Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1489/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 par. 2, art. 6, 7, 77 par. 2 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołań K. G. oraz Z. G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności, w części dotyczącej odszkodowania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w T. oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność H. G.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 3 stycznia 2012 r., doprecyzowanym pismem z dnia 8 lutego 2012 r., Z. G. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, w zakresie ustalenia odszkodowania, decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 1980 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem od H. G. nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] nr.

Wnioskodawca powołał się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i zakwestionował prawidłowość ustalenia ww. decyzją odszkodowania. Wskazał, że w decyzji pominięto część wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] nr. Podniósł, iż jego matka H. G. nie uczestniczyła przy sporządzaniu protokołu granicznego wywłaszczanych nieruchomości.

W toku postępowania Wojewoda [...] ustalił, że [...] Zarząd [...] w K. decyzją z dnia [...] marca 1978 r. nr [...] zatwierdził plan realizacyjny, zgodnie z którym część nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działka [...] (z której wydzielono w roku 1979 wywłaszczone działki nr [...]), stanowiąca własność H. G. została przeznaczona pod budowę trzeciego etapu osiedla mieszkaniowego w T. Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 1980 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu ww. nieruchomości na wniosek [...] Dyrekcji [...] w B. oraz przyznał H. G. odszkodowanie w wysokości[...] . Od ww. decyzji nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna.

Organ pierwszej instancji zauważył, że w kontrolowanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), a zatem należy ustalić czy ww. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. nr [...] w zakresie ustalenia odszkodowania dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania.

Wojewoda [...] ustalił, że Prezydent [...] miał uprawnienia do orzekania w sprawach wywłaszczeń i związanymi z nimi odszkodowań. Organ wskazał, że z odpisu księgi wieczystej nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w T. z [...] kwietnia 1980 r. oraz opisu i mapy wynikało, że wywłaszczona nieruchomość nie była jedyną nieruchomością H. G. na terenie T. i stanowiła grunt rolny kl. V. Organ ustalił, że materiał dowodowy potwierdził, iż odszkodowanie za wywłaszczony grunt zostało ustalone na podstawie operatu sporządzonego [...] listopada 1979 r. przez biegłego rzeczoznawcę ds. rolnych z listy Wojewody [...] M. W., który przy określaniu wartości wywłaszczonych działek nr [...] przyjął stawkę za 1 m2 gruntu w wysokości [...] zł, którą pomnożył przez powierzchnię wywłaszczonego gruntu, tj. [...] m2 - otrzymując kwotę [...] zł. Suma ta została przyjęta jako wysokość orzeczonego decyzją z [...] czerwca 1980 r. odszkodowania. Wojewoda wskazał również, że w ramach procedury wywłaszczeniowej Prezydent [...] przeprowadził, z udziałem H. G., 29 kwietnia 1980 r. rozprawę administracyjną, w której nie uczestniczył biegły.

W ocenie Wojewody, Prezydent [...] naruszył dyspozycję art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednakże uchybienie to nie jest kwalifikowaną postacią naruszenia i nie ma charakteru rażącego. Wojewoda wyjaśnił, że kontrola opinii biegłego nie wykazała uchybień, które mogłyby mieć wpływ na określoną w niej wartość nieruchomości wykorzystaną przy ustaleniu przyznanego odszkodowania. Organ pierwszej instancji zauważył, że wywłaszczona nieruchomość nie była jedynym gruntem H. G., zatem słusznie biegły M. W. odstąpił od naliczenia normatywu, o którym mowa w art. 8 ust. 8 pkt. 1 ppkt. a ustawy z 12 marca 1958 r. Odszkodowanie za grunty rolne biegły ustalił natomiast opierając się na obowiązujących stawkach przewidzianych dla gruntu ornego klasy 1 w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej określonych w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 7, poz. 54). Cena 1 m2 przyjęta w rozporządzeniu wynosiła [...] zł, którą biegły zwiększył maksymalnie, tj. pięciokrotnie.

Jakkolwiek w świetle art. 22 ustawy obowiązek powołania rzeczoznawców spoczywał na organie wywłaszczeniowym, a ww. opinia sporządzona została na zlecenie [...] Dyrekcji [...] w B. - podmiotu, który wystąpił o wywłaszczenie, to jednak w ocenie Wojewody uchybienie to nie miało jednak wpływu na zawarte w operacie szacunki i określone w decyzji odszkodowanie i nie miało charakteru rażącego.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego pominięcia w decyzji części nieruchomości o powierzchni [...] m2 organ wskazał, że ewentualny ubytek działki nr [...], nieobjętej decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 1980 r., pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Bez znaczenia dla oceny zasadności sprawy pozostaje również zarzut nieuczestniczenia H. G. przy sporządzaniu protokołu granicznego nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania.

