Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 481/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. W. K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2018 r. sygn. akt [..] utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia 25 września 2017 r. [..] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 8 czerwca 2016 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał na przepisy: art. 138 § 1 pkt 1

w zw. z art. 127 § 3, art. 157 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej w skrócie: "K.p.a." w zw. z art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1 i 1a, art. 97 ust. 1 i 1a ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774

ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.g.n.", w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r. nr 121, poz. 1446).

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 8 czerwca 2016 r. Wójt Gminy, na wniosek S.J. będącego właścicielem działki nr [..] o powierzchni 20,5267 ha położonej w miejscowości N., gmina S., zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki nr [..] o pow. 0,0205 ha, [..] o pow. 0,0046 ha i [..] o pow. 20,5016 ha.

Z treści uzasadnienia decyzji oraz akt sprawy wynika, że celem podziału była regulacja istniejącego stanu faktycznego w terenie (granica wzdłuż ogrodzenia trwałego) i poprawy zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...], będącej własnością gminy S.

Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy, która została wydana bez uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W decyzji z dnia 25 września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium stwierdziło, że kwestionowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzja Wójta Gminy nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., a zatem nie można stwierdzić jej nieważności. Wprawdzie podział przedmiotowej działki został dokonany bez uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jednak uchybienie to nie stanowi wady o charakterze materialnym tkwiącej w samej decyzji, stanowiącej przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

Kolegium zaznaczyło, że wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości bez wiążącego stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków nie oznacza automatycznie, iż decyzja jest wadliwa merytorycznie, rażąco sprzeczna z przepisami prawa materialnego. Wydanie decyzji bez uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowi wadę o charakterze proceduralnym, której usunięcie może być dokonane na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Wady postępowania administracyjnego stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, nie stanowią jednocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Pismem z dnia 9 października 2017 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu zarzucono pierwotnej decyzji Kolegium rażące naruszenie

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1a pkt 3a u.g.n. poprzez pominięcie tego przepisu i zaakceptowanie jako niedotkniętej rażącym naruszeniem prawa decyzji

o podziale nieruchomości wydanej na podstawie wniosku, który nie spełniał wymogów formalnych, gdyż do wniosku nie była dołączona - wymagana przez przepis art. 97

ust. 1a pkt 3a u.g.n. - decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

o pozwoleniu na podział nieruchomości zabytkowej. W konsekwencji Kolegium naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ decyzja wydana na podstawie wniosku niespełniającego wymogów formalnych jest decyzją rażąco naruszającą prawo, a więc skutkującą jej nieważnością. Wójt Gminy wydał decyzję podziałową na podstawie wniosku niespełniającego wymogów formalnych z art. 97 ust. 1a ustawy (niespełniony wymóg z pkt 3a), mając pełną wiedzę o fakcie wpisania do rejestru zabytków stanowiska archeologicznego zlokalizowanego na przedmiotowym terenie. Brak formalny podania uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. W przypadku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego brak formalny, który nie został usunięty powoduje więc, że wniosek ten nie wszczyna postępowania administracyjnego, a to oznacza, iż sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie. Uchybienia polegające na nadaniu biegu sprawie, pomimo ewidentnych braków formalnych wniosku bez wezwania do ich uzupełnienia, stanowi rażące naruszenie

art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie podania niespełniającego wymogów formalnych.

Ponownie rozpoznając sprawę dotyczącą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Samorządowe Kolegium Odwoławcze

utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 25 września 2017 r.

W ocenie Kolegium, kwestionowana decyzja Wójta Gminy nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, ani nie jest dotknięta pozostałymi wadami stanowiącymi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wyjaśnił, że ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczy wyłącznie tego,

czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. W tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotowa decyzja Wójta Gminy została wydana na podstawie

art. art. 96 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie została ona wydana bez podstawy prawnej, bowiem podstawę do jej wydania stanowiły przepisy ww. ustawy, w tym wprost przewidujące formę decyzji administracyjnej dla zatwierdzenia podziału nieruchomościami (art. 96 ust. 1).

Decyzja nie została też wydana z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa, a więc nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, prowadzącą

do podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter oceny. Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostateczne lub gdy treść decyzji pozostaje

w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji,

jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.

