Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1168/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 2 ust. 1 art. 3 ust. 1 ust. 2 art. 4 ust. 1 art. 10 ust. 2 art. 12 ust. 1 art. 18 ust. 2 pkt 1 pkt 2 pkt 4 pkt 5 pkt 6 ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: par. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 21 art. 31 ust. 3 art. 32 art. 64 ust. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant pomocnik sekretarza sądowego Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 roku sprawy ze skargi A.S.-L. i P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

A. S. – L. i P.S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwalę Rady Miejskiej w S. z dnia [...], nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania, w zakresie zapisu § 9 ust. 1 pkt 3, wykluczającego możliwość tworzenia nowych zjazdów oraz § 11 pkt 3 b) i 6 b), wykluczającego bezpośrednią obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego symbolem [...] i [...] z drogi oznaczonej symbolem [...].

Powyższej uchwale zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 21 ust, i art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz - art. 3 ust. 1, art. 6 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 nr 80 poz. 717 ze zm.), poprzez organicznie prawa własności nieruchomości oznaczonej numerem 121, położonej w S., przez wykluczenie w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości tworzenia zjazdów z drogi nr 14, w tym zjazdu do należącej do skarżących działki nr 121, w sytuacji, gdy obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości nie jest zapewniona przez inne ulice lokalne, dojazdowe i wewnątrzosiedlowe;

- art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 115 ze zm.), w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 43, poz. 430, ze zm.), poprzez błędną jego ocenę oraz niewłaściwe zastosowanie i nietrafne uznanie, że lokalizacja zjazdów z drogi krajowej nr 14 w S. do działki nr 121 w S. nie będzie odpowiadać warunkom technicznym wskazanym w § 77, § 78 i § 79 tego rozporządzenia, podczas gdy przedmiotowe przepisy przewidują możliwość tworzenia nowych zjazdów przy zachowaniu warunków technicznych, o których mowa w/w § 77, § 78 i § 79 oraz w sytuacji szczególnej (tj. gdy nie jest możliwe zapewnienie zjazdu z nieruchomości w żaden inny sposób), z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż działka nr 121, zlokalizowana w obrębie [...], w S., stanowiąca własność skarżących przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr 14, a zgodnie z kwestionowaną uchwałą przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie: wolnostojącej, bliźniaczej, lub szeregowej (symbol 3.43 MN na rysunku planu) oraz usługi (symbol 3.46 U na rysunku planu). Nadto zgodnie z załącznikiem graficznym do skarżonej uchwały nieruchomość ta przylega do dróg gminnych oznaczonych symbolami 29 KL i 30 KL. Zgodnie z zapisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenach oznaczonych 3.43 MN do których należy nieruchomość, zapewnia się obsługę komunikacyjną z ulicy lokalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem KL, ulicy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem KD lub wewnętrznej (osiedlowej). Natomiast zgodnie z zapisem § 11 pkt 6 b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obsługa komunikacyjna terenu 3.46 U będzie zapewniona z ulicy lokalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem KL lub z ulicy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem KD.

Zdaniem skarżących nieruchomość o nr 121 w S. nie ma zapewnionej obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem dróg gminnych a jedyną możliwością zapewnienia dojazdu do przedmiotowej działki gruntu jest lokalizacja zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 14 w S. Nadto z § 9 ust. 1 pkt 3 lit b) planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości S. wynika, że dla działek bezpośrednio przylegających do drogi oznaczonej symbolem - 7 KZ (ulica zbiorcza), dopuszcza się obsługę komunikacyjną dla działek posiadających obsługę (zjazdy) i przylegających do ulic zbiorczych za zgodą Zarządcy Dróg, wykluczając tworzenie nowych zjazdów. Zdaniem skarżących organ nie dostrzegł jednak, że brak jest ulic lokalnych, dojazdowych i wewnątrzosiedlowych prowadzących do przedmiotowej nieruchomości, a nieruchomość ta nie przylega również bezpośrednio do ulicy zbiorczej oznaczonej nr 7 KZ.

Wobec powyższego ograniczenie i wykluczenie tworzenia zjazdów niweczy przeznaczenie w/w działki pod zabudowę, a zatem ingeruje bezpośrednio wprost w istotę prawa własności, naruszając przez to art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, bowiem działka skarżących nie ma dostępu do dróg gminnych, innych dróg lokalnych, osiedlowych i dojazdowych. Dodano, iż zaskarżone regulacje planu zagospodarowania całkowicie uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości skarżących w jakikolwiek sposób, bowiem w obecnej sytuacji nie jest możliwy wjazd oraz wyjazd z nieruchomości. Owe zapisy planu zagospodarowania przestrzennego w konsekwencji niweczą istotę prawa własności, gdyż skarżący nie mogą korzystać ze swej nieruchomości, co narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Podkreślono, iż władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej.

