Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1181/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 38 i 39
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 12 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 sierpnia 2016 r.; sygn. akt I SA/Sz 521/16 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. M. kwotę 2960 (dwa tysiące dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 521/16 oddalił skargę K. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 lutego 2016 r. nr 901669120.13.2016 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010–2012.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalającą K. M. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 44 391 zł i orzekł o ustaleniu nowej kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 29 468,83 zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w dniu 14 maja 2010 r. wpłynął do Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Z. wniosek K. M. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007–2013 na 2010 rok do upraw w pakiecie 2 "rolnictwo ekologiczne" w wariantach: – 2.2 "uprawy rolnicze w okresie przestawiania" na areale 53,90 ha (działki rolne A, C i E),

– 2.4 "trwałe użytki zielone w okresie przestawiania" na areale 22,40 ha (działki rolne B i D), oraz w pakiecie 3 "ekstensywne trwałe użytki zielone" w wariancie:

– 3.1 "ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach" na areale 22,40 ha (działki rolne B i D), na działkach ewidencyjnych nr: 18/1 (działka rolna A o areale 28,60 ha), 18/2 (działki rolne B o areale 2,70 ha i C o areale 21 ha) i 16/3 (działki rolne D o areale 19,70 ha i E o areale 4,30 ha) obręb ewidencyjny [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...].

Na tej podstawie Kierownik BP DARiMR w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję nr [...] przyznającą producentowi płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 do upraw w wariantach:

– 2.2 do zatwierdzonego areału 53,90 ha w wysokości 45 276,00 zł,

– 2.4 do zatwierdzonego areału 22,40 ha w wysokości 7392,00 zł,

– 3.1 do zatwierdzonego areału 22,40 ha w wysokości 9649,92 zł,

w łącznej kwocie 62 317,92 zł, która została przekazana na konto producenta w dniu 31 stycznia 2011 r. W decyzji organ wskazał, że producent rozpoczął w dniu 15 marca 2010 r. 5-letni okres zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W dniu 16 maja 2011 r. producent złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok, deklarując uprawy w wariantach:

– 2.2 na areale 53,90 ha (działki rolne A – 28,60 ha, C – 21 ha i E – 4,30 ha),

– 2.4 na areale 22,40 ha (działki rolne B – 2,70 ha i D – 19,70 ha) i w dodanym wariancie 4.1 "ochrona siedlisk lęgowych ptaków" pakietu 4 "ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami NATURA 2000" na areale 22,40 ha (działki rolne B – 2,70 ha i D – 19,70 ha).

Na podstawie ustaleń z kontroli na miejscu w gospodarstwie producenta przeprowadzonej w dniu 19 września 2011 r., Kierownik BP DARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r. przyznał producentowi płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2011 rok do zatwierdzonego areału upraw w następujących wariantach:

– 2.2 – 53,36 ha w wysokości 44 822,40 zł,

– 2.4 – 22,40 ha w wysokości 7392,00 zł,

– 4.1 – 22,40 ha w łącznej wysokości 26 880,00 zł (wraz z kosztami transakcyjnymi 29 880,00 zł), łączna kwota 82 094,40 zł została przekazana na konto producenta w dniu 29 czerwca 2012 r. Tym samym producent objął swoim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wariant 4.1, który wprowadził zamiast wariantu 3.1.

Po weryfikacji kolejnego wniosku kontynuacyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., Kierownik BP DARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] przyznał producentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 do upraw w wariantach :

– 2.1 do zatwierdzonego areału 52,98 ha w wysokości 41 854,20 zł,

– 2.3 do zatwierdzonego areału 22,40 ha w wysokości 5824,00 zł,

– 4.1 do zatwierdzonego areału 22,40 ha w wysokości 26 880,00 zł.

W roku 2013 producent złożył następny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do upraw w ww. wariantach.

W dniach 27 marca 2014 r. – 1 kwietnia 2014 r. w gospodarstwie producenta została przeprowadzona kontrola w zakresie Programu Rolnośrodowiskowego, która wykazała, że uprawy rolne w wariancie 2.1 były prowadzone na obszarze mniejszym niż deklarowany. Poza tym inspektorzy terenowi stwierdzili, że nie zostały spełnione określone wymogi na działce rolnej B, działce rolnej F, działce rolnej G, inspektorzy wszystkie nieprawidłowości wskazali w raporcie, na co organ zwrócił uwagę w swojej decyzji. Do protokołu z kontroli na miejscu K. M. nie wniósł żadnych uwag ani zastrzeżeń. Natomiast ze względu na przypisanie działkom rolnym kodu nieprawidłowości DR 52, zostały one dodatkowo sprawdzone podczas kontroli administracyjnej w oparciu o dane systemu identyfikacji działek rolnych – LPIS. Została zweryfikowana ich powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG).

Na podstawie wyników ww. kontroli Kierownik BP DARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. przyznał producentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, do zatwierdzonej powierzchni upraw po pomniejszeniu o dwukrotność stwierdzonej różnicy w wariantach:

– 2.1 – 49,31 ha w wysokości 33 156,30 zł,

– 2.3 – 21,61 ha w wysokości 4505,80 zł, przy czym dla działki rolnej B zastosowano obniżkę płatności o 100% za stwierdzone nieprawidłowości,

– 4.1 – 21,61 ha w wysokości 10 098,00 zł, przy czym dla działki rolnej B zastosowano obniżkę płatności o 80%, zaś dla działek rolnych F i G o 50% za stwierdzone nieprawidłowości.

W związku z wniesieniem przez producenta od powyższej decyzji odwołania po terminie, organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w programie rolnośrodowiskowym, w dniu [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji decyzją nr [...] ustalił producentowi kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 44 391,78 zł.

Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, organ odwoławczy w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji i ustaleniu nowej kwoty do zwrotu w wysokości 43 930,71 zł. Następnie, organ II instancji postanowieniem [...] z dnia [...] lipca 2015 r. sprostował błąd rachunkowy w decyzji nr [...], poprawiając ustaloną kwotę do zwrotu na kwotę 43 931,23 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi skarżącego, wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 968/15 uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na to, że sprostowanie kwoty spowodowało nałożenie na skarżącego większej kwoty zobowiązania pieniężnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalającą producentowi kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych i orzekł o ustaleniu nowej kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 29 468,83 zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ ten powołując się na stosowne przepisy prawa, wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i ustalenia nowej kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010–2012. W toku postępowania ustalono, że producent otrzymał płatność rolnośrodowiskową za rok 2010 na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. w łącznej kwocie 62 317,92 zł i rozpoczął 5 letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe od dnia 15 marca 2010 r. w pakiecie rolnictwo ekologiczne, w wariantach 2.2 i 2.4 oraz w pakiecie 3 w wariancie 3.1.

Przytaczając odpowiednie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., s. 1 ze zm.), ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173), organ odwoławczy wskazał, że w roku 2011 producent zmienił wariant 3.1 na wariant 4.1, który został objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. W kolejnych latach 2012–2013 składając wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, potwierdził, że kontynuuje podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jednakże kontrola przeprowadzona w 2014 roku w gospodarstwie producenta wykazała, że nie przestrzegał warunków i wymogów obowiązujących w Programie Rolnośrodowiskowym dla pakietów 2 i 4, w wariantach 2.1, 2.3 i 4.1. Z tego powodu Kierownik decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

Rozpoznając sprawę, organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji organu I instancji została błędnie ustalona kwota do zwrotu, wobec czego przedstawił szczegółowe wyliczenie kwoty do zwrotu, do której producent był zobowiązany: za rok 2010 w wariancie 2.2, w wariancie 2.4 i w wariancie 3.1 w łącznej wysokości 4456,63 zł, za rok 2011 w wariancie 2.2, w wariancie 2.4 i w wariancie 4.1 w łącznej wysokości 19 120,50 zł oraz za rok 2012 w wariancie 2.2, w wariancie 2.4 i w wariancie 4.1 w łącznej wysokości 18 692. Łączna kwota do zwrotu za lata 2010–2012 wyniosła 42 269,83 zł. Organ wskazał także, że w dniu 6 czerwca 2015 r. już po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, K. M. wpłacił na konto Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 12 801 zł.

W ocenie organu odwoławczego nieuzasadniony był również zarzut naruszenia § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdyż przepis ten stosowany jest w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na dany rok, gdyż wskazuje jakie obniżki należy zastosować w przypadku niedopełnienia danych wymogów przez rolnika. Obniżki te zostały zapisane w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z powyższym przepisem wiąże się zastosowanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych płatności, potwierdzone nieprawidłowości w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej mają wpływ w oparciu o ww. artykuł na zastosowanie takich samych obniżek zawartych w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w stosunku do wypłaconych płatności za lata wcześniejsze – tj. za lata 2011–2012 przy obliczaniu kwoty wymaganej do zwrotu. Zastosowanie wskazanych obniżek spowodowane jest niedopełnieniem warunków zapisanych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 39 i § 40 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez ich niezastosowanie w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że § 39 ma w sprawie zastosowanie ze względu na niedotrzymanie przez producenta zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2013 roku, nieprzestrzeganie wymogów w wariancie 2.3 – E4 i w wariancie 4.1 – P011, P018 i P020 oraz zmniejszenie obszaru upraw w roku 2013. Natomiast § 40 nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu. W związku z czym i ten zarzut uznał za nieuzasadniony.

