Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 284/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skarg H. P., S. P., K. S., B. M., S. M., S. J., R. A. oraz B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego pozytywnie decyzję o udzieleniu koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego oddala skargi


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej w skrócie: "SKO") utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] października 2012 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] z [...] lutego 2011 r. nr [...]. Postanowieniem tym Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") zaopiniował pozytywnie decyzję o udzieleniu koncesji [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "[...]", położonego na terenie gmin: [...] i [...] w województwie wielkopolskim, "z zastrzeżeniem, że proces wydobycia i przetwarzania węgla brunatnego na terenie Gminy nie ma prawdopodobnie w chwili obecnej powszechnej akceptacji społecznej".

Oba postanowienia SKO zapadły w następującym, ustalonym przez organ, stanie faktycznym.

Pismem z [...] lutego 2011 r. Minister Środowiska zwrócił się do Burmistrza [...]o zaopiniowanie udzielenia spółce [...] Sp. z o.o. (dalej jako "Spółka") koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "[...]" położonym na terenie gmin [...] i [...].

Przywołanym wyżej postanowieniem z [...] lutego 2011 r. (zwanym dalej: "postanowieniem opiniującym") Burmistrz [...] – wskazując jako materialnoprawną podstawę art. 16 ust. 4 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, z późn. zm.; dalej jako: "Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r.", w skrócie: "p.g.g.1994") – zaopiniował pozytywnie decyzję o udzieleniu wnioskowanej koncesji.

Decyzją z [...] maja 2011 r., zmienioną następnie decyzją z [...] września 2011 r., Minister Środowiska udzielił Spółce koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "[...]" położonym na terenie gmin [...] i [...].

W piśmie z [...] kwietnia 2012 r., zatytułowanym "zażalenie", skierowanym do SKO za pośrednictwem Burmistrza, S. M. (dalej: "Wnioskodawczyni"), wniosła o: stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Burmistrza [...] z [...] lutego 2011 r., znak: [...] (omyłkowo w tym piśmie przywołano znak: "[...]") – "z powodu rażących wad proceduralnych polegających na całkowitym pominięciu 280 stron w tym postępowaniu" – ewentualnie o uchylenie skarżonego postanowienia, z tych samych powodów. Wnioskodawczyni podkreśliła, że żadna z 280 stron postępowania nie otrzymała tego postanowienia. Strony dowiedziały się o pozytywnym postanowieniu opiniującym dopiero z uzasadnienia decyzji Ministra Środowiska z 11 maja 2011 r. Ponadto Burmistrz nie uwzględnił przy wydawaniu postanowienia protestów mieszkańców, czym naruszył art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n.").

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. SKO zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] z [...] lutego 2011 r., nr [...]. W odpowiedzi liczni mieszkańcy gmin [...] i [...] również wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia, podnosząc przede wszystkim, że żadna z 280 stron nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie wskazanego rozstrzygnięcia i nie otrzymała również postanowienia opiniującego udzielenie koncesji.

Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...]z [...] lutego 2011 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO wskazało, że postanowienie opiniujące nie jest obarczone żadną z wad określonych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn, zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."). Odnosząc się zaś do zarzutów Wnioskodawców skład orzekający wyjaśnił, że w sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia kilkudziesięciu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez mieszkańców Gminy [...] (zwanych dalej łącznie "Wnioskodawcami"), SKO, opisanym na wstępie postanowieniem z [...] stycznia 2013 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie własne z 19 października 2012 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe nie ma na celu ponownego wszechstronnego rozpoznania sprawy, ale wyłącznie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia SKO, że postanowienie opiniujące nie jest obarczone żadną z wad określonych w tym przepisie, a w szczególności w jego punktach 2 i 7, na które wskazywali Wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutu opartego na pierwszej ze wskazanych podstaw nieważnościowych – rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – SKO podkreśliło, że wbrew twierdzeniom Wnioskodawców, w sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. Zarzut, że strona nie brała udziału w postępowaniu (bez własnej winy), stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności z powodu wydania decyzji (tu: postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w odniesieniu do powoływanej przez Wnioskodawców przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., SKO wyjaśniło, że przepis ten stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, iż określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. W przedmiotowej sprawie skład orzekający również nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia z przyczyny określonej w ww. przepisie.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesionych (skutecznie) jednobrzmiącymi pismami przez: H. i S. P., K. S., S. i B. M., S. J., R. A. oraz B. D. (dalej łącznie jako: "Skarżący"), zażądano uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień SKO w całości oraz stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego, a także zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym postanowieniom Skarżący zarzucili rażące naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 106 § 2, 4 i 5, art. 10 i art. 28 k.p.a. oraz "wszystkich zasad postępowaniu administracyjnego"; art. 16 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r.; a także art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenia te, zdaniem Skarżących, polegały przede wszystkim na niedopatrzeniu się przez SKO rażącego naruszenia prawa w całkowitym pominięciu w postępowaniu opiniującym udziału 280 stron, w tym Skarżących, którzy nie wiedzieli, że są stronami postępowania opiniującego, gdyż nie otrzymali zawiadomień wymaganych w świetle art. 106 § 2 k.p.a. SKO, pomimo długotrwałego postępowania, nie przeprowadziło wszystkich dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy, gdyż nie zbadało: czy rzeczywiście Burmistrz pominął 280 stron postępowania, kogo powiadomił, komu tylko doręczył rozstrzygnięcie, czy 280 stron postępowania wiedziało o toczącym się postępowaniu opiniującym, czy 280 właścicieli gospodarstw wiedziało, że są stronami postępowania opiniującego. W ocenie Skarżących, w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa wyczerpującego przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., gdyż przesłanki te obejmują nie tylko rażące naruszenie prawa materialnego, ale także proceduralnego. W tym zakresie Skarżący powołali się na analogiczną ocenę wyrażoną w piśmie Prokuratury Okręgowej [...]. Ponadto Skarżący podnieśli, że ani SKO, ani Burmistrz nie uwzględnili przy wydawaniu postanowień protestów mieszkańców, czym naruszyli art. 5a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami. Tych konsultacji organy nic przeprowadziły w tak ważnej dla gminy sprawie przed wydaniem pozytywnych postanowień. Skarżący podkreślili również, że wnosili do SKO o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza [...] "lub jej uchylenie", i że tego ostatniego wniosku SKO nie rozpatrzyło.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO, że postanowienie opiniujące nie jest dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W równobrzmiących pismach procesowym z kwietnia 2013 r. zatytułowanych "Odpowiedź na odpowiedź SKO na skargę" Skarżący wnieśli o połączenie, na podstawie art. 55 i art. 111 § 1 p.p.s.a., wszystkich skarg złożonych na skarżone postanowienie SKO. Ponadto podtrzymali w całości stanowiska zawarte w skargach, a przede wszystkim zarzut, że SKO rozpatrzyło tylko wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia opiniującego, natomiast nie rozpatrzyło wniosku o jego uchylenie. Ten ostatni wniosek był, jak wyjaśnili Skarżący, wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia opiniującego.

Postanowieniem z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 284/13, tut. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt: IV SA/Po 284/13; IV SA/Po 287/13; IV SA/Po 319/13; IV SA/Po 321/13; IV SA/Po 324/13 oraz IV SA/Po 330/13 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a połączone sprawy postanowił prowadzić dalej pod sygn. akt IV SA/Po 284/13.

We wspólnym piśmie procesowym z [...] marca 2014 r. (zatytułowanym "Odpowiedź na odpowiedź na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego") Skarżący podtrzymali stanowisko zawarte w skardze, ponownie podkreślając – w ślad za swymi pismami procesowymi z kwietnia 2013 r. – że SKO nie rozpatrzyło wniosku o wznowienie postępowania zawartego w "zażaleniu" Wnioskodawczyni z 27 kwietnia 2012 r. Ponadto z uwagi na, jak to określili Skarżący, dwuletnią bezczynność SKO, wnieśli o "rozpoznanie pozostałych dwóch środków zaskarżenia, a mianowicie zażalenia oraz wniosku o uchylenie postanowienia dotyczącego wznowienia postępowania w niniejszej sprawie".

W piśmie z 25 marca 2014 r., nadesłanym przed rozprawą do Sądu w tym samym dniu faksem, SKO uznało wystosowane przez Skarżących wezwanie z 12 marca 2014 r. "do rozpatrzenia zażalenia i wniosku o uchylenie postanowienia poprzez wznowienie postępowania" za bezzasadne, wskazując, że zostały one rozpatrzone przez organ skarżonymi postanowieniami z [...] października 2012 r. i 08 stycznia 2013 r. Jednocześni SKO poinformowało, że zawiadomieniami z 25 marca 2014 r. przekazało właściwym organom (burmistrzom) wnioski Skarżących o wznowienie postępowań zakończonych wydaniem w dniu [...] lutego 2011 r. przez Burmistrza [...] i w dniu [...] lutego 2011 r. przez Burmistrza [...] ostatecznych postanowień w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania decyzji o udzieleniu koncesji Spółce.

