Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1748/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. uchyla postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r. nr [...] III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

(postępowanie budowlane)

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. Sp. z o.o. w R. (dalej jako Skarżąca lub Spółka) pozwolenia na budowę wytwórni mas bitumicznych oraz budynków kontenerowych z pomieszczeniami socjalnymi i biurowymi oraz zbiornika bezodpływowego zlokalizowanych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w J.(dalej również jako inwestycja).

Odwołanie od powyższej decyzji wywiodło Stowarzyszenie Rozwoju J., które nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...] dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w sprawie.

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2017 r. i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na zrealizowanie obiektu.

Po rozpatrzeniu skargi Spółki na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 341/18 uchylił decyzję Wojewody jak i postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Wyrok jest prawomocny od dnia 13 października 2018 r.

II.

(pozwolenie na użytkowanie inwestycji)

Wnioskiem z dnia 11 września 2017 r. Spółka zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta J. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji budowlanej.

Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, PINB decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] znak: [...] udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie wytwórni mas bitumicznych oraz budynków kontenerowych z pomieszczeniami socjalnymi i biurowymi oraz zbiornika bezodpływowego zlokalizowanych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w J..

III.1

(postępowanie w przedmiocie unieważnienia pozwolenia na użytkowanie)

Pismem z dnia 23 października 2017 r. Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 31 § 2 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.), na skutek wskazanego żądania Stowarzyszenia, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu żądanie Stowarzyszenia jest uzasadnione i może ono wnioskować o unieważnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] WINB stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB dla [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] udzielającej wskazanego pozwolenia na użytkowanie.

Jak wyjaśnił, decyzja o pozwoleniu na budowę była w dacie orzekania PINB przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Wojewodę [...], albowiem postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. dopuszczono Stowarzyszenie Rozwoju J. do udziału w sprawie wydania pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Decyzja PINB została zatem wydana w momencie kiedy decyzja budowlana z dnia [...] maja 2017 r. była jeszcze nieostateczna i podlegała ocenie w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Wojewodę [...]. Możliwość rozpoczęcia robót budowlanych, a także ich zakończenia wymaga legitymowania się przez inwestora ostateczną (wykonalną) decyzją o pozwoleniu na budowę i to bez względu na fakt, iż aktualnie przepisy Prawa budowlanego nie stawiają takiego wymogu, albowiem wynika to z art. 130 k.p.a. Dlatego też PINB nie mógł wydać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż Spółka w dacie złożenia wniosku o udzielenie takiego pozwolenia nie legitymowała się ostateczną (wykonalną) decyzją o pozwoleniu na budowę.

III.2

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, kontrolowaną w niniejszym postępowaniu sądowym decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WINB, podzielając argumentację organu I instancji. Rozwijając ją w uzasadnieniu wskazał, istotą postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony. W sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która następnie została uchylona należy przyjąć, że postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na użytkowanie było wadliwe i rażąco narusza prawo.

III.3

Skargę do tutejszego Sądu na powyższą decyzję wywiodła Spółka, kwestionując ją w całości.

Rozstrzygnięciu GINB zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., jak również art. 28 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) oraz art. 31 k.p.a. i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), a także art. 130 § 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez GINB, iż decyzja PINB dla [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa i winno nastąpić stwierdzenie jej nieważności.

Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez uchylenie decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2018 r. i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] września 2017 r., jak również umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż organy przyjęły za słuszną okoliczność dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie pozwolenia na budowę. Tymczasem dopiero od dnia 28 września 2017 r. można rozpatrywać ewentualną kwestię udziału tego Stowarzyszenia jako organizacji społecznej w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Zestawienie tego faktu z późniejszą datą złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji wskazuje zatem, iż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie Stowarzyszenie nie było jeszcze dopuszczone do udziału w postępowaniu i nie miało statusu strony w postępowaniu budowlanym.

Odwołując się do znowelizowanej treści art. 28 ust. 1 P.b. (nie zawierającego od dnia 28 czerwca 2015 r. w swej treści słowa "ostatecznej"), należy zdaniem Strony przyjąć, iż przepis ten nie uzależnia rozpoczęcia robót budowlanych od waloru ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, odnośnie do wydania pozwolenia na użytkowanie winny mieć zastosowanie przepisy art. 130 § 4 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie, w dniu 10 maja 2017 r., tj. w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, Stowarzyszenie nie było stroną postępowania, a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę była zgodna z żądaniem wszystkich stron i stan taki trwał również w dniu 27 września 2017 r., tj. w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (dopiero następnego dnia dopuszczono Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu budowlanym).

Strona zwróciła także uwagę, iż Stowarzyszenie zostało wpisane do stosownego rejestru dopiero w dniu 17 maja 2017 r., a więc już po wydaniu decyzji budowlanej. Nie może zatem zostać uznana za stronę postępowania o pozwoleniu na budowę.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest uzasadniona.

Sąd na wstępie zwraca uwagę na istotę niniejszego postępowania, która wynika po pierwsze z charakteru nadzwyczajnego trybu jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, po drugie z przyjętego przez organy nadzorcze trybu zainicjowania tego postępowania (na żądanie organizacji społecznej).

Należy w związku z tym przypomnieć, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Z kolei w art. 31 § 2 k.p.a. ustawodawca wskazał, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (w drodze postanowienia, zaskarżalnego zażaleniem jeżeli jest negatywne, tj. odmawia wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia do udziału).

Zwrócić należy uwagę, iż wszczęcie postępowania na wniosek złożony przez organizację społeczną na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. nie daje jej jeszcze uprawnień do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bowiem nie wszczyna automatycznie tego postępowania. Sam zatem fakt złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nie wywołuje skutku w postaci jego zainicjowania. Pojawia się on dopiero po wydaniu stosownego postanowienia przez organ.

Jak wskazano w części historycznej uzasadnienia, niniejsza sprawa jest ściśle powiązana ze sprawą pozwolenia na budowę jakie uzyskała Spółka. Na kanwie tamtej sprawy jest niewątpliwe, iż Wojewoda [...] wszczął postępowanie odwoławcze od decyzji o pozwoleniu na budowę dopiero w dniu 28 września 2017 r., na skutek żądania Stowarzyszenia, a zatem zainicjowanie sprawy z odwołania organizacji społecznej nastąpiło już po wydaniu decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie. Co równie istotne, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji PINB zostało wszczęte z urzędu jednakowoż na skutek w pełni zaakceptowanego żądania Stowarzyszenia, co wprost wynika z treści postanowienia z dnia 20 grudnia 2017 r. Postępowanie w tym zakresie nie jest zatem prowadzone z urzędu na skutek własnej inicjatywy organu, a na skutek uznawanego za zasadne żądania organizacji społecznej. Ma to wpływ na ocenę działań organów.

W związku z powyższym należy przypomnieć, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, iż w każdym postępowaniu inicjowanym na skutek żądania podmiotu, który uważa, że jest do tego uprawniony, organ ma obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniesionego żądania celem ustalenia ewentualnych okoliczności uniemożliwiających przejście do etapu merytorycznego badania sprawy. Jak już bowiem wskazano, samo złożenie podania o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza przez organizację społeczną, nie posiadającą własnego interesu prawnego, a kierującą żądanie w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., nie powoduje jego automatycznego wszczęcia.

Organ na wstępnym etapie rozpoznania sprawy ma obowiązek analizy formalnoprawnej wniosku, także w odniesieniu do przepisów regulujących dany rodzaj postępowania i ustalenia, czy jego "inicjator" ma uprawnienie do żądania działania organu tj. albo ma własny interes prawny, albo przepisy prawa uprawniają go do tego (tak jak w przypadku organizacji społecznych). Dodatkowo organ jest zobowiązany określić, czy przepisy prawa nie zawężają w sposób szczególny kręgu stron postępowania, a zatem także kręgu podmiotów uprawnionych do wszczynania trybów nadzwyczajnych.

Na tle niniejszej sprawy należy zwrócić także uwagę na zastosowaną procedurę, w której doszło do wydania na rzecz Skarżącej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Otóż Spółka pozyskała to pozwolenie w następstwie zakończonego procesu budowlanego realizowanego na mocy pozwolenia na budowę i złożonego do PINB wniosku o wydanie zgody, która umożliwiłaby jej przystąpienie do użytkowania obiektu (to tzw. tryb zwykły). Tryb ten należy odróżniać od trybów pozyskiwania pozwolenia na użytkowanie z jakim można mieć do czynienia we wszelkiego rodzaju postępowaniach legalizacyjnych i naprawczych (por. art. 49 ust. 5 P.b. i art. 51 ust. 4 zd. 2 P.b.), gdzie inwestor jest zobowiązany przez organ do uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji, względem której zastosowanie znajdują tryby sanacyjne.

