Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 955/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 106 par. 3, art. 190, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 40, art. 79, art. 82, art. 83
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.),, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. D. i S.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. ar


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...], z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania J. i S. małżonków D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...]r., znak: [...], ustalającą – z wniosku G. C. – warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie zbiornika na gnojowicę i płyty gnojowej na działce, oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w W., przy ul. A. [...] .

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podejmując rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy Wójt Gminy W. określił powierzchnię płyty gnojowej oraz kubaturę zbiornika, projektowanych na terenie wskazanym na mapie, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, otoczonym zielenią wysoką i niską. Ponadto organ ten ustalił warunki ochrony środowiska i interesów osób trzecich, podkreślając, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, gdyż służy produkcji rolnej, prowadzonej przez wnioskodawcę na działce nr [...]. Tym samym, w ocenie organu, spełnione są przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.i S. małżonkowie D., właściciele działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Odwołujący zakwestionowali projektowane zadanie ze względu na ulokowanie go w centrum W., w sąsiedztwie intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Wskazali ponadto na uciążliwość inwestycji dla otoczenia oraz możliwość pogorszenia warunków sanitarno – epidemiologicznych. W ich ocenie, przy wiosennych roztopach i intensywnych opadach deszczu, powstanie niebezpieczeństwo przedostawania się wód rzeki M., zmieszanej z gnojowicą gromadzoną w projektowanych obiektach, do piwnic okolicznych budynków.

Decyzją z dnia [...]r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. Organ odwoławczy wskazał, iż rolą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest ustalenie możliwości realizacji projektowanej zabudowy. Podkreślił też, że właściciela terenu, w prawie jego wykorzystania, ograniczać mogą jedynie przepisy prawa. Za niedopuszczalną uznać należałoby więc odmowę ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja ma związek z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a projektowana zabudowa kontynuuje dotychczasową funkcję terenu. W szczególności, gdy projektowane budynki mają być posadowione za budynkiem inwentarskim wnioskodawcy i za zabudową mieszkaniową, w obszarze nie objętym ochroną szczególną z punktu widzenia ochrony zabytków i ochrony przed powodzią.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu i nie narusza, ani własności, ani też uprawnień osób trzecich, nie jest ona przy tym aktem zezwalającym na budowę. Projektowana zabudowa wraz z jej szczegółowym usytuowaniem, zostanie bowiem ukształtowana na podstawie przepisów prawa budowlanego, do których należą też normy techniczno – budowlane, a w szczególności rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7. października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132, poz. 877), określającego odległości budowli rolniczych od budynków i granic nieruchomości. Kwestie te należą jednak do odrębnego postępowania i oceny organu właściwego w sprawach pozwolenia budowlanego, przy uwzględnieniu warunków i rozwiązań chroniących interesy osób trzecich.

W dniu 14.grudnia 2006 r. J. i S. małżonkowie D. wnieśli skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., domagając się jej uchylenia w całości. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazali, iż organ odwoławczy dokonał w niniejszej sprawie oceny materiału dowodowego według dowolnych kryteriów, przekraczając tym samym granice swobodnej oceny dowodów. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia bowiem zmianę w zagospodarowaniu trenu od dostosowania się do określonych cech terenu sąsiedniego (tzw. zasadna dobrego sąsiedztwa). Materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie, w ocenie skarżących, wskazuje natomiast jednoznacznie, że inwestycja nie jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Wskazuje na to bowiem "fragment uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. z dnia [...]r. (...) w którym podniesiono oczywistość negatywnych skutków i uciążliwości jakie mogą wynikać z realizacji planowanej inwestycji". Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie odniósł się również w sposób należyty do problemu zalewania terenu planowanej inwestycji przez rzekę M. w czasie wiosennych roztopów i intensywnych opadów deszczu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji podniosło nadto, iż działka inwestora jest zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi, w tym inwentarsko – składowym, w których prowadzona jest hodowla inwentarza, i inwentarsko – gospodarczym. W takim stanie w przypadku projektowania nowej zabudowy na działce już zabudowanej, z zachowaniem istniejącej zabudowy, to właśnie istniejąca zabudowa na tejże działce spełnia, w ocenie Kolegium, kryterium nowej zabudowy, wielkość zaś paramentów obiektu winna wynikać z obsady prowadzonej hodowli. Ustosunkowując się natomiast do powołanego przez skarżących stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]r., organ odwoławczy podniósł, iż odnosiło się ono do wcześniejszego projektu decyzji Wójta Gminy W., w którym wskazano lokalizację w terenie ochronnym. Projekt ten nie wszedł do obrotu prawnego. W obrocie prawnym pozostaje natomiast decyzja organu I instancji z dnia [...]r., uzgodniona pozytywnie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł., w stanowisku z dnia [...]r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 22.marca 2007r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 56/07 oddalił skargę w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi i inwentarsko - składowymi, w których prowadzona jest hodowla inwentarza. Zdaniem Sądu, dla dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki planowana inwestycja ma charakter komplementarny i kontynuuje dotychczasową funkcję tego terenu. Podniósł również, że organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły, iż inwestor nie zamierza planowanej inwestycji realizować na terenach objętych szczególną ochroną z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej i ochrony przed powodzią.

