Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1750/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 par. 1, 156 par 1, 97 par. 1 pkt 4, 145 par. 1 pkt 8, 157 par. 2, art. 28, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skarg Gminy Miejskiej [...], Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] i Akademii [...] im. [...] w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków Akademii Sztuk Pięknych [...] oraz Gminy [...] i Skarbu Państwa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], orzekającą:

- w punkcie I o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z dnia [...] października 1991 r., nr [...] w części, w jakiej decyzja ta dotyczy udziału [...] w prawie własności działki aktualnie oznaczonej [...] oraz

- w punkcie II o umorzeniu wszczętego na wniosek A. G., J. G. i M. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewody K. w pozostałej części.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Wojewoda K. decyzją z dnia [...] października 1991 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.

Adam G., J. G. i M. G. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody K.. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], stwierdził nieważność powołanej decyzji Wojewody K. w części, w jakiej decyzja ta dotyczy udziału [...] w prawie własności działki aktualnie oznaczonej [...]. W pozostałym zakresie Minister umorzył postępowanie administracyjne. Akademia Sztuk Pięknych [...] oraz Gmina [...] i Skarb Państwa wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Strony wskazały, że kwestionowana decyzja narusza art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 156 § 2 kpa, poprzez błędną interpretację i zastosowanie, w szczególności nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt l P 46/13.

Po rozpatrzeniu złożonych wniosków Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] maja 2016 r. jest prawidłowa, a złożone wnioski nie zawierają żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawiają nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie kwestionowanej decyzji i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Minister podniósł, że przedmiotem przeprowadzonego postępowania była ponowna kontrola, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z dnia [...] października 1991 r. Organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 kpa zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji pod kątem, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Organ nadzoru przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody K. z dnia [...] października 1991 r. i podkreślił, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż prawo własności nieruchomości, objętej częściowo zniszczonym, zamkniętym [...], obejmującej działkę [...], przed przejęciem jej przez Skarb Państwa wpisane było na rzecz H. G. w [...] części, I. L. w [...] części, I. G. w [...] części i D. G. w [...] części na podstawie kontraktu kupna sprzedaży z dnia [...] marca 1932 r. Karta inwentaryzacyjna [...], stanowiąca załącznik do kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody K., oraz wypis z księgi wieczystej [...] wskazują, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej działki nr [...] na podstawie zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. Zarządzeniem tym objęto przedsiębiorstwo firmy "A. S." [...] Sp. z o.o. K. przejęte na własność Państwa orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1950 r., ogłoszonym w Monitorze Polskim Nr [...] z dnia [...] marca 1950 r. poz. [...]. Jednocześnie orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1950 r. zostało przejęte na własność Państwa min. przedsiębiorstwo "A. S." [...] Sp. z o.o. K., ul. [...]. Z informacji przekazanej przez Ministerstwo Gospodarki w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. wynika, że w stosunku do orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. oraz zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. ostatecznie nigdy nie zostało wszczęte postępowanie w trybie nieważnościowym. Przy czym orzeczenia te nie wywierały skutków prawnych odnośnie prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], albowiem miały one jedynie charakter formalno-organizacyjny. Ponadto zarządzenia zostały skierowane do podmiotów podległych Ministrowi Przemysłu Lekkiego.

Minister wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalone zostało, że:

1) orzeczeniem nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego, wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] sierpnia 1949 r., przejęto na własność Państwa przedsiębiorstwo Zakłady Graficzne [...], ul. [...],

2) zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. objęto przedsiębiorstwo Zakłady Graficzne [...], ul. [...],

3) decyzją Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] lipca 1963 r. [...] marca 1958 r., nr [...], zatwierdzone zostały protokoły zdawczo-odbiorcze przedsiębiorstwa p.n. Zakłady Graficzne [...], ul. [...] z dnia [...] listopada 1949 r. i [...] maja 1950 r.,

4) decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], stwierdzono nieważność decyzji Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] lipca 1963 r.

Ponadto tytuł prawny do udziału [...] zabudowanej nieruchomości położonej w . przy ul. [...] (stanowiącego poprzednio własność I. L.) posiada Skarb Państwa na podstawie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...], wydanej w oparciu o uregulowania zawarte w ustawie z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65).

