Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 793/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia 28 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 697(sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 3 kwietnia 2014 r. M. S. (dalej: strona lub skarżący) wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. deklarując m.in. działki rolne A i B o łącznej powierzchni 7,84 ha do wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

Decyzją z dnia 7 października 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w wysokości 9.408 zł z tytułu realizacji wariantu 4.1 na działkach A i B.

W dniu 30 października 2014 r. w gospodarstwie strony przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, w wyniku której stwierdzono uchybienie N.04.1. na działkach rolnych A, B i G.

W związku z powyższym organ wznowił postępowanie i decyzją z dnia 10 grudnia 2015 r. uchylił dotychczasową decyzję i odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2014 r., wskazując w uzasadnieniu, że przyznania płatności odmówiono z uwagi na brak wypasu koni na działkach zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, z pastwiskowym sposobem użytkowania działek, uznając przy tym wyjaśnienia strony i oświadczenia wskazanych przez nią osób za sprzeczne z wynikami kontroli na miejscu, wyraźnie wskazującymi na brak wypasu na zadeklarowanych działkach rolnych. Powyższe znajduje – zdaniem organu pierwszej instancji - potwierdzenie w sporządzonej w dniu kontroli dokumentacji fotograficznej, przy czym szkice działek pokazują, że dokumentacja fotograficzna obejmuje całe działki, nie tylko obrzeża. Także w piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r. Biura Kontroli na Miejscu po ponownej analizie dokumentacji pokontrolnej, stwierdzono, że działki są zachwaszczone, zakrzaczone i nie stwierdzono na nich śladów wypasu koni. W rezultacie organ stwierdził, że na działkach rolnych A i B nie była prowadzona działalność polegająca na wypasie koni, a oświadczenia M. W. i Z. Z. organ uznał za niewiarygodne.

W odwołaniu od decyzji M. S. wyjaśnił, że przystępując do programu był zobowiązany do wypasu zwierząt przez 5 lat i nagle w dniu kontroli czyli 30 października 2014 r. okazało się, że zaprzestał wypasu, świadomie narażając się na konsekwencje. Strona zgodziła się, że wykoszenie niedojadów miało miejsce po wymaganym terminie, jednak oświadczyła, że nie może zrozumieć, dlaczego kontrolująca osoba nie potrafiła stwierdzić wypasu, skoro przy dokładnym sprawdzeniu użytków wyraźnie było widać pozostawione przez konie odchody, co strona stwierdziła podczas lustracji w styczniu 2015 roku (na potwierdzenie czego strona przedstawiła dokumentację fotograficzną).

Decyzją z dnia 4 marca 2016 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w G. (dalej: Dyrektor) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.". Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że pojawiły się okoliczności potwierdzone w postaci raportu z kontroli na miejscu, w trakcie której stwierdzono uchybienia dla sprawy przyznania płatności na rok 2014, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania.

W dalszej kolejności odnosząc się do zebranego w sprawie materiału dowodowego Dyrektor wyjaśnił, że w załączonym do akt raporcie z kontroli na miejscu wskazano, że w wyniku wykonanej w dniu 30 października 2014 r. kontroli stwierdzono uchybienie N.04.1 na działkach rolnych A (na powierzchni 5,99 ha), B (na powierzchni 1,85 ha), G (na powierzchni 0,4 ha) (strony 5, 6, 11 raportu). W rezultacie, jak wskazano na stronie 13 raportu, stwierdzono ww. niezgodność na łącznej powierzchni 8,24 ha. W raporcie na stronie 21 zawarto przy tym wyjaśnienie, że ww. niezgodność oznacza, że "stwierdzono, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta."

