Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 607/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A[...] i E[...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 626/20 w sprawie ze skargi A[...] i E[...] Sp. z o.o. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 7 maja 2020 r. nr X[...] w przedmiocie podziału województwa zachodniopomorskiego na obwody łowieckie oraz zaliczenie obwodów łowieckich do kategorii 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A[...] i E[...] sp. z o. o. solidarnie na rzecz Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego kwotę 500,00 (pięćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., II SA/Sz 626/20 oddalił skargę A[...] i E[...]Sp. z o.o. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 7 maja 2020 r. nr X[...]w przedmiocie podziału województwa zachodniopomorskiego na obwody łowieckie oraz zaliczenie obwodów łowieckich do kategorii.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wywiedli A[...] i E[...] Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną wykładnię, a mianowicie:

I. art. 140 k.c. w związku z art. 21 ust 1 oraz art. 64 Konstytucji RP przez przyjęcie, iż uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr X[...] z dnia 7 maja 2020 r. (Dz.Urz.Woj.Zach.2020.2498) w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do kategorii, na mocy której włączono do obwodu łowieckiego nr 88 nieruchomości skarżących, nie narusza przepisów prawa materialnego dotyczących prawa własności skarżących, podczas gdy uchwała ta ogranicza to prawo ponad słuszną miarę, przez zastosowanie następujących przepisów:

1. art. 23 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U.147.713 ze zm.), dalej jako "u.p.ł.", przez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała obejmując nieruchomość skarżących obwodem łowieckim zgodnie z tym przepisem realizuje cele łowiectwa, podczas gdy prawidłowa wykładnia prawa nie pozwała przyjąć, iż grunt skarżących nadaje się do celów prowadzenia gospodarki łowieckiej;

2. art. 26 u.p.ł. przez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała obejmuje nieruchomości skarżących obwodem łowieckim zgodnie z prawem, choć przepis ten nie zawiera obszarów wyłączonych na mocy uchwały Sejmiku zgodnie z przepisem art. 27 ust. 8 pkt 6 u.p.ł., co nie pozwala nawet teoretycznie wyłączyć nieruchomości skarżących z obwodu łowieckiego;

3. art. 27 ust. 1 u.p.ł. przez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała realizuje ten przepis zgodnie z prawem, podczas gdy nadal – i wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13, przepis ten nie zapewnia odpowiednich prawnych środków ochrony praw właścicielom nieruchomości;

4. art. 27 ust. 8 u.p.ł. przez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała realizuje ten przepis zgodnie z prawem, podczas gdy przepis ten narusza przepisy k.p.a. rj.: art. 1 pkt 1 – nie traktując uwag jako indywidualnej sprawy; art. 7 – nie stojąc na straży praworządności; art. 7a § 1 – interpretując wątpliwości prawne na niekorzyść obywateli; art. 8 § 1 – nie prowadząc postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; art. 10 § 1 – nie zapewniając stronie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; art. 15 – nie stosując zasady dwuinstancyjności postępowania; art. 16 § 2 – nie stosując zasady zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego, art. 28 – nie traktując skarżących jako strony, art. 104 § 1 – nie załatwiając sprawy w formie decyzji, art. 107 – przez brak zastosowania; art. 127 – przez brak możliwości odwołania od decyzji; art. 27 ust. 8 u.p.ł. nie zapewnia więc odpowiednich prawnych środków ochrony praw właścicielom nieruchomości, ponieważ brak jest systemu odwołań lub zaskarżeń rozstrzygnięć Marszałka Województwa w przedmiocie uwag wnoszonych przez właścicieli (skarżących);

5. art. 27 ust. 12 u.p.ł. przez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała realizuje ten przepis zgodnie z prawem, podczas gdy – wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13, przepis ten nie zapewnia odpowiednich prawnych środków ochrony praw właścicielom nieruchomości, gdyż zawęża tą normę do uwzględnienia tylko takich uwag, które zawierają "szczególne właściwości nieruchomości lub prowadzonej na niej działalności, które istotnie utrudnią prowadzenie na niej gospodarki łowieckiej, albo – w przypadku objęcia nieruchomości obwodem łowieckim – spowodują konieczność zaprzestania lub istotnego ograniczenia prowadzenia na niej dotychczasowej działalności";

6. art. 27a ust. 1 i 2 u.p.ł. przez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała realizuje ten przepis zgodnie z prawem, podczas gdy – wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13, przepis ten nie zapewnia odpowiednich prawnych środków ochrony praw właścicielom nieruchomości, gdyż zawęża tą normę tylko do rzeczywistej szkody i tylko w terminie 3 lat od wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co jest również sprzeczne z przepisami prawa cywilnego (np. art. 415 k.c.);

7. art. 27b ust. 1 i 2 w powiązaniu z art. 48 pkt 7 u.p.ł. przez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała realizuje ten przepis zgodnie z prawem, podczas gdy – wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13, przepis ten nie zapewnia odpowiednich prawnych środków ochrony praw właścicielom nieruchomości, gdyż zawęża tą normę tylko osób fizycznych

wyłączając skarżącą Spółkę, oraz pozbawiając odszkodowania za szkody łowieckie;

II. art. 2 Konstytucji RP, z którego wynika tzw. "ochrona praw nabytych", przez ponowne włączenie do obwodu łowieckiego nieruchomości skarżących, pomimo faktu, iż były one już wyłączone na mocy wyroku sądowego.

Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie albo uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr X[...] z dnia 7 maja 2020 r. w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr 88, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Nadto wniesiono o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego lub o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie i przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych przedstawionych w uzasadnieniu do poszczególnych zarzutów, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że w sprawie zachodzi taka potrzeba.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty i wnioski szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić wskazaniem, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie jest uważana za problematyczną kwestia samej możliwości ingerencji w prawo własności przez objęcie nieruchomości granicami obwodu łowieckiego. Trybunał sformułował powyższe stanowisko, mimo przeświadczenia, że wiążą się z tym liczne ograniczenia prawa własności przewidziane w przepisach u.p.ł. Analizując zagadnienie związane z możliwością tworzenia obwodów łowieckich na terenach stanowiących nieruchomości prywatne, Trybunał odwołał się do przesłanek wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP uznając, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w orzecznictwie Trybunału wyprowadzono trzy przesłanki ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności: przydatność, niezbędność oraz proporcjonalność sensu stricto. Analiza regulacji tyczących ochrony środowiska pozwoliła Trybunałowi wyprowadzić wniosek o przydatności tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących także nieruchomości prywatne, dla realizacji celu ustawodawcy jakim jest wypełnianie zadań z zakresu łowiectwa, tak jak rozumie je art. 1 u.p.ł – jako element ochrony środowiska przyrodniczego obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej, w tym dla prowadzenia gospodarki łowieckiej w przyjętym przez ustawodawcę modelu tej gospodarki. Trybunał uznał także regulacje prawne pozwalające na tworzenie obwodów łowieckich obejmujących nieruchomości prywatne za spełniające przesłankę niezbędności w demokratycznym państwie. Podkreślił, że przesłanka ta stawia przed ustawodawcą "wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki" (wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98), a mechanizm tworzenia obwodów łowieckich i związanych z tym ograniczeń prawa własności nieruchomości wchodzących w skład obwodów, uznał za uzasadniony koniecznością takiego ukształtowania gospodarki łowieckiej i obwodów łowieckich, które zapewnia najbardziej racjonalne gospodarowanie zasobami zwierzyny, uwzględniając cele oparte na wartości, jaką jest ochrona środowiska naturalnego. W szczególności celami tymi są zapewnienie odpowiedniej liczebności populacji zwierząt łownych i zachowanie ich różnorodności, jak również uzyskiwanie możliwie wysokiej kondycji osobniczej poszczególnych gatunków zwierzyny, ale także dążenie do zmniejszenia skali szkód wyrządzanych przez zwierzęta łowne, przede wszystkim w uprawach rolnych, także na terenach nieruchomości prywatnych (vide: wyrok TK z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13 (71/7/A/2014).

Analizując przepisy art. 26 i art. 27 u.p.ł., w brzmieniu tego ostatniego przepisu sprzed nowelizacji wywołanej ww. wyrokiem Trybunału z dnia 10 lipca 2014 r., Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości. W tym zakresie Trybunał stwierdził, że dotychczasowy mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności sensu stricto. Trybunał zauważył, że na wszystkie ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomości należą do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itd.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Trybunał podkreślił, że ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności. Niemniej jednak ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest, zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ochrona prawa własności, co rodzi konieczność zapewnienia właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony, a zapewnienie takich środków nie wyklucza realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 u.p.ł.). Trybunał wartościując konstytucyjny standard ochrony prawa własności i standard ochrony środowiska wskazał, iż standard ochrony środowiska jest współkształtowany m.in. przez art. 74 ust. 2 i 4 Konstytucji RP, który nakłada obowiązek ochrony środowiska na władze publiczne i zobowiązuje je do wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska, a jednocześnie art. 86 Konstytucji RP nakłada taki obowiązek na każdego. Podstawowym spoiwem powyższych regulacji jest jednak art. 5 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (vide: wyrok TK z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13 (71/7/A/2014).

