Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2314/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wrocławskiego Przedsiębiorstwa Hala Ludowa Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 39/15 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Wrocławskiego Przedsiębiorstwa Hala Ludowa Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu z dnia [..] grudnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Wrocławskiego Przedsiębiorstwa Hala Ludowa Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu na rzecz K.W. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wr 39/15 po rozpoznaniu skargi K.W. na decyzję Przedsiębiorstwa [..] Sp. o.o. z siedzibą we Wrocławiu z dnia [..] grudnia 2014 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Przedsiębiorstwa [..] z dnia [..] listopada 2014 r., nr [..], w punkcie drugim nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, w punkcie trzecim zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 20 października 2014 r. K.W. zwrócił się do Przedsiębiorstwa [..] Sp. z o.o. we Wrocławiu o udostępnienie pełnej umowy koncesji na roboty budowlane dla zamówienia pn: "Budowa parkingu podziemnego, dwukondygnacyjnego wraz z częścią naziemną w poziomie terenu niezbędną infrastrukturą w obrębie Zespołu [..] we Wrocławiu, zawartej dnia [..] kwietnia 2012 r. z B.P. Sp. z o.o." lub wydania decyzji o odmowie dostępu do pełnej wersji umowy.

Decyzją z dnia [..] listopada 2014 r. nr [..] Przedsiębiorstwo [..] Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu odmówiło udostępnienia żądanych informacji w zakresie: § 1 ust. 1 w zakresie wyliczonych definicji pojęć, § 2 ust. 2 Umowy, § 4 Umowy, § 5 ust. 2-4 oraz ust. 6- 8 Umowy, § 6 Umowy, § 7 Umowy, § 8 Umowy, § 9 ust. 1, 3, 6-10 Umowy, § 9¹ Umowy, § 9² Umowy, § 11 ust. 3-4 Umowy, § 11¹ Umowy, § 12 ust. 1-2 Umowy, § 14 ust. 3, ust. 7, ust. 8 zdanie drugie, ust. 13, ust. 14 Umowy, § 14¹ Umowy, § 17 ust. 1 Umowy, § 18 ust. 1 Umowy, § 18¹ Umowy, § 20 ust. 2 Umowy, § 21 Umowy, § 22 Umowy, § 23 Umowy, § 25 Umowy, § 26 Umowy w części: szczegółowych postanowień dotyczących skutków wystąpienia siły wyższej, z wyłączeniem postanowienia, w myśl którego jeśli do rozwiązania Umowy dojdzie wskutek utrzymującego się działania siły wyższej, uniemożliwiającego w istotnym zakresie należyte wykonywanie Umowy w całości lub w części przez którąkolwiek ze stron wówczas strony dokonają odpowiedniego wzajemnego rozliczenia, § 28 ust. 1 pkt (xii), ust. 2 pkt (i), (ii), (iv), ust. 3 oraz ust. 4 Umowy oraz załączników nr 1, nr 4, nr 5, nr 7, nr 13, nr 15, nr 16.

Po rozpatrzeniu wniosku K.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji nr [..] z dnia [..] listopada 2014 r. Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa [..] Spółka z o.o. z siedzibą we Wrocławiu decyzją z dnia [..] grudnia 2014 r. nr [..], utrzymał w mocy decyzję własną nr [..] z dnia [..] listopada 2014 r.

W uzasadnieniu podano, że Spółka [..] odmówiła udostępnienia umowy w pełnym zakresie bowiem - jak wskazano w decyzji z dnia [..] listopada 2014 r. - umowa zawiera zapisy nie podlegające ujawnieniu, stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa Koncesjonariusza, a także zapisy objęte prawami autorskimi Koncesjonariusza lub firmy kancelarii doradczej, z której Koncesjonariusz korzystał. W takim przypadku prawo do udzielenia informacji publicznej ulega ograniczeniu zgodnie z zapisem ujętym w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uzasadniając odmowę stwierdzono, że umowa zawiera zapisy niepodlegające ujawnieniu, stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa Koncesjonariusza, opisujące strukturę komercyjną przedsięwzięcia budowy i eksploatacji parkingu podziemnego, które stanowią know-how Koncesjonariusza i zostały zawarte w koncepcji Koncesjonariusza i dotyczą sposobu ukształtowania praw i obowiązków stron w sposób umożliwiający pozyskanie finansowania dla projektu. W szczególności cała koncepcja organizacyjno-finansowa przedsięwzięcia koncesyjnego (model finansowy) została opracowana i przedstawiona przez Koncesjonariusza w toku negocjacji prowadzonych w trybie ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Nadto, wszelkie informacje finansowe, w tym co do przychodowości parkingu, założeń rozliczeń z bankami, zabezpieczenia finansowego, podziału ryzyka pomiędzy stronami Umowy, a także nieujawnione przez [..] Sp. z o.o. informacje komercyjne, stanowią element całościowej koncepcji Koncesjonariusza opisującej model pozyskiwania finansowania i realizacji przedsięwzięcia budowy i zarządzania parkingiem podziemnym przy [..] we Wrocławiu.

Zdaniem Spółki nieudostępnione informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, które łącznie spełniają przesłanki wskazane w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. 1) są nieujawnione do wiadomości publicznej, 2) posiadają wartość gospodarczą, 3) przedsiębiorca podjął co do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Co istotne, wnioskowane informacje - niewątpliwie posiadające wartość gospodarczą - nie zostały ujawnione, a zarówno Koncesjodawca, jak i Koncesjonariusz podjęli działania dla zachowania informacji w poufności. Chociaż struktura właścicielska sytuuje [..] Sp. z o.o. jako podmiot publiczny (97,57% udziałów w Spółce posiada Gmina Wrocław), jednak struktura finansowania bieżącej działalności Spółki wyraźnie wskazuje na fakt, że prowadzona przez Spółkę działalność gospodarcza stanowi istotny element stabilizujący budżet Spółki. Wypracowane w ramach działalności gospodarczej środki są w istocie refinansowane w sam kompleks [..], nie powodując przy tym konieczności ponoszenia kosztów utrzymania obiektu wyłącznie ze środków wnoszonych przez Gminę Wrocław jako wspólnika Spółki, a więc sfera działalności gospodarczej Spółki i uzyskiwane z niej przychody muszą podlegać ochronie, bowiem w tej części działalność Spółki nie odbiega od działalności prowadzonej przez podmioty komercyjne i podlega tym samym prawom rynku. Występuje więc konieczność podejmowania przez Spółkę działań zmierzających do ochrony jej interesów, w tym w szczególności nieujawniania tajemnicy przedsiębiorstwa, w granicach przewidzianych przepisami prawa.

Koncesjonariusz w piśmie skierowanym do [..] Sp. z o.o. wskazał wyraźnie, że wnioskowane informacje zawarte w umowie traktuje jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa (a także wskazał na zapisy objęte prawami autorskimi Koncesjonariusza lub firmy kancelarii doradczej, z której korzystał) i nie wyraża zgody na ich upublicznienie (pismo [..] Sp. z o.o. z dnia 18 kwietnia 2012 r.). Spółka będąc w posiadaniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, obowiązana jest odmówić jej udzielenia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Spółka wskazała, że Umowa w części postanowień wskazanych w pkt 1-32 decyzji jest autorską koncepcją Koncesjonariusza stanowiącą utwór podlegający ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 90, poz. 631 ze zm.).

Wskazano, że Spółka [..] nie może w tej sytuacji udostępnić pełnego tekstu umowy koncesyjnej zarówno z uwagi na objęcie tych zapisów tajemnicą przedsiębiorstwa Koncesjonariusza, jak i z uwagi na ochronę dzieła, która wynika z prawa autorskiego.

W skardze na powyższą decyzję K.W. zarzucił naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że umowa koncesji może zawierać informacje, które ograniczają prawo do informacji publicznej, wobec czego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz nakazanie wydania pełnej treści umowy koncesji zawartej z [..] Sp. z o.o. przez [..] Sp. z o.o., a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Skarżący zarzucił, iż przedmiotowa umowa koncesji stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy sfery działalności publicznej zobowiązanego, fizycznie istniejącego dokumentu, stworzonego dla potrzeb tego podmiotu, finansowanego ze środków publicznych i pozostającego w jego dyspozycji. Spółka z o.o. [..] w żaden sposób nie udowodniła wyjątkowego charakteru wyłączającego możliwość udostępnienia informacji publicznej oraz istotnych przesłanek, na jakich oparła swoje decyzje.

W odpowiedzi na skargę [..] we Wrocławiu wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uzasadniając rozstrzygnięcie sprawy stwierdził, że został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Złożony w niniejszej sprawie wniosek dotyczył umowy koncesyjnej, w której posiadaniu jest Spółka, będąca stroną tej umowy (struktura właścicielska Spółki statuuje ją jako podmiot publiczny z tego względu, że 97,57% udziałów w Spółce posiada Gmina Wrocław), a żądana informacja jest informacją publiczną, co nie było okolicznością sporną. Niemniej jednak odmówiono udostępnienia części postanowień umownych, powołując się na wyłączenie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, co umożliwia przepis art. 5 u.d.i.p., a to stało się przyczyną zaskarżenia decyzji.

Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Powołując orzecznictwo w tej materii Sąd zgodził się z twierdzeniem, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Jeżeli umowy zawarte przez podmiot dysponujący majątkiem publicznym i wykonujący także zadanie publiczne dotyczą sposobu gospodarowania tym majtkiem, zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania majątkiem publicznym, przy braku przesłanek wyłączających, uzasadnia uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sposobu gospodarowania majtkiem publicznym w oparciu o przepisy u.d.i.p. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady, co stwarza obowiązek wykazania w uzasadnieniu decyzji precyzyjnych przesłanek, które stanowiły podstawę odmowy.

Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Zdaniem Sądu, uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć nie wskazują na przeprowadzenie niezbędnego w tym zakresie i rzeczywistego testu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z którego to testu wynikałoby, że utajnione postanowienia umowy koncesji na roboty budowlane zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy i konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za jej udostępnieniem. Chociaż dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, to nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd podkreślił, że Spółka globalnie odniosła się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do postanowień umownych mających stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, bez przeprowadzenia testu proporcjonalności i wykazania w sposób przekonujący, że konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej oraz zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania mieniem publicznym winna doznać ograniczenia z powodu ustawowo chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa Koncesjonariusza, co czyni uzasadnienie decyzji sprzecznym z brzmieniem art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano, by środki publiczne, których dysponentem jest Spółka nie zostały wydatkowane w ramach zawartej z innym przedsiębiorcą umowy koncesji na roboty budowlane, jak również, by postanowienia umowne, których jawność wyłączono, w żadnym przypadku nie miały wpływu na gospodarowanie mieniem publicznym. Powołując orzeczenia NSA, Sąd podkreślił, że za niezastrzeżone uważa się klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Ponadto Spółka nie wykazała także, by powoływaną tajemnicę przedsiębiorstwa uzasadniał istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa. Natomiast objęcie informacji publicznej ochroną prawa autorskiego, co Spółka uczyniła odmawiając udostępnienia informacji co do postanowień umownych wymienionych w punktach od 1 do 32 nie mieści się w zakresie żadnej z przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej zawartych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Gdyby uznać powołany powód uzasadniający odmowę udostępnienia przedmiotowej umowy w tej części za trafny, uznać należałoby, że w tej części umowa nie stanowi informacji publicznej. Nie jest bowiem informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja, która korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło [..] Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, obwarowane było wykazaniem interesu publicznego lub ważnego interesu Państwa, podczas gdy przepis ten w sposób jasny określa ograniczenie dostępu do informacji i możliwość jego eliminacji jednie poprzez rezygnację uprawnionego podmiotu, którego tajemnica przedsiębiorcy dotyczy;

- art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i błędne przyjęcie, że w analizowanym stanie faktycznym nie może nastąpić ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony prawa podmiotu gospodarczego bez przeprowadzenia testu proporcjonalności, pomimo że w ustawie o dostępie do informacji publicznej przewidziano możliwość takiego ograniczenia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 i art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie oraz niezasadne uwzględnienie skargi wnioskodawcy, a także nieuprawnione przyjęcie, że decyzje z dnia [..] grudnia 2014 r. oraz z dnia [..] listopada 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo że w analizowanej sytuacji została zrealizowana przesłanka uprawniająca do odmowy dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, a zatem skarga wniesiona przez wnioskodawcę powinna zostać oddalona;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na podstawie uznania przez Sąd I instancji, że Spółka nie przeprowadziła dodatkowego postępowania w zakresie wyważenia ważności tajemnicy przedsiębiorcy i prawa do informacji publicznej oraz charakteru i skutków udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie dają podstaw do takiego działania Spółki, która prawidłowo przeprowadziła postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej badając istnienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa i wydała decyzję odmowną zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co powinno było skutkować oddaleniem skargi przez Sąd I instancji;

- art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierając błędne wywody w zakresie wskazanych naruszeń w postępowaniu dokonanych przez Spółkę wskazuje na błędny kierunek dalszego postępowania Spółki w związku ze złożonym wnioskiem strony przeciwnej;

- art. 107 § 3 k.p.a w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie spełnia wymogów wskazanych w tym przepisie.

