Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 604/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15 ust. 1 i 2, art/ 1 ust. 2 pkt 5, art. 6 ust. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 88l ust. 1 pkt 1 i ust. 2-6, rt. 548, art. 4a ust. 2, art. 88l ust. 5 i 6,
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Ćmielów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 30 lipca 2018 r. znak: SPN.III.4130.54.2018 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 lipca 2018 r. znak: SPN.III.4130.54.2018 Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność w całości uchwały z dnia 29 czerwca 2018 r. nr LIV/311/2018 Rady Miejskiej w Ćmielowie w sprawie II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brzóstowa.

Organ nadzoru wskazał, że na sesji w dniu 29 czerwca 2018 r. Rada Miejska w Ćmielowie podjęła uchwałę nr LIV/311/2018 w sprawie uchwalenia II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brzóstowa.

W dniu 18 lipca 2018 r. organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze oraz zobowiązał Przewodniczącą Rady Miejskiej w Ćmielowie do złożenia wyjaśnień i odniesienia się do przedłożonych do uchwały zarzutów. Pismem z dnia 23 lipca 2018r. znak: Gr-R.0004.1.2018 Przewodnicząca Rady Miejskiej w Ćmielowie złożyła wyjaśnienia i odniosła się do stwierdzonych przez organ nadzoru nieprawidłowości.

Organ wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała oceniana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.) i zwrócił uwagę na art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie zważył, że - po dokonaniu analizy postanowień uchwały pod względem ich zgodności z prawem oraz złożonej odpowiedzi na wszczęcie postępowania nadzorczego - przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Narusza ona bowiem przepisy art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 548 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j., Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) w związku z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) poprzez dopuszczenie nowej zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu miejscowego sporządza się bowiem zgodnie z przepisami odrębnymi.

Do sporządzenia przedmiotowej zmiany planu przystąpiono w dniu 25 lutego 2016 r. (uchwała nr XIX/117/2016 Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 25 lutego 2016r., zmieniona uchwałą nr XXVI/164/2016 Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 14 września 2016 r., zmieniona uchwałą nr XXVH/172/2016 Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 18 października 2016 r.). O wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany planu w dniach od dnia 5 lipca 2017 r. do dnia 3 sierpnia 2017 r. (z terminem wnoszenia uwag do dnia 17 sierpnia 2017 r.) ogłoszono w prasie miejscowej ("Gazeta Ostrowiecka") dnia 26 czerwca 2017 r. oraz przez obwieszczenie z dnia 19 czerwca 2017 r. Zatem w przedmiotowej sprawie stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2015r., poz. 469 ze zm.).

W związku z powyższym organ wskazał na treść art. 88l ust. 1 pkt 1 daw. Prawa wodnego, zgodnie z którym na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy innych obiektów budowlanych. Z ww. przepisu bezsprzecznie wynika, zdaniem Wojewody Świętokrzyskiego, że na terenach szczególnego zagrożenia powodzią nie jest możliwa realizacja nowej zabudowy. Tymczasem w przedmiotowym planie miejscowym na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami 1.MN i 2.MN, położonych w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, dopuszcza się realizację nowej zabudowy.

Organ nadzoru dodał, że uzgodnienie projektu planu z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, dokonane w trybie art. 4a pkt 2 daw. Prawa wodnego (postanowienie Nr 1222/P/NZO/17 z dnia 18 maja 2017r.), nie zwalnia od zakazów, o których mowa w art. 88l daw. Prawa wodnego. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia, że "pozytywne" uzgodnienie projektu planu można uznać za podstawę wprowadzenia do planu miejscowego zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią.

W świetle art. 88l ust. 2 ww. ustawy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od takich zakazów, ale organ nadzortu zastrzegł, że w dokumentacji prac planistycznych brak jest takiej decyzji. Liczne orzeczenia sądów administracyjnych, jak wyjaśnił dalej organ, wskazują na brak możliwości wprowadzania zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią bez uzyskania takiej decyzji. Nie mniej jednak ze względu na długość procedury sporządzania planu miejscowego oraz brak organu właściwego do uzgodnienia zgodnie z daw. Prawem wodnym, organ dopuścił możliwość ponowienia uzgodnienia projektu planu z Wodami Polskimi, w trybie art. 166 ust. 5 nowego Prawa wodnego (tj. uzgodnienia w formie decyzji).

