Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1712/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 13079 (trzynaście tysięcy siedemdziesiąt dziewięć złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2017, poz. 1257), w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774), zwanej dalej ugn, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].04.2016 r., ustalającej odszkodowanie za działkę gruntu wydzieloną pod publiczną drogę krajową (obwodnicę [...]), oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 98 ugn ustalił za opisaną wyżej nieruchomość odszkodowanie w wysokości [...] zł, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz M. M. L. - Gminę [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 98 ugn, a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...].07.2015 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina [...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania względem Gminy [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 98 ust. 3 ugn.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że decyzją z dnia [...].07.1999 r., wydaną na wniosek m. in. M. L., Wójt Gminy [...], zatwierdził projekt podziału m.in. nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] i opisanej wówczas w księdze wieczystej - [...].

W wyniku tego podziału wyodrębniona została m. in. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1 489, wydzielona pod projektowaną w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym przez Radę Gminy [...] uchwalą nr [...] z dnia [...].11.1994 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] 12.1994 r.) drogę krajową (obwodnica [...]).

Wobec niewniesienia odwołania decyzja podziałowa stała się ostateczna.

W ocenie organu przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną.

Organ wywodził, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn, nie jest procesem sformalizowanym.

Pismem z dnia [...].10.2014 r. M. L. reprezentowana przez adw. A. T.- Z. zwróciła się do Gminy [...], z prośbą o wykupienie przedmiotowej nieruchomości.

Z załączników do ww. wniosku, a także późniejszych pism Urzędu Gminy [...] wynika, iż nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy byłą właścicielką nieruchomości, a Gminą [...], gdyż Urząd Gminy [...] w piśmie z dnia [...].11.2015 r. podkreśla, "że Gmina [...] nie uznaje za zasadne być stroną postępowania w przypadku, gdy nieruchomość powstała w wyniku podziału była przeznaczona pod realizację drogi krajowej, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Tymczasem przepisy art. 98 ust. 1 ugn, w brzmieniu z dnia 30.07.1999 r. jednoznacznie stwierdzały, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna i odszkodowanie należało się za przejście na własność Gminy. Do dnia dzisiejszego żaden przepis nie zmieniła wyżej opisanego stanu prawnego przedmiotowej działki wydzielonej pod drogę krajową.

Organ argumentował, że skoro jest bezsporne, że wydzielona pod drogę działka nr [...] pokrywa się z siecią dróg ujętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], to działka ta stała się jej własnością. Niezasadne są więc zarzuty odwołania jakoby Gmina [...] nie powinna być stroną zobowiązaną do wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Organ wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest kwestia prawidłowości operatu szacunkowego z dnia [...].07.2015 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K.. Klauzulą z dnia [...].07.2016 r. rzeczoznawca majątkowy W. K. potwierdziła aktualność operatu szacunkowego z dnia [...].07.2015 r.

Biegła dokonując analizy danych przyjęła nieruchomości drogowe z określonego terytorialnie rynku, obejmującego powiat [...]. Ponieważ na rynku tym znaleziono 6 transakcji, rzeczoznawca nie miała obowiązku rozszerzania rynku o kolejne powiaty. Zasygnalizowana w odwołaniu kwestia potencjalnie "zdublowanej" transakcji z R. (poz. 5 i 6 w tabeli ze str. 9 operatu) organ oceniła jako o tyle bez znaczenia, że zastosowano tu metodę porównywania parami, a nie metodę korygowania ceny średniej (gdzie każda transakcja ma wpływ na poziom obliczonej ceny średniej), a wskazane pozycje 5 i 6 z tabeli miały jednakową cenę jednostkową 118,10 zł/m². Do końcowych porównań w zastosowanej metodzie wyceny wybrano trzy nieruchomości - w tym jedną z R., opisaną jako poz. 5 w tabeli ze str. 9 (pow. 82 m²).

Ponadto, biegła odrzuciła transakcję opisaną jako poz. 4 w tabeli na str. 9 (J., ul. K., cena [...] zł/m²), która stanowiła drugą najwyższą cenę w próbce danych porównawczych. Zarzut o "zawyżeniu" wyniku wyceny ([...] zł/m²) i doborze do porównań nieruchomości o najwyższych cenach transakcyjnych jest w tej sytuacji chybiony.