Organ zaznaczył, że poza sporem było, iż producent nie dotrzymał wymogów dotyczących upraw prowadzonych w wariantach 2.1, 2.3 i 4.1 oraz zmniejszył powierzchnię tych upraw w okresie trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Organ odwoławczy zauważył także, iż producent zdawał sobie sprawę z tego, że nie dopełnienie w danym roku jakiegokolwiek wymogu dotyczącego upraw prowadzonych w ramach 5 letniego programu rolnośrodowiskowego będzie się wiązało z koniecznością zwrotu środków finansowych wypłaconych za wcześniejsze lata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę. W uzasadnieniu cytując treść § 39 powołanego rozporządzenia wskazał, że do nienależnego pobrania środków dochodzi wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata, tak jak w rozpoznawanej sprawie), a rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, poprzez zmniejszenie obszaru, na którym winien realizować to zobowiązanie rolnośrodowiskowe, czy też poprzez nieprzestrzeganie wymogów.

Oczywistym w ocenie WSA jest, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje – co do zasady – podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu.

Sąd I instancji podkreślił, że wbrew wywodom zawartym w skardze, organ zastosował właśnie § 39 rozporządzenia, a nie § 38, który reguluje instytucję zmniejszenia płatności. Zdaniem Sądu przepis ten także został zinterpretowany przez organ we właściwy sposób, a sugerowana przez skarżącego wykładnia sprowadzająca się do możliwości zastosowania instytucji zwrotu płatności jedynie w sytuacji, gdy producent nie realizuje w ogóle zobowiązania nie może zostać zaakceptowana.

Zdaniem WSA zwrot "nie realizuje w całości" nie może być utożsamiany wyłącznie ze zwrotem "w ogóle", tak jak to czyni skarżący. Obowiązkiem rolnika jest realizacja całego wieloletniego zobowiązania, co do którego się zobowiązał we wniosku (z uwzględnieniem wspomnianej powyżej zmiany warunków realizacji zobowiązania, o czym producent poinformował Agencję) i w odniesieniu do tego całego zobowiązania powinien być z kolei odnoszony zakres jego nierealizowania. Tym samym producent nie będzie realizował całości zobowiązania zarówno w sytuacji, gdy nie będzie w ogóle realizował zobowiązania, do którego się zobowiązał, jak i w sytuacji, gdy będzie realizował zobowiązanie, ale jedynie w części.

Sąd podkreślił, że analiza orzecznictwa wskazuje, że sądy administracyjne przyjmują jednolite stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach.

Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (w jego brzmieniu znowelizowanym rozporządzeniem z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program roinośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013) – poprzez niezastosowanie tego przepisu oraz wyraźnie w nim wskazanych skutków prawnych przewidzianych przez prawodawcę dla okoliczności, jakie były przedmiotem sporu w sprawie;

2. § 39 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. – poprzez jego niezrozumienie i ewidentnie mylne odczytanie jego treści, jako rzekomo odnoszącej się do okoliczności, jakie były przedmiotem sporu w sprawie niniejszej i w konsekwencji poprzez bezpodstawne zastosowanie owej normy jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia dotyczącego okoliczności przewidzianych w innej normie prawa materialnego (§ 38 ust. 1), przewidującej dla tych okoliczności inne skutki prawne;

