Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 757/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 157
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 746/13 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wygaśnięciu użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem i przyznanie wynagrodzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 746/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wygaśnięciu użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem i przyznaniu wynagrodzenia.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta Szklarska Poręba z dnia [...] czerwca 1983 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie została wydana bez podstawy prawnej. Kolegium wskazało, że Naczelnik Miasta Szklarska Poręba orzekł o wygaśnięciu użytkowania wieczystego terenu działki nr [...] o powierzchni 378 m², położonej w S. przy ulicy [...] nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], zabudowanej budynkiem w stanie surowym zamkniętym przez wieczystego użytkownika A. M. Jednocześnie orzeczono również o przyznaniu A. M. wynagrodzenia w kwocie 1.919.210,00 zł za wzniesiony przez niego budynek w stanie surowym. W uzasadnieniu decyzji podano, że aktem notarialnym z dnia 13 kwietnia 1972 r. rep. A nr [...] A. M. nabył od Skarbu Państwa działkę budowlaną nr [...] o powierzchni 378 m² z przeznaczeniem pod budowę domu jednorodzinnego bliźniaczego, wieczysty użytkownik wzniósł na działce budynek jednorodzinny bliźniaczy w stanie surowym. Naczelnik Miasta Szklarska Poręba podał, że co najmniej od 5 lat brak jest jakichkolwiek postępów w dalszych robotach budowlanych. Przeprowadzone wywiady pozwoliły na ustalenie, że A. M. w sposób nielegalny opuścił terytorium PRL i organy paszportowe nie wystawiły pozwolenia na wyjazd. W tej sytuacji - zdaniem organu - istnieją podstawy do rozwiązania umowy notarialnej i zarządzenia odebrania terenu, bowiem użytkownik wieczysty nie korzysta w żaden sposób z nabytego od Skarbu Państwa terenu, w szczególności w sposób określony w umowie notarialnej, tj. nie wykończył budowy w terminie określonym w umowie notarialnej. Decyzję powyższą doręczono E. S. - ustanowionej przez Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze postanowieniem z dnia [...] listopada 1982 r. przedstawicielem dla osoby nieobecnej. Kolegium wskazało, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 5 lutego 1988 r. Urzędu Wojewódzkiego w Jeleniej Górze, kierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wynika, że przedmiotowy grunt został oddany A. M. w użytkowanie wieczyste z obowiązkiem rozpoczęcia i ukończenia budowy w ustalonymi w § 7 umowy terminami wynoszącymi odpowiednio 6 miesięcy i 2 lata. Mimo upływu 10 lat od dnia zawarcia umowy użytkownik wieczysty nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków, wobec czego zostało wszczęte postępowanie administracyjne zmierzające do orzeczenia z urzędu rozwiązania umowy przed upływem jej terminu. W trakcie postępowania okazało się, że miejsce pobytu strony nie jest znane, zaistniała przeto konieczność ustanowienia dla niej przedstawiciela na drodze sądowej. Nastąpiło to postanowieniem Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia [...] listopada 1982 r. sygn. akt [...]. Podstawą prawną decyzji był art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity: Dz.U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159) oraz art. 13 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27 poz. 192). Kolegium stwierdziło, że podstawą rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nie był wyjazd A. M. z Polski, lecz niewywiązanie się przez niego z terminów ukończenia budowy wynikających z umowy użytkowania wieczystego. Zgodnie z jej zapisami, wnioskodawca miał ukończyć budowę budynku w terminie 2 lat od zawarcia umowy. Niewątpliwe jest, że w chwili wydawania przedmiotowej z dnia [...] czerwca 1983 r. (tj. ponad 10 lat od oddania gruntu w użytkowanie wieczyste) budowa budynku nie została ukończona, bowiem postawienia budynku w stanie surowym nie można traktować jako ukończenia budowy. Okoliczność nieukończenia budowy w terminie potwierdza treść wniosku o stwierdzenie nieważności, a w którym wnioskodawca podaje, że "czas robót uległ przedłużeniu w związku z koniecznością poczynienia dodatkowych prac związanych z dokopaniem się do utwardzonego terenu. To z kolei spowodowało potrzebę poczynienia zmian w planie inwestycji, zmiany te były jednak zatwierdzone przez władze budowlane". W ocenie Kolegium doszło do naruszenia przez użytkownika wieczystego obowiązków wynikających z art. 12 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, jak również obowiązków wynikających z § 7 umowy, na podstawie której sporny grunt oddano w użytkowanie wieczyste. Jednocześnie brak jest dowodów na to, że użytkownikowi wieczystemu przedłużono terminy wynikające z przepisów oraz umowy. To zaś oznacza, że na podstawie art. 13 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach w związku z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, istniały podstawy do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Kolegium wskazało również, że mimo tego, że w sentencji zaskarżonej decyzji użyto sformułowania "orzec o wygaśnięciu użytkowania wieczystego", to jednak biorąc pod uwagę treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji, jak również treść uzasadnienia decyzji (gdzie wyraźnie mówi się o "rozwiązaniu umowy"), niewątpliwie decyzja ta orzekała o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego. W ocenie Kolegium, brak jest również podstaw do stwierdzenia, że wysokość wynagrodzenia została ustalona w zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wartość ta została bowiem ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do powyższej decyzji Kolegium w ustawowym terminie złożył A. M. We wniosku zostało wskazane, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1983 r. zawiera dwie podstawy jej wydania - nielegalne opuszczenie kraju oraz niedokończenie budowy budynku. W ocenie skarżącego przedstawił on dowody na potwierdzenie faktu, że kraj opuścił całkowicie legalnie przedstawiając zaświadczenie z Instytut Pamięci Narodowej w Gdańsku o wydaniu w tamtym okresie paszportu oraz wskazał, że budynek, który miał wybudować został przez niego wybudowany i ukończony, a więc nie zachodzi żadna ze wskazanych w decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. podstaw do rozwiązania z nim umowy użytkowania wieczystego z dnia 13 kwietnia 1972 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia 8 sierpnia 2013 r. nr SKO/41/GN-12/2013, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 10 czerwca 2013 r. W podstawie prawnej decyzji podano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 16 § 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a."), art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159 ze zm.), art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) oraz art. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z powołanymi w decyzji przepisami, według stanu prawnego z dnia [...] czerwca 1983 r., prawo użytkowania wieczystego wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu, a rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i zarządzenie odebrania terenu może nastąpić również w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń, oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z terenem (art. 12 ust. 3) - art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159 ze zm.). Na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), właściciel lub wieczysty użytkownik powinien przystąpić do zabudowy działki budowlanej w ciągu dwóch lat i zakończyć budowę w ciągu czterech lat. Terminy te biegną dla właściciela działki od dnia, w którym decyzja stwierdzająca lub nadająca własność działki stała się ostateczna, a dla wieczystego użytkownika od dnia zawarcia umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste. Przepis art. 13 ust. 1 wskazanej ustawy stwierdza, że w razie niedotrzymania terminów określonych w art. 12 i nieprzedłużenia ich, organ może rozwiązać umowę z wieczystym użytkownikiem i zarządzić odebranie działalności na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przy zwrocie opłat za niewykorzystany okres, o którym mowa w art. 11 ust. 3. Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Przywołując treść art. 13 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach Kolegium zaznaczyło, iż budynek został wybudowany w stanie surowym zamkniętym, co nie oznacza zakończenia budowy. Oznacza to, że istnieje podstawa prawna dla możliwości wydania decyzji w sprawie rozwiązania umowy z użytkownikiem wieczystym, a zatem nie można w przedmiotowej sprawie mówić o braku podstawy prawnej. Kolegium nie dostrzegło również w sprawie rażącego naruszenia prawa. W sytuacji, gdy z przepisów prawnych wynika podstawa prawna dla wydania decyzji o konkretnej treści (rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego), a z opisu stanu faktycznego wynikają podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia, to tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Z materiałów pozostających w dyspozycji Kolegium wynika, że umowa użytkowania wieczystego została zawarta w dniu 13 kwietnia 1972 r., a w umowie zostało określone, iż A. M. zobowiązuje się do ukończenia budowy w terminie 2 lat od jej rozpoczęcia, a w razie niedotrzymania tych terminów służyć będzie prawo rozwiązania umowy i odebrania terenu. Z treści decyzji wynika, że budynek znajduje się w stanie surowym zamkniętym. Jak z kolei wynika z samego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, A. M. wyjechał z kraju celem "uzyskania funduszy na dokończenie budowy domu". W ocenie kolegium, w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Z materiałów sprawy nie wynika, aby A. M. zakończył budowę przed wydaniem decyzji, przy czym niesporne jest, że wykonał stan surowy zamknięty. Wskazać jednakże trzeba, że brzmienie przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach odnosi się do "zakończenia budowy". Przy braku legalnej definicji zakończenia budowy należy przyjąć, że datą zakończenia budowy będzie zakończenie inwestycji z możliwością przystąpienia do użytkowania przedmiotu budowy. Tymczasem, jak wynika z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, budowa nie została zakończona, co wynika chociażby z okoliczności wyjazdu skarżącego poza granice kraju celem uzyskania funduszy na dokończenie budowy domu. Zatem sam skarżący nie kwestionuje braku zakończenia budowy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powołał się ponadto na definicję budynku wynikającą z przepisów ustawy Prawo budowlane z 1961 r. Kolegium wskazało, że w dniu wydawania decyzji, której postępowanie dotyczy, obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Kolegium przytaczając treść art. 2 tej ustawy stwierdziło, że wykonanie stanu surowego zamkniętego nie powoduje w rozumieniu ustawy Prawo budowlane powstania obiektu budowlanego, gdyż nie powoduje powstania całości techniczno-użytkowej, wyposażonej w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Ponadto w kontekście powoływania się na przepisy ustawy - Prawo budowlane, pamiętać należy o treści art. 41 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] czerwca 1983 r., zgodnie z którym inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia zawiadamia właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku. Do zawiadomienia powinny być załączone dokumenty wymagane przepisami oraz oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren, a także ulicę, sąsiednią nieruchomość, budynek, mieszkanie lub lokal, w razie korzystania z nich. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, aby budynek został zgłoszony do użytkowania. W ocenie Kolegium powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W świetle bowiem zgromadzonych przez Kolegium dokumentów, w przedmiotowej sprawie brak zakończenia budowy domu jednorodzinnego typu bliźniaczego w terminach wynikających z przepisów prawa, jak i umowy użytkowania wieczystego, umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Kolegium nie dostrzegło jednocześnie innych wad decyzji, które powodowałoby wystąpienie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. z uwagi na fakt, iż ww. ustawa nie obowiązywała w dniu zawarcia przedmiotowej umowy użytkowania wieczystego oraz naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą subsumpcję do przedmiotowego stanu faktycznego art. 13 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, gdyż ze względu na przedstawione poniżej okoliczności faktyczne, przepis ten nie powinien mieć zastosowania w przedmiotowej sytuacji, a dodatkowo naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed terminem, podczas gdy skarżący nie korzystał z gruntu w sposób, który można by było uznać jako niezgodny z jego przeznaczeniem określonym w umowie oraz wykonał zobowiązanie wynikające z umowy w przedmiocie ukończenia budynku. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia[...] sierpnia 2013 r. w całości oraz merytoryczne orzeczenie w stosunku do sprawy, względnie przekazanie organowi II Instancji do ponownego rozpoznania oraz o zwrot skarżącemu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że jak wynika z doręczonych sądowi akt administracyjnych skarżący w dniu 13 kwietnia 1972 r. zawarł umowę użytkowania wieczystego nr rep. [...], na mocy której oddano skarżącemu w użytkowanie wieczyste należącą do Skarbu Państwa działkę nr [...] zlokalizowaną w S. przy ul. [...]. Z § 7 umowy wynika, że teren będący przedmiotem umowy przeznaczony jest pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego, w związku z czym użytkownik wieczysty zobowiązał się do rozpoczęcia budowy w ciągu sześciu miesięcy od zawarcia tej umowy, zgodnie z zatwierdzonym przez władze budowlane planem i ukończenia budowy w ciągu dwóch lat od daty jej rozpoczęcia. Dodatkowo użytkownik wieczysty zobowiązał się do utrzymania budynku w należytym stanie, a w razie rozbiórki lub zniszczenia, do odbudowy go w ciągu trzech lat. W umowie zastrzeżono, że w razie niedotrzymania tych zobowiązań, Skarbowi Państwa służyć będzie prawo rozwiązania umowy i odebrania terenu. Następnie decyzją Naczelnika Miasta Szklarskiej Poręby z dnia [...] czerwca 1983 r. orzeczono o wygaśnięciu użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości i przyznaniu wynagrodzenia byłemu użytkownikowi. Z treści tej decyzji wynika, że użytkownik wieczysty wzniósł budynek jednorodzinny bliźniaczy w stanie surowym zamkniętym, lecz stwierdzono, że od 5 lat brak jest postępów w robotach budowlanych. Dodatkowo wskazano, że niezgodnie z projektem wzniesiono basen, dwie dodatkowe części piwnicy, parterową część budynku i poddasze (powołano się na operat szacunkowy). Organ dodał, że użytkownik wieczysty "w sposób nielegalny opuścił terytorium PRL", co powoduje że "użytkownik nie korzysta w żaden sposób z terenu, a w szczególności w sposób określony w umowie notarialnej nie wykończył budowy w terminie określonym umową". Podstawami materialnymi tej decyzji organ miejski uczynił obowiązujące wówczas przepisy. Po pierwsze wskazano art. 21 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), który stanowił, że prawo użytkowania wieczystego wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i zarządzenie odebrania terenu może nastąpić również w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń, oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z terenem (art. 12 ust. 3). W ust. 4 tego przepisu postanowiono, że w przypadkach wymienionych w art. 22 ust. 3 wydaje się jedynie orzeczenie o ustaleniu odszkodowania. Po drugie organ powołał art. 13 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, który stanowił w ust. 1, że w razie niedotrzymania terminów rozpoczęcia i zakończenia budowy i nieprzedłużenia ich, organ do spraw gospodarki terenowej i ochrony środowiska może rozwiązać umowę z wieczystym użytkownikiem i zarządzić odebranie działalności na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przy zwrocie opłat za niewykorzystany okres, o którym mowa w art. 11 ust. 3. Przywołano także przepis art. 240 kodeksu cywilnego, który w 1983 r. brzmiał: "Umowa o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z terenu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń.". Sąd podkreślił, że na obecnym etapie przedmiotem kontroli dokonywanej z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] czerwca 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Szklarskiej Poręby z dnia [...] czerwca 1983 r. o wygaśnięciu użytkowania wieczystego nieruchomości. Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie sporne między stronami jest to, czy decyzja Naczelnika Miasta z 1983 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, to jest wadą nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu wojewódzkiego decyzja SKO była zgodna z prawem, a zatem brak było podstaw do jej uchylenia. Uzasadniając pogląd że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że najpóźniej w dniu 13 października 1972 r. skarżący winien był rozpocząć budowę na nieruchomości, a najpóźniej w dniu 13 kwietnia 1974 r. winien był tę budowę zakończyć. Zdaniem Sądu, ustalenie, że budowa nie została zakończona w terminie określonym cytowaną umową pozwalało – w myśl ówcześnie obowiązujących przepisów – na wydanie decyzji o rozwiązaniu umowy, czyli de facto o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Sąd zauważył, że ani skarżący, ani Kolegium nie podważają ustalenia, że sporna nieruchomość została przez skarżącego zabudowana budynkiem "w stanie surowym zamkniętym". Wprawdzie w skardze pojawia się daleko idący zarzut, że Naczelnik Miasta nienależycie tę okoliczność