Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2346/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. K. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2008 r. znak: [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: k.p.a.)- decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2007 r. Nr [...]. Weryfikowaną w tym postępowaniu decyzją Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. J. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku nr [...] przy ul. Z. z przeznaczeniem na budynek jednorodzinny z instalacjami wewnętrznymi, na działce nr [...] obr. [...] Podgórze wraz ze zjazdem na działkę z działki drogowej nr [...] obr. [...], przy ul. Z. w [...].

Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

Pismem z 24 kwietnia 2008 r., uzupełnionym pismem z 26 maja 2008 r. J. K. i M. L. zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2007 r. Wnioskodawcy wskazali, iż kwestionowane przez nich orzeczenie dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to z tego względu, że zostało wydane z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Uzasadniając swoje stanowisko podnieśli w szczególności, że organ wydając kwestionowaną przez nich decyzję zaakceptował prowadzenie wewnętrznej instalacji gazowej po zewnętrznej stronie ściany znajdującej się w granicy z działką stanowiącą ich własność, a to nie zapewnia ochrony przeciwpożarowej. Na okoliczność tą złożyli do akt opinię mgr inż. R. S.

Po wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na wskazany wniosek, swoje stanowisko w sprawie przedstawił inwestor – W. J., który wskazał na brak podstaw do unieważnienia kwestionowanego orzeczenia z przyczyn podniesionych przez stronę przeciwną, a na dowód tego złożył do akt opinię "przeciwpożarową" z 16 lipca 2008 r. inż. T. K.

Po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2007 r. Nr [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. L. i J. K. od w/w decyzji organu I instancji, zapadła zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2008 r. W jej uzasadnieniu organ opisał, jak w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumiane jest pojęcie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz przywołał treść art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stwierdził, że w będącej przedmiotem analizy sprawie, inwestor spełnił wszystkie wymogi stawiane przez ustawę Prawo budowlane tj. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zapewnił zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Wskazał także, że warunki techniczne dotyczące zabezpieczenia przeciwpożarowego i dotyczące instalacji gazowych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690) tj. np.§ 156 ust. 2.

Argumentując swe rozstrzygnięcie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż w spornej inwestycji zewnętrzna instalacja gazowa została zaprojektowana przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i została zaprojektowana zgodnie z wymogami zawartymi w rozdziale 7 rozporządzenia dotyczącym instalacji gazowej na paliwa gazowe. Zauważył również, że z projektu budowlanego wynika, iż fragment instalacji gazowej poprowadzony wzdłuż zachodniej ściany budynku ma zostać umieszczony w bruździe ściennej wypełnionej łatwo usuwalną masą tynkarską. Z "Opinii przeciwpożarowej do ściany oddzielenia pożarowego od strony zachodniej budynku jednorodzinnego przy ulicy Z. w K." z 16 lipca 2008 r., sporządzonej przez inż. T. K. -rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych- wynika, iż "ściana oddzielenia przeciwpożarowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na całej swej wysokości wykonana jest w klasie odporności ogniowej REI 60", co "jest zgodne z danymi zawartymi w § 235 Warunków Technicznych." Z projektu budowlanego wynika również, że ściana zachodnia (nie podlegająca wyburzeniu) wykonana została z cegły pełnej, która zgodnie z opinią mgr inż. R. S. - rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, z 15 maja 2008 r. spełniała wymagania przeciwpożarowe i wymagania klasy odporności ogniowej REI 120.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku projektu rozprowadzenia wód opadowych organ stwierdził, iż nie znajduje on potwierdzenia w aktach sprawy, bowiem z pisma K. Zarządu Komunalnego z [...] stycznia 2007 r., znak: [...] wynika że "w rejonie planowanej inwestycji obowiązuje system kanalizacji ogólnospławnej", a z projektu budowlanego nie wynika, aby inwestor dokonał podwyższenia terenu, zaś rury spustowe znajdują się w odległości 164 cm od granicy działki "umożliwiając właściwe rozprowadzenie wody po działce inwestora poprzez rozsączenie na terenach zielonych". Ponadto organ stwierdził, że z przekroju A-A planowanej inwestycji wynika, iż wykonanie ocieplenia ściany granicznej nie spowodowało naruszenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Ustalenia te potwierdza inwentaryzacja powykonawcza sporządzona przez uprawnionego geodetę – W. H. z 15 maja 2008 r., w której stwierdza się, że zrealizowany budynek nie przekracza granicy z działką nr ew. [...].

Odpowiadając na zarzut, że wyłaz dachowy powinien podlegać przepisom pożarowym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z brzmieniem § 216 ust. 1 w/w rozporządzenia, wymagania odporności ogniowej nie dotyczą naświetli dachowych, świetlików, lukarn i okien połaciowych, jeśli otwory w połaci dachowej nie zajmują więcej niż 20% jej powierzchni, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania dotyczącego błędnej interpretacji przez organ wojewódzki art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, organ II instancji zauważył, że żaden przepis wymienionej ustawy nie uzależnia wydania pozwolenia na realizację budynku od tego, by budynek znajdujący się na sąsiedniej działce nie zmniejszył swej wartości. Jest to z punktu widzenia prawa budowlanego okoliczność obojętna i podlega ocenie wyłącznie w toku postępowania cywilnoprawnego. Odpowiadając z kolei na zarzutu nieuwzględnienia w projekcie, obciążającego działkę nr [...] graniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przechodu, przejazdu i przegonu ustanowionego na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] (dział III księgi wieczystej nr [...] z [...] maja 2008r.) wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie ogranicza tego prawa.

Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organem właściwym do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest organ, który wydał decyzję - w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta [...]. Natomiast skargę na pracowników administracji publicznej należy kierować do ich bezpośrednich przełożonych.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył J. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

-przepisów ustawy Prawo budowlane tj. art. 4; art.5 pkt 1-3, 8, 9;

-przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. § 12 ust. 4 pkt 2 i pkt 3;

-art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z przepisem art. 4 ustawy Prawo budowlane - poprzez ograniczenie prawa do dobudowy do budynku istniejącego w granicy działki;

-art. 8, 32, 64 Konstytucji RP poprzez wydanie orzeczenia, które w swej treści inaczej traktuje prawa obywateli znajdujących się w identycznej sytuacji i w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia prawa własności skarżącego;

-przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego i oparcie orzeczenia na wybiórczo powołanych dowodach i na dokumentacji powykonawczej, chociaż przedmiotem orzekania jest ważność decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r., wydał wyrok (sygn.. akt VII SA/Wa 418/09), którym w pkt 1 sentencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uchylając wskazane decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na to, że w sprawie -prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2007 r. zawierającej pozwolenie na budowę- organy administracji publicznej naruszyły przepisy procesowe, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wskazanych przepisów procesowych Sąd I instancji powiązał z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym -w jego brzmieniu aktualnym na dzień wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2007 r.- pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokonując analizy sprawy w tym zakresie Sąd stwierdził, że na dzień składania wniosku o pozwolenie na budowę i wydawania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji, działka nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K. stanowiła współwłasność trzech osób, a składając wniosek o pozwolenie na wykonanie planowanej inwestycji W. J. i J. J. nie wykazali swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie posiadali i nie przedłożyli zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane trzeciego ze współwłaścicieli tj. E. K. Mając na względzie m.in. ww. okoliczności Sąd I instancji stwierdził, iż wadliwie organy obu instancji działające w trybie stwierdzenia nieważności decyzji uznały, że W. J. był jedynym inwestorem inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku nr [...] przy ulicy Z. i że "spełnił wszystkie wymogi stawiane przez Prawo budowlane" tj. m.in. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr ewid. [...]. W konsekwencji Sąd wskazał na jawną sprzeczność treści decyzji z [...] maja 2007 r. z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a tak oczywista sprzeczność aktu administracyjnego z przepisem prawa (jak wskazał), nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa i winna skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. J. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do naruszenia tychże przepisów przez organy administracji.

Po drugie, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu za błędne stwierdzenia organu administracji, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po trzecie, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno być złożone odrębnie przez każdego z małżonków, w przypadku gdy nieruchomość wchodzi w zakres wspólności majątkowej małżonków.

