Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 728/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 2 pkt 36
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia 20 maja 2021 r. w przedmiocie zwrotu środków dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 maja 2021 r., stanowiącą załącznik do uchwały nr (...), Zarząd Województwa (dalej: "organ"), działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 818, dalej jako "ustawa wdrożeniowa") oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), zobowiązał beneficjenta "A" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej także jako "strona", "skarżąca") do zwrotu środków stanowiących dofinansowanie w wysokości 66.555,29 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 4 kwietnia 2017 r., tj. od dnia przekazania środków dofinansowania na rzecz beneficjenta w ramach transzy (...) do dnia całkowitej zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie umowy nr (...) o dofinansowanie projektu pt. (...) współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014 – 2020, zawartej w dniu 28 lutego 2017 r. (dalej: "umowa o dofinansowanie"), stronie przyznane zostało dofinansowanie w łącznej kwocie 840.707,25 zł.

Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa na lata 2014-2020 (dalej: "IZ") na realizację przedmiotowego projektu przekazała w dniu 4 kwietnia 2017 r. zaliczkę nr (...).

W dniach od 20 do 22 maja 2019 r. IZ przeprowadziła kontrolę planową, obejmując nią wydatki rozliczone we wnioskach o płatność od nr (...) oraz (...) i rozliczone w transzy nr (...).

W toku czynności kontrolnych stwierdzono m.in., że wydatki poniesione przez stronę na najem lokalu oraz jego adaptację są niekwalifikowalne z uwagi na naruszenie zasady racjonalności i efektywności oraz zasady konkurencji.

Po pierwsze, zespół kontrolujący ustalił, że we wniosku o dofinansowanie zaplanowano najem lokalu o powierzchni około 100 m2-150 m2 (2 sale szkoleniowe, pomieszczenie socjalne, sanitarne) na terenie Gminy Ł. , w pobliżu SKM, w którym miały być prowadzone wszystkie działania projektowe (doradztwo indywidualne, szkolenia, warsztaty, poradnictwo oraz kursy zawodowe) - wykorzystanie lokalu średnio 160 godzin miesięcznie. W budżecie wniosku o dofinansowanie zaplanowano wydatek na najem lokalu w Ł. w wysokości 2.500 zł brutto za około 180 godzin wsparcia w miesiącu.

Stwierdzono, że beneficjent zawarł w dniu 2 stycznia 2017 r. umowę najmu lokalu, której przedmiotem jest lokal o powierzchni 54 m2, za kwotę czynszu wynoszącą 2.500 zł brutto miesięcznie. Ponadto z list obecności przedstawionych do kontroli wynika, że w styczniu 2017 r. zrealizowano 8 godzin wsparcia, a w lutym 2017 r. zrealizowano 13 godzin wsparcia.

Zespół kontrolujący IZ ustalił, że w ramach badanego zamówienia występuje brak racjonalności i efektywności oraz brak zachowania zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów w odniesieniu do wydatków na najem lokalu, co jest niezgodne z punktem 3 g), Podrozdziału 6.2. Ocena kwalifikowalności wydatku, Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków oraz stanowi naruszenie § 4 umowy o dofinansowanie.

Zastrzeżenia beneficjenta podniesione w piśmie z dnia 20 sierpnia 2019 r. i 22 listopada 2019r. nie zostały uwzględnione.

Zespół kontrolujący IZ w ostatecznej informacji pokontrolnej wskazał, że wydatki poniesione w okresie objętym kontrolą na najem lokalu w łącznej wysokości 3.000 zł stanowią koszt niekwalifikowalny projektu, podlegający zwrotowi zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych.

W związku z uznaniem wydatków na najem lokalu w Ł. za niekwalifikowalne, zespół kontrolujący IZ uznał również wydatki poniesione na adaptację pomieszczeń w łącznej wysokości 4.929,78 zł za koszt niekwalifikowalny projektu, podlegający zwrotowi zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych.

Po drugie, zespół kontrolujący stwierdził brak potwierdzenia zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu na stronie internetowej beneficjenta oraz potwierdzenia przesłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców.

Zgodnie z protokołem wyboru oferty, zapytanie ofertowe dostarczono osobiście do wykonawców, jednakże beneficjent nie przedstawił potwierdzenia na ww. działania. Ponadto, zgodnie z punktem 11), Podrozdziału 5.1. Zasada konkurencyjności, Wytycznych dotyczących udzielania zamówień: "W przypadku, gdy ze względu na specyfikę projektu podmiot rozpoczyna realizację projektu na własne ryzyko przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, w celu upublicznienia zapytania ofertowego powinien wysłać zapytanie ofertowe do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje co najmniej trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia oraz upublicznić to zapytanie co najmniej na swojej stronie internetowej, o ile posiada taką stronę." W trakcie postępowania kontrolnego beneficjent przedstawił wydruk ze strony internetowej www."A" .com.pl, zawierający zamieszczone ogłoszenie. Zespół kontrolujący IZ nie uwzględnił ww. wydruku z uwagi na fakt, że nie wskazuje on daty zamieszczenia oraz okresu, w jakim dane ogłoszenie znajdowało się na stronie beneficjenta.

W toku postępowania kontrolnego beneficjent nadesłał ponownie wydruk ogłoszenia ze strony internetowej wraz ze sporządzonym na drugiej stronie oświadczeniem, że "ogłoszenie zamieszczone zostało na stronie internetowej "A" Sp. z o.o. w G. i na tablicy ogłoszeń w dniach od 19.12.2016 r. do 30.12.2016 r. mając na uwadze powyższe nie może być mowy o naliczeniu korekty." Zespół kontrolujący IZ nie uznał powyższych wyjaśnień i stwierdził, że zapytanie ofertowe na stronie internetowej beneficjenta według danych, które udostępniane są przez program Acrobat Reader DC (PDF) [format w którym zamieszczono zapytanie] zostało zamieszczone 05.05.2019 r. godzina 20:46:36.

Zespół kontrolujący IZ stwierdził, że brak potwierdzenia zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu na stronie internetowej beneficjenta oraz brak udokumentowania potwierdzenia przesłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, jest niezgodny z punktem 11, Podrozdziału 5.1. Zasada konkurencyjności, Wytycznych dotyczących udzielania zamówień i stanowi naruszenie § 20 umowy o dofinansowanie.

W związku z powyższym zespół kontrolujący IZ wskazał, że zastosowanie znajdzie korekta finansowa w wysokości 100% wydatków na podstawie punktu 3 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień.

Ustalenie zespołu kontrolującego IZ wskazuje, że z uwagi na stwierdzenie wydatków niekwalifikowalnych z powodu braku racjonalności i efektywności poniesionych wydatków na najem lokalu w Ł. , zastosowana powinna być korekta finansowa w wysokości 100% wydatków do wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości indywidualnych.

