Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 534/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 124 par. 2 w zw. z art. 107 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3, art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. Z. i B. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowalnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących P. Z. i B. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej jako "ustawa - Prawo budowlane") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał inwestorowi – A. S. C., prowadzenie samowolnych robót budowlanych dotyczących przebudowy lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [..] w J., przy ul. R., gmina P. oraz nałożył obowiązek przedstawienia - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej odnoszącej się do przebudowy ww. lokalu mieszkalnego oraz sposobu podparcia i zabezpieczenia stropu nad parterem, określającej jednocześnie zakres robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. części budynku do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z bezpośrednią groźbą zawalenia się stropu nad parterem pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr 2 i 3 oraz brakiem odpowiednego podparcia konstrukcji stropu nad parterem, konieczne było wstrzymanie prowadzenia ww. robót budowlanych oraz zabezpieczenie tej części budynku przed dostępem osób trzecich.

Organ wyjaśnił, że katastrofalny stan techniczny stropu został ujawniony podczas oględzin przeprowadzonych w przedmiotowym lokalu w dniu 3 czerwca 2016 r. W trakcie tych oględzin organ stwierdził, że inwestor realizuje przebudowę tego lokalu bez pozwolenia na budowę, a w lokalu dokonano rozbiórki wszystkich ścianek działowych, podbitki oraz wypełnienia stropu. W wyniku prowadzenia ww. robót budowlanych w części południowej budynku ugięciu uległ drewniany strop nad parterem. Stwierdzono także, że w lokalu mieszkalnym nr 3, znajdującym się na piętrze budynku bezpośrednio nad lokalem nr 2 - należącym do P. i B. Z. - w pomieszczeniu kuchni, łazienki i pokoju dziennym zapadła się podłoga, natomiast w łazience i kuchni występują pionowe i ukośne pęknięcia glazury. Ponadto stwierdzono pęknięcia w ścianie pomiędzy pokojem, a łazienką. Podczas kontroli lokatorka przedmiotowego budynku – M. G. wskazała, że od strony południowej i zachodniej pojawiły się pionowe rysy w ścianie zewnętrznej budynku. W protokole oględzin organ wskazał, że konstrukcja budynku jest murowana, z cegły pełnej ceramicznej, z drewnianymi stropami, zaś drewniana konstrukcja dachowa jest pokryta płytami falistymi typu "onduline".

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła inwestorka, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że prace budowalne, realizowane przez nią w przedmiotowym lokalu, są prowadzone bez pozwolenia na budowę, a ponadto, że są realizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Strona zarzuciła także naruszenie:

art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że inwestorka była zobowiązania do uzyskania pozwolenia na budowę;

art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że realizowane prace mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dokonanie rozbiórki ścianek działowych, podbitki oraz wypełnienia stropu stanowi przebudowę lokalu.

Inwestorka wskazała, że wyburzenia ścianek działowych istniejących w przedmiotowym lokalu dokonała z uwagi na ich katastrofalny stan. Ścianki te - drewniane, obite matą trzcinową i otynkowane - były bowiem spróchniałe. To samo dotyczyło sufitu, który organ określa jako "podbitkę". Był on bowiem wykonany z desek, obity trzciną i otynkowany, zaś przestrzeń pomiędzy nim, a podłogą właściciela lokalu nr 3 była wypełniona gliną. Inwestorka planowała wstawić lekkie ścianki murowane oraz dokonać wymiany tynków sufitu. Po usunięciu tynku z podsufitki oraz części podsufitki wykonanej z trzciny i spróchniałych desek przybitych do belek, został odsłonięty strop zbudowany z belek drewnianych.

Zdaniem strony, organ I instancji - uznając, że wykonane przez inwestorkę prace mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, dokonał błędnych ustaleń faktycznych, a stwierdzony przez organ katastrofalny stan techniczny stropu nie jest wynikiem działań podejmowanych przez inwestorkę. W jej opinii stan ten (nadmiernie obciążony i ugięty strop) jest wynikiem robót budowlanych wykonanych przez właścicieli lokalu nr 3 bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia.

W opinii inwestorki logicznym jest przy tym wniosek, który nie wymaga żadnej szczególnej wiedzy budowlanej, że usunięcie spróchniałych drewnianych ścianek działowych, obitych matą trzcinową i otynkowanych, nie mogło mieć żadnego wpływu na ugięcie się stropu, gdyż takie ścianki nie spełniają żadnych parametrów nośnych. Końcowo wskazała, że zburzenie ścianek działowych czy też usunięcie podbitki i wypełnienia stropu nie jest przebudową, a zatem nie musiała uzyskać pozwolenia na budowę.

Przesyłając powyższe zażalenie do organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 20 czerwca 2016 r. dodatkowo wyjaśnił, że decyzją tego organu z dnia 4 czerwca 2016 r., nr [..] wyłączono z użytkowania lokale mieszkalne nr 2 i 3 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. R. w J. Wskazał także, że w stosunku do przedmiotowego budynku było już prowadzone postępowanie administracyjne, zakończone decyzją z dnia 19 lipca 2013 r., nr [..]. W toku tego postępowania sporządzona została ocena techniczna prawidłowości robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr 3 (na piętrze). Z oceny technicznej wynikało wówczas, że stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest dobry i nie stwierdzono uszkodzeń elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych w budynku. Sporządzający ww. ocenę techniczną dokonał oględzin ścian, stropu nad parterem, ścianek działowych i elementów wykończeniowych budynku i nie stwierdził wówczas żadnych uszkodzeń i przeciążeń istniejących elementów konstrukcyjnych budynku. Postępowanie to zostało zakończone. Do pisma organ załączył ww. ocenę techniczną.

W odpowiedzi na powyższe, A. S. C. w piśmie z dnia 6 lipca 2016 r. wskazała, że z przedłożonego przez organ orzeczenia technicznego wynika, iż roboty wykonane przez inwestorkę nie mają żadnego wpływu na występujące uszkodzenia i nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wręcz przeciwnie - prace, które zostały wykonane, uwidoczniły słaby stan techniczny konstrukcji stropu. Orzeczenie zawiera wskazania, co powinno zostać wykonane, aby zapewnić przedmiotowemu budynkowi prawidłowy stan techniczny. Uzupełniając natomiast swoje zażalenie złożone w sprawie podniosła, że wykonane przez nią prace można określić jako bieżącą konserwację. Poprzez rozebranie ścianek działowych typu lekkiego, sufitów drewnianych z tynkiem na trzcinie oraz zdjęcie polepki stropu wykonanej z mieszaniny piasku, trocin i wapna doszło do odciążenia stropu, co poprawiło zastany przez inwestorkę stan techniczny stropu.

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2016 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej w skrócie jako "k.p.a.") oraz w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji ustalił, że inwestorka – A. S. C. realizuje w lokalu mieszkalnym nr 2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [..] w J. przy ul. R., gmina P., roboty remontowe polegające na przebudowie tego lokalu. W trakcie tej przebudowy inwestorka dokonała rozbiórki wszystkich ścianek działowych, podbitki oraz wypełnienia stropu.

Mając na uwadze treść art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, organ odwoławczy uznał, że wykonanie rozbiórki ścianek działkowych, podbitki oraz wypełnienia stropu nie stanowiło przebudowy, zatem nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Mając jednak na uwadze, że w tej sprawie w wyniku rozbiórki ww. ścianek działowych w części południowej budynku ugięciu uległ drewniany strop nad parterem, organ II instancji stwierdził, że fakt ten może świadczyć o tym, iż dokonanie rozbiórki ścianek działowych (o ile faktycznie pełniły one wyłącznie rolę ścianek działowych) mogło doprowadzić do naruszenia konstrukcji, w wyniku którego nastąpiło ugięcie stropu nad parterem pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr 2 i 3. W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, kwestia charakteru ścianek, tzn. czy faktycznie nie pełniły one również funkcji elementu konstrukcyjnego, wymaga jednoznacznego wyjaśnienia, gdyż w takim przypadku doszłoby do przebudowy.

