Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3998/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. i U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 384/18 w sprawie ze skargi L. B. i A. J. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2018 r., nr WOP.7721.36.2018.ASN w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 384/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Białymstoku w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji oraz w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3129/14, Podlaski WINB wydał w dniu 5 kwietnia 2018 r. zaskarżoną decyzję nr WOP.7721.36.2018.ASN, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), zwanej dalej "P.b.", uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Białymstoku z dnia 14 lutego 2018 r., nr WOP.5160.2.2017.JP, w całości i nakazał U. i S. K. doprowadzić, w terminie do dnia 31 lipca 2018 r., budynek gospodarczy, będący przedmiotem niniejszego postępowania, do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych wg zaleceń rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń p. pożarowych, bądź jednostki posiadającej stosowne uprawnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. O wykonaniu obowiązków nakazał niezwłocznie powiadomić PINB w Białymstoku wraz z potwierdzeniem prawidłowego jej wykonania przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń p. pożarowych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 8 maja 2009 r. S. K. dokonał w Starostwie Powiatowym w Białymstoku zgłoszenia wiaty drewnianej, postawionej na płycie betonowej, osłoniętej ścianami pełnymi z trzech stron, tj. od strony zachodniej, północnej i wschodniej i wymiarach 2,6 m x 9,5 m x 3,5 m (h). Nie można zatem w niniejszej sprawie stwierdzić, iż wiata stanowi samowolę budowlaną w świetle art. 49b P.b. Punktem spornym w przedmiotowej sprawie są natomiast roboty budowlane wykonane przez inwestora zmieniające formę i funkcję obiektu. Inwestor pismami z dnia 4 maja 2010 r. oraz 21 marca 2012 r. poinformował Starostwo Powiatowe w Białymstoku o zmianach wprowadzonych do pierwotnego zgłoszenia. Zmian tych nie zakwestionował organ przyjmujący zgłoszenie ani organ I instancji przy dokonywaniu kontroli. Zdaniem WINB, Prawo budowlane nie przewiduje opcji przyjęcia zmian do zgłoszenia, poza jednym wyjątkiem, który jednak wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1a P.b.), ale sytuacja taka nie ma miejsca w sprawie niniejszej. Jeżeli więc Prawo budowlane literalnie nie wskazuje możliwości przyjęcia zmian do zgłoszenia, wprowadzanie takich zmian jest niezgodne z przepisami prawa. Zatem, zdaniem organu, S. K. wykonał roboty budowlane odbiegające w sposób istotny od zgłoszenia z dnia 8 maja 2009 r., które sprawiły, że w ostatecznej formie zamiast wiaty powstał obiekt niemal całkowicie zamknięty o funkcji przechowywania różnego rodzaju materiałów i sprzętów gospodarczych, tj. budynek gospodarczy. Jako zaś budynek gospodarczy podlega on przepisom ww. rozporządzenia. Aby zalegalizować powstały na podstawie zgłoszenia wiaty z dnia 8 maja 2009 r. budynek gospodarczy, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w postaci doprowadzenia obiektu do zgodności z ww. warunkami technicznymi. W związku z tym, iż lokalizacja obiektu, zgodna jest z pierwotnym zgłoszeniem i nie budziła wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego wyrokiem organy nadzoru budowlanego są związane, należało nakazać doprowadzenie obiektu do zgodności z ww. warunkami technicznymi w zakresie przepisów p. pożarowych, w sposób zapewniający spełnienie § 271 ww. rozporządzenia wg zaleceń rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń p. pożarowych lub jednostki posiadającej odpowiednie uprawnienia do spraw orzekania w zakresie zabezpieczeń p. pożarowych.

Organ wyjaśnił, że nie stwierdził konieczności przywrócenia obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem z dnia 8 maja 2009 r., gdyż w tym zakresie zaskarżona decyzja pozbawiona byłaby podstaw prawnych. W związku zaś z tym, iż w obecnej formie nie może on być zalegalizowany z uwagi na brak spełnienia wymagań p. pożarowych w świetle przepisów § 271 ww. rozporządzenia, organ nakazał doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku L. B. i A. J., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 49b P.b.; art. 28 ust. 1 P.b.; § 12 w zw. z § 218 ust. 1 oraz w zw. z § 271 ww. rozporządzenia; art. 51 ust.1 pkt 2 P.b.; § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia, art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a."; art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a.; art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.; art. 84 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Podlaski WINB wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt zakwalifikowano jako budynek gospodarczy i w stosunku do niego zastosowano procedurę naprawczą.

W piśmie procesowym z dnia 9 września 2019 r. S. K. i U. K. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego, gdyż dotknięta jest ona wadą nieważności z uwagi na fakt uznania przedmiotowego obiektu za budynek gospodarczy, gdy w rzeczywistości jest to wiata.

Sąd I instancji wskazał, że z wniosku inwestorów, toczyło się postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną WINB z dnia 5 kwietnia 2018 r. W dniu 12 sierpnia 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją nr DON.7100.376.2018.JSK, uchylił decyzję WINB z dnia 31 października 2018 r. i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji WINB z dnia 5 kwietnia 2018 r. (tj. zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie). W ocenie Sądu, fakt ten dawał mu podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy. Stąd postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. odmówiono zawieszenia niniejszego postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 384/18, uwzględniając skargę, wskazał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i niezastosowaniu się do wytycznych NSA, które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie mogą kierować się dowolności przy wyborze jednego z trzech sposobów prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 P.b.

Tymczasem NSA w ww. wyroku o sygn. akt II OSK 3129/14 przesądził, że będąca przedmiotem postępowania wiata spełnia funkcje użytkowe budynku gospodarczego, a zatem jest objęta wymogami rozporządzenia i w tych okolicznościach przy dokonywaniu oceny zgodności kontrolowanego przez organy nadzoru budowlanego obiektu z przepisami uzasadnione było uwzględnienie przepisów ww. rozporządzenia. Ponadto w wyroku tym NSA stwierdził, że pierwszą konsekwencją nieprawidłowego wyłączenia przez organy oraz Sąd I instancji zastosowania przepisów rozporządzenia było wadliwe uznanie przez Sąd, że dopuszczalne było usytuowanie wiaty w odległości od granic nieruchomości mniejszych niż wskazane w § 12 rozporządzenia. Usytuowanie wiaty w odległości 10 cm od granicy sąsiedniej działki nie odpowiada żadnej z norm odległości przyjętych w § 12 rozporządzenia. NSA zauważył, że kolejną konsekwencją odmowy uwzględnienia przepisów ww. rozporządzenia było niedokonanie w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego oceny zgodności obiektu z wymogami określonymi w rozdziale 7 (działu VI) rozporządzenia, a zwłaszcza § 271 tego rozporządzenia. NSA nakazał też rozważyć, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z dokonanym w dniu 8 maja 2009 r. zgłoszeniem w zakresie wymiarów oraz przegród zewnętrznych, a także, czy rzeczywiste wymiary obiektu uprawniały do jego realizacji zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w oparciu o zgłoszenie. Na koniec NSA nakazał, aby organy dokonały ustaleń, czy inwestor dopełnił warunków zgłoszenia, czy też doszło do samowoli budowlanej. W przypadku ustalenia, że obiekt (wiata) nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, ocenie organów podlegać będzie spełnienie przez wiatę wymagań stawianych przez przepisy ww. rozporządzenia.

Wbrew stanowisku WINB, w ww. wyroku NSA wcale nie przesądził, że inwestor nie zbudował przedmiotowego obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Tę kwestię miały organy dopiero zbadać, jednak od obowiązku tego się uchyliły, co stanowi niewyjaśnienie stanu faktycznego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Natomiast poczynione przez organ ustalenia co do przedmiotu postępowania wymagały zastanowienia, czy przypadkiem nie jest to samowola budowlana, która powinna być badana w innym trybie niż art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Tym bardziej, że NSA w ww. wyroku wskazując na wymiary obiektu budowlanego (10,07 m x 2,51 m, wysokość 3,5 m, pow. ponad 25 m2) stwierdził, że niezależnie czy jest to wiata czy budynek, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Kwestie te oba organy zupełnie pominęły. O ile jeszcze organ I instancji, nie wskazując prawidłowej podstawy prawnej (powołał się na art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.), nakazał przywrócenie obiektu (nazwał go wiatą) do wymiarów ze zgłoszenia (9,5 m x 2,6 m x 3,5 m), o tyle organ odwoławczy w ogóle pozostawił ją bez rozstrzygnięcia, tak jakby wszystko było w tej mierze w porządku, zgodnie ze zgłoszeniem.

Ponadto w ww. wyroku NSA nakazał organom zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia i badanie nie tylko oceny zgodności obiektu z wymogami określonymi w rozdziale 7 (dziale VI) rozporządzenia, a zwłaszcza § 271 tego rozporządzenia, ale także w zakresie badania zgodności usytuowania wiaty (spełniającej funkcje użytkowe budynku gospodarczego, a zatem objętej wymogami rozporządzenia) w odległości od granic nieruchomości mniejszych niż wskazane w § 12 rozporządzenia, tj. 10 cm od granicy. A zatem NSA nie przesądził o prawidłowości lokalizacji przedmiotowego budynku. Poza tym żaden z organów, wbrew nałożonemu przez NSA obowiązkowi, kwestii tych nawet nie poruszył. W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dlaczego budynek w postępowaniu naprawczym może pozostać w tym miejscu mimo naruszenia norm odległościowych, dodatkowo przy zastosowaniu, jak przyjął organ, podstawy rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., gdzie wcześniej sam organ przyjął, że wybudowanie budynku zamiast wiaty stanowi istotne odstępstwo od zgłoszenia. W konsekwencji więc organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony zawęził stosowanie przepisów ww. rozporządzenia tylko do § 271, czym naruszył wskazania i zalecenia NSA (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., II OSK 2158/11).

Zdaniem Sądu, mają również rację skarżący, twierdząc, że organ odwoławczy nie zbadał wymogów wynikających z § 218 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia. Wszak przedmiotowy obiekt znajduje się w odległości mniejszej niż 8 m od budynku mieszkalnego skarżących.

Analizując zarzuty skarżących Sąd stwierdził, że są one zasadne. Jako niezasadny, jednakże pozostający bez wpływu na rozstrzygniecie, można tylko uznać zarzut dotyczący przyjęcia przez organ odwoławczy, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem. Skoro na daty oględzin obiekt ten posiadał wszystkie cechy budynku, to organ miał prawo potraktować go jako budynek.

Sąd w uzasadnieniu wyroku zawarł też wskazania dla organu co do dalszego postępowania w sprawie, a wynikające z dokonanej przez Sąd oceny, w szczególności w zakresie zastosowania się do zaleceń wskazanych w ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 3129/14, czyli oceni na początku, czy przedmiotowy obiekt nie jest czasami samowolą budowlaną, a jeśli tak to zastosuje adekwatny tryb postępowania. Dopiero w przypadku ustalenia, że obiekt ten nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, organ odwoławczy będzie badał, czy przedmiotowy obiekt spełnia wszystkie (w tym z § 12) wymagania wynikające z przepisów rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli S. K. i U. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 3 pkt 2 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA (za WINB) przedmiotowego obiektu na działce małżonków K. nr [...], za budynek (budynek gospodarczy) – przy jednoczesnym:

a) całkowitym pominięciu normatywnych cech budynku określonych wymienionym definiującym przepisem oraz

b) niestwierdzeniu przez WSA (ani też przez organy nadzoru I i II stopnia), aby ów obiekt miał posiadać wszystkie elementy budynku z tejże definicji ustawowej art. 3 pkt 2 P.b. (w tym: ściany ze wszystkich stron, fundament, trwałe związanie z gruntem);

2) § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia przez niewłaściwe (dalece przedwczesne) finalne zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowego obiektu i jego rzeczywistego charakteru wynikającego z norm Prawa budowlanego oraz (zobrazowanego w materiale dowodowym przy jego należytym uwzględnieniu) aktualnego wykorzystania i przeznaczenia;

3) § 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia przez:

a) błędną wykładnię pojęcia odpowiadającej prawu odległości obiektu budowlanego od granicy (i w efekcie mylne uznanie, iż usytuowanie obiektu w odległości 10 cm od granicy działki stanowi każdorazowo naruszenie prawa), albowiem w przypadku obiektu, którego ściana od strony granicy nie posiada okien i drzwi (a taki właśnie stan rzeczy tutaj zachodzi), dopuszczalne jest postawienie go bezpośrednio po granicy;

b) niezastosowanie do przedmiotowego obiektu (w rzeczywistości wariantowych) warunków odległościowych, o jakich mowa w owych przepisach;

4) art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w brzmieniu na datę zgłoszenia (8.05.2009 r.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przedwczesnym przyjęciu (za pomiarem z 25.11.2013 r.), iż wzniesienie przedmiotowego obiektu wymagało pozwolenia na budowę – gdy WSA nie dysponował pomiarem powierzchni dokładnym (wymiarami każdej z czterech krawędzi prostokątnego obiektu), bez czego nie jest możliwe dokonanie prawidłowej końcowej oceny prawnej z punktu widzenia ww. przepisu, a ponadto (czego WSA nie uczynił) dla prawidłowego jego zastosowania (przy formułowaniu wskazań dla PWINB) podlegały uwzględnieniu wszystkie dalsze pomiary wykonane do chwili obecnej (są one zróżnicowane), wraz z najbardziej aktualnym (wykonanym podczas oględzin dn. 12.10.2018 r.).

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 190 p.p.s.a. (w zw. z art. 3 pkt 2 P.b. oraz w zw. z: § 2 ust. 1, § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. rozporządzenia) przez wykroczenie przez WSA poza rzeczywiste wskazania i oceny prawne NSA, nieprawidłowe zinterpretowanie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 3129/14 oraz dokonanej owym wyrokiem wykładni prawa – polegające w pierwszym rzędzie na:

a) błędnym uznaniu przez WSA przedmiotowego obiektu za budynek gospodarczy – w sytuacji gdy NSA stwierdził jednoznacznie, iż obiekt ten stanowi wiatę (co werbalnie zostało przez WSA sprawozdawczo przywołane, lecz w dalszym, własnym już, wywodzie Sąd ten posługuje się, za organem nadzoru II stopnia, pojęciem "budynku gospodarczego");

b) błędnym uznaniu przez WSA, iż pogląd NSA na temat spełniania przez wiatę (wedle stanu rzeczy na datę oględzin przeprowadzonych w 2013 r.) funkcji użytkowej, gospodarczej ma automatycznie przesądzać o sytuacji istniejącej pod tym względem w roku 2019 r.;

c) błędnym uznaniu, aby NSA miał stwierdzić, że wzniesienie przedmiotowego obiektu w odległości 10 cm od granicy ma stanowić naruszenie prawa – w sytuacji gdy NSA zanegował jedynie prawidłowość podzielenia przez WSA stanowiska organów nadzoru, iż skoro jest to wiata, to nie mogą mieć do niej zastosowania przepisy ww. rozporządzenia, a tym samym, że dopuszczalne jest jej wzniesienie w odległości od granicy mniejszej niż wymagana dla budynków, i zauważył nadto, że owa odległość (10 cm) nie odpowiada żadnej z norm odległości przyjętych w § 12 ww. rozporządzenia – co jednakże (w świetle § 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2) nie oznacza wypowiedzenia przez NSA poglądu, iż takowa odległość musi w każdym wypadku prowadzić do naruszenie prawa;

2) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku nieuwzględnienia przez WSA zmienionego (w stosunku do 2013 r. oraz orzekania przez NSA) stanu faktycznego wynikającego z akt niniejszej sprawy, a dotyczącego obecnego (zachodzącego także na datę 5.04.2018 r.) stanu obiektu jako wiaty, niespełniającej już przy tym funkcji użytkowej budynku gospodarczego – o czym świadczy:

- uzasadnienie pominiętej decyzji PWINB z dn. 31.10.2018 r. (k. 114) i opisane w niej ustalenia oględzin z dn. 12.10.2018 r. – w korelacji z:

- ustaleniami wizji lokalnej przeprowadzonej przez rzeczoznawcę p.poż w dniu 26.10.2017 r. (sprawozdanej w jego opinii z dn. 27.10.2017 r. nr 8/2017 - k. 109 akt adm.) oraz

