Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1639/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 138 par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 7b  ust. 2  pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Asystent Sędziego Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi U. S. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez U. S. i Z. S. – dalej skarżących - decyzją z dnia 30 września 2015 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2015 r. poz.520 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2015 r., znak: [...], orzekającą o odmowie zmiany danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu G, gmina Z, w przedmiocie działki nr [...] oraz o ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych informacji o spornej granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i [...] położonymi w obrębie G.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący wnieśli do Starosty pismo z dnia 10 stycznia 2015 r. z żądaniem dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczącej przebiegu granicy działki nr [...], kwestionując pomiary dokonane przez geodetę M. M.

Załączyli kopię szkicu ustalenia granic działki nr [...] między innymi z działką nr [...] wraz z dwoma zdjęciami fotograficznymi obrazującymi ogrodzenie z siatki, kopiami: mapy sytuacyjno-wysokościowej, przedstawionej w skali 1 : 500, sporządzonej przez geodetę uprawnionego Z. W. z daty 29 lutego 2000 r. nr [...], mapy sytuacyjno-wysokościowej, sporządzonej przez geodetę uprawnionego P. S. z daty 18 lutego 2004 r., cyfrowej mapy zasadniczej przedstawionej w skali 1 : 500 z daty 7 listopada 2013 r., cyfrowej mapy zasadniczej przedstawionej w skali 1 : 500 z daty 30 grudnia 2014 r., szkicu dokumentacyjnego ze wznowienia punktów granicznych między działką [...] a [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego B. W. zlec. [...] z daty 21 marca 2000 r., szkicu pomiaru kontrolnego ogrodzenia między działką nr [...] a działką nr [...] (droga wraz z trzema zdjęciami fotograficznymi obrazującymi ogrodzenie na podmurówce).

Organ I instancji - Starosta - odmówił decyzją z dnia [...] 2015 r., znak: [...], zmiany danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu G, gmina Z, polegającej na zmianie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność U. i Z. S. a działką nr [...]. Równocześnie orzekł o ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych informacji o spornej granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i [...] położonymi w obrębie G.

Organ dokonał ustaleń na podstawie dokumentacji uwłaszczeniowej z dnia 3 grudnia 1974 r. nr [...], z modernizacji ewidencji gruntów i budynków nr [...], z operatu technicznego KERG [...] z dnia 17 czerwca 2013 r., z operatu technicznego z dnia 23 stycznia 2015 r. nr [...]. Organ ustalił, że przedłożony przez właścicieli działki nr [...] między innymi szkic dokumentacyjny ze wznowienia punktów granicznych między działką nr [...] z działką nr [...] z daty 21 marca 2000 r., sporządzony przez geodetę uprawnionego Z. W., nie posiada cech dokumentu (praca nie została zgłoszona w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej ), a zatem brak operatu pomiarowego, który zawierałby informacje na temat wykorzystanej osnowy pomiarowej, protokół graniczny, pomiar i obliczenie współrzędnych punktów granicznych. Stwierdził, że istnieje spór graniczny i odesłał strony do postępowania rozgraniczeniowego. W konkluzji stwierdził, że pomimo zaistnienia sporu granicznego, operatem pomiarowym nr KERG [...] ustalona została granica wg. stanu spokojnego posiadania na podstawie wieloletniego trwałego ogrodzenia.

Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o załączone mapy katastralne. Odwołanie zostało poparte kopią: cyfrowej mapy zasadniczej przedstawionej w skali 1:500 z daty 7 listopada 2013 r., mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej przez geodetę uprawnionego B. – P. z 27 października 2010 r. nr [...],cyfrowej mapy zasadniczej przedstawionej w skali 1 : 500 z daty 30 grudnia 2014 r., cyfrowej mapy zasadniczej przedstawionej w skali 1 : 500 z daty 23 lutego 2015 r., mapy sytuacyjno-wysokościowej przedstawionej w skali 1 : 500 sporządzonej przez geodetę uprawnionego Z. W. z daty 29 lutego 2000 r. nr [...].

