Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1558/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1 i art. 65
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie M. sp. z o.o. z siedzibą w W.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1640/13 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia P. z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "A." z siedzibą w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej "B." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "B." z siedzibą w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Stowarzyszenia "P." z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "A." z siedzibą w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej "B." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków biurowych (...) na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 5.02.2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1640/13) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 roku (nr [...]).

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

1.

Decyzją z dnia [...].12.2012 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy Mokotów w Warszawie ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków biurowych wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...], [...] i [...] oraz na części działki [...] w obrębie [...], położonych przy ulicy [...] i [...] w Warszawie. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodził od M. Spółka z.o.o. w W.

2.

Od tej decyzji odwołanie zostało wniesione przez: Wspólnotę Mieszkaniową "A.", Wspólnotę Mieszkaniową "B." i Stowarzyszenie "P.".

Wspólnota Mieszkaniowa "B." wskazała, że zaskarżona decyzja narusza prawa członków Wspólnoty, powoduje uszczuplenie terenu biologicznie czynnego i ogranicza przepływ mas powietrze. Druga Wspólnota wskazała, że teren inwestycji tj. działki [...], [...] i [...] wchodzi w skład obszaru, dla którego zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu w niezrealizowanej dotychczas ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową nr [...] z [...] marca 2001r. zmienionej decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2004r., zmienionej decyzją nr [...] z [...] października 2006 r., zmienionej decyzją Nr [...] z [...] września 2008 r. Teren jest więc terenem, na którym nie zakończyła się inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę. Przewidziane w tej decyzji obiekty nie zostały przez inwestora wybudowane i oddane do użytku. W związku z tym inwestor jak i organ rozpoznający sprawę związani są wydanymi decyzjami o pozwoleniu na budowę, a okoliczność ta stanowi przeszkodę prawną do wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora. Poza tym odwołująca się wskazała, że teren dawnej działki [...], której dotyczyła decyzja pozwolenie na budowę, w części obejmującej dawną działkę nr [...], podzieloną obecnie na działki [...], [...] i [...] był uwzględniony dla celów zbilansowania powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy i zagospodarowania terenu dla osiedla mieszkaniowego, decyzją Prezydenta m. st. Warszawy Nr. [...] z dnia [...] maja 2000 r. Na podstawie wskazanej decyzji zrealizowano tę zabudowę w części, poza budynkami usługowymi na dawnej dz. [...]. Następnie dokonano kolejnych podziałów działek, lecz ta okoliczność, w ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej, nie stanowiła upoważnienia do wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy ustalającej nowy bilans powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy, pogarszającej te proporcje w stosunku do wartości przyjętych dla całego zespołu zabudowy określonych w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2000r. Inwestor i organ pozostają bowiem związani dotychczas wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy. Ponadto zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 i § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy, gdyż zawiera nieprawidłowości co do określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (max 0,17) i parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (do 14 m.) ponieważ posługuje się wyłącznie wartościami maksymalnymi.

Stowarzyszenie "P." wskazało, że sprawa dotycząca kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, powinna być oceniona systemowo, w szczególności winna uwzględniać dotychczasową działalność inwestora (M. sp. z o.o. w W.) oraz treść już uzyskanych przez niego decyzji. Należy także uwzględnić proces rejestrowania pomników i zespołu przyrodniczno-krajobrazowego, występującego na terenie inwestycji.

3.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] maja 2013 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium Odwoławcze, oceniając przeprowadzoną przez organ I instancji analizę urbanistyczno-architektoniczną uznało, że spełnia ona wymagania o jakich mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Działki dostępne z tej samej drogi publicznej pozwalają określić wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania dla nowej inwestycji. Funkcja projektowanego budynku nie jest sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia, a proponowane rozwiązanie przestrzenne nawiązywać będzie do zrealizowanych już budynków usługowych. Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu na obszarze analizowanym wynosi średnio 0,35 (w analizie wskazano te wskaźniki dla konkretnych nieruchomości). Organ ustalił maksymalny wskaźnik zabudowy na 0,17 ze względu na istniejący w granicach objętych inwestycją drzewostan – co odpowiada § 5 ust 1 i 2 wskazanego rozporządzenia.

