Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 5/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 2, art. 119 pkt 1, art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska–Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...].10.2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...].09.2019 r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, zbiornika na nieczystości płynne - szamba szczelnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działce ew. nr [...] w obrębie [...]. Organy obu instancji ustaliły bowiem, że w obszarze analizowanym żadna działka nie jest zabudowana, a najbliżej zabudowane działki znajdują się poza obszarem analizowanym, co uniemożliwia - zdaniem Organów - ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Podniesiono, że sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i na mocy § 3 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy wyznacza granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Nie ma natomiast ograniczenia co do maksymalnej wielkości obszaru analizowanego. W rozpatrywanej sprawie jednak – wg SKO - wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnym zakresie jest wystarczające do zapewnienia ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są bowiem działkami rolnymi, pastwiskami i łąkami. Dlatego też, rozszerzenie obszaru analizowanego służyłoby jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, które uzasadniałyby jedynie formalną dopuszczalność lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem. Twierdzenie takie jest – zdaniem SKO - tym bardziej uzasadnione, że w przypadku rozszerzenia obszaru analizowanego objąłby on fragment terenu, który stanowi zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną zabudowaną budynkami o funkcji mieszkaniowej, wyraźnie wyodrębnioną od terenu na którym ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Rozszerzenie zatem obszaru analizowanego doprowadziłoby do naruszenia zasady zachowania ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju. We wniesionej skardze A. D. zakwestionował te ustalenia i stwierdził, że odnośnie jego działki zasadne byłoby powiększenie obszaru analizowanego w ten sposób, by znalazły się w nim również nieruchomości zabudowane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie poczynionych rozważań należy wskazać, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Przedmiot niniejszej sprawy mieścił się w dyspozycji przytoczonego przepisu, z tego względu na podstawie art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych kryteriów, skargę A. D. należało uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...].09.2019 r., nr [...], ponieważ zostały wprowadzone do obrotu prawnego obarczone wadą, którą – na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a – sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, ustalając, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, mający zdolność do prowadzenia postępowania, oraz strona, o której prawach i obowiązkach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z tego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnych, a tym samym nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprawdzie normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej. Jednakże, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności, która nie podlega konwalidacji i z tego wzgledu powinno być derogowane z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Przepisy normujące postępowanie nadzorcze nie przewidują konstrukcji prawnej, wedle której możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej skierowania zaskarżonego rozstrzygnięcia do osoby, której status strony w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje i przysługiwać nie może – gdyż jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jako osoba zmarła, nie może mieć ona zdolności prawnej. Okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organowi administracji publicznej w chwili wydawania orzeczenia, nie zmienia bowiem faktu, że rozstrzygnięcie w sprawie skierowane zostało do osoby nieżyjącej, która w chwili jego wydania nie posiadała już przymiotu strony. Nie ma przy tym znaczenia również, czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowanie tą sprawą, czy też nie, ani okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero w postępowaniu sądowym. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji kierowanie rozstrzygnięć wyłącznie do takich osób. Dlatego też organy administracji publicznej zobowiązane są na każdym etapie postępowania do posiadania aktualnej wiedzy na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a). Analiza akt sprawy wskazuje, że stroną toczącego się przed Wójtem, a następnie SKO postępowania był m. in. B. B.. Jednakże ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że osoba ta zmarła w dniu [...] lutego 1994 r. W niniejszej sprawie Wójt, a następnie SKO prowadziły zatem postępowanie, czyniąc jego stroną osobę dawno nieżyjącą. Przytoczona okoliczność bezsprzecznie wskazuje na to, że w toku sprawy Organy przyznały przymiot strony postępowania osobie nieżyjącej już w dacie wydania decyzji pierwszej instancji w tej sprawie. Takie naruszenie prawa nie pozostawia Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wyboru, obligując jednocześnie do uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 268/16). Wadliwość rozstrzygnięcia w takich okolicznościach jest bowiem uchybieniem, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3470/15). Zgodnie bowiem z treścią art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Stosownie zaś do treści art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przytoczone regulacje dają organom administracji publicznej prawo doręczenia orzeczeń jedynie stronom postępowania, a z doręczeniem rozstrzygnięcia wiążą się przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. W konsekwencji należy przyjąć, że rozstrzygające znacznie ma jedynie fakt, że decyzja została skierowana do zmarłej strony niezależnie od tego, przez kogo była ona reprezentowana i kto odbierał za nią podjęte w sprawie decyzje (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14; z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 996/14). Ponadto mając na względzie, że decyzje obu Instancji zostają derogowane z obrotu prawnego, jako podjęte z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I. sentencji. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt II. sentencji.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę, należało będzie prawidłowo ustalić aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić w nim udział oraz do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.