Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 457/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2012 r., 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego P.G. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 265/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 32 ust. 1 w związku z art. 37a, art. 37, art. 101 ust. 1 i art. 104 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm., dalej ustawa o Policji), § 1 ust. 1 i § 8 ust. 1, ust. 4 pkt 2 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm., dalej rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.), Komendant [...] Policji z dniem [...] października 2012 r. zwolnił z pełnienia powierzonych obowiązków [...] P. G. (pozostającego od dnia [...] listopada 2011 r. w dyspozycji Komendanta [...] Policji po zwolnieniu ze stanowiska [...] Wydziału [...] Komendy [...] Policji w 11 grupie uposażenia zasadniczego 3.960 zł, z mnożnikiem 2,60 kwoty bazowej, z dodatkiem funkcyjnym w kwocie 2.600 zł i dodatkiem [...]) i od dnia [...] listopada 2012 r. mianował go na stanowisko [...] Wydziału [...] Komendy [...] Policji w 11 grupie uposażenia zasadniczego 3.960 zł, z mnożnikiem 2,60 kwoty bazowej. Jednocześnie organ przyznał P.G.(dalej skarżący) dodatek funkcyjny na czas nieokreślony w kwocie 2.000 zł oraz dodatek [...]. Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2011 r. zwolnił skarżącego z dniem [...] października 2011 r. z zajmowanego stanowiska [...] Wydziału [...] Komendy [...] Policji i z dniem [...] listopada 2011 r. przeniósł go do swojej dyspozycji na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Powyższą decyzję uzasadnił koniecznością zapewnienia efektywniejszego nadzoru nad realizowanymi przez Wydział [...] Komendy [...] Policji ustawowymi zadaniami Policji oraz brakiem skutecznej współpracy pomiędzy skarżącym a kierownictwem służbowym Komendy [...] Policji w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie garnizonu [...]. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne.

Organ pierwszej instancji uwzględniając potrzeby służby w zakresie wzmocnienia stanu etatowego Wydziału [...] Komendy [...] Policji w celu realizacji ustawowych zadań Policji, a także konieczność uregulowania sytuacji służbowej skarżącego (w związku z upływem okresu pozostawania w dyspozycji organu) mianował skarżącego na równorzędne (w stosunku do poprzednio zajmowanego) stanowisko – [...] Wydziału [...] Komendy [...] Policji. Zgodnie bowiem z tabelą zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych (załącznik nr 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.), zarówno stanowisko [...], jak i [...] wydziału zaszeregowane jest w 11 grupie uposażenia zasadniczego. Policjant będzie zatem otrzymywał uposażenie zasadnicze wynikające z mnożnika 2,60 kwoty bazowej w wysokości 3.960 zł, tj. w takiej samej wysokości jak na stanowisku zajmowanym przed przeniesieniem do dyspozycji Komendanta [...] Policji oraz w czasie pozostawania w dyspozycji.

Organ podniósł, iż przedmiotowe stanowisko jest także równorzędne pod względem stopnia etatowego, co wynika z ww. tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych. Ponadto, mianowanie skarżącego na stanowisko [...] Wydziału [...] Komendy [...] Policji jest zgodne z § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. Nr 123, poz. 857 ze zm.).

Powołując się na § 8 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia, organ wskazał, iż w związku z mianowaniem skarżącego na stanowisko [...], uległ zmniejszeniu charakter i zakres wykonywanych uprzednio przez niego zadań związanych z kierowaniem komórką organizacyjną, kontrolą i nadzorem, dlatego kwota dodatku została określona w oparciu o rangę zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności ze szczególnym uwzględnieniem wielkości komórki organizacyjnej Komendy [...] Policji oraz posiadanych przez wymienionego kwalifikacji zawodowych. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił interesem służby, tożsamym z interesem społecznym, słusznym interesem strony, jak również koniecznością mianowania skarżącego na stanowisko służbowe przed upływem 12 miesięcy pozostawania w dyspozycji Komendanta [...] Policji, a co za tym idzie uregulowania sytuacji kadrowej wymienionego funkcjonariusza.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania P.G., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta [...] Policji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, przełożony właściwy w sprawach osobowych jest uprawniony do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym mianowania funkcjonariusza na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody z urzędu i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 K.p.a.

