Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1083/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16a
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) na rzecz adwokata A. P. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działający z upoważnienia Burmistrza S. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa" oraz art. 3 i art. 16a i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.), w powiązaniu z art. 25 ustawy z dnia 30 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3; z późn. zm.), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959; z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 18.06.2014 r., przez M. J. odmówił przyznania jej świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na A. J. (matkę).

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że materialno-prawną podstawę decyzji w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, oraz że z akt sprawy wynika, iż dnia 18 czerwca 2014 r. M. J. (skarżąca) złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia tytułem opieki nad niepełnosprawną matką A. J. Do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z siedzibą w W. z dnia 6 czerwca 2013 r., z którego wynika, że A. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przyznanym na czas nieokreślony. Przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy potwierdził niepodejmowanie zatrudnienia i świadczenie opieki przez skarżącą na rzecz niepełnosprawnej matki. Organ wyjaśnił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje ze względu na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej. Ma na celu częściowe zrekompensowanie rodzinie utraty źródła dochodu w sytuacji, gdy dalsze zarobkowanie członka rodziny jest nie do pogodzenia z opieką i pielęgnacją osoby niepełnosprawnej. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. — Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto zgodnie z art. 16a ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623,00 zł. Na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego organ ustalił, że dochód matki skarżącej wynosi 20183,48 zł, a pomniejszony o zapłacony podatek w kwocie 1513,00zł i zapłaconą składkę zdrowotną w kwocie 1816,50 zł - wyniósł 15 200,95 zł. Skarżąca w 2012 r. nie osiągnęła żadnego dochodu. Ustalono zatem, że łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w roku 2012 wyniósł 15200,95 zł. Miesięczny dochód rodziny za rok 2012 wyniósł: 1266,75 zł, a miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie (2 osoby) wyniósł 633,37 zł. Przesłanka o kryterium dochodowym zatem nie została spełniona.

Organ wskazał ponadto, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zdefiniowanego w art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych (zatrudnienie lub inna praca zarobkowa — oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej), oraz, że organ właściwy jest zobowiązany ustalić czy w indywidualnej sprawie miała miejsce faktyczna rezygnacja oraz czy ustalony fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związany był z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność, a nie np. z faktem ubiegania się w przeszłości o świadczenie pielęgnacyjne. Ustalono, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Na podstawie zebranej w sprawie płatności SZO ustalono, że skarżąca od listopada 2004 r. była okresowo zatrudniona na terenie Hiszpanii. Ostatnie zatrudnienie nastąpiło w okresie od 9 listopada 2009 r., do 22 stycznia 2010 r. Jak wynika z zaświadczenia z urzędu pracy skarżąca zarejestrowała się jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku od dnia 1 lutego 2010 r. Od dnia 22 kwietnia 2011 r. do 31 maja 2013 r. (okres ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności A. J.), skarżąca była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca nie była w stosunku pracy, w związku z czym, zdaniem organu nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia związana z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Od dnia 1 czerwca 2013 r. M. J. nie była już uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Na dzień 1 stycznia 2013 r. obowiązywała ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzemieniu znowelizowanym o zmiany zawarte w Dz.U. z 2012 poz. 1548., o czym skarżącą poinformowano pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. (odebranym w dniu 21.01.2013r.). W piśmie tym organ poinformował, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia maksymalnie do 30 czerwca 2013 r., przy czym data ta może być wcześniejsza niż czerwiec, bowiem wynika ona z okresu ważności orzeczenia, co w przypadku skarżącej miało miejsce w maju 2013 r. Od dnia 1 stycznia 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało i nadal przysługuje tylko osobom jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z treści orzeczenia dotyczącego stanu niepełnosprawności matki skarżącej wynika, że nie można ustalić daty od kiedy istnieje niepełnosprawność. W związku z tym faktem skarżąca nie spełniała już wówczas przesłanki do złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. W związku ze zmianą przepisu od dnia 1 stycznia 2013 r. chcąc ubiegać się o płatność świadczenia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną należało ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy uwarunkowany faktyczną rezygnacją z pracy i spełnieniem kryterium dochodowego w kwocie 623 zł netto na osobę w rodzinie.

Organ wyjaśnił następnie, że materialno-prawną podstawą decyzji w sprawie płatności specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi art. 16 a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca w dniu 26 lipca 2013 r., zawnioskowała o płatność specjalnego zasiłku opiekuńczego (w związku z uzyskaniem ponownie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki A. J. wydanym na czas nieokreślony), jednakże uzyskała odmowę z powodu braku faktycznej rezygnacji z pracy oraz przekroczenia kryterium dochodowego w oparciu o dochody za rok 2011. Decyzja ta została utrzymana w mocy na podstawie decyzji SKO z dnia 6 września 2013 r. Natomiast w odniesieniu do złożonego w dniu 18.06.2014 r., wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy, organ po analizie dokumentacji stwierdził, że nie może przyznać specjalnego zasiłku opiekuńczego, mimo iż zaistniał fakt sprawowania opieki nad osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności, ponieważ na mocy art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczego nie przysługuje, jeżeli nie nastąpiła faktyczna rezygnacja z zatrudnienia oraz nie zostało spełnione kryterium dochodowe.

Organ wyjaśnił także, że dnia 15 maja 2014 r. wszedł w życie art. 25 ustawy z dnia 30 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), zgodnie z którym w przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy zmienianej w art. 17, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie zmienianej w art. 17, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Podsumowując organ stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunków określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych i ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i z tych względów orzeczono jak w sentencji decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji M. J. stwierdziła, że jest ona niezgodna z prawem. Nie ma w niej także żadnego udokumentowania prawnego tego, dlaczego z dochodu osiągniętego w 2012 r. wyłączono inne dodatki w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, deputatu węglowego, ryczałtu energetycznego i świadczenia zdrowotnego. Skarżąca wskazała, że od dochodu odliczono tylko świadczenie zdrowotne, co w jej opinii jest krzywdzące co do innych osób, które nie mają innych dodatków w emeryturze i są na równi rozpatrywani, jak osoby, które w dochodzie oprócz świadczenia zdrowotnego mają jeszcze inne dodatki.

Skarżąca zwróciła się o podania podstawy prawnej działania polegającego na odliczeniu przez organ z dochodu tylko świadczenia zdrowotnego z pominięciem innych dodatków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu 1 instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że skarżąca do wniosku z dnia 18 czerwca 2014 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego załączyła m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 6 czerwca 2013 r. nr [...] zaliczające jej matkę A. J. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, oraz że przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji jest art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Zgodnie z tym przepisem, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ podkreślił, że warunkiem przyznania rzeczonego świadczenia jest także spełnienie kryterium dochodowego. Według art. 16a ust. 2 ustawy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty 623 zł (art. 5 ust. 2). Zadanie organu polega więc na ustaleniu, czy w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki jego przyznania, a więc:

- po pierwsze osoba niepełnosprawna musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, co w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem A. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

- po drugie opiekun osoby niepełnosprawnej musi wykazać, że nie podejmuje pracy lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej, przy czym względem tej osoby powinien obciążać wnioskodawcę obowiązek alimentacyjny.

Natomiast w kwestii wyliczenia dochodu Kolegium wyjaśniło, że za dochód osoby sprawującej opiekę, zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uważa się dochód następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie z art. 16a ust.2 specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, tj. aktualnie 623 zł.

SKO stwierdziło, że dochód wyliczono prawidłowo i również także z tego powodu wnioskowane świadczenie nie może być przyznane, gdyż dochód przekracza 623 zł na osobę. Wynosił bowiem w 2012 r. 633,37 zł na osobę. Argument strony z odwołania natomiast jest nietrafiony, ponieważ doliczanie kolejnych dodatków spowodowałoby dalsze zwiększenie dochodu ponad kwotę graniczną 623 zł. Stąd też, mimo że SKO nie neguje konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, którą skarżąca faktycznie się opiekuje i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia, powołane przepisy obligowały do orzeczenia, jak w osnowie decyzji.

SKO poinformowało dodatkowo skarżącą, że od dnia 1 listopada 2014 r. zaczyna się nowy okres zasiłkowy i nastąpi zmiana roku z którego ustala się dochody, tym rokiem będzie rok 2013. i być może wówczas skarżąca będzie spełniać warunek dochodowy.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. M. J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła organowi niedostateczne uzasadnienie prawne powziętego rozstrzygnięcia – w ocenie skarżącej organ nie wyjaśnił, dlaczego pomija się inne pobierane przez skarżącą świadczenia przy obliczaniu rocznego dochodu, a pod uwagę bierze się tylko świadczenie zdrowotne. Podniosła, że jest to niezgodne z ustaleniami Urzędu Skarbowego, który do dochodu rocznego dolicza przedmiotowe dodatki, oraz, że po odjęciu wszystkich dodatków dochód nie przekracza kwoty 623 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Ponadto stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzenie oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, doprowadziło do konstatacji, iż narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie są decyzje organów administracji wydane w związku z wnioskiem skarżącej z dnia [...] odmawiające przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie zasiłkowym liczonym od 1.11.2013 r. do 30.10.2014 r.

Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonych decyzji jest ustawa z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 567), powoływana dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 16a ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu nadanym jemu ustawą z dnia 4.04.2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. Z 2014 r., poz. 567), która weszła w życie z dniem 15.05.2014 r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r., poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, czyli zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959) kwoty 623 zł.

Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych bezspornie wynika, że matka skarżącej – A. J. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. w dniu 6 czerwca 2013 r. (nr [...]) uznana została za niepełnosprawną w stopniu znacznym, na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datowano od dnia 22.04.2011 r. (vide: orzeczenie k-20 akt). Wcześniejszym orzeczeniem matka skarżącej była uznana za niepełnosprawną w stopniu znacznym w okresie od 22.04.2011 r. do 31.05.2013 r. i w tym okresie skarżąca otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne (vide: decyzja z dnia [...] k-31 akt). Prawo do tego świadczenia wygasło w związku z zakończeniem się okresu, na jaki ustalona była niepełnosprawność, tj. z dniem 31.05.2013 r. W aktach znajdują się także dokumenty dotyczące zatrudnienia skarżącej z których wynika, że ostatnie jej zatrudnienie ustało w dniu 22.01.2010 r. oraz, że od dnia 1.02.2010 r. do dnia 22.04.2011 r. miała status osoby bezrobotnej (kwestionariusz k-5, decyzja k-7, zaświadczenie k-6). Ponadto z zaświadczenia Urzędu Skarbowego wynika, że dochód matki skarżącej w 2012 r. wyniósł 20 183,48 zł., a należny podatek 1 513 zł. (k-44). Z zaświadczenia ZUS wynika natomiast, że wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne za 2012 r. wyniosła 1816,50 zł. (k-43). Co do dochodu skarżącej w 2012 r., to oświadczyła ona, że był on zerowy (k-42).

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale z uzasadnień decyzji tych organów, zdaniem sądu nie wynika w sposób jednoznaczny co było tego powodem. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji poświęcono dużo uwagi kwestii spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia i ostatecznie można przyjąć, że organ uznał, iż tej przesłanki skarżąca nie spełnia. Jednocześnie jednak organ rozważał spełnienie przez skarżącą przesłanki nie podejmowania zatrudnienia w kontekście przepisów ustawy z dnia 4.04.2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) i po przytoczeniu treści art. 25 tej ustawy, nie odnosząc jej do ustalonych wcześniej okoliczności faktycznych, z których wynika, że skarżąca otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z powodu nie podejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką stwierdza, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z obu ustaw, tj. z ustawy o świadczeniach rodzinnych i z ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie podając wprost dlaczego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji do tej kwestii w ogóle się nie odnosi, więc nie wiadomo czy ją też rozważał i do jakich wniosków doszedł.

Ponadto organ I instancji uznał, że nie zostało w sprawie spełnione także kryterium dochodowe. Na potwierdzenie tego organ przeprowadził działanie matematyczne polegające na odjęciu od kwoty 20 183,48 zł kwoty 1513 zł. i 1816,50 zł. i w wyniku tego działania uzyskał kwotę 15 200, 95 zł. Następnie podzielił ją przez 12 i przez 2 i otrzymał kwotę 633,37 zł., która według organu jest miesięcznym dochodem w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącej jako osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki, co oznacza, że przekroczona została dopuszczalna wysokość graniczna dochodu - 623 zł. Powyższe obliczenia nie mogą być jednak podstawą wydanej przez organ I instancji decyzji ponieważ są wykonane błędnie. Błąd powstał przy wykonywaniu działania odejmowania. W wyniku tego działania uzyskuje się bowiem kwotę 16 853, 98 zł., a nie kwotę 15 200,95 zł. Także więc inny będzie wynik dzielenia. Ostatecznie po przeprowadzeniu tego działania dochód na osobę wyniesie 702.25 zł. Błąd organu I instancji został powielony w decyzji organu odwoławczego, który w uzasadnieniu stwierdził, że "dochód wyliczono prawidłowo" oraz że wynosił on w 2012 r. 633,37 zł. W tej sytuacji przyjdzie zarzucić organom naruszenie szeregu zasad postępowania administracyjnego takich, jak zasada prawdy obiektywnej, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasada przekonywania, zasada oficjalności postępowania, wyrażonych odpowiednio w art. 7,8,11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 77 § 1 kpa, a w odniesieniu do organu odwoławczego także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy zwłaszcza, znaczenie uzasadnienia decyzji. Jest ono bardzo ważnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny nie może wyręczać organu w wypełnieniu nałożonych na niego w tym względzie obowiązkach. Wskazać należy, że stosownie do postanowień art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się, jak to wyżej zaznaczono, z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Obowiązkiem organów odmawiających skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego było więc wykazanie w uzasadnieniu decyzji tego, że to przekroczenie rzeczywiście występuje, jakie jest wysokie, a przede wszystkim jak je obliczono. Jeżeli organ I instancji pomylił się, to rzeczą organu odwoławczego było naprawienie tego błędu i przedstawienie w uzasadnieniu własnej decyzji prawidłowego sposobu liczenia wysokości dochodu. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zapisaną w art. 15 kpa zobowiązany był ponownie, merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, w tym przeprowadzić obliczenia matematyczne, czego jednak nie uczynił. Podkreślić należy, że sąd nie może w tej czynności wyręczyć organu i niejako zastąpić błędne obliczenia matematyczne własnymi. Rozstrzygnięcia sądu administracyjnego mają bowiem charakter wyłącznie kasacyjny. To więc z uzasadnienia decyzji organów administracji, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, tak, jak wyżej to wskazano, musi wynikać które fakty organy uznały za udowodnione i na jakich dowodach się oparły. W niniejszej sprawie organy uznały za udowodniony fakt przekroczenia kryterium dochodowego, czego jednak nie potwierdziły przeprowadzonym dowodem. Koniecznym jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji, który w ocenie sądu w ramach własnych kompetencji będzie władny wyeliminować wszelkie błędy.

