Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1530/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1725/14 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1725/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę J. J. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) w Krakowie z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z przywołanego w powyższym orzeczeniu stanu faktycznego decyzją z dnia [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Tarnowie nałożył na inwestorów – J. J. i T. J. – obowiązek przedłożenia 3 egz. projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego wraz z oceną jego stanu technicznego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wniosków z oceny stanu technicznego budynku, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. [...], zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] września 1994 r. Wójta Gminy [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] Starosta Tarnowski uchylił z urzędu ostateczną decyzję z dnia [...] września 1994 r. znak: [...] Wójta Gminy [...] udzielającą inwestorom – T. i J. J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 30 m² zlokalizowanego na działce nr [...] w [...].

Inwestorzy przedłożyli projekt budowlany zamienny budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. Organ powiatowy stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zamienny został opracowany zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr XXIV/129/88 z dnia 31 maja 1988 r. z późn. zm. (Dz. Urz. Woj. Tarnowskiego nr 3, poz. 30, dalej "MPZP z 1988"), obowiązującym w okresie wydawania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego, projekt budowlany jest kompletny, zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W konsekwencji powyższych stwierdzeń PINB w Tarnowie decyzją z [...] kwietnia 2014 r. znak [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych T. J. i J.J., przy budowie budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej uPb) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.). Organ powiatowy wskazał, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości: działka nr [...],[...] i [...] w miejscowości [...] gm. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. B.

MWINB w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 uPb uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dla MWINB w Krakowie niezrozumiałym był fakt orzekania przez organ I instancji o zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z nieobowiązującymi już regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP z 1988). W toku postępowania odwoławczego organ bowiem ustalił, że dla miejscowości [...] nie został uchwalony obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, a uprzednio obowiązujący MPZP z 1988 utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r.

W motywach decyzji MWINB w Krakowie wskazano, że wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], organ l instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien ustalić, czy inwestor legitymuje się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zbadać zgodność projektu budowlanego zamiennego z tą decyzją. Brak jest bowiem możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego bez weryfikacji przedłożonej dokumentacji z przepisami planistycznymi.

Jak dalej w kwestionowanym wyroku wskazano, organ odwoławczy stwierdził, że budynek gospodarczo-garażowy posiada wewnętrzną instalację energetyczną, jednak brak jest w przedłożonej dokumentacji wymaganego oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostawy energii oraz warunków przyłączenia do sieci. W ocenie MWINB w Krakowie przedłożony projekt winien zostać uzupełniony w powyższym zakresie. Organ ten wskazał również, że zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 7 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 uPb projekt zagospodarowania terenu winien m. in. zawierać układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych, w tym układ linii lub przewodów elektrycznych. Tymczasem na projekcie zagospodarowania działki wskazano jedynie usytuowanie obiektu oraz pozostałych obiektów na działce nr ewid. [...] wraz z wymiarowaniem obiektu garażowo-gospodarczego i wskazaniem odległości od istniejącego budynku mieszkalnego na ww. działce, bez wskazania przyłącza energetycznego do budynku gospodarczo-garażowego. Skoro wskazano, że przedmiotowy budynek posiada wewnętrzną instalację energetyczną, projekt zagospodarowania terenu winien uwzględnić przyłącze zewnętrzne.

W ocenie organu odwoławczego skarżona odwołaniem decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie oraz z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z uchybieniami względem art. 7 i 77 K.p.a. Mając to na uwadze wyszczególnione braki miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zaś ich uzupełnienie przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a., to zaś na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. obligowało do uchylenia decyzji PINB w Tarnowie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

J.J. wniósł na powyższą decyzję skargę do WSA w Krakowie. Zarzucił naruszenie przez MWINB w Krakowie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 uPb oraz niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a uPb, jak i naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy. Powyższe uchybienia – zdaniem skarżącego – doprowadziły do wydania błędnej decyzji. Przy tak postawionych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Krakowie stwierdził, że w niniejszej sprawie konieczne było zbadanie zgodności projektu budowlanego zamiennego – "odpowiednio do zakresu tych zmian" – z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy, na podstawie art. 51 uPb. W ocenie tegoż sądu wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], organ l instancji winien był ustalić, czy inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zbadać zgodność projektu budowlanego zamiennego z tą decyzją. Brak jest bowiem możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego bez weryfikacji przedłożonej dokumentacji z przepisami planistycznymi.

Zdaniem sądu pierwszej instancji prawidłowym jest żądanie od inwestorów uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zrealizowanej w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb i podlegającej procedurze legalizacyjnej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb.

Sąd wojewódzki podzielił natomiast zarzuty skarżącego, gdy idzie o uwzględnienie odwołania z powodu braku przedłożenia oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej i warunków przyłączenia do sieci. Sąd ten zauważył, że przedmiotowy budynek inwestorów jest zasilany poprzez wewnętrzną linię zasilającą połączoną z istniejącą rozdzielnią, nie ma zatem konieczności ponownego wystąpienia do przedsiębiorstwa energetycznego o określenia warunków przyłączenia do sieci. Powyższa okoliczność nie mogła – w ocenie sądu pierwszej instancji – stanowić przesłanki do uwzględnienia skargi. Dodatkowo wyeksponowano obowiązek prawidłowego uzasadnienia stanowiska o zgodności zrealizowanego budynku z ustaleniami planistycznymi.

W skardze kasacyjnej – reprezentowany przez pełnomocnika – J.J. zaskarżył w całości ww. wyrok i temu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie sporządzenia skargi kasacyjnej Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa):

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej Pusa) w zw. z art. 135 Ppsa, poprzez pominięcie uchybień organu II instancji, a co za tym idzie naruszenie przepisów zobowiązujących sąd administracyjny do kontroli legalności działalności organów administracji publicznej i w rezultacie oddalenie skargi na decyzję, która narusza art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a.

Mając na względzie powyższe, na postawie art. 185 § 1 Ppsa strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zdaniem J.J. należy przyjąć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, za wyjątkami wyraźnie w prawie dozwolonymi, dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjno-budowlanych, zaś dla budynków, których budowa została zakończona, jest niedopuszczalne. W jego ocenie zgodność przedłożonego projektu budowlanego zamiennego winna być oceniana w kontekście ustaleń planistycznych obowiązujących w dacie dokonywania robót budowlanych. Autor skargi kasacyjnej sformułował tezę, iż skarżący nie może uzyskać dla przedmiotowego obiektu decyzji o warunkach zabudowy, który to obiekt ponadto ma być zgodny z przeznaczeniem terenu ujętym w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów odnoszących się do projektu budowlanego w zakresie zmian, których dopuścili się inwestorzy, winien prowadzić do "ostrożnego" odnoszenia się do stanów faktycznych tyczących się legalizacji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Wobec niewielkich zmian w obiekcie w stosunku do pierwotnie określonego w pozwoleniu na budowę, decydujące znaczenie powinien mieć pierwotny projekt budowlany. To z kolei prowadzi do stanowiska, wedle którego powinno być wyłączone badanie zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet przyjmując z ostrożności pogląd o konieczności dokonania takiej kontroli, wzorcem jej powinny być ustalenia planistyczne zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w "chwili dokonywania samowoli, której skutku tyczy się przedmiotowa procedura legalizacyjna". W dalszych wywodach skargi kasacyjnej, przywołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazuje się na charakter decyzji o warunkach zabudowy, eksponując że ich wydanie może odnosić się wyłącznie do przyszłych zamierzeń inwestycyjno-budowlanych. Autor skargi kasacyjnej stawia tezę, wedle której skoro nie istnieje możliwość wydania dla przedmiotowego zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego decyzji o warunkach zabudowy, a dla terenu, gdzie zlokalizowano przedmiotowy budynek nie istnieje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jedynym możliwe sposobem prawidłowej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb jest uznanie, że oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego należy dokonywać w stosunku do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z chwili wydania pierwotnej decyzji – pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesionej przez fachowego pełnomocnika imieniem uczestnika postępowania – B. B., wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie "na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych". Zdaniem uczestnika prawidłowym było przyjęcie przez sąd wojewódzki poglądu, że badanie zgodności projektu budowlanego zamiennego musi się odnieść do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź też do decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – miały zostać naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 135 Ppsa, poprzez "pominięcie uchybień organu II instancji, a co za tym idzie naruszenie przepisów zobowiązujących sąd administracyjny do kontroli legalności działalności organów administracji publicznej i w rezultacie oddalenie skargi na decyzję, która narusza art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a.". Uzasadnienie tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej prowadzi do wniosku, że jest ona nieusprawiedliwiona. Z powołanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, oraz że kontrola powyższa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 1 Ppsa określa, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, tj. w Ppsa. O naruszeniu zatem przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa oraz art. 3 § 1 Ppsa można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 Pusa, a także gdyby zastosował środki nie znane ustawie – Ppsa. Nie może uchybić jednak tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, wtedy gdy wyłącznie jej wynik i zastosowany środek w postaci oddalenia skargi mają – w przekonaniu skarżącego kasacyjnie – nie odpowiadać prawu. WSA w Krakowie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 Ppsa, dokonując oceny kontroli działalności organu administracji publicznej, której przedmiotem była zaskarżona decyzji MWINB w Krakowie. Nie można doszukać się w motywach stanowiska sądu a quo, aby kryterium przeprowadzonej przezeń kontroli działalności organu administracji publicznej było cokolwiek innego, niż zgodność z prawem. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, stosując środek przewidziany przepisami Ppsa (oddalenie skargi) to nie naruszył przepisów art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 3 § 1 Ppsa.

