Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 317/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1, 4 i 5, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 116, par. 136, par. 143 w zw. z par. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy Janowo z dnia 5 marca 2007 roku nr V/23/07 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 2, § 3 pkt 4- 5 i pkt 7-12, § 4 pkt 1-2 i 4, § 5 pkt 2, § 7 pkt 1-2, § 16, § 19, § 23 pkt 1 i 3 oraz § 31 pkt 2; 2/ skargę oddala w zakresie dotyczącym § 3 pkt 3 i 6; 3/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr V/23/07 z dnia 5 marca 2007 r. Rada Gminy Janowo, działając na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, ze zm.), po zaopiniowaniu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Następnie uchwałą nr XI/48/07 z dnia 31 sierpnia 2007 r. Rada Gminy Janowo wprowadziła zmiany do regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w ten sposób, iż nadała nowe brzmienie § 24 ust.1 oraz § 34 dotychczas obowiązującej uchwały z dnia 5 marca 2007 r. Kolejna zmiana do uchwały z dnia 5 marca 2007 r. została wprowadzona uchwałą nr XXXII/158/2009 z dnia 30 czerwca 2009 r., którą Rada Gminy Janowo dokonała zmiany w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w ten sposób, iż nadano nowe brzmienie § 17 uchwały z dnia 5 marca 2007r.

Prokurator Rejonowy w Nidzicy pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę nr V/23/07 Rady Gminy Janowo z dnia 5 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z 2007 r. Nr 51, poz. 813, ze zm. Podjętej uchwale zarzucono naruszenie § 13 oraz § 137 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenia we wskazanych postanowieniach uchwały przepisów zawartych już w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź innych aktach prawnych wyższego rzędu. I tak:

- w normie § 4 pkt 1-2 uchwały znalazło się dosłowne powtórzenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: ustawa o czystości i porządku) dotyczącego wyposażania nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych i obowiązków wynikających z tego przepisu,

- w normie § 19 uchwały powtórzono obowiązek udokumentowania przez właściciela nieruchomości korzystania z usług odbierania z nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych podczas, gdy taki obowiązek wynika już z art. 6 ust. 1 ustawy o czystości i porządku.

Nadto wskazano na naruszenie § 135 w związku z § 143 cyt. rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez zamieszczenie we wskazanych niżej postanowieniach uchwały przepisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe, w tym także tworzenie na potrzeby tego aktu własnych definicji i pojęć. I tak:

- w normie § 3 pkt 4 uchwały zawarto własną definicję "nieczystości ciekłych" podczas, gdy ustawa o czystości i porządku nie upoważniała do takiego działania i stanowienia definicji,

- w normie § 3 pkt 5 uchwały zawarto własną definicję "zbiorników bezodpływowych", podczas, gdy ustawa o czystości i porządku nie upoważniała do takiego działania,

- w normie § 3 pkt 8 uchwały zawarto własną definicję "podmiotów uprawnionych", podczas, gdy ustawa o czystości i porządku nie upoważniała do takiego działania i stanowienia definicji,

- w normie § 3 pkt 3 uchwały własnej definicji "odpadów" podczas gdy definicja ta jest już zawarta w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach,

- w normie § 3 pkt 6 uchwały zawarto własną definicję " nieruchomości" podczas gdy definicja ta jest już zawarta w art. 46 § 1 kodeksu cywilnego,

- w normie § 3 pkt 7 uchwały własnej definicji "właścicieli nieruchomości" rozszerzającej jej podmiotowy zakres, a więc pozostającej w sprzeczności z definicją wynikającą z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości i porządku,

- w normie § 3 pkt 9 uchwały własnej definicji "zwierząt domowych" dodatkowo wprowadzając przykładowe wyliczenie zwierząt domowych, a więc definicji sprzecznej z definicją wynikającą z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt,

- w normie § 3 pkt 10 uchwały zawarto własną definicję "zwierząt gospodarskich", dodatkowo wprowadzając przykładowe wyliczenie zwierząt gospodarskich, a więc definicji sprzecznej z wynikającą z art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o organizacji, hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich,

- w normie § 3 pkt 11 uchwały zawarto własną definicję "zwierząt bezdomnych" podczas gdy definicja ta jest już zawarta w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, przy czym definicja ta pozostaje w sprzeczności z powołaną w ustawie,