Ponadto wskazać należy, że organy nie zawarły w uzasadnieniach swoich decyzji rozważań na temat tego, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 16a ust. 3 ustawy, co w ocenie sądu byłoby pożądane dla potwierdzenia tego że, organy z należytą starannością rozpoznały wszystkie aspekty sprawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut zawarty zarówno w odwołaniu, jak i w skardze dotyczący nie podania przez organy podstawy prawnej dla takiego jak zrobił to organ, a nie sugerowanego przez skarżącą, według niej korzystniejszego sposobu liczenia wysokości dochodu – chodzi tu o art. 3 pkt 1 lit. a ustawy. To uchybienie w zestawieniu z błędnymi obliczeniami matematycznymi dotyczącymi wysokości dochodu zaakceptowanymi w obu instancjach, powoduje niewątpliwie jeszcze większe problemy ze zrozumieniem przez adresatów decyzji motywów, jakimi kierowały się organy wydając decyzje dla nich negatywną.

Sąd zwraca uwagę także na co najmniej brak konsekwencji organu odwoławczego w kwestii podania powodu odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, zwłaszcza w kontekście niejasnych argumentów organu I instancji w tym obszarze. W uzasadnieniu SKO przytacza stosowne przepisy i wymienia wynikające z nich przesłanki warunkujące przyznanie spornego świadczenia, ale nie stwierdza czy skarżąca spełnia tą dotyczącą zatrudnienia, choć zaznacza, że przesłanka ta powinna być rozpatrywana dwojako: tj. jako nie podejmowanie pracy lub rezygnacja z zatrudnienia. Co do dochodu zaś to organ stwierdził, że wyliczono go prawidłowo i "również także z tego powodu wnioskowane świadczenie nie może być przyznane, gdyż dochód przekracza 623 zł. na osobę". Nie wiadomo więc czy ostatecznie tylko kwestia wysokości dochodu jest w sprawie istotna, czy też należało badać także kwestię zatrudnienia zwłaszcza, że organ I instancji w swoim uzasadnieniu wyróżnił przez podkreślenie stwierdzenie, że nie może skarżącej przyznać wnioskowanego świadczenia, ponieważ na mocy art. 16a ust. 1 (ustępu 2 nie wymieniono) nie przysługuje ono, jeżeli nie nastąpiła faktyczna rezygnacja z zatrudnienia oraz nie zostało spełnione kryterium dochodowe, co należy odczytać jako ustalenie nie spełnienia dwóch przesłanek, z tego ta dotyczącą zatrudnienia polega tylko na braku rezygnacji z zatrudnienia, a nie jak sugeruje to organ odwoławczy także na nie podejmowania zatrudnienia.

Powyżej przedstawione uchybienia powodują, że motywy negatywnego rozstrzygnięcia przez organy obu instancji wniosku skarżącej o specjalny zasiłek opiekuńczy są niejasne. Uniemożliwia to zrozumienie, w oparciu o jakie normy prawne i jakimi kryteriami ostatecznie kierowały się organy rozpatrując tą sprawę. Jest to tym bardziej istotne, że w sprawie pomocy finansowej dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodzin, w ostatnim okresie wprowadzone zostały różne regulacje prawne i niezwykle ważne jest ustalenie przez orzekające organy i wyartykułowanie w motywach rozstrzygnięcia tego, jaka norma prawna i w jakim brzmieniu znajduje zastosowanie w konkretnym przypadku i jakie z niej wynikają przesłanki warunkujące prawo do wnioskowanego świadczenia.

Z powodu powyżej przedstawionych uchybień przepisom procesowym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa (pkt 2 sentencji). O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono zaś na podstawie art. 250 ppsa (pkt 3 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi odnośnie zasad postępowania administracyjnego i dokonać powtórnie stosownych ustaleń w celu rozstrzygnięcia sprawy, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa.