Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1105/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art.54 ust. 3, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 659/18 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] marca 2018 r. [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz M. J. kwotę: 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 659/18 oddalił skargę M. J. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącego, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz gospodarczego wolno stojącego w obrębie siedliska rolniczego; rodzaj zabudowy: zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym o powierzchni nieprzekraczającej średniej w danej gminie, na działce nr [...], obręb [...]. Załącznik nr 1 do decyzji określa linie rozgraniczające teren inwestycji, zaś załączniki nr 2A i 2B stanowią analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (odpowiednio jej część tekstową i graficzną).

Wskutek wniosku I. i A. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia [...] marca 2018 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej jako k.p.a.). Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazało, że na załącznikach do decyzji widnieje tylko pieczęć i podpis o treści "Inspektor R. M."", zatem nie zostały podpisane przez organ wydający decyzję, tj. Wójta i nie mogły być traktowane jako dokument określający treść decyzji. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, decyzja jest niekompletna. Zarazem narusza art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej jako u.p.z.p.), gdyż nic nie wskazuje, aby Burmistrz prowadził postępowanie w kierunki określonym w tym przepisie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze kolejną decyzją z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 u.p.z.p. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy wyżej opisaną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ani z treści decyzji Burmistrza ani z załącznika nr 2B nie wynika, w jakiej skali została wykonana mapa oraz w jaki sposób organ wyznaczał granicę obszaru analizowanego. Na podstawie kopii mapy stwierdził, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób dowolny, niespełniający wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie). W konsekwencji organ przyjął, że naruszenie prawa polegało na wydaniu decyzji w oparciu o niekompletny i nieuzupełniony wniosek oraz nieprawidłowe pod względem formalnym i merytorycznym załączniki do decyzji, w tym błędnie wyznaczony obszar analizowany. Rażące naruszenie prawa przejawiało się w wydaniu decyzji, pomimo niedokonania prawidłowej analizy i sporządzenia poprawnych załączników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę odniósł się do poszczególnych zarzutów stwierdzając najpierw, że skoro nie jest kwestionowanym, że wniosek z dnia 14 października 2008 r. został złożony z inicjatywy skarżącego i w jego imieniu, czego dowodem jest następcza akceptacja tego stanu rzeczy przez zainteresowanego, to nie sposób zasadnie twierdzić, że w powyższym zakresie w ogóle doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, a z całą pewnością art. 52 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak opatrzenia wniosku podpisem. Następnie Sąd podał, że decyzja o warunkach zabudowy (jej część tekstowa) powinna zawierać dwa załączniki: jeden w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji - czego wymaga art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz drugi, w postaci wyników analizy, na którą składać się muszą część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost § 9 ust. 2 rozporządzenia. Sąd podkreślił, że załącznik stanowi niezbędny składnik tej decyzji w rozumieniu art. 107 § 2 k.p.a., zatem brak podpisu osoby dokonującej adnotacji, że dany dokument stanowi załącznik do decyzji powoduje, że nie można uznać, że taki dokument jest dokumentem publicznym i może być traktowany jako wiążący załącznik do decyzji, określający jej treść. Brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje, w ocenie Sądu, kwalifikowaną wadliwość decyzji i stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd uznał jednak, że specyfika przedmiotowej sprawy przejawia się w tym, że załączniki nr 2A i 2B będące analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wprawdzie nie zostały podpinane przez organ wydający decyzję, w tym przypadku przez Wójta Gminy [...], lecz przez zidentyfikowanego personalnie inspektora, zaś załącznik ilustrujący linię rozgraniczającą teren inwestycji został opatrzony podpisem jedynie urbanisty. Zwrócił uwagę, że nie było przedmiotem dociekań Kolegium, czy wskazany personalnie inspektor był upoważniony do sporządzenia rzeczonej analizy funkcji. Także materiał dowodowy sprawy nie wyjaśnia tej kwestii, a zwłaszcza tekst decyzji nie daje odpowiedzi, czy zdefiniowany personalnie pracownik organu (najprawdopodobniej) był chociażby upoważniony do sporządzania projektu analizowanej decyzji. W konsekwencji wyraził przekonanie, że podpisanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez pracownika organu nie odbiera tej analizie mocy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., w przypadku dowodowego potwierdzenia, że pracownik był upoważniony do jej sporządzenia, względnie przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy, choćby jednocześnie nie był upoważniony przez wójta gminy do wydawania decyzji w indywidualny sprawach z zakresie administracji publicznej w rozumieniu art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.).

Następnie Sąd wyraził pogląd, że jeśli chodzi o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to ma on charakter bezwzględnie obowiązujący w tym znaczeniu, że brak koherencji zamierzenia inwestycyjnego zgłoszonego we wniosku ze stanem zabudowy w obszarze analizowanym w znaczeniu § 2 pkt 4 rozporządzenia i wyznaczonym według wskazań § 3 ust. 2 rozporządzenia, uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji i czyni bezprzedmiotowe dalsze postępowanie w zakresie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., zaś ustalenie owej zgodności otwiera, co do zasady, możliwość zadośćuczynienia wnioskowi. W opinii Sądu, skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i §7 ust. 4 rozporządzenia), to tylko nieprzeprowadzenie analizy, jej sporządzenie z nieweryfikowalną dowodowo granicą obszaru analizowanego, względnie formalnie jej przeprowadzenie co do warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p, lecz nie połączone z poczynieniem wiążących (jakichkolwiek) ustaleń w zakresie § 4 - § 8 rozporządzenia, może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mając to na względzie Sąd podkreślił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, mająca stanowić załącznik nr 2A (część tekstowa) i nr 2B (jej część graficzna), opatrzona podpisem inspektora, pracownika (najprawdopodobniej) organu, nie zawiera jakichkolwiek ustaleń w zakresie § 4 - § 8 rozporządzenia, ani też nie czyni ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenów w obszarze analizowanym. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, rzeczona analiza jest pozorna z punktu widzenia konstytuujących ją elementów. I ta właśnie okoliczność, a nie samo w sobie niepodpisanie jej przez wójta gminy (osobę upoważnioną do wydawania decyzji), czyni decyzję nieważną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez formalne sporządzenie analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz nie połączone z poczynieniem konstytuujących rzeczoną analizą funkcji ustaleń co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w zakresie określnym w § 4 - § 8 rozporządzenia. Sąd zaznaczył, że prezentowanej oceny nie zmieniłby fakt podpisania załączników do ocenianej decyzji przez Wójta, tj. rzeczona czynność statuowałaby je załącznikami, lecz nadal w zakresie ustaleń faktycznych zakreślonych przez § 4 - § 8 rozporządzenia byłyby one treściowo nieokreślone. Podsumowując Sąd wskazał, że badana decyzja Wójta zasługuje na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, jako że nie pozwala na ocenę prawidłowości dokonanej analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, czego konsekwencją jest brak możliwości kontroli, czy została zachowana przesłanka wydania decyzji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym też zakresie diagnoza Kolegium była prawidłowa, acz tylko w zakresie pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na ustaleniu, iż załączniki 2A i 2B do decyzji Wójta nie zawierają jakichkolwiek ustaleń w zakresie § 4 - § 8 rozporządzenia i jako takie zawierają analizę pozorną uwarunkowań oraz zaniechanie ustalenia czy podpisała je osoba do tej czynności upoważniona;

2. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 - § 8 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż znajdują one zastosowanie dla stwierdzenia nieważności decyzji Wójta jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy wady analizy uwarunkowań przeprowadzonych zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie są istotne dla wyniku postępowania.

Podnosząc wskazane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

A. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. W związku z ww. zarzutem wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji należycie uzasadnił zaskarżone orzeczenie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu każdego wyroku, szczególnego rodzaju miejsce ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z powyższego zatem wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego może uznać za wadliwe wówczas, gdy w jego treści nie wyjaśniono w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z taką sytuacją, nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Przeciwnie sąd pierwszej instancji poprawnie wyjaśnił, dlaczego uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu wykazując też z jakich powodów nie zasługuje na uchylenie. Sąd przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną, na których oparł orzeczenie. Uzasadnienie zostało sformułowane w taki sposób, że możliwa była kontrola instancyjna. W związku z powyższym nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że prawidłowe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie został powiązany z naruszeniem przepisu postępowania sądowoadministracyjnego. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2009/1, poz. 1), w której sąd stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanego zarzutu kasacyjnego.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W odróżnieniu bowiem od zwykłego toku odwoławczego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, iż decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, nie uzasadnia go natomiast wykrycie innych wadliwości niż kwalifikowane. Wadliwości te mogły bowiem być brane pod uwagę w zwykłym toku odwoławczym, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Należy zatem w tym miejscu wskazać, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Konieczne zatem było w niniejszej sprawie wykazanie, dla stwierdzenia nieważności decyzji, że nie jest dopuszczalne zagospodarowanie terenu w sposób wskazany w decyzji o warunkach zabudowy, a więc wykazanie, że wynik nawet bardzo ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. W tym celu niezbędne było dokonanie oceny ustaleń decyzji i wykazanie w oparciu o konkretne dowody, że zasada dobrego sąsiedztwa nie została zachowana.

W ocenie zarówno organu, jak i Sądu I instancji, wady analizy przemawiają za wystąpieniem przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. "rażącego naruszenia prawa". Zwrócić jednak należy uwagę, że kwestia wadliwości sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej w aspekcie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, była już przedmiotem ocen i analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1698/10, LEX nr 976536 Sąd ten zasadnie wskazywał, że wady analizy, nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji. Jedynie tylko całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygniecie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (por. także wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2071/15 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1050/19 oraz z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 592/13). Orzecznictwo sądowe wskazuje przy tym także, iż nawet załączenie do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2559/12). Także błędne wyznaczenie obszaru analizowanego nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2380/18, LEX nr 3197331). Należy zauważyć, że nawet brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdy jednocześnie nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1305/16, LEX nr 2560203).

Akceptując powołane powyżej poglądy podkreślić należy, iż same wadliwości czy braki sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie mogły mieć w kontrolowanej sprawie wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, bez jednoczesnego wykazania, że dopuszczona zabudowa narusza istniejący na danym terenie ład urbanistyczny. Jak bowiem trafnie wskazywał skarżący kasacyjnie, za rażące naruszenie prawa nie można bowiem uznawać każdego, nawet oczywistego, naruszenie prawa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. W tej natomiast sprawie, zarówno Kolegium jak i Sąd I instancji nie przedstawiały argumentów wykazujących na zaistnienie powołanych wyżej wadliwości analizy, które mogłyby wpływać na dopuszczalność stwierdzenia nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy. Brak kompleksowej oceny parametrów przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy dla przyszłej inwestycji, w stosunku do istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, która wskazywałaby, że inwestycja ta narusza ład przestrzenny i z tym ładem się nie komponuje, wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, jednocześnie z uwagi na zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę i uwzględniając wskazane powyżej argumenty doszedł do przekonania, że podniesione w niej zarzuty są uzasadnione i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji dokona szczegółowych ustaleń stanu faktycznego, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy i uzupełni materiał dowodowy niezbędny dla dokonania oceny, czy ustalone w decyzji o warunkach zabudowy parametry planowanej zabudowy pozwalały na dzień jej wydania na zachowanie istniejącego wówczas na tym terenie ładu przestrzennego, czy też w sposób oczywisty naruszały zasadę dobrego sąsiedztwa lub zaburzały istniejący ład przestrzenny.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).