Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 328/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 134 i art. 127 a par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi W. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej "k.p.a.") Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. (zwany poniżej organem II instancji lub organem odwoławczym) po rozpatrzeniu odwołania M. S. - przedstawicielki ustawowej małoletniego W. S. (dalej jako strona skarżąca), od orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2018 r. organu I instancji (Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L.) - stwierdził niedopuszczalność odwołania.

We wstępnych motywach podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2018 r. strona skarżąca zwróciła się do organu I instancji o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małoletniego. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., zaliczono małoletniego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Wskazane orzeczenie zostało odebrane osobiście przez matkę skarżącego w dniu 25 kwietnia 2018 r., która w tym samym dniu złożyła w siedzibie organu I instancji oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Podpisane oświadczenie zawierało informację o skutkach złożonego oświadczenia (art. 127a k.p.a.). W dniu zaś 26 kwietnia 2018 r. matka skarżącego złożyła w organie I instancji odwołanie.

W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołując treść art. 127a § 1 i 2 k.p.a. wyjaśnił, że od dnia 1 czerwca 2017 r. przepisy administracyjnego prawa procesowego dopuszczają możliwość zrzeczenia się przez stronę prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Organ podkreślił, że prawo strony do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa odwołania wymaga spełniania szeregu kryteriów, tj. kryterium podmiotowego oraz przedmiotowego, terminu, a samo oświadczenie winno być zgodne z treścią art. 63 k.p.a. oraz winno był złożone organowi administracji publicznej. Zatem oświadczenie o zrzeczeniu prawa odwołania, które jest wolą strony zarówno w stosunku do decyzji na korzyść strony, jak i decyzji niekorzystnej, musi być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. Oświadczenie takie może złożyć wyłącznie strona tego postępowania (osoba fizyczna), przed upływem ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez stronę postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W konsekwencji organ uznał, że oświadczenie woli zostało złożone organowi administracyjnemu świadomie i spełnia wszystkie prawne warunki do jego skuteczności, a dokonana czynność strony wywołała już skutki prawne i nie podlega merytorycznej ocenie. Zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania nadało orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności status ostateczności i prawomocności. Tym samym, zdaniem organu, złożone odwołanie od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jest niedopuszczalne, a samo orzeczenie może być wzruszone wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

W skardze na opisane postanowienie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 w związku z art. 127a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy oświadczenie woli matki wnioskodawcy o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania było nieważne z mocy art. 58 k.c. w zw. z art. 101 § 3 k.r.o., albowiem wydana decyzja przez organ I Instancji jest niekorzystna dla wnioskodawcy, biorąc pod uwagę okoliczność, iż organ zmienił symbol niepełnosprawności z symbolu 10-N, 01-U na symbol 02-P, 10-N, 05-R,, co pozbawiło małoletniego uprawnień ustawowych. Ponadto wywiedziono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 58 k.c. w zw. z art. 101 § 3 k.r.o. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i uznanie, że przyjęte przez organ I instancji od skarżącej występującej w charakterze przedstawiciela ustawowego małoletniego skarżącego oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania w imieniu tegoż bez uprzedniego uzyskania zezwolenia sądu opiekuńczego (art. 101 § 3 k.r.o.) było zgodne z prawem.

W świetle bowiem art. 101 § 1 k.r.o., jak argumentowano w skardze, rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko. Czynności zwykłego zarządu to w szczególności czynności fizyczne i prawne wiążące się ze zwykłym korzystaniem z majątku, służące zachowaniu majątku w stanie niepogorszonym, bieżące naprawy składników majątku, wnoszenie opłat, podatków, itp. W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje pogląd, że zezwolenia sądu opiekuńczego wymagają procesowe czynności dyspozycyjne, jak np. zrzeczenie się roszczenia odszkodowawczego, cofnięcie pozwu, zawarcie ugody w sprawach wykraczających poza bieżącą administrację majątkiem dziecka, a więc m.in. w sprawie o dział spadku czy zniesienie współwłasności. Zgodnie z art. 58 § 1 k.c. czynność prawna sprzeczna z ustawą lub mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba, że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, że na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Zatem czynność prawna dokonana przez przedstawiciela ustawowego, w sprawach przekraczających zwykły zarząd, bez zezwolenia sądu opiekuńczego jest nieważna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. W odniesieniu do podstawowego zarzutu skargi osadzającego się na braku zastosowania art. 101 § 3 k.r.o. organ podkreślił, że orzekanie w sprawach o niepełnosprawności nie leży w zakresie spraw majątkowych osoby orzekanej, lecz dotyczy jej funkcjonowania. Tytułem przykładu wskazano na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego ( art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz.1952, ze zm.),które przysługuje jednak rodzicom bądź opiekunom prawnym z tytułu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a nie samemu niepełnosprawnemu. Wobec powyższego, zdaniem organu, w sprawie nie mogła mieć zastosowania powoływana w skardze regulacja art. 101 § 3 k.r.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.1302; zwanej dalej "p.p.s.a."), w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Na mocy zaś art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlegała uwzględnieniu, wszakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie obejmuje postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. - stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W kontrolowanej sprawie jako przesłankę niedopuszczalności odwołania organ wskazał jego wniesienie po zrzeczeniu się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, co skutkuje ostatecznością i prawomocnością decyzji.

Zrzeczenie się prawa podmiotowego jakim jest prawo do złożenia środka zaskarżenia w postaci odwołania jest nową instytucją procesową. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) - zwana poniżej "ustawą nowelizującą". Stosownie do art. 1 pkt 31 ustawy nowelizującej po art. 127 k.p.a. dodano art. 127a § 1 i § 2 k.p.a. w brzmieniu następującym: "§ 1. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. § 2. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna".

Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, zaś z brzmienia art. 129 § 1 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Zawarte w przepisie art. 127a § 1 k.p.a. wyrażenie "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" należy wykładać w korespondencji z normami ogólnymi dotyczącymi sposobu obliczania terminów, zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności w zgodzie z uregulowaniem art. 57 § 1 k.p.a., co oznacza, że początek biegu terminu do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przypada na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji stronie. Przepis art. 57 § 1 k.p.a. stanowi bowiem wyraźnie, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w przypadku czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania będzie tym zdarzeniem dzień doręczenia decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.

W tej materii Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach prezentowany w motywach wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. IV SA/Gl 24/18, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie – "W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" (a nie od dnia doręczenia decyzji) nie może oznaczać okresu czasu sprzed daty rozpoczynającej bieg terminu do wniesienia odwołania. Również w uzasadnieniu do projektu wskazanej wyżej nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w omawianym zakresie podano, że oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania może być złożone dopiero po rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania. Stanowisko, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania lub po upływie tego terminu jest bezskuteczne, przedstawiane jest jednolicie w doktrynie (zob. Jan Zimmermann w artykule "Kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego", PiP 2017/8/3-24; Andrzej Wróbel w: Wróbel Andrzej, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"; wyd. VII, WK 2018, LEX; Wojciech Jakimowicz "O normatywnej konstrukcji zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej" artykuł w PPP 2018/9/34-57).

Aby zatem można było się powołać na unormowanie wynikające z art. 127a § 1 k.p.a., jak to czyni organ odwoławczy, należało ustalić kiedy w rozpoznawanej sprawie rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania.

Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że w dniu 25 kwietnia 2018 r. strona skarżąca odebrała osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji orzeczenie podjęte w przedmiocie niepełnosprawności oraz złożyła swój podpis pod tekstem oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od wymienionego orzeczenia oraz o przyjęciu informacji o skutkach takiego zrzeczenia. Bieg terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia rozpoczął się wobec tego w dniu następnym po dniu doręczenia orzeczenia, czyli przypadł na dzień 26 kwietnia 2018 r. Od tego dopiero dnia strona mogła skutecznie dokonać czynności zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, tymczasem tego dnia złożyła odwołanie od orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Data dwóch czynności – odbioru orzeczenia i złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się uprawnienia do skorzystania ze środka odwoławczego jest tożsama. Oznacza to zatem, że oświadczenie woli o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożone zostało w dniu poprzedzającym pierwszy dzień biegu terminu do wniesienia odwołania, przez co nie wywarło ono skutków prawnych w zakresie nabrania przez zaskarżone w administracyjnym toku instancji orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności waloru ostateczności i prawomocności. Dokonana przez organ II instancji wykładnia w istocie doprowadziła do niedopuszczalnego, wbrew komentowanej normie ustawowej, skrócenia terminu do podjęcia omawianej jednostronnej czynności procesowej strony postępowania.

W przedstawionym świetle, w ocenie Sądu, organ dokonał błędnej wykładni oraz wadliwego zastosowania przepisów art. 127a § 1 k.p.a. i art. 134 k.p.a. W konsekwencji nie zaistniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, wobec zaś braku przeszkód formalnoprawnych odwołanie strony skarżącej podlega rozpoznaniu w administracyjnym toku instancji.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji (pkt I wyroku). O kosztach postępowania (pkt II wyroku) orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.