Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 1053/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18  ust. 1,art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 18a ust. 3, art. 28 ust. 1 i  ust. 2, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 1,  art. 138, art. 139, art.148, art. 149 art. 189
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka (spr.) Sędziowie NSA Janusz Ruszyński Gabriela Gorzan Protokolant st.sekr.sąd. Urszula Kosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2009 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Trzciance na Uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 28 maja 2008 r., Nr 11/480/2008 w przedmiocie orzeczenia nieważności postanowień uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium oddala skargę. /-/ K.Wolna-Kubicka /-/ G.Gorzan /-/ J.Ruszyński


UZASADNIENIE

W dniu 14 kwietnia 2008r. Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej Trzcianki podjęła, na podstawie art. 18a ust. 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.; dalej: u.s.g.) oraz § 37 ust. 5 Statutu Gminy Trzcianka (uchwała nr XII/93/03 Rady Miejskiej Trzcianki z 11 września 2003r.; Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2003, Nr 171, poz. 3196), uchwałę, w której zaopiniowała negatywnie wykonania budżetu Gminy Trzcianka na rok 2007, występując do Rady Miejskiej z wnioskiem o nieudzielenie absolutorium Burmistrzowi Trzcianki.

W opinii dotyczącej wykonania budżetu, stanowiącej załącznik do powyższej uchwały, Komisja wskazała, iż ocena sprawozdania Burmistrza z wykonania budżetu Gminy oraz instytucji kultury za 2007r., dokonana została z uwzględnieniem kryterium rzetelności i poprawności formalno - rachunkowej, a także gospodarności, celowości i oszczędności.

Podniosła, iż w ciągu roku budżetowego Rada Miejska dokonała, na wniosek Burmistrza, 8 zmian w budżecie, natomiast Burmistrz swoimi zarządzeniami dokonał 6 poprawek. Przy wydaniu zarządzeń nie stwierdzono przekroczenia upoważnień do dokonywania zmian w budżecie. Ponadto sprawozdanie z wykonania budżetu zostało zaopiniowane pozytywnie przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Poznaniu.

Przedstawiając rachunkową stronę wykonania budżetu, stwierdzono, że:

1) początkowy plan dochodów ogółem [...] zł, wzrósł do kwoty [...] zł; główne źródło wzrostu: sprzedaż mienia komunalnego ([...] zł), dofinansowanie własnych inwestycji z innych źródeł ([...] zł) oraz dotacje celowe ([...] zł); plan dochodów wykonano na kwotę [...] zł (99,99 %); planowane dochody własne (początkowo [...] zł, wzrost do kwoty [...] zł) wykonano na kwotę [...] zł (100,5 %).

2) początkowy plan wydatków ogółem w wysokości [...] zł, wzrósł do kwoty [...] zł; wydatki wykonano na kwotę [...] zł (91,74 %).

3) wydatki inwestycyjne wykonano na kwotę [...] zł (74,97 %; wzrost planowanych wydatków z [...] zł do kwoty [...] zł); rzeczywiste wykonania wydatków jest na poziomie 61 %, gdyż kwota [...] zł stanowi wydatki przeniesione do wydatków niewygasających; niski stopień wykonania wydatków majątkowych był spowodowany niskim wykonaniem wydatków za I półrocze 2007r. (7,19 %),

4) wydatki bieżące wykonano na kwotę [...] zł (94 %; wzrost planowanych wydatków z [...] zł do kwoty [...] zł). Po zmianach, z ogółu wydatków, 76,03 % stanowiły wydatki bieżące, 11,85 % wydatki majątkowe a 11,07 % dotacje dla innych jednostek Gminy. W wykonanych wydatkach ogółem, wydatki bieżące stanowią 77,73 %, wydatki majątkowe 9,68 % a dotacje 11,47 %,

5) planowany deficyt: [...] zł oraz [...] zł z tytułu spłaty kredytów i wykupu obligacji; rozchody na koniec roku z tytułu spłaty pożyczek i kredytów oraz wykupu obligacji łącznie - [...] zł; źródło spłaty: nadwyżka z lat ubiegłych ([...] zł) oraz środki z budżetu Gminy, które w wyniku niezrealizowania zadań inwestycyjnych zostały niewykorzystane ([...] zł); stopień niewykonania zaplanowanych wydatków był wyższy niż w 2006r. i wyniósł 8,26 %,

6) nadwyżka budżetowa: [...] zł - różnica między nadwyżką w związku z niewykonanymi zadaniami ([...] zł) oraz kwotą zadłużenia ([...] zł),

7) zadłużenie na koniec roku: [...] zł; brak wymagalnych zobowiązań,

8) wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem: 98,73 %,

9) zaległości z tytułu podatku od nieruchomości i sprzedaży majątku: [...] zł.

Komisja nie dostrzegła żadnych uchybień przy ocenie zupełności, poprawności merytorycznej oraz formalno - rachunkowej sprawozdania. Wskazała jednocześnie na naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych i rozporządzenia Ministra Finansów z 24 czerwca 2006r., w latach 2006 - 2007 nie przeprowadzono bowiem audytu wewnętrznego w Urzędzie Miasta. Podkreśliła przy tym, iż kontrole przeprowadzone w 2007r. przez Wielkopolski Urząd Wojewódzki oraz Najwyższą Izbę Kontroli dotyczące realizacji budowy sieci kanalizacyjnej i rozbudowy oczyszczalni ścieków wykazały uchybienia oraz nieprawidłowości, w szczególności w zakresie niskiego stopnia wykonanych przyłączy gospodarstw domowych do nowowybudowanej sieci kanalizacyjnej. Brak jest informacji o podjętych działaniach zmierzających do usunięcia tych nieprawidłowości.

Komisja zarzuciła Burmistrzowi brak gospodarności i niekierowanie się zasadą oszczędności w gospodarowaniu środkami publicznymi przy realizacji zadań zapisanych w dziale 600, tj. budowy chodnika na ul. Staszica, na ul. Mickiewicza i Wita Stwosza oraz na ul. Konopnickiej, ponieważ nastąpiła ona niezgodnie z zakresem rzeczowym robót przy pełnym wykorzystaniu środków finansowych.

Pierwszy przetarg dotyczący przebudowy chodnika na ul. Mickiewicza i Wita Stwosza odbył się 15 czerwca 2007r. i obejmował zakres niezgodny z uchwałą budżetową (mniejszy). Drugi, w którym jeszcze zmniejszono zakres rzeczowy, 16 lipca 2007r. W ramach trzeciego przetargu (3 września 2007r.) nastąpiło kolejne zmniejszenie zakresu rzeczowego, przy kwocie [...] zł (tyle zaplanowano w budżecie).

Jeśli chodzi o pierwszy przetarg na budowę chodnika na ul. Wita Stwosza i Konopnickiej, odbył się on 15 czerwca 2007r. z zakresem rzeczowym zgodnym z uchwałą budżetową. Oferowana kwota przewyższała środki przewidziane w budżecie. W ramach drugiego przetargu (16 lipca 2007r.) zwiększono zakres robót, ograniczając go do jednej strony chodnika ul. Wita Stwosza oraz zmniejszając szerokość chodnika wzdłuż ul. Konopnickiej.