W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji

z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest zatem ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych K.p.a.

Po przywołaniu przepisów dotyczących podziału nieruchomości organ wskazał, że wniosek o dokonanie podziału działki nr [..] złożył jej właściciel. Do wniosku załączono między innymi wstępny projekt podziału działki nr [..], który został pozytywnie zaopiniowany przez Wójta Gminy postanowieniem z dnia

23 marca 2016 r., jako zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...[

z dnia 26 stycznia 2006 r. Z treści decyzji Wójta Gminy zatwierdzającej podział wynika również, że wydzielone działki mają dostęp do drogi publicznej. Zatem zostały spełnione przesłanki materialne określone w przepisach warunkujących zatwierdzenie podziału nieruchomości.

Nie można zatem uznać, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Takiego naruszenia nie stanowi również podnoszona okoliczność wydania decyzji bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz wydania decyzji podziałowej w wyniku rozpoznania wniosku niespełniającego wymogów formalnych (art. 97 ust. 1a pkt 3a u.g.n.).

Po przywołaniu treści art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 96 ust. 1a i art. 97 ust. 1a pkt 3a u.g.n. organ wskazał ponadto, że działka nr [..] jest położona na obszarze stanowiska archeologicznego N. nr [..] - cmentarzyska wielokulturowego, wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [..] (stary nr [..]), decyzją z dnia 16 czerwca 1993 r. Podział przedmiotowej działki został dokonany bez uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, co w świetle ww. przepisów należy ocenić jako działanie nieprawidłowe. Jednakże zdaniem organu, uchybienie to nie może stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności.

Uchybienie to w ocenie Kolegium mogłoby być co najwyżej uwzględnione

w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Brak jednak podstaw by kwalifikować je jako rażące, gdyż nie stanowi ono wady o charakterze materialnym tkwiącej w samej decyzji i w konsekwencji stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości bez wiążącego stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków nie oznacza automatycznie, że decyzja jest wadliwa merytorycznie, rażąco sprzeczna

z przepisami prawa materialnego. Natomiast wydanie przedmiotowej decyzji bez uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowi wadę

o charakterze proceduralnym, której usunięcie jest dokonywane na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Wady stanowiące podstawę do wznowienia postępowania nie stanowią jednocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Tryby nadzwyczajne są wobec siebie niekonkurencyjne, a zatem przesłanka do wznowienia postępowania nie może zostać uwzględniona w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia 4 czerwca 2018 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września

2017 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 8 czerwca 2016 r., Wojewódzki Konserwator Zabytków zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z rażącym naruszeniem art. 97 ust. 1a pkt 3a

i art. 96 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 63 § 2 i 64 § 2 K.p.a. poprzez uznanie,

że wydanie decyzji podziałowej na podstawie wniosku o podział nieruchomości niespełanijącego wymogu formalnego w zakresie wymogu załączenia pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków i wydania decyzji podziałowej bez wymaganego - poprzedzającego tę decyzję - pozwolenia konserwatorskiego,

co powinno być poprzedzone wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku (i pozostawieniem tego wniosku bez rozpoznania

- w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego), nie stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1a pkt 3a u.g.n. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że brak formalny podania o podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków w postaci braku pozwolenia konserwatorskiego stanowi wadę o charakterze proceduralnym postępowania podziałowego jako przesłanka wznowienia postępowania;

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmownej pomimo, że decyzja podziałowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością.

Zdaniem strony, w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się,

że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji

w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Przepis art. 97 ust. 1a u.g.n. określający wymagania formalne, które powinien spełniać wniosek o podział nieruchomości stanowi przepis szczególny w rozumieniu

art. 63 § 2 K.p.a., określający "inne wymagania" dotyczące treści podania. Rozpoznając wniosek o podział nieruchomości Wójt w pierwszej kolejności powinien sprawdzić poprawność formalną oraz kompletność wniosku, a w przypadku stwierdzenia braku którejkolwiek z wymaganych w artykule 97 ust. 1a u.g.n. załączników powinien on, stosownie do art. 64 K.p.a., wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zatem wniosek o wszczęcie postępowania podziałowego pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli postępowanie może być wszczęte (nie zachodzą określone w art. 61a K.p.a. przesłanki odmowy wszczęcia postępowania), ale nie zostały spełnione wymagania formalne określone w art. 64 K.p.a. oraz art. 97 ust. 1a u.g.n.

