Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 126/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 3 i 4, art. 94 ust. 1, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy z dnia 26 stycznia 2012 r., nr [...] w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2, 2. uchyla postanowienie Wójta Gminy z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [...] w części dotyczącej wydzielenia z działki nr [...] działki przeznaczonej na poszerzenie drogi, 3. określa, że decyzje i postanowienie opisane w punktach jeden i dwa wyroku nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

W dniu 17 stycznia 2012 r. J. K. złożył wniosek o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [[...]] położonej w D.

Wójt Gminy, decyzją z dnia 26 stycznia 2012 r. w punkcie 1. rozstrzygnięcia zatwierdził projekt podziału działki nr [[...]], położonej w obrębie geodezyjnym D., będącej własnością J. K., na działki nr: [[...]]-[[...]], a w punkcie 2. stwierdził, że nowo utworzona działka nr [[...]], stanowiąca poszerzenie drogi wojewódzkiej, z mocy prawa przechodzi na własność Województwa z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Uzasadniając wydaną decyzję Wójt wyjaśnił, że projekt podziału przedmiotowej nieruchomości sporządzony został w oparciu o decyzję Wójta Gminy z dnia 29 marca 2011 r. nr [[...]] o ustaleniu warunków zabudowy. Nadto postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2011 r. stwierdzono, że wstępny projekt podziału nieruchomości jest zgodny z tą decyzją. Z uwagi na wskazania zawarte w postanowieniu z dnia 21 kwietnia 2011 r. ustalono, że nowowydzielone działki nr: [[...]]-[[...]] – stanowią teren przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, [[...]] – stanowi poszerzenie drogi, [[...]] – stanowi drogę wewnętrzną. Jako podstawę prawną wydanej decyzji Wójt wskazał: art. 93 ust. 3 i 4, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1, 1a i 2, art. 98 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.).

Od decyzji Wójta Gminy, w części dotyczącej wydzielenia działki nr [[...]] pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [[...]] odwołanie wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich. Wskazuje się w odwołaniu, że podział działki nr [[...]] został dokonany niezgodnie z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., obręb D., w którym nie przewidziano terenu pod poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej nr [[...]]. Dokonany podział nie jest również zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [[...]]. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy (przesłanym do uzgodnienia do ZDW) nie został oznaczony teren pod poszerzenie drogi wojewódzkiej. Dlatego też, zdaniem odwołującego się, decyzja organu pierwszej instancji niepotrzebnie pozbawi właściciela prawa własności należącej do niego nieruchomości i zmusi Województwo do wypłaty odszkodowania za nieruchomość zbędną dla realizacji jego zadań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 26 stycznia 2012 r. Uzasadniające zajęte stanowisko Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została w oparciu o decyzję Wójta Gminy z dnia 29 marca 2011 r. o warunkach zabudowy, której projekt, postanowieniem z dnia 11 marca 2011 r., Zarząd Województwa uzgodnił w zakresie drogi wojewódzkiej nr [[...]] (droga klasy "Z"). Chociaż decyzja o warunkach zabudowy nie zawierała wprost konkretnych postanowień odnośnie wydzielenia części nieruchomości na cele poszerzenia drogi wojewódzkiej to, jak wynika z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w przypadku drogi kategorii "Z" szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż 20 m w przypadku drogi jednojezdniowej, natomiast dla drogi dwujezdniowej wymagana szerokość wynosi 30 m. Skoro zaś, w analizowanym miejscu szerokość istniejącej drogi wojewódzkiej nr [[...]] wynosi około 15 m to nieuwzględnienie poszerzenia tej drogi przy podziale nieruchomości byłoby niezgodne z powołanym przepisem. Ponadto Kolegium wskazało, że projekt podziału nieruchomości został pozytywnie zaopiniowany przez Wójta Gminy postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2011 r., w którym wskazano, że w wyniku podziału działki nr [[...]] powstanie 6 działek z czego działka oznaczona literą J stanowi poszerzenie drogi. Postanowienie zawierające opinie, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest z kolei częścią postępowania w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości i organ zatwierdzający podział jest nią związany. Treść tego postanowienia przesądza więc o rozstrzygnięciu sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Dlatego też, w ocenie Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: art. 77 i art. 80 kpa – poprzez uznanie, że dowodem w sprawie jest wydane przez Wójta Gminy postanowienie z dnia 21 kwietnia 2011 r. o zgodności projektu podziału z przepisami odrębnymi albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowienie Wójta Gminy z dnia 21 kwietnia 2011 r. nie powinno, zdaniem skarżącego, stanowić podstawy wydanej przez Wójta Gminy decyzji z dnia 26 stycznia 2012 r., ponieważ nie jest ostateczne, jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną dla budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z możliwością podpiwniczenia na działce nr [[...]] we wsi D., jest sprzeczne z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., a ponadto nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., obręb D.

