Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2329/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 9, art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. I. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] wydana została z naruszeniem prawa; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada W. uchwałą z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. .

W dniu 30 września 2010 r. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. wezwała Radę W. do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez zmianę w całości, zarówno części tekstowej jak i graficznej wskazanej powyżej uchwały, w ten sposób, iż:

- dla terenu o symbolu ZP1, na którym znajdują się działki ewidencyjne będące własnością skarżącej spółki (nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...]) i zapisana jest aktualnie funkcja ZP1-tereny zieleni urządzonej, wprowadzenie funkcji M1.20-tereny przewidziane pod rozwój funkcji mieszkaniowej o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,

- ustalenia Studium dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów będą określać minimalne, a nie tylko, jak ma to miejsce w Studium, maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne.

Z uwagi na bezskuteczność tego wezwania pismem z dnia 26 listopada 2010 r. (data stempla pocztowego) [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r., wnosząc o stwierdzenie, że zaskarżona uchwał zastała wydana z naruszeniem prawa, stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 10 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 10 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie w Studium zasad przeznaczenia terenu, kształtowania polityki przestrzennej oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, tj. nieuwzględnienie faktu, iż tereny wokół działek nr [...] i [...] z obrębu [...], usytuowana w najbliższej odległości przeznaczone są pod zabudowę. Nieuwzględnienie w Studium wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz rosnących potrzeb mieszkaniowych dzielnicy [...] i W. ,

- naruszenie art. 1ust. 2pkt 7 w związku art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 8 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ustalenie dla terenu o symbolu ZP1 funkcji – tereny zieleni urządzonej, pomimo, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] będące własnością skarżącej, nie tworzą ciągłości przestrzennej z przyrodniczą strukturą miasta, teren o symbolu ZP1, w obszarze którego znajdują się działki ewidencyjne nr [...] i [...] jest całkowicie odcięty od pobliskich terenów tworzących zwarte tereny zielone, wokół terenu o symbolu ZP1, na którym znajdują się działki skarżącej znajdują się tereny o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową,

- naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie z zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), poprzez określenie w pkt XIII lit. A ppkt 2 Studium, iż wysokość i wskaźniki intensywności zabudowy brutto określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych i mają charakter uśredniony, w tym dla obszaru o symbolu M1.20, pomimo, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. wskazał, iż podstawą prawną do wniesienia skargi jest art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca powołała się na fakt, iż jest właścicielem nieruchomości o łącznej powierzchni 9.749 m2, stanowiącej działki o numerach [...] oraz [...] w obrębie [...] , dla których Sąd Rejonowy dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi odpowiednio księgi wieczyste o numerach: Kw nr [...] oraz Kw nr [...], położone przy ulicy [...] i zlokalizowane w granicach administracyjnych dzielnicy [...] W. .

Powołując się na art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżąca wskazała, że ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W Studium określone są prawnie wiążące kryteria dopuszczalnych ustaleń planów miejscowych, co z kolei pośrednio, jednak w sposób wiążący wpływa na sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji gdy zasady zagospodarowania przestrzennego przyjęte w Studium zostaną odwzorowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skoro skarżąca jest właścicielem działek ewidencyjnych, będących przedmiotem skarżonych w Studium ustaleń dotyczących przeznaczenia (funkcji) nieruchomości - funkcja ZP1 - tereny zieleni urządzonej, które to przeznaczenie narusza sposób wykonywania prawa własności, brak uwzględnienia walorów ekonomicznych nieruchomości oraz kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów, to implikuje to konstatację, iż ustalenia Studium dotyczą interesu prawnego skarżącej, które to ustalenia, w ocenie skarżącej, naruszają jej interes prawny.

Powołując się na argumenty natury planistycznej i urbanistycznej skarżąca wskazała, iż od strony północno-wschodniej należących do niej nieruchomości przebiega ulica [...] , a na działkach przylegających bezpośrednio do ulicy [...] od strony północno-zachodniej istnieje lub jest w trakcie budowy intensywna zabudowa wielorodzinna, określona w Studium symbolem M2.12 oraz M1.20.

Teren przedmiotowych działek zgodnie ze Studium bezpośrednio przylega od strony północno-wschodniej do terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową (M2.12 i M1.20), zaś od strony południowej i zachodniej sąsiaduje również z terenami mieszkaniowymi (M2.12). Uwarunkowania lokalizacyjne przedmiotowych działek, w ocenie skarżącej, nie odbiegają od określonych przez Studium uwarunkowań terenów przyległych i sąsiadujących, ponieważ, tak jak te tereny znajdują się także w zasięgu określonych w Studium korytarza wymiany powietrza oraz granicach systemu przyrodniczego miasta, czyli w obszarach mogących mieć wpływ na sposób kształtowania zasad i cech dopuszczalnego na danym terenie zagospodarowania.

Planowany w Studium i aktualnie obejmujący przedmiotowe działki teren zieleni urządzonej ZP1 posiada w Studium swoją stałą szerokość uwarunkowaną zasadniczo poprzez zakres strefy ochrony skarpy [...] i granice znajdujących się w jego pasie skupisk istniejącej zieleni wysokiej. Ten uregulowany przebieg ulega zaburzeniu i ww. obszar rozszerza się wyłącznie w rejonie ul. [...] (obejmując m. in. teren przedmiotowych działek), bez uzasadnienia planistycznego obejmuje tereny dawnych upraw rolnych, by po południowej stronie ul. [...] ponownie powrócić do swojego regularnego przebiegu, uwalniając w ten sposób położone po jego wschodniej stronie tereny pod zabudowę mieszkaniową (M2.12).

Wskazując na powyższe skarżąca podniosła, iż w odniesieniu do obszaru nieruchomości stanowiących jej własność i obszarów do nich przyległych, w Studium w sposób nieuzasadniony zróżnicowano użytkowanie terenów leżących w tym samym obszarze uwarunkowań planistycznych.

Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego skarżąca wskazała, iż ograniczenia własności są dopuszczalne tylko przy zachowaniu wymogów wynikających z art. 64 ust. 3oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 litego 1999 roku, sygn. akt K 23/98, OTK ZU 1999/2 póz. 25). Ograniczenia prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i jedynie wówczas, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zagwarantowanie ochrony własności stanowi konstytucyjną powinność państwa o charakterze publicznoprawnym.

Skarżąca wskazała, iż w uchwale Rady W. nr [...] z dnia [...] października 2006 r., doszło do kolizji między zamierzeniami planistycznymi a prawem własności, które jest konstytucyjnie chronione. W uchwale tej ma miejsce naruszenie istoty prawa własności, ponieważ wprowadzenie terenów zieleni urządzonej ogranicza podstawowe uprawnienia składające się na treść prawa własności, uniemożliwiając skarżącej realizację podstawowych uprawnień takich jak możliwości korzystania, pobierania pożytków lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności.

Działki ewidencyjne skarżącej spółki nr [...] oraz nr [...] w Studium zostały oznaczone symbolem ZP1 (tereny zieleni urządzonej, na których ustalono zachowanie minimum 90 % powierzchni biologicznie czynnej), pomimo iż nie tworzą one ciągłości przestrzennej z przyrodniczą strukturą miasta. Teren o symbolu ZP1, w obszarze którego znajdują się działki skarżącej, jest całkowicie odcięty od pobliskich terenów, tworzących zwarte tereny zielone. Wokół terenu o symbolu ZP.1, na którym znajdują się działki skarżącej znajdują się tereny o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową M2.12 oraz M1.20.

W ocenie skarżącej, postanowienia Studium w zakresie przeznaczenia działek nr [...] oraz [...] pod funkcję ZP.1, w sposób nieuzasadniony naruszają interes prawny skarżącej. Nieproporcjonalne i nadmierne ograniczenie prawa własności, pozwala na stwierdzenie, iż gmina naruszyła art. 140 Kodeksu cywilnego oraz normy o randze konstytucyjnej, tj. m. in. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto ustalenie dla ww. terenu funkcji ZP.1 nie uzasadnia wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem, przy jednoczesnej konieczności ponoszenia wydatków na utrzymanie nieruchomości, gdyż wywłaszczenie może zostać dokonane wyłącznie na cele publiczne, zaś zamknięty katalog celów publicznych został wskazany przez Ustawodawcę w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, póz. 2603 ze zm.).

Skarżąca wskazała, iż wprawdzie Studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym kształtuje sposób wykonywania prawa własności, a w związku z tym to w Studium określone są wiążące kryteria dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, które następnie zostaną powtórzone w miejscowym planie.

Skarżąca wskazała również, iż zgodnie z pozycją XIII lit. A pkt 2 Studium wskaźniki mają charakter orientacyjny i uśredniony, co jest sprzeczne z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) oraz art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia Studium dotyczące wskaźników wysokości zabudowy i intensywności zabudowy, jako orientacyjne i uśrednione, które mogą ulec nie spełniają wymogów określonych w ww. rozporządzeniu.

Rada W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mających wpływ na ochronę praw właścicielskich określonych w Konstytucji RP i Kodeksie cywilnym podniósł, iż postanowienia studium mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Stąd też nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wiąże jedynie wewnętrznie w gminie organ wykonawczy przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz jako wytyczna w całokształcie jego działalności, mająca konsekwencje dla zagospodarowania przestrzennego. Radę gminy wiąże zaś studium przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz we wszystkich innych działaniach związanych z realizacją polityki przestrzennej. Ustalenia studium mogą jedynie pośrednio oddziaływać na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim właścicieli i władających nieruchomościami, przez co nie dochodzi do naruszenia indywidualnych uprawnień lub interesu prawnego tych podmiotów. Z tych względów przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w rozumieniu art.101 ust. 1ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie dochodzi tu do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnienia skarżącego podmiotu.

Organ wskazał, iż przeznaczenie poszczególnych terenów oraz określenie sposobów i warunków zabudowy następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które jest jedynie dokumentem kreującym kierunki i zasady zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenia studium nie mogą jeszcze przesądzać o przeznaczeniu poszczególnych nieruchomości. Studium nie może być traktowane jako akt planistyczny na podstawie którego wywodzi się określone skutki prawne, gdyż wywołuje je jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kreujący bezpośredni interes prawny i właścicielski określonych podmiotów i stąd też dopiero na etapie uchwalania planu miejscowego można mówić o ingerencji w prawa właścicielskie, tym samym naruszeniu interesu prawnego podmiotu.

Ponadto określona w studium struktura funkcjonalna i zgeneralizowane przeznaczenie obszarów, a nie działek, stanowią jedynie pewną wskazówkę co do zasad zagospodarowania w przyszłości i określane są orientacyjnie, a tym samym na tym etapie nie przesądzają o przyjęciu konkretnych ustaleń dla poszczególnych działek ewidencyjnych. Dopiero na etapie sporządzania planu zostają skonkretyzowane i uszczegółowione zasięgi wydzieleń terenowych poprzez określenie linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu, z precyzyjnym określeniem funkcji i parametrów zabudowy.

Określona w studium struktura funkcjonalna i zgeneralizowane przeznaczenia obszarów (nie działek) stanowią jedynie pewną wskazówkę co do zasad zagospodarowania w przyszłości i zostały one określone orientacyjnie, a tym samym nie przesądzają o przyjęciu konkretnych ustaleń dla poszczególnych działek ewidencyjnych. Dopiero na etapie sporządzania planu zostają skonkretyzowane (uszczegółowione) zasięgi wydzieleń terenowych, poprzez linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu, z precyzyjnym określeniem funkcji i parametrów zabudowy. Tak więc jedynie w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić konkretyzacja ustaleń co do przeznaczenia i warunków zagospodarowania nieruchomości Skarżącej.

Organ wskazał również, że w studium określa się wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w szczególności minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, które nie precyzują jednak rodzaju wskaźników i parametrów jakich należy używać w studium oraz, które z parametrów powinny mieć określone maximum i minimum.

W studium w odniesieniu do wysokości przyjęto, że będzie ona charakteryzowana poprzez kategorię wysokości zabudowy, która zostanie uszczegółowiona na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej.

Studium jest dokumentem planistycznym określającym politykę zagospodarowania przestrzennego gminy sporządzanym dla jej całego obszaru (powierzchnia W. wynosi 517 km²), co skutkuje tym że ustalenia zawarte w nim, w tym wskaźniki, parametry i standardy oraz ich szczegółowość muszą być tak dobrane, aby były możliwe do stosowania w odniesieniu do obszaru całego miasta.

Organ wskazał również, że obszar na którym znajdują się działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] zaliczony został do sfery ochrony konserwatorskiej KZ-E , tj, sfera ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku "[...]" i stanowi obszar ochronny dla terenu "[...] ochrony wszystkich parametrów historycznego układu urbanistycznego. Nadto teren ten zaliczony został do strefy ochrony konserwatorskiej KZ-K - strefa ochrony krajobrazu kulturowego, którą to strefą objęty jest obszar Skarpy [...] w granicach miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny wymogów formalnych wniesionej skargi, na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 60 dni od dnia wezwania Rady W. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. .

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.

W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięci naruszenia prawa zostało złożone przez skarżącą Spółkę w Biurze Rady w dniu 30 września 2010 r. Rada W. nie ustosunkowała się do złożonego wezwania, zatem skarżąca zobowiązana była do wniesienia skargi w nieprzekraczalnym terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia przedmiotowego wezwania. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca Spółka, złożyła skargę w dniu 26 listopada 2010 r. (data stempla pocztowego), czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia.

