Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1027/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184, art 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Gl 104/19 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogi publiczne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019r. sygn. akt II SAB/Gl 104/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogi publiczne oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

[...] S.A. z siedzibą w [...] złożyła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki gruntu oznaczone jako dz. [...], [...] i [...], zajęte pod drogi publiczne i wypłacenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej u.g.n.). Wniosła o zobowiązanie organu do ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wskazane działki gruntu zajęte pod drogi publiczne w odpowiednim terminie, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o orzeczenie o uprawnieniu skarżącego podmiotu do dochodzenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podała m. in., że w oparciu o wniosek skarżącej z [...] lipca 2008 r. toczył się etap rokowań co do wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne. Do porozumienia między Spółką a organem nie doszło, co znalazło wyraz w piśmie organu z [...] listopada 2011 r., ze wskazaniem, że postępowanie w opisanej sprawie "pozostaje bez dalszego biegu". We wskazanym wyżej piśmie skarżącej 31 lipca 2008 r. został złożony alternatywnie (na wypadek niedojścia rokowań do skutku) wniosek o wypłatę odszkodowania za działki gruntu zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Zażalenie z [...] maja 2019 r. na bezczynność organu nie odniosło zamierzonego skutku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) postanowiło stwierdzić, że Prezydent Miasta [...] nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu tego postanowienia SKO ograniczyło się do opisania cywilnoprawnego trybu rokowań. W ostatnim zdaniu uzasadnienia SKO zaznaczyło, że tryb administracyjny skarżącemu podmiotowi nie należał się, ale nie wyjaśniło dlaczego. Reasumując, po wyczerpaniu trybu cywilnoprawnego, na wniosek skarżącego z [...] lipca 2008 r. należało przejść do realizacji etapu administracyjnoprawnego, zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. Postępowanie w tej sprawie pozostaje w toku, a organ pierwszej instancji dotąd nie wykonał jakichkolwiek czynności w sprawie, wymaganych przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Podał, że Fabryka [...] "[...] " S.A. pismem z [...] lipca 2008 r. zawnioskowała do Prezydenta Miasta [...] alternatywnie o:

1) wykup prawa użytkowania wieczystego wskazanych tam nieruchomości;

2) wypłatę odszkodowania za ww. grunty zajęte pod drogę gminną (fragment ul. [...]) na podstawie art. 98 u.g.n.