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] stwierdził:

1 - w punkcie I nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r., nr [...], w zakresie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa Zakłady Graficzne [...], ul. [...], w części, w jakiej orzeczenie to dotyczy [...] udziałów A. G., I. G. oraz M. G. w prawie własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., w której skład wchodziły parcele oznaczone liczbami katastralnymi [...], stanowiące aktualnie części działek [...], oraz

2) w punkcie II stwierdził, że powołane orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1949 r. w zakresie dotyczącym działki [...] zostało wydane z naruszeniem prawa.

Organ nadzoru wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2014 r., a następnie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 106/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Gospodarki. Obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie zainicjowane skargą kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku Sądu I instancji. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 106/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2014 r. W tej sytuacji organ zauważył, że pomimo toczącego się postępowania sądowego decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2014 r. jest w obiegu prawnym i wywołuje skutki prawne. W świetle powyższego, w opinii organu nadzoru, zarzut dotyczący niezakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r., podniesiony przez we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił również, że jego ocenie pomiędzy toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowaniem a prowadzonym postępowaniem nadzorczym nie ma związku przyczynowo skutkowego, a zatem brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania nadzorczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Zdaniem organu nadzoru orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r., stanowiące w rzeczywistości podstawę przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną Wojewody K. z dnia [...] października 1991 r., w części dotyczącej udziału [...] w prawie własności działki aktualnie oznaczonej nr [...] zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, natomiast w części dotyczącej udziału [...] w prawie własności działki aktualnie oznaczonej nr [...] orzeczenie to pozostaje w obrocie prawnym ostatecznie zweryfikowane jako wydane z naruszeniem prawa. Zatem ostateczna i wykonalna decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2014 r. stanowi dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej potwierdzający, że decyzja komunalizacyjna Wojewody K. z dnia [...] października 1991 r. w części dotyczącej udziału [...] w prawie własności działki aktualnie oznaczonej nr [...] rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Natomiast w świetle przedstawionych powyżej okoliczności orzekanie co do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. w odniesieniu do działki nr [...] jest bezprzedmiotowe, ponieważ w tej części z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiły osoby, którym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. W tej sytuacji, w tym zakresie prowadzone postępowanie nadzorcze musiało zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Jednocześnie, zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Gmina [...] i Skarb Państwa, powołując się na stanowisko Ministra Finansów, wyrażone w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], nie wykazali jego związku z niniejszą sprawą. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podkreślił, że miał również na względzie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydanego w sprawie P 46/13. Organ nadzoru podkreślił, że w sentencji rozstrzygnięcia Trybunał posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu", zastrzegając, że nie przesądza, jaki termin ma być brany pod uwagę, jak również nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Z uwagi na zakres konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził bowiem o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji istnieje swoboda w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ nadzoru wskazał, że powołany wyrok ma charakter zakresowy i nie powoduje zmiany normatywnej. Nie deroguje on art. 156 § 2 kpa, natomiast wskazuje na konieczność dokonania jego zmiany przez ustawodawcę. Wyrok ten nie wpływa na rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowi art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 kpa. Znaczny upływ czasu, bez określenia go przez ustawodawcę, musiałby być ustalany w każdej sprawie drogą wykładni dokonywanej przez organy czy sądy administracyjne. Przy czym dobro obywatela stanowi wartość, którą należy kierować się przy rozstrzyganiu spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli na podstawie wadliwej rażąco decyzji obywatel nabył prawo lub jego ekspektatywę, należy rozważyć, czy ważniejsze jest zachowanie tego prawa, czy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Podsumowując, organ nadzoru wyjaśnił, że w niniejszej sprawie stwierdzona została nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z dnia [...] października 1991 r. w części dotyczącej udziału [...] w prawie własności działki aktualnie oznaczonej nr [...], gdyż Miasto K. stało się właścicielem tego udziału w prawie do nieruchomości na skutek nabycia go z rażącym naruszeniem prawa. Gmina jest podmiotem publicznym i jej interes nie może mieć pierwszeństwa przed interesem obywatela, intencją bowiem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. była ochrona obywatela.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Akademii Sztuk Pięknych [...] oraz Gmina [...] i Skarb Państwa, reprezentowane przez Prezydenta Miasta K.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] maja 2016 r.

W uzasadnieniu skargi Akademia Sztuk Pięknych [...] zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w sprawie przed tym sądem zawisłej o sygn. akt I OSK 2340/15, zainicjowanej skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 106/15, pomimo istnienia w niniejszej sprawie zagadnienia prejudycjalnego w postaci wyroku sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...],

- art. 105 § 1 kpa poprzez błędne umorzenie postępowania w części, w jakiej nie dotyczy ono [...] udziału w prawie własności działki aktualnie oznaczonej nr [...], w sytuacji gdy prawidłowym sposobem rozstrzygnięcia winna być odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] października 1991 r. w tej części.

