Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1937/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 3 ust. 2 w związku z § 2 pkt 5, § 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka jawna - następcy prawnego [...] Sp. z o.o. Sp. k. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1274/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. [...] Spółka jawna, jako następcy prawnego [...] Sp. z o.o. Sp. k., na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] w Krakowie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1274/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta Krakowa, dalej także: "Prezydent", na podstawie art. 59 ust. 1, 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej także: "upzp" lub "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", ustalił, na wniosek [...] Sp. z o.o. Sp. k., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma segmentami nadziemnymi oraz jednokondygnacyjnym garażem podziemnym, wewnętrznego układu komunikacyjnego z terenowymi miejscami postojowymi na działkach nr A/1, A/3, A/4 obręb [...] przy ul. P. w Krakowie oraz umorzył postępowanie dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu na działkach nr B/1 i A/4 obr. [...].

Odwołanie od decyzji organu I instancji, w ustawowym terminie, złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. P. [...] reprezentowana przez r.pr. R. K. zaskarżając ją w całości.

Dnia [...] lutego 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wpłynęło pismo inwestora [...] Sp. z o.o. Sp. k. reprezentowanego przez r. pr. A. B. stanowiące odpowiedź na zarzuty odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...]. Inwestor wniósł o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, dalej także: "SKO", decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...],

I. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części:

1) obejmującej załącznik nr 1 pkt II ppkt 5 lit. a tiret pierwsze w zakresie słów: "(po zrealizowaniu, odbiorze końcowym i przejęciu przez MPWiK S.A. do eksploatacji ww. wodociągu 0 225 mm PE), na warunkach określonych przez dysponenta sieci." i w tym zakresie orzeka w następujący sposób:

"na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Projektowana sieć wodociągowa 0 225mm PE w ul. P.(o której mowa w punkcie 2 informacji technicznej L.dz. ITT/II-O/10853/2016 z dnia 22.04.2016 r.) została zrealizowana i w chwili obecnej stanowi własność MPWiK S.A.";

2) obejmującej załącznik nr 1 pkt II ppkt 5 lit. a tiret trzecie i w tym zakresie orzeka w następujący sposób:

"Istnieje możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do miejskiej sieci ciepłowniczej: 2 x DN 100 zlokalizowanej na zachód od planowanej inwestycji, 2 x DN 80, która przebiega na południowy - zachód od ww. działek";

II. w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. P. [...] w Krakowie, zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 138 § 2 i 2b K.p.a. w zw. z art. 136 § 2 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez przekroczenie przez organ II instancji zakresu orzekania ze względu na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśniającego bez zgody wszystkich stron w sytuacji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 upzp w zw. z § 3 w zw. z § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 oraz § 5, § 6 i § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego wynikające z braku właściwego ustalenia frontu działki, określenie obszaru analizowanego w odległości 2[...] m od granic terenu inwestycji zamiast ok. 76,5 m od granic terenu inwestycji i przeprowadzenie w wadliwie wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

b) art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości znacznie większej niż minimalna bez żadnego uzasadnienia i określenie w ramach tak wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego wszystkich parametrów zabudowy nieruchomości,

c) art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w zw. z § 3, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wykonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej pod z góry założone parametry wskazane przez Zespół Urbanistyczny w załączniku nr 14 do protokołu z dnia a późniejsze dokumenty w postaci analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 22.06.2018 r. i notatki służbowej z dnia 25.03.2019 r. służyły jedynie wytworzeniu "uzasadnienia" dla przyjętych odgórnie parametrów, o czym świadczy grupowanie w pary różnych działek zabudowanych, pomijanie części zabudowanych nieruchomości położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym, wyliczanie parametrów dla dowolnie wyodrębnionych grup zabudowy itd.

d) art. 60 ust. 4 upzp w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1 upzp w zw. z art. 2 pkt. 1 upzp w zw. z § 5, 6 i 7 rozporządzenia poprzez samodzielne uzupełnienie przez organ II instancji uzasadnienia analizy oraz samodzielne sporządzanie analizy urbanistyczna - architektonicznej w zakresie części wskaźników urbanistycznych bez wymaganego udziału urbanisty spełniającego wymagania ustawowe.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania – [...] Sp. z o.o. Sp. k. w Krakowie w piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2019 r. wniosła o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę.