Po trzecie, zespół kontrolujący stwierdził, że wybrana oferta najmu lokalu, złożona przez W. M. , nie zawierała czytelnego podpisu oferenta oraz nie była parafowana na każdej ze stron, co było niezgodne z zapytaniem ofertowym. Wybór w postępowaniu oferty, która podlegać powinna odrzuceniu jest niezgodny z punktem 8 b), Podrozdziału 5.1. Zasada konkurencyjności, Wytycznych dotyczących udzielania zamówień i stanowi naruszenie § 20 umowy o dofinansowanie.

W związku z powyższym IZ ustaliła w ramach kontroli korektę finansową w wysokości 25 % wydatków na podstawie punktu 24 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień.

Ustalenie zespołu kontrolującego IZ wskazuje, że z uwagi na stwierdzenie wydatków niekwalifikowalnych z powodu braku racjonalności i efektywności poniesionych wydatków na najem lokalu w Ł. , zastosowana powinna być korekta finansowa w wysokości 100 % wydatków do wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości indywidualnych.

Na podstawie ustaleń zawartych w ostatecznej informacji pokontrolnej nr (...) IZ dokonała weryfikacji administracyjnej wniosków o płatność nieobjętych kontrolą od nr (...) do (...), a o wynikach poinformowała beneficjenta pismem z dnia 26.10.2020 r. W piśmie tym wskazano, że łączna wysokość wydatków niekwalifikowalnych stwierdzonych podczas weryfikacji administracyjnej wyniosła 56.481,86 zł (45.185,49 zł - koszty bezpośrednie sfinansowane z podlegającego zwrotowi dofinansowania oraz 11.296,37 zł - koszty pośrednie rozliczane ryczałtem sfinansowane z podlegającego zwrotowi dofinansowania).

Na podstawie ww. ustaleń IZ skierowała do beneficjenta wezwanie do zapłaty z dnia 10.11.2020 r. Wezwanie zostało odebrane przez beneficjenta w dniu 26.11.2020r. a wskazany w nim termin na zwrot środków w łącznej wysokości 66.555,29 zł wraz z odsetkami upłynął bezskutecznie 9 grudnia 2020 r.

W związku z brakiem zapłaty zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki oraz sposobu zwrotu środków.

Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny oraz obowiązujący stan prawny IZ stwierdziła, że ustalenia działającego w imieniu IZ zespołu kontrolującego stały się podstawą obowiązku zwrotu środków dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie strona zobowiązała się do realizacji projektu w sposób zgodny z Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa na lata 2014-2020, Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych programu oraz regulaminem konkursu, jak również Standardami Realizacji Wsparcia w zakresie Działania 6.1 "Aktywna Integracja" RPO WP 2014-2020, stanowiących załącznik nr 6 do umowy o dofinansowanie. Zgodnie z ust. 4, w sprawach nieuregulowanych treścią umowy beneficjent zobowiązał się do stosowania Wytycznych horyzontalnych wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (udostępnianych na stronie internetowej ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego) w zakresie, w jakim dotyczą one beneficjenta i Projektu. Beneficjent oświadczył w treści umowy, że ze wskazanymi dokumentami się zapoznał w zakresie niezbędnym do realizacji projektu oraz przyjął do wiadomości i stosowania fakt, że treść tych wytycznych może ulegać zmianie w czasie realizacji projektu.

Organ stwierdził, że w świetle przywołanych powyżej przepisów prawa, postanowień umowy o dofinansowanie oraz zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, ustalone przez zespół kontrolujący i opisane powyżej naruszenia stanowią naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie oraz zapisów wytycznych horyzontalnych, co powoduje uznanie wydatku za poniesiony z naruszeniem procedur wydatkowania środków dofinansowania, o których mowa w przepisie art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, z których naruszeniem łączy się materialnoprawna przesłanka ujęta w art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowiącym podstawę prawną wydania niniejszej decyzji administracyjnej.

Organ nie uwzględnił stanowiska strony przedstawionego w toku postępowania administracyjnego, wskazując, że jak wynika z pisma IZ z dnia 22 grudnia 2019 r., w którym ustosunkowano się do zastrzeżeń zgłoszonych przez beneficjenta do informacji pokontrolnej, zaistniały zidentyfikowane w trakcie kontroli naruszenia procedur, które beneficjent obowiązany był stosować realizując przedmiotowy projekt. Beneficjent nie przedstawił dokumentów, które pozwalałyby na odmienną ocenę naruszeń zidentyfikowanych w trakcie przeprowadzonej kontroli. Także przedstawione w toku postępowania administracyjnego dokumenty i wyjaśnienia w ocenie organu nie wskazują na to, by w trakcie przeprowadzonej kontroli zakończonej wydaniem ostatecznej informacji pokontrolnej nr (...) w sposób bezpodstawny poczyniono ustalenia wskazujące na brak możliwości uznania kwalifikowalności wydatków z nimi związanych. Argumentacja związana z najmem lokalu na potrzeby projektu stanowi powtórzenie stanowiska beneficjenta prezentowanego na etapie kontroli. Organ podzielił w tym zakresie ocenę zespołu kontrolującego IZ - to beneficjent określił we wniosku o dofinansowanie parametry lokalu, jaki będzie wykorzystywał na potrzeby realizowanego przez siebie projektu (100 -150 m2 za 2500 zł brutto za 180 godzin/miesięcznie) po czym najął i zaadaptował z przyznanego dofinansowania na potrzeby projektu lokal o znacznie mniejszej powierzchni (54 m2 za 2500 brutto miesięcznie).

Organ podkreślił, że z uznanego za wiarygodny dowodu w postaci ostatecznej informacji pokontrolnej z dnia 12 grudnia 2019 r., stanowiącego jedną z podstaw ustaleń przyjętych przez organ w ramach postępowania wynika, że wskazane w treści decyzji wydatki rozliczone przez beneficjenta w zatwierdzonych wnioskach o płatność zostały poniesione z naruszeniem procedur wydatkowania środków dofinansowania, o których mowa w przepisie art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Okoliczność ta skutkuje z kolei wystąpieniem nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenie nr 1303/2013 lub rozporządzenie ogólne).

Przesłankami wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu ww. przepisów są: (1) działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, (2) stanowiące naruszenie prawa, (3) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej (4) poprzez obciążenie tego budżetu nieuzasadnionym wydatkiem. W odniesieniu do dwóch pierwszych przesłanek pozwalających zakwalifikować działanie strony jako nieprawidłowość organ ustosunkował się wcześniej w treści decyzji. W zakresie wystąpienia trzeciej i czwartej przesłanki związanej z wystąpieniem rzeczywistej lub potencjalnej szkody w budżecie UE zadaniem organu jest zbadanie, czy w niniejszej sprawie nie da się wykluczyć możliwości wystąpienia szkody w budżecie UE - ponieważ to wyłącznie zaistnienie naruszenia prawa przy jednoczesnym niewykluczeniu negatywnego wpływu naruszenia na budżet UE stanowi o wystąpieniu nieprawidłowości i uprawnia do określenia wysokości korekty i wydania decyzji o zwrocie dofinansowania. W ocenie organu - w realiach niniejszej sprawy – nie można wykluczyć negatywnego wpływu wskazanych w treści niniejszej decyzji naruszeń na budżet UE a co za tym idzie zachodzi podstawa do zastosowania korekty zgodnie z wyliczeniami i stawkami wskazanymi w treści decyzji.

