Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 658/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 781/17 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy rondu w mieście [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Miasta [...] kwotę 940 (dziewięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 781/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy rondu w mieście [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] stycznia 2017 r. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania nazwy R.D. skrzyżowaniu (rondu) ul. [...] w B., którego położenie szczegółowo określone zostało w załączniku, natomiast wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta B. (§ 2).

Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Śląski stwierdził w całości nieważność ww. uchwały jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 744), zwanej dalej "ustawą z dnia 1 kwietnia 2016 r.".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ wskazał, iż badając zgodność przedmiotowej uchwały z prawem stwierdził jej sprzeczność z normą art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Dokonując badania jej zgodności z prawem wskazał, iż zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r.). Zdaniem organu nadzoru, z opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2017 r. wynika, iż nazwa ronda nadana uchwałą jest nazwą, o której mowa w art. 1 ustawy, stąd koniecznym stało się jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zaznaczono, iż w opinii tej IPN wskazał, że "R.D. (1929-1999) - działacz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, członek Komitetu Wojewódzkiego PZPR, w latach 1972-1981 z ramienia PZPR "poseł na Sejm PRL", nomenklaturowy dyrektor [...] w B. odwołany na skutek protestów robotniczych w 1981 r.". Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zdaniem organu nadzoru, stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości było uzasadnione i konieczne.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło Miasto [...], domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po czterech dniach roboczych od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały, co pozbawiło skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, jak również pełnego wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza opinii z dnia [...] marca 2017 r. i złożenia w tym zakresie wyjaśnień, a także naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 6-8, art. 10, art. 11 k.p.a. oraz art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez brak informacji i danych umożliwiających odniesienie się do kwestii zachowania przez organ nadzoru terminu do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym daty wysłania wniosku o opinię do IPN i daty jej otrzymania przez ten organ. Nadto zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. oraz art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się z tym, że bycie członkiem Komitetu Wojewódzkiego PZPR albo posłem na Sejm PRL z ramienia PZPR do dnia 31 grudnia 1989 r. oznacza automatycznie i to bez względu na inne ewentualne zasługi czy dokonania, że dana osoba nie będzie mogła zostać uhonorowana poprzez nadanie jej imienia budowli, obiektowi czy urządzeniu użyteczności publicznej, w tym ulicom, mostom, placom, domom kultury, teatrom itp. W tym zakresie dokonana przez organ nadzoru wykładnia art. 1 cytowanej ustawy jest ze wszech miar nieprawidłowa.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda Śląski akcentował, że bieg terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego został przerwany, z uwagi na zwrócenie się w dniu 1 marca 2017 r. o opinię do IPN, która została mu doręczona w dniu 27 marca 2017 r., zatem termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, upływał z dniem 8 kwietnia 2017 r. i został zachowany, bowiem rozstrzygnięcie zapadło w dniu [...] kwietnia 2017 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stąd też zastosowano konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały nadającej nazwę budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z zacytowanym powyżej art. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r., wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej tę niezgodność. Jednocześnie termin oczekiwania na opinię wstrzymuje bieg terminu do stwierdzenia nieważności aktu (art. 2 ust. 3 zdanie drugie ww. ustawy). Z tego powodu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, organ nadzoru był uprawniony do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem nie uchybił terminowi instrukcyjnemu zawartemu w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. w związku z art. 91 ust. 1 (zdanie drugie) ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z tym, że organ nadzoru mógłby rozstrzygać bez opinii IPN, zważywszy na to, że tylko w taki sposób mógłby zachować trzydziestodniowy termin liczony od dnia doręczenia mu uchwały, przewidziany w art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Omawiana ustawa, w zakresie uprawnień nadzorczych związanych z przesłankami określonymi w jej art. 1 ust. 1 i 2, stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Zawarty w niej wymóg uzyskania opinii IPN ma charakter kategoryczny, w związku z tym stwierdzenie nieważności aktu bez tej opinii jest niedopuszczalne (z podkreśleniem, że chodzi o nieważność z powodów wymienionych w art. 1 ustawy). Jednocześnie brak jest przepisu upoważniającego organ nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego bez opinii po upływie terminu przewidzianego do jej sporządzenia. W rozpatrywanej obecnie sprawie nie mają też zastosowania w tym zakresie unormowania art. 106 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.).

W tej sytuacji, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dwudziestym dziewiątym dniu terminu, to nie można mówić o naruszeniu art. 91 ust. 1 zd. drugie ustawy o samorządzie gminnym.

