Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 942/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 , art. 37 ust. 2, art. 38 ust. 1, art. 41 ust. 1 , art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 6, art. 58 ust. 1 pkt 2 , art. 58 ust. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 61 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski, asesor WSA Katarzyna Górska, Protokolant stażysta Karolina Arkita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018r. sprawy ze skargi podmiotu A na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę


UZASADNIENIE

Fundacja A złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr "[...]" pt.: "Rewitalizacja Pałacu w G." do konkursu nr "[...]" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014 – 2020 w ramach Osi priorytetowej – Kultura i dziedzictwo "[...]".

Złożony przez Fundację wniosek przeszedł pozytywnie weryfikację wymogów formalnych i został przedłożony do oceny formalno – merytorycznej Komisji Oceny Projektów, która stwierdziła, iż nie spełnia on kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 6 "Pomoc publiczna i pomoc de minimis". W uzasadnieniu informacji o negatywnej ocenie projektu z dnia "[...]" Zarząd Województwa, działając jako Instytucja Zarządzająca (dalej również jako: "IZ"), wskazał, że wnioskodawczyni występuje w projekcie jako przedsiębiorca, a zatem udzielona pomoc może wpłynąć na zakłócenie konkurencji i będzie miała wpływ na wymianę handlową. Projekt przewiduje bowiem odbudowę Pałacu w G. i dostosowanie go do nowych funkcji na cele turystyczne, a ponadto utworzenie Muzeum B, w którym będą gromadzone i udostępniane turystom zbiory z zakresu kultury, sztuki, etnografii dotyczące terenów dawnego O. z okresu XVII w. do czasów współczesnych. W ocenie IZ, usługi hotelarskie charakteryzują się wysokim stopniem konkurencji, a zatem każde wsparcie oferowane podmiotom działającym w takiej branży jest niezgodne ze wspólnym rynkiem. Zdaniem IZ, wniosek zakłóci konkurencję i wpłynie na wymianę handlową. Wprawdzie Fundacja przewiduje nieodpłatny dostęp do Muzeum B, ale wyłącznie dla mieszkańców gmin z powiatów: "[...]", zaś przedstawionej w studium wykonalności analizie popytu "lokalny ruch turystyczny" będzie stanowił 50% osób korzystających z infrastruktury projektu. Fundacja zamierza zatem wykorzystywać zrewitalizowaną infrastrukturę Pałacu w G. do komercyjnej działalności gospodarczej.

Ponadto IZ wskazała, że Fundacja podpisała umowy o współpracy w zakresie wzajemnego organizowania konferencji, spotkań grup roboczych i imprez turystycznych z kilkoma podmiotami, m.in. C, D i E i niemieckim Instytutem H. Wśród zapisów umów o współpracy, znajduje się zapis (§ 5 pkt 3) dotyczący pokrywania przez podmiot współpracujący wszelkich kosztów własnych Fundacji związanych z organizacją imprez kulturalnych w Pałacu, co wyraźnie wskazuje na zamiar komercyjnego wykorzystywania infrastruktury projektu.

Zdaniem IZ, niespełnienie wskazanego kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 6 "Pomoc publiczna i pomoc de minimis" skutkowało negatywną oceną projektu stosownie do § 11 ust. 22 Regulaminu konkursu.

IZ pismem z dnia "[...]" nie uwzględniła protestu Fundacji od przedstawionej powyżej negatywnej oceny projektu. W motywach rozstrzygnięcia stwierdziła, że Fundacja została wezwana do przedłożenia wyjaśnień w zakresie, w którym członkowie Komisji Oceny Projektów mieli wątpliwości tj. w odniesieniu do kryteriów ogólnych obligatoryjnych nr: 1, 4, 7, 8, 9 oraz kryterium ogólnego specyficznego nr 1. W wezwaniu z dnia 1 września 2017 r. nie znalazły się uwagi dotyczące kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 6, gdyż nie było wątpliwości co do tego, że projekt nie spełnia tego kryterium. IZ nie zgodziła się ze stanowiskiem Fundacji, że KOP miał obowiązek albo skierować do niej pytanie, albo nakazać zmianę na projekt z pomocą publiczną.