Analizując z kolei treść konstytucyjnego standardu ochrony prawa własności Trybunał wskazał, iż norma prawna wynikająca z przepisów art. 26 i art. 27 u.p.ł., w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2018.651 ze zm.), jakkolwiek nie zapewniała odpowiedniej ochrony prawa własności i nieproporcjonalnie w to prawo wkraczała, a przez to naruszała art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to jednak nie naruszała istoty prawa własności. Trybunał przypomniał przy tym, że koncepcja istoty konstytucyjnego prawa lub wolności, mająca swe podstawy w językowej wykładni przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, opiera się na założeniu, że każde konstytucyjne prawo lub każda wolność, a zatem również prawo własności, zawierają w sobie pewien "rdzeń", bez którego w ogóle nie mogłyby istnieć. Rdzeń ten musi pozostawać wolny do ingerencji prawodawcy nawet wtedy, gdy działa on w celu ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 lub w innym przepisie Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98). Tym samym Trybunał podkreślił, iż o naruszeniu istoty konstytucyjnego prawa lub wolności można mówić tylko w wyjątkowych sytuacjach, natomiast podstawowym instrumentem oceny dopuszczalności ograniczeń jest zasada proporcjonalności (vide: wyrok TK z dnia 8 października 2007 r., K 20/07; wyrok TK z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13 (71/7/A/2014).

Wypada zatem wyraźnie zauważyć zakres stwierdzonej przez Trybunał niekonstytucyjności art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 i u.p.ł. i podkreślić, że to wyłącznie brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowił nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności. Przy czym należy także mieć na uwadze, iż Trybunał wyraźnie wskazał, iż przyjęcie takiego rozwiązania, w którym utworzenie obwodu łowieckiego byłoby uzależnione od zgody każdego właściciela nieruchomości obejmowanej granicami takiego obwodu, wobec rozdrobnienia gruntów oraz niewielkiej powierzchni lasów prywatnych w stosunku do całego obszaru terenów leśnych, w wysokim stopniu utrudniałoby racjonalne realizowanie celów łowiectwa (art. 3 u.p.ł.). Trybunał zwrócił jednocześnie uwagę, że znane są takie rozwiązania, które nie uzależniają nałożenia określonego reżimu od zgody właściciela, a jednocześnie przewidują inne środki prawne służące ochronie uzasadnionych interesów właściciela. W tym kontekście wskazał, że przepisy u.p.ł, a w szczególności art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 i u.p.ł., w ich dotychczasowym brzmieniu, nie przewidywały instrumentów umożliwiających ochronę interesów prawnych właściciela nieruchomości na wzór tych przewidzianych w art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 ze zm.).

Uwzględniając powyższy kontekst, nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 140 k.c. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Jak już była o tym mowa prawo własności nie ma charakteru nieogranicznego. Potwierdza to również przepis art. 140 k.c. gdy wskazuje, że jest to prawo w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W takich właśnie ramach właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może także rozporządzać rzeczą. Utworzenie obwodu łowieckiego i objęcie nim nieruchomości należących do skarżących samo w sobie nie prowadzi do naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, a w szczególności nie podważa istoty przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Uznawany w skardze kasacyjnej za naruszony przepis art. 23 u.p.ł. wskazuje natomiast, iż obwód łowiecki stanowi obszar gruntów o ciągłej powierzchni, zamkniętej jego granicami, nie mniejszy niż trzy tysiące hektarów, na którego obszarze istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa; zaś w szczególnych przypadkach, uzasadnionych względami racjonalnej gospodarki łowieckiej i warunkami terenowymi, mogą być tworzone, za zgodą ministra właściwego do spraw środowiska, obwody łowieckie o mniejszej powierzchni. Z okoliczności badanej sprawy, w tym także z tych przedstawionych przez skarżących w toku procedury podejmowania zaskarżonej uchwały, nie wynikają fakty wskazujące na szczególny przypadek, o którym mowa w art. 23 ust. 2 u.p.ł., uzasadniający utworzenie, za zgodą ministra właściwego do spraw środowiska, obwodu łowieckiego o mniejszej powierzchni, obejmującego wyłącznie grunty skarżących. Nie można zatem zgodzić się z tezą, iż grunty skarżących nie nadają się do celów prowadzenia gospodarki łowieckiej. Przepis art. 26 u.p.ł. wyraźnie wskazuje jakiego rodzaju grunty nie wychodzą w skład obwodów łowieckich. Nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy kwestionowane, iż grunty skarżących objęte obwodem łowieckim nie mają takiego charakteru. Zasadnie zatem nie podlegały wyłączeniu.