W skardze kasacyjnej postawiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez brak wystarczającego uzasadnienia wyroku oraz brak odniesienia się do twierdzeń zawartych w piśmie procesowym skarżącego kasacyjnie z dnia 24 listopada 2009 r., a także brak wskazań co do dalszego postępowania.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uwzględnienie skargi, pomimo braku naruszeń przepisów postępowania przez organy obu instancji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu z oświadczeń J. J. i E. K. złożonych przed notariuszem w dniu 26 lutego 2010 r. i dotyczących zgody na podejmowanie działań przez W. J. w zakresie postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1288/10 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny wskazał, że wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. J. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku przy ul. Z. w K., właściciele sąsiedniej nieruchomości M. L. i J. K. podnosili, że wobec naruszenia szeregu przepisów dotyczących warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy ich uzasadnione prawa. Takie też uzasadnienie znalazło się w skardze wniesionej przez J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpoznając tę skargę, WSA nie ustosunkował się do jej zarzutów oraz wskazanych w żądaniu skarżącego podstaw stwierdzenia nieważności, lecz za rażące uchybienie przepisom prawa uznał wadliwe wyjaśnienie, czy inwestor dysponował w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokonał przy tym wadliwej wykładni przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania o pozwolenia na budowę.

Sąd kasacyjny podniósł dalej, iż w rozpoznawanej sprawie stwierdzono, że występujący o pozwolenie na budowę W. J. załączył do wniosku oświadczenie wymagane przepisem art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W dniu złożenia wniosku bezspornie był jednym ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Żadne też okoliczności nie wskazują, by prawo jego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było zakwestionowane przez jego żonę i córkę – posiadające udziały w tej nieruchomości. Ostatecznym potwierdzeniem tego były złożone przez te osoby, w toku obecnie prowadzonego postępowania, notarialne oświadczenia o wyrażeniu zgody na działania W. J. w ramach postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji stwierdzenie nieważności udzielonego już pozwolenia, wyłącznie z tytułu rzekomego niewykazania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nastąpiłoby z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2008 r. wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Decyzją tą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. J. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku nr [...] przy ul. Z. w K.

Orzekając ponownie w niniejszej sprawie (na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1288/10) Sąd I instancji uznał, iż skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj. uzasadniającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Dokonując takiej oceny kontrolowanej decyzji Sąd uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyżej podanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd kasacyjny. Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie natomiast z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przywołanym powyżej wyrokiem Sąd kasacyjny przesądził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2007 r. -weryfikowana w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją GINB- nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił bowiem oceny jakiej dokonał w tym zakresie Sąd I instancji w wyroku z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt. VII SA/Wa 418/09. Jednocześnie Sąd kasacyjny wskazał na potrzebę ponownej oceny sprawy. Zauważył, że w wydanym wyroku Sąd I instancji odniósł się tylko do kwestii związanej z oświadczeniem inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy wnioskodawcy tego postępowania powoływali się na naruszenie szeregu przepisów dotyczących warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i wywodzili, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy ich uzasadnione prawa. W tym też upatrywali podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę. Zatem, Sąd kasacyjny nie przesądził ostatecznie o ważności ww. orzeczenia z [...] maja 2007 r. i nakazał ponowną kontrolę zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji, Sąd I instancji orzekając ponownie w niniejszej sprawie i będąc związany ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w związku z ww. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ale jest wadliwa z innych powodów, o których poniżej.

Przed wskazaniem przyczyn, dla których zaskarżoną decyzję GINB należało uchylić dostrzec raz jeszcze trzeba, iż decyzja ta zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a to ma istotne znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, jakie organ miał obowiązek w tym przypadku przeprowadzić. Wskazać więc należy, iż tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy oraz stan prawny obowiązujący w dacie wydania zwalczanego aktu administracyjnego, weryfikuje ten akt. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego".

