Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1599/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1,3,6-8,10-12, art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 31 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Przepis art. 31 ust. 5ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budwolane (Dz. U. Nr 56 poz. 1118 ze zm.) nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, polegających na rozbiórce budynku.

TEZY

Przepis art. 31 ust. 5ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budwolane (Dz. U. Nr 56 poz. 1118 ze zm.) nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, polegających na rozbiórce budynku.


SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1978/09 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie ochrony zabytku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r. Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) września 2009 r. w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Willa "J." wraz z towarzyszącą jej zabudową, zlokalizowana na działkach geodezyjnych o nr: (...),(...),(...) i (...) w obrębie (...), przy ul. Ż. (...) (dawniej nr (...)) w K., stanowiła element zespołu budowlanego miasta K., który wraz z układem urbanistycznym został wpisany do rejestru zabytków pod numerem (...) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia (...) lutego 1990 r. Modernizacja i rozbudowa willi była przedmiotem postępowania, prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego na prace zakładające m.in. dobudowę do budynku willi "J." krytego basenu i podziemnego garażu. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia (...) listopada 2004 r. nr (...) udzielił pozwolenia na wykonanie robót objętych przedstawionym projektem, w oparciu o art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Postanowieniem z dnia (...) listopada 2004 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Warszawie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie rezydencji mieszkalnej z częścią rehabilitacyjno-uzdrowiskową (etap II - rozbudowa o garaż podziemny). Decyzją z dnia (...) lutego 2005 r., na wniosek ówczesnego inwestora (D. Sp. z o.o.), właściwy organ ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a następnie wydał pozwolenie na budowę z dnia (...) maja 2005 r. W związku z pismem Społecznego Opiekuna Zabytków K. z dnia 22 września 2008 r. informującym o rozbiórce przedmiotowego budynku willi "J.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 24 września 2007 r. przeprowadził oględziny obiektu budowlanego, przy udziale przedstawicieli Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie, w wyniku których stwierdzono, że budynek willi "J." został rozebrany w całości, łącznie z ławą fundamentową i piwnicami, a na jego miejscu trwały już prace związane z wykonaniem wykopu pod garaż podziemny. O wynikłych w czasie prowadzonych prac budowlanych problemach z konstrukcją budynku nie został powiadomiony ani wojewódzki konserwator zabytków, ani powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Inwestor wystąpił do Starosty P. o pozwolenie na rozbiórkę willi, na podstawie art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w dniu 26 września 2008 r., czyli już po zleceniu całkowitej rozbiórki obiektu.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia (...) września 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania K. Sp. z o.o., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia (...) listopada 2008 r. nakazującą skarżącej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez odbudowę zabytkowej willi "J." przy ul. Ż. (...) (dawniej nr (...)) w K., położonej na terenie wpisanym do rejestru zabytków, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że miasto K. wpisano do rejestru zabytków, przy wskazaniu na dwa niezależne, lecz współgrające elementy tj. zespół budowlany i układ urbanistyczny, stanowiące substancję zabytkową miasta i podlegające ochronie prawnej na mocy art. 7 pkt 1 ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Ministra jednym z elementów zabytkowego zespołu budowlanego miasta K. jest przedmiotowa rezydencja będąca modernistyczną willą o nazwie "J.", wzniesiona w latach 30. XX wieku według projektu znanego architekta C. P. Jakkolwiek obiekt ten nie został wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, podlega w ocenie organu odwoławczego ochronie prawnej, jako część zespołu budowlanego miasta K., który jest wpisany do rejestru zabytków i odpowiada definicji zabytku zawartej w art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym samym willa ta stanowiła substancję zabytkową zabytku nieruchomego, jakim jest zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy układ urbanistyczny i zespół budowlany. Organ II instancji stwierdził, że nie jest możliwe w rozpatrywanej sprawie zastosowanie przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tak jak rozstrzygnął to organ pierwszej instancji, jako że działanie to nie spowoduje