Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 140/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Pomoc publiczna
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 16, art. 17, art. 60, art. 65 lit. a
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art. 26 ust. 1, ust. 2, art. 30c, art.
journal: Dz.U. 2014 poz 1649
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 7, art. 29 ust. 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 11 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 24 marca 2015 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej) przez A Sp. z o.o. (dalej: Spółka), jest rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 11 marca 2015 r. w przedmiocie dofinansowania projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego (dalej RPO WO) na lata 2007-2013.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 27 listopada 2014 r. skarżąca Spółka, złożyła w Instytucji Pośredniczącej II stopnia - Opolskim Centrum Rozwoju Gospodarki (dalej: OCRG), wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem: "[...]". Wniosek został złożony w ramach VI naboru wniosków do RPO WO na lata 2007-2013, nr Osi priorytetowej 1 "Wzmocnienie atrakcyjności gospodarczej regionu", nr poddziałania 1.1.2 "Inwestycje w mikroprzedsiębiorstwach" i został zarejestrowany pod numerem [...].

W wyniku przeprowadzonej oceny formalnej wniosku, OCRG pismem z dnia 29 stycznia 2015 r., nr [...], poinformowało skarżącą Spółkę, że wniosek nie spełnia jednego z kryteriów bezwzględnych, a mianowicie "Rodzaj projektu możliwy do realizacji w ramach poddziałania/objęty zakresem konkursu", w związku z czym wniosek zostaje odrzucony i nie będzie podlegał dalszej ocenie. W przedmiotowym piśmie OCRG podało, że zapisy dokumentacji projektowej wskazują, iż wnioskodawca zamierza uruchomić farmę fotowoltaiczną. W związku z tym - powołując się na stanowisko Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 lutego 2013 r., precyzujące zapisy ustawy Prawo budowlane - wyjaśniło, że inwestycję polegającą na montażu ogniw fotowoltaicznych podłączonych do sieci elektroenergetycznej, służących do produkcji energii elektrycznej w celu dalszej jej dystrybucji (tzw. farma fotowoltaiczna) należy traktować jako budowę obiektu budowlanego. OCRG zauważyło przy tym, że w celu zakwalifikowania ww. inwestycji jako obiektu budowlanego wystarczające jest podłączenie choćby jednego z ogniw fotowoltaicznych do sieci elektroenergetycznej. Poza tym stwierdziło, że zgodnie z art. 29 pkt 2 ustawy Prawo budowlane montaż urządzeń fotowoltaicznych wymaga przeprowadzenia prac budowlanych. Zdaniem OCRG, planowane roboty budowlane powodują, że projekt jako całość nie może zostać oceniony pozytywnie jako spełniający zasady ogłoszonego naboru. Zgodnie bowiem z ogłoszeniem o VI naborze wniosków do poddziałania 1.1.2 RPO WO na lata 2007-2013, dopuszcza się do realizacji projekty polegające wyłącznie na zakupie środków trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka w dniu 9 lutego 2015 r. złożyła protest, wnosząc o jego uwzględnienie oraz przywrócenie wniosku nr [...] do oceny formalnej. W uzasadnieniu zakwestionowała przeprowadzoną ocenę wniosku, uznając ją za bezzasadną, opartą o nieaktualną interpretację Ministerstwa, która odnosiła się do przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązujących przed 11 września 2013 r., tj. przed wprowadzeniem do tekstu tej ustawy zapisów o dotyczących budowy mikroinstalacji fotowoltaicznej o mocy do 40 kW. Powołując się na przepis art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane, Spółka wywodziła, że instalacji paneli fotowoltaicznych, stanowiących łącznie tego właśnie rodzaju mikroinstalację, nie należy traktować jako obiektu budowlanego i powinna być ona zakwalifikowana do grupy 6, rodzaj 669 Klasyfikacji Środków Trwałych i jako pozostałe urządzenia nieprzemysłowe. Spółka wywiodła, że na takie zaklasyfikowanie paneli fotowoltaicznych wskazuje również sposób ich montażu, podając, że moduły słoneczne składają się ze śrub utrzymujących instalacje, wwierconych w glebę, przytwierdzonych do nich metalowych słupów oraz stelaży, do których mocowane są panele. Wybór optymalnego systemu zależy od rodzaju gleby, natomiast i instalacja jest szybka w montażu oraz demontażu, co pozwala na przeniesienie i ponowny jej montaż w innym miejscu. Świadczy to jednoznacznie o charakterze mikroinstalacji odpowiadającej środkom trwałym, a nie obiektom budowlanym.

