Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1055/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 203, art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 39 ust. 2, § 38
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 120/20 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 3 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 120/20 oddalił skargę S. M. (dalej: strona skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z [...] września 2019 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania, stosownie do treści art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a w zw. z naruszeniem przez organ § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe) w zw. z art. 6 k.p.a. i 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organ art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych wspólnot europejskich w zw. z 29 ust. 7 i 9 Ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i w zw. z art. 68 § 1 ordynacji podatkowej, poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi i brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, w sytuacji gdy zobowiązanie skarżącego przedawniło się w oparciu o powołane przepisy, co prawidłowo powinno skutkować uwzględnieniem skargi,

art. 203 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie albowiem zażalenie skarżącego złożone w toku sprawy zostało w całości uwzględnione, zatem powinien przysługiwać mu zwrot wniesionej opłaty od zażalenia.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 3 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 120/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu. S. M. [...] maja 2013 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. 3 grudnia 2013 r. oraz od 28 do 30 grudnia 2013 r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie producenta. Następnie 20 maja 2014 r. sporządzono raport z czynności kontrolnych. Stwierdzono nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego i zastosowano kody pokontrolne do poszczególnych działek rolnych. Następnie [...] czerwca 2014 r. wydano decyzję przyznającą płatności w pomniejszonej wysokości, która została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Prawomocnym wyrokiem z 19 lutego 2016 r., III SA/Wr 41/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję ostateczną. Po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z [...] lipca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2012 rok w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w trakcie postępowania o przyznanie płatności na 2013 rok. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy [...] września 2019 r. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do pogląd Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej i określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom prawa. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy autor skargi kasacyjnej powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Strona podnosząc w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. "poprzez nieuwzględnienie skargi i brak uchylenia zaskarżonej decyzji" powiązała ten przepis postępowania z § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie wskazując postaci (formy) naruszenia prawa materialnego oraz konkretnej jednostki redakcyjnej. Należy wskazać, że § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 określa konkretne przypadki, gdy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi. § 39 ust. 2 rozporządzenia zawiera różne jednostki redakcyjne: punkty, litery oraz tiret wchodzące w skład litery. Podstawą prawną decyzji ostatecznej był § 39 ust. 2 pkt 1) i pkt 2) wskazanego rozporządzenia:

Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: 1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych, zwierząt lub miedz śródpolnych objętych danym wariantem; 2) zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej powiązał z naruszeniem art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli dokonując kontroli działalności administracji publicznej orzekając w sprawie skargi na decyzję ostateczną, sprawując tę kontrolę pod względem zgodności z prawem oraz stosując środek określony w ustawie - art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. strona powinna była podnieść stawiając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia wskazanych zasad postępowania przez zastosowanie sankcji, przepisów które w dacie rozpoczęcia zobowiązania i w toku jego trwania nie miały zastosowania.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że przepisy § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, sankcja o której mowa, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy pomniejszenia płatności, a nie zwrotu. Natomiast zastosowanie sankcji określonej w § 39 ust. 1 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika określonych wymogów, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęto pismem z 23 listopada 2015 r., o czym strona została zawiadomiona 9 grudnia 2015 r. W podstawie prawnej decyzji ostatecznej powołano wskazane tam przepisy prawa, w tym § 39 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.). Natomiast, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu prawnym decyzji wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu prawnym przepisy prawa, które miały zastosowanie w sprawie. Bezspornym jest, że strona rozpoczęła realizację pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, 15 marca 2012 r. oraz to, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, obowiązuje od 15 marca 2013 roku. W związku z utratą mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w nowym rozporządzeniu zawarto regulacje prawne dotyczące zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych przed 15 marca 2013 roku, w tym zmiany tych zobowiązań. Od 15 marca 2013 r. przepis § 39 ust. 1 niezmiennie brzmi: "Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu." W uzasadnieniu prawnym decyzji ostatecznej organ administracji publicznej przedstawił wykładnię przepisu § 39 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia wskazując te dwa przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu wyjaśnił zatem, dlaczego zastosował wskazane przepisy rozstrzygając sprawę, oraz dlaczego przyjął taką wykładnię zastosowanych przepisów.

