Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2740/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 31
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 58 akapit 1 i 3, art. 75
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 21 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 2 pkt 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 935/14 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz S. K. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 935/14, oddalił skargę Ś. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

S. K. [...] maja 2013 r. zwróciła się do organu z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) na rok 2013. W sekcji VII wniosku (Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych) zadeklarowała 5 działek ewidencyjnych wykorzystywanych rolniczo, zaś w sekcji VIII (Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych) wskazała 9 działek rolnych, o łącznej powierzchni 21,62 ha.

Następnie [...] czerwca 2013 r. skarżąca złożyła pisemne wyjaśnienie, w którym podała, że we wniosku o przyznanie płatności, działki rolne [...] oraz [...], położone na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], zostały oczyszczone z zakrzewień i doprowadzone do stanu wymaganego w produkcji rolnej. W roku 2013 działki te będą ugorowane. Także działka ewidencyjna nr [...], oznaczona jako działka rolna [...], została w bieżącym roku oczyszczona z zakrzewień.

W dniu [...] lutego 2014 r. pracownicy Biura Kontroli na Miejscu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadzili wizytację terenową.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...], odmówił skarżącej przyznania płatności ONW Górskie na rok 2013, z sankcją w kwocie 5.520 zł, która będzie potrącana z płatności należnych w okresie następnych trzech lat kalendarzowych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że odmowa przyznania płatności nastąpiła z uwagi na różnicę między powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej (4,37 ha), a powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (21,62 ha). W związku z tym dokonano wykluczenia powierzchni działek ewidencyjnych nr [...] (15,20 ha) i nr [...] (2,05 ha). Z uwagi na to, że różnica powierzchni stwierdzonej i zadeklarowanej wyniosła 100% zasadne było także nałożenie trzyletnich sankcji.

Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji.

Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] października 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wykarczowanie starego drzewostanu i nowe nasadzenia sadzonkami drzew (tj. zalesienie gruntów) skutkuje tym, że powierzchnie takich działek nie są uprawnione do przyznania wnioskowanej płatności obszarowej, w świetle § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm., dalej: rozporządzenie ONW). Grunty zalesione nie stanowią gruntów rolnych, a przede wszystkim nie są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek. Wykluczenie z płatności działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] spowodowane było tym, że nie były one rolniczo użytkowane w 2013 r., co zostało uwiecznione na zdjęciach, zaś wystające pnie drzew nie mogły stanowić ugoru, tym bardziej, że obecnie są zalesione nowymi sadzonkami drzew. Skarżąca w piśmie z [...] czerwca 2013 r. wyjaśniła, że działki zostały oczyszczone z zakrzewień i zostały doprowadzone do stanu wymaganego w produkcji rolnej. Natomiast w piśmie z [...] kwietnia 2014 r. podała, że prace oczyszczające z wykarczowanych drzew i krzewów odbywały się do późnej jesieni 2013 r. Z treści tego pisma wynika również, że część działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] została w poprzednich latach zalesiona i przekwalifikowana na las.

Dyrektor Oddziału ARiMR podkreślił, że na działkach nr [...] i nr [...] odbyła się jedynie wizytacja terenowa (a nie kontrola na miejscu), w czasie której ustalono stan faktyczny, który nie kwalifikował tych działek do płatności. Uzyskane dane zostały uwzględnione przy wyznaczaniu powierzchni P., w trakcie dokonanej następnie kontroli administracyjnej.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził również, że brak w sprawie przypadków siły wyższej, oraz innych nadzwyczajnych okoliczności, w rozumieniu art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/206, (WE) 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 2009.30.16 ze zm., dalej rozporządzenie nr 73/2009) w związku z art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009.316.65, dalej: rozporządzenie nr 1122/2009).

Dyrektor Oddziały ARiMR podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, by skarżąca zgłosiła Kierownikowi Biura ARiMR, w terminie 10 dni, dokumentację wskazującą na wystąpienie siły wyższej bądź innych nadzwyczajnych okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę na powyższą decyzję wniesioną przez S. K...

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji dokonał analizy stanu faktycznego sprawy, uznając, że organy były uprawnione do wykluczenia powierzchni obu działek z płatności objętej wnioskiem. W lutym 2014 r. okazało się bowiem, że nie spełniają one nadal wymogów rolniczego użytkowania, a powinny taki wymóg spełniać przez cały kalendarzowy rok 2013. Działki te nie były zresztą rolniczo użytkowane. Wnioskodawczyni zgłosiła je jako grunty ugorowane w 2013 r. (a więc wyłączone z rolniczego użytkowania, na których prowadzona jest wyłącznie odpowiednia pielęgnacja, mająca zapewnić poprawienie żyzności gleby), ale organy nie mogły przyjąć również takiej kwalifikacji. Normatywnie rozróżniane są dwa typy ugorów: czarny, niezawierający roślinności, nawożony obornikiem, oraz ugór zielony, obsiany roślinami o krótkim okresie wegetacji. W ocenie Sądu sporne działki nie charakteryzowały się cechami właściwymi dla któregokolwiek z wskazanych rodzajów ugoru. Za ugór nie można bowiem uznać gruntów częściowo poddanych już zalesieniu, na dodatek – z wystającymi, licznymi karczami po usuniętym starodrzewiu.

