Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 390/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1,  art. 4 ust. 1,  art. 1 ust. 1,  art. 4 ust. 3,  art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 20d,  art. 20a ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 43
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] października 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") wystąpiła o przekazanie informacji publicznej o sposobie złożenia zabezpieczenia akcyzowego przez Pośredniczące Podmioty Tytoniowe, uwidocznione na liście PPT, według stanu na dzień złożenia wniosku z rozbiciem na poszczególne rodzaje zabezpieczeń, wraz z żądaniem wskazania, który podmiot, jakie złożył zabezpieczenie. Do wniosku załączona została kopia wykazu PPT według stanu na dzień [...] września 2016 r.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Minister Rozwoju i Finansów, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), dalej: u.d.i.p.", odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że zasady wpisu do rejestru pośredniczących podmiotów tytoniowych określa ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. z 2014 r. poz. 752, ze zm.), dalej: "u.p.a.". Zgodnie z jej art. 20a ust. 3 rejestr pośredniczących podmiotów tytoniowych jest publikowany na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych. W myśl art. 20a ust. 8 u.p.a. wpis do rejestru pośredniczących podmiotów tytoniowych powinien zawierać dane dotyczące podmiotu i prowadzonej przez ten podmiot działalności, o których mowa w art. 20d pkt 1, z wyłączeniem adresu zamieszkania, jeżeli nie jest on taki sam jak adres miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Z powyższego wynika, że ustawodawca ograniczył informacje zawarte w rejestrze jedynie do danych dotyczących podmiotu oraz prowadzonej przez niego działalności wykluczając z rejestru dane dotyczące formy zabezpieczeń akcyzowych.

Jednocześnie organ wskazał, iż przekazanie danych o formie zabezpieczenia akcyzowego stanowiłoby ujawnienie informacji wrażliwych przedsiębiorcy, które wskazują na jego kondycję finansową oraz skalę działalności podmiotu (wielkość obrotów). Odmowa ujawnienia ww. danych znajduje zatem uzasadnienie w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Informacje, o które wnioskuje strona stanowią również tajemnicę skarbową, zatem ich ewentualne udostępnienie naruszy obowiązki organu wynikające z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), dalej: "o.p." Organ zaznaczył, że każdy z podmiotów składa wniosek o wpis do rejestru pośredniczących podmiotów tytoniowych indywidualnie i otrzymuje odpowiedź w formie decyzji. Decyzję w przedmiotowym zakresie wydaje właściwy naczelnik urzędu celnego. Zgodnie z art. 293 § 2 o.p. indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wynika więc również z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. Spółka, działająca przez pełnomocnika, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, tj. o wskazanie rodzaju i wysokości ustalonego zabezpieczenia akcyzowego.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że art. 20d u.p.a. określa elementy jakie musi zawierać wniosek o wpis podmiotu do rejestru, natomiast art. 20a ust 8 u.p.a. odsyła częściowo do treści art. 20d ust. 1. Należy jednak uznać, iż sformułowanie "wpis do rejestru PPT (...) powinien zawierać dane (...)" wskazuje na minimalny zakres zawartości wpisu.

Spółka zaznaczyła również, że przedmiotem zapytania był rodzaj i wysokość ustalonego zabezpieczenia akcyzowego, tj. elementy polityki wewnątrzwspólnotowej. Zasada swobodnego przepływu towarów gwarantowana prawem unijnym determinuje zasadę wolnej konkurencji i równego dostępu do rynków. Zasada ta winna być realizowana na takich samych warunkach wobec wszystkich podmiotów, bez względu na ich status rezydenta lub nierezydenta na terenie Unii Europejskiej oraz bez względu na zakres prowadzonej działalności gospodarczej. Tym samym wnioskowana informacja o rodzaju złożonych zabezpieczeń akcyzowych jest elementem ochrony wolnej konkurencji i swobodnego przepływu towarów i świadczenia usług, co wynika z art. 26 oraz art. 28-37 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Na poparcie swego stanowiska Spółka powołała orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości.

Spółka podniosła również, że rodzaj zabezpieczenia akcyzowego, a częściowo także jego wysokość, wynikają z decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, natomiast zakres żądanej informacji ma na celu weryfikację równości stosowanych kryteriów wobec poszczególnych podmiotów.

