego przez inwestorów planu zagospodarowania działki, który został zatwierdzony decyzją Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] udzielającą pozwolenia na budowę, że wybudowane wcześniej drewniane ogrodzenie przebiegało w odległości 2,5 m od osi drogi określanej wówczas jako polna. Odnośnie ogrodzenia wybudowanego od strony drogi powiatowej organ drugiej instancji uznał, że decyzja PINB była zgodna z prawem. Inwestorzy także i w tym wypadku nie dopełnili bowiem obowiązku zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych, a także nie zastosowali się do wskazań Powiatowego Zarządu Dróg. Organ odwoławczy uznał także za niezasadny zarzut odwołującej się M. P., że wykonane roboty budowlane należało potraktować jako remont wcześniej istniejącego drewnianego ogrodzenia, a nie budowę nowego ogrodzenia. Nie można – jego zdaniem - mówić o remoncie ogrodzenia w sytuacji, gdy wykonano jego "całkiem nowe elementy" jak np. betonową podmurówkę.

W skardze do sądu administracyjnego M. i W. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem oraz umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi w zasadzie powtórzona została argumentacja zawarta w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Skarżący wskazali, że w [...] wystąpili do Urzędu Gminy K., do której należała wówczas miejscowość P., o wyjaśnienie jakie muszą spełnić obowiązki w związku z zamiarem wybudowania nowego ogrodzenia. Wtedy to dowiedzieli się o konieczności uzyskania zgody Powiatowego Zarządu Dróg w Ż. na wybudowanie ogrodzenia od strony drogi powiatowej oraz uzyskali informację, że remont ogrodzenia od strony drogi dojazdowej będącej we władaniu gminy nie wymaga spełnienia żadnych formalności. W piśmie Powiatowego Zarządu Dróg nie wspomniano nic o konieczności dokonania dodatkowo zgłoszenia zamiaru budowy. Ogrodzenie od strony drogi powiatowej wykonali zgodnie z ustaleniami w odległości 3,0 m od krawędzi jezdni, czego dowodzi jego "utrzymywanie się" w linii prostej z ogrodzeniami na sąsiednich parcelach. Dopiero w wyniku remontu tej drogi, a także wykonania zjazdu na drogę gminną nastąpiło zbliżenie krawędzi jezdni do ich ogrodzenia. Nowe ogrodzenie wykonane w latach [...] –[...] od strony drogi dojazdowej poprowadzone zostało w linii dotychczasowego ogrodzenia i nie została naruszona granica drogi, jednak i ta droga została poszerzona przez położenie asfaltu. Skarżący wskazali także, że Gmina J. przebudowała drogę dojazdową bez ich zgody oraz bez pozwolenia na budowę. Wreszcie podnieśli, że organ stosuje różną interpretację prawa, bowiem umorzone zostało postępowanie w sprawie ogrodzenia wybudowanego przez sąsiadów mieszkających po drugiej stronie drogi dojazdowej, a to z uwagi na jego realizację przed podjęciem uchwały o zaliczeniu tej drogi do dróg gminnych.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów procedury dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie przyjdzie stwierdzić, że kontrolowane decyzje obu instancji zostały wydane już po zmianie przepisów ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. Stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosowało się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu do postępowań – dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37 – 39 oraz – w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 – art. 1 pkt 41.

Ustalając, które przepisy winny znaleźć zastosowanie jako materialnoprawna podstawa zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć należało wpierw odwołać do ustawowej definicji ogrodzenia. W świetle regulacji zawartej w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ogrodzenia są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi, stąd też – w ocenie Sądu – zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, skoro przedmiotowe ogrodzenie było funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 1 pkt 2 lit c przywołanej wyżej ustawy o zmianie ustawy - Prawo Budowlane zmieniającym art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zatem skoro decyzje zapadłe w kontrolowanym postępowaniu dotyczyły samowolnej przebudowy ogrodzenia to samowolę tego rodzaju, jako nie będącą budową, należało zwalczać środkami przewidzianymi w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie w oparciu o przepisy art. 48, czy 49 b. tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym po dniu 11 lipca 2003 r.). Tym samym stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane przyjdzie stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. chociaż w podstawie prawnej decyzji organ nie przywołał omówionego przepisu przejściowego.