Oceniając kryterium pomocy publicznej, IZ odwołała się do przesłanek łącznych unormowanych w art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Oceniła, że środki publiczne są transferowane w sposób selektywny, a przysporzenie w formie bezzwrotnej dotacji bezsprzecznie stanowi korzyść ekonomiczną dla beneficjenta. Wnioskodawca jest przedsiębiorcą z uwagi na fakt oferowania usług. Wobec powyższego zostały spełnione przesłanki występowania pomocy publicznej, tj. beneficjent jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów właściwych dla pomocy publicznej; wsparcie pochodzi ze środków publicznych; wsparcie ma charakter selektywny; a beneficjent wraz ze wsparciem uzyskuje korzyść ekonomiczną.

W ocenie IZ, udzielenie wsparcia w ramach projektu spowodowałoby uzyskanie przysporzenia na warunkach korzystniejszych niż rynkowe. Wnioskodawca jest bowiem przedsiębiorcą i prowadzi działalność gospodarczą poprzez oferowanie towarów i usług na rynku. Dofinansowanie publiczne nie stanowiłoby pomocy publicznej, jedynie w przypadku gdy dofinansowana infrastruktura zaspokajałaby jedynie potrzeby lokalne. Jednak w przypadku projektu dofinansowana infrastruktura nie będzie miała charakteru wyłącznie lokalnego, również w perspektywie UE. Zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie służyć ona będzie realizacji działalności gospodarczej dotyczącej kultury, organizacji imprez turystycznych, edukacji historycznej. W tym celu Fundacja nawiązała współpracę z polskimi i zagranicznymi podmiotami, które będą ją wspierać w realizacji tych celów gospodarczych. Nie bez znaczenia w tym kontekście jest fakt lokalizacji inwestycji w atrakcyjnym turystycznie regionie o unikatowych walorach przyrodniczych, kulturowych i turystycznych, które stanowią istotny element w podejmowaniu decyzji przez konsumentów z państw członkowskich. UE, dotyczących wyboru celu podróży i związanych z tym zakupów towarów i usług. Ponadto pomimo braku finansowania ze środków publicznych części obiektu przeznaczonej na cele mieszkalne i hotelowe, ich powstanie jest uwarunkowane dofinansowaniem inwestycji. Inwestycja, sprzyjając podjęciu działalności gospodarczej, rozumianej jako oferowanie usług zakwaterowania o charakterze wspierającym działalność kulturalną, zakłóca równowagę konkurencji na rynku, odbierając potencjalnych klientów (turystów krajowych i zagranicznych) innym podmiotom, oferującym podobne usługi.

Zdaniem IZ, należy przyjąć, że wpływ na konkurencję i wymianę handlową w przypadku dofinansowania przedmiotowego projektu nie jest jedynie domniemany i hipotetyczny. Wnioskodawca podjął działania sprzyjające pozyskaniu znaczącej liczby turystów krajowych i zagranicznych. Inwestycja w znaczący sposób przyczyni się do wzrostu atrakcyjności turystycznej i inwestycyjnej województwa. Udostępnienie atrakcyjnego obiektu na cele kulturalne będzie zachęcało nowych inwestorów do podejmowania działalności w sąsiedztwie inwestycji np. w sektorze zakwaterowania, gastronomii, organizacji imprez turystycznych i kulturalnych, itp.

