Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2901/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 151, art. 105 par. 1, art. 162 par. 1 pkt 1, art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, art. 40b, art. 33
journal: Dz.U. 2011 nr 43 poz 226
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 1 pkt 5, art. 11 ust. 9, art. 11 ust. 7, art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2010 nr 47 poz 278
law: Ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRiT), na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226, ze zm.; dalej: u.r.t.) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej K.p.a., po rozpoznaniu wniosku P. S.A. z siedzibą w W. (obecnie T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – dalej skarżąca, spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2013 r., umarzającą postępowanie o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. zmieniającej koncesję Nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Przewodniczący KRRiT wskazał, że spółka uzyskała w dniu [...] lutego 1999 r. koncesję Nr [...], na rozpowszechnianie programu telewizyjnego po nazwą "[...]". Koncesja została zmieniona (rozszerzona o kolejną stację nadawczą) decyzją Przewodniczącego KRRiT [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. W decyzji ustalono, że opłata za zmianę (rozszerzenie) koncesji wyniosła 36.960 zł.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. spółka, w oparciu o art. 145a § 1 K.p.a. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. (sygn. akt P 9/09), wystąpiła do KRRiT z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zmiany koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r., dokonanej decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zmianę koncesji. W przedmiotowym piśmie wniesiono również o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa zaskarżonej decyzji oraz wskazanie okoliczności, iż z powodu upływu 5 letniego okresu od dnia doręczenia decyzji, nie ma możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji w części i wydania w tym zakresie nowej decyzji określającej opłatę za udzielenie koncesji na kwotę 82 zł.

Spółka odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. wydanego w sprawie P 9/09 stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP art. 40 ust. 2 u.r.t. (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.) –oraz niezgodność z Konstytucją RP rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 ze zm.). Trybunał określił w wyroku utratę mocy obowiązywania wymienionego przepisu ustawy i całego rozporządzenia po 12 miesiącach od ogłoszenia wyroku w dzienniku promulgacyjnym Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału został opublikowany w Dzienniki Ustaw nr 160, poz. 963 z dnia 3 sierpnia 2011 r.

Przewodniczący KRRiT postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie zmiany przedmiotowej koncesji w zakresie w jakim ustalona została wysokość opłaty za jej zmianę a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] umorzył postępowanie prowadzone na podstawie wniosku skarżącej. Podkreślił, że z dniem [...] lutego 2009 r. wygasła koncesja Nr [...], tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją, domagając się uchylenia decyzji wobec jej nieważności, względnie o uchylenie decyzji oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ wyjaśnił, iż decyzja zmieniająca dotyczyła koncesji, która została udzielona na okres 10 lat i wygasła z dniem [...] lutego 2009 r. Organ odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii wygaśnięcia zezwolenia powołał się na wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1750/11, cytując fragment uzasadnienia: "decyzja traci moc wiążącą, to uprawnienie zawarte w decyzji wygasa. Po upływie okresu ważności decyzji, nie mogą być bowiem realizowane uprawnienia wynikające z decyzji".

Przewodniczący KRRiT podkreślił, że podstawą umorzenia postępowania było wygaśnięcie decyzji, które powoduje automatyczne usunięcie decyzji z obrotu prawnego. Ponadto organ odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uznając je za bezzasadne.

Podniósł, że zgodnie art. 40b u.r.t. do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – dalej u.s.d.g. Również art. 4 pkt 11 i 27 u.r.t. odsyłają do konkretnie wskazanych uregulowań u.s.d.g. Ponadto zgodnie z art. 52 ust. 2 u.s.d.g. w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych organ koncesyjny zarządza przetarg jeżeli w wyniku dokonania oceny wniosków w trybie art. 36 u.r.t. liczba przedsiębiorców pozostaje większa niż liczba koncesji. W związku z tym organ uznał, iż tylko w zakresie, w którym u.r.t. odsyła do u.s.g.d. lub odwrotnie - Przewodniczący KRRiT jest zobowiązany do stosowania konkretnych przepisów u.s.d.g. Organ w tym zakresie powołał się na wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1088/11.

Organ wywodził także, że gdyby w stosunku do postępowania koncesyjnego miała zastosowanie cała u.s.d.g. ustawodawca nie odsyłałby w ustawie u.r.t. do poszczególnych przepisów u.s.d.g. i stwierdził, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak w u.r.t. odesłania do art. 11 u.s.d.g., również sam art. 11 u.s.d.g. nie stanowi wprost o jego stosowaniu do postępowań prowadzonych przez Przewodniczącego KRRiT. Z tego też względu art. 11 u.s.d.g. nie znajduje zastosowania w przedmiotowych sprawach.

W ocenie organu, wbrew twierdzeniom strony nie doszło do wydania "milczącej decyzji" w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przewodniczący podkreślił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie określono wysokości opłaty za udzielenie koncesji, ale umorzono postępowanie w związku z jego bezprzedmiotowością.

Ponadto organ nie podzielił stanowiska strony dotyczącego konieczności stosowania przepisów o opłacie skarbowej do określania wysokości opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny nie uchylił art. 40 ust. 1 u.r.t., dlatego też kwestię opłaty za udzielenie koncesji pomimo przejściowego braku przepisów wykonawczych reguluje tylko i wyłącznie u.r.t.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 2, art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji RP, które są podstawą do odstąpienia od zasady tempus regit actum w przypadku decyzji wydawanej na skutek wznowienia postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie;

- art. 40 ust. 1 u.r.t. w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. (sygn. P 9/09), a obowiązującym przed dniem 20 listopada 2012 r., poprzez ich niezastosowanie, które są podstawą do zastosowania przepisów ustawy o opłacie skarbowej, jako podstawy prawnej dla określenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji;

- art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz załącznika, część III, pkt 44, ppkt 2) ustawy o opłacie skarbowej, poprzez ich niezastosowanie, które są podstawą do wskazania prawidłowej opłaty za udzielenie koncesji na kwotę 82 zł;

- art. 40 u.r.t. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 listopada 2013 r.) oraz przepisów rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy przepisy te nie powinny zostać zastosowane w niniejszej sprawie,

oraz naruszenia przepisów postępowania tj.,

- błędne zastosowanie art. 35 k.p.a. i art. 105 k.p.a.;

- brak zastosowania art. 11 u.s.d.g.;

- niezastosowanie przepisu art. 40 ust. 1 u.r.t. w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., a przed dniem 20 listopada 2012 r.; które są, w ocenie skarżącej, podstawą do uznania, że organ nie wydając decyzji w terminie określonym przepisami k.p.a., wydał decyzję zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy i określił opłatę za udzielenie koncesji na kwotę 82 złotych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przypomniała przebieg postępowania w sprawie i szczegółowo rozwinęła wskazane zarzuty. Skarżąca m.in. szeroko omówiła przesłanki warunkujące istnienie przedmiotu postępowania administracyjnego i stwierdziła, że spełnia je, posiada bowiem interes prawny, którym jest uzyskanie urzędowego potwierdzenia, iż decyzja w części dotyczącej opłaty została wydana z naruszeniem prawa (art. 152 K.p.a.), co uniemożliwi skarżącej wystąpienie z roszczeniem o zwrot opłaty w postępowaniu cywilnym. W ocenie skarżącej żadna z postaci bezprzedmiotowości postępowania (obiektywna, subiektywna, przedmiotowa, podmiotowa, uprzednia, wtórna) nie zachodzi i organ powinien był wydać decyzję merytoryczną, zgodną z jej żądaniem.

Zdaniem skarżącej, kluczowe merytoryczne zagadnienie prawne, które wymaga oceny sądu dotyczy kwestii, jakie przepisy prawne (tzn. w brzmieniu na jaki dzień obowiązywania) powinny zostać zastosowane przez organ w związku z wydaniem decyzji na skutek wznowienia postępowania administracyjnego wywołanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W jej ocenie, w uzasadnieniu decyzji I instancji organ nie zajął się powyższą kwestią, z kolei uzasadnienie II instancji w tym zakresie trudno zrozumieć. Skarżąca podkreśliła, że w odniesieniu do procedury wznowienia postępowania administracyjnego na skutek uchylenia przepisów skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, istnieje konieczność powtórzenia konkretyzacji normy prawnej obowiązującej w momencie wydania wadliwej decyzji. W takiej sytuacji, jeśli przepisy nowej ustawy nie nakazują stosować w postępowaniu wznowieniowym nowego prawa, należy stosować prawo dawne. Inne założenie oznaczałoby retroaktywne działanie nowego prawa bez wyraźnej podstawy prawnej (por. dr hab. M. Kamiński - Prawo administracyjne intertemporalne, Wolters Kluwer 2011).

