Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 634/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. S., S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...], 2. stwierdza nieważność decyzji Burmistrza [...] dnia [...] stycznia 2012r. nr [...], 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. określa, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p." - Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 38 Uchwały [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki [...] oraz zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14.06.1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a." – t.j. z 2000 r. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił dla A. i S. S. (dalej: "skarżących‟), byłych właścicieli nieruchomości położonej we wsi [...] jednorazową opłatę w wysokości [...] zł (słownie: [...]) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem ww. nieruchomości oraz wyznaczył termin 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania, na wniesienie kwoty określonej w punkcie 1 decyzji na konto Gminy [...] z zastrzeżeniem naliczania odsetek ustawowych w przypadku zwłoki w zapłacie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że artykuł 36 ust. 4 w u.p.z.p. przewiduje, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, burmistrz pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Burmistrz gminy ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, którego przedmiotem jest zbycie nieruchomości (art. 37 ust. 6 ww. ustawy).

Uchwałą [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki [...] uchwalono plan zagospodarowania dla ww. działki określając w § 38 opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 25 %. Kolejną przesłanką do pobrania jednorazowej opłaty jest fakt zbycia nieruchomości. A. i S. S. zbyli przedmiotową nieruchomość oznaczoną jako działka nr 341/1 aktem notarialnym z dnia [...].07.2007 r. na rzecz T. N. Z operatu szacunkowego wynika, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki o numerze ewidencyjnym [...] wzrosła wartość nieruchomości wymienionej w punkcie 1 [...]. Wzrost wartości nieruchomości nastąpił z powodu zmiany przeznaczenia z gruntu pod uprawy polowe i stawy hodowlane na grunt przeznaczony na cele działalności gospodarczej z możliwością zabudowy mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ww. ustawy ustala się na dzień jej sprzedaży (str. 5, pkt 4 operatu). (...) wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym - § 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 (Dz. U. Nr 24, poz. 124) art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konsekwencją tego wyroku jest brak możliwości pobierania przez burmistrza opłat planistycznych na podstawie nowego miejscowego planu jeżeli w starym nieruchomość miała takie samo przeznaczenie. W przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie będzie miał zastosowania, ponieważ dla ww. nieruchomości obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą [...] w którym ww. działka leżała na terenie upraw polowych bez prawa zabudowy.

Zgodnie z § 56 ust. 1 ww. rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym:

określenie przedmiotu i zakresu wyceny - strona 4 operatu;

określenie celu wyceny - strona 4 operatu;

podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości - strony 4-5 operatu;

ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości - strona 5 operatu;

opis stanu nieruchomości - strony 5-8 operatu;

wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości - strona 7 operatu;

analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny - strony 8-9 operatu;

wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania - strony 10-11 operatu;

przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem - strony 12-19 operatu.

W operacie szacunkowym zamieszczono klauzule, o których mowa w § 56 ust. 3 ww. rozporządzenia (str. 20 operatu) oraz dołączono istotne dokumenty niezbędne przy jego sporządzaniu. Z powyższego wynika, że przedmiotowy operat zawiera wszystkie elementy przewidziane prawem. Operat został podpisany przez rzeczoznawcę, opatrzony datą i pieczęcią (str. 1 operatu).

Metoda wyceny (rozdział 7.2, str. 11 operatu).

Zastosowaną w operacie szacunkowym metodę wyceny oparto na podejściu porównawczym. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podejście to wymaga więc znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen - § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego. W ramach podejścia porównawczego zastosowano metodę porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami zestawia się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości - § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przy zastosowaniu tej metody nie uwzględnia się ceny nabycia i zbycia nieruchomości będącej jej przedmiotem.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony.

Oszacowanie wartości rynkowej nieruchomości (rozdział 8, str. 12-19 operatu).

W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, jak również w odniesieniu do osób uprawnionych do określenia tych wartości zastosowanie mają zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. przepisy u.g.n.

Zgodnie z art. 7 u.g.n. jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Zgodnie z art. 174 ust. 2 rzeczoznawcą majątkowym jest osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, nadane w trybie przepisów rozdziału 4 działu V. Należy stwierdzić, że rzeczoznawca majątkowy posiada stosowne uprawnienia wymienione w punkcie 2.1. operatu (str. 3).

Zgodnie z art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej nieruchomości. Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Na podstawie art. 151 ust. 1. ww. ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do

wynegocjowania warunków umowy.

Określenie wartości rynkowej nieruchomości przed zmianą planu miejscowego.

Dla określenia wartości rynkowej części nieruchomości niezabudowanej (strony 12-15 operatu) przyjęto do wstępnej analizy kilka transakcji dla nieruchomości niezabudowanych z terenu Gminy Sieraków. W operacie zestawiono zarejestrowane transakcje (tabela nr 1 str. 12 operatu), poprawnie scharakteryzowano nieruchomości o najniższej i najwyższej cenie transakcyjnej. Dokonano wagi poszczególnych cech rynkowych (str. 13, pkt 8.1.2. operatu). Oszacowano wartość rynkową nieruchomości (str. 15, pkt 8.1.6. operatu). Określono wartość rynkową nieruchomości przed zmianą planu miejscowego na kwotę [...] zł. Do analizy przyjęto nieruchomości najbardziej przystające swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej.

Określenie wartości rynkowej nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu.

W wyniku uchwalenia planu miejscowego część nieruchomości ([...]) została przeznaczona pod działalność gospodarczą z możliwością zabudowy mieszkaniowej. Określono wartość rynkową części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę (str. 19, pkt 8.2.7. operatu). Zestawiono zarejestrowane transakcje w postaci tabeli - str. 16 operatu, scharakteryzowano nieruchomości o najniższej i najwyższej cenie transakcyjnej (str. 16, pkt 8.2.1. operatu). Wskazano cechy różniące nieruchomości i granice sumy współczynników korygujących. Oszacowano wartość rynkową nieruchomości analizując nieruchomości w kontekście cech różniących (str. 18 operatu). Określono wartość rynkową części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę na kwotę - 108.700,00 zł.

Na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie należy stwierdzić, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wyraża się kwotą 63.300,00 zł w związku z tym jednorazowa opłata wynosi 15.825,00 zł.

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu tego planu.

Oceniając operat szacunkowy jako dowód w sprawie należy stwierdzić, że został on sporządzony przez osobę uprawnioną, zawiera elementy wymagane przepisami prawa. Nieruchomości wzięte pod uwagę dla określenia wartości rynkowej nieruchomości będącej przedmiotem wyceny zostały dobrane prawidłowo. Operat został sporządzony rzetelnie i właściwie, zgodnie ze standardami zawodowymi oraz przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

W odwołaniu od powyższej decyzji wniesionym w ustawowym terminie A. i S. S., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyli powyższą decyzję w całości. Decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, iż w związku z podjęciem uchwały Rady Miejskiej [...] nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości uprawniający Burmistrza [...] do nałożenia na strony wskazanej opłaty jednorazowej i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przywołanych przepisów, a przy tym pominięcie przy wydaniu zaskarżonej decyzji faktycznego wykorzystywania nieruchomości stron przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Zarzucono także naruszenie norm procedury administracyjnej, w szczególności przepisów:

- art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - polegające na oparciu rozstrzygnięcia jedynie na operacie szacunkowym z 25.11.2011 r. i nieuwzględnieniu przy wydaniu decyzji

sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości stron oraz okoliczności, że strony zakupiły przedmiotową działkę za kwotę [...] złotych w dniu [...] .10.2004 r., a zbyły w dniu [...].08.2007 r. za kwotę [...] złotych, co potwierdza, iż nieruchomość stron jeszcze przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego nie była wykorzystywana pod uprawy polowe i stawy hodowlane, a strony wskutek podjęcia przez Radę Miejską [...] uchwały z [...].07.2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie odniosły żadnej korzyści majątkowej.

- art. 80 k.p.a. - polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

- art. 81 k.p.a - polegające na pominięciu, iż tereny które obecnie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na cele działalności gospodarczej z możliwością zabudowy mieszkaniowej znajdują się w sąsiedztwie stawu (zbiornika wodnego), co istotnie obniża walor użytkowy tychże nieruchomości - okoliczność ta nie została uwzględniona w operacie poprzez zastosowanie stosownych współczynników korygujących,

- art. 7 k.p.a. - polegające na niepodjęciu przez organ merytorycznie i procesowo niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego i należytego wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych ze sprawą,

- błędne sformułowanie sentencji decyzji poprzez brak wskazania w jej treści, że co do części nieruchomości stron o powierzchni 0,9530 ha zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania - bezprzedmiotowości ustalania opłaty planistycznej.

Odwołujący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i stwierdzenie braku przesłanek do uiszczenia przez strony opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz umorzenie postępowania,ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa decyzja nie może się ostać z powodu uchybień proceduralnych, których dopuścił się organ prowadząc postępowanie administracyjne.

Według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie sposób w niniejszej sprawie przyjąć, że organ I instancji, prowadząc postępowanie uczynił zadość dyspozycji wyrażonej w przywołanej normie prawnej. Analiza uzasadnienia spornej decyzji wskazuje, iż organ w istocie orzekał nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, lecz jedynie na podstawie dowodowego operatu. W treści decyzji brak jest odniesienia się do ceny za jaką strony nabyły nieruchomość i ceny za jaką nieruchomość została zbyta, a będąc związanym dyspozycją z art. 77 § 1 k.p.a. organ wydając rozstrzygnięcie nie mógł przecież pominąć tychże okoliczności.

