Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3123/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 27c ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 27 art. 44b i c ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz C. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Op 254/13 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w P. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu zagrażającego życiu lub zdrowiu oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Op 254/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu zagrażającego życiu lub zdrowiu, w punkcie 1. stwierdził nieważność punktu 2 zaskarżonej decyzji oraz punktu 3 poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]; w punkcie 2. określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w punkcie 1 wyroku stwierdzono jej nieważność; w punkcie 3. w pozostałym zakresie skargę oddalił; w punkcie 4. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., po zapoznaniu się z protokołem kontroli przeprowadzonej w obiekcie P., prowadzonym przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w P., na podstawie art. 27 ust. 2, art. 27c ust. 1, ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm. – dalej zwanej "u.p.i.s."), art. 104, art. 108 K.p.a. oraz art. 44b, art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 – dalej zwanej "u.p.n."), wstrzymał wprowadzanie do obrotu produktów o nazwach: a) "X", b) "Y" - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż do dnia [...] lipca 2014 r. (pkt 1). Jednocześnie organ zatrzymał produkty o nazwach a) "A", b) "Y", c) "X" d) "B" - na czas określony jak wyżej (pkt 2). Organ obciążył również stronę kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań produktów wskazanych w pkt 1 decyzji (pkt 3), a także nakazał zaprzestania prowadzenia działalności w kontrolowanym obiekcie P., w którym stwierdzono wprowadzanie do obrotu produktów wymienionych w punkcie 1 na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż do dnia [...] kwietnia 2013 r. (pkt 4) oraz nadał decyzji w pkt 1, 2 i 4 rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 5). W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2013 r. kontrola obiektu P. przy ul. [...] w O., prowadzonego przez C. Sp. z o.o., wykazała wprowadzenie do obrotu produktów o nazwach opisanych wyżej, których skład nie jest znany (nie ujawniono na opakowaniu składu chemicznego produktu), a tym samym nie jest znane oddziaływanie przedmiotowych produktów na zdrowie lub życie ludzi. W ocenie organu, wprowadzanie do obrotu tego rodzaju produktów jest dostateczną przesłanką do uznania, że zostały naruszone wymagania zdrowotne i tym samym zachodzi uzasadnione podejrzenie, że stwarzają one zagrożenie życia lub zdrowia, przy czym jest to zagrożenie realne. W związku z powyższym koniecznym stało się wstrzymanie wprowadzania do obrotu tych produktów do czasu przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa oraz - stosownie do art. 27c ust. 3 pkt 1 u.p.i.s. - ich zatrzymanie.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła C. Sp. z o.o. z siedzibą w P., wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie w całości postępowania I instancji, a także domagając się uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 10 § 1, art. 81, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 108 K.p.a. oraz art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 u.p.i.s., a także art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm. – dalej zwanej "u.s.d.g."). W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że organ nie określił wysokości kosztów badań oraz nie wykazał niezbędności ich wykonania; nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż zatrzymane produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zakwestionowano też prawidłowość przeprowadzonej kontroli, akcentując, że przed jej wszczęciem nie doręczono upoważnień oraz nie okazano legitymacji służbowych. W konsekwencji, w ocenie Spółki, żadne z ustaleń tej kontroli nie mogą stanowić dowodu w sprawie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie określonym w punktach: 1, 2, 4 oraz 5. Jednocześnie uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 3 i orzekł o obciążeniu Spółki kwotą 1.254,57 zł, tytułem pokrycia kosztów poniesionych na przeprowadzenie oceny i badań produktów zatrzymanych na mocy przedmiotowego nakazu. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że kontrola sanitarna, która odbyła się w dniu [...] stycznia 2013 r. przeprowadzona została zgodnie z prawem. Pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. posiadali dokumenty upoważniające do kontroli obiektu, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Zostały również zachowane wymogi określone w art. 80 ust. 2 u.s.d.g. Pomimo iż w obiekcie nie zastano jego właściciela oraz osoby przez niego upoważnionej, w trakcie kontroli obecna była pracownica Spółki i dwóch funkcjonariuszy Policji oraz dwóch pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w charakterze świadków. Z wykonanych czynności kontrolnych sporządzono protokół, który został przekazany Spółce w dniu [...] stycznia 2013 r. i nie był przez nią kwestionowany. Prawidłowo również zastosowano przepis art. 79 ust. 2 pkt 2 u.s.d.g., na podstawie którego nie dokonano zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest bowiem zakazane na mocy art. 44b u.p.n. Jednocześnie organ stwierdził, że przeprowadzenie kontroli w warunkach określonych tym przepisem oznacza niedopuszczalność wniesienia przez stronę sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności przez organy kontroli, o czym stanowi art. 84d u.s.d.g. Ponadto z uwagi na charakter sprawy, czyli podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych, które są szczególnie niebezpieczne dla zdrowia, a nawet życia ludzi, uzasadnione było skorzystanie przez organ pierwszej instancji z art. 10 § 2 K.p.a. i odstąpienie od wysłuchania strony. Argumentowano, iż szkodliwość zatrzymanych produktów została potwierdzona bezpośrednio przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie, a wyniki tych badań jednoznacznie określają, że produkty o nazwach "A", "Y", "X", "B" zawierają substancje o działaniu psychoaktywnym i stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Inspektor podkreślił, że w celu szybkiego i skutecznego wyeliminowania zaistniałego zagrożenia zasadne było też nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jak również nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie służącym wytwarzaniu bądź wprowadzaniu do obrotu tzw. dopalaczy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła C. Sp. z o.o. z siedzibą w P., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 15 K.p.a. przez obciążenie Spółki kwotą 1.254,57 zł tytułem kosztów badań, które nie były niezbędne i od którego to postanowienia strona nie mogła wnieść odwołania;