Zarząd Województwa Opolskiego, jako Instytucja Zarządzająca (dalej określana również jako IZ albo organ) - powołując się na art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712, z późn. zm.) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. z 2008 r., nr 216, poz. 1370) oraz na podstawie Wytycznych Instytucji Zarządzającej w zakresie procedury odwoławczej w ramach RPO WO 2007-2013 przyjętych uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 3162/2009 z dnia 7 kwietnia 2009 r., z późn. zm. - rozpatrzyła protest negatywnie. Uzasadniając swoje stanowisko przedstawiła stan faktyczny sprawy, zapisy wniosku oraz treść przepisów art. 3 pkt 7 i 9, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn, zm.). Na tej podstawie IZ uznała za nieuzasadnione zarzuty podniesione w proteście i stwierdziła, że ocena wniosku została przez OCRG przeprowadzona prawidłowo. Wskazała, że zgodnie z załącznikiem nr 5 "Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO na lata 2007 – 2014", jednym z bezwzględnych kryteriów formalnych jest kryterium "Rodzaj projektu możliwy do realizacji w ramach działania /poddziałania/ zakresu konkursu, w którym bada się rodzaje dopuszczalnych projektów określone w "Szczegółowym opisie priorytetowych RPO WO 2007-2013" oraz ogłoszeniu o naborze wniosków. Organ zauważył, że zgodnie z ogłoszeniem o VI naborze wniosków o dofinansowanie projektów do poddziałania 1.1.2 RPO WO 2007-2013 z dnia 24 października 2014 r. dofinansowanie projektów możliwe było w zakresie dotacji dla mikroprzedsiębiorstw na wydatki inwestycyjne związane z zakupem oraz unowocześnieniem wyposażenia niezbędnego do prowadzenia działalności gospodarczej, a nadto z zakupem wartości niematerialnych i prawnych związanych z realizacją projektu. Przywołując zapisy wniosku o dofinansowanie, organ podkreślił, że wskazano w nim, iż istotą projektu jest m.in. budowa w pełni funkcjonującej mikroinstalacji fotowoltaicznej o mocy 40 kW. W wyniku realizacji projektu Spółka rozpocznie faktyczną działalność polegającą na wprowadzeniu do swojej oferty sprzedaży energii elektrycznej wyprodukowanej przez system fotowoltaiczny o mocy 40 kW, wykorzystując najnowsze technologie w dziedzinie fotowoltaiki, a system fotowoltaiczny będzie funkcjonował na terenie ogrodzonym (ogrodzenie o długości ok. 140 m w ramach realizacji projektu) oraz oświetlonym (6 lamp osadzonych na słupach). Planowane koszty objęte pomocą publiczną w ramach projektu obejmują zakup i instalację środków trwałych niezbędnych do mikroinstalacji fotowoltaicznej, natomiast z biznesplanu wynika, iż w skład projektu wejdą 154 moduły solarne, 2 inwertory, system akumulatorowy oraz system mocowań o parametrach: zdolność zamontowania 154 paneli fotowoltaicznych w minimum 6 rzędach, system łącznościowy i okablowania, system pomiaru efektywności instalacji, ogrodzenie panelowe i system oświetlenia złożony z 4 słupów o wysokości 4·- 5 m.