Końcowo organ przedstawił podstawę prawną dla przyjętego sposobu naliczenia odsetek.

"A" Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ja w części, tj. do kwoty 56.787,23 zł.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 207 ust. 8 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez wezwanie skarżącej do zwrotu środków w zaskarżonej części, w sytuacji niewystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki wykorzystania tych środków z naruszeniem procedur dokonywania wydatków;

art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur wynikających z art. 184 ustawy o finansach publicznych skutkujących wydaniem zaskarżonej części decyzji;

pkt 3 lit. g) podrozdziału 6.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej w skardze w skrócie zwanych "Wytycznymi") - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że poniesione przez skarżącą wydatki związane z wynajmem lokalu na potrzeby realizacji projektu zostały poniesione w sposób nieracjonalny oraz nieefektywny, co skutkowało w efekcie błędnym uznaniem poniesionych przez skarżącą wydatków za koszty niekwalifikowane,

pkt 11 podrozdziału 6.5.2. Wytycznych w zw. z pkt 3 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzieleniem zamówień (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 971), dalej "Taryfikator korekt" - poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego na swojej stronie internetowej, co skutkowało nałożeniem przez organ korekty finansowej w wysokości 100% wydatków przeznaczonych na najem lokalu w ramach realizacji projektu.

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, w szczególności:

brak należytego ustalenia w zakresie szkody (choćby potencjalnej), która miałaby powstać w budżecie unijnym w związku z naruszeniami zarzucanymi skarżącej;

niedokonanie ustaleń w zakresie charakteru i wagi rzekomego "naruszenia" przez skarżącą Wytycznych i umowy o dofinansowanie;

art. 7 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i niepowołanie w toku postępowania administracyjnego biegłego informatyka w celu ustalenia daty publikacji zapytania ofertowego na stronie internetowej skarżącej, co doprowadziło do arbitralnego uznania przez organ, że do publikacji ogłoszenia doszło w dniu 5 maja 2019 r. - w sytuacji gdy odczytanie danych z programu komputerowego stanowi wiadomości specjalne, które wymagały udziału biegłego specjalisty,

art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia przy wydaniu zaskarżonej decyzji wyjaśnień skarżącej, co w rezultacie naruszyło zasadę zaufania do organu rozstrzygającego jak i zasadę prawdy obiektywnej, podczas gdy wyjaśnienia skarżącej tłumaczą w pełni sposób wydatkowania środków i wskazują na efektywność podjętych w ramach realizowania projektu działań.

W oparciu o wyżej wymienione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w całości kwestionuje ustalenia organu dotyczące przeprowadzenia procedury wyboru wykonawcy dla usługi najmu lokalu przeznaczonego do realizacji Projektu, efektywności i racjonalności wydatków poniesionych na najem lokalu oraz wyboru oferty wykonawcy. Tym samym, skarżąca kwestionuje zasadność zwrotu całości kosztów przez nią faktycznie poniesionych z tytułu czynszu najmu oraz kosztów adaptacji najmowanego na potrzeby realizacji Projektu lokalu w łącznej kwocie 56.787,23 zł. Skarżąca wskazała jednocześnie, że zaakceptowała stanowisko organu w zakresie obowiązku zwrotu pozostałej części zakwestionowanych w zaskarżonej części decyzji kosztów, dokonując ich zwrotu na rachunek organu.

Na zaskarżoną kwotę składają się następujące wydatki poniesione przez skarżącą w okresie realizacji Projektu:

wydatki poniesione z tytułu czynszu najmu w łącznej kwocie 37.500 zł stanowiące koszty bezpośrednie powiększone o stawkę kosztów pośrednich 25% tj. 9.375,00 zł - wynoszące łącznie 46.875 zł objęte wnioskami o płatność od nr (...) do nr (...) oraz

wydatki z tytułu czynszu najmu w kwocie 3.000 zł oraz wydatki z tytułu adaptacji lokalu w wysokości 4.929,78 zł stanowiące koszty bezpośrednie w łącznej kwocie 7.929,78 zł powiększone o wartość kosztów pośrednich wg stawki 25% tj. 1.982,45 zł, wynoszące łącznie 9.912,23 zł, objęte wnioskami o płatność nr [...] oraz [...].

Odnośnie zarzutu braku racjonalności i efektywności oraz braku zachowania zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów skarżąca wskazała, że wszystkie zakwestionowane przez organ wydatki na czynsz najmu jak również koszty adaptacji stanowiły pozycje kosztowe ujęte w budżecie wniosku o dofinansowanie i w pełni mieściły się w granicach zaplanowanego na potrzeby realizacji Projektu budżetu. W ramach pierwszego etapu Projektu, skarżąca, zgodnie z wnioskiem oraz budżetem Projektu podjęła działania zmierzające do wynajęcia oraz zaadaptowania lokalu na potrzeby realizacji całego przedmiotowego Projektu. Skarżąca już we wniosku o dofinansowanie przewidywała wynajęcie lokalu w cenie 2.500 zł miesięcznie, co jednoznacznie i wyraźnie wskazane zostało w szczegółowym budżecie projektu. We wniosku o dofinansowanie skarżąca podkreślała ponadto, że wspólnie z Gminą Ł. (partnerem Projektu), dokonała rozeznania rynku, w ramach którego ustaliła trzy dostępne w gminie Ł. lokale, możliwe do zaadaptowania na potrzeby Projektu, ze średnią stawką czynszu najmu 2500 zł miesięcznie. Powyższe wynika wprost z zapisów budżetu wniosku o dofinansowanie, z tego względu nie znajduje uzasadnienia stanowisko zajęte przez organ w całości kwestionujące stawkę czynszu najmu lokalu jak również koszty jego adaptacji na potrzeby Projektu.

