Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2062/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1; art. 3 ust. 1; art. 6 ust. 1 i 2; art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 18 ust. 2; art. 98 ust. 1-3; art. 15; art. 26; art. 31
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 32; art. 50 par 1 i 2; art. 173 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant asystent Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Lutomiersk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 309/11 w sprawie ze skargi J. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 13 stycznia 2011 r., nr V/18/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Babice i Babiczki w Gminie Lutomiersk 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 309/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi J. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 13 stycznia 2011 r., Nr V/18/11, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Babice i Babiczki w Gminie Lutomiersk stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 29 l.p. 40, dotyczącym ulicy [...] (oznaczonej na rysunku planu symbolem 38KDD).

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 13 stycznia 2011 r. Rada Gminy Lutomiersk wspomnianą uchwałą, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., a także art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej u.p.z.p., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Babice i Babiczki w Gminie Lutomiersk, zwany dalej planem.

W dniu 19 stycznia 2011 r. J. K. i J. K. wezwali Radę Gminy Lutomiersk do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zakwalifikowaniu działek [...] i [...] (tj. ulica [...]) oraz przyległych do nich fragmentów działek [...] i [...] w Babiczkach, jako gminne. W ich ocenie przekwalifikowanie ul. [...] na drogę gminną i poszerzenie kosztem przyległych nieruchomości należy traktować jako nieuzasadnione pokrzywdzenie mieszkańców tej ulicy. Ponadto plan w obecnym kształcie jest niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk, przyjętym uchwałą Rady z dnia 21 czerwca 2005 r., nr XXXI 11/241/2005, dalej w skrócie Studium, a Rada uchwalając go złamała art. 9 ust. 4 u.p.z.p., co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Uchwalony plan nie honoruje bowiem wcześniejszych decyzji, według których zostały zagospodarowane działki skarżących, ani samego zagospodarowania. W szczególności przy ul. [...] nowe ogrodzenia będą cofnięte względem starych o 2 m. Sprzeczna ze Studium jest też likwidacja dróg wewnętrznych, w tym ulicy [...]. W rozdziale III.5.2 Studium zapisano bowiem, że "W stosunku do układu komunikacyjnego pozostawia się dotychczasową siatkę układu drogowego z możliwością rozbudowy o drogi niższego rzędu, w tym drogi publiczne dojazdowe i wewnętrzne oraz niepubliczne drogi wewnętrzne", przy czym drogi wewnętrzne należy kształtować jako jednojezdniowe o szerokości drogi 6,0-7,0 m. Poza tym w planie błędnie narysowano, że ulica [...] łączy się z nieistniejącą drogą oznaczoną jako "KDD". Ulica [...] jest drogą nieprzelotową, kończącą się na działce leśnej o numerze ewidencyjnym [...], leżącej w innej gminie (tj. Aleksandrów Łódzki) i w innym powiecie. W planie zagospodarowania Gminy Aleksandrów Łódzki nie ma tam, tj. na skraju lasu, żadnej drogi. Zatem jedynym uzasadnieniem poszerzenia ulicy [...] mogłoby być tylko ułatwienie dojazdu do przyległych do niej posesji (media są już doprowadzone), jednakże jak zgodnie stwierdzili wszyscy mieszkańcy i właściciele nieruchomości przy ulicy [...] w uwagach złożonych do projektów planu w dniach 21 czerwca i 30 listopada 2010 r., nie ma takiej potrzeby, gdyż ulica [...] może pełnić funkcje komunikacyjne, będąc drogą wewnętrzną, której wszyscy aktualni i przyszli mieszkańcy są równocześnie jej współwłaścicielami. Zdaniem skarżących, przeciwko przekwalifikowaniu na drogę gminną i poszerzeniu ulicy [...] przemawiają też względy ekonomiczne, gdyż ewentualna realizacja poszerzenia ulicy [...] wiązałaby się z irracjonalnymi kosztami, które Gmina Lutomiersk musiałaby ponieść - koszty wykupu drogi i fragmentów przyległych działek budowlanych, odtworzenia urządzeń i nasadzeń w dwumetrowym pasie przylegającym do aktualnej drogi. Do tego doliczyć należy koszty rozbiórki aktualnych urządzeń oraz odszkodowania z tytułu utraty przez działki budowlane dotychczasowych walorów użytkowych i funkcjonalnych. Strony stwierdziły, iż nawet gdyby do realizacji poszerzenia ulicy [...] w najbliższym czasie nie doszło, to już samo przeznaczenie pod drogę, czyli planowana likwidacja części zagospodarowanej działki - tj. przyłączy, nasadzeń, ogrodzeń itp., skutkowałoby oczywistym obniżeniem atrakcyjności i wartości działek, co byłoby podstawą do dochodzenia od Gminy odszkodowania, o którym mowa w art. 36 i 37 u.p.z.p.

Rada Gminy nie ustosunkowała się merytorycznie do wezwania, stwierdzając iż jest ono przedwczesne, gdyż uchwała nie została jeszcze opublikowana.

Skargę na przedmiotową uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. i J. K., żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej ulicy [...] oraz działek do niej przylegających. W uzasadnieniu skargi skarżący ponowili argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 19 stycznia 2011 r. W ocenie skarżących zarówno wezwanie, jak i skarga wniesione w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przed wejściem w życie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie przekreślają dopuszczalności skargi, bowiem sam fakt podjęcia przez organ gminy danej uchwały, jeszcze przed jej opublikowaniem, rodzi dla strony określoną sytuację prawną, która może naruszać jej interesy prawne, zatem wezwanie może być dokonane przed opublikowaniem kwestionowanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lutomiersk stwierdziła, że plan został sporządzony z zachowaniem wymogów proceduralnych z art. 17 u.p.z.p. W ocenie organu plan posiada wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Sporządzona na potrzeby planu miejscowego prognoza oddziaływania na środowisko posiada uzgodnienia z zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie i opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu dwukrotnie, w dniach od 19 maja 2010 r. do 17 czerwca 2010 r. i od 20 października 2010 r. do 19 listopada 2010 r. W trakcie wyłożeń zostały przeprowadzone dyskusje publiczne. Ponadto Wójt Gminy rozpatrzył wniesione uwagi, o czym stanowi załącznik nr 3 do uchwały. Do projektu planu, zgodnie z ustawowym wymogiem, została również sporządzona prognoza skutków finansowych uchwalenia planu. Ponadto plan miejscowy jest zgodny ze Studium. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że w planie obsługę komunikacyjną zaprojektowano z dróg publicznych. Dla dróg oznaczonych symbolem D (dojazdowych) szerokość ulicy w liniach rozgraniczających o przekroju jednojezdniowym ustalono na 10 m zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.). Działki nr ewid. [...] i [...] zostały zakwalifikowane jako droga dojazdowa oznaczona symbolem 38 KDD o szerokości 10 m. Biorąc pod uwagę § 6 powołanego rozporządzenia szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczania elementów drogi urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Przeznaczenie w planie miejscowym ulicy [...] jako drogi publicznej nie stanowi uzasadnienia zarzutu o niezgodności planu z prawem. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności planu miejscowego ze Studium organ gminy stwierdził, że tekst Studium, dotyczący układu drogowego, jest jedynie wskazaniem, które zostało rozpatrzone podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapis zaproponowany w tekście planu uwzględnia wskazania Studium dotyczące układu drogowego oraz obowiązujące przepisy odrębne i uzyskane podczas procedury sporządzania planu wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wpłynęło 11 wniosków formalnych, zgłoszonych przez osoby fizyczne i prawne, które zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy Lutomiersk. J. K. złożył uwagę stanowiącą protest przeciwko zakwalifikowaniu działek stanowiących dojazd do poszczególnych posesji, jako drogi dojazdowej o szerokości 10 m, żądając oznaczenia kategorii ul. [...] jako drogi wewnętrznej i ograniczenia jej szerokości do 6 m. Niniejsze uwagi nie zostały uwzględnione ze względu na konieczność zapewnienia dostępu poprzez drogę publiczną do każdej działki budowlanej oraz zachowania minimalnych parametrów dróg publicznych. Stosownie bowiem do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej. Powyższy przepis wskazuje na konieczność określenia zasad obsługi komunikacyjnej działek budowlanych. Przy ustalaniu rozwiązań komunikacyjnych w projektach planów miejscowych należy zwrócić uwagę na kategorie wyznaczanych dróg. Oparcie obsługi komunikacyjnej w projektach planów na drogach wewnętrznych, co wynika z treści skargi skarżącego, stoi w ocenie organu w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa i nie sprzyja prawidłowym rozwiązaniom komunikacyjnym, zatem zaistniała konieczność zapewnienia dostępu do każdej działki budowlanej poprzez drogę publiczną z zachowaniem minimalnych parametrów dróg publicznych. Poza obszarem opracowania planu, czyli na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki, znajduje się istniejąca droga leśna, która nie stanowi odrębnego numeru geodezyjnego, bowiem jest to wyjeżdżona droga leśna, która znajduje się w działce nr ewid. [...] będącej własnością Lasów Państwowych. Nieprawdziwym stwierdzeniem jest, że zaprojektowano specjalne połączenie (narożne ścięcia linii rozgraniczających) ulicy [...] z tą drogą, a jedynie umieszczono trójkąty widoczności zgodnie z § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej dnia 2 marca 1999 r., który stanowi, że rozmiary terenu potrzebnego na węzeł, skrzyżowanie ulicy klasy Z lub ulic wyższych klas z ulicą klasy Z, G lub GP oraz na plac i parking powinny być określone indywidualnie. Na skrzyżowaniu ulicy klasy L lub D z ulicą klasy L lub D, a także na skrzyżowaniu ulicy klasy Z z ulicą klasy L lub D powinny być stosowane narożne ścięcia linii rozgraniczających nie mniejsze niż 5m x 5m i ma to swoje odzwierciedlenie w planie. Z kolei zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a w szczególności z § 12 ust. 9 droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10. Organ Gminy uznał również za bezprzedmiotowy zarzut, że Wójt Gminy Lutomiersk naraża Gminę Lutomiersk na wymierne straty finansowe, bowiem proces realizacji ustaleń planu jest procesem wieloletnim o nieokreślonym horyzoncie czasowym, szeroko uwarunkowanym. Inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej, ujęte w projekcie planu, należące do zadań własnych gminy, zostały oszacowane w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i obejmują: wydzielenie i wykup terenu pod nowe drogi gminne, bądź poszerzenie istniejących; budowę nawierzchni jezdni, chodników na drogach gminnych; uzbrojenie terenu w sieć wodociągową, gazową, kanalizację deszczową i sanitarną, sieć oświetlenia ulicznego. Środki finansowe na te cele będą pochodzić ze środków własnych gminy ustalanych w poszczególnych budżetach na dany rok oraz z funduszy pomocowych Unii Europejskiej. Omawiane nakłady inwestycyjne równoważone będą w części poprzez wzrost wpływów do budżetu w wyniku realizacji planu.

Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. skarżący J. K. oświadczył, iż jest właścicielem działki nr [...] i [...]. Działka [...] w rysunku planu oznaczona jest błędnym nr [...]. Ulica [...] składa się z dwóch działek drogowych o nr [...] i [...], których jest współwłaścicielem wraz z żoną i pozostałymi właścicielami działek przylegających do ulicy [...]. Skarżący wyjaśnił, iż wnosi o stwierdzenie nieważności planu w części dotyczącej ulicy [...], tj. § 29 pkt 40 części opisowej planu oraz przyległych do niej działek nr [...] i [...] (na planie oznaczona nr [...]), których jest współwłaścicielem. Skarżący podniósł także, iż wszystkie instalacje takie jak woda, gaz, energia elektryczna zostały przeprowadzone w pasie 6 metrów ulicy [...]. Jego ogrodzenie postawione jest w linii uwzględniającej drogę 6 metrów. Wszystkie elementy przyłączy, np. skrzynki gazowe znajdują się w tej linii. Dotyczy to również nasadzeń na działkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi, wyjaśniając na wstępie, iż kontroli sądowoadministracyjnej poddana została tylko zaskarżona część planu. Odnosząc się do zarzutu niezgodności planu ze Studium w zakresie istniejącego i planowanego układu komunikacyjnego Sąd stwierdził, że zapis punktu III.5.2 Studium, wprowadza możliwość rozbudowy istniejącego układu drogowego, m.in. poprzez przekształcanie niepublicznych dróg wewnętrznych w drogi publiczne dojazdowe i wewnętrzne. Natomiast zapis o pozostawieniu dotychczasowej siatki układu drogowego należy - zdaniem Sądu - rozumieć w ten sposób, że nie ulega zmianie istniejący układ dróg publicznych. Przyjęcie stanowiska, iż Studium wyklucza jakąkolwiek rozbudowę dotychczasowego układu komunikacyjnego sprzeciwiałoby się istocie planowania miejscowego, czyli określenia sposobu przyszłego zagospodarowania przestrzennego terenu gminy, w tym umożliwienia rozwoju dotychczasowej komunikacji publicznej. Plan w zaskarżonej części nie sprzeciwia się ustaleniom wynikającym ze Studium. Poza tym Sąd stwierdził, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały została wyczerpana procedura planistyczna określona w art. 15 i n. u.p.z.p., a plan uchwalony został z poszanowaniem zasad i trybu jego sporządzenia. Oceniając zapis § 29 planu pod pozycją 40, zgodnie z którym ulica [...] stanowiąca działki nr ewid. [...] i [...] została zakwalifikowana jako droga dojazdowa oznaczona symbolem 38 KDD o szerokości 10 m Sąd uznał, że organ nie uzasadnił należycie, by przekształcenie ulicy [...] w drogę gminną było konieczne dla poprawy istniejącego układu komunikacyjnego. Zdaniem Sądu, stanowisko organu nie jest przekonujące, m.in. z uwagi na brzmienie art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W omawianej sprawie wszystkie działki, w tym działki skarżących, przylegające do ulicy [...], stanowiącej wewnętrzną drogę dojazdową do poszczególnych posesji, miały dostęp przez tę ulicę do drogi publicznej, tj. ulicy Klonowej, stanowiącej drogę powiatową, oznaczoną symbolem 02KDL. Tymczasem organ, w nieuzasadniony prawnie sposób, usilnie dążył do tego, by każda z nieruchomości przyległych do ulicy [...] miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej, pomijając zupełnie okoliczność, iż skarżący oraz każdy z mieszkańców posesji przy ulicy [...], będący jednocześnie współwłaścicielami działek przeznaczonych pod tą ulicę, domagali się zachowania dotychczasowej funkcji komunikacyjnej ulicy [...], jako prywatnej drogi wewnętrznej. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż organ nie uzasadnił, jakimi potrzebami zagospodarowania przestrzennego kierował się przy przekształceniu ulicy [...] w drogę gminną, albo z czego taka konieczność wynikała, skoro wewnętrzna droga dojazdowa spełniała dotychczasową funkcję komunikacyjną, zapewniając dostęp do drogi publicznej. Tym bardziej, że do tej pory za utrzymanie ulicy [...], np. jej odśnieżanie, odpowiadali wszyscy współwłaściciele działek, na których ta ulica przebiega. We własnym zakresie dokonali również jej częściowego utwardzenia. Sąd zwrócił uwagę, że co prawda przeznaczenie określonych gruntów pod drogę publiczną służy porządkowi publicznemu, a realizacja tego celu często nie jest możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw, jednakże dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, zgodnie z którą ochrona interesu publicznego nie może odbywać się z nieuzasadnioną ingerencją w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei odnosząc się do zapisu § 29 planu (I.p. 40), według którego ulica [...] oznaczona symbolem 38KDD, stać się ma docelowo drogą gminną o szerokości 10 metrów Sąd odwołał się do § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., uznając, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zachodzą okoliczności, które uzasadniają rozważenie przyjęcia mniejszej szerokości planowanej drogi gminnej, o czym świadczy istniejące zagospodarowanie. Sąd stwierdził, że pomimo podnoszonych zastrzeżeń względem ustalenia 10 metrowej szerokości ulicy [...] organ nie dokonał szczegółowej analizy, która w oparciu o powołane przepisy wykluczałaby przyjęcie mniejszej szerokości planowanej drogi, o co wnosili skarżący. Dlatego, w ocenie Sądu, również w tym wypadku zabrakło należytego uzasadnienia, na podstawie jakich okoliczności organ odmówił uwzględnienia pozostawienia ulicy [...] o dotychczasowej szerokości. Podkreślił także, iż Studium w punkcie III.5.2 stwierdza, iż drogi wewnętrzne należy kształtować jako jednojezdniowe o szerokości drogi 6,0-7,0 m, co oznacza, że odstąpienie w planie od tych ustaleń może wynikać z przepisów szczególnych, takich jak rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Zdaniem Sądu, aby uzasadnić powyższe odstępstwo nie wystarczy przytoczyć jedynie treści przepisów, na podstawie których organ dokonał ustaleń, lecz należy dokładnie wyjaśnić, dlaczego w określonych okolicznościach dany przepis ma zastosowanie. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to zatem bezwzględny obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym ustaleń określonych w studium. Sąd nie zgodził się tym samym ze stanowiskiem organu, według którego tekst studium, dotyczący układu drogowego, jest jedynie wskazaniem, które zostało rozpatrzone podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, iż § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. mówi m.in. o skrzyżowaniu ulic L lub D z ulicą klasy L lub D, natomiast, jak wynika z planu ulica [...] oznaczona symbolem 38KDD z jednej strony krzyżuje się ulicą Klonową, oznaczoną symbolem 02KDD, zaś z drugiej strony krzyżuje się z nieustaloną drogą, którą organ planistyczny, przyjął jako oznaczoną symbolem KDD. Następnie Sąd odwołał się do wyjaśnień organu, wedle których droga oznaczona symbolem KDD znajduje się poza obszarem opracowania planu, czyli na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki. Jest to droga, która nie stanowi odrębnego numeru geodezyjnego, bowiem jest to wyjeżdżona droga leśna, która znajduje się w działce nr ewid. [...], będącej własnością Lasów Państwowych. W planie zagospodarowania dla obrębu geodezyjnego Babiczki ww. droga została oznaczona symbolem KDD o przebiegu wskazanym, jako informacja na rysunku planu dla obrębu geodezyjnego Babiczki. W ocenie Sądu, takie stanowisko jest nieracjonalne, bowiem organ planistyczny nie może, nawet informacyjnie oznaczać dowolnie dróg wedle własnego uznania, które w dodatku znajdują poza terenem objętym planem. Skoro zatem ulica [...] dochodzi z jednej strony do nieustalonej, określonej przez organ jako "wyjeżdżonej" drogi leśnej, to należy jednoznacznie stwierdzić, że w tym zakresie przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia nie może mieć zastosowania. Sąd uznał również, że organ wyjaśniając kwestie szerokości drogi powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie uzasadnił dokładnie, jakie przepisy nie pozwalają na przyjęcie szerokości drogi mniejszej niż 10 metrów. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie § 29 l.p. 40, dotyczącym ulicy [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem 38KDD narusza istotę prawa własności przysługującego skarżącym, a przez to zaistniałe naruszenie nosi znamiona wadliwości opisanej w art. 28 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Lutomiersk wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Alternatywnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez jej uwzględnienie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1 - 3, 6 - 7, 9 - 10 oraz art. 6, a także art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.) poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż skarżący dokonując przekształcenia w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego niepublicznej drogi wewnętrznej nazwanej ulicą [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem 38KDD, w drogę docelowo gminną, nie kierował się uzasadnioną potrzebą rozwoju dotychczasowej komunikacji publicznej, celem poprawy istniejącego układu komunikacyjnego oraz iż w sposób nie dość wnikliwy, wyczerpujący i przekonujący uzasadnił konieczność przekształcenia istniejącej drogi wewnętrznej w drogę docelowo gminną oraz, że skarżący nie rozważył przyjęcia mniejszej szerokości planowanej drogi gminnej niż 10 m, a więc, iż uchwała skarżącej Gminy Lutomiersk w zakresie § 29 l.p. 40 zaskarżonej uchwały została podjęta z przekroczeniem władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności J. i J. małżonków K.. W ramach powyższej podstawy kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niejednoznaczne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż wprawdzie zapis o pozostawieniu dotychczasowej siatki układu drogowego należy uznać za zgodny ze Studium, określającym układ drogowy oraz, iż na etapie uchwalania planu miejscowego nie można przewidzieć wszystkich okoliczności, z których może wyniknąć potrzeba rozbudowy istniejącego układu komunikacyjnego w przyszłości, jednakże ustalenie czy rozbudowa aktualnego układu drogowego przez przekształcenie niepublicznej drogi wewnętrznej w drogę gminną narusza Studium, gdy tymczasem zaskarżona uchwała w zakresie § 29 l.p. 40 dotyczącym ulicy [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem 38 KDD jest w tej części zgodna ze Studium stosownie do zapisu pkt. III.5.2 Studium. W motywach skargi kasacyjnej wywiedziono, że w ramach przeprowadzonej procedury uzgodnień i opinii do Urzędu Gminy Lutomiersk wpłynęło pismo z dnia 27 kwietnia 2009 r. z Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego, w którym stwierdzono m. in., iż zadaniem sporządzającego plan jest stworzenie takiej infrastruktury, aby każda nieruchomość budowlana posiadała dostęp do drogi publicznej, bez konieczności ustanawiania służebności na innych nieruchomościach oraz aby możliwość podłączenia mediów, zgodnie z ustaleniami planu, nie była uzależniona od woli innych osób prywatnych, posiadających prawa do terenu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną. Poza tym wyznaczanie w planie miejscowym obsługi komunikacyjnej dla dużych obszarów za pomocą jedynie proponowanych podziałów działek jest nieprawidłowe. W projektach dla wielu terenów błędnie określono obsługę komunikacyjną z dróg nieprzylegających bezpośrednio do terenów zabudowanych. Zdaniem Gminy, pismo to będące częścią planu, stanowi uzasadnienie przekształcenia drogi wewnętrznej w drogę docelowo gminną. Dalej dowodzono, że najbardziej ekonomicznym i najmniej uciążliwym z punktu widzenia interesu publicznego rozwiązaniem przestrzennym jest lokalizacja drogi publicznej. Za takim rozwiązaniem przemawia również możliwość umieszczania elementów urządzeń infrastruktury technicznej oraz możliwość niezbędnego dojazdu pożarowego do posesji. Szerokość drogi do jednej działki zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynosi 4,5 m, ulica [...] obsługuje 5 zainwestowanych działek budowlanych i ok. 9 działek pod nową zabudowę, co wymaga konieczności usytuowania odpowiedniej infrastruktury do wszystkich działek. Istniejąca droga wewnętrzna nie zapewnia usytuowania wszystkich niezbędnych mediów w szerokości 6 m. Droga o szerokości 6 m może być tylko ciągiem pieszo - jezdnym bez możliwości wprowadzenia chodników oraz ścieżek rowerowych, kanalizacji sanitarnej ani też żadnej formy zieleni. Natomiast najniższą klasą dróg publicznych jest droga dojazdowa i według rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. jej szerokość w liniach rozgraniczających musi wynosić min. 10 m. W § 7 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się zmniejszenie szerokości drogi w uzasadnionych przypadkach. Jednak argument jedynie istniejących płotów dla kilku działek nie jest wystarczający. Zdaniem wnoszącej skargę, pod uwagę należy brać także wzajemne rozmieszczenie elementów i urządzeń infrastruktury technicznej, sposób etapowego i docelowego odwodnienia, sposób wysokościowego rozwiązania ulicy, brak wpływu istniejącego wartościowego zadrzewienia, podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne oraz brak terenów zalewowych, podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności możliwość ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza, usytuowanie budynków w odpowiedniej odległości umożliwiającej poszerzenie drogi. Podkreślono również, że Rada Gminy Lutomiersk kierując się zasadą proporcjonalności dokonała przekształcenia drogi wewnętrznej w drogę docelowo gminną o szerokości 10 m biorąc pod uwagę, że w układzie drogowym dla sąsiednich działek łączących się z ulicą [...] istnieją już drogi publiczne klasy dojazdowej, połączone z drogą klasy wyższej, tj. lokalnej drogi powiatowej. W tym układzie droga wewnętrzna stanowiąca ulicę [...] winna być drogą publiczną i spełniać kryteria drogi publicznej, jak inne drogi publiczne klasy KDD w planie. Ponadto uporządkowana w powyższy sposób struktura przestrzenna pozwala na zachowanie ładu przestrzennego. Końcowo wskazano, że Sąd I instancji pomimo, że trafnie stwierdził, iż zapis w punkcie III.5.2 Studium pozwala na zmianę dotychczasowego układu drogowego, a więc i na przekształcenie ul. [...] w drogę docelowo gminną, ostatecznie z faktu tego wywiódł błędny wniosek, iż zarówno przekształcenie ulicy [...] w drogę docelowo gminną, jak i przyjęcie mniejszej szerokości drogi niż 10 m stanowi wyraźne odstępstwo od ustaleń Studium, a więc, że jest z nim sprzeczne, o ile odstępstwa te nie zostały w planie wyraźnie uzasadnione. Organ planistyczny dokonał prawidłowej analizy dotychczasowego układu drogowego pod względem jego docelowego rozwoju.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając pierwsze żądanie wskazał, że to Rada Gminy Lutomiersk była stroną postępowania, a zatem Gmina Lutomiersk nie była uprawniona do wniesienia przedmiotowej skargi. Ponadto podniósł, że w skardze brak jest sformułowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, gdyż Gmina w obu zarzutach podnosi naruszenie przepisów jednocześnie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie określając przy tym, jak w jej ocenie powinna wyglądać prawidłowa wykładnia lub prawidłowe zastosowanie. Nie podano również precyzyjnie jednostek redakcyjnych zarzucanych przepisów. Poza tym skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na naruszeniu przepisów prawa materialnego podczas, gdy z jej uzasadnienia wynika, że Gmina tak naprawdę kwestionuje ustalenia stanu faktycznego poczynione przez Sąd I instancji, co jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej wywiedziono, że powołane przez Gminę pismo Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 27 kwietnia 2009 r. nie może stanowić żadnego uzasadnienia dla zaskarżonej części uchwały, gdyż dotyczy ono innych ulic niż ulica [...]. Natomiast stanowisko w nim wyrażone dotyczy takich sytuacji, gdy właściciele działek, aby dojechać do drogi publicznej lub doprowadzić media muszą mieć ustanowioną służebność drogową przez działki sąsiadów. Dalej odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym wyroku wskazano, iż podnoszone przez Gminę zarzuty kasacyjne są całkowicie bezzasadne.

