Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 444/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 18 ust. 2,
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 12, art. 23 ust. 1, 2,
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 61 par. 3, art. 64 par. 2, art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 rok uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

1. Postanowienie organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania

1.1. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. ("Agencja", "ARiMR") postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...]r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania B. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

1.2. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że 15 maja 2014 r. (data stempla pocztowego) B. K. złożyła wniosek o przyznanie płatności

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Pismem z 25 czerwca 2014 r. wezwano wnioskodawczynię do usunięcia braków formalnych wniosku

w postaci załączników graficznych. Wezwanie zostało wysłane 26 czerwca 2014 r.

i skutecznie doręczone 30 czerwca 2014 r. W dniu 3 lipca 2014 r. (data stempla pocztowego) wnioskodawczyni dostarczyła załączniki graficzne.

1.3. Dyrektor Agencji wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na rok 2014 określają przepisy ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2012. 1164, ze zm.) dalej "Ustawa" wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi oraz przepisy unijne. Jednocześnie organ wskazał na art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie

o odmowie wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 18 ust. 1-3 Ustawy płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie tych płatności składa się w terminie

od 15 marca do 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu. W oparciu

o art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE)

Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, ze zm.) dalej "Rozporządzenie",

z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. W myśl

art. 23 ust. 2 Rozporządzenia, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie, określonym w art. 14 ust. 2 Rozporządzenia, prowadzi do zmniejszenia kwot płatności odnoszących się do faktycznego użytkowania przedmiotowych działek rolnych o 1 % za każdy dzień roboczy. Poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków, jak określono

w ust. 1 akapit trzeci. Jeśli jednak termin jest wcześniejszy lub taki sam jak ostateczny termin przewidziany w art. 14 ust. 2, poprawki do pojedynczego wniosku uznaje się za niedopuszczalne po terminie określonym w art. 14 ust. 2.

Mając na względzie art. 12 ust. 1 lit. d Rozporządzenia, czyli fakt, że wniosek winien zawierać szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych

w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i w stosownych przypadkach, ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana, organ stwierdził, że już

w dniu złożenia, a najpóźniej w dniu 9 czerwca 2014 r. winny do niego zostać dołączone załączniki graficzne, zawierające zaznaczone działki rolne i winny one być podpisane.

1.4. W ocenie Dyrektora Agencji art. 23 Rozporządzenia jest dostatecznie precyzyjny i nie został uszczegółowiony w przepisach prawa krajowego. Co więcej, za wyjątkiem odstępstwa przewidzianego w art. 21 Rozporządzenia (w odniesieniu do korekty oczywistych błędów) oraz w art. 22 w zakresie terminów przypadających na dzień wolny od pracy, prawodawca unijny nie przewidział jakiejkolwiek swobody decyzyjnej dla państwa członkowskiego i jego organów pod kątem ewentualnych możliwości ustanowienia derogacji w stosunku do dopuszczalności wniosków złożonych po ostatecznym terminie na ich wniesienie. W związku z tym, regulacja kodeksowa (art. 64 § 2 K.p.a.) ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych nie stanowi odstępstwa ani też uzupełnienia art. 23 Rozporządzenia. Tym samym, okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 K.p.a. pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpiło

z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po 9 czerwca.

1.5. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 zawierający podpisane załączniki graficzne,

o których mowa w art. 25 ust. 1 - 3 Ustawy i 12 ust. 1 lit. d Rozporządzenia został złożony 3 lipca 2014 r., czyli po ostatecznym terminie na złożenie wniosku, a co za tym idzie w ocenie organu wniosek strony należało uznać za niedopuszczalny, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie. Ze względu na powołane przepisy prawa materialnego, złożenie wniosku zawierającego komplet wymaganych przepisami dokumentów, w tym przypadku załączników graficznych podpisanych po 9 czerwca 2014 r., skutkowało uznaniem go za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania ze względu na to, że przedmiotowe załączniki stanowią

w oparciu o art. 25 ust. 1 - 3 Ustawy integralną część wniosku pozwalającą na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, identyfikację ich położenia i w stosownych przypadkach, ich użytkowania, o czym mowa w art. 12 ust. 1 lit. d Rozporządzenia. Skoro załączniki graficzne stanowią część wniosku (deklarację rolnika) wymagane jest złożenie pod nimi podpisu w terminie składania wniosków,

a najpóźniej 9 czerwca 2014 r. Organ stwierdził, że powoływanie się przez stronę na uzupełnienie braków formalnych we wniosku w terminie jest bezskuteczne, ze względu na treść art. 23 ust. 1 i 2 Rozporządzenia.

2. Skarga do Sądu

2.1 Na powyższe postanowienie B. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia ze względu na poważne naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów Rozporządzenia.

2.2 Skarżąca podniosła, że w okresie od kwietnia do maja 2014 r. oraz

w momencie składania wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 stanowisko Agencji było takie, że złożenie wniosku

w terminie bez załączników graficznych nie powoduje żadnego zmniejszenia lub odmowy płatności pod warunkiem, że brak taki uzupełni się w terminie wyznaczonym w stosownym wezwaniu. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca wskazała na stanowisko pracowników Biura Powiatowego Agencji w K. oraz wezwanie Kierownika Agencji do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności. Pomimo wniosku dowodowego zawartego w zażaleniu, Dyrektor Agencji nie zbadał i nie ustosunkował się w żaden sposób do tego zarzutu.

