Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 960/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 128 , art. 129 , 132
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 26
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. i W.G. na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargi oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2013r., znak [...] , wydaną po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. od decyzji Starosty K. z 29 marca 2012 r. nr[...] , uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w podstawie prawnej art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z 29 marca 2012 r. nr [...] Starosta K. orzekł:

- w pkt 1 - o ustaleniu odszkodowania w wysokości 879 216,00 zł za składniki budowlane i roślinne znajdujące się na nieruchomości oznaczonnej jako parcele: l. kat. [...] o pow. 0,1795 ha, obj. lwh [...] , b. gm. kat. M. oraz l. kat. [...] o pow. 0,0918 ha, obj. lwh [...] b. gm. kat. M. , będącej uprzednio własnością W.G. na podstawie aktu własności ziemi Naczelnika Dzielnicy w K. N.-H. nr [...] z 1 grudnia 1977 r., wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy K. –N. z 30 grudnia 1977 r. nr [...] - w pkt 2 - o wypłacie na rzecz W.G. kwoty 288 314,04 zł., odpowiadającej kwocie odszkodowania ustalonego w punkcie 1, pomniejszonej o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania jakie zostało przyznane poprzedniemu właścicielowi nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika K. –N. z 28 lipca 1978 r. nr [...] - w pkt 3 - o zobowiązaniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do zapłaty wskazanej w punkcie 2 kwoty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

- w pkt 4 - o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

- w pkt 5 - o tym, że wskazana w punkcie 2 wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty;

- w pkt 6 - o tym, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. la, 2, 3a i 5 oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że postępowanie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia dokonanego decyzją Naczelnika Dzielnicy K. –N. z 30 grudnia 1977 r. nr [...] nie zostało w pełni zakończone, bowiem nie zostało dotychczas ustalone odszkodowanie za składniki majątkowe (rolne i budowlane) znajdujące się na parcelach l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. M. . Należało zatem dokonać aktualnego ustalenia odszkodowania, zgodnie ze wskazanymi przepisami.

Jak wskazał organ pierwszej instancji, decyzją Naczelnika Dzielnic K. –N. nr [...] z 30 grudnia 1977 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), wywłaszczono nieruchomość oznaczoną l. kat. [...] i l. kat. [...] , obj. lwh [...] i lwh [...] , b. gm. kat. M. , stanowiącą gospodarstwo ogrodnicze, własności W.G. . Decyzją z 28 lipca 1978 r. nr [...] , na podstawie przepisów tej samej ustawy, Naczelnik Dzielnicy K,.- N. orzekł o nadaniu tytułem odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną wyżej opisaną decyzją, nieruchomości zamiennej w wieczyste użytkowanie oraz o odszkodowaniu za składniki rolne i budowlane.

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. –N. decyzją z 5 maja 1988 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 66 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości( Dz. U. Nr 22 póz. 99 z 1987 r.), zmienił decyzję Naczelnika Dzielnicy K. –N. z 28 lipca 1978 r. nr [...] . Zmianę decyzji uzasadniono niewłaściwym zastosowaniem powołanego w podstawie prawnej art. 10 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym w przypadku wywłaszczenia gospodarstwa rolnego, hodowlanego lub ogrodniczego, którego właściciel zawnioskował o przyznanie nieruchomości zamiennej, należało pokryć koszty przeniesienia takiego gospodarstwa lub koszty budowy nowych zabudowań.

W dniu 10 czerwca 1996 r. W.G. wystąpił do Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z wnioskiem dotyczącym wykonania decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. –N. z 5 maja 1988 r. nr [...] o zmianie w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –N. z 28 lipca 1978 r. nr [...] .

Następnie, w związku z wejściem w życie od 1 stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 z 1997 r., póz. 741), organem właściwym do rozpatrywania roszczeń odszkodowawczych na podstawie wyżej wymienionej ustawy stał się wojewoda. Organ ten kontynuując postępowanie mające na celu realizację decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. –N. z 5 maja 1988 r. nr [...] poddał szczegółowej analizie przedmiotową decyzję, czego wynikiem było dostrzeżenie wielu naruszeń prawa obowiązującego w dacie jej wydania, a następnie wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. W konsekwencji Wojewoda decyzją z 1 lutego 1999 r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. –N. z 5 maja 1988 r. nr [...] Następnie decyzją z 21 czerwca 1999 r. nr [...] Wojewoda stwierdził z urzędu nieważność części decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –N. z 28 lipca 1978 r. nr [...] o nadaniu nieruchomości zamiennej w wieczyste użytkowanie i o odszkodowaniu, w punkcie 2, dotyczącym ustalenia odszkodowania za składniki rolne i budowlane znajdujące się na nieruchomości.

Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć dotyczących ustalenia odszkodowania za parcele l. kat. [...] i l. kat. [...] , obj. lwh [...] i lwh [...] b. gm. kat. M. , wywłaszczone W.G. decyzją Naczelnika Dzielnicy K. –N. nr [...] i [...] z 30 grudnia 1977 r., Wojewoda pismem z 30 sierpnia 1999 r. przekazał akta sprawy o ustalenie odszkodowania Prezydentowi Miasta K. wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej

W wyniku kolejnych decyzji Prezydenta Miasta K. oraz odwołań strony, Wojewoda decyzją z 20 listopada 2006 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z 30 września 2005 r. nr [...] umarzającą postępowanie i postanowieniem z tej samej daty wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o wykonany 3 listopada 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. aneks nr II do operatu szacunkowego z 14 lipca 2011 r., wedle którego wartość rynkowa składników budowlanych i roślinnych znajdujących się na parcelach l. kat. [...] i l. kat. [...] , b. g. kat. M. wyniosła 879 216,00 zł.

Mając na uwadze treść art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami organ pierwszej instancji dokonał potrącenia kwoty 59 0901,96 zł., odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania za składniki rolne i budowlane znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości (1714 214,00 zł.), wypłaconej WG. w związku z decyzją Naczelnika Dzielnicy K. –N. z 28 lipca 1978 r. nr [...] , której nieważność w tym zakresie (punkt 2) została stwierdzona decyzją Wojewody z 21 czerwca 1999 r. nr [...]. W konsekwencji kwota odszkodowania na rzecz W.G. za składniki budowlane i roślinne znajdujące się na nieruchomości została ustalona przez organ pierwszej instancji w wysokości 288 314,04 zł.

