Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 787/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżona czynność
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1, pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 686
law: Ustwa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podjęcia działań mających na celu ograniczenia hałasu emitowanego do środowiska I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na zarządzenie D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie podjęcia działań mających na celu ograniczenia hałasu emitowanego do środowiska. (omyłkowo w wyroku wskazano numer zarządzenia z dnia [...]r. "nr [...]" zamiast "nr [...]").

Stan faktyczny sprawy jest taki, że zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 28 listopada do 18 grudnia 2014 r. w D. Sp. z o.o. z/s w N. przy ul. [...] w obiekcie D. Sp. z o.o. - Węzeł Betoniarski ul. [...] we W., zarządził: 1) Podjąć działania mające na celu ograniczenie hałasu emitowanego do środowiska z terenu D. Sp. z o.o. - Węzeł Betoniarski ul. [...] we W. (zwany dalej jako "Zakład") do wartości dopuszczalnych określonych decyzją Prezydenta W. sygn. [...] z dnia 24 czerwca 2014 r. (termin realizacji: niezwłocznie); 2) Wystąpić do Prezydenta W. z wnioskiem o uregulowanie stanu formalno-prawnego w postaci pozwolenia w zakresie emisji substancji do powietrza z technologicznych źródeł emisji – zbiorników materiałów sypkich o łącznej pojemności większej niż 50m³.(termin realizacji: niezwłocznie); 3) Wystąpić do Prezydenta W. z wnioskiem o uregulowanie stanu formalno-prawnego w postaci zgłoszenia w zakresie emisji substancji do powietrza z instalacji do magazynowania paliw płynnych.(termin realizacji: niezwłocznie); 4) Zaprowadzić ewidencję o ilości i rodzajach gazów i/lub pyłów wprowadzanych do powietrza ze źródła w postaci instalacji do magazynowania paliw płynnych, przedłożyć zweryfikowany wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska za 2013r. do Marszałka Województwa D. oraz naliczyć i w razie wymagalności uiścić związane z tym opłaty (termin realizacji: niezwłocznie). Pisemną informację o zakresie podjętych działań należy przedłożyć do dnia 31 marca 2015 r. W uzasadnieniu zarządzenia organ wyjaśnił, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w terminie opisanym we wstępie zarządzenia organ stwierdził nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Organ stwierdził przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu określonego decyzją Prezydenta W. (sygn. [...]) z dnia 24 czerwca 2014 r. o wartość od 1,2 do 4,4 dB, emitowanego przez Zakład. Stan taki pozostaje w sprzeczności z art. 144 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013r., poz. 1232 ze zm.), dalej POŚ, zobowiązującym prowadzącego instalację do takiej jej eksploatacji, która nie będzie powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. W trakcie kontroli stwierdzono brak uregulowania stanu formalno-prawnego w postaci pozwolenia w zakresie emisji substancji do powietrza z technologicznych źródeł emisji, tj. zbiorników materiałów sypkich o łącznej pojemności większej niż 50m³ (2 szt. silosów na cement i 1 szt. silos na popiół o łącznej pojemności ok. 203 m³). Stwierdzony stan pozostaje w sprzeczności z art. 220 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ stwierdził też brak uregulowania stanu formalno-prawnego w postaci zgłoszenia w zakresie emisji substancji do powietrza z instalacji do magazynowania paliw płynnych (2 szt. zbiorników oleju opałowego lekkiego – odpowietrzniki). Ten stan w ocenie organu pozostaje w sprzeczności z art. 152 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Ponadto w prowadzonej w zakładzie ewidencji i sporządzonym na jej podstawie wykazie o zakresie korzystania ze środowiska za 2013 r. oraz wniesionych z tego tytułu opłatach nie ujęto źródła w postaci instalacji do magazynowania paliw płynnych (2 szt. zbiorników na olej opałowy lekki). Stan ten narusza art. 285, art. 286, art. 287 i art. 292 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 60a ustawy z dnia 17 lipca 2009r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. W dniu 26 stycznia 2015 r. skarżący D. Sp. z o.o. z/s w N. wniósł do D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując w całości zarządzenie pokontrolne. W odpowiedzi na wezwanie D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 27 lutego 2015 r. ustosunkował się do wniesionych zarzutów, uznając je za bezzasadne, w związku z czym podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zarządzeniu pokontrolnym nr [...].

