Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1342/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Dudek ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 70/09 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Z. K. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2009 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Łd 70/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Pabianicki decyzją z dnia [...] września 2008 roku, Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Produkcyjno – Handlowemu "[...]" w Pabianicach pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej (kategoria XXIX) wraz z fundamentami pod urządzenia teletechniczne i ogrodzenia na działce nr ewid. [...], zlokalizowanej w Pabianicach, przy ul. [...] oraz zewnętrznej instalacji energetycznej na działkach Nr ewid. [...], [...] i [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

W dniu 30 września 2008 r. Z. K. zwrócił się do organu pierwszej instancji z żądaniem uznania go za stronę postępowania toczącego się w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej na działce nr ewid. [...] w Pabianicach. W dniu 6 października 2008 r. organ poinformował go, że to postępowanie zostało zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę i jednocześnie wezwał do sprecyzowania, czy w związku z tym pismo z dnia 30 września 2008 r. ma zostać potraktowane jako odwołanie od tej decyzji.

W dniu 8 października 2008 r. Z. K. złożył odwołanie od decyzji Starosty Pabianickiego z dnia [...] września 2008 r., wskazując, że we wcześniej toczących się postępowaniach w sprawie przedmiotowej inwestycji (zakończonych decyzją Starosty Pabianickiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] oraz decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]) posiadał przymiot strony, a zatem przymiot ten powinien przysługiwać mu nadal. Odwołujący się wskazał, iż lokalizacja wieży telekomunikacyjnej we wskazanym miejscu jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i spowoduje obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości (obiekt wywierać będzie szkodliwy wpływ na środowisko).

Wojewoda Łódzki pismem z dnia 29 października 2008 r. wezwał Z. K. do wykazania indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, w tym przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do nieruchomości, na którą przedmiotowa inwestycja wywierać miałaby negatywny wpływ.

Ze złożonych przez Z. K. dokumentów wynika, że jest on właścicielem sześciu działek o numerach ewid.: [...]-[...] zlokalizowanych w Pabianicach przy ul. [...] nr [...] i [...]. Z. K. oświadczył nadto, że planowana inwestycja wywierać będzie szkodliwy wpływ na wszystkie wymienione działki, a w szczególności na działkę nr [...], gdzie posadowiony jest dom mieszkalny.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Wojewoda Łódzki umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że wniesione odwołanie nie pochodzi od strony.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazał jednocześnie, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący wyjątek od tej ogólnej zasady, określa, iż stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Organ wskazał, że właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis prawa przewidujący w danej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego tym postępowaniem. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, odwołujący się nie wskazał przepisu prawa, który przewidywałby ograniczenia w zagospodarowaniu jego działek ze względu na planowaną inwestycję.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ podniósł, że w świetle Prawa budowlanego, okoliczność, iż inwestycja wpłynie niekorzystnie na wartość cenową pobliskich działek, nie daje ich właścicielom podstaw do uczestnictwa w charakterze stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Okoliczność taka nie stanowi ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości, a Z. K., jako właściciel działek położonych w sąsiedztwie inwestycji, może mieć w danym postępowaniu interes faktyczny, jednak nie interes prawny. Żadna z działek będących własnością odwołującego się nie graniczy z terenem inwestycji. Odległość między granicą najbliżej położonej niezabudowanej działki nr 44 a wieżą, fundamentami pod urządzenia teletechniczne oraz linią instalacji energetycznej wynosi odpowiednio: 45 m i więcej, 35 m i więcej oraz 50 m i więcej, zaś w stosunku do zamieszkałej działki nr 46/2 odległości te są większe i wynoszą około 90 m.

W konkluzji organ wskazał, że inwestycja w obecnym kształcie nie oddziałuje w istotny z punktu widzenia przepisów prawa sposób na działki będące własnością odwołującego się, zatem nie posiada on w sprawie przymiotu strony. W tej sytuacji postępowanie odwoławcze, jako wszczęte wskutek odwołania wniesionego przez osobę nie posiadającą przymiotu strony w sprawie, jest bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję Z. K. wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 105, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W motywach skargi Z. K. wskazał, że istota problemu w sprawie sprowadza się do oceny, czy przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotem rzeczonego pozwolenia na budowę jest inwestycja w postaci wieży telekomunikacyjnej wraz z fundamentami pod urządzenia teletechniczne, która jest bezpośrednio związana z telekomunikacją i świadczeniem usług telekomunikacyjnych, a tym samym stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Zdaniem strony skarżącej, brak było podstaw do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony. Skarżący podniósł, iż wykazał źródło swoich uprawnień jako strony postępowania wskazując, że jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, który zlokalizowany jest w obszarze oddziaływania obiektu. Nie do zaakceptowania, zdaniem skarżącego, jest stanowisko, że skoro pozwolenie na budowę dotyczy tylko budowy wieży, to inwestycja w takiej postaci nie oddziałuje na należące do niego nieruchomości. Cel budowy wieży jest oczywisty, gdyż będzie ona służyła do zainstalowania urządzeń telekomunikacyjnych (anten). Organ nie ustosunkował się do kwestii związanej z "obszarem oddziaływania obiektu" i nie wskazał, w oparciu o jaki materiał dowodowy uznał, że budowa nie będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Tymczasem, zdaniem skarżącego, organ powinien ustalić wszystkie przepisy odrębne, które ograniczają sposób zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż zgodnie z utrwaloną i jednolitą linią orzeczniczą, stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy.

W ocenie sądu, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII k.p.a.).

Sąd wskazał, iż pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (wyroki NSA w Warszawie: z 20.04.1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360; z dnia 13.03.2002 r., IV SA 2085/98 LEX nr 55752 ).

Dopuszczenie zaś przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10.08.2001 r., I SA 511/00, LEX nr 54725 , wyrok NSA z dnia 5.07. 2006 r. sygn. akt II OSK 985/05, wyrok NSA z 25.05.2005 r. sygn. akt OSK 1271/04 – niepubl.).

Sąd wskazał, iż z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący uczestniczył w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie oznacza to jednak – w ocenie sądu – że skarżący uzyskał przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Przymiot ten mógłby bowiem wynikać wyłącznie z przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się wyczerpująco do podniesionego w tym zakresie zarzutu skarżącego i rozważania te należy, zdaniem sądu, zaaprobować. Zachodziła wszak konieczność jednoznacznego określenia zakresu planowanej inwestycji, w szczególności, czy obejmuje ona również instalację anten emitujących pole elektromagnetyczne. Ustalenie to warunkowało zaś krąg osób, którym mógłby przysługiwać przymiot strony postępowania.

W dalszej części uzasadnienia sąd przytoczył treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, stronami postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zdaniem sądu, nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" miało na celu ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Celem wskazanej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2006, s. 325 -326 ).

Sąd wskazał, iż zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przysługiwał (poza inwestorem) właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której miały być wykonywane roboty objęte pozwoleniem na budowę ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 18.12.2001 r., IV SA 6/00, LEX nr 80656 ). W przypadku zaś nieruchomości położonych dalej, a tak jest w przypadku działek stanowiących własność skarżącego, sprawa jest bardziej skomplikowana. W takiej sytuacji na właścicielu działki nie sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja, spoczywa obowiązek wykazania istnienia jego własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane. Organ administracji musi zatem ustalić, czy wniosek o pozwolenie na budowę złożył właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Musi też ustalić, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji niewadliwie przyjęły, iż skarżący własnego interesu prawnego nie wykazał. Działki stanowiące własność skarżącego nie graniczą bowiem z terenem inwestycji, są usytuowane w odległości kilkudziesięciu metrów od działek oznaczonych nr [...], [...] i [...]. Nie występują zatem jakiekolwiek ograniczenia w możliwości ich zabudowy. Skarżący nie przedstawił również jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego zdrowie, czy też spowoduje inne negatywne skutki, co mieściłoby się w pojęciu "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił również, że przedmiotowa inwestycja nie obejmuje montażu urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne, a zatem nie podlega regulacji ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.).