Odwołanie od decyzji Starosty K. z 29 marca 2012 r. nr [...] wnieśli: Gmina K. - reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , zastępowanego przez Kierownika Referatu w Wydziale Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. , oraz Skarb Państwa - reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. ( miasta na prawach powiatu), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zastępowanego przez Kierownika Referatu w Wydziale Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. . W obydwu odwołaniach zakwestionowano zasadność prowadzenia przedmiotowego postępowania, bowiem zdaniem odwołujących brak jest aktualnie podstawy prawnej do prowadzenia przedmiotowego postępowania i nie stanowi jej art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem odwołujących w niniejszym stanie faktycznym, wywłaszczenie (przejęcie na rzecz Skarbu Państwa) nastąpiło co prawda przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., ale przed tą datą nie wszczęto postępowania odszkodowawczego. Odwołujący zarzucili ponadto zaskarżonemu rozstrzygnięciu, że zostało ono oparte na nieprawidłowo sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. wycenie nieruchomości w formie aneksu nr II z 3 listopada 2011 r. do operatu szacunkowego z 14 lipca 2011 r.

Decyzją z 3 września 2012 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. - reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. , zastępowanego przez Kierownika Referatu w Wydziale Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. , Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzją z 4 września 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. – (miasta na prawach powiatu), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zastępowanego przez Kierownika Referatu w Wydziale Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. , Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W obu przypadkach organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu administracyjnym.

Pierwsza z ww. decyzji nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaś w wyniku rozpoznania skargi na decyzję Wojewody z 4 września 2012 r. nr [...] wniesionej przez Skarb Państwa - reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. , Sąd ten prawomocnym wyrokiem z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1468/12, uchylił decyzję stwierdzając, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że prezydentowi miasta na prawach powiatu, jako jednoczesnemu reprezentantowi Skarbu Państwa - jego statio fisci, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie odszkodowania nawet w sytuacji, kiedy jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania oraz sam postępowania tego nie prowadzi.

Rozpatrując ponownie odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda stwierdził w pierwszej kolejności, że jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut kwestionujący w ogóle istnienie prawnego uzasadnienia, z uwagi na niemożność jej zdaniem zastosowania w omawianym przypadku art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., do ustalenia obecnie odszkodowania za składniki budowlane i roślinne znajdujące się na nieruchomości oznaczonej jako parcele: l. kat. [...] o pow. 0,1795 ha, obj. lwh [...] b. gm. kat. M. , oraz l. kat. [...] o pow. 0,0918 ha, obj. lwh [...] , b. gm. kat. M. , będących uprzednio własnością W.G. na podstawie aktu własności ziemi Naczelnika Dzielnicy w K. N. nr [...] z 1 grudnia 1977 r., wywłaszczonych decyzją Naczelnika Dzielnicy K. –N. z 30 grudnia 1977 r. nr [...] . Zgodnie bowiem z ukształtowanym obecnie orzecznictwem sądowym nie można przyjąć poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda powołał szereg orzeczeń na poparcie tego stanowiska. Zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy te zaś przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 u.g.n.). Materialnoprawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest zatem przepis art. 128 u.g.n. W świetle powyższego przyjąć należy, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyznaje staroście, jako organowi administracji publicznej, kompetencję do wydania - inaczej niż przewiduje to zasada z art. 129 ust. 1 u.g.n. - odrębnej decyzji o odszkodowaniu, między innymi w sytuacjach, gdy pomimo wywłaszczenia dokonanego w latach ubiegłych nie zostało na rzecz stron ustalone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, pomimo ciążącego na organach w tym zakresie ustawowego obowiązku. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jedynie za odszkodowaniem. Jest ono niezbędnym ekwiwalentem za odjęcie właścicielowi własności nieruchomości, czy też ograniczenie prawa rzeczowego innego niż własność.

Wojewoda uznał jednak, że kluczową kwestią, na którą należy zwrócić uwagę rozpatrując złożone odwołanie, jest zagadnienie związane z przestrzeganiem przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach administracyjnych ich właściwości rzeczowej i miejscowej. Zwrócił uwagę na fundamentalny charakter przepisów regulujących tę kwestię oraz skutki wydania decyzji przez organ niewłaściwy.

Jak wyjaśnił, zgodnie ze stanowiącym podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, położonej na terenie miasta K. -miasta na prawach powiatu, a zatem organem administracji publicznej ustawowo właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W toku rozpatrywania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z 30 września 2005 r. nr [...] , umarzającej postępowanie w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, a stanowiącą następnie własność Gminy K. , Wojewoda stwierdził, iż podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za tę nieruchomość jest będąca jednocześnie stroną postępowania w tej sprawie Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , w związku z czym zachodziły w takiej sytuacji przesłanki wyłączenia z mocy prawa organu pierwszej instancji od załatwienia tej sprawy, o których mowa w art. 24 § 1 pkt l i pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego, stosownie do treści art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 k.p.a., postanowieniem z 20 listopada 2006 r. nr [...] Wojewoda do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczył Starostę K.

W kontekście powyższego na szczególną uwagę zasługują przyczyny i okoliczności warunkujące wówczas podjęcie takiego rozstrzygnięcia. We wskazanym okresie, w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie prawniczej ugruntowany, oraz w pełni podzielany był pogląd, iż jakkolwiek obowiązek ustalenia odszkodowania stanowi bezpośrednią konsekwencję orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, to jednak niewątpliwie nie mieści się on w pojęciu zobowiązania powstałego w związku z wykonaniem tego orzeczenia. Wskazywano wówczas, że zawarta w przepisach prawnych konstrukcja wywłaszczenia pozwala wyodrębnić dwa samodzielne, aczkolwiek sprzężone ze sobą stosunki materialno prawne, tj. stosunek wywłaszczenia i stosunek prawny odszkodowania. Podnoszono, iż stosunki te kreują dwie odrębne sprawy, które z kolei mogą być przedmiotem dwóch odrębnych postępowań, przy czym stosunek prawny odszkodowania, w przeciwieństwie do stosunku prawnego wywłaszczenia, nie ma charakteru administracyjnoprawnego, lecz cywilnoprawny, a jego źródłem nie jest decyzja administracyjna o wywłaszczeniu, tylko przepis ustawowy statuujący obowiązek odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Uznawano, że podstawą prawną powstałego stosunku prawnego odszkodowania nie jest zatem decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości. Żadna decyzja administracyjna - akt administracji indywidualnej, nie mogą bowiem stanowić podstawy prawnej (determinanty prawnej) innej decyzji administracyjnej. Byłoby to sprzeczne z podstawowymi zasadami państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wymogami działania administracji na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.). Podstawą prawną stosunku prawnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest art. 128 ust. 1 u.g.n. Jego treść kształtuje zaś ten i następne przepisy ustawy. Te właśnie przepisy ustalają ex legę obowiązek odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Są więc bezpośrednim źródłem stosunku prawnego, którego przedmiotem jest obowiązek świadczenia odszkodowania przez podmiot, na którego rzecz następuje wywłaszczenie nieruchomości, podmiotowi wywłaszczonemu, w zakresie określonym w tych przepisach. Powoływano się przy tym także na regulację art. 140 ust. 1 u.g.n., stanowiącego, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego następca prawny zwraca Skarbowi Państwa lub gminie, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie. W efekcie uznawano wówczas, że polski system prawny przyjął konstrukcję nabycia pochodnego odnośnie mienia nabytego przez gminę w trybie art. 5 ust. 1-3 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a tym samym, iż nabyciu przez gminę ogółu praw do określonego mienia towarzyszyło również wstąpienie w długi poprzednika. W sytuacji, gdy wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stała się później własnością danej jednostki samorządu terytorialnego, to właśnie ta jednostka była zobowiązywana do zapłaty odszkodowania ustalanego z tytułu wywłaszczenia. Konsekwencją panującego wówczas poglądu była sytuacja, jaka wystąpiła również w przedmiotowej sprawie rodząca wówczas konieczność wyłączenia od orzekania Prezydenta Miasta K. (czyli organu wykonawczego Gminy K. - właściciela przedmiotowej nieruchomości, a zatem zgodnie z przytoczoną koncepcją podmiotu, który byłby zobowiązany do zapłaty ustalonego odszkodowania) i wyznaczenia innego organu, którego bezstronność przy ustalaniu odszkodowania nie budziłaby wątpliwości. Efektem powyższego było wydanie wspomnianego postanowienia Wojewody z 20 listopada 2006 r. nr [...], którym do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczono Starostę K.