Komisja uznała, iż bez uzasadnionych powodów nie wykonano zadań na ogólną kwotę [...] zł, tj.:

1) w dziale 600:

a) przebudowa ul. Nowej w miejscowości Biała - ogłoszenie przetargu w październiku 2007r.,

b) wykonanie nawierzchni asfaltowej na ul. Mickiewicza - zbyt późne rozpoczęcie budowy sieci sanitarnej,

c) wykonanie projektów technicznych dróg i chodników dla miejscowości Przyłęki i Stobno - bez zgody Rady Burmistrz odstąpił od zlecenia wykonania tych projektów,

2) w dziale 801:

a) budowa boiska sportowego przy SP 3 - niepodjęcie realizacji zadania,

b) budowa sali sportowej przy SP i Gimnazjum w Siedlisku - przetarg na opracowanie koncepcji architektoniczno - funkcjonalnej zadania ogłoszono dopiero w październiku 2007r.,

c) opracowanie projektu technicznego sali gimnastycznej przy Gimnazjum nr 2 - brak działań w celu realizacji zadania,

3) w dziale 900:

a) budowa kanalizacji na ul. Gorzowskiej - późne opracowanie projektu uniemożliwiło realizację zadania, które wprowadzone zostało na wyraźne życzenie Burmistrza,

b) budowa oświetlenia w Wapniarni III i Siedlisku - opracowanie dokumentacji technicznej zlecono dopiero w czerwcu 2007r., co wykluczyło możliwość realizacji zadania zaplanowanego na grudzień 2007r.,

4) w dziale 926:

a) koncepcja budowy pływalni - niepodjęcie działań na rzecz realizacji zadania; nieprawdziwe jest wyjaśnienie Burmistrza dotyczące niewystarczających środków na sporządzenie dokumentacji technicznej, zakres zadania nie obejmował bowiem takiego opracowania,

b) budowa boiska wielofunkcyjnego przy SP nr 2 - nie przystąpiono do realizacji zadania.

Komisja nie znalazła w wyjaśnieniach Burmistrza usprawiedliwienia co do niewykonania bądź niepełnego wykonania wydatków, które przeniesiono do wydatków niewygasających, a mianowicie: budowy ciągu pieszo - rowerowego przy ul. Ogrodowej, modernizacji tej ulicy, budowy ścieżki pieszo - rowerowej z ul. Konopnickiej do ul. Żeromskiego (dział 600), zakupu elementów do monitorowania miasta (dział 851), budowy wodociągu w Karczu i na ul. Zielnej (ogłoszenie przetargu dopiero we wrześniu 2007r.), budowy oświetlenia we wsiach Niekursko, Przyłęki oraz Nowej Wsi (dział 900).

W ocenie Komisji za przejaw niegospodarności należało uznać brak propozycji rozdysponowania, a w rezultacie niepełne wykorzystanie, zaplanowanych kwot dla następujących wydatków:

1) dział 600 - bez gody Rady Burmistrz odstąpił od wykonania projektów dróg w Przyłękach i Stobnie, nie wykorzystując kwoty [...] zł,

2) dział 710 - nie wykorzystano kwoty [...] zł na opracowanie planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności nie opracowano takiego planu dla miejscowości Stobno,

3) dział 750 - nie wykorzystano kwoty [...] zł na remont urzędu miasta,

4) dział 754 - z powodu nieprzeprowadzenia naboru na dwa wolne etaty zaangażowanie środków na utrzymanie Straży Miejskiej wyniosło 49 %,

5) dział 854 - wykorzystanie środków na kolonie i obozy na poziomie 84,82 %; kwota niewykorzystana: [...] zł,

6) dział 900 - wydatki na utrzymanie zieleni zrealizowano na poziomie 85,27 %; kwota niewykorzystana: [...] zł,

7) dział 926 - wykorzystanie kwoty [...] zł z zaplanowanych [...] zł na remont pomostów na jez. Sarcz oraz niewykorzystanie kwoty [...] zł ze środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Zakwestionowano również uzasadnienia umorzeń podatkowych dla Szpitala Powiatowego oraz Ośrodka Sportu i Rekreacji. Natomiast jako przyczyny niewykonania bądź niepełnego wykonania przez Burmistrza zadań Komisja podała: wprowadzanie ich do budżetu bez należytego rozpoznania kosztów i sposobów ich realizacji, niewystępowanie do Rady o zwiększenie środków na zadania, zbyte późne ogłaszanie przetargów.

Zwróciła także uwagę, iż przy budowie chodników Burmistrz zastosował, wbrew stanowisku Rady, droższą technologię, co skutkowało samowolnym ograniczeniem zakresu rzeczowego robót.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 18a ust. 3 u.s.g., uchwałą z 23 kwietnia 2008r. nr SO-0955/45/14/Pi/2008, uznała wniosek Komisji o nieudzielenie absolutorium za nieuzasadniony.

W uzasadnieniu podniosła, iż przedmiotowy wniosek nie został sformułowany w oparciu o analizę i ocenę wykonania budżetu w porównaniu do planu z uwzględnieniem zmian dokonanych w ciągu roku.

W ocenie Izby, Komisja Rewizyjna poddała faktycznej ocenie głównie wykonanie zaplanowanych wydatków majątkowych stanowiących w strukturze wykonanych wydatków 9,68 %. Natomiast w zakresie wydatków bieżących (90,32 % wykonanych wydatków) objęto oceną tylko 5 zadań realizowanych w działach 710, 750, 754, 854 i 900, a zatem 1,62 % tych wydatków.

Zwrócono uwagę, iż zaplanowane wydatki w budżecie stanowią, zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, nieprzekraczalny limit. Nie stanowią kwot, które muszą być koniecznie wydane. Burmistrz ma wykonać, w ramach ustalonego przez radę limitu (budżetu), zadania z zachowaniem zasad określonych przepisami art. 35 ustawy o finansach publicznych. Dopiero naruszenie przez niego tych zasad może być przesłanką nieudzielenia mu absolutorium.

Nieuzasadniony był zarzut niegospodarności oraz nieterminowej realizacji zadań, ponieważ to Rada w wyniku zmian budżetu w ciągu roku postanowiła o ich skreśleniu z wykazu zadań do realizacji czy też o zmianie zaplanowanych kwot bądź o wprowadzeniu do budżetu. Jednocześnie Komisja nie przyjęła wyjaśnień Burmistrza w zakresie przyczyn nieterminowej realizacji, wprowadzonej do budżetu 28 czerwca 2007r., przebudowy ul. Nowej w miejscowości Biała (nierozstrzygnięcie przetargu z powodu braku ofert), nie wykazując żadnych innych nieprawidłowości. Przyczyna niezrealizowania zadania nie leżała zatem po stronie organu wykonawczego, który nie naruszył przepisu art. 35 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

Bezpodstawny był zarzut niegospodarności w związku z budową chodników w zakresie zastosowania droższej technologii. Wydatki na ten cel zostały bowiem wykonane w wysokości 100 % i 99,23 % planu, natomiast decyzja o wyborze technologii nie należy do kompetencji rady i nie może być przedmiotem zarzutu.

Nie znajduje również uzasadnienia w ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej zarzut niewykonania zaplanowanych zadań majątkowych uchwalonych jako wydatki niewygasające, skoro to Rada postanowiła o wydłużeniu terminu realizacji tych zadań.

Ponadto zauważono, iż Burmistrz nie przystąpił do realizacji zadań, które faktycznie nie zostały uchwalone w budżecie (np. w dziale 801 budowa boiska sportowego przy SP nr 2).

Komisja nie podała okoliczności dotyczących zarzutu niegospodarności, nie wykazała, jakie zasady zostały naruszone podczas wykonywania budżetu. Brak wymaganego pozwolenia na budowę, zwłoka w opracowaniu dokumentacji projektowo - technicznej czy zwłoka w pozyskaniu środków pieniężnych mających na celu współfinansowanie zadań nie mogą być zawinione przez Burmistrza, uzależnione są bowiem od organów zewnętrznych.

Izba zwróciła uwagę na niezgodności w ustaleniach, które doprowadziły do nieprawidłowych wniosków. Planowany deficyt wynosił [...] zł, natomiast wykonany - [...] zł a nie jak podaje Komisja [...] zł i [...] zł. Z kolei zaległości w podatku od nieruchomości stanowią faktycznie kwotę [...] zł a nie [...] zł (łączna kwota zaległości w budżecie ze wszystkich źródeł dochodów wynosi [...] zł).

Komisja wykazała, iż nie wykorzystano środków Funduszu w kwocie [...] zł, nie dokonała jednak oceny czy zaplanowane zadania zostały wykonane, a koszty ich realizacji były niższe. Sam fakt niewykorzystania środków nie może przesądzać, że środki te muszą być za wszelką cenę wykorzystane.