W trakcie prowadzonego postępowania w tym zakresie organ ustalił, że dz. [...] nie stanowiła elementu istniejącego pasa drogowego drogi publicznej (ul. [...]), natomiast w odniesieniu do dz. [...] konieczne było przeprowadzenie podziału geodezyjnego, mającego na celu wydzielenie z nieruchomości działki wchodzącej w obszar drogi powiatowej ul. [...] oraz odrębnej działki położonej w obszarze nowopowstałej drogi gminnej ul. [...]. Pismem z [...] lutego 2009 r. organ poinformował spółkę o braku podstaw do wszczęcia procedury związanej z wykupem dz. [...]. Organ kilkukrotnie informował Spółkę o możliwości regulacji stanu prawnego nieruchomości zajętej pod ul. [...] jedynie po dokonaniu podziału dz. [...] i wydzieleniu z niej części zajętej pod ww. drogę. Ponadto pismem z [...] lipca 2011 r. Miejski Zarząd Dróg poinformował Spółkę, że w odniesieniu do dz[...] (częściowo zajętej pod drogę) i dz. [...] (nie zajętej pod drogę) wykup może być jedynie realizowany w ramach inwestycji drogowej związanej z budową dalszego odcinka ulicy lub poszerzenia jej obszaru o grunty niezabudowane. Wówczas nie zachodziły przesłanki inwestycyjne. Potem, wobec braku zgody użytkownika wieczystego na proponowane przez Gminę warunki nabycia prawa użytkowania wieczystego dz. [...], a tym samym z przyczyn nieleżących po stronie organu, nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży. W związku z tym organ zakończył postępowanie informując Spółkę, że sprawa pozostaje bez dalszego biegu (pismo z [...] listopada 2011 r.). Przedmiotowe postępowania prowadzone były w trybie cywilnym, gdyż brak było podstaw prawnych do zastosowania art. 98 u.g.n. W dacie wydania decyzji podziałowej, tj. 2[...] 1 października 2009 r., art. 98 ust. 1 u.g.n. nie dawał podstaw do uznania racji skarżącej Spółki. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej, skoro na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. To z decyzji podziałowej musi wynikać: czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, jaki jest cel wydzielenia działki wraz ze wskazaniem dokumentu, z jakiego wynika przeznaczenie działki. Ponadto, dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy. Przedmiotowa decyzja z [...] października 2009 r. wydana została na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg w [...] na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1, art. 96 ust. 1 i art. 99 u.g.n. bez wskazania, które działki przeznaczone są pod ww. drogi publiczne. Brak elementów konstytutywnych w decyzji podziałowej z [...] 21 października 2009 r. uniemożliwił złożenie wniosku do sądu powszechnego, wydziału ksiąg wieczystych, o odłączenie wyodrębnionej działki przeznaczonej pod drogę publiczną i wpisanie własności Gminy - nie nastąpiło przejęcie własności nieruchomości. W związku z powyższym postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. nie zostało wszczęte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że strona może zarzucać organowi bezczynność, ale jedynie w zakresie postępowań, co do których istniała podstawa do ich prowadzenia w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Decyzja podziałowa z [...] października 2009 r. wydana została na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg w [...] - na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1, art. 96 ust. 1, 97 ust. 1 i art. 99 u.g.n. w celu regulacji stanu prawnego nieruchomości ozn. jako dz. [...] 9, bez wskazania, które działki przeznaczone są pod drogi publiczne.

Ówcześnie art. 98 u.g.n. stanowił, że "1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. 2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. 3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości."

Sąd I instancji przywołał pogląd wyrażony w wyroku NSA z 8 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 1857/14, w którym stwierdzono: "Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin."

Zatem skarga na bezczynność organu w przedmiocie ustalenia odszkodowania, w trybie przepisów art. 98 ust. 3 u.g.n. jest bezzasadna. Brak elementów konstytutywnych w decyzji podziałowej z 21 października 2009 r. uniemożliwił złożenie wniosku do sądu powszechnego, wydziału ksiąg wieczystych, o odłączenie wyodrębnionej działki, przeznaczonej pod drogę publiczną i wpisanie własności Gminy. W związku z powyższym brak było podstaw do wszczęcia postępowania odszkodowawczego w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu wniosła [...] SA z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W sprawie zachodzi zdaniem skarżącej Spółki niedopuszczalność podmiotowa drogi sądowej. Następuje ona w tej sprawie wobec prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu, tj. bez wniesienia skargi w sprawie administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją podziałową z dnia [...].10.2009r. znak [...] przez podmiot uprawniony do inicjowania tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP postępowanie sądowoadministracyjne jest bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości. Nieważność postępowania Sąd bierze pod uwagę z urzędu.

Zaskarżonemu w całości wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11.12.2019r. skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), t.j.:

- art. 151 p.p.s.a. w związku art. 98 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą Sąd do mylnego wniosku, że przejście działek pod drogi publiczne/ wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa na podstawie przepisów art. 98 u.g.n., jest "rozstrzygane" (uzależnione od "rozstrzygnięcia") przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym gdy prawidłowo takiej zależności od ,,rozstrzygnięcia" sądu powszechnego nie ma,

- art. 151 p.p.s.a. w związku art. 98 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą Sąd do mylnego wniosku, że wskazane przepisy mają zastosowanie tylko do wydzielenia gruntów pod drogi, które dopiero mają powstać gdy prawidłowa ich wykładnia prowadzi do wniosku, że przepisy art. 98 u.g.n. ust. 1, ust. 2 i ust. 3 mają zastosowanie również do gruntów wydzielanych pod drogi istniejące,

2. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), t.j.

