Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 65/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 4,  art. 6,  art. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Wojewody w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia wniosku D. J. z dnia "[...]", w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 25 lipca 2017 r. D. J. zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej postępowania Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie wobec A. K., nauczyciela z Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w "[...]", poprzez przekazanie kopii dokumentów dotyczących powyższego postępowania tj. wniosku o ukaranie sporządzonego przez Dyrektora, wniosku rzecznika dyscyplinarnego o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, odwołania Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej, protokołu rozprawy pierwszej instancji oraz protokołu przesłuchania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w "[...]", jak również 6-ciu personalnie wskazanych nauczycieli.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. Wojewoda poinformował D. J., że informacji publicznej podlega jedynie orzeczenie dyscyplinarne. Odmiennie jednak należy traktować protokoły z rozpraw w sprawach dyscyplinarnych oraz inne dokumenty wytworzone podczas prowadzonego postępowania dyscyplinarnego przez Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli, bowiem nie zostały one, a w szczególności dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego, wymienione w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo wskazał, że w protokołach rozprawy dyscyplinarnej znajdują się m.in. zapisy zeznań świadków, wyjaśnień obwinionych, zawierające informacje, które udostępnione nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi mogą zagrozić naruszeniem praw osób do ochrony ich godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Dodał, że w istocie wnioskodawca domaga się dostępu do zbioru akt, co w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie można traktować jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie o dostępie do informacji.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. D. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wojewody polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Podniósł, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zwrócił się o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 4 sierpnia 2017 r. W reasumpcji uznał, ze wnioskowana informacja nie mieści się w pojęciu definicyjnym art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 24 października 2017 r. skarżący poparł skargę oraz wskazał, że każdy nauczyciel pełni funkcję publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: ustawa), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przy żądaniu uzyskania informacji publicznej nie jest wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W sprawie, przedmiotem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej były kopie dokumentów wytworzonych w trakcie postępowania przed Komisją Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie. Skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie m.in. kopii: wniosku o ukaranie nauczyciela, wniosku o wszczęcie postępowania, protokołu przebiegu rozprawy, protokołów przesłuchań.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznej. Z faktu, że nauczyciel jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji można wywieść, iż dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Wykonywana funkcja publiczna wymaga ochrony godności danego zawodu lub służby oraz zachowania niezbędnego zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tych zamierzeń jest dyscyplinowanie i kontrola osób wykonujących funkcje publiczne oraz określenie wymagań w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Informacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego dotyczą zatem "sprawy publicznej" w rozumieniu art.1 ust. 1 u.d.i.p., pozostają bowiem w ścisłym związku z realizacją zadań publicznych (np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 912/14 i podane tam orzecznictwo, wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1256/14).

Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 są bowiem podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji. Natomiast skarżący domagał się m. in. kopii wniosku Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli działającego przy Wojewodzie sprawie dyscyplinarnej dotyczącej wskazanej przezeń osoby, kopii odwołania od Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej, oraz kopii protokołu z rozprawy pierwszej instancji podpisanej przez przewodniczącego i protokolanta składu orzekającego w związku z postępowaniem dyscyplinarnym przed Komisją Dyscyplinarnej dla Nauczycieli.

