Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2792/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt9, art. 11 ust. 2, art. 11a, art 23 ust. 1 pkt 7, art. 23 ust. 7, art. 25a, art. 25b, art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 2 pkt 3, art. 79 ust. 1, art. 81 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
article: art. 365 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 58 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 1, art. 147 par. 1, art. 151, art. 187 par. 1, art 188 i art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 419/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania od Wojewody [...] na rzecz Zarządu Powiatu [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej "Gorzowie Wlkp.") wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 419/14, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...], stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Zarząd Powiatu [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy, działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przeznaczył do dzierżawy część nieruchomości zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] , o pow. 0,7099 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] – obszar wiejski obręb [...] , wchodzącej w skład nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], zaznaczonej na załączniku mapowym stanowiącym załącznik nr 1 do podjętej uchwały kolorem zielonym i wyszczególnionej w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 (§ 1 uchwały). Postanowiono również, że wykaz podlega wywieszeniu na okres 21 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...] oraz że informacja o jego wywieszeniu zostanie podana do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Naczelnikowi Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...] (§ 3 uchwały). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 4 uchwały).

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na istotne naruszenie art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.p." oraz art. 25a, art. 25b i art. 35 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organem uprawnionym do gospodarowania mieniem powiatu, w tym powiatowym zasobem nieruchomości, jest zarząd powiatu. Powiatowy zasób nieruchomości tworzą nieruchomości stanowiące własność powiatu i które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Gospodarowanie powiatowym zasobem nieruchomości polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 25 ust. 2 i 3 u.g.n., a więc m.in. wydzierżawianiu nieruchomości. W zaskarżonej uchwale Zarząd Powiatu [...] opisaną nieruchomość oznaczył, jako stanowiącą własność Powiatu [...]. Organ nadzoru ustalił jednak, że umową sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r. - Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] sprzedał ww. nieruchomość Powiatowi [...], reprezentowanemu przez Zarząd Powiatu. Wojewoda [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., wyraził zgodę na zbycie tej nieruchomości. Zarządzenie to zostało przez Wojewodę uchylone zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Kolejnym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie powyższej nieruchomości na rzecz Gminy [...]. W tym stanie rzeczy Sąd Okręgowy w [...] prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...] uchylił wpis prawa własności przedmiotowej nieruchomości w dziale II księgi wieczystej nr [...] na rzecz Powiatu [...] oraz wniosek o dokonanie tego wpisu oddalił. Skarżący wskazał, że tym samym Powiat [...] nie nabył przedmiotowej nieruchomości, jak również nie stał się właścicielem budynku głównego, w tym rampy stanowiącej część składową nieruchomości gruntowej. Nieruchomość ta nie wchodzi więc w skład zasobu nieruchomości Powiatu [...], a zatem nie legitymuje się on uprawnieniem do rozporządzania nieruchomością w sposób przewidziany w uchwale.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", do czasu wydania przez Sąd Najwyższy rozstrzygnięć w sprawach o sygn. akt [...] i [...]. Organ wskazał, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2013 r. Rep. [...], Powiat [...] nabył od Skarbu Państwa nieruchomość, na której posadowiony jest budynek, w którym usytuowana jest m.in. rampa objęta zaskarżoną uchwałą. Wobec tego Sąd Rejonowy w [...] ujawnił w dniu 6 marca 2013 r. w księdze wieczystej Powiat [...] jako właściciela nieruchomości. Wpis ten został następnie uchylony postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...], przy czym orzeczenie to zostało zaskarżone przez Powiat [...] do Sądu Najwyższego skargą kasacyjną z dnia 9 września 2013 r., stosownie do art. 365 § 1 w zw. z art. 13 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43 poz. 296 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c." W konsekwencji nabycia nieruchomości zaktualizował się po stronie Powiatu [...] obowiązek prawidłowego gospodarowania nieruchomością (art. 12 u.g.n), w ramach realizacji którego Zarząd Powiatu [...] podjął zaskarżoną uchwałę. Ocena ważności umowy cywilnoprawnej zdecydowanie wykracza natomiast poza zakres nadzoru administracyjnego przewidzianego w art. 76 i nast. u.s.p., a zatem brak było jakichkolwiek podstaw do badania przez Wojewodę [...] ważności umowy zawartej przez Powiat [...]. Skoro zaś Wojewoda uzurpował sobie takie kompetencje, to rażąco wykroczył przeciwko normom rozdziału 8 u.s.p.

Zarząd Powiatu nie podzielił stanowiska Wojewody, jakoby umowa miała być nieważna z uwagi na brak zgody Wojewody na zbycie nieruchomości na rzecz Powiatu [...]. Zarząd wskazał, że problematyka ta jest przedmiotem postępowania przed Sądem Najwyższym w sprawach o sygn. akt [...] i [...], dotyczących nieruchomości objętej uchwałą nr [...]. Okoliczność ta uzasadnia – zdaniem Zarządu Powiatu - zawieszenie niniejszego postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez ten Sąd. Zgoda na nabycie nieruchomości przez Powiat [...] została ponadto udzielona przez Wojewodę [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., zaś w czasie jej obowiązywania sporządzono protokół rokowań, co skutkowało nabyciem przez Powiat [...] roszczenia w stosunku do Skarbu Państwa o nabycie nieruchomości (art. 28 ust. 3 u.g.n.). Nieprawidłowy jest przy tym pogląd, że przedmiotowa zgoda mogła być skutecznie odwołana (cofnięta) w drodze zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Na powyższe nakłada się dodatkowo kwestia bezprawnego (sprzecznego z art. 11 u.g.n.) udzielenia przez Wojewodę [...] – z urzędu, bez wniosku Starosty — zgody na zbycie nieruchomości Gminie [...] (zarządzenie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.). Stanowisko Zarządu Powiatu [...] co do ważności i skuteczności umowy dotyczącej nabycia przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości, wynika z traktowania zgody, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.g.n., jako oświadczenia woli o charakterze cywilnoprawnym. Zarząd Powiatu wskazał, że pogląd ten w pełni koresponduje ze spotykanym w judykaturze stanowiskiem, wedle którego relacje prawne między starostą a wojewodą nie mają charakteru administracyjnego, lecz wynikają z nadzoru właścicielskiego sprawowanego przez wojewodę w formie wydawania zgody na czynności prawne dotyczące nieruchomości Skarbu Państwa. Stosownie zaś do treści art. 61 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121), powoływanej dalej jako "K.c.", odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata (w tym przypadku Starosty [...] działającego na płaszczyźnie cywilnej w obrębie osobowości prawnej Powiatu [...]) jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. A zatem – zdaniem Zarządu Powiatu – odwołanie oświadczenia woli wyrażonego w formie zarządzenia nr [...], byłoby skuteczne wówczas, jeżeli zarządzenie nr [...] zostałoby doręczone jednocześnie z zarządzeniem nr [...] lub wcześniej. Tak się jednak nie stało, wobec czego nie można uznać zarządzenia nr [...] za czynność prowadzącą do skutecznego odwołania oświadczenia woli wyrażonego w zarządzeniu nr [...].

W dniu 2 lipca 2014 r. do Sądu I instancji wpłynęło pismo Zarządu Powiatu w [...], w którym wystąpiono o dopuszczenie dowodu z postanowień Sądu Najwyższego z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...] i [...], którymi przyjęto do rozpoznania skargi kasacyjne od postanowień Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...] i [...], a także wystąpiono o zawieszenie postępowania w związku z postępowaniem prowadzonym przed Sądem Najwyższym i odroczenie terminu rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w dniu 6 sierpnia 2014 r. oddalił wniosek o zawieszenie postępowania oraz odroczenie rozprawy i wyrokiem z tej samej daty stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości uznając, że starosta nie mógł skutecznie zbyć przedmiotowej nieruchomości wchodzącej w skład zasobu Skarbu Państwa, jeżeli nie dysponował zgodą właściwego wojewody, wyrażoną w postaci zarządzenia wojewody, pozostającego w obrocie prawnym, w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, co jasno wynika z treści art. 23 ust. 1 pkt 7 i art. 11 ust. 1 u.g.n. Sąd podał, że w dniu [...] lutego 2013 r., przystępując do aktu notarialnego (Rep [...] ) obejmującego sprzedaż m.in. działki nr [...], Starosta [...] reprezentujący Skarb Państwa, przedłożył zarządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie oraz udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Stawiający do aktu Starosta, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 11 ust. 2 u.g.n., nie przedłożył asesorowi notarialnemu zarządzenia Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] o uchyleniu zarządzenia tego organu nr [...] , ani o wydaniu tego zarządzenia nie poinformował, mimo że od dnia 11 stycznia 2012 r. wiedział o jego wydaniu (potwierdzenie odbioru przez Starostę [...] opatrzone datą 11 stycznia 2012 r. na zarządzeniu z dnia [...] stycznia 2012 r. - w aktach sprawy). Przedłożenie zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., pozwoliłoby asesorowi notarialnemu dokonać oceny zdarzeń w oparciu o art. 80 § 2 i art. 81 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189 poz. 1158 ze zm.).

Odnosząc się do charakteru prawnego zarządzenia wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 37 ust. 3 u.g.n., Sąd zauważył, że jest ono wydawane na wniosek starosty i to starosta jest podmiotem, do którego treść zarządzenia jest adresowana, nie zaś podmiot na rzecz którego ma zostać zbyta nieruchomość. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zarządzenie to ma charakter aktu wewnętrznego, podjętego zgodnie z przyznaną wojewodzie kompetencją i skierowanego do organu właściwego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (art. 27 i art. 28 u.g.n.). Nie przysługuje nań skarga do sądu administracyjnego. Omawiane zarządzenie zawiera oświadczenie woli organu, podobne jak decyzja administracyjna, czy wyrok sądu. Z faktu tego nie wynika jednak wniosek, że do uchylenia przez wojewodę zarządzenia o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n.), należy stosować przepisy o wadach oświadczenia woli, o odwoływaniu oświadczeń woli bądź o zgodzie osoby trzeciej (art. art. 61, 63, 82-88 K.c.). Przede wszystkim, zarówno starosta jak i wojewoda są reprezentantami tego samego podmiotu tj. Skarbu Państwa, stąd, wbrew stanowisku wyrażanemu przez Zarząd Powiatu, nawet zastosowanie cywilistycznej konstrukcji oświadczenia woli do powyższej zgody powoduje, że nie jest możliwe uznanie, iż zgoda ta jest składana innej osobie, a tym samym, odwołanie tego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 § 1 zd. 2 K.c ). Wojewoda umocowany jest zarówno do wyrażania zgody na zbycie nieruchomości, jak i na cofnięcie takiej zgody, przepisami o charakterze ustrojowym (art. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.)). Uprawnienia wojewody w zakresie wydania zarządzenia o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości, jak i jej cofnięcie, należą zatem do sfery dyskrecjonalnych uprawnień wojewody.

