Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 285/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 18 ust. 5 pkt. a
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 964/10 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 września 2010 r. akt VI SA/Wa 964/10, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] marca 2009 r. poddano kontroli drogowej pojazd marki Mercedes-Benz. Zatrzymanym pojazdem kierował P. W., który okazał do kontroli: dowód osobisty, prawo jazdy, licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób oraz dowód rejestracyjny pojazdu. Podczas kontroli stwierdzono, że na dachu pojazdu został umieszczony baner z numerem telefonu "[...]" oraz napisem "[...]". Baner posiadał instalację elektryczną. Stwierdzono także, iż w kontrolowanym pojeździe zamontowano drogomierz marki CEZAR o nr [...], który na wyświetlaczu wskazywał kwotę do zapłaty za przewóz osób. Ponadto wykonano dokumentację fotograficzną.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] stycznia 2010 r. nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą w związku z naruszeniem zakazu umieszczenia lub używania w pojeździe taksometru karę w wysokości 5.000 zł oraz za umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych kwotę 5.000 zł. Organ I instancji wskazał, iż podmiotem wykonującym przewóz w dniu kontroli była "[...]" Sp. z o.o. W czasie kontroli ustalono, że na dachu zatrzymanego pojazdu umieszczone było urządzenie techniczne, co potwierdziły zeznania kierowcy oraz jako dowód wykonano również dokumentację fotograficzną. Ustalono ponadto, iż w pojeździe zamontowany był drogomierz marki Cezar, połączony przewodem elektrycznym z kasą fiskalną.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki decyzją z [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W opinii organu odwoławczego nie budził wątpliwości fakt, że strona wykonywała transport drogowy osób, mimo iż w chwili kontroli w zatrzymanym pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. Fakt wykonywania przez stronę zarobkowego przewozu osób został ustalony na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Kierowca okazał kontrolującym wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany był nim przewóz osób. Wykonano również wydruk (raport dobowy z dnia kontroli) z zamontowanej w pojeździe kasy fiskalnej. Z wydruku nie wynikało jakiego rodzaju usługa transportowa została wykonana, ale organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom skarżącej Spółki, że wykonana w pojeździe usługa nie dotyczyła przewozu osób. W opinii organu II instancji zebrany w postępowaniu materiał dowodowy potwierdził wykonywanie przez stronę zarobkowego przewozu osób, nawet wobec faktu, iż w chwili kontroli w pojeździe nie znajdował się pasażer.

Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że okoliczności wniosków dowodowych składanych w toku postępowania przez pełnomocnika strony nie zasługiwały na uwzględnienie. Mnożenie podobnych wniosków dowodowych prowadziłoby w ocenie organu do nieuzasadnionego przedłużania prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, a i tak nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wyjaśnił, iż kontrola i przeprowadzone postępowanie wykazały bez żadnej wątpliwości, iż stroną postępowania, która popełniła stwierdzone naruszenia, była skarżąca Spółka. Jednocześnie organ orzekający w sprawie ustalił fakt, iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób wskazujący, że wykonywany był nim przewóz osób. Przedsiębiorca poprzez umieszczone na pojeździe oznaczenia wykazał zamiar zawarcia umowy z potencjalnym pasażerem o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Ponadto kierowca okazał kontrolującym wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. WSA podał, że przedsiębiorca przedsięwziął kroki w celu wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły swojej działalności gospodarczej. Okoliczność, że w pojeździe nie znajdowała się poza kierowcą żadna inna osoba, która skorzystałaby odpłatnie z usługi przewozu, nie mogła w ocenie Sądu świadczyć o tym, że przedsiębiorca nie wykonywał działalności gospodarczej tym bardziej, że w przypadku przewozu osób normalną sytuacją jest oczekiwanie w wyznaczonym w tym celu miejscu postojowym na klienta i jest to również forma działalności ukierunkowana na osiągnięcie zysku. Podczas kontroli wykonano również wydruk z zamontowanej w pojeździe kasy fiskalnej, z którego nie wynikało jednoznacznie jakiego rodzaju usługa transportowa została wykonana. Sąd I instancji zauważył jednak, że skarżący posiadał licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem podczas kontroli (wypis nr [...] z licencji nr [...]), uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta zdaniem WSA nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony świadczyć usługi transportowe osób. Uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych. Wyjaśniono, iż konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) - c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Biorąc pod uwagę istotne różnice występujące w zakresie wymagań dotyczących przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe w porównaniu z innymi przewoźnikami, działającymi na podstawie ogólnych licencji lub stosownych zezwoleń, WSA stwierdził, iż pasażer korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Organ odwoławczy zdaniem Sądu I instancji słusznie przyjął, iż swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta. Trudno zatem było przyjąć za zasadną tezę skarżącej Spółki jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej

Zdaniem Sądu I instancji, oba organy administracyjne w sposób wystarczający zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z rozpatrywaną sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. WSA w szczególności uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zgodnie z prawem zakreśliły zakres (granice) postępowania dowodowego, stosownie do przedmiotu sprawy. Stan faktyczny sprawy polegającej na wykonywaniu transportu okazjonalnego z naruszeniem niektórych zakazów ustalonych dla tego rodzaju transportu w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, został przez organy orzekające w ocenie WSA ustalony i przyjęty z wymaganą i wystarczającą do wydania decyzji starannością. Dokonane naruszenie zostało stwierdzone na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] marca 2009 r., protokołu przesłuchania kierowcy oraz całego materiału dowodowego w tym również dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w trakcie postępowania. Nadto wskazano, iż w skontrolowanym pojeździe był zainstalowany nie taksometr, a jedynie drogomierz-dalmierz połączony z kasą fiskalną, co nie ma w ocenie Sądu istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż oba te urządzenia łącznie spełniają funkcję taksometru i służą temu samemu celowi tj. rozliczeń z klientami, urzędem skarbowym i zleceniodawcą.

Sąd I instancji podzielił też stanowisko organu odwoławczego, wyrażone najpełniej w odpowiedzi na skargę, co do charakteru zamontowanego na dachu skontrolowanego pojazdu urządzenia technicznego (baneru). WSA wyjaśnił, że trafne jest nie tylko wskazanie technicznego charakteru tego urządzenia, lecz również jego funkcji, mającej upodobnić przedmiotowy pojazd do taksówki. Ustawa o transporcie drogowym zakazuje bowiem montażu urządzenia technicznego, a takim urządzeniem mimo braku ustawowej definicji było urządzenie zamontowane na dachu pojazdu poddanego kontroli. W konsekwencji WSA wskazał, iż skoro wykonywany był przez skarżącego przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z ewidentnym naruszeniem zakazu, organy orzekające prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym, u.t.d.) w zw. z lp. 2.9.1, 2.9.3 załącznika do tej ustawy.

W odniesieniu do naruszenia art. 18 ust. 5 pkt a) ustawy o transporcie drogowym (zakaz umieszczania i używania w pojeździe taksometru) WSA stwierdził, iż organ właściwie poprzestał na odwołaniu się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt II GSK 911/08), w którego uzasadnieniu wskazano, iż "drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym". Natomiast wyjaśnił, iż czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl powołanego przepisu ustawy o transporcie drogowym jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonego grona adresatów, tego rodzaju urządzenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcie umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku sygnalizującego, iż pojazdem wykonywany jest transport drogowy. Zatem każde urządzenie, które upodabnia pojazd do pojazdów wykonujących transport drogowy taksówką, jest uważane za urządzenie techniczne, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie WSA, zaskarżona decyzja nie naruszała w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy zarówno przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o transporcie drogowym. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Działając w imieniu skarżącej Spółki pełnomocnik zaskarżył wyrok WSA z dnia 24 września 2010 r. w całości. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji oraz o zawieszenie postępowania sądowego, ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie niezgodności z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 18 ust 5 ustawy o transporcie drogowym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej Spółki był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowca, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynikała ze zgromadzonego materiału dowodowego,

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, a nie drogomierz, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia oraz uznanie, że urządzenie umieszczone w pojeździe było używane, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było używane, zaś deliktem określonym w art. 18 ust 5 lit, a) ustawy jest objęte jedynie zachowanie przedsiębiorcy obejmujące równoczesne umieszczenie i używanie taksometru w pojeździe,

