Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 277/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: |Art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: Art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. S. na § 43 pkt 1 i § 50 pkt 1 uchwały Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2003 r. nr [ ] w przedmiocie uchwalenia statutu Rady Gminy postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 czerwca 2003 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Gminy (Dz.Urz. Województwa z dnia 4 września 2003 r. Nr 269, poz. 3113). Załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały zawiera wykaz jednostek pomocniczych Gminy, wśród których w pozycji nr 3 wymieniona jest jednostka pomocnicza B - B.

W dniu 16 grudnia 2014 r. do Rady Gminy wpłynęło (doręczone bezpośrednio na dziennik podawczy Rady Gminy) wezwanie T. S. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2003 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego wezwania podano, że uchwała w sprawie uchwalenia statutu Gminy narusza uprawnienie wnioskodawcy, ponieważ nie ma ewidencji gruntów położonych na terenie wsi B, a zatem jednostka pomocnicza B – B nie może spełniać swoich celów, w tym m.in. opiniowania wobec organów Gminy zadań realizowanych na swoim terytorium.

Pismem z dnia 16 lutego 2015 r. (nadanym w Urzędzie Pocztowym w poniedziałek 16 lutego 2015 r.) T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Rady Gminy, skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2003 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Gminy.

W skardze podniesiono, że "statut składa się z przepisów powtórzonych za ustawą i tych, które uchwala sama organizacja". Wskazano również, że w statucie znalazła się informacja o wsi B, natomiast w operacie ewidencyjnym brak jest informacji o gruntach położonych na terenie wsi B w gminie Z.

W piśmie z dnia 20 kwietnia 2015 r. skarżący sprecyzował, że zaskarża uchwałę w zakresie dotyczącym przepisów o jednostkach pomocniczych, tj.: § 43 pkt 1 i § 50 pkt 1 uchwały.

Padał, że w dacie wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, tj. w dniu 16 grudnia 2014 r. w Gminie znajdowało się sołectwo, które obejmuje więcej niż jedną wieś. Załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały zawiera wykaz jednostek pomocniczych Gminy, wśród których na pozycji nr 3 wymieniona jest jednostka pomocnicza B - B.

Wskazano, że w dacie złożenia wezwania obowiązywało Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że "granice obrębów wiejskich winny być zgodne z granicami wsi i sołectw". W świetle tego przepisu wyłączone jest usytuowanie obrębu na poziomie sołectwa obejmującego więcej niż jedną wieś.

Z załączonych dowodów wynika, że Starostwo nie zgromadziło dokumentacji umożliwiającej wprowadzenie planowanych zmian. W dacie wystąpienia z wezwaniem w przestrzeni Gminy nie znajdowała się powierzchnia gruntów położonych na terenie wsi B.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi zwrócono uwagę, że skarga została złożona po terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. T. S. złożył na dziennik podawczy Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 16 grudnia 2014 r. Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym skarga powinna zostać wniesiona w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Termin do wniesienia skargi upłynął zatem z dniem 14 lutego 2015 r. Tymczasem skarga została złożona w dniu 18 lutego 2015 r. Wobec powyższego skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazano, że w dniu 27 czerwca 2003 roku Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Gminy. Załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały zawiera wykaz jednostek pomocniczych Gminy, wśród których na pozycji nr 3 wymieniona jest jednostka pomocnicza B - B. Podział na jednostki pomocnicze dokonany tą uchwałą był kontynuacją podziału dokonanego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 20 grudnia 1990 roku w sprawie podziału Gminy na jednostki pomocnicze - sołectwa oraz uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 29 kwietnia 1991 r. zmieniającą uchwałę nr [...].

Uchwałą nr [...] z dnia 29 kwietnia 1991 r. Rada Gminy zmieniła uchwałę [...]0 w ten sposób, że w miejsce nazwy sołectwa "B" wprowadziła nazwę "B - B". Przy tym, w związku ze zmianą nazwy sołectwa "B" na sołectwo "B - B" nie dokonała się zmiana granic sołectwa ani geodezyjnych jednostek powierzchniowych. Sołectwo B -B obejmuje nadal dotychczasowe tereny i składa się z dwóch równorzędnych elementów tj. wsi B i wsi B.

W dniu 27 grudnia 2005 r. zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ustalenia, zmiany i znoszenia urzędowych nazw niektórych miejscowości oraz obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 264, poz. 2208), w którym w załączniku nr 2 pod pozycją l.p. 272 zmieniona została urzędowa nazwa miejscowości "B, część wsi B" na "B, wieś". Zmiany te zostały dokonane na podstawie wcześniejszego, pozytywnie zaopiniowanego przez starostę wniosku wójta o zmianę określenia rodzaju miejscowości B.

Podkreślono, że była to jedynie zmiana nazwy miejscowości. Zmiana ta nie skutkowała przekształceniem jednostki B - B, gdyż nadal pozostaje zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały 1 z dnia 27 czerwca 2003 r. Rady Gminy nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Gminy to samo sołectwo B - B.

Organ podniósł, że skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym może złożyć jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Skarżący zobowiązany był do wykazania że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją. Związek ten winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2008 r. I SA/Łd 1041/2007). Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze.

