Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 614/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1, 1a, i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr SKO (...) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 400 zł (słownie: czterysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 VIII 2021 r. (SKO ...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania R. O., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Wołowa z dnia 23 III 2021 r. (...) ustalającą J. O. i R. O. opłatę adiacencką w kwocie 10 828 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Wołowie przy ul. L., oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu o numerach (....), obręb W., spowodowanego budową urządzenia infrastruktury technicznej - sieci wodociągowej.

Jak wynika z motywów decyzji odwoławczej, SKO podzieliło wszystkie ustalenia faktyczne oraz oceny prawne organu I instancji wskazujące na wystąpienie w okolicznościach sprawy przesłanek obligujących do wymiaru opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – dalej "ugn".

SKO na wstępie zaznaczyło, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej (lub drogi) z udziałem środków publicznych; 2) stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (albo do korzystania z drogi); 3) obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 4) wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty w okresie 3 lat od dnia stworzenia tych warunków; 5) wzrost wartości nieruchomości - wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi - udowodniony w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który stanowi zarazem podstawę ustalenia wysokości opłaty. Następnie SKO przeprowadziło analizę stanu faktycznego i prawnego przez pryzmat wymienionych wyżej podstaw ustalenia opłaty adiacenckiej.

W ocenie SKO w sprawie nastąpiło wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej. Decyzją z dnia 25 XI 2016 r. (Nr ...) Starosta Wołowski udzielił gminie Wołów pozwolenia na budowę polegającej na: "rozbudowie sieci wodociągowej w rejonie ul. O. w Wołowie", zlokalizowanej - m.in. - na przylegających do nieruchomości stron działkach gruntu nr (...) oraz nr (...), obręb W. (por. mapy załączone do operatów szacunkowych). Mając na względzie, że inwestorem była gmina W., uznać należy, że opisana inwestycja została sfinansowana z udziałem środków gminnych.

W dniu 4 VIII 2017 r. stworzono warunki do podłączenia należącej do stron nieruchomości do sieci wodociągowej. SKO zwróciło uwagę, że zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołowie w dniu 20 VII 2017 r., tak więc 14-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu mijał z dniem 3 VIII 2017 r., zaś w dniu następnym dopuszczalne było przystąpienie do użytkowania wykonanego obiektu. SKO zaznaczyło przy tym, że sprzeciw od opisanego zawiadomienia nie został wniesiony.

