Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1018/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Rady [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją znak [...] z [...] września 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "K.p.a.") oraz art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września

2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm. dalej jako "u.d.i.p."), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych [...] w W. (dalej także jako "RSK") z dnia [...] września 2013 r., utrzymał w mocy decyzji własną z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w postaci wniosków o nadanie odznaczeń osobom, którym je przyznano.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy.

Organ wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych [...] w W. zwróciła się do Ministra Finansów o udostępnienie informacji publicznej - wniosków o których mowa w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie ustanowienia Odznaki Honorowej za Zasługi dla Skarbowości Rzeczypospolitej Polskiej, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także sposobu noszenia (Dz. U. z 2012 r., poz. 521). Po przeanalizowaniu ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] odmówił udostępnienia ww. informacji. Natomiast odnośnie pkt. 2 wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] (dotyczącego przekazania ewidencji, o której mowa w § 9 ww. rozporządzenia) pismem z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] udzielono wnioskodawcy odpowiedzi.

Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] (data wpływu do Ministerstwa Finansów [...] sierpnia 2013r.), Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych [...] wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku

z ww. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. doręczoną w dniu [...] lipca 2013 r. jak również pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. znak [...] wystąpiła o udostępnienie - w trybie przepisów u.d.i.p. - m.in. jedynie tych wniosków, na podstawie których przyznano odznaczenia. Jednocześnie Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych [...] wnosiła o zasłonięcie danych prywatnych odznaczonych.

Po ponownym przeanalizowaniu ww. wniosków z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] i znak [...] Minister Finansów:

1) decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] utrzymał

w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] o odmowie udostępnienia wszystkich wniosków o których mowa w § 5 ww. rozporządzenia;

2) decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] odmówił udostępnienia ww. informacji. Natomiast odnośnie pkt. 1 i 3 wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] (dotyczących listy osób odznaczonych w bieżącym roku Odznakami Honorowymi za Zasługi dla Skarbowości Rzeczypospolitej Polskiej oraz przekazania ewidencji, o której mowa w § 9 ww. rozporządzenia) pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] udzielono wnioskodawcy odpowiedzi.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. znak [...] Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych [...] wystąpiła o:

1/ ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] doręczoną w dniu [...] września 2013 r.,

2/ uchylenie w całości ww. decyzji i udostępnienie informacji publicznej

w zakresie określonym we wniosku.

Wnioskodawca zarzucił decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] naruszenie:

1. art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.),

2. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

3. art. 6, 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.

Na tej podstawie sformułowano zarzuty:

* nieuwzględnienia art. 61 Konstytucji RP,

* nieprawidłowego wskazania podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia.

Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawarto stwierdzenie, że Minister Finansów wydając przedmiotową decyzję co najwyżej mógłby ewentualnie wyłączyć pewne części udostępnianej informacji, nie zaś odmawiać jej udostępnienia

w całości.

Następnie, merytorycznie rozpoznając sprawę organ odwoławczy podniósł, że wnioski o nadanie odznaczeń osobom, którym je przyznano nie mogą zostać udostępnione RSK, bowiem zawierają zarówno informację publiczną, jak również dane o charakterze prywatnym. Wniosek o nadanie odznaczenia zawiera dane personalne kandydata oraz opis zasług uzasadniających jego nadanie, w tym także indywidualną ocenę kandydata o przebiegu ich pracy, o wypełnianiu powierzonych obowiązków itp., a zatem nie są to informacje o faktach lecz opinie i oceny, a tylko informacje o faktach dotyczących spraw publicznych są w orzecznictwie uznawane za informację publiczną. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym opinia nie stanowi informacji publicznej. Zatem w zakresie, w jakim wnioski te zawierają subiektywną ocenę pracy czy też cech osobistych pracowników, w ogóle nie stanowią informacji publicznej. Ponadto należy zauważyć, że propozycje w zakresie odznaczeń, a więc także oceny osiągnięć zawodowych oraz indywidualnych cech kandydatów przedstawionych przez wnioskodawców w kontekście sposobu realizacji zadań podlegały analizie przez członków Zespołu ds. analizy wniosków o nadanie Odznaki Honorowej za Zasługi dla Skarbowości Rzeczypospolitej Polskiej powołanego decyzją nr [...] Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r., a następnie wyłonieniu kandydatów, którzy zostali przedstawieni Ministrowi Finansów do decyzji o nadaniu odznaczeń. W tym zakresie informacje zawarte we wnioskach dotyczą sfery prywatnej odznaczonych osób, a przepisy prawa nie dają możliwości oceny innym osobom niż członkowie Zespołu, o którym mowa wyżej, gdyż stanowiłoby to wprost naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Powołując się na art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) organ odwoławczy wskazał, że dobra osobiste człowieka, jak w szczególności nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. Należy zaś podkreślić że żądane wnioski dotyczą zarówno osób będących funkcjonariuszami publicznymi, w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) jak i osób nie będących funkcjonariuszami publicznymi. Uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt I CSK 341/07, wskazuje, że nawet publiczny status osób nie powoduje jednak, że ich życie prywatne staje się automatycznie życiem publicznym. Natomiast należy zauważyć również, że osoby, które zostały wskazane przez wnioskodawców do odznaczenia, nie znały treści wniosków nie mogły również wyrazić zgody na dalsze przekazanie informacji zawartych we ww. wnioskach w trybie u.d.i.p. Istnienia zgody upoważnionego, ani też jej zakresu nie domniemywa się - co potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że informacji zawartych we wnioskach nie posiadają sami zainteresowani. Osoby, które zostały wskazane przez wnioskodawców do wyróżnienia i odznaczone nie powinny być bowiem narażone na ewentualne negatywne skutki wynikające z przekazania wniosków ich dotyczących. Dowodzi temu przede wszystkim fakt, że ideą odznaczenia osób zasłużonych jest ich wyróżnienie i nagrodzenie, nie zaś narażanie na niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystanie informacji o ich kandydaturach przez osoby trzecie i komentarze, które mogą naruszać dobra osobiste tych osób.