Wyjaśniając naruszenie § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazuje skarżący na treść ust. 2, zgodnie z którym w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednakże pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6.

Ponadto twierdzi skarżący, że zaskarżona decyzja jak i postanowienie Wójta z dnia 21 kwietnia 2011 r. naruszają art. 94 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Projekt podziału nieruchomości nie został uzgodniony z zarządcą drogi wojewódzkiej nr [[...]], z kolei Zarząd Dróg uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [[...]], ponieważ decyzja ta nie zawierała żadnych ustaleń o konieczności poszerzenia drogi wojewódzkiej nr [[...]]. Gdyby bowiem takie ustalenia zawierała, to skarżący wydałby postanowienie o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący wskazał jednocześnie, że sprawa "poszerzenia" dotyczy drogi publicznej wojewódzkiej nr [[...]], która w całości objęta jest zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., obręb D. Na rysunku tego planu droga nr [[...]] oznaczona jest symbolem [[...]] a w karcie terenu dla tej drogi w pkt 2 ppkt b ustalono, że "szerokość w liniach rozgraniczających – zgodnie z rysunkiem planu". Zgodnie z rysunkiem planu linia rozgraniczająca drogę nr [[...]] w sąsiedztwie działki nr [[...]] jest zgodna z granicą własności. Określone w planie poszerzenie drogi nie dotyczy z pewnością terenu działki nr [[...]], ponieważ po przeciwnej stronie drogi w stosunku do położenia działki nr [[...]] na rysunku planu oznaczono pasem kwadratów orientacyjny przebieg ścieżki rowerowej regionalnej nr [[...]], dwukierunkowej o szerokości min. 2, 5 m – dlatego też ewentualne poszerzenie drogi zaplanowano, zdaniem skarżącego, właśnie w tej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało dodatkowo, że postanowienie Wójta Gminy zostało doręczone stronie w dniu 22 kwietnia 2011 r. i jest ostateczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 26 stycznia 2012 r., którą w punkcie 1 zatwierdzono projekt podziału działki nu [[...]] położonej w obrębie geodezyjnym D., gmina S. na działki nr: [[...]]-[[...]], a w punkcie 2. stwierdzono, że nowo utworzona działka nr [[...]] stanowiąca poszerzenie drogi wojewódzkiej z mocy prawa przechodzi na własność Województwa z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Ze względu na treść skargi a wcześniej odwołania, sądowa kontrola została ograniczona do punktu 2 decyzji Wójta Gminy i w tym zakresie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący bowiem nie kwestionuje zasadności podziału działki nr [[...]] na szereg działek przeznaczonych pod zabudowę oraz na drogę wewnętrzną, ani też nie kwestionuje zgodności podziału w tym zakresie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 29 marca 2011 r. Jednakże z kolei, uwzględniając treść art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach sprawy i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga – sąd orzekający w niniejszej sprawie objął kontrolą również ostateczne postanowienie Wójta Gminy z dnia 21 kwietnia 2011 r. pozytywnie opiniujące proponowany wstępny projekt podziału działki nr [[...]] w S. w tej części, w jakiej przewiduje ono wydzielenie działki celem poszerzenia drogi. Postanowienie to stanowiło bowiem wiążąca podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej podział, w tym rozstrzygającej o przejściu na własność Województwa działki wydzielonej na poszerzenie drogi wojewódzkiej.

Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowił w szczególności art. 93 ust. 3 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Przepis art. 94 ust. 1 u.g.n. przewiduje zaś, że:

W przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:

1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi

2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że podlegająca podziałowi działka nr [[...]] położona w D. pozostaje poza obszarem objętym postanowieniami uchwały nr [[...]] Rady Gminy z dnia 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi [[...]]-[[...]] gmina S. oraz zmianami tej uchwały dokonanymi uchwałą nr [[...]] Rady Gminy S. z dnia 10 listopada 2009 r. i uchwałą nr [[...]] z dnia 30 marca 2011 r. Niemniej należy zauważyć, że przedmiotowa uchwała o planie obejmuje na karcie terenu oznaczonym symbolem 4.1.KDZ ulicę zbiorczą (drogę wojewódzką nr [[...]]), która przebiega między innymi wzdłuż granicy działki nr [[...]], w liniach rozgraniczających tereny o różnych funkcjach oraz w granicy planu na wysokości wskazanej działki (vide: rysunek planu w aktach administracyjnych). Oznacza to, jak słusznie zauważa skarżący, że droga publiczna kategorii wojewódzkiej znajduje się w planie miejscowym, a jednocześnie działka podlegająca podziałowi pozostaje poza tym planem.