Ponadto organ nadzoru zauważył, że na rysunku zmiany planu (załącznik Nr 1 do uchwały) brak jest terenu drogi publicznej klasy G, oznaczonego symbolem 2.KDG, dla którego podano ustalenia w treści uchwały (§ 8 uchwały).

Z uwagi na powyższe organ nadzorczy stwierdził, że kwestionowana uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, a powyżej podniesione argumenty czynią zasadnym niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność powołanej na wstępie uchwały. Organ nadzoru zdecydował zatem o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego Gmina Ćmielów zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegające na:

- błędnej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) w zw. z art. 548 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przez przyjęcie, że zmiana planu miejscowego w zakresie dopuszczenia nowej zabudowy w terenach oznaczonych symbolami 1.MN i 2.MN, które znajdują się w zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego,

- błędnej wykładni art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że stwierdzone przez organ nadzoru uchybienia naruszają zasady sporządzania planu miejscowego i mają charakter istotny,

- błędnej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez uznanie, że organ planistyczny był zobowiązany do uzyskania w ramach procedury planistycznej decyzji zwalniającej z zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego,

- naruszeniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.)przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Ćmielowie jest sprzeczna z prawem.

W związku z powyższymi zarzutami Gmina Ćmielów wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenia Wojewody Świętokrzyskiego kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi strona na wstępie zaznaczyła, że pismem z dnia 23 lipca 2018 r. znak: Or-R.0004.1.2018 Przewodnicząca Rady Miejskiej w Ćmielowie złożyła wyjaśnienia, jednakże w treści rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru w żaden sposób nie ustosunkował się do złożonych wyjaśnień.

Nadto skarżąca podniosła, że zarzuty organu nadzoru oparte są na błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego i stanu faktycznego oraz nie mogą skutkować nieważnością w całości podjętej uchwały.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, strona wskazała, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w przepisie art. 91 ust. 1 u.s.g. jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zasadność uznania aktu organu gminy za sprzeczny z prawem musi być wykazana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób nie budzący wątpliwości poprzez wyjaśnienie, w czym to naruszenie się wyraża i na czym polega oraz wyjaśnienie sensu przepisów, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone. Zamieszczenie więc w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g. Skarżony akt nadzoru nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g.

W toku prac nad projektem zmiany planu miejscowego, w dniu 1 stycznia 2018 r., weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która zastąpiła dotychczasowe regulacje w zakresie procedury planistycznej i uzgodnienie w trybie art. 4a pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) w związku z art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie ustawy o planowaniu przestrzennym w brzmieniu przed dniem 1 stycznia 2018 r. Zgodnie więc z art. 548 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, jeśli przed dniem jej wejścia w życie podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu miejscowego, ogłoszono w prasie miejscowej i dokonano obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, należy stosować przepisy dotychczasowej ustawy Prawo wodne.

W ramach procedury planistycznej, jak wyjaśniła skarżąca, wystąpiono do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o uzgodnienie projektu zmiany planu w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Organ wyraził stanowisko aprobujące przedstawioną formę i sposób zagospodarowania - uzgodnienie znak NZO.UW.0211.23.2017 z dnia 18 maja 2017r., a uzgodnienie organu jest wiążące przy sporządzaniu projektu planu miejscowego (art. 106 k.p.a.).

Ponadto strona podniosła, że postępowanie w sprawie uchwalenia planu lub jego zmiany jest postępowaniem prawotwórczym, uchwałodawczym, a nie postępowaniem administracyjnym. W ramach tego postępowania nie ma miejsca na uzyskiwanie zgód na odstępstwo od zakazów wynikających ze "starego" Prawa wodnego i prowadzenie procedury administracyjnej zmierzającej do zwolnienia od zakazów z art. 88l Prawa wodnego. Decyzja dyrektora RZGW z art. 88l Prawa wodnego wydawana jest na wniosek inwestora, do którego dołącza się charakterystykę planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót, mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesionym schematem planowanych obiektów i robót, a w razie potrzeby, obliczenia hydrauliczne i hydrologiczne. W przypadku wydania wspomnianej decyzji inwestor ma obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast stroną postępowania oprócz wnioskodawcy są właściciel wody i właściciel wału przeciwpowodziowego. Inwestor powinien mieć jednak na uwadze, że opisywana decyzja wygasa, jeżeli w terminie 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub nie rozpoczęto wykonywania robót lub czynności wskazanych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego. Decyzja taka nie może być uzyskana w postępowaniu planistycznym, gdyż ma charakter czasowy (art. 88l ust. 6 Prawa wodnego) i wydawana jest na wniosek konkretnego inwestora, dla konkretnej inwestycji. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego nie zawiera rozwiązań, które byłyby ograniczone czasowo. Sama zaś decyzja zwalniająca z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie dość, że może obowiązywać przez 2 lata, to jest przede wszystkim ściśle skorelowana z wnioskiem inwestora i dostosowana do jego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto, organ sporządzający projekt planu nie jest w stanie przygotować załączników niezbędnych do uzyskania tej decyzji, jak również skutecznie uzyskać pozwolenia wodnoprawnego. Strona dodała, że kompetencja udzielenia zezwolenia na odstępstwo od zakazów ustalonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią została przyznana dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą rozstrzygania o tych sprawach. Ponadto, uznaniowy charakter zezwolenia na odstępstwo powoduje, że żaden przepis prawa nie może zobowiązywać dyrektora regionalnego do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Źródła ograniczeń uznania administracyjnego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego, gdyż przepisy ustawy Prawo wodne stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Wprowadzenie zakazów przewidzianych w art. 88l Prawa wodnego skutkowałoby pozbawieniem dyrektora jego kompetencji do udzielenia w drodze decyzji administracyjnej zwolnienia od zakazów wymienionych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 88f ust. 11 Prawa wodnego, mapy zagrożenia powodziowego podlegają przeglądowi co 6 lat oraz w razie potrzeby aktualizacji. Dlatego niezasadne jest wprowadzanie na tych obszarach zakazów zabudowy, gdyż może się okazać, że przy przeglądzie tych map granice obszarów szczególnego zasięgu zostaną zmodyfikowane, a to będzie prowadziło do rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym i prawnym nieruchomości określonym w planie miejscowym. Zdaniem skarżącej, związanie dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (udzielenie odstępstwa od zakazów i ustalenie form zagospodarowania) skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 88l ust. 2 Prawa wodnego i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z dyrektora regionalnego na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast wolą ustawodawcy jest rozstrzyganie kwestii zwolnienia od zakazów na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w trybie postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Strona wskazała także na uzgodnienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 maja 2017 r., którym organ nadzoru uzgodnił projekt zmiany planu bez uwag.

Gmina podkreśliła, że art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada obowiązek określenia w planie miejscowym m.in. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, nie precyzując jednocześnie owego określenia. Powołując się na wyrok sądu administracyjnego, skarżąca zważyła, że sposób wskazania i dookreślenia w planie miejscowym obszarów szczególnego zagrożenia powodzią poprzez odesłanie do map zagrożenia powodziowego w dostatecznym stopniu spełnia wymóg "określenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Strona zarzuciła także, że wystąpienie do Wód Polskich wymagałoby wprowadzenia zmian w projekcie planu, prowadziłoby do naruszenia przepisu przejściowego tj. art. 548 Prawa wodnego. Wystąpienie do Wód Polskich z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w formie decyzji administracyjnej stanowiłoby naruszenie przepisów przejściowych, a tym samym stanowiłoby istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Końcowo Gmina Ćmielów wyjaśniła, że na rysunku zmiany planu brak jest oznaczenia terenu 2.KDG, zgodnie z oznaczeniami przyjętymi w uchwale. Powyższe jest skutkiem błędu na etapie edytowania projektu do uchwalenia. Natomiast ta nieścisłość nie ma charakteru istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, gdyż ustalenia dla tych terenów są identyczne, a sam plan nadaje się do stosowania. Ponadto dostrzeżona nieścisłość nosi znamiona oczywistej omyłki, mogącej ewentualnie podlegać sprostowaniu na zasadach i w trybie określonym w art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523).

