Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1540/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 188, art. 147, art. 193, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 984/15 w sprawie ze skargi R.M. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [..] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia szkoły niepublicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 w zw. z § 1 pkt 2 lit. a); 3. zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz R.M. kwotę 1030 (tysiąc trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 984/15 oddalił skargę R,M. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [..] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (wychowanka) szkoły (placówki) niepublicznej w roku budżetowym 2015.

R.M., prowadzący Prywatne L. wniósł skargę na uchwałę Zarządu Powiatu D. [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (wychowanka) szkoły (placówki) niepublicznej w roku budżetowym 2015, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 2 w związku z § 1 pkt 2 lit. a.

R.M. zarzucił ww. uchwale naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), poprzez nadanie uchwale, będącej podstawą do ustalenia obowiązku skarżącego w zakresie zwrotu części dotacji oświatowej, retroaktywnego skutku na mocy § 2 stanowiącego, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2015 r., co pogarsza sytuację prawną skarżącego jako adresata § 1 pkt 2 lit. a uchwały, poprzez pozbawienie skarżącego dotychczasowych uprawnień z mocą wsteczną i stoi w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych, zasadą zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadą niedziałania prawa wstecz.

W uzasadnieniu skargi R.M. podniósł, że § 2 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Art. 4 tej ustawy, wprowadzał zasadę 14-dniowego vacatio legis oraz wyjątek od tej zasady sformułowany tak, że jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu. Natomiast w art. 5 ustawy wskazano, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Skarżący podkreślił przy tym, że moc wsteczna może dotyczyć tylko przyznania praw, nie można zaś stosować tego przepisu do nakładania obowiązków.

W odpowiedzi Zarząd Powiatu [...] (dalej: Zarząd Powiatu) podniósł, że okoliczności podjęcia zaskarżonej uchwały oraz jej charakter prawny pozwalają na stwierdzenie, że uchwała ta nie narusza prawa, a tym samym skarga jest nieuzasadniona.

Organ podkreślił, że Rada Powiatu [...] ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym, w kolejnych uchwałach podejmowanych w tym przedmiocie określała termin, w którym Zarząd Powiatu powinien ustalić wysokość dotacji dla poszczególnych typów i rodzajów szkół i palcówek niepublicznych. Zgodnie z tymi uchwałami do dnia 27 maja 2008 r. dotacje były przekazywane w miesięcznych ratach po podpisaniu umów, w których ustalano wysokość dotacji. W praktyce umowy te były podpisywane w okresie od marca do maja danego roku budżetowego. W następnych uchwałach Rada Powiatu ustalając termin określenia wysokości dotacji, wprowadziła zapis, że stawki dotacji ustala Zarząd Powiatu w uchwale podejmowanej do końca stycznia danego roku budżetowego.

Wykonując powyższe zobowiązanie, Zarząd Powiatu w każdym roku budżetowym, do końca stycznia podejmował uchwały w sprawie ustalenia stawek dotacji. W większości szkół i placówek niepublicznych stawki te były obliczane w oparciu o metryczki subwencji oświatowej otrzymywanej przez Powiat [...]. W styczniu kwota subwencji oświatowej nie była jeszcze znana organowi dotującemu, tzw. metryczki oświatowe wpływały do organu dopiero w marcu lub kwietniu każdego roku. Dlatego też w uchwałach Zarządu w przypadku szkół "metryczkowych", w wymaganym uchwałą terminie styczniowym, nie ustalano stawek kwotowych, a jedynie odsyłano do treści przyszłej metryczki. Tylko w przypadku szkół, dla których dotację wyliczano na podstawie wydatków bieżących ustalonych w budżecie powiatu, ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, możliwe było ustalenie kwoty dotacji w styczniu każdego roku. Zarząd Powiatu podejmował jedną uchwałę w sprawie dotacji dla wszystkich szkół i placówek niepublicznych, niezależnie od sposobu ustalenia stawki dotacji.

