Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1643/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41   ust. 2 pkt. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 990/13 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 990/13, oddalił skargę D. K. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Komendanta Głównego Policji.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił D. K. ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Umotywował go licznymi absencjami chorobowymi funkcjonariusza, który w okresie ostatnich 8 lat korzystał przez 499 dni ze zwolnień lekarskich. Ponadto w trakcie choroby swojej lub dziecka uczestniczył jako radny Rady Gminy w B. w obradach sesji i posiedzeniach komisji tej Rady oraz pobierał z tego tytułu dodatkowe wynagrodzenie. W ocenie organu takie postępowanie narusza ważny interes służby i dobre imię Policji, podważa jej wiarygodność i wpływa negatywnie na dyscyplinę innych funkcjonariuszy. Nieobecność utrudnia organizację służby w jednostce, bo wymusza obciążenie innych policjantów jego zadaniami. Ponadto organ zważył, iż strona została skazana na karę dyscyplinarną za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego, które opisał, a które również zostało potwierdzone przez sąd, który warunkowo umorzył postępowanie karne w tym zakresie. Policjant wniósł odwołanie od tego rozkazu do Komendanta Głównego Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2012r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W jego motywach wskazał na bezsporny fakt korzystania przez odwołującego się z licznych zwolnień lekarskich, które dezorganizując wpływały na pracę jednostki. Nadto powołał się na fakt uczestniczenia przezeń w czasie korzystania ze zwolnienia w pracach Rady Gminy w B., jak i warunkowe umorzenie postępowania karnego w sprawie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Wedle organu te okoliczności wypełniły przesłankę przywołanego wyżej przepisu i uprawniły do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Co prawda był on oceniany pozytywnie przez przełożonych, ale zdaniem organu jego osiągnięcia nie były ponadprzeciętne.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono brak podstaw do przyjęcia, iż pozostawanie skarżącego w służbie w Policji jest sprzeczne z "ważnym interesem służby" w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Organy obu instancji błędnie potraktowały chorobę skarżącego i usprawiedliwione przez niego nieobecności, jak również wydany wyrok sądowy warunkowo umarzający postępowanie karne, za sprzeczne z ważnym interesem służby. Skarżący wskazał, że za popełniony czyn karny poniósł karę dyscyplinarną. Nie można zaś po raz drugi ponownie ponosić negatywnych konsekwencji za ten sam czyn, zwłaszcza że nie zapadł wobec niego wyrok skazujący.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 663/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że przesłanka ważnego interesu służby musi być skonkretyzowana w każdej indywidualnej sprawie dotyczącej danego policjanta oraz ustalona na podstawie okoliczności faktycznych należycie udowodnionych i wykazanych w uzasadnieniu decyzji o zwolnieniu. Sąd ten zauważył, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący korzystał z długotrwałych zwolnień lekarskich, które wykorzystywał w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem, ponadto nie wywiązywał się z obowiązków służbowych, a także dopuścił się przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądowym. Zdaniem tego Sądu dowodzi to, że istnieją inne przewidziane w ustawie o Policji podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby, określające obligatoryjne lub fakultatywne przesłanki rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Nadto zwrócił uwagę, że przełożeni odstąpili od skierowania D. K. na badania do komisji lekarskiej w celu ustalenia jego zdolności psychofizycznej do służby, a tym samym nie zweryfikowali, czy w odniesieniu do skarżącego nie zachodzi podstawa do zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, tj. trwała niezdolność do służby stwierdzona przez komisję lekarską. Podkreślił, iż mimo zastrzeżeń dotyczących wykonywania obowiązków służbowych nie rozważono przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji fakultatywnej przesłanki zwolnienia ze służby w przypadku niewywiązywania się policjanta z obowiązków służbowych w okresie służby stałej lub służby kontraktowej, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy. Organy Policji w odpowiednim czasie nie rozważyły również znaczenia prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] stycznia 2011r. sygn. akt [...], na podstawie którego warunkowo umorzono postępowanie karne wobec skarżącego czyn z art. 231 § 1 Kodeksu karnego, co miało znaczenie w kontekście wynikającej z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Policji z uwagi na popełnienie czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia pozostanie policjanta w służbie. Reasumując Sąd ten wyraził pogląd, wedle którego, jeżeli wskazane fakty i okoliczności są uzasadnione, to istnieją inne przesłanki ustawowe do zwolnienia skarżącego ze służby, bez nadużywania podstawy zwolnienia wynikającej z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Na skutek skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1080/13, uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji nie przeanalizował należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz w pisemnych motywach wyroku nie zawarł dostatecznego, klarownego wyjaśnienia przyjętej podstawy podjętego rozstrzygnięcia. Nie podołał zatem wymogom wskazanym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Twierdzenia Sądu meriti, iż w dacie rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji istniały przesłanki do obligatoryjnego zwolnienia go ze służby uznał za gołosłowne. Sąd ten nie wykazał bowiem wprost, jakie przepisy miałyby mieć w tym zakresie zastosowanie, ani nawet z jakich konkretnie, istniejących w tym czasie przyczyn organy bezwzględnie zobowiązane były do usunięcia skarżącego z grona funkcjonariuszy Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego można jedynie domyślać się, że w rachubę miałaby wchodzić podstawa przewidziana w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, bowiem ten właśnie przepis Sąd I instancji powołał w swych dalszych wywodach. W takim jednak przypadku cała argumentacja tego Sądu byłaby wewnętrznie sprzeczna i tym samym nielogiczna. Nie można bowiem zarzucać organowi, że w określonej dacie nie zastosował obligatoryjnego trybu rozwiązania z policjantem stosunku służbowego, przyznając jednocześnie, że wskazywana podstawa ewentualnie może mieć zastosowanie dopiero w przyszłości i to pod warunkiem, że funkcjonariusz w prawem przewidziany sposób zostanie uznany za trwale niezdolnego do służby. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że nie wiadomo jakimi kryteriami kierował się WSA w Warszawie, akceptując bezkrytycznie zarzuty skarżącego i przyjmując, że organy bezzasadnie odstąpiły od skierowania policjanta na badania do komisji lekarskiej oraz że zaniechania takie dowodzą wadliwości kontrolowanych decyzji, bowiem mogły mieć istotny wpływ na wynik tak rozstrzygniętej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny polecił, aby orzekając ponownie Sąd meriti ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem przedstawił w uzasadnieniu spełniającym wymogi i standardy określone w art.141 § 4 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, iż jest związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1080/13, albowiem w okolicznościach sprawy nie zaistniały przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu tego Sądu. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko przezeń wyrażone. Zatem uznał, że organ Policji mógł zwolnić skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Ustalony przezeń stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, zaś motywy rozstrzygnięcia zostały należycie wyjaśnione. Zaskarżona decyzja odpowiada kryteriom uznania administracyjnego, bo w takich warunkach zapada tego rodzaju decyzja, gdyż pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało prawnie zdefiniowane, a wypełnia go treścią organ, mając na uwadze całokształt okoliczności danej sprawy. Zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Nie dopatrzył się Sąd Wojewódzki uchybienia przepisowi art. 108 § 1 K.p.a., gdyż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji uzasadnione było interesem społecznym – interesem służby. Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze, a dotyczącego naruszenia przez organy Policji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd ten wyjaśnił, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji nie jest stosunkiem pracy, a stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. W sprawie nie mógł więc zostać naruszony ww. przepis prawa. Sąd meriti nie stwierdził również naruszenia pozostałych wskazanych przez skarżącego przepisów prawa oraz innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi i uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Organy nie naruszyły przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bo dokonały wyczerpujących ustaleń i prawidłowo oceniły zebrane dowody, jak też trafnie zastosowały przepisy prawa materialnego, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji podzielił ich pogląd, wedle którego w stosunku do skarżącego zachodzi przesłanka z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, stąd też wydane decyzje uznał za odpowiadające prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak wyżej na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej D. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zarzucił mu:

I. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 151, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, a także art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c P.p.s.a., w ten sposób, że:

a) przepisu art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i 151 P.p.s.a. poprzez:

- dokonanie przez Sąd I instancji w części obejmującej uzasadnienie prawne wadliwej oceny zarzutów naruszenia przez organy administracyjne orzekające w sprawie przepisów proceduralnych w przedmiocie ustalenia czy zachodzi ważny interes służby, a mianowicie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i nieodniesienie się do pozytywnych aspektów pełnienia przez skarżącego służby w Policji: prawidłowego wywiązywania się przez skarżącego z nałożonych obowiązków, jego ofiarności i poświecenia dla służby, otrzymywanych nagród uznaniowych, awansów, pozytywnych opinii oraz obowiązku zapewnienia opieki nad małoletnim 6 letnim dzieckiem czy krótkotrwałych chorób skarżącego, co wskazuje na wybiórczą, a nie swobodną ocenę całokształtu zgromadzonego materiału, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż wyniki oceny materiału dowodowego znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, oraz że zawierają wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, a argumentacja jest spójna, logiczna i pozbawiona sprzeczności, czym organy I i II instancji naruszyły art. 107 § 3 K.p.a.,

- bezkrytyczną akceptację i powielenie przez Sąd I instancji oparcia się przez organy I i II instancji decyzji na faktach, z których główny motyw zwolnienia skarżącego ze służby, tj. zaistnienie przesłanki ważnego interesu służby, nie wynika i braku w uzasadnieniach decyzji faktów i dowodów, które wskazywałyby na jej zaistnienie (art. 107 § 3 K.p.a.), w sytuacji gdy Sąd I Instancji wydając zaskarżone orzeczenie oparł się na niczym nie uzasadnionym twierdzeniu, co do wątpliwych - nie wiadomo czy pozytywnych czy też negatywnych - intencji skarżącego, czym w sposób oczywisty naruszył wskazane powyżej przepisy,

- na skutek przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjęcia przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy wadliwie ustalonego przez organy administracyjne I i II instancji, pomimo tego, że owo ustalenie nastąpiło niezgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym procedurą, w szczególności w efekcie niepodjęcia przez te organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyjaśniania wszelkich wątpliwości występujących w sprawie dotyczących zgromadzonego materiału dowodowego, czym Sąd I instancji usankcjonował niejako naruszenie przez organy administracji reguł postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało przedstawienie przez Sąd I instancji stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistością i doprowadziło do oddalenia przezeń skargi z naruszeniem art. 151 P.p.s.a., przy jednoczesnym braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie poszczególnych zarzutów skargi, pomimo uchybienia przez organy administracyjne art. 30, art. 32 ust, 2 i art. 47 Konstytucji RP, art. 1 i art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, art. 68 ust. 1 i art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, § 4 ust. 1 pkt 2 ust. 2 pkt 1, § 5 ust. 1 i § 17 rozporządzenia MSW w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów oraz art. 25 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 35, art. 40 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 134g art. 135q ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 7 ustawy o Policji, a także przepisów K.p.a., tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 35 § 3, art. 36 § 1 w zw. z art. 140, art. 75 § 1, art. 108 § 1 K.p.a., zgodnie z którymi ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie, zaś ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw,

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez akceptację przez Sąd I instancji braku dowodów na istnienie tożsamości osoby objętej wnioskiem o udzielenie informacji o osobie D. K. skierowanym do Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2012 r. i informacją z dnia [...] stycznia 2012 r., a osobą skarżącego, a także bezkrytyczne przyjęcie, że to skarżący uczestniczył w obradach Rady Gminy B., podczas gdy pismo z dnia [...] stycznia 2012 r. informuje jedynie o tym, iż bliżej nieokreślona osoba o nazwisku D. K. jest Radnym Rady Gminy w B., że z racji pełnienia tej funkcji uczestniczył w sesjach Rady Gminy i posiedzeniach Komisji Oświaty, Kultury, Zdrowia i Bezpieczeństwa, nie wskazując jednocześnie w jakich terminach, oraz że Pan D. K. otrzymuje miesięczną dietę nawet w przypadku, gdy nie jest obecny na sesji rady (odpowiednio pomniejszoną) oraz niepodanie przez Komendanta Policji w S. podstawy prawnej wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r., mimo że taki obowiązek wynika z art. 6 K.p.a., w sytuacji gdy Sąd I instancji rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a, poprzez niedokonanie oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracyjny pod kątem ich zgodności z prawem, w sytuacji gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego winna prowadzić do wniosku, iż został on ustalony z naruszeniem przepisów prawa, w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy, a także z pominięciem słusznego interesu skarżącego,

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

- fakt, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska Sądu w odniesieniu do poszczególnych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących szeregu naruszeń prawa mających miejsce w postępowaniu przed organami administracyjnymi, tj. art. 30, art. 32 ust. 2 i art. 47 Konstytucji RP, art. 1 i art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, art. 68 ust. 1 i art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, § 4 ust. 1 pkt 2 ust. 2 pkt 1, § 5 ust. 1 i § 17 rozporządzenia MSW w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów oraz art. 25 ust, 1, art. 27 ust. 1, art. 35, art. 40 w zw. z art. 1 ust, 2 pkt 1, art. 134g, art. 135q ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 7 ustawy o Policji, art. 35 § 3, art. 36 § 1 w zw. z art. 140 oraz art. 75 § 1 K.p.a., i ograniczenie się do ogólnikowych stwierdzeń, że organy te nie naruszyły prawa, co nie jest stanowiskiem prawidłowym bowiem szczegółowo nie zostały przytoczone i uzasadnione, co jednoznacznie prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie zawiera podstawowych elementów konstrukcyjnych wyroku, zaś prawidłowo dokonana wykładnia tych przepisów, ich zastosowanie oraz okoliczności stanu faktycznego prowadzą do wniosku, iż skarga D. K. winna zostać uwzględniona,

- uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera prawidłowo sporządzonego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną tego wyroku,

e) 145 § 1 pkt 1 litera a i c P.p.s.a. wobec oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżący D. K. skutecznie wykazał, iż organ w niniejszej sprawie naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto wobec błędnego ustalenia przez organy stanu faktycznego w sprawie,

a w konsekwencji powyższych naruszeń przepisów postępowania:

II. naruszenie przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w sprawie zachodzi przesłanka "ważnego interesu służby" i w konsekwencji orzeczeniu względem D. K. przewidzianego w/w przepisem zwolnienia ze służby w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana wykładnia przepisu, jak i okoliczności stanu faktycznego nie pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło zagrożenie interesu służby, a w związku z tym brak było możliwości zwolnienia D. K. ze służby.

Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o nieobciążanie go kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego, z uwagi na trudną sytuację materialną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w/w zarzuty obszernie umotywowano, akcentując przede wszystkim uchybienia procesowe, których w ocenie skarżącego dopuścił się Sąd meriti i organy administracji oraz kwestię wystąpienia “ważnego interesu służby", która zdaniem skarżącego nie miała miejsca w jego sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych, jak też podstaw do odrzucenia skargi czy umorzenia postępowania przed Sądem I instancji w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu prawidłowości ustaleń faktycznych i poprawności procedowania przez Sąd I instancji, można przejść do badania zagadnień materialnoprawnych.

