Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 459/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 7 i art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 (pkt 2), art. 73 ust. 1 i art. 74
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 18 par. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. znak [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB), po rozpatrzeniu zażalenia E. [...] W., uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) z dnia [...] 2013 r. ([...]) w części, w jakiej określono podstawę prawną i w tym zakresie organ odwoławczy orzekł na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Przedmiotowe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie sprawy.

Podaniem z dnia [...] stycznia 2013 r., uzupełnionym i ponowionym pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., E. [...] W., reprezentowana przez radcę prawnego, poinformowała PINB, że wykonujący rusztowania przy ul. [...] X bez jej zgody zasłonił dostęp do światła lokatorom sąsiedniej kamienicy przy ul. [...], której wnioskodawczyni jest właścicielką. Wnioskodawczyni domagała się podjęcia "zdecydowanych działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem" oraz poinformowania jej o podjętych czynnościach (k. 170-156 akt adm. I inst.), w szczególności zbadania tytułu prawnego do posadowienia rusztowania, w związku z wykonywaną na tym terenie inwestycją, w sposób zachodzący na część sąsiedniego budynku oraz wykonywania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę (k. 211 akt I inst.).

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2013 r. PINB na podstawie art. 61a kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rusztowania wykonanego przed nieruchomością przy ul. [...] X w [...] i zachodzącego na część sąsiedniego budynku przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskodawczyni jest właścicielką budynku przy ul. [...] Y w [...], sąsiadującego z budynkiem przy ul. [...] X. Powołując się na "art. 61a" i art. 28 kpa oraz art. 83 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623), organ stwierdził, że prowadzi juz postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] X w [...] oraz w sprawie legalności robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Ponadto stwierdził, że rusztowanie nie jest obiektem budowlanym i na jego wykonanie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ani uprzednie zgłoszenie jego wykonania właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, "natomiast sporna sprawa wykonania rusztowania przed sąsiednim budynkiem oraz uszkodzenia fasady tego budynku należy do zakresu spraw cywilnych". Wyjaśnił również [w ślad za wcześniej skierowanym, do strony pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. – k. 184 akt adm. I inst.], że Zarząd Dróg Miejskich w [...] wszczął postępowanie w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego przy ul. [...] poprzez montaż przedmiotowego rusztowania, wskutek czego zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu ustawienia tego rusztowania na okres do 30 września 2012 r. Poza tym stwierdził, że warunki techniczne, o których mowa w § 60 rozprowadzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690) i § 14a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. nr 74, poz. 836) nie zostały naruszone poprzez ustawienie rusztowania przed przy ul. [...] X oraz przed elewacją sąsiedniego budynku.

W zażaleniu wnioskodawczyni domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wszczęcia postępowania w sprawie legalności prac budowlanych w ramach posadowienia rusztowania przy ul. [...] Y w zakresie prac prowadzonych przy ul. [...] X. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niepodjęcie żadnych czynności w celu ustalenia, czy inwestor robot przy ul. [...] X dysponuje oświadczeniem zezwalającym na posadowienie rusztowania przy ul. [...] Y w związku z pracami prowadzonymi przy ul. [...] X, a także przepisów dotyczących powołanych przez organ warunków technicznych w zakresie ograniczenia nasłonecznienia budynku przy ul. [...] Y wywołanego posadowieniem przedmiotowego rusztowania. Wnioskodawczyni w uzasadnieniu domagała się wszczęcia postępowania obejmującego sprawdzenie legalności prac budowlanych i ich zgodność z projektem i prawem w zakresie posadowienia rusztowania przy ul. [...] Y w [...]. W jej ocenie PINB błędnie powołał się na § 14a ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 16 sierpnia 1999 r. (Dz.U. 1999 r. nr 74, poz. 836), który nie dotyczy robót budowlanych przy elewacji budynku, a nadto zbadaniu powinna podlegać legalność aktualnie prowadzonych prac przy ul. [...] X, zachodzących na budynek przy ul. [...] Y, a obejmujących zewnętrzną część budynku – a w tym, czy inwestorowi przysługuje tytuł cywilnoprawny umożliwiający prowadzenie prac, bowiem jej zdaniem postępowanie, na które powołał się PINB dotyczy jedynie prac już wykonanych i to wyłącznie wewnątrz budynku.

