Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 562/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 110
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Sławomir Antoniuk, Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Rektora – Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 5 i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667) oraz na podstawie art. 89 ust. 3 powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 września 2006 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 167, poz. 1189 ze zm.) Rektor – Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej przeniósł [...] E. G. na stanowisko [...] i przyznał jej stosowne uposażenie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Rektor - Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. mianował E. G. na stanowisko [...], przyznając jej uposażenie przysługujące na tym stanowisku. W dniu 18 grudnia 2007 r. E. G. wniosła do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej odwołanie od tej decyzji. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji nr [...] Komendant Główny PSP wskazał na występującą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem decyzji Rektora – Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej. W rozstrzygnięciu bowiem mowa jest o mianowaniu strażaka, w uzasadnieniu zaś o przeniesieniu go na niższe stanowisko.

Rektor – Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej rozpoznając ponownie sprawę i mając na względzie wskazania organu drugiej instancji podjął wskazaną wyżej decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o przeniesieniu E. G. na stanowisko [...]. Powołując się na art. 32 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej organ wskazał, że Rektor – Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej jest właściwy do mianowania strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszenia w czynnościach służbowych albo zwalniania ze służby z zastrzeżeniem art. 47 ust. 1 ustawy o PSP. Natomiast zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej. Komendant – Rektor Szkoły Głównej Służby Pożarniczej podał, że nieprzydatność E. G., na zajmowanym przez nią stanowisku [....], została stwierdzona w opinii służbowej Rektora – Komendanta za okres od dnia 9 lutego 2004 r. do dnia 23 czerwca 2006 r., utrzymana w mocy przez Komendanta Głównego PSP (pismo z dnia [...] sierpnia 2006 r.). Organ przypomniał, że następstwem wydania tej negatywnej opinii było wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymanej w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2006 r., którą to decyzją organ przeniósł E. G., z dniem 1 sierpnia 2006 r., ze Szkoły Głównej Służby Pożarniczej do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w W. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została następnie uchylona wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1984/06 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [.] sierpnia 2006 r. ze względu na to, że w decyzji tej nie zmieniono daty przeniesienia E. G. do innej jednostki, tak żeby przypadała po dniu doręczenia decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Pismem z dnia 8 maja 2007 r. Komendant Główny PSP poinformował E. G., że w wyniku wydania wyroku WSA w Warszawie, jego decyzja o przeniesieniu do innej jednostki organizacyjnej PSP jest nieprawomocna i funkcjonariusz pozostaje w służbie w Szkole Głównej Służby Pożarniczej, do czasu wydania nowej decyzji. Organ podał, że swoją decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o przeniesieniu E. G. na stanowisko [...] wydał ze względu na niewydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do dnia 15 stycznia 2008 r. nowej decyzji w sprawie przeniesienia funkcjonariuszki do innej jednostki PSP.

Od powyższej decyzji E. G. odwołała się, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że w obrocie prawnym, w okresie około pięciu tygodni występowały trzy decyzje w tej samej sprawie dotyczące degradacji jej ze stanowiska [...]. Była to decyzja Komendanta – Rektora Szkoły Głównej Służby Pożarniczej z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] oraz decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w sprawie mianowania E. G. z dniem 1 stycznia 2008 r. na stanowisko [...]. E. G. podała, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Rektora – Komendanta, dowodzi, że organ oparł ją o decyzję nieostateczną, tj. decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], która nie została jej w tym czasie doręczona. Decyzji zarzuciła również brak uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin przeniesienia na stanowisko i orzekł nowy termin przeniesienia na dzień 16 marca 2008 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał ją w mocy. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że aktualnie toczą się dwa postępowania administracyjne dotyczące sytuacji służbowej E. G. Jedno postępowanie dotyczy przeniesienia funkcjonariuszki na inne stanowisko służbowe, drugie zaś dotyczy powierzenia jej pełnienia obowiązków służbowych. Organ podał, że ustalenie w niniejszej decyzji terminu przeniesienia na stanowisko na dzień 16 marca 2008 r. koreluje z terminem kończącym okres powierzenia obowiązków wyznaczony na dzień 15 marca 2008 r. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera właściwą podstawę prawną, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie prawne i faktyczne. Opinia służbowa, będąca podstawą rozstrzygnięcia jest ostateczna w rozumieniu art. 36a ust. 8 powołanej ustawy o PSP i dlatego pełnienie służby przez stronę na stanowisku [...] jest niemożliwe. Stwierdził ponadto, że pełnienie służby przez stronę na stanowisku [...] jest niemożliwe również z uwagi na fakt, że stanowisko to objęte jest przez inna osobę.

W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. skarżąca żądając stwierdzenia jej nieważności oraz nieważności decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] stycznia 2008 r. opisała i odwołała się także do innych spraw sądowoadministracyjnych prowadzonych z jej skarg na decyzje organów PSP. Uzasadniając skargę wskazała, że decyzja ta rażąco narusza przepisy prawa materialnego oraz procesowego, w tym przepisy art. 6, 7, 8, 9, 10, 15, 16, 77, 80, 107, 108 i 110 kpa. W ocenie E. G. organ odwoławczy naruszył jej prawo poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Rektora – Komendanta SGSP, która wydana została jeszcze przed doręczeniem jej decyzji Komendanta Głównego PSP z dnia [...] stycznia 2008 r. Skarżąca wyjaśniła, że decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. otrzymała w dniu 1 lutego 2008 r.