- ustaleniami oględzin dokonanych przez PINB w dniu 21.02.2017 r. (k. 86), a wskutek tego – niezasadne zastosowanie do omawianego obiektu przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia z dn. 12.04.2002 r.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2 P.b. (a contrario) w wyniku nieuchylenia decyzji organu II stopnia z powodu niezastosowania się przez ów organ do ocen prawnych i wskazań wyroku NSA o sygn. akt II OSK 3129/14 – w tym odnośnie prawnego charakteru przedmiotowego obiektu jako wiaty, a nie budynku;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 2 P.b. oraz w zw. z § 2 ust. 1 (i § 271) ww. rozporządzenia – w wyniku nieuchylenia decyzji WINB z powodu jej ostatecznej materialnoprawnej niezgodności z przesłankami normatywnymi określonymi tymiż przepisami;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. na skutek zasadniczych wadliwości motywacyjnych zaskarżonego wyroku WSA w zakresie prawidłowego przedstawienia stanu sprawy oraz uzasadnienia faktycznego, warunkującego dokonanie prawidłowych ocen prawnych – co polegało m.in. na niewskazaniu w motywach:

a) jakie przesłanki faktyczne i prawne miałyby, zdaniem WSA, świadczyć o tym, iż obiekt ma stanowić budynek gospodarczy (jak to przyjął, odmiennie od organu I stopnia, PWINB) – pomimo iż w stanowczej ocenie NSA (i następczej ocenie PINB) obiekt ów stanowi wiatę;

b) jak się ma opis nieistnienia w obiekcie części ścian, zamieszczony w uzasadnieniu wyroku NSA na podstawie oględzin z dnia 25.11.2013 r. (harmonizujący z ustaleniami oględzin dokonanych przez PINB w dniu 21.02.2017 r. – vide: uzas. decyzji tego organu: "od strony wschodniej ściany brak" oraz takimiż ustaleniami rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 26.10.2017 r. – jego opinia z dn. 27.10.2017 r.) do ogólnikowego (zaaprobowanego przez WSA) stwierdzenia WINB, iż obiekt jest "prawie całkowicie zamknięty" – jeżeli bowiem takie (oderwane od wyrazistości) sformułowanie oznacza w rzeczywistości to samo, a mianowicie, że obiekt posiada ściany jedynie z trzech stron – to w świetle definicji ustawowej (art. 3 pkt 2 P.b.) nie jest w ogóle żadnym budynkiem,

6) art. 106 § 3 w zw. z art. 99 p.p.s.a. przez niedokonanie z urzędu (z odroczeniem w tym celu rozprawy) czynności dowodowej dołączenia akt wznowieniowych WINB (znak: WOP 771.1.10.2018.TN) – jakkolwiek waga dokumentacyjnej zawartości tychże akt i ich zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia (udzielenia prawidłowych wytycznych co do dalszego postępowania adm.) wynika z motywów decyzji WINB z dn. 31.10.2018 r. (k. 114) i widniejących w niej (tożsamych ze wskazaniami NSA) ustaleń (na podstawie przeprowadzonych dn. 12.10.2018 r. oględzin) co do charakteru tego obiektu jako wiaty, niespełniającej już przy tym funkcji budynku gospodarczego, w protokole których to oględzin z dn. 12.10.2018 r. (dołączonym do ww. akt) znajduje się aktualny opis oraz pomiar obiektu;

7) art. 125 § 1 pkt 1 i art. 126 p.p.s.a. skutkiem zaniechania zawieszenia postępowania – pomimo obiektywnej potrzeby uzyskania wglądu w treść ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym WOP 771.1.10.2018.TN oraz w zawartość akt owego postępowania (zawierających cały szczegółowy protokół ostatnich oględzin z dn. 12.10.2018 r.), jak też pomimo zgodnego wniosku stron w tej mierze (pismo WINB z dn. 26.07.2019, prot. rozpr. 10.09.2019 r.);

8) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. na skutek niestwierdzenia przez WSA nieważności decyzji WINB z dn. 5.04.2018 r. – o co też wnioskowano w piśmie procesowym S. i U. małż. K. z dn. 9.09.2019 r., złożonym przed rozprawą sądową (k. 199) – w sytuacji gdy:

- stanowisko tego organu (wyrażone zarówno w sentencji tejże decyzji, jak i jej uzasadnieniu), iż obiekt ów ma stanowić budynek gospodarczy (wraz z przedstawionym rodzajem motywacji) – oraz przy całości dotychczasowych, opartych na materiale sprawy, ustaleń organów nadzoru, czym charakteryzuje się obiekt – w sposób rażący naruszało bezwzględnie wiążący w swej treści przepis art. 3 pkt 2 P.b., zawierający definicję budynku,

- a także skoro z materiału dowodowego wynikało, że już w dacie 5.04.2018 r. była to wiata nie spełniająca funkcji użytkowych budynku gospodarczego – co oznaczało rażące naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. w wyniku "nieuchylenia" przez WSA zaskarżonej decyzji z uwagi na:

a) niespełnienie przez organ nadzoru drugiego stopnia wymogu (1) zebrania, oraz (2) rozpatrzenia w sposób wnikliwy i wyczerpujący materiału dowodowego, jakim dysponował ów organ – w jego obiektywnie zasadniczych (opisanych w nin. skardze kasacyjnej) zakresach,

b) naruszenie w decyzji z dn. 5.04.2018 r. reguł swobodnej (nie dowolnej) oceny dowodów sprawy w takich właśnie kwestiach,

c) brak dostatecznego uzasadnienia tejże decyzji – m in. zaniechanie wyjaśnienia przez WINB w motywach, na jakiej in concreto podstawie dowodowej organ ów przyjął – wbrew stanowisku PINB oraz samego NSA – iż obiekt stanowi budynek gospodarczy a nie wiatę;

10) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku pominięcia przez WSA zasadniczych fragmentów materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy – co rzutowało na wadliwie przedstawiony w uzasadnieniu jej stan faktyczny oraz prawny – w tym zwłaszcza:

a) protokołu oględzin przeprowadzonych przez PINB dn. 21.02.2017 r. (k. 84-86 akt adm.), opisanych także w uzasadnieniu decyzji WINB z dn. 18.01.2018 r.,

b) opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dn. 27.10.2017 r. nr 8/2017 (k. 109) ze znajdującym się w niej opisem dokonanej przezeń wizji lokalnej,

c) całego materiału zdjęciowego (w tym: widniejącego jako załącznik nr 2 do opinii rzeczoznawcy p.poż - k. 106; przedłożonego przez pełnomocnika skarżących Państwa J. - k. 204-206) - gdy ów materiał dowodzi:

- wiatowego li tylko charakteru obiektu (braku całości ścian, trwałego związania gruntem, własnego fundamentu),

- niespełniania obecnie przez wiatę funkcji użytkowej budynku;

- jej rzeczywistych aktualnych rozmiarów, mogących nie przekraczać powierzchniowo 25 m2.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podlaski WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez ich zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez wydanie orzeczenia przez Sąd bez całości akt sprawy organów administracji publicznej, co skutkowało uchyleniem decyzji odpowiadającej prawu, wydanej po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. przez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie obiekt budowlany nie może zostać zalegalizowany po wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem..

W związku z zarządzeniem z dnia 29 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Zasadniczo zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą stanowić skutecznej podstawy do podważenia legalności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od podnoszonych tam kwestii rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nie jest precyzyjne, ponieważ pozostawia poza właściwością organu nadzoru budowlanego dobór czynności, które miałyby zostać wykonane przez inwestorów. Istota "nakazu" polega na precyzyjnym określeniu przez organ nadzoru budowlanego jakie konkretnie działania składają się na wydany nakaz. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie spełnia tych wymogów, ponieważ jedynie ogólnie wskazuje na konieczność doprowadzenia budynku gospodarczego do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych. W tym zakresie organ rozstrzygając sprawę nie może zasłaniać się bliżej niesprecyzowanymi zaleceniami rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń p. pożarowych, bądź jednostki posiadającej stosowne uprawnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Ewentualnie o tego rodzaju dowody organ może doprecyzować, co konkretnie inwestorzy powinni wykonać w ramach nakazu.

Ponadto twierdzenia skargi kasacyjnej nie podważają skutecznie oceny, że sprawa powinna zostać zbadana także w zakresie kwalifikacji prawnej przedmiotu postepowania, czy też – zgodności z prawem usytuowania przedmiotu postępowania względem odległości od granicy działki sąsiedniej.

