Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 37/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. (dalej jako "Spółka" lub "inwestor") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 12 listopada 2020 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako Prezydent Miasta") i odmówiono Spółce ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Zespół zabudowy mieszkalno-usługowej z garażami podziemnymi, projektem zagospodarowania terenu i infrastruktura techniczną - budynki [..]".

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2018 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji opisanego przedsięwzięcia. W dołączonej do wniosku karcie informacyjnej przedsięwzięcia (KIP) przedsięwzięcie scharakteryzowano jako budowę zespołu pięciu obiektów wraz z infrastrukturą im towarzyszącą. Inwestycja obejmuje:

- etap A1: zespół budynków A1, A2, U1 obejmujący dwa osiemnastokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne z lokalami usługowymi w parterze oraz parterowego budynku usługowego, posadowionych na dwukondygnacyjnej hali garażowej;

- etap A2: zespół budynków A3, A4, U2 obejmujący dwa osiemnastokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne z lokalami usługowymi w parterze oraz parterowego budynku usługowego, posadowionych na dwukondygnacyjnej hali garażowej;

- etap A3a: budynek B - budynek wielorodzinny składający się z pięciokondygnacyjnej części nadziemnej posadowionej na jednokondygnacyjnej hali garażowej;

- etap A3b: budynek CD, to jest budynek wielorodzinny składający się z dwóch pięciokondygnacyjnych części nadziemnych posadowionych na jednokondygnacyjnej hali garażowej oraz budynek E, to jest budynek wielorodzinny składający się pięciokondygnacyjnej części nadziemnej posadowionej na jednokondygnacyjnej hali garażowej;

- etap A4a i A4b: budowa drogi wewnętrznej

i zrealizowana ma zostać na dz. nr [..]-[..] w rejonie ul. H. i al. [..] w G., o łącznej powierzchni 2,88 ha.

Z karty wynikało też, że w północno-zachodniej części terenu objętego wnioskiem (dz. nr [..] oraz [..]), wzdłuż ul. H., planowana jest budowa dwóch zespołów osiemnastokondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości 54,25 m z lokalami usługowymi w parterze oraz parterowych budynków usługowych posadowionych na dwukondygnacyjnej hali garażowej (zespół budynków A1, A2, U1 oraz zespół budynków A3, A4, U2). Powierzchnia zabudowy dla tej części przedsięwzięcia wynosić ma łącznie 4.923,41 m2, przy czym, powierzchnia zabudowy budynków o wysokości ponad 15 m wynosić ma łącznie ok 2400 m2 (budynki: A1, A2, A3, A4 po ok 600 m2 powierzchni zabudowy każdy). W tej części przedsięwzięcia planuje się uzyskanie powierzchni użytkowej przeznaczonej na usługi (lokale usługowe w parterze oraz parterowe budynki usługowe posadowione na dwukondygnacyjnych halach garażowych w zespołach budynków A1, A2, U1 oraz A3, A4, U2) o łącznej powierzchni 3.851,40 m2. Na pozostałej części terenu inwestycji, na działce nr [..] oraz [..], wnioskodawca planuje budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych o pięciu kondygnacjach (wysokość maksymalnej około 15 m), posadowionych na jednokondygnacyjnych halach garażowych. Łączna powierzchnia zabudowy dla tej części przedsięwzięcia wynosić ma łącznie ok 4.043,43 m2. w tej części przedsięwzięcia nie planuje się budowy lokali przeznaczonych na usługi. Łączna powierzchnia zabudowy wszystkich budynków wynieść ma 8.966,84 m2, to jest 31,1 % powierzchni terenu objętego wnioskiem; powierzchnia biologicznie czynna ma obejmować 13.090 m2, tj. 45,3 % powierzchni terenu objętego wnioskiem.

W toku postępowania Prezydent zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego z zapytaniem, czy realizacja przedsięwzięcia objętego wnioskiem jest zgodna z obowiązującym przedmiotowym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia 28 marca 2018 r. Wydział wyjaśnił, że inwestycja planowana jest na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla centrum Z. z węzłem przesiadkowym [.]. w mieście G., przyjętego uchwałą Rady Miasta nr XX1X/932/04 z dnia 28 października 2004 r. (Dz. Urz. Woj. nr 150, poz. 2778). Karta terenu nr 001 obejmuje działki nr [..]-[..] oraz fragment działki nr [..] obr. [..]. Przedmiotowy teren przeznaczono w planie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową zawierająca zabudowę mieszkaniową MW24 oraz usługową U33 z wyłączeniem szpitali, domów pomocy społecznej, budynków związanych ze stałym wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży oraz budynków handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 27000 m2. Wskazano, że plan przewiduje m.in.: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: maksymalna 80%; intensywność zabudowy minimalna: 1,2 (dla terenu) oraz wprowadza szczególne warunki zagospodarowania terenu i ograniczenia w ich użytkowania w postaci wymogu minimalnej powierzchni usług brutto - 50000,0 m2. Z uwagi na wątpliwości odnośnie interpretacji zapisów planu, zwrócono się o opinię do Biura Rozwoju, które wskazało, że wniosek inwestora powinien każdorazowo dotyczyć całego terenu (w rozumieniu definicji zawartej w planie), niezależnie od tego, czy wnioskowana inwestycja stanowi część ww. zagospodarowania, czy jego całość. W konkluzjach stwierdzono, że wniosek, obejmujący cześć terenu 001-M/U32, ale przedstawiający bilans spełnienia zapisów planu dla całego terenu, należy uznać za zgodny z tym planem.

Następnie, z uwagi na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 23 sierpnia 2018 r. stwierdzające konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, organ postanowieniem z dnia 3 października 2019 r. nałożył na inwestora takowy obowiązek, jednocześnie określając zakres raportu o oddziaływaniu. Raport została przedłożony w dniu 25 stycznia 2019 r., a pismami z dnia 19 marca 2019 r. i z dnia 12 czerwca 2019 r. złożył uzupełnienia i wyjaśnienia do składanych do opracowani uwag.

Ponadto, w dniu 14 listopada 2018 r. Prezydent poinformował Stowarzyszenie [..] (dalej jako "Stowarzyszenie"), że zostało uznane za uczestnika niniejszego postępowania.

Decyzją z dnia 13 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, określając istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, stwierdzono konieczność zapobiegania, ograniczenia oraz monitorowania oddziaływania na środowisko w postaci nadzoru w zakresie dotrzymania wymogów nałożonych w decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem hałasu, zapylenia, zanieczyszczenia gleby i wód oraz uzyskania przed rozpoczęciem użytkowania przedsięwzięcia wymaganych decyzji, pozwoleń i uzgodnień wymaganych przepisami odrębnym. Prezydent nie nałożył na inwestora obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisku przedsięwzięcia w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Na skutek rozpoznania odwołania złożonego przez Stowarzyszenie, Kolegium decyzją z dnia 12 listopada 2020 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i odmówiło ustalenia środowiskowych uwarunkowań wnioskowanej przez Spółkę inwestycji. Zdaniem Kolegium zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi w świetle art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej jako u.i.o.ś., podstawowe kryterium oceny wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Ustalenie, że lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodne z obowiązującym planem zwalnia tym samym organ z obowiązku czynienia dalszych ustaleń odnośnie wpływu przedsięwzięcia na środowisko.

Rozpoznając analizowaną sprawę Kolegium uznało natomiast, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów obowiązującego planu w zakresie powierzchni zabudowy o wysokości powyżej 15 m, co przekłada się na ocenę przedsięwzięcia w zakresie dopuszczonej planem tzw. dominanty architektonicznej oraz uzyskania w wyniku realizacji przedsięwzięcia powierzchni brutto pod usługi. Zgodnie bowiem z pkt 7 ppkt 5 karty terenu 001 wysokość zabudowy maksymalna: 15,0 m a, na powierzchni do 5% wielkości terenu dopuszcza się wysokość zabudowy do 55,0 m. W myśl zaś pkt 17 ppkt 2 karty dotyczącego szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia ich użytkowania, minimalna powierzchnia usług brutto to 50000,0 m2.

Kwestią sporną w sprawie okazało się jednak rozumienie pojęcia "terenu", jakim posługuje się uchwałodawca lokalny w ww. ustaleniach, albowiem organ pierwszej instancji uznał, zgodnie z zapisami ogólnymi planu, że "teren" to obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi o jednakowych zasadach zagospodarowania, którego przeznaczenie zostało określone w § 3 i odpowiedniej karcie terenu, przeznaczony także pod sieci i urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej (w tym drogi i stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej) oraz zieleń urządzoną bądź krajobrazowo – ekologiczną. Zarówno Prezydent, jak i inwestor uznają, że wskazane w karcie terenu 001 wymogi co do wysokości zabudowy i powierzchni usług brutto odnoszą się do całego terenu objętego tą częścią planu o łącznej powierzchni 4,83 ha. Natomiast zdaniem Kolegium praktyczne zastosowanie tego prowadzi do swoistego skonsumowania całego, określonego planem na 0,24 ha, limitu powierzchni zabudowy o wysokości 55 m dla obszaru, na którym inwestor planuje realizacje przedsięwzięcia (dz. nr [..]-[..] o łącznej powierzchni 2,88 ha, tj. 59,63 % całego terenu objętego kartą nr 001), przy jednoczesnym pominięciu dla tego terenu niemal w całości (w 92 %) wymogu przeznaczenia pod usługi min. 50000 m2 brutto. Pod usługi we wniosku przeznaczono bowiem jedynie 3 851,40 m2, co stanowi jedynie 7,7 % powierzchni usług wymaganej planem. W konsekwencji, usługi te musiałby być zrealizowane w pozostałej części terenu karty 001 (nie objęty wnioskiem teren o powierzchni 1,95 ha).

Jak zauważyło Kolegium, wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia określać musi przewidywany teren, na którym będzie realizowane zamierzenie, poprzez wskazanie konkretnych działek ewidencyjnych oraz ich oznaczenia na dołączanej do wniosku mapie. W niniejszej sprawie teren ten obejmuje działki nr [..]-[..], a inwestor nie przedstawił żadnych konkretnych rozwiązań dla pozostałej części terenu 001-M/32U. zarówno więc wniosek, jak i decyzja organu nie rozstrzygają nie rozstrzygają o zagospodarowania pozostałego - nie wskazanego we wniosku - terenu objętego w planie symbolem 001-M/U32 i czynić tego nie mogą. Zarówno bowiem u.o.o.ś. jak i ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., nie znają pojęcia "bilansowania" przez inwestora i organ, orzekający o zgodności zamierzania z planem miejscowym oraz warunków określonych planem na innych terenach, niż przedstawione jako teren inwestycji.

Zdaniem Kolegium, wymagana w świetle art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. ocena nie może zależeć zatem od hipotetycznego, przyszłego i niepewnego zagospodarowania terenów nie objętych wnioskiem i decyzją, niezależnie od tego czy ich właścicielem jest dany inwestor, czy też inny podmiot. Należy więc odrzucić tezę organu i inwestora o możliwości "bilansowania", czyli w istocie wybiorczego przyjmowania przez inwestora części warunków ustanowionych planem, a swoistego "przerzucenia" innych zawartych w nim ograniczeń na pozostałe, nieobjęte wnioskiem tereny, przy jednoczesnym wykorzystaniu w całości innych postanowień planu i zawartych tam limitów zabudowy w zależności od woli i interesu inwestora. Postanowienia planu należy tak interpretować i stosować, by przewidziane w nim ograniczenia i możliwości zabudowy objętego planem terenu ciążyły na wszystkich działkach wchodzących w jego skład proporcjonalnie do ich powierzchni. Tylko taka interpretacja pozwala bowiem na równe rozłożenie praw i obowiązków wynikających z planu na właścicieli wszystkich działek objętych nim i traktowanych w planie jednolicie, jako "teren", o jakim mowa w § 2 pkt 1 planu(bez żadnych dodatkowych rozgraniczeń, czy podziałów na wewnętrzne strefy o rożnych zasadach zagospodarowania), zapewniając jednocześnie, że cały ten obszar (a więc poszczególne działki traktowane łącznie) spełniać będzie warunki w planie określone w miarę, jak poszczególne jego części będą zagospodarowywane w wyniku realizacji poszczególnych przedsięwzięć. W takim ujęciu inwestor przyjmuje na siebie obowiązek realizacji zapisów planu w części proporcjonalnej do powierzchni objętej wnioskiem.

W konsekwencji, przedmiotowa zabudowa objętych wnioskiem działek nr [.].-[..] o łącznej powierzchni 2,88 ha spełniać musi warunki, odnoszone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do całego terenu objętego kartą terenu nr 001, proporcjonalnie do powierzchni terenu ww. działek odnoszonej do powierzchni całego terenu objętego kartą nr 001 o łącznej powierzchni 4,83 ha. Inwestycja może więc obejmować zabudowę o wysokości 15 - 55 m jedynie na powierzchni 0,1440 ha (5% z 2,88 ha, a nie jak chce tego inwestor 5% całego terenu objętego kartą nr 001) oraz musi prowadzić do realizacji zabudowy o powierzchni brutto usług nie mniejszej niż 29.815 m2 (59,63% z przewidzianych w planie dla całego terenu 50.000 m2 powierzchni brutto usług, co odpowiada stosunkowi powierzchni działek objętych wnioskiem do całego obszaru objętego kartą terenu nr 001 - 2,88 ha z 4,83 ha, tj. 59,63%).

Tymczasem we wniosku w ramach przedsięwzięcia przewidziano zabudowę 18-to kondygnacyjną o wysokości do 55 m na powierzchni 0,2400 ha (budynki A1, A2, A3, A4), co stanowi 5%, lecz nie terenu odjętego wnioskiem, lecz całego terenu objętego kartą terenu nr 001 o pow. 4,83 ha. W konsekwencji oznacza to, że na pozostałym terenie objętym planem, a nie objętym wnioskiem i decyzją, zabudowa taka w ogóle nie mogła by być realizowana. Z drugiej strony, w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia przewiduje się uzyskanie powierzchni użytkowej przeznaczonej pod usługi jednie o powierzchni wynoszącej 3.851,40 m2, co stanowi jedynie 7,7 % minimalnej powierzchni brutto usług zastrzeżonej planem dla całego terenu objętego kartą nr 001 (50 000 m2) i miałoby oznaczać, że na pozostałym terenie objętym planem o pow. 1,95 ha hipotetycznie w przyszłości dla osiągnięcia parametrów zabudowy wymaganych planem musiałaby zostać zrealizowana zabudowa o powierzchni użytkowej usług brutto nie mniejszej niż 46.148,6 m2.

To powoduje, że rozważana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami planu w zakresie wysokości oraz wymaganej powierzchni użytkowej brutto przeznaczonej pod usługi. Brak spełnienia tej podstawowej przesłanki powoduje, że jest konieczne odnoszenie się do pozostałych kwestii związanych m.in. z zarzutami Stowarzyszenia do sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko.

W skardze Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności § 2 pkt 1 w zw. z § 3 w zw. z § 6 ust. 1oraz pkt 7 ppkt 5, pkt 6 ppkt 4, pkt 17 ppkt 2 karty terenu nr 001 planu oraz art. 14 ust. 8 u.p.zp. w zw. z art 64 Konstytucji w zw. z art. 87 i 8 Konstytucji poprzez uznanie, że parametry zabudowy wskazane ww. postanowieniach planu (parametry zabudowy usługowej i wysokościowej) muszą każdorazowo zostać spełnione proporcjonalnie do powierzchni terenu przedsięwzięcia, a nie w stosunku do całej karty terenu określonej w planie. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych dostrzeżonych przez organ w zakresie § 2 pkt 1 w zw. z § 3 w zw. z § 6 ust 1 planu oraz pkt 7 ppkt 5, pkt 6 ppkt 4 oraz pkt 17 ppkt 2 karty terenu nr 001 na niekorzyść strony. W świetle tych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Spółka powołując na przywołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziła, że postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie należy interpretować w sposób rozszerzający, a dodatkowo wszelkie wątpliwości interpretacyjne powinny być rozstrzygane na korzyść właściciela, co również wynika z art. 7a k.p.a. Ponadto, interpretacja taka powinna uwzględniać na mocy art. 8 Konstytucji RP przepisy ustawy zasadniczej traktujące o ochronie prawa własności. Zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenu, Jednak powinny być one precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo. Wykładnia przeprowadzona przez Kolegium wymogów tych natomiast nie spełnia.