Szerokości elewacji frontowych na obszarze analizowanym wynoszą od 17 do 98 m. Organ I instancji ustalił szerokość elewacji na 14 m z tolerancją 20%, jako znacznie odbiegającą od występujących w obszarze analizowanym, z uwagi na cenny drzewostan na terenie działek objętych inwestycją. Ustalenia te organ II instancji uznał za prawidłowe.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono na 14 m. mając na uwadze to, że na obszarze analizowanym wysokość górnej elewacji frontowej budynków jest zróżnicowana i wynosi od 6 m do 52 m. Taka wysokości nawiązuje do sąsiedniego budynku oranżerii i go nie zdominuje. Organ przyjął, że w analizowanym obszarze większość budynków posiada dachy płaskie o spadkach od 2 do 12 stopni, tylko nieliczne budynki posiadają dachy czterospadowe. Dlatego w decyzji przyjęto dachy płaskie o niewielkim spadku 2 do 12 stopni.

Linię zabudowy wyznaczono w odległości 6 m od krawędzi jezdni ulicy [...] a od ulicy [...] jako przedłużenie linii zabudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy tej ulicy (jako przedłużenie istniejące linii zabudowy na działkach sąsiednich w przypadku ulicy [...] natomiast w przypadku ulicy [...] "ze względu na jej przebieg (...) 6 m od jej krawędzi".

Poza tym, w ocenie organu odwoławczego, zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p: teren ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające do zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołań organ uznał, że odwołujący nie wykazali jednoznacznie jakie ich interesy przedmiotowa decyzja narusza. Poza tym nie ma przeszkody do tego aby wydać nowe warunki dla terenu, który był już objęty pozwoleniem na budowę. Żaden z przepisów nie przewiduje aby przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organy ustalały, czy na danym terenie wydano wcześniej pozwolenie na budowę.

4.

Skargę na opisaną decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły następujące podmioty: Stowarzyszenie "P." z siedzibą w W., Wspólnota Mieszkaniowa "B." w W. i Wspólnota Mieszkaniowa "A." w W.

Stowarzyszenie "P." z siedzibą w W. domagało się "uchylenie decyzji organu II instancji i zawieszenie procesu inwestycyjnego na przedmiotowych działkach do czasu zakończenia postępowania odwoławczego".

Zarzuciło brak zajęcia stanowiska przez organ II instancji wobec zarzutów Stowarzyszenia zawartych w odwołaniu, wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym nie odniesienie się do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie rozważenie wpływu inwestycji na kwestie zanieczyszczenia środowiska, wpływu inwestycji na ekosystem, konieczności zachowania walorów widokowych terenu, na którym planowana jest ta inwestycja.

Ponadto Stowarzyszenie wskazało na:

- wadliwe wyliczenie powierzchni biologicznie czynnej, która liczona dla nieruchomości inwestycyjnej wynosi mniej niż 36,89%,

- wątpliwości co do sposobu wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni inwestycji (przyjęty 0,17) podnosząc, że w granicach obszaru analizowanego wskaźnik ten kształtuje się w przedziale 0,22-0,78. Nadto podniosło Stowarzyszenie kwestię tego, jakie działki (czy tylko budowlane) powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu tego współczynnika, czy też działki drogowe;

- nieuprawnione ustalenie przez organ, że inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na zieleń osiedlową i zwiększenie ruchu na osiedlu, wskazując na opinię konserwatorską z 4 kwietnia 2004 r. wydaną w związku z realizowaniem budowy II etapu zespołu apartamentów "[...]" na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] oraz związaną z tym konieczność ochrony konarów drzew i ich deformację (dębów kolumnowych).

