Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 137/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 543/11 w sprawie ze skargi I. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od I. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2699 (dwa tysiące sześćset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.W. wyrokiem z 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 543/11 w sprawie ze skargi I. J. prowadzącej działalność pod firmą "O." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej I. J. prowadzącej działalność pod firmą "O." kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 7 i 8 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej u.t.d., nałożył na I. J. (dalej: skarżąca) karę pieniężną w wysokości 22.800 zł za naruszenie przepisów dotyczących dopuszczalnego czasu pracy kierowców, wymaganego czasu odpoczynku kierowców, nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego, nieprawidłowego operowania przełącznikiem w urządzeniu rejestrującym oraz nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę.

W wyniku wniesionego przez stronę odwołania sprawę rozpatrywał Główny Inspektor Transportu Drogowego. Decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał na konieczność zbadania adnotacji poczynionych przez kierowców na odwrotach wykresówek, w kontekście przepisu art. 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), dalej: rozporządzenie nr 561/2006, nadto na konieczność przesłuchania w charakterze świadka K. R. lub stronę. W ocenie organu drugiej instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, czy doszło do sankcjonowanych naruszeń przepisów prawa.

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, nałożył na skarżącą, karę pieniężną w wysokości 19. 900 zł z tytułu:

– skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny, oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą rozpoczętą kolejną godzinę;

– przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut;

– przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego - o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą godzinę;

– nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego, wykresówka zapisywana była zbyt długo;

– nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych;

– nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia

pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie;

– okazania wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy;

– nieprawidłowego operowania przełącznikiem cyfrowym urządzenia rejestrującego

umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy.

Organ umorzył postępowanie w zakresie naruszenia polegającego na przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do dwóch godzin.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o ustalenia poczynione w toku kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy w dniach od 7 maja 2009 r. do 17 czerwca 2009 r., obejmującej okres od 6 maja 2008 r. do 7 maja 2009 r. Kontroli poddano pracę wykonywaną przez ośmiu kierowców. W wyniku przeprowadzonych działań kontrolnych ujawniono naruszenia w zakresie przepisów o czasie pracy kierowców, ustawy o transporcie drogowym oraz regulacji z zakresu wykonywania transportu drogowego. Naruszenia te polegały na skróceniu wymaganego przepisami dziennego czasu odpoczynku, przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym. Organ stwierdził również naruszenia polegające na nieprawidłowym działaniu urządzeń rejestrujących oraz nieprawidłowym operowaniu przełącznikiem cyfrowym urządzenia rejestrującego umożliwiającego zmianę aktywności kierowcy. Nadto podczas kontroli stwierdzono naruszenie polegające na nieokazaniu wykresówki z 30 września 2008 r. lub zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w tym dniu przez kierowcę R. T., a na wykresówkach tegoż kierowcy z 29 września 2008 r. i 1/2 października 2008 r. stwierdzono brak zapisów o okresach aktywności kierowcy.

Organ wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy strona dostarczyła karty pracy kierowców. Omawiając okoliczności poszczególnych zdarzeń faktycznych, które doprowadziły do naruszeń przepisów, we wszystkich przypadkach organ stwierdzał, że strona nie okazała dokumentu (wykresówki/ wydruku/karty dziennej) uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówki z 30 września 2008 r. lub zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w tym dniu, organ wskazał, iż na wewnętrznej karcie pracy kierowcy widnieje wpis kierowcy R. T., zgodnie z którym kierowca zagubił tarczę tachografu z 30 września 2008 r. Wezwany dwukrotnie w celu przesłuchania w charakterze świadka, R. T. na wezwanie nie stawił się.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Zarzuciła, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d., art. 77, 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: K.p.a. Zdaniem strony rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy. Skarżąca zarzuciła, iż postępowanie wyjaśniające nie było prowadzone prawidłowo. W toku postępowania nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego. Organ administracyjny dwukrotnie wzywał pracowników kontrolowanej firmy, zatrudnionych jako kierowców, w celu przesłuchania ich w charakterze świadków. Pomimo, że wezwane osoby nie stawiły, się, co skutkowało nałożeniem na nie grzywny, organ odstąpił od przeprowadzenia tej czynności procesowej. Zdaniem skarżącej dowód z przesłuchania kierowców mógł wyjaśnić istotne okoliczności w sprawie.

