Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1090/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 3 par. 2 pkt 5 i pkt 6 , art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1-3, art. 58 ust. 1, art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 2, art. 4 i art. 13 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: Art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek spr. Sędziowie : WSA Halina Jakubiec AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Oświęcim z dnia 2 lipca 2008 r , Nr : XXII/167/08 w przedmiocie zasad przyznawania nagród za długoletnie pożycie małżeńskie i jubileusz urodzin stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2009r.

W dniu 2 lipca 2008r. Rada Gminy Oświęcim podjęła uchwałę Nr XXII/167/08 w sprawie zasad przyznawania nagród za długoletnie pożycie małżeńskie oraz jubileusz urodzin. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz.1591 z późn. zm.). W § 1 tej uchwały ustalono nagrodę za długoletnie pożycie małżeńskie dla mieszkańców gminy Oświęcim z okazji 50, 55, 60, 65 i 70 lat pożycia małżeńskiego w wysokości 750 zł brutto. Z kolei w § 2 ustalono dla mieszkańców gminy Oświęcim nagrodę w kwocie 1120 zł brutto z okazji setnej rocznicy urodzin. Zobowiązania finansowe wynikające z tej uchwały miały zostać pokryte z budżetu gminy (§ 3).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Małopolski domagając się stwierdzenia jej nieważności albowiem, jego zdaniem, narusza ona w sposób rażący obowiązujący porządek prawny, gdyż została podjęta bez podstawy prawnej.

Przede wszystkim organ nadzoru wskazał, iż uchwała ta ma cechy aktu prawa miejscowego. Zawarte w niej bowiem normy mają charakter normatywny i abstrakcyjny oraz zawierają tzw. novum normatywne, ponieważ przyznają określone uprawnienie w postaci nagród dla mieszkańców gminy wypłacanych w sytuacji zaistnienia określonego w uchwale zdarzenia. Uchwała ta jest zatem skierowana do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, a jej adresat został wskazany w sposób generalny. Nie budzi również wątpliwości organu nadzoru fakt, iż przedmiotowa uchwała zawiera tzw. novum normatywne w postaci istniejących po stronie mieszkańców Gminy Oświęcim roszczeń w stosunku do Wójta Gminy Oświęcim w sytuacji, kiedy będzie miało miejsce zdarzenie, o którym mowa w przepisach § 1 i 2 uchwały, mianowicie - kiedy mieszkańcy osiągną odpowiedni wskazany w uchwale staż małżeński oraz odpowiedni wiek. Powyższe oznacza zatem, iż przedmiotowa uchwała rodzi po stronie Wójta Gminy Oświęcim obowiązek zachowania się zgodnie z jej postanowieniami i jednocześnie rodzi obowiązek wypłaty nagród w określonej wysokości. W tym właśnie kontekście postanowienia przedmiotowej uchwały mają charakter normatywny, ponieważ kształtują wzajemne prawa i obowiązki jej adresatów. W związku z tym, iż kwestionowana uchwała posiada cechy aktów prawa miejscowego, a to ze względu na fakt przyznania wskazanym w niej podmiotom określonego uprawnienia, to w konsekwencji wskazać należy, iż podmioty te winny mieć roszczenie o charakterze publicznoprawnym, względnie prywatnoprawnym, o realizację przyznanego im uprawnienia.

Jednakże powołane w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały przepisy art. 18 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie dają organowi stanowiącemu gminy upoważnienia do podejmowania w oparciu o nie aktów prawa miejscowego. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 tej ustawy do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z przepisem art. 58 ust. 1 tej ustawy uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Zatem - jak wynika z powyższego - przepis art. 58 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do podejmowania aktów prawa miejscowego, zaś przepis art. 18 ust. 1 tej ustawy wyraża jedynie ogólną normę kompetencyjną, który nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydawania aktów prawnych powszechnie obowiązujących (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2005r., sygn. akt I SA/Wa 1354/05).

