Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 815/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 144, art. 143 ust. 2, art. 145, art. 146, art. 148b, art. 156 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent B. decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,2644 ha położonej w B., stanowiącej własność K. B., wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej z udziałem środków Miasta B. drogi ul. [...], w wysokości 15.864,00 zł. Organ pierwszej instancji ustalił, że przed wybudowaniem drogi wartość nieruchomości wynosiła 526.156,00 zł, natomiast po jej wybudowaniu wyniosła 557.884,00 zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości, przy zastosowaniu 50% stawki opłaty określonej w § 12 ust. 1 uchwały Rady Miasta B. nr [...] z [...] listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony (Dz.Urz. Woj. Podl. z 2018 r., poz. 1636; dalej powoływana jako: uchwała) wyniósł 15.864,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji podano, że według stanu sprzed wybudowania drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi ruch na ul. [...] odbywał się wydzielonymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy, w którym nie występowała droga zgodnie z definicją budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Budowa ul. [...] polegała na wykonaniu nawierzchni ulicy z kostki polbruk L=522,66 mb o powierzchni 2640,04 m2, kanalizacji deszczowej: kanał deszczowy fi 300 mm L= 372,95 mb; przykanaliki deszczowe fi 200 L=66,57 mb; wpusty deszczowe szt. 17 oraz oświetlenia: sieć linii kablowej YKY 5x16 mm L=611mb; latarnie oświetleniowe GALAXIE P10 szt. 15; oprawy SGP 340/100W szt. 15. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zakres robót budowlanych wykonanych w ul. [...] obejmował zatem wybudowanie drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Obecnie obsługa komunikacji prowadzona jest utwardzoną nawierzchnią, a wybudowanie ww. ulicy spowodowało poprawę dostępności komunikacyjnej. Utwardzenie drogi gruntowej kostką polbruk umożliwia wykorzystywanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy - Prawo budowlane. W związku z powyższym stwierdzono, że zakres robót budowlanych wykonanych na ul. [...] należy zakwalifikować jako budowę.

Warunki do korzystania z przedmiotowej drogi, stosownie do art. 54 ustawy - Prawo budowlane, stworzone zostały 9 lutego 2017 r., tj. 14 dni od dnia doręczenia do właściwego organu nadzoru budowlanego zawiadomienia nr [...] z [...] grudnia 2016 r. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowaniu obiektu budowlanego.

Organ pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta B. obrębu [...] jako działka nr [...], na dzień [...] luty 2017 r., tj. dzień stworzenia warunków do korzystania z przedmiotowej inwestycji drogowej, stanowiła własność K. B.

Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy wykonany [...] lutego 2019 r. określający wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Po dokonaniu oceny tego operatu organ pierwszej instancji w pismach z [...] marca 2019 r., [...] kwietnia 2019 r. i [...] maja 2019 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego m.in. o korektę błędów w zbiorach nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, przedstawienie procedury obliczeniowej, wyjaśnienie przyjęcia do porównania większej liczby transakcji niż wymagana normą zawodową, tj. standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, wyjaśnienie czy w opracowaniu uwzględniono częściowe położenie nieruchomości na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 5 KD-D i 4 IT,ZP oraz dołączenie do operatu szacunkowego kopii polisy ubezpieczeniowej. Rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na powyższe wystąpienia przy piśmie z [...] marca 2019 r. przedłożył poprawiony operat szacunkowy w zakresie błędów w zbiorach nieruchomości oraz przedłożył wyjaśnienia dotyczące metodologii sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego, a następnie przy piśmie z [...] maja 2019 r. przedłożył operat szacunkowy wraz z kopią polisy ubezpieczeniowej. Ponadto wyjaśnił, że wartość nieruchomości została określona dla aktualnego sposobu użytkowania - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które to przeznaczenie wynika z planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Wskazał, iż z analizy rynku tego typu nieruchomościami (analiza cen sprzedaży nieruchomości o wykorzystaniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) wynika, że przeznaczenie części nieruchomości pod drogę, zieleń, częściowo nie wpływa na uzyskiwane ceny transakcyjne, przy zachowaniu funkcji podstawowej - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że wycena nieruchomości została dokonana w oparciu o obowiązujące w tym zakresie akty prawne, tj. ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy poddał analizie rynek transakcji niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi, a monitoringiem i analizą tendencji rynkowych objęto okres od 2016 r. do IV kwartału 2018 r. W wyniku badania rynku lokalnego rzeczoznawca przygotował próbę reprezentacyjną transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi jako przedmiotu prawa własności, położonymi na obszarze rynku lokalnego o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Mając na uwadze cel wyceny i wyniki analizy, rzeczoznawca majątkowy dokonał podziału transakcji nieruchomościami na dwie grupy, tj. bez urządzonego dojazdu (12 transakcji), oraz z dojazdem urządzonym (20 transakcji). Na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych, obserwacji preferencji potencjalnych nabywców oraz ogólnodostępnych badań i raportów publikowanych w specjalistycznej prasie rzeczoznawca majątkowy ustalił, że kluczowy wpływ na wartość rynkową nieruchomości przyjęto takie cechy jak: data transakcji, odległość od Ratusza (km), odległość od PKP (km), odległość od galerii handlowej B. (km), droga, gaz, energia, woda, kanalizacja sanitarna, powierzchnia działki (m2), kształt działki, położenie.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy może stanowić podstawę do określenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu budowy ul. [...] w B. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków. W operacie został prawidłowo określony przedmiot i zakres wyceny, a także prawidłowo wyróżniono dwie grupy: nieruchomości bez urządzonego dojazdu oraz nieruchomości z dojazdem urządzonym. W operacie zawarto także szczegółową analizę transakcji przeprowadzonych na rynku lokalnym, obejmującą transakcje nieruchomościami uznanymi przez rzeczoznawcę za podobne, wybór nieruchomości został opisany i uzasadniony. W świetle powyższych ustaleń przyjęto, że oszacowana wartość rynkowa nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny została określona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami prawa.

Od decyzji odwołanie wniósł K. B. i zarzucił, że wartość operatu szacunkowego oraz jego wycena jest zbyt mocna zawyżona. W "aneksie do odwołania" odwołujący zarzucił naruszenie art. 80 K.p.a. przez niezastosowanie się przez rzeczoznawcę do § 56 rozporządzenia oraz art. 175 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu wskazano szczegółowo na czym polega, zdaniem odwołującego naruszenie § 56 rozporządzenia. Odwołujący zarzucił, ze w operacie nie określono przedmiotu i zakresu wyceny, gdyż określenie, że przedmiotem jest nieruchomość położna w B. może oznaczać każda nieruchomość zlokalizowana na terenie miasta a nie daną nieruchomość, której dotyczy wycena. Zdaniem odwołującego, w operacie brak jest precyzyjnych określeń na podstawie jakich dokumentów planistycznych jest oparty, brak wśród źródeł badanych księgi wieczystej dla przedmiotu wyceny. Nie ustalono także dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości. Nadto operat nie zawiera określenia i badania stanu prawnego w tym pomija wpisane w ograniczone prawa rzeczowe obciążającej nieruchomość – służebność mieszkania. Brak również wskazania istotnego czynnika jakim jest ciek wodny zlokalizowany przy północnej granicy nieruchomości powodujący lokalne podtopienia. Operat błędnie określa przeznaczenie nieruchomości jako 2MN i 3MN,IT,ZP podczas, gdy nieruchomość jest zlokalizowana w części na obszarze 2MN, w części na obszarze 3MN,IT,ZP, w części na obszarze 5KD-D i w części na obszarze 4IT,ZP. Zarzucono, że w operacie brak jest odniesienia się w jaki sposób takie przeznaczenie wpływa na wartość nieruchomości oraz jest informacji czy nieruchomości podobne wzięte do porównania posiadają podobne przeznaczenie. Zdaniem odwołującego wyjaśnienie rzeczoznawcy, że nie ma to wpływu na wycenę nie spełnia wymogów stawianych operatom szacunkowym. Odwołujący podniósł, że wartość nieruchomości, która w znacznej części jest wyłączona z możliwości zabudowy nie może być ilorazem powierzchni i ceny jednostkowej na grunt budowlany. Zarzucono także, że operacie wskazano, iż liczba obserwacji wynosiła 95 nieruchomości, jednakże brak informacji jakie to były nieruchomości. Stąd brak możliwości weryfikacji czy nieruchomości przyjęte do modelu i założeń rzeczywiście były podobne do przedmiotu wyceny, ponieważ w tabelach na s. 21 i 23 widnieje mniejsza liczba transakcji (jak wskazał autor operatu są to już nieruchomości wzięte do bezpośrednich porównań). Zdaniem odwołującego, one również nie dają możliwości weryfikacji poprawności przyjęcia ich do wyceny, chociażby z uwagi na brak przypisanej ulicy, przy której się znajdują - geokodowanie nie jest bowiem informacją dostępną dla każdego przeciętnego użytkownika. Odwołujący nie zgodził się także z założeniem, że wpływ na wartość ma tylko odległość od "atraktorów" czy też "repellerów", natomiast brak jest takiej cechy jak bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości, które w zasadniczy sposób może pozytywnie lub negatywnie wpływać na jej wartość (w danym przypadku ciek wodny). Wyjaśnienia wymaga również sposób mierzenia odległości podanych w tabelach na s. 21 -24 - czy jest to w linii prostej, drogą najkrótszą, drogą najkorzystniejszą pod względem urządzenia.

Odwołujący podniósł, że nieruchomość posiada niekorzystne parametry - szerokość ok 16 m, w północnej części wyłączona z zabudowy, dlaczego więc rzeczoznawca uwzględnia wzrost wartości dla części terenu znajdującego się w sąsiedztwie cieku, który w żaden sposób nie czerpie korzyści z budowy drogi.

Zdaniem odwołującego naruszony został także art 146 ust 3 ustawy, gdyż w przedmiotowym przypadku warunki do korzystania stworzono 9 lutego 2017 r., natomiast w operacie wykorzystano transakcje z lat 2016 - 2018, czyli znacznie wybiegającym poza okres stworzenia warunków.

Z uwagi na powyższe odwołujący stwierdził, że operat został sporządzony z naruszeniem przepisów i nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty. Końcowo odwołujący stosownie do treści art. 157 ustawy wniósł o poddanie operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 144, 145, 146 i 148b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że w sprawie niniejszej niewątpliwie nastąpiła budowa drogi. Podzielono stanowisko organu pierwszej instancji, że warunki do korzystania z przedmiotowej drogi stworzone zostały [...] lutego 2017 r.

Dokonując oceny operatu szacunkowego organ odwoławczy stwierdził, że biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W operacie zgromadzono bazę kilkudziesięciu transakcji spośród, których 20 ma możliwość korzystania z drogi, 12 nie ma możliwości korzystania z drogi. Na podstawie tych danych wykazano, że wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi jest wyższa niż przed zapewnieniem dostępu do drogi utwardzonej. Organ odwoławczy ocenił, że przedmiotowy operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo. Operat spełnia warunki formalne i oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W operacie zawarty został opis stanu nieruchomości oraz czynności szacunkowych. Zawarte zostały również informacje niezbędne do dokonania wyceny nieruchomości (wskazanie podstaw prawych, koniecznych uwarunkowań, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, wyliczenia arytmetyczne cen transakcji, wyliczenia różnicy ceny maksymalnej i minimalnej do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po zapewnieniu dostępu do drogi, określenie cech rynkowych i analiza wag tych cech oraz wartość przedmiotu wyceny). Kolegium pozytywnie oceniło wartość dowodową operatu szacunkowego, zarówno w zakresie podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Do ustalenia wartości nieruchomości po zapewnieniu dostępu do drogi przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości podobnych. Nieruchomości przyjęte do porównań zostały oznaczone w sposób pozwalający na ich identyfikację - przy tym kluczowe było opisanie tych nieruchomości za pomocą określonych cech je identyfikujących. Podkreślono przy tym, że organ pierwszej instancji zwracał się kilkukrotnie do biegłego celem złożenia wyjaśnień do przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego. Biegły na wątpliwości organu odpowiadał w sposób szczegółowy i klarowny. Nawet w zakresie ewentualnych zarzutów, co do położenia niektórych działek przy innej drodze asfaltowej. W ocenie Kolegium przedłożonemu w sprawie operatowi szacunkowemu, wraz ze złożonymi do niego wyjaśnieniami, nie można zarzucić braku rzetelności i nieprawidłowego przyjęcia do wyceny nieruchomości porównawczych. Organ pierwszej instancji dokonał zaś pełnej analizy przedłożonego materiału dowodowego, podnosząc szereg wątpliwości, do których ustosunkował się biegły. Nie można wiec twierdzić, by decyzja organu pierwszej instancji wydana został z naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy jest dokumentem sporządzonym zgodnie z przepisami rozporządzenia i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Informacji zawartej w operacie przypisać można walor solidnego i rzeczowego dowodu w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania podano, że w operacie opisano nieruchomości porównawcze poprzez ich położenie w określonych obrębach, przyjmując odpowiednie współczynniki korygujące, nie można więc stwierdzić, by nieruchomości były scharakteryzowane tylko poprzez opis położenia ich w B. Faktem jest, że w operacie nie wskazano by biegły powziął informacje o badanych nieruchomościach z ksiąg wieczystych, ale samo w sobie nie może to stanowić zarzutu wobec operatu. Źródło informacji o nieruchomościach porównawczych stanowiły oględziny nieruchomości, notowania wartości, cen transakcyjnych oraz opłat związanych z gospodarka nieruchomościami na ternie miasta B. - znajdujące się w posiadaniu autora operatu, informacje o cenach uzyskane z rejestru cen i wartości nieruchomości prowadzonego przez UM w B., w biurach pośrednictwa obrotu nieruchomościami, plany zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., rejestr gruntów miasta B., oraz standardy wyceny. Na postawie tych dokumentów nieruchomości porównawcze zostały scharakteryzowane w sposób pozwalający ocenić fakt ich podobieństwa. Jako niezasadny oceniono także zarzut braku konkretnych dat transakcji, albowiem daty te zostały wskazane z podaniem dnia, miesiąca i roku. Żaden przepis nie nakazuje uwzględnia transakcji, z jakichś określonych dat, powszechną praktyką biegłych jest uwzględnienie transakcji z okresu dwóch lat przed (po) wyznaczonym prawem momentem określania wartości nieruchomości (zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy), ale może to być również okres dłuższy, jeśli nie zauważono żadnych istotnych tendencji, jeśli chodzi o zmianę wartości nieruchomości. Kolegium podniosło, że jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 ustawy. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł K. B. i zarzucił naruszenie art. 7, 9, 77 i 80 K.p.a. Wskazując na te naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że żaden z organów nie przeprowadził jakiegokolwiek dowodu na okoliczność przejezdności ul. [...] przed rozpoczęciem realizacji inwestycji. Dlatego też, zdaniem skarżącego, nie można stwierdzić czy polepszyły się możliwości korzystania z drogi poprzez ułożenie nawierzchni z kostki brukowej. Gmina B. potwierdza fakt, że ul. [...] była w części ulicą utwardzoną. Przed ułożeniem nawierzchni z polbruku ul. [...] była wyposażona w utwardzoną nawierzchnię, stąd też brak jest podstaw do przyjęcia, że poprzez ułożenie polbruku przedmiotowa nieruchomość osiągnęła wyższe ceny transakcyjne. Podniesiono, że operat szacunkowy co prawda powołuje się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2016 r. lecz nie przywołuje wszystkich funkcji nieruchomości wynikających z planu, a nie wpływających na wyższe ceny transakcyjne nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z miejscowym planem, położona jest w obszarze na którym przewidziana jest ścieżka rowerowa, droga, obszar kontrolowany dla istniejącego gazociągu. Funkcje te powodują, że porównywane nieruchomości nie posiadają cech, które ma przedmiotowa nieruchomość. Na żadnej z porównywanych nieruchomości nie istnieje strefa kontrolowana gazociągu podwyższonego ciśnienia. Dlatego też, zdaniem skarżącego, metoda porównania parami nie jest właściwa do dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości. W chwili obecnej nieruchomość w przeważającej części wykorzystywana jest na cele rolne, zgodnie z jej przeznaczeniem wynikającym z ewidencji gruntów. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji, źródłem informacji o nieruchomościach porównawczych stanowiły oględziny nieruchomości. Skarżący podniósł, że być może rzeczoznawca majątkowy dokonał oględzin nieruchomości porównawczych, ale na pewno nie dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości, albowiem gdyby oględziny zostały przeprowadzone operat szacunkowy w grafikach na s. 20 nie przedstawiłby nieistniejącego od 20 lat stanu zagospodarowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, nie uwzględnił również, że przedmiotowa nieruchomość posiada już dostęp do innej utwardzonej drogi, z drugiej strony nieruchomości. Potwierdza to, że nie zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości. Skarżący podniósł, że inwestycja, która realizowana była na ul. [...] nie może być nazwana budową, natomiast opłata adiacencka, zgodnie z twierdzeniami organów jak i operatu szacunkowego dotyczy tylko i wyłącznie ułożenia kostki brukowej, z wyłączeniem budowy infrastruktury technicznej. Ulica [...] była ulicą przez którą przebiegały urządzenia infrastruktury technicznej i ta część zrealizowanej inwestycji nie spowodowała wzrostu wartości nieruchomości ponieważ te urządzenia już istniały, a nawet w trakcie realizacji prac nie zostały usunięte. Rozważaniom organów winna więc za podstawę służyć okoliczność tylko i wyłącznie ułożenia kostki brukowej. Skarżący podniósł, że operat szacunkowy jest na tyle istotnym dowodem w sprawie, że strony powinny być poinformowane o możliwości wystąpienia z wnioskiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby prowadzonego postępowania. Brak pouczenia w tym zakresie stanowi naruszenie art. 9 K.p.a. Organ odwoławczy dopiero w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że strona nie skorzystała z przysługującego prawa i wyciągnął dla strony negatywne skutki. Skarżący wywiódł, że w przypadku, gdy strona zgłasza wątpliwości co do istoty sprawy, a mianowicie samego operatu szacunkowego jak i podstaw do naliczenia takiej opłaty, organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W przedmiotowej sprawie zaś jedynym dowodem jest operat szacunkowy, który zawiera ewidentne błędy. Końcowo podniesiono, że organy nie wskazały źródła finansowania inwestycji, co pozostaje w sprzeczności z art. 4 pkt 11 ustawy.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. skarżący okazał zdjęcia ul. [...] z lat 60-tych z których wynika, że ulica była wybrukowana. Skarżący wyjaśnił, że na ulicy tej asfaltu nie było, tylko kamienie brukowe. Podał, że wywłaszczono mu kawałek działki pod budowę chodnika. Nastąpiło to przed podjęciem robót. Chodnik wybudowano, wybudowano też zjazd na działkę, tylko że za wąski, gdyż nie może wjechać autokarem na działkę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa. W kontrolowanej sprawie organy rozstrzygnęły na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji, które spełniają wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 ustawy ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie natomiast z art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144 ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej lub droga zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych – art. 143 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. została wybudowana droga z udziałem środków publicznych;

2. nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi;

3. nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego,

4. w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 ustawy stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". W przypadku wybudowania drogi datą stworzenia warunków do korzystania z niej będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Dopiero od tej daty istnieje możliwość legalnego korzystania z drogi. Zgodnie z art. 54 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do korzystania z drogi będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów ustawy - Prawo budowlane.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że budowa ul. [...] w B. została zrealizowana na podstawie decyzji nr [...] z [...] stycznia 2016 r. (zmienionej decyzją z [...] września 2016 r.), wydanej z upoważnienia Prezydenta B., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...], w B. oraz decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta B., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...], w B. Na podstawie powyższych decyzji Gmina B. zrealizowała budowę ul. [...], w B., co zostało potwierdzone protokołem odbioru końcowego, sporządzonego w dniu [...] września 2016 r. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Gmina B. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o zakończeniu budowy drogi. W terminie przewidzianym przepisem art. 54 ustawy - Prawo budowlane, to jest do dnia 9 lutego 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego Powiatu Grodzkiego w B. nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. W oparciu o powyższe zasadnie w sprawie niniejszej organy przyjęły, że z upływem tego dnia stworzone zostały warunki do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Stąd też w dacie decyzji organu pierwszej instancji [...] sierpnia 2019 r. nie minął jeszcze trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy, który umożliwia ustalenie opłaty adiacenckiej. W dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi, tj. w dniu [...] lutego 2017 r. obowiązywała uchwała Rady Miasta B. nr [...] z [...] listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony (Dz.Urz. Woj. Podl. z 2018 r., poz. 1636; dalej powoływana jako: uchwała), zgodnie z którą opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Z powyższego wynika, że w sprawie bezspornie spełnione zostały przesłanki z pkt 2 i 4, tj. został zachowany termin 3 letni, obowiązywała również uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Nadto budowa drogi została zrealizowana ze środków gminy.

Spełniona została także przesłanka dotycząca "wybudowania" drogi. Zgodnie z art. 148b ust. 1 ustawy, ustalenie, czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. Odrębnymi przepisami w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460, dalej powoływanej jako u.d.p.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 5 u.d.p. jezdnia jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 6 u.d.p. chodnik jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). Z powyższego wynika, że budowa drogi jest również jej rozbudową. W ocenie sądu należy podzielić stanowisko organów, że w sprawie wystąpiła "budowa" – rozbudowa drogi. W niniejszej sprawie, w wyniku prowadzenia prac (co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy decyzji budowalnych) doszło m. in. do budowy nawierzchni jezdni, chodników, zjazdów, zmiany promienia łuku poziomego, wprowadzenia załamania trasy, budowy opaski z lewej strony jezdni, a także przejęto/działki sąsiadujące z drogą w związku ze zmianą szerokości pasa drogowego (na inwestycję). Prace budowalne prowadzone były w granicach pasa drogowego wyznawczego przez działki przejęte na rzecz gminy celem poszerzenia tego pasa. Jednocześnie z akt sporawy wynika, że budowa drogi miała miejsce na całej długości ul. [...], niewątpliwie więc również na wysokości nieruchomości należącej do skarżącego nastąpiła możliwość korzystania z urządzenia infrastruktury technicznej, a przez to dokonał się wzrost wartości jego nieruchomości. Sam skarżący na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. przyznał, że został wybudowany chodnik jak również zjazd na jego działkę. Konieczne jest spostrzeżenie, że jak wynika z akt sprawy droga na ul. [...] była szutrowa. Droga była bardzo wąska, bez chodników i zjazdów. A zatem przeprowadzona inwestycja, zrealizowana ze środków gminy i przekazana do użytkowania [...] lutego 2017 r. była budową.

Zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Oznacza to, jak słusznie zauważył organ, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, dopuszczonym przez ustawodawcę do celów ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 tej ustawy, natomiast, zgodnie z ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Słusznie zatem organ uznał, że operat podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Jeżeli strona uznaje, że operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego bądź wskazać okoliczności wskazujące na istotne wątpliwości co do rzetelności operatu. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. Skarżący zarzucił, że nie został pouczony o możliwości skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców. W ocenie sądu organ nie ma takiego obowiązku i inicjatywa w tym zakresie zależy od strony, która może zlecić a następnie przedłożyć organowi administracji przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ pierwszej instancji aż 3-krotnie z własnej inicjatywy zwracał się do rzeczoznawcy majątkowego o złożenie wyjaśnień w zakresie sporządzonego operatu. W ocenie sądu złożone wyjaśnienia do opinii są rzetelne i wiarygodne. Przyznać należy rację organowi, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy, tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Jeżeli skarżący uważa, że operat jest wadliwy, w każdej chwili może zwrócić się o dokonanie oceny tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców i przedłożyć kontropinię organowi w celu np. wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym.

Wobec powyższego, nie są zasadne zarzuty skargi, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę nie naruszyło obowiązujących przepisów, w szczególności postępowania administracyjnego, ani też przepisów prawa materialnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji.