Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1016/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2007r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Po 844/04 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 lutego 2006 r., II SA/Po 844/04, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] wydaną w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.) ustalił na rzecz Z. B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "dobudowa do dwóch budynków; chlewnia macior i chlewnia tuczników" zlokalizowanej na działce geodezyjnej nr 342 położonej przy ul. W. w C. Dla inwestycji tej nie ma potrzeby tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, ponieważ z przeprowadzonej analizy oddziaływania na środowisko wynika, że jej negatywny wpływ na otoczenie będzie zbliżony do minimalnego i ograniczony do terenu inwestycji i gruntów inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., rozpoznające sprawę na skutek odwołania wniesionego przez S. S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, zarówno ocena zawarta w raporcie oddziaływania na środowisko, jak i uzgodnienie przedsięwzięcia dokonane przez Wojewodę Wielkopolskiego, nie dają podstaw do uznania planowanego przedsięwzięcia za uciążliwe.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez S. S. Skarżący powtórzył, że budowa chlewni na rusztach i głębokiej ściółce będzie powodowała uciążliwość zapachową, bo "chlewnie te znajdują się zbyt blisko mojej posiadłości".

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję zważył, iż wydana została ona po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez S. S. Skoro według art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego, to powinnością organu odwoławczego było wyjaśnienie, czy osoba wnosząca odwołanie ma przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przeprowadzonym na wniosek innej osoby nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola względnie subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r., I SA 511/2000).

Zdaniem Sądu, organy administracyjne w niniejszej sprawie nie wskazały, jakimi przesłankami kierowały się uznając skarżącego za stronę postępowania. Inwestorzy zaprzeczyli na rozprawie, aby działka skarżącego przylegała do terenu inwestycji, a prawdziwość tych twierdzeń zdaje się potwierdzać analiza mapy sytuacyjno-wysokościowej znajdującej się w aktach administracyjnych. Na mapie tej zaznaczono, że do działki inwestora, usytuowanej przy ul. W. w C., przylegają działki nr 23 i 25, natomiast już po przeciwnej stronie ulicy W. na wprost działki inwestorów znajdują się posesje o numerach 38 i 37, zaś działka skarżącego nr 35 usytuowana jest dalej i po skosie.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy odwołujący się ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Dopiero, gdy się to potwierdzi - można na skutek odwołania S. S. przystąpić do ponownego rozpoznania sprawy. Natomiast stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.) mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga jako niezasadna na mocy art. 151 ustawy winna być oddalona.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bezspornym jest to, iż dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przeprowadzonym na wniosek innej osoby nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. każdorazowo, przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, "z urzędu" bada czy odwołanie zostało złożone w terminie oraz przez osobę posiadającą status strony w postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że "stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek" (uchwała 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 25 września 1995 r. i wiele innych orzeczeń). Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 ust. 1 pkt 1 używa pojęcia "działka sąsiednia" nie przewidując jednak ustawowej definicji "działki sąsiedniej". W doktrynie prawa cywilnego podkreśla się, że przepisy k.c. odnosząc się do stosunków sąsiedzkich, obejmują swym zasięgiem nie tylko nieruchomości graniczące ze sobą, ale również i te, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności.

Zasada ochrony interesów osób trzecich określona w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż każdy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Organ prowadzący postępowanie jest zatem prawnie zobligowany, na każdym jego etapie, do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Przez ochronę interesów należy oczywiście rozumieć ochronę interesów prawnych, a nie faktycznych. Możliwość występowania S. S. w charakterze strony postępowanie nie wynika z faktu "ustanowienia" go stroną przez organ I instancji, lecz z faktu, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 Sędziów z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99 stwierdzając, że "osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości". Kolegium nie miało żadnych wątpliwości, iż Stanisław S. miał przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a zatem mógł złożyć odwołanie od decyzji organu I instancji. Zupełnie inną sprawą jest to, czy zarzuty zgłoszone w odwołaniu były zasadne. Ponieważ nie zostały one uwzględnione Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Ponowne rozpatrzenie sprawy musiałoby prowadzić do wydania decyzji identycznej z decyzją uchyloną przez WSA w Poznaniu. W rezultacie, w ocenie skarżącego, Sąd w oparciu o wątpliwe podstawy uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do czego był zobligowany z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom stawianym dla tego rodzaju środka zaskarżenia. Niewłaściwe została bowiem sformułowana podstawa skargi kasacyjnej. W skardze tej zarzucono Sądowi naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tymczasem przepis ten posiada bardziej rozbudowaną strukturę wewnętrzną dzieli się bowiem także na litery zawierające odrębne normy. Skarżący nie wskazał zaś, który z tych podpunktów miałby zostać naruszony. Ponadto, aby podstawa kasacyjna była poprawnie sformułowania nie wystarczy samo wskazanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 (lit. a - c) p.p.s.a. Konieczne jest jeszcze podanie normy odniesienia, czyli stosownego przepisu prawa materialnego czy też przepisu procedury (np. p.p.s.a., czy też ewentualnie k.p.a.).

Pomimo powyższych uchybień skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. mogła zostać merytorycznie rozpoznana, gdyż podstawy skargi kasacyjnej zostały uzupełnione w jej uzasadnieniu, wskazany został art. 28 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle powyższego przepisu wyrażono pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Przy czym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny niedający przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę. W praktyce interes prawny strony jest ustalany każdorazowo na podstawie norm prawa materialnego, które mogą znaleźć swoje zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej.

W kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy podzielić poglądy wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i zgodzić się w tej mierze z przyjętym orzecznictwem, iż stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, przy czym mogą to być działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Nie ma miejsca jednak tutaj na żaden automatyzm w tej kwestii. Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę czy dana osoba ma interes prawny aby uczestniczyć w takim postępowaniu.

W sprawie niniejszej, działka odwołującego się od decyzji organu I instancji S. S., tak jak to ustalił Sąd I instancji, nie znajduje się w bezpośredniej styczności działki, na której jest planowana przedmiotowa inwestycja, lecz pozostaje w pewnej od niej odległości. Odwołujący się nie wskazał, jaki jego interes prawny został naruszony przez wydanie decyzji przez Burmistrza Ś. Podniósł jedynie, że projektowana chlewnia znajduje się w zbyt bliskiej odległości od jego posiadłości i ze względu na nieprzyjemny zapach nie wyraża na to zgody. W takiej sytuacji organ odwoławczy miał szczególny obowiązek przeprowadzenia analizy, czy Stanisław S. ma w niniejszej sprawie interes prawny pozwalający na uznanie go za stronę postępowania administracyjnego czy też posiada jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji Burmistrza Ś. Tylko bowiem przymiot strony postępowania administracyjnego daje uprawnienie osobie której przysługuje taki status do żądania rozpoznania złożonego przez nią odwołania. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. jedynie stronie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania. W innym przypadku, gdy okaże się, iż podmiot odwołujący się nie jest stroną, organ odwoławczy ma obowiązek umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.- tak jak to trafnie zauważył Sąd I instancji. Organ odwoławczy nie powinien zatem niejako mechanicznie uznawać za strony postępowania osób, którym doręczono decyzję organu I instancji i które znajdują się w rozdzielniku takiej decyzji lecz musi w tym zakresie poczynić własne ustalenia. Co prawda organ w skardze kasacyjnej wskazał, że skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. każdorazowo, przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy "z urzędu" bada czy odwołanie zostało złożone przez osobę posiadającą status strony w postępowaniu ale nie wystarczy tutaj same zapewnienie organu, że przeprowadził stosowną analizę w tym względzie, konieczne jest jeszcze danie wyrazu przeprowadzenia takiej analizy w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem tego właśnie zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. i z tego właśnie względu należy uznać, iż Sąd I instancji miał uzasadnione podstawy do jej uchylenia.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.