Należy także dostrzec, iż przepis art. 27 ust. 3 u.p.ł. stanowi, iż projekt uchwały w sprawie podziału na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do kategorii, a także zmiany granic obwodu lub zmiany zaliczenia obwodu do kategorii dokonywany jest w obrębie województwa. Projekt ten winien zawierać m.in. przebieg graficzny na mapie wyłączeń, o których mowa w art. 26 u.p.ł. Kwestia ta podlega dalszej weryfikacji w toku procedury podejmowania uchwały, o czym stanowi art. 27 ust. 8 pkt 6 u.p.ł. Możliwe jest zatem wprowadzenie zmiany do projektu uchwały wynikającej z rozpatrzenia zgłoszonych uwag, w szczególności przez oznaczenie na mapie przebiegu graficznego wyłączeń wynikających z tych uwag oraz powierzchni obwodu łowieckiego po uwzględnieniu tych wyłączeń. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami kasacyjnymi naruszenia przepisów art. 23 i art. 26 u.p.ł., skoro to charakter gruntów należących do skarżących, nie wykazujący cech szczególnych, o których mowa w art. 23 ust. 2 u.p.ł. i nie odpowiadający dyspozycji art. 26 u.p.ł., zdecydował o objęciu nieruchomości skarżących granicami obwodu łowieckiego o wielkości wskazanej w art. 23 ust. 1 u.p.ł.

Uwzględniając uwagi uczynione powyżej, odwołujące się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w motywach wyroku 10 lipca 2014 r., nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 27 ust. 1 u.p.ł. Trafnie wskazuje organ oraz Sąd I instancji, iż standard ochrony praw właścicielskich, który Trybunał uznał za naruszony przez poprzednie brzmienie owego przepisu, ograniczał się do braku regulacji prawnych, które dawałyby właścicielowi nieruchomości objętej obwodem łowieckim środki do ochrony swojego interesu prawnego. Przy czym środki te winny wypełniać funkcję informowania właścicieli o tworzeniu obwodu łowieckiego i umożliwienia brania udziału w procedurze podejmowania uchwały w tym zakresie. Środki te – co wyraźnie wskazał Trybunał – nie powinny natomiast obejmować takich instrumentów jak chociażby zgoda właściciela na objęcie jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego. Jeżeli zatem art. 27 u.p.ł., w aktualnym brzmieniu, przewiduje procedowanie w sprawie uchwały tyczącej obwodów łowieckich w sposób uwzględniający obowiązek informowania właścicieli o podejmowanych w tym zakresie działaniach i z udziałem właścicieli, to nie jest trafny zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 27 ust. 1 u.p.ł. Należy przy tym dostrzec, iż powyższy przepis stanowi wyłącznie o tym, że podziału na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do odpowiednich kategorii, a także zmiany granic obwodu lub zmiany zaliczenia obwodu do kategorii, dokonuje w obrębie województwa sejmik województwa, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego. Tym samym wypada dostrzec, iż treść owej normy nie wydaje się kontrowersyjna z punktu widzenia standardu ochrony prawnej właściciela nieruchomości. Tym zaś zagadnieniom poświęcone są pozostałe ustępy art. 27 u.p.ł., czemu także dał wyraz autor skargi kasacyjnej formułując odrębne zarzuty.

Przechodząc do oceny tych zarzutów wypada zauważyć, iż przepis art. 27 ust. 12 u.p.ł. stanowi, iż przy rozpatrywaniu uwag do projektu uchwały dotyczących wyłączenia nieruchomości z obwodu łowieckiego uwzględnia się szczególne właściwości nieruchomości lub prowadzonej na niej działalności, które istotnie utrudnią prowadzenie na niej gospodarki łowieckiej, albo – w przypadku objęcia nieruchomości obwodem łowieckim – spowodują konieczność zaprzestania lub istotnego ograniczenia prowadzenia na niej dotychczasowej działalności. Regulację tę uznać należy za dostatecznie realizującą funkcję ochrony uprawnień właściciela nieruchomości. Skoro właściciel nie został wyposażony w żądanie wyłączenia jego nieruchomości z granic obwodu łowieckiego, to za skuteczny instrument umożliwiający uwzględnienie jego interesu prawnego uznać wypada możliwość domagania się wyłączenia nieruchomości z obwodu łowieckiego z uwagi na jej szczególne właściwości lub prowadzonej na niej działalności, które istotnie utrudnią prowadzenie na niej gospodarki łowieckiej albo spowodują konieczność zaprzestania lub istotnego ograniczenia prowadzenia na niej dotychczasowej działalności. Regulacja taka wypełnia dyspozycję art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, umożliwiając w warunkach konkretnej sprawy należyte rozważenie racji pomiędzy ochroną środowiska, a ochroną własności. Kwestia ta będzie zatem podlegać ocenie w toku procedury podejmowania uchwały, a później, prawidłowość dokonanego rozważenia powyższych wartości o okolicznościach konkretnej sprawy, może być weryfikowana w postępowaniu nadzorczym lub sądowoadministracyjnym. Okoliczność, iż nieruchomości skarżących nie posiadają cech, o których mowa w art. 27 ust. 12 u.p.ł. nie prowadzi do wniosku, iż ochrona praw właścicieli przewidziana powyższym przepisem jest nieefektywna lub iluzoryczna. Nie można także potwierdzić aby regulacja ta nie realizowała stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wynikającego z ww. wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., bowiem to brak owych szczególnych cech, o których mowa w art. 27 ust. 12 u.p.ł., nie pozwala uznać, iż włączenie nieruchomości skarżących do obwodu łowieckiego nastąpiło z naruszeniem owego przepisu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 27 ust. 8 u.p.ł. wypada zauważyć, iż przepis ten precyzuje kolejno czynności marszałka województwa po przygotowaniu projektu uchwały w sprawie utworzenia obwodów łowieckich i ich klasyfikacji. Ocena prawidłowości tych działań nie może być dokonana przy wykorzystaniu przepisów k.p.a., na co trafnie wskazywał Sąd I instancji. Jednocześnie należy skonstatować, iż skarżący kasacyjnie nie kwestionowali faktu przeprowadzenia postępowania w sprawie podjęcia zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem kolejności czynności wskazanych w art. 27 ust. 8 u.p.ł. Odnosząc się natomiast do postawionego w tym zakresie zarzutu kasacyjnego należy zauważyć, iż przepisy art. 82 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U.2020.1668 ze zm.), dalej jako "u.s.w.", stanowią, iż uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Jakkolwiek powyższe rodzi konieczność odróżnienia od siebie sprzeczności z prawem z uwagi na stopień "istotności" naruszenia prawa, to jednak nie budzi wątpliwości, iż przepisy k.p.a. nie miały zastosowania przy podejmowaniu aktu prawa miejscowego na podstawie art. 23 i nast. u.p.ł., zaś ugruntowane jest stanowisko, iż stwierdzenie nieważności takiego aktu nie może nastąpić z punktu widzenia katalogu przyczyn nieważności decyzji zamieszczonym w art. 156 § 1 k.p.a. Przepisy k.p.a. nie stanowią bowiem wzorca kontrolnego w zakresie oceny niezgodności uchwały z prawem. Stąd też przyczyny stwierdzenia nieważności na gruncie k.p.a. wykraczają poza kryterium naruszenia prawa czy też sprzeczności z prawem i nie mogą być stosowanie w odniesieniu do uchwał organów samorządu (vide: J.Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991/10/46; M.Armata, Ustawa samorządowa a zakres kognicji NSA, ST 1991/5/10; wyrok NSA z dnia 22 listopada 1990 r., SA/Gd 965/90, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 82 ust. 6 u.s.w. ogranicza natomiast odpowiednie stonowanie przepisów k.p.a. wyłącznie do postępowania nadzorczego.

