Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 291/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o przekazaniu w użytkowanie na czas nieoznaczony nieruchomości zabudowanej a także ustalającej roczną opłatę za pozostający w jej użytkowaniu grunt ze znajdującymi się na nim zabudowaniami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – dalej jako "SKO", po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A w M., utrzymało w mocy własną decyzję z [...] ([...]) stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Miejskiego w M. z [...] ([...]) w przedmiocie ustanowienia użytkowania i określenia opłaty z tego tytułu .

Jak wynika z decyzji SKO oraz z akt administracyjnych, SKO prowadziło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miejskiego w M. z [...] ([...]) orzekającej o przekazaniu w użytkowanie na czas nieoznaczony A w M., 1/2 nieruchomości zabudowanej, położonej w miejscowości Gądkowice, w granicach działki gruntu nr [...], obręb G., a także ustalającej dla A w M. roczną opłatę za pozostający w jej użytkowaniu grunt wraz ze znajdującymi się na nim zabudowaniami stanowiącymi mienie komunalne, będące własnością Gminy M., położony w obrębie G. w granicach działki nr [...], o powierzchni 0,15 ha, oraz terminy uiszczenia tej opłaty – dalej jako "decyzja zarządu".

W ocenie SKO opisana wyżej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w części rozstrzygającej o ustanowieniu użytkowania, zaś w części orzekającej o wysokości opłaty z tytułu użytkowania – bez podstawy prawnej. Wystąpiły zatem przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. SKO wyjaśniło, że weryfikowana decyzja zarządu wydana została na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) – dalej jako "UGGiWN". Powołany przepis przewidywał możliwość ustanowienia przez gminę, jako właściciela gruntu, w formie decyzji użytkowania na rzecz dotychczasowego posiadacza gruntu. Tymczasem decyzja zarządu ustanawia użytkowanie na udziale w prawie własności (użytkowanie prawa), co narusza rażąco art. 80 ust. 2 UGGiWN. Organ gminy nie był też upoważniony do swobodnego i dowolnego określenia granic gruntów oddanych w użytkowanie w protokole zdawczo-odbiorczym, bowiem w myśl art. 80 ust. 2 UGGiWN w użytkowanie należało oddać grunt "w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych". SKO ustaliło przy tym, że decyzją komunalizacyjną Wojewody W. z [...] ([...]) gmina M. uzyskała jedynie udział 1/2 w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Nie była zatem wyłącznym właścicielem nieruchomości. SKO podkreśliło, że współwłasność to własność tej samej rzeczy przysługująca niepodzielnie kilku osobom (art. 195 kc). Współwłasność jako wspólne prawo składa się z zespołu udziałów. Przy współwłasności w częściach ułamkowych, udział współwłaściciela określony jest ułamkiem. Współwłaściciel nieruchomości nie posiada wyłącznego prawa do wydzielonej części nieruchomości, albowiem należy ona niepodzielnie do wszystkich współwłaścicieli. Nie można w ocenie SKO z udziału we współwłasności tworzyć odrębnego prawa rzeczowego. Ustawodawca użył w art. 80 ust. 2 UGGiWN określenia "posiadaczom gruntów" i nie wskazał na odpowiednie stosowanie omawianej instytucji do udziału ułamkowego. Tym samym przyjąć należy, że przedmiotem obciążenia prawem użytkowania w tym trybie może być tylko fizycznie wydzielony grunt. Udział we współwłasności nieruchomości nie stanowi zaś oczywiście wyodrębnionego gruntu o określonej powierzchni, co w rezultacie wyklucza prawną możliwość obciążenia udziału we współwłasności na podstawie art. 80 ust. 2 UGGiWN. Wobec tego użytego w tym przepisie prawa pojęcia gruntów nie można rozszerzać na udział we współwłasności nieruchomości. W przekonaniu SKO, analiza powołanych regulacji ustawowych prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 80 ust. 2 UGGiWN nie reguluje posiadania udziału we współwłasności. Zdaniem SKO do wydania decyzji zarządu w przedmiocie użytkowania nie uprawniała też ewentualna umowa quoad usum (umowa o podział do korzystania) zawarta między współwłaścicielami tej nieruchomości. Takie porozumienie współwłaścicieli gruntu ma charakter obligacyjny i na jego podstawie każdy ze współwłaścicieli władając częścią gruntu wspólnego ma status posiadacza zależnego. Posiadacz zależny zaś nie jest uprawniony do obciążenia gruntów ograniczonym prawem rzeczowym, jakim jest użytkowanie.

W decyzji SKO stwierdzono również, że decyzja zarządu w części dotyczącej pkt. 3-5, tj. w części ustalenia opłaty z tytułu użytkowania i terminów jej uiszczenia, zapadła bez podstawy prawnej (art 156 § 1 pkt 2 kpa), albowiem kwestie te powinny być uregulowane w drodze umowy, a nie w drodze decyzji administracyjnej.

Zdaniem SKO decyzja zarządu nie wywołała też nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, które wykluczałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. W szczególności, za tej kategorii skutki nie można uznać poczynienia przez A w M. nakładów na nieruchomość. SKO zauważyło, że nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, bowiem w jej wyniku zostały podjęte inne akty, których organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego, zatem takiego, do którego wszczęcia i prowadzenia jest powołany. W konkretnej sprawie zaś taka sytuacja nie wystąpiła.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A w M. - dalej jako "skarżąca". Wniosła o uchylenie obu decyzji SKO, wstrzymanie ich wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 80 ust. 2 UGGiWN, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że w świetle art. 80 ust. 2 UGGiWN, samodzielny udział w prawie współwłasności nieruchomości nie może być przedmiotem obciążenia prawem użytkowania, w sytuacji gdy w orzecznictwie sądowym dopuszcza się taką możliwość (zob. uchwałę SN z 18 V 1995 r., III CZP 61/95, dopuszczającą ustanowienie użytkowania wieczystego na udziale w prawie własności) oraz w sytuacji gdy organ gminy był uprawniony do swobodnego i dowolnego określenia granic gruntu oddanego w użytkowanie w protokole zdawczo-odbiorczym, z uwagi na istniejącą umowę quoad usum pomiędzy współwłaścicielami, określającą sposób korzystania z gruntu;

2) art. 7 i art. 77 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności faktu istnienia pomiędzy współwłaścicielami gruntu umowy quoad usum określającej sposób użytkowania gruntu, a także istnienia w sprawie skutków nieodwracalnych decyzji, której została stwierdzona nieważność;

3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że w sprawie przy wydaniu decyzji, której nieważność została stwierdzona, doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy ustanowienie użytkowania na udziale we współwłasności nieruchomości jest dopuszczalne w orzecznictwie sądowym, zwłaszcza że w przedmiotowej sytuacji istniała umowa quoad usum pomiędzy współwłaścicielami;

4) art. 156 § 2 kpa, poprzez przyjęcie, że decyzja, której nieważność została stwierdzona, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w sytuacji gdy faktycznie takie nieodwracalne skutki powstały, tzn. w szczególności skarżąca poczyniła liczne nakłady na nieruchomość, których odzyskanie równowartości będzie znacznie utrudnione na skutek znacznego upływu czasu oraz nie jest prawnie możliwe na drodze administracyjnej;

5) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło przy tym m.in., że przedmiotem przekazania w użytkowanie - na podstawie ww. art. 80 ust. 2 UGGiWN - może być wyłącznie rzecz, a nie udział w prawie rzeczowym. Regulację art. 80 ust. 2 UGGiWN należy traktować jako regulację szczególną (lex specialis) w stosunku do art. 265 § 1 kc umożliwiającego ustanowienie użytkowania na prawie.

Postanowieniem z dnia 6 IX 2019 r. (sygn. I OZ 783/19) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie tutejszego Sądu z 28 V 2019 r. (sygn. II SA/Wr 291/19) i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych powodów, niż podniesione przez stronę skarżącą. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z 30 V III 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - dalej jako "ppsa".

W okolicznościach sprawy stwierdzenie nieważności decyzji zarządu w całości uznać należało za przedwczesne.

Zaskarżona decyzja opiera się przede wszystkim na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w postaci rażącego naruszenia prawa, tj. art. 80 ust. 2 UGGiWN. Należy przy tym podzielić zaprezentowany w decyzji pogląd, że naruszeniem "rażącym" jest naruszenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o oczywistą i wyraźną sprzeczność z treścią przepisu, który nie budzi interpretacyjnych wątpliwości.

Stosownie do art. 80 ust. 2 UGGiWN, posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.

W ocenie Sądu powołany wyżej przepis nie jest prosty, a wiele jego elementów treściowych wymaga zabiegów interpretacyjnych.

Przede wszystkim przepis ten odwołuje się do "własności" Skarbu Państwa i gminy. Odmianą prawa własności jest jednak "współwłasność". "Współwłasność" to przecież nic innego jak "własność" tej samej rzeczy przysługująca niepodzielnie kilku osobom (art. 195 kpa). Niejasna jest więc kwestia możliwości stosowania art. 80 ust. 2 UGGiWN w przypadku, gdy gmina lub Skarb Państwa są współwłaścicielami nieruchomości. Zakres uprawnień współwłaściciela do korzystania i rozporządzania przedmiotem własności jest analogiczny do zakresu uprawnień właściciela z zastrzeżeniem oczywiście regulacji dotyczących wykonywania zarządu przedmiotem współwłasności.