W ocenie skarżącej w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. Na wewnętrznych kartach pracy kierowców, kierowcy szczegółowo i logicznie, w sposób wyczerpujący, w dniu wystąpienia zdarzenia, wyjaśnili okoliczności zdarzeń, na które zarówno kierowcy jak i skarżąca nie mieli wpływu. Omawiając okoliczności dotyczące poszczególnych zdarzeń skarżąca wskazywała, że przyczyną naruszeń przepisów był brak miejsca parkingowego, konieczność podjazdu w celu załadunku, opuszczenie miejsca parkowania przez kierowcę na polecenie Policji i przerwanie czasu odpoczynku, nieuwaga kierowcy skutkująca niewłączaniem przełącznika w urządzeniu rejestrującym czas pracy kierowcy. Skarżąca podkreślała wielokrotnie, iż stwierdzone naruszenia nie wpływały na stan bezpieczeństwa na drodze, a ich charakter wskazuje, że jako przedsiębiorca nie mogła ich przewidzieć.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy poddał powtórnej analizie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, m.in. karty poszczególnych kierowców zatrudnionych w prowadzonym przez skarżącą przedsiębiorstwie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu strony organ stwierdził, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia art. 7, 77 oraz 24 K.p.a Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał w szczególności, iż przedłużenie czasu odpoczynku odebranego zbyt późno nie stanowi podstawy do uchylenia odpowiedzialności za popełnione naruszenie. Organ stwierdził, że okazana przez przedsiębiorcę karta pracy kierowcy nie może być dowodem w sprawie, gdyż nie stanowi dokumentu dopuszczonego przez art. 12 rozporządzenia (WE) nr 56/2006. W toku kontroli strona nie przedstawiła dokumentu uzasadniającego odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i odpoczynku. Kierowcy nie dokonywali stosownych adnotacji na wydrukach z tachografu cyfrowego.

W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Po dostarczeniu przez stronę kart pracy kierowców, po ich uważnej analizie, okazały się być one wystarczającym dowodem na zaistnienie zarzucanych naruszeń. Natomiast zeznania świadków na okoliczność powodów odstępstwa od przepisów, nic nowego do sprawy wnieść nie mogły. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy wyłączające odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia zgodnie z art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d.

Organ wskazał, iż przedsiębiorca transportowy jako odpowiedzialny za właściwą organizacje przewozu, musi uważnie planować przejazd kierowcy, tak aby był on bezpieczny i uwzględniał występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne oraz dostęp do odpowiednich parkingów. Kierowca powinien bezwzględnie przestrzegać przepisy i nie przekraczać dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu, za wyjątkiem wystąpienia okoliczności wyjątkowych i nieprzewidzianych. Odstępstwo od przepisów kierowca winien wskazać na wykresówce lub na wydruku urządzenia rejestrującego, albo w planie pracy natychmiast po zatrzymaniu się. Kierowcy nie dokonali wymaganych adnotacji na rewersach wykresówek lub wydruku z tachografu. Obowiązujące przepisy nie pozwalają na zastąpienie dowodów w postaci wykresówek, wydruku urządzenia rejestrującego, albo planu pracy zapisami poczynionymi na kartach planu pracy kierowcy. Dokumenty te zostały wytworzone przez przedsiębiorcę dla jego własnych potrzeb, które zostały okazane już po doręczeniu stronie protokołu kontroli.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. W skardze strona skarżąca podniosła zarzuty oraz oparła się na argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo strona skarżąca wskazała na konieczność przeprowadzenia dowodu ze zeznań w charakterze świadków kierowców, zarzucając iż pominięcie tegoż dowodu spowodowało naruszenie art. 77 K.p.a, albowiem stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wskazał na braki w ustalaniu stanu faktycznego sprawy.