Pozytywne ustalenia w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Należy stwierdzić, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego. Ponadto art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy.

Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (studium). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ stanął na stanowisku, że ustalenia uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. nie naruszają posiadanego przez skarżącą interesu prawnego lub uprawnienia.

Sąd nie podzielił tego stanowiska, z uwagi na to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym, stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 ww. ustawy, określa się cały szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzennym.

Wskazać należy, iż w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ww. ustawy). Wiążący charakter ustaleń studium wobec treści planu miejscowego znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie sporządzania projektu planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 ww. ustawy). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ww. ustawy).

Zważywszy zatem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium (art. 10 ust. 1 i 2 ww. ustawy), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego, zwłaszcza w nowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż studium może naruszać interes prawny konkretnego podmiotu i wcale nie musi to być naruszenie o charakterze abstrakcyjnym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pierwszej kolejności zbada istnienie interesu pranego po stronie [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. , aby następnie dokonać oceny, czy interes prawny skarżącej Spółki został naruszony ustaleniami kwestionowanej uchwały w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady W. .

Skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości o łącznej powierzchni 9.749 m², stanowiącej działki o numerach [...] oraz [...] w obrębie [...] , położone przy ulicy [...] i zlokalizowane w granicach administracyjnych dzielnicy [...] W. , których obszar znalazł się na terenie objętym ustaleniami studium. Nieruchomość ta znajduje się w obszarze oznaczonym w zaskarżonym studium funkcją ZP1 tereny zieleni urządzonej i jednocześnie znajduje się w granicach Systemu Przyrodniczego W. .

Skarżący kwestionując ustalenia studium dotyczące przeznaczenia terenu jej działek o numerach [...] oraz [...] pod funkcję ZP1 tereny zieleni urządzonej, wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności. Zgodnie z treścią art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Projektując przeznaczenie terenu działek należących do skarżącej pod funkcję ZP1 tereny zieleni urządzonej, gmina wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącej do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w sposób wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych przez prawo. Stąd też w ocenie Sądu skarżąca uprawniona jest do kwestionowania zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą studium w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano powyżej, zasadnicze znaczenie posiada jednak okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami studium znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia studium nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego studium, jako aktu z zakresu administracji publicznej, to w takim zakresie studium nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczne z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy do zadań własnych gminy.

Przepis ten wskazuje na przypisanie gminie przez ustawodawcę uprawnień planistycznych zwanych w doktrynie ,,władztwem planistycznym, czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak jego rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami studium będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57).

Należy jednocześnie mieć na uwadze, iż uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jak i każde inne rozstrzygnięcie uznaniowe nie może być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie wprowadzają wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie studium, to jednak organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w studium ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień.

Przenosząc powyższe wywody na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rady W. w części dotyczącej działek nr [...] i [...], których właścicielem jest skarżąca, przeznaczając ich obszar pod funkcję zieleni urządzonej, oznaczoną w studium symbolem ZP1 narusza interes prawny skarżącej. Zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy gminy władztwa planistycznego, w ocenie Sądu, znajdują bowiem oparcie w stanie faktycznym, jak i przepisach prawa.

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym). Stosownie zaś do art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia.

W dziale XII studium dotyczącym kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów określono, że w strukturze terenów zieleni w W. wyróżniono tereny zieleni urządzonej, do których zalicza się: parki, ogrody dydaktyczne, skwery, zieleń towarzyszącą zabytkowym fortyfikacjom oraz zieleń przyuliczną, zieleń osiedlową. Drugą kategorią terenów zieleni urządzonej są tereny z udziałem terenów sportu i rekreacji położone w obszarach zurbanizowanych oraz tereny zurbanizowane o udziale powierzchni biologicznie czynnej powyżej 60%, a także tereny cmentarzy.

Należące do skarżącej działki nr [...] i [...], położone przy ul. [...] , w studium zostały oznaczone symbolem ZP1. Dla terenów ZP1 – tereny zieleni urządzonej studium ustala:

- ochronę i utrzymanie funkcji,

- zakaz zmniejszania powierzchni terenu,

- zachowanie min. 90% powierzchni terenu biologicznie czynnej,

- dla parków zabytkowych obowiązek rewaloryzacji według wymogów

wynikających z ochrony wartości zabytkowych i kulturowych.