Sąd podał ponadto, że zgoda wojewody, określona w art. 11 ust. 2 u.g.n., ma być uprzednia. W doktrynie wskazuje się, że dokonanie czynności prawnej bez zgody wojewody oznacza, że jest to czynność sprzeczna z ustawą (art. 58 § 1 K.c.) i jako taka jest nieważna. Przy czym wyrażany jest również pogląd odmienny, a mianowicie, że w takim przypadku mamy do czynienia z bezskutecznością zawieszoną, a to w związku z treścią art. 17 a ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1224), który stanowi, że do czynności prawnych dokonanych z naruszeniem przepisów i zakresie reprezentacji Skarbu Państwa stosuje się odpowiednio przepisy art. 103 § 1 i K.c. Zawarcie więc przez starostę umowy zbycia nieruchomości należącej do Skarbu Państwa bez wymaganej zgody wojewody powodowałby uznanie, że starosta przekroczył kompetencje do reprezentacji Skarbu Państwa. Taka czynność nie jest od początku nieważna, tylko dotknięta bezskutecznością zawieszoną. Jednakże odmowa potwierdzenia lub bezskuteczny upływ terminu do jej potwierdzenia powodują bezwzględną nieważność umowy. Takie też stanowisko zajął Sąd Okręgowy w [...] w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...], uchylającego wpis Powiatu [...] jako właściciela nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r.

W ocenie Sądu, dopuszczalne jest przesłankowe badanie w postępowaniach nadzorczych prowadzonych przez Wojewodę, jak też i w postępowaniach wywołanych skargą na podstawie art. 81 u.s.p., ważności aktów cywilnoprawnych, a w konsekwencji również wspomnianej umowy z dnia [...] lutego 2013 r. Akt notarialny - w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej kończącej postępowanie rozpoznawcze - nie jest chroniony zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), doznającą ograniczenia jedynie w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 w zw. z art. art. 151 § 1 pkt 2, 154, 155, 156 § 1, 161, 162 § 1 i 2 k.p.a. Stąd też w tego rodzaju postępowaniach można dokonywać oceny ważności bądź skuteczności zdarzeń w których uczestniczyły podmioty publicznoprawne, których relacje wzajemne szczegółowo regulują normy bezwzględnie obowiązujące (w szczególności art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n.). Nie narusza to art. 1 i art. 2 § 1 i 3 K.p.c. Sąd zaakcentował ponadto, że rozstrzygając w niniejszej sprawie orzeka jedynie o ważności uchwały Zarządu Powiatu podjętej na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n., nie zaś o ważności samej umowy sprzedaży, ze skutkami wiążącymi dla innych sądów oraz organów państwowych, gdyż to należy do kognicji sądu cywilnego, orzekającego na podstawie konkretnego roszczenia materialnoprawnego (art. 365 § 1 K.p.c.).

W ocenie Sądu, należało uznać, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. w zw. z art. 25a, 25b, 35 ust. 1 u.g.n., wobec naruszenia przez Starostę [...] art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. Zgodnie z art. 25b u.g.n. powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Przepisy art. 25 ust. 2 i 3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Zaś do powiatowego zasobu nieruchomości – zgodnie z art. 25a u.g.n. należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności powiatu i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. W niniejszej sprawie bezsporne jest natomiast, że przedmiotowa nieruchomość nie weszła do zasobu nieruchomości Powiatu [...], a tym samym Zarząd Powiatu nie był uprawniony do gospodarowania tą nieruchomością i umieszczania jej w wykazie nieruchomości przeznaczonych do najmu. Gospodarowanie tą nieruchomością należało do starosty zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 7a u.g.n., a nie Zarządu Powiatu. Sąd wskazał, że stanowisko to koresponduje z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 3043/13 i I OSK 44/14 w identycznych stanach prawnych i faktycznych, różniącymi się jedynie zakwestionowanym aktem organów Powiatu [...].

