Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 330/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 271 ust. 1 pkt 1 i 4, ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Gminy Z. kwotę 1064 (tysiąc sześćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor) decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], określił Gminie Z. opłatę stałą w wysokości 4081 zł za pobór wód podziemnych i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Powyższa decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 127, art. 128 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), dalej: P.w. z 2001 r., Starosta Powiatu B. udzielił Gminie pozwolenia wodnoprawnego:

- na pobór wód podziemnych z ujęcia gminnego na działce nr [...] gm. Z. na następujących warunkach dotyczących ilości pobieranej wody, która nie powinna przekraczać: Qdśr – 650 m3/dobę; Qhmax – 60 m3/dobę (zdaniem sądu, chodzi o m3/h); Q roczne max – 548 379, 65 m3/rok;

- na odprowadzanie mieszaniny ścieków bytowych, wód drenarskich, czystych wód z dachów i wód popłucznych, istniejącym wylotem do rowu chłonnego w działce nr [...] obręb Z. na następujących warunkach dotyczących ilości odprowadzanych ścieków, która nie powinna przekraczać: Qhmax-35,84 m3/dobę (zdaniem sądu, chodzi o m3/h); Qdśr. – 56,88 m3/dobę; Q roczne max – 11 685 m3/rok.

W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne, na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.; dalej: P.w. z 2017 r.), Dyrektor ustalił Gminie, za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości łącznej 4081 zł, w tym 3173 zł za pobór wód podziemnych i 908 za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustalając opłatę organ wskazał, że:

- w zakresie opłaty za pobór wód została ona obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 1502, 41 m3/dobę i wynoszącego po przeliczeniu 0,017389005 m3/s;

- w zakresie opłaty za odprowadzanie ścieków opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni oraz maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 35,84 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,009955556 m3/s.

Reklamację od powyższej informacji rocznej złożyła Gmina, która zakwestionowała sposób wyliczenia opłaty, w szczególności nieprzyjęcie do jej wyliczenia jako wskaźnika maksymalnego poboru wody - wskaźnika dotyczącego poboru średniego dobowego (650 m3/dobę). Zarzuciła również, że w pozwoleniu zintegrowanym określono maksymalną ilość ścieków obejmując w tej ilości również wody opadowe, które ściekami nie są.

Po rozpoznaniu reklamacji Dyrektor uznał ją za niezasadną i zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją z dnia 30 marca 2018 r. wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 i art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. z 2017 r. określił Gminie opłatę stałą jak w informacji rocznej z dnia 28 lutego 2018 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, powołując się na treść art. 271 ust. 1 pkt 1 P.w., że jedną ze składowych wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej za pobór wód podziemnych jest określona w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalna ilość wody wyrażona w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne lub pozwolenie zintegrowane nie określa maksymalnej ilości poboru wód wyrażonej w m3/s, dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć tę wielkość poboru wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie wartość maksymalną. Zdaniem organu, stanowisko to znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną presją na środowisko wodne związaną z maksymalną ilością poboru wody jaka może być pobrana w jednostce czasu, stanowiącą odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do udostępnienia wody w ramach usługi wodnej. Skoro więc wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, to tylko obliczenie opłaty stałej polegające na oparciu się na wielkości maksymalnego dopuszczalnego poboru wody, który po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie najwyższą wartość, jest zgodne z celem tej opłaty, a także bezpośrednio koreluje z treścią art. 271 ust. 2 P.w. z 2017 r. oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502), dalej: rozporządzenie, które posługują się pojęciem maksymalnego poboru wód. Identyczne stanowisko organ sformułował odnośnie wyliczenia opłaty stałej za usługę wodną w postaci odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.