B. Nie można uznać za trafne stwierdzeń skarżącego kasacyjnie, jakoby sąd wojewódzki miał uchybić przywołanym w skardze kasacyjnej przepisom Pusa i Ppsa wskutek tego, że nie dostrzegł, iżby organ odwoławczy miał dopuścić się naruszeń przepisów art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób przyjąć, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego – wydanie tzw. decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy PINB w Tarnowie do ponownego rozpatrzenia – mogło być wynikiem braku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przeciwnie, stan faktyczny tej sprawy jest niesporny, a jej istota – jak wynika ponadto z obszernie zaprezentowanej przez autora skargi kasacyjnej – sprowadza się do zagadnienia materialnoprawnego. Nietrafnie przeto w skardze kasacyjnej wywodzi się, że doszło do naruszenia przepisu art. 77 § 1 K.p.a. zobowiązującego organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skoro nawet nie wskazuje się w skardze kasacyjnej, jakie to inne dowody miałby obowiązek organ odwoławczy przeprowadzić. Okoliczność uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania MPZP z 1988 jest bezsporna, niesporne jest także dokonanie przez nich odstępstwa od uzyskanego pozwolenia na budowę poprzez powiększenie powierzchni budynku, a także częściowa zmiana jego przeznaczenia. Nie jest również kwestionowane, że w momencie prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 uPb, brak jest dla miejscowości [...], gdzie zlokalizowany jest wzniesiony budynek inwestorów, obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Te aspekty podlegać mogą jednak ocenie w kontekście zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a nie procesowego.

C. Z tych przyczyn zarzutu uchybienia powyżej wskazanym przepisom Pusa i Ppsa także nie sposób uznać za trafny, w aspekcie braku dostrzeżenia przez sąd wojewódzki dopuszczenia się z kolei przez organ odwoławczy naruszenia przepisu art. 8 K.p.a. w aspekcie oznaczonego sposobu prowadzenia postępowania, tj. w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. J.J. kwestionuje niektóre sformułowania zawarte w decyzji organu odwoławczego, uznając że dowodzą one przekopiowywania motywów innej decyzji, a które nie zostały przez organ odwoławczy sprostowane. Dalsze jednak motywy tak konstruowanej podstawy kasacyjnej wskazują, że dowodzenie naruszenia – mającego być niedostrzeżonym przez sąd wojewódzki – przepisu art. 8 K.p.a. zostało zaprezentowane w konsekwencji oznaczonego poglądu materialnoprawnego, przeto i z tego względu nie mógł być uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania.

