Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 367/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 ust. 4, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Waldemar Michaldo / spr. / Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A.B. kwotę 757 / siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 września 2012 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku W. W., z dnia 20 września 2010 r. ustalił warunki zabudowymb dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K.." W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako upzp), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wyjaśnił, że teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne upzp. Decyzją Nr [...] z dnia 9 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, jednakże na skutek złożonych przez A. M. i A. B. odwołań, decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 19 grudnia 2011 r. znak: [...].

Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało uchybienia popełnione w toku załatwiania sprawy przez organ I Instancji, które to wskazania, zostały w treści uzasadnienia obecnie omawianej decyzji Prezydenta przytoczone. W szczególności Kolegium poleciło szczegółowo zbadać podstawy zmiany uprzednio wydanej negatywnej opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (ZIKiT) w zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowego terenu inwestycji. Kolegium zwróciło także uwagę na okoliczność, że organ I Instancji orzekł poza granicami złożonego wniosku, co jest niezgodne z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe przeprowadzono powtórne postępowanie w przedmiotowej sprawie. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy wnioskodawca W. W. wniósł do protokołu zmianę wniosku odpowiednio zmieniając nazwę wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego na: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K.." W toku powtórnego rozpatrzenia sprawy organ wydający niniejszą decyzją wystąpił do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o uzasadnienie zmiany stanowiska w sprawie możliwości obsługi komunikacyjnej wnioskowanej zabudowy oraz uzasadnienie wydania opinii pozytywnej. Pismem z dnia 19 marca 2012 r. zarządca drogi uznał, iż istniejący zjazd z ul. [...] na działkę nr [...] jest wystarczający, z uwagi na charakter planowej zabudowy, która generuje nieznaczny ruch samochodowy. Zarządca wyjaśnił przy tym, iż możliwa jest obsługa komunikacyjna poprzez istniejący zjazd wyłącznie na relacje prawoskrętne zgodnie z obowiązującą organizacją ruchu.

W toku powtórnego rozpatrzenia sprawy sporządzono ponownie analizę urbanistyczno-architektoniczną o której mowa w § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zwanego dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W przeprowadzonej ponownie analizie wskazano na charakterystyczne parametry występujące w obszarze sąsiednim w stosunku do terenu objętego inwestycją. W toku prowadzonej sprawy uzyskano opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 2 grudnia 2010 r. nr ZIKiT [...] oraz z dnia 19 marca 2012 r. nr [...] w zakresie obsługi komunikacyjnej, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z 15 października 2010 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 października 2010 r. w odniesieniu do obszaru objętego strefą nadzoru archeologicznego, opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 19 października 2010 w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią. Również projekt decyzji został w myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw., z art. 64 ust. 1 upzp przekazany do uzgodnienia Regionalnego Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K., jednakże z uwagi że w terminie 21 dni Dyrektor nie zajął stanowiska, uznano w oparciu o art., 53 ust. 5c w zw., z art., 60 ust. 1a upzp, iż uzgodnienie to jest uzgodnieniem pozytywnym.

Taki sam projekt decyzji został przesłany do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, by w terminie 2 tygodni przesłał stanowisko. Wobec nie otrzymania go w przewidzianym terminie, uznano także, że jest to uzgodnienie pozytywne.

W kontekście powyższych ustaleń organ I instancji przyjął, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały łącznie przesłanki przewidziane w art.61 ust. 1 upzp, w związku z czym wydał badaną obecnie decyzję. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, mgr inż. arch. D. S., wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Strony nie wnosiły w toku postępowania żadnych uwag i zastrzeżeń.

Z powyższą decyzją nie zgodził się A. M., oraz A. B., którzy złożyli odwołania o takiej samej treści.

Zarzucili przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 upzp poprzez wydanie przedmiotowej decyzji pomimo poważnych zastrzeżeń Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu dotyczących planowanej inwestycji, wskazujących, iż obsługa komunikacyjna od drogi publicznej ul. [...] z wykorzystaniem istniejącego zjazdu zgodnie z istniejącą organizacją ruchu wyłącznie o relacje prawoskrętne, w sytuacji, gdy zjazd nie istnieje w rzeczywistości, powoduje, że nie wypełniony jest warunek dostępu do drogi publicznej. Błędnie przyjęto też, że decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Jednocześnie odwołujący się wnieśli o przeprowadzenie wizji w terenie na okoliczność, czy w ogóle istnieje i czy jest możliwy zjazd i wjazd na posesję, czy możliwe jest spełnienie wymogu udziału powierzchni biologicznie czynnej dla działki objętej wnioskiem na poziomie mniej niż 50%, a także czy możliwe jest spełnienie innych założeń stanowiących podstawę wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zawartych w załączniku nr 1 do skarżonej decyzji.