W punkcie 2. petitum skargi kasacyjnej strona zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom ) nr 2988/95 (...) w związku z art. 29 ust. 7 i 9 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.

W tej sprawie podstawą prawną ostatecznych decyzji wymiarowych był art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z tym przepisem, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei, według art. 29 ust. 7 tej ustawy, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...). Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa, stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnośnie przedawnienia, należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r., I GSK 192/18 (LEX nr 2700671): "Odnosząc się z kolei do przesłanki zwalniającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków pomocowych, tj. przesłanki przedawnienia, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wyjaśnienia wymaga, że przedmiotowy przepis ma zastosowanie tylko i wyłącznie do płatności wypłaconych beneficjentowi w terminie do końca 2009 r. Natomiast dla środków zrealizowanych w kolejnych latach, z uwagi na brak wyraźnego przepisu w tym zakresie - zarówno w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1120/2009, jak i rozporządzeniu Komisji (WE) nr 65/2011 - zastosowanie mają regulacje art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, które jednakże nie zostały uwzględnione w niniejszej sprawie. W przepisie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, wskazano m.in., iż w przypadku programów wieloletnich - a za taki niewątpliwie należy uznać Plan Rozwoju Obszaru Wiejskich na lata 2007- 2013, w ramach którego wypłacana jest pomoc z tytułu rent strukturalnych - okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2020 r., I GSK 596/18 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przedstawił następujące stanowisko dotyczące przedawnienia: "Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie nie doszło do przedawnienia oraz podziela zaprezentowaną argumentację z powołaniem się na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1) przewidujący jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii przedawnienia w wyrokach: z 27 lutego 2019 r., I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r,, I GSK 1909/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował istotę omawianej instytucji przedawnienia z powołaniem się na orzecznictwo TSUE: "(...) przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.1, dalej rozporządzenie nr 2988/95). Art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. (...) Nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (zob. wyroki TSUE C-279/05 Vonk Dairy Products, C-52/14 Pfeifer & Langen, C-465/10 Chambre de commerce). W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ tym nie musi być on tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie za takie zawiadomienie, skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia, uznać należy doręczenie Skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu z dnia (...). Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku). W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia uprawnienia do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania ze środków unijnych."

Zgodnie z Artykułem 2 Definicje pkt 7) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 "nieprawidłowość": jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólne.

Z ostatecznej decyzji z [...] września 2019 r. wynika, kiedy i jakie nieprawidłowości miały miejsce (dotyczące 2012 roku). Z tych powodów, zarzut przedawnienia nie jest zasadny.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

W punkcie 3. petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 203 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.

Ten ostatni przepis nie miał zastosowania w rozpoznanej sprawie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał zażalenia na posiedzeniu niejawnym (Do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem art. 185 § 2). Nie miał również zastosowania art. 203 p.p.s.a., ponieważ skarga kasacyjna nie została uwzględniona. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w trybie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. Skoro wskazane przez stronę postępowanie zażaleniowe toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, to może mieć zastosowanie art. 224 p.p.s.a. (Jeżeli w toku postępowania sąd nie orzekł o obowiązku ponoszenia kosztów sądowych lub też orzeczeniem nie objął całej kwoty należnej z tego tytułu, postanowienie w tym przedmiocie wyda na posiedzeniu niejawnym wojewódzki sąd administracyjny). Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 49 § 1 i 2 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeżeli strona nie uzupełniła lub nie poprawiła pisma w terminie, przewodniczący zarządza pozostawienie pisma bez rozpoznania. Na zarządzenie przysługuje zażalenie. Według art. 198 p.p.s.a., przepisy niniejszego działu stosuje się odpowiednio do zażaleń na zarządzenia przewodniczącego, jeżeli ustawa przewiduje wniesienie zażalenia. Z kolei, zgodnie z art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast, według art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.