Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1169/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 27
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
journal: Dz.U.UE.L 2012 nr 167 poz 1 pkt 20 preambuły, art. 3  , art. 17 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 528/2012 z dnia 22 maja 2012 r.w sprawie udostępniania na rynku i stosowania  produktów biobójczych (Tekst mający znaczenie dla EOG) (Dz.U.UE L z dnia 27 czerwca 2012 r.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: S WSA Katarzyna Marasek-Zybura ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2021 r., znak [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r., [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2021 r. nakazującą spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w K (dalej: "skarżąca") wycofać z obrotu produkt M Żel pielęgnacyjny z sokiem [...] o właściwościach antybakteryjnych i antywirusowych w postaci saszetki o poj. 2 ml, nieposiadający pozwolenia na obrót produktem biobójczym (pkt 1) oraz poinformować Powiatowego Inspektora Sanitarnego o realizacji obowiązku, o którym mowa w punkcie 1, poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających jego wykonanie (punkt 2). Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), art. 12 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. z 2021 , poz. 195, dalej: "u.p.i.s."), art. 226 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. Dz. U. z 2020, poz. 1320), art. 5, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o produktach biobójczych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 24, da;ej: "u.p.b."), art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 558/2012 z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz. U. L 167 z dnia 27 czerwca 2012 r. ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie produktów biobójczych").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 12 lutego 2021 r. przeprowadzono kontrolę sanitarną w skarżącej spółce, którą objęto produkt o nazwie M Żel pielęgnacyjny z sokiem [...] o właściwościach antybakteryjnych i antywirusowych. W toku kontroli Prezes Zarządu skarżącej wyjaśniła, że żel był produkowany (do sierpnia 2020 r.) jako produkt kosmetyczny zgodnie z wytycznymi zawartymi w przewodniku dotyczącym żeli wodno-alkoholowych do rąk przesłanymi przez Polski Związek Przemysłu Kosmetycznego, a do jego produkcji używano wyłącznie etanolu całkowicie skarżonego, tj. wyłącznie etanolu dopuszczonego do stosowania podczas produkcji kosmetyków.

W dniu 12 lutego 2021 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wszczął wobec skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia do obrotu produktu M Żel pielęgnacyjny o właściwościach antywirusowych i antybakteryjnych.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2021 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał skarżącej wycofać z obrotu produkt M Żel pielęgnacyjny z sokiem [...] o właściwościach antybakteryjnych i antywirusowych w postaci saszetki o poj. 2 ml, nieposiadający pozwolenia na obrót produktem biobójczym (punkt 1) oraz nakazał poinformować Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o realizacji obowiązku, o którym mowa w puncie 1 decyzji, poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających jej wykonanie (punkt 2). Na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s. oraz art. 108 § 1 k.p.a. ze względu na niebezpieczeństwo wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego obowiązkowi określonemu w punkcie 1 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Termin realizacji obowiązku wskazanego w punkcie 2 decyzji ustalono do dnia 30 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca wprowadziła do obrotu produkt biobójczy bez wymaganego zezwolenia. W ocenie organu umieszczone na opakowaniu informacje: "o właściwościach antybakteryjnych i antywirusowych", "zawartość substancji czynnej 70%", a także symbol graficzny przekreślony czerwony rysunek koronawirusa z napisem STOP, wskazują, że produkt nosi znamiona produktu biobójczego, a tym samym podlega przepisom ustawy o produktach biobójczych. Ponadto produkt zawiera substancję czynną – alkohol etylowy, umieszczoną w Załączniku II rozporządzenia Delegowanego Komisji (WE) nr 1062/2014 z dnia 4 sierpnia 2014 r. w sprawie programu pracy, którego celem jest systematyczne badanie wszystkich istniejących substancji czynnych zawartych w produktach biobójczych, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady nr 528/2012 jako substancja czynna do stosowania w produktach biobójczych grup produktowych 1,2, 4. Zdaniem organu zawartość w produkcie substancji czynnej powoduje, że działanie produktu opiera się na właściwościach chemicznych. Szata graficzna produktu może wprowadzić konsumenta w błąd, z uwagi na sugerowanie biobójczego działania w myśl definicji produktu biobójczego, zawartej w art. 3 ust. 1 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) r 528/2012 z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz. U. UE L 167 z dnia 27 czerwca 2012 r. ze zm.). Produkt biobójczy, aby mógł być dopuszczony do obrotu musi spełniać wymogi określone w ustawie o produktach biobójczych. Skoro zatem produkt skarżącej jest produktem biobójczym, a nie kosmetykiem, wymagał uprzedniego dopuszczenia do obrotu.

W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, dokonanie niewszechstronnej, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania oceny materiału dowodowego w sprawie z pominięciem twierdzeń i dowodów stawianych przez stronę, a także nieuzasadnioną odmowę przyznania waloru wiarygodności pozostałym dowodom przedłożonym przez stronę i znanym organowi z urzędu, w szczególności przewodnika technicznego Polskiego Związku Przemysłu Kosmetycznego zaakceptowanego przez Ministra Zdrowia, wskazującego różnice pomiędzy produktami biobójczymi, a kosmetycznymi, instrukcji użycia produktu zgodnie z treścią przedłożonych opakowań, sprawozdań z badań, raportów bezpieczeństwa, specyfikacji technicznych, zgłoszenia produktów do CPNP, a ponadto pominięcie okoliczności, że produkcja objętego kontrolą kosmetyku zakończona została w sierpniu 2020 r., a zatem organ winien był uwzględnić postępowanie strony zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami i wytycznymi nie zaś wprowadzonymi przez organ po zakończeniu produkcji i wprowadzeniu towaru do obrotu;

- art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, a w efekcie niezapewnienie stronie możliwości złożenia oświadczeń, twierdzeń i kolejnych wniosków dowodowych umożliwiających rozwianie ewentualnych wątpliwości organu, a w konwencji bezzasadne przyjęcie na podstawie niepełnego materiału dowodowego zebranego przez organ wybiórczo, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do zastosowania art. 10 § 2 k.p.a.;

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez postępowanie organu w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej, a to z uwagi na dokonanie analizy faktycznej i prawnej sprawy w oparciu o subiektywnie dobrane przez organ elementy, twierdzenia dowody i przepisy, z pominięciem tych, które wskazują, iż sprawa powinna być rozstrzygnięta na korzyść strony, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnych wniosków i przekonań, a stronę do przeświadczenia, iż działanie organu było tendencyjne, odgórne i pozbawione wnikliwości oraz obiektywizmu;

- art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której nie zachodzi niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia ludzkiego, ani konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też brak podstaw ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, zaś organ w treści swojego rozstrzygnięcia nie wskazał z jakich przyczyn zachodzi potrzeba nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, powołując się jedynie na jedną z przesłanek – ochronę życia lub zdrowia ludzkiego w sytuacji, w której produkt posiada wymagane atesty, certyfikaty, rejestrację w CPNP, został przetestowany na określonej grupie osób, a jego skład lub ilość (w tym nominalna opakowań) nie pozwalają na przyjęcie, że może on stanowić jakiekolwiek zagrożenie;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania pomimo jego bezprzedmiotowości w całości;

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 5 u.p.b., art. 17 rozporządzenia w sprawie produktów biobójczych poprzez zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji w której w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, po dokonaniu należytej oceny materiału dowodowego, organ powinien dojść do przekonania, że oceniany produkt jest kosmetykiem, a co za tym idzie nie stosuje się do niego przepisów ww.;

- punktu 20 i 30 zd. 1 preambuły do rozporządzenia w sprawie produktów biobójczych, punktu 6 i 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych poprzez pominięcie go przy wydawaniu decyzji;

- art. 2 ust. 1 pkt a) rozporządzenia w sprawie produktów kosmetycznych poprzez pominięcie przy dokonywaniu analizy celu przeznaczenia, sposobu użycia oraz składu produktu oraz elementów prawnej definicji produktu kosmetycznego, co pozwoliłoby organowi przyjąć, że produkt objęty kontrolą stanowi kosmetyk;

- art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. poprzez zastosowanie i nieuzasadnione nakazanie wycofania z obrotu produktu objętego kontrolą i nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek do wydania orzeczenia.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżąca wniosła o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji oraz przeprowadzenie dowodu z dołączonych do odwołania dokumentów.