Na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. pełnomocnik skarżącej, popierając skargę, przyznał, że cały teren objęty przedmiotowym planem jest terenem szczególnego zagrożenia powodzią. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Skarga Gminy Ćmielów nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

W pierwszej kolejności, w opozycji do argumentacji skargi, wskazać trzeba, że kwestionowany skargą akt nadzoru spełnia wymagania formalne jakie stawiają mu przepisy art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Zawiera bowiem uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym organ wskazuje, które przepisy prawa zostały przez organ jednostki samorządu terytorialnego naruszone, jaki jest charakter tego naruszenia i wyjaśnia, na czym to naruszenie polega.

Organ nadzoru stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, że uchwała narusza art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z dnia 27 marca 2003 r., t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym") i art. 548 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) w zw. z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469, dalej powoływana jako "ustawa - Prawo wodne").

Nie było w sprawie kwestionowane, zresztą stanowi o tym wprost art. 548 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także ich zmian, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ogłoszono w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem oceny, czy przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z prawem, organ nadzoru powinien był dokonać i dokonał w świetle przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, w szczególności regulacji zawartych w art. 88l tej ustawy.

Zgodnie z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym (art. 88l ust. 2 Prawa wodnego).

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a pogląd ten należy uznać za ugruntowany (zob. wyroki NSA z dnia 27 września 2016 r., II OSK 3135/14, z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1530/14 i z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2674/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i podziela go Sąd orzekający w tej sprawie, ustawodawca w art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne wprost zakazuje budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a jedynie w art. 88l ust. 2 ustawy - Prawo wodne, na zasadzie wyjątku, dopuszcza lokalizowanie zabudowy na tych terenach, jednak nie na podstawie samego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz na podstawie decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, który może zwolnić od tego zakazu, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Wskazaną możliwość odstępstwa od zakazu realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią regulują przepisy art. 88I ust. 2-6 ustawy - Prawo wodne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skoro art. 88I ust. 2-6 ustawy - Prawo wodne w zakresie możliwości uzyskania odstępstwa od zakazu realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią określają organ właściwy w sprawie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88I ust. 1 ustawy - Prawo wodne, sposób postępowania w tych sprawach i formę działania, to tym samym tylko dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej posiada kompetencje do określania w drodze decyzji administracyjnej wyjątków od ustanowionego zakazu budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Kompetencje i zadania właściwych organów określone w ustawie nie mogą być natomiast powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. Zakaz ustanowiony w art. 88I ust. 1 ustawy - Prawo wodne, m.in. sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, powinien zatem znaleźć odzwierciedlenie w planie miejscowym, z którego zapisów powinno jednoznacznie wynikać, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie są przewidziane do zabudowy. Ponadto istotnym jest, aby obszar szczególnego zagrożenia powodzią był jednoznacznie określony zarówno w części tekstowej jak i graficznej planu. Jeżeli bowiem przepis rangi ustawy wyklucza możliwość budowy obiektów budowlanych na terenach szczególnie zagrożonych powodzią, to nie można przewidzieć możliwości zabudowy tych terenów w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA – II OSK 3135/14).

W niniejszej sprawie, jak wynika to z części tekstowej zaskarżonej uchwały, z jej załącznika graficznego (Załącznik nr 1), ale także Prognozy oddziaływania na środowisko (k. 13 akt administracyjnych) i co potwierdziła strona skarżąca na rozprawie, teren objęty przedmiotową uchwałą w całości znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zatem, w świetle wskazywanej wyżej wykładni przepisów art. 88l ust. 1 pkt 1 i ust. 2-6 Prawa wodnego, nie może budzić żadnych wątpliwości to, że uchwała Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 29 czerwca 2018 r. w sprawie II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brzóstowa, istotnie narusza prawo tj. art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne w zw. z art. 548 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Uchwała ta została w rezultacie podjęta z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, bo z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego - art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uchwałodawczy gminy winien wprowadzić jednoznaczne zakazy, nakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.).