Sąd podał również, że w jego ocenie nie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 125 § 1 i art. 99 P.p.s.a., skutkujące możliwością zawieszenia postępowania sądowego bądź odroczenia rozprawy, albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależało od rozstrzygnięcia sprawy przed Sądem Najwyższym o sygn. akt [...] . Natomiast sprawa o sygn. akt [...] dotyczyła innej nieruchomości, nieobjętej zaskarżoną uchwałą. Sąd zwrócił również uwagę, że orzeczenie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...], uchylające wpis w księdze wieczystej Powiatu [...] jako właściciela nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r. jest formalnie prawomocne (art. 363 § 1 K.p.c). Wprawdzie od orzeczenia tego wywiedziono skargę kasacyjną, jednakże w postępowaniu cywilnym środek ten przysługuje jedynie od orzeczeń prawomocnych (art. 3981 § 1 K.p.c.) i wniesienie jej nie powoduje automatycznego wstrzymania skuteczności bądź wykonalności zaskarżonego orzeczenia (art. 388 § 1 i 4 K.p.c.). Niekwestionowany jest natomiast pogląd, że przepis art. 365 § 1 K.p.c. - stanowiący o związaniu prawomocnym orzeczeniem sądu wydanym w postępowaniu cywilnym, nie tylko stron i sądu, który go wydał, ale także innych sądów oraz organów państwowych - wywiera określone skutki w sferze materialnoprawnej i jest przepisem, który dotyczy także sądów administracyjnych. Ponadto domniemanie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707), że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym dotyczy jedynie wpisów dokonanych na podstawie prawomocnych postanowień. Zresztą domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w tym również w postępowaniu administracyjnym.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r. wniósł Zarząd Powiatu [...], reprezentowany przez r.pr. L. Z., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł jednocześnie o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania przez Sąd Najwyższy skarg kasacyjnych Powiatu [...] zarejestrowanych pod sygn. akt [...] i [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. polegające na sprzecznym z treścią akt sprawy oraz jej rzeczywistym stanem przyjęciu, że "stawający do aktu Starosta [...] (...) nie przedłożył (...) asesorowi notarialnemu zarządzenia z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewody [...] (...), ani o wydaniu tego zarządzenia nie poinformował tegoż asesora notarialnego", co jest ustaleniem dowolnym, niemającym żadnego oparcia w materiale sprawy, a przede wszystkim niezgodnym z rzeczywistością, o czym Sąd mógł się przekonać zadając stronom pytania w tym zakresie w toku rozprawy bądź zobowiązując strony do wyjaśnienia tej kwestii, czego zaniechał, a które to uchybienie skutkowało dokonaniem przez Sąd oceny legalności zaskarżonej uchwały w oparciu o stan faktyczny sprzeczny z treścią akt sprawy, prowadząc w efekcie do niewłaściwego zastosowania przez Sąd ww. przepisów, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. i niezastosowania art. 151 P.p.s.a.;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu, które konkretnie przepisy prawa i w jaki sposób zostały naruszone przez Zarząd Powiatu [...], skutkiem czego nie można stwierdzić, w jakim zakresie uchwała ta jest sprzeczna z prawem, co istotnie utrudnia sporządzenie skargi kasacyjnej, jak również przeprowadzenie kontroli instancyjnej;

3) niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. polegające na - wewnętrznie sprzecznym –przyjęciu, że z jednej strony przedmiotem kontroli jest wyłącznie uchwała Zarządu Powiatu [...], a z drugiej - objęciu badaniem całkowicie odrębnej czynności cywilnoprawnej Powiatu [...], tj. umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] lutego 2013 r., które to uchybienie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez Sąd ww. przepisów, a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz niezastosowania art. 151 P.p.s.a.;

4) niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. polegające na braku ustosunkowania się przez Sąd do stanu faktycznego i braku wskazania, które konkretnie okoliczności i na podstawie jakich dowodów Sąd przyjął za ustalone, co skutkowało dokonaniem oceny legalności zaskarżonego aktu w oparciu o bliżej niesprecyzowany stan faktyczny, prowadząc do niewłaściwego zastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz niezastosowania art. 151 P.p.s.a.;

5) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1, art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 i art. 81 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 i 3 K.p.c. w zw. z art. 58 § 1 oraz art. 103 § 1 i 2 K.c. poprzez uznanie za sprzeczną z prawem uchwały Zarządu Powiatu [...] w sytuacji, gdy Wojewoda [...] objął nadzorem w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 8 (art. 76 i nast.) u.s.p. czynność cywilnoprawną Powiatu [...], tj. umowę sprzedaży nieruchomości zawartą [...] lutego 2013 r., chociaż – wobec braku przepisów szczególnych (w rozumieniu art. 2 § 3 K.p.c.) - wyłącznie właściwym do ewentualnego ustalenia nieważności lub bezskuteczności tej umowy jest tylko sąd powszechny działający w oparciu o przepisy postępowania cywilnego, co w efekcie skutkowało wadliwym uwzględnieniem skargi, w sytuacji gdy powinna ona zostać oddalona;

6) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-8 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez objęcie kontrolą sądowoadministracyjną czynności cywilnoprawnej Powiatu [...], tj. umowy sprzedaży nieruchomości, przy braku zawieszenia postępowania, co wykraczało poza zakres kognicji Sądu, a w efekcie skutkowało wadliwym uwzględnieniem skargi, w sytuacji gdy powinna ona zostać oddalona;

7) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1, art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 oraz art. 103 § 1 i 2 K.c. w zw. z art. 11 ust. 2, art. 11a, art. 23 ust. 1 pkt 7 i art. 28 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 17a ust. 2 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa w zw. z art. 60, art. 61 § 1 zd. 2 oraz art. 63 § 1 i 2 K.c., poprzez nieuprawnione i merytorycznie błędne przyjęcie, że umowa sprzedaży nieruchomości zawarta przez Powiat [...] w dniu [...] lutego 2013 r. jest nieważna i że właścicielem spornej nieruchomości pozostaje nadal Skarb Państwa, w sytuacji gdy umowa ta jest ważna i skuteczna, co w efekcie skutkowało wadliwym uwzględnieniem skargi, w sytuacji gdy powinna ona zostać oddalona;

8) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1, art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 i art. 81 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 12 pkt 8 lit. a) i art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. oraz art. 25a, art. 25b, art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 4 u.g.n., poprzez wadliwe przyjęcie, że uchwała Zarządu Powiatu [...] istotnie narusza ww. przepisy, podczas gdy normy te nie zostały w żaden sposób naruszone, zaś stanowisko Wojewody i Sądu bazuje jedynie na ocenie stanu własnościowego nieruchomości, co jest zagadnieniem stricte cywilnoprawnym i wykracza poza zakres kompetencji organu nadzoru i sądu administracyjnego, co w efekcie skutkowało wadliwym uwzględnieniem skargi, w sytuacji gdy powinna ona zostać oddalona;

9) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez Sąd Najwyższy skarg kasacyjnych Powiatu [...], co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało przedwczesnym uwzględnieniem skargi, w sytuacji gdy orzeczenia Sądu Najwyższego mają dla niniejszej sprawy charakter prejudycjalny i mogą przesądzić kwestię przysługiwania prawa własności do przedmiotowej nieruchomości w sposób całkowicie odmienny od oceny przyjętej przez Sąd w zaskarżonym wyroku, co z kolei stanowiło o prawidłowości uchwały Zarządu Powiatu [...]. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 191 P.p.s.a. o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia Sądu I instancji z dnia 6 sierpnia 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania;

10) niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. poprzez brak rzeczowego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i arbitralne wskazanie, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależało od rozstrzygnięcia sprawy przed Sądem Najwyższym, bez przedstawienia żadnej argumentacji, co nie daje możliwości poznania motywów, którymi Sąd się kierował, a w efekcie uniemożliwia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania;

11) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2, art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 11a u.g.n. w zw. z art. 141 § 1 zd. 1 P.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia przez Sąd, czy kwalifikuje on zgodę wojewody przewidzianą w art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. jako akt ze sfery imperium, czy dominium działalności Państwa, jak też brak precyzyjnego posługiwania się przez Sąd pojęciami organu administracji publicznej oraz Skarbu Państwa, skutkiem czego nie wiadomo, w jaki sposób Sąd określił relacje starosty i wojewody na gruncie omawianych przepisów oraz charakter prawny samej zgody przewidzianej w art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., co z kolei wyklucza możliwość przyjęcia i podzielenia wniosków, do jakich doszedł Sąd;

12) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 37 ust 2 pkt 2, art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 11a u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, poprzez wadliwe przyjęcie, że zgoda wojewody ma charakter aktu wewnętrznego, podczas gdy w obecnym ustroju nie ma aktów wewnętrznych pomiędzy organami administracji rządowej i podmiotami samorządu terytorialnego; ustrój opiera się na zasadach decentralizacji i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, zaś administracja rządowe i samorząd terytorialny to dwie odrębne i zewnętrzne struktury, co znajduje potwierdzenie art. 16, art. 146 i nast., art. 163 i nast., art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak też wprost z ww. przepisów ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie;

13) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 60 i art. 61 w zw. z art. 33, art. 34 i art. 96 K.c. w zw. z art. 4 pkt 3b, art. 11 ust. 1 i 2, art. 11a oraz art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 2 u.s.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że na gruncie przywołanych przepisów w relacji starosty i wojewody nie ma miejsca na składanie cywilnoprawnych oświadczeń woli innej osobie, podczas gdy relacja starosty i wojewody, mieszcząca się w omawianym zakresie w sferze dominium (też art. 34 K.c.), jest niczym innym jak przedstawicielstwem ustawowym Skarbu Państwa (art. 96 K.c. w zw. z art. 11a u.g.n.) wykonywanym przez zewnętrzny podmiot w postaci starosty, który w tym zakresie komunikuje się z reprezentowanym przez siebie Skarbem Państwa przy pomocy cywilnoprawnych oświadczeń woli;

14) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez przyjęcie, że "domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego (...) w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu, w tym również w postępowaniu administracyjnym", które to stanowisko jest oczywiście błędne;

15) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 134 § 1, art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. poprzez uznanie za sprzeczną z prawem uchwały Zarządu Powiatu [...], a w efekcie uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy ww. uchwała jest w pełni legalna, co powinno doprowadzić do oddalenia skargi;

16) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 152 P.p.s.a., tj. stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Przy piśmie procesowym z dnia 21 października 2014 r. Zarząd Powiatu [...] nadesłał do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienia Sądu Najwyższego z dnia [...] września 2014 r. uchylające postanowienia Sądu Okręgowego w [...] i przekazujące sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wystąpił o zawieszenie postępowania kasacyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowań cywilnych przed ww. Sądem Okręgowym.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2792/14 odmówił zawieszenia postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 419/14.

W piśmie procesowym z dnia 31 grudnia 2014 r. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma Wojewoda wskazał, że Sąd Najwyższy w wydanych postanowieniach nie rozstrzygnął o ważności bądź skuteczności umowy sprzedaży spornej nieruchomości, lecz rozważył jedynie zasadność wniosku o wpis własności na rzecz Powiatu [...] – mając na względzie kognicję sądu wieczystoksięgowego. Wobec tego złożone do akt sprawy orzeczenia Sądu Najwyższego pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku, w szczególności na ocenę prawną czynności sprzedaży nieruchomości. Takiego wpływu nie wywiera również okoliczność, że obecnie w księdze wieczystej jako właściciel spornej nieruchomości widnieje Powiat [...], bowiem wpis ten nie jest prawomocny, a tylko taki powodowałby powstanie domniemania, o którym mowa w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Przy piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2015 r. Zarząd Powiatu [...] nadesłał postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. sygn. akt [...] i [...] oddalające apelację Prokuratora Okręgowego w [...] o wpis w księdze wieczystej m.in. przedmiotowej nieruchomości w dziale II prawa własności Powiatu [...]. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wskazał, że wpis prawa własności jest prawomocny i wiąże tutejszy Sąd na mocy zarówno art. 365 § 1 K.p.c., jak i art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Skoro więc sądy powszechne i Sąd Najwyższy prawomocnie potwierdziły własność Powiatu [...], oznacza to, że podmiot ten jest właścicielem nieruchomości od dnia zawarcia umowy sprzedaży, tj. od dnia [...] lutego 2013 r.

W piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. Zarząd Powiatu [...], powołując się na art. 187 § 1 P.p.s.a., wniósł o odroczenie rozprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego powiększonemu składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakie wyłania się w związku z rozpoznawaniem niniejszej sprawy: "Czy organ nadzoru, działający w trybie przepisów rozdziału 8 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (co odpowiednio dotyczy również przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym oraz rozdziału 7 ustawy o samorządzie województwa), jest uprawniony do oceny we własnym zakresie w toku postępowania nadzorczego, w szczególności pod kątem ważności i skuteczności, odrębnych (wcześniejszych) zdarzeń cywilnoprawnych (przede wszystkim czynności prawnych prawa cywilnego) stanowiących podstawę nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego praw (o charakterze cywilnym) do nieruchomości, w ramach gospodarowania, która organ jednostki samorządu terytorialnego (następczo) podjął uchwałę bądź wydał zarządzenie lub inny akt będący przedmiotem postępowania nadzorczego (objęty badaniem w tym postępowaniu)?".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, w związku z tym kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego musiała ograniczyć się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Na wstępie należy przypomnieć, że prawidłowo podniesiony zarzut naruszenia prawa powinien być sprecyzowany w stopniu pozwalającym sądowi na ustalenie, czy wniesiona skarga opiera się na którejś z podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 P.p.s.a. W szczególności należy określić, czy zarzucane Sądowi I instancji uchybienie jest naruszeniem prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie opierając skargę na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 P.p.s.a., nie dokonał rozróżnienia, które z zarzucanych Sądowi I instancji naruszeń są naruszeniami prawa materialnego, a które - naruszeniami przepisów postępowania. Mając na uwadze jednak podejście do sposobu formułowania podstaw kasacyjnych wynikające z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

W sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 111 § 1 P.p.s.a. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw I OSK 2791/14 i I OSK 2792/14 nie było konieczne zastosowanie art. 111 § 2 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim kontrolujący legalność uchwały Zarządu Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie przeznaczenia do dzierżawy części nieruchomości, która została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu.

A zatem w ramach kontroli legalności uchwały badaniu podlega, czy organ, który sporządza wykaz nieruchomości przeznaczonych do najmu i który podaje go do publicznej wiadomości, jest do tego uprawniony, tj. czy jest organem właściwym.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje w art. 4 pkt 9, który organ w rozumieniu jej przepisów, jest organem właściwym, stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie, należy przez to rozumieć starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa.

Decydującym kryterium więc przy ocenie uchwały jest ustalenie, czy nieruchomość objęta wykazem stanowi własność organu, który sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy.

Zarząd Powiatu, na dowód przysługującego mu prawa własności do działki oznaczonej nr ew. [...] , obręb [...] , przedstawił postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o sygn. akt: [...] i [...] oddalające apelację Prokuratora Okręgowego w [...] od wpisu w dziale II księgi wieczystej [...] przedmiotowej nieruchomości w dziale II prawa własności Powiatu [...] oraz od wpisu w dziale II księgi wieczystej [...] prawa własności powiatu [...]. Wobec powyższego wpis prawa własności jest prawomocny. Do akt sprawy przekazano także wydruki działu II księgi wieczystej nr [...] i nr [...] z wpisami Powiatu [...] jako właściciela.

Wpis w księdze wieczystej dokonany na podstawie prawomocnego postanowienia stwarza domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Na mocy zaś art. 365 § 1 K.p.c. prawomocne orzeczenie sądu wydane w postepowaniu cywilnym wiąże strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Rację ma Sąd I instancji, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV CSK 177/05). Niemniej jednak nie sposób pominąć przedstawionych dowodów, skoro w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości prowadzi się księgi wieczyste, a z akt sprawy nie wynika, aby podjęte były czynności zmierzające do obalenia domniemania zgodności wpisu prawa własności na rzecz Powiatu [...] z rzeczywistym stanem prawnym.

Zgodnie z art. 25b u.g.n. powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Do powiatowego zasobu nieruchomości zaś - w myśl art. 25a u.g.n - należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności powiatu i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu.

Wobec powyższego i w świetle przedstawionych przez Zarząd Powiatu [...] dokumentów nie można uznać, że Zarząd Powiatu nie jest organem właściwym, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n. Nietrafne zatem pozostaje stanowisko Sądu I instancji co do braku uprawnienia po stronie Zarządu Powiatu do gospodarowania rampą przy budynku nr [...] , zlokalizowaną na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...] i umieszczania nieruchomości w wykazie nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy. A co za tym idzie, nie można było stwierdzić, że zaskarżona uchwała przeznaczająca do dzierżawy część ww. rampy narusza art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. w związku z art. 25a, art. 25b i art. 35 ust. 1 u.g.n.

