Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 550/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 1 pkt 4 w zw z art. 194 ust 3
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 189 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza na rzecz R. B. o kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 550/19

UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" R. R. B., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dn. [...] stycznia 2018 r., znak: [...], wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 000 zł za przetwarzanie odpadów z naruszeniem posiadanego pozwolenia

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

W dniach 23 marca do 13 lipca 2017 r. [...] i Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, przeprowadził kontrolę działalności pod nazwą "[...]" R. R. B., w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska dotyczących postępowania z odpadami niebezpiecznymi. Kontrola została podjęta w związku ze zgłoszeniem interwencyjnym, dotyczącym zakopywania odpadów zawierających substancje ropopochodne na terenie zakładu, na działkach o nr [...] i [...] należących do R. B. w N., gm. S., na terenie którego R. B. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" R. R. B..

W trakcie kontroli dokonano następujących ustaleń:

1. R. B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" R. B. aktualnie posiada:

decyzję Starosty P. z dn. [...] lutego 2015 r., znak: [...], zezwalającą na przetwarzanie odpadów metodami R5 i R12, ważną do [...] lutego 2025 r.; decyzję Starosty [...] z dn. [...] lutego 2015 r., znak: [...], zezwalającą na zbieranie odpadów na terenie działki o nr ew. [...] w [...] a, ważną do 22 lutego 2025 r., decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], zezwalającą na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne z instalacji, prowadzenie odzysku, zbierania i transportu odpadów, aktualną jedynie w zakresie transportu odpadów i ważną do 11 marca 2021 r.

2. Zgodnie z warunkami zezwolenia na przetwarzanie odpadów, (pkt 3.1.) odpady będą poddawane przetwarzaniu w kruszarce, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], do której przedsiębiorca posiada tytuł prawny.

3. Stosownie do warunku w pkt 5 ww. decyzji, odpady przeznaczone do przetwarzania (odzysku) mogą być magazynowane na placu magazynowym na terenie nieruchomości o nr ew. [...] w m. [...], gmina [...] o pow. 2 ha. .

4. Po zmianie ww. decyzji w dniu [...] grudnia 2017 r., decyzją znak: [...] przetwarzanie odpadów oraz magazynowanie odpadów przed przetwarzaniem dopuszczono na działce o nr [...].

5. W trakcie oględzin w dniu 14.06.2017 r., ustalono, że miejsce przeznaczone do kruszarki betonu, sterty pokruszonego gruzu oraz sterty kruszywa o różnej granulacji znajdują się na terenie działki o nr [...], nie zaś jak wskazano w decyzji, na działce o nr. [...] (po zmianie działce nr [...]). Protokół oględzin stanowi zał. Nr 2 do protokołu nr [...].

6. W trakcie czynności kontrolnych, w dniu [...] czerwca 2017 r. przesłuchano R. B., właściciela firmy "[...]" R. B.. Przesłuchiwany potwierdził, iż na działce o nr ewid. [...] magazynowana jest odsiewka po kruszarce. Protokół z przesłuchania R. B. stanowi zał. Nr 8 do protokołu nr [...].

Wyniki kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, udokumentowane zostały protokołem kontroli, nr: [...], sygn. [...], który strona podpisała nie wnosząc żadnych uwag ani zastrzeżeń w dniu [...] lipca 2017 r.