W konkluzji skarżący wyjaśnili, iż wykluczenie możliwości tworzenia zjazdów do działki nr 121 z drogi krajowej nr 14 oraz brak zapewnienia dojazdu do tejże przedmiotowej nieruchomości innymi drogami dojazdowymi - lokalnymi i wewnątrzosiedlowymi ogranicza w sposób istotny skarżącym korzystanie z przedmiotowej nieruchomości. Tym samym organ administracji przyznał prymat interesowi publicznemu z pogwałceniem prawa własności osobom, które mają tytuł prawny do nieruchomości. Wyjaśnili także, iż zapisy kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego, wykluczające możliwość tworzenia zjazdów z drogi krajowej nr 14 spowodowały, że skarżącym odmówiono, w granicach uznania administracyjnego, wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów indywidualnego i publicznego, bowiem Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, wskazując na zapisy planu odmówiła wydania zezwolenia, powołując się na treść art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ przypomniał, iż w dniu [...] A. S.- L. i P.S. wystąpili do Rady Miejskiej w S. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego kwestionowaną uchwałą z dnia [...]. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w odniesieniu do działki położonej w mieście S., oznaczonej numerem 121, w obrębie [...], stanowiącej własność skarżących.

Dalej wyjaśniono, iż kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. opracowywany był w trybie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.).

Dalej wyjaśniono, iż istotą skargi są ustalenia ogólne zasad obsługi komunikacyjnej, zawarte w § 9 ust. 1 pkt 3, §11 pkt 3 lit. b) oraz §11 pkt. 6 lit. b).

Organ zauważył, że w uzasadnieniu skargi skarżący utrzymuje, że zgodnie z rysunkiem planu nieruchomość o nr 121 przylega do dróg gminnych oznaczonych na rysunku symbolami: 29 KL i 30 KL, jednak dalej na tej samej str. 4 stwierdzono, iż z rysunku planu wynika, że przedmiotowa działka nie ma dostępu do dróg gminnych (lokalnych, dojazdowych i osiedlowych) i wobec braku zapewnionej obsługi komunikacyjnej jedyną możliwością zapewnienia dojazdu jest zjazd publiczny z drogi krajowej nr 14. Dalej skarżący kilkakrotnie stwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość nie przylega bezpośrednio, do ulicy zbiorczej oznaczonej symbolem 7KZ 1/2, co jest sprzeczne z postulowanym zapewnieniem zjazdu z drogi krajowej nr 14, bowiem droga 7KZ 1/2 jest właśnie tą drogą.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze organ wyjaśnił, iż obecne położenie działki 121, jej bezpośrednie sąsiedztwo oraz klasyfikację gruntu przedstawiają wyrysy z mapy ewidencyjnej i wypisy z rejestru gruntu. Wynika z nich, że przedmiotowa działka jest niezabudowana, sklasyfikowana jako grunt rolny - klasy R IVa (pow. 7586 m2) oraz posiada zadrzewienia leśne/grunt rolny (pow. 1532 m2), przylega bezpośrednio do działki nr 155 - ul. A.

Nadto, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem przedmiotowa działka wchodzi w skład terenów oznaczonych symbolami: 3.43MN, 3.46U, 3.44ZL, 3.45ZL i przylega bezpośrednio do ul. A oznaczonej symbolem 7KZ1/2 – obecnie drogi krajowej nr 14. Nadto nie ma natomiast żadnej relacji, ze względu na swoje położenie, z projektowaną, w ciągu drogi krajowej nr 14, południową obwodnicą miasta S. oznaczoną symbolem 3 KG 1/2.

Organ wyjaśnił, iż w studium sporządzonym zgodnie z obowiązującymi przepisami Rada Miejska określiła docelowy, podstawowy układ komunikacyjny miasta, w tym południową obwodnicę S. oraz podział miasta na strefy funkcjonalne m.in.: zabudowy mieszkaniowej, zabudowy przemysłowo - usługowej, zabudowy przemysłowej, zaś w kwestionowanym planie uszczegółowiono ustalenia studium dotyczące struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta, której podstawowymi elementem jest m.in. podstawowy układ komunikacyjny miasta, w skład którego wchodzą ulice, dla których w zależności od pełnionej funkcji w tym układzie (tekst planu §9 ust. 1 pkt 1) – w planie ustalono klasyfikację GP, G, Z, L, D ( §9 ust. 1 pkt. 2), której konsekwencją są zgodne z wymogami obowiązujących przepisów dotyczących dróg: szerokości w liniach rozgraniczających; odległości między skrzyżowaniami; sposób obsługi komunikacyjnej (dostępność dla istniejących działek i tych, które powstaną w wyniku ich podziału (§9 ust. 1 pkt. 3).

Nadto, zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i publiczne i ich usytuowanie (§ 9 ust. 1), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego w planie, w § 9 ust. 1 pkt 3 ustalono, że obsługa zagospodarowania, ustalonego planem i realizowanego na poszczególnych terenach oraz wchodzących w ich skład istniejących działkach, a także na nowych działkach, które powstaną w wyniku wtórnego podziału będzie możliwa z ulic niższej klasy tj. lokalnych - KL; dojazdowych - KD oraz wewnętrznych (osiedlowych); dla ulic wyższych klas - ulic głównych - G i zbiorczych - Z, które pełnią zupełnie inną rolę w układzie komunikacyjnym miasta - mają zapewniać sprawne połączenia miasta z układem krajowym i powiatowym, w maksymalnym stopniu ograniczono liczbę zjazdów szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę poprzez: dopuszczenie wykorzystania jedynie już istniejących zjazdów w odniesieniu do działek przylegających do tych ulic; wykluczenie tworzenia nowych zjazdów, dla dróg najwyższych klas: autostrad - A i głównych ruchu przyspieszonego – GP trasowanych przez tereny niezabudowane wykluczono bezpośrednią obsługę.

Podkreślono, że plan miejscowy może wprowadzać różne ograniczenia w zakresie zagospodarowania działek, ale te ograniczenia nie mogą być dowolne, lecz muszą być uzasadnione i w tym właśnie celu gmina ma obowiązek zasięgania opinii i uzgodnień projektu i planu z właściwymi organami i instytucjami wymienionymi w art. 18 ust. 1 pkt 4 u.z.p. oraz przepisach szczególnych. Zdaniem organu te wyspecjalizowane organy i instytucje wskazują na pewne ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu wynikające z występujących w konkretnej sytuacji uwarunkowań. Właśnie ustalony w planie sposób obsługi komunikacyjnej - warunków bezpośredniej dostępności komunikacyjnej istniejących i planowanych działek z ul. A - obecnej drogi krajowej nr 14 wynika z treści art. 18 ust. 1 pkt 4 lit. g) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarządcą obecnej drogi krajowej nr 14 - ul. A - jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., zaś na etapie zgłaszania wniosków (art. 18 ust. 1 pkt. 2) GDDKiA Oddział w Ł. sformułowała warunki dla ul. A, które uwarunkowały zapisy kwestionowanej uchwały, a ich wprowadzenie było podstawą uzyskania ostatecznego uzgodnienia projektu planu przez GDDKiA.

Konsekwencją powyższych zapisów planu jest brak bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki nr 121 z ul. A - obecnej drogi krajowej nr 14, co wynika z braku istniejącego zjazdu oraz wykluczenia możliwości tworzenia nowego zjazdu (zjazdów) z tej ulicy.

Dodano, iż sposób skomunikowania spornej działki był przedmiotem postępowań prowadzonych przez GDDKiA, w których kolejno:

- decyzją z dnia [...] zarządca drogi odmówił wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów publicznych z drogi krajowej nr 14 na działkę nr 121 w S. (w ustawowo przewidzianym terminie strony nie skorzystały z przysługującego prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym decyzja stała się ostateczna);

- decyzją z dnia [...] zarządca drogi odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 14 na działkę nr 121 w S., utrzymaną w mocy ostateczną decyzją z dnia [...] przez Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad;

- decyzją z dnia [...] zarządca drogi odmówił wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów (indywidualnego i publicznego) z drogi krajowej nr 14 na działkę nr 121 w S., zaś zgodnie z uzasadnieniem do tej decyzji, z informacji uzyskanych od inwestora (w ramach postępowań prowadzonych w 2010r. i 2011r.) wynika, że dojazdy do przedmiotowej nieruchomości realizowane były dotychczas poprzez istniejący zjazd na działkę nr 120. Powyższe ustalenia w ocenie organu potwierdzają zdjęcia lotnicze wykonane w 2005r., ilustrujące zagospodarowanie terenów w sąsiedztwie dróg krajowych. Mając zatem na uwadze zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., dotychczasowy sposób skomunikowania powinien być utrzymany (plan dopuszcza możliwość skomunikowania terenu istniejącymi zjazdami za zgodą zarządcy drogi) i takie stanowisko GDDKiA zajmował we wcześniejszych postępowaniach.

Nadto wskazano, iż uzasadnieniu decyzji z dnia [...] zarządca drogi krajowej wskazał, że nawet w przypadku braku porozumienia z właścicielem działki sąsiedniej, możliwe jest ustanowienie w postępowaniu przed sądem powszechnym (na wniosek strony) odpowiedniej służebności drogi koniecznej, szczególnie że w analizowanej sprawie wykonywanie przejazdów na dotychczasowych zasadach, nie ogranicza znacząco możliwości zagospodarowania działki nr 120 (która w przeszłości wydzielona była głównie dla dojazdu i lokalizacji obiektu urządzeń telekomunikacyjnych).

Konkludując organ stwierdził, iż wykluczenie możliwości tworzenia nowych zjazdów w § 9 ust. 1 pkt 3 oraz wykluczenie bezpośredniej obsługi komunikacyjnej w §11 pkt 3 lit. b) oraz pkt 6 lit. b) w tekście planu dla terenów oznaczonych symbolami: 3.43 MN i 3.46U z drogi i oznaczonej symbolem 3KGP1/2 nie odnosi się do terenu 3.43 MN, ani do tej części terenu 3.46 U, w której położona jest działka nr 121. W/w tereny i działka nr ew. 121 położone są w znaczącej odległości od tej drogi i tworzenie zjazdów czy bezpośredniej obsługi jest fizycznie niemożliwe. Powyższe jednoznacznie wynika z rysunku planu. Wskazano, iż treść §11 pkt 3 lit b) i pkt 6 lit. b) nie odnosi się do bezpośredniej obsługi terenów 3.43 MN oraz 3.46U, a jedynie określa warunki, na jakich możliwy jest podział istniejących działek wchodzących w skład tych terenów, w tym działki nr 121 na nowe działki.

Brak zapewnienia ustalonej minimalnej powierzchni nowej działki lub ustalonego sposobu obsługi komunikacyjnej będzie skutkował brakiem możliwości wydzielenia nowych działek. Ustalenia zawarte w planie dotyczące obsługi komunikacyjnej działki nr 121 nie uniemożliwiają, a jedynie ograniczają (określają warunki) jej przekształcenia z terenu rolnego w teren budowlany, w tym przypadku poprzez projektowane ulice. Uchwalenie przedmiotowego planu nie spowodowało, że korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. W oparciu o obowiązujące przepisy brak jest możliwości zmiany planu w sposób umożliwiający swobodny wjazd i wyjazd z działki nr 121 na ul. A- obecną drogę krajową nr 14.

Dodano, iż przytoczone w treści skargi przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odnoszą się do przedmiotowego planu, który był sporządzony w trybie innej ustawy, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto, w ocenie organu zarzuty skargi są bezpodstawne, bowiem ograniczenia prawa własności gmina może ustanawiać na podstawie regulacji art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwalające na pośrednie (poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) jak i bezpośrednie (poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności w ramach przyznanych gminie uprawnień do decydowania o kształcie przestrzeni doktrynalnie zwane władztwem planistycznym. To zaś oznacza, ze prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym i może doznawać ograniczeń. Ograniczenia takie dopuszcza także Konstytucja w przepisie art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3.

Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżących popierała skargę. Oświadczyła, że strona skarżąca nie kwestionuje, że działka nr 121 przylega do drogi zbiorczej 7KZ. Nadto zmodyfikowała skargę w ten sposób, że kwestionuje powyższą uchwałę w zakresie zapisu § 9 ust. 1 pkt 3 i § 11 pkt 3 lit. b i pkt 6, wykluczającego bezpośrednią obsługę terenu oznaczonego symbolem 3.43MN i 3.46U z drogi oznaczonej symbolem 7KZ1/2, popierając pozostałe zarzuty zawarte w skardze. Pełnomocnik skarżących oświadczyła nadto, ze nie wie do kogo należy działka nr 120 i czy skarżący wykorzystują zjazd faktyczny zlokalizowany na tejże działce, zabiegają natomiast o zjazd indywidualny i podejmowali starania o zgodę na zjazd publiczny.

Pełnomocnik organu wnosiła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w orzekającym składzie, nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), w skrócie u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.

W realiach niniejszej sprawy skarżący w dniu [...] wezwali Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa po czym, przy braku odpowiedzi organu na owo wezwanie w dniu [...] Została wniesiona przedmiotowa skarga którą, mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60), uznać należy za wniesioną w terminie.

W tym miejscu wyjaśnić wypada, iż źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Niewątpliwie skarżący, legitymując się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącej interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiadają w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania im prawa własności działki nr 121, położonej w S., w obrębie [...], to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec wskazanej działki gruntu. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Oceniając charakter naruszenia sporną uchwałą interesu prawnego skarżących należy wziąć pod uwagę, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych, a prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje ono bowiem ograniczeń w określonych sytuacjach. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), bowiem to ten akt prawny stanowił podstawę kwestionowanej uchwały, nie zaś ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 nr 80 poz. 717 ze zm.), jak podnosili skarżący. Podejmując zatem kwestionowaną uchwałę z dnia [...] Rada Gminy w S. bez wątpienia działała w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie sądu, mając na uwadze treść art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (ust. 1) i ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust.2.), w niniejszej sprawie, poprzez ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącym do działki nr 121, doszło do naruszenia zapisami kwestionowanej uchwały interesu prawnego skarżących, w konsekwencji Sąd zobligowany był rozpoznać merytorycznie sprawę i ocenić legalność zaskarżonej uchwały, a tym samym zbadać zachowanie procedury uchwalania planu miejscowego i treści planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, iż w ocenie Sądu Rada Gminy w S., uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego zachowała wszystkie elementy procedury uchwalania tegoż planu. Podjęła została, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (uchwała nr [...] z dnia [...] zmieniona uchwałą nr [...]z dnia [...] Następnie na podstawie art. 10 ust. 2 u.z.p. sporządzono prognozę skutków wpływu ustaleń planu miejscowego na środowisko przyrodnicze. Ogłoszono o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p.). Zawiadomiono na piśmie organy właściwe do uzgadniania planu miejscowego o przystąpieniu do sporządzenia tego planu (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.z.p.). Zarząd Gminy zbadał spójność rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z art. 18 ust. 3 u.z.p.). Stosownie do wymogów art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. Zarząd Gminy uzgodnił projekt planu miejscowego z właściwym Urzędem Wojewódzkim, Urzędem Marszałkowskim, Starostą, Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Komendą Wojewódzką Policji, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, Komendą Powiatową Straży Pożarnej, Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, Zakładem Energetycznym, Dyrektorem Parku Krajobrazowego [...], Zakładem Gazowniczym ,Zakładem Telekomunikacyjnym, Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych Wojewódzkim Zarządem Dróg, Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Dyrekcją Okręgową Kolei Państwowych, Nadleśnictwem G., Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej, Powiatowym Zarządem Dróg i Mostów, zwrócono się do właściwego ministra (wojewody) o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia oznaczonych nieruchomości z dotychczasowego przeznaczenia rolnego na nierolnicze. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. zawiadomiono na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu miejscowego właścicieli lub władających nieruchomościami. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. wyłożono projekt planu miejscowego do publicznego wglądu (w okresie od lipca 2003r. do listopada 2003r.). Przyjmowano protesty i zarzuty, które zostały następnie rozpoznane przewidzianym trybie. Zachowanie trybu uchwalania planu prawem przewidzianego znajduje potwierdzenie w dołączonej do akt dokumentacji formalno-prawnej.

Po wtóre wskazać należy, iż zarzuty skargi sprowadziły się do kwestionowania następujących zapisów uchwały:

– § 9 ust. 1 pkt 3, który stanowi, iż dla poszczególnych terenów oraz wchodzących w ich skład działek istniejących oraz tych, które powstaną w wyniku wtórnych podziałów obowiązuje obsługa komunikacyjna z przyległych ulic oznaczonych na rysunku planu symbolami: KL - ulice lokalne, KD – ulice dojazdowe oraz ulic wewnętrznych (osiedlowych);

W następujących sytuacjach dopuszcza się obsługę komunikacyjną z innych ulic niż lokalne, dojazdowe i wewnętrznych (osiedlowych):

a) z ulic oznaczonych na rysunku planu symbolem KG – ulice główne, dopuszcza się obsługę dla działek obecnie posiadających obsługę (zjazdy) i przylegających do ulicy G w jednostce nr 5, za zgodą Zarządcy dróg; wyklucza się tworzenie nowych zjazdów,

b) z ulic oznaczonych na rysunku planu symbolem KZ – ulice zbiorcze dopuszcza się obsługę dla: działek posiadających obsługę (zjazdy) i przylegających do ulic Z w jednostkach nr: 2, 3, 4, 5, 6, 7 – za zgodą Zarządcy dróg; wyklucza się tworzenie nowych zjazdów;

c) wyklucza się bezpośrednią obsługę działek tj. zjazdy z ulic i dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami KGP i KA;

– § 11 pkt 3 lit. b i pkt 6 lit. zgodnie z którymi:

– na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: 2.1MN, 2.2MN, 2.3MN, 2.4MN, 2.7MN, 3.2MN, 3.4MN, 3.5MN, 3.6MN, 3.8MN, 3.10MN, 3.11MN, 3.13MN, 3.14MN, 3.18MN, 3.19MN, 3.21MN, 3.22MN, 3.23MN, 3.24MN, 3.25MN, 3.30MN, 3.31MN, 3.33MN, 3.34MN, 3.39MN,3.42MN, 3.43MN, 3.47MN, 3.51MN, 5.8MN, 6.7MN, 6.15MN ustalono w zakresie podziału terenu na działki, iż dopuszcza się podziały na działki, wówczas gdy działka powstała w wyniku podziału będzie spełniać następujące warunki: minimalna powierzchnia będzie wynosić: 1000 m2 - dla zabudowy wolnostojącej; 800 m2 dla zabudowy bliźniaczej, 500 m2 - dla zabudowy szeregowej, będzie posiadać obsługę komunikacyjną z ulicy lokalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem KL, ulicy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem KD lub wewnętrznej (osiedlowej), przy czym ustalenia te nie dotyczą działek wydzielonych pod projektowane stacje trafo oraz powstałych w wyniku regulacji stanu prawnego, których celem nie jest wydzieleni działek budowlanych (pkt 3 lit.b),