Sąd stwierdził, że analiza architektoniczno-urbanistyczna wykonana przez inspektora M. M.-A. - wraz z jej uzupełnieniem w toku postępowania odwoławczego – nie odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a w konsekwencji wydane na jej podstawie decyzje organów I i II instancji są wadliwe i podlegają uchyleniu.

Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej obszar analizowany określono w odległości 234 m od terenu inwestycji a określono go jako trzykrotność nadmiernie rozciągniętego frontu działek (nr A/1, A/3 , A/4 i części działki nr B/1 ) od strony działki drogowej nr B/1. Wyznaczenie obszaru analizowanego w ten sposób, w odległości znacznie większej od minimalnej, bez racjonalnego uzasadnienia - prowadziło do wadliwie i arbitralnie wyznaczonych parametrów zabudowy nieruchomości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy i ponownym sporządzaniu analizy należy mieć na uwadze, że nie jest dopuszczalne wyznaczenie, jako frontu działki tych części działki przylegających bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, z których nie jest planowany główny wjazd lub wejście na działkę. Granice obszaru analizowanego wyznaczone w odległości istotnie większej od minimalnej określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia należy przekonująco uzasadnić. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma, bowiem na celu harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy i dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, aby zagwarantować ład przestrzenny zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Sąd podniósł, że w odpowiedzi na zapytanie organu II instancji w notatce służbowej z dnia 25 marca 2019r. (k – 1554-1556 akt adm.) autorka analizy nie wyjaśniła w przekonujący sposób, dlaczego wyznaczono obszar analizowany w odległości zdecydowanie większej niż wymagają tego przepisy rozporządzenia. Autorka analizy używa wyłącznie pojęć ogólnych, bez odniesienia do konkretnych okoliczności sprawy. W notatce mowa o "uwarunkowaniach przestrzennych i lokalizacyjnych inwestycji" "wymogach zachowania ładu przestrzennego" i "istniejącym układzie urbanistycznym" bez odniesienia się do konkretnych cech urbanistycznych badanego i opisywanego terenu. Zdaniem Sądu, można odnieść wrażenie, że jedynie "faktyczna wielkość terenu inwestycji" była decydującym kryterium ustalenia obszaru analizowanego. Kwestie te wymagają nadal szczegółowego wyjaśnienia. Wbrew ocenie Kolegium, nie przedstawiono konkretnych argumentów, w jaki sposób rozszerzenie obszaru analizowanego znajduje uzasadnienie specyfiką urbanistyczną i pozostaje konieczne celem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należało wskazać i wziąć pod uwagę wszelkie względy przestrzenne, uwarunkowania urbanistyczne, wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne obszaru, w którym zlokalizowana będzie nowa zabudowa. Tego sporządzonej analizie urbanistycznej i pismu wyjaśniającemu zdecydowanie brakuje. Próba analizy parametrów przy przyjęciu minimalnej wielkości obszaru analizowanego podjęta w piśmie wyjaśniającym z dnia 25 marca 2019 r. jest zbyt skrótowa i pobieżna, by mogła stanowić podstawę trafnych ustaleń faktycznych w sprawie. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego ma znaczenie dla wyliczeń średnich wskaźników zabudowy.