Na zarządzenie pokontrolne D. Sp. z o.o. z/s w N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zostały zawarte te same zarzuty, które zgłoszono w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez wadliwe przeprowadzenie pomiarów hałasu i zaniechanie ich powtórnego dokonania, doprowadzając w konsekwencji do nieprawidłowego przyjęcia, że w zakładzie skarżącego doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, co oznacza, że organ dopuścił się niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; wadliwe przyjęcie wyników pomiaru hałasu, pomimo wszczęcia i przeprowadzenia kontroli z naruszeniem prawa, co uzasadnia twierdzenie, że organ dokonał ustaleń na podstawie dowodów niedopuszczalnych; (2) art. 8 k.p.a. poprzez wymaganie od pracowników strony skarżącej szczegółowej wiedzy z zakresu dokonywania pomiaru hałasu; (3) art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (dalej u.s.d.g.), poprzez bezpodstawne niezawiadomienie spółki o zamiarze wszczęcia i przeprowadzenia kontroli; (4) art. 79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zasadnym było zaniechanie przez organ zawiadomienia spółki o zamiarze wszczęcia kontroli ze względu na bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, podczas gdy okoliczności takie nie zachodziły. W piśmie procesowym skarżącej zarzucono ponadto, że pomiary hałasu dokonane zostały niezgodnie z procedurą pomiarową, gdyż określoną w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r., podczas gdy w dacie dokonywania pomiarów obowiązywało nowe rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobranej wody (Dz.U. 2014r., poz. 1542) zawierające załącznik nr 7 określający metodykę pomiaru hałasu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, zaprezentowane w kwestionowanym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając pierwszy wyrok w sprawie i oddalając skargę na kwestionowany akt wywiódł w motywach skarżonego rozstrzygnięcia, że z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro przepisy ustawy − o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dalej sąd wskazał, że nie mogły zatem mieć zastosowania w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem gdyby tak było, organ administracji wydałby decyzję lub postanowienie, a nie podjął inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Istota działania organów administracji w formie, której dotyczy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polega na tym, że są to sytuacje uregulowane w przepisach szczególnych i w taki sposób, że brak podstaw, by uznać, że organ administracji działa poprzez wydanie decyzji lub postanowienia, a więc w formach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tak więc skoro organ w badanej sprawie w ogóle nie stosował przepisów k.p.a., to oczywistym jest, że nie mógł ich naruszyć. Zdaniem Sądu (orzekającego w sprawie po raz pierwszy), skarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza prawa w stopniu, który powodowałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Jak wynika z zarządzenia pokontrolnego, wydane ono zostało w oparciu o ustalenia z kontroli przeprowadzonej w dniach od 28 listopada 2014 r. do 18 grudnia 2014 r., udokumentowanych protokołem z kontroli nr [...]. Z art. 79 ust. 1 u.s.d.g. wynika, że organy kontroli obowiązane są zawiadomić przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Takiego zawiadomienia nie dokonuje się w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, a także jeżeli przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. W ocenie Sądu, w tamtym składzie, nie ulega wątpliwości, że integralną część protokołu z kontroli nr [...] stanowią jego załączniki, w tym upoważnienie do kontroli nr [...] z dnia 25 listopada 2014 r. W upoważnieniu tym zawarta została informacja, z której wynika, że "Przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia przeciwko środowisku lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia." Analiza przedłożonych akt sprawy i argumentacja organu w tym zakresie, która znajduje w pełni odzwierciedlenie w tych aktach dowodzą, że przeprowadzenie kontroli bez uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy było zasadne i nie naruszało przepisu art. 79 ust. 1 u.s.d.g. Stwierdzone bowiem przez organ ochrony środowiska przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałas, ustalonego decyzją Prezydenta W. z dnia 24 czerwca 2014 r. (nr [...]) dowodzi, że popełnione zostało wykroczenie określone w art. 337a POŚ zagrożone karą aresztu albo ograniczenia wolności albo karą grzywny. Dlatego też brak zamieszczenia informacji w treści samego protokołu o wymienionej podstawie odstąpienia od zawiadomienia o kontroli przedsiębiorcy, w sytuacji, gdy wynika to wprost z załącznika do protokołu - upoważnienia do kontroli - nie stanowi takiego uchybienia, które skutkowałoby uchyleniem zarządzenia. Przy czym podana w protokole kontroli na str. 1 i 3 w pkt 1.1.7 dodatkowa podstawa prawna do braku zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli ze wskazaniem na przepis art.79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g. (zagrożenie życia i zdrowia lub środowiska naturalnego) - co w niniejszej sprawie jest oczywiste ze względu na stwierdzony ponadnormatywny hałas i emisję pyłów - dowodzi tylko o braku wadliwości podjętych działań przez kontrolujący organ. Należy też przyjąć, iż wskazanie przez organ jedynie podstawy prawnej do przeprowadzenia kontroli bez wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej przeprowadzenia, jest wystarczające dla stwierdzenia, iż organ zachował się zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Z żadnego przepisu nie wynika dodał sąd, aby organ miał obowiązek zamieszczania w protokole z kontroli lub np. w książce kontroli prowadzonej przez przedsiębiorcę, uzasadnienia w tym zakresie. Zatem nie jest słuszny zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 u.s.d.g. Jak pisze dalej sad w pisemnym uzasadnieniu wyroku, z przepisu art. 11 ust. 2 POŚ wynika, że protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Analiza protokołu wykazała, że podpisujący protokół upoważniony przedstawiciel kontrolowanej jednostki nie zgłaszał uwag do jego treści oraz nie wniósł żadnych zastrzeżeń, w szczególności do zarzucanej wadliwości przeprowadzenia pomiarów hałasu. Uznać zatem należy, że zawarte w protokole ustalenia nie zostały zakwestionowane i skutecznie podważone w przewidziany prawem sposób. Podjęta przez pełnomocnika skarżącego próba podważenia tych ustaleń nastąpiła dopiero, po doręczeniu skarżącemu zarządzenia pokontrolnego, w którym DWIOŚ zarządził, w oparciu o ustalenia stanu faktycznego, zastosowanie się do ciążących na skarżącym opisanych szczegółowo obowiązków ustawowych a także wynikających z decyzji Prezydenta W., w zakreślonym terminie. Sąd podkreślił, że zarządzenia pokontrolne mogą dotyczyć jedynie przestrzegania szeroko rozumianych przepisów i decyzji o ochronie środowiska, których zakres przedmiotowy jest wyznaczony przez zadania kontrolne Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 2 ust. 1 u.i.o.ś.). Zarządzenia pokontrolne można wydać tylko na podstawie ustaleń kontroli opisanych w protokole sporządzonym przez pracownika Inspekcji Ochrony Środowiska zgodnie z art. 11 ust. 1–2 u.i.o.ś., z uwzględnieniem ewentualnego pisemnego stanowiska kontrolowanego podmiotu, o którym mowa w art. 11 ust. 3 u.i.o.ś. Zarządzenie pokontrolne w sposób jednostronny stwierdza tylko i wyłącznie obowiązki prawne, jakie ciążą na takiej jednostce a wynikają z przepisów bądź decyzji odnoszących się do ochrony środowiska. W konsekwencji sąd wywiódł, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie – w sposób urzędowy – właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego. W toku kontroli podmiot kontrolowany może wykazywać, że dopełnił wszelkich ciążących na nim obowiązków. Podmiot kontrolowany nie jest bowiem pozbawiony możliwości na bieżąco składania wyjaśnień, przedkładania dowodów świadczących o prawidłowości jego działania. Tym samym, już na etapie kontroli strona może negować zasadność jej wyników, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, dotyczącego wadliwie wykonanych pomiarów hałasu, sąd uznał, że nie jest on trafny. Jak wyjaśnił DWIOŚ w odpowiedzi na skargę, a co wynika także jasno z załącznika nr 2 do protokołu kontroli – protokołu z pomiaru hałasu (str. 4/4), "Pomiary hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń (...) wykonano zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia MŚ z 4 listopada 2008 r.(...) metodą akredytowaną, ale niereferencyjną, której treść, sposób postępowania i wykonywania pomiarów jest w całości merytorycznie spójny z metodyką referencyjną określoną w załączniku nr 7 rozporządzenia Min. Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobranej wody (Dz.U.2014, poz. 1542). W ocenie sądu, rozpoznającego sprawę po raz pierwszy, błędne było powoływanie się jednocześnie przez organ na załącznik nr 6 do rozporządzenia MŚ z dnia 4 listopada 2008 r. (nieobowiązującego w dacie pomiarów) i na załącznik nr 7 rozporządzenia MŚ z dnia 30 października 2014 r., skoro metoda do pomiaru hałasu przenikającego do środowiska jest identyczna w obu załącznikach. Nowe regulacje w tym zakresie są takie same jak regulacje zawarte w starym rozporządzeniu. Zatem pomiary hałasu zostały przeprowadzone właściwą metodą, skoro "stara metoda" jest taka sama, jak "nowa metoda". Sąd nie stwierdził także, aby punkty pomiarowe wyznaczono nieprawidłowo, jak też, aby pomiarów dokonano w nieodpowiednich warunkach meteorologicznych. Prawidłowo również wykonano pomiary tła akustycznego, z uwzględnieniem równoważnego poziomu dźwięku. Zdaniem sądu, rozpoznającego sprawę w poprzednim składzie, twierdzenia pełnomocnika skarżącego o wadliwości pomiarów hałasu są gołosłowne i bezpodstawne. Przy czym skarżący zdaje sobie sprawę – co wynika choćby z treści skargi – że działalność węzła betoniarskiego generuje do środowiska określone uciążliwości, które jak to nazwał "mogą stanowić swego rodzaju niedogodności dla osób zamieszkujących w najbliższym otoczeniu." W tym celu już po zakończeniu kontroli skarżąca podjęła szereg działań zmierzających do optymalizacji poziomu hałasu wytwarzanego przez zakład "w celu ich dalszego utrzymywania poniżej dopuszczalnych norm". Prace te zostały szczegółowo wymienione w skardze i znajdują się jak oświadczył w toku realizacji. Ponadto poprzednio rozpoznający sprawę sąd wojewódzki wskazał, że skarżący nie tylko nie udowodnił, ale nawet nie uprawdopodobnił, aby przed kontrolą i w jej trakcie były prowadzone jakiekolwiek prace modernizacyjne w zakładzie, których przerwanie/opóźnienie w ich podjęciu nastąpiło poprzez czynności kontrolne bez uprzedniego zawiadomienia. Twierdzenie o korzystaniu z usług doradczych (brak nawet dowodu na fatyczne korzystanie z tych usług) jest bardzo wstępnym etapem planowania zamiaru przeprowadzenia określonego przedsięwzięcia, które ma dopiero pomóc w znalezieniu optymalnych rozwiązań przyszłej modernizacji zakładu. Samo planowanie modernizacji i prowadzone konsultacje w tym zakresie nie świadczą jeszcze o rozpoczęciu procesu modernizacji. Odnośnie do pozostałych zarzutów skarżącej spółki, dotyczących uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie uzyskania pozwolenia w przedmiocie emisji substancji do powietrza z technologicznych źródeł emisji (zbiorników materiałów sypkich o łącznej pojemności większej niż 50 m³) i w postaci dokonania zgłoszenia w zakresie emisji substancji do powietrza z instalacji do magazynowania paliw płynnych oraz zaprowadzeniu stosownych ewidencji, sąd stwierdził, że znajdują one w pełni uzasadnienie w protokole z czynności kontrolnych w świetle powołanych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) i ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. Nr 130. poz. 1070 ze zm.). Zarówno stan faktyczny, jak i stan postulowany w przepisach pokrywają się w pełni. Przy tym nie potwierdził się zarzut dotyczący niezastosowania odpowiednich przepisów wykonawczych wskazujących na określone wyjątki od ogólnych zasad uzyskiwania zezwolenia oraz dokonywania zgłoszeń. Jak wyjaśnił organ, w § 1 ust. 1 pkt 16 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 130, poz. 881) – instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia podlega zgłoszeniu. W § 2 ust. 4 rozporządzenia określone zostały rodzaje instalacji niewymagających zgłoszenia, gdzie instalacja do magazynowania paliw płynnych nie została enumeratywnie wymieniona. W związku z powyższym słusznie organ uznał, że ww. instalacja podlega zgłoszeniu. Reasumując, mając na uwadze dotychczasowe rozważania, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu twierdzeń organu i w konsekwencji ustaleniu, że "stara metoda", która mimo utraty mocy obowiązującej stanowiła podstawę przeprowadzenia przez organ pomiarów hałasu w zakładzie skarżącej spółki zlokalizowanym we W. przy ul. [...] w dniu 28 listopada 2014 r., jest taka sama jak "nowa metoda" i w konsekwencji uznaniu, że zarzut skargi dotyczący wadliwego wykonania pomiarów jest bezzasadny, podczas gdy ani organ, ani Sąd I instancji nie był uprawniony do samodzielnego porównywania nieobowiązującej w chwili pomiarów "starej metody" z obowiązującą "nową metodą", albowiem określają one zagadnienia ściśle techniczne, dla oceny których wymagane są wiadomości specjalne; II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627) w zw. z § 17 oraz i § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. 2014r. poz. 1542), polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody oraz załącznik nr 6 do tego rozporządzenia (Dz. U. z 2008r. Nr 206, poz. 1291) podczas gdy przedmiotowe rozporządzenie z dnia 4 listopada 2008r. i jego załącznik nr 6 w dniu dokonywania pomiarów w zakładzie skarżącej spółki zlokalizowanym we W. przy ul. [...] (tj. 28 listopada 2014r.) już nie obowiązywały w związku z czym zastosowanie powinno mieć rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. 2014, poz. 1542).

Rozpoznając sprawę na skutek skargi kasacyjnej w i jej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania: art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i prawa materialnego: art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z § 17 oraz i § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. Sąd ten w motywach swego orzeczenia wskazał, że sprowadzają się one w istocie do zarzutu dokonania przez Sąd I instancji samodzielnej oceny (porównania) specjalistycznych metod pomiarowych bez posiadania odpowiedniej wiedzy merytorycznej i przyjęcia za prawidłowe zastosowanie przez organ administracji przepisów nieobowiązujących w dacie wykonania pomiarów, jak i orzekania przez organ. Dalej w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2017 r. wskazano, że podstawę zaskarżonego zarządzenia D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. Nr [...] stanowiły pomiary kontrolne poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez zakład produkcyjny skarżącej spółki (Węzeł Betoniarski zlokalizowany przy ul. [...] we W.) w dniu 28 listopada 2014 r., z których został sporządzony protokół nr [...]. Wyniki pomiaru przedstawiono w protokole sprawozdania z pomiarów [...] z dnia 5 grudnia 2014 r., który stanowi załącznik nr 2 do protokołu kontroli, przeprowadzonej w okresie od 28 listopada 2014r. do 18 grudnia 2014 r. Stwierdzono wówczas przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska, ustalonego decyzją Prezydenta W. z dnia 24 czerwca 2014 r. dla terenu Węzła Betoniarskiego przy ul. [...] we W., co stało się podstawą wydania zarządzenia z dnia [...] r. W protokole nr [...] z dnia 28 listopada 2014 r. wykonujący pomiary odnotowali, że pomiary hałasu wykonano zgodnie z załącznikiem nr 6 rozporządzenia Ministra Środowiska w dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. nr 206, poz. 129) "metodą akredytowaną, ale niereferencyjną". Rozporządzenie to, w tym również załącznik nr 6, utraciło moc na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1101) z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. 2014 r., poz.1542), zawierającego załącznik nr 7 – Metodyka "referencyjna" wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego. Zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014r. rozporządzenie to obowiązuje od dnia 22 listopada 2014 r., zaś zgodnie z § 11 ust. 2 metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego od instalacji lub urządzeń z wyjątkiem hałasu impulsowego, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze NSA stwierdził, że w okresie przeprowadzania kontroli, w tym również w dniu wykonywania pomiaru hałasu, tj. 28 listopada 2014 r. rozporządzenie z dnia 4 listopada 2008 r. już nie obowiązywało, co oznacza, że zastosowano metodykę pomiarów na podstawie nieobowiązującego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można zgodzić się z sądem I instancji, który stwierdził, że pomiary hałasu przeprowadzone zostały właściwą metodą, gdyż metody do pomiaru hałasu przenikającego do środowiska są identyczne w obu załącznikach, a nowe regulacje w tym zakresie są takie same, jak regulacje zawarte w "starym rozporządzeniu". W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że zarówno organ orzekający, jak i sąd badający legalność zaskarżonych orzeczeń organu administracji orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania aktu czy decyzji (postanowienia). Organ, ani sąd nie były zatem uprawnione do oceny, że metody badania są takie same, poprzez porównywanie treści aktu obowiązującego i tego, który utracił moc, zachodziła bowiem konieczność zastosowania prawa obowiązującego, a nie aktu prawnego który utracił moc. Nie bez znaczenia (zdaniem NSA) jest także okoliczność wynikająca z treści protokołu, że organ nie miał w dacie kontroli certyfikatu akredytacji na wykonanie pomiarów zgodnie z metodą zawartą w obowiązującym już rozporządzeniu. Nie ma natomiast znaczenia, że wykonujący pomiary stwierdzili także w protokole nr [...], że pomiary wykonano "metodą akredytowaną, ale niereferencyjną, której treść, sposób postępowania i wykonywania pomiarów jest w całości merytorycznie spójna z metodą referencyjną określoną w załączniku nr 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r....". Z tych względów NSA uznał, że Sąd I instancji wadliwie rozpoznał sprawę, przyjmując że wyniki pomiarów hałasu emitowanego do środowiska przez zakład skarżącej spółki, zawarte w protokole nr [...] z dnia 28 listopada 2014 r. wykonane zostały zgodnie z obowiązującym prawem. Usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z § 17 oraz i § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując, że ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji dokona oceny legalności zaskarżonego zarządzenia, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jego wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył:

Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a do takich niewątpliwie zaliczyć należy zarządzenie pokontrolne, (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Na obecnym etapie sprawy istotny jest również przepis art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

Powyższe uwagi mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem w wyroku z dnia 27 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazał na zasadność zarzutów strony skarżącej wyrok sądu pierwszej instancji kasacyjnie, w zakresie naruszenia przez ten sąd przepisów postępowania co (zdaniem NSA), miało ważki wpływ na wynik postępowania w zakresie art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z naruszeniem także przepisów prawa materialnego, w postaci art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i przepisów wykonawczych do tej ustawy, tj. § 17 oraz i § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. W uzasadnieniu wyroku uchylającego uprzednio zapadły w wsa wyrok NSA wskazał na niedopuszczalne (jego zdaniem) dokonanie przez Sąd I instancji samodzielnego porównania specjalistycznych metod pomiarowych (w zakresie tzw. "starego" i "nowego" rozporządzenia") mimo braku posiadania przez sądy wiedzy merytorycznej w zakresie tych metod i w efekcie akceptacji zastosowanych przez organ administracji przepisów nieobowiązujących zarówno w dacie wykonania pomiarów, jak i wydawania kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego przez organ. Z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, że podstawę orzeczniczych działań D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (vide: zarządzenie pokontrolne z dnia [...] r. Nr [...]) stanowiły kontrolne pomiary poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez zakład produkcyjny skarżącej spółki (Węzeł Betoniarski zlokalizowany przy ul. [...] we W.) w dniu 28 listopada 2014 r. Z pomiarów tych został sporządzony protokół nr [...] jego wyniki, zostały ujęte w protokole pomiarów [...] z dnia 5 grudnia 2014 r. (załącznik nr 2 do protokołu kontroli). Z pomiarów tych wynika przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska, ustalonego decyzją Prezydenta W. z dnia 24 czerwca 2014 r. dla terenu Węzła Betoniarskiego przy ul. [...] we W.. W efekcie dokonanych ustaleń kompetentny organ ochrony środowiska wydał remonstrowane zarządzenie. Z protokołu tego wynika wprost, że osoby upoważnione dokonały pomiarów hałasu na zasadach wynikających z załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Środowiska w dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. nr 206, poz. 129), przy czym sami autorzy dokumentu wskazali, że użyta do badań metoda była metodą akredytowaną, ale niereferencyjną. Jak wskazały to oba orzekające wcześniej w tej sprawie sądy i co jest niesporne w sprawie rozporządzenie to, (w całości, czyli również załącznik nr 6), utraciło moc, stosownie do treści art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony śro-dowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1101) z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobiera-nej wody (Dz.U. 2014 r., poz.1542), zawierającego załącznik nr 7 – Metodyka "referencyjna" wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego. Zgodnie z § 17 "nowego" rozporządzenia obowiązuje ono od dnia 22 listopada 2014 r. (czyli obowiązywało w dniu wykonywania pomiaru hałasu, tj. 28 listopada 2014 r.), zaś zgodnie z § 11 ust. 2 metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego od instalacji lub urządzeń z wyjątkiem hałasu impulsowego, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Skoro zatem rozporządzenie z dnia 4 listopada 2008 r. już nie obowiązywało w dacie wykonywania pomiarów, to organ zastosował metodykę pomiarów na podstawie nieobowiązującego aktu prawnego. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku tak organ orzekający, jak i sąd badający legalność zaskarżonych orzeczeń kompetentnych organów administracji publicznej orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania inskryminowanego aktu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w motywach swojego rozstrzygnięcia ani organ, ani sąd nie były uprawnione do oceny, że metody badania są tożsame, stosując porównywanie treści aktu obowiązującego z tym, który utracił moc. Zdaniem sądu istotna w kontrolowanym postępowaniu jest także okoliczność, że organ kontrolujący w dacie kontroli nie podsiadał certyfikatu akredytacji na wykonanie pomiarów zgodnie z metodą zawartą w obowiązującym już rozporządzeniu.

Konkludując, wobec uznania za zasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z § 17 oraz i § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody zaskarżone zarządzenie pokontrolne należało uchylić (art. 145 § 1 ust. 1 a i b ppsa).