Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 714/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 b
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Anna Szkodzińska WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście Wschód T. W. sprawy ze skargi T. D. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 7 lutego 2019 r. znak: [...] odmówił wydania decyzji zobowiązującej E. M. - właścicielkę nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą [...], do udostępnienia ww. nieruchomości na okres 6 miesięcy Firma A z siedzibą w K., dla potrzeb remontu odcinka linii elektroenergetycznej 110kV relacji Skawina–Bieżanów polegającego na wymianie istniejącego przewodu odgromowego AFL na przewód odgromowy OPGW, a także na wykonaniu prac mających na celu poprawę stanu technicznego linii, takich jak wymiana izolacji, naprawa uziemienia fundamentów, malowanie konstrukcji słupa.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 2997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej "u.g.n.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie było wynikiem ustalenia przez organ, że planowane przez wnioskodawcę prace opisane we wniosku opartym na podstawie art. 124b u.g.n., wykraczają poza zakres czynności (remont) uzasadniających wydanie decyzji określonej w tym przepisie. Linia została uruchomiona i oddana do eksploatacji w 1954 r. Celem przedsięwzięcia jest dostosowanie linii do zwiększonej obciążalności przewodów fazowych poprzez prace w temperaturze 80°C oraz poprawa stanu technicznego infrastruktury poprzez wymianę lub naprawę uszkodzonych elementów konstrukcji linii (izolacji, uziemień, fundamentów, konstrukcji słupów), z zachowaniem dotychczasowych parametrów i trasy linii. W wyniku wezwań i wymiany korespondencji z inwestorem organ doprecyzował zakres planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem organu planowana modernizacja stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), dalej "P.b.". Organ podkreślił, że w przeciwieństwie do przewodu AFL, planowany przewód OPGW posiada oprócz odgromowej funkcję komunikacyjną.

Firma A w K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie. Skarżąca podkreśliła, że w ramach przedmiotowej inwestycji nie jest planowana wymiana przewodów roboczych. Prace remontowe dotyczą stanowisk słupowych i przewodu odgromowego. Z uwagi na zły stan techniczny linii oraz na zbliżenie do obiektów krzyżowanych konieczne jest wzmocnienie i wymiana części konstrukcji słupów (poza przedmiotową nieruchomością), wymiana istniejącego przewodu odgromowego na nowy przewód OPGW, oraz wykonanie innych prac mających na celu poprawę stanu technicznego linii takich jak: wymiana izolacji, naprawa uziemień i fundamentów, malowanie konstrukcji słupów. Po wykonaniu zaplanowanych prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg jak obecnie. Z kolei średnice przewodów odgromowych są niemal identyczne (użyty OPGW jest nawet mniejszy i lżejszy), co oznacza, że nastąpi odtworzenie stanu pierwotnego z materiału powszechnie dostępnego w XXI wieku, mieszczące się w kategorii remontu. Zdaniem skarżącej parametry linii takie jak natężenie prądu oraz moc przesyłowa, uzależniona od aktualnego obciążenia sieci elektroenergetycznej, nie mogą być rozpatrywane jako parametry użytkowe w myśl art. 3 ust. 7a P.b.

Wojewoda decyzją z 25 kwietnia 2019 r., znak [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.", utrzymał decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 124b oraz art. 124 ust. 1a u.g.n. Organ II instancji wskazał, że możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w art. 124b ust. 1 u.g.n. uzależniona została od ustalenia przez organ orzekający spełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, z których najistotniejszą kwestię stanowi określenie jej zakresu przedmiotowego, powstałego na gruncie tego przepisu, poprzez ustalenie czynności, których planowane wykonanie pozwala organowi administracji publicznej na ograniczenie prawa własności nieruchomości (lub innych praw rzeczowych związanych z daną nieruchomością), polegające na zobowiązaniu określonych podmiotów do udostępnienia nieruchomości w celu ich przeprowadzenia. Ustawodawca posługuje się tutaj pojęciem "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii", przy czym w samej ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zawarto definicji tak opisanych czynności. Wymienione w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności winny być związane z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii określonych obiektów linowych, a więc mają służyć ogólnie określonej konserwacji i utrzymywaniu w należytym stanie takich obiektów. Ocena planowanych prac winna uwzględniać specyfikę konkretnej sprawy i nie może abstrahować od definicji legalnych zawartych w przepisach u.g.n. oraz innych aktów prawnych, bowiem instytucja zobowiązania do udostępnienia nieruchomości stanowi formę władczej ingerencji w prawa jednostki.