Sąd zauważył, że w toku postępowania strona podnosiła, iż okoliczności towarzyszące poszczególnym zdarzeniom, w wyniku których doszło do naruszenia przepisów prawa, są tego rodzaju, że skarżąca jako wykonująca przewóz drogowy nie miała wpływu na ich zaistnienie, w szczególności wskazywała, że nie miała wpływu na konkretne zachowania kierowców, które doprowadziły do naruszeń. W ocenie skarżącej w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania przepisu art. 92 a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. Opisując poszczególne zdarzenia, skarżąca wykazywała iż były one od niej – jako przedsiębiorcy – niezależne, wynikały z pomyłki bądź roztargnienia kierowcy, lub też były wynikiem zdarzeń niemożliwych do przewidzenia. Zdaniem skarżącej okoliczności faktyczne poszczególnych zdarzeń świadczą o tym, że jako przedsiębiorca nie mogła zaistniałym naruszeniom zapobiec.

Stosownie do treści art. 92a. ust. 4 u.t.d. postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Z treści ust. 1 art. 92a u.t.d. wynika, że przepis powyższy ma zastosowanie tylko do naruszeń stwierdzonych podczas kontroli drogowej. A zatem słuszne było stanowisko organów orzekających, zgodnie z którym rozpatrywanej sprawie przytoczony przepis ustawy nie mógł znaleźć zastosowania, albowiem postępowanie zainicjowane zostało kontrolą przeprowadzoną w przedsiębiorstwie strony.

Sąd wskazał, że w myśl art. 93 ust. 7 u.t.d. przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. Odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, oparta na normie prawnej art. 92 ust. 1 u.t.d., nie jest bezwzględna. Na przedsiębiorcę trudniącego się przewozem drogowym ustawodawca nałożył szereg obowiązków, których realizacja doprowadzić ma do zapewnienia bezpieczeństwa na drogach. Z woli ustawodawcy nie każde obiektywnie stwierdzone naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego, musi pociągnąć za sobą sankcję w postaci kary pieniężnej przewidzianej w art. 92 u.t.d.

Sąd przypomniał, że ciężar udowodnienia, że zachodzą podstawy do zastosowania tychże przepisów ustawy spoczywa na kontrolowanym podmiocie, a strona wszelkimi dostępnymi dowodami ma prawo dowodzić, że istnieją podstawy do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. Rolą organu jest natomiast wnikliwe i wszechstronne zbadanie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przeprowadzając proces badania materiału dowodowego organ winien kierować się przepisami art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Sąd wskazał, że w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, organ pierwszej instancji wezwał w charakterze świadków cztery osoby zatrudnione w przedsiębiorstwie skarżącej jako kierowcy. O terminach zaplanowanych przesłuchań organ poinformował stronę postępowania. Ponieważ na wyznaczony termin żadna z wezwanych osób nie stawiła się, organ skierował do nich następne wezwanie, które również okazało się nieskuteczne. W tej sytuacji postanowieniami z 28 maja 2010 r. organ nałożył grzywny w wysokości po 250, zł. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło bez przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Sąd podkreślił, że w procedurze administracyjnej to organ administracyjny jest gospodarzem postępowania. Do niego należy podejmowanie kolejnych czynności procesowych i wyznaczanie ich terminów, w tej kwestii organ winien kierować się przepisami procesowymi. Sąd jednak podkreślił, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest wyjaśnienie prawdy obiektywnej i tej zasadzie winny być podporządkowane wszystkie czynności organu w ramach prowadzonego postępowania. Skoro dla wyjaśnienia stanu faktycznego organ uznał za konieczne przesłuchanie w charterze świadków poszczególne osoby zatrudnione w charakterze kierowców, które były bezpośrednimi uczestnikami zdarzeń doprowadzających do naruszeń prawa, należało zgodnie z wnioskiem strony zawartym w piśmie z 16 kwietnia 2010 r. uzgodnić terminy przesłuchań, tak aby charakter wykonywanej pracy nie stał w kolizji z daną czynnością procesową.

