Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 23/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Falkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1389/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. prostuje rubrum zaskarżonego wyroku przez zastąpienie oznaczenia strony skarżącej " [...] S.A. z siedzibą w L." - " [...] S.A. z siedzibą w L."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 23/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1389/15 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją Starosty [...] z dnia [...] .12.2014 r. po ponownym rozpatrzeniu wniosku L. i T. małż. J.:

1. ustalono odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz L. i T. małżonków J., za zmniejszenie wartości nieruchomości położonej w obrębie K., gmina M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, na skutek wybudowania linii wysokiego napięcia i posadowienia słupa;

2. zobowiązano [...] S. A. z siedzibą w L. przy ul. [...] , [...] L., do wypłaty ustalonego w ust. 1 odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Organ ustalił, że [...] S. A. z siedzibą w L. jest następcą prawnym Zakład Energetyczny Warszawa Teren, który wybudował linię wysokiego napięcia.

Jednocześnie wskazano, że [...] z/s w L. nie złożyła żadnych dowodów, z których wynikałoby, że jakiekolwiek obowiązki w zakresie odszkodowawczym, wynikające z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zajętych pod linie elektroenergetyczne zostały scedowane na [...] Spółka Akcyjna Oddział w W.

Starosta [...] ustalił, że odcinek linii elektroenergetycznej 110 kV [...], przechodzący przez teren gmin [...], C. i M. został wybudowany w 1977 roku przez Zakład Energetyczny "[...]" w oparciu o ustalenia informacji o terenie z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...], decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich nr [...] z dnia [...].04.1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę. Na wniosek Zakładu Energetycznego [...], Naczelnik Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...].06.1977 r. zezwolił na zajęcie nieruchomości na podstawie przepisów art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) w związku z budową linii elektroenergetycznej 110 kV [...] - [...] . W decyzji zapisano, że w przypadku powstania strat na skutek działań Zakładu Energetycznego właściciele i użytkownicy nieruchomości mają prawo do odszkodowania. Wnioski o odszkodowanie winni składać do Urzędu Gminy w ciągu 3 lat od dnia powstania szkody.

Następnie organ ustalił, że w wykazie właścicieli użytkowników gruntów, nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna dla linii elektroenergetycznej 110 kV [...]-[...] (obejście [...]) pod numerem [...] wyszczególniona została nieruchomość J. J. s. J., oznaczona jako działka nr [...].

Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] lipca 1982 r. J. J. darował działki nr [...] i [...] we wsi K. swojemu bratu T. J. Obecnie, jak wynika z zapisów w księdze wieczystej nr [...], właścicielami działki [...] powstałej z podziału działki [...] są T. i L. małżonkowie J. W piśmie z dnia [...] października 2011 r. Państwo L. i T. J. oświadczyli, że ani im, ani ich poprzednikom prawnym nie było wypłacone odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowane przebiegiem linii wysokiego napięcia.

Oględziny nieruchomości przeprowadzone przy udziale stron dnia [...] stycznia 2012 r. wykazały, że nad porośniętą samosiewem działką [...], przebiega linia elektroenergetyczna i posadowiony jest słup wysokiego napięcia. Z oświadczenia T. J. wynika, że zaprzestał on użytkowania działki od 1990 r., tj. od momentu wszczęcia procedury podziału na cele budowlane. Na podstawie danych z rejestru ewidencji gruntów oraz zaświadczenia Wójta Gminy M. M. [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. ustalono, że przedmiotowa nieruchomość miała charakter rolny. W zespole aktowym "Urząd Gminy w [...] z lat 1973 - 1990" nie odnaleziono planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z 1977 r.

Rzeczoznawca majątkowy K. C. w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2014 r. określił wartość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek wybudowania linii elektroenergetycznej i stacji transformatorowej na kwotę [...] zł, przy czym wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej przed wybudowaniem linii energetycznej określił na kwotę [...] zł, a wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej z uwzględnieniem tych skutków, na kwotę [...] zł. Wartości te ustalił przyjmując stan nieruchomości na dzień 1 czerwca 1977 r., czyli dzień ograniczenia praw do nieruchomości, oraz wartość nieruchomości na dzień [...] października 2014 r. Dane techniczne urządzenia, tj. rodzaj (linia elektroenergetyczna napowietrzna 110 kV), liczbę przewodów (linia jednotorowa) i długość trasy (212 m) na terenie działki nr [...] rzeczoznawca przyjął zgodnie z protokółem odbioru linii z 14 grudnia 1977 r. (załącznik nr 3 do operatu), a wygląd działki oraz najbliższego sąsiedztwa określił w oparciu o ustalenia dokonane na podstawie oględzin przeprowadzonych [...] września 2014 r. (załącznik nr 11). Rzeczoznawca ustalił, że po wybudowaniu naziemnej sieci przesyłowej wysokiego napięcia na terenie obecnej działki nr [...] został usytuowany słup stalowy a linia na odcinku ok. 212 m przecięła ukośnie, w centralnej części, działkę nr [...]. W operacie rzeczoznawca szczegółowo opisał parametry linii i słupa, a także materiałów, które zostały użyte do ich wykonania. Lokalizacja słupa, w jego obrysie, całkowicie wyłączyła ten obszar z użytkowania, a w promieniu 3 m od konstrukcji występowały utrudnienia uniemożliwiające używanie sprzętu zmechanizowanego do prac polowych i w konsekwencji ten teren również był wyłączony z upraw. Przyjęta powierzchnia kołowa zajęta przez fundament słupa wraz z odległością 3,0 m strefy o utrudnionym dostępie dla sprzętu rolniczego została określona na 367 m2, a szerokość pasa ograniczonego przewodami elektrycznymi, znajdującego się bezpośrednio w rzucie poziomym - 6,4 m. W pasie ograniczonym szerokością przewodów mogły występować utrudnienia związane z okresowo wzmożoną koniecznością zapewnienia dostępu do nich, a w pozostałych obszarach pasa ochronnego dla linii 110 kV szerokości 18 m po obu stronach od osi słupa utrudnienia były niewielkie i tylko okresowe. Analizy ekonomicznej rynku rzeczoznawca dokonał na podstawie zestawienia cen transakcyjnych nieruchomości niezabudowanych z funkcją dominującą - tereny rolnicze, rodzaj prawa - własność (tabela 1). Ponadto rzeczoznawca dokonał analizy cen gruntów mających przeznaczenie rolnicze nabywanych na cele sieci przesyłowych w okresie objętym badaniem. Z powodu braku takich transakcji na terenie gminy M., przeprowadził badanie na terenie gmin sąsiednich. Transakcje takie wystąpiły w okresie od początku 2014 r. na terenie gminy S. i wg oceny rzeczoznawcy, ceny gruntów nabywanych na cele sieci przemysłowych nie odbiegają od poziomu cen transakcyjnych dla gruntów rolnych, które wystąpiły na terenie gminy wiejskiej M. Z tego względu rzeczoznawca do oszacowania przyjął nieruchomości z terenu gminy M., stanowiące grunt rolny, najbardziej podobne do przedmiotu wyceny, o podobnym potencjale, w tym możliwości przekształcenia w teren inwestycyjny. Wyceny dokonał, ustalając wartość rynkową prawa własności gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przy przyjęciu optymalnego sposobu użytkowania (WR), określając cenę średnią na [...] zł za 1 ha na podstawie zbioru dwunastu nieruchomości przyjętych do porównania z wyboru transakcji dokonanych w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] marca 2014 r. oraz wagi cech rynkowych, w tym lokalizację z zakresem stosownych współczynników korygujących.

Wysokość odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek lokalizacji linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV na działce nr [...] (wg stanu na dzień 1 czerwca 1977 r. stanowiącej część działki nr [...]) została wyliczona na kwotę [...] zł, jako różnica pomiędzy wartością nieruchomości nieobciążonej i wartością nieruchomości obciążonej.

Organy stwierdziły, że operat szacunkowy spełnia wymogi określone przepisami art. 150-156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca prawidłowo przyjął stan nieruchomości w dacie ograniczenia prawa do nieruchomości i wartość na dzień sporządzenia wyceny, a kwota ustalonego odszkodowania odpowiada rzeczywistej wartości szkody z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości.

Odwołanie od powyżej decyzji złożyła [...] S.A. z siedzibą w L.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podniósł, że wartość rynkową odszkodowania w wysokości [...] zł, ustalono według stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia - ograniczenia prawa własności, tj. 1 czerwca 1977 r., natomiast ceny przyjęto z dnia wyceny.

[...] S.A. z siedzibą w L. wniosło skargę od powyższej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd I instancji podniósł, że ograniczenie w korzystaniu z przedmiotowych nieruchomości na skutek wybudowania linii wysokiego napięcia miało miejsce pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).

Wskazał, że w orzecznictwie Sądów Administracyjnych utrwalił się pogląd, iż przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie także do stanów faktycznych, powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do wszystkich stanów faktycznych, polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Odmienna interpretacja tego przepisu sprowadza się do uznania, iż osoby, które utraciły w drodze wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dla których do tej pory odszkodowanie za tę nieruchomość nie zostało ustalone, wraz z wejściem w życie powyższej ustawy, utraciły uprawnienia do uzyskania przedmiotowego odszkodowania. Takie stanowisko, w ocenie Sądu, naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim zasadę wyrażoną w art. 21 ust. 2, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia.

Skoro zatem odszkodowanie za zajęcie przedmiotowej nieruchomości nie zostało przyznane osobie uprawnionej, tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, to istnieją podstawy, aby w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie takie zostało przyznane jej obecnym właścicielom, którzy aktualnie ponoszą skutki przedmiotowego zajęcia. Wobec tego za nietrafny Sąd uznał pogląd skarżącej, że art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma zastosowania do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu, albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania.

W dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] , zezwalającej wnioskodawcy - [...] - [...] , na budowę linii elektroenergetycznej napowietrznej 110 kV [...]-[...], właścicielem działki oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie K., gmina M. był J. J. (KW nr [...]). Umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1982 r. Rep. A nr [...] J. J. darował działki oznaczone numerami [...] i [...], położone w obrębie K., swemu bratu T.J.

Jeżeli więc odszkodowanie za zajęcie przedmiotowej nieruchomości nie zostało przyznane uprzednio uprawnionej osobie, tj. J. J. - jako właścicielowi przedmiotowej nieruchomości na datę wywłaszczenia, to należało uznać za uzasadnione przyznanie - w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - takiego odszkodowania obecnym współwłaścicielom tej nieruchomości obciążonej - L. i T. małż. J., którzy ponoszą aktualnie skutki przedmiotowego zajęcia.

Fakt niewypłacenia dotąd takiego odszkodowania jest bezsporny w niniejszej sprawie. Wobec tego zważywszy, że art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał wypłatę takiego odszkodowania, ustalanego na podstawie decyzji właściwego organu, gdy strony niedoszły w tym zakresie do porozumienia (o ile zachodził spór) - istniały podstawy do wydania przedmiotowej decyzji.

Sąd wskazał również, że Spółka [...] S.A. z/s w L. pełni funkcję operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, odpowiada za eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej (wynika to ze statutu Spółki) i jest właścicielem przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Jednocześnie [...] Spółka Akcyjna z/s w L. nie złożyła żadnych dowodów, z których wynikałoby, że jakiekolwiek obowiązki w zakresie odszkodowawczym, wynikające z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zajętych pod linie elektroenergetyczne, zostały scedowane na [...] Spółka Akcyjna Oddział w W. Spoczywa więc na niej obecnie obowiązek wypłaty odszkodowania na rzecz L. i T. małż. J. W konsekwencji, skoro zobowiązania inwestora w zakresie wypłaty odszkodowania przeszły na rzecz [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L., to decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] została doręczona właściwej stronie postępowania administracyjnego, i nie zostały naruszone przepisy art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu I instancji, nie ma przy tym znaczenia, że w dacie owego przekształcenia roszczenie to nie było jeszcze znane.