W piśmie procesowym z dnia 13 września 2011 r., stanowiącym odpowiedź na stanowisko zajęte przez skarżących, Gmina Lutomiersk stwierdziła, że w istocie skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy Lutomiersk.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Na wstępie należało jednak rozważyć podniesioną w odpowiedzi na skargę kwestię legitymacji procesowej Gminy Lutomiersk. Orzecznictwo i poglądy piśmiennictwa nie są tu jednolite, a wyrazem istniejących rozbieżności jest m. in. przywołany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 545/10 (opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wyrażono kategoryczny pogląd, że w sprawie, w której przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy stroną postępowania jest ta rada, a nie gmina, której rada jest organem. Powyższe stanowisko prowadziło do odrzucenia skargi kasacyjnej gminy. W piśmiennictwie za dopuszczalnością samodzielnego zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących uchwał samorządowych przez radę gminy wypowiedział m. in. K. Bandarzewski w artykule "Jednostki samorządu terytorialnego i ich organy w postępowaniu sądowoadministracyjnym" – Państwo i Prawo z 2010 r., nr 10 str. 60 i n.

Aby w sposób prawidłowy podejść do tego zagadnienia należało zwrócić uwagę na przepisy P.p.s.a. regulujące krąg podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 32 P.p.s.a. stroną tego postępowania jest skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Z kolei przepis art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. wskazuje krąg podmiotów, którym przysługuje legitymacja skargowa, stanowiąc, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 213, trafnie zwrócił uwagę, ze istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodności z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Z reguły skarżący musi mieć interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością.