Powyższej oceny nie zmieniają te postanowienia zakwestionowanej uchwały, w których postanowiono, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, oznaczonych na rysunku planu, obowiązują zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu wynikające z ustawy Prawo wodne w zakresie ochrony przed powodzią (§ 4 ust. 4 pkt 2 uchwały). Z zapisów planu miejscowego nie może bowiem wynikać mylne domniemanie zasady zabudowy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Wprawdzie ustawowy zakaz zabudowy nie powinien być powtórzony literalnie w planie miejscowym, ale musi być w nim uwzględniony poprzez takie przyjęcie rozwiązań planistycznych, które nie będą naruszać przepisów odrębnych, w tym wynikających z nich jednoznacznych zakazów. Zapisy planu powinny być jednoznaczne – powinno z nich wynikać w sposób nie budzący wątpliwości, że na wyraźnie oznaczonym obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego obowiązuje generalny zakaz zabudowy, od którego zwolnić może jedynie decyzja dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydana na podstawie art. 88I ust. 2 ustawy - Prawo wodne. Do jego wyłącznej kompetencji należy bowiem każdorazowo ocena, czy dana inwestycja w planowanym kształcie może być zrealizowana (zob. cyt. wyrok NSA – II OSK 3135/14).

Powyższe rozważania uzupełnia bez wątpienia regulacja skierowana do organu planistycznego zawarta w art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych. Równocześnie ochrona przed powodzią była i jest zadaniem organów administracji rządowej i samorządowej - art. 88a ust. 1 ustawy - Prawo wodne i art. 163 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Ochronę tę realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności zapobieganie, ochronę, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. 88a ust. 3 ustawy - Prawo wodne i art. 163 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne).

Odpowiadając zaś na zarzut skarżącej Gminy, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie pozytywnie uzgodnił zmianę planu miejscowego w trybie art. 4a ust. 2 ustawy - Prawo wodne stwierdzić należy, że uzgodnienie to nie uchyla generalnego ustawowego zakazu zabudowy obowiązującego na obszarach szczególnego zagrożenia powodziowego. Nie zmienia takiej oceny treść art. 106 k.p.a. Ponadto wątpliwości budzi prawidłowość stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, skoro dokonanie stosownego uzgodnienia nie może mieć charakteru tylko formalnego, ale musi polegać na merytorycznym sprawdzeniu rozwiązań przyjętych w projekcie planu (zmiany planu) przez organ specjalistyczny w ramach jego kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., II OSK 1063/12, lex nr 1251745). Z uwagi na brak uzasadnienia postanowienia ww. organu uzgadniającego ocena taka jest utrudniona. Niemniej jednak należy podkreślić, że organ nadzoru (a wcześniej organ planistyczny dysponujący władztwem planistycznym) był uprawniony, by zakwestionować możliwość zabudowy terenów, których dotyczy zaskarżona uchwała, nawet w sytuacji pozytywnego uzgodnienia zmiany planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie.

Odnosząc się z kolei do braku spójności pomiędzy częścią tekstową uchwały a jej częścią graficzną w zakresie drogi publicznej oznaczonej jako 2.KDG zważyć trzeba, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób jednoznaczny – nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych - rozstrzygać o sposobie zagospodarowania terenów nią objętych. Uchwała taka kształtuje sposób wykonania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien zawierać zatem regulacje czytelne i nie stwarzające wątpliwości interpretacyjnych. W niniejszym przypadku z postanowień przedmiotowej uchwały nie wynika, aby inny był sposób zagospodarowania terenów oznaczonych jako 1.KDG i 2.KDG. W obu przypadkach są to tereny drogi publicznej klasy G z podstawowym przeznaczeniem pod fragment drogi publicznej klasy G wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz siecią infrastruktury odwodnienia i oświetlenia. W terenach tych obowiązuje tożsamy zakaz obsadzania zwartą zielenią i taka sama jest ich szerokość – w liniach rozgraniczających 3 m. Część tekstowa planu nie budzi więc wątpliwości co do przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2.KDG. Mając to na uwadze omawiana niespójność w uchwale sama w sobie nie uzasadniałaby stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Niemniej jednak uchwała Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 29 czerwca 2018r. w sprawie II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brzóstowa w całości została podjęta w oparciu o z góry błędne założenie, że na terenach szczególnego zagrożenia powodzią możliwa jest zabudowa z uwzględnieniem określonych w tej uchwale zastrzeżeń, co uzasadniało wyeliminowanie tej uchwały z obrotu prawnego w całości ze skutkiem ex tunc.

