Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 48/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi L. I. i A. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących L. I. i A. I. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 października 2013r., znak [...], wydaną na podstawie art. 81 ust.1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. Nr 243 z 23 grudnia 2010 r., poz. 1623) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań L. I. i A. I. oraz T. M., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 28 sierpnia 2013 r., znak [...], odmawiającą po wznowieniu postępowania uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 2 czerwca 2010 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Zarządu Dróg Powiatowych w B. pozwolenia na budowę chodnika z kanalizacją deszczową przy drodze powiatowej Nr [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w J..

Orzekając w ten sposób Wojewoda [...] wskazał, że w związku z wnioskiem L. I. i A. I. z dnia 29 grudnia 2011 r. o wznowienie postępowania, przesłanym do Starosty zawiadomieniem Wojewody z dnia 29 kwietnia 2013 r. w konsekwencji prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 934/12, postanowieniem Starosty z dnia 28 czerwca 2013 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 2 czerwca 2010 r., znak [...]. W podstawie prawnej i uzasadnieniu postanowienia nie wskazano przyczyny wznowienia postępowania, chociaż z treści wniosku wynika, iż na żadnym etapie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie L. I. i A. I. nie zostali o nim zawiadomieni i nie otrzymali decyzji w trybie przewidzianym prawem.

Pismem z dnia 30 lipca 2013 r. przekazano Dyrektorowi Zarządu Dróg Powiatowych w B. pisma: z dnia 5 lipca 2013 r. Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni "[...]" w O. z siedzibą w B., z dnia 10 lipca 2013 r. T. M. i z dnia 10 lipca 2013 r. L. I. i A. I., wniesione do Starosty, w celu zajęcia stanowiska i złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na powyższe do Starostwa Powiatowego w B. wpłynęło pismo Zarządu Dróg Powiatowych w B. z dnia 8 sierpnia 2013 r., znak [...], z wyjaśnieniami odnoszącymi się do obszaru oddziaływania inwestycji, lokalizacji chodnika i odszkodowań za grunty zajęte pod jego budowę. Pismami Starosty z dnia 27 sierpnia 2013 r. skierowano wyjaśnienia do osób wnoszących zastrzeżenia po wznowieniu postępowania w odpowiedzi na sformułowane przez nich zarzuty.

Decyzją Starosty z dnia 28 sierpnia 2013 r., znak [...], w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówiono uchylenia własnej decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem wznowienia postępowania są przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po przytoczeniu przepisów prawa procesowego i wskazaniu szczegółowo trybu postępowania prowadzonego w wyniku wznowienia organ pierwszej instancji dokonał ponownej merytorycznej oceny materiału sprawy oraz weryfikacji twierdzeń wniosku, w którym L. I. i A. I. podnieśli, iż nie brali udziału w postępowaniu, lecz ich zdaniem przysługiwał im w nim przymiot strony. W tym zakresie wyjaśnił, że z ponownej analizy zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji wynika, iż działki nr [...] i nr [...] w J., stanowiące własność wnoszących podanie o wznowienie postępowania, znajdują się poza zakresem wniosku Zarządu Dróg Powiatowych w B. z dnia 26 marca 2010 r. o wydanie pozwolenia na budowę chodnika z kanalizacją deszczową. Granice działek określonych w projekcie zagospodarowania działki są jednoznacznie sprecyzowane na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 sporządzonej do celów projektowych, przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w B. w dniu 15 maja 2009 r., nr [...]. Stan taki potwierdza prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 463/12, oddalający skargi L. I. i A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 lutego 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, iż na podstawie aktualnej mapy zasadniczej w skali 1:1000, wydanej w dniu 31 sierpnia 2011 r. przez Starostę Powiatu w B., prowadzącego Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, prawidłowo ustalono granicę pasa drogowego przebiegającego w odległości 2,1 m od krawędzi jezdni, natomiast ogrodzenie działki Państwa I., zlokalizowane jest w odległości 3,4 m od krawędzi jezdni (tj. 1,3 m od granicy pasa drogowego). W trakcie oględzin dokonanych w dniu 30 listopada 2011 r. organ ujawnił, że wszystkie płyty betonowe (8 płyt - trylinek) umieszczone zostały na działce nr [...] stanowiącej pas drogowy.

Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym projektowany chodnik, którego powierzchnię oznaczono w projekcie zagospodarowania terenu kolorem żółtym, przebiega wyłącznie w pasie drogowym, poza obszarem działek nr [...] i [...], a projektowana studzienka ściekowa znajduje się już przy krawędzi jedni drogi powiatowej, co wyklucza konieczność włączenia tych działek do obszaru oddziaływania inwestycji. Wyznaczony prawidłowo obszar oddziaływania projektowanego obiektu zamyka się w granicach terenu, którym dysponuje inwestor składając stosowne oświadczenie w tej sprawie. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało uchybień proceduralnych przewidzianych przepisami prawa, podnoszona przez L. I. i A. I. przesłanka do wznowienia postępowania jest niezasadna, dlatego zdaniem organu pierwszej instancji należało odmówić uchylenia kwestionowanej decyzji.

Wojewoda wskazał następnie, że od decyzji Starosty z dnia 28 sierpnia 2013 r. odwołania złożyli L. I. i A. I. oraz T. M., wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa.

W odwołaniu L. I. i A. I. zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, iż obiekt nie oddziałuje na ich nieruchomość, jak również art. 7, 77 § 1, 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, pominięcie zarzutów podnoszonych przez uczestników postępowania, nie uchylenie decyzji i błędne zastosowanie przepisów. Zdaniem skarżących, granice nieruchomości zostały przedstawione niezgodnie ze stanem faktycznym, ponieważ żaden geodeta nie wytyczył jeszcze przebiegu chodnika. Stron nie przekonują wyjaśnienia wskazane im w piśmie Starosty z dnia 27 sierpnia 2013 r., gdzie jednoznacznie podano, iż studzienka ściekowa z przykanalikiem jest zlokalizowana przy krawężniku drogi powiatowej (w pasie drogi) ze spływem pod tą droga do rowu przydrożnego po przeciwnej (południowej) stronie drogi. Ich zdaniem projekt budowlany obrazuje oddziaływanie inwestycji na działki nr [...] i [...], a zwłaszcza na działkę nr [...], która ma być zajęta na stałe.

W odwołaniu T. M. podała, że inwestor naruszył prawo nie wyodrębniając z działki nr [...] w J. części zajętej pod budowę chodnika. Strona ma zastrzeżenia do zaprojektowanej i wykonanej kanalizacji deszczowej z budową chodnika, niewłaściwego odprowadzenia wód potoku i nie zabezpieczenia (podwyższenia) brzegu, przez co wody potoku zalewają jej dom i posesję. Jej zdaniem odprowadzenie wody zaprojektowaną kanalizacją deszczową będzie stanowić dodatkowe zagrożenie powodziowe. T. M. nie zgadza się na projektowaną kanalizację deszczową z odpływem pod drogą powiatową wprost na jej działkę nr [...] i na wykonanie umocnienia dna i skarpy rowu płytami ażurowymi. Zdaniem strony odwołującej się granice jej działek nr [...] i [...] z droga powiatową (ul. W.) nie zostały przedstawione na mapie i oznakowane w terenie.

Uznając odwołania za bezzasadne Wojewoda wyjaśnił, że T. M. brała czynny udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 2 czerwca 2010 r., znak [...], o pozwoleniu na budowę, której odbiór potwierdziła na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w dniu 8 czerwca 2010 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji T. M. była poinformowana o prawie wniesienia odwołania od tej decyzji do Wojewody w terminie 14 dni od daty jej doręczenia, tj. do dnia 22 czerwca 2010 r. Z akt sprawy wynika również, iż T. M. była też adresatem ostatecznej decyzji Starosty z dnia 11 marca 2010 r., znak [...], o udzieleniu Zarządowi Dróg Powiatowych w B. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód poprzez odprowadzenie ścieków opadowych i roztopowych z nawierzchni drogi powiatowej nr [...], jej pobocza i terenów przyległych do rowu "bez nazwy" na warunkach wymienionych w decyzji . Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż żadna ze stron powiadomionych o wszczęciu postępowania administracyjnego nie wniosła uwag do operatu wodnoprawnego stanowiącego podstawę do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Z zatwierdzonego projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że w pasie drogowym pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] zaprojektowano wyłącznie studzienkę ściekową przy krawędzi jezdni drogi powiatowej (w km O + 070,25). Od studzienki tej zaprojektowano przykanalik 0 200 z rur PCV HDPE o długości 7 m z wylotem do rowu przydrożnego, który znajduje się w pasie drogi powiatowej poza granicą działki nr [...]. Zgodnie z orzeczeniem przytoczonej decyzji Starosty z dnia 11 marca 2010 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wylot ten oznaczony w punkcie 7 decyzji jako W4 należy posadowić na rzędnej 219,91 m n.p.m. i na wylocie kolektora wykonać ściankę czołową grubości 0,10 m i wysokości 1,0 m z betonu B25, umocnić skarpy i dno cieku na wylocie płytami ażurowymi o wymiarach 90x60x10 cm na długości 2,0 m, licząc po 1,0 m od osi kolektora w górę i w dół cieku. Z projektu budowlanego wynika również, że prawostronny rów przydrożny drogi powiatowej nr 1436K m. in. na odcinku w km O + 169,50 do O + 289,25 ma zostać zabudowany kolektorem 0 300 mm z rur betonowych typu WIPRO ze ściekiem skarpowym typu korytkowego. Na zakończeniu kolektora w pasie drogowym poza granicami działki nr [...] zaprojektowano studnię wpadową 0,80 x 0,80 m z kratą stalową 1osadnikiem. Zgodnie z punktem 4 pozwolenia wodnoprawnego wylot W 1 w km O + 169,50 ma być posadowiony na rzędnej 219,65 m n.p.m., wykonany w rur PCV, a kolektor zakończony ścianką czołową gr. 0,20 m i wysokości 1,50 m z betonu B25. Skarpy i dno cieku na wylocie maj ą być również umocnione płytami ażurowymi o wymiarach 90x60x10 cm na długości 2,0 m, licząc po 1,0 m od osi kolektora w górę i w dół cieku. Analiza dokumentów dołączonych do wniosku Zarządu Dróg Powiatowych w B. z dnia 26 marca 2010 r. o wydanie pozwolenia na budowę wskazuje, iż zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku tego dołączono oświadczenie G. W. z dnia 26 marca 2010 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (m. in. działką T. M. o nr [...] w J.) na cele budowlane. Do wykazu stron postępowania administracyjnego dla budowy chodnika z kanalizacja deszczową przy drodze powiatowej nr [...] dołączono uwierzytelnioną kopię oświadczenia T. M. z dnia 11 lutego 2009 r., wyrażającej zgodę na prowadzenie prac budowlanych związanych z budową chodnika przy ul. W. na działce nr [...] i nie wnoszącej sprzeciwu odnośnie zakresu wyłączenia jej własności na cele budowlane związane z realizacją drogi zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Odnosząc się do odwołania L. I. i A. I. Wojewoda podał, że stosownie do dyspozycji art. 148 § 1 i 2 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W pierwszej kolejności organ do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania w sprawie z powodu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., musi ustalić kiedy strona dowiedziała się o decyzji. Zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym, do zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. wystarczy jakakolwiek informacja o wydanej decyzji, która nie musi pochodzić od organu ją wydającego, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywały one na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, L. i A. I. dowiedzieli się o decyzji o pozwoleniu na budowę chodnika przy drodze powiatowej nr [...] z pisma Zarządu Dróg Powiatowych w B. z dnia 8 grudnia 2011 r., znak [...], do którego dołączono kopię pozwolenia na budowę.

Wydane przez Starostę postanowienie z dnia 28 czerwca 2013 r. o wznowieniu postępowania stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez ten organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Przesłanką wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy dana osoba, mimo że przysługiwał jej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w czasie, gdy prowadzone było postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną, nie brała w nim udziału bez własnej, winy. Z akt sprawy wynika, iż wnioskującym o wznowienie postępowania nie została doręczona decyzja z dnia 2 czerwca 2010 r., więc w sytuacji, gdy wznowienie postępowania następuje w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stronami wznowionego postępowania winny być wyłącznie osoby, które brały udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją oraz wnioskodawca, który spełnił przesłankę z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w odniesieniu do postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 - Prawo budowlane, będącym lex specjalis w stosunku do regulacji zawartej w art. 28 k.p.a., stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Zgodnie z powyższym, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany był do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę, co łączyło się nierozerwalnie z ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji. Obszar ten objął wyłącznie nieruchomości wskazane we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, tj. działki nr nr: [...], [...], [...], [...], [...] w J., stanowiące teren inwestycji.

Po wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji dokonał oceny posiadania przez L. I. i A. I. interesu prawnego do udziału w postępowaniu ustalając słusznie, iż wnioskodawcy nie są stronami w przedmiotowym postępowaniu. Działki wnioskodawców nr [...] i nr [...] są położone poza pasem drogowym, a także obszarem oddziaływania projektowanego chodnika z kanalizacją deszczową. Nie można zgodzić się z twierdzeniami , iż projektowany poza granicami działek nr [...] i [...] (oznaczonymi kolorem zielonym) chodnik wraz z kanalizacja deszczową, który będzie użytkowany przez pieszych i odwadniany instalacją zaprojektowaną poza tymi działkami, oddziałuje na te nieruchomości. Oddziaływanie (emisja hałasu z drganiami) może występować wyłącznie w okresie wykonywania robót budowlanych i będzie związane z pracą maszyn czy urządzeń tylko w czasie budowy.

W przypadku gdy L. I. i A. I. nie są stronami w niniejszym postępowaniu nie było podstaw prawnych do merytorycznej oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 29 grudnia 2011 r., a także w piśmie żądających wznowienia z dnia 10 lipca 2013 r. i odwołaniu z dnia 16 września 2013 r., przytaczającym szereg przepisów prawa procesowego, nie przedstawiono w istocie żadnych racjonalnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa. W sytuacji stwierdzenia braku przymiotu strony, na mocy przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ miał prawo odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

L. I. oraz A. I. nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem, wnieśli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa, a nadto zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucali naruszenie następujących przepisów:

- art. 145 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że nie było podstaw do uchylenia decyzji, mimo iż ze zgromadzonego w sprawie materiału jasno wynika, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Starosty z dnia 2 czerwca 2010 r., znak: [...];

- art. 7 i 77 § l k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, polegające na pominięciu zarzutów skarżących, jak i zgłaszanych przez innych uczestników postępowania;

- 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że obiekt budowlany objęty kwestionowaną decyzją nie oddziałuje na ich nieruchomość, mimo iż z zatwierdzonego projektu budowlanego będącego integralną jego częścią ewidentnie wynika, że budowy chodnika i kanalizacji deszczowej na te nieruchomości oddziałuje, a działka nr [...] została oznaczona na projekcie jako stałe zajęcie nieruchomości (nr działki zakreślono kolorem żółtym oznaczającym zgodnie z legendą - zajęcie stałe nieruchomości);

- art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący przypomnieli, że ich wniosek z dnia 29 grudnia 2011 r. był przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę , w którym wydane decyzje Wojewody z dnia 13 lutego 2012 r. i z dnia 19 kwietnia 2012 r. umarzające postępowanie odwoławcze zaskarżyli do WSA w Krakowie. Wyrokiem z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 934/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi uchylił obie decyzje Wojewody wskazując, że organ może przystąpić do rozpoznania pisma skarżących z dnia 29 grudnia 2011 r. zgodnie z jego rzeczywistą treścią. Przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy Wojewoda postanowieniem z dnia 25 stycznia 2013 r. znak [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty z dnia 2 czerwca 2010 r. Wskutek zażalenia skarżących, uzupełnionego pismem z dnia 7 marca 2013 r. precyzującym żądanie zawarte w piśmie z dnia 29 grudnia 2011 r., iż skarżący domagają się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Starosty z dnia 2 czerwca 2010 r. znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2013 r., znak [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2013 r., znak [...], Starosta wznowił postępowanie, a w dniu 28 sierpnia 2013 r. wydał decyzję odmawiającą uchylenia dotychczasowej decyzji.

Skarżący podkreślili, że decyzja Starosty z dnia 2 czerwca 2010 r. wskazywała określone działki, na których inwestycja winna zostać zrealizowana. Zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany, stanowiący integralną część decyzji, dopuszczał wykonanie chodnika i kanalizacji deszczowej również w terenie, odnośnie którego inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane. Dyrektor G. W. w oświadczeniu z dnia 26 marca 2010 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oświadczył, że posiada prawo do dysponowania nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków jako działki [...], [...], [...], [...], [...] w obszarze ewidencji J., jedn. ew. B. woj. [...], wynikające z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego na tych nieruchomościach. Tymczasem żadne ograniczone prawo rzeczowe na wymienionych nieruchomościach mu nie przysługuje, bo zalegające w aktach sprawy oświadczenia właścicieli wskazanych w decyzji działek o zgodzie na prowadzenie prac budowlanych na ich nieruchomościach takiego ograniczonego prawa rzeczowego nie przyznają. Co więcej odnosi się wrażenie, że to Zarząd Dróg Powiatowych w B. podejmuje wiążące decyzje i interpretacje prawne w niniejszej sprawie, zamiast organów administracyjnych. Sprawa zajęcia pasa drogowego, którą organ pierwszej instancji tak obszernie opisywał w uzasadnieniu swojej decyzji nie została jednoznacznie rozstrzygnięta w kwestii przebiegu granicy na gruncie.

Skarżący wskazywali dalej, że w części opisowej do projektu zagospodarowania wskazuje się szerokość drogi na 5 m z obustronnymi poboczami ziemnymi o szerokości 0,75 - 1 m i obustronnymi rowami odwadniającymi, jak i poszerzenie jezdni na długości [...]. Działka, na której usytuowana jest droga nie jest w stanie się "rozciągnąć", dlatego wszelkie inwestycje na tej nieruchomości odbywają się kosztem nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z drogą. Na projekcie graficznym, na wysokości działek skarżących przedstawiono z kolei drogę o szerokości 5,5 m i stąd dotychczasowe żądanie przedstawienia przez organ granic w terenie, bo różne szerokości drogi używa się w zależności od potrzeb. Za nieprzekonujące uznali skarżący również wyjaśnienia organu pierwszej instancji co do kanalizacji deszczowej.

Dotychczas zgromadzony materiał dowodowy jasno wskazuje, iż skarżący bezpodstawnie zostali pozbawieni praw strony w toku postępowania, w wyniku którego doszło do wydania decyzji. Projekt graficzny inwestycji w sposób wyraźny obrazuje zakres oddziaływania inwestycji (zaznaczony czerwoną przerywaną linią) na ich nieruchomości. Twierdzenia organu jakoby zakres uciążliwości obiektu (hałas, drgania) dotyczył wyłącznie zakresu obejmującego wykonywanie prac budowlanych jest nieporozumieniem. Organ pierwszej instancji zaprzecza faktom wypływającym wprost z zatwierdzonego przez siebie projektu.

Wojewoda wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności podnoszonych w nich zarzutów. W ramach przeprowadzonej kontroli wydanych w toku instancji decyzji stwierdzono również naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania niesygnalizowane w skardze, co jest dodatkowym powodem uchylenia wydanych w takich warunkach aktów administracyjnych.

Organy administracji publicznej obowiązane są do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób odpowiadający wymogom sformułowanym przepisami k.p.a.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Wskazane wyżej zasady dotyczą wszelkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym także dokonania ustaleń dotyczących kręgu stron.

Zgodnie z ogólnym przepisem art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawo budowlane zawiera szczególną definicję strony. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej P.b.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszarem oddziaływania obiektu budowlanego jest teren, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne ( w tym techniczno – budowlane ), wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem w tym wypadku o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony decyduje zaistnienie konkretnej ingerencji w sferę jego interesu prawnego.

Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają przymiot strony w konkretnym postępowaniu, zawiadomić je o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.), zapewnić możliwość czynnego udziału

w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz następnie doręczyć wydane decyzje (art. 109 §1 k.p.a.). Uchybienie powyższym przepisom stanowi wadę kwalifikowaną skutkującą wystąpieniem przesłanki do wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto, skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną, stanowi wadę kwalifikowaną prowadzącą do jego nieważności (art. 156 § pkt 4 k.p.a.).

Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte wskutek wniosku L. I. i A. I. o wznowienie postępowania w sprawie, zakończonej decyzją Starosty z dnia 2 czerwca 2010 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej dla Zarządu Dróg Powiatowych w B. pozwolenia na budowę chodnika z kanalizacją deszczową przy drodze powiatowej Nr [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w J.. Skarżący podnosili, że zostali niezasadnie pominięci w tym postępowaniu, a winien im służyć przymiot strony, jako właścicielom działek nr [...] i [...] w J..

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w przedstawionych przez organ administracji publicznej aktach postępowania brak jest dokumentów (np. wypisu z ewidencji gruntów, odpisu księgi wieczystej), który potwierdzałby, że L. i A. I. są właścicielami działek nr [...] i nr [...]. Skoro twierdzenie o tym, że przysługuje im prawo własności tych nieruchomości nie było w toku postępowania kwestionowane, a zostało potwierdzone np. w piśmie Zarządu Dróg Powiatowych w B. z dnia 8 sierpnia 2013r., znak [...], okoliczność ta wydaje się niesporna.

Bezsporne jest również, że L. i A. nie byli stronami w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie kwestionowanego przez nich pozwolenia na budowę.

Odnośnie wcześniejszego postępowania, w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dla tej samej inwestycji, to treść i rozdzielnik dostępnej w aktach administracyjnych decyzji Starosty z dnia 11 marca 2010r., znak [...], naprowadza iż w postępowaniu tym skarżący nie brali udziału. W świetle zebranych w sprawie dokumentów nie jest natomiast możliwe stwierdzenie, czy skarżących uznano za strony w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza z dnia 1 grudnia 2009 r., znak [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia.

Również niesporną okolicznością jest to, iż inwestycja w swojej nazwie podawanej we wniosku, czy w tytule projektu budowlanego nie wymienia należących do skarżących działek nr [...] i nr [...] w J., a kwestionowana decyzja z dnia 2 czerwca 2010r., znak [...], nie wskazuje tych działek jako nieruchomości, w odniesieniu do których wydane jest pozwolenie na budowę, oraz w granicach których ma być realizowana planowana inwestycja.

Niezależnie jednak od powyższego, dokładna analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów pozwala stwierdzić, że zachodzi sprzeczność pomiędzy tekstową częścią decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej częścią graficzną, tj. mapą stanowiącą projekt zagospodarowania terenu, będącą elementem zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskutek tej nieścisłości wniosek organów administracji publicznej, jakoby skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, ocenić trzeba jako błędny oraz oparty na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym albowiem już li tylko wewnętrzne sprzeczności w tych dokumentach uzasadniają uznanie L. I. i A. I. za strony postępowania.

W szczególności, w przedstawionych aktach administracyjnych znajduje się przy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę projekt zagospodarowania terenu, z częścią opisową oraz częścią graficzną. Na części graficznej uwidocznione zostały m. in. granice działek ewidencyjnych, następnie działki, podlegające zajęciu stałemu oraz granice zakresu wniosku o pozwolenie na budowę.

Zgodnie z zamieszczoną legendą, działki podlegające stałemu zajęciu zostały oznaczone w ten sposób, że naniesiony kolorem zielonym numer danej działki dodatkowo został zaznaczony żółtym tłem w formie prostokąta. W odniesieniu do działek skarżących (nr [...] i nr [...]) oznaczenia w tej formie brak, jednak numery działek zostały zaznaczone żółtym tłem. Oznaczenie sprawia wrażenie naniesionego ręcznie za pomocą zakreślacza. Jednak taka forma dokumentu budzi wątpliwość i w ocenie Sądu niezbędne było ustalenie co takie przedstawienie graficzne oznacza. Przy braku innych oznaczeń w legendzie oraz z uwagi na zakreślenie numerów działek skarżących kolorem żółtym nie można jednoznacznie przesądzić kwestii stałego zajęcia ich terenu, zaś w tym zakresie projektu budowlany jest co najmniej niewłaściwy, jako budzący wątpliwości. Nadto, granice tych działek oznaczane kolorem zielonym dochodzą do linii chodnika i zjazdu, co pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami organu pierwszej instancji o lokalizacji pasa drogowego ustalonej w innym postępowaniu.

Zakres wniosku został na mapie uwidoczniony za pomocą przerywanej linii w kolorze pomarańczowym. Przedstawiony w ten sposób teren, którego wniosek dotyczy, nie obejmuje ogrodzonej części działki skarżących nr [...] (ogrodzenie przedstawiono za pomocą ciągłej, czarnej linii z nieregularnie rozmieszczonymi czarnymi punktami). Natomiast pomarańczowa linia przerywana krzyżuje się z zielonymi liniami, przedstawiającymi granice działek, i dochodzącymi do chodnika, i zjazdu, z czego wynika, że "zakres wniosku" obejmuje również część działki nr [...], jak również część działki nr [...]. Jest to ewidentnie sprzeczne z tekstową częścią projektu zagospodarowania terenu oraz treścią decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Wskazać również należy, że zgodnie z graficznym przedstawieniem projektu zagospodarowania terenu, na działce nr [...] znajduje się jezdnia asfaltowa, zaś w ramach przedmiotowej inwestycji, przy jej wylocie zlokalizowany ma zostać zjazd z drogi powiatowej. Nawet jeżeli sam zjazd miałby zostać wykonany poza terenem działki nr [...], to z całą pewnością jego połączenie z istniejącą na niej jezdnią asfaltową oznacza, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Z tego względu również - zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. - właściciele działki nr [...] winni być stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Z powyższych rozważań wynika, że organy administracji publicznej nie poddając właściwej analizie zebranego materiału dowodowego, naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji doszło również do naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Braki te organy administracji architektoniczno budowlanej obowiązane będą usunąć w toku ponownego rozpatrywania sprawy albowiem wydane dotąd decyzje nie odpowiadają prawu.

Kolejnym powodem do takiego stwierdzenia jest fakt, że w postępowaniu wznowieniowym za stronę uznaje się S. M., która zmarła [...] listopada 2002r. Powyższą okoliczność sygnalizują zresztą akta postępowania, w którym wydano decyzję Starosty z dnia 2 czerwca 2010 r., znak [...], w których znajduje się przesyłka przeznaczone dla wyżej wymienione, zwrócona przez pocztę bez jej doręczenia, z relacją o śmierci adresata.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę p art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.