Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1079/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 6, ust.7b, art. 12b ust. 6 i 7, art. 6a ust.1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], II. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 1 października 2019 r. J. K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "D. J. K., stosownie do przepisów art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 2089 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.), zwana dalej "u.p.g.k." zgłosił w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. (MODGiK) pracę geodezyjną: "inna mapa do celów prawnych, wznowienie znaków granicznych/wyznaczenie punktów granicznych." Pracę zaewidencjonowano pod nr [...]

W ocenie organu, na podstawie przekazanych dokumentów nie można było jednoznacznie ustalić daty zakończenia przedmiotowej pracy i złożenia jej wyników do organu służby geodezyjnej i kartograficznej. Pomimo tego, że zgodnie ze spisem dokumentów wykonawca przekazał "luzem" zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych - w aktach sprawy brak było takiego dokumentu. Wraz z pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...] przesłano jedynie wygenerowany w dniu 11 sierpnia 2020 r. z systemu "Geo-Info" dokument dekretacji, który wskazuje, że przyjęcie operatu nastąpiło w dniu 25 lutego 2020 r.

Natomiast wg pisma z dnia 28 kwietnia 2020 r., znak: [...] zawiadomienie o zakończeniu pracy wpłynęło do MODGiK w S. w dniu 14 lutego 2020 r., a wg decyzji i pieczęci wpływu na spisie dokumentów w dniu 25 lutego 2020 r. Ponadto, wg protokołu weryfikacji przekazanie przez wykonawcę ww. dokumentacji do weryfikacji nastąpiło w dniu 26 lutego 2020 r.

Brak w aktach postępowania administracyjnego zawiadomienia organu służby geodezyjnej i kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne,

o zakończeniu pracy geodezyjnej, zaewidencjonowanej pod

nr [...], zdaniem organu, nie pozwalał potwierdzić zakończenia przez wykonawcę zgłoszonej pracy, jak i ustalić czy praca została zakończona w całości, czy też w części. Było to o tyle istotne, że do realizacji zgłaszane były dwa cele, a mianowicie: inna mapa do celów prawnych, wznowienie znaków granicznych/wyznaczenie punktów granicznych, a sprawozdanie techniczne wskazuje, że dokumentacja obrazuje wyniki pracy polegającej na "wznawianiu granic", chociaż do dokumentacji załączono również mapy do celów prawnych.

Powyższa dokumentacja została poprawiona przez J. K. i ponownie złożona do organu w dniu 23 marca 2020 r., a następnie została ponownie zweryfikowana przez weryfikatora działającego z upoważnienia Dyrektora MODGiK, z wynikiem negatywnym, co zostało utrwalone w protokole weryfikacji z dnia 1 kwietnia 2020 r. W protokole brak jest stanowiska służbowego weryfikatora, daty przekazania przez wykonawcę dokumentacji do weryfikacji i informacji, że protokół zawiera wyniki weryfikacji usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych we wcześniejszym protokole weryfikacji, tj. w protokole z dnia 5 marca 2020 r.

Wykonawca - zgodnie z notatką służbową Kierownika Pracowni Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, sporządzoną w dniu 12 sierpnia 2020 r. - pismem zatytułowanym "Sprawozdanie techniczne uzupełnienie nr [...]" ustosunkował się do nieprawidłowości zawartych w protokole. Wskazał, że sporządził poprawiony wykaz zmian danych ewidencyjnych (zmienił użytek RIVa na RIIIb) oraz, że nie zgadza się z pozostałymi zarzutami zawartymi w protokole weryfikacji.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r, znak:

[...] odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego danych i dokumentów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr [...], polegającej na wznowieniu jedenastu znaków granicznych nieruchomości stanowiącej działkę w obrębie geodezyjnym nr [...] [...]) oraz na pomiarze sytuacyjnym ogrodzeń i innych obiektów, stanowiących uzupełnienie mapy zasadniczej i wrysowanych na sporządzoną przez wykonawcę mapę do celów prawnych.

W ocenie organu I instancji, przedłożona dokumentacja została sporządzona z naruszeniem przepisów, w tym art. 42 ust. 3 ustawy u.p.g.k.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. zakwestionował postępowanie organu w przedmiocie odmowy przyjęcia operatu do zasobu, jednocześnie odnosząc się do protokołów weryfikacji i zarzutów zawartych w decyzji.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S., działając za podstawie art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "K.p.a.", w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 7d pkt 1 oraz art. 12b ust. 8 i ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania J. K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności podejmowane przez organ administracji geodezyjnej i kartograficznej działania związane z prowadzonym postępowaniem weryfikacyjnym pracy geodezyjnej o nr [...] wskazują, że w czynnościach materialno-technicznych dostrzeżone zostały uchybienia i nieprawidłowości, tj. brak w protokołach weryfikacji z dnia 5 marca 2020 r. i 1 kwietnia 2020 r. informacji o stanowisku służbowym weryfikatora, brak zawiadomienia wykonawcy o zakończeniu pracy (art. 12a ust. 1 u.p.g.k.), brak zwrotu wykonawcy przekazanych przez niego zbiorów danych lub innych materiałów wraz z protokołem weryfikacji zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6 u.p.g.k.), dokonanie weryfikacji i sporządzenie z niej protokołu przez osobę, która nie posiada upoważnienia organu Służby Geodezyjnej Kartograficznej - Prezydenta Miasta S., do dokonywania takich czynności.

Organ wyjaśnił dalej, że postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia opracowania geodezyjnego do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego (PZGiK), wieńczone decyzją administracyjną wydawaną w trybie art. 12b ust. 8 ustawy u.p.g.k., może być wszczęte pod warunkiem nieuwzględnienia przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (OSGiK) stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych - ustosunkowania się do negatywnego protokołu weryfikacji (art. 12b ust. 7 i 8 ustawy), czyli protokolarnej weryfikacji przeprowadzonej przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. W rozpatrywanej sprawie taka protokolarna weryfikacja została przeprowadzona, jednakże nie dokonał jej organ - Prezydent Miasta, lecz pracownik MODGiK w S., który nie był osobą upoważnioną do działania w imieniu takiego organu. Wykonawca terminowo ustosunkował się do wyników weryfikacji dokonanej w dniu 1 kwietnia 2020 r.

Zdaniem organu odwoławczego, zauważone nieprawidłowości i uchybienia organu I instancji pozostają bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji tego organu, bowiem ostatecznym celem decyzji organu I instancji było (po dokonanej uprzednio ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego - operatu technicznego) przesądzenie, czy dokumentacja geodezyjna została sporządzona zgodnie

z przepisami prawa obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii,

a w konsekwencji czy nadaje się do przyjęcia do PZGiK. Brak umocowania osoby dokonującej weryfikacji na etapie czynności materialno-technicznej nie skutkuje automatycznie umorzeniem postępowania w celu przyjęcia materiałów do zasobu.

W szczególności, że w rozpatrywanym przypadku protokolarna procedura weryfikacji została już zakończona i weszła na poziom postępowania administracyjnego, w ramach którego decyzję o odmowie przyjęcia dokumentacji do zasobu podpisała osoba uprawniona.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest zasadność odmowy przyjęcia do PZGiK wyników pracy geodezyjnej

o nr [...]

W zawartym w operacie sprawozdaniu technicznym umieszczono informację, dotyczącą wykorzystanych 2 punktów osnowy szczegółowej 3 klasy (nr: [...]) - pkt II Sprawozdania technicznego, numerów operatów technicznych, na podstawie których odszukano i wznowiono, punkty graniczne (KERG [...], KERG [...]) - pkt III sprawozdania. Dodatkowo w sprawozdaniu odesłano do szczegółowej analizy materiałów (obliczeń, porównań, uwag).

W ocenie organu, mając na uwadze szczegółowe wyjaśnienia wykonawcy zawarte w odwołaniu, należy stwierdzić, że w sprawozdaniu technicznym brak jest wystarczającego opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych

w odniesieniu do celu i zakresu realizowanych prac geodezyjnych.

Organ odwoławczy przychylił się do stwierdzenia organu I instancji, że

w załączonej dokumentacji brak jest wystarczającego opisu dokonanej analizy materiałów źródłowych, wyników obliczeń, przyjętych założeń oraz wniosków końcowych przeprowadzonej analizy. W szczególności, gdy wykonawca decyduje się na dołączenie do dokumentacji takiej analizy (jako doprecyzowanie sprawozdania) winna być ona wykonana z należytą starannością i jasno obrazować przyjęty tok rozumowania, założenia i ostateczne wnioski wskazujące na zakres wykorzystania danych PZGiK do realizacji przedmiotowej pracy (dokumenty operatów technicznych) - wznowienia znaków granicznych i opracowania mapy do celów prawnych.

Organ podkreślił, że dla wykonawcy, który pracuje na danych źródłowych

i wykonuje prace geodezyjne, może dokument ten jest czytelny, ale dla osoby, która ma tylko dokonać jego weryfikacji już taki nie musi być. Nie jest bowiem zadaniem organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej przeprowadzać ponowną analizę materiałów, to wykonawca winien przekazać dokumenty do zasobu, które w sposób jasny i czytelny obrazują sposób i wynik przeprowadzonej analizy dokumentów PZGiK, która ostatecznie skutkowała wyborem sposobu realizacji przedmiotowej pracy. Zatem wynik analizy - zakres wykorzystanych materiałów PZGiK, ściśle wiąże się z przebiegiem realizacji pracy.

Ponadto, w ocenianym sprawozdaniu zdaniem organu brak jest jednoznacznego wskazania procedury, którą zastosowano do wznowienia znaków granicznych. ZWINGiK wyjaśnił, że zgodnie z § 30 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, w przypadku niezachowania się osnowy pomiarowej, o której mowa w ust. 1, na skutek zniszczenia lub przemieszczenia jej punktów albo braku możliwości jej odtworzenia, wykonuje się w oparciu o opisy topograficzne tych punktów granicznych lub współrzędne tych punktów granicznych po ich uprzednim zharmonizowaniu w drodze matematycznej transformacji z układem odniesienia określonym przez punkty poziomej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy sytuacyjnej.

Wznowienie znaków granicznych, o którym jest mowa w art. 39 u.p.g.k., dotyczy sytuacji, w których następuje odtworzenie położenia uszkodzonych, przesuniętych lub zniszczonych znaków granicznych ustalonych uprzednio i może nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie dokumentów pozwalających na określenie ich pierwotnego położenia.

Organ podkreślił, że dokonując oceny możliwości wznowienia znaków granicznych na podstawie archiwalnych dokumentów nie można zawężać do problemu ustalenia wartości atrybutu BPP, tj. średniego błędu położenia punktu granicznego względem osnowy geodezyjnej 1 klasy (mając na uwadze § 61 ust. 1 rozporządzenia

w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Czym innym jest dokładność określenia położenia punktu granicznego względem osnowy geodezyjnej 1 klasy, a czym innym możliwość jednoznacznego wyznaczenia jego położenia w oparciu o zidentyfikowane

w terenie punkty osnowy geodezyjnej (pierwotnej), w nawiązaniu do której zostały one pomierzone.

W ocenie organu odwoławczego, sprawozdanie nie zawiera również informacji

o sposobie opracowania mapy do celów prawnych, tj. drugiego celu pracy o

nr [...], która została dołączona do dokumentacji. Sprawozdanie techniczne w części formalno-organizacyjnej wskazuje tylko, że rodzajem pracy jest "wznowienie granic, pomiar syt". Ponadto, na co również nie zwrócił uwagi organ I instancji, w sprawozdaniu technicznym brak jest opisu zastosowanych technologii i metod pomiarowych. Wskazano w nim jedynie, że pomiar był realizowany GPS-em. Dopiero z dziennika pomiarowego można ustalić, że pomiar był realizowany metodą precyzyjnego pozycjonowania przy pomocy GNSS wykorzystując system ASG-EUPOS techniką kinematyczną RTK. W dokumentacji można też odszukać dokumenty potwierdzające dokonanie kontroli, o której jest mowa w § 13 rozporządzenia w sprawie standardów.