Jednakże w ostatnich latach, począwszy od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09, opowiedziano się praktycznie jednogłośnie za przyjęciem koncepcji, w myśl której obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Na mocy tego przepisu zobowiązania takie przejął zatem Skarb Państwa. Efektem przyjęcia powyższego stanowiska jest zatem konieczność uznania, że w przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy K. , nie jest ta osoba prawna - reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , lecz Skarb Państwa. W konsekwencji brak jest dalszych podstaw do tego, by Prezydent Miasta K. - ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawie - miał być nadal wyłączony od orzekania w niej. Skoro bowiem sprawa nie dotyczy interesu Gminy K. , to nie ma przeszkód, by Prezydent Miasta K. mógł w niej orzekać. Z kolei orzekanie obecnie w tej sprawie przez Starostę K. , pomimo braku przesłanek do wyłączenia Prezydenta Miasta K. , należy uznać za naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące ewentualnym wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia.

Wojewoda rozważył następnie kwestię charakteru oraz skutków prawnych postanowienia wydanego na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. o wyznaczeniu do załatwienia sprawy innego organu administracji, podległego organowi wyższego stopnia nad organem wyłączonym z mocy prawa. Wskazał, że jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu, wyznaczenie organu do załatwienia sprawy administracyjnej, o którym mowa w art. 26 § 2 zd. 2 k.p.a., następuje w drodze postanowienia organu wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu, z uwagi na zaistnienie w konkretnej sprawie określonych przesłanek tego wyłączenia. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy administracyjnej następuje z mocy prawa i w wyniku takiego wyłączenia organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu uzyskuje kompetencję do orzekania w danej sprawie. Kompetencję tę - nabytą z mocy prawa - organ wyższego stopnia może delegować na inny podległy sobie organ. Przyjmuje się, że winien to być organ właściwy rzeczowo dla danej kategorii spraw, który w konsekwencji staje się w ten sposób organem właściwym w danej sprawie. Zarówno organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu, jak i w konsekwencji organ wyznaczony przez organ wyższego stopnia, uzyskują zdolność do orzekania w tej samej instancji co organ, który był właściwy w sprawie przed jego wyłączeniem. Wyznaczenie przez organ wyższego stopnia innego podległego organu do załatwienia danej sprawy następuje w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Postanowienie wiąże organ wyznaczony, co oznacza, iż nie może on skutecznie uchylić się od podjęcia czynności w tej sprawie.

Wyznaczony organ - podobnie jak organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu - załatwia sprawę w pierwszej instancji, a więc rozstrzyga sprawę co do jej istoty w drodze decyzji, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Postępowanie administracyjne prowadzone przed organem wyznaczonym do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej nie jest postępowaniem odrębnym, ani tym bardziej postępowaniem wyjątkowym i z oczywistych względów winno toczyć się zgodnie z przepisami procesowymi zawartymi w k.p.a. oraz w przepisach szczególnych, właściwych dla danej kategorii spraw. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że prowadząc postępowanie administracyjne w danej sprawie wyznaczony organ związany jest w pierwszej kolejności przepisami prawa mającymi zasadnicze znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego, tj. w szczególności zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także organ ten winien z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Wyrażona w powołanym powyżej art. 19 k.p.a. zasada przestrzegania przez organ z urzędu swojej właściwości oznacza, że organ zobowiązany jest do kontrolowania swojej właściwości bez względu na sposób jej powstania przez cały czas załatwiania danej sprawy administracyjnej, tj. od momentu wszczęcia postępowania aż do rozstrzygnięcia sprawy (w każdym stadium postępowania administracyjnego i w każdym z trybów tego postępowania). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada perpetuatio fori znana procedurze cywilnej. Z kolei wyznaczenie do załatwienia sprawy innego podległego organu administracji przez organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu jest instrumentem, który deleguje na wyznaczony organ kompetencję do orzekania w danej sprawie, lecz nie może w żadnym razie wpływać na zakres orzekania przez ten organ, bowiem granice orzekania wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz normy procesowe mające zastosowanie w tej konkretnej sprawie. Ta swoista "niezależność orzecznicza" organu administracji oznacza, że organ ten co do zasady nie jest związany poglądami prawnymi zaprezentowanymi w innych orzeczeniach - nawet wydanych w granicach tej samej.

Delegowanie kompetencji przez organ wyższego stopnia następuje w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Postanowienie to jest więc ostateczne i wiąże organ je wydający z chwilą wydania i doręczenia stronom.

