Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 475/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz,, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło M. P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Postanowienie zostało wydano w następującym stanie sprawy.

Na wniosek W. Spółki komandytowej w W. toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci elektrowni fotowoltaicznej na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina G. Powierzchnię pod elektrownię wraz z infrastrukturą określono jako 2,5 ha. W postępowaniu uczestniczył właściciel działki sąsiedniej nr [...]

Decyzją z [...] marca 2021 r. Wójt Gminy G. ustalił wnioskodawcy warunki zabudowy. Decyzja została doręczona na adres M. P., była do niego adresowana i przez niego osobiście odebrana [...] kwietnia 2021 r. Termin jej zaskarżenia dla tej strony upływał w piątek [...] kwietnia 2021 r.

W poniedziałek [...] kwietnia 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło odwołanie M. P. złożone osobiście przez jego matkę J. P. i podpisane przez nią z dopiskiem "z upoważnienia syna".

W dniu [...] maja 2021 r. w urzędzie pocztowym nadany został wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podpisany przez J. P.. Wyjaśniła w nim, że przebywa poza miejscem zamieszkania, korespondencja dotarła do niej z opóźnieniem i "nastąpił błąd w komunikacji", w wyniku czego miała odnotowany termin do wniesienia odwołania liczony od [...] kwietnia 2020 r. Nieświadoma błędu starała się jeszcze dostarczyć pismo "stosownie do błędnej daty". Dodała, że brakujące pełnomocnictwo uzupełni przesyłką z Ł. jej syn, gdyż ona jest obecnie u chorych rodziców we wsi O. gmina G..

Pełnomocnictwo udzielone przez M. P. matce J. P., datowane na [...] maja 2021 r., "do reprezentowania w sprawach administracyjnych dotyczących budowy farmy fotowoltaicznej we wsi O. gmina G.", wpłynęło do organu odwoławczego [...] maja 2021 r.

Postanowieniem z [...] maja 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wskazało, że strona nie uprawdopodobniła obiektywnych okoliczności, które uniemożliwiły terminowe złożenia odwołania. Zdaniem Kolegium, z akt sprawy wynika wiedza M. P. o toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, bowiem odbierał kierowaną do niego w tym postepowaniu korespondencję, tj. zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiadomienie o dokonywanych w toku postępowania uzgodnieniach z właściwymi organami. Za pośrednictwem J. P. czynnie uczestniczył w postępowaniu przedstawiając pisemnie stanowisko i składając odwołanie od wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji. Jak wskazało SKO, musiał liczyć się z wydaniem decyzji w sprawie, a przebywanie poza miejscem zamieszkania czy błędy pełnomocnika w komunikacji z mocodawcą nie stanowią obiektywnej przesłanki uniemożliwiającej zapoznanie się z treścią decyzji i wniesienie odwołania. Powszechne jest korzystanie z telefonów komórkowych i internetu, co stwarza możliwość zapoznania się z treścią decyzji nawet w przypadku znacznego oddalenia od miejsca zamieszkania. Nie można więc przyjąć, że strona nie dopuściła się nawet lekkiego niedbalstwa bądź że zachodziły przeszkody, których nie można było usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W przypadku odwołującego się przeszkody w terminowym złożeniu środka zaskarżenia mogły być przezwyciężone bez większego wysiłku, a nadto nic nie stało na przeszkodzie, aby M. P. sam wniósł odwołanie.

Postanowieniem z [...] maja 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu orzeczenia wskazało na odmowę przywrócenia terminu dokonaną postanowieniem z [...] maja 2021 r. znak [...]

Skargę na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania złożył do sądu administracyjnego M. P. reprezentowany przez matkę J. P.. Wskazała ona, że z racji wieku i braku przygotowania prawnego każde pismo okupione jest z jej strony ogromną pracą aby zachować właściwą formę i treść. Pismo napisane ręcznie oddaje do przepisania i wydrukowania, co czynią inne osoby, bowiem ona nie jest w tym biegła. Wyjaśniła, że poprosiła o kierowanie korespondencji na jej adres zamieszkania S. nie przewidując nieszczęśliwych wypadków rodzinnych i tego, że będzie zmuszona przebywać pod adresem O. 11a, gmina G., gdzie ma ograniczone możliwości komunikowania się, słaby zasięg oraz brak internetu i odpowiedniego sprzętu. Została zaskoczona faktem wydania decyzji, poprosiła o jej przesłanie na adres w miejscowości O., aby decyzję lepiej zrozumieć. Cały czas funkcjonowała w ogromnym stresie, opiekowała się ponad dziewięćdziesięcioletnimi teściem i matką, zbliżał się jej zabieg operacyjny oczekiwany od dwóch lat. Spowodowało to błąd i wniesienie odwołania osobiście w poniedziałek [...] kwietnia 2021 r. a nie w piątek [...] kwietnia 2021 r. Tylko teoretycznie możliwe było dotrzymanie terminu do wniesienia odwołania, bowiem syn z racji wykonywanej pracy nie mógłby zająć się sprawami dotyczącymi obcej mu dziedziny. Od początku to ona zajmowała się odwołaniami, odszukiwaniem przepisów, poznawaniem ustaw i gromadzeniem dokumentacji, a syn nigdy nie występował w tej sprawie. Oświadczyła, że "jest odpowiedzialna przed instytucjami i przed ludźmi dla których prowadzi tę debatę". Sprawa, o którą walczy dotyczy ogółu lokalnej społeczności i polega na ubieganiu się o sprawiedliwość "w zderzeniu z dużymi firmami nastawionymi na biznes i zysk".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, że z treści skargi wynika świadomość pełnomocniczki swoich ograniczonych możliwości w zastępowaniu innej osoby. Nic nie stało na przeszkodzie aby powiadomiła ona mocodawcę o kumulacji różnego rodzaju nieszczęść, które ją dotknęły i aby ten mógł samodzielnie wnieść odwołanie lub ustanowić pełnomocnikiem inną osobę. Brak wykształcenia prawniczego nie jest okolicznością usprawiedliwiającą, bowiem dla odwołania nie przewidziano szczególnych wymagań i wystarczające jest wyrażenie niezadowolenia z zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem organ odwoławczy pominął ocenę charakteru w jakim J. P. występowała przed organem pierwszej instancji, a w konsekwencji nie rozważył czy decyzja tego organu została prawidłowo doręczona. Tymczasem, zdaniem sądu, okoliczności sprawy wskazują, że M. P. działał przez pełnomocnika w osobie matki, a tym samym decyzja Wójta powinna być doręczona pełnomocnikowi a nie osobiście skarżącemu.

Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy zakończonego decyzją Wójta Gminy G. z [...] marca 2021 r. był M. P. a nie jego matka J. P.. Analiza akt organu pierwszej instancji uprawnia natomiast do wniosku, że Wójt co najmniej w sposób niejasny co do roli procesowej traktował matkę strony, co nie pozwala przyjąć prawidłowości doręczenia jego decyzji.

Bezspornie organ pierwszej instancji kierował korespondencję do M. P.. Na jego adres ewidencyjny ([...]) przesłał przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie (z [...] maja 2020 r.): zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiadomieniu o przeprowadzeniu postępowania uzgodnieniowego, zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a., decyzję z [...] maja 2020 r., a następnie w ponownie prowadzonym postępowaniu: zawiadomienie o złożeniu wniosku o zawieszenie postępowania i postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, zawiadomienie o ponownie przeprowadzonych uzgodnieniach, zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. i kolejne o przedłużeniu postępowania, a także decyzję z [...] marca 2021 r.

Nie może jednak ujść uwadze, że M. P. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie działał osobiście (poza odbieraniem korespondencji do niego adresowanej). Stanowisko w sprawie za każdym razem formułowała J. P.. W każdym sporządzanym piśmie procesowym podpisywała się "z upoważnienia M. P." (tak pisma z [...] marca 2020 r., z [...] kwietnia 2020 r., z [...] grudnia 2020 r., k. 62, 123, 125 akt adm.). Pomimo tego Wójt nie powziął wątpliwości i nie wyjaśnił, w tym ani razu do M. bądź J. P. nie skierował zapytania, w jakim charakterze matka strony występuje w sprawie, tzn. jako pełnomocnik strony w całym postępowaniu, jako pełnomocnik do konkretnej czynności procesowej (sporządzenia pisma zawierającego stanowisko w sprawie), czy też w innym charakterze. Natomiast na dwa pisma podpisane "z upoważnienia" przez J. P. Wójt udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. (k. 118 akt adm.), adresując pismo bezpośrednio do niej ale nie wskazując, czy traktuje ją jako stronę, pełnomocnika czy jeszcze inaczej (np. jako przedstawiciela społeczności lokalnej).