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia, przez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, co polegało na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w sprawie, w tym niewyjaśnienie wątpliwości, na jakiej podstawie prawnej organ - wbrew art. 84c ust. 5 u.s.d.g. - nie wstrzymał faktycznych czynności kontrolnych po wniesieniu przez stronę sprzeciwu; niewystarczającym wskazaniu faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż co do wskazanych w decyzji produktów istnieje podejrzenie, że są to środki zastępcze; niewyjaśnieniu okoliczności, z powodu których organ uznał, iż produkty te stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia; niewyjaśnieniu przez organy obu instancji zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz okoliczności, na jakiej podstawie organ nie rozpoznał sprzeciwu; braku wskazania, jakiemu konkretnie przestępstwu kontrola miałaby zapobiegać, pomimo iż wielokrotnie powoływano się na taką okoliczność;

- art. 108 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku istnienia do tego podstawy faktycznej i prawnej;

- art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez organ pierwszej instancji, co polegało na braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego Spółka wskazała na naruszenie przepisów:

- art. 27c ust. 1 u.p.i.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której organ nie miał żadnych podstaw do zastosowania środka prawnego przewidzianego w tym przepisie w odniesieniu do produktów wymienionych w decyzji;

- art. 27c ust. 3 pkt 2 u.p.i.s. przez jego zastosowanie mimo braku niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia, któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro kwestionowane przez organ substancje zostały zatrzymane;

- art. 77 ust. 6 u.s.d.g. przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie kontroli, która została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów, tj. art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 80, art. 82, art. 84c ust. 5 u.s.d.g., mającym wpływ na wynik tej kontroli.

