Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 770/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 4a, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a, art. 6k ust. 3 , art. 18 ust. 1  ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.  na datę podjęcia zaskarżonej
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 4a, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a, art. 6k ust. 3 , art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 33
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 144
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku - Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Busku - Zdroju z dnia 26 października 2017 r. nr XXXIV/453/2017 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 1, § 2 pkt 2-20, § 3 ust. 1 pkt 1-5, pkt 8-13, pkt 14 lit. a), pkt 15, pkt 17 i pkt 19, § 13 pkt 4 i 5, § 14, § 15, § 17 ust. 2, § 19, § 20, § 22 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 26 października 2017 r. Rada Miejska w Busku-Zdroju podjęła uchwałę (zwaną dalej Regulaminem) nr XXXIV/453/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Busko-Zdrój – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. nr 142 poz. 446 t.j.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017r. poz. 1289 t.j.), zwanej dalej ustawą.

Skargę na ww. uchwałę – w części obejmującej: § 1, § 2, pkt 2-20, § 3 ust. 1 pkt 1 do 5, pkt 8 do 15, pkt 17 i 19, § 11, § 13, 3 14, § 15, § 17 ust. 2, § 18 ust. 2, § 19, § 20, § 22 – wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997r. nr 78, poz. 483) w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 37 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 r. poz. 283), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 u.s.g., polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie definicji - poprzez:

1. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 4 ust. 2 ustawy w § 1 uchwały – przez określenie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku oraz własnego przedmiotu regulacji Regulaminu;

2. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 2 do pkt 20 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Busko-Zdrój, a którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez inne ustawy zdefiniowane, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków i dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 1 do pkt 5 oraz pkt 8 do pkt 13 Regulaminu - określonych w treści art. 5 ust. 1 pkt 1-4 – przez zobowiązanie do

utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości poprzez: wyposażenie nieruchomości w opisane w Regulaminie w Rozdziale 3, pojemniki i worki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym z zastrzeżeniem § 4 ust. 1 Regulaminu; przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej; przy braku sieci kanalizacyjnej gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub oczyszczanie poprzez przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych; oddzielne gromadzenie nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy, w przypadku prowadzenia działalności rolniczo – hodowlanej, którą należy wykorzystywać zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 roku o nawozach i nawożeniu; prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przekazywanie ich przedsiębiorcy odbierającemu odpady, w sposób opisany w Regulaminie; nie spalanie w instalacjach grzewczych budynków odpadów, poza czystym papierem, tekturą i drewnem; nie spalanie na powierzchni ziemi odpadów, poza suchymi odpadami roślinnymi - drewnem, czystym papierem i tekturą do celów rekreacyjnych, pod warunkiem nie stwarzania uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich oraz nie naruszania odrębnych przepisów; sprzątanie poprzez zamiatanie, zbieranie, koszenie, grabienie, zmywanie itp., zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości i utrzymanie ich należytego stanu sanitarno-higienicznego; uprzątanie przez właścicieli nieruchomości: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników, a także nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram itp. służących do użytku publicznego oraz posypywanie piaskiem chodnika, uprzątnięte z chodnika błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika tak, by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię; utrzymanie w stanie czystości miejsc gromadzenia odpadów komunalnych; niezwłoczne usuwanie z terenu nieruchomości materiałów rozbiórkowych i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków - podczas gdy zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania z odpadami - w szczególności ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach oraz ustawy z dnia 10 lipca 2007 roku o nawozach i nawożeniu;

4. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 14 i pkt 15 Regulaminu przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, przez ustanowienie w pkt 14 warunków przy dokonywaniu mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, iż mycie dotyczy tylko samochodów osobowych,

czynność ta dokonywana może być na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji i odprowadzenia powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego oraz zapis w pkt 15, iż prowadzenie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami może odbywać się, gdy dotyczą doraźnych napraw oraz regulacji pojazdów związanych z bieżącą eksploatacją pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz nie spowodują zanieczyszczenia powierzchni ziemi i wód gruntowych – które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego;

5. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji prawnych w § 3 ust. pkt 17 i 19 Regulaminu przez nałożenie nakazów - postępowania z odpadami innymi niż komunalne, na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z nasadami przewidzianymi w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach oraz zgłaszanie Straży Miejskiej faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę;

6. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 11 Regulaminu poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność koszy ulicznych o pojemności od 20 l do 50 l;