Naruszenia w zakresie prowadzenia przetwarzania oraz magazynowania odpadów poza terenem działki nr [...] w m. [...], gmina [...] stwierdzone w trakcie kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zostały potwierdzone kontrolą Starosty [...]. Organ ten wezwał stronę do zaniechania naruszeń pod rygorem cofnięcia wydanych zezwoleń bez odszkodowania. Strona podjęła niezbędne kroki w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o odpadach za gospodarowanie odpadami niezgodnie z warunkami zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem decyzji w dniu [...] stycznia 2018 r., znak: [...], od której strona odwołała się.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dacie orzekania przez organ II instancji przepis art. 194 ustawy o odpadach został zmieniony ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592), która weszła w życie w dniu 5 września 2018 r. Jednakże zmiana wprowadzona tą ustawą nie tylko nie zniosła obowiązku organów do wymierzania kar pieniężnych między innymi za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, ale dodatkowo zaostrzyła dolne granice kary. Z ustawy tej nie wynikało, aby jej celem było działanie prawa wstecz, a wobec tego organ odwoławczy uznał, że w takiej sytuacji należy zastosować przepisy dotychczasowe, które stanowiły podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji. W związku z powyższym stosownie do przepisów art. 189 c kpa, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, będąc zobligowanym do zastosowania przepisów ustawy o odpadach, względniejszych dla strony, rozpoznał przedmiotową sprawę na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy o odpadach, (Dz. U. 2018, poz. 992), które są względniejsze dla strony.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpoznając sprawę, stwierdził, że odwołanie nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Podstawą ukarania strony było działanie niezgodne z warunkami zezwolenia tj. magazynowanie odpadów w postaci kruszywa oraz odsiewki z kruszarki na działce nr [...], nie zaś na działce [...], jak dopuszczono w zezwoleniu Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] oraz przetwarzanie odpadów poza terenem działki o nr ewid. [...].

Organ wskazał, że kruszywo wbrew twierdzeniom strony, nie traci statusu odpadów w wyniku pokruszenia kruszarką. Zgodnie z art. 14 ustawy o odpadach, określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają: 1) łącznie następujące warunki: a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów, b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie, c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu, d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska; 2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej. Możliwość utraty statusu odpadu zależy zatem od spełnienia warunków wynikających z przepisów ustawy o odpadach oraz UE. Oznacza to, że instrument ten będzie miał zastosowanie do tych rodzajów odpadów, które wskaże np. KE w odpowiednim rozporządzeniu. Do tej pory nie ukazało się rozporządzenie Komisji Europejskiej w sprawie kryteriów utraty statusu odpadów kruszyw. Wobec tego całkowicie zasadnym było przyjęcie, że kruszywo betonowe powstające w wyniku kruszenia gruzu betonowego stanowi odpad w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach.

Co do uprawnień strony w zakresie gospodarowania odpadami, organ I ustalił bezspornie, iż strona posiada decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], zezwalającą na przetwarzanie odpadów metodami R5 i R12. Powyższa decyzja zezwala stronie na przetwarzanie gruzu betonowego w ściśle określonych warunkach; miejsce przetwarzania i magazynowania odpadów wskazane jest jako działka o numerze [...] w m. [...] (warunek 3.1.a ww. decyzji). Odpady które poddawane będą przetwarzaniu poza instalacjami i urządzeniami na terenie powiatu p. - mają być wykonywane w miejscach wskazanych przez zlecającego wykonanie usługi, (warunek 3.1 .b) Mowa tu o budowie wałów, nasypów kolejowych i drogowych podbudów dróg i autostrad (...), co wynika wprost z pkt 2.3. ww. decyzji, nie zaś, jak twierdzi strona, o kruszeniu gruzu mobilną kruszarką.

W pkt 2.5 decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] zasadnie organ wskazał, iż w wyniku przetwarzania odpadów metodą R5 nie powstają odpady. Zostają bowiem wykorzystane w całości do budowy wałów lub innych obiektów infrastruktury drogowej lub kolejowej albo też wykorzystane do rozprowadzenia po powierzchni terenu, celem jego utwardzenia. Trudno zatem mówić o powstawaniu resztek z procesu.

