Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 915/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2,  art. 11 ust. 2,  art. 42 ust. 1,  art. 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7, 77 par. 2,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. M.T. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć dwadzieścia 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć dwadzieścia 20/100) złotych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania J. S., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o: 1) odmowie przyznania J. S. zasiłku celowego w łącznej kwocie [...] zł na miesiąc listopad 2010 r. na: obuwie- [...] zł i [...] zł, kalosze – [...] zł, odzież – [...] zł, wodę – [...] zł, leki- [...] zł, świece –[...] zł, utrzymanie telefonu komórkowego – [...] zł, kostium kąpielowy- [...] zł, karnet na basen- [...] zł, ciśnieniomierz – [...] zł, torbę na zakupy- [...] zł, kołdrę z wełny merynosa i pościel – [...] zł, artykuły piśmienne i kserowanie – [...] zł, leki na grypę – [...] zł, kapcie-[...] zł, piżamę z polaru – [...] zł, dres z polaru- [...] zł, gaz-[...] zł, butlę na gaz-[...] zł; 2) odmowie opłacenia składek na ubezpieczenia emerytalno-rentowe.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

J. S. złożyła w miesiącu listopad 2010 r. do Kierownika MOPS w S. wnioski o przyznanie zasiłku celowego na następujące potrzeby: telefon i doładowanie – [...] zł, karnet na basen i kostium – [...] zł, woda – [...] zł, wózek na kółkach – [...] zł, ciśnieniomierz- [...] zł, gaz- [...] zł, butla – [...] zł, [...] zł na leki i [...] zł na zakup leków na grypę, obuwie skórzane – [...] zł i kozaki zimowe – [...] zł, odzież (w tym kurtka, spodnie i bielizna) – [...] zł, świece –[...] zł, kołdrę z wełny merynosa i pościel – [...] zł, artykuły piśmienne i kserowanie – [...] zł, kalosze – [...] zł, zasiłek celowy na pralnię – [...] zł, kapcie – [...] zł, szczepionki – [...] zł, zimowa kurtka – [...] zł, piżama z polaru – [...] zł., [...] zł na zakup dresu z polaru, [...] zł. na pralnię oraz wniosek o opłacenie składek do ZUS na ubezpieczenia emerytalno-rentowe od maja 2004 r.

Burmistrz S. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. orzekł o: 1) odmowie przyznania J. S. zasiłku celowego w łącznej kwocie [...] zł na miesiąc listopad 2010 r. na: obuwie- [...] zł i [...] zł, kalosze – [...] zł, odzież – [...] zł, wodę – [...] zł, leki- [...] zł, świece –[...] zł, utrzymanie telefonu komórkowego – [...] zł, kostium kąpielowy- [...] zł, karnet na basen- [...] zł, ciśnieniomierz – [...] zł, torbę na zakupy- [...] zł, kołdrę z wełny merynosa i pościel – [...] zł, artykuły piśmienne i kserowanie – [...] zł, leki na grypę – [...] zł, kapcie-[...] zł, piżamę z polaru – [...] zł, dres z polaru- [...] zł, gaz-[...] zł, butlę na gaz-[...] zł; 2) odmowie opłacenia składek na ubezpieczenia emerytalno-rentowe.

Od powyższej decyzji J. S. wniosła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie wyjaśniające, dotyczące sytuacji zdrowotnej i finansowej J. S. ustalone zostało na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 listopada 2010 r. przez pracownika socjalnego, niemniej jednak wnioskodawczyni nie odbierała telefonów pracownika socjalnego, a próby osobistego spotkania się z J. S. nie powiodły się (powyższe wynika z notatek służbowych pracowników socjalnych Ośrodka z dnia 23 listopada 2010 r. i 30 listopada 2010 r.). Z treści załączonego wywiadu wynika, iż: J. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada prawo własności domu jednorodzinnego w którym zamieszkuje, niemniej jednak warunki mieszkaniowe są trudne (brak wody bieżącej, prądu), w budynku zostały oszklone okna.

Organ zauważył, że J. S. nigdzie nie pracuje, albowiem posiada orzeczenie o [...] stopniu niepełnosprawności; jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek stały w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wys. [...] zł. Nadto J. S. systematycznie korzysta z innych form wsparcia finansowego (zasiłek celowy na dożywianie) świadczonych przez Ośrodek pomocy społecznej.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 2 ust 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc powinna doprowadzić w efekcie do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i wysokość świadczenia jest uzależniona od szczegółowych zasad i przesłanek, które określa ustawa o pomocy społecznej.

Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Pomoc w tej formie może być przyznana w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu.

Z treści tego przepisu wynika, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Tym samym spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości określonej przez niego. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć ma względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej.

Organ odwoławczy ustalił, że J. S. oprócz zasiłku stałego w wysokości [...] zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł na listopad 2010 r. został przyznany zasiłek celowy w wysokości [...] zł oraz świadczenie pieniężne w wysokości [...] zł na zakup artykułów żywnościowych.

Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił stronie podstawy wydania decyzji. Kolegium stwierdziło, że J. S. na miesiąc listopad 2010 r. złożyła 18 wniosków z prośbą o udzielnie pomocy materialnej na łączną kwotę [...] zł. W ocenie Kolegium żądanie zaspokojenia przez organ pierwszej instancji potrzeb na tę kwotę jest całkowicie bezzasadne. Dokonując analizy możliwości finansowych Ośrodka na powyższy cel na miesiąc listopad 2010 r. Kolegium stwierdziło, iż stanowią one kwotę średnio [...] zł. na osobę/rodzinę. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż na miesiąc listopad 2010 r. na zasiłki celowe fakultatywne dysponował kwotą [...] zł dla 21 rodzin. Ponadto organ zarezerwował kwotę [...] zł dla [...] rodzin na zakup po 0,5 tony węgla.

Kolegium podkreśliło, że przy rozpatrywaniu sprawy organ musi mieć na względzie interes obywatela i interes społeczny, ale ustawa nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Ponadto odwołująca z MOPS w S. na miesiąc listopad 2010 r. otrzymała pomoc finansową na kwotę [...] zł, gdzie najniższa emerytura po wielu latach pracy wynosi [...] zł (netto). Poza tym Kolegium uznało, iż zaspokojenie potrzeb ujętych w pkt 2 zaskarżonej decyzji byłoby naruszeniem art. 39 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ nie są one niezbędne w rozumieniu tegoż przepisu.

Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie takiej pomocy. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona bowiem dać więcej, niż posiada. Kolegium zauważyło, iż udzielenie zasiłku celowego w kwocie wyższej, niż przewidziana na każdego wnioskującego znacznie zmniejszyłoby zdolność MOPS w S. do świadczenia tej formy pomocy innym potrzebującym.

Organ podkreślił, że odwołująca pozostaje w kręgu zainteresowania organu pomocy społecznej i otrzymuje systematycznie wsparcie finansowe w różnych formach, np. zasiłki celowe, na dożywianie - pomimo braku chęci odwołującej do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Ponadto w przedmiotowej sprawie rażący jest brak współpracy odwołującej z Ośrodkiem i niemożność przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Kolegium zauważyło, że uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu własnej trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust 2 ustawy i skutkuje wydaniem decyzji odmownej.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów związanych z opłacaniem składki na ubezpieczenia emerytalne lub rentowe Kolegium wyjaśniło, że opłacenie przez MOPS składki na ubezpieczenie emerytalne lub rentowe przysługuje osobie rezygnującej z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie nie zamieszkującymi matką, ojcem (również współmałżonka) lub rodzeństwem. Opłacenie tychże składek nie przysługuje osobie która w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia: ukończyła 50 lat i nie posiada okresu ubezpieczenia składkowego i nie składkowego wynoszącego ca najmniej 10 lat; posiada okres ubezpieczenia składkowy i nie składkowy wynoszący 20 lat w przypadku kobiet i 25 lat w przypadku mężczyzn.

Ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenie emerytalne lub rentowe od kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby opiekującej się nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i osoba opiekująca się nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów lub nie otrzymuje emerytury lub renty. Dotyczy to również osób, które w związku z koniecznością sprawowania opieki pozostają na bezpłatnym urlopie. Kolegium zauważyło, że w przypadku J. S. nie zostały spełnione przesłanki uprawniające organ do opłacenia składek emerytalno-rentowych za odwołującą.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżąca wskazała, że Kolegium winno zażądać od MOPS i Rady Miasta dokumentów finansowych świadczących o możliwościach pomocy społecznej, a także programach pomocowych, jak również o osobach korzystających z pomocy społecznej, w tym niepełnosprawnych i na ich podstawie zbadać możliwości finansowe Ośrodka, czego nie uczyniło. Skarżąca wskazała, że od 21 października 2010 r. nie podpisuje wywiadów środowiskowych bo zawierają kłamstwa pisane zza biurka. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy błędnie ustalił oczekiwania skarżącej, ponieważ we wniosku wnioskodawczyni nie żądała [...] zł na kalosze, a opłacenie za korzystanie z basenu to [...] zł dwa razy w tygodniu. Jeżeli chodzi telefon, skarżąca podniosła, że opłacenie tej usługi jest niezbędne celem wezwania pogotowia ratunkowego, czy Policji. To samo tyczy się korzystania z basenu i zakupu stroju, ponieważ niezbędna jest rehabilitacja ortopedyczno-reumatyczna i możliwość kąpieli, woda potrzebna jest zaś do celów spożywczych i higienicznych, a wózek – torba na kółkach do jej transportu, ciśnieniomierz konieczny jest ze względu na stan serca, leki kardiologiczne i wspomagające niezbędne są w celu ratowania życia, natomiast te na infekcje w celu zapobieżeniu pogorszenia się stanu zdrowia i wyeliminowania zagrożenia życia. Skarżąca wskazała, że brak udzielania jej pomocy ze środków pomocy społecznej spowodował zniszczenie jej domu i jego zawartości. Rodzaj i forma świadczeń udzielanych przez Ośrodek nigdy nie odpowiada potrzebom. Przy coraz większych zniszczeniach domu oraz całego dobytku skarżąca otrzymuje coraz niższe świadczenia, po [...] lub [...] zł. Nie otrzymuje pomocy na leki kardiologiczne i operację serca przez co organ pomocy społecznej uniemożliwia leczenie w godnych warunkach, powrót do zdrowia, przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej i kontynuowanie wysokodochodowej pracy zarobkowej. Skarżąca uważa, że nieuczciwe jest porównywanie jej ciężko chorej osoby do pracownika fizycznego który otrzymuje najniższą emeryturę. Skarżąca zarzuciła organom nadmierną dowolność przy rozpatrywaniu sprawy, błędne twierdzenia co do oszklenia jej okien przez organy oraz brak przyznania świadczenia na węgiel.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z dnia 21 lutego 2012 r. pełnomocnik J. S. działający na zasadzie prawa pomocy uzupełnił skargę zaskarżając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2011 r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w sytuacji, gdy zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 25 stycznia 2011 r. Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej koniecznym jest przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, a nie poprzez telefonowanie do niego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię pojęcia "niezbędnej potrzeby życiowej’', polegające na przyjęciu, że konieczność zaopatrzenia się na zimę w ciepłą odzież, pościel, leki i opłaty mieszkaniowe nie mieści się w zakresie "niezbędnej potrzeby bytowej’', w konsekwencji, czego odmówiono skarżącej zasiłku celowego na wnioskowane artykuły, jednocześnie uznając, że ma bardzo trudne warunki bytowe, tj. brak wody bieżącej, prądu; 3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art, 3 ust. 4 i art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej poprzez niezastosowanie wzmiankowanych przepisów pomimo że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego na niezbędną pomoc za miesiąc listopad 2010 r., na pokrycie kosztów zakupu, leków i leczenia, gazu do ogrzania, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, która to potrzeba zalicza się do "niezbędnej potrzeby życiowej’', a zgłoszona potrzeba odpowiadała celom pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe uchybienia pełnomocnik wniósł o: 1) uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych; 3) zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ żądane koszty nie zostały zapłacone nawet w części. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik wskazał, że organ uchybił zasadzie legalizmu i prawdy obiektywnej, wyrażonej w przepisie art. 7, rozwiniętej w art. 77 § 1 Kpa. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, w niniejszej sprawie organ nie poczynił dokładnych ustaleń, co znajduje również odzwierciedlenie w wadach uzasadnienia decyzji, co do okoliczności związanych z koniecznymi potrzebami skarżącej. Oczywistym jest bowiem, że przyznanie zasiłku celowego z jednej strony jest miarkowane potrzebami wnioskującego, a z drugiej możliwościami finansowymi organu administracji. Jednakże w przedmiotowej sprawie organ jedynie przedstawił jakimi środkami dysponował w miesiącu listopadzie 2010 r. Nie zbadano jednak rzeczywistych potrzeb skarżącej. W treści uzasadnienia jedynie stwierdzono, że w listopadzie 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dysponował kwotą [...] zł dla [...] rodzin. Nie znalazła się informacja ile osób rzeczywiście wystąpiło o pomoc i ile osób ją otrzymało. Ten brak jak wskazano powyżej uniemożliwia skontrolowanie zasadności zaskarżonej decyzji. Brak inicjatywy dowodowej po stronie organu powoduje, że nie można mówić o wszechstronnym zgromadzeniu dowodów w niniejszej sprawie, jak również aby organ podjął wszystkie niezbędne kroki do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, na który powołuje się w uzasadnieniu decyzji. Tym bardziej przedmiotową decyzję należy uznać, za błędną kiedy przepisy ustawy o pomocy społecznej w art. 107 ust. 1 nakładają na organ konieczność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego celem ustalenia sytuacji osobistej. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 25 stycznia 2011 r. Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny przeprowadza wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania osoby w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej. Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej. W przedmiotowej zaś sprawie oparto się na notatkach zebranych dotychczas o skarżącej. Wykonano telefony i na tej podstawie dokonano aktualizacji wywiadu środowiskowego. Przedmiotowe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało z naruszeniem w/w rozporządzenia, które wskazuje na konieczność osobistego stawiennictwa pracownika socjalnego. Niemniej jednak "telefonicznie" stwierdzono, że sytuacja skarżącej jest ciężka - nie ma bieżącej wody ani prądu.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji są niejako konsekwencją uchybienia przepisom procedury, o których mowa powyżej. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie w przypadku decyzji uznaniowych, a taką jest decyzja zaskarżona, istnieje szczególny obowiązek obszernego i szczegółowego ich uzasadnienia. W judykatach sądowych podkreśla się, że organ działając w ramach ustawowo przyznanej swobody powinien dokładnie wykazać dlaczego nie przyznał pomocy na dany cel. Organ obowiązany jest poczynić ustalenia: jakimi środkami finansowymi dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, jaka jest średnia wysokość udzielanych zasiłków celowych w skali danego miesiąca na jednego uprawnionego, będącego w takiej lub zbliżonej sytuacji jak osoba ubiegająca się o pomoc, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy i na jakie cele oraz ilu potrzebujących z tej formy pomocy korzysta. Powyższe ustalenia powinny mieć poparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Wyjaśnione fakty należy również przytoczyć w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać, jaki mają wpływ na indywidualną sprawę. Organ winien zatem starannie wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi się kierował. Dodatkowo możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w decyzji. Za gołosłowne uznać należy stwierdzenie, że ośrodek pomocy społecznej nie posiadał wystarczających środków, bez wskazania jakiegokolwiek dowodu dla uprawdopodobnienia tego stanowiska. Stwierdzenie, że MOPS dysponował średnio na osobę/rodzinę kwotą [...] zł jest niewystarczające.

Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że w niniejszej sprawie organ zdaje się zbadał jej sytuację finansową, jednakże rażący jest brak wskazania jakie były dokładne możliwości finansowe organu administracji. W treści uzasadnienia znalazła się jedynie informacja o kwocie [...] zł dla [...] rodzin z przeznaczeniem na zasiłki celowe w miesiącu listopadzie. Brak jest ustaleń konkretnych, a podana kwota nie jest udokumentowana, a jedynie stanowi oświadczenie organu zawarte w uzasadnieniu. Brak jest także w treści uzasadnienia informacji na jakich dowodach oparł się organ, które uznał za udowodnione, a które nie. Można jedynie domniemywać, ale nie taka jest rola pisemnego uzasadnienia decyzji by rodzić domysły i przypuszczenia, lecz aby dokładnie wyjaśnić stronie motywy zapadłej decyzji.

Nieuwzględnienie wniosku skarżącej w zakresie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zimę na ciepłą odzież, pościel, leki i opłaty mieszkaniowe, jest uznaniem, że jej potrzeby nie mieszczą się w zakresie "niezbędnej potrzeby życiowej".

Pełnomocnik podkreślił, że skarżąca wystąpiła, z uwagi na jej bardzo ciężką sytuację bytową przed zbliżającą się zimą. Jak zaś zauważył organ skarżąca mieszka w domu sama bez bieżącej wody i prądu. W związku z czym jej wniosek o zasiłek celowy na ciepłe ubranie i gaz nie powinien budzić żadnych wątpliwości. W związku z czym bezspornym winno być, że zasadny jest wniosek o przyznanie zasiłku celowego na niezbędną pomoc za miesiąc listopad 2010 r. na pokrycie kosztów zakupu, leków i leczenia, gazu do ogrzania, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, która to potrzeba zalicza się do "niezbędnej potrzeby życiowej’'. Z tego względu, uwzględniając sytuację materialną skarżącej i możliwości finansowe organu wniosek zasługiwał na akceptację, a odmowna decyzja w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów art. 3 ust. 4 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Należy zauważyć, że podstawę prawną niniejszej sprawy stanowił przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Z treści art. 39 powołanej wyżej ustawy wynika, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie zasiłku celowego wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może (a więc nie musi) być przyznany".

W ocenie Sądu, w sprawie załatwionej decyzjami Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2010 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2011 r. nie doszło do przekroczenia granic "uznania administracyjnego", ponieważ organ pomocy społecznej jaki i organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji przedstawiły racjonalne argumenty świadczące o odmowie przyznania J. S. zasiłku celowego w wysokości [...] zł.

Organy wskazały łącznie trzy powody, które uzasadniały negatywne załatwienie wniosków skarżącej o przyznanie zasiłków celowych. Po pierwsze – brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ustawy), przejawiający się w braku możliwości sporządzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Stanowisko w tym zakresie potwierdza treść notatek służbowych z dnia 23 listopada 2010 r. i 30 listopada 2010 r. sporządzonych przez pracowników socjalnych, z których wynika niemożność kontaktu ze skarżącą drogą telefoniczną jak i w ramach osobistej wizyty w domu wnioskodawczyni. Stanowisko organu jest wiarygodne w świetle oświadczenia J. S. zawartego w skardze, w której skarżąca wyraziła swój negatywny stosunek do czynności sporządzania aktualizacji wywiadu środowiskowego i stwierdziła, że od dnia 21 października 2010 r. nie podpisuje wywiadów środowiskowych. Na występujący już wcześniej problem braku współpracy skarżącej wskazano również w treści aktualizacji wywiadu środowiskowego podpisanej przez starszego pracownika socjalnego w dniu 30 listopada 2010 r. (zapis: próba podjęcia współpracy nie powiodła się). Jak wynika z przepisu art. 11 ust. 2 ustawy już sam brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej mógł stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Po drugie – organy wskazały, że skarżąca ma pewne możliwości majątkowe aby pokonać swą trudną sytuację osobistą (art. 2 ust. 1 ustawy) - jest właścicielką mienia nieruchomego w centralnym punkcie S., wolnego od obciążeń hipotecznych (aktualizacja wywiadu środowiskowego, informacja o świadczeniobiorczyni sporządzona przez Kierownika MOPS w S. w dniu 30 listopada 2010 r.), a różne bieżące potrzeby skarżącej finansuje MOPS w S. – gaz, obuwie, odzież, leki, świece, woda, usługa prania, dożywianie (decyzja nr [...] i nr [...]). Po trzecie - organy wskazały, że żądanie przyznania świadczenia pieniężnego w łącznej kwocie [...] zł nie leży w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy), ponieważ z zarezerwowanej na miesiąc listopad 2010 r. kwoty [...] zł dla 21 rodzin średnio na jedną rodzinę organ może przeznaczyć kwotę [...] zł.

Zdaniem Sądu, przedstawione wyżej okoliczności w sposób dostateczny uzasadniały odmowną decyzję organu pomocy społecznej.