Stosownie do tego IZ przyjęła, że projekt polega na budowle w pełni funkcjonalnej mikroinstalacji fotowoltaicznej o mocy 40 kW, do czego niezbędny jest zakup oraz instalacja środków trwałych. Przedmiotem projektu jest także wykonanie ogrodzenia i oświetlenie terenu, na którym powstanie inwestycja. Za uzasadnione uznała stanowisko OGRG, że projekt zakładający montaż urządzeń fotowoltaicznych wymaga przeprowadzenia prac budowlanych, co wykracza poza dopuszczalny zakres konkursu. Według organu, zapis art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane, iż pozwolenia na budowę na nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych, w sposób bezsprzeczny identyfikuje montaż ww. urządzeń jako roboty budowlane. W konsekwencji organ uznał, że planowana inwestycja, polegająca na zakupie i montażu zakupywanych środków trwałych, jako całość realizacji projektu stanowi wykonanie robót budowlanych, co wykracza poza dopuszczalny zakres konkursu. Z treści ogłoszenia wynika bowiem, że w VI naborze wniosków do poddziałania 1.1.2 możliwy do realizacji jest jedynie zakup środków trwałych wyposażenia niezbędnego do prowadzenia działalności oraz wartości niematerialnych i prawnych związanych z realizacją projektu. Tymczasem z treści dokumentacji projektowej wynika, że sama realizacja projektu jest budową polegającą na instalacji urządzeń i środków trwałych, jak również na montażu oświetlenia i ogrodzenia, co również zalicza się do prac budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w treści protestu organ wyjaśnił, że projekt został odrzucony ze względu na to, iż montaż urządzeń fotowoltaicznych stanowi prace budowlane, które nie mogą zostać objęte realizacją w ramach VI naboru do poddziałania 1.1.2. Nieistotne jest przy tym, czy prace budowlane objęte zakresem projektu wymagają pozwolenia na budowę, czy też zaliczyć je można do budowy obiektu budowlanego. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w wyniku zmiany dokonanej nowelizacją ustawy Prawo budowlane wprowadzono do art. 29 ust. 2 pkt 16 tej ustawy informacje, jaki rodzaj robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast w przedmiotowym projekcie ważne było przede wszystkim zbadanie, czy budowa innowacyjnej mikroinstalacji fotowoltaicznej o mocy 40 kW stanowi wykonanie robót budowlanych.

We wniesionej skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu oceny projektu z naruszeniem zasady przejrzystości, a w szczególności oparcie jej na dowolnych argumentach nieodnoszących się do realiów przedmiotowej sprawy, w zakresie interpretacji właściwego charakteru wydatków przewidzianych w projekcie. W uzasadnieniu powtórzono argumentację uzasadniającą zaklasyfikowanie paneli fotowoltaicznych jako środków trwałych, przedstawioną wcześniej w proteście, a dotyczącą sposobu ich montażu. Spółka wywiodła, że sposób montażu i sam montaż nie stanowi dodatkowej usługi wykraczającej poza zakup paneli i nie kwalifikuje się jako wykonanie fundamentów. Na poparcie prezentowanego stanowiska skarżąca powołała wyroki WSA w Opolu z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I SA/Op 327/13 oraz z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Op 327/14 i wskazała, że Sąd dokonał analizy funkcji oraz charakteru paneli fotowoltaicznych, a podatkowi od nieruchomości nie mogą podlegać panele ale jako budowla - ich fundamenty.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego wniósł o oddalenie skargi, uznając, iż jest ona bezzasadna. Powtórzył motywy rozstrzygnięcia i podkreślił, że budowa instalacji fotowoltaicznej nie kwalifikuje się do żadnej z kategorii wsparcia w naborze VI, gdyż nie jest zakupem wyposażenia ani wartością niematerialną lub prawną. Zaakcentował, że nie zarzucał skarżącej Spółce, iż realizacja projektu wymaga pozwolenia budowlanego, ale że wymaga przeprowadzenia robót budowlanych. Podniósł, że określenie warunków naboru (konkursu) jest wyłączną prerogatywą Instytucji Zarządzającej. Dodatkowo wyjaśnił, że rozstrzygnięcie zostało doręczone Spółce w dniu 12 marca 2015 r. oraz przedstawił dowód doręczenia. Ponadto stwierdził, że przejrzystość oceny projektów została zachowana, a wsparcia nie otrzymał żaden projekt, w którego zakres wchodziły roboty budowlane.