Zarząd Powiatu wskazał, że wprowadzony uchwałą Rady Powiatu obowiązek ustalenia stawek dotacji do końca stycznia każdego roku był w zasadzie niewykonalny, a jego realizacja nie polegała na ustaleniu stawek kwotowych, lecz sprowadzała się do odsyłania do metryczki subwencji oświatowej, której w dacie podejmowania uchwały jeszcze nie było. Dlatego też uchwałą [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2015 r. zmieniono § 4 ust. 1 i 2 uchwały, wydłużając termin do ustalenia stawek dotacji, stanowiąc, że stawki te należy ustalić po otrzymaniu metryczki oświatowej. Uchwała zmieniająca weszła w życie w dniu 15 marca 2015 r. (Uchwała Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2015 r.).

Do czasu wejścia w życie uchwały zmieniającej, Zarząd Powiatu realizując zobowiązanie wynikające z dotychczasowej treści § 4 uchwały Rady Powiatu, podjął uchwałę w sprawie ustalenia miesięcznej stawki dotacji, regulując zasady ustalenia stawek dotacji do czasu otrzymania metryczki subwencji oświatowej i stanowiąc, że kwotowe stawki dotacji zostaną ustalone po otrzymaniu metryczki (uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (wychowanka) szkoły (placówki) niepublicznej w roku budżetowym 2015 r.).

Zarząd Powiatu podniósł, że w roku 2015 metryczka wpłynęła do organu w dniu 4 marca 2015 r. i niezwłocznie po tym podjęto czynności związane z ustaleniem nowych stawek dotacji. Podstawą ustalenia stawki dotacji dla Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, gdzie nauka odbywa się w systemie zaocznym (szkoła prowadzona przez skarżącego), były wydatki bieżące ponoszone przez publiczną szkołę tego samego typu i rodzaju, tj. przez publiczne Liceum dla Dorosłych w [...], chociaż nauka w tej szkole odbywa się w systemie dziennym. Rozróżnienie w metryczce subwencji oświatowej kwoty stawek dotacji w zależności od systemu nauczania spowodowało, że dla ustalenia stawki dotacji dla szkoły prowadzonej przez skarżącego, konieczne było poszukiwanie szkoły tego samego typu i rodzaju w powiecie ościennym, bowiem w powiecie [...] nie ma publicznego Liceum dla Dorosłych kształcącego w systemie zaocznym. Szkołę taką znaleziono w [...], jednakże stawka dotacji ustalona w oparciu o wydatki bieżące ponoszone w tej szkole okazała się niższa, niż stawka obowiązująca w 2014 r. ustalona w oparciu o szkołę "...".

W tym stanie, po dokonaniu stosownych ustaleń i wyliczeń, Zarząd Powiatu w dniu [...] maja 2015 r. podjął zaskarżoną uchwałę, ustalając stawki dotacji dla wszystkich szkół i placówek niepublicznych. Zatem organ nie dopuścił się zawinionego opóźnienia w podjęciu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku powołał się na art. 90 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 2001 r. o systemie oświaty (t.jed. Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) i wskazał, że skarżący jako podmiot prowadzący szkołę niepubliczną na terenie powiatu [...], ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, zatem posiada interes prawny w tym, aby określona zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

WSA uznał, że nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz poprzez nadanie uchwale z dnia [...] maja 2015 r. mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2015 r. i tym samym zarzut pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Wskazał, że zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy przede wszystkim procesu stanowienia prawa. Oznacza ona, że prawodawca nie może, co do zasady, ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami zaistniałymi w przeszłości.

Stwierdził, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu nie jest aktem normatywnym a aktem stosowania prawa, w związku z czym nie może mieć do niej zastosowania zasada lex retro non agit. Zatem w sprawie nie ma zastosowania art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, albowiem regulacja w nim zawarta odnosi się w pełni do aktu normatywnego. Natomiast skoro możliwe jest nadanie wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące, to tym bardziej może to mieć miejsce w przypadku uchwały zarządu powiatu, która takich przepisów nie zawiera, a więc nie jest w ogóle źródłem prawa.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z zasadą nieretroaktywności, rozumianą jednak w kategoriach stosowania prawa. Sąd wskazał, że ustawa o systemie oświaty przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych określonych w ustawie, stawki dotacji oświatowej odnoszą się wyłącznie do danego roku budżetowego, a zgodnie z art. 211 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Wobec tego stawki dotacji na jednego ucznia dla danego rodzaju szkoły obowiązują od stycznia do grudnia konkretnego roku kalendarzowego, a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat.

