Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 1131/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 86 par. 1, art. 87 par. 1 i 2, art. 184, art. 197 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 689/15 odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi S. B. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

W dniu 4 sierpnia 2014 r. S. B. skierował do Rady Gminy O. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy O., które to wezwanie uzupełnił i doprecyzował w piśmie ponawiającym z dnia 13 sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu 14 sierpnia 2014 r.), w którym wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O..

Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2014 r., którą odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszania prawa została doręczona skarżącemu w dniu 8 października 2014 r. przy piśmie przewodnim z dnia 6 października 2014 r. podpisanym przez Przewodniczącego Rady Gminy.

W dniu 10 lutego 2015 r. (data wpływu do organu pisma z dnia 9 lutego 2015 r.) S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o "uzupełnienie załącznika do Uchwały nr [...] w § 7 ust. 1 pkt b. pojemniki na odpady o pojemności 110 litrów". Skarga na uchwałę nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 194/15 i odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2015 r. Wraz z wyżej opisaną skargą w piśmie przewodnim z dnia 9 lutego 2015 r. strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O.. We wniosku skarżący podniósł, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez jego winy, gdyż uchwałę nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa otrzymał jako załącznik do pisma Przewodniczącego Rady Gminy O. - datowanego na 6 października 2014 r., w którym "nie było żadnej informacji o możliwości zaskarżenia uchwały oraz terminie" jej wniesienia. Dalej w uzasadnieniu wniosku wywodził, że "dopiero w dniu 7 lutego 2015r." dowiedział się "o obowiązującym terminie zaskarżenia", stąd też terminu uchybił bez swojej winy.

Wniosek o przywrócenie terminu został doprecyzowany przez skarżącego na wezwanie Sądu w piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2015 r., wraz z którym został także uzupełniony brak formalny wniosku poprzez dołączenie skargi z dnia 20 lipca 2015 r. na uchwałę nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] lutego 2013 r.

Zarządzeniem z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 194/15 Przewodniczący wyłączył wniosek S. B. z dnia 9 lutego 2015 r. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (uzupełniony w piśmie z dnia 20 lipca 2015 r.) wraz ze skargą na uchwałę nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] lutego 2013 r. Skarga wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 689/15. Skarga została również na wezwanie Sądu opłacona wpisem w wysokości 300 zł.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podtrzymała względem skargi z dnia 20 lipca 2015 r. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] stanowisko wcześniej wyrażone w odpowiedzi na skargę z dnia 9 lutego 2015 r. na uchwałę Rady Gminy O. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Gmina wniosła o nieuwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi oraz oddalenie skargi w całości.

Postanowieniem z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 689/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd podniósł, że zgodnie z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mającym zastosowanie do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Wskazany w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie bądź wprawdzie takiej odpowiedzi udzielił, ale została ona doręczona stronie już po upływie terminu sześćdziesięciu dni, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie powinna być wniesiona skarga.

Sąd wskazał następnie, że w niniejszej sprawie skarżący wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w dniu 4 sierpnia 2014 r., które to wezwanie następnie uzupełnił w piśmie z dnia 14 sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu pisma datowanego na 13 sierpnia 2015 r.). Odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa udzieliła Rada Gminy, podejmując w dniu [...] września 2014 r. uchwałę nr [...], jednakże doręczenie odpowiedzi skarżącemu nastąpiło dopiero w dniu 8 października 2014 r., a zatem już po upływie 60 dni od daty doręczenia Radzie Gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 4 sierpnia 2014 r. Wobec tego w tym konkretnym wypadku skarga powinna była zostać wniesiona do sądu administracyjnego najpóźniej w dniu 3 października 2014 r., zatem uchybienie terminu do wniesienia skargi na uchwałę nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. jest niewątpliwe.

Odnośnie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi Sąd podniósł, że obowiązkiem skarżącego w przedmiotowej sprawie było dochowanie odpowiedniej staranności warunkującej brak winy w uchybieniu terminu. Zdaniem Sądu skarżący miał obiektywną możliwość zaskarżenia uchwały i nie wskazał żadnej okoliczności, która uniemożliwiłaby mu doprowadzenie do wniesienia skargi, mimo, iż to na nim – jako osobie składającej wniosek o przywrócenie terminu – ciążył taki obowiązek. W ocenie Sądu skarżący według obiektywnego miernika staranności, uwzględniając przy tym okoliczności niniejszej sprawy, co najmniej powinien był zdawać sobie sprawę z tego, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy obarczone jest określonymi rygorami. Zatem sytuacja, w której w przedmiotowej sprawie doszło do zaniechania wniesienia skargi w terminie, była zawiniona przez stronę. Przede wszystkim wskazać trzeba na to, że skarżący, korzystając z instrumentu prawnego przewidzianego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, powinien był również zapoznać się z zagadnieniami dotyczącymi terminu do wniesienia skargi na uchwałę. Skarżącemu niewątpliwie powinna być co najmniej znana treść przepisów ustawy o samorządzie gminnym, na której przepisy art. 31 oraz art. 101 ust. 1 powołał się w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w którym także odwołał się do treści art. 37 § 1 k.p.a., a w piśmie z dnia 13 sierpnia 2014 r. nawet do Statutu Gminy O. (uchwały nr [...] Rady Gminy O. z dnia 26 lutego 2009 r. - [...]). Wobec powyższego Sąd uznał, że strona miała obiektywną możliwość dotarcia również do informacji dotyczących zasad, trybu i terminu zaskarżania uchwał rady gminy do sądu administracyjnego, wynikających z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co więcej, w razie wątpliwości mógł również zażądać od Rady Gminy wyjaśnienia w tym zakresie, co – nawet gdyby finalnie nie uzyskał od organu odpowiednich informacji – wskazywałoby na dbałość o własne sprawy. Również 5-miesięczny okres zwłoki w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, czy chociażby w pozyskaniu informacji na temat możliwości zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego, wskazuje na brak należytej staranności skarżącego w zakresie dochowania terminu zaskarżenia. Zdaniem Sądu, skarżący – nawet gdyby przyjąć, że w sposób niezawiniony przez siebie nie znał zasad wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy i nie mógł złożyć skargi w terminie 60 dni od dnia wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa – powinien był niezwłocznie po uzyskaniu odpowiedzi organu (negatywnego stanowiska) na wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa podjąć starania o należyte wyjaśnienie swojej sytuacji prawnej w tym względzie, chociażby zwracając się do Rady Gminy o informację prawną. Co więcej, również niezwłoczne (a nawet w terminie 30 dni doręczenia odpowiedzi Rady Gminy) wniesienie do tutejszego Sądu skargi po doręczeniu stronie stanowiska Rady Gminy (co miało miejsce w dniu 8 października 2014 r.) mogłoby stanowić okoliczność istotną dla oceny zasadności przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Tymczasem skarżący doprowadził do sytuacji, że dopiero w dniu 7 lutego 2015r.– jak sam twierdzi – dowiedział się o "obowiązującym terminie zaskarżenia [uchwały]". Brak pouczenia w tym piśmie, czy też w treści samej uchwały stanowiącej odpowiedź na skargę, o trybie i terminie zaskarżenia kwestionowanej przez stronę uchwały, której dotyczyło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie stanowił okoliczności usprawiedliwionej przyczyny uchybienia terminu. Rada Gminy nie miała obowiązku zawrzeć w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pouczeń w przedmiocie możliwości zaskarżenia kwestionowanej przez stronę uchwały. W istocie nie musiała nawet – w sensie ciążenia na niej obowiązku prawnego w tym względzie – udzielić skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jakkolwiek należy do zasad dobrej praktyki administracyjnej. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie takich regulacji prawnych, które analogicznie do rozwiązań dotyczących zaskarżania decyzji administracyjnych, obligowałyby organ do informowania w każdym przypadku – z urzędu – o sposobie i terminie wnoszenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. To na stronie, która zamierza poddać w tym trybie konkretną uchwałę kontroli sądowej, spoczywa obowiązek dopełnienia prawem określonych warunków - w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak również wniesienia skargi w odpowiednim terminie.

Zażaleniem S. B. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść wydanego postanowienia, a w szczególności:

- art. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak udzielenia skarżącemu, który w sprawie występuje bez adwokata, potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczeń o skutkach prawnych tych pouczeń, a w konsekwencji przyjęcie, że nie nastąpiło naruszenie tego przepisu przez organ administracyjny,

- art. 86 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący naruszył termin z własnej winy, choć nie był o czynnościach prawnych, które jemu przysługują poinformowany przez organ administracyjny - mimo istniejącego obligatoryjnego obowiązku.

Z uwagi na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz przywrócenie terminu do wniesienia skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Natomiast w myśl art. 87 § 1 i § 2 p.p.s.a., pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, zaś w piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu.

Brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy oraz przy braniu pod uwagę także uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem. Przywrócenie terminu ma bowiem charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Może mieć zatem miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadniają niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, czy też nieznajomość prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt. II OZ 712/08). Warunkiem przywrócenia terminu jest zatem uprawdopodobnienie braku winy strony w jego uchybieniu, przy czym pojęcie winy należy rozumieć w sposób obiektywny – wymagający od strony staranności (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2000 r. I CKN 1261/99, publ. Biuletyn SN 2000/5/12).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Powołane przez skarżącego zarówno we wniosku o przywrócenie terminu, jak i w zażaleniu, okoliczności nie uzasadniają braku winy w uchybieniu terminu, gdyż nie sposób dopatrzyć się w nich obiektywnych i niezależnych od strony przeszkód w prawidłowym i terminowym złożeniu skargi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo podniósł, że Rada Gminy O. nie miała obowiązku pouczać skarżącego o możliwości, terminie i sposobie wniesienia skargi na swoją uchwałę, albowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązujące przy wydawaniu decyzji administracyjnej, nie mają zastosowania ani w procesie podejmowania uchwał przez radę gminy, ani w procesie ich zaskarżania. Ustawodawca nie przewidział takich regulacji prawnych, które analogicznie do rozwiązań dotyczących zaskarżania decyzji administracyjnych, obligowałyby organ do informowania w każdym przypadku - z urzędu - o sposobie i terminie wnoszenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy podkreślić, że to na stronie, która zamierza poddać w tym trybie konkretną uchwałę kontroli sądowej, spoczywa obowiązek dopełnienia prawem określonych warunków - w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak również wniesienia skargi w odpowiednim terminie (por. postanowienia NSA z: 13 marca 2013 r., I OSK 404/13; 16 kwietnia 2014 r., I OZ 291/14). Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest poprzedzona jakimkolwiek rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji nie obowiązują zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zawarta w art. 9 k.p.a. zasada czuwania przez organy, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zatem skarżący nie może przerzucać na organ winy za niepouczenie jej o sposobie i terminie wniesienia skargi, gdyż to ona powinna podjąć działania celem uzyskania stosownych informacji w tym zakresie. Powoływanie się na brak pouczenia co do możliwości zaskarżenia uchwały i przewidzianym do tego trybie oraz terminie nie stanowi o braku winy oraz dochowaniu należytej staranności przy prowadzeniu sprawy, uprawniającym do przywrócenia terminu.

Tym samym uznać należy, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie narusza przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 z zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.