Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2642/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 136, 137 i art. 216
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych "A" i M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1478/18 w sprawie ze skargi "A" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1478/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu sprawy ze skargi "A" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz "A" w [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 14 września 2013 r. M.O. (dalej wnioskodawczyni) wystąpiła o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. [...] (dalej nieruchomość), nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z [...] listopada 1978 r. Rep. A nr [...].

Decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2014 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni i o rozliczeniach z tytułu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...](dalej decyzja z [...] marca 2015 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) uchylił w całości decyzję z [...] września 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 czerwca 2015 r. "II SA/Kr 479/15" [winno być "II SA/Kr 497/15"] (dalej wyrok II SA/Kr 497/15) oddalił skargę wnioskodawczyni na decyzję z [...] marca 2015 r.

Starosta, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2017 r.), na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w zw. z art. 9, 136-142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej ugn) orzekł: 1. o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni - w całości; 2. o zwrocie przez wnioskodawczynię na rzecz Skarbu Państwa kwoty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w wysokości 340,03 zł; 3. o tym że ww. kwota winna być uiszczona na wskazane w decyzji konto Starostwa w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna; 4. o tym, że wykonanie decyzji nastąpi po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego; 5. o tym, że w przypadku zwłoki w uiszczeniu należności pobierane będą odsetki ustawowe; 6. o tym, że roszczenia z tego tytułu podlegają zabezpieczeniu hipotecznemu; 7. o tym, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu decyzji Starosta zreferował przebieg postępowania dowodowego; przytoczył art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ugn i wskazał, że ustalono, co następuje:

1. Przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] z wniosku wnioskodawczyni prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. [...], zakończone decyzją z [...] lipca 1994 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości. Zdaniem organu, między w/w sprawą a niniejszym postępowaniem nie zachodzi tożsamość spraw;

2. W świetle pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska Głównego Konserwatora Przyrody z 11 października 2000 r. nr [...] "Regulacja stosunków własnościowych w Tatrzańskim Parku Narodowym była prowadzona w wyniku uchwały Nr 415/60 Rady Ministrów z dnia 8.12.1960 r. [dalej uchwała nr 415/60]. W załączniku do uchwały nieruchomość "[...]" ujęta jest pod pozycją [...]. Przedmiotową nieruchomość zakwalifikowano do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie opracowanej w latach 1974-77 przez Instytut Kształtowania Środowiska waloryzacji przyrodniczej obszaru Tatrzańskiego Parku Narodowego. Na terenie [...] znajdują się niepowtarzalne formy i układy przyrodnicze wymagające szczególnej ochrony: rzeźby, krajobrazu, fauny, ciszy. Wykupione (wywłaszczone) tereny zostały objęte ochroną częściową. Tereny leśne wraz z sąsiednimi obszarami lasów Tatrzańskiego Parku Narodowego stanowią jednolitą całość przyrodniczą wymagającą szczególnej ochrony. Utrzymanie zwartej granicy Parku w tym terenie stanowi skuteczną barierę do dalszych niekorzystnych zmian w środowisku przyrodniczym";

3. W oparciu o pismo Tatrzańskiego Parku Narodowego z [...] lutego 2017 r. nr [...], ustalono, że: "działka ewid. nr [...] obr. [...] jest położona w granicach parku określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2003 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz.U. z 2003 r. nr 65 poz. 599). Do czasu wejścia w życie rozporządzenia z 2003 r. granicę TPN opisywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego";

4. W oparciu o opracowanie geodezyjno-prawne dotyczące działki ewid. [...] obr. [...] sporządzone przez geodetę uprawnionego mgr inż. J.B. ustalono, że "działka ewidencyjna nr [...] obręb [...], opisana w K.W. [...], leży poza obszarem Tatrzańskiego Parku Narodowego w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 30.10.1954 r.";

5. Umową sprzedaży z [...] listopada 1978 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 [i z 1982 r. nr 11 poz. 79 - przedmiotowa zmiana weszła w życie 1 lipca 1982 r., a zatem po zawarciu umowy sprzedaży]) Skarb Państwa nabył od wnioskodawczyni nieruchomość za łączną kwotę 183.753,00 zł, w tym odszkodowanie za grunt stanowiło kwotę 897 zł. Nabycie owej nieruchomości, stosownie do treści aktu notarialnego nastąpiło "na podstawie uchwały Rady Ministrów Nr 415/60 z dnia 8 grudnia 1960 r. w sprawie uregulowania stosunków własnościowych na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego...", z podkreśleniem, że: "działkę tę wraz z częściami składowymi (...) kupuje dla Tatrzańskiego Parku Narodowego".

W ocenie organu, cel wywłaszczenia nieruchomości należy interpretować ściśle w nawiązaniu do uchwały nr 415/60. Prowadzone postępowanie wyjaśniające nie przyniosło pozytywnych rezultatów w postaci pozyskania dokumentacji archiwalnej, pozwalającej na ustalenie planowanego sposobu wykorzystania nieruchomości i przewidywanego celu jej nabycia (co potwierdzają m. in. pisma Tatrzańskiego Parku Narodowego z: 26.5.2014 r. nr [...]; 18.4.2016 r. nr [...]) - mając na uwadze uzasadnienie wyroku II SA/Kr 497/15 - dla ustalenia celu wywłaszczenia działki nr [...], przyjęto następujące dowody: a. pismo Tatrzańskiego Parku Narodowego z 31 grudnia 2015 r. nr [...]; b. pismo Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska Głównego Konserwatora Przyrody z 11 października 2000 r. nr [...]; c. zeznania świadków: [...]; d. zdjęcia lotnicze z lat 1977, 1994, 1999, 2003, pozwalające na stwierdzenie, że między 1994 r. a 15 września 1999 r., istniejący na działce nr [...] budynek został rozebrany, a część obszaru nieruchomości służyła jako skład drewna; e. umowę sprzedaży z [...] listopada 1978 r. Rep. A nr [...], gdzie wskazano, że "Nabycie powyższe następuje na podstawie uchwały Rady Ministrów Nr 415/60 z dnia 8 grudnia 1960 r. w sprawie uregulowania stosunków własnościowych na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego".

Na podstawie tych dowodów Starosta przyjął, że celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja uchwały Nr 415/60 przez urządzenie na nieruchomości składu drewna, pozyskiwanego z okolicznego obszaru TPN. Zdaniem Starosty, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie daje przesłanek pozwalających na przyjęcie innego niż wyżej wskazany celu wywłaszczenia nieruchomości;

6. W oparciu o pismo Tatrzańskiego Parku Narodowego z 12 lutego 2014 r. nr [...] ustalono że plan urządzenia gospodarstwa rezerwatowego TPN na okres od 1.I.1975 r. do 31.XII.1984 r., "nie obejmował działki ewid. [...] obr. [...]";

7. W oparciu o pismo Tatrzańskiego Parku Narodowego z 12 lutego 2014 r. nr [...] ustalono, że: "w latach 1978-1988 nie sporządzano nowych planów gospodarczych i ochronnych dla wywłaszczonych nieruchomości. Dokumenty obejmujące częściowo okres 1978-1988 to: Plan urządzenia gospodarstwa rezerwatowego Tatrzańskiego Parku Narodowego na okres od 1.01.1975 do 31.12.1984, który nie obejmował działki [...] obr. [...]; Regionalny plan zagospodarowania przestrzennego Tatrzańskiego Parku Narodowego (1986-2000) będący załącznikiem nr [...] do Uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1986 w sprawie zatwierdzenia planu regionalnego zagospodarowania przestrzennego Tatrzańskiego Parku Narodowego";

8. Uchwałą Nr 100/XIII/86 Wojewódzka Rada Narodowa w [...] zatwierdziła plan regionalny zagospodarowania przestrzennego TPN. Zgodnie z zapisami Regionalnego planu zagospodarowania przestrzennego Tatrzańskiego Parku Narodowego (1986-2000): Rozdział I - ustalenia Planu, pkt 1 Cele i funkcje TPN: "uznaje się, że celem TPN - zgodnie z brzemieniem Ustawy o ochronie przyrody - jest stworzenie takich warunków, aby wartości przyrody tego obszaru mogły być chronione i właściwie wykorzystywane przez społeczeństwo zarówno dzisiaj, jak i w przyszłości (...) ochrona wartości przyrody TPN stanowi cel nadrzędny Parku, a celem podporządkowanym jest stworzenie odpowiednich warunków dla różnych form użytkowania jego obszaru";

9. Umową najmu z [...] stycznia 1979 r. TPN oddał A.M. w najem: "mieszkanie w budynku nr [...]. [...], składające się z jednej izby [o] powierzchni użytkowej 24,75 m2". Zgodnie z § 2 tejże umowy najmu: "W wyżej określonym mieszkaniu zamieszka dożywotnio Najemca wraz ze swym małżonkiem S.M.", stosownie do § 5 umowy najmu: "Najemca zobowiązany jest przeprowadzać własnym kosztem drobne naprawy;

10. W oparciu o odpis skrócony aktu zgonu Nr [...], zarejestrowanego w Urzędzie Stanu Cywilnego w [...], ustalono, że A.M., córka K. i A., urodzona [...] stycznia 1903 r., ostatnio zamieszkała ul. [...] w [...], zmarła w [...] [...] listopada 1986 r.;

11. W oparciu oświadczenie wnioskodawczyni z 26 listopada 2013 r. ustalono, że wnioskodawczyni, urodzona 4 lutego 1942 r., ma obywatelstwo polskie;

12. Analiza zdjęć lotniczych z lat 1977, 1994, 1999, 2003 pozwala - zdaniem organu - na poczynienie następujących ustaleń: a. od 1977 do 1994 r. nieruchomość stanowiła w przeważającej części teren zielony, zabudowany wolnostojącym budynkiem, bez widocznych śladów użytkowania w postaci zorganizowanego składu drewna; b. między 1994 r. a 15 września 1999 r. istniejący na działce budynek rozebrano, a cześć obszaru nieruchomości służyła jako skład drewna; c. na dzień 19 września 2003 r., na działce nr [...] brak widocznych śladów użytkowania w postaci urządzonego składu drewna. Obszar całej nieruchomości stanowi teren zielony;

13. Z uwagi na fakt, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie przyniosło rezultatu w postaci pozyskania do akt sprawy dokumentów potwierdzających sposób zagospodarowania działki nr [...], po dacie jej wywłaszczenia, przyjęto dowód z: zeznań świadków [...]; zdjęć lotniczych z 1994 r., 1999 r., 2003 r.; umowy najmu z [...] stycznia 1979 r.; odpisu skróconego aktu zgonu Nr [...] z [...] lipca 2014 r., wydanego przez [Kierownika] Urzędu Stanu Cywilnego w [...]; pisma TPN z 17 lutego 2017 r. nr [...]; pisma TPN z 31 grudnia 2015 r. nr [...]; opracowania geodezyjno-prawnego dotyczącego działki nr [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. J.B.

W ocenie Starosty, biorąc pod uwagę, że zgodnie z w/w opracowaniem geodezyjno-prawnym dotyczącym działki nr [...]: "działka ewidencyjna nr [...] obręb [...], opisana w K.W. [...]7, leży poza obszarem Tatrzańskiego Parku Narodowego w rozumieniu Rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 30.10.1954 r.", a jej włączenie w granice administracyjne Tatrzańskiego Parku Narodowego nastąpiło dopiero w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2003 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego - nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] już w dniu zawarcia umowy sprzedaży z [...] listopada 1978 r. Rep. A nr [...] była zbędna na jakikolwiek cel publiczny związany z realizacją uchwały Nr 415/60, w tym również na cel urządzenia na nieruchomości składu drewna, pozyskiwanego z okolicznego obszaru TPN. Zgodnie z pismem dyrektora TPN z 28 października 2016 r. nr [...]: "mapa gospodarcza nie jest dokumentem odzwierciedlającym granice parku", a co za tym idzie brak jest podstaw do przyjęcia, że nieruchomość, pozostająca zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (w/w rozporządzeniami Rady Ministrów określającymi granice TPN), poza granicami parku narodowego, objęta jest taką samą ochroną i reżimem prawnym, jak nieruchomość będąca w granicach parku narodowego. W oparciu o: zeznania świadków [...], umowę najmu z [...] stycznia 1979 r., odpis skrócony aktu zgonu nr [...] z [...] lipca 2014 r., wydany przez [Kierownika] Urzędu Stanu Cywilnego w [...], pismo TPN z 31 grudnia 2015 r. nr [...], zdjęcia lotnicze z 1994 r. 1999 r., 2003 r., ustalono, że: a. na działce nr [...] zlokalizowany był budynek mieszkalny z zabudowaniami gospodarczymi, utrzymywany i wykorzystywany wraz z całą działką nr [...] jako działka siedliskowa (zabudowania siedliskowe) przez A.M. i jej męża; b. TPN, idąc na rękę dotychczasowym właścicielom, wyraził zgodę, by mieszkali oni w budynku zlokalizowanym na przedmiotowej działce do ich śmierci lub do technicznej śmierci budynku. W związku z tym nie były podejmowane działania związane z przystosowaniem budynku i całej działki do celów parku i rozbiórki, by umożliwić spokojną egzystencję państwu M. Po śmierci Pani M., która nastąpiła w roku 1986, rozebrano budynek mieszkalny. W 1993 r. zgłoszono zamiar rozbiórki budynku gospodarczego; c. w świetle zeznań świadków ([...]), A.M. na starość opiekowała się M.O. i S.O.; d. między 1994 r. a 15 września 1999 r. istniejący na działce nr [...] budynek został rozebrany, a część obszaru nieruchomości służyła jako skład drewna; e. "po rozbiórce na nieruchomości składowane było drewno i drewno to znajdowało się pod dozorem (...). Nieruchomość ta nigdy nie była ogrodzona ani oznaczona w jakiś specjalny sposób wskazujący na własność TPN. (...) Teren ten traktowany jako skład drewna był terenem traktowanym jako "złożyć, zabrać i wyjeżdżać" gdyż zrywał kto inny a zabierał kto inny. Poza składowaniem drewna na nieruchomości nie było prowadzonych czynności pielęgnacyjnych, a w ramach składowania nie było prowadzonych prac utwardzających, drewno było składowane na legarach i ładowane z legarów (...) do 2008 - do roku tego nieruchomość była wykorzystywana jako skład drewna, z tym że drewno to było pochodzenia przygodnego, nie zaś z zabiegów pielęgnacyjnych. Pozostałe zabiegi pielęgnacyjne mogły polegać na wykaszaniu trawy, ale przedmiotowy teren nie był objęty planem koszenia (...). W ramach ochrony częściowej nieruchomości położonych w granicach TPN nie praktykowano oznaczania każdorazowej nieruchomości specjalnymi tablicami informacyjnymi. Podleganie ochronie wynikało z samego położenia nieruchomości w granicach parku narodowego".

14. W oparciu o odpis zwykły księgi wieczystej [...], ustalono, że w chwili obecnej w Dziale I, figuruje nieruchomość oznaczona m. in.: jako działki ewid. [...] obr. [...]. W Dziale II jako właściciel figuruje Skarb Państwa - Tatrzański Park Narodowy.

Starosta stwierdził, że na nieruchomości w terminie określonym w art. 137 ust 1 ugn, nie rozpoczęto żadnych prac mogących zmierzać do realizacji celu wynikającego z umowy sprzedaży z [...] listopada 1978 r., tj. realizacji uchwały Nr 415/60 przez urządzenie na nieruchomości składu drewna, pozyskiwanego z okolicznego obszaru TPN. Działka nr [...] weszła w granice administracyjne TPN dopiero w oparciu o "zapisy" [winno być "przepisy"] rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2003 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. nr 65 poz. 599). Do tego czasu nieruchomość stanowiła wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale pozostającą poza granicami administracyjnymi TPN. W tym kontekście organ zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r. P 38/11. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ przedstawił okoliczności relewantne z puntu widzenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Odwołanie od decyzji z [...] lipca 2017 r. złożył Tatrzański Park Narodowy.

Decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2018 r.) Wojewoda, na podstawie art. 9a ugn (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 [ze zm.]) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 [ze zm.]) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2017 r.

W uzasadnieniu Wojewoda zreferował przebieg postępowania, wyrok II SA/Kr 479/15 [winno być "II SA/Kr 497/15"], poczynione przez Starostę ustalenia faktyczne i wskazał w szczególności, że niewątpliwie w sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości: działka nr [...] została wywłaszczona, wniosek o zwrot złożył poprzedni właściciel nieruchomości.

Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy przytoczył ustalenia Starosty, że celem wywłaszczenia nieruchomości zgodnie z umową sprzedaży z [...] listopada 1978 r. Rep. A nr [...] było uregulowanie stosunków własnościowych na terenie TPN (...) dla TPN zgodnie z postanowieniami uchwały Nr 415/60, w tym urządzenie na nieruchomości składu drewna pozyskiwanego z obszaru TPN. Powyższe Starosta ustalił na podstawie umowy sprzedaży, pisma TPN z 31 grudnia 2015 r., pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska Głównego Konserwatora Przyrody z 11 października 2000 r., zeznań świadków: [...], zdjęć lotniczych z lat: 1977, 1994, 1999 i 2003. Wojewoda podkreślił, że jak wynika z pisma TPN z 12 lutego 2014 r., Plan urządzenia gospodarstwa rezerwatowego TPN obejmujący okres od 1975 do 31 grudnia 1984 r. nie obejmował przedmiotowej działki.

Na podstawie wyżej wskazanych dowodów, jak również m. in. umowy najmu z 1 stycznia 1979 r., zawartej przez TPN z A.M., aktu jej zgonu, pism TPN z: 31 grudnia 2015 r., 17 lutego 2017 r.; opracowania geodezyjno-prawnego dotyczącego działki nr [...] - Wojewoda określił jak była zagospodarowana nieruchomość po wywłaszczaniu. Od 1 stycznia 1979 r. do śmierci A.M. w 1986 r. na nieruchomości znajdował się budynek, w którym ww. mieszkała. TPN w piśmie z 31 grudnia 2015 r. wyjaśnił, że budynek ten był przeznaczony do wyburzenia, ale ze względu na protesty wynajmującej, odstąpiono od powyższego do czasu jej śmierci, a w 1993 r. zgłoszono budynek do rozbiórki. Ze zdjęcia lotniczego z 1977 r. wynika, że na nieruchomości znajdował się budynek, który na zdjęciu z 1994 r. nie jest już widoczny, zaś na działce znajduje się opisywany przez świadków skład drewna. Zdjęcie z 1999 r. wskazuje na składowanie na nieruchomości jakichś materiałów. Na zdjęciu z 2003 r. nieruchomość stanowi teren zielony. Przedmiotowe zagospodarowanie nieruchomości potwierdzały zeznania świadków: [...] (na których znaczenie zwrócił uwagę WSA w Krakowie w wyroku II SA/Kr 497/15), z których wynika, że od momentu zagospodarowania nieruchomości do momentu rozbiórki budynku, TPN nie wykonywał żadnych prac na tym terenie. Nieruchomość wywłaszczona była wykorzystywana przez A.M. jako działka siedliskowa i przez nią utrzymywana, aż do jej śmierci. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy umowa najmu mieszkania w przedmiotowym budynku zawarta przez TPN z A.M. 1 stycznia 1979 r. dożywotnio (zaledwie miesiąc po nabyciu działki nr [...] przez Skarb Państwa umową sprzedaży z [...] listopada 1978 r.). Jak wynika z aktu zgonu, A.M. zmarła [...] listopada 1986 r.

Wojewoda zauważył, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przesłuchał [...], który w latach 1970-2008 był leśniczym na tym terenie. Zeznania te stanowią istotny dowód na okoliczność, jakie działania na nieruchomości podejmował TPN. Z zeznań wynika, że w 1978 r. świadek był poinformowany pismem przez TPN, że owa działka została wywłaszczona na rzecz TPN do obwodu ochronnego o nazwie [...], potem – [...]. Początkowo budynek znajdujący się na działce był zamieszkany. Potem niszczał i zanim go wyburzono, część działki wykorzystywano na skład drewna. Po wyburzeniu budynku TPN wyrównał plac. Potem na działce dalej składowano drewno, które dozorował świadek. "Teren ten traktowany jako skład drewna był terenem traktowanym jako: "złożyć, zabrać i wyjeżdżać" gdyż zrywał kto inny a zabierał kto inny". Do 2008 r. nieruchomość była wykorzystywana jako skład drewna, które sprzedawał TPN. Podkreślił, że drewno nie pochodziło z zabiegów pielęgnacyjnych, a TPN w związku z jego składowaniem nie utwardzał terenu. Wyjaśnił, że zabiegi pielęgnacyjne w ramach ochrony przyrody mogą polegać na koszeniu trawy, ale ten teren nie był objęty planem koszenia, zaś jego jako leśniczego obowiązywał operat urządzeniowy, zgodnie z którym na nieruchomości nie mógł dokonywać żadnych zmian. Nieruchomość nie była ogrodzona, ale oznaczona granicznikami, a około 2000 r. na nieruchomości zamieszczono tablicę informacyjną z oznaczeniem TPN, przy czym świadek stwierdził, że podleganie ochronie częściowej nieruchomości wynika z samego położenia nieruchomości w granicach punktu obwodowego. Wojewoda zaznaczył w tym kontekście, że nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym podniesiony przez pełnomocnika TPN zarzut, że Starosta nie ustalił stanu zagospodarowania nieruchomości po 1986/88. Wyżej opisane dowody przeczą temu twierdzeniu. Na podstawie pozyskanego w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania "Opracowania geodezyjno-prawnego dotyczącego działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...]-[...]", w którym naniesiono na mapę ewidencyjną granice TPN określone w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20.10.1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego oraz pisma TPN z 17 lutego 2017 r., Starosta ustalił, że działka w dacie wywłaszczenia położona była poza granicami TPN, a następnie dopiero w 2003 r. znalazła się w jego granicach w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 1 kwietnia 2003 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego. Wojewoda podkreślił, że kwestia ta zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku II SA/Kr 497/15, ma determinujące znaczenie dla oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Starosta stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość była zbędna "na jakikolwiek cel publiczny związany z realizacją uchwały Rady Ministrów Nr 415/60 z dnia 8 grudnia 1960 r. w sprawie uregulowania stosunków własnościowych na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego, w tym również na cel urządzenia na nieruchomości składu drewna". Takie stanowisko potwierdza również uzasadnienie decyzji z [...] sierpnia 2015 r. [nr [...]], dotyczącej nieruchomości położonej w [...], w której Wojewoda stwierdził nieważności decyzji o wywłaszczeniu tej nieruchomości, z uwagi na to, że w dacie jej wywłaszczenia nieruchomość znajdowała się poza granicami TPN. Na podstawie ww. dowodów organ I instancji uznał także, że "na nieruchomości (...) nie rozpoczęto żadnych prac mających zmierzać do realizacji celu wynikającego z w/w umowy z dnia [...] listopada 1978 r. Rep. Nr [...] tj. realizacji uchwały Rady Ministrów Nr 415/60 z dnia 8 grudnia 1960 r. w sprawie uregulowania stosunków własnościowych na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego, poprzez urządzenie na nieruchomości składu drewna, pozyskiwanego z okolicznego obszaru Tatrzańskiego Parku Narodowego".

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, tj. niezbadania przez Starostę na podstawie opinii biegłego, ewentualnie opinii organów lub organizacji zajmujących się ochroną przyrody celu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa (w tym przyczyn i przebiegu akcji wywłaszczeniowej w rejonie [...]; wydania i realizacji uchwały Rady Ministrów z dnia 8 grudnia 1960 r. w sprawie uregulowania własności na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego) - organ odwoławczy wskazał, że nie jest zadaniem organu rozpatrującego wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości analizowanie motywów uchwalania przepisów uchwały z 8 grudnia 1960 r. Z treści uchwały jednoznacznie wynika, że dotyczyła ona jedynie nieruchomości wchodzących w obszar TPN. Przyczyną wywłaszczenia nieruchomości "prywatnych" lub "współwłasności góralskich" na podstawie uchwały Nr 415/60 była, jak wskazuje się w dostępnej w systemie internetowym literaturze, konieczność uregulowania stosunków własnościowych na terenie TPN w celu umożliwienia TPN realizowania na nieruchomościach znajdujących się w granicach parku, a dotychczas stanowiących własność prywatną, zadań, wynikających z przepisów rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego. Nabycie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa umożliwiało wykonywanie przez TPN tych czynności bez kolizji z interesem prywatnych właścicieli nieruchomości. Nadto umożliwiało likwidację działalności rolnej i hodowlanej na tych nieruchomościach. Takie okoliczności uchwalenia ww. uchwały i wywłaszczeń nieruchomości przedstawiono w opracowaniu "Konflikt społeczny na tle własności gruntów w Tatrzańskim Parku Narodowym", Acta Universitatis Lodziensis 8, Wioletta Kucina 2007 (s. 191-192); "Ciągły rozwój osadnictwa na terenie Podhala oraz towarzyszący mu nieustanny wzrost liczby turystów, przyczyniały się do powolnej degradacji obszarów cennych przyrodniczo. Ogromne spustoszenie na terenie Tatr spowodowała dodatkowo II wojna światowa oraz niekontrolowany, niezwykle intensywny wypas owiec. W celu zahamowania niekorzystnych tendencji już w 1938 r. Komisja Organizacyjna Parku Narodowego, na czele z prof. dr. hab. Władysławem Szaferem, złożyła w Sejmie projekt utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego. Projekt ten nie został zrealizowany. Spośród wielu propozycji i postulatów w nim zawartych urzeczywistniono tylko jeden, ale o znaczeniu priorytetowym dla rejonu Podhala. Podjęto decyzję o utworzeniu podległego Ministerstwu Leśnictwa i Dyrekcji Lasów Państwowych rezerwatu przyrody. Rezerwat ten utworzony został ostatecznie w roku 1947 i obejmował swym zasięgiem 8000 ha lasów państwowych Tatr i Podhala. W wyniku starań wielu środowisk naukowych, z zamiarem uchronienia Tatr przed całkowitą dewastacją, 30 października 1954 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę o utworzeniu Tatrzańskiego Parku Narodowego. W jego skład włączono obszary rezerwatu przyrody i inne, należące do Skarbu Państwa, a także stanowiące własność indywidualną czy współwłasność góralską. W celu regulacji niejasnej struktury własności gruntów ziem TPN, 8 grudnia 1960 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę "w sprawie uregulowania stosunków własnościowych na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego". Zgodnie z założeniami, prace miały zakończyć się do końca 1965 r., ale ze względu na trudności wynikające z zawiłości hipotecznych, ostatnie orzeczenie nt. regulacji gruntów TPN nastąpiło dopiero w roku 1978. Uchwała ta była podstawą prawną do rozpoczęcia przejmowania przez Skarb Państwa (w drodze wywłaszczeń) ziem tatrzańskich. Akcją objęci zostali wszyscy prywatni właściciele, których ziemie znalazły się w 1954 r. w granicach TPN. Podobnie przedmiotowe zagadnienie przedstawiono w Planie Ochrony Tatrzańskiego Parku Narodowego "Synteza (Podsumowanie) Dokumentacji do projektu planu ochrony Tatrzańskiego Parku Narodowego uwzględniającego zakres planu ochrony obszaru Natura 2000 Tatry", Kraków 2014 r., sporządzonym przez KRAMEKO sp. z o.o. (dalej "Synteza"; s. 16-17): "21 lipca 1947 roku Minister Leśnictwa wydał zarządzenie o likwidacji Nadleśnictwa Zakopane, tworząc jednocześnie samodzielną jednostkę organizacyjną pod nazwą "Tatrzański Park Narodowy", wchodzący w skład Rejonu Lasów Państwowych w [...]. W tym czasie wystąpiło także maksymalne nasilenie wypasu w Tatrach. W 1947 r. liczba wypasanych owiec wyniosła ok. 30 tys. Zniszczenia tatrzańskiej przyrody były na tyle duże, że podjęto natychmiastową decyzję o ograniczeniu pasterstwa. Część owiec przeniesiono w okolice Szczawnicy, część w nowo powstałe tereny pasterskie w powiecie Gorlickim i Nowosądeckim, a po 1956 r. także w Bieszczady. W związku z dobrowolnością tzw. "Wielkiego Redyku" przeniesienie owiec nie rozwiązało problemu nadmiernego wypasu w Tatrach. 30 października 1954 roku Rozporządzeniem Rady Ministrów cały obszar Polskich Tatr obejmujący: lasy państwowe, lasy wspólnoty siedmiu gromad, współwłasności i grunty PTTK został uznany za Tatrzański Park Narodowy (około 21.400 ha). W skład Parku weszły również ówczesne leśnictwa Poronin i Bukowina z Nadleśnictwa Nowy Targ. Istnienie licznych hal i polan w obrębie TPN, na których prowadzono intensywny wypas owiec powodowało oprócz znacznych zmian w szacie roślinnej, także nasilenie procesu erozji gleb. Utworzenie TPN nie rozwiązało problemu związanego z nadmiernym wypasem. Liczba owiec wypasanych w TPN wahała się od 8,6 tys. w roku 1954 do 4,7 tys. w roku 1964, przy pojemności szacowanej na ok. 7 tys. owiec, uwzględniając wszystkie tereny przeznaczone do wypasu, łącznie z obszarem hal powyżej górnej granicy lasu. Dyrekcja TPN i prywatni właściciele nie doszli do polubownego porozumienia w sprawie wykupu lub wymiany gruntów nieleśnych. W związku z tym 8 grudnia 1960 roku Rada Ministrów powzięła uchwałę nr 415/60 w sprawie uregulowania stosunków własnościowych na terenie TPN. Jej realizacja natrafiła na wiele utrudnień, stąd okres wykupu i wywłaszczania wydłużył się z założonych 5 do 15 lat. Zasadniczo kwestia ta do dziś nie została całkowicie rozwiązana. Proces wywłaszczeń i ograniczenie pasterstwa w Tatrach spowodowało protesty miejscowej ludności. W związku z tym w 1981 r. wraz ze zmianą rozporządzenia Rady Ministrów o utworzeniu TPN, Dyrektor Parku zyskał prawo zezwolenia na ograniczony wypas, tzw. "wypas kulturowy" na polanach zlokalizowanych poza strefą ochrony ścisłej". Wojewoda nie podzielił stanowiska odwołującego się, że celem wywłaszczenia była ochrony przyrody na terenach znajdujących się w strefie buforowej między ówczesnymi granicami TPN a terenem zabudowanym. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa nieruchomość będąca poza granicami TPN w dacie zawarcia umowy sprzedaży aż do 2003 r. (jak wynika z pisma TPN - dopiero zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 1 kwietnia 2003 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego ww. nieruchomość znalazła się w granicach TPN) była zbędna na cele częściowej ochrony przyrody nieruchomości znajdujących się w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego. Fakt ten potwierdzają zeznania leśniczego, który stwierdził, że TPN poinformował go o włączeniu tego terenu do obwodu ochronnego dopiero w 1978 r. po nabyciu nieruchomości.

Wojewoda nie podzielił stanowiska Starosty, że podstawowym celem wywłaszczenia nieruchomości było urządzenie na nieruchomości składu drewna, gdyż - jak wynika z pisma TPN z 31 grudnia 2015 r. i zeznań leśniczego - była ona objęta ochroną częściową. Na nieruchomości po 1986 r. było też składowane drewno, niemniej jednak podejmowane przez TPN czynności, które opisują zeznania leśniczego Władysława Króla-Muma, podobnie jak i zeznania innych świadków, były podejmowane na nieruchomości dopiero po śmierci A.M. - po ok. 1986 r. (rozbiórka budynku, prowadzenie składu drewna) i stanowiły zwykłe czynności zarządcze TPN. Leśniczy zeznał, że znajdujące się na działce drewno nie pochodziło z zabiegów pielęgnacyjnych, jak również, że zgodnie z operatem urządzeniowym nie był obowiązany do wykonywania czynności pielęgnacyjnych na nieruchomości. W piśmie z 30 grudnia 2015 r. TPN wyjaśnił, że nieruchomość znajdowała się w obwodzie 38, który był objęty ochronną czynną, z którą wiązało się przeprowadzanie zabiegów ochronnych i pielęgnacyjnych drzewostanu, stąd też konieczne było wskazanie miejsca składowania drewna pochodzącego z tych zabiegów. TPN nie przedstawił żadnych dokumentów dla potwierdzenia, że na tej nieruchomości prowadzona była tego rodzaju działalność. Plan urządzenia gospodarstwa rezerwatowego TPN na okres od 1975 do 1984 r. nie obejmował tej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, z powyższego wynika, że na tej nieruchomości nie prowadzono czynności związanych z ochroną czynną przyrody od 1978 r. aż do 2008 r. (do tego roku tym terenem zajmował się zeznający leśniczy).

Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że owa działka była zbędna na jakikolwiek cel wywłaszczenia związany z ochroną przyrody terenów położonych w granicach TPN już w dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Ze zgromadzonego materiału wynika, że nie były prowadzone na nieruchomości działania związane z czynną ochroną przyrody, lecz obowiązywały na niej od 1978 r. jedynie rozmaite ograniczenia związane z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody zgodnie z ustawą o ochronie przyrody z dnia 7 kwietnia 1949 r. Objęcie nieruchomości przepisami ochrony przyrody nie wykluczało własności osób trzecich w obrębie obszarów chronionych, lecz powodowało pewne ograniczenia w zarządzaniu tą nieruchomością przez osoby trzecie (w tym m. in. art. 25-27). Od roku 2003 r. nieruchomości wywłaszczonej dotyczyły przepisy wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie nadania statutu Tatrzańskiemu Parkowi Narodowemu z dnia 2 lipca 2003 r. i ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., a obecnie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. (art. 15). Jeżeli celem wywłaszczenia tej nieruchomości była ochrona przyrody nieruchomości znajdujących się w obrębie obszaru TPN wyznaczonego w 1954 r., to wobec stwierdzenia, że nieruchomość ta w dacie wywłaszczenia była poza tym obszarem, bez znaczenia jest już, że w obszarze TPN znalazła się ona w 2003 r., co zdaniem pełnomocnika wobec następczego włączenia nieruchomości do parku narodowego i wyroku TK z 14 lutego 2014 r., winno potwierdzać jej niezbędność na cel wywłaszczenia.

Odnosząc się do podniesionych przez odwołującego się zarzutów dotyczących pominięcia przez organ I instancji rzeczywistego celu wywłaszczenia, jakim była ochrona przyrody tatrzańskiej przed jej zniszczeniem i objęciem ochroną wynikającą z władztwa państwowego nad otuliną, a następnie częścią TPN zauważyć należy, że tak określony cel wywłaszczenia pozwalałby na uznanie za niezbędne na cel wywłaszczenia nieruchomości, które z naruszeniem rozporządzenia z 1954 r. o utworzeniu TPN i uchwały z 1960 r. przejęto na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie organu odwoławczego w omawianej sprawie wywłaszczenie nieruchomości z naruszeniem prawa (które zdaniem pełnomocnika mogłoby być jedynie przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności umowy) jest ściśle związane z jej zbędnością na cel wywłaszczenia. Skoro planowano wywłaszczyć nieruchomości znajdujące się w obrębie parku, to tylko tych nieruchomości dotyczył cel ich wywłaszczenia, czyli ochrona przyrody w obrębie parku. Otulina TPN jest sukcesywnie poszerzana i obejmuje coraz większy teren, a znajdujące się w tym obszarze nieruchomości nie zawsze są nabywane na rzecz TPN, lecz często stanowią własność prywatną. Jedynie gospodarowanie tymi terenami przez ich właścicieli jest ograniczone przepisami dotyczącymi ochrony przyrody. Fakt doprecyzowania granic TPN w 2003 r. wynika z późniejszego poszerzania terenu TPN, który w tym roku stanowił już własność TPN wskutek wcześniejszego nabycia tych nieruchomości przez TPN. Obecnie konieczność zapewnienia ochrony przyrodzie parku narodowego nie musi się wiązać z pozbawianiem właścicieli nieruchomości ich własności, choć zawsze TPN może nabyć prawo własności nieruchomości, gdy uzna to za konieczne w drodze umowy cywilnej. W Planie Ochrony Tatrzańskiego Parku Narodowego ("Synteza", s. 18) podsumowanie stanu prawnego nieruchomości znajdujących się w obszarze TPN - stwierdzono, że "Pod względem własności największy udział w TPN posiada Skarb Państwa, jest właścicielem niemal 70% powierzchni (razem z gruntami pozostającymi współwłasności jest to ponad 86% powierzchni niezredukowanej Parku). Największym współwłaścicielem jest Polskie Towarzystwo Turystyczno-Krajoznawcze. Posiada ono współudział w 3.893,8310 ha powierzchni TPN. Obszar PTTK zredukowany jego udziałem wynosi 1.120,3597 ha. Drugim co do wielkości właścicielem jest Wspólnota Leśna 8 Uprawnionych Wsi w Witowie; posiada ona niecałe 11 % powierzchni Parku. W rękach pozostałych właścicieli (bez współwłasności ze Skarbem Państwa TPN) znajduje się 2,5 % powierzchni gruntów TPN."

Wojewoda podkreślił, że brak jest w przepisach o ochronie przyrody zakazu zbywania na rzecz osób trzecich nieruchomości znajdujących się w obrębie parku narodowego. Jak wynika z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o ochronie przyrody, TPN przysługuje jedynie prawo pierwokupu nieruchomości. Prawo pierwokupu może być wykonane w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez dyrektora parku narodowego zawiadomienia o treści umowy sprzedaży (art. 5a ww. ustawy). Art. 10 i n. ustawy dopuszczają rozporządzanie nieruchomością przez park narodowy na rzecz osób trzecich w drodze umowy sprzedaży, umowy zamiany, darowizny, użyczenia, najmu, służebności drogi koniecznej, przechodu. W związku z tym organ orzekający w sprawie zwrotu nieruchomości w przypadku uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia winien orzec o jej zwrocie na rzecz byłego właściciela, który tym samym nabędzie prawo własności tej nieruchomości. Prawo właściciela do takiej nieruchomości będzie ograniczone przepisami o ochronie przyrody i nie będzie on mógł swobodnie dysponować tą nieruchomością.

Odnosząc się do wad decyzji Starosty związanych z konstrukcją jej uzasadnienia i wewnętrznymi sprzecznościami, organ odwoławczy uznał za wystarczające sanowanie tych braków decyzją drugoinstancyjną. Podstawowy wniosek jaki wysnuł Starosta ze zgromadzonego materiału dowodowego, na podstawie którego ustalił stan faktyczny sprawy i jego subsumcję pod normę art. 137 ugn z uwzględnieniem wyroku TK z 14 lutego 2014 r. i zapadłego wcześniej w tej samej sprawie prawomocnego wyroku II SA/Kr 497/15, jest zgodny z ustaleniami organu odwoławczego.

Odnosząc się do kwestii obowiązku zwrotu przez osobę, na rzecz której zwracana jest wywłaszczona nieruchomość, odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 140 ust. 1 ugn wnioskodawczyni jest obowiązana zwrócić zwaloryzowane odszkodowanie ustalone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Stosownie do art. 140 ust. 1 ugn, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Jak wynika z umowy sprzedaży Skarb Państwa nabył tę nieruchomość wraz ze znajdującymi się na niej składnikami budowlanymi i roślinnymi za kwotę 183 753 zł. Jak wynika z umowy wartość gruntu była w niej określona na kwotę 897 zł. Tym samym jedynie tę zwaloryzowaną wysokość odszkodowania - jako odszkodowanie za nieruchomość - jest obowiązany zwrócić poprzedni właściciel. Znajdujące się na nieruchomości składniki budowlane i roślinne, stanowiące własność wnioskodawczyni w dacie zawarcia umowy sprzedaży zostały przez nią utracone. Kwestia ta była już przedmiotem poprzedniej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. Operat szacunkowy wartości nieruchomości zleca się w tych przypadkach, gdy wartość zwracanego odszkodowania może przekroczyć połowę aktualnej wartości tej nieruchomości. Stosownie do art. 140 ust. 2 ugn, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Biorąc pod uwagę wielkości powierzchni nieruchomości - 0,1794 ha i ciągły wzrost wartości nieruchomości od lat 70-tych, zbędne jest w tym przypadku zlecanie sporządzenia operatu szacunkowego.

Pismem z 23 października 2018 r. skargę do WSA w Krakowie na decyzję z [...] września 2018 r. wniósł Tatrzański Park Narodowy.

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, a to: 1. art. 105 § 1 w zw. z art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez brak umorzenia postępowania i merytoryczne rozpoznanie sprawy, i wydanie zaskarżonej decyzji w warunkach nieważności, podczas gdy organ II instancji winien był uchylić decyzję Starosty i umorzyć postępowanie z uwagi na okoliczność, że postępowanie dotyczyło tej samej sprawy, która została zakończona ostateczna decyzją o odmowie zwrotu, tj. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1994 r. nr [...] o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawcy nieruchomości, a to w szczególności z uwagi na okoliczność braku zmiany stanu normatywnego między stanem prawnym będącym podstawą wydania przywołanego orzeczenia a stanem prawnym, wedle którego winna być oceniana niniejsza sprawa, co potwierdza aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wydawane po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. P 38/11 (OTK-A 2014/3/31, Dz.U.2014/376), które znalazło odzwierciedlenie m.in. w wyrokach NSA z: 20.10.2017 r. I OSK 3476/15; 11.7. 2017 r. I OSK 2700/15; 2. art. 153 w zw. z art. 151 ppsa (w związku z wyrokiem II SA/Kr 497/15 oddalającym skargę na poprzednio wydaną w sprawie decyzję kasacyjną organu II instancji) przez błędne zastosowanie przywołanych przepisów, skutkujące: a. uznaniem przez organ II instancji, że z wyroku II SA/Kr 497/15 wynikają wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, a nadto b. uznaniem, że z wyroku II SA/Kr 497/15 wynika, że (a) brak położenia nieruchomości w granicach TPN w chwili wywłaszczenia skutkuje obowiązkiem zwrotu nieruchomości, a dodatkowo (b) że dla sprawy relewantny jest wyłącznie stan zagospodarowania nieruchomości w latach 1978-1988, oraz c) brakiem zbadania innych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z powołaniem się na rzekome związanie wyrokiem II SA/Kr 497/15 - podczas gdy: a) wyrok II SA/Kr 497/15 - jako wyrok utrzymujący z mocy poprzednią, kasacyjną decyzję organu II instancji - nie zawierał i nie mógł zawierać wiążących wskazań co do dalszego postępowania; a nadto b) wyrok II SA/Kr 497/15 nie zawierał treści, które przypisuje mu organ II instancji i nie przesądzał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, oraz c) okoliczność wydania wyroku II SA/Kr 497/15 i treść uzasadnienia nie zwalniały organu II instancji od przeprowadzenia pełnego postępowania odwoławczego, co zresztą wynika wprost z jego treści; 3. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, tj. zaniechania, względnie błędnego ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy przez: a) zaniechanie jakiejkolwiek weryfikacji legitymacji uczestnika do złożenia wniosku i dowolne, niewynikające z akt sprawy, przyjęcie że uczestnik jest poprzednim właścicielem nieruchomości, jak też zaniechanie ustalenia okoliczności stosunków własnościowych nieruchomości w chwili wywłaszczenia, jak również braku odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty; b) zaniechanie ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości i uznanie, że w okolicznościach sprawy nie jest to konieczne, podczas gdy ustalenie takie jest fundamentalnym zagadnieniem wstępnym dla możliwości orzekania o zbędności wywłaszczenia w trybie art. 136 i n. ugn i brak takiego ustalenia uniemożliwia wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; c) jednoczesne błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie i przedstawionego w zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty wynika jednoznacznie, że cel w postaci ochrony przyrody (przed jej postępującym niszczeniem) i uregulowania kwestii własnościowych na potrzeby TPN (objęciem ochrona wynikającą z władztwa państwowego nad otuliną a następnie częścią TPN oraz celów określonych w uchwale z 8 grudnia 1960 r.), powiązany ze statutowymi celami TPN i funkcją ochrony przyrody został zrealizowany w odniesieniu do nieruchomości, co przejawiało się w szczególności w pominięciu tego, że: (i) nieruchomość była niezbędna dla ochrony przyrody - ochrony terenu TPN jako część obszaru położonego bezpośrednio przy ówczesnych granicach TPN celem zapobieżenia antropopresji i procesowi degradacji obszarów poddanych ścisłej ochronie oraz celem stworzenia obszaru buforowego między obszarem zagospodarowanym a obszarem ściśle chronionym; (ii) samo nabycie nieruchomości dla potrzeb poszerzenia granic parku narodowego stanowiło uzasadnioną przyczynę wywłaszczenia nieruchomości, zaś do realizacji tego celu niewątpliwie doszło przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości; (iii) nieruchomość ujęta była w uchwale 415/60[0] jako przeznaczona na cele wywłaszczenia na potrzeby ochrony przyrody tatrzańskiej, zaś nabycie nieruchomości realizowało cele określone w tym akcie prawnym, którego doniosłości i mocy prawnej organ II instancji w ogóle nie badał; (iv) w przypadku celu wywłaszczenia w postaci ochrony przyrody i zachowania integralności przyrodniczej danego terenu nie jest konieczne dokonywanie przekształceń zagospodarowania nieruchomości, zaś w szczególności realizacja celu wywłaszczenia nie musi się przejawiać w jakichkolwiek działaniach wymagających uzyskanie pozwoleń administracyjnych, (v) pominięcie, że prowadzenie składu drewna na terenie nieruchomości może być formą realizacji celu publicznego związanego z potrzebami TPN i ochroną przyrody; d) przez uznanie, że dla sprawy znaczenie ma tylko stan rzeczy z 1978 r., a przez to zaniechanie uznania doniosłości działań prowadzonych w odniesieniu do nieruchomości po 1986/1988 r., w tym całkowite pominięcie w badaniu okresu po 2008 r. (choć w świetle prawidłowej wykładni art. 216 w zw. z art. 136 i 137 ugn organ był do tego obowiązany), w tym w szczególności do chwili złożenia rozpoznawanego obecnie wniosku o zwrot nieruchomości, co oparte było na wadliwej wykładni przepisów dot. tzw. starych wywłaszczeń, a co spowodowało, że organ II instancji pominął przy rozstrzyganiu sprawy m.in.: (i) przekształcenie zagospodarowania terenu (w tym usuniecie zabudowań) i zmianę jego przeznaczenia - okresowo w części na potrzeby składu drewna pochodzącego z innych terenów TP, (ii) działalność prowadzoną przez TPN na terenie nieruchomości i całego kompleksu [...] przez cały okres do chwili złożenia przez uczestnika wniosku o zwrot - chociaż jakkolwiek materiał dowodowy zebrany w sprawie (aczkolwiek nadal zawierający istotne braki) wskazywał jednocześnie zarówno na taki cel wywłaszczenia, jak i jego realizację w miarodajnym dla oceny okresie, to okoliczności te jednoznacznie wskazywały na przystąpienie do realizacji i realizację celu wywłaszczenia oraz brak podstaw do zwrotu nieruchomości; wszystko to skutkowało błędnym przyjęciem przez organ II instancji, że nie mogło dojść i nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości, podczas gdy cel nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa został zrealizowany i nadal jest realizowany w zakresie i formach wskazanych bliżej poniżej w uzasadnieniu, które zostały wykazane w postępowaniu (mimo nadal występujących braków dowodowych w tym zakresie) i znane były organowi II instancji; 4. art. 76 § 1 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 kpa przez brak uwzględnienia szczególnej mocy dowodowej dowodu z dokumentu urzędowego, a to ostatecznej decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości tj. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1994 r. o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawcy nieruchomości, a w szczególności brak przyjęcia stanu faktycznego określonego w tej decyzji, która na zasadzie art 76 § 1 i art. 16 kpa wiązała organ I instancji, a przez co Starosta mimo braku dokonania odmiennych ustaleń co do realizacji celu wywłaszczenia nie uwzględnił wiążącego ustalenia dokonanego w przywołanej decyzji i orzekł o zwrocie nieruchomości, choć zastosowanie przepisów prawa prowadzić winno do wydania orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości; 5. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. art. 80 kpa przez niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie istotnym dla możliwości rozpoznania sprawy, w szczególności w zakresie niezbędnym do ustalenia: (i) możliwości realizacji przez Skarb Państwa/TPN celu wywłaszczenia (nabycia nieruchomości) w postaci ochrony przyrody również w odniesieniu do nieruchomości położonych poza granicami TPN oraz realizacji celu wywłaszczenia przez następcze włączenie do terenu TPN; (ii) wpływu położenia nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie ówczesnych granic (otulinie) TPN na realizację celu ochrony przyrody oraz cele działalności TPN; (iii) zagadnienia precyzyjności określenia pierwotnych granic TPN oraz przyczyn wydania rozporządzenia dotyczącego granic TPN z 2003 r.; (iv) wpływu poszerzenia (sprostowania) granic TPN w 2003 r. i bezsprzeczne objęcie nią nieruchomości dla sprawy; (v) istniejących w chwili wydawania nabycia nieruchomości form ochrony przyrody oraz zadań i działań statutowych TPN w kontekście położenia oraz celu korzystania z nieruchomości; (vi) przyczyn nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze umowy i wywłaszczeniowego charakteru umowy; (vii) wpływu ewentualnego zwrotu nieruchomości na możliwość realizację celu ochrony przyrody przez TPN w odniesieniu do nieruchomości oraz gruntów wchodzących w skład [...] - co doprowadziło do tego, że zaskarżona decyzja wydana została mimo braku ustalenia wszystkich okoliczności niezbędnych dla oceny spełnienia przesłanek stwierdzenia zwrotu nieruchomości, a tym samym w sytuacji, gdy organ nie dysponował odpowiednią wiedzą i materiałem dowodowym dla wydania rozstrzygnięcia; 6. art. 84 § 1 w zw. z art. 7, 75 i 77 § 1 kpa przez brak powołania dowodu z opinii biegłego i brak zwrócenia się o opinię organów lub organizacji zajmujących się ochroną przyrody, w szczególności tatrzańskiej, na okoliczności, dotyczące: (i) celu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa (w tym przyczyn i przebiegu akcji wywłaszczeniowej w rejonie [...] oraz wydania i realizacji uchwały z 8 grudnia 1960 r.); (ii) sposobu zagospodarowania nieruchomości od chwili jej nabycia do chwili obecnej; (iii) form ochrony przyrody oraz zadań i działań statutowych TPN (w tym również obecnych) w kontekście położenia oraz celu korzystania z nieruchomości; (iv) wpływu zwrotu nieruchomości na realizację funkcji ochrony przyrody przez TPN - podczas gdy okoliczności tych organ I instancji nie był w stanie ustalić na podstawie innych dowodów (co zresztą przyznano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której oparto się w odniesieniu do części powyższych zagadnień publikacjami z sieci Internet, chociaż niewątpliwie zagadnienia objęte publikacją wymagają wiedzy specjalnej), a jednocześnie były one niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy; 7. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 kpa przez wydanie zaskarżonej decyzji bez należytego uzasadnienia, co prowadzi do wniosku, że organ II instancji w takim zakresie nie dokonał pełnego ustalania stanu prawnego i faktycznego sprawy naruszając art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, przez: a) brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego; b) brak pełnego wyjaśnienia, które spośród zaskarżonych odwołaniem argumentów organu I instancji zawartych w uzasadnieniu decyzji I instancji uznano za zasadne, a które uznane zostały za niezasadne - co doprowadziło do tego, że zaskarżona decyzja zawiera wady, które uniemożliwiają lub nadmiernie utrudniają jej sądową kontrolę, pozbawiając stronę prawa do rozpoznania sprawy w pełnym postępowaniu w dwu instancjach administracyjnych, jak również jednoznacznie wskazują, że zaniechano ustalenia okoliczności istotnych dla ustalenia spełnienia przesłanek odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Zarzucono decyzji naruszenie prawa materialnego: 1. art. 216 w zw. z art. 136 i n. ugn przez ich zastosowanie i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 224 poz. 1337) przez jego niezastosowanie, co skutkowało orzeczeniem o zwrocie nieruchomości, podczas gdy nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej - odrębnej od Skarbu Państwa osoby prawnej, a tym samym przywołane przepisy ugn o zwrocie nieruchomości nie znajdują zastosowania, a organ I instancji winien był odmówić zwrotu nieruchomości (względnie umorzyć postępowanie); 2. art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn przez ich błędną wykładnię, co skutkowało zastosowaniem do oceny do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa terminów realizacji celów określonych w art. 137 ust. 1 ugn, podczas gdy do tzw. starych wywłaszczeń (przypadków określonych w art. 216 ugn, takich jak przedmiotowa sprawa) przepisy art. 136 i n. ugn stosuje się wyłącznie odpowiednio, co oznacza m.in. że cel wywłaszczenia mógł być realizowany oraz zrealizowany również po upływie terminów określonych w art. 137 ust. 1 ugn - aż do dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, która to wykładnia znalazła wiążące umocowanie w wyroku TK z 13.3.2014 r. P 38/11 (OTK-A 2014/3/31, Dz. U. 2014/376) i jest niekwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych; 3. art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez organ II instancji, że skoro - w ocenie organu II instancji - cel wywłaszczenia był niemożliwy lub nie istniał, to należy dokonać zwrotu nieruchomości, podczas gdy nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie bez uprzedniej identyfikacji celu wywłaszczenia i określeniu, że cel ten nie został zrealizowany, zaś stwierdzenie rzekomej bezprawności wywłaszczenia (bezprawnego działania państwa) oraz zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej zbędność dla celu wywłaszczenia to dwie całkowicie odrębne instytucje prawne, które wzajemnie się wyłączają, w szczególności w przypadku, gdy podstawą wywłaszczenia była umowa; 4. art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn przez uznanie, że wyłącznie istotne znaczenie dla sprawy miał fakt położenia nieruchomości poza pierwotnymi granicami Parku, zaś włączenie nieruchomości w granice TPN w 2003 roku pozostaje nieistotne dla sprawy, podczas gdy (i) cel wywłaszczenia nie był w żaden sposób związany z koniecznością położenia nieruchomości w granicach Parku (ii) objęcie nieruchomości granicami Parku miało to miejsce bezspornie przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, a jednocześnie spowodowało realizację jednego z celów wywłaszczenia mieszczących się w zakresie ochrony przyrody; 5. art. 2 w zw. z art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2018 r. poz. 1235) przez uznanie, że można objąć zwrotem nieruchomość będącą własnością Skarbu Państwa i znajdującą się w obszarze parku narodowego, podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, że nieruchomości takie nie mogą podlegać przekształceniom własnościowym, bez względu na tryb takich przekształceń, co powoduje, że nie można orzec ich zwrotu.

Wniesiono o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z uwagi na wydanie obu decyzji w okolicznościach nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 3 kpa - względnie - uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty w całości oraz umorzenie postępowania - ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty w całości; o zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

O oddalenie skargi wniosła wnioskodawczyni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 200 i 205 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Kr 1478/19.

Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie było już przedmiotem kontroli sądowej. Zgodnie z: art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby; art. 171 ppsa, wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia; art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami WSA uznał, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się zasadna. Na zasadzie art. 135 ppsa Sąd uchylił także decyzję I instancji.

W niniejszej sprawie, szeroko rozumianej, WSA w Krakowie wydał wyrok II SA/Kr 497/15 oddalający skargę na decyzję kasacyjną Wojewody z [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu wyroku II SA/Kr 497/15 Sąd wyjaśnił uwarunkowania decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 2 kpa i nawiązał do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w postaci odnośnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreślając, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia co do zbędności tej nieruchomości w rozumieniu art. 136 i 137 ugn są ustaleniami dotyczącymi istoty rozstrzyganej sprawy. Dlatego brak odpowiednich ustaleń Starosty w tym przedmiocie nie może być sanowany przez organ odwoławczy; w takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Dalej Sąd ocenił w szczególności, że: "zasadnie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie zostało ustalone czy przedmiotowa nieruchomość, w dacie wywłaszczenia znajdowała się na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego. Okoliczności tej nie można ustalić na podstawie przedłożonej przez Dyrektora TPN "mapy gospodarczej Tatrzańskiego Parku Narodowego" aktualnej na 1 stycznia 1975 r., bo po pierwsze pochodzi ona z okresu poprzedzającego wywłaszczenie ww. działki, a po drugie nie zawiera oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości wchodzących w skład TPN. Starosta miał świadomość owych braków, bowiem na s. 8 swojego uzasadnienia wskazał, że TPN nie dokonał jakiegokolwiek oznaczenia terenu tej działki, potwierdzającego, że znalazła się w granicach parku narodowego. Konieczne było w takiej sytuacji zlecenie uprawnionemu geodecie wykonanie stosownej opinii geodezyjnej, na podstawie której będzie można dokładnie ustalić położenie dz. nr [...]. Wyjaśnienie tej kwestii niewątpliwie determinuje wynik postępowania. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że wyjaśnienia przez organ I instancji wymaga kwestia ustalenia celu wywłaszczenia, który w umowie z [...] listopada 1978 r. został określony (w sposób ogólny i nieprecyzyjny) jako ochrona przyrody. Organ winien ustalić powyższą okoliczność również w kontekście pisma Dyrektora TPN z 12 lutego 2014 r., który wskazał, że ww. działka została objęta ochroną częściową. Jednoznacznego ustalenia wymaga na czym owa ochrona miałaby polegać, przez m.in. wskazanie jakie działania związane z ochroną przyrody planowano na niej wykonać lub do czego w ramach ochrony przyrody tatrzańskiej miałaby posłużyć. Sąd zdaje sobie przy tym sprawę, że skonkretyzowanie tych ustaleń, wbrew temu co wskazuje za stroną odwołującą organ II instancji - w oparciu o korespondencję z Tatrzańskim Pakiem Narodowym może być trudne do zrealizowania. Z pism TPN z: 26 maja 2014 r. nr [...]; 30 czerwca 2014 r. nr [...] wynika, że w dyspozycji TPN nie znajdują się żadne dokumenty i dowody mogące służyć weryfikacji przesłanek zwrotu nieruchomości. W celu wyjaśnienia tych okoliczności organ podejmie wszelkie możliwe środki dowodowe, w tym wykorzysta szczególnie cenne dla sprawy zeznania złożone przez świadków dotyczące sposobu zagospodarowania i wykorzystania przedmiotowej działki w latach 1978-1988, zalegające w aktach sprawy". Sąd skonstatował istnienie podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, zaś zarzuty skargi uznał za niezasadne, zaznaczając, że odnoszą się one de facto do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie do kwestii prawidłowości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W tym kontekście Sąd podkreślił, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art.138 § 2 kpa. Interesy strony w takim postępowaniu są zabezpieczone, postępowanie administracyjne trwa nadal, a decyzja kasacyjna nie kończy go, czy też nie orzeka o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zważywszy na istotę rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi na decyzję kasacyjną, a także na treść zreferowanej argumentacji Sądu naówczas orzekającego – stwierdzić należy, że wyrok II SA/Kr 497/15, traktuje jedynie o okolicznościach faktycznych, które wymagają wyjaśnienia, natomiast nie zawiera ich oceny materialnoprawnej; nie zawiera wypowiedzi, które można by uznać za wiążące na etapie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę wchodzącej w rachubę normy prawnej. Dotyczy to także zrelatywizowanej do kwestii położenia nieruchomości w granicach parku narodowego formuły, że "wyjaśnienie tej kwestii niewątpliwie determinuje wynik postępowania" (została ona wyeksponowana w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji). Z kontekstu, w jakim formuła ta się znajduje, jednoznacznie wynika, że mogło chodzić jedynie o podkreślenie, że odnośną kwestię trzeba wyjaśnić i że może ona mieć znaczenie z punktu widzenia podejmowanej decyzji. Sąd nie przesądził natomiast ani w jaki sposób, ani też jaki wynik postępowania jest nią zdeterminowany. A hipotetyczne rzecz ujmując, można by tu brać pod uwagę różne warianty interpretacyjne, również taki, że położenie nieruchomości w graniach parku narodowego samo przez się implikuje odmowę zwrotu nieruchomości, natomiast w przeciwnym razie trzeba rozważać ogół innych okoliczności. W ocenie Sądu obecnie orzekającego, wyrok II SA/Kr 497/15, nie zawiera wiążących wypowiedzi o charakterze materialnoprawnym.

Elementami konstytutywnymi sprawy administracyjnej są - w sferze realnej - podmioty i relewantne fakty, a w sferze normatywnej dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga o treści rozstrzygnięcia. Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej, o których mowa, są punktem odniesienia dla weryfikacji jej tożsamości, ilekroć taka weryfikacja staje się potrzebna (np. w obliczu zarzutu działania organu w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 3 kpa), aczkolwiek ocena i kwalifikacja ich następczej zmiany, mniejszej lub większej, nieraz napotyka na niemałe trudności i nie jest wolna od rozlicznych niuansów. W odniesieniu do sfery normatywnej w literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest pogląd, że zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie (T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 116 i n., i powołaną tam literaturę). W myśl tego poglądu decyzja oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich podstaw prawnych. Zmiana stanu prawnego może pozbawiać decyzję mocy wiążącej i tym samym znieść kreowaną przezeń normę indywidualną tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią (T. Woś, Moc wiążąca..., s. 117). Dla spowodowania tego skutku ustawodawca nie może poprzestać na uchyleniu czy też nowelizacji wcześniejszej ustawy, lecz musi odnieść się również - bezpośrednio lub w sposób konkludentny - do wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych (M. Kamiński, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2013, s. 496-503; tenże, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 432-433 i 439-440). Jeżeli tego nie uczyni, rozstrzygnięcia te zachowują moc wiążącą i stanowią przeszkodę do ponownej konkretyzacji objętych nimi praw i obowiązków. Identyczność rei może zatem występować mimo zmiany przepisów, które tworzyły podstawę prawną wydanej ongiś decyzji ostatecznej - może występować wtedy, gdy "zmieni się akt prawny stanowiący podstawę decyzji, ale zostanie zachowana ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków" (J. Borkowski, w: J. Borkowski (red.), J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 236; wyrok NSA z 27.11.2013 r. II OSK 1318/12, cbosa).

Skrupulatnego rozważenia wymagał sformułowany w skardze zarzut nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyny opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa - wszak jest okolicznością bezsporną, że już uprzednio, na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ostateczną decyzją odmówiono wnioskodawczyni zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Ocena, czy zachodzi owa "ciągłość regulacji" między wymienioną ustawą a ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej ugn), jest z pewnością złożona. Sąd przychylił się do ugruntowanego stanowiska sądów w tej mierze, mającego swój początek w wyroku SN z 6.7.2001 r. III RN 116/00 (OSNAP 2001/22/ 656), w którym stwierdzono, że: "Nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie (art. 69 ust. 1 i ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości)". Stanowisko to ma kontynuację w orzecznictwie sądów administracyjnych, także po orzeczeniu TK z 13.3.2014 r. P 38/11 (Dz. U. poz. 376). W szczególności w wyroku z 4.10.2016 r. I OSK 1316/16 NSA wyjaśnił, że: "W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 1997 r. do oceny możliwości dokonania zwrotu stwierdzona musiała być jedynie zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wprowadzenie w art. 137 kryteriów, których spełnienie warunkuje możliwość stwierdzenia zbędności spowodowało, że wskutek zmiany stanu prawnego powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego. Ta okoliczność pozwala na przyjęcie, że w istocie mamy do czynienia z nową sprawą, rozpoznawaną w świetle art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust. 1 ugn, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 ugn). Zgodnie z art. 216 ugn przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego (ust. 1). Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli; 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych; 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 2).

Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r. P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Na tle powyższych przepisów rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej obu instancji oceniły, że wszystkie te przesłanki są spełnione. Sąd I instancji ocenę tę podzielił w zakresie przesłanki pierwszej i drugiej, natomiast w odniesieniu do przesłanki trzeciej, stanowisko Sądu jest odmienne.

Pierwszą przesłankę - jak się wydaje, bezsporną - implikuje nabycie owej nieruchomości przez Skarb Państwa od wnioskodawczyni umową sprzedaży z [...] listopada 1978 r. Rep. A nr [...], w której wprost powołano się na regulację art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i wskazano, że nabycie następuje na cel publiczny. O zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła wnioskodawczyni i - wbrew zarzutom skargi - w okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że jest to osoba legitymowana do złożenia wniosku.

Przesłanka trzecia obejmuje dwa zagadnienia: ustalenie określonego w decyzji lub umowie celu wywłaszczenia i ocenę, czy nieruchomość jest zbędna na ten cel - z uwzględnieniem ustawowych definicji odnośnych pojęć i ugruntowanego sposobu ich rozumienia. Organy administracji publicznej obu instancji oceniły, że od daty wywłaszczenia (nabycia przez Skarb Państwa) do chwili obecnej na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a zatem jest ona na ten cel zbędna. Sąd I instancji oceny tej nie podzielił.

Wojewoda - wbrew zarzutom skargi - dokonał ustaleń i zaprezentował stanowisko co do celu wywłaszczenia, niemniej jednak, nie jest to stanowisko do końca trafne. Rekonstruując wspomniany cel, organ odwoławczy niejako wpisał weń - bezpodstawnie - okoliczność pozostawania przedmiotowej nieruchomości w rozumianych formalnie ówczesnych granicach TPN. Siłą rzeczy, negatywna weryfikacja tej okoliczności skutkowała przyjęciem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a właściwe nie istniał czy też był "nierealizowalny" od samego początku. Takie rozumowanie nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym, a poza tym trąci wewnętrzną sprzecznością.

W uchwale nr 415/60 - powołanej w umowie sprzedaży z [...] listopada 1978 r. jako "podstawa" nabycia przedmiotowej nieruchomości - istotnie mowa o "terenie" tudzież "obszarach" Tatrzańskiego Parku Narodowego, ale bynajmniej nie jest rzeczą oczywistą jak pojęcia te należy rozumieć i jak je wtedy rozumiano. Można wprawdzie wskazywać argumenty na poparcie tezy, że było to swego rodzaju odesłanie do formalnoprawnych granic Parku, ale można też twierdzić, że chodziło o teren (obszar) Parku postrzegany szerzej, funkcjonalnie, a także o jego antycypowane granice. Za tą drugą interpretacją przemawia choćby to, że ówczesne granice Parku były niedookreślone, a w każdym razie trudne do zlokalizowania; również załącznik do uchwały zdaje się przeczyć tezie, że punktem odniesienia dla prawodawcy były formalnoprawne granice Parku. W sprawie tak naprawdę nie jest istotne to, która interpretacja jest prawidłowa, a która nie - wszak jest to dylemat, który dotyczy wykładni czy też ustalenia zakresu przedmiotowego aktu normatywnego, traktowanego jako element podstawy prawnej wywłaszczenia, nie zaś dylemat dotyczący celu wywłaszczenia. Hipotetycznie rzecz ujmując, gdyby nawet przyjąć, że w zamyśle prawodawcy liczyły się formalnoprawne granice Parku, a wywłaszczono nieruchomość leżącą poza nimi - to tę sytuację można by rozważać w kategoriach ewentualnej nielegalności władczego działania (gdyby chodziło o decyzję), a nie braku realizacji jego celu. W ocenie Sądu I instancji, skarżący w uzasadnieniu skargi zasadnie zwraca uwagę na tę dystynkcję.

Z faktu, że w momencie nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa pozostawała ona poza formalnoprawnymi granicami Parku, Wojewoda wywiódł wniosek, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zdaniem Sądu, ze wspomnianego faktu wynika odmienny, poniekąd odwrotny wniosek: że z punktu widzenia rzeczywistego celu wywłaszczenia lokalizacja nieruchomości w lub poza formalnoprawnymi granicami Parku nie miała istotnego znaczenia. Wszak rzeczywisty cel wywłaszczenia trzeba rekonstruować z uwzględnieniem naówczas istniejących obiektywnie okoliczności (a nie wbrew nim) i z uwzględnieniem jego prospektywnego charakteru.

Z kolei do konstatacji o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia może prowadzić tylko analiza tego, co działo się po wywłaszczeniu (następczo), a nie analiza okoliczności istniejących w momencie jego dokonywania.

W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy pozwala na odtworzenie celu wywłaszczenia zawierającego się w formule "dla Tatrzańskiego Parku Narodowego w [...]"; prowadzi on dalej do zadań statutowych Parku i szeroko rozumianej ochrony przyrody tatrzańskiej. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie dało jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy w ogóle i jakie konkretne działania planowano na przedmiotowej nieruchomości. Zważywszy jednak na specyfikę celu wywłaszczenia, można liczyć się z tym, że takich działań od razu w ogóle nie planowano, a nawet gdyby było inaczej - ewentualną korektę planów trzeba by ocenić li tylko jako modyfikację szczegółowego celu wywłaszczenia, a nie zaniechanie jego realizacji. Osiągnięcie (realizacja) celu w postaci ochrony przyrody nie zawsze wymaga daleko idących działań, może polegać wręcz na zachowaniu w niezmienionym kształcie zastanego stanu rzeczy. Przyjąć należy, że jeżeli tylko przedmiotowa nieruchomość ma walory przyrodnicze i została objęta władztwem TPN, sprawowanym zgodnie z jego zadaniami statutowymi - to cel wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości został zrealizowany.

Zebrany materiał dowodowy, a w gruncie rzeczy również poczynione przez organ odwoławczy ustalenia faktyczne - zreferowane w poprzedniej części uzasadnienia - jednoznacznie świadczą o realizacji celu wywłaszczenia. Do realizacji celu wywłaszczenia w istocie doszło już z chwilą uzyskania posiadania nieruchomości przez Skarb Państwa i objęcia jej pieczą TPN. Formalne objęcie nieruchomości granicami Parku, które nastąpiło z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2003 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego - jest tu tylko okolicznością dodatkową, aczkolwiek dobitnie potwierdzającą powyższą konkluzję. Okoliczność ta - gdy idzie o aspekt temporalny - nastąpiła przed upływem okresów relewantnych z punktu widzenia stosowanej normy materialnej, dekodowanej z uwzględnieniem powołanego wyroku TK.

Wadliwość zaskarżonej decyzji polega nie tyle n[a] niezebraniu materiału dowodowego (materiał dowodowy jawi się jako wystarczający) czy też na nieprawidłowym ustaleniu samych faktów (zasadniczo nie budzą one wątpliwości) - ile na błędnej ocenie tychże faktów przez pryzmat hipotezy wchodzącej w rachubę normy materialnej. Doszło do naruszenia prawa materialnego - art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 ugn, przez błędne ich zastosowanie (choć oczywiście granica między ustalaniem stanu faktycznego a wykładnią normatywnych pojęć jest tu w założeniu płynna).

Ustosunkowując się do sformułowanych w skardze zarzutów, wskazać należy, że Sąd uznał je za zasadne w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem. Zbędne stało się szczegółowe rozważanie tych zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ramach których skarżący wskazuje na okoliczności prawne stanowiące - jego zdaniem - potencjalne przeszkody do orzeczenia o zwrocie nieruchomości nawet w razie uznania, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia (nabycie przez TPN użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw; zakaz z art. 2 w zw. z art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju).

Jakkolwiek w świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, warto zaznaczyć, że gdy idzie o implikacje potencjalnego nabycia przez TPN użytkowania wieczystego nieruchomości, Sąd podziela pogląd i argumentację sformułowaną przez Wojewodę (s. 5 uzasadnienia decyzji). Z kolei w odniesieniu do zakazu z art. 2 w zw. z art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju należy zauważyć, że ustawodawca - ustanawiając go - jednocześnie zastrzegł stosownie przepisów zawartych w ustawach szczególnych. Takimi przepisami są m.in. przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organy administracji publicznej winny uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.

Skargi kasacyjne od wyroku II SA/Kr 1478/18 wywiedli: M.O., reprezentowana przez adw. P.M. oraz Tatrzański Park Narodowy z siedzibą w [...], reprezentowany przez r. pr. L.P.

I. M.O. zaskarżyła wyrok II SA/Kr 1478/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 136 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ugn przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na stwierdzeniu braku spełnienia przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] na rzecz wnioskodawczyni, tj. przesłanki w postaci zbędności wyżej wskazanej nieruchomości na cel wywłaszczenia - w świetle prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewodę w decyzji z [...] września 2018 r. i Starostę w decyzji z [...] lipca 2017 r.

M.O. wiosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; ewentualnie, ze względu na dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy, o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, a w każdym z powyższych przypadków, o zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wpisu, kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym; o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

II. Tatrzański Park Narodowy zaskarżył wyrok II SA/Kr 1478/18 w części - w odniesieniu do punktu I, zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn (Dz. U. nr 115 poz. 741 ze zm.) i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 30 poz. 127 ze zm.) przez ich błędną wykładnię skutkującą niezastosowaniem w sprawie, które to naruszenie skutkowało błędnym uznaniem, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty, nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności, gdyż nie dotyczą one sprawy uprzednio rozstrzygniętej inn[ą] decyzją ostateczną, podczas gdy obie te decyzje dotyczyły tej samej sprawy, która została uprzednio zakończona ostateczną decyzją o odmowie zwrotu - decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1994 r. nr [...].

Naruszenie prawa materialnego skutkowało w rezultacie zaniechaniem zastosowania przez WSA art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.

TPN wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I, rozpoznanie skargi (art. 188 ppsa) i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z 188 i 193 ppsa z uwagi na wydanie obu tych decyzji w okolicznościach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

TPN wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zarządzeniem z 10 marca 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę na posiedzenie niejawne. O powyższym zawiadomiony strony oraz poinformowano je o prawie do przedstawienia pisemnego dodatkowego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów skarg kasacyjn[ych], w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne.

Pismem z 26 marca 2021 r. - w odpowiedzi na skargę kasacyjną M.O. - TPN, reprezentowany przez r. pr. L.P., podtrzymał w całości twierdzenia, zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej TPN, wyjaśniając, że poza wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa) jako podstawy ich uchylenia, wniósł także o: umorzenie postępowania administracyjnego (na podstawie art. 145 § 3 ppsa) i oddalenie skargi kasacyjnej wnioskodawczyni jako bezzasadnej (k. 188- 201, 203-206 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżący kasacyjnie nie podnieśli zarzutów naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa), przeto ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

A. W pierwszej kolejności - jako dalej idące - należało rozpatrzeć zarzuty TPN:

TPN w skardze kasacyjnej nieprawidłowo przytoczył publikator ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] września 2018 r., przedmiotowa ustawa obowiązywała w brzmieniu określonym w Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., a nie - jak wskazał profesjonalny pełnomocnik – "Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.". Mimo powyższego uchybienia, zarzuty skargi kasacyjnej nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. [z 1991 r.] nr 30 poz. 127 ze zm.).

TNP twierdzi, że niniejsza sprawa, której etap administracyjny zakończyła decyzja z [...] września 2018 r., dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją z [...] lipca 1994 r. W konsekwencji, decyzja z [...] września 2018 r. jest nieważna w świetle art. 156 § 1 pkt 3 kpa, wobec czego Sąd I instancji miał wadliwie nie zastosować art. 145 § 1 pkt 2 ppsa (przepis ten nakłada na sąd m.in. obowiązek stwierdzenia nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa).

Trafnie Sąd I instancji uznał, że nie zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2018 r. Fakt odmowy zwrotu uczestniczce działki nr [...] decyzją z [...] lipca 1994 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 69 ustawy z 1985 r., nie stał na przeszkodzie do rozpoznania wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zasadnie Sąd I instancji powołał przy tym pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z 6.7.2001 r. III RN 116/00 (OSNP 2001/22/656), zgodnie z którym "nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.; obecnie jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie (art. 69 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)". Stanowisko to jest aktualne również w stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy.

Faktem jest, że wyrok III RN 116/00 spotkał się z krytyką ze strony doktryny (T. Kiełkowski, T. Woś, Glosa do wyroku SN z dnia 6.7.2001 r. III RN 116/00, ST 2005/9/ 59-66). Był jednak popierany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 4.10.2016 r. I OSK 1316/16 (Lex 2167989) - zapadłym po wyroku TK z 13. 3.2014 r. P 38/11 (OTK-A 2014/3/31) - NSA wskazał, że przepisy ugn wprowadziły całkowicie nowe przesłanki pozwalające na stwierdzenie zbędności wywłaszczonej nieruchomości, a co za tym idzie możliwość dokonania jej zwrotu. W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 1997 r. do oceny możliwości dokonania zwrotu stwierdzona musiała być jedynie zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wprowadzenie w art. 137 kryteriów, których spełnienie warunkuje możliwość stwierdzenia zbędności spowodowało, że wskutek zmiany stanu prawnego powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego. Ta okoliczność pozwala na przyjęcie, że w istocie mamy do czynienia z nową sprawą, rozpoznawaną w świetle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. Powołane w pkt 17 skargi kasacyjnej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z: 25.9.2008 r. II SA/Kr 635/08; 30.9.2008 r. II SA/Kr 618/08; 12.5.2005 r. II SA/Kr 2031/01; 28.1.2009 r. II SA/Kr 654/08, nie były poddane kontroli instancyjnej. Z kolei wyroki z 21.4.2009 r. II SA/Kr 228/09 i 20.4. 2009 r. II SA/Kr 227/09 zostały uchylone przez NSA odpowiednio wyrokami z: 16.7. 2010 r. I OSK 1277/09 i 17.5.2010 r. I OSK 1015/09. Wyrok z WSA w Krakowie z 24. 8.2007 r. II SA/Kr 538/06 również nie ostał się w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 20.1.2009 r. I OSK 123/08, cbosa).

Nie należy też tracić z pola widzenia, że w przedmiotowej sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 29 czerwca 2015 r. II SA/Kr 497/15 (dalej wyrok II SA/Kr 497/15), którym to wyrokiem prawomocnie oddalił skargę M.O. na decyzję Wojewody z [...] marca 2015 r. Skargi na decyzję z [...] marca 2015 r. nie wniósł TPN.

Zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W wyroku II SA/Kr 497/15 Sąd nie dopatrzył się, że zaszła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Jest to o tyle istotne, że w przeciwnym wypadku WSA byłby obowiązany uwzględnić tę okoliczność i zastosować art. 145 § 1 pkt 2 ppsa (art. 134 § 1 ppsa; Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Tymczasem Sąd odniósł się merytorycznie do zarzutu naruszenia przez organ art. 138 § 2 kpa. Postępowanie to - a w konsekwencji przesądzenie o konieczności poczynienia ustaleń co do zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 136 i art. 137 ugn - byłoby zbędne, gdyby decyzja z [...] marca 2015 r. była nieważna. Sąd uznał, że "Skarga nie może być zatem uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.".

B. Rozpoznając skargę kasacyjną M.O.:

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ugn.

Bezsporne jest - co ustaliły organy, a ustalenia te akceptował Sąd I instancji, że: 1. umową sprzedaży z [...] listopada 1978 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64), Skarb Państwa nabył od wnioskodawczyni działkę nr [...]; z aktu notarialnego wynika, że przedmiotowa działka stanowiła gospodarstwo rolne, a nabyta została na podstawie uchwały nr 415/60 "dla Tatrzańskiego Parku Narodowego w [...]"; 2. uchwałą Nr [...] Wojewódzka Rada Narodowa w [...] zatwierdziła plan regionalny zagospodarowania przestrzennego TPN; zgodnie z zapisami Regionalnego planu zagospodarowania przestrzennego Tatrzańskiego Parku Narodowego (1986-2000): Rozdział I - ustalenia Planu, pkt 1 Cele i funkcje TPN: "uznaje się, że celem TPN - zgodnie z brzemieniem Ustawy o ochronie przyrody - jest stworzenie takich warunków, aby wartości przyrody tego obszaru mogły być chronione i właściwie wykorzystywane przez społeczeństwo zarówno dzisiaj, jak i w przyszłości (...) ochrona wartości przyrody TPN stanowi cel nadrzędny Parku, a celem podporządkowanym jest stworzenie odpowiednich warunków dla różnych form użytkowania jego obszaru"; 3. od 1977 do 1994 r. nieruchomość stanowiła w przeważającej części teren zielony, zabudowany wolnostojącym budynkiem, bez widocznych śladów użytkowania w postaci zorganizowanego składu drewna; między 1994 r. a 15 września 1999 r. istniejący na działce budynek rozebrano, a cześć obszaru nieruchomości służyła jako skład drewna; na dzień 19 września 2003 r. na działce brak było widocznych śladów użytkowania w postaci urządzonego składu drewna; obszar całej nieruchomości stanowił teren zielony; 4. na działce nr [...] zlokalizowany był budynek mieszkalny z zabudowaniami gospodarczymi, utrzymywany i wykorzystywany wraz z całą działką nr [...] jako działka siedliskowa (zabudowania siedliskowe) przez A.M. i jej męża; Dyrektor TPN, idąc na rękę dotychczasowym właścicielom, wyraził zgodę, by mieszkali oni w budynku zlokalizowanym na przedmiotowej działce do ich śmierci lub do technicznej śmierci budynku (umową najmu z 1 stycznia 1979 r. TPN oddał A.M. w najem: "mieszkanie w budynku nr 16. [...] - Zakopane, składające się z jednej izby [o] powierzchni użytkowej 24,75 m2"; "W wyżej określonym mieszkaniu zamieszka dożywotnio Najemca wraz ze swym małżonkiem S.M." - § 2 umowy; A.M. urodziła się w 1903 r., zmarła w 1986 r.); związku z tym nie były podejmowane działania związane z przystosowaniem budynku i całej działki do celów Parku i rozbiórki, by umożliwić spokojną egzystencję państwu M.; po śmierci A.M. rozebrano budynek mieszkalny; w 1993 r. zgłoszono zamiar rozbiórki budynku gospodarczego; A.M. na starość opiekowała się M.O. i S.O.; między 1994 r. a 15 września 1999 r. istniejący na działce nr [...] budynek został rozebrany, a część obszaru nieruchomości służyła jako skład drewna; "po rozbiórce na nieruchomości składowane było drewno i drewno to znajdowało się pod dozorem (...). Nieruchomość ta nigdy nie była ogrodzona ani oznaczona w jakiś specjalny sposób wskazujący na własność TPN. (...) Teren ten traktowany jako skład drewna był terenem traktowanym jako "złożyć, zabrać i wyjeżdżać" gdyż zrywał kto inny a zabierał kto inny. Poza składowaniem drewna na nieruchomości nie było prowadzonych czynności pielęgnacyjnych, a w ramach składowania nie było prowadzonych prac utwardzających, drewno było składowane na legarach i ładowane z legarów (...) do 2008 - do roku tego nieruchomość była wykorzystywana jako skład drewna, z tym że drewno to było pochodzenia przygodnego, nie zaś z zabiegów pielęgnacyjnych. Pozostałe zabiegi pielęgnacyjne mogły polegać na wykaszaniu trawy, ale przedmiotowy teren nie był objęty planem koszenia (...). W ramach ochrony częściowej nieruchomości położonych w granicach TPN nie praktykowano oznaczania każdorazowej nieruchomości specjalnymi tablicami informacyjnymi. Podleganie ochronie wynikało z samego położenia nieruchomości w granicach parku narodowego"; 5. Początkowo budynek znajdujący się na działce był zamieszkany; potem niszczał i zanim go wyburzono, część działki wykorzystywano na skład drewna; po wyburzeniu budynku TPN wyrównał plac; potem na działce dalej składowano drewno, które dozorował leśniczy; nieruchomość nie była ogrodzona, ale oznaczona granicznikami, a około 2000 r. na nieruchomości zamieszczono tablicę informacyjną z oznaczeniem TPN.

Sąd I instancji uznał, że celem nabycia nieruchomości w 1978 r. była ochrona przyrody i cel ten został zrealizowany, co zwalcza rozpatrywaną skargą kasacyjną wnioskodawczyni.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela wykładnię prawa - w zakresie normatywnie istotnym dla rozpatrywanej sprawy - zaprezentowaną w wyroku NSA z 20.1.2016 r. I OSK 1186/15 (Lex 2032698). Sąd wskazał, że "rozważając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia z powodu którego dokonano wywłaszczenia jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. (...) dokonując oceny stanów faktycznych z przeszłości należy na nie spojrzeć nie tylko z punktu widzenia ówczesnych rozwiązań dotyczących instytucji wywłaszczenia, ale również z punktu widzenia obowiązujących wówczas zasad dotyczących realizacji określonych inwestycji (...) Jest rzeczą oczywistą, że w przypadku planowania takiej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci: budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak: szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. (...) w wyroku z dnia 18 grudnia 2014r. sygn. akt I OSK 1417/13 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej".

Trafnie Sąd I instancji uznał, że wyrok II SA/Kr 497/15 nie przesądzał, że wynik spawy został uzależniony od ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach TPN w dacie nabycia przez Park działki (art. 170 ppsa). Okoliczność ta nie została podważona w zarzutach skargi kasacyjnej, przeto nie ma potrzeby odnosić się do niej w szerszym zakresie.

Sąd I instancji przytoczył szereg argumentów, uzasadniających ochronę przyrody tatrzańskiej (W. Kucina, Konflikt społeczny na tle własności gruntów w Tatrzańskim Parku Narodowym, Acta Universitatis Lodziensis 2007/8/s. 185-210). Prawne formy tej ochrony przybierały różne postacie, a ich wyrazem było m. in.: utworzenie jednostki organizacyjnej szczególnej "Park Przyrody w Tatrach" (MP z 1939 r. nr 154 poz. 365; L. Jastrzębski, Prawne zagadnienia ochrony przyrody, W. Pr. 1980, s. 15); ustanowienie TPN, uchwała nr 415/60, sukcesywne powiększanie granic Parku, itd. Realizacja celów założonych przez prawodawcę była wielokierunkowa, a jednym z jej przykładów był wykup ziemi, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Wykup ten, choć objął działkę leżącą poza ówczesnymi granicami Parku, był ściśle związany z realizacją celu ustanowienia i działania TPN - ochroną przyrody. Prócz celów związanych ze składowaniem drewna, samo ograniczenie ingerencji człowieka w obszar znajdujący się w pobliżu Parku było ukierunkowane na pasywną ochronę przyrody (należy podkreślić, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne). Brak zamieszkania i codziennej, również gospodarczej, eksploatacji tego terenu wpłynął korzystnie na lokalną faunę i florę. Tak jak wybudowanie osiedla mieszkaniowego związane jest z postawieniem towarzyszącej mu infrastruktury (również elementami zieleni), tak i w niniejszym przypadku, oceniając przesłanki zwrotu, należy badać funkcję, jaką miała pełnić wykupiona działka. Podstawową funkcją Parku jest ochrona przyrody, dlatego wszelkie działania idące w tym kierunku (np. urządzenie niezbędnej infrastruktury czy pasywna ochrona przyrody), świadczą o ziszczeniu się celu wykupu nieruchomości. W umowie z 1978 r. wyraźnie podniesiono, że zostaje ona nabyta na podstawie uchwały nr 415/60 dla Tatrzańskiego Parku Narodowego. Brak czynnej ochrony przyrody nie przeczy stanowisku, że zaszła ustawowa przesłanka zwrotu. Wystarczające było, że przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na potrzeby Parku (skład drewna) i była terenem zielonym. Już sam ten fakt, przy braku zamieszkania działki przez ludzi (po śmierci A. i S. małżonków M.) i rolniczego jej wykorzystywania, pozytywnie wpłynął na przyrodę, pozwalając jej na swobodny rozwój. Nie bez znaczenia była również kwestia istnienia strefy buforowej między Parkiem a terenem zurbanizowanym.

Pokrótce należy się odnieść do faktu, że po wykupieniu nieruchomości Dyrektor TPN zawarł z A.M. umowę najmu, obejmującą mieszkanie w budynku nr 16 [...] - Zakopane, składającą się z jednej izby o powierzchni użytkowej 24,75 m2. Pomijając fakt, że umowa odnosiła się jedynie do malutkiego mieszkania a nie całej działki, to została ona zawarta w szczególnych okolicznościach, tj. z 76 kobietą z zastrzeżeniem, że może dożywotnio w nim mieszkać wraz z mężem, zaś mieszkania - zgodnie z § 4 umowy - nie może podnajmować, meldować osób trzecich bez zgody wynajmującego oraz oddawać w bezpłatny najem. Małżonkom M. zobowiązała się pomagać wnioskodawczyni. Z powyższego jasno wynika, że oddanie mieszkania w najem miało z założenia charakter czasowy i umotywowane było - co godne pochwały - względami humanitarnymi. Nie stało tym samym w kolizji z celem wykupu działki.

Na podstawie art. 184 ppsa skargi kasacyjne należało oddalić.