- w normie § 3 pkt 12 uchwały własnej definicji "stacji zlewnych", która to definicja zawarta jest już w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o czystości i porządku,

- w normie § 2 uchwały określenie kręgu podmiotów, które są adresatami obowiązków wprowadzonych tym regulaminem, poprzez wskazanie, iż obowiązuje on właścicieli nieruchomości, mieszkańców oraz osoby przebywające czasowo na terenie gminy z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż z art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o czystości i porządku wynika, że regulamin obowiązuje na terenie gminy, zatem zapis ten dokonany został z przekroczeniem delegacji ustawowej,

- w normie § 7 pkt 1 - 2 uchwały zobowiązano do gromadzenia obornika i płynnych odchodów zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego oraz stosowania go jako nawozu naturalnego, co uczyniono bez podstawy prawnej, gdyż regulamin dotyczy jedynie odpadów komunalnych, a ponadto zakres stosowania normy ustawowej może być określony jedynie innym przepisem rangi ustawowej, co uczyniono w ustawie o nawozach i nawożeniu,

- w normie § 4 pkt 4 uchwały zapisano obowiązek oddzielnego gromadzenia gnojówki, gnojowicy, odcieków z kiszonek, co uczyniono bez podstawy prawnej, gdyż regulamin dotyczy jedynie odpadów komunalnych,

- w § 16 uchwały nałożono na organizatora imprezy o charakterze publicznym obowiązek wyposażenia miejsca, w którym się ona odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby toalet oraz oczyszczenia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy, jak również obowiązku oczyszczenia terenów przyległych, mimo, że podmioty te nie mogą być uznane za właścicieli nieruchomości określonych w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości i porządku, jak również podmioty określone w art. 5 ust. 1-4 tej ustawy,

- nałożenie w § 19 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku przechowywania przez okres 1 roku dowodów płacenia za wykonane usługi odbierania odpadów i nieczystości ciekłych, co uczyniono z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o czystości i porządku, gdyż żaden przepis nie uprawnia do wskazania czasookresu przechowywania takich dokumentów,

- nałożenie w § 23 pkt 1 uchwały obowiązku zachowania ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia zwierząt oraz w § 23 pkt 3 uchwały obowiązku należytego traktowania zwierząt domowych, w szczególności do ich systematycznego karmienia oraz nie znęcania się nad nimi z przekroczeniem delegacji ustawowej, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości i porządku pozwala jedynie na nakładanie obowiązku na osoby utrzymujące zwierzęta domowe mając na celu ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, nadto wskazano, iż w tym zakresie rada wkroczyła w materię uregulowaną w art. 9 oraz art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt

- nałożenie w normie § 24 pkt 1 uchwały na właścicieli psów obowiązku zarejestrowania psa i oznakowania znaczkiem z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości i porządku uprawnia jedynie do określenia w regulaminie w odniesieniu do zwierząt domowych wyłącznie obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku,

- wprowadzenie w § 5 pkt 2 uchwały obowiązku utrzymania czystości i porządku na chodniku wzdłuż nieruchomości z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy o czystości i porządku, który upoważnia do nałożenie obowiązku utrzymania błota i śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Nadto wskazano na naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o czystości i porządku poprzez zaniechanie wyznaczenia w treści uchwały terminów i obszarów przeprowadzenia deratyzacji i poprzestanie na zleceniu obowiązków w tym zakresie Wójtowi - § 31 pkt 2 uchwały.

Wobec wskazanych naruszeń prawa Prokurator wniósł na zasadzie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej zapisów uchwały Rady Gminy Janowo nr V/23/07 z dnia 5 marca 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Janowo wniosła o jej oddalenie