Zdaniem Sądu, organy administracji rozstrzygające tę sprawę nie były uprawnione do ograniczania możliwości korzystania z nieruchomości przez inwestora z punktu widzenia konieczności zapewnienia jej ochrony konserwatorskiej, skoro konieczność taka nie wynikała z przepisów ustawy z dnia 23.lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 163, poz. 1568 ze zm.), będących przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał również na brak regulacji prawnych w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, które dotyczyłyby terenu projektowanej inwestycji. Organy nie miały w związku z tym możliwości prawnej roztrząsania tych kwestii w wydanej decyzji. Sytuacji tej nie mógł zmienić wniosek dowodowy zgłoszony przez skarżących na okoliczność tego, iż teren planowanej inwestycji był zalany podczas powodzi. Okoliczności te, co najwyżej mogłyby uzasadniać podjęcie stosownych działań i wydanie rozstrzygnięć obejmujących teren inwestycji ochroną przeciwpowodziową w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18.lipca 2001r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. nr 239 z 2005 r., poz. 2119 ze zm.). Te zaś regulacje, jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, byłyby następnie podstawą do ferowania rozstrzygnięć w sprawie warunków zabudowy. Tak długo jednak jak owej ochrony przeciwpowodziowej dla analizowanego terenu nie będzie, tak długo organy właściwe w sprawach warunków zabudowy kwestią tą nie mogą się zajmować, uzależniając od niej wydanie decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i S. D., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię tj. ograniczenie pojęcia "działki sąsiedniej" wyłącznie do jednej działki, będącej własnością inwestora oraz uznanie tej działki za "działkę sąsiednią" w rozumieniu tego przepisu, nadto zaś naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 21.listopada 2008r., wydanym w sprawie o sygn.akt II OSK 1449/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu podkreślił, że art. 61 ust. 1 ustawy wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej w stosunku do działki inwestora, dostępnej z tej samej drogi publicznej, której zabudowa będzie mogła stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań, dotyczących zabudowy planowanej (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i wynika z niej, iż przez działkę sąsiednią należy rozumieć inną działkę niż ta, na której ma być realizowana nowa zabudowa. Nie oznacza to jednak, że dotychczasowy sposób zabudowy i zagospodarowania działki, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja pozostaje bez znaczenia dla ustalenia warunków planowanej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej o określonych cechach) otwiera dopiero możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze (obszarze analizowanym), a nie tylko na jednej działce sąsiedniej w stosunku do działki, na której planowana jest nowa zabudowa.

Zabudowa znajdująca się już na działce, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja wraz z zabudową posadowioną na innych działkach współtworzy pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany. Zapewnienie ochrony tego ładu (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy) na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dostosowanie funkcji i parametrów nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej było celem wprowadzenia omawianych regulacji prawnych tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przeprowadzając analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, organ powinien więc uwzględnić także funkcje i cechy zabudowy znajdującej się już na działce inwestora, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zatem, że sąd I instancji naruszył prawo materialne poprzez błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, polegające na uwzględnieniu przy ustaleniu wymagań dla nowej zabudowy wyłącznie charakterystyki zabudowy działki będącej własnością inwestora, a pominięciu charakterystyki zabudowy na innych działkach sąsiednich. Brak natomiast jakichkolwiek ustaleń Sądu I instancji odnośnie charakteru zabudowy znajdującej się na innych działkach położonych w obszarze analizowanym oraz rozważań na temat jej wpływu ma możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Sąd I instancji nie odniósł się w szczególności w żaden sposób do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, co oznacza, że nie była ona przedmiotem oceny Sądu pod względem jej zgodności z prawem. Zakres tej analizy określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza ta stanowi podstawę do dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Jej prawidłowe przeprowadzenie wymaga przede wszystkim ustalenia, które konkretnie działki znajdować się będą w granicach obszaru analizowanego, a więc które działki będą stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Ustalenia również wymaga, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na wyznaczonych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy, czyli linię zabudowy, wielkość powierzchni, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie ocenił, czy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona przez organy administracji zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia. Sąd nie wskazał również jakie - wynikające z przeprowadzonej analizy - ustalenia faktyczne dają podstawę do uznania, że planowana inwestycja spełnia przesłankę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszakże, w związku z tym, że na działce inwestora znajdują się budynki pełniące funkcje inwentarskie, rozważenia wymaga, czy planowana inwestycja nie może być uznana za zabudowę zagrodową, a w konsekwencji czy nie zachodzi możliwość zastosowania w tej sprawie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postanowieniem z dnia 13.marca 2009r., wydanym na rozprawie, uwzględniając wniosek pełnomocnika organu, dopuszczono dowód z dokumentów w postaci pism Wójta Gminy W. z dnia 5.marca 2009r. znak: [...] oraz z dnia [...]10 marca 2009r. znak: [...] wraz z załączoną mapą poglądową na okoliczność: posiadania przez G. C. gospodarstwa rolnego na terenie W. o powierzchni 21,8927 ha oraz średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie gminy W. – 7,4100 ha.

Podczas rozprawy w dniu 13.marca 2009r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, wskazując, iż gospodarstwo rolne G. C. jest gospodarstwem zagrodowym, prowadzonym przez inwestora i członków jego rodziny. W tej sytuacji, w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.listopada 2008r. charakter planowanej inwestycji (zabudowa zagrodowa) wyłącza zasadę "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec sytuacji przewidzianej w art. 61 ust. 4 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa, w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. w wypadku uchylenia w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej, wyroku uprzednio wydanego prze sąd I instancji, pozostaje on związany wykładnią prawa, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące zakresu badania tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wadliwe. Jak bowiem wywiedziono w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego, przez działkę sąsiednią, o której mowa we wskazanym wyżej przepisie, należy rozumieć inną działkę niż ta, na której ma być realizowana nowa zabudowa. Tym samym wadliwa jest także analiza urbanistyczna, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji, w szczególności zaś jej część opisowa, ponieważ ogranicza się wyłącznie do analizy stanu zagospodarowania przestrzennego działki nr [...]tj. działki, objętej inwestycją. Jak wynika zaś z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winna być dokonana w ramach całego obszaru analizowanego.

Zgodnie wszakże z wytycznymi, zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.listopada 2008r., badaniem objęto charakter planowanej inwestycji, w świetle regulacji, o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym też celu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczono dowód z dokumentów w postaci pism urzędowych Wójta Gminy W., odnośnie charakteru gospodarstwa rolnego prowadzonego przez G. C., jego powierzchni oraz średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie W. Mając bowiem na uwadze usprawnienie i przyspieszenie postępowania, uznano, iż przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie, pozwoli na wyjaśnienie istotnych wątpliwości, koniecznych dla dokonania prawidłowej kontroli i oceny prawnej zaskarżonej decyzji.

W oparciu o urzędowe dane z ewidencji gruntów oraz referatu finansowego Urzędu Gminy w W. ustalono zatem, iż inwestor prowadzi gospodarstwo rolne zagrodowe na terenie Gminy W., pozostając właścicielem gruntów o powierzchni 24,2364 ha, dodatkowo dzierżawiąc grunty o powierzchni 5,6063 ha. Wszystkie grunty, których pozostaje właścicielem położone są w obrębie ewidencyjnym W. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy wynosi 7,41 ha i ustalona została na podstawie spisu powszechnego.

Przedmiotem inwestycji w niniejszej sprawie jest natomiast budowa płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę na terenie gospodarstwa rolnego zagrodowego G. C. Pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumieć zaś należy w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ pkt 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm./). Wznoszenie innych (poza budynkami) obiektów budowlanych (budowli) i urządzeń, związanych z gospodarstwem zagrodowym, stanowi również zabudowę zagrodową. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.grudnia 2007r., sygn.akt II OSK 1723/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 372227 oraz z dnia 23.sierpnia 2007r., sygn.akt II OSK 1118/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 352065)