Oceniając zaś zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze merytorycznie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z omawianą ustawą organ nadzoru występuje do IPN w celu wydania opinii potwierdzającej niezgodność uchwały z art. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. Opinia IPN nie ma charakteru zwykłego zajęcia stanowiska w sprawie, lecz jest to akt potwierdzający niezgodność wprowadzonej uchwałą nazwy z art. 1 ustawy. Potwierdzenie to pochodzi od instytucji, która na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1575) jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od 8 listopada 1917 r. do 31 lipca 1990 r. Z tego powodu potwierdzenie wyrażone w opinii IPN, mającej umocowanie w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r., ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i jest wiążące dla organu nadzoru, w tym sensie, że brak takiego potwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 1 ustawy, wyklucza stwierdzenie nieważności uchwały, czy innego aktu, wydanego na podstawie omawianej ustawy. Natomiast opinia potwierdzająca niezgodność danej nazwy z art. 1 ww. ustawy jest w istocie zbieżna ze stanowiskiem organu nadzoru, który – jak już podniesiono – występuje o zaopiniowanie tylko wówczas, gdy sam dopatruje się przesłanek określonych w art. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. Tym niemniej, także w tym przypadku opinia jest wiążąca i nie może być przez organ nadzoru podważona, co zresztą byłoby z podanych powyżej przyczyn nieracjonalne. Dlatego też, jak zaznaczono, bezzasadne są szerokie wywody zawarte w skardze prezentujące faktycznie odmienną od opinii IPN ocenę przesłanek z art. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. w odniesieniu do nazwy skrzyżowania (ronda) upamiętniającej osobę R.D.

W ocenie Sądu wobec wykazanego charakteru opinii IPN zarzuty i wywody skargi należy uznać za bezskuteczną polemikę z tą opinią oraz opartym na jej treści stanowiskiem organu nadzoru wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przy czym skarżące Miasto nie wskazało żadnej innej sfery życia R.D., która byłaby godna uhonorowania i nie pozostawała w związku z jego nomenklaturowym, partyjnym działaniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto [...], kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, jak też poprzez ich niewłaściwe stosowanie, to jest:

1) naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznającym radzie gminy (miejskiej) wyłączną kompetencję do ustalania nazw ulic, placów, skrzyżowań ulic (rond), przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, która doprowadziła do przyjęcia, tak przez Sąd administracyjny oddalający skargę, jak i wcześniej przez organ nadzoru wydający rozstrzygnięcie nadzorcze, które stwierdzało nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie nadania nazwy rondu w mieście, że nadanie nazwy rondu w [...] "im. R.D." – tj. twórcy przemysłu motoryzacyjnego w tym mieście i wieloletniego dyrektora Fabryki [...] w B. (1972-1981) – jest nadaniem nazwy upamiętniającej osobę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny;

2) naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie przez Sąd, że opinia IPN o zasadniczej treści przywołanej w rozstrzygnięciu nadzorczym: "R.D. (1929-1999) – działacz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, członek Komitetu Wojewódzkiego PZPR w latach 1972-1981 z ramienia PZPR "poseł na Sejm PRL", nomenklaturowy dyrektor Fabryki [...] w B. odwołany na skutek protestów robotniczych w 1981 r." - nota bene zawierająca merytoryczne błędy, sprzeczne z prawdą historyczną – jest wiążąca dla organu nadzoru i wystarczająca do uznania, że ziściła się przesłanka ustawowa, tj. nadana została nazwa upamiętniająca osobę "symbolizującą komunizm lub inny system totalitarny", a to w sytuacji gdy organ nadzoru nie przedstawił żadnej argumentacji uzasadniającej spełnienie się tej przesłanki, jako też nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie;