Organ II instancji wyjaśnił też, że stwierdzenie przez organ I instancji prowadzenia robót z zagrożeniem niewątpliwie uzasadniało nałożenie na inwestora obowiązku ich wstrzymania oraz przedłożenia stosownej oceny technicznej. Jednak organ I instancji pominął kwestię ustalenia niezbędnych zabezpieczeń przedmiotowego stropu. Uznając bowiem, że katastrofalny stan techniczny stropu nad parterem pomiędzy lokalami nr 2 i 3 oraz brak odpowiedniego podparcia powoduje groźbę jego bezpośredniego zawalenia - zobligowany był do nakazania inwestorowi wykonania stosownych zabezpieczeń do czasu przedłożenia oceny technicznej.

Reasumując, organ odwoławczy uznał, że powyższe wady zaskarżonego rozstrzygnięcia naruszają art. 7 i art. 77 k.p.a., uzasadniając jego uchylenie. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy nie może sam orzec w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku dokonania stosownych zabezpieczeń.

Końcowo, odnosząc się do zarzutów zażalenia stwierdził, że w 2013 r. została wykonana ocena techniczna prawidłowości robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr 3, znajdującego się bezpośrednio nad lokalem należącym do inwestora. Z oceny tej wynikało, że na chwilę jej sporządzenia stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest dobry i nie stwierdzono uszkodzeń elementów konstrukcyjnych w budynku. Autor ekspertyzy dokonał oględzin ścian, stropu nad parterem, ścianek działowych i elementów wykończeniowych budynku i nie stwierdził wówczas żadnych uszkodzeń i przeciążeń istniejących elementów konstrukcyjnych budynku. Natomiast wobec wykonania obecnych robót budowlanych, w wyniku których – jak wynika z ustaleń organu I instancji – doszło do ugięcia drewnianego stropu nad parterem, zasadne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P.Z. i B. Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie:

art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przez uchylenie postanowienia organu I instancji zgodnego z treścią tych przepisów, wstrzymującego bowiem samowolnie prowadzone przez inwestorkę roboty budowalne i nakładającego na ww. obowiązek przedstawienia oceny technicznej wobec faktu, że roboty dotyczą elementów konstrukcyjnych lokalu nr 2 i prowadzone są samowolnie (bez pozwolenia na budowę) i dalsze prowadzenie tych robót powoduje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, które to uchybienie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy i stanowiło rażące naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia jego nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

art. 3 pkt 7a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez przyjęcie, że rozebranie wszystkich ścian wraz z belkami wspierającymi, podbitki oraz wypełnienia stropu w lokalu, nie stanowi przebudowy wymagającej pozwolenia na budowę, mimo że nastąpiła w ten sposób bezpośrednia ingerencja w elementy konstrukcyjne budynku, prowadząca do wystąpienia stanu zagrażającego bezpieczeństwu, które to uchybienie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy;

art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oraz art. 16 § 2 i art. 9 k.p.a. przez sformułowanie niewłaściwego i wprowadzającego stronę w błąd pouczenia, że zgodnie z przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od postanowienia organu II instancji stronie służy prawo wniesienia zażalenia do WSA w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania, gdy tymczasem przepisy te nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia, a jedynie skargi do WSA;

niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wadliwe uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zamiast utrzymania w mocy prawidłowego postanowienia organu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo braku podstaw do uchylenia i prawidłowości postanowienia organu I instancji, a tym samym prowadzi do utrzymywania się stanu zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego przez wyeliminowanie z obrotu zgodnego z prawem postanowienia.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych zarzutów skarżący wskazali, że lokal nr 2, w którym prowadzono prace, posiadał jedynie ściany działowe wspierane belkami drewnianymi, które w toku prac zostały również usunięte, co doprowadziło do katastrofalnego stanu stropu. Ścianki działowe, ze wsparciem w postaci belek drewnianych, w tym wypadku stanowiły de facto jedyny element nośny - konstrukcyjny lokalu nr 3. Usuwanie tych elementów stanowiło więc przebudowę w rozumieniu