Pismem z dnia 18 maja 2021 r. pełnomocnik uzupełnił argumentację zawartą w odwołaniu. Skarżąca zwróciła uwagę, że w czasie kontroli przeprowadzonej w zakładzie produkcyjnym Spółki w protokole kontroli z 10 lipca 2020 r. ustalono, że produkt M to produkt kosmetyczny. Wskazano wówczas, że produkt spełnia definicję kosmetyku w rozumieniu ustawy o kosmetykach, a właściwości antybakteryjne i antywirusowe są funkcją dodatkową, wynikającą z zawartości alkoholu etylowego. Skarżąca podniosła, że produkt składa się z dwóch elementów: żelu oraz kremu, nie można zatem osobno oceniać charakteru żelu jako produktu kosmetycznego, czy biobójczego, ocena ta bowiem musi objąć całość produktu. Spółka podniosła również, że ilość produktu w saszetce 2 ml jest zbyt mała by stwierdzić, że pozwala ona na osiągnięcie celu biobójczego- dezynfekcja higieniczna wymaga bowiem użycia 3 ml produktu, przy czasie wcierania minimum 30 sekund. Spółka podkreśliła, że sama obecność alkoholu w produkcie nie gwarantuje skuteczności biobójczej. Skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że stężenie alkoholu powyżej 60% jest decydującym czynnikiem klasyfikacji produktów jako biobójcze. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania nie została poinformowana o konieczności udostępnienia jakiejkolwiek dokumentacji w przedmiocie sprawy, nie została zawiadomiona o zamiarze zakończenia postępowania, a ponadto uniemożliwiono stronie zajęcie stanowiska w sprawie.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z analizy dokumentu autorstwa dra n. chem. K. J. wynika pierwszorzędne biobójcze przeznaczenie produktu, które odróżnia go od kosmetyków. Tezę tę, w ocenie organu, potwierdza przedłożone organowi sprawozdanie z badań aplikacyjnych pod kontrolą dermatologiczną, w którym dopiero na czwartym miejscu wskazano, że produkt zapewnia pielęgnację skóry. WIS po weryfikacji oznakowania produktu uznał, że wykazuje on pierwszorzędowe działanie biobójcze. Organ wskazał, że potencjalny klient, nie mający wiedzy fachowej, widząc na etykiecie informację "antybakteryjny i antywirusowy", "zawiera 70% alkoholu etylowego" oraz rysunek "stop koronawirusom" może pokładać nadzieje, że środek chroni go w pełni przed koronawirusem. W ocenie WIS niezasadne jest twierdzenie skarżącej, że produkt ma charakter pielęgnacyjny, ponieważ informacja ta została umieszczona na etykiecie mniejszym drukiem, co w ocenie organu wskazuje, że nie jest to najistotniejsza cecha produktu. Organ wskazał, że za uznaniem produktu za biobójczy przemawia 70% zawartość alkoholu. Organ podkreślił, że produkty zawierające alkohol etylowy w ilości powyżej 60% spełniają definicję mieszaniny niebezpiecznej i podlegają rozporządzeniu CLP, muszą posiadać odpowiednie oznakowanie.

MPWIS podniósł ponadto, że z opublikowanego w dniu 12 listopada 2020 r. stanowiska Komisji Europejskiej dotyczącego zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 1223/2009 dot. Produktów kosmetycznych wynika, że na opakowaniach kosmetyków nie należy stosować następujących oznaczeń: antybakteryjny i antywirusowy, odniesienia lub aluzje do pandemii, choroby, zawartości procentowej alkoholu w produkcie, bezpiecznych rąk, zdjęć lub elementów graficznych koronawirus, wirus, bakterie, drobnoustroje. W przypadku produktów, w których działanie biobójcze występuje obok działania kosmetycznego również wymagane jest uzyskanie stosownego pozwolenia na obrót produktem biobójczym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, działanie organu w sposób tendencyjny, odgórny, zakładający wprost, że produkt nie jest kosmetykiem; pomięcie okoliczności i twierdzeń strony, że produkt składa się z żelu oraz kremu, co z kolei powoduje, iż nie można go uznać za biobójczy, a także uznać aby jego nazwa lub oznaczenie mogły wprowadzać konsumenta w błąd; dokonanie niewszechstronnej, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania oceny materiału dowodowego w sprawie, z pominięciem twierdzeń i dowodów stawianych przez stronę, a co więcej w sposób dowolny, prowadzący do nadinterpretacji i wewnętrznej sprzeczności wywodów organu; nieuzasadnioną odmowę przyznania waloru wiarygodności pozostałym dowodom przedłożonym przez stronę i znanych organowi z urzędu, w szczególności przewodnika technicznego Polskiego Związku Przemysłu Kosmetycznego, zaakceptowanego przez Ministra Zdrowia wskazującego na różnice pomiędzy produktami biobójczymi a kosmetykami, instrukcji użycia produktu zgodnie z treścią opakowań, sprawozdań z badań, zgłoszenia produktu do CPNP; pomięcie twierdzeń strony i przedłożonych na ich poparcie dowodów, iż produkcja kosmetyku zakończyła się w sierpniu 2020 r., a zatem organ winien był uwzględnić postępowanie stron zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami i wytycznymi, nie przyjętymi po zakończeniu produkcji i wprowadzeniu produktu do obrotu; sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób powodujący wewnętrzną sprzeczność, uniemożliwiający stronie przeprowadzenie weryfikacji instancyjnej zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie w jakim organ nie odniósł się do prawidłowości postępowania strony na etapie produkcji kosmetyku i jego wprowadzenia do obrotu, a przeprowadził jego kwalifikację wyłącznie przez pryzmat zaleceń, wytycznych i opinii (w gruncie rzeczy nie stanowiących prawa), pomijając przy tym okoliczność przyznania produktowi cech kosmetyku w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 10 lipca 2020 r., przy tym organ nie wskazał jaka jest podstawa zmiany stanowiska organu;

