Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 842/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1,  art. 97 par. 1 pkt 4,  art. 100 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.K., U.T., L.W. i M.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A.K., L.W., U.T. i M.T. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A.K., L.W., U.T. i M.T. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2013 r. A.K., M.T. , U.T. i L.W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymujące w mocy swoje postanowienie z dnia [...] października 2012 r., którym odmówiono im wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1977 r., o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...], przy ul. [...].

Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

Zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] ozn. nr hip. [...], o pow. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i z dniem jego wejścia w życie grunt tej nieruchomości, przeszedł na własność gminy [...], a następnie na rzecz Skarbu Państwa. Obecnie grunt ten stanowi mienie komunalne i obejmuje działki ew. nr nr: [...].

Przeddekretowi właściciele nieruchomości przy [...] – W. i A. małż. D. - działając przez pełnomocnika, złożyli w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej gruntu. Orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1952 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dawnym właścicielom przyznania wnioskowanego prawa z jednoczesnym stwierdzeniem przejęcia na własność Państwa wszystkich znajdujących się na tym gruncie zabudowań.

W.D. zmarł w 1949 r., a spadek po nim nabyli: J.G. oraz D.B. i J.B. (post. Sądu Powiatowego [...] z dnia [...] stycznia 1951 r., sygn. akt [...]).

W dniu [...] stycznia 1955 r. zawarta została pomiędzy A.D. i I.S. umowa, na podstawie której A.D. przelała na rzecz I.S. wszystkie swoje prawa do odszkodowania przysługujące jej z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu, w związku z orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r.

Następnie analogiczne umowy zostały zawarte przez spadkobierców W.D.: w dniu [...] czerwca 1955 r. umowę taką z I.S. zawarła J.G., w dniu [...] sierpnia 1955 r. - D.B., a w dniu 7 września 1956r. – D. B., działająca w imieniu i na rzecz małoletniego J.B. (na podstawie prawomocnego post. Sądu Powiatowego w [...] z [...] września 1955 r., sygn. akt [...]).

Spadek po A.D. nabyli: J.B., D.P. (uprzednio B.) i J.G. (post. Sądu Rejonowego dla [...] z [...] października 2009 r., sygn. akt [...]). Po śmierci zaś J.G. spadek po niej nabyła E.O. (post. Sądu Rejonowego dla [...] z [...] kwietnia 1997 r., sygn. akt [...]).

Następcami prawnymi przeddekretowych właścicieli zostali J.B., D.P. i E.O.. Następnie ww. dokonali aktem notarialnym z dnia [...] marca 2015r. częściowego działu spadku po A.D. oraz podziału majątku dorobkowego bez spłat i dopłat oraz zniesienia wspólności praw miedzy J.B. oraz E.O., w ten sposób, że prawa i roszczenia wynikające z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz wszelkich innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, dotyczących nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], przysługiwać będą J.B.

Dnia 14 kwietnia 2015r. J.B. dokonał darowizny udziałów w spadkach po W. i A.D. w wymiarze [...] części na rzecz K.B. Tego samego dnia J.B. dokonał darowizny udziałów w spadkach po W. i A.D. w wymiarze [...] części M.B. Kolejno, dnia [...] października 2015r. J.B. przystąpił do Spółki [...] Sp. z o.o. oraz przeniósł [...] udziałów w prawach i roszczeniach do nieruchomości dekretowej położonej w [...] przy ul. [...]. Następnie dnia [...] kwietnia 2016r. J.B. darował M.J. [...] części udziału w spadku po W.D. oraz A.D.

Po śmierci I.S. spadek po niej nabyli skarżący A.T. oraz J.T. i M.T. (post. Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 1987 r., sygn. akt [...]). Po śmierci J.T. spadek po nim nabyli: U.T. i M.T. (post. Sądu Rejonowego dla [...] z [...] września 2005 r., sygn. akt [...]). Prawa do spadku po A.T. nabyły L.W. i A.K.