Strona wniosła zastrzeżenia do ww. raportu w zakresie ww. nieprawidłowości, informując, że w okresie od 1 maja do 20 lipca prowadzony był tam wypas 3 koni powyżej 2 lat, a w okresie od 21 lipca do 10 października wypas 4 sztuk koni dorosłych. W okresie przewidzianym na wykoszenie niedojadów prowadzony był wypas koni, a w programie rolnośrodowiskowym nie ma precyzyjnego określenia co do konieczności wykaszania niedojadów (% ilości niedojadów, wysokość runi, skład % gatunków roślin), zatem strona postanowiła, że część niewyjedzonych roślin stanowić będzie siedlisko żywieniowe i ochronę drobnych zwierząt. Strona poinformowała, że gdyby była poinformowana o kontroli, wyjaśniłaby podjętą decyzję.

W odpowiedzi na powyższe zastrzeżenia Z-ca Kierownika Biura Kontroli na Miejscu, po ponownej analizie dokumentacji, uznał je za bezzasadne, stwierdzając, że działki są zachwaszczone i zakrzaczone, co widoczne jest na wykonanych w dniu kontroli fotografiach. Na działkach A, B i G nie stwierdzono żadnych śladów użytkowania rolniczego, śladów wprowadzania koni na pastwisko, ani śladów wypasu a istniejące ogrodzenie nie daje możliwości bezpiecznego trzymania zwierząt na ww. działkach. Odnosząc się do braku powiadomienia o kontroli, stronę poinformowano, że jeżeli zachodzi podejrzenie wystąpienia w gospodarstwie nieprawidłowości w zakresie zasad wzajemnej zgodności, kontrola powinna mieć charakter niezapowiedziany, a kontrola przeprowadzona pod nieobecność rolnika jest tak samo ważna jak bez jego obecności. W rezultacie Z-ca Kierownika Biura Kontroli na Miejscu uznał proces kontroli za prawidłowy i podtrzymał stanowisko zawarte w raporcie.

Raport z kontroli był ponownie przedmiotem weryfikacji w trakcie postępowania odwoławczego, kiedy to pismem z dnia 11 maja 2015 r. Z-ca Kierownika Biura Działań Społecznych i Płatności Bezpośrednich wystąpił do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu celem oceny poprawności przeprowadzonej kontroli. Pismem z dnia 18 maja 2015 r. Naczelnik Wydziału Inspektorów Terenowych Biura Kontroli na Miejscu podtrzymał wyniki kontroli, wskazując, że mimo iż odwołujący się deklaruje wypas w okresie od 10 maja do 15 października 5 sztuk dużych koni, to brak jest podstaw do uznania jego zastrzeżeń, gdyż działki A, B i G nie były użytkowane rolniczo, a w trakcie kontroli nie stwierdzono śladów wypasu i wykaszania niedojadów. Działki były zachwaszczone, zakrzaczone z widocznymi samosiejkami drzew. Nie nastąpiła także degradacja runi, mająca miejsce po długofalowym wypasie. Przeciwko twierdzeniom M. W. i Z. Z., świadczy złe ogrodzenie, niedające gwarancji bezpiecznego trzymania zwierząt.

Odwołujący się na potwierdzenie swoich tez przedstawił:

- oświadczenie Z. Z., że od 1 maja do 15 października wypasał dwa duże konie na działkach ewidencyjnych nr [...]

- oświadczenie M. W., że w sezonie 2014 wypasał rotacyjnie 3 konie na działkach ewidencyjnych nr [...]

- dokumentację fotograficzną, którą jak oświadczył sporządził w styczniu 2015 r., przedstawiającą odchody zwierzęce.

Odnosząc się do zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że załączona przez odwołującego się dokumentacja fotograficzna nie dokumentuje stanu na dzień kontroli, co przyznaje sama strona twierdząc, iż zdjęcia pochodzą ze stycznia 2015 roku. Przedmiotem ustaleń organu administracji w niniejszej sprawie jest stan faktyczny odzwierciedlający sytuację dla sprawy przyznania płatności na rok 2014. Ponadto brak jest też podstaw do stwierdzenia, że fotografie pochodzą z deklarowanych przez stronę działek, gdyż fotografie obejmują obszar porośnięty trawą bez punktów odniesienia.

