Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1341/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 781
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
article: art. 40
journal: Dz.U. 1969 nr 22 poz 159
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 7 lipca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw z a rt. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 8 ust 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Przepis art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) nie może być interpretowany w ten sposób, że wygasił maksymalnie ukształtowaną pod rządem art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz. 781) ekspektatywę nabycia prawa do przekształcenia prawa zabudowy nieruchomości ustanowionego przed wejściem w życie dekratu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. Nr 50, poz. 280) w prawo własnosci nieruchomości.

TEZY

Przepis art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) nie może być interpretowany w ten sposób, że wygasił maksymalnie ukształtowaną pod rządem art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz. 781) ekspektatywę nabycia prawa do przekształcenia prawa zabudowy nieruchomości ustanowionego przed wejściem w życie dekratu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. Nr 50, poz. 280) w prawo własnosci nieruchomości.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Leszek Kiermaszek Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Po 268/07 w sprawie ze skargi W. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia prawa własności 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę 837 zł /osiemset trzydzieści siedem złotych/ kosztów postępowania sądowo-administracyjnego za obie instancje.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Po 268/07 oddalający skargę W. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. nr [...]. w przedmiocie odmowy nabycia prawa własności.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia [...]. W. i R. S. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ulicy [...] w P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]., obręb P., ark. mapy [...]., działka [...]. o pow. [...].m². Wnioskodawcy oparli swoje żądanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz. 781).

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił W. i R. S. stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania W. i R. S. decyzją z dnia [...].. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organy rozpatrujące przedmiotową sprawę wskazały, że W. i R. S. nie spełniają przesłanek do nabycia prawa własności nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Przepisy ww. ustawy stosuje się do osób będących w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 24 października 2001 r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Według ustaleń organu na wskazanej nieruchomości nie zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego lecz jedynie prawo zabudowy.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Po 408/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje organów obu instancji jako niezgodne z prawem, to jest z przepisami obowiązującymi w chwili orzekania. Sąd zaznaczył, że wniosek skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności złożony w dniu [...] winien być przez organ administracji załatwiony w trybie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz. 781), gdyż przepis ten nakazywał stosowanie ustawy odpowiednio do osób fizycznych którym przysługuje prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 1 ust.1, art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459), decyzją z dnia [...] nr [...]. odmówił przekształcenia prawa dziedzicznej zabudowy w prawo własności wskazanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459), osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi przysługuje prawo przekształcenia tego prawa w prawo własności. Podkreślił, iż z akt sprawy jak również z odpisu księgi wieczystej nieruchomości wynika, że na przedmiotowej nieruchomości jest ustanowione prawo zabudowy, a nie zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Organ wywiódł, że W. i R. S. przysługuje prawo dziedzicznej zabudowy, tym samym nie mogą skorzystać oni z zapisów wyżej wskazanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. i R. S. zarzucili organowi, że nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 408/05).

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] podzielając stanowisko tam zawarte. Kolegium wskazało ponadto, iż wnioskodawcy żądali przekształcenia przysługującego im prawa zabudowy w prawo własności, a tym czasem podstawą decyzji jest ustawa z dnia 29 lipca 2005 r., która nie przewiduje dla prawa zabudowy takiej możliwości.

W skardze do wojewódzkiego sądu skarżący W. i R. S. podnieśli argument, iż w decyzji z dnia [...] SKO w P. nie uwzględniło wiążącego poglądu zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2006 r. wskazującego, że wniosek złożony w dniu [...] winien być załatwiony przez organ administracyjny w trybie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 września 1997 r.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Po 268/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. i R. S. na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wskazując, iż decyzja ta nie narusza prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd podniósł, że wniosek W. i R. S. z dnia [...] zmierzał do przekształcenia przysługującego im prawa zabudowy w prawo własności nieruchomości położonej przy ulicy [...] w P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], obręb P., ark. mapy [...]., działka [...] o pow. [...] m². Podstawą prawną tego wniosku były przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz. 781), przewidujące odpowiednie jej stosowanie w przypadku prawa zabudowy (art. 1 ust. 3 cyt. ustawy). Sąd zwrócił uwagę, że ustawa ta, jak również ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), uchylone zostały w dniu 13 października 2005 r. na mocy art. 9 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). Jednocześnie zgodnie z art. 8 wskazanej wyżej ustawy do spraw wszczętych na podstawie obu tych ustaw i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy nowej ustawy. Przy czym ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. w art. 1 ograniczyła krąg osób uprawnionych do ubiegania się ze stosownym wnioskiem o przekształcenie w prawo własności do wskazanych w tym przepisie podmiotów, wśród których nie ma osób, którym przysługuje prawo zabudowy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko organów administracji przyjęte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zaznaczył, iż związanie oceną prawną sądu wyrażoną w wyroku jest aktualne do czasu, kiedy nastąpi taka zmiana stanu prawnego, która czyni pogląd prawny sądu nieaktualnym, (por. wyrok NSA z 22 września 1999 r. I SA 2019/98 ONSA 2000, nr 3 poz. 129). W niniejszej sprawie brzmienie zapisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - w szczególności art. 8 tego aktu prawnego - stwarzało nowy stan prawny, w którym wyrażone w wyroku z dnia 8 marca 2006 r. poglądy stały się nieaktualne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli W. i R. S., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującemu osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz. 781) w związku z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji przez jego niezastosowanie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozważania Sądu dotyczące braku mocy wiążącej wyroku z dnia 8 marca 2006 r. zarówno dla organów administracji jak i dla sądów jest sprzeczne ze stanem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku uchylił się od respektowania praw słusznie nabytych i będących w toku, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt SK 30/04. Sąd ten nie zauważył, że ustawodawca uchylając dwie ustawy regulujące zasadniczo tylko kwestie przekształceń prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i regulując tę kwestię w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. pominął sprawy przekształcenia prawa zabudowy w prawo własności. Z tego powodu powołanie się na art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. jako przepis przejściowy jest o tyle chybione, że ustawa ta pomija kwestie przekształceń prawa zabudowy w prawo własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez W. i R. S. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Po 268/07, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a.

Art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Znaczenie i ranga ustrojowa tego unormowania, jako gwaranta spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniającego realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej, były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie. Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97 – LEX nr 47275, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. akt I FSK 506/05 – Lex nr 187499, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II GSK 147/06 – Lex 276691). W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania.

Sąd wyrażając ocenę prawną w uzasadnieniu swojego orzeczenia oraz przedstawiając wskazania co do dalszego postępowania, determinuje rozstrzygnięcie administracyjne w różnych aspektach. Z całą pewnością przesądza o sposobie, a nawet o rezultatach stosowania prawa. Ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 408/05 nie została uwzględniona w zaskarżonym wyroku z dnia 31 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we wcześniejszym wyroku wskazał, że skarżący złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność w dniu [...] i wniosek ten winien być przez organ administracyjny rozpoznany w trybie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz. 781 ze zm.), niezależnie od okoliczności, że po wydaniu decyzji ostatecznej weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). W tym konkretnym przypadku wykładnia zmierzała do wyjaśnienia, czy przepis zastosowany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Jednakże organ administracyjny, a także Wojewódzki Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie podporządkowały się treści tegoż wyroku i wyrażonej w nim ocenie prawnej, wręcz przeciwnie sformułowano nowe oceny prawne sprzeczne ze wskazanym wcześniej przez Sąd poglądem, przyjmując bezpodstawnie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w poprzednim wyroku nie dotyczyły aktualnego stanu prawnego wynikającego z powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

Niewątpliwie w dniu wydania przez Prezydenta Miasta P. decyzji w I instancji (tj. w dniu [...]), jak i w dniu orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (tj. w dniu [...]) obowiązywała ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). Ustawa ta w art. 8 stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 (tj. ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - Dz.U z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm. oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości - Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy.

Jednakże jak to już wyżej wskazano, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ferując pierwszy wyrok z dnia 8 marca 2006 r., w którym stwierdził, że do wniosku skarżących stosować należy w dalszym ciągu art. 1 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 4 września 1997 r., miał na uwadze powyższe unormowanie cytowanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., ale uznał je za niemające znaczenia w rozpoznanej sprawie. Przy takiej ocenie prawnej nie ma zatem podstaw w tej sprawie do powoływania się przy ponownym rozpoznaniu sprawy na zmianę stanu prawnego. Ta ocena prawna i wskazania zawarte w powyższym wyroku dotyczyły prawa materialnego, a zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. łączy się bezpośrednio z zarzutami naruszenia prawa materialnego zawartymi w tej skardze kasacyjnej tj. naruszenia art. 1 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. w związku z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Odnosząc się do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie podnosi, że podziela ocenę prawną zawartą w pierwszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2006 r., że wniosek skarżących w tej sprawie powinien być nadal rozpoznany przez organy administracji na podstawie art. 1 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, mimo literalnego brzmienia powołanego art. 8 cytowanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Przywołany wyżej przepis art. 8 budzi poważne wątpliwości interpretacyjne o charakterze konstytucyjnym w kontekście przedmiotowej sprawy, tj. w zakresie dotyczącym praw zabudowy nadal istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy norma prawna budzi wątpliwości co do jej konstytucyjności, pożądane jest najpierw doprowadzenie do jej konstytucjonalizacji przez praktykę sądową (np. wyroki TK: z dnia 2 marca 2004 r. SK 53/03 – OTK A 2004 r. nr 3, poz. 16 i z dnia 27 października 2004 r. SK 1/04 – OTK A 2004 r. nr 9, poz. 96). Interpretując zatem art. 8 wskazanej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji), a także równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji) należy uznać, również w kontekście przepisów art. 40 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr. 22, poz. 159 ze zm.) i § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zamiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz.U. Nr 15, poz. 67), że nie ma on zastosowania do ochrony praw słusznie nabytych pod rządami powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, w szczególności co do prawa zabudowy, o jakim była mowa w art. 1 ust. 3 tej ustawy.

Wskazać należy, że na podstawie art. 40 powołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i § 8 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r., pozostałe w mocy prawa zabudowy ustanowione przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy podlegały z urzędu zamianie w drodze decyzji administracyjnych ówczesnych organów gospodarki mieszkaniowej - prezydiów powiatowych (miejskich) rad narodowych - na prawo wieczystego użytkowania, jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie plany zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na to, nadal pozostawały w mocy te prawa zabudowy i stąd wynikła potrzeba uregulowania tych zadawnionych stanów prawnych w powołanej ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, poprzez unormowanie zawarte w art. 1 ust. 3 tej ustawy.

Skład orzekający NSA podziela prezentowany w doktrynie pogląd, że określone w powołanej ustawie z dnia 4 września 1997 r. uprawnienie użytkownika wieczystego do przekształcenia tego prawa w prawo własności było majątkowym prawem podmiotowym, realizowanym na skutek koniecznego wniosku uprawnionego, złożonego w ustawowym terminie, poprzez wydanie decyzji administracyjnej o charakterze prawotwórczym oraz że organ rozpatrujący ten wniosek nie mógł działać na zasadzie swobodnego uznania administracyjnego lecz miał obowiązek dokonać przekształcenia, jeśli wniosek został złożony w ustawowym terminie i spełnione zostały ustawowe materialnoprawne przesłanki przekształcenia (S. Rudnicki: Uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Monitor Prawniczy z 1997 r. nr 11). O ile stanowisko to mogło budzić wątpliwości na tle pierwotnego tekstu tej ustawy, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, wątpliwości te przestały istnieć po wejściu w życie z dniem 28 lipca 2001 r. ustawy zmieniającej z dnia 21 czerwca 2001 r. (Dz.U. Nr 72, poz. 749), którą w art. 1 ust. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. dodano pkt 2a, w którym była mowa wyraźnie i wprost o "nabyciu prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z ust. 2". Taka istotna zmiana uprawnia do wyprowadzenia z tego przepisu normy, że użytkownik wieczysty, który spełniał przesłanki przekształcenia określone w ustawie, miał potencjalne uprawnienie do skorzystania z nabycia prawa własności przez złożenie wniosku w ustawowym terminie – pierwotnie do dnia 31 grudnia 2000 r., a po wskazanej wyżej nowelizacji do dnia 31 grudnia 2002 r. Z chwilą zaś złożenia wniosku w tym terminie, uprawnienie to ulegało konkretyzacji poprzez powstanie roszczenia majątkowego dochodzonego w postępowaniu administracyjnym – żądania wydania pozytywnej decyzji administracyjnej o charakterze prawotwórczym. Złożenie przez użytkownika wieczystego wniosku o przekształcenie tego prawa w prawo własności, o którym mowa w art. 2 omawianej ustawy z dnia 4 września 1997 r., powodowało zatem nie tylko wszczęcie postępowania administracyjnego, tj. sprawy w znaczeniu wyłącznie procesowym, lecz oznaczało wolę skorzystania z przysługującego uprawnienia i zrealizowania prawa do nabycia własności nieruchomości, którego można było odmówić tylko z przyczyny określonej w art. 3 tej ustawy (toczące się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego). Jeżeli przyczyna ta nie istniała, to wnioskodawca miał prawo oczekiwać, że żądanie to o charakterze prawa podmiotowego zostanie uwzględnione (por. stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 21 lutego 2000 r., OPS 6/99 – ONSA 2000 r. z. 3, poz. 89 – co do skutków złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych przed dniem 15 września 1997 r., tj. przed jej nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 22 maja 1997 r.). Tak więc, użytkownikowi wieczystemu, o którym mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy z dnia 4 września 1997 r., przysługiwała ekspektatywa nabycia prawa majątkowego – potencjalne uprawnienie do nabycia prawa własności, której maksymalne ukształtowanie następowało po złożeniu wniosku o przekształcenie w ustawowym terminie.

Odnosiło się to także do osób, którym służyło prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy i którym przysługiwało, zgodnie z art. 1 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, żądanie przekształcenia tego prawa w prawo własności, tj. żądanie mające charakter prawa podmiotowego. Tym samym w odniesieniu do tych osób można mówić o nabyciu z mocy tego przepisu ekspektatywy prawa majątkowego. Prawidłowe ukształtowanie tej ekspektatywy nastąpiło w stosunku do tych posiadaczy legitymujących się przedmiotowym prawem zabudowy, którzy złożyli stosowny wniosek do dnia [...].

W przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest, że skarżący W. i R. S. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność w dniu [...] (a zatem w terminie wskazanym przepisami obowiązującej wówczas ustawy). Z akt administracyjnych wynika, że początkowo nie zdawali sobie sprawy, że do nieruchomości przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej [...]. obr. P., ark. mapy [...], działka [...]. o pow. [...]. m² przysługuje im nadal prawo zabudowy, a nie już prawo użytkowania wieczystego. Sprawa ta wyjaśniana była w toku postępowania administracyjnego. Jednakże okoliczność ta nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, bowiem w zaskarżonej decyzji przyjęto, że przysługiwało im prawo zabudowy sprzed dekretu z dnia 26 października 1945 r., zaś podobne uprawnienie do żądania przekształcenia w prawo własności przysługiwało na gruncie cytowanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. zarówno użytkownikom wieczystym, jak i osobom mającym nadal prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed wejściem w życie tego dekretu, a w tym zakresie cytowana ustawa w dnia 26 lipca 2001 r. nie wprowadziła zmian. Tym samym W. i R. S. przysługuje w tym zakresie od daty złożenia wniosku o przekształcenie ekspektatywa prawa maksymalnie ukształtowana.

Problematyka ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych była szeroko i wielokrotnie omawiana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – w orzecznictwie tym ukształtował się pogląd o konieczności objęcia ekspektatyw, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy, ochroną na równi z ochroną praw słusznie nabytych. W odniesieniu do ochrony ekspektatywy nabycia prawa własności nieruchomości przywołać należy w szczególności wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r. SK 7/00 (OTK 2000 r. nr 7, poz. 114) i z dnia10 kwietnia 2006 r. SK 30/04 (OTK 2006 r. nr 4, poz. 42).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione okoliczności rozpatrywanej sprawy uzasadniają – w sposób znajdujący podstawę we wskazanych wyżej wartościach konstytucyjnych - wyłączenie tej sprawy spod działania art. 8 wskazanej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Niewątpliwie bowiem sam sposób, w jakim doszło do zniesienia prawnej możliwości przekształcenia prawa zabudowy w prawo własności, w sytuacji skutecznie złożonego wniosku, nie odpowiada warunkom wywodzonym z zasad ochrony praw słusznie nabytych, równości wobec prawa oraz zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa. Cytowany art. 8 tej ustawy nie zawiera reguł, według których należy kwalifikować te ukształtowane pod rządem uchylonych ustaw sytuacje prawne w zakresie związanym z przedmiotowym prawem zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie, w wyniku przewlekłego i nieprawidłowego rozpatrywania wniosku skarżących złożonego dnia [...] - w szczególności wskutek niezgodnych z prawem decyzji z dnia [...] i z dnia [...], którymi organy administracji odmówiły uwzględnienia wniosku skarżących wyłącznie z tego powodu, że bezpodstawnie uznały, iż wejście w życie cytowanej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości pozbawiło osoby, którym przysługiwało prawo zabudowy ustanowione przed dniem 21 listopada 1945 r. uprawnienia do przekształcenia tego prawa w prawo własności nieruchomości, wynikającego z art. 1 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - sprawa nie została zakończona do dnia wejścia w życie cytowanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Przepisy art. 8 i 9 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w ich literalnym brzmieniu odzwierciedlają zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Zasada ta jednakże może spowodować pogorszenie sytuacji prawnej zainteresowanych podmiotów. Z tego względu w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niezmiennie wskazuje się, że należy oceniać i uwzględniać skutki retrospektywnego działania nowego prawa z punktu widzenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego, w tym ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będący w toku oraz że nowe prawo nie powinno naruszać tych zasad (np. wyroki TK z dnia: 3 listopada 1998 r. SK 7/98 – OTK 1998 r. nr 7 poz. 114; 13 kwietnia 1999 r. K 36/98 – OTK 1999 r. nr 3, poz. 40; 22 czerwca 1999 r. K 5/99 – OTK 1999 r. nr 5, poz. 100; 24 października 2000 r. SK 7/00 – OTK 2000 r. nr 7, poz. 256; 10 kwietnia 2006 r. SK 30/04 – OTK 2006 r. nr 4, poz. 42).

Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że bezpośrednie działanie nowego prawa nie powinno prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej osób, które pod rządem poprzedniego prawa wystąpiły o realizację przysługujących im wówczas uprawnień, a do daty zmiany prawa nie doczekały się ich realizacji wskutek przewlekłego prowadzenia przez organy administracji postępowania administracyjnego i wydawania nieprawidłowych decyzji (np. uchwała NSA z dnia 21 lutego 2000 r. OPS 6/99 – ONSA 2000 r. nr 3, poz. 89, uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r. OPS 14/00 – ONSA 2001 r. nr 3, poz. 101, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2003 r. V SA 1131/02 z glosą E. Łętowskiej – OPS 2003 r. nr 78, poz. 93).

Zasada państwa prawnego, a zwłaszcza wynikające z niej zasady: zaufania obywateli do państwa, pewności prawa, ochrona praw nabytych oraz równości wobec prawa nakazują, by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych. Sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją winna być poddana takim przepisom przejściowym, by istniał czas na dokończenie przedsięwzięć prawidłowo podjętych w celu realizacji przyznanych uprawnień na podstawie wcześniejszej regulacji w przeświadczeniu, że będzie ona miała charakter stabilny. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie wprowadziła przepisów przejściowych dotyczących nierozpoznanych wniosków w zakresie określonym w art. 1 ust. 3 uchylonej ustawy z dnia 4 września 1997 r. Literalne brzmienie art. 8 tej ustawy wskazuje, że sprawy wszczęte pod rządami ustawy z dnia 4 września 1997 r. (i z dnia 26 lipca 2001 r.) i niezakończone decyzją ostateczną prowadzi się dalej według przepisów nowej regulacji, nie różnicując sytuacji osób, które na podstawie tej wcześniej obowiązującej ustawy wystąpiły ze stosownym wnioskiem o przekształcenie prawa zabudowy w prawo własności i nabyły ekspektatywę prawa majątkowego maksymalnie ukształtowaną.

Nie można jednak, z przyczyn wyżej omówionych, uznać za słuszny pogląd, według którego osoby, które spełniały przesłanki pierwotne określone przez ustawodawcę i złożyły w ustawowym terminie wniosek o przekształcenie prawa zabudowy w prawo własności, będą traktowane inaczej w zależności od tego, czy orzeczenie o ich roszczeniu nastąpi według przepisów dawnej czy aktualnie obowiązującej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 8 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w oparciu o konstytucyjne wartości zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa i ochrony praw słusznie nabytych wynikające z art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji oraz równości wobec prawa zawartej w art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji wyraża pogląd, że dla zabezpieczenia realizacji ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, nabytej na podstawie art. 1 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, nie ma zastosowania art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w jego literalnym brzmieniu.

Przypomnieć należy, że cytowana ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. W tej samej dacie weszła w życie ustawa z dnia 21 stycznia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), w tym jej art. 209, według którego osoby, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. Nr 50, poz. 280), mogą żądać przekształcenia tego prawa w użytkowanie wieczyste. Z regulacji zawartych w tych dwóch ustawach wynika zatem, że do czasu uchylenia cytowanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. i z zastrzeżeniem terminu określonego w art. 2 tej ustawy (po jego zmianie dokonanej z dniem 28 lipca 2001 r. przez ustawę nowelizującą z dnia 21 czerwca 2001 r. – Dz.U. Nr 72, poz. 749), osobom tym służył do dnia 31 grudnia 2002 r. wybór co do przekształcenia tego prawa zabudowy w prawo własności albo w prawo użytkowania wieczystego (por. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieniek, Wyd. ZCO, Warszawa - Zielona Góra 1998 r.). Złożenie w powyższym terminie wniosku o przekształcenie tego prawa zabudowy w prawo własności pozwalało zatem na nabycie w tym zakresie ekspektatywy ostatecznie ukształtowanej objętej konstytucyjną ochroną praw słusznie nabytych. Także więc i z tego punktu widzenia – wejście w życie z dniem 13 października 2005 r. powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która nie objęła istniejących praw zabudowy powstałych przed wejściem w życie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy - przepis art. 8 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie może być interpretowany w ten sposób, że wygasił maksymalnie ukształtowaną pod rządem art. 1 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. ekspektatywę nabycia prawa do przekształcenia tego prawa zabudowy nieruchomości w prawo własności. Interpretacja odmienna prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego – ochrony praw słusznie nabytych oraz zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji), także równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji), a w konsekwencji prowadziłaby do niezgodności art. 8 cytowanej ustawy w tym zakresie z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, co obligowałoby sąd orzekający do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją tak rozumianej normy zawartej w art. 8 powołanej ustawy. Natomiast dokonanie przez sąd orzekający konstytucyjnej interpretacji przepisu art. 8 tej ustawy z uwzględnieniem powinności i uprawnień sądu wynikających z przepisów art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz ukształtowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego standardów co do konstytucyjności prawa, w szczególności w zakresie ochrony praw słusznie nabytych w tym także ekspektatyw prawidłowo ukształtowanych oraz równości wobec prawa, o czym była już wyżej mowa, zwalnia ten sąd od konieczności przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w powyższym przedmiocie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji, polegający na jego niezastosowaniu w rozpoznawanej sprawie.

Jak to wskazano na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który ma podwójny charakter – nie jest to tylko przepis procesowy, ale także zawiera elementy materialnoprawne, gdyż odnosi się także do materialnoprawnej oceny sprawy. Przepis ten wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 20/07 – Lex 338613). Taka jest właśnie sytuacja w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z regulacją określoną w art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie, w aspekcie wskazanym wyżej, zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 188 p.p.s.a.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2007 r. (sygn. akt III SA/Po 268/07) i rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 188 p.p.s.a. zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez skarżących prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Na skutek uchylenia decyzji organów administracji obu instancji sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni prawa, stosownie do art. 153 w zw. z art. 188 i art. 193 p.p.s.a. tj. na podstawie przepisów powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w związku z art. 8 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z jego interpretacją dokonaną w tym wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Koszty obejmowały wpis od skargi, opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, opłatę skarbową od pełnomocnictwa, wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika.