Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1068/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 189 poz 1 art. 27
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i  uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91
article: § 2 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1784
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
article: § 8 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 351
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności  bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Go 130/21 w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z.G. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej na rok 2019 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K.Z. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z.G, 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Go 130/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Z. ("skarżąca", "strona") uchylił decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze ("organ odwoławczy", "Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR") z 18 stycznia 2021 r. w przedmiocie płatności ekologicznej na rok 2019 oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

K. Z. złożyła wniosek o płatność ekologiczną PROW 2014-2020 na rok 2019, w ramach: a) pakietu 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji – do powierzchni 26,74 ha; b) pakietu 12.1 Trwale użytki zielone po okresie konwersji – do powierzchni 1,25 ha; c) pakietu 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji – do powierzchni 118,15 ha. Strona ubiegała się także o przyznanie kosztów transakcyjnych.

Wniosek został poddany kontroli administracyjnej zgodnie z art. 28, art. 29 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE seria L Nr 227 z 31.07.2014 r., s. 69).

W oparciu o ustalenia kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze ("organ pierwszej instancji") decyzją z 26 października 2020 r. przyznał skarżącej:

– W pakiecie 1.1 pomoc finansową w łącznej wysokości 22.880,60 zł obejmującą kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego w wysokości 261,63 zł. Płatność została przyznana zgodnie § 12, § 15, § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1284, dalej "rozporządzenie RE")

- W pakiecie 7.1 płatność w łącznej wysokości 86.039,78 zł z uwzględnieniem z pomniejszenia o kwotę 2.958,84 ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Płatność w pakiecie 7.1 obejmowała kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego w wysokości 1,238,37 zł. Jednocześnie z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w pakiecie 7.1 organ pierwszej instancji, stosując § 31a ust. 1 rozporządzenia RE ustalił kwotę kary administracyjnej w wysokości 46,02 zł, na którą składają się odpowiednio: 24,51 zł za rok 2018; 21,51 zł za rok 2017.

W przypadku pakietu 12.1 organ pierwszej instancji odmówił przyznania płatności ekologicznej. Uzasadniając odmowę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał na ustalenie, że powierzchnia deklarowana (1,52 ha) nie spełnia zawartych w § 11 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia RE przepisów, tym samym jest większa od powierzchni stwierdzonej (0,00 ha) o 1,25 ha, co w ujęciu procentowym stanowi przedeklarowanie w wysokości ponad 50%. Wobec przedeklarowania powierzchni powyżej 50% zastosowano art. 19 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 i zgodnie z powyższymi przepisami nałożono sankcję w wysokości 527,09 zł.