Na wniosek następców prawnych I.S. wszczęte zostało przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowanie nadzorcze w przedmiocie orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1952 r., które zakończyło się decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], stwierdzającą nieważność tego orzeczenia administracyjnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] uchyliło własną decyzję z [...] czerwca 2006 r. i orzekło, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] lutego 1952 r. w odniesieniu do sprzedanych lokali mieszkalnych o numerach: [...], znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...], wydane zostało z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie; natomiast w pozostałej części Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność kwestionowanego orzeczenia administracyjnego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na skutek tego orzeczenia organu nadzoru "odżyła" sprawa rozpatrzenia złożonego przez W. i A. małżonków D. wniosku dekretowego. W tej sytuacji po ponownym rozpatrzeniu wniosku dekretowego Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], zmienioną w trybie art. 155 k.p.a. za zgodą stron decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., ustanowił w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w odpowiednich udziałach, użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości na rzecz A.T., M.T. oraz U.T.

W wyniku wznowienia postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2010 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], uchyliło swoje decyzje z dnia [...] lutego 2007 r. i z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1952 r. w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach: [...] w budynku położonym przy ul. [...] wydane zostało z naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie stwierdziło nieważność tego orzeczenia.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent [...] odmówił J.B. wznowienia postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości [...] z powodu braku przymiotu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nie uwzględniło zażalenia J.B. na postanowienie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 7/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.B. na te postanowienia.

Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], zmienioną za zgodą stron decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. W wyniku tego wznowienia Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. zmienioną za zgodą stron decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2008 r., obydwie w części odnoszącej się do działki o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Równocześnie organ I instancji orzekł o ustanowieniu w trybie dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w odpowiednio zmienionych udziałach, użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz L.W., A.K., M.T. oraz U.T. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi następców prawnych I.S.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. A.K., M.T., U.T. i L.W. reprezentowani przez r.pr. M.A. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika [...] Nr [...] z dnia [...] lipca1977 r. na mocy której doszło do sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w [...], przy ul. [...].

W dniu [...] maja 2012 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1975 r. wystąpił J.B.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek A.K., M.T., U.T. i L.W., reprezentowanych przez r. pr. M. A., w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika [...] Nr [...] z dnia [...] lipca1977 r., na mocy której doszło do sprzedaży, na rzecz dotychczasowego najemcy, lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...], przy ul. [...].

Kolegium w swoim rozstrzygnięciu powołało się przede wszystkim na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012r., sygn. akt I SA/Wa 2398/11, w którym zawarta została ocena prawna w kwestii, czy osoby występujące w sprawach dotyczących nieruchomości przy ul. [...] są stronami postępowania. Wobec jednoznacznego uznania w tym wyroku, że stronami postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku dekretowego nie są następcy prawni

I.S. - czyli wnioskodawcy w niniejszej sprawie - lecz spadkobiercy byłych właścicieli, również Kolegium doszło do przekonania, że skoro następcy prawni I.S., zostali pozbawieni statusu strony w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku dekretowego, to tym bardziej nie można przyjąć, aby mieli oni legitymację do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucono, iż Kolegium oceniło legitymację wnioskodawców wyłącznie w oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 27 lutego 2012r., sygn. akt I SA/Wa 2398/11, Kolegium nie poczyniło w tym zakresie własnych ustaleń, nie wskazało dowodów i w konsekwencji dokonało wadliwej oceny w zakresie podmiotowym. Strony wniosły również o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 kpa - do czasu zakończenia postępowania ze skargi o wznowienie ww. postępowania sądowego, zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. I SA/Wa 1503/12.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie rozpoznając sprawę podzieliło stanowisko poprzedniego składu orzekającego w kwestii oceny legitymacji wnioskodawców. Wskazało, że stosownie do treści art. 28 kpa: Stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z doktryną i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny musi wynikać z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie o interes faktyczny dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki (postanowienie NSA w Warszawie z 15 grudnia 1998 r. II SA 1551/98).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej w trybie dekretu, może toczyć się na żądanie byłego właściciela lub jego następcy prawnego, a zatem uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego wymaga posiadania uprawnień w odniesieniu zarówno do gruntu jak i budynku, ponieważ prawo własności lokalu mieszkalnego jest związane z prawem użytkowania wieczystego części gruntu pod budynkiem.

Kolegium wskazało, że umowy cywilne zawarte pomiędzy I.S., a A.D., J.G. i D.O., w latach 1955 i 1956, były umowami zbycia wyłącznie roszczeń odszkodowawczych i nie mogły być wiążące w stosunku do gruntu nieruchomości. Taką ocenę prawną zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w cytowanym wyroku i jest ona wiążąca w tym zakresie dla organów administracji.

W obecnej chwili wnioskodawcy - jako spadkobiercy I.S. - nabywcy wyłącznie roszczeń odszkodowawczych - nie legitymują się więc żadnym prawomocnym orzeczeniem administracyjnym, z którego mogliby wywodzić swoje uprawnienie do gruntu nieruchomości, zaś tytuł wynikający z umowy cywilnej również ich do tego nie uprawnia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wniosku, jak również do wniosku o zawieszenie postępowania ze względu na złożoną, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę o wznowienie postępowania w sprawie I SA/WA 1503/12, Kolegium nie znalazło podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Wskazało, że skoro, jak twierdzą wnioskodawcy, ocena prawna zawarta w cyt. wyroku nie jest wiążąca w niniejszej sprawie, to ewentualne wznowienie postępowania sądowego również nie powinno mieć znaczenia. Ponadto odmowa wszczęcia postępowania nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, w przypadku zmiany stanu prawnego możliwe jest, w ocenie Kolegium, wydanie rozstrzygnięcia odmiennego.

A.K., M.T., U.T. i L.W., reprezentowani przez r.pr. M.A. złożyli skargę, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., którym to postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie nr [...], z dnia [...] października 2012 r., orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1977 r., na mocy której doszło do sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w [...], przy ul. [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucali naruszenie :

1. art. 6, 7, 9 i 11 kpa poprzez niewyjaśnienie kwestii legitymacji A.K., M.T., U.T., L.W. i oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2398/11, w sytuacji gdy ocena prawna zawarta w ww. uzasadnieniu nie ma mocy wiążącej dla rozpatrzenia przedmiotowej kwestii, a organ jest zobligowany do wszechstronnego zbadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, nadto zaś w innym wyroku z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 7/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, iż udział J.B. w prawach i roszczeniach do gruntu nieruchomości przy ul. [...] został zbyty na rzecz I.S. - poprzedniczki prawnej A.K., M.T., U.T., L.W.;

2. art. 124 § 2 kpa i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez niewyjaśnienie stronie motywów rozstrzygnięcia i dowodów na których oparł się organ, jak też dowodów którym organ odmówił wiarygodności, w tym pominięcie mocy dowodowej znajdujących się w aktach umów przelewu oraz złożonych wraz z zawarciem przedmiotowych umów oświadczeń oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2010 r., nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...];

3. art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niezebranie całego materiału dowodowego oraz brak dokonania oceny dowodów znajdujących w aktach postępowania;

4. art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa poprzez przyjęcie, iż A.K., M.T., U.T., L.W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w nieruchomości przy ul. [...], w sytuacji, gdy A.K., M.T., U.T., L.W. legitymują się przymiotem strony postępowania wskutek zawarcia umów przelewu praw, które to umowy są ważne, skuteczne i dotyczą wszelkich praw do nieruchomości powstałych także w razie uchylenia orzeczenia dekretowego, nadto istnieje prawomocne orzeczenie administracyjne - ostateczna decyzja z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. w której SKO w [...] uznało legitymację ww. osób w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, a dodatkowo niniejsze postępowanie dotyczy roszczeń odszkodowawczych, a nie prawa do uzyskania użytkowania wieczystego gruntu czy też przywróconego prawa własności posadowionego na gruncie budynku;

