Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 24/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 3a, art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. G. - redaktora naczelnego Dziennika "Ł." w G. na bezczynność Zarządu Okręgowego P. Z. Ł. w S. w przedmiocie informacji prasowej 1. zobowiązuje Zarząd Okręgowy P. Z. Ł. w S. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku P. G. - redaktora naczelnego Dziennika "Ł.i" w G. z dnia [...] września 2014 roku, w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że w sprawie wystąpiła bezczynność i że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Zarządu Okręgowego P. Z. Ł. w S. na rzecz skarżącego P. G. - redaktora naczelnego Dziennika "Ł." w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. K. M. (dziennikarz Dziennika "Ł."), powołując na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.), wystąpił do Zarządu Okręgowego P. Z. Ł. w S. (powoływanego dalej jako "Zarząd") o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego, przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do P.Z. Ł., poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i kwot, które zobowiązany był zapłacić każdy z nich. Jednocześnie, w przypadku odmowy udzielenia informacji prasowej w ww. sprawie, K. M. poprosił o złożenie odmowy w ciągu 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe.

Organ, według twierdzeń strony, nie udzielił żadnej odpowiedzi i w dniu [...] października 2014 r. P. G. redaktor naczelny dziennika "Ł." wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Zarządu polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na opisany powyżej wniosek, czym w jego ocenie naruszono art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej jako u.d.i.p. Strona skarżąca podkreśliła, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W przedmiotowej sprawie organ, którego bezczynność została zaskarżona, wykonuje zadania

z zakresu administracji publicznej, polegające m.in. na zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących. Zdaniem skarżącego, wykonywane zadania mają charakter publiczny, zatem informacja o działalności organów P. Z. Ł. winna być udzielana na wniosek tak prasy jak i każdego obywatela RP. Powołując się na treść art. 3a ustawy Prawo prasowe skarżący wskazał, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p. Stąd też jego wniosek z dnia [...] września 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo że pochodził od przedstawiciela prasy powinien podlegać rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Autor skargi podkreślił, że do dnia wniesienia skargi informacja nie została udzielona, ani organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o której mowa w przepisach o udostępnianiu informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o nakazanie organowi udzielenia informacji w żądanym zakresie w terminie 14 dni oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, ze skarga została złożona przedwcześnie, gdyż skarżący nie dopełnił obowiązku przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a., bowiem przed wniesieniem skargi na bezczynność nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. przez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w tych sprawach, zobowiązuje organ do wydania

w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do § 2 cytowanego przepisu sąd,

w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi pozostawała bezczynność Zarządu Okręgowego P. Z. Ł. w S. w załatwieniu wniosku

z dnia [...] września 2014 r. złożonego przez K. M. o udzielenie informacji prasowej. Występujący z wnioskiem wskazał jako podstawę uzasadniającą wystąpienie z wnioskiem art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.). Treść wniosku oraz forma pisma w jakiej został złożony nie pozostawia wątpliwości, że pochodzi on od dziennika "Ł.", a zatem od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 p.p., nie zaś od K. M. jako osoby fizycznej.

Pojęcie "prasa" w rozumieniu powoływanego art. 7 ust. 2 pkt 1 p.p. obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wprawdzie autor wniosku nie powoływał się w nim na żadne pełnomocnictwo, jednak należy zauważyć, że przedmiotowy wniosek został

w nagłówku oznaczony logo dziennika "Ł.", złożony na druku firmowym redakcji z podaniem danych w tym numeru rejestru sądowego, numerów telefonów, faxów, adresów poczty elektronicznej i strony internetowej, zaś jako jego podstawę prawną wskazano przepisy p.p. Brak jest zatem podstaw, by przyjąć, że z wnioskiem o udzielenie informacji w niniejszej sprawie K. M. występował

w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "Ł.". W takiej sytuacji interes prawny w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem będzie miał dziennik,

a w konsekwencji redaktorowi naczelnemu (w niniejszej sprawie P. G.) takiego dziennika - jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 p.p. jego redakcją – przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu (vide wyroki z dnia 2 grudnia 2014 r., IV SAB/Wr 253/14, z dnia 6 maja 2014 r., II SAB/Lu 147/14 oraz z dnia 11 września 2014 r., II SAB/Wa 328/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Odnośnie zarzutu niewyczerpania trybu złożenia skargi na bezczynność należy podkreślić, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., stąd też skarżący przed jej wniesieniem nie miał obowiązku wyczerpania tegoż środka zaskarżenia (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, CBOSA).

Zgodnie z art. 4 ust.1 p.p. przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności Stosownie do art. 3a p.p. w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), powoływanej dalej jako: u.d.i.p.).

Z powyższych regulacji wynika zatem, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p., natomiast art. 4 ust. 1 p.p. poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p. tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Rozszerzenie uprawnienia wynikającego z art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. ma na względzie zadania jakie pełni prasa w demokratycznym społeczeństwie. Dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz adresata wniosku. Jeżeli wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p.

W przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prasie informacji tej nie udziela i nie wydaje w tym przedmiocie żadnego aktu, redaktorowi naczelnemu czasopisma przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide wyrok z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 319/14, z dnia 18 września 2014 r. I OSK 2745/13, z dnia 18 grudnia 2014 r., II SAB/Bk 81/14, CBOSA).

Dokonując analizy wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność

w udzieleniu informacji prasowej, w szczególności podniesionych w niej zarzutów

i powołanych podstaw prawnych oraz motywów uzasadnienia, sąd uznał, że przedmiotem zaskarżenia pozostawała w istocie bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, a nie prasowej. Dla oceny zaś, czy organ pozostaje w bezczynności

w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) informacją, która jest informacją publiczną

w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 6 u.d.i.p. oraz czy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu.

W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) w określonym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów.

Nadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji

i konsumentów. Przy czym, jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie I OSK 1858/13, termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej".

Wszczynające niniejsze postępowanie żądanie udzielenia informacji zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. P.Z. Ł. jest bowiem podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie i sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela (vide wyroki z dnia 28 listopada 2013 r. I OZ 1155/13, z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, z dnia 18 września 2014 r., I OSK 2745/13, CBOSA).

Z treści art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.) wynika, że P.Z. Ł. został zobowiązany do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Do zadań tych zalicza się m. in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania, nałożone na związek w drodze ustawy, ze względu na ich cel mają charakter publiczny (vide R. Stec "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne", Lex 2012).

O publicznoprawnym charakterze działalności P. Z. Ł. świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się

o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 -7 Prawa łowieckiego). Wymaga podkreślenia, że powyższe zadania mogą być realizowane również przez organy statutowe P. Z. Ł. - zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 tej ustawy).

Skoro nie ulega wątpliwości, że P. Z. Ł. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to ustalić należało, czy żądane wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. informacje mieszczą się w zakresie rzeczowym pojęcia informacji publicznej. W ocenie sądu, informacje te stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Art. 6 ustawy zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych. Dlatego też doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej, za informację publiczną uznają wszelkie informacje dotyczące faktów zarówno wytworzonych przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie powierzonych kompetencji (vide wyrok z dnia 18 września 2008 r., I OSK 315/08, z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02, z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, CBOSA).

W szczególności, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2c i f u.d.i.p. informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym

o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują. Ponadto informację publiczną w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2c i f u.d.i.p. stanowią informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), majątku publicznym (pkt 5).

Konkludując skoro Zarząd jest, jak wskazano wyżej, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i znajduje się w posiadaniu (czego nie kwestionował) żądanej wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. informacji,

a do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie rozpoznał wniosku skarżącego, to uznać należy, że pozostaje w bezczynności.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Zarząd został zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku sądu wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do § 2

w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony

o wymierzeniu organowi grzywny. W odniesieniu do tej kwestii, Sąd uznał, że istniejąca w sprawie w dacie orzekania bezczynność nie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji). Za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu

art. 149 § 1 p.p.s.a., może być uznany stan o którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA

z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do załatwienia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, powodem bezczynności Zarządu była nieznajomość obowiązujących przepisów prawa, a nie zaś zła wola, stąd Sąd nie stwierdził, aby bezczynność ta miała postać rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 i 2 wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).