Naruszenia te, zdaniem skarżącej Akademii, skutkowały w konsekwencji błędnym bo przedwczesnym stwierdzeniem w części nieważności decyzji Wojewody K. oraz błędnym umorzeniem postępowania w pozostałej części.

Gmina [...] i Skarb Państwa, reprezentowane przez Prezydenta Miasta K., zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, czyli:

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P/46/13,

- art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 6 kpa w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu złożonych skarg skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1751/16, postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowane powołanymi skargami oraz prowadzić sprawę pod jedną sygn. akt I SA/Wa 1750/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność złożonych skarg.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości: A. G., J. G.i M. G., którzy wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z dnia [...] października 1991 r., nr [...] stwierdzającej, na podstawie na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), nieodpłatne nabycie przez Gminę K., z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej dawniej w ewidencji gruntów nr [...], położonej w K. przy ul. [...].

Przedmiotem skargi jest zaś decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2016 r., nr [...], którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z dnia [...] października 1991 r. w części, w jakiej decyzja ta dotyczy udziału [...] w prawie własności działki aktualnie oznaczonej nr [...], oraz o umorzeniu wszczętego na wniosek A. G., J. G. i M. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewody K. w pozostałej części.

Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym).

Jak wynika z akt sprawy, składając wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, wnioskodawcy wskazywali, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem komunalizowanego mienia, z uwagi na skutek ex tunc decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2014 r., którą Minister Gospodarki utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r., stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r., nr [...], w zakresie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa Zakłady Graficzne [...], ul. [...], w części, w jakiej orzeczenie to dotyczy [...] udziałów A. G., I. G. oraz M. G. w prawie własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., w której skład wchodziły parcele oznaczone liczbami katastralnymi [...], stanowiące aktualnie części działek nr [...], w zakresie dotyczącym działki nr [...] oraz stwierdzające, że powołane orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1949 r. w zakresie dotyczącym określonych wyżej udziałów w prawie własności działki nr [...] wydane zostało z naruszeniem prawa.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę wskazanej decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Z brzmienia tego przepisu wynika, jak wyjaśnił to organ nadzoru w uzasadnieniu wydanej decyzji, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Zatem w postępowaniu komunalizacyjnym organ zobowiązany był ustalić, czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. czy w dacie [...] maja 1990 r. skomunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego bądź podmiotów podległych tym organom. Jeśli przedmiotowe mienie w dniu [...] maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający żadnych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Taka sytuacja, co zasadnie podniósł, wywiódł i uzasadnił w zaskarżonej decyzji organ nadzoru, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W oparciu o ostateczną decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2014 r., w określonym w niej zakresie wyeliminowane zostało w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa orzeczenie nacjonalizacyjne z 1949 r., na podstawie którego znacjonalizowana nieruchomość przejęta została na własność Skarbu Państwa. Na skutek stwierdzenia nieważności części orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r., nr [...], Skarb Państwa w dacie wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej nie legitymował się do tej części prawem własności (dotyczy to części działki nr [...]). W stosunku zaś do określonej w decyzji Ministra Gospodarki części działki [...], wobec stwierdzenia, że orzeczenie nacjonalizacyjne wydane zostało z naruszeniem prawa, w tej części orzeczenie nacjonalizacyjne pozostało w obiegu prawnym. Stwierdzenie nieważności co do określonej części działki nr [...] orzeczenia nacjonalizacyjnego zniosło bowiem w tej części jego skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany tym orzeczeniem stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w dacie wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. [...] maja 1990 r.), w stosunku do udziału [...] w prawie własności działki nr [...] Skarb Państwa nie posiadał tytuł prawnego, a zatem skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, czyli nie mogła podlegać regulacjom zawartym w powołanej ustawie. Natomiast w stosunku do udziału [...] w prawie własności działki nr [...] oraz w stosunku do działki nr [...] Skarb Państwa na dzień komunalizacji posiadał tytuł własności do tych nieruchomości i w tym zakresie mogły one podlegać komunalizacji.

Z tych względów decyzja Wojewody K. z dnia [...] października 1991 r., w części objętej stwierdzeniem nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, jako rozstrzygająca o skomunalizowaniu mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się do postawionych w skargach zarzutów wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Taką ostateczną decyzją administracyjną jest decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2014 r. Przy czym zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 106/15 odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Natomiast wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 106/15, oddalił skargę na tę decyzję Ministra Gospodarki. Obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie zainicjowane skargą kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku Sądu I instancji. W tej sytuacji rację należy przyznać organowi nadzoru, że pomimo toczącego się postępowania sądowego decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2014 r. jako ostateczna jest wykonalna, pozostaje w obiegu prawnym i wywołuje skutki prawne.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepisu tego nie można jednak interpretować rozszerzająco. Zawieszenie postępowania administracyjnego tamuje bowiem bieg postępowania i opóźnia merytoryczne rozpatrzenie i zakończenie sprawy.

Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie, ponieważ decyzja Ministra Gospodarki, jak wyżej zostało to wyjaśnione, jest decyzją ostateczną i wywołuje określone skutki prawne. Zagadnie wstępne jest zaś zagadnieniem otwartym, tzn. takim, które nie było wcześniej ostatecznie przesądzone na właściwej drodze.

Fakt wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego i oczekiwanie na jej rozpatrzenie nie jest, zdaniem sądu orzekającego, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przywołanych przepisów. Związek pomiędzy orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie dotyczącej prawidłowości decyzji nadzorczej Ministra Gospodarki a rozstrzygnięciem sprawy prawidłowości komunalizacji jest jedynie pośredni i potencjalny. Ewentualne uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny złożonej skargi kasacyjnej, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 8 kpa, otworzy natomiast skarżącym możliwość wznowienia postępowania.

Dlatego też zawarty w złożonej skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w sprawie przed tym sądem zawisłej o sygn. akt I OSK 2340/15, zainicjowanej skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 106/15, uznać należy za niezasadny.

Nie znajduje również uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 105 § 1 kpa poprzez błędne umorzenie postępowania w części, w jakiej nie dotyczy ono [...] udziału w prawie własności działki aktualnie oznaczonej nr [...], w sytuacji, gdy zdaniem skarżącej Akademii prawidłowym sposobem rozstrzygnięcia winna być odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] października 1991 r. w tej części.

Stosownie do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zasadnicze zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie, czy stronie wnioskującej o wszczęcie postępowania nadzorczego przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W ocenie Sądu, w tej kwestii organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny braku po stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji przymiotu strony. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.

Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania wobec bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1663/15). Na każdym etapie postępowania organ administracji jest obowiązany badać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, a więc czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. W szczególności postępowanie należy umorzyć, gdy w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania, nie legitymuje się interesem prawnym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 3161/01 oraz 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 640/11, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia w 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Go 117/12). W sytuacji zatem braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

W tej sytuacji, skoro z niekwestionowanych ustaleń organu nadzoru wynika, że na dzień komunalizacji Skarb Państwa był właścicielem [...] udziału w prawie własności działki nr [...] oraz właścicielem działki nr [...], to tym samym wnioskodawcom nie przysługiwały do tych nieruchomości żadne prawa. Nie mogli zatem skutecznie wnioskować o wszczęcie postępowania nadzorczego w tym zakresie. Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał bezprzedmiotowość z przyczyn podmiotowych postępowania nadzorczego i na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 157 § 2 kpa umorzył przedmiotowe postępowanie nadzorcze w tej części.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 i art. 6 kpa oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wyjaśnić należy, że zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

Powoływane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 jest wyrokiem zakresowym orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale zauważyć należy, że w doktrynie podnosi się także, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.). Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, Sąd zauważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 kpa nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadom równości czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich (a nie gminę lub Skarb Państwa), na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem, pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie kwestionowana w trybie nadzoru decyzja dotyczyła komunalizacji nieruchomości przejętej na własność Państwa w trybie nacjonalizacji.

Ponadto obecne brzmienie art. 156 § 2 kpa wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 kpa przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie Sądu, choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogii do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym.

Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy (co Trybunał podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku). W tym samym fragmencie uzasadnienia Trybunał wyraźnie wyartykułował, że "wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 701/16, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych powodów, w ocenie Sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 kpa.

Podsumowując, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że z analizy akt sprawy wynika, że wbrew zarzutom skarg, organ nadzoru wydane rozstrzygnięcie oparł o prawidłowo i wyczerpująco ustalony stan faktyczny sprawy, właściwie zinterpretowane przepisy prawa oraz właściwą analizę w całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.