Nadto odwołujący podkreślili, że w oparciu o tożsamy stan faktyczny i prawny, w stosunku do tych samych stron zapadło już prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1489/11 w którym to orzeczeniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżona decyzje oraz poprzedzającą ją decyzje organu I Instancji, oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W związku z tym, wskazując na powagę rzeczy osądzonej odwołujący wnieśli o uchylenie również zaskarżonej obecnie decyzji.

Odwołujący, po raz kolejny wskazali na obiektywny brak możliwości określenia bezpiecznego wjazdu na teren inwestycji ze względu na niekorzystne usytuowanie działki w narożniku dwóch ruchliwych ulic [...], co stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Podkreślili, że obsługa komunikacyjna nawet tylko od strony ulicy [...] nie pozwala na prawidłowe korzystanie z działki albowiem przez swoje ukształtowanie działka powoduje, iż brak jest praktycznie możliwości usytuowania bezpiecznej obsługi komunikacyjnej, albowiem długość granic działki jest zbyt mała w odniesieniu do skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i nie pozwala na usytuowanie wjazdu który będzie bezpieczny dla użytkowników drogi. Ponadto lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego w sposób opisany w zaskarżanej decyzji powoduje realne zagrożenie pozbawienia światła dwóch sąsiednich nieruchomości jak również czyni niczym nieusprawiedliwione nadmierne dolegliwości dla nieruchomości sąsiadujących poprzez usadowienie budynku w granicy zbliżając zamierzoną inwestycje zbyt blisko sąsiedniego budynku. Odwołujący wskazali także na tę część przywoływanego wyroku WSA, który dotyczy wyznaczonej przez organ szerokości elewacji frontowej, będącej zdaniem Sądu znacznie zawyżoną, jako że przedział szerokości 8 m- 14 m jest znacznie większy niż tolerancja wynosząca 20 % wynikająca z przepisu § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem wydania negatywnej decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 7 stycznia 2013r. znak: [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art.56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03. nr 80, poz. 717 ze zm.) § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej zmiany bądź uchylenia.

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Analiza zawiera część graficzną - kserokopię mapy ewidencyjnej w skali 1 : 1000, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem. Analiza zawiera też część tekstową.

Obszar analizowany posiada wymaganą § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wielkość. W obszarze tym znajdują się niewątpliwie działki, zlokalizowane przy tej samej drodze publicznej i zabudowane obiektami, które mogą stanowić podstawę dla ustalenia poszczególnych parametrów i wskaźników dla projektowanego przedsięwzięcia.

Są to m. innymi działki oznaczone nr [...], [...], [...] obr. [...]. Nadto analiza dokonuje w sposób szczegółowy charakterystyki terenu i sąsiedniej zabudowy, co uznać należy za całkowicie wystarczające. Poszczególne parametry inwestycji zostały ustalone zgodnie z regułami ustanowionymi w § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że działką sąsiednią będzie ta działka, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli położona w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana i to w taki sposób, że można jej parametry wykorzystać dla ustalenia warunków dla przyszłej zabudowy. Natomiast pojęcie działki z obszaru analizowanego, będzie dotyczyło działek, znajdujących się w granicach wyznaczonych przez organ l Instancji, jako teren do przeprowadzenia analizy. Będzie to więc pojęcie, z którego wynika potrzeba o wiele szerszego podejścia do ustalanych parametrów.

W niniejszej sprawie linię nowej zabudowy wyznaczono, mając na uwadze fakt narożnego położenia przedmiotowego terenu inwestycji, zarówno od strony ul. [...], jak i od strony ul. [...]. I tak od strony ul. [...] obowiązującą linię zabudowy ustalono zgodnie z podstawową regułą wynikającą z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich, tj. [...], [...]. Natomiast linię zabudowy od strony ul. [...] ustanowiono jako obowiązującą, rozumianą jako nieprzekraczalną, przy uwzględnieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, tj. ustalono ją w odległości 8 m od krawędzi jezdni. Taki sposób ustalenia linii wynikał m. innymi z faktu, że budynki na działkach sąsiednich nr [...] i nr [...], położone są w odległościach niezgodnych z przepisami ustawy o drogach publicznych. W kwestii ustalenia obowiązującej linii zabudowy rozumianej jako nieprzekraczalna linia zabudowy w rozumieniu Normy Polskiej, Kolegium stwierdziło, iż takie określenie tego parametru jest dopuszczalne w świetle istniejącego orzecznictwa sądowego (zwłaszcza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 04.03.2011 r., sygn. II OSK 406/10) - brak jest uzasadnienia do przywiązywania dużej wagi do rozróżnienia pojęć "linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Ponadto organ odwoławczy zgodził się, że właściwe w przedmiotowej sprawie było wyznaczenie dwóch linii zabudowy, z racji na fakt, że nieruchomość stanowiąca teren inwestycji usytuowana jest przy dwóch drogach publicznych, przy istnieniu zasady, iż linię zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej na którą następuje zjazd. Kolegium wskazało, że taki sposób wyznaczenia linii zabudowy, z dwóch stron nieruchomości jest dopuszczalny i dla poparcia swojego stanowiska odwołało się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 406/10.

Kolegium dokonało także kontroli wyznaczenia innych wskaźników i parametrów przyszłej zabudowy i stwierdziło, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony prawidłowo. Średni wskaźnik z obszaru został wyliczony prawidłowo na podstawie występujących wskaźników z 28 zabudowanych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym i wyniósł 35 %. W skarżonej decyzji wskaźnik ten został ustalony zgodnie jest z § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Co do ustalenia wielkości obszaru biologicznie czynnego, Kolegium stwierdziło, że kwestia ta praktycznie jest poza zasięgiem badania przez Kolegium, jako że żaden z obowiązujących przepisów dotyczących postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi o konieczności ustalenia takiego wskaźnika i nie określa, jak należy go obliczać.

Dalej Kolegium wskazało, że z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji w obszarze wynosi 15 m. Ponieważ teren zabudowy położony jest przy dwóch drogach, autor analizy stwierdził, iż w tej sytuacji należy ustalić szerokości obiektu zarówno od ul. [...] jaki ul. [...]. Niemniej jednak, dla przyszłej zabudowy ustalono te szerokości w nieco mniejszych przedziałach, podając widełkowe ich kształtowanie. W uzasadnieniu powyższego organ l Instancji stwierdził, iż proponowana we wniosku maksymalna szerokość elewacji budynku mieszkalnego wynosiła 14 m i mimo, że mieściłaby się w parametrach budynków w obszarze analizowanym, to jednak z uwagi na wielkość oraz proporcje działki inwestora, przy zachowaniu proponowanych przez inwestora odległości zabudowy od działek sąsiednich i ograniczeniu wyznaczonymi liniami zabudowy, inne ustalenie tego wskaźnika jest niemożliwe.

W Załączniku nr 3 do decyzji ustalającej warunki zabudowy, stanowiącym część tekstową wyników analizy, podano szerokie uzasadnienie takiego, a nie innego wyznaczenia parametru szerokości elewacji, wykazując czym kierowano się przy ustalaniu tego wskaźnika. Powyższy wywód, Kolegium uznało za logiczny i uzasadniający przedmiotowe wyznaczenie wskaźnika szerokości elewacji.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako wyjątek od zasady głównej, podając w sposób konkretny zarówno wysokość głównej kalenicy - 9 m, jak i wysokość okapu - 5 m. Są to wielkości niższe, niż średnie wielkości tego parametru ustalone przez autora analizy i wskazane we wniosku przez inwestora. Jednakże ze względu na szczególne, narożnikowe położenie działki inwestora oraz niższą od średniej wysokość obiektów stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo, a także analogiczne usytuowanie względem ul. [...], wysokość projektowanej zabudowy winna stanowić kontynuację wysokości budynków o dachach połaciowych na działkach zlokalizowanych w pierwszej linii zabudowy i zbliżonej odległości od ww. ulicy (budynki nr [...], [...]) oraz zachowywać poziom górnej krawędzi elewacji frontowych budynków o dachach płaskich na działkach sąsiednich nr [...], [...].