Zdaniem organu nawet anonimizacja wniosków o nadanie odznaczeń osobom, którym je przyznano (imię, nazwisko, funkcja, urząd) nie zapewnia pełnej ochrony danych wrażliwych. Zawarte we wnioskach dane w szczególności daty rozpoczęcia pracy zawodowej, przebiegu pracy w organach administracji skarbowej, osiągnięć zawodowych i cech charakteru są danymi wynikającymi z akt osobowych danego pracownika i podlegają ochronie.

Odnosząc się do zarzutu RSK dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., organ uznał go za nieuzasadniony. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] zawiera bowiem wszystkie wymagane elementy. Nie musi zaś zawierać ustosunkowania się do powołanego orzecznictwa sądów administracyjnych, które z reguły przytaczane jest dla potwierdzenia własnej argumentacji. Ponadto Minister Finansów nie jest uprawniony do oceny wyroków sądów administracyjnych.

Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Ministra Finansów złożyła Rada Sekcji Krajowej [...] Pracowników Skarbowych w W. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez przewodniczącego T.L. wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu oraz nakazanie organowi udostępnienie informacji publicznej stosownie do wniosku, w terminie 14 dni od otrzymania zwróconych akt sprawy, nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Wydanemu rozstrzygnięciu strona skarżąca postawiła zarzuty naruszenia:

- art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.;

- art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

- art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine K.p.a., w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w jej ocenie w decyzjach organu:

1. nie dokonano wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kontekście praw określonych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2. ograniczenie dostępu zostało dokonane z naruszeniem art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

3. nie ustalono stanu faktycznego koniecznego do zaprezentowania prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji - twierdzenia organu nie są niczym poparte, co uniemożliwia weryfikację zasadności dokonanych rozstrzygnięć, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine i art. 140 K.p.a.;

4. zaprezentowano taką interpretację art. 5 ust. 2 u.d.i.p., która w efekcie uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej oraz niweczy jakąkolwiek formę kontroli społecznej;

5. nie ustosunkowano się do wszystkich zarzutów środka odwoławczego, czym naruszono art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 §1 pkt 1 i art. 140 K.p.a.;

6. występują poważne wady uzasadnień decyzji pod względem prawnym, czym naruszono art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine i art. 140 K.p.a.;

7. wskazane wyżej naruszenia Konstytucji oraz u.d.i.p. stanowią o naruszeniu art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż wśród osób, których dotyczą wnioski, mogą być zarówno osoby pełniące funkcje publiczne, jak i osoby takich funkcji nie pełniące. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z osobami, których prawo do prywatności w związku z pełnionymi funkcjami publicznymi zostało znacznie ograniczone. Tymczasem organ, wydając sporną decyzję, "zapomniał" o zdaniu drugim art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które w sposób wyraźny określa, że ograniczenie zawarte w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie dotyczy informacji

o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji,

w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W drugim zaś przypadku mamy do czynienia z osobami, których prawa można zagwarantować poprzez właściwą anonimizację danych chronionych.

Skarżąca zauważyła, że charakter przyznawanego odznaczenia wskazuje, iż jego beneficjentami będą głównie pracownicy skarbowości, a odznaczenie przyznawane jest w związku z ich aktywnością w urzędach administracji skarbowej. Wnioski o nadanie odznaczenia składać mogą (i z pewnością tak będzie w większości przypadków) kierownicy organów administracji rządowej. Wnioski te, co oczywiste, dotyczyć będą także osób pełniących funkcje publiczne w tych urzędach, a co z tym się wiąże, ograniczenie prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. - nie powinno być stosowane.