W trakcie kontroli, przedsiębiorca oświadczył, że odsiewka po kruszarce (materiał powstający w trakcie klasyfikacji sitowej powstałego po kruszeniu odpadów gruzu, kruszywa) znajduje się na działce oznaczonej nr [...], nie jak wskazano w decyzji: [...]. Kontrolujący ponadto stwierdzili na działce nr [...] sterty pokruszonego gruzu oraz sterty kruszywa o różnej granulacji. Przewidziano również na terenie tejże nieruchomości miejsce przeznaczone na kruszarkę betonu. Samego urządzenia w tym miejscu nie stwierdzili, lecz zgodnie z wielokrotnie podkreślanym twierdzeniem strony, kruszarka jest urządzeniem mobilnym. W tej sytuacji zdaniem organu trudno się zgodzić z twierdzeniem strony o przetwarzaniu odpadów jedynie w granicach działki [...].

Rozdrabnianie odpadów gruzu betonowego, ceglanego, itp., polegające na kruszeniu go w kruszarce stanowi proces odzysku w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach, oznaczający jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Proces ten oznaczony jest symbolem R12, oznaczającym wymianę odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11 (może to obejmować procesy wstępne poprzedzające przetwarzanie wstępne odpadów, jak np. demontaż, sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulację, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie, przepakowywanie, separację, tworzenie mieszanek lub mieszanie przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w poz. R1-R11). Powyższe oznacza iż kruszenie, rozdrabnianie, zasadnie należy uznać za przetwarzanie w procesie R12.

Decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] przewiduje wykorzystanie części odpadów w procesie R5 - do utwardzania powierzchni terenu, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Organ wyjaśnił, iż o ile strona istotnie, dysponuje uprawnieniem do wykorzystania odpadów nie tylko w strefie ich przetwarzania, to magazynowanie gruzu w hałdach nie stanowi procesu utwardzania terenu. Trudno się zgodzić z prezentowanym stanowiskiem strony, że odpady gruzu będące w uformowanych stertach posłużyły stronie do utwardzenia terenu działek.

Wskazywane przez stronę warunki decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], mianowicie pkt 2.4 - rodzaje i masa odpadów przewidywanych do przetworzenia metodą R5 do utwardzania powierzchni terenów do których posiadacz ma tytuł prawny oraz pkt 4.4.c - wykorzystanie odpadów do utwardzenia powierzchni terenów do których wnioskodawca ma tytuł prawny określają uprawnienie strony do prowadzenia procesu przetwarzania odpadów poza instalacją. Nie wskazują w żadnym wypadku miejsca magazynowania odpadów. Zatem błędne jest przekonanie strony o prawnej możliwości magazynowania odpadów poza działką o numerze [...].

Tak więc działania podejmowane przez stronę na działkach nr [...] i nr [...] polegające na magazynowaniu i przetwarzaniu odpadów gruzu nie są zgodne z warunkami określonymi w decyzji Starosty [...].

Zaskarżoną decyzją organ I instancji wymierzył administracyjną karę pieniężną za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Bez znaczenia dla sprawy było dokładne oznaczenie kodu odpadu, który strona przetwarzała. Proces kruszenia prowadzi jedynie do zmiany składu granulometrycznego, nie powoduje zaś zmiany istotnych cech odpadu, takich jak charakter, czy skład chemiczny. Stąd podczas kruszenia gruzu nie zachodzi zmiana klasyfikacji. Kody oznaczające odpady po kruszeniu zostają takie same jak kody odpadów przeznaczonych do kruszenia, wymienione w decyzji zezwalającej Starosty [...].

Bez żadnego znaczenia w warunkach niniejszej sprawy jest także wzajemna relacja pomiędzy działkami. Tak więc, w ocenie organu odwoławczego bezcelowe było by przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność dokładnego ustalenia relacji pomiędzy granicą działki [...], a granicami działek aktualnie wpisanych do ewidencji gruntów. Stąd brak jest podstaw do stwierdzenia, że w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia art. 84 § 1 kpa. Strona nie wykazała, aby przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego miało dotyczyć okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Organ I instancji, szczegółowo wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne wymierzenia stronie kary pieniężnej. Uprzednio zaś w pełni rozważył i przeanalizował materiał dowodowy, dający obraz stanu faktycznego tej sprawy.