Podsumowując, organ ten wskazał, że wykonane w ramach przedmiotowej pracy sprawozdanie techniczne, zgodnie z § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów w szczególności w związku z § 6 ust. 1 oraz § 30 ww. rozporządzenia, winno zawierać opis przebiegu i rezultaty wykonywania wznowienia znaków granicznych oraz opracowania mapy do celów prawnych, w tym zakres wykorzystania materiałów PZGiK do ich realizacji, mając na uwadze przepisy dotyczące procedury wznowienia, jak i opracowania dokumentacji z tych czynności oraz opis zastosowanych technologii i metod pomiarowych.

Zdaniem organu odwoławczego, wykonawca w żaden sposób nie odniósł się do poprawności wykazania w bazie PZGiK (EGiB) punktów granicznych przedmiotowej działki ewidencyjnej, czy wykazane tam współrzędne punktów granicznych spełniają obowiązujące standardy techniczne w zakresie dokładności określenia ich położenia (błędu położenia punktu - BPP). Nie przesądził czy pomiar będący źródłem danych PZGiK wykonany był z wyższą dokładnością niż obecnie jest określona w bazie danych EGiB. Zgodnie z treścią umowy ze zleceniodawcą, której kopię załączono do dokumentacji, wykonawca miał sporządzić wykaz zmian danych ewidencyjnych.

Ponadto, operat techniczny nie zawiera poprawnej dokumentacji zawierającej rezultaty przetwarzania wyników pomiarów obiektów ewidencji gruntów i budynków, o których jest mowa w § 65 rozporządzenia w sprawie standardów. Dokumentacja nie zawiera poprawnego zestawienia zawierającego współrzędne punktów granicznych pozyskanych z PZGiK, w tym obliczonych na podstawie danych z PZGiK wraz

z atrybutami opisowymi tych punktów.

Brak poprawnego zestawienia, o którym jest mowa w § 65 rozporządzenia

w sprawie standardów, zdaniem organu, nie pozwala na dokonanie poprawnego porównania, o którym jest mowa w § 67 ww. rozporządzenia i przesądzenia jakie ostatecznie współrzędne należy ujawnić w roboczej bazie danych (czy dane pozyskane w ramach przedmiotowej pracy, czy dane z dokumentacji źródłowej). Regulacje zawarte w § 67 rozporządzenia w sprawie standardów określają przesłanki jakie muszą zaistnieć aby dane pozyskane z zasobu lub obliczone na podstawie materiałów tego zasobu, zostały zastąpione w roboczej bazie danymi obliczonymi na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wykonanych przez wykonawcę.

Organ zauważył, że w ramach przedmiotowej pracy ostatecznie część współrzędnych punktów granicznych (wznowionych, odszukanych znaków granicznych i pomierzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami), została przyjęta na podstawie dokonanych obliczeń, chociaż brak jest informacji o wynikach analizy dokładnościowej wyliczonych współrzędnych wskazujących na określenie ich położenia z wykazaną w dokumentacji dokładnością 0.11-0.30 m względem osnowy 1 klasy, a część na podstawie pomiaru. Przy czym, pomimo pomiaru punktów granicznych techniką precyzyjnego pozycjonowania (wg dziennika pomiarowego) w oparciu o system ASG EUPOS, wskazano, że ich usytuowanie określono z błędem położenia punktu BPP=2, tj. 0.11-0.30 m względem osnowy 1 klasy. Tymczasem wg opublikowanych na stronie www.geoportal.gov.pl informacji dokładność serwisu systemu ASG-EUPOS, stosowanego w pomiarach kinematycznych GNSS techniką RTK wynosi 0.03 m dla współrzędnych poziomych. Zatem dokonując pomiar punktów granicznych ww. techniką uzyskamy dokładność BPP=1, tj. 0.00-0.10 m, a nie jak wskazano BPP=2, w przedziale 0.11-0.30 m.

To z kolei, zdaniem organu odwoławczego, nie pozwala na przesądzenie czy w ramach przedmiotowej pracy dokonano poprawnego opracowania mapy do celów prawnych, czy sporządzona mapa zawiera poprawne granice, czy poprawnie określono powierzchnie działki ewidencyjnej (obliczanych na podstawie współrzędnych punktów granicznych).

Odnosząc się zarzutu organu I instancji dotyczącego naruszenia § 71 ust. 5 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, § 39 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz § 22 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, organ odwoławczy uznał ten zarzut za częściowo zasadny i wskazał na błędnie podaną podstawę prawną. Badana dokumentacja - szkic wznowienia znaków granicznych (karta 26 operatu), w ocenie organu odwoławczego, zawiera miary od wznawianych punktów granicznych do ogrodzenia i budynku, ale bez jednoznacznego, precyzyjnego wskazania miejsca, do którego był realizowany pomiar - trwałego szczegółu terenowego (przykładowo środek słupka), co może być bardzo istotne dla przyszłych wykonawców geodezyjnych. Celem tego zapisu jest bowiem umożliwienie dokonania lokalizacji, kontroli usytuowania wznawianych znaków/wyznaczanych punktów granicznych w oparciu o najbliższe szczegóły sytuacyjne.

Końcowo ZWINGiK zwrócił uwagę na nieścisłości zapisów dokumentacji (w sprawozdaniu technicznym i protokole wznowienia znaków granicznych) dotyczących realizowanych w ramach pracy czynności wznowienia znaków granicznych w punktach nr: [...] i [...] gdy faktycznie w punkcie nr [...] odszukano słupek ogrodzeniowy zgodnie z dokumentacją źródłową, a w punkcie granicznym nr [...] nie dokonano stabilizacji znaku granicznego - teren zalewowy.

Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że ww. praca geodezyjna nie nadaje się do przyjęcia do PZGiK.

Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2020 r., została zaskarżona przez J. K., dalej jako "skarżący", do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. oraz art. 6a ust. 1 pkt 2b i art. 12b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zdaniem skarżącego, niezrozumiałe jest stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zgadzającego się na takie postępowanie, w którym operat techniczny był weryfikowany przez osobę nie mającą do tego upoważnienia. Pomimo wskazania tego faktu w zaskarżonej decyzji, organ II instancji nie zażądał od organu I instancji prawidłowo sporządzonego protokołu weryfikacji podpisanego przez osobę do tego upoważnioną, a wskazaną w Prawie geodezyjnym i kartograficznym.

Zarzucił, że w decyzji Prezydenta Miasta S. nie wskazano, co należy poprawić, aby operat został przyjęty do PZGiK. Do tej kwestii, a także do szczegółowych wyjaśnień wskazanych przez niego w odwołaniu, nie odniósł się organ II instancji.

Nadto wyjaśnił, że operat techniczny złożył do weryfikacji w dniu 25 lutego 2020 r. Termin wykonania pracy geodezyjnej, zgodnie z zawartą umową minął w dniu 28 lutego 2020 r. Po przekroczeniu tego terminu, zgodnie z umową, naliczane zostały odsetki karne (za pierwsze 15 dni 0,5 %, od 16 dnia 1% za każdy dzień).

Decyzja ZWINGiK potwierdziła nieprawidłowości i uchybienia organu I instancji, tj. weryfikację operatu w MODGiK jako etap czynności materialno-technicznych. Prace te trwały od 25 lutego 2020 r. do 28 kwietnia 2020 r. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 27 maja 2020 r. Natomiast zgodnie z 12b ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego weryfikacja wyników prac geodezyjnych powinna być wykonana niezwłocznie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2020 r. skarżący dodatkowo zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.:

1. art. 139 i art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 6a ust. 1 pkt 2b, art. 7b ust. 1 pkt 2 i art. 12b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskutek odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów bez przeprowadzenia ich weryfikacji przez właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych;

2. art. 107 § 1 ust.4 K.p.a. wskutek braku powołania przepisów prawa, które stanowią o istnieniu wad operatu technicznego i stanowią podstawę do odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów wykonanych przez niego;

3. art. 107 § 1 ust. 6 i § 3 i art. 139 K.p.a. wskutek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...], mimo że została ona wydana bez wymaganego i odpowiedniego uzasadnienia prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem wykazała, że akt ten, podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta S., zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pracy zarejestrowanej pod numerem zgłoszenia [...], z tego powodu, iż została wykonana niezgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisami rozporządzenia w sprawie standardów technicznych oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo opisał stwierdzone nieprawidłowości uznając, że nie pozwalają one na przyjęcie wadliwie wykonanej pracy do zasobu, pomimo tego, że przyznał skarżącemu rację, co do podnoszonej w odwołaniu okoliczności, iż protokoły weryfikacji pracy zostały sporządzone przez osobę nieuprawnioną. Wada ta, zdaniem organu odwoławczego, nie miała wpływu na treść orzeczenia, skoro praca geodezyjna zawierała liczne błędy i tak, czy inaczej nie mogłaby zostać przyjęta do zasobu.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie nie zasługuje na akceptację.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w Rozdziale 3. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne szczegółowo uregulowano kwestie związane z wykonywaniem prac geodezyjnych i kartograficznych, określając między innymi kwalifikacje osób uprawnionych do ich wykonania, tryb zgłaszania i odbioru tych prac.

W art. 12b u.p.g.k. przewidziano, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem:

1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii,

w szczególności dotyczącymi:

a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów,

b) kompletności przekazywanych wyników;

2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.

W przypadku pozytywnej weryfikacji przekazanych materiałów zostają one przyjęte do państwowego zasobu, natomiast weryfikacja negatywna powoduje uruchomienie procedury, o której mowa w art. 12 ust. 6 i nast. u.p.g.k.

Zgodnie z art. 12 ust. 6 u.p.g.k. w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12 ust. 7). W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień

i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej

i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz

z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac (art. 12 ust. 7a).

Jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, uznaje się, że prace te zostały zaniechane. Ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac (art. 12 ust. 7b).

W świetle powyższych przepisów, istotne znaczenie dla dokonania prawidłowej oceny rzetelności przedłożonej pracy geodezyjnej, ma protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który winien być sporządzony według wzoru zawartego w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – załącznik nr 4 (Dz.U. 2014 r., poz. 924), obowiązującym w dacie przeprowadzenia weryfikacji złożonej przez Skarżącego pracy geodezyjnej.

Wskazać należy, iż opisana procedura ma doniosłe znaczenie, umożliwia bowiem geodecie dokonanie poprawek zgłoszonych prac we własnym zakresie, chroniąc go tym samym przed skutkami nieprzyjęcia pracy do zasobu. Stąd też etap weryfikacji pracy powinien być dokonany ze szczególną starannością i powinien obejmować wszystkie stwierdzone nieprawidłowości, dając tym samym szansę geodecie na poprawienie błędów. Przy czym stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości powinny zostać opisane w sposób czytelny, zawierając jednocześnie odniesienie do naruszonych – zdaniem organu, przepisów prawa, a więc w taki sposób, który z jednej strony umożliwia geodecie podjęcie polemiki, o której mowa a art. 12 ust. 7 u.p.g.k., a z drugiej strony stanowi dla geodety jasną wskazówkę, czego oczekuje organ w ramach złożenia poprawionej pracy (podobnie NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16).

Weryfikacji – jak wynika z przytoczonych przepisów, dokonuje organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, którym w badanej sprawie - zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.g.k. jest starosta (w omawianej sprawie Prezydent Miasta S.), wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego.

Należy przyznać organowi odwoławczemu rację, iż dopuszczalne jest przekazanie kompetencji do realizacji w jego imieniu zadań w tym zakresie.

Konieczne jest jednak udzielenie pisemnego upoważnienia, określającego zakres przekazanych kompetencji.

Jak wynika z akt sprawy, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej – Prezydent Miasta S., upoważnił Dyrektora oraz Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. między innymi, do weryfikacji w jego imieniu zbiorów danych lub innych materiałów, stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (upoważnienia odpowiednia z dnia 12 maja 2015 r. i 29 maja 2019 r.). Oznacza to, że protokół weryfikacji powinien zostać podpisany bądź przez Prezydenta Miasta S., bądź przez jedną z upoważnionych osób.

Na gruncie badanej sprawy protokoły zostały podpisane przez pracownicę Ośrodka, która upoważnienia nie posiadała, jakkolwiek zakresem jej obowiązków na stanowisku Starszego Geodety w Pracowni Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej było wykonywanie czynności związanych z weryfikacją dokumentacji przekazywanej do zasobu, zgodnie z wytycznymi zawartymi w zakresie obowiązków. Nie ulega, zdaniem Sądu wątpliwości, że czynności związane z weryfikacją przekazanej dokumentacji mogą być dokonywane przez pracowników Ośrodka, jednak sam protokół, jako dokument wywołujący istotne skutki prawne, winien zostać sporządzony (lub co najmniej sprawdzony) i podpisany przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, bądź upoważnioną przez niego osobę, działającą w jego imieniu. Stwierdzone uchybienie ma istotny charakter, bowiem dokumenty podpisane przez nieuprawnioną osobę nie wywołują skutków prawnych.

W praktyce oznacza to, że sporządzenie i podpisanie protokołów weryfikacji przez nieuprawnionego pracownika MODGiK nie mogło mieć dla geodety wiążącego charakteru, a konsekwencją tego stanu rzeczy musi być uznanie, że decyzje administracyjne zostały wydane z pominięciem obowiązkowego etapu weryfikacji.

To z kolei stanowi znaczące uchybienie procesowe, oznacza bowiem, że geodeta został pozbawiony możliwości zbadania złożonej pracy przez organ i dokonania jej weryfikacji w sposób wyżej opisany, podjęcia polemiki z zastrzeżeniami organu wyartykułowanymi w sposób jasny i czytelny, a w następstwie tego złożenia poprawionej pracy zgodnie z oczekiwaniami organu.

Sąd nie podzielił przy tym stanowiska organu o niewiążącym charakterze protokołu weryfikacji. Przyjęcie takiego założenia czyniłoby etap weryfikacji pracy geodezyjnej iluzorycznym i stanowiłoby całkowite zaprzeczenie tezy o gwarancyjnym charakterze tego dokumentu. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przywołanym wyżej wyroku, "iż treść sporządzonego przez organ protokołu weryfikacji zakreśla pole sporu pomiędzy organem, a wykonawcą pracy. Istnienie owego obszaru kontrowersji co do legalności wykonanej pracy uniemożliwia, na tym etapie postępowania, przyjęcie tej pracy do zasobu. Tym samym treść protokołu weryfikacji ma dla wykonawcy prac przede wszystkim charakter gwarancyjny, bowiem tylko w zakresie dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości, uzewnętrznionych w precyzyjny sposób – stosownie do wymogów formularza stanowiącego załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia – wykonawca robót geodezyjnych lub kartograficznych ma prawo ustosunkować się do wyników weryfikacji". W świetle powyższego orzeczenia, skoro po stronie wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych ustanowione zostało prawo do ustosunkowania się do wyników przeprowadzonej przez organy weryfikacji, a postępowanie weryfikacyjne ma sformalizowany charakter i zawsze poprzedza decyzję w przedmiocie przyjęcia wykonanej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego, to prawidłowa jest konkluzja, iż wydanie decyzji przytaczających w ich motywach nowe okoliczności uznawane za wady zgłoszonej pracy, które nie były podniesione w protokole z przeprowadzonej weryfikacji stanowi istotne naruszenie art. 12b ust. 6 i 7 u.p.g.k.

Przy tak określonym, doniosłym znaczeniu etapu weryfikacji pracy geodezyjnej i samego protokołu, sporządzenie i podpisanie tego dokumentu przez podmiot nieuprawniony, a w konsekwencji pominięcie etapu weryfikacji, należy uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S..