Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2809/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 2 ust. 1 pkt 7, § ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 141 § 4, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 283/21 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., II SA/Sz 283/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] , którą: uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r., [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w obszarze działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w [...] oraz orzeczono w to miejsce o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 lipca 2021 r. wniosła [...] S.A. zarzucając naruszenie:

– art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi pomimo, że została ona wydana z naruszeniem szczegółowo wskazanych w skardze przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "K.p.a.");

– art 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Wojewoda dokonał prawidłowej analizy projektu budowlanego we wszystkich aspektach wymaganych art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako "P.b."), podczas gdy poogląda taki nie wynika z zebranego materiału dowodowego, a zatem Sąd pierwszej Instancji oparł zaskarżone orzeczenie na własnych przekonaniach, nieznajdujących potwierdzenia w aktach sprawy;

– art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia uznania za zasadne badania potencjalnego oddziaływania na środowisko inwestycji, w sytuacji gdy Wojewoda nie przedłożył do akt sprawy żadnych analiz potwierdzających konieczność podjętych przez niego działań, a nadto działania te nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa;

– art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b P.b., poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w sprawie wystąpiły braki dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia, skutkujące koniecznością odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

– § 2 ust. 1 pkt 7 in fine i § 3 ust. 1 pkt 8 in fine rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, dalej "r.RM.2019") poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której znajdował on zastosowanie i w konsekwencji dopuszczenie przez Sąd pierwszej instancji możliwości oceny oddziaływania przedsięwzięcia skarżącego dla każdego z sektorów, obejmującego po dwie anteny sektorowe, których sumaryczna moc EIRP mieści się w przedziale od 10 000 W do mniej niż 20 000 W. Zdaniem skarżącej zgodnie z literalnym brzmieniem przywołanych przepisów rozporządzenia równoważną moc promieniowaną izotropowe wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Wskazując na powyższe [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Wojewody, ewentualnie uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

Spółka zwróciła się też o zasądzenie od Wojewody na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Już na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie ma wątpliwości, iż przedłożony przez [...] S.A. (w celu udzielenia pozwolenia na budowę) projekt budowlany obejmujący budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w obszarze działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w [...] , nie mógł być zatwierdzony, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zasadnie orzekł o oddaleniu skargi.

Zaskarżoną decyzję wydano w stanie prawnym, gdy obowiązywały § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2019. Zgodnie z tymi przepisami do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny osiągała moce określone w tych przepisach, a miejsca dostępne dla ludności znajdowały się we wskazanych odległościach od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Odległości te były zróżnicowane w zależności od mocy anten.

Na stronie [...] projektu, w ramach opracowania dotyczącego kwalifikacji przedsięwzięcia, zaznaczono, że ze względu na moc anten w poszczególnych sektorach wyznaczono odległość od środka elektrycznego wynoszącą 300 m. Stosownie do zaprojektowanego nachylenia osi głównych wiązek promieniowania – odpowiednio 4°, 5° i 5° w kierunku gruntu – w końcowej części osie te osiągną wysokości 6,1 m, 3,8 m i 4,8 m liczone od poziomu gruntu. Osie główne wiązek promieniowania anten przebiegać będą także nad budynkami.

Wojewoda dostrzegł, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie trafnie to zaakceptował, że przedłożona przez [...] S.A. kwalifikacja przedsięwzięcia została sporządzona z uwzględnieniem jedynie deklarowanego przez inwestora maksymalnego pochylenia anten określonego odpowiednio jako 4° i 5°. Tymczasem kartach katalogowych anten, które zostały wciągnięte do projektu budowlanego (k. 131 projektu), maksymalny tilt elektryczny tychże anten wynosi 12°.

Powyższe oznacza, że w kompleksowym ujęciu projekt zakłada realizację instalacji i urządzeń, które charakteryzują się techniczną możliwością skierowania wiązek promieniowania anten o znacząco większym pochyleniu w kierunku gruntu w stosunku do założeń o ich kwalifikacji. To z kolei może powodować uzasadnione wątpliwości, czy przedsięwzięcie nie będzie podpadać pod § 2 ust 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2019 z uwagi na możliwe osiągnięcie przez osie główne wiązek promieniowania miejsc dostępnych dla ludności, a konkretnie budynków lub poziomu gruntu.

Wojewoda pismem z dnia [...] listopada 2020 r., [...] skierował do pełnomocnika [...] S.A. wezwanie o doprecyzowanie kwalifikacji środowiskowej, przedstawiając wątpliwości, które opisano powyżej.

Na powyższe odpowiedziała [...] S.A. wskazując, że w jej ocenie kwalifikacja znajdująca się w dokumentacji projektowej jest zgodna z r.RM.2019. Spółka zaznaczyła, że zamierza zainstalować i uruchomić stację pracującą z parametrami wyjściowymi określonymi w dokumentacji załączonej do wniosku i ma do tego pełne prawo – co dotyczy też parametrów instalacji według, jakich ma być rozstrzygnięte postępowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić skutecznie naruszenia art 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Wojewoda dokonał prawidłowej analizy projektu budowlanego we wszystkich aspektach wymaganych art. 35 ust. 1 P.b., art. 141 § 4 P.p.s.a., co wyrażać się miało w nieprawidłowym uzasadnieniu orzeczenia, a także art. 151 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi.

Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że podstawą uchylenia przez Wojewodę pozwolenia na budowę oraz odmowy zatwierdzenia przedłożonego przez [...] S.A. projektu budowlanego był art. 35 ust. 3 P.b. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Taką rolę w sprawie odegrało pismo z dnia [...] listopada 2020 r., [...], w którym Wojewoda skierował do pełnomocnika [...] S.A. wezwanie o doprecyzowanie kwalifikacji środowiskowej w terminie 30 dni. Wprawdzie nie zatytułowano je "postanowieniem", ani nie przywołano art. 35 ust. 3 P.b., lecz nie ma wątpliwości, że miało ono wszelkie cechy tego rodzaju czynności. [...] S.A. odpowiedziała na wezwanie i odmówiła doprecyzowania projektu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda mógł więc stosownie do art. 35 ust. 3 P.b. odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż istotne okoliczności dotyczące charakterystyki przedsięwzięcia nie zostały wyjaśnione. W szczególności organ architektoniczno-budowlany nie mógł ustalić, czy przedsięwzięcie nie zakwalifikuje się, z uwagi na przyjęte parametry nachylenia anten, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2019. W przypadku takiej kwalifikacji pozwolenie na budowę musiałoby być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Uzupełniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że nie są trafne zarzuty [...] S.A., której zdaniem sięganie do kart katalogowych anten stanowiło "nadmiernie formalne podejście do realizowanych projektów inwestycyjnych, skutkujące znacznym utrudnianiem realizacji zamierzeń budowlanych przez inwestorów". Skarżąca powinna mieć świadomość, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przedstawiając wraz z projektem budowlanym dokumentację techniczną projektowanego obiektu (tu konkretnie anten sektorowych), w istocie jako inwestor oczekuje ona zatwierdzenia tego projektu jako całości, a więc i zatwierdzenia (zaakceptowania) do realizacji wszystkich wciągniętych do projektu urządzeń.

[...] S.A. zdaje się nie zauważać, że choć deklaruje maksymalne nachylenie osi głównych wiązek promieniowania anten do 4° i 5°, to jednak w istocie zarazem oczekuje zatwierdzenia projektu dla instalacji o obiektywnej możliwości większego nachylenia tych osi. Nie byłoby w tym nic niewłaściwego, gdyby nie to, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy akurat niewielkie różnice dotyczące nachylenia osi głównych wiązek promieniowania anten mogły zadecydować o osiągnięciu przez te osie, w odległościach określonych w przepisach r.RM.2019, miejsc dostępnych dla ludności. Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda, jako organ architektoniczno-budowlany drugiej instancji, miał prawo domagać się od inwestora doprecyzowania projektu, czego jak wiadomo, inwestor nie uczynił.

Nie naruszono także wskazanego w skardze kasacyjnej art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b P.b. Zgodnie z tym przepisem organ architektoniczno-budowlany jest uprawiony do badania zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie od parametrów przedsięwzięcia niespójnie przedstawionych w projekcie budowlanym zależała kwalifikacja przedsięwzięcia jako znacząco oddziałującego na środowisko, weryfikacja tego projektu pod kątem wymagań z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b P.b. była zasadna. Przepisu tego nie naruszył organ ani Sąd pierwszej instancji.

Odrębnym, bardzo szeroko rozwiniętym w skardze kasacyjnej zagadnieniem, była kwestia możliwej kumulacji czy sumowania mocy anten sektorowych pod kątem § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2019.

Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia wymienionych wyżej przepisów w kontekście zagadnienia kumulacji czy sumowania mocy anten (patrz niżej) nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż jak wyjaśniono wyżej, wystarczającą podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę była kwestia niewyjaśnienia i niesprecyzowania możliwego pochylenia anten sektorowych w kontekście osiągnięcia przez osie główne wiązek promieniowania anten, w określonych przepisami odległościach, miejsc dostępnych dla ludności.

Odnosząc się uzupełniająco do wywodów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kontrowersje prawne wynikłe wokół zagadnienia kumulacji czy sumowania anten stacji bazowych telefonii komórkowej zostały rozstrzygnięte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano w niej, że "przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". Pogląd wyrażony w uchwale można, na potrzeby niniejszej sprawy, odnieść także analogicznych przepisów r.RM.2019, obowiązujących w dacie wydawania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji. Jak zaznaczono, nawet jednak zaprezentowana w uchwale III OSP 1/22 wykładnia r.RM.2019 nie pozwala przejść do porządku nad brakami projektu budowlanego przedłożonego przez [...] S.A., gdyż braki te dotyczyły przede wszystkim kwestii możliwego pochylenia anten.

Końcowo i na marginesie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w toku orzekania miał świadomość, iż obowiązujące w dacie zaskarżonej decyzji § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2019 zostały 4 czerwca 2022 r. uchylone. Kontrola legalności wydanej decyzji następowała jednak w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej wydania.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.