Sąd wskazał, że rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość ustalenia poszczególnych parametrów w sposób inny niż średnia wartość na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4), jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny – dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Sąd uznał, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza jest wadliwa również z tego względu, że powiela ona stanowisko Zespołu Urbanistycznego powołanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, zawarte w Załączniku nr 14 do protokołu nr 23 z dnia 21 czerwca 2018 r. (k. 1225 – 1229) , który "zatwierdził" parametry inwestycji dokonując ich ustaleń w trakcie posiedzenia. Ustalenia te zostały "szczegółowo rozwinięte i uzasadnione, wraz ze wskazaniem uwarunkowań przestrzennych, z których wynikają" (k. 1229 akt adm.) w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej i w jej wynikach. Analiza znajdująca się w aktach sprawy sporządzona została dzień później 22 czerwca 2018 r (k. 1231-1157 akt administracyjnych). Ze stanowiska Zespołu Urbanistycznego znajdującego się w aktach wynika, że już na tym etapie ustalono warunki zabudowy, które następnie zostały niemal dosłownie "przepisane" w sporządzonej przez urbanistę analizie urbanistyczno-architektonicznej. To może sugerować, że analiza nie spełnia wymagań wynikających z wymienionego wcześniej rozporządzenia, dlatego, że jej autorka insp. M. M.-A. miała jedynie uzasadnić parametry nowej zabudowy przyjęte przez Zespół Urbanistyczny.

Sąd podkreślił, że tego rodzaju sekwencja czynności, gdzie najpierw parametry nowej zabudowy ustala (przyjmuje) zespół urbanistyczny - podmiot nieznany ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani innym przepisom prawa powszechnie obowiązującego - a następnie urbanista w analizie uzasadnia przyjęcie takich a nie innych parametrów nie może zostać zaakceptowana. Zespół urbanistyczny funkcjonuje jedynie na podstawie wewnętrznych ustaleń i w ramach Urzędu Miasta i nie jest podmiotem wyposażonym ustawowo w kompetencje do uzgadniania lub opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zespół nie może zastępować organu, może co najwyżej pełnić rolę doradczą, a to nie zwalnia organu od obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu decyzji własnej argumentacji.

Istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy. W ocenie Sądu, analiza taka nie została w niniejszej sprawie prawidłowo dokonana. W istocie sporządzona analiza przeprowadzona jest w taki sposób, aby uzasadnić dopuszczalność przyjęcia parametrów zabudowy objętych wnioskiem inwestora, a następnie ustaleniami Zespołu. Rozszerzenie obszaru analizy było w tym pomocne.

Sąd stwierdził także, że nie jest dopuszczalne ustalanie warunków zabudowy dla jednego tylko budynku, gdy w istocie chodzi o budowę większej ilości budynków połączonych garażem podziemnym. Inwestor w pierwotnym wniosku z dnia 7 września 2016 r domagał się ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia: "Budowa dwóch budynków wielorodzinnych mieszkalnych z jednokondygnacyjnym garażem podziemnym na działkach A/1, A/2 obr. [...], wewnętrznego układu komunikacyjnego z terenowymi miejscami postojowymi, wraz z budową wjazdu z działki B/1 przy ul P. w Krakowie ". Wbrew temu wydane decyzje organów I i II instancji oraz sporządzona wcześniej analiza dotyczy: "budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma segmentami nadziemnymi oraz jednokondygnacyjnym garażem podziemnym ...". Taki sposób określenia zakresu inwestycji jest nieprawidłowy.

Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jeżeli zatem mamy do czynienia z wieloma obiektami, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach, to fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu. Są to odrębne obiekty budowlane jedynie funkcjonalnie ze sobą związane. W tym sensie nie może być traktowany, jako jeden budynek zespól obiektów (dwa lub więcej), niepołączonych ze sobą częściami naziemnymi w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, że jest to jeden obiekt w sensie architektonicznym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1064/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 49/18).

Pogląd o konieczności przyjęcia odrębności budynków nawet w przypadku ich połączenia kondygnacją podziemną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził w wyrokach wydanych w sprawach sygn. II SA/Kr 25/16, II SA/Kr 1043/18 i II SA/Kr 1117/19. We wszystkich tych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylał decyzje organów obu instancji ustalające warunki zabudowy dla "budynku" składającego się z "segmentów" połączonych garażem podziemnych. W uzasadnieniach wszystkich tych wyroków przedstawione zostało jednoznaczne stanowisko, że połączenie budynków kondygnacją podziemną, oznacza jedynie funkcjonalne ich powiązanie, a nie przesądza o rodzaju inwestycji. W związku z tym obiekty niepołączone nad powierzchnią ziemi, a połączone kondygnacją podziemną stanowią odrębne budynki. Wadliwość ta wymagała przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy od nowa, dla inwestycji, której nazwa zostanie określona prawidłowo, ponieważ ma to wpływ na ustalenie parametrów przyszłej zabudowy, a także dla kolejnych etapów procesu inwestycyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Krakowie. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich błędną wykładnię lub błędne zastosowanie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 ust. 1 a), c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1[...] § 1 P.p.s.a w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej także: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy analiza urbanistyczno-architektoniczna zawiera takie same parametry jak zaakceptowane przez Zespół Urbanistyczny, a obszar analizowany wyznaczony został w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to okoliczność taka przesądza, iż nie zostały spełnione warunki określone wart. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy ww. przepis tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ustanawia tego rodzaju negatywnych przesłanek dla ustalenia warunków zabudowy, a co w konsekwencji - pomimo prawidłowo wykonanej analizy urbanistycznej - skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi uczestnika - Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2019 r. (znak [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (dalej: "decyzja SKO") oraz uchyleniem decyzji SKO wraz z poprzedzającą decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2018 r. (nr [...]) (dalej; " decyzja Prezydenta Miasta Krakowa"),

2. art. 145 § 1 ust. 1 a), c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1[...] § 1 P.p.s.a w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588,) dalej także: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury", w tym w szczególności § 2 pkt 4 i pkt 5 oraz § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, poprzez ich wadliwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna rzekomo określała granice obszaru analizowanego w odległości istotnie większej od minimalnej, co samo w sobie miałoby przesądzać, iż analiza taka nie odpowiada wymogom prawa, pomimo że sposób wykonania analizy został należycie uzasadniony i usprawiedliwiony warunkami przestrzennymi w analizowanym obszarze, a przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie określają maksymalnych granic obszaru analizowanego lecz granice minimalne, ani specjalnych wymogów, w zakresie sposobu uzasadniania przyjęcia obszaru analizowanego powyżej wartości minimalnych, co w konsekwencji - pomimo prawidłowo wykonanej analizy urbanistycznej - skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi uczestnika – Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] na decyzję SKO i uchyleniem tej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Krakowa,

3. art. 145 § 1 ust. 1 a), c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1[...] § 1 P.p.s.a w zw. z art. 1 P.p.s.a w zw. z art. 60 ust. 4 oraz art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 506), przepisów Zarządzenia Nr 336/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 lutego 2019 r. w sprawie powołania Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego oraz poprzedzającego je Zarządzenia Nr 3654/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2014 r. w sprawie powołania Zespołu Urbanistycznego, poprzez wynikające z błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania ww. przepisów przyjęcie, że analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona wadliwie z uwagi na fakt, że zdaniem WSA w Krakowie została ona rzekomo sporządzona nie przez uprawniony organ lecz przez Zespół Urbanistyczny, którego ustalenia rzekomo zostały jedynie "przekopiowane" przez insp. mgr inż. arch. M. M.-A. do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, pomimo że okoliczności takie nie wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, lecz są powtórzeniem bezzasadnych i gołosłownych twierdzeń uczestnika - Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] zawartych w skardze tego uczestnika na decyzję SKO, a ponadto tryb działania Zespołu Urbanistycznego nie pozwala na przyjęcie zastosowanej przez WSA w Krakowie rzekomej sekwencji zdarzeń przy opracowywaniu analizy urbanistycznej, natomiast zbieżność wniosków Zespołu Urbanistycznego oraz analizy architektoniczno-urbanistycznej nie stanowi bynajmniej żadnego dowodu na przyjętą przez WSA w Krakowie tezę, co w konsekwencji - pomimo prawidłowo wykonanej analizy urbanistycznej – skutkowało bezzasadnym przyjęciem przez WSA w Krakowie, iż decyzja SKO oraz decyzja Prezydenta Miasta Krakowa obarczone są wadą, a w efekcie uwzględnieniem skargi uczestnika Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] na decyzję SKO i uchyleniem tej decyzji wraz z poprzedzającą decyzją Prezydenta Miasta Krakowa,

