Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2381/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 677/18 w sprawie ze skargi E. G. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. na rzecz E. G. i J. G. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. G. i J. G. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 677/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. G. i J. G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w G., pozwolenia na budowę czterech domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z: siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową i zjazdem z drogi publicznej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w G.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Pomorskiego wnieśli: E. G. oraz J. G. a także D. C., I. C., E. S., K. K. i U. K., zaś odrębnie odwołała się E. S.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nie stwierdził rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Uznał, że wniosek z dnia 16 września 2011 r. obejmował pozwolenie na budowę czterech budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną i układem drogowym, stanowiących 1 etap inwestycji pn. "[...]" na działkach nr ew. [...]. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczyło wyłącznie ww. działek. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę I etapu inwestycji. Organ odwoławczy ustalił, że inwestycję przewidziano na działkach oznaczonych w miejscowym planie symbolem 001 M/U31 ([...]). Stosownie do § 3 planu miejscowego teren ten przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową M22 (ekstensywną - domy mieszkalne do 4 mieszkań) i usługową U33 (usługi komercyjne i publiczne; dopuszczono m.in.: parkingi i garaże dla samochodów osobowych, małe hurtownie do 2000 m kw.). Przedsięwzięcie nie uchybiło w stopniu rażącym powyższym wymogom, ani też pozostałym ustaleniom planu miejscowego.

Odnosząc się do ustaleń Wojewody Pomorskiego, który samodzielnie wyliczył wskaźnik intensywności zabudowy, kwestionując wyliczenia projektanta, organ odwoławczy wskazał, że organy architektoniczno-budowlane nie mają podstaw prawnych do podważania wyliczeń zawartych w projekcie budowlanym i podkreślił, że projekt został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że dokonana przez organ analiza dokumentacji projektowej w kontekście § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: "rozporządzenie techniczne") wykazała, że budynek nr 4 zaprojektowano 4 m od granicy z działką budowlaną nr ew. [...], oraz 9,40 m od granicy działki nr ew. [...], budynek nr 3 - 9,40 m od granicy z działką budowlaną nr ew. [...], budynek 2 - ok. 8 m od granicy z działką nr ew. [...], zaś budynek nr 1 - ok. 7,40 m od granicy działki nr ew. [...].

Mając na uwadze § 12 ust. 3 pkt 4 oraz § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia organ stwierdził, iż garaż nr 1 zaprojektowano ok. 7 m od granicy z działką nr ew. [...]; garaż nr 2 ok. 7,5 m od granicy z działką nr ew. [...]; garaż nr 3 o szerokości i długości 5,4 m w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ew. [...] i 1,8 m od działki nr ew. [...]. Na dachu garażu zaplanowano taras połączony z budynkiem mieszkalnym.

Organ nie podzielił stanowiska odwołujących się, iż wysokość garażu nr 3 wynosi 3,95 m. Podał, że wysokość ta mierzona zgodnie z § 6 cyt. rozporządzenia wynosi ok. 3 m, a jej precyzyjne wskazanie nie jest możliwe, bo wysokości nie zwymiarowano w projekcie budowlanym. Biorąc pod uwagę wysokość stropu nad 1 kondygnacją budynku mieszkalnego nr 4 (trwale połączony z garażem nr 3), która wynosi 2,76 m oraz różnicę w poziomie terenu przy wejściu do budynku nr 4 oraz do garażu nr 3; organ uznał, iż wysokość garażu nr 3 to ok. 3,05 m. Dodał, że do wysokości garażu nie wlicza się balustrady na dachu. Interpretacja wysokości budynku podana w odwołaniu jest zaś sprzeczna z § 6 ww. rozporządzenia. Tym samym – w ocenie organu - decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. nie naruszała rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia. W ocenie organu doszło co najwyżej do uchybienia, które nie wypełnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutu, że miejsca postojowe na działce nr ew. [...] zaprojektowano niezgodnie z § 19 ust. 2 pkt. 2 ww. rozporządzenia organ wyjaśnił, że miejsca te przewidziano do realizacji w II etapie, nieobjętym decyzją z dnia [...] listopada 2011 r.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. złożyli E. i J. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 662/15 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. uznając, że gromadząc pełny materiał dowodowy, opierając się na kopiach dokumentów urzędowych, organ powinien mieć na względzie treść art. 76a k.p.a. Nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może bowiem korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu oraz, że tylko kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego. WSA stwierdził, że w aktach administracyjnych przesłanych do sądu brak było ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Ponadto, projekt budowlany został przedstawiony w kserokopii niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem. Na kilku stronach projektu widnieje co prawda pieczątka "za zgodność z oryginałem" opatrzona podpisem, niemniej stanowi również kserokopię. Organ przedstawił zatem Sądowi niekompletne akta administracyjne, co wskazuje że dokonywał oceny oraz rozstrzygał sprawę nie mając całości akt administracyjnych. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., skoro nadesłane akta administracyjne nie zawierają podstawowej dokumentacji, na którą powołał się organ w swojej decyzji. Nie mając kompletnych akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę i poświadczonego za zgodność z oryginałem projektu budowlanego, Sąd nie mógł w sposób wszechstronny rozpatrzyć przedmiotowej sprawy i dokonać merytorycznej kontroli wydanych w sprawie decyzji. Sąd nie mógł przede wszystkim zbadać zakresu i kompletności zatwierdzonego badaną decyzją projektu zagospodarowania terenu, a w konsekwencji również prawidłowości udzielonego w postępowaniu zwyczajnym pozwolenia budowlanego, pod kątem przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1025/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2015 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 662/15. W ocenie NSA było niewątpliwe, że GINB przed rozpatrzeniem odwołania zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udostępnienie akt postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. W Naczelnym Sądzie Administracyjnym oczekiwała wówczas na rozpoznanie sprawa o sygn. akt II OSK 545/14, ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 621/13, w sprawie ze skargi J. G. i E. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Akta postępowania o pozwolenie na budowę zostały organowi wypożyczone, jak zastrzegł Naczelny Sąd Administracyjny, na okres nieprzekraczający jednego miesiąca. Wynika to z pisma z dnia 11 grudnia 2014 r. Akta dotarły do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 15 grudnia 2014 r., a zostały przez organ odesłane w dniu 14 stycznia 2015 r., a więc w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ustalenie Sądu pierwszej instancji o wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji w oparciu o niekompletne akta sprawy, nie odpowiada więc stanowi rzeczywistemu. To uchybienie Sądu skutkowało brakiem merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd nie zajął stanowiska co do ustalonego stanu faktycznego i nie dokonał pełnej kontroli zgodności z prawem materialnym zaskarżonej decyzji. Opisane naruszenie miało więc wpływ na wynik sprawy. Z tych samych względów zasadny był, postawiony w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o., zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy była możliwa ocena materiału dowodowego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że w sytuacji, w której kontrola sądowa musi być powtórzona w całości, z uwagi na brak stanowiska co stanu faktycznego, przedwczesne byłoby merytoryczne odnoszenie się do zarzutów materialnych podniesionych w skardze kasacyjnej GINB oraz do zagadnień materialnoprawnych podniesionych w skardze kasacyjnej Spółki. Uchylając wyrok WSA w Warszawie NSA wskazał, że "w dalszym postępowaniu należy uwzględniać wypowiedzi, mające charakter kwestii przesądzonych w prawomocnym orzeczeniu (art. 170 p.p.s.a.), zawarte w uzasadnieniu wyroku wydanego w odniesieniu do tej samej inwestycji i tego samego pozwolenia na budowę, tj. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 545/14".

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wyjaśnił, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę ww. wykładnię, jak również zalecenia zawarte w wyroku NSA, stwierdził, że zarówno decyzja GINB, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w sposób opisany poniżej i zasługują na uchylenie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2011 r., dotyczyła nie tylko udzielenia [...] Sp. z o.o. w G., pozwolenia na budowę czterech domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową i zjazdem z drogi publicznej. Decyzją tą został również zatwierdzony projekt budowlany, dotyczący całości zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko jednego z etapów zamierzonej budowy. Zarówno organ I, jak i II instancji nie wywiedli z ww. podwójnego skutku decyzji należytych wniosków, czyniąc rozważania o ważności decyzji, ale w przeważającej mierze dotyczące zakresu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę i pomijając przy tym, że w części zatwierdzającej projekt budowlany decyzja z [...] listopada 2011 r. obejmowała również działkę należącą w części (współwłasność) do skarżących, a oznaczoną nr ewid. [...] i miała wpływ na możność zagospodarowania przez nich również działki nr ewid. [...], jak również pomijając zarzut skarżących, że decyzja ta zatwierdzała projekt budowlany wadliwie prawnie sytuujący miejsca parkingowe na działce nr ewid. [...].

W ocenie Sądu zarówno Wojewoda Pomorski, jak i GINB ograniczyły subsumpcję przepisu art. 156 § 1 k.p.a. wyłącznie do oceny tej części decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2011 r., którą organ udzielił pozwolenia na budowę inwestycji. Zaniechały natomiast właściwej oceny części pozostałej, tzn. tej, w której Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt budowlany, obejmujący swym zakresem działki, stanowiącej przedmiot współwłasności skarżących. Organ I instancji uznał podnoszone przez skarżących zarzuty rażącego naruszenia prawa dotyczące skutków, jakie wywołało zatwierdzenie projektu budowlanego w sposób mający bezpośredni wpływ na ich prawa, wynikające z własności (współwłasności) działek nr ewid. [...] i [...] za przedwczesne. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że są one na tym etapie postępowania przedwczesne i "będą podlegały szczegółowemu sprawdzeniu przy wydawaniu pozwolenia na budowę dla II etapu inwestycji". Stanowisko to nie zostało negatywnie ocenione przez GINB w decyzji wydawanej na skutek rozpoznania odwołania skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził więc, że Wojewoda Pomorski, uznając "przedwczesność" zarzutów skarżących nie dostrzegł opisanego wyżej skutku ocenianej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, zatwierdzającej projekt budowlany dla całej inwestycji, a nie dla jej konkretnego etapu.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 545/14 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, (...) dopuszcza aby w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę dotyczyło wybranych obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, jednak ustanawia zarazem wymóg przedstawienia przez inwestora projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Podkreślenia wymaga to, że w razie wydania decyzji zezwalającej na budowę wybranych obiektów następuje jednoczesne zatwierdzenie planu zagospodarowania terenu dla całej inwestycji". Co więcej, w ww. wyroku NSA wyraźnie wyjaśnił, że "przewidziany w art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego w przypadku etapowego realizowania inwestycji ma związek z potrzebą zagwarantowania wymogów określonych w art. 5 Prawa budowlanego, w tym wymogu zapewnienia przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych – poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich". Ponadto, istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest wyrażony przez NSA w wyroku sygn. akt II OSK 545/14 pogląd, że "W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Istotne jest ustalenie tych przepisów prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową sąsiednich działek. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. (...) W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi. Dokonując oceny tego, co organy powinny były uwzględnić, NSA wskazał na znaczenie usytuowania wszystkich działek gruntowych stanowiących własność skarżących oraz istniejące w sprawie uwarunkowania w zakresie ich związku z całym obszarem przedsięwzięcia budowlanego. Obowiązkiem więc organu I instancji była nie tylko ocena tego, czy udzielenie pozwolenia na budowę naruszało rażąco prawo, ale także i tego, czy zatwierdzenie projektu budowlanego w tej części, w jakiej obejmował on nieruchomości stanowiące przedmiot własności (współwłasności) skarżących lub wpływał na prawa skarżących do zagospodarowania ich nieruchomości rażąco naruszało prawo w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, uznając zarzuty skarżących za "przedwczesne" organ I instancji bezpodstawnie uchylił się od rozpoznania i załatwienia sprawy. Naruszył tym samym art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i k.p.a. Takie zaniechanie organu należy uznać za naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), ale również za pozbawione wnikliwości (art. 12 § 1 k.p.a.). Wojewoda Pomorski nie dokonał oceny kwestionowanej decyzji w aspekcie powszechnie obowiązującej zasady, że jedną z podstaw prawidłowej budowy jest konieczność zapewnienia, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy nie tylko budować, ale także i projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając przy tym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Obowiązkiem więc organu, dokonującego w trybie art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 158 k.p.a., prawnej oceny ważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, było ustalenie, czy również zatwierdzenie tegoż projektu nie naruszało w sposób rażący prawa skarżących, wywodzonego m.in. z własności (współwłasności) określonych nieruchomości (a więc w związku z powszechnie obowiązującą dyspozycją art. 140 k.c. i art. 199 k.c.).

Wojewoda Pomorski zaniechał też oceny, czy zatwierdzenie projektu budowlanego nie naruszało wskazywanych przez skarżących przepisów rozporządzenia wykonawczego, ale również i tego, czy (w kontekście art. 32 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 11 tej ustawy i art. 199 k.c.) zakwestionowanie przez współwłaściciela nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych byłą wymagana, zgodnie z art. 199 k.c.), nie wykluczało możliwości wydania przez organ budowlany pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, dotyczącego również nieruchomości wspólnej.

Inwestycja budowlana na nieruchomości – nawet wówczas, kiedy dopiero w II etapie robót budowlanych ma obejmować nieruchomość wspólną, ale organ zatwierdza cały projekt budowlany, którego integralną częścią jest projekt zagospodarowania nieruchomości, w tym także i wspólnej - co do zasady, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje zastosowanie art. 199 k.c., uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Z kolei do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 k.c.).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego obowiązkiem organu odwoławczego, było nie tylko skontrolowanie prawidłowości decyzji Wojewody Pomorskiego. Istota postępowania dwuinstancyjnego polega na tym, że orzeczenie drugoinstancyjne zapada po merytorycznej ocenie sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy dokonuje oceny decyzji organu I instancji w kontekście własnej analizy sprawy. Jak natomiast wynika z kontrolowanej decyzji GINB organ ten powielił wyłącznie błędne wnioski organu I instancji. GINB stwierdził, że w projekcie budowlanym zaprojektowano na stanowiącej współwłasność działce nr ewid. [...] część spornej inwestycji (w tym sieć uzbrojenia terenu i miejsca postojowe) bez zgody skarżących, ale jednocześnie błędnie nie dostrzegł w tym fakcie nieprawidłowości, gdyż "ta część inwestycji została przewidziana do realizacji w II etapie". Fakt objęcia działki [...] obszarem projektu budowlanego (projekt zagospodarowania terenu) i zatwierdzenia takiego właśnie projektu organ również przyznaje w uzasadnieniu swej decyzji. GINB również więc nie uwzględnił istotnej okoliczności, że decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2011 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] Sp. z o.o. w G., pozwolenia na budowę nie dotyczyła wyłącznie budowy I etapu inwestycji. Zatwierdzała projekt budowlany obejmując tym samym również działkę należącą w części (współwłasność) do skarżących, a oznaczoną nr ewid. [...] i potencjalnie miała wpływ na możność zagospodarowania przez skarżących również działki nr ewid. [...], jak również zatwierdzała projekt budowlany potencjalnie wadliwie prawnie sytuujący miejsca parkingowe na działce nr ewid. [...].

Obowiązkiem więc organu II instancji było dokonanie oceny ważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska w aspekcie podnoszonych przez skarżących zarzutów i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 140 k.c. oraz art. 199 k.c. i w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 11 tej ustawy tej ustawy oraz przepisów rozporządzenia technicznego, wskazywanych przez skarżących. Dopiero po dokonaniu takiej własnej oceny, organ II instancji uzyskałby możliwość należytego orzeczenia w przedmiocie żądań, zawartych w odwołaniu skarżących od decyzji Wojewody Pomorskiego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe zaniechania GINB uniemożliwiły mu podjęcie jakiegokolwiek orzeczenia w sprawie. Organ ten nie dokonał bowiem takich ustaleń, które albo uzasadniałyby utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, albo jej uchylenie, z jednoczesnym rozważeniem, czy powinien uczynić to w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., czy też art. 138 § 2 k.p.a.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę, związany dokonaną oceną prawną Sądu ponownie powinien rozpoznać wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2011 r.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości.

Osiedle Nadmorskie Sp. z o.o. w skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art, 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej nie było dotknięte wadami polegającymi na nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego w sprawie; Sąd I instancji błędnie ocenił sposób ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji, niezgodnie z rzeczywistością przyjmując, że:

a. w części zatwierdzającej projekt budowlany decyzja z dnia [...] listopada 2011 roku obejmowała również działkę należącą w części (współwłasność) do skarżących a oznaczoną nr ewidencyjnym [...], gdy tymczasem działka ta nie była objęta wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę i nie była przedmiotem tej decyzji;

b. do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę skarżący kasacyjnie winien załączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością o nr ewid. [...] łącznie z wykazaniem zgody współwłaścicieli tej nieruchomości w osobach skarżących, gdy tymczasem na skarżącym kasacyjnie obowiązek taki nie ciążył, gdyż działka ta nie była objęta wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę;

c. decyzja z dnia [...] listopada 2011 roku zatwierdzała projekt budowlany wadliwie prawnie sytuujący miejsca parkingowe na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], gdy tymczasem działka ta nie była objęta wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę i nie była przedmiotem decyzji z dnia [...] listopada 2011 roku;

d. w części zatwierdzającej projekt budowlany decyzja z dnia [...] listopada 2011 roku mogła mieć wpływ na działkę nr ewid. [...], gdy tymczasem działka ta sąsiaduje jedynie z działkami o nr ewid. [...] i [...], a skoro te działki nie były przedmiotem wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, to decyzja ta nie mogła wywrzeć wpływu na możność zagospodarowania działki nr ewid. [...];

e. oraz, z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów - że skarżący kasacyjnie nie dysponował działką o nr ewid. [...] na cele budowlane, gdy tymczasem dnia 5 grudnia 2013 r. zawarł on ze skarżącymi oraz U. K. ugodę sądową, w której wyrazili oni zgodę na wykonanie przez skarżącego kasacyjnie sieci wodociągowej i jej przyłączy na tej działce

2. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 199 i 201 k.c. poprzez niesłuszne stwierdzenie ich naruszenia przez zaskarżone decyzje, co wynika z niewłaściwego zastosowania tych przepisów przez Sąd I instancji, polegającego na uznaniu, że uzyskanie zatwierdzenia projektu budowlanego w zakresie lokalizacji na działce nr ewid. [...] sieci wodociągowej jest czynnością przekraczającą wspólny zarząd, gdy tymczasem jest to czynność zwykłego zarządu i wymaga jedynie zgody większości współwłaścicieli, którą skarżący kasacyjnie dysponował;

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:

a) protokołu posiedzenia Sądu Rejonowego Gdańsk-Pólnoc w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2013 r. (sygn.. akt: [...]) na okoliczność wyrażenia przez większość współwłaścicieli działki nr ewid. [...] zgody na wykonanie przez skarżących kasacyjnie na niej sieci wodociągowej i jej przyłączy,

b) wyciągu z księgi wieczystej nieruchomości o nr KW [...] na okoliczność wielkości udziałów poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości w jej własności.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., art. 158 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 33 ust. 1, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że organy nadzoru uchyliły się od oceny czy "(...) zakwestionowanie przez współwłaściciela nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych była wymagana zgodnie z art. 199 k.c.) nie wykluczało możliwości wydania przez organ budowlany pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, dotyczącego również nieruchomości wspólnej", podczas gdy organy nie miały obowiązku weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2011 r. w powyższym zakresie, ponieważ w przypadku etapowania inwestycji na inwestorze nie ciąży obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania działki lub terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, a jedynie w stosunku do działek, których dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne E. i J. G. wnieśli o ich oddalenie oraz zasądenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw.

W obu skargach kasacyjnych sformułowano zarzuty procesowe, które wiążą się ściśle z zagadnieniem materialnoprawnym dotyczącym wykładni i zastosowania przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010. 243.1623 j.t.).

Mianowicie Sąd Wojewódzki uchylając kontrolowane decyzje stwierdził, że organy obu instancji ograniczyły ocenę ważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z [...] listopada 2011 r. tylko co do części zawierającej udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, zaniechały natomiast właściwego sprawdzenia tej części decyzji, która dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego całe zamierzenie budowlane.

Istota problemu sprowadzała się do tego, że pozwolenie na budowę wydano co do wybranych obiektów w ramach etapowania inwestycji, a projekt zagospodarowania terenu całego przedsięwzięcia obejmował działkę stanowiącą współwłasność skarżących. Jak wynika z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2015 r. inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działkami przewidzianymi do zabudowy w pierwszym etapie inwestycji, zatem za niezasadne uznano zarzuty skarżących, którzy nie wyrażali zgody na zaprojektowanie spornej inwestycji na terenie obejmującym ich nieruchomość, ale przeznaczonym do realizacji w drugim etapie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zastrzeżenia skarżących dotyczyły sieci uzbrojenia terenu oraz miejsc postojowych, a więc robót budowlanych objętych wprawdzie projektem zagospodarowania terenu, ale stanowiących część drugiego etapu spornej inwestycji.

Sąd Wojewódzki natomiast przyjął, że obowiązkiem organów nadzoru była nie tylko ocena tego, czy udzielenie pozwolenia na budowę naruszyło rażąco prawo, ale także i tego, czy zatwierdzenie projektu budowlanego – obejmującego nieruchomości stanowiące przedmiot własności (współwłasności) skarżących i wpływającego na prawa skarżących do zagospodarowania własnych nieruchomości – rażąco naruszyło art. 156 § 1 k.p.a.

Wyrażając takie stanowisko, Sąd Wojewódzki kierował się zasadniczo treścią art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazującą na to, że w razie gdy pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego.

Akceptując wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego należy zaakcentować, że w przypadku etapowania inwestycji decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wybranych obiektów jednocześnie zatwierdza projekt budowlany, którego częścią jest projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, zgodnie z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego. Takie rozwiązanie ma zagwarantować, że organ już na pierwszym etapie inwestycji sprawdzi czy zaplanowane docelowo całe zamierzenie budowlane odpowiadać będzie wymogom związanym z tymi elementami, które muszą być uwzględnione w projekcie zagospodarowania działki lub terenu.

Przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzenia lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Trzeba podkreślić, że w myśl art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego zasadą jest, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Możliwość dzielenia inwestycji dopuszczona została z zastrzeżeniem, że inwestor obowiązany jest przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego.

Należy założyć, ze skoro projekt zagospodarowania terenu jest integralną częścią projektu budowlanego, to jego zatwierdzenie w decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe, gdy sprzeciwi się temu właściciel czy współwłaściciel nieruchomości objętej projektem zagospodarowania terenu przewidzianego dla całego zamierzenia budowlanego. Trzeba mieć na uwadze, że w przypadku etapowania inwestycji projekt budowlany dotyczący wybranych obiektów jest sprawdzany kompleksowo wraz z projektem zagospodarowania terenu całego zamierzenia budowlanego według kryteriów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Prawidłowość rozwiązań projektowych zastosowanych co do części inwestycji zależna jest więc od ich dostosowania do poszczególnych elementów projektu zagospodarowania terenu (np. w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy). Ewentualne nieuzyskanie przez inwestora tytułu do dysponowania na cele budowlane jedną z nieruchomości objętych projektem zagospodarowania terenu uniemożliwiłoby dalszą realizację inwestycji. W rezultacie doszłoby też do niezgodności części obiektów zaprojektowanych w ramach pierwszego etapu z projektem zagospodarowania terenu całego zamierzenia budowlanego.

Tymczasem dopuszczalność etapowania inwestycji musi być warunkowana tym, aby zarówno poszczególne obiekty, jak też całość zamierzenia budowlanego była zgodna z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzanego na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania dla całego zamierzenie budowlanego podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej dla wybranych obiektów lub zespołu obiektów realizowanych w ramach etapowania inwestycji. Z kolei przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wymóg dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane nie został zróżnicowany w zależności od tego, czy pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, czy też wybranych obiektów budowlanych w ramach etapowania inwestycji.

W piśmiennictwie i orzecznictwie wyrażono pogląd, że aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania działki lub terenu mogło być zrealizowane, inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach i może stanowić gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji tego, że inwestor w przyszłości będzie realizował wszystkie obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko niektóre, dowolnie przez siebie wybrane (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r. II OSK 2339/10, z 27 lutego 2014 r. II OSK 2334/12; Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Lexis Nexis, Warszawa 2014, str. 434).

Przytoczone uwagi mają zastosowanie w równym stopniu do takich przypadków, gdy projekt budowlany sporządzony został dla obiektów budowlanych przewidzianych do etapowej realizacji na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto należy też odnotować wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2016 r. II OSK 1564/15, w którym stwierdzono, że unormowanie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego świadczy o tym, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów; przy czym w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu (art. 34 ust. 3 pkt 1). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że projekt zagospodarowania działki lub terenu z uwagi na swoją zawartość stanowi tę część projektu budowlanego, która przede wszystkim pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie bez powodu ustawodawca w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że projekt ten powinien przedstawiać określone elementy, wymiary, usytuowanie projektowanych obiektów budowlanych i sieci uzbrojenia terenu w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Z tej regulacji wynika, że wolą ustawodawcy było, aby także w przypadku etapowania inwestycji ocena, czy planowane zamierzenie oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów.

Z przedstawioną linią orzeczniczą koresponduje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2015 r. II OSK 545/14 powołany w zaskarżonym wyroku, w którym zawarto stwierdzenie, że przewidziany w art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego w przypadku etapowego realizowania inwestycji ma związek z potrzebą zagwarantowania wymogów określonych w art. 5 Prawa budowlanego, w tym wymogu zapewnienia przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych – poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Należy jednocześnie zaznaczyć, ze w niniejszej sprawie interes prawny skarżących podlegający ochronie prawnej wynika nie tylko z racji, że są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, ale głównie z tego powodu, że działka stanowiąca ich własność objęta została projektem zagospodarowania terenu sporządzonym dla całego przedsięwzięcia budowlanego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. II OSK 545/14, z 27 lutego 2014 r. II OSK 2334/12).

Powyższe uwarunkowania prawne i faktyczne dawały podstawę do zaakceptowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który w zaskarżonym wyroku wskazał na obowiązek zbadania przez organ nadzoru dopuszczalności zatwierdzenia w decyzji z [...] listopada 2011 roku projektu budowlanego w sytuacji braku zgody skarżących na objęcie projektem zagospodarowania terenu nieruchomości stanowiącej ich własność (współwłasność).

Trafnie wywiódł Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że inwestycja budowlana na nieruchomości – nawet wówczas, kiedy dopiero w drugim etapie robót budowlanych ma obejmować nieruchomość wspólną, ale organ zatwierdza cały projekt zagospodarowania, w tym także i wspólnej – co do zasady, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje zastosowanie art. 199 Kodeksu cywilnego, uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie jest prawidłowe. Nie ma racji uczestnik, że uzyskanie zatwierdzenia projektu budowlanego w zakresie lokalizacji na działce nr [...] sieci wodociągowej jest czynnością zwykłego zarządu i wymagała tylko zgody większości współwłaścicieli.

Z przyczyn już wyżej omówionych należało przyjąć, że w razie etapowania inwestycji zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu całego zamierzenia budowlanego nie może być dokonane przez organ architektoniczno – budowlany bez zgody wszystkich właścicieli nieruchomości objętych tym projektem. Zgodnie z art. 199 kc do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządy, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Przeznaczenie nieruchomości na cele budowlane, znajdujące wyraz w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym element projektu budowlanego zatwierdzanego w decyzji o pozwoleniu na budowę – zaliczyć należy do czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że inwestycja budowlana na nieruchomości, co do zasady, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Z kolei do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną, regulowanych art. 201 kc, zalicza się czynności zachowawcze, tzn. ukierunkowane na zachowanie rzeczy w stanie niepogorszonym (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego str. 379, Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, str. 422).

Jako chybiony należało również uznać argument uczestnika, że dla oceny sprawy mógł mieć znaczenie fakt zawarcia ugody sądowej, na mocy której inwestor uzyskał zgodę większości współwłaścicieli na realizację określonych inwestycji na działkach [...] i [...] oraz w ramach której ustanowione zostały służebność przesyłu i służebność gruntowa. Przedmiotowa ugoda zawarta została 5 grudnia 2013 r., a więc po dacie wydanego pozwolenia na budowę, a ponadto nie była ujawniona w toku postępowania przed Sądem Wojewódzkim. Z uwagi na to, że stroną ugody byli skarżący, jej znaczenie może być ocenione przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Odnosząc się jeszcze do twierdzeń zawartych w obu skargach kasacyjnych, należy stwierdzić, że błędnie autorzy skarg kasacyjnych podnieśli, iż wyłącznie wniosek inwestora wyznacza zakres rozpoznania sprawy przez organ architektoniczno – budowlany. Wprawdzie przedmiot sprawy jest określony treścią wniosku, to jednak przepisy prawa stanowiące podstawę decyzji wyznaczają obowiązki organu architektoniczno – budowlanego związane ze sprawdzeniem projektu budowlanego i okoliczności warunkujących udzielenie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie miało więc znaczenia to, że inwestor we wniosku wymienił obiekty i działki gruntu przewidziane do zabudowy na pierwszym etapie inwestycji, bowiem zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdzeniu przez organ architektoniczno budowlany podlegał także projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Sąd Wojewódzki kierując się właściwą interpretacją wymienionego przepisu prawidłowo wskazał na uchybienia organów obu instancji przy badaniu ważności kwestionowanego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omówione zostały prawidłowo zagadnienia, które wymagały oceny przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W konsekwencji niezasadne okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne wymienione w punkcie 1a, b, c, d, e petitum skargi kasacyjnej uczestnika.

Z tych wszystkich względów obie skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.