Podmiot nie posiadając wymaganych uprawnień, winien był liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego

kary w wysokości określonej przepisami. Skoro strona prowadziła działalność

w zakresie przetwarzania odpadów z drewna bez dopełnienia obowiązku uzyskania

zezwolenia, nałożonego art. 41 ustawy o odpadach, organ I instancji był zobligowany

z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji. Przepis art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy

o odpadach nie przewiduje odstępstw od wymierzenia kary pieniężnej.

Administracyjna kara pieniężna za naruszenia wymienione w art. 194 ust. 1 musi mieścić się w granicach od 1000 zł do 1 000 000 zł. Między tymi granicami organ wymierzający karę może poruszać się swobodnie, ale z uwzględnieniem okoliczności, jakie ustawodawca w art. 199 ustawy nakazuje mu uwzględnić, tj. rodzaj naruszenia

0. jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia, rozmiary prowadzonej działalności oraz wziąć pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Ilość odpadów drewna, które przetworzyła strona nie miała kluczowego znaczenia dla sprawy, gdyż stronie wymierzono najniższą karę, jaką przewiduje ustawa o odpadach. W opinii organu odwoławczego, [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo ustalił wysokość administracyjnej kary pieniężnej oraz właściwie ją uzasadnił. Na wysokość wymierzonej kary pieniężnej wpłynął fakt, iż strona prowadziła przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne a wpływ tej działalności na zdrowie o życie ludzi oraz środowisko należy uznać za znikomy. Trudno ustalić dokładny okres trwania naruszenia przed rozpoczęciem kontroli u przedsiębiorcy, dlatego organ nie uwzględnił wpływu tej przesłanki na wysokość administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie organu odwoławczego, kara w wysokości 1 000 zł jest uzasadniona okolicznościami sprawy.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaszły przesłanki określone w art. 189f kpa, umożliwiające odstąpienie od wymierzonej kary zarówno w trybie obligatoryjnym, jak i fakultatywnym. Naruszenia stwierdzone przez organ I instancji nie można uznać za znikome, skoro niesie za sobą możliwość zagrożenia dla środowiska. Strona również nie doprowadziła do zgodności prowadzonej działalności z warunkami wydanych pozwoleń, tym samym nie zaprzestała naruszeń. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzą również przesłanki do odstąpienia od wymierzenia z uwagi na podjęcie przez stronę działań zmierzających do zniwelowania następstw niezgodnego z prawem zachowania.

B. B. wniósł skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji:

I. Naruszanie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie:

1. Naruszenie prawa procesowego w toku postępowania dowodowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. praz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie charakteru naniesień i lokalizacji posadowienia odpadów przetwarzanych oraz miejsca posadowienia produktów powstających w wyniku przetwarzania, polegające na ;

a) oparciu decyzji o materiał nie stanowiący dowodu w rozumieniu k.p.a., tj. w szczególności dołączenie do akt zdjęć nie ujawnionych w protokole i uznanie iż pismo Starosty [...] stanowić może dowód magazynowania odpadów niezgodnie z pozwoleniem (decyzją), podczas gdy nieznane są podstawy ustalenia przez Starostę takiego stanu zaś Skarżący nie był w stanie wypowiedzieć co do poprzednich ustaleń innego Organu;

2. brak jasnego określenia co Organ uważa za odpad w postaci gruzu, granulat, odsiewkę z kruszarki a co za kruszywo (kody dla takiego odpadu nie zróżnicowano je w protokole na gruz pokruszony oraz granulat i jakie kryteria przyjęto;

3. brak rozróżnienia w protokole rodzaju odpadów na te których Skarżący może użyć (zgodnie z pkt. 2.4. i 3.1.c decyzji zezwalającej) na utwardzanie terenów do których Skarżący posiada tytuł prawny i tych co do których uprawnienia takiego nie posiada;

4. w żaden sposób nie stwierdzono protokołem co dokładnie (jaki odpad wg kodu) i w którym miejscu (tj. w granicach której działki) znajdują się : odpady nieprzetworzone, odsiewka z kruszarki a gdzie kruszywo nie będące odslewką - co jest niezrozumiałe biorąc pod uwagę iż zgodnie z pkt 2.4. decyzji Skarżący posiada uprawnienie do utwardzania terenu odpadami;

5. niezrozumiałe wskazanie dlaczego kruszywo i odsiewka z kruszarki (stanowiące produkt stanowiący efekt pracy kruszarki) nie może być przechowywane poza działką skoro Skarżący posiada uprawnienie do utwardzania powierzchni terenów do których posiada tytuł prawny (pkt 3.1.c) oraz uprawnienie do wykorzystania ich do drobnych napraw i konserwacji na tymże terenie;

2. Naruszenie prawa procesowego w toku postępowania dowodowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. praz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. a w konsekwencji błędne ustalenie iż miejscem pracy kruszarki jest działka nr [...] oraz działka [...], podczas gdy:

a. kruszarka z zasady jest urządzeniem mobilnym (jest to pojazd gąsiennicowy) i miejsce jego postoju nie jest miejscem pracy;

b. na działce [...] stwierdzono gruz budowlany - a więc odpad który podlega przetworzeniu w kruszarce;

c. działki nr [...], [...], [...] i [...] nie nadają się do pracy kruszarki z uwagi na brak na nich gruzu - na dawnej działce nr [...] znajduje się jedynie przetworzony (pokruszony) już gruz (granulat o różnym stopniu fragmentacji);

d. nieznana jest podstawa do stwierdzenia dlaczego to działka [...] została uznana za miejsce pracy kruszarki (jest to miejsce jej przechowywania - kruszarka jest urządzeniem mobilnym) skoro brak jest tam gruzu który mógłby podlegać przetworzeniu w kruszarce i gromadzi się tam - co ujawniono w protokole - prefabrykaty (a więc produkty nowe);

3. Naruszenie prawa procesowego w toku postępowania dowodowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez : nieuprawnione dołączanie zdjęć do akt sprawy zdjęć nieujawnionych w protokole kontroli oraz brak powiązania zdjęć z konkretnymi działkami, a w konsekwencji oparcie zasadniczych ustaleń (o gromadzeniu odpadów w postaci hałd ziemi i gruzu poza terenem objętym decyzją) o zdjęcia nie uwzględnione w protokołach z kontroli, względnie zdjęcia nieopisane co do lokalizacji:

i. nieuwzględnienie wniosku strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji na okoliczność przebiegu granic działek;

4. Pominięcie posiadanego przez pozwolenia w postaci pkt 2.4. i 2.5. decyzji Starosty [...] znak [...] na przetwarzanie poprzez utwardzanie i wykorzystywanie odpadu poprzez uznanie;

1. błędne ustalenie iż jedynym rezultatem procesu przetwarzania jaki wytwarzać może Skarżący jest kruszywo, bowiem w ramach pkt. 2.4. przetwarzane poprzez utwardzenie są m.in. także ziemia, odpady betonowe i gruz i nie ma tu miejsca na przetwarzanie poprzez rozdrabnianie ale jedynie utwardzenie nimi terenu;

2. brak analizy pkt 2.5 decyzji Starosty [...] znak [...], która wyraźnie stwierdza iż w wyniku przetwarzania odpadów z pkt 2.3. i 2.4. tejże decyzji metodą R5 (praca kruszarki) nie powstają odpady;

3. błędne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności zaś uznanie iż urobek z kruszarki na działce nr [...] stanowi odpad oczekujący na przetworzenie, podczas gdy stanowi on produkt końcowy oczekujący na nabycie lub też został użyty do utwardzenia/wyrównania terenu zgodnie z pkt 2.4. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] (bowiem znajduje się w miejscu parkowania pojazdów);