Organ zaakcentował, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", choć często się nim posługuje i wiąże z nim określone konsekwencje. Dokonując praktycznej wykładni pojęcia równorzędności, organ zwrócił uwagę, że różnica pomiędzy nowym stanowiskiem skarżącego, a jego stanowiskiem poprzednim, sprowadza się do dwóch elementów: inna jest kategoria dodatku funkcyjnego skarżącego (obecnie III, wcześniej II) oraz poprzednie stanowisko skarżącego było zaliczane do stanowisk kierowniczych, a aktualne takim nie jest. Wszystkie pozostałe elementy nowego stanowiska nie zostały zmienione.

Zdaniem organu drugiej instancji, okoliczność, iż nowe stanowisko nie jest kierownicze, nie może zmienić oceny co do równorzędności tych stanowisk pod względem hierarchicznego ich podporządkowania. Przepisy pragmatyczne traktują bowiem analogicznie stanowiska kierownicze i stanowiska samodzielne, tzn. pozwalają przyznać zajmującym je funkcjonariuszom ten sam rodzaj dodatku do uposażenia, tj. dodatek funkcyjny (§ 8 ust. 2 ww. rozporządzenia). Między tymi dwoma rodzajami stanowisk (kierownicze i samodzielne) nie istnieje zasadnicza, jakościowa różnica, istotna na tyle, aby wykluczyć przyjęcie ich równorzędności. Jedyne kryterium tego rozróżnienia stanowi kategoria dodatku, wskazująca maksymalną, procentową wysokość podstawy wymiaru dodatku (§ 8 ust. 4 ww. rozporządzenia). Przyznanie natomiast konkretnej, kwotowej wysokości dodatku następuje stosownie do zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, szczebla działania i wielkości jednostki lub komórki Policji oraz rodzaju i poziomu kwalifikacji policjanta. Zatem w konkretnej sytuacji, mając na uwadze te ocenne kryteria jego przyznawania, istnieje możliwość, że potencjalna wysokość dodatku w II kategorii może być mniejsza, niż przyznanego dodatku w kategorii III. Prowadzi to do wniosku, że różna kategoria dodatku jest wprost powiązana nie tylko ze statusem stanowiska (brakiem kierowniczego charakteru stanowiska), ale także z zakresem ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzajem i poziomem posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych, nie może więc stanowić kryterium przesądzającym o braku równorzędności.

Organ dodatkowo wskazał na fakt, który legł u podstaw zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia go do dyspozycji organu, a mianowicie skarżący nie wywiązywał się prawidłowo z nałożonych na niego zadań i obowiązków służbowych w sposób, który satysfakcjonowałby Komendanta [...] Policji. Brak zatem było przesłanek ku temu, aby mianować go na stanowisko [...] Wydziału [...] Komendy [...] Policji lub [...] Wydziału [...] Komendy [...] Policji, gdyż nie gwarantował on prawidłowego wykonywania zadań na ww. stanowiskach. Nie posiadał także jakiegokolwiek doświadczenia czy też wykształcenia kierunkowego w tych dziedzinach. Kierowanie komórkami organizacyjnymi Policji wiąże się nie tylko z prestiżem, ale przede wszystkim z ogromną odpowiedzialnością za podległych funkcjonariuszy, a także za prawidłową realizację zadań Policji.

Reasumując, organ podkreślił, że równorzędność stanowisk nie oznacza ich identyczności. Art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji wymaga, aby stanowiska były równorzędne, ale nie tożsame. Powyższe oznacza, że rozkaz personalny organu pierwszej instancji nie pogorszył sytuacji strony. Nawet, jeśli mianowanie na nowe stanowisko służbowe wiązać się będzie z pewnymi komplikacjami dla skarżącego, to nie może to być równoważne z potrzebami służby. W tym kontekście organ odwoławczy podkreślił, iż słuszny interes strony nie może sprowadzać się do subiektywnego poczucia krzywdy skarżącego oraz do odmiennej od organu administracji oceny stanu faktycznego.

Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi P. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

1. obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 a contrario ustawy o Policji, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że poprzednio zajmowane stanowisko [...] Wydziału [...] jest równorzędne stanowisku [...] Wydziału [...], na które skarżący mianowany został na podstawie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji w dniu [...] listopada 2012 r.;

2. obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie art. 7 K.p.a. i art. 80 K.p.a., polegającą na błędnym przyjęciu, że stanowisko [...] Wydziału [...] i [...] Wydziału [...] są równorzędne pod względem finansowym, hierarchicznym i kompetencyjnym, podczas gdy do stanowiska [...] przyporządkowana jest niższa kategoria dodatku funkcyjnego, inna podległość służbowa oraz mniejszy zakres kompetencji, a zadania realizowane na stanowisku służbowym [...] w Wydziale [...] w pełni odpowiadają kwalifikacjom skarżącego; art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakich dowodach organ się oparł, uznając, że stanowisko [...] w Wydziale [...] odpowiada doświadczeniu i kwalifikacjom [...] P.G.; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 108 § 1 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji spełnia wymagania opatrzenia jej rygorem natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, iż istotą służby w Policji jest m.in. dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, a granice dyspozycyjności zakreślone są przepisami ustawy oraz aktów wykonawczych. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i w związku z tym przełożony, w sprawach osobowych, jednostronnie i władczo kształtuje jego istotne składniki. Zatem, również decyzja o przeniesieniu na inne stanowisko podejmowana jest władczo i jednostronnie w ramach uznania administracyjnego, przy czym "stanowisko równorzędne" oznacza stanowisko, które musi charakteryzować się: "takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, takim samym rodzajem, dodatkiem służbowym oraz takim samym stopniem etatowym". Wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2414/11). W ocenie Sądu, zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Policji i mianowanie go do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku przez właściwy organ jest dozwolone zawsze, o ile mianowanie następuje na równorzędne stanowisko służbowe. Polityka kadrowa w formacjach Policji należy do jej kierownictwa, które w tym zakresie jest ograniczone jedynie zakazem mianowania funkcjonariusza na niższe stanowisko od tego, które do tej pory zajmował, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 38 ustawy pragmatycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1225/11).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie dostrzegł, iż równorzędność stanowisk nie oznacza ich tożsamości. W odniesieniu do obu stanowisk skarżącego (aktualnego i poprzednio zajmowanego) identyczne są elementy, które przesądzają o ich równorzędności, a mianowicie: grupa zaszeregowania uposażenia zasadniczego, stopień etatowy, rodzaj przyznanego dodatku. Zgodnie z tabelą zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych stanowiącą załącznik nr 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., stanowiska: [...] i [...] są zaszeregowane do tej samej – 11 (jedenastej) grupy uposażenia zasadniczego oraz odpowiada im jednakowy stopień etatowy, a ponadto w przypadku obydwu stanowisk, przepisy rozporządzenia przewidują ten sam rodzaj dodatku, tj. dodatek funkcyjny.

Sąd wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wysokości tego dodatku, gdyż w porównaniu z poprzednio zajmowanym stanowiskiem ([...]), obecnie – na stanowisku [...] – skarżący pobiera dodatek funkcyjny niższy o 600 zł (tj. w wysokości 2.000 zł). W tej kwestii Sąd również podzielił stanowisko organów, iż należało dostosować dodatek funkcyjny do realizowanych przez skarżącego obowiązków i zakresu jego odpowiedzialności. Okoliczność, iż na stanowisku [...] uległ zmniejszeniu zakres wykonywanych uprzednio przez skarżącego zadań związanych z kierowaniem komórką organizacyjną, kontrolą i nadzorem (przez co kwota dodatku została zmniejszona) nie przesądza o braku równorzędności tego stanowiska z poprzednio zajmowanym. Skoro przepisy pragmatyczne traktują analogicznie stanowiska kierownicze i stanowiska samodzielne, tzn. pozwalają przyznać zajmującym je funkcjonariuszom ten sam rodzaj dodatku do uposażenia, tj. dodatek funkcyjny (vide § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.), to okoliczność, że nowe stanowisko nie jest kierownicze, nie może zmienić oceny co do równorzędności stanowisk. Zdaniem Sądu, między tymi dwoma rodzajami stanowisk (kierownicze i samodzielne) nie istnieje zasadnicza, jakościowa różnica, istotna na tyle, aby wykluczyć przyjęcie ich równorzędności. Jedyne kryterium tego rozróżnienia stanowi kategoria dodatku, wskazująca maksymalną, procentową wysokość podstawy wymiaru dodatku (§ 8 ust. 4 ww. rozporządzenia). Ponadto, mając na względzie ocenę dotychczasowej pracy skarżącego, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że mianowanie skarżącego na stanowisko kierownicze nie leży w interesie służby, a tym samym w interesie społecznym. Z treści rozkazu personalnego wynika bowiem jakie czynniki zadecydowały o powierzeniu skarżącemu nowej funkcji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. G., reprezentowany przez adwokata. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i poprzedzającego go rozkazu Komendanta [...] Policji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego wyroku sformułował następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 a contrario ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że poprzednio zajmowane przez skarżącego stanowisko [...] Wydziału [...] jest równorzędne wobec stanowiska [...] Wydziału [...], o czym przesądzają grupa zaszeregowania, uposażenia zasadniczego, stopień etatowy oraz rodzaj przyznanego dodatku, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że porównywane stanowiska nie są równorzędne, bowiem zakres zadań i kompetencji, kategoria dodatku funkcyjnego, a także podległość służbowa przypisane do stanowiska [...] Wydziału [...] są zasadniczo odmienne od stanowiska [...] Wydziału [...],

