Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 356/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Inne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11(1)  ust. 7 w zw. z art. 18 ust. 12 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 782/14 w sprawie ze skarg K. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 listopada 2014r. oddalił skargi K. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], [...] i [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Trzema odrębnymi decyzjami wydanymi w dniu [...] lipca 2013 r., Burmistrz Miasta i Gminy [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 czerwca 2013 r.:

- zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wydanego K. M. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu i piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w placówce gastronomicznej Restauracja "[...]" w [...] przy ul. [...] (decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. o nr [...]);

- zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wydanego K. M. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu od 4,5% do 18 % /z wyjątkiem piwa/, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w placówce gastronomicznej Restauracja "[...]" w [...] przy ul. [...] (decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. o nr [...]);

- zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wydanego K. M. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18 % przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w placówce gastronomicznej Restauracja "[...]" w [...] przy ul. [...] (decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. o nr [...]);

- z powodu niewniesienia w terminie opłat za korzystanie z ww. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

W uzasadnieniach decyzji z [...] lipca 2013 r. organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 111 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2012r. poz. 1356 z późn. zm.), dalej jako "ustawa", przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych wnoszą opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Opłaty te winny być wnoszone na rachunek gminy, w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w trzech równych ratach: do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego.

Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa z mocy prawa, w przypadku niedokonania wpłaty z tytułu korzystania z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w wysokości określonej w art. 11 1 ust. 2 i 5 w terminach o których mowa w art. 11 1 ust. 7.

Organ wyjaśnił, że nieuiszczenie opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w terminie określonym w ww. przepisach skutkuje ex lege wygaśnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a wydanie decyzji w tym przedmiocie potwierdza, a nie kształtuje nowy stan rzeczy, ma charakter deklaratoryjny.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Burmistrz Miasta i Gminy [...] stwierdził, że druga rata opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych została uiszczona przez K. M. w dniu 4 czerwca 2013 r., a więc po upływie terminu określonego w art. 11 1 ust. 7 ustawy, tj. po 31 maja 2013 r.

Po rozpoznaniu odwołań, Samorządowe Kolegium w P. decyzjami z dnia [...] maja 2014 r. o numerach: [...], [...] i [...] postanowiło utrzymać zaskarżone decyzje w mocy.

Organ odwoławczy powołując się na brzmienie art. 11 1 ust. 4 i 7 oraz art.18 ust. 12 pkt 5 ustawy stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] słusznie zauważył, że zezwolenia na sprzedaż alkoholu wygasły z mocy prawa. Decyzja organu I instancji jest decyzją deklaratoryjną, określa jedynie zaistniały stan prawny. Zarówno termin do złożenia oświadczenia o wielkości sprzedaży alkoholu w roku poprzednim, jak i dokonanie opłaty za korzystanie z zezwolenia jest terminem materialnym, stąd jest on nieprzywracalny, a nawet jego niewielkie uchybienie skutkować musi wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia.

Kolegium uznało, że argumenty podniesione w odwołaniach nie mogą być wzięte pod uwagę. Strona nie może, jako przedsiębiorca który uzyskał zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, tłumaczyć się chorobą, bowiem znajomość przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi pozwala przedsiębiorcy warunki te spełnić wcześniej, nie czekając do ostatniego dnia terminu ustawowego. Tym bardziej, że tłumacząc zwłokę w terminie zapłaty II raty opłaty, przedsiębiorca podaje swoją chorobą, podczas gdy zapłaty dokonała właśnie w czasie trwania choroby, bowiem zwolnienie lekarskie jest do dnia 5 czerwca 2013r., a zapłaty dokonano w dniu 4 czerwca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargi K. M., uznał je za nieuzasadnione.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że K. M. nie uiściła drugiej raty opłat za korzystanie z trzech zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w terminie do 31 maja 2013 r. Opłaty te uiściła dopiero w dniu 4 czerwca 2013 r.

Sąd zauważył, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, określając działania zmierzające do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, wprowadziła system sankcji za jej naruszenie. Należą do nich sankcje karne (por. Rozdział 3, Przepisy karne), a także sankcje administracyjne. Cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie względem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 ). Sankcja administracyjna ma przede wszystkim funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Adresat decyzji administracyjnej nakładającej sankcję administracyjną z tytułu naruszenia sankcjonowanego przepisu ustawowego ponosi więc odpowiedzialność obiektywną. Jak wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny rodzajem sankcji administracyjnej jest niewątpliwie stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w sytuacjach, o których mowa w art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy. (por. m.in. wyroki NSA z dnia 31 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 768/10 oraz z dnia 3 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GSK 560/13 – oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa m.in. w przypadku niedokonania opłaty w wysokości określonej art. 11 1 ust. 5 w terminach, o których mowa w ust. 7 tego artykułu. Zatem nieuiszczenie raty opłaty rocznej za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w terminie określonym w powołanym art. 11 1 ust. 7 powoduje wygaśnięcie zezwolenia z mocy prawa (ex lege). Decyzja stwierdzająca wygaśniecie zezwolenia na sprzedaż alkoholu z przyczyn wskazanych w art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy (patrz. wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 71/10 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podkreślił, że organ w zaskarżonej decyzji, prawidłowo stwierdził, że określenie, przez wskazanie konkretnego dnia kalendarzowego, granicznego terminu płatności każdej raty w art. 111 ust. 7 ustawy oznacza, że mamy w takim przypadku do czynienia z terminem prawa materialnego, przez który należy rozumieć ustanowiony przepisem prawa materialnego termin do dokonania określonej czynności nie związanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Innymi słowy, art. 111 ust. 7 ustawy stanowi o obowiązku związanym z prawem do sprzedaży napojów alkoholowych, a przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub wygaśnięcia prawa czy roszczenia materialnego należą do przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 13 maja 2009 r. o sygn. akt II GSK 897/08, z z dnia 4 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 71/10, z dnia 31 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 768/10 oraz z dnia 3 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GSK 560/13 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jak przyjmuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie, uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym (patrz. B. Adamiak [w] Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, C.H. Beck, 11 wyd., str. 275, oraz wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 897/08, wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II GSK 79/09, wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 816/08 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że na wygaśniecie zezwolenia z mocy prawa, nie mają wpływu przyczyny uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 111 ust. 7 powoływanej ustawy. Niedopuszczalne jest zatem przywrócenie terminu do dokonania tej czynności (patrz ponownie wyroki NSA z dnia 13 maja 2009 r. o sygn. akt II GSK 897/08, oraz z dnia z dnia 3 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GSK 560/13, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r. o sygn. akt VI SA/Wa 962/06 i wyrok WSA w Rzeszowie z dni a5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 21/13 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności (choroba) w wyniku zaistnienia których nie uiściła II raty opłaty w terminie do dnia 31 maja 2013r., pozostają bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony skarżącej o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Sąd nie dostrzegł niezgodności wskazanych przez stronę przepisów art. 18 ust. 12 pkt 5 i 6 z ustawą zasadniczą. Z unormowań Konstytucji RP wynika, że przewidziana w tym akcie zasada swobodnej wolności gospodarczej (art. 20 Konstytucji) nie ma charakteru absolutnego. Art. 22 Konstytucji dopuszcza ograniczenie wolności działalności gospodarczej w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ponadto w art. 31 ust. 3 Konstytucji stwierdzono, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie budzi wątpliwości Sądu, że do takich wartości należy życie obywateli w trzeźwości, czego w żaden sposób nie da się porównać z utratą korzyści majątkowych przedsiębiorcy prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych. System poboru opłat związanych z umożliwieniem przedsiębiorcy prowadzenia działalności związanej z obrotem napojami alkoholowymi, ma charakter nie tylko fiskalny ale również gwarancyjny. Restrykcyjny system poboru opłat chroni również uczciwą konkurencję wśród przedsiębiorców uniemożliwiając obrót napojami alkoholowymi podmiotom, które nie uiszczałyby należnych opłat, by w ten sposób uzyskać korzystniejszą pozycję na rynku.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2014r. o sygn. akt II GSK 560/13 prowadzenie handlu artykułami alkoholowymi jest możliwe jedynie na podstawie określonego w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenia. Ustawa ta w sposób precyzyjny wskazuje jakie warunki musi spełnić podmiot ubiegający się o zezwolenie, a także określa okoliczności, które powodują wygaśnięcie zezwolenia oraz sytuacje, kiedy może ono być cofnięte. Przepisy regulujące powyższe kwestie stosowane są, zgodnie z zasadą równości, wobec wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, a ich wprowadzenie było niezbędne ze względu na powołaną w art. 31 ust 3 Konstytucji ochronę zdrowia i moralności publicznej.

Ponadto także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt K 10/97 wyraził pogląd usprawiedliwiający rygoryzm w określaniu zasad obrotu napojami alkoholowymi. Między innymi, Trybunał stwierdził, że trudno odmówić ustawodawcy prawa do poddawania stosunkowo ścisłej reglamentacji rynku napojów alkoholowych, ze względu na indywidualne i społeczne skutki wywołane jego nadmiernym spożyciem. Trybunał uznał za oczywiste, że działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Poddanie obrotu napojami alkoholowymi reglamentacji prawa publicznego nakazuje przy kolizji interesu jednostki z interesem publicznym uwzględniać w pierwszej kolejności interes publiczny. Podobne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajął w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r. o sygn. akt P 26/09.

Zdaniem Sądu, wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu z uwagi na przyczyny wskazane w art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Inną natomiast kwestią jest ocena konstytucyjności uniemożliwienia przedsiębiorcy przez ustawodawcę, niezwłocznego wystąpienia o udzielenie kolejnego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w sytuacjach gdy do wygaśnięcia zezwolenia doszło bez winy przedsiębiorcy. Rozważania takie wykraczają jednak poza przedmiot niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. M.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 111 ust. 7 w zw. z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy, polegającą na uznaniu przez Sąd terminu tam wskazanego za termin materialny, którego uchybienie powoduje w każdym przypadku wygaśnięcie zezwoleń, bez jakiegokolwiek badania przyczyn tego uchybienia, co sprawia, że taka wykładnia przepisów jest niezgodna z art. 2, art. 22, art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Natomiast w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu K. M. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy na podstawie art. 145 § 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego winny zostać uchylone w całości, a sprawy przekazane do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w związku z naruszeniem przez te organy art. 7 i art. 77 k.p.a., mającym postać niezbadania przez organy administracji przyczyn braku wpłat Il rat opłat w terminie (naruszenie art. 145 § 1 lit. c) w związku z dokonaną przez nie nieprawidłową wykładnią przepisu art. 11 1 ust. 7 w zw. z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy, polegająca na uznaniu przez organy terminu tam wskazanego za termin materialny (naruszenie art. 145 § 1 lit. a). Naruszenie art. 145 § 1 lit. a przez Sąd stanowi także pominięcie wskazania na błędną podstawę prawną wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], z dnia 12 lipca 2013r. jako art. 104 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy, podczas gdy jak wskazał Sąd w postanowieniu o zwrocie nadpłaconej opłaty od wpisu prawidłową podstawę stanowi art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. Brak uchylenia takiej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowi naruszenie przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Istotne wątpliwości budzi także wskazany w decyzji termin wygaśnięcia zezwoleń oraz brak jego uzasadnienia w treści decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 §1 i §3 k.p.a.