Zgodnie z art. 93 ust. 4 tej ustawy zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Utrwalony jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 84), a jednocześnie organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości jest związany opinią w postanowieniu tym zawartą (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 117/12, LEX nr 1145823). Oznacza to, że treść postanowienia opiniującego przesądza o rozstrzygnięciu sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości, negatywna zaś przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 553/10, LEX nr 667874).

Kontynuując rozważania należy zauważyć, że wydzielenie działki pod drogę publiczną (podobnie pod poszerzenie takiej drogi) może nastąpić, jeżeli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę (jej poszerzenie) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 413/08, LEX nr 602032). Przyjmuje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie, że przebieg przyszłej drogi publicznej (również poszerzenie istniejącej drogi publicznej), o czym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., winien wynikać z planu miejscowego, a w jego braku - z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem taka decyzja jest decyzją, o której mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., co oznacza, że zarówno opinia o projekcie podziału jak i wydana dalej decyzja zatwierdzająca projekt tego podziału, wydzielająca działkę przeznaczoną pod drogę publiczną, winna odnosić się do warunków decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy wydzielenia działki pod poszerzenie drogi publicznej dokonuje się na podstawie i po stwierdzeniu zgodności z wydaną dla inwestora (wnioskodawcy podziału) decyzją o warunkach zabudowy, która nie ustala realizacji ani przebiegu drogi publicznej, jak również nie stanowi o jej poszerzeniu. Opisana decyzja nie może w świetle art. 94 ust. 1 oraz art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowić podstawy dla wydzielenia działki celem poszerzenia drogi publicznej. Z ustalonych okoliczności sprawy oraz treści obu decyzji nie wynika natomiast, żeby dla inwestycji polegającej na poszerzeniu drogi wojewódzkiej nr [[...]] na działce nr [[...]] wydana została decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Oznacza to, w ocenie sądu, że nie było możliwe wydzielenie z działki nr [[...]] w S. działki nr [[...]] z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej, a zawarte w postanowieniu Wójta Gminy z dnia 21 kwietnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazanie, że działka oznaczona literą J stanowi poszerzenie drogi – nie jest zgodne z prawem. Skoro działka nr [[...]] w S., której dotyczy projekt podziału, jest położona na terenie nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z akt nie wynika, żeby dla tej działki wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tym samym brak jest decyzji, o której mowa w art. 94 ust. 1 u.g.n., na podstawie której możliwe byłoby wydzielenie z działki nr [[...]] działki przeznaczonej pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej.

Dla oceny tej nie ma natomiast znaczenia, że działka nr [[...]] bezpośrednio graniczy z działką stanowiącą drogę wojewódzką (której przebieg uwzględniono w planie miejscowym). Sprawa o podział nieruchomości ograniczona jest bowiem przestrzennie tylko do dzielonej nieruchomości i ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest jedynie w odniesieniu do tej nieruchomości. Przebieg drogi publicznej na sąsiednich nieruchomościach nie ma więc żadnego znaczenia (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 507/11, LEX nr 1136706). Sąd zatem odnosząc się do zarzutu skargi w tym zakresie zauważa, że droga wojewódzka nr [[...]] ujęta została w przywołanej uchwale Rady Gminy z dnia 30 marca 2011 r. nr [[...]] w sprawie zmiany uchwały nr [[...]] z dnia 25 października 2006 r. dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi [[...]]-[[...]] gmina S. Zgodnie z tym planem droga ta leży na karcie terenu 4.1.KDZ – ulica zbiorcza, dla której obowiązują następujące ustalenia: dopuszcza się podział nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających teren oraz drogi (pkt 4 a), a szerokość w liniach rozgraniczających – zgodnie z rysunkiem planu (pkt 2 b). Z map znajdujących się w aktach administracyjnych wynika zaś, że linie rozgraniczające teren drogi wojewódzkiej nr [[...]] nie ingerują w żadnym stopniu w teren działki nr [[...]]. Tym samym również ustalenia zawarte w planie dla drogi wojewódzkiej nr [[...]] nie przewidują możliwości jej poszerzenia na odcinku graniczącym z tą działką, skoro nie jest ona objęta tym planem.