D. Wśród przepisów, którym miał uchybić WSA w Krakowie wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, wskazano ponadto przepis art. 135 Ppsa. Cyt. przepis określa, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Skoro sąd wojewódzki skargę oddalił, to oczywiste jest, że nie stosował przepisu art. 135 Ppsa, w skardze kasacyjnej próżno zresztą poszukiwać jakiejkolwiek argumentacji w kierunku uzasadnienia tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa. Skoro sąd wojewódzki nie uchylał zaskarżonej decyzji nie mógł przeto stosować przepisu art. 135 Ppsa i uchylić decyzji PINB w Tarnowie wydanej w granicach tej samej sprawy. Zresztą, z kontekstu skargi kasacyjnej wynika, że ta ostatnia decyzja nie jest kwestionowana przez J.J.. Z tej przyczyny zupełnie nietrafny jest powyższy zarzut kasacyjny.

E. Nie jest także usprawiedliwiona podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 Ppsa, sprowadzająca się do zarzutu naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie. W przedmiotowej sprawie WSA w Krakowie kontrolował legalność decyzji MWINB w Krakowie opierającą się na dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a., zatem uchylającą decyzję organu I instancji (PINB w Tarnowie) i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji orzekał na podstawie art. 51 ust. 4 uPb, w konsekwencji wydanej uprzednio przez siebie decyzji, nakładającej na inwestorów obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Wedle tego ostatniego przepisu właściwy organ w drodze decyzji – przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 cyt. ustawy – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Decyzję taką PINB Tarnowie wydał w dniu [...] września 2013 r. Wykonując nakaz przedłożenia dokumentacji projektowej J.J. przedłożył projekt zamienny, który organ I instancji zatwierdził decyzją z [...] kwietnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 uPb, orzekając jednocześnie iż udziela pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albowiem doszedł do przekonania, że pewne roboty budowlane pozostały do wykonania (wykonanie otworów nawiewnych i kratki wentylacyjnej). Ten z kolei przepis określa, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jednym z powodów, dla których PINB w Tarnowie zatwierdził projekt budowlany zamienny było to, że miał on być zgodny z ustaleniami MPZP z 1988, obowiązującymi w dacie wznoszenia tego budynku. Ocenę projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego nie obowiązującego już w dacie wydawania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 uPb, zakwestionował organ odwoławczy podejmując decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. WSA w Krakowie co do reguły podzielił to stanowisko, stwierdzając że brak jest możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego bez weryfikacji przedłożonej dokumentacji budowlanej z przepisami planistycznym. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu budowlanego zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 uPb mającym odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. Za prawidłowe uznał sąd wojewódzki żądanie od inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb i podlegającej procedurze legalizacyjnej. Zdaniem sądu a quo przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłoby do sytuacji, w której roboty budowlane wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie podlegałyby w ogóle ocenie pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, co uznano za niedopuszczalne. Stanowiska tego nie podziela skarżący kasacyjnie obszernie wywodząc, że względy "słuszności oraz operatywności" przemawiać mają za tym, że słusznie ocenił PINB w Tarnowie zgodność projektu zamiennego z MPZP z 1988. Choć niesporne dla skarżącego kasacyjnie jest, że plan ten utracił moc obowiązującą w 2003 r., to wywodzi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren, na którym zlokalizowano sporny budynek jest przewidziany dla tego rodzaju zabudowy. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących projektu budowlanego odnośnie projektu budowlanego zamiennego w zakresie dokonanych zmian prowadzi skarżącego kasacyjnie do wniosku, że powinno to oznaczać, iż wyłączone będzie badanie zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, że okoliczność zgodności pierwotnego projektu budowlanego z obowiązującym w chwili wydania pozwolenia na budowę planem nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu. Nawet gdyby dokonywać takiej oceny, to powinna ona być przeprowadzona w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z chwili dokonywania samowoli, której skutku usunięcia tyczy się procedura legalizacyjna. Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że nie jest możliwe wydanie obecnie dla tego obiektu decyzji o warunkach zabudowy – dowodem mają być przykłady zaczerpnięte z orzecznictwa wskazane w skardze do WSA w Krakowie, w tej sytuacji jedynym sensownym rozwiązaniem wydaje się dokonanie oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami planu z chwili wydawania pierwotnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie podziela wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, uznając że stanowisko zajęte przez sąd wojewódzki w kwestionowanym wyroku – przy uwzględnieniu realiów przedmiotowej sprawy – odpowiada prawu.