II. Naruszenie przepisów postępowania, tj:

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a – poprzez zaakceptowanie przez WSA zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt 1–2;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a – poprzez zaakceptowanie przez WSA zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ normy art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia, które nie znajduje oparcia w żadnym obowiązującym przepisie prawa w części, będącej przedmiotem skargi strony, tj. w części w jakiej nalicza, jako mającą rzekomo podlegać zwrotowi, tą część kwoty płatności uzyskanej przez skarżącego w latach 2010–2012, która odpowiada procentowo zmniejszeniu wynikającemu z okoliczności o której mowa w § 38 ust. 1 i 2 w związku z normami Załącznika nr 3 do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013, tj. z okoliczności polegającej na niedochowaniu przez skarżącego w roku 2013 wymogów szczegółowych dla pakietów 2.3 i 4.1.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że ustawodawca precyzyjnie rozgraniczył przypadki uchybienia w przestrzeganiu poszczególnych wymogów w ramach realizowanego wariantu (§ 38 rozporządzenia z 2013 r.), co wiąże się jedynie z procentowo określonym w załączniku nr 7 zmniejszeniem płatności przysługującej stronie za dany wariant za rok, w którym doszło do uchybienia (uchybień) od przypadku nieprzestrzegania żadnego z wymogów obowiązujących w danym wariancie, który to przypadek ujęty został w § 39 tego rozporządzenia określającym przesłanki zwrotu płatności, konkretnie zaś w § 39 ust. 2 pkt 1, jak również przypadki zastąpienia okoliczności innych niż zaniedbania agrotechniczne polegające na nieprzestrzeganiu żadnego z wymogów w ramach podjętego pakietu, traktowanych natomiast jako nieprzestrzeganie całego zobowiązania (a więc nie tylko w ramach jednego pakietu lub wariantu), które to sytuacje zostały określone w § 39 ust. 1 ww. rozporządzenia i wiążą się z obowiązkami zwrotu kwot uzyskanych we wcześniejszych latach programu. Zarzucono, że Sąd I instancji niezwrócił uwagi na powyższe kwestie dokonując zupełnie opacznej wykładni § 39 rozporządzenia z 2013 r. i nie zauważając, że istota sporu objętego zarzutami skargi odnosiła się do zasadności rozszerzenia skutków prawnych przewidzianych w § 38 tego rozporządzenia jako normie właściwej dla tego typu przypadków, poprzez jej uzupełnienie regulacją art. 18 ust 1 rozporządzenia nr 65/2011.

Zarzucono też, że obowiązkiem Sądu I instancji rozpoznającego w granicach sprawy było zweryfikowanie czy rzeczywiście okoliczności faktyczne, na tle których zaistniał spór (co do ich prawnych konsekwencji) pomiędzy skarżącym a organem odpowiadały przewidzianym w wyraźnie sformułowanych, obowiązujących przepisach prawa materialnego (tzn. w § 39 rozporządzenia z 2013 r.) przesłankom zwrotu płatności otrzymanych w latach wcześniejszych, czy też okoliczności te odpowiadały przesłankom zawartym w hipotezie innej normy prawa materialnego, niewiążącej nimi skutku w postaci zwrotu płatności wcześniej otrzymanych, a jedynie skutek w postaci zmniejszenia o określony procent płatności za dany rok.

Skarżący kasacyjnie zarzucił też, że w stosunku do okoliczności, których dotyczy norma § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. organy stosujące prawo nie mają podstaw, aby dochodzić od rolnika zwrotu sum uzyskanych w latach poprzedzających rok wystąpienia uchybienia sum, odpowiadających wysokością kwotom wynikającym ze stosowania w roku wystąpienia uchybienia zmniejszeń procentowych na podstawie § 38 ust. 2 oraz norm Załącznika nr 7 do tego rozporządzenia. Podstawą taką nie jest art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, gdyż jest to norma kompetencyjna, na podstawie której prawodawca polski określił dokładnie zakres sankcji za poszczególne niedociągnięcia po stronie rolnika oraz zakres przypadków, w których stosowany jest zwrot otrzymanych płatności.

W piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego zawarł oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., a ponadto wniósł o uchylenie także zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 p.p.s.a., a nadto na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. o umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Pełnomocnik skarżącego w ww. piśmie procesowym jak i w kolejnym piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2018 r. w ramach uzupełnienia uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji nie dostrzegł nie tylko naruszenia przez organ § 38 ust. 1 i 2 i § 39 rozporządzenia z 2013 r., ale też art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez wadliwą interpretację tych regulacji przyjętą za podstawę błędnej wykładni ww. przepisów prawa krajowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono przypadków nieważności postępowania określonych w § 2 art. 183 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną zważywszy na ww. treść art. 183 § 1 p.p.s.a. zauważa się, że już w uzasadnieniu zarzutów w niej sformułowanych w piśmie z dnia 13 października 2016 r. wskazano na art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Szerszą argumentację na poparcie zarzutu błędnej wykładni § 39 rozporządzenia z 2013 r. zawarto w dalszym uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej.

Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA: z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, Lex 192124; z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; Lex nr 165771; z 21 sierpnia 2013 r., I OSK 611/12, Lex nr 13721201). Zatem ustalenie rzeczywistego znaczenia przepisu wymaga ustalenia jakie znaczenie przypisane jest poszczególnym zwrotom użytym w tekście prawnym. Przy czym, jak podkreśla się w doktrynie, bynajmniej nie jest tak, że językowe reguły wykładni nakazują dokonywać wykładni tylko i jedynie jakichś poszczególnych wypreparowanych z całości tekstu prawnego, przepisów prawnych. Przeciwnie, dla dokonania wykładni językowej konieczne jest uwzględnienie całości relewantnego dla rozstrzygnięcia danego problemu tekstu prawnego. Odtworzenie zaś normy prawnej z tekstu prawnego zwykle wymaga nie tylko odwołania się do znacznie większej, niż tylko jeden – zrębowy – przepis, ilości przepisów prawnych, ale i do pewnych twierdzeń o systemie prawnym, w tym twierdzeń o regułach jego konstrukcji (por. J. Mikołajewicz, Glosa do uchwały NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. OPK 16/01, OSP 2002/4/50).

Uwzględniwszy powyższe stanowisko stwierdzić należy, że przy wykładni § 39 rozporządzenia z 2013 r. należy uwzględnić regulacje zawarte w art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011, do których zresztą także odwoływał się Sąd I instancji.

Komplementarny charakter zarzutów sformułowanych w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wymaga ich łącznego rozpoznania.

Istota tych zarzutów sprowadza się do prawidłowej wykładni § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. i relacji do tego unormowania § 38 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Powołane przepisy dotyczą instytucji zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu) płatności rolnośrodowiskowej.

Te kwestie prawne regulowane są też w art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, co oznacza, że prawidłowa wykładnia § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. wymaga uprzedniego odniesienia się do tych regulacji wspólnotowych.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a/ ppkt (IV) i (V) oraz lit. b/ ppkt (V) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 – odpowiednik norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi, lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Według zaś art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 – państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

W świetle powyższych regulacji nie ulega kwestii, że prawodawca unijny rozróżniając instytucję zmniejszeń, wykluczeń (nieprzyznawania) i odzyskiwania wsparcia niewątpliwie wprowadził obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, a państwa członkowskie zobowiązał do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności.

W treści przytoczonych przepisów brak jest wyrażonego, wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających, jednakże uznać należy, że regulacja zawarta art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności – zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Należy mianowicie mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii, ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia.

Na gruncie powyższych regulacji w orzecznictwie sądowym prezentowane jest jednolite stanowisko, że mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych – z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011. Przyjmuje się zatem, że przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 ma charakter kompetencyjny, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2017 r., II GSK 1281/17 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA, orzecznia.nsa.gov.pl).

Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.; dalej ustawa o wspieraniu), która w art. 1 pkt. 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.) stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe.

Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść przywołanego już wyżej art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony zmniejszenie lub odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, z drugiej także i konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt. II GSK 3619/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl)

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. reguluje ww. sytuacje odrębnie. Po pierwsze, w § 38 określa zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów tego rozporządzenia. Po drugie, w odrębnym przepisie (§ 39) rozporządzenie to reguluje przesłanki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej.

Uregulowania te dotyczą zatem dwóch różnych zagadnień, których nie można ze sobą mieszać. § 38 omawianego rozporządzenia dotyczy ustalania wysokości zmniejszenia płatności w danym roku, w którym naruszono zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej 1) działek rolnych, 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38).

Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy pomniejszenia płatności w danym roku.

Kwestie natomiast zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uregulowane zostały normą § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 i 2a). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu ( § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Analiza poszczególnych uregulowań zawartych w § 39 ust. 1, ust. 2 (a także w ust. 3 § 39) dowodzi, że prawodawca krajowy przewidział w nich sankcje zwrotu płatności za konkretne naruszenia. Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Niewątpliwie sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Powyższe dowodzi, że błędne jest stanowisko, które zaakceptował Sąd I instancji, iż zastosoweanie obniżek zawartych w załączniku nr 7, o którym mowa w § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego następuje też przy obliczaniu kwoty wymaganej do zwrotu, a uzyskanej we wcześniejszych latach w związku ze stosowaniem § 39 tego rozporządzenia

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obok wymogów określonych w pkt 1 i 2, jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L z 2005 r. Nr 277, s. 1 ze zm.). Powyższe "zobowiązanie rolnośrodowiskowe", obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. Wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.

W kontekście powyższego, jak już wcześniej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zostały określone sankcje za konkretne naruszenia w realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W § 39 ust. 2 pkt 1-4 i w ust. 3 ww. rozporządzenia określono precyzyjnie konkretne naruszenia w przypadku stwierdzenia których płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w określonej części.