W ocenie organu nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, ponieważ nie istniał związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego interesem prawnym czy uprawnieniem. Zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie pozbawiła go konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

Skarżący w niniejszym postępowaniu nie wykazał nawet hipotetycznego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą w sprawie statutu Gminy. W skardze brak jest nawet wskazania, jaki przepis prawny, czy choćby ustawa zostały naruszone zaskarżoną uchwałą.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (tak art. 5 ust. 3 tej ustawy).

Wykaz tych jednostek, w tym sołectwa B - B został określony w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały. Określenie w statucie tego wykazu pozostaje bez żadnego wpływu na sytuacje prawną i faktyczną skarżącego.

Zmiana określenia miejscowości, a ściślej zmiana określenia samego rodzaju miejscowości B wprowadzona rozporządzeniem z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia, zmiany i znoszenia urzędowych nazw niektórych miejscowości oraz obiektów fizjograficznych (Dz.U. 2005 r. Nr 264, poz. 2208), mocą którego miejscowość "B, część wsi B" zmieniła nazwę na "B, wieś" nie doprowadziła do zmiany granic wsi. Zmiana ta nie skutkowa przekształceniem jednostki B - B, gdyż nadal pozostaje ona zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały z dnia 27 czerwca 2003 r. Rada Gminy nr [...] to samo sołectwo B - B.

Wskazano, że podobne uwagi należy odnieść do kwestii wprowadzenia jednostki pomocniczej sołectwa "B - B" w załączniku nr 2 zaskarżonej uchwały. Zmiana nazwy nie dokonała żadnych zmian granic sołectwa geodezyjnych jednostek powierzchniowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Strona skarżąca sprecyzowała, że przedmiotem zaskarżenia jest § 43 pkt 1 i § 50 pkt 1 uchwały, co oznacza, że przedmiotem kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie mogły być wyłącznie te przepisy.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle charakteru norm zawartych w przedmiotowej uchwale, że jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Strona skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą pismem z dnia 15 grudnia 2014 r., które wpłynęło na dziennik podawczy Rady Gminy w dniu 16 grudnia 2014 r.

Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu.

Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.

Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Z akt sprawy wynika, że skarżącemu nie została udzielona odpowiedź na jego wezwanie. Oznacza to, że skarga, która została nadana przez skarżącego w urzędzie pocztowym w dniu 16 lutego 2015 r. została złożona w terminie. Sześćdziesiąty dzień liczony od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego upływał bowiem w sobotę dnia 14 lutego 2015 r., a zatem zgodnie z treścią przepisów art. 83 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym stanowiących, że "jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu", ostatnim dniem terminu do złożenia skargi był poniedziałek 16 lutego 2015 r.

Skarga podlega jednak odrzuceniu ze względu na brak legitymacji prawnej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił naruszenia jego interesu prawnego wymienionymi wyżej przepisami przedmiotowej uchwały, mimo wezwania o to skarżącego przez Sąd i pouczenia go o treści art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Odpowiadając na wezwanie Sądu skarżący w pismach z dnia 20 kwietnia 2015 r. wyjaśnił jedynie kwestie związane z zachowaniem trybu wniesienia skargi do sądu, sprecyzował przedmiot zaskarżenia oraz bardzo ogólnie odniósł się do kwestii zgodności z prawem przedmiotowej uchwały.

Dla przyjęcia, że interes prawny skarżącego został naruszony wskazanymi przez skarżącego przepisami uchwały Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2003 r., Nr [...] konieczne jest ustalenie, że treść tych przepisów bezpośrednio dotyczy sfery praw i obowiązków skarżącego.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisem art. § 43 pkt 1 uchwały, który stanowi, że: "Podstawową jednostką pomocniczą w Gminie jest sołectwo lub osiedle" ani przepisem § 50 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym "Do dyspozycji jednostki pomocniczej przekazuje się 25% dochodów z podatku rolnego i podatku od nieruchomości od osób fizycznych pobranych z jej terenu, a także inne środki stanowiące dochody z przekazanego mienia". Przepisy te odnoszą się do kwestii ustroju gminy i dysponowania przez nią środkami publicznymi i nie wynika z nich, aby naruszały czyjeś interesy prawne lub uprawnienia.

Skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili zaskarżenia jego interesu prawnego - nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowej uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności zaskarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego.

Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że wykonują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tym samym, w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności skarżonego aktu (art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując legalność uchwał samorządowych sądy administracyjne działają jako specyficzne sądy nad prawem, korzystając z kompetencji analogicznych do tych, jakie w odniesieniu do innych rodzajów aktów normatywnych ustrojodawca przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu. Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej skarżących i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby powaga rzeczy osądzonej w stosunku do tej uchwały, a zatem mogłoby dojść do sytuacji, w której uchwała samorządowa podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłączona byłaby spod kontroli jej legalności przez sąd administracyjny. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby zatem ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia danej uchwały przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił.

Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony. Na zasadność odrzucenia skargi z powodu braku legitymacji procesowej wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 września 2012 r., II OSK 2173/12. Na marginesie należy też zwrócić na kierunek zmian ustawowych i zauważyć, że po wejściu w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, znowelizowany art. 58 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będzie zawierał pkt 5a), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej części uchwały. Dokonanie przez Sąd takiej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro stronie skarżącej w niniejszej sprawie legitymacja procesowa nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie ich zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511).