Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2161/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W.i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1852/18 w sprawie ze skargi A. W. i K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek L. K. oraz T. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1852/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.W. oraz K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją z 4 czerwca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. W., A. D., D. G., B. B., M. B., M. M. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 4 października 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 26 listopada 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 4 października 2017 r. w części umarzającej wszczęte z wniosku A. W. i K.W. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 26 listopada 2015 r. oraz odmówił stwierdzenia na wniosek A. W. i K. W. nieważności decyzji Starosty [...] z 26 listopada 2015 r. W pozostałej części, tj. w części umarzającej, wszczęte z wniosku A. D., D. G., B. B., M.B., M. M. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 26 listopada 2015 r., utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że A. W. wywodziła swój interes prawny w niniejszym postępowaniu z tytułu przysługującego jej prawa współwłasności działki nr ew. [..], położonej w miejscowości D. Analiza projektu budowlanego wykazała, że działka nr ew. [..], na której została zaprojektowana sporna inwestycja, graniczy bezpośrednio z działką nr ew. [..] należącą do A. W. Natomiast sporny budynek został usytuowany w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [..]. W tych okolicznościach usytuowanie planowanego budynku na działce nr ew. [..] może ograniczać możliwość zabudowy działki nr ew. [..]. A. W. jako współwłaściciel powyższej działki nr ew. [..], chcąc zrealizować na niej pewne zamierzenia inwestycyjne (np. budynek mieszkalny, garaż), aby zachować 8 metrową odległość od budynku, tj. odległość przewidzianą w § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", mogłaby być "zmuszona" odsunąć projektowany obiekt od granicy z działką numer ew. [..] na odległość większą aniżeli 3,00 m i 4,00 m wynikające z przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Dalej organ wskazał, że analiza projektu budowlanego nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia uchwały Rady Gminy [...] nr XXX/248/2000 z 27 listopada 2000 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[..]" w gm. D., dalej: "plan miejscowy". Projektowany budynek mieszkalny został wprawdzie zaprojektowany w mniejszej odległości od granicy obszaru leśnego niż przewiduje to § 11 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego, to jednak uchybienie to nie nosi cech kwalifikowanego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie jest stosunkowo niewielkie, budynek zaprojektowano w odległości 17 m zamiast w odległości 20 m., ponadto nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, których nie można zaakceptować. Usytuowanie projektowanego budynku jest bowiem zgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczącymi usytuowania budynków od granicy lasu. Analiza projektu budowlanego wykazała, że planowany budynek mieszkalny został zaprojektowany ścianą z luksferami, bez otworów okiennych i drzwiowych (parter) w odległości 3 m od granicy działki nr ew. [..], ścianą z otworami okiennymi (piętro) w odległości 6,87 m od granicy działki nr ew. [..]. Tym samym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Starosty [...] z 26 listopada 2015 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), dalej: "ustawa – Prawo budowlane" w zw. z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. i K. W. na opisaną powyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi organ zasadnie ocenił, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zatwierdzenie w kontrolowanej decyzji projektu, w którym usytuowano budynek w odległości 17 metrów od linii lasu, zamiast przewidzianej w miejscowym planie odległości 20 metrów. W ocenie Sądu organ zasadnie nawiązał do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i prawidłowo ocenił, że dostrzeżone naruszenie nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Trafność tej oceny dodatkowo potwierdza zalegające w aktach zaświadczenie, zgodnie z którym projektowane położenie budynku spełnia wymogi planu w zakresie linii zabudowy oznaczonej w załączniku graficznym do tego dokumentu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo dostrzegł, że usytuowanie budynku projektowanego ścianą bez otworów, ale bez standardu ściany oddzielenia pożarowego spowoduje określone konsekwencje dla ewentualnej, przyszłej zabudowy na działce sąsiedniej, należącej do skarżących. Wbrew zarzutom skargi, organ właściwie ocenił jednak, że okoliczność ta kształtuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu właścicieli działki sąsiedniej, ale nie stanowi o rażącym naruszeniu przepisu prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A. i K. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi na decyzję GINB z 4 czerwca 2018 r., pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również z innymi naruszeniami przepisów postępowania, mającymi wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszała:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane i § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja nie powinna pozostawać w obiegu prawnym,

b) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie lakonicznej i dalece uproszczonej wykładni przepisów prawnych oraz dokonanie analizy zgromadzonych materiałów dowodowych w sposób budzący zasadnicze wątpliwości co do skuteczności i rzetelności działania organu w celu załatwienia w sposób należyty przedłożonej mu sprawy,

c) przepisy prawa materialnego wskazane poniżej,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia wyroku, które sprowadza się jedynie do akceptacji stanowiska zajętego przez GINB z argumentacją stanowiącą w istocie powielenie motywów podanych przez organ, co uniemożliwia rzeczywiste odniesienie się przez skarżących do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,

II. Przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a konkretnie:

1) naruszenie treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz § 11 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego polegające na dokonaniu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i uznaniu, że błędne wskazanie w decyzji Starosty [...] z dnia 26 listopada 2015 r. odległości 17 metrów jako nieprzekraczalnej linii zabudowy – w sytuacji, gdy odległość ta zgodnie z uchwałą wynosi 20 metrów – nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy stwierdzenie tego uchybienia przez GINB powinno skutkować a limine stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

2) naruszenie przepisu § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie, że ściany projektowanego budynku, nie będąc ścianami oddzielenia przeciwpożarowego zwrócone w stronę należącej do skarżącej granicy działki [...] bezpośrednio powodują ograniczenia możliwości zabudowy dla działki [...], co tym samym powoduje, że decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako nieważna.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zobowiązanie GINB do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 26 listopada 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, L. K. oraz T. K. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego. Ponieważ zarzuty sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są skutkiem przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej w rozpoznawanej sprawie może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 11 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego nie zasługują na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest ustalenie, czy kontrolowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie jest dotknięte którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na który powoływali się skarżący, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony (tzn. niewymagający wykładni) oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06; z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92). Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że pojęcie rażącego naruszenia prawa musi być interpretowane wąsko. Można o nim mówić tylko wówczas, gdy kwestionowane rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Z takim stanem nie może być przy tym utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o takie skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Analizując sprawę z punktu widzenia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest oczywista sprzeczność rozstrzygnięcia z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej, która wywoływać ma kwalifikowane skutki, o których była mowa powyżej, wymaga odnotowania, że tego typu sprzeczności nie można stwierdzić przyjmując jako przedmiot weryfikacji postanowienia planu miejscowego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Treść powoływanego powyżej planu miejscowego, w sposób w jakim określa dla budynków mieszkalnych objętych planem nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż granicy obszaru leśnego, budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego, ustawodawca lokalny przyjął nieprzekraczalną linię zabudowy dla budynków mieszkalnych w obrębie terenów objętych planem odpowiednio wzdłuż granicy obszaru leśnego jako 20 m., podczas gdy w części graficznej linia ta przebiega 17 metrów od tej granicy, co potwierdza interpretacja organu przedstawiona w piśmie Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy D., w której stwierdzono, że z rysunku planu wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy od strony lasu wynosi 17 metrów.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.), dalej "u.p.z.p." organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z ustaleniami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Zakres planu miejscowego, również w części graficznej, określa rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2001 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404). Przepis art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. stanowi natomiast, że częścią tekstową planu jest treść uchwały, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z przywołanej regulacji wynika zatem, że część graficzna planu jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego i jego integralną częścią. Ma ona moc wiążącą, a tym samym postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Również z § 2 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego wynika że, integralną częścią planu jest rysunek planu, na którym oznaczenia graficzne, w tym nieprzekraczalne linie zabudowy, są obowiązującymi ustaleniami planu. Rysunek planu miejscowego z oznaczonymi na nim nieprzekraczalnymi liniami zabudowy ma zatem charakter normatywny i stanowi obok części tekstowej podstawę do wyprowadzenia obowiązujących na obszarze objętym planem zasad ustalania tej linii dla budynków mieszkalnych.

