Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1566/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 153, art. 134 par. 2, par. 14 ust. 1, 2, 3 i par. 18 ust. 1 rozp. ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjne E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 484/13 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz E. G. kwotę 1.250 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Lu 484/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Prezydent Miasta Chełm odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. G. pozwolenia na budowę polegającej na rozbudowie części usługowo-handlowej budynku usługowo - mieszkalnego zlokalizowanego w Chełmie przy ul. Lwowskiej na działkach nr [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że w oparciu o wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 38/12 oraz decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. przeprowadził ponowną analizę wniosku E. G. Organ uznał, że projekt nie przewiduje miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne w obszarze działki inwestycyjnej, a zatem nie spełnia wymogu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W ocenie organu, porozumienie Nr [...], zawarte w dniu 28 września 2010 r. pomiędzy C. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie a E. G., zezwalające na korzystanie z dwóch miejsc parkingowych usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, na działce nr [...], nie zwalnia z obowiązku zapewnienia miejsc postojowych na terenie należącym do inwestora. Inwestor nie posiada także prawnie zabezpieczonego dojazdu do projektowanej inwestycji. W opisie technicznym projektu budowlanego w części B.I, dotyczącej charakterystyki stanu istniejącego, w pkt 3 wskazano, że dojazd do inwestycji stanowią place i drogi wewnętrzne pawilonu handlowego użytkowane na zasadzie służebności dojazdu na podstawie porozumień zawartych na etapie realizacji obiektów. Inwestor jednak nie posiada prawnie zabezpieczonej służebności na działce nr [...], a nadto projektowana rozbudowa obejmuje działki nr [...], które zostały nabyte w celu poprawy warunków zagospodarowania istniejącej nieruchomości (służą jako dojście i dojazd do niej). Zdaniem organu projekt nie przewiduje na działkach budowlanych stanowiących własność inwestora miejsca przeznaczonego na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych z możliwością ich segregacji, zgodnie z § 22 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożono na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych braków projektu budowlanego. wobec tego, że inwestor nie wywiązał się w wyznaczonym terminie z nałożonego na niego obowiązku organ I instancji zobligowany był do odmowy zatwierdzenia w/w projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], wydaną na skutek odwołania E. G., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy (k. 121) znajduje się porozumienie nr [...] z dnia [...] września 2010 r. wraz z aneksem z dnia [...] lutego 2011 r., zawarte między E. G. a C. Sp. z o.o., zezwalające na korzystanie z placu parkingowego i trzech miejsc postojowych usytuowanych na działce nr [...] przy ul. L.. Wojewoda pismem z dnia [...] lutego 2013 r. zwrócił się do Prezesa C. Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie z prośbą o wypowiedzenie się, czy nastąpiła zmiana znajdującego się w aktach sprawy porozumienia z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz czy zawarte porozumienie należy traktować jako prawnie zabezpieczające dojazd do nieruchomości zlokalizowanej przy ul. L. przez działkę nr [...]. W odpowiedzi Spółka ta w piśmie z dnia 22 marca 2013 r. poinformowała, że porozumienie z dnia 28 września 2010 roku i aneks z dnia 15 lutego 2011 r. zostały wypowiedziane przez E. G. ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2011 r. i do chwili obecnej nie ma innych umów ani porozumień zabezpieczających prawnie dojazd do nieruchomości E. G. przy ul. L. przez działkę nr [...] należącą do Spółki. Powołując się na § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu rozbudowy części usługowej segmentu, projektowana rozbudowa oznaczona nr 1 graniczy od południa z działką nr [...] oznaczoną "komunikacja", a od wschodu z działką [...] o szer. około 1,5 m (przeznaczoną pod miejski chodnik), który przylega do działki nr [...] (C. Sp. z o.o.). W projekcie budowlanym - część urbanistyczno-architektoniczna - pkt 3: układ komunikacji wskazano, że "ciągi komunikacji publicznej znajdują się z trzech stron terenu inwestycji, w szczególności: od zachodu - oddzielony bryłą istniejącą poddawaną rozbudowie, znajduje się deptak ul. L., od południa - przyległy do granicy nieruchomości 11 B ciąg pieszy o charakterze uliczki handlowej, a od wschodu - miejski chodnik oddzielający od placu manewrowego z miejscami postojowymi na terenie zabudowanym pawilonem handlowym "Chrobry". Wojewoda podkreślił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Chełm, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Chełmie z dnia [...] grudnia 2001 r., obszar objęty wnioskiem inwestora znajduje się na terenie oznaczonym symbolem BI. U-20 - usługi nieuciążliwe, zabudowa mieszkaniowa. Z ustaleń szczegółowych (§ 11 ust. 2 pkt 20 lit "b" "Zasady obsługi komunikacyjnej") wynika dostępność komunikacyjna tego obszaru od ul. Pocztowej oraz od ulic dojazdowych wyznaczonych po wschodniej i południowej stronie terenu. Z rysunku planu znajdującego się na planszy nr 8 wynika natomiast, że od wschodu do terenu U-20 zaplanowano dojazd ulicą dojazdową o symbolu D-09, natomiast od południa ulicą dojazdową o symbolu D-10. W ustaleniach szczegółowych dotyczących strefy BI - komunikacja, pkt 9 wskazano: BI. D-09 - ulica nowoprojektowana - ulica dojazdowa łącząca ul. Pocztową z ul. Partyzantów, pkt 10, BI. D-10 - ulica bez nazwy — ulica dojazdowa. Od strony zachodniej istniejący budynek usytuowany jest przy ul. Lwowskiej. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu dla strefy B.l komunikacja - pkt 14: BI. TDX-14 - ul. Lwowska stanowi ciąg pieszy z możliwością dojazdu do istniejących usług (odcinek od ul. Partyzantów do ul. Pocztowej, będącej ogólnodostępną drogą publiczną).

W ocenie organu ciąg pieszo-jezdny (ul. Lwowska, deptak) jest, zgodnie z planem miejscowym, dostępny dla usług już istniejących - natomiast dla pozostałych usług, na terenie U-20 plan przewiduje dostępność od ulic dojazdowych nowoprojektowanych o symbolach D-09 i D-10. Działki ewidencyjne znajdujące się w otoczeniu projektowanej rozbudowy, na terenie których znajdować się mają przewidziane w planie drogi, należą między innymi do C. Sp. z o. o. i nie są terenami publicznymi, ogólnie dostępnymi. Inwestor nie posiada żadnych porozumień, które zapewniałyby dojazd do projektowanych usług przez działkę [...] - czyli przez tereny określone w planie miejscowym D-09 i D-10. Nowoprojektowane usługi mają zapewnione dojście od ul. Lwowskiej (ciągiem pieszym - karta projektu nr 105, pkt 3 układ komunikacji), nie mają natomiast zapewnionego odpowiedniego dojazdu - zarówno od ul. Lwowskiej (deptak), jak i terenów wyznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego. Dojazd od ciągu pieszo - jezdnego ul. Lwowskiej uniemożliwiają między innymi istniejące schody w przejściu bramowym (widoczne na projekcie zagospodarowania działki). W ocenie organu, pogląd strony, iż nieruchomość, przez którą zgodnie z projektem ma być zapewniony dojazd, od kilkudziesięciu lat jest częścią dróg i parkingów pawilonu "Chrobry" i jest używana przez dowolne osoby na potrzeby parkingów i dojazdów i że korzystają z tej nieruchomości wszyscy mieszkańcy i użytkownicy przyległych nieruchomości nominalnie usytuowanych przy ul. Lwowskiej i Pocztowej, nie zwalnia inwestora z obowiązku wykazania się prawem do korzystania z takiego dojazdu na potrzeby projektowanych usług, bowiem działka nr [...], która mogłaby zabezpieczać taki dojazd, nie jest ogólnodostępną drogą publiczną.

