Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2486/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 114 poz 740
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia.
article: art. 145 par. 1, art. 145a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. J. K. z [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu: kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem opłaty i kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem 22% podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 2486/08

UZASADNIENIE

G. O. wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. w przedmiocie cofnięcia skarżącemu koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił G. O. koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomił G. O. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia przedmiotowej koncesji. Jako przesłankę wszczęcia postępowania organ wskazał okoliczność, iż G. O. przestał spełniać warunek określony w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, gdyż Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] cofnął mu licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., wydanym w trybie art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia, Komendant Wojewódzki Policji w [...] negatywnie zaopiniował działalność gospodarczą G. O. w zakresie usług ochrony osób realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydaną na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. Nr 114, poz. 740 z późn. zm.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji cofnął G. O. koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Przesłanką wydania powyższej decyzji była utrata przez stronę licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. W ocenie organu koncesyjnego niespełnienie ww. wymogu stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej określonych w ustawie o ochronie osób i mienia, gdyż dotyczy podstawowej i niezbędnej przesłanki warunkującej prowadzenie koncesjonowanej działalności gospodarczej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. O. podniósł, iż utrata licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia nastąpiła z przyczyn przez niego niezawinionych. Niedostarczenie przez niego aktualnego zaświadczenia o stanie zdrowia było spowodowane toczącym się postępowaniem przed sądem w sprawie ustalenia uszczerbku na zdrowiu i przyznania renty inwalidzkiej wypadkowej. Skarżący wskazał na konieczność zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji, ze względu na występujące w sprawie zagadnienie wstępne, warunkujące wydanie decyzji tj. zakończenie się prowadzonego przed sądem postępowania w sprawie ustalenia uszczerbku na zdrowiu i przyznaniu renty inwalidzkiej. Skarżący podkreślił jednocześnie, że sprawy cofnięcia licencji nie można traktować jako zamkniętej, gdyż wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji utrzymującą w mocy decyzję o cofnięciu przedmiotowej licencji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] września 2005 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 oraz art. 22 ust. ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. cofającą G. O. koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż fakt, że utrata przez stronę licencji nastąpiła wskutek okoliczności od niej niezależnych (pogorszenia stanu zdrowia) nie ma wpływu na ocenę zasadności przesłanek cofnięcia koncesji. Konieczność posiadania licencji przez przedsiębiorcę ma bowiem charakter bezwzględny. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w kwestii cofnięcia przedmiotowej licencji jest ostateczna i podlega wykonaniu, co stanowiło wystarczającą podstawę do podjęcia przez organ koncesyjny postępowania w przedmiocie cofnięcia koncesji. Zaskarżenie przez stronę decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma zaś charakteru kontroli instancyjnej i nie wstrzymuje jej wykonania. Natomiast stanowisko strony, iż kwestią prejudycjalną jest toczące się postępowanie sądowe w przedmiocie określenia uszczerbku na zdrowiu i przyznania renty powypadkowej jest całkowicie chybione. Strona zobligowana była bowiem zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 marca 1999 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się o wydanie licencji oraz posiadających licencję pracownika ochrony fizycznej (Dz. U. Nr 30, poz. 299 z późn. zm. ) do przedstawienia aktualnego zaświadczenia lekarskiego, potwierdzającego, iż posiada zdolność psychiczną i fizyczną do wykonywania zadań pracownika ochrony. Strona nie może uzależniać decyzji o poddaniu się badaniu lekarskiemu w celu uzyskania zaświadczenia o którym mowa powyżej, od faktu czy wygra spór prowadzony z KRUS. Przedmiotowy stan faktyczny wyczerpuje więc przesłankę rażącego naruszenia warunku wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. O. powtórzył argumentację przedstawioną wcześniej we wniosku skierowanym do organu koncesyjnego o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie nakazanie organowi zawieszenia postępowania z uwagi na zaistnienie kwestii prejudycjalnej. Skarżący uznał za błędną interpretację organu koncesyjnego dotyczącą kwestii prejudycjalności postępowania sądowego, toczącego się w sprawie określenia uszczerbku na zdrowiu i przyznania renty wypadkowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, iż organ koncesyjny, jako wąsko wyspecjalizowany organ kontrolny, posługując się kryterium legalności, bada wyłącznie przestrzeganie przepisów regulujących wykonywanie usług ochrony osób i mienia tj. przede wszystkim ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia i przepisów wykonawczych do niej. Konieczność posiadania licencji przez przedsiębiorcę zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ma charakter bezwzględny, gdyż warunek ten stanowi niezbędny i podstawowy element kwalifikacji przedsiębiorcy koncesjonowanego. Utrata licencji jest zaś rażącym naruszeniem warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej i zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi obligatoryjną przesłankę do cofnięcia koncesji, nie pozostawiając organom koncesyjnemu możliwości wyboru.

W postępowaniu administracyjnym w sprawie o cofnięcie G. O. licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzki Policji w [...] z dnia [...] września 2004 r. cofającej licencję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 687/05 uchylił powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji cofającej licencję zalecając organowi, aby rozpoznał sprawę z wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji cofającej licencję ponownie, działając jako organ odwoławczy z uprawnieniami wynikającymi z art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

Komendant Główny Policji wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 290/06 utrzymał zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w mocy.

Rozpoznając ponownie sprawę Komendant Główny Policji wydał w dniu [...] września 2007 r. decyzję nr [...] uchylającą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie cofnięcia G. O. licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy polecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania w celu zbadania, czy powyższa licencja pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia nie wygasła z mocy prawa.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], któremu sprawa o cofnięcie licencji została przekazana do ponownego rozpoznania, nie wydał w tej sprawie żadnego rozstrzygnięcia merytorycznego, lecz pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. zawiadomił G. O., że na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia jego licencja pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia wygasła z mocy prawa wzywając go do zwrotu tej licencji organowi ją wydającemu. G. O. nie odpowiedział na powyższe pismo organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga G. O. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2005 r. oraz utrzymana nią w mocy wcześniejsza decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Sąd administracyjny jest więc obowiązany uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi wystąpienie, którejś z określonych w tych przepisach przesłanek wznowienia postępowania, chyba, że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a.

Jedna z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wymieniona w pkt 8 art. 145 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy decyzja ostateczna została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji cofająca G. O. koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej wydana została w oparciu o wcześniejszą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] cofającą stronie licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia.

W wyniku cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia skarżący przestał bowiem spełniać warunek określony w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że koncesję wydaje się na wniosek przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, jeżeli osoba ta posiada licencję drugiego stopnia.

Zgodnie natomiast z przepisem art. 22 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa.

Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2004 r. cofająca G. O. licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, która legła u podstaw wydania decyzji cofającej koncesję, została uchylona decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] i sprawa została przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2004 r. cofającej licencję odpadła, wskazana w zaskarżonej decyzji, przesłanka do cofnięcia G. O. koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Tym samym zaistniały przesłanki do wyeliminowana z obrotu prawnego ostatecznej decyzji cofającej skarżącemu koncesję, jako tzw. decyzji pochodnej w stosunku do decyzji cofającej licencję. Pomiędzy decyzją cofającą licencję, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji późniejszej cofającej koncesję zachodził bowiem bezpośredni związek przyczynowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd wydał na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzekł w oparciu o art. 250 p.p.s.a.