Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1833/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 60 art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7 art. 11 art. 77 par. 1 art. 80 art. 107 par. 3 art. 156 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO",) na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] października 2019 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie na cele mieszkalne kamienicy frontowej, na terenie inwestycji stanowiącej cześć działki ewid. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], w Dzielnicy [...] m. [...] - uchyliło zaskarżoną ww. decyzję w części orzekającej o wysokości nadbudowy tegoż obiektu i w tej części ustaliło: dopuszczalną wnioskowaną wysokość obiektu w części frontowej 29,9m z tolerancją do 5% mniej (liczba kondygnacji VIII), zaś w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że [...] Sp. z o.o., pismem z 18 czerwca 2019 r., wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie na cele mieszkalne kamienicy frontowej na części ww. działki. We wniosku wskazano, że powierzchnia zabudowy przedmiotowej nieruchomości wynosi ca 901,00m2, zaś powierzchnia użytkowa ca 527,00m2.

Zawiadomieniem z 24 lipca 2019 r. powiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także składania wniosków i uwag. Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] decyzją z [...] października 2019r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji (dalej: "decyzja WZ"). Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

SKO przytoczyło art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p") i stwierdziło, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Taka regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Kolegium powołało się na wyrok NSA z 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, w którym stwierdzono, że działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1 SKO stwierdziło, że ocena spełnienia tego warunku powinna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania.

Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Aby wydać ustalić warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu organ I instancji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinien ustalić istnienie chociaż jednego budynku odpowiadającego planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie SKO, organ I instancji w sposób prawidłowy określił front terenu inwestycji wskazując, że stanowi on odcinek 1-2, o szerokości ok. 32m na załączniku graficznym do decyzji. Prawidłowo ustalił granice obszaru analizowanego we wszystkich kierunkach w odległości 96 m od granic działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja.

W wynikach analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, stanowiących załącznik nr 2 decyzji wskazano, że "Planowana inwestycja ma miejsce wewnątrz kwartału ulic [...],[...],[...], w zabudowie śródmiejskiej, o funkcji mieszanej mieszkaniowa - usługowej. Teren inwestycji obejmuje kamienicę frontową usytuowaną bezpośrednio w linii rozgraniczającej ul. [...], co stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Planowana nadbudowa dotyczy kamienicy frontowej. (...) Jednocześnie wyznaczono granice obszaru analizowanego w taki sposób, aby mieścił on kwartał zabudowy ograniczony ulicami [...],[...],[...]. Planowana nadbudowa dotyczy kamienicy frontowej [...]. Dlatego też właściwym i jedynym punktem odniesienia dla kształtowania gabarytów wysokościowych oficyny jest wyłącznie zabudowa wzdłuż tej ulic, tworząca jej zwartą pierzeję zachodnią". Z powyższego wynika, że organ I instancji prawidłowo ustalił granice obszaru i na tej podstawie dokonał analizy urbanistycznej.

Organ odwoławczy przytoczył treść wyroku WSA w Warszawie z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2834/19 (w sprawie dotyczącej rozpatrzenia odrębnego wniosku o warunki zabudowy nieruchomości przy ul. [...], który zawierał inne parametry zabudowy) "poza obszarem analizowanym znalazły się zabudowane działki nr [...]. Pomimo tego, iż znajdują się one w odległości mniejszej niż 96, 0m od granicy działki objętej wnioskiem (nr [...]) pominięcie tych działek w trakcie sporządzania analizy było zdaniem Sądu prawidłowe. Wskazać bowiem należy, iż działka nr [...] wraz ze znajdującą się na niej XIX-wieczną kamienicą znajduje się na terenie układu urbanistycznego ulicy [...], podlegającego ochronie konserwatorskiej na mocy wpisu do Rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z lipca 1965r. Ponadto, przedmiotowy obiekt został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków utworzonej na podstawie Zarządzenia nr [...] Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2012r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta [...]. (...) Mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje, iż istotny dla planowanej inwestycji obszar analizy w postaci głównie ulicy [...] został wyznaczony prawidłowo. Z uwagi na zabytkowy charakter kamienicy znajdującej się przy ul. [...] na działce nr [...], objętej wnioskiem, analizę urbanistyczną należało przeprowadzić głównie wzdłuż tej ulicy i jej bliskim sąsiedztwie, jak to uczynił organ I instancji. Niecelowe w tej sytuacji byłoby poszerzenie kręgu analizowanego obszaru o kolejne zabudowane nieruchomości tj. działki nr [...] oraz [...], z uwagi na ich dalszą odległość, a nawet niewidoczność z perspektywy działki, na której zaplanowano inwestycję. Działka nr [...] położona jest przy ul. [...] (w bliskiej odległości zbiegu ulic [...] i [...]) natomiast działka [...], jakkolwiek położona przy ul. [...], jednakże w dużo dalszej odległości, u zbiegu z ulicą [...]. Wskazać należy, iż właśnie z uwagi na taki charakter terenu inwestycji wyznaczono granice obszaru pomiędzy ulicami [...],[...] i [...]. I dlatego właściwym punktem odniesienia dla kształtowania gabarytów kamienicy frontowej jest wyłącznie zabudowa wzdłuż tej ulicy, tworząca zwartą jej pierzeję".

WSA wskazał, że analiza obszaru wykazała przy tym zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Wokół terenu inwestycji znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami. Zatem planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji w analizowanym obszarze. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Organ I instancji ustala warunki zabudowy biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę oraz charakter wnioskowanej inwestycji, przy czym ustalenia te wymagają szczegółowego uzasadnienia.

SKO uznało za niezasadny zarzut niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Podało, że przedmiotowa sprawa nie jest typowym postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości, która dopiero ma zostać zabudowana. Nieruchomość (działka nr [...]) jest już bowiem zabudowana. Istniejące na gruncie budynki, w istocie stanowią dwa odrębnie istniejące i niezależne od siebie budynki. Ponadto przedmiotem wniosku nie jest budowa nowego budynku, lecz nadbudowa istniejącego, zatem - w świetle okoliczności, że oba budynki są od siebie niezależne - brak jest przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie wobec części frontowej budynku. Na marginesie wskazało, że odrębnym wnioskiem z 17 czerwca 2019r. inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy o dwie kondygnacje oficyny wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zaś decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r., Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy. Powyższa okoliczność powoduje, że w istocie dwiema decyzjami częściowymi organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla całej działki nr ewid. [...].

Zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Trafnie wskazał organ I instancji, że obowiązująca linia zabudowy pozostaje bez zmian, linię tę wyznacza bowiem zabudowa frontowa ul. [...]. Przedmiotem wniosku jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie na cele mieszkalne kamienicy frontowej, a więc budynku już istniejącego. W tym zakresie zatem niezmienna pozostaje linia zabudowy. W świetle ww. zakresu inwestycji również wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki pozostaje bez zmian.

Stosownie do § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to przeprowadzonej analizy. W przedmiotowej sprawie, szerokość elewacji frontowej jest już wyznaczona przez szerokość elewacji istniejącego budynku. Zatem również ten parametr pozostaje bez zmian.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (por. § 7 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (por. § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia). WSA w Warszawie w (wskazanym powyżej) wyroku z 20 stycznia 2020 r., podał, że "z analizy wynika, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kamienicy [...] wynosi około 21,5 m, co stanowi kontynuację wysokości kamienicy sąsiedniej pod nr [...]. Elewacja w części środkowej jest wycofana, przez co nadbudowa w postaci dwupoziomowych mieszkań również pozostaje wycofana, tym samym wysokość górnej elewacji frontowej pozostaje bez zmian". Zatem brak jest podstaw do wyznaczania nowej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, bowiem pozostaje ona bez zmian.

Stosownie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W kwestionowanej decyzji z [...] października 2019 r. wskazano, że ustala się dach płaski nad VIII kond., ściana zewnętrzna (od frontu) VII kond. pod kątem 45°, pełni jednocześnie funkcję dachu.

