Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 298/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Gminy Bestwina z dnia 9 czerwca 2010 r. nr XLI/297/10 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 3 pkt 1 i 2, § 4 ust. 2 pkt 1 i 2, § 6 ust. 4, § 10.


UZASADNIENIE

Uzasadnianie

1. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła, za pośrednictwem Rady Gminy Bestwina, skarga Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady tej Gminy nr XLI/297/10 z dnia 9 czerwca 2010 r. (Dz.Urz. Woj.Śl. Nr 196, poz. 2984) w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Bestwina oraz jej jednostkom podległym oraz wskazania organów do tego uprawnionych.

1.1. Prokurator, powołując się na art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej rozstrzygnięcia określonego w § 3 pkt 1 i 2, § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 i § 6 ust. 4 oraz § 10.

1.2. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił:

I) obrazę art. 59 ust. 3 w związku z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej ustawa), w związku z art. 7 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej Konstytucja RP) stanowiącą rażące naruszenie prawa, poprzez sformułowanie w § 3 punkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, że umorzenie należności w całości z urzędu stosuje się w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 (pkt 1) ustawy, gdy jej wysokość nie przekracza kwoty 50 zł, a przewidywany koszt jej dochodzenia w postępowaniu sądowym i egzekucyjnym byłby niewspółmiernie wysoki w stosunku do tej należności, podczas gdy ustawa nie przewiduje dla organu stanowiącego wyraźnego upoważnienia do modyfikowania zasad udzielania ulg w spłacie wymienionych należności z urzędu,

II) obrazę art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP stanowiącą rażące naruszenie prawa poprzez sformułowanie w § 4 ust. 2 punkt 1, iż umorzenie, odroczenie i rozłożenie na raty należności można stosować jeżeli wystąpią uzasadnione względy społeczne lub gospodarcze, w punkcie 2 zaś, iż może to mieć miejsce gdy wystąpi uzasadniony interes gminy, podczas gdy przepis art. 59 ust. 2 ustawy nie przewiduje kompetencji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określania, uściślania czy rozwijania przesłanek przyznania ulg aktem prawa miejscowego,

III) obrazę art. 59 ust. 2 ustawy w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP stanowiącą rażące naruszenie prawa poprzez ustanowienie w § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały, iż organ uprawniony, który udzielił ulgi w sprawie umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty należności może ją cofnąć, jeżeli wyjdzie na jaw, że dowody na podstawie, których podjął decyzję okazały się fałszywe albo dłużnik wprowadził organ w błąd, podczas gdy przepis art. 59 ust. 2 cytowanej ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustanawiania tego rodzaju uregulowań,

IV) obrazę art. 59 ust. 2 ustawy w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP stanowiącą rażące naruszenie prawa poprzez nałożenie w § 10 zaskarżonej uchwały na kierowników jednostek podległych obowiązku składania Wójtowi Gminy Bestwina półrocznych informacji o ilości i wysokości umorzonych, odroczonych i rozłożonych na raty należności (ust. 1), zaś na Wójta Gminy Bestwina obowiązku składania Radzie Gminy półrocznych informacji o ilości i wysokości umorzonych, odroczonych i rozłożonych na raty należności (ust. 2), podczas gdy przepis art. 59 ust. 2 ustawy nie wprowadza możliwości nakładania przez radę gminy obowiązków sprawozdawczych na wymienione podmioty.

W granicach tak sformułowanych zarzutów Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozstrzygnięć określonych w § 3 pkt 1 i 2, § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 i § 6 ust. 4 oraz § 10.

1.3. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 9 czerwca 2010 r., a obowiązuje od dnia 7 października 2010 r. i jest ona niezgodna z prawem w części objętej zaskarżeniem. Skarżący odwołując się do treści art. 94 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to – jak zaznaczył – musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych. Na poparcie wyrażonego stanowiska odwołał się do literatury przedmiotu przywołując publikację D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 135.

Za wykraczający poza upoważnienie ustawowe uznał skarżący zapis zawarty w § 3 punkt 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym umorzenie należności w całości z urzędu stosuje się w przypadku gdy jej wysokość nie przekracza 50 zł, a przewidywany koszt jej dochodzenia w postępowaniu sądowym i egzekucyjnym byłby niewspółmiernie wysoki w stosunku do tej należności. Wskazał, że ustawodawca w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przewidział pięć przesłanek umożliwiających umorzenie w całości należności publicznych mających charakter cywilnoprawny, a wyliczenie to ma charakter wyczerpujący i niedopuszczalne jest ustanawianie innych, nieznanych ustawie przesłanek umorzenia z urzędu.

Zaakcentował, że w art. 59 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wyraźnie odwołano się do okoliczności wymienionych w tym przepisie i wyłącznie te okoliczności mogły być podstawą stosowania ulg z urzędu – tak też wypowiedziała się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. I SA/Ol 126/12.

W dalszej kolejności skarżący stwierdził, że analiza powołanych przepisów prowadzi również do wniosku, że art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie przyznaje radzie gminy upoważnienia do regulacji jakie przewiduje § 4 ust. 2 punkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Wskazał, że ustawodawca w art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych określił przesłanki, których zaistnienie umożliwia organowi wskazanemu w uchwale rady gminy udzielenie ulgi w spłacie należności o charakterze cywilnoprawnym, przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy są nimi "ważny interes dłużnika" lub "interes publiczny". Powołany zaś przepis nie pozwala na przyjmowanie przez radę rozwiązań prawnych tworzących nową regulację w zakresie ustalania przesłanek udzielania ulg. Mając na uwadze powyższe za nieuprawnione należy uznać ustanowienie przez organ stanowiący gminy Bestwina w § 4 ust. 2 punkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały przesłanek stosowania ulg w postaci "względów społecznych lub gospodarczych", oraz "uzasadnionego interesu gminy", bowiem zgodnie z wolą ustawodawcy należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, jeżeli zachodzi jedna z ustawowych przesłanek określonych w art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jako "ważny interes dłużnika" lub "interes publiczny".

Reasumując podał, że Rada Gminy Bestwina w zaskarżonej uchwale określając w § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 przesłanki udzielenia ulg przekroczyła przyznany jej w art. 59 ust, 2 ustawy o finansach publicznych zakres kompetencji. Na potwierdzenie swojego stanowiska prokurator przytoczył stanowisko sądów administracyjny zaprezentowane w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 924/12, we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 614/08 oraz w Lublinie z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I SA/Lu 372/07.

Jego zdaniem art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie przyznaje także Radzie upoważnienia do regulacji, którą przewidziano w § 6 ust. 4 uchwały. Zakres przedmiotowy wymienionego przepisu obejmuje jedynie kwestię dotyczącą określenia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1 cyt. ustawy, lecz nie upoważnia do określenia zasad i przesłanek uchylenia się przez organ od złożonego oświadczenia w przedmiocie udzielenia ulgi. Skarżący argumentował, że wielokrotnie w orzecznictwie administracyjnym zwracano uwagę na bezprawność i ryzyko wprowadzania w uchwałach materii regulowanych już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych, wskazując na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95 oraz z dnia 14 października 1990 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/90.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę na uregulowania zawarte w § 134 i § 135 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) podkreślając, że naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów, a tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie kwestii w sposób odmienny niż w ustawie (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 471/06). Podobnie nie mieści się w ramach delegacji ustawowej regulacja jaką Rada Gminy Bestwina ustanowiła w § 10 zaskarżonej uchwały. Art. 59 ustawy o finansach publicznych nie wprowadza bowiem możliwości nakładania przez radę gminy obowiązków sprawozdawczych na kierowników jednostek podległych, uprawnienia takie ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako kierownik urzędu, wykonujący uprawnienia pracodawcy (zwierzchnika służbowego), w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W podsumowaniu prokurator, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97 podkreślił, że przepisy aktów normatywnych niższego rzędu mogą być wydawane na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych, w drodze wykładni celowościowej.

2. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Bestwina stwierdził, że "z uwagi na nieugruntowanie linii orzeczniczej w przedmiotowym zakresie Rada Gminy Bestwina oczekiwać będzie rozstrzygnięcia WSA w Gliwicach w zaskarżonej sprawie", a na tym etapie wnosi o oddalenie skargi. Zaskarżona uchwała – jak zaznaczył – jest w obrocie prawnym blisko trzy lata, nie była kwestionowana w trybie nadzoru prawnego Wojewody [...], a także w trybie działań kontrolnych Regionalnej Izby Obrachunkowej.

3. Na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. prokurator podtrzymał wnioski i zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

4. Skarga jest uzasadniona, gdyż uchwała w zaskarżonej części została wydana z naruszeniem prawa.

4.1. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 punkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie tego aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.).

Zarówno ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest więc ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tym miejscu zauważyć należy, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenie, zakresu "granic danej sprawy", a następnie czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Tym samym na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. – Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że przedmiotem skargi są postanowienia zaskarżonej uchwały szczegółowo opisane w jej pkt od I do IV. W odniesieniu bowiem do tak określonej części zostały sformułowane zarzuty, jak i wywiedzione na ich poparcie argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi. Przedmiotem zaskarżenia nie jest więc cała uchwała lecz wyłącznie ta jej część, w stosunku do której strona skarżąca wyznaczyła jej granice.

Odnosząc się z kolei do pojęcia aktów prawa miejscowego wskazać należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Uchwała Rady Gminy Bestwina zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie Gminy. Stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga Prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, a także nie jest obwarowana uprzednim wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia prawa.

4.2. Analizując z kolei stan prawny trzeba wskazać, że rozważania dotyczące przedmiotu zaskarżenia należy jednak poprzedzić odwołaniem się do art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei przepis art. 7 Konstytucji RP wskazuje, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza zakaz domniemania kompetencji takiego organu i nakaz podejmowania wszelkich działań w oparciu o normę kompetencyjną wyłącznie w zakresie przez normę tę wyznaczonym. Należy zwrócić uwagę, że Konstytucja wyróżnia dwa rodzaje źródeł prawa: źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP), przy czym, aby dana uchwała mogła być uznawana za akt prawa miejscowego musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie regulujące, w sposób generalny i abstrakcyjny, konkretne kwestie (sprawy) w granicach upoważnienia ustawowego.

4.3. Dokonując oceny i interpretacji wyżej przytoczonego stanu prawnego, należy wskazać, że delegację do wydania uchwały rady miejskiej, stanowił art. 59 ust.1-3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 1). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg (ust. 2). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 (ust. 3).

Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony został do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust.1, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu lub osoby do udzielania tych ulg. Na mocy przytoczonego przepisu organ uchwałodawczy stanowi zatem o zasadach i trybie udzielania ulg od należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jednostkom podległym.

Z kolei przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zawiera katalog należności, o których mowa w art. 55 tej ustawy, które mogą być umarzane w całości jeżeli:

1) osoba fizyczna – zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł;

2) osoba prawna – została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;

3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;

4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;

5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że regulacje zawarte w § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów sprawie "Zasad techniki prawodawcze", jednoznacznie stanowią, że w uchwale (i w zarządzeniu) nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

W przepisie § 3 uchwały Rada Miejska ustaliła, że umorzenie należności w całości z urzędu stosuje się:

1) w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (punkt 1),

2) gdy jej wysokość nie przekracza kwoty 50 zł, a przewidywany koszt jej dochodzenia w postępowaniu sądowym i egzekucyjnym byłby niewspółmiernie wysoki w stosunku do tej należności (punkt 2).

Należy podzielić stanowisko skarżącego, zgodnie z którym za istotne naruszenie prawa uznać należy wskazanie w § 3 punkt 1 i 2 uchwały przesłanek umorzenia w całości należności z urzędu:

po pierwsze: w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy i

po drugie: gdy jej wysokość nie przekracza 50 zł.

Zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 tej ustawy. W przepisie tym ustawodawca przewidział pięć przesłanek umożliwiających umorzenie w całości należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawnych. Wyliczenie przesłanek jest wyczerpujące. Zasadnie prokurator uznał, że organ stanowiący gminy nie może w uchwale ustanowić innych, nieznanych ustawie, przesłanek umorzenia należności z urzędu. W art. 59 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wyraźnie odwołano się do okoliczności wymienionych w ww. przepisie i wyłącznie te okoliczności mogły być podstawą stosowania ulg z urzędu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 126/12).

Zatem, w odniesieniu do postanowień zawartych w § 3 punkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, należy uznać za sprzeczne z prawem.

Z kolei § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały stanowi, że umorzenie, odroczenie i rozłożenie na raty należności można zastosować jeżeli: wystąpią uzasadnione względy społeczne lub gospodarcze (punkt 1). Uchwałę w tej części podjęto z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 59 ust. 1 ustawy. Przepis ten – jak trafnie wskazał Prokurator – "nie pozwala na przyjmowanie przez radę rozwiązań prawnych tworzących nową regulację w zakresie przesłanek udzielania ulg" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 614/08, System Informacji Prawnej LEX). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. sygn. akt U 19/97 stwierdził, że przepisy aktów normatywnych niższego rzędu mogą być wydawane na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia. W świetle powyższych wywodów podkreślić należy, iż organ stanowiący gminy powinien przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Konstrukcja art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazuje, iż użyte w nim zwroty "ważny interes dłużnika" i "interes publiczny" odnoszą się do hipotezy normy prawnej i wskazują sytuację faktyczną, w której można dokonać umorzenia wierzytelności z tytułu należności pieniężnej, odroczenia ich spłaty lub rozłożenia na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący. Jednocześnie w art. 43 ust. 2 wymienionej ustawy, ustawodawca upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia między innymi szczegółowych zasad i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1.