W § 39 ust. 2 pkt 2 tego aktu prawnego przewidziano sankcję zwrotu konkretnej części płatności w związku ze zmniejszeniem przez rolnika obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Ta kwestia była objęta zaskarżoną decyzją , ale jest poza zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast spór, którego dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej odnosi się do regulacji zawartych w § 39 ust 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zauważyć należy, że w § 39 ust 1 powołanego aktu prawnego stwierdzono, iż płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, wskazano przy tym przykładowe przypadki, kiedy następuje niezrealizowanie w całości tego wieloletniego zobowiązania. Dowodzi o tym użyty zwrot: "w szczególności". Wśród tych przypadków wskazano, że rolnik nie realizuje całego zobowiązania gdy "nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu".

Zatem § 39 ust. 1 ww. rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, co do których rolnik "nie spełnia innych warunków płatności" zwrot przyznanych już płatności za lata poprzednie może nastąpić wówczas, gdy stwierdzone naruszenie w danym roku przesądza o niewykonalności całego zobowiązania (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 333/16, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Innymi słowy z powyższej interpretacji § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, nie można automatycznie odnosić do lat poprzednich, lecz należy badać czy stwierdzone uchybienie (naruszenia, których dopuścił się rolnik) mają wpływ na wykonalność całego pięcioletniego zobowiązania, a jeżeli tak to jaki.

Sąd I instancji, przyjmując, że organy dokonały prawidłowej interpretacji § 39 rozporządzenia z 2013 r. wyraził pogląd, że zwrot "nie realizuje w całości" zobowiązania rolnośrodowiskowego oznacza, że spełnienie tak określonej przesłanki zwrotu nastąpi także gdy rolnik nie będzie realizował zobowiązania w części, bowiem obciąża go też przestrzeganie wymogów, także w czasie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania. Otóż tego rodzaju interpretacja, którą Sąd I instancji odnosi prawdopodobnie do § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. (gdyż wprost nie powołuje tej jednostki redakcyjnej, ale odwołuje się do treści zawartych w tej normie prawnej), niczego nie wyjaśnia i nie uwzględnia w ogóle istoty zobowiązania rolnośrodowiskowego, które jest zobowiązaniem wieloletnim. Nie zawsze zaś, co wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/11, stwierdzone naruszenie warunków, czy też określonej nieprawidłowości w danym roku, z uwagi na jej rozmiar, charakter, chociaż jest podstawą do zastosowania w tym roku, w którym to uchybienie stwierdzono, skutków prawnych przewidzianych w § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2013 r., należy kwalifikować jako uchybienie przesądzające o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego. Stwierdzenie, że naruszenie, którego dopuścił się rolnik w danym roku spełnia przesłankę z § 39 ust 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wymaga uprzedniej analizy regulacji prawnych, które odnoszą się do 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, które rolnik podjął się realizować. Sąd I instancji nie uwzględnił przy wykładni § 39 powołanego rozporządzenia tej istotnej kwestii.

Oznacza to, że Sąd I instancji dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji zobligowany będzie uwzględnić wykładnię zakwestionowanych przez kasatora norm prawnych w sposób przedstawiony aktualnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. To oznacza, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. w zw. z § 38 ust. 1 i 2 tego aktu prawnego z przyczyn wyżej wskazanych są zasadne. Tym samym ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona oceny zaskarżonej decyzji w zakresie czy organ poddał analizie czy naruszenia których skarżący dopuścił się, które zostały stwierdzone w 2013 r. mają wpływ na wykonalność całego pięcioletniego zobowiązania, a jeżeli tak to jaki, a także czy zastosowane przez organ sankcje były prawidłowe, a jeżeli nie to z jakich przyczyn i w jakim zakresie były one wadliwe w odniesieniu do każdej stwierdzonej nieprawidłowości.

Ponieważ Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu błędnej wykładni wskazanych norm prawa materialnego zatem odniesienie się do zarzutu ich niewłaściwego zastosowania w ustalonym w sprawie stanie faktycznym (pkt 3 petitum jak też zarzutu sformułowanego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za przedwczesne.

Sąd I instancji nie zweryfikował bowiem w przyjętym w sprawie stanie faktycznym poprawności oceny stwierdzonych naruszeń i sposobu obliczenia procentowego obliczenia kwoty płatności uznanej jako nienależna.

Z przyczyn wyżej wskazanych skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).