Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1650/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 492 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: art. 99 ust 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa128/16 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [A.] Sp. z o.o. w G. 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 29 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 128/16 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. we W. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: Inspektor, GIF) z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynika, że 24 grudnia 2014 r. do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Bydgoszczy (dalej: organ pierwszej instancji) wpłynął wniosek Spółki o zmianę zezwolenia z [...] października 2001 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w G. przy ul. W. [...]. Wniosek dotyczył zmiany nazwy apteki z "[M.]" na "[D.]" oraz zmiany oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki z [C.] sp. z o.o. w W. na [A.] Sp. z o.o. we W. Spółka uzasadniła wniosek faktem połączenia tych podmiotów na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.; dalej: k.s.h.), poprzez przeniesienie całego majątku [C.] sp. z o.o. w W. na [A.] sp. z o.o. we W. Do pisma z 25 maja 2015 r. Spółka załączyła odpis z Krajowego Rejestru Sądowego.

Organ pierwszej instancji decyzją z [...] czerwca 2015 r. odmówił dokonania zmiany zezwolenia udzielonego na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w G. przy ul. W. [...], w zakresie zmiany nazwy apteki z "[M.]" na "[D.]" oraz podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej z [C.] sp. z o.o. w W. na [A.] sp. z o.o. we W. W uzasadnieniu wskazał, że dokonanie zmiany zezwolenia spowodowałoby, że grupa kapitałowa, której Spółka jest członkiem, prowadziłaby piętnaście aptek, a więc przekroczyłaby granicę, o której mowa w art. 99 ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281 ze zm.; dalej: p.f.)

GIF po rozpatrzeniu odwołania Spółki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko, że art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 494 § 2 k.s.h., który wyklucza możliwość przejścia zezwolenia w wypadku, gdyby w wyniku połączenia podmiotów miało dojść do przekroczenia limitów wskazanych w tym przepisie.

WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota problemu w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w wyniku połączenia (przejęcia) przez skarżącą (spółka przejmująca) innej spółki z o.o. (spółka przejmowana) doszło do przeniesienia uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą.

WSA wyjaśnił, że sukcesja w odniesieniu do praw i obowiązków cywilnoprawnych ma charakter zupełny, inaczej kształtuje się zaś w zakresie stosunków administracyjnoprawnych. W prawie administracyjnym następstwo prawne, rozumiane jako pochodne nabycie praw i obowiązków administracyjnoprawnych jest co do zasady niedopuszczalne, co wiąże się z cechami stosunku administracyjnoprawnego, a mianowicie z osobistym, z reguły, charakterem uprawnień i obowiązków publicznoprawnych. Od generalnej zasady nieprzenoszalności praw i obowiązków administracyjnoprawnych są jednak przewidziane wyjątki. Taka ograniczona sukcesja w odniesieniu do stosunków administracyjnoprawnych została przewidziana właśnie w § 2 art. 494 k.s.h. Sukcesja administracyjnoprawna ma ograniczony charakter, co przejawia się w tym, że co do zasady na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia zezwolenia, koncesje i ulgi, lecz ograniczenie ich przejścia może wynikać z przepisów ustawy lub, gdy decyzja tak stanowi.

Z kolei art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f., w brzmieniu obowiązującym w ustalonym stanie faktycznym stanowi, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych. Artykuł 99 ust. 3 p.f. jest przepisem antykoncentracyjnym, niepozwalającym skupić obrotu środkami farmaceutycznymi przez ograniczoną ilość podmiotów prawa.

Zgodnie zaś z ustaleniami organów skarżąca wraz z inną spółką z o.o. tworzą grupę kapitałową, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a suma aptek przez nie prowadzonych przekracza limit aptek, które mogą prowadzić członkowie grupy kapitałowej na terenie województwa kujawsko-pomorskiego.

Zdaniem WSA przewidziany w art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. wymóg przestrzegania limitu aptek jest jednym z podstawowych warunków nie tylko do uzyskania zezwolenia, ale także w dalszej działalności podmiotu prowadzącego aptekę. W związku z tym interpretacja art. 494 § 2 k.s.h. dopuszczająca przejście zezwolenia, pomimo limitów określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., prowadziłaby do obejścia prawa.

W ocenie sądu pierwszej instancji rację ma skarżąca, że wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątkowy i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich domniemywać bądź też przyjmować w drodze analogii. W przedmiotowej sprawie jednak ograniczenie koncentracji aptek nastąpiło w drodze ustawy, tj. w art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f., zatem nie jest wynikiem – jak sugeruje to skarżąca – domniemania organów czy też nieprawidłowej interpretacji przepisów.

W związku tym WSA wskazał, że przy wykładni art. 494 § 2 k.s.h. – w ramach wykładni systemowej zewnętrznej – należało także uwzględnić przepisy ustawy – Prawo farmaceutyczne.

Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, a także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 494 § 2 k.s.h. polegające na pominięciu w rozpatrywanej sprawie skutku prawnego wynikającego z tego przepisu (pominięcie skutku następstwa ex lege).

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej.

GIF nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Skarżąca kasacyjnie pismem z 31 maja 2021 r. uzupełniła swoje stanowisko

podnosząc zarzut nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa oraz wewnętrznie sprzecznych i niewykonalnych. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii prof. dr. hab. J.J. dla wykazania błędnej wykładni art. 99 ust. 3 p.f. przez organy Inspekcji Farmaceutycznej oraz WSA w Warszawie. Jednocześnie skarżąca na podstawie art. 187 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniosła o wystąpienie do poszerzonego składu sądu z wnioskiem o podjęcie uchwały rozstrzygającej występujące w niniejszej sprawie zagadnienie prawne, które wywołało rozbieżności w orzecznictwie NSA.

Uczestnik postępowania Federacja [...] pismem z 31 maja

2021 r. wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Uczestnik postępowania Związek Pracodawców [...] w piśmie z 1 czerwca 2021 r. wskazał, że bezprawność stosowania art. 99 ust. 3 p.f. w postępowaniach innych niż postępowanie o wydanie nowego zezwolenia została już potwierdzona w dominującej (siedem wyroków) linii orzeczniczej NSA.

Naczelna Izba Aptekarska wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezpodstawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Spółki oparta została na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i podniosła naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 494 § 2 k.s.h.

W ocenie NSA skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, pomimo tego że obciążona jest błędami formalnymi. Wadliwość ta ze względu na uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1) dawała podstawę do kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, przede wszystkim dlatego, że naruszenie przepisu wskazanego w zarzucie zostało połączone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z treścią art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f., a w konsekwencji prowadziło do przyjęcia, że wyrok sądu pierwszej instancji jest wadliwy z tego powodu, że pozostawia w obrocie prawnym decyzje odmawiające zmiany zezwolenia uprawniającego do prowadzenia apteki przejętej przez skarżącą kasacyjnie na skutek połączenia ze spółką, której to zezwolenie zostało udzielone. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zmiana takiego zezwolenia nie była konieczna, ponieważ jego przejście nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 494 § 2 k.s.h.

Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, zarzuty i ich uzasadnienie powinny zatem być ujęte precyzyjnie. Z tego powodu wprowadzono wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej

w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku sądu pierwszej instancji, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego orzeczenia.

Przedstawiona wadliwość konstrukcji skargi kasacyjnej nie jest jedyna, gdyż za wadliwy uznać należy również brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnoprawnych z naruszeniem przepisów p.p.s.a., jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego.

Zidentyfikowane zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. i art. 494 § 2 k.s.h. przez pominięcie skutku prawnego (ex lege) jaki wywołuje prawidłowo zastosowany w rozpoznawanej sprawie art. 494 § 2 k.s.h.

Skarżąca kasacyjnie uważa, że przewidziana w art. 494 § 2 k.s.h. generalna sukcesja uprawnień z tytułu uzyskanych zezwoleń administracyjnoprawnych dotyczy zezwolenia na prowadzenie apteki. W związku z tym zarzuca wyrokowi WSA błędne przyjęcie, że art. 99 ust. 3 pkt 1 p.f. – po pierwsze – wyłącza stosowanie zasady sukcesji generalnej przewidzianej w art. 494 § 2 k.s.h. oraz – po drugie – uniemożliwia przeniesienie uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki na podmiot przejmujący. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu zmierza do wykazania, że przepis art. 99 ust. 3 p.f. nie jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 494 § 2 k.s.h., wykluczającym możliwość przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ze spółki przejętej na spółkę przejmującą w przypadku, gdyby w wyniku przejęcia spółki miało dojść do przekroczenia limitów koncentracji wskazanych w art. 99 ust. 3 p.f.

W świetle zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga zatem zagadnienie wykładni art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., tj. ustalenia czy przepis ten należy interpretować w ten sposób, że wyłącza on zastosowanie art. 494 § 2 k.s.h., gdy w wyniku połączenia spółek powstaje podmiot prowadzący więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych na terenie województwa oraz czy w wyniku zaistniałego przejęcia doszło do przejścia na spółkę przejmującą, z mocy samego prawa, uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Rozstrzygając powyższe zagadnienia prawne, przypomnieć należy, że

w literaturze raczej zgodnie przyjmuje się, że art. 494 § 1 k.s.h. ustanawia zasadę pełnej sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych, pracowniczych i organizacyjnych. Zgodnie z art. 494 § 1 k.s.h. spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki.

Spółka przejmująca staje się w dniu przejęcia następcą prawnym pod tytułem ogólnym spółki przejmowanej, która w dniu rejestracji przejęcia traci byt prawny. Następuje to w drodze jednej czynności prawnej i z mocy samego prawa.

Natomiast sukcesja administracyjnoprawna w odróżnieniu od cywilnoprawnej, która zawsze musi być pełna, ma ograniczony charakter. W prawie administracyjnym powszechnie przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, że obowiązuje zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i zasadniczo nie są one przenoszalne. Zmiana tej reguły wymaga ustanowienia wyraźnej normy prawnej, tak jak ma to miejsce w przypadku ograniczonej sukcesji administracyjnej przewidzianej w art. 494 § 2 k.s.h.

Zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że – co do zasady – na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi. Wskazuje się także na możliwość ograniczenia wspomnianej sukcesji poprzez wniesienie sprzeciwu przez organ, który udzielił koncesji (zezwolenia) oraz termin, o którym mowa w art. 618 k.s.h. (por. A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LEX/el. 2016).

Niewątpliwie art. 494 § 2 k.s.h. zawiera zastrzeżenie, że na spółkę przejmującą przechodzą z dniem przejęcia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Przewidziana w nim zasada ograniczonej sukcesji uniwersalnej znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawa szczególna, odnosząca się do określonych praw lub obowiązków o charakterze administracyjno-prawnym nie reguluje dopuszczalności ich przejścia na inny podmiot, a decyzja administracyjna będąca bezpośrednim źródłem tych uprawnień nie wyłącza ich sukcesji na inny podmiot.

Z analizowanego przepisu wynika, że w sytuacjach w nim określonych, zasadą jest przejście na spółkę przejmującą zezwoleń, koncesji i ulg przyznanych spółce przejętej, a wyjątek od tej zasady musi wynikać z ustawy lub decyzji o przyznaniu tych zezwoleń, koncesji i ulg. Ponieważ nieprzejście zezwoleń, koncesji i ulg jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 494 § 2 k.s.h., przepis ustawy lub zapis decyzji wyłączający sukcesję musi być wyraźny, a nie dorozumiany.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, przepisem wyłączającym przejście zezwolenia na prowadzenie apteki ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą jest przepis art. 99 ust. 3 p.f., który w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie:

1) prowadzi lub wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego produktami leczniczymi lub

2) prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek na terenie województwa;

3) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych.

