Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 780/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 183, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 i 3, art. 118 ust. 1, art. 228 ust. 1, art. 230 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 51 poz 526
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 maja 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski (sprawozdawca), Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o mianowaniu na niższe stanowisko służbowe – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego – dalej Szef ABW, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Szefa ABW z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r.

W uzasadnieniu podano, iż Szef ABW rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., wydanym na podstawie art. 50, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 z późn. zm. – dalej jako ustawa o ABW), mianował Z. Z. (pełniącego służbę na stanowisku inspektora Wydziału Zamiejscowego w S. Delegatury UOP w G.) na stanowisko starszego technika Sekcji Ochrony Wydziału Zamiejscowego w S. Delegatury ABW w G., tj. na niższe stanowisko służbowe w stosunku do dotychczas zajmowanego.

W momencie wydawania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. Z. Z., zgodnie z art. 228 ust. 1 ustawy o ABW, był funkcjonariuszem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i podlegał przepisom tej ustawy. Zgodnie z dyspozycją wyżej wymienionego artykułu wszelkie zmiany warunków służby mogły się odbyć wyłącznie w trybie art. 230 ustawy o ABW, tzn. w ciągu 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy, przy czym Szef ABW informował pisemnie funkcjonariusza o proponowanych dla niego warunkach służby albo o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Treść przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż przy jego stosowaniu możliwe było obniżenie stanowiska służbowego wraz z obniżeniem wynagrodzenia zasadniczego.

Organ podkreślił, że złożenie Z. Z. propozycji nowych warunków pełnienia służby w ABW nastąpiło w formie pisemnej, wyrażonej w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., z którym to rozkazem wyżej wymieniony zapoznał się w dniu [...] lipca 2002 r. Bezspornym jest, że funkcjonariusz podjął służbę na zaproponowanych mu warunkach i nie wystąpił ze środkiem zaskarżenia od ww. rozkazu.

Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnośnie dokonania przez organ błędnej wykładni prawa, wskazano, że przepis art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW miał charakter intertemporalny, szczególny i dotyczył wszystkich funkcjonariuszy, którzy w dacie wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Urzędzie Ochrony Państwa. Jako przepis przejściowy zrealizował się on po przedstawieniu propozycji – wydania funkcjonariuszowi przedmiotowego rozkazu. Z tego też względu art. 118 ustawy o ABW nie ma zastosowania do stanów faktycznych określonych w art. 230 ust. 1 ustawy o ABW, bowiem wzajemnie się one wykluczają.

W ocenie organu zarzut strony dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, jak również w opisie i wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy zawartym w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślił, iż celem postępowania nieważnościowego jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą o tak szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności.

Szef ABW, po dokonaniu ponownej analizy rozpatrywanej sprawy, nie znalazł podstaw do dokonania innej niż uprzednio oceny zgromadzonego w sprawie materiału i stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. Z. zarzucił powyższej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 228 ust. 1, art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż możliwe było przeniesienie skarżącego rozkazem z dnia [...] lipca 2002 r. na inne stanowisko, bez wcześniejszego zaproponowania funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia służby i umożliwienia mu w terminie 14 dni odniesienie się do tych propozycji,

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w przypadku gdy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. został wydany z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW i AW.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 920/13 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Szefa ABW z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o mianowaniu na niższe stanowisko służbowe, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 963/14, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2016 r. skargi kasacyjnej Szefa ABW od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Z. Z. na rzecz Szefa ABW kwotę 280 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uzasadniony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., w zw. z art. 153 P.p.s.a.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwalało na kontrolę kasacyjną wyroku, nie wyjaśniło bowiem powodów uchylenia zaskarżonej decyzji Szefa ABW z dnia [...] lutego 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa ABW z dnia [...] listopada 2012r. Nadto uchylone uzasadnienie nie zawierało oceny prawnej, która pozwoliłaby organowi podjąć właściwe rozstrzygnięcie. Analiza uzasadnienia wyroku rodziła poważne wątpliwości co do poprawności przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy i zasadności uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji uchylił się od dokonania oceny zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., a przepis ten wymienił wyłącznie dla przypomnienia trybu postępowania w jakim wydana została przedmiotowa decyzja.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił nadto, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się nie tyle do wykładni przepisu prawa materialnego – art. 230 § 1 ustawy o ABW, ale do oceny czy Szef ABW wydając przedmiotowy rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r. z pominięciem trybu informacyjnego określonego w art. 230 § 1 ustawy naruszył w sposób istotny (rażący) prawa funkcjonariusza, czy też, mimo formalnego naruszenia tego przepisu, brak jest skutku w postaci rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 228 ust. 1 ustawy funkcjonariusze pełniący, w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, z wyjątkiem funkcjonariuszy Zarządu Wywiadu Urzędu Ochrony Państwa, stają się, z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby – do czasu zmiany tych warunków w trybie określonym w art. 230 – funkcjonariuszami ABW, zachowując ciągłość służby.