art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane i wymagało pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Skarżący wskazali, że także w protokole organu I instancji stwierdzono, iż dokonanie rozbiórki ścianek działowych doprowadziło do naruszenia konstrukcji budynku, w wyniku czego nastąpiło ugięcie stropu nad parterem pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr 2 i 3. Usunięcie - pełniących funkcję elementu konstrukcyjnego - ścian działowych z belkami wspierającymi prowadzi zatem do wniosku, że dokonano samowolnej przebudowy, która doprowadziła do zaistnienia stanu grożącego zawaleniem budynku.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazali, że eliminując z obrotu prawnego prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, organ odwoławczy spowodował powstanie stanu niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego. Skutki jego decyzji nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządnego działania organów administracji, dlatego też powinna zostać stwierdzona nieważność postanowienia organu II instancji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W odpowiedzi na skargę A. S. C. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że - wbrew twierdzeniom skarżących - w jej lokalu nie dokonano usunięcia belek drewnianych, a jedynie rozebrano drewniane ścianki działowe, obite matą trzcinową i otynkowane oraz podbitkę i wypełnienie stropu. Okoliczności te potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym protokół Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2016 r. Także z dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez organ, jak i fotografii przedstawionych przez skarżących wynika, że w lokalu zainteresowanej znajdują się belki podpierające strop. Inwestorka dodała, że nie odpowiada za stan stropu, bowiem stanowi on część wspólną nieruchomości. Za jego konserwację, remonty i utrzymanie odpowiadają zatem wszyscy współwłaściciele przedmiotowego budynku.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji orzeczeń organów administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 719 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", wynika zaś, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290 ze zm.) – w skrócie jako "ustawa – Prawo budowlane". Zgodnie z tymi przepisami, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w szczególności: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2), a także można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3).

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, przyczyną jego wydania był fakt prowadzenia przez A. S. C. (zwaną dalej "inwestorką") robót budowlanych w lokalu nr 2 na parterze budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [..] w J., obejmujących rozbiórkę wszystkich ścianek działowych, podbitki i wypełnienia stropu, bez pozwolenia na budowę oraz w sposób, który spowodował zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Tą ostatnią okoliczność organ I instancji powiązał z ujawnieniem się zapadnięcia podłogi oraz pionowych i ukośnych pęknięć glazury w lokalu mieszkalnym nr 3, stanowiącym własność P.Z. i B.Z. (skarżących), znajdującym się na piętrze przedmiotowego budynku, oraz katastrofalnego stanu technicznego stropu nad parterem pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr 2 i 3.

Na skutek zażalenia od powyższego postanowienia organ odwoławczy - postanowieniem z dnia 21 lipca 2016 r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżone postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", zgodnie z którymi organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (a na mocy art. 144 k.p.a. – także postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skorzystanie z dyspozycji cytowanego przepisu jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a., wydanie decyzji kasacyjnej (postanowienia) z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest ograniczone do sytuacji, w której stwierdza się, że akt został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie/zażalenie od rozstrzygnięcia organu I instancji, ma przede wszystkim obowiązek ponownego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Takie rozwiązanie prawne ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Jedynie zatem wyjątkowo, jeśli decyzja lub postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do ich uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przy czym organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie wyjaśniające

w I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w taki sposób naruszając przepisy procesowe, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego jest zasadne również wtedy, gdy organ I instancji całkowicie wadliwe odkodował hipotetyczny stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego, co doprowadziło do nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 519; a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt

II SA 400/81, ONSA 1981/2/88 i z dnia 25 maja 1983 r., sygn. akt II SA 403/83, ONSA 1983/1/3). We wszystkich innych przypadkach sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję/postanowienie organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Należy bowiem wskazać, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji/postanowienia organu pierwszej instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 roku, nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 roku (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m. in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji.

Wskazane powyżej przepisy procesowe obowiązują również w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 ust. 1 - 3 ustawy – Prawo budowlane. W postępowaniu tym nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, czy też uzyskania dodatkowych wyjaśnień od inwestora lub wyjaśnienia nieścisłości w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ I instancji albo rzeczywistego charakteru wykonanych robót budowlanych, przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy uprawniony jest także do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót. Wynika to wprost z treści art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., zgodnie z którymi organ odwoławczy może wydać w tej sprawie postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Fakt, że podstawowym dowodem w takiej sprawie jest protokół z oględzin nieruchomości, zawierający opis wykonanych robót budowlanych, nie oznacza, że każda konieczność jego uzupełnienia skutkuje obowiązkiem organu odwoławczego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Jeżeli zatem w tej sprawie - zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji, stwierdzając katastrofalny stan techniczny stropu i brak odpowiedniego podparcia, błędnie nie zawarł w swoim rozstrzygnięciu orzeczenia w przedmiocie nakazania inwestorowi wykonania stosownych zabezpieczeń, to brak było podstaw aby z tego powodu uchylać postanowienie organu I instancji, ponieważ organ odwoławczy mógł sam skorzystać z przysługujących mu kompetencji do orzekania merytorycznego w tym zakresie i rozstrzygnięcie organu I instancji o takie zabezpieczenia uzupełnić. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, takie rozstrzygnięcie sprawy w drugiej instancji nie stanowiłoby naruszenia art. 15 k.p.a.

W ocenie Sądu powyższa kwestia wymagała przy tym niewątpliwie pogłębionej analizy organu odwoławczego w kontekście wydanej przez organ I instancji tego samego dnia, co zaskarżone postanowienie (tj. 4 czerwca 2016 r.), na mocy art. 68 ustawy – Prawo budowlane, decyzji nr [..], nakazującej właścicielom lokali mieszkalnych nr 2 i 3 w budynku wielorodzinnym, zlokalizowanym w J. – P. Z. i B. Z. oraz A. S. C.wyłączenie z użytkowania tych lokali. Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego nie wynika aby organ odwoławczy w jakikolwiek sposób uwzględnił fakt wydania tej decyzji o wyłączeniu z użytkowania ww. lokali oraz aby swoje rozstrzygnięcie kasacyjne w tym zakresie ocenił w kontekście realizacji przez organ I instancji obowiązku zastosowania niezbędnych zabezpieczeń przedmiotowego stropu przez inwestora. W konsekwencji, stanowisko organu odwoławczego, zawierające ocenę postanowienia organu I instancji jako niepełnego, gdyż pozbawionego elementu orzekającego o nakazie wykonania zabezpieczeń, uznać należy za przedwczesne, a jako takie – naruszające treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz – z uwagi na braki w uzasadnieniu - art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. (stosowanym do postanowień na podstawie art. 144 k.p.a.). Ponadto, jak to już wskazano powyżej, brak było jakichkolwiek przeszkód aby bez uszczerbku dla uregulowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy orzekł o tym obowiązku we własnym zakresie, jeżeli uznałby za zasadne jego nałożenie.

Podkreślić także należy, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w ramach stosowania art. 50 ust. 1 – 3 ustawy – Prawo budowlane jest dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny wykonanych robót budowlanych pod kątem zakwalifikowania ich do określonej kategorii robót budowlanych – czy to wymagających pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Istotne jest to w szczególności w sytuacji, w której zakres robót budowlanych może budzić wątpliwości, czy roboty budowlane zaliczyć należy do tych, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, czy też do takich, które objęte są obowiązkiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi.

W wydanym w tej sprawie postanowieniu z 4 czerwca 2016 roku organ I instancji opisał ustalenia poczynione w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 3 czerwca 2016 roku i przyjął, że roboty budowlane wykonane przez inwestorkę stanowiły przebudowę lokalu mieszkalnego i z tej przyczyny wymagały pozwolenia na budowę. Organ uznał również, że konieczne jest wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych przez inwestorkę z tego powodu, że istnieje bezpośrednie zagrożenie zawalenie się części stropu.

W wyniku zażalenia wniesionego przez inwestorkę na ww. postanowienie, organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem uchylił je, nie dokonując przy tym samodzielnej oceny charakteru robót budowlanych wykonanych przez inwestorkę, a opisanych w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 3 czerwca 2016 roku przez organ I instancji. W szczególności organ nie rozważył samodzielnie czy rozebrane ścianki działowych nie pełniły funkcji elementu konstrukcyjnego, bo wówczas wykonane roboty nosiłyby znamiona przebudowy. Ponadto ocena dokonana przez organ odwoławczy pomija istotny element ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego, a mianowicie fakt, że wykonane przez inwestorkę roboty budowlane dotyczyły również stropu i przede wszystkim z tej przyczyny wymagały pogłębionej oceny w kierunku kwalifikacji ich jako przebudowy. Strop stanowi bowiem poziomy układ konstrukcyjny oddzielający poszczególne kondygnacje budynku i przenosi obciążenia na pionowe elementy nośne (ściany lub słupy). W sytuacji, gdy – jak wynika z protokołu oględzin z 3 czerwca 2016 r., inwestorka wykonała roboty budowlane polegające na rozbiórce wszystkich ścianek działowych oraz wypełnienia stropu to ten ostatni element robót budowlanych mógł mieć istotny wpływ na kwalifikację wykonanych robót budowlanych, a już niewątpliwie – wymagał uwzględnienia i analizy, której w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zabrakło.

