Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 603/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołań M. K. oraz J. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], stwierdzającej, po wszczęciu postępowania, na wniosek M. K., nieważność decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. M. pozwolenia na budowę chłodni gospodarczej na działce nr ewid. [...] k.m. 4, położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...] - uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r. Nr [...], znak: [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., jest instytucją szczególną. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Organ wskazał, że dla zaprezentowanej dalej analizy sprawy, wyjaśnienia wymaga znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

I tak, nie każde naruszenie ma charakter "rażący". Jak podkreśla się w utrwalonym dorobku judykatury oraz w literaturze przedmiotu, o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które naruszenie wywołuje. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oświadczył, że kierując się powyższymi wskazaniami stwierdził, co następuje.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że inwestor J. M. - wraz z wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane. Zatem z całą pewnością nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analiza akt sprawy wykazała, że działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r., Nr [...], poz. [...]).

Przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne przewidziano na działce położonej na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MM (teren zabudowy mieszkaniowej mieszanej: jednorodzinnej i zagrodowej). Powyższe wynika z treści § 73 ww. planu miejscowego. W myśl tego przepisu, na obszarze oznaczonym symbolem MM dopuszcza się lokalizację budynków i urządzeń budowlanych służących produkcji rolniczej; usługi; zabudowa związana z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Organ stwierdził - cyt. "sporne przedsięwzięcie nie uchybia w stopniu rażącym ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego".

Ponadto, zdaniem organu analiza projektu budowlanego wykazała, że sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący ustaleń ww. planu miejscowego co do wielkości powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - nie mniej niż 50% ; projektowana - 54,19 %), co do liczby kondygnacji (wymagana - do 2 kondygnacji naziemnych; projektowana - 1 kondygnacja), co do maksymalnej wysokości zabudowy (wymagana - 9,0 m w kalenicy; projektowana - 9,0 m w kalenicy), co do geometrii dachu (wymagane - dachy dwuspadowe lub wielospadowe; projektowany - dach dwuspadowy) oraz co do kąta nachylenia dachu (wymagany - do 45°; projektowany - 25°).

Odnosząc się do zarzutu odwołującego się M. K. wskazującego na niezgodność kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie "minimalnej ilości terenów biologicznie czynnych (określonej w rozdziale VIII, § 73 wyżej wymienionego planu na 50%)" organ podkreślił - wielkość powierzchni biologicznie czynnej w świetle projektu budowlanego wynosi 54,19 %, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw prawnych do kwestionowania dokonanego przez projektanta wyliczenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej, zawartego w części opisowej projektu budowlanego. Kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 73 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy (wymagany - maksymalnie - 0,4; projektowany - 0,45). Zważywszy jednak na fakt, że sporny budynek chłodni gospodarczej został zaprojektowany w miejscu dotychczas istniejącej, przeznaczonej do rozbiórki szklarni oraz, że uchybienie jest znikome (0,05) nie mają miejsca skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania , naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Następnie organ przywołał art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Stwierdził, że badana decyzja cyt. "nie narusza rażąco" warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 2, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Elewacja północna budynku chłodni gospodarczej ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych została zaprojektowana w odległości 3,0 m od granicy z działką nr ewid. [...] (należącą do M.K.), elewacja południowa budynku chłodni gospodarczej ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych została zaprojektowana w odległości 3,0 m od granicy z działką nr ewid. [...], zaś elewacja zachodnia spornego budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych została zaprojektowana w odległości 6,31 m od granicy z działką nr ewid. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z treścią § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1. między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2. zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Stosownie do treści § 13 ust. 2 w/w rozporządzenia, wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Z kolei w myśl § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8°°-16°°, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7°°-17°°.

Organ stwierdził, że w projekcie budowlanym brak jest analizy zachowania przez inwestycję wymogów wynikających z opisanych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, względem budynku mieszkalnego istniejącego na sąsiedniej działce nr ewid. [...], należącej do M.K.. Tym niemniej, mając na uwadze, że wysokość elewacji północnej spornego budynku chłodni gospodarczej od strony granicy z działką nr ewid. [...] wynosi 4,44 m, a na odcinku 8,5 m w stronę środka działki inwestycyjnej nr ewid. [...] jego wysokość zwiększa się do 9 m (w kalenicy), zaś budynek mieszkalny usytuowany na działce nr ewid. [...] znajduje się w odległości ok. 8 m od projektowanego budynku gospodarczego, należy stwierdzić, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia.

