Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 302/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt. 3, art. 127.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, art. 21.
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. K. i W. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 19 kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. i W. K., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również jako OWINB) z dnia 19 kwietnia 2016 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 - zwanej dalej ustawą). Powyższą decyzją organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem B. i W. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również jako PINB) z dnia 23 grudnia 2015 r., nr [...], nakazującej Wspólnotom Mieszkaniowym budynku wielorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...] a, b, c, d, e i f usunięcie określonych nieprawidłowości.

Wydanie zaskarżonego aktu zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w dniach 19, 20 i 23 listopada 2015 r. przeprowadził kontrolę budynku wielorodzinnego położonego przy ul. [...] a, b, c, d, e i f w [...]. Ustalenia z kontroli zostały utrwalone w protokołach o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...], w których przedstawiono szczegółowy opis stwierdzonych nieprawidłowości. Powyższych czynności dokonano w obecności właścicieli udostępnionych lokali mieszkalnych oraz B. S. - reprezentującej zarządcę budynku Spółkę A.

Pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. PINB w Opolu zawiadomił Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] f w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] a, b, c, d, e i f w [...]. W piśmie tym wskazał, iż jako dowód w sprawie włączono protokoły kontroli przeprowadzonej przez organ w dniach 19, 20 i 23 listopada 2015 r. oraz ekspertyzę techniczną stanu bezpieczeństwa elementów konstrukcyjnych fragmentów budynku wielorodzinnego sporządzoną przez dr inż. W. B., mgr inż. Ł. B. i mgr inż. M. B. Dodatkowo, powołując się na art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 - zwanej dalej w skrócie "u.o.l.") organ pouczył Wspólnotę Mieszkaniową o konieczności niezwłocznego wyłonienia zarządu.

Następnie, decyzją z dnia 23 grudnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 - zwanej dalej ustawą p.b.) i art. 104 § 1 K.p.a., PINB w Opolu nakazał - Wspólnotom Mieszkaniowym budynku przy ul. [...] a, b, c, d, e i f w [...] - usunięcie w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. nieprawidłowości stanu technicznego tego budynku poprzez wykonanie dla całego budynku czynności polegających na poprawie warunków gruntowych w poziomie posadowienia obiektu, tj. wykonanie na gruncie zasypowym (tzw. pachwinie), na szerokości 2 m warstwy nieprzepuszczalnych dobrze zagęszczonych gruntów. Czynności te miały polegać na dogęszczeniu gruntu na całej szerokości oraz wykonaniu warstwy "przekrycia" o grubości 40 cm z gruntów nieprzepuszczalnych oraz wykonaniu opaski ze spadkiem od budynku o szerokości większej niż obecna, a przy wykonywanych pracach należało wykorzystać rozwiązania z opinii. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwołał się do treści protokołów kontroli przeprowadzonych w dniach 19, 20 i 23 listopada 2013 r. dotyczących stanu technicznego, wyjaśniając w tym zakresie, że w udostępnionych lokalach mieszkalnych wchodzących w skład budynku nr a, b, c, d, e i f, stwierdzono zarysowania i spękania ścian zewnętrznych i wewnętrznych o różnym nasileniu. W ocenie organu, stan techniczny przedmiotowego budynku, z punktu widzenia możliwości jego użytkowania, narusza § 204, § 206 i § 204 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002, nr 75, poz. 690, z póź.zm.). Organ zauważył również, że autorzy ekspertyzy technicznej wskazują na nieprawidłowości i usterki, które należy usunąć bezzwłocznie oraz usterki, które z uwagi na możliwość zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców, należy usunąć doraźnie i w pierwszej kolejności z uwagi na warunki techniczne. Decyzję tę organ doręczył wyszczególnionym Wspólnotom Mieszkaniowym oraz Gminie [...] - Wydział Gospodarki Nieruchomości Urzędu Miasta [...].

Od powyższej decyzji pismem z dnia 10 marca 2016 r. odwołanie wnieśli B. i W. K., właściciele lokalu nr [...] przy ul. [...] c w [...], domagając się uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji w odniesieniu do Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] c w [...] oraz orzeczono o jej niezgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Odwołujący wnieśli nadto o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżona decyzja dotyczy interesów wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych, tworzących Wspólnotę Mieszkaniową budynku wielorodzinnego przy ul. [...]: a, b, c, d, e i f w [...], tymczasem organ nie uznał ich za stronę tegoż postępowania, czym naruszył art. 28 K.p.a. Akcentowali, że jako właściciele lokalu mieszkalnego nr c/[...], posiadają interes prawny, ponieważ w rzeczywistości, to oni poniosą bardzo wysokie koszty, w przypadku realizacji postanowień ww. decyzji, bez żadnych gwarancji, iż wykluczy to w przyszłości nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. W dalszej kolejności kwestionowali zasadność nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na cały budynek, w sytuacji, gdy ekspertyza techniczna odnosiła się tylko do badań przeprowadzonych pod powierzchnią klatki schodowej budynku nr f. Dodatkowo podnieśli, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia wniosków końcowych, ujętych w pkt. 6.4 ekspertyzy, co do braku występowania dalszego zagrożeń bezpieczeństwa w użytkowania obiektu oraz sytuacji życiowej i finansowej właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych, w tym skarżących.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 19 kwietnia 2016 r., nr [...], OWINB w Opolu umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy wskazał na treść art. 127 § 1 K.p.a. i wyjaśnił, że legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28 K.p.a. Podkreślił, że tylko odwołanie wniesione przez stronę z zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania podlega rozpoznaniu. Zatem, aby postępowanie odwoławcze mogło skutkować ponownym rozpoznaniem sprawy, w pierwszej kolejności organ odwoławczy zobowiązany jest ustalić, czy podmiot, który wniósł środek zaskarżenia jest stroną postępowania. Organ ustalił, że właściciele poszczególnych lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] a, b, c, d, e i f, tworzą wspólnotę mieszkaniową obejmującą więcej niż siedem lokali. Stosownie do tego przyjął, że skoro nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczy części wspólnych, to stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa. Organ wyjaśnił, że kwestia zarządzania nieruchomością wspólną i reprezentacji członków wspólnoty mieszkaniowej została uregulowana w ustawie o własności lokali (u.w.l.) Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.l., właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Na podstawie art. 20 ust. 1 u.w.l., jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami "niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Stosownie do art. 21 ust. 1 u.w.l., zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Natomiast przepisy art. 22 ust 1 i 2 u.w.l. przewidują, że czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie, a do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. W ocenie organu odwoławczego, powyższe regulacje wyłączają samodzielne działanie poszczególnych członków wspólnoty mieszkaniowej w sprawach, które z mocy prawa należą do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej i jej prawem przewidzianych organów. Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie stronami postępowania są istniejące w budynku Wspólnoty Mieszkaniowe, z wyłączeniem właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych.

W skardze na powyższą decyzję B. i W. K. wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 8 i 28 K.p.a., art. 61 ustawy p.b., art. 22 ust. 2 i art. 27 u.w.l. oraz art. 36-37 KRiO. Podnieśli także zarzut nieuwzględnienia w całości materiału dowodowego dotyczącego przedmiotowej sprawy, w szczególności treści ich odwołania i pisma Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] c w [...] z dnia 1 kwietnia 2016 r., skierowanego do OWINB w Opolu. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumentację przedstawioną w odwołaniu, w zakresie przysługującego im interesu prawnego. Dodatkowo wskazali, iż w myśl art. 61 ustawy p.b., stroną obowiązaną do usunięcia nieprawidłowości jest właściciel obiektu budowlanego, a więc poszczególni właściciele lokali mieszkalnych, a nie Wspólnoty Mieszkaniowe. W myśl bowiem art. 13 ust. 1 u.w.l., właściciel lokalu ponosi wydatki związane z utrzymaniem jego lokalu i uczestniczy w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Zatem również wydatki związane z usunięciem nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, poniosą właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych, w tym i skarżący. Dodali, iż decyzja organu pierwszej instancji, należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, o którym mowa w art. 22 ust. 2 i 3 u.w.l., co powinno stanowić przedmiot uchwały podjętej przez właścicieli lokali mieszkalnych, a takie nie zostały podjęte. Z powyższych względów, skarżący mają interes prawny by być stroną ww. postępowania, albowiem w myśl art. 27 u.w.l., każdy właściciel lokalu ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną, a tego dotyczy decyzja organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 1 września 2016 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazali, iż nie kwestionują, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunku między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, jednakże w myśl art. 22 ust. 2 u.w.l., do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawarcia umów stanowiących czynności przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, a takich uchwał nie podjęto. Zdaniem skarżących, realizacja zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, istotnie przekracza zakres zwykłego zarządu, ze względu na koszty wykonania nakazanych prac, które musi ponieść m.in. skarżący, a nie Wspólnota Mieszkaniowa. Podnieśli również, iż w postępowaniu nie odniesiono się do art. 27 u.w.l., a także przepisu art. 7 K.p.a., stwierdzając tylko, że: "Skarżący nie zostali w żaden z wymienionych sposobów prawnie umocowani do wniesienia odwołania". Z tych też względów, zdaniem skarżących, wniesienie skargi jest konieczne i w pełni uzasadnione. Dodatkowo wnieśli o zwrot kosztów postępowania.

Na rozprawie sądowej w dniu 3 listopada 2016 r. E. K. przedłożył porozumienie zawarte pomiędzy Wspólnotami Mieszkaniowymi z dnia 20 sierpnia 2016r., które jego zdaniem stanowi pełnomocnictwo do reprezentowania uczestników w postępowaniu przed sądem administracyjnym w niniejszej sprawie. Oświadczył nadto, iż jest przewodniczącym Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] a i wszystkie decyzje są kierowane na jego adres, jako przewodniczącego zarządu. Podobnie L. A. jest przewodniczącym zarządu Wspólnoty przy ul. [...] e. Pełnomocnik organu potwierdził, że decyzje organu drugiej instancji również kierowane były do ww. osób.

Skarżący W. K. podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Podniósł, że skarżący są właścicielami części wspólnych budynku i z tego też względu winni być stroną postępowania. Akcentował, że pogląd taki znajduje uzasadnienie w brzmieniu przepisu art. 9, art. 18 i art. 21 u.w.l. Wykładnia tych przepisów musi prowadzić do wniosku, że zarząd wspólnoty uprawniony jest do jej reprezentowania na zewnątrz tylko w sprawach cywilnych. Z przepisów tych nie wynika natomiast umocowanie do działania zarządu w imieniu właścicieli poszczególnych lokali w stosunkach administracyjnych. Wnosił nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca B. K. podzieliła stanowisko zaprezentowane przez W. K. E. K. i L. A. poparli skargę skarżących.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi z argumentacją zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. Dodał, że ustawa o własności lokali reguluje kwestie składania oświadczeń woli w imieniu właścicieli poszczególnych lokali, co do utrzymania odpowiedniego stanu obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - zwanej dalej P.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia przedmiotem kontroli Sądu było wyłącznie to, czy organ odwoławczy prawidłowo odmówił skarżącym przymiotu strony w postępowaniu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, a w konsekwencji, czy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Przede wszystkim wskazać należy, że z art. 15 K.p.a. dla organu odwoławczego płynie obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 K.p.a., postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez podmiot będący stroną postępowania administracyjnego. Wobec tego, przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności organ odwoławczy zobligowany jest ustalić, czy podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, jest stroną postępowania. Brak po stronie wnoszącej odwołanie legitymacji do żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy powoduje, że organ odwoławczy nie może przystąpić do ponownego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji prowadzenie postępowania odwoławczego staje się bezprzedmiotowe, co oznacza konieczność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie 138 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ może nastąpić jedynie w przypadku skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Przywołany art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. określa jeden z dopuszczalnych przez ustawodawcę sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Przepis ten przewiduje możliwość podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Regulacja ta nie określa wprost przesłanek tego umorzenia. Wobec tego, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. skonfrontować należy z przesłankami dotyczącymi umorzenia postępowania, o których mowa w art. 105 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać tak z przyczyn podmiotowych, jak też przedmiotowych. Zaakcentować należy, iż w przypadku postępowania odwoławczego bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania.

Rozważenie kwestii legitymacji do wniesienia odwołania należy rozpocząć od wskazania generalnej zasady wynikającej z art. 28 K.p.a., w myśl której stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego, na gruncie prawa administracyjnego, jest - co do zasady - możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. W wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1921/06, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W sprawie administracyjnej, załatwianej decyzją administracyjną, interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Wobec poczynionych uwag o charakterze ogólnym zauważyć należy, że w niniejszej sprawie działanie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (OWINB) w Opolu odnosiło się do oceny istnienia interesu prawnego B. i W. K. na tle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Opolu wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 - zwanej nadal u.p.b.).

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61 pkt 1 u.p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 powyższej ustawy. Przepis art. 5 ust. 2 u.p.b. stanowi zaś, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tego artykułu.

Wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 - 7 u.p.b., dotyczą między innymi zapewnienia spełnienia:

1) wymagań: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii (określone przez ustawodawcę jako podstawowe - pkt 1);

2) warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów; możliwości dostępu do usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu; możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego (...).

Z kolei, w myśl art. 66 ust. 1 u.p.b., w celu wyegzekwowania wypełnienia powyższych obowiązków przez podmioty wskazane w art. 61u.p.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 ust. 1 u.p.b. a w szczególności użyty w niej zwrot: "właściwy organ wydaje decyzję nakazującą" wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1-4 u.p.b., wymusza ona na organie nadzoru budowlanego wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 3075/13, LEX nr 1572724, z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1328/09, LEX nr 746471).

Z istoty działań podejmowanych w trybie art. 66 ust. 1 u.p.b. wynika, że zmierzają one do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu odpowiadającego wymogom bezpieczeństwa, a także normom technicznym i estetycznym, a nie służą likwidacji stanu niezgodności z prawem. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 66 ust. 1 u.p.b. jest ustalenie jedynie czy istnieje któraś z przesłanek wymienionych w tym przepisie, uzasadniających interwencję organu nadzoru budowlanego. Wykładnia przepisu art. 66 ust. 1 u.p.b. prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, w odniesieniu do jego stanu technicznego.

Z wyżej cytowanych przepisów wynika wyraźnie, że adresatem decyzji dotyczących prawidłowego utrzymania obiektów budowlanych może być jedynie właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca. Obowiązek związany z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego ciąży bowiem na właścicielu lub zarządcy obiektu. Przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży obowiązek, nie jest przy tym przypadkowa.

W kontrolowanej sprawie orzekający organ uznał, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b., z uwagi na stan techniczny budynku, z punktu widzenia możliwości jego bezpiecznego użytkowania. Powyższe skutkowało nałożeniem na Wspólnoty Mieszkaniowe budynku wielorodzinnego nr a, b, c, d, e i f, nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie dla całego budynku czynności polegających na poprawie warunków gruntowych w poziomie posadowienia obiektu, tj. wykonanie na gruncie zasypowym (tzw. pachwinie), na szerokości 2 m warstwy nieprzepuszczalnych dobrze zagęszczonych gruntów. Odnotować jedynie można w tym miejscu, że w żadnej mierze roboty te nie odnosiły się do lokalu skarżących. Natomiast zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci opracowań sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia, a także własne ustalenia organu w trakcie kontroli, uzasadniały konieczność nałożenia obowiązku wykonania konkretnych robót celem wyeliminowania stwierdzonych w ww. budynku zagrożeń i nieprawidłowości. Zagadnienie to zresztą ze względu na merytoryczny charakter nie podlega kontroli tut. Sądu w ramach niniejszej sprawy, ponieważ zaskarżona skargą decyzja organu odwoławczego ma charakter wyłącznie proceduralny.

Wobec nałożenia obowiązku na Wspólnoty Mieszkaniowe, zachodziła potrzeba dokonania oceny możliwość udziału B. i W. K. w prowadzonym postępowaniu jako strony, a w konsekwencji możliwość złożenia przez nich skutecznego odwołania od decyzji organu I instancji. Oceniając legitymację członka wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu związanym ze stanem technicznym obiektu budowlanego, w którym znajdują się lokale mieszkalne i istnieje wspólnota mieszkaniowa odwołać należy się do przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892, z późn. zm.), nadal zwanej u.w.l.

Stosownie do art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.w.l., w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.