Przyjęcie przez organ odwoławczy, że parametry zabudowy określone w karcie terenu nr 001 należy każdorazowo "rozliczyć" proporcjonalnie do powierzchni działki objętej inwestycją, a nie terenu objętego kartą planu, nie znajduje odzwierciedlenia w treści uchwały planistyczne, a co więcej jest z nim sprzeczne. Plan bowiem w postanowieniach ogólnych wyraźnie wskazuje, iż pojęcie terenu utożsamione jest z terenem objętym kartą: "ustala się podział obszaru objętego planem na 17 terenów oznaczonych symbolami trzycyfrowymi od 001 do 017. Potwierdza to również definicja terenu, o której mowa w § 2 pkt 1 planu, a także pośrednio opinia Biura rozwoju Miasta – autora tegoż planu, które potwierdziło, że rozliczanie proporcjonalne parametrów zabudowy usługowej i wysokościowej każdorazowo w odniesieniu do obszaru inwestycji, nie było intencją organu planistycznego. Nakazy i zakazy wprowadzone w karcie terenu nr 001 dotyczą terenu objętego kartą jako całości a nie poszczególnych m2, na niego składających się.

Zdaniem skarżącej Spółki koncepcja Kolegium prowadzi do absurdu, że aby spełnić intencję organu planistycznego, na każdym terenie inwestycji w zakresie 5% jego powierzchni znaleźć winny się obiekty o wys. 55 m. Innymi słowy, według organu odwoławczego, pożądana jest sytuacja, w której w przypadku znacznej parcelacji terenów inwestycyjnych (pkt 8 karty terenu nr 001 nie przewiduje w zakresie podziałów żadnych restrykcji), na każdym z nich 9w 5%) był zlokalizowany obiekt o wys. do 55 m.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Kolegium stwierdziło, że przyjęte przez organ pierwszej instancji rozumienie i zastosowanie odnoszonych do wniosku inwestora przepisów planu, sprowadza się de facto do wybiorczego, zależnego li tylko od woli inwestora uwzględnienia tych, wnikających z planu, reguł zagospodarowania terenu, które inwestor uznaje za pożądane (w tym przypadku co do powierzchni zabudowy wysokościowej, którą inwestor zamierza "skonsumować" w całości, to Jest wykorzystać limit odniesiony w planie do całego objętego nim w tej części terenu), przy jednoczesnym odrzuceniu tych warunków, których spełnić nie zamierza (w analizowanej sprawie co do wymaganej powierzchni usług). Takie zastosowanie zapisów planu prowadzi do nieuprawnionego i przekraczającego zapisy planu ograniczenia prawa własności pozostałych działek objętych kartą nr 001, a nie objętych wnioskiem inwestora, na których nie można by już w takiej sytuacji zrealizować żadnej zabudowy wysokościowej, a jednocześnie należałby zrealizować zabudowę usługową o powierzchni wymaganej w planie.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, przyjęta przez Kolegium wykładnia nie oznacza, że na każdej z działek objętych planem należy zrealizować zabudowę wysokościową. Po pierwsze, realizacja takiej zabudowy jest jedynie możliwością z planu wynikającą, a nie obowiązkiem. Po drugie, w braku innych zapisów w planie, odnoszone nim do całego terenu warunki, w równym stopniu muszą obciążać objęte nim tereny, a zatem na każdej z działek musi istnieć możliwość "skorzystania" z planu w równym stopniu. To inwestor (właściciel terenu) ma prawo zadecydować, w jaki sposób z tej wynikającej z planu możliwości skorzysta w odniesieniu do działki (działek) jaką zamierza zagospodarować. Jeśli inwestor chce wykorzystać choćby jeden z parametrów (limitów) przewidzianych w planie dla objętego nim terenu w całości, to musi swym wnioskiem objąć cały ten teren, co z kolei oznacza wymóg realizacji w całości także pozostałych zapisów planu odnoszonych do tego terenu.

W związku z tym, zgodnie z analizowanym planem na każdej z działek objętych kartą nr 001 może być zrealizowana zabudowa wysokościowa obejmująca 5 % jej powierzchni. Plan ten bowiem kształtuje sposób wykonywania prawa własności każdej z tych działek w równym stopniu. Parametr ten może być zrealizowany na każdej z działek z osobna, na kilku spośród nich łączenie lub na całym terenie, wszystko w zależności od tego, czy dane przedsięwzięcie (i odpowiednio wniosek inwestora) będzie obejmowało jedną działkę, kilka działek, czy cały teren objęty kartą nr 001. Wybór w tym zakresie należy do inwestora (właściciela terenu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Według zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającą decyzję Prezydenta Miasta i odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji pod nazwą "Zespół zabudowy mieszkalno-usługowej z garażami podziemnymi, projektem zagospodarowania terenu i infrastruktura techniczną - budynki A1, A2,A3,A4, B, CD, E, U1, U2, [..]-[..]". Z uzasadniania tego rozstrzygnięcia wynika, że podstawą odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora – Spółki A., było stwierdzenie przez Kolegium, że lokalizacja tej inwestycji nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie objętym wnioskiem.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi były przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2021 r., poz. 247 ze zm.), zwanej dalej u.i.o.ś. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 2 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, dla publicznych urządzeń służących do przesyłania i odprowadzania ścieków, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla inwestycji realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską, dla inwestycji w zakresie budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego realizowanej na podstawie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, dla inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących realizowanych na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, dla inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku realizowanych na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku oraz dla inwestycji w zakresie budowy portu zewnętrznego realizowanych na podstawie ustawy z dnia 9 sierpnia 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy portów zewnętrznych.

Tak więc zgodność z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium (poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu, które nie dotyczą inwestora w niniejszej sprawie) oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie więc sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, dostępny w CBOSA). Oczywistym jest według sądu, że sprzeczność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia.

Zdaniem orzekającego sądu, w rozpoznawanej sprawie Kolegium wypełniło powyższy obowiązek, dokonując prawidłowej wykładni planu miejscowego i wnikliwie analizując zgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami tego aktu.

Bezsporne jest, że teren inwestycji, stanowiący działki nr [..]-[..], położone przy ul. H. i [..] w G., jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Z. z węzłem przesiadkowym [..] w mieście G., przyjętego uchwałą Rady Miasta nr XXIX/932/04 z dnia 28 października 2004 r. (Dz. Urz. Woj. nr 150, poz. 2778), i został oznaczonym symbolem 001-M/032. Przeznaczenie terenu określono jako zabudowa mieszkaniowo-usługowa, zawierająca zabudowę mieszkaniową MW24 i usługową U33. Zgodnie z ustalonymi planem zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania tego terenu wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu winna wynosić maksymalnie 80%, za zastrzeżeniem, że dla zabudowy powyżej 15 m minimalna powierzchnia usług brutto to 50000 m2, zaś wysokość maksymalna to 15 m, przy czym na powierzchni do 5 % wielkości terenu dopuszcza się wysokość zabudowy do 55 m. Analizując parametry planowanego przedsięwzięcia w kontekście ww. zasad Kolegium powzięło uzasadnione zdaniem sądu wątpliwości co do powierzchni zabudowy o wysokości powyżej 15 m, gdyż na działkach nr [..] i [..] inwestor planuje budynki o wysokości 54,25 m z usługami na parterze. Druga z wątpliwości dotyczy uzyskania powierzchni użytkowej brutto przeznaczonej pod usługi. Stwierdzenie powyższych wątpliwości doprowadziło organ odwoławczy do wniosku, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów ustalonych planem, wobec czego nie jest możliwe ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Podstawą tego stanowiska była dokonana wykładnia pojęcia "terenu", do którego odnoszą się postanowienia karty terenu 001-M/U32.

Zgodnie bowiem z § 2 pkt 1 planu, teren oznacza obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi o jednakowych zasadach zagospodarowania, którego przeznaczenie zostało określone w § 3 i odpowiedniej karcie terenu. Z powyższego Starosta wywiódł, co akceptuje także inwestor, że wniosek inwestora powinien każdorazowo dotyczyć całego terenu niezależnie od tego, czy wnioskowana inwestycja stanowi część ww. zagospodarowania, czyjego całość, a zatem wniosek, obejmujący cześć terenu 001-M/U32, ale przedstawiający bilans spełnienia zapisów planu dla całego terenu, należy uznać za zgodny z planem. Pogląd ten jednak, zdaniem sądu, nie zasługuje na akceptację.

Należy zauważyć, że wniosek dotyczący ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia musi określać teren, na jakim inwestor przewiduje zabudowę, co winno polegać na wskazaniu konkretnych działek ewidencyjnych wraz z ich oznaczeniem na mapie. Obowiązek ten wprost wynika z art. 74 ust. 1 pkt 3a

i pkt 6 u.i.o.ś. i jest skorelowany z obowiązkiem organu do określenia w decyzji miejsca realizacji przedsięwzięcia (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy). W niniejszej sprawie inwestor określił zaś teren inwestycji jako działki nr [..]-[..] i przedłożona dokumentacja nie zawiera żadnych rozwiązań dla pozostałej części terenu karty 001-M/U32 planu, bowiem ani wniosek, ani tym bardziej decyzja środowiskowa nie mogą przesądzać o sposobie zagospodarowania terenów nieobjętych inwestycją. Przyjęcie bowiem poglądu o możliwości bilansowania warunków zawartych w planie na pozostałych terenach danej karty planistycznej doprowadzi w niniejszej sprawie do skonsumowania przez przedmiotową inwestycję całych limitów zawartych w karcie odnośnie powierzchni zabudowy o wysokości 55 m i praktycznie całkowitym pominięciem wymogu przeznaczenia pod usługi minimum 50000 m2 brutto. Jak wynika z wniosku powierzchnia zabudowy budynków o wysokości ponad 15 m wynosi łącznie około 2400 m2 (0,2400 ha), co realizuje zapis o 5 % wielkości terenu, na której dopuszcza się wysokość zabudowy do 55 m. W konsekwencji, na pozostałych działkach karty terenu 001-M/U32, które nie są jeszcze zabudowane, nie będzie możliwe zrealizowanie zabudowy o wysokości do 55 m. Odnośnie do powierzchni usług, ma ona wynosić 3851,40 m2, co stanowi jedynie 7,7 % powierzchni usług wymaganej planem. Powoduje to, że na terenie kart nieobjętym wnioskiem inwestor konieczne będzie zrealizowanie zabudowy z usługami o minimalnej powierzchni 46 148 m2 (4,6148 ha). Z przeprowadzonej przez sąd analizy wynika natomiast, że wymóg ten nie będzie mógł zostać zrealizowany, albowiem cała karta terenu 001-M/032 ma powierzchnię 4,83 ha, z czego 2,88 ha ma zająć planowana inwestycja.

W świetle tego trzeba zaakceptować pogląd, że przewidziane w niniejszym planie zasady i ograniczenia w zagospodarowaniu odnoszą się do wszystkich działek objętych daną kartą terenu, proporcjonalnie do ich powierzchni. To właśnie wszystkie działki należy więc rozumieć jako "teren". W ten sposób będzie możliwe równomiernie rozłożenie praw i obowiązków przewidzianych przez uchwałodawcę, a w efekcie cały obszar objęty kartą zawierającą stosowne zasady zagospodarowania będzie spełniać warunki planu, mimo sukcesywnego zagospodarowywania kolejnych jego części. Za takim rozumieniem pojęcia "terenu" wprost przemawia jego definicja zawarta w planie, która mówi o "jednakowych zasadach zagospodarowania", co należy rozumieć jako zasady takie same, równe, jednolite. Przyjęcie przeciwnej koncepcji, jaką przyjął organ pierwszej instancji i inwestor oznaczałoby, że wypełnienie zasad ustalonych w karcie w ramach jednej inwestycji, uniemożliwiałoby ich wypełnienie przez inną inwestycję z powodu wyczerpania limitów np. powierzchni zabudowy czy jej wysokości. Taka sytuacja, zdaniem sądu jest niedopuszczalna, gdyż powoduje ograniczenie praw inwestora do zabudowy swojej nieruchomości, jeżeli będzie on chciał z niego skorzystać po wcześniejszym zabudowaniu innych działek przez pozostałych właścicieli. W takim wypadku mielibyśmy do czynienia z preferowaniem przez plan tylko pierwszego inwestora, który posiadałby pełną swobodę co do wykorzystania limitów parametrów zabudowy, a tym samym to on w rzeczywistości kształtowałby ład przestrzenny.

W konsekwencji, zdaniem sądu, prawidłowa jest taka wykładnia planu, która przewiduje obowiązek realizacji zasad zagospodarowania określonych w danej karcie terenu, proporcjonalnie do powierzchni objętej inwestycją, tj. powierzchni działek wskazanych we wniosku. Zastosowanie zaś takiej wykładni do niniejszej inwestycji powoduje, że cały określony przez inwestora teren przedsięwzięcia, o łącznej powierzchni 2,88 ha, musi spełniać warunki zawarte w pkt 7 i pkt 17 karty trenu 001-M/U32 planu miejscowego, proporcjonalnie do powierzchni działek objętych wnioskiem odnoszonej do całego terenu karty o powierzchni 4,83 ha.

W konsekwencji powyższych rozważań możliwość zrealizowania zabudowy o wysokości 15-55 m może dotyczyć tylko 0,1440 ha działek inwestora, co odpowiada 5 % z terenu 2,88 ha, a nie całej karty terenu o powierzchni 4,83 ha. Tymczasem dokumentacja projektowa przewiduje 0,2400 ha powierzchni działek inwestora zabudowanych do wysokości 55 m. Wprawdzie wypełnia to wymóg 5 %, jednakże w stosunku do całego obszaru karty, nie terenu inwestycji, jak powinno mieć to miejsce w świetle wskazanej definicji "terenu". Z kolei pod usługi przewidziano tylko 3851 m2, co powoduje, że na pozostałych działkach konieczne będzie zrealizowanie usług o powierzchni 46.128, 6 m2, co jest niemożliwe ze względu na powierzchnię tych pozostałych, niezabudowanych działek. W konsekwencji ich inwestor byłby ograniczony w swoich prawach do terenu, bowiem mógłby go zagospodarować wyłącznie poprzez usługi, bez możliwości zabudowy mieszkaniowej, dopuszczonej w ramach karty terenu 001-M/U32.

Przy czym, zdaniem sądu, dla wykładni planu nie może mieć znaczenia stanowisko Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego zawarte w piśmie z dnia 28 marca 2018, na które powołuje się zarówno organ pierwszej instancji, jak i inwestor, a które zostało oparte na wyjaśnieniach Biura Rozwoju. Należy bowiem zauważyć, że wyrażony w nim pogląd stanowi jedynie niewiążącą opinię. Wprawdzie jest to opinia podmiotu biorącego udział w sporządzaniu planu miejscowego, jednakże zawarta w niej teza nie znajduje odzwierciedlenia w praktyce – jej zastosowanie do realiów niniejszej sprawy powoduje, że w stosunku do później realizowanych inwestycja, na innych działkach wchodzących w skład karty terenu 001-M/U32, postanowienia planu byłyby w rzeczywistości martwe, niemożliwe do zrealizowania.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że w okolicznościach sprawy nie można było uznać zgodności inwestycji z planem zagospodarowania, a uchybienia w tym zakresie uniemożliwiają ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji, prawidłowo organ odwoławczy, po dokonaniu prawidłowej wykładni planu i zastosowaniu jego postanowień do zaplanowanych parametrów inwestycji uznał, że decyzja Prezydenta akceptująca taką inwestycję była nieprawidłowa. Należało zatem orzeczenie to uchylić

i w związku z brakiem spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., odmówić Spółce ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej z garażami podziemnymi, projektem zagospodarowania terenu i infrastruktura techniczną - budynki A1, A2,A3,A4, B, CD, E, U1, U2, na działkach nr [..]-[..], przy [..].

Oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, bowiem przedstawiona w niej wykładnia pojęcia "terenu" nie jest prawidłowa. W szczególności nie sposób zgodzić się, że pogląd organu odwoławczego nie uwzględnia art. 8 i art. 64 Konstytucji RP, traktujących o ochronie własności. Przeciwnie, jak wykazano, pogląd ten uwzględnia te prawa, przy czym odnosi się on nie tylko do praw inwestora – Spółki, ale także właścicieli pozostałych działek, którzy na skutek zastosowania poglądu skarżącej, byliby znacznie ograniczeni w realizacji przysługującego im prawa zabudowy tylko do jednego rodzaju tej zabudowy, mimo przewidzianej w karcie terenu możliwości także zabudowy mieszkaniowej. W ocenie sądu to właśnie koncepcja prezentowana przez skarżącą Spółkę prowadzi do naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji, zaś stanowisko Kolegium jest spójne, logiczne i pozwala na praktyczne zastosowanie uchwalonych zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania działek w obszarze karty 001-M/U32 bez naruszania praw innych, przyszłych inwestorów na tym obszarze. Wobec tego, nie sposób też uwzględnić zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a., gdyż dokonana przez Kolegium wykładnia nie ma charakteru rozszerzającego.

Sąd nie dopatrzył się także naruszeń w zakresie procedowania Kolegium, gdyż organ ten przeprowadził postępowanie zgodnie z warunkami art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a. W szczególności, w sposób prawidłowo ustalono stan faktyczny, a następnie wynikające z niego okoliczności poddano ocenie w kontekście przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, w tym regulacji planu miejscowego. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zawiera wszystkie elementy, dzięki którym możliwa była sądowa kontrola rozstrzygnięcia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). Dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna w CBOSA).