Jednocześnie odwołujący zakwestionowali operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 17 czerwca 2013 r. nr [...], sporządzony przez geodetę uprawnionego M. M. i nie wnieśli zastrzeżeń do położenia punktu oznaczonego nr [...] w operacie technicznym nr [...], sporządzonym przez geodetę uprawnionego J. K. Wyjaśnili, że "ostatecznie problem dotyczy nieprawidłowo przyjętego jednego punktu granicy, tj. wg operatu [...] punktu 1 lub wg operatu [...] punktu [...]. Punkt ten załamanie granicy powinien być przesunięty o 0,5 metra w kierunku działki [...], tak jak wyznaczyła to p. B. –P. w operacie [...]. Ogrodzenie między działką [...] a [...] powinno być narysowane tak jak jest od zawsze w terenie ok. 0,5 metra od granicy tak jak w wyżej wymienionym operacie lub załączniku nr 1".

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 września 2015 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że rozstrzygnięcie sprawy odbywa się na gruncie przepisów art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z tym przepisem przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z art. 24 ust. 2b tej ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1. w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wpisów w innych rejestrach publicznych, g) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2. w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach.

Wskazano, że w myśl postanowień § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków) działka ewidencyjna stanowi najmniejszą jednostkę podziału kraju dla celów ewidencji. Z kolei przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków definiuje działkę ewidencyjną jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

Wyjaśniono, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymania operatu ewidencyjnego w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych ( § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

Zwrócono uwagę na § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wedle którego regułą jest, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, sporządzonej w wymienionych postępowaniach sądowych i administracyjnych, kończących się wydaniem prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyjątkiem jest natomiast rozwiązanie przewidziane w § 37, § 38 i § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dopuszczające, aby dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskiwać w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie.

Organ rozważył, czy w świetle zacytowanych przepisów istniały podstawy do wprowadzenia w ewidencji zmiany polegającej na zmianie przebiegu wspólnej granicy działki nr [...] z działką nr [...] na podstawie dokumentacji dołączonej do wniosku z 10 stycznia 2015 r.

Organ przedstawił najpierw ustalenia wskazujące na to, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] - operat uwłaszczeniowy z 3 grudnia 1974 r. nr [...] według istniejącego stanu faktycznego na gruncie. Nie utrwalono wówczas punktów granicznych, nie dokonano ich pomiaru w nawiązaniu do osnowy geodezyjnej. Skarżący nabyli aktem notarialnym Rep. [...] z 23 listopada 1990 r. działkę nr [...]. Ustalono, że w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej nie ma informacji przed i po nabyciu nieruchomości przez skarżących na temat wyznaczenia, wznowienia punktów granicznych nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Operatem modernizacji ewidencji gruntów i budynków nr [...] przebieg granic między innymi działek nr [...] i [...] został przedstawiony informatycznie na podstawie wektoryzacji rastra mapy ewidencyjnej. Modernizacja ewidencji gruntów i budynków dla obrębu G dotyczyła założenia kartoteki budynków i lokali, aktualizacji użytków gruntowych oraz przetworzenia analogowej mapy ewidencyjnej do postaci numerycznej na podstawie danych zasobu geodezyjnego i kartograficznego bez ustaleń przebiegu granic nieruchomości na gruncie.

Z operatu technicznego nr [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 17 czerwca 2013 r., na wniosek właściciela działki nr [...] położonej w G dokonano ustalenia przebiegu granic tej działki z sąsiadującymi z nią działkami, także z działką nr [...] w trybie § 37-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001 r. Następnie działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. W sprawozdaniu technicznym wykonawca prac podkreślił, że "Wykonano wyznaczenie punktów granicznych z mapy numerycznej. Stwierdzono, że punkt [...] znacznie odbiega od istniejącej w terenie granicy, którą stanowi ogrodzenie. Pozostałe punkty również nie pokrywają się z istniejącymi ogrodzeniami".

Wskazano, że z uwagi na niewiarygodne dane określające położenie punktów granicznych wyznaczających przebieg granic działki, wykazanych w operacie ewidencyjnym zaszły okoliczności dla ustalenia przebiegu granic. Wyjaśniono, że w dacie ustalenia przebiegu granic obowiązywały przepisy rozporządzenia ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001 r. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji obowiązującej od 31 grudnia 2013 roku. Przepis § 37 tego rozporządzenia wskazywał wówczas, że "W razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane są niewiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie". Z kolei § 38 ust. 2 stanowił, że "Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie", a § 38 ust. 3, że " Ustalone punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała ich stabilizacja może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych ". Zgodnie z § 39 "Spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystawienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie".