W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie strony kosztami postępowania, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. Sąd dopuścił dowód z akt administracyjnych złożonych do sprawy o sygn. akt II SA/Op 238/13.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę w części Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołując się na treść art. 27c ust. 1 u.p.i.s. oraz art. 44c ust. 1 u.p.n. podniósł, że ziściły się wobec skarżącej Spółki przesłanki do zastosowania nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktów o nazwie "X", "Y" i zatrzymania tych produktów oraz produktów o nazwie "A" i "B" - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż do dnia [...] lipca 2014 r. (pkt 1 i 2 decyzji) oraz do nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie P. - na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, lecz nie dłużej niż do dnia [...] kwietnia 2013 r., bowiem zaistniało uzasadnione podejrzenie, że wymienione produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a jest to - wbrew zawartemu w skardze stanowisku, co do konieczności uzyskania przez organ i przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia dowodów potwierdzających stan zagrożenia - wystarczająca przesłanka do zastosowania sankcji z art. 27c u.p.i.s. Podczas dokonanej przez pracowników Inspekcji Sanitarnej kontroli w obiekcie P. stwierdzono, że w prowadzonym przez skarżącą Spółkę sklepie oferowano do sprzedaży saszetki zapachowe zawierające nieznane, bo nieujawnione na opakowaniach substancje chemiczne, które to produkty mogły stanowić środki zastępcze. Zatrzymanie objętych decyzją organu pierwszej instancji produktów stało się konieczne w celu przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Biorąc pod uwagę, że analizy laboratoryjne próbek produktów wykazały obecność substancji psychoaktywnych, w ocenie Sądu brak jest podstaw do twierdzenia, że nie stanowią one środków zastępczych w rozumieniu u.p.n.

Sąd zaaprobował stanowisko organu w kwestii nakazu zaprzestania prowadzenia działalności, ponieważ służył on usunięciu potencjalnego zagrożenia, zwłaszcza gdy zważyć, że kontrola z dnia [...] stycznia 2013 r. była kolejną kontrolą sanitarną sklepu P. i w obiekcie tym znajdowały się niektóre z zatrzymanych już poprzednio produktów oraz kolejne produkty, co do których zachodziło podejrzenie, iż w rzeczywistości stanowią dopalacze. W opisanej sytuacji i z ukazanych powodów uzasadnione także było nadanie decyzji w pkt 1, 2 i 4 rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia przez organ przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej Sąd podkreślił, że skarżąca nie wykazała istotnego wpływu naruszeń na wynik kontroli. Jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, w tym protokołu kontroli, przed rozpoczęciem czynności kontrolnych przedstawiciele PIS doręczyli pracownikowi przedsiębiorcy upoważnienie do kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 79a ust. 6 u.s.d.g. oraz okazali stosowne legitymacje służbowe. Przedmiotowe upoważnienie zawierało również pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego. W związku z powyższym omawiana kontrola została przeprowadzona zgodnie z przepisami art. 79a oraz art. 79b ustawy. Niezasadny okazał się również zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 80 ustawy, ponieważ wedle ust. 2 pkt 4 tego przepisu, wymogu dokonywania czynności kontrolnych w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej nie stosuje się, w przypadkach gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, co jak wskazano wyżej miało miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Z tej samej przyczyny nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 82 u.s.d.g.

W kwestii naruszenia art. 84c u.s.d.g. Sąd wyjaśnił, że z materiału dokumentacyjnego sprawy nie wynika, aby skarżąca Spółka w ogóle złożyła sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych w obiekcie P. w dniu [...] stycznia 2013 r. Brak bowiem takiego dokumentu w aktach. W tych okolicznościach postawiony zarzut jest niezrozumiały. Nadmieniono przy tym, iż analiza przewidzianych w ustawie przepisów dotyczących wniesienia sprzeciwu nie może pozostawiać wątpliwości, że po zakończeniu czynności kontrolnych wniesienie sprzeciwu nie może wywołać skutków. Brak jest bowiem możliwości wstrzymania czynności kontrolnych, a następnie wydania postanowienia o odstąpieniu lub kontynuowaniu czynności kontrolnych. W związku z tym nawet gdyby Spółka złożyła omawiany sprzeciw, a tylko wskutek omyłki nie zostałby on dołączony do akt, to związany granicami sprawy Sąd nie mógłby uczynić przedmiotem badania legalności sprawy innej niż ta, w której wniesiono skargę.

W ocenie Sądu, organy Inspekcji Sanitarnej, wbrew zarzutom skargi, nie naruszyły również art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie zachodziła konieczność szybkiego jej załatwienia z uwagi na zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, jakie wynikało z wprowadzenia do obrotu zatrzymanych produktów, co zostało potwierdzone w wynikach badań N. w W. Organ pierwszej instancji, stosownie do art. 10 § 3 K.p.a., utrwalił w aktach sprawy, w drodze adnotacji z dnia [...] stycznia 2013 r., przyczyny odstąpienia od zasady ustanowionej w art. 10 § 1 K.p.a.

Zasadny natomiast okazał się, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 15 K.p.a. w zakresie rozstrzygnięcia o obciążeniu strony postępowania kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań zatrzymanych produktów, a naruszenie to zakwalifikować należy jako rażące. Treść punktu trzeciego osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej w brzmieniu: "obciążyć stronę kosztami postępowania niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań produktów wskazanych w pkt 1 decyzji", będące niczym innym jak powtórzeniem treści przepisu art. 27c ust. 4 u.p.i.s., nie może być uznana za władcze rozstrzygnięcie w sprawie i ma jedynie charakter informacyjny. W omawianym zakresie jednostronne, władcze ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego miało bowiem polegać na określeniu wysokości tych kosztów, czego jednak organ pierwszej instancji nie uczynił. Dopiero w rozstrzygnięciu organu odwoławczego po raz pierwszy orzeczono o kosztach postępowania przez podanie konkretnej kwoty, co pozbawiło stronę prawa do kwestionowania w drodze odwołania nałożonego na nią obowiązku. Powyższe stanowi o rażącym naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżył go w części - tj. co do punktu 1, 2 i 4 rozstrzygnięcia, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to:

1. art. 15 K.p.a. przez przyjęcie tezy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w ramach art. 136 K.p.a. narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania w sytuacji gdy:

- w sprawie prowadzony jest prosty i oczywisty dowód z dokumentu,

- o fakcie takim strona była informowana i została powiadomiona przez organ II instancji o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami oraz możliwością wypowiedzenia się co do nich;

2. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. przez przyjęcie, że dla celów zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy nie ma prawa do przeprowadzenia postępowania dowodowego a jedynym narzucającym się rozstrzygnięciem w postępowaniu odwoławczym jest konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3. art. 27c ust. 4 u.p.i.s. w zw. z art. 104 K.p.a. przez przyjęcie, że nałożenie na konkretną osobę obowiązku zwrotu kosztów badań, o których mowa w tym przepisie, bez wskazania konkretnej kwoty, ma jedynie charakter informacyjny, a nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do zasady.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi strony przeciwnej, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła także C. Sp. z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając go w części - tj. co do punktu 3 rozstrzygnięcia, oddalającego skargę w pozostałym zakresie - i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej zwanej "P.p.s.a."):

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, nie odniosły się do wszystkich zarzutów stawianych skarżonym decyzjom, a także organy nie uzasadniły i nie powołały się na zaistnienie przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, w sytuacji, w której organ mówi jedynie o "potencjalnym" zagrożeniu, które jest niewystarczające do zastosowania normy art. 27c ust. 3 pkt. 2 u.p.i.s., organy nie wykazały także, w żadnym miejscu uzasadnienia, by nakaz zaprzestania prowadzenia działalności na czas 3 miesięcy był czasem niezbędnym do usunięcia zagrożenia i by nakaz ten służył usunięciu jakiegokolwiek realnego zagrożenia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji wydały decyzje na podstawie dowodów sprzecznych z prawem, przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania oraz dowodów przeprowadzonych już po wydaniu decyzji I stopnia i podlegających z mocy art. 77 ust. 6 u.s.d.g. wyłączeniu;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powołanie się w treści uzasadnienia na okoliczności niewynikające z akt sprawy, wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji oraz sprzeczne z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez te organy, poprzez wskazanie wbrew twierdzeniom organu II instancji (organ I instancji w ogóle nie odniósł się to tej kwestii), że istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, mimo że organ II instancji jedynie lakonicznie wspomniał wyłącznie o możliwym "potencjalnym zagrożeniu", a także poprzez stwierdzenie, że organ mógł zastosować art. 79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g. stanowiący o możliwości nie zawiadamiania o zamiarze przeprowadzenia kontroli w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, w sytuacji w której organ II instancji twierdził, że kontrolę przeprowadzono z powodu polecenia Głównego Inspektora Sanitarnego do jej wykonania oraz że "prawidłowo zastosowano także przepis art. 79 ust. 2 pkt 2 u.s.d.g., na podstawie którego nie dokonano zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli", ponadto Sąd powołał się na przepis art. 4 pkt 27 u.p.n., mimo że organy nie ustaliły by sprzedawane środki były kiedykolwiek używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej, co konieczne jest dla powołania się na wskazany przepis, Sąd zatem wydał wyrok nie na podstawie akt sprawy, a w wyniku swobodnej interpretacji szczątkowych informacji nieopartych na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy wydające decyzję;