Zauważyć przy tym należy, że Sąd Najwyższy w wydanych postanowieniach z dnia [...] grudnia 2014 r. o sygn. akt: [...] i [...] nie rozstrzygnął o ważności bądź skuteczności umowy sprzedaży spornej nieruchomości, lecz rozważył jedynie zasadność wniosku o wpis własności na rzecz Powiatu [...] – mając na względzie zakres kognicji sądu wieczystoksięgowego, określony w art. 6268 § 2 K.p.c., zgodnie z którym rozpoznając wniosek o wpis, sąd bada jedynie treść i formę wniosku, dołączonych do niego dokumentów oraz treść księgi wieczystej. Wobec tego złożone do akt sprawy orzeczenia Sądu Najwyższego pozostają bez wpływu na ocenę prawną czynności sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Okoliczności te, jako wykraczające poza zakres kognicji sądu wieczystoksięgowego, powinny być wykazywane w postępowaniu sądowym wszczętym na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdyż postępowanie wieczystoksięgowe nie służy rozstrzyganiu jakichkolwiek sporów o prawo, ani w charakterze przesłanki rozstrzygnięcia, ani samego rozstrzygnięcia. Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 listopada 2001 r. sygn. akt IV CKN 506/2000 (Lex Polonica nr 380623) w procesie opartym na art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, mającym charakter sporu o prawo własności między określonymi osobami, przedmiotem postępowania dowodowego jest ustalenie, czy istotnie zachodzi niezgodność treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, uzasadniającym jej usunięcie przez dokonanie prawidłowych wpisów.

Stosownie do treści art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W myśl art. 81 ust. 1 u.s.p. po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem (art. 171 Konstytucji RP). Ponadto jednostkom samorządu terytorialnego została przyznana pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań, uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2). Podstawowym środkiem nadzoru jest stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Wykonywanie ustawowych zadań w dziedzinie nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego nie może jednak opierać się na samodzielnym rozstrzyganiu przez sąd administracyjny o ważności czynności cywilnoprawnych dokonywanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Wprawdzie Sąd I instancji zastrzegł, że przedmiotem jego orzekania jest wyłącznie ważność uchwały Zarządu Powiatu podjętej na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n., nie zaś ważność samej umowy sprzedaży ze skutkami wiążącymi dla innych sądów oraz organów państwowych, bowiem to należy do kognicji sądu cywilnego, to jednak głównym założeniem rozstrzygnięcia Sądu było przesłankowe badanie w postępowaniu wywołanym skargą, wniesioną na podstawie art. 81 u.s.p., ważności umowy z dnia [...] lutego 2013 r. Następnie Sąd I instancji wywiódł z tego ustalenia, wiążące dla strony skarżącej kasacyjnie skutki prawne, które znalazły odzwierciedlenie w treści zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w obecnym stanie prawnym organom władzy publicznej ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który sądom administracyjnym i organom władzy publicznej przyznawałby wyraźnie taką kompetencję. Zatem dokonywanie takiej oceny, a następnie formułowanie wiążących dla stron skutków prawnych, należy uznać za wydane z naruszeniem art. 58 K.c.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 58 § 1 K.c. oraz art. 79 ust. 1 i art. 81 ust. 1 u.s.p., a także z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w sprawie wystąpiły nieprawidłowości przy zawieraniu umowy notarialnej z dnia [...] lutego 2012 r. i stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest niejasny. Poza sporem pozostaje to, że w dniu sporządzenia aktu notarialnego, tj. [...] lutego 2013 r. zarządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o udzieleniu zgody na zbycie nieruchomości zostało uchylone zarządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Poza sporem pozostaje i to, że w dniu 11 stycznia 2012 r. zarządzenie nr [...] zostało doręczone Powiatowi [...]. Z treści art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. wynika, że zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Starostowie zbywają oraz nabywają nieruchomości wchodzące w skład zasobu, lecz ustawodawca przewidział dla dokonania tych czynności wymóg uzyskania zgody wojewody. Z tym przepisem koresponduje art. 11 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym wyrażenie zgody przez wojewodę następuje w formie zarządzenia wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez stronę. Wojewoda jest umocowany zarówno do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości, jak i na cofnięcie takiej zgody. W świetle wskazanych przepisów nie budzi wątpliwości, że ustawowym wymogiem dla dokonania zbycia nieruchomości wchodzącej w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa jest zgoda wojewody udzielona w formie zarządzenia. Jest to forma wynikająca z przepisów ustrojowych dotyczących administracji rządowej. Uprawnienia wojewody w zakresie wydania zarządzenia o wyrażeniu zgody jak i na jej cofnięcie należą do sfery dyskrecjonalnych uprawnień wojewody. Dokonanie czynności prawnej bez zgody wojewody oznacza, że jest to czynność sprzeczna z ustawą (art. 58 § 1 K.c.) i jako taka jest nieważna (G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, pod red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 125, 215). W rozpoznawanej sprawie nie można pominąć jednak faktu, że ważność umowy notarialnej z dnia [...] lutego 2012 r. nie została skutecznie zakwestionowana, a umowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wobec powyższego nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 23 ust. 7 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2, art. 11 ust. 2 oraz art. 11a u.g.n. w związku z art. 141 § 1 P.p.s.a. Poza tym okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny legalności rozpatrywanej w niniejszej sprawie uchwały Zarządu Powiatu.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę znane są orzeczenia tego Sądu, wydane w sprawach podobnych do sprawy niniejszej, o sygn. akt: I OSK 3043/13, I OSK 44/14 i I OSK 1985/14, prezentujące stanowisko, że dokonanie zbycia nieruchomości bez zgody wojewody powoduje dalsze konsekwencje dla oceny możliwości rozporządzenia nieruchomościami nabytymi bez wymaganej ustawowo zgody. Jednakże rozpoznając niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny dysponował już wydrukami elektronicznymi księgi wieczystej i prawomocnym wpisem na rzecz Powiatu [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości (przekazane przy piśmie z dnia 9 stycznia 2015 r. przez skarżący kasacyjnie Zarząd Powiatu do akt niniejszej sprawy). A nadto Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie pozostaje na stanowisku, że rozstrzyganie sporów co do prawa własności, w tym z udziałem Skarbu Państwa, należy do drogi sądowej jako sporów dotyczących stosunków cywilnych (art. 2 § 1 K.p.c.).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a., przedstawione jako sprzeczne z aktami sprawy i rzeczywistym stanem przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że przystępujący do aktu notarialnego sprzedaży przedmiotowej nieruchomości nie przedłożyli asesorowi notarialnemu zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. są nietrafne. Sąd I instancji wnioski takie wywiódł bowiem z treści aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2012 r. Z aktu tego wynika, że przy jego sporządzaniu okazano wyłącznie zarządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wyrażające zgodę na zbycie nieruchomości. To właśnie zarządzenie nr [...] zostało dokładnie opisane, z czego Sąd I instancji trafnie wywiódł, że było ono uznane za zgodę organu wymaganą przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając w aktach sprawy dokument urzędowy – akt notarialny – Sąd I instancji nie miał obowiązku zadawania pytań stronom na tę okoliczność lub zobowiązywania stron postępowania do składania wyjaśnień dotyczących omawianej kwestii.

