Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2864/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 174, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 154 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 26
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
article: art. 11d ust. 5 i 6, art. 18 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1306/13 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. S. na rzecz Wojewody [...] kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1306/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], Starosta [...] ustalił wysokość odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] z dniem 11 maja 2012 r. prawa własności części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0409 ha, położonej w N., na kwotę 11.967,87 zł; ustalił także wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek ustanowionych na ww. nieruchomości, podlegającego zaliczeniu na spłatę świadczeń głównych wierzytelności zabezpieczonych hipotekami wraz z odsetkami - na kwotę 20,13 zł, stwierdzając że uprawionymi do odszkodowania są poprzedni współwłaściciele wywłaszczonej części nieruchomości, tj. B. S. i G. S. w ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, B. S., E. S. i M. G. W wyniku rozpatrzenia odwołania G. S., E. S., M. G. i Burmistrz Miasta i Gminy [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...] , Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 11.967,87 zł za prawo własności nieruchomości nabytej z mocy prawa przez Gminę [...] z dniem 11 maja 2012 r., oznaczonej jako działka nr [...] , o powierzchni 0,0409 ha, oraz ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na przedmiotowej nieruchomości w kwocie 20,13 zł i pomniejszył wysokość odszkodowania z tytułu utraty prawa własności o tę kwotę. Ponadto, organ odwoławczy zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy [...] do wypłaty odszkodowania osobom uprawnionym - jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, ze środków finansowych pozostających w dyspozycji Burmistrza.

Oddalając skargę B. S. na decyzję organu odwoławczego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie był operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2012 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 kpa. W szczególności na podstawie art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) i przepisach wykonawczych, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Autorka operatu szacunkowego w jego pkt 7 - "Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości" poddała analizie transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu odpowiadającym przeznaczeniu przedmiotowej działki, wskazując, że część działki nr [...] w niewielkim fragmencie objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania i przeznaczona została pod projektowaną trasę komunikacyjną (022 KG), natomiast w pozostałej części - zgodnie z treścią studium - przeznaczona została pod drogę publiczną klasy drogi głównej (KDG). W operacie tym wskazała, że mając na uwadze, iż przed wydaniem decyzji Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "[...]", jak i w dacie jej wydania, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod drogę, należało przyjąć że aktualny jak i alternatywny sposób użytkowania (droga) jest tożsamy. Dlatego też w celu wyceny przedmiotowej działki w pierwszej kolejności biegła przeanalizowała rynek nieruchomości drogowych. Analiza wskazała, że rynek nieruchomości drogowych na obszarze miasta i gminy [...] i na innych podobnych rynkach w regionie istnieje, a średnia cena transakcyjna to 42 zł/m². Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości określiła wartość rynkową działki gruntu przejętej z mocy prawa na własność Gminy [...] na podstawie art. 134 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. według aktualnego sposobu użytkowania związanego z celem wywłaszczenia, na podstawie cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości nabywane pod drogi publiczne. Wartość rynkową nieruchomości określiła w podejściu porównawczym, z zastosowaniem metody porównywania parami. Wyliczenia wartości rynkowej 1 m2 powierzchni gruntu w wysokości 29,31 zł/m2 dokonała, po porównaniu przedmiotowej nieruchomości z trzema nieruchomościami podobnymi pod względem położenia, otoczenia i sąsiedztwa, infrastruktury technicznej, powierzchni oraz walorów organizacyjnych gruntu. Tym samym wartość rynkową nieruchomości biegła określiła na kwotę 11.987,79 zł.

W ocenie Sądu zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Organ prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania, na podstawie sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, który jest wiarygodny i przez to zasadnie jest podstawą ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy przyjęła właściwą metodologię do wyceny przedmiotowej nieruchomości, słusznie uwzględniając do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Ponadto, w aktach organu znajduje się dokumentacja geodezyjna, z której wynika, że na skutek nowych obliczeń obszar działki wynosi 409 m². W toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji dokonano również oględzin przedmiotowej nieruchomości oraz przeprowadzono rozprawę administracyjną.

Zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odsetki należne są w sytuacji gdy zobowiązany do wypłaty odszkodowania wykona decyzję po terminie w niej wskazanym i wynikającym z art. 132 ust. 1a tej ustawy. W toku rozprawy przed Sądem skarżący stwierdził natomiast, że przyznane odszkodowanie zostało już wypłacone po wydaniu przez organ zaskarżonej decyzji. Ponadto, w toku postępowania organ wystąpił do Burmistrza [...] o udzielenie informacji, czy Gmina posiada w swoim zasobie nieruchomość o warunkach podobnych do wywłaszczonej, którą można by przyznać jako nieruchomość zamienną. Burmistrz jednak, w piśmie z dnia 6 lutego 2013 r., odpowiedział, iż takową nieruchomością nie dysponuje. W związku z tym, mając na uwadze fakultatywny charakter art. 131 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ nie przyznał w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej. Chybiony jest więc także zarzut skarżącego o zignorowaniu jego wniosku dotyczącego przyznania nieruchomości zastępczej.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku B. S. zarzucił naruszenie:

- art. 1, art. 3, art. 4, art. 57, art. 58 i art. 141 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa,

- art. 1 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 107, art. 136 i art. 138 kpa,

- art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- art. 64 i art. 77 Konstytucji RP,