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jaka argumentacja zawarta w treści decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] świadczy o tym, że organ prawidłowo uznał, iż stanowisko [...] Wydziału [...] odpowiada doświadczeniu i kwalifikacjom [...] P.G., a także nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do zawartego w skardze zarzutu obrazy przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 108 § 1 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji spełnia wymagania opatrzenia jej rygorem natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że motywy, które legły u podstaw przyznania skarżącemu dodatku funkcyjnego w kwocie 2.000 zł, tj. zmniejszenie charakteru i zakresu uprzednio wykonywanych przez niego zadań związanych z kierowaniem komórką organizacyjną, kontrolą i nadzorem świadczą wprost, że porównywane stanowiska nie są równorzędne pod względem kompetencyjnym, a także finansowym. Zdaniem strony, niższa kategoria dodatku funkcyjnego dla stanowiska [...], określona w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., potwierdza zaprezentowane powyżej stanowisko. Skarżący kasacyjnie nie podzielił także wykładni dokonanej przez Sąd I instancji, że w realiach niniejszej sprawy okoliczność, iż nowe stanowisko nie jest kierownicze, nie może doprowadzić do zmiany oceny co do równorzędności stanowisk. Wskazał, że z § 15 regulaminu Komendy [...] Policji wynika, że [...] Wydziału [...] sprawuje nadzór m.in. nad prowadzeniem własnych przedsięwzięć werbunkowych oraz zlecanych przez komórki organizacyjne Komendy, prowadzenie aktywnego rozpoznania środowisk przestępczych, pozyskiwaniem i obsługą osobowych źródeł informacji, prowadzeniem zbiorów informacyjnych dotyczących możliwości operacyjnych osobowych źródeł informacji i udzielaniem pomocy w tym zakresie komórkom organizacyjnym Komendy i jednostkom organizacyjnym Policji oraz analizowaniem skomplikowanych spraw operacyjnych i procesowych na polecenie właściwego przełożonego. Stanowisko [...] w Wydziale [...] tymczasem sprowadza się w zasadzie do wykonywania samodzielnych zadań mających na celu kształtowanie i prezentowanie pozytywnego wizerunku Policji w społeczeństwie. Skarżący kasacyjnie zakwestionował również opinię Sądu I instancji, że porównywane stanowiska są równorzędne pod względem hierarchicznym. W ocenie strony brzmienie § 7 Regulaminu Komendy [...] Policji, zgodnie z którym Komendant [...] Policji kieruje Komendą m.in. przy pomocy kierowników komórek organizacyjnych, którymi są naczelnicy wydziałów, świadczy o tym, że stanowiska [...] i [...] nie są także równorzędne pod względem hierarchicznym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1480/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał, że problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy oba stanowiska służbowe policjanta: [...] i [...], są równorzędne. Tylko bowiem uznanie tych stanowisk za równorzędne umożliwia właściwemu organowi zastosowanie takiego trybu jak w tej sprawie, tj. podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 32 ustawy o Policji. Uznanie stanowisk za nierównorzędne wskazywałoby na obejście przepisów prawa dotyczących mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe (art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji).