W myśl art. 6 u.w.l., ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota zatem powstaje ex lege (z mocy prawa) a interes właścicieli chroniony jest przez wspólnotę. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 u.w.l., jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem - taka sytuacja ma miejsce w rozpoznanie sprawie - właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona. Zarząd lub poszczególni jego członkowie mogą być w każdej chwili na mocy uchwały właścicieli lokali zawieszeni w czynnościach lub odwołani (ust. 2). Podkreślić również należy, że omawiana u.w.l., regulując prawa i obowiązki członka wspólnoty, wskazuje, że właściciel lokalu uczestniczy w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej (art. 13), odpowiada za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej w części odpowiadającej jego udziałowi w tej nieruchomości (art. 17) i posiada prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 12 ust. 1) i współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną (art. 27), przy uwzględnieniu okoliczności, że czynności zwykłego zarządu podejmuje samodzielnie zarząd (art. 22 ust. 1), zaś do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali (art. 22 ust. 2). Wyklucza to możliwość uznania, że skarżący posiadają własny interes prawny w sprawie z tytułu posiadanego prawa własności lokalu mieszkalnego nr [...] budynku nr c.

Na tle przytoczonych regulacji należy odróżnić sytuację prawną wspólnoty, od sytuacji prawnej właściciela lokalu, któremu przysługuje odrębne prawo do lokalu w tej wspólnocie. Z art. 6 i art. 21 u.w.l. wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej podmiotem praw i obowiązków jest wspólnota, gdyż to ona działa za członków wspólnoty, a więc w ich interesie. Jednoznacznie w tej materii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w akceptowanym przez skład orzekający Sądu wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2208/10, podając, że "Czynności prawne i czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot wykonanie robót budowlanych co do części wspólnych, interes prawny ma wspólnota, reprezentowana przez zarząd, a nie poszczególni właściciele lokali tworzących wspólnotę".

W piśmiennictwie podkreśla się obecnie, że do wspólnoty mieszkaniowej odnosi się również pojęcie osoby ustawowej, do której znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o osobach prawnych. Konsekwentnie to wspólnota, a nie jej członkowie, może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną, co oznacza również, że poszczególni właściciele lokali nie mogą mieć pozycji strony pozwanej w procesie. Ustawodawca uregulował bowiem tę konstrukcję prawną odmiennie od pozostałych instytucji tworzących zespoły osób (jak np. spółka cywilna). Za takim stanowiskiem mają przemawiać uregulowania zawarte w art. 6, 17 i 21 u.w.l. Wynika z nich przede wszystkim odrębność wspólnoty w stosunku do właścicieli lokali wchodzących w skład wspólnoty mieszkaniowej oraz podmiotowość wspólnoty. W związku z przepisami art. 27 i art. 12 ust. 2, a także w związku z art. 6 u.w.l., który stanowi, że wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, przywoływana jest uchwała SN z dnia 21 grudnia 2007 r., III CZP 65/07 – publ. w OSNC 2008, nr 7-8, poz. 69, w której Sąd ten uznał, że: "Wspólnota mieszkaniowa, działając w ramach przyznanej jej zdolności prawnej, może nabywać prawa i obowiązki do własnego majątku", a która pozostaje w ścisłym związku z wprowadzeniem do Kodeksu cywilnego przepisu art. 331. Z treści art. 333 § 1 K.c. wynika bowiem, że do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych, oraz z § 2, że jeżeli przepis odrębny nie stanowi inaczej, za zobowiązania jednostki, o której mowa w § 1, odpowiedzialność subsydiarną ponoszą jej członkowie, ale odpowiedzialność ta powstaje z chwilą, gdy jednostka organizacyjna stała się niewypłacalna (zob. E. Bończak-Kucharczyk "Komentarz do art. 18, art. 19, art. 20, art. 33 ustawy o własności lokali" – System Informacji Prawnej LEX). Wyklucza to możliwość uznania, że skarżący posiadają własny interes prawny w sprawie z tytułu posiadanego prawa własności lokalu mieszkalnego nr c/[...] oraz związanego z tym członkostwa przedmiotowej Wspólnoty Mieszkaniowej.

Odnotować należy, w świetle powyższych wywodów, iż zasadą jest, że również w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, (por. wyroki: NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96 i WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 596/08 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenianasa.gov.pl).

Niemniej jednak dostrzec trzeba, że w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może mieć to miejsce wówczas, gdy członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny. Tylko w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym takich jak wspólnoty mieszkaniowe, czy spółdzielnie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 419/10; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 627/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 725/05; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97 - http://orzeczenianasa.gov.pl)).

