Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 622/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 b, art. 32
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 31 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 lutego 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 marca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 lutego 2016 r., nr [...], którą organ odmówił przyznania A. B. świadczenia pielęgnacyjnego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 16 lutego 2016 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...], na podstawie art. 17 ust. 1b oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 114), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej zwanej: "k.p.a.", rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2015 r. poz. 1238), odmówił przyznania A. B. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – A. S.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 29 grudnia 2015 r. A. B. (dalej: "strona", "skarżąca") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności matki strony brak jest określenia daty powstania niepełnosprawności, a znaczny stopień niepełnosprawności został ustalony od października 2013 r. Orzeczenie to wydane zostało na stałe. Organ odwołał się również do treści wywiadu środowiskowego sporządzonego w miejscu sprawowania opieki.

Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych: "świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia". Sytuacji prawnej nie zmienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt. K38/13, zgodnie z którym uznano art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wynika z komunikatu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej ww. wyrok "nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już w okresie dzieciństwa".

Poinformowano również stronę o innych formach pomocy dla osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, tj. specjalnym zasiłku opiekuńczym.

Storna odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas stały, w związku z koniecznością stałej opieki nad niepełnosprawną matką została zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 31 marca 2016 r., nr [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji, bowiem nie została spełniona jedna z przesłanek wymaganych przepisem art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidziano, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W oparciu o przedłożone dokumenty ustalono m.in., że A. S. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 23 października 2013 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 października 2013 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że wnioskodawca powinien spełnić przewidziane prawem wymogi, gdyż tylko wówczas istnieje podstawa prawna do jej wydania zgodnie z żądaniem strony.

A. B. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia.

W ocenie skarżącej, organ nie zastosował ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tymczasem zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Organy błędnie odmówiły przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stosując niekonstytucyjny przepis. Powołała się także na orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach - wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 653/14) oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 3139/14).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga A. B. zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r., poz. 718), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 marca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 lutego 2016 r. o odmowie przyznania A. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – A. S.

W niniejszej sprawie organy uznały, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej zwanej "u.ś.r." lub "ustawą"), gdyż w przypadku matki skarżącej, jak wskazał organ I instancji, brak jest określenia daty powstania niepełnosprawności, a znaczny stopień niepełnosprawności został ustalony od października 2013 r. Podobnie organ odwoławczy wskazał, że "ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od października 2013 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje". Trzeba przy tym zaznaczyć, że z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności oraz daty jej powstania powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 16 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 4/14, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl).

Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który pozostawał poza sporem, skarżąca wniosła w dniu 29 grudnia 2015 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką.

A. S. urodziła się 25 lipca 1934 r. (ma 82 lata). Na mocy orzeczenia z dnia 23 października 2013 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień złożenia wniosku (tj. od dnia 1 października 2013 r.), zaś daty od kiedy istnieje niepełnosprawność nie można ustalić. Matka skarżącej, jak podniesiono w orzeczeniu, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jest leczona z powodu zaćmy, zaawansowanych zmian zwyrodnieniowych stawów, kręgosłupa i kolan, astmy oskrzelowej, nadciśnienia tętniczego, schorzeń serca. Porusza się przy pomocy kul i balkonika do chodzenia, korzysta też z przenośnej toalety. Wymaga ciągłej rehabilitacji oraz systematycznego leczenia. Jest pod opieką lekarską specjalistów (kardiologa, ortopedy, pulmonologa, okulisty oraz lekarza rodzinnego). Usługi opiekuńcze i pielęgnacyjne w domu chorej świadczy córka A. B. Pomaga matce w codziennej toalecie, ubieraniu się, praniu, sprzątaniu, przygotowywaniu posiłków w ciągu dnia, sporządzaniu zakupów, realizowaniu recept, umawianiu wizyt lekarskich i na rehabilitację. Skarżąca nie pracuje i nie ma uprawnień emerytalnych, zaś w styczniu 2014 r. odebrała ostatni zasiłek dla bezrobotnych. Z wywiadu środowiskowego z dnia 28 stycznia 2016 r., wynika także, że wnioskodawczyni nie prowadzi z matką wspólnego gospodarstwa domowego.

W sprawie nie było kwestionowane, że wnioskodawczyni A. B. jest opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, a zarazem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na gruncie obowiązujących przepisów, opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

Niewątpliwie dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określania ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. Rzeczą Sądu jest zatem zbadanie, czy organy w prawidłowy sposób ustaliły zakres normy prawnej, na podstawie której powinien zostać rozpoznany wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia.