Odnosząc się do stanowiska Ministra, iż wnioskowane dane stanowią tajemnicę skarbową Spółka wskazała, że zgodnie z art. 293 o.p. indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Należy zatem uznać, że wniosek o wpis do rejestru PPT nie jest związany ze statusem podatnika, a jedynie ze statusem uczestnika obrotu reglamentowanego, którego wpis do rejestru PPT jest uregulowany w ustawie o podatku akcyzowym. Odnosząc się natomiast do zagrożeń związanych z ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorcy - w tym wielkości obrotów przedsiębiorcy - Spółka wskazała, że informacje te są w przypadku większości podmiotów ujęte w danych zgromadzonych w rejestrach takich jak Rejestr Przedsiębiorców czy ich odpowiedniki zagraniczne, zatem stosowane wyłączenie jest bez znaczenia dla ochrony tych interesów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Minister Rozwoju i Finansów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż we wniosku o wpis do rejestru pośredniczących podmiotów tytoniowych, podmiot ubiegający się o wpis obowiązany jest przedstawić proponowane zabezpieczenie akcyzowe. Wymóg ten wynika z art. 20d u.p.a. Jednocześnie w składanym wniosku podmiot powinien podać rodzaj, formę i wysokość proponowanego zabezpieczenia akcyzowego (co wynika z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie wniosków dotyczących rejestracji pośredniczących podmiotów tytoniowych - Dz. U. 2015, poz. 2349). Wnioski o których mowa powyżej, są składane do właściwych naczelników urzędów celnych, bowiem stosownie do art. 20a ust. 4 u.p.a., wpis podmiotu do rejestru pośredniczących podmiotów tytoniowych, następuje na podstawie decyzji właściwego naczelnika urzędu celnego. W myśl art. 20f ust. 1 u.p.a. decyzja o dokonaniu wpisu do ww. rejestru zawiera - obok danych dotyczących pośredniczącego podmiotu tytoniowego i prowadzonej działalności - formę i termin obowiązywania zabezpieczenia akcyzowego.

Zgodnie z art. 20a ust. 3 u.p.a. rejestr pośredniczących podmiotów tytoniowych jest publikowany na stronie podmiotowej BIP urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Do publikacji przedmiotowego rejestru upoważniony został Dyrektor Izby Celnej w [...]. Wpis do rejestru pośredniczących podmiotów tytoniowych, w myśl art. 20a ust. 8 u.p.a., powinien zawierać jedynie dane dotyczące podmiotu i prowadzonej przez ten podmiot działalności, o których mowa w art. 20d pkt 1, z wyłączeniem adresu zamieszkania, jeżeli nie jest on taki sam jak adres miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Brzmienie przepisu art. 20a ust. 8 u.p.a. wskazuje zatem, że ustawodawca ograniczył informacje zawarte w rejestrze jedynie do danych dotyczących podmiotu oraz prowadzonej przez niego działalności, wykluczając tym samym publikację w rejestrze danych dotyczących formy zabezpieczeń akcyzowych. Przedstawienie w rejestrze formy zabezpieczenia akcyzowego stanowiłoby ujawnienie informacji wrażliwych podmiotów. Wskazywałyby one bowiem w sposób pośredni na kondycję finansową przedsiębiorcy oraz skalę działalności podmiotu (wielkość obrotów). Z tego względu informacje takie podlegają tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) oraz tajemnicy skarbowej (art. 293 § 1 i § 2 o.p. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.).

Organ wskazał również, że uzyskanie statusu pośredniczącego podmiotu tytoniowego gwarantuje, iż nie będzie on podatnikiem podatku akcyzowego w przypadku dokonania określonych czynności z wykorzystaniem suszu tytoniowego - wyrobu podlegającego podatkowi akcyzowemu. Podmiot ten może stać się jednak podatnikiem podatku akcyzowego, gdy zużyje nabyty/posiadany przez siebie susz tytoniowy. Pomimo tak określonego statusu pośredniczących podmiotów tytoniowych informacje przekazywane organom podatkowym przez te podmioty nadal podlegają tajemnicy skarbowej.

Odnosząc się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister zauważył, iż podmioty objęte rejestrem pośredniczących podmiotów tytoniowych stanowią osoby fizyczne, spółki cywilne, spółki z o.o. oraz spółki akcyjne i nie wszystkie objęte są Rejestrem Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Ponadto Rejestr Przedsiębiorców KRS nie zawiera żadnych informacji wskazujących na wielkość obrotów danego podmiotu. Natomiast w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą będących osobami fizycznymi jedynym rządowym spisem jest Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej (CEIDG), która również nie ewidencjonuje ww. informacji.

Jednocześnie Minister wskazał, iż zabezpieczenie akcyzowe nakładane na susz tytoniowy jest instrumentem podatkowym mającym na celu zabezpieczenie interesu Skarbu Państwa i nie stanowi ograniczenia dla zasady swobodnego przepływu tego suszu na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej. Zabezpieczenie akcyzowe składane przez pośredniczące podmioty tytoniowe jest bowiem wymagane jedynie w związku z obrotem tym wyrobem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i nie dotyczy jego wewnątrzwspólnotowego przemieszczania.

Końcowo Minister wskazał, iż wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2016 r., w zakresie udostępnienia informacji publicznej o wysokości zabezpieczenia akcyzowego ustalonego dla podmiotów wpisanych do rejestru PPT wykracza poza zakres pierwotnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i w związku z tym jest niezasadny w toku niniejszego postępowania.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w [...], działająca przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

1) art. 5 ust 1 u.d.i.p. poprzez powołanie się na ograniczenia stanowiące rzekomo tajemnicę skarbową,

2) art. 26 oraz art. 28-37 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 20a ust. 8 u.p.a. poprzez ograniczenie dostępu do informacji o sposobie ustalonych zabezpieczeń przez Pośredniczące Podmioty Tytoniowe w sytuacji, gdy sposób ustalonego zabezpieczenia jest kluczowy dla ustalenia transparentności i tych samych standardów wobec PPT lub też sposobów traktowania podmiotów ubiegających się o wpis na listę PPT przy tych samych warunkach funkcjonowania otoczenia rynkowego,

3) art. 20d oraz art. 20a ust 8 u.p.a. w zakresie w jakim musi on wskazywać elementy jakie musi zawierać wniosek o wpis podmiotu do rejestru,

4) art. 293 § 1 o.p. poprzez uznanie, iż zakres żądanej informacji dotyczy sprawy indywidualnej podatnika i przez to stanowi wyjątek przewidziany w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.,

5) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 20a ust 3 u.p.a. kształtującym zasadę legalizmu poprzez obowiązek stosowania ustawy i rozważenia kategorii istniejących upoważnień i delegacji ustawowych dla Ministra Finansów do określenia zakresu informacji wskazanych w Rejestrze PPT,

6) art. 6, art. 8 i art. 12 k.p.a. w sytuacji odmowy udzielenia informacji publicznej poprzez powołanie się na przepisy rozporządzenia o treści Rejestru, którego zakres do ustalenia treści Rejestru nie wynika z upoważnienia ustawowego, a zatem wszystkie informacje objęte wnioskiem o wpis do Rejestru powinny być w nim ujawnione i dostępne publicznie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca Spółka wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, wyznaczenie terminu do jej udzielenia oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W motywach skargi Spółka wskazała, że istota sprawy sprowadza się do oceny odmowy udzielenia informacji publicznej wskazanej w decyzji Ministra jako naruszającej tajemnicę skarbową poprzez ingerencję w indywidualne kwestie podatników. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister de facto nie odniósł się do stawianych tam zarzutów. Po pierwsze, nie ustosunkował się do kwestii posiadania upoważnienia ustawowego Ministra do prawa kształtowania treści rejestru poprzez ograniczenie zakresu dostępnych informacji w stosunku do treści składanych wniosków o wpis podmiotów do tego rejestru. Po drugie, organ nie odniósł się do kwestii związanych z naruszeniami postanowień Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i ograniczeniem ustawowych wolności w sposób wykraczający poza kompetencje ustalone dla krajów członkowskich w Traktacie.