Z wyjaśnień pełnomocnika wnioskodawcy przedstawionych w piśmie z 5 grudnia 2018 r. wynika, iż "(...) z uwagi na zły stan linii konieczna jest wymiana istniejącego przewodu odgromowego na nowy przewód OPGW, wzmocnienie i wymiana części konstrukcji słupów oraz wykonanie innych prac mających na celu poprawę stanu technicznego linii, takich jak: wymiana izolacji, naprawa uziemień i fundamentów, malowanie konstrukcji słupów. Wskazać jednocześnie należy, że na skutek prac remontowych parametry linii tj. długość i napięcie, nie ulegną zmianie".

Organ przytoczył również fragmenty pisma pełnomocnika wnioskodawcy z 28 grudnia 2018 r., skierowanego do organu I instancji w innym postępowaniu dotyczącym zobowiązania do udostępnienia nieruchomości, na której zlokalizowana jest przedmiotowa linia elektroenergetyczna. W piśmie tym wyjaśniono m.in., iż: "Przewód OPGW ma zadanie takie jak przewód odgromowy, ale dodatkowo w swojej konstrukcji ma tubę, w której znajdują się 72 włókna światłowodowe, pozwalające na uruchomienie komunikacji pomiędzy stacjami elektroenergetycznymi dla wnioskodawcy. Przewód OPGW, który zastępuje AFL 1,7 50 mm2, ma nominalną średnicę zewnętrzną - 11,2 mm. Istniejący przewód AFL 1,7 50 mm2 ma średnicę - 11,3 mm. Waga przewodu OPGW (294 kg/km) jest mniejsza od istniejącego przewodu AFL (359,7 kg/km)".

Organ wskazał, że co do zasady zmiana niecharakterystycznych parametrów linii elektroenergetycznej oznacza, iż prace w tym zakresie należy uznać za przebudowę (art. 3 pkt 7a P.b.), zaś zmiana charakterystycznych parametrów wykracza już nawet poza roboty budowlane stanowiące przebudowę.

Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a P.b. "przebudowa" obiektu polega na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Natomiast poprzez "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 P.b.).

Organ przytoczył tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych na temat kwalifikowania robót budowalnych przy sieciach przesyłowych. Wskazał, że zgodnie ze słownikową definicją (wobec braku definicji legalnej), pojęcie "parametr" oznacza "wielkość charakterystyczną dla danego materiału, procesu lub urządzenia", a zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości (wyrażane w jednostkach miary, wagi, nachylenia etc.) elementów użytkowych (np. dachu, okna, schodów, balkonu, drzwi) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności przeciwpożarowej), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Zmiana przewodu odgromowego AFL (średnica - 11,3 mm) na przewód OPGW (nominalna średnica zewnętrzna - 11,2 mm) - o odmiennych z uwagi na znajdujące się w nich włókna światłowodowe parametrach użytkowych - oznacza, że zmianie ulegną niecharakterystyczne parametry techniczne i użytkowe istniejącej linii elektroenergetycznej, a zatem nie sposób zakwalifikować wskazywanych przez wnioskodawcę prac za remont, lecz stanowić one będą przebudowę przedmiotowej sieci, co uniemożliwia wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. Tego rodzaju prace mogą zostać przeprowadzone po wydaniu decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Firma A w K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku z art 3 pkt 6, 7a i 8 P.b., poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że prace, które zamierza podjąć skarżąca w związku z modernizacją linii 110 kV relacji Skawina-Bieżanów polegające na wymianie istniejącego przewodu odgromowego na nowy przewód OPGW, oraz wykonanie prac mających na celu poprawę stanu technicznego linii takich jak wymiana izolacji, naprawie uziemień i fundamentów, czy malowanie konstrukcji słupa, stanowiących część ww. linii, nie mieszczą się w definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 P.b., a stanowią przebudowę linii, której definicję zawiera art. 3 pkt 7a P.b., pomimo tego, iż na skutek przeprowadzonych prac nie ulegną zmianie parametry techniczne i użytkowe ww. linii, tym samym będzie to ta sama linia elektroenergetyczna, pracująca pod tym samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg,

2. postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, skutkiem czego było błędne przyjęcie, że planowane przez inwestora prace nie mieszczą się w zakresie pojęcia remontu, co w konsekwencji doprowadziło do nietrafnego przyjęcia, że nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 124b ust. 1 u.g.n. i zakwalifikowanie prac, jakie zamierza podjąć skarżąca w związku z modernizacją linii 110 kV relacji Skawina-Bieżanów, jako przebudowy linii, gdy tymczasem na skutek przeprowadzonych prac nie ulegną zmianie parametry techniczne i użytkowe ww. linii, tak więc prace te winny zostać zakwalifikowane jako remont,

3. postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj. art. 138 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. odmawiającej zobowiązania właścicielki nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] obręb [...] [...] do udostępnienie części nieruchomości skarżącej w celu wykonania remontu odcinka linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Skawina-Bieżanów z uwagi na to, iż planowane prace nie mieszczą się w definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 P.b.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przywołano treść art. 124b u.g.n. oraz art. 3 pkt 8 i pkt 7a P.b. Zdaniem skarżącej z ww. przepisów wynika, że zasadniczą różnicę pomiędzy remontem a przebudową stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, będziemy mieli do czynienia z przebudową.

Skarżąca podniosła, że organy obu instancji zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, a wyciągnięte przez organy wnioski przedstawione w wydanych decyzjach budzą wątpliwości. W pierwszej kolejności obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, jest linią elektroenergetyczną, a więc obiektem liniowym, o którym mowa w art. 3 pkt 3a P.b. Charakterystycznym parametrem obiektu liniowego jest długość.

Jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 2 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Po 279/09 na budowlę liniową składać się może wiele wzajemnie ze sobą funkcjonalnie powiązanych elementów i nie znajduje żadnego uzasadnienia "rozdzielanie" budowli na poszczególne elementy, nawet wówczas, gdy odrębnie spełniają definicję budowli. Podobnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/177.

Słup energetyczny nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, ale jest częścią inwestycji budowlanej, jaką jest napowietrzna linia niskiego napięcia. W związku z tym wymiana jednego z elementów tejże linii nie może być uznana za budowę lub przebudowę, zwłaszcza jeżeli wymiana słupów drewnianych na betonowe dokonywana jest w celu poprawy jakości lub naprawy całej linii.

Okoliczność, że chodzi o obiekty liniowe ma znaczenie przy ocenie rozumienia pojęcia "remontu". Nie można dokonywać wykładni tego pojęcia przez odwoływanie się do orzecznictwa sądowego dotyczącego budynków, czy innych obiektów budowlanych, bowiem przy wykładaniu pojęcia remontu należy mieć na uwadze, że chodzi o szczególne inwestycje, jakimi są niewątpliwie energetyczne linie przesyłowe. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organy obu instancji przy ocenie, czy w wyniku wykonanych prac dojdzie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, odniosły się tylko do poszczególnych części obiektu budowlanego, którym jest cała linia elektroenergetyczna tj. przewodu odgromowego, który nie jest przewodem roboczym przesyłającym energię elektryczną.