W konsekwencji wniosek o zatwierdzenie podziału działki [..], aby mógł zostać uznany za skuteczny, powinien spełniać wymogi formalne dotyczące formy (art. 63 § 1 K.p.a.) oraz treści (art. 63 § 2 i 3 K.p.a. i art. 97 ust. 1a u.g.n.). Dopiero wniesienie przez stronę podania, które spełnia wszystkie wymagania formalne pozwala właściwemu organowi na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur. Inicjujący postępowanie podziałowe wniosek tych wymogów nie spełniał, bowiem nie było do niego załączone wymagane przez art. 97 ust. 1a pkt 3a u.g.n. pozwolenie konserwatorskie.

Odstąpienie więc przez Wójta Gminy od wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku spowodowało, że z prawnego punktu widzenia podanie w sprawie podziału działki [..] nie wywołało zamierzonego skutku prawnego, a w konsekwencji - że postępowanie podziałowe nie zostało skutecznie wszczęte. W wielu orzeczeniach sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem,

że administracyjny brak formalny, który nie został usunięty powoduje, iż wniosek taki nie wszczyna postępowania administracyjnego, a to oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie. Uchybienia polegające na nadaniu biegu sprawie pomimo ewidentnych braków formalnych wniosku, bez wezwania do ich uzupełnienia stanowi ponadto rażące naruszenie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. Jest więc podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie podania nie spełniającego wymogów formalnych.

Pominięcie tych przepisów przez Wójta Gminy, a także nieprzeprowadzenie czynności zmierzających do uzupełnienia braków formalnych wniosku (art. 64 § 2 K.p.a.) prowadzi do uznania, że decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jej wydanie nie zostało poprzedzone uzyskaniem pozwolenia konserwatorskiego, które wbrew jednoznacznemu wymogowi prawa nie stanowiło załącznika do wniosku, a w konsekwencji- postępowanie podziałowe nie zostało skutecznie wszczęte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy, dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału tej nieruchomości.

Podkreślenia na wstępie wymaga, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, ale postępowaniem o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 K.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie.

Kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje zatem wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną

z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. W żadnym wypadku postępowanie to nie zmierza więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowana wadą nieważności. Skupiając się na badaniu wystąpienia kwalifikowanej wady Kolegium w prawidłowym zakresie przystąpiło zatem do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków wnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy jako wydanej bez uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia konserwatora zabytków. Organ administracji, do którego skierowany został wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji co do zasady podzielił stanowisko dotyczące dopuszczenia się przez Wójta Gminy naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało jednak, że brak uzyskania przedmiotowego pozwolenia nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, a co najwyżej może uzasadniać wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji podziałowej.

W przekonaniu Sądu zasadnie Kolegium przyjęło, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium prawidłowo przyjęło, że przepis ten w zdaniu pierwszym odnosi się do sytuacji, kiedy decyzja nie znajduje oparcia w jakimkolwiek obowiązującym i mającym zastosowanie w dacie wydawania decyzji przepisie prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej nie znajduje zastosowania do rozstrzygnięć, które jedynie w swojej treści nie przywołują przepisów prawa stanowiących ich podstawę, albo wskazanie to jest niepełne,

czy nieprawidłowe. Tego rodzaju uchybienie stanowi niewątpliwie wadę decyzji, jednakże nie może przesądzać o jej nieważności jako pozbawionej podstawy prawnej.

Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie wskazanego w jej treści przepisu art. 96 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział.