3) naruszenie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej i art. 18 ust. 2 pkt 13 i art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie i przyjęcie przez Sąd administracyjny, że pomimo braku przywołania w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym art. 1 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jako podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia nadzorczego, okoliczność ta nie ma "przesądzającego znaczenia dla zastosowania przez organ nadzoru trybu nadzorczego przewidzianego w art. 2" (str. 11 uzasadnienia wyroku), to jest uznanie przez Sąd, że do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przez uchwałę i stwierdzenia nieważności tej uchwały przez organ nadzoru, dopuszczalne i wystarczające jest oparcie jej na błędnym, nieprzywołanym w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisie, a dodatkowo nieprzeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego, oparcie się wyłącznie na wyrywkowej, niepełnej, a nawet częściowo niezgodnej ze stanem faktycznym i prawdą historyczną, opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], stwierdzającej, że: "R.D. (1929-1999) - działacz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, członek Komitetu Wojewódzkiego PZPR w łatach 1972-1981 z ramienia PZPR "poseł na Sejm PRL", nomenklaturowy dyrektor Fabryki [...] w B. odwołany na skutek protestów robotniczych w 1981 r." z pominięciem nie tylko faktów historycznych, w szczególności wskazujących na zasługi R.D. dla rozwoju miasta B., pisemnego stanowiska Przewodniczącego Rady Miejskiej B. z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...] przekazanego organowi nadzoru, jako też okoliczności iż przed podjęciem uchwały przeprowadzona została przez przedstawicieli jednostki samorządu terytorialnego analiza dokumentacji zgromadzonej w Oddziałowym Biurze Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów Instytutu Pamięci Narodowej w K., a dotyczącej R.D., z której nie wynika, aby R.D. współpracował ze służbami bezpieczeństwa PRL, a także całkowicie niezgodnej ze stanem faktycznym i prawdą historyczną informacji IPN o rzekomym "odwołaniu" R.D. ze stanowiska Dyrektora [...] i to "na skutek protestów robotniczych w 1981 r.", a także wiedzy powszechnej wynikającej z powszechnie dostępnych informacji, w tym np. notki biograficznej R.D. zawartej w Wikipedii;

4) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego) poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi, w sytuacji gdy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru nastąpiło z naruszeniem trzydziestodniowego terminu na stwierdzenie nieważności uchwały przedłużonego o dwutygodniowy termin na oczekiwanie na wydanie opinii przez Instytut Pamięci Narodowej;

5) naruszenie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP statuującego prawo do ochrony sądowej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP (prawo do sądu), art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (prawo do rzetelnego procesu) oraz art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP (dwuinstancyjność postępowania) oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. poprzez przyjęcie, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej potwierdzająca niezgodność danej nazwy z art. 1 ust. 1 ww. ustawy (tu: nadanie nazwy rondu "im. R.D."), jest wiążąca i nie może być przez organ nadzoru podważona" - co tym samym oznacza, że brak jest w tym zakresie jakiejkolwiek możliwości skutecznego kwestionowania przed sądami administracyjnymi przez jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzygnięcia nadzorczego opartego o taką pozytywną opinię IPN, a nawet brak jest możliwości polemiki z takim rozstrzygnięciem i opinią, tak w postępowaniu nadzorczym jak w i postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza przyjęcie, że w przedmiotowym zakresie to nie wojewoda, zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, jest organem nadzoru z punktu widzenia legalności nad działalnością samorządu terytorialnego, a podmiotem decydującym de facto i to jednoosobowo o legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego jest pracownik Instytutu Pamięci Narodowej, którego uprawnienie do działania tj. wydawania opinii, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. w imieniu Instytutu Pamięci Narodowej, nie zostało w jakikolwiek sposób w toku postępowania wykazane;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości, a oddalenie skargi przez Sąd w sytuacji gdy uchwała nie narusza przepisów prawa, a w szczególności wskazanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r.;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej poprzez oddalenie skargi w całości i uznanie, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi, w sytuacji gdy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru nastąpiło z naruszeniem trzydziestodniowego terminu na stwierdzenie nieważności uchwały przedłużonego o dwutygodniowy termin na wydanie opinii przez Instytut Pamięci Narodowej;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi, w sytuacji gdy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło po czterech dniach roboczych od dnia zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, co w praktyce pozbawiło skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, pełnego wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności co do opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2017r. i złożenia w tym zakresie pełnych wyjaśnień;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi w stanie faktycznym sprawy, w którym organ nadzoru naruszył art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 10 i 11 jako też art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie przedstawiając żadnego niepodważalnego dowodu na wykazanie, że nadanie nazwy "im. R.D." jest nadaniem nazwy upamiętniającej osobę symbolizującą komunizm", jak również przez faktyczny brak prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, a w szczególności:

- brak jakiegokolwiek wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które z elementów przesłanej opinii IPN z dnia [...] marca 2017r., czy też ewentualnie, jakie inne okoliczności niż opinia IPN, a znane organowi nadzoru i jednocześnie niewykazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia doprowadziły do oceny, iż nadanie przez Radę Miejską B. nazwy "im. R.D." jest nadaniem nazwy propagującej komunizm lub inny ustrój totalitarny (art. 1 ust. 1);

- brak jakichkolwiek informacji i danych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia umożliwiających odniesienie się do kwestii zachowania przez organ nadzoru terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, w kontekście konieczności wystąpienia przez organ nadzoru co najmniej o opinię IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, i związanego z tym wstrzymania biegu terminu do stwierdzenia nieważności uchwały, a w szczególności daty wysłania wniosku o opinię do IPN oraz daty wpływu pisma IPN zawierającego takową opinię;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez faktyczny brak prawidłowego uzasadnienia wyroku, a w szczególności brak jakichkolwiek rozważań i odniesienia się do kwestii, który z elementów wskazanych w opinii IPN przesądza o uznaniu R.D. za osobę symbolizującą komunizm jako ustrój totalitarny (bycie członkiem Komitetu Wojewódzkiego PZPR, bycie posłem na Sejm z ramienia PZPR, czy wreszcie bycie "nomenklaturowym dyrektorem", a także czy w każdym przypadku – jak wskazuje Sąd administracyjny na str. 11 uzasadnienia – "pełnienia w PRL-u funkcji dyrektorskich, objętych wprost nomenklaturą partyjną" okoliczność ta automatycznie oznacza, że taka osoba staje się symbolem ustroju totalitarnego.

Mając na uwadze powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, w sytuacji gdyby Sąd stwierdził, że nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 188 p.p.s.a., jak też o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżące Miasto wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.

Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w wywiedzionej skardze kasacyjnej, natomiast organ wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są usprawiedliwione.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez Wojewodę może więc być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z ust. 4 tej regulacji a contrario uznać należy, że sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez ich wadliwą wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników.

W tej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Śląski stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Miejskiej w B., nr [...] w sprawie nadania nazwy R.D. skrzyżowaniu (rondu) ul. [...] w B., którego położenie szczegółowo określone zostało w załącznik – jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ nadzoru przy podejmowaniu zaskarżonego aktu przepisów k.p.a. wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, a to art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 10 i 11, jak też art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uznać należy je za nieusprawiedliwione.

Stosownie bowiem do treści art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać elementy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej. Obok oznaczenia organu nadzoru, daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, osnowy zawierającej rozstrzygnięcie tego organu w stosunku do badanej uchwały lub zarządzenia i powołania podstawy prawnej, powinno ono zawierać także uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie i możliwości zaskarżenia oraz podpisy osób uczestniczących w podjęciu rozstrzygnięcia. Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono zapatrywanie, że stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt IIOSK 447/06, publikowany w zbiorze LEX nr 265705).

Postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 81 k.p.a. znajdują zatem w postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednie zastosowanie. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia. Należy zatem uznać, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., aczkolwiek kwestia niewłaściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, kwestionowana wprawdzie zarzutem naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. musi być uwzględniona wyłącznie z uwagi na naruszenie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. - co będzie przedmiotem dalszych rozważań.

Nieusprawiedliwiony jest natomiast zarzut wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. (w brzmieniu na dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego).

Generalnie w postępowaniu nadzorczym uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają ocenie wojewody w zakresie ich zgodności z prawem. Wymóg ochrony samodzielności samorządu terytorialnego spowodował, że postępowanie nadzorcze wojewody zostało jednak ograniczone czasowo, a wojewoda ma 30 dni na wydanie ewentualnego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewoda w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co do zasady, może stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia albo wydanie ocenianego aktu z naruszeniem prawa w terminie 30 dni od dnia doręczenia aktu. Powyższy termin ma charakter prekluzyjny, co oznacza, że nie podlega on przywróceniu ani nie może być przerwany lub zawieszony przez czynność organu nadzoru. Także konieczność przeprowadzenia przez wojewodę dodatkowych czynności dowodowych nie ma wpływu na bieg powyższego terminu.

Wojewoda po upływie terminu przeprowadzenia postępowania nadzorczego traci kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a chcąc doprowadzić do wyeliminowania ocenianego aktu z obrotu prawnego powinien wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu do podjęcia rozstrzygnięcia powoduje, że jest to termin ustawowy, a po jego upływie kompetencja nadzorcza wygasa, termin ten nie może zostać przedłużony (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 54/11; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1216/08, publikowane w zbiorze CBOSA). A zatem akt nadzoru stwierdzający nieważność, wydany po terminie jest rozstrzygnięciem zapadłym z naruszeniem przepisów o właściwości.

W tej sprawie mamy zarzut, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło z naruszeniem trzydziestodniowego terminu na stwierdzenie nieważności uchwały, przedłużonego o dwutygodniowy termin na oczekiwanie na wydanie opinii przez Instytut Pamięci Narodowej (zarzut nr 4 naruszenia przepisów prawa materialnego).