W szerokim uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację wspierającą postawione zarzuty. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie w sposób niewątpliwy prawidłowo przeprowadziła ona całe postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i wydała decyzję odmowną zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co powinno było skutkować oddaleniem skargi przez Sąd. Podniesiono, że nie do Spółki należy przeprowadzenie rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a obywatelskim prawem do informacji. Po stronie Spółki leży jedynie kompetencja do oceny, która z żądanych informacji stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i nie podlega z tego względu udostępnieniu. Ustawodawca wprowadzając ograniczenie w ustawie o dostępie do informacji publicznej zastosował zasadę proporcjonalności, wyważył jedno dobro konstytucyjne nad drugim (przy uwzględnieniem zasady proporcjonalności). Spółka nie może decydować, które dobro konstytucyjne jest "ważniejsze", a które należy ograniczyć. Spółka zatem oceniła, że wprawdzie informacje zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowią informację publiczną, niemniej jednak w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi przesłanka do odmowy jej udostępnienia w pełnym zakresie zgodnie z wnioskiem - w postaci tajemnicy przedsiębiorcy. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w sposób jasny określa ograniczenie dostępu do informacji i możliwość jego eliminacji jednie poprzez rezygnację uprawnionego podmiotu, którego tajemnica przedsiębiorcy dotyczy. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania mającego na celu wyważenie ważności: tajemnicy przedsiębiorcy i prawa do informacji publicznej. Co więcej przeprowadzając "rzeczywisty test proporcjonalności" a w jego wyniku udostępniając pewne informacje zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorcy Spółka naraziłaby się na odpowiedzialność karną, popełniając czyn nieuczciwej konkurencji, polegający na ujawnieniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, co mogłoby zagrozić interesom majątkowym przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). Decyzje zostały przekonująco uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, a wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, respektując art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc w uzasadnieniu argumenty na poparcie swojego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., określanej dalej skrótem: u.d.i.p.) oraz zastosowania art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w wyniku czego błędnie przyjęto, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, obwarowane było wykazaniem interesu publicznego lub ważnego interesu Państwa, a tym samym w analizowanym stanie faktycznym nie mogło nastąpić ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony prawa podmiotu gospodarczego bez przeprowadzenia testu proporcjonalności, podczas gdy przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w sposób jasny określa ograniczenie dostępu do informacji i możliwość jego eliminacji jednie poprzez rezygnację uprawnionego podmiotu, którego tajemnica przedsiębiorcy dotyczy, a ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Analiza powyższej regulacji wykazuje w pierwszej kolejności, że przewidziane ustawowo ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy zostaje wyłączone, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa, to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy nie wyłącza prawa do informacji publicznej, które nadal istnieje, a ma ten skutek, że prawo to – jak wprost wynika z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - podlega jedynie ograniczeniu "ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Konsekwencją takiej regulacji prawnej jest przyjęcie, że brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy z przysługującego im prawa, które należy określić jako prawo do prywatności lub ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, to zadaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia. Analiza powyższej regulacji ustawowej – w odniesieniu do problemu, jaki zarysował się w realiach niniejszej sprawy - nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie wystąpienia "tajemnicy przedsiębiorcy" automatycznie przesądza odmowę udostępnienia informacji publicznej, jeżeli osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa. Nie jest zatem trafne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że eliminacja ograniczenia dostępu do informacji publicznej jest możliwa wyłącznie przez rezygnację uprawnionego podmiotu, którego tajemnica przedsiębiorcy dotyczy. Rezygnacja ta wyklucza ograniczenie i pozwala na pełne udostępnienie informacji publicznej, natomiast brak rezygnacji determinuje konieczność ustalenia w konkretnej sprawy granic, w jakich może być zrealizowane prawo dostępu do informacji publicznej.

Kwestia ustalenia w konkretnej sprawie zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej wymaga odpowiedzi na pytanie, jakimi kryteriami powinien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), kryteria te wynikają zarówno z ogólnej regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw", jak i z regulacji dotyczącej już wprost prawa dostępu do informacji publicznej, tj. z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Oznacza to, że prawodawca konstytucyjny wyraźnie wskazał, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jest dopuszczalne jedynie przy spełnieniu dwóch łącznie występujących przesłanek, tj. 1) "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" określonych w akcie rangi ustawowej oraz 2) "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Powyższa regulacje konstytucyjne są adresowane zarówno do ustawodawcy, jak i innych do podmiotów realizujących porządek prawny. W sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej należy przyjąć, że w zgodzie z Konstytucją czyni to "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" oraz "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W konsekwencji należy przyjąć, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca wprowadzając w ustawowej regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kategorię "tajemnicy przedsiębiorcy" jako wartości uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy to zatem kategoria uzasadniająca ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jako określona w ustawie wartość wynikająca z "ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonuje wykładni użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wykładni pojęcia niedookreślonego "tajemnicy przedsiębiorcy" powinien odczytywać jego treść przez pryzmat wskazanej wyżej regulacji konstytucyjnej.

Ustalenie w powyższy sposób rozumienia pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" i zweryfikowania istnienia tej kategorii w określonym stanie faktycznym nie kończy jednak analizy w konkretnej sprawie, skoro konieczne jest w następnej kolejności określenie zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tę wartość. Jak wyżej wskazano istnienie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie jest jednoznaczne z wyłączeniem prawa do informacji publicznej, lecz stanowi podstawę do jego ograniczenia. Należy przyjąć, że skoro regulacja art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowana do wszystkich podmiotów realizujących porządek prawny i określa kryteria ograniczenia prawa do informacji publicznej, to kryteriami tymi powinien kierować się również podmiot dokonujący w realiach konkretnej sprawy oceny zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy". Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnej wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wyrażania stanowiska w tej kwestii. Konieczne jest jednak podkreślenie, że ustalenie w konkretnej sprawie wystąpienia, charakteru i zakresu "tajemnicy przedsiębiorcy" pozostaje w istotnym związku z oceną stopnia ograniczenia prawa do informacji publicznej. W doktrynie podkreśla się, że tajemnica przedsiębiorcy stanowiąca ograniczenie jawności oparte na poszanowaniu interesu prywatnego podmiotów prowadzących działalność gospodarczą stanowi drugą – poza prawem do prywatności – z prywatnoprawnych wartości, która musi być brana pod uwagę przy wyważaniu zgodnie z zasadą proporcjonalności, czy w danym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest udostępnienie informacji publicznej (zob. M. Wilbrandt-Gotowicz: Tajemnica przedsiębiorcy jako ograniczenie jawności informacji publicznych (w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych), w: M. Jaśkowska (red.): Jawność i jej ograniczenia. Tom IV. Znaczenie orzecznictwa, Warszawa 2014, s. 127).

Należy zwrócić uwagę, że w polskim porządku prawnym jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi traktowana jest jako nadrzędna w stosunku do zbliżonej do kategorii "tajemnicy przedsiębiorcy" kategorii "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Na związki między tymi pojęciami zwraca się uwagę w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13), z dostrzeżeniem, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy może być w pewnych sytuacjach szersze od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r., I SA/Wa 2268/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2015 r., II SA/Kr 1067/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w unormowaniach ustawy o dostępie do informacji publicznej i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej. Tego rodzaju zabieg legislacyjny determinuje zawężającą w stosunku do prawa dostępu do informacji publicznej wykładnię ustawowego zwrotu "tajemnica przedsiębiorcy" oraz obliguje podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" do szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

Przepis art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1870) stanowi, że "Gospodarka środkami publicznymi jest jawna", a według art. 35 tej ustawy "Klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa". Regulacja powyższa potwierdza zatem stanowisko, zgodnie z którym nie każda tajemnica przedsiębiorstwa automatycznie wyłącza jawność gospodarowania środkami publicznymi. Konieczne jest zatem w każdym indywidualnym przypadku badanie m.in., czy w sytuacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci zawartej umowy przez podmiot, do którego kierowany jest wniosek, wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, a stwierdzenie tego stanu rzeczy obliguje nie tylko do ustalania faktu istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz również badania, czy informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa z jednoczesnym uwzględnieniem ustawowej regulacji, z której wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku, którym dysponują podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kontekście unormowań art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i prawidłowo ocenił sposób zastosowania tych przepisów w niniejszej sprawie, gdy się uwzględni okoliczność, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

W konsekwencji niezasadne okazały się bezpośrednio powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji stwierdzając, że podmiot wydający zaskarżoną decyzję w wyniku błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. niewłaściwie przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie, tj. nie dokonał wyważenia wartości leżących u podstaw tajemnicy przedsiębiorcy i prawa do informacji publicznej – czego strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje błędnie przyjmując, że nie było podstaw do dokonywania takiego wyważania – a tym samym przedwcześnie odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. nie znajdując podstaw do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Konsekwencją prawidłowego stanowiska Sądu I instancji były trafne wskazania co do dalszego postępowania obligujące adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej do wyważania wskazanych wyżej wartości w celu zweryfikowania podstaw do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej pełnym zakresie i zaprezentowania swojego stanowiska zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., czego dotychczas nie uczyniono. Nietrafny zatem okazał się również zarzut naruszenia powyższych przepisów w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego jako nieuzasadniony należy ocenić również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a, bowiem Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził w niniejszej sprawie proces kontroli zaskarżonej decyzji i prawidłowo zastosował środki określone w ustawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

17