4. art. 145 § 1 ust. 1 a), c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1[...] § 1 P.p.s.a w zw. z art. 1 P.p.s.a w zw. z § 2 pkt 5, § 3 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w analizie urbanistyczno-architektonicznej wyznaczono zbyt szeroki front działki oraz zbyt duży obszar analizowany, pomimo że poszerzenie obszaru analizowanego było w pełni uzasadnione specyfiką urbanistyczną oraz zasadą dobrego sąsiedztwa i pozwalało (a nawet wymagało) na dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania nie tylko na działkach bezpośrednio graniczących z działkami stanowiącymi przedmiot decyzji o warunkach zabudowy, gdyż objęcie analizą obszaru wyznaczonego w wielkości minimalnej byłoby nieprawidłowe i nie pozwalałoby na prawidłowe i zgodne z warunkami urbanistycznymi dla tego obszaru ustalenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co w konsekwencji - pomimo prawidłowo wykonanej analizy urbanistycznej - skutkowało bezzasadnym przyjęciem przez WSA w Krakowie, iż decyzja SKO oraz decyzja Prezydenta Miasta Krakowa obarczone są wadą, a w efekcie uwzględnieniem skargi uczestnika - Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] na decyzję SKO i uchyleniem tej decyzji wraz z poprzedzającą decyzją Prezydenta Miasta Krakowa,

5. art. 145 § 1 ust. 1 a), c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1[...] § 1 P.p.s.a w zw. z art. 1 P.p.s.a w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, dalej jako "Prawo budowlane") poprzez błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że obiekty niepołączone nad powierzchnią ziemi, a połączone kondygnacją podziemną stanowią odrębne budynki, a decyzja organu o warunkach zabudowy nie określa precyzyjnie inwestycji skarżącego oraz nie uwzględnia wszystkich budynków, podczas gdy w decyzji tej wyraźnie i precyzyjnie wskazano, iż chodzi o jeden budynek wielorodzinny, którego cechy i parametry zostały określone w pełni prawidłowo i zgodnie z zakresem planowanej inwestycji skarżącego, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym przyjęciem przez WSA w Krakowie, iż decyzja SKO oraz decyzja Prezydenta Miasta Krakowa obarczone są wadą, a w efekcie uwzględnieniem skargi uczestnika - Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] na decyzję SKO i uchyleniem tej decyzji wraz z poprzedzającą decyzją Prezydenta Miasta Krakowa,

6. art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie przez WSA w Krakowie, polegające na braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym także, braku udzielenia należytych wskazań co do dalszego postępowania, bowiem WSA w Krakowie:

- nie wskazało żadnych argumentów mogących potwierdzać nieprawidłowość procedury związanej z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ale nie uzasadniło również w żaden sposób tezy jakoby to Zespół Urbanistyczny, a nie mgr inż. arch. inspektor M. M.-A. miał być autorem analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

