Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 520/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi O. P. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].2014 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej PINB), po rozpatrzeniu sprawy stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] (wejście również od strony ul. [...]) w [...], mogącego zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi i powodującego swym wyglądem oszpecenie otoczenia, nakazał O. P., J. P., R. P. i A. T. (dalej skarżącemu) - współwłaścicielom ww budynku mieszkalno-usługowego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości tj.:

skucie luźnych i odpadających tynków zewnętrznych na elewacjach ww budynku mieszkalno-usługowego,

wypełnienie ubytków tynku w ścianach frontowych od strony ul. [...] i od strony ul. [...] (w szczególności na wysokości pierwszego i drugiego piętra budynku),

naprawę uszkodzonych gzymsów oraz elementów dekoracyjnych fasady budynku na wysokości pierwszego i drugiego piętra budynku od strony ul. [...] i od strony ul. [...],

pomalowanie elewacji frontowych budynku od strony ul. [...] i od strony ul. [...],

PINB nakazał, że pkt 1 należy wykonać w terminie do dnia [...] 2014r., natomiast pkt 2-4 w terminie do dnia [...] 2015 r.

Powyższa decyzja nie została zaskarżona do organu odwoławczego.

W związku z niewykonaniem nałożonego ww. decyzją obowiązku upomnieniem z dnia [...].2015 r., wezwano m.in. skarżącą do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Następnie PINB postanowieniem z dnia [...].2016 r., znak: [...] zastosował wobec skarżącej środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, w kwocie [...]zł. Ponadto wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny, zobowiązanemej doręczono odpis tytułu wykonawczego [...] z dnia [...].2016 r. nr [...].

W dniu [...].2017 r., do PINB wpłynęło zażalenie oraz zarzuty na postanowienie PINB z dnia [...].2016 r.

Postanowieniem z dnia [...].2017 r., znak: [...] PINB nie uwzględnił zgłoszonych zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższe obowiązki zostały nałożone na podstawie przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane, na wszystkich współwłaścicieli, niezależnie od tego, jaki posiadają udział w tej własności, czy faktycznie zamieszkują budynek, a także kto ponosi winę za zaistniały stan budynku. WINB podkreślił, że z przepisów ww. ustawy wypływają obowiązki spoczywające na każdym właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, a ich niewykonanie obliguje właściwy organ do ingerencji, zmierzającej do ich wyegzekwowania. Dlatego też środek egzekucyjny przymuszający do wykonania określonych decyzją z dnia [...].2014 r. obowiązków, został nałożony na każdego ze współwłaścicieli ww nieruchomości oddzielnie. Również postępowania egzekucyjne w celu wyegzekwowania nałożonych obowiązków zostały wszczęte odrębnie wobec każdego ze współwłaścicieli nieruchomości zobowiązanych do wykonania nałożonych ww. egzekwowaną decyzją.

WINB podał, że przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy - Prawo budowlane, organ egzekucyjny ma do wyboru dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego, organ winien stosować środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród nich - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanych. Przepisy ustawy egzekucyjnej nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanych, pozostawiając w tym zakresie ocenę organowi egzekucyjnemu.

WINB powołując się na treść przepisu art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazał, że zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego w przypadku nieuiszczenia grzywny i niewykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wyklucza tezę o bezwzględnym pierwszeństwie wykonania zastępczego. Przewidziana jest bowiem sytuacja, w której jako pierwszy środek stosowana jest grzywna w celu przymuszenia.

WINB zauważył, że dokonując wyboru środka egzekucyjnego, PINB poddał analizie (notatka służbowa z dnia [...].2016 r. i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia) koszty ewentualnego wykonania zastępczego, czyli przybliżone koszty jakie zobowiązany musiałby ponieść w związku z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym budynku, które zostały oszacowane na kwotę około [...] zł.

Zdaniem WINB zestawiając powyższe, szacowane koszty ewentualnego wykonania zastępczego przedmiotowego obowiązku, wraz z przepisami dotyczącymi środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia obowiązku o charakterze pieniężnym, tj. art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - grzywna w celu przymuszenia okazała się środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanego.