Na rozprawie sądowej strony podtrzymały stanowiska procesowe. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, dodatkowo podniosła, że w odniesieniu do spornego projektu nie można oddzielić kosztów zakupu ogniw fotowoltaicznych od ich instalacji, jednak uwzględnienie tych kosztów nie jest wykluczone w świetle zapisów "Szczegółowego opisu osi priorytetowych". Ponadto, w ramach naboru organ powinien respektować zapisy rozporządzenia WE nr 1083/2006. Natomiast pełnomocnik organu podniósł, że beneficjent nie decyduje o zakresie projektu, ale w ogłoszeniu o naborze następuje zawężenie jego dopuszczalnego zakresu. Podkreślił, że w przedmiotowym naborze zakres projektów dotyczył zakupu, a nie robót budowlanych związanych z tym zakupem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a.

Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 30c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (aktualnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1649), zwanej dalej również ustawą. Zgodnie z tym przepisem, po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji o wyniku rozpatrzenia jego protestu albo informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Odnotowania również wymaga, że ustawa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Stosownie do art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą Instytucję Zarządzającą lub Pośredniczącą;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby ocena projektu przedstawionego przez A Sp. z o.o. przeprowadzona została w sposób naruszający prawo.

Na wstępie odnotowania wymaga, że w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy przewidziana została możliwość dofinansowywania ze środków publicznych projektów wyłonionych w drodze konkursów - zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący, spełniającymi warunki niedyskryminacji i przejrzystości, z uwzględnieniem w szczególności art. 16 i art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. z 2006 r., nr 210, s. 25 - zwanego dalej rozporządzeniem nr 1083/2006) organizowanych w ramach programów operacyjnych, przy czym na zasadzie art. 5 pkt 2 ustawy w przypadku regionalnego programu operacyjnego, odpowiedzialnym za przygotowanie i realizację programu operacyjnego jest zarząd województwa.

Wskazać należy, że funkcje instytucji zarządzającej wynikają wprost z przepisów unijnych rozporządzeń unijnych, w tym m.in. z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, w myśl którego instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Natomiast na gruncie prawa krajowego kompetencje Instytucji Zarządzającej uregulowane zostały w art. 26 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że do zadań Instytucji Zarządzającej należy m.in. wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 powołanego rozporządzenia unijnego, przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian (pkt 2), wybór zgłoszonych w ramach programu projektów do dofinansowania na podstawie kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący (pkt 3 i 4 ustawy - który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt SK/50/13, został uznany za zgodny z Konstytucją RP - przyp. Sądu), a także określenie systemu realizacji programu operacyjnego, na który składają się zasady i procedury obowiązujące w trakcie realizacji strategii rozwoju, a także środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcom w trakcie naboru projektów (pkt 8 ustawy) oraz zapewnienie właściwej informacji i promocji programu operacyjnego (pkt 16). Z kolei, zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy Instytucja Zarządzająca wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględnić zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Z cytowanych uregulowań wynika, że Instytucja Zarządzająca jest uprawniona do określenia swoistej procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie. Wykonywanie powyższych zadań musi uwzględniać zasadę równości i przejrzystości, zaś jak wynika z charakteru tych zadań, dotyczą one wszystkich etapów realizowania programu, tj. zarówno etapu wstępnego, jakim jest opis priorytetów wskazujący na podmioty uprawnione do składania wniosków, jak też etapów dalszych, tj. ustalenia kryteriów i wyboru projektów w oparciu o zatwierdzone kryteria. Dlatego zarzut naruszenia przez Instytucję Zarządzającą zasady równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców lub zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów musi znajdować faktyczne oparcie w określonym, wadliwym działaniu (Instytucji) podejmowanym w ramach wymienionych zadań.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o wskazywane przez organy przepisy ustawy oraz akty składające się na system realizacji programu operacyjnego wydane przez Instytucję Zarządzającą - Zarząd Województwa Opolskiego, który obejmował m.in. Wytyczne Instytucji Zarządzającej w zakresie procedury odwoławczej w ramach RPO WO 2007-2013 (przyjęte uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 3843/2013 z dnia 27 czerwca 2013 r.) oraz Szczegółowy opis osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013, wersja nr 63 (przyjęta uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 1324/2008 z dnia 3 stycznia 2008 r., z późn. zm.), jak też Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2013 (Tom I, wersja nr 15, przyjęta uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 2064/2012 z dnia 3 kwietnia 2012 r. oraz Tom II, wersja nr 16, przyjęta uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 5626/2014 z dnia 20 października 2014 r., zwane dalej Vademecum).

Odnośnie charakteru systemu realizacji programu, czyli zasad i procedur obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji programu, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy, wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, iż system ten posiada walor źródła prawa, gdyż ocena projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych dokonywana przez Instytucję Zarządzającą jest kontrolowana przez sąd administracyjny, ma on umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ma generalny charakter i jest skierowany do indywidualnie nieokreślonego kręgu adresatów. Też, co do zasady, jako źródło prawa, system realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2010 r., II GSK 797/10, zamieszczony na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić również trzeba, że przepisy systemu realizacji programu nie wiążą sądu administracyjnego, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Zatem w sytuacji wniesienia przez wnioskodawcę skargi na rozstrzygnięcie dotyczące negatywnego wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu, sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, a w szczególności z Konstytucją i ustawami. W cenie Sądu, akty składające się na system realizacji programu operacyjnego, według których był oceniany złożony przez skarżącą Spółkę wniosek o dofinansowanie, ustanawiają czytelne i precyzyjne zasady, które zachowują wymogi określone w art. 26 ust. 2 ustawy. W Vademecum w wyczerpująco określono wymogi dotyczące wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz załączników. Natomiast przyjęte kryteria oceny formalnej zostały w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przedstawione w "Szczegółowym opisie osi priorytetowych RPO WO na lata 2007-2013" oraz w załączniku nr 5 do tego dokumentu - "Kryteria wyboru projektów (wyboru finansowych operacji) w ramach RPO WO 2007-2013 wersja nr 63 [autokorekta]", które to kryteria zostały zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO WO 2007-2013. Ponadto podkreślenia wymaga, że wszystkie dokumenty składające się na system realizacji programu zostały opublikowane i poprzez zamieszczenie na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej były dostępne dla wszystkich beneficjentów w taki sam sposób. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu skarżącej Spółki nie została naruszona. Z tych też względów ogłoszone dokumenty, określające m.in. cele danego działania w ramach osi priorytetowej, zasady i kryteria ocen projektów, a także wytyczne dla wnioskodawców, mogą w rozpoznawanej sprawie stanowić podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą.

Odnośnie procedury wyboru i zatwierdzania projektów w ramach RPO WO 2007-2013, stosownie do Vademecum dla beneficjentów (Tom II "Przygotowanie i wybór projektów w ramach RPO WO 2007-2013, pkt 1.2 "Proces wyboru projektów w trybie konkursowym") wskazać należy, że wybór projektu uzależniony jest od spełnienia kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący zgodnie z art. 65 lit. a rozporządzenia nr 1083/2006 oraz od podjęcia przez Instytucję Zarządzającą decyzji o jego dofinansowaniu. Kryteria formalne oraz merytoryczne I i II stopnia są jednakowe dla wszystkich potencjalnych beneficjentów projektów dotyczących danej kategorii operacji RPO WO 2007-2013. Według wykazu kryteriów formalnych i merytorycznych (uniwersalnych/szczegółowych, bezwzględnych/względnych), jakie zostały zamieszczone w załączniku nr 5 do "Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO na lata 2007 - 2013", jednym z bezwzględnych kryteriów formalnych - uniwersalnych (dla wszystkich działań i typów projektów) jest kryterium nr 2 - "Rodzaj projektu możliwy do realizacji w ramach działania /poddziałania/ zakresu konkursu. W ramach tego kryterium wnioski wraz z załącznikami podlegają badaniu pod kątem rodzaju projektów określonych w "Szczegółowym opisie osi priorytetowych RPO WO 2007-2013" oraz ogłoszeniu o naborze wniosków. W "Szczegółowym opisie osi priorytetowych RPO WO 2007-2013" rozdział 2 pkt 2.6.1 - konkursowa procedura wyboru projektów oraz w rozdziale 1 Vademecum pkt 1.2.4 - określono, że procedura rozpatrywania wniosków o dofinansowanie projektów obejmuje etap oceny formalnej, etap oceny merytorycznej I i II stopnia oraz etap wyboru projektów do dofinansowania. Wyjaśniono również, że oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w oparciu o kryteria formalne uniwersalne, określone w załączniku nr 5 do "Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2007-2013" dokonuje zawsze dwóch pracowników zgodnie z zasadą dwóch par oczu, na podstawie listy sprawdzającej do oceny formalnej w systemie TAK/NIE. Ocena formalna (obligatoryjna) pozwala sprawdzić poprawność złożonej dokumentacji projektowej pod względem formalnym, bez konieczności analizy merytorycznej warstwy projektu. Niespełnienie któregokolwiek z wymogów formalnych skutkuje odrzuceniem projektu.

Dla oceny wniosków składanych w toku VI naboru wniosków do poddziałania 1.1.2. istotną okolicznością poddawaną ocenie na etapie wstępnym było zbadanie, czy mieszczą się one w zakresie przedmiotowym wyznaczonym w ogłoszeniu o naborze.

Analizując prawidłowość oceny dokonanej na tej podstawie zważyć należy, że "Szczegółowy opis osi priorytetowych RPO WO 2007-2013" zawiera uszczegółowienie zapisów programu operacyjnego, określając zakres, zasady wdrażania i monitorowania oraz poziom finansowania działań i poddziałań, które będą realizowane w ramach osi priorytetowych RPO WO 2007-2013, wraz z opisem tych osi oraz rodzajów projektów, jakie mogą być realizowane w ramach poszczególnych działań i poddziałań.

W rozpoznawanej sprawie konkurs ogłoszony został w ramach Działania 1.1 "Rozwój przedsiębiorczości", podziałanie 1.1.2. "Inwestycje w mikroprzedsiębiorstwach". W szczegółowym opisie tego poddziałania w poz. 15 wskazano rodzaje projektów określone jako: .

1. Dotacje dla osób fizycznych zamierzających podjąć działalność gospodarczą i utworzyć mikroprzedsiębiorstwo (StartUp).

2. Dotacje dla mikroprzedsiębiorstw na wydatki inwestycyjne związane z :

- rozwojem mikroprzedsiębiorstwa;

- budową, przebudową i remontem (w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) infrastruktury mikroprzedsiębiorstwa, wpływające m.in. na rozszerzenie zakresu lub zróżnicowanie działalności gospodarczej (dywersyfikację);

- zakupem oraz unowocześnieniem wyposażenia niezbędnego do prowadzenia działalności gospodarczej;

- zakupem wartości niematerialnych i prawnych związanych z realizacją projektu.

3. Specjalistyczne usługi doradcze związane z wprowadzeniem innowacyjnosci w mikroprzedsiębiorstwie i zwiększające jego konkurencyjność.