Jeśli natomiast chodzi o niewykonanie zaleceń pokontrolnych, brak jest wskazania, za jaki rok budżetowy kontrole zostały przeprowadzone i czy związane jest to z realizacją budżetu za 2007r. Niezrozumiałe są przy tym zarzuty nieprawidłowości co do niskiego stopnia wykonania przyłączy gospodarstw domowych do sieci kanalizacyjnej, skoro koszty przyłączenia obciążają właściciela i nie stanowią zadania gminy.

Od powyższej uchwały Komisja złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu uwzględniło odwołanie w części w ten sposób, że:

1) wykreśliło:

a) wyrażenie "nie" na str. 1 opinii w pierwszym akapicie rozpoczynającym się od wyrażenia "Przedmiotowy wniosek...",

b) zdanie "Zgodnie z art. 165 ust. 1 ustawy o finansach publicznych fundusz celowy nie stanowi elementu budżetu, zatem Komisja Rewizyjna nie posiada kompetencji oceny realizowanych zadań z tego funduszu" na str. 3 opinii wersy 8 - 10 od góry,

c) zdanie "Robienie organowi wykonawczemu zarzutów przy braku ich sprecyzowania i ocenie tylko 11,3 % wydatków budżetu nie może stanowić przesłanki nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu, co zawiera zdanie odrębne 3 członków komisji" na str. 3 opinii wersy 5 - 8 od dołu,

2) zmieniło w sentencji opinii wyrażenie "nieuzasadniony" na "nienależycie uzasadniony", oddalając odwołanie w pozostałym zakresie.

Rada Miejska Trzcianki uchwałą z 28 kwietnia 2008r. nr XX/115/08 na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 199 ust. 3 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) nie udzieliła absolutorium Burmistrzowi za wykonanie budżetu za rok 2007. Uchwałę podjęto po rozpatrzeniu sprawozdania Burmistrza z wykonania budżetu, po zapoznaniu się z opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu i po wystąpieniu przez Komisję Rewizyjną z wnioskiem o zaopiniowanie przez Regionalną Izbę Obrachunkową wniosku w sprawie nieudzielenia absolutorium.

Uchwałą z 28 maja 2008r. nr 11/480/2008 Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., orzekła nieważność postanowień uchwały nr XX/115/08 Rady Miejskiej Trzcianki jako podjętej z naruszeniem przepisu art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, iż przy ocenie postanowień uchwały o nieudzieleniu absolutorium zapoznał się z:

1) protokołem nr XX/08 z obrad Rady Miejskiej Trzcianki na sesji odbytej w dniu 28 kwietnia 2008r.,

2) opinią Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej z 14 kwietnia 2008r. w sprawie wykonania budżetu gminy za rok 2007 wraz z uchwałą tej Komisji nr 1/08 z 14 kwietnia 2008r.,

3) uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 23 kwietnia 2008r. nr SO-0955/45/14/Pi/08 w przedmiocie wniosku Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium Burmistrzowi, z tytułu wykonania budżetu za rok 2007,

4) uchwałą nr SO-0954/30/14/Pi/08 z 7 kwietnia 2008r. o przedłożonym przez Burmistrza sprawozdaniu z wykonania budżetu,

5) uchwałą w sprawie budżetu na rok 2007 z 8 lutego 2007r. nr V/25/07 oraz uchwałami Rady i zarządzeniami Burmistrza wprowadzającymi zmiany do uchwały budżetowej,

6) protokołem sesji nr V/07 z obrad sesji Rady z 12 stycznia 2007r. i 8 lutego 2007r.,

7) projektem budżetu na 2007r.

W toku postępowania wyjaśniającego Burmistrz poinformował Kolegium Izby, iż radni przyjęli jego uzasadnienie dotyczące wykonania budżetu. Jedynie uzasadnienie wydatków w dziale 600 spotkało się z odmienną opinią radnych, mimo iż wskazywał, że prowadzenie robót kanalizacyjnych jesienią może spowodować komplikacje.

Wyjaśnił, w odniesieniu do wydatków majątkowych, iż radni na etapie uchwalania budżetu zmniejszyli ich wysokość i zakres w stosunku do projektu budżetu. Na etapie opracowywania projektu do szacunkowych wielkości wydatków przyjmowane były wielkości z kosztorysów wstępnych. Gdy po uchwaleniu Burmistrz otrzymywał informację, że dana inwestycja nie będzie mogła być wykonana, zgłaszał zdjęcie jej z planu, jednak Rada nie brała tego pod uwagę. Nie jest również prawdą, że żądanie radnych otrzymania kosztorysów nie było uwzględnione. Nie mając środków na położenie nawierzchni bitumicznej, nie można było uzyskać pozwolenia na budowę kanalizacji.

Zadanie pod nazwą "budowa boiska sportowego" miało być realizowane z udziałem dotacji. Mimo jej nieotrzymania, radni nie wyrazili zgody na odstąpienie od wykonania zadania. Jeśli chodzi o budowę drogi w Białej, nie zgłosił się żaden wykonawca i przetarg unieważniono. Z kolei w odniesieniu do pływalni Gmina nie otrzymała dofinansowania a wykonanie dokumentacji narażałoby ją na straty finansowe, skoro po dwóch latach dokumentacja ta byłaby nieważna, o czym radni byli informowani.

Odnosząc się do monitoringu, Burmistrz oświadczył, iż uchwalona w budżecie kwota [...] zł na realizację całego zadania odpowiada kwocie zakupu jednej kamery. Burmistrz wnioskował o kwotę [...] zł.

Podał ponadto, iż wszystkie kontrakty były negocjowane, dokumentacja nie została wykonana na drogi, które nie mają znaczenia komunikacyjnego a wybrana technologia wykonania chodników pozwala na dłuższe ich użytkowanie.

W ocenie Kolegium zarzuty podniesione przez Komisję Rewizyjną oraz radnych na sesji nie mogły stanowić podstawy do nieudzielenia absolutorium.

Nie znalazło uzasadnienia twierdzenie, iż planowany deficyt wg stanu na dzień 31 grudnia 2007r. stanowił kwoty [...] zł oraz [...] zł. Przedstawienie zagadnienia wysokości planowanej nadwyżki i wykonanej, jako deficytu budżetu przy dowolnej interpretacji, co do spłaty zadłużenia miało niewątpliwie wpływ na wynik głosowania. Obowiązkiem organu wykonawczego jest spłata zaciągniętych zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek oraz wykup obligacji komunalnych bez względu na poziom osiągniętych dochodów i wykonanych wydatków.

Nieprawdą jest, iż stan zaległości wynosi [...] zł. Jak bowiem wynika ze sprawozdania Rb - 27S stan należności wynosi ogółem [...] zł a zaległości - [...] zł. Ponadto podczas debaty nad sprawozdaniem nie odniesiono się w ogóle do zagadnienia windykacji zaległości, ograniczając się do stwierdzenia, iż "nie prowadzi się windykacji". Jednocześnie organ wykonawczy w sprawozdaniu przedstawił kwoty zaległości dla poszczególnych źródeł dochodów oraz formy windykacji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia audytu, Izba stwierdziła, iż nie ma on bezpośredniego związku z wykonaniem budżetu. Za chybiony należało także uznać zarzut niegospodarności w związku z niewykorzystaniem zaplanowanych w budżecie kwot na zatrudnienie dodatkowych osób w straży miejskiej.

Bezzasadny był zarzut niegospodarności w odniesieniu do:

- niewykonania projektów dróg w Przełykach i Stobnie - od realizacji tych zadań odstąpiono z uwagi na krótki czas wykonania projektów oraz brak określenia przez Radę czasu zadania w latach następnych oraz źródła finansowania; zaplanowanie ich pod koniec I półrocza 2007r. nie gwarantowało wykonania,

- opracowania planów zagospodarowania przestrzennego - sporządzenie projektu studium, konsultacje i ostateczne zatwierdzenie planów trwa kilkanaście miesięcy i jest zależne od organów zewnętrznych; ani Komisja Rewizyjna, ani radni nie wykazali, że zwłoka w opracowaniu planów została zawiniona przez Burmistrza,

- remontu budynku Urzędu Miejskiego - niewykonanie zadania z uwagi na brak możliwości przeniesienia pracowników do innych pomieszczeń oraz ze względu na obsługę większej ilości interesantów w związku z terminem wymiany dowodów,

- niezrealizowania wydatków na utrzymanie zieleni w gminach i miastach oraz niewykonania pomostów nad jez. Sarcz - zadania wykonano przy jednoczesnym niewykorzystaniu całości środków,

- niewykorzystania całości środków z GFOŚiGW - wykonany zakres zadań przedstawiony w sprawozdaniu wyczerpuje zakres rzeczowy planowany do wykonania; niewykazanie przez Komisję Rewizyjną oraz radnych niegospodarności z powodu niewykorzystania środków.

