Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2451/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 486/12 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 486/12 oddalił skargę M. S.-S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2011 r.; znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołaną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku z dnia 12 października 2011 r. M. S.-S., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału we Wrocławiu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 94 do działki nr 482/3, położonej w miejscowości Godzikowice – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 94 do działki nr 482/3, położonej w miejscowości Godzikowice. W uzasadnieniu decyzji podano, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. S.-S. z dnia 15 lipca 2011 r., uzupełniony pismem z dnia 18 sierpnia 2011 r., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 94 do działki nr 482/3. Po rozpoznaniu powyższego wniosku GDDKiA, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, dalej: "rozporządzenie") w związku z art. 104 k.p.a. decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] odmówił zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu.

W decyzji z dnia 15 grudnia 2011 r. organ podniósł, że z wniosku strony z dnia 15 lipca 2011 r. wynika, iż przedmiotowa działka jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe i jej przeznaczenie nie ulegnie zmianie, w związku z czym w świetle obowiązujących przepisów, zjazd obsługujący tę nieruchomość musi być zjazdem indywidualnym (§ 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia).

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że droga krajowa nr 94 na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo. Organ wskazał, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie ma wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za uwzględnieniem żądania strony. Organ wskazał, że działka strony przylega do drogi wewnętrznej położonej na działce nr 517, znajdującej się we władaniu Gminy Oława. Zatem obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki może odbywać się za pośrednictwem ww. drogi wewnętrznej, która następnie łączy się z drogą powiatową. Organ podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Odnosząc się do twierdzenia strony dotyczącego faktu istnienia od 1971 r., zjazdu wybudowanego za zgodą ówczesnych władz, organ wskazał, że w niniejszym przypadku zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych nie istnieje, gdyż zarządca drogi nie wykonywał zjazdu do przedmiotowej nieruchomości, ani nie udzielał zgody na jego wykonanie. Potwierdza to jego brak w ewidencji zjazdów – Banku Danych Drogowych i w projekcie organizacji ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr 94. Ponadto, zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast jak wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy na "połączeniu" drogi krajowej nr 94 z działką nr 482/3 znajduje się chodnik, a nie zjazd. W związku z tym, iż powołany zjazd nie istnieje, to nie jest możliwe przeprowadzenie jego oględzin z udziałem biegłego. Ponadto organ uznał, że dostarczona przez stronę kopia mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie stanowi dowodu na okoliczność istnienia zjazdu do działki nr 482/3. Zgodnie bowiem z § 3 instrukcji technicznej-K1 "Mapa zasadnicza" (załącznik do rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r., w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz.U. Nr 30, poz. 297), mapa zasadnicza jest to źródłowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementów ewidencji gruntów i uzbrojenia terenu. Z odczytu znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej wynika jedynie, że w ogrodzeniu przedmiotowej działki znajduje się brama, co nie musi wcale oznaczać, iż działka ta posiada legalny zjazd.

Organ wskazał, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Za nieuzasadniony uznano zarzut naruszenia art. 63 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż prawo własności może doznawać ograniczeń m.in. wynikających z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Organ zgodził się z zarzutem wadliwego zinterpretowania w zaskarżonej decyzji stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy Oława z dnia [...] września 2008 r., nr [...], organ przyznał, że stwierdzenia zawarte w decyzji z dnia 11 września 2008 r. dotyczą obsługi komunikacyjnej działki nr 482/5, a nie działki 482/3 i zauważył jednocześnie, że pośrednio stwierdzenia te wskazują na możliwość komunikacji działek nr 482/3 i nr 482/4 za pomocą drogi wewnętrznej znajdującej się na działce nr 517.

Organ przyznał, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Godzikowice w gminie Oława (zatwierdzony uchwałą nr XXXIV/436/2002 Rady Gminy Oława z dnia 10 października 2002 r., ogłoszony w Dz.Urz. Województwa Dolnośląskiego z dnia 11 marca 2003 r. Nr 21, poz. 601) nie zabraniają wprost lokalizacji przedmiotowego zjazdu. Jednakże, jak wynika z wyrysu tego planu, działka strony przylega do terenu oznaczonego symbolem 59 KS, którego podstawowym przeznaczeniem zgodnie z § 10 pkt 59 ww. planu są tereny komunikacji samochodowej. Porównanie mapy zasadniczej przedmiotowego terenu z ww. wyrysem prowadzi do wniosku, iż droga wewnętrzna znajdująca się na działce nr 517 leży w trenie oznaczonym symbolem KS. W związku z powyższym tym bardziej zasadne jest skomunikowanie działki nr 482/3 za pomocą drogi wewnętrznej (działka nr 517). Wyważając słuszny interes w sprawie, organ przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych, biorąc jednocześnie pod uwagę, że interes strony może być zaspokojony poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem drogi wewnętrznej znajdującej się na działce nr 517.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S.-S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 84 i art. 85 § 1 k.p.a., a także art. 4 ust. 8 i art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów rozporządzania Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zdaniem skarżącej w sprawie zostały także naruszone normy zawarte w art. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. Sąd, na wniosek pełnomocnika skarżącej, przeprowadził dowód uzupełniający z pisma Wójta Gminy Oława z dnia 30 kwietnia 2012 r. stanowiącego załącznik do złożonego na rozprawie pisma z dnia 11 maja 2012 r. W piśmie tym Wójt Gminy Oława stwierdził, że działka nr 517 stanowiąca pas drogowy drogi gminnej jest drogą polną służącą okolicznym rolnikom do zwózki plonów oraz komunikacji z gospodarstwami i w najbliższych latach nie jest planowana żadna modernizacja tej drogi, w tym jej utwardzenie. Ponadto wskazano, że działka 482/3 "powstała w wyniku dokonanego podziału działki nr 482, na podstawie zatwierdzonego projektu podziału nieruchomości decyzją Wójta Gminy Oława z dnia 7 listopada 2002 r.,

Nr [...], który wyraźnie wskazał w planie na komunikację działki nr 482/3 w dalszym ciągu poprzez drogę krajową nr 94. Co potwierdza dokumentacja geodezyjno-kartograficzna znajdująca się w zasobach Wydziału Geodezji i Kartografii Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Oławskiego". Jak podał Wójt na komunikację działki nr 482/3 z drogą krajową 94 wskazuje również obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Oława dla miejscowości Godzikowice.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że droga, na której skarżąca wnosi o lokalizację zjazdu indywidualnego zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Jak wynika natomiast z treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Sąd zgodził się z organem, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Z kolei ewentualna lokalizacja zjazdu indywidualnego połączonego z drogą ww. klasy musi mieć charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, a nie stanowić reguły wynikającej wyłącznie z bliskiego sąsiedztwa działki z drogą krajową. O lokalizacji zjazdu nie może zatem decydować subiektywne przekonanie wnioskodawcy o konieczności lokalizacji zjazdu lub względy ekonomiczne i związane z wygodą użytkownika ruchu drogowego, lecz wyłącznie mierzone obiektywnie względy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz sprawnego przemieszczania się pojazdów na drodze krajowej zakwalifikowanej do określonej kategorii.

Z treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wynika, że stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Przesłanki lokalizacji zjazdu indywidualnego nie zostały zdaniem Sądu I instancji spełnione. Bezsporne jest, że działka skarżącej przylega do drogi położonej na działce nr 517 połączonej z drogą powiatową (która z kolei łączy się z drogą krajową). Również skarżąca wskazuje we wniosku na skomunikowanie jej działki z tą drogą, choć podnosi m.in. problemy z odśnieżaniem tej drogi w zimie. Sąd podniósł, że w świetle art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ulega wątpliwości, że nieruchomość skarżącej ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a korzystanie przez nią z drogi położonej na działce nr 517 uzależnione jest wyłącznie od jej woli.

Co do zarzutu wskazującego na istnienie zjazdu od 1971 r. Sąd podzielił stanowisko, że nie jest to zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych. Sąd I instancji nie podzielił też zarzutu skarżącej dotyczącego zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi Godzikowice w gminie Oława, zatwierdzonego uchwałą nr XXXIV/436/2002 Rady Gminy Oława z dnia 10 października 2002 r., albowiem z jego treści wynika, iż droga znajdująca się na działce nr 517 leży w terenie oznaczonym symbolem KS (komunikacja samochodowa), co jedynie potwierdza zasadność skomunikowania działki nr 482/3 z drogą położoną na działce o nr 517.

Odpowiadając na zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Sąd I instancji podniósł, że są one w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe, albowiem odmowa lokalizacji zjazdu nie nastąpiła w związku z brakiem możliwości technicznych, lecz ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego i zasadność zastosowania zjazdu w świetle § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. W rezultacie poza sporem pozostają kwestie związane z parametrami technicznymi, jakim powinien odpowiadać zjazd.

Nie uwzględniono też zarzutów dotyczących naruszenia art. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, skoro w niniejszej sprawie nie nastąpiła likwidacja zjazdu w sensie prawnym, a przedmiotem oceny jest legalność odmowy lokalizacji zjazdu na drogę krajową, co w żadnym stopniu nie wpływa na możliwość korzystania z prawa własności przez skarżącą.

Sąd I instancji uznał też, że treść pisma Wójta Gminy Oława z dnia 30 kwietnia 2012 r. nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem nie pozostają w sprzeczności z ustaleniami organu wskazującymi na dostęp działki skarżącej do drogi publicznej. Informacje o rolnym charakterze drogi oraz korzystaniu z niej przez rolników mają charakter faktyczny, a nie prawny i nie wpływają na ocenę skomunikowania działki z siecią dróg publicznych. Sąd podkreślił, że o możliwości lokalizacji zjazdu na drogę krajową decyduje zarządca drogi, którym w tym przypadku nie jest wójt gminy. Zaznaczono ponadto, że jak wskazuje skarżąca w wyniku podziału działki 482/1 powstała działka 482/2, która została sprzedana. Tymczasem na działce nr 482/2 znajdował się i znajduje jedyny wjazd na jej posesję. Biorąc pod uwagę tę okoliczność nie można przyjąć, że uzasadnia ona lokalizację kolejnego zjazdu indywidualnego z działki o nr 482/3 na drogę krajową. Skarżąca bowiem może korzystać z połączenia z siecią dróg publicznych poprzez działkę drogową o nr 517, a w przypadku znacznych utrudnień z jej korzystania podjąć starania o uzyskanie odpowiedniej służebności na działce o nr 482/2 i dotychczasowego zjazdu zlokalizowanego na tej działce. Dokonywanie podziału nieruchomości i sprzedaż powstałej działki nie może w żadnym stopniu uzasadniać lokalizacji kolejnego zjazdu indywidualnego w bezpośredniej bliskości już istniejącego i wbrew zasadom bezpieczeństwa w korzystaniu z drogi krajowej zakwalifikowanej przez organ do kategorii dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Takie działanie stałoby w sprzeczności z treścią § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo.

Sąd uznał, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją przeprowadzone zostało zgodnie z regułami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S.-S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I Instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad została wydana z naruszeniem przepisów: art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 78 k.p.a. w związku z art. 85 § 1 k.p.a. i art. 84 k.p.a. oraz art. 107 § 3, uzasadniających jej uchylenie i niedostrzeżenie przez Sąd naruszeń poprzez niewłaściwe zrelacjonowanie stanowisk stron i wynikłe z tego błędne ustalenie przebiegu sprawy na etapie postępowania administracyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi mimo nierozpoznania do końca wszystkich zgłoszonych zarzutów w skardze, opierając się jedynie na twierdzeniach i wyjaśnieniach organu;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. polegające na sprzeczności ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i dowolnej, błędnej ocenie dowodów:

– wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Godzikowice w gm. Oława dla działki 482/3 oznaczony symbolami: 56MN i G1/2 94;

– zatwierdzonego projektu podziału działki nr 482;

– mapy wydanej przez Starostę Oławskiego Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Oławie stwierdzającej istniejący wjazd;

– pisma Wójta Gminy Oława z dnia 30 kwietnia 2012 r. Nr.[...];

– jak również niedostarczonego żądanego dowodu przez skarżącą, tj. wypisu z Banku Danych Drogowych dot. ewidencji zjazdów prowadzonego przez GDDKiA dot. działki nr 482 położonej w Godzikowicach gm. Oława, jednostka rejestrowa 109 zapisanej w księdze wieczystej [...];