Sąd podniósł, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązkiem zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę objęte były roboty budowlane polegające na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne (art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/ Prawa budowlanego). Z woli ustawodawcy nastąpiła zatem liberalizacja procedury prawnej poprzedzającej wskazane roboty budowlane, a w konsekwencji ograniczenie kręgu stron takiego postępowania.

W konkluzji uzasadnienia sąd pierwszej instancji wskazał, iż w świetle materiału, jakim dysponował organ, brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do przyznania skarżącemu przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nieruchomości skarżącego nie znajdowały się bowiem w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 3 pkt 20 i w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na błędnej wykładni powołanych przepisów i ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez wadliwe przyjęcie, że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w skutecznym kwestionowaniu decyzji organów administracji w niniejszej sprawie i nie wykazała, że inwestycja budowlana koliduje z uzasadnionym interesem skarżącego, a także wadliwe przyjęcie, iż to na skarżącym spoczywa wyłączny obowiązek wykazania jego uzasadnionego interesu prawnego,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także poprzez niepoddanie wszechstronnej i gruntownej analizie wszystkich aspektów sprawy, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnie uznał, że skarżący nie wskazał przepisu prawa, który przewidywałby ograniczenia w zagospodarowaniu działek ze względu na zamierzoną przez przedsiębiorstwo "[...]" inwestycję. Zdaniem skarżącego, z akt sprawy wyraźnie wynika, że jest on właścicielem działek gruntu (zabudowanych budynkiem mieszkalnym) znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (wieży telekomunikacyjnej). Oznacza to, iż swój interes prawny wywodzi przede wszystkim z przepisów dotyczących ochrony własności i z samej istoty własności jako prawa podlegającego szczególnej ochronie na podstawie art.143 i art.144 ustawy Kodeks cywilny oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który nakłada na organy obowiązek równego traktowania.

Skarżący przytoczył pogląd zaprezentowany przez NSA, zgodnie z którym, mimo że przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez organ architektoniczno – budowlany jest pozwolenie na budowę, a zatem rozstrzygnięcie decyzją administracyjną sprawy należącej do typowych zagadnień z dziedziny prawa administracyjnego materialnego, to jednak unormowań prawnych co do możliwości i warunków udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z nieruchomością stanowiącą własność innej osoby należy poszukiwać zarówno w przepisach prawa administracyjnego (prawo budowlane), jak i w przepisach prawa cywilnego (wyrok NSA z 16.11.2004 r. OSK 786/04 niepublikowany). Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji zostało wydane z całkowitym pominięciem wskazanych wyżej norm prawnych.

Ponadto skarżący podkreślił, że skoro pozwolenie na budowę dotyczy budowy wieży telekomunikacyjnej z fundamentami pod urządzenia teletechniczne, to, ustalając obszar oddziaływania tak określonej inwestycji, należało uznać, że inwestycja ta oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Zdaniem skarżącego, oczywistym jest, że budowa wieży nastąpić ma wyłącznie w celu wykorzystywania jej do instalowania urządzeń telekomunikacyjnych (anten), o czym świadczy treść decyzji organu pierwszej instancji. Budowa wieży telekomunikacyjnej pod urządzenia teletechniczne stanowi element ściśle związany z budową stacji telefonii cyfrowej.

Skarżący wskazał również, że z akt sprawy nie wynika, aby organ administracji publicznej oraz sąd pierwszej instancji odniosły się do kwestii związanej z obszarem oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), a zwłaszcza brak jest ustaleń, w oparciu o jaki materiał dowodowy organ uznał, iż budowa wieży telekomunikacyjnej wraz z fundamentami pod urządzenia teletechniczne nie będzie oddziaływać (negatywnie) na nieruchomości znajdujące się w obszarze jej oddziaływania. W sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno - budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego.