Po pierwsze, w ww. wyroku o sygn. akt II OSK 3129/14 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że niezależnie czy mamy do czynienia z wiatą, czy z budynkiem (także gospodarczym), znajdują zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia mają zastosowanie nie tylko do budynków (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), ale i do – w szczególnych przypadkach – budowli (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., II OSK 189/14; z 17 lipca 2014 r., II OSK 288/13; z 12 lipca 2012 r., II OSK 728/11). To, że wówczas NSA rozpoznając sprawę ocenił, że wiata spełnia funkcje użytkowe budynku gospodarczego, a aktualnie jakoby miałaby takich funkcji już nie pełnić, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie stanowi podstawy do twierdzenia, że normy odległościowe nie mają w sprawie zastosowania. Poza tym także aktualnie istnieją podstawy do kwalifikacji przedmiotu postępowania jako budynku, skoro wykazane są cech budynku – nie jest to więc wiata, jednak wymaga to wyjaśnienia i dokonania kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania. To, że poprzednio NSA posługiwał się pojęciem "wiaty" nie miało i nie ma znaczenia dla prawnej kwalifikacji obiektu budowlanego, lecz miało jedynie wymiar semantyczny, ponieważ jednocześnie NSA stwierdził, że "wiata spełnia funkcje użytkowe budynku gospodarczego". Dlatego nie można uznać, że w sprawie zostało przez NSA przesądzone, że przedmiotem postępowania jest "wiata". W tych warunkach organ nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie musiał rozważyć i dokonać prawnej kwalifikacji przedmiotu postępowania, czy jest to wiata, czy – budynek, w tym gospodarczy.

Po drugie, ww. wyroku NSA ocenił, że usytuowanie "wiaty" w odległości 10 cm od granicy sąsiedniej działki nie odpowiada żadnej z norm odległości przyjętych w § 12 ww. rozporządzenia. Ponadto NSA wskazał, że organy nie dokonały oceny zgodności obiektu z wymogami określonymi w rozdziale 7 rozporządzenia, a zwłaszcza § 271 tego rozporządzenia. Tego rodzaju ocena nie oznacza, że NSA przesądził czy w okolicznościach niniejszej sprawy takie zlokalizowanie przedmiotu postępowania jest nielegalne. W kontekście spełnienia warunków technicznych możliwym jest bowiem uzyskanie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, co wymaga także rozważenia w sprawie, o ile istnieją ku temu względy poparte stosowną opinią w zakresie ochrony przeciwpożarowej, w tym w odniesieniu do budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce, znajdującego się około 5,5 m od granicy działki. Dlatego jeżeli organ nadzoru budowlanego nie zajął się powyższymi kwestiami, to Sąd I instancji niewadliwie stwierdził w tym zakresie uchybienia, które będą wymagały wyjaśnienia.