d) art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 145 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i próbę usunięcia naruszenia prawa w stosunku do skarżonych decyzji w sposób nieprzewidziany w ustawie, poprzez dokonanie uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć w sposób niewynikający z uzasadnień skarżonych rozstrzygnięć dokonanych przez organy i z ustaleń faktycznych przez nie dokonanych; za usunięcie naruszenia prawa w postaci braku uzasadnienia prawnego decyzji nie można także uznać dokonania szczątkowej wykładni przepisów dopiero przy wydawaniu wyroku w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym;

2. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 27c ust. 3 pkt 2 u.p.i.s., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo iż w chwili wydawania decyzji nie istniało żadne zagrożenie, jego istnienie nie było udowodnione, a działania organu polegające na wycofaniu kwestionowanych produktów z obrotu i ich zatrzymanie spowodowały usunięcie rzekomego potencjalnego zagrożenia, zanim skarżona decyzja weszła w życie, zatem nakaz zaprzestania prowadzenia działalności do czasu "usunięcia zagrożenia" w ogóle nie powinien był być wydawany z uwagi na fakt, że organ usunął już hipotetyczne zagrożenie swoim uprzednim działaniem, organy nie dokonały także wykładni przepisu i nie wykazały spełnienia wszystkich przesłanek do jego zastosowania a w szczególności ani organy ani Sąd nie odniosły się do faktu, że nie ustalono jakie działania organ podjął lub miał zamiar podjąć w celu usunięcia zagrożenia w przewidzianym w decyzji terminie oraz jakie zdarzenie spowoduje ustalenia "jego usunięcia" do którego nakaz miał obowiązywać;

b) art. 4 pkt 27 u.p.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że produkty objęte skarżoną decyzją są środkami zastępczymi, bez uwzględnienia konieczności spełnienia przesłanki ustawowej dla uznania, że produkt jest środkiem zastępczym, a jaką jest "używanie" produktu "zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa", której to przesłanki organy, ani Sąd nie wykazały, stwierdzając za opinią Narodowego Instytutu Leków, że produkty są środkami zastępczymi; należy także podnieść, że opinia N. została wydana po wydaniu skarżonej decyzji a do jej treści strona nie mogła się odnieść.

Biorąc pod uwagę wskazane zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie powyższego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie w tej części sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej zwanej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów.

Odnosząc się do skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. należy wskazać, że sformułowane w niej zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.) oraz art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124), których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji legalności zaskarżonej decyzji. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W postanowieniach art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zawarty został zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. W świetle art. 4 pkt 27 tej ustawy, środkami zastępczymi są substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast wprowadzaniem do obrotu, stosownie do pkt 34 art. 4 powołanej ustawy, jest udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Zgodnie zaś z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W art. 27c ust. 1 tej ustawy przewidziano natomiast, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: zatrzymuje produkt i nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (ust. 3 art. 27c). Z treści cytowanych przepisów wynika, że wydanie przedmiotowej decyzji uzależnione zostało od istnienia uzasadnionego podejrzenia, iż określone produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaktualizowały się przesłanki do zastosowania wobec skarżącej Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktów o nazwie "X" i "Y" oraz zatrzymania tych produktów, jak również produktów o nazwie "A" i "B" - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż do dnia [...] lipca 2014 r.; zatrzymania saszetek o nazwach "A", "Y", "X" i "B", na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa (pkt 1 i 2 decyzji), a także do nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie P. - na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, lecz nie dłużej niż do dnia [...] kwietnia 2013 r. Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, iż zaistniało uzasadnione podejrzenie, że wymienione produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a jest to - wbrew zawartemu w skardze stanowisku, co do konieczności uzyskania przez organ i przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia dowodów potwierdzających stan zagrożenia - wystarczająca przesłanka do zastosowania sankcji z art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zaznaczyć należy, że znajdujące się w aktach sprawy analizy laboratoryjne próbek produktów dokonane przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie, wykazały obecność substancji psychoaktywnych, zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że produkty o nazwach "X", "Y", "A", i "B" nie stanowią środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Wykryte w nich substancje to w szczególności: pentedron, izo-pentedron, UR-144 oraz 3,4-DMMC, które są analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Każdy z nich wykazuje działanie psychoaktywne, wywołując wiele niepożądanych skutków i stanowi zagrożenie dla zdrowia oraz życia. W tym stanie rzeczy trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że wprowadzenie produktów objętych decyzją stanowi jednocześnie o naruszeniu przez Spółkę przepisu art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że podmiotem, który wprowadził do obrotu dopalacze jest skarżąca Spółka.

Przytoczone wyżej okoliczności uzasadniały podejrzenie, że produkty wprowadzone do obrotu przez Spółkę w przedmiotowym sklepie, stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Skoro w przepisie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mowa jest tylko o "uzasadnionym podejrzeniu", to każda okoliczność wskazująca na taką możliwość, uzasadnia zastosowanie przedmiotowych środków. Należy bowiem zauważyć, iż decyzja o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu określonych produktów wydawana jest jedynie na okres niezbędny do przeprowadzenia stosownej oceny i badań bezpieczeństwa zakwestionowanych produktów. Ustawodawca nie wymaga, aby podstawą jej wydania były dowody potwierdzające, że dane produkty są niebezpieczne dla zdrowia lub życia ludzi, a wystarczające jest jedynie podejrzenie, że mogą mieć one taki charakter. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaistniała sytuacja uprawniała organ inspekcji sanitarnej do wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu przedmiotowych produktów i ich zatrzymaniu oraz nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności na podstawie art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., sygn. II OSK 2448/13, dostępny [w:] CBOSA).

W świetle powyższych rozważań chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (...). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa - art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że decyzje organów administracji publicznej wydane w niniejszej sprawie odpowiadają wymogom art. 107 § 1 i 3 K.p.a. tak w zakresie rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia faktycznego i prawnego. Sąd prawidłowo ocenił, iż organy administracji przeprowadziły postępowanie na podstawie przepisów prawa, podjęły wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie wystarczającym do wydania decyzji, mając na względzie wskazywany wyżej jej charakter prewencyjny, a także w sposób prawidłowy uzasadniły wydane przez siebie decyzje, przedstawiając stan faktyczny sprawy, w tym okoliczności, które wzbudziły uzasadnione podejrzenie, co do szkodliwości zabezpieczonych produktów oraz przywołując i dokonując wykładni stosowanych przepisów prawa oraz wskazując dowody, przemawiające za ustaleniem stanu faktycznego. Ocena materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności, gdyż organy nadzoru sanitarnego oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności mając na uwadze przeprowadzoną kontrolę i wyniki badań wykonanych w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie, czy dane okoliczności zostały udowodnione. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 § 1 P.p.s.a. w zw. i art. 75 § 1 K.p.a.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 133 P.p.s.a. sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy administracyjnej, lecz ustala, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Naruszenie przepisu art. 133 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy strona skarżąca kasacyjnie wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki, Sąd pierwszej instancji nie naruszył granic określonych w art. 133 P.p.s.a. poprzez wskazanie prawidłowości zastosowania przez organ postanowień art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.). Należy mieć bowiem na uwadze, że stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli, jednakże w myśl ust. 2 pkt 5 tego artykułu, zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Jak wskazano wyżej, przesłanka ta zaistniała w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w sklepie P. w dniu [...] stycznia 2013 r. wynika, że przed rozpoczęciem czynności kontrolnych przedstawiciele PIS doręczyli pracownikowi przedsiębiorcy upoważnienie do kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 79a ust. 6 ustawy oraz okazali stosowne legitymacje służbowe. Przedmiotowe upoważnienie zawierało również pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego oraz wskazanie, na jakiej podstawie prawnej kontrolerzy nie dokonali zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę nie można uznać, że przy rozpoznawaniu sprawy, Sąd wyszedł poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.

