Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 280/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 8, 7, 9, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200 i art. 205 par. 2, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu Jolanty Werle-Binas sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. Nr [...] Znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ J. Szaniecka


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2008 r. do Prezydenta Miasta P. wpłynął wniosek inwestora Z. K. o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiącej działkę [...] o pow. [...] m², obręb [...], mapa ark. [...], położonej w [...] przy ul. [...], poprzez jej zabudowę wolnostojącym domem jednorodzinnym o dwóch kondygnacjach nadziemnych, o dachu [...], z planowaną linią zabudowy 6 m od granicy działki z drogą wewnętrzną i o powierzchni zabudowy ok. 200 m² stanowiącej ok. 20 % powierzchni działki. Inwestor wskazał jako właścicieli działki nr [...] T. N. i A. N. Działka ta stanowiąc współwłasność tych osób, została objęta księgą wieczystą nr KW [...].

Rozpoznając wniosek po raz pierwszy Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] 2008 r. odmówił wnioskodawcy ustalenia zabudowy. Decyzja została wówczas uzasadniona brakiem spełnienia aż trzech z pięciu warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienionych w pkt 1, 3 i 4.

Inwestor odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zaskarżając decyzję w całości. Organ uwzględnił odwołanie w całości, uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji sporządził nową analizę warunków zabudowy i zagospodarowania z dnia [...] marca 2009 r., w której określone zostały wszystkie parametry konieczne dla ustalenia zabudowy działki. Ustalono w niej linię zabudowy, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ilość kondygnacji, maksymalną wysokość budynku, geometrię dachu, ilość miejsc parkingowych, wielkość powierzchni biologicznie czynnej. Pomimo powyższej analizy decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent Miasta P. odmówił po raz drugi ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego. Również ta decyzja, wskutek odwołania wnioskodawcy, została w całości uchylona przez organ II Instancji.

Prowadzone po raz trzeci postępowanie przed Prezydentem Miasta P. zostało zakończone wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] 2009 r. odmową ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odmowę uzasadniono tak jak w poprzednich decyzjach, brakiem możliwości wyznaczenia linii zabudowy, przy czym ograniczono się już tylko do tej przeszkody. W podstawie prawnej decyzji wskazano na przepisy art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80 z 2003 r. poz. 717, dalej w tekście: u.p.z.p.).

Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. K. domagając się jej uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w normach: art. 7, 80 i 8 kpa, oraz przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej w tekście: rozporządzenie lub rozporządzenie wykonawcze) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. tym razem utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji podtrzymując stanowisko tego organu. W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy, albowiem działki położone w najbliższym sąsiedztwie są niezabudowane. W dalszym sąsiedztwie działki nr [...] znajduje się wprawdzie zabudowa mieszkaniowa, jednak nie daje to możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odbyłoby się z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa. Doprowadziłoby do stworzenia chaotycznie i przypadkowo ukształtowanej zabudowy. Na uzasadnienie swojego stanowiska przytoczono wyrok tutejszego Sądu z dnia 19 marca 2008 r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Po 7/08. Podkreślono, że skarżona decyzja nie narusza wskazywanych w odwołaniu przepisów prawa.

Ostatnie dwie decyzje organów obydwu instancji stały się przedmiotem rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu skargi Z. K. W ocenie skarżącego decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 kpa i art. 80 kpa poprzez dowolne i sprzeczne z zasadą prawny obiektywnej ustalenia, iż działka nr [...] położona jest w głębi niezabudowanego kwadratu, podczas gdy w obszarze analizowanym zlokalizowanych jest kilkadziesiąt zabudowanych nieruchomości, o usytuowaniu w czterech kierunkach stron świata w stosunku do działki objętej wnioskiem. Wskazał też na dowolność ustalenia, iż wyznaczenie linii zabudowy dla działki objętej wnioskiem doprowadzi do stworzenia zabudowy o cechach odmiennych od tych, które istnieją na analizowanym obszarze. Ponadto opracowanie sprzecznych wniosków kolejnych analiz terenu przez organ I instancji przy niezmienionych okolicznościach faktycznych i oparcie zaskarżonych decyzji na analizie niekorzystnej. Wskazywał miedzy innymi w uzasadnieniu, iż we wniosku nie określono żadnej cechy planowanej inwestycji odmiennej od tych, które istnieją na analizowanym obszarze, co potwierdza opis istniejącej zabudowy zawarty w kolejnych analizach terenu i mapa geodezyjna. Planowana zabudowa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] spełnia dokładnie te same parametry, które wymieniono w ustaleniach analizy terenu, a planowane przeznaczenie działki jest zgodne z zagospodarowaniem dostępnych z tej samej drogi publicznej działek sąsiednich - działki [...], 7/3, 7/4, 7/17, jak i działek zlokalizowanych w analizowanym obszarze położonych przy ul. [...].

Podnosząc zarzut naruszenia art. 8 kpa i 6 kpa skarżący podał, że poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy, wbrew wcześniejszemu inicjowaniu przez organ I instancji działań strony mających służyć wydaniu decyzji pozytywnej oraz wbrew wynikom korzystnej analizy terenu z dnia [...] marca 2009 r.

Wskazują na naruszenie art. 6 kpa i art. 11 kpa skarżący podniósł, że poprzez nieuzasadnioną zmianę stanowiska Kolegium prezentowanego w uzasadnieniu dwóch poprzednich decyzji, którymi uchylono decyzje organu I instancji oraz niezmienionego stanowiska organu I instancji co do charakteru przeszkód umożliwiających wydanie decyzji warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skarżący wywiódł miedzy innymi, że w decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2009 r. podkreślono, iż istnienie działki sąsiedniej mającej dostęp do tej samej drogi publicznej, zapewniony także w sposób pośredni, powoduje, że nie jest uprawnione stwierdzenie braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast w decyzji z [...] sierpnia 2009 r. Kolegium wskazywało, iż analiza urbanistyczna wykazała, iż inwestycja jest zgodna ze studium, kontynuuje ponadto funkcje i parametry budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym, zatem niezrozumiałe jest z jakich przyczyn organ I instancji odmawia ustalenia warunków zabudowy. Zmiana stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego prezentowanego w uzasadnieniu dwóch poprzednich decyzji tego organu uchylających odmowne decyzje Prezydenta Miasta P. mimo takiego samego stanu faktycznego oraz niezmienionego stanowiska organu I instancji, co do charakteru przeszkód uniemożliwiających wydanie decyzji uzasadnia zarzut naruszenia powyższych przepisów postępowania.

Podnosząc naruszenie prawa materialnego skarżący wskazał na uchybienie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo spełnienia wszystkich warunków przewidzianych ustawą oraz dowolne stwierdzenie, iż zagospodarowanie działki poprzez zabudowę domem jednorodzinnym spowodowałoby naruszenie ładu przestrzennego, choć zagospodarowanie to jest w pełni zgodne z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] jak również z dominującą w obszarze analizowanym mieszkalną funkcją zagospodarowania terenu;

- art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego poprzez niewłaściwe rozumienie tego przepisu prowadzące do nieuzasadnionej odmowy wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia oraz niedopuszczalne wykorzystanie tego przepisu jako pretekstu do odmowy wydania decyzji pozytywnej z powołaniem się na zamiar zablokowania możliwości powstania zabudowy na działce objętej wnioskiem i działkach sąsiednich.

- art. 64 ust 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działki mimo braku uzasadnionego interesu publicznego w takim ograniczeniu i przez pominięcie słusznego interesu właściciela działki w zabudowie nieruchomości domem mieszkalnym, bez ważnego i realnego powodu.