Od ww. decyzji odwołania do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wnieśli K. G. oraz Z. G. (w miejsce którego wstąpili I. G., M. H., D. S., Renata S., J. G.).

Rozpatrując odwołania Minister zauważył, że art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowi o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii. Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił, że brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo odszkodowawczej. Minister dostrzegł to, iż operat szacunkowy został sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a organ wywłaszczeniowy nie powołał w toku postępowania biegłego, wyjaśniając, iż powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia. Jednakże, w ocenie Ministra taka praktyka mimo, że sprzeczna z treścią przepisu nie może być uznana za rażące naruszenie prawa, gdyż biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy Urzędu Wojewódzkiego, a wycena polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu.

Zdaniem Ministra, błędne jest zatem stanowisko, iż powołanie biegłego przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a nie przez organ wywłaszczeniowy stanowi rażące naruszenie prawa. Minister podkreślił również, że w dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro odszkodowanie ustalano przez biegłych i na podstawie konkretnych stawek zostało ono ustalone w sposób prawidłowy i gdyby organ powołał kolejnego biegłego wysokość odszkodowania byłaby taka sama.

Minister nie dopatrzył się w ustaleniu odszkodowania dowolności. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie opinię szacunkową dla działek nr [...] o powierzchni [...] ha sporządził w dniu [...] października 1979 r. biegły z listy Wojewody [...] mgr inż. M. W., który był osobą uprawnioną do sporządzenia takiej opinii i sporządził ją prawidłowo na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów tj. zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1979 r., Nr 19, poz. 114) oraz zarządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. dotyczącego zwyżki cen gruntu. Z treści zarządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwcu 1977 r. wynikało, że stawka odszkodowania za wywłaszczenie gruntu na terenie miasta T. wynosiła [...] zł/m. Przyjmując ww. stawkę biegły oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł, co było zgodne z ww. art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a w konsekwencji Prezydent [...] przyznał odszkodowanie w wysokości ustalonej przez biegłego, a zatem w prawidłowej wysokości.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniach, organ wskazał, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że wywłaszczono nieruchomość o powierzchni [...] ha i za ten obszar zostało przyznane odszkodowanie. Natomiast zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] pozostającej poza wywłaszczeniem pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, a dokonane czynności geodezyjne mogą podlegać ocenie organów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.

Reasumując, Minister uznał, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. nr [...] - w części dotyczącej odszkodowania - nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie stwierdził również, aby badane rozstrzygnięcie w zaskarżonej części naruszało pozostałe przesłanki art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [....] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [....].

K. G. na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 22 i art. 8 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nieobecność biegłego na rozprawie oraz fakt sporządzenia przez niego opinii na zlecenie wnioskodawcy nie stanowiło rażącego naruszenia prawa oraz poprzez brak stwierdzenia rażącego naruszenia art.8 ust. 4 ww. ustawy z 12 marca 1958 r.,

- art. 6,7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie twierdzeń stron zawartych w odwołaniach i podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem części materiału dowodowego, zwłaszcza dotyczącego przesunięcia granicy działki [...], w wyniku czego wywłaszczono część tej nieruchomości o powierzchni większej niż [...] m2.

Skarżący wniósł również o dołączenie do materiału dowodowego notatki służbowej z [...] kwietnia 2011 r. kopii decyzji SKO w K. z [...] września 2011 r., jako dodatkowych dokumentów, potwierdzających obok już przedstawionych dowodów w sprawie, że podział geodezyjny w 1979 r. przeprowadzony został w sposób nieprawidłowy, co miało wpływ na niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym wywłaszczenie nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi K. G. zakwestionował stanowisko Ministra, iż kontrolowana decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z naruszeniem przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że brak biegłych na rozprawie należy kwalifikować w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Skarżący zaznaczył, że przepis art. 22 cyt. ustawy nałożył na wojewodę obowiązek powołania biegłych i sporządzania przez nich opinii zawierającej szczegółowe uzasadnienie, przeprowadzenie rozprawy i wysłuchanie na niej biegłych. Zdaniem skarżącego, w sprawie występują również inne naruszenia tego przepisu - niesporządzenie opinii biegłego na zlecenie organu, a strony, która sporządzona była przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a więc nie na jego potrzeby. Zdaniem K. G., ww. naruszenia mają charakter rażący.

Skarżący podniósł również, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość określone zostało niezgodnie z przepisem art.8 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 r. W pkt 1 decyzji znalazł się bowiem zapis, że zajęcie wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić m.in. pod warunkiem opisu znajdujących się na nieruchomości upraw i zasiewów, tymczasem ustawa nie przewidywała dzielenia odszkodowania na dwie części - ustalanego na dzień wywłaszczenia i ustalanego po zajęciu nieruchomości. Cytowany przepis przewidywał odszkodowanie za zasiewy, uprawy i plony w przypadku jeżeli właściciel nie mógł ich wskutek wywłaszczenia zebrać i sprzątnąć. Skarżący zauważył, że wywłaszczone działki były w chwili wywłaszczenia objęte uprawami, a H. G. zebrała najprawdopodobniej po wydaniu decyzji plony z tego pola. W decyzji jednak nie ma żadnej informacji o tym, iż wywłaszczona zbierze plony ze swego pola i wobec tego nie jest naliczane odszkodowanie za zasiewy. W tej sytuacji nie znajduje też zastosowania art. 44 ustawy, gdyż zajęcie nieruchomości o którym mowa dotyczy zupełnie innych stanów prawnych, gdy powstanie konieczność zajęcia nieruchomości bez wydania albo przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

K. G. zarzucił również to, że organ nie wziął w swoim orzeczeniu pod uwagę okoliczności, z których wynika, że odszkodowanie zostało błędnie naliczone z powodu tego, iż wyraźnie inna była powierzchnia całej nieruchomości przed wywłaszczeniem, o inna była suma powierzchni wywłaszczonej (działki nr [...]) oraz działki pozostałej po wywłaszczeniu (działka nr [...]). Różnica ta wynosi [...] m2 i została wykryta dopiero w 2011 r. przy dokonywanych pomiarach geodezyjnych. Skarżący zauważył, że tak duża różnica w powierzchni nie powstała na skutek błędu pomiaru, ale przesunięcia granic w trakcie podziału geodezyjnego dokonanego w 1979 r. co potwierdzają m. in. [...] Wojewódzki Inspektor [...] w piśmie z 20 lipca 2011 r. (w aktach sprawy), notatka służbowa z 6 kwietnia 2011 r. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2011 r. W rezultacie granica zachodnia byłej działki nr [...] w stosunku do granicy sprzed podziału z 1979 r. jest [...] m krótsza. Faktycznie więc wywłaszczona została większa powierzchnia działki [...] niż [...] m2 i za taką większa powierzchnią winno zostać wypłacone odszkodowanie.

Zdaniem skarżącego, wydając decyzję wywłaszczeniową organ mógł z łatwością zauważyć, że powierzchnia wywłaszczanych działek nr [...] i powierzchnia działki nr [...] muszą się istotnie różnić w stosunku do podawanych w dokumentacji geodezyjnej [...] m2 i [...] m2. K. G. zaznaczył również, że H. G. nie była obecna przy sporządzaniu protokołu granicznego z [...] października 1979 r. i nie zdawała sobie sprawy, że nowe granice zostały przesunięte.

Skarżący podniósł także, że w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, wbrew regulacji z art. 6 ust.1 zd. 1 ustawy, najprawdopodobniej nie przeprowadzono żadnych rokowań, a raczej były one pozorowanie. Ponadto, nie został zachowany nawet w przybliżeniu termin którym mowa w przepisie art. 18 ust.1 ustawy, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto zawiadomieniem z 22 kwietnia 1980 r., a w tym samym zawiadomieniu wyznaczono termin rozprawy na 29 kwietnia 1980 r. Biorąc zatem pod uwagę czas potrzebny na doręczenie zawiadomienia - stronie zostało najwyżej parę dni na zapoznanie się z aktami. Poza tym zgodnie z powołanym art. 19 ust. 1 dopiero po upływie terminu do przeglądania akt można było wyznaczyć rozprawę. W ten sposób strona została pozbawiona możności działania w sprawie, co naruszało nie tylko w/w powołane przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ale również art. 7, 8, 9, 10 k.p.a.

K. G. podważył również legalność wystąpienia [...] Dyrekcji [...] z wnioskiem o wywłaszczenie. Wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. ustawy, na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta.

Skarżący zauważył, że sprawie objętej skargą wywłaszczenie nastąpiło pod budowę III etapu osiedla mieszkaniowego. Osiedle to musiało mieć charakter budownictwa zorganizowanego (bloki), gdyż nie zorganizowanym budownictwem jest budownictwo indywidualne, realizowane na potrzeby inwestora. [...] Dyrekcja [...] na pewno nie była terenowym organem administracji państwowej, a plan realizacyjny nie jest planem gospodarczym tylko planem wykonania konkretnej inwestycji z zakresu planowania przestrzennego oraz projektowania i wykonawstwa inwestycji (plany zagospodarowania terenu inwestycji, działek budowlanych, usytuowania obiektów budowlanych). Dodał, że w treści decyzji powołano się na promesę Wojewody [...] na nabycie nieruchomości nr [...] z [...] kwietnia 1980 r. Nie wiadomo jednak jaka była podstawa wydania takiej promesy skoro powołany art. 12 ustawy nic o żadnej promesie ani zezwoleniu nie mówi.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ stwierdził, iż nie zawierają one nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w przeprowadzonym postępowaniu, i stanowią jedynie zarzuty, do których organ ustosunkował się w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek złożenia przez Z. G., w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1980 roku o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w T. - w części dotyczącej odszkodowania za tę nieruchomość.

Analiza zarzutów skargi prowadzi do wniosku, iż dotyczą one zarówno zasadności i prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego, jak i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż o tym, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w piśmie wniesionym przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Wobec tego stwierdzić należy, iż ograniczając w piśmie z dnia 8 lutego 2012 r. swój wniosek z dnia [...] stycznia 2012 r. do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1980 r. w części dotyczącej odszkodowania Z. G. domagał się stwierdzenia nieważności ww. decyzji jedynie w zakresie wysokości ustalonego odszkodowania. Słusznie zatem, w ocenie Sądu, organy prowadziły postępowanie nadzorcze z wniosku skarżącego wyłącznie w zakresie części kontrolowanej decyzji odnoszącej się do kwestii odszkodowania. Tego też zagadnienia mogła wyłącznie dotyczyć i dotyczy treść rozstrzygnięć organów w kontrolowanym postępowaniu. W związku z tym, za chybione uznać trzeba zarzuty skargi odnoszące się do zasadności i prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego - bowiem wychodzą one poza zakres sprawy.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 kodeksu postępowania administracyjnego i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe - inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym jego przedmiotem jest bowiem z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W tym miejscu wskazać należy, że w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest zawarta w art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego zasada trwałości decyzji.

W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. jedn. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64).

W skardze do Sądu K. G. wskazał na naruszenie przez organy nadzoru prawa materialnego tj. art. 22 ww. ustawy polegające na przyjęciu, że nieobecność biegłego na rozprawie oraz fakt sporządzenia przez niego opinii na zlecenie wnioskodawcy nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Skarżący podniósł ponadto zarzut naruszenia art. 8 ust. 4 ww. ustawy.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 22 ww. ustawy, w wersji obowiązującej na datę wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Jak słusznie wskazał organ nadzoru, z przepisu tego wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast sam przebieg rozprawy i ewentualne uchybienia nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07).

Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej - jednak naruszenie takie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w danej sprawie. Należy wobec tego ustalić czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wysokość odszkodowania oraz ocenić funkcję jaką pełnią przepisy art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej w regulacji dotyczącej wywłaszczania nieruchomości. Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i niewykonanie tego obowiązku niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Jednak, w rozpoznawanej sprawie rozprawa administracyjna odbyła się w wyznaczonym dniu tj. w dniu 29 kwietnia 1980 r. z udziałem właścicielki nieruchomości H. G., która nie domagała się obecności biegłego ani też nie zgłaszała żadnych zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania. Art. 21 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej stanowi, że organ wydaje decyzję dotyczącą wywłaszczenia po przeprowadzeniu rozprawy. Skoro zatem z treści przepisów art. 21-23 powołanej wyżej ustawy można wywieść wniosek, że tylko brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa uznać należy, że nieobecność biegłego na rozprawie może ale nie musi stanowić naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uznać zatem należy, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdziły, iż nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, gdyż organ wyznaczył rozprawę i ją przeprowadził.

