Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 78/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 104 § 1, art. 77, art. 61a § 1, art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1, art. 157 § 3, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4, art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 1948 nr 52 poz 410
law: Dekret z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 144, art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., dalej: kpa), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2014 r. wnioskodawcy – F. z siedzibą w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2014 r., utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie Ministra Skarbu Państwa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu z dnia [...] sierpnia 1949 r. o mianowaniu B. likwidatorem C. w L. S.A. w likwidacji.

W uzasadnieniu przypomniano, że F. z siedzibą w L. (zwana dalej "wnioskodawcą") wniosła w dniu [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Ministra Skarbu z dnia [...] sierpnia 1949 r. o mianowaniu B. likwidatorem C. w L. Spółka Akcyjna w likwidacji.

W uzasadnieniu wniosku podano, że ww. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, jednakże nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zwrócono uwagę, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1949 r. wydana została przez niewłaściwą osobę oraz że przy jej podjęciu doszło do rażącego naruszenia prawa - jest bowiem podejrzenie, że decyzja, która była podstawą wpisu do rejestru RHB nowego likwidatora, być może nigdy nie została podjęta.

Po rozpatrzeniu sprawy, Minister Skarbu Państwa ustalił następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu [...] lutego 1950 r. Minister Skarbu, działając na podstawie art. 13 dekretu z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych (Dz. U. Nr 52, poz. 410, z późn. zm.), wydał decyzję w sprawie uznania C. w L. S.A. w likwidacji - za zlikwidowany, bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego. Decyzja została opublikowana w Monitorze Polskim z dnia 3 marca 1950 r., Nr A-24 poz. 244.

Po postępowaniu wyjaśniającym ustalono, iż akt mianowania likwidatora nie miał cech decyzji administracyjnej, a tym samym nie mają do jego wydania zastosowania przepisy kpa, ponieważ Minister Skarbu w tym zakresie nie był organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych.

Aby dany akt został uznany za decyzję administracyjną, musiałby być wydany przez uprawniony do tego organ administracji publicznej, a uprawnienie to musiałoby wynikać z przepisów prawa materialnego. Każda decyzja musi mieć również swoją podstawę prawną w procedurze, a gdy rozstrzyga ona o istocie sprawy, czyli o prawach lub obowiązkach stron postępowania, to musi również mieć powołaną podstawę materialno-prawną. Wolą prawodawcy było, by akt ten nie był traktowany jak decyzja administracyjna.

W myśl zaś poglądów doktryny, podstawowe znaczenie dla rozróżnienia aktów, dających się przyporządkować właściwości kontrolnego postępowania administracyjnego, a następnie kognicji sądów administracyjnych, od innych aktów ma to, czy norma prawa administracyjnego wymaga konkretyzacji przy wykorzystaniu sformalizowanej procedury administracyjnej określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz" pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 55). W rozpoznawanej sprawie kwestionowany akt (mianowanie likwidatora) nie był natomiast wydany na podstawie w/w aktów prawnych, bo podstawę jego wydania stanowiły wyłącznie przepisy prawa materialnego, w postaci art. 4 dekretu z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych. Nie każdy przejaw działalności administracji publicznej, który nie jest decyzją administracyjną, może być, niejako automatycznie, traktowany jako akt lub czynność władczego działania.

Działanie organu administracji polegające na mianowaniu likwidatora, było działaniem o charakterze rozstrzygającym o statusie prawnym określonego podmiotu, ale nie nosiło cech rozstrzygnięcia administracyjnego o charakterze władczym.

Po rozpatrzeniu sprawy, Minister Skarbu Państwa, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., odmówił wszczęcia postępowania uznając, iż mianowanie likwidatora nie miało cech decyzji administracyjnej, co uniemożliwia jej uchylenie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r., wnioskodawca wystąpił na podstawie art. 127 § 3 Kpa o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2014 r. oraz o uznanie w całości nieważności decyzji Ministra Skarbu z dnia [...] sierpnia 1949 r. o mianowaniu B. na likwidatora C. w L. S.A. w likwidacji.

Wnioskodawca podnosi, iż nie może zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2014 r. Zdaniem wnioskodawcy, aby uznać działania organu administracji za decyzję należy spełnić następujące przesłanki: akt działania organu ma mieć charakter władczy, skierowany na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, zaś podstawa jego wydania ma wynikać z prawa materialnego. Wnioskodawca podnosi również, iż w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się różne formy działania organów administracyjnych, ale nie podlega dyskusji, iż ów akt może nosić różną nazwę, ale w konsekwencji użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej (wyrok SN z 18.10.1985 r. II CR 320/85; OSNCP 1986, nr 10, poz. 158).