doprowadzenia zabytku, czyli zespołu budowlanego, do stanu poprzedniego. Nakaz przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego ma charakter restytucyjny, jego istotą jest przywrócenie obiektu do stanu, w jakim znajdował się on przed rozpoczęciem prac prowadzonych z naruszeniem prawa. Istotą decyzji organu I instancji jest budowa współczesnego budynku w miejsce rozebranej willi. Usunięcie z zespołu budowlanego miasta K. tej willi spowodowało bowiem nieodwracalne zniszczenie części jego substancji zabytkowej. W opinii organu odwoławczego działanie polegające na odbudowie willi nie przywróci substancji zabytkowej do stanu poprzedniego, z uwagi na bezpowrotne zatracenie istotnej cechy zabytku - autentyczności. Jednocześnie Minister uznał, że nie oznacza to jednak, iż Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w toku ponownego rozpatrywania sprawy nie może podjąć działania wynikającego z przepisu art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stosownie do którego wojewódzki konserwator zabytków może zobowiązać skarżącą do doprowadzenia zabytku, tj. zespołu budowlanego, do jak najlepszego stanu we wskazany sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę podzielił stanowisko organu II instancji. Skarżąca w zakresie udzielonego pozwolenia mogła podjąć określone w zatwierdzonym projekcie roboty budowlane. Jednakże żadne z posiadanych przez stronę skarżącą orzeczeń administracyjnych nie zawierało zezwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych, które doprowadziły do całkowitej rozbiórki zabytku. Dokonując zatem całkowitej (wraz z fundamentami) rozbiórki zabytkowej willi "J." o licznych walorach historycznych, w ocenie Sądu, strona skarżąca przeprowadziła tę rozbiórkę częściowo w ogóle bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a częściowo w sposób istotnie odbiegając od zakresu i warunków określonych w uzyskanym pozwoleniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W ocenie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego organy ochrony konserwatorskiej miały podstawę do stosowania w rozpatrywanej sprawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano określone w tym przepisie prace (m. in. roboty budowlane) przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego lub uporządkowanie terenu albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. Willa "J.", jakkolwiek do dnia jej rozebrania nie została wpisana do rejestru zabytków indywidualną decyzją, to stanowiła element historycznego zespołu budowlanego miasta K., który wraz z układem urbanistycznym tego miasta, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia (...) lutego 1990 r. nr (...) został wpisany do rejestru zabytków pod numerem (...). Oznacza to, że szczególnej ochronie konserwatorskiej podlega zarówno przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, jak i historycznie powiązana przestrzennie grupa budynków, wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Willa "J.", jako budynek stanowiący część objętego ochroną zespołu budowlanego i układu urbanistycznego miasta K., podlegała zatem omówionej wyżej szczególnej ochronie w takim stopniu, jaki jest adekwatny do jej roli w ramach objętego wpisem do rejestru zabytków układu i zespołu. Całkowita likwidacja budynku stanowi ingerencję zarówno w układ budowlany, jak i urbanistyczny, które były objęte ochroną. Tego typu działania, które powodują fizyczną likwidację budynku, mogą być zatem prowadzone jedynie po uzyskaniu w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W konsekwencji, w przypadku dokonania takich zmian w układzie budowlanym lub urbanistycznym, które prowadzą do naruszenia chronionego zespołu lub układu, znajduje podstawę wszczęcie przez właściwy organ w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami postępowania administracyjnego zmierzającego do zminimalizowania lub odwrócenia (o ile jest to jeszcze możliwe) szkód zaistniałych w objętej ochroną substancji zabytkowej. Pełna restytucja zabytku jest faktycznie niewykonalna, ze względu na nieodwracalną utratę rozebranej willi "J." jako części zabytkowego zespołu budowlanego. Ewentualna odbudowa willi nie mogłaby być uznana za autentyczny element chronionego zespołu. Można by ją było uznać co najwyżej za kopię autentycznego, przedwojennego budynku stanowiącego integralną część zespołu budowlanego K. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadne jest w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dokonanie ponownej analizy i zbadania sprawy, w celu ustalenia, jakie ewentualne działania byłyby najwłaściwsze dla doprowadzenia naruszonego zespołu budowlanego do najlepszego stanu. Dopiero bowiem po wykonaniu zaleceń organu II instancji Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków będzie mógł ustalić i nakazać takie działania naprawcze, które mają doprowadzić naruszony zabytkowy zespół budowlany do najlepszego możliwego stanu, skoro prosta restytucja do stanu pierwotnego jest już niemożliwa.