F. Istota tej sprawy, gdy idzie o wykładnię przepisów prawa materialnego sprowadza się do rozumienia tego fragmentu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, w którym – określając podstawę prawną do wydania decyzji nakazującej przedstawienie projektu budowlanego zamiennego – ustawodawca używa frazy "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Organ odwoławczy, co zaakceptował także sąd pierwszej instancji, uznał że wywiązanie się przez inwestorów z nałożonego na nich obowiązku, oznacza iż właściwy organ sprawdzając wykonanie tego obowiązku w trybie art. 51 ust. 4 uPb, chcąc zatwierdzić projekt budowlany zamienny i udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, winien w praktyce odpowiednio zastosować przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb. W konsekwencji winien dokonać sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię cyt. przepisów uPb dokonaną przez sąd pierwszej instancji.

Niesporne jest, że inwestorzy dopuścili się odstępstw od udzielonego im pozwolenia na budowę, realizując roboty na podstawie pozwolenia wydanego w czasie, gdy obowiązywał MPZP z 1988. Postępowanie naprawcze ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem już dokonanych robót i ewentualne legalne wznowienie robót budowlanych. Te okoliczności nakazują – w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb – zastosować odpowiednio przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb do decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Nie jest trafna wykładnia powyższych przepisów prezentowana w skardze kasacyjnej, której autor uznaje, że wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 uPb organ nadzoru budowlanego dla oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego winien zastosować przepisy nie obowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP z 1988), który z kolei obowiązywać miał w dacie wykonania obiektu budowlanego. Decyzja podejmowana w trybie art. 51 ust. 4 uPb ma charakter legalizujący wykonane roboty budowlane, a uwzględniając treść rozstrzygnięcia podjętego w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji odnosić się może także do robót mających być dopiero dokonanymi. Z tych względów nie można przy wydawaniu takiej decyzji stosować przepisów planistycznych już nie obowiązujących. Postępowanie naprawcze, podobnie jak postępowanie legalizacyjne, ze swej istoty odnosi się do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w dacie orzekania. Takie stanowisko prezentowane jest w judykaturze w odniesieniu do przypadków legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 uPb (por. np. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1979/12, LEX nr 1502247), nie ma racjonalnych powodów, aby tę samą regułę także odnosić do przypadków postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 uPb. Podobnie zresztą kwestię tę ujmuje się w odniesieniu do rozumienia pojęcia przepisów o planowaniu przestrzennym, gdy idzie o ewentualny nakaz rozbiórki wobec obiektów wzniesionych przed wejściem w życie przepisów uPb (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiwsa 2014, nr 6, poz. 89).

G. Obszerne wywody zawarte w skardze kasacyjnej sprowadzają się do eksponowania niedopuszczalności uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy, wobec zrealizowania obiektu. Rzecz jednak w tym, że prezentując te wywody, nie sformułowano zarzutu kasacyjnego względem wyroku WSA w Krakowie, co czyni w istocie zbędnym wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii. Wypadnie tylko zwrócić uwagę, że w myśl art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Inwestorzy posiadali pozwolenie na budowę opiewające na budynek gospodarczy, zaś przedstawili projekt budowlany zamienny na budynek gospodarczo-garażowy, co wskazywałoby na zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Stanowisko, wedle którego w postępowaniu naprawczym może być potrzeba zażądania od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dla danego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prezentowane jest także w piśmiennictwie (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wincenciak, Prawo budowlane, Komentarz, aktualizowany, LEX 2016).

H. Powyższe okoliczności prowadziły do wniosku, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

I. Wniosek uczestnika postępowania – zawarty w piśmie procesowym pełnomocnika B. B. – o zasądzenie "na rzecz Skarżącego" kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony, skoro skarga kasacyjna J.J., a to ten podmiot był "skarżącym", została oddalona. Nawet, jeśli jest to oczywista omyłka fachowego pełnomocnika B. B. we wskazaniu podmiotu, na którego rzecz miałaby zostać zasądzone koszty postępowania kasacyjnego, to i tak uczestnikowi te koszty nie przysługiwałyby, uwagi na brzmienie art. 204 pkt 1 Ppsa – koszty te mogłyby zostać zasądzone wobec oddalenia skargi kasacyjnej wyłącznie na rzecz organu.