Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 705/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 1, 2 i 3, art. 114
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Teza: Inicjatywa właściciela nieruchomości skierowana na zawarcie

z gminą umowy jej sprzedaży – sama w sobie – nie przesądza, że nie działał on na „przedpolu wywłaszczenia”. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego limituje możliwość jej wykorzystania wyłącznie pod cel publiczny, który może być zrealizowany jedynie przez gminę (cmentarz), to zawarta z inicjatywy właściciela umowa sprzedaży tej nieruchomości gminie, będzie umową, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n.

O ile przymusowe pozbawienie prawa własności nieruchomości jest wpisane w charakter decyzji wywłaszczeniowej, to w odniesieniu do umowy sprzedaży tego prawa, materia ta wymaga audytu poprzez ocenę okoliczności faktycznych, w jakich została zawarta. Bazowe w tej przestrzeni ustaleń będzie rozstrzygnięcie, czy w okresie ustalania warunków umowy sprzedaży nieruchomości oraz w czasie jej zawarcia, kwestia przeznaczenia tej nieruchomości pod realizację celu publicznego była już przesądzona. Jeżeli tak, i jeżeli wiązało się to z uniemożliwieniem właścicielowi wykorzystania nieruchomości zgodnie z własną wolą, zawarcie przez niego umowy sprzedaży tej nieruchomości na rzecz gminy, należy oceniać jako realizację hipotezy normy zrekonstruowanej  w oparciu o art. 114 ust. 1 u.g.n.

TEZY

Inicjatywa właściciela nieruchomości skierowana na zawarcie

z gminą umowy jej sprzedaży – sama w sobie – nie przesądza, że nie działał on na „przedpolu wywłaszczenia”. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego limituje możliwość jej wykorzystania wyłącznie pod cel publiczny, który może być zrealizowany jedynie przez gminę (cmentarz), to zawarta z inicjatywy właściciela umowa sprzedaży tej nieruchomości gminie, będzie umową, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n.

O ile przymusowe pozbawienie prawa własności nieruchomości jest wpisane w charakter decyzji wywłaszczeniowej, to w odniesieniu do umowy sprzedaży tego prawa, materia ta wymaga audytu poprzez ocenę okoliczności faktycznych, w jakich została zawarta. Bazowe w tej przestrzeni ustaleń będzie rozstrzygnięcie, czy w okresie ustalania warunków umowy sprzedaży nieruchomości oraz w czasie jej zawarcia, kwestia przeznaczenia tej nieruchomości pod realizację celu publicznego była już przesądzona. Jeżeli tak, i jeżeli wiązało się to z uniemożliwieniem właścicielowi wykorzystania nieruchomości zgodnie z własną wolą, zawarcie przez niego umowy sprzedaży tej nieruchomości na rzecz gminy, należy oceniać jako realizację hipotezy normy zrekonstruowanej  w oparciu o art. 114 ust. 1 u.g.n.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. G. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. G. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] września 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości i umarzająca postępowanie pierwszej instancji .

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 28 lutego 2018 r. F. S. wniósł o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr 818 położonej w obr. [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Wojewoda [...] wyłączył od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta [...], wyznaczając w jego miejsce Starostę Powiatu [...] (dalej w skrócie: "Starosta").

W dniu 26 kwietnia 2018 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka ew. nr 2828/3 położona w obr. [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 104 i art. 107, 263 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140, art. 142, art. 216, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") - odmówił zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...] oznaczonej obecnie jako działka 2828/3 o pow. 0,0155 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], odpowiadającej dawnej działce nr 818 o pow.0,4477 ha.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że działka ew. nr 818 o pow. 0,4477 ha położona w [...] zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę ew. nr 2828 o pow. 0,4554 ha [...]. Następnie działka ew. 2828 zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] podzieliła się na działki ew. nr 2828/1 o pow. 0,1933 ha i nr 2828/2 o pow. 0,2621 ha. Z kolei działka ew. nr 2828/1 na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] podzieliła się na działki ew. nr 2828/3 o pow. 0,0155 ha i 2828/4 o pow. 0,1778 ha. Działki ew. nr 2828/2 oraz 2828/4 zostały sprzedane przez Gminę Miasto [...]. Starosta stwierdził więc, że postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczy działki ew. nr 2828/3 pozostającej we własności Gminy Miasto [...].

W piśmie z dnia 16 lipca 2018 r. pełnomocnik F. S. podważył kwestię nieprawidłowego rozdysponowania ww. działkami przez Gminę Miasto [...]. Zarzut ten w ocenie Starosty nie wpływał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Następnie Starosta mając na względzie dyspozycję art. 136 u.g.n. stwierdził, że stronami postępowania są F. S. jako poprzedni właściciel działki, oraz Gmina Miasto [...] jako obecny właściciel działki.

Zdaniem Starosty, przedmiotowa działka została nabyta przez Gminę Miasto [...] w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, dlatego też wskazane we wniosku okoliczności nie podlegają ocenie w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej w trybie przepisu art. 216 u.g.n. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie jest powołana w art. 216 u.g.n., co skutkuje brakiem zastosowania przepisu dotyczącego zwrotu nieruchomości wywłaszczonych do nieruchomości nabytej w drodze umowy cywilnoprawnej.

Po rozpoznaniu odwołania F. S. od powyższej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i umorzył postępowanie w I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy u.g.n. Z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wymieniony art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Wojewoda wskazał, że F. S. sprzedał Gminie Miasto [...] działkę ew. nr 818 położoną w [...] obr. [...] z przeznaczeniem pod cmentarz na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1998 r. Rep. A Nr [...] z [...] r. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła na wniosek F. S., który pismem (z datą wpływu 14 maja 1996 r.) zwrócił się do Wydziału Architektury i Geodezji Urzędu Miasta [...] z prośbą o wykupienie m.in. przedmiotowej działki.

Wojewoda zauważył, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. ma zastosowanie wprost do nieruchomości, których prawo własności zostało odjęte na podstawie ustawy wywłaszczeniowej obowiązującej w danym czasie. W świetle powyższego podstawowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie jest ocena charakteru umowy sprzedaży nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego, w szczególności czy powyższa umowa spełniała wymagania przewidziane w 112 u.g.n., a zatem, czy została zawarta w związku z zamiarem wywłaszczenia działki w celu przeznaczenia terenu na cel publiczny i czy w stosunku do nabytej na jej podstawie działki może być skierowane żądanie o jej zwrot.

Wojewoda po dokonanej analizie zebranych dokumentów w sprawie stwierdził, iż w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem, wobec tego nie można dokonać zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie u.g.n. Zdaniem Wojewody, Starosta błędnie kierował się literalnym brzmieniem art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., z uwagi na dobrowolne zbycie nieruchomości na podstawie aktu notarialnego.

Zdaniem Wojewody potwierdzeniem faktu, iż przedmiotowe zbycie nie miało charakteru wywłaszczenia jest wniosek F. S. z datą wpływu 14 maja 1996 r., w którym F. S. zwrócił się do Wydziału Architektury i Geodezji Urzędu Miasta [...] z prośbą o wykupienie m.in. działki ew. nr 818 z przeznaczeniem pod cmentarz. Oznacza to, że pomiędzy F. S. a Gminą Miasto [...] doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej polegającej na sprzedaży nieruchomości niezbędnej na cel publiczny, a strony w formie umowy ukształtowały stosunek cywilnoprawny na zasadzie równorzędności podmiotów. Tymczasem konstrukcja prawna instytucji wywłaszczenia opiera się na przymusowym pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Polega ona zatem na ograniczeniu uprawnień właściciela dotyczących posiadania, korzystania oraz rozporządzania nieruchomością. Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do takiej sytuacji, ponieważ były właściciel nieruchomości dobrowolnie chciał sprzedać nieruchomość, dlatego wystąpił z wnioskiem o jej wykup.

Wojewoda wskazał, że kolejnym dowodem potwierdzającym dobrowolne zbycie przedmiotowej nieruchomości jest protokół spisany w dniu [...] marca 1998 r. w Biurze Gospodarki Mieniem Miasta [...] w sprawie ustalenia ceny kupna działki ew. nr 818, nabywanej do zasobów gruntowych Gminy Miasto [...], pomiędzy właścicielem ww. działki a Gminą Miasto [...] reprezentowaną przez Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...]. Z protokołu tego jednoznacznie wynika, iż strony na zasadzie równorzędności podmiotów ustaliły cenę sprzedaży.

W ocenie Wojewody fakt, że wola byłego właściciela nie była ukształtowana perspektywą wywłaszczenia, a strony umowy znajdowały się na równorzędnych pozycjach jak przy zawieraniu typowych umów cywilnoprawnych, znajduje przede wszystkim potwierdzenie we wniosku F. S. złożonym w Urzędzie Miasta [...]. Zawarte w nim sformułowanie "proszę o wykup" wskazuje na dobrowolność działania wnioskodawcy, oraz że inicjatywa wykupu wystąpiła z jego strony. Brak jest w związku z tym przesłanek do przyjęcia, że zawarta w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży nie była ze strony F. S. umową w pełni dobrowolną, a jej jedyną alternatywą było przymusowe wywłaszczenie nieruchomości. Taki sposób przeniesienia jej własności nie jest objęty dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, iż w przypadku, gdy nie doszło do wywłaszczenia, organ administracji nie ma obowiązku badać czy cel nabycia został zrealizowany, w szczególności czy został zrealizowany w terminach podanych w art. 137 u.g.n. Brak możliwości zastosowania u.g.n. do notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości skutkuje brakiem roszczenia, które mogłoby być uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego. Tym samym postępowanie takie jest bezprzedmiotowe, dlatego Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty i orzekł o umorzeniu postępowania.

Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę F. S. na powyższą decyzję Wojewody, uznając, że zmarł on przed wniesieniem skargi.

Następnie postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywrócił J. G. termin do wniesienia skargi.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody, J. G. (dalej w skrócie: "skarżąca") zarzuciła naruszenie przepisów formalnych zawartych w k.p.a. mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, oraz nieprawidłową interpretację i zastosowanie art. 136 ust. 3 i 4 u.g.n.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przyjętym przez Wojewodę ustaleniom przeczy treść § 9 umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1998 r. Rep. A Nr [...] z [...] r. z którego wynika, że inicjatywa nabycia działki na rzecz Gminy Miasto [...] nastąpiła nie z uwagi na wniosek F. S. z dnia [...] maja 1996 r., lecz ze względu na potrzeby realizacji przez Gminę celów publicznych uzasadniających jej wywłaszczenie, gdyż została nabyta pod urządzenie cmentarza.

Skarżąca stwierdziła, że Wojewoda nie dokonał oceny tego dowodu i nie wskazał dlaczego nie dał wiary treści aktu notarialnego, czym dopuścił się naruszenia art. 107 k.p.a. Zdaniem skarżącej akt notarialny sporządzony przez prawnika zawodowego, wykonującego zawód zaufania publicznego, jakim jest notariusz, jest bardziej wiarygodnym dowodem.

W ocenie skarżącej, nabycie gruntów pod urządzenie cmentarza w chwili zawarcia umowy sprzedaży działki ew. nr 818 nosiło znamiona nabycia tej działki w trybie wywłaszczeniowym, gdyż cel na jaki nabycie nastąpiło stanowił cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 9 u.g.n.

Skarżąca podniosła, że podstawą zawarcia umowy sprzedaży był protokół z rokowań pomiędzy podmiotami o równorzędnych pozycjach. Inicjatywa takich rokowań musi nastąpić z czyjejś strony. Skoro Gmina Miasto [...] nie wykazała się taką inicjatywą, to obowiązek ten zgodnie z art. 114 u.g.n. leżał po stronie właściciela działki, gdyż przepis ten wówczas nie wskazywał, kto i do kogo ma wystąpić z propozycją rokowań. Ponadto działką - na skutek działań Gminy Miasto [...] oraz jej poprzednika prawnego - nie można było swobodnie dysponować z uwagi na przeznaczenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego pod cmentarz. Skarżąca zwróciła uwagę, że organy nie zbadały przeznaczenia działki zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, jaki obowiązywał w chwili zawarcia ww. umowy.

Skarżąca podniosła również, że organy nie dopełniły obowiązku z art. 79a k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca (decyzja organu I instancji), naruszają przepisy prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, oraz przepisy prawa procesowego regulujące tryb i zakres gromadzenia i oceny materiału dowodowego – art. 136 ust. 1 i 3 ugn oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W kwestiach procesowych Sąd wyjaśnia:

- skarżąca jest następcą prawnym F. S., poprzedniego właściciela działki nr 2828/3. Sąd tej okoliczności nie kwestionuje; została ona wykazana aktem poświadczania dziedziczenia – k. 51 akt sądowych.

- działka o zwrot której wnoszono pierwotnie była oznaczona nr 818 i miała powierzchnię 0,4477 ha. W dalszej kolejności zmieniła oznaczenie na działkę 2828 oraz uległa podziałowi na działki 2828/1 oraz 2828/2. Dalej, działka 2828/1 uległa podziałowi na działki 2828/3 i 2828/4. Jak wyjaśniła gmina działki 2828/2 i 2828/4 zostały sprzedane, dlatego też postępowanie zwrotowe toczyło się wyłącznie względem działki 2828/3. Rozpoznając skargę Sąd orzeka w granicach danej sprawy. Z tego względu Sąd nie ocenia prawidłowości postępowania prowadzonego względem działek 2828/2 i 2828/4. Postępowanie względem działki 2828/3 toczyło się oddzielnie, albowiem właścicielem wyłącznie tej działki jest Gmina Miasto [...]. Wobec zbycia działek 2828/2 i 2828/4 przez Gminę Miasto [...], jej organ wykonawczy wciąż pozostaje właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ich zwrotu. Względem działki 2828/3 taka konfiguracja nie zachodzi, dlatego też decyzję

w przedmiocie jej zwrotu wydał inny organ – wobec konieczności wyłączenia Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 142 ust. 2 u.g.n. – w oddzielnie prowadzonym postępowaniu. Ocena postępowania organu w postępowaniu dotyczącym zwrotu działek nr 2828/2 i 2828/4 wykracza tym samym poza granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczone zaskarżoną decyzją.

W kwestiach merytorycznych, odnoszących się do warstwy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji Sąd zwraca uwagę na konieczność właściwego ustalenia zakresu zastosowania art. 136 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Materia ta może być problematyczna przez wzgląd na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. SK 39/15, Dz. U. 2017 r. poz. 2375, którym orzeczono, że "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, 820, 1509, 1529 i 1595)

w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1

i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, trybunał nie derogował art. 136 ust. 3 u.g.n. z porządku prawnego, wskazał natomiast, jak należy go intepretować, aby zrekonstruowana na jego podstawie norma była zgodna

z Konstytucją. Trybunał wyszedł z założenia, że skoro postępowanie zwrotowe, na mocy art. 216 u.g.n., obejmuje nie tylko te nieruchomości, które przed wejściem w życie u.g.n. (1 stycznia 1998 roku) zostały przejęte w drodze decyzji administracyjnej, ale także i te które nabyto w drodze umowy, to ograniczenie możliwości zwrotu nieruchomości przejętych po wejściu w życie u.g.n. wyłącznie do tych, względem których wydano decyzję wywłaszczeniową,

a więc z wyłączeniem nieruchomości nabytych w oparciu o umowę, o której mowa art. 114 u.g.n., narusza konstytucyjnie wyznaczony paradygmat ochrony własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz klauzulę limitacyjną wyartykułowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że działka 2828/3 stanowiąca pierwotnie niewydzieloną część działki 818 została zbyta przez F. S. na rzecz Gminy Miasto [...] w dniu [...] kwietnia 1998 roku, a zatem po wejściu w życie u.g.n. w drodze umowy. Konsekwentnie, wobec powołanego wyroku TK obowiązkiem organów było rozważenie, czy okoliczności sprawy nie wskazują, że zawarta umowa miała w istocie charakter ekspropriacyjny.

Organ II instancji zweryfikował tę kwestię negatywnie, stwierdzając

w ostatecznych konkluzjach, że decyzja F. S. o zawarciu umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1998 roku nie została ukształtowana perspektywą wywłaszczenia. Strony umowy były równorzędne i w warunkach w pełni swobodnych ustaliły jej ostateczną treść. Uzasadniając swoje stanowisko organ argumentował, że o dobrowolnym charakterze umowy ma świadczyć: 1) fakt, że

z inicjatywą jej zawarcia wystąpił nie organ, lecz F. S.; 2) treść protokołu z dnia [...] marca 1998 roku w sprawie ustalenia ceny zbycia działki nr 818; 3) treść samej umowy z dnia [...] kwietnia 1998 roku. W ocenie Sądu wnioski organu są przedwczesne, albowiem opierają się na niekompletnych ustaleniach i wybiórczo sformułowanych ocenach.

Sąd nie kwestionuje ustalenia, że F. S. w maju 1996 roku sam zwrócił się do gminy z wnioskiem o wykup działki nr 818. Nie rozważony został natomiast fakt, że w piśmie tym właściciel wyraźnie podaje, że oczekuje wykupu działki "pod cmentarz". W ocenie Sądu należy rozstrzygnąć, czy już w dniu, w którym F. S. zwrócił się o wykup działki, kwestia jej przeznaczenia pod cmentarz była przesądzona. W tym celu organ powinien zgromadzić niezbędne dokumenty, które mogłyby tę wątpliwość zweryfikować. Istotne z tej perspektywy byłyby niewątpliwie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w tym okresie; na przedmiotową okoliczność powołuje się skarżąca. Przyjmując, że treść planu determinuje przeznaczenie działki 2828/3 pod cmentarz, za uzasadniony należy uznać wniosek, że właściciel nie mógł jej zagospodarować w żaden inny sposób. Diametralnie zmienia to z kolei spojrzenie na motywację F. S. w momencie składania wniosku o wykup działki. Przeznaczenie działki pod cmentarz i idący za tym faktem brak możliwości wykorzystania jej pod inny cel, zrozumiałym czyni starania o jej wykup. Właściciel, który działkę jedynie utrzymuje, nie mogąc wykorzystać jej zgodnie z własną wolą wobec przeznaczenia jej pod cel publiczny, niewątpliwe działa pod sui generis przymusem, którego źródłem jest władztwo administracyjne. Trudno żądać od właściciela, aby w takim układzie biernie czekał, aż gmina zdecyduje się na realizację inwestycji i zwróci się do niego o przeniesienie prawa własności nieruchomości. Pragmatyczne i logiczne jest wystąpienie z taką inicjatywą przez właściciela i nie można tylko z tej przyczyny wywodzić, iż nie działał on pod naciskiem perspektywy wywłaszczenia. Inicjatywa właściciela nieruchomości skierowana na zawarcie

z gminą umowy jej sprzedaży – sama w sobie – nie przesądza, że nie działał on na "przedpolu wywłaszczenia". Jeżeli przeznaczenie nieruchomości

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego limituje możliwość jej wykorzystania wyłącznie pod cel publiczny, który może być zrealizowany jedynie przez gminę (cmentarz), to zawarta z inicjatywy właściciela umowa sprzedaży tej nieruchomości gminie, będzie umową, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Sformułowanie ostatecznych wniosków w tym zakresie, będzie wymagało ustalenia, czy w maju 1996 roku dla działki 818 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jaka była jego treść. Nie można również wykluczyć, że konkluzywne w tym obszarze ustaleń będą także inne dokumenty potwierdzające lub wykluczające zdeterminowanie przeznaczenia działki 818 pod cmentarz – będą one podlegały stosowej ocenie.

Wedle postanowień art. 114 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości, przeprowadzonymi między organem wykonawczym gminy (jeżeli nieruchomości jest wywłaszczana na wniosek gminy) a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Przepisy prawa nie rozstrzygają o tym, kto ma wystąpić z inicjatywą rozpoczęcia rokowań oraz jaka ma być ich formuła. Wymóg "wywłaszczenia na wniosek gminy" (art. 114 ust. 2 u.g.n.) odnosi się wyłącznie do kwestii "beneficjenta wywłaszczenia" a więc podmiotu, który przejmie nieruchomość, by zrealizować cel publiczny; nie można go stosować w celu wskazania inicjatora rokowań. Wychodząc z takiego założenia Sąd przyjmuje, że

z inicjatywą zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. może wystąpić zarówno właściciel nieruchomości, jak i gmina (jednostka samorządu terytorialnego).

W ustawie brak bliższego określenia, co należy rozumieć przez rokowania, ale można przyjąć, że chodzi o wszelkie dopuszczalne prawem czynności i działania zmierzające do zawarcia umowy. W celu sprecyzowania tego pojęcia sięga się też do Kodeksu cywilnego, który używał tego pojęcia w art. 71 i 72 (por. postanowienie NSA z 21.05.2001 r., II SA/Wr 869/01, LEX nr 684248; wyrok NSA z 16.01.2003 r., SA/Rz 426/01, LEX nr 685399) – obecnie Kodeks cywilny posługuje się terminem "negocjacje" zamiast "rokowania" – zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa

o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., uwagi do art. 114 u.g.n., Lex/el. 2019. W tak nakreślonym ujęciu, prowadzenie negocjacji i ustalenie ceny zbycia nieruchomości protokołem z dnia [...] marca 1998 roku nie świadczy o tym, że F. S. działał w pełni swobodnie i dobrowolnie. Z treści protokołu wynika jednoznacznie, że nieruchomość zbywana przez F. S. będzie nabyta przez gminę z przeznaczeniem pod cmentarz. Nabycie nieruchomości przez gminę

w celu zlokalizowania na niej cmentarza, może odbyć się albo poprzez zawarcie umowy przeniesienia prawa własności, albo poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej – art. 112 ust. 3 u.g.n. O ile przymusowe pozbawienie prawa własności nieruchomości jest wpisane w charakter decyzji wywłaszczeniowej, to w odniesieniu do umowy sprzedaży tego prawa, materia ta wymaga audytu poprzez ocenę okoliczności faktycznych, w jakich została zawarta. Bazowe

w tej przestrzeni ustaleń będzie rozstrzygnięcie, czy w okresie ustalania warunków umowy sprzedaży nieruchomości oraz w czasie jej zawarcia, kwestia przeznaczenia tej nieruchomości pod realizację celu publicznego była już przesądzona. Jeżeli tak, i jeżeli wiązało się to z uniemożliwieniem właścicielowi wykorzystania nieruchomości zgodnie z własną wolą, zawarcie przez niego umowy sprzedaży tej nieruchomości na rzecz gminy, należy oceniać jako realizację hipotezy normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 114 ust. 1 u.g.n.

I wreszcie kwestia ostatnia: treść umowy z dnia [...] kwietnia 1998 roku. Organy obu instancji w sposób niekompletny odniosły się do jej postanowień. Z treści § 1 umowy wynika, że nieruchomość jest nabywana do gminnego zasobu nieruchomości z przeznaczeniem pod cmentarz. § 4 umowy stanowi, że sprzedaż następuje w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. W § 9 postanowiono natomiast, że "sprzedaż nieruchomości (...) następuje na cele publiczne uzasadniające jej wywłaszczenie, gdyż jest nabywana pod urządzenie cmentarza." W ocenie Sądu taka konstrukcja umowy nie pozostawia żadnego pola na wielokierunkową interpretację.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią poczynione przez Sąd uwagi i wydadzą rozstrzygnięcie w sprawie.

Uwzględniając skargę Sąd oparł się o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.