W ocenie organu odwoławczego wiarygodny materiał fotograficzny w sprawie stanowi natomiast dokumentacja sporządzona w trakcie kontroli na miejscu. Na wykonanych w dniu 30 października 2014 r. zdjęciach z kontroli na miejscu przedstawiających działki rolne A i B, widoczne są zachwaszczenia, zakrzaczenia, w tym krzewy jeżyny, a także liczne samosiejki drzew, ruń w większości w fazie wegetacyjnej, nie są natomiast widoczne miejsca wypasu.

W rezultacie brak jest podstaw do uznania twierdzeń strony, popartych oświadczeniami M. W. i Z. Z., zgodnie z którymi na działce był prowadzony wypas do połowy października. W przypadku wypasu prowadzonego do dnia 15 października, w trakcie kontroli w dniu 30 października 2014 r. byłyby widoczne ślady, których inspektorzy terenowi nie stwierdzili.

Organ zauważył także, że część zakrzaczeń i zadrzewień osiągnęła przy tym wielkość, pozwalającą na dostrzeżenie ich na ortofotomapie, której zdjęcia wykonano w dniu 4 września 2014 r.

W rezultacie organ odwoławczy dał wiarę wynikom kontroli wskazującym, że na pastwiskach w wymaganym terminie nie były wypasane zwierzęta.

Stwierdzono zatem, że nie został spełniony warunek wypasania w sezonie pastwiskowym trwającym od dnia 1 maja do dnia 15 października, zatem nie spełniono wymogów zawartych w ust. 2 załącznika nr 3 do rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe".

W rezultacie do zadeklarowanych do wariantu 4.1 działek A i B należało zastosować sankcję 100%, wskazaną w załączniku nr 7 do ww. rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego brak jest także podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, bowiem dokonane ustalenia bezspornie wynikają z raportu z wykonanej kontroli na miejscu, w tym z wykonanej podczas tej kontroli dokumentacji fotograficznej. W konsekwencji należało stronie odmówić wnioskowanej płatności.

M. S. zaskarżył ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało obarczone licznymi uchybieniami

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając skargę za zasadną, wyrokiem z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 619/16, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 4 marca 2016 r.

Dokonując kontroli legalności decyzji będącej przedmiotem skargi Sąd stwierdził, że narusza ona art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. zobowiązujące organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i ich oceny a także art. 10 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadami postępowania zawartymi w ww. regulacjach k.p.a., zaś naruszenie zasad postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zobowiązał organ aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wziął pod uwagę twierdzenia i wnioski dowodowe skarżącego przedstawione na etapie postępowania przed tutejszym Sądem, tj. dokona przesłuchania osób, które złożyły oświadczenia w toku postępowania administracyjnego, że ich konie były wypasane na działkach skarżącego, a w razie gdy nie będzie to wystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, także pozostałych świadków wskazanych w skardze czy też pracowników przeprowadzających kontrolę na miejscu, dokonując ich wszechstronnej oceny z poszanowaniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Przed wydaniem decyzji organ uczyni zadość obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 10 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2017 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. ponownie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w S. z dnia 10 grudnia 2015 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej przyznającej płatność rolnikowi.

