Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 145/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi S.P. na bezczynność Zarządu [...] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Zarząd [...] w L. do załatwienia wniosku S. P. z dnia 1 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Zarządu [...] w L. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Zarządowi [...] w L. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; IV. przyznaje [...] M.J. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 lutego 2014r., doręczonym 11 lutego 2014r., S. P. domagał się od Zarządu O. P. Z. Ł. w L. "umożliwienia wglądu z możliwością samodzielnego wykonania fotokopii w uchwałę Zarządu O. oraz dokument zatwierdzony tą uchwałą w sprawie stanowiska Zarządu O. P. Z. Ł. w L. w sprawie zaopiniowania projektu zmiany zasad selekcji osobniczej i populacyjnej zwierząt łownych w Polsce oraz zasad postępowania przy ocenie prawidłowości odstrzału, o którym mowa w uchwale nr [...] Naczelnej Rady Łowieckiej z dnia [...].". W piśmie z dnia 25 lutego 2014r. Zarząd poinformował wnioskodawcę, że prawo do uzyskania informacji publicznej warunkuje uzyskanie informacji publicznej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponieważ we wspomnianym piśmie nie wskazano interesu publicznego w jakim żądana informacja ma być wykorzystana, jak również nie podano żadnego argumentu istotności dla interesu publicznego jaką żądana informacja ma spełniać, wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia pisma przez wskazanie wyżej wymienionych uwarunkowań.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. P. wniósł o nakazanie Zarządowi udzielenia żądanej informacji poprzez udostępnienie do wglądu z możliwością samodzielnego wykonania kopii lub przesłania kopii wzmiankowanej uchwały. Skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 23 stycznia 2014r. zwrócił się do K. Ł. "M." o udostępnienie informacji publicznej w postaci podania dat złożenia deklaracji członkowskich oraz dat uiszczenia wpisowego przez nowoprzyjętych członków K. Ł. "M.". Według wnoszącego skargę czynności będące przedmiotem zapytania określone są ustawą Prawo łowieckie w art. 32 ust.5 pkt.5. Wykonanie tego warunku ustawy daje prawo do wykonywania różnego rodzaju czynności w imieniu administracji publicznej, w tym do uśmiercania zwierzyny dzikiej będącej własnością Skarbu Państwa.. Do dnia złożenia skargi organ administracji nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał także decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej czym, jego zdaniem, naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust.1 tej ustawy. Skarżący wskazał, ze stawianie dodatkowych warunków, których spełnienie nie gwarantuje uzyskania proszonej informacji nie znajduje oparcia w zasadach prawnych. Żądana informacja to wytworzony przez kolegialny organ dokument, którego udostępnienie nie wymaga żadnych specjalnych zabiegów i nie jest to informacja przetworzona, co mogłoby uzasadniać zwłokę w jej udzieleniu. Powołując się na orzecznictwo skarżący zaznaczył, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego ma charakter publicznoprawny, a tym samym taki sam charakter mają koła łowieckie i pozostałe komórki organizacyjne. Żądane informacje są zatem informacjami publicznymi.

Pismem z dnia 7 lutego 2014r. nazwanym jako "sprostowanie skargi" skarżący wyjaśnił, że błędnie oznaczył datę złożenia wniosku na dzień 23 stycznia 2014r. i K. Ł. "M." jako podmiot do którego zwrócił się o udzielenie informacji. W istocie chodziło o wniosek z dnia 1 lutego 2014r. adresowany do Zarządu O. PZŁ w L.