Wspólnota Mieszkaniowa "B." zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie pomimo niezachowania tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa";

-art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, bezkrytyczne odniesienie się do twierdzeń inwestora i pominięcie twierdzeń Wspólnoty;

-art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy w zakresie w jakim decyzja Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy nr [...] z [...] grudnia 2012 r. narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa";

-naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zagospodarowanie terenu nie narusza interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu skargi Wspólnota wskazała przede wszystkim, że planowana inwestycja narusza jej interesy jak również zasadę "dobrego sąsiedztwa" poprzez to, że jej realizacja spowoduje brak ogólnodostępnych miejsc postojowych i złą komunikację na całym osiedlu. Wzniesienie kolejnych biurowców zwiększy liczbę potencjalnych użytkowników tego terenu przez co zostanie ograniczona komunikacja na wewnętrznych uliczkach znajdujących się w otoczeniu. Członkowie Wspólnoty nie będą mogli w sposób swobodny poruszać się po terenie osiedla, a projektowane budynki ograniczą przepływ mas powietrza – co będzie miało wpływ na jakość ich życia.

Wspólnota Mieszkaniowa "A." wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Wskazała na naruszenie art. 6, 156 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 55 p.z.p., 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Argumentowała Wspólnota, podobnie jak w odwołaniu, iż brak jest podstaw prawnych do wydania zaskarżonych decyzji z uwagi na wcześniej wydaną decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o pozwoleniu na budowę (ostatnia z [...] września 2008 r.), które pozostają w obrocie prawnym i wiążą organy w niniejszym postępowaniu. Zwróciła uwagę na wadliwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i parametru górnej krawędzi elewacji frontowej (jedynie maksymalnej), nie wyjaśnienie z urzędu przez organ istotnych okoliczności w sprawie w tym kwestii związanych z ustaleniem wskaźnika powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej ustalonej decyzją Prezydenta m. st. Warszawy o warunkach zabudowy nr [...] z [...] maja 2000., liczby miejsc parkingowych, brak odniesienia się do zarzutów odwołania, brak rozpatrzenia wniosku dowodowego z dnia 8 marca 2013 r., nie odniesienie się do sprzeczności występującej pomiędzy oświadczeniami Prezydenta m. st. Warszawy co do obowiązywania w terenie inwestycji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dni 5.02.2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1640/13) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...].05.2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Zdaniem sądu I instancji, kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 6, 7 i 77 § 1, 16§ 1 i 107§ 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, iż najdalej idącym zarzutem skarg jest zarzut kwestionujący możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, który został już objęty nie tylko decyzją o warunkach zabudowy ale i decyzją o pozwoleniu budowlanym.

W odniesieniu do tego zarzutu stwierdzono, że trafnie wywiódł organ, iż w świetle art. 63 ust. 1 u.p.z.p. brak jest podstaw prawnych do odmowy wydania w odniesieniu do tego samego terenu kilku decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju decyzja pozwala inwestorowi na rozważenie i ocenę jakiego rodzaju inwestycję będzie mógł prowadzić na danym terenie. Decyzja ta jest swego rodzaju promesą do uzyskania pozwolenia na budowę na wstępnych warunkach wskazanych w tej decyzji. Sytuacja się jednak zmienia gdy w następstwie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostanie wydane pozwolenie na budowę. Pozwolenie to jest zgodą organu na wybudowanie na danym terenie określonego w tym pozwoleniu obiektu a więc gwarancją, że na danym trenie inwestor będzie mógł zrealizować konkretną inwestycję.

Sąd I instancji podkreślił, że z akt sprawy i dokumentów nadesłanych przez organ w postępowaniu sądowym wynika, że teren inwestycji wchodzi w skład osiedla mieszkaniowego realizowanego na podstawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] maja 2000 r. (działka [...]). W toku budowy, kolejnymi decyzjami, po uprzednim podziale działki o nr ew. [...] Prezydent Miasta st. Warszawy zatwierdzał nowe projekty zamienne (decyzje nr [...] z [...] kwietnia 2004r, nr [...] z [...] października 2006 r., nr [...] z [...] września 2008 r.). Ostatnia z wyżej wymienionych decyzji pozostaje w obrocie prawnym, a jej ustalenia, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. wiążą pozostałe organy, w tym organy wydające decyzję o warunkach zabudowy. Prowadzi to do wniosku, że ustalenia zawarte w tej decyzji powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, skoro teren planowanej inwestycji pokrywa się w części z terenem objętym wnioskiem z niniejszej sprawy. Potwierdza to treść art. 65 ust. 1 u.p.z.p. z którego wynika, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy ma obowiązek stwierdzenia jej wygaśnięcia m.in. wtedy gdy inny wnioskodawca uzyskał na ten sam teren pozwolenie na budową. W sytuacji w której teren objęty nowym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy tylko w części pokrywałby się z terenem objętym pozwoleniem na budowę do analizy urbanistycznej konieczne jest przyjęcie parametrów wyjściowych z decyzji pozwolenie na budowę, a w przypadku gdyby tereny te pokrywały się w całości czyniłoby to niemożliwym wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego organ właściwy do wydania warunków zabudowy miał obowiązek ustalenia, czy w odniesieniu do wnioskowanego terenu nie wydano pozwolenia na budowę i jakiego obszaru pozwolenie to dotyczy. Okoliczność ta powinna być także brana pod uwagę przy sporządzaniu analizy o jakiej mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...).