- nie wskazało precyzyjnie na jakiej podstawie faktycznej i prawnej przyjęło, że parametry przyszłej zabudowy nie odpowiadają obowiązującym przepisom, poprzestając tylko na ogólnikowych zaleceniach jakoby analiza w tym zakresie powinna być dokładniejsza czy bardziej wyczerpująca, co nie pozwala na ustalenie jakich konkretnie elementów w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej jest brak, tymczasem analiza urbanistyczno-architektoniczna jest dokumentem odnoszącym się do uwarunkowań przestrzennych określonego obszaru analizowanego (istniejącej zabudowy), który jest sporządzany przez osobę dysponującą specjalistyczną wiedzą (urbanistę lub architekta), a okoliczność, że przepisy nie regulują sposobu (treści) sporządzania takiej analizy powoduje, że ewentualne zastrzeżenia WSA w Krakowie powinny być na tyle skonkretyzowane, aby ich adresat mógł je zrozumieć i się do nich zastosować, zwłaszcza że WSA w Krakowie nie neguje, iż to organ pierwszej instancji (a nie Zespół Urbanistyczny) wydał decyzję o warunkach zabudowy, a analiza architektoniczno-urbanistyczna została stworzona (przez inż. arch. inspektor M. M.-A., a nie Zespół Urbanistyczny).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. P. [...] w Krakowie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 27 lipca 2021 r. zawiadomiono strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. [...] Spółka jawna (poprzednio [...] Sp. z o.o. Sp. k.) poinformowała o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pełnomocnik Wspólnoty poinformował, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Zarządzeniem z dnia 2 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Pismem z dnia 28 października 2021 r., Wspólnota Mieszkaniowa, w związku z zawiadomieniem o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, przedstawiła stanowisko przed posiedzeniem niejawnym. Wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na jej bezzasadność. Podtrzymała w całości dotychczasowe stanowisko przedstawione w sprawie. Wniosła o zasądzenie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej kosztów postępowania.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przed merytorycznym odniesieniem się do podniesionych zarzutów, konieczne jest spostrzeżenie, że podstawy kasacji nie zostały sformułowane precyzyjnie. Z art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacji i je określić, przy czym zarzut naruszenia prawa materialnego można oprzeć na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, zaś naruszenie przepisów postępowania powinno wskazywać, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem wnosząca kasację sformułowała sześć zarzutów nie precyzując, czy poszczególne zarzuty mają charakter procesowy, czy materialny. O takim sprecyzowaniu nie świadczy przecież poprzedzające wszystkie zarzuty jedno stwierdzenie o zarzuceniu naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Także rodzaj naruszenia nie został jasno określony. Wnosząca kasację wskazała, że naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię lub błędne zastosowanie, dodając, że naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest wykluczone sformułowanie w jednej jednostce redakcyjnej, czyli w jednym zarzucie skargi kasacyjnej, zarówno zwrotów o kwestionowaniu stanowiska procesowego, jak i materialnego. Niektóre problemy mają przecież aspekt materialny i procesowy. Nadto, skutkiem uchybień procesowych bywają naruszenia materialne. Można także odnotować sytuacje, w których naruszenie materialne skutkuje naruszeniem przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Jednak w razie takiego łączenia zarzutów procesowych i materialnych w jednej jednostce redakcyjnej skargi kasacyjnej, powinna być przez wnoszącego kasację wyraźnie wskazana granica poszczególnych wypowiedzi o charakterze procesowym i materialnym.

Takich precyzyjnych sformułowań w poszczególnych zarzutach zabrakło.

Niezależnie od tego możliwe jest merytoryczne odniesienie się do podstawowych zagadnień przewijających się w podstawach kasacji.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że doszło do naruszenia w zakresie sporządzenia analizy urbanistycznej. Naruszenie to polegało na błędnej wykładni § 3 ust. 2 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej także: "rozporządzenie". Wbrew stanowisku organów, uznaniowość organu związana z wyznaczeniem obszaru analizowanego nie obejmuje swobody w ustaleniu szerokości frontu działki. Front działki jest pojęciem jednoznacznie zdefiniowanym w § 2 pkt 5 rozporządzenia. Uwzględnienie, przy obliczaniu szerokości frontu działki, części działki nie stanowiących frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 stanowi, co do zasady, naruszenie tego przepisu, skutkujące niewłaściwym zastosowaniem § 3 ust. 2, tj. niewłaściwym wyznaczeniem obszaru analizowanego (por. powołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15).

Co prawda, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, co oznacza, że w sposób sztywny określone są jedynie granice minimalne. Jednak wyznaczenie ponad rozmiary minimalne powinno być wyjątkiem od zasady (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07).

Nie można zaś mówić o właściwym zastosowaniu dyspozycji § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdy błędnie została określona, tak jak w niniejszej sprawie, granica minimalna obszaru analizowanego.

W wyniku nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, nie jest możliwe przeprowadzenie poprawnej analizy wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Natomiast w myśl § 9 ust. 2, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Według zaś art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Celem tych przepisów jest wykonanie projektu decyzji, w tym także wyników analizy stanowiących załącznik do projektu decyzji, przez osobę legitymująca się wiedzą specjalistyczną. Z uprawnieniem autora projektu wiąże się samodzielność tej osoby, rozumiana jako niezależność od innych osób.

Urbanista wykonujący analizę, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, ma prawo, a nawet obowiązek korzystania z dorobku teoretycznego i praktycznego w dziedzinie urbanistyki. Dotyczy to oczywiście także dorobku naukowego i praktycznego wprost nawiązującego do szczególnej, wyjątkowej jednostki urbanistycznej, jaką jest miasto Kraków.

Korzystając z wiedzy opartej na tym dorobku, ale samodzielnie ustalając i oceniając sytuację faktyczną i prawną w analizowanej sprawie, urbanista formułuje wnioski z analizy oraz konstruuje projekt decyzji rozstrzygającej złożony wniosek.

W świetle powyższych uwag jest oczywiste, że projekt sporządzony niesamodzielnie, ale w wykonaniu zaleceń innych osób nie spełnia wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceny tej nie zmienia fakt, że ewentualne zalecenia, czy też narzucone parametry inwestycji, pochodzą od osób także posiadających wiedzę specjalistyczną i uprawnienia w dziedzinie urbanistyki.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że czynności dokonywane w niniejszej sprawie, w której urbanista wykonał zalecenia Zespołu Urbanistycznego, nie mogą zostać zaakceptowane.

Jak Sąd trafnie zauważył, podmiot w postaci zespołu urbanistycznego powoływanego przez organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy, nie został przewidziany w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalsze uwagi poprzedzić trzeba zastrzeżeniem, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zarządzenie Nr 3645/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2014 r. w sprawie powołania Zespołu Urbanistycznego oraz zarządzenia zmieniające to zarządzenie, tj. zarządzenie Nr 2330/2015 i Nr 1957/2018. W związku z tym, ocenie nie podlega legalność przyznania Zespołowi określonych kompetencji w ramach funkcjonowania Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa.

Ocenić należało jednak rzeczywistą rolę, jaką w wydaniu zaskarżonej decyzji odegrały ustalenia dokonane w trakcie prac Zespołu Urbanistycznego związanych z rozpoznaniem wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla spornego zamierzenia inwestycyjnego.

Jak powyżej zasygnalizowano, procedura przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz jej wydania, w indywidualnej sprawie wszczętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, została ustawowo unormowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie przewiduje ona żadnych kompetencji dla podmiotów innych, niż osoba wskazana w art. 60 ust. 4 oraz organ wskazany w art. 60 ust. 1.

Nie jest więc możliwe zaaprobowanie udziału w postępowaniu, polegającym na wpływaniu na czynności procesowe, powołanego przez organ, Zespołu Urbanistycznego.

Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, treść stanowiska Zespołu Urbanistycznego, treść opinii urbanistycznej, a także sekwencja wydarzeń związanych ze sporządzeniem analizy wskazują, że co najmniej niektóre parametry inwestycji zostały w rzeczywistości ustalone przed sporządzeniem analizy urbanistycznej.

Do rozważań Sądu pierwszej instancji w tym zakresie dodać można, że na procesową rolę, w postępowaniach indywidualnych, Zespołu Urbanistycznego, powołanego zarządzeniem Nr 3645/2014, wskazuje treść § 1 tego zarządzenia. Określając cel powołania Zespołu wskazano, że chodzi o przygotowanie merytorycznych rozstrzygnięć z zakresu warunków zabudowy. Podkreślić trzeba, że sam Zespół, w stanowisku odnoszącym się do szeregu postępowań indywidualnych, w tym także do postępowania w niniejszej sprawie (protokół Nr 23 z dnia 21 czerwca 2018 r.), nie tylko ustalił określone parametry inwestycji, ale także stwierdził, że stanowisko będzie rozwinięte w treści analiz urbanistyczno-architektonicznych i ich wynikach. W załączniku Nr 14 do protokołu Nr 23 stwierdzono zaś, że szczegółowe rozwinięcie i uzasadnienie ustaleń jw. (a więc ustaleń co do parametrów) formułowanych w trakcie posiedzenia Zespołu Urbanistycznego wraz ze wskazaniem uwarunkowań przestrzennych z których wynikają, zostanie zawarte w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Ponadto, w części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 listopada 2018 r. ustalającej warunki zabudowy, po scharakteryzowaniu Zespołu powołanego zarządzeniem nr 3545/2014, autorka analizy wprost stwierdziła (strona 2), że z uwagi na określone w zarządzeniu kompetencje, Zespół w sposób czynny uczestniczy w opracowaniu analiz urbanistyczno-architektonicznych w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy.

Ustalenia Zespołu zostały zatem określone, jako determinujące, przez autora analizy urbanistycznej. Taka relacja między stanowiskiem Zespołu, a analizą urbanistyczną świadczy o naruszeniu art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji nie są zasadne zarzuty materialne i procesowe skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, według którego, definicja budynku zawarta w art. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane determinuje kwalifikacje planowanych w niniejszej sprawie obiektów. O charakterze zamierzenia inwestycyjnego nie świadczy terminologia, ale rzeczywiste cechy planowanej inwestycji. Wbrew terminologii użytej w decyzji o warunkach zabudowy, przedmiotem wniosku nie jest budowa budynku mieszkalnego z dwoma segmentami nadziemnymi, ale dwa budynki.

Są to obiekty trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadające fundamenty i dach. Fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego budynku (por. powołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2A4/14). Wbrew zarzutowi nr 5 skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).

Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym. Uzasadnienie przedstawia jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Zauważyć należy, że w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, podniesiono brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także brak udzielenia należytych wskazań co do dalszego postępowania.

Tego rodzaju tezy zawierają w sobie próbę oceny prawidłowości orzeczenia. Tymczasem, z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku.

Niezależnie od tego, z poprzedzających rozważań wynika, że bezpodstawny jest zarzut niepowołania żadnych argumentów mogących potwierdzać nieprawidłowość procedury związanej z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zarzut nieuzasadnienia tezy, według której, to Zespół, a nie mgr inż. arch. M. M.-A., miał być autorem analizy urbanistycznej. Sąd pierwszej instancji zamieścił w stosownym fragmencie uzasadnienia wywód prawny określający, na czym polegała nieprawidłowość procedury związana z rolą Zespołu w wydaniu decyzji, przy czym Sąd nie kwestionował, że autorem analizy stanowiącej załącznik do projektu decyzji była mgr inż. arch. M. M.-A.

Dalsze stwierdzenia Sądu dotyczące ustaleń zawartych w analizie urbanistycznej sprowadzały się do argumentacji na poparcie tezy, według której, wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego skutkuje wadliwym przeprowadzeniem analizy, a co za tym idzie analizę tę należy powtórzyć. Poza tym, rozważania wskazujące na czym powinno polegać prawidłowe przeprowadzenie analizy, precyzowały wskazania co do dalszego postępowania.

Ocena Sądu, według której, autorka analizy nie wyjaśniła w przekonujący sposób, dlaczego wyznaczono obszar analizowany w odległości zdecydowanie większej, niż wymagają tego przepisy rozporządzenia, nie może być odczytywana w oderwaniu od generalnego stanowiska Sądu, co do wadliwego określenia szerokości frontu działki, stanowiącego punkt wyjścia dla wyznaczenia obszaru analizowanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Koszty postępowania kasacyjnego, w kwocie 240 zł, zasądzono od [...] Spółka jawna, jako następcy prawnego [...] Sp. z o.o. Sp. k., na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] w Krakowie na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).