Stosując powyższe przepisy organ doszedł do wniosku, że przy ustaleniu przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] strony nie złożyły do protokołu zgodnego oświadczenia woli co do jej przebiegu. Wyjaśniono, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak było wiarygodnych danych określających przebieg tej granicy, i należało zastosować przepis § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czyli wykazać jej przebieg na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. W rozpatrywanym przypadku wykonawca pracy dokonał pomiaru granicy według spokojnego stanu posiadania na gruncie tj. w oparciu o istniejące ogrodzenie. Przebieg tak ustalonej granicy, na szkicu ustalenia granic ( będącym integralną częścią tego protokołu) oznaczono punktami nr 1 i 2. Z protokołu z czynności ustalenia granic działki ewidencyjnej [...], sporządzonego 1 marca 2013 wynika, że U. S. odmówiła złożenia podpisu w protokole granicznym, co stanowi przesłanką sporu granicznego. Natomiast w ocenie organu praca geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] sporządzona przez geodetę uprawnionego M. M. została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wskazano, że kierując się § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001 r. obowiązującego 20 września 2013 r., tj. w dacie aktualizacji operatu ewidencyjnego dla obrębu G dokonano aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dokonano z urzędu w drodze czynności materialno - technicznej, na podstawie operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 17 czerwca 2013 r. nr [...].

Wyjaśniono ponadto, że dane odnoszące się do pkt 1253 nie zostały ustalone i nie spełniają przesłanek zawartych w art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stąd nie kwalifikują się do określenia jego położenia w trybie wyznaczenia, dlatego też Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o zamieszczenie w operacie technicznym wykonanym przez J. K. adnotacji o stwierdzonej nieprawidłowości w przypadku jej udostępnienia.

Zdaniem organu odwoławczego ustalenie przebiegu granic działki [...] położonej w obrębie G między innymi z działką nr [...] było wskazane obowiązującymi wówczas przepisami prawa, które obligowały do pozyskania danych w zakresie przebiegu granicy w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem tej granicy na gruncie, w przypadku braku wiarygodnych dokumentów określających przebieg granicy.

W ocenie organu odwoławczego operat techniczny nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 17 czerwca 2013r. w pełni spełnia wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych i nie wymaga ich uzupełnienia.

Odnosząc się do argumentacji odwołania, powołując się na orzecznictwo sądowe, wskazano, że sporządzony w trybie § 38 ust. 2 i 4 protokół "graniczny" ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków, nie ma charakteru protokołu granicznego sporządzonego w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości.(...). Protokół ten nie ma charakteru aktu ugody zawartej przed uprawnionych geodetą w rozumieniu art. 31 ust. 4 ustawy w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oświadczenie złożone w trybie art. 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi tylko element postępowania ustalenie przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych, poprzedzający terenowy pomiar geodezyjny lub fotogrametryczny i mieści w sobie także elementy oświadczenia wiedzy co do przebiegu tej granicy. (...) Złożone do protokołu przed geodetą oświadczenie nie nadawało przebiegowi granic ewidencyjnych, charakteru granic prawnych - uzgodnionych i nie wyłączało rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek w trybie postępowania o rozgraniczenie.

Jeszcze raz uściślono, że przedłożona przez wnioskodawców kopia dokumentacji dołączona do wniosku i w trakcie toczącego się postępowania przed organem I instancji, a także dołączona do złożonego odwołania nie mogła stanowić podstawy do zmiany przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i [...], albowiem § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jej nie obejmuje. Zgodnie z § 36 "Przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej : 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określiła przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, 8) w wyniku pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych". Stosownie do § 37 ust. 1, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic". Dołączona dokumentacja przez wnioskodawców nie spełniała kryteriów określonych § 36 § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a więc nie mogła stanowić podstawy do zmiany danych ewidencyjnych działki [...] określających jej przebieg granic, wykazanych w obowiązującym operacie ewidencyjnym.

Wskazano, że zainteresowani dołączyli do wniosku dokumentację do celów projektowych dla działki nr [...] (przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), kopie z aktualnej mapy zasadniczej z różnych okresów uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego, na których przebieg granic był wykazany z wektoryzacji analogowej mapy ewidencyjnej dla przedmiotowych działek, dla których to działek ich przebieg granic był niewiarygodny oraz szkic wznowienia punktów granicznych między działką nr [...] a działką nr [...] sporządzony przez B. W., zlec. [...], która to praca nie była zgłoszona i nie była przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wyjaśniono, że w uwagi na okoliczności sprawy, jej zakres przedmiotowy oraz sporządzoną, dokumentację geodezyjną - operat techniczny nr [...] dotyczącą jedynie ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] na odcinku graniczącym z działką [...] rozstrzygnięcie nie objęło zmiany powierzchni działki [...], gdyż w tej to dokumentacji nie został jednoznacznie określony tzn. ustalony i pomierzony w oparciu o osnowę geodezyjną przebieg pozostałych granic tej działki. W jednostce rejestrowej nr [...] rejestru gruntów wykazana jest działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,2080 ha zgodnie z ujawnionym stanem prawnym w księdze wieczystej nr [...] stanowiąca własność wnioskodawców.