Trudno także jednoznacznie rozstrzygnąć, co ustawodawca miał na myśli pod pojęciem "gruntów (...) w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych". Wszak przepisy UGGiWN nie definiowały w ogóle pojęcia "gruntu", natomiast posługiwały się nadto pojęciami "nieruchomości" oraz "działki", co w świetle zakazu wykładni synonimicznej oznacza, że każde z tych pojęć miało własne znaczenie. Co do "granic określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych" to trudno jednoznacznie ocenić, o jakie linie rozgraniczające chodzi. Jeśli chodziłoby o linie planistyczne, oznaczałoby to, że przedmiotem decyzji z art. 80 ust. 2 UGGiWN mogły być wyłącznie całe jednostki strukturalne (tereny o jednolitym przeznaczeniu) przewidziane w szczegółowych planach miejscowych lub planach realizacyjnych. Trudno byłoby jednak takie ograniczenie pogodzić z celem tej normy, która służyć miała po prostu sformalizowaniu dotychczasowego stanu posiadania w granicach, w jakich to posiadanie było wykonywane.

W realiach kontrolowanej sprawy wykładnia art. 80 ust. 2 UGGiWN wymagała ponadto uwzględnienia regulacji dotyczącej prawa użytkowania, gdyż takie prawo zostało decyzją zarządu ustanowione. Jak wynika z art. 252 kc, użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym, obciążającym cudzą rzecz prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków. Przedmiotem użytkowania mogą być także prawa (art. 265 § 1 kc). Co istotne, wykonywanie użytkowania nieruchomości można ograniczyć do oznaczonej części nieruchomości (art. 253 § 2 kc). Niejasna jest więc relacja tego przepisu do przedmiotu decyzji z art. 80 ust. 2 UGGiWN. Wprawdzie przedmiotem decyzji jest "grunt", jednak użytkowanie może zostać ograniczone do części nieruchomości.

W zaskarżonej decyzji wniosek o rażącym naruszeniu art. 80 ust. 2 UGGiWN został oparty na stwierdzeniu, że mocą decyzji zarządu przekazano w użytkowanie udział w prawie własności, a nadto, zarząd nie był uprawniony do określenia granic gruntów oddanych w użytkowanie.

Z powyższymi ocenami nie można się zgodzić.

Przede wszystkim powyższe oceny wzajemnie się wykluczają. Jeśli bowiem przyjąć, że przedmiotem użytkowania jest w tym przypadku prawo a nie rzecz, to bezprzedmiotowa byłaby kwestia określenia granic gruntów oddanych w użytkowanie. Jeśli zaś zarząd takie granice rzeczywiście określił, to znaczy, że użytkowanie ustanowiono na rzeczy a nie na prawie.

Sąd zwraca uwagę, że w pkt. 1 decyzji zarządu orzeczono w niej o przekazaniu: "w użytkowanie na czas nieoznaczony A w M. 1/2 nieruchomości zabudowanej położonej w granicach działki nr [...] o pow. 0,15 ha, obręb G., będącą własnością Gminy M.". W ocenie Sądu w użytkowanie przekazano tu zatem połowę nieruchomości zabudowanej, a nie udział w prawie własności. Jakkolwiek należy się zgodzić z twierdzeniem SKO, że art. 80 ust. 2 UGGiWN dopuszcza przekazanie w użytkowanie "gruntu" a nie prawa i w tym sensie stanowi przepis szczególny wobec art. 265 § 1 kc, jednak decyzja zarządu nie ustanowiła użytkowania na prawie. Ani sentencja decyzji zarządu, ani też jej uzasadnienie nie daje podstaw do uznania, że przedmiotem użytkowania jest w tym przypadku prawo. Dodać wypada, że pkt 2 decyzji zarządu stanowi wprost o przekazaniu nieruchomości protokołem zdawczo-odbiorczym w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Do decyzji zarządu załączony jest zaś protokół, z którego wynika, że takie przekazanie nastąpiło w dniu 17 V 1993 r. Potwierdza to tezę o przekazaniu w użytkowanie części nieruchomości. W rezultacie nie można było podzielić wyrażonej w zaskarżonej decyzji oceny, jakoby decyzja zarządu rażąco naruszała art. 80 ust. 2 UGGiWN z powodu ustanowienia użytkowania na udziale w prawie własności.