– na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: 2.8U, 2.15U, 2.22U, 2.24U, 2.26U, 2.36U, 2.37U, 2.40U, 2.46U, 3.7U, 3.27U, 3.37U, 3.46U, 5.7U, 5.5U, 6.9U, 6.13U, 6.17U ustalono w zakresie podziału terenu na działki, iż dopuszcza się podziały terenu wówczas gdy działka powstała w wyniku podziału będzie spełniać następujące warunki: minimalna powierzchnia będzie wynosić 2000 m2, będzie przylegać do ulicy lokalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem KL lub ulicy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem KD zapewniającej jej obsługę komunikacyjną, przy czym ustalenia te nie dotyczą działek wydzielonych pod projektowane stacje trafo oraz powstałych w wyniku regulacji stanu prawnego, których celem nie jest wydzielenie działek budowlanych (pkt 6 lit.b).

Przy czym skarżący ograniczyli owe zarzuty do wykluczenia możliwości tworzenia nowych zjazdów z drogi krajowej nr 14. W konsekwencji przyjąć należy, iż istotą skargi są ustalenia ogólne zasad obsługi komunikacyjnej, zawarte we wskazanych zapisach uchwały.

Działka nr 121, stanowiąca własność skarżących, jak wynika z akt sprawy, jest niezabudowana, sklasyfikowana jako grunt rolny - klasy R IVa (pow. 7586 m2) oraz posiada zadrzewienia leśne/grunt rolny (pow. 1532 m2), przylega bezpośrednio do działki nr 155. tj. ul. A oznaczonej symbolem 7KZ1/2 – obecnie drogi krajowej nr 14. Nadto zgodnie z obowiązującym miejscowym planem przedmiotowa działka wchodzi w skład terenów przeznaczonych do przekształcenia z rolnych w budowlane, oznaczonych symbolami: 3.43MN, 3.46U z zakazem zabudowy, oznaczonych symbolami: 3.44ZL, 3.45ZL. Nadto nie zachodzi żadna relacja ze względu na położenie tejże działki (znaczną odległość) z projektowaną w ciągu drogi krajowej nr 14 południową obwodnicą miasta S. oznaczoną symbolem 3 KGP 1/2.

W tej sytuacji zarzut sformułowany w skardze a odnoszący się do wykluczenia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej terenu oznaczonego symbolem 3.43MN i 3.46U z drogi oznaczonej symbolem 3KGP1/2 należy uznać za bezzasadny, bowiem jak już wskazano działka skarżących znajduje się w znacznej odległości od drogi 3KGP1/2, zatem trudno uznać, iż wskazana droga w jakikolwiek sposób na tę działkę oddziałuje, zatem i regulacja prawna odnosząca się do tej drogi nie może naruszać interesu prawnego skarżących. Tym samym celowa była modyfikacja skargi dokonana na rozprawie i rezygnacja skarżących z tej części zarzutu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zasad obsługi komunikacyjnej, zawartych w kwestionowanych zapisach uchwały, należy je ograniczyć do obsługi komunikacyjnej działki skarżących z ul. A oznaczonej symbolem 7KZ1/2, tj. drogi krajowej nr 14 na odcinku, na którym do owej drogi przylega działka skarżących, stosownie do stanowiska strony skarżącej, sprecyzowanego na rozprawie w dniu [...].

By odnieść się do tego zarzutu należy najpierw wyjaśnić, iż ograniczenia swobody planistycznej organu gminy wynikają z konstytucyjnej ochrony prawa własności nieruchomości. Trzeba w szczególności powołać się na treść wskazanego już wcześniej art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność oraz treść art. 64 ust. 2 i 4, w myśl którego własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Jeżeli, zaś skarżący zarzucają naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i Kodeksu cywilnego w zakresie prawa własności, to poza wskazanym art. 21 ust. 1 Konstytucji RP trzeba wskazać na art. 32. Stosownie do tegoż wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Treści tego przepisu nie można jednak rozumieć w ten sposób, że w demokratycznym państwie prawa nie ma miejsca na jakiekolwiek różnicowanie sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów. Równość wobec prawa to nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, a nie zakaz różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, w tym w zakresie sposobu wykonywania prawa własności w prawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenia takie gmina może ustanawiać na podstawie regulacji w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dozwalającej na zarówno pośrednie (poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), jak i bezpośrednie (poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przyznanych gminie uprawnień do decydowania o kształcie przestrzeni w ramach tzw. władztwa planistycznego. To zaś oznacza, że prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym i może doznawać ograniczeń. expressis verbis dopuszcza je także Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Kwestia ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżących oraz zasadności ograniczania tych praw z punktu widzenia interesu publicznego przedstawia się w ten sposób, że doktrynalna koncepcja władztwa planistycznego ma umocowanie w art. 2 i art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą zasad i trybu sporządzania planu.