Należy jednak podzielić argumentację skarżącej, że brak było podstaw prawnych do tego, by to Gmina Ćmielów co do terenu, którego dotyczy przedmiotowa uchwała, wystąpić miała w ramach procedury planistycznej do właściwego regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej o wydanie decyzji, o której mowa w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. Stosownie do art. 88l ust. 4 ustawy -Prawo wodne, do wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 2, dołącza się charakterystykę planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót, mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesionym schematem planowanych obiektów i robót, a w razie potrzeby, obliczenia hydrauliczne i hydrologiczne. Stroną postępowania o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 2, jest wnioskodawca, właściciel wody i właściciel wału przeciwpowodziowego (art. 88l ust. 5 ustawy – Prawo wodne). Decyzja, o której mowa w ust. 2, wygasa, jeżeli w terminie 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub nie rozpoczęto wykonywania robót lub czynności wskazanych w ust. 1 (art. 88l ust. 6 ww. ustawy). Z powyższych przepisów wynika, że w toku procedury planistycznej związanej ze sporządzaniem planu (zmiany planu, czy studium) nie jest przewidziane wydawanie decyzji zwalniającej od zakazów związanych z ochroną przeciwpowodziową w trybie art. 88l ust. 2 ustawy - Prawo wodne. Postępowanie w trybie art. 88l ust. 2-6 ustawy – Prawo wodne jest postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest określona w ustawie strona postępowania administracyjnego. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może zwolnić od zakazów określonych w ust. 1 art. 88I Prawa wodnego, w tym od zakazu budowy obiektów budowlanych jedynie inwestora na etapie procesu inwestycyjnego, bowiem tylko wtedy jest możliwe złożenie dokumentacji wymaganej przepisem art. 88I ust. 4 Prawa wodnego. Również regulacja art. 88 l ust. 6 ww. ustawy, przewidująca wygaśnięcie decyzji, nie może mieć zastosowania do studium, czy planu miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., II OSK 1063/12, lex nr 1251745).

Podzielając argument strony podniesiony w skardze, że kompetencja udzielenia zezwolenia na odstępstwo od zakazów ustalonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią została przyznana dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej na zasadzie wyłączności, Sąd zwraca uwagę, iż równocześnie argument ten potwierdza stanowisko organu nadzoru, iż organ gminy, uchwalając plan miejscowy (zmianę planu), nie może zastępować w powyższej kompetencji dyrektora zarządu gospodarki wodnej poprzez zwolnienie z zakazu zabudowy terenów szczególnie zagrożonych powodzią w drodze uchwały organu planistycznego.

Dodatkowo należy podnieść, co podniósł organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, że w studium uchwalonym dla terenu objętego przedmiotową uchwałą obowiązywał zakaz zabudowy. Nawet gdyby postanowienia studium umożliwiały realizację zabudowy na terenach bezpośrednio zagrożonych powodzią, to i tak nie mogłyby stać sie wyznacznikiem dla oceny legalności przyjętych w planie miejscowym rozwiązań (zobr. Wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., II OSK 2592/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bez wpływu dla oceny przedmiotowej uchwały jako rażąco naruszającej prawo pozostawałaby również okoliczność istnienia zabudowy na nieruchomościach sąsiadujących z terenem, którego dotyczy unieważniona uchwała. Ustalenia planu wiążą organy na przyszłość, stanowiąc przesłankę dla oceny możliwości dokonania nowej zabudowy.

Dla wyniku sprawy nie mogło mieć także znaczenia to, że organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia na możliwość ponowienia uzgodnienia projektu planu z Wodami Polskimi w trybie art. 166 ust. 5 ustawy - Prawo wodne obowiązującej od 1 stycznia 2018 r., skoro celowość takiego uzgodnienia jest podważona, gdyż uchwała, której nieważność stwierdził ten organ, a więc i całe postępowanie planistyczne co do zasady opiera się na niezgodnym z prawem założeniu o możliwości zabudowy objętego nią obszaru.

Z podanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.