Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2916/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 462/13 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 462/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. (dalej: [...] S.A. albo Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej; SKO lub Kolegium) z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji konstrukcji wsporczej nośnika reklamowego typu "cityscroll" o planszy widokowej 4 x 2,9 m na betonowym elemencie stabilizującym nietrwale związanym z gruntem, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obr. [...], na pl. [...] w P. Wskazał, że Miejski Konserwator Zabytków (dalej: MKZ) pismem z dnia 20 lipca 2012 r. nie wyraził zgody na zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego z uwagi na jego położenie na terenie objętym szczególną ochroną konserwatorską, na podstawie wpisu do rejestru zabytków strefy urbanistyczno – architektonicznej centrum miasta P. Umieszczenie wielkoformatowego nośnika reklamowego wprowadziłoby chaos przestrzenno – wizualny oraz przyczyniłoby się do obniżenia walorów urbanistycznych zabytkowego zespołu urbanistyczno – architektonicznego, jest także sprzeczne z zasadami polityki konserwatorskiej oraz międzynarodowymi standardami ochrony zabytkowego charakteru miasta. Negatywną opinię na temat lokalizacji obiektu wyraził też Zarząd Dróg Miejskich (ZDM); w piśmie z dnia 26 lipca 2012 r. wskazano, że rosnące w pasie drogowym drzewa w miarę wzrostu będą zasłaniały reklamy, istnieje więc duże prawdopodobieństwo niszczenia (przycinania) koron drzew przez firmy dzierżawiące powierzchnie reklamową. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że w związku z brakiem spełnienia warunków określonych w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej: u.o.z.), wnioskowana inwestycja nie spełnia również wymogu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W sprawie nie doszło też do uzgodnienia decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p., z uwagi na postanowienie MKZ z dnia [...] września 2012 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji. Sporządzona ponadto na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmująca obszar o promieniu 126 m od granic terenu objętego wnioskiem wskazała, że na terenie tym znajdują się działki, na których zlokalizowane są inne nośniki reklamowe: ul. [...] (tablice reklamowe na ogrodzeniu), ul. [...] (tablica reklamowa na ścianie kamienicy mieszkalnej), ul. [...] (reklama na elewacji budynku), ul. [...] (reklama na ścianie budynku), pl. [...] (teren inwestycji – inne reklamy na nośnikach wolnostojących oraz na ogrodzeniu). Obszar objęty analizą stanowi przede wszystkim śródmiejską zabudowę kwartałową, a znajdujące się w nim budynki tworzą zwartą zabudowę pierzejową, w której występują także inne elementy zagospodarowania terenu: zieleńce, pomniki, place, reklamy i tablice informacyjne. Na obszarze - poza terenem objętym wnioskiem - brak jest nośników reklamowych, występujących jako wolnostojące obiekty budowlane, a tym samym inwestycja w zakresie kontynuacji istniejącego ładu przestrzennego jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe uznanie, że charakter występującej zabudowy (usługowo – biurowa) nie pozwala na realizację nośnika reklamowego. Przeszkody nie stanowi też fakt wpisania strefy urbanistyczno – architektonicznej do rejestru zabytków.

Kolegium, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazało, że wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej świadczą o tym, że planowana inwestycja nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu występującego na analizowanym obszarze.

W skardze reprezentujący Spółkę radca prawny, wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i podtrzymał zarzuty odwołania podnosząc dodatkowo, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się liczne nośniki reklamowe o wymiarach zbliżonych do nośnika strony skarżącej, a jego proponowaną lokalizację da się zharmonizować z istniejącą zabudową; wskazano ponadto na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W uzupełnieniu skargi (pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r.) [...] S.A. wskazała, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie zawierała analizy, na którą składa się część opisowa i graficzna, a więc była sprzeczna z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie).