Wobec powyższego nie można zarzucić organowi, iż lokalizacja ul. A oznaczonej symbolem 7KZ1/2, tj. drogi krajowej nr 14, w tym zakazu tworzenia nowych zjazdów narusza władztwo planistyczne przysługujące gminie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzony zaskarżoną uchwałą z dnia [...] poprzedzony był obowiązkową procedura planistyczną wynikającą z zapisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w trakcie której Wojewoda [...] zobowiązał gminę do uwzględnienia w projekcie planu elementów wynikających z projektu zagospodarowania przestrzennego województwa tj.: autostrad [...], układu komunikacyjnego krajowego i wojewódzkiego (w tym południowej obwodnicy miasta S.), projektowanej linii TGV. Wskazane elementy zostały określone jako ponadlokalne cele publiczne w "Planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...]" uchwalonego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] zaś Wojewoda zaznaczył, iż polityka przestrzenna gminy określona w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S." uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...], z dnia [...] winna być honorowana w projekcie planu, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 2a) ustawy. Jak podkreślał to już organ, w sporządzonym przez Radę Miejską Studium określony został docelowy układ komunikacyjny miasta, w tym południowa obwodnica S. oraz podział miasta na strefy funkcjonalne m.in.: zabudowy mieszkaniowej, zabudowy przemysłowo - usługowej, zabudowy przemysłowej. Ustalenia te zostały uszczegółowione w kwestionowanym planie, poprzez ustalenie między innymi: układu komunikacyjnego miasta, w skład którego wchodzą ulice, dla których w zależności od pełnionej funkcji w tym układzie określono powiązanie z układem komunikacyjnym krajowym, powiatowym oraz gminnym (§ 9 ust. 1 pkt 1); dokonanie klasyfikacji dróg GP, G, Z, L, D (§ 9 ust. 1 pkt 2), której konsekwencją są wymogi dotyczące dróg - szerokości w liniach rozgraniczających, odległości między skrzyżowaniami, sposób obsługi komunikacyjnej w tym dostępność dla istniejących działek i tych, które powstaną w wyniku ich podziału (§9 ust. 1 pkt 3).

Wymogi techniczne dotyczące dróg wynikają z treści rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) a w szczególności z § 9 ust. 1.

Mając na uwadze regulacje zawarte we wskazanym rozporządzeniu, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosownie do wymaganego prawem uzgodnienia z zarządcą drogi (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g u.z.p), w planie w § 9 ust. 1 pkt 3 ustalono, że: obsługa zagospodarowania ustalonego planem i realizowanego na poszczególnych terenach oraz wchodzących w ich skład istniejących działkach, a także na nowych działkach, które powstaną w wyniku wtórnego podziału będzie możliwa z ulic niższej klasy tj. lokalnych - KL; dojazdowych - KD oraz wewnętrznych (osiedlowych); dla ulic wyższych klas - ulic głównych - G i zbiorczych - Z, które pełnią zupełnie inną rolę w układzie komunikacyjnym miasta - mają zapewniać sprawne połączenia miasta z układem krajowym i powiatowym, w maksymalnym stopniu ograniczono liczbę zjazdów szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę poprzez (co szczególnie kwestionują skarżący): przewidziano dopuszczenie wykorzystania jedynie już istniejących zjazdów w odniesieniu do działek przylegających do tych ulic; wykluczono tworzenie nowych zjazdów, dla dróg najwyższych klas: autostrad - A i głównych ruchu przyspieszonego – GP trasowanych przez tereny niezabudowane wykluczono bezpośrednią obsługę.