Wnioskodawca powołuje się również na tezę, iż prawo obowiązujące składa się z aktów prawnych wydawanych w różnych okresach, tworzonych przy zastosowaniu zmieniających się technik legislacyjnych i konwencji pojęciowych oraz terminologicznych, z tego też względu nie ma w nim jednego określenia decyzji. W przepisach prawnych akt administracyjny indywidualny nazywany jest decyzją, orzeczeniem, zarządzeniem, pozwoleniem, zgodą, nominacją, powołaniem na stanowisko. W tym zakresie wnioskodawca jednocześnie podniósł, iż nazwanie przez ustawodawcę danego aktu powołaniem na stanowisko nie oznacza, iż nie jest on decyzją administracyjną, bo nie różni się od nominacji innych funkcjonariuszy, a nie ma cech powołania jako aktu nawiązania stosunku pracy na podstawie przepisów Kodeksu Pracy.

Minister Skarbu Państwa, ponownie rozpatrując sprawę, zważył co następuje:

Dokument z [...] sierpnia 1949 r. nr [...] wskazuje, iż jest to wyznaczenie na stanowisko likwidatora. Jak każde działanie organu administracji miało ono podstawę materialną - art. 4 dekretu z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych. W myśl ww. normy likwidację poszczególnych przedsiębiorstw bankowych przeprowadzają likwidatorzy. Likwidatorów mianuje i odwołuje Minister Skarbu na wniosek Naczelnego Likwidatora. Likwidatorem może być zarówno osoba fizyczna, jak i prawna. Wydany na tej podstawie akt mianowania nie był jednak decyzją administracyjną.

Nie każdy bowiem akt działania administracji jest decyzją administracyjną w rozumieniu kpa. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie kpa i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 kpa (por. wyrok WSA z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt. II SA/G1 567/11, LEX nr 1113863).

Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego, jeśli z przepisów prawa administracyjnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (por. wyrok WSA z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt. IV S.A./Po 733/10, LEX nr 758601).

Zgodnie z art. 1 obowiązującego w dniu mianowania rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, z późn. zm.), postanowienia ww. rozporządzenia mają zastosowanie do postępowania we wszystkich sprawach z zakresu prawa administracyjnego, załatwianych przez władze i urzędy administracji państwowej i samorządu terytorialnego. Jedynie takie postępowania stanowiły postępowanie administracyjne. Z żadnego przepisu dekretu z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych nie wynika natomiast, aby mianowanie likwidatora miało następować w trybie administracyjnym. Minister Skarbu wydał akt mianowania działając oczywiście w oparciu o normę materialną, ale działając jako dominium, a nie imperium. Administracyjne ukształtowanie praw i obowiązków likwidowanego banku rozstrzygnęła raczej decyzja o likwidacji, a nie mianowanie likwidatora. Na gruncie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502, z późn. zm.) obowiązującego w dacie wydania aktu mianowania, możliwe jest nawiązanie stosunku prawnego na podstawie powołania, do którego nie będą mieć zastosowania przepisy prawa pracy, i który nie powstaje w oparciu o decyzję administracyjną. Analogiczny tryb w zakresie powołania i odwołania likwidatorów został przez ustawodawcę zastosowany na gruncie dekretu z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych.

W ocenie Ministra Skarbu Państwa, działanie polegające na wyznaczeniu likwidatora dla podmiotu w stosunku do którego otwarto likwidację, nie było decyzją administracyjną i nie musiało być jednoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy, którego źródłem jest powołanie w rozumieniu Kodeksu Pracy. Nawet jeśli argumenty podnoszone przez wnioskodawcę przyjąć i uznać, iż nie ma innych niż decyzja administracyjna, indywidualnych aktów działania Ministra Skarbu, a ich skutki prawne wynikają wyłącznie z ostatecznych działań administracji, to zgodnie z niekwestionowanym przez wnioskodawcę działaniem Ministra Skarbu, C. w L. S.A. został uznany za zlikwidowany. Skutkiem powyższego byłaby niemożność uznania wnioskodawcy za stronę, w rozumieniu art. 28 Kpa, postępowania o stwierdzenie nieważności, jak również ponownego rozpatrywania sprawy. Posiadacz akcji banku uznanego za zlikwidowany nie ma aktualnego interesu prawnego dającego zdolność petycyjną w powyższych postępowaniach. Minister Skarbu bowiem, decyzją z dnia [...] lutego 1950 r. w sprawie uznania C. w L. S.A. w likwidacji za zlikwidowany, bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego - uznał C. za zlikwidowany. Decyzja została opublikowana w Monitorze Polskim z dnia 3 marca 1950 r., Nr A-24, poz.244.

Nabycie akcji banku, który zgodnie z niepodważonymi aktami działania Ministra Skarbu nie istnieje, nie daje praw i obowiązków akcjonariusza, ponieważ akcje te reprezentują wyłącznie wartość kolekcjonerską i nie są akcjami w rozumieniu art. 328 Kodeksu spółek handlowych. Jeśli podmiot, którego wnioskodawca akcje nabył, jest uznawany, zgodnie z ostatecznymi rozstrzygnięciami prawnymi, za nieistniejący, akcjonariusz nie ma również wynikających z akcji tego podmiotu praw. Oznacza to, iż wnioskodawca nie ma interesu prawnego, wynikającego z przepisu materialnego, który uprawniałby go do posiadania statusu strony postępowania administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga bowiem ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 czerwca 2013 r. III SA/Łd 26/13, LEX nr 1334447). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby, nie zezwala na uznanie tej osoby za stronę (wyrok WSA z Gdańsku z dnia 15.09.2011 r., II SA/Gd 549/11, LEX nr 966343).