Wobec powyższego, w ocenie WSA, wyliczenie wysokości dotacji, przysługującej w danym roku kalendarzowym, już w trakcie jego trwania, nie narusza żadnych praw uprawnionego podmiotu w tym zakresie. Nadanie aktowi określającemu kwotę dotacji mocy wstecznej ma charakter wyłącznie porządkowy i służy pełnemu wykonaniu omawianego obowiązku finansowego jednostki samorządu terytorialnego. Sąd I instancji zaznaczył również, że sytuacja skarżącego nie uległaby zmianie, gdyby Zarząd Powiatu nie wskazał w treści uchwały, że uchwała ma moc obowiązującą od 1 stycznia 2015 r., bowiem z istoty omawianego świadczenia oraz wskazanej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że uprawnienie do jego otrzymania obejmuje cały rok kalendarzowy, począwszy od 1 stycznia danego roku. Niezależnie od dnia wydania uchwały przez Zarząd Powiatu stawka dotacji jest niezmienna w danym roku budżetowym, a jej wysokość ustalana jest według stałych parametrów. W konsekwencji zdaniem WSA, przekazanie dotacji szkołom w czasie przed wydaniem uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego wiąże się z ewentualnym obowiązkiem zwrotu nadpłaconej dotacji przez beneficjenta lub obowiązkiem wyrównania dotacji przez powiat. Skarżący nie został więc pozbawiony nabytych z mocy ustawy oświatowej praw, a jego sytuacja nie uległa pogorszeniu wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały.

Sąd wskazał, że w sprawie zgodnie z uregulowaniami ustawy o systemie oświaty i wskazanej uchwały Rady Powiatu, w okresie od stycznia do kwietnia 2015 r. szkoły placówki niepubliczne otrzymywały dotację w wysokości ustalonej w 2014 r., a Zarząd Powiatu wstrzymywał się z ustaleniem nowych stawek na 2015 r. do czasu otrzymania metryczki subwencji oświatowej na ten rok. W roku 2015 metryczka wpłynęła do organu w dniu [...] marca 2015 r., a w metryczce subwencji oświatowej rozróżniono stawki dotacji dla liceów dla dorosłych w zależności od tego, czy jest to szkoła kształcąca w systemie zaocznym czy dziennym, czego nie było w poprzednich latach. To rozróżnienie w metryczce subwencji oświatowej kwoty stawek dotacji w zależności od systemu nauczania spowodowało, że stawka dotacji ustalona w oparciu o wydatki bieżące ponoszone w podobnej placówce okazała się niższa, niż stawka obowiązująca w 2014 r. Dokonana w zaskarżonej uchwale korekta miała więc na celu dostosowanie przekazanych już kwot dotacji do obowiązujących przepisów, w tym także do postanowienia uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [..] lutego 2015 r.

W ocenie Sądu zaniechanie wydania przez Zarząd Powiatu [...] uchwały nr [...]. z dnia [...] maja 2015 r., stanowiącej podstawę wypłaty skonkretyzowanej stawki dotacji oświatowej, znacząco utrudniłoby finansowanie w 2015 r. przez powiat podmiotów prowadzących szkoły, o których mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

R.M. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a., zrzekając się rozprawy.

Wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że podjęcie uchwały Zarządu Powiatu [..] nr [...] z dnia [..] maja 2015 r. w sprawie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (wychowanka) szkoły (placówki) niepublicznej w roku budżetowym 2015 z mocą wsteczną nie narusza zasady zakazu retroaktywności (lex retro non agit) i że zasada ta nie znajduje zastosowania do uchwały Zarządu Powiatu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna została oparta jedynie na pierwszej podstawie kasacyjnej, to jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] maja 2015 r. [...] w przedmiocie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (wychowanka) szkoły (placówki) niepublicznej w roku budżetowym 2015, która według jej § 2 wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2015 r., jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach uzasadnienia wyjaśnił, że uchwała Zarządu Powiatu nie jest aktem normatywnym, a aktem stosowania prawa wobec czego nie może mieć do niej zastosowania zasada lex retro non agit. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z zasadą nieretroaktywności, bowiem stawki dotacji oświatowej odnoszą się wyłącznie do danego roku budżetowego (kalendarzowego), a ich płatność dokonywana jest w formie miesięcznych rat, a więc wyliczenie wysokości dotacji już w trakcie trwania roku budżetowego nie narusza żadnych praw uprawnionego podmiotu. Samo nadanie uchwale mocy wstecznej miało charakter porządkowy. Dlatego też przekazanie dotacji szkołom w czasie przed podjęciem uchwały wiąże się z ewentualnym obowiązkiem zwrotu nadpłaconej dotacji lub wyrównania dotacji przez powiat, a sama sytuacja skarżącego nie uległa pogorszeniu wskutek wydania zaskarżonej uchwały.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że WSA błędnie przyjął, iż wynikająca z art. 2 Konstytucji RP zasada lex retro non agit nie znajduje zastosowania do zaskarżonej uchwały i błędnie przyjął, że uchwała ta pozostaje w zgodzie z tą zasadą mimo retroaktywnego charakteru wpływającego negatywnie na sytuację skarżącego, bowiem uchwała spowodowała zmianę stawek, poprzez którą to zmianę skarżący musiałby zwracać część otrzymanej dotacji.

Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że stanowienie prawa na zasadzie retroakcji narusza zasadę lex retro non agit, zasadę zaufania obywatela do organów państwa i sprzeciwia się ochronie praw nabytych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że podjęcie zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną nie narusza zasady zakazu retroaktywności (lex retro non agit) i że zasada ta nie znajduje zastosowania do uchwały Zarządu Powiatu - jest zasadny.

Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość" (v: uzasadnienie uchwały I OPS 1/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada ta dla organów prawodawczych określa zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm. Dlatego też w sytuacji, w której akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu jest to dostateczna przesłanka do wykluczenia wstecznego działania tej normy.

Co prawda wydana z mocy przepisu aktu prawa miejscowego tj. § 4 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Powiatu D. z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchwała [...] Powiatu [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w sprawie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (wychowanka) szkoły (placówki) niepublicznej w roku budżetowym 2015, nie mieści się w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, nie stanowi bowiem ani aktu prawa powszechnie obowiązującego, ani aktu prawa wewnętrznego (choć nosi jego pewne cechy), to jednak zaskarżony akt wykonawczy stanowi akt stosowania prawa, który wymaga kontroli sądu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem. Jest w pełni uzasadnione, aby tego rodzaju akt administracyjny, kształtujący uprawnienia określonej grupy podmiotów i obowiązujący w określonym czasie, kontrolowany był przez sąd administracyjny również pod kątem respektowania podstawowych zasad konstytucyjnych.

Dokonując takiej kontroli Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w stanie faktycznym i prawnym rozpoznanej sprawy, stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe, bowiem przyjęcie w akcie wykonawczym organu jednostki samorządu terytorialnego daty jego wejścia w życie wcześniejszej niż data podjęcia nie pozostaje w zgodzie z podstawowymi kanonami demokratycznego państwa prawa jakimi są: zasada zaufania obywatela do państwa oraz ochrona interesów w toku powiązane z zasadą niedziałania prawa wstecz. Mimo że ta ostatnia zasada obowiązuje prawodawcę, a w przypadku uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego nie mamy do czynienia z aktem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak określona zaskarżoną uchwałą materia znajduje podstawę prawną w akcie prawa miejscowego oraz pośrednio w ustawie o systemie oświaty.

Przede wszystkim NSA zaznacza, że brak jest podstaw, aby określenie istotnego dla prowadzących szkoły publiczne i niepubliczne elementu kwoty dotacji przysługującej tym szkołom i placówkom w danym roku, mogło być regulowane w sposób dowolny, w oderwaniu od wartości, których przestrzeganie wyróżnia i legitymizuje organy władzy demokratycznego państwa prawa. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, regulując w drodze aktu prawa miejscowego przekazaną mu u.s.o. kwestię trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowej, obowiązany jest przestrzegać zasad konstytucyjnych, zaś na etapie wykonania tego aktu przez organ wykonawczy, zasady te nie obowiązują. (v: wyrok NSA z 20 stycznia 2015r., sygn. akt II GSK 2119/13, publ.j.w.)

Sama zasada nieretroaktywności, jak niejednokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, nie ma charakteru absolutnego, jednak jej naruszenie może nastąpić wyjątkowo, ustępując innej zasadzie prawnokonstytucyjnej przy czym musi być to usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami (vide: wyrok TK z dnia 3 października 2001 r. o sygn. akt K 27/01, publik. OTK ZU z 2001 r. nr 7, poz. 209).

