Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 292/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Koszty sądowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 94, 102
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta Oleśnica z dnia 31 marca 2006 r. Nr XXXIX/301/2006 w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości w Oleśnicy, obręb Lucień, w rejonie ulicy Pszenicznej stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 31 marca 2006 roku nr XXXIX/301/2006 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 103 ust. 5, art. 104 ust. 1 i 2 i art. 107 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zmianami), Rada Miejska Oleśnicy dokonała scalenia i podziału nieruchomości położonych w Oleśnicy, obręb Lucień, w rejonie ulicy Pszenicznej.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda Dolnośląski, zarzucając jej istotne naruszenie art. 102 ust. 1 oraz art. 92 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), zwaną dalej u.g.n. w związku z art. 7 Konstytucji, wniósł o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu podkreślił, że od daty podjęcia skarżonej uchwały przepis art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został w jakikolwiek sposób zmieniony. Przepis ten, zdanie drugie stanowi, że szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Z kolei wedle art. 101 ust. 2 tej samej ustawy scaleniem mogą być objęte nieruchomości położone w granicach obszarów ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z wyjątkiem nieruchomości przeznaczonych na cele rolne lub leśne. W konsekwencji podjęcie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości nie może być dokonane w stosunku do nieruchomości, które nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także w stosunku do nieruchomości, które co prawda są objęte planem miejscowym, ale ten nie określa szczegółowych warunków scalenia i podziału. Postanowienia tego typu determinują także procedurę w zakresie scalenia` i podziału, gdy z wnioskiem wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości.

Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że toku prowadzonego postępowania nadzorczego zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miasta Oleśnicy z zapytaniem czy w dacie scalenia i podziału nieruchomości dokonanego uchwałą z dnia 31 marca 2006 roku nr XXXIX/301/2006, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Oleśnicy z dnia 1 marca 2002 roku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obszar położony w rejonie ul. Pszenicznej, obręb Lucień, określał szczegółowe warunki scalani i podziału nieruchomości położonych na obszarze jego obowiązywania. W odpowiedzi Przewodniczący Rady wyjaśnił, że w dacie scalenia i podziału nieruchomości zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Oleśnicy nr XXXIX/301/2006 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwalą Rady Miasta Oleśnicy nr XLI/308/2002 z dnia 1 marca 2002 roku. Wyjaśnił również, że zgodnie z § 12 tej uchwały określono: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz urządzania terenów, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów, a także maksymalnych lub minimalnych intensywności zabudowy, zasady i warunki podziału terenu na działki budowlane, szczegółowe warunki zagospodarowania wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych, tymczasowe sposoby zagospodarowania oraz użytkowania terenu, szerokość frontu działki w granicach min. 24 m i powierzchni w przedziale 800 m2 - 1200 m2. Zdaniem Przewodniczącego wszystkie te elementy w powiązaniu z rysunkiem planu stanowiły szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości. Przewodniczący podkreślił również, że uchwała nr XLI/308/2002 została podjęta pod rządami przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), której art. 10 nie zawierał wymogu ujęcia w planie "szczegółowych warunków scalania i podziału", tak jak to określa aktualnie obowiązujący art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym wykazanie, że w akcie prawa miejscowego podjętego pod rządami ustawy z 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, zawarte są "szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości", nie jest możliwe.