W odwołaniu strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie działki F1b, dla której zakwestionowano poprawność deklaracji rośliny uprawianej w plonie głównym. Strona wskazała, że we wniosku prawidłowo wskazano w plonie głównym na działce F1b koniczynę czerwoną na materiał siewny. Na działce wysiano koniczynę wraz ze zbożem (jęczmień ozimy), co pozwala na utrzymanie dobrych parametrów gleby, wpływa na ograniczenie chorób, szkodników i chwastów, co jest bardzo pożądane zwłaszcza w uprawie ekologicznej. Strona wskazała, że z przedmiotowej działki nie dokonano zbioru zboża, które zostało wysiane jako wsiewka międzyplonowa, a jedynie nasiona koniczyny, która była rośliną uprawianą.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 18 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, odnosząc się do spornej okoliczności stwierdzenia naruszenia wymogu na działce rolnej F1b (to jest zasiew uprawy wielogatunkowej składającej się z koniczyny czerwonej oraz zboża) wskazał, że nie można w okolicznościach niniejszej sprawy przyznać skarżącej płatności do działki F1b w żądanej kwocie, ponieważ strona nie spełniła wymagań określonych w przepisach prawa. Organ odwoławczy wskazał, że kompetencje poszczególnych instytucji m.in. ARiMR oraz jednostek certyfikujących w zakresie przekazywania informacji niezbędnych do uzyskania wsparcia rolnictwa ekologicznego w ramach między innymi Rolnictwa ekologicznego PROW 2014-2020 zostały podzielone. I tak do zadań Jednostki Certyfikującej w ramach systemu kontroli, certyfikacji i wsparcia finansowego rolnictwa ekologicznego należy między innymi prowadzenie kontroli, o której mowa w art. 27 rozporządzenia nr 834/2007 oraz sporządzenie i przekazania wykazu producentów, w którym umieszczane są dane odnośnie wszystkich producentów ekologicznych spełniających wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym bez względu na to czy dany producent ekologiczny ubiega się o wsparcie w ramach działania rolnictwo ekologiczne czy też nie korzysta z ww. wsparcia. Wykaz obejmuje tych producentów którzy zgłosili podjęcie działalności w zakresie rolnictwa ekologicznego zgodnie z art. 4 ust 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym i zostali objęci systemem kontroli, o którym mowa w art. 7 ust 1 ww. ustawy w terminie nie późniejszym niż 25 dnia liczonego od dnia upływu ostatecznego terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. W wykazie podaje się dane producentów rolnych, którzy na dzień 15 listopada są objęci przez Jednostkę Certyfikującą systemem kontroli. Dane te obejmują m.in. nr identyfikacyjny producenta, oznaczenie działki rolnej, powierzchnia działki rolnej, stwierdzoną uprawianą roślinę oraz datę kontroli. Natomiast do kompetencji ARiMR należy między innymi przyjmowanie wniosków o przyznanie płatności, przeprowadzenie kontroli administracyjnej, w tym weryfikacja deklarowanych do płatności powierzchni gruntów rolnych z systemem identyfikacji działek rolnych. ARiMR nalicza płatności ekologiczne m.in. w oparciu o deklaracje złożoną we wniosku oraz informacje uzyskane z jednostek certyfikujących i innych podmiotów, a także wyniki z kontroli na miejscu.

Dalej organ wskazał, że warunkiem umożliwiającym zakwalifikowanie działki do płatności w pakiecie 7.1 jest potwierdzenie, że na deklarowanej działce występuje uprawa w siewie czystym, tzn. jednogatunkowa. W wyniku przeprowadzonej kontroli Jednostka Certyfikująca A. stwierdziła na działce rolnej F1b - uprawę wielogatunkową składającą się z koniczyny czerwonej i jęczmienia ozimego. Zmiana dokonana w późniejszym terminie przez tę Jednostkę (pismo nr CJ/WC 24.02.2020/108) w zakresie uprawy prowadzonej na działce rolnej F1b jako uprawy koniczyny czerwonej, oraz późniejsze informacje przekazane drogą elektroniczna w dniu 9 września 2020 r. nadal potwierdzają, że na działce F1b prowadzono uprawę koniczyny czerwonej i jęczmienia ozimego jako rośliny fitosanitarnej. Z wyjaśnień zarówno Jednostki Certyfikującej A. jak i samej skarżącej wynika, że na działce F1b wysiano dwie uprawy: koniczynę czerwoną i jęczmień ozimy. Uprawa koniczyny czerwonej nie była więc prowadzona w siewie czystym z uwagi na zastosowanie jęczmienia ozimego jako rośliny fitosanitarnej. Na działce rolnej F1b nie prowadzono uprawy jednogatunkowej.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia RE płatność może zostać przyznana, jeżeli spełnione zostaną warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W § 5 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia RE wskazano, że rolnik winien przestrzegać innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W powyższym załączniku wskazano, że jednym z podstawowych wymogów w pakiecie 7.1 jest uprawa roślin gatunków wymienionych w załącznika nr 4 do rozporządzenia RE. W załączniku tym wskazano rośliny objęte płatnością ekologiczną, w tym pod pozycją nr 19 znajduje się koniczyna czerwona produkowana na materiał siewny. Podkreślić należy, że w powyższym wykazie ustawodawca nie przewidział prowadzenia produkcji koniczyny czerwonej wraz z innymi roślinami podporowymi, to jest w jakiejkolwiek mieszance. Wyjątki, co do których może zostać przyznana płatność zostały wprost wskazane w załączniku nr 4. Wyjątki te dotyczą nr 11 groch siewny (w tym z rośliną podporowa), w tym peluszka (w tym z rośliną podporową), nr 62-63 wyka kosmata na materiał siewny (w tym z rośliną podporową), nr 64 wyka siewna na materiał siewny (w tym z rośliną podporowa). To samo dotyczy wyjątku stosowania mieszanki, która występuje tylko jednym przypadku i dotyczy wskazanej w załączniku nr 4 pod nr 33 mieszanki strączkowe zbożowej. W konsekwencji więc skarżąca w zakresie działki rolnej F1b nie spełniła wymogu określonego w załączniku nr 2 rozporządzenia RE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając decyzję organu odwoławczego wskazał, że zasadniczy spór dotyczy tego, czy skarżąca spełniła warunki umożliwiające przyznanie pomocy w ramach pakietu 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji do działek rolnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oznaczonych jako F1b, na której zadeklarowała uprawę koniczyny czerwonej, a zdaniem organu na przedmiotowej działce stwierdzono uprawę wielogatunkową w postaci koniczyny czerwonej i jęczmienia ozimego. Organ pierwszej instancji podczas kontroli administracyjnej, stwierdził, że w wykazie producentów z dnia 15 października 2019 r., którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2019 przekazanym przez Jednostkę Certyfikującą A. nie potwierdzono skarżącej w wyniku kontroli przeprowadzonej w na działce rolnej F1b deklarowanej do pakietu 7.1 - wskazano bowiem uprawę wielogatunkową składającą się z koniczyny czerwonej i jęczmienia ozimego (na materiał siewny). W dniu 12 litego 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła prośba strony o wstrzymanie obsługi sprawy ekologicznej do czasu otrzymania poprawionego wykazu z jednostki certyfikującej. Do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo z Jednostki Certyfikującej A. z dnia 24 lutego 2020 r. nr CJ/WC/24.02.2020/108, w którym wyjaśniono, że skarżąca przekazała tej Jednostce nowe dowody dotyczące wykorzystania jednego z gatunków (łubin lub jęczmień ozimy) - na działkach A1a, AA1a, C1, C1a, C1b, D1a, F1a, F1b, X1a, Y1b w celu poprawy warunków fitosanitarnych, wskazując jednocześnie, że na działkach F1a oraz F1b uprawianą rośliną jest koniczyna czerwona. Organ wskazał, że jak wynika z treści dokumentów zarówno Jednostka Certyfikująca jak i strona wskazują, że na działce F1b wysiane były dwie uprawy. Co prawda jednym z gatunków była koniczyna czerwona (deklaracja w złożonym wniosku) ale nie występuje ona w siewie czystym, ponieważ zastosowano również jęczmień ozimy - w celach poprawy warunków fitosanitarnych. Zdaniem organu warunkiem obligatoryjnym umożliwiającym zakwalifikowanie działki do płatności w pakiecie 7.1 jest potwierdzenie, że na deklarowanej działce występuje uprawa w siewie czystym tzn. jednogatunkowa. Organ podkreślił, że prawodawca nie wskazał, aby koniczyna mogła występować z rośliną podporową, to jest w jakiejkolwiek mieszance. Uzasadniając powyższe wskazał na wyjątki, które w załączniku nr 4 zostały wprost wskazane w odniesieniu do upraway, co do których może zostać przyznana płatność w pakiecie 7.1. To z kolei doprowadziło organ do wniosku, że w odniesieniu do uprawy czerwonej koniczyny (na działce F1b) współistnienie w uprawie innych roślin stanowi podstawę odmowy przyznania płatności.

W ocenie Sądu takie ustalenie dokonano z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. W zaskarżonej decyzji organ powołał się na przepisy, z których wynikają kompetencje poszczególnych instytucji w tym Jednostek Certyfikujących. Jedną z kompetencji Jednostki Certyfikującej jest m.in. prowadzenie kontroli, o której mowa w art. 27 rozporządzenia nr 834/2007 oraz sporządzenie i przekazanie wykazu producentów ekologicznych spełniających wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Dane z wykazu obejmują m.in. oznaczenie działki rolnej, powierzchnię działki rolnej, stwierdzoną uprawianą roślinę. Natomiast w kompetencjach ARiMR leży przyjmowanie wniosków o przyznanie płatności, przeprowadzenie kontroli administracyjnej w tym weryfikacja deklarowanych do płatności powierzchni gruntów rolnych z systemem identyfikacji działek rolnych. Jak zaznaczył organ, ARiMR nalicza płatności m.in. w oparciu o informacje uzyskane z Jednostki Certyfikującej. Wątpliwości organu pojawiły się w odniesieniu do działki oznaczonej jako F1b, na której zdaniem organu w przekazanym wykazie nie potwierdzono uprawy koniczyny czerwonej, ponieważ Jednostka Certyfikująca wykazała uprawę wielogatunkową składającą się z koniczyny czerwonej i jęczmienia ozimego. Sąd podkreślił, że jednak w wykazie tym Jednostka Certyfikująca dokonała zmiany i poinformowała, że na spornej działce prowadzona jest uprawa koniczyny czerwonej. O zmianie tej Jednostka Certyfikująca poinformowała organ pierwszej instancji. Organ nie uwzględnił tej zmiany wskazując, że Jednostka Certyfikująca nie wyjaśniła podstawy zmiany z uprawy wielogatunkowej na jednogatunkową. Strona nie kwestionuje i nie kwestionowała, że w uprawie koniczyny czerwonej występuje jęczmień ozimy.

Według Sądu pierwszej instancji należało jednak rozstrzygnąć czy to, że w uprawie koniczyny występuje jęczmień ozimy jako gatunek zastosowany w celu poprawy warunków fitosanitarnych powoduje, że uprawa zmienia charakter – na uprawę wielogatunkową. Ponadto skoro Jednostka Certyfikująca ostatecznie uznała, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego – w załączniku wskazała, że na działce oznaczonej jako F1b prowadzona jest uprawa koniczyny czerwonej, to pominięcie tego dowodu należy uznać jako działanie naruszające art.. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednostka Certyfikująca wskazała, że zmiana wynika z tego, że producent przedstawił nowe dowody dotyczące wykorzystania jednego z gatunków roślin w celu poprawy warunków fitosanitarnych. Skoro kompetencje poszczególnych instytucji zostały podzielone i kompetencją Jednostki Certyfikującej jest m.in. stwierdzenie jaka roślina jest uprawiana na oznaczonej działce rolnej, to pominięcie zmiany, którą Jednostka Certyfikująca dokonała co najmniej jest przekroczeniem swobodnej oceny dowodów. Organ wątpliwości jakie powziął co do uprawy prowadzonej na działce oznaczonej jako F1b rozstrzygnął na niekorzyść strony, pomijając nie tylko wyjaśnienia strony, ale również pomijając wykaz sporządzony przez Jednostkę Certyfikującą. Ponadto istnienie jęczmienia ozimego w uprawie w ocenie strony służyło poprawie warunków fitosanitarnych – rozluźnieniu gleby, a nie stanowiło rośliny podporowej, którą wymieniono w rozporządzeniu jako dopuszczalną w odniesieniu do części wymienionych upraw w pakiecie 7.1 (tj. groch siewny, wyka kosmata, wyka siewna). Jednostka Certyfikująca wskazała, że uwzględniła okoliczność, że jęczmień ozimy wykorzystany został do poprawy warunków fitosanitarnych. Dodatkowo Jednostka Certyfikująca "anulowała Załącznik nr 2 do certyfikatu" z którego wynikało, że na spornej działce stwierdzono uprawę wielogatunkową (koniczynę czerwoną i jęczmień ozimy) – treść pisma Jednostki Certyfikującej do strony z dnia 24 lutego 2020 r. znajdujące się w aktach administracyjnych. Z załącznika dotyczącego zmiany stanu faktycznego sporządzonego przez Jednostkę Certyfikującą wynika, że na działkach oznaczonych F1b stwierdzono uprawę "koniczyna czerwona". Skoro Jednostka Certyfikująca – jako instytucja wskazana przez organ jako kompetentna w tym zakresie – ostatecznie uwzględniła zastrzeżenia strony, że na działce uprawą jest koniczyna czerwona – to bez wdrożenia postępowania mającego na celu podważenie poprawionego wykazu, organ nie jest uprawniony do arbitralnego odrzucenia przedłożonego przez uprawnioną jednostkę wykazu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, dowody jakie organ zebrał w przeprowadzonym postępowaniu nie dawały podstawy ustalenia stanu faktycznego z którego wynika, że strona nie prowadziła wymaganej uprawy, brak jakichkolwiek dowodów, z których wynikałoby, że znajdujący się w uprawie koniczyny czerwonej jęczmień ozimy był w innym celu niż jako roślina fitosanitarna. Ponadto powołane przez organ wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia RE wyjątki dotyczą roślin podporowych, natomiast organ nie wyjaśnił, czy stosowanie roślin podporowych jest równoznaczne ze stosowaniem roślin w celach fitosanitarnych. Pominięcie wykazu jaki Jednostka Certyfikująca przekazała organowi pierwszej instancji pismem z dnia 24 lutego 2020 r. oraz wyjaśnień tej Jednostki w piśmie z dnia 1 kwietnia 2020 r. stanowi – w ocenie Sądu pierwszej instancji - naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skargą kasacyjną Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie oddalenie skargi. Wnosił także o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zarzucił:

1) w ramach podstawy ujętej w art. 174 pkt. 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest § 5 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2018 r. poz. 1784 ze zm.) w związku z art. 27 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, dalej "rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007" oraz w związku z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że płatność do działki rolnej F1b przysługuje, ponieważ jęczmień wstał wysiany na działce F1b tylko w celu poprawy warunków fitosanitarnych dla rośliny w plonie głównym oraz powołanie się przez WSA w tym zakresie na dane z korekty kontroli Jednostki Certyfikującej (pismo z dnia 24.02.2020 r. oraz pismo z dnia 01.04.2020 r.), która uznała, że na działce F1b jest uprawa koniczyny czerwonej, przy jednoczesnym stwierdzenia w czasie kontroli na tej działce także uprawy jęczmienia, pomimo że prawidłowa wykładania i zastosowanie wskazanych przepisów prawa wskazuje na to, że płatności przysługują do uprawy koniczyny czerwonej jedynie w siewie czystym, a nie do mieszanek z inną rośliną, w tym z rośliną wysianą w celach poprawy warunków fitosanitarnych (podporową) i w związku z tym organy ARiMR nie są związane ustaleniem Jednostki Certyfikującej (pismo z dnia 24.02.2020 r. oraz pismo z dnia 01.04.2020 r.), że uprawa jęczmienia na działce F1b jest rośliną wysianą poprawy warunków fitosanitarnych, a uprawą główną jest koniczyna czerwona (Jednostka Certyfikująca uprawniona jest jedynie do stwierdzenia rodzaju uprawianej rośliny, a nie celu jej wysiania) i dodatkowo, gdyby ustawodawca dopuszczał przyznanie płatności do uprawy koniczyny czerwonej w przypadku siewu z inną rośliną (podporową) to wprost usankcjonowałby to odpowiednim brzemieniem przepisu prawa, tak jak uczynił to w przypadku roślin pastewnych w § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu;

2) w ramach podstawy ujętej w art 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie art. 7 art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 75 k.p.a. w związku z art. 27 rozporządzenia nr 834/2007 oraz w związku z § 5 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2018 r. poz. 1784 ze zm.) polegającego na dopatrzeniu się u organów administracji naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. poprzez pominięcie przez organy przekazanego wykazu Jednostki Certyfikującej pismem z dnia 24.02.2020 r. oraz pismem z dnia 01.04.2020 r. w sytuacji, gdy płatność należy się tylko do uprawy jednogatunkowej koniczyny, a Jednostka Certyfikująca nie jest uprawniona na podstawie art. 27 rozporządzenia nr 834/2007 do dokonania oceny uprawy pod kątem tego, która uprawa jest uprawą w plonie głównym, a która uprawą podporową (Jednostka Certyfikująca jedynie stwierdza rodzaj uprawianej rośliny, a nie cele jej wysiania) i w związku z tym organy ARiMR nie są związane ustaleniem Jednostki Certyfikującej w zakresie uznania uprawy jęczmienia na działce F1b za dokonaną w celu poprawy warunków fitosanitarnych dla rośliny w plonie głównym (zwłaszcza, że w pierwotnym certyfikacie Jednostka Certyfikująca stwierdziła uprawę wielogatunkową koniczyny czerwonej i jęczmienia).