Skarżąca zarzuciła również organowi, że nie rozpatrzył jej żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu oraz, że podjął decyzję bez rozpatrzenia i oceny całości materiału dowodowego. Skarżąca wskazała też, że decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, a ponadto, że organ wydał decyzję z naruszeniem ustawowego terminu do załatwienia sprawy. W skardze wniosła również o zobligowanie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do:

- realizacji postanowień obowiązującej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...],

- udzielenia informacji dotyczących powierzenia przez Rektora – Komendanta stanowiska [...], dotychczas zajmowanego przez skarżącą, innej osobie,

- odpowiedzi na pytanie czy i kiedy Rektor - Komendant przekazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek skarżącej o zmianę ustaleń zawartych w protokole pokontrolnym nr [...] bez daty Departamentu Kontroli Skarg i Wniosków MSWiA, z kontroli problemowej w Szkole Głównej Służby Pożarniczej,

- dołączenia do akt sprawy uwierzytelnionego odpisu potwierdzenia złożenia tego dokumentu w kancelarii MSWiA, a także okazania jego oryginału.

Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania od skarżonego organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 110 kpa, organ administracji państwowej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z przepisu tego wynika zatem, że organ związany jest swoją decyzją z chwilą kiedy weszła ona do obrotu prawnego, a zatem z chwilą kiedy została zakomunikowana adresatowi w formie przepisanej w kpa. Następuje to w dwojaki sposób: albo przez doręczenie na piśmie albo też przez ustne ogłoszenie. Przepis art. 110 kpa zawiera regulację prawną innego charakteru niż zawartą w art. 16 kpa, albowiem dotyczy stabilizacji treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty lub rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji. Wszelkie wahania odnośnie załatwienia sprawy (rozstrzygnięcia kwestii procesowej) decyzją nieostateczną albo ostateczną, dopuszczalne w toku postępowania, kończą się z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W ten sposób strona uzyskuje wiadomość o definitywnym załatwieniu, w danym stanie, sprawy – stanowisku organu, wyrażającym się w załatwieniu w odpowiedniej instancji. Stwarza to jakościowo nową sytuację procesową strony w postępowaniu, a także w sferze prawa materialnego, dzięki czemu strona ma ustalone ramy dalszej obrony swoich interesów prawnych czy to na drodze administracyjnej, czy też administracyjnej i sądowej. Związanie organu administracyjnego własną decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej. Organ ten przestaje być związany decyzją, gdy zostanie ona uchylona, zmieniona lub gdy wygaśnie (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H. Beck do 8 wydania pod redakcją B. Adamiak, J. Borkowski, str. 530).

Przechodząc od rozważań teoretycznych do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Rektor – Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej, wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o mianowaniu skarżącej na stanowisko [...] był nią związany od dnia 10 grudnia 2007 r., a zatem od chwili doręczenia tej decyzji skarżącej. Organ był tą decyzją związany niezależnie od tego czy skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie cz też nie. Fakt wniesienia bowiem przez nią w dniu 18 grudnia 2007 r. środka odwoławczego wpływał jedynie na to, że decyzja ta nie podlegała wykonaniu. Nie nadano jej bowiem na podstawie art. 108 kpa rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazać należy, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, rozpoznając odwołanie skarżącej w dniu [...] stycznia 2008 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Istotna jednakże dla sprawy jest okoliczność, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego dopiero w dniu 1 lutego 2008 r. W tym dniu bowiem decyzję tą doręczono skarżącej. Wskazać należy, że zagadnienie związane z wykładnią pojęcia "wydanie decyzji" było przedmiotem rozważań składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchwale FPS 16/00 z dnia 4 grudnia 2000 r. W motywach tej uchwały NSA w powołaniu na poglądy doktryny i orzecznictwa wskazał, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. W uchwale podkreślono, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata, w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2006 r. o sygnaturze akt I OSK 1176/05 wskazano, że doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Bezsprzecznie egzystencja prawna rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym.

Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Rektor – Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej nie czekając na wejście do obrotu prawnego decyzji Komendanta Głównego PSP z dnia [...] stycznia 2008 r. wydał w dniu [...] stycznia 2008 r. kolejną decyzję, będącą następstwem decyzji kasatoryjnej. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego w dniu 15 stycznia 2008 r. Tak więc w obrocie prawnym pozostawały równocześnie dwie decyzje organu pierwszej instancji – nieostateczne, wydane przez ten sam organ, dotyczące tej samej osoby i tego samego przedmiotu. Organ wydając zatem kolejną decyzję w dniu [...] stycznia 2008 r. i wprowadzając ją do obrotu prawnego związany był jeszcze swoją decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., której uchylenie przez organ drugiej instancji nie weszło jeszcze do obrotu prawnego. Komendant – Rektor Szkoły Głównej Służby Pożarniczej mógł wydać i wprowadzić do obrotu prawnego decyzję będącą następstwem decyzji kasatoryjnej dopiero po wprowadzeniu do obrotu prawnego decyzji Komendanta Głównego PSP z dnia [...] stycznia 2008 r.

Sąd badając zaskarżoną decyzję nie stwierdził jej nieważności ponieważ decyzje te nie korzystały z przymiotu decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów prawa procesowego, Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Jeśli zaś chodzi o postulaty skarżącej dotyczące zobowiązania organu do podjęcia określonych działań to zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że nie mają one związku z zaskarżoną decyzją.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł w oparciu o art. 152 tej ustawy. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie poniosła żadnych kosztów postępowania (sprawa z jej skargi korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych) oraz wobec faktu cofnięcia na rozprawie wniosku w tej materii, Sąd nie zasądził na jej rzecz takich kosztów.