Dostrzegając powyższe stwierdzić więc należy, iż organ orzekający w niniejszej sprawie -prowadząc postępowanie wyjaśniające- winien był uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z [...] maja 2007 r. oraz materiał dowodowy wówczas zgromadzony (tj. ten, który posłużył do wydania tego orzeczenia). Postępowanie to miało bowiem na celu dokonanie oceny pod względem ważności wskazanego rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...], a więc ustalenie, czy takie rozstrzygnięcie w okolicznościach faktycznych znanych organowi i w stanie prawnym z daty jego wydania mogło być podjęte. W takim przypadku organ nie gromadzi odrębnych dowodów, lecz (w zasadzie) opiera się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu. W postępowaniu nadzwyczajnym nie rozstrzyga się bowiem ponownie o istocie sprawy, dlatego też postępowanie to nie może zmierzać do "naprawienia" uchybień popełnionych przez organ wydający kwestionowaną decyzję.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż GINB wprawdzie wskazał na potrzebę uwzględnienia w sprawie stanu prawnego z daty wydania orzeczenia Prezydenta Miasta [...], natomiast już weryfikując to orzeczenie (również w kontekście zarzutów podniesionych przez wnioskodawców postępowania) nie przeprowadził właściwego postępowania, o czym świadczy m.in. to, iż wziął pod uwagę materiał dowodowy nie istniejący w dacie wydania wskazanego aktu administracyjnego (bo mający charakter dokumentacji powykonawczej), wnioskując na jego podstawie o ważności kwestionowanego pozwolenia na budowę. Na powyższe zasadnie zwrócił uwagę skarżący w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi podnosząc, iż GINB nie wziął pod uwagę całości zgromadzonych informacji, zignorował część wskazanych w toku postępowania uchybień, posłużył się dokumentacją powykonawczą i przedstawił niewłaściwą ocenę materiału. Zarzuty skargi dotyczące sposobu procedowania GINB w sprawie Sąd w pełni podziela. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji GINB wskazuje na bardzo pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i nie wyjaśnienie w sposób właściwy kwestii spornych w tej sprawie, w tym dotyczącej instalacji gazowej w ścianie zachodniej budynku, objętego spornym pozwoleniem. W tej sytuacji nie można przyjąć, iż sprawa została w sposób prawidłowy wyjaśniona, tj. odpowiadający wymogom jakie stawia organowi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało na wniosek współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną. We wniosku tym, uzupełnianym kilkakrotnie w toku postępowania, wnioskodawcy wskazali na szereg naruszeń prawa i powołali się na przesłankę uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym szczególnego znaczenia w sprawie nabrała przesłanka rażącego naruszenia prawa. To zaś oznacza, że należało w sprawie przede wszystkim wyjaśnić, czy kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z przepisami, które organ architektoniczno-budowlany miał obowiązek uwzględnić, a jeśli nie - to jakie znaczenie w kontekście ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mają dostrzeżone w sprawie uchybienia. Takiego postępowania w ocenie Sądu w sprawie zabrakło. GINB wprawdzie wskazał, że w będącej przedmiotem analizy sprawie, inwestor spełnił wszystkie wymogi stawiane przez ustawę - Prawo budowlane, tj. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zapewnił zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, nadto - projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Oceny tej organ nie poparł jednak żadną argumentacją odnoszącą się do decyzji o warunkach zabudowy (wydanej dla spornego przedsięwzięcia [...] marca 2006 r.), czy dokumentacji budowlanej, i w konsekwencji nie wykazał w sprawie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu budowlanego.

Przypomnieć zaś należy, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W ocenie Sądu, w niniejszym postępowaniu należało więc sprawdzić, czy organ architektoniczno-budowlany dopełnił obowiązków wynikających z ww. unormowania. W zaskarżonej decyzji do powyższych kwestii odniesiono się w sposób zbyt ogólnikowy, a w efekcie wymykający się spod kontroli Sądu.

W taki sam sposób odniesiono się do zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców tego postępowania. Błędnie przy tym powołano się na inwentaryzację powykonawczy (bo w sprawie znaczenie miał etap projektowania, a nie realizacji), czy opinie złożone przez sporne strony sprawy, tj. opinię inż. T. K. z 16 lipca 2008 r. oraz opinię mgr inż. R. S. z 15 maja 2008 r. Dokumenty te nie stanowiły materiału, który posłużył do wydania spornej decyzji, nadto – nie odnoszą się one do zatwierdzonego projektu budowlanego, a to powoduje, że nie mogły mieć istotnego znaczenia w sprawie.

