Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 428/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 77 par. 1; art. 80; art. 9; art. 10; art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 ust. 1; art. 60 ust. 1; art. 61 ust. 1-5; art. 64; art. 63; art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. Sp. z o.o. Sp. k. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...], nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego na działce nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. [...].

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji, na wniosek I. Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2018 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego (usługi nieuciążliwe: handel, administracja, kultura, gastronomia, oświata, służba zdrowia) na działce nr ewid. [...] (obręb: 14 - K., arkusz: 2), położonej w L. przy ul. [...], pas drogowy - działki nr [...] i nr [...] (ul. [...] - droga powiatowa), działki nr [...], nr [...], nr [...] (droga wewnętrzna) poprzez dojazd wewnętrzny na działkach nr [...] i nr [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że wyznaczył wokół działki nr [...] obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy. Uzasadnienie dla przyjętych parametrów nowej zabudowy zawiera załącznik nr 2 do decyzji, obejmujący tekst wyników analizy. Uwzględniono w nim zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz jej gabarytów stosownie do parametrów okolicznej zabudowy usługowej, nie dopuszczono jednakże do zmniejszenia odległości linii zabudowy od pasa drogi publicznej, z wyznaczonych 13,0 m do wnioskowanych 4,0 m, co w aspekcie kształtowania ładu przestrzennego prowadziłoby do przypadkowych, podporządkowanych jedynie żądaniom inwestora, zmian w zagospodarowaniu.

Organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne na omawianej działce nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzja nie narusza interesu osób trzecich.

Od decyzji odwołała się skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;

2) naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niezastosowanie;

3) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie;

4) naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa.

Rozpatrując odwołanie Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem.

W pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, że organ wykonał zalecenia zawarte w kasacyjnej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...], prawidłowo przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie. Organ za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącej organ zastosował te przepisy.

Organ zwrócił uwagę, że w aktach organu pierwszej instancji nie ma pełnomocnictwa r. pr. P. H.. Wyjaśnił, że pełnomocnik skarżącej Spółki składając odwołanie od poprzedniej decyzji ustalającej warunki zabudowy (wpływ do organu pierwszej instancji 2 kwietnia 2019 r.) mimo, iż stwierdził w nim, że załącza do niego pełnomocnictwo, faktycznie takiego pełnomocnictwa skutecznie nie załączył. Dopiero na wezwanie Kolegium z dnia 17 maja 2019 r. pełnomocnictwo doręczył Kolegium w dniu 29 maja 2019 r. Organ podniósł, że pomimo, iż decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi, a bezpośrednio stronie odwołującej, co jest uchybieniem organu, to dotarła do pełnomocnika, który mógł w terminie złożyć odwołanie. Tym samym to uchybienie organu nie miało wpływu na wydane przez Kolegium rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym - w ocenie organu - zarzut naruszenia art. 109 § 1 k.p.a. w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie jest nieuzasadniony.

Organ podkreślił także, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie. Organ wyjaśnił, że jeśli realizacja inwestycji będzie miała wpływ na spadek wartości działki strony odwołującej, może ona domagać się odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie organu chybiony jest także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa". Organ wskazał, że usytuowanie planowanej inwestycji mimo żądania inwestora zmniejszenia do 4 m linii zabudowy z wyznaczonych 13 m, od pasa drogi publicznej (ul. [...]) oraz pozostałych parametrów planowanego budynku, znajduje uzasadnienie w załączonej do akt analizie. Tym samym zarzut, że planowana inwestycja nie będzie tworzyć harmonijnej całości, z uwagi na brak komponowania się z zastanym ładem przestrzennym, organ uznał za nieuzasadniony.

Na powyższe rozstrzygnięcie odwołujący się złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zaskarżonej decyzji zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 roku, poz. 256 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie;

2) naruszenie przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie;

3) naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji stwarza realne zagrożenie dla korzystania z przysługującego Spółce prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości sąsiedniej. Korzystanie z planowanego obiektu handlowego przez masową klientelę będzie stanowiło dla właścicieli nieruchomości sąsiednich znaczący dyskomfort oraz uciążliwość, nie wspominając o spadku wartości tych nieruchomości przez wzgląd na kłopotliwe sąsiedztwo (hałas do późnych godzin, wibracje, liczne śmieci oraz zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi z uwagi na wzmożony ruch samochodowy, zanieczyszczenie środowiska).

Pełnomocnik skarżącej podniósł także, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji w ogóle nie była badana kwestia interesów osób trzecich, które planowana inwestycja może naruszać. Ograniczono się do stwierdzenia, że inwestycję należy zaprojektować w sposób zapewniający ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także zanieczyszczenia powietrza i gleby. W ocenie skarżącej powyższe narusza dyspozycje przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła także, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, a organ w tym zakresie dokonał jedynie powierzchownej weryfikacji, co wynika – jak twierdzi skarżąca – z przeprowadzonej analizy dokonanej przez organ w niniejszym postępowaniu. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu). Nowa zabudowa powinna też odpowiadać gabarytom i formom architektonicznym istniejących obiektów budowlanych. W niniejszej sprawie tego nie wykazano, a zdaniem Skarżącej po realizacji planowanej inwestycji ukształtowanie przestrzeni na omawianym terenie nie będzie tworzyć harmonijnej całości, bowiem rodzaj planowanej działalności i gabaryty planowanej inwestycji nie komponują się z zastanym ładem przestrzennym, a nadto będzie stwarzał zagrożenie dla bezpieczeństwa osób trzecich i rodził spore utrudnienia i uciążliwości dla okolicznych właścicieli nieruchomości. W okolicy dominuje zabudowa jedno i wielorodzinna, z towarzyszeniem zabudowy usługowej i akurat powstanie kolejnego pawilonu tego rodzaju z zasadą dobrego sąsiedztwa koliduje.

Skarżąca wskazała również na nieuzasadnione, jej zdaniem, powiększenie obszaru analizowanego, zmierzające do wykazania "na siłę" przez organ, że inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa. Ponadto, podniosła, że również nader skąpe wyniki analizy urbanistycznej nie wykazują w żaden sposób, że inwestycja harmonizuje z otoczeniem.

Uzasadniając naruszenie art. 7 K.p.a., skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wystarczająco, czy planowana inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy będzie miała wpływ na nieruchomości zlokalizowane w jej sąsiedztwie i jak wydana decyzja wpłynie na możliwość korzystania z tych nieruchomości. Pomimo wskazania w decyzji, że inwestycja nie powinna pogorszyć istniejącego stanu środowiska oraz stwarzać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, jednakże w żaden sposób to stwierdzenie nie rozwiewa wątpliwości skarżącej w tym względzie. Organ pierwszej instancji w ogóle tej kwestii nie badał w toku postępowania, pomimo iż był prawnie do tego zobligowany.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zignorowanie przez organ I instancji obecności i udziału w postępowaniu pełnomocnika skarżącej, nie doręczając mu korespondencji w sprawie oraz decyzji, pomimo że przy składaniu wcześniejszego odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2019 roku, nr [...], pełnomocnictwo do działania w niniejszej sprawie zostało – w jego ocenie - skutecznie złożone. Powyższe działanie organu pozbawiło możliwości działania w sprawie, z uwagi na faktyczne wyłączenie z niej ustanowionego przez siebie pełnomocnika, który nie mógł podejmować działań w postępowaniu.

Odnosząc się do zaś do zarzutu naruszenia art. 109 § 1 K.p.a., skarżąca stwierdziła, że nie doręczono jej wyników analizy urbanistycznej, wskazując w treści decyzji, iż są one do wglądu w aktach sprawy. Podniosła, że brak przedmiotowej analizy uniemożliwił stronom weryfikację prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem analiza urbanistyczna stanowi główną i kluczową część decyzji ustalającej warunki zabudowy. To z analizy urbanistycznej wynikają tak istotne dla niniejszej sprawy czynniki jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokość elewacji, wysokość zabudowy, geometria dachu.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sprawa została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy wniosek taki został złożony przez organ, a żadna ze stron postępowania nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga wniesiona w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygające w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej.

Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów, a także prawidłowo przeprowadzonej analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.

Dodać należy, że poddane kontroli decyzje zostały wydane w wyniku wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Organ nie naruszył także dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W sprawie nie zaistniały także okoliczności, które świadczyłyby o naruszeniu przez organ dyspozycji art. 9 i 10 k.p.a.

W ocenie Sądu brak jest także podstaw do przypisania organowi naruszenia przepisów prawa materialnego.

Istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie między stronami sprowadza się do oceny prawidłowości i zasadności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego na działce nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 - 5 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej jako: "u.p.z.p."), w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako: "rozporządzenie").

W punkcie wyjścia zauważenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter rozstrzygnięcia, które daje możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia przy zachowaniu określonych w niej wymogów. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewidziano to w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Kwestią o zasadniczym znaczeniu było stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia tzw. "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować, jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się pogląd, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nieruchomości znajdujące się nie tylko w pobliżu działki inwestycyjnej ale także w pewnej odległości od terenu inwestycji (vide wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06, Lex 322451; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. II OSK 518/07).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja nie narusza istniejącej linii zabudowy, zasady dobrego sąsiedztwa i stanowi kontynuację funkcji na obszarze analizowanym. Poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy analiza urbanistyczna w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy wskazuje na ocenę stanu zabudowy i zagospodarowania obszaru w otoczeniu działek stanowiących teren planowanej inwestycji, pozwalając na ustalenie funkcji istniejącej zabudowy, określenie wskaźników, cech i parametrów tej zabudowy, służących następnie ocenie, czy planowana inwestycja kontynuuje zastaną funkcję i ustaleniu cech i parametrów dla nowej zabudowy. Kolegium wyjaśniło w treści decyzji, z jakich względów uznało za zasadne dopuszczenie planowanego przedsięwzięcia na działce objętej wnioskiem i prawidłowo to uzasadniło.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one powtórzeniem zarzutów odwołania, są niezasadne i na uwzględnienie nie zasługują.

W pierwszej kolejności, podkreślenia wymaga, że sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu nie tylko systemowej, ale także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie wprost (w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) lub też stanowią systemową kanwę do oceny danej sprawy (w niniejszej sprawie art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 k.p.a. (zasada wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony).

Oczywistym jest, że systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane, aby służyło hamowaniu budownictwa. Wprost przeciwnie, Państwo jest zainteresowane w popieraniu działalności inwestycyjnej również w dziedzinie inwestycji usługowo-handlowych, które są siłą napędową gospodarki i warunkują rozwój gospodarczy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2576/17, CBOSA). W takich przypadkach – co ma również miejsce w niniejszej sprawie, najczęściej powoływano się na art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W świetle tego przepisu, właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, wówczas gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Właściciel ma oczywiście prawo do terenu, który zamierza zabudować i w związku z tym występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie. Wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny. Aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej, a w przedmiotowej sprawie skarżąca tego nie wykazała.

Sąd aprobuje zatem stanowisko organu, w którym stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa strony skarżącej jako użytkownika wieczystego dz. nr [...], na której funkcjonuje sklep [...] wraz z parkingiem. Organ słusznie zaznaczył, że jeżeli realizacja inwestycji będzie miała wpływ na spadek wartości działki strony skarżącej, może ona domagać się odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę na podstawie art. 63 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że: jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazać przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy porządku prawnego i nie ma charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Planowanie przestrzeni nie może zmierzać do ograniczenia realizacji nowych zamierzeń budowlanych, a działania organów w tym zakresie winny zmierzać jedynie do zachowania ładu przestrzennego. Ochrona interesu publicznego i osób trzecich, dotyczy konkretnych aspektów, tj. oddziaływania inwestycji w zakresie jej wpływu na kształtowanie ładu przestrzennego (art. 61 u.p.z.p.), a nie jakichkolwiek zastrzeżeń właścicieli nieruchomości sąsiednich o możliwym wpływie inwestycji na wykonywanie prawa własności.

Pozbawione jest doniosłości prawnej stanowisko skarżącej w kwestii naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Zmierza ono w istocie do wykazania, że w zaskarżonej decyzji brak jest dostatecznego wyjaśnienia w jaki sposób inwestycja będzie wpływała na nieruchomości zlokalizowane w jej sąsiedztwie, a także, że w zastanym stanie zainwestowania obszaru analizowanego nie można mówić o kontynuacji funkcji przez projektowane zamierzenie. Zdaniem Sądu stanowisko takie jest pozbawione racji.

Powyższa ocena skarżącej nawiązuje do bardzo wąskiego rozumienia kontynuacji funkcji ograniczającego nową zabudowę tylko do obiektów tożsamych z już istniejącymi w danym terenie. Takie zaś stanowisko stoi w sprzeczności z jednolicie przyjmowanym w judykaturze szerokim rozumieniem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która wskazuje na to, aby rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd nie ma wątpliwości, że zachodzi kontynuacja funkcji. Jak wynika bowiem z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru pkt VI, ppkt 1 pt. "Funkcja obszaru" obszar analizowany obejmuje centralną część dzielnicy [...] z terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej (handlowo- usługowej, biurowej oraz ochrony zdrowia i oświaty, itp.) oraz terenami zieleni i urządzeń sportowo-rekreacyjnych. Z powyższego wynika zatem, że planowana inwestycja znajduje analogię funkcjonalną w zagospodarowaniu obszaru analizowanego, umożliwiając rozszerzenie asortymentu usług osiedlowych.

Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków, z których jednym jest ten, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Taką działką sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej, tj. ul [...] jest dz. nr [...] na której znajduje się sklep [...] wraz parkingiem.

W niniejszej sprawie przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji handlowo – usługowej o powierzchni sprzedaży 550 m˛ na zurbanizowanym terenie. W kontekście powyższego niezrozumiałym jest zatem zarzut wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez jego zwiększenie, skoro punktem odniesienia dla zachowania kontynuacji funkcji była działka sąsiednia.

Ponadto z akt sprawy wynika, że nie dopuszczono do zmniejszenia odległości linii zabudowy od pasa drogi publicznej (ul. [...]), z wyznaczonych 13,0 m do wnioskowanych 4,0 m, co w aspekcie kształtowania ładu przestrzennego prowadziłoby do przypadkowych, albowiem podporządkowanych jedynie żądaniom inwestora zmian w zagospodarowaniu. Takie usytuowanie planowanej inwestycji mimo żądania inwestora zmniejszenia do 4 m linii zabudowy od pasa drogi publicznej (ul. [...]) oraz pozostałych parametrów planowanego budynku, znajduje uzasadnienie w analizie. Tym samym powtórzony w skardze zarzut, że po realizacji planowanej inwestycji ukształtowanie przestrzeni na omawianym terenie nie będzie tworzyć harmonijnej całości, gdyż rodzaj planowanej działalności i gabaryty planowanej inwestycji nie komponują się z zastanym ładem przestrzennym, jest w ocenie Sądu bezzasadny.

Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Z analizy akt sprawy wynika, że organ pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (k. 50 akt adm. I inst.), a na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości składania wniosków i uwag (k. 97 akt adm. inst.). Następnie pismem z dnia 8 listopada 2019 r. poinformował strony postępowania o skierowaniu projektu decyzji do uzgodnienia z Z. L. (k. 186 akt adm. I inst.). Ponadto decyzja została doręczona stronie odwołującej, w dniu 10 grudnia 2019 r. (k. 203 akt adm. I inst.). Pełnomocnik strony odwołującej złożył odwołanie w terminie (nadane listem poleconym w dniu 19 grudnia 2019 r. – k.10 akt. adm. II inst.). Powyższe ustalenia świadczą o realizacji zasad wynikających z art. 9 i art. 10 k.p.a., dotyczących informowania stron postępowania i czynnego udziału strony w postępowaniu.