- art. 8 §1 k.p.a. poprzez postępowanie organu w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej, a to z uwagi na dokonanie analizy faktycznej i prawnej w oparciu o subiektywnie dobrane przez organ elementy, twierdzenia, dowody i przepisy, z pominięciem tych, które wskazują, że sprawa powinna być rozstrzygnięta na korzyść strony, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnych wniosków i przekonań, a stronę do przeświadczenia, że działanie organu było tendencyjne, odgórne, pozbawione wnikliwości oraz obiektywizmu;

- art. 108 § 1 k.p.a. oraz art. 27 ust. 2 u.p.i.s. przez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której nie zachodzi niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia ludzkiego, ani konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też brak podstaw ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony;

- art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do pełnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracji publicznej I i II instancji, a to poprzez utrzymanie w mocy wadliwej – chociażby tylko proceduralnie decyzji organu I instancji, wydanej w wyniku przeprowadzonego powierzchownie postępowania dowodowego, z uzasadnieniem naruszającym standardy postępowania administracyjnego, co zmusiło organ II instancji do samodzielnego, wbrew przepisom, przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości;

- art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji oraz odmowę umorzenia postępowania mimo jego bezprzedmiotowości;

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 5 u.p.b. oraz art. 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie produktów biobójczych poprzez jego zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktyczny sprawy, po dokonaniu należytej oceny materiału dowodowego, organ powinien dojść do wniosku, że produkt skarżącej jest kosmetykiem, a nie produktem biobójczym;

- punktu 20 i 30 zd. 1 preambuły rozporządzenia w sprawie produktów biobójczych, punktu 6 i 7 rozporządzenia w sprawie produktów kosmetycznych poprzez ich pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

- art. 2 ust. 1 pkt a rozporządzenia w sprawie produktów kosmetycznych poprzez jego pominięcie przy dokonywaniu celu, przeznaczenia i sposobu użycia oraz składu produktu oraz elementów prawnej definicji produktu kosmetycznego;

- art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. poprzez zastosowanie i nieuzasadnione nakazanie wycofania z obrotu produktu skarżącej i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, rozważenie umorzenia postępowania administracyjnego, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu ze znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego dokumentów dla wykazania faktu: składu produktu, przeznaczenia, cech, celu, sposobu wykorzystania produktu, właściwej kwalifikacji produktu jako kosmetyku, braku możliwości uznania produktu za biobójczy, doświadczenia spółki w produkcji kosmetyków i żeli wodno-alkoholowych.

Skarżąca wniosła ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków związanych z wycofaniem produktu z obrotu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Państwowy Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 27 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że nie zawiera ona wad dających podstawę do jej uchylenia, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie.

W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest, że skarżąca wyprodukowała oraz wprowadziła do obrotu produkt o nazwie M Żel pielęgnacyjny z sokiem z [...] o właściwościach antybakteryjnych i antywirusowych. Produkt ten nie posiadał pozwolenia na obrót produktem biobójczym. Sporną okolicznością jest natomiast czy produkt wyprodukowany przez skarżącą jest produktem biobójczym, którego wprowadzenie do obrotu wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na obrót produktem biobójczym, czy też jest jak twierdzi skarżąca kosmetykiem, którego główną funkcją jest utrzymanie czystości skóry i jej pielęgnacja.

W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo zakwalifikowały produkt skarżącej jako produkt biobójczy, nie kosmetyk, a w rezultacie prawidło orzekły, że wprowadzenie do obrotu produktu M Żel wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na obrót produktem biobójczym.

Zgodnie z art. 5 u.p.b. udostępniane na rynku i stosowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są produkty biobójcze, na które zostało wydane pozwolenie albo zezwolenie na handel równoległy albo pozwolenie na obrót. Art. 7 ust. 1 u.p.b. stanowi, że produkty biobójcze udostępniane na rynku i stosowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podlegają wpisowi do Wykazu Produktów Biobójczych. Jak stanowi art. 39 ust. 1 u.p.b. nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy oraz rozporządzenia 528/2012 w zakresie swoich właściwości sprawują m. in. Państwowa Inspekcja Sanitarna - w zakresie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych, wprowadzania do obrotu wyrobów poddanych działaniu produktów biobójczych i substancji czynnych przeznaczonych do stosowania w produktach biobójczych w działalności zawodowej.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.i.s. w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2).