ustalił, to jednak z całokształtu treści skargi można wywnioskować, że skarżący samego faktu zabudowy nie kwestionuje, ale podważa dalsze wnioski decyzji z 1983 r. Istotą sporu jest więc ocena tego, czy stan nieruchomości opisany w decyzji z 1983 r. pozwalał organowi na przyjęcie, że umowę użytkowania należało rozwiązać. Problemem, który godzi się w tym względzie rozważyć jest podnoszona w skardze definicja pojęcia "budynek". Skarżący wskazał na definicję tego pojęcia zawartą w art. 1 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), która obowiązywała do dnia 28 lutego 1975 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji powołanie się na tę definicję, a nie definicję z ustawy Prawo budowlane z 1974 r., choć co do zasady trafne (słusznie bowiem wskazał skarżący, że ustawa z 1974 r. w okresie 2 lat od zawarcia umowy jeszcze nie obowiązywała), nie może prowadzić do przyjęcia stanowiska, iż skarżący wzniósł przed dniem 13 kwietnia 1974 r. "dom mieszkalny jednorodzinny typu bliźniaczego (...) zgodnie z zatwierdzonym przez władze planem", o jakim mowa w umowie użytkowania wieczystego. Istotą i społeczno-gospodarczym sensem prawa użytkowania wieczystego było zobowiązanie się skarżącego do wybudowania obiektu wprost określonego w umowie i w terminie w niej wskazanym, a nie jakiejkolwiek "budowli posiadającej ściany lub filary bądź słupy i pokrycie". Ani Naczelnik Miasta w 1983 r., ani SKO w Jeleniej Górze obecnie nie kwestionowali, że skarżący wzniósł na nieruchomości budynek; kluczową sprawą jest to, że skarżący nie wywiązał się z umowy użytkowania wieczystego w terminie. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. obiekt budowlany, na którego budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, może być użytkowany po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. W myśl art. 67 ust. 1 tejże ustawy pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego może być wydane po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy, że obiekt budowlany wykonany został zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i obowiązującymi przepisami, że jego stan nie zagraża bezpieczeństwu i że obiekt budowlany jest zdatny do użytku. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby skarżący w terminie określonym w umowie użytkowania wieczystego uzyskał pozwolenie na użytkowanie wzniesionego budynku, podobnie jak nie ma o tym mowy w decyzji Naczelnika Miasta z 1983 r. W ocenie Sadu pierwszej instancji dopiero uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku jest zakończeniem budowy, do której rozpoczęcia i zakończenia w ustalonych terminach zobowiązał się użytkownik wieczysty w umowie. Nadto na kwestię niezakończenia budowy zwrócono też uwagę w "opisie technicznym" sporządzonym przez biegłego W. L. w 1983 r. (w aktach administracyjnych). Skoro zatem budowa nie została zakończona w terminie, to Sąd uznał, że prawidłowo SKO w Jeleniej Górze przyjęło, że decyzja Naczelnika Miasta Szklarskiej Poręby z dnia [...] czerwca 1983 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji jeśli chodzi o ewentualne niedostatki w postępowaniu dowodowym zakończonym decyzją z 1983 r., to z racji problemów z dostępem do wszystkich ówczesnych akt administracyjnych – która to okoliczność jest skarżącemu znana – Kolegium nie miało sposobności, by kwestie te szerzej omówić. Sąd zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmierza wyłącznie do wykazania istnienia lub nieistnienia wady kwalifikowanej decyzji, a nie do ponownej oceny wszystkich możliwych do wychwycenia wad decyzji merytorycznej. Odnośnie zaś do okoliczności wyjazdu skarżącego z Polski, który miał miejsce w lipcu 1975 r., Sąd wskazał, że istotnie w aktach znajduje się dołączone podanie do Komendy Milicji Obywatelskiej w Gdyni, zawierające decyzję o wydaniu paszportu skarżącemu, jednak wątek ten ma dla sprawy nieważności decyzji dotyczącej użytkowania wieczystego nikłe znaczenie. Fakt, że skarżący wyjechał z kraju w 1975 r., zdaniem Sądu, ma jedynie to znaczenie, że z pewnością skarżący przebywając zagranicą nie prowadził osobiście robót budowlanych na terenie opisanej nieruchomości. Natomiast fakt zawarcia w decyzji z 1983 r. informacji, że użytkownik wieczysty wyjechał z kraju nielegalnie nie stanowi o tym, że decyzję tę wydano z rażącym naruszeniem prawa, skoro ta okoliczność faktyczna nie była i nie jest istotna w sprawie. Sąd zaznaczył, że w