Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 194/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga D. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 grudnia 2021 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 18 listopada 2020 r. i orzekające o wstrzymaniu skarżącemu prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku z kotłownią gazową wewnątrz, murowanego o wymiarach 2,60 m x 6,95 m realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny O., gmina W. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację w/w budynku w terminie 30 dni od dnia kiedy zaskarżone postanowienie stało się ostateczne oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, naliczanej zgodnie z przepisem określonym w art. 59f ustawy Prawo budowlane, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim (dalej PINB) postanowieniem z 18 listopada 2022 r. wstrzymał skarżącemu prowadzenie robót budowlanych przy budowie murowanego budynku z kotłownią gazową wewnątrz, o wymiarach 2,60m x 6,95m realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym O., gmina W. oraz poinformował D. P. o możliwości złożenia wniosku o legalizację w/w budynku w terminie 30 dni od kiedy postanowienie stało się ostateczne oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, naliczanej zgodnie z art. 59f ustawy Prawo budowlane w wysokości pięćdziesięciokrotnej.

PWINB rozpoznając zażalenie wniesione przez skarżącego wskazał, że przedmiotem postępowania jest budynek trwale związany z gruntem (posadowiony na fundamencie betonowym), murowany o wymiarach 2,60m x 6,95m, zlokalizowany na terenie działki nr [...] w O., gmina W. Inwestorem przedmiotowego budynku jest D. P.

Zaznaczył organ, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351),przez pojęcie budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Zasadą prawa budowlanego, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy.

A zatem, w sytuacji realizacji budowy obiektu w warunkach samowoli budowlanej - bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 48 tej ustawy.

Zgodnie z art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:

1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz

2) usunięcie stanu zagrożenia.

W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W niniejszej sprawie inwestor oświadczył, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w oparciu o "informację o wykonywaniu robót budowlanych polegających na budowie budynku zakwaterowania turystycznego mającego na celu przeciwdziałanie COVID-19, na działce nr [...] położonej w obr. O. gmina W.".

Odnosząc się do kwestii zapisów tzw. ustawy covidowej, wskazano że zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych [dalej: ustawa COVID-19] (Dz.U. 2020 poz. 374 ze zm.) - obowiązującym do dnia 04.09.2020 r. - do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej "COVID-19". Ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.

Zgodnie z art. 12b ww. ustawy - obowiązującym do dnia 04.09.2020 r. - jeżeli do utrzymania ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19, w szczególności w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energetyki, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności, niezbędne jest projektowanie, budowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania, remont, utrzymanie lub rozbiórka obiektów budowlanych, art. 12 stosuje się odpowiednio.

Podkreślił organ odwoławczy, że powoływanie się na art. 12 ustawy COVID-19 jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych przypadkach, które niewątpliwie wymagają szczegółowego uzasadnienia, a także wskazania prawidłowej podstawy realizowanej inwestycji. Tymczasem inwestor w treści złożonego pisma w Starostwie Powiatowym w Pucku nie uzasadnił w jaki sposób budynek miałby przeciwdziałać COVID-19. Jak wynika z orzecznictwa sądowo-administracyjnego w przypadku art. 12 ustawy o COVID realizacja celu winna być w zasadzie oczywista już w chwili rozpoczęcia robót (np. szpital tymczasowy) [zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.05.2021 r., sygn. akt 310/21]. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że zrealizowanie robót budowlanych w trybie art. 12 ust. 1 ustawy o COVID, do wykonania, których według "zwykłego" trybu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, dotyczyć może tylko takich sytuacji, w których niewątpliwe wystąpiły realne zagrożenia i zachodziła konieczność wzniesienia jakiegoś obiektu budowalnego w celu usunięcie stanu zagrożenia pandemią COVID-19. Tak, bowiem należy rozumieć "przeciwdziałanie", o którym mowa w tym przepisie (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 382/21). Przepis ten odnosi się, zatem do budowy, która w sposób faktyczny przyczyni się do przeciwdziałania COVID-19. Ponadto przepis art. 12 ustawy COVID-19 od początku jego obowiązywania przewidziany został jako przepis czasowy. (...) Od początku, zatem wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, uchwalony w pierwszych tygodniach epidemii, czyli w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział, jaki będzie jej rozwój i konieczne w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym. (...) Wszystko to oznacza, że inwestor działający w trybie art. 12 Covid -19 otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to "przeciwdziałanie COVID-19" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16.02.2021 r., sygn. akt II SA/Kr 72/21; por. z wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.05.2021 r., sygn. akt II SA/Kr 310/21). Podkreślił organ, iż przepis art. 12 specustawy zezwalający na prowadzenie działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 należy rozumieć w ten sposób, że musiały to być działania, które doraźnie i w miarę natychmiastowo prowadziły do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 01.06.2021 r., sygn. akt II SA/Bk 367/21).

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy art. 12 ustawy COVID-19 obowiązywały 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy tj. do dnia 4.09.2020r. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym dla oceny, które z tych działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż przepis art. 12 specustawy, zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (utracił moc z dniem 5 września 2020 r.). A zatem przepis art. 12 specustawy był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 367/21).

Z dokumentacji przesłanej przez Starostwo Powiatowe w Pucku wynika, że inwestor w ostatnim dniu obowiązywania ww. przepisu - w dniu 04.09.2020 r. złożył (dowód: data na pieczęci urzędowej) w Starostwie Powiatowym w Pucku pismo zawiadamiające, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, o prowadzeniu robót budowlanych na terenie działki nr [...] w O., polegających na budowie budynku zakwaterowania turystycznego.

Opierając się na wynikach oględzin i kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji oceniono, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania nie spełnia kryteriów obiektu realizowanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, dlatego też PINB w powiecie puckim prawidłowo wdrożył procedurę z art. 48 Prawa budowlanego.

PINB w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia poinformował skarżącego o opłacie legalizacyjnej, która zostanie naliczona w przypadku legalizacji przedmiotowego budynku. PWINB podkreślił, że dla strony postępowania wiążąca jest sentencja rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnienie. Dlatego też informację o konieczności i zasadach wniesienia opłaty legalizacyjnej organ powinien umieścić w sentencji zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawo budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Zgodnie z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku:

1) budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu;

2) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1

a. pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29 - wynosi 5000 zł,

b. pkt 11, 13, 19-21 i 28 - wynosi 2500 zł.

Zatem opłata legalizacyjna dla budynku zrealizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi iloczyn stawki opłaty (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), zgodnie z tabelą nr 1 stanowiącą załącznik do ustawy Prawo budowlane, oraz podlega 50-krotnemu podwyższeniu.

Działając w oparciu o art. 144 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie PINB w powiecie puckim z 18 listopada 2020 r. i wstrzymał skarżącemu prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku murowanego o wymiarach 2,60m x 6,95m realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obr. ew. O., gmina W. i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego ostatecznego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z przepisem określonym w art. 59f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Odnosząc się do argumentów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że wziął je pod uwagę przy wydaniu niniejszego postanowienia, nie mniej nie zmieniły one oceny sytuacji. Podstawą przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest fakt istnienia samowoli budowlanej. W sytuacji ujawnienia samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego wdrażają procedurę legalizacyjną, która w pierwszej kolejności przewiduję wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. W tym samym postanowieniu organ informuje inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Dopiero po złożeniu takiego wniosku przez inwestora organ podejmuje dalsze działania, które przewidują m.in. wydanie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów na podstawie, których organ bada czy dana samowola budowlana może zostać zalegalizowana.

We wniesionej skardze postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego i błędną ocenę dowodów, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do braku ustalenia istotnego dla rozpoznania sprawy faktu, tj. przeznaczenia budynku murowanego o wymiarach 2,60 m x 6,95 m na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny O., gmina W. przede wszystkim do magazynowania środków ochrony osobistej i dezynfekcji dla personelu i gości ośrodka turystycznego, w związku z zaleceniami sanitarnymi w zakresie utrzymania obiektów turystycznych w sytuacji występującej epidemii choroby COVID-19,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) [dalej jako: ustawa covidowa] w brzmieniu do dnia 4 września 2020 r. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy covidowej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przez przeciwdziałanie COVID-19, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy covidowej należy rozumieć wyłącznie działania, które doraźnie i natychmiastowo prowadziły do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się choroby, podczas gdy taka wykładnia art 12 ust. 1 ustawy covidowej pozostaje w sprzeczności z definicją legalną, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy covidowej, w której wyraźnie przewidziano, że przez "przeciwdziałanie COVID-19" rozumie się m. in. wszelkie czynności związane ze zwalczaniem skutków społeczno-gospodarczych choroby,

3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego był w niniejszej sprawie wyłączone na mocy art. 12 ust. 1 ustawy covidowej w brzmieniu do dnia 4 września 2020 r.

W uzasadnieniu skargi podano, że budowa przez skarżącego przedmiotowego budynku miała na celu wybudowanie pomieszczenia, którego główną funkcją miało być magazynowanie środków ochrony osobistej oraz dezynfekcji, potrzebnych do utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym ośrodka turystycznego posadowionego na przedmiotowej nieruchomości. Prowadzenie ośrodka turystycznego w warunkach epidemii choroby COVID-19 wymaga - w związku z przepisami i zaleceniami sanitarnymi, wydanymi w związku z epidemią choroby COVID-19 - posiadania odpowiednich środków ochrony osobistej dla personelu jak np. maseczki, rękawiczki, kombinezony, ochraniacze na buty oraz środków dezynfekcyjnych, służących do bieżącej dezynfekcji pomieszczeń przeznaczonych do zakwaterowania oraz obsługi turystów. Naruszenia przepisów postepowania upatruje skarżący w pominięciu i nieustaleniu powyższej okoliczności.

Rozwijając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazał skarżący, że przyjęta przez organ nadzoru budowlanego wykładnia art. 12 ust. 1 ustawy covidowej jest nieprawidłowa. Pozostaje ona w sprzeczności z definicją legalną zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy covidowej, zgodnie z którą przez "przeciwdziałanie COVID-19" rozumie się m. in. wszelkie czynności związane ze zwalczaniem skutków społeczno-gospodarczych choroby. użycie przez ustawodawcę w art. 2 ust. 2 ustawy covidowej słów "wszelkie czynności" wskazuje, że pojęcia przeciwdziałania COVID-19 winno być interpretowane szeroko, a nie zawężające Podobnie wskazanie w definicji legalnej, że przez zwalczenie skutków choroby, uważa się także zwalczenie jej skutków społeczno-gospodarczych wskazuje jednoznacznie na wolę ustawodawcy, aby pojęciem tym objąć także działania, które nie przyczyniają się do zwalczania samej choroby (profilaktyka, leczenie), ale zwalczają jej skutki w sferze społecznej i gospodarczej, jak np. trudna sytuacja na rynku turystyki związana z czasowym zanikiem oraz długofalowym — trwającym do dzisiaj — osłabieniem ruchu turystycznego. W myśl definicji legalnej zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy covidowej za przeciwdziałanie COVID-19 należy uznać każdą czynność czy każde działanie jest związane ze zwalczaniem skutków społeczno-gospodarczych epidemii, szczególnie jeśli związek takiego działania ze zwalczaniem tych skutków jest realny i wymierny, a nie hipotetyczny. W niniejszej sprawie realizowana przez skarżącego inwestycja miała na celu przeciwdziałanie COVID-19. Po pierwsze wskazać należy, że realizowany budynek ma pełnić funkcję magazynu na środki ochrony osobistej oraz środki dezynfekcyjne dla personelu ośrodka turystycznego. Związek posadowienia magazynu na środki ochrony osobistej oraz środki dezynfekcyjne przy ośrodku turystycznym z zapobieganiem rozprzestrzeniania się zakażenia i profilaktyką jest oczywisty.

