Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 925/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Broń i materiały wybuchowe
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 408/17 w sprawie ze skargi T.D. i W.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T.D. i W.D. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 408/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.D. i W.D., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 28, art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1622 z późn.zm. – dalej w skrócie "Pr. bud."), po rozpoznaniu wniosku T. i W.D., stwierdził nieważność decyzji Starosty M. z [...] maja 2015 r. o udzieleniu L.K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy przebudowie z rozbudową istniejącego budynku gospodarczego, ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr ewid. [...], obręb miasto M., przy ulicy [...]. Według organu I instancji udzielenie pozwolenia na roboty budowlane już wykonane stanowi rażące naruszenie art. 28 ust.1 i art. 33 Pr. bud. O wykonaniu robót świadczy treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Ol 708/14 (str. 8).

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją z [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z [...] maja 2015 r. Organ odwoławczy, dokonując oceny decyzji z [...] maja 2015 r. w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził, że L.K. wraz z wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r. o wydanie pozwolenia na rozbudowę z przebudową dla spornej inwestycji, przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] w M. na cele budowlane. Inwestor legitymował się także decyzją Burmistrza Miasta M. z [...] czerwca 2012 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...]. W sprawie nie doszło więc do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Pr. bud.

Przechodząc do art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., GINB stwierdził, że spornemu zamierzeniu budowlanemu nie można zarzucić rażącego naruszenia ustaleń dotyczących warunków zabudowy co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, maksymalnej szerokości elewacji frontowej budynku po rozbudowie. Projektowany budynek narusza jednak warunki zabudowy co do wysokości planowanej zabudowy (budynek maksymalnie jednokondygnacyjny o max. wysokości 3 m; projektowany - budynek parterowy o wysokości 3,2 m - projekt budowlany str. 32, przekrój A-A) oraz co do kąta nachylenia dachu (dachy płaskie - o kącie nachylenia połaci dachowych do 5°; budynek projektowany - tak jak istniejący budynek gospodarczy; 8% i 21%. tj. ok. 5° i ok. 12o projekt budowlany - str. 38, rys. A08). Zatem Starosta M. wydając kontrolowaną decyzję naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., jednakże nie w sposób rażący. Wskazane uchybienia co do wysokości budynku oraz kąta nachylenia dachu są nieznaczne. Zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji warunkach zabudowy, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., w istocie oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność z warunkami zabudowy.

Organ odwoławczy podkreślił także, że według planu zagospodarowania terenu istniejący budynek gospodarczy wraz z istniejącą wiatą znajdują się w odległości ok. 0,5m od granicy z działką nr [...]. Natomiast ściana północno-wschodnia (bez otworów) projektowanej rozbudowy, znajduje się w odległości 3 m od granicy z działką nr [...]. Odległość projektowanej rozbudowy od działki nr [...] wynosi 3 m. Tym samym zaprojektowana rozbudowa z przebudową nie narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 z późn.zm. – dalej w skrócie "rozporządzenie"). Inwestycja nie narusza też rażąco przepisów § 13, § 57 oraz § 60 ust. 2 rozporządzenia. Projekt budowlany sporządziły osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi normami i przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej według art. 20 ust. 4 Pr. bud. Weryfikowana decyzja nie została więc wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Przechodząc z kolei do wskazanej w rozstrzygnięciu organu I instancji okoliczności udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji już zakończonej, organ II instancji stwierdził, że okoliczności tej nie potwierdza analiza materiału dowodowego. Zdaniem GINB kwestią istotną w tej sprawie było ustalenie, kiedy organ stopnia podstawowego powziął wiadomość o treści uzasadnienia wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 708/14. Z akt sprawy wynika, iż Wojewoda [...] przy piśmie z [...] lutego 2015 r., zwrócił Staroście M. akta dotyczące decyzji z [...] lutego 2014 r. wraz z załączoną do niego kopią wyroku. Jednak z akt organu stopnia podstawowego nie wynika, aby Starosta dysponował wspomnianym wyrokiem wraz z jego uzasadnieniem. W związku z powyższym GINB pismem z [...] czerwca 2016 r. zwrócił się do Starosty o przesłanie pisma Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r., celem ustalenia, czy faktycznie w dacie wydania decyzji z [...] maja 2015 r., organ powiatowy miał wiedzę o treści uzasadnienia wyroku. W odpowiedzi Starosta wskazał, że akta spraw zakończonych wydaniem decyzji z [...] lutego 2014 r. (odmownej), jak i z [...] maja 2015 r. (pozytywnej), w całości zostały przekazane do Wojewody [...]. Dokładna analiza akt sprawy organu stopnia podstawowego dowiodła więc, że znajduje się w nich pismo Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r., jednak brak kopii wspomnianego wyroku. Ponadto, według GINB, ustalenia faktyczne, których dokonał WSA we wspomnianym wyroku oparte zostały wyłącznie na wyjaśnieniach uczestników postępowania m. in. W.D., jak również pełnomocnika L.K. Dodatkowo organ zauważył, że z otrzymanego od Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M. pisma z [...] sierpnia 2016 r. wynika, że organ ten prowadził dwa odrębne postępowania administracyjne dotyczące spornego budynku gospodarczego. Pierwsze, dotyczyło rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego i zostało zakończone ostateczną decyzją PINB z [...] października 2011 r. nakazującą L.K. rozbiórkę samowolnej rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Fakt rozbiórki został potwierdzony podczas kontroli [...] marca 2012r. Drugie, dotyczyło robót budowlanych wykonywanych przez L.K. bez wymaganego pozwolenia na budowę w istniejącym budynku gospodarczym i zakończyło się decyzją PINB z [...] maja 2013 r. odstępującą od nałożenia na L.K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w istniejącym budynku gospodarczym. W tym stanie rzeczy brak jest dokumentu potwierdzającego realizację spornej inwestycji przed wydaniem decyzji z [...] maja 2015 r. Także inwestor w piśmie z [...] marca 2016 r. skierowanym do organu odwoławczego zakwestionował powyższe stwierdzenie i wyjaśnił, że całe nieporozumienie powstało w wyniku nieuprawnionego twierdzenia jego pełnomocnika S.W., że budynek został przystosowany do funkcji mieszkalnej i jest już użytkowany jako mieszkanie. Budynek nigdy nie był użytkowany przez rodzinę syna. Obecnie też nie jest zasiedlony. Podsumowując, organ II instancji za błędne uznał stanowisko organu I instancji, iż decyzja Starosty M. z [...] maja 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 Pr. bud. W rezultacie GINB uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia jej nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.D. i T.D. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania zainicjowanego odwołaniem L.K. Decyzji GINB zarzucili rażące naruszenie przepisów: art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 Pr. bud., art. 153 p.p.s.a., art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji, Sąd wojewódzki uznał, że została ona podjęta z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego dla inwestora L.K. - [...] maja 2015 r. była dokonana rozbudowa tego budynku, ewentualnie w jaki sposób, czy też inwestor nie dokonał tej rozbudowy. Roboty budowlane objęte wnioskiem L.K. z [...] kwietnia 2015 r. o pozwolenie na rozbudowę, przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego mogły być rozpoczęte tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ zgodnie z art. 32 ust. 4a Pr. bud. nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po stwierdzeniu rozpoczęcia (bądź już zakończenia) robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Pr. bud. dotknięta jest sankcją nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu l instancji stwierdził, że kluczowe w sprawie jest ustalenie, kiedy organ stopnia podstawowego powziął wiadomość o treści uzasadnienia wyroku WSA w Olsztynie z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 708/14. Wykazał nawet, że w dacie wydania decyzji z 21 maja 2015 r. Starosta M. nie miał wiedzy o tym wyroku i jego uzasadnieniu. W ocenie organu odwoławczego fakt ten wskazuje, że budynek gospodarczy nie został rozbudowany przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe rozumowanie, jest błędne, ponieważ zakłada ono czysto hipotetycznie, że gdyby Starosta M. wiedział o uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z 11 grudnia 2014 r., nie wydałby decyzji z 21 maja 2015 r. W rozpoznawanej sprawie istotna jest jednak nie wiedza organu architektoniczno-budowlanego stopnia podstawowego o orzeczeniu sądu, ale fakt rozbudowy budynku przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na tę inwestycję. Okoliczność ta, według Sądu, ma kluczowe znaczenie dla sprawy i nie została wyjaśniona. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych znajdują się dwa projekty architektoniczno-budowlane. Jeden ze stycznia 2014 r. stanowiący załącznik do decyzji Starosty M. z [...] lutego 2014 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę. Decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty M. z [...] lutego 2014 r. kontrolował właśnie WSA w Olsztynie opisanym wyżej wyrokiem. Drugi projekt z kwietnia 2015 r. będący załącznikiem do decyzji Starosty M. z [...] maja 2015 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę. Zdaniem Sądu, organ II instancji powinien porównać i ocenić te projekty czy w sprawie mamy do czynienia z taką samą rozbudową, czy rozbudowa z 2014 r. dotyczy zamierzeń przyszłych w takim samym stopniu czy zupełnie innym, czy i ewentualnie w jaki sposób pokrywają się one z decyzją Starosty M. z [...] maja 2015 r., która zatwierdza nowy projekt budowlany. Ustalenie tych okoliczności będzie pomocne w niniejszej sprawie i doprowadzi do wyjaśnienia, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, czy też nie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 Pr. bud. a także w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po rozpoczęciu (bądź już zakończeniu) robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Pr. bud. jest dotknięta sankcją nieważności, niezależnie od faktu, czy organ administracji wydając tę decyzję posiadał wiedzę o wykonywaniu robót budowlanych, a także poprzez uznanie, że organ II instancji nie przeprowadził w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji właściwej analizy dostępnego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, udzieloną z uchybieniem terminu określonego w art. 179 p.p.s.a., pełnomocnik W.D. i T.D. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylający zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jak trafnie podniósł skarżący kasacyjnie organ, został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że poddana sądowej kontroli legalności decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne. Ich celem jest kontrola decyzji ostatecznej w aspekcie ściśle określonych przepisami prawa przesłanek, które nie mogą być stosowane łącznie lub zamiennie. Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ, w odróżnieniu od postępowania zwykłego, nie gromadzi materiału dowodowego, a swoją ocenę opiera wyłącznie na materiale dowodowym, który stanowił podstawę podjęcia kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.