Jednocześnie na terenach ZP1 – tereny zieleni urządzonej studium dopuszcza:

- modernizacje istniejącej i realizację nowej zabudowy związanej z funkcją

terenu charakterze architektury ogrodowej, przeznaczonej m.in. na funkcję

usługową (kawiarnie, cukiernie), gospodarczą (oranżerie, cieplarnie),

dekoracyjną (altany, pergole, groty) oraz komunikacyjną (schody, ścieżki,

mostki), urządzenia wodne (fontanny, studnie, stawy), urządzenia związane

z placami zabaw dla dzieci, urządzenia sportowe i rekreacyjne (boiska), a

także obiekty pamiątkowe i ogrodzenia,

- przekształcenie ogrodów działkowych w tereny zieleni urządzonej o

charakterze publicznym.

W ocenie Sądu, słusznie strona skarżąca podniosła, że przeznaczenie terenu jej działek [...] i [...] w studium pod funkcję ZP1 – tereny zieleni urządzonej nastąpiło z naruszeniem jej interesu prawnego.

Obszar ZP1 na którym znajdują się działki skarżącej [...] i [...] bezpośrednio graniczy (przez ul. [...] ) z obszarem zabudowy mieszkaniowej. Na południe od tego obszaru ZP1, po południowej stronie ul. [...] , teren ten graniczy z Rezerwatem Krajobrazowym Skarpy [...] ale i z obszarem, na którym w studium przewidziano funkcję zabudowy mieszkaniowej (M2).12. Również obszar znajdujący się powyżej Skarpy [...] , graniczący z przedmiotowym obszarem ZP1 jest obszarem zabudowy mieszkaniowej. Należy także zauważyć, że na północ od terenu ZP1 (po przekątnej skrzyżowania [...] i ul. [...]) znajduje się obszar przeznaczony w studium pod zabudowę mieszkaniową (M2).12.

Wymienione wyżej obszary, poza terenem zabudowy mieszkaniowej po wschodniej stronie ul. [...] , znajdują się w granicach zasięgu Systemu Przyrodniczego W. . Z powyższego wynika, że fakt położenia danego obszaru w zasięgu Systemu Przyrodniczego W. , a działki skarżącej położone są w zasięgu tego Systemu, nie wyklucza możliwości przeznaczenia tego obszaru pod funkcję mieszkaniową.

Również fakt położenia działek skarżącej w granicach korytarzy wymiany powietrza nie wyklucza dla nich funkcji zabudowy mieszkaniowej, gdyż w ramach tych korytarzy znajdują się obszary zabudowane, jak i przewidziane pod zabudowę mieszkaniową.

Natomiast, w ocenie Sądu, organ w przedmiotowej sprawie nie wykazał dlaczego działki skarżącej zostały zaliczone do obszarów podstawowych Systemu Przyrodniczego W. , które to tereny wyłączone są spod zabudowy.

Działki skarżącej położone są w obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej. Jak wynika z części graficznej studium (rysunek nr 15) działki te znajdują się w strefie ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku [...] – (KZ-E). W strefie ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku KZ-E studium ustala ochronę wartości kulturowych obszarów poprzez uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym ochrony perspektyw widokowych i gabarytów, jednocześnie dla obszarów tych stosuje się zasady ochrony na podstawie odrębnych opracowań.

Należy stwierdzić, że dla obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej KZ-E nie wyklucza się funkcji mieszkaniowej, o czym świadczą obszary oznaczone na rysunku nr 15 numerami 170, 145, 147.

Powyższe ustalenia, w ocenie Sądu, pozwalają uznać, iż w zakresie działek skarżącej ustalenia zaskarżonej uchwały w sposób nieuzasadniony, nieproporcjonalny i nadmiernie ograniczyły prawo własności, co pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 kc. Stosownie bowiem do art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, co w przypadku działek należących do skarżącej nastąpiło.

Słusznie podniosła również skarżąca, iż ustalenie dla danego obszaru funkcji ZP1 nie uzasadnia wywłaszczenia, które może być stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji dokonane tylko na cele publiczne. Katalog celów publicznych określa art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce n nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Wśród celów publicznych nie znajduje się przeznaczenie terenów na tereny zieleni miejskiej. Powstaje więc sytuacja, w której prawo własności skarżącej do działek nr [...] i [...] zostało w sposób nieproporcjonalny ograniczone, a jednocześnie nie może ona liczyć na ich wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem, będąc zmuszoną do ponoszenia wydatków na ich utrzymanie. Wobec powyższego przewidziane w studium ograniczenie prawa własności poprzez przeznaczenie działek nr [...] i [...] pod funkcję ZP1 stanowi naruszenie prawa i Sąd w tej części stwierdził na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania studium lub istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.