WSA w Warszawie przyjął, że przepis art. 99 ust. 3 p.f. należy uznać za przepis szczególny w stosunku do art. 494 § 2 k.s.h., wyłączający przejście uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W ocenie NSA taka wykładnia przepisów art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. jest błędna, gdyż przepis ten nie stanowi wyraźnego wyłączenia stosowania art. 494 § 2 k.s.h.

Przepis art. 99 ust. 3 p.f. jest przepisem antykoncentracyjnym, niepozwalającym skupić obrotu środkami farmaceutycznymi przez ograniczoną ilość podmiotów prawa. Przepis ten zawiera normę kompetencyjną skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki zakazującą wydawania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie.

Z treści art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. w żaden sposób nie można wnioskować, że odnosi się do wyłączenia stosowania jakichkolwiek przepisów, a jedynie wyraża normę uniemożliwiającą udzielanie zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w określonych w tym przepisie przypadkach. Sprawa administracyjna, której dotyczy niniejsze postępowanie, dotyczyła zmiany udzielonego w przeszłości zezwolenia w wyniku jego przejścia na nowy podmiot, a nie udzielenia nowego.

Mając na uwadze nakaz działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, nie jest dopuszczalne zastosowanie tego przepisu w postępowaniu o innym przedmiocie niż wydanie zezwolenia. Literalne brzmienie przepisów art. 99 ust. 3 p.f. nie daje podstaw do dekodowania z nich normy innej niż określająca powinności organu w postępowaniu o wydanie zezwolenia. Wywodzenie z tych przepisów, adresowanych do organu i znajdujących zastosowanie na etapie wydania pozwolenia, normy adresowanej do strony i regulującej jej zachowania po wydaniu zezwolenia jest sprzeczne z zasadami wykładni prawa.

Przepis art. 99 ust. 3 p.f. w swej treści jest jasny i spójny, nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do użytych zwrotów. W sposób precyzyjny określa zasady dotyczące odmowy udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sens tego przepisu jest jednoznaczny językowo, zgodny z celem regulacji. Precyzuje w dostateczny sposób kryteria, w oparciu o które należy odmówić udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w sytuacji ubiegania się przez dany podmiot o zezwolenie. Nie występuje wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej, zwroty znajdujące się w tym przepisie są na tyle precyzyjne, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest całkowicie wystarczające do ustalenia znaczenia jego treści normatywnej.

Zdaniem NSA, zastosowana w rozpoznawanej sprawie wykładnia art. 99 ust. 3 p.f. jest niewłaściwa, bo sprzeczna z zakazem rozszerzającej wykładni ograniczeń swobody gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W judykaturze utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich dorozumiewać, czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii (wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1128/06, analogicznie: uchwała NSA składu siedmiu sędziów z 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 10/01; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w CBOSA).

Teza o konieczności ścisłego wykładania ograniczeń działalności gospodarczej przewidzianych w art. 99 ust. 3 p.f. znalazła również potwierdzenie w wyroku NSA z 26 czerwca 2008 r. (sygn. akt II GSK 201/08). Sąd krytycznie ocenił wykładnię przepisu, która prowadziła do odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego, ze względu na przesłankę posiadania w danym województwie więcej niż 1% punktów aptecznych. Przesłanka ta nie została wymieniona w ustawie, a została wywiedziona w drodze odpowiedniego stosowania przepisu art. 99 ust. 3 pkt 2 p.f. NSA stwierdził, że wykładnia nie może sprowadzać się do nadania przepisowi art. 99 ust. 3 pkt 2 p.f. nowego brzmienia, gdyż wówczas przepis ten utraciłby swój zasadniczy charakter. Sąd zwrócił wtedy uwagę, że przy wykładni omawianych rozwiązań prawnych nie można tracić z pola widzenia postanowień art. 22 Konstytucji RP i stanowiącego jego rozwinięcie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Z brzmienia powołanych uregulowań wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątkowy i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii.