Przy ocenie powyższej kwestii organ odwoławczy winien był wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane (wszystkie przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowych robót budowlanych) przez roboty budowlane rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 29 ust. 4 pkt 1). Takie roboty budowlane, wykonywane w budynku mieszkalnym, wymagają jednak zgłoszenia

– vide art. 30 ust. 1 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane.

Jednocześnie Sąd orzekający w tym składzie wyjaśnia, że podziela wyrażony już w orzecznictwie tutejszego Sądu pogląd, zgodnie z którym rozbiórka ścianek działowych, które nie są elementami konstrukcyjnymi budynku i nie wpływają na jego przeznaczenie ani stan techniczny oraz nie decydują o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych, stanowiących odrębny przedmiot własności, nie stanowi robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2010 r. o sygn. akt II SA/Gd 776/09, www.rzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak w tej sprawie nie ustalono jednoznacznie aby rozebrane przez inwestorkę ścinki działowe miały jedynie taki charakter, w szczególności organ odwoławczy nie zawarł w swoim rozstrzygnięcie jednoznacznego stanowiska w tej kwestii i nie przeanalizował w tym zakresie zgromadzonego dotąd materiału dowodowego.

Ocena charakteru wykonanych w tej sprawie robót wymagała także uwzględnienia treści art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że skoro wprowadzając definicję przebudowy ustawodawca nie objaśnił co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu, wyjaśnienie tego pojęcia wymaga sięgnięcia do wykładni językowej. Według Słownika Języka Polskiego "parametr" to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenie jego przydatności. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary czy wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji, czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu. Kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę organy nadzoru budowlanego powinny zatem ocenić i wykazać, że - w wyniku wykonania danych robót, dojdzie do zmiany tak rozumianych parametrów budynku. Do kategorii przebudowy mogą być bowiem zakwalifikowane tylko takie prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organ wykaże w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Te wszystkie kwestie organ odwoławczy winien był wziąć pod uwagę, dokonując szczegółowej analizy wykonanych w tej sprawie robót budowlanych, również pod kątem skutków, jakie w ocenie organu I instancji wywołały (ugięcie się stropu pomiędzy lokalami nr 2 i 3), a których organ II instancji nie zakwestionował, czego jednak PWINB nie uczynił, naruszając w sposób istotny art. 7 i art. 77 k.p.a. Brak tej analizy niewątpliwie mógł mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ dopiero po jej dokonaniu organ II instancji mógł stwierdzić, w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia, czy też uznać, że już na tym etapie możliwe jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że dokonując kontroli zgodności z prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy. Jego zadaniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do takich naruszeń norm proceduralnych, na skutek których - aby dokonać prawidłowego ustalenia stanu faktycznego - organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części. Dlatego też zakwalifikowanie przez Sąd wykonanych przez inwestorkę robót budowlanych w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego ocenie podlega kasacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego, byłoby przedwczesne. Byłaby to bowiem ocena merytoryczna, do której Sąd – dokonując kontroli tego typu rozstrzygnięcia, nie jest upoważniony, gdyż jest to zadanie organu administracji. Sąd zwraca jednak uwagę, że dokonując tej oceny organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę, że wykonane przez inwestorkę roboty budowlane polegały nie tylko na rozbiórce ścianek działowych ale – jak ustalił organ I instancji, a czego organ II instancji jak dotąd nie zakwestionował, ingerują także w strop, a więc element układu konstrukcyjnego budynku. Tej kwestii – jak już podnoszono powyżej, organ odwoławczy w ogóle nie ocenił. Nie zbadał także, czy ta ingerencja i wywołane nią skutki mogłyby stanowić samodzielną podstawę do wydania w tej sprawie postanowienia opartego na przepisie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Użyty w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o przypadki, w których tych przepisów nie można zastosować. Taka sytuacja ma zaś miejsce także wtedy, gdy są wykonywane roboty budowlane, których prowadzenie nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2015 r., sygn. II OSK 1884/14, LEX nr 2091944). W uchwale 7 sędziów z dnia 3 października 2016 r. (sygn. II OPS 1/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy

art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine."

Nawet zatem gdyby organ odwoławczy uznał, że wykonane przez inwestorkę roboty budowlane nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, obowiązany był wnikliwie rozważyć, czy nie są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albowiem taki sposób wykonywania tego typu robót stanowi samodzielną podstawę wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Powyższe kwestie, zgodnie z zasadami postępowania określonymi

w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wymagały wyczerpującego wyjaśnienia organu odwoławczego, również po ewentualnym niezbędnym uzupełnieniu materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., którego w tej sprawie zabrakło.

Organ II instancji niezasadnie pominął także materiał dowodowy, który został zgromadzony po wydaniu postanowienia przez organ I instancji, w szczególności nie przeanalizował orzeczenia technicznego z czerwca 2016 r., dotyczącego stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego, sporządzonego na zlecenie inwestorki, a załączonego do uzupełniającego zażalenie pisma inwestorki z 6 lipca 2016 roku. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika aby organ wziął pod uwagę treść ww. orzeczenia i dokonał analizy wynikających z niego wniosków w kontekście ustalonego stanu faktycznego.

W konsekwencji powyższego Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., bowiem z opisanych powyżej względów wynika, że w okolicznościach analizowanej sprawy organ odwoławczy zastosował go co najmniej przedwcześnie, jednocześnie dopuszczając się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 124 § 2 w związku

z art. 107 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do materialnoprawnych zarzutów skargi, wskazujących na naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, a także art. 3 pkt 7 w zw. z art. 28 ustawy – Prawo budowlane, a więc dotyczących oceny charakteru wykonanych przez inwestorkę robót budowlanych, wskazać należy, że ich ocena przez Sąd – jak to już wyjaśniono powyżej, z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia (postanowienia kasacyjnego), byłaby przedwczesna. Kwestie, których dotyczą, powinny najpierw stać się przedmiotem wnikliwych ustaleń i rozważań organu odwoławczego, z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Skoro organ II instancji nie ocenił bowiem prawidłowo robót budowlanych wykonanych przez inwestorkę, w szczególności analizując jedynie pewien ich fragment (ścianki działowe), a nie całość robót, odnoszenie się na tym etapie do merytorycznych zarzutów skargi

- z pominięciem stanowiska organu – powodowałoby, że Sąd rozstrzygnąłby merytorycznie przedmiotową sprawę zastępując organ administracji, czego czynić co do zasady nie może.

Jednocześnie należy wskazać, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawał zarzut skarżących dotyczący naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwe pouczenie o środku zaskarżenia zawarte w postanowieniu organu odwoławczego. Niewątpliwie organ odwoławczy niewłaściwie pouczył skarżących, informując ich wadliwie o prawie wniesienia zażalenia do sądu administracyjnego, jednak wadliwość ta nie miała wpływu na wynik postępowania w tej sprawie i nie doprowadziła do naruszenia prawa strony do sądu, skoro skarżący skutecznie wnieśli skargę na przedmiotowe postanowienie do sądu administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organ odwoławczy w toku postępowania dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł (wynagrodzenie – 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17zł).

Ponownie rozpoznając zażalenie organ odwoławczy winien prawidłowo przeanalizować cały zgromadzony dotąd w sprawie materiał dowodowy, w celu dokładnego ustalenia zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestorkę, a następnie ocenić: jaki charakter miały te roboty budowlane, czy wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, oraz czy były wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Dopiero w następstwie poczynienia tych ustaleń oraz ich oceny w kontekście rozważań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku organ będzie mógł stwierdzić, czy w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, a jeżeli tak – w jakim zakresie.