Podsumowując, przyjęto, że organ pierwszej instancji zgodnie z obowiązującym wówczas § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dokonał aktualizacji operatu ewidencyjnego dla obrębu G z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej, na podstawie operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 17 czerwca 2013 r. nr [...]. Działając na podstawie na podstawie § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków doprowadził do zgodności stan ewidencyjny (część kartograficzną operatu ewidencyjnego dla obrębu G, gmina Z w zakresie przebiegu granic działki nr [...] w tym wspólnej granicy działki nr [...] ( obecnie [...]) z działką nr [...] ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Nie ma zatem podstaw do przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków stanu sprzed wprowadzania opisanej wyżej zmiany, a skarżący nie przedstawili dokumentacji gedoezyjnej spełniającej obowiązujące standardy i formaty danych.

Skarżący w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

- § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ustalenie przebiegu granicy działki według stanu spokojnego posiadania w sytuacji, w której granica działki była sporna, a stan posiadania był sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów oraz zaniechanie zbadania położenia znaków i śladów granicznych oraz zaniechanie przeprowadzenia analizy wszelkich niezbędnych dokumentów mających znaczenie dla sprawy,

- art. i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i nierozpatrzenie dowodów przedstawionych przez strony zwłaszcza map sytuacyjno-wysokościowych.

Zawnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dokonanie ustaleń granicy według ostatniego spokojnego stanu posiadania jest dopuszczalne wówczas, gdy stan spokojnego posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach. W przeciwnym wypadku organ zobowiązany jest dokonać ustalenia przebiegu granic na podstawie wszechstronnej analizy dostępnego materiału dowodowego. Zaznaczono, że ustalenie stanu spokojnego posiadania nie może zastąpić analizy tego materiału, a zwłaszcza dostępnych dokumentów. Skarżący tymczasem konsekwentnie wskazywali, że granica działki nie biegnie wzdłuż ogrodzenia.

Podnieśli, że przepisy dotyczące ustalenia granic ewidencyjnych nie wyłączają w tym zakresie reguł określonych przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a., w związku z czym organy geodezyjne kierując się także podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Wskazano, iż z tego względu, że § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie zawiera definicji określenia "dostępne dokumenty", przyjąć należy, iż dokumentami w rozumieniu tego przepisu są wszelkie dokumenty mogące mieć znaczenie dla określenia przebiegu granicy działki. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem, za dokumenty mogące mieć znaczenie dla ustalenia granicy działki uznaje się między innymi mapy sytuacyjno - wysokościowe oraz mapy archiwalne. Podniesiono, że za dokumenty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należało uznać dokumenty przedłożone przez skarżących, a zwłaszcza, mapy sytuacyjno - wysokościowe sporządzone przez geodetów uprawnionych, cyfrowe mapy zasadnicze oraz mapę uzupełniającą podziału działki. Za mające znaczenie uznano załączone przez skarżących fotografie, wskazujące, że granica działki nie biegnie wzdłuż ogrodzenia.

Skarżący wypowiedzieli się, że na podstawie załączonych przez skarżących dokumentów możliwe było pozyskanie informacji, co do przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami.

Wskazali, że stosownie do § 39 ust. 3 powołanego rozporządzenia, organy ewidencyjne powinny były także zbadać położenia znaków i śladów granicznych, zwłaszcza, że skarżący podnosili, że znaki te pozostają widoczne, co częściowo wynika też z załączonych przez skarżących fotografii.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola legalności wydanej w tej sprawie decyzji według wyżej wskazanych kryteriów, wykazała, że odpowiada ona prawu.

Podkreślić należy, że ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t., jedn., Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym, zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest, stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542, zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. W toku postępowania prowadzonego w tym przedmiocie organy geodezyjne kierują się także podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a więc powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), zapewnić czynny udział stronom w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.) oraz prawidłowo uzasadnić wydane rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 k.p.a.).

Art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów.

Informacje te mają charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji, jak to już zaznaczono, jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 ww. rozporządzenia). Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Z urzędu wprowadza się zatem zmiany wynikające z:

- prawomocnych orzeczeń sądowych,

- aktów notarialnych,

- ostatecznych decyzji administracyjnych,

- aktów normatywnych,

- opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych,

- dokumentacji architektoniczno – budowlanej, gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

- ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§ 46 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

"1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach."

Zgodnie natomiast z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym,

2) w celu podziału nieruchomości,

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Wyjątek od tego stanowi rozwiązanie zawarte w § 37, § 38 i § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dopuszczające pozyskiwanie danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie.

Mając zatem powyższe regulacje Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków na uwadze stwierdzić należało, że dokonana przez orzekające w niniejszej sprawie administracyjnej organy ocena przedłożonych przez skarżących dokumentów była trafna. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w wystarczającym zakresie, w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego i dawało podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dokumenty przedłożone przez skarżących nie dawały podstawy do dokonania przez nie aktualizacji ewidencji w zakresie zmiany przebiegu wspólnej granicy działki nr [...] z działką nr [...].

Zasadnie bowiem organy argumentują, że taką podstawę może stanowić dokumentacja wskazana w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przedłożona dokumentacja przez skarżących, a zarazem wnioskujących od dokonanie aktualizacji ewidencji, nie spełniała kryteriów wskazanych w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nie mogła stanowić podstawy do dokonania aktualizacji operatu dokumentacja w szczególności w postaci aktualnej mapy zasadniczej z różnych okresów, uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego, która wykazywała niewiarygodny przebieg granic w wektoryzacji analogowej mapy ewidencyjnej. Podstawy takiej nie mógł również stanowić szkic wznowienia punktów granicznych, między działką nr [...] a działką nr [...], sporządzony przez B. W., gdyż nie został on zgłoszony i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Trafnie podkreślają więc organy, że pośród dokumentów brak jest operatu pomiarowego, który zawierałby informację na temat wykorzystanej osnowy pomiarowej, protokołu granicznego, pomiaru i obliczenia współrzędnych punktów granicznych.

Skoro w niniejszej sprawie administracyjnej brak było dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji tego rozporządzenia, to, jak stanowił § 37 tego rozporządzenia, wówczas gdy brak jest takiej dokumentacji z § 36 lub też zawiera ona niewiarygodne dane, lub nie odpowiadające obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskać należało w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych przebiegu tych granic na gruncie.

Skarżący przy ustaleniu przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr [...] nie złożyli do protokołu zgodnego oświadczenia woli, co do jej przebiegu. Wobec tego mamy do czynienia z niczym innym, jak sporem granicznym między stronami. Spór ten, nie może być rozwiązany w postępowaniu aktualizacyjnym, które jest postepowaniem czysto rejestrowym, lecz tylko przed sądem powszechnym w postepowaniu rozgraniczeniowym bądź w drodze ugody pomiędzy stronami, zawartej przed uprawnionym geodetą w rozumieniu art. 31 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej moc ugody sądowej.

Istniejący spór graniczny nie wstrzymuje jednak czynności ewidencyjnych, w myśl § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wykonawca prac geodezyjnych zobligowany był więc do wykazania przebiegu spornej granicy według stanu ostatniego spokojnego posiadania na gruncie tj., w tym przypadku w oparciu o istniejące ogrodzenie (§ 39 ust. 2 rozporządzenia).

Stosownie więc do treści wówczas obowiązującego § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków organ I instancji zasadnie dokonał aktualizacji operatu ewidencyjnego dla obrębu G z urzędu w drodze czynności materialno – technicznej, bazując na operacie przyjętym do zasobu 17 czerwca 2013 r. nr [...]. Działając na podstawie § 39 ww. rozporządzenia, doprowadził do zgodności stan ewidencyjny (część kartograficzną operatu), co do przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie.

Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają więc ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w tej sprawie. Zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. są całkowicie niezasadne. Organy nie mogły przeprowadzać żadnych dodatkowych wyjaśnień, a już z pewnością nie mogły brać pod uwagę przedłożonej dokumentacji przez skarżących, jak twierdzi skarga, jako podstawy do dokonania aktualizacji operatu. W tym zakresie dokonana interpretacja przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów wykonawczych była prawidłowa, jak i ich zastosowanie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.