W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, iż orzecznictwo sądowe w kwestii kręgu stron uprawnionych do inicjowania lub udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest do końca jednolite tym niemniej podkreślić należy, iż z art. 59 ust. 7 P.b. wynika wyraźnie, że stroną tego postępowania jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości.

Wobec tak oczywistej treści wskazanego przepisu, a także wobec przytoczonego wyżej charakteru postępowania, w którym Spółka pozyskała decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (tzw. tryb zwykły), trudno przyjąć, iż zainicjować postępowanie nadzorcze (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) może także inny podmiot niż inwestor (lub organ działający stricte z urzędu).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1894/11. Zgodnie z zajętym w tym orzeczeniu stanowiskiem, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi potwierdzenie wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Z treści art. 59 ust. 7 P.b. wynika, że ustawodawca jednoznacznie określił kto może w tej sprawie występować jako strona. Wskazany przepis zawęża zatem znacząco krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z najszerzej tę problematykę regulującego art. 28 k.p.a. Podmiotem tym jest bowiem tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne osoby bądź instytucje, chociażby miały one indywidualny interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Nie może także budzić wątpliwości to, że wymienione ograniczenia podmiotowe rozciągają się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczące decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Również i w tych postępowaniach stroną może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie postępowanie może zostać zainicjowane przez organ z urzędu. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak o wszczęcie postępowania z urzędu przez organ z własnej inicjatywy, nie zaś o wszczęcie postępowania "z urzędu" na skutek interwencji i żądania organizacji społecznej, przez co ta ostatnia staje się stroną takiego postępowania.

W ocenie Sądu prawodawca istotnie zawęził pojęcie interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu, przypisując je wyłącznie inwestorowi, aby postępowania w tym zakresie, mające charakter potwierdzający zgodność wykonanej inwestycji z tym, co zostało zatwierdzone decyzją budowlaną, toczyły się szybko i bez udziału innych podmiotów. Podkreślenia wymaga, iż chodzi przy tym o postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie prowadzone w trybie zwykłym, w których decyzja zapada na skutek "skonsumowania" wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś o uzyskanie takiego pozwolenia na skutek konieczności nałożonej na inwestora w trybach sanacyjnych, gdzie krąg podmiotów ze względu na stosowaną procedurę legalizacyjną/naprawczą może być widziany nieco szerzej.

Tym samym nie można przyjąć, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (wydanej w tzw. trybie zwykłym) może być oprócz inwestora, także każdy inny podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej specyficznej decyzji lub że może nim być w każdym przypadku organizacja społeczna, żądająca na zasadzie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na użytkowanie konkretnej inwestycji, w sytuacji gdy w poprzedzającym postępowaniu architektoniczno-budowlanym w ogóle nie posiadała prawa do kwestionowania wydanej decyzji.

Skoro więc ustawodawca wyraźnie i enumeratywnie określa krąg podmiotów, posiadających przymiot strony postępowania zwykłego o wydanie pozwolenia na użytkowanie i zawęża go znacząco tylko do inwestora, względnie w przypadku inwestycji KZN również do Prezesa Krajowego Zasobu Nieruchomości, to nie można przyjąć, że inny podmiot może mieć interes prawny we wzruszeniu takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym, albo że może tego żądać organizacja społeczna powołująca się na swoje cele statutowe, tym bardziej jeżeli nie mogła wziąć udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do sytuacji, iż w zasadzie każdy kto nie mógł być stroną postępowania zwykłego o pozwolenie na użytkowanie (a wcześniej w sprawie o pozwolenie na budowę), mógłby usiłować wzruszyć decyzję w tym postępowaniu wydaną w trybie nadzwyczajnym, powołując się na interes prawny wywodzony z art. 28 k.p.a. lub na ogólne uprawnienia przysługujące organizacjom społecznym. Nie taka była jednak istota zmiany prawa, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Na podstawie wskazanej regulacji dodano do art. 59 P.b. ustęp 7, zawężający wyraźnie krąg stron postępowania o pozwolenie na użytkowanie.

Na uwagę zasługuje także okoliczność, iż celem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest - zgodnie z art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59a ust. 2 P.b. - sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu i z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Celem tego postępowania jest również sprawdzenie wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, a w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu oraz uporządkowania terenu budowy. Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Jak już zatem wcześniej wskazano, przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest dokonanie oceny zgodności wykonanej budowy z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Skoro więc ta ocena dotyczy wyłącznie prawa inwestora do legalnego użytkowania obiektu, to dokonane przez ustawodawcę ograniczenie kręgu stron, zawarte w art. 59 ust. 7 P.b. jawić się musi jako w pełni uzasadnione ("środek ciężkości" ewentualnego sporu budowlanego przeniesiony jest bowiem na etap pozwolenia na budowę). W tym zatem kontekście należy także oceniać uprawnienia organizacji społecznych, o których stanowi art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z jego § 2.

Sąd zwraca także uwagę, iż na tle niniejszego postępowania kontrola prawidłowości budowy obiektu nastąpił w aspekcie uzyskanego uprzednio pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym - zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. - krąg stron również był ograniczony, choć niewątpliwie w sposób mniej restrykcyjny niż w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. Dotyczy to także udziału w postępowaniu budowlanym organizacji społecznej, ograniczonej art. 28 ust. 3 i 4 P.b.

Nie można zatem podzielić stanowiska, że w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, katalog stron uprawnionych ulega rozszerzeniu, wbrew treści art. 59 ust. 7 P.b., ale także art. 28 ust. 2-4 P.b. i podlega ustaleniu na podstawie bardzo ogólnego w swej wymowie art. 28 k.p.a.

Jeszcze raz podkreślić wypada, iż w sytuacji gdy budowa realizowana jest na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, postępowanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie ograniczone jest do podmiotów wymienionych w art. 59 ust. 7 P.b. Z wykładni celowościowej tego przepisu wynika nadto, iż wskazana zasada rozciąga się na tryby nadzwyczajne. Legalna realizacja inwestycji, tj. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przesądza zatem o kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

W konsekwencji Sąd przyjmuje, iż [...] WINB bezpodstawnie wszczął postępowanie nieważnościowe na skutek żądania organizacji społecznej jaką jest Stowarzyszenie Rozwoju J.. Z uwagi na ograniczenia w zakresie kręgu stron tego rodzaju postępowania, jest nim w tym przypadku wyłącznie inwestor. Organy pominęły także i to, że postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania odwoławczego w zakresie wydanego pozwolenia na budowę zostało wydane dzień po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Co istotne, WSA w Gliwicach prawomocnie przesądził, iż Stowarzyszenie nie mogło również uczestniczyć w tym postępowaniu (z uwagi na zbyt krótkie funkcjonowanie - mniej niż rok). Na tle niniejszej sprawy nie można zatem zaakceptować jako praworządnej sytuacji, iż podmiot który nie mógł uczestniczyć w ogólnym postępowaniu budowlanym, zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, ma teraz uprawnienie do zainicjowania nadzwyczajnego postępowania (nieważność decyzji) w sprawie, z której istoty wynika daleko idące ograniczenie kręgu stron (w zasadzie sprowadzające się tylko do inwestora). Nie można tym samym przyjąć, aby organizacja społeczna, która nie może pozyskać statusu strony postępowania budowlanego, mogła skutecznie wszcząć postępowanie nadzwyczajne w sprawie, w której katalog stron jest sprowadzony przez ustawodawcę do niezbędnego minimum. W tym względzie Sąd nie widzi, aby za wszczęciem postępowania na żądanie Stowarzyszenia przemawiał interes społeczny, warunkujący takie działanie.

W związku z powyższym [...] WINB w ogóle nie mógł wszcząć postępowania na skutek żądania zgłoszonego przez Stowarzyszenie. Jego wszczęcie spowodowało, że podmiot, który ani w postępowaniu budowlanym, ani też w zwykłym trybie postępowania o pozwolenie na użytkowanie nie miałby przymiotu strony, także wywodzonego z ogólnych przepisów o udziale organizacji społecznych, zainicjował postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Sąd podkreśla również, iż merytoryczna ocena organów bazuje na założeniu i przekonaniu, że w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie decyzja budowlana nie była jeszcze ostateczna bowiem Stowarzyszenie wywiodło od niej odwołanie. Niemniej w tym konkretnym przypadku zaakcentować należy to, że wszczęcie postępowania odwoławczego nastąpiło w dacie wydania postanowienia z dnia [...] września 2017 r., a więc już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W konsekwencji postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostało wszczęte na skutek żądania organizacji społecznej, która na przez wzgląd na opisane wyżej ograniczenia prawne, nie posiadała uprawnienia do zainicjowania tego rodzaju postępowania.

