Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 25/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 i ust. 3, art. 61, art. 67
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 90
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Protokolant st. sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji oświatowej pobranej w 2010r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej zwana jako "u.s.o."), art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz § 11 uchwały z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Rady Powiatu G. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji otrzymanych z budżetu Powiatu G. przez niepubliczne szkoły i placówki oraz trybu i kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej zwana "uchwałą Rady Powiatu G.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej zwana jako "K.p.a."), Starosta G. określił "C. sp. z o.o." z siedzibą w W., prowadzącej Zaoczną Policealną Szkołę "C." w G., przypadającą do zwrotu kwotę (wraz z odsetkami) nienależnie pobranej dotacji oświatowej dla tej szkoły w roku 2010 r. w kwotach: [...] zł wraz z odsetkami od [...]stycznia 2010 r.; [...] zł wraz z odsetkami od [...] marca 2010 r.; [...] zł wraz z odsetkami od [...] lipca 2010 r.; [...] zł wraz z odsetkami od [...] sierpnia 2010 r.; [...] zł wraz z odsetkami od [...] października 2010 r.; [...] zł wraz z odsetkami od [...] listopada 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniach [...] października 2011 r., na podstawie upoważnienia Zarządu Powiatu G., przeprowadzono względem "C. sp. z o.o." kontrolę dotyczącą zagadnień związanych z prawidłowością wykorzystania pobranych dotacji w latach 2010 i 2011. W wyniku kontroli stwierdzono, iż w roku budżetowym 2010 szkoła na podstawie składanych comiesięcznych informacji o stanie uczniów podała zawyżony stan uczniów (słuchaczy) w miesiącach: styczniu – w liczbie [...], marzec – w liczbie [...], lipiec – w liczbie [...], sierpień – w liczbie [...], październiku – w liczbie [...], listopad – w liczbie [...], co było niezgodne ze stanem według księgi uczniów. Wynikiem błędnie podanych stanów uczniowskich szkoła otrzymała zawyżoną dotację na [...] uczniów (słuchaczy).

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona zarzuciła organowi pierwszoinstancyjnemu naruszenie: przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 K.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych; z ostrożności procesowej zaś odwołujący podniósł również zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 5 uchwały Rady Powiatu G..

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 4, art. 67 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 – dalej zwana jako "u.f.p.") w zw. z art. 21 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012, poz. 749 – dalej zwana jako "Ordynacja podatkowa) i art. 90 ust. 2, 3, 3c, 3e, 3f i 4 u.s.o. oraz uchwały Rady Powiatu G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w całości i określiło spółce z o.o. "C." z siedzibą w W. wysokość przypadającej do zwrotu dotacji oświatowej dla Zaocznej Policealnej Szkoły "C." w G. - jako pobranej w nadmiernej wysokości - na kwotę [...] zł.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył przepisy art. 90 u.s.o., treść uchwały Rady Powiatu G., art. 252, art. 253 i art. 67 u.f.p. oraz art. 21 Ordynacji podatkowej, wskazując, iż nie ulega wątpliwości, że dotacja jest wypłacana na podstawie przedstawianych przez prowadzącego szkołę comiesięcznych informacji o rzeczywistej liczbie uczniów. Uchwała nie określa, co należy rozumieć pod pojęciem "rzeczywistej liczby uczniów", jednak – w ocenie organu – oczywiste jest, że chodzi o liczbę wynikającą z prowadzonej w szkole dokumentacji. W przeciwnym razie zbędne byłyby przepisy nakazujące prowadzenia takiej dokumentacji i upoważniające starostwo do jej kontrolowania. Organ odwoławczy wskazał, że w analizowanym przypadku bezsporny jest fakt zaistnienia rozbieżności pomiędzy liczbą uczniów podaną w informacji za poszczególne miesiące 2010 r. - w stosunku do liczby uczniów wynikającej z dokumentacji szkolnej. W niektórych miesiącach dane z informacji były zawyżone, a w innych – zaniżone. Organ kontrolujący umożliwił spółce złożenie wyjaśnień i uwzględnił je w protokole kontroli podpisanym przez prezesa zarządu spółki. Natomiast pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostało złożone ze znacznym przekroczeniem terminu do składania zastrzeżeń, o którym mowa w § 10 ust. 6 uchwały Rady Powiatu G., w związku z czym – w ocenie organu - nie podważa ustaleń kontroli. Reasumując organ stwierdził, że dotacja za miesiące: styczeń, marzec, lipiec, sierpień, październik i listopad 2010 r. została pobrana w nadmiernej wysokości. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż określając sposób naliczania odsetek odmiennie niż przyjęto w u.f.p., Rada Powiatu wykroczyła poza ramy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o.

W skardze sądowoadministracyjnej spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenie:

- art. 8 i 9 K.p.a. - poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli oraz świadomość prawną, w wyniku przyjęcia, że organ nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska zupełnie tego nie uzasadniając;

- art. 11 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. - poprzez niewyjaśnienie, dlaczego stwierdzono nadmierną lub nienależną dotację w stosunku do słuchaczy, na których słuchaczy dotacja została pobrana nadmiernie oraz na podstawie których dokumentów to stwierdzono;

- art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. - poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, w szczególności w wyniku:

- pominięcia zarzutów do protokołu z kontroli oraz wniosków w nim zawartych w zakresie faktycznie przysługującej dotacji na rzeczywistą liczbę uczniów wskazanej szkoły;

- nieustosunkowania się do wniosku o przyznanie dotacji na wszystkich słuchaczy w okresie objętym kontrolą, którzy zgodnie z dokumentacją szkoły są słuchaczami;

- niewskazania, jaka to przyczyna spowodowała, iż danych słuchaczy nie uwzględniono, jako osoby, na których może zostać pobrana dotacja - czy to z powodu spóźnionego podania informacji do urzędu, czy też ze względu na to, że nie byli słuchaczami;

- art. 107 K.p.a. - poprzez niewyjaśnienie dokładnie, jaka podstawa materialnoprawna legła u źródła wnioskowania organu.

Spółka podkreśliła, że w zakresie naruszenia norm prawa materialnego może ustosunkować się dopiero po prawidłowo ustalonym i opisanym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej lub drugiej instancji stanie faktycznym sprawy. Na obecnym etapie sprawy może jedynie stwierdzić błędy w procedowaniu. Nie mniej obecnie można zarzucić ustaleniom faktycznym, że są one niekompletne, a nadto, że już na tym etapie rysuje się niekonsekwencja w toku rozumowania organu co do przyjęcia, na kogo dotacja przysługuje. Spółka podkreśliła, że przede wszystkim nie wiadomo w sprawie, jaka była przyczyna oraz które dokumenty zdecydowały o tym, że organ stwierdził, iż dotację należy zwrócić. Spółka podkreśliła, że w stosunku do wszystkich słuchaczy prowadzi dokumentację w sposób prawidłowy i rzetelny. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania, że osoby wykazane do dotacji nie spełniają warunków formalnych bycia słuchaczami szkoły. Zdaniem skarżącej, organ nie ustalił i nie uzasadnił, dlaczego określeni słuchacze zostali zakwestionowani, ani nie określił jednoznacznie, czy na słuchaczy, których zakwestionował, dotacja została pobrana niezależnie czy też w nadmiernej wysokości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Obowiązująca ustawa o finansach publicznych przewiduje, iż zwrot kwot dotacji udzielonych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego następuje w drodze decyzji, a przesłanką wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.f.p.). Zgodnie z art. 67 u.f.p., do spraw nieuregulowanych u.f.p. stosuje się przepisy K.p.a., dotyczące w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów, decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć. Przepisy K.p.a. nakładają na organy administracji publicznej obowiązek m.in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.).

W realiach niniejszej sprawy oznacza to - po pierwsze - iż w toku postępowania o zwrot dotacji organ powinien wnikliwie ustalić istnienie okoliczności uzasadniających ów zwrot, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 K.p.a. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracyjny w oparciu o przepis prawa materialnego będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy – w rozpoznawanym przypadku w oparciu o art. 252 ust. 1 u.f.p. Przepis ten przewiduje obowiązek zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem albo pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w u.s.o., umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). W związku z tym czynności procesowe przeprowadzane przez organ, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p., powinny zmierzać do wykazania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, że udzielona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, tzn. wyższej niż określona w szczegółowych postanowieniach art. 90 u.s.o. Katalog środków dowodowych przewidzianych przez Kodeks (art. 76-76a, art. 82, art. 84 - art. 86 K.p.a.) ma charakter otwarty; organ powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). W tym celu organ administracji publicznej określa zakres postępowania dowodowego w drodze postanowienia, w którym wymienia fakty wymagające stwierdzenia oraz środki dowodowe.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy powyższe reguły administracyjnego postępowania wyjaśniającego zostały naruszone przez organy administracyjne obu instancji. Z akt sprawy nie wynika, by organy przeprowadziły jakiekolwiek dowody według wskazanych reguł procedury jurysdykcyjnej; w aktach postępowania administracyjnego prócz dokumentów kontroli z art. 90 ust. 3e-3g u.s.o. nie znajdują się żadne dokumenty, które utrwalałyby przeprowadzone przez organy dowody. Organy nie wyznaczyły też zakresu postępowania dowodowego – nie wskazały okoliczności podlegających badaniu, ani środków dowodowych, którymi miałyby się w tym celu posłużyć. Ujęte zaś w aktach dokumenty z kontroli we wskazanej szkole niepublicznej (listy uczniów) nie zostały nawet formalnie włączone w poczet materiału dowodowego. Jedynymi czynnościami, które podjął organ pierwszej instancji były: wydanie i doręczenie stronie postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu oraz zawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego. Wady tej, pomimo brzmienia art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., nie usunęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.; co więcej – organ ten nie przedsięwziął nawet uzupełniającego postępowania dowodowego, opierając się de facto na nieistniejącym materiale dowodowym. W konsekwencji w badanym przypadku trudno mówić w ogóle o przeprowadzeniu przez organy postępowania wyjaśniającego, skoro nie zostały podjęte żadne czynności procesowe w tym względzie.

Po drugie, podkreślenia wymaga fakt, że do organu orzekającego o zwrocie dotacji należy ocena zebranego materiału dowodowego. Stosownie do art. 80 K.p.a., organ administracyjny ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ odwoławczy wskazał, że w analizowanym przypadku bezsporny jest fakt zaistnienia rozbieżności pomiędzy liczbą uczniów podaną w informacji za poszczególne miesiące 2010 r. - w stosunku do liczby uczniów wynikającej z dokumentacji szkolnej. Według organu, w tym miesiącu dane z informacji były zawyżone. Sąd zważył, iż fakty, o których stanowią decyzje wydane w obu instancjach administracyjnych, nie wynikają z materiału istniejącego w aktach badanej sprawy. Jak wskazano, organy zaniechały bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało nieustaleniem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, związanych z zaistnieniem przesłanek warunkujących zwrot przedmiotowej dotacji, co stanowiło explicite naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). W tej sytuacji zasadnie podniosła strona skarżąca, że oba orzeczenia cechuje brak analizy, ustaleń i niekompletność. Taki stan formalnoprawny sprawy wymyka się ocenie sądowoadministracyjnej z punktu widzenia prawidłowości interpretacji i zastosowania art. 252 u.f.p. w zw. z art. 90 u.s.o. Dopiero kompletny materiał dowodowy daje bowiem podstawę do oceny merytorycznej sprawy.

Po trzecie, istotną czynnością procesową organu, której uchybiły organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie, było odzwierciedlenie przebiegu oraz wyniku postępowania wyjaśniającego w treści uzasadnienia decyzji. Organy powinny przedstawić fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których odmówiły innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a ponadto wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Uzasadnienie decyzji o zwrocie datacji musi zatem odzwierciedlać wyczerpujące ustalenia w zakresie faktycznych i prawnych podstaw zastosowania art. 252 ust. 1 u.f.p. i art. 90 u.s.o. W realiach niniejszej sprawy decyzja pierwszoinstancyjna nie posiada obu tych elementów (uzasadnienia faktycznego oraz prawnego), zaś w decyzji odwoławczej brakuje odbicia ustaleń faktycznych sprawy. Rację ma w związku z tym pełnomocnik skarżącej spółki wskazując, że w uzasadnieniu decyzji brak jest dowodów świadczących o źródłach, które legły u podstaw wnioskowania w zakresie zwrotu dotacji.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu o zwrot dotacji organy administracyjne powinny dokładnie ustalić – przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych – istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a następnie ocenić, czy odpowiadają one choćby jednej z ustawowych przesłanek zwrotu, tj. czy przyznana dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości w znaczeniu przyjętym na gruncie art. 252 ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 90 u.s.o. Wynik ustaleń faktycznych i prawnych organu powinien znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym według reguł z art. 107 K.p.a.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że objęta skargą sprawa zwrotu dotacji nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a przy tym organy naruszyły art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych powyżej naruszeń przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwana "P.p.s.a."), należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania, obejmujących zwrot kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.