Zarzuty uchybienia przepisom postępowania są nietrafne. Przy czym ich prezentacja zarówno w części wstępnej, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nasuwa zastrzeżenia co do sposobu użytych sformułowań, które nie zawsze są jasne, zrozumiałe i logiczne. Sąd I instancji nie uchybił przepisowi art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż orzekał na podstawie akt administracyjnych sprawy, poczynił ustalenia faktyczne zgodne z dowodami przeprowadzonymi przez organy, nie dopuszczając innych. To bowiem było w okolicznościach sprawy zbędne. Nie naruszył również zasady niezwiązania granicami skargi, bo odniósł się zarówno do zarzutów skarżącego, jak i ocenił legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o inne konteksty. Tym bardziej, że nie wskazano skardze kasacyjnej, jakie jeszcze inne przepisy należało wziąć pod rozwagę, ani kierunków działania sądu z urzędu. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej zebrany materiał dowodowy był kompletny w sensie pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia, a jego ocena wiarygodności nie nasuwa zastrzeżeń. Zarówno organy jak i Sąd meriti dały wyraz ustaleniom faktycznym, dowodom uznanym za wiarygodne i ich ocenie. W tym uwzględniły pozytywne oceny skarżącego kasacyjnie i uzyskiwane przezeń nagrody i awanse. Jednakowoż uznały, iż na szali negatywów i pozytywów, te pierwsze przeważyły. Jest tak m.in. dlatego, że dobro służby musi ulec przed dobrem jednostki. Co się zaś tyczy identyfikacji radnego o imieniu i nazwisku skarżącego kasacyjnie, to nie podważono treści pisma organu Gminy Ł. w zakresie dowodzącym uczestniczenia w działaniach Rady Gminy, zwłaszcza nie dowiedziono, aby istniała osoba o tym samym imieniu i nazwisku, niebędąca skarżącym kasacyjnie. Zatem w tym zakresie wywód skargi kasacyjnej jest gołosłowny. W konsekwencji czego nie popełniono uchybienia przepisom art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., niezależnie do tego, że autorka skargi kasacyjnej nie wykazała możliwości wpływu ewentualnego ich naruszenia na wynik sprawy. Zatem stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie doszło do mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchybień. Jeśli chodzi o reguły sporządzania uzasadnień orzeczeń, to im nie uchybiono, gdyż Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku zawarł wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, przedstawił ustalenia faktyczne i rozważania prawne, tok rozumowania, przeto orzeczenie to podaje się kontroli instancyjnej. Na koniec tej części rozważań wypada dodać, że w takiej sprawie jak niniejsza szermowanie regułami i wartościami konstytucyjnymi oraz niemającymi w sprawie zastosowania innymi przepisami, w tym ustawy o ochronie danych osobowych, jest co najmniej nieporozumieniem. Dlatego na tych stwierdzeniach w tym zakresie wystarczy poprzestać.