W związku z powyższym decyzje GINB jak i [...] WINB są wadliwe, bowiem wydano je na skutek żądania Stowarzyszenia, które nie mogło skutecznie zainicjować tego rodzaju postępowania. Sąd uchylił zatem oba te rozstrzygnięcia przyjmując, że doszło do uchybienia przepisom postępowania o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 P.b.

Sąd jednocześnie uchylił postanowienie [...] WINB z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], które mieści się z granicach orzekanej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., a także przez wzgląd, że nie podlega ono zaskarżeniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym (zgodnie z art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a. zażalenie, a przez to i skarga do sądu, służy tylko na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu).

W związku z wyżej sformułowanym stanowiskiem co do wąskiego rozumienia katalogu podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a także ze względu na istotę tego rodzaju postępowania, należy przyjąć, iż w tej sprawie, w której organizacja społeczna nie brała udziału ani w zwykłym postępowaniu budowlanym, ani też w zwykłym postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, wyłączona jest możliwość żądania przez nią wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na mocy art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem nie przemawia za tym interes społeczny. O braku tej przesłanki świadczą przede wszystkim ograniczenia podmiotowe wprowadzone przez ustawodawcę w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tym zatem względzie nie można było przyjąć, iż organizacja społeczna, która ani nie uczestniczyła we wcześniejszych administracyjnych etapach procesu inwestycyjnego (pozwolenie na budowę, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie), może aktualnie ubiegać się o unieważnienie pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu interes społeczny, widziany także w kontekście prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 341/18, którym uchylono decyzję Wojewody [...] uchylającą decyzję budowlaną i umarzającą postępowanie jak i jego postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w tamtej sprawie, nie przemawia za tym aby nadać Stowarzyszeniu uprawnienie do inicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na użytkowanie zrealizowanego obiektu.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wniosku Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Orzeczenie w tym zakresie rozstrzyga i kończy spór co do możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego na skutek żądania wskazanej organizacji społecznej.

VI.

Sąd wyjaśnia także, iż nawet gdyby przyjąć, że Stowarzyszenie mogło skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to nie zachodzą przesłanki merytoryczne, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji PINB z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Należy przypomnieć, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. W postępowaniu tym kontroluje się bowiem ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może zostać dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne.

Idąc dalej Sąd wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy jest ono jednoznaczne, widoczne na pierwszy rzut oka oraz wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa decyzją ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości tego naruszenia (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie administracyjne. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym w ocenie Sądu decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia, w szczególności jego rażącego charakteru. Nawet bowiem oczywiste naruszenie przepisu prawa, który jest jasny i nie wymaga interpretacji, może nie mieć charakteru rażącego, jeżeli nie przemawiają za tym wskazane skutki społeczno-gospodarcze tj. jeżeli decyzja nie jest niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawa.

Pozostawiając na marginesie rozważania, czy przepis art. 28 ust. 1 P.b. (w brzmieniu nie zawierającym aktualnie słowa "ostatecznej") jest jasny i oczywisty oraz przyjmując założenie, że w istocie taki właśnie jest, nie można uznać, że jego ewentualne naruszenie w niniejszej sprawie przez PINB (wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji istnienia nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) rodzi takie skutki społeczno-gospodarcze, które nie mogą być aktualnie tolerowane w państwie prawa.

Sąd zwraca uwagę, iż w chwili w której rozstrzygana jest niniejsza sprawa w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę wytwórni mas bitumicznych, ta sama co do której wypowiedział się PINB wydając zgodę na użytkowanie obiektu zrealizowanego na podstawie tej prawomocnej obecnie decyzji budowlanej. Dzieje się tak z uwagi na przywołany wcześniej wyrok WSA w Gliwicach, który zakończył spór o to, czy decyzja mogła zostać zaskarżona odwołaniem przez Stowarzyszenie.

W kontekście powyższego, nawet gdyby przyjąć, że PINB dopuścił się naruszenia prawa zarzucanego przez [...] WINB oraz GINB, to wobec prawomocności decyzji budowlanej nie można przyjąć aby spełnione zostały skutki społeczno-gospodarcze uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako rażąco wadliwej. Mocą orzeczenia WSA w Gliwicach stan prawny został ukształtowany w ten sposób, iż w obrocie pozostaje decyzja budowlana. To z kolei świadczy o tym, iż wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, byłoby sprzeczne ze społeczno-gospodarczymi skutkami (zachwiałoby pewnością obrotu).

O kosztach obejmujących wpis od skargi 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego (w kwocie 480 zł i 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265).