Przechodząc do zarzutu przeniesienia zadań do wydatków niewygasających, Regionalna Izba Obrachunkowa podniosła, że:

- kwotę [...] zł na budowę ciągu pieszo - rowerowego przy ul. Ogrodowej zwiększono na sesji w dniu 27 września 2007r. do kwoty [...] zł, a w dniu 29 listopada 2007r. - do [...] zł,

- kwotę [...] zł na modernizację ul. Ogrodowej zwiększono 27 września 2007r. do kwoty [...] zł, a dnia 25 października 2007r. - do [...] zł,

- kwotę [...] zł na monitoring strażnic zaplanowano na sesji 28 czerwca 2007r., zwiększając ją w dniu 25 października 2007r. do wysokości [...] zł a następnie zmniejszając - 20 grudnia 2007r. - do wysokości [...] zł; kwota [...] zł na zakup elementów do monitoringu miasta nie ulegała zmianom,

- kwotę [...] zł na budowę wodociągu w Sarczu zwiększono 27 września 2007r. do kwoty [...] zł, by następnie zmniejszyć ją, w dniu 25 października 2007r., do kwoty [...] zł,

- kwotę [...] zł na budowę wodociągu przy ul. Zielnej wprowadzono do budżetu 28 czerwca 2007r.; jej wysokość zwiększono 27 września 2007r. ([...] zł) a następnie zmniejszono, w dniu 25 października 2007r., do wysokości [...] zł,

- kwoty przeznaczone na budowę oświetlenia w Niekursku, Wapniarni III, Siedlisku, Przyłękach, Nowej Wsi ulegały zmniejszeniom oraz zwiększeniom; przyczyną ustalenia wydatków niewygasających było nieuzyskanie pozwoleń na budowę, natomiast na odstąpienie od realizacji tych zadań radni nie wyrazili zgody.

Zdaniem Izby częstotliwość zmian kwot planowanych w ciągu roku dla powyższych zadań czyniła zasadnym przeniesienie ich do wydatków niewygasających. Nie został przy tym uzasadniony zarzut niewykonania planowanych inwestycji w związku ze zbyt późnym uruchamianiem procedur przetargowych. Podkreślono przy tym, iż uchwalone kwoty wydatków są wiążące dla organu wykonawczego, wyznaczają bowiem granicę legalności jego działania.

W odniesieniu do niewykonania wydatków ustalono, iż:

- w dziale "Oświata i wychowanie" zaplanowana była budowa sali sportowej we wsi Siedlisko (ze zwycięzcą konkursu na opracowanie koncepcji podpisano umowę). Z kolei budowa boiska sportowego przy SP nr 3 została zdjęta z planu w dniu 15 marca 2007r. a środki przeniesiono do działu 926 na budowę boisk sportowych. Natomiast zadanie pod nazwą projekt techniczny sali gimnastycznej nr 2 (wg radnych gimnazjum nr 2) nie zostało zaplanowane na żadnym etapie w ciągu roku. W dniu 15 marca 2007r. w dziale 900 zaplanowano budowę boiska wielofunkcyjnego przy ul. Broniewskiego (kwotę na realizację zadania ostatecznie ustalono w wysokości [...] zł). Na to zadanie nie uzyskano dofinansowania z Ministerstwa Sportu, natomiast Rada nie wyraziła zgody na rezygnację oraz na zwiększenie środków finansowych na jego realizację. Jeśli chodzi o budowę boiska przy ul. SP nr 2 przy ul. Chopina, zadanie wprowadzono do budżetu 15 marca 2007r., zmniejszając w dniu 28 czerwca 2007r. kwotę na jego realizację do wysokości [...] zł. Rezygnacja z wykonania tego zadania była również spowodowana brakiem dotacji z Ministerstwa. Tym samym nie można uznać, że zwłoka w pozyskaniu przez Burmistrza środków pieniężnych była przez niego zawiniona.

- brak rozpisania konkursu na wykonanie koncepcji pływalni - organ wykonawczy nie wykonał tego zadania mając na uwadze kryterium gospodarności (brak środków na realizację zadania, dokumentacja po 2 latach staje się nieaktualna).

- niewykonanie chodników - zakres rzeczowy uchwalonych do realizacji zadań jest określony dokumentacją kosztorysową. Decyzja Rady wprowadzająca zadanie do budżetu oznacza, iż wyraża ona zgodę na realizację zadań wg takiej dokumentacji. Nieuzasadniony jest zatem zarzut niewykonania zakresu rzeczowego za wartość uchwaloną w budżecie, skoro już na etapie uchwalania wiadomo było, że uchwalona kwota jest niewystarczająca. Projekt budżetu, budżet i sprawozdania z jego wykonania nie określają szczegółowo zakresu rzeczowego wykonania zadań, terminów realizacji czy rodzaju materiałów, z jakich ma być wykonane zadanie. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że działania organu wykonawczego miały cechę niegospodarności, nie wykazując, na czym ona polegała.

Organ nadzoru podniósł, iż ocena wykonania budżetu powinna być rzetelna, a zarzuty udokumentowane. Absolutorium, jako instytucja prawna, związane jest z rozpatrzeniem sprawozdania z wykonania budżetu oraz z oceną tego wykonania. Nie może służyć ocenie działalności organu wykonawczego na innych płaszczyznach. Dokonując oceny realizacji budżetu Rada Miejska winna uwzględnić: jaki jest stan zrealizowanych dochodów i wydatków w stosunku do planowanych, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy planem a jego realizacją oraz czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonawczy.

Reasumując, w ocenie Izby Rada nie dokonała rzetelnej oceny wykonania budżetu za 2007r. Nie wykazała jednocześnie, że wykonanie było niezgodne z uchwalonym budżetem. Ponadto przedstawiona ocena wykraczała poza ocenę wykonania budżetu, czym naruszono przepisy art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do sądu administracyjnego złożyła Rada Miejska Trzcianki, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. 2001, Nr 55, poz. 577, z późn. zm.), poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sprawie wyrażające się w uznaniu uchwały o nieudzieleniu absolutorium za sprzeczną z prawem, a to z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy uchwała jest z prawem zgodna.

W uzasadnieniu podniosła, iż podczas absolutorium ocenia się całokształt działalności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Bezpodstawne jest zatem stwierdzenie Kolegium Izby, jakoby zarzuty w zakresie: niestosowania się do przepisów przy zatrudnianiu pracowników urzędu, braku prowadzenia audytu wewnętrznego czy niezrealizowania zadania polegającego na zwiększeniu stanu osobowego strażników Straży Miejskiej nie odnosiły się bezpośrednio do wykonania budżetu.

Skarżąca podkreśliła, iż wyjaśnienia przedstawione przez Burmistrza w sprawozdaniu z wykonania budżetu oraz na posiedzeniu Kolegium 28 maja 2007r., przytoczone w zaskarżonej uchwale, w większości są niezgodne z prawdą:

- w odniesieniu do inwestycji na ul. Gorzowskiej, podstawą wprowadzenia do budżetu kwoty [...] zł (faktycznie [...] zł) było jedynie pismo - uzasadnienie do uchwały podpisane przez Burmistrza, dostarczone podczas trwania sesji Rady. Efektem końcowym inicjatywy Burmistrza było wymuszenie na Radzie kwoty [...] zł na budowę kanalizacji do firmy "Joskin" i "Northstar",

- nie jest prawdą, iż wydatek [...] zł na budowę sali sportowej w Siedlisku wprowadzono dopiero w kwietniu 2007r., wydatek na ten cel figurował bowiem już w pierwszej wersji uchwalonego budżetu. Sprawozdanie Burmistrza nie zawiera również informacji co do wykonania projektu technicznego sali gimnastycznej przy Gimnazjum nr 2,

- istotnie kwota [...] zł nie jest wystarczająca na sporządzenie dokumentacji technicznej pływalni, jednakże w budżecie mowa jest jedynie o opracowaniu koncepcji. Opracowanie dokumentacji zaplanowano dopiero na rok 2008, co wynika z Wieloletniego Panu Inwestycyjnego,

- Burmistrz, pomimo monitów, nie wystąpił do Rady z projektami uchwał w sprawie opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów wnioskowanych przez radnych. W konsekwencji realizacja wydatków na ten cel wyniosła tylko 30,37 % planowanej kwoty,

- radni wykreślili kwotę na budowę ul. Mickiewicza ([...] zł), gdyż mieli obawy czy zostanie ona wydana w roku 2007 (konieczne było zaprojektowanie i wykonanie na całej ulicy kanalizacji sanitarnej przez położeniem asfaltu). Wykreślenia dokonano jednak z zastrzeżeniem, że przy podziale nadwyżki budżetowej, jeżeli Burmistrz podtrzyma swoje stanowisko o wykonaniu tego zakresu prac w 2007r., kwota ta zostanie wprowadzona do budżetu, co stało się w czerwcu. Poza tym zgodnie z obowiązującym prawem wydanie pozwolenia na budowę nie wymaga od inwestora posiadania środków na jej realizację,

- realizacja zadania budowy boisk przy szkole nr 2 i nr 3 nastąpiła z zastrzeżeniem, iż w przypadku braku dofinansowania realizowane będzie jedno boisko przy SP nr 3, z własnych środków. W związku z brakiem dofinansowania, Rada zdjęła zadanie budowy boiska przy szkole nr 2 z budżetu, natomiast przyczyną braku zgody na zwiększenie wydatków na budowę boiska przy szkole nr 3 było niezaakceptowanie przez Radę Miejską, nauczycieli szkoły oraz Radę Rodziców proponowanej przez Burmistrza lokalizacji, która podrażała inwestycję,

- z uwagi na termin ogłoszenia przetargu na wykonanie ulicy Nowej (3 października 2007r.) oraz przyjętą technologię wykonania, nie znaleziono wykonawcy,

- Burmistrz nie zaproponował kwoty [...] zł na monitoring, nie podjął także żadnych działań w celu opracowania koncepcji oraz zakupu elementów do monitoringu miejskiego, mimo kwoty [...] zł na to zadanie; nie zwracał się o zwiększenie środków na ten cel,

- w dniu 9 lutego 2007r. radni wnioskowali o realizację chodników z "polbruku", który był podstawą korekty wartości. Burmistrz nie przedstawił żadnych wiarygodnych dokumentów, że proponowany materiał jest lepszy i trwalszy. Zastosowana technologia obciążyła budżet Gminy, gdyż faktyczna cena za wykonanie 1m2 chodnika z "polbruku" wyniosła w 2007r. 83 zł/m2, natomiast z "nova granit" - 160 zł/m2,

- remont pomostu odbył się w 2006r., wydatek był zatem bezzasadny; Burmistrz, mimo przekazania [...] zł, nie wykonał żadnych prac,

- remont budynku urzędu miał objąć salę sesyjną, biura rady oraz pomieszczenia na górnych kondygnacjach budynku. Budynek posiada 3 niezależne wejścia i dwie niezależne klatki schodowe. Remont nie kolidował więc z pracą urzędu. Faktyczną przyczyną niezrealizowania wydatku był brak harmonogramu prac.

Skarżąca podkreśliła, iż Kolegium Izby nie dokonało weryfikacji prawdziwości złożonych wyjaśnień i nie zażądało od Burmistrza dowodów na ich potwierdzenie, stąd nie mogą one stanowić podstawy opinii o braku merytorycznych zarzutów. Uchwała o nieudzieleniu absolutorium podjęta została w wyniku rzetelnej, kompletnej i zgodnej z prawem procedury. Wobec powyższego nie ma uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, iż jest ona sprzeczna z prawem.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę, stosownie do art. 148 cyt. ustawy, uchyla ten akt. Natomiast w przypadku nie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub procesowego, na zasadzie art. 151 ustawy, skargę oddala.

Skarga okazała się bezzasadna.

Przede wszystkim wskazać należy, iż w myśl art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.; dalej: u.s.g.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia wójtowi absolutorium z tego tytułu. Wykonanie budżetu gminy, stosownie do art. 18a ust. 3 u.s.g., opiniuje komisja rewizyjna. Występuje ona z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi absolutorium, który podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, podjęta po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji, jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3. Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów (art. 28a ust. 1 i ust. 2 u.s.g.). Z kolei zgodnie z art. 189 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązują odpowiednio zasady gospodarki finansowej określone w art. 138 i art. 139. W myśl pierwszego przepisu, do którego odsyła art. 189, w toku wykonywania budżetu państwa obowiązują następujące zasady gospodarki finansowej:

1) ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu państwa następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów;

2) pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych przepisami i harmonogramem, o którym mowa w art. 129 ust. 1;

3) dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów;

4) przeniesienia wydatków w budżecie państwa mogą być dokonywane na zasadach i w zakresie określonych w art. 148 i 149;

5) zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do organizacji pozarządowych, z odpowiednim zastosowaniem art. 33 i art. 131.

Podkreślenia wymaga, iż uchwała budżetowa rady gminy zatwierdza granicę dochodów i wydatków gminy w sposób wiążący władze wykonawczą. W ten sposób rada gminy dokonuje autoryzacji przedłożonego jej preliminarza budżetowego, a wyznaczone przez radę gminy granice liczbowe stają się jednocześnie granicami prawnymi działalności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Różny jest przy tym charakter prawny planowanych w uchwalonym budżecie gminy kwot dochodów i kwot wydatków, które ma obowiązek realizować (wykonywać) wójt (burmistrz) gminy. Ustalone bowiem w budżecie kwoty dochodów są wielkościami minimalnymi, mającymi wystarczyć dla osiągnięcia planowanej równowagi budżetowej. Organ wykonawczy winien zatem dążyć do osiągnięcia planowanej wielkości dochodów, lecz osiągnąwszy tenże pułap, może go przekroczyć bez zgody rady gminy. Przekroczenie planowanej wielkości dochodów budżetowych nie wymaga żadnych zmian proceduralnych budżetu, ani też żadnych szczególnych upoważnień. Niewykonanie zadań budżetowych w zakresie planowanych dochodów spowodowane może być czynnikami zewnętrznymi, na które organ wykonawczy gminy nie ma większego wpływu: nieprecyzyjnym i wadliwym określeniem wysokości i rodzajów dochodów w uchwalonym przez radę budżecie, ulgami i zwolnieniami podatkowymi podejmowanymi przez organy państwowe, zmniejszeniem subwencji ogólnej i dotacji celowej na skutek zmian w ustawie budżetowej, pojawieniem się procesów gospodarczych, na które organy gminy nie mają większego wpływu czy pojawieniem się na obszarze gminy szeregu klęsk żywiołowych, dotykających podatników.

Planowane przez radę gminy kwoty wydatków budżetowych są natomiast wielkościami maksymalnymi (górnymi granicami) nakładów na poszczególne cele i mają inne znaczenie prawne niż dochody budżetowe. Kwoty wydatków budżetowych są bowiem wiążące dla organu wykonawczego, gdyż może on wydatkować środki pieniężne tylko na cele określone w uchwale budżetowej przez radę gminy i najwyżej do granic pieniężnych tam określonych. Wydatki budżetowe są wiążące dla wójta (burmistrza) jako wykonawcy budżetu, gdyż wyznaczają granice jego legalnego zachowania się, wyznaczają zakaz wydatkowania kwot wyższych od ustalonych w budżecie, chyba że zostanie uruchomiona specjalna procedura dokonania tych zmian (np. poprzez zmianę dotychczasowej uchwały budżetowej) oraz zakaz zmiany przeznaczenia uchwalonych przez radę gminy wydatków, tj. przeznaczenia pieniędzy budżetowych na inne cele niż wynikające z uchwały budżetowej, chyba że sięgnięto do specjalnej procedury dokonania takich zmian. Limity wydatków budżetowych wynikające z uchwał budżetowych rad gmin nie mogą być jednak żadną miarą absolutyzowane. Organ wykonawczy gminy ma bowiem prawo i obowiązek kierowania się oprócz kryteriów legalnych, również zasadami gospodarczymi, celowościowymi czy też oszczędnościowymi. Ujęte w budżecie gminy kwoty wydatków nie mogą być traktowane jako cel sam w sobie. Uchwałodawca budżetowy nie jest w stanie z jednej strony przewidzieć wszelkich stanów wymagających sfinansowania z budżetu, z drugiej natomiast strony pewne zadania przewidziane dla sfinansowania mogą się z takich lub innych powodów okazać nieaktualne.

Instytucja absolutorium związana jest ściśle w państwach demokratycznych z kontrolą przez organ przedstawicielski wykonania budżetu przez organ wykonawczy. Ta ocena działalności organu wykonawczego w sferze budżetowej przez organ przedstawicielski ma na celu ustalenie czy sposób gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków za okres roku budżetowego był zgodny z uchwalonym budżetem. W procesie udzielania absolutorium mamy zatem uzyskać odpowiedź na pytanie jak wygląda stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do jego realizacji, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym, a rzeczywistym, a także czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet. Jeśli więc organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium, nie wykaże i nie uzasadni, że, w związku z niewykonaniem istotnych zadań dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej, doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków, i to z winy organu wykonawczego, to nie może podjąć działań skutkujących nieudzieleniem absolutorium. Wówczas dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady gminy, określonej w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki I SA/Po 1916/01, I SA/Łd 408/01, III SA/Wa 2504/06).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu w sposób prawidłowy uznała, iż brak było merytorycznych przesłanek do negatywnej oceny przez Radę Miejską Trzcianki wykonania budżetu za rok 2007. Organ stanowiący gminy nie wykazał bowiem oraz nie uzasadnił, iż niewykonanie bądź wykonanie w ograniczonym zakresie wydatków budżetowych nastąpiło z winy Burmistrza.

Jak wynika ze sprawozdania z wykonania budżetu deficyt zaplanowano w wysokości [...] zł. Na spłatę kredytów oraz wykup papierów wartościowych zaplanowano kwotę [...] zł. Jako źródło pokrycia deficytu zaplanowano zaciągnięcie kredytu bankowego w wysokości [...] zł. Z kolei na koniec 2007r. różnica między planowanymi przychodami a rozchodami wyniosła [...] zł. W ciągu roku wprowadzono po stronie przychodów nadwyżkę z lat ubiegłych w wysokości [...] zł oraz zmniejszono plan przychodów z zaciągniętych pożyczek i kredytów, ustalając go na kwotę [...] zł. Plan przychodów po zmianach wynosił [...] zł. W kontekście tego, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, iż dowolna interpretacja kwestii spłaty zadłużenia miała wpływ na negatywną ocenę wykonania budżetu.

Jeśli chodzi o stan zaległości z tytułu podatku od nieruchomości od osób fizycznych i prawnych, podkreślenia wymaga, iż wynosił on odpowiednio [...] zł oraz [...] zł, natomiast zaległości z tytułu dochodów z majątku gminy - [...] zł (str. 8 - 9, 14 sprawozdania z wykonania budżetu), a nie, jak wskazano w opinii Komisji łącznie - [...] zł. Bezpodstawne jest przy tym twierdzenie podnoszone podczas debaty nad udzieleniem absolutorium, iż brak jest systemu windykacji. W sprawozdaniu Burmistrz wskazał bowiem, jakie czynności w celu wyegzekwowaniu zaległości zostały podjęte (wystawianie upomnień, tytułów wykonawczych, wezwań do zapłaty, kierowanie spraw do sądów, ustanowienie hipotek).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprowadzenia audytu wewnętrznego, nieprzestrzegania procedur w sprawie zatrudnienia pracowników oraz braku realizacji zaleceń pokontrolnych, Sąd stwierdza, iż nie stanowią one spraw bezpośrednio związanych z wykonaniem budżetu, a tylko takie kwestie, mając na uwadze art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy, winny być przedmiotem oceny przy wykonaniu budżetu. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż powołana w skardze teza wyroku NSA w Gdańsku sygn. SA/Gd 3695/95 w istocie potwierdza powyższe stanowisko, brzmi bowiem: "absolutorium dotyczy wykonania budżetu i nie odnosi się do całokształtu działalności zarządu".

Nie został uzasadniony zarzut niegospodarności w związku z niewykorzystaniem zaplanowanych kwot na zatrudnienie Strażników Miejskich. Ograniczono się bowiem jedynie do wskazania, w opinii Komisji Rewizyjnej oraz podczas debaty na sesji absolutoryjnej, faktu niezrealizowania danego wydatku, nie podając okoliczności, które świadczyłyby o zawinieniu Burmistrza.

Podzielić należy pogląd Regionalnej Izby Obrachunkowej o braku uzasadnienia zarzutu niegospodarności w związku z niepełnym wykorzystaniem środków na: wykonanie projektów dróg w Przyłękach i Stobnie, opracowanie planów zagospodarowania przestrzennego, remont budynku Urzędu, utrzymanie zieleni w gminach, remont pomostów na jez. Sarcz oraz niewykorzystaniem całości środków z GFOŚiGW.

Zadanie w przedmiocie wykonania projektów technicznych dróg, chodników, i kanalizacji deszczowej na ul. Ogrodowej, Os. Modrzewiowym oraz dróg Przyłęki do stacji PKP i w Stobnie wprowadzone zostało do budżetu 28 czerwca 2007r. Zrealizowane zostały jedynie dwa pierwsze zadania. Od realizacji pozostałych odstąpiono z uwagi na krótki czas wykonania projektów, brak określenia przez Radę czasu realizacji zadania w latach następnych oraz nie ujęcie zadania w Wieloletnich Planach Inwestycyjnych (str. 8 zał. nr 6 sprawozdania). Z protokołu sesji absolutoryjnej wynika natomiast, że radni nie odnieśli się w ogóle do tego zarzutu. Uzasadnienia zarzutu nie zawiera również opinia Komisji Rewizyjnej, stwierdzająca jedynie, że "bez zgody Rady, Burmistrz odstąpił od zlecenia wykonania tych projektów".

Rada Miejska nie wykazała, iż zwłoka w opracowaniu planów zagospodarowania przestrzennego została zawiniona przez Burmistrza. Podczas debaty podniesiono jedynie, iż takie plany nie zostały wykonane ("niepokojący jest brak działań w sprawie planów zagospodarowania przestrzennego. Co roku są kwoty w budżecie na to i nie są realizowane (str. 7), Plany zagospodarowania przestrzennego. Co roku jest to samo. W 2007r. było zapisane [...] zł. Żadnego planu nie zrealizowano"), nie dokonując analizy przyczyn ich niewykonania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż na opracowanie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego terenu Gminy Trzcianka wydatkowano kwotę [...] zł (załącznik nr 2 do sprawozdania). Z kolei podając przyczyny niepełnego wykonania tego zadania, Burmistrz wyjaśnił, iż sporządzenie projektu studium, konsultacje oraz ostateczne zatwierdzenie planów jest zależne od organów zewnętrznych.

Odnosząc się do braku wykorzystania kwoty [...] zł na remont Urzędu Miasta, Burmistrz podniósł, iż spowodowane to było brakiem możliwości przeniesienia pracowników oraz koniecznością obsługi interesantów w związku z wymianą dowodów osobistych.