W dniu stworzenia warunków do podłączenia należącej do stron nieruchomości do sieci wodociągowej obowiązywała uchwała Nr VI/36/2015 Rady Miejskiej w Wołowie z dnia 24 II 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2015 r. poz. 820). Natomiast w § 1 uchwały ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w wysokości 25 % wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie SKO wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie 3 lat liczonych od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Warunki te zostały stworzone bowiem w dniu 4 VIII 2017 r., zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego doręczono R. O. w dniu 30 VII 2020 r., co należy uznać zarazem za datę wszczęcia postępowania. Przy okazji SKO nie podzieliło zarzutów odwołania podnoszących, że w terminie 3-letnim powinno nastąpić nie tylko wszczęcie, ale i wydanie decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Zdaniem SKO wykazana została także przesłanka wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki gruntu o numerach (...) o kwotę 43 310 zł (według cen na dzień stworzenia warunków - 4 VIII 2017 r.), tak więc wysokość opłaty mającej stanowić 25% wzrostu wartości nieruchomości wynosić powinna 10 828 zł. SKO w motywach decyzji przeanalizowało szczegółowo operaty szacunkowe sporządzone w toku postępowania przed organem I instancji pod kątem ich dowodowej wiarygodności. W szczególności zaznaczyło, że jak wynika z powszechnie dostępnego systemu elektronicznej księgi wieczystej, dla nieruchomości, której dotyczy postępowanie, prowadzona jest księga wieczysta nr (...). Potwierdza ona, że na dzień 4 VIII 2017 r. była to nieruchomość składająca się z wymienionych wyżej działek ewidencyjnych i stanowiąca wspólność małżeńską R i J. O. SKO stwierdziło także, że celem określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po stworzeniu warunków podłączenia do sieci wodociągowej, biegła sporządziła 11 operatów szacunkowych, w których odrębnie wyceniała każdą z ww. działek, według obydwu miarodajnych stanów. Rzeczoznawczyni uzasadniła to w toku postępowania odwoławczego w piśmie z dnia 10 V 2021 r., następującymi względami o charakterze rynkowym: 1) brakiem na rynkach lokalnym i regionalnym, w okresie od I 2015 r. do VII 2017 r., transakcji sprzedaży, których przedmiotem byłyby nieruchomości podobne, składające się z tak dużej liczby działek; 2) jednocześnie każda z wycenianych działek może stanowić odrębny przedmiot i dla każdej z nich odrębnie zostały stworzone warunki do podłączenia do sieci wodociągowej. Przy tym uczestnicy rynku nieruchomości, dążąc do maksymalizacji zysku, zbywają działki pojedynczo. Z tych względów odrębne oszacowanie każdej z działek pozwala uzyskać najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania za całą przedmiotową nieruchomość, zgodnie z ustawową definicją wartości rynkowej; 3) zastosowany sposób wyceny nie miał wpływu na jej wynik, wobec braku alternatywy wynikającej z braku transakcji nieruchomościami "wielodziałkowymi" o podobnej charakterystyce na rynkach lokalnym i regionalnym. Zdaniem SKO wyjaśnienia te należało uznać za logiczne i wiarygodne. Nadto we wszystkich wycenach biegła wykorzystała przy wycenie prawnie dopuszczalne podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. W wycenie prawidłowo uwzględniono przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym - zatwierdzonym uchwałą Nr LIII/328/2013 Rady Miejskiej w Wołowie z dnia 24 X 2013 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego - Miasto Wołów (Dz.Urz. Woj.Doln. poz. 5833) - który dla wszystkich działek przewidywał teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolami MN/15 (działki o numerach od ...) i MN/16 (działki o numerach od ...). Do porównań przyjęto transakcje nieruchomościami podobnymi (posiadającymi jak i nie posiadającymi dostępu do sieci wodociągowej) z obrębu Wołów, pochodzące z okresu od I 2015 r. do VI 2017 r. Co istotne, do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości w każdym operacie i dla każdej działki według stanu sprzed stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej wykorzystano 13 nieruchomości podobnych, które nie posiadały dostępu do sieci wodociągowej, zlokalizowanych w obrębie Wołów. Natomiast szacując wartość przedmiotowego gruntu po stworzeniu warunków podłączenia do sieci wodociągowej, wykorzystano 19 nieruchomości podobnych, które posiadały dostęp do takiej sieci, również zlokalizowanych w obrębie Wołów. SKO zaznaczyło, że według przyjętej przez biegłą bazy porównawczej ceny jednostkowe wynosiły: 1) przed stworzeniem warunków do podłączenia do sieci wodociągowej: cena średnia = 41,70 zł/m2, cena minimalna = 30,04 zł/m2, cena maksymalna = 53,27 zł/m2, a współczynniki korygujące = 0,720 - 1,277; 2) po stworzeniu warunków do podłączenia do sieci wodociągowej: cena średnia = 51,31 zł/m2, cena minimalna = 34,78 zł/m2, cena maksymalna = 68,75 zł/m2, a współczynniki korygujące = 0,678 - 1,340. Jak przy tym wykazała biegła w piśmie z dnia 10 V 2021 r., znajdujące się w obydwu zestawieniach ceny transakcyjne nieruchomości przetargowych "mieściły się" w przedziale cen uzyskiwanych za nieruchomości na wolnym rynku, a zatem spełniały wymóg wynikający z przepisów prawa. Biegła wyjaśniła dodatkowo, że wszystkie wyceniane działki gruntu uzbrojone w sieć wodociągową miały taki sam dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, dla każdej z nich sieć wodociągowa została wybudowana w przyległej drodze. Natomiast różnice w odległościach od tej sieci i jej usytuowaniu względem granic działek były nieznaczne i nie miały wpływu na wartość rynkową, co potwierdza analiza rynku. Dalej SKO opisało atrybuty cenotwórcze ustalone przez biegłą, ich udział w cenie jednostkowej oraz stopniowanie oraz przedstawiło w formie tabelarycznej wyniki wyceny w zakresie poszczególnych dziale wchodzących w skład szacowanej nieruchomości. W rezultacie SKO stwierdziło, że w każdym istotnym i weryfikowalnym przez organy administracyjne elemencie, wycena została sporządzona w sposób prawidłowy. Dotyczy to zarówno zgodności z przepisami prawa, wyliczeń matematycznych, jak również logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych.

Skargę na decyzję SKO wniosła J. O. (dalej jako "skarżąca") żądając jej uchylenia. Zarzucono przy tym naruszenie:

- art. 145 § 2 ugn, w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 VIII 2017 r. w zw. z art. 44 kpa, poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, nastąpiło w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, tj. w dniu 30 VII 2020 r., podczas gdy z dołączonych do akt sprawy zwrotnych poświadczeń odbioru wynika jednoznacznie, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało skutecznie wszczęte nie wcześniej niż 12 VIII 2021 r., tj. z dniem zwrotu skierowanej do skarżącej przesyłki przez Pocztę Polską Urzędowi Gminy w Wołowie, zgodnie z wyżej wymienionym przepisem;

- art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 1 kpa, poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, poprzez brak lub nieprawidłowe doręczenie pism.

W uzasadnieniu skargi skarżąca umotywowała zarzuty podkreślając, że wprawdzie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej zostało doręczone jej małżonkowi w dniu 30 VII 2020 r., jednak zawiadomienie skierowane do niej jako równoprawnej strony postępowania nie zostało przez nią odebrane i po awizacji zwrócono je do organu I instancji w dniu 13 VIII 2020 r. W ocenie skarżącej postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe z uwagi na upływ 3-letniego terminu i powinno zostać umorzone. W skardze podkreślono, że w postępowaniu występowały dwie strony (a nie jedna strona w charakterze małżeństwa), tak więc zawiadomienie o jego wszczęciu powinno zostać doręczone przed upływem przedawnienia tak samo R. O. jak i skarżącej. Skarżąca oświadczyła, że nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 24 VII 2020 r., zawiadomienia o zakończeniu jego trwania i możliwości zaznajomienia się z zebranymi materiałami (albowiem w dniu 6 XI 2020 r. odebrała jedyne pismo skierowane do męża R. O.), decyzji organu I instancji, ani decyzji SKO. Stanowi to rażące i niedopuszczalne naruszenie jej praw jako strony postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało argumentację decyzji i wniosło o oddalenie skargi. SKO zaznaczyło, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu uznaje się datę doręczenia zawiadomienia o jego wszczęciu którejkolwiek ze stron. Wyjaśniło także, że przesyłki kierowane w postępowaniu do skarżącej były doręczane albo dorosłemu domownikowi albo w trybie awizo, co jest zgodne z przepisami kpa a tym samym procesowo skuteczne. SKO stwierdziło też, że podnoszone w skardze naruszenie art. 10 § 1 kpa wystąpiło jedynie na etapie odwoławczym, kiedy to nie skierowano do skarżącej zawiadomienia z 8 VII 2021 r. o zakończeniu postępowania. Skarżąca jednak nie wykazała jakiegokolwiek wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.

Postanowieniem z 13 XII 2021 r. SKO wstrzymało z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji.

SKO oraz uczestnik postępowania wnieśli o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, zaś skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona jednak z innych przyczyn niż podniesione w zarzutach skargi. Sąd administracyjny co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) – dalej "ppsa".

Zgodnie z art. 4 pkt 11 ugn, przez "opłatę adiacencką" należy rozumieć – m.in. - opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 144 ust. 1 ugn). W myśl art. 145 ust. 1 ugn, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ugn. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ugn). Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 ustawy).

Jak wynika z art. 146 ust. 1, 1a i 3 ugn, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że przesłanka wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji wysokość opłaty adiacenckiej, ustalana jest w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, którego zadaniem jest przeprowadzenie wyceny konkretnej nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu. Prawidłowe określenie stanu wycenianej nieruchomości stanowi warunek konieczny do uznania wyceny za wiarygodne źródło dowodowe w świetle wymagań określonych zasadą prawdy materialnej oraz swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy wycena sporządzona przez biegłą, na którą składa się 11 operatów szacunkowych datowanych na 2 X 2020 r. wraz z aneksami datowanymi na 28 VI 2021 r., budzi istotne zastrzeżenia co do prawidłowości ustaleń dotyczących stanu wycenianej nieruchomości, a tym samym przedmiotu wyceny.

Jak wynika z decyzji oraz akt administracyjnych, ustalona przez organy opłata adiacencka dotyczy nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako 11 działek gruntu o numerach: (....) obręb W., o powierzchni .... ha i przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dla wskazanej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr (...). Wynikałoby więc z tego, że przedmiotem wyceny powinna być tak właśnie opisana nieruchomość, a więc nieruchomość inwestycyjna (pole inwestycyjne) o dużej ponadhektarowej powierzchni i przeznaczeniu mieszkaniowym. Takie też powinny być główne założenia w zakresie poszukiwań rynku porównawczego.

Tymczasem lektura znajdujących się w aktach administracyjnych operatów szacunkowych wskazuje jednoznacznie, że wycenę oparto na zasadniczo odmiennych założeniach. Biegła przyjęła bowiem, że rynek porównawczy tworzą transakcje nieruchomościami podobnymi do poszczególnych działek ewidencyjnych wyodrębnionych w granicach wycenianej nieruchomości (średnia powierzchnia nieruchomości uznanych za podobne wyniosła 1829 m2 w przypadku nieruchomości bez sieci wodociągowej oraz 1 546 m2 w przypadku nieruchomości uzbrojonych w sieć wodociągową). W rezultacie sporządzono 11 operatów szacunkowych, odrębnie dla każdej działki geodezyjnej i w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi do tych działek, ustalając wzrost wartości każdej z tych działek. Wskazane działki geodezyjne potraktowano więc w procesie wyceny jako odrębne nieruchomości, zaś sumę ich wartości, jako wartość nieruchomości, którą te działki tworzyły.

Należy podkreślić, że kwestia takiego czy innego podziału geodezyjnego wycenianej nieruchomości może być uwzględniona jako czynnik cenotwórczy o ile wynika to z okoliczności sprawy, a przede wszystkim celu wyceny. Tak jest w przypadku wyceny dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, gdzie ustawodawca w ramach art. 98a ust. 1b ugn wprost przesądził, że wartość wycenianej nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W niniejszej sprawie celem wyceny nie było jednak ustalenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej geodezyjnego podziału, ale wyłącznie na skutek budowy sieci wodociągowej. Skoro nieruchomość, której dotyczyło postępowanie z art. 145 ugn stanowiła pole inwestycyjne, to należało wycenić taką nieruchomość przy założeniu braku dostępu do sieci wodociągowej a następnie założeniu stworzenia warunków do korzystania z takiej sieci. W jednym i drugim przypadku wycena powinna zostać przeprowadzona w oparciu o transakcje nieruchomościami porównywalnymi, a więc polami inwestycyjnymi, a nie działkami budowalnymi o średniej powierzchni 1 829 m2 czy 1 546 m2. W myśl art. 4 pkt 16 ugn, pod pojęciem "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Owa "porównywalność" nieruchomości to nic innego jak zamienność (zastępowalność) nieruchomości oceniana z perspektywy potencjalnego uczestnika rynku. Nie sposób zaś przyjąć, by znajdujące się w bazie porównawczej nieruchomości o powierzchni 846 m2, 1200 m2 czy 2497 m2, a więc właściwej dla działek budowalnych pod indywidualną zabudowę, można było traktować jako zamienne względem pola inwestycyjnego o powierzchni 1,372 ha.

Słusznie zatem SKO w toku postępowania odwoławczego uczyniło wyżej opisaną kwestię przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego zwracając się do bieglej m.in. o uzasadnienie przyczyn, dla których jedną wielodziałkową nieruchomość wyceniono jako wiele odrębnych nieruchomości jednodziałkowych. Niejasne jest jednak, z jakich przyczyn SKO uznało udzielone przez biegłą wyjaśnienia za przekonujące. Biegła w piśmie z dnia 10 V 2021 r. wyjaśniła, że przyjęta przez nią koncepcja wyceny poszczególnych działek geodezyjnych wynikała przede wszystkim z braku na rynku lokalnym (tj. miasta Wołów) oraz regionalnym (tj. powiat wołowski i powiaty sąsiednie) nieruchomości podobnych, złożonych z tak dużej liczby działek geodezyjnych, jak nieruchomość wyceniana. W ocenie Sądu tego rodzaju wyjaśnienia nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla przyjętej w sprawie koncepcji wyceny. Przede wszystkim niezrozumiałe jest, dlaczego badanie rynku regionalnego ograniczono wyłącznie do "powiatu wołowskiego i powiatów sąsiednich". Należy podkreślić, że w świetle § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 IX 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym a nawet krajowym rynku nieruchomości. Skoro prawodawca dopuszcza poszukiwanie transakcji nieruchomościami podobnymi w obrębie rynku regionalnego a nawet krajowego, to nie sposób uznać, że brak nieruchomości podobnych na terenie miasta Wołowa oraz powiatów sąsiednich usprawiedliwiał zastosowanie koncepcji sprowadzającej się w istocie do zmiany przedmiotu wyceny. Trzeba też zaznaczyć, że niezrozumiałe jest, dlaczego biegła za istotne kryterium podobieństwa przyjmuje "wielodziałkowość" nieruchomości. W piśmie z dnia 10 V 2021 r. zaznaczyła bowiem, że nie znalazła transakcji nieruchomościami złożonymi "z tak dużej liczby działek, co przedmiot wyceny". Tymczasem jeszcze raz należy powtórzyć, że w kontrolowanym postępowaniu nie ustalano opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości ale z tytułu budowy sieci wodociągowej. "Wielodziałkowość" nieruchomości nie ma w takim przypadku znaczenia. Każdy potencjalny nabywca pola inwestycyjnego o funkcji mieszkaniowej może nabytą nieruchomości podzielić geodezyjnie według własnej koncepcji, tak samo jak może istniejący już podział geodezyjny zmienić. Istotne jest tu natomiast z pewnością uzbrojenie nieruchomości, jej funkcja oraz inwestycyjny charakter (pole inwestycyjne).

