Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4946/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta i Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2314/20 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie realizacji obowiązku szkolnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2314/20, oddalił skargę Miasta i Gminy L. (dalej jako Gmina, skarżąca lub strona) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. (dalej jako Wojewoda lub organ nadzoru) z dnia [...] 2020 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważność zarządzenia w sprawie realizacji obowiązku szkolnego.

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Miasta i Gminy L. (dalej jako Burmistrz), zarządzeniem z dnia [...] 2020 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm., dalej u.p.o.), zarządził m.in., że w związku ze złym stanem technicznym budynku Szkoły Podstawowej w S. (dalej jako Szkoła Podstawowa), obowiązek szkolny jej uczniów od dnia [...] 2020 r. będzie realizowany w budynku Zespołu Szkół w S. (dalej jako Zespół Szkół), zapewniającym uczniom bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki (§ 1), oraz że obowiązek szkolny uczniów Szkoły Podstawowej będzie realizowany na drugiej zmianie, a zajęcia będą się rozpoczynać o godzinie 15.30, bez możliwości skorzystania z posiłków (§ 2).

Wojewoda, opisanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym, działając na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Burmistrza przyjmując, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej i z przekroczeniem ustawowych kompetencji.

Organ nadzoru w pierwszej kolejności zauważył, że żaden z przepisów powołanych w podstawie kwestionowanego zarządzenia nie zawiera samoistnego upoważnienia dla organu wykonawczego gminy do wskazania uczniom innego miejsca realizacji obowiązku szkolnego. Taką możliwość przewiduje co najwyżej art. 205 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60 ze zm., dalej u.p.w.p.o.), ale dotyczy ona przypadku konkretnego ucznia, który nie ma możliwości nauki w szkole podstawowej na danym etapie kształcenia. Podane rozwiązanie stanowi jednak odstępstwo od wyrażonej w ust. 1 i ust. 4 powołanego przepisu możliwości wskazania uczniom innego miejsca realizacji obowiązku szkolnego. Została ona ponadto zarezerwowana dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz dotyczy uczniów konkretnych oddziałów klas szkolnych, nie zaś uczniów całej szkoły i ma związek z dostosowaniem sieci placówek do wdrażanej reformy edukacji. Dodatkowo rozwiązanie powyższe powinno być podjęte w trybie właściwym dla ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych na terenie gminy. Warunki te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Stąd też – w ocenie Wojewody – brak było przepisu prawa materialnego, który dawałby podstawę do wydania przez Burmistrza zarządzenia wskazującego uczniom miejsce realizacji obowiązku szkolnego w placówce innej niż obwodowa.

Z kolei § 2 zarządzenia Burmistrza – zdaniem Wojewody – naruszał istotnie art. 106 u.p.o. oraz art. 17 ust. 1 pkt 3 i art. 48b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej u.p.s.), albowiem pozbawienie uczniów uczęszczających na drugą zmianę szkolną posiłków stoi w sprzeczności z zadaniem wspierania ich prawidłowego rozwoju, a także zapewnienia dożywiania dzieci w okresie nauki szkolnej, w tym zagwarantowania im przynajmniej jednego gorącego posiłku dziennie.

Ponadto organizacja zajęć na dwie zmiany prowadziłaby do niezapewnienia odpowiednich warunków działania szkoły, jako że uczniowie, których miejsce realizacji obowiązku szkolnego zostało przeniesione, uczęszczaliby na zajęcia na drugiej zmianie. Gdyby jednak postanowili się przenieść do szkoły przypisanej do ich nowego miejsca nauki, mieliby gwarancję uczęszczania na zajęcia w ramach pierwszej zmiany. Druga zmiana skutkowałaby również brakiem możliwości realizacji indywidualnego nauczania uczniów objętych kształceniem specjalnym. Wskazane rozwiązania istotnie naruszały art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.o.

Następnym mankamentem wydanego zarządzenia Burmistrza – w ocenie Wojewody – był brak regulacji odwozu ze szkoły uprawnionych uczniów i przerzucenie tego ciężaru na rodziców, mimo obowiązku leżącego po stronie organu prowadzącego szkołę (art. 39 ust. 3 u.p.o.).

Organ nadzoru zwrócił również uwagę, że stan techniczny budynku szkolnego nie uzasadniał zmiany miejsca realizacji obowiązku szkolnego. Wprawdzie z dokumentacji przedłożonej przez Burmistrza wynika, że istnieją potrzeby remontowe, niemniej jednak to na organie prowadzącym szkołę spoczywa obowiązek ich zrealizowania w celu zachowania budynku szkolnego w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym. Ponadto kondycja budynku nie stwarza zagrożenia dla bezpiecznych i higienicznych warunków nauczania. Potwierdzają to zarówno opinia kuratora oświaty, sporządzona na okoliczność zamiaru likwidacji szkoły, jak i w szczególności ocena inspektora nadzoru budowlanego, wynikająca z kontroli stanu technicznego budynku szkolnego przeprowadzonej już po wydaniu zarządzenia Burmistrza.

W konsekwencji zatem powoływanie się przez Burmistrza na zły stan techniczny budynku było nieuzasadnione, nie poparte opiniami czy ekspertyzami właściwych organów, a w szczególności wykraczające poza jego ustawowe kompetencje. O tym bowiem, czy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska decyduje organ nadzoru budowlanego, który ma również prawo żądać usunięcia istniejącym w tym zakresie nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, co wynika z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej u.p.b.). Zatem nawet przepisy powołanej ustawy nie pozwalają na natychmiastowe zamknięcie obiektu i wyłączenie go z użytkowania.

Mając na uwadze wskazane okoliczności organ nadzoru stwierdził nieważności wydanego zarządzenia w całości.

Podjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Burmistrza do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono wydanemu aktowi nadzoru naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g., art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.o. oraz art. 58 u.p.o.), jak i procesowego (art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.).

Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz zakwestionował pogląd o braku kompetencji do oceny stanu technicznego budynku szkolnego i podniósł niewłaściwe w tym zakresie rozpatrzenie przez organ nadzoru materiałów zgromadzonych w sprawie. Zdaniem Burmistrza, pomimo obowiązku utrzymania szkoły w należytym stanie technicznym, służącym realizacji jej funkcji dydaktycznych oraz wychowawczych, niekiedy nie jest to możliwe. W takiej sytuacji koniecznym jest podjęcie działań mających na celu zapobieżenie zagrożeń dla bezpiecznego i higienicznego procesu kształcenia. Wbrew zaś twierdzeniom Wojewody podstawą do takich czynności mogą być samoistnie stwierdzone nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku, wynikające z przeprowadzonych przeglądów okresowych i szczegółowych. Nie jest to bowiem kompetencja zastrzeżona wyłącznie dla organów nadzoru budowlanego. Zresztą Wojewoda starając się potwierdzić taką tezę sugeruje jednocześnie, że nawet organ nadzoru budowlanego nie jest władny do natychmiastowego zamknięcia danego obiektu, bez wcześniejszego nakazania usunięcia nieprawidłowości, co nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Niezależnie od tego, każdy użytkownik danego budynku zawsze może uznać, że nie gwarantuje on możliwości bezpiecznego korzystania i nie jest mu potrzebna zgoda żadnego innego podmiotu, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W związku z tym chybionym – w ocenie Burmistrza – było uznanie, że istniejący stan faktyczny nie stwarzał przesłanek do zmiany miejsca realizacji obowiązku szkolnego w celu zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania oraz opieki. Nie można było również uznać z tego powodu, że wydane zarządzenie stanowiło ingerencję organu prowadzącego w działalność dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą szkoły.

W konsekwencji Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zakwestionowanym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opisanym na wstępie wyrokiem, oddalił wniesioną skargę.

W zasadniczych motywach podjętego orzeczenia Sąd ten wskazał, że Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność kwestionowanego zarządzenia Burmistrza, a podnoszone przez stronę zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, Wojewoda nie naruszył przy tym również art. 58 u.p.o. przyjmując, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, może ingerować w ich działalność wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.

Przechodząc do oceny naruszeń stwierdzonych w toku postępowania nadzorczego Sąd pierwszej instancji podkreślił, że istotnym naruszeniem prawa będzie naruszenie przez organ gminy w uchwale bądź w zarządzeniu przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej bądź wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjętego aktu.