4. pominięcie faktu, iż sam proces przetwarzania poprzez utwardzanie działki (pkt 2.4. decyzji Starosty [...]) jest procesem długotrwałym i użycie odpadu do utwardzenia nieruchomości musi być poprzedzone jego wysypaniem na terenie który jest utwardzany a dopiero następnie następuje jego rozmieszczenie;

II. Naruszanie prawa materialnego - tj. art. 41 , 43 i 44 oraz art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na:

1. Niezrozumiałym opisie czynu za który karę wymierzono, nie wskazujący w szczególności:

a) na czym polega różnica pomiędzy procesem przetwarzania metodą określoną w pkt 2.4. i 2.5. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] a zarzucanym Skarżącemu magazynowaniem odpadów, w szczególności zaś brak uwzględnienia iż proces przetwarzania w postaci utwardzania działek jest procesem długotrwałym;

a. brak różnicowania odsiewki z kruszarki i kruszywa oraz innych materiałów powstających w procesie przetwarzania i w konsekwencji nie wskazanie jak Organy odróżniają granulat od rozdrobnionego gruzu;

b. braku ustalenia podstawowych okoliczności dot. pracy kruszarki na terenie działek [...], [...], [...] i [...] (kontrola nie wykazała aby cokolwiek przetwarzano, kruszarka zaś jako kosztowne urządzenie mobilne znajdowała się na placu z kamerami i nie pracowała);

2. Błędnym uznaniu, iż kruszywo otrzymane w wyniku procesu przetwarzania w kruszarce (granulat) nadal stanowi odpad w postaci gruzu rozdrobnionego, podczas gdy brak jest tego rodzaju odpadu w klasyfikacji a jest ono powszechnie dostępnym materiałem stosowanym zarówno w pracach ogrodniczych (posiada funkcje ozdobne, może też służyć do utwardzania alejek i ścieżek, jak również tworzenia) jak i robotach budowlanych a Skarżący regularnie poddaje go badaniom;

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego, jak również prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy jednocześnie ocenił, że organ I instancji wymierzył karę pieniężną do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Należy przypomnieć, że organ I instancji wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 1.000 zł za prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów z naruszeniem posiadanego pozwolenia. Rodzaj naruszenia nie został jednak wskazany w sposób wyraźny w sentencji decyzji, a jedynie w jej uzasadnieniu (magazynowanie odpadów i zlokalizowanie miejsca pracy kruszarki na innej działce niż wskazana w obowiązującym zezwoleniu).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 j.t.) w brzmieniu obowiązującym od 5 sierpnia 2018 r. po zmianie dokonanej ustawą z dnia z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018r., poz. 1592).

Ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych wskazujących na konieczność stosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy przepisów dotychczasowych, tak jak miało to miejsce w przypadku ustawy zmieniającej z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz.1479), która weszła w życie od 18 sierpnia 2018 r. Ze względu na treść art. 23 tej ostatniej ustawy w okresie od 18 sierpnia do 4 września 2018 r. mogły być stosowane w zakresie wymierzania kar przepisy dotychczas obowiązujące, a więc m.in. art. 194 ust. 1 pkt 4 określający dolną granicę kary za przetwarzanie odpadów niezgodnie z zezwoleniem na poziomie 1000 zł.

