Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 413/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. [...] Spółka Jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 stycznia 2013 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 ze zm.), §1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589) na wniosek A. sp.j. w K, ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową z garażem podziemnym na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[.,..] oraz części działek nr [...] i [...] obr. [...] wraz z wjazdem z działki drogowej nr [...] obr.[...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. ". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało zainicjonowane w dniu 30 maja 2012r. przez A. sp.j. w K. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 29 października 2012r. oraz opinie: opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z 2 lipca 2012r., w zakresie ochrony środowiska, opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 26 czerwca 2012r., w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, uchwałę nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia 3 lipca 2012r.

Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Wojewodę w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 11 tej ustawy z tym organem uznano za dokonane.

Organ ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. , sp.j. w K. , wskazując, że zaskarża przedmiotową decyzję w części dotyczącej: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu strona odwołująca się podała, że wyznaczenie drugiej linii zabudowy od ulicy [...] jest nieprawidłowe, gdyż w sposób bezprawny ogranicza swobodę inwestora w zagospodarowaniu terenu przyszłą inwestycją. Treść § 4 rozporządzenia wykonawczego nie daje podstaw do przyjęcia, że może być wyznaczana większa ilość linii zabudowy, gdyż przepis ten konsekwentnie posługuje się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą. Z kolei wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Konieczne jest więc jego ustalenie dla całego obszaru, a nie - jak uczynił to organ l Instancji - wzięcie pod uwagę tylko działek na których ma być zlokalizowana inwestycja. Średnia z analizy powinna być ustalona na poziomie 38% z tolerancją + 2%, a nie jak błędnie została ustalona na poziomie 28% z tolerancją + 2%. Ponadto w rozporządzeniu nie ma mowy o wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej. Organ l Instancji naruszył również przepisy ww. rozporządzenia poprzez ustalenie szerokości dwóch elewacji frontowych (również od ul. [...] ). W ocenie strony odwołującej się prawidłowe jest ustalenie szerokości elewacji frontowej od ul.[...] na poziomie 19 m, z tolerancją + 20%. Organ l Instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - wysokość do attyki -17 m z tolerancją + 0.5 m. Zdaniem strony skarżącej wyznaczenie tej wysokości na tym poziomie uniemożliwi jej zrealizowanie projektu budowlanego, gdyż jego wypełnienie będzie możliwe tylko i wyłącznie przy jej ustaleniu na poziomie -18 m z tolerancją + 1 m, o czym inwestor informował organ wnosząc stosowne w tym zakresie zastrzeżenie już w toku postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak:[...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co oznacza, że orzekający w sprawie organ jest związany zakresem złożonego wniosku, a w wydanym rozstrzygnięciu winien się odnieść do jego całości. Inwestor w złożonym wniosku wskazał określone parametry planowanej zabudowy. W materiałach sprawy znajdują się trzy projekty decyzji z dnia 31 sierpnia 2012 r., 5 września 2012 r oraz z 19 października 2012 r. o warunkach zabudowy, zawierające odmienne określenie warunków zabudowy w zakresie parametrów: szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Organ odwoławczy organ administracji publicznej orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany granicami złożonego wniosku i nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnej kwalifikacji w tym zakresie. Organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może oczywiście w toku postępowania wskazywać na zasadność przyjęcia określonych rozwiązań, czy też sugerować korektę wniosku, niemniej jednak ostateczna decyzja w tym zakresie należy zawsze do wnioskodawcy i do tego stanowiska winien organ administracji się odnieść w wydanym rozstrzygnięciu. W związku z tym organ ponownie prowadząc postępowanie winien jednoznacznie wyjaśnić zamiary inwestora i stosownie do uzyskanych wyników oraz ewentualnych sugestii organu l instancji w przedmiocie skorygowania wniosku, winno być podjęte rozstrzygnięcie.

Kolegium wyjaśniło, iż ustaleń tych nie jest uprawnione poczynić we własnym zakresie i w toku postępowania odwoławczego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia, przewidzianej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podał, że prawo własności nieruchomości - będąc prawem konstytucyjnym - umożliwia właścicielowi bądź osobie działającej z jego upoważnienia zagospodarowanie nieruchomości. Podstawową zasadą jest wolność zagospodarowania, w tym wolność zabudowy -którą m. in. wyraźnie wyraża art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada ta oznacza, iż każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach do zagospodarowania terenu, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Przy czym zasada dobrego sąsiedztwa nie polega jedynie na ochronie istniejącego w danym terenie stanu zagospodarowania, lecz na dostosowaniu nowej zabudowy do tego stanu, zarówno pod względem funkcji, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1—5 powołanej wyżej ustawy.

A. sp. j. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę

na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. .

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 i art. 107 §3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie wyłącznie decyzji uchylającej decyzję organu l instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, w sytuacji gdy przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzji organu ł instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy organ II instancji miał możliwość uchylić zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu dotyczących: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Strona skarżąca zwróciła się o ustosunkowanie się przez sąd co do zasadności tych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosła o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym f przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133§ 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga podlega oddaleniu, gdyż mimo, że uzasadnienie decyzji kasacyjnej organu II instancji jest częściowo błędne, to jednak treść rozstrzygnięcia odpowiada prawu.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. był przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej skargą decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Regulacja ta stanowiąca wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, nie może być interpretowana rozszerzające. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17.12.2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1351/12, LEX nr 1235027), że użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Dlatego też rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy kontrolowana decyzja nie narusza wyżej wymienionych przesłanek.

Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla planowanego przedsięwzięcia należy ustalić warunki zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr 164, póz. 1588).

Stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, w tym ziszczenia się przesłanki, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Nadto, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5) cytowanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W cytowanym wcześniej przepisie § 2 pkt 5) rozporządzenia nie zostało jednakże określone, że prawnie istotna jest szerokość frontu działki przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej.

Analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych.

Zasadą wynikającą z § 4 ust.1 rozporządzenia jest wyznaczanie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust.2). Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Wyjątek od tych zasad określony został w ustępie 4 tego przepisu, stanowiącym, że opuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (od strony, z której odbywa się główny wjazd na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że dla wyznaczenia tych wskaźników dla projektowanej zabudowy niezbędne jest ich obliczenie dla wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym, gdyż tylko w ten sposób można określić średnie wartości tych parametrów.

Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w sierpniu 2012 r. (k. [...] akt administracyjnych) jest wadliwa. Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska SKO w K. , że jest ona "odpowiednia".

Zauważyć należy, że będąca częścią analizy mapa obrazująca obszar analizowany stanowi nie potwierdzoną z oryginałem kserokopię, różniącą się od mapy z k.[...] akt administracyjnych (zawierającą pieczęć przyjęcia do zasobu geodezyjnego) co do zabudowy działki nr [...] . Mapa z k. [...] wskazuje na zabudowę tej działki, a z k. [...] wynika, że nie jest ona zabudowana. Zauważyć również należy, że fotografie dołączone do analizy (k [...]) nie zawierają opisów i nie wiadomo co przedstawiają.

Określając wskaźnik wielkości nowej zabudowy urbanista przyjął do obliczeń, wbrew podanej wcześniej zasadzie, jedynie 4 działki z obszaru analizowanego.

Obliczając szerokość elewacji frontowej urbanista ogólnie tylko podał szerokości elewacji frontowych w pierzei ul. [...] ,[...] ,[...] - nie wskazując numeru żadnej działki. W jej dalszej części konkretnie odniesiono się jedynie do działki nr [...]. Określenie średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym (przy ul. [...] i [...] ) na ok.19 m. nie podlega weryfikacji, gdyż urbanista nie podał szerokości wszystkich szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym. W analizie nie określono w ogóle szerokości elewacji frontowej od ul. [...]. Określając szerokość elewacji frontowej na 19 m nie wskazano w analizie, której ulicy wskaźnik ten dotyczy (ul. [...] czy ul. [...]). Pierwszy projekt decyzji z dnia 31.08.2012 określał szerokość elewacji frontowej na 19 m - również bez podania od której ulicy. Nie określał szerokości elewacji frontowej od* ul. [...] (działka nr [...]), z której projektowany jest wjazd na teren inwestycji. Drugi projekt decyzji z dnia 19.10.2012 r., bez sporządzenia analizy uzupełniającej, oznaczał już ten parametr' ako max. 13 m. W załączniku nr 3 (k. [...]) do tego projektu decyzji wskazano, że przeprowadzona analiza wykazała, że ze względu na położenie inwestycji należy wyznaczyć szerokość elewacji frontowej również od strony ul. [...]. Rzecz jednak w tym, że z samej analizy to nie wynika. Nadto, przypomnieć należy, że skoro front działki to część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, to należało ustalić ten parametr właśnie od strony ul. [...] W załączniku tym zatytułowanym "Wyniki analizy" przyjęto szerokość elewacji frontowej od ul. [...] - 19 m, a od ul. [...] - max. 13 m. Powołano się przy tym na przeprowadzoną analizę, a w analizie z sierpnia 2012 r. okoliczności te nie były rozważane. Zaproponowane w "Wynikach analizy" parametry zostały przyjęte w decyzji organu l instancji.

Powyższe przesądza o wadliwości sporządzonej analizy i samej decyzji organu l instancji, powielającej wyżej wskazane uchybienia. Podkreślenia wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. W analizie wskazano, że linie zabudowy od strony ul. [...] ustala się na podstawie art.43 ustawy o drogach publicznych, podając, że przy ul. [...] po stronie wnioskowanej inwestycji brak jest zabudowy, której linię można kontynuować. Jak wcześniej przytoczono, na mapie z k.5 widnieje zabudowa działki nr [...] . Nadto, w tej samej analizie podano, że ul. [...] stanowi drogę wewnętrzną.

Przyjęcie bez zastrzeżeń wadliwej analizy stanowi naruszenie art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Nadto wskazać należy, że jak wynika z dopisków znajdujących się na wniosku, był on uzupełniany (co do obszaru inwestycji) w dniach 8.06.2012 r. i 21.08.2012 r. Wydaje się, że w dniu 8.06.2012 r. inwestor poszerzył zakres terenu, na którym projektuje infrastrukturę techniczną (dz [...] ), a w dniu 21.08.2012 r. - zakres terenu, na którym planuje samą inwestycję (o część działki [...] , działkę [...] i część działki [...] ). Pozostaje to w sprzeczności z dalszą treścią wniosku (k. [...] ), gdzie podano, że obiekty kubaturowe projektuje się wyłącznie na działkach [...] ,[...] i [...] . Nadto, we wniosku podano, że planuje się przyłącze energii elektrycznej, a w oświadczeniu [...] (k. [..].] przy wniosku), że inwestycja wymaga budowy sieci kablowej ze stacji transformatorowej nr [...] . Nie wiadomo, na której działce stacja ta jest usytuowana.

Z warunków przyłączenia do miejskiej sieci ciepłowniczej (k. [...] przy wniosku) wynika natomiast, że sieć ciepłownicza przebiega na południe od terenu inwestycji. Do pisma dostawcy z dnia 9.08.2011 r. została dołączona mapka, z której wynika, że sieć przebiega po działce [...] (k. [..] przy wniosku). Działka ta nie została wymieniona wśród działek, na których zaprojektowano infrastrukturę techniczną. Na mapkach dołączonych do wniosku przyłącze to zaprojektowano na działce [...] , po której sieć miejska jednakże nie przebiega. Porównanie map z k [...] i [...] (przy wniosku) prowadzi do wniosku, że sieć miejska przebiega po działce, na której znajdują się garaże (dz.[...] ), a działka ta nie została objęta wnioskiem..

W tym więc znaczeniu rację przyznać należy organowi odwoławczemu, że "organ ponownie prowadząc postępowanie winien jednoznacznie wyjaśnić zamiary inwestora". Zauważyć również należy, że opinie w zakresie ochrony środowiska oraz komunikacji i infrastruktury technicznej wydane zostały na podstawie pierwotnego wniosku.

Wreszcie, oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci energetycznej z dnia 18.08.2011 r. utraciło ważność po upływie roku od jego wydania (zał.11przy wniosku).

W świetle przedstawionych wyżej uchybień nie jest zasadny zarzut skargi, że organ II instancji miał możliwość uchylić decyzję organu ł instancji i orzec co do istoty sprawy. Skoro bowiem sprecyzowania wymaga wniosek inwestora i zachodzi konieczność co najmniej uzupełnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej, organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania decyzji reformatoryjnej.

Rację natomiast należy przyznać skarżącemu, że z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego organ II instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów odwołania.

Sąd nie może wypowiedzieć się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez organ ł instancji, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeń przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo wydało decyzję kasacyjną, gdyż w istocie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Należy bowiem przypomnieć, że istota wyjaśniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., sprowadza się do możliwości naprawienia przez organ odwoławczy ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok WSA w Szczecinie 6.10.2010 II SA/Sz 566/10 LEX nr 754830).

Zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 lite) p.p.s.a., stwierdzając inne naruszenie przepisów postępowania, Sąd tylko wtedy uwzględnia skargę, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania, których dopuścił się organ l instancji obligowały organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, naruszenia jakich dopuścił się organ odwoławczy, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy Dlatego też skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.