Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 356/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust.1 pkt 1 i2, art. 40, art. 42 ust.2 i 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art.103 ust.2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, \sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] października 2009 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 740 (słownie: siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: [...]WINB w B.) decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. (dalej: PINB w A.) z dnia [...] października 2009 r., nr[...], w przedmiocie udzielenia B. i J. T. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku garażowo - gospodarczego.

Decyzja [...]WINB w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

W dniu [...] marca 2004 r. M. W. zwrócił się do PINB w A. z prośbą o sprawdzenie legalności wybudowania i usytuowania budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. W.[...] w A. Natomiast w dniu [...] marca 2004 r. do w/w organu wpłynął wniosek B. i J.T. o wydanie pozwolenia na użytkowanie w/w budynku. W związku z wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania i usytuowania omawianego budynku, sprawa udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie została zawieszona postanowieniem organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2004 r. do czasu ostatecznego zakończenia pierwszego z ww. postępowań.

PINB w A. decyzją z dnia [...] maja 2004 r., na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nakazał B. i J. T. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego na działce o nr ewid. [...] i zobowiązał do przedłożenia: zaświadczenia właściwego organu (Burmistrza Miasta A.) o zgodności wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego z przepisami o planowaniu przestrzennym; inwentaryzacji powykonawczej samowolnie wybudowanego budynku, inwentaryzacji geodezyjnej podwykonawczej działki nr [...], pozytywnej opinii o stanie technicznym wybudowanego obiektu budowlanego, potwierdzającą jego zdatność do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Termin wykonania powyższych obowiązków ustalono na dzień 31 lipca 2004 r. Organ wskazał, że przedmiotowy budynek został wzniesiony w latach 80-tych ubiegłego stulecia bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę, a z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciły ważność miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając sprawę ponownie na skutek odwołania M.W., [...]WINB w B. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na podstawie tego ostatniego aktu ustalono, iż obowiązujące w dacie samowolnego wybudowania budynku garażowo – gospodarczego, przepisy dopuszczały sytuowanie bezpośrednio przy granicy budynku gospodarczego pod warunkiem: braku otworów okiennych i drzwiowych, odprowadzania wód opadowych na własną posesję, wybudowania ścian i dachu z materiałów niepalnych lub trudnozapalnych i przedmiotowy budynek spełnia te warunki. Stosownie zaś do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] października 1994 r.) teren, na którym zrealizowano przedmiotowy budynek był przewidziany pod tego rodzaju zabudowę. Z dniem 1 stycznia 2004 r. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego miasta A. utraciły ważność, to jednak brak planu, a w konsekwencji brak zakazu zabudowy nie stanowi przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ uznał, iż w konkretnym przypadku brak jest podstaw do skorzystania z art. 37 ww. ustawy, tj. nakazania rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego, albowiem przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Natomiast do uregulowania stanu prawnego omawianego budynku ma odpowiednie zastosowanie przepis art. 40 i 42 ww. ustawy z dnia 1974 r. W konkretnym przypadku nie zachodzi konieczność nakładania na inwestora czynności faktycznych (zmian lub przeróbek), gdyż jak stwierdzono kontrolowany obiekt spełnia warunki techniczne, stąd należało ograniczyć się do zastosowania art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego, nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po uprzednim przedłożeniu niezbędnych dokumentów.

K. i M. W. wnieśli skargę ma powyższą decyzję, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 515/04, odrzucił z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie jej braków formalnych.

W tych uwarunkowaniach, organ nadzoru budowlanego podjął zawieszone postępowanie w sprawie wniosku B. i J. T. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. udzielił ww. pozwolenia w żądanym zakresie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, określone w art. 56 Prawa budowlanego.

[...]WINB w B., po rozpoznaniu wniosku M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., decyzją z dnia [...]października 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. orzekł o utrzymaniu jej w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 205/07, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 października 2008 r., II OSK 1174/07, oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W konsekwencji wydanych orzeczeń, [...]WINB w B., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia 1 kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji PINB w A. z dnia [...] stycznia 2005 r. wskazując, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że omawiana samowola powstała pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, co przesądza o konieczności zastosowania do jej legalizacji przepisów tej ostatniej ustawy, a w szczególności unormowań zawartych w art. 42 ustawy.