Po zmianie ustawy, obowiązującej od 5 września 2018 r. nadal obowiązuje zasada wymierzania kary m.in. za przetwarzanie odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Organ w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo rozważał okoliczność związaną z przepisem stanowiącym podstawę wymierzenia kary za przetwarzanie odpadów bez posiadanego zezwolenia, co doprowadziło do nieprawidłowej oceny, że zastosowanie w sprawie powinien znaleźć dotychczasowy przepis art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 5 września 2018 r., jako przepis względniejszy. Tymczasem zaostrzeniu uległa kara za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, nie zaś za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Co więcej przepisy dotychczasowe w odniesieniu do zmiany wprowadzonej od 5 września 2018 r. to przepisy wprowadzone w życie wcześniejszą zmianą ustawy, obowiązujące począwszy od dnia 18 sierpnia 2018 r., kiedy to podwyższono dolną granicę kary do 5.000 zł (m.in. za naruszenie określone w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy). Po zmianie ustawy, od 5 września 2018 r. o wymierzeniu kary administracyjnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem stanowi art. 194 ust. 5 ustawy, który przewiduje karę w wysokości od 1000 zł do 1.000.000 zł. Tak więc dolna granica kary wprowadzona tą zmianą jest z pewnością względniejsza od kary obowiązującej w okresie od 18 sierpnia 2018 r. do 4 września 2018 r. na podstawie dotychczasowych przepisów. Dlatego też organ nieprawidłowo zastosował art. 189c k.p.a. i art. 194 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej w dniu 5 września 2018 r. (co w rzeczywistości prowadziło do stosowania przepisów sprzed zmiany wprowadzonej w życie w dniu 18 sierpnia 2018 r.). Nieprawidłowo wskazana podstawa prawna, w sytuacji gdy w obrocie prawnym istnieje przepis prawa materialnego, który powinien mieć zastosowanie do wymierzenia kary za przetwarzanie odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, a wymierzona przez organ I instancji kara, utrzymana decyzją organu odwoławczego odpowiadała dolnej granicy obowiązującej kary, nie stanowiła naruszenia skutkującego koniecznością uchylenia decyzji.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości wydanej przez organ II instancji decyzji w kontekście zakresu ustalonego przez organ naruszenia przypisanego skarżącej spółce oraz prawidłowość wymierzonej kary administracyjnej za to naruszenie. Skarżący neguje, że doszło do naruszenia przez niego wymogów posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu. W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższą zasadę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest wyrazem pełnej akceptacji dla dokonanego przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego do którego zastosowany został przepis prawa materialnego tj. art. 194 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 194 ust. 3 ustawy. Organ odwoławczy z jednej strony lakonicznie wskazuje na czym polegało ustalone przez organ I instancji naruszenie (magazynowanie odpadów w postaci kruszywa oraz odsiewki z kruszarki na działce nr [...] oraz przetwarzanie odpadów poza terenem działki nr ew. [...], str. 5 decyzji). Jednocześnie z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy znajduje uzasadnienie dla zastosowania tych przepisów prawa materialnego w zakresie innego naruszenia tj. naruszenia polegającego na przetwarzaniu odpadów z drewna bez dopełnienia obowiązku uzyskania zezwolenia. Rozważania poświęcone analizie zastosowanego wymiaru kary i braku przesłanek do odstąpienia od jej wymierzenia poświęcone są działaniom związanym z przetwarzaniem odpadów drewna, nie zaś gruzu, a zatem innych działań, niż oceniane w decyzji organu I instancji.

Według art. 198 tej ustawy w decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną określa się w szczególności:

1) rodzaj naruszenia i dzień stwierdzenia naruszenia;

2) wysokość administracyjnej kary pieniężnej.

Organ pominął wynikający z art. 198 ustawy wymóg jednoznacznego określenia w decyzji wymierzającej karę określenia rodzaju naruszenia, co stanowi o naruszeniu tego przepisu prawa materialnego. Skutkowało to najprawdopodobniej pomyłką organu odwoławczego, który mógł rozpatrywać odwołania od decyzji dotyczących wymierzenia kary za różne naruszenia znajdujące oparcie w tym samym elemencie materiału dowodowego tj. protokole kontroli przeprowadzonej w miejscu prowadzonej przez skarżącego działalności.

Oznacza to, że zachodzi ewidentny brak spójności między rozstrzygnięciem wyrażonym w sentencji decyzji, a treścią uzasadnienia, co powoduje, że już z tego powodu zachodzi wątpliwość co do prawidłowości ustalonego przez organ stanu faktycznego w odniesieniu do którego znalazł zastosowanie przepis prawa materialnego będący podstawą wymierzenia kary.

Stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób dostateczny do jej rozstrzygnięcia, choć nie budzi wątpliwości, że w oparciu o określone w decyzji zezwalającej skarżącemu na przetwarzanie odpadów warunki tej działalności, nie było możliwe magazynowanie odpadów na innym terenie, niż działka o nr ew. [...] (wcześniej [...]). Magazynowanie odpadów na działce nr ew. [...] stanowiło więc gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Organ odwoławczy nie ustalił jednak zakresu tego naruszenia. Z pewnością nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy postulowany przez skarżącego dowód zmierzający do określenia przy wykorzystaniu biegłego granic działek, skoro podział ewidencyjny nie dotyczył działki nr ew. [...] na której miały być magazynowane odpady wbrew warunkom zezwolenia. Organ miał rację twierdząc co do zasady, że dla naruszenia polegającego na magazynowaniu w niedopuszczonym zezwoleniem miejscu odpadów w postaci gruzu nie ma znaczenia oznaczenie kodu tego odpadu, ponieważ proces kruszenia nie prowadzi do zmiany istotnych cech odpadu, a do zmiany składu granulometrycznego. I choć zasadnie twierdzi, że skarżący nie mógł samodzielnie doprowadzić do utraty przez podlegający przetwarzaniu gruz statusu odpadu, gdyż proces kruszenia w sytuacji, gdy nie są spełnione wszystkie warunki określone w art. 14 ustawy o odpadach (a więc brak przepisów unijnych dotyczących kryteriów utraty statusu odpadów w odniesieniu do kruszyw) takiej zmiany nie powoduje, to jednak przy ustaleniu zakresu dokonanego przez skarżącego naruszenia, organ nie powinien pomijać treści udzielonego zezwolenia. W decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. w pkt 4.3 zawarto informację, że powstające frakcje granulometryczne spełniające normy dla określonego wyrobu na podstawie przepisów odrębnych oraz zgodnie ze specyfikacjami branżowymi są traktowane jako pełnowartościowy materiał – wyrób/produkt.

Według art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach kara administracyjna wymierzana jest za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Organ nie powinien więc traktować jako naruszenia, działania zgodnego z treścią udzielonego zezwolenia, a jeżeli uważa, że warunki tego zezwolenia są niezgodne z obowiązującymi przepisami, podjąć działania prowadzące do zmiany lub eliminacji zezwolenia z obrotu prawnego.

Należy wskazać także, że zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji argumentacja dotycząca wymierzenia kary i braku przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a., choć odnosi się do rodzaju i zakresu naruszenia niezgodnego z przedmiotem postępowania (odpady z drewna zamiast odpadów gruzu) wskazuje, że organ nie dokonał prawidłowej wykładni tego ostatniego przepisu.

Stosownie do treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Warunkami obligującymi organ do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej jest znikomy charakter naruszenia i zaprzestanie naruszeń. Tymczasem choć organ wskazywał na znikomy charakter naruszeń (co prawda w odniesieniu do odpadów drewna), a także przywołał w uzasadnieniu decyzji informację przekazaną przez Starostę [...] (w piśmie z dnia 28 listopada 2017 r., które zostało dołączone przez sąd do akt sprawy), że skarżący podjął kroki w celu usunięcia nieprawidłowości, uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 189f k.p.a. Należy podkreślić, że organ nie przytoczył w uzasadnieniu decyzji treści istotnego dla sprawy pisma Starosty w sposób rzetelny i nie dołączył pisma do materiału dowodowego w przekazanych sądowi aktach postępowania administracyjnego, choć pismo stanowiło ich element. Wynika z niego, że stwierdzone naruszenia zostały usunięte.

Tak więc ocena organu, że w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 189f kpa jest przedwczesna, a jeżeli charakter naruszeń w odniesieniu do magazynowania gruzu także należałoby uznać za znikomy, ocena taka nie byłaby uprawniona.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona ustaleń dotyczących faktycznie dokonanych przez skarżącego naruszeń warunków posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz oceny czy wobec skarżącego zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 j.t.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.