Sąd I instancji przyjął, że usprawiedliwieniem dla przyjęcia wstecznej daty wejścia w życie uchwały Zarządu Powiatu nr [...] ustalającej miesięczne stawki dotacji na jednego ucznia (...) w roku budżetowym 2015 był brak wiedzy organu wykonawczego co do ostatecznej kwoty oświatowej subwencji ogólnej zawartej w tzw. metryczce oświatowej, która wpłynęła do organu dopiero w dniu [...] marca 2015 r. oraz fakt, że uprawnienie do otrzymywania dotacji obejmuje cały rok kalendarzowy, w ciągu którego stawka dotacji jest niezmienna.

Jak już wyżej wskazano, stanowisko Sądu I instancji w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy nie jest prawidłowe. Zasada niedziałania prawa wstecz ma na celu między innymi ochronę obywateli przed zaskakiwaniem ich przez organy państwa czy samorządu terytorialnego niekorzystnymi zmianami prawa, powodującymi niekorzystne dla obywatela skutki.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych zapisów Uchwały nr 20/52/15, należy przypomnieć, że uchwała ta była poprzedzona uchwałą Zarządu Powiatu [...] nr [..] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (...) w roku budżetowym 2015, gdzie uchwalono, że w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 marca 2015 r. stawki miesięcznej dotacji (...) będą równe stawkom dotacji określonym w uchwale nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. (§ 1), stawki dotacji na 2015 r. zostaną ustalone po otrzymaniu po otrzymaniu metryczki subwencji oświatowej na 2015 rok (§ 2), a dotacje przekazane za okres od stycznia do marca 2015 r. zostaną skorygowane zgodnie z metryczką subwencji oświatowej na rok 2015 (§ 3).

Zauważyć należy, że zapis § 3 przewidywał możliwość skorygowania dotacji przekazanych w okresie od stycznia do marca 2015 r., nie wskazywał natomiast, że korekta może zostać dokonana in minus, czyli stawka dotacji może zostać ustalona w niższej niż w 2014 roku wysokości.

Podkreślić należy, co wynika z odpowiedzi na skargę, a co nie zostało zanegowane przez skarżącego, że w odniesieniu do szkół takich jak prowadzona przez skarżącego, zmieniono zasady ustalania wysokości stawki dotacji. Po raz pierwszy bowiem, w metryczce subwencji oświatowej rozróżniono stawki dotacji dla publicznych liceów dla dorosłych w zależności od tego czy jest to szkoła kształcąca w systemie zaocznym czy dziennym. Dotychczas podstawą ustalania stawki dotacji dla szkoły skarżącego były wydatki ponoszone przez tego samego rodzaju szkołę, to jest P. w [...], gdzie nauka odbywa się w systemie dziennym. Rozróżnienie w metryczce subwencji oświatowej kwoty stawek w zależności od systemu nauczania spowodowało, że dla ustalenia stawki dotacji dla skarżącego konieczne było poszukiwanie szkoły tego samego typu i rodzaju w powiecie ościennym, w konsekwencji czego podstawą ustalenia stawki dotacji dla Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, gdzie nauka odbywa się w systemie zaocznym, były wydatki ponoszone przez publiczną szkołę tego samego typu i rodzaju w [...], a stawka dotacji ustalona w oparciu o wydatki bieżące ponoszone w tej szkole okazała się niższa niż stawka obowiązująca w 2014 r. ustalona w oparciu o szkołę "[..]".

Powyższe nakazuje przyjąć, że podmiot prowadzący publiczne liceum dla dorosłych kształcące w systemie zaocznym, w sytuacji podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały nr [...] w dniu [...] maja 2015 r. z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2015 r. został zaskoczony przez organ jednostki samorządu terytorialnego ustaleniem stawki dotacji na innych zasadach niż dotychczas, w wysokości niższej niż wypłacona w 2014 r. i w konsekwencji niższej niż została wypłacona w okresie do podjęcia ww. uchwały, co stanowi o tym, że uchwała w zaskarżonej części, to jest w § 2 w związku z § 1 pkt 2 lit. a została podjęta z naruszeniem wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady niedziałania prawa wstecz oraz powiązanych z nią zasad zaufania obywatela do państwa oraz ochrony interesów w toku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 193 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.