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA poprzez złamanie nakazu wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach niniejszej sprawy ze skargi na bezczynność organu w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, co prowadziło Sąd I instancji do nieuprawnionego przeprowadzania w tym postępowaniu oceny zasadności i prawidłowości decyzji podziałowej z dnia [...].10.2009r. znak [...], wydanej w innej sprawie i nie objętej skargą Spółki; Sąd nadto niesłusznie nie uwzględnił faktu sanowania braku pisma Spółki z dnia [...].07.2008 I. dz. [...] za pomocą pisma z dnia [...].03.2009r. I.dz. [...] zalegającego w aktach sprawy - co miało oczywisty istotny wpływ na wydanie wadliwego wyroku niesłusznie oddalającego skargę na bezczynność organu.

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA, art. 80 KPA przez uczynienie przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej (zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji podziałowej z dnia z dnia [...].10.2009r. znak [...]), niż ta w której wniesiono skargę (na bezczynność organu w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania) i ze szkodą dla sprawy ze skargi na bezczynność oraz słusznego interesu Spółki - co musiało mieć istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie skargi.

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 KPA, art. 8 KPA, art. 9 KPA przez wadliwą sądową kontrolę legalności bezczynności organu, polegającą na nie skontrolowaniu nieuprawnionych poczynań i argumentacji organu ujawnionych po raz pierwszy w odpowiedzi na skargę w aspekcie rzekomych braków "elementów konstytutywnych" decyzji podziałowej, poza granice zakreślone w skardze, wobec braku jakiejkolwiek podstawy prawnej do przeprowadzenia oceny zasadności i prawidłowości decyzji podziałowej z dnia [...].10.2009r. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

- co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w poddanym kontroli sądowej postępowaniu należało skoncentrować się na ustaleniu jak prawidłowo powinien przebiegać dalszy proces ustalenia odszkodowania i co powinno być jego przedmiotem.

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA, art. 80 KPA bowiem uzasadnienie zawiera jedynie opis elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez Sąd I instancji a także dlaczego - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia a nadto jest wewnętrznie sprzeczne i nielogiczne, lakoniczne, zawiera bezużyteczne odesłanie do zupełnie odmiennego stanu faktycznego w sprawie I OSK 1857/14, zawiera pominięcie dowodu zalegającego w aktach sprawy w postaci pisma Spółki z dnia [...].03.2009r. I.dz. [...], którym został sanowany brak pisma z dnia [...].07.2008 I. dz. [...] - co niesłusznie prowadziło do oddalenia skargi przez Sąd I instancji.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na swoją rzecz całości kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych. Skarżąca Spółka wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).

W ramach postawionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do naruszenia art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W sprawie zachodzi bowiem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, niedopuszczalność podmiotowa drogi sądowej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd prowadził postępowanie z urzędu, bez uprzedniego wniesienia skargi kasacyjnej w sprawie administracyjnej zakończonej decyzją podziałową. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony dokonał oceny decyzji podziałowej, przez przyjęcie, że decyzja podziałowa z [...] października 2009r. nie zawiera "wskazania, które działki przeznaczone są pod drogi publiczne". Zarzut jest bezzasadny a ponadto sprzeczny z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była bezczynność organu. Dla jej ustalenia niezbędne było wyjaśnienie, czy organ miał obowiązek podjąć jakiekolwiek kroki na drodze administracyjnej w zakresie żądania skarżącej. Prawidłowo zatem Sąd I instancji, w ramach przysługujących mu uprawnień, ustalił treść decyzji, która stanowiła podstawę żądania, jak również zinterpretował jej treść, stosownie do przepisów prawa na podstawie których decyzję tę wydano. W żadnej części uzasadnienia nie zawarto oceny prawnej wspomnianej decyzji, a jedynie jej zakres oraz skutki jakie wywołała. Brak zgody skarżącego na stanowisko Sądu nie powodował nieważności postępowania sądowego w sprawie.

Nieskuteczne okazały się też zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. powiązane przez skarżącą kasacyjnie z naruszeniem art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów przez błędną ocenę decyzji podziałowej dokonaną przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia przepisów k.p.a. jest zupełnie niezrozumiały, zważywszy, że mamy do czynienia ze skargą kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, który rozpatrywał skargę na bezczynność organu. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie kontroluje ich stosowanie przez organy administracji publicznej, w sprawach, w których organy te mają obowiązek stosować te przepisy. Gdyby przedmiotem skargi była decyzja organu, to wówczas sąd, zgodnie z przepisami normującymi procedurę sądowoadministracyjną, byłby zobowiązany do ich oceny. Sąd I instancji orzekał bowiem w oparciu o art. 149 p.p.s.a., co jasno wynika z końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a żadna z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie została powołana w zarzutach skargi kasacyjnej.

Art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie zatem takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego czy też działania organu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Sąd dokonał oceny bezczynności w oparciu o akta sprawy, w której zarzucono organom bezczynność. Decyzja, która, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nakładała na organ obowiązek podjęcia działań co do ustalenia i wypłaty odszkodowania była integralną częścią materiału dowodowego sprawy i bez oceny jej skutków niemożliwa byłaby ocena zasadności skargi na bezczynność.

Z kolei przepis art. 134 § 1 P.p.s.a stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z [...] lipca 2009 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Nie orzekał zatem w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126. Zarzucając Prezydentowi Miasta [...] bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji odszkodowawczej skarżący wywodzi, że decyzja podziałowa w wyniku której wydzielone zostały działki nr [...], [...] i [...], wydana została w trybie art. 98 u.g.n.

Zgodnie z art. 98 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Przepis dotyczy wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości. Jeśli podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu, to nawet wtedy, gdy projekt podziału przewiduje wydzielenie działek pod drogę publiczną, nie przechodzi ona na własność Skarbu Państwa ani też jednostek samorządu terytorialnego. W takim przypadku jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mogą uzyskać własność tych działek w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia. Wydzielenie działki pod drogę publiczną może w omawianym przypadku nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2009 r., II SA/Gd 413/08).

Prawidłowo Sąd I instancji przyjął na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, że decyzja podziałowa Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2009 r. nr [...], na mocy której doszło do wydzielenia działek nr [...], [...] i [...], nie została wydana w trybie art. 98 u.g.n. Sąd przyjął, że podmiotem wnioskującym o podział był Miejski Zarząd Dróg w [...]. W przypadku powyższych działek nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 98 u.g.n., nie doszło zatem też do zmiany własności tej działki na rzecz miasta. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że w przyjętych okolicznościach sprawy nie istnieje norma materialnego prawa administracyjnego zobowiązująca prezydenta Miasta [...] do ustalenia odszkodowania za ww. działki, a spór pomiędzy skarżącym a tym organem jest sporem cywilnym, dotyczącym ceny wykupu działki. W takiej sytuacji postępowanie administracyjne nie może być wszczęte.

W świetle tego co powiedziano wyżej, trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że odszkodowanie za nieruchomość jest ekwiwalentem za utracone prawo własności. Dopóki przejście prawa nie jest potwierdzone wpisem w księdze wieczystej, podmiot publiczny nie może legitymować się w relacjach z innymi osobami i organami tytułem prawym do nieruchomości przeznaczonej pod drogę, a zatem nie można mówić o wymagalności roszczenia odszkodowawczego. W sprawie jest bezsporne, że skarżący kasacyjnie wciąż jest ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych działek jako ich właściciel. Nie ma żadnych przeszkód prawnych aby skarżąca, jeżeli jest przekonana o przejściu prawa własności na Miasto Bielsko - Biała na podstawie decyzji podziałowej, skorzystała z możliwości wytoczenia powództwa z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.