Mając na uwadze, iż przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała o podziale województwa na obwody łowieckie oraz zaliczenie obwodów do kategorii to uznać należy, iż w niniejszej sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy art. 27a i 27b u.p.ł. Kwestia odszkodowania za szkodę poniesioną wskutek objęcia nieruchomości obwodem łowieckim, o czym stanowi art. 27a u.p.ł. oraz oświadczenia właściciela o zakazie wykonywania polowania na jego nieruchomości (art. 27b u.p.ł.) nie determinują możliwości podjęcia uchwały kontrolowanej w niniejszej sprawie. Są natomiast zagadnieniami, które mogą wynikać z podjęcia tej uchwały. Organ podejmujący zaskarżoną uchwałę przepisów tych nie miał zatem sposobności stosować, a tym samym niezasadny jest zarzut ich naruszenia. Nowelizacja przepisów u.p.ł., dokonana w następstwie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., uwzględniała wiele wskazań zawartych w motywach powyższego wyroku. Ocena owych regulacji w toku niniejszego postępowania możliwa jest jednak o tyle, o ile przepisy te znajdowały zastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej chwały.

Nie można także zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 2 Konstytucji RP przez pogwałcenie "ochrony praw nabytych". Trafnie kwestię tą ocenił Sąd I instancji podkreślając, iż skarżący praw nabytych upatrują w orzeczeniu sądowym stwierdzającym nieważność poprzedniej uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 czerwca 2013 r. nr X[...] ustalającej obwód łowiecki obejmujący m.in. tereny należących do nich nieruchomości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższej uchwały z uwagi na istotne naruszenie prawa, co do zasady nie pozbawiało organu możliwości podjęcia kolejnej uchwały w tym przedmiocie. Jednocześnie stwierdzenie nieważności tej uchwały nie przyznawało skarżącym określonych uprawnień materialnoprawnych, których ochronę winien gwarantować standard demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Podjęcie zaskarżonej uchwały stało się tym bardziej możliwe, gdy uwzględni się zmianę stanu prawnego wywołaną ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. oraz ustawą z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2018.651 ze zm.). Podjęcie zaskarżonej uchwały, w porównaniu do ww. uchwały z dnia 25 czerwca 2013 r., nie nastąpiło zatem w zmienionym stanie prawnym. Uchwała ta nie została zatem oparta na tych samych podstawach, które doprowadziły do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 25 czerwca 2013 r.

Nie można także podzielić zasadności wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 187 p.p.s.a.). Zagadnienia prawne zaprezentowane w niniejszej sprawie nie budzą poważnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niewielka ilość spraw tego rodzaju nie wywołała także rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie. Jakkolwiek można zgodzić się z autorem kasacji, iż zagadnienia prawne związane z podziałem województwa na okręgi łowieckie mogą budzić wątpliwości interpretacyjne, a to z uwagi na konieczność odwoływania się w okolicznościach konkretnej sprawy do zasady proporcjonalności wkroczenia w wartości konstytucyjnie chronione (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), to jednak rozwiązywanie powyższych problemów ma charakter działań ad casum i nie prowadziło do powstania poważnych wątpliwości mogących usprawiedliwić przedstawienie zagadnienia prawnego w trybie art. 187 p.p.s.a. Tym samym wniosek zgłoszony w powyższym zakresie uznać wypada za bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Przepis ten pozwala każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi pytania co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować w rozpoznawanej sprawie jest zgodny z Konstytucją RP. Za powyższą tezą przemawia treść art. 193 Konstytucji RP, wskazująca, że skierowanie takiego pytania jest fakultatywne. W sytuacji kiedy sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły interpretacyjne i kolizyjne. Biorąc pod uwagę, że obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy spoczywa na sądzie (art. 7 p.p.s.a.), nie powinien uciekać się do skorzystania z instytucji pytania prawnego, jeśli na podstawie posiadanej wiedzy i w oparciu o posiadane kompetencje ma możliwość samodzielnie rozstrzygnąć kwestię będącą przedmiotem skargi. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do konieczności sformułowania pytania do Trybunału (vide: postanowienie TK z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt P 112/15; P.Hofmański, S.Zabłocki, Elementy metodyki pracy sędziego w sprawach karnych, Lex 2011 wydanie 2; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., I OSK 78/14; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., I OSK 203/19; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2707/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze wykładnię przepisów u.p.ł. zaprezentowaną w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. należało dojść do wniosku, iż w toku niniejszego postępowania Naczelny Sad Administracyjny ma możliwość dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów u.p.ł. stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.