Nietrafnie zarzucono, że Sąd I instancji wydał orzeczenie w oparciu o "bliżej niesprecyzowany stan faktyczny". Przeczy temu stwierdzeniu treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym – w części sprawozdawczej – dokładnie przedstawiono stan faktyczny sprawy.

W nawiązaniu do wniosku autora skargi kasacyjnej zawartego w piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. dotyczącego przedstawienia powiększonemu składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości na tle uprawnień organu nadzoru działającego w trybie rozdziału 8 u.s.p. pod kątem ważności i skuteczności odrębnych zdarzeń cywilnych stanowiących podstawę nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego praw (o charakterze cywilnym) do nieruchomości, w ramach gospodarowania którą organ ten podjął uchwałę (zarządzenie, inny akt) będący przedmiotem postępowania nadzorczego, wskazać należy, że nie została spełniona przesłanka z art. 187 § 1 P.p.s.a. Zwrócić uwagę przede wszystkim należy na to, że rozpoznawana sprawa nie dotyczyła oceny legalności aktu nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 pkt 7 P.p.s.a.) a oceny legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Jak wynika jednak z wniosku skarżącego kasacyjnie, istnienie problemu oceny zdarzeń cywilnoprawnych stanowiących podstawę nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego praw do nieruchomości upatruje zarówno w działalności organu nadzoru (wojewody) jak i sądów administracyjnych. Z art. 187 § 1 P.p.s.a. wynika, że ustawodawca uzależnia możliwość uruchomienia procedury przewidzianej w tym przepisie od wyłonienia się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Instytucja wyjaśniania wątpliwości prawnych ma charakter wyjątkowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjątkowy charakter tej instytucji łączy się przede wszystkim z tym, że skład orzekający, decydując się na skorzystanie z tej procedury, rezygnuje ze swego uprawnienia do dokonania wykładni prawa. Jednocześnie skład ten godzi się na przyjęcie interpretacji prawnej zawartej w uchwale, która będzie w sprawie wiążąca (por. wyrok NSA: z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. akt VI SA 24/95, ONSA 1996, nr 2, poz. 58, s. 93; uchwała NSA z dnia 23 czerwca 2003 r. sygn. akt FPS 2/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 118, s. 82; postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt I FPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 5, poz. 115, s. 118 oraz uchwała NSA z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II GPS 2/07, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 3, s. 42). Z treści przepisu wprost wynika, że nie chodzi w nim o jakiekolwiek wątpliwości prawne, lecz tylko takie, które są poważane. Za takie wątpliwości uznać należy rzeczywiste wątpliwości prawne, które dotyczą kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, w której powstały. Przyjęcie zaś, że w konkretnym wypadku chodzi o rzeczywiste wątpliwości prawne oznacza, iż o wystąpieniu tej przesłanki można mówić wtedy, gdy powstałe wątpliwości mają charakter obiektywny, a więc wynikają ze stanu ustawodawstwa i orzecznictwa, a nie mają charakteru subiektywnego. W dotychczasowych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do powyższej wskazanego przez Zarząd Powiatu [...] zagadnienia rozbieżności nie zaistniały.

Z uwagi na powyżej przedstawione rozważania prawne, jak i dokonaną ocenę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji przedstawioną przy rozważaniach dotyczących poszczególnych zarzutów, należało oddalić wniosek o przedstawienie powyższego zagadnienia prawnego do rozpoznania składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tej przyczyny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 147 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi wcześniej zarzutami prawa materialnego okazał się zasadny.

W rezultacie więc uznając, że zaskarżony wyrok został wydany jedynie z obrazą prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a.