W przedmiotowej sprawie (zarówno w decyzji, jak i w wynikach analizy stanowiących załącznik nr 2 decyzji), organ I instancji nie uzasadnił zajętego stanowiska, jednakże z pisma Urzędu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] wynika, że "właściwym punktem odniesienia dla kształtowania gabarytów kamienicy frontowej jest wyłącznie zabudowa wzdłuż tej ulicy, a dla gabarytów oficyny, zabudowa bezpośrednio granicząca z oficyną (wewnątrz kwartału) oraz gabaryty wysokościowe istniejącej części oficyny bocznej kamienicy frontowej. Budynki, których dotyczy inwestycja posiadają już określony układ połaci dachowych oraz tworzonych przez te połacie kierunki kalenic dachowych, co w oczywisty sposób eliminuje układ kalenic przy nadbudowie obiektów. (...) Zabudowa ul. [...] posiada główne kalenice równoległe do tej ulicy. Zabudowa oficynowa z uwagi na usytuowanie wzdłuż granic działek - kalenice równoległe do tych granic. Nadbudowa powtarza te kierunki. Należy zauważyć, że budynki usytuowane wzdłuż ul. [...] posiadają zróżnicowaną geometrię dachów spadzistych, jeśli chodzi o kąty nachylenia. Występują tu również dachy płaskie. Działki sąsiednie są zabudowane kamienicami, które zostały nadbudowane w nowoczesnym stylu, z dachami płaskimi. Dotyczy to również kamienicy bezpośrednio sąsiadującej tj. [...], która została wcześniej nadbudowana w sposób, do którego nawiązuje geometrią dachów nadbudowa [...]".

Organ odwoławczy uznał powyższe uzasadnienie za wystarczające. Za uzasadnione uznał ustalenie parametru geometrii dachu. Podał, że organ I instancji w decyzji wskazał, że wysokość kamienicy po nadbudowie może wynosić max. 29,9m. Jednakże z orzecznictwa wynika, że za wadliwe należy uznać wskazanie przez organ I instancji takich parametrów planowanej inwestycji jedynie poprzez wskazanie ich wartości maksymalnej, czy też wartości minimalnej. Niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa.

W ramach dokonanej 19 sierpnia 2019 r. analizy terenu, ustalono "analizując wysokości kamienic tworzących pierzeję ul. [...] na całym jej odcinku, w granicach obszaru analizowanego, należy zauważyć, że są zmienne i wynoszą od 21,7m (nr [...]), 21,5 (nr [...]), 25,96 (nr [...]), 29,7 (nr [...]) i 29,9m (nr [...]). Deklarowana wysokość planowanej nadbudowy nawiązuje do wysokości kamienicy w bliskim sąsiedztwie, tj. [...] ". Powyższa deklaracja została potwierdzona w ww. piśmie Urzędu Dzielnicy [...] m. [...] z 17 czerwca 2020r., w którym wskazano, że "analiza wysokości zabudowy wzdłuż ul. [...] wykazała duże różnice - od 21,7m (nr [...]), 21,5 m (nr [...]), 25,96 m (nr [...]), 29,7 m (nr [...]) do 29,9 m (nr [...]), dlatego też dopuszczono deklarowaną wysokość planowanej nadbudowy, nawiązującą do wysokości kamienicy w bliskim sąsiedztwie, tj. [...]. Dodatkowo kąt nachylenia dachu na I poziomie nadbudowy, nawiązujący do kształtu dachu kamienicy sąsiedniej [...] oraz bardzo duże wycofanie II poziomu nadbudowy powoduje, że zostaje zachowany ład przestrzenny ulicy". SKO uznało powyższe ustalenia za wystarczające.

W decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że wysokość kamienicy po nadbudowie może wynosić max. 29,9m. Zdaniem SKO, za wadliwe należy uznać wskazanie przez organ takich parametrów planowanej inwestycji, jedynie poprzez wskazanie ich wartości maksymalnej lub minimalnej. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, iż niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. II SA/Go 57/15, WSA w Poznaniu IV SA/Po 607/16, WSA w Krakowie II SA/Kr 1281/14).

W ramach dokonanej 19 sierpnia 2019 r. analizy terenu ustalono, że "analizując wysokości kamienic tworzących pierzeję ul. [...] na całym jej odcinku, w granicach obszaru analizowanego, należy zauważyć, że są zmienne i wynoszą od 21,7m (nr [...]), 21,5 (nr [...]), 25,96 (nr [...]), 29,7 (nr [...]) i 29,9m (nr [...]). Deklarowana wysokość planowanej nadbudowy nawiązuje do wysokości kamienicy w bliskim sąsiedztwie, tj. [...]". Znalazło to potwierdzenie w piśmie Urzędu Dzielnicy [...] m. [...] z 17 czerwca 2020 r., w którym wskazano, że "analiza wysokości zabudowy wzdłuż ul. [...] wykazała duże różnice - od 21,7'm (nr [...]), 21,5 m (nr [...]), 25,96 m (nr [...]), 29,7 m (nr [...]) do 29,9 m (nr [...]), dlatego też dopuszczono deklarowaną wysokość planowanej nadbudowy, nawiązującą do wysokości kamienicy w bliskim sąsiedztwie, tj. [...]. Dodatkowo kąt nachylenia dachu na I poziomie nadbudowy, nawiązujący do kształtu dachu kamienicy sąsiedniej [...] oraz bardzo duże wycofanie II poziomu nadbudowy powoduje, że zostaje zachowany ład przestrzenny ulicy".

Powyższe ustalenie stało się przyczyną uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustalenia wysokości oficyny i ustalenia wysokości nadbudowy, w ten sposób, że dopuszczono wnioskowaną wysokość obiektu w części frontowej - 29,9 m z tolerancją do 5% mniej (liczba kondygnacji VIII).

SKO uznało za niezasadne zarzuty podnoszone w odwołaniu oraz w jego uzupełnieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]. Stwierdziło, że wszystkie wyznaczone parametry oraz ich wielkość znajdują uzasadnienie w dokonanej przez organ I instancji analizie obszaru wokół inwestycji. Zwróciło uwagę, że postanowieniem z [...] września 2019 r., znak: [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt przedmiotowej decyzji z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu konserwator wyjaśnił, że działania wskazane w projekcie (w tym maksymalna wysokość po nadbudowie 29,9m) "są zgodne z zaleceniami konserwatorskimi wydanymi przez [...] WKZ w dniu [...] listopada 2018r. Stwierdza się, iż objęte wnioskiem działania są dopuszczalne w ujęciu konserwatorskim".

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na 12 sierpnia 2020 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła zaskarżonej decyzji:

"2.1) naruszenie § 1 r.s.u. w zw. z § 3 ust. 1-2 r.s.u. - poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, polegające na braku zbadania parametrów zabudowy znajdującej się na wszystkich zabudowanych nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym,

2.2) naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanego przez Skarżącego w piśmie z 11 maja 2020 r. dowodu, a mianowicie brak sporządzenia dla Inwestycji nowej analizy urbanistycznej, w ramach której zbadano by szerszy zakres okolicznej zabudowy, niż zakres zabudowy poddany badaniu w analizie urbanistycznej będącej podstawą Decyzji WZ i Skarżonej Decyzji,

2.3) naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 r.s.u. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("r.s.u.") w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie wymogu jednoznaczności decyzji o warunkach zabudowy, przejawiające się w następujących nieprawidłowościach:

2.3.1) w Decyzji WZ, odpowiednio skorygowanej mocą Skarżonej Decyzji,

z jednej strony nakazano pozostawienie w ramach realizacji Nadbudowy Frontu elewacji frontowej na dotychczasowym poziomie (wysokości), a z drugiej strony - dopuszczono realizację, ponad ten poziom, przednich ścian zewnętrznych Budynku, cofniętych względem dolnych kondygnacji,

co oznacza, że Decyzja WZ jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż - wbrew stanowisku SKO i Prezydenta m. [...] - przednie ściany zewnętrzne Budynku, pomimo, że są cofnięte względem dolnych kondygnacji, nadal stanowią elewacji frontową,

2.3.2) dla ustalenia gabarytów Inwestycji w Skarżonej Decyzji posłużono się pojęciami wysokość nadbudowy i wysokość obiektu, bez jednoczesnego wyjaśnienia, w jaki sposób te wysokości powinny być mierzone, co wywołuje istotną dwuznaczność, gdyż przepisy prawa zagospodarowania przestrzennego w zakresie budynków mieszkalnych także nie ustalają sposobu mierzenia wskazanych wysokości ani nie definiują użytych przez SKO pojęć,

przy czym wskazana niejasność jest wynikiem tego, że SKO, dla ustalenia gabarytów wysokościowych Inwestycji, nie posłużyło się przewidzianymi do tego przez § 7 ust. 1 r.s.u. i § 8 r.s.u. pojęciami wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki lub wysokość głównej kalenicy, lecz zastosowało własną, niejasną nomenklaturę,

2.4) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z § 1 r.s.u. w zw. § 7 ust. 1 r.s.u. w zw. z § 8 r.s.u. w zw. z § 9 ust. 1 r.s.u. - poprzez posłużenie się w celu ustalenia gabarytów wysokościowych Inwestycji pojęciami, których użycie w tym celu w decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne (wysokość nadbudowy i wysokość obiektu), zamiast ustalenia owych gabarytów poprzez posłużenie się pojęciami, których użycia w tym celu nakazuje ustawodawca w § 7 ust. 1 r.s.u. (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) oraz § 8 r.s.u. (wysokość głównej kalenicy),