Trafne jest stanowisko organów, że skarżącej nie przysługiwało świadczenie, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy, ponieważ ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe jedynie za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem. Z akt sprawy wynika, że taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, ponieważ skarżąca w chwili składania wniosków o pomoc oraz w chwili wydawania decyzji nie rezygnowała z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, ponieważ utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że to organ pomocy społecznej doprowadził do jej obecnej trudnej sytuacji bytowej. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że skarżąca jest pod stałą opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Z akt sprawy wynika, że skarżąca otrzymuje bieżące wsparcie w formie zasiłku celowego i opłacania ubezpieczenia zdrowotnego (decyzja nr [...]) oraz zasiłku pielęgnacyjnego (decyzja nr [...]). Z listy wypłat znajdującej się w aktach sprawy wynika, że skarżąca w okresie: styczeń 2010 – listopad 2010 r. otrzymała pomoc finansową na łączną kwotę [...] zł. Skarżąca przy ocenie działalności pomocy społecznej pomija to, że organ pomocy społecznej nie ma obowiązku przyznania świadczenia w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Z art. 2, art. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojeniu im niezbędnych potrzeb oraz zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się osób, a nie do zapewnienia im dożywotniego utrzymania bądź podwyższenia istniejącego niskiego dochodu.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, bo nie wyjaśniły rzeczywistych potrzeb skarżącej. Organy, ani Sąd nie negują tego, że potrzeby skarżącej są duże. Świadczy o tym chociażby częstotliwość wnioskowania przez skarżącą o pomoc finansową z pomocy społecznej, wielość zgłaszanych potrzeb i żądana ich wysokość. Rzecz jednak w tym, że środki pomoc społecznej są ograniczone, a organ dokonując ich rozdziału bierze pod uwagę potrzeby wielu osób i rodzin, miarkując wysokość pomocy w taki sposób, aby zapewnić tylko wsparcie (a nie utrzymanie) świadczeniobiorców.

Sąd nie podzielił też zarzutu, że w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły, a organ odwoławczy nie zweryfikował, rzeczywistych możliwości finansowych organu pomocy społecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że ani Sąd ani samorządowe kolegium odwoławcze nie mogły badać sposobu gospodarowania środkami finansowymi przez organ pierwszej instancji. Sąd administracyjny jest bowiem uprawniony do kontroli legalności aktów objętych skargą, natomiast organ odwoławczy przeprowadza jedynie kontrolę instancyjną. SKO nie jest organem kontrolującym działalność ośrodków pomocy społecznej w aspekcie prawidłowego gospodarowania funduszami przeznaczonymi na poszczególne rodzaje świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08, LEX nr 563280). NSA nie podziela poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 Kpa. Wykazanie możliwości pomocy społecznej może odwoływać się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie (art. 77 § 4 Kpa) To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy i ilości osób, spełniających kryterium dochodowe, którym świadczenia tego nie przyznano. NSA stoi na stanowisku, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1353/09, LEX nr 591240; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11, LEX nr 950873). Zaprezentowane wyżej poglądy Sądu wyższej instancji podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że organ pomocy społecznej naruszył przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Trafne jest stanowisko skarżącej, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego następuje w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Z przepisu tego wynika jednak, że warunkiem sporządzenia wywiadu jest uzgodnienie terminu jego przeprowadzenia z wnioskodawcą. Skoro zatem próba kontaktu telefonicznego i osobistego nie dała rezultatu, a sama skarżąca twierdzi, że nie podpisuje tego dokumentu, to nie można zarzucić organowi, że nie poczynił ustaleń faktycznych na aktualnym wywiadzie środowiskowym. Trzeba mieć na uwadze, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej musi znosić to, że organ będzie dążył do ustalenia jej aktualnej sytuacji majątkowej, rodzinnej, zdrowotnej oraz musi się liczyć z tym, że postawa wnioskodawcy może mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej ustawodawca uwzględnił sytuacje, gdzie wnioskodawca zajmuje względem pracowników organu postawę pasywną i wówczas organ ma prawo do odmowy przyznania pomocy, co wynika z przepisu art. 11 ust. 2 ustawy.

Sąd nie podziela zarzutów skargi, w których J. S. wskazała, że naruszone zostały przepisy art. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, tj. brak uznania za "niezbędną potrzebę bytową" zgłaszanych potrzeb: zakupu pościeli, opłacania opłat mieszkaniowych, zakupu: leków, leczenia, gazu do ogrzania, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego. Uszło uwadze skarżącej, że powodem odmowy przyznania pomocy w formie zasiłków celowych nie było to, że zgłaszane przez skarżącą potrzeby nie mieściły się w zakresie "niezbędnych potrzeb bytowych". Powodem odmowy był: brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym, stwierdzenie po stronie skarżącej pewnych możliwości majątkowych umożliwiających pokonanie trudnej sytuacji osobistej, korzystanie z bieżącego wsparcia finansowego ośrodka (także w zakresie potrzeb zgłaszanych przez skarżącą), ograniczone możliwości finansowe ośrodka.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie należnych pełnomocnikowi skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).