Także organ wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne jest aktem konstytutywnym i o ile podmiot, dla którego zostało wydane, może nie skorzystać z możliwości, które pozwolenie wodnoprawne udziela, to jest zobowiązany wykonywać obowiązki z tego pozwolenia wynikające dopóki się go nie zrzeknie lub pozwolenie nie zostanie cofnięte. Jak wskazał organ, Gmina korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] maja 2016 r. na pobór wód podziemnych w ilości 548 379, 65 m3/rok oraz na odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości 35,84 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. z 2017 r. obowiązana jest ponosić opłatę stałą za usługi wodne. W kwestii wysokości opłaty stałej, Dyrektor dokonał jej obliczenia w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 i ust. 5 P.w. z 2017 r. oraz § 15 i § 10 ww. rozporządzenia. Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych oraz za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości pobieranych wód lub odprowadzanych ścieków wyrażonej w m3/s. W tym przypadku odnośnie poboru wód uwzględniono maksymalną wartość roczną jako 548 379, 65 m3/rok, która po przeliczeniu na wymiar m3/s wynosi 0,017389005 m3/s a odnośnie odprowadzania ścieków uwzględniono wartość maksymalną godzinową, która po przeliczeniu na wymiar m3/s wynosi 0,009955556 m3/s.

Odnośnie zarzutu reklamacji dotyczącego nierozdzielenia ilości odprowadzanych ścieków i wód opadowych oraz potraktowania zrzutu ich mieszaniny łącznie organ wskazał na definicję ścieków komunalnych zawartą w art. 16 ust. 1 pkt 63 P.w. z 2017 r. i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z mieszaniną stanowiącą ścieki komunalne. Gdyby podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty stałej zamierzał dokonać rozdzielenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków i za wprowadzanie wód opadowych, to powinien wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego organu o zmianę pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego Gmina Z., która zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:

1. art. 7, 7a, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie istotny interes społeczny, dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, na którą nakładany jest obowiązek wynikający z decyzji;

2. art. 8 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte, zbyt ogólne uzasadnienie decyzji, nieodniesienie się do stanowiska skarżącego odnośnie prawidłowego obliczenia opłaty stałej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji;

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 2 P.w. z 2017 r. oraz § 15 pkt 1 w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia oraz art. 271 ust. 5 P.w. – wszystkich tych przepisów poprzez błędną wykładnię powodującą przyjęcie, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych i odprowadzanie ścieków została ustalona na podstawie maksymalnej ilości wody podziemnej i ścieków wyrażonej w m3/s – wyprowadzonego ze wskaźnika znajdującego się w pozwoleniu wodnoprawnym, będącego wskaźnikiem najwyższym, nieodzwierciedlającym ilości wody, która może być maksymalnie pobrana lub ścieków, które mogą być maksymalnie odprowadzone przez podmiot zarządzający na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ustalającej wymiar opłaty stałej wskazując jednocześnie sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, zgodnie ze stanowiskiem co do wysokości opłaty wyliczonej przez skarżącą.

Skarżąca uzasadniła zarzuty w następujący sposób:

- organ zawyżył wysokość ustalonej opłaty, bowiem z przepisów art. 271 ust. 2 i 5 P.w. z 2017 r. wynika, że elementem opłaty jest maksymalna ilość wody podziemnej wyrażonej w m3/s lub też maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażona w m3/s, które mogą być pobrane/odprowadzone na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W pozwoleniach wodnoprawnych wydawanych na podstawie dotychczasowych przepisów parametr m3/s nie był określany, zatem przeliczenie przez organ wartości wskazanych w takim pozwoleniu na m3/s i uwzględnienie wartości najwyższej było nieuprawnione. Tym bardziej, że uwzględnienie parametru przyjętego przez organ, mogłoby spowodować przekroczenie dopuszczalnych maksymalnych rocznych wielkości przewidzianych w pozwoleniu wodnoprawnym i konieczność poniesienia opłaty podwyższonej na podstawie art. 280 pkt 2 P.w. z 2017 r. Zdaniem skarżącego, należy przyjąć taką wielkość poboru wody lub odprowadzanych ścieków wynikającą z pozwolenia, której zachowanie nie przekraczałoby żadnego wskaźnika wskazanego w pozwoleniu. W ocenie skarżącej, ten warunek spełnia przyjęcie wielkości poboru wyrażonego w pozwoleniu wodnoprawnym jako Qdobowe średnie a w stosunku do odprowadzania ścieków jako Qmax roczne. Skarżąca wskazała również, że upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia nie zawiera upoważnienia do ustalania sposobu przeliczenia parametrów wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym na potrzeby zapisów P.w. z 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Podczas rozprawy w dniu 26 lipca 2018 r. sąd postanowieniem zobowiązał pełnomocnika strony skarżącej do złożenia pisemnego wyjaśnienia odnośnie następujących kwestii: który parametr poboru wody w pozwoleniu wodnoprawnym skarżąca traktuje jako maksymalny, dlaczego skarżąca nie przyjmuje wskazanego w pozwoleniu parametru rocznego poboru wody jako maksymalnego i dlaczego parametry maksymalne roczne i godzinowe nie zgadzają się tj. nie prowadzą do ustalenia tej samej wartości, a także do wyjaśnienia na piśmie znaczenia – wskazanej w tym pozwoleniu - pracy pompy wspomagającej dla ustalenia maksymalnych parametrów poboru wody. Wskazano, że wyjaśnienia powinny dotyczyć także parametrów odprowadzania ścieków.

W wykonaniu postanowienia sądu, skarżąca przedłożyła pismo z dnia [...] sierpnia 2018 r., w którym wskazała, że za najwyższy parametr poboru wody podziemnej i wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi skarżąca traktuje odpowiednio: parametr Qdobowe średnie – 650 m3/dobę i Qroczne max – 11 685 m3/rok. W jej ocenie, organ wydający pozwolenia wodnoprawne do tej pory traktował jako maksymalną wartość graniczną wydajności urządzeń technicznych do poboru wody - Qhmax, co w przypadku przedmiotowym wynosi 60 m3/h. Skarżąca także wyjaśniła, że za najwyższy powinien być uznany parametr, który uprawnia do realizowania usługi wodnej bez przekraczania ustalonych limitów, a to jest możliwe gdy usługa będzie realizowana według najniższego parametru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Sprowadzając wszystkie trzy parametry wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym w zakresie poboru wody i odprowadzania ścieków do wspólnego wymiaru m3/rok okazuje się, że w skali roku skarżąca nie może pobrać więcej wody niż 237 250 m3/rok co wynika z parametru Qdśr – 650 m3/dobę i odpowiednio odnośnie wprowadzania ścieków - 11 685 m3/rok. Skarżąca nie może zatem w skali roku pobrać więcej ani odprowadzić więcej niż ww. wielkości, co też wynika wprost z punktu II.5 i III.1 pozwolenia wodnoprawnego zawierającego sformułowanie: "ilość pobieranej wody nie będzie przekraczała", "ścieki będą odprowadzane ... do rowu chłonnego w ilościach nie większych niż". Zdaniem skarżącej, przekroczenie tych wielkości spowoduje odpowiedzialność karną z art. 476 ust. 1 P.w. z 2017 r. Skarżąca także przywołała wyroki sądów administracyjnych kształtujące, w jej ocenie, aktualne orzecznictwo w sprawach opłat stałych za usługi wodne, z których to wyroków – jej zdaniem – wynika, że jako maksymalne wartości należy przyjmować te wskaźniki, które pozwalają pobrać wodę i odprowadzać ścieki bez przekroczenia wskaźników wskazanych w tych pozwoleniach. Odnośnie rozbieżności między wskazanymi w pozwoleniu wodnoprawnym z maja 2016 r. wielkości parametrów godzinowych i rocznych skarżąca wskazała, że w pozwoleniu tym wielkości określono w sposób odbiegający od dotychczas przyjmowanej generalnej reguły, zgodnie z którą Qmax roczne było zazwyczaj wielokrotnie mniejsze od Qhmax. Wynikało to z faktu, że Qhmax jest wykorzystywane rzadko, przy akcjach gaśniczych i zwiększonym z tego tytułu poborze wody. Wskazała, że nie jest możliwe stałe wykorzystywanie maksymalnych parametrów urządzeń wodnych, bowiem przechodzą one przeglądy, przestoje techniczne i awarie. Wyjaśniła odnośnie wydajności pomp wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym, że cały ich system, tj. pompa wspomagająca i dwie pompy pobierające, działa w ten sposób, że osiąga maksymalną wydajność 60 m3/h. Powołała się na wyroki w sprawach II SA/Sz 514/18, II SA/Kr 776/18 oraz II SA/Gd 288/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku

zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ naruszył art. 7a § 1 i § 2 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. i w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpujących rozważań prawnych i wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a naruszenie to w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że z przepisów stanowiących podstawę ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych (art. 271 ust. 2 P.w. z 2017 r.) oraz za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 5 P.w.) wynika, że wysokość opłaty stałej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości pobieranych wód lub odprowadzanych ścieków wyrażonej w m3/s. Kierując się powyższą regulacją organ ustalił, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 25 maja 2016 r. maksymalnymi wskaźnikami dla poboru wód są wskaźnik roczny (Q roczne max – 548 379, 65 m3/s) a dla odprowadzania ścieków wskaźnik godzinowy (Qhmax – 35, 84 m3/h), a ich maksymalna wielkość wynika z faktu, że po przeliczeniu wszystkich wskaźników wymienionych w pozwoleniu wodnoprawnym na wymiar m3/s te powyżej wskazane okazują się najwyższymi, to według tych wskaźników należy wyliczyć opłatę stałą. Są to bowiem, w ocenie organu, wskaźniki maksymalne, o których mowa w art. 271 ust. 2 P.w. z 2017 r. oraz art. 271 ust. 5 P.w.

W ocenie sądu, argumentacja wskazana za powyższym stanowiskiem jest niewystarczająca, bowiem opiera się wyłącznie na matematycznym wyliczeniu, argumencie o potencjalności (a nie obowiązku) korzystania z pozwolenia wodnoprawnego w pełnym zakresie, na jaki to pozwolenie zezwala oraz na argumencie o maksymalnej presji na środowisko. Jednakże nie odnosi się ta argumentacja, z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7a § 1 K.p.a., do faktycznej i prawnej możliwości skorzystania przez uprawnionego z parametrów wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym, jak też do różnic między stanem prawnym obowiązującym w dacie wydawania ww. pozwolenia wodnoprawnego a stanem prawnym aktualnym, stanowiącym podstawę prawną do określenia opłaty stałej. Organ, jak już wskazano, przyjął parametr m3/s według wskaźnika maksymalnego (roczny dla poboru wód, godzinowy dla odprowadzania ścieków), natomiast nie wskazał, czy te parametry są w ogóle możliwe do zrealizowania przez uprawnionego z pozwolenia, bez narażania się na konieczność poniesienia opłaty podwyższonej (art. 280 pkt 2 P.w. z 2017 r.) oraz odpowiedzialności karnej (art. 476 ust. 1 P.w. z 2017 r.). Tymczasem kwestia ta jest niejednoznaczna i wymaga odniesienia wyżej wskazanych regulacji P.w. z 2017 r. (w szczególności rozumienia pojęcia "wskaźnika maksymalnego") do treści art. 7a § 1 K.p.a. Pojawiające się wątpliwości dostrzegły sądy administracyjne wskazując, że należałoby badać w każdej indywidualnej sprawie parametry określone w pozwoleniach wodnoprawnych i odnosić te parametry do aktualnie obowiązujących podstaw prawnych określania opłaty stałej za usługi wodne (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2018 r., II SA/Sz 573/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zdaniem sądu orzekającego w składzie niniejszym, wyjaśnienia w tym zakresie powinien był dokonać organ, bowiem orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny i sądy nie mogą zastępować organów w rozpoznaniu sprawy oraz wyczerpującym uargumentowaniu zajętego przez organ w sprawie stanowiska.