Skarżąca Spółka podkreśliła, że miała interes prawny w uzyskaniu żądanych informacji, gdyż - jako ubiegająca się o przyznanie statusu PPT i składająca skargi od decyzji odmownych - była zainteresowana sposobem kształtowania rynku podmiotów PPT przez ustawodawcę. Zaznaczyła, że art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uprawnia organ do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, co w praktyce może polegać na udostępnieniu treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, po usunięciu elementów podlegających ochronie, albo na wydaniu decyzji odmownej. W ocenie skarżącej "Minister mógł udzielić informacji w sposób ograniczony tj. poprzez wskazanie np. sposobów złożonych zabezpieczeń akcyzowych i ich wysokości w sposób zagregowany, tj. np. poprzez wskazanie, iż 5 podmiotów złożyło gwarancje bankową jako zabezpieczenie lub 3 podmioty złożyły weksle. Podobnie organ miał "możliwość zweryfikowania żądania Spółki poprzez udostępnienie informacji wskazującej na wysokość zabezpieczeń akcyzowych z terenu danej Izby Celnej bez wskazania nazwy konkretnego przedsiębiorcy".

Ponadto skarżąca Spółka wskazała, że "treść publicznie dostępnego Rejestru PPT, którego zakres udostępnionych informacji nie opiera się na upoważnieniu ustawowym, powinna odpowiadać ustawie, która mówi o danych składanych przez podmioty występujące o wpis oraz treści decyzji dokonujących tego wpisu".

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał również, że w myśl art. 20f ust. 1 u.p.a., informacje dotyczące formy złożonego zabezpieczenia akcyzowego wskazuje decyzja o dokonaniu wpisu do rejestru pośredniczących podmiotów tytoniowych, która wydawana jest w indywidualnej sprawie. Decyzje te wydaje organ podatkowy w pierwszej instancji i to on jest ich dysponentem. Minister nie posiada przedmiotowych decyzji, ani wniosków o wpis do rejestru PTT.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli zostały w niej podniesione.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego - dobra ogółu (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, co w istocie nie było w sprawie kwestionowane. Minister Rozwoju i Finansów - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. - jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu, zaś przedmiot wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] września 2016 r. posiada walor informacji publicznej. Informacja "o sposobie złożenia zabezpieczenia akcyzowego przez pośredniczące podmioty tytoniowe, uwidocznione na liście PPT, według stanu na dzień złożenia wniosku z rozbiciem na poszczególne rodzaje zabezpieczeń" - stanowi informację publiczną. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wniesienia wniosku informacyjnego, powyższe dane, zawarte we wnioskach o wpis do rejestru pośredniczących podmiotów tytoniowych (art. 20d ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym - Dz. U. z 2014 r. poz. 752, ze zm.), stanowiły podstawę wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnych w przedmiocie wpisu podmiotu do rejestru pośredniczących podmiotów tytoniowych. Stosownie bowiem do art. 20f ust. 1 u.p.a. decyzja o dokonaniu wpisu do ww. rejestru zawiera - obok danych dotyczących pośredniczącego podmiotu tytoniowego i prowadzonej działalności - formę i termin obowiązywania zabezpieczenia akcyzowego.

Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika zasada, że do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest więc określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji przez podmiot zobowiązany. Zatem, adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia w przypadku, gdy nie dysponuje żądaną informacją publiczną.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest w posiadaniu żądanej informacji, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek przedmiotowego wniosku (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 259; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1557/09, publ. LEX nr 1264573).

Aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on zobowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Wystarczające jest pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji i tym samym pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności. Nie jest bowiem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu tego podmiotu. Nie ma przy tym znaczenia, czy podmiot ten przedmiotową informację wytworzył, czy też nie, bowiem przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych danych stanowi formę udzielenia informacji odnośnie zasobu danych, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 29/13, LEX nr 1334373).

Informacja o nieposiadaniu wnioskowanych danych nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia ich nieposiadania, lecz konieczne jest również wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. Zatem powiadomienie powinno zawierać wskazanie dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz ewentualnie inne informacje (dane), które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Po 248/14, publ. LEX nr 1492739).

Zaznaczenia wymaga, że na podmiocie, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie spoczywa obowiązek przekazania takiego wniosku do podmiotu właściwego, zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 k.p.a. Przepisy k.p.a. można stosować w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej tylko wtedy, gdy tak stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 16 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się od momentu wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź umorzenia postępowania o jej udostępnienie, a nie od chwili wpłynięcia wniosku.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że - jak wynika z odpowiedzi na skargę - Minister Rozwoju i Finansów nie posiada decyzji o dokonaniu wpisu do rejestru pośredniczących podmiotów tytoniowych, w których zawarte są informacje dotyczące formy złożonego zabezpieczenia akcyzowego. Decyzje te - jak wskazał organ - wydaje organ podatkowy w pierwszej instancji i to on jest ich dysponentem. Minister nie posiada również wniosków o wpis do rejestru PTT, które zawierają wnioskowane przez Spółkę informacje.

Ten stan rzeczy potwierdził pełnomocnik organu obecny na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. wyjaśniając, że Minister Rozwoju i Finansów nie posiada wniosków i decyzji wydawanych w przedmiocie wpisu do rejestru PTT i w związku z tym nie ma wnioskowanych danych dotyczących rodzaju zabezpieczenia akcyzowego pośredniczących podmiotów tytoniowych. Stwierdził, iż aby uzyskać szczegółowe dane, które były przedmiotem wniosku, Minister musiałby zwrócić się o udzielenie takich informacji do właściwych naczelników urzędów celnych, a obecnie do właściwych organów krajowej administracji skarbowej.

Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy o podatku akcyzowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 20d u.p.a. we wniosku o wpis do rejestru pośredniczących podmiotów tytoniowych, podmiot ubiegający się o wpis obowiązany jest przedstawić proponowane zabezpieczenie akcyzowe. We wniosku tym podmiot powinien podać rodzaj, formę i wysokość proponowanego zabezpieczenia akcyzowego stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie wniosków dotyczących rejestracji pośredniczących podmiotów tytoniowych (Dz. U. 2015, poz. 2349). Wnioski, o których mowa powyżej, kierowane są do właściwych naczelników urzędów celnych, którzy wydają decyzje administracyjne w przedmiocie wpisu do rejestru pośredniczących podmiotów tytoniowych (art. 20a ust. 4 u.p.a.). W myśl art. 20f ust. 1 u.p.a. decyzja o dokonaniu wpisu do ww. rejestru zawiera - obok danych dotyczących pośredniczącego podmiotu tytoniowego i prowadzonej działalności - formę i termin obowiązywania zabezpieczenia akcyzowego.

Zgodnie z art. 20a ust. 3 u.p.a. rejestr pośredniczących podmiotów tytoniowych jest publikowany na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a następnie w odpowiedzi na skargę, Minister Rozwoju i Finansów tego rejestru nie publikuje. Do publikacji przedmiotowego rejestru upoważniony został Dyrektor Izby Celnej w [...] (zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym do dnia 28 lutego 2017 r.; od dnia 1 marca 2017 r. rejestr PPT jest publikowany przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej albo upoważniony przez niego organ - jak stanowi art. 20a ust. 2 u.p.a. zmieniony przez art. 14 pkt 13 lit. a ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - Dz. U. poz. 1948 ze zm.). Wpis do rejestru pośredniczących podmiotów tytoniowych, w myśl art. 20a ust. 8 u.p.a., powinien zawierać dane dotyczące podmiotu i prowadzonej przez ten podmiot działalności, o których mowa w art. 20d pkt 1, z wyłączeniem adresu zamieszkania, jeżeli nie jest on taki sam jak adres miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Dyspozycja art. 20a ust. 8 u.p.a. wskazuje zatem, że ustawodawca ograniczył informacje zawarte w rejestrze jedynie do danych dotyczących podmiotu oraz prowadzonej przez niego działalności, nie przewidując publikacji w rejestrze danych dotyczących formy zabezpieczeń akcyzowych. Czym innym jest bowiem to, jakie dane powinien zawierać wniosek o wpis do rejestru PPT, a czym innym to, jakie elementy zawiera rejestr tych podmiotów. Dane z wniosku o wpis, wymagane na podstawie art. 20d u.p.a., mają bowiem dostarczyć informacji o podmiocie, w szczególności wpływających na określenie zabezpieczenia akcyzowego i potrzebę prawidłowego działania tego podmiotu jako pośredniczącego podmiotu tytoniowego. Rejestr, zawierający dane, o których mowa w art. 20a ust. 8 u.p.a., ma natomiast służyć upublicznianiu danych podmiotów, które prowadzą działalność gospodarczą jako pośredniczące podmioty tytoniowe w celu ochrony ich kontrahentów.