Dodatkowo Sąd zauważył, że taki tryb postępowania organu pozostaje w sprzeczności z wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, W myśl tej zasady organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż nie pozwala on na jednoznaczne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. Stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony wyczerpująco, okoliczności poszczególnych zdarzeń nie są ustalone na tyle dokładnie, aby przyjąć w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca powinna je przewidzieć. Sam fakt zaistnienia naruszeń nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości i co do zasady nie jest przez skarżącą kwestionowany. Jednak w sprawie sporną kwestią jest, czy przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy, a zatem jako podmiot profesjonalnie działający na danym rynku, mógł te zdarzenia przewidzieć. Nie można bowiem – zdaniem Sądu – a priori zakładać, że skarżąca będąc profesjonalistą w danej dziedzinie, winna dane zdarzenia przewidzieć. W tym zakresie koniecznym wydaje się wnikliwe ustalenie wszystkich okoliczności towarzyszących poszczególnym kwestionowanym przez stronę zdarzeniom. Aby powyższe osiągnąć organ winien rozważyć przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków osób, których zeznania mogą wyjaśnić sporne kwestie. Przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego otwarty system dowodów nie wyklucza oczywiście skorzystanie z innych, prawem dopuszczonych źródeł dowodowych. Należy pamiętać, że ze względu na wysokość nałożonej na skarżącą kary, nawet częściowe uwzględnienie zarzutów skarżącej, może mieć wpływ na ostateczną wysokość kary pieniężnej.

Sąd również uznał, iż organ w uzasadnieniu decyzji w sposób niedostateczny odniósł się do żądania strony w zakresie zastosowania w sprawie art. 93 ust. 7, Motywy niezastosowania tego przepisu w sprawie nie zostały przedstawione w sposób jednoznaczny i przekonywujący, co może nasuwać przypuszczenie, że w tym zakresie decyzja dotknięta jest wadą dowolności (art. 80 K.p.a. - zasada swobodnej oceny dowodów). Uznając, że nie zachodzą podstawy do zastosowania wymienionego powyżej przepisu, organ winien szczegółowo wyjaśnić przesłanki przyjętego stanowiska. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji tego wymogu nie spełnia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. i zasądzenie kosztów postępowania zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji całkowicie błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a w konsekwencji uznaniu, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony wyczerpująco, zaś materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d., podczas gdy organ podejmował w sprawie wszystkie możliwe działania, dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej, i nie dysponował już żadnymi innymi środkami przymuszającymi świadków do stawienia się i złożenia zeznań w wyznaczonym terminie, wobec czego wskazanie przez Sąd I instancji na konieczność uzgodnienia kolejnych terminów przesłuchań należy uznać pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia, natomiast to na stronie ciążył obowiązek wykazania, że liczne naruszenia stwierdzone w wyniku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy nastąpiły wskutek nadzwyczajnych, niezależnych od przedsiębiorcy i nie dających się przewidzieć okoliczności, skoro skarżąca na ich zaistnienie się powoływała, a nie było ono wynikiem niewłaściwej organizacji pracy w przedsiębiorstwie oraz braku odpowiedniego nadzoru nad pracą kierowców, na co wskazywał materiał dowodowy zebrany w sprawie przez organy i czemu organy dały wyraz w uzasadnieniu swoich decyzji;

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w uzasadnieniu decyzji w sposób niedostateczny odniósł się do żądania strony w zakresie zastosowania w sprawie art. 93 ust. 7 u.t.d., motywy niezastosowania tego przepisu w sprawie nie zostały przedstawione w sposób jednoznaczny i przekonywujący, co może – zdaniem Sądu – nasuwać przypuszczenie, że w tym zakresie decyzja dotknięta jest wadą dowolności (art. 80 K.p.a. - zasada swobodnej oceny dowodów), podczas gdy organ podjął wszelkie czynności zmierzające do obiektywnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz w sposób wyczerpujący wyjaśnił skarżącej przesłanki, którymi się kierował wydając zaskarżoną decyzję, a które w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwalały na zastosowanie w sprawie przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż okoliczności powstania naruszeń przez nią przedstawione nie zostały ocenione jako nie dające się przewidzieć i którym przedsiębiorca nie mógł zapobiec, albowiem z przepisu tego wprost wynika, że ewentualne działania lub zaniechania kierowców, którymi przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności w żadnym razie nie mogą być w świetle tej normy prawnej kwalifikowane jako zdarzenia spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, gdyż w takich przypadkach wynikają z nieprawidłowości w organizacji pracy samego przedsiębiorstwa lub niewłaściwego doboru osób, które przedsiębiorca zatrudnia, wobec czego ewentualny dowód z przesłuchania kierowców w charakterze świadków na okoliczności podnoszone przez stronę i tak nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia;

