Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1421/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, art. 154 § 1, art. 174 pkt. 1 - 2, art. 183 i art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 stycznia 2018 roku sygn. akt II SA/Bk 753/17 w sprawie ze skargi K. R. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2017 roku sygn. akt II SAB/Bk 13/17 w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 roku sygn. akt II SA/Bk 753/17 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę K. R. na niewykonanie wyroku tego Sądu zapadłego w dniu 25 kwietnia 2017 roku w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 13/17 ze skargi K R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie informacji publicznej. Na mocy tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniosku K. R. z dnia 11 stycznia 2017 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Przedmiotowym wnioskiem K. R. zwróciła się z prośbą o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie imion i nazwisk osób pełniących w 2016 roku funkcje publiczne bądź mających związek z ich pełnieniem, wysokości wypłaconych im nagród i terminu ich wypłacenia oraz podanie według zajmowanego stanowiska wysokości wypłaconej nagrody oraz terminu jej wypłacenia pracownikom pełniącym funkcje pomocnicze, tzn. usługowe bądź techniczne.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła K. R., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi, a ponadto zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi i niedostrzeżenie naruszeń, których dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H., poprzez bezczynność w udzieleniu informacji polegającą na udzieleniu niepełnej informacji pomimo zobowiązania organu przez Sąd do jej udzielenia w określonej formie i zakresie, a także art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez niewymierzenie grzywny organowi pomimo uwzględnienia skargi na bezczynność oraz zobowiązania do ujawnienia informacji publicznej w określonej formie i zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 roku organ został zobowiązany do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej poprzez udzielenie K. R. informacji polegającej na podaniu, jakie stanowiska istniały w 2016 roku w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w H., które z nich były zajmowane przez funkcjonariuszy publicznych i dlaczego organ tak je kwalifikuje, ponadto wskazaniu z imienia i nazwiska osób zajmujących w 2016 roku funkcje publiczne w tym inspektoracie, terminów i wysokości wypłaconych im nagród, jak również terminów i wysokości nagród wypłaconych pracownikom technicznym z podziałem na stanowiska. W ocenie autora skargi kasacyjnej błędne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organ prawidłowo wykonał swoje zobowiązanie, zaś zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 roku sformułowanie "dlaczego organ tak je kwalifikuje" niefortunnie znalazło się w uzasadnieniu tego wyroku. Podkreślono, że z literalnego brzmienia art. 154 § 1 p.p.s.a. wynika, że przesłanki do nałożenia na organ grzywny ziszczą się w sytuacji, gdy wyrok nie zostanie wykonany w sposób kompleksowy. Podkreślono, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "niewykonanie" wyroku sugeruje, że wyrok winien być wykonany zgodnie z zaleceniem Sądu, a niezastosowanie się do niego powodować będzie możliwość nałożenia na organ grzywny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej odpowiedź organu udzielona K. R. nie odpowiada treścią oraz zakresem wyrokowi z dnia 25 kwietnia 2017 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie wszystkie wskazane wyżej wymagania spełnił. W szczególności nie podał stosownych jednostek redakcyjnych art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 37 k.p.a., których naruszenie zarzucił. Nie uzasadnił także właściwie naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., o których w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie wspomina, co uniemożliwia odniesienie się do tego naruszenia. Nie podjął także próby wykazania, że zarzucane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, wykazanie czego stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedstawione uchybienia pełnomocnika skarżącej co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i ich skuteczność.

Odnosząc się do tak nieprecyzyjnie sporządzonej skargi kasacyjnej, należy przyjąć, że istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do właściwego wykonania punktu 1 wyroku WSA w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2017 r. Z punktu 1 sentencji tego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (dalej PINB) do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku K. R. z dnia 11 stycznia 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. w określonym w tym wyroku terminie pismem z dnia z dnia [...] lipca 2017 r. udzielił odpowiedzi K. R., w której podał cztery nazwiska funkcjonariuszy publicznych, wymieniając zajmowane przez nich stanowiska oraz otrzymane nagrody w 2016 r. Stwierdził też, że wymienia wszystkie osoby pracujące w tym okresie w tym inspektoracie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że PINB nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu żądania skarżącej o udzielenie informacji publicznej, gdyż udzielił jej w zakreślonym przez Sąd terminie 14 dni. Trzeba tu podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie przedstawił stosownej argumentacji, która zmierzałaby do podważenia rzeczowo uzasadnionego stanowiska sądu pierwszej instancji. Ze skargi kasacyjnej domniemywać jedynie można, że skarżąca kasacyjne twierdzi, iż organ udzielił jej niepełnej informacji, bowiem zabrakło w niej wszystkich okoliczności wskazanych w uzasadnieniu wyroku zobowiązującego organ do załatwienia wniosku, tj. wskazania, którzy pracownicy są funkcjonariuszami publicznymi i dlaczego organ tak ich zakwalifikował. Tymczasem jak to trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji z analizy treści wniosku skarżącej z dnia 11 stycznia 2017 r. oraz pisma uzupełniającego z dnia 27 stycznia 2017 r., nie wynika aby skarżąca zwracała się w ramach udzielenia informacji publicznej, o to na jakiej podstawie organ kwalifikuje pracujące w inspektoracie osoby jako funkcjonariuszy publicznych. Natomiast z odpowiedzi organu wprost wynika, że w odpowiedzi na wniosek i wyrok sądu organ podał wszystkich pracowników PINB w H. w żądanym okresie i że wszyscy są funkcjonariuszami publicznymi. Podał także daty i wysokość nagród, które otrzymali wymienieni pracownicy. Zatem należy uznać, że organ odpowiedział w całości na wniosek skarżącej z dnia 11 stycznia 2017 r. uzupełniony pismem z dnia 27 stycznia 2017 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ pomimo wskazania przez Sąd w uzasadnieniu wyroku zobowiązującego PINB do załatwienia wniosku, iż prawidłowe załatwienie wniosku powinno nastąpić między innymi przez wskazanie, które stanowiska są stanowiskami zajmowanymi przez funkcjonariuszy publicznych i dlaczego organ tak je kwalifikuje, należy podkreślić, że przedmiotem sprawy wywołanej skargą K. R. była bezczynność PINB w H. w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji wskazanych w piśmie z dnia 11 stycznia 2017 r. uzupełnionym pismem z dnia 27 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjmując zasadność tej skargi prawidłowo zobowiązał organ do załatwienia tego wniosku. Natomiast Sąd ten nie był uprawniony zobowiązywać organu do załatwienia tego wniosku w określony przez sąd sposób. Sąd nie był również uprawniony do zobowiązywania organu do udzielenia informacji, których nie obejmował wniosek objęty skargą na bezczynność organu. Należy tu także dodać, że nie budzi wątpliwości, iż stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną są informacje dotyczące faktów istniejących w chwili złożenia wniosku. Takim faktem nie jest nieistniejące w chwili złożenia wniosku stanowisko organu w kwestii zakwalifikowania określonych pracowników do grona funkcjonariuszy publicznych. Taka kwalifikacja byłaby niezbędna przykładowo w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji z powodu ograniczenia prawa do informacji publicznej z przyczyn wymienionych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z powyższych względów niefortunne sformułowanie Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku zobowiązującego organ do załatwienia wniosku skarżącej, określające sposób załatwienia wniosku i wykraczające poza żądanie wskazane w tym wniosku, nie mogło być postawą uwzględnienia skargi na niewykonanie tego wyroku.

W związku z tym, że wyrok z dnia 25 kwietnia 2017 r. został wykonany przez PINB w H., to brak było podstaw do ukarania tego organu grzywna na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę na trafne spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, że ewentualne rozstrzygnięcie organu administracji, które nie uwzględnia stanowiska Sądu, wyrażonego w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność (jak ma to miejsce w subiektywnym odczuciu skarżącej), nie może skutkować ukaraniem organu grzywną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być jedynie przedmiotem innego merytorycznego postępowania, bowiem przepis art. 154 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania dla oceny zasadności rozstrzygnięcia organu wydanego w następstwie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Stanowisko to wynika z ukształtowanej już w tym zakresie linii orzeczniczej, na co wskazuje przytoczone w zaskarżonym wyroku orzecznictwo sądów administracyjnych.

Z powyższych przyczyn skarga wniesiona do sądu pierwszej instancji nie zasługiwała na uwzględnienie. W konsekwencji za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 154 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.