WWINB w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 2013 r. zwrócił uwagę na to, że przedmiotem żądania wnioskodawczyni było tylko zbadanie kwestii legalności wykonania (posadowienia) rusztowania przy ul. [...] Y. Podniósł, że rusztowanie nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nawet tymczasowym (art. 3 pkt 5), a w szczególności budową określoną w art. 3 pkt 3 ani też urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9). Wyjaśnił, że w konsekwencji prace związane z jego wykonaniem nie były budową, gdyż nie polegały na wykonaniu obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6), jak również robotami budowlanymi (art. 3 pkt 7). Dalej podniósł, że rusztowania (robocze, ochronne, systemowe) są tymczasowymi konstrukcjami budowlanymi umożliwiającymi wykonywanie prac (w tym robót budowlanych) na wysokościach, służące utrzymywaniu osób, materiałów i sprzętu bądź zabezpieczające przed upadkami z wysokości ludzi lub przedmiotów. Odwołując się do przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, organ uznał, że kwestie związane z prawidłowością wykonania rusztowań nie leżą w gestii organów nadzoru budowlanego, wobec czego organ nie mógł wypowiedzieć się co do prawidłowości wykonania rusztowania (właściwe są tutaj "organy ochrony pracy") ani w kwestii ewentualnego naruszenia prawa własności (w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny). Stąd też w ocenie WWINB zaszła "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w zakresie żądania wnioskodawczyni, co uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 kpa. Ponadto organ odwoławczy uznał, że w takim stanie rzeczy bez znaczenia pozostawała kwestia, czy wnioskodawczyni ma przymiot strony postępowania administracyjnego, jak i niedopuszczalne było dokonanie przez organ merytorycznej oceny spełnienia wymogów zawartych w przepisach techniczno-budowlanych w zakresie oświetlenia dziennego pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Za zasadne organ odwoławczy uznał zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa w zakresie przywołania prawidłowej podstawy prawnej w miejsce ogólnie tylko przywołanego przez PINB art. 61a Prawa budowlanego.

W skardze na postanowienie WWINB z dnia [...] 2013 r. wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zarzuciła:

1. wadliwą wykładnię i bezpodstawne zastosowanie art. 61a kpa poprzez uznanie, że zaszła inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania;

2. nieprawidłową wykładnię art. 3 pkt 1, pkt 3, pkt i pkt 9 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skoro rusztowanie nie jest obiektem budowlanym ani urządzeniem budowlanym, to PINB nie jest władny badać legalność prac budowlanych, w ramach których dokonano posadowienia rusztowania przy ul. [...] Y;

3. naruszenie art. 6-11 kpa oraz art. 107 p 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu,

a ponadto powtórzyła te same zarzuty, które wcześniej zostały sformułowane w tym zażaleniu.

W uzasadnieniu strona powołując się na definicję budownictwa w rozumieniu przepisów ustawy o VAT i przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz orzecznictwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 48/2010), zgodnie z którym "przedmiotowe rusztowanie uznać należało za wolnostojące urządzenie techniczne zakwalifikowane w przepisie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego do budowli", uznała że tym samym rusztowanie jest obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 1b tej ustawy. W jej ocenie nie znajduje uzasadnienia zastosowanie art. 61a § 1 kpa, bowiem organy nieprawidłowo ustaliły zakres jej wniosku. Powołując się na art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdziła, że obecnie wykonywane prace budowlane przy ul. [...] X, w ramach których posadowiono rusztowanie zachodzące na nieruchomość sąsiednią przy ul. [...] Y, podlegają kompetencji organu nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. pełnomocnik procesowy skarżącej podtrzymał zarzuty i argumentację skargi oraz wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a." sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla zaskarżony akt w całości lub w części, m.in. jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy (pkt 1 lit. a) lub inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c). Zgodnie z dyspozycją art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest przy tym związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza, że sąd bada zgodność zaskarżonego aktu, a także innych aktów, ale tylko wydanych w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.), z obowiązującym porządkiem prawnym niezależnie od zarzutów skargi i jakości naprowadzonej przez stronę argumentacji.

W postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 61a § 1 i art. 107 § 3 kpa, a ponadto przedstawione przez organy nadzoru budowlanego stanowisko co do braku kompetencji do działania w sprawie określonej żądaniem skarżącej nie uwzględniało brzmienia przepisów art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nietrafne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, w szczególności przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WWINB co do tego, że zakres wniosku skarżącej dotyczył jedynie kwestii legalności posadowienia rusztowań przy ul. [...] Y. Wyrażając taki pogląd, WWINB uznał, że prawidłowo zaskarżone postanowienie organu I instancji dotyczyło jedynie kwestii legalności wykonania tego rusztowania. WWINB swoje twierdzenie oparł na jednym zdaniu zawartym w uzasadnieniu zażalenia, pomijając fakt, że w samej treści osnowy zażalenia wnioskodawczyni wprost domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wszczęcia postępowania w sprawie legalności prac budowlanych w ramach posadowienia rusztowania przy ul. [...] Y w zakresie prac prowadzonych przy ul. [...] X. Ponadto pełna analiza treści uzasadnienia prowadzi do wniosku, że również w tym elemencie zażalenia strona domagała się wszczęcia postępowania obejmującego sprawdzenie legalności prac budowlanych i ich zgodność z projektem i prawem w zakresie posadowienia rusztowania przy ul. [...] Y, a nadto zbadania legalności aktualnie prowadzonych prac przy ul. [...] X, zachodzących na budynek przy ul. [...] Y, a obejmujących zewnętrzną część budynku. Zatem już tylko z tej przyczyny ustalenia WWINB co do zakresu wniosku skarżącej należy uznać za całkowicie nieuprawnione, co doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania w sprawie art. 61a § 1 kpa. Nadto WWINB niedostatecznie uwzględnił to, że nie jest organem kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie wynikającym z zaskarżenia, lecz organem II instancji obowiązanym do ponownego rozpatrzenia całości sprawy w ramach dwuinstancyjnie (co do zasady) ukształtowanego postępowania sądowoadministracyjnego (art. 15 kpa). W konsekwencji nie mógł poprzestać na samych zarzutach zażalenia, lecz rozpatrzyć całość sprawy i dać temu odpowiedni wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Gdyby tak uczynił dostrzegłby, że łącznie czytane pisma skarżącej z dnia [...] stycznia 2013 r. i [...] stycznia 2013 r. oraz jej zażalenie prowadzą do wniosku, iż skarżąca domaga się zbadania nie tylko posadowienia rusztowania przed budynkiem przy ul. [...] Y, ale i legalności aktualnie "prowadzonych prac przy ul. [...] X, zachodzących na budynek przy ul. [...] Y, a obejmujących zewnętrzną część budynku". Dlatego też określenie przedmiotu postępowania, tj., jak to ujął PINB, jako "wykonania rusztowania przed sąsiednim budynkiem oraz uszkodzenia fasady tego budynku" i zakwalifikowanie go do "spraw należących do zakresu spraw cywilnych" jest nieuprawnione na gruncie niniejszej sprawy.