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 13 Regulaminu – treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – przez nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków poprzez utrzymywanie pojemników w stanie czystości zarówno zewnętrznej, jak i wewnątrz; pojemnik po jego opróżnieniu nie powinien wydzielać nieprzyjemnych zapachów; pojemnik nie powinien być uszkodzony lub niekompletny, np. pozbawiony pokrywy; miejsca gromadzenia odpadów komunalnych winny być zadaszone, ogrodzone i w miarę możliwości zamknięte, tak aby dostęp do nich miały tylko osoby mające obowiązek zbierać w nich odpady komunalne; pojemniki na odpady komunalne powinny być ustawione na wyrównanej, najlepiej utwardzonej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota; miejsca gromadzenia odpadów należy utrzymywać w stanie czystości poprzez ich zamiatanie i uprzątanie; właściciel nieruchomości ma obowiązek okresowego dezynfekowania pojemników na odpady;

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację istniejącej regulacji prawnej w § 14 Regulaminu przez bezpodstawne określenie dla osób utrzymujących zwierzęta domowe obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, jak i określenie ponoszenia pełnej odpowiedzialności za zachowanie zwierząt;

9. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 15 ust. 1 pkt 1-7 Regulaminu przez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów dodatkowych obowiązków: zarejestrowanie psa w Urzędzie Miasta i Gminy w Busku-Zdroju w terminie 14 dni od wejścia w posiadanie psa; wyposażenie psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne - w kaganiec; prowadzanie psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu - w nałożonym kagańcu; dopuszczenie zwolnienia przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości, tylko w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem; wnoszenie opłaty od posiadania psów, zgodnie z odrębną uchwałą Rady Miejskiej w Busku-Zdroju; systematyczne szczepienie przeciwko wściekliźnie zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ze zmianami, która nakłada obowiązek szczepienia psów w wieku powyżej trzech miesięcy i okazywania na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych, straży miejskiej zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu; uzyskanie zezwolenia Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną;

10. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 2, 3 i 4 Regulaminu przez nałożenie na utrzymujących wszystkie zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków, nakazów oraz zakazów poprzez stały i skuteczny dozór, niewprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych korzystających z pomocy psów przewodników; niewprowadzanie zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał Rady Miejskiej w Busku-Zdroju; dopuszczenie zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych mało uczęszczanych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznawanych za agresywne; niedopuszczanie do

zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, postanowienie, iż zapisy pkt. 2 - bez określenia którego ustępu - dotyczą także zwierząt nieudomowionych, utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych oraz spełniania przez hodowców zwierząt domowych wymogów ustanowionych dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych z produkcji rolniczej - co jest sformułowaniem niezrozumiałym;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 17 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu poprzez określenie zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej przez zapis, iż zwierzęta te mogą być utrzymywane pod warunkiem spełnienia wymogów sanitarnych, budowlanych i ochrony środowiska - określonych odrębnymi przepisami, w sposób nie stwarzający uciążliwości dla otoczenia, zagrożenia zdrowia i życia ludzi oraz zgodnie z przepisami o ochronie zwierząt, według następujących zasad: posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy: dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ze zmianami i wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona;

12. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 2 pkt 3 Regulaminu przez określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności zlokalizowania uli pszczelich w odległości co najmniej 15 m od granicy działki, na której stoją;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 18 ust. 2, § 19 i § 20 Regulaminu przez określenie terminów wykonania obowiązkowej deratyzacji raz w roku w terminach od 1 do 30 kwietnia lub od 1 października do 30 listopada oraz określenie, iż w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne Burmistrz Miasta i Gminy określi w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz poprzez zarządzenie terminu jej przeprowadzenia, jak i przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku ponoszenia kosztów deratyzacji;

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 22 Regulaminu przez ustanowienie nadzoru Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój nad realizacją obowiązków wynikających z Regulaminu poprzez działania funkcjonariuszy Straży Miejskiej oraz uprawnionych pracowników Urzędu Miasta i Gminy w Busku-Zdroju.