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedostateczne podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia sądowego oraz jej wyjaśnienie, czyli naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozważenie skierowania na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 11 1 ust. 7, art. 18 ust. 12 pkt 5 oraz art. 18 ust. 13 ustawy z art. 2, art. 22, art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji wszystko w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych w przywołanym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji strona skarżąca kasacyjnie sformułowała zarówno zarzut błędnej wykładni art. 111 ust. 7 w zw. z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, 104 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ze sposobu, w jaki zarzuty te zostały sformułowane oraz uzasadnione wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania przez organ administracji przepisów określających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ustalania ich konsekwencji prawnych, w prowadzonym na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nałożeniu sankcji administracyjnej w postaci wygaśniecie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Zasadniczą oś sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie stanowi przy tym kwestia konstytucyjności art. 11 1 ust. 7, art. 18 ust. 12 pkt 5 oraz art. 18 ust. 13 ustawy. Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego, w pierwszej kolejności rozważenia wymagał - zgłoszony przez stronę wnosząca skargę kasacyjną - wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Na podstawie art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Poza tym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Z treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika, że skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. W piśmiennictwie poza tym podkreśla się, że art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przyznają sądowi orzekającemu kompetencję, a ta sama przez się nie nakłada na nikogo obowiązku (chyba że mimo to inna norma nakładająca obowiązek wykonania kompetencji). Przy braku stosownej normy nakazu, o wykonaniu kompetencji decyduje ocena samego podmiotu kompetencji, a więc względy racjonalności lub po prostu zdrowy rozsądek (A. Bator, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PiP 2006, nr 10, poz. 96, A. Bień-Kacała, glosa do wyroku TK z 28 listopada 2001 r. sygn. akt: K 36/01, Kwartalnik Prawa Publicznego 2001, nr 4, s. 237). Tylko realne wątpliwości prawne, dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa, stanowiącego poza tym podstawę prawną wyroku mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (A. Bajończyk, glosa do postanowienia SN z 7 czerwca 2002r. sygn. akt: I KZP 17/02, Przegląd Sądowy 2003, nr 1, s. 154). Co więcej, instytucja pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego regulowana m.in. przez przepisy art. 3, art. 32 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ma bowiem na celu nie usunięcie wątpliwości co do stanu prawnego, lecz usunięcie z systemu prawnego przepisu niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowana umową międzynarodową, czy ustawą. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest sformułować w pytaniu "zarzut" niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, umową, czy ustawą. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej, nie jest więc dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy, a próba podważenia wiążącej wykładni miałaby na celu w takiej sytuacji naruszenia ładu prawnego (por. analogicznie postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2008r. sygn. akt: P 53/07, publ. OTK-A 2008/10/192). Wobec tego sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to by uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy, PiP 1999/8/ 25-29; A. Mączyński Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2000/5/3-14; A. Wasilewski, Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sądowy 2000/5/3-11).

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w sprawie, nie dostrzegł takich realnych wątpliwości prawnych i w całości uznał za trafne szerokie wywody Sądu I instancji, uzasadniające powody nie uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o złożenie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności z Konstytucją art. 11 1 ust. 7, art. 18 ust. 12 pkt 5 oraz art. 18 ust. 13 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do przyjęcia, że omawiana sankcja administracyjna, polegająca na wygaśnięciu zezwolenia na sprzedaż alkoholu z uwagi na uchybienie terminowi uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 11 1 ustawy narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.. Zasada ta - w polskim systemie prawnym - jest jedną z zasad wyznaczających granice dopuszczalnego ograniczenia wolności i praw podmiotowych, między innymi o istotnym znaczeniu dla działalności gospodarczej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie chodzi o skutki prawne związane z obowiązkiem terminowego, mającego charakter ustawowy, dokonania wpłaty opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Niezależnie od tego należy przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 27 lutego 2014r. w sprawie sygn. akt: P 31/13 (OTK-A 2014/2/16): "że gwarantowana przez art. 22 Konstytucji wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, a zatem może podlegać ograniczeniom (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt: U 7/00; z 7 maja 2001 r., sygn. akt: K 19/00 oraz z 2 grudnia 2002r., sygn. akt: SK 20/01)". Zgodnie z art. 22 Konstytucji: "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". Trzeba przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego został wyrażony pogląd, że art. 22 Konstytucji reguluje wprost w sposób wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Trybunał wskazał, że jeżeli uznać, że wolność działalności gospodarczej należy do konstytucyjnych praw i wolności jednostki, to art. 22 Konstytucji, stanowiąc lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącza jego stosowanie jako adekwatnego wzorca kontroli ustawowych ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Trybunał dopuścił również przyjęcie, że - z jednej strony - każdy wypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli "ważnego interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 Konstytucji. Uznał przy tym, że "patrząc z drugiej strony, stwierdzić należy, że w zakresie «ważnego interesu publicznego» mieszczą się również wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji". W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest, przynajmniej patrząc pod kątem materialnych podstaw (przesłanek) ograniczeń, szerszy od zakresu dopuszczalnych ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji" (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 29 kwietnia 2003r., sygn. akt: SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33; z 19 stycznia 2010r., sygn. akt: SK 35/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 2)".