Z powyższego wynika, że Minister Rozwoju i Finansów w istocie nie dysponuje informacjami wnioskowanymi przez skarżącą Spółkę. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w odpowiedzi na wcześniejszy wniosek Spółki z dnia [...] sierpnia 2016r. organ udzielił odpowiedzi, że pośredniczące podmioty tytoniowe uwidocznione na liście PPT złożyły zabezpieczenie akcyzowe w formach: gwarancji bankowej, depozytu, weksla w gotówce (pismo z dnia [...] września 2016 r.). Udzielenie tak ogólnej, zbiorczej odpowiedzi nie pozwala na wysnucie wniosku, że organ posiada szczegółowe dane w odniesieniu do każdego z pośredniczących podmiotów tytoniowych w sytuacji, gdy jak sam stwierdza, aby je uzyskać musiałby wystąpić do poszczególnych organów terenowych, miejscowo właściwych ze względu na siedzibę podmiotów działających jako PPT.

Zaznaczyć należy, że istotą obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznej jest szybkość postępowania. Przepisy u.d.i.p. przewidują bowiem własne, krótsze od powszechnie obowiązujących terminy do podejmowania rozstrzygnięć w wypadku wystąpienia do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji. Chodzi bowiem o to, aby zainteresowany uzyskał żądaną informację "bez zbędnej zwłoki", "nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku" (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Kierując wniosek do organu niewłaściwego, który żądanej informacji nie posiada, wnioskodawca nie może oczekiwać, że organ ten będzie starać się pozyskać te informacje od innych organów, które nimi faktycznie dysponują. Taki sposób procedowania w sposób nieuzasadniony wydłużałby przewidziany w u.d.i.p. termin załatwiania spraw, a co więcej godziłby w zasadę wyrażoną w art. 4 ust. 3 u.d.i.p., że do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w jej posiadaniu.

Oczywistym jest, że Minister Rozwoju i Finansów, któremu podporządkowane były organy administracji celnej, a obecnie organy krajowej administracji skarbowej, ma możliwość uzyskania wnioskowanych przez Spółkę informacji od właściwych organów. Mogłoby to jednak prowadzić do sytuacji, w których wnioski o udostępnienie informacji publicznej kierowane byłyby - co do zasady - do naczelnych organów administracji publicznej, z pominięciem podporządkowanych im organów niższego szczebla. Nie taki był w istocie cel ustawodawcy, który nie utożsamił pojęcia "podmiot obowiązany do udostepnienia informacji publicznej" z pojęciem "naczelny organ administracji publicznej", ale rozszerzył krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji tak, aby każdy podmiot władzy publicznej (podmiot wykonujący zadania publiczne), który taką informację posiada, ją udostępnił.

Konkludując Sąd stwierdza, że skoro Minister Rozwoju i Finansów nie posiadał w dacie wniesienia wniosku żądanej informacji publicznej, powinien poinformować o tym skarżącą Spółkę oraz ewentualnie wskazać organ lub organy, które taką informacją faktycznie dysponują (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Minister nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, której de facto nie posiadał. Decyzję odmowną organ jest zobowiązany wydać wówczas, gdy wnioskowaną informacją dysponuje, lecz stwierdza, że dostęp do niej podlega ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. (art. 16 u.d.i.p.). Z tego względu obie wydane w sprawie decyzje podlegały eliminacji z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem art. 16 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Zważywszy, że powodem uchylenia decyzji były omówione wyżej względy procesowe, na obecnym etapie Sąd nie oceniał merytorycznych zarzutów skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie Minister Rozwoju i Finansów uwzględni dokonaną ocenę prawną i podejmie stosowne działania na gruncie u.d.i.p.

Końcowo, odnosząc się do złożonego na rozprawie oświadczenia pełnomocnika skarżącej Spółki o cofnięciu skargi w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do udzielenia informacji o wysokości udzielanych zabezpieczeń akcyzowych stwierdzić należy, że nie może ono mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem zaskarżenia pozostaje bowiem decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie odmowy dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] września 2016 r., który dotyczył rodzaju zabezpieczeń akcyzowych, a nie dodatkowo ich wysokości. Trafnie zwrócił na to uwagę organ w uzasadnieniu ww. decyzji.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania - obejmujących wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej odpowiadające stawce minimalnej (480 zł) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) - Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).