Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1952/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 190, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 1, art. 268a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 169 ust. 1 pkt 1,  ust. 4 i ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2015 r. o numerze [...]; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] (dalej jako: "WOPR", "skarżąca" lub "strona") jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako: "Minister", lub "organ"), z [...] października 2016 r., nr [...] uchylająca decyzję tegoż organu z [...] maja 2015 r., nr [...] i umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Zaskarżona decyzja została wydane w następującym stanie faktycznym.

8 października 2014 r. skarżąca zawarła z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji umowę o wsparcie realizacji zadania publicznego pod tytułem "Organizacja i prowadzenie szkoleń ratowników wodnych w zakresie ratownictwa wodnego w 2014 roku". Po złożeniu przez stronę sprawozdania końcowego z wykonania zadania, Minister stwierdził nieprawidłowości, polegające na kwalifikowaniu do szkoleń osób niepełnoletnich, które nie mogły wykonywać zadań ratownika wodnego.

Decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] Minister zobowiązał skarżącą do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej w kwocie 6.900,03 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Decyzja została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Budżetu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] i przesłana stronie za pośrednictwem telefaksu 21 maja 2015 r. W tym samym dniu, skan decyzji przekazano drogą elektroniczną, nie doręczono oryginału decyzji za pośrednictwem poczty.

5 czerwca 2015 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

18 lutego 2016 r. WOPR zwróciło na rachunek bankowy MSWIA kwotę 7.682,85 zł wskazując, iż jest to zwrot części dotacji zgodnie z umową nr [...] wraz z odsetkami ustawowymi do dnia zapłaty.

Orzekając na skutek wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy Minister decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] maja 2015 r. ze względu na jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przez WOPR wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej w kwocie 6.900,03 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wydanie niniejszej decyzji jest spowodowane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 3882/15, którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z [...] lipca 2015 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji z [...] czerwca 2015 r. nr [...], stwierdził nieważność postanowienia Ministra z [...] czerwca 2015 r. nr [...]. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostała decyzja z [...] maja 2015 r. nr [...], w stosunku do której strona wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] czerwca 2015 r., który obecnie należało rozpatrzyć.

Organ stwierdził, że wydanie decyzji przez pracownika organu pomimo braku upoważnienia udzielonego na podstawie art. 268a k.p.a. skutkuje naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego o właściwości, a zatem wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: "k.p.a."). Z tych powodów, zdaniem organu, należało uchylić zaskarżoną decyzję. Podstawę umorzenia postępowania stanowił natomiast art. 105 § 1 k.p.a., tj. bezprzedmiotowość postępowania spowodowana w rozpatrywanej sprawie wpłatą przez stronę wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej wraz z odsetkami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2016 r. strona zaskarżyła ww. decyzję w całości jednocześnie wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia.

Ministrowi WOPR zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) błędną wykładnię art. 22 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych i przyjęcie, że osoba wykonująca działania na rzecz podmiotów uprawnionych do wykonywania ratownictwa wodnego musi być ratownikiem wodnym w rozumieniu ww. ustawy,

2) błędną wykładnię całego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie szkoleń w ratownictwie wodnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 747) i przyjęcie, że osoba niepełnoletnia nie może być uczestnikiem szkolenia ratowników wodnych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ ponownie wskazał, że decyzja z [...] maja 2015 r. nr [...] r. została wydana przez pracownika, który nie był legitymowany do jej wydania, nie posiadał bowiem upoważnienia udzielonego na podstawie art. 268a k.p.a.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3219/16 uchylił zaskarżoną decyzję z [...] października 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2015 r., oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt I GSK 1849/18 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu NSA wskazał m. in., że Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 268a k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Wskazał, że gdy Sąd I instancji uwzględniając skargę stosuje art. 135 p.p.s.a., ma obowiązek wydać orzeczenie (stworzyć taki stan), aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt niezgodny z prawem, przy czym zobowiązany jest wskazać przyczyny tej niezgodności w sposób jednoznaczny. Zaznaczył, że Sąd I instancji uwzględniając skargę uchylił też decyzję z [...] maja 2015 r., co do której organ stwierdził, iż została wydana przez osobę, która nie legitymowała się upoważnieniem do jej podpisania. Sąd I instancji wywiódł, że to stanowisko organu nie poddaje się ocenie w kontekście stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a., gdyż akta sprawy nie zawierają dokumentów pozwalających zweryfikować stanowisko organu.

NSA podniósł, że zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia sprawy w jej imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Jednocześnie NSA za błędne uznał stanowisko Sądu I instancji, iż ewentualny brak w aktach sprawy dokumentów, z których wynikać będzie upoważnienie danej osoby do podpisywania decyzji w imieniu piastuna organu, uniemożliwia Sądowi zweryfikowanie stanowiska w tej kwestii. Jak zaznaczył, w razie wątpliwości co do tego czy osoba, która podpisała decyzję była bądź też nie była do tego upoważniona, Sąd I instancji powinien był okoliczności te ustalić ewentualnie korzystając z trybu przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim zaś obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie szczegółowej analizy akt administracyjnych, którymi dysponował, aby ustalić czy rzeczywiście akta te nie zawierają stosownych dokumentów mogących wyjaśnić sporną kwestię podpisu bez upoważnienia decyzji z dnia [...] maja 2015 r., czy też dokumentacja ta jest niepełna i wymaga uzupełnienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

NSA zwrócił uwagę, że z akt administracyjnych wynika, że decyzja z [...] maja 2015 r. została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Budżetu MSW. Przy podpisie zamieszczono klauzule "z upoważnienia" bez odwołania się na konkretne upoważnienie w rozumieniu art. 268a k.p.a. W aktach tych znajduje się dokument pt. "Upoważnienie" z 25 marca 2013 r. określający zakres tego upoważnienia (k. 98 akt adm.). Jest także dokument "Upoważnienie" z 15 kwietnia 2013 r. określający zakres upoważnienia dla innego pracownika (k. 97 akt adm.). Zauważył też, że w aktach znajduje się dokument pt. "Upoważnienie" z 13 kwietnia 2016 r. (k. 111 akt adm.). Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się notatka z 22 maja 2015 r. sporządzona przez [...] odnosząca się do tej kwestii (k. 71 akt adm.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tak zgromadzonej dokumentacji. Nie wiadomo więc czy uznał te dokumenty za niewystarczające do wyjaśnienia upoważnienia do podpisania decyzji z [...] maja 2015 r., co byłoby wadliwe, czy też umknęło uwadze Sądu I instancji, że tego rodzaju dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych.

NSA podniósł także, iż bezzasadne jest stawianie Sądowi I instancji zarzutu błędnej wykładni art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm., dalej jako: "u.f.p."), gdyż Sąd w ogóle nie stosował tych regulacji. Jednakże za trafny uznał zarzut iż przy ocenie, czy w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. należało uwzględnić art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 u.f.p., Sąd I instancji rzeczywiście do regulacji tych w ogóle się nie odniósł. NSA zauważył, że w odpowiedzi na skargę wniesionej do WSA w Warszawie, organ odwoływał się już do unormowań zawartych w art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 u.f.p.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1713/18 uwzględnił skargę WOPR w części dotyczącej uzasadnienia decyzji Ministra z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie na wstępie przywołano treść art. 190 p.p.s.a. Dalej Sąd I instancji zaznaczył, że problematyka charakteru prawnego decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji celowej oraz procedura wydawania tego rodzaju decyzji została zawarta m.in. w art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 i 6 u.f.p., a to oznacza, że sąd I instancji powinien był zanalizować te uregulowania prawne w kontekście art. 105 § 1 k.p.a.

WSA wskazał, iż w decyzji z [...] maja 2015 r. organ zajął stanowisko odnośnie możliwości i potrzeby (jego zdaniem) zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1 oraz art. 169 ust. 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Mimo złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który w istocie dotyczył także i tej regulacji (zob. uzasadnienie tegoż wniosku in fine). Minister kwestię tę całkowicie pominął. Nie wymienił bowiem ani razu powyższego przepisu w jakimkolwiek kontekście. Jest to niewątpliwa wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji mimo treści podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę ponownie w pierwszej kolejności analiza uregulowania przewidzianego w art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 i 6 u.f.p. w kontekście możliwości zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. winna być jednak dokonana przez organ, a to m.in. dlatego, iż skarga wnioskuje jedynie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia. Taki wniosek jest formalnie w pełni uprawniony. Uzasadnienie jest bowiem integralną częścią decyzji. Z tego zaś wywodzi się tezę o dopuszczalności zarówno podnoszenia w skardze do sądu zarzutów dotyczących samej decyzji jak i zaskarżenia do sądu samego jej uzasadnienia.