Inaczej rzecz ujmując, sąd nie może wyręczać organu administracyjnego w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11, CBOSA).

Organ w sprawie niniejszej winien zatem rozważyć przede wszystkim, że ustawodawca wskazując w art. 271 ust. 2 i ust. 5 P.w. z 2017 r. parametr "maksymalnej ilości wody podziemnej, wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego" oraz parametr "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s" nawiązuje do parametru wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym. Nie ulega wątpliwości, że jeśli chodzi o pozwolenia wodnoprawne wydawane na podstawie P.w. z 2017 r., to takie maksymalne parametry wyrażone w m3/s powinny w nich być ustalone. Wynika to wprost z art. 403 ust. 2 pkt 1 i 3 tej ustawy. A zatem w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie obecnie obowiązującej regulacji P.w., nie może być wątpliwości, który parametr powinien być uwzględniony na potrzeby wyliczenia opłaty stałej, o której mowa w art. 271 ust. 2 i ust. 5 P.w., gdyż tylko jeden z nich dotyczy maksymalnej ilości pobranej wody i maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków wyrażonej w m3/s. Jednakże istnieje wątpliwość odnośnie takiego jak wyżej prostego przeniesienia w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych pod rządami ustawy P.w. z 2001 r., a z takim pozwoleniem wodnoprawnym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wskazano w nim, zarówno odnośnie poboru wody jak i odprowadzania ścieków, trzy parametry: maksymalny godzinowy i maksymalny roczny oraz średni dobowy. Wskazano więc dwa parametry maksymalne. Natomiast każdy z tych trzech wskazanych parametrów może być po przeliczeniu sprowadzony do wartości wyrażonej w m3/s. Rzeczą więc organu pozostaje wyjaśnienie, w oparciu o przepisy obu ustaw, w jaki sposób przepisy nowej ustawy w zakresie opłat stałych dotyczących poboru wód i odprowadzania ścieków należy stosować do pozwoleń wodnoprawnych uzyskanych pod rządami ustawy poprzednio obowiązującej, w kontekście również możliwości zrealizowania maksymalnych wskaźników z tych pozwoleń wynikających w odniesieniu do obecnie obowiązujących regulacji. Organ winien się przy tym kierować interpretacją wszystkich przepisów obu ustaw, a nie tylko wykładnią art. 271 ust. 2 i ust. 5 P.w. z 2017 r. Pamiętać także powinien, że pod rządami P.w. z 2001 r. nie ustalano opłat stałych uzależnionych od parametrów maksymalnych wyrażonych w m3/s, zatem parametry ustalane na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego mogą nie przystawać do rzeczywistości prawnej obecnej. Oznacza to tym samym dla organu, że oprócz dokonania literalnej wykładni przepisów P.w. z 2017 r. mających w sprawie zastosowanie, powinien organ dokonać ich wykładni funkcjonalnej i systemowej.

Dodać trzeba, że w tej konkretnej sprawie dodatkowo wykazała skarżąca Gmina, że przyjęty przez organ do wyliczeń opłaty stałej za pobór wody parametr Qroczny max – jak wskazała skarżąca – nie jest możliwy do zrealizowania mając na uwadze wydajność pomp sięgającą 60 m3/h i przy uwzględnieniu, że nie jest możliwe aby pracowały one cały czas na pełnej wydajności, która to sytuacja zdarza się sporadycznie. Wyżej wymieniona wydajność pomp została wprost wskazana w pozwoleniu wodnoprawnym, zatem nie jest to wielkość wykreowana przez stronę skarżącą na użytek sprawy. Natomiast odnośnie odprowadzania ścieków to wskazać należy, że parametr roczny jest najniższym z parametrów. Organ uwzględnił parametr Qhmax mimo ustalenia opłaty w stosunku rocznym. Te okoliczności powinny być wyczerpująco wyjaśnione przez organ, co nie nastąpiło.

Na konieczność sięgnięcia do innych rodzajów wykładni niż tylko literalna, przy okazji wykładni przepisów P.w. z 2017 r. dotyczących opłat stałych za usługi wodne, wskazano w orzeczeniach sądów administracyjnych. Zwrócono uwagę, że należy uwzględnić uzasadnienie projektu nowej ustawy Prawo wodne, w którym wskazano dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady, realizację których ma zapewnić P.w. z 2017 r. (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 10 września 2018 r., II SA/Gd 298/18 oraz z dnia 28 czerwca 2018 r., II SA/Gd 288/18, CBOSA). Rozważyć winien także organ, jaki jest cel ustawy P.w. z 2017 r. (art. 1 P.w.), jakie są instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami (art. 267), za jakie usługi ustalane są opłaty stałe i opłaty zmienne (art. 270 pkt 11), jak wreszcie ustala się wysokość opłat stałych a jak zmiennych. Dodatkowo na uwadze winien mieć organ okoliczność, jakie znaczenie dla omawianego zagadnienia ma kwestia uregulowania opłat stałych w przypadku pobieranej wody i odprowadzanych ścieków (art. 403 ust. 2 pkt 1 i 3) przy jednoczesnym uregulowaniu wysokości górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód i odprowadzanie ścieków do dnia 31 grudnia 2019 r. (art. 561 pkt 1 i 2) oraz możliwości występowania w tym czasie o dokonanie zmiany pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych lub pozwoleń zintegrowanych w zakresie poboru wód powierzchniowych lub wód podziemnych, ustalając w tych pozwoleniach rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody przez te zakłady (art. 562). Bez tych wszystkich ustaleń i analiz. zasadność i trafność rozstrzygnięcia w oparciu o dokonaną przez organ wykładnię omawianych przepisów, równoważna jest stanowisku skarżącego, który twierdzi, że do wyliczeń opłaty winien być wzięty inny parametr, tj. średni dobowy dla poboru opłat i roczny maksymalny dla odprowadzania ścieków. Rolą zaś organu jest nie tylko wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, ale też zadośćuczynienie m.in. zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. W tym przypadku to nie strona ma przekonać organ do nietrafności rozstrzygnięcia, tylko organ stronę odnośnie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Dodać również należy, że za sięgnięciem do art. 7a § 1 K.p.a. (zasady przyjaznej interpretacji prawa) i wyjaśnieniem okoliczności sprawy w kontekście tej regulacji przemawia, jak wskazują sądy administracyjne, charakter opłaty stałej. Należy ją zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, opubl. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tę potwierdza dyspozycja art. 300 P.w. z 2017 r., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. A skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej (vide wyrok z dnia 28 czerwca 2018 r., II SA/Gd 288/18, CBOSA). Zrealizowanie powyższych obowiązków przez organ w sprawie niniejszej nie nastąpiło z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania czyni przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Sprawa wymaga bowiem wyjaśnienia od początku i w pełnym zakresie. Zaś sąd administracyjny kontroluje tylko sposób stosowania prawa materialnego przez organy, które wykonują administrację. Nie jest on organem administracyjnym, zatem nie może dokonywać wykładni prawa za organ, przed wydaniem merytorycznej decyzji administracyjnej (vide wyrok z dnia 4 kwietnia 2017 r., II GSK 44/17).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów, w tym w szczególności uargumentuje własne stanowisko w kontekście art. 7a § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).

Sąd, mimo wniosku skargi, nie orzekał na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia sprawy, bowiem przepis ten ma zastosowanie w przypadku uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" lub pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego lub wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonej decyzji). W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.