Natomiast mając na uwadze zarzut odwołujących, iż przewidziana obsługa komunikacyjna terenu inwestycji jest niebezpieczna z powodu bliskości skrzyżowania, a istniejąca szerokość działki nie pozwoli na zapewnienie zjazdu z niej, a podany warunek w opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, jest w praktyce niemożliwy do spełnienia, Kolegium stwierdziło, że jest on niezasadny. Organ II instancji wskazał, iż ZIKiT w kolejnym swym piśmie z 19 marca 2012 r. nr [...] potwierdził,- że dla zamierzenia budowlanego w niniejszej sprawie istniejący zjazd z ul. [...] na działkę nr [...] jest wystarczający dla obsługi komunikacyjnej. Z uwagi na charakter planowanej zabudowy, tj. budynek mieszkalny jednorodzinny, który generuje nieznaczny ruch samochodowy, Zarząd po przeanalizowaniu materiałów wyraził zgodę na dojazd do inwestycji wyłącznie na relacje prawoskrętne, zgodnie z obowiązującą organizacją ruchu. Równocześnie ZIKiT podtrzymał swą poprzednią opinię z 20 maja 2011 r. W opinii Kolegium fakt, że w sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który zawierał ustosunkowanie się do poszczególnych regulacji poprzednio wydanych decyzji administracyjnych, nie może mieć wiążącego dla niniejszej sprawy znaczenia. Obecne postępowanie toczone jest wskutek wniosku inwestora – W. W., złożonego w dniu 20 września 2010 r., zaś przywoływany wyrok zapadł w sprawie, która wszczęta została znacznie wcześniej, dotyczyła innego przedmiotu inwestycji i w której wydawano inne, niż obecnie decyzje.

Również pozostałe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 upzp, zostały, zdaniem Kolegium spełnione.

Kolegium wskazało, że pozostałe zarzuty takie jak ewentualne zacienienie sąsiednich posesji przez planowaną inwestycję, nie mogą mieć wpływu na treść wydanej decyzji. Zagadnienia te będą badane w toku dalszego procesu inwestycyjnego, czyli przy pozwoleniu na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła A. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy , w tym nie wyjaśnienie, czy zjazd na teren inwestycji, w oparciu, o który ma być realizowana obsługa komunikacyjna rzeczywiście istnieje, czy też jest on tylko naniesiony na dokumenty planistyczne, jest usytuowany pod skosem i zachodzi na sąsiednią działkę oraz nieprzeprowadzenie wielokrotnie wnioskowanej wizji lokalnej;

- art. 7, 75 §1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej oględzinom poprzez nie przeprowadzenie wielokrotnie wnioskowanej wizji lokalnej przedmiotowej działki.

- art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizacje zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności niewyjaśnienie dlaczego zaskarżona decyzję (w przedmiocie wskaźnika biologicznie czynnego w ogóle nie wyjaśniono , a na pewno nie wyjaśniono w sposób nienależyty. II. naruszenie przepisów prawa materialnego mający istotny wpływ na wynik sprawy to jest: art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż spełnione zostały łącznie określone w niniejszym artykule ustawy warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy nie jest możliwym wyjazd/zjazd z drogi publicznej oraz wadliwie określono zarówno wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do wskaźnika.

W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie wskazała na konieczność przeprowadzenia wizji lokalnej w celu ustalenia, czy możliwy jest bezpieczny i zgodny z przepisami zjazd z drogi publicznej (odwołując się do opinii zarządcy drogi). Zakwestionowała także ustalenia w zakresie wskaźnika zabudowy oraz obszaru biologicznie czynnego. Skarżąca odwołała się również do argumentacji przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z 8 lutego 2012 r., znak: II SA/Kr 1489/11 wydanego jak podkreśliła w tożsamym stanie faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji ( innego aktu lub czynności ) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej prowadzi do wniosku, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego.

Zgodnie z jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej tj. zasadą prawdy materialnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. - udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.

Zdaniem Sądu ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji nie spełniają wymogów określonych w powołanych powyżej przepisach tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 stanowi z kolei, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust 6 -Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.) określone zostały parametry tej zabudowy, między innymi dotyczące obowiązującej linii nowej zabudowy.

Powołany art. 61 ust. 1 upzp stwierdza, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1 - 5 tego przepisu, a więc jedynie w przypadku gdy, między innymi - teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego ma dostęp do drogi publicznej.

Kluczową kwestią, wymagającą wyjaśnienia w rozpoznawanej sprawie, jest właśnie dostęp działki objętej terenem inwestycji do drogi publicznej.