WSA w Warszawie podniósł, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wyliczył kwotę odszkodowania przyjmując, że działka nr [...] o pow. [...] ha położona była na terenie rolnym. W operacie 2014 r. podał: "Szacując wartość nieruchomości przeanalizowano rynek prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, stanowiących tereny rolne". A dalej podał: "Stan nieruchomości dla obliczeń wartości rynkowej gruntu został przyjęty z dnia ograniczenia praw, tj. [...].06.1977 r. Wyznaczona wartość jednostkowa odzwierciedla ceny rynkowe na działki użytkowane rolniczo i mieści się między ceną minimalną i maksymalną na rynku" (operat s.38). Uwzględnił zatem, że w dacie zajęcia przedmiotowego gruntu pod realizację linii energetycznej (decyzją z [...].05.1977 r.) była już wydana decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę. Kolejna decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. Naczelnika Gminy [...] zezwoliła na zajęcie nieruchomości w związku z budową linii. Teren ten nie był więc już wówczas przeznaczony pod budownictwo zagrodowe. Zgodnie z treścią operatu, wartość rynkową odszkodowania w wysokości [...] zł, ustalono według stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia - ograniczenia prawa własności, tj. [...] czerwca 1977 r., natomiast ceny przyjęto z dnia wyceny. Podnoszona w skardze okoliczność, że operat szacunkowy wskazał, iż działka o nr ew. [...] , wg zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r., przeznaczona została pod zabudowę zagrodową, miał jedynie charakter informacyjny. Wycenie podlegała natomiast jako niezabudowana działka rolna. (Sąd ocenił wartość operatu).

W dniu [...] listopada 2015 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła [...] S.A. z siedzibą w L., wnosząc bo jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzuciła ona WSA w Warszawie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zaskarżonemu wyrokowi:

1) mające istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) przepisu art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12.03.1958 r. w zw. z art. 128 w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy:

- obecni właściciele przedmiotowej nieruchomości, tj. działki nr ew. [...] położonej w obrębie K., gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] nie są osobami, które poniosły ujemne skutki ekonomiczne jej zajęcia pod urządzenia elektroenergetyczne, albowiem nie byli jej właścicielami w chwili kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna lecz, jak wynika z akt niniejszego postępowania, a co ustaliły organy administracji orzekające w sprawie - T. J. własność tej nieruchomości nabył nieodpłatnie w drodze umowy darowizny z dnia [...].07.1982 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] od J. J., który był właścicielem przedmiotowej nieruchomości (wówczas jeszcze niepodzielona i oznaczonej nr ew. [...]), kiedy urządzenia energetyczne w kształcie takim jak obecnie zostały wybudowane, natomiast aktualnie działka ta stanowi przedmiot współwłasności L. i T. małż. J. na podstawie umowy majątkowej małżeńskiej z dnia [...] .01.1999 r. - tak więc z uwagi na powyższe - nie ponieśli oni żadnej szkody, natomiast przyznanie im jakiejkolwiek sumy pieniężnej tytułem odszkodowania spowodowałoby, że staliby się bezpodstawnie wzbogaceni - co jest niedopuszczalne, a także byłoby sprzeczne z istotą oraz celem instytucji prawnej odszkodowania, którym jest przecież wyrównanie uszczerbku w majątku osoby poszkodowanej,

- a ponadto - nabywcy nieruchomości pod tytułem darmym korzystają ze słabszej ochrony prawnej, niż nabywcy nieruchomości na podstawie odpłatnej czynności prawnej - zatem przyznanie wnioskodawcom jakiegokolwiek odszkodowania z tego tytułu - godziłoby w obowiązujący porządek prawny, tym bardziej, że orzecznictwo dopuszcza w analogicznych sprawach możliwość wyłączenia odszkodowania w stosunku do nabywców nieruchomości na podstawie odpłatnej czynności prawnej,

- a w konsekwencji - niczym nie uprawnione uznanie, że przepisy te winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy wnioskodawcy faktycznie nie ponieśli żadnej szkody, gdyż własność w/w nieruchomości nabyli pod tytułem darmym w chwili kiedy urządzenia elektroenergetyczne w kształcie takim jak obecnie już istniały,

b) przepisu art. 129 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 130 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

- zaniechaniu przez ograny administracji samodzielnego ustalenia odszkodowania i bezkrytycznym oparciu się na opinii rzeczoznawcy majątkowego z zakresu szacowania nieruchomości K. C. z dnia [...].10.2015 r., który de facto nie posiada wiadomości specjalnych niezbędnych do samodzielnego określenia powierzchni nieruchomości zajętej przez urządzenia elektroenergetyczne, a mimo to wskazał, że powierzchnia pasa ochronnego dla linii 110 kV wynosi po 18 m liczone po obu stronach od osi słupa, natomiast powierzchnia całkowicie wyłączona z użytkowania stanowi promień 3 m liczony od konstrukcji słupa wynosząca według biegłego 367 m2, zaś szerokość pasa ograniczonego przewodami elektroenergetycznymi stanowi ich rzut poziomy i wynosi 6,4 m - i to właśnie na tych ustaleniach oparł wydaną przez siebie opinię, w której oszacował wysokość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości - co w ocenie skarżącej spółki jest niedopuszczalne,