Co więcej, zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Decyzja ta bez wątpienia zatem znajduje oparcie w obowiązujących przepisach. Wydana została na wniosek strony przez uprawniony do tego organ, który nie wykroczył poza powierzone w tym zakresie kompetencje. Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji podziałowej wynika ponadto,

że strona inicjująca postępowanie załączyła m.in. wstępny projekt podziału działki,

który został pozytywnie zaopiniowany przez Wójta Gminy postanowieniem

z dnia 23 marca 2016 r.. jako zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 26 stycznia 2006 r. W decyzji wskazano, że wydzielone działki mają także dostęp do drogi publicznej. Przesłanki materialne warunkujące zatwierdzenie wnioskowanego podziału zostały w większości spełnione, decyzja podziałowa nie pozostaje w oderwaniu od obowiązujących w tej mierze przepisów.Nie wystąpiły zatem podstawy do twierdzenia, że przedmiotowa decyzja Wójta Gminy wydana została bez podstawy prawnej.

Sąd podziela także stanowisko Kolegium w przedmiocie odmowy uznania,

że brak uzyskania postanowienia wojewódzkiego konserwatora stanowi rażące naruszenie prawa. Wymóg uzyskania pozwolenia na podział nieruchomości wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Przepis art. 96 ust. 1a u.g.n. przewiduje,

że w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję podziałową wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. Przepis art. 97 ust. 1a u.g.n. zawiera z kolei zamknięty katalog dokumentów, które należy załączyć do wniosku o podział nieruchomości aby mógł

on stanowić przedmiot rozpoznania organu. W przypadku nieruchomości wpisanej

do rejestru zabytków jednym z takich dokumentów jest właśnie przedmiotowe pozwolenie. W rozpoznawanej sprawie bezspornie stanowiska konserwatora zabytków nie uzyskano, a w konsekwencji nie załączono do wniosku wszczynającego postępowanie przed organem gminy. Brak jest jednak podstaw by twierdzić, że opisane naruszenie prawa ma rażący charakter.

Sąd podziela prezentowany w doktrynie pogląd, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku

z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do k.p.a. LEX/el 2016). Zdaniem B. Adamiak, dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych),

czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tegoż właśnie powodu, innymi słowy - musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie miała miejsca. Wydana bez rozstrzygnięcia wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzja nie stoi

w oczywistej sprzeczności z przepisami regulującymi podziały nieruchomości, ponieważ w ustalonym stanie faktycznym, co do zasady, podział nieruchomości był dopuszczalny. Uchybienie dotyczy wyłącznie jednej z przesłanek warunkujących podział nieruchomości. Postępowanie zostało też wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu, nie zostały naruszone prawa osób trzecich, nie podważono zatem układu podmiotowego postępowania. Również postępowanie dowodowe w części dotyczącej samej nieruchomości przeprowadzone zostało we właściwym zakresie, doprowadzając do wyjaśnienia istoty sprawy. Ewidentnie nie można też stwierdzić, aby uchybienie organu gminy przełożyło się bezpośrednio na treść decyzji. Wpływ postanowienia konserwatora zabytków na rozstrzygnięcie sprawy jest w zasadzie nieznany.

Nie wiadomo bowiem, jakie byłoby stanowisko organu ochrony zabytków, gdyby zostało ono wydane. Strona skarżąca nie wyjaśniła ponadto, z jakiego powodu decyzja pomiarowa nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Powodów takich nie dostrzega też Sąd. Te wszystkie względy powodują, że błędny pozostaje pogląd strony skarżącej jakoby brak wymaganego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków stanowił naruszenie prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji podziałowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd po raz kolejny przyznaje rację SKO, że stwierdzony brak uzgodnienia, wymagany z uwagi na położenie przedmiotowej nieruchomości w strefie ochrony konserwatorskiej, stanowi natomiast podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Oprócz zwykłego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, weryfikacja decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej możliwa jest w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności lub w trybie postępowania o wznowienie postępowania. Oba nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji nie konkurują ze sobą, co oznacza, że poszczególne nadzwyczajne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Przy czym to naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, do czego sprowadza się de facto stanowisko strony skarżącej, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Żadna

z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA

z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn.. akt II OSK 843/05, wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 343/01, lex nr 55741; wyrok WSA z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt

VII SA/Wa 826/04, lex nr 168040). Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. Tym samym, skoro wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., stanowi przesłankę wznowieniową, to Wojewódzki Konserwator Zabytków nie może skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji z tej właśnie przyczyny.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.