Tytułem wyjaśnienia wskazać jedynie na wstępie należy, iż za prawidłowe należało uznać postępowanie Prezydenta Miasta K., który zwrócił się do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (ZIKiT) jako swojej w tym zakresie kompetentnej i właściwej jednostki pomocniczej, o zaopiniowanie decyzji w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ustalenia poczynione w oparciu o sporządzoną opinię przedmiotowej jednostki pomocniczej Prezydenta Miasta K. stanowią część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie. Tym samym spełniają one podobną rolę jak postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, przeprowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. Na marginesie podkreślenia wymaga fakt, iż choć opinia taka nie podlega zaskarżeniu to jednak jej treść może być zaskarżana w odwołaniu od decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, działka objęta ternem inwestycji (nr [...]) z racji swojego narożnego usytuowania graniczy z działkami drogowymi stanowiącymi ulice: [...] i ul. [...].

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 12 października 2010 r. dotycząca obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną terenu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, w której ZIKiT zajmuje negatywne stanowisko odnośnie proponowanej obsługi komunikacyjnej ze względu na niewystarczające uzbrojenie terenu. W uzasadnieniu swojej opinii ZIKiT wskazał m.in., że zaproponowany przez inwestora zjazd z drogi publicznej ul. [...] nie spełnia wymogów § 77 oraz § 113 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi techniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z dnia 14 maja 1999 r.), ze względu na jego lokalizację w strefie oddziaływania skrzyżowania, co zagraża bezpieczeństwu ruchu na drodze. W związku z powyższym planowana inwestycja winna, zdaniem ZIKiT być obsługiwana poprzez zjazd zlokalizowany na wysokości działki [...].

Z uwagi na negatywne stanowisko ZIKIT organ prowadzący postępowanie zwrócił się do inwestora o informację, czy zamierza dokonać korekty wniosku w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji. W odpowiedzi na powyższe inwestor (pismem z dnia 15 listopada 2010 r.) wniósł o ponowne skierowanie sprawy do ZIKiT celem zaopiniowania, nie odnosząc się w ogóle do kwestii ewentualnej zmiany swojego wniosku.

Pismem z dnia 2 grudnia 2010 r., opiniując ponownie przedmiotową inwestycję w zakresie obsługi komunikacyjnej, ZIKiT wyraził opinię pozytywną, wskazując, że obsługa komunikacyjna może się odbywać od ul. [...] z "wykorzystaniem istniejącego zjazdu i zgodnie z istniejącą organizacją ruchu wyłącznie na relacje prawostkrętne. Istniejący zjazd może służyć wyłącznie do obsługi budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...)."

Z lakonicznej treści tej opinii nie wynika, co wpłynęło na zmianę stanowiska organu opiniującego. Brak wskazania, jakie przesłanki zadecydowały o zmianie opinii z negatywnej na pozytywną był jedną z przyczyn uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydanej uprzednio w toku prowadzonego postępowania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania ternu z dnia 9 czerwca 2011 r. Organ I instancji, wykonując zalecenia zawarte w decyzji kasatoryjnej Kolegium zwrócił się do ZIKiT o wskazanie i uzasadnienie przesłanek które zadecydowały o wydaniu opinii pozytywnej. Odpowiadając na powyższe, ZIKiT w piśmie z dnia 19 marca 2012 r. wskazał, że istniejący zjazd z ul. [...] na działkę nr [...] jest wystarczający dla obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, z uwagi m.in. na charakter planowanej zabudowy tj. budynek mieszkalny jednorodzinny, który generuje nieznaczny ruch samochodowy. Zarząd podtrzymał tym samym swoją opinię z dnia 2 grudnia 2010 r.

Mając na uwadze pozytywną opinię ZIKiT organy prowadzące postępowanie uznały, że warunek dostępu do drogi publicznej został w przedmiotowej sprawie spełniony.

Tymczasem jednym z głównych zarzutów podniesionych w skardze oraz w odwołaniu jest to, iż zjazd z ul. [...] na działkę nr [...] w istocie nie istnieje, a zatem, że warunek dostępu do drogi publicznej nie jest w przedmiotowej sprawie spełniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do tego zarzutu w zaskarżonej decyzji, powołało się jedynie na omówione powyżej pismo ZIKiT z dnia 19 marca 2013 r.

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, wobec kategorycznych twierdzeń skarżącej, iż wytyczenie wjazdu/zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość objętą terenem inwestycji nie jest możliwe w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu, a ponadto, iż sam zjazd o którym mowa w opiniach ZIKiT faktycznie nie istnieje, organy prowadzące postępowanie powinny przeprowadzić oględziny przedmiotowej nieruchomości celem jednoznacznego ustalenia powyższej okoliczności. Powoływanie się przez organy jedynie na pozytywną opinię ZIKiT wobec podnoszonych zarzutów skarżącej, a także z uwagi na wcześniejsze negatywne stanowisko ZIKiT-u i brak, w dalszym ciągu, wystarczającego wyjaśnienia przyczyn zmiany tego stanowiska, nie jest w ocenie Sądu wystarczające do uznania, iż warunek dostępu do drogi publicznej został w przedmiotowej sprawie spełniony. Ponadto istnienie zjazdu, który miałby zdaniem organów posłużyć jako dojazd do planowanej nieruchomości, nie wynika z innych dokumentów znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy, w tym z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Podkreślenia wymaga także, iż z opinii ZIKiT nie wynika, by została ona wydana po przeprowadzeniu wizji w terenie.

Organy prowadzące powstępowanie powinny zatem podczas przeprowadzonych oględzin nieruchomości ustalić w pierwszej kolejności, czy zjazd na działkę [...] faktycznie istnieje, a następnie, czy dojazd do nieruchomości - poprzez ten zjazd, w przypadku ustalenia, że zjazd istnieje - jest możliwy w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu, a zatem czy uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości.

W przypadku stwierdzenia natomiast, iż zjazd nie istnieje, organy powinny wskazać, czy jest możliwy inny dostęp przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej, z uwzględnieniem specyficznej lokalizacji tej nieruchomości tj. w strefie oddziaływania skrzyżowania.

Odnosząc się do określonej linii zabudowy czy też wskazanych w decyzji wskaźników tj. szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, stwierdzić należy, iż wszystkie te parametry powinny spełniać warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jednakże prawo dopuszcza, w każdym z tych przypadków odstępstwa, o ile wynikają one z analizy. I tak zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, w § 6 pkt 2 dopuszczono natomiast wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, z kolei w § 7 ust. 4 dopuszczono wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy.

A zatem przyjmując inne ustalenia niż te, które zatwierdzone zostały w rozporządzeniu, należy je odpowiednio uzasadnić i wskazać dlaczego przyjęto akurat takie, a nie inne rozwiązania. Analiza będąca podstawą wydania skarżonych decyzji takie wyjaśnienia, zdaniem Sądu, zawiera.

Odnosząc się do ustalenia drugiej linii zabudowy i nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. [...] stwierdzić należy, że praktyka wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy i drugiej linii zabudowy nie ma umocowania w obowiązujących przepisach, gdyż zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się linię obowiązującą nowej zabudowy (a nie nieprzekraczalną) jednakże w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż wyznaczanie nieprzekraczalnej, zamiast obowiązującej linii zabudowy, choć wadliwe to nie ma ona większego znaczenia i nie skutkuje wadliwością decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny ustalenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a jedynie wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 406/10, z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1311/09, z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07).

W odniesieniu do sposobu wyznaczenia drugiej linii zabudowy, Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 406/10, że nie można wykluczyć, iż zaistnieje potrzeba wyznaczenia dwóch linii zabudowy na przykład wówczas, gdy działka jest działką narożną i graniczy z dwiema drogami. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby wyznaczenie linii zabudowy na działce w odniesieniu do obydwu dróg, a nie tylko w stosunku do jednej. Ponieważ z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, wyznaczenie drugiej linii zabudowy, zdaniem Sądu, było w tym przypadku uzasadnione.

Odnosząc się na końcu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1489/11 do którego odwołuje się skarżąca wskazać należy, że choć wyrok ten został wydany w sprawie dotyczącej także ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, to jednakże dotyczy on postępowania wszczętego wcześniej (i z innego wniosku), niż postępowanie obecnie kontrolowane, które prowadzone jest z wniosku W. W. z dnia 20 września 2010 r.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobowiązane będą wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość kwestię dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. W tym celu przeprowadzą wizję w terenie, a przeprowadzone czynności w sposób odpowiedni udokumentują.

Dopiero bowiem zebranie pełnego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 p.p.s.a, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. O niewykonalności zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono zgodnie z dyspozycją art. 200 p.p.s.a.