Zdaniem Sądu powyższe nie przesądza o niegospodarności Burmistrza, który, mimo istnienia w budynku "trzech niezależnych wejść oraz dwóch klatek schodowych", a także faktu, że zakres prac remontowych miał objąć salę sesyjną, biura rady oraz pomieszczenia na górnych kondygnacjach, mógł uznać, jako osoba odpowiedzialna za sprawne działanie Urzędu, że prace remontowe znacznie utrudnią załatwianie spraw mieszkańców, także tych bieżących. Z kolei z samego stwierdzenia: "remont Urzędu Miejskiego - znowu jest kwota niewykorzystana. Od kilku lat Burmistrz snuje wizje jednak nie mamy ani projektu, ani harmonogramu prac i niezrealizowaną kwotę w budżecie (...) jest stara dokumentacja. Komisja prosi o przedstawienie dokumentacji, jak to ma wyglądać" nie można wywieść, iż niewykorzystanie powyższej kwoty na remont było działaniem zawinionym przez organ wykonawczy.

Nie zostały uzasadnione zarzuty dotyczące niewykonania wydatków na utrzymanie zieleni w miastach i gminach oraz wydatków GFOŚiGW. Samo niewykorzystanie wskazanych w budżecie kwot wydatków nie przesądza bowiem jeszcze o braku gospodarności, tym bardziej, iż podczas debaty absolutoryjnej nie odniesiono się w ogóle do tego zarzutu.

Jeśli chodzi o remont pomostu na jez. Sarcz, wykorzystano kwotę [...] zł z zaplanowanej [...] zł. Trudno zatem podzielić pogląd skarżącej, iż Burmistrz nie wykonał żadnych prac, tym bardziej, że z jego wyjaśnień wynika, że remontu dokonano systemem gospodarczym.

Odnosząc się do zarzutu niegospodarności w związku z przeniesieniem do wydatków niewygasających wydatków na:

- budowę ciągu pieszo - rowerowego oraz modernizacji ul. Ogrodowej,

- budowę ścieżki pieszo - rowerowej łączącej ul. Konopnickiej z ul. Żeromskiego,

- zakup elementów do monitorowania placówek oświatowych,

- budowę wodociągu w Sarczu oraz przy ul. Zielnej,

- budowę oświetlenia dla 5 zadań

wskazać należy, iż Regionalna Izba Obrachunkowa prawidłowo uznała, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Sąd podziela pogląd, iż częstotliwość zmian kwot planowanych na realizację danego zadania powoduje znaczne utrudnienie organizacji procesu inwestycyjnego, w szczególności postępowań przetargowych. Jednocześnie ogólnikowe stwierdzenie, iż "nie ma ogłoszonego przetargu", nie wskazuje w żaden sposób na przyczyny niewykonania zaplanowanego zadania oraz ewentualną winę Burmistrza w tym zakresie.

Jeśli chodzi o zakup elementów do monitoringu miasta, podnieść należy, iż w istocie kwota [...] zł została zaproponowana przez Burmistrza i w ciągu roku nie uległa zmianie. Jak wynika z jego wyjaśnień była ona wystarczająca jedynie na zakup jednej kamery, a Burmistrz nie zwracał się przy tym o zwiększenie jej wysokości. Samo przekazanie tego wydatku do kategorii wydatków niewygasających nie może jednak przesądzać o negatywnej ocenie wykonania budżetu przez Burmistrza.

Za przejaw niegospodarności, w ocenie Sądu, nie można było również uznać przeniesienia do wydatków niewygasających wydatków na budowę oświetlenia. Radni nie wykazali bowiem, iż niewykonanie tego zadania nastąpiło z winy Burmistrza (budowa oświetlenia w Siedlisku oraz Wapniarni III wymagała pozwolenia na budowę i miała trwać około roku), stwierdzając jedynie, iż takie zadanie nie zostało wykonane.

Wydatek w wysokości [...] zł na przebudowę ulicy Białej w miejscowości Nowa wprowadzony został do budżetu na sesji w dniu 28 czerwca 2007r. (uchwała nr X/55/07). Zgodnie z wyjaśnieniami Burmistrza sporządzono projekt techniczny za kwotę [...] zł oraz ogłoszono przetarg, który, ze względu na brak ofert, nie został rozstrzygnięty (str. 7 zał. nr 6 do sprawozdania).

Wobec powyższego nie można uznać, iż Burmistrz bez uzasadnionych powodów nie wykonał zadania. Podczas debaty radni ograniczyli się bowiem jedynie do wskazania, iż "przetarg odbył się po 4 miesiącach, bo dopiero w końcu października. Trudno znaleźć jesienią wykonawców. Wówczas oni dyktują warunki" (str. 11 protokołu), nie analizując przyczyn, dla których przetarg został ogłoszony w październiku oraz nie wykazując, iż za takie działanie można przypisać winę Burmistrzowi.

Nie można również przyjąć, iż z winy organu wykonawczego nie zrealizowano zadania budowy nawierzchni asfaltowej na ul. Mickiewicza.

Wydatek ten został umieszczony w projekcie budżetu na rok 2007 w wysokości [...] zł i wprowadzony do budżetu na sesji Rady dopiero w dniu 28 czerwca 2007r. Sporządzono projekt techniczny, na który wydatkowano kwotę w wysokości [...] zł. Odstąpiono jednak od wykonania nawierzchni ze względu na opóźnienia w przebudowie kanalizacji sanitarnej i deszczowej, która znajdowała się w pasie drogowym. Uznano bowiem, iż prowadzenie prac drogowych w miesiącu grudniu jest ryzykowne ze uwagi na zmienną aurę. Jako przyczynę niezrealizowania przez Burmistrza zadania, Komisja podała zbyt późne rozpoczęcie budowy sieci sanitarnej (str. 4), nie wykazując winy w tym zakresie. Z kolei protokół sesji absolutoryjnej (str. 11 - 12) zawiera jedynie stwierdzenie: "nawierzchnia asfaltowa na ul. Mickiewicza - RIO sugeruje, że wprowadziliśmy, zdejmowaliśmy. Pamiętacie dyskusję na sesji, gdzie Burmistrz walczył, aby na ul. Mickiewicza były chodniki i asfalt. Mówiłem, że nie ma jeszcze zleconej dokumentacji. Trzeba rozpisać przetarg, zlecić dokumentację, rozpisać przetarg na budowę kanalizacji. Nie damy rady tego zrobić. Zdjęliśmy z ustaleniem, że jak pojawi się nadwyżka budżetowa to dołożymy", z którego nie można wywieść, że Burmistrz swoim zawinionym działaniem przyczynił się do niezrealizowania zadania. Ponadto należy podkreślić, iż sami radni zwracali uwagę, iż nie będzie możliwa realizacja zadania, nawet przy wprowadzeniu go do budżetu przy jego uchwalaniu. Tym bardziej nie była więc możliwa realizacja zadania, jeżeli wprowadzenie go do budżetu nastąpiło w miesiącu czerwcu.

Z wyjaśnień Burmistrza wynika, iż przewidywany czas realizacji zadania pod nazwą "budowa kanalizacji sanitarnej w ul. Gorzowskiej do firmy Joskin i Northstar" wynosił ok. 1 roku, wymagało ono bowiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonano projekt techniczny na kwotę [...] zł O braku możliwości zrealizowania tego celu radni zostali poinformowani na sesji w dniu 25 października 2007r., podczas której Burmistrz proponował zmniejszenie wydatków o kwotę [...] zł, na co nie uzyskał akceptacji. Z kolei radni podnieśli, iż do podjęcia decyzji o przeznaczeniu kwoty [...] zł na budowę kanalizacji zostali niejako zmuszeni, poprzez przedłożenie im na sesji w dniu 26 kwietnia 2007r. pisma - uzasadnienia wprowadzenia do budżetu gminy na rok 2007 kwoty [...] zł na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w Trzciance (str. 12 - 13 protokołu). Nie wskazali jednak argumentów, z których wynikałoby, iż niewykonanie zadania w pełnym zakresie nastąpiło z winy organu wykonawczego.

Odnosząc się do zadania budowy sali sportowej przy Gimnazjum w Siedlisku, podnieść należy, iż zgodnie z treścią sprawozdania, ogłoszono i rozstrzygnięto konkurs na opracowanie koncepcji Sali, a ze zwycięzcą podpisano umowę na opracowanie dokumentacji technicznej. Podkreślenia przy tym wymaga, że, wbrew twierdzeniu Burmistrza, wydatek na ten cel został wprowadzony do budżetu przy jego uchwaleniu, a zatem już 2 lutego 2007r. Pozostaje to jednak bez wpływu na pogląd, iż ani w opinii Komisji Rewizyjnej, ani w protokole sesji, na której nieudzielono absolutorium, nie powołano argumentów pozwalających na uznanie, iż tak późne ogłoszenie i rozstrzygnięcie przetargu było zawinione przez Burmistrza.

Zgodzić się należy ze skarżącą, iż opracowanie dokumentacji technicznej pływalni przewidziane zostało na rok 2008, co wynika z Wieloletniego Planu Inwestycyjnego na lata 2008 - 2015. Z Planu tego wynika także, iż opracowanie koncepcji miało nastąpić w roku 2007. Nieuprawnione jest jednak twierdzenie, iż w budżecie mowa jest o opracowaniu koncepcji, albowiem w uzasadnieniu do uchwały z 8 lutego 2007r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy Trzcianka na rok 2007, jak i zał. nr 6 do tej uchwały, zadanie to nosi nazwę "budowa pływalni (kryty basen)". W ocenie Sądu nieprawidłowe ustalenie przez Regionalną Izbę Obrachunkową okoliczności niezrealizowania omawianego wydatku nie uzasadnia jednak uchylenia zaskarżonego aktu. Rada nie wykazała bowiem, iż brak realizacji wydatku miał charakter zawiniony, nawiązując jedynie do wyjaśnień Burmistrza i wskazując na ich nieprawdziwość.

Budowa boiska sportowego przy SP nr 3 zaplanowana została na etapie uchwalania budżetu w kwocie [...] zł. Zadanie to zdjęto z budżetu na sesji w dniu 15 marca 2007r. Z kolei zadanie pod nazwą projekt techniczny sali gimnastycznej przy Gimnazjum nr 2 nie zostało umieszczone w załączniku nr 6 do uchwały budżetowej "Plan wydatków majątkowych na rok 2007", a jedynie w uzasadnieniu do tej uchwały. Według wyjaśnień Burmistrza środki przeznaczone na budowę boiska sportowego przy SP nr 3 przeniesione zostały, na sesji w dniu 15 marca 2007r., do działu 900 na budowę boisk sportowych - boiska sportowego przy SP nr 2 przy ul. Chopina w Trzciance oraz boiska wielofunkcyjnego przy ul. Broniewskiego w Trzciance.

Planowany koszt budowy boiska przy ul. Broniewskiego określono na kwotę [...] zł ([...] zł - środki Gminy; [...] zł - dofinansowanie z Ministerstwa Sportu), natomiast boiska przy ul. Chopina - [...] zł ([...] zł - środki własne Gminy, [...] zł - dofinansowanie z Ministerstwa Sportu). Dofinansowania na realizację obu inwestycji nie otrzymano. W przypadku pierwszej z nich Burmistrz proponował wykreślenie zadania bądź zwiększenie środków na ten cel, nie uzyskując zgody radnych. Z kolei w przypadku budowy boiska przy ul. Chopina wykonano badania geotechniczne, zamówiono mapy do celów projektowych oraz wykonano projekt techniczny, wydatkując całą kwotę [...] zł (na sesji w dniu 28 czerwca 2007r. wydatki na realizację tego zadania zmniejszono o kwotę [...] zł).

Skarżąca podnosi, iż przyczyną braku zgody na znaczące zwiększenie wydatków na budowę boiska przy SP nr 3 był brak akceptacji przez Radę Miejską, nauczycieli szkoły oraz Radę Rodziców proponowanej przez Burmistrza lokalizacji, która podrażała inwestycję. Na okoliczność konfliktu interesów zwrócono również uwagę na sesji absolutoryjnej (str. 7 - 8, 10, 12).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż trudno zarzucać Burmistrzowi niewykonanie zadania, skoro nie zostało ono w ogóle umieszczone w załączniku do uchwały budżetowej, a konkretnie w planie wydatków. Samo wskazanie w uzasadnieniu do uchwały nie wystarczy do przyjęcia, iż organ wykonawczy został zobowiązany do realizacji takiego zadania. Ponadto podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniu Komisji Rewizyjnej zawartym na str. 4 opinii, wydatki w dziale 926 przewidziane budowę boiska wielofunkcyjnego przy SP nr 2 zostały zrealizowane (zał. nr 6 do sprawozdania, str. 5).

Jeśli chodzi o budowę boiska przy ul. Broniewskiego, jako główną przyczynę braku realizacji zadania wskazano konflikt interesów co do lokalizacji boiska. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu podano z kolei, że zwłoka w pozyskaniu środków pieniężnych mających na celu współfinansowanie zadań nie jest zawiniona przez Burmistrza, jest bowiem uzależniona od organów zewnętrznych.

Zgadzając się z przedstawionym stanowiskiem, dodać należy, iż, w ocenie Sądu, sam konflikt interesów przy lokalizacji boiska, a co za tym idzie brak zgody na zwiększenie wydatków na realizację zadania, nie przesądza jeszcze o zawinionym jego niewykonaniu. W szczególności nie uprawnia do tego ogólnikowe i hasłowe przedstawienie problemu podczas debaty na sesji absolutoryjnej (str. 8).

Przechodząc do zarzutu braku gospodarności i niekierowania się zasadą oszczędności, poprzez niezgodne z zapisami uchwały budżetowej wykonanie zakresu rzeczowego budowy chodników, przy pełnym wykorzystaniu środków budżetowych, Sąd stwierdza, iż Regionalna Izba Obrachunkowa słusznie uznała do za bezpodstawny.

Według projektu budżetu na zadanie budowy chodników przeznaczono następujące kwoty:

- [...] zł - ul. Staszica,

- [...] zł - ul. Mickiewicza,

- [...] zł - ul. Konopnickiej - W. Stwosza.

Natomiast w uchwalonym budżecie były to kwoty odpowiednio [...] zł, [...] zł oraz [...] zł i nie były zmieniane w ciągu roku.

Uchwalenie niższych kwot wydatków związane było z propozycją radnych zastosowania kostki "polbruk" do wykonania chodników. Tym samym Burmistrz został pośrednio zmuszony do zastosowania proponowanej technologii. Realizacja bowiem zadania przy wykorzystaniu technologii droższej, choćby była zdecydowanie trwalsza, mając na uwadze przewidziany w budżecie limit wydatków, wiązała się z ograniczeniem zakresu rzeczowego zadania (przy założeniu jednakowych kosztów pracy). W tym miejscu podkreślić również należy, iż to Burmistrz realizuje budżetowe wydatki inwestycyjne, decydując m. in. o technologii wykonywanych prac, mając na uwadze oczywiście zasady gospodarności oraz oszczędności i to on ponosi odpowiedzialność za realizację zadań zapisanych w rocznym planie finansowym. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.g. nie przewiduje przy tym żadnych kompetencji do współuczestniczenia w tych działaniach innych organów. W związku z tym nie można stawiać organowi wykonawczemu zarzutu niegospodarności oraz nieoszczędności z tego powodu, iż nie zastosował proponowanej przez radnych technologii wykonania chodników, przez co nie wykonano pełnego zakresu rzeczowego robót, tym bardziej, że, w ocenie Burmistrza wybrana przez niego technologia była trwalsza, pozwalająca na dłuższe użytkowanie.

Reasumując, z powyższego wynika, że radni przy ocenie wykonania budżetu uwzględnili, jaki jest stan zrealizowanych dochodów i wydatków w stosunku do planowanych, nie podali jednak w niektórych przypadkach przyczyn rozbieżności pomiędzy planem a jego realizacją oraz nie wykazali, że winą za wykazane rozbieżności można obciążyć organ wykonawczy. Organ nadzoru prawidłowo orzekł zatem, zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g., o nieważności uchwały Rady Miejskiej Trzcianki o nieudzieleniu absolutorium Burmistrzowi z tytułu wykonania budżetu za 2007r.

W tym stanie rzeczy skargę, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.

/-/ G. Gorzan /-/ K. Wolna - Kubicka /-/ J. Ruszyński