Także pozostałe argumenty powołane w piśmie biegłej z dnia 10 V 2021 r. nie mogą być uznane za przekonujące, chociażby z tego powodu, że są to argumenty pozaprawne. Fakt, że każda z wydzielonych działek geodezyjnych może stanowić odrębny przedmiot sprzedaży jest bez znaczenia, skoro przedmiotem postępowania nie była tu opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości. Okoliczność braku "możliwości zastosowania innego sposobu wyceny" nie została w istocie wykazana. W ocenie Sądu z wyjaśnień biegłej wynika, że rynek nieruchomości nie został dostatecznie rozpoznany, bowiem granice przestrzenne tego rynku zakreślono zbyt wąsko, a nadto sugerowano się co najmniej dyskusyjną cechą "wielodziałkowości" jako istotnym kryterium podobieństwa. Zaś argument odwołujący się do konieczności zapewnienia operatowi szacunkowemu niezbędnej "czytelności" wyjaśnia nie tyle przyczyny przyjętej przez biegłą koncepcji wyceny, ile jej skutki. Skoro bowiem biegła ustaliła w istocie jedenaście przedmiotów wyceny zamiast jednego, to sporządziła jedenaście operatów szacunkowych w miejsce jednego.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zarówno organ I instancji jak i SKO nieprawidłowo oceniły wiarygodność sporządzonej w sprawie wyceny naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Z tych przyczyn należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. Sąd, działając na podstawie art. 135 ppsa uchylił również decyzję organu I instancji, mając na uwadze, że obciążona jest ona tożsamym uchybieniem.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy przeprowadzić ustalenia na okoliczność wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości biorąc pod uwagę, że postępowanie dotyczy jednej dużej nieruchomości o charakterze pola inwestycyjnego i tak też powinien być określony przedmiot wyceny oraz przedmiot rynku porównawczego. W wyniku tak przeprowadzonych czynności należy sporządzić jeden operat szacunkowy obrazujący różnicę wartości pomiędzy nieruchomością według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury w postaci sieci wodociągowej i po jej wybudowaniu. Sąd zwraca przy tym uwagę na konieczność poprzedzenia wyceny dokładnym ustaleniem stanu prawnego nieruchomości, bowiem aktualnie sporządzone operaty szacunkowe nie korelują ze stanem prawnym wynikającym z załączonego do nich protokołu z badania przez biegłą księgi wieczystej nr (...) Z protokołu tego wynika m.in., że na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci wodociągowej wyceniana nieruchomość składała się nie z jedenastu ale z trzynastu działek ewidencyjnych, obejmując dodatkowo działki nr (..), zaś łączna powierzchnia tej nieruchomości wynosiła .. ha.

Sąd nie stwierdził natomiast istotnych nieprawidłowości postępowania organów w zakresie pozostałych przesłanek warunkujących możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej.

Analiza zaskarżonej decyzji SKO w świetle materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych prowadzi do wniosku, że organy administracji prawidłowo ustaliły i udokumentowały okoliczność wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej. Sąd podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi będą daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według przepisów Prawa budowlanego (tak np. NSA w wyrokach: z dnia 3 XI 2011 r., I OSK 1921/10 i z dnia 18 I 2011 r., I OSK 398/10 – publ. CBOSA). W okolicznościach kontrolowanej sprawy wykonanie inwestycji gminnej w postaci rozbudowy sieci wodociągowej w rejonie ulic przylegających do nieruchomości skarżącej zostało zgłoszone organowi nadzoru budowlanego w dniu w dniu 20 VII 2017 r. (akta organu I instancji, k. 4), tak więc 14-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu mijał z dniem 3 VIII 2017 r. Organy trafnie więc przyjęły, że z dniem następnym, tj. 4 VIII 2017 r., dopuszczalne było przystąpienie do użytkowania wykonanego obiektu.