Przypomniał, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", tym samym na organie, a następnie na kontrolującym Sądzie spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny równorzędności obu stanowisk. W tym kontekście należy stwierdzić, że tak w świetle uzasadnienia wyroku, jak i w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej, za decydujący o równorzędności stanowisk uważa się parametr finansowy.

W zakresie kryterium finansowego, Sąd I instancji stwierdził, że oba stanowiska, tj. [...] i [...], są zaszeregowane do tej samej (11-tej) grupy uposażenia zasadniczego, a ponadto w przypadku obu stanowisk przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. przewidują ten sam "rodzaj" dodatku, tj. dodatek funkcyjny. W nawiązaniu do powyższego, Sąd przyjął, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do wysokości tego dodatku, gdyż w porównaniu z poprzednio zajmowanym stanowiskiem ([...]), obecnie, na stanowisku [...], skarżący pobiera dodatek funkcyjny niższy o 600,00 złotych (tj. 2000,00 złotych). Mniejsza kwota dodatku funkcyjnego wiąże się ze zmniejszeniem zakresu wykonywanych uprzednio przez skarżącego zadań, nie przesądza natomiast o braku równorzędności tego stanowiska z poprzednio zajmowanym.

Jak wskazał NSA ze stanowiskiem Sądu I instancji można się zgodzić wyłącznie co do tego, że różnica w wysokości dodatku funkcyjnego przysługującego na nowym stanowisku służbowym, sama przez się, nie podważa oceny co do równorzędności tego stanowiska ze stanowiskiem dotychczasowym. W niniejszej sprawie istotne jest jednak to, że skarżącemu przyznano nie tylko niższą kwotę dodatku funkcyjnego, ale również, w związku z mianowaniem na nowe stanowisko służbowe, zmieniono mu kategorię przyznanego dodatku funkcyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kategoria dodatku funkcyjnego wpływa na ocenę nowego stanowiska pod kątem jego równorzędności ze stanowiskiem dotychczasowym; współkształtuje bowiem finansowy parametr stanowiska służbowego. W niniejszej sprawie wniosek taki wynika z porównania skutków, jakie niesie przyznanie określonej "kategorii" dodatku funkcyjnego policjantowi na stanowisku [...] i na stanowisku [...]. Podstawę analizy stanowią przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy o Policji.

W myśl art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny, czyli ten sam "rodzaj" dodatku. Wskazane rozporządzenie wykonawcze ustaliło 3 "kategorie" dodatku funkcyjnego uzależnione od rodzaju stanowiska służbowego policjanta: I kategoria – dla policjantów na stanowiskach komendantów, dyrektorów komórek organizacyjnych KGP oraz ich zastępców; II kategoria – dla policjantów na stanowiskach kierowniczych oraz ich zastępców oraz III kategoria – dla policjantów na stanowiskach samodzielnych (§ 8 ust. 2). Jak wynika z ust. 4 § 8 powołanego rozporządzenia, "wysokość" przyznawanego dodatku powinna być ustalona w stawce kwotowej i uzależniona od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania oraz wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych i nie może przekraczać miesięcznie: w I kategorii – 80%; w II kategorii – 70% oraz w III kategorii – 60% podstawy wymiaru stanowiącej sumę należnego policjantowi uposażenia zasadniczego. Stanowiska służbowe policjantów uprawniające do odpowiedniej kategorii dodatku funkcyjnego określa tabela stanowiąca zał. nr 4 do ww. rozporządzenia. Stanowisko [...] uprawnia do dodatku kategorii II, a stanowisko [...] uprawnia do dodatku kategorii III.