Po drugie, wskazana przez organ I instancji okoliczność, że PINB "prowadzi już postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] X (...) oraz w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku" jest wieloznaczne. Strona uznała, że postępowanie to dotyczy prac już wykonanych i to wyłącznie wewnątrz budynku, do której to interpretacji może skłaniać analiza językowa informacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia PINB. Ponadto stwierdzenie PINB nie pozwala na precyzyjne ustalenie zakresu domniemanego postępowania, w szczególności tego, czy odrębne postępowanie dotyczy takich robót budowlanych, z którymi wiąże się posadowienie rusztowania przy budynku na ul. [...] X zachodzącego na budynek przy ul. [...] Y. W konsekwencji z uzasadnień rozstrzygnięć organów obydwu instancji nie sposób wywnioskować, czy postępowanie w tym przedmiocie, którego w istocie dotyczy żądanie strony, jest już przez PINB prowadzone. Z tego sformułowania nie sposób zaś wywnioskować, czy w tej samej sprawie, której dotyczy żądanie skarżącej (w kształcie wskazanym w niniejszym uzasadnieniu) toczy się już postępowanie administracyjne, co w sposób oczywisty stanowiłoby inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 kpa.

Po trzecie, stanowisko organów obydwu instancji o braku podstaw do wszczęcia postępowania, wobec dowolnych ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotu postępowania, którego wszczęcia domagała się skarżąca, jest co najmniej przedwczesne. W tym zakresie organy obydwu instancji uznawały, że przedmiotem tym są prace związane z wykonywaniem przy budynku usytuowanym przy ul. [...] X rusztowania zachodzącego na część sąsiedniego budynku przy ul. [...] Y, które nie są robotami budowlanymi, a zatem organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawie zbadania legalności takiego rusztowania. Nadto PINB kwestionował status wnioskodawczyni, jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, natomiast WWINB uznał zagadnienie to jako pozbawione znaczenia wobec zajścia innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego. Całkowite zdyskwalifikowanie przyjętych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych co do zakresu żądania wnioskodawczyni aktualizuje potrzebę ponownej, tym razem prawidłowej oceny wniosku skarżącej w jego całokształcie wynikającym z pism złożonych w toku postępowania i poczynienie prawidłowego ustalenia jego zakresu (przedmiotu). Tak określone żądanie powinno zostać następnie odniesione do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, w tym do konkretnej instytucji prawa budowlanego, pod którą żądanie może zostać zakwalifikowane, i procedury administracyjnej. W ten sposób organy mogą ocenić, czy podanie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W sytuacji bowiem, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje określony podmiot, organ powinien ocenić, czy istotnie żądanie pochodzi od strony postępowania, co jest istotne ze względu na treść art. 61a § 1 kpa. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni (tak NSA w wyroku z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 321/11, LEX nr 1219017). Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 61a, Nb 6 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11, LEX nr 1146278). Zarazem trafnie WWINB zauważył, że w sytuacji, gdy organ uzna za uzasadnione zastosowanie art. 61a § 1 kpa niedopuszczalne było dokonanie merytorycznej oceny spełnienia wymogów zawartych w przepisach techniczno-budowlanych w zakresie oświetlenia dziennego pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a, organ nie może bowiem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Powyżej przedstawione okoliczności wskazują na naruszenie przez organy nadzoru budowlanego zasad ustalania istotnych okoliczności sprawy oraz uzasadniania podjętych rozstrzygnięć (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa), które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro odmienne ustalenia mogły prowadzić do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego.

Sąd uznaje także za zasadne wyjaśnienie tym miejscu, że nietrafne jest wywodzenie przez organy braku ich kompetencji do działania w sprawie poprzez powołanie się na to, że rusztowanie nie jest obiektem budowlanym i na jego wykonanie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ani uprzednie zgłoszenie jego wykonania właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Wprawdzie – jak na to zwróciły uwagę organy obydwu instancji – tego rodzaju rusztowanie, które służy do wykonywania robót budowlanych, nie jest obiektem budowlanym, jednak właśnie cechy tego rodzaju konstrukcji i funkcjonalne powiązanie z wykonywaniem robót budowlanych, prowadzą do wniosku, że sposób posadowienia tego rodzaju rusztowania (w tym jego zakotwienie czy te z inne przytwierdzenie do ścian budynku) w określonym stanie faktycznym nie może być okolicznością indyferentną z punktu widzenia zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego, określonych w art. 81 ust. 1 i art. 84 Prawa budowlanego.