realiach Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej kwestia wyjazdów zagranicznych była przedmiotem wzmożonego zainteresowania władzy i być może z tych względów organ miejski podniósł tę kwestię w uzasadnieniu swojej decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zagadnienie to nie miało decydującego znaczenia dla wygaśnięcia użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu wojewódzkiego, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wspomniane przesłanki stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ po pierwsze nie wystąpiła oczywistość naruszenia przepisów prawa, na podstawie których wydano decyzję z 1983 r., przy czym charakter tych przepisów nie budził wątpliwości. Nadto skutki społeczne i gospodarcze decyzji z 1983 r. muszą zostać zaakceptowane jako nienaruszające rażąco prawa, ponieważ były i są przewidziane w przepisach powszechnie obowiązujących (można wspomnieć, że np. art. 240 Kodeksu cywilnego w obecnym brzmieniu również przewiduje rozwiązanie stosunku użytkowania wieczystego w podobnych jak w niniejszej sprawie okolicznościach). Dodatkowo Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu przed Kolegium naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. Ze względu na specyfikę postępowania w trybie nadzwyczajnym, nie doszło też do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe Sąd wojewódzki, działając w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M. Wyrok zaskarżono w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

- niewłaściwe zastosowanie przez Sąd przepisu art. 64 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. polegające na błędnym uznaniu, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi sytuacja opisana w dyspozycji powyższych przepisów, podczas gdy sytuacja taka nie występuję;

- niezastosowanie przez Sąd art. 240 Kodeksu cywilnego, który powinien znaleźć zastosowanie w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, poprzez przyjęcie jego wykładni a contrario;

oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 77, 80, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] sierpnia 2013 r., pomimo istnienia ku temu przesłanek, tj. niepodjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poczynienia ustaleń i dokonanie oceny w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a także naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą subsumcję wskazanych w skardze przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach i prezentowaną na wcześniejszym etapie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Rozpoznając sprawę w wyżej określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Spór w niniejszej sprawie, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, sprowadza się do oceny czy decyzja Naczelnika Miasta Szklarska Poręba z dnia [...] czerwca 1983 r. dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje takiego - kwalifikowanego naruszenia prawa w niewłaściwym zastosowaniu art. 64 ust. 1 i 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1961 roku, przy czym uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że w ocenie jej autora wadliwość rozstrzygnięcia Sądu polega na błędnej wykładni tych przepisów. Skarżący nie zgadza się bowiem ze stanowiskiem Sądu wojewódzkiego, że pojęcie "zakończenie budowy" jest równoznaczne z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu wojewódzkiego została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem zatem organów administracji, a następnie Sądu wojewódzkiego jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie, o stwierdzenie nieważności decyzji, ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Przypomnieć należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, Lex 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, Lex 746680). Dodatkowo w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, co do tego, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Oznacza to, że nie każde stwierdzenie wadliwości decyzji prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Taką wadą dotknięta będzie decyzja jedynie wówczas, gdy do naruszenia prawa dojdzie w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., I OSK 1107/11, Lex 1228463). Natomiast nie stanowi takiego - oczywistego naruszenia prawa odmienna wykładnia przepisu prawnego stanowiącego podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia. A zatem nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221).