Stosownie natomiast do art. 230 ust. 1 ustawy o ABW Szefowie ABW i AW, każdy w zakresie swojego działania, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uwzględniając kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o:

1) proponowanych dla niego warunkach służby albo

2) wypowiedzeniu stosunku służbowego.

Zaskarżoną decyzją Szef ABW odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002r., oceniając iż przy jego wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu zaproponowanie funkcjonariuszowi na postawie art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 ustawy o ABW nowych warunków służby w formie rozkazu, a nie w formie zwykłego pisma nie można uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji uchylił się od oceny stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji. co prawda Sąd I instancji stwierdził, że "pominięcie trybu przewidzianego w art. 230 ust. 1 ustawy o ABW przy prawidłowo sformułowanym rozkazie personalnym nie zawsze wywołało skutki o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.", nie zajął jednak stanowiska, czy uchybienie to w rozpoznawanej sprawie miało charakter rażącego naruszenia prawa, czy też charakteru takiego nie miało. Jednocześnie w innym fragmencie uzasadnienia Sąd I instancji wyraził pogląd, że "przy zmianie struktury organów, mogą wystąpić zmiany w zakresie stanowiska, a w związku z tym dodatków do uposażenia, gdyż ustawa nie zawiera w tym względzie regulacji ochronnej, jednakże przepis art. 118 ustawy o ABW, wobec zachowania ciągłości służby na podstawie art. 228 ust. 1 winien mieć zastosowanie także do zmiany warunków dokonywanych w trybie art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW". Ze stwierdzenia tego Sąd I instancji nie wyprowadził jednak konkretnych wniosków.

Naczelny Sąd Administracji podniósł, że jeżeli Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 118, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ABW, to winien ocenić, czy naruszenie to miało charakter rażący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z art. 190 ustawy P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu I instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 P.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1. (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m. in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę, mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 963/14, należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Szefa ABW z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], którą odmówiono skarżącemu stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r.

Oceniając sprawę Sąd doszedł do przekonania że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest jego ocena pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Przypomnieć należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Jednocześnie wskazać należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy zachodzi którakolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. i w tym zakresie organ administracji nie jest związany treścią wniosku wszczynającego postępowanie. Innymi słowy organ administracji ma obowiązek – po wszczęciu postępowania nieważnościowego – kompleksowo ocenić czy zachodzi któraś z ww. przesłanek.

Nadzwyczajne tryby zaskarżenia decyzji administracyjnej – w przeciwieństwie do zwyczajnych środków zaskarżenia – powodują, że organ administracji publicznej kontrolujący postępowanie po wniesieniu takiego środka może tylko ocenić, czy w sprawie zmaterializowała się konkretna przesłanka wskazana przez wnioskodawcę, zaś pozostałe naruszenia prawa nie mogą być wzięte pod uwagę przez organ rozpoznający wniosek o uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego.

Powyższe uwagi wskazują, że w trybie stwierdzenia nieważności wyeliminowane z obrotu mogą być tylko decyzje obarczone najcięższymi i wymienionymi w przepisie art. 156 K.p.a. wadami, a organ prowadzący postępowanie w tym trybie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności.

Prowadzone przez Szefa ABW postępowanie nadzorcze dotyczyło oceny pod kątem kwalifikowanych wad prawnych prawidłowości rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. o mianowaniu skarżącego na stanowisko starszego technika Sekcji Ochrony Wydziału Zamiejscowego w S. Delegatury ABW w G.. Jako podstawę prawną rozkazu personalnego organ powołał art. 50, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 ustawy o ABW.

Przepis art. 228 ust. 1 ustawy o ABW stanowi, że funkcjonariusze pełniący, w dniu wejścia w życie tej ustawy, służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, z wyjątkiem funkcjonariuszy Zarządu Wywiadu Urzędu Ochrony Państwa, stają się, z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby – do czasu zmiany tych warunków w trybie określonym w art. 230 – funkcjonariuszami ABW, zachowując ciągłość służby.

Zgodnie z art. 230 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ABW, Szefowie ABW i AW każdy w zakresie swojego działania, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uwzględniając kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o: 1) proponowanych dla niego warunkach służby albo 2) wypowiedzeniu stosunku służbowego.

Na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 i 3 ustawy o ABW, Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane przez wydanie rozkazu personalnego.

Należy zgodzić się z organem, że ustawodawca w ramach reorganizacji polegającej na likwidacji Urzędu Ochrony Państwa i utworzeniu w jego miejsce dwóch Agencji (tj. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu), rzeczywiście dopuścił możliwość mianowania funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe. Niemniej jednak, przy takiej zmianie warunków służby konieczne było zastosowanie odpowiedniej procedury wynikającej z art. 230 ustawy.

W czasie wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. skarżący podlegał już nowej ustawie. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy o ABW gwarantował funkcjonariuszowi przeniesionemu na stanowisko służbowe, zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego, zachowanie prawa do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego. Na uwagę zasługuje to, iż identyczną regulację zawierała w art. 90 ust. 1 ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526). Jeśli uwzględnić, że dokonana w 2002 roku zmiana miała charakter organizacyjny zaś obniżenie wynagrodzenia mające charakter represyjny następuje w wyniku wymierzenia kary dyscyplinarnej, to przy okazji reorganizacji, organ winien respektować zasadę wynikającą z art. 118 ustawy o ABW, który chroni wysokość przyznanego funkcjonariuszowi wynagrodzenia zasadniczego. Jest oczywistym, że przy zmianie struktury organów, mogą wystąpić zmiany w zakresie stanowiska, a w związku z tym dodatków do uposażenia, gdyż ustawa nie zawiera w tym względzie regulacji ochronnej, jednakże przepis art. 118 ustawy o ABW, wobec zachowania ciągłości służby na podstawie art. 228 ust. 1, winien mieć zastosowanie także do warunków dokonywanych w trybie art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW. W przeciwnym razie należałoby, przy braku wyraźnej regulacji ustawowej i bez istnienia ku temu podstaw faktycznych przyjmować, że wprowadzona zmiana organizacyjna, przy niezmienionych zasadach pełnienia służby, porównywalnym poziomie finansowania z budżetu państwa, może wiązać się ze znacznym pogorszeniem warunków finansowych funkcjonariuszy (por. - wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 896/06 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził wymaganej przez art. 230 ustawy procedury, bowiem pisemna informacja o proponowanych warunkach służby była zawarta w decyzji – rozkazie personalnym o mianowaniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe – w stosunku do dotychczas przez niego zajmowanego. Tymczasem złożona funkcjonariuszowi propozycja proponowanych warunków służby winna mieć formę pisemnej informacji, a nie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. Informacja ta powinna zawierać także pouczenie o prawie złożenia przez funkcjonariusza odmowy przyjęcia proponowanych mu warunków służby, zaś powyższa odmowa nie skutkowała wszczęciem postępowania odwoławczego, lecz rozwiązaniem stosunku służbowego z dniem tej odmowy (art. 230 ust. 3 ustawy o ABW). Przepis prawa materialnego nie przewidywał, że zaproponowanie warunków służby ma nastąpić w formie decyzji administracyjnej, lecz wskazywał, iż ma to być pisemna informacja. Pisemna informacja nie jest działaniem władczym, charakterystycznym dla decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 893/06, dostępny jw.).

Należy wskazać, że decyzja administracyjna jest jednostronną czynnością organu administracji publicznej posiadającą odpowiednią formę prawną i określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Decyzję administracyjną jako oświadczenie woli organu administracji publicznej należy odróżniać od innych prawnych czynności, którymi są oświadczenia wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu jest woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych.

W ocenie Sądu, rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, opartym na przepisie kompetencyjnym i materialnym, skierowanym do konkretnego indywidualnego adresata w celu wywołania określonego skutku prawnego. Z osnowy decyzji wynika bowiem wyraźna wola organu do mianowania funkcjonariusza na określone stanowisko. Zgodnie zaś z dyspozycją przepisu art. 50 ust. 3 ustawy o ABW, przywołanym jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, dokonanie tej czynności prawnej jest możliwe tylko w formie rozkazu personalnego – decyzji administracyjnej. Ponadto w przedmiotowym rozkazie organ zawierając zapis: "Sporządzona w formie pisemnej odmowa zaproponowanych warunków służby będzie traktowana jednocześnie jako wniosek do Szefa ABW o ponowne rozpatrzenie sprawy", w istocie stanowi pouczenie o przysługującym stronie środku zaskarżenia decyzji. Odmowę organ potraktował więc jako środek quasi odwoławczy. Brak jest zatem podstaw do kwalifikowania ww. rozkazu jako informacji pisemnej, o której mowa w art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW, dającej funkcjonariuszowi wiedzę o warunkach służby w nowopowstałej formacji.

Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW ma charakter kompleksowy i szczególny, gdyż wiąże się z reorganizacją Urzędu Ochrony Państwa. Z jego treści wynika, że w pierwszej kolejności Szef ABW powinien przedłożyć funkcjonariuszowi pisemną informację o warunkach służby w nowopowstałej formacji, uwzględniając przy tym szereg czynników wymienionych w powołanym przepisie. Wówczas dopiero upływ 14-dniowego terminu i brak odmowy przyjęcia zaproponowanych warunków (art. 230 ust. 2 tej ustawy) lub też odmowa ich przyjęcia dawały organowi podstawę do wydania rozkazu personalnego o mianowaniu lub rozwiązaniu stosunku służbowego.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości że organ wydając przedmiotowy rozkaz personalny nie zachował pełnego trybu przewidzianego w art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW, ale naruszenia tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażące. Brak pisemnego powiadomienia o proponowanych warunkach służby nie pozbawiał funkcjonariusza możliwości dochodzenia swoich praw w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Szef ABW, wydając zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, zasadnie uznał, że pomimo naruszenia trybu określonego w art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW, naruszenie to nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. W takiej sytuacji organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powinien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze nie mogły zostać uwzględnione, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza i należało pozostawić ją w obrocie prawnym.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.