W preambule do rozporządzenia w sprawie produktów biobójczych wskazano: (1) Produkty biobójcze są niezbędne do zwalczania organizmów szkodliwych dla zdrowia ludzi lub zwierząt oraz organizmów, które niszczą materiały naturalne lub wytworzone. Jednakże produkty te mogą stanowić ryzyko dla ludzi, zwierząt i środowiska związane z ich szczególnymi właściwościami i ich wykorzystaniem. (20) W przypadku gdy produkt ma działanie biobójcze, które jest bezpośrednio związane z jego działaniem kosmetycznym, lub w przypadku gdy to działanie biobójcze jest uznawane za wtórne działanie produktu kosmetycznego, a zatem jest uregulowane rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącym produktów kosmetycznych, działanie to oraz produkt powinny pozostać poza zakresem stosowania niniejszego rozporządzenia.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 lit. a rozporządzenia produkt biobójczy oznacza: każdą substancję lub mieszaninę w postaci, w jakiej jest dostarczana użytkownikowi, składającą się z jednej lub kilku substancji czynnych lub zawierającą lub wytwarzającą jedną lub więcej substancji czynnych, której przeznaczeniem jest niszczenie, odstraszanie, unieszkodliwianie organizmów szkodliwych, zapobieganie ich działaniu lub zwalczanie ich w jakikolwiek sposób inny niż działanie czysto fizyczne lub mechaniczne; każdą substancję lub mieszaninę, wytwarzaną z substancji lub mieszanin, które same nie są objęte zakresem tiret pierwszego, przeznaczoną do niszczenia, odstraszania, unieszkodliwiania organizmów szkodliwych, zapobiegania ich działaniu lub zwalczaniu ich w jakikolwiek sposób inny niż działanie czysto fizyczne lub mechaniczne. Za produkt biobójczy uznaje się poddany działaniu produktów biobójczych wyrób o podstawowej funkcji biobójczej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia produktów biobójczych nie można udostępniać, ani stosować jeżeli nie uzyskały pozwolenia zgodnie z niniejszym pozwoleniem.

Zgodnie z załącznikiem V rozporządzenia o dotyczącego produktów biobójczych wśród grup produktowych produktów biobójczych wymienia się m. in.: Kategoria 1: Środki dezynfekujące Grupa 1: Higiena ludzi. Ta grupa składa się z produktów biobójczych stosowanych do celów utrzymania higieny ludzi, stosowanych na skórze lub skórze głowy ludzi lub w kontakcie z taką skórą przede wszystkim w celu dezynfekcji skóry lub skóry głowy.

Zgodnie z preambułą rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (Dz. U. UE L z dnia 22 grudnia 2009 r.): (6) Niniejsze rozporządzenie dotyczy tylko produktów kosmetycznych, a nie produktów leczniczych, wyrobów medycznych lub produktów biobójczych. Wytyczenie tej granicy wynika w szczególności ze szczegółowej definicji produktów kosmetycznych, która odnosi się zarówno do miejsca ich aplikacji, jak i do celu ich stosowania. (7) Ocena, czy dany produkt jest produktem kosmetycznym, musi być dokonywana na podstawie indywidualnej oceny produktu, uwzględniającej wszystkie jego cechy. Produkty kosmetyczne mogą obejmować kremy, emulsje, płyny, żele i oliwki do skóry, maseczki do twarzy, podkłady barwiące (płyny, pasty, pudry), pudry do makijażu, pudry po kąpieli, pudry higieniczne, mydła toaletowe, mydła dezodoryzujące, perfumy, wody toaletowe i kolońskie, środki do kąpieli i pod prysznic (sole, pianki, oliwki, żele), depilatory, dezodoranty i środki przeciw poceniu, barwniki do włosów, produkty do trwałej ondulacji, do prostowania i utrwalania włosów, produkty do układania włosów, produkty do mycia włosów (płyny, proszki, szampony), odżywki do włosów (płyny, kremy, oliwki), produkty do układania fryzury (płyny, lakiery, brylantyna), produkty do golenia (kremy, pianki, płyny), produkty do makijażu i de-makijażu, produkty przeznaczone do warg, produkty do pielęgnacji zębów i jamy ustnej, produkty do pielęgnacji i malowania paznokci, produkty do higieny intymnej, produkty do opalania, produkty do samoopalania, produkty do rozjaśniania skóry i środki przeciw zmarszczkom.

Należy zwrócić uwagę, że wytyczne Komisji Europejskiej nie stanowią wiążącego prawa unijnego, które może stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, jednakże mogą zostać wykorzystane przez organy administracji publicznej oraz sądy przy dokonywaniu wykładni prawa unijnego, w szczególności przy wyznaczaniu zakresu zastosowania rozporządzenia w sprawie produktów biobójczych oraz rozporządzenia dotyczącego produktów kosmetycznych. Pomaga to bowiem zapewnieniu jednolitości stosowania i wykładni przepisów zawartych w wiążących aktach prawa unijnego. Wykładnia przepisów zawartych w rozporządzeniach unijnych wymaga również sięgnięcia do preambuły aktu, w niniejszej sprawie w szczególności do punktu 20 rozporządzenia o środkach biobójczych.