Zgodnie natomiast z ogłoszeniem VI naboru wniosków do poddziałania 1.1.2., nabór ten dotyczył tylko i wyłącznie dotacji na wydatki inwestycyjne związane z:

- zakupem oraz unowocześnieniem wyposażenia niezbędnego do prowadzenia działalności gospodarczej;

- zakupem wartości niematerialnych i prawnych związanych z realizacją projektu.

W rozpoznawanej sprawie Instytucja Zarządzająca - w ramach celów ogólnych RPO WO i jego uszczegółowienia - ogłaszając konkurs sprecyzowała jego zakres, określając jakie działania będą wspierane w ramach ogłoszonego naboru. Zgodzić należy się z twierdzeniem organu, że instytucja odpowiedzialna za realizację RPO WO decyduje o przeznaczeniu określonej puli środków na wsparcie projektów spełniających ściśle określone, wybrane przez siebie warunki. Oznacza to, że nie wszystkie mikroprzedsiębiorstwa mogą uzyskać dotacje na wydatki inwestycyjne w konkretnym konkursie, jeśli rodzaje tych wydatków nie odpowiadają wymogom określonym w ogłoszeniu o naborze wniosków. Zakres wydatków określony został precyzyjnie w ogłoszeniu o konkursie i dotyczył wydatków inwestycyjnych związanych z zakupem wyposażenia. Dokonując oceny wniosków składanych w toku VI naboru pod kątem dopuszczalności, jak zwrócił uwagę organ, zawarte we wniosku zapisy analizowane były pod kątem konieczności przeprowadzenia robót budowlanych. Poza zakresem VI naboru tego konkursu pozostawały bowiem projekty obejmujące wydatki majątkowe (inwestycyjne), skutkujące powstaniem majątku trwałego w postaci środków trwałych, inne niż zakup, takie jak sporny montaż, stanowiący roboty budowlane w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął, że fakt, iż wykonanie zamierzenia określonego we wniosku Spółki obejmuje roboty budowlane, uzasadniał odrzucenie projektu na etapie wstępnym. Zasadnie też zastosował przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), gdyż odesłanie do tego aktu prawnego zawiera "Szczegółowy opis osi priorytetowych RPO WO 2007-2013" każdorazowo, gdy posługuje się pojęciami z zakresu prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 16 tej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych. W świetle zacytowanych przepisów nie budzi wątpliwości, że do katalogu robót budowlanych ustawodawca zaliczył również montaż urządzeń fotowoltaicznych.

Jak wynika z treści biznesplanu oraz harmonogramu rzeczowo-finansowego projektu, stanowiących załączniki nr 7 i nr 1 do wniosku (k. 36-37 i 44 akt administracyjnych), w zakresie rzeczowym zadania wnioskowanego do dofinansowania zawarte były zakup i instalacja środków trwałych niezbędnych dla mikroinstalacji fotowoltaicznej obejmującej 154 moduły solarne o wymiarach 1638 × 982 × 40 mm, 2 inwertery, system akumulatorowy, system mocowań, system łącznościowy i okablowania, system pomiaru efektywności instalacji. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że koszt montażu jest wliczony w cenę zakupu, jak również wskazała szczegółowo sposób mocowania konstrukcji do podłoża. Zakres wniosku obejmował ponadto: ogrodzenie panelowe o długości ok. 150 m z zamontowaniem trzech słupków narożnych, furtki i dwóch słupków początkowych z montażem, a także system oświetlenia złożony z 4 słupów metalowych o średnicy 42-60 mm i wysokości 4·- 5 m oraz 4 lamp typu ulicznego. Wniosek dotyczy zatem zakupu całego systemu fotowoltaicznego wraz z jego montażem, który - jak wskazano wyżej - stanowi roboty budowlane. Odnotować trzeba, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji wskazywanego w harmonogramie pojęcia "instalowanie", pomimo że w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest ono użyte czterokrotnie, w odniesieniu do instalowania na obiektach budowlanych tablic i urządzeń reklamowych (pkt 6), krat (pkt 14) oraz urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych (pkt 15), a także kabli telekomunikacyjnych w kanalizacji kablowej (pkt 17). Wykonywanie takich prac, zakwalifikowanych przez ustawodawcę jako roboty budowlane, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powołanych dotychczas przepisów bezspornym jest jednak, że na gruncie ustawy Prawo budowlane montaż urządzeń fotowoltaicznych nie może być jednocześnie ich instalowaniem.

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że w ramach rozpatrywanej sprawy Sąd nie rozstrzyga o kwestiach z zakresu prawa budowlanego, dlatego pomijając zagadnienie kwalifikacji poszczególnych elementów określonych w projekcie jako budowli, urządzenia budowlanego czy obiektu budowlanego, należy uznać za trafne stanowisko, że wykonanie przewidzianej we wniosku infrastruktury towarzyszącej jak oświetlenie i ogrodzenie, tworzące wraz z urządzeniami fotowoltaicznymi całość techniczno-użytkową, wymaga przeprowadzenia robót budowlanych. Przesądzające znaczenie ma cecha trwałego związania z gruntem, która sprowadza się do posadowienia danego obiektu na tyle trwale, aby zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć bądź spowodować przesunięcie w inne miejsce.

Tym samym nie mogą odnieść oczekiwanego przez skarżącą Spółkę skutku zarzuty, że wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW nie wymaga pozwolenia na budowę, a także, że instalacji paneli fotowoltaicznych stanowiących łącznie mininstalację fotowoltaiczną o mocy do 40 kW nie należy traktować jako budowy obiektu budowlanego. W tym zakresie, jak zasadnie zauważył organ, nowelizacja ustawy Prawo budowlane, jaka nastąpiła od dnia 11 września 2013 r. na mocy ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 984), nie miała doniosłego znaczenia prawnego dla oceny sprawy, gdyż polegała na dodaniu do pkt 16 - który dotychczas obejmował jedynie roboty budowlane polegające na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych - również montażu pomp ciepła i urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW. Nowelizacja dotyczyła zatem jedynie tego, że w odniesieniu do robót dotyczących określonego rodzaju paneli fotowoltaicznych (tylko o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW) ustawodawca w sposób wyraźny wyłączył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto - na mocy art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego - nie przewidział także obowiązku ich zgłoszenia właściwemu organowi, gdyż w myśl tego przepisu zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Oznacza to również tyle, że montaż urządzeń fotowoltaicznych o wyższej mocy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Analizowana zmiana doprowadziła zatem do tego, że zapis art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane wskazuje jednoznacznie, iż montaż urządzeń fotowoltaicznych stanowi roboty budowlane. Natomiast odczytanie omawianego przepisu art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu art. 3 pkt 7 tej ustawy prowadzi do wniosku, że montaż wszelkiego rodzaju paneli fotowoltaicznych, niezależnie od zainstalowanej mocy, mieści się w pojęciu robót budowlanych.

Odnosząc się nadal do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że powołane przez Spółkę wyroki tut. Sądu dotyczą kwestii opodatkowania na tle ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych i do tych zagadnień odnosiły się rozważania zawarte we wskazywanych orzeczeniach. Kwestia kwalifikacji prawnej systemu paneli fotowoltaicznych na gruncie podatkowym nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, w której oceniany był zakres prac objętych wnioskiem o dofinansowanie złożonym przez skarżącą w ramach VI naboru w kontekście wymogów określonych w ogłoszeniu o naborze.

Reasumując, Sąd stwierdził, że ocena wniosku skarżącej Spółki została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów zawartych w skardze. Jak wskazano wyżej, wniosek Spółki nie spełnia kryterium formalnego, gdyż nie jest objęty zakresem konkursu w ramach naboru VI, natomiast Sąd z urzędu nie dopatrzył się uchybień, w tym naruszenia zasady równości, mogących uzasadniać stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że ocena projektu została dokonana właściwie.

Z tych względów, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy, Sąd oddalił skargę.