W tej sytuacji, wobec spełnienia przesłanki, określonej w art.61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie było konieczne ustalanie czy dla planowanej inwestycji spełniony jest warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 tej ustawy. W przypadku zaś, gdy organ z mocy ustawy (art.61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zwolniony jest z obowiązku określania wymagań, dotyczących nowej zabudowy w kontekście kontynuacji zabudowy już istniejącej w zakresie jej funkcji oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych, odpada również konieczność wyznaczania granic obszaru analizowanego i dokonywania analizy. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14.lutego 2008r., sygn.akt II SA/Rz 746/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 351925.) To zaś oznacza, że wadliwie sporządzona analiza urbanistyczna w niniejszej sprawie pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej kontrolowanej decyzji. Skoro bowiem nie ma obowiązku (i potrzeby) jej sporządzania, nieprawidłowości z nią związane nie mogą rzutować na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozważenia wymagała natomiast kwestia dopuszczalności częściowej modyfikacji uzasadnienia prawnego, wydanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć, pozostająca w związku z ustaleniami faktycznymi, poczynionymi dopiero na etapie postępowania sądowego. Ostatecznie bowiem kwestia powierzchni i charakter gospodarstwa rolnego skarżącego ustalone zostały podczas rozprawy w dniu 13.marca 2009r. (dopuszczono dowód z dokumentów), wówczas też umocowany przedstawiciel Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wskazał na przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako podstawę wyłączenia stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zarówno dokonanie wspomnianych ustaleń faktycznych jak i modyfikacja prawnego uzasadnienia stanowiska organu w tym zakresie, były dopuszczalne. Poczynienie rozważań, dotyczących możliwości uznania planowanej inwestycji za zabudowę zagrodową, zostało bowiem zlecone tutejszemu Sądowi, przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21.listopada 2008r. W świetle wywodów wyroku kasacyjnego, nie ulega zaś wątpliwości, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w zakresie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, było wadliwe. Skoro wszakże, spełnienia tej przesłanki, w kontekście brzmienia art. 61 ust. 4 ustawy, jest wyłączone, wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, pozostaje bez wpływu na jej merytoryczną ocenę. Nie ulega natomiast wątpliwości, że pozostałe przesłanki, określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są w niniejszej sprawie spełnione - teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, inwestycja ma związek z prowadzonym gospodarstwem rolnym co czyni bezprzedmiotowym warunek wskazany w pkt 4, nadto zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W tym zakresie podzielić bowiem należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uprzednio wydanego w niniejszej sprawie wyroku tutejszego Sądu z dnia 22.marca 2007r., że organy administracji rozstrzygające tę sprawę nie były uprawnione do ograniczania możliwości korzystania z nieruchomości przez inwestora z punktu widzenia konieczności zapewnienia jej ochrony konserwatorskiej, skoro konieczność taka nie wynikała z przepisów ustawy z dnia 23.lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 163, poz. 1568 ze zm.), będących przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (projekt decyzji o warunkach zabudowy został bez zastrzeżeń, pozytywnie uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - pismo z dnia [...]r.). Formalna wadliwość opinii, wyrażonej przez Ł. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (nieprawidłowa forma rozstrzygnięcia, niedoręczenie jej stronom postępowania), nie stanowi wprost o wadliwości samej decyzji.

Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie, w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia, może nastąpić w trybach nadzwyczajnych.

Dopóki rozstrzygnięcie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.czerwca 2007r., sygn.akt II OSK 922/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej, Lex nr 340121 oraz z dnia 24.stycznia 2008r., sygn.akt II OSK 1931/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 352067).

Podzielić należy także stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 22.marca 2007r., iż z uwagi brak regulacji prawnych w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, które dotyczyłyby terenu projektowanej inwestycji, nie było prawnej możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Wniosek dowodowy zgłoszony przez skarżących na okoliczność, iż teren planowanej inwestycji był zalany podczas powodzi, nie mógł zatem zostać uwzględniony. Okoliczności te, co najwyżej mogłyby uzasadniać podjęcie stosownych działań i wydanie rozstrzygnięć obejmujących teren inwestycji ochroną przeciwpowodziową w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18.lipca 2001r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. nr 239 z 2005 r., poz. 2119 ze zm.).

Zgodnie bowiem z treścią art.82 ust. 1 powołanej ustawy, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią obejmują:

1. tereny między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska;

2. obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej;

3. strefę przepływów wezbrań powodziowych określoną w planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2.

Z oczywistych względów zatem, teren objęty wnioskiem inwestora nie może być (w każdym razie obecnie) zaliczony do wspomnianej kategorii. Po myśli art.83 ust.1 powołanej ustawy obszary potencjalnego zagrożenia powodzią obejmują tereny narażone na zalanie w przypadku:

1) przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego;

2) zniszczenia lub uszkodzenia wałów przeciwpowodziowych;

3) zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących albo budowli ochronnych pasa technicznego.

W stosunku do tych terenów dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze aktu prawa miejscowego, wprowadzić zakazy, o których mowa w art.40 ust.1 pkt 3 (lokalizowania na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania), o ile jest to uzasadnione potrzebą ochrony wód, lub zakazy, o których mowa w art.82 ust.2 (zakaz wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności m.in. wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód), o ile jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Ponieważ dla terenu inwestycji żaden ze wskazanych wyżej aktów nie został wydany, kwestia podtapiania gruntów, położonych w sąsiedztwie rzeki M., nie miała znaczenia dla załatwienia wniosku inwestora.

Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja, choć narusza przepisy postępowania (art.107 § 3 k.p.a.), jednakże w stopniu który nie ma istotnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

D.T.