Jak z powyższego unormowania wynika, to "kategoria" dodatku funkcyjnego (a więc kryterium węższe, niż "rodzaj" dodatku), jest tym elementem, który w niniejszej sprawie różnicuje stanowiska służbowe: [...] i [...] pod względem finansowym. Przyznana "kategoria" wyznacza bowiem maksymalny próg kwotowy dodatku funkcyjnego przyznawanego miesięcznie policjantowi stosownie do wyznaczonego stanowiska, z uwzględnieniem kryteriów wymienionych w § 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, wskazano, że pozostając na stanowisku [...] wydziału [...] skarżący kasacyjnie był uprawniony do dodatku funkcyjnego II kategorii, co potencjalnie umożliwiało przyznanie mu dodatku w wysokości 70% podstawy wymiaru, o jakiej mowa w § 8 ust. 4 rozporządzenia, zaś po zwolnieniu i mianowaniu na stanowisko [...] w [...], został uprawniony do dodatku III kategorii, co oznacza, iż potencjalna maksymalna kwota dodatku funkcyjnego, jaka może zostać mu przydzielona, nie osiągnie tego pułapu, co na poprzednim stanowisku.

Podsumowując, zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że jednym z finansowych kryteriów uznania stanowisk za równorzędne jest "kategoria" dodatku. Nie jest natomiast prawidłowym uznanie za takie kryterium wyłącznie "rodzaju" (tu: dodatek funkcyjny) lub wysokości przyznanego dodatku funkcyjnego w konkretnym przypadku, jak przyjął Sąd I instancji. W tym zakresie, zarzut naruszenia art. 32 w zw. z art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji, jest usprawiedliwiony.

Rację ma skarżący kasacyjnie, podnosząc obrazę przepisów postępowania (pkt 2), że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii niewyjaśnienia w zaskarżonym rozstrzygnięciu, na jakich podstawach organ uznał, że doświadczenie i kwalifikacje skarżącego odpowiadają nowemu stanowisku. Także trafnym okazał się zarzut pominięcia przez Sąd oceny zasadności opatrzenia rozkazu rygorem natychmiastowej wykonalności. W powyższym zakresie, usprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 108 § 1 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien mieć na uwadze powyższe uwagi.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Policji i mianowanie go do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku przez właściwy organ jest dozwolone zawsze o ile mianowanie następuje na równorzędne stanowisko służbowe.

Polityka kadrowa w formacjach Policji należy do jej kierownictwa, które w tym zakresie, jest ograniczone jedynie zakazem mianowania funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe od tego, które do tej pory zajmował z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 38 ustawy pragmatycznej.

W niniejszej sprawie, jak podkreślił w swoich wytycznych NSA, problem prawny sprowadza się do oceny, czy oba stanowiska służbowe policjanta: [...] i [...], są równorzędne. Tylko bowiem uznanie tych stanowisk za równorzędne umożliwia właściwemu organowi zastosowanie takiego trybu jak w tej sprawie, tj. podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 32 ustawy o Policji. Uznanie stanowisk za nierównorzędne wskazywałoby na obejście przepisów prawa dotyczących mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe (art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji).

Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", tym samym na organie, a następnie na kontrolującym Sądzie spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny równorzędności obu stanowisk. W tym kontekście należy stwierdzić, że tak w świetle uzasadnienia wyroku, jak i w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej, za decydujący o równorzędności stanowisk uważa się parametr finansowy.

W zakresie kryterium finansowego, istotnie oba stanowiska, tj. [...] i [...], są zaszeregowane do tej samej (11-tej) grupy uposażenia zasadniczego, a ponadto w przypadku obu stanowisk przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. przewidują ten sam "rodzaj" dodatku, tj. dodatek funkcyjny. Zwrócić jednak należy uwagę, że w porównaniu z poprzednio zajmowanym stanowiskiem ([...]), obecnie, na stanowisku [...], skarżący pobiera dodatek funkcyjny niższy o 600,00 złotych (tj. 2000,00 złotych). Mniejsza kwota dodatku funkcyjnego wiąże się ze zmniejszeniem zakresu wykonywanych uprzednio przez skarżącego zadań, nie przesądza natomiast o braku równorzędności tego stanowiska z poprzednio zajmowanym.

Sąd nie może jednak dokonać oceny stanowiska organu w tym zakresie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego, nie zawiera żadnych ustaleń w tym zakresie.