W obliczu powyższego nie można było, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, przyjąć, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią planu miejscowego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Zamierzeniem inwestycyjnym objęta była budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaliczanego do kategorii ZLIV. W zawartej w dokumentacji budowlanej analizie projektu zagospodarowania terenu projektant wskazał, że: "linię zabudowy od lasu ustalono zgodnie z planem miejscowym – nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 17 metrów od granicy z drogą". Skoro interpretowane łącznie § 11 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego oraz rysunek planu prowadzą do sprzecznych ze sobą wniosków i nie pozwalają na jednoznaczne określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla budynków mieszkalnych objętych planem od granicy z lasem, pozostawiając wątpliwość, czy obowiązuje ona w odległości 17, czy 20 metrów od tej granicy, wyklucza to tym samym kwalifikację ewentualnego naruszenia § 11 ust. 3 pkt 4 planu jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Rażące naruszenie prawa zachodzić będzie wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w tej sprawie. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy treść norm prawnych, które znajdują zastosowanie w konkretnej sprawie, wywołuje wątpliwości interpretacyjne. O istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni. Jeżeli przepisy planu dopuszczają rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Ewentualne istnienie rozbieżności w interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organy już z założenia wyklucza bowiem możliwość wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (por. wyr. NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2042/09). Wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach niewątpliwych. Wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc, decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości, z którego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności.

W kontekście oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec stwierdzonych wątpliwości interpretacyjnych co do treści części tekstowej planu oraz rysunku planu w zakresie ustalenia obowiązującej nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy z lasem, uwzględnić należało, że usytuowanie tego budynku względem granicy lasu pozostaje zgodne z obowiązującymi w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w tym w szczególności z § 271 ust. 8 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień (tj. 12 metrów). Treść decyzji zatwierdzającej projekt budowlany przewidujący w zakresie projektowanego zagospodarowania działki linie zabudowy od lasu zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania – nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 17 metrów od granicy z drogą, nie pozostając w sprzeczności z § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie wywołuje takich kwalifikowanych skutków faktycznych i prawnych, które powodowałaby, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (rażące naruszenie prawa). Rażące naruszenie prawa ma bowiem miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów prawa, a taka sytuacja, z powodów powyżej wskazanych, w powyższej sprawie nie wystąpiła.

Argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje przy tym, że skarżący utożsamiają okoliczności, które w toku postępowania nieważnościowego, a następnie postępowania przed Sądem I instancji zadecydowały o przyznaniu im przymiotu stron postępowania nieważnościowego (co wynikało z tego, że ze względu na powstanie projektowanej zabudowy, jej parametry i usytuowanie w odległości 3 metrów od granicy z działką skarżących, konkretyzowały się wynikające z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych normy prawa administracyjnego ograniczające zagospodarowanie działki skarżących, a w związku z tym organ nadzorczy zobligowany był do zweryfikowania w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych), z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do którego w sprawie niniejszej nie doszło. Interes prawny uczestników procesu budowlanego innych niż inwestor, którego zabezpieczenie, na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, następuje poprzez umożliwienie im udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz wyrażenia swojego stanowiska w tym postępowaniu, jest zagadnieniem zupełnie odmiennym od następczej kwalifikacji okoliczności uzasadniających ich udział w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę z punktu widzenia spełnienia przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa warunków do wydania takiego pozwolenia. Krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę powinien być ustalany z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno–budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza jednak, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę (A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski, op. cit.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jakkolwiek prawdą jest, że aby zachować wymaganą § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych 8 metrową odległość między zewnętrznymi ścianami projektowanego na działce nr ewid. [...] budynku mieszkalnego, a ścianami innego budynku, który skarżąca mogłaby zrealizować na swojej działce, zabudowanej już budynkiem mieszkalnym, zmuszona zostałaby odsunąć budynek na odległość większą aniżeli 3 i 4 metry wynikające z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to okoliczność tę należało oceniać jako przesłankę uzasadniającą przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, a nie warunkującą stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wskutek rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu decyduje wprawdzie sam fakt stwierdzenia przez organ oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, natomiast ocena, czy oddziaływanie mieści się w granicach określonych przepisami szczególnymi, czy przekracza ustalone normy będzie mieć już wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Brak w systemie prawnym normy prawnej, która gwarantowałaby skarżącej, że przewidywane przez nią do realizacji w bliżej nieokreślonej przyszłości, potencjalne zamierzenie inwestycyjne mogłaby zrealizować każdorazowo w minimalnej odległości od granicy z działką sąsiednią, określonej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bez względu na wcześniejszą zabudowę tej działki, zrealizowaną już bądź zgłoszoną organowi architektoniczno - budowlanego do realizacji. Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Analiza projektu budowlanego wykazała, że planowany budynek mieszkalny został zaprojektowany ścianą z luksferami, bez otworów okiennych i drzwiowych (parter) w odległości 3 m od granicy działki skarżącej, zaś ścianą z otworami okiennymi (piętro) w odległości ponad 6 m od granicy tej działki, a zatem z zachowaniem warunków określonych rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Nie doszło zatem do naruszenia wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ani pod względem warunków usytuowania projektowanej zabudowy względem granicy z lasem, ani w zakresie wymaganej odległości projektowanej inwestycji od granicy z działką skarżących, a tym bardziej do naruszenia kwalifikowanego, o cechach rażącego. Zarzut naruszenia § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych przyczyn również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązany z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie doszło do zarzucanemu Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 156 k.p.a. W żaden sposób nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że do naruszenia powyżej wskazanych przepisów doszło wskutek lakonicznej i dalece uproszczonej wykładni przepisów prawnych, niewłaściwej analizy zgromadzonych materiałów dowodowych oraz zachowania, które wzbudza uzasadnione wątpliwości, co do rzetelności działania organów w celu załatwienia sprawy. Zarzuty te nie zostały w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej rozwinięte w taki sposób, który pozwalałby na wyliczenie konkretnych uchybień, które w zarzucanym zakresie miałyby dopuścić się organy orzekające w sprawie, a uchybień, które mogłyby spełniać kryteria zarzucanych w zarzucie kasacyjnym, z przyczyn powyżej wskazanych, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił wyczerpującą argumentację wyjaśniającą dlaczego decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z cytowanymi powyżej przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, którą to ocenę Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej co do zasady podzielił.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie okazał się skuteczny. Sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku wtedy, gdy wydane orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu lub w przedstawieniu przyjętego do tego celu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. uznaje się tak dalece wadliwe uzasadnienie, które nie pozwala poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Jakkolwiek zgodzić się należy ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej i motywów rozstrzygnięcia jest ogólnikowe, to jednak pozwala ono odkodować przesłanki, które doprowadziły Sąd pierwszej instancji do konstatacji o braku rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane w związku z treścią planu miejscowego, co uzasadniało podtrzymanie stanowiska organu odwoławczego i oddalenie skargi. W szczególności odnotować należy, że w treści uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zatwierdzenie w kontrolowanej decyzji projektu budowlanego, w którym usytuowano budynek w odległości 17 metrów od linii lasu, zamiast przewidzianej w planie miejscowym odległości 20 metrów, w świetle cytowanych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa, a trafność tej oceny dodatkowo potwierdza znajdujące się w aktach zaświadczenie, zgodnie z którym projektowane położenie budynku spełnia wymogi planu w zakresie linii zabudowy oznaczonej w załączeniu graficznym do tego dokumentu. Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił z przyczyn wyjaśnionych powyżej.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.).

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wobec braku podstaw prawnych takiego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.