Jak wielokrotnie podkreślała skarżąca, funkcją podstawową przewodu OPGW, tak jak w przypadku wymienianych przewodów odgromowych, jest ochrona linii przed wyładowaniami atmosferycznymi. Włókna światłowodowe umożliwią komunikację urządzeniom teletransmisyjnym, zabezpieczeń i pomiarów. Poprawia to niezawodność działania tych zabezpieczeń. Przewody uziemiające (odgromowe) w napowietrznych liniach przesyłowych montuje się w górnym punkcie słupów w celu ochrony przewodów przed wyładowaniami i tym samym zwiększenia bezpieczeństwa pracy urządzeń poprzez ograniczanie konieczności wyłączania ich w krótkim czasie. Centralne, zdalne sterowanie i kontrola na terenach obiektów takich jak elektrownie i zakłady rozdzielcze wymaga stosowania przewodów ze zintegrowanymi włóknami optycznymi. Owe włókna służą zabezpieczeniom funkcjonowania linii i komunikacji pomiędzy stacjami elektroenergetycznymi, dzięki którym wnioskodawca (właściciel linii elektroenergetycznej) zapewnia obsługę linii. Obecnie poszczególne elementy infrastruktury elektroenergetycznej wymienia się poprzez zastosowanie nowych technologii, przy czym należy zauważyć, że podstawowa funkcja użytkowa pozostaje ta sama, tj. przesył energii elektrycznej. Średnice przewodów odgromowych są niemal identyczne (średnica OPGW jest mniejsza o 0,1 mm).

Skarżąca chce odtworzyć stan pierwotny z materiału powszechnie dostępnego w XXI wieku. Zastosowanie materiałów zamiennych wynika z obecnie stosowanych technologii dla linii elektroenergetycznych oraz obowiązujących standardów. Z definicji remontu zawartej w P.b. wynika wprost, że dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Nie sposób przy tym przyjmować, aby intencją ustawodawcy było dopuszczenie przy wykonywaniu remontu zastosowania wyrobów budowlanych innych niż pierwotne, ale tylko pod warunkiem, że ich wszystkie bez wyjątku parametry będą identyczne jak wyrobów pierwotnych. Byłoby to nieracjonalne, choćby z uwagi na postęp techniczny i czyniłoby remont niemożliwym w sytuacji, gdy na rynku nie są już dostępne materiały budowlane o cechach identycznych jak materiały zastosowane w remontowanym obiekcie (wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1342/15, Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/177. Wydaje się bowiem racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (betonowe słupy, izolowane przewody). Zatem działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie zużytych jej elementów, przewodów i słupów, mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b. Inwestor wyraźnie określił bowiem, że czynności miały zostać przeprowadzone na istniejącej linii elektroenergetycznej, bez zmiany trasy i napięcia znamionowego linii, co umożliwi jej dalszą eksploatację, gdyż przy dotychczasowym stanie technicznym istnieje ryzyko awarii. Chcąc zakwestionować zakres planowanych prac jako remont, należałoby wykazać, że ulegną zmianie parametry takie, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Dopiero bowiem jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.

Zatem zdaniem skarżącej wymiana na działce uczestniczki postępowania starego przewodu odgromowego na nowy przewód OPGW, a więc użycie wyrobów budowlanych posiadających inne parametry niż wyroby budowlane stanowiące obecnie elementy linii elektroenergetycznej, stanowią remont, o którym mowa w art. 3 pkt 8 P.b., jeżeli nie powoduje zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii elektroenergetycznej jako całości.

Tymczasem organy obu instancji uznały, że wymiana przewodów odgromowych, które to elementy stanowią tylko jedne ze składników linii elektroenergetycznej, powodują zmianę parametrów technicznych i użytkowych całej remontowanej linii. W niniejszej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, nie wykazały, że wskutek przeprowadzonych prac dojdzie do zmiany parametrów technicznych linii, takich jak zmiana napięcia, długość linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego.