W ocenie skarżącej treść wniosków o nadanie odznaki nie jest chroniona żadną tajemnicą ustawową. Chronione są jedynie dane prywatne funkcjonariuszy publicznych jak miejsce zamieszkania, PESEL, nr telefonu prywatnego itp. jeśli pojawią się we wniosku, ale RSK wyraźnie domagała się ich zasłonięcia; takimi danymi skarżąca strona się nie interesuje i zdaje sobie sprawę, że są to dane nie podlegające ujawnieniu. Wszelkie wyłączenia informacji publicznej z dostępu muszą mieć uzasadnienie zgodne z art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie może też

w grę wchodzić ochrona wynikająca z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż osoby odznaczone to przede wszystkim funkcjonariusze publiczni i ochrona prywatności w tym przypadku jest ograniczona; wnioski są sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych; odznaki są finansowane ze środków publicznych; w razie wystąpienia danych podlegających jednak ochronie wniosek o przyznanie odznaczenia powinien być udostępniony,

a jedynie niektóre jego fragmenty zanonimizowane. Organ nie wykazał, aby któraś

z osób odznaczonych nie była funkcjonariuszem publicznym. W tych okolicznościach wnioski o nadanie odznaczenia stanowią informację publiczną i powinny podlegać udostępnieniu w terminie ustawowym zgodnie z wniesionym wnioskiem. Nieudostępnienie tych materiałów (odmowa ich udostępnienia) stanowi o naruszeniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie wystąpiły w tym przypadku przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów powielając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2014 r. pełnomocnik organu złożył do wglądu 10 przykładowych kserokopii wniosków o nadanie odznaki honorowej dla skarbowości Rzeczypospolitej Polskiej z zastrzeżeniem wyłącznego wglądu do tych dokumentów przez skład orzekający.

Sąd postanowił dopuścić dowód uzupełniający z [...] przykładowych kserokopii wniosków o nadanie odznaki honorowej dla skarbowości Rzeczypospolitej Polskiej z zastrzeżeniem wyłącznego wglądu do tych dokumentów przez skład orzekający.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja, akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Badając skargę według ww. kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu naruszają przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu są decyzje organów o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach w niej określonych. W art. 2 ust. 1 u.d.i.p zagwarantowano prawo powszechnego dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), w tym organy władzy publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1), będące w posiadaniu takich informacji. Z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. wynika ponadto, że udostępnieniu podlega informacja publiczna,

w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1.

Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek

z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Tak zatem, jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wtedy organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną.

Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie

z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji RP przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Powołany wyżej przepis art. 5 u.d.i.p. ustala zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, w szczególności w ust. 2, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia prywatności osoby fizycznej lecz posługując się przepisem art. 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. nr 133, poz. 883) stwierdzić należy, że ustawodawca nie wyłączył informacji niezbędnych do identyfikacji z zakresu informacji publicznej, lecz poddał je ochronie. Jak zaś wynika z art. 37a ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 1992 r., Nr 90, poz. 450) przechowywanie zawartych we wnioskach o nadanie orderu, odznaczenia lub tytułu honorowego albo we wnioskach o pozbawienie orderu, odznaczenia lub tytułu honorowego danych osobowych, o których mowa w art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, nie wymaga zgody osoby, której te dane dotyczą.

Interpretując treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd Najwyższy wyraził pogląd

w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. (sygn. akt III RN 95/02, Wokanda 2004 nr 2, s. 19), według którego cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań

i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że żądane przez skarżącą informacje, wnioski o nadanie odznaczeń osobom, którym je przyznano przynajmniej w pewnej części stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 i art. 4 u.d.i.p. Powyższego nie kwestionuje nawet sam organ - w przeciwnym bowiem razie nie wydałby na podstawie art. 16 u.d.i.p. decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Sporne natomiast jest czy organ zasadnie odmówił skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

W ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia ww. przepisu prawa materialnego

i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Brak jest bowiem w ogóle podstaw do odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Przede wszystkim zauważyć należy, że żądane przez skarżącą wnioski

o nadanie odznaczeń osobom którym je przyznano składane są na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie ustanowienia Odznaki Honorowej za Zasługi dla Skarbowości Rzeczypospolitej Polskiej, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także sposobu noszenia (Dz. U. z 2012 r., poz. 521)

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że wśród osób, których dotyczą wnioski o nadanie odznaczeń mogą być zarówno osoby pełniące funkcje publiczne, jak i osoby takich funkcji nie pełniące. Potwierdza to chociażby przeprowadzony przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód uzupełniający z 10 przykładowych kserokopii wniosków o nadanie odznaki honorowej przedłożonych przez pełnomocnika organu

w dniu rozprawy.