WSA w Warszawie podał również, iż w ocenianej sprawie organ administracji w ogóle nie odniósł się do treści tej decyzji (o pozwoleniu na budowę), mimo że zarzuty tego rodzaju były sformułowanie w odwołaniach. Wskazał jedynie, że nie ma przepisu prawa na podstawie którego organ miałby obowiązek badania, czy w stosunku do tego terenu wydano pozwolenie na budowę i że w stosunku do tego samego gruntu można wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy. Istotnie, wprost takiego jednego przepisu nie ma, jednakże z wyżej powołanych przez Sąd przepisów jasno wynika, że nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla terenu co do którego wydano wcześniej pozwolenie na budowę. Rozstrzygnięcie narusza więc art. art. 6, 7, 77 § 1 i 16 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, dopiero w sytuacji, w której doszłoby do wyeliminowania decyzji pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego, czy to na wniosek strony, czy choćby z powodu nie rozpoczęcia procesu inwestycyjnego i wygaśnięcia pozwolenia na budowę, organ wydający to pozwolenie nie byłby związany treścią tej decyzji.

Sąd I instancji podkreślił, że wbrew zarzutom skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A." wydaną decyzją nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. ponieważ co do zasady możliwe jest wydanie wielu decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu – co wynika z art. 63 ust. 1 p.z.p. Nie odnosi się także do tej sytuacji przepis art. 55 u.p.z.p. ponieważ przepis ten stosowany odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy stanowi o związaniu organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia nie była kwestia pozwolenia na budowę ale wstępne ustalenie warunków zabudowy. Nie ma również zastosowania w niniejszej sprawie art. 65 ust. 1 pkt 1 p.z.p. gdyż przepis ten dotyczy postępowania o wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd dodał, że w postępowaniu administracyjnym organ związany jest wnioskiem, co wynika z art. 61 § 1 k.p.a., a zatem organ ma obowiązek rozpoznać ten wniosek – w tym przypadku wniosek o wydanie warunków zabudowy. Nie może zatem w tego rodzaju postępowaniu stwierdzać o wygaśnięciu pozwolenia na budowę.

WSA w Warszawie podkreślił, że w skardze Wspólnoty Mieszkaniowej "A." wskazuje się na rozbieżności co do stanowiska Prezydenta m. st. Warszawy odnośnie do wygaśnięcia pozwolenia na budowę i kwestie te organ powinien wyjaśnić w pierwszej kolejności, gdyż od tego przede wszystkim zależy możliwość wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Wg sądu, wyżej stwierdzone uchybienia w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego czynią przedwczesną ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w kontekście pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżących, takich jak niezachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, wadliwego ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - § 5 Rozporządzenia, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej a przede wszystkim komunikacji.

Nadto, sąd wojewódzki wskazał, że nie są trafne zarzuty Wspólnoty Mieszkaniowej "B." i Stowarzyszenia "P." dotyczące nie rozważenia przez organ kwestii związanych z ochroną środowiska. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.D.U.2013, poz.1409), to na organie budowlanym ciąży obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Na etapie wydawania warunków zabudowy inwestor ma co prawda obowiązek podania informacji na ten temat jednakże, na tym etapie są to dane jedynie szacunkowe, a ich konkretyzacja nastąpi dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. (por wyrok NSA z 16 października 2007 r, sygn. akt. II OSK 1401/06, Lex 3940).