Organ nadmienił, że w przypadku tzw. działek drogowych przyjmuje się powszechnie, że wielkość nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość - stąd nie wpływa na ocenę operatu także fakt, że działki przyjęte do porównań mają odmienną powierzchnię (82 m² - 207 m²), niż wyceniana działka [...]. Dodatkowo należy podkreślić, że rzeczoznawca majątkowy W. K. w piśmie z [...].11.2015 r. (k. 69-71 akt) odniosła się do szeregu zarzutów do operatu, zgłoszonych wcześniej przez Urząd Gminy [...].

Opracowanie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy formalne wskazane w par. 56 i 57 rozporządzenia Rady Ministrów W trakcie analizy zapisów operatu nie stwierdzono ponadto istotnych wewnętrznych niespójności wyceny ani błędów obliczeniowych. Reasumując operat z dnia [...].07.2015 r., którego aktualność została potwierdzona w dniu [...].07.2016 r. może służyć za kompletny, przydatny i wiarygodny dowód o wartości opisanej nieruchomości.

W ocenie Wojewody [...] należy uznać, że w operacie szacunkowym z dnia [...].07.2015 r. zastosowano właściwe podejście, prawidłową metodę i technikę wyceny. Podczas analizy operatu nie stwierdzono braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu, a organ I instancji wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.

W skardze wywiedzionej dnia 11 października 2016 r. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. Gmina [...] wniosła o uchylenie obu wymienionych decyzji I i II instancji w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 §1 i art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy,

2) naruszenie art. 107 § 3 Kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego organ nie wziął pod uwagę treści uzasadnienia odwołania.

W uzasadnieniu skargi strona wywodziła, że decyzją Nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1,2,3, art. 96 ust. 1 art. 98 ust. 1,4 ugn zatwierdzono projekt podziału m. in. działki ewid. nr [...], jako zgodny z ustaleniami planu miejscowego, na następujące działki:

- nr [...] i nr [...] jako teren pod projektowaną drogę gminną [...];

- od nr [...] do nr [...] , od nr [...] do nr [...], od nr [...] do [...] pod zabudowę mieszkaniowo-usługową lub usługowo-produkcyjną;

- nr [...],[...] i [...] jako droga dojazdowa do nowo wydzielonych nieruchomości;

- nr [...] jako teren przeznaczony pod drogę krajową.

Strona wywodziła, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 98 ust. 1 i 3 ugn, w brzmieniu obowiązującym w dniu, w którym ww. decyzja zatwierdzająca projekt podziału m. in. działki nr [...], w wyniku którego wydzielona została działka nr [...] o powierzchni 0,1489 ha, stała się ostateczna. Zgodnie z interpretacją przepisu art. 98 ust. 1 ugn, w brzmieniu sprzed 15 lutego 2000 r. (Dz.U, Nr 115, poz. 741) przedstawioną przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27.06.2007 r. (II CSK 127/07) tylko drogi o charakterze publicznym, wydzielone w wyniku podziału nieruchomości na wniosek właściciela, przechodziły na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyroki z dnia 8.12.2005 r., II CK 312/05 oraz z dnia 27.06.2007 r., II CSK 127/07), wyrażono pogląd, że pojęcie "pod drogi" nie obejmuje wszystkich dróg, lecz drogi publiczne, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Za taką wykładnią przemawia zmiana treści normatywnej, dotyczącej podziału nieruchomości w przepisach ugn, w stosunku do regulacji zawartych poprzednio w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) oraz relacja pomiędzy art. 98 ust. 1 ugn, a przepisami ustaw: o zagospodarowaniu przestrzennym i o drogach publicznych. Ponadto, od dnia 1 stycznia 1999 r. (a więc przed datą wydania decyzji nr [...]), po zmianach dokonanych mocą art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 14 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668, ze zm.), obowiązuje art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, jeżeli nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną - jedną z wymienionych w art. 2 ust. 1 (krajową, wojewódzką, powiatową lub gminną) - stanowi ona własność Skarbu Państwa albo właściwego samorządu: województwa, powiatu lub gminy. Jeżeli więc wskazane podmioty publicznoprawne zobowiązane zostały do budowy, utrzymania i ochrony tych dróg, których podmioty te są właścicielami, to w przypadku podziału nieruchomości wydzielone działki gruntu pod drogi publiczne były przejmowane z mocy prawa na własność przez ten z podmiotów, który ma budować i ochraniać drogę publiczną. Zatem strona skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem przedstawionym przez Starostę [...], jakoby art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych odnosił się jedynie do własności samej budowli drogowej.

Strona wywodziła, że zidentyfikowanie kategorii drogi publicznej nie następuje na podstawie aktu jej nadania, skoro takiego aktu na etapie planowania drogi publicznej jeszcze nie ma, lecz na podstawie ustalonej w planie miejscowym funkcji drogi. Zaś funkcjonalność ta powinna być opisana w powiazaniu z klasyfikacją techniczno-użytkową dróg publicznych określoną w §4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Nadto jednym z wymogów przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacyjnych, przy czym ustalenia takie winny mieć oparcie w planach zagospodarowania przestrzennego szczebla rządowego, o czym stanowił art. 9 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wówczas miejscowy plan mógł precyzować, że planowana na terenie gminy inwestycja drogowa dotyczy np. drogi krajowej, co w niniejszej sprawie miało miejsce, gdyż działka ewid. nr [...] przeznaczona była pod drogę krajową. Treść art. 98 ust. 1 ugn była w dacie ostateczności decyzji Nr [...] zatwierdzającej podział sprzeczna z treścią znowelizowanej ustawy o drogach publicznych, dlatego też efektem orzecznictwa były kolejne nowelizacje ugn, które obecnie wykluczają przypisywanie wyłącznie gminom realizacji roszczeń odszkodowawczych za grunty nabyte pod drogi publiczne inne niż o kategorii dróg gminnych.

Strona podniosła ponadto, iż Wojewoda [...] pismem z dnia [...].07.2016 r. wnioskował o dołączenie do akt sprawy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] a zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].11.1994 r., na podstawie którego to planu zatwierdzony został podział dz. nr [...]. Powyższy wniosek został zrealizowany w formie pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...].07.2016 r. informującym, iż działka ewid. nr [...] nie była w całości przeznaczona pod drogę publiczną, bowiem znajdowała się w dwóch strefach, częściowo w strefie oznaczonej symbolem 70M-Ue - teren strefy mieszkaniowo-usługowej, a w pozostałej części - symbolem 1KGP. Organ posiadając powyższą informację naruszył regułę wyrażoną w art. 7 Kpa, nakazującą wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, o czym świadczy zdanie "...jest bezsporne, że wydzielona pod drogę działka nr [...] pokrywa się z siecią dróg ujętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]..." zawarte w zaskarżanej decyzji (str. 4/6, akapit 1).

Skarżąca zwraca uwagę również na błędne wskazanie stanu faktycznego w zakresie przeprowadzonych przez strony negocjacji. Zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda [...], nie odnoszą się w żaden sposób do podnoszonego przez Gminę zapytania, czy treść Porozumienia z dnia [...].07.2000 r. pomiędzy Gminą a poprzednim właścicielem nieruchomości M. L. nie obejmuje swą treścią także działki ewid. nr [...]. W ww. porozumieniu zawarte są wspólne oświadczenia stron o tym, że "§4. Właściciel rezygnuje z odszkodowania przysługującego mu z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy dróg wydzielonych w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości opisanej w §2 określonego w art. 98 ust. 3 (...)" zaś §2 przedmiotowego porozumienia brzmi: "Podział dotyczy nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...] stanowiącą działkę ewidencyjną o nr [...],[...],[...] pokazanej na mapie (...)". Żaden z organów prowadzący postępowanie nie poddał analizie ww. oświadczenia ówczesnego właściciela – M. L., w zakresie rezygnacji z odszkodowania, a jedynie poprzestał na przytoczeniu wybranego fragmentu pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...].12.2016 r., jako mającego udowodnić brak dojścia do porozumienia pomiędzy stronami w zakresie wysokości odszkodowania. Strona skarżąca zwraca uwagę na ostatnie zdanie ww. pisma, w którym gmina deklaruje gotowość rozpoczęcia rozmów w zakresie rekompensaty za utraconą własność przy założeniu, że organ prowadzący postępowanie uzna, że to Gmina [...] jest zobowiązana zaspokoić roszczenia odszkodowawcze. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że jednorazowa korespondencja między stronami, nie może być w zupełności uznana za negocjacje," a tym bardziej za zakończenie negocjacji wynikiem negatywnym.