W odniesieniu do argumentacji protestu że Fundacja nie prowadzi działalności hotelarskiej, a pokoje nie będą udostępniane komercyjnie, IZ wskazała na zawarcie porozumień z szeregiem przedsiębiorstw, na podstawie których oferta Fundacji będzie częścią składową oferowanych przez podmioty współpracujące usług turystycznych i pokrewnych (takich jak np. turystyka konferencyjna). Dysponowanie pokojami gościnnymi, oferowanymi jako zaplecze socjalne i techniczne w trakcie konferencji, seminariów, organizacji wystaw dla gości lub organizatorów, także powinno być traktowane jako część działalności gospodarczej, nawet jeśli nie jest ono bezpośrednio odpłatne. W odniesieniu do stwierdzenia, że koszty związane z pokojami gościnnymi nie są kwalifikowane, IZ uznała, że kwestia ta nie może być rozpoznawana w oderwaniu od pozostałej części projektu. Dopiero odbudowa całości Pałacu, którą zakłada projekt, pozwoli na wygospodarowanie i wyposażenie pokoi gościnnych. Tak więc nieuwzględnienie kosztów ich wyposażenia nie zmienia faktu, że projekt zakłada ich wytworzenie, jako części budynku.

IZ dodała, że kierowanie oferty do podmiotów zza granicy (szczególnie z Niemiec) stanowi bezsprzecznie zakłócenie wymiany handlowej pomiędzy państwami członkowskimi. Odrestaurowany Pałac będzie przedstawiał wartość dla turystów zza granicy kierujących się przesłankami historycznymi czy nostalgią.

W ocenie IZ, jej stanowisko znajduje uzasadnienie w brzmieniu zapisów sekcji 6.2 pkt 187 oraz sekcji 6.3 pkt 191 i 191 Zawiadomienia Komisji w sprawie przyjęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (2016/C 262/01). Stanowią one podstawę do stwierdzenia, że do projektu mają zastosowanie przepisy o pomocy publicznej pomimo formy organizacyjnej fundacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Fundacja zarzuciła informacji o nieuwzględnieniu protestu:

1) błąd w ustaleniach faktycznych mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 2020 (Dz. U. z 2016, poz. 217 ze zm.) oraz § 14 pkt 5 Regulaminu konkursu;

2) naruszenie art. 7 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej jako: "K.p.a.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieodniesienie się do dokonanych ustaleń.

W uzasadnieniu skargi strona nie zgodziła się ze stanowiskiem IZ w kwestii spełniania przez nią przesłanek ustanowionych w przepisie art. 107 ust. 1 TFUE, uznając, że udzielenie wsparcia na projekt nie skutkuje ani nie grozi zakłóceniem konkurencji oraz nie wywiera wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Powołała art. 107 ust. 3 TFUE, zgodnie z którym za zgodną ze wspólnym rynkiem może zostać uznana pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji we Wspólnocie w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Nie wystarczy więc do stwierdzenia, że dana pomoc jest niezgodna ze wspólnym rynkiem, samo wykazanie, że pomoc ta zmienia warunki, wpływa na wymianę handlową, lecz konieczne jest ustalenie, że następuje to w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem Unii. Wsparcie dla instytucji kultury nie stwarza bowiem takiego samego zagrożenia dla rynku wewnętrznego i zasady wolnej konkurencji, co wsparcie udzielone innym podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą.

Fundacja podniosła, że jednym z jej zasadniczych i podstawowych celów statutowych jest działalność kulturalna. Nie stanowi jednak instytucji kultury o międzynarodowym znaczeniu, mogącej konkurować z podobnymi instytucjami innych państw członkowskich, i przyciągającej w związku z tym turystów z innych państw członkowskich. Przedmiotem projektu jest ochrona i zachowanie dziedzictwa kulturowego, a nie wzrost konkurencyjności podmiotu na rynku międzynarodowym. Działania rewitalizacyjne mają na celu wspieranie dziedzictwa kulturowego i działalności kulturalnej, a tym samym propagowanie poczucia przynależności do wspólnego regionu, w oparciu o wspólne wartości, historię i kulturę. Zabytki są wspólnym dziedzictwem kulturowym i nie stanowią dla siebie konkurencji. Każda placówka muzealna jest jedyna w swoim rodzaju, nieporównywalna. Muzeum będzie przeznaczone stricte na działalność kulturową. Wpływ projektu na rynki krajowe, wspólnotowe i światowe pozostanie niezauważalny. Co więcej, przychody z biletów wstępu na obiekt służą jedynie pokryciu bieżących kosztów. Obiekt nie prowadzi działalności zarobkowej, nastawionej na osiąganie zysku.

Fundacja wskazała, że z jej oferty będą mogli korzystać obywatele innych państw członkowskich Unii Europejskiej, jednakże ich przyjazd nie będzie motywowany wyłącznie chęcią skorzystania z tej oferty, dlatego nie należy traktować działalności Fundacji jako transgranicznego świadczenia usług. Realizacja projektu nie odsuwa turystów od innych obiektów dostępnych w Unii Europejskiej. Determinantą przyjazdu turystów z Niemiec nie będzie zwiedzanie Pałacu w G., tylko powrót na tereny wcześniej zamieszkiwane przez nich oraz ich przodków, w tym zwiedzenie obiektów na szlaku rodu B. Atrakcyjność muzeum jest w głównej mierze ograniczana do obszaru województwa.

Strona podniosła, iż obiekt nie jest obiektem hotelowym, a pokoje zlokalizowane na poddaszu będą wykorzystywane jako zaplecze socjalne i techniczne wykorzystywane w trakcie konferencji, seminariów, organizacji wystaw dla gości lub organizatorów. Nie będą udostępniane komercyjnie. Koszty związane z tą częścią projektu zostały uznane za niekwalifikowalne. Zdaniem strony, z uwagi na fakt, że w ramach poddziałania 6.1.1. niemożliwe jest dofinansowanie usług hotelarskich, nieuprawnione jest stwierdzenie, że wsparcie usług hotelarskich grozi zakłóceniem konkurencji. Wnioskodawca nie prowadzi i nie zamierza prowadzić działalności w tym zakresie. Przedmiotem projektu jest rewitalizacja obiektu na cele muzealne, w którym będzie prowadzona działalność kulturalna i turystyczna. Cele statutowe Fundacji dotyczące upowszechniania kultury, tradycji, spuścizny duchowej i materialnej oraz nawiązywania kontaktów pomiędzy narodami nie są ukierunkowane na działalność zarobkową. Zarzut o komercyjnym wykorzystaniu zrewitalizowanej inwestycji nie ma odzwierciedlenia we wniosku oraz studium wykonalności.

Podniesiono również, że w projekcie założono, że mieszkańcy ościennych powiatów będą mogli zwiedzać obiekt bezpłatnie, co wskazuje na lokalny charakter projektu. Strona założyła, że liczba okolicznych turystów przekroczy wartość 5.000 osób, bowiem lokalną społeczność przyciągnie sam fakt odrestaurowania obiektu. Wskazano to, że obszar realizacji projektu jest dość ubogi pod względem turystycznym. Dzięki organizacji wystaw i wydarzeń kulturalnych projekt wpłynie na pobudzenie ruchu turystycznego w regionie. Przy czym zapis o pokrywaniu przez podmioty współpracujące kosztów własnych Fundacji związanych z organizacją imprez kulturalnych nie wskazuje na działalność komercyjną.

Końcowo strona podniosła, że IZ w negatywnej ocenie projektu sama zaprzeczyła, że projekt swoim zakresem i przyszłym funkcjonowaniem może konkurować z takimi podmiotami jak Pałac "[...]", czy Pałac "[...]", tym bardziej zatem nie ma możliwości konkurować z podmiotami europejskimi. W ocenie Fundacji, lokalizacja Pałacu na obszarze wiejskim oraz założona skala odwiedzin (10.000 osób rocznie) potwierdzają brak możliwości konkurowania z europejskimi obiektami pałacowymi i muzealnymi. Nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia ocena wpływu dofinansowania na wymianę handlową państw UE lub zaburzenie konkurencji. Projekt należy do projektów wskazanych w art. 107 ust. 3 lit. d) TFUE i w związku z tym jego dofinansowanie nie stanowi pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Dodatkowo KOP na etapie oceny projektu pomimo skierowania pisma o wyjaśnienia, pominął zakwestionowane następnie kryterium nr 6 "Pomoc publiczna i pomoc de minirnis", co mogłoby wskazywać na celowe i wybiórcze działanie na rzecz odrzucenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Podatkowej (Dz.U. z 2016, poz. 1947 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460, dalej: ustawa wdrożeniowa), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

- ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Wskazać należy, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści ustawy wdrożeniowej. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 2). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ).

W myśl art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera między innymi wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (pkt 4). Z powołanym przepisem koresponduje art. 57 ustawy wdrożeniowej nakładający na właściwą instytucję powinność rozpatrzenia protestu poprzez weryfikację prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej.

Przepis art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej stanowi, że podstawę systemu realizacji stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne programowe, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze.

Jak podkreśla się w doktrynie, obowiązywanie innych, niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego aktów oraz dokumentów systemu realizacji budzi kontrowersje, co do których wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. (P 1/11 OTK-A 2011, nr 10, poz. 115). W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia Trybunał stwierdził, że system realizacji nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, gdyż akt ten nie mieści się w katalogu źródeł prawa określonym w art. 87 Konstytucji i nie jest wydawany przez organ, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania przepisów prawa. W następstwie tego orzeczenia, na podstawie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. poz. 714), doszło do uchylenia art. 5 pkt 11 i zastąpienia go art. 13a i 17 ust. 1a (szerzej na ten temat por. komentarz do art. 13a oraz art. 17 ust. 1a (w:) J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, SIP LEX).

Pod rządami poprzedniej ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało stanowisko, że dokumentom systemu realizacji, o których mowa w poprzednio obowiązującym art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r., można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do indywidualnie nieokreślonego kręgu adresatów.

Uzasadniając to stanowisko, judykatura powoływała się na argumenty funkcjonalne i pragmatyczne, podkreślając w szczególności, że gdyby systemowi realizacji odmówić przymiotu źródła prawa, sprawowanie przez sąd administracyjny kontroli legalności działań instytucji realizujących procedury zawarte w systemie realizacji byłoby w praktyce niemożliwe.

Przemawiał za tym również wzgląd na stabilizację sytuacji prawnej adresatów norm systemu realizacji, w tym uczestników procedur konkursowych oraz konieczność dokończenia realizacji rozpoczętych programów lub relokacji zwróconych środków na inne projekty w okresie finansowania. Wskazano również, że dokumenty stanowiące system realizacji odnoszą się wyłącznie do relacji między właściwą instytucją a zainteresowanymi otrzymaniem pomocy z programu operacyjnego wnioskodawcami, którzy składając do niego aplikacje, wyrażają zgodę na poddanie się wymaganiom danego programu (zob. wyroki NSA z dnia 20 października 2010 r., II GSK 1110/10, LEX nr 746073; z dnia 27 października 2010 r., II GSK 1097/10, LEX nr 746069; z dnia 16 grudnia 2010 r., II GSK 1377/10, LEX nr 746089 oraz z dnia 18 maja 2011 r., II GSK 817/11, LEX nr 992441).

Stanowisko takie prezentowane jest również w aktualnym stanie prawnym regulowanym przez ustawę wdrożeniową (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. w sprawie sygn. akt II GSK 472/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pełni podziela wyżej wymienione poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i uznaje je za własne. Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej podstawę systemu realizacji stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne programowe, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze.

W przedmiotowej sprawie wskazać należy, iż podstawą oceny projektu strony skarżącej nr "[...]" pt. "Rewitalizacja Pałacu w G." była dokumentacja konkursowa w tym Regulamin konkursu nr "[...]" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020 Oś Priorytetowa 6 Kultura i dziedzictwo, Działanie 6.1. Infrastruktura kultury, Podziałanie 6.1.1. Dziedzictwo kulturowe.