- art. 71 ustawy z 24.10.1974 r. - prawo budowlane,

- przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu drugiej instancji dotknięte było wadami, poprzez naruszenie art. 107, art. 136 i art. 138 kpa, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji nie wyjaśniając żadnego z zarzutów skarżących. Urzędnik załatwiający sprawę w imieniu Wojewody nie wyjaśnił wątku ubytku powierzchni nieruchomości, a powinien był zawiesić postępowanie odwoławcze i nakazać Wydziałowi Geodezji Starostwa Powiatowego w [...] wyjaśnienie ubytku 51 m2. Nie jest obojętnym w tej sprawie czy 51 m2 zniknęło na skutek wcześniejszego - tj. przed wywłaszczeniem - samowolnego, tj. bez jakiegokolwiek poinformowania właścicieli, np. poszerzenia pobocza drogi lokalnej, o której mowa w decyzji wywłaszczającej. Starosta [...] wyjątkowo arogancko wyjaśnił, że od 16.10.1996 r., tj. od daty założenia elektronicznej ewidencji niezmiennie obejmowała pow. 409 m2, a inną bazą danych nie dysponuje, więc nie ma możliwości weryfikacji poglądu o ubytku gruntu i jego przyczynach. Skoro współwłaściciele mają wcześniejsze dokumenty, że pow. tej działki wynosi 460 m2, to trzeba było tę sprawę załatwić, czyli wyjaśnić: dlaczego działka się skurczyła? Starosta [...] ponoć zbadał historię zmian powierzchni wywłaszczonej działki i ustalił, że jej powierzchnię zmieniono w ewidencji gruntów na podstawie operatu technicznego odnowienia ewidencji gruntów z 10.10.1986 r., ale nie jest to wiarygodne. Przed kilku laty sporządzający tę skargę kasacyjną radca prawny osobiście odnalazł w ewidencji gruntów w Wydziale Geodezji w [...] dokument sfałszowany, najprawdopodobniej przez nieżyjącego już od lat geodetę właśnie z tamtej epoki. Dlatego cofnięcie się tylko do operatu technicznego z 1986 r. bez wyjaśnienia w Wydziale Geodezji i bez dokonania pomiarów w terenie jest niechlujstwem proceduralnym i rażącym naruszeniem praw właścicieli. Uznanie przez Wojewodę zarzutów skarżących za niezasadne nie nastąpiło na podstawie wyjaśnień i dowodów, ale było to: "Uznanie zupełnie arbitralne i dowolne, nie poparte ustaleniami ani wyjaśnieniami". Niepojęte jest uchylenie decyzji Starosty w całości i orzeczenie niemal w identyczny sposób, chyba tylko po to, aby nie wypłacić skarżącym odsetek od przyznanego odszkodowania za nieco dłuższy okres. Nie wiadomo też dlaczego im tych odsetek nie przyznano od dnia przejęcia ich prawa własności. Te kwestie pozostają niewyjaśnione i nieuzasadnione. Niechlujstwo w prowadzeniu sprawy potwierdza pismo Wojewody z 31.07.2013 r. do Starosty [...], w którym domaga się przesłania dokumentów, na które Starosta powołuje się w decyzji, a których nie ma w aktach sprawy. Jedną z najbardziej podstawowych zasad logiki jest ta, że nie można porównywać rzeczy nieporównywalnych, a właśnie tego dopuściła się rzeczoznawca majątkowy porównując dowolnie położone działki. Jeżeli nawet można byłoby uznać, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg aktualnego sposobu jej użytkowania, to nie sposób pominąć jej położenia. Działka nr [...] jest położona niezwykle blisko centrum miasta. Dlatego słusznym był zarzut skarżących o błędnym porównywaniu działek nieporównywalnych. Rzeczoznawca majątkowy nie wskazała działki podobnej położonej o kilkaset metrów od Rynku, która uzyskałaby tak niską cenę. Sama wskazała, że średnia cena m2 w działkach, które brała pod uwagę, wyniosła 42 zł. Jakim więc sposobem tak dobrze położona działka ma być warta ledwie 29 zł za 1 m2? Słusznie skarżący domagali się podwojenia tej ceny i ustalenia odszkodowania na poziomie minimum 85 zł za m2 i od całej powierzchni działki. Ponadto, pozbawiono ich prawa do obrony swoich praw, nie zawiadamiając ich o niczym, w tym o przejęciu na rzecz Gminy ich własności. Dopiero z decyzji Starosty ustalającej z urzędu odszkodowanie, dowiedzieli się o tej sytuacji. Niesłusznym i sprzecznym z Konstytucją jest ustalanie na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wywłaszczania gruntów tylko na podstawie sposobu aktualnego użytkowania. Właściciel może gruntu wcale nie użytkować. Może być to zwyczajny ugór, czyli nieużytek, ale jeśli działka jest położona na terenie przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej, to wg możliwości jej wykorzystania trzeba ją wycenić. Tak samo w tym przypadku, działka położona o kilkaset metrów od rynku, nie może zostać wyceniona ani jako łąka, ani porównywana z działkami położonymi na wsi, bo to miejsce jej usytuowania najbardziej determinuje jej wartość. Jest to oczywistość, która w wycenie rzeczoznawcy została zdeformowana. Ponadto, biegła nie wyjaśniła dlaczego dla wyceny działki nr [...] przyjęła działki wiejskie z zupełnie innych miejscowości, innych stron. Zasłoniła się definicją nieruchomości zawartą w art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznała sprawę za zamkniętą. Dlatego jej wycenę należy uznać za nietrafną i nieobiektywną. Przepis art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza, że termin wypłaty odszkodowania może zostać ustalony dowolnie. Prawomocne wyroki sądów powszechnych należy wykonać dobrowolnie w ciągu 14 dni, a dopiero po ich upływie można użyć środków przymusu. Dlatego współwłaściciele powinni byli otrzymać odszkodowanie niezwłocznie po utracie swego prawa własności, czyli w ciągu 14 dni od wywłaszczenia. Organy odpowiedzialne za to nie wywiązały się ze swoich zadań, więc powołany przepis wcale nie daje podstawy ani Staroście, ani Wojewodzie do wypłaty odsetek w dowolnym czasie na zasadzie