Odnosząc się do problematyki dotyczącej upoważnienia dla [...], która podpisała decyzję wydaną w I instancji i dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych na kartach 98, 97, 111 i 71, oraz do twierdzenia organu który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kategorycznie stwierdził, że działała bez upoważnienia do wydania tejże decyzji wskazał, że z ww. dokumentów wynika, iż:

1) Minister Spraw Wewnętrznych 25 marca 2013 r. upoważnił [...] do podpisywania w jego imieniu zawiadomień o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz pism i wezwań kierowanych do stron w toku prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących udzielonych dotacji (k. 98 akt adm.).

2) Minister Spraw Wewnętrznych 15 kwietnia 2013 r. upoważnił [...] Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych m. in. do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych oraz postanowień w sprawach zwrotu dotacji (przez podmioty m. in. takie jak skarżący), a także umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności z tytułu dotacji podlegających zwrotowi (k. 97 akt adm.).

3) [...] w notatce z 22 maja 2015 r. oświadczyła, że decyzja wydana [...] maja 2015 r. o nr [...] została opatrzona błędnym podpisem (k. 71 akt adm.).

4) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji 13 kwietnia 2016 r. upoważnił [...] m.in. do podpisywania zawiadomień o wszczęciu postępowań administracyjnych oraz pism i wezwań kierowanych do stron w toku prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących udzielonych dotacji, a nadto do załatwiania w imieniu dysponenta części budżetowej 17 – Administracja publiczna spraw (wydawania postanowień itp.) o których mowa w art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w szczególności poprzez wydawanie decyzji określających kwotę przypadającą do zwrotu (...) (k. 111 akt adm.).

W ocenie Sądu treść powyższych dokumentów jednoznacznie przesądza o tym, iż [...] nie mogła podpisać decyzji Ministra z [...] maja 2015 r. Jej upoważnienie z 25 marca 2013 r. nie pozwalało bowiem na dokonywanie tego typu czynności. Decyzja o której mowa została jednak uchylona decyzją Ministra z [...] października 2016 r. Jej mocą umorzono także postępowanie w sprawie zwrotu dotacji uzyskanej przez skarżącego (w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.). Skarżąca nie zgadzała się jedynie z uzasadnieniem powyższej decyzji podnosząc, iż postępowanie winno zostać umorzone nie z powodu zwrotu środków (które zostały zwrócone niejako z ostrożności aby uniknąć ewentualnego płacenia także i odsetek) ale z powodu tego, że dotacja została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Zdaniem Sądu właśnie tej kwestii organ powinien poświęcić uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czego nie uczynił. Zaznaczył, że skarżący konsekwentnie podnosił (także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), iż dotacja została wykorzystana zgodnie z prawem i przeznaczeniem. Wniesiona skarga wiąże się natomiast z tym, iż skarżący nie chce być uznawany za podmiot nierzetelny w przypadku ubiegania się o dotację w przyszłości. Posiada on zatem interes faktyczny i prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji co do treści jej uzasadnienia.

Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, względnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1145/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

NSA zgodził się z autorem skargi kasacyjnej, że rozstrzygnięcie w postaci uchylenia jedynie uzasadnienia decyzji Ministra z [...] października 2016 r. doprowadziło do sytuacji, że w obrocie funkcjonuje pozbawiona uzasadnienia decyzja umarzająca postępowanie i uchylająca decyzję wymiarową, przy czym nie jest znana przyczyna umorzenia przedmiotowego postępowania, czego nie można również wywieść z uzasadnienia wyroku. Nadto zauważył, że skarżony wyrok uwzględniający skargę nadal nie rozstrzyga istoty przedmiotowego postępowania albowiem skarżący konsekwentnie podnosi, że umorzenie postępowania powinno nastąpić z uwagi na wykorzystanie całości dotacji celowej zgodnie z przeznaczeniem, co skutkuje brakiem podstaw do orzeczenia obowiązku jej częściowego zwrotu. Dodano, że zaskarżony wyrok nie zawiera stanowiska Sądu - czy pogląd skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym umorzenie postępowania jest wyłącznie wynikiem uiszczenia kwoty odpowiadającej części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, skutkującym odpadnięciem podstawy prawnej do dalszego merytorycznego orzekania – do czego Sąd ten został zobowiązany wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt I GSK 1849/18.