Także stwierdzenie wskazujące na brak możliwości określenia granic gruntów przekazanych w użytkowanie jest nieuprawnione. Powtórzyć należy, że zgodnie z art. 253 § 2 kc wykonywanie użytkowania nieruchomości można ograniczyć do jej oznaczonej części. Istotą użytkowania jest korzystanie z nieruchomości i pobieranie z niej pożytków. Skoro właścicielowi wolno obciążyć nieruchomość prawem do korzystania i pobierania pożytków z całej nieruchomości, to tym bardziej może wykonywanie takiego prawa ograniczyć do oznaczonej części nieruchomości, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Powyższe nie przesądza jednak o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zarządu w całości. Jak wynika z akt administracyjnych gmina M. uzyskała na skutek komunalizacji jedynie udział 1/2 w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, na co wskazuje decyzja komunalizacyjna Wojewody W. z [...] ([...]). Jakkolwiek SKO nie ustalało, czy w okresie wydawania decyzji w przedmiocie użytkowania stan własności nie uległ zmianie, jednak nawet przy założeniu, że stan własności się nie zmienił, wymagane jest przeprowadzenie przez SKO dodatkowych ustaleń i ocen. Obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania stanowi bowiem czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Oznacza to, że w przypadku współwłasności ocena dopuszczalności takiej czynności zależeć będzie od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii dotyczących problematyki zarządu nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności. Zgodnie bowiem z art. 199 kc, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Wymagałoby więc ustalenia na zasadzie art. 77 § 1 kpa, czy taka zgoda została wyrażona przez współwłaściciela nieruchomości. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że zgoda może mieć również charakter następczy. Również w kontekście istnienia zgody SKO powinno ocenić znaczenie zawarcia pomiędzy gminą M. a współwłaścicielem umowy o podziale nieruchomości do korzystania (quoad usum). Wprawdzie wskazanej umowy nie ma w aktach administracyjnych, jednak jej istnienie potwierdza zarówno SKO jak i skarżąca. Dla oceny kwestii zgody znaczenie może mieć także ewentualna zgodność współposiadania nieruchomości przez użytkowniczkę oraz współwłaściciela na przestrzeni prawie trzydziestu lat. Bez ustaleń i ocen w tym zakresie przedwczesna jest kwalifikacja decyzji zarządu, jako nieważnej w całości z powodu rażącego naruszenia prawa.

Należy natomiast pozytywnie ocenić tę część zaskarżonej decyzji, która wskazuje na brak podstaw prawnych do rozstrzygania w decyzji z art. 80 ust. 2 UGGiWN w przedmiocie opłaty z tytułu użytkowania. Zasadnie również SKO oceniło sprawę w zakresie dotyczącym negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 in fine kpa, tj. nieodwracalnych skutków prawnych.

Należy podkreślić, że żaden z przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji zarządu nie upoważniał organu do określenia wysokości i zasad uiszczania odpłatności za użytkowanie w formie decyzji administracyjnej, w tym w ramach decyzji z art. 80 ust. 2 UGGiWN. Trafnie więc stwierdziło SKO, że kwestia ewentualnej odpłatności za użytkowanie miała charakter cywilnoprawny, powinna być przedmiotem uzgodnień pomiędzy właścicielem a użytkownikiem, nie zaś decyzji administracyjnej. Wystąpiła więc w tym zakresie przesłanka nieważności z art. 156 § 2 pkt 2 in princ. kpa w postaci braku podstaw prawnych. Decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (tak J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2004, s. 725). W okolicznościach sprawy nie było przepisu, który upoważniał zarząd gminy do określenia w formie decyzji odpłatności za ustanowienie użytkowania.

Co do problematyki nieodwracalności skutków prawnych z art. 156 § 2 kpa, to wbrew twierdzeniom skarżącej kwestii tej nie można wiązać z problematyką nakładów na nieruchomość. Treścią decyzji zarządu jest ustanowienie prawa użytkowania a nie nałożenie obowiązku ponoszenia nakładów na nieruchomość. Nakłady poniesione przez skarżącą dotyczą stosunków majątkowych i podlegać będą ewentualnemu rozliczeniu pomiędzy gminą a skarżącą. Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 kpa to zaś sytuacja, w której ani ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, ani też inne czynności leżące w kompetencji organu administracji nie są w stanie przywrócić stosunków prawnych zmienionych decyzją uznaną następnie za nieważną. Tymczasem w okolicznościach sprawy ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji zarządu spowoduje, że przedmiotowa nieruchomość nie będzie już obciążona ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania. Decyzja zarządu stanowi bowiem w tym przypadku wyłączny tytuł prawny wykonywanego przez skarżącą użytkowania. Wystąpi zatem zmiana w sferze stosunków prawnych, co oznacza, że decyzja zarządu ustanawiająca użytkowanie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Mając jednak na względzie naruszenie zaskarżoną decyzją art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa w zw. z art. 80 ust. 2 UGGiWN, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ppsa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 697 zł, na które składają się: wpis od skargi (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).