Nadto skarżąca wskazała, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich wyrokach formułował postanowienia, które wykluczały możliwość dochodzenia zwrotu opłat uiszczonych w przeszłości na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją. Taka sytuacja miała miejsce także na gruncie u.r.t. (por. wyrok z dnia 9 września 2004r., sygn. K 2/03 pkt III wyroku "Opłaty pobierane na podstawie przepisów ustawy wskazanych w części I wyroku nie podlegają zwrotowi). Jak wskazała skarżąca, wyrok Trybunału Konstytucyjnego będący przyczyną niniejszego postępowania, nie zawiera postanowienia analogicznego do pkt III wyroku TK z dnia 9 września 2004 r., chociaż w tej sprawie stosowny wniosek został złożony w czasie rozprawy przed TK przez przedstawicieli KRRiT, przy poparciu przedstawiciela Prokuratora Generalnego. W punkcie 6 uzasadnienia TK wskazał, że Trybunał nie wypowiada się co do wniosku, aby pobrane dotychczas opłaty koncesyjne na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie podlegały zwrotowi, pozostawiając tę kwestię sądom.

Skarżąca podniosła, że organ nie poinformował o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie sprawy, a decyzja I instancji została wydana dopiero po około 7 miesiącach od dnia złożenia wniosku. W związku z upływem terminów rozpatrzenia sprawy, w sprawie zdaniem skarżącej, zastosowanie miał art. 11 ust. 9 u.s.d.g., zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem przedsiębiorcy. Skarżąca stwierdziła, że w ustawie o radiofonii i telewizji brak jest normy, która wyłączałaby stosowanie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w całości. W opinii skarżącej, brak ustanowienia takiej wyraźnej normy szczególnej dotyczącej u.r.t. oznacza, że racjonalny ustawodawca nie chciał wyłączenia art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w stosunku do postępowań administracyjnych w sprawach innych regulowanych działalności gospodarczych.

Na poparcie swojej argumentacji skarżąca powołała się na konkretnie wymienione orzeczenia sądowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że z dniem [...] grudnia 2013 r. nastąpiło połączenie spółki P. S.A. ze spółką T. Sp. z o.o. Połączenie nastąpiło w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. poprzez przeniesienie całego majątku P. S.A. na T. Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] sierpnia 2013 r., którą po rozpoznaniu wniosku P. S.A. z siedzibą w W. (obecnie T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – dalej skarżąca, spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2013 r., umarzającą postępowanie o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., zmieniającej koncesję Nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. w zakresie, w jakim została ustalona wysokość opłaty za zmianę koncesji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 2, art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.r.t. w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. (sygn. P 9/09), a obowiązującym przed dniem 20 listopada 2012 r., a także art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz załącznika, część III, pkt 44, ppkt 2) ustawy o opłacie skarbowej, - poprzez ich niezastosowanie, - art. 40 u.r.t. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 listopada 2013 r.) oraz przepisów rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, poprzez ich błędne zastosowanie, jak również naruszenie przepisów postępowania tj., błędne zastosowanie art. 35 i art. 105 K.p.a. oraz brak zastosowania art. 11 u.s.d.g.;

Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji toczyło się w trybie wznowienia postępowania w sprawie zmiany koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r., w zakresie w jakim zmianą została ustalona wysokość opłaty za zmianę koncesji. Skarżąca wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. domagała się wznowienia postępowania w przedmiocie zmiany koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą [...] w zakresie wysokości ustalonej decyzją zmieniającą opłaty za zmianę koncesji, którą to zmianę wymienionej koncesji organ dokonał decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. ustalając kwestionowaną przez spółkę opłatę za zmianę koncesji. Składając wniosek z dnia [...] sierpnia 2012 r. o wznowienie postępowania skarżąca odwoływała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. wydanego w sprawie P 9/09, który wszedł w życie z dniem 3 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 963). Jednakże w pkt II wyroku Trybunał, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, orzekł o utracie mocy obowiązującej przepisu art. 40 ust. 2 i wskazanego w pkt I wyroku rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym w wymienionym zakresie wyroku Trybunału wszedł w życie z dniem 3 sierpnia 2012 r., a więc zgodnie z art. 145a § 2 k.p.a. skargę o wznowienie postępowania złożono w ostatnim dniu wskazanym w tym przepisie, czyli jak ustalił organ z zachowaniem terminu (por. B. Adamiak /w/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7. wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck Warszaw 2005, s. 656-657 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 czerwca 2009 r. wydany w sprawie III SA/Łd 206/09).

Instytucja wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 16 k.p.a. Jest to tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji administracyjnych mający zastosowanie do decyzji ostatecznych znajdujących się w obrocie prawnym, a także aktów prawnych lecz również pozostających w obrocie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1731/2011), w którym wskazano, że: "(...) skoro można eliminować w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania wyłącznie akty nadal obowiązujące, o czym świadczy art. 151 k.p.a., to niewątpliwie brak jest podstaw prawnych do tego, aby prowadzić postępowanie administracyjne, analizować i oceniać akt, który już swą ważność utracił".

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie z wniosku spółki z dnia [...] sierpnia 2012 r. o wznowienie postępowania w sprawie uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. zmieniającą koncesję Nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. w zakresie ustalenia opłaty za zmianę tej koncesji, uznając je za bezprzedmiotowe, z uwagi na wygaśniecie z dniem [...] marca 2007 r. zmienionej koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. (pkt XXVI koncesji).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. oznacza brak któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest jeszcze władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Natomiast klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawnia się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (por. J. Borkowski /w/ jw. S. 487 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W sprawie nie jest sporne, że koncesja Nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. wygasła [...] marca 2007 r., dlatego też Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał trafność rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, w myśl którego określenie w decyzji terminu ważności decyzji powoduje, że wygasa ona z upływem terminu jej obowiązywania. Z upływem określonego w decyzji okresu dochodzi automatycznie do usunięcia decyzji z obrotu prawnego bez potrzeby stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (podobne stanowisko znajduje odzwierciedlenie w wyrokach sądów administracyjnych m.in. sygn. akt VI SA/Wa 2109/05, sygn. akt VII SA/Wa 386/08, sygn. akt III SA/Kr 1223/10, sygn. akt II SA/Op 63/06).

Strona skarżąca domagała się natomiast wznowienia postępowania zakończonego decyzją zmieniającą Nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r., która to decyzja była decyzją ściśle powiązaną z decyzją koncesyjną na rozpowszechnianie programów radiowych Nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r., gdyż wprowadzając zmiany do tej koncesji, nie kreowała nowych praw i obowiązków nakładanych na skarżącą ustalając jedynie wysokość opłaty za zmianę koncesji. Skoro więc wygasła koncesja Nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. to tym samym wygasły wszystkie decyzje ją zmieniające i nie było potrzeby stwierdzenia ich wygaśnięcia w trybie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. lub ich uchylenia, gdyż z upływem określonego w decyzji okresu doszło automatycznie do usunięcia z obrotu prawnego wszystkich decyzji, w tym decyzji zmieniającej. Wygaśniecie decyzji oznacza, że przestaje ona kształtować jakiekolwiek praw i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów inne skutki prawne. Z chwilą więc wygaśnięcia decyzji, zaprzestania ich funkcjonowania w obrocie prawnym, nie jest możliwe wznowienie postępowania w sprawie decyzji, które wygasły i prowadzenia postępowania merytorycznego.

Reasumując należało uznać, że organ zasadnie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, bowiem koncesja oraz decyzja ją zmieniająca, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania wygasły z mocy prawa z dniem [...] marca 2007 r., a wniosek o wznowienie został złożony (nadany) [...] września 2012 r. Organ nie wydał w tej sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż było to niemożliwe, z uwagi na brak przedmiotu postępowania, co wyjaśniono wcześniej. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, gdyż z uwagi na umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, wskazane w skardze przepisy nie mogły być przez organ zastosowane.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, w myśl którego do postępowania w sprawie ustalenia opłaty za koncesję, przewidzianej przez art. 40 ust. 1 u.r.t. zastosowanie ma art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 40b u.r.t. - do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten uzyskał aktualne brzmienie na podstawie art. 9 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 18, poz. 97 ze zm.), wcześniej mając treść: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej". Zmiana ta wskazuje, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej znalazły tylko ograniczone, bo ściśle określone zastosowanie w ramach regulacji, jakie zawiera ustawa o radiofonii i telewizji (por. orzeczenie NSA z 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1088/11). W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że: "do dnia 6 marca 2009 r. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 - Koncesja na rozpowszechnianie programów - ustawy o radiofonii i telewizji, zastosowanie miały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po tej dacie jedynie do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej".

Ponadto, w myśl art. 46 ust. 1 pkt 5 u.s.d.g. uzyskania koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych, z wyłączeniem programów rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym, które nie są rozprowadzane naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych. Zatem wykonywanie powyższej działalności nie podlega wszystkim regułom zasady swobody działalności gospodarczej, co potwierdza art. 5 pkt 5 u.s.d.g., który stanowi, iż działalność regulowana oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. W związku z tym, w przypadku działalności koncesjonowanej (regulowanej) nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., tworzący fikcję załatwienia sprawy przez organ zgodnie z wnioskiem w drodze "milczenia" po upływie określonych terminów, zarówno wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jak i terminu z art. 11 ust. 7 ww. ustawy.

Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjne (por. wyrok TK z dnia 19 lipca 2011 r. w sprawie P/09 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r. w sprawie III RN 34/98) koncesja to publicznoprawne uprawnienie podmiotowe związane z dostępem do reglamentowanego rynku, na którym koncesjonariusz, prowadząc działalność gospodarczą, korzysta z rzadkiego dobra, jakim są ograniczone zasoby częstotliwości. W związku z tym konstrukcja koncesji opiera się na uznaniu administracyjnym, co powoduje, że organ koncesyjny ma szeroki zakres władzy w podejmowaniu decyzji o przyznaniu lub nieprzyznaniu koncesji. Odmiennie zatem niż zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej, które jest dostępne w wypadku spełnienia wymaganych przesłanek, koncesja to przywilej dostępny wyłącznie dla wybranych podmiotów (por. mi.in M. Zdyb, Komentarz do ustawy – Prawo działalności gospodarczej, Kraków 2000, s. 268 – 269). Skoro zatem koncesja wymaga ujawnienia przez organ administracji jego woli w przyznaniu lub odmowie udzielenia koncesji, wola ta musi zostać przez organ koncesyjny wyraźnie i jednoznacznie wyartykułowana przez wydanie decyzji, a nie w formie domyślnej w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. przez "milczenie" organu koncesyjnego, gdyż przez przyjęcie takiej koncepcji mogłoby dochodzić do niedopuszczalnych sytuacji, w których na przykład kilka podmiotów starających się o tą samą jedną częstotliwość na rozpowszechnianie różnych programów telewizyjnych przez tzw. "milczenie" organu koncesyjnego otrzymałoby to samo reglamentowane dobro (częstotliwość). Przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. (odwołując się do innych ustaw w zakresie jego stosowania) wskazuje na tzw. nadrzędny interes publiczny zdefiniowany przez art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278 ze zm.) jako wartość podlegającą ochronie. W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie jest spornym fakt, iż częstotliwość na rozpowszechnianie programów telewizyjnych jest dobrem i wartością podlegająca ochronie w rozumieniu wymienionego przepisu ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. zdaje się odnosić do sytuacji, w których organ administracji publicznej, bez konieczności dokonywania dodatkowych niezbędnych ustaleń lub uzgodnień, jest władny wydać decyzję w zakresie żądania strony. Jednakże w sprawach udzielenia koncesji KRRiT musi porozumieć się z innym organem administracji (Urzędem Komunikacji Elektronicznej) co do przydzielenia określonej częstotliwości. Nie można zatem od organu koncesyjnego żądać, by jego decyzja musiała zostać podjęta w analogicznym czasie, jak w przypadku innych decyzji niewymagających takich uzgodnień. W konsekwencji nie można uznać za zasadne przyjęcie w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. wydania przez organ koncesyjny decyzji na skutek "milczenia" organu, tylko z tego powodu, że w okresie owego "milczenia" jest obowiązany podejmować właściwe czynności warunkujące rozstrzygnięcie sprawy z wniosku/wniosków o udzielenie koncesji.

W niniejszej sprawie nie mają także zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, co wynika wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. akt P9/09 (pkt 2.2.1), w którym Trybunał stwierdził, iż "W wypadku działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu (katalog dziedzin podlegających koncesjonowaniu zawarty jest w art. 46 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) - o ile przepisy ustaw odrębnych nie stanowią inaczej - za udzielenie lub zmianę koncesji zgodnie z art. 62 ust. 1 u.s.d.g. pobierana jest opłata skarbowa (wysokość tej opłaty jest uregulowana w załączniku do ustawy z 16 listopada o opłacie skarbowej, Dz. U. Nr 225, poz. 1635, ze zm.). Działalność polegająca na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych ma jednak w tym zakresie odrębne uregulowania zawarte w ustawie o radiofonii i telewizji. Podstawą prawną obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych jest art. 40 ust. 1 u.r.t.".

Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż podstawa prawna ustalenia opłaty koncesyjnej pozostała niezmieniona, gdyż przepis stanowiący jej źródło nie był przez Trybunał Konstytucyjny kwestionowany. Tym samym za nieuzasadnione należało uznać podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia wskazanych unormowań konstytucyjnych.

Mając na względzie powyższe uwagi Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącej o naruszeniu przepisów postępowania, w tym naruszenia art. 105 k.p.a., uznając go za niezasadny. Rozstrzygając w granicach niniejszej sprawy Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. za niepodlegający rozpoznaniu, bowiem ustawodawca przewidział środki prawne odrębnie regulujące zasady skargowości w tym zakresie.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.