W skardze na powyższą decyzję E. G. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej, ani przepis § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia, ani jakikolwiek inny przepis prawa nie stanowi, w jaki sposób inwestor winien wykazać możliwość dojazdu. W szczególności nie trzeba legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro tak, to nie można uznawać, iż do wykazania możliwości dojazdu i dojścia do działki budowlanej należy przedstawiać jakiekolwiek dokumenty; nie ma mowy ani o prawie własności, ani o służebności, ani stosunku zobowiązaniowym, a wystarczy sam fakt - obiektywna możliwość dojazdu. Faktem powszechnie znanym jest, iż nieruchomość, przez którą zgodnie z projektem ma być zapewniony dojazd, jest od kilkudziesięciu lat częścią dróg i parkingów pawilonu "Chrobry" i jest swobodnie używana przez dowolne osoby na potrzeby parkingów i dojazdów. W tym zakresie korzystają z tej nieruchomości wszyscy mieszkańcy i użytkownicy przyległych nieruchomości nominalnie usytuowanych przy ul. Lwowskiej i Pocztowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną. Sąd przytoczył treść art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane i podniósł, że organ I instancji stwierdzając, że w przedstawionym przez E. G. projekcie budowlanym inwestycji nie określono wystarczającej ilości miejsc parkingowych dla samochodów, nie wykazano prawnie zabezpieczonego dojazdu do inwestycji oraz nie przewidziano na działkach budowlanych stanowiących własność inwestora miejsca przeznaczonego na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych z możliwością ich segregacji, wezwał inwestorkę do uzupełnienia tych braków. Wobec bezskutecznego upływu określonego w wezwaniu terminu, organ odmówił udzielenia skarżącej pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, co odpowiada prawu. Sąd podniósł, że przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno – budowlanej ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W przypadku inwestycji polegającej na rozbudowie budynku przepisami tymi są regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Wskazując na § 14 ust. 1 – 3 rozporządzenia Sąd podkreślił, że przepis ten stanowi urzeczywistnienie zasady wyrażonej w art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego i stwierdził, że dostęp do drogi publicznej to, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej musi mieć zarówno faktyczny, jak i prawny charakter - ma wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądu albo rozstrzygnięcia organu administracji.

Sąd podniósł, że działki, na których planowana jest inwestycja objęta wnioskiem E. G., nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Chełm, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Chełmie z dnia [...] grudnia 2001 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. Lubelskiego Nr [...] poz. [...] z dnia [...] lutego 2002 r., do terenu inwestycji objętego wnioskiem skarżącej wynika dostępność komunikacyjna od ul. Pocztowej oraz od ulic dojazdowych wyznaczonych po wschodniej i południowej stronie terenu. Od strony zachodniej obszar ten graniczy z ul. Lwowską, która, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu, stanowi ciąg pieszy z możliwością dojazdu do istniejących usług (odcinek od ul. Partyzantów do ul. Pocztowej, będącej ogólnodostępną drogą publiczną). W planie przewidziano również w przyszłości realizację ulic dojazdowych do terenu objętego wnioskiem skarżącej: od wschodu: D – 09, łączącej ul. Pocztową z ul. Partyzantów oraz od południa: D – 10. Jednak obecnie działka nr [...], na terenie której mają być zrealizowane ulice D – 09 i D – 10 i z której dojazd i dojście do projektowanej inwestycji byłyby możliwe, jest własnością C. Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie. Działka ta nie jest ogólnodostępną drogą wewnętrzną. Aby zapewnić możliwość przechodu i przejazdu przez tę działkę do nowoprojektowanej inwestycji, należałoby ustanowić odpowiednią służebność drogową. Znajduje to potwierdzenie w projekcie zagospodarowania terenu inwestycji (pkt II.1), w którym projektant zaznaczył, że teren ten jest dostępny komunikacyjnie z ul. Pocztowej jedynie służebnie poprzez działkę nr [...]. Sąd zauważył, że służebność drogi koniecznej przez działkę nr [...] nie została pomiędzy skarżącą a właścicielem tej działki ustanowiona. Porozumienie zawarte przez E. G. ze C. Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie w dniu [...] września 2010 r. nr [...], zabezpieczające dojazd do nieruchomości objętej inwestycją, zlokalizowanej przy ul. L. przez działkę nr [...], zostało wypowiedziane przez nią ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2011 r. Jednak, nawet, gdyby obowiązywało, nie spełniałoby wymogu zapewnienia dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej, gdyż zawarcie tego porozumienia nie skutkowało ustanowieniem służebności gruntowej, które – jako ograniczone prawo do nieruchomości - wymaga oświadczenia właściciela ustanawiającego to prawo, złożonego w formie aktu notarialnego (art. 245 § 2 Kodeksu cywilnego). Sąd wskazał, że dojazd do przedmiotowej inwestycji nie może się również odbywać z ul. L., gdyż ustalenia planu miejscowego określają, że ulica ta stanowi ciąg pieszy z możliwością dojazdu jedynie dla usług już istniejących, nie zaś również nowoprojektowanych (dla strefy B.l komunikacja - pkt 14: BI. TDX-14). Nadto dojazd od ciągu pieszo - jezdnego ul. L. uniemożliwiają schody w przejściu bramowym. Z powyższego wynika, że planowana przez skarżącą inwestycja nie posiada wymaganego dostępu do drogi publicznej, co czyniło niedopuszczalnym udzielenie pozwolenia.

W ocenie Sądu przedstawiony przez skarżącą do zatwierdzenia projekt przedmiotowej inwestycji nie przewiduje również miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w ilości stosownej do przeznaczenia tej inwestycji (mieszkaniowo – usługowe), co stanowi naruszenie § 18 ust 1 rozporządzenia. Istotą § 18 ust. 1 rozporządzenia jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach) i miejsc postojowych zaprojektowanych dla sąsiednich nieruchomości. Projekt budynku, w którym przewidziano obok funkcji handlowej również funkcje usługową, powinien w szczególności uwzględniać potrzebę trwałego zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Zatem, nawet gdyby skarżąca nie wypowiedziała porozumienia, na mocy którego miała prawo do korzystania z dwóch miejsc parkingowych usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji na działce nr [...], to warunek zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów określony w § 18 ust 1 rozporządzenia nie zostałby spełniony. Nadto Sąd zaznaczył, że skarżąca nie uzupełniła braku w projekcie zagospodarowania działki, polegającego na niewskazaniu na działce objętej inwestycją miejsc na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji, a więc nie dopełniła obowiązku wynikającego z treści § 22 ust. 1 rozporządzenia.

W skardze kasacyjnej E. G., reprezentowana przez adw. G. O., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., przez dokonanie oceny prawnej odmiennie od wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 38/12, odnoszącej się do wykładni i zastosowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.);

2. art. 134 § 2 p.p.s.a. przez orzeczenie na niekorzyść skarżącego, przez uznanie, iż wniosek skarżącego o udzielnie pozwolenia na budowę nie odpowiada prawu z przyczyn także innych niż wskazane w zaskarżonej decyzji;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. § 14 ust. 1, 2 i 3 powołanego wyżej rozporządzenia przez przyjęcie, iż działka objęta zamierzeniem budowlanym nie ma zapewnionego dojścia i dojazdu;

2. § 18 ust. 1 powyższego rozporządzenia w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 ustaleń ogólnych Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu planowanej inwestycji, przez przyjęcie, iż miejsca postojowe należy zawsze urządzać na działce budowlanej;

3. § 22 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, przez przyjęcie, iż projekt nie przewiduje miejsca na składowanie odpadów.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Lu 38/12 dotyczącym tej samej sprawy (skarga na poprzednią decyzję odmowną) dokonał m.in. oceny prawnej stanu faktycznego w kontekście § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wyrażając pogląd, iż miejsca parkingowe nie muszą być urządzane na działce objętej inwestycją, bowiem w tym zakresie rozstrzyga prawo miejscowe - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonym wyroku Sąd wyraził pogląd odmienny.

W ocenie skarżącego Sąd dopuścił naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż orzekł na niekorzyść skarżącego. Polega to na tym, iż Wojewoda nie udzielił pozwolenia na budowę wyłącznie z powodu braku prawnie zapewnionego dojazdu, natomiast Sąd oprócz tego argumentu wskazał na brak miejsc parkingowych oraz miejsca na składowanie odpadów. Oznacza to, iż wyrok Sądu jest mniej korzystny niż decyzja Wojewody, bowiem według Wojewody skarżący otrzymałby decyzję, gdyby posiadał trwały tytuł prawny zapewniający dojazd, natomiast według Sądu konieczne jest spełnienie jeszcze innych warunków.

Skarżąca podniosła, że § 14 ust. 1 rozporządzenia nie mówi w jaki sposób inwestor winien wykazać możliwość dojazdu, odmiennie niż to jest w przypadku nieruchomości przeznaczonej bezpośrednio pod zabudowę, gdzie przepisy Prawa budowlanego mówią o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można zatem uznawać, iż do wykazania możliwości dojazdu i dojścia do działki budowlanej należy przedstawiać jakiekolwiek dokumenty. Wystarczy okoliczność faktyczna, obiektywna możliwość dojazdu. W niniejszej sprawie faktem powszechnie znanym jest to, iż nieruchomość, przez którą zgodnie z projektem ma być zapewniony dojazd od kilkudziesięciu lat, jest częścią dróg i parkingów pawilonu "CHROBRY" i jest swobodnie używana przez dowolne osoby na potrzeby parkingów i dojazdów. W tym zakresie korzystają z tej nieruchomości wszyscy mieszkańcy i użytkownicy przyległych nieruchomości nominalnie usytuowanych przy ul.Lwowskiej i Pocztowej. Nadto inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego obiektu, który ma dostęp do ul. Lwowskiej będącej deptakiem, a zatem i z tego względu posiada dostęp do drogi publicznej.

Odnosząc się do zagadnienia miejsc parkingowych skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, uchylającym poprzednią decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę tego samego przedsięwzięcia, przedstawił wykładnię § 6 ust. 1 pkt. 1 ustaleń ogólnych Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu planowanej inwestycji - stwierdził, iż plan nie odwołuje się do konkretnej działki, ale do całego obszaru usług. Wykładnia ta wiąże Sąd rozpatrujący sprawę ponownie. Odnośnie miejsc na składowanie odpadów stałych ( § 22 ust. 1 rozporządzenia ) skarżąca wskazała, że wbrew wywodom Sądu miejsca takie zostały w projekcie wskazane na działce nr [...], która jest także działką budowlaną i co do niej inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Wniesiona skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Po pierwsze, usprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015r. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku rozpoznawanej sprawy ( por. W.Siedlecki [w:] B. Dobrzański, W. Lisiecki, Z. Resich, W. Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz, t. 1, Warszawa 1975, s. 637, A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337 ). Związanie Sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 roku, IV SA 527/97, LEX nr 47275, T.Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005, s.474 ).

Organy administracji – jak stanowi art. 153 p.p.s.a. - są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. W toku kontroli legalności decyzji administracyjnych wydanych w toku ponownego postępowania Sąd administracyjny obciążą obowiązek sprawdzenia, czy organy zastosowały się do oceny prawnej i wypełniły wskazania co do dalszego postępowania.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże Sąd i organy administracji tak długo, dopóki nie nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, przy których Sąd wyraził tę ocenę prawną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 października 1987 roku, SA 484/87 - GAP 1988, nr 8 z komentarzem H.Starczewskiego, z dnia 9 maja 1990 roku, I SA 235/90 i z dnia 27 czerwca 1990 roku, SA/Wr 137/90 - E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - teza 7 i 8, str. 302 - 304, z dnia 29 maja 1998 roku II SA 1295/96, LEX nr 43263, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 1998 roku, OSNAPiUS 1999, nr 15, poz. 476, J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis Nexis 2004, s. 268).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 38/12 zauważył, że "istotnie w wyroku z dnia 24 czerwca 2010r. ( II OSK 1827/09 ) Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni § 18 ust.1 rozporządzenia stwierdził, że miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie będącym w dyspozycji inwestora, na którym inwestycja ma być realizowana". Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w niniejszej sprawie "jednak w § 6 ust. 1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza się jedynie, że dla terenów usług ustala się obowiązek zapewnienie dostępności i usług komunikacyjnych oraz niezbędnej liczby miejsc parkingowych z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych". Sąd podkreślił, że "zapis ten nie odwołuje się do konkretnej działki, ale do całego obszaru usług. Skoro jest to przepis prawa miejscowego, organ powinien rozważyć, zgodność projektu pod kątem art. 35 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego".

A zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku jednoznacznie wskazał na konieczność rozważenia przez organ - przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie wniosku E. G. o udzielenie pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie części usługowo-handlowej budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego w Chełmie przy ul. L. – kwestii miejsc parkingowych w aspekcie postanowień prawa miejscowego ustalających obowiązek zapewnienia niezbędnej liczby miejsc parkingowych dla całego obszaru usług, a nie konkretnej działki.

A mianowicie, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Chełm, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Chełmie z dnia [...] grudnia 2001 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. Lubelskiego Nr [...] poz. [...] z dnia [...] lutego 2002 r.) obszar objęty wnioskiem inwestora znajduje się na terenie oznaczonym symbolem BI. U-20 - usługi nieuciążliwe, zabudowa mieszkaniowa. Ustalenia szczegółowe zawarte w § 11 ust. 2 pkt 20 lit. b "Zasady obsługi komunikacyjnej" określają dla tego trenu miejsca parkingowe w liczbie "ok. 10 stanowisk".

W tej sytuacji stanowisko Sądu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt II SA/Lu 38/12 i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Chełm. Wprawdzie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowi, iż zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, to jednak nie można pomijać obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Chełm. Zauważyć należy, iż ustęp 2 § 18 rozporządzenia nakazuje liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przypomnieć też należy, iż decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie na terenie objętym wnioskiem inwestora obowiązuje miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Chełm, a więc liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w tym prawie miejscowym, uwzględniając pogląd prawny zawarty w powołanym wyżej wyroku.

Podkreślić trzeba, iż w niniejszej sprawie projektant w opisie technicznym – uzupełnienie w zakresie obowiązku wynikającego z postanowienia powoływał się na powyższe zapisy planu miejscowego i wskazywał na zapewnienie dla obszaru oznaczonego symbolem BI. U-20 liczby miejsc parkingowych zgodnie z tym planem miejscowym ( około 10 stanowisk) podnosząc, że na tym terenie znajduje się 17 miejsc postojowych. Wojewoda Lubelski w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. nie wypowiedział się w kwestii dotyczącej miejsc postojowych, koncentrując się na kwestiach dotyczących zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej. Natomiast Sąd pierwszej instancji "pomija" pogląd prawny, którym – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – jest związany i zajmuje w zakresie miejsc postojowych stanowisko zbieżne ze stanowiskiem organu I instancji.

Z powyższych względów zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 18 ust. 1 powyższego rozporządzenia w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - "Zasady kształtowania sieci usługowej" poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Organy administracji publicznej winny w niniejszej sprawie zweryfikować liczbę miejsc parkingowych dla obszaru oznaczonego symbolem BI. U-20 i rozważyć wniosek inwestora w aspekcie ustaleń obowiązującego na tym terenie planu miejscowego.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 22 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, przez przyjęcie, iż projekt nie przewiduje miejsca na składowanie odpadów zaznaczyć należy, iż na rysunkach projektu zagospodarowania terenu zaznaczono miejsce na pojemniki do czasowego gromadzenia odpadów stałych z możliwością ich segregacji. Na powyższe wskazywał również projektant we wskazanym wyżej uzupełnieniu opisu technicznego.

W zakresie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez przyjęcie, iż działka objęta zamierzeniem budowlanym nie ma zapewnionego dojścia i dojazdu, zauważyć należy, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji i Wojewody Lubelskiego zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. budzi uzasadnione zastrzeżenia. Wprawdzie bowiem w planie miejscowym zawarto ustalenia szczegółowe dla strefy B.l komunikacja - pkt 14: B1. TDX-14 - ul. Lwowska - ciąg pieszy z możliwością dojazdu do istniejących usług (odcinek od ul. Partyzantów do ul. Pocztowej, będącej ogólnodostępną drogą publiczną), lecz nie sposób nie dostrzec, że niniejsza spraw dotyczy rozbudowy części usługowo-handlowej budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego w Chełmie przy ul. Lwowskiej. E. G. prowadzi już działalność usługowo-handlową w budynku mającym podlegać rozbudowie. A zatem, budzi wątpliwości stanowisko Sąd pierwszej instancji i Wojewody Lubelskiego w zakresie niezaliczenia przedmiotowej inwestycji do istniejących usług, o jakich stanowią przytoczone wyżej ustalenia szczegółowe planu miejscowego. Z tych też względów rodzi się pytanie, czy przed planowaną rozbudową przedmiotowy budynek posiada dojazd i dojście umożliwiające dostęp do drogi publicznej – jak stanowi § 14 powołanego wyżej rozporządzenia. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby te kwestie zostały należycie wyjaśnione i rozważone – zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Sądowi pierwszej instancji nie można natomiast skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, bada bowiem zgodność z prawem zarówno decyzji organu odwoławczego jak i decyzji pierwszoinstancyjnej. Okoliczność, iż Sąd podziela stanowisko organu I instancji nie oznacza automatycznie, że Sąd ten orzeka na niekorzyść skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.