Odpowiadając na skargę Zarząd O. P. Z. Ł. w L. zwrócił uwagę na niejednoznaczną treść skargi i przyjął, że dotyczy wniosku z dnia 1 lutego 2014r. Jednocześnie wniósł o jej odrzucenie, dowodząc, że skarżący nie spełnił wymogu wynikającego z art. 52 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnił, że żądanych informacji nie można uznać za informacje publiczne, gdyż nie dotyczą spraw publicznych. W szczególności taką informacją nie jest stanowisko w sprawie projektu uchwały Rady Krajowej PZŁ, gdyż są to jedynie ustalenia wewnątrz organizacyjne. Ponadto skarżący nie żąda informacji, ale wglądu do dokumentów. Tymczasem ustawa umożliwia wgląd jedynie do dokumentów urzędowych, a za taki należy rozumieć treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy. Podkreślono, że wnioskowane dokumenty nie istnieją, dlatego wezwano skarżącego do wskazania szczególnego interesu publicznego w ich uzyskaniu. Po jego wskazaniu Zarząd przetworzylby wnioskowaną informację w ten sposób, aby udzielić informacji w żądanym zakresie oraz formie pisemnej lub uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Błędnie przede wszystkim uważa Zarząd O. podnosząc, że skarżący przed wniesieniem skargi był zobligowany wezwać go do usunięcia naruszenia prawa, jako przesłanki wniesienia skargi. Skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być bowiem poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Odmienne zapatrywanie samej spółki, wywodzącej z tego rzekomego zaniechania wniosek o konieczności odrzucenia skargi nie może znaleźć aprobaty. Odnosi się ono bowiem do koncepcji zakładającej konieczność wyczerpania drogi wskazanej w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) także w zakresie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Tymczasem w orzecznictwie od dawna wypracowany jest już pogląd, że w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 kpa, art. 101 a ust 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Skoro przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jedn. Dz. U z 2014r. poz. 782 ) nie przewidują w tym zakresie żadnych szczegółowych rozwiązań uznaje się, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa ( wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011r. I OSK 678/11, 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 , postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010r. I OSK 462/10 i 31 marca 2008r. I OSK 262/08 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Trafnie uważa również skarżący twierdząc, że spółka w sprawie jego wniosku pozostaje w bezczynności. Stan ten ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 czy z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jasne jest bowiem, że tylko w taki sposób można rozstrzygnąć spór co do jej charakteru. W rozpoznawanej sprawie nie budzi zastrzeżeń uwaga skarżącego według którego Zarząd O. PZŁ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 wspomnianej już ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Na tle tego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07 – Lex nr 505424). Takim podmiotem jest również Polski Związek Ł. oraz jego komórki organizacyjne w tym zarządy okręgowe. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się na treść art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1226 ze zmianami ), określający zadania P. Z. Ł. Ponadto Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. O publicznoprawnym charakterze działalności PZŁ świadczy także konieczność odbycia przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzone przez Związek określone w art. 42 ust. 4 -7 prawa łowieckiego. Z § 133 pkt 11 Statutu PZŁ wynika, że do zadań zarządu okręgowego należy szkolenie członków i kandydatów do Zrzeszenia (PZŁ) ( tak w wyrokach NSA z 17 kwietnia 2007r. sygn. akt I OSK 735/06 oraz 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym także w skardze postanowieniu z dnia 28 listopada 2013r. ( I OZ 1155/13 opubl. w CBOSA) dowodząc, że w świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, PZŁ wykonuje m. in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego (porównaj: motywy uzasadnienia do wyroku TK z dnia 6 listopada 20102 r., sygn. K 21/11, opubl. OTK-A 2012/10/119). Tym samym także Zarząd O. będący w świetle § 98 ust.2 pkt. 3 statutu P. Z. Ł., stanowiącym załącznik do uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu PZŁ, jego krajowym organem, zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej. Bez wątpienia taki charakter mają podejmowane przez zarząd uchwały dotyczące jego działalności. Warto zwrócić uwagę, że według art. 1 ust.1 wspomnianej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi w jej rozumieniu informację publiczną. W tym sensie orzecznictwo ujmuje jednolicie konieczność przyjęcia bardzo szerokiego rozumienia pojęcia uznając, że będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości nie wytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi tu o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11 opubl. w CBOSA). Skoro art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. 4 lit.c) ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnianiu podlegają informacje o podmiotach o których mowa w art. 4 ust.1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, to bez wątpienia udostępnieniu podlegają również uchwały podejmowane w zakresie przedmiotu działalności związku wykonującego zadania publiczne. Do tego zakresu należy również uchwała opiniująca projekt uchwały Naczelnej Rady Łowieckiej w sprawie uchwalania wytycznych dotyczących racjonalnej gospodarki łowieckiej oraz zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych, co wprost należy do jej zadań ( § 108 pkt.12 Statutu PZŁ ). Warto także dodać, że pojęcie: "informacja publiczna" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż pojęcie "dokumenty urzędowe" i nie należy zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., s. 37). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu omawianej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Trzeba również zgodzić się ze skarżącym, który uważa, że zarząd pozostawał w bezczynności przy rozpoznaniu wniosku z dnia 1 lutego 2014r. W świetle przepisów powołanej ustawy o bezczynności można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie udziela jej, nie informuje, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3), lub że obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust. 2), odmawia udzielenia informacji lub umorzenia postępowania w formie decyzji administracyjnej (art. 16). W rozpoznawanej sprawie trudność sprawia w ogóle ustalenie przyczyn, dla jakich nie udzielono żądanej informacji. W piśmie z dnia z dnia 25 lutego 2014r. Przewodniczący Zarządu wskazuje na brak wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, jednak już w odpowiedzi na skargę kwestionuje się jej publiczny charakter. Co więcej w dalszej części odpowiedzi stwierdza się, że wnioskowana informacja nie istnieje, dlatego wezwano skarżącego do wskazania szczególnego interesu publicznego. Należy jednak zauważyć, że w sytuacji, gdy organ uważa wnioskowaną informację za pozbawioną waloru informacji publicznej powinien ograniczyć się jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. W tym jednak wypadku wezwano skarżącego do ujawnienia szczególnego interesu publicznego, co w świetle art. 3 ust. 1 pkt.1 ustawy uzasadnione jest jedynie w przypadku żądania informacji przetworzonej. W takim jednak przypadku, w razie nie wykazanie przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot zobowiązany odmawia jej udostępnienia decyzją w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust.1 ustawy. Skoro zatem Zarząd nie poinformował skarżącego, że informacja o której udostępnienia się domagał nie jest informacją publiczną, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, zaakceptować należy wniosek skarżącego o pozostawaniu zarządu w bezczynności także z tego powodu.