W wytycznych Komisji wskazano, że ważne jest zbadanie wszystkich cech produktu, a w szczególności jego składu, celu i funkcji. Jeżeli jest jasne, że produkt ma głównie na celu ochronę zdrowia publicznego poprzez działanie biobójcze (np. dezynfekcję, działanie przeciwbakteryjne/przeciwwirusowe), co wykraczałoby poza ogólne postrzeganie higieny osobistej, a obiektywne kryteria uznania takiego produktu za "produkt biobójczy" są spełnione, produkt ten nie może być uznany za produkt kosmetyczny i musi być zgodny z rozporządzeniem w sprawie produktów biobójczych. Następujące oświadczenia wstępnie sugerowałyby, że produkt jest produktem biobójczym objętym rozporządzeniem w sprawie produktów biobójczych: ( "antybakteryjny"; ( "wyjątkowa receptura antybakteryjna"; ( "zabija bakterie"; ( "zabija bakterie / szerokie spektrum drobnoustrojów" i słowa mające to samo znaczenie; ( "przeciwwirusowy" i słowa mające to samo znaczenie; ( "zabija wirusy, wirusobójczy" i słowa mające to samo znaczenie; ( "skuteczny przeciwko wirusowi grypy H1N1"; ( "skuteczny przeciwko koronawirusowi" (por. Wytyczne z 30 marca 2020 r. dotyczące przepisów mających zastosowanie do środków do mycia rąk bez spłukiwania i środków do dezynfekcji rąk (żel, roztwór itd.) Uwaga: wytyczne te mają na celu jedynie ułatwienie stosowania rozporządzenia (UE) nr 1223/2009 dotyczącego produktów kosmetycznych oraz rozporządzenia (UE) nr 528/2012).

Podnieść należy, że zawarty w skardze zarzut pominięcia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wytycznych zawartych w przewodniku Polskiego Związku Przemysłu Kosmetycznego pozbawiony jest podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że powołany dokument nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy działania organów administracji publicznej. Może on zostać ewentualnie wykorzystany, jako element argumentacyjny w procesie wykładni przepisów ustawy o środkach biobójczych, a także jako element ustalania stanu faktycznego sprawy i oceny czy dany produkt należy zakwalifikować jako kosmetyk, czy jako produkt biobójczy. Podkreślić ponadto należy, że wytyczne zawarte w powołanym przez skarżącą przewodniku pozostają zgodne z twierdzeniami przyjętymi w zaskarżonej decyzji, a także z przepisami prawa unijnego oraz wytycznymi Komisji Europejskiej. Wynika z nich bowiem, że żel na bazie alkoholu może być produktem kosmetycznym, który posiada drugorzędne działanie bakteriobójcze. Z przewodnika wynika również, że na produktach kosmetycznych niedopuszczalne są deklaracje działania wirusobójczego, tymczasem na produkcje skarżącej widnieje przekreślony rysunek koronawirusa z określeniem "STOP". Co więcej, z wytycznych wynika, że przykładowo w produktach biobójczych stosowane są deklaracje: "przeciwwirusowy" i słowa o tym samym znaczeniu, "skuteczny przeciwko koronawirusowi". Słownik Języka polskiego PWN podaje jako synonim pojęcia przeciwwirusowy "antywirusowy", które zostało umieszczone na produkcie skarżącej (por. www.sjp.pwn.pl). W rezultacie, w ocenie Sądu ustalenia dokonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają w zgodności z treścią powołanego przez skarżącą przewodnika.

W niniejszej sprawie normy stanowiące podstawę działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają charakter multicentryczny, składają się na nie przepisy ustanowione przez prawodawcę krajowego oraz unijnego. Analiza powołanych przepisów prawa unijnego i prawa krajowego prowadzi do wniosku, że odróżnienie od siebie produktu kosmetycznego od biobójczego, a w rezultacie określenie reżimu prawnego, który kształtuje jego wprowadzenie do obrotu, powinno być dokonywane w oparciu o określenie składu produktu, celu stosowania produktu oraz jego cech. Zasadnie bowiem wskazały organy oraz skarżąca, że produkt należy do tzw. produktów z pogranicza kosmetyków i produktów biobójczych. Konieczne zatem było dokonanie oceny, czy jest on wyłącznie kosmetykiem, wyłącznie produktem biobójczym, czy też produktem kosmetycznym oraz produktem biobójczym (wówczas również konieczne jest uzyskanie pozwolenia na obrót produktem biobójczym). Podkreślić należy, że jednym z elementów oceny charakteru produktu jest substancja czynna wykorzystana do jego produkcji. W niniejszej sprawie był to alkohol etylowy skażony. Równocześnie, jak wynika z treści zaskarżonych decyzji, charakter substancji czynnej był tylko jednym z elementów oceny charakteru produktu skarżącej, nie stanowił jedynej podstawy zakwalifikowania produktu jako biobójczy.