Organ nadzoru stwierdził również, że od strony "formalnej" kwestionowana uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, bowiem powołane w jej podstawie prawnej przepisy prawa nie stanowią podstawy dla wydania aktu prawa miejscowego, a określony w § 6 uchwały sposób jej wejścia w życie jest właściwy dla aktów kierownictwa wewnętrznego. W istocie jednakże, jak wskazano powyżej, uchwała ta posiada cechy aktu prawa miejscowego, ponieważ treść tej uchwały nakazuje dokonywać jej oceny z punktu widzenia przytoczonych wyżej standardów przepisanych dla aktów prawa miejscowego. Zdaniem strony skarżącej w obowiązującym porządku prawnym brak jest jednakże podstaw prawnych, które dopuszczałyby podjęcie uchwały będącej aktem kierownictwa wewnętrznego, w sytuacji, gdy jej postanowienia mają cechy aktu prawa miejscowego, a brak jest ustawowego upoważnienia do wydania aktu o takim charakterze. W ocenie strony skarżącej nie jest bowiem dopuszczalne działanie organu gminy polegające na przyznawaniu uchwałom będącym aktami kierownictwa wewnętrznego cech aktów prawa miejscowego. Ponadto w ocenie skarżącego uchwała rady gminy zawierająca przepisy prawa miejscowego winna mieć oparcie w wyraźnej ustawowej delegacji kompetencji prawodawczej do podjęcia danego rodzaju działania. W będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacji brak jest przepisu upoważniającego organ stanowiący gminy do podjęcia działań we wskazanym zakresie.

Ponadto zdaniem skarżącego, w aktualnym stanie prawnym za niedopuszczalne należy przyjąć wydatkowanie środków publicznych tylko w oparciu o uchwałę, dla której podstawą prawną jej podjęcia jest, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, ogólna norma kompetencyjna. Strona skarżąca przyjęła, iż nie jest dopuszczalne wydatkowanie środków publicznych w sytuacji, gdy zachodzi brak szczegółowego upoważnienia ustawowego dla podjęcia takiego działania. Zgodnie z treścią przepisu art. 216 ust. 1 Konstytucji RP środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Zgodnie natomiast z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności są przeznaczone na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, zadania z zakresu administracji rządowej i inne zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, zadania przyjęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą (art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Ponadto z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz dla innych podmiotów, o ile tak stanowią przepisy odrębne (art. 174 ust. 1 i 2 tej ustawy). Natomiast podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki, w trybie określonym w przepisach prawa (art. 176 tej ustawy).

Zdaniem organu nadzoru, jednostka samorządu terytorialnego nie może ponieść wydatków na realizację zadań innych niż określone w przepisach prawa. Zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez gminy nie oznacza bowiem dowolności w pobieraniu dochodów i dysponowaniu nimi, a w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007r., sygn. akt II GSK 303/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2007r., sygn. akt I SA/Łd 220/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Warszawie z dnia 20 marca 1998r., sygn. akt III SA 1622/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 17 marca 2000r., sygn. akt I SA/Lu 31/00).

Konkludując strona skarżąca stwierdziła, iż w jej ocenie kwestionowana uchwała Nr XXII/167/07 Rady Gminy Oświęcim z dnia 2 lipca 2008r. podjęta została bez podstawy prawnej upoważniającej organ do jej podjęcia, a zatem podjęta została także z naruszeniem wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu, zobowiązującej organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten, zgodnie ze stanowiskiem doktryny, winien być bowiem interpretowany jako źródło negatywnego domniemania kompetencji władczych organu władzy publicznej, ponieważ zasadą jest niedopuszczalność władczego działania organów władzy publicznej wobec podmiotów zewnętrznych wszędzie tam, gdzie brak jest wyraźnego ustawowego upoważnienia tychże organów do podjęcia danego działania. Podejmując zatem kwestionowaną uchwałę bez podstawy prawnej upoważniającej ja do działania Rada Gminy Oświęcim naruszyła ową zasadę legalizmu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Oświęcim wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko Rada Gminy Oświęcim stwierdziła, iż należy się zgodzić ze stanowiskiem Wojewody Małopolskiego wyrażonym w skardze, tylko o tyle, że podstawowym wyznacznikiem i cechą warunkującą charakter danej uchwały jako aktu prawa miejscowego jest istnienie norm generalnych oraz abstrakcyjnych. Bez znaczenia jest tutaj istnienie i samo pojęcie novum normatywnego. Każda bowiem uchwała kreująca pewną instytucje prawną, w danym porządku prawnym jest novum normatywnym. Nie każda jednak taka uchwała ma cechy powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego. Sama ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie wprowadza definicji legalnej aktu prawa miejscowego jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko co do cech aktów prawa miejscowego. Bez wątpienia akt taki musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Innymi słowy, akt taki powinien być skierowany do nieokreślonego kręgu podmiotów i kształtować sytuację prawną bliżej nieokreślonych podmiotów, do których zaliczyć należy zarówno osoby fizyczne, jak i prawne. Wskazać tutaj należy przede wszystkim wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r. w sprawie I SA 2160/01 niepubl; wyrok NSA z dnia z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie I OSK 669/06 niepubl.; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006r. w sprawie sygn. akt II OSK 1311/05 niepubl.

Zdaniem Rady Gminy Oświęcim, aby skarga organu nadzoru mogła odnieść skutek, przedmiotowa uchwala musiałby zostać oceniona jako próba uchwalenie aktu prawa miejscowego. Z tym zarzutem i argumentacją nie można się zgodzić z następujących powodów: Analiza treści zapisu § 1 i 2 zaskarżonej uchwały określa w sposób precyzyjny krąg osób, do których jest adresowania i których obejmuje swoim stosowaniem. W przypadku § 1 dotyczy to zamkniętego liczbowo kręgu osób, które są w stanie wylegitymować się odpowiednim stażem małżeńskim. Zaś w § 2 krąg osób - adresatów normy ogranicza się do osób legitymujących się odpowiednim wiekiem. Z przyczyn czysto naturalnych uchwała ta ma bardzo ograniczone zastosowanie. W tym sensie krąg osób jest policzalny, ale nieoznaczony w sposób pewny. Czym innym bowiem jest nieokreślenie kręgu adresatów danej normy, a czym innym ich oznaczenie w sposób pewny lub nie. Zgodnie z cytowanym wyżej orzecznictwem dla zaliczenia danego aktu do prawa miejscowego konieczne jest istnienie jednej normy o nieokreślonym kręgu adresatów. Nieoznaczoność należy definiować jako nie wyznaczenie w sposób pewny konkretnej liczby w danym momencie lub nienazwanie wprost adresatów, jednakże opisanie co do zasady możliwości takiego oznaczenia. Nieokreśloność natomiast jest pojęciem znacznie szerszym i dotyczy sytuacji, gdzie w ogóle nie ma opisanych cech definiujących krąg podmiotów danej normy. W przypadku tej uchwały nie mamy do czynienie zatem z normą skierowaną do nieokreślonego kręgu podmiotów. Podobnie rzecz wygląda w przypadku abstrakcyjności tych norm. Skoro przez abstrakcyjność rozumiemy kształtowanie sytuacji prawnej w żaden sposób nie ograniczonej liczby podmiotów to z takim przypadkiem przy tej uchwale nie mamy do czynienia. Po pierwsze jak wskazano wyżej mamy tu zdefiniowany krąg podmiotów, tj. są podane kryteria pozwalające na jego wyznaczenie w sposób liczbowy w danym momencie stosowania normy. Po drugie jest ta uchwała ograniczona wyłącznie do osób fizycznych, w jednym przypadku dodatkowo w związku małżeńskim co w sposób oczywisty wyklucza ogromną liczbę osób o innym stanie cywilnym. Po trzecie nie kształtuje sytuacji prawnej w rozumieniu aktu prawa miejscowego, a jedynie obowiązek działania organu jakim jest wójt gminy. To oznacza, iż w tym przypadku nie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego.