PINB w A., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. udzielił B. i J. T. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo – garażowego. Organ wyjaśnił, iż powtórnie przeprowadzone oględziny potwierdziły zgodność wybudowanego obiektu z przedłożoną dokumentacją powykonawczą, a także brak istotnych odstępstw od warunków określonych w ww. pozwoleniu na budowę i przepisach. Ponadto roboty budowlane zostały zakończone w całości, a teren budowy został uporządkowany i zagospodarowany.

Na skutek odwołania M. W., ww. rozstrzygnięcie zostało uchylone w całości decyzją [...]WINB w B. z dnia [...] września 2009 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Powodem tej decyzji było stwierdzenie naruszenia przez organ I instancji art. 79 k.p.a., polegającego na niezapewnieniu wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w przeprowadzaniu dowodu, tj. wizji lokalnej przedmiotowego budynku oraz składania wyjaśnień.

PINB w A. rozpoznając sprawę po raz kolejny, zawiadomieniem z dnia [...] września 2009 r. poinformował wszystkie strony o ponownym przeprowadzeniu oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego w dniu [...] września 2009 r., a po potwierdzeniu, że obiekt budowlany jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem i od 2004 r. jego stan nie uległ zmianie, decyzją z dnia [...] października 2009 r. udzielił B. i J. T. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego.

Od przedmiotowej decyzji odwołał się M. W. podnosząc, że samowola budowlana T. miała miejsce w latach 1986-1988, natomiast Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego B. w A. z roku 1977, obowiązujący w momencie rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, wprowadzał kategoryczny zakaz budowy budynków gospodarczych (Dokumentacja Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego "B." w A., s. 13. I. Ustalenia Ogólne, pkt 2). Podniósł również, że T. nie złożyli zaświadczenia Burmistrza Miasta A. o zgodności wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego z przepisami o planowaniu przestrzennym, pomimo, że byli do tego zobowiązani decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] maja 2004 r.

[...]WINB w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego i dokonane oględziny spornego obiektu potwierdziły zgodność stanu faktycznego z dokumentacją powykonawczą. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty, a kontrolowany budynek spełnia warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. oraz wymogi przepisu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ustosunkowując się zaś do zarzutów dotyczących braku zgodności wybudowanego budynku z miejscowym planem zagospodarowania terenu obowiązującym w latach 1986-1988, organ wyjaśnił, iż powyższa sprawa była opisana szczegółowo w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w A. z dnia [...] maja 2004 r. Organ zwrócił także uwagę, iż skarga na powyższe decyzje została odrzucona prawomocnym orzeczeniem WSA w Białymstoku z 12 października 2004 r., II SA/Bk 515/04, co spowodowało, iż ww. decyzje stały się ostateczne. Z tych też względów na obecnym etapie postępowania do obowiązków organów nadzoru budowlanego należało dokonanie oględzin przedmiotowego obiektu, które potwierdziły zgodność stanu faktycznego z dostarczoną przez inwestora dokumentacją powykonawczą oraz zdatność obiektu do użytkowania, co z kolei stanowiło podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