Organ zasadnie zwrócił uwagę, że w aktach organu pierwszej instancji, pomimo twierdzeń pełnomocnika r. pr. P. H. o złożeniu pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej w postępowaniu, takiego dokumentu w aktach administracyjnych brak. Organ stwierdził, że r.pr. P. H. składając odwołanie od poprzedniej decyzji ustalającej warunki zabudowy (wpływ do organu pierwszej instancji 2 kwietnia 2019 r. – k. 143 akt adm.) mimo, iż stwierdził w nim, że załącza do niego pełnomocnictwo, faktycznie takiego pełnomocnictwa skutecznie nie załączył. Dopiero na wezwanie Kolegium z dnia 17 maja 2019 r. pełnomocnictwo doręczono w dniu 29 maja 2019 r. i znajduje się ono w aktach sprawy Kolegium znak: [...] Powyższe ustalenia organu znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym materiale dowodowym (k. 14-15 akt. adm. II inst.).

Podkreślić należy, że pomimo, iż decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi, a bezpośrednio stronie odwołującej, to uchybienie organu pierwszej instancji – w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - nie miało wpływu na wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie. Doręczenie tej decyzji skarżącej zamiast jej pełnomocnikowi (po uprzednim wezwaniu do uzupełnienia braku pełnomocnictwa), było - wbrew temu co twierdzi pełnomocnik skarżącej – skuteczne, a co za tym idzie decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Skuteczne wniesienie przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji doręczonej jej osobiście, a nie pełnomocnikowi wyłącza możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdzić zatem należy, że w realiach niniejszej sprawy powyższe naruszenie nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania i nie spowodowało dla skarżącej żadnych negatywnych skutków. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2019 r. (sygn. akt I FSK 1192/17, CBOSA) tak w piśmiennictwie, jak i w judykaturze funkcjonuje pogląd, że poza stwierdzeniem faktu pominięcia pełnomocnika, należy jeszcze ocenić, czy uchybienie to mogło wywrzeć negatywny wpływ w sferze procesowych uprawnień strony. Innymi słowy, doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, w sytuacji gdy nie pociągnęło za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając - mimo to – wniesienie odwołania, choć jest naruszeniem procedury, to nie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest okolicznością sporną w stanie faktycznym niniejszej sprawy, że mimo tak doręczonej decyzji, pełnomocnik skarżącej skutecznie złożył od niej odwołanie, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że wynik postępowania nie został wypaczony wskutek pominięcia pełnomocnika, gdyż skarżąca miała zagwarantowaną możliwość skorzystania z przysługujących jej praw.

Pozbawione zasadności w ocenie Sądu są zarzuty podnoszące naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie przez organ za prawnie irrelewantny fakt doręczenia skarżącej niekompletnej decyzji, tj. decyzji niezawierającej załączników. Brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącej załączników decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. wyników analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej, stanowiących integralną część decyzji, co prawda stanowi naruszenie art.109 § 1 k.p.a., jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest naruszeniem istotnym, które skutkowałoby wyeliminowaniem takiej decyzji z obrotu prawnego. Ocena organu w tym zakresie jest prawidłowa i zajęte stanowisko w uzasadnieniu decyzji zasługuje na aprobatę, bowiem strona biorąca udział w postępowaniu administracyjnym ma swobodny dostęp do akt sprawy, została powiadomiona o prawie końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości złożenia wniosków i uwagi do sprawy. Ocena tej okoliczności jest prawidłowa i nie narusza wskazanych przez skarżącą przepisów. Ponadto materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie budził zastrzeżeń, a wszelkie okoliczności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że organy poprzez dokonanie stosownego uzgodnienia projektu decyzji oraz dokonanie prawidłowej analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, a przy tym zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, spełniły wszystkie warunki przewidziane w powołanym wyżej art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim zachowana została zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W tym stanie rzeczy podjęte rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odpowiada wymogom prawa materialnego i zostało wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu.

W takich okolicznościach Sąd ostatecznie stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w wyroku.