W świetle powyższych rozważań nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie co do tego, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane normy prawne poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 64 ust. 1 i 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. Rację ma przy tym skarżący kasacyjnie jedynie co do tego, że ani przepisy ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego, ani ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy wreszcie ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie zawarcia umowy użytkowania wieczystego nie definiowały pojęcia zakończenie budowy. Taka sytuacja pozwala przyjąć, iż w pierwszej kolejności dla zdefiniowania tego pojęcia należałoby odwołać się do dyrektywy interpretacyjnej tego pojęcia i przypisać takie znaczenie, jakie ma w języku polskim. Nie oznacza to jednak, że nie można dokonać innej wykładni, np. w oparciu o przepisy prawa budowlanego tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji. Jedynie na marginesie wskazać należy, że definicja językowa, słownikowa, która zdaniem autora skargi kasacyjnej winna mieć pierwszeństwo w niniejszej sprawie nie uzasadnia żadną miarą twierdzenia jakoby przez pojęcie "zakończenia budowy" należało rozumieć jego stan surowy zamknięty. Skoro – jak sam wskazuje skarżący kasacyjnie "budowa zakończona" to taka budowa, która została definitywnie ukończona i stanowi całość użytkową, to z pewnością stan surowy zamknięty nie spełnia takiej definicji. Nie może przy tym ujść uwadze, że skarżący kasacyjnie zobowiązał się w umowie użytkowania wieczystego do budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego. Całość użytkowa takiego obiektu to nie tylko ściany i dach oraz ewentualne zamknięcie otworów (stan surowy zamknięty), ale także instalacje i urządzenia, które pozwolą użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast żadną miarą nie można w ustalaniu znaczenia pojęcia "zakończenie budowy" posługiwać się definicją zawartą w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), w której wskazuje się, że przez zakończenie budowy należy rozumieć stan surowy zamknięty. Powyższe wskazuje natomiast, że skoro pojęcie "zakończenia budowy" nie zostało dookreślone przez ustawodawcę to nawet jeżeli Sąd pierwszej instancji dokonałby błędnej, zdaniem skarżącego kasacyjnie wykładni, ale jednej z wielu możliwych, to takie ewentualne naruszenie przepisów prawa materialnego nie mogłoby mieć charakteru rażącego. Tym samym bez znaczenia pozostaje czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, iż przez zakończenie budowy należy rozumieć sytuację, w której inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie.

Stwierdzić jedynie należy, że wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest logiczna i znajdująca oparcie we wskazanych przez ten Sąd przepisach prawa.

W tym stanie rzeczy trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji dokonał prawidłowej oceny, co do tego, że decyzja Naczelnika Miasta Szklarska Poręba z dnia [...] czerwca 1983 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Skoro bowiem skarżący kasacyjnie (inwestor) nie zakończył budowy (niesporne jest w sprawie, że w dacie wydania decyzji inwestycja zrealizowana była do stanu surowego zamkniętego), to organ uprawniony był do orzeczenia o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego za stosownym odszkodowaniem.

Dla porządku natomiast wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skoro skarga ta jest skierowana do wyroku sądu pierwszej instancji to winna wskazywać na naruszenia tych przepisów, które stanowiły podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji i które przez ten Sąd zostały naruszone. Zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji, który przyjął ustalenia organów za własne nie orzekały w oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Prawa budowanego z 1961 roku, ale w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To zatem jedynie ten przepis prawa materialnego mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji poprzez niewłaściwe zastosowanie. Taki zarzut nie został sformowany w sposób prawidłowy przez skarżącego kasacyjnie. Biorąc jednak pod uwagę treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. w sprawie I OPS 10/09 (ONSAiWSA, 2010/1/1), która stanowi, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wskazanie na naruszenie przepisu postępowania – m.in. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawnia skład orzekający do merytorycznej oceny trafności zarzutów skargi kasacyjnej, jak wyżej.

Konkludując nie ma racji skarżący kasacyjnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 64 ust. 1 i 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszeń przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej. Wbrew bowiem twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organy administracji nie naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a. albowiem okoliczności niezbędne do oceny czy decyzja nie narusza rażąco prawa zostały wyjaśnione w sposób należyty. Skoro prawidłowo przyjęto, że decyzja Naczelnika Miasta Szklarska Poręba z dnia [...] czerwca 1983 r. nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych to nie trafny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy – w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.