Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 461/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skarg L. K., S. K., A. D., A. T., I. K., J. O., J. W., L. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym skargi oddala.


UZASADNIENIE

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. znak [...], działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), nakazał W. K., A. D., J. W., A. T., J. O., S. K., L. Z., L. K., I. K. oraz J. K. dokonanie w określonym terminie rozbiórki zespołu garaży, znajdujących się na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w D. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza lokalizacji garaży na terenie ww. działek.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku zobowiązanych, stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji. Organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obecnie dopuszcza lokalizację garaży na danym terenie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r. znak [...], wydaną w postępowaniu odwoławczym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, zmiana ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje, że ostateczna decyzja o rozbiórce staje się bezprzedmiotowa, a zatem nie ma podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 186 k.p.a., na skutek sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K., wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w sprzeciwie podniesiono zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez pominięcie w postępowaniu odwoławczym właścicieli garaży położonych na działkach nr [...] i [...] w D.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2005 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2005 r., przy którym przesłano odwołanie od decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2005 r., zostało doręczone do wiadomości wszystkim stronom postępowania. Zauważył także, iż pismem z dnia 21 lipca 2005 r. zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia odwołania. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, strony posiadały wiedzę o toczącym się postępowaniu odwoławczym i miały możliwość wzięcia czynnego udziału w tym postępowaniu, a przed wydaniem decyzji - możliwość zapoznania się z treścią odwołania i ustosunkowania się do niego. W ocenie organu pierwszej instancji, nie wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w postaci braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy.

Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie: L. K., I. K., S. K., J. O., A. D., L. Z., A. T. i J. W. W treści odwołania podniesiono, że nie został zapewniony stronom czynny udział w postępowaniu, gdyż do pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 lipca 2005 r., przesłanego stronom do wiadomości, nie załączono odwołania oraz nie zawarto w nim pouczenia o przysługujących stronom uprawnieniach procesowych. Ponadto zarzucono, iż organ odwoławczy również nie pouczył stron o prawie zapoznania się z aktami sprawy i ustosunkowania się do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu dowołania L. K., I. K., S. K., J. O., A. D., L. Z., A. T. i J. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia. Stwierdził, iż brak udziału strony w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi brak udziału w czynnościach postępowania, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a wznowienie postępowania na tej podstawie jest uzasadnione w sytuacji, gdy strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w całym postępowaniu administracyjnym lub w jednym z jego stadiów. Zdaniem organu drugiej instancji, przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale przede wszystkim - udział w czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie stronie decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 lipca 2005 r., przy którym przekazano odwołanie P. B. od decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2005 r., zostało skierowane również do stron postępowania, co uzasadnia twierdzenie, iż wszystkie strony zostały powiadomione o wniesieniu ww. odwołania. Ponadto, fakt otrzymania tego pisma skarżący potwierdzili w treści odwołania. Organ wskazał także, iż pismem z dnia 21 lipca 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o przyczynach nierozpatrzenia w terminie odwołania oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Dodał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. została doręczona wszystkim stronom postępowania. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, strony posiadały wiedzę o toczącym się postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. i miały możliwość wzięcia w nim udziału, zatem nie uwzględnił on zarzutu, iż strony nie zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli: L. K., I. K., S. K., J. O., A. D., L. Z., A. T. i J. W. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez ich błędną interpretację i przyjęcie, że stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu odwoławczym, zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r.,

- art. 7, 8 i 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji,

- art. 131 w zw. z art. 39 i 46 § 1 oraz 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skutecznie zawiadomiono strony o wniesieniu odwołania przez P. B.,

- art. 36 § 1 w zw. z art. 39 i 46 § 1 oraz 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skutecznie zawiadomiono strony o niezałatwieniu sprawy w terminie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. znak [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...], stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1992 r. znak [...], nakazującej rozbiórkę zespołu garaży znajdujących się na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w D.

Kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Tryb ten stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, co stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego zostały wyliczone wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a., przy czym jedna z nich, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczy sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W sprawie niniejszej, zarówno na etapie postępowania administracyjnego (w treści sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji), jak i w skardze do sądu administracyjnego, zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...], stwierdzającej wygaśnięcie decyzji nakazującej rozbiórkę garaży. Podniesiono, iż skarżącym nie została zapewniona możliwość wzięcia jakiegokolwiek udziału w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. znak [...], gdyż nie posiadali oni wiedzy o wszczęciu przedmiotowego postępowania aż do otrzymania ww. decyzji. Powyższy zarzut nie jest zasadny.

