Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1634/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16  ust. 1  art. 17  ust. 1  art. 5  ust. 2  art. 2 ust. 1 art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c  art. 152  art. 132  art. 200  art. 205 par. 1  art. 209
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. K. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zwrócił się do A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym kontroli biletów w pociągach uruchamianych przez spółkę, poprzez:

1. przesłanie wzorów identyfikatorów, zgodnych z art. 33a ustawy – Prawo przewozowe, upoważniających do kontroli dokumentów przewozowych w pociągach dla wszystkich istniejących stanowisk związanych z kontrolą (konduktor, kierownik pociągu, rewizor, kontroler itd.),

2. udzielenie informacji, jaka liczba osób (na dzień udzielenia odpowiedzi) posiada aktualne uprawnienia do kontroli biletów w pociągach, dla poszczególnych stanowisk z tym związanych (tj. ilość konduktorów, ilość kierowników pociągów, ilość rewizorów itd.),

3. podanie informacji, w jaki sposób nadawane są numery służbowe osobom uprawnionym do kontroli biletów, tj. czy są one nadawane losowo, czy też istnieją jakieś zasady numeracji, a jeśli takowe istnieją, to jakie zakresy numeracji są używane, ilu cyfrowe są to numery, jak są one nadawane w zależności od miejsca zatrudnienia, stanowiska.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka pismem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w odniesieniu do pkt 1 wniosku wskazała, że wzory identyfikatorów odpowiadają wymogom art. 33a ust. 2 pkt 1 – 6 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe. Odnośnie zaś pkt 2 i 3 wniosku stwierdziła, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r., skarżący A. K. stwierdził, iż Spółka pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie ją do udzielenia żądanych informacji i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązana jest do ich udostępnienia. Stwierdził również, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 37 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na to, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z uwagi na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu podała, że żądane informacje służą uregulowaniu zasad działania kontrolerów i stanowią informację wewnętrzną spółki, gdyż ich adresatami są wyłącznie pracownicy Spółki.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2012 r. skarżący zakwestionował pogląd, iż żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej, oraz że stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W piśmie z dnia [...] października 2012 r. Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

Z kolei skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2012 r. podtrzymał swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 371/12, zobowiązał A. sp. z o.o. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku A. K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w zakresie pkt 2 i pkt 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; umorzył postępowanie w pozostałym zakresie i zasądziła od A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na rzecz A. K. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez A. Sp. z o. o. z siedzibą w W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 674/13, uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1 w części dotyczącej pkt 3 wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w pozostałej części oddalił skargę kasacyjną i oddalił wniosek A. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono m. in., że: "informacja dotycząca pkt 3 wniosku nie jest informacją publiczną, gdyż nie dotyczy publicznej sfery działania Spółki, tylko sfery spraw wewnętrznych, dotyczących jednego aspektu organizacji pracy osób uprawnionych do kontroli biletów, mianowicie nadawania numerów służbowych. Nie sposób uznać, aby to, jak są nadawane numery służbowe, mogło mieć jakikolwiek związek z publiczną sferą działania przewoźnika".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 714/13, oddalił skargę w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 3.

W tej sytuacji A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej u.d.i.p.) w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (zwanej dalej: u.z.n.k.), po rozpatrzeniu pkt 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r., o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "jaka liczba osób (na dzień udzielenia odpowiedzi) posiada aktualne uprawnienie do kontroli biletów w pociągach dla poszczególnych stanowisk z tym związanych (tj. ilość konduktorów, ilość kierowników pociągu, ilość rewizorów itd.)", odmówiła udostępnienia powyższej informacji publicznej. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei pojęcie "tajemnicy przedsiębiorstwa" zostało zdefiniowane w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i zgodnie z jego treścią przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powyższego zatem wynika, iż w świetle obowiązujących przepisów udostępnienie wnioskowanych informacji przez podmioty zobowiązane, zgodnie z art. 4 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej, podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Wnioskowane zaś informacje dotyczące liczby osób (na dzień udzielenia odpowiedzi) posiadających aktualne uprawnienia do kontroli biletów w pociągach dla poszczególnych stanowisk z tym związanych (tj. ilość konduktorów, ilość kierowników pociągu, ilość rewizorów itd.), stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje organizacyjne przedsiębiorstwa, co do których A. Sp. z o. o. podjęłaś niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Co więcej, przekazanie żądanych informacji, a następnie ich wykorzystanie, mogłoby stanowić czyn nieuczciwej konkurencji stypizowany w art. 11 ust. 1 u.z.n.k., zgodnie z którym czynem nieuczciwej konkurencji jest przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy.

We wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. do A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i w uzasadnieniu podał, że zgodnie z orzecznictwem tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, winna mieć charakter obiektywny. Wynika z tego, iż nie można tej tajemnicy subiektywizować, wyłącznie w oparciu o oświadczenie woli danego przedsiębiorcy, co w niniejszej sprawie uczynił organ. Ponadto przedsiębiorca, odmawiając udostępnienia informacji publicznej na wniosek z powołaniem na powyższą tajemnicę, winien wykazać w jaki sposób ujawnienie wnioskowanych danych może ujemnie wpłynąć na to przedsiębiorstwo, aby należycie uzasadnić odmowę. W dalszej części stwierdził, że pozyskanie informacji będących przedmiotem wniosku, w żadnym razie nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla Spółki A.

A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu – powołując się na ustalony już powyżej stan faktyczny oraz argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji – podała, że A., jako spółka prawa handlowego, działa na rynku kolejowym, na którym funkcjonują również inne podmioty prowadzące działalność wobec niej konkurencyjną. Informacje, których udostępnienia żąda wnioskodawca, są ważne z punktu widzenia interesów A. i zawierają dane, na podstawie których można m. in. wyliczyć przybliżone koszty zatrudnienia osób uprawnionych do kontroli biletów, czy też metodę obliczania ilości osób niezbędnych do efektywnego przeprowadzania kontroli biletowych. Tym samym, udostępnienie informacji dotyczącej liczby osób posiadających aktualne uprawnienia do kontroli biletów w pociągach dla poszczególnych stanowisk z tym związanych, mogłyby mieć negatywny wpływ na sytuację organizacyjną spółki oraz jej pozycję wobec konkurencji tj. innych przewoźników kolejowych. Zdobycie przez podmioty konkurencyjne na rynku przewozów kolejowych wnioskowanych informacji, spowodowałoby również możliwość wykorzystania jej w sposób naruszający interesy A., poprzez użycie danych do prowadzenia własnej działalności przewozowej. Co więcej, podmioty konkurencyjne mogłyby opracować oraz wdrożyć ulepszoną metodę organizacyjną. W konsekwencji udostępnienie informacji publicznych oraz chociażby potencjalna możliwość ich wykorzystania przez podmioty konkurencyjne, działające na rynku przewozów kolejowych, w sytuacji, gdy A. nie ma możliwości uzyskania tego rodzaju danych, skutkowałaby naruszeniem interesów Spółki. W świetle powyższych argumentów, za nieuzasadnione należy uznać stanowisko, jakoby wnioskowane informacje w żadnym razie nie mogły pociągać za sobą negatywnych skutków dla spółki A.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której przepisy te powinny być zastosowane, tj. poprzez nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznej będącej w posiadaniu organu i niepublikowanej w BIP, co do której złożono wniosek o jej udostępnienie,

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 1993r. nr 47 poz. 211 z późn. zm.), poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której nie mają one zastosowania, gdyż wnioskowane przez skarżącego informacje publiczne nie mają charakteru chronionej prawem tajemnicy przedsiębiorcy,

3) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 2 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji,

4) art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez uzasadnienie decyzji w sposób pozorny, powierzchowny i nie budzący zaufania obywatela do organu.

