Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2327/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. B., H. B., M. M. i S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ") art. 150 § 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], odmówił uchylenia ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r., znak: [...].

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Kutnowski decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Rzymskokatolickiej Parafii pod wezwaniem [...] w K. pozwolenia na rozbudowę cmentarza parafialnego w K. przy ul. [...] i ul. [...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb Ł.

Wnioskiem z dnia 14 lipca 2017 r. E. B., H. B., S. M. i M. M. (dalej: "skarżący") zażądali stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali na naruszenie przepisów prawa miejscowego, tj. ustaleń obowiązującego na działkach inwestora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez lokalizację inwestycji na działce o nr ewid. [...], która nie jest przeznaczona pod cmentarz, ponieważ leży w strefie 5U - zabudowy usług kultu religijnego.

Powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, skarżący podnieśli, że teren cmentarza musi być ogrodzony, a ogrodzenie musi spełniać wymogi określone w tych przepisach. Objęcie kwestionowaną decyzją działki, która nie jest przeznaczona pod cmentarz i na której cmentarz nie może się znajdować, prowadzi do naruszenia ww. przepisów dotyczących ogrodzenia cmentarzy.

Skarżący zaakcentowali, iż granice terenu w otoczeniu cmentarza, na którym występują ograniczenia w zagospodarowaniu, określają przepisy odrębne, w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W tym kontekście powołali się na § 2 i § 3 ust. 2 ww. aktu wprowadzające zakaz lokalizacji cmentarza w odległości mniejszej niż 500 m od ujęć wodnych, a także wymóg sporządzenia planu sytuacyjnego w skali 1:500 i naniesienia na nim wszelkich zabudowań i studni lub innych ujęć wodnych, znajdujących się w odległości 150 m od terenu przeznaczonego pod cmentarz.

Z kolei wskazując na § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia, przewidujący 50 m jako minimalną odległość obszaru oddziaływania cmentarza (licząc od jego granic), skarżący zarzucili Staroście Kutnowskiemu niewyjaśnienie tej okoliczności.

W dalszej kolejności podnieśli, iż na skutek rozbudowy cmentarza na działce o nr ewid. [...], która bezpośrednio graniczy z działkami stanowiącymi własność S. M. i M. M. o nr ewid. [...], [...], [...] i [...], ogrodzenie cmentarza stało się też ogrodzeniem ich nieruchomości, a zatem ww. skarżący nie mogą od tej strony ogrodzić swoich nieruchomości w taki sposób, jak przed rozbudową cmentarza.

Na zakończenie skarżący stwierdzili, że nie jest wykluczone występowanie innych wad w kwestionowanej decyzji Starosty [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w części dotyczącej budowy fragmentów kwater grzebalnych oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki nr [...], [...] i [...] na terenie działki nr ew. [...], zaś w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że kontrolowana w nadzwyczajnym trybie decyzja Starosty [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę fragmentów kwater grzebalnych, oznaczonych numerami [...], [...] i [...], zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], na terenie przeznaczonym pod usługi kultu religijnego, pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których została wydana i rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkujące stwierdzeniem nieważności badanej decyzji jedynie w części dotyczącej lokalizacji fragmentów kwater grzebalnych, oznaczonych numerami [...], [...] i [...], przekraczających linię rozgraniczającą teren 1ZC, wyznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia [...] listopada 2015 r. K. nr [...] Natomiast w odniesieniu do pozostałej części decyzji Starosty [...], Wojewoda nie stwierdził naruszenia przepisów prawa ani w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani w oparciu o pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania E. B. i H. B. – obejmującego tę część decyzji Wojewody, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] - GINB decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

• uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w zakresie zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę:

- kaplicy cmentarnej (pkt 1 na projekcie zagospodarowania terenu),

- kolumbarium (pkt 44 na projekcie zagospodarowania terenu);

• stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] we wskazanym wyżej zakresie;

• w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB na wstępie zaznaczył, iż decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. została zaskarżona jedynie w części, dlatego przedmiotem kontroli w toku postępowania odwoławczego jest wyłącznie część decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kwater (z wyłączeniem kwater [...], [...] i [...]), kaplicy cmentarnej, kolumbarium, drogi dojazdowej z zatoczką parkingową, utwardzeniem terenu oraz zielenią, na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w K..

Odnosząc się do zarzutów odwołania, koncentrujących się na fakcie zrealizowania ogrodzenia wzdłuż cmentarza bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz jego zatwierdzenia w kontrolowanej decyzji, organ odwoławczy uznał je za bezskuteczne. Podkreślił, że projekt budowlany nie przewiduje jakichkolwiek robót budowlanych dotyczących powyższego ogrodzenia.

GINB zwrócił uwagę, że same kwatery grzebalne per se nie są obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j., Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm., dalej jako "p.b."), stanowią bowiem wyłącznie fragment przestrzeni cmentarza, przeznaczony do grzebania zmarłych. Nie stanowią ich również pojedyncze groby. Natomiast jako obiekt budowlany i budowlę należy traktować wyłącznie cały cmentarz, co wynika z art. 3 pkt 3 p.b. Zatem zarówno kwatery grzebalne, jak i same groby, nie stanowią obiektu, który mógłby podlegać reglamentacji prawno-budowlanej czy też zatwierdzeniu w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadzorowi administracyjnemu oraz kognicji organów administracji architektoniczno-budowlanej podlega zagospodarowanie terenu cmentarza w jego określonych granicach w taki sposób, aby obiekt ten mógł spełniać przeznaczoną mu rolę. Oznacza to, iż w sprawie pozwolenia na budowę zatwierdzeniu podlegają nie same kwatery grzebalne czy też groby, lecz sposób zagospodarowania terenu cmentarza (alejki między kwaterami, wszelkie utwardzenia terenu, parkingi, obiekty budowlane związane z funkcją cmentarza) oraz jego granice wyznaczone ogrodzeniem. W konsekwencji zrealizowanie części kwater grzebalnych i grobów na ich miejscu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie może stanowić o wydaniu tego pozwolenia z naruszeniem art. 32 ust. 4a p.b.

Analizując decyzję Starosty [...] (w zakresie objętym odwołaniem), GINB dostrzegł braki w dokumentacji projektowej, podnosząc, iż brak jest części architektoniczno-budowlanej (tak opisowej, jak i rysunkowej), które obrazowałyby kaplicę cmentarną i kolumbarium. W stosunku do kaplicy cmentarnej wskazano jedynie, że jej budowa będzie wykonywana "wg projektu typowego PAX II przystosowanego do warunków terenowych", przy czym brak jest zarówno projektu typowego, jak i jego adaptacji. W odniesieniu zaś do kolumbarium, które również jest obiektem budowlanym i wymaga sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego, nie ma jakiejkolwiek wzmianki w projekcie poza określeniem jego powierzchni. W związku z powyższym GINB stwierdził niewątpliwe naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. w związku z § 7, § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935). Organ odwoławczy ocenił stwierdzone naruszenie jako rażące, tj. naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza ww. brakami w dokumentacji projektowej (zakwalifikowanymi jako rażące naruszenie prawa) GINB nie stwierdził innych ciężkich wad badanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

E. B., H. B., S. M. i M. M. złożyli skargę na powyższą decyzję GINB z dnia [...] lipca 2018 r.

W piśmie z 18 kwietnia 2019 r. skarżący podnieśli, że wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 976/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ul. [...] i [...]. Z kolei wcześniejszym wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 90/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność poprzednio obowiązującego planu z [...] marca 2001 r. nr [...], a skarga kasacyjna Rady Miejskiej w [...] od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/18.

Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r., pełnomocnik skarżących wyjaśnił, iż zamiarem jego mocodawców jest zaskarżenie decyzji GINB w tej części, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę cmentarza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2079/18 oddalił skargę. Sąd podkreślił, że dla rozpoznania niniejszej sprawy – weryfikującej decyzję Starosty [...] w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania - nie ma znaczenia okoliczność stwierdzenia nieważności uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dacie wydania analizowanej decyzji Starosty [...] obie uchwały Rady Miejskiej w [...] dotyczące planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie były wyeliminowane z obrotu prawnego.

Skarżący złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 kwietnia 2020 r. sygn.. akt II OSK 3796/19 oddalił ww. skargę kasacyjną.

NSA, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego dany teren pod cmentarz nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę cmentarza wydanej na podstawie takiej uchwały, wskazał, że akt sprawy wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który był podstawą wydania ww. decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na rozbudowę został wyeliminowany z obrotu prawnego na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 976/18, w którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ul. [...] i [...] oraz wcześniejszego wyroku tego Sądu z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 90/18, w którym stwierdzono nieważność poprzednio obowiązującego planu z [...] marca 2001 r., nr [...]. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że akt stwierdzający nieważność prowadzi do uchylenia wszelkich skutków prawnych, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu nieważnego, a organ nadzoru, podejmujący rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jedynie potwierdza ten fakt. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nie powoduje automatycznie wyłączenia możliwości uwzględnienia i oceny wpływu tego faktu na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Organ może i powinien w takiej sytuacji ocenić, czy unieważnienie planu miejscowego ma wpływ na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Brak jest zatem automatyzmu w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w razie uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji albo aktu prawa miejscowego, który był podstawą jej wydania.

Zdanie NSA całkowicie błędne jest zatem stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, wskazujące, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kutnowskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę cmentarza nie ma znaczenia fakt unieważnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem w dacie wydania tej decyzji obie uchwały Rady Miejskiej w [...] dotyczące planu miejscowego nie były wyeliminowane z obrotu prawnego. Istotne znaczenie ma natomiast fakt, że w przedmiotowej sprawie powołane wyroki sądowe, na mocy których stwierdzono nieważność uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego podstawą wydania decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., uprawomocniły się już po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, zakończonego wydaniem [...] lipca 2018 r. decyzji przez GINB. Skoro zatem organ nadzoru w dacie wydawania decyzji nie miał podstaw prawnych do przejęcia, że uchwały te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, to nie miał on tym samym możliwości dokonania oceny, czy powyższa okoliczność stanowiła rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonywał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji GINB w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. O ile zatem Sąd ten błędnie przyjął, że dla oceny prawidłowości wydanej decyzji w sprawie rozbudowy cmentarza nie ma znaczenia okoliczność dotycząca wydania opisanych powyżej wyroków sądowych dotyczących planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, to należy mieć na uwadze, że okoliczność ta może zostać zbadana jedynie w trakcie postępowania administracyjnego, w którym organ nadzoru będzie mógł dokonać kontroli w trybie nadzwyczajnym decyzji Starosty [...] pod kątem wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z unieważnieniem przedmiotowych uchwał. W niniejszej sprawie organ nadzoru nie miał takiej możliwości, a zatem nie mógł ocenić, czy unieważnienie planu miejscowego miało wpływ na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w związku z wystąpieniem nowej okoliczności powodującej istotną zmianę stanu prawnego wywołaną unieważnieniem planu miejscowego, która nastąpiła już po zakończeniu postępowania decyzją GINB z [...] lipca 2018 r. Decyzja ta jako zgodna z prawem nie może być natomiast uchylona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pomimo zatem błędnego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, wyrok ten odpowiada prawu, a uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Pismem z dnia 10 września 20020 r. skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją GINB z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], o uchylenie tej decyzji oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w pkt 2 i orzeczenie w tym zakresie o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Skarżący wskazali, że zwracają się o doprowadzenie do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w całości.

Jako okoliczność faktyczną uzasadniającą wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., skarżący wskazali stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ul. [...] i [...] oraz uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2001 r. nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ul. [...] i [...]. Ponadto, wnioskodawcy zażądali, by w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania w trybie wnioskowym, postępowanie zostało wznowione z urzędu.