Podobnie, odnosząc się do zarzutu Wspólnoty Mieszkaniowej "B." i wskazywanych naruszeń praw osób trzecich poprzez uniemożliwienie członkom Wspólnoty swobodnego poruszania się po terenie osiedla na skutek zwiększenia liczby osób i samochodów WSA w Warszawie podkreślił, że ochrona osób trzecich jest realizowana przede wszystkim w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, które jest kolejnym z etapów procesu budowlanego. Organ orzekający o warunkach zabudowy może orzekać tylko w takich granicach, w jakich sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Celem wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest zachowanie ładu przestrzennego o jakim mowa w art. 2 pkt 1 ustawy u.p.z.p. Nie ma zatem organ uprawnień do rozstrzygania o kwestiach własnościowych, czy o innych prawach właścicieli nieruchomości sąsiednich i płynących z tych praw uprawnień. Czyni to niezasadnymi zarzuty skarg związane z naruszeniem praw osób trzecich.

Odnośnie do możliwości parkowania, utrudnionej komunikacji uzasadnienie wyroku zawiera stwierdzenie, że przepis art. 54 pkt 2 lit c u.p.z.p. wymaga jedynie aby w decyzji o warunkach zabudowy istniały ustalenia, co do infrastruktury i komunikacji. Konkretyzacja tych ustaleń następuje dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, w którym organ określa liczbę i sposób urządzania miejsc parkingowych (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r. II OSK 1543/11, Lex 1367321). Także kwestia dojazdów do planowanej inwestycji jest przedmiotem szczegółowych ustaleń w toku postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego. W postępowaniu o wydanie warunków zabudowy organ ma jedynie obowiązek wskazać w jaki sposób będzie skomunikowana inwestycja z drogą publiczną – art. 61 ust. 2 p.z.p.

Sąd I instancji ponadto wskazał, że co do zasady możliwe jest przy określaniu parametrów górnej krawędzi elewacji frontowej podanie jedynie wartości maksymalnej, w szczególności w warunkach wielkomiejskich, w których inwestorowi zależy na wybudowaniu budynków jak najwyższych. Z kolei, o kwestii dostosowania nowego budynku do budynków istniejących, przesądzają parametry wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, które są pochodną średniego wskaźnika tej wielkości do obszaru analizowanego (§ 5 Rozporządzenia) i wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – (§ 7 Rozporządzenia). Zauważył, że wyznaczenie innej wysokości w stosunku do tego co wskazuje § 7 ust. 1 Rozporządzenia, musi wynikać z analizy funkcji i cech zabudowy, gdyż tego rodzaju odstępstwo od zasady jest wyjątkiem od ustalania tej wysokości odpowiednio od istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Poza tym zgodnie z § 1 Rozporządzenia obligatoryjnymi parametrami ustalanymi w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy są: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu. Nie ma wśród nich powierzchni biologicznie czynnej dlatego nie uzasadnione jest w świetle prawa nakładanie na organ obowiązku określenia powierzchni biologicznie czynnej, gdyż takiego obligu nie nakłada żaden przepis prawa. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (D.U: 2002, Nr 75, poz. 690), wydanym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane pojawia się w § 3 pkt 22 termin "teren biologicznie czynny rozumiany jako "suma powierzchni wszystkich kondygnacji budynku, mierzona po wewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych budynku w poziomie podłogi, bez pomniejszenia o powierzchnię przekroju poziomego konstrukcji i przegród wewnętrznych, jeżeli występują one na tych kondygnacjach, a także z powiększeniem o powierzchnię antresoli". Parametry te określane są dopiero w pozwoleniu budowlanym.