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest właśnie taką ustawą, która ogranicza swobodę działalności gospodarczej w przewidzianej przez Konstytucję formie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierunek wykładni wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest nie do przyjęcia, zarówno z punktu widzenia celów regulacji zawartej w tej ustawie, jak i przyjętych na jej gruncie szczegółowych rozwiązań służących ich realizacji.

W punkcie wyjścia podkreślić należy, że w preambule do ustawy z dnia 26 października 1982 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prawodawca uznał, że życie obywateli w trzeźwości stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. W konsekwencji powyższego, na gruncie art. 1 ust. 1 przywołanej ustawy, wobec organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego sformułowany został obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z kolei, zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonywane są przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności, przez między innymi, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom jego nadużywania i poprzez ich usuwanie (art. 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 6 wymienionej ustawy). W judykaturze nie ma sporu odnośnie do identyfikowania i definiowania celów regulacji zawartej w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ani też odnośnie do treści przyjętych na jej gruncie szczegółowych rozwiązań gwarantujących efektywne ich realizowanie. W tej mierze, wskazać należy chociażby na ten, ogólnie zorientowany, aspekt argumentacji prawnej zawartej w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 2/07, z którego wynika, że cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wynikające już z tytułu ustawy i określone w jej preambule oraz w przepisach prawnych, całkowicie usprawiedliwiają ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych, albowiem życie obywateli w trzeźwości jest wartością niedającą się w żaden sposób porównać z utratą korzyści majątkowych przez przedsiębiorcę prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych niezgodnie z prawem.

Wzgląd na powszechnie uznane wartości, a także na indywidualne i społeczne skutki wywołane nadmiernym spożyciem alkoholu, uzasadnia i usprawiedliwia zarazem, zarówno rygorystyczne określenie zasad obrotu napojami alkoholowymi (por. wyroki TK z: 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 10/97; 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02; 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03; 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 26/09), jak i równie rygorystyczne ich egzekwowanie, co znajduje swoje potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym, chociażby na gruncie zakazów ustanowionych w art. 15 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. np.: wyroki NSA z: 1 września 2011 r., sygn. akt II GSK 843/10; 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 769/11; 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 436/10; 4 luty 2011 r., sygn. akt II GSK 167/10; 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 972/09; 14 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 923/08; 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 111/07).

Odnosząc się z perspektywy powyższych uwag do oceny zasadności stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego podnieść należy, że ustawodawca ustanawiając na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy, sankcję polegającą na wygaśnięciu z mocy prawa zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku niedopełnienia w terminie obowiązku dokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 ustawy miał na uwadze inne istotne, rygorystyczne ograniczenia określone w ustawie i tożsamy cel przywołanych regulacji. Podkreślić należy również, że rozwiązania prawne w omawianej ustawie pozostają ze sobą w bezpośrednim związku funkcjonalnym i mają w pełni komplementarnych charakter.

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, określając działania zmierzające do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, wprowadziła także system sankcji za jej naruszenie. Można tutaj wymienić sankcje karne (por. Rozdział 3, Przepisy karne), a także sankcje administracyjne. Rodzajem sankcji administracyjnej jest niewątpliwie stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w sytuacjach, o których mowa w art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy. Jak to wskazywał Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeń, m. in. w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 (OTK-A 2009/7/105; Lex nr 504061) cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie względem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów. Sankcja administracyjna ma przede wszystkim funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Adresat decyzji administracyjnej nakładającej sankcję administracyjną z tytułu naruszenia sankcjonowanego przepisu ustawowego ponosi więc odpowiedzialność obiektywną. odpowiedzialność karnoadministracyjna jest odpowiedzialnością za skutek i służy przeciwdziałaniu zachowaniom naruszającym prawo. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. (K 23/99, OTK ZU 3/2000 p. 89) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek powinien być związany z przepisem określającym konsekwencje jego niespełnienia, ponieważ skutkiem braku sankcji jest nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Sankcja administracyjna może być nałożona automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma przede wszystkim funkcję prewencyjną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej ( wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007, sygn. akt P 19/06).

Zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa m.in. w przypadku niedokonania opłaty w wysokości określonej art. 111 ust. 5 w terminach, o których mowa w ust. 7 tego artykułu.

Treść przytoczonych uregulowań wskazuje, że wygaśniecie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych następuje z mocy prawa - w razie zaistnienia przypadków przewidzianych art. 18 ust. 12 pkt 5 – dlatego decyzja wydawana w tym przedmiocie jest decyzją deklaratoryjną. Wysokość opłaty za korzystanie z zezwolenia art. 111 ust. 5 jest jednoznaczna, jej obliczenie przez organ ma charakter czynności materialno - technicznej. Brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia odmiennego stanowiska (por. wyroki NSA: z dnia 17 lutego 2010 r. o sygn. akt II GSK 384/09, z dnia 22 grudnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 14/10, z dnia 31 marca 2009 r. o sygn. akt II GSK 817/08, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że graniczne terminy płatności każdej raty określone są w art. 11 1 ust. 7 ustawy przez konkretny dzień kalendarzowy, co oznacza, że mamy w takim przypadku do czynienia z terminem prawa materialnego, przez który należy rozumieć ustanowiony przepisem prawa materialnego termin do dokonania określonej czynności nie związanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Jak przyjmuje się w doktrynie, uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym (B. Adamiak [w] Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, C.H. Beck, 6 wyd. str. 321).

W związku z tym - co zostało już wyjaśnione powyżej - należy uznać, że Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym w świetle przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu korzystania z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych skutkować musiało wydaniem decyzji o wygaśnięciu tych zezwoleń. Podnoszone przez autora skargi kasacyjnej okoliczności, które doprowadziły – jego zdaniem – do uchybienia terminu uiszczenia II raty opłat za korzystanie ze zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie mają żadnego znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Odpowiedzialność karnoadministracyjna jest bowiem niezależna od winy naruszyciela. Sankcje administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego i nie są objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej (por. wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04, OTK ZU 1/A/2006 p. 6). Nie jest zatem trafne ani uprawnione przenoszenie zasad prawa karnego na grunt odpowiedzialności karnoadministracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów art. 11 1 ust. 7, art. 18 ust. 12 pkt 5 oraz art. 18 ust. 13 ustawy naruszenia prawa, w tym wskazanych przepisów Konstytucji. W konsekwencji za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., polegający na niezbadaniu przez organy administracji przyczyn braku wpłat Il rat opłat w terminie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141§ 4 p.p.s.a wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11).

Konfrontując powyższe z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, stwierdzić należy, że uzasadnienie to wolne jest od wskazanych powyżej uchybień i wadliwości, w tym również takich, które uniemożliwiałyby jego kontrolę instancyjną. Analiza jego treści, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia ono określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na tym zarzucie, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sens tego przepisu zawiera się w konieczności uprawdopodobnienia przez skarżącego kasacyjnie, że gdyby nie popełniony przez sąd błąd procesowy, wynik postępowania sądowego byłby inny (podobnie – J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis wyd. 2, str. 368 pkt 6, B. Gruszczyński [w] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, WoltersKluwer wyd. II, str. 387 ).

Taka zależność nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie, bowiem kontrolowane przez sąd wojewódzki niekorzystne dla skarżącej kasacyjnie rozstrzygnięcia potwierdzały jedynie stan, który powstał z mocy prawa wskutek zaistnienia określonego i niekwestionowanego stanu faktycznego. Ustalenie w zaskarżonych decyzjach dnia 1 czerwca 2013r. jako datę wygaśnięcia zezwoleń jest prawidłowe.

Stwierdzenie, że należna opłata nie została uiszczona w terminie właściwym dla kolejnej raty tej płatności, a więc w przypadku drugiej raty - w terminie do dnia 31 maja danego roku, skutkuje ex lege wygaśnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a wydana przez właściwy organ decyzja w tym przedmiocie jako potwierdzająca jedynie, a nie kształtująca nowy stan rzeczy, ma charakter deklaratoryjny.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.