W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy zobowiązuje radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule – w granicach upoważnienia ustawowego, w celu

uzupełnienia, uszczegółowienia wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W konsekwencji regulacje te muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Przedmiotowego upoważnienia nie można ani zawężać, ani też rozszerzać – przekraczać – wobec obowiązku ścisłej interpretacji normy upoważnionej i zakazu domniemywania kompetencji oraz dokonywania wykładni rozszerzającej.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o oddalenie skargi, podniósł, że projekt zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego – pismem dnia 11.10.2017 r. Następnie zaskarżona uchwała, po zweryfikowaniu przez Wojewodę Świętokrzyskiego jej legalności, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, stając się aktem prawa miejscowego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 1 Regulaminu organ wskazał na użycie powtórzeń pochodzących z przepisów ustawowych w taki sposób, aby nie było wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy postępowania. Natomiast szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy zostały zawarte w Regulaminie w sposób zrozumiały i wyrażały intencje prawodawcy. Biorąc pod uwagę zastrzeżenia w stosunku do § 2 Regulaminu wskazano, że akt prawa miejscowego może posiadać przytoczenia przepisów ustawy, co sprawia, że akt ten jest bardziej czytelny. Z kolei sformułowanie definicji danych określeń przez Radę Miejską wynikało z potrzeby jednoznacznego określenia pojęć. Tematyka, której dotyczą formułowane określenia, wymuszała ustalenie definicji w taki sposób, aby odnosiła się wyczerpująco do zakresu zawartego w uchwale. Zastosowane definicje nie spowodowały zatem złej interpretacji w odniesieniu do aktu jakim jest ustawa. Natomiast organ miał na celu tak sprecyzować zagadnienia, aby były one czytelne i przejrzyste dla mieszkańców oraz nie budziły żadnych wątpliwości co do zakresu ich stosowania. Co się zaś tyczy § 3 Regulaminu, to wskazanie najmniej uciążliwego dla właścicieli sposobu wykonania dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości mieściło się w zakresie upoważnienia zawartego w ustawie, ponieważ nie zmienia to w żaden sposób obowiązków nałożonych przez ustawę. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. Należy zatem uznać, że ustawodawca przewidział możliwość nałożenia dodatkowych obowiązków na właścicieli. Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 11 Regulaminu organ wskazał, że zapis ten sformułowano w taki sposób, że nie ograniczono wielkości

maksymalnej pojemników, a więc nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego. Co do zarzutu dotyczącego § 13 uchwały podniesiono, że art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy wskazuje, że regulamin określa szczegółowe zasady dotyczące m.in. warunków rozmieszczenia pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Uwzględniając ten zapis Rada Miejska mogła w sposób szczegółowy ustalić standardy utrzymania pojemników i miejsc zbierania i gromadzenia odpadów. Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 14 i § 15 Regulaminu powołano się na treść art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, zwracając uwagę na możliwość sprecyzowania w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe – co Rada Miejska w swoim zakresie wykorzystała. Z kolei obowiązek opłacania podatku wynika z odrębnej uchwały Rady Miejskiej nr XIII/148/2015 z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie opłaty od posiadania psów. Odnośnie zarzutu dotyczącego § 17 Rada Miejska uznała za stosowne wprowadzenie szczegółowych zasad dotyczących utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Organ uchwałodawczy odnosił się bezpośrednio do zapisów art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Z kolei podjęte w § 18 zapisy Regulaminu dotyczące terminów wykonania deratyzacji zostały określone w dwóch terminach w sposób elastyczny – co daje możliwość określenia konkretnego terminu w czasie gdy deratyzacja jest najbardziej potrzebna. Natomiast wyznaczenie w Regulaminie konkretnego terminu mogłoby skutkować wykonaniem działania w takim czasie, gdy zjawisko nie występuje, a więc nie zaspokaja potrzeb mieszkańców, a co się z tym wiąże, jest bezcelowe. Z kolei zastosowanie przez Radę Miejską subdelegacji przedmiotowego obowiązku na Burmistrza w § 19 Regulaminu miało na celu możliwie jak najszybsze podjęcie działań w przypadku wystąpienia populacji gryzoni. W związku z zarzutem odnośnie § 22 Regulaminu wyjaśniono, że podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego, a regulacja ta została wprowadzona jedynie dla informacji mieszkańców w celu sprecyzowania, który organ lub podmiot odpowiedzialny za realizację regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady

postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie

Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 2017 r. poz. 1289), dalej jako "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 1, § 2 pkt 2-20, § 3 ust. 1 pkt 1 do 5, pkt 8 do 13, pkt 14 lit. a), pkt 15, 17 i 19, § 13 pkt 4 i 5, § 14, § 15, § 17 ust. 2, § 19, § 20, § 22 zaskarżonej uchwały. Nie zasługiwała ona na uwzględnienie co do § 3 ust. 1 pkt 14 lit. b) i c), § 11, § 13 pkt 1-3 oraz 6 i 7, a także § 18 ust. 2.

W § 1 uchwały dokonano określenia zakresu jakiego dotyczy Regulamin, przy czym Rada Miejska dokonała tego nie tylko powtarzając zapis ustawy (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.), ale także modyfikując jej treść (w § 1 ust. 1 pkt 1, § 1 ust. 2 uchwały). W tej sytuacji, mając na uwadze powyższe wywody, należało w tym zakresie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

W § 2 pkt 2-20 uchwałodawca lokalny zawarł definicje określonych pojęć,

a mianowicie: nieruchomości, nieruchomości zamieszkałej, nieruchomości niezamieszkałej, właścicieli nieruchomości, odpadów, odpadów komunalnych, odpadów wielkogabarytowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów remontowo-rozbiórkowych, odpadów zmieszanych, przedsiębiorcy, harmonogramu, punktów selektywnego zbierania, zwierząt domowych, zwierząt gospodarskich, zwierząt bezdomnych, nieczystości ciekłych, zbiorników bezodpływowych. Jak słusznie zauważył Prokurator, częścią spośród tych pojęć posługuje się bądź to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź inne

ustawy, w tym w szczególności Kodeks cywilny, ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 2016 r. poz. 1987 r. ze zm.), dalej jako "ustawa o odpadach", ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 2017 r. poz. 1840), dalej jako "ustawa o ochronie zwierząt", część z nich została zdefiniowana ustawowo, pozostałe natomiast stanowią definicje własne utworzone na użytek zaskarżonej uchwały.

Podkreślić należy, że przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (por. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11).

Z powyższych powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 2 pkt 2-20.

Za zasadne należało uznać także zarzuty dotyczące obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 1 do 5, pkt 8 do 13, pkt 14 lit. a), pkt 15, 17 i 19

zaskarżonej uchwały.

I tak, przepis § 3 ust. 1 pkt 1 stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. z modyfikacją jego treści. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższy przepis ustawy nakłada więc na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników (nie ma w nim mowy o workach) w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie tego samego obowiązku (powtórzenie go) w regulaminie oznacza powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację. Określono w nim bowiem także to, kto ma utrzymywać je w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym - przy ograniczeniu podmiotowym jedynie do właściciela nieruchomości (por. też wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15).

Podobnie w przypadku obowiązków nałożonych na właścicieli w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu dokonano powtórzenia brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a u.c.p.g., z ich modyfikacjami, co także musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie.

Brak jest upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku (w tym przypadku w § 3 ust. 1 pkt 4) obowiązku właścicieli nieruchomości polegającego na oddzielnym gromadzeniu ścieków bytowych, gnojówki i gnojowicy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. II SA/Łd 404/15). Wprawdzie z dniem 24 sierpnia 2017 r. uchylono ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (pierwotny Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) regulujący te kwestie przepis art. 25 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 668 ze zm.), jednak w art. 106 w/w ustawy Prawo wodne przewidziano delegację ustawową dla Rady Ministrów do przyjęcia programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu. Zagadnienia dotychczas uregulowane w art. 25 ustawy o nawozach i nawożeniu, zgodnie z tą delegacją, winny zatem zostać uregulowane w drodze rozporządzenia wykonawczego, co zresztą stało się faktem – w dniu 5 czerwca

2018 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu" (Dz.U. z 2018 r. poz. 1339).

W § 3 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przekazywania ich przedsiębiorcy odbierającemu odpady, w sposób określony w regulaminie. Należy zauważyć, że z dniem 1 lutego 2015 r. zmieniono treść art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., który otrzymał brzmienie: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a". W art. 4a zawarto delegację do określenia w drodze rozporządzenia

szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony, a także odpadów komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1. W art. 4 ustawy dodano także ust. 2a, zgodnie z którym regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Niemniej jednak, według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, właściciel nieruchomości był zobowiązany złożyć do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie mógł ponosić negatywnych konsekwencji. Jeżeli właściciel nieruchomości nie wybrał selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmował je jako zmieszane odpady komunalne (por. też § 4 ust. 2 Regulaminu). Przekładało się to na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, były niższe (art. 6k ust. 3 ustawy). Ustawa pozwalała na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji. Nie można jednak z tych zapisów ustawowych, dotyczących różnicowania stawki opłat, wnioskować, że na mieszkańców nakładało się obowiązek tylko i wyłącznie segregowania odpadów (por. wyrok WSA w

Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Bd 1433/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 705/18). Świadczy o tym także fakt zmiany legislacyjnej dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579), mocą której w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nałożono wprost na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów. Podobnie zmianie uległ art. 6k ust. 3 ustawy, w którym mowa jest obecnie o niewypełnianiu przez właściciela obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny (do czasu zmiany przedmiotowy fragment przepisu brzmiał: "(...) jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane (...)"). O ile zatem w świetle uregulowań obowiązujących na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miejska mogła uregulować wymagania, zasady i zakres selektywnego zbierania odpadów, co uczyniła w § 4 aktu, o tyle nakładając jednoznacznie na właścicieli obowiązek selektywnego zbierania odpadów w § 3 ust. 1 pkt 5 przekroczyła delegację ustawową.

Kwestia spalania odpadów została uregulowana w ustawie o odpadach, w związku z czym przepisy § 3 ust. 1 pkt 8 i 9 uchwały stanowią powielenie uregulowań ustawowych, a zatem należało stwierdzić nieważność tych zapisów. Ponadto należy zauważyć, że kwestia uciążliwości związanych ze spalaniem dla nieruchomości sąsiednich wkracza w zakres regulacji tzw. prawa sąsiedzkiego (art. 144 kc).

W § 3 ust. 1 pkt 10 i 11 nałożono na właścicieli nieruchomości wymóg uprzątania poprzez zamiatanie, zbieranie, koszenie, grabienie, zmywanie itp., zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości i utrzymanie ich należytego stanu sanitarno – higienicznego, jak również uprzątania: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników, a także nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram itp. służących do użytku publicznego oraz posypywania piaskiem chodnika, przy czym – zgodnie z zapisem – uprzątnięte z chodnika błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika tak, by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię. Po pierwsze, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Należy przychylić się do stanowiska Prokuratora, że w tym kontekście nałożenie przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 10 zaskarżonego Regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/16). Z kolei należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i

porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. § 3 ust. 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały stanowi w gruncie rzeczy częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikacją przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. a nie realizację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. W kwestionowanym przepisie uchwały zapisano, że regulowany tam wymóg dotyczy uprzątania "przez właścicieli nieruchomości: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników, a także nieruchomości (...)". Taki zapis świadczy o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (jeśli chodzi o chodnik – jak należy wnosić – położony poza nieruchomością), dodatkowo przy pominięciu zapisu, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, oraz że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Wskazać także należy, że rada nie została upoważniona do nakazania właścicielowi obowiązku stosowania piasku lub innego stosownego środka do zlikwidowania śliskości. Ponadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, jak to w uczynił w niniejszej sprawie prawodawca gminny.

Brak było delegacji ustawowej dla regulacji zawartej w § 3 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały, nakładającej obowiązek utrzymania w stanie czystości miejsc

gromadzenia odpadów komunalnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 63/16).

Za wadliwy Sąd uznał również zapis uchwały zawarty w § 3 ust. 1 pkt 13, dotyczący obowiązku niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiałów rozbiórkowych i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków. Przepis ten stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 2 u.c.p.g., zobowiązującego wykonawcę robót budowlanych do zapewnienia utrzymywania czystości i porządku na terenie budowy, a nadto nie znajduje umocowania w upoważnieniu ustawowym. Poza tym posługuje się nieostrym sformułowaniem "niezwłoczne".

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący § 3 ust. 1 pkt 14 Regulaminu, dotyczący mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, Sąd uwzględnił go jedynie co do pkt a), w którym ograniczono możliwość takiego mycia tylko do samochodów osobowych. W ocenie Sądu, podobnie jak ustawodawca nie upoważnił organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia), tak też brak jest tego rodzaju upoważnienia do wprowadzenia zakazu mycia określonego rodzaju pojazdów. Przepis delegacyjny zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dotyczy określenia wymagań dotyczących mycia poza myjniami pojazdów samochodowych jako ogółu, a nie do określenia rodzaju pojazdów, które mogą podlegać takiemu myciu. Należy poza tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) pojazdem samochodowym jest pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego. W art. 2 pkt 45 za pojazd samochodowy uznano także motocykl, który – jako że nie jest samochodem osobowym – podlegałby wyłączeniu na podstawie § 3 ust. 1 pkt 14 z możliwości mycia poza myjniami, a dotyczy go delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Takie rozwiązanie tym bardziej należy uznać za nieuprawnione.

W pozostałym zakresie, tj. co do pkt b) i c) § 3 ust. 1 pkt 14 Regulaminu, Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z tymi przepisami właściciele nieruchomości mogą dokonywać mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, które może odbywać się pod warunkiem dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, a także odprowadzenia powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego. Mając na uwadze treść upoważnienia ustawowego

zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszczące się w treści § 13 ust. 1 pkt 14 pkt b) i c) Regulaminu wynikają z ogólnej normy niezanieczyszczania środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Z kolei wymóg odprowadzania powstających ścieków do zbiornika bezodpływowego, a następnie odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, i dokonywania tych czynności na utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji - stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 3039/15).

Zasadny był natomiast zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 13 ust. 1 pkt 15 Regulaminu, zgodnie z którym prowadzenie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami może odbywać się, gdy dotyczą doraźnych napraw oraz regulacji pojazdów związanych z bieżącą eksploatacją pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz nie spowodują zanieczyszczenia powierzchni ziemi i wód gruntowych. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wynika, że do kompetencji rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Poza tym Rada posłużyła się niedookreślonymi zwrotami w rodzaju "drobnych napraw" czy "regulacji pojazdów związanych z bieżącą ekploatacją", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Z kolei uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kc.

Na uwzględnienie zasługiwały także zarzuty dotyczące wymogów określonych w § 13 ust. 1 pkt 17 i 19 Regulaminu. Pierwszy z tych przepisów wprowadza wymóg postępowania z odpadami innymi niż komunalne na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Skoro wymogi te zostały przewidziane w tej ustawie to zbędnym było odsyłanie w uchwale do jej przepisów. Drugi z przepisów dotyczy wymogu zgłaszania Straży Miejskiej faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę. U.c.p.g. nie przewiduje delegacji dla wprowadzenia takiego obowiązku w regulaminie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 11

Regulaminu. Istotnie, jak podnosi Prokurator, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Faktem jest, że w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ke 606/15) uznawano za istotne naruszenie prawa wprowadzenie regulacji określającej przedmiotową pojemność w zakresie od-do, tj. przy wskazaniu także pojemności maksymalnej. Należy jednak zauważyć, że w rozpatrywanym przypadku ta pojemność została określona jako "od 20 l do 50 l i większa w zależności od potrzeb". W istocie zatem – wobec użycia sformułowania "i większa" – nie został ściśle określony górny próg pojemności. Tego rodzaju regulacji nie można zatem uznać za istotnie naruszającą prawo.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący § 13 pkt 1-3, 6 i 7 Regulaminu. Zgodnie z delegacją ustawową (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.) regulamin ma określać m.in. wymagania dotyczące utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym i w ocenie Sądu kwestionowane zapisy, zawarte właśnie w § 13 pkt 1-3, 6 i 7 uchwały, tą delegację wypełniają. Trudno wyobrazić sobie w jaki inny sposób rada miałaby zrealizować tak przewidzianą delegację, a w przeciwnym wypadku przytoczony fragment przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 miałby charakter martwy. Nałożenie m.in. obowiązku dezynfekowania, mycia i takiego korzystania, by nie uniemożliwiało to prawidłowej eksploatacji i nie stwarzało zagrożenia dla użytkowników, nie jest powtórzeniem regulacji ustawowych. Stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym. Trzeba zauważyć, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. stanowi jedynie ogólnie o obowiązku utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zaś uchwałodawca lokalny na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy ma skonkretyzować warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. II OSK 469/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. II SA/Lu 669/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Po 467/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2064/17).

Zasadny był natomiast zarzut dotyczący § 13 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którymi miejsca gromadzenia odpadów komunalnych winny być zadaszone, ogrodzone i w miarę możliwości zamknięte, tak aby dostęp do nich miały tylko osoby

mające obowiązek zbierać w nich odpady komunalne; pojemniki na odpady komunalne powinny być ustawione na wyrównanej, najlepiej utwardzonej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota. Postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy pozwalają radzie na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Powyższe przepisy Regulaminu nakładające na właścicieli nieruchomości szczególne obowiązki dotyczące warunków umiejscowienia pojemników do zbierania odpadów nie mają żadnego umocowania w ustawie, a wkraczają w kwestie regulowane w przepisach innych aktów, np. § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Wkraczają one również w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał ww. urządzenia. Kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością tych pojemników, winny być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 741/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. II SA/Ol 123/19). Z tych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie.