w całości oraz przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność pełnomocnika Rady. Organ podniósł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty są nietrafne i błędnie sformułowane. Odnośnie grupy zarzutów dotyczącej powtórzeń w § 4 pkt 1-2 uchwały brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o czystości i porządku oraz powtórzenia w § 19 uchwały art. 6 ust.1, to faktycznie takie powtórzenia mają miejsce, jednakże stosownie do aktualnego poglądu doktryny takie powtórzenia nie świadczą o istnieniu istotnej wady takiego zapisu i nie mogą być porównywane z sytuacją przepisów niezgodnych z aktami prawnymi z tego powodu. Wyjaśniono, iż w ocenie Prokuratora do istotnych naruszeń prawa należało powtórzenie przez Radę w § 3 pkt 4 oraz w § 3 pkt 5 uchwały definicji pojęć "nieczystości ciekłych" i "zbiorników bezodpływowych" lecz definicje te są tożsame z pojęciami zdefiniowanymi w art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o czystości i porządku a ich wpisanie w uchwale miało na celu jedynie zapewnienie przejrzystości obowiązków w stosunku do których regulamin zawiera regulacje. Wskazano na orzecznictwo sądów, zgodnie z którym wprawdzie rada gminy nie powinna powtarzać definicji ustawowych, gdyż stanowi to wkraczanie w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu lecz jeżeli czyni to w wyodrębnionej części uchwały zawierającej słowniczek pojęć używanych w uchwale to naruszenie takie należy uznać za nieistotne, gdyż w takim przypadku nie zachodzi obawa odmiennej interpretacji sformułowania ustawodawcy w kontekście tekstu aktu prawa miejscowego. Istotnym naruszeniem prawa będzie natomiast definiowanie pojęć, które już zostały odmiennie zdefiniowane w ustawie upoważniającej lub ściśle z nią powiązanej. W tym stanie zarzuty prokuratora dotyczące naruszenia § 3 pkt 3 odnośnie definicji "odpadów" która to definicja wynika z ustawy o odpadach nie stanowi istotnego naruszenia prawa. To samo należy odnieść do zarzutu definicji z § 3 pkt 6 dotyczącej nieruchomości. To samo odnosi się również do definicji zawartych w § 3 pkt 11 i § 3 pkt 12 uchwały odpowiednio "zwierząt bezdomnych" i "stacji zlewnych" pierwsza z definicji jest zgodna z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, a druga z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o czystości i porządku.

Odnośnie dalszych zarzutów Prokuratora dotyczących sprzeczności § 3 pkt 9 i § 3 pkt 10 uchwały, gdzie w treści tych definicji dodatkowo wprowadzono przykładowe wyliczenia zwierząt domowych i zwierząt gospodarskich wyjaśniono, że stosownie do § 125 w związku z § 143 cyt. rozporządzenia w uchwale dozwolone jest ustalanie definicji pojęć. W przepisach tych Rada dokonując przykładowego wyliczenia takich zwierząt poprzez ich uszczegółowienie nie wprowadziła nowej definicji tych pojęć.

W kwestii zaś zarzutu dotyczącego naruszenia § 3 pkt 8 i § 3 pkt 7 odpowiednio definicji "podmiotów uprawnionych" i "właścicieli nieruchomości" wskazano, iż także w tym zakresie takie uprawnienie wynika z § 125 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Poza tym potrzebę ustalenia definicji pojęć dostrzegł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2002 r. sygn. P.11/01, OTK-A 2002/4/47, zgodnie z którym organ wydający rozporządzenie nie musi być wyraźnie upoważniony do zawarcia w jego treści definicji pojęć używanych w tym akcie.

Te same argumenty można w ocenie Rady odnieść do zarzutu dotyczącego przekroczenia upoważnienia ustawowego przez wprowadzenie w § 19 obowiązku przechowywania dowodów płatności za usługi przez okres 1 roku. Skoro bowiem Rada miała obowiązek określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych to wprowadzenie tej regulacji nie narusza ustawy. Nie podzielono stanowiska skarżącego, iż w § 2 regulaminu przekroczono delegację wynikającą z art. 4 ust.1 i ust. 2 ustawy, gdyż Rada wskazała jedynie zakres podmiotowy obowiązywania regulaminu, co pozostaje w zgodzie z zapisem ustawowym. Odnośnie zarzutu dotyczącego § 24 ust. 1 wskazano, iż skarżący nie zwrócił uwagi, iż zaskarżony przepis jest nieaktualny, gdyż uchwałą z dnia 31 sierpnia 2007r. Nr XI/48/07 Rada Gminy Janowo zmieniła jego brzmienie. Nowa treść tego paragrafu jest zgodna z ustawą. Przyznano, iż w uchwale nie wskazano terminów oraz obszarów przeprowadzania deratyzacji jednakże ten obowiązek zlecono Wójtowi Gminy Janowo. W ocenie organu takie działanie pozostaje w zgodzie z prawem.