2.5) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji - poprzez określenie wartości wskaźników wysokość nadbudowy i wysokość obiektu w sposób zupełnie dowolny, bowiem nieprzewidziany żadnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego,

2.6) naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 k.p.a. - poprzez brak sporządzenia projektu Skarżonej Decyzji w zakresie, w jakim ustala warunki zabudowy dla Inwestycji, przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.,

2.7) naruszenie § 3 ust. 1-2 r.s.u. w zw. z § 8 r.s.u. - poprzez ustalenie kąta nachylenia dachu 7. kondygnacji Nadbudowy Frontu na poziomie 45°, podczas gdy w myśl analizy urbanistycznej do Decyzji WZ w obszarze analizowanym występują tylko dachy spadziste o niewielkim spadku oraz płaskie, a więc kąt nachylenia dachu na poziomie 45° nie jest odpowiedni względem geometrii dachów w obszarze analizowanym,

2.8) naruszenie § 1 pkt 5 r.s.u. w zw. z § 8 r.s.u. w zw. z § 9 ust. 1 r.s.u. - poprzez brak ustalenia dla Inwestycji układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy dachu,

2.9) naruszenie § 1 r.s.u. - poprzez ustalenie warunków zabudów dla części działki ewidencyjnej, podczas gdy w niniejszej sprawie było to niedopuszczalne".

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także przyznanie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Wspólnota (powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych) podniosła m.in., że w ramach analizy urbanistycznej nie zbadano parametrów zabudowy znajdującej się na wszystkich zabudowanych nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym, co stanowiło naruszenie § 1 r.s.u. w zw. z § 3 ust. 1-2 r.s.u. Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej w ramach nowego postępowania, Prezydent m. [...] doszedł do wniosku, że inwestycja jest niedopuszczalna, gdyż - ze względu na swoją wysokość - zaburzałaby ład przestrzenny. Wniosek ten wynikał z tego, że - w przeciwieństwie do niniejszej sprawy - Prezydent m. [...] uwzględnił w analizie urbanistycznej nie tylko wysokości zabudowy występujące po tej samej stronie ul. [...], co inwestycja, lecz również po przeciwnej. Z tego powodu inwestor cofnął swój nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a postępowanie przed Prezydentem m. [...] zostało umorzone.

Omawiana negatywna analiza urbanistyczna (złożona przez skarżącego do akt sprawy), potwierdza zasadność wyjaśnionego wyżej zarzutu niekompletności analizy, w oparciu o którą wydano decyzję WZ i skarżoną decyzję. W piśmie z 11 maja 2020 r., skarżący zwrócił się do SKO o przeprowadzenie dowodu, poprzez sporządzenie dla inwestycji nowej analizy urbanistycznej, w ramach której - podobnie jak to uczynił Prezydent m. [...] w ramach nowego postępowania - zbadano by szerszy zakres okolicznej zabudowy, niż zakres zabudowy poddany badaniu w analizie urbanistycznej będącej podstawą decyzji WZ i zaskarżonej decyzji. Kolegium nie uwzględniło tego wniosku, ani je odniosło się do niego w zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 78 § 1 k.p.a.

Parametry zabudowy ustalone w decyzji o warunkach zabudowy powinny zostać określone jednoznacznie i nie pozostawiać możliwości różnych interpretacji. Muszą stanowić samodzielną i uniezależnioną (w sensie znaczeniowym) od uzasadnienia orzeczenia całość, kompleksowo wyznaczając kształt przyszłego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie decyzja WZ, ani tym bardziej jej brzmienie zmienione zaskarżoną decyzją, nie spełnia wymogu jednoznaczności rozstrzygnięcia.

Wspólnota wyjaśniła m.in. pojęcie "elewacja" oraz "elewacja frontowa". Podała, że z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że zamiarem inwestora była nadbudowa frontu, którego przednie ściany zewnętrzne miałyby być nieco cofnięte względem dolnych kondygnacji: Ustalając warunki zabudowy dla tak zawnioskowanych parametrów inwestycji, w decyzji WZ oraz zaskarżonej decyzji Prezydent m. [...] i SKO przyjęli pojęcie elewacji frontowej sprzeczne z zaprezentowanym rozumowaniem. Uznali mianowicie, że przednie ściany zewnętrzne budynku cofnięte względem dolnych kondygnacji nie są elewacją frontową. Wskazane organy przyjęły zatem, że elewacją frontową nie są przednie ściany zewnętrzne nadbudowy frontu ze względu na fakt ich cofnięcia względem dolnych kondygnacji (s. 6 zaskarżonej decyzji i s. 4 analizy urbanistycznej do decyzji WZ).

Pojęcie elewacji frontowej przyjęte przez Prezydenta m. [...] i SKO odbiega od prawidłowego rozumienia tego zwrotu.

W decyzji WZ, utrzymanej w tym zakresie zaskarżoną decyzją ustalono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma pozostać bez zmian: "1.1.8. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - bez zmian, wyznaczona przez istniejące gzymsy wieńczące kamienicy frontowej [ok. 23,70 m]" (s. 1 decyzji WZ). Z obiektywnego punktu widzenia (w szczególności z punktu widzenia architekta sporządzającego projekt budowlany i organu go zatwierdzającego), zacytowany zapis oznacza, że na podstawie decyzji WZ nie można zrealizować żadnej elewacji frontowej, czyli przedniej ściany zewnętrznej budynku, czy to cofniętej względem dolnych kondygnacji, czy nie. Jednocześnie jednak, w decyzji WZ zmienionej zaskarżoną decyzją dopuszczono nadbudowę frontu zwieńczoną przednią ścianą zewnętrzną budynku, czyli elewacją frontową, na wysokości ok. 29,90 m: "1.1.8.[1.1.9] Warunki nadbudowy w zakresie wysokości poszczególnych części obiektu: (...) ustalić: dopuszczalną wnioskowaną wysokość obiektu w części frontowej - 29,9m z tolerancją do 5% mniej (...)" (s. 1 decyzji WZ i s. 1 zaskarżonej decyzji). Dwa zacytowane zapisy są wzajemnie sprzeczne. Niemożliwe jest bowiem jednoczesne pozostawienie wysokości elewacji frontowej na dotychczasowym poziomie ok. 23,70 m (pkt. 1.1.8) oraz jej podwyższenie do wysokości ok. 29,90 m (pkt 1.1.8. [1.1.9]). Narusza to wymóg jednoznaczności rozstrzygnięcia, a w konsekwencji - wymaga jego uchylenia.

Skarżąca Wspólnota podała, że przepisy r.s.u. nakazują, aby w decyzji o warunkach zabudowy gabaryty wysokościowe inwestycji ustalać za pomocą parametrów wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ust. 1 r.s.u.) lub wysokość głównej kalenicy (§ 8 r.s.u.). Ustalenie przedmiotowych parametrów w inny sposób jest nielegalne (art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a.). Co istotne, zarówno w przypadków wskaźników z § 7 ust. 1 r.s.u., jak i z § 8 r.s.u., jasne jest, do którego najwyższego punktu należy mierzyć ustaloną w rozstrzygnięciu wysokość (górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki albo górny punkt głównej kalenicy). W zaskarżonej decyzji, dla ustalenia gabarytów wysokościowych inwestycji, zamiast wskaźników przewidzianych w § 7 ust. 1 r.s.u. i § 8 r.s.u., posłużono się pojęciami wysokość nadbudowy i wysokość obiektu. Pojęcia te oznaczają co innego niż pojęcia, którymi posłużył się ustawodawca w § 7 ust. 1 r.s.u. i § 8 r.s.u. (arg. z zakazu wykładni synonimicznej). Stąd uznać należy, że SKO naruszyło art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a., używając do celów ustalenia warunków zabudowy wskaźników innych niż te, do których użycia zostało prawie zobowiązane.