3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika okoliczność aby na pojeździe zamontowano lampę lub urządzenie techniczne, które konstrukcyjnie odpowiada zakazowi określonemu w art. 18 ust 5 lit c) ustawy o transporcie drogowym, bowiem z zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika okoliczność, iż na pojeździe umieszczono plastykową puszkę pozbawioną cech powyższych urządzeń.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. kasator zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia:

1) art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynikała z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkowało zastosowaniem wobec skarżącej Spółki art. 92 ust 1 i 4 oraz art. 93 ustawy o transporcie drogowym,

2) art. 3 § 2 , art. 141 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem,

3) art. 3 § 2, art. 141 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w skarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr podczas gdy w pojeździe zamontowano dalmierz oraz przyjęcie, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalna definicję), a drogomierzem dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), oraz przyjęcie, że urządzenie umieszczone w pojeździe było używane, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenia skutkowały wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącego oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

4) art. 3 § 2, 141 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w skarżonym wyroku, poprzez uznanie iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), podczas gdy na pojeździe umieszczono plastykową puszkę pozbawioną cech lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawartych w analizowanej skardze kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowany przepis jest w istocie przepisem ustrojowymi, który bezpośrednio nie może być zaliczony do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą jednak powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzut naruszenia przepisów ustrojowych może być powołany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianego przepisu ustrojowego nie może być uznany za uzasadniony. Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie ocenę dokonaną przez NSA w wyrokach dotyczących analogicznych spraw – np. w wyroku NSA z dnia 12 października 2010 r. , sygn. akt II GSK 837/09, wyroku NSA z tej samej daty o sygn. akt II GSK 850/09.

Dalej należy zauważyć, iż zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a. skarżąca nie wskazała, który z wymienionych w tym przepisie paragrafów został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może wówczas stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego tutaj wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed prowadzącymi je organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn prawnych skarga została oddalona.

Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń obejmujących wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu używania taksometru i zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia dotyczące umieszczenia na dachu pojazdu baneru reklamowego, co spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne) nie jest trafny, ponieważ z materiału dowodowego obejmującego m.in. zbieżne zeznania kontrolującego i kierującego przedmiotowym pojazdem wynika w sposób jednoznaczny, że na pojeździe tym był umieszczony baner, który posiadał instalację elektryczną a zatem doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa jest w art. 18 ust. 1 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznanie listwy (opisanej w protokole kontroli) za lampę/inne urządzenie techniczne nie wymagało specjalistycznej wiedzy, a wobec brzmienia art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie ma znaczenia, czy baner reklamowy był podłączony do instalacji elektrycznej.

Natomiast urządzenie zamontowane w skontrolowanym samochodzie jest taksometrem w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Zauważyć należy, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne (Dz. U. Nr 108, poz. 1014) taksometr to elektroniczny przyrząd pomiarowy, który służy do obliczania według ustalonych taryf należności za długość drogi przebytej przez taksówkę, a poniżej prędkości granicznej, za czas wynajęcia taksówki. Z kolei § 5 tego rozporządzenia stanowił, że taksometr powinien współpracować z kasą rejestrującą, która może być w niego wbudowana lub podłączona, w sposób niezakłócający jego działania, jeżeli obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych. Dodać też trzeba, że drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalna uznawany jest za urządzenie równoważne dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. z uwagi na cel, jakiemu służy; zadaniem jego jest bowiem wyliczenie należności za wykonywany przewóz (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08). Okoliczność, że urządzenie w kontrolowanym pojeździe odpowiadało wskazanym przesłankom potwierdza dokumentacja fotograficzna.

Wprowadzenie zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu baner z napisem o przedstawionej treści naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Natomiast używanie w przedmiotowym pojeździe taksometru naruszało z kolei zakaz unormowany w art. 18 ust. 5 lit. a) tejże ustawy.

W toku postępowania organy ustaliły również, że posiadana przez skarżącą Społkę licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawniała do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 1b u.t.d.).