Dla zastosowania przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p.niezbędnym jest zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości, przy czym organ wydając decyzję w przedmiocie renty planistycznej zobligowany jest uwzględnić faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości, a nie jedynie zapisy w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też zapisy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Tego rodzaju obowiązek wynika z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Nie można, tak jak to uczynił organ I instancji, przyjmować, iż wartość nieruchomości stron przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła jedynie [...] złotych, gdyż tego rodzaju wycena nie ma nic wspólnego z faktycznym wykorzystywaniem nieruchomości przed wejściem w życie planu, a to faktyczne wykorzystywanie winno być uwzględniane. Gdyby bowiem sporny teren faktycznie wykorzystywany był jedynie pod uprawy polowe z pewnością strony nie nabyłyby nieruchomości w 2004 r. (to jest jeszcze przed uchwaleniem planu) za cenę 160.000,00 złotych. Cena jaką strony uiściły za nieruchomość dyskwalifikuje założenie przyjęte przez autora zaskarżonej decyzji, że przeznaczeniem nieruchomości stron przed uchwaleniem planu były uprawy polowe i do takich celów nieruchomość była faktycznie wykorzystywana (a tylko wystąpienie takich przesłanek uprawniałoby organ do obciążenia stron spornym obowiązkiem renty planistycznej). Organ prowadząc postępowanie i opierając się jedynie na opinii biegłego także bagatelizującego ten fakt, całkowicie pominął (podobnie jak biegły), że zabudowa już istniała w chwili podjęcia uchwały przez Radę Miejską [...] w dniu [...].07.2006 r. a także że istniała wcześniej w chwili nabycia nieruchomości przez skarżących. Wzrost ceny zbycia przez skarżących przedmiotowego gruntu w stosunku do ceny jego nabycia, nie był więc spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe okoliczności wskazują, iż cena rynkowa gruntu przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła wartość kilkakrotnie wyższą aniżeli wartość przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego, co wskazuje na błędność operatu szacunkowego stanowiącego jedyną przyjętą przez organ podstawę do wydania rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 u.p.z.p., art. 4 pkt 16), art., 157 ust. 2, art. 159 u.g.n., § 4 ust. 4, § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że niesporne jest, iż nieruchomość skarżących objęta była zmianami co do sposobu przeznaczenia gruntu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś biegły posiadał wiedzę co do jej faktycznego wykorzystania przed uchwaleniem planu. Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania, podzielając stanowisko organu I instancji, że operat jest spójny i logiczny. Słusznie także organ I instancji zauważył, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego część nieruchomości ([...] m2) została przeznaczona pod działalność gospodarczą z możliwością zabudowy mieszkaniowej. Określono wartość rynkową części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę (str. 19, pkt 8.2.7. operatu). Zestawiono zarejestrowane transakcje w postaci tabeli - str. 16 operatu, scharakteryzowano nieruchomości o najniższej i najwyższej cenie transakcyjnej (str. 16, pkt 8.2.1. operatu). Wskazano cechy różniące nieruchomości i granice sumy współczynników korygujących. Oszacowano wartość rynkową nieruchomości, analizując nieruchomości w kontekście cech różniących (str. 18 operatu). Określono wartość rynkową części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę na kwotę - [...] zł.

Na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie należy stwierdzić, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wyraża się kwotą [...] zł w związku z tym jednorazowa opłata wynosi [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] tę część wyceny uznało za prawidłową, albowiem operat zawiera wszystkie wymienione wymagane prawem elementy wyceny.

Odnośnie zarzutu wykorzystania nieruchomości przed zmianą planu i ceny nabycia przez skarżących organ II instancji stwierdził, że zarzut pełnomocnika nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Samo subiektywne odczucie, że nabywcy nie będą mieli zamiaru wykorzystywać nieruchomości na cele upraw polowych i wykorzystywać stawów hodowlanych nie może stanowić dowodu w sprawie o faktycznym przeznaczeniu nieruchomości. Przedłożona dokumentacja zdjęciowa wskazuje, że na części nieruchomości znajduje sie teren obsiany zbożem (str. 6 operatu). Również na dzień wizji na terenie nieruchomości znajdowały się stawy. Zauważyć należy, że bez zmiany przeznaczenia nieruchomości wszelkie działania w zakresie posadowienia budynków itp. stanowiłyby działania samowoli budowlanej. Dlatego twierdzenia skarżących, odnośnie przeznaczenia nieruchomości nie są poparte żadnymi dokumentami. Także kwestia nabycia nieruchomości za określoną cenę nie ma znaczenia, albowiem biegły wziął do porównania nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Sama zaś wiedza o teoretycznym przeznaczeniu i możliwej zmianie przeznaczenia takiego terenu w miejscowym planie nie dla każdego nabywcy będzie miała tak istotną cechę, że wpłynie na wartość subiektywnej ceny nabywcy. Z analizy rynku wynika wprost, że cena nabycia przez odwołujących gruntu rolnego była de facto zawyżona i przypuszczalnie wynikała właśnie z wiedzy dotyczącej możliwości zmiany przeznaczenia nieruchomości. Organy nie mogą ponosić ryzyka niewłaściwych inwestycji przez strony postępowań. Jedynym miernikiem faktycznie możliwej do osiągnięcia ceny jest opinia biegłego, a żadnego kontroperatu odwołujący nie przedłożyli.