Dalej NSA wskazał, że różnica w wysokości dodatku funkcyjnego przysługującego na nowym stanowisku służbowym, sama przez się, nie podważa oceny co do równorzędności tego stanowiska ze stanowiskiem dotychczasowym. W niniejszej sprawie istotne jest jednak to, że skarżącemu przyznano nie tylko niższą kwotę dodatku funkcyjnego, ale również, w związku z mianowaniem na nowe stanowisko służbowe, zmieniono mu kategorię przyznanego dodatku funkcyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kategoria dodatku funkcyjnego wpływa na ocenę nowego stanowiska pod kątem jego równorzędności ze stanowiskiem dotychczasowym; współkształtuje bowiem finansowy parametr stanowiska służbowego. W niniejszej sprawie wniosek taki wynika z porównania skutków, jakie niesie przyznanie określonej "kategorii" dodatku funkcyjnego policjantowi na stanowisku [...] i na stanowisku [...]. Podstawę analizy stanowią przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy o Policji.

W myśl art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny, czyli ten sam "rodzaj" dodatku. Wskazane rozporządzenie wykonawcze ustaliło 3 "kategorie" dodatku funkcyjnego uzależnione od rodzaju stanowiska służbowego policjanta: I kategoria – dla policjantów na stanowiskach komendantów, dyrektorów komórek organizacyjnych KGP oraz ich zastępców; II kategoria – dla policjantów na stanowiskach kierowniczych oraz ich zastępców oraz III kategoria – dla policjantów na stanowiskach samodzielnych (§ 8 ust. 2). Jak wynika z ust. 4 § 8 powołanego rozporządzenia, "wysokość" przyznawanego dodatku powinna być ustalona w stawce kwotowej i uzależniona od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania oraz wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych i nie może przekraczać miesięcznie: w I kategorii – 80%; w II kategorii – 70% oraz w III kategorii – 60% podstawy wymiaru stanowiącej sumę należnego policjantowi uposażenia zasadniczego. Stanowiska służbowe policjantów uprawniające do odpowiedniej kategorii dodatku funkcyjnego określa tabela stanowiąca zał. nr 4 do ww. rozporządzenia. Stanowisko [...] uprawnia do dodatku kategorii II, a stanowisko [...] uprawnia do dodatku kategorii III.

Jak z powyższego unormowania wynika, to "kategoria" dodatku funkcyjnego (a więc kryterium węższe, niż "rodzaj" dodatku), jest tym elementem, który w niniejszej sprawie różnicuje stanowiska służbowe: [...] i [...] pod względem finansowym. Przyznana "kategoria" wyznacza bowiem maksymalny próg kwotowy dodatku funkcyjnego przyznawanego miesięcznie policjantowi stosownie do wyznaczonego stanowiska, z uwzględnieniem kryteriów wymienionych w § 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, wskazać należy, że pozostając na stanowisku [...] wydziału [...] skarżący był uprawniony do dodatku funkcyjnego II kategorii, co potencjalnie umożliwiało przyznanie mu dodatku w wysokości 70% podstawy wymiaru, o jakiej mowa w § 8 ust. 4 rozporządzenia, zaś po zwolnieniu i mianowaniu na stanowisko [...] w [...], został uprawniony do dodatku III kategorii, co oznacza, iż potencjalna maksymalna kwota dodatku funkcyjnego, jaka może zostać mu przydzielona, nie osiągnie tego pułapu, co na poprzednim stanowisku.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodzić się należy ze skarżącym, że jednym z finansowych kryteriów uznania stanowisk za równorzędne jest "kategoria" dodatku. Nie jest natomiast prawidłowym uznanie za takie kryterium wyłącznie "rodzaju" (tu: dodatek funkcyjny) lub wysokości przyznanego dodatku funkcyjnego w konkretnym przypadku, jak przyjął Sąd I instancji. W tym zakresie, zarzut naruszenia art. 32 w zw. z art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji, jest usprawiedliwiony.

Sądowa kontrola takiej decyzji sprowadza się natomiast do badania, czy nie nosi ona cech dowolności, a więc, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i poprzedził swoje rozstrzygnięcie wszechstronnym i dogłębnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, nie znalazło się również wyjaśnienie, na jakich podstawach organ uznał, że doświadczenie i kwalifikacje skarżącego odpowiadają nowemu stanowisku.

Wydając zaskarżony rozkaz personalny organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien jeszcze raz ją wyjaśnić przy uwzględnieniu powyższych wytycznych, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.