4) art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, poprzez wydanie wyroku, w którego uzasadnieniu sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i stanowisk stron, w szczególności: sprzeczności ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, błędnej jego oceny, pominięciu istotnych faktów i ich nie wyjaśnienie. Zatem mając na uwadze fakt, iż ocena stanu faktycznego może budzić uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu przez Sąd I Instancji została ograniczona jedynie do przyjętych dokonanych błędnych ustaleń dokonanych przez organ, całkowicie pomijając zgłoszone w sprawie stanowisko skarżącej.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1) art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. w związku § 79 i § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i § 9 ust. 1 pkt 3 i 4 cyt. rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie do sprawy, tj. błędzie subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej;

2) art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i wynikającej z niej zasady praw nabytych poprzez nieposzanowanie prawa do korzystania przez skarżącą ze zjazdu, który wybudował jej nieżyjący ojciec w roku 1971, na podstawie wówczas obowiązujących przepisów;

3) art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez wskazanie w przedmiotowej decyzji przez organ na komunikację z posesji skarżącej za pośrednictwem działki 507 – drogi polnej (właściwy nr działki 517), przez to narażając skarżącą na poniesienie znaczących kosztów ekonomicznych, tj. budowy dojazdu do drogi polnej (80 mb x 4 m szer.), brama, + budowa wjazdu i dewastację zagospodarowanego terenu, tj. wycięcia drzew owocowych, krzewów. Nie dostrzeżenia przez Sąd, iż organ wydając wadliwą decyzję w sprawie ingeruje w prawa własności skarżącej i naraża na znaczne koszty, mimo iż komunikację przedmiotowej działki można rozwiązać za pomocą istniejącego w 1971 zjazdu na co wskazują dowody przedstawione przez skarżącą w skardze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że aby skomunikować się z drogą polną (działką 507) skarżąca musiałaby wykonać drogę dojazdową na odcinku 80 mb, dewastując zagospodarowany teren – sad owocowy istniejący od wielu lat, krzewy, trawnik, ponosząc znaczne koszty ekonomiczne związane z budową drogi dojazdowej, zakupu bramy, wykonania zjazdu.

Postulat ograniczenia zjazdów przez zarządcę drogi powiązany jest ściśle z pozostałą częścią dyspozycji tego przepisu stwierdzającego, że powinno się to odbywać przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia) i jest to adresowane do władz gminy. A więc wypełnienie obowiązku zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas, co jak wynika z pisma Wójta Gminy Oława nie miało miejsca i w perspektywie najbliższych lat nie nastąpi.

Organ nie wykazał, że istniejący zjazd – dostęp do drogi nr 94 z działki 482/3 nie spełnia wymogów przewidzianych w § 79 w związku z § 113 ust. 4 ww. rozporządzenia, na tę okoliczność nie został przeprowadzony żaden dowód.

Ponadto wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów, wynikających z art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty podniesione w tej skardze, które w większości stanowiły powtórzenie zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 maja 2012 r. nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozważyć w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Żaden z tego rodzaju zarzutów nie okazał się uzasadniony, Sąd I instancji nie uchybił wskazanym przepisom proceduralnym w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Pisemne motywy orzeczenia zawierają wszystkie niezbędne elementy wskazane w powyższej normie. Sąd nie tylko przedstawił ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym, ale też dokonał ich oceny, a także odniósł się do wyników przeprowadzonego na rozprawie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów przedstawionych przez skarżącą. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie zostały wyjaśnione. Ocena oparta na zgromadzonym materialne dowodowym, zgodnie z którą Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, nie naruszył w tym postępowaniu reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i sporządził uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., jest w rozpoznawanej sprawie uprawniona.

W sprawie niniejszej słusznie uznano, że nie istniała potrzeba zasięgania opinii biegłego, ani przeprowadzenia oględzin, a więc nie zostały też naruszone w postępowaniu administracyjnym art. 84 i art. 85 § 1 k.p.a. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna "połączenia" drogi krajowej nr 94 z działką nr 482/3 w postaci chodnika, a nie zjazdu, uzasadniała odmowę przeprowadzenia oględzin z udziałem biegłego na okoliczność, że zjazd taki istnieje. Poza sporem jest, że działka nr 482/3 przylega bezpośrednio do drogi gminnej (działka nr 517), która następnie łączy się z drogą powiatową. Skarżąca ma ze swojej działki dostęp do tej drogi, ma więc zapewniony dostęp do drogi publicznej. Bez znaczenia więc dla rozstrzygnięcia pozostaje akcentowana okoliczność, że droga ta wykorzystywana jest głównie przez rolników i że nie jest w najbliższych latach planowana modernizacja tej drogi, w tym jej utwardzenie, co stwierdził w piśmie z dnia 30 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy Oława. Odmienna od oczekiwanej przez skarżącą ocena dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, w tym decyzji podziałowej i zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Godzikowice, jakiej dokonały organy, którą następnie zaakceptował Sąd I instancji nie daje podstaw by twierdzić, że oddalając skargę Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 151 tej ustawy. Sąd ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, wyjaśniając w uzasadnieniu wyroku powody oddalenia skargi.