Oszacowana prawidłowo przez skarżącą kwota wydatku z tytułu miesięcznej stawki czynszu najmu lokalu potwierdziła się w wyniku przeprowadzonego postępowania ofertowego. Specyfika rynku nieruchomości na obszarze realizacji Projektu zweryfikowała pierwotne założenia skarżącej. Ostatecznie złożona została wyłącznie jedna oferta, obejmująca lokal o powierzchni 54 m2, opiewająca na kwotę 2.500,00 zł za miesiąc. Skarżąca zawarła umowę najmu o powierzchni 54 m2 z jedynym oferentem W. M. . Wynajem przedmiotowego lokalu zapewniał możliwość prawidłowego i zgodnego z założeniami realizowania celów Projektu. Wysokość wydatków na najem lokalu w Ł. , jak zostało szczegółowo wykazane na etapie kontroli Projektu, odpowiadała cenom rynkowym - nie doszło więc wbrew twierdzeniom organu do złamania zasad racjonalności, efektywności oraz uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Organ na etapie postępowania administracyjnego nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w zakresie tego, czy możliwe było, w momencie zawierania przez skarżącą umowy najmu, uzyskanie innego lokalu o większej powierzchni, w tej samej cenie - 2.500,00 zł.

W ocenie skarżącej organ poczynił również błędne ustalenia analizując kwestie wykorzystania lokalu na potrzeby realizacji projektu. Organ przyjął, że w styczniu i lutym 2017 r. zrealizowano wyłącznie 21 godzin wsparcia rozumianego stricte jako szkolenia/warsztaty, w konsekwencji czego za niekwalifikowane uznać należy 100% poniesionych z tytułu najmu kosztów, gdyż w budżecie wniosku o dofinansowanie zaplanowano wydatek na najem lokalu w Ł. wysokości 2500 zł brutto za 180 godzin wsparcia. Co więcej, powyższe ustalenia zawarte w informacji pokontrolnej przyjęte zostały w całości również dla okresów niekontrolowanych a objętych decyzją. W ocenie skarżącej powyższe ustalenia organu poczynione zostały dowolnie, bez uwzględnienia faktu konieczności dysponowania przez skarżącą lokalem w ciągu całego okresu najmu, bez ograniczeń godzinowych, jak również możliwości rynkowych najmu lokalu w gminie Ł. , gdzie nie ma w ofercie możliwości wynajmu lokali "na godziny", czego oczekiwał organ w ramach zasady racjonalności i efektywności ponoszenia wydatków. Ponadto, jak podkreślała skarżąca w toku postępowania, przedmiotowy lokal był niezbędny do realizacji całości Projektu i wykorzystywany na wszystkie jego potrzeby, nie tylko na czas przeprowadzania szkoleń, warsztatów itp.

Nie znajduje uzasadnienia również uznanie przez organ za niekwalifikowane 100% kosztów poniesionych przez skarżącą na wyremontowanie przedmiotowego lokalu. Koszty adaptacji lokalu w łącznej kwocie 4.929,78 zł skarżąca zobowiązana była ponieść na początku realizacji Projektu celem przygotowania przedmiotowego lokalu na potrzeby projektowe a co więcej całość kwoty była wydatkowana zgodnie z założonym na ten cel budżetem ujętym we wniosku o dofinansowanie. Organ nie wskazał naruszeń skarżącej przy wydatkowaniu tychże środków na adaptację lokalu projektowego. Mając na uwadze powyższe, nie sposób dopatrzeć się naruszenia przez skarżącą zasady efektywności i racjonalności wydatkowania środków publicznych w zakresie ponoszenia przez nią kosztów najmu oraz kosztów adaptacji lokalu projektowego.

W odniesieniu do stwierdzonej przez organ nieprawidłowości polegającej na braku upublicznienia zapytania ofertowego, skarżąca wskazała, że na etapie kontroli Projektu przedłożyła wydruk potwierdzający publikację ogłoszenia o zapytaniu ofertowym na stronie www."A" .com.pl i oświadczenie, w którym potwierdziła, że ogłoszenie o postępowaniu ofertowym zostało opublikowane zgodnie z Wytycznymi. Organ w sposób arbitralny nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej. Na uzasadnienie swojego stanowiska powołał się jedynie na przeprowadzoną we własnym zakresie "analizę danych udostępnionych przez program Acrobat Reader DC" - stwierdzając, że ogłoszenie o zapytaniu zostało opublikowane dopiero w dniu 5 maja 2019 r. Organ nie wskazał, w jaki sposób ustalił datę publikacji ogłoszenia na stronie internetowej na podstawie pliku PDF. Skoro organ nie uznał za wiarygodne oświadczenia skarżącej w zakresie terminów publikacji ogłoszenia na stronie internetowej, to na gruncie postępowania administracyjnego jedynym skutecznym sposobem wykazania innej daty publikacji było powołanie biegłego informatyka, który dokonałby analizy plików związanych z postępowaniem ofertowym.

Skarżąca wskazała dalej, że zgodnie z Decyzją Komisji Europejskiej C(2013) 9527 z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie określenia i zatwierdzenia wytycznych dotyczących określania korekt finansowych dokonywanych przez Komisję w odniesieniu do wydatków finansowanych przez Unię w ramach zarządzania dzielonego, w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych, wymierzając korektę, bierze się pod uwagę powagę nieprawidłowości oraz zasadę proporcjonalności. Dalej, jak stwierdza Komisja Europejska w ww. dokumencie - jeżeli naruszenie ma wyłącznie charakter formalny, wówczas nie ma ono charakteru nieprawidłowości, zatem nie powoduje obowiązku nałożenia korekty finansowej.

Skarżąca podkreśliła, że warunkiem nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie środków jest wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem wykazanie przez instytucję kontrolującą logicznego następstwa zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa przez beneficjenta, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Wykazanie szkody - będące podstawą do uznania niekwalifikowalności danego wydatku i zobowiązania do zwrotu przekazanych na jego sfinansowanie pieniędzy UE - nie może odnosić się jedynie do samego faktu stwierdzenia naruszenia obowiązujących procedur przy wydatkowaniu środków unijnych, lecz musi także wskazywać na to, że owo naruszenie procedur w danym przypadku pociągnęło dla budżetu ogólnego UE negatywne konsekwencje.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącej, nie sposób uznać wydatków poniesionych przez nią w związku z najmem lokalu za nieuzasadnione. Stawka czynszu najmu obu lokali pozostawała bez wątpienia stawką rynkową na obszarze Ł. , biorąc pod uwagę stawki czynszu najmu prezentowane w dowolnych ogłoszeniach o wynajmie lokali użytkowych, przy uwzględnieniu lokalizacji, metrażu etc. jak również stawki ustalone przez skarżącą na etapie rozeznania rynku i wskazane na etapie aplikowania we wniosku o dofinansowanie. W lokalu prowadzone były działania związane z Projektem, w tym miały miejsce zrealizowane szkolenia i warsztaty, czego organ zdaje się nie brać pod uwagę kwestionując 100 % wydatków poniesionych przez skarżącą na najem lokalu.

Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że wskazywana przez organ zbyt niska liczba godzin wsparcia udzielonego uczestnikom, nie wynikała z przyczyn pozostających po stronie skarżącej. Przedmiotowy Projekt napotykał wiele trudności w obszarze rekrutacji chętnych uczestników. Liczba osób skierowanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gminie Ł. była znacznie niższa od pierwotnych założeń i oczekiwań. Z tego też względu Instytucja Zarządzająca, informowana o trudnościach z zrekrutowaniu uczestników Projektu, wyraziła zgodę na wydłużenie terminu realizacji Projektu o jeden rok.