W uzasadnieniu wskazano, że wezwany w charakterze świadka M. W. w dniu 15 marca 2017 r. zeznał, iż wypasał na działkach skarżącego konie w terminie maj – październik 2014 r., przy czym dodał, że było ich 4 sztuki dorosłych koni. Natomiast drugi ze świadków Z. Z. zeznał, że na działkach rolnych skarżącego w okresie od 1 lutego do końca września 2014 r. wypasał cztery konie a czasem dwa. Organ odwoławczy stwierdził, że nie mógł dać wiary powyższym zeznaniom ponieważ zawierają one istotne rozbieżności co do okresu, w którym konie miały być wypasane, jak i co do ilości wypasanych zwierząt biorąc pod uwagę wcześniejsze wyjaśnienia i oświadczenia złożone przez skarżącego oraz ww. świadków. W skardze do WSA skarżący wskazał bowiem, że na działkach wypasane były w okresie od 1 maja 2014 r. do 20 lipca 2014 r. 3 sztuki koni, a w okresie od dnia 21 lipca 2014 r. do dnia 10 października 2014 r. 4 sztuki koni. W oświadczeniach z dnia 30 marca 2015 r. Z. Z. wskazał zaś, że na działkach wypasał w okresie od 1 maja 2014 r. do 15 października 2014 r. dwa duże konie, a M. W. oświadczył w że w tym samym okresie wypasał na działkach skarżącego rotacyjnie 3 sztuki dużych koni. Co do złożonych ze skargą paszportów koni, organ wskazał, że pozwalają one jedynie na ustalenie właścicieli koni, ale nie świadczą o tym, aby zwierzęta były wypasane na działkach rolnych skarżącego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy organ uznał także przedłożoną dokumentację przyrodniczo-ornitologiczną sporządzoną na potrzeby programu rolnośrodowiskowego. Co do przedłożonych przez skarżącego fotografii organ uznał, że przedstawia ona odchody zwierząt na tle roślinności trawiastej, ale sposób wykonania zdjęć nie pozwala na stwierdzenie czy rzeczywiście fotografie te zostały wykonane na działkach skarżącego. Odnosząc się do fotografii dołączonych przez stronę do skargi do Sądu, organ co do części z nich nie uzyskał dostatecznego przekonania że zostały wykonane we właściwym miejscu, (zdjęcia opisane nazwiskiem M. W.), a co do części że zostały wykonane we właściwym czasie (zdjęcia opisane nazwiskiem Z. Z.). W zakresie przedstawionej mapki sytuacyjnej, na której rolnik wskazał w jaki sposób konie były wprowadzane na działki organ zauważył, że w kontekście wyników kontroli na miejscu z dnia 30 października 2014 r. oraz późniejszych wyjaśnień na okoliczność tej kontroli w toku postępowania przez aparat pomocniczy, dowód ten nie przyczynił się do uwierzytelnienia stwierdzeń strony. W rezultacie organ nie może stwierdzić że dowody przestawione przez M. S. miały wpływ na wynik postępowania. Za wiarygodny uznano natomiast dowód w postaci raportu z czynności kontrolnych, w trakcie których stwierdzono, że na działkach rolnych A i B nie był prowadzony wypas zwierząt zgodnie z wymogami dodatkowymi wariantu 4.1, o których mowa w rozporządzeniu. W zakresie zarzutu, że kontrolę na miejscu przeprowadzono po upływie 2 tygodni od wymaganego okresu wypasania zwierząt organ stwierdził, że nie wpłynęło to negatywnie na wynik czynności terenowych. W przypadku gdyby rolnik faktycznie wypasał konie na deklarowanych działkach to ich odchody byłyby nadal widoczne na kontrolowanych obszarze w dniu 30 października 2014 r.

Organ zgodził się ze stroną w kwestii wykaszania niedojadów na deklarowanych działkach, podkreślił jednak, że przyczyną odmowy przyznania stronie płatności nie był brak wykaszania niedojadów, a ustalenie, że na działkach nie były wypasane konie.

Organ wskazał, że ze szkiców z kontroli wynika, w których miejscach wykonane były fotografie. W przypadku działki rolnej A zrobiono łącznie 15 zdjęć wyraźnie obrazujących cały obszar tej działki rolnej. Ze zdjęć nr 3, 4, 10, 12, 13, 14 i 18 w zestawieniu z przedstawionymi przez rolnika 2 miejscami wprowadzenia koni na działkę wyraźnie wynika, że na działce tej nie ma żadnych śladów wprowadzania koni. Zdjęcia przedstawiają działkę A bez żadnych oznak wypasu, zakrzaczoną, porośniętą samosiejkami drzew, bez żadnych śladów prowadzenia koni. W odniesieniu do działki B organ również stwierdził że brak jest śladów wprowadzania koni od strony sąsiadujących działek, o czym w ocenie organu dobitnie świadczą fotografie nr 23, 26, 28 i 29. Zdjęcia przedstawiają bujnie rozwinięte rośliny trawiaste w stanie wegetacji bez żadnych oznak wprowadzania koni, czy też ich wypasu.