Reguły te dotyczą także jednostki samorządu terytorialnego, gdyż przepis szczególny, jakim jest art. 98 ust. 1, 3 i 3a u.s.g. kształtuje wyłącznie prawo wniesienia skargi przez gminę na rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89 u.s.g.

Powyższe zasady dotyczą także zasad kształtowania uprawnień do wniesienia skargi kasacyjnej, jako że zgodnie z art. 173 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona (...).

Rozważeniu zatem podlega interes prawny gminy, reprezentowanej przez organ wykonawczy w zaskarżeniu wyroku sądu administracyjnego, który dotyczy uchwały planistycznej, podjętej przez organ stanowiący gminy. Wyjść tu należy od uwarunkowań konstytucyjnych, a zwłaszcza art. 163 Konstytucji RP, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, art. 164 ust. 1, zgodnie z którym podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina i art. 165 ust. 2 zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Z faktu, że Konstytucja czyni gminę podstawową jednostką samorządu terytorialnego wynika konsekwencja prawna co do tego, że to gmina spełnia jego podstawowe zadania. Oznacza to, że sprawy będące w gestii tegoż samorządu należą tym samym do kompetencji gminy i jej organów oraz że zadania innych jednostek muszą być wyraźnie przez prawo określone i przyznane tym jednostkom. Zgodnie zaś z art. 169 ust. 1 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych.

Rada Gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym (art. 15 u.s.g.) i tak zakreślone jej funkcje są przeciwstawne wykonawczej funkcji wójta (art. 26 ust. 1 u.s.g). Art. 15 u.s.g. stwarza domniemanie, które umożliwia wypełnienie każdorazowej luki w prawie, ilekroć konkretna kompetencja nie zostanie przez przepis szczególny przypisana wyraźnie ani radzie ani wójtowi, tj. domniemywa się, że funkcje wykonawcze należy przypisać wójtowi gminy, funkcję zaś stanowienia prawa miejscowego w gminie i określania kierunków polityki działania gminy (funkcja uchwałodawcza w terminologii ustawowej) radzie gminy. W. Kisiel w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego (wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, str. 246) w sposób wyraźny wyprowadził z takiego usytuowania organów gminy jednoznaczny w swej wymowie wniosek, a mianowicie, że "podmiotem prawa publicznego jest gmina, a rada jest tylko jej organem. Dlatego stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest gmina a nie rada gminy, choćby skarga dotyczyła uchwały rady (...). Ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawy szczególne ustalają kompetencje osobno dla rady gminy i osobno dla wójta gminy, a uzupełnieniem (klauzulą kompetencyjną na wypadek luki) jest formuła art. 15 ust. 1 u.s.g., tj. domniemanie, że w razie wątpliwości funkcje stanowiące i kontrolne należy przypisać radzie gminy ...)".

Jak już wspomniano ustawa o samorządzie gminnym wskazuje wprost na pewne kompetencje rady gminy w zakresie zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych wojewody, ale nie zmienia to najistotniejszego z punktu widzenia przedmiotowej sprawy rozwiązania, a mianowicie tego, że przymiot strony postępowania w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy przysługuje gminie a nie radzie gminy. Gminę reprezentuje w takim wypadku zgodnie z art. 31 u.s.g. wójt gminy i wynika to wprost z tego przepisu. Rada gminy ani jej przewodniczący nie posiadają wyraźnie nadanych kompetencji reprezentowania gminy na zewnątrz. Wójt jest zobowiązany m. in. do podpisania każdego pisma procesowego gminy w sprawie toczącej się przed sądem administracyjnym (P. Chmielnicki w op. cit. str. 407 i n. oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 19 września 2005 r., sygn. II OSK 6/05 – System Informacji Prawnej LEX nr 195013).

W takim stanie rzeczy za bezprzedmiotowe należało uznać wyjaśnienie lub sprostowanie skarżącego, zawarte w piśmie procesowym z dnia 13 września 2011 r., jakoby skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy Lutomiersk, zwłaszcza, że wywód zawarty w tym piśmie nie wskazuje na stosowną uchwałę rady Gminy Lutomiersk, która wskazywałaby na wolę wniesienia odrębnej skargi kasacyjnej przez ten organ Gminy.

Nie stanowią uzasadnionej podstawy odrzucenia skargi kasacyjnej podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z niewłaściwym przywołaniem podstaw kasacyjnych oraz nieprecyzyjnym wskazaniem norm prawnych, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Jak już wspomniano na wstępie uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, a te w powiązaniu z wywodem uzasadnienia sformułowano w sposób niewątpliwy jako błąd w subsumcji określonych norm prawa materialnego w stanie faktycznym sprawy. Kwestionowane przez skarżącego i jego zdaniem wadliwie określone w skardze kasacyjnej normy prawa materialnego uzupełniały jedynie zasadniczy wywód autora skargi kasacyjnej, dotyczący prawidłowo przywołanego przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przechodząc do zbadania zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, ogólnie stwierdzić należało, iż zdaniem jej autora nie doszło ani do naruszenia władztwa planistycznego w zakresie dopuszczalności przyjętych ogólnych rozwiązań planu ani też nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, regulujących szczegółowo konkretne rozwiązania (w tym wypadku zasady obowiązujące w przedmiocie budowy drogi dojazdowej gminnej).

Tak postawione i rozumiane zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione.

Zwrócić należy przede wszystkim uwagę, na to, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym celem uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w bliżej nieokreślonym horyzoncie czasowym (na przyszłość). Plan stwarza przy tym jednak warunki do podejmowania działań urbanistycznych nawet z chwilą wejścia w życie planu. Uchwalając te plany gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako władztwo planistyczne gminy.

Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 595/11). W wyroku tym zwrócono ponadto uwagę na to, że uwarunkowania wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym m. in. wymagania ładu przestrzennego oraz wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia należy uwzględniać przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i niejednokrotnie dochodzi przy tym do kolizji tych wartości z wartościami innymi, takimi jak prawo zagospodarowania własnej nieruchomości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego czy potrzeby szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – mimo że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócić uwagę ponadto należało na to, że ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana być musi przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących wymogi decyzji administracyjnej. W tego rodzaju sprawie stwierdzić należy, że to na Sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. Stanowisko Sądu I instancji powinno być jednoznaczne. Sąd winien stwierdzić, że albo przyjęte rozwiązania są niezgodne z prawem i miejscowy plan należy wyeliminować z obrotu prawnego, zaś Rada Miejska powinna poszukiwać innych rozwiązań, albo przyjęte rozwiązania są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzania nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest w żadnym wypadku dopuszczalne stwierdzanie nieważności uchwały planistycznej jedynie celem dodatkowego rozważenia i uargumentowania przyjętej koncepcji. Ocenie sądu podlega nie tylko uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ale przede wszystkim cała dokumentacja zgromadzona w procedurze uchwalania planu (tak NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2011r., sygn. II OSK 1001/11 – nie publ.). Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. W orzecznictwie podnosi się, że żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (zob. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10 - opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu I instancji niedostatecznie w uzasadnieniu uchwały rozważono, czy przyjęta w uchwale regulacja polegająca na zaplanowaniu na gruntach stanowiących własność prywatną drogi dojazdowej, która miałaby przejąć przynajmniej część funkcji spełnianych dotychczas przez położoną na tych samych gruntach drogę wewnętrzną, jest dopuszczalnym możliwym rozwiązaniem konfliktu występującego między interesem publicznym, a indywidualnym interesem osób będących właścicielami działek przeznaczonych na drogę dojazdową oraz czy nie stanowi ta regulacja nadmiernego prymatu względów publicznych nad interesami indywidualnymi mieszkańców i współwłaścicieli działek przez wyznaczenie linii rozgraniczeniowych drogi o szerokości 10 m.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumenty nie świadczą o naruszeniu zasady proporcjonalności przez Radę Miasta przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadę proporcjonalności mogą naruszać określone rozwiązania zawarte w miejscowym planie zagospodarowania nie zaś nierozważenie przez organ uchwałodawczy możliwości zastosowania innych rozwiązań. Nawet, jeśli organ uchwałodawczy nie rozważył możliwości zastosowania innych rozwiązań, to nie zwalnia to Sądu od dokonania oceny, czy rozwiązanie, które przyjęte zostało w miejscowym planie narusza bądź nie narusza zasadę proporcjonalności. Sąd I instancji kwestię tę w istocie rozstrzygnął na korzyść skarżących, ale jednocześnie Sąd nie stwierdził stanowczo, że przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązanie polegające na przeznaczeniu określonych nieruchomości pod drogę dojazdową przekracza dopuszczalne władztwo planistyczne gminy. Stwierdził jedynie, że Rada Miejska nie rozważyła, czy inne rozwiązanie nie byłoby lepsze z punktu widzenia ochrony interesu prywatnego. Obowiązek dokonania oceny zgodności przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań pod kątem respektowania zasady proporcjonalności przerzucony został więc na Radę Miejską, która już określone stanowisko zajęła uchwalając plan w określonym kształcie.

Jednym z ważkich argumentów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnoszącym się wprost do przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., była niezgodność z ustaleniami Studium, polegająca na tym, że w Studium w pkt. II.5.2 przyjęto, że drogi wewnętrzne powinny mieć szerokość 6 – 7 m. Ustalenie to ma jednak tylko charakter orientacyjny, gdyż zasady lokalizacji poszczególnych kategorii dróg określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu, o której mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., pozostaje trudna do uniwersalnego, jednoznacznego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 201). W odniesieniu do dróg publicznych znaczenie mieć tu będą przepisy przywołanego na wstępie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., które w § 7 ust. 1 w odniesieniu do jednojezdniowych dróg gminnych dojazdowych klasy "D" przewidują najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających 10 metrów. Rozwiązanie na które powołuje się Sąd, przewidziane w § 7 ust. 2 rozporządzenia, jest wyjątkiem od zasady, możliwym do przyjęcia jedynie w wyjątkowych wypadkach, po przeprowadzeniu stosownej analizy. Przyjęcie rozwiązania wynikającego z § 7 ust. 1 rozporządzenia analizy takiej nie wymagało, a wobec tego nie można dopatrzeć się w tym względzie zarzuconego organowi planistycznemu naruszenia prawa. Podkreślić należy, że normatywy wynikające z § 7 ust. 1 rozporządzenia są normatywami minimalnymi dla tego typu inwestycji drogowych. Wskazać przy tym należy, że linie rozgraniczające, o których mowa w rozporządzeniu dotyczą pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), a zgodnie z art. 38 ust. 1 tej ustawy istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Wyznaczenie prawidłowych, zgodnych z przepisami regulującymi zasady budowy dróg publicznych, linii rozgraniczających przyszłą inwestycję drogową, zabezpiecza przy tym wyznaczony pas drogowy przed nowym trwałym zainwestowaniem ze strony właścicieli nieruchomości sąsiadujących z tym pasem.

Błędny był też pogląd Sądu I instancji, zasadnie kwestionowany w skardze kasacyjnej, że w sytuacji istniejącego status quo, zgodnego z oczekiwaniami współwłaścicieli prywatnej drogi wewnętrznej, brak było podstaw do planowania w tym miejscu drogi publicznej. Jak już wyżej wspomniano budowa dróg jest jednym z zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.), a potrzeba podejmowania tego rodzaju działań wynika nie tylko w celu umożliwienia lub udogodnienia dojazdu do dróg publicznych dla właścicieli nieruchomości przyległych, ale przede wszystkim w celu zapewnienia bezpieczeństwa organizacji przyszłego ruchu drogowego oraz możliwości lokalizacji niezbędnych elementów infrastruktury drogowej i komunalnej. Planowanie przestrzenne nie polega na ewidencjonowaniu stanu aktualnego (podnoszony był argument, że przyszła ulica [...] jest obecnie ulicą nieprzelotową), ale na przewidywaniu przyszłych potrzeb związanych z rozwojem sieci dróg, w tym także na poszukiwaniu rozwiązań umożliwiających połączenie dróg gminnych z drogami innych gmin. Z punktu widzenia zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego fakt krzyżowania się drogi wewnętrznej z drogą znacznie wyższej kategorii – drogą powiatową powoduje konieczność zapewnienia dodatkowo bezpiecznego, zgodnego z przepisami rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., skrzyżowania, co będzie możliwe jedynie w przypadku zaliczenia istniejącego dojazdu prywatnego do jednej z kategorii dróg.

W takim stanie rzeczy stanowisko Sądu I instancji co do przekroczenia przez organ planistyczny granic władztwa planistycznego czy też zasady proporcjonalności w zakresie równoważenia interesu publicznego i prywatnego właścicieli nieruchomości okazało się błędne i naruszające przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz nie było ono oparte na prawidłowej wykładni opisanych wyżej norm prawa materialnego, co doprowadziło do wadliwego zastosowania tych norm w stanie faktycznym sprawy.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, a w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sad Administracyjny zgodnie z art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał sprawę i oddalił skargę.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a.