W dniu stworzenia warunków obowiązywała także uchwała Nr VI/36/2015 Rady Miejskiej w Wołowie z dnia 24 II 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2015 r. poz. 820) przewidująca opłatę adiacencką w wysokości 25% wzrostu wartości nieruchomości. Wystąpiła więc również druga przesłanka dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji, biorąc pod uwagę stan prawny opisanej na wstępie nieruchomości na dzień 4 VIII 2017 r., prawidłowo ustaliły, że osobami zobowiązanymi do wniesienia tego rodzaju daniny publicznej są małżonkowie J. i R. O. Stosownie bowiem do art. 145 ust. 1 ugn w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej znaczenie ma dzień, kiedy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W przypadku sieci wodociągowej dniem tym jest dzień, w którym stało się możliwe podłączenie nieruchomości do tych urządzeń, bez względu na to, czy właściciel nieruchomości z niej skorzystał. Tym samym zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest ten właściciel nieruchomości, który uzyskał zwiększenie użyteczności nieruchomości i w jego wyniku wzrost jej wartości, a więc ten, któremu prawo własności do nieruchomości przysługuje w chwili stworzenia warunków podłączenia do urządzenia. Niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, właścicielem zobowiązanym do poniesienia tej opłaty jest zawsze właściciel z chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej (tak NSA w wyroku z dnia 7 IV 2010 r., I OSK 514/09, publ. CBOSA).

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi to w niniejszej sprawie nie naruszono ustawowego terminu z art. 145 ust. 2 ugn warunkującego możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu budowy sieci wodociągowej nastąpiło bowiem w terminie trzech lat liczonych od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do tego urządzenia, tj. od dnia 4 VIII 2017 r. W okolicznościach sprawy jest bezsporne, że jednej ze stron postępowania, R. O., zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej doręczono już w dniu 30 VII 2020 r. (akta organu I instancji, k. 10), a więc przed upływem 3-letniego terminu przedawnienia liczonego od dnia 4 VIII 2017 r. Bieg terminu przedawnienia został zatem przerwany, a tym samym wystąpiła dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego. W takim układzie nie miało już prawnego znaczenia, że drugiej stronie postępowania, czyli skarżącej, zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono później. Sąd podkreśla, że bez względu na to, czy w postępowaniu administracyjnym występuje jedna czy też wiele stron, data wszczęcia postępowania z urzędu jest jedna i jest nią moment zawiadomienia którejkolwiek ze stron o jego wszczęciu. Jest przy tym oczywiste, że w sytuacji, gdy zawiadomienie o wszczęciu postępowania było odbierane przez strony w różnych terminach, za datę wszczęcia procesu przyjąć należy termin odebrania zawiadomienia przez tę stronę, która uczyniła to w pierwszej kolejności. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko wyrażane już w orzecznictwie, że postępowanie uznaje się za wszczęte najpóźniej z datą doręczenia "którejkolwiek" ze stron zawiadomienia o jego wszczęciu. Dla oceny daty rozpoczęcia postępowania nie ma więc istotnego znaczenia, że zawiadomienia o wszczęciu postępowania dotarły do pozostałych stron w późniejszym terminie (zob. wyrok NSA z 10 VI 2014 r., II OSK 69/13 – publ. CBOSA).

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa skarżącej do czynnego udziału w postępowania (art. 10 kpa) to z analizy akt administracyjnych wynika, że skarżąca była skutecznie zawiadamiana o wszystkich czynnościach organów w toku postępowania. Jedyny wyjątek stanowi końcowy etap postępowania odwoławczego. SKO nie doręczyło skarżącej końcowego zawiadomienia o możliwości zaznajomienia się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, mimo że na etapie postępowania odwoławczego przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe. Stosowne zawiadomienie wraz z kopią dokumentacji przedłożonej w postępowaniu odwoławczym przez biegłą otrzymał wyłącznie R. O. Tego rodzaju stan rzeczy stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 81 w zw. z art. 10 § 1 kpa. Jak jednak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa, sąd może uchylić decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania wyłącznie w przypadku, gdy naruszenie to mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w skardze nie wykazano w jakikolwiek sposób wpływu opisanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Należy zaznaczyć, że przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego na etapie odwoławczym było wyjaśnienie przez biegłą szczegółowych kwestii związanych z prawidłowością wyceny, która nie była w ogóle w skardze kwestionowana, jak i nie była kwestionowana w ramach odwołania. Nie sposób w takich warunkach przyjąć, że omawiane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 ppsa, zasądzając od SKO na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi (400 zł).