Organy jako powód odmowy przyznania świadczenia, wskazały na stwierdzenie przez zespół orzekania o niepełnosprawności w dniu 23 października 2013 r., o niemożności ustalenia od kiedy istnieje niepełnosprawności u matki skarżącej. Warunkiem zaś przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co wynika wprost z treści art. 17ust. 1b ustawy.

Przepis ten został powołany jako podstawa prawna wydania obu skierowanych do skarżącej decyzji.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym.

Przytoczona zaś treść punktu drugiego sentencji wyroku jest jasna i nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Jest to o tyle istotne, że skoro w wyroku tym została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie powyższego przepisu ustawy z Konstytucją RP, to Sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl) możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", P i P nr 10/2008). Stanowisko to należy w pełni podzielić.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Stwierdzenie niekonstytucyjności ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok wydłuży moc obowiązującą zakwestionowanych przepisów (z której to jednak możliwości nie skorzystano). Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie.

Powyższy przepis ustawy art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zdaniem Sądu, prawotwórczy charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niekonstytucyjność przepisów prawa, zawsze powinien determinować kierunek dalszych analiz konkretnej sprawy, a przede wszystkim tezę, że ocena wszelkich konsekwencji prawnych rozstrzygnięcia Trybunału musi uwzględniać kształtujący efekt tego rozstrzygnięcia (następujący od momentu wejścia w życie).

Faktem jest, że wejście w życie takiego wyroku, który tak jak w przedmiotowej sprawie ma charakter zakresowy negatywny, samo w sobie nie tworzy nowych przepisów prawa. Jednak poważnym błędem byłoby twierdzenie, że ten fakt prawny nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę.

Ponadto, powyższe nie oznacza również, aby poprzez swoje uzasadnienie Trybunał Konstytucyjny mógł przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania.

Trzeba podkreślić, że treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia, gdyby była dokonana przez organy, nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny.

Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W ww. wyroku WSA w Bydgoszczy wskazuje, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, wskazał że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy - "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki". Fragment ten potwierdza wyżej omówioną charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy.

Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

W konkluzji WSA w Bydgoszczy podniósł, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta bowiem w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany.

Ponadto, za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku - przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne i argument prakseologiczny. Zróżnicowanie bowiem wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.). Natomiast instytucja sygnalizacji ma charakter postulatywny, nie zaś normatywny. Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku, będą stosować przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu i ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału, jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu, zostaną pozbawione ochrony. Natomiast aktywność sądów administracyjnych może mieć decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w pkt 7 i 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony.

Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały, skupiając swoją uwagę wyłącznie na wskazaniu, że skarżąca nie spełnia warunku przyznania świadczenia, który nie powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż jest niekonstytucyjny (organy uwzględniając skutki wyroku TK, nie były uprawnione do wydania decyzji w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy). Organy nie ustaliły również treści normy prawnej, na podstawie której mogły i miały obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ponadto, organy nie rozważyły i nie skonstatowały, czy skarżąca spełnia pozostałe, obowiązujące ją warunki przyznania świadczenia, określone w art. 17 ust. 1 ustawy. Co do zasady okoliczności, że skarżąca jest osobą, która rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad spokrewnioną w linii prostej osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec której spoczywa obowiązek alimentacyjny, nie zostały zakwestionowane przez organy oraz znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15 czy cytowany powyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 i przywołane w jego uzasadnieniu wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r., II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., II SA/Łd 1034/14, dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). Sąd natomiast nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1085/14 czy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 464/15, wyroki dostępne jak wyżej).

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące, co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, organy powinny uwzględnić postulat jednakowego traktowania osób niepełnosprawnych, bez różnicowania przysługujących im praw z uwagi na moment powstania niepełnosprawności, co wynika z zakresu, w jakim orzeczono o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 b ustawy.

Aktualnie bowiem na mocy omawianego wyroku Trybunału kryterium momentu powstania niepełnosprawności zostało wyłączone z zakresu normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy. W przyszłym zaś stanie prawnym ustawodawca został zobowiązany do uwzględnia zawartych w uzasadnianiu tego wyroku postulatów, w taki sposób aby nowy, zreformowany system świadczeń dla opiekunów osób niepełnosprawnych, został oparty o inne i zgodne z Konstytucją RP kryteria.

Zaistniała zatem podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, gdyż przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Skarżąca nie powinna być bowiem traktowana gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdyby niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w ww. przepisie warunków.

Ponownie rozpoznając sprawę, o ile ustawodawca nie wprowadzi zmian w prawie, o których mowa w uzasadnieniu wyroku Trybunału, organy uwzględnią wykładnię art. 17 ustawy przedstawioną powyżej. Organy dokonają merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny począwszy od dnia 23 października 2014 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.