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnione jest od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. WSA podzielił ustalenia organów obu instancji, że przeprowadzone postępowanie administracyjne, w ramach którego sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie dawało podstaw do wydania wnioskowanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Granice obszaru analizowanego, wyznaczone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., obejmowały obszar trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (tj. obszar o promieniu 126 m), zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia. W części opisowej analizy wyjaśniono, że na powyższym obszarze znajdują się działki, na których zlokalizowane są inne nośniki reklamowe, które jednak nie występują jako wolnostojące obiekty budowlane (poza nieruchomością, na której ma być zrealizowana inwestycja, na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa w postaci nośnika reklamowego na betonowym elemencie stabilizującym nietrwale związanym z gruntem). Tym samym planowana inwestycja nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mimo stanowiska strony skarżącej, jakoby charakter zabudowy występującej na terenie analizowanym, a więc zabudowa usługowo – biurowa, na którą składa się m.in. budynek apartamentowo – biurowy, budynek wykorzystywany przez bank oraz wolnostojące nośniki reklamowe, umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, nie można uznać, aby istniała sprzeczność pomiędzy wynikami analizy (gdzie szczegółowo opisano występującą na terenie analizowanym zabudowę), a wnioskami, jakie na jej podstawie zostały wyciągnięte przez organy administracji. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby planowana inwestycja wykazywała podobieństwo (była kontynuacją) w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek, to jednak nie ulega wątpliwości, że podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może być sposób zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem, na której znajdują się już słupy z banerami reklamowymi (nie można mówić o kontynuacji istniejącej zabudowy w sytuacji, gdy jedyną działką zabudowaną w sposób, o jaki wnioskuje inwestor, jest działka objęta inwestycją). Przyjęcie twierdzenia skarżącej, że fakt zabudowy nośnikiem reklamowym nieruchomości objętej wnioskiem powoduje, że możliwe jest wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy prowadziłby do absurdalnego rezultatu: skoro na działce objętej wnioskiem znajduje się już słup reklamowy, to możliwe jest jej zabudowanie dowolną ilością słupów, gdyż będzie to stanowiło kontynuację zabudowy występującej na danym terenie. Ponieważ wnioskowana zabudowa nie stanowi kontynuacji form zabudowy występujących na działce (działkach) sąsiednich, rację miały organy odmawiając wydania decyzji o warunkach zabudowy. Za nietrafny WSA uznał zarzut naruszenia art. 106 K.p.a. polegający na braku dokonania przez Prezydenta samodzielnej oceny, czy inwestycja jest zgodna z u.o.z. Podkreślono, że postanowieniem MKZ z dnia [...] września 2012 r. umorzone zostało postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji. Fakt odwołania się w treści decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy do wcześniejszej opinii MKZ zawartej w piśmie z dnia 20 lipca 2012 r. i wskazującej, że planowana inwestycja godzi w walory zabytkowe i historyczne obszaru objętego ochroną, nie stanowiło naruszenia art. 106 K.p.a., gdyż pismo to nie może być uznane za uzgodnienie w rozumieniu tego przepisu. Przytoczona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji ocena służb konserwatorskich co do możliwości posadowienia nośnika reklamowego na danym terenie jest elementem stanowiska organu wydającego decyzję, gdyż na mocy porozumienia z dnia 18 listopada 2003 r. pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Prezydentem Miasta Poznania (Dz. U. Woj. Wielkopolskiego z 1 grudnia 2003 r., Nr 184, poz. 3434), sprawy z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na terenie Miasta [...] wykonuje MKZ, działający na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania. Oznacza to, że MKZ znajduje się bezpośrednio w strukturze organizacyjnej podległej Prezydentowi Miasta, jako organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, a zatem argumenty podniesione w piśmie z dnia 20 lipca 2012 r. dotyczące naruszenia przez planowaną inwestycję walorów zabytkowych i historycznych obszaru objętego ochroną zabytków należało uznać za dodatkowe okoliczności świadczące o tym, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji zabudowy i cech terenu występującego na analizowanym terenie. Nietrafne są również zarzuty naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 54 pkt 3 u.p.z.p., gdyż przepisy te mają zastosowanie jedynie w przypadku, w którym organ ustala warunki dla nowej inwestycji, a więc wydaje decyzję pozytywną.