W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał m. in., że trudno wyobrazić sobie sytuację, by ujawnienie informacji o ilości konduktorów, kierowników pociągu czy rewizorów mogło umożliwić konkurencyjnym spółkom przewozowym zwiększenie efektywności przeprowadzania kontroli biletów w pociągach, wyliczenie kosztów zatrudnienia itp., co sugeruje organ. Oceniając tę argumentację nie sposób abstrahować od realiów rynku przewozów kolejowych. Otóż nie ma tam typowej konkurencji wolnorynkowej, zaś poszczególni przewoźnicy obsługują z reguły odmienne (pod względem rodzaju przewozów, czy terytorialnie) segmenty rynku. Nie są też, i w dającej się przewidzieć przyszłości raczej nie będą rozpisywane przetargi na obsługę linii kolejowych w których przykładowo spółka A. mogłaby konkurować z PKP Intercity, zaś istotną rolę w rozstrzygnięciu przetargu mogłaby odgrywać organizacja kontroli biletów w pociągach. Ponadto A. stanowi jeden z "najmłodszych" podmiotów na rynku krajowych przewozów kolejowych, stąd trudno oczekiwać żeby przewoźnicy, którzy rozpoczęli swą działalność dużo wcześniej, jak choćby spółki grupy PKP S. A., w drodze czynów nieuczciwej konkurencji pozyskiwali od A. dane o ilości konduktorów i wykorzystywali je do doskonalenia własnych systemów kontroli biletów. Zatem podniesiona przez zarząd spółki argumentacja nie wskazuje na rzeczywiste szkody, jakie spółka może ponieść wskutek ujawnienia wnioskowanych danych, a jedynie na szkody czysto hipotetyczne, które w praktyce nie nastąpią. Decyzja odmowna zatem nie ma de facto na celu ochrony żywotnych interesów przedsiębiorcy, lecz raczej uchylenie się od obowiązku udostępnienia informacji publicznej i ominięcie konstytucyjnych uregulowań w tym zakresie. W dalszej części wskazał na definicję "tajemnicy przedsiębiorcy", zawartą w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem w sprawach o zbliżonej problematyce, aby przedsiębiorca mógł skutecznie odmówić udzielenia informacji publicznej z powołaniem na ww. tajemnicę, konieczne jest równoczesne spełnienie wszystkich powyższych przesłanek, tj.:

1) wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną technologiczną organizacyjną tudzież inną posiadającą wartość gospodarczą

2) przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,

3) informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej. Niespełnienie którejkolwiek z powyższych przesłanek będzie miało ten skutek, że podmiot nie może zasłaniać się tajemnicą przedsiębiorcy i jest zobowiązany do udzielenia wnioskowanych informacji. Natomiast organ w niniejszej sprawie nie wykazał chociażby, aby podjął jakiekolwiek działania w celu zachowania żądanych danych w poufności i jedynym przejawem takich działań było wydanie w niniejszej sprawie decyzji odmownych. Niezależnie od powyższego, zgodnie z poglądem doktryny i orzecznictwa, tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, musi mieć charakter obiektywny. Nie można jej zatem subiektywizować w oparciu tylko o oświadczenie woli danego przedsiębiorcy. Gdyby tak było, konstytucyjne prawo do informacji wynikające z art. 61 Konstytucji RP, stałoby się prawem martwym, skoro podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej mógłby w pełni arbitralnie wydać decyzję odmowną w stosunku do każdej wnioskowanej informacji, zarówno stanowiącej obiektywnie rzecz biorąc tajemnicę ustawowo chronioną jak i nie posiadającej tego przymiotu. Ochrona tajemnicy przedsiębiorcy w kontekście dostępu do informacji publicznej musi także być w pewnym zakresie ograniczona do takich informacji, które faktycznie tajemnicę mogą stanowić, a do do adresata wniosku należy wykazanie i uprawdopodobnienie, że dana informacja stanowi jego tajemnicę i jej ujawnienie może wyrządzić szkodę. Jednakże organ nie zadośćuczynił tej powinności poprzestając na gołosłownym stwierdzeniu w tym zakresie i wobec powyższego naruszono przepisy art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane wyżej uchybienie przepisom jest istotne o tyle, że sąd badając odmowę udostępnienia informacji publicznej waży z jednej strony konstytucyjne prawo do informacji, zaś z drugiej prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy. Dopiero uznanie, że to drugie prawo ma w danej sytuacji większą wartość pozwoli na utrzymanie decyzji odmownej w mocy. Ponadto nie w każdym przypadku to, że dana informacja ma walor tajemnicy przedsiębiorcy, będzie uzasadniało odmowę jej udostępnienia na wniosek. W orzecznictwie dominuje pogląd, że ustawodawca formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę prawa do informacji wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Natomiast zaskarżone decyzje zdają się świadczyć o poglądzie odmiennym, a mianowicie wąskim traktowaniu prawa skarżącego do uzyskania interesującej go informacji publicznej, natomiast szerokim traktowaniu uprawnień przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy handlowej. Odnosząc się z kolei do kwestii czysto proceduralnej, organ zaniechał umieszczenia w wydanej decyzji informacji o imionach, nazwiskach i funkcjach osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Narusza to dyspozycję art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a., co także powinno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podała, że Spółka podjęła działania w celu zachowania żądanych danych w poufności, bowiem wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informacje wewnętrzne Spółki, zaś liczba osób uprawnionych do kontroli stanowi wyłącznie informacje usprawniające działalność Spółki. Spółka nie rozpowszechniała nigdy informacji wnioskowanych przez skarżącego, zaś osoby postronne nie mogły uzyskać tych informacji w zwykłej i dozwolonej drodze, co prowadzi do konkluzji, iż Spółka, dołożyła należytych starań, aby zachować wnioskowane informacje w poufności. Za niezrozumiały uznać należy także zarzut naruszenia przez Spółkę art. 7 ust. 1 pkt. 2 u.d.i.p. oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznej będącej w posiadaniu organu i i niepublikowanej w BIP, co do którego złożono wniosek o jej udostępnienie. Jak zostało wskazane zarówno w decyzjach, Spółka odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Zaś zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W konsekwencji powyższego, skoro Spółka odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji, za nielogiczne uznać należy stwierdzenie, jakoby Spółka winna udostępnić tą informację w Biuletynie Informacji Publicznej lub na wniosek. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., jakoby Spółka uzasadniła decyzję w sposób pozorny, powierzchowny I nie budzący zaufania obywatelka do organu. Należy podkreślić, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji było obszerne, wyczerpujące oraz precyzyjne. W szczególności zawierało podstawę prawną, wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa oraz faktów, na których Spółka się oparła. Podkreślono, iż wydanie przez negatywnej dla skarżącego decyzji nie jest i nie może być równoznaczne z wydaniem decyzji nie budzącej zaufania obywatela do organu.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2014 r. skarżący stwierdził, że skarżąca w zaskarżonej decyzji w głównej mierze powołuje się na przepisy, próbując je dostosować w sposób wysoce abstrakcyjny do stanu faktycznego. Z tego mianowicie powodu, że na rynku przewozów kolejowych w Polsce nie występuje typowa konkurencja, jak chociażby pomiędzy sieciami sklepowymi, bowiem nawet jeśli na jakimś odcinku trasy jedzie pociąg osobowy spółki i pociąg ekspresowy PKP Intercity, to trudno tu mówić o konkurencji, bowiem każda z tych spółek obsługuje inny segment przewozów. Podobnie rzecz się ma na terenie województwa kujawsko – pomorskiego, gdzie spółka realizuje przewozy lokalne i trudno przyjąć, aby w dającej się przewidzieć przyszłości przewoźnik ten mógłby zostać usunięty z tego rynku przez innych przewoźników kolejowych. Zatem sugerowanie, że wnioskowana informacja o ilości pracowników mogłaby zwiększyć konkurencyjność, jest wysoce abstrakcyjna. Ponadto trudno przyjąć, by "stara" na rynku spółka PKP S. A. mogłaby czerpać doświadczenia z działalności tak "młodej" na rynku skarżącej spółki. Tym bardziej, że wnioskowana informacja dotyczyła ogólnej informacji o stanie zatrudnienia na wskazanych stanowiskach, a nie szczegółowych danych takich jak plany pracy drużyn konduktorskich, zasadach obsadzania pociągów itd. Innymi słowy, stopień ogólności wnioskowanych danych jest na tyle duży, że ich ujawnienie w żadnym stopniu nie może zaszkodzić spółce. Ponadto trudno uznać, aby wyimaginowane zagrożenie mające wynikać z ujawnienia informacji o liczbie pracowników uprawnionych do kontroli biletów, miały większą wagę niż konstytucyjne prawo do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, bowiem A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3), zaś żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, a zatem podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ww. ustawy). Kwestia ta została już wyczerpująco wyjaśniona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 673/13.