5. art. 101 kpa poprzez nierozstrzygnięte sprawy zawieszenia postępowania w formie odrębnego postanowienia.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wnosili o:

1. uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia SKO w [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r.,

2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżący podnosili, że w uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945r. może toczyć się na żądanie byłego właściciela lub jego następcy prawnego, gdyż tak wynika z art. 7 ust. 1 dekretu, i konsekwentnie, uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego wymaga istnienia uprawnienia dotyczącego zarówno gruntu, jak i budynku, ponieważ prawo własności lokalu mieszkalnego jest związane z prawem użytkowania wieczystego części gruntu pod budynkiem. Zdaniem organu, w wyroku z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2398/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając, iż umowy cywilne zawierane w latach 1955 i 1956 pomiędzy I.S., a A.D., J.G. i D.B. były umowami zbycia roszczeń odszkodowawczych i nie mogły wiązać w stosunku do gruntu nieruchomości, zawarł wiążącą ocenę dla organów administracji. Zdaniem skarżących organ w żaden sposób nie wskazał podstawy prawnej dla której był uprawniony do zaniechania, już nie tyle wszechstronnego, ile w ogóle jakiegokolwiek zbadania kwestii legitymacji wnioskodawców w niniejszej sprawie, opierając się jedynie na treści uzasadnienia wspomnianego wyroku. Tymczasem w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że stan związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego ograniczony jest co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. W niniejszej sprawie oznacza to jedynie, iż organ nie jest uprawniony do kwestionowania legitymacji spadkobierców dawnej właścicielki do wszczęcia postępowania nadzorczego co do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości v położonej przy [...]. W żadnym razie nie oznacza to natomiast, że organ może wyłącznie na tej podstawie, odmówić legitymacji spadkobiercom nabywczyni roszczeń dekretowych w jakiejkolwiek sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, bez poczynienia własnych ustaleń w tej sprawie. Takich ustaleń organ nawet nie próbował dokonywać, zadawalając się przytoczeniem fragmentów wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,

Skarżący wskazywali, że dokonanie wszechstronnych i niezależnych ustaleń w niniejszej sprawie jest tym bardziej konieczne, że w obiegu istnieje inny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 7/12, zawierający diametralnie odmienną ocenę prawną stanu własnościowego nieruchomości przy ul. [...] od tej przyjętej w wyroku z dnia 27 lutego 2012 r.

Niedokonanie własnej analizy sprawy w połączeniu z bezkrytycznym powieleniem uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. zdaniem skarżących doprowadziło w konsekwencji do sytuacji, w której organ bezzasadnie odmówił A.K., M.T., U.T., L.W. przymiotu strony, wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy, jak również z pominięciem wydanych, również przez ten organ orzeczeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem zapadłym na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. tutejszy Sąd odmówił J.B., E.O. i D.P. dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu sądowym.

Na skutek złożonego zażalenia na powyższe postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I OZ 246/15, oddalił zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że zaskarżone postanowienie organu oraz postanowienie je poprzedzające są nieprawidłowe. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. można bowiem w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony powinno zostać wszczęte zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., aby stworzyć możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy w ramach postępowania.

Powyższe znajduje potwierdzenie w stanowisku, które zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1045/13 gdzie wprost stwierdzono , że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Analogicznie w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 983/13 NSA podkreślił , że właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego.

Omawiana potrzeba wszczęcia postępowania administracyjnego i badania w jego toku interesu prawnego wszystkich osób, które roszczą sobie prawo do uczestniczenia w nim na prawach strony, w sposób niewątpliwy zaistniała w sprawie niniejszej.

Sąd w składzie orzekającym, z urzędu dysponuje wiedzą, że przed organami administracji, sądami powszechnymi, w tutejszym sądzie oraz przed NSA toczą się liczne postępowania między Skarżącymi A.K., M.T., U.T. i L.W. jako następcami prawnymi I.S. oraz następcami prawnymi W. i A. małżonków D., w tym m.in. J.B. Istota sporu pomiędzy wymienionymi osobami zasadza się na kwestii którym z nich przysługuje prawo do żądania w trybie dekretowym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

Przedmiotem kontrowersji w tym zakresie jest interpretacja treści i skutków prawnych umów zawartych w latach 1955-1956 pomiędzy A.D. i spadkobiercami W.D. a I.S. Wskazane umowy przelewały bowiem na nabywczynię wszystkie prawa do odszkodowania przysługujące na podstawie art. 7, 8 i 9 dekretu z dnia 26.10.1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta Warszawy, w związku z orzeczeniem z dnia [...] lutego 1952r. , mocą którego odmówiono przedwojennym właścicielom nieruchomości przyznania prawa własności czasowej do niej, z jednoczesnym stwierdzeniem przejęcia na własność Państwa wszystkich znajdujących się na gruncie zabudowań. Wskazane umowy zawierały bowiem oświadczenia zbywających, że w przyszłości nie będą rościć sobie żadnych praw ani pretensji do omawianej nieruchomości w przypadku uchylenia orzeczenia dekretowego, uznając nabywczynię I.S. za właścicielkę odpowiednich części tej nieruchomości.

Jest Sądowi w składzie orzekającym wiadomo z akt sprawy oraz z urzędu, że zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne w toku licznych postępowań w sprawach dotyczących w/w osób całkowicie odmiennie rozstrzygały tę sporną kwestię, raz uznając rację jednej, raz drugiej strony, czego przykładem są wymienione wyżej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11 oraz I SA/Wa 2398/11 uznające uprawnienia spadkobierców przeddekretowych właścicieli nieruchomości oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 7/12 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13, uznające uprawnienia spadkobierców I.S.

W wyniku konstatacji powyższego stwierdzić należy, że Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd tutejszego Sądu wyrażony w wyroku z dnia 24 listopada 2016r. sygn. akt I SA/Wa 2997/13, że w postępowaniu administracyjnym, co do zasady, istnieje możliwość dokonywania przez organy administracji i sądy administracyjne oceny skutków prawnych treści zawartych przez strony umów i złożonych przez nich oświadczeń, o ile jednak kwestia ta nie jest sporna pomiędzy stronami postępowania. W przypadku natomiast zaistnienia sporu co do rzeczywistej treści zawartych umów cywilnych, ich skutków prawnych oraz skuteczności złożonych oświadczeń woli, która to sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, ani organy administracyjne, ani sądy administracyjne nie są organami kompetentnymi do ich rozstrzygania. Sąd w całej rozciągłości podziela zatem pogląd, że zaistniałe rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy stanowią spór cywilny, który podlega wyłącznej kognicji sądów powszechnych, stosownie do regulacji zawartej w treści art. 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Wskazane przepisy przesądzają bowiem, że stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi reguluje Kodeks cywilny, a do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Skoro więc, sporna między stronami, sprawa interpretacji zawartych w latach 60- tych umów jest sprawą cywilną, to jej rozstrzygnięcie pozostaje w wyłącznej dyspozycji powszechnego sądu cywilnego.

Jeżeli zatem w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego pojawia się taki spór, którego rozstrzygniecie jest niezbędne do dalszego, prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, organ administracji winien ewentualnie skorzystać z treści art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a., które stanowią, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., może jednocześnie wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo też wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

W rozpatrywanej sprawie organy orzekające niewłaściwie, zdaniem sądu, nie skorzystały jednak z powołanych przepisów prawa, przez co naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym niewątpliwie mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia. Jednocześnie uznać należy, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] października 2012 r., odmawiające Skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1979 r., o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...], przy ul. [...], zapadło z uchybieniem treści art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn omówionych wyżej .

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr.152 poz. 1270 ze zmianami), orzekł jak w sentencji wyroku.