Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 319/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 152, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2006r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 3617,00 (słownie: trzy tysiące sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2002 r. Dyrektor Z. D. i K. : zobowiązał R. B. do przywrócenia do stanu poprzedniego działki drogowej nr [...] obr. [...] dz. B, znajdującej się w granicach pasa drogowego ul. A w K. poprzez usunięcie konstrukcji reklamowej tam umieszczonej oraz na zrekultywowaniu terenu oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 35.802,02 zł. za umieszczenie konstrukcji reklamowej w granicach pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 28 kwietnia 1999 r. do 24 lipca 2002 r. tj. przez 1185 dni.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., nr 71, poz.838 z późn. zm.), § 10a i § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz.33, z późn. zm.), § 4 uchwały Zarządu Miasta z dnia 26 czerwca 2001r. w sprawie zatwierdzenia statutu Z. D. i K. (Gazeta Urzędowa Miasta z dnia 2 sierpnia 2001, nr 12, poz. 22), oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przez 1185 dni- od 28 kwietnia 1999 r. do 24 lipca 2002 r., tablica reklamowa była umieszczona na działce drogowej nr [...] obr. [...] dz. B, będącej pasem drogowym ul. A w K. Miejsce umieszczenia reklamy jest oznaczone na mapie sytuacyjno-wysokościowej oraz mapie ewidencji gruntów uwidoczniającej linie rozgraniczające działkę pasa drogowego od innych działek. Reklama umieszczona jest na działce nr [...] obr. [...], rodzaj użytku: dr (droga), władający: M. Z. D. (obecnie: Z. D. i K.), stosowne dokumenty geodezyjne zostały dołączone do akt sprawy. Dlatego organ wymierzył karę pieniężną. Jako podstawę prawną określenia wysokości kary organ powołał uchwałę Zarządu Miasta z dnia 18 marca 1999, nr [...] w sprawie określenia stref w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego.

R. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 139/03, uchylił decyzje organów I i II instancji w zakresie wymiaru kary a w pozostałej części oddalił skargę.

Sąd podzielił stanowisko organów w zakresie uznania, że strona samowolnie umieściła tablicę reklamową w granicach pasa drogowego i w tym zakresie skargę oddalił.

Natomiast w zakresie ustalenia kary Sąd uznał decyzje za wadliwe i wskazał, że uzasadnienie prawne tej części rozstrzygnięcia jest niepełne, gdyż nie wskazano prawidłowo podstaw prawnych określenia kategorii ul. A jako drogi publicznej. Dokonując tej kwalifikacji organy oparły się na przepisach wewnętrznych, nierodzących skutków prawnych dla strony. Uchwała Zarządu Miasta z dnia 18 marca 1999 r., nr [...] w sprawie określenia stref w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego, nie została opublikowana z poszanowaniem wymogów określonych dla aktów prawa miejscowego. Uchwała ta została wydana na podstawie § 10a rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu, Rada Ministrów wydając § 10a rozporządzenia przekroczyła zakres delegacji zawartej w ówczesnym art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych skoro nie była upoważniona do udzielania w rozporządzeniu subdelegacji dla zarządu miasta do stanowienia przepisów gminnych w postaci określenia stref dla celów podwyższania opłaty i kary za zajęcie pasa drogowego. Dlatego Sąd pominął, jako niewiążący, § 10a ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych oraz wykonawczą uchwałę Zarządu Miasta z dnia 18 marca 1999 r., nr [...] w sprawie określenia stref, w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego.

Ponadto Sąd wskazał, że nieprawidłowo zastosowano przepisy o aktualizacji (waloryzacji) stawki kary. Przepis § 10b rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (obowiązujący w dniu wydawania decyzji I instancji) przewidywał kwartalne zmiany opłaty stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. Zmiana wysokości stawek nie mogła, więc następować częściej niż 1 raz na kwartał, czyli 4 razy w ciągu roku kalendarzowego. Tymczasem organ I instancji zastosował zupełnie inny, niewyjaśniony w decyzji i nie oparty na prawie sposób określenia zmian tej opłaty, oderwany od podziału roku na kwartały. W konsekwencji wymierzona kara jest znacząco wyższa od tej, jaką należało określić w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji przez organ I i II instancji.

Sąd stwierdził, że w zakresie wymiaru kary decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. organ nie wykazał, że miał podstawy w prawie powszechnie obowiązującym do ustalenia kary w wysokości wymienionej w decyzjach obu instancji. Decyzje te zostały wydane w oparciu o przepisy wewnętrzne, co skutkuje ich wadliwością stosownie do art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji obu instancji w zakresie wymiaru kary stanowi również naruszenie art.107 § 3 K.p.a.

Sąd wskazał, że dalszym ciągu postępowania administracyjnego organ obliczy karę za samowolne zajęcie pasa drogowego przy zastosowaniu przepisów obowiązujących określających wysokości kary w dniu wydawania nowej decyzji.

Prezydent Miast decyzją z dnia [...] 2005, nr [...], nałożył na R. B. karę pieniężną w wysokości 78.210 zł., za zajęcie pasa drogowego przy ul. A od dnia 28 kwietnia 1999 r. do dnia 24 lipca 2002 r. tj. przez 1185 dni konstrukcją reklamową z ekranem o powierzchni 3 m. kw. ze zmienną treścią. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 36 i art. 40, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086), uchwałę Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004, nr [...] (Dz. Urz. Województwa nr 101, poz. 1394), statut Z. D. i K. (Gazeta Urzędowa Miasta z dnia 2 sierpnia 2001, nr 12, poz.22), oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Realizując wytyczne zawarte w wyroku, uwzględniona została stawka w wysokości 2,20 zł/m2 opłaty za umieszczenie tablicy w pasie drogowym, określona w § 5 ust. 1 Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. Stawka ta pomnożona przez powierzchnię reklamową 3 m kw., liczbę dni pozostawania w pasie drogowym oraz 10-krotną zwyżkę, jako karę dla samowolne wkroczenie w granice pasa drogowego, dała karę w wysokości 78 210 zł.

R. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych oraz orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2005 r. w kwestii obliczenia kary. Skarżący nie podważał obowiązku poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego a zakwestionował ustalanie kary na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004, nr [...]. Podniósł, że naruszenie polegające na zajęciu bez zezwolenia pasa drogowego miało miejsce w okresie od 28 kwietnia 1999 r. do 24 lipca 2002 r. i kara winna być obliczona przy wykorzystaniu stawek przyjętych w okresie naruszenia przepisów ustawy, na podstawie wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów, gdyż do takiego stanu prawnego odnosi się orzeczenie Sądu.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2006, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 40 ust. 1 ust 2 pkt 3, ust. 12 pkt 1, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086), § 5 pkt 1 lit. f uchwały Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. nr 101, poz.1394), oraz art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że prawomocny wyrok z dnia 23 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 139/03 wyznaczył kierunek postępowania w sprawie. Jego zakres jest ograniczony do wymierzenia skarżącemu kary za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Postępowanie w zakresie dotyczącym ustalenia zajęcia przez skarżącego bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego ul. A w okresie od 28.04.1999 r. do dnia 24.07.2002 r. tj. przez 1185 dni, konstrukcją reklamową z ekranem o powierzchni 3m2 ze zmienną treścią, zostało prawomocnie zakończone.

W świetle powyższego oraz z uwagi na treść art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kolegium stwierdziło, iż organ l instancji uwzględniając zalecenia Sądu, prawidłowo zastosował przepisy dotyczące kar obowiązujące w dniu wydawania nowej decyzji. Przytaczając treść art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych Kolegium wskazało, że za zajęcie pasa drogowego pod reklamy, opłatę ustala się jako iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m. kw. pasa drogowego. Z kolei § 5 pkt 1 lit. f Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28.04.2004r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg ustala stawkę opłaty 2,20 zł dla "pozostałych reklam".

R. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucając naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz § 5 pkt 1 lit. f Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28.04.2004 r. zakwestionował dopuszczalność wymierzania kary przewidzianej w przepisach obowiązujących w dniu wydania decyzji, a nie w ostatnim dniu utrzymywania tablicy reklamowej w pasie drogowym. Wskazał, że wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego podlega konstytucyjnym gwarancjom odpowiedzialności karnej. Jedną z fundamentalnych zasad związanych z odpowiedzialnością karną jest zakaz wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną - lex severior retro non agit (wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, OTK ZU 2002, nr 4 poz. 50). Oznacza to, że wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie prawa popełnione przed wejściem w życie ustawy (a tym bardziej - aktu prawa miejscowego jakim jest uchwała Rady Miasta), stanowi naruszenie art. 42 Konstytucji, w sytuacji, gdy kara pieniężna jest surowsza od sankcji, którą określały przepisy obowiązujące w dacie popełnienia naruszenia prawa.

Organ administracji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, jednakże powinien respektować wyjątki. Jeżeli, bowiem zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej, miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej, to w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne, co do tego, jakie przepisy prawa powinny mieć zastosowanie w sprawie. Uchwałą z dnia 12 września 2005 r. I FPS 2/05, (ONSA i WSA 2006, nr 1, poz. l, s.37), NSA ustalił, że w takich przypadkach rozstrzygające znaczenie ma charakter (konstytutywny lub deklaratoryjny) charakter decyzji. W przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy nowe, obowiązujące w chwili wydawania decyzji. Natomiast decyzja deklaratoryjna stwierdza powstanie już wcześniej stosunku administracyjnego z mocy samego prawa i dlatego takie decyzje powinny być oparte na przepisach poprzednich, obowiązujących w chwili powstania stosunku prawnego (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz.71, s.54). Powyższa uchwała NSA miała za przedmiot decyzje administracyjne wymierzające karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, ale w drodze analogii powyższe rozróżnienie powinno być stosowane również przy wymierzaniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Bez wątpienia w takiej sprawie materialny stosunek administracyjnoprawny łączący stronę i organ administracji publicznej, nawiązuje się (powstaje) w dacie zdarzenia, ponieważ ustawa łączy skutek prawny (obowiązek zapłacenia kary) z czynem sprawcy (wymierzenie kary). Decyzja administracyjna w takiej sprawie jedynie potwierdza zaistnienie powyższej przesłanki faktycznej, a ponadto określa wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa.

W związku z powyższym wysokość kary za zajęcie pasa drogowego winna być ustalona przy zastosowaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, obowiązującego w okresie pozostawania reklamy w pasie drogowym (od dnia 28 kwietnia 1999 r. do dnia 24 lipca 2002 r.). Rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że nie ma kompetencji do pomijania obowiązujących przepisów ustawowych i wykonawczych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, tym bardziej, że organy były związane wytycznym WSA w Krakowie o obowiązku obliczenia kary za stosowanie przepisów obowiązujących w dniu wydania nowej decyzji.

Art. 11 ustawy z dnia 4 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który wszedł w życie dnia 9 grudnia 2003 r. stanowi, że do dnia wejścia w życie przepisów określonych w art. 40 ust. 7 ustawy do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, do ustalania opłat i kar z tego tytułu oraz do przeznaczania środków pochodzących z tych opłat i kar stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. A zatem po upływie powyższego okresu obowiązują w zakresie kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnienia ustawowego. Dlatego prawidłowo w sprawie zostały zastosowane przepisy uchwały Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która weszła w życie w dniu 30 maja 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z 25 lipca 2007r. przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: czy art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 42 w związku z art. 45 ust. 1 i w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji.

Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt P 52/07 Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W uzasadnieniu postanowienia TK stwierdził, że zarówno przesłanka podmiotowa, jak i przesłanka przedmiotowa zostały spełnione (...). Sąd pytający nie spełnił natomiast warunku, aby od odpowiedzi na pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (przesłanka funkcjonalna). Sąd ten nie wykorzystał możliwych reguł interpretacyjnych, które umożliwiłyby rozstrzygnięcie sprawy w zgodzie z przepisami Konstytucji.

W art. 40 ustawy o drogach publicznych ustawodawca uregulował kwestie związane z zajęciem pasa drogowego. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1). Obowiązek uzyskania zezwolenia dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Stawki tej opłaty, w granicach wyznaczonych w ustawie, określają: minister właściwy do spraw transportu dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad albo organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 7 i 8). Za zajęcia pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12). Takie brzmienie przepisom tym nadała ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca z 14 listopada 2003 r.). Jednocześnie ustawodawca w przepisach przejściowych tej ustawy (art. 9 i 11) zdecydował o utrzymaniu w mocy określonych przepisów dotychczasowych przez pewien czas, a ponadto ustanowił regułę, że do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 10).

Sąd pytający stanął przed problemem intertemporalnym, polegającym na wyborze właściwych przepisów do oceny zdarzenia (umieszczenie reklamy w granicach pasa drogowego bez zezwolenia), które trwało w okresie od 28 kwietnia 1999 r. do 24 lipca 2002 r., a więc przed wejściem życie ustawy nowelizującej z 14 listopada 2003 r., która m.in. nadała nowe brzmienie art. 40 ustawy o drogach publicznych. Rozstrzygnięcie sprawy przez WSA w Krakowie nie zależy, więc od odpowiedzi na pytanie prawne o zgodność art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z Konstytucją, lecz zastosowaniu właściwych przepisów dla oceny zdarzenia z "przeszłości".