Sporne natomiast jest zagadnienie zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zatem na wstępie zaznaczyć należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być on wykładany rozszerzająco. Przesłanki zatem przemawiające, zdaniem Spółki, za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie.

Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie Spółka wskazanych obowiązków nie dopełniła i z uwagi na skąpy materiał dowodowy przedstawiony w tej kwestii, nie sposób jest prawidłowo zweryfikować zasadności argumentów Spółki i w konsekwencji kontrola kontrola sądowa jest wręcz iluzoryczna.

Wszak wynikający z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obowiązek przekazania Sądowi akt sprawy oznacza, że organ, którego akt lub czynność uczyniono przedmiotem skargi, jest zobligowany do przedłożenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy, jakie zostały zgromadzone w prowadzonym przez niego postępowaniu. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego aktu lub czynności, opiera się bowiem na dokumentach, które organ przedstawia jako akta sprawy, nie ma natomiast obowiązku wzywania organu do dostarczenia innych, brakujących dokumentów, jeśli te nie zostały włączone do akt sprawy. Brak dokumentów, które mają istotne znaczenie w sprawie, a które nie znajdują się w aktach, świadczy niewątpliwie o niekompletności materiału dowodowego, będącego podstawą podjętych rozstrzygnięć, to zaś wskazuje na uchybienia w gromadzeniu dowodów, zwłaszcza że w tym zakresie organ winien stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 77 § 1 i art. 80. Każda sprawa poddana kontroli sądowej, dla jej przeprowadzenia wymaga, by w aktach sprawy znajdowały się te dokumenty, które stanowiły faktyczną podstawę dla podjętych rozstrzygnięć. Nawet jeśli – zdaniem Spółki – żądane informacje nie podlegają udostępnieniu stronie, winny zostać przedstawione Sądowi, jako niepodlegające udostępnieniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, celem dokonania ich oceny pod kątem przyczyny odmowy.

Sąd w niniejszym składnie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., że w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy – konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy.

Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga konieczność dołożenia przez Spółkę należytej staranności przy ocenie, czy w danej sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę przedmiotowej tajemnicy. Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie przez Spółkę, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, bowiem w zasadzie do tego odnosi się uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Spółka A. Sp. z o. o. z siedzibą w W.. zaskarżoną decyzję oparła na art. 5 ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 cytowanej również już wyżej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Z tego względu konieczne jest odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się pierwsza z ww. ustaw, a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to pojęcia – mimo podobieństw – nie są tożsame. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Podkreślenie wymaga, że tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez sąd administracyjny w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych.

Ponadto, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Zastrzec w tym miejscu także należy, że przekonanie adresata decyzji co do istotności koniecznej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy musi nastąpić w uzasadnieniu wydawanego aktu, tak, aby realizowało ono dyspozycję art. 8 i art. 11 k.p.a.

Należy w tym miejscu stwierdzić, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości, co już wyżej zostało zaznaczone. Tym samym ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes obywatela (art. 7 k.p.a.), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), jak również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.). Uzasadnienie zaś decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 – 3 k.p.a. (vide: J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 511-524). Podkreślić przy tym należy, że szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych.

W kontekście specyfiki regulacji określających dostęp do informacji publicznej istotne jest, że żądana przez wnioskodawcę informacja musi być rozważona przez Spółkę indywidualnie co do zasadności odmowy udostępnienia jej z uwagi na przesłanki wymienione w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie szczególnego zaakcentowania wymaga wadliwość uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., jak również nie realizuje wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady wzbudzania zaufania do organu oraz zasady przekonywania do wydanego przez niego rozstrzygnięcia, zasady ujętej w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bowiem zdawkowe, ogólnikowe, lakoniczne i w konsekwencji noszące znamiona arbitralności.

Jak wskazano już wyżej przyczyny, dla których Spółka odmawia udzielenia informacji, muszą być obiektywne, zatem uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, jakie wysoce prawdopodobnie zaistniałyby na skutek udzielenia żądanej przez skarżącego informacji, oraz negatywnych konsekwencji dla Spółki z nimi związanych. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest bowiem wartością wartość sama w sobie, tj. autoteliczną. Ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie ustawy o dostępie do nich. Muszą być one zatem wskazane w uzasadnieniu, wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy, decyzji administracyjnej, w sposób nie tylko szczegółowy, ale i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. W innym przypadku, tak możliwość jej zaskarżenia przez stronę, jak i kontroli przez sąd administracyjny, jest iluzoryczna, co godzi w wartości konstytucyjne (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP).

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę także na inne uchybienia Spółki. W szczególności krytycznej oceny wymaga niezapewnienie stronie postępowania czynnego udziału w nim, w tym możliwości wypowiedzenia się przez skarżącego co do zebranych przez Spółkę dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych przez stronę żądań. Stanowi to naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., będącego przełożeniem na grunt postępowania administracyjnego zasady audi alteram partem, tj. prawa strony do bycia wysłuchaną. Zasada czynnego udziału strony, gwarantująca jej prawo wypowiedzenia się co do materiałów sprawy będących podstawą projektowanego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w pełni obowiązuje w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do żądanej informacji stwierdzić należy, że to Spółka powinna była wnikliwie przeanalizować, na czym polega wartość gospodarcza tej informacji, oraz w jaki sposób jej udzielenie rzutowałoby na sytuację ekonomiczną Spółki. Innymi słowy mówiąc, Spółka co do końcowych wniosków zawartych zaskarżonej decyzji, nie przedstawiła żadnej w zasadzie analizy i drogi dochodzenia do nich. Nie wskazała również na metodologię poczynionych ustaleń, a wszak przekonujące rozważania w tym przedmiocie, wnioskodawca decyzji powinien móc znaleźć w jej uzasadnieniu. Nie wskazała również, poza ogólnym stwierdzeniem, w sposób przekonywający i poparty rzetelną syntezą na związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy liczbą osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w pociągach na negatywny wpływ w zakresie sytuacji organizacyjnej Spółki oraz jej pozycję wobec konkurencji. Nie wskazała wreszcie, jaką konkurencję ma na myśli. Natomiast wyczerpujące i w konsekwencji przekonujące wyjaśnienie tych kwestii umożliwia legalne odwołanie się przez Spółkę do ochrony jej tajemnicy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując, jeżeli udzielenie informacji o liczbie kontrolerów obiektywnie mogłoby negatywnie rzutować na efektywność sprawowanej przez nich kontroli, a co za tym idzie – wyniki finansowe Spółki, wówczas odmowa udostępnienia takiej informacji byłaby zasadna. Stąd też niewystarczające jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy czy przedsiębiorstwa, bez wyraźnego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie pozwala zatem uznać prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej czyni nieweryfikowalnym, poddając przez to w wątpliwość istnienie w niniejszej sprawie jakiejkolwiek tajemnicy.

Wobec powyższego rozpoznając sprawę ponownie, Spółka będzie zobowiązana zastosować się do wyżej przedstawionego stanowiska Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 152 i w zw. z art. 132, a sprawie kosztów na mocy art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.