Fakt ten implikuje dalsze wnioski i zarzuty przeciw skardze. Przede wszystkim w takim przypadku nie ma obowiązku publikacji takiej uchwały zatem zarzut w zakresie § 6 i sposobu wejścia w życie jest chybiony. Nadto odpada zarzut braku podstawy do podjęcia takiej uchwały. W takim bowiem przypadku art. 18 ustawy samorządowej jest samodzielną i wystarczającą podstawą do podejmowania uchwał przez radę gminy.

Chybionym jest także zarzut naruszenie art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2005r. o finansach publicznych w związku z art. 58 ustawy samorządowej. Przepis art. 167 ust. 2 wskazuje jedynie, iż wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach w tym w szczególności zadań własnych. Tymczasem zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy samorządowej zadaniem obowiązkowym i własnym gminy jest prowadzenia polityki prorodzinnej. Niniejsza uchwała w swym § 1 premiuje długoletnie pożycie małżeńskie. Jest to wprost przejaw dbałości gminy o właściwą politykę prorodzinną. Wreszcie należy wskazać na konieczność zapewnienia jednolitości orzecznictwa w tym także w trybie nadzoru na działalnością samorządu. Niedopuszczalne jest bowiem wybiórcze uznawania za nieważne uchwał jednej gminy i takie samo tolerowanie dokładnie takich samych rozstrzygnięć innych gminy. Warto bowiem tutaj wskazać, iż na terenie powiatu oświęcimskiego istnieją identyczne rozwiązania, które również podlegały badaniu pod kątem legalności przez Wojewodę Małopolskiego i nie zostały uznane za nieważne lub nie wystąpiono w tych sprawach ze skargami. Takie same rozwiązania i uchwały obowiązują w szeregu innych gmin na terenie Polski i nigdzie nie podlegały skardze czy rozstrzygnięciu nadzorczemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1§ 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak i ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa.

Według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowania przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie dokonano w ustawach samorządowych. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 nr. 142, poz. 1591 ze zm) "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust 4 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, o tym czy istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też jedynie przesłanki do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Tak więc badając czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały, sąd - w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. - nie jest związany sformułowanymi w skardze zarzutami i wnioskami, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawiać się może m.in. podjęciem uchwały przez niewłaściwy organ, brakiem podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędnym zastosowaniem przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszeniem procedury podjęcia uchwały.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, należy pokreślić, iż spór między Wojewodą Małopolskim jako organem nadzoru, a Radą Gminy w Oświęcimiu dotyczy problemu, czy Rada Gminy miała kompetencję do ustalenia nagrody za długoletnie pożycie małżeńskie dla mieszkańców gminy Oświęcim oraz nagrody z okazji setnej rocznicy urodzin.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza w sposób rażący obowiązujący porządek prawny, gdyż została podjęta bez podstawy prawnej.

Sąd podziela pogląd skarżącego, że przedmiotowa uchwała ma cechy aktu prawa miejscowego. Ma ona bowiem charakter normatywny, a zawarte w niej normy prawne przyznające określone uprawnienia w postaci nagród dla mieszkańców gminy wypłacanych w sytuacji zaistnienia określonych w uchwale zdarzeń, są abstrakcyjne i generalne. Nie wyczerpują się one bowiem przez jednokrotne zastosowanie, nie mają więc charakteru konkretnego. Nie mają też charakteru norm indywidualnych, albowiem adresaci uchwały określeni zostali w sposób generalny.