Skarżący podkreślili, że w wyroku wydanym w niniejszej sprawie z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3796/19 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, iż organ nadzoru powinien wziąć pod uwagę stwierdzenie nieważności uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które były podstawą kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowie. Jednocześnie NSA orzekł, iż nie można z tego powodu uchylić decyzji tut. organu z [...] lipca 2018 r., albowiem została ona wydana przed uprawomocnieniem się wyroków stwierdzających nieważność planów miejscowych. Należy zatem uznać, iż zachodzi podstawa do wznowienia postępowania nadzorczego, albowiem po jego zakończeniu ujawniła się okoliczność, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę (a także w dacie orzekania przez tut. organ) nie obowiązywał plan miejscowy, na który powołał się organ wydający owo pozwolenie. Nie obowiązywał również żaden inny plan miejscowy.

Skarżący podkreślili, że zarówno w sprawie II OSK 1572/18 (stwierdzenie nieważności planu z 2001 r.), jak i w sprawie II SA/Łd 976/18 podstawą stwierdzenia nieważności planów miejscowych były uchybienia odnoszące się wprost do rozbudowy cmentarza, a w szczególności do zaniechania przeprowadzenia wymaganych prawem badań gruntu w celu weryfikacji spełnienia wymogów sanitarnych. A zatem nie tylko zarzuty w obu sprawach dotyczyły wprost postanowień planu dotyczących rozbudowy cmentarza (a nie innych terenów), ale jeszcze zarzuty te dotyczyły naruszenia procedur dotyczących takiej rozbudowy. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności ww. uchwał oznacza, że tereny objęte kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie były i nie są przeznaczone pod cmentarz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie budzi wątpliwości konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w całości, a nie tylko w części.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], GINB odmówił wznowienia, na wniosek skarżących, postępowania w ww. sprawie. Przyczyną podjęcia przez GINB ww. rozstrzygnięcia było uchybienie przez skarżących wskazanemu w art. 148 § 1 k.p.a., jednomiesięcznemu terminowi na wniesienie podania o wznowienie postępowania.

Mając jednak na uwadze żądanie skarżących zawarte we wniosku z 10 października 2020 r. i ponowione w piśmie z 24 listopada 2020 r., postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], GINB wznowił z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją własną z [...] lipca 2018 r.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] GINB odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] lipca 2018 r., znak: [...].

Organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję. "Nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" muszą być ponadto istotne dla sprawy. Przez nowe okoliczności lub dowody należy rozumieć takie okoliczności lub dowody, które istniały w dacie orzekania, ale organ orzekający nimi nie dysponował. Nie ma znaczenia, czy ujawnione dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku to, aby nowy dowód istniał w dniu wydania decyzji, przy czym nie był znany organowi, który wydał decyzję. wskutek stwierdzenia nieważności ww. uchwały Rady Miasta [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...],oraz ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2001 r. nr [...] nie było ich w obrocie prawnym w dacie wydania ww. decyzji GINB z [...] lipca 2018 r., znak: [...]. Ponadto, okoliczność ta nie była znana GINB, gdyż powyższe zostało stwierdzone mocą ww. wyroku WSA w Łodzi z 2 kwietnia 2019 r,, sygn. akt II SA/Łd 976/18 oraz wyroku NSA z 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/18, tj. już po wydaniu decyzji przez GINB.

Niemniej jednak, w ocenie GINB, okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego ww. uchwał poprzez stwierdzenie ich nieważności nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ww. decyzją GINB z [...] lipca 2018 r., znak: [...]. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym odnoszącym się do skutków stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ważność pozwolenia na budowę prezentowane jest stanowisko, że nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji.