6.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło M. sp. z o.o. w W. (podmiot ten zmienił nazwę na M. sp. z o.o. w W.), zaskarżając wyrok w całości.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano na:

1. naruszenie art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 65 u.p.z.p. poprzez niekonsekwentną i sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania wykładnię rozszerzająca polegającą na pierwotnym uznaniu, że brak jest podstaw prawnych do odmowy wydania w odniesieniu do tego samego terenu kilku decyzji o warunkach zabudowy, a następnie przyjęciu błędnego wniosku, że art. 65 ust. 1 u.p.z.p. wyklucza możliwość wydania warunków zabudowy dla terenu co do którego wydano wcześniej pozwolenie na budowę;

2. naruszenie art. 65 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez błędną i rozszerzającą wykładnię, że dyspozycja tego przepisu pozwala na uznanie, że nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla terenu, co do którego wydano pozwolenie na budowę oraz błędną wykładnię, że dopiero wyeliminowanie z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę będzie umożliwiało wystąpienie o kolejne warunki zabudowy przez inwestora;

3. art. 87 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa podmiotu skarżącego bez źródła ustawowego.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na:

- naruszenie art. 77 par. 1 Kpa poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i pomięcie przez WSA w Warszawie faktu, że inwestorem wnioskującym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest ten sam podmiot, którego dotyczyła poprzednia decyzja tego rodzaju oraz decyzja o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z rozważań sądu wynika, że pominął on ten aspekt sprawy.

Skarżąca kasacyjnie spółka domagała się uchylenia wyroku i utrzymania obydwu decyzji w mocy lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. Zgłosiła też żądanie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie ma w polskim systemie prawnym przepisu, z którego wynika, że nie można wydać podmiotowi kolejnych decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. płynie natomiast wniosek przeciwny. Ograniczenie wydania kolejnych decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na wydanie dla tego samego terenu pozwolenia na budowę – skutecznie blokuje możliwość wprowadzenia istotnych zmian w projekcie budowlanym i prowadzi do wniosku, że inwestor nie może zmieniać koncepcji na inwestycję w toku budowy. Wskazano, iż stosując się do poglądów sądu I instancji, inwestor musiałby dokończyć budowę (w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę), następnie dokonać zmian w projekcie. Każda istotna zmiana projektu wymaga zamiennego pozwolenia na budowę, a to wymaga kolejnej aktualnej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, błędnie WSA w Warszawie zastosował a contrario art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten bowiem nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy. W tej sprawie pozwolenie na budowę uzyskał ten sam wnioskodawca. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy odnosi się do sytuacji, gdy inny podmiot uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę. W tej sprawie, podmiot obu decyzji jest tożsamy i wskazana reguła nie ma zastosowania.

7.

Odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona przez: Wspólnotę Mieszkaniowa "A.", Wspólnotę Mieszkaniową "B." oraz Stowarzyszenie "P.".

Wspólnota "A." wskazała, iż jej nieruchomość oraz teren inwestycji wchodzą w skład jednego osiedla realizowanego na podstawie decyzji Prezydenta M. Warszawy o warunkach zabudowy. Budowę osiedla przewidziano jako jedno zamierzenie inwestycyjne. Na podstawie tej decyzji, wydane zostało pozwolenie na budowę. Następnie, na wolnych od zabudowy terenach zielonych osiedla, inwestor wydzielał nowe działki i uzyskiwał na nich nowe "zamienne" decyzje o pozwoleniu na budowę. Podkreśliła Wspólnota, że inwestycja objęta dotychczasowymi decyzjami o pozwoleniu na budowę nie została zakończona. Obecne zamierzenie inwestycyjne projektowane jest na terenie, który na podstawie uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy mógłby stanowić tylko powierzchnię biologicznie czynną osiedla.

Zwróciła także uwagę, iż polskie prawo nie zna "prawa do swobodnego zagospodarowania nieruchomości". Wspólnota podkreśliła normę wynikającą z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Wskazała, że zmiana przez inwestora koncepcji zabudowy jest możliwa po uzyskaniu nowego (zamiennego) pozwolenia na budowę, zgodnie z warunkami lokalizacji. Jeżeli wymaga to zmiany decyzji o warunkach zabudowy – zastosowanie znajdzie art. 155 Kpa dopuszczający zmianę decyzji za zgodą stron.