W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 2, art. 3 pkt 12 i 13, art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1-2,6-8 i 10-12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Skarżąca podniosła, że błędnie ustalono, iż doszło do prowadzenia robót bez wymaganych pozwoleń. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, skoro willa "J." była obiektem położonym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków a nie zabytkiem wpisanym indywidualnie do rejestru zabytków, obowiązek uzgodnienia z konserwatorem wszelkich prac dotyczących tego obiektu wynikał z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zaś z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która to ustawa nie wskazuje na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do obiektów położonych na obszarach wpisanych do rejestru zabytków. Ponadto zasadnicza część prac rozbiórkowych prowadzona była zgodnie z uzyskanym zezwoleniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Uzyskanie zgody konserwatora na rozbiórkę w trybie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego pozostawałoby w sprzeczności z celem tego przepisu, który zezwala na rozbiórkę w trybie nagłym, ze względu na bezpieczeństwo osób lub mienia. Tryb ten nie nakazuje a wręcz uniemożliwia wystąpienie o zgodę konserwatora na rozbiórkę obiektu, gdyż działania w tym trybie dokonywane są w trybie natychmiastowym. Skarżąca podniosła, że nieprawidłowe było zastosowanie przez Sąd art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 6-8 oraz 10-12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które to przepisy odnoszą się wyłącznie do zabytku wpisanego do rejestru zabytków, nie zaś do każdego obiektu położonego na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jako historycznego zespołu budowlanego oraz historycznego układu urbanistycznego. Zdaniem skarżącej przez zabytek wpisany do rejestru zabytków należy rozumieć wyłącznie zabytek, który został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Wpis obszaru do rejestru zabytków nie rodzi tak daleko posuniętych ograniczeń jak indywidualny wpis obiektu do rejestru zabytków. Stopień ochrony poszczególnych budynków położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nie może być ustalany w sposób dowolny, w stopniu jaki jest adekwatny do roli, jaką pełni dany obiekt na terenie obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Stopień ochrony jest bowiem równoznaczny ze stopniem, w jakim dochodzi do ograniczenia w korzystaniu z prawa własności. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 45 oraz 36 nie przewiduje sankcji za bezprawną ingerencję w układ budowlany lub układ urbanistyczny.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) września 2009 r. oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) listopada 2008 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Przytoczone w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także Kodeksu postępowania administracyjnego sprowadzają się w zasadzie do dwóch zagadnień prawnych mających zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie, które pozostają ze sobą w ścisłym związku.

Po pierwsze, przedmiotem sporu w tej sprawie jest to, czy w ogóle może mieć zastosowanie przepis art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w sytuacji gdy do rejestru zabytków wpisany jest zespół budowlany miasta K. wraz z układem urbanistycznym, a nie była wpisana do rejestru zabytków określona nieruchomość wraz z willą "J.". Po drugie, czy do inwestora, który wykonuje roboty budowlane na podstawie wymaganych pozwoleń, może mieć zastosowanie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w sytuacji gdy inwestor powołuje się na to, że wykonał prace rozbiórkowe na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżąca Spółka, co do tych zagadnień prezentuje stanowisko, że skoro nieruchomość z willą "J." nie została wpisana do rejestru zabytków, to rozbiórka willi nie wymagała pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, roboty rozbiórkowe zostały wykonane na podstawie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego i nie ma zastosowania art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przed odniesieniem się do tych zagadnień należy wyjaśnić relację pomiędzy Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem stanowisko skarżącej Spółki wynika z przyjętego założenia, że Prawo budowlane jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co oznacza, że unormowania dotyczące określonej sprawy zawarte w Prawie budowlanym wyłączają stosowanie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stanowisko to skarżąca Spółka wyprowadza wprost z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że ustawa ta nie narusza przepisów innych ustaw, w tym Prawa budowlanego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, ponieważ skarżąca pomija to, że również art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że między Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego.

