Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1036/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt 32, art. 26
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 7, art. 10, art. 77, art. 78, art. 79, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi E.B., J.B. i M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...] Prezydent Miasta nakazał M.B. zam. ul. [...], J. i E.B. zam. ul. [...], usunięcie odpadów - zużytych części samochodowych: elementów z tworzyw sztucznych, siedzeń samochodowych, elementów deski rozdzielczej, wykładzin, potłuczonej szyby i innych zużytych części samochodowych, odpadów budowlanych i komunalnych - kawałków eternitu i betonu, pojemników z tworzyw sztucznych - w tym butelek, folii, zużytego pokrowca z brezentu oraz odpadów roślinnych - z terenu działki gruntowej nr [...] - w terminie do dnia 30 września 2015 r. (pkt 1 decyzji). W sentencji decyzji zawarto również zapis, że odpady należy przekazać do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione, zgodnie z przepisami ustawy o odpadach (pkt 2 decyzji).

Podstawę prawną powyższej decyzji stanowił art. 26 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm. – określanej dalej u.o.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. podczas oględzin przeprowadzonych przez inspektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta na terenie niezabudowanym, położonym przy ul. [...], stwierdzono zaleganie odpadów -zderzaków samochodowych, elementów karoserii, wyściółek siedzeń samochodowych, opon, uszczelek do drzwi samochodu, pojemników z tworzyw sztucznych, butelek, elementów wózka dziecięcego, zużytej odzieży, pokrowca z brezentu oraz gałęzi. Na podstawie ewidencji gruntów miasta ustalono, że odpady zalegają na terenie działki gruntowej nr ew. [...] o powierzchni całkowitej 4,1167 ha, będącej współwłasnością M. i J.B. oraz E.B..

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów z terenu przedmiotowej działki, jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania oraz działając na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. podał, że w dniu [...].04.2015 r. zostanie przeprowadzony dowód z oględzin przedmiotowej działki gruntowej.

Odpowiadając na zawiadomienie, M.B. pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniósł o wystąpienie do Komendy Miejskiej Policji oraz Straży Miejskiej o udostępnienie dokumentów dotyczących sprawców zanieczyszczenia terenu działki nr [...] oraz o udział w wizji lokalnej J.P. i J.S..

W dniu [...] kwietnia 2015 r. przedstawiciele organu przeprowadzili oględziny przedmiotowej działki z udziałem właściciela – M.B. oraz J.S., zaproszonego przez stronę jako "osoba sprzątająca wielokrotnie teren działki". W wyniku oględzin na terenie działki stwierdzono zaleganie odpadów: zderzaków samochodowych, elementów tapicerki, szyb, opon, pojemników z tworzyw sztucznych, butelek, elementów zużytych artykułów gospodarstwa domowego jak również odpadów roślinnych i budowlanych, m.in. kawałków eternitu i betonu. W trakcie oględzin M.B. wniósł do protokołu żądanie natychmiastowego usunięcia odpadów z terenu jego działki na koszt miasta. Żądanie uzasadnił "niedopełnieniem obowiązków przez urzędników Urzędu Miejskiego, Policji i Straż Miejską co spowodowało powstanie dzikiego wysypiska śmieci", jak również zażądał "podjęcia przez urząd miasta działań, które w przyszłości uniemożliwią okolicznym mieszkańcom przywożenie śmieci na jego działkę".

Pismami z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], organ zwrócił się do Policji oraz Straży Miejskiej z zapytaniem, czy zgłaszane były przypadki wyrzucania jakichkolwiek odpadów na teren działki nr ew. [...].

W odpowiedzi, I Komisariat Policji pismem z dnia [...] maja 2015 r., znak [...] poinformował, iż nie wpływały do niego żadne zgłoszenia o wyrzucaniu odpadów na teren działki nr ew. [...]. Również Straż Miejska poinformowała, iż nie odnotowała takich przypadków i nie prowadziła interwencji w tym rejonie (pismo z dnia [...] maja 2015 r.).