W kontrolowanej sprawie było bezsporne, że M. i W. P. przystąpili w [...] do wykonania wokół działki nr [...] położonej w P. nowego ogrodzenia w miejsce dotychczas istniejącego drewnianego. Stosownie do ówczesnego brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) budowa ogrodzeń nie wymagała pozwolenia na budowę. Zgodnie jednak z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, którego należało dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych ( art. 30 ust. 2). Przez użyty w przywołanym przepisie termin "budowa" należało rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego ( art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego – w analizowanym brzmieniu ). Tym samym biorąc pod uwagę charakter prowadzonych robót ( wymiana słupków drewnianych na murowane i wykonanie podmurówki ) zasadnie orzekające w sprawie organy przyjęły, że robót tych nie można było uznać za remont istniejącego wcześniej ogrodzenia, który nie wymagał zgłoszenia.

W związku z brakiem dokonanego zgodnie z wymogami prawa zgłoszenia zamiaru przystąpienia do opisanych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego w oparciu o wskazany wyżej przepis art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. mógł nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części ( art. 51 ust. 1 pkt 1), bądź nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określić termin wykonania tych czynności ( art. 51 ust. 1 pkt 2 ). W kontrolowanym postępowaniu brak było jednak możliwości zastosowania procedury legalizującej samowolnie zrealizowane roboty budowlane, gdyż usytuowanie ogrodzenia od strony drogi powiatowej naruszało przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( w brzmieniu obowiązującym w czasie budowy ogrodzenia – Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.), zaś jego lokalizacja od strony drogi gminnej naruszała ustalenia obowiązującego w czasie orzekania planu miejscowego.

Co się tyczy ogrodzenia od strony drogi powiatowej, należy wskazać, że zgodnie z art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane ( w tym stałe ogrodzenia ) przy drogach powiatowych na terenie zabudowy miast i wsi winny być sytuowane w odległości nie mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Wyrażenie zgody na usytuowanie takiego obiektu w odległości mniejszej niż 8 metrów nastąpić może jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach ( art. 43 ust. 2 cytowanej ustawy ). Pismem z dnia [...] Powiatowy Zarząd dróg w Ż. zezwolił na usytuowanie ogrodzenia w odległości 3,0 m od krawędzi jezdni, inwestycja ta została jednak zrealizowana w odległości 1,8 – 2,7 m od tej krawędzi. Lokalizacja taka uniemożliwia zaś - zdaniem zarządcy drogi - urządzenie jej odwodnienia.

Stosownie zaś do ustaleń zawartych, w zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w K. oraz uchwałą Rady Gminy w J., miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy J. szerokość jezdni dla dróg ogólnie dostępnych winna wynosić co najmniej 3 m, zaś granica pasa drogowego ( linia ogrodzeń ) co najmniej 0,75 m od krawędzi jezdni. Tymczasem ogrodzenie wykonane przez skarżących od strony drogi lokalnej usytuowane zostało w znacznie mniejszej odległości od krawędzi jezdni, co nie tylko naruszało przepis prawa miejscowego, ale też utrudnia korzystanie z drogi właścicielom położonych wzdłuż niej nieruchomości.

Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi należy zaakceptować stanowisko organu odwoławczego, że pozbawione znaczenia w sprawie było uzyskanie przez drogę dojazdową, wzdłuż której skarżący wybudowali część ogrodzenia, statusu drogi publicznej dopiero w trakcie prowadzonych robót. W przywołanym bowiem wyżej art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest mowa nie tylko o budowie ogrodzeń od strony dróg, ulic i placów, ale także innych miejsc publicznych. Także uzyskanie pisemnego stanowiska Powiatowego Zarządu Dróg w Ż. opiniującego pozytywnie lokalizację ogrodzenia wzdłuż drogi powiatowej nie mogło zwolnić skarżących z obowiązku dokonania zgłoszenia planowanych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Obowiązek taki wynikał bowiem wprost z przytoczonego wyżej przepisu.

W kwestii pozostałych zarzutów wskazać przyjdzie, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje w aspekcie ich zgodności z prawem( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 )). Sąd nie mógł też badać prawidłowości wybudowania od strony dróg innych ogrodzeń, gdyż w tych sprawach żaden akt administracyjny nie został do niego zaskarżony.

W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

su.