Adresatem tych abstrakcyjnych i generalnych norm zawartych w zaskarżonej uchwale są podmioty zewnętrzne wobec gminy. Z mocy tej uchwały powstaje dla mieszkańców Gminy Oświęcim prawo domagania się od Wójta Gminy Oświęcim realizacji uprawnień wprowadzonych tą uchwałą w przypadku wystąpienia zdarzenia, o którym mowa w przepisach § 1 i 2 uchwały, mianowicie - kiedy mieszkańcy osiągną odpowiedni wskazany w uchwale staż małżeński lub odpowiedni wiek. Przedmiotowa uchwała rodzi więc po stronie Wójta Gminy Oświęcim obowiązek zachowania się zgodnie z jej postanowieniami i jednocześnie rodzi obowiązek wypłaty nagród w określonej wysokości. W tym właśnie kontekście postanowienia przedmiotowej uchwały mają charakter normatywny, ponieważ kształtują normy powinnego zachowania czyli wzajemne prawa i obowiązki jej adresatów.

Mając na uwadze powyżej wymienione cechy norm zawartych w zaskarżonej uchwale należy stwierdzić, że uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, czyli aktu normatywnego – źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Konstytucyjny system źródeł prawa zakłada, że akty prawa miejscowego muszą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji). Tę konstytucyjną zasadę powtarzają też poszczególne ustrojowe ustawy samorządowe, w tym również art. 40 ust. 1 -3 ustawy o samorządzie gminnym, przewidujące wymóg istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa miejscowego.

Tymczasem w obowiązującym systemie prawnym nie ma takiego upoważnienia ustawowego, które przyznawałoby organom gminy stanowienie aktu prawa miejscowego o treści zawartej w zaskarżonej uchwale. Takiej podstawy prawnej nie mogą stanowić przepisy powołane w zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna, tj. art. 18 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Przepisy te nie dają bowiem organowi stanowiącemu gminy upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego. W art. 18 ust. 1 przewidziano, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wprowadzone domniemanie kompetencji na rzecz gminy stanowi jednak jedynie rozdzielenie kompetencji pomiędzy poszczególne organy gminy, nie jest natomiast wymaganą przez prawo wyraźną podstawą prawną do wydawania przez radę gminy aktów prawa miejscowego w zakresie zadań w tym przepisie wymienionych (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2005r., sygn. akt I SA/Wa 1354/05). Podstawy takiej nie stanowi także drugi z powołanych w uchwale przepisów, tj. art. 58 ust. 1 u.s.g., który przewiduje, że uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Zatem - jak wynika z powyższego - przepis art. 58 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do podejmowania aktów prawa miejscowego, zaś przepis art. 18 ust. 1 tej ustawy wyraża jedynie ogólną normę kompetencyjną, która nie może stanowić wystarczającej podstawy do wydawania aktów prawnych powszechnie obowiązujących.

A zatem w obowiązującym porządku prawnym brak jest podstaw prawnych, które dopuszczałyby podjęcie zaskarżonej uchwały. Należy więc uznać, że Rada Gminy Oświęcim podejmując zaskarżoną uchwałę działała bez podstawy prawnej, istotnie naruszając art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji, jak również wyrażone w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności i legalności.

Dodatkowo zaznaczyć też należy, że tryb publikacji i promulgacji uchwały jest zdeterminowany przez treść i charakter prawny uchwały. Akt prawa miejscowego nie staje się aktem kierownictwa wewnętrznego przez sam fakt braku publikacji przepisanej dla prawa miejscowego, lecz pozostaje aktem prawa miejscowego, który nie wszedł w życie z braku prawidłowej publikacji. Ponieważ zaś rada gminy nie może dowolnie rezygnować z publikowania swych uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przyjąć należy, że zaskarżona uchwała narusza także art.2 w zw. z art.4 i art.13 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz.718 ze zm.).

Uznać zatem należy, że treść zaskarżonej uchwały narusza prawo w stopniu istotnym, zachodzą więc przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.