2.3. Skarżąca ponadto zarzuciła, że Rozporządzenie nie nakłada obowiązku składania załączników graficznych do wniosku. Wprowadza jedynie w art. 12 ust. 3 obowiązek przedstawienia dla rolnika tzw. ustalonych formularzy i materiałów graficznych. Nigdzie nie jest wskazany obowiązek, że rolnik musi materiał graficzny dołączyć do wniosku. W ocenie skarżącej zapis ten jest nieprecyzyjny

i sugerować może jedynie konieczność posiadania takiego materiału bezpośrednio przez rolnika dla okazania go w trakcie kontroli. Jednak na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego możliwe jest wykonanie nieprecyzyjnych zapisów unijnych rozporządzeń.

2.4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647)

i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności

z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo.

3.2. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Agencji

o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącej płatności

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, jak prawidłowo wskazał organ, że zasady

i tryb przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały uregulowane w Ustawie oraz w Rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 Ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 ust. 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepis art. 61 § 3 K.p.a. stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zauważyć należy, że złożone przez stronę podanie (wniosek o przyznanie płatności) powinno być kompletne, tj. spełniać wymogi określone przepisami prawa. W sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość tym wymaganiom, organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem,

że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania

(art. 64 § 2 K.p.a.).

Stosownie zaś do art. 12 Rozporządzenia wniosek winien zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w tym stosownie do ust. 1 lit. d - winien zawierać szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach

z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w stosownych przypadkach, ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana. Wnioski o przyznanie lub, w stosownych przypadkach, zwiększenie uprawnień do płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej składa się

w terminach ustalonych przez państwa członkowskie, ale nie później niż do dnia

15 maja w pierwszym roku stosowania systemu płatności jednolitych, włączenia wsparcia związanego z wielkością produkcji, stosowania art. 46-48 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub w latach stosowania art. 41, 57, 57a lub 68 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia (art. 15 Rozporządzenia). W art. 18 ust. 2 Ustawy określono, że wniosek o płatności obszarowe składa się w terminie od 15 marca do 15 maja, przy czym termin ten, jako termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu.

Według art. 23 ust. 1 Rozporządzenia z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych o których mowa w art. 75, złożenie wniosku

o przyznanie pomocy na mocy rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.

Z powyższych unormowań wynika, jak prawidłowo wskazał organ, że ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie pomocy jest 9 czerwca.

3.3. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 w dniu 15 maja

2014 r. (data stempla pocztowego), czyli w terminie określonym w art. 18 ust. 2 Ustawy, przed upływem terminu określonego w art. 23 ust. 1 Rozporządzenia. Wniosek nie zawierał załączników graficznych. Wymienione dokumenty, stosownie do art. 25 ust. 1 – 3 Ustawy, stanowią integralną część wniosku. W związku z tym organ w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał skarżącą do usunięcia braków w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. B. K.,

w zakreślonym terminie 3 lipca 2014 r., usunęła wymieniony brak formalny wniosku.

Istota sporu sprowadza się do oceny zasadności odmowy wszczęcia postępowanie w przedmiocie przyznania płatności, w sytuacji uzupełnienia przez stronę braku wniosku, po terminie wynikającym z art. 23 Rozporządzenia, tj. po

9 czerwca.

W ocenie organu, uzupełnienie wniosku po 9 czerwca 2014 r. skutkuje uznaniem go za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania.

Sąd stwierdził, że stanowisko organu jest nieprawidłowe.

3.4. W piśmiennictwie podkreśla się, że uzupełnienie w terminie braków oznacza, że czynność uzyskuje moc od chwili dokonania czynności, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. Zbigniew R. Kmiecik, Charakter prawny żądania wszczęcia postępowania, [w:] Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX/el).

Skoro skarżąca uzupełniła wniosek w zakreślonym terminie, to konwalidowała dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności i wniosek ten wywołał skutki prawne od dnia jego złożenia. Mając na uwadze powyższe jako błędne ocenić należy stanowisko organu, że uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie wynikającym z art. 64 § 2 K.p.a. jest bezskuteczne ze względu na powołany w postanowieniu art. 23 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, który dotyczy również terminów składania podpisanych załączników. Sąd nie kwestionuje stanowiska wyrażonego w postanowieniu, że złożenie wniosku po terminie 9 czerwca jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że uzupełnienie wniosku w terminie zakreślonym przez organ wywołuje skutek od daty złożenia wniosku, a nie jak błędnie przyjął organ od daty jego uzupełnienia. Dopiero niezachowanie terminu wyznaczonego do usunięcia braków wniosku, w sytuacji nie przywrócenia terminu do dokonania czynności, daje możliwość oceny, że wniosek został złożony po terminie.

3.5. Podsumowując, skoro wniesiony w terminie określonym w art. 23 Rozporządzenia wniosek o przyznanie płatności został z zachowaniem wyznaczonego terminu do usunięcia braków uzupełniony, nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wyrażoną przez Sąd w niniejszej sprawie ocenę prawną.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.