Niezgadzając się z zaprezentowanym stanowiskiem Przewodniczącego Rady Miasta, Wojewoda Dolnośląski wskazał, po pierwsze że żadnego z przepisów uchwały nr XLI/308/2002 nie można traktować jako szczegółowego określenia warunków scalenia i podziału nieruchomości. Po drugie twierdząc, że nie jest możliwe wykazanie szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości w akcie prawa miejscowego podjętego pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku, Przewodniczący utwierdził organ nadzoru w przekonaniu, że uchwała nr XLI/308/2002 takich postanowień nie zawierała. Organ nadzoru zwrócił uwagę na fakt, że w dacie podjęcia uchwały nr XLI/308/2002 treść art. 102 ust. 1 u.g.n. była taka sama jak dzisiaj. Również wtedy warunkował on działania rady gminy w przedmiocie scalania i podziału. Mówiąc inaczej, aby możliwe było dokonanie scalenia i podziału nieruchomości niezbędne było określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad w tym zakresie. W ocenie organu nadzoru nie miało znaczenia powoływanie się Przewodniczącego na obowiązujący w dacie podjęcia uchwały nr XLI/308/2002 art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pomimo faktu, że przepis ten nie zawierał wymogu określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości, rada w oparciu o art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami posiadała kompetencję do ich określenia. Mogła zatem wprowadzić do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosowne postanowienia. Zgodnie z poczynionymi na wstępie rozważaniami, brak określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości uniemożliwia ich późniejsze dokonanie. Dlatego też podjęcie przez Radę Miasta Oleśnica uchwały nr XXXIX/301/2006 o scaleniu i podziale nieruchomości w Oleśnicy, obręb Lucień, w rejonie ulicy Pszenicznej bez uprzedniego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości stanowi istotne naruszenie art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko organu nadzoru w tej kwestii znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 22 lipca 2008 roku (sygn. akt I OSK 239/08): "(...) w przepisach (...) art. 102 i 103 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono regułę, zgodnie z którą podstawą postępowania scaleniowego jest stosowny zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwały wszczynające takie postępowanie muszą znajdować oparcie w treści miejscowych planów obowiązujących w dacie ich podejmowania. Treść planów wyznacza bowiem zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Z chwilą utraty mocy obowiązującej przez plan miejscowy stają się również bezskuteczne czynności podejmowane w toku tego postępowania, jako że brak im umocowania we właściwym akcie prawa miejscowego. "

W dalszej części skargi Wojewoda Dolnośląski podniósł, że z przeprowadzonego postępowania nadzorczego w stosunku do skarżonej uchwały wynika, iż w ramach scalenia i podziału nieruchomości, przeprowadzonego na podstawie przepisów art. 101 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonano nie tylko scalenia określonych, wydzielonych geodezyjnie części nieruchomości, tj. działek gruntu i ich ponownego podziału na "nowe" działki gruntu, ale przeprowadzono zarazem uprzedni podział geodezyjny znacznej liczby działek gruntu objętych scaleniem, z pominięciem przepisów art. 92 i następnych wskazanej ustawy. Chodzi o działki o następujących numerach 5 AM-94. 6 AM-94, 7/1 AM-94, 3 AM-94, 23 AM-94, 22/1 AM-94, 38/3 AM-94, 2 AM-94, 27/1 AM-92, 21 AM-94, 22 AM-92, 25 AM-92, 26/1 AM-92, 31/1 AM 94, 4 AM-94, 32 AM-94. W tym punkcie skargi organ nadzoru nie podzielił stanowiska Przewodniczącego Rady Miasta Oleśnicy zawartego w piśmie z dnia 14 marca 2011 roku, w którym podano, że w stosunku do wskazanych przez organ nadzoru działek nie została przed scaleniem i podziałem nieruchomości przeprowadzona procedura podziału nieruchomości. W ocenie Przewodniczącego ustawa o gospodarce nieruchomościami w dziale III rozdziale 1 - Podziały nieruchomości - nie przewiduje trybu, w jakim nieruchomości te miałyby być podzielone. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera bowiem przepisów określających instytucję "uprzedniego podziału", które stanowiłyby podstawy takich podziałów. Dlatego w ramach procedury scalania i podziału nieruchomości działki 5 AM-94, 6 AM-94, 7/1 AM-94, 3 AM-94, 23 AM-94, 22/1 AM-94, 38/3 AM-94, 2 AM-94, 27/1 AM- 92, 21 AM-94, 22 AM-92, 25 AM-92, 26/1 AM-92, 31/1 AM 94. 4 AM-94, 32 AM-94 zostały wydzielone i pozostały poza terenem scalania, zgodnie ze szkicem przebiegu zewnętrznej granicy obszaru scalania i podziału stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały i geodezyjnym projektem scalania i podziału nieruchomości stanowiącym załącznik nr 3 do tej uchwały oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do tego stanowiska Wojewoda Dolnośląski podniósł, że umieszczony w Dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami Rozdział 1 zawiera postanowienia odnoszące się do podziałów nieruchomości. Reguluje on procedurę, w jakiej powinien się odbyć podział nieruchomości. Organem właściwym w przedmiocie podziału jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który dokonuje podziału w formie decyzji. Z kolei Rozdział 2 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje procedurę dotyczącą scalania i podziału nieruchomości. Organem właściwym w tym zakresie jest rada gminy, która dokonuje scalenia i podziału w formie uchwały. Dokonując analizy przepisów obu wskazanych wyżej rozdziałów Wojewoda podniósł, że regulują one dwie odrębne i od siebie niezależne procedury. Przyznając, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują instytucji "uprzedniego podziału", o której wspomina Przewodniczący Rady jednocześnie Wojewoda przyjął, że nie oznacza to jednak, że Rada była uprawniona do podejmowania czynności stanowiących faktyczny podział nieruchomości dla celów dalszego scalenia i podziału. Po pierwsze przepisy regulujące procedurę scalenia i podziału nieruchomości nie przewidują takiej możliwości. Po drugie podziału nieruchomości może dokonać tylko i wyłącznie organ wykonawczy gminy w ramach zastrzeżonej dla tego rodzaju czynności procedury podziału nieruchomości. W świetle postanowienia art. 7 Konstytucji, wedle którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjęta przez organ nadzoru interpretacja jest jak najbardziej słuszna. Dlatego też uprzedni podział działek o numerach 5 AM-94, 6 AM-94, 7/1 AM-94, 3 AM-94. 23 AM-94, 22/1 AM-94, 38/3 AM-94, 2 AM-94, 27/1 AM-92, 21 AM-94, 22 AM-92, 25 AM-92, 26/1 AM-92, 31/1 AM 94, 4 AM-94, 32 AM-94 stanowi istotne naruszenie prawa poprzez pominięcie procedury przewidzianej przez art. 92 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Oleśnica wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu strona w pierwszym rzędzie zwróciła uwagę, że Wojewoda nie dokonał w sposób prawem przewidziany wszczęcia postępowania nadzorczego. Rada Miasta Oleśnicy ani przed dniem 30 listopada 2010 r. ani po tej dacie nie otrzymała postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, pomimo iż w piśmie z dnia 30 listopada 2010 r. NK.II.MG.0915-78/10 Wojewoda żądał informacji w związku z prowadzonym postępowaniem nadzorczym. Wnosić z powyższego należy, że Wojewoda prowadził postępowanie nadzorcze bez formalnego jego wszczęcia, gdy tymczasem zobowiązany był do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu.