Zasada trwałości decyzji administracyjnej odnosi się do ostatecznych aktów administracyjnych (decyzji administracyjnych, a w pewnym zakresie również postanowień) i stanowi zabezpieczenie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji administracyjnych, które podlegały weryfikacji w administracyjnym toku instancji w ramach realizacji zasady ogólnej zawartej w art. 15 k.p.a., czyli zasady dwuinstancyjności. Jednakże art. 110 k.p.a. odnosi się do każdej decyzji administracyjnej, zarówno ostatecznej, jak i nieostatecznej. W odróżnieniu od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, omawiany art. 110 k.p.a. wiąże się ze stabilizacją rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, rozumianej jako określone czynności procesowe, z którymi wiążą się skutki zarówno materialnoprawne, jak i proceduralne. W kontekście powyższego należy wskazać, po pierwsze, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu podkreśla się powszechnie, iż: w postępowaniu administracyjnym gwarancje trwałości decyzji, wynikające z art. 110 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a. ( tj. nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, a podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji . Po drugie, należy uwzględnić, że reguła zawarta w art. 110 k.p.a. nie pozwala na stwierdzenie, iż organ odwoławczy nie może zmienić stanowiska co do ustalanego stanu faktycznego lub interpretacji przepisów prawa stosowanych w sprawie bez stosownego wyjaśnienia takiego stanu rzeczy.

Funkcją normy wyrażonej w art. 110 k.p.a. jest m.in. zapewnienie niezmienności poglądów wyrażanych w aktach administracyjnych (w tym zwłaszcza w decyzjach administracyjnych) celem zagwarantowania pewności obrotu prawnego oraz realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy, w związku z czym tylko wyjątkowo, tj. przy spełnieniu określonych warunków, możliwe jest odejście od raz przyjętego stanowiska w kwestii mającej znaczenie w danej sprawie administracyjnej, co wymaga dokładnego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a., postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Powołany przepis przesądza więc o incydentalnym dla toku postępowania i zakresu rozstrzyganych kwestii charakterze tych aktów administracyjnych. Stosownie zaś do treści art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Powyższe odesłanie do odpowiedniego stosowania do postanowień wskazanych przepisów k.p.a. nie pozostaje bez wpływu na omawianą kwestię dotyczącą związania organów administracji w danym postępowaniu postanowieniem wydanym w oparciu o przepis art. 26 § 2 k.p.a. Należy bowiem mieć na uwadze okoliczność, że odpowiednie stosowanie norm wymienionych w art. 126 k.p.a. uwzględnia różnice wynikające z charakteru decyzji oraz postanowienia. Z tego względu w różnych przypadkach będzie się to wiązało ze stosowaniem wprost określonych regulacji, bądź po dokonaniu odpowiedniej modyfikacji, bądź niestosowaniem w ogóle określonych rozwiązań.

W kontekście powyższego wskazać należy, że postanowienie o wyznaczeniu organu do załatwienia sprawy jest aktem procesowym, którego wydanie jest uprawnieniem organu wyższego stopnia do delegowania kompetencji do załatwienia konkretnej sprawy w ściśle określonej sytuacji (wyłączenia z mocy prawa organu bezpośrednio mu podlegającego). Jest to więc akt administracyjny ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym i tym samym wywierający skutek w tym konkretnym postępowaniu, prowadzonym w konkretnej sprawie administracyjnej powstałej na gruncie określonego stanu faktycznego i prawnego. Procesowy charakter takiego postanowienia powoduje, że związanie wyrażonym w nim stanowiskiem zasadniczo nie może wykraczać poza ramy danego postępowania administracyjnego i tym samym wykluczone jest rozciąganie skutków wynikających z takiego postanowienia na kwestie pozostające poza jego zakresem. Zauważyć przy tym należy, że moc wiążąca postanowienia wydanego w trybie art. 26 § 2 k.p.a. rozciąga się na kwestię "rozstrzygniętą" tym postanowieniem, nie zaś na okoliczności prawne i faktyczne w nim stwierdzone. Jeżeli bowiem przyjęty za podstawę przy wydawaniu tego aktu procesowego stan faktyczny i prawny sprawy ulegnie w toku postępowania istotnym zmianom (lub organ stwierdzi nieprawidłowość ustaleń w tym zakresie), to nie można przyjąć, iż jest ono aktualne i tym samym w dalszym ciągu (w tym nowym, zmienionym stanie faktycznym lub prawnym sprawy) wiąże ono uczestników postępowania (w tym organy administracji), bowiem jego skutki rozciągają się tylko i wyłącznie w danym postępowaniu administracyjnym, zaś obowiązek kontroli jego aktualności dotyczy całego toku tego postępowania, niezależnie od jego stadium. Kwestią procesową, która podlega "rozstrzygnięciu" postanowieniem wydanym na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. jest delegowanie kompetencji do załatwienia określonej sprawy, którą to kompetencję nabywa z mocy prawa organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu i według uznania przenosi ją na inny podległy sobie organ. Natomiast podstawą tego postanowienia jest ustalenie, że w tej konkretnej sprawie wystąpiły przesłanki wyłączenia z mocy prawa organu administracji. Okoliczność ta należy więc do sfery stanu faktycznego danej sprawy ustalonego m.in. w oparciu o dokonaną interpretację stosowanych w tej sprawie przepisów prawa. Należy zauważyć, że również dokonana w tym postanowieniu wykładnia prawa wiąże organy administracji dopóty, dopóki pozostaje aktualna oraz nie pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego ( zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą przestrzegania przez organ administracji każdego rodzaju właściwości niezależnie od stadium postępowania), zwłaszcza, iż jak wskazano wcześniej, organ administracji publicznej jest co do zasady niezwiązany poglądami prawnymi wyrażonymi w tej sprawie przez inne organy.

Powyższa okoliczność ma w przedmiotowej sprawie znaczenie tym istotniejsze, że wyłączenie organu administracji z mocy prawa od prowadzenia danej sprawy wynika m.in. z tzw. "bliskości" tego organu wobec tej konkretnej sprawy, a więc związane jest również z kwestią ustalenia podmiotów posiadających czynną legitymację procesową w danym postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie bowiem (tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), że organ prowadzący postępowanie (Prezydent Miasta K. ) jest jednocześnie ustawowym przedstawicielem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (Gminy K. , spowodowało de facto przyznanie temu podmiotowi czynnej legitymacji procesowej w omawianym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze wzglądu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, zgodnie z którym o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyraża się więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa.

Z powyższego wypływa wniosek, że legitymacja procesowa w danym postępowaniu administracyjnym wynika z posiadania przez konkretny podmiot interesu prawnego, którego ustalenie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego, co następuje w decyzji kończącej to postępowanie administracyjne. Należy przy tym pamiętać, że kompetencję do orzekania w tym zakresie posiada organ prowadzący dane postępowanie administracyjne, co znajduje wyraz w wydawanym przez ten organ rozstrzygnięciu. Podkreślić przy tym należy, iż organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej. W tym kontekście całkowitą aktualność zachowują również uwagi dotyczące niezwiązania organu prowadzącego postępowanie ustaleniami i poglądami prawnymi odnoszącymi się do kwestii podlegającej samodzielnej ocenie organu orzekającego, wyrażonymi przez inne organy administracji, choćby nastąpiło to w tej samej sprawie administracyjnej.

W świetle powyższego, wobec ustalenia przez Starostę K. , że podmiotem zobowiązanym w przedmiotowej sprawie do wypłaty odszkodowania nie jest obecnie Gmina K. (co stanowiło przyczynę wyłączenia Prezydenta Miasta K. od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy), lecz Skarb Państwa i w związku z tym ponownie właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy - m.in. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.- byłby Prezydent Miasta K. , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, to wyznaczony uprzednio Starosta K. uznając się za organ niewłaściwy winien był przekazać sprawę organowi obecnie właściwemu na podstawie powyższego przepisu. Przypomnieć bowiem należy, iż w postępowaniu administracyjnemu nie obowiązuje zasada perpetuatio fori, lecz stosownie do treści art. 19 k.p.a. organy administracji winny przestrzegać z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej (której formą jest również tzw. właściwość delegacyjna) na każdym etapie postępowania.

W kontekście przedmiotowej sprawy trzeba uznać, że postanowienie wydane na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. należy do kategorii postanowień ostatecznych, bowiem nie przysługuje na nie zażalenie. Wobec tego zasadnym jest zwrócenie uwagi na regulację art. 142 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Uwzględnienie, podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy. Odwołanie nie zostanie jednak uwzględnione, gdy wprawdzie postanowienie, na które nie służy zażalenie, okaże się wadliwe (wydane z naruszeniem prawa), ale uchybienie to nie będzie miało wpływu na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, w chwili obecnej sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, a obecnie stanowiącą własność Gminy K. , winna być rozpoznawana nie przez Starostę K. , lecz przez Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

Zauważyć również należy, że w wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1468/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wypowiedział się w kwestii właściwości organu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Z uwagi na wpadkowy charakter aktu administracyjnego kontrolowanego w powołanym wyżej orzeczeniu (decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego), Sąd ten nie rozważył więc m.in. kwestii zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, w tym zwłaszcza w kontekście regulacji art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W świetle powyższego należy więc stwierdzić, że wobec zmiany istotnych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy wynikających z ustalenia, że obecnie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, brak jest podstaw do uznania dalszej zasadności wyłączenia Prezydenta Miasta K. od jej załatwiania. Oznacza to, że organem ustawowo właściwym do orzekania w niniejszej sprawie jest obecnie Prezydent Miasta K. , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, który nie podlega wyłączeniu od jej rozpatrzenia. W konsekwencji oznacza to brak podstaw do załatwiania tej sprawy przez Starostę K. , nawet pomimo jego wyznaczenia przez Wojewodę postanowieniem z 20 listopada 2006 r. nr [...] , bowiem postanowienie to jest aktem o charakterze procesowym, którego moc wiążąca jest aktualna w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, a który w tej sprawie uległ zmianie.

W dalszych wywodach Wojewoda wskazał, że uznał za podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji również wadliwość wyceny przedmiotowej nieruchomości sporządzonej w formie aneksu nr II z 3 listopada 2011 r. operatu szacunkowego z 14 lipca 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. , który stanowił podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Kwestia ta została w uzasadnieniu obszernie omówiona.

Skarb Państwa – reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. – nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniósł zarzuty :

- naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezastosowaniu się przez organ drugiej instancji do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2012r., sygn. II SA/Kr 1468/12;

- naruszenia art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nie rozpatrzeniu przez organ II instancji istoty sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu przepisu art. 126 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a., skutkujące uchyleniem decyzji Starosty K. z dnia 11 września 2012 i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta K. jako organu pierwszej instancji mimo, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Wojewody z 20 listopada 2006 r., znak[...] , o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia sprawy ustalenia szkodowania za parcele l.kat.[...] , obj. lwh [...] i l.kat [...] obj. lwh [...] , gm. Kat. M. , oraz nie niezastosowaniu przepisu art. 24 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. z analogicznym skutkiem.

Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżącego brak było podstawy do uchylenia decyzji Starosty K. z dnia 29 marca 2012r. i przekazania sprawy organowi I instancji, którym według Wojewody nie jest Starosta K. lecz Prezydent Miasta K. . Zgodnie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Strona skarżąca nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Wojewodę , jakoby nie był on związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1468/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie był związany podniesionymi w skardze zarzutami, z urzędu podlegały badaniu Przez ten Sąd naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. W tamtym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zakwestionował postanowienia Wojewody z dnia 20 listopada 2006r. o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania, w przeciwnym przypadku stwierdziłby nieważność całego dotychczasowego postępowania administracyjnego. W dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i w dacie wydania zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy był tożsamy. Nieprawdziwe jest stwierdzenie organu drugiej instancji, że w sprawie wystąpiły istotne okoliczności faktyczne wynikające z ustalenia, że obecnie podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa i co najwyżej mamy do czynienia ze zmianą wykładni przepisów prawnych. Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Prezydent Miasta K. występujący w imieniu Skarbu Państwa jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która stała się przedmiotem własności gminnej, to przyjęcie przez organ odwoławczy , że organem pierwszej instancji właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta K. , stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a

Niezależnie od powyższego skarżący podnosił, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Wojewody z dnia 20 listopada 2006r. nr [...] , którym Starosta K. został wyznaczony do załatwienia niniejszej sprawy. Postanowienie to nie zostało ani uchylone, ani też nie została stwierdzona jego nieważność, dlatego uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K. , jako organowi pierwszej instancji, stanowi naruszenie art. 126 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. Ponieważ przedmiotowe postanowienie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, obowiązkiem organu drugiej instancji było rozpoznanie zarzutów podniesionych w odwołaniu i wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy. W sytuacji przyjęcia za odwołującym się, że sporządzona wycena przez rzeczoznawcę w formie aneksu nie jest prawidłowa, organ drugiej instancji miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie, czego nie uczynił, czym naruszył przepisy postępowania w szczególności art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody , jakoby brak było dalszych podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta K. od orzekania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z tokiem rozumowania zawartym w zaskarżonej decyzji, do wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia wyżej opisanej nieruchomości zobowiązany jest Skarb Państwa, a nie Gmina Miejska K. Skoro więc sprawa nie dotyczy interesu Gminy Miejskiej K. , której organem jest Prezydent Miasta K., , to nie ma przesłanek do jego wyłączenia, a co za tym idzie, Prezydent Miasta K. stał się organem właściwym do rozpatrzenia rzeczonej sprawy w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i powinien przejąć ja do rozpoznania od Starosty K. Tymczasem art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraźnie nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika, który był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a zgodnie z jej art. 4 pkt 9b przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Jednocześnie art. 129 ustawy w ust.1 wyznacza starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jako organ właściwy do ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W sprawie będącej przedmiotem skargi organem właściwym z mocy ustawy do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania jest ten sam podmiot, który ustawowo jest zobligowany do reprezentowania jednej ze stron. Skarb Państwa - reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. ma przymiot strony postępowania albowiem dotyczy ono jego obowiązku, jakim jest wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W świetle treści art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. wydaje się niedopuszczalne, aby Prezydent Miasta K. był jednocześnie organem i reprezentował stronę zobowiązaną do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zastrzeżenia (wątpliwości) z punktu widzenia zasad obiektywizmu oraz zasad procesowych wyrażonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Zdaniem skarżącego, uchwała ta zachowuje pełną aktualność również w niniejszej sprawie, dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania i której istnieją w dalszym ciągu przesłanki wyłączenia Prezydent Miasta K.

Powyższą skargę zarejestrowano do sygn. akt II SA/Kr 960/13.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2013r., znak [... ] wniósł w terminie także W.G. , który w przedstawiał w niej swoją sytuację prawną od 1978 r., kwestionował długotrwałość postępowania, brak konsekwencji Prezydenta Miasta K. odnośnie oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Podnosił również, że dotychczasowe działania tego organu wykluczają go zdaniem skarżącego od załatwiania sprawy.

Skargę tę zarejestrowano do sygn. akt II SA/ Kr 976/13.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wnosił o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządził połączenie obu zarejestrowanych spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny stąd nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w pierwszej instancji. Decyzja taka nie stanowi o kompleksowym skonkretyzowaniu norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. Do przypadków uzasadnionego zastosowania 138 § 2 k.p.a. należą sytuacje przewidziane jako podstaw stwierdzenia nieważności decyzji w art. 156 §1 pkt 1 k.p.a., gdy decyzja zastała wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należało zastosować przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej oznaczona jako u.g.n.), w szczególności zaś art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nieruchomość W.G. została w 1977 r. wywłaszczona rzecz Skarbu Państwa decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednol. Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Organy administracji publicznej ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, że nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, a odszkodowanie za znajdujące się na niej składniki nie zostało ustalone i przyznane właścicielowi. Zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy obecnie obowiązujące (w tym art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) przewidują i nakazują ustalenie oraz wypłatę ekwiwalentu za pozbawienie praw do nieruchomości. W sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i nie stanowi ku powyższemu przeszkody to, że stan faktyczny implikujący konieczność ustalenia odszkodowania zrealizował się przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. To właśnie przede wszystkim w takich stanach, jak w rozpatrywanej sprawie, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. – ze swej istoty – ma stanowić prawną podstawę i kształtować kompetencje określonego organu do ostatecznego uregulowania zobowiązań Państwa związanych z przejęciem, choćby w przeszłości, własności nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można podzielić poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. jest okoliczność, aby stan faktyczny polegający na wywłaszczeniu, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał w dacie lub po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 u.g.n. Ponadto, ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Przy takiej zatem regulacji i odmiennej jego interpretacji ( tj. przy założeniu, iż dotyczy on stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r. ), zastosowanie omawianego przepisu byłoby w zasadzie marginalną i nie istniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08, Lex Omega nr 582460). Materialnoprawną podstawą do orzeczenia o odszkodowaniu jest zaś art. 128 u.g.n., natomiast art. 129 ust. 5 pkt 3 tejże ustawy przyznaje staroście kompetencję do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Na poparcie tego poglądu Wojewoda powołał w uzasadnieniu swojej decyzji szereg orzeczeń sądów administracyjnych pozostających w zgodzie ze stanowiskiem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Zasadniczym powodem, dla którego Wojewoda uchylił decyzję Starosty K. z 29 marca 2012 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ niewłaściwy. Z tym poglądem należy się zgodzić. W zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano przy tym Skarb Państwa, jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, zaś stanowisko to poparto trafnie poglądami orzecznictwa.

Co do zasady, obowiązkiem zapłaty odszkodowania obciążony jest podmiot, na rzecz którego nieruchomość została wywłaszczona. Zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n., do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6-8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. W przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przewidywały one wywłaszczenie wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa. W stanie prawnym, istniejącym w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu, nie istniały jednostki samorządu terytorialnego posiadające osobowość prawną, nie mogło zatem dojść do nabycia przez takie jednostki własności nieruchomości w drodze wywłaszczenia.

Na mocy art. 5 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z dniem 27 maja 1990 r. gminy przejęły z mocy prawa, nieodpłatnie określoną część mienia Skarbu Państwa niezbędną do podjęcia i realizacji nałożonych na nie zadań publicznych. Stosownie zaś do przepisu art. 36 ust. 1 tej ustawy, na gminy przeszły zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

W wyroku z dnia 12 października 1993 r. sygn. K 4/93 (OTK 1993/2/34) Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości obciążenie gmin zobowiązaniami powstałymi w wyniku finansowania z budżetu centralnego zadań inwestycyjnych wynikających z uchwały Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego, co wyłączyło odpowiedzialność gmin za ten zakres zobowiązań Skarbu Państwa. W uwzględnieniu istoty sformułowanego przez Trybunał Konstytucyjny poglądu ustawą z dnia 18 stycznia 1996 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 102) ust. 3 art. 36 nadano nowe brzmienie: zawarto w nim listę zobowiązań i wierzytelności, które z dniem wejścia w życie ustawy przejął Skarb Państwa, a w ramach tej listy - pkt 3 - wymieniono zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych oraz zobowiązania powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. W wyroku z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09 (Lex Omega nr 591234) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest instytucją prawa administracyjnego i stanowi formę zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej ingerencji państwa w prawo własności. Wywłaszczenie nieruchomości, jak i odszkodowanie za wywłaszczenie, tworzy stosunek prawny o charakterze administracyjnoprawnym. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, stąd ustalenie odszkodowania jest koniecznym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Zasada nierozłączności wywłaszczenia i odszkodowania wynika z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 u.g.n. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Takie zobowiązania przejął zatem na mocy powyższego przepisu Skarb Państwa. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2012 r., stwierdzając, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 36 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające... wymienione w tym przepisie zobowiązania i wierzytelności przejmuje Skarb Państwa, oczywiście chodzi o zobowiązanie i wierzytelności powstałe przed dniem 27 maja 1990 r. Zatem Skarb Państwa przejmuje również określone w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyłącza sukcesję gmin odnośnie zobowiązań w nim określonych (sygn. akt I OSK 731/11, dostępne w bazie orzecznictwa pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego postanowienie Wojewody z dnia 20 listopada 2006 r., wyznaczające Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy, od początku było wadliwe. Pozostaje ono co prawda nadal w obrocie prawnym, a organ odwoławczy w dacie orzekania nie dysponował możliwością jego eliminacji poprzez uchylenie postanowienia. Jednak w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, nie stanowiło to przeszkód do pominięcia tego postanowienia jako błędnego przez organ, który je wydał i orzeczenia w taki sposób, jak zrobił to Wojewoda w zaskarżonej decyzji. O rzeczowej właściwości organu decyduje bowiem przepis ustawy, a nie postanowienie organu wyższego stopnia wydane w trybie art. 26 § 3 k.p.a., względnie postanowienie własne. Postanowienie takie nie może "konkurować" z zapisem ustawowym, bo nie stanowi dla takiego zapisu alternatywy. Służy ono jedynie rozwiązaniu wyjątkowej sytuacji związanej nie z kompetencją organów administracji publicznej, lecz z wyłączeniem pracownika tego organu. Wyznaczenie do rozpoznania sprawy innego organu wskutek przyjęcia wadliwego założenia o istnieniu podstaw do wyłączenia, nie zmienia rzeczywistej właściwości organu. Postanowienie o wyznaczeniu innego organu tylko wtedy uzasadnia odstępstwa od ustawowo określonej właściwości, kiedy podstawy wyłączenia pracownika (pracowników) rzeczywiście istnieją. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Dodatkowo wskazać należy, że u podstaw postanowienia o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia sprawy legły kwestie materialnoprawne i błędna wykładnia przepisów prawa materialnego. Postanowienie w trybie art. 26 § 3 k.p.a. ma zaś charakter typowo procesowy. Orzeczenie procesowe nie może zaś wiązać organów administracji w przedmiocie ustalenia tego, kto jest stroną postępowania (zobowiązanym do wypłaty odszkodowania).

Skoro podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest i był Skarb Państwa, to nie ma przeszkód, aby prezydent miasta na prawach powiatu, będący zarazem organem gminy, rozstrzygał w sprawie ustalenia tego odszkodowania. W takiej sytuacji prezydent nie orzeka w sprawie reprezentowanej przez siebie jednostki samorządu terytorialnego, a jednostka ta nie jest stroną postępowania. Powoływana przez skarżącego uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), dotycząca wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność gminy, była rzeczywiście w praktyce odnoszona do spraw o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą własność miasta na prawach powiatu. Działo się to jednak wtedy, kiedy podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania była gmina, a nie Skarb Państwa. Skoro w rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym jest i był Skarb Państwa, to ocena poprawności opisanej praktyki orzeczniczej jest zbędna.

W rozpatrywanej sprawie nie ma natomiast żadnego powodu mogącego uzasadniać jej rozstrzygnięcie przez organ inny, niż określony ustawą. Jak wyżej wskazano, nie stanowi takiego uzasadnienia wadliwe postanowienie o wyznaczeniu innego organu. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy w dacie podejmowania tego postanowienia w orzecznictwie przyjmowano, że w takich sytuacjach, jak w sprawie niniejszej, podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest gmina. Istotne jest bowiem to, na który podmiocie w świetle przepisów prawa materialnego takie zobowiązanie spoczywa. Organy administracji mają obowiązek przestrzegania własnej właściwości na każdym etapie postępowania, a to oznacza, że przesłanki, które o tej właściwości mają decydować, muszą pozostawać aktualne także w dacie podejmowania decyzji. Nie ma przy tym żadnego znaczenia eksponowana w skardze okoliczność, że sprawę ma rozstrzygać organ, który w dotychczasowym postępowaniu występował jako reprezentant strony. W prawidłowo prowadzonym postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Gmina K. nie jest stroną – podobnie jak Skarb Państwa, zaś Prezydent Miasta działa jako organ administracji publicznej, a nie reprezentant Gmin tych podmiotów.

Wskazać należy zatem, że Wojewoda słusznie stwierdził, że jego postanowienie o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia sprawy nie może go wiązać i zasadnie pominął je podczas orzekania. W tym zakresie nie był związany treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1468/12. Błędnie jedynie wskazał przyczyny braku takiego związania. Zmiana dominującej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, czyli odmienna wykładnia przepisów prawa, nie jest bowiem ani zmianą stanu prawnego, ani zmianą okoliczności faktycznych. W niniejszej sprawie wspomniany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wiązał, ponieważ nie wyrażono w nim zapatrywania, że Starosta K. i jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji.

W szczególności, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1468/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z dnia 4 września 2012r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Istotne jest, że sprawa sądowoadministracyjna zakończona tym orzeczeniem dotyczyła kontroli rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Sąd weryfikował jedynie, czy istniały podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Konsekwencją uznania, że nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego mogło być wyłącznie uchylenie decyzji organu drugiej instancji i spowodowanie, aby odwołanie zostało przez tenże organ rozpatrzone. W ramach rozpatrzenia odwołania rzeczą organu odwoławczego było dokonanie wszechstronnej kontroli działania organu pierwszej instancji. Orzekając wskutek skargi na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zastępował w tym zakresie organu odwoławczego, ponieważ badanie prawidłowości całego postępowania w sprawie, w tym właściwości organu pierwszej instancji, w takim wypadku pozostawało poza granicami rozpoznania. Mogło ono zostać poddane dalszej kontroli dopiero po merytorycznym rozpoznaniu odwołania. Dla wypowiedzenia określonych poglądów co do obowiązku rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. wystarczający był zaś fakt, że taki właśnie podmiot uznano za stronę albowiem uczyniono go adresatem decyzji Starosty K. z 29 marca 2012 r. nr [...]

W przedmiotowym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosił się wyłącznie do kwestii, czy przymiot strony na konkretnym etapie postępowania, w realiach konkretnej sprawy, posiada Skarb Państwa - Prezydent Miasta K. , który złożył odwołanie. W żaden sposób jednak wyrok ten nie odnosił się do zagadnienia właściwości organu pierwszej instancji.

W literaturze podnosi się słusznie, że jeżeli dana kwestia nie była przedmiotem rozważań sądu i nie znalazła wyrazu w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia, nie można wówczas uznać, że mogłaby w jakikolwiek sposób wiązać zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny. Brak stanowiska sądu odnośnie danej kwestii nie może być traktowany jako milcząca aprobata działania organu administracji publicznej w konkretnej sprawie. W sytuacji gdy sąd, orzekając po raz pierwszy w danej sprawie, nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, co uniemożliwiło sformułowanie w sposób całościowy oceny prawnej oraz wiążących wskazań, orzekając po raz kolejny, sąd powinien w sposób jednoznaczny oraz szczegółowy wykonać spoczywający na nim z mocy art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. obowiązek (zob. R. Hauser, Glosa do wyroku NSA z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, ZNSA 2013/3/234-240).

Podobna sytuacja ma miejsce, gdy specyfika kontrolowanego aktu uniemożliwia pełną ocenę stanu faktycznego i prawnego.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie również Wojewoda nie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania, których nie wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1468/12.

W uzupełnieniu do powyższych rozważań, związanych z rozpatrywaniem niniejszej skargi należy zwrócić uwagę na kwestie legitymacji do jej wniesienia, która jest następstwem : po pierwsze - pozbawienia Prezydenta Miasta K. własnych kompetencji jako organu właściwego w sprawie, po drugie - takiego wyrzeczenia w decyzji organu pierwszej instancji, które nakazuje uznać, że Skarb Państwa został uznany za stronę postępowania choć takiego przymiotu w istocie nie posiada ( w pkt 3. orzeczono o zobowiązaniu Skarbu Państwa do określonego świadczenia ), po trzecie - wiążącego wyroku sądu w kwestii dotyczącej obowiązku rozpoznania odwołania, co również winno podlegać kontroli z udziałem tych samych podmiotów.

Nie mniej jednak, jak już wskazywano, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowią o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, którego dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej, tj. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ( art. 129 ust. 1 u.g.n. ) również wówczas, gdy powyższe następuje poza decyzją wywłaszczeniową, odrębną decyzją, przy spełnieniu przesłanki, pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, którego ustalenie przewidują obowiązujące przepisy ( art. 129 ust. 5 pkt 3 ). W miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta, stosownie do art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm. ). Również przepis art. 4 pkt 9 u.g.n. wskazuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu, w sprawach dotyczących nieruchomości położonych na terenie takiego miasta. Zgodnie z treścią art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości według miejsca jej położenia, a jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. Zarówno wywłaszczenie nieruchomości, któremu towarzyszy jednoczesne ustalenia odszkodowania, jak i ustalenie za wywłaszczenie nieruchomości odrębną decyzją, należą do kategorii spraw dotyczących nieruchomości. Uwzględniając położenie nieruchomości, której dotyczy ustalenie odszkodowania oraz uprzednio powołane przepisy organem właściwym do wydania decyzji w niniejszej sprawie był Prezydent Miasta K. , który jednakże został pozbawiony tej kompetencji w związku z postanowieniem Wojewody z 20 listopada 2006 r. Na tle treści przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami należy odróżnić zasadniczo ustalenie odszkodowania - co następuje w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji, od zapłaty odszkodowania, stanowiącego etap rzeczywistych rozliczeń pozostający już poza tym postępowaniem na podstawie decyzji, która winna odpowiadać w tym zakresie przepisom prawa materialnego.

Podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa został wskazany odrębnie w art. 132 ust. 5 u.g.n. , już poza przepisami kompetencyjnymi upoważniającymi do wydania decyzji, i jest nim również starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Ponadto, zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 5 pkt 27 poz. 1 lit a i g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych między organami gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, podmiotem na którym ciąży zobowiązanie zadośćuczynienia z tytułu wywłaszczenia jest Skarb Państwa.

Stosownie do powołanych wyżej przepisów odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość winien wypłacić Prezydent Miasta K. za Skarb Państwa.

Zważyć należy dalej, że w myśl art. 127 § 1 k.p.a. uprawnienie do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie. Przy braku przepisów szczególnych za stronę postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy stosować art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Nadto w myśl art. 29 k.p.a., stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np.

z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/3).

Uwzględniając powyższe wywody dotyczące wykładni i stosowania art.28 k.p.a. należy stwierdzić, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania nie jest organ administracji publicznej właściwy do wydania w tym przedmiocie decyzji. Organ ten nie posiada bowiem własnego, wywodzonego z przepisów prawa materialnego, bezpośredniego interesu prawnego w wyżej podanym znaczeniu, lecz jest przedstawicielem państwa, wykonującym jego zadania i korzystającym z władztwa określane mianem "imperiu". Również treść art. 29 k.p.a. prowadzi do wniosku, że stroną w postępowaniu nie może być organ, który został powołany na mocy przepisów prawa do wydawania decyzji administracyjnych.

Stroną takiego postępowania nie jest także Państwo, realizujące należne mu władztwo administracyjne w interesie publicznym, a w szczególności Skarb Państwa, który wyposażony w osobowość prawną ( art. 33 k.c.), stanowi odpowiednik państwa i występując jako podmiot w stosunkach prawnych o charakterze majątkowym, jako właściciel mienia państwowego nie należącego do państwowych osób prawnych ( art. 34 k.c.). Będąc substratem państwa - Skarb Państwa jest jednolitą i scaloną instytucją, stanowiącą jeden podmiot. Nie ma odrębnych organów. Może dokonywać czynności prawnych poprzez wiele różnych organów i jednostek organizacyjnych, nie wyłączając powołanych do realizacji funkcji władczych państwa. Każda czynność cywilnoprawna państwowej jednostki organizacyjnej, względnie organu działającego za Skarb Państwa na mocy przepisów szczególnych, jest de iure civili czynnością Skarbu Państwa. Podmioty te bowiem działają na rachunek Skarbu Państwa. Skoro wywłaszczenie i z tym związane ustalenie odszkodowania jest instytucją prawa publicznego, instrumentem umożliwiającym władzy publicznej wykonywanie jego zadań przez władczą ingerencję w sferę cudzej własności, to także zapłata odszkodowania podyktowana jest interesem publicznym, a nie interesem, czy też obowiązkiem, o jakich mowa w art. 28 k.p.a. Skarb Państwa nie jest zatem w rozumieniu tego przepisu stroną postępowania administracyjnego, zaś gwarancja przestrzegania interesu publicznego jest realizowana przez obowiązek organów działania na podstawie i w granicach prawa ( art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. ).

Występowania Prezydenta Miasta K. w różnych rolach w ramach wykonywania ustawą powierzonych mu zadań i kompetencji nie stanowi przesłanki do jego wyłączenia w niniejszej sprawie.

Z powyższych rozważań wynika, że zarzuty skarg w zasadniczej części nie są zasadne, natomiast rozważania w kwestiach szczegółowych dotyczących zasad rozliczeń, czy sporządzonego operatu szacunkowego jest przedwczesne.

Bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w wydanej decyzji pozostaje zagadnienia długotrwałości prowadzonego postępowania administracyjnego .

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi, jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.