Z zaskarżonej do Sądu informacji o negatywnej ocenie projektu wynika, że Instytucja Zarządzająca w sposób obszerny i wnikliwy ustosunkowała się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w proteście o charakterze proceduralnym, jak również zarzutów dotyczących naruszenia kryterium merytorycznego ogólnego nr 6 "Pomoc publiczna i pomoc de minimis".Podkreślenia wymaga, iż ocena kryterium, za niespełnienie którego projekt skarżącej został oceniony negatywnie, ma charakter oceny zerojedynkowej poprzez przypisanie wartości "tak" lub "nie".

W ocenie Sądu, zasadniczy zarzut podniesiony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie dotyczący błędów w ustaleniach faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie spełnienia przez projekt skarżącego kryterium merytorycznego ogólnego nr 6 "Pomoc publiczna i pomoc de minimis" – nie zasługuje na uwzględnienie.

Instytucja Zarządzająca w uzasadnieniu na s. 9 – 13 uzasadnienia informacji o nieuwzględnieniu protestu (k. 47 – 49 akt sądowych) przedstawiła szeroką argumentację, iż w niniejszej sprawie wnioskodawca spełnia wszelkie przesłanki występowania pomocy publicznej.

Podzielając prawidłowość tej oceny, wskazać należy, że IZ trafnie odwołała się do art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i dokonała analizy występowania w sprawie przesłanek określonych tym przepisem. Zgodnie z ust. 1 powołanego artykułu, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.

Przepis art. 107 ust. 2 lit. a) i b) TFUE stanowi z kolei, że zgodna z rynkiem wewnętrznym jest:

a) pomoc o charakterze socjalnym przyznawana indywidualnym konsumentom, pod warunkiem, że jest przyznawana bez dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów,

b) pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi (...).

Zgodnie zaś z art. 107 ust. 3 lit. a) – d) TFUE, z a zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana:

a) pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia, jak również regionów, o których mowa w artykule 349, z uwzględnieniem ich sytuacji strukturalnej, gospodarczej i społecznej;

b) pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce Państwa Członkowskiego;

c) pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem; oraz

d) pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w Unii w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem (...).

W świetle brzmienia powyższego unormowania IZ słusznie dokonała w niniejszej sprawie oceny w zakresie, czy wnioskodawca jest przedsiębiorcą, czy środki publiczne są transferowane w sposób selektywny i czy stanowią one korzyść ekonomiczną dla beneficjenta. Udzielając pozytywnej odpowiedzi na te pytania, prawidłowo uznała, że zostały spełnione przesłanki pomocy publicznej.

Sąd zaaprobował również stanowisko IZ, że w powyższych realiach otrzymana kwota tytułem dofinansowania ze środków publicznych nie stanowiłoby pomocy publicznej wyłącznie w przypadku, gdyby dofinansowanie dotyczyłoby zaspokojenia jedynie potrzeb lokalnych, nie wpływając na zasadę równej konkurencji i wymianę handlową między państwami członkowskimi. Oceniając zgłoszony przez skarżącą Fundację projekt, nie można jednak stwierdzić, że infrastruktura, o której dofinansowanie zwróciła się strona, będzie miała wyłącznie charakter lokalny. Jej zadaniem jest bowiem realizacja działalności gospodarczej dotyczącej kultury, organizacji imprez turystycznych, edukacji historycznej, w ramach której Fundacja nawiązała współpracę m.in. z zagranicznymi podmiotami.

Podkreślić zatem należy, że wniosek został złożony w ramach działalności gospodarczej w zakresie oferowania usług zakwaterowania o charakterze wspierającym działalność kulturalną. Tym samym wpływa on na konkurencję na rynku, a przy tym nie posiada wyłącznie lokalnego charakteru, skoro działalność strony adresowana jest m.in. do konsumentów z innych państw członkowskich. Kierowanie oferty do podmiotów zza granicy (z Niemiec) stanowi bezspornie zakłócenie wymiany handlowej pomiędzy państwami członkowskimi. IZ trafnie zwróciła również uwagę na lokalizację inwestycji w atrakcyjnym turystycznie dla konsumentów z innych państw członkowskich regionie o unikatowych walorach przyrodniczych, historycznych, kulturowych i turystycznych. Zasadnie stwierdziła, że wobec podjętych przez Fundację działań w zakresie promowania inwestycji w innych państwach członkowskich, wpływ projektu na konkurencję i wymianę handlową nie jest jedynie hipotetyczny, a inwestycja przyczyni się do wzrostu atrakcyjności regionu.

Sąd podzielił także stanowisko IZ w kwestii, że udostępnianie pokojów gościnnych, oferowanych jako zaplecze socjalne i techniczne w trakcie konferencji, seminariów i wystaw, powinno być traktowane jako część działalności gospodarczej, nawet jeśli nie jest ono bezpośrednio odpłatne. Pomimo zatem braku dofinansowania ze środków publicznych części Pałacu przeznaczonej na cele hotelowe, nie można pominąć, że kwestii tej nie można rozpoznawać odrębnie w oderwaniu od pozostałej części projektu, który zakłada m.in. stworzenie części obiektu przeznaczonej na cele mieszkalne i hotelowe. Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 107 ust. 3 lit. d) TFUE, wskazując, że przepis ten nie zmienia określonych w ust. 1 zasad definiowania pomocy publicznej, a jedynie przyznaje instytucjom unijnym uprawnienie do wyłączenia w odpowiedniej formie z pomocy publicznej pomocy przeznaczonej na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w Unii w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.

W kwestii zarzutów przepisów postępowania Sąd podziela pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 1051/13, że informacja o negatywnej ocenie projektu nie jest decyzją administracyjną i nieuprawniony byłby wniosek, iż uzasadnienie takiej informacji powinno odpowiadać wymogom przewidzianym dla decyzji administracyjnej. Ustawa wdrożeniowa nie określa niezbędnych treści uzasadnienia negatywnej oceny projektu. W tej sytuacji trzeba przyjąć, że uzasadnienie takiej informacji musi zawierać taką treść, która pozwoli jej spełnić ustawową rolę tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie musi zatem być zrozumiałe dla strony i wyraźnie, jednoznacznie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jedynie gdy uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, można uznać je za odpowiadające prawu. Pogląd NSA został sformułowany na gruncie analogicznego rozwiązania prawnego przyjętego w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ale pozostaje w pełni aktualny na gruncie rozwiązania wynikającego z ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 i Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje go za własny. W orzecznictwie podnosi się również, że uzasadnienie oceny powinno być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Jeżeli uzasadnienie informacji zawiera taką treść, która umożliwia stronie podjęcie polemiki merytorycznej z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu (por. np. wyrok NSA z 5 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 2410/14, wyrok NSA z 9 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1114/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie kryterium to w ocenie Sądu zostało spełnione.

Podkreślić należy, że w sprawach dotyczących postępowań konkursowych organizowanych w oparciu o ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, kontrola sądu administracyjnego powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez instytucję oceniającą złożone projekty, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów. (zob. szerzej: wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2845/17, CBOSA)

Mając na względzie przywołane kryteria w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu jest obszerne i przejrzyste. Instytucja Zarządzająca w sposób szczegółowy i metodologicznie poprawny odnosi się do zarzutów podniesionych w proteście wskazując przyczyny stanowiska organu. Brak podstaw do przyjęcie twierdzenia, że ocena ekspercka nie spełnia standardu określonego w ustawie wdrożeniowej.

Reasumując, postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu, rzetelny i przejrzysty, a organ dokonał oceny w sposób zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Również w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia protestu, Sąd nie dopatrzył się wskazywanych w skardze naruszeń prawa. Protest został rozpatrzony w sposób rzetelny, przejrzysty oraz odpowiadający stanowi faktycznemu i prawnemu.

W związku z tym, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd z urzędu nie stwierdził innych naruszeń prawa, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji wyroku.