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawna ogólna i abstrakcyjna, lub jednostkowa i konkretna, mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Norma prawa materialnego powinna dawać podstawę dla podmiotu legitymującego się interesem prawnym do wywodzenia z niej swoich racji (wyrok NSA z dnia 10.08.2011 r., II OSK 724/11, LEX nr 1132128). Mieć interes prawny, to tyle co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu (wyrok NSA z dnia 09.12.2011 r., II OSK 1791/10, LEX nr 1152048). Podmiot, dla którego z przepisów prawa nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 328 Kodeksu spółek handlowych, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyrok WSA w Łodzi z dnia 08.02.2013 r., II SA/Łd 1034/12, LEX nr 1287046, wyrok NSA z dnia 29.03.2012 r., II OSK 69/11, LEX nr 1252150, WSA w Warszawie z dnia 22.11.2011 r., I SA/Wa 2156/10, LEX nr 1150778).

Interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa, to interes aktualny (...). Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania normy (wyrok WSA w Łodzi z 29.02.2012 r. III SA/Łd 1201/11, LEX nr 1146079).

Zdarzenia przyszłe, niepewne, ewentualne mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA z dnia 15.03.2012 r., II SA/Lu 74/12, LEX nr 1138625, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.01.2012 r., II SA/Kr 1035/11, LEX nr 1121383).

Ostatecznie, nawet jeśli akt mianowania wykreował prawa i obowiązki likwidowanego podmiotu, i z tego względu powinien być traktowany jako władcze rozstrzygnięcie - decyzja, a nabywca akcji banku ma interes prawny i zdolność petycyjną, w ewentualnym wszczętym postępowaniu o stwierdzenie nieważności należałoby rozważyć nieodwracalność skutków prawnych wywołanych przez akt mianowania B. likwidatorem C. w L. S.A. w likwidacji.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy (w szczególności w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992 nr 12 poz. 211, uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997 nr 2 poz. 49, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999 nr 1 poz. 13 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000 nr 3 poz. 93) opowiadają się za przyjęciem istnienia nieodwracalnych skutków prawnych, w przypadku gdy organ administracji nie może ich odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego.

Dekret z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych, który był podstawą dla Ministra Skarbu do mianowania likwidatora oraz wydawania decyzji o likwidacji i uznaniu banku za zlikwidowany, został uchylony art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 1960 r. - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 20 poz. 121, z późn. zm.). Oznaczałoby to, iż w sprawie zaistniał nieodwracalny skutek prawny, a organ administracji nie ma podstawy prawnej dla przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania indywidualnego aktu administracyjnego, którym ingeruje w stosunki prawne powstałe w oparciu o uchylony dekret.

Reasumując, stwierdzić należy, że w ponownym rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu z dnia [...] sierpnia 1949 r. o mianowaniu B. likwidatorem C. w L. S.A. w likwidacji, Minister Skarbu Państwa nie dopatrzył się uzasadnionych powodów wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu mianowania B. likwidatorem.

Z powodu braku legitymacji prawnej do wnioskowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, albo z takiego powodu, że kwestionowany akt prawny nie był decyzją administracyjną, Minister Skarbu Państwa, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, działając jako organ odwoławczy, postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Skarbu Państwa wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący:- F. z/s w L.:

1) zaskarżając w całości postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia Ministra Skarbu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 1949 r. o mianowaniu B. likwidatorem C. S.A. w likwidacji;

2) zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 28 kpa, art. 104 § 1 kpa oraz art. 77 kpa, a w konsekwencji wydanie zaskarżanego postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r.

3) wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] września 2014r.

4) wnosząc o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

F. nie może zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Skarbu Państwa, odmawiającym szczecią postępowania ze względu na uznanie, że akt mianowania z [...] sierpnia 1949 r. nie był decyzją administracyjną, co stanowi – w ujęciu F. - naruszenie art. 104 § 1 kpa

Zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, ze przepisy kodeksu stanowią inaczej.

Wobec tak jednobrzmiącego przepisu, odmawianie aktowi mianowania charakteru decyzji administracyjnej, jest całkowicie pozbawione prawnych podstaw. F. podkreśla, że aby uznać działanie organu administracyjnego za decyzję należy spełnić następujące przesłanki: akt działania organu ma mieć charakter władczy, skierowany na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, zaś podstawa jego wydania ma wynikać z prawa materialnego. Z załączonych przez F. dokumentów do wniosku z dnia [...] lipca 2014r. o stwierdzenie nieważności dokumentów, wynika, że mianowanie było zarówno aktem o charakterze władczym, skierowanym na wywołanie określonym w nim skutków prawnych o charakterze stricte indywidualnym (powołanie likwidatora), wreszcie mającym podstawę w prawie materialnym. Podstawę tę, zauważył zresztą sam Minister, w postanowieniu z dnia [...] września 2014 r. stwierdzając: ,,podstawę jego wydania stanowiły wyłącznie przepisy prawa materialnego, w postaci art. 4 dekretu z dnia 25 października 1948r. [...]".

W Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (aut. B. Adamiak i J. Borkowskiego) podstawę prawną wydania decyzji musi być przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego (str. 465 komentarza). Z całą pewnością dekret z 25 października 1948 r. był powszechnie obowiązującym prawem, nie ma co do tego najmniejszej wątpliwości.

W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się różne formy działania organów administracyjnych, dokonuje się ich różnej klasyfikacji i podziałów. Wystarczy wspomnieć tu o aktach konstytutywnych, deklaratoryjnych, ostatecznych i nieostatecznych, aktach związanych i takich, którym pozostawia się w procesie podejmowania tzw. luz decyzyjny. Co istotne, nie podlega także dyskusji, że ów akt administracyjny może nosić różną nazwę, ale w konsekwencji: " użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej" (wyrok SN z 18.1O.1985r. II CR 320/85; OSNCP 1986, nr 10, poz. 158).

To, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, co do której ma zastosowanie art. 156 kpa jest, zgodnie z poglądami tak judykatury, jak i sądownictwa administracyjnego, sprawą nie budzącą wątpliwości. Wystarczy choćby odnieść się do rozważań nad terminologią stosowaną przy decyzjach administracyjnych dokonaną przez Cezarego Kijowskiego w publikacji "Pozwolenia w administracji publicznej" Białystok 200, s. 71), czy też do postanowienia SN z 8 maja 1992 r., gdzie stwierdzono, że nazwanie przez ustawodawcę danego aktu "powołaniem" na stanowisko nie oznacza, iż nie jest on decyzją administracyjną, bo nie różni się od nominacji innych funkcjonariuszy, a nie ma cech powołania jako aktu nawiązania stosunku pracy na podstawie przepisów KP (III ARN 29/92). Co ważne, zdaniem przywołanych już autorów Komentarza: "Prawo obowiązujące składa się z aktów prawnych wydawanych w różnych okresach, tworzonych przy zastosowaniu zmieniających się technik legislacyjnych i konwencji pojęciowych oraz terminologicznych, z tego też względu nie ma w nim jednego określenia decyzji. W przepisach prawnych akt administracyjny indywidualny nazywany jest decyzją, orzeczeniem, zarządzeniem, zezwoleniem, pozwoleniem, [..], zgodą, nominacją, powołaniem na stanowisko". (Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Barbara Adamiak i Janusz Borkowski, BECK, Warszawa, strona 473).

Skarżąca F., podkreśla, że akt mianowania z [...] sierpnia 1949 r. był, niezależnie od nazewnictwa, decyzją administracyjną. Nie ma bowiem znaczenia nazwa czynności administracyjnej, a treść zawarta w akcie administracyjnym, zgodnie z łacińską premią falsa demonstratio non nocet. Mianowanie B. na likwidatora C. w L. S.A. w likwidacji było niczym innym jak decyzją administracyjną, dlatego też Minister Skarbu Państwa powinien wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1949 r., a nie odmówić jego wszczęcia. Jeżeli uznać, że akt ten był jedynie, jak stwierdził Minister w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r. "wyznaczeniem", to należałoby zwrócić się do Ministra Skarbu w wnioskiem o definicję "wyznaczenia". Nauka prawa administracyjnego nie zna takiej formy działania administracji. Nie zna, bo "wyznaczenia" są właśnie jednostronną czynnością organu, w tym przypadku Ministra Skarbu, którą należy określić jako decyzja administracyjna. Skoro akt mianowania jest decyzją administracyjną, stronie przysługuje prawo do jej zaskarżenia, chociażby w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Warto w tym miejscu podkreślić, że Minister działając jako organ II instancji, nie był jednak całkowicie pewien, że postanowienie jakie wydano w I instancji było zasadne, gdyż na stronie 3 postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdził: "[...] jeśli argumenty podnoszone przez Wnioskodawcę przyjąć i uznać, iż nie ma innych niż decyzja administracyjna, indywidualnych aktów działania Ministra Skarbu, a ich skutki prawne wynikają wyłącznie z ostatecznych działań administracji[...]". Niestety Minister Skarbu nie był w stanie przyznać się do błędu jaki popełniono na etapie rozpoznawania sprawy w I instancji i zdecydował się na dalsze, błędne dowodzenie, że wniosek Skarżącego nie może być merytorycznie rozpoznany.

Nadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zdaniem F., jej interes prawny do działania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu z dnia [...] sierpnia 1949 r. wynika z faktu, że jest akcjonariuszem akcji C. S.A. w L. w likwidacji, na dowód czego załączyła stosowne umowy nabycia akcji. F. podkreśla, że jest akcjonariuszem przez fakt posiadania akcji, a nie, co sugeruje Minister Skarbu Państwa, jedynie kolekcjonerem tychże akcji.

Minister Skarbu działając jako organ II instancji podniósł, że C. w L. S.A. został zlikwidowany. Minister Skarbu powołał się tu na decyzję z dnia [...] lutego 1950 r. w sprawie uznania C. w L. S.A. w likwidacji za zlikwidowany, bez przeprowadzania postępowania likwidacyjnego. W konsekwencji organ stwierdził, że skoro C. został zlikwidowany, to wnioskodawca nie może być uznany za akcjonariusza i wykonywać swoje prawa z akcji.

F. nie może zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Skarbu Państwa, że C. S.A. w likwidacji nie istnieje. Zgodnie bowiem z art. 478 kodeksu spółek handlowych rozwiązanie spółki następuje po przeprowadzeniu likwidacji, z chwilą wykreślenia spółki z rejestru, dopiero z tym momentem ustaje byt prawny spółki akcyjnej. To, że Minister Skarbu wydał decyzję, w której uznał C. S.A. za zlikwidowany nie przesądzało i nie przesądza o fakcie, że C. działa jako spółka oraz, że tylko sąd rejestrowy jest uprawniony do wydania stanowienia o wykreśleniu jej z rejestru spółek handlowych (dawnego RHB, a aktualnie KRS). Co istotne, postanowienie o wykreśleniu C. z rejestru handlowego nigdy nie zostało wydane. Wynika to zarówno z akt rejestrowych Spółki, zarejestrowanej wciąż pod numerem RHB [...] w rejestrze handlowym Sądu Okręgowego w L., jak i z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w L. Sąd Gospodarczy XX Wydział Gospodarczy - Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] marca 2014 r. (sygn. akt [...]). W treści uzasadnienia postanowienia Sądu czytamy:

" W pierwszej kolejności [...] należy stwierdzić, że C. S.A. jako podmiot prawa nadal istnieje bowiem nie zostało wydane postanowienie właściwego sądu rejestrowego o wykreśleniu C. z rejestru handlowego. Skutku wykreślenia nie można zdaniem Sądu łączyć z postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1950 roku, stwierdzającym, że C. został zlikwidowany. Doniosłość orzeczenia o wykreśleniu spółki akcyjnej z rejestru handlowego, przejawiająca się utratą bytu prawnego przez tę spółkę z chwilą uprawomocnienia się postanowienia, nie może być domniemana i wynikać z treści innego orzeczenia sądu".

Zdaniem skarżącego, tak oczywiste wyjaśnienie przesądza kwestię legitymacji czynnej F. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]sierpnia 1949 r. Tym niemniej, F. podnosi, że w kpa nie ma legalnej definicji pojęcia "interesu prawnego", zaś stanowisko jakie zaprezentował organ II instancji w zaskarżanym postanowieniu jest tylko jedną z wielu koncepcji pojmowania interesu prawnego. Zdaniem niekwestionowanego autorytetu w nauce prawa administracyjnego W. Klonowieckiego organ administracyjny nie powinien zachowywać się jak sąd, ale działać na zasadzie oficjalności, gdyż ma on obowiązki procesowe kumulujące funkcje sądu, pozwanego a nawet powoda, bo wszystkie interesy powinien chronić, "organ administracyjny w przypadku inicjatywy jednostki nie staje wobec alternatywy typu sądowego, tzn. czy pozew przyjąć [..] czy go odrzucić, nie dopuszczając do procesu. Lecz wobec znacznie szerszego wyboru" podjąć działania zmierzające do rozpoznania sprawy, nawet jeśli miałoby to wiązać się z koniecznością ustalenia kręgu stron. (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak i J. Borkowski Wydawnictwo CH Beck, strona 220-221). Ze stanowiskiem tym koresponduje wyrok NSA z 7 stycznia 2002r. IV SAB 105/01 (niepubl.), w którym stwierdzono, że w sytuacji wątpliwości odnośnie interesu prawnego, organ nie może uchylić się od podjęcia czynności postępowania, które w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego albo zakończy się decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, albo umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. Niestety w przedmiotowej sprawie, Minister Skarbu Państwa nie poczynił nic w celu wyjaśnienia swoich wątpliwości, tylko odmówił wszczęcia postępowania.