Zarówno Prezydent Miasta K., jak i Wojewoda, uzasadniając odmowę zobowiązania właścicielki nieruchomości do jej udostępnienia Firma A na okres 6 miesięcy w celu przeprowadzenia czynności związanych z remontem odcinka linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Skawina-Bieżanów, położonej na ww. nieruchomości wskazując, że planowane prace nie mieszczą się w zakresie definicji remontu, ograniczyły się do zacytowania orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca wskazała, że powołanym przez Wojewodę orzeczeniem o sygn. akt II SA/Bd 1318/15 WSA w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty właśnie z uwagi na to, iż zaniechali dokładnego ustalenia stanu faktycznego i oparli się tylko na opinii Wydziału Architektury Budownictwa Starostwa Powiatowego. Natomiast wyrok NSA o sygn. akt I OSK 481/17 odnosił się do sytuacji, w której inwestor planował demontaż całej linii i posadowienie nowej. Tak więc orzeczenia te nie maja zastosowania do niniejszej sprawy. W zakresie planowanych przez inwestora prac nie znajduje się demontaż całej linii elektroenergetycznej i zastąpienie jej nową substancją. Co do zasady wymianie podlega tylko przewód odgromowy. Linia robocza służąca do przesyłu energii elektrycznej nie będzie podlegać wymianie, podobnie jak słupy, które będą naprawiane, jeżeli zajdzie taka konieczność.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 12 grudnia 2019 r. Prokurator, który zgłosił udział w postępowaniu, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem jego zdaniem zakres zaplanowanych przez Tauron robót mieści się w zakresie remontu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody z 25 kwietnia 2019 r., znak [...], wydana na materialnoprawnej podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. Kwestia stosowania art. 124b, a także art. 124 u.g.n. budzi wiele kontrowersji i nie jest jednoznacznie interpretowana zarówno w doktrynie jak i judykaturze. W niniejszej sprawie Sąd przedstawi uznaną za prawidłową przez skład orzekający wykładnię, nie odnosząc się szczegółowo do wszystkich pojawiających się w orzecznictwie poglądów i aspektów.

Stosownie do art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Jak stanowi art. 124b ust. 2 u.g.n., decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1. Zgodnie z art. 124b ust. 3 u.g.n. obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 124b ust. 5 u.g.n. obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, podlega egzekucji administracyjnej.

Przesłankami zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. są: wystąpienie konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń i jednoczesny brak zgody na takie udostępnienie właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 846/15, Lex Omega nr 1939336). Wniosek powinien pochodzić od podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Konserwacja, remonty oraz usuwanie awarii może dotyczyć tylko takich ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, które nie należą do części składowych nieruchomości.

Kontrola wydanych w sprawie decyzji wskazuje, że organy orzekające kolejno w obu instancjach prawidłowo wyłożyły i zastosowały powyższe przepisy prawa materialnego, nie uchybiając nadto przepisom postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik spraw albo skutkujący wystąpieniem wad kwalifikowanych, przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a. oraz art. 156 § 1 K.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124b u.g.n. złożyła Firma A z siedzibą w K., dla potrzeb wykonania robót opisanych jako remont odcinka linii elektroenergetycznej 110kV relacji Skawina–Bieżanów polegającego na wymianie istniejącego przewodu odgromowego AFL na przewód odgromowy OPGW, a także na wykonaniu prac mających na celu poprawę stanu technicznego linii, takich jak wymiana izolacji, naprawa uziemienia fundamentów, malowanie konstrukcji słupa.

W przedmiotowej sprawie nie był sporny przebieg i bieżący stan istniejącej linii elektroenergetycznej 110kV relacji Skawina–Bieżanów, stanowiącej obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b. Linia ta została uruchomiona i oddana do eksploatacji w 1954 r. Bezsporny jest jej zły stan techniczny wymagający inwestycji modernizacyjnych. Konieczne prace dotyczą m.in. co najmniej 18 z 75 stanowisk słupowych posadowionych również na nieruchomościach prywatnych właścicieli, celem ponownego uzyskania normatywnych odległości od ziemi, niezachowanych obecnie wskutek wydłużenia przewodów.

Nieruchomość, której dotyczy wniosek (działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], objęta księgą wieczystą [...]) stanowi własność E. M..

Bezsporne jest w sprawie, że przedmiotowa inwestycja polegająca na modernizacji linii elektroenergetycznej 110kV, ma co do zasady realizować cel publiczny, określony w art. 6 pkt 2 u.g.n., jako budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nie było kwestionowane przez strony i nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie zaistniała pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 124b ust. 1 u.g.n. (konieczna jest modernizacja linii). Spełniona jest również przesłanka z art. 124b ust. 2 u.g.n. (z wnioskiem wystąpił podmiot zobowiązany do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1). Nie było też w sprawie sporne spełnienie przesłanki braku zgody właścicielki na wykonanie zamierzonych przez inwestora robót.

Istotą sporu w niniejszej sprawie było prawidłowe zakwalifikowanie robót objętych wnioskiem inwestora w kontekście uregulowań ustawy Prawo budowlane (art. 3). W tym zakresie Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko organów kwalifikujące zaplanowaną modernizację jako wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, czyli przebudowę obiektu liniowego w postaci linii elektroenergetycznej 110kV (art. 3 pkt 7a P.b.)

W zaskarżonej decyzji poddano analizie przepisy P.b. i przywołano adekwatne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Stosownie do art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b. budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego są robotami budowlanymi.

Skarżąca podnosiła, że inwestycja mieści się w zakresie remontu.

Ustawodawca nie zaliczył remontu do budowy, ale uznał go za inne niż budowa roboty budowlane. Remont, zgodnie z art. 3 pkt 8 P.b., to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Należy to pojęcie odróżnić od przebudowy oraz odbudowy, które są rodzajami budowy (art. 3 pkt 6 P.b.). W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego istniejących obiektów budowlanych wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu albo jego części, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Zarówno z twierdzeń wnioskodawcy, jak i zgromadzonego materiału nie wynika, by obiekt liniowy, jaki stanowi linia elektroenergetyczna, miał w ramach planowanych prac zostać rozebrany, przy czym wymiana niektórych przewodów na nowe nie jest odbudową.

Omawiając dalej przesłanki wydania decyzji w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. w aspekcie przedmiotowym należy odnieść się do zarzutów skargi.

O kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii, to jest czy przedmiotowe prace wypełniają definicje remontu czy też przebudowy, decydują poszczególne gabaryty i parametry zmieniane w wyniku realizacji modernizacji. W tej kwestii Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko zaprezentowane przez organy. Sąd podziela argumentację skarżącej, że przewody uziemiające (odgromowe) w napowietrznych liniach przesyłowych, montowane w górnych punktach słupów, mają chronić przewody przed wyładowaniami i tym samym zwiększają bezpieczeństwo pracy urządzeń. Oczywiste jest również, że możliwość centralnego, zdalnego sterowania i kontroli jest pożądana, a może wymagać stosowania przewodów ze zintegrowanymi włóknami optycznymi. Powyższe z pewnością służy zabezpieczeniu funkcjonowania linii i komunikacji pomiędzy stacjami elektroenergetycznymi, co zapewnia lepszą obsługę linii. Jako prawidłową należy również uznać praktykę dążenia do wymieniania poszczególnych elementów infrastruktury elektroenergetycznej przez zastosowanie nowych, bezpieczniejszych i bardziej zaawansowanych technologii oraz obowiązujących obecnie standardów. Powyższe jednak nie może zmieniać oceny, że mimo zachowania takiej samej podstawowej funkcji użytkowej linii, tj. przesyłu energii elektrycznej, oraz braku wymiany przewodów roboczych, zakres zaplanowanych w niniejszej sprawie prac, w tym wymiana przewodów odgromowych na zawierające tubę z 72 włóknami światłowodowymi, wykracza poza zakres konserwacji czy remontu i wypełnia definicję przebudowy. Skarżąca zaplanowała bowiem nie tylko wymianę materiałów na nowe, ale też zastosowanie nowych, nieużywanych wcześniej funkcji, co ma umożliwić zwiększoną obciążalność przewodów fazowych. Powyższe oznacza, że zmianie ulegną niecharakterystyczne parametry techniczne i użytkowe istniejącej linii elektroenergetycznej, a zatem nie sposób zakwalifikować wskazywanych przez wnioskodawcę prac za remont, lecz stanowić one będą przebudowę przedmiotowej sieci, co uniemożliwia wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 124b ust. 1 u.g.n.

