Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 729/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 120 par. 1,  art. 122 par. 2,  art. 123,  art. 7,  art. 125 par. 1,  art. 126
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Anna Siedlecka (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu urządzeń melioracyjnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 oraz 123 §1, art. 124 §1 i 2, art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17 §1, art. 18, art. 119 § 1, art. 120 §1, art. 121 §1, §2 i §3, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez B. G., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na B. G. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000,00 zł.

W uzasadnieniu postanowienia kolegium podano, że pierwszoinstancyjnym postanowieniem Wójt Gminy P. nałożył na B. G. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000,00 zł oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. Ponadto wezwał zobowiązanego do: 1) wpłacenia kwoty nałożonej grzywny i opłaty egzekucyjnej w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na konto Urzędu Gminy P., 2) wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia, gdyż w przeciwnym przypadku zostanie zastosowane wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Dalej podano, że Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał B.G. wykonanie urządzeń melioracyjnych zapobiegających szkodom na działkach nr 253/4 i 253/5 w P.. Zobowiązany został wezwany do wykonania urządzeń melioracyjnych zapobiegających szkodom na wskazanych działkach upomnieniem nr [...] z dnia [...] r. oraz pismem nr [...]. W związku z uchylaniem się od obowiązku wynikającego z decyzji na zobowiązanego nałożono postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500,00 zł oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożono grzywnę w wysokości 1.000,00 zł.

Kolegium dodało, że pomimo upływu terminu zobowiązany nie wywiązał się z wykonania obowiązku nałożonego wskazaną decyzją wójta. Z tego powodu postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy P. nałożył na zobowiązanego kolejną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000,00 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68,00 zł. W związku z uchylaniem się zobowiązanego od dokonania zapłaty przeprowadzono postępowanie egzekucyjne zakończone ściągnięciem przez urząd skarbowy zapłaty grzywny. Zastosowanie przymusu egzekucyjnego w postaci grzywny okazało się niewystarczająco dotkliwe, ponieważ roboty melioracyjne nie zostały wykonane. Mając na uwadze skuteczne przymuszenie zobowiązanego do wykonania nakazanego obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji, Wójt Gminy P. zastosował kolejną grzywnę w wysokości 10.000,00 zł w celu przymuszenia, wskazując, że obowiązkiem organu jest zastosowanie takiej dolegliwości, która wymusi realizację przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku, a wysokość grzywny uzasadnia jej celowość i skuteczność.

Zażalenie na to ostatnie postanowienie złożył B. G., zastępowany przez pełnomocnika radcę prawnego A. P.. W zażaleniu podano, że uzasadnieniem wniosku jest całość uzasadnienia zawarta we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. Z tego powodu wszystkie zarzuty i argumenty w nim zawarte należy traktować jako zarzuty dotyczące zażalenia.

Ponadto w zażaleniu podniesiono, że zastosowany środek przymusu jest zbyt uciążliwy, zaś Wójt Gminy P. nakłada kolejną grzywnę w celu wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. B.G. zastrzegł także, że wbrew treści postanowienia, nie załączono do niego tytułu wykonawczego.

Rozpatrując sprawę jako organ II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. stwierdziło, że stosownie do art. 116 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednym ze środków egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest grzywna w celu przymuszenia. W myśl art. 119 § 1 tej ustawy grzywnę tę nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienie przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, w szczególności, gdy ze względu na charakter tej czynności nie może jej spełnić za zobowiązanego inna osoba. W myśl zaś art. 2 §1 pkt 10 ustawy, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 ustawy). Takim obowiązkiem jest niewątpliwie obowiązek wynikający z decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. Postanowienie o nałożeniu grzywny wydaje organ egzekucyjny, którym w zakresie egzekucji takiego obowiązku o charakterze niepieniężnym jest Wójt Gminy P.. Postanowienie to powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie (art. 122 § 2 cyt. ustawy).

Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia organu I instancji kolegium stwierdziło, iż postanowienie to odpowiada wymogom ustawowym, co do wysokości nałożonej grzywny i wydane ono zostało przez właściwy organ egzekucyjny, jakim jest Wójt Gminy P.. Kolegium stwierdziło, że niewątpliwie nie doszło do wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. oraz wystawionego na jej podstawie przez Wójta Gminy P. tytułu wykonawczego z nr [...]r., czemu nie zaprzecza sam żalący się, a niespełnienie tego obowiązku podlega egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ II instancji zauważył, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny było poprzedzone innymi postanowieniami o nałożeniu grzywien w mniejszych kwotach. W postanowieniach tych zobowiązany był wzywany do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny, jak również było poprzedzone pisemnym upomnieniem, a także innymi pismami wzywającymi do wykonania obowiązku. Mimo tego zobowiązany nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji oraz tytułu wykonawczego.

Zdaniem kolegium, przedstawiony przebieg postępowania oraz podejmowane w jego ramach rozstrzygnięcia pozwalają uznać, że organ egzekucyjny podejmował je z uwzględnieniem obowiązujących unormowań. Podkreślono, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Oceniając wysokość nałożonej grzywny, należy zauważyć, że na zobowiązanego wcześniej nakładano grzywny w mniejszych kwotach, które zostały ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej, ale nie skłoniło to zobowiązanego do realizacji obowiązku. To uzasadnia nałożenie grzywny w maksymalnej kwocie 10.000,00 zł.

Odnosząc się do treści zażalenia kolegium wyjaśniło, że grzywna nie jest nakładana w celu wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz w celu wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z nr [...] r. oraz decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...]r. Obowiązek ten nie wynika z przepisów prawa budowlanego, lecz z przepisów Prawa wodnego, dlatego nie ma tutaj zastosowania ograniczenie, o którym mowa w art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niezasadne jest również powoływanie się zobowiązanego na niedoręczenie mu tytułu wykonawczego. Zważyć należy bowiem, że stosownie do art. 32 ustawy, tytuł wykonawczy doręcza się zobowiązanemu, tylko o ile nie został mu wcześniej doręczony. W niniejszej sprawie zobowiązanemu tytuł wykonawczy z nr [...] r. doręczono w dniu 29 listopada 2011 r., wraz ze wcześniejszym postanowieniem o nałożeniu grzywny nr [...] r. Tym samym nie było konieczności ponownego doręczania tytułu wykonawczego.

Odnosząc się zaś do treści wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...], oraz wydanych na jej podstawie postanowień o nałożeniu grzywny, to należy zważyć, że zarzuty w tym wniosku skierowane są przeciwko decyzji pierwszej instancji. W niniejszej sprawie decyzja ta jest ostateczna i korzysta z domniemania zgodności z prawem. Z tego powodu w postępowaniu dotyczącym nałożenia grzywny organy egzekucyjne nie mogą oceniać słuszności tej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. wniósł B.G., zastępowany przez pełnomocnika radcę prawnego A. P.. W skardze zawarto wniosek o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, 2) rozpoznanie skargi łącznie ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...]r., 3) wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz 4) zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zaskarżonemu postanowieniu i poprzedzającemu je postanowieniu I instancji skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 119, art. 121 §1 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niewskazanie konkretnego obowiązku lub czynności, jaka ma być wykonana przez skarżącego, zastosowanie środka nieadekwatnego i mającego charakter kary, brak uzasadnienia dla zastosowania takiego środka przy uwzględnieniu przesłanek adekwatności i kosztów prac, jakie mogłyby być wykonane w niniejszej sprawie.

Na uzasadnienie skargi podano w dniu [...] r. Wójt Gminy P. wydał decyzję, w której "orzekł wykonanie urządzeń melioracyjnych zapobiegających szkodom na dz. Nr 253/4 i 253/5 położonych w P., które zostały spowodowane przeprowadzonymi pracami melioracyjnymi przez Pana B. G. na dz. Nr 253/6". Decyzja ta pomimo nieprawidłowości działania Wójta Gminy P., polegającej na nie doręczeniu jej pełnomocnikowi strony, uprawomocniła się ponieważ złożone przez niego osobiście odwołanie od tej decyzji zostało odrzucone przez SKO jako niedopuszczalne.