Przepisy prawa zagospodarowania przestrzennego w zakresie budynków mieszkalnych nie określają sposobu mierzenia żadnego z użytych przez SKO wskaźników wysokościowych, ani go nie definiują. Brak jest także takich wytycznych w samej zaskarżonej decyzji. W tym świetle nie jest jasne, wysokością czego jest wysokość nadbudowy i wysokość obiektu, ani czy decydują tu wysokość attyki, gzymsu, nadbudówki, komina, stropu, kalenicy, maszynowni dźwigu, urządzenia klimatyzacyjnego, pokrycia dachowego, balustrady, anteny, reklamy, przewodu wentylacyjnego lub innego elementu. W przyszłości może to powodować istotne spory, gdyż inwestor, dążąc do maksymalizacji kubatury obiektu, będzie najprawdopodobniej twierdził, że omawiane wysokości należy mierzyć do wysokości górnego stropu. W zaskarżonej decyzji chodziło o najwyżej położony punkt jakiegokolwiek elementu inwestycji, co może dawać różnicę nawet kilku metrów wysokości, czyli różnicę przesądzającą o możliwości realizacji całego przedsięwzięcia.

Prezydent m. [...] i SKO przy wydaniu decyzji byli związani zasadą legalizmu, tj. mogli działać tylko i wyłącznie w sposób zakreślony przepisami. Nawet gdyby dopuścić posłużenie się przez organy, do celów ustalenia gabarytów wysokościowych inwestycji pojęciami wysokość nadbudowy, wysokość obiektu i wysokość oficyny, to należy zauważyć, że konkretnie wartość tych wskaźników również zostały określone w sposób zupełnie dowolny, bowiem nieprzewidziany żadnymi przepisami prawa (co znamienne, Prezydent m. [...] ani SKO nie powoływali się przy ustaleniu tej wartości na żadne przepisy, co jest przy decyzjach o warunkach zabudowy praktyką powszechną, a nadto prawnym obowiązkiem (art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.) Aby ustalić wysokość nadbudowy frontu (29,90 m), w analizie urbanistycznej do decyzji WZ podano wysokości pięciu budynków znajdujących się po tej samej stronie ul. [...], co inwestycja, których średnia wysokość wynosi 25,75 m, i na tym gruncie stwierdzono, że dopuszczalna jest wysokość nadbudowy frontu na poziomie 29,90 m (o 13,8% wyższa od średniej), gdyż taką wysokość ma budynek przy ul. [...]: "(...) wysokość kamienicy, biorąc pod uwagę dwie kondygnacje nadbudowy, ustala się na 29,9m. (...) Analizując wysokości kamienic tworzących pierzeję ul. [...] na całym jej odcinku, w granicach obszaru analizowanego, należy zauważyć, że są zmienne i wynoszą od 21,7 m (nr [...]), 21,5 (nr [...]), 25,96 (nr [...]), 29,7 (nr [...]) i 29,9m (nr [...]). Deklarowana wysokość planowanej nadbudowy nawiązuje do wysokości kamienicy w bliskim sąsiedztwie tj. [...]. Elementy takie jak - wycofanie planowanej nadbudowy i istniejące w bliskim sąsiedztwie kamienice o podobnej co planowana wysokości powodują, że zostaje zachowany ład przestrzenny ulicy tj. ład urbanistyczny" (s. 4 analizy urbanistycznej do decyzji WZ). Opisana metodyka ustalenia wysokości nadbudowy frontu jest całkowicie dowolna.

W ocenie skarżącej, organy obu instancji nie ustalały wysokości inwestycji w sposób określony w § 7 ust. 1 r.s.u., gdyż ustalona wysokość nie stanowi przedłużenia wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Potencjalnie mogły więc tę wysokość wyznaczać tylko w trybie § 7 list. 4 r.s.u. i § 8 r.s.u. Z utrwalonego orzecznictwa wynika jednak, że do tego konieczna jest znajomość parametrów wysokościowych dla wszystkich zabudowanych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Przy ustaleniu wysokości inwestycji Prezydent m. [...] i SKO nie dysponowali danymi dotyczącymi zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym lub choćby ich większości, a jedynie danymi o wysokości pięciu budynków znajdujących się po tej samej stronie ul. [...], co inwestycja.

W zaskarżonej decyzji zostały ustalone warunki zabudowy w zakresie kluczowych parametrów inwestycji. Jej projekt nie został jednak sporządzony w tym zakresie przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., co oznacza, że SKO przepis naruszyło.

Prezydent m. [...] stwierdził w analizie urbanistycznej, że w obszarze analizowanym występują dachy spadziste o niewielkim spadku oraz płaskie: "Budynki usytuowane na analizowanym obszarze posiadają zróżnicowaną geometrię dachów - dachy spadziste o niewielkim spadku oraz płaskie" (s. 4 analizy urbanistycznej do decyzji WZ). W oparciu o powyższe stwierdzenie Prezydent m. [...] ustalił w decyzji WZ, że kąt nachylenia dachu 7. kondygnacji nadbudowy frontu powinien wynieść 45°: "1.1.9. [1.1.10] geometria dachów - ustala się dach płaski nad VIII kond., ściana zewnętrzna (od frontu) VII kond. pod kątem 45°, pełni jednocześnie funkcję dachu (...)" (s. 2 decyzji WZ). Powyższe ustalenie narusza § 8 r.s.u., nakazującego ustalać kąt nachylenia dachu odpowiednio do kątów nachylenia dachów występujących na obszarze analizowanym. Stwierdzono w analizie urbanistycznej do decyzji WZ, że w obszarze analizowanym występują tylko dachy spadziste o niewielkim spadku oraz płaskie. Kąt nachylenia dachu na poziomie 45° nie jest więc odpowiedni do kątów nachylenia dachów występujących w obszarze analizowanym (gdyby uznać taki kąt nachylenia za odpowiedni do dachów spadzistych o niewielkim spadku, to oznaczałoby, że w przypadku wszystkich inwestycji zawsze i wszędzie byłby dopuszczalny w zasadzie każdy kąt nachylenia dachu).

Wspólnota zaznaczyła, że zgodnie z § 1 pkt 5 r.s.u. w zw. z § 8 r.s.u. w zw. z § 9 pkt 1 r.s.u., w decyzji o warunkach zabudowy ustala się układ połaci dachowych i kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. W odniesieniu do kwestionowanej inwestycji tych parametrów nie ustalono i nie wyjaśniono przyczyny takiego braku, co oznacza naruszenie wymienionych przepisów. Wspomniała również, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja WZ powinny zostać uchylone z tego powodu, że ustalono w nich warunki zabudowy w stosunku do części działki ewidencyjnej. W jej ocenie było to niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Pismem procesowym z 12 stycznia 2021 r., skarżąca Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika uzupełniła powyższą skargę, zarzucając dodatkowo SKO w [...] "naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji, która dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją". Wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o "przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji SKO z [...] listopada 2020 r. ([...]) - na okoliczność uchylenia decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] maja 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oficyny Budynku, z powodu poprzedniego rozstrzygnięcia tej sprawy ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - powaga rzeczy osądzonej)".

W uzasadnieniu ww. pisma procesowego podniosła, że inwestor dąży do nadbudowy frontu i oficyny budynku. W tym celu złożył do Prezydenta m. [...] - Urzędu Dzielnicy [...] - 5 wniosków o wydanie decyzji o warunkach nadbudowy:

1) wniosek z 4 grudnia 2018 r. - nadbudowa frontu i oficyny budynku, załatwiony pozytywnie mocą: decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., decyzji SKO z [...] lipca 2020r. ([...]). Sprawa jest obecnie rozpoznawana przez WSA w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 1944/20;

2) wniosek z 18 czerwca 2019 r. - nadbudowa frontu budynku, załatwiony pozytywnie mocą: decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] października 2019 r., decyzji SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]). Sprawa jest obecnie rozpoznawana przez WSA w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 1946/20,

3) wniosek z 17 czerwca 2019 r. - nadbudowa oficyny budynku, załatwiony pozytywnie mocą: decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r., decyzji SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]). Sprawa jest obecnie rozpoznawana przez WSA w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 1947/20,

4) wniosek z 3 grudnia 2019 r. - nadbudowa frontu budynku, załatwiony pozytywnie mocą: decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] maja 2020 r., decyzji SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]). Sprawa jest obecnie rozpoznawana przez WSA w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 2062/20,

5) wniosek z 3 grudnia 2019 r. - nadbudowa oficyny budynku, załatwiony negatywnie mocą: decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] maja 2020 r., decyzji SKO z [...] listopada 2020 r. ([...]). Sprawa nie jest obecnie rozpoznawana przez WSA w Warszawie.

Wszystkie powyższe wnioski inwestora obejmowały inwestycje o takim samym przedmiocie. Wniosek z pkt 2 pokrywał się z wnioskiem z pkt 4 (nadbudowa frontu), wniosek z pkt 3 pokrywał się z wnioskiem z pkt 5 (nadbudowa oficyny), a wniosek z pkt 1 (nadbudowa frontu oraz oficyny) pokrywał swoim przedmiotem wnioski z pkt 2,3,4 i 5 (odrębnie zgłoszone nadbudowa frontu oraz nadbudowa oficyny). Wszystkie te wnioski dotyczyły więc tej samej sprawy.