Także przedłożony akt notarialny przez stronę zawiera informację, że nieruchomość w studium ma przeznaczenie:... działka leży na terenie gruntów rolnych oraz użytków zielonych, a faktyczny sposób korzystania potwierdza, że przed uchwaleniem nowego planu właściciele nieruchomości nie mogli użytkować go pod działalność gospodarczą i zabudowę mieszkaniową (vide str. 3 warunkowej umowy sprzedaży z dnia 1 września 2004 roku).

Jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest całkowicie nieprzydatny w niniejszej sprawie. Jednakże organy nie znalazły podstaw do skierowania dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego J. P. pod opinię takiej organizacji.

Dla potwierdzenia słuszności odmowy skierowania przez organy do wymienionej organizacji wniosku o ocenę operatu Kolegium przytoczyło treść orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2011 roku, sygnatura akt II SA/Po 489/11"...W tym miejscu wskazać należy, że jeżeli strona postępowania kwestionuje prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego dowód w przedmiotowej sprawie, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby zakwestionowała operat przed właściwym organem, tj. organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych posiada, bowiem kompetencje do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. A zatem wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych leży także w gestii strony postępowania, gdy organ administracji nie wykrył w nim wad, stanowiących podstawę do skierowania wniosku do powyższej organizacji. Ponadto zaznaczyć należy, że organy ustalające opłatę adiacencką nie mają obowiązku występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania wystarczy sporządzenie jednego operatu - a następnie jego rzeczowa, wszechstronna i wnikliwa ocena pod kątem prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów prawa, wybrania przez niego właściwej metody i dokonania prawidłowego wyliczenia wartości wzrostu nieruchomości"

Operat pod względem formalnym, rachunkowym i prawnym jest prawidłowy, a Wójt [...] dokonał oceny materiału dowodowego w decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało tę ocenę za wystarczającą w świetle braku wątpliwości, co do poprawności operatu.

Kolegium uznało, iż materiał zawiera pełny obraz stanu faktycznego. Organ odwoławczy kierując się ogólnymi zasadami postępowania ponownie zbadał sprawę, zweryfikował operat i stosownie do art. 77 ust. 1 k.p.a. ocenił powyżej zgromadzony materiał dowodowy. Skład orzekający nie znalazł podstaw do tego, ażeby uznać, że wniesione na etapie postępowania odwoławczego zarzuty miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego opłata planistyczna (renta planistyczna) ustalona na poziomie [...] złotych jest prawidłowa.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, działając przez fachowego pełnomocnika zarzucili jej naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja Burmistrza [...] w części została wydana bez podstawy prawnej,

- art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a polegające na ustaleniu opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy biegłego [...] podczas gdy opracowanie to z upływem 12 miesięcy od daty jego sporządzenia straciło ważność i nie mogło być wykorzystane jako dowód do ustalenia opłaty planistycznej,

- art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych regulacji prawnych, a polegające na błędnym przyjęciu, że w związku z podjęciem uchwały Rady Miejskiej [...] nastąpił wzrost wartości nieruchomości skarżących uprawniający Burmistrza [...] do nałożenia na strony opłaty planistycznej na warunkach wynikających z operatu szacunkowego z [...].11.2011 r. z równoczesnym pominięciem przez organ faktycznego wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]

oraz naruszenie przepisów postępowania:

- art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na oparciu rozstrzygnięcia jedynie na operacie szacunkowym z 25.11.2011 r. i nieuwzględnieniu przy wydaniu decyzji sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości stron i okoliczności, że strony zakupiły przedmiotową działkę za kwotę [...] a zbyły [...] za kwotę [...] złotych, co potwierdza, iż nieruchomość stron jeszcze przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego nie była wykorzystywana pod uprawy polowe i stawy hodowlane oraz nieuwzględnieniu faktu, że strony wskutek podjęcia przez Radę Miejską [...] uchwały z [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie odniosły żadnej korzyści majątkowej i w konsekwencji, że organ błędnie zastosował art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p.,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - polegające na braku odniesienia się w treści decyzji do wszystkich zarzutów odwołania wywiedzionego przez strony,