Ponadto autor odpowiedzi na skargę podniósł, że żądanie Wojewody Dolnośląskiego stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały Rady Miasta Oleśnicy podjętej w dniu 31 marca 2006 r. pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przesłanki możności stwierdzenia nieważności określone przepisem art. 94 ust. 1 w niniejszym postępowaniu nie zachodzą (uchwała została bowiem przedłożona organowi nadzoru w ustawowo zakreślonym terminie a regulacja w niej zawarta nie stanowi prawa miejscowego), zatem w związku z upływem terminu jednego roku od dnia jej podjęcia brak podstaw do stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Również oparcie skargi Wojewody o przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zostało uznane za bezzasadne ponieważ Wojewoda w swojej skardze nie wykazał, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżanej uchwały. Odnosząc się szczegółowo do stanowiska zawartego w skardze, że uchwała w istotny sposób narusza art. 102 ust. 1 oraz art. 92 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7 Konstytucji w pierwszej kolejności skarżony organ zarzucił Wojewodzie ograniczenie się w skardze jedynie do ogólnego wskazania przepisów prawa, których naruszenia zarzuca ("art. 92 i następne ") nie wskazano natomiast konkretnego przepisu, który w jego ocenie został naruszony. Za bezpodstawne uznano podniesione w skardze twierdzenia o dokonaniu scalenia i podziału obszaru położonego w Oleśnicy, obręb Lucień, w rejonie ulicy Pszenicznej niezgodnie z art. 102 ust. 1 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. bez szczegółowych warunków scalenia i podziału nieruchomości określonych planem miejscowym. Zauważono, że zatwierdzony uchwałą nr XLI/308/2002 z dnia 1 marca 2002 r., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określał w § 12 w sposób zgodny z ówcześnie obowiązującym art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowe warunki scalenia i podziału. Zawarte w tym przepisie w powiązaniu z rysunkiem planu ustalenia planu, odnoszące się do: przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz urządzenia terenów, w tym linii zabudowy i gabarytów obiektów, a także maksymalnych lub minimalnych intensywności zabudowy, zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane, szczególnych warunków zagospodarowania wynikających z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych, tymczasowych sposobów zagospodarowania oraz użytkowania terenu, szerokości frontu działki - min. 24 m, powierzchni działki w przedziale: 800 m2 - 1200 m2, stanowiły - wbrew twierdzeniu organu nadzoru - szczegółowe warunki scalenia i podziału.

Za bezpodstawne uznane zostało również stanowisko Wojewody przyjmującego, z jednej strony, iż w dacie podjęcia uchwały XLI/308/2002 o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązywał przepis art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który nie zawierał wymogu określenia w miejscowym planie szczegółowych warunków scalenia i podziału nieruchomości, z drugiej strony wymaga, aby szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości uchwalone zostały przez radę w oparciu o art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę przepis art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi kompetencji dla rady gminy do uchwalania części planu zagospodarowania przestrzennego odnoszącej się do szczegółowych warunków scalenia i podziału nieruchomości. Podstawę prawną do podejmowania uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawierają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu (a poprzednio ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Z uwagi na treść art. 10 poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowisku Wojewody zarzucono także bezpodstawność aktualnie formułowanego zarzut niezgodności z prawem uchwały podjętej w 2006 r.

Także za bezpodstawny uznany został drugi z zarzutów skargi Wojewody przypisujący Radzie Miasta Oleśnicy przeprowadzenie "uprzedniego podziału geodezyjnego znacznej liczby działek gruntów objętych scaleniem" z pominięciem art. 92 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym względzie Rada Miasta Oleśnicy w całości podtrzymała stanowisko zawarte w piśmie z dnia 14 marca 2011 r. - dołączonego do skargi Wojewody. Powtórzono, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w Dziale III Rozdziale 1 podziały nieruchomości nie przewiduje trybu podziału nieruchomości objętych obszarem scalenia i podziału. Skoro zatem przepisy prawa nie regulują określonej kwestii bezpodstawny jest zarzut dokonania czynności, której prawo nie przewiduje.

W końcowej części pisma podniesiono, że wnoszona przez Wojewodę Dolnośląskiego skarga z żądaniem stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały nr XXXIX/301/2006 Rady Miasta Oleśnicy z dnia 31 marca 2006 r. o scaleniu i podziale nieruchomości w Oleśnicy, obręb Lucień, w rejonie ulicy Pszenicznej odnosi się do uchwały już wykonanej i zrealizowanej w 2006 r. Na obszarze objętym postępowaniem scalenia i podziału przez okres blisko 5 lat doszło do nieodwracalnych skutków. W wyniku scalenia i podziału działek dokonała się zmiana struktury własności nieruchomości. Uczestnicy scalenia objęli własność nowo wydzielonych działek, co znalazło odzwierciedlenie w zapisach ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów. Doszło do obrotu własnością na rzecz osób trzecich. Dokonano także zabudowy powstałych w wyniku scalenia i podziału działek. Miasto Oleśnica w wypełnieniu obowiązku wynikającego z § 2 uchwały o scaleniu i podziale wybudowało na tym terenie sieć wodociągową. W związku z dokonywaną zabudową wykonano sieć energetyczną i gazową. Także więc i z tego powodu, że skarżona uchwała wywołała już nieodwracalne skutki prawne żądanie stwierdzenia niezgodności z prawem - w szczególności w sytuacji nie kwestionowania przez organ nadzoru zgodności z prawem tejże uchwały bezpośrednio po przedłożeniu w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym - jest bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skarga do sądu administracyjnego przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 w/w ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej w jego ocenie uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jednak według art. 94 ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy).

Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ./. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa.

Organem nadzoru w rozpoznawanej sprawie jest Wojewoda Dolnośląski i on też, nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały Rady Miasta Oleśnicy z dnia 31 marca 2006 r. nr XXXIX/301/2006 o scalaniu i podziale nieruchomości położonych w Oleśnicy, obręb Lucień, w rejonie ulicy Pszenicznej. Podstawę prawną kontrolowanej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 103 ust. 5, art. 104 ust. 1 i 2 i art. 107 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę złożona do tut. Sądu skarga na opisaną uchwałę nie została stricte podjęta w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Wyłącznie wszczynając postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru zobowiązany jest dokonać zawiadamia organu, którego akt objęty jest kontrolną nadzorczą, czego domagał się Burmistrz (art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. ustawodawca zakreślił organowi nadzoru 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. Upływ tego terminu powoduje, że organ nadzoru traci kompetencję do zastosowania środka nadzoru i może jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (A. Matan, Komentarz do art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, 2010 LEX). W orzecznictwie sądowym zwraca się również uwagę na niekonkurencyjny charakter środka prawnego w postaci zaskarżania uchwał (zarządzeń) do sądu administracyjnego oraz środków nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (w tym rozstrzygnięć nadzorczych). Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2008 r., II SA/Gl 466/08, LEX nr 483145).

Niezasadnym okazało się również stawienie Wojewodzie Dolnośląskiemu zarzutu, że ten organ, żądając stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 94 u.g.n. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, jednoznacznie stanowiąc, że po upływie terminu jednorocznego, liczonego od dnia podjęcia uchwały, nie jest możliwym stwierdzenie jej nieważności, a jeżeli istnieją po temu obiektywne przesłanki w postaci istotnej sprzeczności aktu z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.), sąd administracyjny orzeka o jego niezgodności z prawem. Skutkiem takiego orzeczenia jest utrata mocy prawnej przez uchwałę. Oznacza to, że uchwała nie jest eliminowana z obrotu prawnego ex tunc, jak w razie stwierdzenia jej nieważności, lecz ex nunc, tzn. pozostaje w mocy przez okres od jej wejścia w życie do czasu jej uchylenia przez sąd i do tego momentu wywiera skutki prawne. Wojewoda Dolnośląski zasadnie zatem ograniczył żądanie skargi wyłącznie do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Reasumując zauważyć należy, że właśnie podnoszony w odpowiedzi na skargę fakt przedłożenia organowi nadzoru w ustawowo zakreślonym terminie uchwały oraz to, że regulacja w niej zawarta nie stanowi prawa miejscowego, powoduje w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g., że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały organu gminy w ciągu jednego roku od daty jej podjęcia (co mogło nastąpić w postępowaniu nadzorczym lub w drodze skargi do sądu administracyjnego), a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny po tym okresie ogranicza się do orzeczenia o niezgodności z prawem takiej uchwały.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi skład orzekający w sprawie niniejszej, podzielając w pełni zarzuty Wojewody Dolnośląskiego stwierdza, że kontrolowana uchwała w istotny sposób narusza przepisy art. 102 ust. 1, jak również art. 92 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Naruszenie art. 102 ust. 1 u.g.n. polegało na podjęciu uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości w stosunku do nieruchomości, które co prawda są objęte planem miejscowym, ale ten plan nie określa szczegółowych warunków scalenia i podziału. Jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 34/07 w przepisach art. 102 i 103 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono regułę, zgodnie z którą podstawą postępowania scaleniowego jest stosowny zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwały wszczynające takie postępowanie muszą znajdować oparcie w treści miejscowych planów obowiązujących w dacie ich podejmowania. Treść planów wyznacza bowiem zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Ze stanowiskiem zawartym w przytoczonym orzeczeniu w pełni koresponduje pogląd wyrażony przez E. Mzyka w komentarzu do art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz pod red. G. Bieńka, Warszawa 2005 r., s. 366-367). Autor ten powołując się na treść art. 101 ust. 1 u.g.n. zdanie drugie, który wymaga, aby szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określił plan miejscowy oraz na art. 102 ust. 3, stanowiącym, że scaleniem (poza wyłączeniami), mogą być objęte tylko nieruchomości położone w granicach obszarów ustalonych w trybie art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmuje, że warunkiem podjęcia uchwały przez radę gminy o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości muszą być stosowne zapisy w planie miejscowym. Wyjątkiem, jeśli chodzi o położenie nieruchomości, jest sytuacja, gdy z wnioskiem o scalenie wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści. Inaczej rzecz ujmując, podjęcie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości musi znaleźć oparcie w konkretnych zapisach planu miejscowego.

Bezspornie w sprawie zgodzić się należy z Wojewodą Dolnośląskim, że wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, a wcześniej także w piśmie Przewodniczącego Rady Miasta Oleśnicy z dnia 8 grudnia 2010 roku, żadnego z przepisów uchwały Rady Miasta Oleśnicy nr XLI/308/2002 z dnia 1 marca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony przy ul. Pszenicznej, w tym w szczególności § 12 odczytywanego w powiązaniu z rysunkiem planu, nie można traktować jako szczegółowego określenia warunków scalania i podziału nieruchomości w akcie prawa miejscowego podjętego pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Przywołany § 12 uchwały wbrew twierdzeniom skarżonego organu zawiera postanowienia, które wyłącznie można odnieść do zasad dotyczących podziału nieruchomości prowadzonego przez organ wykonawczy gminy jakim jest wójt, burmistrz, prezydent na podstawie przepisów znajdujących się w Dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami - Rozdział 1 pt. Podział nieruchomości. Zauważyć w tym miejscu należy, że postępowanie podziałowe oraz scalanie i podział nieruchomości są przedmiotem całkowicie odrębnych uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami w Dziale III odpowiednio w Rozdziale 1, zatytułowanym - Podziały nieruchomości, oraz w Rozdziale 2 - Scalanie i podział nieruchomości. Ratio legis art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierające stwierdzenie, że "szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa miejscowy plan", należy zatem odczytywać wyłącznie jako wyznaczenie w miejscowym planie zasad podziału dla potrzeb scalania. Ustalenia przyjęte w planie miejscowym powinny wyznaczać, ogólnie biorąc, racjonalne zasady przeprowadzenia scalenia i podziału zgodnego z właściwościami terenu, a także wymogami urbanistycznymi i ładem przestrzennym oraz potrzebami lokalnymi. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że przyjęcie przez Radę Miasta Oleśnica uchwały nr XXXIX/301/2006 o scaleniu i podziale nieruchomości w Oleśnicy, obręb Lucień, w rejonie ulicy Pszenicznej bez uprzedniego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości stanowi istotne naruszenie art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić raz jeszcze należy, że uchwała o scalaniu i podziale musi znaleźć swe zakotwiczenie w planie miejscowym, a skoro nie zostały tam unormowane i określone szczegółowe zasady scalania, nie może dojść do przeprowadzenia scalania.

Bez znaczenia w tym miejscu jest także powoływanie się skarżony organ na obowiązujący w dacie podjęcia uchwały nr XLI/308/2002 art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie zauważył Wojewoda pomimo faktu, że przepis ten nie zawierał wymogu określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości, rada stosownie do art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami posiadała kompetencję do ich określenia. Powtórzyć należy również za Wojewodą, że w dacie podjęcia uchwały nr XLI/308/2002 treść art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami była taka sama jak dzisiaj. Również wtedy warunkował on działania rady gminy w przedmiocie scalania i podziału.

Podzielić należy również kolejny zarzut skargi dotyczący przeprowadzania w ramach procedury scalenia i podziału nieruchomości, nie tylko scalenia określonych, wydzielonych geodezyjnie części nieruchomości, tj. działek gruntu i ich ponownego podziału na "nowe" działki gruntu, ale przeprowadzenia zarazem uprzedniego podziału geodezyjnego znacznej liczby działek gruntu objętych scaleniem, z pominięciem przepisów art. 92 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut ten obejmuje działki o numerach: 5 AM-94. 6 AM-94, 7/1 AM-94, 3 AM-94, 23 AM-94, 22/1 AM-94, 38/3 AM-94, 2 AM-94, 27/1 AM-92, 21 AM-94, 22 AM-92, 25 AM-92, 26/1 AM-92, 31/1 AM 94, 4 AM-94, 32 AM-94. Jak już wcześniej podniesiono przepisy umieszczone w Dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami w Rozdziale 1 pt. Podział nieruchomości i w Rozdziale 2 pt. Scalenie i podział nieruchomości regulują dwie odrębne i od siebie niezależne procedury. Organem właściwym w tym ostatnim zakresie jest wyłącznie rada gminy, która dokonuje scalenia i podziału w formie uchwały. Nie może ona jednak dokonując scalenia i podziału nieruchomości podejmować czynności stanowiących faktyczny podział nieruchomości dla celów dalszego scalenia i podziału. W przypadku podziału nieruchomości organem właściwym jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który dokonuje takiego podziału w formie decyzji. Zauważyć również należy, że wykreślone na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego linie ewentualnego przebiegu granic działek objętych scaleniem i wymianą nie odpowiadają terenowi objętemu scalaniem i podziałem, pozostawiając poza tym terenem wskazane przez Wojewodę działki. Dokonując zatem powtórnego wyznaczenia terenu objętego scaleniem i podziałem dokonano tym samym uprzedniego podziału działek wydzielając działki nieobjęte podziałem.

Reasumując stwierdzić należy, że Sąd w pełni podzielił zaprezentowane w skardze stanowisko Wojewody Dolnośląskiego odnośnie niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jednak według art. 94 ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia. W tej sytuacji, z podanych powodów, Sąd orzekł jedynie o niezgodności z prawem uchwały Rady Miasta Oleśnicy z dnia 31 marca 2006 r nr XXXIX/301/2006 o scaleniu i podziale nieruchomości w Oleśnicy, obręb Lucień, w rejonie ulicy Pszenicznej na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1990 r. o samorządzie terytorialnym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.