Nawet gdyby uznać, że wystąpiły kwestionowane przez skarżącą nieprawidłowości, to w wyniku tego rodzaju naruszenia nie wystąpiła ani realna ani potencjalna szkoda w budżecie Unii Europejskiej, jak również nie doszło do finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE.

W ocenie skarżącej, organ nie wykazał w sposób prawidłowy, że działania skarżącej doprowadziły lub mogły doprowadzić do powstania realnej lub potencjalnej szkody budżetu UE. Skarżąca nie naraziła budżetu UE na szkodę, a wydatki dokonane przez Skarżącą w ramach realizacji Projektu były uzasadnione. Brak szkody wyklucza możliwość nałożenia korekty finansowej i w efekcie żądania zwrotu kwoty wskazanej w zaskarżonej części decyzji.

W ocenie Skarżącej Organ wykazał się szeroko idącym automatyzmem w zakresie zastosowania korekty finansowej. Pozbawione zasadności jest obciążanie skarżącej 100% korektą finansową w zakresie wydatków poniesionych na najem i adaptację lokalu. Organ stosując taką korektę uznał w praktyce, że wynajęcie lokalu przy ul. (...) w Ł. pozbawione było w zupełności jakiejkolwiek racjonalności i efektywności, co pozostaje w zupełnej sprzeczności z działaniami zrealizowanymi w Projekcie przez skarżącą.

Końcowo skarżąca podniosła, że organ naruszył przepisy postępowania uznając, że skarżąca dopuściła się wydatku nieracjonalnego oraz nieefektywnego jak i naruszyła Wytyczne w zakresie publikacji ogłoszeń. Całkowicie niezasadne jest w związku z tym nałożenie korekty finansowej w wysokości 100% na wydatki poniesione przez skarżącą w związku z zakwestionowanym postępowaniem ofertowym na najem lokalu na potrzeby Projektu

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa określająca "A" Sp. z o.o. przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania, przyznaną na podstawie umowy z dnia 28 lutego 2017 r. o dofinansowanie projektu (...) współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2014 - 2020.

W niniejszej sprawie organ w wyniku przeprowadzonej kontroli projektu stwierdził brak kwalifikowalności poniesionych przez skarżącą i sfinansowanych z otrzymanego dofinansowania wydatków na najem lokalu mającego stanowić miejsce realizacji Projektu z uwagi na brak ich zgodności z Projektem i naruszenie zasady racjonalności i efektywności oraz zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nadkładów. W rezultacie uznał również za niekwalifikowalne wydatki poniesione na adaptację ww. lokalu. Wydatki na najem lokalu uznane zostały ponadto za niekwalifikowalne również z uwagi na naruszenie zasady konkurencyjności przy wyborze oferty najmu i wadliwość procedury wyboru oferty. W konsekwencji organ zastosował korektę finansową wynoszącą 100% poniesionych wydatków na najem i remont lokalu, nakazując ich zwrot.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że mimo pewnych niedostatków jej uzasadnienia, podjęte przez organ rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Podstawą zaskarżonej decyzji była ustawa o finansach publicznych, która w art. 207 ust. 1 przewiduje sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub wykorzystane z naruszeniem procedur bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Z kolei zgodnie art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Procedury, jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych należy rozumieć szeroko. Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że naruszenie procedury to realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie oraz wytycznymi będącymi dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1820/19, wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18, wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1452/18, wyrok NSA z 17 października 2019., sygn. akt I GSK 1384/18).

Zauważyć także należy, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych rozporządzeniu nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, dalej: rozporządzenie nr 1303/2013 lub rozporządzenie ogólne). Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 ww. rozporządzenia - co oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Za śledzenie tak rozumianych nieprawidłowości odpowiedzialność ponosi państwo członkowskie i w związku z nieprawidłowościami (pojedynczymi lub systemowymi) dokonuje korekt finansowych.

Zatem wymieniona "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

W razie stwierdzenia zaistnienia nieprawidłowości w podanym wyżej rozumieniu stosowane są korekty finansowe. Zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego, państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu.

Celem korekt finansowych jest spowodowanie sytuacji, w której wszystkie wydatki deklarowane do finansowania ze środków unijnych będą wydatkowane zgodnie z odpowiednimi zasadami i przepisami krajowymi oraz unijnymi. Korekta finansowa jest zatem kwotą nienależnie wypłaconą ze środków budżetu UE. Wysokość korekty finansowej jest determinowana wysokością szkody poniesionej przez dany fundusz w związku z nieprawidłowością, którą z kolei relatywizuje się do charakteru naruszenia i jego wagi.

W tym stanie prawnym zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być uznane za wadliwe. Szkodą bowiem w interesach finansowych Unii Europejskiej jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, a nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa unijnego lub krajowego; wystarczy stwierdzenie możliwości wystąpienia "potencjalnej" szkody w budżecie Unii Europejskiej. Stwierdzenie wystąpienia szkody "rzeczywistej" nie ma podstawowego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II GSK 175/15).

Odnosząc się do pierwszej ze stwierdzonych przez organ nieprawidłowości związanych z wynajęciem lokalu, wskazać należy, że we wniosku o dofinansowanie zaplanowano najem lokalu w następujący sposób: "Wynajem lokalu około 100m2-150m2 (2 sale szkoleniowe, pomieszczenie socjalne, sanitarne) na terenie Gminy Ł. – w pobliżu SKM (...). W wynajmowanym lokalu będą prowadzone wszystkie działania projektowe (doradztwo indywidualne, szkolenia, warsztaty, poradnictwo oraz kursy zawodowe wykorzystanie lokalu średnio 160godz/m-c). (...) Wnioskodawca prowadzić będzie działania na terenie gminy długofalowo, wynajem lokalu zaplanowano długoterminowo (okres 10 lat)." W budżecie wniosku o dofinansowanie zaplanowano wydatek na najem lokalu w Ł. w wysokości 2.500 zł brutto za około 180 godzin wsparcia w miesiącu.

Organ stwierdził, że skarżąca zawarła w dniu 2 stycznia 2017 r. umowę najmu lokalu o mniejszej powierzchni, tj. 54 m2, za 2.500 zł brutto miesięcznie, a ponadto, że z list obecności przedstawionych do kontroli wynika, że w miesiącu styczniu 2017 r. zrealizowano 8 godzin wsparcia a w lutym 2017 r. zrealizowano 13 godzin wsparcia. Z tych powodów organ uznał wydatki na najem lokalu za niekwalifikowalne z uwagi na brak ich zgodności z wnioskiem oraz z uwagi na naruszenie zasady racjonalności i efektywności oraz zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zasada ta sformułowana została w pkt 3 lit. g Podrozdziału 6.2. Ocena kwalifikowalności wydatków, Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020, stanowiących wytyczną programową, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (dalej: "Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków"). Do stosowania tych Wytycznych beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie (§4 pkt 4 ppkt 2 umowy). Zgodnie z § 4 pkt 6 umowy o dofinansowanie, do oceny kwalifikowalności poniesionych wydatków stosuje się wersję powyższych Wytycznych, obowiązującą w dniu poniesienia wydatku. Oceniane wydatki związane są z umową najmu zawartą w dniu 2 stycznia 2017 r., stąd ocena ich kwalifikowalności powinna zostać dokonana zgodnie z treścią Wytycznych przyjętych uchwałą Zarządu Województwa z dnia 9 grudnia 2016 r. Nr 1279/195/16 zmieniającą uchwałę w sprawie przyjęcia Zasad wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020. Należy też wskazać, że kolejne zmiany Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków nie wpłynęły na treść pkt 3 lit. g Podrozdziału 6.2. Ocena kwalifikowalności wydatków.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie, najem lokalu został zaplanowany w systemie miesięcznym, a nie godzinowym oraz że zrealizowane w styczniu i lutym 2017 r. warsztaty/szkolenia nie wyczerpywały zadań wykonywanych w ramach Projektu przez beneficjenta. We wniosku w pkt "Sposób wykorzystania w projekcie" (str. 18) wskazano: "Spotkania ze specjalistami, kadra projektu na bieżąco, szkolenia, doradztwo, poradnictwo, kursy zawodowe część teoretyczna". W pkt 22 Załącznika nr 1 do wniosku pt. "Szczegółowy Budżet projektu" wskazano również, że przewidziano spotkania zespołu projektowego kilka razy w miesiącu, spotkania bieżące z partnerami Projektu, tj. pracownikami socjalnymi oraz kierownikiem ośrodka jak również inne spotkania wynikające z konieczności wymiany informacji czy też rozwiązywania problemów pojawiających się w Projekcie. Sąd uwzględnił zatem wyjaśnienia skarżącej, że przedmiotowy lokal był niezbędny do realizacji całości Projektu zgodnie z powyższym opisem, nie tylko na czas niezbędny do przeprowadzenia szkoleń i warsztatów. W ocenie Sądu przeprowadzenie mniejszej niż zakładana ilości szkoleń i warsztatów nie może przesądzać o uznaniu wydatku na najem lokalu za niekwalifikowalny z uwagi na naruszenie zasady efektywności i racjonalności wynikającej z pkt 3 lit. g Podrozdziału 6.2 Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków, który to najem zaplanowany był w systemie miesięcznym.

Natomiast niewątpliwie rację należy przyznać organowi, że wynajęcie przez skarżącą lokalu za cenę czynszu przewidzianą w Projekcie, tj. 2.500 zł, jednak o powierzchni zdecydowanie mniejszej, bo wynoszącej 54 m2, w sytuacji gdy we wniosku skarżąca zaplanowała wynajem lokalu o powierzchni od 100 do 150m2, jest nie tylko niezgodne z wnioskiem ale też narusza zasadę efektywności i racjonalności oraz zasadę uzyskiwania najlepszych efektów danych nakładów. Skoro skarżąca, jak twierdzi, dokonała rozeznania rynku w ramach którego ustaliła trzy dostępne lokale możliwe do zaadaptowania na potrzeby Projektu w gminie Ł. ze średnią stawką czynszu najmu 2.500 zł miesięcznie i we wniosku zaplanowała wynajem takiego lokalu o powierzchni od 100 do 150 m2 za wskazaną cenę, to przyjąć należy, że wynajmując lokal na terenie tej gminy o powierzchni 57 m2 za tę samą cenę, nie dochowała zasady efektywności i racjonalności oraz zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, poprzez gospodarowanie środkami publicznymi w sposób niepozwalający na uzyskanie właściwej relacji między poniesionymi nakładami a osiągniętymi efektami. Doświadczenie życiowe wskazuje bowiem, że powierzchnia lokalu jest jednym z zasadniczych okoliczności determinujących cenę najmu, w związku z czym wynajęcie lokalu mniejszego powinno skutkować mniejszym czynszem.

Należy wskazać, że beneficjent zawierając umowę zobowiązany jest do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem (§4 pkt 1 umowy). Zgodnie z § 4 pkt 3 umowy o dofinansowanie, beneficjent zobowiązany jest do informowania Instytucji zarządzającej o problemach w realizacji Projektu, a zgodnie z § 23 pkt 1 umowy o dofinansowanie, beneficjent może dokonywać zmian w Projekcie pod warunkiem ich zgłoszenia w formie pisemnej Instytucji Zarządzającej, nie później niż na 1 miesiąc przed planowanym zakończeniem realizacji Projektu oraz przekazania aktualnego wniosku i uzyskania pisemnej akceptacji Instytucji zarządzającej w terminie 15 dni roboczych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3.

Rolą strony planującej wynajem lokalu dla celów realizacji Projektu było dokonanie właściwego rozeznania rynku. Dalego wskazanie we wniosku, że skarżąca planuje wynająć lokal o powierzchni od 100 do 150 m2 za 2.500 zł czynszu miesięcznie, było dla niej wiążące. Niemożność dotrzymania tego warunku obligowała stronę do skorzystania z procedury przewidzianej w § 23 pkt 1 umowy o dofinansowanie, a przynajmniej do poinformowania Instytucji Zarządzającej o występujących problemach. Skoro tego nie uczyniła, nie może tłumaczyć się, że jej założenia były błędne, przyjęła bowiem na siebie określone zadania i odpowiedzialność za ich wykonanie.

W tych okolicznościach za bezzasadne uznać należy zarzuty naruszenia pkt 3 lit. g podrozdziału 6.2 Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków (przy czym formułując ten zarzut błędnie strona skarżąca wskazała na Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, które nie miały w sprawie zastosowania) poprzez błędne uznanie, że poniesione przez stronę wydatki związane z najmem lokalu na potrzeby realizacji projektu zostały poniesione w sposób nieracjonalny oraz nieefektywny.

W ocenie Sądu niewątpliwie w wyniku niedotrzymania postanowień zawartej umowy o dofinansowanie doszło do naruszenia procedur w rozumieniu art. 207 ust. 1 u.f.p. Umowa odsyła bowiem do obowiązku stosowania przez beneficjenta wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Skarżąca na mocy zawartej umowy o dofinansowanie zobowiązała się do przestrzegania jej postanowień, a także przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznych dotyczących realizacji projektów.

Należy natomiast przyznać pewną rację skarżącej, że organ nie rozważył zakresu szkody w budżecie UE, która została wyrządzona wskutek naruszenia zasady efektywności i racjonalności, co ma przełożenie na wysokość zastosowanej korekty. Skarżąca argumentowała, że umowa o dofinansowanie co do zasady przewidywała sfinansowanie wydatku na najem lokalu i taki lokal, w którym zadania Projektu były realizowane, został wynajęty, choć o mniejszej powierzchni. Do argumentów tych organ odniósł się lakonicznie, powołując się na ocenę wyrażoną w ostatecznej informacji pokontrolnej, że argumenty te nie zostały uwzględnione, co nie odpowiada wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.

O tym jednak, co przesądziło, że powyższe niedostatki uzasadnienia nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy, jest stwierdzenie, że skarżąca niewątpliwie przy zawieraniu umowy najmu naruszyła zasadę konkurencji, co wykazało przeprowadzone postępowanie. W konsekwencji istniały podstawy do stwierdzenia niekwalifikowalności wydatków poniesionych na najem, jak również na adaptację wynajętych pomieszczeń.

Do analizowanej kwestii zastosowanie miały Wytyczne dotyczące udzielania zamówień publicznych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 (dalej: "Wytyczne dotyczące udzielania zamówień publicznych") stanowiące wytyczną programową, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z § 4 pkt 7 umowy o dofinansowanie, do oceny prawidłowości wszystkich umów zawartych w ramach realizacji projektu w wyniku przeprowadzonych postępowań, stosuje się wersję wytycznych dotyczących udzielania zamówień publicznych, obowiązującą w dniu wszczęcia postępowania, które zakończyło się podpisaniem danej umowy. Zgodnie z § 4 pkt 5 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się do stosowania aktualnej na dzień dokonywania odpowiedniej czynności lub operacji związanej z realizacją Projektu wersji wytycznych wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Na dzień zawierania umowy najmu wersją aktualną Wytycznych dotyczących udzielania zamówień publicznych były Wytyczne przyjęte uchwałą Zarządu Województwa z dnia 9 grudnia 2016 r. Nr 1279/195/16 zmieniającą uchwałę w sprawie przyjęcia Zasad wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020.

Zgodnie z Podrozdziałem 5.1. Zasada konkurencyjności, pkt 1, "udzielenie zamówienia w ramach projektu przez beneficjenta następuje zgodnie z zasadą konkurencyjności w przypadku beneficjenta niebędącego zamawiającym w rozumieniu ustawy PZP w przypadku zamówień przekraczających wartość 50 tys. PLN netto". Zgodnie z pkt 11, w przypadku gdy ze względu na specyfikę projektu podmiot rozpoczyna realizację projektu na własne ryzyko przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, w celu upublicznienia zapytania ofertowego powinien wysłać zapytanie ofertowe do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje co najmniej trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia, oraz upublicznić to zapytanie co najmniej na swojej stronie internetowej, o ile posiada taką stronę.

W sprawie brak jest dowodów, że skarżąca tych obowiązków dopełniła, a ciężar udowodnienia tych okoliczności spoczywał na skarżącej. Przede wszystkim brak jest dowodów na przesłanie zapytania ofertowego do trzech potencjalnych wykonawców, co jest bezsporne i co samo w sobie stanowi naruszenie powyższych postanowień Wytycznych dotyczących udzielania zamówień publicznych. W toku postępowania kontrolnego skarżąca nie przedłożyła również wiarygodnego dowodu upublicznienia zapytania ofertowego na stronie internetowej. Wydruk ze strony internetowej www."A" .com.pl zawierający ogłoszenie nie pozwalał na ustalenie daty zamieszczenia ogłoszenia oraz okresu, w jakim dane ogłoszenie znajdowało się na stronie internetowej. Natomiast zapytanie ofertowe widniejące na stronie internetowej beneficjenta, według danych udostępnianych przez program Acrobat Reader DC (format, w którym zamieszczono zapytanie) zostało zamieszczone w dniu 5 maja 2019r. o godzinie 20:46:36.

Powyższych ustaleń skarżąca nie zdołała podważyć. Zarzut skargi naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego informatyka w celu dokonania analizy plików związanych z postępowaniem ofertowym jest bezzasadny. Z przepisu art. 84 § 1 k.p.a. wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na podstawie zacytowanego artykułu nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem. Organ administracji ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych. Skoro członkowie zespołu kontrolującego IZ byli w stanie odczytać datę publikacji ogłoszenia na stronie internetowej, to znaczy, że nie stwierdzili potrzeby powołania w tym celu biegłego. Skarżąca nie wykazała przekonująco, aby odczytanie podstawowych informacji o pliku PDF, takich jak data jego publikacji na stronie internetowej, wymagało wiadomości specjalnych, ograniczając się wyłącznie do gołosłownego negowania ustaleń organu w tym zakresie.

Należy też podkreślić, że to zadaniem beneficjenta jest właściwe udokumentowanie procesu udzielania zamówienia, w tym dopełnienia obowiązku zamieszczenia ogłoszenia na stronie internetowej i wysłania zapytania ofertowego do przynajmniej trzech potencjalnych wykonawców, czego skarżąca nie uczyniła. Nie ma zatem podstaw oczekiwanie, że dowodu takiego będzie poszukiwała Instytucja Zarządzająca.

W niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła takiego dowodu – wydruk ze strony internetowej nie zawierał informacji o dacie publikacji ogłoszenia, a zapytanie ofertowe widniejące na stronie internetowej beneficjenta w formacie PDF, według danych udostępnianych przez program Acrobat Reader DC, umieszczone zostało na stronie internetowej w dniu 5 maja 2019 r. Ustalenia te stanowiły wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że skarżąca nie udokumentowała ani faktu upublicznienia zapytania ofertowego na swojej stronie internetowej ani faktu wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, a tym samym nie dochowała warunków wynikających z Podrozdziału 5.1 pkt 11 Wytycznych dotyczących udzielania zamówień.

Zasadnie organ stwierdził wobec powyższego naruszenie § 20 umowy o dofinansowanie. Wprawdzie nie wskazał konkretnie jednostki redakcyjnej § 20 umowy, nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 1 umowy, beneficjent zobowiązany jest do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w ramach Projektu w sposób zapewniający zachowanie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, na warunkach określonych w wytycznych dotyczących udzielania zamówień publicznych, z uwzględnieniem niniejszego paragrafu. Niedochowanie tych warunków w okolicznościach niniejszej sprawy stanowiło naruszenie zatem również § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie.

Jako trzecią nieprawidłowość, IZ stwierdziła również niezgodność oferty złożonej przez W. M. z zapytaniem ofertowym. Niezgodność ta miała polegać na braku czytelnego podpisu oferenta oraz braku parafowania oferty na każdej ze stron. Co do tego punktu w skardze brak jest zarzutów. W ocenie Sądu kwestia ta ma uboczne znaczenie, bowiem najistotniejszy jest fakt naruszenia zasady konkurencyjności.

Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a skarżącą oraz Wytyczne, do których stosowania zobowiązała się skarżąca, to dokumenty, o czym była mowa na wstępie, regulujące procedury wydatkowania środków europejskich. Wykazane przez organ naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (pkt 3 lit. g podrozdziału 6.2 tj. zasady efektywności, racjonalności i zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów), Wytycznych dotyczących udzielania zamówień (pkt 11 Podrozdziału 5.1 Zasada konkurencyjności) oraz zapisów umowy o dofinansowanie (§ 4 pkt 1 i § 20 pkt 1) doprowadziło niewątpliwie do naruszenia procedur o których mowa w art. 184 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i wystąpienia nieprawidłowości definiowanej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.

Powtórzyć należy, że aby orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: musi zaistnieć naruszenie procedur, a także to, że naruszenie tych procedur spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, obie te przesłanki w sprawie zaistniały. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kwestii wykazania szkody w budżecie ogólnym UE w świetle zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) trudno uznać za wystarczające, sprowadza się ono bowiem do jednego zdania, cyt. "w realiach niniejszej sprawy – nie można wykluczyć negatywnego wpływu wskazanych w treści niniejszej decyzji naruszeń wyszczególnionych w sekcji 12.1 Ostatecznej informacji pokontrolnej na budżet UE" – to jednak Sąd stwierdził, że fakt powstania szkody w budżecie UE w przypadku naruszenia zasady konkurencyjności, jest oczywisty, w związku z czym niedostatki uzasadnienia decyzji w tym zakresie uznać należy za uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. Strona nie dokonała upublicznienia oferty najmu lokalu, nie skierowała jej do przynajmniej trzech potencjalnych wynajmujących, w wyniku czego zawarła umowę z jedynym oferentem, a jej przedmiotem był lokal o powierzchni niezgodnej z wnioskiem o dofinansowanie, co skutkowało naruszeniem zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania, efektywności i racjonalności wydatkowania środków publicznych. Stwierdzone nieprawidłowości mają charakter naruszenia godzącego w fundamentalne zasady rządzące wydatkowaniem środków publicznych, prowadząc do ryzyka pominięcia oferty najlepszej, która na skutek działań strony nie mogła zostać zgłoszona. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że naruszenie przepisów w niniejszej sprawie miało wyłącznie formalny charakter.

Nie jest sporne, że z uwagi na charakter stwierdzonej nieprawidłowości, związanej z naruszeniem zasady konkurencji przy udzielaniu zamówienia finansowanego ze środków unijnych, precyzyjne określenie skutków finansowych tego naruszenia nie jest możliwe. Zgodnie z art. 24 ust. 7 ustawy wdrożeniowej, korekty finansowej w tym przypadku dokonuje się z uwzględnieniem przepisów wydanych na podstawie ust. 13, zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego. Przepisami wydanymi na podstawie ust. 13 art. 24 ustawy wdrożeniowej są przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz.U. z 2016r., poz. 200) – w brzmieniu obowiązującym od 6 kwietnia 2017r. do 21 maja 2018r. Zgodnie z lp. 3 Załącznika do tego rozporządzenia, czyli Taryfikatora korekt, za niedopełnienie obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego zgodnie z warunkami wynikającymi z umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji o dofinansowaniu projektu, przewidziana została korekta finansowa w wysokości 100%, z możliwością jej obniżenia do 25%. Rozporządzenie nie zawiera przepisów wskazujących przesłanki zastosowania obniżenia korekty, jednak należy mieć na względzie, że jest to wyjątek od zasady.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że treść Taryfikatora korekt zgodna jest z treścią załącznika do Decyzji KE С(2019) 3452 z dnia 14 maja 2019r. ustanawiającej wytyczne dotyczące określania korekt finansowych w odniesieniu do wydatków finansowanych przez Unię w przypadku nieprzestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących zamówień publicznych, zawierającego wytyczne dotyczące poziomu korekt. Zgodnie z pkt 2.1 tego załącznika, nieopublikowanie ogłoszenia o zamówieniu lub nieuzasadnione bezpośrednie udzielenie zamówienia tj. niezgodna z prawem procedura negocjacyjna bez uprzedniej publikacji ogłoszenia o zamówieniu skutkuje nałożeniem korekty w wysokości 100%, natomiast możliwość jej obniżenia do 25% możliwa jest wyłącznie w przypadku, gdy "głoszenie opublikowano za pomocą innych odpowiednich środków" (lp. 1).

Przyjąć zatem należy, że obniżenie wysokości korekty może mieć miejsce w wyjątkowych okolicznościach, np. wówczas, gdy wprawdzie doszło do naruszenia obowiązku opublikowania zapytania ofertowego zgodnie z warunkami wynikającymi z umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji o dofinansowaniu projektu, ale mimo to jakaś forma publikacji miała jednak miejsce.

W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała istnienia żadnych wyjątkowych okoliczności uzasadniających odstąpienie od zastosowania podstawowej wysokości korekty finansowej (100%). Przestrzeganie zasad przejrzystości, jawności, uczciwej konkurencji i równego dostępu do informacji mają zasadnicze znaczenie przy realizacji projektów dofinansowanych z UE, zaś ich nieprzestrzeganie pociąga za sobą konieczność zastosowania korekt finansowych/pomniejszeń. Skarżąca nie dokonała upublicznienia oferty najmu lokalu w żaden sposób, tym samym zastosowanie znajduje korekta wynosząca 100%, zgodnie z Taryfikatorem korekt.

W ocenie Sądu zastosowana korekta uwzględnia kryteria sformułowane w art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego, którymi są charakter i waga nieprawidłowości, straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR, proporcjonalność korekty. Stwierdzone w sprawie naruszenia miały oczywisty charakter, a ich waga jest znaczna, bo sprowadza się do ograniczenia zasady uczciwej konkurencji, która jest fundamentalną zasadą rządzącą wydatkowaniem środków unijnych. Zastosowanie zmniejszenia korekty oznaczałoby zgodę na współfinansowanie ze środków unijnych wydatków ponoszonych na realizację zamówienia (umowy najmu) udzielonego z całkowitym pominięciem obowiązku zapewnienia wolnego i równego dostępu do zamówień finansowanych ze środków publicznych, z czym nie można się zgodzić.

Oczywiste jest przy tym, że zawarcie umowy najmu z naruszeniem zasady konkurencyjności w niniejszej sprawie skutkuje uznaniem za niekwalifikowalne wszystkich wydatków związanych z wynajmowanym lokalem, tj. zarówno na czynsz najmu jak i adaptację lokalu.

Wskazując końcowo na zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie, do czego Sąd odniósł się już częściowo w powyższych rozważaniach. Organ, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podjął wystarczające kroki do wyjaśnienia sprawy, zebrał i rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiał dowodowy, a następnie dokonał jego właściwej oceny (art. 80 k.p.a.). W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie było podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji, choć w niektórych miejscach lakoniczne, odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.