Odmawiając wszczęcia postępowania, pomimo wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności argumentów nakazujących zająć się sprawą merytorycznie, organ administracyjny zasłaniając się rzekomym brakiem po stronie F. przymiotu strony, a wcześniej kwestionując charakter czynności powołania na likwidatora jako decyzji, zachował się w sposób sprzeczny z kpa, w szczególności naruszając art. 77 kpa. Zgodnie z treścią art. 77 ust. 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Minister Skarbu Państwa odmawiając wszczęcia postępowania na skutek wniosku F., zachował się wbrew zasadzie rządzącej postępowaniem administracyjnym, tj. wbrew zasadzie realizacji prawdy obiektywnej. Nie poczynił bowiem najmniejszych wysiłków, aby ustalić czy F. jest stroną, nie wezwał do przedstawienia dokumentów, nie umożliwił dostarczenia dodatkowych wyjaśnień czy danych. Minister Skarbu działając tak I jak i w II instancji, zachował się jak typowy sąd powszechny, a nie jak organ administracyjny. Gdyby tylko wezwał stronę do wylegitymowania się dodatkowymi dokumentami świadczącymi, że C. S.A. w likwidacji w L., istnieje, nie wydałby postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Już sam fakt, iż we wszystkich pismach kierowanych w przedmiotowej sprawie, F. posługiwała się nazwą C. S.A. w likwidacji w L. - a nie bez sformułowania "w likwidacji", powinno skłonić organ do żądania wyjaśnień. Organ nie zdecydował się tej kwestii wyjaśnić ani z urzędu, ani przy współudziale strony. Wnikliwe zbadanie stanu faktycznego jest obowiązkiem organu administracji publicznej, a skoro organ postąpił wbrew obowiązkowi, zasadnym jest twierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa.

Reasumując, Skarżąca F. stoi na stanowisku, że, stanowisko Ministra Skarbu Państwa zawarte w powołanym na wstępie postanowieniu nie znajduje potwierdzenia w istniejącym stanie faktycznym oraz stanowi rażące naruszenie przepisów kpa, nadto, jest głęboko krzywdzące dla F.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, powtarzając w zasadzie argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm..; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r., którym po rozpatrzeniu wniosku F., z siedzibą w L., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu z dnia [...] sierpnia 1949 r. o mianowaniu B. likwidatorem C. w L. S.A. w likwidacji, utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie Ministra Skarbu Państwa.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 28, art. 104 § 1 oraz art. 77 kpa.

W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia powołano art. 61a § 1 kpa.

Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Natomiast w myśl art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wykładni art. 61a § 1 kpa jest już (mimo że jest to przepis wprowadzony nowelizacją z 2010 r.) bogate i wieloaspektowe.

I tak, w wyroku NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12, LEX nr 1497293, oceniającym charakter przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa stwierdzono, że "Ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania."

Natomiast WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1382/13, LEX nr 1502311, zwrócił uwagę, że:

"1. Rola art. 61a § 1 k.p.a. sprowadza się do eliminacji wszczynania postępowania przez podmiot, który po pierwsze nie posiada zdolności procesowej i po drugie w sposób oczywisty, bezsprzeczny, nie budzący wątpliwości, czyli nie wymagający prowadzenia postępowania administracyjnego - nie posiada legitymacji materialno-prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego.

2. Postanowienie wydawane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych ma wymiar i treść o znaczeniu formalnoprawnym. W uzasadnieniu takiego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z tytułu braku interesu prawnego może znajdować się jedynie prosta konstatacja, krótkie stwierdzenie o tej treści a nie mogą znajdować się wypowiedzi merytoryczne uzasadniające dlaczego, z jakich przyczyn dany podmiot, który powołuje się bezpośrednio lub pośrednio na normy, z których wywodzi interes prawny - nie posiada w sprawie interesu prawnego."

Przesłankom, o których wyżej mowa, poświęcono wiele uwagi. Jeśli chodzi o pierwszą z nich, tzn. brak legitymacji procesowej, to w wyroku NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13, LEX nr 1675970, stwierdzono, co następuje:

"1. Brak przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym może wynikać stąd, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi podmiot, który do postępowania przystąpił dopiero na tym etapie. Może zdarzyć się sytuacja, że podmiot mający przymiot strony w postępowaniu na etapie pierwszoinstancyjnym utraci go w postępowaniu odwoławczym np. w przypadku nieruchomości - zbycia tytułu prawnego. W takich przypadkach, o ile brak przymiotu strony nie jest oczywisty i wymaga dokonywania ustaleń w tej mierze przez organ odwoławczy, postępowanie odwoławcze należy umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

2. Na każdym etapie postępowania organ administracji jest obowiązany badać czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, zatem czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

3. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a. - co do istoty, ale odmiennie. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a k.p.a. - postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - decyzja o umorzeniu postępowania."

Podobna jest teza wyroku NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1045/13, LEX nr 1592116, w którym jednoznacznie stwierdzono, że: "1. Odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.(2...)."

Takie same w istocie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 983/13, LEX nr 1658239, uznając, że: "2. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego."

Również w wyroku z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II OSK 641/13, LEX nr 1664470, NSA stwierdził, że:

"1. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej.

2. Wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego."

Odnosząc się z kolei bliżej do kwestii domniemania posiadania przez stronę żądającą wszczęcia postępowania interesu prawnego WSA w Warszawie w wyrku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 350/12, LEX nr 1230532, uznał, że:

"1. Niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie (a w konsekwencji przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.), poprzez rozstrzyganie w tym zakresie wątpliwości na korzyść jednostki wnoszącej podanie. Sprzeciwia się temu wynikający z art. 61a § 1 k.p.a. zakaz wszczynania postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu niebędącego stroną. Tym bardziej niedopuszczalne jest rozstrzyganie w ten sposób o przymiocie strony w stosunku do podmiotu żądającego wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenie ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności.

2. Sytuacja, w której podmiot żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie posiada przymiotu strony, prowadzić musi do wydania postanowienia o treści zdeterminowanej art. 61a § 1 k.p.a., a więc odmowy wszczęcia tego postępowania, z powodu zaistnienia przeszkody o charakterze podmiotowym."

Podobne stanowisko w kwestii posiadania przez stronę żądającą wszczęcia postępowania interesu prawnego zajęły wojewódzkie sądy administracyjne (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1016/14, czy WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 296/14).

Odnosząc się do drugiej ze wspomnianych przesłanek, tj. innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, należy odwołać się m.in. do wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14, LEX nr 1510890, stwierdzającym, że: "Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisać prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym."

Katalog przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania został poszerzony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 241/14, LEX nr 1485980, w którym stwierdzono, co następuje:

"1. W postanowieniu wydanym w trybie 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

2. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji."

Również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/14, LEX nr 1468412, odnosząc się do przyczyn, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, uznano, że należy przez nie "... rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym."

WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2093/13, LEX nr 1435921, zwrócił także uwagę, że "Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Takie postępowanie podlega umorzeniu, jeśli przeszkód do jego prowadzenia organ nie dostrzegł bezpośrednio po złożeniu wniosku i podjął czynności procesowe. W przeciwnym razie organ winien zastosować art. 61a k.p.a., to jest postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania."

Należy nadto zwrócić uwagę, że w wyrokach sądów administracyjnych dotyczących stosowania art. 61a § 1 kpa podnoszone są także dwie kwestie, a mianowicie: - momentu zastosowania tego przepisu kpa oraz – charakteru i zakresu wniosków jakie mogą być formułowane przez organ w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania.

Pierwszej kwestii dotyczy m.in. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13, LEX nr 1665665, w którym wyraźnie stwierdzono, że " Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym." Z kolei WSA w Opolu w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 566/14, LEX nr 1635083, uznał, że:

"1. Ustawodawca statuując w art. 61a k.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania wyodrębnił etap wstępny postępowania administracyjnego, w którym organ bada czy postępowanie ze względów podmiotowych lub przedmiotowych może być w ogóle wszczęte.

2. Organ posiadając wiedzę dotycząca tego, że wskazany przez skarżących we wniosku przepis już nie obowiązuje winien ustalić we własnym zakresie czy istnieje inna podstawa materialnoprawna żądania skarżących."

Co do drugiej kwestii, tzn. charakteru i zakresu wniosków jakie mogą być formułowane przez organ w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania, odwołać się należy m.in. do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 771/13, LEX nr 1405114, w którym stwierdzono, że: " Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty to konsekwentnie, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym."

Podobne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 389/13, LEX nr 1447407, w którym uznał, że "Jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym."

W podobnej sprawie jak tutaj rozpatrywana stanowisko zajął również NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2013, sygn. akt I OSK 1504/11, LEX nr 1360804, stwierdzając, że: "Organ odmówi wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania albo wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu."

I wreszcie, pewną wskazówkę dla sądów administracyjnych orzekających w sprawach odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. sformułował WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 19 września 2013 R., sygn. akt II SA/Sz 509/13, LEX nr 1395562, stwierdzając, że: "Ocena zgodności z prawem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. nie może prowadzić do dokonania przez sąd materialno-prawnej oceny zasadności żądania. Rozstrzygniecie w tym przedmiocie należy do organu administracji publicznej."

W związku z przedstawionymi orzeczeniami sądów administracyjnych należy uznać, że wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymujące w mocy postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu z dnia [...] sierpnia 1949 r. o mianowaniu B. likwidatorem C. w L. S.A. w likwidacji, organ ten dysponował następującymi ustaleniami.

Po pierwsze, niewątpliwe było na tle akt sprawy, a zwłaszcza umowy sprzedaży akcji w przedmiotowej Spółce stronie wnoszącej o wszczęcie postępowania w rozpatrywanej sprawie (tj. F.), że strona ta nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego. Skutkiem bowiem uznania C. w L. S.A. za zlikwidowany była niemożność uznania skarżącego za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności. W ocenie Sądu, Minister zasadnie uznał, że posiadacz akcji banku uznanego za zlikwidowany nie ma aktualnego interesu prawnego dającego zdolność petycyjną w powyższym postępowaniu. Minister Skarbu decyzją z dnia [...] lutego 1950 r. w sprawie uznania C. w L. S.A. w likwidacji za zlikwidowany, uznał C. za zlikwidowany bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego. Decyzja została opublikowana w Monitorze Polskim z dnia 3 marca 1950 r., Nr A-24, poz.244.

Nabycie akcji banku, który na podstawie art. 13 ust. 1 dekretu z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych został uznany za zlikwidowany, bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego, nie daje praw i obowiązków akcjonariusza, a akcje te mogą prezentować wyłącznie wartość kolekcjonerską. Oznacza to, iż skarżący nie ma interesu prawnego, wynikającego z przepisu materialnego, który uprawniałby go do posiadania statusu strony postępowania administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga bowiem ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (...). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby, nie zezwala na uznanie tej osoby za stronę (...). Powyższe ustalenie nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego i mieściło się w ramach postępowania wstępnego.

Po drugie, odnosząc się do "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu z dnia [...] sierpnia 1949 r. o mianowaniu B. likwidatorem C. w L. S.A. w likwidacji, nie może być wszczęte, organ uznał, iż rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Skarbu Państwa ze; [...] sierpnia 1949 r., nr [...], wskazujące likwidatora C. w L. S.A. w likwidacji nie jest decyzją administracyjną. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 4 ust. 2 dekretu z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych (Dz. U. 1948, nr 52, poz. 410 ze zm.), zgodnie z którym likwidatorów przedsiębiorstw bankowych mianuje i odwołuje Minister Skarbu na wniosek Naczelnego Likwidatora. W ocenie organu, nie każdy akt działania organu administracji publicznej jest decyzją administracyjną w rozumieniu kpa, a także nie każda czynność organu administracji dotyczy działania z zakresu administracji publicznej. Decyzjami są bowiem te akty, które wydawane są w trybie kpa i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 kpa (...).

Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego, jeśli z przepisów prawa administracyjnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (...). Natomiast z żadnego przepisu dekretu z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych nie wynika, aby mianowanie likwidatora miało następować w trybie administracyjnym. Co więcej, żaden przepis w/w dekretu nie przewidywał również formy decyzji administracyjnej dla czynności mianowania likwidatora przedsiębiorstwa bankowego

Reasumując, organ uznał, iż Minister Skarbu wydając akt mianowania likwidatora nie działał w sprawie z zakresu administracji publicznej (imperium), ale jako dominium. Na gruncie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502, z późn. zm.) obowiązującego w dacie wydania aktu mianowania, możliwe było bowiem nawiązanie stosunku prawnego na podstawie powołania, do którego nie będą mieć zastosowania przepisy prawa pracy i który nie powstaje w oparciu o decyzję administracyjną. Analogiczny tryb w zakresie powołania i odwołania likwidatorów został przez ustawodawcę zastosowany na gruncie dekretu z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych. Stosunek ten ma jednak charakter cywilnoprawny, a zatem okoliczności związane z jego nawiązaniem, jak i sposobem wykonywania przez likwidatora jego obowiązków nie podlegają ocenie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie Sąd podzielił zdanie organu i uznał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji" Ministra Skarbu z dnia [...] sierpnia 1949 r. o mianowaniu B. likwidatorem C. w L. S.A. w likwidacji – na podstawie art. 61a § 1 kpa była uzasadniona zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, przy czym była możliwa na etapie postępowania wstępnego, bez przeprowadzania szczegółowego postępowania dowodowego.

Argumenty skarżącej F. dotyczące nie spełnienia przesłanek z art. 478 kodeksu spółek handlowych, w myśl którego to przepisu rozwiązanie spółki następuje po przeprowadzeniu likwidacji, z chwilą wykreślenia spółki z rejestru, Sąd uznał za chybione, gdyż likwidacja spółki nastąpiła ostatecznie w trybie art. 13 wspomnianego dekretu, tj. bez przeprowadzania postępowania likwidacyjnego, a zgodnie z art. 13 ust. 3 powołanego dekretu zapadła w tym trybie decyzja o uznaniu przedsiębiorstwa za zlikwidowane podlega ogłoszeniu w Monitorze Polskim i stanowi podstawę do wykreślenia przedsiębiorstwa z rejestru handlowego.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia w toku postępowania art. 77 kpa, a w szczególności zarzut nie poczynienia najmniejszych wysiłków, aby ustalić czy F. jest stroną, nie wezwał do przedstawienia dokumentów, nie umożliwił dostarczenia dodatkowych wyjaśnień czy danych. Minister Skarbu działając tak I jak i w II instancji, zachował się jak typowy sąd powszechny, a nie jak organ administracyjny.

Tutaj trzeba po prostu wyjaśnić, że tego rodzaju postępowanie jest cechą postępowania wstępnego prowadzonego w trybie art. 61a § 1 kpa.

Przypomnieć tu trzeba, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, LEX nr 1326821, "2. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wydanie rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu powinno mieć jednak miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia. W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie."

Podobną ocenę wyrażono m.in. w wyrokach WSA: w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1587/12, LEX nr 1326833; w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2013, sygn. akt 1193/12, LEX nr 1320905.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.