W rozpoznawanej sprawie nie zostały też naruszone przepisy materialnoprawne.

W świetle dokumentacji aktowej sprawy nieporozumieniem jest twierdzenie, że istnieje obecnie zjazd z drogi krajowej nr 94 do działki oznaczonej nr 482/3. Znajdująca się w ogrodzeniu działki brama nie ma dla oceny tej kwestii znaczenia, skoro brak jest urządzonego zjazdu, a do nieruchomości przylega wyłącznie chodnik. Nie potwierdza też istnienia tego zjazdu zapis w ewidencji zjazdów, zarządca drogi nie wykonywał zjazdu i nie udzielał zgody na jego wykonanie.

Organ rozpoznał sprawę zgodnie z wnioskiem M. S.-S., w którym skarżąca ubiegała się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 94 do działki nr 482/3. Jak podkreślono, zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Droga krajowa nr 94 na przedmiotowym odcinku została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Tego rodzaju dróg dotyczy § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w którym przewidziano, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe użytkowanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Przepisy te zostały w sprawie właściwie zastosowane. Możliwość zapewnienia działce nr 482/3 obsługi komunikacyjnej przyległą do niej drogą gminną, połączoną następnie z drogą powiatową, wykluczała możliwość uznania, że nastąpiła wyjątkowa okoliczność, uzasadniająca usytuowanie dodatkowego, wnioskowanego przez skarżącą zjazdu z drogi klasy GP. Jak słusznie zauważono skarżąca może też podjąć starania o uzyskanie odpowiedniej służebności na działce nr 482/2, na której zlokalizowany jest dotychczasowy zjazd z drogi krajowej nr 94. Podział nieruchomości i sprzedaż przez skarżącą działki 482/2, na której zlokalizowany jest zjazd, z którego korzystała wcześniej skarżąca nie przesądza o konieczności zlokalizowania na jej wniosek nowego zjazdu z drogi krajowej nr 94 do wydzielonej nowej działki nr 482/3. Odmowa przez zarządcę drogi lokalizacji nowego zjazdu, znajdująca oparcie w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w powiązaniu ze wskazanymi wyżej przepisami rozporządzenia, nie może być postrzegana jako ingerencja w prawo własności. Artykuł 64 ust. 3 Konstytucji RP, powołany w skardze kasacyjnej, stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Skarżąca ma z działki 482/3 zapewniony dostęp do drogi publicznej, powołana norma konstytucyjna wskazuje na dopuszczalne ustawowo ograniczenie wykonywania własności. Dla właścicieli nieruchomości położonych przy drogach krajowych nie wynika z prawa własności uprawnienie do żądania zlokalizowania zjazdu z tego rodzaju drogi do każdej położonej przy drodze krajowej nieruchomości. Przepisy powołanego rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego dopuszczają na drodze klasy GP stosowanie zjazdów wyjątkowo, w określonych tam okolicznościach, które w sprawie niniejszej nie wystąpiły.

Nieskuteczne też pozostać musiało odwołanie się w skardze kasacyjnej do art. 2 Konstytucji RP i postawienie zarzutu naruszenia praw nabytych do korzystania przez skarżącą ze zjazdu, bowiem nabycie takiego uprawnienia nie zostało przez skarżącą wykazane.

Powołany w skardze kasacyjnej § 79 rozporządzenia określający warunki techniczne, jakim powinien odpowiadać zjazd indywidualny nie miał w sprawie zastosowania, podobnie jak i § 113 rozporządzenia zawierający szczegółowe regulacje dotyczące połączenia z drogą obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu.

Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. należało oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.