Prezentowane rozumienie art. 99 ust. 3 p.f. znajduje również potwierdzenie w wieloletniej praktyce stosowania, kiedy przepis ten był interpretowany w sposób ścisły – jako odnoszący się do powinności organu w postępowaniu o wydanie zezwolenia. W trakcie obowiązywania przepisu był on stosowany – zgodnie z literalnym brzmieniem – jako kryterium oceny wniosku o wydanie zezwolenia, natomiast nie funkcjonował jako podstawa decyzji o cofnięciu zezwolenia lub odmowie jego zmiany.

NSA w całości akceptuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z 27 lutego 2018 r. (sygn. akt II GSK 2510/17), że wykładnia językowa przepisów art. 494 § 2 k.s.h. i art. 99 ust. 3 p.f. nie pozwala na przyjęcie, że drugi z przywołanych przepisów jest przepisem, o którym stanowi art. 494 § 2 k.s.h., czyli przepisem stwierdzającym, że na spółkę przejmującą nie przechodzą zezwolenia na prowadzenie apteki. Przepis art. 99 ust. 3 p.f. określa sytuacje, w których nie wydaje się zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia

w przypadku przejęcia spółki.

Z brzmienia przepisu art. 99 ust. 3 p.f. wprost wynika, że odnosi się on do sytuacji wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki, czyli sytuacji, w której podmiot nabywa uprawnienie na mocy decyzji. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydając zezwolenie na prowadzenie apteki zobowiązany jest dokonać oceny szeregu przesłanek dotyczących podmiotu ubiegającego się o zezwolenia, w tym określonych

w art. 99 ust. 3 p.f. Wspomniany przepis nie daje jednak żadnej podstawy do badania tych przesłanek w sytuacji, gdy do przejścia zezwolenia dochodzi na podstawie art. 494 § 2 k.s.h., kiedy to spółka przejmująca nabywa zezwolenie z mocy prawa bez potrzeby i możliwości wydania w tej sprawie decyzji.

Ponadto należy podkreślić, że gdy ustawodawca wprowadza wyłączenie stosowania sukcesji wynikającej z art. 494 § 2 k.s.h. poprzez przepis ustawy, robi to w sposób niebudzący wątpliwości. W odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wyłączenie sukcesji określonej w art. 494 § 2 k.s.h. wprowadzone zostało dopiero z dniem 25 czerwca 2017 r. Dopiero zatem od wejścia w życie przepisu art. 99 ust. 2a pkt 1 p.f. przepis art. 494 § 2 k.s.h. nie ma zastosowania do zezwoleń na prowadzenie apteki.

W ocenie NSA zasadny jest pogląd wskazujący na to, że regulacja prawna zawarta w art. 494 k.s.h. nie jest wystarczająca do podjęcia działalności polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej w oparciu o przejęte zezwolenie, co oznacza, że spółka powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo do podjęcia takiej działalności. W tym miejscu podkreślić należy, że czynności polegające na potwierdzeniu istniejącego prawa nie są tożsame z udzieleniem zezwolenia na prowadzenie apteki, czy jego zmianą poprzez udzielenie zezwolenia na prowadzenie kolejnej apteki.

W związku z powyższym zauważyć należy, że skoro przejście ex lege zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na skarżącą spółkę w tym zakresie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, to jednak możliwość faktycznego prowadzenia działalności przez spółkę przejmującą wymaga uzyskania od organu potwierdzenia w zakresie odnoszącym się do przejścia tego zezwolenia. Jednak sama czynność organu odnosząca się do potwierdzenia uprawnień przejętych z mocy prawa ma charakter stricte deklaratoryjny.

Z przedstawionych przyczyn NSA podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego uznał za zasadny i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona tytułem zwrotu kosztów kwota 1137 zł stanowi zwrot wpisów uiszczonych od skargi (200 zł) i skargi kasacyjnej (100 zł), a także zwrot opłaty za pełnomocnictwo (17 zł) i uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji (100 zł), a także zwrot kosztów dla profesjonalnego pełnomocnika Spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji (480 zł) oraz za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed NSA (240 zł).