Stowarzyszenie "P." oraz Wspólnota Mieszkaniowa "B.", w odpowiedzi na skargę kasacyjną zwróciły uwagę na trafność rozstrzygnięcia sądu I instancji.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 1.03.2016 r. reprezentująca Stowarzyszenie "P." H. S. podtrzymała żądanie oddalenia skargi kasacyjnej, podając przy tym, że przy rozpoznawaniu sprawy sąd I instancji nie uwzględnił Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz przepisów Konstytucji RP, a także zasad zrównoważonego rozwoju.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w tej sprawie nie wystąpiły, zatem NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, podlegała zatem oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy zająć stanowisko odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie skarga kasacyjna wskazywała na naruszenie przez sąd I instancji wyłącznie art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i pominięcie przez WSA faktu, że inwestorem wnioskującym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest ten sam podmiot, którego dotyczyła poprzednia decyzja w tym przedmiocie oraz decyzja o pozwoleniu na budowę. Tak określony zarzut nie mógł jednak odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie. Zauważyć bowiem należy, że sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanego powyżej przepisu, ponieważ sąd administracyjny przy dokonywaniu kontroli zaskarżonego aktu nie stosuje przepisów k.p.a. Sam zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania (k.p.a.) nie został przez skarżącą kasacyjnie spółkę powiązany z jakimkolwiek przepisem ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnianymi przez sąd w trakcie orzekania (np. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 133 par. 1 p.p.s.a.). Wskazana podstawa skargi kasacyjnej ujęta więc została wąsko, a przez to nieskutecznie, wykluczając możliwość i dopuszczalność badania przez NSA tak określonego zarzutu. Kwestia natomiast tożsamości podmiotowej wnioskowanej przez inwestora decyzji oraz wcześniej wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę zostanie poddana analizie w ramach zarzutu naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. niżej).

W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) spółka zarzucała, iż nie było konsekwentne stanowisko sądu I instancji, które z jednej strony dopuszczało możliwość wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu, z drugiej zaś, wykluczało możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu, dla którego uzyskano wcześniej decyzję o pozwoleniu na budowę. Analiza uzasadnienia wyroku sądu I instancji prowadzi jednak do wniosku, że nie można zasadnie zarzucić temu sądowi, iż dokonał "nielogicznej i niekonsekwentnej" - jak wskazuje skarga kasacyjna - wykładni wymienionych wyżej przepisów prawa. Prawidłowe było bowiem stanowisko sądu, oparte na wykładni art. 63 ust. 1 u.p.z.p., że dla tego samego terenu można wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Dodać przy tym należy, iż podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.11.20005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1570/05). Dopuszczalność takiego procedowania nie budzi wątpliwości i znajduje odzwierciedlenie w wykładni przyjętej przez sąd I instancji. Problem jednak powstaje w sytuacji, gdy teren dla którego uprzednio wydano już decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, ma być objęty nową decyzją ustalającą warunki zabudowy. W ocenie NSA, w przedstawionej sytuacji, nie można nie dostrzegać faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana dla określonego terenu, pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że na jej podstawie inwestor uprawniony jest do podjęcia określonych w tej decyzji robót budowlanych. To powoduje konieczność brania pod uwagę tej decyzji - w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy. Nie można bowiem – jak uczyniły to organy administracji orzekające w sprawie warunków zabudowy - całkowicie pomijać faktu wydania dla terenu obejmowanego procedowaną decyzją – wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynikający bowiem z aktów administracyjnych stan prawny nieruchomości, w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu, powinien być spójny, w tym znaczeniu, że kolejne decyzje (np. wz) winny uwzględniać stan prawny określony wcześniejszą decyzją o pozwoleniu na budowę. Powyższe wynika z art. 16 K.p.a. Zatem rację ma sąd I instancji wskazując, iż ustalenia zawarte w decyzji (uprzednio wydanej) o pozwoleniu na budowę, powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ właściwy do wydania warunków zabudowy miał zatem obowiązek dokładnego ustalenia, czy w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (części tego terenu), udzielone zostało pozwolenie na budowę oraz w jakim zakresie wniosek o wydanie warunków zabudowy pokrywa się (obszarowo) z terenem objętym pozwoleniem na budowę. W procedurze ustalania warunków zabudowy istotnym elementem postępowania wyjaśniającego jest bowiem ustalenie stanu zagospodarowania terenu, który określony jest również przez funkcjonujące w obrocie prawnym akty administracyjne (pozwolenia na budowę).

Brak także podstaw do kwestionowania poglądu WSA w Warszawie, opartego na wykładni art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozostaje bez wpływu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, odmiennie określających zagospodarowanie terenu. Skoro tak, to przyjąć też należy, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę będzie wpływać (oddziaływać) na ewentualne postępowanie o ustalenie nowych warunków zabudowy dla tego terenu. Dlatego organ właściwy do wydania warunków zabudowy miał obowiązek ustalenia, czy w odniesieniu do wnioskowanego terenu wydano pozwolenie na budowę i jakiego obszaru pozwolenie to dotyczy.

W kontekście przedstawionych wyżej rozważań należy wskazać, że aspekt podmiotowy, akcentujący tożsamość inwestora zarówno w decyzji o warunkach zabudowy jak i uprzednio wydanym pozwoleniu na budowę, nie ma z punktu widzenia tej sprawy, istotnego znaczenia. Organ administracji architektoniczno-urbanistycznej, ustalając warunki zabudowy, nie może być bowiem zwolniony od obowiązku respektowania treści i wymogów wydanego wcześniej pozwolenia na budowę dla tego samego terenu, bez względów na rodzaj podmiotów ubiegających się o nową decyzję w sprawie. Przewidziany cytowanym przepisem art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia, po wydaniu pozwolenia na budowę, wcześniej wydanych dla tego samego terenu innemu inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że ustawa dopuszcza – po wydaniu pozwolenia na budowę – istnienie dla tego terenu jednej tylko decyzji o warunkach zabudowy. Tej właśnie decyzji w oparciu o którą udzielono pozwolenia na budowę. Ograniczenie takie jest zrozumiałe jeżeli zważyć, że pozwolenie na budowę stwarza dla adresata uprawnienie do rozpoczęcia i wykonywania określonych robót budowlanych. Uprawnienie to byłoby ograniczone czy unicestwione poprzez przyjęcie możliwości wydawania – niezależnie od osoby inwestora – dla tego samego terenu (objętego już decyzją o pozwoleniu na budowę) kolejnych decyzji o warunkach zabudowy, stanowiących podstawę do domagania się kolejnego pozwolenia na budowę. Powyższe przemawia za brakiem zasadności zarzutu dotyczącego art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej.

Jako nietrafny ocenić należało zarzut dotyczący naruszenia przez sąd I instancji art. 87 Konstytucji RP. Spółka wskazała w tym względzie, że naruszenie tegoż przepisu polegało na ograniczeniu prawa podmiotu skarżącego bez źródła ustawowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podała, iż nie ma w polskim systemie prawnym przepisu, który wskazywałby, że nie można wydać podmiotowi kolejnych decyzji o warunkach zabudowy, zaś przeciwny w tym zakresie wniosek wynika, jej zdaniem, z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Należy jednak zauważyć, że przepis art. 87 Konstytucji RP wymienia źródła powszechnie obowiązującego prawa. W kontekście przyjętego przez sąd rozstrzygnięcia, będącego wynikiem analizy i wykładni obowiązujących przepisów, w tym art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie sposób twierdzić, iż WSA w Warszawie naruszył przepis Konstytucji, który określa źródła prawa. Podstawa prawna rozstrzygnięcia sądu I instancji mieści się bowiem w katalogu źródeł prawa określonych we wskazanym wyżej przepisie Konstytucji.

Zajmując stanowisko wobec podnoszonego na rozprawie przed NSA przez przedstawiciela Stowarzyszenia "P." zarzutu braku uwzględnienia przez sąd I instancji Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz zasad zrównoważonego rozwoju, a także przepisów Konstytucji RP, należy wskazać, że zarzuty te nie pozostają w związku z przedmiotem obecnie rozpatrywanej sprawy, a w szczególności z określonym na początku uzasadnienia zakresem jej rozpoznania przez NSA. Zakres ten bowiem jest ściśle określony przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 183 tej ustawy).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, o oddaleniu skargi kasacyjnej (pkt 1 sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.