Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 64/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 7, 9 i 11, art. 5b ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 907
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 33 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi A.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej kwotę [...],- (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] o nałożeniu na A.M., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą [...] w [...], zwaną dalej skarżącą, kary pieniężnej w wysokości [...] zł oraz nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.500 zł tytułem popełnienia naruszeń z lp. 2.1 i 6.3.7 nr 3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm., zwanej dalej: u.t.d.).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W siedzibie skarżącej przeprowadzono kontrolę w dniach od [...] do [...] grudnia 2015 r., udokumentowaną protokołem z dnia [...] grudnia 2015 roku, a obejmującej swym zakresem okres od [...] grudnia 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. Przedmiotem kontroli były uregulowania zawarte w ustawie o czasie pracy kierowców, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i Umowie Europejskiej (AETR). Strona dysponowała licencją nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi oraz autobusami udzieloną jej [...] lutego 2004 roku z datą ważności do [...] lutego 2034 roku. W trakcie kontroli stwierdzono następujące naruszenia: wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym oraz nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.

Wobec powyższych ustaleń, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] nałożył na skarżącą na podstawie art. 93 ust,1 u.t.d., karę pieniężną w wysokości [...] zł tytułem popełnienia naruszeń z lp. 1.1, 2.1 i 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d.

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że skarżąca wykonuje usługi polegające na przewozie dzieci do szkół i placówek wychowawczych na terenie Ostrzeszowa i Milicza. Jest to niepubliczny przewóz określonej grupy osób – dzieci do szkół oraz dzieci niepełnosprawnych do szkół i ośrodków szkolno-wychowawczych, z wyłączeniem innych osób. Przewozy odbywają się w określonych odstępach czasu, tj. w każde dni, w które odbywają się zajęcia szkolne i wychowawcze, oraz o określonych porach. Ponadto przewozy odbywają się określonymi trasami, wyznaczonymi m.in. adresami zamieszkania dowożonych dzieci. Wykonywane przewozy spełniają więc warunki wykonywania przewozu regularnego specjalnego, co wymaga zezwolenia, którego przedsiębiorca nie posiada. Ponadto przedsiębiorca nie posiadał licencji na wykonywanie zarobkowego przewozu osób pojazdem samochodowym przeznaczonym do przewozu od 7 do 9 osób łącznie z kierowcą. W tym zakresie organ wskazał, że przed dniem 15 sierpnia 2013 r. ustawa nie przewidywała możliwości uzyskania ww. licencji. Przedsiębiorca nie przedłożył również wykresówki z pojazdu o nr rej. [...], który w okresie od [...] do [...] czerwca 2015 r. przejechał [...] km. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca wyjaśniła, że nie jest w stanie przedłożyć wykresówki.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego. W ocenie skarżącej opisany w protokole kontroli stan faktyczny jest nieprawdziwy, bowiem strona nie wykonywała przewozu regularnego specjalnego. Skarżąca wyjaśniła, że przewozi dzieci z niepełnosprawnością ruchową, umysłową lub łączoną i tego rodzaju przewozu ustawodawca nie przewidział. Strona wyjaśnia, że mimo cykliczności i określonej grupy osób pozostałe przesłanki przewozu regularnego nie są spełnione, ponieważ nie są to elementy stałe, jako że w 90% dzieci zabierane są bezpośrednio z domu, trasa bywa zmieniana z uwagi na chorobę dziecka, a nadto zdarza się konieczność powrotu i odwiezienia dziecka do domu. Strona wskazuje, że z uwagi na dużą absencję chorobową dzieci wożone są autobusem i samochodami osobowymi, co wynika z zapisu w umowie z gminą [...]. Skarżąca podniosła, że zajęcia szkolne w szkołach i ośrodkach specjalnych z różnych przyczyn trwają dłużej lub krócej. Ponadto strona powołała się na stanowisko Ministerstwa Transportu z 2007 roku. W odniesieniu do naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. strona wyjaśniła, że posiada licencję nr [...], która nie utraciła ważności. Strona powołała się ponadto na niestwierdzenie uchybień w tym zakresie podczas kontroli przeprowadzanej przez Starostwo Powiatowe w Ostrzeszowie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., wskazaną we wstępie, Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.500 zł. tytułem popełnienia naruszeń z lp. 2.1 i 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgadza się z organem I instancji z zakwalifikowaniem przewozu z dnia kontroli jako przewozu regularnego specjalnego i uznał za zasadne nałożenie kary za brak zezwolenia na jego wykonywanie, dla przewozu regularnego specjalnego nie jest bowiem konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek z art. 4 pkt 7 u.t.d. Zmiana godzin czy czasu przejazdu nie oznacza, że przewozy tracą charakter regularności. Organ uznał argumentację skarżącej w zakresie posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego osób zarówno samochodami osobowymi, jak i autobusami (z wyłączeniem taksówek), zatem o szerszym zakresie, niż obecnie udzielane uprawnienia wynikające z art. 5b ust. 1 u.t.d., dlatego nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł uznał za niezasadne. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu organ odwoławczy zgodził się z zakwalifikowaniem przez organ I instancji przewozu z dnia kontroli jako przewozu regularnego specjalnego oraz uznał za zasadne nałożenie na stronę kary pieniężnej za brak zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Za zasadne organ odwoławczy uznał nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500,00 zł tytułem popełnienia naruszenia z lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d., tj. nieprzedłożenia wykresówki za dzień [...] czerwca 2015 r. podnosząc, że strona nie wyjaśniła przyczyny, dla której nie przedłożyła przedmiotowej wykresówki.