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do zarzutów odwołującego się M.K. wskazał, że zgodnie z dyspozycją § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość miedzy zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), nie powinna być dla budynku PM (budynek magazynowy) mniejsza niż 8 m. Analiza projektu budowlanego wykazała, że sporny budynek chłodni gospodarczej został zaprojektowany w odległości ok. 8 m od budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...].

Organ stwierdził w przypadku budynków zaliczanych do kategorii PM, jeżeli ich maksymalna gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM Q w MJ/m² wynosi więcej niż 1000, odległość, o której mowa powyżej nie powinna być mniejsza niż 15 m, zaś w przypadku gdy ich maksymalna gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM Q w MJ/m² wynosi więcej niż 4000, powyższa odległość nie powinna być mniejsza niż 20 m. W projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją brak jest danych w ww. zakresie. Ewentualna wadliwość kontrolowanego rozstrzygnięcia w trybie nieważnościowym, musi być kwalifikowana, a więc m.in. niewątpliwa oraz jednoznaczna. Z taką sytuacją, z całą pewnością nie mamy do czynienia. Nie sposób stwierdzić rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy projekt budowlany nie zawiera danych w zakresie maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego w spornym budynku.

Kontynuując uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie podziela stanowiska Wojewody [...], zgodnie z którym kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż projektant – S.Ś. posiada w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-inżynieryjnej uprawnienia budowlane do sporządzania projektów architektonicznych i konstrukcyjnych obiektów budowlanych o prostej architekturze z wyjątkiem obiektów o skomplikowanej konstrukcji, zaś parametry i charakter spornego budynku chłodni gospodarczej nie pozwalają zaliczyć go do budynków o nieskomplikowanej konstrukcji.

I tak, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W myśl art. 20 ust. 3 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy, obowiązek o którym mowa w ust. 2, nie dotyczy projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe.

Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że w sporządzaniu projektu budowlanego spornej inwestycji udział brali B.K., W. D.oraz S. Ś.. B. K.uzyskała na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 46) uprawnienia do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych wszelkich obiektów budowlanych; konstrukcyjno-budowlanych obiektów budowlanych w budownictwie osób fizycznych z wyłączeniem konstrukcji fundamentów głębokich i trudniejszych konstrukcji statycznie niewyznaczalnych. W.D. uzyskał na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38) uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z kolei S. Ś. - jak wskazano powyżej - uzyskał na podstawie rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 10 września 1962 r. w sprawie kwalifikacji fachowych osób wykonujących funkcje techniczne w budownictwie powszechnym (Dz. U. z 1962 r., Nr 53, poz. 266) w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-inżynieryjnej uprawnienia budowlane do sporządzania projektów architektonicznych i konstrukcyjnych obiektów budowlanych o prostej architekturze z wyjątkiem obiektów o skomplikowanej konstrukcji.

Zgodnie z brzmieniem § 1 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie kwalifikacji fachowych osób wykonujących funkcje techniczne w budownictwie powszechnym, w oparciu o przepisy tego rozporządzenia uprawnienia projektowe uzyskał S. Ś., obiektami o skomplikowanej konstrukcji są m.in. wszelkie obiekty budowlane zawierające elementy składowe o statycznie niewyznaczalnym, płaskim schemacie obliczeniowym, z wyjątkiem prostych belek ciągłych przy rozpiętości przęseł do 6 m oraz płyt ciągłych o rozpiętości do 4 m, rozwiązywanych przy pomocy ogólnie znanych tablic i nomogramów.

Przepisy ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (w oparciu o przepisy powyższego rozporządzenia uprawnienia projektowe m.in. w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych uzyskała B.K.), nie definiują pojęć: "fundamenty głębokie" oraz "trudniejsze konstrukcja statycznie niewyznaczalne". Jak wynika z pisma Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], wobec braku definicji ww. pojęć "Krajowa Komisja Kwalifikacyjna stosuje wyjaśnienia zawarte w pismach Ministerstwa Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...].06.1975 r. I.dz. [...] oraz z dnia [...] 01.1978 r., znak: [...], w których wskazano, że za "fundamenty głębokie" uważać należy wszelkie posadowienia budynków i innych budowli, z wyjątkiem fundamentów budowli posadowionych bezpośrednio na gruncie za pomocą stóp, ław i płyt na terenach, na których nie występują szkodliwe zjawiska geologiczne, zaś za "trudniejsze konstrukcje statycznie niewyznaczalne", uważać należy wszelkie konstrukcje o przestrzennej pracy ustroju statycznego budynków i innych budowli lub ich części; statycznie niewyznaczalne, których nie można rozwiązać przy pomocy ogólnie znanych tablic, nomogramów lub opracowań jednostek i placówek naukowych, naukowo-badawczych lub badawczo- rozwojowych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na zapisy projektu budowlanego "ustrój nośny chłodni tworzy szereg słupów i ram, tworzących układ szkieletowy. Rozstaw słupów bocznych wynosi 3,00 m. Rozstaw słupów środkowych - 4,50 m. Wysokość modularna bocznych słupów - 4,60 m, a słupów środkowych - 8,37 m. Wszystkie połączenia elementów montażowych, na śruby. Na budowie przewidziane jest jedynie spawanie blach montażowych elementy więźby dachowej. Fundamentowanie bezpośrednie w postaci wylewanych, betonowych ław i ścian fundamentowych, wzmocnionych wieńcami górą i dołem (zob. Projekt budowlany - Opis konstrukcji chłodni gospodarczej - str. 16).

Organ ocenił - zakres wskazanych powyżej robót budowlanych oraz zakres posiadanych przez wskazanych powyżej projektantów uprawnień budowlanych, określonych za pomocą niejednoznacznych, niedookreślonych pojęć, jak: "obiekty o skomplikowanej konstrukcji "fundamenty głębokie" "trudniejsze konstrukcje statycznie niewyznaczalne", nie można zatem stwierdzić, w sposób niebudzący wątpliwości, że projektanci przekroczyli zakres posiadanych uprawnień, a tym samym, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r., Nr [...], znak: [...] w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Ponadto, odnosząc się do kwestii obowiązku sprawdzenia projektu budowlanego organ wskazał, że przytoczony powyżej przepis art. 20 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie jest jednoznaczny, posługuje się pojęciami niedookreślonymi ("obiekt budowlany o prostej konstrukcji" "niewielkie") oraz jedynie przykładowo wskazuje obiekty budowlane, które mogą być uznane za proste konstrukcyjnie. Przepis może powodować problemy interpretacyjne. Skoro jest to przepis ogólny, który odwołuje się do pojęcia nieostrego, jakim niewątpliwie jest pojęcie "obiektu budowlanego o prostej konstrukcji" to nie można zarzucić, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do rażącego naruszenia tego przepisu.

W sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 404/08, rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Organ zauważył ponadto, że w aktach sprawy znajdują się ważne na dzień sporządzenia projektu zaświadczenia o przynależności projektantów: S.Ś., W. D. do właściwych okręgowych izb inżynierów budownictwa oraz oświadczenia projektantów S. Ś., W. D. oraz B. K. o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Jak wynika z pisma [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] maja 2016 r., znak: [...], B. K. w dacie sporządzenia projektu była członkiem [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że mając na uwadze architekturę i konstrukcję spornego budynku chłodni gospodarczej, nie sposób stwierdzić, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], znak: [...], jest obarczona kwalifikowaną wadą, w szczególności, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4, art. 20 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutu M. K. dotyczącego niezapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r. Nr [...], znak: [...], wyjaśnił, że okoliczność ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego M.K. wskazującego na brak "obliczeń hydraulicznych potwierdzających poprawność przyjętych rozwiązań technicznych dotyczących odprowadzania wód" Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że projekt budowlany przewiduje "odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony" (zob. Projekt budowlany - Opis - str. 4). Ponadto, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w miejscach wylotu rynien odprowadzających wodę z dachu projektowanej chłodni gospodarczej od strony działek nr ewid. [...] i [...] znajduje się zieleń (trawa).

Organ odniósł się także do zarzutów M. K. dotyczących braku w projekcie budowlanym obliczeń statyczno-wytrzymałościowych oraz niezgodności projektu budowlanego z § 8 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 4 oraz § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462). Wyjaśnił, że projektowany budynek chłodni gospodarczej stanowi w istocie gotową konstrukcję, której poszczególne elementy (słupy i ramy) są łączone za pomocą śrub, elementy więźby dachowej są spawane, zaś fundament tworzą wylewane, betonowe ławy i ściany fundamentowe, to brak obliczeń statyczno-wytrzymałościowych nie uzasadnia twierdzenia, że kontrolowana decyzja jest z tego tytułu obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Nie doszło do rażącego naruszenia § 8 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 4 oraz § 11 ust. 2 pkt 8 ww. rozporządzenia w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt budowlany zawiera niezbędne elementy, o których stanowią ww. przepisy. W szczególności część rysunkowa projektu zagospodarowania działki zawiera granice działki budowlanej, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. Ponadto, opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego zawiera w szczególności układ konstrukcyjny obiektu budowlanego, zastosowane schematy konstrukcyjne (statyczne), rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe podstawowych elementów konstrukcji obiektu, rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe wewnętrznych i zewnętrznych przegród budowlanych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, ze kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco innych przepisów, nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W nawiązaniu do rozpatrywanych dwóch odwołań organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W sytuacji jednak gdy odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach, zakaz reformationis in peius wynikający z art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania,