Słusznie również uważa skarżący, że wspomniana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stan taki ma miejsce wówczas, gdy bez bliższego zapoznawania się ze sprawą widoczne jest nasilone, wadliwe działanie organu. W tym wypadku powołując się na konieczność wykazania szczególnego interesu publicznego zarząd nie wyjaśnił, na czym polega przetworzony charakter żądanej informacji. Co więcej do dnia wyrokowania, tj. niemal przez 9 miesięcy wniosku nie rozstrzygnięto stosowną decyzją i nie powiadomiono skarżącego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Okoliczność ta zdecydowała o nałożeniu na podmiot zobowiązany grzywny, której wysokość mieści się w granicach określonych obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2014r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2013r. i w drugim półroczu 2013r. ( MP z 2014r. poz. 158 ) wynoszącego 3191,93 złote.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do odroczenia rozprawy, o co wnoszono w piśmie z dnia 30 września 2014r.. Zgodnie z art. 99 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Z pewnością do tego rodzaju przyczyn należy zaliczyć usprawiedliwioną nieobecność pełnomocnika strony. Jednak w tym przypadku wniosek Zarządu Okręgowego o zmianę terminu rozprawy, o ile to możliwe, nie tylko został złożony przez aplikanta radcowskiego, który nie złożył stosownego upoważnienia, ale nie zawiera jakiegokolwiek uprawdopodobnienia wskazanej w nim okoliczności, polegającej na " kolizji terminów".

Sąd nie znalazł również podstaw do cofnięcia prawa pomocy, o co również wnioskowano w powołanym piśmie 30 września 2014r. Przedstawiony na jego poparcie wyrok nakazowy z dnia 9 maja 2014r..w żadnym razie nie wprowadza żadnych nowych okoliczności uzasadniających odmienną ocenę stanu majątkowego skarżącego, niż wykazana w postanowieniu WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2014r.

Z tego powodu na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało zobowiązać Zarząd O. PZŁ w L. do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Grzywnę wymierzono na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy, natomiast o wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy w związku z §18 ust. 1 pkt.1 lit.c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461 ).