Dodatkowo na uwagę zasługuje fakt, iż do dnia dzisiejszego omawiana działka nadal widnieje w księdze wieczystej [...], gdzie jako właściciel ujawniona jest M. L., zaś powoływanie się organów na zapisy ewidencji gruntów jako potwierdzającego stan prawny w/w działki jest nieprawidłowe. Zgodnie z orzecznictwem (np. wyrok NSA z 8.08.2014 r., I OSK 1857/14, wyrok WSA z 15.01.2010 r. ISA/Wa 1676/09), kwestia przejścia czy też nie własności działek wydzielonych pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 ugn jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej bądź o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, co ma oparcie w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790). Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działki z mocy prawa na rzecz gminy.

Mając na uwadze wszystkie przytoczone argumenty, dotyczące m. in. interpretacji przepisu art. 98 ugn, zapisów ówczesnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz treści księgi wieczystej, skarżąca wywodziła, że nie istnieje dowód wskazujący jednoznacznie, że to gmina stała się właścicielem przedmiotowej działki na podstawie decyzji Nr [...] zatwierdzającej podział z dnia [...].07.1999 r. Zatem jedna z kluczowych kwestii w sprawie ustalenia odszkodowania nie została przez organy prowadzące postępowanie wyjaśniona w sposób umożliwiający podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Zdaniem strony skarżącej organy obu instancji nie dopełniły obowiązku wynikającego z art. 7 i art. 77 Kpa, bowiem:

1) zgodnie z §3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca nie przeprowadził analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, co stoi w sprzeczności z § 56 ust. 1 pkt. 7 ww. rozporządzenia. Opis gminy nie jest analizą cen nieruchomości drogowych, podobnie jak uwagi dotyczące cen innych rodzajów nieruchomości.

Rzeczoznawca przede wszystkim opisuje rynek transakcji gruntami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe. Informacja o dokonanej analizie zależności pomiędzy cenami działek "drogowych" oraz nieruchomości budowlanych na terenie województwa [...] nie została poparta żadnymi i danymi, które umożliwiłyby potwierdzenie powyższego założenia,

2) rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Strona skarżąca wskazuje, iż w zbiorze transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne (tabela na str. 9) biegły zestawił nieruchomości charakteryzujące się bardzo dużym rozrzutem cen jednostkowych (43-250,95 zł/m²), a to prowadzi do wniosku, że przedmiotem analizy nic mogły być nieruchomości wzajemnie podobne, gdyż działka zlokalizowana w miejscowości [...] ([...] zł/m²) rażąco odbiega ceną od pięciu pozostałych nieruchomościach. Dodatkowo budzi zastrzeżenia fakt wykazywania w tabeli na str. 9 operatu na pozycji 5 i 6 dwóch identycznych transakcji (ta sama data, ta sama cena jednostkowa), jako transakcji charakteryzujących badany rynek i wskazujących trendy w okresie od czerwca 2013 r. do czerwca 2015 r. Po odrzuceniu cen skrajnych i przyjęciu, że pozycje nr 5 i nr 6 stanowią jedną, ogólną transakcję, zostaje zbiór jedynie trzech transakcji, który nie jest wystarczający do analizy rynku. Ponadto brak jest szczegółowej informacji jaka ilość transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi występuje na obszarze objętym analizą. Mała liczba transakcji wziętych do porównania jest niewystarczająca,

3) Zdaniem strony skarżącej potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z [...].07.2015 r., w formie klauzuli z dnia [...].07.2016 r., było jedynie czynnością techniczną bez przeprowadzenia przez rzeczoznawcę analizy obecnych trendów kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Skarżąca przywołała transakcje sprzedaży, potwierdzające że na terenie gminy J. istnieje trend spadkowy w zakresie cen nieruchomości drogowych, co potwierdza zasadność zarzutu niedopełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązku wynikającego z art. 175 ugn.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowaną uprzednio argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

I. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 781, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę uznając, że decyzja Wojewody [...] narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. Spór między stronami ogniskuje się wokół dwóch podstawowych zagadnień: interpretacji decyzji podziałowej decyzją z dnia [...].07.1999 r., wydanej na wniosek m. in. M. L., przez Wójta Gminy [...] oraz poprawności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wyceny.

III. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca.

Nie oznacza to jednak przerzucenia na rzeczoznawcę rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wysokości odszkodowania, poprzez powielenie przez organ w decyzji wyniku wyceny dokonanej w operacie, bez ustosunkowania się do poprawności operatu.

Na wstępie należy wskazać, że operat szacunkowy – jako stanowiący dowód z opinii biegłego – wymaga oceny w kontekście zasad ogólnych i przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 417/2006, publ. LEX nr 281387) podkreślił, iż rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny sporządzonej opinii. I chociaż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wartości nieruchomości, to regulacja ta nie zwalnia organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie w ramach postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 459/05, publ. LEX nr 206473). Organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 Kpa wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

IV. W aspekcie interpretacji decyzji podziałowej należy wskazać, że do dnia [...] lutego 2000 r. art. 98 ust. 1 ugn nie zawierał warunku, że jedynie działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą na rzecz podmiotów publicznoprawnych. Przepis nie określał pojęcia "droga", w szczególności, czy oznacza ono powszechną dostępność do pasa gruntu, bez względu na funkcję drogi w sieci drogowej, czy też dotyczy drogi w węższym znaczeniu, tzn. nie odnosi się do drogi innej, niż droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Zagadnienie to powodowało problemy interpretacyjne, ostatecznie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że pomimo braku dookreślenia w treści art. 98 ust. 1 ugn (w brzmieniu sprzed 15 lutego 2000 r.) pojęcia "drogi", intencją ustawodawcy było objęcie tą regulacją wyłącznie dróg publicznych. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. II CK 312/05, OSNC 2006, nr 9, poz. 156 zawarł następująca tezę: "działka gruntu wydzielona pod drogę w trybie art. 98 ust. 1 zd. 1 cyt. ustawy – w jego pierwotnym brzmieniu przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych".

Organ nie dokonał wystarczającej analizy sprawy, stosownie do art. 7 i 77 Kpa. Analizy (interpretacji) ustaleń planu, w kontekście charakteru prawnego przedmiotowej działki, należy zatem poszukiwać w uregulowaniach obowiązującej na datę uchwalenia w/w planu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm. – dalej jako u.z.p.). Jej art. 10 pkt 2 stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne i nie może być mowy o drodze publicznej nie przewidzianej planem, gdyż zapewnieniu dostępu do wydzielonych działek służy instytucja drogi koniecznej (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2001r., I SA 1513, LEX nr 55768 ). Za wyrokiem SN z dnia 28 marca 2012 r., który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, należy wskazać, że jeżeli podział nieruchomości podporządkowany jest wymaganiom gospodarki przestrzennej, a regulacja prawna w tym zakresie uwzględnia jedynie wydzielenie drogi publicznej, to tylko do tej kategorii drogi można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność, z mocy prawa, przez gminę (V CKS 144/11, LEX nr 1254740). Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma wykładnia wspomnianego już art. 98 ust. 1 ugn, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. o podziale działki nr [...], w szczególności użytego w tym przepisie pojęcia "drogi". Należy podzielić stanowisko wyrażane dotychczas w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki z dnia 8 grudnia 2005 r., II CK 312/05, OSNC 2006, Nr 9, poz. 156 oraz z dnia 27 czerwca 2007 r., II CSK 127/07, Lex nr 445127), że pojęcie to nie obejmuje wszystkich dróg, lecz jedynie drogi publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Za taką wykładnią, jak wyjaśniono w powołanych wyżej orzeczeniach, przemawia przede wszystkim zmiana treści normatywnej dotyczącej podziału nieruchomości w przepisach ugn, w stosunku do regulacji zawartych poprzednio w art. 10 ust. 1 ugn oraz relacja pomiędzy art. 98 ust. 1 ugn, a przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i o drogach publicznych. Jak wyżej wskazano w ocenie SN powyższą interpretację potwierdza zmiana art. 98 ust. 1 ugn, obowiązująca od dnia 15 lutego 2000 r., dokonana art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), zgodnie z którą art. 98 ust. 1 ugn dotyczy jedynie dróg publicznych: gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych. Wyżej dokonana zmiana miała na celu jedynie sprecyzowanie pojęcia "drogi" użytego w art. 98 ust. 1 ugn. Działka gruntu, wydzielona pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 115, poz. 741, tj. przed nowelizacją z dnia 15 lutego 2000 r.), przechodzi na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu powoływanej wcześniej ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości innych dróg (np. wewnętrznych) przejście ich na własność jednostek samorządowych lub Skarbu Państwa nie mogło nastąpić ex lege, a jedynie na podstawie odpowiednich czynności prawnych.

Organ nie odniósł się prawidłowo do kwestii czy przedmiotowa działka jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, tj. czy nie została, z przyczyn powyżej podanych, wydzielona pod drogę publiczną w decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki.

Nadto należy odwołać się do art. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której każdy może korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem. Natomiast przepis art. 7 pkt 2 powyższej ustawy stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak w postępowaniu mającym na celu ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę w wyniku dokonanego podziału nie ma znaczenia kwestia zaliczenia takiej działki do danej kategorii dróg przewidzianych w ustawie o drogach publicznych. W doktrynie przyjmuje się, że w momencie wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne nie ma aktu prawnego o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg. Przepis ten rozumieć należy w ten sposób, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne (Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz pod red. Gerarda Bieńka, Warszawa 2007 r., s. 373).

V. Zważyć ponadto należy, że operat szacunkowy winien być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 października 2016r., sygn. akt I OSK 3148/14, LEX nr 2228400). Zatem dokonując oceny operatu organ nie może ograniczyć się do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Zakresem kontroli organ winien zatem objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 553/15, LEX nr 1930271). Skoro zatem zaistniały wątpliwości co do doboru działek przyjętych do porównania, co zostało wyrażone w odwołaniu, i miało ewidentny wpływ na ustalenie ceny wycenianej nieruchomości, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy, który sporządził przedmiotowy operat, celem wyjaśnienia tej kwestii. Biorąc zaś pod uwagę aktualne brzmienie art. 136 Kpa, uzupełnienie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie może być dokonane przez organ II instancji.

VI. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r., II SA/Gd 135/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r., II SA/Kr 19/10, cbosa). Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (verba legis - § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia), o oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 36 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in princ. rozporządzenia). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski – op. cit., s. 1224-1227, nb 3, 4; P. Daniel – op. cit., s. 178-183).

Wystarczających danych, jak również analizy operatu w kontekście zastrzeżeń Gminy zabrakło.

VII. Strona słusznie podniosła ponadto, iż Wojewoda [...] nie wyjaśnił, czy cała działka przeznaczona była pod drogę, zgodnie z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...].11.1994 r., na podstawie którego to planu zatwierdzony został podział działki nr [...]. Zgodnie z pismem Gminy [...] z dnia 18.07.2016 r., działka nr [...] nie była w całości przeznaczona pod drogę publiczną, bowiem znajdowała się w dwóch strefach, częściowo w strefie oznaczonej symbolem [...] - teren strefy mieszkaniowo-usługowej, a w pozostałej części - symbolem [...]. Zasadnie strona wywodziła, że organ posiadając powyższą informację, i nie odnosząc się do niej, naruszył regułę wyrażoną w art. 7 Kpa, nakazującą wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, o czym świadczy zdanie "...jest bezsporne, że wydzielona pod drogę działka nr [...] pokrywa się z siecią dróg ujętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]...", zawarte w zaskarżanej decyzji (str. 4/6, akapit 1).

VIII. W związku z powyższym naruszeniem art. 7, 77, 80 Kpa, Sąd stwierdza, że organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, w zw. z art 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwa ocenę operatu szacunkowego oraz art. 15 Kpa w wyniku nieustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 Kpa jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 Kpa). Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się z wyrażoną w art. 11 Kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 Kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają wnikliwej oceny sporządzonego w sprawie nowego operatu szacunkowego.

X. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., ze względu na naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 Kpa orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając na podstawie art. 135 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...].

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę stanowiącą sumę uiszczonego wpisu od skargi (tj. [...] zł), wynagrodzenie tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości [...] zł, zgodnie z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 1804, ze zm.).