Brak podjęcia przez Wójta wyjaśnienia roli procesowej J. P. uwidaczniają jeszcze dwie okoliczności:

- pierwsza, związana ze znajdującą się na k. 120 kserokopią "Upoważnienia" z [...] listopada 2019 r. udzielonego J. P. przez syna M. P. "do podejmowania wszelkich decyzji oraz do wglądu w dokumentację w sprawie planowanej inwestycji farmy fotowoltaicznej". Dokument ten znajduje się w aktach sprawy, jednak nie wynika z tych akt, kto go załączył do przedmiotowej sprawy (brak aktualnej prezentaty wpływu) i w jakim celu. Znajduje się na nim prezentata z datą [...] listopada 2019 r., jednak przypada ona wcześniej niż data wszczęcia przedmiotowego postępowania. Z poprzedzającego ten dokument pisma J. P. również nie wynika, aby to ona ten dokument załączyła. Również nie wynika z akt, czy włączył ten dokument z urzędu sam organ postępowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że "Upoważnienie" wskazuje na wolę mocodawcy M. P. aby "w sprawie elektrowni fotowoltaicznej" działała za niego matka. W zestawieniu z konsekwentnie zamieszczanym przez J. P. dopiskiem "z upoważnienia" syna, w opisanych okolicznościach nie jest możliwe jednoznaczne przyjęcie, że działał on bez pełnomocnika;

- druga, związana jest z treścią uzasadnienia postanowienia Wójta z [...] grudnia 2020r. o odmowie zawieszenia postępowania. Wniosek o zawieszenie postępowania złożył inwestor, zaś organ pierwszej instancji pouczył strony o możliwości wniesienia sprzeciwu wobec zawieszenia na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. (k. 65 akt adm.). W piśmie z [...] grudnia 2020 r. sporządzonym przez J. P., ponownie z dopiskiem "z upoważnienia M. P.", oświadczyła ona że "sprzeciwia się zawieszeniu postępowania" (k. 63 akt adm.). Z akt nie wynika aby wpłynął inny sprzeciw. Odmawiając zawieszenia postanowieniem z [...] grudnia 2020r. Wójt wyjaśnił, że "Jedna ze stron postępowania [...] wniosła sprzeciw na zawieszenie" (k. 62 akt adm.).

Zdaniem sądu powyższe uprawnia do wniosku, że organ pierwszej instancji wybiórczo traktował J. P., tzn. w niektórych przypadkach jako osobę umocowaną do składania oświadczeń procesowych w imieniu syna, w innych jako osobę spoza postępowania (doręczając korespondencję imiennie zaadresowaną na M. P.). Innymi słowy, organ pierwszej instancji – mimo ewidentnych okoliczności wskazujących, że M. P. może działać przez pełnomocnika - nie określił jednoznacznie roli procesowej J. P., gdy tymczasem nie da się wykluczyć, że działała ona przed organem pierwszej instancji jako pełnomocnik syna.

Należy dodatkowo wskazać, że zgodnie z art. 33 § 4 K.p.a., w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Co prawda sprawa o ustalenie warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej o powierzchni 2,5 ha nie jest sprawą mniejszej wagi, jednak przepis ten wskazuje w jakim kierunku powinny podążać organy, gdy w sprawie powstaną wątpliwości co do działania strony przez pełnomocnika. Zdaniem sądu, zwłaszcza w sytuacji, gdy wystąpi aktywność bliskiego członka rodziny strony mogąca wskazywać na działanie w imieniu strony w charakterze pełnomocnika oraz gdy jest wysoce prawdopodobne, że to pełnomocnictwo może być udzielone, organy powinny dążyć do wyjaśnienia udzielenia umocowania lub jednoznacznego jego wykluczenia. To jednak w sprawie niniejszej nie nastąpiło. W konsekwencji nie można przyjąć w sposób niebudzący wątpliwości, że prawidłowe było doręczenie decyzji organu pierwszej instancji z [...] marca 2021 r. M. P. a nie J. P. jako jego pełnomocnikowi. Faktu istnienia pełnomocnictwa przed organem pierwszej instancji nie sposób bowiem wykluczyć. Także Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazało, że M. P. "za pośrednictwem J. P. czynnie uczestniczył w postępowaniu". Procedura administracyjna nie zna instytucji "pośrednictwa" innej niż pełnomocnictwo bądź jego domniemanie na podstawie art. 33 § 4 K.p.a.

Zgodnie z art. 40 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., jeśli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bowiem bezskuteczne, a więc nie wywołuje skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje prawidłowe doręczenie decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony.

Skoro w sprawie niniejszej doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło stronie, przy istnieniu okoliczności wskazujących, że w postępowaniu przed Wójtem strona działała przez pełnomocnika (a co najmniej przy istnieniu okoliczności niedających się tego pełnomocnictwa wykluczyć), doręczenie [...] kwietnia 2021 r. nie było skuteczne, a termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Tym samym odwołanie złożone osobiście przez J. P. [...] kwietnia 2021 r. należy uznać za wniesione w terminie i podlegające rozpoznaniu, a postanowienie zaskarżone (znak [...]) i stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (z [...] maja 2021 r. znak [...]) za wydane z uchybieniem odpowiednio art. 59 § 2 K.p.a. i art. 134 K.p.a. Nie można bowiem stwierdzić uchybienia terminu do wniesienia odwołania złożonego z zachowaniem terminu oraz bezprzedmiotowe jest w takiej sytuacji orzekanie w przedmiocie jego przywrócenia. Sąd administracyjny, dysponując uprawnieniem do stosowania przewidzianych ustawą środków we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., w sprawie niniejszej uchylił zarówno postanowienie zaskarżone jak i stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, obydwa bowiem zostały wydane w granicach sprawy w rozumieniu ww. przepisu. Z uwagi na brak wyraźnego umocowania w procedurze administracyjnej zobowiązującego do umarzania postępowań wpadkowych, nie orzekał sąd na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. pozostawiając orzeczenie w tym zakresie swobodzie decyzyjnej organu.

Wobec stwierdzonych z urzędu uchybień uzasadniających orzeczenie kasacyjne w wyroku, poza koniecznością oceny pozostają okoliczności wskazane w skardze. Uchybienie polegające na nieprawidłowym, z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., doręczeniu decyzji pierwszoinstancyjnej wyłącza konieczność oceny okoliczności spóźnienia się strony we wniesieniu odwołania. Brak spóźnienia wynikający z nieprawidłowego doręczenia wyklucza rozważanie powodów tego spóźnienia. Na marginesie zaś należy wskazać, że J. P. uzasadniając powody spóźnienia - argumentowała jak osoba działająca za syna w całym postępowaniu administracyjnym. Tym bardziej więc okoliczności istnienia pełnomocnictwa wykluczyć nie można, mimo że organ pierwszej instancji nie wezwał do złożenia dokumentu pełnomocnictwa i jednoznacznego określenia roli procesowej J. P., co powinien był zrobić.

Nie ma też znaczenia dla przyjęcia stanowiska zaprezentowanego przez sąd (odnośnie postępowania przed organem pierwszej instancji) fakt wzywania J. P. przez Kolegium do nadesłania pełnomocnictwa do wniesienia odwołania (co miało miejsce dwukrotnie, przy odwołaniu złożonym od decyzji z [...] maja 2020 r. oraz z [...] marca 2021 r.). Należy jedynie wskazać, że organ odwoławczy zachował się prawidłowo usuwając w tym zakresie wątpliwości na etapie drugoinstancyjnym, czego nie uczynił organ pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W sprawie niniejszej skarga dotyczyła postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.