Na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r., pełnomocnik skarżącej S. M., radca prawny T. A., podtrzymała wnioski i argumentację skarżącej w sprawie, w szczególności jak w piśmie z 12 marca 2014 r. Pełnomocnik uczestnika [...] sp. z o.o., radca prawny M. K., wniósł o oddalenie skargi. Pozostali uczestnicy obecni na rozprawie oświadczyli, że popierają skargę i stanowisko skarżącej S. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie SKO odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych (w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego), ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Przedmiotem kontroli Sądu w tak wyznaczonych przez ustawodawcę granicach kognicji jest w niniejszej sprawie postanowienie SKO dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza opiniującego udzielenie Spółce koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego – które Skarżący uczynili przedmiotem wniesionych skarg. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe nie ma na celu ponownego wszechstronnego rozpoznania sprawy, ale wyłącznie ocenę, czy doszło do wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji ocenie Sądu w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej podlega wyłącznie to, czy wydane przez Burmistrza postanowienie opiniujące jest (jak twierdzą Skarżący), czy też nie jest (jak uznało SKO) obarczone wadami, które w świetle art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. skutkowałoby jego nieważnością. Poza granicami tej sprawy znajduje się natomiast dokonywanie oceny, czy postanowienie opiniujące obarczone jest innymi wadami – np. uzasadniającymi wznowienie postępowanie – a także badanie dalszych kwestii podnoszonych przez Skarżących w ich późniejszych pismach procesowych, związanych zwłaszcza z zarzutem bezczynności SKO w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie opiniujące oraz wniosku Skarżących o wznowienie postępowania. Rozstrzygnięcia tych kwestii Skarżący mogliby ewentualnie dochodzić w drodze odrębnej skargi na bezczynność organu. Natomiast w niniejszej sprawie Sąd nie jest władny rozstrzygać, czy tego rodzaju bezczynność rzeczywiście miała miejsce, ani czy istniały przesłanki do uwzględnienia wniosku o wznowienia postępowanie, ani nawet czy wniosek taki został rzeczywiście zgłoszony w zażaleniu Wnioskodawczyni z 27 kwietnia 2012 r. (ewentualnie na późniejszym etapie postępowania nieważnościowego przed SKO) – jak to obecnie twierdzą Skarżący. Dlatego jedynie ubocznie należy podnieść, że SKO nadało bieg wnioskom Skarżących o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem opiniującym – o czym poinformowało w piśmie z 25 marca 2014 r., złożonym do akt sprawy.

Wady skutkujące nieważnością aktu administracyjnego wyszczególnione zostały w art. 156 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; (2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; (3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; (4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; (5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; (6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; (7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na mocy odesłania z art. 126 k.p.a. cytowane przepisy art. 156 k.p.a. znajdują odpowiednie zastosowanie do postanowień, od których – tak jak w przypadku postanowienia opiniującego – przysługuje zażalenie.

Oceny, czy dany akt administracyjny obarczony jest wadą prowadząca do stwierdzenia jego nieważności dokonuje się w nawiązaniu do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania tego aktu (por. wyrok NSA z 25.01.2012 r., II OSK 2114/10, CBOSA). Stan prawny z tej daty jest w szczególności rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (zob. wyrok NSA z 28.11.1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101).

Materialnoprawną podstawę wydania przez Burmistrza postanowienia opiniującego stanowił ówcześnie obowiązujący art. 16 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r. W myśl tego przepisu, z wyjątkiem poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, udzielenie koncesji na taką działalność wymagało zasięgnięcia opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Proceduralne aspekty zasięgania takiej opinii – stanowiącej niewątpliwie jedną z form zajęcia stanowiska przez inny organ – reguluje art. 106 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 36–38 (§ 6).

W świetle przytoczonych przepisów rację mają Skarżący, że Minister Środowiska zwracając się przed udzieleniem koncesji do Burmistrza o wyrażenie opinii w tej sprawie, winien o swym wystąpieniu zawiadomić wszystkie strony postępowania głównego (koncesyjnego). Wynika to wprost z art. 106 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 4 p.g.g.1994. Z kolei Burmistrz winien następnie zapewnić tym stronom czynny udział w prowadzonym przez siebie postępowaniu wpadkowym (opiniodawczym), w tym doręczyć im postanowienie kończące to postępowanie (por. wyrok NSA z 24.02.2009 r., II OSK 239/08; wyrok NSA z 22.06.2009 r., II OSK 1016/08; wyrok WSA z 11.01.2011 r., II SA/Bk 638/10 – orzeczenia dostępne w CBOSA). Jednakże jakiekolwiek uchybienia organów w wypełnieniu tych obowiązków – nawet jeśli zasługiwałyby na miano uchybienia "rażącego" w potocznym tego słowa znaczeniu (tj. uchybienia "wyraźnego, oczywistego, niewątpliwego, bezspornego, bardzie dużego" – zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, definicja słowa "rażący" w zn. b) – nie stanowią "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Jest tak dlatego, że choć – jak trafnie zauważają Skarżący – pojęcie to może obejmować, obok naruszeń prawa materialnego, również szczególnie drastyczne przypadki naruszeń prawa procesowego, to jednak tylko takie, które nie mieszczą się w katalogu podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Powszechnie przyjmuje się bowiem, że system weryfikacji aktów administracyjnych w drodze postępowań nadzwyczajnych – do których należą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu oraz w sprawie wznowienia postępowania – oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że uruchomienie każdego z tych postępowań nadzwyczajnych oparte jest na innych przesłankach (por. wyrok WSA z 28.05.2007 r., III SA/Wa 614/07, CBOSA). Zwrócił na to uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny, zasadnie podkreślając, że "[p]osłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem «rażącego naruszenia prawa», wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące" (zob. wyrok NSA z 06.01.2009 r., II GSK 600/08, CBOSA). W odniesieniu do przepisów postępowania za rażące naruszenie uznaje się oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6–11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu – z wyjątkiem takiego naruszenia, które stanowi podstawę wznowieniową – jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 22.09.2011 r., II OSK 1351/10, CBOSA). Innymi słowy, okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie może być jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzenie nieważności decyzji (por.: wyrok NSA z 13.09.2013 r., II OSK 533/12; wyrok WSA z 17.01.2012 r., VII SA/Wa 1637/11 – orzeczenia dostępne w CBOSA).

Tymczasem zarzuty formułowane przez Skarżących względem postanowienia Burmistrza [...] oraz poprzedzającego je postępowania opiniodawczego – jak: brak zawiadomienia mieszkańców Gminy będących stronami postępowania głównego (koncesyjnego) o zwróceniu się przez Ministra Środowiska do Burmistrza o opinię w sprawie koncesji, niezapewnienie tym stronom udziału w postępowaniu opiniodawczym oraz niedoręczenie im zaskarżonego postanowienia – wyczerpują przesłankę wznowieniową opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na tym, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".

Taki wniosek jednoznacznie potwierdza też analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym podkreśla się, że w świetle jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i poglądów doktryny prawa i postępowania administracyjnego, w sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. Dotyczy to także przesłanki wznowienia postępowania z tej przyczyny, że w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dlatego też pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym nie można w żadnym przypadku uznać jako przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Stąd, już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87 (ONSA 1988, nr 1, poz. 45) sformułowane zostało także obecnie aktualne stanowisko, że przesłanki naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniają wznowienie postępowania w świetle art. 145 § 1 k.p.a., jednocześnie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w świetle art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 06.10.2009 r., II OSK 1494/08, CBOSA). W konsekwencji brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 03.02.2011 r., II OSK 184/10, CBOSA). "Dodać jeszcze można, że uchybienie przepisom o doręczeniach skutkuje oceną o ewentualnej podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tryby nadzwyczajne cechuje niekonkurencyjność. Oznacza to, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzenie nieważności decyzji" (wyrok NSA z 19.09.2013 r., II OSK 533/12, CBOSA).

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że SKO zasadnie uznało, iż podnoszone przez Skarżących uchybienia nie mieszczą się w zakresie przesłanki nieważnościowej "rażącego naruszenia prawa", unormowanej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Uchybienia te nie uzasadniają także stwierdzenia nieważności inkryminowanego postanowienia Burmistrza na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Skarżący nie wskazali bowiem żadnego przepisu szczególnego, który wiązałby z ww. uchybieniami skutek w postaci nieważności wadliwego aktu. W szczególności nie jest takim przepisem przywołany w skardze art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, którego zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy nie było zresztą obligatoryjne, lecz pozostawione do uznania organów Gminy, a więc nie sposób twierdzić, iżby w tej sprawie w ogóle doszło do jego naruszenia. Istnienia takiego przepisu szczególnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie stwierdził również sam organ, ani kontrolujący go następnie Sąd w niniejszym składzie.

Ponadto nie budzi zastrzeżeń Sądu konkluzja SKO, że postanowienie opiniujące nie jest również dotknięte żadną z pozostałych wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.