Z indywidualnym interesem prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy dotyczy on konkretnej osoby i odnosi się bezpośrednio do jej sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Poszczególni właściciele wyodrębnionych lokali legitymują się tak rozumianym interesem prawnym tylko w zakresie swoich własnych "praw mieszkaniowych", a nie praw w nieruchomości wspólnej. Możliwe jest więc uznanie właściciela lokalu należącego do wspólnoty mieszkaniowej za stronę, w rozumieniu art. 28 K.p.a., o ile wykaże on swój interes prawny.

W tych okolicznościach, w rozpoznawanej sprawie jedynym interesem jakim legitymują się skarżący jest interes faktyczny. Zarówno w odwołaniu jak też w skardze skarżący nie wykazali, aby skierowany do Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] c nakaz ingerował w ich indywidualny interes prawny jako właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w przedmiotowym budynku. Podnoszona przez skarżących konieczność poniesienia wysokich kosztów związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości budynku wielorodzinnego oraz faktu wykonania ekspertyzy technicznej tylko w stosunku do budynku nr e, nie potwierdzają istnienia interesu prawnego skarżących. Posiadanie współwłasności części wspólnych obiektu budowlanego nie uprawnia wprost do przyznania przymiotu strony. Przedmiotem postępowania jest stan techniczny budynku jako całości, za którego utrzymanie i stan techniczny odpowiada wspólnota mieszkaniowa czy zarządca, któremu można powierzyć zadania w tym zakresie, więc w tych okolicznościach nie można skutecznie wywodzić istnienia indywidualnego interesu prawnego właściciela lokalu mieszkalnego. W przypadku niewykonywania zadań przez wspólnotę czy zarządcę osobom uprawnionym przysługują odpowiednie instrumenty prawne umożliwiające przeciwdziałanie takim praktykom. Okoliczność ta pozostaje jednak poza sferą zainteresowania organów nadzoru budowlanego i w konsekwencji sądu administracyjnego, gdyż nie wpływa ona na uzyskanie przez skarżących legitymacji strony postępowania.

Odnosząc się do argumentacji skarżących, Sąd zauważa, iż okoliczność, że skarżący będą zobowiązani do uiszczenia wysokich kosztów związanych z usunięciem powstałych nieprawidłowości budynku, pozostaje bez wpływu na ocenę ich interesu prawnego. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że nakaz usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku wielomieszkaniowego, nie odnosił się przedmiotowo do lokali lecz dla całego budynku i określił czynności polegające na poprawie warunków gruntowych w poziomie posadowienia tego obiektu. Sprawa ewentualnego rozliczenia kosztów (nakładów finansowych) wykonania robót budowlanych - nakazanych decyzją przez organ nadzoru budowlanego - nie należy do sfery spraw administracyjnych i nie ma wpływu ani na rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 § 1 pkt 3 K.p.a., ani na uzyskanie legitymacji strony postępowania (art. 28 K.p.a.).

O posiadanym interesie prawnym nie świadczy także okoliczność braku podjęcia przez właścicieli lokali mieszkalnych uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu oraz udzielającą zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, bowiem kwestia ta ma charakter cywilnoprawny.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić trzeba, że skarżący w żaden sposób nie wykazali indywidualnego, własnego interesu prawnego, aby wystąpić w niniejszym postępowaniu jako jego strona. Tym samym należało uznać, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

W realiach niniejszej sprawy stwierdzić wypada, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętej decyzji nie można zarzucić wadliwości uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W sposób należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano jego prawidłowej subsumcji do obowiązującego w sprawie stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia decyzji. Z kolei, kwestie związane z oceną prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji oraz zakresu nałożonych na ww. Wspólnoty obowiązków nie mogły być przy tym przedmiotem kontroli ani organu odwoławczego, ani tym bardziej Sądu, jako że w sprawie zapadła decyzja o charakterze procesowym, wyłączająca możliwość jej merytorycznej kontroli instancyjnej.

W tych okolicznościach - w ocenie Sądu - organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., jako że skarżący, niebędący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie byli podmiotem uprawnionym do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

W tym miejscu wskazać również należy, iż Sąd w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na które powoływał się również organ odwoławczy, co do braku konieczności badania zachowania terminu do złożenia odwołania, w sytuacji gdy na etapie rozpoznawczym, postępowanie to podlega umorzeniu.

Mając na uwadze powyższe, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.