W ocenie WINB zastosowana wobec skarżącej jednorazowa grzywna w celu przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł, stanowi maksymalną kwotę dopuszczalną w ww. przepisie, a jednocześnie jest znacznie niższa od całkowitych kosztów wykonania zastępczego obowiązków określonych w egzekwowanej decyzji z dnia [...].2014 r. Ponadto, przy określeniu wysokości grzywny w celu przymuszenia, należało wziąć pod uwagę, że przedmiotowy budynek swym wyglądem oszpeca otoczenie i dysharmonizuje z budynkami sąsiadującymi, a także jest w złym stanie technicznym, który może zagrażać bezpieczeństwu mienia oraz zdrowiu lub życiu ludzi w nim przebywających lub znajdujących się w jego pobliżu.

Ponadto, wobec złożonego zażalenia zawierającego wniosek o doprecyzowanie, iż zobowiązanie zapłaty grzywny ma charakter solidarny i o wskazanie, iż zapłata kwoty grzywny przez jednego z zobowiązanych zwalnia pozostałych, a także celem uzupełnienia postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji WINB wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym grzywna w wysokości 10.000 złotych, nie została nałożona na zobowiązaną solidarnie. Mimo, iż PINB wyraźnie nie określił tego w zaskarżonym postanowieniu, to WINB zauważył, że wobec każdego z właścicieli przedmiotowej nieruchomości zobowiązanych do wykonania obowiązków zawartych w decyzji z dnia [...].2014 r., zostało wszczęte odrębne postępowanie egzekucyjne w administracji i każdy ze zobowiązanych otrzymał indywidualny tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

WINB wywiódł, że decyzja organu nadzoru budowlanego nakłada obowiązek administracyjny, a grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym w egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Solidarność jest natomiast instytucją materialnego prawa cywilnego. Nakaz wykonania czynności jest instytucją administracyjnego prawa materialnego, obowiązkiem wynikającym z norm prawa administracyjnego, a więc takich, które są podstawą powstania stosunku administracyjnoprawnego. Adresat nakazu będący stroną stosunku administracyjnoprawnego podlega bowiem ocenie z punktu widzenia wykonania obowiązku. Tak więc każdy adresat określony w decyzji organu nadzoru budowlanego jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w pojęciu obowiązku wykonania czynności z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. WINB podkreślił, że taka tożsamość nie oznacza ,,solidarnego nałożenia obowiązku". Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1 oraz art. 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. W przypadku wielości zobowiązanych, z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej grzywna straciłaby swój przymuszający charakter. Tak jak w przypadku obowiązku administracyjnego, brak jest podstaw do uznania grzywny w celu przymuszenia za zobowiązanie solidarne. Przywołując wyroki NSA WINB uznał, że nieuprawniony jest pogląd o dopuszczalności wymierzenia zobowiązanym jednej grzywny na warunkach świadczenia solidarnego.

WINB nadmienił również, że oceny i ewentualnej weryfikacji decyzji z dnia [...].2014 r., można było dokonać poprzez wniesienie środków zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego, z których nie skorzystano.

Ustosunkowując się do zawartej w zażaleniu prośby o wstrzymanie ewentualnego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na treść podniesionych zarzutów WINB zauważył, iż rygor taki nie został nałożony egzekwowaną decyzją ani też nie wynika z zaskarżonego postanowienia, zatem w jego ocenie prośba jest bezpodstawna. WINB podkreślił, że nałożone obowiązki należało wykonać w terminie do dnia [...].2014 r. oraz w terminie do dnia [...].2015 r., a organem właściwym do zmiany terminu wykonania obowiązku przed upływem wskazanego terminu był PINB.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu podniesionego w zażaleniu dotyczącego znacznych kosztów wykonania stosownych prac mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, braku środków finansowych ze względu na trudną sytuację osobisto-finansową, a także podejmowania działań mających na celu pozyskanie źródeł finansowania wykonania wskazanych prac, które okazały się bezskuteczne WINB wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego (rozdział 6), obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami określonymi w przepisach prawa budowlanego, spoczywa na właścicielu czy też współwłaścicielach lub zarządcy obiektu budowlanego.