- art. 80 k.p.a. - polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

- art. 7 k.p.a. - polegające na niepodjęciu przez organ merytorycznie i procesowo niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego i należytego wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych ze sprawą,

Podnosząc te zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej to rozstrzygnięcie decyzji Burmistrza [...] i zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli że zaskarżona decyzja nie może się ostać z tego względu, że została ona wydana w części bez podstawy prawnej. W pkt 2 sentencji decyzji Burmistrza [...] znajduje się zapis mocą którego organ wyznacza 14 dniowy termin licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna na wniesienie opłaty z zastrzeżeniem naliczania odsetek ustawowych w przypadku zwłoki w zapłacie. Tego rodzaju zapis pozbawiony jest podstawy prawnej. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje organowi uprawnienia do samodzielnego określania tak terminu zapłaty przedmiotowej opłaty, jak i skutków prawnych braku zapłaty w terminie w ten sposób określonym. Organ administracji publicznej może ustalić w decyzji termin wykonania określonego obowiązku wyłącznie wówczas, gdy przewidują to przepisy ustaw. Podobnie, aby organ mógł w decyzji zawrzeć postanowienie o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych, taką możliwość musi również dopuszczać określony przepis ustawy.

W dalszej kolejności wskazano, że operat szacunkowy z [...].11.2011 r., w oparciu o który została ustalona opłata planistyczna w dacie wydania decyzji przez SKO był już nieaktualne i nie mógł stanowić dowodu w sprawie. W myśl art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Niewątpliwie opracowanie w oparciu, o które wymierzono stronom opłatę nie zostało zaktualizowane. W tym stanie faktycznym organ nie mógł w dacie [...]04.2014 r. procedować na podstawie operatu szacunkowego powstałego ponad 2,5 roku przed wydaniem decyzji. Co prawda operat szacunkowy był ważny w dacie wydania decyzji przez Burmistrza Gminy [...], ale nie był już aktualny w dacie gdy rozstrzygnięcie wydał organ II instancji. W toku postępowania sprawa od samego początku w swym całokształcie rozpatrywana jest merytorycznie przez organy obu instancji. Dlatego też 12 miesięczny okres ważności operatu dotyczy także postępowania przed organem II instancji, który tak jak organ I instancji przeprowadza postępowanie dowodowe. Zaskarżona decyzja - skoro wydana została w oparciu o nieistniejący w sensie prawnym dowód - winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Dla zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p. niezbędnym jest zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości, przy czym organ wydając decyzję w przedmiocie renty planistycznej zobligowany jest uwzględnić faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości, a nie jedynie zapisy w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też zapisy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Tego rodzaju obowiązek wynika z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt. IISA/Bk 344/11 podniósł, że w sytuacji różnicy przeznaczeń nieruchomości w planie starym i nowym i jednoczesnego braku wydanej decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości w międzyczasie tj. w okresie między planami, dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu, należy porównywać wartość nieruchomości uwzględniającej nowe przeznaczenie do wartości nieruchomości uwzględniającej faktyczne wykorzystywanie. W innym wyroku z 24 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu należy rozumieć w sposób odnoszący do rzeczywistej wartości, jaką nieruchomość ta posiadała zanim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający aktualne przeznaczenie tej nieruchomości wszedł w życie.

Przenosząc powyższe orzeczenia na grunt niniejszej sprawy nie można tak jak to uczynił organ I i II instancji zakładać, iż wartość nieruchomości stron przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła jedynie 45.400 złotych, gdyż tego rodzaju wycena nie ma nic wspólnego z faktycznym wykorzystywaniem nieruchomości przed wejściem w życie planu. Gdyby bowiem sporny teren faktycznie wykorzystywany był jedynie pod uprawy polowe z pewnością strony nie nabyłyby nieruchomości w 2004 r. (to jest jeszcze przed uchwaleniem planu) za cenę [...] złotych.