Na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Olsztynie w związku ze zmianą treści kwestionowanego § 24 ust. 1 uchwały zweryfikował zarzut skargi w ten sposób, iż cofnął zarzut dotyczący stwierdzenia nieważności § 24 ust. 1 skarżonej uchwały, gdyż stał się on bezprzedmiotowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Skarga, jako zasadna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty zostały uwzględnione.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu

w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Należy zatem wyraźnie podkreślić, iż wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą tych przepisów naruszać.

Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) dalej zwana: ustawą u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

W doktrynie prawa podkreśla się, że art. 4 jest jednym z kluczowych przepisów tej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy.

W rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego

z ustawy innej niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Regulamin czystości

i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy

u.c.p.g., przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem regulacji uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego określających zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Wr 585/06, podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza bowiem związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że regulacja art. 4 ust. 2 tej ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Przedmiotowy regulamin, co nie jest kwestionowane, stanowi prawo miejscowe, co skutkuje tym, iż powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1930/09 (dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych.

Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W tym zakresie należy podzielić stanowisko Prokuratora, iż część zakwestionowanych przez niego przepisów uchwały wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego, co rażąco narusza § 143 w związku z § 135 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002r., Nr 100, poz. 908). Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić bowiem w zgodzie z postanowieniami tego rozporządzenia, a w szczególności § 143 załącznika tegoż rozporządzenia, który stosuje się do aktów prawa miejscowego, a zgodnie z którym do aktów takich stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Oznacza to, iż tylko w zakresie dotyczącym upoważnienia rada mogła regulować kwestie jej przekazane. Słusznie zatem w skardze podnosi się, iż w § 3 zawierającym słowniczek pojęć używanych w uchwale wykroczono poza materię upoważnienia ustawowego, gdyż dokonano zdefiniowania na użytek tego regulaminu pojęcia "podmiotów uprawnionych" (pkt 8) podczas, gdy z art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g. nie wynika uprawnienie do konstruowania takiej definicji. Także w pkt 7 uchwały zawarto własną definicję "właścicieli nieruchomości", która nie dość że stanowi w części powtórzenie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy u.c.p.g., to dodatkowo poszerza zakres tej definicji o przypisanie obowiązków właściciela nieruchomości w stosunku do wykonawcy robót, przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej, zarządców dróg oraz w stosunku do gminy, które to działanie rady nie znajduje umocowania w art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g. Za zasadny uznać należało zarzut, iż w § 3 pkt 4 powtórzono definicję: nieczystości ciekłych, zamieszczoną już w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy u.c.p.g.; zbiorników bezodpływowych (pkt 5) zamieszczoną już w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy u.c.p.g.; stacji zlewnej (pkt 12) zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy u.c.p.g. Odnośnie natomiast skonstruowania definicji: zwierząt domowych (pkt 9) zamieszczoną w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz.1002, ze zm), to wskazać należy, iż w sposób nieuprawniony poszerzono ustawową definicję o przykładowe wyliczenie zwierząt domowych; zwierząt gospodarskich (pkt 10) zamieszczoną w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji, hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 921, ze zm), to w sposób nieuprawniony poszerzono ustawową definicję o przykładowe wyliczenie zwierząt gospodarskich; zwierząt bezdomnych (pkt 11) zamieszczoną już w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, stwierdzić należy, że definicja zawarta w regulaminie jest niezgodna z definicją ustawową.

Konkludując powyższe zagadnienie stwierdzić należy, iż powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, co oznacza, że powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach, bądź też ich zmianę bez upoważnienia ustawowego. Ponadto niezależnie od tego, że zakres udzielonego w art. 4 ustawy u.c.p.g. radzie gminy upoważnienia do uchwalenia regulaminu wyklucza definiowanie w nim jakichkolwiek pojęć, zamieszczone w uchwale regulacje trafnie skonfrontowano w skardze z przepisami rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. W świetle treści § 116 i § 136 tych zasad narusza obowiązujący porządek prawny zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie sądowym jednocześnie przyjęto, że postępowanie wbrew tym regułom stanowi jeden z przypadków naruszenia prawa w stopniu istotnym (wyrok NSA z dnia 25 marca 2003r. sygn. II SA/Wr 2527/02).

Słuszne są zarzuty podniesione w skardze, iż § 4 pkt 1-2 uchwały zawiera powtórzenie normy art. 5 ust. 1 pkt 1-2 ustawy u.c.p.g. co stanowi naruszenie § 137 załącznika rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, który ma zastosowanie zgodnie z cyt. wyżej § 143 także do aktów prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę - w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zatem niezgodny z prawem jest zapis § 4 pkt 1-2 skarżonej uchwały. Tym bardziej również nie jest możliwa modyfikacja zapisu ustawowego, jak to uczyniono w § 2 uchwały, w którym wskazano krąg podmiotów, które są adresatami obowiązków wprowadzonych regulaminem poprzez wskazanie, iż regulamin obowiązuje właścicieli nieruchomości, mieszkańców oraz osoby przebywające czasowo na terenie gminy Janowo, podczas gdy kwestia ta znalazła już uregulowanie w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy u.c.p.g. poprzez wskazanie, że regulamin utrzymania czystości i porządku uchwala rada gminy na terenie gminy. Brak jest zatem podstawy prawnej do określenia podmiotowo kręgu adresatów obowiązków wynikających z regulaminu, skoro przepis ustawy jednoznacznie określa zakres obowiązywania tego regulaminu do trenu gminy Janowo.

Kolejna grupa zarzutów Prokuratora dotyczy przepisów, które swoją treścią wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g. I tak w § 7 pkt 1-2 oraz w § 4 pkt 4 uchwały starając się stworzyć odpowiednie warunki do utrzymania czystości i porządku Rada Gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe. Podkreślić należy, iż obowiązki ciążące na właścicielach nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku nie mogą być formułowane w sposób dowolny, a organ gminy nie może ich w sposób niczym nieograniczony określać. Słusznie podniesiono w skardze, iż regulamin utrzymania czystości i porządku nie dotyczy gromadzenia obornika i nieczystości zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego, gdyż ma jedynie dotyczyć odpadów komunalnych. Dokonanie zatem zapisu odnośnie obowiązków związanych z odpadami powstającymi na terenie gospodarstwa rolnego wynikającymi z prowadzenia takiego gospodarstwa nie znajduje się w zakresie upoważnienia ustawowego przewidzianego w ustawie. Tematyka dotycząca wykorzystywania takich odchodów zwierzęcych jako nawozu naturalnego została uregulowana już w ustawie z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 89, poz. 991, ze zm).

Zasadne stało się również stwierdzenie nieważności § 16 uchwały, nakładającego na organizatorów imprez o charakterze publicznym obowiązku wyposażenia miejsca imprezy w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienie odpowiedniej ilości toalet, a bezpośrednio po zakończeniu imprezy oczyszczenie terenu i terenów przyległych, jeśli taka jest potrzeba. Wskazać pozostaje, iż organizatora imprezy nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy u.c.p.g., a tylko oni są adresatami obowiązków utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy. Na marginesie wskazać jedynie pozostaje, iż akceptując definicję właściciela nieruchomości wprowadzoną w § 3 pkt 7 uchwały taki zabieg byłby dopuszczalny na gruncie tej uchwały, chociaż zapisy takie pozostają w sprzeczności z zapisami samej ustawy. Organizatorzy imprez masowych nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4 ustawy u.c.p.g., na których ustawa wprost nakłada obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. W rezultacie, przepis w zaskarżonym brzmieniu powoduje ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 22 sierpnia 1997r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2005r. Dz.U. Nr 108, poz. 909, ze zm), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych w ustawie o utrzymaniu czystości w postaci odpowiedniego upoważnienia.

Sąd zgadza się również, że § 19 uchwały wykracza w swej treści poza delegację ustawową. Unormowaniem tym organ stanowiący gminy zobowiązał właścicieli nieruchomości do zawarcia umowy z podmiotem posiadającym zezowanie na prowadzenie usług w postaci usuwania nieczystości ciekłych poprzez udokumentowanie korzystania z takich usług oraz przechowywania dowodów płacenia za tę usługę przez okres 1 roku. Natomiast w myśl art. 4 ust. 3 ustawy u.c.p.g. w kwestii pozbywania się odpadów regulamin może określać jedynie częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych, nic ponadto. Zatem określenie czasookresu przechowywania dowodów opłaty za takie usługi uregulowano z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z tej normy prawa.

Odnośnie dalszych zarzutów skargi stwierdzić należy, że delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy mówiąca, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, nie upoważniała do zapisu, iż utrzymujący takie zwierzęta mają dołożyć starań, aby zwierzęta te nie były uciążliwe dla otoczenia oraz ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt - § 23 pkt 1 uchwały, czy też zobowiązanie utrzymujących zwierzęta domowe do należytego ich traktowania, a w szczególności do systematycznego karmienia oraz nie znęcania się nad nimi - § 23 pkt 3 uchwały. Wskazać pozostaje, iż kwestie odpowiedzialności za zachowanie zwierzęcia zostały uregulowane w art. 77 kodeksu wykroczeń, który stanowi; " kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia podlega karze grzywny do 250 zł albo karze nagany". Natomiast zakaz znęcania się nad zwierzęciem wynika z art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym "kto zabija, uśmierca zwierzę (...) albo znęca się nad nim w sposób określony w art. 6 ust. 2 podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku". Także art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt statuuje obowiązek zapewnienia przez osobę utrzymującą zwierzę odpowiedniej karmy i stały dostęp do wody. Natomiast obowiązek ich właściwego traktowania wynika wprost z art. 5 i art. 6 ustawy o ochronie zwierząt. W uchwale stanowiącej regulamin utrzymania czystości i porządku brak było zatem upoważnienia do nakładania takich obowiązków, czy zakazów, gdyż wynikają one z przepisów rangi ustawowej regulujących te kwestie. Wobec powyższego zasadne także stało się stwierdzenie nieważności § 23 pkt 1 i § 23 pkt 3 uchwały.

Za zasadny należy także uznać zarzut Prokuratora o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 2 uchwały, który stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy u.c.p.g. Jak już wcześniej Sąd wskazywał obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielu nieruchomości nie mogą zostać sformułowane w sposób dowolny. Zgodnie z tym przepisem regulamin obejmuje wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujący uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Te wymagania ustawodawca w stosunku do właścicieli nieruchomości określił w art. 5 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy jako zapewnienie utrzymania czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzielona część drogi służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. W skarżonym zapisie uchwały nie wskazuje się jednakże na konieczność uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości lecz na utrzymanie czystości i porządku na chodniku, co oznacza niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawowego, w efekcie możliwość żądania spełnienia większych obowiązków niż wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.

Ostatni z zarzutów Prokuratora w ocenie Sądu także zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności § 31 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym termin i obszar przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji wyznacza Wójt Gminy (...). Z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g. wynika natomiast, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Jak już wcześniej podniesiono art. 4 ust. 2 ustawy zawiera enumeratywne, wyczerpujące określenie spraw mających być objętymi regulacją aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu utrzymania czystości i porządku, co oznacza, że organ zobligowany jest do objęcia nim wszystkich tych kwestii. Pozostawanie w granicach upoważnienia oznacza bowiem nie tylko zakaz regulowania materii w nim nieokreślonej, lecz również nakaz uregulowania wszystkiego, co z niego wynika. Odstępstwo od tego wymogu stanowi istotne naruszenie przepisu stanowiącego upoważnienie ustawowe. Racje ma zatem skarżący wskazując, iż to nie Wójt Gminy a Rada Gminy jest uprawniona i zobowiązana do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Obowiązku tego nie można scedować na organ wykonawczy gminy.

W związku z wyżej wskazanymi naruszeniami mającymi charakter istotnych, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 2, § 3 pkt 4-5 i pkt 7-12, § 4 pkt 1-2 i 4, § 5 pkt 2, § 7 pkt 1-2, § 16, § 19, § 23 pkt 1 i 3 oraz § 31 pkt 2. W pozostałym zakresie Sąd

w pkt 2 skargę oddalił.

U podstaw rozstrzygnięcia w pkt 2 sentencji wyroku leżało ustalenie, iż kwestionowane przez Prokuratora zapisy § 3 pkt 3 i pkt 6 skarżonej uchwały nie naruszają prawa w stopniu istotnym skutkującym koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wskazano wcześniej nie można uznać za naruszające w takim zakresie regulacje, które wprawdzie powtórnie zdefiniowały pojęcia ustawowe lecz uczyniono to z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy (wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008r. sygn. II SA/Lu 485/08, dostępne CBOSA). Ponieważ w odniesieniu do pojęcia "nieruchomości" w uchwale takie odniesienie się znalazło do art. 46 § 1 kodeksu cywilnego nie stwierdzono nieważności tego paragrafu, jak również w stosunku do pojęcia "odpadów" zawarto odniesienie do załącznika nr 1 do ustawy z dnia 27 kwietnia 201 roku o odpadach.

Jednocześnie orzeczono w pkt 3, iż zaskarżona uchwała

w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem

z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.