Rozpoznawana sprawa została zainicjowana wnioskiem T.D. i W.D. z [...] sierpnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. z [...] maja 2015 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a Pr. bud. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że o rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wnioskodawcy twierdzili bowiem, że wspomniana decyzja została wydana dla zrealizowanej już inwestycji. W ich przekonaniu okoliczność ta wynika z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 grudnia 2014 r. II SA/Ol 708/14 oddalającego skargę L.K. na decyzję Wojewody [...] z 19 maja 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W motywach wspomnianego orzeczenia WSA w Olsztynie podkreślił, że "roboty budowlane, objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. (...), zostały rozpoczęte, a nawet zakończone, przed uzyskaniem przez wnioskodawcę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania. (...) Powyższe wynika jednoznacznie i bezsprzecznie już z treści samej skargi oraz zawartego w niej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w którym skarżący stwierdził, że: "wykonał już wszystkie prace budowlane, istniejący budynek gospodarczy ma obecnie funkcje mieszkalne i jest zasiedlony przez rodzinę syna skarżącego." Na marginesie podkreślić trzeba, że nieco ponad miesiąc przed uruchomieniem postępowania o stwierdzenie nieważności, wnioskodawcy [...] lipca 2015r. zwrócili się do Starosty M. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] maja 2015 r. W treści wniosku sformułowali szereg zarzutów pod adresem projektu budowlanego, nie mniej jednak wówczas kwestia zrealizowania inwestycji nie była przezeń podnoszona.

Wobec powyższego, wbrew temu co stwierdził Sąd I instancji, zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że kluczowe znaczenie w sprawie dla oceny decyzji z [...] maja 2015 r., pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., miało przede wszystkim ustalenie, czy Starosta M. w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę miał wiedzę o treści uzasadnienia wspomnianego wyroku oraz czy z akt sprawy, którymi dysponował w tym czasie wynikał fakt zrealizowania inwestycji bądź też rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty M., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 (art. 32 ust. 4a Pr. bud.). Rozpoczęcie robót budowlanych bądź zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 Pr. bud., jako że pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem w/w unormowania. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie służy bowiem zalegalizowaniu robót budowlanych prowadzonych w sposób sprzeczny z prawem. Z poczynionych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawidłowych ustaleń wynika, że Starosta M. na dzień [...] maja 2015 r. nie dysponował wyrokiem WSA w Olsztynie z 11 grudnia 2014 r. II SA/Ol 708/14. Celem ustalenia tej okoliczności organ nadzoru poddał weryfikacji zarówno akta organu powiatowego jaki i organu wojewódzkiego, dochodząc ostatecznie do konkluzji, że z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym nie wynika, aby organ miał wiedzę o zrealizowaniu inwestycji, dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem, w sytuacji gdy brak jest okoliczności jednoznacznie potwierdzających realizację spornej inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, nie można twierdzić, że decyzja z [...] maja 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Pr.bud. Co więcej, organ nadzoru ocenił rozstrzygnięcie Starosty M. także w świetle pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał mianowicie, że decyzja Starosty została co prawda wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., w zakresie wysokości budynku i kąta nachylenia dachu, jednakże uchybienia te są nieznaczne i nie mogą być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenia organu odwoławczego co do braku przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2015 r. są prawidłowe i co istotne mają pełne oparcie w aktach administracyjnych. W stanie faktycznym sprawy niniejszej, ustalonym zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 21 maja 2015 r. Z tego też względu decyzja Wojewody [...] orzekająca o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty M. z [...] maja 2015 r. nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Zasadnie więc organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodzić się przy tym trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że w sytuacji, gdy organowi w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie była znana okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych, to mogłaby być ona ewentualnie badana w postępowaniu o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Trzeba bowiem dostrzegać różnice pomiędzy przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji a przesłankami wznowienia postępowania. Ta sama okoliczność nie może stanowić jednocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia i uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. W rezultacie pogląd Sądu I instancji o podjęciu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na aprobatę. Orzekając w wyroku o uchyleniu decyzji, Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Uwzględniając poczynione wyżej rozważania oraz fakt, że istota rozpoznawanej sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga T.D. i W.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom skargi, odpowiada obowiązującym przepisom prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.