- nieuwzględnieniu przez orzekające w sprawie organy administracji, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie faktu, że przebieg linii elektroenergetycznych nad nieruchomością rolną, a taką właśnie na dzień wywłaszczenia, tj. dzień [...].06.1977 r. była działka nr ew. [...], z podziału której dopiero w latach 90 ubiegłego wieku powstała działka nr ew. [...] - nie utrudnia w żaden sposób wykonywania prac polowych, przez co nie powoduje obniżenia wartości nieruchomości rolnej,

- pominięciu przez orzekające w sprawie organy administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz opiniującego rzeczoznawcę majątkowego z zakresu szacowania nieruchomości okoliczność, że na dzień [...].06.1977 r. działka nr ew. [...]. jako odrębna nieruchomość nie istniała, lecz stanowiła część działki nr ew. [...] o powierzchni znaczenie większej niż ma obecnie działka nr ew. [...], zatem przebiegająca przez nią napowietrzna linia elektroenergetyczna WN 110 kV powodowała znacznie mniejsze ograniczenia w korzystaniu z tej nieruchomości - działki nr ew. [...] przy uwzględnieniu jej jako całości, co bezpośrednio przekłada się na wysokość /wartość/ przyjętych przez biegłego współczynników korygujących oraz wpływa na wysokość przyznanego odszkodowania,

- wyliczenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomości, które ze względu na powierzchnię nie stanowią nieruchomości podobnych w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

c) przepisu art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 w zw. z przepisem art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i niczym nieuprawnione uznanie, że wnioskodawcy - L. i T. małż. J. - są uprawnieni do uzyskania odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wybudowaniem na nich urządzeń elektroenergetycznych, w sytuacji, gdy w trakcie trwania postępowania zarówno przed organem I, jak i II instancji, także w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie wykazali, ażeby uprawnienie do wystąpienia z tym żądaniem zostało na nich przeniesione i nie wykazali, że przysługuje im przedmiotowe roszczenie,

d) przepisu art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepisy tej ustawy mogą znaleźć zastosowanie jedynie do stanów faktyczno-prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie, tj. [...].01.1998 r. jeżeli wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony przed tym dniem, a sprawa nie została zakończona wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, z czym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, albowiem wniosek o wypłatę odszkodowania z powyższego tytułu został złożony w dniu [...].07.2011 r., a więc na długo po wejściu w życie przepisów tej ustawy;

2) mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi złożonej przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] .02.2015 r. nr [...] wydanej w sprawie znak [...] , utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].12.2014 r. znak [...], ustalającą odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości z powodu posadowienia na niej urządzeń elektroenergetycznych i nie uchylenie tych decyzji - w sytuacji, gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak było jakichkolwiek podstaw do jego ustalenia, a organy administracji, wydając ww. decyzje dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego,

b) naruszenie przepisów art. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w kontekście nieprawidłowej oceny operatu szacunkowego z dnia [...].10.2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego z zakresu szacowania nieruchomości K. C. i uznanie, że wyliczona tam kwota odszkodowania jest prawidłowa, uzasadniając to argumentacją przedstawioną w pkt 1 b) niniejszego pisma.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół trzech zagadnień:

• zastosowaniu niewłaściwej podstawy prawnej, ponieważ zdaniem skarżącego kasacyjnie z art. 23 u.g.n. wynika, że przepisy obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą znaleźć zastosowania tyko do stanów faktycznych powstałych po dniu wejścia jej w życie, tj. 1 stycznia 1998 r.;

• prowadzeniu postępowania wobec niewłaściwego podmiotu, ponieważ w świetle przepisu art. 128 ust. 1 i 129 ust. 5 u.g.n. wnioskodawcy L. i T. J. nie są uprawnieni do uzyskania odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, ponieważ o takie odszkodowanie mógł skutecznie wystąpić właściciel nieruchomości w czasie, gdy nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości przez ustawienie na niej słupa energetycznego, a nad działką została przeprowadzono linia wysokiego napięcia – tj. poprzedni właściciel nieruchomości J. J.;

• oparcie ustaleń faktycznych, dotyczących ustalenia wysokości, tylko na operacie szacunkowym, który nie uwzględnił, że działka nr [...] nie istniała, lecz stanowiła cześć większej działki, a więc przebiegająca nad nią linia elektromagnetyczna powodowała znacznie mniejsze ograniczenia możliwości korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

Pierwszy zarzut jest niezasadny.

Na wstępie należy podnieść, że zarówno orzecznictwo (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2035/130), jak i doktryna (por. J. Jaworski, M. Wolanin Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami Legalis 2017), przyjmują, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r., jak również w obecnie obowiązującej – ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Należy zatem uznać, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że przepis art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., przewidywał wprawdzie 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w: zasiewach, uprawach i plonach. Skoro zatem roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod budowę urządzeń sieci elektromagnetycznej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Wskazać również należy, że istnieje ciągłość instytucji, pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie lub zajęcie nieruchomości czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych czy linii elektrycznych i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Z tego względu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13 oraz z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2723/15) zwracało uwagę, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem. W myśl zaś art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów.

W związku z powyższym, ponieważ ograniczenie prawa własności właściciela nieruchomości położonej w obrębie K., gmina [...], obecnie stanowiącej działkę nr [...], nastąpiło w 1977 r., prawo do żądania odszkodowania z tytułu utraty przez ww. nieruchomość wartości z powodu powyższego ograniczenia prawa, nie uległo przedawnieniu, wniosek o przyznanie odszkodowania został wniesiony pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami - to w świetle art. 233 u.g.n. należało uznać, że niniejsza sprawa jest w istocie sprawą wszczętą po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy prowadzić od dnia 1 stycznia 1998 r. na podstawie przepisów tej ustawy, wśród których znajduje się art. 129 ust. 5 pkt 3, dający podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania właśnie za ograniczenie w przeszłości praw do nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 powołanej ustawy, a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, a także szczególny tryb dla wydawania decyzji o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 i nast. u.g.n.), a zatem przy tego rodzaju regulacjach zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, że byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną i nie istniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści. Odmienna od przyjętej w tej sprawie interpretacja wspomnianego przepisu stałaby, poza tym, w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Zwrócić także trzeba uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.

W świetle wskazanych wyżej rozważań odrzucić należy zarzut skargi, że roszczenia odszkodowawcze przysługuje tylko właścicielowi nieruchomości w chwili zajęcia nieruchomości na cele budowy linii elektroenergetycznej. Jeżeli bowiem roszczenie odszkodowawcze nie uległo przedawnieniu, nie ma przeszkód, aby odszkodowania mógł dochodzić następca prawny osoby, będącej właścicielem nieruchomości w chwili wydania decyzji o jej zajęciu pod budowę linii elektroenergetycznej. Tak więc "jeżeli jednak roszczenie te nie zostały dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz innego podmiotu, to wtedy nabywca tej nieruchomości może zgłosić roszczenie" (J. Jaworski, M. Wolanin Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami Legalis 2017). W sprawie nie budzi wątpliwości, że poprzedni właściciel nieruchomości - J. J. - nie wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie, mimo, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1877 r. określała, że w przypadku powstania strat powstałych na skutek działań inwestora właściciel nieruchomości posiada prawo do odszkodowania. Oznacza to, że T. i L. J., nabywcy nieruchomości, mieli pełne prawo do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości.

Trzeci zarzut skargi, dotyczący wartości dowodowej operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania, również należy uznać za nieuzasadniony. Należy bowiem wskazać, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał, że działka była położona na terenie rolnym, a stan nieruchomości do obliczeń wartości rynkowej nieruchomości został przyjęty na dzień 1 czerwca 1977 r. tj. dzień ograniczenia prawa nieruchomości. Podczas tworzenia operatu uwzględniono przebieg linii energetycznej, a wartość odszkodowania w wysokości [...] zł ustalono według stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia, a ceny przyjęto z dnia dokonania wyceny. Wbrew zarzutom skargi operat szacunkowy nie był jedynym dowodem, na podstawie którego ustalono wartość odszkodowania, ponieważ jak wynika z akt sprawy administracyjnej, w toku postępowania przeprowadzono również oględziny nieruchomości oraz skonfrontowano treść operatu z zebranymi dokumentami określającymi stan nieruchomości z dnia ograniczenia prawa własności.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.