Zgodnie z wnioskiem M.B. (pismo z dnia [...].05.2015 r.) organ przesłuchał świadka – J.P., który zeznał, że ok. 4 lata temu na prośbę właściciela działki nr [...] przekopał rów na granicy wyżej wymienionej działki w celu uniemożliwienia dojazdu wywożących tam odpady. Podał, że nie zauważył faktu wyrzucania odpadów na powyższy teren.

Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2015 r. organ stwierdził dalsze zaleganie odpadów na działce nr [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. organ I instancji powiadomił strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W dniu 17 lipca 2015 r. do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta zgłosił się M.B., który po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, pismem z dnia [...] lipca 2015 r., ponownie wniósł żądanie "natychmiastowego usunięcia śmieci i odpadów z terenu jego działki na koszt miasta", jak również podjęcia "profilaktycznych kontroli okolicznych budów".

W dniu [...] lipca 2015 r. przeprowadzono kolejne oględziny terenu przedmiotowej działki, podczas których stwierdzono dalsze zaleganie odpadów - w tym zużytych części samochodów - siedzeń, elementów deski rozdzielczej i innych części z tworzyw sztucznych, wykładzin oraz potłuczonej szyby. Ponadto na terenie działki zalegały odpady komunalne i budowlane, w tym kawałki eternitu i betonu jak również folia, pojemniki z tworzyw sztucznych, w tym butelki oraz odpady roślinne, Najwięcej odpadów zalegało w części południowej działki, w pobliżu granicy z działką miejską nr [...]. Natomiast w części wschodniej, w pobliżu rzeki [...] zalegał zużyty pokrowiec z brezentu.

Uzasadniając decyzję organ I instancji powołując się na treść art. 26 ust. 1 u.o. wskazał, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Posiadaczem odpadów w myśl art. 3 ust.1 pkt 19 u.o. jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Natomiast art. 26 ust. 2 u.o. stanowi, że w przypadku nieusunięcia odpadów, prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie z art. 26 ust. 6 u.o. w decyzji, o której mowa w ust. 2 określa się w szczególności termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów oraz sposób usunięcia odpadów. Ponadto w art. 20 ust. 2 u.o. określono, że odpady, które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstawania, przekazuje się, uwzględniając hierarchię sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone.

Organ uznał, że teren działki gruntowej nr ew. [...], nie jest miejscem właściwym do składowania odpadów i wobec tego orzekł o usunięciu przedmiotowych odpadów.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.B., J. i E.B.. Zdaniem odwołujących decyzja została podjęta wbrew logice i oczywistym faktom, a pracownikom prowadzącym postępowanie z urzędu z całą pewnością można zarzucić niesolidność, bezrozumną rutynę i brak należytej staranności, gdyż w trakcie postępowania popełniono szereg błędów.

W dalszej części odwołania odwołujący wskazali, że Prezydent Miasta występując do Policji, jak i Straży Miejskiej nie wskazał o jakie konkretnie dokumenty wzywa, tylko zadał ogólne pytanie, wprawdzie pośrednio związane ze sprawą, ale daleko odbiegające od jego żądań. Skarżący podnieśli, iż nie jest dla nich również zrozumiałe, dlaczego mając podany przez niego adres Komendy Policji przy ul. [...] pismo organu zostało skierowano do Komisariatu Policji przy ul. [...], który w okresie sporządzenia protokołu i umorzenia postępowania prawdopodobnie jeszcze nie istniał. Nie wiadomo także dlaczego uniemożliwiono Straży Miejskiej przedstawienie dokumentów, ze wzmożonych kontroli deklarowanych w piśmie do niego przez Prezydenta Miasta, jak też nie przesłuchano wskazanego przez stronę J.S..

Odwołujący wskazali, że urzędnicy Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa, posiadając informację o wykryciu nielegalnego składowiska, powinni natychmiast zaangażować odpowiednie służby, a nie wszczynać postępowanie w stosunku do właścicieli działki, którzy od 2008 roku nie mieszkają już w [...] i nie budują na swojej działce żadnego domu jednorodzinnego, jak również i nie uczestniczą w budowie domów jednorodzinnych w okolicach ul. [...].