Dalej wskazał skarżący, że przyjmując ustalenia faktyczne organu nadzoru budowlanego, tj. że przedmiotowy budynek pełnić ma funkcję kotłowni przy ośrodku turystycznym, to nie pozbawia to związku realizowanej inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy covidowej. Należy zwrócić uwagę, że faktem powszechnie znanym są skutki gospodarcze epidemii wirusa COVID-19 dla branży turystycznej. Posadowienie kotłowni przy obiekcie zakwaterowania turystycznego pozwoli na ogrzewanie pomieszczeń zakwaterowania i tym samym wydłużenie sezonu turystycznego poza okres miesięcy wakacyjnych. Powyższe z jednej strony wpłynie na mniejszą liczbę turystów, przebywających jednoczasowo w ośrodku turystycznym, co samo w sobie stanowi działanie mieszczące się w ramach zapobiegania rozprzestrzenianiu się zakażania oraz profilaktyki. Mniejsza liczba turystów przebywająca jednoczasowo w ośrodku turystycznym oznacza mniejszą szansę na zakażenia ludzi odpoczywających i pracujących na terenie ośrodka. Ponadto pozwoli to zminimalizować straty inwestora, poniesione w związku z obostrzeniami dla branży turystycznej oraz osłabieniem ruchu turystycznego w dobie epidemii COVID-19.

Zdaniem skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy, realizacja inwestycji podlegała rygorom art. 12 ustawy covidowej, w związku z czym nie miał do niej zastosowania przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Tym samym brak było podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia. Ponadto inwestor, czy szerzej obywatel, nie powinien ponosić negatywnych skutków nieprecyzyjnego prawodawstwa, a istotne ograniczenia praw obywatela lub też nałożenie na obywatela obowiązków winno wynika wprost z przepisów prawa, a nie być wyłącznie wynikiem wykładni powstałej siłą rzeczy w okresie późniejszym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz.137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie PWINB w Gdańsku z 31 grudnia 2022 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 18 listopada 2020 r. i orzekające o wstrzymaniu skarżącemu prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku z kotłownią gazową wewnątrz, murowanego o wymiarach 2,60 m x 6,95 m realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny O., gmina W. oraz informujące o możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 12351; dalej: P.b.), gdyż postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte po dniu 19 września 2020 r. (brzmienie przepisu zostało nadane przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 471).

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto na mocy ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy spór pomiędzy stronami zawisł na tle interpretacji art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz.374; dalej: specustawa). Skarżący stoi na stanowisku, że powyższy przepis dał mu umocowanie do zgłoszenia budowy budynku, który wedle oświadczenia miał służyć do magazynowania środków higienicznych związanych z przeciwdziałaniem covid-19, zaś organy nadzoru twierdzą, że skarżący nie wzniósł budynku w tym celu, a zrealizował obiekt wykorzystany na kotłownię i nie ma on nic wspólnego z walką z epidemią. Zdaniem Sądu rację mają organy.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy (w brzmieniu na datę złożenia wniosku), do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowił, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast ust. 3 pkt 1 wskazanego przepisu stanowił, że w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia – w przypadku prowadzenia robót budowlanych.

W informacji z dnia 1 września 2020 r. wskazano rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych – zakres obejmuje budowę jednego budynku zakwaterowania turystycznego. Z załączonego do zgłoszenia szkicu wynika, że miał być to obiekt o wymiarach 2,5m na 6 m i wykonany miał zostać jako obiekt prefabrykowany z gotowych elementów. Podczas kontroli organu architektoniczno-budowlanego w dniu 9 września obiekt był już zrealizowany, a jako termin rozpoczęcia prac przy jego wznoszeniu wskazany był dzień 1 września 2020 r..