Z punktu widzenia TK, odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne. Odpowiedzialność ta, oparta na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej, może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i wówczas przybiera charakter odpowiedzialności ustawowej. Ma zastosowanie do osób fizycznych, prawnych oraz jednostek nieposiadających osobowości prawnej. Tego rodzaju odpowiedzialność realizowana jest w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a niekiedy w trybie ordynacji podatkowej. Kontrolę w tym zakresie sprawują sądy administracyjne, a wyjątkowo Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Konsekwencją przyjęcia tezy, że kary administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego, jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym nie mogą być one objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej, wyrażonymi w art. 42 Konstytucji. Tylko stwierdzenie, że konkretna sankcja ma wyłącznie charakter sankcji karnej, obligowałoby do zastosowania zasad wyrażonych w art. 42 Konstytucji, w tym zasady domniemania niewinności.

Trybunał wskazał też, że w kontekście sprawy, w związku z którą WSA w Krakowie przedstawił pytanie prawne, na uwagę zasługuje również wyrok z 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07 (OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 155), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539, ze zm.) w zakresie, w jakim stanowi podstawę do zastosowania art. 96 ust. 1 pkt 2 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. z 2005 r. Nr 111, poz. 937, ze zm.), za niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał wskazał, że Sąd pytający, rozstrzygając sprawę, w związku z którą zadał pytanie prawne, powinien - stosując technikę wykładni w zgodzie z Konstytucją - wziąć pod uwagę wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta sprzeciwia się retroaktywnemu działaniu ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej kary i gwarantuje jednostce ochronę przed arbitralnością władzy publicznej. W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl drugiej zasady rekomendacji nr R(91)l Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie kar administracyjnych: "1. Nie można nałożyć kary administracyjnej za czyn, który w czasie popełnienia nie był sprzeczny z obowiązującymi normami. Jeżeli w czasie popełnienia tego czynu obowiązywała kara łagodniejsza, nie stosuje się kary surowszej obowiązującej w czasie orzekania. 2. Wejście w życie przepisu przewidującego karę łagodniejszą powinno działać na korzyść osoby, wobec której organ administracji ma zastosować karę".

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże nie w pełni w uwzględnieniu zarzutów w niej podniesionych.

Istota sporu w sprawie poddanej kontroli Sądu sprowadza się do podstawy prawnej nałożonej na skarżącego kary pieniężnej a w szczególności:

- czy podstawę taką mogły stanowić przepisy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz § 5 pkt 1 lit. f Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28.04.2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, jak przyjęły organy,

- czy też wysokość kary za zajęcie pasa drogowego winna być ustalona przy zastosowaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 1983, nr 6. poz.33 z późn. zm.), obowiązującego w okresie pozostawania reklamy w pasie drogowym (od dnia 28 kwietnia 1999 r. do dnia 24 lipca 2002 r.), jak podnosił skarżący.

Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia".

Niewątpliwe jest, iż organy w sprawie poddanej kontroli Sądu na skutek wniesionej skargi, odwołały się do art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) wprowadzającego regulacje represyjno-porządkowe w przypadku wkraczania w granice pasa drogowego urządzeniami nie związanymi z funkcjonowaniem dróg. Treść tego przepisu ulegała istotnym zmianom w stosunku do jego wersji zawartej w jednolitym tekście ustawy opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 2000 r., nr 71, poz. 838. W szczególności art. 40 ust. 4 ustawy określał, że: za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2.

Karnoadministracyjna odpowiedzialność typu represyjno- porządkowego jest odpowiedzialnością zobiektywizowaną, kary administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego a tym samym nie są objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej. Nie może być jednak nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego w wysokości określonej na podstawie przepisu nieobowiązującego w okresie, za który nakładany jest obowiązek lub wymierzana kara. Dotyczy to również sytuacji, gdy nowy przepis wprowadza wyższe stawki opłat lub kar.