4.4. Na aprobatę zasługuje ponadto stanowisko skarżącego stwierdzające, że art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie przyznaje upoważnienia do regulacji zawartej w § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały: "Organ uprawniony, który udzielił ulgi w sprawie umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty należności może ją cofnąć, jeżeli wyjdzie na jaw, że dowody na podstawie, których podjął decyzję okazały się fałszywe albo dłużnik wprowadził organ w błąd." Słusznie podniesiono w skardze, że regulacja zawarta w art. 59 ustawy o finansach publicznych dotyczy należności o charakterze cywilnoprawnym, a zatem zastosowanie znajdują tu stosowne unormowania Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli, które nie mogą być recypowane do aktu prawa miejscowego, ani tym bardziej modyfikowane przez wprowadzanie innych regulacji.

Należy się zatem zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 111/11, że naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy.

4.5. Również – w ocenie Sądu – § 10 zaskarżonej uchwały wykracza poza upoważnienie przyznane Radzie przez ustawodawcę w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Przede wszystkim przepis ten nie wprowadza możliwości nakładania przez radę gminy obowiązków sprawozdawczych na kierowników podległych jednostek organizacyjnych. Nie mieści się to w ramach przewidzianej przepisem delegacji ustawowej do działania dla rady. Trafnie przy tym wskazano w skardze, że z art. 33 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż uprawnienia do nakładania ewentualnie takiego obowiązku ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako kierownik urzędu, wykonujący uprawnienia pracodawcy – zwierzchnika służbowego – w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Stanowisko to jest zbieżne z prezentowanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wr 230/11.

5. Powyższe stanowisko zbieżne jest z wyrażonym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 11 kwietnia 2012 roku, sygn. akt I SA/Gl 132/12, oraz z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 924/12, a także z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt 294/13. Zawarte w nich poglądy Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje i podziela.

5.1. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe czy je powielały. Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast jej "powtarzać", czy regulować kwestii, które są regulowane w ustawie, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56). Skoro zatem stanowione akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", muszą się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy. Podejmując bowiem akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w danej ustawie i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy, w tym niedopuszczalne jest wkraczanie w materię uregulowaną ustawą (w niniejszej sprawie w szczególności chodzi o unormowania zawarte w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Skoro ustawodawca w przepisach rangi ustawowej określił w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych katalog przesłanek warunkujących umorzenie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, to należy stwierdzić, że sytuacje wskazane w tym przepisie są już unormowane i nie mogą być regulowane ponownie przez prawodawcę lokalnego. Przepis ten – o ile organ stanowiący gminy przyjmie go za podstawę działania – powinien być przywołany jako wyznaczający granice i podstawę działania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Skład orzekający w pełni akceptuje i podziela, stanowiący że, naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego – tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 778/12.

Samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji. Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo. Pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa. Istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego, będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane, będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany. W stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny będący organem władzy publicznej musi przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności – tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 397/10.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 565/08 orzekł, że "każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń".

Dopuszczenie możliwości stanowienia w oparciu o art. 59 ust. 1- 3 ustawy o finansach publicznych przesłanek umorzenia należności cywilnoprawnych i tych wymienionych przez ustawodawcę w jej art. 56 ust 1, prowadziłoby do zaakceptowania niedopuszczalnego dualizmu przepisów prawa miejscowego.

Należy nadto podkreślić, że stanowiąc prawo miejscowe organy gminy uwzględniać muszą każdorazowo podstawowe zasady konstytucyjne, prawo miejscowe jako prawo podustawowe musi być bowiem zgodne nie tylko z przepisami ustawy, na podstawie której jest stanowione, ale także z przepisami wyższej rangi, w tym zwłaszcza z treścią Konstytucji.

5.2. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że postanowienia § 3 pkt 1 i 2, § 4 ust. 2 pkt 1 i 2, § 6 ust. 4 oraz § 10 zaskarżonej uchwały są sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność tę powoduje każde istotne naruszenie prawa przez organ gminy.

Z uwagi na wskazane powyżej istotne wady części zaskarżonej uchwały w jej § 3 pkt 1 i 2, § 4 ust. 2 pkt 1 i 2, § 6 ust. 4 oraz § 10, mające cechy rażącego naruszenia prawa należało stwierdzić nieważność uchwały w tej części na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.