3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 93 ust. 7 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędzie w subsumcji, wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że stan faktyczny niniejszej sprawy może wypełniać hipotezę tej normy prawnej, podczas gdy działanie kierowców, którymi przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności w żadnym razie nie może być zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w tym przepisie, natomiast jest ono wyłącznie przejawem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa lub niewłaściwym doborem osób, które przedsiębiorca zatrudnia;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł m.in., że strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78 K.p.a i w ogóle z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swoich orzeczeń z 7 grudnia 2010 r. (sygn. OSK 1677/10) organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, ale strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza, jeżeli udokumentowanie określonej czynności faktycznej zależy tylko od woli strony, a organ nie ma żadnych instrumentów prawnych upoważniających go do zastąpienia braku działania przez stronę skarżącą.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że organy administracji dopuściły w toku postępowania dotyczącego rozpatrywanej sprawy wszelkie dowody, jakie tylko mogły być przez nie przeprowadzone. Podejmowane przez organ próby przesłuchania w charakterze świadków kierowców okazały się bezskuteczne, natomiast organ nie dysponował już żadnymi innymi środkami przymusu, niż te, które zastosował (kary grzywny), a które okazały się bezskuteczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została w sprawie oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności uzasadnione jest odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Trafny okazał się być zarzut określony w pkt. 1 skargi kasacyjnej, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy został wyjaśniony wyczerpująco, zaś materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d.

Na wstępie należy zaznaczyć, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również niedopowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z postanowieniami art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.

Skoro zatem w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1183/10). Przepis ten wprowadza do postępowania administracyjnego formalna teorię dowodów, zgodnie z którą określone okoliczności mogą być dowodzone tylko za pomocą ściśle określonych środków dowodowych. W przedmiotowej sprawie ani wewnętrzna karta pracy kierowców, ani też przesłuchanie kierowców w charakterze świadków nie mogło w świetle postanowień art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności związanych z odstępstwem od czasu pracy kierowców.

W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z postanowieniami art. 77 § 2 K.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. W przedmiotowej sprawie z inicjatywą przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania kierowców wystąpił organ administracyjny. Podkreślić należy, że z odstąpieniem od przeprowadzenia tych dowodów wiązało się stwierdzenie przez organ, że na podstawie dostarczonych przez stronę postępowania kart pracy kierowców okazały się one w pełni wystarczającym dowodem na okoliczność naruszeń z lp. 11.2 ust. 4 i lp. 12.8 załącznika do ustawy o transporcie drogowy, czyli naruszeń dotyczących nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego, a mianowicie nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych, a także nieprawidłowym dokonywaniu zmian aktywności kierowcy.

Ustalenia również wymaga, czy w okolicznościach danej sprawy rzeczywiście nieodzowne było przeprowadzenie postępowania dowodowego i przesłuchania świadków na okoliczność wystąpienia przesłanek określonych w art. 93 ust. 7 u.t.d.

Zgodnie z postanowieniami art. 93 ust. 7 u.t.d. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji), przepisów ust. 1-3, które regulują nakładanie kary pieniężnej na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem, nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Otóż w powołanej regulacji chodzi o takie zdarzenia lub okoliczności, które nie są typowe i których przy dołożeniu należytej staranności przy prawidłowej organizacji pracy przedsiębiorstwa nie sposób przewidzieć. Przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego ma możliwość i obowiązek przyjmowania optymalnych rozwiązań organizacyjnych, które zapewnią przestrzeganie przez osoby kierujące pojazdem przepisów o transporcie drogowym, w tym dotyczących czasu pracy kierowców. Wykonywanie czynności kierowania pojazdem z reguły odbywa się z wyłączeniem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli przez przedsiębiorcę. Nie oznacza to jednak, że jest on zwolniony od odpowiedzialności za ewentualne naruszenia. Zgodnie z postanowieniami art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE z 2006 r., Nr 102, s. 1), przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenie przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeżeli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Zatem wynikający z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy nie jest ograniczony do tych przypadków, kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą.

Podkreślenia wymaga, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego między innymi poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie, w przypadku stwierdzenia, naruszeń właściwych środków dyscyplinujących. Nie można przy tym wykluczyć, że w konkretnych przypadkach mimo dochowania przez przedsiębiorcę wszelkich aktów staranności dojdzie do naruszenia przepisów o transporcie drogowym. W takiej sytuacji podmiot wykonujący transport drogowy będzie mógł uwolnić się od odpowiedzialności, o ile zaistnieją przesłanki wymienione w art. 93 ust. 7 u.t.d. Podkreślenia jednak wymaga, że w takim przypadku to na podmiocie wykonującym transport drogowy spoczywa ciężar wykazania zaistnienia zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł on przewidzieć.

Niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d., powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Toteż, to nie organ, lecz przewoźnik powinien udowodnić, przedstawiając odpowiednie dowody, że mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którym prawo wiąże naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowy.

W dyspozycji 93 ust. 7 u.t.d. nie mieszczą się w szczególności sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Także kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieści się w zakresie regulacji zacytowanych przepisów. Rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących, tym bardziej, że to on odpowiada za naruszenia kierowców odnoszące się do reguł czasu pracy. Takimi okolicznościami, co do zasady, nie może być brak miejsca parkingowego, konieczność podjazdu w celu załadunku, opuszczenie miejsca parkowania przez kierowcę na polecenie Policji i przerwanie czasu odpoczynku, czy też nieuwaga kierowcy skutkująca niewłączaniem przełącznika w urządzeniu rejestrującym czas pracy kierowcy. Uwzględniając treść postanowień art. 93 ust. 7 u.t.d. dla zastosowanie tej regulacji nie ma również znaczenia to, że naruszenia nie wpływają na stan bezpieczeństwa na drodze.

Uwzględniając szczególną sytuację procesową strony w zakresie dowodzenia okoliczności przewidzianych w art. 93 ust. 7 u.t.d., nie bez znaczenia dla oceny postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracyjne pozostaje również to, iż na etapie postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji skarżąca zasadniczo była przeciwna przeprowadzeniu dowodów w postaci przesłuchania kierowców. Strona zatem zamiast podejmować działania w celu wykazania okoliczności przewidzianych w art. 93 ust. 7 u.t.d., skłonna był zdecydowanie ograniczać zakres postępowania dowodowego, co wyraźnie wynika z treści pisma z 16 kwietnia 2010 r. Oczywiście taką postawą skarżącej nie był związany organ administracyjny, który będąc w istocie "gospodarzem postępowania administracyjnego", zobowiązany jest na mocy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. do ustalenia tzw. prawdy materialnej. Niemniej jednak skoro skarżąca, która powinna wykazać okoliczności, których nie mogła przewidzieć, a które dawałyby podstawę do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., nie dość, że nie podjęła w tym zakresie skonkretyzowanych działań, to na dodatek była przeciwna inicjatywie dowodowej organu administracyjnego (także w tym zakresie), to trudno jest zarzucić organowi administracyjnemu naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Powyższe rozważania dają podstawę do zajęcia stanowiska o trafności zarzut określonego w pkt. 2 skargi kasacyjnej. Organ administracyjny wyjaśnił mianowicie powody niezastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. (str. 26 i 27 decyzji organu II instancji). Organ odwoławczy w szczególności odwołując się do orzecznictwa NSA wskazał trafnie, że okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami omawianych wyżej przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć.

Z uwzględnieniem zarzutów natury procesowej w niniejszej sprawie wiąże się również uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d. Otóż jak już wskazano, działanie kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę nie może być zakwalifikowane jako okoliczności spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 93 ust. 7 u.t.d. Skoro ani organy administracyjne, ani nawet skarżąca okoliczności takich nie ustalili, to nie można było zastosować w sprawie art. 93 ust 7 u.t.d.

Przedstawione powyżej wywody dały podstawę do stwierdzenia braku naruszenia przepisów postępowania przez organ administracyjny w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 6 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).