Podobnie, wskazywane przez skarżącego uchybienia w postaci sporządzenia opinii szacunkowej na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia a nie organu a także sporządzenia ww. opinii szacunkowej jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skarżący nie wykazał, w jaki sposób okoliczności te miałyby wpłynąć na wysokość odszkodowania określoną w opinii biegłego. Zauważyć trzeba, iż właścicielka nieruchomości aktywnie uczestniczyła w postępowaniu i nie kwestionowała wysokości ustalonego odszkodowania. Ponadto, biegły sporządzający operat szacunkowy był niezależny od wnioskodawcy wywłaszczenia, gdyż - jak wynika z akt sprawy - był biegłym do spraw rolnych z listy Wojewody [...].

Jak już sygnalizowano powyżej, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Ponadto, dla oceny czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć okoliczności, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu wywłaszczeniowego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00: " Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu."

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju wykazał, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz przepisów wykonawczych. W postępowaniu spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej (przez niezależnego biegłego) oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Biegły przez sporządzenie opinii uczestniczył w postępowaniu, a organ wydając decyzję przeprowadził dowód z opinii biegłego. Przy tym, nie można, w ocenie składu orzekającego, tracić z pola widzenia specyfiki opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy z 1958 r. Specyfika ta przejawiała się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem, odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) ale poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Z tych względów okoliczność, że w postępowaniu wywłaszczeniowym - jeśli dotyczyłoby ono tylko nieruchomości niezabudowanej a biegły nie byłby obecny na rozprawie i byłaby nim osoba wpisana na listę biegłych prowadzoną przez organ państwowy – biegły działał na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jeszcze nie przesądzałaby o rażącym naruszeniu przepisu art. 21 [później 22] (zob. wyrok NSA z dnia 10.07.2012 r., I OSK 1042/11, LEX nr 1217356).

Podzielając ten pogląd stwierdzić należy, że znajduje on w całości zastosowanie w niniejszej sprawie, w której mieliśmy do czynienia z gruntem niezabudowanym, którego wartość odszkodowawcza ustalana była w oparciu o sztywne stawki, a wysokość przyznanego odszkodowania nie budzi zastrzeżeń Sądu. Ponadto, jak już wskazano powyżej, właścicielka gruntu nie wyraziła sprzeciwu co do wysokości proponowanego podczas rozprawy odszkodowania. Nie zaskarżyła ona również w drodze odwołania decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, co dodatkowo może świadczyć o tym, że akceptowała wysokość przyznanego odszkodowania. Nie można więc stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a tym samym, że na gruncie tej ustawy została naruszona zasada słusznego odszkodowania.

Ponadto, Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przy ustalaniu wysokości odszkodowania. W ocenie Sądu, zawarte w skardze twierdzenia skarżącego dotyczące ustalenia odszkodowania niezgodnie z powołanym przepisem nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym. Jak wynika z akt archiwalnych, wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana przez biegłego na podstawie art. 8 powołanej ustawy, a organ przyznał odszkodowanie w wysokości ustalonej przez biegłego. Ponadto, jak już wskazano powyżej, właścicielka nieruchomości nie zgłaszała żadnych zastrzeżeń dotyczących wysokości przyznanego odszkodowania ani w trakcie rozprawy ani w drodze odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1980 roku.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organy nadzoru przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 77 § 1 i 80 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez błędne naliczenie odszkodowania wobec nieprawidłowego ustalenia przebiegu granicy działki nr [...]. W ocenie Sądu, prawidłowo organ nadzoru ustalił, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż wywłaszczono nieruchomość o powierzchni [...] m2 i za ten obszar przyznano odszkodowanie decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1980 roku. Jak już wskazano powyżej, w przedmiotowej sprawie organy nadzoru prowadziły postępowanie z wniosku skarżącego wyłącznie w zakresie części kontrolowanej decyzji odnoszącej się do kwestii odszkodowania i wyłącznie tego zagadnienia dotyczy treść rozstrzygnięć organów w kontrolowanym postępowaniu. Z tych względów, kwestia błędnego naliczenia odszkodowania wskutek nieprawidłowego ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] nie mogła mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. Dokonane czynności geodezyjne, jak zasadnie podniósł organ nadzoru, mogą podlegać ocenie organów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Z tych względów, dołączone do skargi do Sądu notatka służbowa z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz kopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2011 r. mające potwierdzić nieprawidłowe przeprowadzenie podziału geodezyjnego w 1979 r. pozostają bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Z tego powodu, Sąd podjął decyzję o nieuwzględnieniu zgłoszonego przez skarżącego wniosku o dołączenie do materiału dowodowego w sprawie powołanych dokumentów.

Skoro zatem przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt nie wynika, aby badana decyzja obciążona była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, oznacza że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji .