Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1284/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu W. T.-P. sprawy ze skargi kasacyjnej E.-A. sp. [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 769/16 w sprawie ze skargi E.-A. sp. [...] z siedzibą w B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 769/16 oddalił skargę E.-A. sp. [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji i odmowy we wznowionym postępowaniu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wiat.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją Starosty Oleśnickiego z dnia [...] 2015 r. nr [...], po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, uchylono decyzję Starosty M. nr [...] z dnia [...] 2013 r., zmienioną decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] 2014 r. oraz odmówiono E.-A. Sp. [...] z/s w B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę wiat stalowych na działce nr ew. [...],[...] w M.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2015 r. nr [...]. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 761/15.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 996/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 761/15 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazał, że w sprawie niesporne jest, iż działka na której posadowione są sporne wiaty według ustaleń planu miejscowego - zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia [...] 2003 r. - położona jest w jednostce strukturalnej "A" na terenie oznaczonym symbolem "A1UZ", gdzie przeznaczenie podstawowe to: tereny usług zdrowia – szpital powiatowy; na terenie tym w ramach funkcji dopuszczalnej możliwa jest też lokalizacja lądowiska dla helikopterów pod warunkiem spełnienia przepisów szczególnych dla tego rodzaju inwestycji. W ramach tej jednostki "A" istnieją tereny oznaczone symbolem "A2ZP" (tereny zieleni) i "A3D" (ulica dojazdowa). Kolejne regulacje w tym akcie prawa miejscowego dotyczą innych obszarów podzielonych na jednostki od "B" do "F". Jednocześnie w § 5 uchwały wyjaśniono, że przeznaczenie podstawowe to takie przeznaczenie, które powinno dominować na danym terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi. Według rysunku planu, teren A1UZ obejmuje nie tylko działkę [...], ale także inne działki. Przeznaczenie dopuszczalne zdaniem Sądu I instnacji to rodzaj przeznaczenia inny niż podstawowy, który nie koliduje z przeznaczeniem podstawowym. Dla omawianego terenu, plan nie przewiduje natomiast przeznaczenia uzupełniającego (rodzaje przeznaczeń inne niż podstawowe i dopuszczalne, które uzupełniają i wzbogacają przeznaczenie podstawowe).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że na omawianym obszarze (teren A1UZ) w zagospodarowaniu terenu powinny przeważać – obiekty budowlane i związane z nimi urządzenia usług zdrowia - szpitala powiatowego. Lokalny prawodawca nie zdefiniował w zapisach planu co rozumie pod pojęciem usługi zdrowia – szpital. Pojęcie to należy zatem, zdaniem Sądu I instancji wyinterpretować z powszechnie obowiązujących przepisów, ewentualnie dookreślić, posługując się znaczeniem językowym (potocznym). Według polskiej klasyfikacji wyrobów i usług wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z 29 października 2008 r. Usługi w zakresie ochrony zdrowia ludzkiego to usługi obejmujące opiekę medyczną i szpitalną, świadczone dla pacjentów, oraz czynności bezpośrednio z nią związane, podejmowane przez szpitale, podmioty lecznicze lub diagnostyczne i inne uprawnione zakłady o podobnym charakterze." Szpital zdefiniowany został w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej: szpital to przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego, w którym podmiot ten wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne. Natomiast przedsiębiorstwo, to zespół składników majątkowych, za pomocą którego podmiot leczniczy wykonuje określony rodzaj działalności leczniczej.

Zdaniem Sądu I instancji przedmiotowa spalarnia funkcjonowała legalnie w dacie uchwalenia tego planu (2003 r.) jako spalarnia szpitalna, na podstawie uzyskanego wcześniej (w 1999 r.) pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Sąd I instancji zgodził się z interpretacją Sądu w sprawie o sygn. II SA/Wr 838/15, że przeznaczenie w planie miejscowym uchwalonym w dniu [...] stycznia 2003 r. terenu UZ na szpital, uwzględniać musiało istniejące wówczas zagospodarowanie terenu, w tym także spalarnię i kotłownię wybudowaną jako część ówczesnego szpitala i służące do jego obsługi. Tak rozumianą spalarnię zdaniem Sądu I instancji należało kwalifikować jako obiekt pomocniczy szpitala a części z kotłownią jako jego infrastrukturę techniczną pozostającą w ścisłym związku z obiektem odpowiadającym funkcji podstawowej terenu. Spalarnia szpitalna (a więc taka, która obsługuje tylko i wyłącznie istniejący szpital) odpowiada zatem funkcji terenu i warunkom zagospodarowania przewidzianym w planie. Każda zaś inna forma aktywności budowlanej polegająca w szczególności na rozbudowie istniejącej spalarni, budowie na tym terenie dodatkowych obiektów niezwiązanych z funkcją podstawową i dopuszczalną musi zostać uznana za sprzeczną z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji przyjął, że spalarnia i kotłownia znajdujące się na terenie A1UZ, obecnie nie są obiektami wykorzystywanymi przez szpital do świadczenia usług zdrowotnych w zakresie świadczeń szpitalnych, czy innego rodzaju świadczeń zdrowotnych. Obiekt ten nie należy obecnie do składników majątkowych szpitala jako przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego, skoro szpital pozbył się dobrowolnie tej części składowej swojego zakładu. Sąd I instancji nie kwestionował możliwości wyzbycia się określonego składnika części przedsiębiorstwa leczniczego, jednakże wyodrębnione w sposób prawny obiekty spalarni i kotłowni (dotychczas przyszpitalnej) winny nadal – w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - pełnić tylko i wyłącznie dotychczasową funkcje. Plany związane z rozwojem przedmiotowej spalarni w kierunku spalarni o szerszym zasięgu przyjmowania odpadów do utylizacji i dodatkowo odpadów nie tylko medycznych (jak dotychczas) ale również weterynaryjnych, samo w sobie należy już do kategorii instalacji do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej - zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Jest więc, zdaniem Sądu I instancji, instalacją gospodarki odpadami, a nie instalacją szpitala, czy innych usług zdrowia. Tak więc obie wiaty, jak wynika to z projektu budowlanego i wniosku inwestora mają służyć ochronie przed warunkami atmosferycznymi samowolnie zbudowanej nowej instalacji o siedmiokrotnie wyższej wydajności niż wydajność spalarni w chwili wejścia w życie planu miejscowego (spalarni szpitalnej) i rampy załadunkowej odpadów medyczno-weterynaryjnych przyjmowanych w przeważającej części od innych podmiotów ( z terenu całego województwa) aniżeli dotychczasowy szpital. To powiązanie funkcjonalno-użytkowe obu wiat z samowolnie usytuowaną poza budynkiem spalarni instalacją i rampą powodują - jak wynika to z przedłożonej przez inwestora decyzji DWINB z dnia [...] 2016 r. nr [...] - faktyczną zmianę sposobu użytkowania z obiektu spalarni przyszpitalnej (wskutek intensyfikacji przyjmowania i przerobu odpadów do unieszkodliwiania) na spalarnię praktycznie regionalną o kilkakrotnie wyższej wydajności. Ten fakt powoduje, że przedsięwzięcie którego dotyczy postępowanie (budowa dwóch wiat dobudowanych do budynków zakładu utylizacji odpadów szpitalnych, służących do: pierwsza wiata - zadaszenia rampy załadunkowej odpadów i druga wiata - do zadaszenia elementów instalacji usytuowanych poza istniejącymi budynkami a zrealizowanymi w ramach samowoli budowlanej) zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wprowadza istotne zmiany wobec dotychczasowego zagospodarowania terenu poprzez planowaną budowę obu obiektów w taki sposób, że zmiana ta w efekcie prowadzi (wraz z samowolnie usytuowaną instalacją i rampą przesłoniętą wiatami) do zmiany funkcji terenu z działalności "tereny usług zdrowia – szpital" na teren obejmujący "działalność gospodarowaniem odpadami", na co niewątpliwie nie pozwala obowiązujący plan miejscowy. Stanowi to w konsekwencji naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na niezgodności projektu budowlanego z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący plan zezwala na istnienie tylko spalarni przyszpitalnej, której instalacje znajdowały się w całości w istniejącym obiekcie budowlanym a nie poza nim, bez możliwości zmiany jej przeznaczenia na spalarnię obsługującą także inne podmioty z terenu całego województwa, tj. w istocie lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( § 8 pkt 2 ppkt 1a) m.p.z.p.). Nie da się zatem rozpatrywać planowanej budowy wiat w oderwaniu od ich konkretnego przeznaczenia - służącego zadaszeniu samowolnie wybudowanych instalacji i budowli, które nie są dopuszczalne na tym terenie ze względu na wielokrotne zwiększenie wydajności instalacji z 50 kg/h do 350 kg.h. Teren objęty inwestycją znajduje się bowiem na obszarze Parku Krajobrazowego "Dolina B.", wprowadzającego szereg ograniczeń. Ocena dokonana przez organy, zdaniem Sądu I insrancji, jest zatem w pełni prawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

E.-A. Spółka [...] w B. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. § 13 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] 2003 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w K. w części obejmującej obszar miasta M. i K. pod M. poprzez jego błędną wykładnię i interpretację polegającą na stwierdzeniu, że niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest funkcjonowanie instalacji spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych rozbudowanej w celu przyjmowania odpadów medycznych i weterynaryjnych z innych placówek medycznych niż szpital powiatowy, co odbiega od sposobu użytkowania spalarni przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. art. 2 ust. 1 pkt 9 i 14 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej (tekst jednolity Dz. U z 2016 r. poz. 1638 z późn. zm.) w zw. z § 13 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] 2003 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w K. w części obejmującej obszar miasta M. i K. pod M. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię interpretację i uznanie, że miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w K. w części obejmującej obszar miasta M. i K. pod M. dopuszcza jedynie możliwość sytuowania w terenie oznaczonym symbolem A1UZ obiektów będących własnością szpitala powiatowego, a zapis planu miejscowego "szpital powiatowy" oznaczać ma "przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego, w którym podmiot ten wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne", natomiast spalarnia odpadów medycznych, która jest obiektem pomocniczym szpitala, dostarczając mu energię cieplną służącą ogrzewaniu budynku i będącą spalarnią odpadów medycznych w miejscu ich powstawania może być uznana za zgodna z przeznaczeniem podstawowym : "szpital powiatowy" tylko i wyłącznie kiedy stanowi własność podmiotu będącego właścicielem szpitala, a co za tym idzie stwierdzenie, że kontrolowana decyzja administracyjna odpowiadała prawu ponieważ projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

3. § 13 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] 2003 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w K. w części obejmującej obszar miasta M. i K. pod M. w zw. z z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i interpretację polegającą na stwierdzeniu, że projekt budowlany, który był zatwierdzony decyzją administracyjną uchyloną zaskarżoną decyzją administracyjną jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ projektowane wiaty służyć mają instalacji spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych, która nie jest związana z dawnym szpitalem powiatowym w M.

4. art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w zw. z art. art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie w niniejszej sprawie, w wyniku czego Sąd zastosował § 8 pkt 2 ppkt la uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] 2003 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w K. w części obejmującej obszar miasta M. i K. pod M. stwierdzając, że wszelkie działania o charakterze rozbudowy instalacji spalarni odpadów medycznych są zakazane, pomimo, iż instalacja spalarni odpadów medycznych w M. jako jedyna spalarnia odpadów medycznych funkcjonującą na terenie województwa dolnośląskiego jest inwestycją celu publicznego niezależnie od podmiotu będącego jego właścicielem.

5. art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) zgodnie z którym "dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków" w zw. z art. 10 TWE ustanawiającym zasadę lojalności poprzez błędną, niezgodną z art. 3 Dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 roku dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli wykładnię § 13 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] 2003 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w K. w części obejmującej obszar miasta M.i K. pod M. w zw. z z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane polegającą na stwierdzeniu, że każda rozbudowa instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów jest zakazana przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pomimo, iż modyfikacja instalacji miała na celu spełnianie standardów BAT (Best Avaible Technology), dostosowanie instalacji do norm z zakresu ochrony środowiska i zapobieganie możliwości powstania niekontrolowanej awarii instalacji, jej unieruchomienia i niekontrolowanej emisji zanieczyszczeń do środowiska.

6. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz. U. Nr 207 poz.1293), oraz ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 618, ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

7. art. 20 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach (t.j. Dz.U. 2013 poz. 21 ze zm) poprzez jego niezastosowanie,

8. w powiązaniu z powyżej wskazanymi przepisami prawa materialnego - art.2, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi na decyzję administracyjną pomijającą zasady ochrony praw nabytych, swobody działalności gospodarczej, proporcjonalności ograniczeń i ochrony mienia. Tymczasem prawidłowe zastosowanie wskazanych norm prawnych powinno skutkować uchyleniem decyzji przez Sąd ze wskazaniem dla organów, aby uwzględniały, że Skarżącemu przysługują prawa nabyte do użytkowania spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych oraz, że plan zagospodarowania przestrzennego wywołał uzasadnione oczekiwanie Skarżącej spółki co do możliwości kontynuacji takiej działalności oraz dostosowywania urządzeń prowadzonego przedsiębiorstwa do zmieniających się norm prawa ochrony środowiska, w tym stosowania najlepszych dostępnych technologii, niezależnie od tego, że działalność ta nie jest prowadzona przez nieistniejący już Szpital Powiatowy w M.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji administracyjnych organów obu instancji, pomimo iż organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozważyły kompletnego materiału dowodowego, w szczególności nie ustalając jaki był sposób użytkowania spalarni odpadów medycznych w M. w dacie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz w dacie wejścia w życie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym brak ustalenia, że od początku swojego funkcjonowania spalarnia odpadów medycznych w M. przyjmowała odpady medyczne i weterynaryjne ze szpitala w M. oraz z innych placówek medycznych z terenu obecnego województwa dolnośląskiego oraz innych województw, oraz poprzez wewnętrznie sprzeczne ustalenia zawarte w uzasadnieniu i brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu podstaw prawnych wydanego wyroku, z wyjaśnieniem w jakim zakresie zostało to oparte na aktach sprawy;

2. Art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie miałyby przemawiać za wskazanym przez Sąd I instancji cyt. : "wielokrotnym zwiększeniu wydajności instalacji z 50 kg/h do 350 kg/h.

Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów:

1. odpisu decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] 2015 roku, znak: [...],

2. odpisu pisma Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu, Wydziału Zdrowia z [...] 1997 roku, znak: [...] dotyczącego aktualizacji programu Szpitala w M.,

3. wyciągu z opracowania p. n. Wniosek o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych" opracowanej przez inż. J. M. i inż. G. M..

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwonych podstawach. Skargę kasacyjną oparto na szeregu zarzutów naruszenia prawa materialnego, w tym w zakresie nie rozstrzygnięciem zaskarżoną do sądu decyzją, której przedmiotem była odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wiat stalowych na działce nr ewid. [...] w M. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie organy, a następnie Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji obowiązany był ocenić z punktu widzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w K. w części obejmującej obszar M. i K. pod M. Zgodnie z § 13 tej uchwały "Ustala się następujące zasady zagospodarowania obszaru objętego planem, podzielonego na tereny: Jednostka "A" A1UZ 1.Przeznaczenie podstawowe: tereny usług zdrowia – szpital powiatowy. 2.Dopuszcza się lokalizację lądowiska dla helikopterów pod warunkiem spełnienia wymogów określonych przepisami szczególnymi dla tego rodzaju inwestycji. 3. Obsługa komunikacyjna z ulic: A3D, B1Z. A2ZP 1.Przeznaczenie podstawowe: teren zieleni urządzonej – park leśny stanowiący zaplecze rekreacyjne dla szpitala. 2.Należy wyprzedzająco wykonać opracowanie specjalistyczne w zakresie flory i fauny z podaniem ustaleń dotyczących ich ochrony. A3D 1.Przeznaczenie podstawowe: ulica dojazdowa D½ o szerokości w liniach rozgraniczających 12,0 m. 2.Zalecana szerokość pasa ruchu 2,25 – 2,50 m". Tak brzmiące zapisy planu powodują, że postawiony zarzut wadliwej wykładni § 13 tej uchwały w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię § 13 tej uchwały, wprowadzając odstępstwo od restrykcyjnej wykładni, przez uwzględnienie wykonywania przez podmiot leczniczy świadczeń zdrowotnych i związane z tym zabezpieczenie odpadów i ich unieszkodliwienie. Nie ma podstaw do wyprowadzenia z ustawy z 15 kwietnia 2010 r. o działalności leczniczej, zarówno w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1638) wykładni rozszerzającej dopuszczalności przeznaczenia terenu na prowadzenie działalności gospodarczej poza zabezpieczenie odpadów i ich unieszkodliwienie przez podmiot lecznicy- szpital powiatowy. Według ustawy o działalności leczniczej, szpital to przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego (obecnie zakład leczniczy), w którym podmiot ten wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalnego, zaś przedsiębiorstwo (obecnie zakład leczniczy) to zespół składników majątkowych za pomocą którego podmiot leczniczy wykonuje określony rodzaj działalności leczniczej. Ustawa o działalności leczniczej przesądza, że prowadzenie działalności w zakresie odpadów związane jest z działalnością podmiotu leczniczego, a nie z działalnością innych podmiotów leczniczych. Wykładnia rozszerzająca stanowi naruszenie zapisu § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza lokalizacji na tym terenie zabudowy, która pozostaje sprzeczna z zapisami planu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez zastosowanie § 8 pkt 2 ppkt 1a uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w K. w części obejmującej obszar miasta M. i K. pod M. Przedmiotem kontroli Sądu nie była zgodność z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z punktu widzenia regulacji prawnej w ustawie o ochronie przyrody, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o odpadach. Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w/w uchwałą Rady Miejskiej w M. obowiązuje. Zapisy w tym planie przesądzają o ładzie przestrzennym gminy, uchwalonym w wymaganej przepisami prawa procedurze. Nie można podważyć zapisów planu poza przewidzianą prawem procedurą. Powołanie się na zapisy § 8 pkt 2 ppkt 1a miejscowego planu nie stanowi o błędnej wykładni § 13, który wyłączył dopuszczalność przeznaczenia terenu na inne przeznaczenie, zamykając w przeznaczeniu podstawowym: teren usług zdrowia – szpital powiatowy.

Nie jest zasadny zarzut oparty na art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, ustawę o odpadach. To, że należy zapewnić unieszkodliwianie odpadów medycznych i weterynaryjnych nie daje podstaw do takiej lokalizacji, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 2, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie praw nabytych, swobodę działalności gospodarczej. O nabyciu praw i ochronie można wywodzić, gdy te prawa nabyte zostały ukształtowane w obowiązującym akcie, w tym przypadku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z zapisów tych nie ma podstaw do wyprowadzenia praw nabytych w zakresie żądanym przez skarżącą stronę. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa własności, a jest konsekwencją obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Prawo własności nie jest prawem absolutnym, a granice jego realizowania wyznaczone jest obowiązującym porządkiem prawnym. Tak też stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie można też wywodzić o naruszeniu zasady swobody działalności gospodarczej, która nie jest ograniczona przez prowadzenie tej działalności w określonym miejscu, które z uwagi na obowiązujące przepisy prawa jest wyłączone.

Nie są konsekwentnie zasadne zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 151 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji był art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, który przesądza przesłankę zgodności z prawem – ustalenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką ocenę zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 996/16 przez określenie, że choć jest przedwczesne ocenianie w postępowaniu kasacyjnym zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, § 13 ust. 1 i ust. 2 miejscowego planu, to stanowią podstawę do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wyprowadzenie naruszenia zapisów miejscowego planu uzasadniało oddalenie skargi na decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wiat stalowych. Nie było zatem podstaw do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. Uzasadniało to oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów, które nie mają znaczenia prawnego dla wyprowadzenia zgodności z § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.