Zauważyć należy, iż wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa wznowieniowa opiera się na dwóch przesłankach. Pierwszą z nich stanowi brak udziału strony w postępowaniu, którą to przesłankę należy rozpatrywać w kontekście zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, zawartej w art. 10 k.p.a. Drugą przesłanką jest brak winy strony, co może dotyczyć sytuacji niedopuszczenia strony do uczestnictwa oraz przypadku, gdy strona prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o czynnościach w postępowaniu wyjaśniającym nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 22 stycznia 1999 r. sygn. akt I SA/Gd 2122/96). Przez udział stron w postępowaniu należy natomiast rozumieć udział w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego, przeprowadzonych przez organ administracji publicznej, przy czym chodzi o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w których jest przewidziany w k.p.a. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2001 r. sygn. akt I SA 2384/99, podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy strona w ogóle nie wzięła udziału w postępowaniu lub gdy nie brała ona udziału w istotnych czynnościach o charakterze przygotowawczym.

Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy nie pozwala na stwierdzenie, iż nie dopuszczono skarżących do uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...], stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1992 r. znak [...], nakazującej rozbiórkę zespołu garaży znajdujących się na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w D. Z akt sprawy wynika bowiem, że strony zostały zawiadomione o wniesieniu odwołania przez P. B., gdyż pismo, przy którym przekazano powyższe odwołanie organowi drugiej instancji (datowane na dzień 11 lipca 2005 r.), zostało doręczone do wiadomości stronom postępowania, w tym również - skarżącym. Fakt otrzymania tego pisma skarżący potwierdzili w treści odwołania od wydanej w trybie wznowieniowym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. Ponadto, pismem z dnia 21 lipca 2005 r. organ odwoławczy zawiadomił strony o przyczynach nierozpatrzenia odwołania w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, a decyzja wydana przez organ drugiej instancji została doręczona wszystkim stronom postępowania.

Skarżący posiadali wiedzę o toczącym się postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...], stwierdzającej wygaśnięcie decyzji nakazującej rozbiórkę garaży, a zatem mogli skorzystać z przysługującego im uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy oraz sporządzenia z nich notatek lub odpisów, stosownie do art. 73 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem uzasadniony zarzut niedoręczenia stronom odpisu odwołania, gdyż art. 131 k.p.a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o wniesieniu odwołania, co w niniejszej sprawie uczyniono.

Naruszenie prawa strony do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym może wynikać w szczególności z niepowiadomienia strony o wniesieniu odwołania. Jednak nawet uchybienie tej wagi, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z dnia 29 marca 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 215/99, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli dotyczyło jedynie fragmentu postępowania odwoławczego (skarżącym doręczono decyzję organu drugiej instancji), w toku którego organ nie prowadził postępowania dowodowego i nie wyznaczył rozprawy. W rozpatrywanej sprawie zarówno poinformowano skarżących o wniesieniu odwołania przez P. B., jak i doręczono skarżącym decyzję organu drugiej instancji, wydaną wskutek jego rozpatrzenia. Organ nie prowadził ponadto postępowania dowodowego oraz nie wyznaczył rozprawy administracyjnej, lecz orzekał w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy przez organ pierwszej instancji, a więc - znany skarżącym.

Należy podzielić pogląd, iż organ powinien pouczyć strony postępowania o możliwości zapoznania się z wniesionym odwołaniem oraz ustosunkowania się do jego treści. Obowiązek ten nie został wyrażony wprost w ustawie, jednak powinność organu w tym zakresie wynika z art. 10 § 1 k.p.a. Mając na uwadze ww. przepis prawny, należy również stwierdzić, że organ prowadzący postępowanie powinien pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Jednakże uwzględniając wskazane powyżej okoliczności niniejszej sprawy, takie jak: zawiadomienie skarżących o wniesieniu odwołania, doręczenie skarżącym decyzji organu drugiej instancji oraz orzekanie przez organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, bez przeprowadzenia nowych dowodów w sprawie na etapie postępowania odwoławczego, należy podzielić stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie wystąpił w rozpatrywanej sprawie niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu. Prawidłowo zatem organ odmówił uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., bowiem nie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.