W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest, że na opakowaniu produktu skarżącej widnieje: przekreślona grafika koronawirusa z napisem "STOP", "żel antybakteryjny i antywirusowy", "70% alkoholu etylowego". Na opakowaniu wskazano ponadto "Żel pielęgnacyjny z [...]", "codzienna pielęgnacja dłoni". W ocenie Sądu pierwszą informacją, którą dostrzega konsument to działanie antybakteryjne, antywirusowe oraz przeciwdziałanie koronawirusowi. Informacja o pielęgnacyjnym charakterze żelu jest mniej wyraźna i nie tak rzucająca się w oczy, jak pozostałe działania żelu. Zgodnie natomiast z punktem 20 preambuły rozporządzenia w sprawie produktów biobójczych, w przypadku gdy produkt ma działanie biobójcze, które jest bezpośrednio związane z jego działaniem kosmetycznym, lub w przypadku gdy to działanie biobójcze jest uznawane za wtórne działanie produktu kosmetycznego, a zatem jest uregulowane rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącym produktów kosmetycznych. W rezultacie zastosowanie rozporządzenia w sprawie produktów kosmetycznych (a w konsekwencji brak wymogu uzyskania przez skarżącą zezwolenia na obrót produktem biobójczym przed wprowadzeniem produktu M Żel do obrotu) miałoby miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy działanie biobójcze byłoby bezpośrednio związane z działaniem kosmetycznym bądź, gdyby miało charakter wtórny do działania kosmetycznego. Produkt kosmetyczny może wykazywać zatem wyłącznie drugorzędowe działanie biobójcze, najpowszechniej przejawiające się w hamowaniu wzrostu bakterii (patrz: Kwartalnik Chemiczny - Prawo i Wiedza - 2/2020). Tymczasem, analiza produktu skarżącej wskazuje, że jego pierwszorzędnym działaniem jest działanie antybakteryjne i antywirusowe, co potwierdza umieszczona na opakowaniu grafika przekreślonego koronawirusa wraz ze słowem "STOP". W ocenie Sądu, ocena charakteru produktu powinna również uwzględniać fakt, że produkt skarżącej został wprowadzony do obrotu w czasie trwania pandemii wywołanej przez koronawirusa oraz zwiększonego zapotrzebowania na produkty mające działanie antywirusowe. Zgodnie z powszechnie dostępną wiedzą, zapobieganiu koronawirusowi służyć miała dezynfekcja rąk, w szczególności z użyciem produktów na bazie alkoholu. Co więcej, zastosowanie produktów do dezynfekcji dłoni wysusza skórę rąk, a w efekcie dołączenie do kremu nawilżającego wręcz potwierdza jego działanie dezynfekujące. Podkreślić należy, że na kremie M umieszczono informację, że jest to "krem do rąk wysoce regenerujący szczególnie przeznaczony do skóry ekstremalnie przesuszonej częstym stosowaniem produktów dezynfekcyjnych". W ocenie Sądu potwierdza to, że głównym celem żelu (jak podkreślała skarżąca żel oraz krem stanowią jeden produkt) jest działanie antybakteryjne i antywirusowe, a nie pielęgnacyjne.

Należy wskazać, że literaturze zwraca się uwagę, iż rzeczywiście wraz z rozwojem epidemii dopuszczono zakwalifikowanie produktów niespłukiwanych jako kosmetycznych, jednakże w takiej sytuacji komunikacja produktowa powinna skupić się na właściwościach kosmetycznych produktu (odświeżanie, oczyszczanie pielęgnacja), niedopuszczalne jest oznaczanie takiego produktu jako bakteriobójczego, czy wirusobójczego (por. D. Rembiasz- Błońska, Produkty antybakteryjne- kosmetyki czy produkty biobójcze, Kwartalnik Chemiczny Prawo i Wiedza, 2/2020). Nie sposób natomiast podzielić stanowiska, że pierwszorzędnym działaniem produktu skarżącej jest działanie kosmetyczne, ponieważ jak wskazano pierwsze informacje, które docierają do konsumenta w oparciu o prezentację produktu i treść zawartą na opakowaniu, to działanie antybakteryjne i antywirusowe żelu.

W ocenie Sądu prezentacja M Żel wywołuje u konsumentów uzasadnione oczekiwanie, że produkt, który nabywają ma działanie antybakteryjne i antywirusowe, w szczególności ze względu na zawartość 70 procentowego alkoholu etylowego, a także umieszczoną na opakowaniu grafikę przekreślonego koronawirusa ze słowem "STOP". Tymczasem, jeśli przyjąć za prawidłowe twierdzenia skarżącej, że pojemność żelu jest zbyt mała, aby wywołać wskazane na nim działania antywirusowe i antybakteryjne, należałoby stwierdzić, że skarżąca wprowadzała konsumentów w błąd co do przeznaczenia, właściwości i charakteru produktu.