Dla nadbudowy frontu budynku decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stała się ostateczna z chwilą wydania decyzji SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]) (pkt 4). Oznacza to, że późniejsze ostateczne ustalenie warunków zabudowy dla nadbudowy frontu budynku było niedopuszczalne. Z tego powodu decyzja SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]) (pkt 1), w zakresie, w jakim dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla nadbudowy frontu budynku, oraz cała decyzja SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]) (pkt 2) są obarczone wadą nieważności ze względu na ich wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Co się tyczy nadbudowy oficyny budynku, SKO wydało w odniesieniu do niej tego samego dnia jednocześnie 2 decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: decyzję SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]) (pkt 1) oraz decyzję SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]) (pkt 3). Tym samym, mocą tych decyzji dwukrotnie, ostatecznie i jednocześnie rozstrzygnięto tę samą sprawę - ustalenie warunków zabudowy dla nadbudowy oficyny budynku. Nakazuje to uznać, że z tego powodu decyzja SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]) (pkt 1), w zakresie, w jakim dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla nadbudowy oficyny budynku, oraz cała decyzja SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]) (pkt 3) są obarczone wadą nieważności ze względu na ich wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skarżąca Wspólnota wskazała, że w decyzji SKO z [...] listopada 2020 r. ([...]) (pkt 5) zostało rozpatrzone odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] maja 2020 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla nadbudowy oficyny budynku. W ww. orzeczeniu SKO uznało, że dla tej inwestycji już została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, a zatem wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie naruszałoby art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji, SKO uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta m. [...] i umorzyło postępowanie w sprawie.

Uczestnicy postępowania złożyli w przedmiotowej sprawie pisma procesowe. Inwestor [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem procesowym z 28 stycznia 2021 r., wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniosła m.in., że w jej ocenie zarzuty skarżącej Wspólnoty nie zasługują na uwzględnienie.

Odnośnie zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia analizy urbanistycznej podała, że zarzut ten stanowi powtórzenie podnoszonego przez skarżącą zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, poprzez pominięcie działek nr [...] i nr [...]. Powyższa kwestia była przedmiotem rozważań WSA w Warszawie w wyroku z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2834/20. Niezmiernie istotnym jest fakt, że w najbliższym sąsiedztwie kamienicy objętej wnioskiem - na odcinku pomiędzy ulicami [...] i [...] występują obiekty tak współczesne, jak i historyczne o wysokości przekraczającej planowaną nadbudowę. Przy czym obiekty historyczne często posiadają nadbudowy w formie prostopadłościanów wycofanych od frontowego lica obiektu. Podlegające ochronie konserwatorskiej wnętrze ulicy [...] jest tworzone przez zwarte pierzeje budynków w większości historycznych, ale też współczesnych o zróżnicowanej wysokości kalenic i gzymsów tworzących charakterystyczną dla tej ulicy "linię nieba". Projekt inwestycji został przez organ konserwatorski zaakceptowany, w konsekwencji czego [...] WKZ wydał decyzję z [...] lipca 2020 r. o pozwoleniu na przebudowę i nadbudowę nieruchomości znajdującej się na terenie układu urbanistycznego ulicy [...] podlegającego ochronie konserwatorskiej. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że wnioskowane prace obejmują kompleksowy remont budowlany i konserwatorski obiektu wraz z klatkami schodowymi i elewacją oraz nadbudowę budynku frontowego i oficyny o dwie kondygnacje, a ze względu na formę planowanych prac "zostanie zachowana wizualna ciągłość elewacji wyznaczona przez Unie gzymsów istniejących budynków sąsiednich. Takie rozwiązanie spowoduje, iż pierwszy poziom nadbudowy nie będzie widoczny z poziomu chodnika a wysokość elewacji bezpośrednio przylegającej do ulicy nie ulegnie zmianie. Drugi, przeszklony poziom maisonette został wycofany do połowy traktu istniejącego budynku".

Odnośnie zarzutu braku przeprowadzenia dodatkowego dowodu spółka stwierdziła, że skarżący podaje nieprawdę wskazując, że inwestor wystąpił do Prezydenta m. [...] o ustalenie warunków zabudowy dla analogicznej inwestycji. Prezydent m. [...] Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego jest organem właściwym w przypadku inwestycji przekraczających 30 metrów wysokości, skarżąca podaje zatem nieprawdę. Skarżąca Wspólnota nie dysponowała żadnym dowodem, którego brak przeprowadzenia zarzuca organowi odwoławczemu. W przywołanym przez skarżącą postępowaniu nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie została także sporządzona analiza urbanistyczna, a jedynie jej projekt (nieznany inwestorowi), który dotyczył inwestycji o innych parametrach. Wnioskowany "dowód" z projektu analizy sporządzonej w innym (umorzonym) postępowaniu dla inwestycji o innych parametrach nie miał znaczenia dla sprawy, zwłaszcza, że w sprawie analogicznej przesądził WSA w Warszawie w wyroku z 20 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2834.

Odnośnie zarzutu naruszenia wymogu jednoznaczności rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy - zaznaczyła, że jest on niezrozumiały i wewnętrznie sprzeczny. Skarżący nie wskazuje bowiem, w czym upatruje naruszenie wymogu jednoznaczności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Poza zacytowaniem fragmentu komentarza do Kodeksu i stwierdzeniu, że skarżona decyzja nie spełnia wymogu jednoznaczności rozstrzygnięcia brak jest jakikolwiek argumentacji uzasadniającej stanowisko w powyższym zakresie, przeto zarzut ten uznać należy za wyłącznie polemiczny.

Odnośnie zarzutu wewnętrznej sprzeczności związanej z zakazem podwyższania elewacji frontowej, spółka stwierdziła, że rzekoma sprzeczność wynika jedynie z przyjętej przez skarżącego definicji elewacji frontowej. Skarżący dąży do zakwestionowania stanowiska Sądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2434/19 i organu odwoławczego. W najbliższym sąsiedztwie kamienicy objętej wnioskiem występują obiekty tak współczesne, jak i historyczne o wysokości przekraczającej planowaną nadbudowę. Obiekty historyczne często posiadają nadbudowy w formie prostopadłościanów wycofanych od frontowego lica obiektu. Podlegające ochronie konserwatorskiej wnętrze ulicy [...] tworzone przez zwarte pierzeje budynków historycznych i współczesnych kreuje - poprzez zróżnicowaną wysokość kalenic i gzymsów tych obiektów - charakterystyczną dla tej ulicy linię nieba. Planowana inwestycja, poprzez jej "schowanie" polegające na cofnięciu nadbudowy o połowę traktu (co charakterystyczne jest dla tej ulicy i stanowi rozwiązanie zastosowane także przez skarżącego przy nadbudowie kamienicy przy ul. [...]) nie zaburza tej linii.

Odnośnie zarzutu posłużenia się niedopuszczalnymi parametrami wysokościowymi oraz niejasności sposobu mierzenia ustalonych w zaskarżonej decyzji wysokości - zauważyła, że nie jest prawdą twierdzenie skarżącego, jakoby "w skarżonej decyzji dla ustalenia gabarytów wysokościowych Inwestycji, zamiast wskaźników przewidzianych w § 7 ust. 1 r.s.u. i § 8 r.s.u." posłużono się innymi pojęciami. Wszystkie wymagane w rozporządzeniu parametry zostały ustalone. Właśnie ze względu na specyfikę planowanej inwestycji musiały one zostać doprecyzowane. Zarzut ten stanowi kontynuację polemiki z ustaleniami organów obu instancji, zaakceptowanymi przez (wskazany powyżej) wyrok WSA w Warszawie z 20 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2834.