Kolegium błędnie wywodzi, naruszając przy tym w sposób istotny art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 94 ust. 1 i art. 98 u.g.n., że podstawą dokonania wydzielenia działki nr [[...]] pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [[...]] są ustalenia zawarte w decyzji Wójta Gminy z dnia 29 marca 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z możliwością podpiwniczenia na działce nr [[...]] we wsi D., oraz przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak już była mowa o tym wcześniej, zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. do wydzielenia działek pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej wymaga zgodności z ustaleniami planu miejscowego lub z postanowieniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie można zastosować tego przepisu tylko z tego powodu, że kształt i konfiguracja istniejących działek sugeruje ich wykorzystanie na poszerzenie istniejącej drogi (por. E. Bończak – Kucharczyk, Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex). Z pewnością, co zresztą Kolegium przyznaje, decyzja o warunkach zabudowy z dnia 29 marca 2011 r., a wynika to z jej treści, nie przewidywała poszerzenia drogi publicznej. Z kolei sporne uzgodnienie, które w toku tego postępowania administracyjnego dokonane zostało przez Zarząd Dróg Wojewódzkich, a na które powołuje się Kolegium, dotyczyło wyłącznie warunków zjazdu z działki nr [[...]] na drogę wojewódzką (vide: fotokopia uzgodnienia w aktach administracyjnych).

Sąd uznał w konsekwencji, że zawarte w punkcie 2 decyzji Wójta Gminy S. z dnia 26 stycznia 2012 r. i utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją stwierdzenie, że nowo utworzona działka nr [[...]] stanowiąca poszerzenie drogi wojewódzkiej z mocy prawa przechodzi na własność Województwa z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna - wydane zostało bez podstawy prawnej.

Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tym przedmiocie rozstrzygający organ wskazał art. 98 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, według którego skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne, nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem tej decyzji i nie ma na nie wpływu organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (zob. E. Bończak – Kucharczyk, Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex). Generalnie postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia własności nie mają żadnego znaczenia, gdyż przejście prawa własności dokonuje się nie z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05, Lex nr 299525). Niemniej w kontrolowanej decyzji nie mamy do czynienia z informacją skierowana do stron o przejściu prawa własności działki wydzielonej pod poszerzenie drogi wojewódzkiej, lecz z rozstrzygnięciem w decyzji podziałowej o przejściu prawa własności działki wydzielonej pod poszerzenie tej drogi. Decyzja w tej części jest zatem dotknięta wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa – jako wydana bez podstawy prawnej. Przywołany w decyzji organu pierwszej instancji art. 98 ust. 1 ug.n., jak również wskazany w decyzji Kolegium przepis § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie upoważniają do rozstrzygnięcia we wskazanej materii (przejścia własności wydzielonej działki przeznaczonej pod drogę publiczną lub jej poszerzenie) w drodze decyzji administracyjnej. O tym, który z podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 u.g.n. nabędzie z mocy tego przepisu prawo własności działek gruntu, decydują postanowienia planu lub w przypadku jego braku – postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy). Z kolei z treści art. 96 ust. 1 u.g.n. wynika, że kompetencje organu administracji publicznej obejmują jedynie wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału. Zatem rozstrzygnięcie stwierdzające przejście prawa własności wydzielonej działki jest dotknięte nieważnością na skutek braku podstawy prawnej. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej mówi się wówczas, gdy przepisy prawa nie upoważniają organu administracji do załatwienia sprawy w tej formie. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie też stanowisko w odniesieniu do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie zajmuje judykatura (zob. m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 781/08, dostępny na stronie http://cbois.nsa.gov.pl/doc/16034E049B, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/KR 174/11, http://cbois.nsa.gov.pl/doc/EA79842093). Nie ulega również wątpliwości, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej. Pogląd taki jest już ugruntowany w judykaturze (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z dnia 5 października 19994., sygn. akt IV SA 1602/97. LEX nr 47792; uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 23 lutego 1998 r. OPS 6/97, publ. ONSA z 1998 r., z. 2, poz. 40). Taka możliwość istnieje, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z wyodrębnionych elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem orzekania w osobnej decyzji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której w decyzji organu pierwszej instancji kwestionowane rozstrzygnięcie zostało oznaczone punktem 2.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2012 r. oraz decyzji Wójta Gminy z dnia 26 stycznia 2012 r. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 tej decyzji.

Sąd uznał, że postanowienie Wójta Gminy z dnia 21 kwietnia 2011 r., jako przesądzające o treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w części dotyczącej wydzielenia z działki nr [[...]] działki przeznaczonej na poszerzenie drogi winno być uchylone, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, z tych przyczyn orzeczono jak w punkcie drugim wyroku.

Sąd orzekł również, że opisane rozstrzygnięcia nie mogą być wykonane, na podstawie w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.