Skoro zaś przynajmniej część wniosków w niniejszej sprawie (o ile nie wszystkie) dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, to zauważyć należy, że prawo do prywatności takich osób w związku z pełnionymi funkcjami publicznymi jest znacznie ograniczone. Jak bowiem wynika ze zdania drugiego art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ograniczenie zawarte w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Jak wynika z powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2012 r. odznakę nadaje minister właściwy do spraw finansów publicznych

z własnej inicjatywy lub na wniosek: ministra, kierownika urzędu centralnego,

organu administracji rządowej w województwie, kierownika przedstawicielstwa dyplomatycznego lub urzędu konsularnego Rzeczypospolitej Polskiej (§ 5 ust. 1). Wniosek o nadanie odznaki powinien zawierać dane personalne kandydata do wyróżnienia oraz opis zasług uzasadniających nadanie odznaki (§ 6 ust. 1). Wzór wniosku o nadanie odznaki stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia (§ 6 ust. 2). Koszty związane z nadawaniem odznaki są pokrywane z budżetu państwa w części,

w której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych (§ 11).

Słusznie skarżąca zauważyła, że charakter przyznawanego odznaczenia wskazuje, iż jego beneficjentami są głównie pracownicy skarbowości, a odznaczenie przyznawane jest w związku z ich działalnością w urzędach administracji skarbowej. Takie więc informacje jak data rozpoczęcia pracy zawodowej, przebieg pracy zawodowej czy osiągnięcia zawodowe tych osób stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu.

Wnioski o nadanie odznaczenia - co również wydaje się istotne - składają osoby pełniące funkcje publiczne. Wnioski te - przynajmniej w pewnej części - dotyczą także osób pełniących funkcje publiczne w ww. urzędach, a co z tym się wiąże, ograniczenie prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie może mieć tu zastosowania.

W związku z powyższym, zgodzić się należy ze skarżącą, że treść żądanych wniosków nie jest chroniona żadną tajemnicą ustawową. Chronione mogą być bowiem jedynie tego typu dane prywatne funkcjonariuszy publicznych, jak miejsce zamieszkania czy numer PESEL, nr telefonu prywatnego, oczywiście o ile pojawią się we wniosku. Skarżąca wyraźnie jednak w swoim wniosku domagała się zasłonięcia takich danych jako danych nie podlegających ujawnieniu.

Organ nie wykazał, aby któraś z osób odznaczonych nie była funkcjonariuszem publicznym. Jeśli jednak nawet wśród osób odznaczonych byłyby takie osoby, to organ może dokonać anonimizacji danych chronionych. W ocenie Sądu istotnym jest też, że odznaki są finansowane ze środków publicznych. W tych okolicznościach wnioski

o nadanie odznaczenia stanowią informację publiczną i powinny podlegać udostępnieniu w terminie ustawowym zgodnie z wniesionym wnioskiem. Odmowa ich udostępnienia stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie wystąpiły w tym przypadku przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy Konstytucja RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Natomiast art. 61 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Konkludując stwierdzić należy, że w razie wystąpienia danych podlegających ochronie wniosek o przyznanie odznaczenia powinien być udostępniony, a jedynie niektóre jego fragmenty zanonimizowane. Wszelkie bowiem wyłączenia informacji publicznej z dostępu muszą mieć uzasadnienie zgodne z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Nie może też w grę wchodzić w niniejszej sprawie ochrona wynikająca z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż osoby odznaczone to przynajmniej w części funkcjonariusze publiczni, co do których ochrona prywatności jest ograniczona.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że uzasadnienia obu decyzji organu nie są przekonywujące, a tym samym naruszają art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Organ błędnie bowiem zinterpretował przepis prawa materialnego stanowiący podstawę do wydania decyzji w sprawie, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skutkiem naruszenia tego przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie było również naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania.

W ponownym postępowaniu organ I instancji, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a, jak również ww. uwagi i wskazania Sądu, po raz kolejny rozpozna wniosek skarżącej. W postępowaniu tym organ winien mieć na uwadze w szczególności to, że zgodnie z zasadą określoną w art. 61 Konstytucji RP w realizacji prawa do dostępu do informacji publicznej należy zagwarantować maksymalną jawność, a wszelkie ograniczenia o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP winny zostać stosowane wyjątkowo. Dopiero zaś po uwzględnieniu powyższego organ będzie mógł rozpoznać w prawidłowy sposób wniosek skarżącej.

W tym stanie sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) p.p.s.a należało orzec jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono mając na uwadze art. 152 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o art. 200 i art. 209 p.p.s.a.