Nie może też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia w jego uzasadnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brak podstawy prawnej. Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i inne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego koncentrują się na istotnych aspektach sprawy, w szczególności zawierają ustosunkowanie się sądu do zarzutów skargi. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy stanu normatywnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z faktu, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść wyroku, a zwłaszcza nie wykazał, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, naruszenia art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej: "Koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o którym mowa w ust. 1 ponosi strona postępowania". W rozpoznawanej sprawie treść punktu trzeciego osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej w brzmieniu: "obciążyć stronę kosztami postępowania niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań produktów wskazanych w pkt 1 decyzji", nie może być uznana za władcze rozstrzygnięcie w sprawie. W omawianym zakresie jednostronne, władcze ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego miało bowiem polegać na określeniu wysokości tych kosztów, czego jednak organ pierwszej instancji nie uczynił. Dopiero w rozstrzygnięciu organu odwoławczego po raz pierwszy orzeczono o kosztach postępowania przez podanie konkretnej kwoty, co pozbawiło stronę prawa do kwestionowania w drodze odwołania nałożonego na nią obowiązku. W konsekwencji powyższego doszło do rażącego naruszenia art. 15 K.p.a.

Jedną z naczelnych zasad polskiego systemu prawnego jest wyrażona w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada dwuinstancyjności postępowania, w myśl której każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Konkretyzację powyższej zasady w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Komentarz do art. 15, (w:), B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 85).

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie, w trybie tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy jej ocena dokonana przez organ II instancji wykaże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa materialnego. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 78 Konstytucji RP i art. 15 K.p.a. strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Celem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z kolei, stosownie do treści art. 104 § 1 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ I instancji uchylił się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty (w całości, bądź w częściowym zakresie), organ odwoławczy nie może wydać w tym brakującym przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 424/10 (dostępny [w:] CBOSA) niedopuszczalna jest sytuacja, w której decyzja reformatoryjna organu odwoławczego byłaby pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Taki sposób stosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszałby bowiem wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie, ponieważ rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy - po raz pierwszy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego - w przedmiocie wysokości kosztów poniesionych na przeprowadzenie oceny i badań produktów w kwocie 1.254,57 zł, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a. Od takiego rozstrzygnięcia stronie nie służy już bowiem odwołanie w toku instancji. Orzeczenie o obciążeniu strony kosztami na podstawie art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi element rozstrzygnięcia władczego, a nie jak widzi to skarżący kasacyjnie organ regulację o charakterze informacyjnym. Trafnie zatem ocenił Sąd pierwszej instancji, że merytoryczne rozstrzygnięcie o obciążeniu strony kosztami badań zostało wydane po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym, co stanowi o rażącym naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Obciążenie, w decyzji organu odwoławczego, Spółki kosztami oceny i badań w wysokości 1.254,57 zł pozbawiło skarżącą prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji koszty te nie zostały precyzyjnie określone, zaś ich zasadność i wysokość winna zostać zbadana w trybie dwuinstancyjnego działania organów administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.