Skarżący podkreślili, że wszystkie podjęte przez nich prace związane z usuwaniem odpadów z działki kosztowały ich już kilkanaście tysięcy złotych i bez pomocy Urzędu Miasta czują się bezsilni. Ich zdaniem odpady te prawdopodobnie przywożone są z okolicznych budów nowych domów jednorodzinnych. Ustalenie, kto wyrzucił śmieci na cudzy teren nie jest trudne, wystarczyłoby, aby policja po jednym takim przypadku odwiedziła wszystkie nowe pobliskie budowy, a już "wieść gminna" ostrzegałaby przed dalszym zaśmiecaniem posiadaczy nowych i remontowanych domów. W ocenie strony każda sprawa powinna być rozpatrywana indywidualnie, nie można bezmyślnie przytaczać na każdą okoliczność tego samego zapisu u.o.. Jednocześnie odwołujący podkreślili, że na dwa pisma do Prezydenta Miasta i jedno pismo do Przewodniczącego Rady Miasta M.B. nie otrzyma żadnej odpowiedzi, najprawdopodobniej dlatego, że stwierdzono, że sprawa jest zbyt błaha, aby warto było się nią zajmować.

W części końcowej obszernego odwołania skarżący zażądali uprzątnięcia śmieci z terenu jego działki nr [...] na koszt Miasta, a także podjęcie przez Urząd Miasta działań i wypracowanie standardów, które w przyszłości uniemożliwią okolicznym mieszkańcom przywożenie śmieci na jego działkę i działki innych właścicieli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2015 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 26 ust. 1,2, i 6 oraz art. 20 ust. 2 u.o. - orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej wyznaczenia do dnia [...].09.2015r. terminu do usunięcia odpadów przez M.B., J.B. i E.B. i nakazało wyżej wymienionym usunięcie odpadów - zużytych części samochodowych: elementów z tworzyw sztucznych, siedzeń samochodowych, elementów deski rozdzielczej, wykładzin, potłuczonej szyby i innych zużytych części samochodowych, odpadów budowlanych i komunalnych - kawałków eternitu i betonu, pojemników z tworzyw sztucznych - w tym butelek, folii, zużytego pokrowca z brezentu oraz odpadów roślinnych - z terenu działki gruntowej nr [...] - w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. (pkt 1), w pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję ( pkt 2 ).

W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył treść art. 26 ust. 1 i ust. 2 u.o.. Stwierdził, że zgodnie z ustawową definicją określoną w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., przez posiadacza odpadów należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Co prawda u.o. nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", ale pojęcie to definiuje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm. – określanej dalej jako p.o.ś. ). Stosownie do art. 3 pkt 44 p.o.ś, pod pojęciem władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia, służy uniknięciu sytuacji niemożności dotarcia do wytwórcy odpadów wymienionego na pierwszym miejscu jako posiadacz odpadów obciążony obowiązkiem ich usuwania z miejsc nieprzeznaczonych do składowania odpadów. Bez wprowadzonego domniemania utrudniona, a nawet niemożliwa, stałaby się realizacja celów ustawy. Celem ustawy jest między innymi określenie środków służących ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegających i zmniejszających negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie łudzi, będący następstwem wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi (art. 1 u.o.). Efektywność realizacji celów ustawy wymaga określenia w sposób właściwy środków chroniących środowisko. Organ podkreślił, że rozwiązanie prawne polegające na wprowadzeniu domniemania, że posiadaczem odpadów jest między innymi władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami, nie jest rozwiązaniem nowym. Funkcjonowało ono także pod rządami poprzedniej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (art. 3 ust. 3 pkt 13 tej ustawy). Również na tle nowej ustawy o odpadach w orzecznictwie wypowiedziany został tożsamy pogląd w kwestii przesłanek obalenia omawianego domniemania prawnego.

Organ odwoławczy zgodził się z linią orzeczniczą sądów administracyjnych,

z której wynika, że władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dla sprawy nie ma zatem znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza.

W rozpoznawanej sprawie M.B., J.B. oraz E.B. są współwłaścicielami działki gruntowej nr ew. [...] o powierzchni całkowitej 4,1167 ha, na której zalegają odpady i tym samym są posiadaczami w rozumieniu u.o., na których ciąży obowiązek usunięcia odpadów. Obowiązek stron wynika z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi zanieczyszczoną odpadami. Domniemania powyższego strony w niniejszej sprawie nie obaliły, albowiem nie wskazano imiennie wytwórcy odpadów. Wprowadzone natomiast przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o porządek na swoich nieruchomościach i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości.

Kolegium wyjaśniło, że w pierwszej kolejności należy ustalić, kto jest posiadaczem odpadów, co w przypadku odpadów porzucanych jest czynnością wymagającą od organu zebrania dowodów pozwalających na przypisanie władztwa nad odpadami konkretnemu podmiotowi. Pomocne w tym zakresie jest domniemanie, że to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Na nim wtedy spoczywa ciężar obalenia tego domniemania.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie istnieją jakiekolwiek braki postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, które mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, co stanowi istotę uzasadnienia odwołania, że nie jest posiadaczem przedmiotowych odpadów. W sytuacji bowiem, kiedy odpady te zalegają na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących i braku możliwości ustalenia posiadacza odpadów, właściwym było przyjęcie (art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.), że posiadaczem tych odpadów są skarżący jako współwłaściciele i jednocześnie władający tą nieruchomością.

Organ wskazał również, iż z uwagi na to, że w toku postępowania odwoławczego ustalony przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji, termin do usunięcia odpadów przez M.B., J.B. i E.B., tj. do dnia [...].09.2015 r. upłynął, wobec powyższego należało w tej części uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, tj. ustalić nowy termin do usunięcia odpadów - do dnia [...] grudnia 2015 r.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję M.B., J.B. i E.B. powtórzyli argumentację przedstawioną w odwołaniu, akcentując, że nie żądali niczego nadzwyczajnego, a jedynie chodziło im o powtórzenie całego postępowania z urzędu, z wykorzystaniem podanych przez niego szczegółowych informacji w przekazanych przez niego materiałach. Zdaniem skarżącego sprawa nielegalnego wysypiska wydaje się być nierozwiązywalna, a kolejne sprzątanie działki przez właściciela niczego nie zmieni. Organy nie podjęły wszystkich niezbędnych kroków, aby zbadać stan faktyczny sprawy, nie został przesłuchany świadek J.S., nie wykorzystano posiadanych przez skarżącego informacji oraz informacji, które można było łatwo uzyskać od Policji. Nie zostało również ustalone, w jaki sposób właściciele nowo budowanych domów jednorodzinnych pozbywali się śmieci.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- określanej dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z nieruchomości.

Mając na uwadze powyższy zakres kognicji Sąd uznał, iż w kontrolowanej sprawie organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Podstawą materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.o. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl art. 26 ust. 2 u.o. w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o wynika nadto, że przez posiadacza odpadów należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. U.o. zawiera także definicję wytwórcy odpadów. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o. stanowi bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o wytwórcy odpadów - rozumie się przez to każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Należy przy tym dodać, że u.o. w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 19 in fine wprowadza domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Nie definiuje przy tym kim jest władający powierzchnią ziemi. Skoro jednak, zgodnie z art. 1 ustawa ta określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania, to uprawnione jest w tym zakresie odwołanie się do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 p.o.ś i stwierdzić, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

Jako adresata nakazów zawartych w decyzji organy obu instancji wskazały właścicieli działki nr [...]. Uznały bowiem - posługując się domniemaniem prawnym zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 19 in fine u.o. - że skarżący jako właściciele nieruchomości działki nr [...], a więc władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami, są posiadaczami odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. W konsekwencji organy przyjęły również, że skarżący są podmiotami zobowiązanymi do ich usunięcia.

Określając adresata decyzji organ I instancji krótko wyjaśnił, że kieruje ją do właścicieli przedmiotowej działki oraz z uwagi na to, że teren przedmiotowej działki nie jest miejscem właściwym do składowania odpadów. Natomiast organ II instancji stwierdził, że decyzję administracyjną nakazującą usunięcie odpadów należy skierować do posiadacza odpadów, którym – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. – są skarżący jako władający powierzchnią ziemi, czyli właściciele przedmiotowej działki. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 in fine u.o. jest wzruszalne, ale tylko wtedy gdy skarżący je obalili, czego w ocenie organu nie uczynili.

Wypracowane przy stosowaniu poprzedniej ustawy o odpadach – zawierającej w tym zakresie niemal identyczne regulacje - orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazywało, że obalenie domniemania prawnego mogło nastąpić tylko w jeden sposób, mianowicie poprzez wskazanie że odpadem władał faktycznie inny podmiot ( por. wyroki WSA w Lublinie sygn. II SA/Lu 889/10 i NSA o sygn. II OSK 1721/06 i II OSK 330/12). Również na tle nowej ustawy o odpadach w orzecznictwie wypowiedziany został tożsamy pogląd w kwestii przesłanek obalenia omawianego domniemania prawnego. W wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. II SA/Gd 692/13 (Lex nr 1413135), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dla sprawy nie ma zatem znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza.

Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje zatem z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Nie pozwala im jednak zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Organ musi odnieść się do wszystkich dowodów wskazanych przez strony, szczególnie gdy dotyczą one tak kluczowej dla sprawy kwestii jak prawidłowe ustalenie adresata decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż doszło w kontrolowanej sprawie do naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z akt sprawy wynika, że współwłaścicielami działki gruntowej nr [...] o powierzchni całkowitej 4,1167 ha, na której zalegają odpady są M.B., J.B. i E.B., co wynika wypis z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zasadne było kierowanie wszelkiej korespondencji do wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego gruntu. Lektura akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że nie o wszystkich czynnościach podejmowanych przez organy powiadamiani byli wszyscy współwłaściciele spornego gruntu. W szczególności organ I instancji o przesłuchaniu w charakterze świadka J.P. w celu złożenia zeznań w przedmiotowej sprawie w dniu [...] czerwca 2015 r. powiadomił jedynie M.B., przesyłając mu do wiadomości wezwanie z dnia [...] maja 2015 r. Powyższą okoliczność potwierdziło również SKO, które w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., (będące odpowiedzią na wezwanie Sądu) podało, że nie jest w posiadaniu dowodu doręczenia J.B. i E.B. zawiadomienia o przesłuchaniu świadka J.P.. (k. 40 akt sądowych).

Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis art. 79 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych i oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona zaś ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 k.p.a.). Przepis art. 79 § 2 k.p.a. należy tak wykładać, że daje on gwarancje stronie, aby miała możliwość brania udziału w przesłuchaniu świadka czy oględzinach. Chodzi o rzeczywiste, a nie iluzoryczne zapewnienie stronie możliwości zadawania przesłuchiwanemu świadkowi pytań związanych z przedmiotem sprawy, czy wzięcia udziału w podejmowanych przez organ czynnościach. Strona jednak nie ma obowiązku uczestniczenia w takim przesłuchaniu, ani oględzinach, co więcej brak udziału strony podczas takiego przesłuchania, czy oględzin nie niweczy mocy dowodowej zeznań świadka, jak też przeprowadzonej czynności oględzin. Czynność zawiadomienia wszystkich stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz jest to obowiązek organu, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. O wzięciu bowiem udziału w przeprowadzaniu dowodu może decydować wyłącznie strona, a nie organ, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Naruszenie zaś tego obowiązku, a co w kontekście prowadzonego przesłuchania świadka J.P. miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2015/85, ONSA 1986, Nr 1, poz. 13). Okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu tak istotne z punktu widzenia podjęcia przez właściwy organ trafnego rozstrzygnięcia w zakresie stosowania prawa, w którym strona nie ma zagwarantowanej realnej, nie tylko iluzorycznej, możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, nie mogą być uznane za udowodnione (art. 81 k.p.a.).

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. nie mogło zostać usunięte poprzez późniejsze zapoznanie się pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej działki, tj. J.B. i E.B. z treścią protokołu przesłuchania świadka J.P., gdyż nie miały one możliwości czynnego udziału w tej czynności procesowej ( por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 981/10). Obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przesłuchania świadka stanowi bezwzględny obowiązek organu, a naruszenie tego obowiązku jest równoznaczne z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 1995 r., SA/Wr 664/95, LEX nr 27053). Nie można wykluczyć, że uczestnictwo pozostałych współwłaścicieli działki w przesłuchaniu świadka i ewentualne pytania, zadawane temu świadkowi mogłyby wpłynąć na ich treść, a w konsekwencji na wynik sprawy. Tym bardziej, iż M.B. wskazywał, że świadek ten widział kto wyrzucał odpady na jego działkę, co w świetle przytoczonych przepisów miało istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, takie działania organu niewątpliwie naruszają naczelną zasadę postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu bądź prowadzeniu postępowania, prawie strony dostępu w tym czasie do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie może sprowadzać się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania i poinformowaniu o uprawnieniach, wynikających z art. 10 k.p.a., ale musi zasada ta również znaleźć swój wyraz we wszystkich czynnościach postępowania.

W aktach sprawy zabrakło również informacji z jakich powodów Komenda Miejska Policji umorzyła postępowanie wszczęte na wniosek M.B. na okoliczność powstawania nielegalnego wysypiska śmieci na działce nr [...], skoro zdaniem skarżącego zostały przedstawione dowody pozwalające zidentyfikować wytwórcę odpadów. Organ I instancji skierował bowiem w dniu [...] kwietnia 2015 r. zapytanie w przedmiocie wskazania ewentualnych zgłoszeń wyrzucania odpadów na teren jego działki do Komisariatu Policji przy ul. [...], nie zwracając się do Komendy Miejskiej Policji przy ul. [...], o co wnosił skarżący, wskazując, iż w tej ostatniej jednostce toczyło się wspomniane powyżej postępowanie. Okoliczność ta mogła mieć znaczenie dla sprawy, gdyż mogłoby to doprowadzić do ustalenia innego adresata decyzji, tj. wytwórcy odpadów. Brak prawidłowych ustaleń w tym zakresie także stanowi naruszenie wskazanych powyżej przepisów postepowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Powołane powyżej naruszenia sprawiają, że postępowanie wymaga uzupełnienia, a tym samym zapadłe w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcia były przedwczesne.

Bezprzedmiotowe były natomiast wnioski dowodowe i powiązane z nimi zarzuty nie nakierowane na okoliczności, które pozwalałby ustalić wytwórcę lub posiadacza odpadów innego niż właściciele, w szczególności dotyczące tego, iż to nie skarżący wytworzyli odpady, iż to oni usuwali odpady, podejmując szereg działań zabezpieczających ich nieruchomość przed nielegalnym składowaniem odpadów oraz braku tego rodzaju czynności ze strony pracowników Urzędu Miejskiego czy Straży Miejskiej. Ponadto z okoliczności wskazanych przez skarżących wynika, iż J.S. był jedynie osobą usuwającą odpady na polecenie skarżącego, stąd też przesłuchiwanie w charakterze świadka tej osoby na tą okoliczność również było zbędne.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Organy ponownie rozpoznają sprawę w jej całokształcie i przy poszanowaniu zagwarantowanych przepisami k.p.a. praw stron. W szczególności organ I instancji przeprowadzi ponownie przesłuchanie świadka J.P., po uprzednim zawiadomieniu wszystkich stron postępowania o miejscu i terminie tej czynności oraz zwróci się do Komendy Miejskiej Policji o podanie informacji dotyczących prowadzonych postępowań mających na celu ustalenia osób, które usuwały odpady na działkę skarżących. Stosownie do wyników tego postępowania organ podejmie ewentualnie dalsze czynności dowodowe.

O kosztach postępowania nie orzeczono ze względu na brak wniosku skarżących w tym zakresie.