W skardze kasacyjnej, reprezentujący Spółkę radca prawny, zaskarżając wyrok WSA w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wyrokowi temu zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w ten sposób, że:

a) WSA błędnie przyjął, że SKO oraz Prezydent M. Poznania dokładnie wyjaśnił stan faktyczny w zakresie ustalenia, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.),

b) WSA błędnie przyjął, że SKO/organ I instancji słusznie ocenił, iż planowana inwestycja nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu występującego w obszarze analizowanym, skoro inwestycja ta kontynuować będzie funkcję występującą w obszarze analizowanym (naruszenie art. 80 K.p.a.),

c) WSA nie zauważył, iż uzasadnienia decyzji SKO i organu I instancji nie zawierają odniesienia się do jednego z wniosków zawartych w Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (Załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji), że inwestycja Skarżącej (tj. nośnik reklamowy) kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym, charakterystycznym dla centrum miasta (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.).

Naruszenie w/w przepisów K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ miało bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. WSA winien to naruszenie wziąć pod uwagę i uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skoro tego nie uczynił, to tym samym doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w taki sposób, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. zamiast oddalenia skargi, WSA mógł uchylić zaskarżoną decyzję,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w ten sam sposób ("nośnikiem reklamowym na betonowym elemencie stabilizującym nietrwale związanym z gruntem"), w jaki ma być zabudowana stosownie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy ("nośnikiem reklamowym na betonowym elemencie stabilizującym nietrwale związanym z gruntem").

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na brak w decyzji SKO merytorycznych rozważań dotyczących stanu faktycznego sprawy, a świadczących o dokładnej analizie decyzji organu I instancji (większą część uzasadnienia stanowi przytoczenie przepisów i ogólne rozważania o decyzji w sprawie warunków zabudowy). Również uzasadnienie decyzji organu I instancji świadczy o niewłaściwym zebraniu przez ten organ materiału dowodowego oraz jego tendencyjnej ocenie; zabrakło w nim odniesienia do wniosku zawartego w Wynikach analizy – załącznik nr 2 do wydanej decyzji, o treści: "Z uwagi na charakter inwestycji stwierdza się, że funkcja reklamotwórcza kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym, charakterystyczną dla centrum miasta". Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia, dlaczego raz dla organu I instancji planowana inwestycja będzie kontynuować funkcję występującą w obszarze analizowanym, a zarazem inwestycja nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu występującego w tym obszarze. Istniejąca w tym zakresie sprzeczność oraz brak jej rozstrzygnięcia z podaniem motywów, oznacza wadliwość zarówno decyzji SKO jak i organu I instancji. Wadliwość ta miała istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować uchyleniem przez WSA zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na dokonanie przez WSA i organy administracji błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skutkującej uznaniem, że działka sąsiednia powinna być zagospodarowana w taki sposób, jak działka dla której inwestor ubiega się o warunki zabudowy. W artykule tym mowa jest o działce sąsiedniej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a nie zabudowanej w taki sam sposób, w jaki ma być zabudowana stosownie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zwężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Celem ustawodawcy jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Interpretacja WSA, SKO i organu I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, mimo że nie wymagają tego okoliczności. Na terenie analizowanym, na ogrodzeniach i ścianach budynków, znajdują się już nośniki reklamowe. Nośnik skarżącej jest co prawda nośnikiem wolnostojącym, jednak analizowany teren ma zdecydowanie charakter mieszkaniowy oraz handlowo – usługowy, a więc jego funkcjonowanie kontynuuje dominującą na danym terenie funkcję. Nawiązując do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2010 r. II SA/Wr 607/09 stwierdzono, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu postawach, dlatego w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzut mający oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W ramach tej podstawy wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki WSA błędnie przyjął, że organy obu instancji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny w zakresie ustalenia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a także błędnie przyjął, że prawidłowe są ustalenia organów, jakoby planowana inwestycja nie kontynuowała cech zagospodarowania terenu, chociaż kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym; kwestie te nie znalazły też wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji organów, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy ma na celu przeprowadzenie procedury legalizacyjnej dla samowolnie zrealizowanej konstrukcji wsporczej nośnika reklamowego typu "cityscroll" o planszy widokowej 4 x 2,9 m na betonowym elemencie stabilizującym. Powyższe ma ten skutek, że istniejący obiekt nie mógł stanowić punktu odniesienia dla sporządzanej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu.

Podstawę rozważań dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy stanowił wyznaczony obszar analizowany, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, przy czym zarówno pojęcie "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu", jak i "cechy zabudowy i zagospodarowania terenu", zostały zdefiniowane w rozporządzeniu. W § 2 stwierdzono, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W odniesieniu do wymogu kontynuacji funkcji organy ustaliły, a WSA pogląd ten podzielił, że w obszarze analizowanym występują reklamy a więc funkcja reklamotwórcza na danym terenie istnieje. Natomiast analiza jednoznacznie wskazuje, że w analizowanym obszarze brak jest takich cech, które pozwalałyby przyjąć, że w tym zakresie zagospodarowanie terenu będzie kontynuowane. Nie stwierdzono bowiem, aby - biorąc pod uwagę gabaryty konstrukcji wsporczej nośnika reklamowego - o takiej formie architektonicznej elementy służące do reklamy występowały obszarze analizowanym.

Stwierdzić więc należy, że w obszarze analizowanym występuje funkcja reklamotwórcza, co wprost wynika ze sporządzonej analizy. Jeśli chodzi natomiast o kontynuację cech zagospodarowania terenu, to skarga kasacyjna w żadnym miejscu nie podnosi, że nośniki reklamowe w postaci wolnostojących obiektów budowlanych o takich właśnie lub zbliżonych gabarytach w obszarze analizowanym występują. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu stwierdza, że "niewątpliwie w obszarze analizowanym, na działkach sąsiednich nie ma wolnostojących, trwale lub nietrwale związanych z gruntem nośników reklamowych". Zatem brak w obszarze analizowanym takich nośników reklamowych prawidłowo został oceniony przez organy administracyjne, jako brak kontynuacji cech zagospodarowania terenu. Rozważania w tym zakresie poczynione przez organy obu instancji są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Pozwala to na konstatację, że WSA w sposób prawidłowy podzielił ustalenia organów nie dopatrując się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tak w zakresie art. 7 K.p.a., jak i przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego oraz uzasadnienia podjętej decyzji. Czym innym jest bowiem "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu", a czym innym są "cechy zabudowy i zagospodarowania terenu", czego skarga kasacyjna zdaje się nie rozróżniać, stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.

Przy braku skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ustalony w sprawie stan faktyczny stanowi podstawę oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w ten sam sposób ("nośnikiem reklamowym na betonowym elemencie stabilizującym nietrwale związanym z gruntem"), w jaki ma być zabudowana stosownie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy ("nośnikiem reklamowym na betonowym elemencie stabilizującym nietrwale związanym z gruntem").

Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z unormowania tego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że wymienione w przepisie tym przesłanki muszą wystąpić łącznie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że warunkiem koniecznym do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy jest m.in. spełnienie zarówno warunku dotyczącego kontynuacji funkcji, jak i warunku dotyczącego kontynuacji cech zabudowy.

Jak już wyżej wskazano, w obszarze analizowanym nie występuje nośnik reklamowy na betonowym postumencie stabilizującym, nietrwale związany z gruntem o gabarytach zbliżonych do objętego wnioskiem nośnika. Skarga kasacyjna wskazując na błędną wykładnię omawianego przepisu ponownie nawiązuje do funkcji, a nie cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego, przy braku alternatywnej propozycji wykładni co do cech zabudowy, za prawidłową należy uznać wykładnię omawianego przepisu dokonaną przez WSA a sprowadzającą się do stanowiska, że warunek kontynuacji cech zabudowy byłby spełniony, gdyby w obszarze analizowanym występowały nośniki reklamowe na betonowym postumencie stabilizującym, nietrwale związane z gruntem, o gabarytach zbliżonych do nośnika objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest również nieusprawiedliwiony.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.