Z kolei, odnośnie zarzutu dowolności sposobu ustalenia parametrów wysokościowych, spółka podała, że z analizy urbanistycznej uzupełnionej w toku postępowania odwoławczego wynika, w jaki sposób ustalono parametry wysokościowe. Przy ustaleniu warunków zabudowy zasadnicze znaczenie ma zachowanie ładu przestrzennego, tymczasem formułując zarzuty wobec ustaleń poczynionych przez organy obu instancji skarżący dokonuje wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bardzo rygorystycznie i wąsko postrzegając pojęcie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o jakiej mowa w tym przepisie. Skarżący koncentruje się na różnych aspektach tego pojęcia w rozumieniu ogólnym, abstrakcyjnym, w oderwaniu od konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. Jest to o tyle niezrozumiałe, że dokładnie takie same ustalenia zawarte zostały w decyzjach na podstawie których skarżący zrealizował nadbudowę na własnych nieruchomościach - bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji dla której warunki zabudowy ustalono w zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zarzutu braku sporządzenia projektu zaskarżonej decyzji w zakresie nowych ustaleń przez urbanistę - zaznaczyła, że wbrew twierdzeniom skarżącego, projekt ten został sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Wyniki analizy urbanistycznej, sporządzonej przez uprawniony podmiot, stanowią w zakresie merytorycznym projekt ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z 8 czerwca 2020 r. SKO w [...], na podstawie art. 136 k.p.a. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. W wykonaniu zlecenia organu odwoławczego - pismem z 17 czerwca 2020 r. (przywołanym również przez skarżącego) - osoba legitymująca się odpowiednimi uprawnieniami dokonała uzupełnienia analizy urbanistycznej, zaś ustalenia te wraz z ustaleniami analizy urbanistycznej w zakresie dokonanej przez organ odwoławczy zmiany zostały następnie zawarte w decyzji.

Odnośnie zarzutu nieprawidłowego ustalenia kąta nachylenia dachu 7 kondygnacji nadbudowy frontu - spółka wskazała, że zabudowa ul. [...] posiada główne kalenice równoległe do tej ulicy, zaś planowana nadbudowa powtarza te kierunki. Budynki usytuowane wzdłuż ul. [...] posiadają zróżnicowane kąty nachylenia dachów spadzistych. Występują tam również dachy płaskie. Działki sąsiednie zabudowane są kamienicami, które zostały nadbudowane w nowoczesnym stylu, z dachami płaskimi. Dotyczy to również kamienicy bezpośrednio sąsiadującej tj. nieruchomości skarżącego przy ul. [...], która została wcześniej nadbudowana w sposób, do którego nawiązuje geometrią dachu, objęta zaskarżoną decyzją, planowana nadbudowa nieruchomości przy ul. [...]. To właśnie ukształtowanie dachu nieruchomości skarżącego - dach spadzisty o kącie nachylenia 45% na I poziomie nadbudowy oraz dach płaski na II poziomie nadbudowy przesądził o tym, że orzekające w sprawie organy dopuściły tożsame rozwiązanie w planowanej inwestycji. Jak wskazuje skarżący, § 8 rozporządzenia nakazuje ustalać kąt nachylenia dachu odpowiednio do kątów nachylenia dachów występujących na obszarze analizowanym. Ustalenie warunków w omawianym zakresie w sposób tożsamy z bezpośrednio sąsiadującą nieruchomością skarżącego ten wymóg wypełnia.

Odnośnie zarzutu braku ustalenia układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy, spółka podkreśliła, że zakres planowanej inwestycji dotyczy uzupełnienia poprzez nadbudowę istniejącej zabudowy tworzącej pierzeję ul. [...] w [...]. Właściwym punktem odniesienia dla kształtowania gabarytów kamienicy frontowej jest wyłącznie zabudowa wzdłuż tej ulicy. Budynki te posiadają określony już układ połaci dachowych oraz tworzonych przez te połacie kierunki kalenic dachowych co w oczywisty sposób determinuje układ kalenic przy nadbudowie obiektów. Planowana inwestycja zlokalizowana jest w ściśle określonym miejscu, do którego ma się dostosować z zachowaniem ładu przestrzennego ul. [...]. Z tego też powodu nie ma żadnego uzasadnienia merytorycznego analizowanie kątów nachylenia dachów ani kierunków kalenic czy też ich wysokości, jako średniej z całego obszaru, ponieważ wynik będzie całkowicie fałszywy i bezużyteczny. Ustalenie wysokości głównej kalenicy - najwyższego punktu przecięcia połaci dachowych, jest równoznaczne z ustaleniem wysokości budynku. Nadbudowa frontu posiada dach płaski, a zatem z oczywistych względów nie ustalono tego parametru.

Odnośnie zarzutu niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do części działki - podała, że treść obowiązujących przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Ograniczenie określania warunków zabudowy do całej działki lub kilku działek ewidencyjnych uzasadnia się przeciwdziałaniem zawężaniu obszaru analizowanego, a w konsekwencji ograniczeniu uprawnień uczestników postępowania, jak również tym, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy nie określa się konkretnego położenia obiektu na działce, co następuje na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie występują. Wątpliwości nie powinno wszak budzić, że dane zapatrywania muszą być oceniane przez pryzmat okoliczności konkretnej sprawy. W sprawie niniejszej zaś występuje szczególna sytuacja związana z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym w postaci nadbudowy części istniejącego budynku. W związku z czym większość parametrów zdefiniowanych jest już przez istniejący budynek, w tym także jego konkretne usytuowanie w terenie. Na marginesie dodała, że także skarżący zrealizował inwestycję na własnej nieruchomości w oparciu o kilka decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga była niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga była niezasadna.

Wyjaśnić też należy, że 3 marca 2022 r. tut. Sąd wyrokiem w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1831/21 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję SKO z [...] lipca 2020 r., znak: [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] maja 2020r., nr [...], ustalającą dla tego samego inwestora warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nadbudowy na cele mieszkalne części frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie stanowiącym część działki ewid. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], w Dzielnicy [...] m. [...].

Wyrokiem z tego samego dnia, w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1832/21 tut. Sąd oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] na decyzję SKO z z [...] lipca 2020 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie o dwie kondygnacje mieszkalne oficyny, wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne, budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], na terenie inwestycji stanowiącym działkę ewid. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].

Z tej przyczyny, część rozważań prawnych w niniejszej sprawie jest tożsama z poczynionymi przez Sąd w ww. sprawach.

Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p.") określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej i zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).

W kształtowaniu ładu przestrzennego u.p.z.p. wprowadza nakaz uwzględnienia m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomiczne przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 pkt. 1 cyt. ustawy ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Regułą tworzenia ładu przestrzennego jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, kiedy plan taki nie został na danym terenie uchwalony, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; zgodnie z pkt 1 – 3 tego przepisu przesłanką jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, teren ma mieć dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu ma być wystarczające dla danego zamierzenia budowlanego.

Kwestie szczegółowe dotyczące procedury dokonywania w decyzji ustaleń niezbędnych i dopuszczalnych warunków nowej zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego ustawodawca pozostawił do regulacji aktem niższego rzędu. Akt taki stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej (w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ten sposób prawodawca określił w rozporządzeniu sposób, w jaki organ ma wyznaczyć teren poddawany analizie planistycznej dla potrzeb określenia dopuszczalnych warunków zabudowy.

Rozporządzenie przewiduje również sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4). wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6) i wysokości dla nowej zabudowy górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, działając na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) musi więc ustalić (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) stan faktyczny analizowanego obszaru w sposób określony w wiążącym go rozporządzaniu, a następnie dokonać subsumpcji prawnej w sposób niewykraczający poza granice swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.).

Odnosząc powyższą ocenę prawną do sprawy zawisłej przed tut. Sądem należy stwierdzić, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę warunków wymaganych dla ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie i w konsekwencji wydał - w zakresie niezmienionym przez organ odwoławczy - słuszną decyzję ustalającą wiążące inwestora warunki zabudowy, zaś SKO – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprawnie dokonało zmiany tej decyzji w części, a w pozostałej utrzymało w mocy tą decyzję.

Analiza decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że ustalone przez ten organ warunki zabudowy, oznaczone szczegółowo w pkt. 1 - 2 decyzji z [...] listopada 2019 r., ustalone zostały w sposób zgodny z wymaganiami art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz ww. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia wykonawczego. Zarówno treść przedmiotowa tych warunków, jak i sposób ich ustalenia został zaś przez organ przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. i nie sposób doszukać się w tym zakresie braku uzasadnienia faktycznego lub prawnego (a więc potencjalnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.).

Organ pierwszoinstancyjny, aby ustalić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczył wokół działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w prawidłowej odległości i przeprowadził w tak wyznaczonym obszarze wymaganą prawem analizę. Z jej wyników należało – co słusznie zauważył organ II instancji - wysnuć wnioski, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W stanowiących załącznik Nr 2 do decyzji pierwszoinstancyjnej wynikach analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy organ wyraźnie wskazał, że charakter ustalanej w decyzji dopuszczalności inwestycji (nadbudowy na cele mieszkalne części frontowej budynku) powodował konieczność uwzględnienia wyłącznie zabudowy przy ul [...] – a to ze względu na odniesienie się do gabarytów wysokościowych frontów innych, istniejących już kamienic w celu niezakłócania zwartej pierzei zachodniej tej ulicy.

Prawidłowość takiego, jak w sprawie niniejszej, wyznaczenia dla inwestycji obejmującej nadbudowę oficyny kamienicy przy ul [...] w [...] obszaru analizowanego i uwzględnienia wyłącznie zabudowy przy ul. [...] nie może budzić w świetle uzasadnienia organu wątpliwości.

Wskazać ponadto należy, że ta właśnie kwestia była przedmiotem kontroli sądowej, dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który – wprawdzie w wydanym po dniu decyzji pierwszoinstancyjnej - prawomocnym wyroku z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2834/19 (CBOSA) stwierdził, że zarówno wyznaczenie obszaru dla analizy, jak i zawężenie parametrów analizowanej inwestycji przy ul. [...] do zabudowy ulicy [...] jest prawidłowe. Sąd wskazał przy tym na zabytkowy charakter kamienicy znajdującej się przy ul. [...], objętej wnioskiem i analizą urbanistyczną, stwierdzając, że "należało ją przeprowadzić głównie wzdłuż tej ulicy i jej bliskim sąsiedztwie, jak to uczynił organ I instancji. Niecelowe w tej sytuacji byłoby poszerzanie kręgu analizowanego obszaru o kolejne zabudowane nieruchomości". Ponadto, jak ocenił WSA w Warszawie w ww. wyroku, "właśnie z uwagi na taki charakter terenu inwestycji wyznaczono granice obszaru pomiędzy ulicami [...], [...],[...]. I dlatego właściwym punktem odniesienia dla kształtowania gabarytów kamienicy frontowej jest wyłącznie zabudowa wzdłuż tej ulicy, tworząca zwartą jej pierzeję".

Należy w tym kontekście zauważyć, że organ II instancji nie mógł w postępowaniu odwoławczym nie uwzględnić oceny prawnej sądu administracyjnego z ww. wyroku - w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym. Wprawdzie bowiem organ nie orzekał w niniejszej sprawie "ponownie" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., tym niemniej dokonana przez WSA w Warszawie w wyroku z 20 stycznia 2020 r. ocena prawna stanowiła "wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Stanowiła więc sądową akceptację sposobu identycznego zastosowania przez organ udzielający warunków zabudowy w takim samym stanie faktycznym normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, było poprawne.

Należy też wyjaśnić, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. ww. prawomocny wyrok WSA w Warszawie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie, jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (tak też np. komentarz do art. 170 p.p.s.a. w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021; por. też wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II FSK 1014/19, CBOSA).

Słusznie też w tym zakresie na istotne znaczenie w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2834/19 wskazał w zaskarżonej decyzji zarówno organ odwoławczy, jak i inwestor (w piśmie procesowym z 28 stycznia 2021 r.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji SKO w aspekcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, tut. Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu tej decyzji. Nie było bowiem naruszeniem prawa materialnego lub procesowego (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c p.p.s.a.) to, że SKO orzekło – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – o uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] w części ustalającej dopuszczalną wysokość całego budynku po nadbudowie w części frontowej na 29,9m z tolerancją do 5% mniej, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ten sposób bowiem organ odwoławczy doprecyzował zakres uprawnień inwestora nie zakreślając mu maksymalnej wysokości budynku po nadbudowie, ale zezwalając na nadbudowę również niższą – do 55.

Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, określonej, jako niezmienna w decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...], należy w całości podzielić ocenę prawną (art. 170 p.p.s.a.) skutków zaprojektowania ściany frontowej nadbudowy, znacznie wycofanej w stosunku do elewacji istniejącego budynku, wyrażoną w ww. wyroku WSA w Warszawie z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2834/19 – na którą nota bene powołuje się również SKO - że "z analizy wynika, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kamienicy [...] wynosi około 21,5 m, co stanowi kontynuację wysokości kamienicy sąsiedniej pod nr [...]. Elewacja w części środkowej jest wycofana, przez co nadbudowa w postaci dwupoziomowych mieszkań również pozostaje wycofana, tym samym wysokość górnej elewacji frontowej pozostaje bez zmian". Uzasadnione więc w pełni było stwierdzenie organu I instancji, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej pozostaje bez zmian. W tym też zakresie twierdzenia pełnomocnika skarżącej, podnoszone w skardze, a dotyczące dokonywanej przez niego wykładni pojęcia "elewacja frontowa" i odnoszenie były nietrafne i nie mogły odnieść zamierzonego skutku procesowego.

Nie został więc naruszony art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez "naruszenie wymogu jednoznaczności decyzji o warunkach zabudowy, przejawiające się w następujących nieprawidłowościach: (...) w Decyzji WZ, odpowiednio skorygowanej mocą Skarżonej Decyzji, z jednej strony nakazano pozostawienie w ramach realizacji Nadbudowy Frontu elewacji frontowej na dotychczasowym poziomie (wysokości), a z drugiej strony - dopuszczono realizację, ponad ten poziom, przednich ścian zewnętrznych Budynku, cofniętych względem dolnych kondygnacji, co oznacza, że Decyzja WZ jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż - wbrew stanowisku SKO i Prezydenta m. [...] - przednie ściany zewnętrzne Budynku, pomimo, że są cofnięte względem dolnych kondygnacji, nadal stanowią elewacji frontową".

Naruszenia takiego nie można stwierdzić również z uwagi na to, że jak wynika z dokonanej powyżej oceny prawnej tut. Sądu (ale również oceny wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2834/19), wysokość elewacji frontowej kamienicy przy ul. [...] nie ulegała zmianie na skutek udzielenia warunków zabudowy wycofanej w stosunku do niej nadbudowy. Tym samym niezasadnym był zarzut "posłużenia się pojęciem wysokość nadbudowy i wysokość obiektu, bez jednoczesnego wyjaśnienia, w jaki sposób ta wysokość powinna być mierzona, co wywołuje istotną dwuznaczność", a organa obu instancji – wbrew skardze – nie "zastosowały własnej, niejasnej nomenklatury" pojęć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki lub wysokości głównej kalenicy. Organa w ogóle nie "definiowały" ww. pojęć, niezgodnie z § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia. SKO natomiast – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wskazuje na ww. ocenę prawną sądu administracyjnego w takim zakresie.

Ponadto, pojęcie wysokość "obiektu" lub "nadbudowy" nie jest pojęciem – jak twierdzi pełnomocnik skarżącej - niezdefiniowanym, gdyż odnosi się do "obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a taka wysokość jest wymierna.

Jest prawem strony (nawet reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika) niezgadzanie się z oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, ale nie może to odnieść oczekiwanego skutku procesowego.

Należy też zwrócić uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy udzielane warunki zabudowy części frontowej budynku dotyczyły nie tylko takiego projektu, w którym nadbudowa była wycofana w stosunku do elewacji frontowej, ale ponadto stanowiąca ścianę zewnętrzną tejże nadbudowy od strony ul. [...] konstrukcja nie była pionowa, ale ukośna (45.o) i pełniła funkcję dachu poziomu 1 nadbudowy (VII kondygnacji budynku). Taka konstrukcja powodowała dodatkowe, optyczne wycofanie ściany nadbudowy od frontu budynku. Natomiast dach całości nadbudowy miał być płaski. Dopuszczenie więc w decyzji takiej geometrii dachu (dach ostatniej kondygnacji płaski, ściana zewnętrzna przedostatniej kondygnacji ukośna pod kątem 45.o, pełniąca funkcję dachu) – wbrew twierdzeniom skargi - odpowiadało wymogom § 8 rozporządzenia i należy uznać, że ustalona ona została odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organa nie naruszyły więc § 3 ust. 1-2 w zw. z § 8 rozporządzenia "przez ustalenie kąta nachylenia, dachu 7 kondygnacji Nadbudowy Frontu na poziomie 45°, podczas gdy w myśl analizy urbanistycznej do Decyzji WZ w obszarze analizowanym występują tylko dachy spadziste o niewielkim spadku oraz płaskie, a więc kąt nachylenia dachu na poziomie 45° nie jest odpowiedni względem geometrii dachów w obszarze analizowanym".

Z powyższych przyczyn tut. Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenie § 1 w zw. z § 3 ust. 1-2 rozporządzenie i art. 78 § 1 k.p.a. (przez nieprzeprowadzenie na wniosek skarżącego z 27 kwietnia 2020 r. dowodu - nowej analizy urbanistycznej). Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a w tej sprawie taka okoliczność nie powstała. Organ zasadnie bowiem przyjął, jako kontynuację zabudowy, pierzeję ul. [...], zaś wyznaczenie obszaru analizowanego było poprawne.