Ze względu na brak jest bliższych ustaleń organów nadzoru budowlanego co do charakteru przedsięwzięcia budowlanego realizowanego na terenie nieruchomości przy ul [...] X rozważania Sądu w tym przedmiocie mają charakter hipotetyczny.

Jeżeli przedmiotowe rusztowanie zostałoby wykonane w ramach prac przygotowawczych na terenie budowy, to w sprawie doszłoby do rozpoczęcia budowy, względnie innych robót budowlanych (art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego). Z kolei prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (art. 41 ust. 3).

Niezależnie do powyższego rusztowanie wzniesione w celu wykonania robót budowlanych nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie jest to bowiem budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (lit. a), budowla stanowiąca całość techniczno użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (lit. b) lub obiekt małej architektury (lit. c). Wskazane w skardze poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 48/10 dotyczą innego rodzaju urządzeń budowlanych, a mianowicie obiektu kontenerowego i rusztowania, które z uwagi na swoje cechy konstrukcyjne i użytkowe stanowiły wolnostojące urządzenia techniczne zakwalifikowane w przepisie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego do budowli, których budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Rusztowania używane dla potrzeb wykonania robót budowlanych na zewnątrz budynku należy co do zasady, stosownie do § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. nr 47, poz. 401, ze zm.), uznać za "rusztowanie robocze", to jest konstrukcję budowlaną, tymczasową, z której mogą być wykonywane prace na wysokości, służącą do utrzymywania osób, materiałów i sprzętu. W tym zakresie stanowisko WWINB jest trafne.

W ocenie Sądu montaż takiego rusztowania, o ile jest związany z wykonaniem określonych robót budowlanych, należy do zakresu wykonywania tych robót budowlanych, dla których realizacji wymagane jest zastosowanie tego rodzaju konstrukcji budowlanej. W konsekwencji np. sposób zakotwienia elementów konstrukcyjnych rusztowania w ścianach obiektu budowlanego, jak i jego posadowienia na gruncie i ewentualnego stwarzania zagrożenia katastrofą budowlaną, podlega ocenie organów nadzoru budowlanego kontrolujących zgodność z przepisami (legalność) robót budowlanych. Jak stanowi przepis art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności m.in. warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Natomiast art. 84 ust. 1 wprost wskazuje, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Z kolei art. 50 ust. 1 w zw. z art. 83 tej ustawy przewiduje właściwość organów nadzoru budowlanego w zakresie realizacji zadań i kompetencji w odniesieniu do sytuacji prowadzenia robót wykonywanych z naruszeniem prawa, m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2).

Z kolei przepisy Rozdziału 7. Prawa budowlanego dotyczące katastrofy budowlanej, co do której prowadzenie postępowanie wyjaśniającego również należy do zadań nadzoru budowlanego (art. 74 Prawa budowlanego) wskazują na szczególnie doniosłe znaczenie prawidłowości wykonania, jak i zamontowania elementów konstrukcyjnych rusztowań i innych urządzeń stosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych, skoro pojęciem katastrofy budowlanej obejmują nie tylko niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów (art. 73 ust. 1). Niejednokrotnie zniszczenia powstałe w związku z wykonywaniem robót budowlanych, określonych w tym przepisie stwarzają największe zagrożenia nie dla mienia, lecz dla osób, które je wykonują, i osób postronnych, powodując nawet ofiary w ludziach i głównie z tego powodu zasadnie zostały uwzględnione w definicji katastrofy budowlanej (por: Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H.Beck 2013, wyd. 5, komentarz do art. 73). Ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi przy rusztowaniach dotyczy zwłaszcza upadku z wysokości (katastrofa konstrukcji rusztowań) lub przywalenia jego elementami bądź elementami urządzeń formujących (takich jak deskowania i szalunki).

Ocena prawidłowości wykonania tego rodzaju rusztowania (jego montażu), które służy do wykonywania robót budowlanych, odbywać się powinna w ramach oceny przestrzegania przepisów prawa budowlanego (w szerokim ujęciu, a zatem przepisów ustawy, jak i przepisów techniczno-budowlanych), w tym warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy wykonywaniu określonych robót budowlanych przy budynku na ul. [...] X (robót wykonywanych na zewnątrz przedmiotowego budynku). Natomiast w sytuacji, gdyby przytwierdzenie przedmiotowego rusztowania do budynku przy ul. [...] X i częściowo do budynku przy ul. [...] Y nie miało związku z prowadzonymi robotami budowlanymi, a zatem, gdyby nie było to "rusztowanie robocze" służące wykonaniu robót budowlanych przy budynku na nieruchomości przy ul. [...] X, lecz samo w sobie stanowiło wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu określonej konstrukcji (kraty) na budynku mieszkalnym wielorodzinnym lub innego urządzenia o wysokości powyżej 3 m na obiekcie budowlanym (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b Prawa budowlanego), to legalność wykonania takich robót, jako wymagających zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu, również mogłaby stanowić przedmiot oceny przez organy nadzoru budowlanego z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa.

Z wszystkich wyżej podanych powodów dla oceny kompetencji organów nadzoru budowlanego do działania w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że część prac montażowych związanych z usytuowaniem i zakotwieniem części rusztowania została wykonana przy budynku znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] Y. Ocena prawidłowości wykonania tego rusztowania, jak już wspomniano, odbywać się powinna w ramach kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, w tym warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia, przy wykonywaniu określonych robót budowlanych przy budynku na ul. [...] X.

Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że ustalenie charakteru posadowienia przedmiotowego rusztowania należy do obowiązków organów nadzoru budowlanego. Montaż takiego rusztowania, tj. przytwierdzenie konstrukcji do budynku – niezależnie od tego, czy służy wykonaniu określonych robót budowlanych (funkcja "rusztowania roboczego") czy też sam w sobie stanowi wykonywanie robót budowlanych w postaci zainstalowania określonej konstrukcji budowlanej lub urządzenia na budynku – objęty jest kontrolą prawidłowości jego wykonania w ramach oceny zgodności danych robót budowlanych z przepisami prawa. Podejmowanie działań w tym zakresie należy zaś do podstawowych zadań organów nadzoru budowlanego. Oceny takiej nie zmienia w żadnej mierze to, że stan techniczny rusztowania i sposób jego wykonania oraz użytkowania może być również przedmiotem kontroli inspektora pracy w ramach sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy przez Państwową Inspekcję Pracy, na podstawie art. 18 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94, ze zm.) i na zasadach określonych w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012 r., poz. 404, ze zm.) oraz w rozporządzeniu w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. nr 47, poz. 401, ze zm.).

Skoro zastosowanie w niniejszej sprawie art. 61a § 1 kpa nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie ustalenia treści żądania wnioskodawczyni i uzasadnienia rozstrzygnięcia przez organ administracji, które dotknęło wydanych w sprawie postanowień organów obydwu instancji, Sąd uznał za niezbędne skorzystanie z kompetencji do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia WWINB oraz poprzedzającego je aktu PINB.

Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią, stosownie do wymogów art 153 p.p.s.a., poglądy prawne i wskazania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. Bazując na prawidłowym ustaleniu żądania zawartego we wniosku skarżącej, organy ocenią, czy w sprawie zachodzą przesłanki podmiotowe, tj. podanie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, i przedmiotowe do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, której dotyczy podanie skarżącej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji, a w konsekwencji na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie III sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony, poniesione koszty sądowe i koszty związane z jej reprezentacją procesową.