Regulacja zawarta w § 14 Regulaminu, zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków różności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, była zabiegiem zbędnym i przekraczającym upoważnienie ustawowe z uwagi na uregulowanie tej kwestii w art. 431 kc, jak też w art. 77 kw. Ponadto określenie wprost w jaki sposób może odbywać się utrzymywanie zwierząt domowych, z użyciem nieostrych sformułowań, bez wskazania minimalnych wymagań w tym zakresie, stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. W art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do

wspólnego użytku, a nie do określenia zasad ich odpowiedzialności za utrzymywane zwierzęta. Określenie zatem w regulaminie, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, w sposób oczywisty nie znajduje umocowania we wskazanym powyżej przepisie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 424/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2019 r., sygn. II SA/Gd 29/19).

Jeśli chodzi o obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe określone w § 15 ust. 1 pkt 5, 6 i 7, to znajdują one odrębną regulację w ustawie o ochronie zwierząt, ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. z 2018 r. poz. 1967) czy w odrębnej uchwale rady gminy (rady miejskiej). Nałożenie zaś obowiązku zarejestrowania psa (§ 15 ust. 1 pkt 1 uchwały) nie znajduje upoważnienia ustawowego. Zgodnie bowiem z art. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi.

Również zasadny był zarzut dotyczący § 15 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 Regulaminu. Zgodnie z tymi przepisami obowiązkiem właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest:

- wyposażenie psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne

- w kaganiec;

- prowadzanie psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu - w nałożonym kagańcu;

- zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12,

wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Ustawodawca nie upoważnił ponadto rady gminy do sformułowania zakazów zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi poza terenami publicznymi czy na terenie prywatnym, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu zwolnienia zwierząt z uwięzi na terenach zielonych czy na prywatnej nieruchomości. Jego realizacja ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 43/19).

Zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść omawianych zapisów modyfikują powyższe unormowania ustawowe i jest bardziej rygorystyczna.

Nałożenie w § 15 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały obowiązku stałego i skutecznego dozoru w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych nie stanowi realizacji ustawowego upoważnienia. Przepis ten pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nim niedookreślone sformułowanie: "skuteczny dozór" może budzić wątpliwości co do zakresu jego zastosowania. Ustawodawca nie upoważnił także rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu wpuszczania lub wyprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc (m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. II SA/Gd 59/19). Rada gminy nie jest także upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta)mogą zostać zwolnione z uwięzi (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16). Przepis Regulaminu nakładający na właścicieli, utrzymujących zwierzęta domowe, niedopuszczenie do zakłócania ciszy i spokoju przez te zwierzęta także narusza delegację zawartą w art. 4

ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., wkraczając zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim – art. 144 kc (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. II SA/Gl 531/07). Z tych powodów uzasadnienie znajdują także zarzuty dotyczące przepisów § 15 ust. 2 pkt 2-5 Regulaminu.

Konsekwencją stwierdzenia nieważności § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu była konieczność takiego samego rozstrzygnięcia także co do ust. 3 § 15, który odwołuje się do w/w zapisów (bądź zapisu, o czym dalej). Dodatkowym powodem tego orzeczenia był także dostrzeżony przez Prokuratora fakt, że odwołanie zawarte w ust. 3 nie zawiera wskazania ustępu, którego dotyczy, a wskazuje jedynie punkt 2, który znajduje się zarówno w ust. 1, jak i ust. 2. Regulacja w tym zakresie jest zatem niejednoznaczna.

Konieczność wyeliminowania § 15 ust. 4 Regulaminu wynika z faktu, że ustawodawca nie upoważnił w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. rady gminy do określenia jakichkolwiek obowiązków, nakazów czy zakazów, jak też warunków dotyczących prowadzenia "hodowli" zwierząt domowych (por. też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2018 r., sygn. II SA/Bd 111/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 62/16).

Podobnie zasadny jest zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa w związku z redakcją § 17 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym: "Na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane pod warunkiem spełnienia wymogów sanitarnych, budowlanych i ochrony środowiska - określonych odrębnymi przepisami, w sposób nie stwarzający uciążliwości dla otoczenia, zagrożenia zdrowia i życia ludzi oraz zgodnie z przepisami o ochronie zwierząt, według następujących zasad:

1) posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ze zmianami;

2) wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona;

3) skrajnie usytuowane ule z pszczołami muszą być ustawione w odległości co najmniej 15 m od granicy działki na której stoją".

Kwestie wynikające z pkt 1 i 2 znalazły regulację ustawową – w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), powoływanej wyżej ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.), jak również wkraczają w materię prawa sąsiedzkiego, której dotyczy art. 144 kc.

Takim wkroczeniem w materię ustawową było również określenie w § 17 ust. 2 pkt

3 zasad hodowli pszczół. Rada Miejska ww. przepisem bezprawnie wkroczyła w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy działki, na której stoją, nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.) nie mieści się określanie odległości od granic nieruchomości posadowienia uli.

Sąd nie uznał za zasadny zarzutu dotyczącego § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym obowiązkową deratyzację wykonuje się raz w roku w terminach:

1) od 1 do 30 kwietnia;

2) lub od 1 października do 30 listopada.

Zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem Prokuratora, że sposób regulacji zawarty w przytoczonym wyżej § 18 ust. 2 Regulaminu jest sprzeczny z ustawą, która stanowi upoważnienie do określenia terminów przeprowadzenia deratyzacji, nie zaś okresów. Niewątpliwie w kwestionowanym zapisie wskazano terminy, w jakich ma odbywać się deratyzacja, a ich określenie w sposób zakresowy (od-do) służy, jak słusznie wytłumaczył organ w odpowiedzi na skargę, uelastycznieniu tych czynności w ramach potrzeb i konkretnych okoliczności. Wyznaczenie w Regulaminie konkretnego terminu mogłoby skutkować wykonaniem działania na przykład w takim czasie, gdy zjawisko nie występuje, a więc nie zaspokaja potrzeb mieszkańców, a co się z tym wiąże, jest bezcelowe. Nie jest zatem tak – jak twierdzi Prokurator w uzasadnieniu skargi – że Rada Miejska wskazała w uchwale jedynie częstotliwość przeprowadzania deratyzacji. Poza tym w ocenie Sądu stwierdzenie, że deratyzację wykonuje się raz w roku (we wskazanych terminach) mieści się w określeniu terminu deratyzacji. Trzeba zauważyć, że gdyby uznać za prawidłowe stanowisko Prokuratora o konieczności wskazania konkretnych dat (daty) deratyzacji również de facto doszłoby do określenia częstotliwości, ilość tych terminów (dat) w roku byłaby bowiem ściśle określona.

Zasadne okazały się natomiast zarzuty dotyczące § 19 i § 20 Regulaminu. Zgodnie z pierwszym z nich "w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne Burmistrz Miasta i Gminy określi w uzgodnieniu z Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz, poprzez zarządzenie, termin jej przeprowadzenia". § 20 stanowi zaś, że "koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości". Redakcja przepisu § 19 stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że dokonana przez Radę swoista subdelegacja tego obowiązku na Wójta, nie ma umocowania ustawowego. To rada gminy jest bowiem wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 217/19). Także jeśli chodzi o § 20 Regulaminu norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.) nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości.

Wyeliminować należało także przepis § 22 uchwały o brzmieniu: "Nadzór nad realizacją obowiązków wynikających z niniejszego Regulaminu sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój poprzez działania funkcjonariuszy Straży Miejskiej oraz uprawnionych pracowników Urzędu Miasta i Gminy w Busku-Zdroju". Regulacja ta wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego wyznaczonego granicami art. 4 u.c.z.p. Ustawa ta przewiduje już odpowiednie rozwiązania w tym zakresie (art. 5 ust. 6, art. 9u). Ponadto decyzja co do ewentualnego powierzenia zadań innym osobom należy do Burmistrza, a nie Rady. To w jaki sposób i za pomocą jakich instrumentów organ wykonawczy gminy będzie realizował przysługujące mu uprawnienie pozostaje wyłącznie w zakresie jego kompetencji, a rada nie może stanowić w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1, § 2 pkt 2-20, § 3 ust. 1 pkt 1 do 5, pkt 8 do 13, pkt 14 lit. a), pkt 15, 17 i 19, § 13 pkt 4 i 5, § 14, § 15, § 17 ust. 2, § 19, § 20, § 22, zaś w pozostałej części skargę oddalił.