Nie zgadzając się z dokonanym w sprawie rozstrzygnięciem skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji:

1. art. 7 § 2, poprzez zastosowanie uciążliwego dla zobowiązanych środka egzekucyjnego w postaci nałożenia czterech grzywien na każdego z nich w maksymalnej ustawowo dopuszczalnej wysokości, co nie doprowadzi do wykonania nałożonych obowiązków,

2. art. 29 § 1, poprzez bezzasadne wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie czterech tytułów wykonawczych, dotyczących jednego obowiązku wspólnego wszystkich współwłaścicieli budynku, poprzez wydanie czterech oddzielnych postanowień o nałożeniu grzywien, podczas gdy obowiązek określony w decyzji o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie stosownych prac budowlanych, został nałożony na współwłaścicieli w jednej decyzji, jako skierowany łącznie do współwłaścicieli obiektu, co winno skutkować wystawieniem jednego tytułu wykonawczego łącznie na wszystkich współwłaścicieli, tj. wydaniem jednego postanowienia o nałożeniu grzywny,

3. art. 119, poprzez niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że grzywny zostały w niniejszej sprawie nałożone osobno na każdego z czterech współwłaścicieli budynku, pomimo że zostały nałożone w celu przymuszenia wykonania jednego obowiązku, nałożonego na podstawie jednej decyzji wspólnie wydanej wobec zobowiązanych, co winno prowadzić do zastosowania jednej grzywny w celu przymuszenia łącznie wobec wszystkich współwłaścicieli, a nadto - z ostrożności procesowej - organ winien określić sposób wykonania zobowiązania jej zapłaty poprzez doprecyzowanie, że zobowiązanie ma charakter wspólny, tj. że obowiązek jej zapłaty jest zobowiązaniem wspólnym, a nie nieprawidłowo - oddzielnym dla każdego z zobowiązanych,

4. art. 121 i art. 122, przez niewłaściwą ich wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego łącznie wobec kilku zobowiązanych, na których egzekwowany obowiązek został nałożony jedną decyzją administracyjną, można nałożyć tyle grzywien, ilu jest zobowiązanych w maksymalnej wysokości, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia przepisu o maksymalnej wysokości grzywny nakładanej w postępowaniu egzekucyjnym, a nadto doszło do rażąco wygórowanego określenia wysokości nałożonej grzywny, co stanowiło naruszenie granic uznania administracyjnego, a nadto organ nie uzasadnił w sposób należyty przyczyn zastosowania tak rażąco wygórowanej grzywny, w łącznej kwocie [...]zł.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8, art. 11 Kpa, w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez naruszenie obowiązku sporządzenia należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych postanowień, w szczególności brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej orzeczenia w zakresie zasadności nałożenia grzywny osobno na każdego z zobowiązanych, a także określenia jej w maksymalnej wysokości.

WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszej skargi są rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł za niewykonanie decyzji PINB z dnia [...].2014 r., znak: [...] poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości tj.:

1. skucie luźnych i odpadających tynków zewnętrznych na elewacjach ww budynku mieszkalno-usługowego,

2. wypełnienie ubytków tynku w ścianach frontowych od strony ul. [...] i od strony ul. [...] (w szczególności na wysokości pierwszego i drugiego piętra budynku),

3. naprawę uszkodzonych gzymsów oraz elementów dekoracyjnych fasady budynku na wysokości pierwszego i drugiego piętra budynku od strony ul. [...] i od strony ul. [...],

4. pomalowanie elewacji frontowych budynku od strony ul. [...] i od strony ul. [...],

PINB nakazał, że pkt 1 należy wykonać w terminie do dnia [...] 2014r., natomiast pkt 2-4 w terminie do dnia [...] 2015 r.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB z dnia [...].2014 r., znak: [...], nakazująca skarżącej wypełnienie ww obowiązków. PINB wysłał do zobowiązanej upomnienie z dnia [...].2015 r., wzywające skarżącą do wykonania ww obowiązków. Upomnienie zostało skutecznie doręczone w dniu [...].2016 r. Następnie PINB wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...].2016 r. nr [...]. Spełnione zostały tym samym przesłanki do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Sąd zauważa przy tym, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno - prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania.

Stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1201) w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązki wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Stosownie do art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepienieżnym (§ 2). Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe.

Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Wyjaśnić przy tym należy, że wykonanie zastępcze jest bardziej uciążliwe, zgodnie bowiem z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polega na zleceniu innej osobie wykonania czynności, do której był obowiązany na koszt i ryzyko zobowiązanego. Wykonanie zastępcze wprowadza do postępowania egzekucyjnego nowy podmiot - wykonawcę, który zgodnie z art. 132 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji decyduje, czy odstąpi od dalszego prowadzenia wykonania zastępczego. Tymczasem w przypadku zastosowania grzywny, to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku. Może on w każdym czasie wykonać obowiązek, a tym samym uchronić się od konieczności zapłacenia grzywny. W myśl bowiem art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest co do zasady środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego.

W niniejszej sprawie wysokość grzywny w celu przymuszenia organ ustalił zgodnie z treścią art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W orzecznictwie wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 510/2005, ONSAiWSA 2006/6 poz. 168). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć więc na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny, także ze względu na treść powołanego wyżej art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W ocenie Sądu, określając zaś grzywnę w celu przymuszenia dla wykonania ww obowiązków określonych ostateczną decyzją organ II instancji prawidłowo przyjął za podstawę jej nałożenia art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny wskazując, że w konkretnej sprawie nałożenie ww grzywny skłoni zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku. Jak zasadnie podkreślono w uzasadnieniu postanowienia WINB, przy ustaleniu wysokości grzywny uwzględniono przede wszystkim występujące zagrożenie życia i mienia. W ocenie Sądu dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności.

Sąd zwraca uwagę, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby brak wykonania nałożonego obowiązku był od skarżącego niezależny. Podkreślić również należy, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność.

Końcowo zauważyć należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżąca nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. Skarżący, jeżeli wykona nakaz rozbiórki, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia. Zawiera także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organy egzekucyjne wypełniły wymóg z art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej.

Natomiast silnie podkreślana przez skarżącą kwestia wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie czterech tytułów wykonawczych, dotyczących jednego obowiązku wspólnego wszystkich współwłaścicieli budynku, poprzez wydanie czterech oddzielnych postanowień o nałożeniu grzywien, podczas gdy obowiązek określony w decyzji o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez wykonanie stosownych prac budowlanych, został nałożony na współwłaścicieli w jednej decyzji, jako skierowany łącznie do współwłaścicieli obiektu, co winno skutkować wystawieniem jednego tytułu wykonawczego łącznie na wszystkich współwłaścicieli, tj. wydaniem jednego postanowienia o nałożeniu grzywny jest bezzasadne, należy uznać za nieprawidłowe.

W decyzji PINB z dnia [...].2014 r. nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nałożono wspólnie, jednakże nie oznacza to, że obowiązek ten został nałożony solidarnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1629/11 i II OSK 1655/11 oraz z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1599/13, że każdy adresat nakazu jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęciu obowiązku wykonania czynności. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Podkreślić jednak trzeba, że taka tożsamość nie oznacza ,,solidarnego nałożenia obowiązku". Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 573/09, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 597701). W myśl art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości ww budynku), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów. Do takiego rezultatu doprowadza nie tylko wykładnia językowa powołanych w tym miejscu norm ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pogląd o możliwości nałożenia grzywny na każdego zobowiązanego umacnia cel wymierzenia grzywny. Jest nim przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. W przypadku wielości zobowiązanych, z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej, grzywna straciłaby swój przymuszający charakter (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 597305). Tak jak w przypadku obowiązku administracyjnego, brak jest podstaw do uznania grzywny w celu przymuszenia za zobowiązanie solidarne. W konsekwencji nieuprawniony jest pogląd o dopuszczalności wymierzenia zobowiązanym jednej grzywny na warunkach świadczenia solidarnego.

Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi podniesione w punktach 1-4. Również za bezzasadny należało uznać zarzut zawarty w pkt. 5 skargi, ponieważ Sąd nie miał wątpliwości, że uzasadnienie spełniało wszelkie wymogi zawarte w przepisach art. 8, art. 11 Kpa, w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.