Zdaniem składu orzekającego, Wojewoda jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p., zobowiązanym i dysponującym żądaną informacją, czyli treścią wnioskowanych dokumentów. Nie można bowiem przyporządkować Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie, czy też Rzecznika Dyscyplinarnego tejże Komisji do żadnej z kategorii podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Pozycja przewodniczącego komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli przy wojewodzie, jak i rzecznika dyscyplinarnego ma swoje oparcie w delegacji ustawowej zawartej w art. 85 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U.2017, poz. 1189 j.t. dalej jako KN) w rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna"). Natomiast szczegółowy zakres ich zadań określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. nr 15, poz. 64), zwanym dalej w skrócie: "rozporządzeniem". Podkreślenia przy tym wymaga, że rozporządzenie to zgodnie z uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011 r., III PZP 1/11, nie utraciło mocy obowiązującej po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela (Dz. U. nr 19, poz. 239), co oznacza, że akt ten nadal obowiązuje (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1831/12, Lex Nr 1328085). Przepis art. 77 ust. 1 KN stanowi, że w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli orzekają w pierwszej instancji komisje dyscyplinarne przy wojewodach dla nauczycieli wszystkich szkół na terenie województwa. Również organ, przy którym została powołana komisja, a więc wojewoda wyznacza w drodze zarządzenia dla każdej komisji dyscyplinarnej - rzecznika dyscyplinarnego i odpowiednią liczbę jego zastępców z grona podległych sobie pracowników (art. 79 ust. 1KN). Rzecznik dyscyplinarny powołany przy komisji dyscyplinarnej pierwszej instancji wszczyna postępowanie wyjaśniające na polecenie organu, który go powołał (art. 85 ust. 1 KN). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego rzecznik dyscyplinarny, za zgodą organu, który go powołał, kieruje do komisji dyscyplinarnej pierwszej instancji wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego albo wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego (ust. 3). Wreszcie najistotniejsze, rzecznik dyscyplinarny i jego zastępcy są związani poleceniami organu, który ich powołał (art. 83 ust. 3 KN). Powyższa regulacja oznacza, że postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej składa się niejako z dwóch faz postępowania, czyli podejmowania i prowadzenia określonych czynności przez rzecznika dyscyplinarnego oraz postępowania prowadzonego przez komisję dyscyplinarną przy wojewodzie. Jednocześnie analiza szczegółowych uprawnień i kompetencji, w jakie wyposażony został rzecznik dyscyplinarny, jak też przewodniczący komisji dyscyplinarnej przy wojewodzie nie pozwalają, w ocenie Sądu, na przyjęcie, że podmioty te są władne występować we własnym imieniu na zewnątrz z informacjami w sprawach objętych postępowaniem dyscyplinarnym, w tym zwłaszcza wydawać we własnym imieniu decyzje, bądź inne akty. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela tym samym stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych, że podmiotem obowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli w związku z realizowanymi przez niego zadaniami publicznymi jest wojewoda (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2318/12, dostępny w bazie orzeczeń CBOIS por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2034/12; z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2318/12 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA), jak również, że komisja dyscyplinarna dla nauczycieli przy wojewodzie ani przewodniczący tej komisji nie są podmiotami o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., (por: wyroki NSA z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1271/14 dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Wobec powyższego należało stwierdzić, że to Wojewoda, jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem, do którego właściwie zostało skierowane żądanie skarżącego o udostępnienie wnioskowanych informacji, dysponującym uprawnieniami pozwalającymi we własnym imieniu i w przypisanej formie występować na zewnątrz. Do niego też należało przechowywanie żądanych przez stronę skarżącą informacji. Zatem organ ten był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego.

Reasumując żądana przez skarżącego informacja zawarta we wniosku z dnia 25 lipca 2017 r. jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczy dokumentów, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, w szczególności jej lit. b), czemu w zasadzie Wojewoda w piśmie z dnia 4 sierpnia 2017 r. nie przeczy uznając, że orzeczenie dyscyplinarne wydane wobec nauczyciela stanowi informację publiczną. W tym kontekście zadziwiającym jest nieuznanie pozostałych dokumentów za informację publiczną, skoro w sekwencji wydarzeń ukierunkowane są na ewentualne wytworzenie rzeczonego orzeczenia dyscyplinarnego i w tym kontekście pełnią wobec niego rolę służebną. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby organ udostępnił skarżącemu wnioskowane dokumenty. W świetle powyższych rozważań, spełnione zostały przedmiotowe i podmiotowe przesłanki zastosowania przez organ ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym dla Sądu jest, że do dnia wniesienia skargi do Sądu, Wojewoda nie udzielił skarżącemu w jakikolwiek sposób wnioskowanej informacji publicznej i tym samym pozostaje on w bezczynności do chwili obecnej.

Stwierdzić również należy, że bezczynność organu nie miała – w ocenie Sądu – charakteru kwalifikowanego i wynikła raczej z nieznajomości zagadnienia, a zatem nie nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nic nie świadczy o lekceważeniu, bądź ignorowaniu skarżącego. Z tego też samego powodu, nie wymierzono wobec organu grzywny z urzędu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 p.p.s.a., a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., należało orzec, jak w 1, 2 i 3 sentencji wyroku.