Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 255/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1610
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skarg M. M. i T. M. na uchwałę Rady Miasta w Myszkowie z dnia 31 marca 2010 r. nr XL/352/10 w przedmiocie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 pkt 4 ppkt a) załącznika nr 2; 2) zasądza od Gminy Myszków na rzecz skarżących kwoty po 557,00 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 lutego 2019 r. adwokat K. W., reprezentująca mieszkańców Myszkowa – T. S., M. S., T. S., D. W., O. B., G. M., W. Z. oraz M. M., wniosła skargę na uchwałę nr XL/352/10 Rady Miasta w Myszkowie z dnia 31 marca 2010 roku w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, żądając stwierdzenia jej nieważności, a w szczególności § 3 pkt 4 pkt a) załącznika nr 2 zatytułowanego "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy" do przedmiotowej uchwały, z powodu istotnego naruszenia art. 519 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej k.c.) oraz art. 4 ust. 1 i 2, art. 9 ust 5 i art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej ustawa o ochronie praw lokatorów).

Wniosła także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Zaspokajanie ww. potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 ustawy). Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP. Tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ustawodawca określił również prawną formę, w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu na co wskazuje treść art. 20 ust. 2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust. 1 i ust. 2ustawy o ochronie praw lokatorów. Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a zasady tego najmu określają przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 powołanej ustawy.

Zgodnie z art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, Rada gminy uchwala:

1) wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy,

2) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jak stanowi art. 21 ust. 2 ustawy, powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem łub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę łub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą być obrane dowolnie, mają regulować kwestie, które zostały podane w treści art. 21 ust 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W przepisach art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 określone są ponadto kryteria, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.

Podstawowymi przesłankami zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego są konkretyzowane przez radę gminy w uchwale kryterium dochodowe oraz dotychczasowe warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Celem tej regulacji jest bowiem zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Nie ma natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 556/2011; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Co 528/11).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt I OSK 598/08) stwierdził, iż "rada gminy, regulując zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, obowiązana jest określić przesłanki przedmiotowe, którymi są warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu. Warunki mieszkaniowe stanowią obok wysokości dochodu kryterium ustawowe, od spełnienia którego zależy zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy".

To właśnie dookreślenie tej materii tj. warunków zamieszkiwania i wysokości dochodu osób ubiegających się o przyznanie mieszkania komunalnego, leży w kompetencjach rady gminy, która kwestię tą winna doprecyzować w stosownej uchwale.

Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria ( Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04).

Ponadto, zdaniem skarżących, nakładanie w drodze przepisu prawa miejscowego na najemców lokali obowiązków związanych ze stosunkiem najmu nie mieści się w ramach kompetencji ustawowo przyznanych radzie (wyrok z dnia 20 marca 2002 r. sygn.. akt. II SA/Wr 177/02).

Wątpliwości skarżących budzi w szczególności treść § 3 pkt 4 ppkt a) stanowiący, że "umowy najmu lokali mieszkalnych mogą być zawierane z osobami, które w zamian za najem lokali uregulują w całości ciążące zaległości czynszowe powstałe z winy dotychczasowego najemcy".

Treść przepisu pozwala gminie na uzależnianie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego od spłaty zadłużenia dotychczasowego lokatora wraz z zasądzonymi kosztami sądowymi. Takie zaległości czynszowe wraz z kosztami postępowania wynoszą zazwyczaj od kilku do kilkudziesięciu tysięcy złotych. Wprowadzenie tego rodzaju przesłanki do uchwały określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy skutkuje nieuprawnionym ograniczeniem kręgu osób, z którym można zawrzeć umowy najmu.

Nie ulega wątpliwości, że celem istnienia mieszkaniowego zasobu gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych osób, których sytuacja materialna nie pozwala na zakup lub wynajęcie mieszkania. Tymczasem, przedmiotowa uchwała, uzależnia zawarcie umowy najmu od spłaty zaległości w wysokości od kilku do kilkudziesięciu tysięcy złotych. Takie ukształtowanie zasad wynajmowania lokali gminnych stoi w jawnej sprzeczności z przepisami Konstytucji, ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o ochronie praw lokatorów.

Jednym z podstawowych zadań władz publicznych, które zostało zapisane w polskiej konstytucji, jest prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. W szczególności ma to się przejawiać w przeciwdziałaniu bezdomności, wspieraniu rozwoju budownictwa socjalnego oraz popieraniu działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania (art. 75 ust. 1 Konstytucji RP).

Rozwinięciem powołanego przepisu Konstytucji są art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie komunalnego budownictwa mieszkaniowego należy do zadań własnych gminy, oraz art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, który stanowi, że do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.

Gmina powinna zatem zarządzać własnym zasobem mieszkaniowym w taki sposób, aby najlepiej zaspokajać potrzeby osób, których nie stać na własne mieszkania.

Tymczasem, Gmina Myszków, wprowadziła pozaustawowe kryterium przyznawania mieszkań komunalnych, uzależniające zawarcie umowy najmu od spłaty zadłużenia poprzedniego lokatora.

Co więcej. Rada Gminy nie wprowadziła żadnej regulacji dotyczącej zawarcia umowy przejęcia długu (art. 519 k.c.), a tak należy kwalifikować spłatę zadłużenia przez osobę trzecią. Przedmiotowa uchwała sto zatem w sprzeczności z art. 519 k.c. Pełnomocnik skarżących na potwierdzenie tego stanowiska przywołuje wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1318/09, który w podobnej sprawie oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z 17 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 597/08 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Legnicy z dnia 26 maja 2003 r. nr IX/74/03 w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Legnica, w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 10 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: "oraz deklarują spłatę długu czynszowego, jeśli taki obciąża byłego najemcę" (w brzmieniu nadanym Uchwałą Nr, XXIV/248/04 z dnia 26 lipca 2004 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Legnica) oraz § 12 ust. 5 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku wskazał, że "wśród należności wymienionych w art. 9 ust. 5 i 6 ustawy ustawodawca nie wymienił długów poprzedniego najemcy, ale należności te związane są z już ukształtowanym stosunkiem najmu lokalu, podczas gdy zobowiązanie się do spłaty długu miałoby poprzedzić nawiązanie takiego stosunku prawnego. Nie budzi jednak wątpliwości, że konstrukcja uzależniająca najem lokalu od obciążenia się długiem poprzedniego najemcy narusza art. 519 § 1 k.c. Zakwestionowane przez skarżącego postanowienia uchwały określają jedynie warunek w postaci wykorzystania trybu z art. 519 k.c., ale należy zgodzić się ze skarżącym, że pomimo określenia umów w tym względzie, jako "przystąpienie do długu" rzeczywistym celem umów zawieranych na podstawie tej regulacji była spłata zadłużenia obciążającego dany lokal, zadłużenia pozostałego po poprzednim najemcy tego lokalu, co też może wskazywać na umowę o przejęciu długu, na nie umowę o przystąpieniu do długu.

Regulacje zawarte w § 10 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 5 uchwały naruszają szeroko rozumianą swobodę umów jako uprawnienie do kształtowania przez podmioty wiążącego je stosunków prawnych. Decyzja o zawarciu umowy opierać się musi na woli stron. Stąd uzależnienie przez organ gminy zawarcia umowy najmu od spłaty długu uznane być powinno za istotne naruszenie art. 519 § 2 k.c. przez to, że tę wolę stron istotnie ogranicza. Z tych względów wskazywanie przez skarżącego sposobu postępowania z wierzytelnościami, określanego w stosownych uchwałach zawierających szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych gminy z tytułu należności pieniężnych, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, ma już drugorzędne znaczenie."

Uzasadniając oddalenie skargi kasacyjnej Gminy Legnica w części dotyczącej deklaracji spłaty długu czynszowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "prawidłowo również Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność §10 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Legnicy z dnia 26 maja 2003 r. (o treści zmienionej uchwałą Nr, XXIV/248/04 z dnia 26 lipca 2004 r.) we fragmencie: "oraz deklarują spłatę długu czynszowego, jeśli taki obciąża byłego najemcę", oraz §12 ust. 5 powołanej uchwały, ponieważ treść wskazanych przepisów uchwały prowadzi w istocie do uzależnienia zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy od zobowiązania się nowego najemcy do spłaty zaległych należności związanych z danym lokalem, co nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Okoliczności warunkujące dopuszczalność zawarcia umowy najmu lokalu określone zostały, poza art. 4 ust. 2, także w art. 5 i art. 6ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W szczególności, zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Aczkolwiek, kaucji tej nie pobiera się, jeżeli umowa dotyczy najmu lokalu zamiennego lub socjalnego, albo jest zawierana w związku z zamianą lokalu, a najemca uzyskał zwrot kaucji bez dokonania jej waloryzacji.

Zestawiając powyższe z art. 9 omawianej ustawy, określającym należności ponoszone przez najemcę za korzystanie z lokalu, należy dojść do wniosku, iż ustawowe uprawnienie rady gminy do określania w drodze uchwały zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie obejmuje takich okoliczności warunkujących dopuszczalność zawarcia umowy najmu, które nie wynikają z treści omawianej ustawy. Jakkolwiek bowiem, przepis art. 21 ust. 3 ustawy wskazuje, iż zawarte w nim wyliczenie stosownych okoliczności nie jest wyczerpujące - ustawodawca użył w tym przepisie sformułowania iż "zasady wynajmowania (...) powinny określać w szczególności", to jednak ustawowe określenie warunków dopuszczających zawarcie umowy najmu w art. 4 ust. 2 oraz w art. 5, art. 6 i art. 9 ustawy, wyklucza dopuszczalność wprowadzenia przez radę gminy innych jeszcze warunków, szczególnie finansowych, nie mających umocowania w ustawie, Do takich zaś warunków nie znajdujących podstawy w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego należy zobowiązywanie przyszłych najemców lokali do uregulowania zaległych należności obciążających lokal, które nie są związane z korzystaniem z tego lokalu przez tych przyszłych najemców."

Cytowane orzeczenie jednoznacznie wyjaśnia przyczyny, dla których § 3 pkt 4 pkt a) jest niezgodny z obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów oraz Kodeksu cywilnego.

Gmina Myszków, wprowadzając jako przesłankę zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, spłatę zaległości czynszowych poprzedniego lokatora przekroczyła granice ustawowe swojego upoważnienia do dookreślenia zasad wynajmowania lokali wchodzących skład gminnego zasobu mieszkaniowego, i tym samym, taka regulacja winna zostać unieważniona.

Wyjaśniając problem interesu prawnego po stronie skarżących, pełnomocnik informuje, iż wynajmują lokale mieszkalne od Miasta Myszków i wszyscy oni zostali przez Gminę zobligowani do spłaty zadłużenia poprzedniego lokatora, która to spłata była warunkiem zawarcia umowy najmu. Zadłużenie obejmowało zarówno zadłużenie czynszowe, jak i koszty postępowania sądowego. Ponadto, nie została zawarta z nimi umowa przejęcia długu. Zostali bezpośrednio pokrzywdzeni podjęta uchwałą. Każdy ze skarżących został zobligowany do spłaty zadłużenia osoby trzeciej, nie otrzymując jednocześnie żadnego potwierdzenia przejęcia długu tej osoby.

Tego rodzaju sytuacji oprowadziła do spłaty przez nich zadłużenia dłużnika, którego dług może być nadal egzekwowany przez Gminę na drodze postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie, nie mają oni możliwości żądania zwrotu wpłaconej kwoty od dłużnika, gdyż nie doszło do zawarcia umowy przejęcia długu. Wierzycielem przedmiotowego zobowiązania nadal pozostaje Miasto Myszków, pomimo, że spłatę już otrzymała od obecnych najemców.

Tak ukształtowany stan faktyczny, jednoznacznie wskazuje, że po stronie moich mandantów zachodzi interes prawny, upoważniający ich wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Myszkowa wniósł o umorzenie postępowania podnosząc n.in. to, że uchwała została zaakceptowana przez organ nadzoru, a ponadto na sesji Rady Miejskiej w dniu 4 kwietnia 2019 r. sporny § 3 pkt 4 zostanie uchylony.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżących sprecyzowała żądanie zawarte w skardze, ograniczając go do unieważnienia uchwały w części dotyczącej § 3 pkt 4 pkt a) załącznika nr 2 zatytułowanego "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy".

Analogiczną skargę jak omówiona na wstępie wniosła adwokat K. W., reprezentująca T. M., A. M., S. N., B. N. oraz A. P. Złożyła także wniosek o połączenie spraw (skarg) do wspólnego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę, podając identyczne argumenty jak w przypadku wcześniejszej skargi Burmistrz Miasta Myszkowa wniósł o umorzenie postępowania.

Skargi T. S., M. S., T. S., D. W. O. B., G. M. oraz W. Z. został odrzucone przez Sąd postanowieniem z dnia 3 czerwca 2019 r. , sygn. akt II SA/Gl 255/19 ze względu na nieuiszczenie wpisu sądowego.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Gliwicach z dnia 5 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 723/19 połączono sprawę ze skargi T. M. (sygn. akt II SA/Gl 255/19) ze skargą M. M. na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Myszkowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Skarga, po ograniczeniu żądania do unieważnienia uchwały w części dotyczącej § 3 pkt 4 pkt a) załącznika nr 2 zatytułowanego "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy", znajduje pełne uzasadnienie ze względu na istotne naruszenia prawa, jakiego dopuściła się Rada Miasta Myszkowa wykraczając w tej części podejmowanego aktu poza zakres delegacji ustawowej.

Zgodnie z § 3 pkt 4 pkt a) uchwały, umowy najmu lokali mieszkalnych mogą być zawierane z osobami, które w zamian za najem lokalu "uregulują w całości ciążące zaległości czynszowe powstałe z winy dotychczasowego najemcy".

Przepis art. 21 ust. 3 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) stanowi, iż zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu,

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy,

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego,

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach,

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej,

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy,

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że podstawy prawnej do uregulowania zawartego w § 3 pkt 4 pkt a) uchwały, skoro odnosi się ono do warunków, jakie powinien spełniać przyszły najemca, należy poszukiwać w tej części delegacji ustawowej, która została zawarta w art. 21 ust.3 pkt. 1 i 2. W pozostałej części dotyczą one takich kwestii jak określenie pierwszeństwa w zwarciu umowy ( a więc nie samego jej zawarcia – pkt. 3), warunków dokonywania zamiany lokali (pkt. 4), trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali (pkt. 5), zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę (pkt. 6) i kryteriów oddawania w najem dużych lokali użytkowych (pkt. 7). Podstawy takiej, ze względu na użycie formuły "w szczególności", można także poszukiwać w innych niż wskazane w pkt. 1-7 zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, przyjętych w uchwale w ramach pewnej dyskrecjonalności, jaka formuła ta dopuszcza. .

Wobec tego, jeśli chodzi o pierwszą z tych podstaw, aby sporny przepis mieścił się przedmiotowo w zakresie delegacji ustawowej powinien dotyczyć kryterium kwalifikacyjnego związanego z wysokością dochodu gospodarstwa domowego wnioskodawcy uzasadniającą oddanie w najem (pkt. 1) lub jego warunków zamieszkiwania (pkt.2).

Nie budzi żadnych wątpliwości, że warunek zawarty w § 3 pkt 4 pkt a) uchwały nie mieści ani w kryterium pierwszym, bowiem nie dotyczy wysokości dochodu gospodarstwa domowego wnioskodawcy, ani też w drugim, skoro nie odnosi się do warunków jego zamieszkiwania.

Zdaniem Sądu, Rada Miasta, korzystając z otwartego katalogu zasad wynajmu lokali, skoro wymienione w pkt. 1-7 ze względu na określenie " w szczególności" nie wyczerpują całości tych zasad, nie była uprawniona do przyjęcia kolejnego kryterium, o treści określonej w § 3 pkt 4 pkt a) uchwały. Pozostaje ono bowiem sprzeczne z prawem, w tym z art. 32 Konstytucji RP, ze względu na wprowadzenie nieuprawnionej dyskryminacji w zakresie dostępu do lokali komunalnych. Przytoczyć w tym miejscu należy stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 23 września 2014 r., I OSK 1405/14 Wyrok w CBOSA): "Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, pomijając jego nieprecyzyjność, niewątpliwie upoważnia radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jest to zatem przepis ogólny, którego konkretyzacja znajduje się m.in. w art. 21 ust. 3, regulującym przykładowe (jednocześnie obligatoryjne, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10) elementy uchwały. W punkcie 3 stanowi on, że obowiązkiem rady gminy jest określenie kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Nie zawęża zatem ani podmiotowo ani przedmiotowo tego zakresu, bo odnosi się do wszystkich osób uprawnionych i wszystkich lokali przeznaczonych do najmu na czas nieoznaczony oraz lokali socjalnych. Nie ma przeto powodów do ograniczenia go poprzez wyłączenie z tego kręgu osób uprawnionych do lokalu socjalnego na podstawie wyroku eksmisyjnego." Także i w tym przypadku, kiedy uchwała uzależnia możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminą od uregulowania zaległości czynszowych powstałych z winy dotychczasowego najemcy, mamy do czynienia z analogicznym wykluczeniem podmiotowym tych osób, które zaległości takich nie uregulują.

Przedmiotowe postanowienie narusza w sposób istotny prawo także z innych przyczyn, w tym ze względu na jego kolizję z zasadą swobody umów zawartą w art. 3531 k.c. Strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Swoboda ta doznaje oczywiście pewnych ograniczeń, w tym wynikających z prawa administracyjnego, ale tylko i wyłącznie wtedy, kiedy prawo administracyjne do tego upoważnia i na zasadach w nim określonych. W tym przypadku przepisy ustawy, w szczególności art. 21 tego rodzaju ograniczeń, uzależniających zawarcie umowy najmu od przejęcia zobowiązań poprzedniego najemcy, nie przewidują, jak również nie dopuszczają, poza zakresem wskazanym w art. 21 ust. 3 pkt. 1 i 2, ograniczenia swobody zawierania umów najmu lokali i kształtowania ich treści w drodze uchwały rady gminy podjętej na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 21 ust. 3 ustawy.

Ponadto, skoro gmina będąca podmiotem administracji publicznej i jednocześnie przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 16 lutego 2007 r.o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2019 r, poz. 369, dalej: u.o.k.i.k.), narusza prawo nadużywając swojej pozycji dominującej. Wprowadza tego rodzaju postanowienie uzależniania zawarcie umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę innego świadczenia, niemającego rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy (art. 4 ust. 2 pkt. 4 u.o.k.i.k.) oraz narzuca uciążliwe warunki umowy, przynoszącą jej nieuzasadnione korzyści (art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.o.k.i.k.). Jeśli chodzi o uchybienie ostatniemu z wymienionych zakazów, to nieuzasadnione korzyści gminy mogą polegać na dochodzeniu od poprzednich najemców niezapłaconych czynszów mimo tego, iż został one już uregulowane przez nowego najemcę.

W konkluzji trzeba stwierdzić, iż uchwała w części dotyczącej § 3 pkt 4 pkt a) załącznika nr 2 zatytułowanego "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy" w sposób istotny narusza prawo, co w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r, poz. 506) w zw. z art. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) uzasadnia stwierdzenie nieważności w tejże części.

Nie ma przy tym znaczenia dla sprawy to, że w części tej uchwała została zmieniona i w chwili orzekania przez Sąd ww. postanowienie było już nieaktualne. Istotne bowiem jest to, że stosunki prawne ukształtowane na jej podstawie, jak również ich konsekwencje pozostają dalej w obrocie prawnym. Odwrócenie zaś tych skutków, możliwe jest jedynie po wstecznym wyeliminowaniu (unieważnieniu) wadliwej części uchwały.

O kosztach postępowania orzeczona podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 1p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r. poz. 265).