Odnosząc się wobec argumentacji skarżących przywołujących treść wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3796/19, GINB stwierdził, że NSA w ww. wyroku nie przesądził, że z uwagi na stwierdzenie nieważności ww. uchwał w sprawie miejscowego planu wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd stwierdził jedynie, że "kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w związku z wystąpieniem nowej okoliczności powodującej istotną zmianę stanu prawnego wywołaną unieważnieniem planu miejscowego, która nastąpiła już po zakończeniu postępowania decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r." Co więcej, w powyższym wyroku NSA wprost wskazał, że decyzja GINB z [...] lipca 2018 r., jako zgodna z prawem nie może być uchylona w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. B., H. B., S. M. i M. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 147 § 2 p.p.s.a. przez niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego dany teren pod cmentarz nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę cmentarza wydanej na podstawie takiej uchwały,

2) przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") i art. 170 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu od wskazań wyrażonych w wyroku NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3796/19, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego może być w okolicznościach niniejszej sprawy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę cmentarza wydanej na podstawie takiej uchwały - a w konsekwencji błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli swoje dotychczasowe stanowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] odmawiająca uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji GINB z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Rzymskokatolickiej Parafii pod wezwaniem [...] w K. pozwolenia na rozbudowę cmentarza parafialnego w K. przy ul. [...] i ul. [...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...].

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ ma więc obowiązek przystąpić po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Dopiero bowiem w sytuacji stwierdzenia jej wystąpienia, organ przystępuje do dalszej, już merytorycznej oceny i bada wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy.

Wskazać w końcu należy, iż art. 151 k.p.a. reguluje możliwe sposoby rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Będący podstawą materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że przesłanka wznowienia (w związku z którą uruchomiono to postępowanie) nie wystąpiła, a tym samym nie było podstaw do ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną (a to – w granicach stwierdzonej podstawy wznowienia i w celu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości). Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości.

Skarżący wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją GINB z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] oparli na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ustosunkowując się do wskazanej przez skarżącą przesłanki wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję – wskazać należy, aby można było rozważać wystąpienie tej przyczyny wznowieniowej. muszą wyjść na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, które, po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; po drugie, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał; i - po trzecie - są istotne dla sprawy. Ten ostatni warunek jest spełniony tylko wtedy, gdy zachodzi bezpośredni związek między nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie.

Okolicznością faktyczną, która legła u podstaw wznowienia ww. postępowania, było stwierdzenie przez WSA w Łodzi prawomocnym wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 976/18, nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., r [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ul. [...] i [...] oraz wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 90/18, poprzednio obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2001 r. Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ul. [...] i [...], od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/18, oddalił skargę kasacyjną. Bezsporne też jest, że w ww. wyrokach wskazano, że naruszono art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 29, poz. 154), który stanowi, że plany zagospodarowania przestrzennego obejmują także inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe. Przeznaczenie terenu na te cele ustala się w tych planach na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Powyższe unormowanie koresponduje również z brzmieniem art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz.U. z 1998 r. nr 51, poz. 318), w myśl którego Kościół ma prawo do budowy, rozbudowy i konserwacji obiektów sakralnych i kościelnych oraz cmentarzy - zgodnie z prawem polskim. O potrzebie budowy świątyni i o założeniu cmentarza decyduje biskup diecezjalny lub inny właściwy ordynariusz. Budowę obiektów sakralnych i kościelnych oraz założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych. Z akt sprawy niniejszej wynika, że z inicjatywą poszerzenia terenu istniejącego cmentarza wystąpił Proboszcz omawianej Parafi, kierując do Zarządu Miasta [...] pismo z dnia 20 marca 1998 r., będące j wnioskiem w sprawie poszerzenia terenu cmentarza. Proboszcz Parafii, wobec jednoznacznego brzmienia przywołanego wyżej art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, nie był podmiotem legitymowanym do wystąpienia z takim wnioskiem zwłaszcza, że działał w tym wypadku we własnym imieniu, a nie na podstawie upoważnienia biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Sądy stwierdziły, że stwierdzone uchybienie stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych uchwały.

Ponadto w ww. wyrokach wskazano, że istotnie naruszono procedury planistyczną. według art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Warunek, o którym stanowi przywołana norma prawna, a zatem uzyskanie zgody właściwego inspektora sanitarnego na etapie prac planistycznych nad zaskarżoną uchwałą niewątpliwie nie został spełniony. przewidziane przez prawo wymagania co do terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod cmentarze powinny być spełnione już na etapie uchwalania planu, a nie dopiero na etapie urządzenia cmentarza. Analiza akt sprawy dowodzi, że na etapie procedowania nad uchwałami organy gminy, zaniechały zbadania, czy tereny, o które cmentarz miałby zostać poszerzony (zwłaszcza, że są one usytuowane pomiędzy zabudową mieszkaniową) spełniają odpowiednie wymagania sanitarne dotyczące chociażby przepuszczalności gruntu cmentarza, zawartości węglanu wapnia, głębokości zwierciadła wody gruntowej, kierunku spływu wód powierzchniowych, głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku, izolacji terenu cmentarza od zabudowań itd.

Jednakże słusznie GINB podniósł, że ww. bezsporna okoliczność unieważnienia uchwał kreujących miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego , nie wpłynęłaby na zmianę treści omawianej decyzji GINB z dnia [...] lipca 2018 r. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym odnoszącym się do skutków stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ważność pozwolenia na budowę ugruntowane jest stanowisko, że nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/12, wyrok NSA z 29 czerwca 2012, sygn. akt II OSK 613/11, wyrok WSA w Krakowie z 29 sierpnia 2009 r" sygn. akt II SA/Kr 1020/09). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1850/16, wskazał, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji (por, wyrok NSA z 24 listopada 2016 r" sygn. akt II OSK 1490/15, wyrok NSA z 27 października 2016 r" sygn. akt II OSK 163/15). dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15 - LEX nr 2228008; z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15 - LEX nr 2189778; z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2868/12 - LEX nr 1575604; z dnia 4 lipca 2017r., sygn. akt II OSK 1850/16; z dnia 29 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 613/11 – CBOSA; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08 - LEX nr 515996).

Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i także w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43) .Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Nie można bowiem zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania / skutek ex tunc / (por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699). Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101 ). Z tych względów stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennegp0 obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tym samym słusznie organ uznał, że w omawianej sprawie nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wydano na podstawie art. 151§ 1 pkt 1 k.p.a. decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W świetle powyższego bezzasadny jest zarzut naruszenia 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 147 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Sądu należało także oddalić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., że z wyroku NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt. II OSK 3796/19, wynika, że unieważnienie planu miejscowego stanowi przesłankę do wznowienia postępowania o której mowa w art. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W powyższym wyroku NSA stwierdził, że "organ może i powinien w takiej sytuacji ocenić czy unieważnienie planu miejscowego ma wpływ na ważność decyzji wydanej na jego podstawie". Zatem NSA pozostawił do oceny organu, czy stwierdzenie nieważności planu miejscowego stanowi istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. NSA orzekał odnosząc się do prawidłowości rozstrzygnięć wydanych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Wykazał, dlaczego nie mógł uwzględnić zarzutów skarżących odnoszących się stwierdzenia nieważności omawianych uchwał dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże zbyt daleko idąca jest argumentacja skarżących wskazująca, że z treści tego wyroku można wywnioskować zasadność a nawet konieczność uchylenia ww. rozstrzygnięć w zupełnie innym postepowaniu w trybie wznowieniowym i stwierdzenia w całości nieważności decyzji Starosty [...].

Na marginesie podkreślić należy, że ocenie Sądu bezzasadne są obawy skarżących, że pomimo stwierdzenia nieważności szeregu zapisów decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz przyczyn stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu inwestycji rozbudowy cmentarza, możliwe będzie na podstawie tej decyzji przeprowadzenie w jakiekolwiek formie rozbudowy cmentarza parafialnego w K. przy ul. [...] i ul. [...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...]. Za tym przemawia jeszcze dodatkowo treść przytaczanego także przez skarżących brzmienia art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w myśl którego cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.