M. W. w skardze na powyższą decyzję do WSA w Białymstoku zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do przepisów art. 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w sytuacji, gdy podstawowym przepisem likwidującym skutki samowoli budowlanej jest art. 37 ww. ustawy, w myśl którego obiekty budowlane i ich części znajdujące się na terenie nie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę podlegają przymusowej rozbiórce. Skoro zatem plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie dokonania samowoli budowlanej kategorycznie zabraniał budowy budynków gospodarczych na tym terenie, jedynym sposobem likwidacji tej samowoli było nakazanie rozbiórki obiektu, a nie jego legalizacja, jak zrobił to organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 52/10, uwzględnił powyższą skargę i uchylił decyzję [...]WINB w B.z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. W ocenie Sądu w/w decyzje zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W uzasadnieniu tego stanowiska Sąd wyjaśnił, iż wobec wzniesienia spornego budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r., do oceny zaistniałej samowoli budowlanej powinna mieć zastosowanie regulacja prawna, obowiązująca przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., co wynika z art. 103 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a mianowicie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W tym stanie rzeczy stwierdzono, iż organy nadzoru budowlanego wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku zobowiązane były do zweryfikowania, czy w niniejszej sprawie są podstawy do sanowania powstałej samowoli, tj. czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Jak wynika zaś z uzasadnienia kontrolowanej decyzji organ dokonując tej oceny uznał, iż wybudowany obiekt nie narusza wskazanego przepisu, albowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy (lata osiemdziesiąte) dopuszczały możliwość realizacji takich obiektów. Tymczasem we wskazanej decyzji organ powołał się nie na plan obowiązujący w dacie budowy, ale na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] października 1994 r., wyjaśniając, że co prawda z dniem 1 stycznia 2004 r. plan ten utracił ważność, ale brak planu, a w konsekwencji brak zakazu nie stanowi przesłanki do orzeczenia rozbiórki. Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że organy nadzoru budowlanego faktycznie powołały się na plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie wydania decyzji, a nie w dacie realizacji przedmiotowego obiektu. Zgodnie zaś z dominującym w tym względzie poglądem, który skład orzekający w pełni podzielił, orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. może być wydane po stwierdzeniu, że obiekt zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej oraz na terenie, który nie był przeznaczony na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania obowiązującym w dacie budowy. Taką też wykładnię ww. przepisu winne przyjąć organy administracji ponownie rozpoznając sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. T., wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1574/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA nie podzielił wykładni przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 zaprezentowanej przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie przyznano rację, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do stosowania ww. przepisu (wyróżnia się trzy stanowiska), to jednak zdaniem Sądu II instancji, należy podzielić te poglądy, które badanie zgodności samowoli budowlanej z przepisami budowlanymi wiążą z okresem jej realizacji, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnoszą do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. Podkreślono przy tym, iż postępowanie prowadzone w razie stwierdzenia samowoli budowlanej nakierowane jest na przywrócenie stanu zgodności danego przedsięwzięcia z ładem architektoniczno-budowlanym. Następuje to, albo przez zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu, albo też przez orzeczenie nakazu jego rozbiórki. Możliwość zastosowania właściwego trybu postępowania w aspekcie zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, należy odnosić do stanu aktualnego, tj. na datę rozstrzygania sprawy przez organ. Dodatkowo wskazano, iż Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż wzniesiony budynek jest budynkiem gospodarczym. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwala bowiem stwierdzić, iż w wybudowanym bez pozwolenia obiekcie dominującą funkcja jest funkcja garażowa z jedynie jej towarzyszącą funkcją gospodarczą.

Po ponownym rozpoznaniu skargi M. W. na decyzję [...]WINB w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu, WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie II SA/Bk 15/12 skargę tę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wyjaśnił, że skarga K. i M. W. na decyzję [...]WINB w B. z dnia [...] lipca 2004 r. została odrzucona postanowieniem WSA w Białymstoku z 12 października 2004 r. w sprawie II SA/Bk 515/04 i stało się one prawomocne w dniu 18 listopada 2004 r. Oznacza to, iż decyzja nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest ostateczna i dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego wywołuje określone skutki prawne.

Sąd podkreślił dalej, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem B. i J. T.z dnia [...] marca 2004 r. o udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego. Tak sformułowane żądanie zakreśliło przedmiot sprawy i granice jej rozpoznania do kwestii udzielenia pozwolenia na użytkowanie wyżej opisanego budynku, pozostawiając poza zakresem kognicji organów okoliczności dotyczące postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. W konsekwencji i kognicja sądu ograniczać się winna do zbadania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku, pomijając pozostałe zarzuty – skierowane do orzeczenia podjętego w dniu [...] lipca 2004 r., do oceny którego – zdaniem Sądu – na obecnym etapie postępowania powracać nie można.

Dalej Sąd ten wskazał, że na obecnym etapie postępowania do obowiązków organów nadzoru budowlanego należało jedynie dokonanie oględzin przedmiotowego obiektu, które mają na celu potwierdzenie zgodności stanu faktycznego z dostarczoną przez inwestora dokumentacją powykonawczą oraz zdatność obiektu do użytkowania. Jak wynika zaś z ustaleń organów obu instancji mających odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty, w tym pismo Burmistrza A. z dnia [...]czerwca 2004 r. będące odpowiedzią na wniosek inwestorów w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Dokonane zaś w dniu [...] września 2009 r. oględziny przedmiotowego obiektu potwierdziły zgodność stanu faktycznego z przedmiotową dokumentacją powykonawczą. W trakcie oględzin stwierdzono, iż stan omawianego budynku nie uległ zmianie i jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, tj. jako budynek garażowo-gospodarczy. Nie stwierdzono jego rozbudowy lub robót budowlanych zmieniających jego stan poprzedni. Teren wokół budynku jest uporządkowany i zagospodarowany. Organy uznały ponadto, iż kontrolowany budynek spełnia warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. oraz wymogi przepisu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości stanowisko organów obu instancji, iż powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie w świetle art. 42 ust. 3 ustawy, co organy uczyniły prawidłowo.

M. W. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r. w sprawie II OSK 1768/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku.

W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2014 r. uczestnik postępowania J. T. wniósł o oddalenie skargi i w sposób szeroki opisał stan faktyczny sprawy oraz ocenił stan prawny stosując się do wytycznych wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja [...]WINB w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., która utrzymała w mocy decyzję PINB w A. z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie udzielenia B. i J. T. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku garażowo - gospodarczego.

Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem dwukrotnego wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który w wyniku złożonych przez skarżącego skarg kasacyjnych, wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1574/10, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 52/10 i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r. w sprawie II OSK 1768/12 również uchylił wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie II SA/Bk 15/12 i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również i organ, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zd. 1 p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego i polega na tym, że gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez NSA nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez sąd odwoławczy. Nie jest wtedy związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku NSA to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez NSA uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały a nie z wcześniejszego wyroku NSA (por.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 420-421, a także uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08).

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności niniejszej sprawy brak jest, w ocenie Sądu, przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej we wskazanych wyrokach NSA. Oznacza to, że ocena legalności zaskarżonej decyzji będzie prowadzona w oparciu o stanowiska przedstawione przez NSA we wskazanych wyrokach.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz mając na względzie treść obu wyroków NSA: z dnia z dnia 9 listopada 2011 r. i z dnia 14 stycznia 2014 r., skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie.

W wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1574/10, NSA wskazał, że niezasadnie WSA w Białymstoku przyjął, iż wybudowany budynek jest budynkiem gospodarczym, a nie garażowym. Ponadto stwierdził, że podziela te poglądy prawne, które badanie zgodności samowoli budowlanej z przepisami budowlanymi wiążą z okresem jej realizacji, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnoszą do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. Tym samym możliwość zastosowania właściwego trybu postępowania (orzeczenia rozbiórki czy legalizacji), w aspekcie zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, należy odnosić do stanu aktualnego, tj. na datę rozstrzygania sprawy przez organ. Przemawia to zatem za poglądem, iż przywrócenie porządku w zakresie zagospodarowania przestrzeni może nastąpić tylko do obecnie istniejącego stanu prawnego, nie zaś do stanu regulowanego nieaktualnymi przepisami i planami zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w wybudowanym bez pozwolenia obiekcie dominującą jest funkcja garażowa, z jedynie jej towarzyszącą funkcją gospodarczą.

Z kolei w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. w sprawie II OSK 1768/12, NSA wskazał, że Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wadliwie oznaczył jej granice przedmiotowe, pozostawiając poza zakresem weryfikacji kwestię zgodności samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kontrolowane w postępowaniu sądowym decyzje nie zostały wydane wyłącznie wskutek złożonego przez inwestorów w dniu [...]a 2004 r. wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu, lecz były to decyzje kończące postępowanie w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną.

Dalej Sąd ten zauważył, że wytyczne NSA w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., oznaczały obowiązek ponownego zbadania przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji głównie w kontekście regulacji zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Dopiero po zweryfikowaniu stanu faktycznego i ewentualnym wykluczeniu istnienia przesłanek warunkujących orzeczenie rozbiórki, Sąd powinien przystąpić do kontroli decyzji w zakresie faktycznej i prawnej podstawy pozwolenia na użytkowanie, udzielonego w trybie art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Tymczasem pominięto całkowicie zasadniczy aspekt dotyczący zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zawężono przedmiot kontroli do kwestii wyznaczonej przepisem art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego. W szczególności nie oceniono stanowiska organów nadzoru, zgodnie z którym: "kontrolowany budynek spełnia warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. oraz wymogi przepisu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane".

NSA wskazał również, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy także uwzględnić uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, w której stwierdzono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Ponadto Sąd ten nakazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne będzie w pierwszej kolejności zweryfikowanie materiału dowodowego w kierunku jednoznacznego ustalenia zgodności wybudowanego obiektu z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie realizacji robót budowlanych, a następnie zgodności istnienia przedmiotowego obiektu z przepisami ustaw i aktów podstawowych stanowiących o "generalnym" państwowym porządku planistycznym obowiązującym w dacie orzekania przez organ nadzoru w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, oczywiście w razie braku planu miejscowego. W zależności od wyników kontroli w powyższym zakresie i ewentualnym wykluczeniu przesłanek do zastosowania środków przewidzianych w art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. – Sąd Wojewódzki przystąpi do oceny sprawy w kontekście przepisu art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd orzekający w składzie niniejszym związany jest wykładnia prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w obu jego wyrokach. Podkreślenia przy tym wymaga, że NSA uchylając wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie II SA/Bk 15/12, wytyczne skierował do WSA w Białymstoku. Realizując zatem szeroko opisane wyżej wytyczne, zauważyć jednak wymaga, że orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11).

Przechodząc zatem do kontroli zaskarżonej decyzji [...]w B.z dnia [...]dnia 2009 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji PINB w A. z dnia [...] października 2009 r., stwierdzić należy, że podlegają one uchyleniu, gdyż wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Organy nadzoru budowlanego wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku zobowiązane były do zweryfikowania, czy w niniejszej sprawie są podstawy do sanowania powstałej samowoli, tj. czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a tego nie uczyniły. Organ I instancji w ogóle się tą kwestią nie zajął, zaś organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji dokonując tej oceny jedynie stwierdził, że wybudowany obiekt nie narusza wskazanego przepisu, albowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy dopuszczały możliwość realizacji takich obiektów, co zostało już wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]lipca 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w A. z dnia [...]maja 2004 r.

Zdaniem Sądu, organy nie wyjaśniły stanu faktycznego w sprawie w stopniu umożliwiającym prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, czym naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji w pełni zastosuje się do wytycznych wskazanych w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. w sprawie II OSK 1768/12, czyli w pierwszej kolejności zweryfikuje materiał dowodowy w kierunku jednoznacznego ustalenia zgodności wybudowanego obiektu z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie realizacji robót budowlanych, a następnie zbada zgodność istnienia przedmiotowego obiektu z przepisami ustaw i aktów podstawowych stanowiących o "generalnym" państwowym porządku planistycznym obowiązującym w dacie orzekania przez organ nadzoru w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, w razie braku planu miejscowego. Zobowiązany będzie przy tym uwzględnić uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, w której stwierdzono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Dopiero po wykonaniu niniejszych zaleceń, organ ten w zależności od wyników kontroli w powyższym zakresie i ewentualnym wykluczeniu przesłanek do zastosowania środków przewidzianych w art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., przystąpi do oceny sprawy w kontekście przepisu art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

W ocenie Sądu, stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy czyni przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, j.t.).