Podkreślenia wymaga, że ustalony w planie sposób obsługi komunikacyjnej - bezpośredniej dostępności komunikacyjnej istniejących i planowanych działek z ul. A- obecnej drogi krajowej nr 14 wynika z warunków uzgodnienia przewidzianego w treści art. 18 ust. 1 pkt 4 lit. g u.z.p. Zarządcą obecnej drogi krajowej nr 14 - ul. A- jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. Na etapie zgłaszania wniosków (art. 18 ust. 1 pkt. 2) wskazany organ sformułował następujące warunki dla ul. A:

- droga krajowa nr 14 - obecnie jest sklasyfikowana jako GP,

- należy eliminować indywidualne zjazdy już istniejące,

- dla przekształcanych terenów (z rolnych na budowlane) należy wykluczyć zjazdy na drogę krajową nr 14 i ustalić obsługę komunikacyjną od innych dróg,

- odległości między skrzyżowaniami innych dróg z drogą krajową nr 14 muszą spełniać wymogi obowiązujących przepisów.

Uzyskanie ostatecznego uzgodnienia projektu planu przez GDDKiA było poprzedzone licznymi spotkaniami, na których zarządca drogi uściślił warunki, które zostały uwzględnione we wprowadzonych korektach odnoszących się do:

- parametrów i warunków projektowanej południowej obwodnicy miasta S.;

- 3KGP1/2 - docelowej drogi nr 14 (rysunek planu, tekst planu § 9 ust. 1 pkt 3; § 12 pkt 2);

- parametrów i warunków dla przyległych terenów do ul. A wynikających z jej obecnej klasyfikacji GP (rysunek planu, tekst planu § 9 ust. 1 pkt 3; § 12 pkt 4 lit. c).

Zasadne zatem jest stwierdzenie organu, iż wprowadzenie powyższych ustaleń było podstawą uzyskania ostatecznego uzgodnienia projektu planu przez GDDKiA, a ustalenia i ograniczenia zawarte w planie i wynikające z warunków uzgodnienia planu przez GDDKiA znajdują oparcie w przepisach prawa regulujących warunki techniczne jakim winny odpowiadać drogi i w pełni uzasadniają występujące uwarunkowania, tj. charakter i funkcja drogi, a także związane z tym bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz przedstawione szczegółowe dane (zarówno aktualne jak i prognozowane) o ruchu pojazdów.

Skoro zatem działka, będąca własnością skarżących położona jest przy drodze krajowej nr 14, zakwalifikowanej zarządzeniem nr 83 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 grudnia 2009r. zmieniającym własne zarządzenie nr 80 z dnia 18 grudnia 2008r., w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP, to oczywistym jest, iż ze względu na funkcję i występujące natężenie ruchu, dla dróg tej klasy, sposób skomunikowania terenów przyległych powinien być przedmiotem szczególnej analizy, szczególnie jeśli weźmie się pod uwagę, iż na omawianym odcinku drogi krajowej, natężenie ruchu wynosi 16 312 pojazdów/dobę ( wg. pomiaru generalnego z 2010r.), a przewidywany jest ruch w obszarze miasta S. ponad 25 000 pojazdów/dobę.

Zatem podzielić należy stanowisko organu, iż konieczność ograniczania zjazdów bezpośrednich z dróg o dużym natężeniu ruchu, (a w tym przypadku również o funkcji tranzytowej, która charakteryzuje się dużym udziałem samochodów ciężarowych), wynika z potrzeby zapewnienia płynności i bezpieczeństwa ruchu, ponieważ zjazdy bezpośrednie stanowią potencjalne miejsca kolizji. Zatem wyeliminowanie nowych zjazdów obsługujących nowe działki, podlegające nowej formie zagospodarowania, generującego dodatkowy ruch, z poszczególnych przyległych działek oraz ustalenie możliwości wjazdu na ul. A - obecną drogą krajową nr 14, wyłącznie poprzez skrzyżowania usytuowane w wymaganych przepisami odległościach (w analizowanym przypadku poprzez skrzyżowania ul. A z 3KGP1/2 oraz 29KL1/2), są warunkiem nie tylko koniecznym dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, ale przede wszystkim znajdującym umocowanie w przepisach prawa. W konsekwencji dla przedmiotowej działki nr 121 nie jest możliwa postulowana przez skarżących bezpośrednia obsługa komunikacyjna z ul. A- obecnej drogi krajowej nr 14, co wynika z braku dotychczas istniejącego zjazdu oraz wykluczenia możliwości tworzenia nowego zjazdu (zjazdów) z tej ulicy.

Powyższe ograniczenia wynikają jednak z przysługującego organowi władztwa planistycznego przyznanego gminie przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji, w realiach niniejszej sprawy, należy przyjąć, iż kwestionowane skargą zapisy uchwały wpływające na wykonywanie przysługującego skarżącym prawa własności do działki nr 121 są realizacją uprawnienia gminy do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności przez inne podmioty. Zatem skoro ograniczenia te, wprowadzone zapisami planu miejscowego, mają umocowanie w ustawie są ograniczeniami jakie dopuszcza art. 22 Konstytucji RP.

Z tych wszystkich przyczyn i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.

B.A.