Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4444/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Justyna Mazur, Sędzia WSA - Sławomir Fularski (spr.), Protokolant: sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skarg M. i G. U. M. na czynność Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga Miasta i Gminy [...] M. (dalej: "skarżący") na czynność Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] polegającą na ustaleniu wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014.

Zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm., dalej także: "d.j.s.t.u.", "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego"), Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, podzielił część oświatową subwencji ogólnej na rok 2014 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1687, dalej: "rozporządzenie").

Kwota części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. dla Miasta i Gminy M. wyniosła [...] zł i naliczona została zgodnie z zasadami przyjętymi w ww. rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014, o czym, zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, powiadomiono Gminę M. pismem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...].

Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014, poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim ww. rozporządzenie nakazuje uwzględnić przy wyliczeniu wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 przelicznik (waga P1) zwiększający wysokość części oświatowej subwencji ogólnej odpowiednio do liczby uczniów szkół podstawowych oraz gimnazjów dla dzieci i młodzieży zlokalizowanych na terenach wiejskich lub

w miastach do 5.000 mieszkańców;

- art. 28 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

tj. dokonanie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 przypadającej na skarżącego w sposób niezgodny z rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego tj. z pominięciem przelicznika (waga P1) zwiększającego wysokość części oświatowej subwencji ogólnej odpowiednio do liczby uczniów szkół podstawowych oraz gimnazjów dla dzieci młodzieży zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5000 mieszkańców;

Skarżący wniósł m.in.:

1) o stwierdzenie, że zaskarżona czynność jest bezskuteczna w części, tj.

w zakresie w jakim pozbawia Gminę M. uprawnienia do otrzymania części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. w wysokości wynikającej

z zastosowania przelicznika (waga P1) wskazanego w pkt 2 załącznika do rozporządzenia, zwiększających wysokość części oświatowej subwencji ogólnej odpowiednio do liczby uczniów szkół podstawowych oraz gimnazjów dla dzieci i młodzieży zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5000 mieszkańców;

2) o uznanie uprawnienia Gminy M. wynikającego z przepisów prawa, tj. art. 34 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 5 i 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z załącznikiem do rozporządzenia, do otrzymania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 w wysokości uwzględniającej przelicznik wskazany w pkt 2 załącznika do ww. rozporządzenia (waga P1), zwiększający wysokość części oświatowej subwencji ogólnej odpowiednio do liczby uczniów szkół podstawowych oraz gimnazjów dla dzieci i młodzieży zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5.000 mieszkańców, tj. jak wynika z wyliczeń G. M. w łącznej wysokości [...]zł;

3) o uwzględnienie skargi w całości przez Organ;

4) na wypadek gdyby Sąd uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło po terminie, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. o uznanie,

że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego oraz rozpoznanie skargi;

5) o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego w celu wyjaśnienia możliwości załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa poprzez wyrównanie subwencji z rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 3 d.j.s.t.u.

6) o przeprowadzonej dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Finansów poinformował Miasto i Gminę [...] M.

o wysokości poszczególnych części subwencji ogólnej przypadającej na Gminę M.. W odniesieniu do części oświatowej Minister poinformował, że wyliczenia tej kwoty dokonał Minister Edukacji Narodowej. Część oświatowa subwencji okazała się niższa (o ponad 1 min złotych) od subwencji przyznanej w poprzednich latach.

Wyliczając część oświatową subwencji ogólnej na 2014 rok Minister Edukacji Narodowej przyjął, że według stanu na dzień [...] grudnia 2012 r. (data miarodajna dla wyliczenia subwencji na 2014 rok) Miasto M. liczyło powyżej 5.000 mieszkańców. Minister Edukacji Narodowej oparł w tym zakresie na informacjach pochodzących z Głównego Urzędu Statystycznego. Z kolei według danych

z ewidencji ludności prowadzonej przez Burmistrza Gminy M. wynika, że liczba mieszkańców według stanu na dzień [...] grudnia 2012 r. nie przekraczała 5.000.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał, iż dokonując ustalenia wysokości subwencji oświatowej z pominięciem rzeczywistej liczby ludności miasta M., a następnie przekazując subwencję w tak ustalonej wysokości, Minister Edukacji Narodowej naruszył prawo.