Nie mógł przynieść zamierzonego skutku również zarzut skargi kwestionujący posiłkowanie się przez organy orzecznictwem sądów administracyjnych nie dotyczącym obiektów liniowych, bowiem zarówno sama argumentacja organów, jak i część przywołanych wyroków, wprost dotyczyły linii energetycznych. Sformułowane zaś w tych orzeczeniach ogólne tezy, mimo nieco odmiennych niż w niniejszej sprawie stanów faktycznych, pozostają adekwatne dla kontrolowanej sprawy.

Rzetelne ustalenie stanu faktycznego poczynione przez organy w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy czynią bezzasadnymi zarzuty skargi dotyczące art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Z kolei poprawnie sformułowane uzasadnienia kontrolowanych decyzji, umożliwiające rekonstrukcję toku myślenia organu oraz uwzględniające przedstawienie i wykładnię stosowanych przepisów prawa a także subsumpcję, wypełnia wymogi nałożone art. 107 K.p.a.

Niewątpliwie należy przyznać, że realizacja przedmiotowej inwestycji leży w interesie społecznym, polegającym na zapewnieniu nieprzerwanej dostawy energii, w tym poprawie niezawodności zasilania w energię elektryczną regionu, a także w interesie spółki będącej przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym kraju. Bezsprzeczne jest też, zdaniem Sądu, że rozwój i modernizacja sieci elektroenergetycznej kraju jest pożądana i społecznie użyteczna, szczególnie biorąc pod uwagę znaczny wiek dużej części tej infrastruktury. Powyższe jednak nie może doprowadzić do przyjęcia, że w każdym przypadku modernizacji takich linii elektroenergetycznych, uzasadnione jest zezwalanie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną ochroną prawa własności.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, trafnie zatem organy uznały, że w ramach konserwacji, remontu czy usuwania awarii ciągów przewodów i urządzeń nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej (art. 124b u.g.n.) nie mieszczą się roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których dotyczyć może art. 124 u.g.n.

Zgodnie z przepisami u.g.n., a także przepisami Konstytucji RP i prawa cywilnego, w pierwszej kolejności gestor sieci winien dążyć do polubownego, konsensualnego rozwiązania sytuacji posadowienia linii elektroenergetycznej na nieruchomościach osób prywatnych, przez zawarcie stosownych umów prawa cywilnego i odpowiednich służebności, regulujących za wynagrodzeniem ograniczenie własności nieruchomości i możliwości modernizacji tych linii.

Instytucja ustanowiona w art. 124b u.g.n. ma umożliwić jedynie poradzenie sobie z zastaną w wyniku wieloletnich zaniedbań sytuacją braku uregulowania ww. stosunków, celem zachowania funkcjonowania przedmiotowych obiektów liniowych celu publicznego, co do zasady w ich dotychczasowej formie. Innymi słowy dotyczy bieżących, drobnych konserwacji lub nagłych awarii.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czego Sąs w niniejszej sprawie nie stwierdził. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.