Skarżący wskazał, że jego zdaniem decyzja z dnia [...] r. ze swej istoty jest decyzją niewykonalną ze względu na jej treść, w której nie nakazuje wykonania urządzeń melioracyjnych ale orzeka ich wykonanie (to wskazuje że zostały one już wykonane), jednocześnie pomimo nakładania grzywien, nie wskazuje jakie urządzenia powinny zostać wykonane. Jednakże de facto wskutek błędów popełnionych przez Wójta Gminy P. dochodzi do uprawomocnienia decyzji. Decyzja ta nie wskazuje na czym miałoby polegać konkretne zachowanie skarżącego, jaka konkretna szkoda została wyrządzona gruntom sąsiednim natomiast opisuje, że skarżący naruszył przepisy dotyczące prawa budowlanego, co zresztą oparł tylko i wyłącznie na opinii biegłego powołanego przez M. G., która zapłaciła za wydanie tej opinii. Sam organ w decyzji tej stwierdza, że "wykonane prace drenarskie zalicza się do melioracji szczegółowych, które zgodnie z art. 71 ust. 1 prawa wodnego nie wymagają pozwolenia na budowę natomiast obligują właściciela nieruchomości do zgłoszenia ich właściwemu organowi budowlanemu, w tym przypadku Starostwo Powiatowe". Czyli prace te – zdaniem skarżącego – nie podlegają kompetencji Wójta Gminy P.. W całej decyzji organ nie skonkretyzował ani na czym polegało pogorszenie stosunków wodnych, ani w jakim rozmiarze i czy w ogóle doszło to spływu większej ilości wód na grunty sąsiednie. Decyzja stwierdza tylko, że grunty te zostały narażone na taką sytuację a nie że sytuacja taka występuje na tych gruntach. Tym samym nie ustalił rzeczywistego wpływu wykonanych prac na grunty sąsiednie. W takim stanie rzeczy sentencja decyzji jest decyzją niewykonalną, gdyż podmiot, do którego jest ona kierowana nie wie, na czym miałoby polegać jego konkretne zachowanie, szczególnie gdy żadna szkoda nie została ustalona ani wyrządzona, co jest podstawową przesłanką do zastosowania art. 29 prawa wodnego. Tylko wypełnienie przesłanek z art. 29 ustawy prawo wodne jest podstawą do działania w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy P.. Brak takich przesłanek skutkuje tym, że nie jest on władny do działania w zakresie w jakim właściwość w sprawie przypisana jest Inspektorowi Nadzoru Budowlanego czy też Starostwu Powiatowemu. Jednakże decyzja ta zaczęła jako ostateczna funkcjonować w obrocie prawnym a organ który w sposób tendencyjny i niezgodny z przepisami prawa administracyjnego tj. art. 24, art. 84 § 1, art. 15 kpa prowadził postępowanie, co skutkowało jej uprawomocnieniem nie dokonał żadnych ustaleń, które wypełniają znamiona art. 29 ust. 3 prawa wodnego dającego podstawy do działania temu organowi i wydawania w tym zakresie decyzji. Taką też decyzję, w której nie sprecyzowano nałożonych na jej adresata obowiązków, (chociażby poprzez wskazanie, jakie urządzenia melioracyjne powinny zostać wykonane) a tym samym niewykonalną, co przesądza o jej nieważności, organ egzekwuje poprzez systematyczne nakładanie na wniosek M. G., coraz to wyższych grzywien na skarżącego.

W ocenie skarżącego, nałożona grzywna w maksymalnej jednorazowej kwocie 10.000 zł, czyli praktyka nakładania grzywien w celu wykonania nieważnej decyzji ma charakter sankcji karnej, a nie charakter egzekucji określonego decyzją obowiązku (nieokreślonego obowiązku). Taki tryb postępowania organu stoi w sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem, gdzie nałożenie grzywny w określonej wysokości powinno być poprzedzone przez organ zbadaniem, z jakimi konkretnie kosztami będzie się wiązało wykonanie danej czynności i czy nie bardziej zasadnym byłoby zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. Jednak takie działanie wymagałoby od organu podjęcia czynności, do których nie posunął się w trakcie trwania postępowania przed wydaniem egzekwowanej decyzji aby ustalić fakty, okoliczności, wysnuć wnioski i zastosować odpowiednie przepisy lub też odmówić ich stosowania. Zaniechanie konkretyzacji działań przez organ nie może skutkować negatywnie dla strony. Nałożenie grzywny w konkretnej wysokości powinno zostać uzasadnione, czego organ nie uczynił w niniejszej sprawie. Na poparcie tych twierdzeń zacytowano fragmenty orzeczeń sądowych.

W końcowej części skargi podano, że wartość nałożonych grzywien niewątpliwie byłaby wystarczająca aby wykonać liczne prace melioracyjne, o ile organ wydający decyzję wiedziałby i sprecyzowałby, jakie prace powinny zostać wykonane i pochyliłby się nad problemem w sposób rzetelny uwzględniający stan faktyczny a nie, cierpliwość papieru. Dodano, że w uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu grzywny organ sam stwierdził, iż kwestie związane z projektem robót, inwentaryzacją geodezyjną, pozwoleniem na wykonanie robót wynikających z przepisów prawa budowlanego należą do inspektora nadzoru budowlanego, który w tym względzie podjął stosowne kroki i wydał postanowienie a organ w osobie Wójta Gminy P. z rozbrajającą szczerością w uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu grzywny stwierdza, że podczas rozprawy administracyjnej przekazał, iż "wydana przez Wójta decyzja nie może zastąpić projektu i rozwiązań technicznych w nim zawartych niezbędnych do wykonania robót melioracyjnych. Zapewnienie projektu tych robót oraz uzyskanie niezbędnych jego uzgodnień i pozwoleń wynikających z ustawy prawo wodne i ustawy prawo budowlane leży po stronie Zobowiązanego". Z tej rozbrajającej szczerości wynika oczywisty wniosek, że organ w osobie Wójta Gminy P. i aparat urzędniczy Gminy nie ma ani odpowiednich kompetencji, ani też umocowania prawnego wynikającego z przepisów prawa budowlanego czy przepisów ustawy prawo wodne aby prowadzić niniejszą sprawę, a wydając decyzję w której nie jest w stanie określić obowiązków strony przekroczył swoje kompetencje w zakresie właściwości rzeczowej i nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy w zakresie w jakim nakłada grzywnę.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Nadto poinformowano, że kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r. wydanym w niniejszej sprawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 5 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.. Przy czym wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należałoby powiedzieć, że zarzuty skargi w zasadzie nie odnoszą się do treści zaskarżonego postanowienia, ale zmierzają do podważenia legalności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...]. Zarzuty odnoszące się do tej decyzji pozostają jednak poza zakresem niniejszego postępowania sądowego. Na marginesie wspomnieć można, że sądowi w składzie rozpoznającym skargę jest wiadome z urzędu, że postanowieniem WSA we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 730/14, odrzucono skargę B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Wójta Gminy P. nakazującej wykonanie urządzeń melioracyjnych. Powodem odrzucenia skargi była jej niedopuszczalność, ponieważ zaskarżona decyzja SKO nie była decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji.

Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonego postanowienia sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ono prawu. Powiedzieć bowiem należy, że instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. Dopiero niewykonanie obowiązku przez zobowiązanego może być podstawą do ewentualnego zastosowania wykonania zastępczego.

W badanej sprawie źródłem obowiązku nałożonego na skarżącego jest wspomniana decyzja Wójta Gminy P., a nie jak sugeruje strona skarżąca decyzja organu nadzoru budowlanego. Decyzja ta jest ostateczna i w myśl art. 130 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podlega wykonaniu. Nie ulega więc wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

W tym stanie rzeczy sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne nie naruszają prawa, ponieważ prawidłowo organy zastosowały przepis art. 120 § 1 u.p.e.a. Przepis ten wyraźnie określa, na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia. W niniejszej sprawie niewątpliwie skarżący, jako zobowiązany, powinien być adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Dalej należy powiedzieć, że organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny, ponieważ do zobowiązanego skierowano najpierw upomnienie (zgodnie z art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo wystawiono tytuł wykonawczy, określając w nim niewykonane obowiązki (stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a.). Dalej trzeba powiedzieć, że prawidłowo zawarto w postanowieniu o nałożeniu grzywny wezwania do zapłaty grzywny i do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną (zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a.). Co przy tym istotne, zaskarżone postanowienie jest postanowieniem dotyczącym nałożenia dalszej grzywny, a to z racji dalszego niewykonywania przez skarżącego nałożonego obowiązku (art. 123 u.p.e.a.). Zdaniem sądu, zaskarżonemu postanowieniu nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia norm proceduralnych.

Kolejnym aspektem rozpatrywanej sprawy jest kwestia wyboru przez organ egzekucyjny środka, który będzie najodpowiedniejszy w danej sytuacji. W myśl ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do środków egzekucji zobowiązań niepieniężnych zalicza się: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni. Organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli zatem organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej zasady.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący uchyla się od wykonania nałożonych na niego obowiązków kwestionując charakter nałożonych na niego obowiązków lub podnosząc ich faktyczną niewykonalność. Jednak obowiązek wykonania określonych urządzeń melioracyjnych, który nałożono na skarżącego, winien być zrealizowany w pierwszym rzędzie przez samego skarżącego, a nie przez organ w drodze wykonania zastępczego. Nałożenie kolejnej grzywny ma zmobilizować skarżącego do wykonania takich robót melioracyjnych, które uczynią zadość nałożonym na niego obowiązkom. Z aprobatą sądu rozpatrującego skargę spotkało się zatem twierdzenie organu, że grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu skarżącego do zintensyfikowania działań faktycznych, które prowadziłyby wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną.

Trzeba przy tym pamiętać, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), a po drugie na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zarzuty strony skarżącej w tym zakresie nie były zasadne.

Kończąc wypada dodać, że na etapie postępowania egzekucyjnego w administracji Wójt Gminy P. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. nie działają już jako organy meriti, orzekające na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), ale wyłącznie jako organy powołane do doprowadzenia do wykonania przez stronę określonych obowiązków. Trzeba więc pamiętać, że dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca podstawę egzekucji, to organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji w toku postępowania egzekucyjnego i brak jest możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków.

Reasumując należy powiedzieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W związku z tym, w myśl art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.