Mając to na uwadze organ podkreślił, że podstawowa wiedza w zakresie zootechniki i hipologii wraz z ugruntowanym rozeznaniem w zakresie behawiorystki koni pozwalają stwierdzić, że stan pastwiska utrwalony na zdjęciach wykonanych w trakcie kontroli w dniu 30 października 2014 r. dyskwalifikuje wykorzystanie tych gruntów do wypasu tych zwierząt.

M. S. zaskarżył decyzję organu odwoławczego z dnia 28 czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Skarżący zarzucił organowi ponowne naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę zeznań świadków M. W. i Z. Z. i nie danie wiary tym świadkom, nieuwzględnienie wniosków dowodowych fotograficznych, nie przesłuchano wszystkich wnioskowanych świadków w tym właścicieli sąsiadujących i graniczących nieruchomości, nie przeprowadzono w ocenie skarżącego kontroli w sposób profesjonalny przez co materiał dowodowy (zdjęcia) organu kontrolującego jest nieprawidłowy i mało szczegółowy – przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno zostać oparte rozstrzygniecie, nie wzięto pod uwagę rzeczy obiektywnych, jak wzrost roślin, warunki biologiczne i meteorologiczne powodujące ten wzrost.

Skarżący złożył wnioski dowodowe o przesłuchanie przez Sąd w charakterze świadków rolników wypasających konie na działkach skarżącego oraz sąsiadów skarżącego, którzy potwierdzą, że konie były wypasane. Wskazał także, że udostępnienie przez Dyrektora Pomorskiego Oddziału ARiMR zdjęć satelitarnych działek które były wykonane przez kontrolującego stanowiłoby dowód na okoliczność wykazania istniejących na działkach przejść dla koni i potwierdziły wersje skarżącego, że wypasał konie na swoich działkach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz oddalenie jako niedopuszczalnych w postępowaniu przed sądem administracyjnym wniosków dowodowych strony o przesłuchanie świadków. W ocenie organu przeprowadzenie przez Sąd tych dowodów, jak też dowodu wskazanego przez skarżącego w pkt 7 (zdjęcia satelitarne) byłoby bowiem nie tylko niedopuszczalne, lecz także zbędne.

Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Nadto oświadczył, że obowiązkiem skarżącego nie było wykaszanie niedojadów, co wynika z dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej na potrzeby programu rolnośrodowiskowego. Na rozprawie w tym samym dniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki sad Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Mając na uwadze ww. przepisy oraz kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy naruszył bowiem przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim zauważyć należy, że niniejsza sprawa jest już po raz drugi rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 5 października 2016 r., zapadłym w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 619/16 tutejszy Sąd uchylił bowiem poprzednią decyzję organu odwoławczego. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II OSK 518/09, Lex nr 746901, z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493, z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010, z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex 594756).

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2523/12, Lex nr 1588086).

Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 269/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Stanowi to bowiem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być więc konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97, SIP Lex).

Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi nawet główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając poprzednio zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 619/16, jednoznacznie wskazał, że organ odwoławczy będzie zobligowany wziąć pod uwagę twierdzenia i wnioski dowodowe skarżącego przedstawione na etapie postępowania przed tutejszym Sądem, tj. dokona przesłuchania osób, które złożyły oświadczenia w toku postępowania administracyjnego, a w razie gdy nie będzie to wystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, także pozostałych świadków wskazanych w skardze czy też pracowników przeprowadzających kontrolę na miejscu, dokonując ich wszechstronnej oceny z poszanowaniem zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

W skardze wniesionej do tutejszego Sądu na poprzednią decyzję Dyrektora z dnia 4 marca 2016 r. M. S. wnosił o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków – rolników wypasających konie na jego działkach oraz sąsiadów, którzy mieliby potwierdzić, że w 2014 r. w okresie pastwiskowym trwającym od dnia 1 maja do dnia 15 października tego roku, konie były wypasane. Wnioski obejmowały dowody z zeznań następujących świadków: Z. Z., M. W., M. S., R. P.S. K., E. K. G. S. oraz B. P. Sąd podkreślił przy tym, że skarżący konsekwentnie kwestionował ustalenia poczynione przez organ, a oparte wyłącznie na wynikach przeprowadzonej w dniu 30 października 2014 r. w gospodarstwie skarżącego kontroli, natomiast organ uniemożliwił skarżącemu wystąpienie z wnioskami dowodowymi.

Rozpatrując ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym Dyrektor przeprowadził dowody z zeznań świadków M. W. i Z. Z., to jest posiadaczy koni, którzy złożyli oświadczenia z dnia 30 marca 2015 r. o wypasaniu koni na działkach skarżącego. Ponadto organ odwoławczy uzyskał oświadczenie pracownika Biura Kontroli na Miejscu Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w G. M. K. , który przeprowadzał w dniu 30 października 2014 r. czynności kontrolne w gospodarstwie skarżącego. Podkreślić należy, że zeznania świadka M. W. potwierdzają treść złożonego oświadczenia z dnia 30 marca 2015 r., w szczególności potwierdzają okoliczność wypasania koni na działkach skarżącego w okresie od maja do października 2014 r. Z kolei w złożonych zeznaniach świadek Z. Z. również potwierdził, że w 2014 r. wypasał posiadane konie na działkach skarżącego, wskazując na okres po dniu 1 maja 2014 r. do końca września 2014 r. Dodał, że były to cztery, a czasami dwa konie. W ocenie Sądu stwierdzone rozbieżności między zeznaniami ww. świadków, a treścią ich oświadczeń złożonych w dniu 30 marca 2015 r. są nieistotne. Co do zasady w zeznaniach świadkowie potwierdzili, że w okresie od maja do października 2014 r. wypasali konie na działkach skarżącego, co jest zbieżne z treścią złożonych uprzednio oświadczeń. Natomiast szczegółowe podanie informacji w toku składania zeznania o liczbie wypasanych koni nie zmieniłoby ich zasadniczej treści, mającej znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Bez względu bowiem na to, czy według świadka Z. Z. wypasał on na działkach skarżącego dwa czy też cztery konie, z treści jego zeznań i złożonego oświadczenia wynika jednoznacznie, że wypasu dokonywał. Nie bez znaczenia dla prawidłowej oceny powyższych dowodów jest upływ czasu ponad dwóch lat od okresu, w którym nastąpiły okoliczności objęte treścią zeznań. W konsekwencji przyjąć należy, że - wobec aktualnie zebranego w sprawie materiału dowodowego - dokonana przez organ odwoławczy ocena zeznań ww. świadków jest przedwczesna, albowiem rozbieżności, co do okresu wypasu i ilości wypasanych koni, nie mają charakteru istotnego i nie ma podstaw, aby wyłącznie w oparciu o porównanie treści tych zeznań z uprzednio złożonymi oświadczeniami, odmawiać im wiarygodności. Dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, niezbędnym jest zebranie całego materiału dowodowego, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 619/16, i dokonanie na podstawie zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oceny okoliczności, czy na działkach skarżącego w sezonie pastwiskowym 2014 r. prowadzony był wypas, czy też wypasu nie prowadzono.

Wniosek organu wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego wykracza poza swobodną ocenę dowodów (art. 80 k.p.a.) czyniąc ją dowolną, albowiem dokonana ocena nie jest oparta na materiale dowodowym zebranym w sposób wyczerpujący. Swobodna ocena dowodów nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów dowolnie i niekonsekwentnie. Ocenę dowodów organ obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów nie ma nic wspólnego z dowolną oceną dowodów. Ta ostatnia jest najczęściej następstwem zaniedbań w toku postępowania dowodowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym, czy też ocenionym w sposób niejednoznaczny przy braku konsekwencji co do dania wiary konkretnym dowodom.

Na reguły prowadzenia postępowania dowodowego ma również wpływ treść art. 153 p.p.s.a. W przypadku wskazania w wyroku sądu konieczności przeprowadzenia określonych dowodów w toku postępowania administracyjnego, organ ma obowiązek dowody te przeprowadzić. Tak sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak to wynika z powyżej poczynionych uwag, brak było podstaw, aby organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy poprzestał na przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków M. W. oraz Z. Z., skoro w istocie zeznania te potwierdziły treść uprzednio złożonych przez tych świadków oświadczeń.

W takiej sytuacji wystąpiła sygnalizowana w wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 619/16, konieczność przeprowadzenia dowodów z zeznań pozostałych świadków wskazanych w skardze czy też pracowników przeprowadzających kontrolę na miejscu. Uzyskane oświadczenie pracownika Biura Kontroli na Miejscu Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie zawiera wskazania żadnych innych okoliczności, ponad te, które wynikają z raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego w dniu 30 października 2014 r. Organ nie podjął inicjatywy w celu odebrania zeznań drugiego pracownika Biura, który brał udział w czynnościach kontrolnych, a w szczególności zaniechał odebrania zeznań od wskazanych przez skarżącego świadków – właścicieli sąsiednich nieruchomości. Dopiero prawidłowe wykonanie wskazań zawartych w ww. wyroku tutejszego Sądu, pozwoli na dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego. Nieuprawnionym jest zatem wniosek organu odwoławczego zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dowody przedstawione przez skarżącego nie miały wpływu na wynik przedmiotowego postępowania, skoro organ nie przeprowadził wszystkich dowodów przez skarżącego zgłoszonych.

Przeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez stronę postępowania w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej ma przy tym istotne znaczenie wobec treści art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z tymi przepisami z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1); w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2); strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Wprowadzone w tym przepisie istotne modyfikacje zasad postępowania w porównaniu z tymi przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, osłabiają pozycję procesową stron postępowania, na których spoczywa ciężar dowodu. Tym bardziej zatem, jeżeli strona zgłasza określone wnioski dowodowe, organ w omawianym postępowaniu, jest obowiązany je przeprowadzić. Rolą organu rozpatrującego wniosek nie jest aktywne poszukiwanie dowodów, co nie oznacza jednak jego bierności, skoro zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 powyższej ustawy na organie ciąży obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego przez wnioskodawcę.

Reasumując w toku prowadzonego postępowania doszło do omówionych powyżej naruszeń przepisów postępowania w szczególności art. 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Wskazane naruszenia miały w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy gdyż wadliwie zebrany, niepełny – w świetle jednoznacznych wskazań zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 619/16 - materiał dowodowy nie pozwolił na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego w sprawie. Również ocena zebranego materiału przekraczała granice swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, analiza kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy wydając kolejną decyzję, nie w pełni zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uprzednio wydanym orzeczeniu sądu administracyjnego.

Odnosząc się natomiast do sformułowanych przez skarżącego wniosków dowodowych, należy wskazać że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że to rzeczą organu prowadzącego postępowanie jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób zapewniający wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Prowadzenie przez sąd administracyjny postępowania dowodowego naruszałoby konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżonym rozstrzygnięciem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze nie mogły zostać uwzględnione.

Ponownie prowadząc postępowanie organy związane będą przytoczoną wyżej oceną prawną odwołującą się wcześniejszych wskazań wynikających z przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 619/16. W oparciu o te wskazania organ przeprowadzi wnioskowane przez skarżącego dowody, których treść skonfrontuje z dotychczas zebranym materiałem dowodowym i oceni z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na łączną sumę zasądzonych kosztów składają się zwrot wpisu w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie adwokackie w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).