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

K. Z. nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ usprawiedliwione są jej zarzuty.

Według art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Żadna z przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczący przede wszystkim oceny treści wykazów przedstawianych przez Jednostkę Certyfikującą wiąże się ściśle z zarzutem naruszenia prawa materialnego (błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego), Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do tych zarzutów.

W niniejszej sprawie kwestią sporną była możliwość zakwalifikowania do płatności ekologicznej z tytułu upraw rolniczych po okresie konwersji (pakiet 7.1), zadeklarowanej na działce uprawy koniczyny czerwonej na materiał siewny. Odmowa przyznania płatności była podyktowana tym, że, według organu odwoławczego, w przypadku ubiegania się o płatność w ramach pakietu 7.1 warunkiem uzyskania płatności jest prowadzenie uprawy tylko w siewie czystym, co oznacza, że na zadeklarowanej działce występuje uprawa jednogatunkowa. Zdaniem organu, skoro na działce rolnej F1b zadeklarowanej do płatności ekologicznej w pakiecie 7.1. została stwierdzona mieszanka koniczyny czerwonej oraz jęczmienia ozimego i zostało to w rzeczywistości potwierdzone przez stronę oraz przez Jednostkę Certyfikującą, to płatność nie mogła być przyznana. Stanowiska organu odwoławczego nie zmienia również podnoszony przez skarżącą i potwierdzany przez Jednostkę Certyfikującą fakt, że zasiew na zadeklarowanej do płatności działce koniczyny czerwonej był dokonany wraz z inną rośliną, to jest jęczmieniem ozimym wyłącznie po to aby poprawić stan fitosanitarny.

Natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji organy naruszyły przepisy postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ pominęły nowy wykaz oraz wyjaśnienia Jednostki Certyfikującej a także nie uwzględniły że brak jest jakichkolwiek dowodów, z których wynikałoby, że znajdujący się w uprawie koniczyny jęczmień ozimy był w innym celu niż roślina fitosanitarna. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w pierwszym przekazanym organowi pierwszej instancji przez Jednostkę Certyfikującą wykazie w odniesieniu do działki F1b nie potwierdzono uprawy wyłącznie koniczyny czerwonej, ponieważ Jednostka Certyfikująca wykazała uprawę wielogatunkową składającą się z koniczyny czerwonej oraz jęczmienia ozimego. Następnie w wykazie tym Jednostka Certyfikująca dokonała zmiany i poinformowała, że na działce F1b prowadzona jest uprawa koniczyny czerwonej oraz że strona przekazała nowe dowody dotyczące wykorzystania jęczmienia ozimego w celu poprawy warunków fitosanitarnych. O zmianie tej Jednostka Certyfikująca poinformowała organ pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok jest wadliwy, bowiem zarzucone organowi naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8 , art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 75 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prowadzące do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jest wynikiem błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w związku z art. 27 rozporządzenia nr 834/2007 oraz w związku z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni, co ma miejsce w sprawie niniejszej.

Podstawę materialnoprawną prawną rozstrzygnięcia organów ARiMR stanowi § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, który stanowi, że płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), jeżeli (między innymi) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (pkt 4). Z kolei w § 5 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia RE wskazano, że rolnik winien przestrzegać innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W powyższym załączniku (pkt 1b) wskazano, że jednym z wymogów w pakiecie 7.1 jest uprawa roślin gatunków wymienionych w załącznika nr 4 do rozporządzenia RE. W załączniku 4 wskazano rośliny objęte płatnością ekologiczną, w tym pod pozycją nr 19 znajduje się koniczyna czerwona produkowana na materiał siewny. W załączniku 4 prawodawca nie przewidział prowadzenia uprawy koniczyny czerwonej wraz z innymi roślinami, to jest w jakiejkolwiek mieszance. Wyjątki, co do których może zostać przyznana płatność w razie uprawy z innymi roślinami zostały przewidziane tylko dla niektórych przypadków uprawy z roślinami podporowymi i zostały wprost wskazane w załączniku nr 4. Wyjątki te dotyczą grochu siewnego, w tym peluszki (poz.11), wyki kosmatej na materiał siewny (poz. 62-63), wyki siewnej na materiał siewny (poz.64). To samo dotyczy wyjątku stosowania mieszanki, która występuje tylko w jednym przypadku i dotyczy wskazanej w załączniku nr 4 pod poz. 33 mieszanki strączkowo – zbożowej. W związku z tym, skoro dla rośliny wymienionej w pozycji 19 załącznika nr 4 do rozporządzenia RE (koniczyny czerwonej na materiał siewny) nie przewidziano możliwości uprawy z innymi roślinami, to jest w inny sposób niż w siewie czystym, to tym samym mieszanka – jak w sprawie niniejszej koniczyny czerwonej i jęczmienia ozimego – nie podlega wsparciu w postaci płatności ekologicznej. Należy przy tym wskazać, że sam fakt niedokonania zbioru jęczmienia, a nawet brak zamiaru zbioru tej rośliny – jednej z upraw zasianej mieszanki - nie pozwala na przyjęcie, że spełnione zostały wymagania prawne do uzyskania płatności z uwagi na fakt, że prawodawca nie wprowadził możliwości uprawy mieszanki upraw w tym rodzaju wsparcia – to jest płatności ekologicznej w razie uprawy koniczyny czerwonej na materiał siewny. Nie zmienia tej oceny brany pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji, wskazywany przez skarżącą i potwierdzany przez Jednostkę Certyfikującą fakt, że zasiew na zadeklarowanej do płatności działce koniczyny czerwonej był dokonany wraz z inną rośliną, to jest jęczmieniem ozimym wyłącznie po to aby poprawić stan fitosanitarny. Zdaniem NSA, dokonując wykładni wyżej wskazanych przepisów rozporządzenia RE, zgodzić należy się z argumentacją organu, który wskazał, że w przypadku, gdy płatność do uprawy mogłaby być przyznana również w przypadku siewu z rośliną inną rośliną, zostałoby to wprost usankcjonowane prawem. Przekonują o tym omówione wyżej wyjątki wskazane wprost w załączniku nr 4 do rozporządzenia RE dopuszczające w przypadku płatności ekologicznej możliwość uprawy niektórych roślin z roślinami podporowymi, a także w przypadku innych płatności wyjątki, które zgodnie § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu – odnoszą się do płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych. W przepisie tym także wprost wskazano, że płatność związana do powierzchni upraw roślin pastewnych przysługuje również w przypadku uprawy roślin gatunków określonych w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia w formie mieszanek, z wyłączeniem mieszanek z roślinami innymi niż rośliny gatunków określonych w załączniku nr 1 lub 2 do rozporządzenia, z tym że w przypadku wyki siewnej (Vicia sativa L.) i wyki kosmatej (Vicia villosa Roth) płatność ta przysługuje także w przypadku ich uprawy z rośliną podporową. Z tego ostatniego przepisu wynika, że możliwa jest uprawa mieszanek roślin nie tylko z roślinami podporowymi, ale także jako mieszanek roślin głównych lub mieszanki, w której jedna z roślin pełni funkcję fitosanitarną, tym że muszą one być wymienione w załącznikach 1 lub 2 do rozporządzenia. W związku z tym, skoro prawodawca wyraźnie przewiduje istnienie sytuacji, kiedy uprawa kilku roślin nie wyłącza prawa do płatności, wykładnia przepisów rozporządzenia RE nie może prowadzić do stwierdzenia, że – poza wyjątkami przewidzianymi w załączniku nr 4 – także uprawa każdej innej rośliny wymienionej w wykazie roślin objętych płatnością ekologiczną w mieszance z roślinami wspierającymi (np. w celu fitosanitarnym) pozwala na przyznanie płatności ekologicznej.

W kontekście powyższego należy stwierdzić, że warunkiem umożliwiającym zakwalifikowanie danej uprawy koniczyny czerwonej na materiał siewny do płatności ekologicznej jest potwierdzenie, że na deklarowanej działce występuje uprawa jedynie w siewie czystym, bowiem przepisy prawa (inaczej jak w przypadku niektórych innych upraw) nie dopuszczają występowania roślin wspierających, w tym w celach fitosanitarnych.

Powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na stanowisko Jednostki Certyfikującej, która zmieniła swój pierwotny wykaz i uznała, że na działce F1b jest uprawa koniczny czerwonej, przy jednoczesnym stwierdzeniu w czasie kontroli na działce także uprawy jęczmienia ozimego, wskazuje na błędną wykładnię art. 27 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007, w świetle którego Jednostka Certyfikująca nie jest uprawniona do dokonania oceny uprawy pod kątem tego, która uprawa jest uprawą w plonie głównym, a która uprawą podporową lub mająca inne funkcje, w tym fitosanitarne (ma jedynie stwierdzić fakt wystąpienia uprawy a nie określania celu jej wysiania). W związku z powyższym organy ARiMR nie są związane wnioskami wyciągniętymi przez Jednostkę Certyfikującą z jej ustalenia, że uprawa jęczmienia ozimego na działce F1b ma charakter fitosanitarny, a uprawą jest koniczyna czerwona. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że jak wynika przepisów prawa kompetencje poszczególnych instytucji m.in. ARiMR oraz jednostek certyfikujących w zakresie przekazywania informacji niezbędnych do uzyskania wsparcia rolnictwa ekologicznego w ramach między innymi Rolnictwa ekologicznego PROW 2014-2020 zostały podzielone. I tak do zadań jednostki certyfikującej w ramach systemu kontroli, certyfikacji i wsparcia finansowego rolnictwa ekologicznego należy między innymi prowadzenie kontroli, o której mowa w art. 27 rozporządzenia nr 834/2007 oraz sporządzenie i przekazania wykazu producentów w którym umieszczane są dane odnośnie wszystkich producentów ekologicznych spełniających wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym bez względu na to czy dany producent ekologiczny ubiega się o wsparcie w ramach działania rolnictwo ekologiczne czy też nie korzysta z ww. wsparcia. Wykaz obejmuje tych producentów którzy zgłosili podjęcie działalności w zakresie rolnictwa ekologicznego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym i zostali objęci systemem kontroli, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ww. ustawy w terminie nie późniejszym niż 25 dnia liczonego od dnia upływu ostatecznego terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. W wykazie podaje się dane producentów rolnych, którzy na dzień 15 listopada są objęci przez jednostkę certyfikującą systemem kontroli. Dane te obejmują m.in. nr identyfikacyjny producenta, oznaczenie działki rolnej, powierzchnia działki rolnej, stwierdzoną uprawianą roślinę oraz datę kontroli. Natomiast do kompetencji ARiMR należy między innymi przyjmowanie wniosków o przyznanie płatności, przeprowadzanie kontroli administracyjnej, w tym weryfikacja deklarowanych do płatności powierzchni gruntów rolnych z systemem identyfikacji działek rolnych i ustalenie kwalifikowalności do płatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji błędnie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 poprzez pominięcie przekazanego ponownego wykazu Jednostki Certyfikującej pismem z dnia 24 lutego 2020 r. oraz wyjaśnień z pisma z dnia 1 kwietnia 2020 r. Organ tych dokumentów nie pominął, a jedynie prawidłowo je ocenił, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów, biorąc pod uwagę ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego oraz podziału kompetencji między jednostkami certyfikującymi oraz organami ARiMR.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za usprawiedliwione obydwa zarzuty skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w stopniu, w jakim – uwzględniając charakter postępowania przed NSA – nie zachodzą wskazania co do ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji, a NSA może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez ten sąd kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 580 zł stanowi zwrot wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjną przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy przed Sądem pierwszej instancji.