Stawki opłat przyjęte przez organy określiła uchwała Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr [...] opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 15 maja 2004 r., nr 101, poz.1394. Podstawą prawną do wydania tej uchwały był art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dodany ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 24 listopada 2003 r. nr 200, poz.1953 ze zm.), która weszła w tym zakresie w życie 14 dni od ogłoszenia- w dniu 9 grudnia 2003 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła też do ustawy o drogach publicznych przepis art. 40 ust. 12 określający, że za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Wskazany art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych określa, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł. za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Uchwała Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr [...] określając w § 9, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, które to ogłoszenie nastąpiło w dniu 15 maja 2004 r., nie zawiera postanowień odnoszących się do zdarzeń - polegających na zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia- już istniejących w dniu jej wejścia w życie lub też zdarzeń, które zakończyły się przed jej wejściem w życie. Zgodnie z zasadami interpretacji tego typu regulacji należy przyjąć, że określone w uchwale stawki za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, obowiązywały od dnia 30 maja 2004 r. i mogły stanowić podstawę do nakładania kar dopiero od dnia 30 maja 2004 r., choćby faktycznie takie zdarzenia istniały już przed wejściem w życie uchwały.

Należy przy tym mieć na uwadze, że ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw zawiera szereg przepisów intertemporalnych. W szczególności zgodnie z art. 9 tej ustawy do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Art. 11 tej ustawy stanowi, że do dnia wejścia w życie przepisów określonych w art. 40 ust. 7 ustawy do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, do ustalania opłat i kar z tego tytułu oraz do przeznaczania środków pochodzących z tych opłat i kar stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z kolei zgodnie z art.10 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przepisy art. 9 i 11 dotyczą, więc zdarzeń które mogą być objęte odpowiedzialnością represyjno-porządkową a które zaistniały po wejściu w życie przepisów ustawy nowelizującej- do nich istniała możliwość stosowania jeszcze przez odpowiednio 12 i 6 miesięcy dotychczasowych przepisów wykonawczych. Przepis art. 10 z kolei dotyczy takich zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej, które objęte są postępowaniami administracyjnymi wszczętymi i nie zakończonymi decyzjami ostatecznymi przed dniem wejścia w życie ustawy- do tych zdarzeń stosuje się przepisy dotychczasowe.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej m.in. w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych i określało stawki opłat za zajęcie pasa drogowego.

Dlatego też zdaniem Sądu, nałożenie w niniejszej sprawie kary za zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 28 kwietnia 1999 r. do dnia 24 lipca 2002 r. tj. przez 1185 dni konstrukcją reklamową z ekranem o powierzchni 3 m kw. ze zmienną treścią, które to zajęcie pasa drogowego miało miejsce i zakończyło się przed wejściem w życie przepisów określających opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, stanowiących w sprawie podstawę do naliczenia kary pieniężnej, a więc przed wejściem w życie art. 40 ust. 8 i 12 ustawy o drogach publicznych oraz uchwały Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r.- narusza art.10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw. Przyjmując, że wskazana uchwała może stanowić podstawę do obliczenia kary pieniężnej według stawek w niej określonych naruszono podstawową zasadę, że prawo nie działa wstecz.

Sąd miał przy tym na uwadze, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt P 52/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Sąd pytający, rozstrzygając sprawę powinien – stosując technikę wykładni w zgodzie z Konstytucją – wziąć pod uwagę wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta sprzeciwia się retroaktywnemu działaniu ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej kary i gwarantuje jednostce ochronę przed arbitralnością władzy publicznej. W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl drugiej zasady rekomendacji nr R(91)l Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie kar administracyjnych: "1. Nie można nałożyć kary administracyjnej za czyn, który w czasie popełnienia nie był sprzeczny z obowiązującymi normami. Jeżeli w czasie popełnienia tego czynu obowiązywała kara łagodniejsza, nie stosuje się kary surowszej obowiązującej w czasie orzekania. 2. Wejście w życie przepisu przewidującego karę łagodniejszą powinno działać na korzyść osoby, wobec której organ administracji ma zastosować karę".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 139/03 wskazał, że obliczenie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego następuje przy zastosowaniu obowiązujących przepisów, określających wysokość kary w dniu wydawania nowej decyzji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie będąc związany tym wskazaniem zauważa ponadto, że wskazanie to koresponduje z przytoczonym już art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi– orzekł jak w sentencji.

Zgodnie z art. 152 ustawy zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Powyżej wyrażone oceny prawne i wskazania wiążą organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zgodnie z treścią art. 153 ustawy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy na które złożyły się opłata za czynności adwokata reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem w wysokości 3600 zł. (§ 6 pkt 6 w zw. z §18 ust. 1 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu – Dz. U., nr 163, poz. 1348 ze zm. ) oraz 17 zł. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.