Skarżący zauważył, iż rozporządzenie nie precyzuje, w jaki sposób należy ustalać, czy dane miasto mieści się w kategorii miast do 5.000 mieszkańców. W naszym systemie prawnym istnieją dwa zasadnicze źródła informacji na temat liczby ludności - ewidencja ludności oraz dane statystyczne. W analizowanym stanie faktycznym dane z ewidencji ludności wskazują na to, że liczba mieszkańców miasta M. nie przekracza 5.000 mieszkańców, natomiast dane statystyczne publikowane przez Główny Urząd Statystyczny wskazują, że liczba ta jest wyższa niż 5.000 mieszkańców.

Zdaniem skarżącego ponieważ treść rozporządzenia nie dostarcza wyraźnych argumentów na rzecz żadnego ze wskazanych wariantów, należy odwołać się do wykładni celowościowej i systemowej. Następnie skarżący dokonał porównania celów, jakim służy system ewidencji ludności oraz statystyki publicznej, jak i analizy orzecznictwa. Wywiódł, iż analiza ta prowadzi do wniosku, że w przypadku uzależnienia kształtu uprawnień i obowiązków podmiotu od liczby mieszkańców gminy lub jej części zasadą jest odwołanie się do informacji posiadanych przez gminy, opartych na ewidencji ludności, nie zaś do danych statystycznych.

Skarżący uznał, iż organy administracji dokonały ustalenia wysokości (podziału) części oświatowej subwencji ogólnej na rzecz Gminy M. wyłącznie w oparciu o dane pochodzące z GUS, ignorując jednocześnie informacje przekazywane przez Gminę M. na temat rzeczywistej liczby mieszkańców miasta M.. W związku z tym należy uznać, że ustalenie liczby mieszkańców było nieprawidłowe, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej. W rezultacie również przekazanie części oświatowej subwencji ogólnej nastąpiło w zaniżonej wysokości, z naruszeniem przepisów regulujących jej wysokość.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na uchybienie terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o jej oddalenie.

Wyjaśnił, iż podstawą działania Ministra Edukacji Narodowej jest wydawane przez niego rokrocznie rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego

(w rozważanym przypadku chodzi o rozporządzenie z dnia 18 grudnia 2013 r.). Upoważnienie do wydania rozporządzenia zawiera art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. MEN, w granicach upoważnienia ustawowego jest decydentem w zakresie ustalenia wielkości części oświatowej subwencji ogólnej dla każdej jednostki samorządu terytorialnego. Minister Finansów tylko włącza to ustalenie do treści informacji kierowanej do jednostek samorządu terytorialnego

w trybie art. 33 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

W ramach ww. informacji wyliczona przez Ministra Edukacji Narodowej wielkość subwencji nabiera wiążącego w stosunku do adresata (jednostki samorządu terytorialnego) charakteru, ale Minister Finansów nie odgrywa roli podmiotu kształtującego ostateczną postać tego wyliczenia. Jedynym źródłem - "sprawcą" tego wyliczenia pozostaje Minister Edukacji Narodowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Minister Edukacji Narodowej wyjaśnił,

iż pismem z [...] grudnia 2013 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej przekazało wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego dane pozyskane z systemu informacji oświatowej w celu ich weryfikacji przed kalkulacją ostatecznych kwot części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 rok. W wykazie szkół i placówek prowadzonych/dotowanych przez Miasto i Gminę M. uczniowie szkół zlokalizowanych w Mieście M. nie byli przeliczani wagą P1. Burmistrz Miasta i Gminy M. pismem z dnia [...] stycznia br. złożył oświadczenie, że ww. wykaz nie wymaga korekty.

Ostateczna kwota subwencji oświatowej dla Miasta i Gminy M. na 2014 rok zmniejszyła się o 15,16% w stosunku do kwoty skalkulowanej na rok 2013, co wynikało ze spadku liczby uczniów przeliczeniowych w szkołach i placówkach prowadzonych bądź dotowanych przez Miasto i Gminę M. o 16,46% oraz spadku wartości wskaźnika Di o 4,66%. Jak wskazał także organ, w roku 2014 subwencja oświatowa dla Miasta i Gminy M. nie mogła zostać zwiększona ze środków 0,4 % rezerwy. Miasto i Gmina M. wykorzystała bowiem w 2013 r. na potrzeby szkół i placówek oświatowych 99,62% przekazanych środków finansowych z budżetu państwa w formie części oświatowej subwencji ogólnej i dotacji na zadania bieżące z zakresu oświaty i wychowania oraz edukacyjnej opieki wychowawczej.

Nadto organ wskazał, iż dane o liczbie i strukturze ludności w przekroju terytorialnym zostały opracowane przez GUS według faktycznego miejsca zamieszkania, to znaczy, że ujęto ludność zameldowaną na pobyt stały w danej jednostce podziału terytorialnego (gminie) i faktycznie tam mieszkającą oraz ludność przebywającą tam czasowo (zameldowaną na pobyt czasowy ponad 3 miesiące). GUS opracowuje dane o liczbie i strukturze ludności przy zastosowaniu metody bilansowej, dla której bazą wyjściową są wyniki spisów powszechnych ludności i mieszkań (obecnie NSP z 2011 r.), a dane składowe (urodzenia, zgony i migracje) pochodzą z rejestrów urzędów stanu cywilnego i biur ewidencji poszczególnych gmin.

Minister Edukacji Narodowej zauważył także, iż w Systemie Informacji Oświatowej wg stanu na 30 września 2013 r. wykorzystano dane o liczbie ludności wg stanu na 31 grudnia 2012 r. uzyskane z Głównego Urzędu Statystycznego, zgodnie z którymi liczba mieszkańców miasta M. wynosiła [...]. Użyte zaś

w ww. rozporządzeniu pojęcie "mieszkaniec" definiuje ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Organ zaznaczył, że sposób kalkulacji kwot subwencji oświatowej oraz źródła danych (w przypadku określenia statusu poszczególnych miejscowości były to dane GUS, a nie ewidencja sporządzana przez służby poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego) użytych do ustalenia ich wysokości były jednolite dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie organ podniósł, iż przepisy nie przewidują żadnej konkurencji, czy kolizji danych o liczbie mieszkańców z GUS i innych źródeł. Nie ma znaczenia, czy Minister Edukacji Narodowej o rozbieżności danych wiedział czy nie. Na etapie obliczania subwencji istnieje dla niego wyłącznie jedno, prawnie dopuszczalne źródło informacji o liczbie mieszkańców - są nim dane GUS.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r. (stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy) Miasto i Gmina [...] M. wniosła

o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, na okoliczność ich treści, tj.:

a) pisma Burmistrza Gminy M. z dnia [...] stycznia 2014 r. dotyczącego wykazu szkół i placówek prowadzonych/dotowanych przez Gminę Muszyna – w ocenie skarżącego dopuszczenie tego dowodu jest niezbędne z uwagi na odwołanie się do treści tego pisma w odpowiedzi na skargę przez Ministra Edukacji Narodowej, gdzie zasugerowano, że składając ww. oświadczenie z dnia [...] stycznia 2014 r. Burmistrz Gminy M. potwierdził prawidłowość wyliczeń subwencji oświatowej, podczas gdy w rzeczywistości oświadczenie to dotyczyło wyłącznie wykazu szkół i placówek prowadzonych/dotowanych przez Gminę M.;

b) zestawienia osób zameldowanych na pobyt czasowy w okresie: [...].01.2011 – [...].12.2011 – wskazano, iż dopuszczenie tego dowodu jest celowe dla wykazania, że ustalenie liczby mieszkańców miasta M. przez GUS mogło być wadliwe w związku z podwójnym liczeniem osób zameldowanych w dwóch różnych miejscach na pobyt stały i czasowy.

Na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; także: "p.p.s.a.") postanowił połączyć sprawy

V SA/Wa 4443/15 i V SA/Wa 4444/15 do łącznego rozpoznania i odrębnego wyrokowania. Nadto Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów złożonych jako załącznik do protokołu z rozprawy oraz wskazanych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t. ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych

w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.) Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność Ministra Edukacji Narodowej ustalająca część oświatową subwencji ogólnej na rok 2014 dla Miasta

i Gminy [...] M., zawarta w piśmie Ministra Finansów z dnia

[...] lutego 2014 r. nr [...]. Pismo z dnia [...] lutego 2014 r., jak wynika z treści skargi, zostało Miastu i Gminie [...] M. doręczone w dniu [...] lutego 2014 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało zaś wniesione w dniu [...] lipca 2015 r., to jest z uchybieniem terminu z art. 52 § 3 p.p.s.a. Z treści pisma, w którym została zawarta zaskarżona czynność wynika, iż nie zawarto w nim pouczenia skarżącego o sposobie i terminie zaskarżenia. Należy zatem podzielić argumentację skarżącego, iż opóźnienie w złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez jego winy i korzystając z dyspozycji art. 52 § 3 p.p.s.a. rozpoznać skargę. Z akt sprawy nie wynika, aby Minister Edukacji Narodowej udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym, samym termin do jej wniesienia wynosi 60 dni i jest liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to jest w okolicznościach niniejszej sprawy 3 lipca 2015 r. Skarga zaś, zgodnie z datą widniejącą na kopercie została nadana w urzędzie pocztowym w dniu [...] sierpnia 2015 r., to jest z zachowaniem ww. terminu.

Tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki dotyczące prawidłowości wniesienia skargi i jej dopuszczalności, co sprawia, iż podlega ona rozpoznaniu.

Przypomnieć tym samym wypada, iż Minister Finansów w piśmie

nr [...] opatrzonym datą [...] lutego 2014 r. poinformował między innymi Miasto i Gminę [...] M. o wysokości subwencji ogólnej, w tym

w części oświatowej na 2014 r. Jak wynika z treści ww. pisma kwoty subwencji oświatowej na 2014 r. dla poszczególnych gmin, powiatów i samorządów województw zostały ustalone zgodnie z zasadami przyjętymi w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1687; dalej: "rozporządzenie"). Wskazano jednocześnie, iż wyliczenia ostatecznych kwot części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego dokonało Ministerstwo Edukacji Narodowej. W piśmie tym powołano się jednocześnie na art. 2 pkt 4 d.j.s.t.u., zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o liczbie mieszkańców - rozumie się przez to liczbę mieszkańców zamieszkałych na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego lub obszarze kraju, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok bazowy, ustaloną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do dnia 31 maja roku bazowego. Z tych względów, jak wskazał Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę, do ustalenia części oświatowej subwencji wykorzystano dane o liczbie ludności według stanu na 31 grudnia 2012 r. uzyskane z Głównego Urzędu Statystycznego, zgodnie z którymi liczba mieszkańców miasta M. wynosiła [...].

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej czynności Ministra Edukacji Narodowej wskazać należy, iż ramy prawne powyższego działania zakreślają przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (wskazywanej także jako d.j.s.t.u.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 d.j.s.t.u. dochodami jednostek samorządu terytorialnego są:

1) dochody własne;

2) subwencja ogólna;

3) dotacje celowe z budżetu państwa.

Subwencja ogólna dla gmin składa się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej (art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, pkt 4 d.j.s.t.u.).

W myśl art. 28 ust. 5 d.j.s.t.u. po odliczeniu rezerwy, o której mowa w ust. 2, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach

z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego - w sposób określony na podstawie ust. 6. Do podziału części oświatowej subwencji ogólnej przyjmuje się dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 45, z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 6 d.j.s.t.u. minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach. W myśl art. 33 ust. 1 d.j.s.t.u. minister właściwy do spraw finansów publicznych informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego o:

1) rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej

i planowanych wpłatach, przyjętych w projekcie ustawy budżetowej, oraz

o planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych - w terminie do dnia 15 października roku bazowego;

2) rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej, oraz o rocznych wpłatach, wynikających z ustawy budżetowej

- w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej.

W wykonaniu delegacji ustawowej wynikającej z art. 28 ust. 6 d.j.s.t.u. wydane zostało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r.

w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1687, zwane

w niniejszym uzasadnieniu także rozporządzeniem). W myśl § 3 rozporządzenia podział części oświatowej, po odliczeniu rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia. W puncie

2 załącznika do wzoru na uzupełniającą liczbę uczniów w bazowym roku szkolnym

w zakresie zadań szkolnych wprowadzono współczynniki od P1 do P33 oznaczające wagi. Wagę P1 ustalono dla odpowiednio dla uczniów szkół podstawowych i dla uczniów gimnazjów dla dzieci i młodzieży zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5.000 mieszkańców. Tym samym ustalenie kwoty subwencji poprzez użycie algorytmu w sytuacji, gdy w obliczeniach zostanie przyjęta wymieniona wyżej waga pozwala na obliczenie kwoty, o której mowa w wyższej wysokości niż

w przypadku dokonania obliczeń bez uwzględnienia ww. wagi. Tym samym za okoliczność istotną dla gminy w odniesieniu do kwoty subwencji, o której mowa należy uznać liczebność jej mieszkańców. Sposób rozumienia pojęcia liczby mieszkańców został wskazany w art. 2 pkt 4 d.j.s.t.u., zgodnie z którym ilekroć

w ustawie jest mowa o liczbie mieszkańców - rozumie się przez to liczbę mieszkańców zamieszkałych na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego lub obszarze kraju, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok bazowy, ustaloną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do dnia 31 maja roku bazowego. W myśl art. 2 pkt 3 d.j.s.t.u. rokiem bazowym jest rok poprzedzający rok budżetowy. Z uwagi na ustalanie subwencji na rok 2014, który jest rokiem budżetowym, rokiem bazowym w niniejszej sprawie jest rok 2013, zaś liczbę mieszkańców w rozumieniu art. 2 pkt 4 d.j.s.t.u. należy ustalić według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r. w oparciu o ustalenia dokonane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

W taki też sposób, jak wynika ze zgodnych stanowisk stron niniejszego postępowania została ustalona subwencja ogólna w części oświatowej dla Miasta i Gminy [...] M. na rok 2014. Spór zaś sprowadza się

w istocie do tego, czy prawidłowe było przyjęcie do obliczeń danych pochodzących

z ustaleń Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, czy też należało przyjąć dane wynikające z ewidencji ludności. Według danych statystycznych bowiem liczba ludności skarżącego na koniec 2012 r. przekraczała 5.000, zaś według ewidencji tej wartości nie przekraczała. Do skargi dołączono zaś między innymi zestawienia

z bazy danych ewidencji ludności oraz korespondencję kierowaną przez skarżącego do Ministerstwa Edukacji Narodowej, Głównego Urzędu Statystycznego, Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego mające na celu wykazanie rozbieżności w tym zakresie, z jednoczesnym wskazaniem, iż dane statystyczne odbiegają od rzeczywistości. Także argumentacja i dowody wskazywane przez skarżącego

w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. i dołączone do niego zmierzają do wykazania istnienia rozbieżności pomiędzy danymi statystycznymi i ewidencyjnymi, z jednoczesnym wskazaniem na większą wiarygodność danych pochodzących z ewidencji ludności.

Wbrew twierdzeniom skarżącego zaskarżona czynność Ministra Edukacji Narodowej nie narusza prawa, a argumentacja dotycząca większej wiarygodności danych ewidencyjnych niż dane statystyczne pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Istotna dla powyższej oceny jest okoliczność, iż ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w art. 2 pkt 4 w sposób nie budzący wątpliwości zdefiniowała pojęcie liczby mieszkańców na potrzeby tej ustawy. Z uwagi na to,

iż rozporządzenie zostało wydane w wykonaniu delegacji ustawowej d.j.s.t.u. powyższa definicja rozciąga się na regulacje zawarte w rozporządzeniu. Nie ulega zatem wątpliwości, że do ustalenia subwencji oświatowej dla skarżącego na 2014 r. należało przyjąć dane statystyczne według stanu na 2012 r., z których wynika,

iż liczba mieszkańców Miasta i Gminy [...] M. wynosiła ponad 5.000 osób, a tym samym brak było podstaw do zastosowania wagi P1. Brak jest jednocześnie regulacji, dających podstawę do przyjęcia jakiejkolwiek innej metody obliczeń liczby mieszkańców i to bez względu na wielkość błędu ustaleń statystycznych. Na podzielenie nie zasługuje także argumentacja, iż istotne jest przyjęcie dla obliczeń danych "rzeczywistych". Regulacja art. 2 pkt 3 i 4 d.j.s.t.u. nie pozwala na przyjęcie, iż zamierzeniem ustawodawcy było dokonywanie obliczenia subwencji w oparciu o dane "rzeczywiste", skoro w odniesieniu do subwencji za rok 2014 należy posługiwać się danymi dotyczącymi roku 2012. W tych okolicznościach brak jest podstaw do uznania, iż kwota przyznanej subwencji została obliczona

z naruszeniem obowiązujących w tej mierze przepisów prawa. Sposób jej ustalania jest tożsamy dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, także tych innych gmin, których ilość mieszkańców waha się na pograniczu 5.000 osób. Na prawidłowość powyższych wywodów pozostaje bez wpływu także okoliczność dotycząca przyznania skarżącemu subwencji ze środków rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 na podstawie art. 28 ust. 3 d.j.s.t.u., wynikająca

z korekty danych statystycznych przyjętych do wyliczeń. Okoliczności te w żaden sposób nie wpływają na wysokość subwencji przyznanej na 2014 r. i na ocenę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności.

Z tych względów wobec braku podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi oraz braku innych naruszeń, dających podstawę do jej uwzględnienia, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, orzekając jak w wyroku.