W świetle powyższych wywodów oraz mając na uwadze uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji brak jest podstaw do uznania, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym, zostały poczynione przez organ administracji publicznej i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, iż prawidłowo ustalono okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy organy administracyjne obu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem. Strona skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wśród podstawowych rodzajów dowodów w postępowaniu administracyjnym wymienia ustawodawca w tym przepisie zeznania świadków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczającym dowodem w tej sprawie są zeznania kierującego pojazdem, który zeznał, ze wykonuje transport drogowy osób na rzecz firmy "A." Sp. z o.o., w której jest zatrudniony. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że zgodnie z umową o współpracy między skarżącą Spółką a właścicielem licencji, podmiotem wykonującym przewóz była Spółka A. Sp. z o.o., a pod wskazanym numerem telefonu można było zamówić usługę przewozu. Nadto w trakcie kontroli sporządzono wydruk z kasy fiskalnej zamontowanej w zatrzymanym pojeździe zarejestrowanej na kontrolowanego przedsiębiorcę.

W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. byłoby bezzasadne. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z tych samych powodów za chybiony NSA uznał także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a., który w tej sprawie został prawidłowo zastosowany przez WSA.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że większość z nich wiąże się ściśle z zarzutami procesowymi.

W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 lit a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Po pierwsze należy zauważy, iż zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tak w odniesieniu do przepisu art. 4 pkt 11, jaki i w odniesieniu do art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d., skarga kasacyjna stawia ten zarzut wprawdzie alternatywnie, a więc jako błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powołanych wyżej przepisów, ale jednocześnie nie precyzując czy zarzuca jedną czy drugą formę naruszenia prawa materialnego. Należy zaakcentować, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się pogląd, że pomiędzy wspomnianymi wyżej formami naruszenia prawa materialnego zachodzi jakościowa różnica, wykluczająca możliwość ich łącznego zaistnienia. Zarzut naruszenia prawa materialnego odnosi się do treści samego przepisu, zaś zarzut niewłaściwego zastosowania ma na uwadze ustalony stan faktyczny będący przedmiotem subsumcji danego przepisu prawa. Zatem, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna albo wskazać błędną wykładnię, co oznacza niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, albo niewłaściwe zastosowanie, to jest dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego (por.: H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 542-543; wyroki NSA z dnia 24 maja 2004 r., sygn. akt FSK 78/04 i FSK 79/04 – nie publ. oraz wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08 – LEX nr 564201). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna w tym zakresie nie jest precyzyjna, co stanowi jej mankament.

Niezależnie od wskazanego braku precyzji, w ocenie NSA rozpatrywana skarga kasacyjna i tak nie wykazała zasadności zarzucanego Sądowi pierwszej instancji naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Należy stwierdzić, iż zawarta w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 12 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów, niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką. W świetle przedstawionych wywodów należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisu art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym nie są usprawiedliwione. W ocenie NSA w tej sprawie nie jest wymagane przeprowadzenia dodatkowych dowodów na okoliczność przewozu konkretnych osób w postaci np. zeznań tych konkretnych osób.

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 lit a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych innych niż wykonywane na podstawie licencji na transport drogowy taksówką, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca Spółka (co zostało stwierdzone w toku postępowania bezspornie), w zakresie zakazu używania taksometru i zakazu instalowania odpowiednich urządzeń na skontrolowanym pojeździe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie kwestia ta została dostatecznie udowodniona przez organ, a zatem Sąd pierwszej instancji nie naruszył, wbrew twierdzeniom skarżącej, art. 18 ust. 5 lit a) i c) u.t.d. poprzez jego błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, w tym również art. 18 ust. 5 lit. a) i c) tej ustawy, jak to już wskazano, odnosi się do osób wykonujących przewozy okazjonalne z wyłączeniem wykonujących transport drogowy taksówką. Przepis ten ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony innych przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust 5 ustawy o transporcie drogowym, odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Odnosząc się natomiast do złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania, ze względu na toczące się skierowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie niezgodności z przepisami Konstytucji art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku. Zawieszenie postępowania z tej przyczyny należy do uznania sądu, który musi brać także pod uwagę zasadę ekonomiki procesowej. Na marginesie wskazać jedynie można, że odmowa zawieszenia postępowania z tej przyczyny nie powoduje pozbawienia stron postępowania możliwości obrony swoich praw w przypadku ewentualnego późniejszego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu, na podstawie, którego wydano zaskarżony akt, bądź zaskarżone orzeczenie sądu. Zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują w takich sytuacjach możliwość wznowienia postępowania.

Z tych względów skargę kasacyjną w niniejszej sprawie jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a.