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego jakoby przedmiotowy obiekt miał jakikolwiek związek z przeciwdziałaniem skutkom pandemii, bowiem działania inwestorskie na mocy art. 12 ust. 1 specustawy ograniczone zostały do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, rozumianym jako wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków choroby, o której mowa w ust. 1 (art. 2 ust. 2 specustawy). Dla oceny, które z tych działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż przepis art. 12 specustawy, zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (utracił moc z dniem 5 września 2020 r.). A zatem przepis art. 12 specustawy był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy. Tymczasem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że podczas oględzin w dniu 9 listopada 2020 r. obiekt pełnił wyłącznie funkcje kotłowni i nawet ewentualna późniejsza zmiana sposobu jego użytkowania nie może mieć znaczenia w świetle utraty mocy przepisu art. 12 specustawy.

Organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 72/21). Sąd w składzie niniejszym przychyla się do powyższego stanowiska oraz kolejnego wyrażonego w przywołanym wyroku, że inwestor działający w trybie tego przepisu otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to przeciwdziałanie COVID-19 musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco. Brak jest także podstaw do kwestionowania zastosowania w sprawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego, bowiem kompetencja organu nadzoru budowlanego do działania w sytuacji stwierdzenia uchybienia przepisom tej ustawy jest oczywista, a więc organy nadzoru budowlanego mogą także prowadzić procedurę legalizacyjną.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy na datę pierwszej kontroli w dniu 9 września 2020 r. zgłoszony obiekt był zrealizowany, a podczas kontroli w dniu 9 listopada 2020 r. ustalono, że zrealizowany został obiekt budowlanym murowany, trwale związany z gruntem o wymiarach 2,60 x 6,95 m. Pełni on funkcję kotłowni. Posiada komin wentylacyjny, komin spalinowy i przyłącze gazowe, nie posiada otworów okiennych, połączony jest z istniejącym budynkiem usługowo-mieszkalnym.

Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że działania inwestora wykroczyły poza uprawnienia wynikające z przepisu art. 12 specustawy, a zatem organy nadzoru budowlanego uprawnione były do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie swojej właściwości. Skoro więc ustaliły one, że dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, uprawnione były do wszczęcia postępowania legalizacyjnego i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy i poinformowania o możliwości legalizacji inwestycji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b.

Nie zasługują na wiarę i uwzględnienie twierdzenia inwestora, że zrealizowany obiekt docelowo ma służyć zwalczaniu skutków społeczno-gospodarczych epidemii. We wniesionym zażaleniu z 15 grudnia 2020 r. podnosił, że nie zdecydował jeszcze o ostatecznym przeznaczeniu obiektu, czy przeznaczyć go wyłącznie do magazynowania niezbędnych środków dezynfekcyjnych, ochronnych i zapobiegających Covid-19 czy wykonać dwa pomieszczenia: jedno przeznaczone do czasowej izolacji i drugie do magazynowania, w którym będzie się również znajdował piec c.o. Nie dostrzega skarżący, że po pierwsze przepis art. 12 specustawy od samego początku uchwalenia był już przepisem czasowym, gdyż miał obowiązywać tylko 180 dni od uchwalenia i utracić moc w dniu 5 września 2020 r. To jednoznacznie wskazuje, że jakiekolwiek rozważania o przeznaczeniu budynku po dniu 5 września 2020 r. nie mogą konwalidować tego, że w istocie w oparciu o zgłoszenie realizacji budynku na podstawie specustawy zrealizował skarżący budynek kotłowni. Po drugie zaś wobec wejścia w życie w dniu 29 listopada 2020 r. ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz.2112), skarżący jako inwestor pozbawiony został uprawnień do prowadzenia działalności związanej z przeciwdziałaniem COVID-19.

Reasumując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.