Przechodząc do podstawy naruszenia prawa materialnego, a to art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, trzeba wskazać, że przepis ten umożliwia zwolnienie funkcjonariusza ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Regulacja ta należy do grupy przepisów obejmującej przyczyny zwolnienia fakultatywnego (zależnego od woli organu) i ma charakter uznaniowy (jej zastosowanie jest uzależnione od oceny okoliczności sprawy przez organ). Skarżący pełnił służbę w Policji, która to formacja charakteryzuje się pewnymi swoistymi cechami, zwłaszcza sprecyzowanymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy pragmatycznej, a jej celem jest działanie na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jemu jest podporządkowany m.in. kształt stosunków służbowych łączących organy Policji z funkcjonariuszami, wyróżniający je od innych stosunków prawnych szczególnymi elementami i wymogami. Stąd też interes służby jest interesem nadrzędnym w stosunku do interesu funkcjonariusza. Wbrew twierdzeniu autorki skargi kasacyjnej przepis ten mógł znaleźć zastosowanie w sprawie. W niewadliwie bowiem ustalonym stanie faktycznym, z którego wynika duża i stała absencja skarżącego kasacyjnie (choć usprawiedliwiona), udział w czasie korzystania ze zwolnienia ze służby z powodu choroby w pracach organu gminy za wynagrodzeniem, wreszcie warunkowe umorzenie postępowania karnego (które przecież przesądza o winie, bo tylko wówczas może dojść do takiego rozstrzygnięcia), ziściły się uregulowane w nim przesłanki. Stanowisko o możliwości zastosowania tego przepisu w okolicznościach występujących i w tej sprawie jest już utrwalone w orzecznictwie (p. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 723/14, 15 marca 2013r., sygn. akt I OSK 1033/12, 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1969/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niewątpliwie taka absencja jest ważną przyczyną, o której mowa w tym przepisie, a dalsze pozostawanie skarżącego kasacyjnie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków zarówno przez niego, jak i jednostkę, w której służbę pełnił, stąd zwolnienie go ze służby leży w interesie Policji. Oczywistym jest bowiem, że taki stan rzeczy dezorganizuje pracę jednostki. Poza sporem jest, że przepis ten posługuje się "nieostrym" kryterium, pozwalając organom na dokonanie ocen całokształtu faktów w ramach pewnej swobody, wszak nie dowolności. Uwzględnieniu podlegają tu okoliczności wypełniające przesłankę ważnego interesu służby, czyli merytoryczne, jak też reguły ogólne postępowania, w tym zasady praworządności, pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wzięcia pod rozwagę interesu organu i słusznego interesu strony, wreszcie konieczne jest przekonujące uzasadnienie zajętego stanowiska. Pojęcie "ważnego interesu służby" jest pojęciem niezdefiniowanym w ustawie, zatem przesłanka ta powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności kreujących ją, a także kryteriów dokonanej oceny w aspekcie zarówno obiektywnym, jak i subiektywnym. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracyjny, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sposób niebudzący wątpliwości wykazały, iż długotrwała absencja skarżącego kasacyjnie spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich miała ujemny wpływ na funkcjonowanie jednostki, w której pełnił on służbę. Zakres tego pojęcia obejmuje szereg okoliczności tworzących określony stan faktyczny, przy czym z pewnością długotrwała nieobecność funkcjonariusza wpływająca negatywnie na funkcjonowanie jednostki może być elementem tego pojęcia. Wymaga ona bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze itp.), może zatem dezorganizować pracę jednostki i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, tym bardziej przy brakach kadrowych znanych z urzędu, nie sprzyja też dobrej atmosferze w służbie. Osoby pełniące służbę, w odróżnieniu od osób podejmujących pracę na podstawie umownego stosunku pracy, pozostają z władzą służbową w takim stosunku podporządkowania, który charakteryzuje się wysoką dyspozycyjnością, zarówno co do sposobu wykonywania służby, w tym pod względem pory i miejsca świadczenia pracy, jak i innych warunków należących do treści tego stosunku prawnego. Wynika to choćby ze szczególnych wymogów stawianych funkcjonariuszom, a sprecyzowanych w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy pragmatycznej. Pracodawca ma tu szeroką możliwość jednostronnego kształtowania treści tego stosunku i doboru funkcjonariuszy. Jest to wszak praca jednostronnie wyznaczana, w odróżnieniu od pracy umownie podporządkowanej, podlegającej przepisom kodeksu pracy. Jednakowoż ograniczenia równoważone są pewnymi przywilejami, do których m.in. zalicza się dodatkowe elementy uposażenia, dodatki, urlopy, czy trwałość stosunku służbowego gwarantowaną też enumeratywnie wyliczonymi przyczynami zwolnienia ze służby. Specyficzny charakter służby oraz stojące przed nią zadania były powodem dla ustanowienia przesłanki umożliwiającej zwolnienie funkcjonariusza z pełnionej służby z powodu zagrożenia "interesu służby". Opisanym wyżej wymogom zaskarżona decyzja sprostała, co słusznie zaakceptował Sąd meriti. Wypada wreszcie zwrócić uwagę, iż zwolnienie ze służby nie jest karą za korzystanie z uprawnień, lecz ma zapewnić prawidłowe działanie Policji. Nie ma przeto mowy o dwukrotnym karaniu za to samo przewinienie. Z tych powodów uprawnioną jest konkluzja, że do naruszenia omawianego przepisu nie doszło.

W konsekwencji czego zasadnie Sąd meriti zastosował art. 151 P.p.s.a., nie uchybiając tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 tej ustawy skargę kasacyjną oddalił.