uznania administracyjnego. To zupełna nieprawda, wykładnia i zastosowanie tego przepisu są błędne. W odwołaniu od decyzji Starosty został zawarty zarzut, iż odszkodowanie zostało oparte na dokumentach błędnych, gdyż uznano, że działka ma 409 m2, gdy właściciele mają dokumenty, że ma 460 m. Wojewoda nie zwrócił na to najmniejszej uwagi, tylko rozpisał się nader obszernie, że nie jest od ustalania tego obszaru, ale skarżący zawarli wniosek, że skoro Starosta orzekł na podstawie niewłaściwych dokumentów, to powinien skierować sprawę do właściwego urzędu, czyli do geodezji, aby wyjaśnić skąd ten tak znaczny ubytek gruntu i skąd te nowe pomiary? Czy na użytek postępowania o wywłaszczeniu zostały stworzone? Czy też droga wojewódzka nr [...] została poszerzona bez zawiadamiania właścicieli o czymkolwiek? Wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania, procedura z tym związana została wszczęta i była prowadzona bez zawiadomienia właścicieli działki nr [...]. Tylko B. S. odpowiedział Starosta, że o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego został zawiadomiony na adres podany w ewidencji gruntów i budynków, tj. [...] w [...]. Ta możliwość wysyłania zawiadomień na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest sprzeczna z zasadami doręczeń określonych w kpa. Dlatego też należy ją uznać za sprzeczną z art. 78 Konstytucji i kpa, bo współwłaściciele zostali pozbawieni możliwości brania udziału we wszelkich czynnościach. Tak samo właściciele nie zostali zawiadomieni o przejęciu prawa własności na rzecz Gminy. Dawni współwłaściciele zostali pozbawieni również możliwości skorzystania z dobrodziejstwa powiększenia odszkodowania o 5% jego wartości z tytułu wydania nieruchomości w terminie. Nikt poprzednich właścicieli nie poinformował o takiej możliwości i o możliwości złożenia takiego oświadczenia. Za ich plecami było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe. Kiedyż więc mieli je złożyć? Dlatego i o tę kwotę odszkodowanie powinno być powiększone. Organ odwoławczy w ogóle nie analizował akt pod względem stanu faktycznego, a jeśli, to w sposób urągający staranności. Tego rodzaju asekuracyjne działania i rozstrzygnięcia stoją w rażącej sprzeczności z zasadami postępowania, całkowicie dyskredytują zaskarżoną decyzję, która została wydana z rażącymi uchybieniami. Dlatego takie rozstrzygnięcia winny być z całą stanowczością eliminowane z obrotu prawnego. Urzędnik, który sporządzał zaskarżoną decyzję nie miał żadnego pomysłu co z nią zrobić wobec jej zaskarżenia przez współwłaścicieli działki. Sam niczego nie chciał ustalać, więc najwygodniej mu było uchylić decyzję w całości pod urojonymi pretekstami, ale jedynie po to, aby wydać decyzję niemalże identyczną co do treści z decyzją Starosty. Po co było więc uchylenie? Chyba tylko po to, aby skarżący się ucieszyli, że Wojewoda decyzję uchylił, choć jeszcze na niej stracili, bo uzyskali prawo do odsetek za znacznie krótszy okres. Wojewoda nie wskazał żadnych konkretnych uchybień organu pierwszej instancji, więc nie było podstaw do uchylenia decyzji Starosty. Zaskarżona decyzja zawiera nieusuwalne braki i wydana została z rażącym naruszeniem zasad procedury administracyjnej, więc nie może ostać się w obrocie prawnym, bo nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, określonych w art. 107 kpa wymaganych dla ważności decyzji. Wszak należało prowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające - zapewniając stronie najbardziej zainteresowanej, czyli współwłaścicielom, możliwość wzięcia udziału przy każdej czynności organu - przede wszystkim co do wyceny działki i jej rzeczywistej powierzchni. Sąd nie prowadził własnego postępowania wyjaśniającego i nie ustalił istotnego dla sprawy stanu faktycznego, ale oddalił skargę, nie wziąwszy wcale pod uwagę argumentów strony skarżącej. Stanowisko Sądu nie jest zasadne i zgodzić się z nim nie sposób. Sąd bezpodstawnie zaaprobował wadliwe ustalenia organu odwoławczego co do zgromadzonego materiału dowodowego. Zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd nie ustosunkowali się do kwestii zasadności żądań skarżących i ich zarzutów wobec decyzji ostatecznej. Sąd, poza bezkrytycznym przyznaniem racji organowi odwoławczemu, w najmniejszym choćby stopniu nie odniósł się do zarzutów skarżących opisanych w ich skardze. Sąd nie zwrócił nawet uwagi, że decyzja organu odwoławczego narusza wymogi art. 107 kpa, gdyż żadnych konkretnych uchybień nie wytknięto organowi pierwszej instancji, ani nawet elementów ustawowo wymaganych dla ważności decyzji. Dlatego też organowi odwoławczemu skarżący słusznie zarzucili naruszenie art. 136 kpa, zgodnie z którym winien on był z urzędu przeprowadzić samodzielnie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie zaraz uchylać decyzję Starosty, aby wydać niemal identyczną. Nie do przyjęcia jest również nie wyjaśnienie powyższego w sądowej kontroli tej decyzji i nie odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze w uzasadnieniu orzeczenia Sądu. Z uzasadnienia wyroku wynika jednak ewidentnie, że Sąd, poza przywołaniem wątpliwych argumentów organu odwoławczego, nie dokonał żadnej analizy materiału dowodowego, nie rozpoznał istoty sprawy. Dopiero tak przeprowadzona analiza sprawy umożliwiłaby Sądowi wydanie właściwego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, jako uchybiającej wymaganiom uregulowanym w art. 176 ppsa, ewentualnie o jej oddalenie, przedstawiając szeroką argumentację mającą uzasadniać stanowisko Wojewody.

W piśmie z dnia 27 sierpnia 2016 r. skarżący poparł w całości swoją skargę kasacyjną przytaczając jej główne zarzuty i motywy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie są wystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Powierzchnia przejętej działki gruntu została ustalona w przedmiotowej sprawie na podstawie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków, w której wskazano 409 m2. Nie było zatem podstaw do kwestionowania tej powierzchni w postępowaniu o ustalenie odszkodowania. Z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.) wynika bowiem, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m.in. wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych oraz gospodarki nieruchomościami. Również z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, ze zm.) wynika, że dane katastru nieruchomości (którego funkcję pełni ewidencja gruntów i budynków) są podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej.

Skoro więc organy orzekające posłużyły się danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, to nie było podstaw prawnych, aby dane te podważać w procedurze ustalania odszkodowania. Organ ustalający odszkodowanie był bowiem związany tymi danymi. Kwestionowanie zaś danych ewidencyjnych przez skarżącego jest dopuszczalne, ale w odrębnej procedurze, która nie była wszczęta z jego wniosku w toku postępowania odszkodowawczego. Nie było zatem podstaw do zawieszenia postępowania odszkodowawczego, skoro dane dotyczące powierzchni przejętej działki gruntu zostały ustalone na podstawie zapisów w ewidencji gruntów i budynków.

Podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia wypłaty odsetek od kwoty ustalonego odszkodowania nie mogła być przedmiotem decyzji o ustaleniu odszkodowania, ponieważ wypłata ta, jako czynność techniczna, może dotyczyć jedynie kwoty, która została ostatecznie ustalona, co nastąpiło dopiero w decyzji organu odwoławczego. Czynność wypłaty odszkodowania z natury rzeczy może więc nastąpić dopiero po wydaniu decyzji o ustaleniu kwoty do tej wypłaty, dlatego odsetki za czas opóźnienia w wypłacie odszkodowania nie mogą być przedmiotem decyzji o jego ustaleniu.

Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego, w którym uwzględniono drogowe przeznaczenie przejętej działki gruntu, określone dla jej części w planie miejscowym oraz dla pozostałej części w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że do szacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca uwzględnia przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, a w przypadku jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro część przejętej działki gruntu była objęta planem miejscowym, natomiast pozostała jej część nie została objęta takim planem, jak również nie została objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to prawidłowo za podstawę do wyceny, obok planu miejscowego dla części działki przyjęto również ustalenia Studium dla jej pozostałej części.

Z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika również, że do szacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca uwzględnia m.in. rodzaj i położenie nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. W operacie szacunkowym, przyjętym za podstawę ustalenia odszkodowania, rzeczoznawca majątkowy określiła położenie wycenianej działki gruntu i jej cechy oraz cechy i ceny nieruchomości uznanych za podobne i dlatego przyjęte do porównań. Ustaleń tych nie zakwestionowały organy orzekające przyjmując je za wystarczające. Taką też ocenę sformułował Sąd pierwszej instancji. Samo więc kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego oceny cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych, bez poparcia przez skarżącego swoich zarzutów jakimikolwiek dowodami w tym zakresie, nie jest wystarczające do uznania tych zarzutów za podstawę do skutecznego podważenia ocen zawartych w operacie szacunkowym. O ile bowiem organy orzekające miały obowiązek rozważyć zarzuty skarżącego dotyczące wyceny przejętej nieruchomości, o tyle dokonały tego w wyniku braku dowodów skutecznie podważających oceny rzeczoznawcy majątkowego.

Podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia wysyłania zawiadomień o wszczęciu postępowania powodującego przejęcie własności nieruchomości pod budowę drogi publicznej na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków, określona w art. 11d ust. 5 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie dotyczy wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, dlatego nie mogła być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano m.in., że dotychczasowi właściciele przejętej nieruchomości nie wydali jej zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez złożenie stosownego oświadczenia. Takiemu ustaleniu organ orzekający nie nadał jednak stosownego wyrazu w komparycji decyzji. Organ odwoławczy orzekł bowiem o ustaleniu wysokości odszkodowania, ale nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy powiększenia odszkodowania o dodatkową kwotę 5% w okolicznościach wskazanych w powołanym wyżej art. 18 ust. 1e pkt 1. O ile zatem brak jest podstaw do uchylenia decyzji tego organu w zakresie rozstrzygnięć w niej wyrażonych, o tyle należy uznać, że kwestia powiększenia odszkodowania w warunkach określonych w powołanym art. 18 ust. 1e pkt 1 nie została dotychczas rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 [decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej], wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Omawiana kwota stanowi zatem dodatkowy i odrębny element, który w okolicznościach niniejszej sprawy może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Skoro zaś w cytowanym przepisie nie określono formy wydania nieruchomości przez zobowiązanego, to ustalenie organu odwoławczego w uzasadnieniu decyzji o braku złożenia stosownego oświadczenia przez dotychczasowych właścicieli przejętej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla wydanej decyzji.

W związku z powyższym, zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa wymienionych w skardze kasacyjnej stanowią jedynie wyraz odmiennej oceny okoliczności zaistniałych w rozpatrywanej sprawie, dlatego nie mogły być uwzględnione.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.