Zdaniem NSA brak realizacji przez Sąd I instancji wytycznych ww. wyroku NSA doprowadziło do sytuacji, że istota sprawy nie została rozstrzygnięta. Nadal nie wiadomo czy na skutek sekwencji zdarzeń w sprawie postępowanie powinno być umorzone i z jakich przyczyn. Sąd I instancji, mimo jednoznacznych wskazówek wynikających z wyroku NSA, nie dokonał oceny elementów materialnoprawnych stosunku prawnego na podstawie regulacji, które kwestie te regulują tj. m.in. art. 169 ust.1 pkt 1 i ust. 4 i 6 u.f.p. w kontekście art. 105 § 1 k.p.a. Dokonanie powyższej oceny było również niezbędne z powodu jednoznacznie odmiennych stanowisk skarżącego i organu, z których pierwszy twierdził, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z wydatkowania dotacji zgodnie z przeznaczeniem (natomiast zwrot części dotacji z odsetkami był jedynie zabiegiem mającym na celu uniknięcie naliczania odsetek) zaś drugi, że umorzenie postępowania jest wyłącznie wynikiem uiszczenia kwoty odpowiadającej części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, skutkującym odpadnięciem podstawy prawnej do dalszego merytorycznego orzekania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie natomiast z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt I GSK 1849/18 i z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1145/19, zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Mając na uwadze wskazany wyżej zakres kognicji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie zasadności zobowiązania skarżącej do zwrotu części dotacji celowej wraz z odsetkami, a także odniesienie się do zagadnienia (wynikającego ze stanu faktycznego sprawy) czy zwrot powyższej kwoty w toku postępowania administracyjnego skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, uzasadniającą jego umorzenie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. organ zajął stanowisko w zakresie możliwości i potrzeby (jego zdaniem) zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1 oraz art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p. Mimo złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym kwestionowała ona uznanie udzielonej jej dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, Minister zagadnienie to całkowicie pominął. Organ skupił się bowiem wyłącznie na kwestii podpisania decyzji z [...] maja 2015 r. przez nieupoważnionego pracownika, o czym mowa będzie w dalszej części niniejszego uzasadnienia, a także na fakcie uiszczenia przez stronę kwoty dotacji określonej ww. decyzją, co w ocenie organu stanowiło podstawę do umorzenia postępowania w sprawie zwrotu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W treści skargi strona zwrot udzielonej jej dotacji tłumaczy obawą konieczności uiszczenia dalszych odsetek, a jednocześnie konsekwentnie kwestionuje zasadność uznania przez organ udzielonej WOPR dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę ponownie, mając na uwadze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt I GSK 1849/18 i z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1145/19, stwierdzić należało, że organ wydając zaskarżoną decyzję nieprawidłowo zastosował art. 105 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że organ rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w całym jej zakresie tzn., że ma obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Niewątpliwie jest on zobowiązany uwzględniać wszelkie zmiany w zakresie stanu faktycznego, które nastąpiły po wydaniu decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże nie każda taka zamiana stanowić będzie automatycznie podstawę do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Należało zatem ustalić, czy wpłata przez WOPR kwoty udzielonej dotacji wraz z odsetkami była okolicznością dającą podstawy do umorzenia postępowania.

Podkreślić należy, że w treści zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że dokonana przez WOPR wpłata powoduje, iż dalsze dochodzenie od strony zwrotu środków stało się bezzasadne (s. 3 decyzji). Jednocześnie jednak strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wprost zakwestionowała zasadność dochodzenia od niej zwrotu udzielonej dotacji argumentując powyższe jej wykorzystaniem zgodnie z przeznaczeniem.

W tym miejscu warto przytoczyć tezę z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lipca 1986 r., sygn. akt IV SA 314/86 (teza 1), gdzie wskazano, iż: "Organ odwoławczy, który uchylił decyzję organu I instancji nie ma uzasadnienia dla jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, jeżeli odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty; żądanie takie świadczy bowiem o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.".

Ponadto należy zgodzić się również ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10, w którym stwierdzono, że: "Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne".

Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 169 § 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W ust. 6 ww. przepisu wskazano natomiast, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Powyższe przepisy nakładają zatem na organ obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci zakwestionowanej przez organ kwoty dotacji.

W przedmiotowej sprawie, co nie jest kwestią sporną, strona nie dokonała zwrotu udzielonej jej dotacji w terminie określonym w art. 169 § 1 u.f.p., co skutkowało wydaniem przez Ministra decyzji z [...] maja 2015 r., od której WOPR złożyło środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując zasadność zwrotu dotacji. Minister uchylając jednak ww. decyzję jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie zwrotu.

Zdaniem Sądu w tym stanie faktycznym brak było podstaw do uznania, że brak jest sprawy administracyjnej, co w konsekwencji umożliwiałoby umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zwrot środków dokonany przez stronę nie nastąpił bowiem w terminie określonym w art. 169 § 1 u.f.p., a dopiero 18 lutego 2016 r., tj. już po wydaniu przez organ decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji. Tym samym, pomimo wpłaty przez WOPR kwoty dotacji na rachunek bankowy Ministerstwa, istniała podstawa prawna (cytowany wyżej art. 169 ust. 6 u.f.p.) do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji, która to dotacja, zdaniem organu, została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Dodatkowo za zasadnością wydania decyzji merytorycznej przemawia treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie strona kwestionuje zasadność zwrotu dotacji, zaś pomimo faktu fizycznego zwrotu środków w żaden sposób nie poinformowała organu o wycofaniu złożonego środka zaskarżenia, a tym samym woli zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu. Powyższe potwierdza również treść skargi, gdzie skarżąca konsekwentnie utrzymuje, że kwotę dotacji wykorzystała zgodnie z jej przeznaczeniem, zaś zwrot środków na rachunek bankowy organu spowodowany był wyłącznie obawą przed koniecznością uiszczania kolejnych odsetek i powiększania kwoty należnej do zwrotu. Tym samym strona nie zgodziła się i nadal nie zgadza się z oceną prawną organu wyrażoną w decyzji z [...] maja 2015 r., a jedynie dokonała fizycznego przekazania środków w równowartości dochodzonej przez organ dotacji celem uniknięcia ponoszenia dalszych kosztów związanych ze sprawą.

Powyższe, zdaniem Sądu świadczy o nieprawidłowości działania organu, który pomimo braku ku temu ustawowych przesłanek umorzył postępowanie w sprawie zwrotu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić powyższe uwagi i w konsekwencji wydać merytoryczną decyzję w przedmiocie zwrotu przyznanej stronie dotacji biorąc pod uwagę treść art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 u.f.p.

Z tych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.

W ocenie Sądu należało również w przedmiotowej sprawie stwierdzić nieważność decyzji Ministra z [...] maja 2015 r. nr [...], z uwagi na fakt, iż podpisana ona została w imieniu organu przez [...], która nie posiadała do tego stosownego upoważnienia.

Wyjaśnić w tym zakresie należy, że z treści dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy (k. 71, 97, 98 i 111), przywołanych w treści uzasadnienia wyroku NSA z 26 lipca 2018 r. sygn. akt I GSK 1849/18 wydanego w przedmiotowej sprawie, wynika, że:

1) 25 marca 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych upoważnił [...] do podpisywania w jego imieniu zawiadomień o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz pism i wezwań kierowanych do stron w toku prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących udzielonych dotacji (k. 98 akt adm.).

2) 15 kwietnia 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych upoważnił [...] Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych m. in. do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych oraz postanowień w sprawach zwrotu dotacji (przez podmioty m. in. takie jak skarżący), a także umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności z tytułu dotacji podlegających zwrotowi (k. 97 akt adm.).

3) [...] w notatce z 22 maja 2015 r. oświadczyła, że decyzja nr [...] wydana [...] maja 2015 r. została opatrzona błędnym podpisem (k. 71 akt adm.).

4) 13 kwietnia 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji upoważnił [...] m.in. do podpisywania zawiadomień o wszczęciu postępowań administracyjnych oraz pism i wezwań kierowanych do stron w toku prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących udzielonych dotacji, a nadto do załatwiania w imieniu dysponenta części budżetowej 17 – Administracja publiczna spraw (wydawania postanowień itp.) o których mowa w art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w szczególności poprzez wydawanie decyzji określających kwotę przypadającą do zwrotu (...) (k. 111 akt adm.).

W ocenie Sądu treść powyższych dokumentów jednoznacznie przesądza o tym, iż [...] nie mogła podpisać decyzji Ministra z [...] maja 2015 r. Udzielone jej upoważnienie z 25 marca 2013 r. nie obejmowało bowiem swym zakresem dokonywania tego typu czynności. Potwierdziła to dodatkowo sama [...] w notatce urzędowej z 22 maja 2015 r. wprost wskazując, że decyzja z [...] maja 2015 r. została opatrzona błędnym podpisem. Tym samym istniały podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. z uwagi na jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 268a k.p.a.), o czym orzeczono na podstawie art. 135 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.