Rozwijając powyższe wskazać trzeba, że zdaniem wnioskodawców postępowania, sporna inwestycja uniemożliwi im budowę na ich działce, a właściwie dobudowę do spornego budynku znajdującego się w granicy z ich nieruchomością, albowiem ściana tego budynku -posadowiona w granicy obu działek- nie jest ścianą oddzielenie przeciwpożarowego. W ścianie tej, w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano bowiem wykonanie fragmentu instalacji gazowej. Odnosząc się do tej kwestii (stanowiącej główny aspekt sporu w sprawie), GINB błędnie powołał się na ww. opinie. Opinia inż. T. K. nie tylko została sporządzona po wydaniu spornego orzeczenia, ale także nie wskazuje zupełnie jakiego stanu inwestycji dotyczy, a jednocześnie nie wyjaśnia, czy sporna ściana budynku w sytuacji umiejscowienia w niej fragmentu instalacji gazowej, nadal odpowiada ścianie oddzielenia przeciwpożarowego. To zaś powoduje, że wskazana opinia jest dla niniejszej sprawy mało przydatna. Nie może stanowić żadnego dowodu na okoliczność, iż zatwierdzony projekt budowlany odpowiada prawu, a w szczególności, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (z daty wydania kwestionowanego orzeczenia), zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (a tym samym, że nie naruszono w sprawie art. 35 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy). Opinia inż. R. S. również nie może być takim dowodem. Dotyczy ona, co umknęło GINB, określenia wymagań dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz określenia, czy zrealizowana (a nie projektowana) ściana zachodnia budynku na działce nr [...] przy ul. Z. w K. spełnia wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Z jej treści wynika w sposób niewątpliwy, że "w bruzdach ściany przeciwpożarowej nie wolno prowadzić przewodów z mediami palnymi i wybuchowymi", a zgodnie z przepisami budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Z opinii tej wynika również, że sporna ściana przed budową spełniała wymogi w tym zakresie, natomiast na skutek realizacji inwestycji utraciła charakter ściany przeciwpożarowej. Zatem, dostrzegając powyższe, wskazać należy, iż opinia mgr inż. R. S. została przez organ błędnie odczytana i w efekcie błędnie wykorzystana. Reasumując, obie wskazane powyżej opinie nie mogły -w ocenie Sądu- z przyczyn powyżej przedstawionych stanowić żadnego miarodajnego dowodu na prawidłowość projektu budowlanego zatwierdzonego sporną decyzją Prezydenta Miasta [...]. Przy czym dostrzec trzeba, iż opinia mgr inż. R. S. wskazuje na potrzebę dokładnej analizy sprawy w kwestii dotyczącej instalacji gazowej, bo wynika z niej, że umiejscowienie fragmentu takiej instalacji po powierzchni lub w bruzdach ściany przeciwpożarowej (a taką winna być ściana usytuowana w ostrej granicy z działką sąsiednią), nie może mieć miejsca. Dokładnie na taką nieprawidłowość projektu zwracali uwagę w sprawie wnioskodawcy tego postępowania. W konsekwencji Sąd przyjął, iż w sprawie zabrakło właściwej analizy (odnoszącej się do zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów prawa) w kwestii projektowanej instalacji gazowej wzdłuż zachodniej ściany budynku, tj. na zewnątrz tej ściany. Przy czym Sąd dostrzega za organem, iż w aktach sprawy znajduje się dokumentacja techniczna dotycząca instalacji gazu sporządzona przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, ale w ocenie Sądu powyższa kwestia wymagała oceny nie w kontekście kompletności projektu i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy, a więc zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (z uwzględnieniem art. 5 tej ustawy). Dodatkowo, Sąd w tym miejscu dostrzega, iż z wyjaśnień pełnomocnika inwestora zawartych w piśmie z 16 lipca 2008 r. wynika, że organ nadzoru budowlanego prowadzi (prowadził) postępowanie dotyczącej spornej inwestycji, a w trakcie tego postępowania inwestor zobowiązał się do "przełożenia" instalacji gazowej i w tym celu wykonany został w kwietniu 2008 r. projekt R. I. Wyjaśnienie ww. okoliczności może mieć wpływ na ocenę sprawy w przedstawionej powyżej kwestii spornej, związanej z instalacją gazową.

W kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy należało także -w ocenie Sądu- rozważyć podniesiony w sprawie zarzut nieuwzględnienia w projekcie, obciążającego działkę nr [...], ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przechodu, przejazdu i przegonu ustanowionego na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Wskazanie przez GINB na to, iż sporna inwestycja nie ogranicza ww. prawa nie stanowi o właściwej analizie sprawy w tym zakresie, a z uwagi na brak jakiegokolwiek dodatkowego uzasadnienia tej kwestii, uniemożliwia Sądowi pełną kontrolę sprawy. Zauważyć niemniej trzeba, iż sporna inwestycja polega na rozbudowie i przebudowie, a przy jej projektowaniu służebność przechodu, przejazdu i przegonu winna być uwzględniona. Jeśli zaś nie miało to miejsca, to należy ocenić ewentualne naruszenie organu z tego powodu biorąc pod uwagę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a przy tej ocenie niewątpliwie może mieć znaczenie to, czy z dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę wynikało obciążenie działki inwestycyjnej ograniczonym prawem rzeczowym.

Nadto, podnieść trzeba, iż w kontekście ww. art. 35 ust. 1 pkt 2 (wobec podnoszonych w sprawie zarzutów) Główny Inspektor obowiązany był także rozważyć, czy zaprojektowana rozbudowa budynku uwzględnia § 12 warunków technicznych (z daty wydania pozwolenia na budowę). Zarzut naruszenia wskazanego przepisu był podnoszony przez wnioskodawców postępowania jeszcze przed organem I instancji, nie znalazł on natomiast żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienie w tym zakresie organ zawarł dopiero w odpowiedzi na skargę, która to w żaden sposób nie może uzupełniać uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd w tym miejscu zauważa, iż dokonując analizy sprawy w kontekście omawianego zarzutu należało wyjaśnić charakter działki sąsiedniej w dacie wydania pozwolenia na budowę. W piśmie procesowym z 14 grudnia 2011 r. skarżący podniósł, iż obie jego działki sąsiadujące z nieruchomością inwestycyjną mają status działki budowlanej, a nadto – wydano na nie decyzje o warunkach zabudowy kilkakrotnie, w różnych wariantach usytuowania budynków.

To wszystko -w ocenie Sądu- świadczy o naruszeniu w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnym i uzasadnia przyjęcie, że co najmniej przedwcześnie GINB podtrzymał stanowisko Wojewody [...] o braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Postępowanie GINB miało bowiem charakter niepełny i niewyczerpujący oraz opierało się na niewłaściwym materiale dowodowym (bo nie z daty orzekania przez Prezydenta Miasta [...]. Dlatego też Sąd uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może pozostać w obrocie prawnym, a zarzuty skargi dotyczące sposobu procedowania w sprawie okazały się zasadne, pozostałe zaś -z uwagi na brak właściwego postępowania wyjaśniającego przed organem- pozostają nadal "otwarte".

Ponownie orzekając Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany będzie przeprowadzić w sposób dokładny i rzetelny analizę sprawy, i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowane pozwolenie na budowę, uwzględniając przy tym powyżej poczynione przez Sąd uwagi i pamiętając o tym, że dla ważności tego orzeczenia nie może mieć żadnego znaczenia sposób zrealizowania inwestycji na jego podstawie. Stąd też GINB winien rozważyć jeszcze raz sprawę z uwzględnieniem zarzutów wnioskodawców tego postępowania, w tym dotyczących odprowadzania wód opadowych i zaprojektowania ocieplenia budynku w sposób naruszający prawo właścicieli działki sąsiedniej.

Główny Inspektor analizując ponownie sprawę winien także mieć na względzie, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa należy traktować społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)"

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.