Niesporne jest, iż ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. w art. 2 ust. 1 stanowi, że stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały nadającej nazwę budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z art. 1, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej tę niezgodność. Opinie, o których mowa w ust. 1 są przedstawiane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinie wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu (ust. 3).

Nie jest sporne, że w dniu [...] stycznia 2017 r. podjęto zakwestionowaną uchwałę nr [...], którą następnie dnia 9 lutego 2017 r. przedstawiono Wojewodzie Śląskiemu. W dniu 1 marca 2017 r. Wojewoda wystąpił do IPN o opinię i otrzymał ją dnia 27 marca 2017 r., zaś dnia [...] kwietnia 2017 r. organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem w 29 dniu ustawowego terminu (z wyłączeniem czasu oczekiwania na opinię IPN) wydano rozstrzygnięcie nadzorcze. W tej sprawie zatem oczekiwanie na opinię IPN było dłuższe niż 2 tygodnie, gdyż wynosiło 27 dni.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego termin czternastodniowy określony w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. jest terminem instrukcyjnym, a jego przekroczenie nie wywołuje skutków prawnych w postaci milczącego uzgodnienia, albowiem treść przepisów wskazanej wyżej ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. jako niezbędny element stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały nadającej nazwę ulicy niezgodną z art. 1 ust. 1 tej ustawy wymaga zasięgnięcia opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że brak jest przepisu upoważniającego organ nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, w tej kategorii spraw, bez opinii po upływie terminu przewidzianego do jej sporządzenia. Tym samym należy uznać, mając na uwadze treść ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r., że w rozpatrywanej sprawie nie mają też zastosowania w tym zakresie unormowania art. 106 k.p.a. Generalnie bowiem stosownie do treści art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie jest wyrażana w formie postanowienia, a w konsekwencji pozostaje niezaskarżalna.

Niemniej jednak z ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. jednoznacznie wynika, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej jest niewątpliwie podstawowym materiałem dowodowym, natomiast, co już wyżej wskazywano, sama w sobie jest niezaskarżalna. W zakwestionowanym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że opinia ta w okolicznościach tej sprawy jest wiążąca i nie może być przez organ podważana. Zatem charakter wiążący opinii Instytutu Pamięci Narodowej, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie pozwalał na rozpatrzenie zarzutów skarżącego Miasta, co do proponowanej nazwy ronda, uznając przedstawione argumenty za bezskuteczną polemikę z tą opinią. Zatem, przy przyjęciu wiążącego charakteru opinii Instytutu Pamięci Narodowej za trafne uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko organu nadzoru przytaczające w rozstrzygnięciu nadzorczym kluczową treść opinii Instytutu Pamięci Narodowej i jej wnioski o niezgodności nazwy skrzyżowania (ronda) ul. [...] w B. z art. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r.

Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji o wiążącym charakterze opinii Instytutu Pamięci Narodowej, nie można się zgodzić, przede wszystkim mając na uwadze rozwiązania prawne dotyczące działalności nadzorczej wojewody. Trafnie w skardze kasacyjnie czyni się wobec tego stanowiska Sądu pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. Nadanie opinii Instytutu Pamięci Narodowej charakteru wiążącego pozostawałoby w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż faktycznym organem nadzoru byłby wtedy Instytut Pamięci Narodowej, a nie wojewoda.

Jak wynika z poglądów w judykaturze – opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie ma charakteru wiążącego. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że opinia jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem (patrz: R. Lewicki – Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym - Warszawa 2008, str. 99).

Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody zmierzające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcie nadzorczego nie są tożsame. To na wojewodzie, jako organie stwierdzającym nieważność uchwały spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający, choć nie wydaje rozstrzygnięcia nadzorczego, powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to, że jest on zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak ma to czynić organ załatwiający sprawę – patrz internetowy komentarz do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r., Marcin Makowski, Marta Makowska, publikowany w zbiorze LEX.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa". Jedną z podstawowych wartości demokratycznego państwa prawnego jest wartość praworządnego działania organów władzy publicznej. Stanowi o tym art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Organy władzy publicznej, a zarazem organy samorządu terytorialnego związane konstytucyjną zasadą praworządności obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa.

Organ nadzoru podejmuje rozstrzygnięcie nadzorcze w świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z ust. 4 tej regulacji a contrario uznać należy, że sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. Natomiast stosownie do regulacji art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przepis art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym określa, jakie elementy treści (składniki) powinno zawierać każde rozstrzygnięcie nadzorcze.