Nie został również naruszony art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji R.P. (dwukrotnie w skardze w tym samym znaczeniu podniesiony przez pełnomocnika skarżącej) w zw. z § 1 i § 7 i § 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia. Należy wyjaśnić, że organ I instancji odnosił użyte w pkt. 1.1.5 tiret 3 decyzji określenie "wysokość obiektu" nie do elewacji frontowej istniejącego budynku (w takim zakresie bowiem właściwe byłoby określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki), ale do wysokości powiększonej całego budynku w wyniku projektowanej i zezwalanej w warunkach wysokości nadbudowy. Skoro słusznie – zgodnie z oceną prawną tut. Sądu i WSA w Warszawie w ww. wyroku – organa stwierdziły, że wysokość już istniejącej elewacji frontowej istniejącego budynku przy ul. [...] nie zmieniała się przez projektowaną nadbudowę (a tym samym nie zmieniał się jej gzyms lub potencjalna attyka), to nie odniosły tych pojęć do projektowanej nadbudowy. Fakt nadbudowy nie powodowałby również przeniesienia na inną wysokość już przecież istniejącej głównej kalenicy całego budynku.

Niezasadnym był zarzut naruszenia § 1 pkt 5 w zw. z § 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia przez "brak ustalenia dla Inwestycji układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy dachu". Po pierwsze, § 1 rozporządzenia zawiera jedynie stwierdzenie, że rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – z natury rzeczy więc nie mógł być naruszony. Po drugie, zgodnie z § 8, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym – co w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił w pkt. 1.1.5 decyzji, słusznie biorąc pod rozwagę, że kalenica dachu nadbudowy nie jest główną kalenicą budynku, która odnosi się do dachu zasadniczego całego budynku, a układ połaci dachowych budynku jest już ukształtowany. Tym samym, skoro połać dachowa nadbudowy określona została w decyzji pierwszoinstancyjnej, jako płaska – gdyż ściana pełniąca rolę dachu nie jest połacią dachową - (pkt. 1.1.9), to przez takie określenie organ ustalił również jej układ. Po trzecie, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną – co w niniejszej sprawie zostało też ustalone zarówno w części tekstowej, jak i graficznej (załącznik Nr 1 i 2 do decyzji).

Tym samym, organ I instancji – o czym była już mowa – prawidłowo ustalił stan faktyczny i w tym zakresie zebrał wymagane dowody, przez ustalenie obszaru analizowanego i odniesienie się do warunków wyznaczanych istniejącą pierzeją ulicy [...].

Organa nie naruszyły § 1 rozporządzenia przez "ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, podczas gdy w niniejszej sprawie było to niedopuszczalne". Z ww. przepisu w żaden sposób nie wynika zakaz ustalania warunków zabudowy dla części nieruchomości (w tym części działki ewidencyjnej); § 1 rozporządzenia w ogóle nie zawiera w swej hipotezie sposobu oznaczenia terenu, którego dotyczą ustalane warunki zabudowy. Nie jest ponadto kwestionowane ani w orzecznictwie, ani w literaturze, że warunki zabudowy mogą być ustalone dla części działki gruntowej. Tym niemniej zwrócić należy uwagę, że zgodnie z pkt. 1.1.3 decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...], "planowaną inwestycję należy realizować na terenie działki ewid. nr [...]" w określonych w decyzji granicach z sąsiadującymi działkami.

Niezasadny był też – i niezrozumiały prawnie - zarzut naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 k.p.a. przez "brak sporządzenia projektu Skarżonej Decyzji w zakresie, w jakim ustala warunki zabudowy dla Inwestycji, przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.". Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Zgodnie zaś z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jedynym uzasadnieniem tego zarzutu jest wyjaśnienie pełnomocnika skarżącej, że "w Skarżonej Decyzji zostały ustalone warunki zabudowy w zakresie kluczowych parametrów Inwestycji. Jej projekt nie został jednak sporządzony w tym zakresie przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., co oznacza, że SKO ów przepis naruszyło".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że SKO – jako organ odwoławczy – nie sporządzało "projektu decyzji" w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ale orzekało reformatoryjnie o decyzji (również nie o projekcie decyzji) organu I instancji. Czym innym jest "projekt decyzji", a czym innym decyzja. Żaden przepis nie nakazuje organowi odwoławczemu (SKO) zlecanie sporządzenia projektu decyzji w postępowaniu odwoławczym "osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej"

Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego w piśmie procesowym skarżącej z 12 stycznia 2021 r. naruszenia przez SKO art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez "wydanie decyzji, która dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, co następuje.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Dla stwierdzenia, że w sprawie występuje tzw. res iudicata, niezbędne jest wystąpienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów i tego samego przedmiotu; musi więc występować tożsamość stron, podstawy prawnej oraz faktycznej i treści żądania strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 2529/20, CBOSA).

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, w tej sprawie zachodzi tożsamość decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] października 2019 r., nr [...], w części zmienionej, a w pozostałym zakresie utrzymanej w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO z [...] lipca 2020 r. znak [...] z decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] maja 2020 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją SKO z [...] lipca 2020 r. znak [...], a także decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją SKO z [...] lipca 2020 r. znak [...]. Ww. decyzja SKO decyzją SKO z [...] lipca 2020 r. znak [...] była przedmiotem kontroli tut. Sądu, który wyrokiem z 3 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1831/21 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...].

Nie przywiązał jednak pełnomocnik skarżącej stawiając zarzut naruszenia przez organ art. 158 § 1 pkt 3 k.p.a. należytej wagi do tego, po pierwsze przepis ten zawiera przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (a więc wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do zbadania, czy decyzja obarczona jest wadą stypizowaną w tym punkcie i – w razie pozytywnego wyniku badania - wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność), a po drugie, że organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej nie prowadzi postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności. Nie bada on istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, ale ponownie rozpatruje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją. Postępowanie odwoławcze, jako kodeksowy tryb właściwego postępowania zainicjowanego odwołaniem (a nie wnioskiem o stwierdzenie nieważności) ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, a więc takim, w którym organ podejmuje postępowanie z urzędu lub na wyraźne żądanie strony. Pełnomocnik skarżącej mógł – opowiadając się za prezentowaną w części piśmiennictwa i orzecznictwa koncepcją dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieostatecznej decyzji administracyjnej, z takim wnioskiem wystąpić (zamiast odwołania) – czego nie uczynił.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się przesłanek zastosowania art. 145 § pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z urzędu. Pomiędzy bowiem decyzjami:

1. Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] października 2019 r., nr [...], w części zmienionej, a w pozostałym zakresie utrzymanej w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO z [...] lipca 2020 r. znak [...] i

2. decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] maja 2020 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją SKO z [...] lipca 2020 r. znak [...] oraz

3. decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją SKO z [...] lipca 2020 r. znak [...]

- nie zachodzi tożsamość, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Po pierwsze, decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. dotyczyła inwestycji, polegającej na nadbudowie frontu i oficyny budynku przy ul. [...], podczas, gdy pozostałe decyzje z [...] października 2019 r., nr [...] i z [...] maja 2020 r., dotyczyły innej budowy - tylko nadbudowy części ww. budynku. Brak jest tym samym zarówno tożsamości przedmiotu ww. spraw, jak i tożsamości żądań z wniosku inwestora z 4 grudnia 2018 r. z żądaniami z wniosków z 17 czerwca 2019 r. i z 3 grudnia 2019 r.

Po drugie, pamiętać należy, że udzielana decyzja o warunkach zabudowy obejmować może nie tylko parametry dopuszczalnej inwestycji budowlanej, ale również (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) określać dopuszczalną zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (w tym tej nadbudowanej). Tak też stało się w niniejszej sprawie; utrzymana w mocy w części (a w części zmieniona) decyzja organu I instancji dotyczyła wyłącznie nadbudowy z określeniem sposobu użytkowania – wyłącznie na cele mieszkalne (pkt 1.1.2 decyzji). Tymczasem decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] maja 2020 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją SKO z [...] lipca 2020 r. znak [...] dotyczyła nadbudowy z określeniem sposobu użytkowania – na cele mieszkalne wraz z usługami (co wynika z określającego rodzaj zabudowy pkt. 1.1.2 ww. decyzji). Tym samym brak jest tożsamości przedmiotu spraw, objętych ww. rozstrzygnięciami.

Po trzecie; utrzymana w mocy zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją SKO decyzja organu I instancji byłą decyzją wcześniejszą ([...] października 2019 r.) od decyzji z [...] maja 2020 r., a więc stwierdzenie pełnomocnika w odniesieniu do niej, że była tożsama z decyzją późniejszą jest nielogiczne.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) – t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.