Nie jest trafne stanowisko skarżącej Spółki, że przepis art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może mieć zastosowanie, ponieważ do rejestru zabytków został wpisany zespół budowlany miasta K. wraz z układem urbanistycznym, a nie nieruchomość z willą "J.". Z art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości, zaś w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 13 tej ustawy mowa jest o tym, że zabytkiem nieruchomym może być zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. To, że każdy z budynków wchodzących w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków (art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), nie oznacza, że nie wpisanie do rejestru zabytków takiego budynku powoduje, iż budynek ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego. Jedynie zakres i formy ochrony budynku (obiektu budowlanego) wchodzącego w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie wpisany dodatkowo także ten budynek jako zabytek nieruchomy. Ma to znaczenie zarówno w toku wydawania pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, jak i w toku podejmowania działań w celu zachowania zabytku. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków) przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy), natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. Z tych względów wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego, w którego skład wchodziła willa "J,", oznaczało, że również ten budynek był objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego. Nie jest więc trafne stanowisko skarżącej Spółki, że willa "J," nie była objęta taką ochroną jak zabytek wpisany do rejestru zabytków, ponieważ nie została dodatkowo wpisana do rejestru zabytków jako odrębny zabytek nieruchomy.

Konsekwencją stanowiska, że budynek wchodzący w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków jest objęty ochroną z tytułu wpisu do rejestru zespołu budowlanego w zakresie cech tego zespołu, jest stosowanie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami co do zachowania i utrzymania zabytku (także elementów tworzących ten zabytek), a w szczególności obowiązku uzyskania pozwoleń wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku oraz kompetencji organów ochrony zabytków w zakresie nadzoru konserwatorskiego. Oznacza to, że w sytuacji, gdy inwestor dokonał rozbiórki willi "J.", organy ochrony zabytków były obowiązane prowadzić postępowanie, o którym mowa w art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, a więc nie można przyjąć, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone. Inną natomiast sprawą jest to, jakie może być podjęte rozstrzygnięcie na podstawie art. 45 ustawy, w sytuacji gdy wykonano już rozbiórkę budynku, a do rejestru zabytków wpisany był nie ten budynek, lecz zespół budowlany w skład którego wchodził ten budynek.

Z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że pozwolenia konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. W tej sprawie inwestor dysponował pozwoleniem na modernizacją i rozbudowę willi "J.". Rozbiórka tego obiektu stanowi zupełnie inny rodzaj robót budowlanych i wymagała odrębnego pozwolenia zarówno wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), jak i właściwego organu architektoniczno – budowlanego (art. 28 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Od obowiązku uzyskania tych pozwoleń nie zwalniał inwestora przepis art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, albowiem przepis ten zezwala inwestorowi jedynie na rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych przez uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę w celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a nie na całkowite rozebranie budynku. Ponadto czym innym jest rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych w celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a czym innym wykonanie całkowitej rozbiórki budynku. Uprawnienie i obowiązek inwestora do podjęcia natychmiastowych działań w celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia, o którym mowa w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, nie może być rozumiany w ten sposób, że w ramach tego działania inwestor może przekroczyć granice wyznaczone tym przepisem i wykonać bez pozwolenia rozbiórkę budynku w zakresie wykraczającym poza konieczność usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie można więc zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, iż z uwagi na przepis art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, inwestor mógł rozebrać budynek bez potrzeby uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i niezależnie od pozwolenia na rozbiórkę na podstawie Prawa budowlanego. Oznacza to, że roboty budowlane polegające na rozbiórce budynku zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a wobec tego zasadnie zostało wszczęte postępowanie na podstawie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Nie jest kwestionowane, iż w sytuacji gdy został rozebrany budynek wchodzący w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków, nie jest możliwe nakazanie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, tak jest przyjął organ pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy, na skutek odwołania skarżącej Spółki, trafnie uznał, że sprawę należy przekazać do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdyż konieczne jest dokonanie ustaleń i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie co do tego jakie rozwiązanie może być zastosowane w tej sprawie. Wymaga to przeprowadzenia postępowania dowodowego, którego dotychczas nie przeprowadzono w postępowaniu administracyjnym, z uwzględnieniem wszelkich środków dowodowych. Podzielnie tego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji nie narusza przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz Prawa budowlanego, ani też przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.