Po trzecie, NSA wskazał na konieczność rozważenia, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z dokonanym w dniu 8 maja 2009 r. zgłoszeniem w zakresie wymiarów oraz przegród zewnętrznych a także, czy rzeczywiste wymiary obiektu uprawniały do jego realizacji zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w oparciu o zgłoszenie. Oznacza to, że organy powinny dokonać kwalifikacji robót budowlanych, tj. czy stanowiły samowolę budowlaną i wdrożyć odpowiedni tryb postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego. Ma rację Sąd I instancji, że organy tą kwestią się nie zajęły. W szczególności organ odwoławczy w tym zakresie poprzestał na wskazaniu zakresu zgłoszenia i że nie można stwierdzić, iż wiata jest samowolą budowlaną w świetle art. 49b P.b., mimo jednoczesnego wskazania, że inwestor dokonał zmian obiektu w odniesieniu do pierwotnego zgłoszenia. Realizacja obiektu innego niż w zgłoszeniu daje bowiem podstawy do stwierdzenia, że dokonane zgłoszenie było nieskuteczne. Dlatego istotne w tym zakresie jest dokładne ustalenie co jest przedmiotem postępowania i czy jego realizacja mieści się w dokonanym zgłoszeniu. Jeżeli, jak wskazuje się w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie dysponował dokładnym pomiarem powierzchni, to tego rodzaju argumentacja potwierdza potrzebę ponownego wyjaśnienia sprawy przez organ nadzoru budowlanego.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 P.b.; § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia; § 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia; art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b.; oraz zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Ma rację Sąd I instancji, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie zastosował się w pełni do wszystkich wskazań zawartych w ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 3129/14, o czym wyżej była mowa, tj. co do kwalifikacji obiektu, robót (czy stanowi samowolę budowlaną), legalności lokalizacji z uwagi na odległość od granicy działki. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 190 p.p.s.a. (w zw. z art. 3 pkt 2 P.b. oraz w zw. z: § 2 ust. 1, § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. rozporządzenia); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2 P.b.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 2 P.b. oraz w zw. z § 2 ust. 1 (i § 271) ww. rozporządzenia – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto w ogólności konieczność dokonania w sprawie ponownej oceny w ww. zakresie nie niweczą okoliczności wskazane w skardze kasacyjnej, tj. nieuwzględnienie przez Sąd I instancji zmienionego (w stosunku do 2013 r. oraz orzekania przez NSA) stanu faktycznego wynikającego z akt niniejszej sprawy. Poza tym z oceny prawnej zawartej w zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ odwoławczy opierał się na ustaleniach oględzin rzeczoznawcy ds. ochrony przeciwpożarowej i sporządzonej na ich podstawie opinii z 27 października 2017 r., jak i na ustaleniach oględzin PINB z 21 lutego 2017 r. W tym miejscu wskazania wymaga, że przedmiotem aktualnie zawisłej i rozpatrywanej sprawy przed NSA jest zaskarżona decyzja WINB z 5 kwietnia 2018 r., która podlega kontroli sądowej na datę jej wydania. Stąd jeżeli w sprawie oceniono, że przy wydaniu tej decyzji organ administracyjny nie wyjaśnił wskazywanych powyżej kwestii, to powołanie się na decyzję WINB z 31 października 2018 r. może jedynie wskazywać na ewentualną konieczność uwzględnienia w sprawie nowych okoliczności, co i tak wymaga od organu dokonania własnych ustaleń, ale w ramach ponownego przeprowadzenia postępowania. Ponadto prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, jak i konieczność dokonania subsumcji, tj. podstawienia ustalonego stanu faktycznego pod treść konkretnego przepisu prawa materialnego, jest obowiązkiem organu administracyjnego. W tym zakresie Sądy Administracyjne nie są powoływane do zastępowania organu administracyjnego, ponieważ ich zadaniem jest wyłącznie ocena legalności wydawanych rozstrzygnięć administracyjnych. Jeżeli w danej sprawie postępowanie organu obarczone było brakami, tak jak w niniejszej sprawie (niewywiązanie się w pełni do wskazań NSA), to istniały podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w stopniu, który skutkował jej uchylenie. Ponadto w sytuacji gdy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie został uwzględniony nowy stan faktyczny sprawy, co miałyby potwierdzać zaistniałe następczo po wydaniu zaskarżonej decyzji dowody, w szczególności wskazywane w skardze kasacyjnej oględziny z 12 października 2018 r., to tego rodzaju argumentacja skargi kasacyjnej potwierdza jedynie konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, w tym na okoliczność co dokładnie jest przedmiotem postępowania, i jak należy go prawnie kwalifikować. Dla wypowiedzenia zaś takiej oceny nie miała znaczenia wskazywana w skardze konieczność wglądu Sądu I instancji w akta innej sprawy administracyjnej. Nie było tym samym podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, czy też odroczenia rozprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 106 § 3 w zw. z art. 99 p.p.s.a.; art. 125 § 1 pkt 1 i art. 126 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Taką też ocenę potwierdza zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a., za pomocą którego argumentuje się na okoliczność istnienia wad procesowych, jakie zaistniały w związku z wydaniem przez WINB zaskarżonej decyzji. Wszystkie zaś ze stwierdzonych przez Sąd I instancji wad mieszczą się we wskazywanym w skardze kasacyjnej zakresie zasad postępowania administracyjnego, tj. zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wnikliwy i wyczerpujący materiału dowodowego; swobodnej (nie dowolnej) oceny dowodów; wymogu dostatecznego uzasadnienia tejże decyzji. Właśnie celem dochowania przez organ tych zasad Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, czego skutecznie nie podważono w skardze kasacyjnej. Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.