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy).

Z kolei rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie prawa przez nie, to sąd nie ma możliwości np. uznania, że przedmiot nadzoru – uchwała rady gminy, narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, które w takiej sytuacji odpowiadać ma prawu. Formułę działania sądu w takim przypadku określa art. 148 p.p.s.a.

Nie budzi wątpliwości, że to Wojewoda jest organem nadzoru i to on wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze. Nie jest sporne, iż ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. w sprawach objętych przedmiotowym postępowaniem uprawnia do udziału w tym postępowaniu nadzorczym również Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu jako organ opiniodawczy potwierdzający niezgodność przyjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały.

W tej sprawie Wojewoda Śląski w bardzo lakonicznym uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego przywołał treść art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. i w konsekwencji zaznaczył, iż z opinii Instytutu Pamięci Narodowej wynika, że nazwa ronda nadana ww. uchwałą jest nazwą o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r., stąd koniecznym stało się jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przywołano jedno zdanie z opinii Instytutu Pamięci Narodowej, że "R.D. (1929-1999) działacz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, w latach 1972-1981 z ramienia PZPR "poseł na sejm PRL", nomenklaturowy dyrektor Fabryki [...]w B. odwołany na skutek protestów robotniczych w 1981 r.". Nie wyjaśniono, że mamy w przypadku proponowanej nazwy dla ronda, z nadaniem nazwy upamiętniającej osobę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny. Generalnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wyjaśniono, na czym miała polegać sprzeczność z prawem uchwały Rady Miejskiej w B. w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Argumentacja organu nadzoru ograniczyła się jedynie do przedstawienia fragmentu racji Instytutu Pamięci Narodowej, który w swojej opinii przesądził, że w jego ocenie nazwa ronda imieniem R.D. powinna zostać zmieniona jako wypełniającą normę art. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. W opisanym wyżej uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie przedstawiono własnych rozważań w zakresie proponowanej nazwy dla ronda w kontekście rozwiązań prawnych art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. (tak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego) – czy nazwa ronda upamiętnia osobę symbolizującą komunizm czy też w inny sposób go propaguje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wyjaśnił wszystkich istotnych elementów mających znaczenie dla oceny prawidłowości przyjętej uchwały, a samo rozstrzygnięcie obarczone jest wadą uzasadniającą uwzględnienie skargi.

Wojewoda jest zobowiązany do oceny zgodności uchwały jedynie z prawem powszechnie obowiązującym, zaś w tej sprawie organ nadzoru nie wypowiadając się w istocie samodzielnie co do meritum sprawy i pomijając konieczność przeanalizowania wielu kwestii, nie wykazał w sposób wymagany prawem, że podjęta uchwała rady gminy została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Uniemożliwia to praktycznie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jakąkolwiek polemikę z tym rozstrzygnięciem, a taka jest prowadzona przez skarżące kasacyjnie Miasto B.

Przyjęcie zaś przez Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowa opinia Instytutu Pamięci Narodowej jest wiążąca dla Wojewody, co zasadnie zakwestionowano zarzutem nr 2 i 5 skargi kasacyjnej, w sposób nieuprawniony pozwoliło na odstąpienie od oceny przez ten Sąd prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Stąd też wadliwie w tej sprawie zastosowano konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., co również trafnie zarzucono we wniesionej skardze kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji bowiem nie przeprowadził w tym zakresie właściwej kontroli legalności aktu nadzoru i jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej z naruszeniem art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. nie uwzględnił wniesionej skargi w całości. Dlatego też z tych powodów, mając na uwadze usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej w opisanym wyżej zakresie należało w uwzględnieniu wniesionego środka odwoławczego uchylić zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, jako naruszający prawo.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji obrazy przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. dot. uzasadnienia. Norma ta jest naruszona, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia albo brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Natomiast stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jest przedstawione w sposób jasny. Zostały wskazane motywy, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji przy wydaniu tego wyroku. Czym innym jest natomiast trafność przyjętej podstawy orzeczenia. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2786/14, publikowane, treść (w:) Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Zaś pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, wobec prezentowanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, tracą na znaczeniu.

Tym samym dotychczasowe rozważania pozwoliły na uchylenie zaskarżonego wyroku jako wydanego z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r., bowiem uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia wymyka się spod kontroli, stąd też przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze winno być uchylone na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprawę. Przywołane wyżej argumenty uzasadniały, wyłącznie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na podstawie wskazanego wyżej art. 148 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy rondu w mieście [...]. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.