W ocenie Sądu, szata graficzna produktu oferowanego przez skarżącą odwołuje się przede wszystkim do jego funkcji biobójczej: poprzez oznaczenie przekreślonego wizerunku koronawirusa z napisem "STOP", informację o 70 % zawartości alkoholu etylowego oraz wskazanie antybakteryjnego i antywirusowego działania żelu. Informacja o pielęgnacyjnym działaniu żelu po prostu ginie wśród tych elementów. Zasadnie podniosły organy, że nie można przy ocenie charakteru produktu pomijać 70 % zawartości alkoholu etylowego, który według powszechnie dostępnych informacji miał niszczyć wirusy, w tym koronawirusa. Rację ma skarżąca, że do produkcji kosmetyków używa się alkoholu, ale nie pełni on tak jak w niniejszej sprawie roli, która decyduje o charakterze i przeznaczeniu produktu (np. przy perfumach). W niniejszej sprawie – skład produktu ma niewątpliwy związek z jego działaniem antywirusowym i antybakteryjnym.

W ocenie Sądu dołączenie do produktu saszetki z kremem nie zmienia charakteru produktu, a wręcz podkreśla jego antywirusowe działanie. Wiedzą powszechną od czasu epidemii jest, że produkty do dezynfekcji rąk powodują wysuszanie skóry. Co więcej, w ocenie Sądu zarówno żel, jak i krem mogłyby podlegać obrotowi samodzielnemu. Ich połączenie nie wpływa bowiem na przeznaczenie oraz charakter produktu w postaci żelu.

Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że produkt skarżącej odpowiada charakterystyce produktu biobójczego zawartej w rozporządzeniu. Zgodnie z tym przepisem, produkt biobójczy oznacza: każdą substancję lub mieszaninę w postaci, w jakiej jest dostarczana użytkownikowi, składającą się z jednej lub kilku substancji czynnych lub zawierającą lub wytwarzającą jedną lub więcej substancji czynnych, której przeznaczeniem jest niszczenie, odstraszanie, unieszkodliwianie organizmów szkodliwych, zapobieganie ich działaniu lub zwalczanie ich w jakikolwiek sposób inny niż działanie czysto fizyczne lub mechaniczne. W niniejszej sprawie, zgodnie z informacją umieszczoną na produkcie – bez użycia wody, ze względu na zawartość substancji czynnej w postaci 70% alkoholu etylowego uzyskuje się efekt antybakteryjny oraz antywirusowy. Zasadnie zatem uznały organy, że wprowadzenie produktu do obrotu wymagało uprzedniego uzyskania zezwolenia na wprowadzenie produktu do obrotu. W rezultacie, wprowadzenie produktu M Żel do obrotu bez pozwolenia obligowało organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do podjęcia działań na podstawie art. 27 u.p.i.s. i nakazanie skarżącej wycofania produktu z obrotu.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu, że organy bez uzasadnienia w wyniku dwóch kontroli organy doszły do sprzecznych wniosków, należy wskazać, że protokołom kontroli nie przysługuje stan rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata), a zatem w dopuszczalne jest przeprowadzenie kontroli w różnym czasie, które zakończą się różnymi wnioskami. Podkreślić bowiem należy, że ewentualna decyzja o wycofaniu produktu z obrotu następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z udziałem producenta.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego należy wskazać, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w celu ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, a podstawę orzekania organu II instancji stanowiły również przedłożone na etapie postępowania odwoławczego dokumenty, m. in. opinia dr n. chem. K. J. oraz sprawozdanie z badań aplikacyjnych. Podkreślić należy, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organy administracji publicznej nie ustalają faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). Tymczasem jak wskazano powyżej, organy przeprowadziły szeroko zakreślone postępowanie dowodowe, a wyprowadzone z oceny materiału dowodowego wnioski znajdują potwierdzenie w treści dowodów, odpowiadają wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych nie może sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz winien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, sprawa skarżącej została bowiem rozpoznana dwukrotnie: przez organ pierwszej i drugiej instancji, a na etapie postępowania w drugiej instancji został uzupełniony materiał dowodowy zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz treścią art. 136 k.p.a. Jak bowiem słusznie zważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2021 r., II SA/Wa 1223/20, CBOSA).

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy na okoliczność składu produktu, cech, celu, sposobu wykorzystania oraz przeznaczenia produktu i jego właściwej kwalifikacji, należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ (por. wyrok NSA z 28.08.2020 r., I GSK 199/18, CBOSA). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2005 roku, sygn. akt II GSK 164/05, CBOSA). Wnioskowane dowody były podstawą orzekania przez organ administracji publicznej, a zatem nie mogą być przeprowadzone przez Sąd w trybie art. 106 § 3 k.p.a. Równocześnie, były one podstawą orzekania przez Sąd zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a.

Sąd dostrzega, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. ponieważ skarżąca nie została zawiadomiona o zakończeniu postępowania i nie miała możliwości wypowiedzenia co do zebranych dowodów, jednakże naruszenie to zdaniem Sądu nie miało wpływu na treść decyzji, ponieważ na etapie postępowania II instancji, strona miała zapewniony czynny udział i możliwość przedstawienia swojego stanowiska oraz dowodów na jego poparcie.

Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonych decyzjach innych naruszeń przepisów postępowania, ani prawa materialnego, w związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.