Cena jaką strony uiściły za nieruchomość dyskwalifikuje założenie przyjęte przez autora zaskarżonej decyzji, że przeznaczeniem nieruchomości stron przed uchwaleniem planu były uprawy polowe i do takich celów nieruchomość była faktycznie wykorzystywana (a tylko wystąpienie takich przesłanek uprawniałoby organ do obciążenia stron spornym obowiązkiem renty planistycznej). Organ prowadząc postępowanie i opierając się jedynie na opinii biegłego, bagatelizującego ten fakt, całkowicie pomija (podobnie jak biegły), że zabudowa już istniała w chwili podjęcia uchwały przez Radę Miejską [...], a także że istniała wcześniej w chwili nabycia nieruchomości przez skarżących. Wzrost ceny zbycia przez nich przedmiotowego gruntu w stosunku do ceny jego nabycia, nie był więc spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kwestia faktycznego wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, została w sposób wyczerpujący przedstawiona, tak w toku postępowania, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uwzględniając powyższe nieporozumieniem są dywagacje autora zaskarżonej decyzji, że ten zarzut faktycznego korzystania z nieruchomości przed wejściem w życie planu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Strony nie nabyłyby nieruchomości z zabudową za cenę 160.000,00 złotych (niemal czterokrotnie wyższą, aniżeli wynika to z operatu szacunkowego sporządzonego przez[...]) gdyby nieruchomość wykorzystywana była rolniczo, tym bardziej że strony są osobami dorosłymi i rozsądnymi.

Już sam akt notarialny nabycia nieruchomości przez strony dowodzi, tego że ich nieruchomość - przed wejściem w życie planu - nie mogła zostać tak jednoznacznie zakwalifikowana jako rolnicza, jak zostało to wadliwie uczynione przez organy obu instancji. Być może usprawiedliwionym jest domyślanie się na podstawie dokumentacji zdjęciowej, że część nieruchomości była obsiana zbożem, lecz takie założenie jest o tyleż nieprzydatne w sprawie, że dokumentacja fotograficzna, na którą powołuje się organ pochodzi z roku 2011, a nie z okresu sprzed wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Niepoważne są wywody autora zaskarżonej decyzji o znaczeniu posadowienia budynków na gruncie. Skrajnie niezrozumiałe jest jak mogło w tej sprawie zostać zbagatelizowane to, że na gruncie tak w dacie nabycia nieruchomości przez skarżących, jak i uchwalania planu zabudowa już się znajdowała. Wręcz impertynenckie są nieudowodnione w żaden sposób sugestie organu, jakoby fakt nabycia nieruchomości w 2004 r. za cenę 160.000,00 złotych był efektem niewłaściwej inwestycji skarżących.

Okoliczności sprawy wskazują w sposób jednoznaczny, iż cena rynkowa gruntu przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła wartość kilkakrotnie wyższą, aniżeli wartość przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego, co wskazuje na błędność operatu szacunkowego stanowiącego jedyną przyjętą przez organ podstawę do wydania rozstrzygnięcia. To, ze rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił faktu, że nieruchomość skarżących w istocie nie była wykorzystywana rolniczo, nie zwalniało organu z obowiązku tej okoliczności przy rozpatrywaniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zarzutu dezaktualizacji operatu podniesiono, że w aktach sprawy znajduje się klauzula aktualizacyjna z dnia [...] maja 2013 roku podpisana przez biegłego [...], zatem podniesiony zarzut pełnomocnika skarżącego nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym.

Co do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. wskazano, że istotnie zgodnie z art. 154 ust. 3 u.g.n. w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Biegły uwzględnił więc faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, albowiem wziął pod uwagę fakt, że w wygasłym planie zagospodarowania nieruchomości była przeznaczona pod uprawy rolne. Zauważył, że na części nieruchomości znajdują się stawy, a pozostały obszar mógł być wykorzystany tylko pod uprawę.

Skarżący nie przedłożyli żadnego dowodu, że przez zmianą planu zagospodarowania przestrzennego posiadali prawo do zagospodarowania tego terenu w inny sposób. Co więcej na terenie nieruchomości znajdują się baraki/kontenery, które nie mogą świadczyć, że nieruchomość mogła być wykorzystywana jako nieruchomość budowlana. Także przedłożony akt notarialny przez stronę zawiera informację, że nieruchomość w studium ma przeznaczenie: ... działka leży na terenie gruntów rolnych oraz użytków zielonych, a faktyczny sposób korzystania potwierdza, że przed uchwaleniem nowego planu właściciele nieruchomości nie mogli użytkować go pod działalność gospodarczą i zabudowę mieszkaniową (vide str. 3 warunkowej umowy sprzedaży z dnia [...] września 2004 roku). Wszystkie akty notarialne dotyczące przedmiotowej nieruchomości nie określają innego przeznaczenia, aniżeli wskazanego przez biegłego.

Dodatkowo wskazano, że w myśl art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu odpowiednich założeń. Takiej wyceny dokonuje biegły. Sama okoliczność wskazana przez skarżących, że zbyli daną nieruchomość za określoną kwotę nie może być dowodem w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej. Ratio legis tego przepisu wskazuje, że wolą ustawodawcy było określanie wartości nieruchomości w oparciu o ceny możliwe do uzyskania w warunkach rynkowych. Gdyby była inna wola ustawodawcy to określiłby to expressis verbis, iż ma to nastąpić na podstawie ceny zbycia przedmiotowej nieruchomości zawartej w akcie notarialnym przeniesienia własności nieruchomości.

Niezrozumiałym jest także na jakiej podstawie pełnomocnik skarżących podnosi, że biegły pomija fakt istnienia zabudowy, która istniała w chwili podjęcia uchwały Rady Miejskiej [...], albowiem żaden organ administracji nie posiada dokumentacji świadczących o posadowieniu jakichkolwiek budynków mieszkalnych i usługowych na tym terenie. Takich dokumentów nie przedłożyli skarżący na etapie postępowania przed organami. Nie można uznać za budynki znajdujące się tymczasowe kontenery, ponieważ one nie przesądzają o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowych aktach, ani o faktycznym sposobie korzystania z nieruchomości. Organy nie naruszyły także przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ dokonały rzetelnej oceny materiału dowodowego.

Postępowanie w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu watrości nieruchomości trwa od [...] października 2007 r. W jego toku czterokrotnie wydawane były decyzje pierwszoinstancyjne ([...].10.2007 r., [...].03.2008 r., [...].10.2008 r.i [...].03.2010 r.), które czterokrotnie ([...].12.2007 r., [...].07.2008 r., [...].07.2009 r., [...].10.2011 r.) uchylane były przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...], a sprawa przekazywana była do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie częściowo.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca swoje umocowanie w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm, dalej p.p.s.a.) i zgodnie z tą zasadą Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Problematyka ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą lub uchwaleniem planu miejscowego i jej zbyciem zwanej potocznie opłatą planistyczną unormowana została w przepisach art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p., z tym, że w myśl art. 37 ust. 11 w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określenia tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził zasadność zarzutu naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 i 11 u.p.z.p. w zakresie określenia w decyzji ustalającej opłatę planistyczną terminu jej zapłaty i odsetek ustawowych.

W decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Burmistrz [...] ustalił termin uiszczenia opłaty planistycznej i odsetki ustawowe na wypadek nieuiszczenia opłaty w zakreślonym terminie, podczas gdy przepisy u.p.z.p. oraz przepisy u.g.n. – w zakresie w jakim odnoszą się do opłaty planistycznej – nie przewidują możliwości ustalania terminu zapłaty o odsetek ustawowych w decyzji w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Organ administracji publicznej może ustalić w decyzji termin wykonania określonego obowiązku wyłącznie wówczas, gdy przewidują to przepisy ustaw. Podobnie, aby organ mógł w decyzji zawrzeć postanowienia o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych taką możliwość musi również dopuszczać określony przepis ustawy.

Podstawę prawną każdej decyzji administracyjnej – zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia – mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja administracyjna poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. może zawierać również klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak: termin, warunek i zlecenie. Mogą być one jednak składnikami decyzji tylko w przypadku, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich dołączenia do decyzji (por. glosa W. Chróścielewskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 25 maja 1994 r., SA/Gd 2562/93 - OSP 1996/3 s. 124).

Nie ulega wątpliwości, że z dniem, w którym decyzja nakładająca obowiązek staje się ostateczna, podlega ona wykonaniu. Gdy decyzja administracyjna staje się wykonalna z chwilą uzyskania przymiotu decyzji ostatecznej, wierzyciel może podjąć określone działania celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

W u.p.z.p. jedynie art. 37 ust. 9 stanowi o terminie wykonania obowiązku i odsetkach przysługujących właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości w przypadku opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub w wykupie nieruchomości.

Jeśli zatem przepisy ustawy nie przewidują uprawnienia organu do określenia terminu wykonania obowiązku i zastrzeżenia zapłaty odsetek ustawowych, to wobec tego należy stwierdzić, iż w tym zakresie decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w tej części decyzję organu I instancji w mocy, jest dotknięta również tą wadą nieważności.

Zatem, mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji w tej części orzeczono natomiast na podstawie art. 152 p.p.s.a w pkt 4 sentencji wyroku.

Po drugie wskazać należy, że Kolegium, rozpoznając sprawę, dysponowało prawidłowo sporządzonym w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n. dnia 6 maja 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...] potwierdzeniem aktualności operatu szacunkowego z dnia [...].11.2011 r. Zarzut ustalenia opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy, który stracił ważność i nie mógł być wykorzystany jako dowód jest więc chybiony.

Po trzecie: podkreślić należy, że jednorazowa opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., z woli ustawodawcy, jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Zatem obowiązkiem organów prowadzących postępowanie zmierzające do pobrania jednorazowej opłaty ustalonej w planie, jest przekonywujące, nie budzące w wątpliwości wykazanie, że wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Pamiętać przy tym należy, ze przy wycenie nieruchomości nie można pomijać żadnych elementów istotnych, które mogą wpływać na jej wartość. Wzrost wartości nieruchomości oceniany w świetle ww. przepisu musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego.

Podstawę ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Sporządzony operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty (wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, LEX nr 437627). O wysokości opłaty decyduje organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny sporządzonej opinii, chociaż zgodnie z art. 149 u.g.n. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, a więc jedynym środkiem dowodowym na tę okoliczność. Bez znaczenia jest przy tym cena sprzedaży nieruchomości (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 637/07). Organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, który winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

W ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował przewidziane w rozporządzeniu podejście porównawcze i metodę porównywania parami, w sposób czytelny i logiczny przedstawił poszczególne kroki i procedurę postępowania. W szczególności biegły uwzględnił, że na części nieruchomości usytuowane są stawy oraz fakt, że w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod działalność gospodarczą z możliwością zabudowy przeznaczona została jedynie część (40 %) działki, zaś część pozostała zachowała dotychczasowy sposób użytkowania. Co do wyboru podejścia i metody oraz co do poszczególnych etapów procedury szacowania: przyjęcia katalogu cech rynkowych, ich oceny, określenia wag, wyboru nieruchomości porównawczych nie zostały w skardze przedstawione żadne merytoryczne zarzuty.

Zarzuty pod adresem opinii sprowadzają się na kwestionowania ustalonej w operacie wartości nieruchomości skarżących a to ze względu na ceny kupna i sprzedaży przez skarżących przedmiotowej nieruchomości. Jak wyżej wskazano te ceny nie mogą być jednak środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej.

Skarżący zarówno w skardze, jak i w toku wcześniejszego postępowania administracyjnego podnosili również, że nieruchomość przed uchwaleniem planu miała wyższą wartość niż ustalona przez biegłego, ponieważ była zabudowana oraz nie była wykorzystywana pod uprawy polowe i stawy hodowlane. Podkreślić jednak należy, że w całym toku postępowania administracyjnego od roku 2007 skarżący, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, nigdy nie wskazali rzeczywistego, ich zdaniem, sposobu wykorzystywania przez nich nieruchomości, ani charakteru rzekomej zabudowy. Zauważyć też trzeba, że umowa o przeniesienie własności z 11.10.2004 r. w § 3 operuje sformułowaniem "gospodarstwo rolne" w odniesieniu do nabywanej przez skarżących nieruchomości. Także umowa przeniesienia własności z 2.08.2007 r. zawiera oświadczenie skarżących, że sprzedawana przez nich nieruchomość "jest nieruchomością rolną, albowiem służy produkcji rolnej w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej" (§ 1). Analogiczny zapis znajduje się w § 1 warunkowej umowy sprzedaży z 9.07 2007 r. Co do kwestii zabudowy nieruchomości jedynie w warunkowej umowie sprzedaży z 1.09.2004 r. pojawia się stwierdzenie, że działka jest zabudowana obiektami wodno-rybackimi służącymi jako magazyn ryb żywych. Umowa z 11.10.2004 r. milczy na temat zabudowy, zaś w obu umowach z 2007 r. skarżący oświadczają, że nieruchomość jest nie zabudowana. W takiej sytuacji brak jest przesłanek do stwierdzenia innego sposobu faktycznego użytkowania nieruchomości, niż to uczynił rzeczoznawca w operacie oraz do przyjęcia, by obiekty wodno-rybackie wspominane w umowie z dnia 1.09.2004 r., bądź obiekty widoczne na dokumentacji fotograficznej w operatach z 19.10.2007 r. i 12.10.2009 r. (o ile istniały już przed sprzedażą nieruchomości przez skarżących) uznawać za budynki trwale z gruntem związane.

W tym miejscu podkreślić należy, że strona kwestionująca prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego dowód w sprawie może zakwestionować operat przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. W toku trwającego wiele lat postępowania administracyjnego skarżący mieli też możliwość przedstawienia kontroperatu, co powodowałoby konieczność ustosunkowania się przez organy do jego treści. Oddalenie wniosku dowodowego skarżących z dnia [...].03.2008 r. o dopuszczenie dowodu w żaden sposób nie stało temu na przeszkodzie. Żadnej z tych dróg skarżący nie wykorzystali, choć, jak już wspomniano, korzystali z pomocy fachowego pełnomocnika. W takiej sytuacji zarzuty odnośnie ustaleń operatu należy uznać jedynie za polemikę z prawidłowymi ustaleniami rzeczoznawcy (por wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1839/13).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należało, że w zakresie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały na podstawie przepisów prawa, prawidłowo zastosowanych i wyłożonych i z tego względu Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w pkt 3 wyroku.