Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 226/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Ł.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – wskazując w podstawie prawnej na art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), a także art. 52, art. 53 ust. 3–5a, art. 54, art. 55, art. 56 w zw. z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z (...) r. nr (...) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, tj. "N.S.Z.O.Z.", o jedną kondygnację z przeznaczeniem na gabinety lekarskie i zabiegowe, usytuowanego na działce nr (...), ark. (...), w G. przy ul. W.(...).

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z (...) r. nr (...) Prezydent Miasta G (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji) ustalił na wniosek P. N. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Inwestor") warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Na skutek odwołania wniesionego przez Ł. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), decyzją z (...) r. nr (...), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z (...) r.

Skargę na ww. decyzję SKO z (...) r. wniosła Ł. S., która zarzuciwszy naruszenie:

– art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w wyniku utrzymania w mocy decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie: "decyzji w.z."), pomimo braku łącznego spełnienia opisanych w tym przepisie warunków, tj. niespełnienia podstawowego wymogu kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy;

– art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 u.p.z.p. ze względu na nieuwzględnienie i nieokreślenie konkretnych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;

– art. 54 pkt 2a w zw. z art. 64 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wobec nieuwzględnienia zasady kontynuacji istniejącej linii zabudowy;

– art. 106 § 1 i 5 w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 i art. 15 k.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącemu postanowień wydanych w toku postępowania przez (...) Wojewódzki Zarząd Dróg w P., a w konsekwencji brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

– art. 77 § 1 i art. 178 § 1 k.p.a. w wyniku nieuwzględnienia zasadnego wniosku skarżącego o przesłuchanie stron postępowania w kwestii uciążliwości projektowanej inwestycji dla otoczenia (a więc wniosku dotyczącego okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy);

– art. 89 k.p.a. w wyniku nieuwzględnienia zasadnego wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy;

– art. 85 § 1 k.p.a. w wyniku nieuwzględnienia zasadnego wniosku o przeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości;

– art. 107 § 1 k.p.a. na skutek braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji,

wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z (...) r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z (...) r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt. IV SA/Po 779/13, uchylił obie ww. decyzje, wskazując w uzasadnieniu, że ustalenie w kontrolowanej decyzji wysokości budynku po nadbudowie, wyrażonej w metrach (8,5 m), nie znajdowało oparcia w przeprowadzonej analizie urbanistycznej, w której wysokość budynków została określona wyłącznie poprzez wskazanie liczby kondygnacji. W związku z tym WSA nakazał, aby rozpoznając sprawę ponownie organ sporządził nową analizę, która winna zawierać niezbędne dane pozwalające na zweryfikowanie prawidłowości przyjęcia parametrów nowej zabudowy. Jednocześnie jako niezasadne lub pozostające bez wpływu na wynik sprawy, WSA ocenił zarzuty podniesione w skardze.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta, przywołaną na wstępie decyzją z (...) r. nr (...)– wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 59 i art. 60 u.p.z.p., po rozpatrzeniu wniosku P.N. z (...) r., uzupełnionego w dniu (...) r. – ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji – przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania – wyjaśnił, że po dostarczeniu przez Wnioskodawcę 2 egz. map terenu w skali 1:500 aktualnych na dzień (...) r. ponownie została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez uprawnionego urbanistę, a także uzyskano uzgodnienie (...) Wojewódzkiego Zarządu Dróg w P. (postanowienie z (...) r. znak: (...)). Organ I instancji zaznaczył, że w ww. analizie urbanistycznej wskazano także wysokość analizowanej zabudowy wyrażoną w metrach. Odnosząc się zaś do stanowiska stron postępowania (w tym Ł. S.), które sprzeciwiły się przedmiotowej inwestycji, Prezydent Miasta stwierdził, że wbrew zarzutom ww. stron, na wnioskowanej działce nie zlokalizowano obiektów zabytkowych ani zewidencjonowanych stanowisk archeologicznych ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Podkreślił, że w analizie stanu faktycznego organ nie może odwoływać się do nieistniejącej zabudowy, która uległa rozbiórce, może wskazywać wyłącznie istniejące zagospodarowanie. Ponadto, w odniesieniu do kwestii dotyczącej dostępu do komunikacji publicznej przy ul. W., wyjaśnił, że organem dokonującym uzgodnienia jest właściwy zarządca drogi zgodnie z art. 53 ust. 9 u.p.z.p. Odnosząc się zaś do wniosku stron postępowania o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, organ I instancji wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma podstawy prawnej, która nakładałaby na organ obowiązek przeprowadzenia rozprawy.

Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie złożyła Ł. S. (dalej: "Skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika, adw. K. S., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez Wnioskodawcę, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto Skarżąca wniosła: o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron postępowania na okoliczność, iż zmiana zagospodarowania terenu w sposób określony w zaskarżonej decyzji narusza istotne interesy osób trzecich, a w szczególności ujemnie wpływa na środowisko i komfort życia oraz bezpieczeństwo mieszkańców sąsiednich nieruchomości; o przeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości; a także o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego polegającą na naruszeniu: (i) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w wyniku wydania decyzji w.z., pomimo braku łącznego spełnienia opisanych w tym przepisie warunków (brak spełnienia podstawowego wymogu kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy); (ii) art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 u.p.z.p. ze względu na nieuwzględnienie i nieokreślenie w zaskarżonej decyzji konkretnych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; (iii) art. 54 pkt 2a w zw. z art. 64 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wobec nieuwzględnienia zasady kontynuacji istniejącej linii zabudowy.

Opisaną na wstępie decyzją (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta (...) r.

W uzasadnieniu SKO podzieliło ustalenia i ocenę prawną wyrażone przez organ I instancji. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, SKO uznało je za niezasadne, przywołując na poparcie swego stanowiska fragmenty uzasadnienia zapadłego w tej sprawie wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 779/13, w którym wskazano m.in., że: na przedmiotowej działce istnieje już funkcja usługowa, a planowana nadbudowa nie wpłynie w żaden sposób na zmianę funkcji zabudowy; planowana nadbudowa w żaden sposób nie wpływa na umiejscowienie inwestycji wobec zastanej linii zabudowy; z uwagi na charakter prawny decyzji w.z. w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej, czy obniżenia jej wartości lub pogorszenia komfortu zamieszkiwania w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji, wobec czego organ I instancji w wystarczający sposób określił wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich; z tych samych względów za niezasadny uznać również należało zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 178 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przesłuchanie stron w kwestii uciążliwości projektowanej inwestycji, ponieważ kwestie te badane są na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, a ponadto przyszłe przypuszczalne występujące uciążliwości nie mogą stanowić negatywnej przesłanki do wydania decyzji w.z.

W konkluzji organ II instancji stwierdził, że wnioskowany zamiar inwestycyjny nie zakłóci ładu przestrzennego oraz nie wprowadzi chaosu wśród istniejącej sąsiedniej zabudowy. Zarzuty wskazane przez pełnomocnika Skarżącej należy uznać za bezpodstawne, ponieważ wzdłuż ulicy W. usytuowana jest liczna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z towarzyszącymi usługami. W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można zaś skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej lub pogorszenia komfortu zamieszkiwania w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Ponadto organ II instancji stwierdził, że nie widzi potrzeby przesłuchiwania świadków ani przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż projektowana inwestycja na etapie wydawania decyzji w.z. nie narusza przepisów prawa, a tym samym interesów osób trzecich, zatem nie zachodzi konieczność uzgodnienia interesów stron. W ocenie SKO planowana inwestycja spełnia łącznie pięć warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności istniejące sąsiedztwo zabudowy potwierdziło spełnienie kryterium "dobrego sąsiedztwa" związanego z kontynuacją funkcji budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, Ł.S. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, polegające na naruszeniu:

– art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w wyniku utrzymania w mocy decyzji w.z., pomimo braku łącznego spełnienia opisanych w tym przepisie warunków – brak spełnienia podstawowego wymogu kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy;

– art. 54 pkt 2d [powinno być: "pkt 2 lit. d" – uw. Sądu] w zw. z art. 64 u.p.z.p. ze względu na nieuwzględnienie i nieokreślenie konkretnych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;

– art. 54 pkt 2a [powinno być: "pkt 2 lit. a" – uw. Sądu] w zw. z art. 64 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wobec nieuwzględnienia zasady kontynuacji istniejącej linii zabudowy;

2) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegającą na naruszeniu:

– art. 77 § 1 i art. 178 §1 k.p.a. w wyniku nieuwzględnienia zasadnego wniosku Skarżącej o przesłuchanie stron postępowania w kwestii uciążliwości projektowanej inwestycji dla otoczenia (a więc wniosku dotyczącego okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy);

– art. 89 k.p.a. w wyniku nieuwzględnienia zasadnego wniosku Skarżącej o przeprowadzenie rozprawy;

– art. 85 § 1 k.p.a. w wyniku nieuwzględnienia zasadnego wniosku o przeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości;

– art. 107 § 1 k.p.a. na skutek braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta; zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie sprawy również pod nieobecność Skarżącej lub jej pełnomocnika; wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; a także o przyznanie Skarżącej prawa pomocy. Jednocześnie Skarżąca zaznaczyła, że adw. K. S. nie jest już jej pełnomocnikiem, gdyż wypowiedziała jemu pełnomocnictwo do prowadzenia niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 02 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 226/15, referendarz sądowy tut. Sądu odmówił Skarżącej przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata lub radcy prawnego.

Postanowieniem z 28 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 226/15, tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wniesione przez Skarżącą zażalenie na to postanowienie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 października 2015 r., sygn. akt II OZ 978/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd w obecnym składzie miał na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zapadło już uprzednio orzeczenie sądu administracyjnego – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 779/13, uchylający wcześniejsze decyzje organów obu instancji – które stało się prawomocne, gdyż nie zostało zaskarżone. W konsekwencji – zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. – zarówno organy administracji rozpoznające ponownie tę sprawę, jak i Sąd w niniejszym składzie, pozostawali związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Przez "ocenę prawną" należy rozumieć – jak wskazuje się w doktrynie – "sąd o prawnej wartości sprawy". Tak rozumiana ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję tak rozumianej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 i 2 do art. 153; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 153, Nb 1–3).

Wobec tego Sąd w obecnym składzie, z jednej strony, nie był władny poddawać ponownej analizie kwestii rozstrzygniętych już we wcześniejszym wyroku WSA zapadłym w tej sprawie, a z drugiej – był zobligowany w pierwszej kolejności zbadać zastosowanie się przez organy przy wydaniu obecnie kontrolowanych decyzji do ocen i wytycznych w tym wyroku zawartych.

W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organów obu instancji.

Przede wszystkim ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji – wykonując wytyczne zawarte w ww. wyroku WSA – zlecił sporządzenie nowej analizy, której wyniki pozwoliły na zweryfikowanie prawidłowości ustalenia parametrów nowej zabudowy, a w szczególności tego parametru, który poprzednio – jak wytknął WSA – nie znajdował oparcia w przeprowadzonej analizie, tj. "wysokości budynku po nadbudowie do gzymsu" wyrażonej w metrach. W ramach nowo sporządzonej analizy uwzględniono nie tylko liczbę kondygnacji charakteryzującą zabudowę zastaną na działkach w obszarze analizowanym, ale także jej wysokość wyrażoną w metrach. Na tej podstawie ustalono, że wysokość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi dla budynków mieszkalno-usługowych "od II–II1/2 kondygnacji, średnia wysokość do gzymsu wieńczącego lub do kalenicy wynosi 8,60 m" (zob. pkt 3 "Opisu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" – załącznik do decyzji Prezydenta Miasta nr (...)). W załączonych do decyzji organu I instancji "Wynikach analizy" (w pkt 4) wyjaśniono zaś, że cyt.: "Na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem występuje zabudowa, o wysokości tworzącej uskok odpowiednio na działce nr 69/1 znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości do gzymsu ok. 7,5 m natomiast na działce nr 89 znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny o wysokości do kalenicy ok. 11,50 m. Zatem zgodnie z § 7 ust. 4 wyznaczono inną wysokość, o której mowa w § 7 ust. 1 wynikającą z analizy tj. 8,5 m."

Zgodnie z przywołanym wyżej § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie") wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Z kolei w § 7 ust. 4 rozporządzenia prawodawca zastrzegł, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W świetle przywołanych przepisów rozporządzenia oraz cytowanych ustaleń i wyjaśnień zawartych w "Opisie analizy funkcji..." oraz w "Wynikach analizy" nie ulega wątpliwości, że parametr "wysokość budynku po nadbudowie do gzymsu" został w decyzji organu I instancji ustalony prawidłowo, jako że odpowiada dyspozycji przepisów § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia oraz znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej analizie.