Z taką też sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem zasadniczym powodem stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza było przekroczenie jego ustawowych kompetencji i działanie bez podstawy prawnej, co uzasadniało wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że powołane w podstawie prawnej przepisy, tj. art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. i art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.o., nie upoważniały Burmistrza do wskazania innego miejsca realizacji obowiązku szkolnego, lecz stanowiły one jedynie o generalnej kompetencji organu wykonawczego gminy do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. W szczególności zaś art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. nie przyznaje organowi wykonawczemu gminy kompetencji do dokonywania zmiany miejsca realizacji przez uczniów obowiązku szkolnego, w tym określania, o której godzinie uczniowie będą rozpoczynać zajęcia, jak również decydowania, że uczniowie nie będą mieli możliwości skorzystania z posiłków.

Jak dalej stwierdził to Sąd, w państwie prawa organy administracji publicznej, w tym także organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ma do nich zastosowania zasada, według której co nie jest zakazane, jest dozwolone. A skoro żaden z powołanych przez Burmistrza przepisów prawa nie mógł stanowić podstawy do wydania zarządzenia w przyjętym kształcie należało uznać, że zapadło ono z ich naruszeniem. Podstawy takiej nie można było wywodzić ani z u.s.g., ani z u.p.o., czy też z u.p.w.p.o., bazując zwłaszcza na stwierdzeniu, że budynek szkoły znajduje się w złym stanie technicznym. Burmistrz zresztą w przedmiotowym zarządzeniu nie wskazał co rozumie pod tym pojęciem i na czym twierdzenie to opiera. Nadto z dokumentacji przedłożonej w toku postępowania nadzorczego wynika, że stan budynku nie uzasadniał zmiany miejsca realizacji obowiązku szkolnego, a ocena jego stanu technicznego należała co najwyżej do organu nadzoru budowlanego.

Sąd pierwszej instancji podzielił również zapatrywania Wojewody, że podstawy do wydania zarządzenia nie mógł stanowić art. 205 u.p.w.p.o. oraz uznał za trafną jego argumentację dotyczącą obowiązku zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieci, gwarancji indywidualnej organizacji nauki dla dzieci objętych kształceniem specjalnym, czy transportu uczniów do szkoły, która wzmacniała zasadnicze ustalenie o istotnym naruszeniu prawa w postaci braku podstawy prawnej do wydania zarządzenia Burmistrza.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając m.in. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wniesioną skargę oddalił.

Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się Gmina, która w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionowała go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 ust.1 pkt 8 u.s.g. i art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.o. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że istniejący w niniejszej sprawie stan faktyczny nie stwarzał przesłanek organowi prowadzącemu Szkołę Podstawową do wskazania, że w związku ze złym stanem technicznym budynku tej szkoły, obowiązek szkolny jej uczniów od dnia [...] 2020 r. będzie realizowany w budynku Zespołu Szkół, zapewniającym uczniom bezpieczne i higieniczne warunku nauki, wychowania i opieki;

2) art. 58 u.p.o. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że wskazanie innego budynku dla realizacji obowiązku szkolnego przez uczniów danej szkoły stanowi ingerencję organu prowadzącego w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej szkoły.

Uzasadniając powołane zarzuty Gmina wskazała, że twierdzenia Wojewody, a następnie Sądu pierwszej instancji, co do obowiązków organu prowadzącego szkołę, a w szczególności jego roli w zapewnieniu odpowiednich warunków kształcenia, prowadzą do wniosku, że ma on za zadanie utrzymanie wykorzystywanych obiektów szkolnych niezależnie od występujących okoliczności. Stanowisko takie – w ocenie skarżącej Gminy – jest błędne, albowiem nie uwzględnia ono sytuacji, w których organ prowadzący szkołę jest zmuszony do podejmowania stosowanych działań, w tym zmiany miejsca realizacji obowiązku szkolnego, na skutek rozmaitych zdarzeń i sytuacji nadzwyczajnych, zagrażających bezpiecznemu i higienicznemu przebiegowi procesu dydaktyczno-wychowawczego. Nie chodzi przy tym o działanie w ramach domniemanych kompetencji wynikających ze stosowania zasady: co nie jest zabronione, jest dozwolone. Nawet bowiem jeśli z przywołanych przepisów nie wynika wprost uprawnienie organu prowadzącego szkołę do określania miejsca realizacji obowiązku szkolnego, to trzymanie się takiej tezy, jak zaprezentowana przez organ nadzoru i Sąd pierwszej instancji, może prowadzić do sytuacji absurdalnych, wymagających zachowania całkowitej bierności w razie chociażby poważnego uszkodzenia budynku szkoły.

Zdaniem Gminy, nie można również uznać, aby wydane zarządzenie naruszało art. 58 u.p.o., jako że określenie miejsca realizacji obowiązku szkolnego nie stanowi ingerencji organu prowadzącego w zakresie działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły. Także okoliczność, że zarządzenie nie reguluje wszelkich kwestii związanych z procesem dydaktycznym nie może podważać jego prawidłowości.

Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione.

Pierwszy z podniesionych przez stronę zarzutów, koncentrujący się na naruszeniu art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.o., nie mógł odnieść zamierzonego skutku, tak z uwagi na jego częściowo nieprawidłowe sformułowanie, jak i merytoryczną niezasadność.

W myśl art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a. jedną z podstaw kasacyjnych może być naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia oznacza zaś nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, a więc mylne rozumienie określonej normy prawnej. Natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1619/20, oraz z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1144/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Sformułowany przez skarżącą Gminę zarzut kasacyjny zmierza do wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych, w szczególności z uwagi na zły stan techniczny budynku Szkoły Podstawowej, zaistniały przesłanki do zmiany miejsca realizacji obowiązku szkolnego przez jej uczniów. Taki sposób ujęcia przedstawionego problemu nie wiąże się zatem z błędną wykładnią art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.o., a co najwyżej z ich niewłaściwym zastosowaniem. Byłoby to zresztą zrozumiałe, biorąc pod uwagę uzasadnienie wskazanej podstawy kasacyjnej. Charakter powyższych unormowań oraz istota toczącego się sporu nie pozwalają jednak spojrzeć na sprawę z tej perspektywy.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują m.in. sprawy edukacji publicznej. Z kolei art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.o. głosi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki.

Powyższe unormowania mają charakter ustrojowy, określający ogólny zakres kompetencji organów gminy w dziedzinie edukacji publicznej. Stąd też trudno jest znaleźć przypadek, w którym można by mówić o ich wadliwej subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego. Istotę naruszenia tych przepisów trzeba więc odnosić nie tyle do faktu ziszczenia się przesłanek zmiany miejsca realizacji obowiązku szkolnego, jak starała się to przedstawić skarżąca Gmina, co w ogóle do istnienia kompetencji organu prowadzącego szkołę w tym zakresie, wywodzonych z przepisów powołanych w podstawie kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, aby ogólne normy ustrojowe dawały organowi prowadzącemu szkołę podstawę do tak daleko idącej ingerencji w działalność szkoły, jaką jest zmiana miejsca realizacji obowiązku szkolnego jej uczniów. Nie wynika to bowiem ani z przypisania jednostce samorządu terytorialnego obowiązku zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej, ani z odpowiedzialności za warunki funkcjonowania placówki szkolnej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki.

Trafnie Sąd pierwszej instancji spostrzega, że aby mogło dojść do zmiany miejsca realizacji obowiązku szkolnego muszą ku temu istnieć wyraźne podstawy prawne. Organy władzy publicznej zobowiązane są bowiem do działania w granicach i na podstawie prawa, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to zatem, że każde działanie organu władzy publicznej, w tym organów jednostek samorządu terytorialnego, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Postępowanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na mocy określonej regulacji prawnej czerpie umocowanie do podjęcia konkretnych czynności. Zasada praworządności statuuje również – co szczególnie istotne w niniejszej sprawie – normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania tego organu były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2538/21, z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK1042/19, oraz z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II FSK 476/11).

Skoro w niniejszej sprawie takiej normy kompetencyjnej zabrakło organ nadzoru miał obowiązek stwierdzenia nieważności wydanego przez Burmistrza zarządzenia, a Sąd pierwszej instancji oddalenia skargi na podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze.

Nie mogły tego zmienić powołane przez stronę okoliczności faktyczne, związane ze złym stanem technicznym budynku szkolnego, albowiem nie legitymizowały one postępowania Burmistrza. I choć należy się zgodzić co do zasady z tezą skarżącej Gminy, że organ prowadzący szkołę musi niekiedy podjąć niezwłoczne działania zmierzające do zapewnienia uczniom bezpiecznych warunków nauki, jak choćby w sytuacji poważnego uszkodzenia budynku, to zawsze jednak powinien on opierać się na stosownych przepisach prawa. W sytuacjach nadzwyczajnych będą to odpowiednie regulacje z zakresu zarządzania kryzysowego, a jeśli chodzi o kondycję techniczną obiektów budowalnych – przepisy prawa budowlanego. Systemowo podejście do rozwiązania danego problemu pozwala zatem na podjęcie niezwłocznych działań z poszanowaniem zasady praworządności.

Przekładając powyższe rozważania na rozstrzyganą sprawę należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że twierdzenia Gminy o wyjątkowo złym stanie technicznym budynku szkolnego, zagrażającym bezpieczeństwu uczniów, nie zostały bliżej sprecyzowane, a nadto, że w tej kwestii właściwym organem decyzyjnym winien pozostawać inspektor nadzoru budowlanego.

Wprawdzie skarżąca powołała się na dokumentację techniczną, w której sformułowano szereg nieprawidłowości w zakresie stanu obiektu szkolnego, ale nie miały one takiego charakteru, który uzasadniałby natychmiastowe i bezwzględne zaprzestanie realizacji obowiązku szkolnego. Potwierdzeniem zaś tego są wnioski z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2020 r. przez właściwego w sprawie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, który podtrzymał konieczność usunięcia nieprawidłowości niektórych elementów obiektu szkolnego, ostatecznie jednak uznając, że nie rzutują one na bezpieczeństwo użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem.

Do tego warto zaznaczyć, że poza sygnalizowanym przez skarżącą zadaniem w postaci zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.o.), organ prowadzący szkołę zobligowany jest także do wykonywania remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.o.). I nie może on usprawiedliwiać się tym, że z bliżej nieokreślonych powodów nie wszystkie obowiązki są realizowane, a jeśli nawet, to nie zawsze i w całości. Zaniedbanie tego obszaru działalności winno zostać jak najszybciej wyeliminowanie, inaczej organ prowadzący szkołę musi się liczyć z odpowiedzialnością prawną, jaka na nim spoczywa.

Z wymienionych wyżej względów pierwszy z zarzutów kasacyjnych nie zdołał zyskać aprobaty.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również drugi z nich, podnoszący naruszenie art. 58 u.p.o. z przyczyn w nim podanych. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził bowiem, aby wskazanie innego budynku dla realizacji obowiązku szkolnego stanowiło ingerencję organu prowadzącego w proces dydaktyczno-wychowawczy i opiekuńczy szkoły. Podzielił on jedynie zapatrywania Wojewody, że organ prowadzący szkołę może ingerować w jej działalność ogólną, nie zaś dydaktyczno-wychowawczą i opiekuńczą – jak poddała to Gmina – wyłącznie w zakresie i na zasadach ustawowych. A że stanowisko takie okazało się trafne, stwierdzono to już w dotychczasowych rozważaniach i nie ma potrzeby ich powtórnego przytaczania.

Nie sposób także podzielić poglądu Gminy, że wskazanie nowego miejsca codziennego funkcjonowania szkoły – samo w sobie – nie stanowi ingerencji w jej działalność. A zwłaszcza, że nie ma to miejsca w niniejszej sprawie.

Otóż faktyczna zmiana siedziby szkoły zawsze prowadzi do zakłócenia jej bieżącego funkcjonowania i wymaga podjęcia zwiększonego nakładu sił, a czasami także środków, na przystosowanie się do nowego stanu rzeczy. Tym bardziej taką ingerencją będzie zmiana miejsca realizacji obowiązku szkolnego, jaka wystąpiła w przedmiotowym postępowaniu, a więc bez dostatecznej ku temu podstawie prawnej, na kilka dni przez rozpoczęciem roku szkolnego, na drugiej zmianie zaczynającej się o godzinie 15.30, bez możliwości skorzystania z posiłku i bez gwarancji zapewniania odwozu uczniów po zakończeniu zajęć szkolnych.

Wobec tego nie można zgodzić się ze skarżącą odnośnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 u.p.o.

Reasumując należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.