Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 2753/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2004 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzje i decyzje ją poprzedzająca Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 10(dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1, art. 147 i 148, oraz art. 149 § 3 i art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wnioskodawcy – L. P., wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr A w O. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskiem z dnia 20 września 1999r., L. P. zwrócił się o wznowienie postępowania co do decyzji z dnia 12 lipca 1996 r, nr [...]. Jako przyczynę żądania wznowienia podał, iż o toczącym się postępowaniu nie został poinformowany i nie mógł w nim brać czynnego udziału. Organ wskazał, że po sprawdzeniu okazało się, że L. P. wiedział od stycznia 1999r. o toczącym się postępowaniu w ww sprawie i wydanej decyzji. i na tą okoliczność przywołał następujące dowody: postanowienie Prezydenta [...] z dnia 29 grudnia 1998r., nr [...], pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 21 stycznia 1999r. kierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego; postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 1999r., nr [...]. Organ podkreślił, że przywołane postanowienia i pismo, wnioskodawca wznowienia postępowania otrzymał jako strona w toczącym się postępowaniu prowadzonym przez nadzór budowlany.

W odwołaniu od powyższej decyzji L. P. wskazał na liczne nieprawidłowości organu, w tym celowe pominięcie go przy decyzji z dnia 12 lipca 1996r. Zanegował sugestię organu jakoby miał się domyśleć z przywołanych postanowień i z pisma o decyzji z 12 lipca 1996r. a intuicja miałaby mu podpowiedzieć żądanie przywrócenia terminu. Dodał, że organ odmawiał mu wglądu w akta sprawy [...] z dnia 3 grudnia 1997r. – postanowieniem z dnia 17 września 1999r. i dopiero po wniesionym zażaleniu do Wojewody [...] umożliwiono mu wgląd w akta, które okazały się niekompletne i wówczas dotarł do decyzji, o której nic nie wiedział, stąd żądał wznowienia postępowania.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że z akt sprawy wynika, iż o decyzji z 12 lipca 1996r., L. P. dowiedział się ze wskazanych przez organ pierwszej instancji postanowień, które zostały mu doręczone. Organ odwoławczy podkreślił, że przywołane postanowienie w sprawie wstrzymania budowy (z 29-12-1998r.), skarżący otrzymał 11 stycznia 1999r., natomiast podanie o wznowienie postępowania w sprawie decyzji z 1996r. złożył 20 września 1999r., a zatem z siedmiomiesięcznym przekroczeniem ustawowego terminu z art. 148 § 2 kpa, co uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z cyt. przepisem termin do wniesienia podania o wznowienie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, L. P. wniósł o uchylenie powyższej decyzji z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu zaakcentował, że w dniu 18 września 1999r. podczas przeglądania akt, dotyczących prowadzonego postępowania w sprawie budowy jednego segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w O. (postanowienie z 29-12-1998r.), zobaczył między innym decyzję nr [...], z dnia 12 lipca 1996r., o której wcześniej nic nie wiedział. W związku z powyższym, w dniu 20 września 1999r. wniósł żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją z 12 lipca 1996r., gdyż jako strona nie ze swojej winy nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu. Uznał, że organ odmówił wznowienia z naruszeniem przepisów kpa, a ponadto w sposób mylący, w zaskarżonej decyzji przedstawiono jakiej sprawy dotyczy. Organy zamiennie wskazywały na decyzje w sprawie rozbudowy, czy też przewodów kominowych, czyli wskazywano na różne sprawy i dlatego z pism tych nie mógł wywnioskować, że chodzi o decyzję, której nie znał tj. tej z 1996r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Podniósł, że z postanowień i pism skarżący dowiedział się o decyzji, niezależnie od określenia w nich charakteru inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sad administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest zaskarżona decyzja, która została wydana w sprawie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową, wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Pozytywne przesłanki, wyliczone w cytowanym przepisie, oznaczają przyjęcie stanowiska, iż niedopuszczalne staje się wznowienie, na podstawie nie wyliczonych okoliczności. Strona żądając wznowienia postępowania winna wskazać jedną z przyczyn wznowienia określonych w tym przepisie, uzasadniając to na tyle precyzyjnie, aby organ miał możliwość podjęcia postanowienia na podstawie art. 149 § 1 kpa. Nie chodzi tu rzecz jasna o to, aby organ mógł ocenić, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania, gdyż ocena taka może być dokonywana na dalszym etapie postępowania, nie zwalnia to jednak strony w ogóle od jakiegokolwiek uzasadnienia.

W art. 148 kpa uregulowane zostały natomiast dwie kwestie, a mianowicie: tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania. Na zasadzie art. 148 § 1 kpa, podanie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji. W rozpatrywanej sprawie, właściwość organu do wznowienia postępowania, nie jest kwestią sporną. Zgodnie z art. 148 § 2 kpa, strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże, gdy żąda wznowienia, tak jak w rozpoznawanej sprawie, na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), to termin jednomiesięczny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Termin ustanowiony w art. 148 odnosi się wyłącznie do strony, z tym, że nie zwalnia to organu od oceny jego dochowania. W tym celu, termin winien być ustalony w sposób jednoznaczny i wykazane dowody na okoliczność ustalenia daty "dowiedzenia się o decyzji" przez stronę

Zaskarżona decyzja w rozpoznawanej sprawie zapadła we wznowionym postępowaniu, wszczętym na wniosek L. P. z dnia 20 września 1999r., które wpłynęło do organu w tym samym dniu. Postępowanie zatem, w sprawie wznowienia na żądanie strony zostało wszczęte z datą złożenia podania o wznowienie (art. 61 § 3 kpa). Strona żądając wznowienia postępowania wskazała jedną z przyczyn wznowienia określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, uzasadniając to na tyle precyzyjnie, że organ miał wykazaną przesłankę umożliwiającą do podjęcia postanowienia na podstawie art. 149 § 1 kpa. Organy orzekające przyjęły, pomimo braku stwierdzenia w swoich decyzjach, że skarżący był stroną postępowania z 1996r. w sprawie o sygn. akt [...].

Skarżący żądał we wniosku z dnia 20 września 1999r., wznowienia "z dnia 12 lipca 1996r. nr [...] w związku z tym, iż o decyzji tej oraz o toczącym się postępowaniu nie został poinformowany i nie mógł w nich brać czynnego udziału". Skarżący nie wskazał we wniosku daty o dowiedzeniu się o decyzji, co do której żądał wznowienia postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby organ orzekający wzywał skarżącego do wskazania tej daty, istotnej w sprawie. Organ pierwszej instancji, przyjął, że skarżący wiedział o przywołanej decyzji "o pozwoleniu na rozbudowę", od stycznia 1999r. Organ ten nie podał daty, którą przyjął do liczenia terminu. Przywołane zostały natomiast dokumenty, które zdaniem organów przesądziły o tym, iż skarżący wiedział o decyzji, co do której żądał wznowienia postępowania. Dokumenty, o których mowa to: postanowienie Prezydenta [...] z dnia 29 grudnia 1998r., nr [...]; pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 21 stycznia 1999r. kierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego; postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 1999r., nr [...]. Organ odwoławczy wprawdzie przyjął, że skarżący od dnia otrzymania postanowienie Prezydenta [...] z dnia 29 grudnia 1998r., nr [...], w dniu 11 stycznia 1999r. wiedział o decyzji z 1996r., natomiast co do pozostałych dokumentów nie przywołał daty ich otrzymania, ani też nie dołączył zwrotnego potwierdzenia odbioru, z którego by wynikało, że skarżący je otrzymał. Ponadto, na uwagę zasługuje okoliczność podnoszona przez skarżącego, że w przywołanym wyżej postanowieniu, była mowa o budowie budynku i komina, a przy wznowieniach posługuje się organ terminem "rozbudowy", co nie naprowadzało go, o jakich decyzjach organ orzeka. Zauważyć należy, że z w/w dokumentu, nie wynikała treść decyzji, z którą skarżący się zapoznał. Skarżący podał w odwołaniu, że z treścią decyzji "zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę" z dnia 12 lipca 1996r., zapoznał się 18 września 1999r., podczas przeglądania akt w innej sprawie, bowiem wcześniej odmawiano mu wglądu w akta i wówczas dotarł do decyzji, o której nic nie wiedział tj. tej z 1996r.

Skoro z treścią decyzji, jak podaje skarżący, zapoznał się 18 września 1999r., a organy nie prowadziły postępowania wyjaśniającego, nie odniosły się w uzasadnieniu decyzji do daty podanej przez skarżącego, lecz arbitralnie przyjęły inną datę, zatem należy podkreślić, że brak jednoznaczności, co do terminu z art. 148 § 2 kpa, nie może być interpretowany na niekorzyść strony.

Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 7, 8 i 9 kpa na organie ciążą określone obowiązki, a w szczególności organ winien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i powinien w tym celu udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nade wszystko jednak należy pamiętać, że w toku postępowania organ stoi na straży praworządności. Na podstawie podań, wniosków strony organ musi ustalić istotę żądań i termin, jeżeli ma to decydujące znaczenie. Zgodnie z orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny na stronie ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o istnieniu kwestionowanej decyzji, zaś organ może przyjąć oświadczenie złożone w tym względzie przez stronę. Należało w związku z tym przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, polegające na odebraniu od strony odpowiedniego oświadczenia popartego w razie potrzeby i możliwości innymi dowodami, zaś gdyby organ uznał te materiały za niewystarczające czy niewiarygodne, przeprowadza we własnym zakresie postępowanie dowodowe umożliwiające ustalenie, czy rzeczywiście termin nie został przez stronę zachowany. W odwołaniu od decyzji I instancji skarżący zaprzeczył, że uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, stwierdzając, że odpowiedni wniosek złożył niezwłocznie po tym, kiedy dowiedział się o decyzji. Powinnością organu II instancji zatem było ustosunkowanie się do takiego zarzutu, natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by zagadnienie to było w ogóle przedmiotem rozważań.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy w pierwszym rzędzie wyjaśnić, ocenić i rozważyć czy zachowany został termin, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa i wydać rozstrzygnięcie w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Sąd identyfikuje się ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA w Warszawie z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IV SA 1662/97, LEX nr 48730, który przyjął, że "Zgodnie z art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zatem z treści tego przepisu wynika wprost, iż liczy się dzień, w którym strona się dowiedziała o decyzji, a nie dzień, w którym miała taką możliwość."

W świetle tych okoliczności zaskarżone decyzje została wydane z naruszeniem art. 77 i 148 kpa. Organy orzekające nie wykazały w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, iż strona skarżąca dowiedziała się o decyzji z 12 lipca 1996r., jak i okolicznościach wymienionych w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa wcześniej niż 18 września 1999r.

Sąd zwraca uwagę, iż na rozprawie skarżący zmodyfikował skargę, poprzez żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Mając na uwadze regulację art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi (w tym żądaniami), co oznacza, że przy uwzględnieniu skargi, wyda któryś z typów wyroków określonych w art. 145-150 cyt. ustawy. Uregulowania z przywołanych przepisów nakazują Sądowi stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia, a żądanie skarżącego musi być traktowane jedynie jako niewiążący dla Sądu wniosek, projektujący orzeczenie. Dokonując w powyższy sposób oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, Sąd stwierdził, iż decyzje te naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.

Rozstrzygnięcia w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).