Zdaniem skarżącego, wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona powinna być strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Ponadto skarżący stwierdził, że emisja pól elektromagnetycznych nie jest i nie może być traktowana jako jedyna przesłanka oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki skarżącego. Oddziaływanie to może wynikać z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z działek zgodnie z ich przeznaczeniem, czy zmniejszając ich wartość rynkową.

W piśmie uzupełniającym uzasadnienie podstaw kasacyjnych z dnia 24 listopada 2009 r. skarżący wskazał, iż racjonalnym uzasadnieniem dla budowy wieży (masztu) jest związek z zainstalowaniem na tym obiekcie anten służących celom telekomunikacyjnym. Skarżący powołał wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 186/09, w którym sąd wskazał, iż nieprawidłowe i nieuprawnione jest rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę niektórych z jego części. Oznacza to, że pozwolenie na budowę musi obejmować całą inwestycję.

W ocenie skarżącego, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta wiąże się z koniecznością (bądź jej brakiem) sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Koniecznym jest zatem ustalenie, jakie anteny, o jakiej mocy będą znajdowały się na maszcie i będą stanowiły wraz z tym masztem budowlę.

Szczegółowe wyjaśnienie wartości progowych tychże anten konieczne jest, zdaniem skarżącego, także z punktu widzenia konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto koniecznym jest precyzyjne ustalenie odległości dzielącej planowaną inwestycję od nieruchomości skarżącego, w tym od jego budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz użytkowanego przez skarżącego i jego rodzinę ogrodu, będącego miejscem wypoczynku. Wreszcie koniecznym wydaje się precyzyjne ustalenie odległości, w jakiej ma znajdować się planowana inwestycja od pozostałych obiektów mieszkalnych i usługowych, biorąc pod uwagę nie tylko treść rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), ale także rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), czy też rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 2 stycznia 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 36).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z materiału zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika, by zachodziła którakolwiek ze wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, w związku z czym, Naczelny Sąd Administracyjny badał sprawę pod kątem naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego.

W pierwszej kolejności sąd odwoławczy zbadał zasadność zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

W tym celu, stosownie do treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej jest więc zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji.

Natomiast obowiązkiem sądu pierwszej instancji, który stwierdzi, iż organy administracji naruszyły dyspozycje powołanych wyżej norm w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest uchylenie decyzji tych organów w całości lub w części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

W ocenie sądu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż organy administracji przeprowadziły postępowanie i wydały rozstrzygnięcie z zachowaniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy administracji nie dokonały bowiem niezbędnych ustaleń w zakresie istnienia po stronie skarżącego - Z. K. interesu prawnego w niniejszym postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej, co nie zostało dostrzeżone przez sąd pierwszej instancji.

Sąd drugiej instancji nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zarówno uzasadnienie sądu pierwszej instancji, jak i uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w niniejszej sprawie zawierały zarówno ocenę zebranego materiału dowodowego, jak i stanowiska co do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanych przez sąd administracyjny oraz organ odwoławczy rozstrzygnięć. Okoliczność, iż sąd odwoławczy nie podzielił treści tych rozstrzygnięć nie przesądza automatycznie o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Strona podmiotowa postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę ustalana jest w oparciu o treść art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, znowelizowanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższa regulacja stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Definicję legalną "obszaru oddziaływania obiektu", zawiera art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Zatem, w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

Dodatkowo wskazać należy, iż w procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Odrębnym natomiast zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Jednakże ich ocena może nastąpić wyłącznie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na realizację tej inwestycji przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż obszar oddziaływania obiektu to strefa w otoczeniu obiektu budowlanego, wyznaczana każdorazowo przez organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę zarówno przy uwzględnieniu indywidualnych cech tego obiektu, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, jak i treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (tak m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Przy czym istotne dla wyznaczenia tego obszaru jest określenie zasięgu potencjalnego oddziaływania projektowanej inwestycji na inne nieruchomości i wynikających z niego ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości.

W warunkach rozpoznawanej sprawy, sąd pierwszej instancji, oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację skarżącego Z. K. do występowania w sprawie o pozwolenie na budowę w charakterze strony, powinien był zatem odnieść się do funkcji projektowanej inwestycji, w tym zasięgu jej potencjalnego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, konstrukcji oraz innych cech projektowanego obiektu i zbadać, czy przepisy odrębne wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jego otoczeniu.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi niezasadnie przyjął, iż skoro przedmiotowa inwestycja objęta niniejszym postępowaniem dotyczy jedynie budowy wieży telekomunikacyjnej wraz z fundamentami pod urządzenia teletechniczne i ogrodzenia, nie obejmuje zaś montażu urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne, inwestycja ta nie może nawet potencjalnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Tym samym sąd podzielił błędne stanowisko organów, które zaniechały wyznaczenia w niniejszej sprawie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wychodząc z założenia, iż planowane w jej zakresie roboty budowlane nie wprowadzą ograniczeń w sposobie zagospodarowania sąsiednich nieruchomości.

W konsekwencji uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., sąd odwoławczy podzielił również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 3 pkt 20 i z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji niezasadnie zaakceptował bowiem błędną wykładnię powołanych przepisów dokonaną przez organy administracji, które wadliwie przyjęły, że objęta niniejszym postępowaniem inwestycja ze swej istoty nie oddziałuje na otoczenie, co wyklucza udział w tym postępowaniu właścicieli, użytkowników wieczystych oraz zarządców sąsiednich nieruchomości.

Tym samym sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę funkcji, jaką w przyszłości spełniać ma wieża telekomunikacyjna oraz związanego immanentnie z tą funkcją potencjalnego oddziaływania tej inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Mimo, iż nie ulegało wątpliwości zarówno organów administracji, jak i sądu w niniejszej sprawie, że budowa wieży telekomunikacyjnej służyć ma w przyszłości zainstalowaniu na tej wieży anten, tj. urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, organy i sąd nie wzięły pod uwagę potencjalnego oddziaływania tych urządzeń na otoczenie, ograniczając zakres rozpoznania sprawy do zbadania możliwości realizacji wieży telekomunikacyjnej, będącej w zasadzie częścią docelowej inwestycji, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej.

W ocenie sądu odwoławczego, rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części (w niniejszej sprawie chodzi o rozdzielenie budowy wieży telekomunikacyjnej oraz instalacji na tej wieży urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne) stanowi obejście prawa. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia budowlanego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W okolicznościach niniejszej sprawy, w związku z tym, iż projektowana inwestycja obejmuje jeden obiekt budowlany, tego rodzaju wyjątek nie ma zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie, budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest stacja bazowa telefonii komórkowej jako całość, nie zaś jej poszczególne elementy. Oczywistym jest, jak już wyżej zostało podniesione, że racjonalne uzasadnienie dla budowy wieży telekomunikacyjnej ma związek z zainstalowaniem na tym obiekcie anten sektorowych, służących celom telekomunikacyjnym. Nieprawidłowe i nieuprawnione jest zatem rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę niektórych spośród jego części.

Niezależnie od powyższego, podkreślić należy, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu sądu pierwszej instancji, sąd odwoławczy wyraża pogląd, że nowelizacja art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/ ustawy - Prawo budowlane, dokonana ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), polegająca na skreśleniu przepisu przewidującego obowiązek zgłoszenia instalacji na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001. – Prawo ochrony środowiska, zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy, ma ten skutek, iż inwestycja tego rodzaju objęta jest, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy, obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r., VII SA/Wa 1565/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 347953).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, który wydał orzeczenie.

O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 209 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zbada istnienie interesu prawnego Z. K. w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę powyższe wskazania co do istoty oraz sposobu wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu, w szczególności uwzględniając funkcję obiektu oraz zasięg jego potencjalnego oddziaływania na otoczenie.