Natomiast odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, należało uznać je za bezzasadne – o czym przesądziła już treść ocen prawnych wyrażonych w zapadłym w tej sprawie wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 779/13, wiążących na podstawie art. 153 p.p.s.a. także Sąd w niniejszym składzie. Należy bowiem zauważyć, że w obecnie rozpoznawanej skardze z (...) r. Skarżąca powtórzyła te same zarzuty (z wyjątkiem jednego – dot. naruszenia art. 106 § 1 i 5 k.p.a. – obecnie już nie podnoszonego), które zawarła w swej poprzedniej skardze, na decyzję SKO z (...) r., i które w ww. wyroku zostały przez WSA ocenione jako niezasadne. W wyroku tym WSA przesądził w szczególności, że:

– niezasadny jest zarzut braku spełnienia podstawowego wymogu kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy – gdyż na przedmiotowej działce nr 186 istnieje już funkcja usługowa, a planowana nadbudowa dodatkowej kondygnacji nie wpłynie w żaden sposób na zmianę funkcji zabudowy;

– nie można zgodzić się z zarzutem braku kontynuacji linii zabudowy – gdyż parametr ten nie ulegnie zmianie; wszak planowana nadbudowa w żaden sposób nie wpływa na umiejscowienie inwestycji wobec zastanej linii zabudowy;

– za niezasadny należy uznać zarzut nieuwzględnienia i nieokreślenia konkretnych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. WSA wyjaśnił, że z uwagi na charakter prawny decyzji w.z., ewentualne uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wynikające z faktu nadbudowania istniejącego budynku nie mogą być badane ani weryfikowane przez organ administracji prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. W toku takiego postępowania nie można więc skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej, czy obniżenia jej wartości lub pogorszenia komfortu zamieszkiwania w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. W konsekwencji WSA uznał, że organ I instancji w wystarczający sposób określił wymagania w zakresie ochrony osób trzecich, odwołując się w tym zakresie do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych i Prawa budowlanego;

– z tych samych względów za niezasadny uznać również należało zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 178 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przesłuchanie stron w kwestii uciążliwości projektowanej inwestycji, gdyż kwestie te są badane na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Ponadto, jak wskazał WSA, przyszłe przypuszczalne występujące uciążliwości nie mogą stanowić negatywnej przesłanki do wydania decyzji w.z.

Logiczną konsekwencją takiej oceny było stanowisko SKO o braku potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej – skoro także jej przeprowadzenie miało służyć, w zamierzeniu Skarżącej, badaniu uciążliwości projektowanej inwestycji dla otoczenia. Temu samemu celowi miał służyć również dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości, wobec czego także odmowę jego przeprowadzenia przez organy należało uznać za uzasadnioną.

Należy podkreślić, że ww. oceny prawne wyrażone w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 779/13, jak i zawarte w tym wyroku wskazania co do dalszego postępowania, pozostają nadal aktualne i wiążące także na obecnym etapie postępowania. Utrata mocy wiążącej ocen i wytycznych sądu następuje bowiem jedynie wyjątkowo: w razie zmiany stanu prawnego powodującego, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, bądź w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 8 do art. 153). Zasadniczo żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W szczególności niezmienione – poza jednym wyjątkiem (o którym niżej) – pozostały istotne ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określone najpierw w decyzji Prezydenta Miasta nr 23/12 (która była oceniana przez WSA przy wydaniu wyroku o sygn. akt IV SA/Po 779/13), a następnie recypowane w decyzji Prezydenta Miasta nr 60/14 (poddanej kontroli Sądu w niniejszym składzie). W konsekwencji aktualna i wiążąca pozostaje ocena WSA o nietrafności powyższych zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą.

Pomimo nietrafności tych zarzutów, skargę należało jednak uznać za zasadną – a to z uwagi na, wyżej sygnalizowaną, jedną istotną rozbieżność pomiędzy ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta nr (...), wiążąco ocenionej przez WSA w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 779/13, a ustaleniami zawartymi w obecnie kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta nr (...). Rozbieżność ta, dostrzeżona przez Sąd w ramach czynności podejmowanych z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.), dotyczyła wymaganej minimalnej liczby miejsc postojowych, jaką Inwestor winien zapewnić na terenie własnej działki. W decyzji nr (...) liczbę ("ilość") tę określono na: "3 stanowiska postojowe na każdy gabinet lekarski lub zabiegowy", a w decyzji nr (...) – już tylko na: "1,5 stanowiska postojowego na każdy gabinet lekarski lub zabiegowy". Zarówno w uzasadnieniu tej ostatniej decyzji Prezydenta Miasta, jak i zaskarżonej decyzji SKO nie wyjaśniono okoliczności, przyczyn ani motywów takiego zmniejszenia wskazanego parametru; co więcej – w ogóle nie zawarto w nich wzmianki o dokonanej zmianie. Również analiza akt administracyjnych sprawy nie dostarcza żadnych wskazówek w tej mierze. W szczególności nie wynika z nich, czy zmiana ta została wprowadzona na wniosek Inwestora, lub przynajmniej za jego wiedzą i zgodą, ani czy została ona jasno zakomunikowana pozostałym stronom postępowania. Nie ulega zaś wątpliwości, że w toku postępowania kwestia miejsc parkingowych była jedną z istotnych, a zarazem spornych pomiędzy stronami – czego dowodzi choćby treść znajdującego się w aktach sprawy pisma z (...) r. sygnowanego przez osoby (w tym Skarżącą) sprzeciwiające się ustaleniu wnioskowanych warunków zabudowy, w którym zarzucono m.in., że cyt.: "Dostępność miejsc parkingowych na wymienionej działce jest ograniczona, a parkujących samochodów jest wielokrotnie więcej."

Z tych względów należało oczekiwać od organów co najmniej wyraźnego poinformowania stron o dokonanej redukcji liczby miejsc parkingowych w stosunku do pierwotnego rozstrzygnięcia (decyzji nr (...)), a także przedstawienia motywów oraz oceny prawidłowości takiej zmiany. Organ I instancji przy wydaniu decyzji nr (...) powinnościom tym nie uczynił zadość, czym naruszył przepisy art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto przepis art. 8 k.p.a., zwłaszcza z uwagi na "milczący" sposób wprowadzenia inkryminowanej zmiany, który mógł podważyć zaufanie stron do organu prowadzącego postępowanie. Organ II instancji akceptując tak wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną, bez jakichkolwiek wyjaśnień lub uzupełnień, w istocie w zaskarżonej decyzji ww. błędy powielił (w zw. z art. 140 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a, uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (500 zł). Zarazem Sąd stwierdził brak podstaw do zasądzenia wnioskowanych w skardze "kosztów zastępstwa procesowego", gdyż w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym Skarżąca nie była zastępowana przez pełnomocnika.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni uwagi i oceny prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu, i wyjaśni przesłanki zaistniałego zmniejszenia wymaganej liczby miejsc postojowych (z 3 do 1,5 stanowiska postojowego na każdy gabinet lekarski lub zabiegowy) oraz oceni zasadność i prawidłowość tej zmiany. W zależności zaś od wyników dokonanej oceny, podejmie dalsze stosowne kroki procesowe. Weźmie przy tym pod uwagę wyrażaną tu przez Sąd ocenę prawną, w myśl której w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – a zwłaszcza wobec zakresu i treści materiału dowodowego zebranego dotychczas w toku dwukrotnego rozpoznania tej sprawy przez organy administracji oraz poddanego kontroli sądu administracyjnego – ewentualna korekta pierwszoinstancyjnej decyzji w.z. wyłącznie w części dotyczącej "przywrócenia" pierwotnie ustalonej minimalnej liczby wymaganych miejsc postojowych w obrębie działki Inwestora (3 na każdy gabinet lekarski lub zabiegowy) nie wymagałaby przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej, nowych uzgodnień, ani sporządzenia nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, i mogłaby zostać dokonana także na etapie postępowania odwoławczego, poprzez wydanie, co do tej części, decyzji o charakterze merytoryczno-reformacyjnym (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.). Za takim stanowiskiem przemawia także właściwe rozumienie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) – jako wyrażającej dyrektywę dążenia przez organ odwoławczy, wszelkimi prawnie dostępnymi środkami, przede wszystkim do merytorycznego załatwienia sprawy – które znajduje oparcie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowanym także na kanwie spraw o ustalenie warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1986/12, CBOSA).