Skarżący stwierdził, iż organ I Instancji od początku nie chce dopuścić do zagospodarowania działki, a jako przeszkodę dla wyznaczenia linii zabudowy wskazano tym razem, że ustalenie warunków zabudowy w sprawie, pozwoliłoby na kontynuację dalszej zabudowy na niezabudowanych działkach sąsiednich, co należy uznać za rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a także zasady praworządności.

Zdaniem skarżącego w sprawie zaistniały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. W istocie bowiem zagospodarowanie przedmiotowej działki nie naruszy ładu przestrzennego. Istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa pozwala bowiem na określenie parametrów nowej zabudowy. Podkreślił, że w obszarze analizowanym otoczenie działki tworzy kilkadziesiąt zabudowanych nieruchomości, zaś obowiązującą linię zabudowy wyznaczyć należy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. W ocenie skarżącego przywołany w uzasadnieniu przez organ II instancji wyrok tutejszego Sądu zapadł zaś w zupełnie innym stanie faktycznym.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało do tej pory prezentowaną argumentację.

Na rozprawie dnia 22 września 2010 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że przy wykonywaniu analiz organ nie uwzględnił aktualnie istniejącej zabudowy przy drodze wewnętrznej (działki nr [...] i [...]), równoległej do drogi łączącej sporną działkę z ul.[...]; linia zabudowy wynosi tam 5 m od drogi, a zabudowa znajduje się już po obu stronach drogi. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podzielając poglądy zwarte w skardze i w wyrokach tutejszego Sądu odnoszące się do sąsiednich działek, jak również powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 66/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, a zarzuty skargi trafne.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl zaś przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r., mocą której działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego, przewidzianego do realizacji na działce nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Zadaniem Sądu, było zatem zbadanie, czy organy w oparciu o obowiązujące w chwili rozstrzygania przez nie przepisy prawa trafnie uznały, że niedopuszczalne jest ustalenie warunków dla tego rodzaju inwestycji.

Badając legalność wydanych w sprawie decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta P. naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niespornym było, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony taki plan miejscowy.

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określa wyżej przywołane rozporządzenie wykonawcze określające sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1 że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie zasadniczej w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Choć z literalnego brzmienia wymienionego przepisu wynika, że pojęcie działki sąsiedniej odnieść należy do działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, to jednak nie spełnienie tego wymogu a limine nie może być przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji gdy w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy.

Pojęcie "działki sąsiedniej" występujące w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W powołanym przepisie ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy.

W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i doktrynie zgodnie przyjmuje się, iż za działkę sąsiednią należy rozumieć działkę znajdującą się w pewnym obszarze tworzącym urbanistyczną całość (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2008 r., II SA/Po 580/09, Lex nr 566705; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 514/07, Lex nr 401705; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2009 r., źródło: Legalis). W tak rozumianym sąsiedztwie zabudowanych działek nowopowstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Ustawowym celem (zasada dobrego sąsiedztwa) charakterystyki opisanej w zdaniu poprzednim jest właśnie zapewnienie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. Innymi słowy, nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Reasumując, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (a przez niego również przepisy rozporządzenia) ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postacie konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz - jak wyżej).

Wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z tego powodu, że teren inwestycji nie spełnienia warunku z art. 61 ust.1 pkt 1 in fine u.p.z.p. może nastąpić tylko wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji ustalającej. Jak wywiedziono już w niniejszym uzasadnieniu, sąsiedztwo należy rozumieć szeroko, to jest tak dalece, jak długo o planowanej inwestycji można powiedzieć, że pozostaje do zabudowy dotychczasowej w czytelnych, uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 § 4 ust. 4).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że stosując się do wskazówek organu odwoławczego powiększono obszar analizowany terenu objętego inwestycją poza parametry minimalne określone we wspomnianym § 3 ust. 2 rozporządzenia. W granicach tego obszaru znalazły się działki znajdujące się po obu stronach ulicy [...] w [...], na których w większości znajduje się zabudowa mieszkaniowa (działki nr [...]). Organ szczegółowo, dla każdej z działek znajdujących się w tym obszarze, ustalił jaki jest wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Waha się on w przypadku zabudowy mieszkaniowej od 6% (dz. nr [...]) do 24% (dz. nr [...]). Dodatkowo organ wskazał, że powierzchnia domów w obszarze tym wynosi od 80 do 260 m2. Z analizy wynika też, że w obszarze dominują budynki dwukondygnacyjne o [...] dachach usytuowane w odległości od 5 do 12 m od frontowych granic działek od strony ul. [...] i od 6 do 12 m od ul. [...]. Stwierdzono przy tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej planowaną inwestycją nie występuje zabudowa mieszkaniowa, działka ta położona jest bowiem w głębi kwartału użytkowanego rolniczo, bez zabudowy. Sformułowano także ocenę, że planowany budynek (o pow. 200 m2) generalnie kontynuuje parametry sąsiednich budynków mieszkalnych. Przypomnieć bowiem należy, że planowane zainwestowanie działki dotyczy budowy domu, ma mieć charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o powie[...]rzchni zabudowy do 200 m2, przy łącznej pow. działki [...] m2, z dachem [...] i dwóch kondygnacjach.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie mając na względzie wyniki postępowania, w szczególności ustalenia poczynione w trakcie analizy, przyjąć należało, iż organy orzekające błędnie wywiodły, iż nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po pierwsze - jak już wyżej wskazano - przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej nowej linii zabudowy, gdy nie jest możliwe wyznaczenie jej poprzez przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wystarczy jedynie, by ustalenia analizy pozwalały przyjąć, że planowana zabudowa odpowiadała zabudowie już istniejącej znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, zwłaszcza zaś, by z ustaleń analizy wynikało, że możliwe jest wyznaczenie nowej linii zabudowy w odniesieniu do tożsamej zabudowy w tym obszarze, znajdującej się na działkach sąsiednich w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia. Przykładowo pozytywne ustalenie w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia będzie miało miejsce wtedy kiedy budynki, których usytuowanie zaplanowano w drugim szeregu, będą kontynuacją w zakresie linii zabudowy budynków usytuowanych na działkach sąsiednich (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2007 r., II SA/Po 302/07, Lex nr 469201).

Z dołączonej do analizy mapy zasadniczej wyraźnie wynika, że w zakreślonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa stanowiąca zwarty kwartał, która może stanowić punkt odniesienia dla przedmiotowej inwestycji.

Wprawdzie zabudowa ta nie jest położona przy tej samej drodze, z której odbywa się wjazd i zjazd do działki będącej przedmiotem zainwestowania jednak jak już wywiedziono w niniejszym uzasadnieniu, w świetle norm mających w sprawie zastosowanie nie jest to warunek konieczny dla przyjęcia dopuszczalności powstania nowej zabudowy. Szereg działek z istniejącą już zabudową położona jest równolegle do działki nr [...] (zabudowa przy ul. [...]), a nadto przedmiotowa działka sąsiaduje, w szerokim tego słowa znaczeniu, z działką o zabudowie zagrodowej (działka nr [...]) i innymi zabudowanymi działkami przy ul.[...].

Przyjąć zatem należało, iż wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jest w niniejszej sprawie dopuszczalne w oparciu o normę zawartą w § 4 ust. 4 rozporządzenia .

Organy w istocie dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego w normach zawartych w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. § 4 ust. 4 rozporządzenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1lit. a p.p.s.a., co uzasadniało uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji.

Ocena materiału dowodowego prowadząca do ustaleń stojących w sprzeczności ze zgromadzonymi w sprawie dowodami stanowi naruszenie norm prawa procesowego, zawartych w art. 80, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchybienie to wyczerpuje tym samym także przesłanki z art. 145 §1 pkt. 1 lit c p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, mając nadto na względzie przepis art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji będą miały na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w tym co do wykładni art. 61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p. i § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. III sentencji.

/-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka

MK