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na powyższe stanowisko, ocenił za konieczne rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji -Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] w całości i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r. Nr [...], znak: [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł M. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że jest cyt. "wewnętrznie sprzeczna, wydana została bez dostatecznego i kompetentnego zbadania, czy stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę uzasadniał prawidłowość jej wydania i czy doszło do "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Stwierdził, że decyzja Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego nie opiera się na prawdzie obiektywnej, o ustalenie której stara się od kilku lat.

Skarżący wniósł o cyt. "stwierdzenie nieważności decyzji [...] z [...] stycznia 2017 w sprawie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016, znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 , Nr [...], znak : [...], stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013, Nr [...], znak : [...]. o pozwoleniu na budowę chłodni gospodarczej w miejscowości [...] ul. [...] gm [...], na działce nr [...]".

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skarg i podtrzymano tam zarzuty formułowane już w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga została uwzględniona. Sąd aprobując w części stanowisko organu drugiej instancji cenił jednak, że kontrola przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie nieważnościowym nie została przeprowadzona w sposób wyczerpujący.

I tak, Sąd podziela argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak chodzi o brak wskazań do przyjęcia, że z rażącym naruszeniem prawa projekt budowlany opracowany został przez osoby nie legitymujące się stosownymi uprawnieniami.

Sąd przyjął jako właściwą dla niniejszego postępowania nieważnościowego kontrolę projektu budowlanego, zagospodarowania działki w zakresie zgodnych z przepisami rozwiązań odprowadzania wód opadowych na własny teren nieutwardzony, w miejscach wylotu rynien odprowadzających wodę z dachu projektowanej chłodni gospodarczej od strony działek nr ewid. [...] i [...] znajduje się zieleń (trawa).

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił także, w kontekście wad nieważnościowych, w szczególności wady rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., projekt budowlany w zakresie obliczeń statyczno-wytrzymałościowych oraz wymogów przewidzianych w § 8 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 4 oraz § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462).

Prawidłowe było też wskazanie, że zarzut skarżącego M. K. dotyczący niezapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę stanowi przesłankę do wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest dopuszczalne badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym i przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak chodzi o zachowanie w zatwierdzonym projekcie parametrów przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a dotyczących wielkości powierzchni biologicznie czynnej, liczby kondygnacji, maksymalnej wysokości zabudowy, geometrii dachu oraz kąta nachylenia dachu.

Przy prawidłowym ustaleniu, że wskaźnik intensywności zabudowy wymagany - maksymalnie to 0,4; projektowany to 0,45 słusznie oceniono, że przekroczenie normy planistycznej jest niewielkie i nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Zaistniałe naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd podziela ustalenia i ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - w projekcie budowlanym brak jest analizy zachowania przez inwestycję wymogów wynikających z przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co do budynku mieszkalnego istniejącego na sąsiedniej działce nr ewid. [...], należącej do skarżącego M. K.. Nie doszło jednak w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa gdy zważyć, że inwestycja nie wpływa w szczególności na naturalne oświetlenie pomieszczeń ww. budynku. Prawidłowo wykazał to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd w pełni podziela także stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do zakazu reformationis in peius, w sytuacji gdy odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne. W okolicznościach rozpoznawania takich odwołań zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony).

O konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji zadecydowała jej wadliwość w zakresie, który zostanie poniżej omówiony.

W ocenie Sądu, organu drugiej instancji nazbyt zdawkowo wypowiedział się jednak co do kwestii - cyt. "sporne przedsięwzięcie nie uchybia w stopniu rażącym ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego". Takie skwitowanie nie jest wystarczające.

Należy zauważyć, że zacytowane powyżej sformułowanie wskazuje na ustalenie przez organ, że doszło do naruszenia przepisu planu choć nie w stopniu kwalifikowanym. Stanowisko to wymaga dalej idących wyjaśnień na czym naruszenie polega oraz dlaczego oceniono, że nie stanowi naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa miejscowego.

Co oczywiste analiza w powyższym zakresie, przeprowadzona przy ponownym rozpoznaniu sprawy, musi uwzględniać charakter przepisu planu, oczywistość ewentualnego naruszenia oraz to jakie to ewentualne naruszenie wywołuje skutki społeczno - gospodarcze.

Sąd stwierdza także, że w niniejszym postepowaniu przed organem drugiej instancji nie została wyjaśniona kwestia zachowania w projekcie budowlanym, zatwierdzonym w kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową.

Przypomnijmy tezę z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - "zgodnie z dyspozycją § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość miedzy zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), nie powinna być dla budynku PM (budynek magazynowy) mniejsza niż 8 m. Analiza projektu budowlanego wykazała, że sporny budynek chłodni gospodarczej został zaprojektowany w odległości ok. 8 m od budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...]. (...). Nie sposób stwierdzić rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy projekt budowlany nie zawiera danych w zakresie maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego w spornym budynku."

Ponownie rozpoznając sprawę organ, w zw. z wymogami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, musi poddać decyzję szczegółowej kontroli w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ( z uwagi na tryb postępowania według przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji kontrolowanej o pozwoleniu na budowę).

Organ w oparciu o § 209 ww. rozporządzenia określił, że przedmiotowy budynek zalicza się ze względu na bezpieczeństwo pożarowe do kategorii PM.

Zgodnie z § 212 ust. 4 wymaganą klasę odporności pożarowej dla budynku PM oraz IN, z zastrzeżeniem § 282, określa tabela, tu operuje się pojęciem maksymalnej gęstość obciążenia. Organ musi wyjaśnić jaki jest związek braku w projekcie danych w zakresie maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego w spornym budynku dla oceny projektu w niniejszym postępowaniu nieważnościowym.

Badając strefę pożarową, o której mowa w § 226 w zw. z § 271 ust. 1 – 7 ww. rozporządzenia, według stanu na datę decyzji o pozwoleniu na budowę, organ brał pod uwagę wyłącznie zabudowania na sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Badania wymaga także inna sąsiednia zabudowa.

Zgodnie z § 273 ust. 1 ww. rozporządzenia, w wersji na datę kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się, z zastrzeżeniem § 249 ust. 6 (dotyczącego klatek schodowych niespełniających wymagań § 216), jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków. Przyjęto zatem zasadę, że w ramach jednej strefy pożarowej właściciel decyduje o swoim bezpieczeństwie pożarowym, lecz nie może zagrażać budynkom na sąsiednich działkach budowlanych. Przy tym jednak zasada sytuowania budynków położonych na jednej działce budowlanej w ramach jednej strefy pożarowej, bez zachowania bezpiecznych pożarowo odległości, nie może dotyczyć przypadków, w których zgodnie z § 212 ust. 8 i § 212 ust. 9 ww. rozporządzenia pewne pomieszczenia muszą stanowić odrębną strefę pożarową, np. pomieszczenia produkcyjne, magazynowe i techniczne niepowiązane funkcjonalnie z częścią ZL budynku.

Działka inwestora objęta przedmiotowym projektem była już bardzo intensywnie zabudowana. Badanie dopuszczalności zaprojektowania obiektu, z punktu widzenia odległości od zabudowy istniejącej już na tej samej działce, jest koniecznym elementem kontroli projektu zagospodarowania działki, stanowiącego integralną część projektu budowlanego, zatwierdzonego niniejszą decyzją o pozwoleniu na budowę.

W świetle § 272 ww. rozporządzenia konieczna jest także analiza położenia projektowanego obiektu w kontekście odległości zewnętrznej ściany budynku od granicy działek także w przypadku gdy te nie są zabudowane.

W nawiązaniu do stanowiska skarżącego cyt. "w trakcie postępowania odwoławczego doszło do zamiany projektu budowlanego (fotokopie projektu budowlanego, na podstawie którego organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, wykonane na początkowym etapie postępowania odwoławczego - w załączeniu) i obecnie w aktach sprawy znajduje się zupełnie inny projekt budowlany" Sąd stwierdza –projekt budowlany pozostający w aktach administracyjnych w zakresie fotokopii dołączonych do skargi w pełni im odpowiada (skarżący przyznał to w toku rozprawy sądowej).

Sąd wskazuje także – skarżący własną ocenę, że doszło do popełnienia przestępstwa polegającego na fałszowaniu dokumentów w trakcie postępowania administracyjnego może rozważyć pod kątem stosownego zawiadomienia organów ścigania.

Dodatkowo Sąd zauważa, niniejsze postępowanie administracyjne miało za zadanie dokonanie weryfikacji przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę z punktu widzenia wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Stan realizacji inwestycji, w tym ewentualne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogły być przedmiotem interwencji organów administracji architektoniczno budowlanej w toku postępowania nieważnościowego. W tym zakresie organem właściwym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiedni dla miejsca położenia obiektu budowlanego.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).