Organ wskazał również, że brak było podstaw do zastosowania wobec skarżącej art. 92c ust. 1 u.t.d.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów, a nadto o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj. oświadczeń opiekunek dzieci niepełnosprawnych, których przewozem zajmuje się skarżąca. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

– art. 4 pkt 7 i 9 u.t.d. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przewóz osób dokonywany przez skarżącą był przewozem regularnym specjalnym, podczas gdy był pozbawiony cech regularności,

– art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 7 i 9 oraz art. 22 ust. pkt 1 u.t.d. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca była zobowiązana do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych oraz że w świetle obowiązujących norm prawnych było możliwe uzyskanie przez nią takiego zezwolenia,

– art. 92c u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania w zakresie nałożenia kary pieniężnej wykonywania przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia,

– art. 6, 7, 8, 10, 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

– art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania opiekunek dzieci niepełnosprawnych, których transport wykonywała skarżąca, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonej decyzji,

– art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji co do istoty sprawy i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 8.500,00 zł, podczas gdy obowiązkiem organu, przy prawidłowym zastosowaniu norm prawa materialnego i procesowego, było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania co do kary pieniężnej w kwocie 8.000,00 zł również w przedmiocie wykonywania przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł, że rozkład jazdy, trasy przejazdów, godziny, pojazd – są niemal codziennie modyfikowane i dostosowywane do aktualnej sytuacji dzieci, zatem przewóz pozbawiony jest cech regularności. Znajduje to potwierdzenie w listach obecności, fakturach, tygodniowych kartach przewozów, mapkach gmin oraz zeznaniach skarżącej. Skarżąca nie jest w stanie spełnić kryteriów niezbędnych do uzyskania zezwolenia na dokonywanie przewozów regularnych specjalnych, bowiem nieformalnie dowiedziała się, że z przesłanek formalnych takie zezwolenie nie zostanie jej udzielone – nie jest w stanie wskazać rozkładu jazdy, siatki przystankowej, godziny odjazdów i przyjazdów, środków transportowych, długości linii komunikacyjnej, odległości między przystankami czy liczby pojazdów niezbędnych do codziennego wykonywania przewozów. Ponadto procedowanie organu również budzi zastrzeżenia skarżącej, bowiem nie zapewniono realizacji naczelnych zasad postępowania administracyjnego – najbardziej poszkodowane w sprawie będą niepełnosprawne dzieci i ich opiekunowie, nadto w toku kontroli Starostwo Powiatowe w Ostrzeszowie nie wskazało żadnych uchybień.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W rozpoznawanym przypadku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nałożenia kary w wysokości 8.000 zł z tytułu wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, tj. z tytułu naruszenia lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm., dalej: "u.t.d."). Nie kwestionowała ona pozostałych ustaleń organu odwoławczego.

W tym zakresie Sąd uznał, że ustalenia faktyczne jak i podstawa prawna wskazana przez organ nie budzi wątpliwości.

Jak bowiem ustalono w toku postępowania nie okazano do kontroli wykresówki kierowcy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., co skutkowało nałożeniem kary w wysokości 500 zł. Skarżąca nie kwestionowała nałożenia kary w tym zakresie.

Nie było kwestionowane przez Skarżącą, do czego i Sąd z urzędu podstaw nie znalazł, zakwestionowanie nałożenia przez organ I instancji kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za naruszenie Ip 1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, które sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji w tym zakresie nie wykazał, aby przed dniem uzyskania przez stronę skarżącą licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą przedsiębiorca wykonywał przewozy drogowe pojazdami niezgłoszonymi do posiadania licencji. W chwili uzyskania przez skarżącą licencji nie istniał obowiązek posiadania odrębnej licencji na wykonywanie transportu drogowego pojazdami przeznaczonymi do przewozu od 7 do 9 osób łącznie z kierowcą. Zmiana przepisów od 15 sierpnia 2013r. (art. 5b ust. 1 pkt 2 u.t.d.) nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony, która zgodnie z obowiązującymi w dacie składania wniosku przepisami, zgłosiła pojazd przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu od 7 do 9 osób łącznie z kierowcą do licencji i uzyskała przewidzianą wówczas prawem licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zakres, jaki obejmuje uzyskana przez skarżącą licencja jest szerszy od aktualnie udzielanych uprawnień wynikających z art. 5b ust. 1 u.t.d.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było ustalenie zasadności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za naruszenie Ip.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, która sankcjonuje wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym.

Organy administracyjne obu instancji stwierdziły, że strona skarżąca w dniu kontroli wykonywała przewóz regularny specjalny w krajowym transporcie drogowym bez zezwolenia wymaganego stosownie do art. 18 ust. 1 pkt. 1 u.t.d. Z tego tytułu skarżącej powinna być wymierzona ww. kara pieniężna. Natomiast zdaniem skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o regularności wykonywanego przez stronę przewozu dzieci do szkół.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż obecnie w orzecznictwie sądowym nie budzi już wątpliwości, że za przewóz regularny specjalny, o którym mowa w art. 4 pkt. 9 u.t.d., uznaje się przewóz dzieci do szkoły (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1993/14, z dnia 10 lutego 2015r., sygn. II GSK 2452/13,czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1234/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych podkreślono, że dla uznania takiego przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d., to jest przewidzianych dla przewozów regularnych. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób, w tym uczniów danej szkoły. Zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności, na co wskazuje się również w powyższym orzecznictwie.

Treść wskazanego art. 4 ust. 7 u.t.d. uległa zmianie. Do 21 października 2005 r. zgodnie z tym przepisem przewozem regularnym był przewóz osób i bagażu:

a) wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych,

b) podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy,

c) w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości,

d) wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Zgodnie z art. 4 pkt 9 u.t.d., którego to treść zmianie nie uległa, przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Definiując przewóz regularny specjalny uznawano, że musi on spełniać wszystkie określone w ww. art. 4 pkt 7 u.t.d. przesłanki, w tym m.in. cenniki, rozkłady jazdy podawane do publicznej wiadomości. Brak ich spełnienia uzasadniał uznanie danego przewozu za przewóz okazjonalny. Z tych względów orzecznictwo nie uznawało przewozów dzieci do szkół za przewóz regularny specjalny. Wyrażany był pogląd, iż cechą charakterystyczną dla przewozów regularnych specjalnych jest w istocie dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi. Przewoźnik w takich sytuacjach ustala cennik, godziny odjazdów, miejsce w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady związany tymi ustaleniami. Mówiąc najogólniej dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonywanie usługi, oznaczająca możliwość każdoczesnej zmiany ustalonych wcześniej zasad, niejako wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku mamy do czynienia z przewozem regularnym. Sądy uznawały, że nie można z góry wykluczyć, że dowożenie dzieci do szkół przybierze postać przewozów regularnych specjalnych, ale wystąpi to wówczas, gdy spełnione zostaną podstawowe przesłanki prawne w tym zakresie. Niemniej jednak tego rodzaju przewóz z zasady nie ma takiego charakteru (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 180/08, z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 535/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1460/10, CBOSA). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008r., sygn. II GSK 180/08 wskazano, że okolicznościami pozwalającymi przyjąć, że mogą występować sytuacje, w których przewóz uczniów nie spełnia przesłanek przewozu regularnego są np. każdorazowe umowne określenie godzin odjazdu i przyjazdu, nieustalony cennik opłat, brak podania jego treści do publicznej wiadomości oraz wsiadanie i wysiadanie pasażerów poza obiektami dworcowymi. W wyroku z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 82/08 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednak pogląd, w którym - przy przesłance regularności - wskazano na konieczność zachowania elastyczności w przypadku przewozu dzieci szkolnym autobusem i podkreślano, że gdy chodzi o dowóz dzieci do szkół, ustalenie niezmiennego rozkładu jazdy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym jest, co do zasady niemożliwe, stanowi bowiem zaprzeczenie transportu osób, który potrzebny jest wiejskiej szkole, to jest takiego, który będzie każdorazowo dostosowany do potrzeb bezpiecznego transportu dzieci. Obecnie, co wskazano na wstępie, w orzecznictwie sądów administracyjnych odchodzi się od uznania, że przewóz dzieci do szkoły nie stanowi przewozu regularnego specjalnego, uznając, że przez regularność przewozów uznaje się ich powtarzalność w z góry ustalonych przedziałach czasowych, nawet jeżeli te przedziały czasowe są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. Nadto nie jest niezbędne spełnienie wszystkich warunków z art. 4 ust. 7 u.t.d. Obecnie przepis ten brzmi: przewóz regularny - publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2015 r., poz. 915). Prawo przewozowe reguluje konieczność sporządzania dla przewozów regularnych rozkładów jazdy czy cenników i podawania ich do publicznej wiadomości, wymóg ten jednak nie przekłada się ocenę czy w danym przypadku mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym. Przewóz regularny specjalny nie stanowi zdaniem Sądu rodzaju, czy podtypu przewozu regularnego a osobną kategorię przewozów. W art. 4 pkt 11 u.t.d. definiując przewóz okazjonalny wskazano, że jest nim przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, co również wskazuje na osobną od przewozów regularnych kategorię przewozów regularnych specjalnych. Przewozy regularne specjalne mają jedynie jedną cechę wspólną z przewozami regularnymi, którą jest regularność, tj. wykonywanie przewozu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, a nie inne kwestie związane np. z cennikami czy rozkładami jazdy podawanymi do publicznej wiadomości.

Przy czym zauważyć należy, że z uwagi na brzmienie art. 22 ust. 4 u.t.d. inaczej określono dokumenty niezbędne do wydania zezwolenia na przewóz regularny specjalny a inaczej na przewóz regularny (art. 22 ust. 1). Przepis art. 22 ust. 4 nie stanowi uzupełnienia dokumentów wymaganych przez art. 22 ust. 1, gdyż po pierwsze nie wskazuje, że do tego typu zezwolenia dodatkowo należy złożyć dokumenty określone w art. 22 ust. 1 a nadto powtarza np. proponowany rozkład jazdy z art. 22 ust. 1 pkt 1 w art. 22 ust. 4 pkt 2 nieco go modyfikując przez wyeliminowanie konieczności podania godziny przyjazdów i określenia kursów. Gdyby przewozu regularne specjalne musiały spełniać wszystkie wymogi dla przewozów regularnych zbędne byłoby powtarzanie obowiązku składania proponowanego rozkładu jazdy z art. 22 ust. 1 pkt 1 w art. 22 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Przepis art. 22 ust. 4 u.t.d. nie przewiduje przedłożenia do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym cennika, który jest wymagany przy przewozach regularnych (art. 22 ust. 1 pkt 5 u.t.d.). W Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz.U. z 2014 r., poz. 402) inaczej określono wzór zezwolenia na przewóz regularny w transporcie krajowym (załącznik nr 1) a inaczej na przewóz regularny specjalny (załącznik nr 20 - § 1 ust. 1 rozporządzenia). Dla uznania więc danego przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest więc niezbędne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek dla przewozu regularnego. Okoliczność, że przewóz dzieci do szkół na podstawie zawartej przez gminę umowy z przewoźnikiem jest transportem niepublicznym, nie budzi wątpliwości. Niesporne jest również to, że przewóz dzieci do szkół jest przewozem określonej grupy osób z wyłączeniem innych. W ustawie w zakresie transportu krajowego nie ma przepisów umożliwiających wyłączenie spod dyspozycji uznania danego przewozu za regularny specjalny z uwagi na fakt realizowania go na podstawie umowy organizatora z przewoźnikiem.

Przekładając powyższe na stan faktyczny w niniejszej sprawie uznać należy, że skarżąca prowadząc działalność gospodarczą realizowała przewóz określonej grupy osób z wyłączeniem innych na podstawie umów zawartych zarówno z gminami, m.in. [...] czy [...] oraz osobami fizycznymi, a dotyczącymi przewozu dzieci. Organy obu instancji powołując się na treść tych umów oraz w oparciu o zeznania Skarżącej ustaliły, że dowóz dzieci do szkół i dzieci niepełnosprawnych do szkół i ośrodków szkolno – wychowawczych odbywał się w określonych odstępach czasu, tj. w każde dni, w których odbywają się zajęcia szkolne i wychowawcze oraz o określonych porach i określonymi trasami, między innymi wyznaczonymi adresami zamieszkania dzieci dowożonych do szkół, a także miejscem szkoły i ośrodka szkolno-wychowawczego.

W ocenie Sądu ustalenia dokonane przez organ naruszały art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego za przedwczesne uznać należy, że realizowany przewóz dzieci do szkół gminy stanowił przewóz regularny specjalny. Organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości regularności przewozów. W aktach administracyjnych nie znajdują się załączniki do umów dotyczących dowozu dzieci do szkół, z których wynikałyby trasy i godziny przewozów, plany jazdy i wykazy tras. Z protokołu przesłuchania skarżącej również tych informacji przyjętych przez organ jako ustalenia faktyczne wyinterpretować nie można. Zmiana ilości przejazdów czy trasy spowodowana jest m.in. stanem zdrowia dzieci. Rodzice dzieci każdego dnia informują o ewentualnej nieobecności dziecka spowodowanej złym stanem zdrowia i wówczas następuje zmiana trasy czy pojazdu. Skarżąca podała, że trasa przejazdu nie jest stała. Gołosłowne okazały się więc ustalenia organów o stałych, określonych trasach czy godzinach przewozu dzieci. Skarżąca podniosła również, że nie posiada zezwoleń na linię regularną, bowiem wykonuje jedynie przewozy okazjonalne.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, podstawą wszczęcia przez organ kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej była skarga rodziców dzieci na warunki dowozu. W treści skargi rodzice podkreślali m.in. brak wskazania w umowie dokładnej trasy przejazdu czy uwzględnienia "istotnych warunków". Podkreślali m.in. zmienność pojazdów, wykorzystywanych do przewozów dzieci, ilości przewożonych dzieci czy czasu przejazdu.

W rozpoznawanym przypadku z akt administracyjnych nie wynika więc, by organy administracyjne podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stwierdzone przez organy okoliczności nie zostały potwierdzone w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Organy nie ustaliły żadnych szczegółów dotyczących sposobu przewozu pozostałych dzieci, na podstawie zamieszczonych w aktach umów cywilnoprawnych a dokonane ustalenia co do regularności świadczonych przez skarżącą przewozów były co najmniej przedwczesne.

Należy stwierdzić, że na gruncie kontrolowanej zaistniały okoliczności świadczące o naruszeniu: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że umowa, w oparciu o którą skarżąca wykonywała skontrolowany przewóz drogowy została zawarta w trybie zamówień publicznych. Z regulacji ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 907, ze zm. wg stanu na dzień zawarcia umów, dalej: "p.z.p") wynika z kolei, że o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy spełniają warunki, dotyczące między innymi posiadania uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania (art. 22 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Niewykazanie spełnienia tych warunków jest podstawą do wykluczenia z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (art. 24 ust. 2 pkt 4 p.z.p.). Także z zawartych przez skarżącą umów nie wynika bezpośrednio, aby stawiany był jej wymóg legitymowania się zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych.

Odnośnie naruszenia z Ip. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy zasadnie stwierdził, co wynika z analizy okazanych do kontroli dokumentów, że przedsiębiorca nie okazał do kontroli wykresówki za dzień [...] czerwca 2015 roku użytkowanej w pojeździe o nr rej. [...]. Strona w odpowiedzi na wezwanie do okazania dokumentu potwierdzającego aktywność kierowcy w ww. okresie wyjaśniła, że kierującym pojazdem był [...], jednakże nie była w stanie przedstawić za powyższy okres wymaganego dokumentu. Strona również nie wyjaśniła przyczyny, dla której nie przedłożyła wykresówki za dzień [...] czerwca 2016 roku.

Stosownie do art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe przechowują wykresówki i wydruki, w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 35, w porządku chronologicznym oraz w czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydają ich kopie zainteresowanym kierowcom na ich wniosek. Przedsiębiorstwa transportowe wydają także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych pobranych z kart kierowcy oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.

W związku z powyższym organ odwoławczy zasadnie uznał za prawidłowe nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 500 złotych, tytułem popełnienia naruszenia z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d.

Organ Inspekcji Transportu Drogowego, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wynikające stąd wskazania co do dalszego postępowania.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "p.p.s.a."), orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. W ocenie Sądu konieczność dokonania istotnych ustaleń faktycznych uzasadnia również uchylenie decyzji organu I instancji, co zapewni zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.