W przedstawionym stanie faktycznym istniała podstawa do wykluczenie działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z płatności ONW. Z uwagi na to, że różnica między powierzchnią stwierdzoną uprawniającą do płatności a zadeklarowaną przekroczyła 50 %, organy, uwzględniając treść art. 58 akapit 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, słusznie zastosowały wobec strony sankcje pieniężne, odliczane od płatności należnych za kolejne lata, na podstawie art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz.U.UE.L.2006.171.90). Weryfikacja obliczeń dokonanych w zaskarżonej decyzji pozwoliła stwierdzić ich poprawność.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na specyfikę uregulowań kwestii proceduralnych w sprawach tego rodzaju , jak rozpoznawana a następnie przytoczył treść art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). WSA uznał, że materiał zgromadzony w aktach administracyjnych dowodzi, że organy nie naruszyły reguł postępowania, bowiem uwzględniono wszystkie materiały dowodowe wnioskowane przez skarżącą. Żaden z tych dowodów nie był w stanie podważyć logicznych wniosków, jakie niezbicie wynikały z ustaleń wizytacji przeprowadzonej na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], szczegółowo opisanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji, które to wnioski Sąd pierwszej instancji uznał za trafne. Strona nie sprostała nałożonemu na nią ciężarowi udowodnienia, że działki, o których mowa, znajdowały się w stanie uprawniającym do płatności, o które się ubiegała. W konkluzji, wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącej Sąd pierwszej instancji , przyjął, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a w konsekwencji nie nastąpiło też błędne ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do wymienionych działek.

W sytuacji, gdy czynny udział w sprawie zabezpieczany jest stronie na jej własne żądanie, to organ nie miał obowiązku informowania strony z urzędu o wizytacji na działkach nr [...] i nr [...].

W ocenie Sądu, również decyzje Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] kwietnia 2015 r., którymi organ ten uchylił dwie decyzje organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2014 r., odmawiające przyznania skarżącej pomocy na zalesianie na rok 2013, między innymi działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], nie mogą skutecznie podważyć zasadności orzeczenia wydanego w sprawie. Wspomniane decyzje w istocie pozostają bez związku z rozpoznawanym przypadkiem. Jak wynika z ich uzasadnienia, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji była konieczność dokonania oceny, czy zgłoszone do płatności z tytułu zalesienia grunty były gruntami ornymi w rozumieniu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 390 ze zm.). Powołane rozporządzenie nie miało w ogóle zastosowania w rozpoznawanej sprawie, w której nie zadeklarowano do płatności gruntów ornych, lecz grunty rzekomo ugorowane.

S. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

- § 2 pkt 5 rozporządzenia ONW w związku z art. 50 a i art. 51 rozporządzenia rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L 277.z 21.10.2005, str. 1) i art. 6 rozporządzenia nr 73/2009 oraz § 1 ust. 1 i § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r., Dz. U. nr 39, poz. 211 ze zm.) i w związku z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie za organami ARiMR, że działki o nr 31 i nr 50 nie spełniały wymogów dobrej kultury rolnej i przez to nie podlegały dopłatom bezpośrednim z tytułu ONW;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

2.1) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organy ARiMR w sprawie zostało przeprowadzone prawidło, to jest miało miejsce rozpatrzenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz materiał ten został rozpatrzony zgodne z sadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy, i doświadczenia życiowego;

2.2) art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że wizytacja z dnia [...] lutego 2014 r. mogła się odbyć bez udziału strony;

2.3) art. 8 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy ARiMR mogły kwestionować oświadczenia strony skarżącej bez przeciwstawienia im dostatecznych dowodów w sprawie.

Skarżąca w piśmie procesowym z [...] maja 2017 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko i zwróciła uwagę na odmienne ustalenia Dyrektora Oddziału ARiMR odnośnie do użytkowania rolniczego spornych działek, wynikające z załączonych do pisma decyzji tego organu z [...] kwietnia 2016r. nr [...] oraz z [...] kwietnia 2016r. nr [...] wydanych w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie pomocy na zalesienie na rok 2013. .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwsze należało poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przede wszystkim pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując legalność decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2014r. o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2013 stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem bowiem prawidłowo, bez naruszenia reguł określonych art. 21 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organy Agencji ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie zagospodarowania działek ewidencyjnych nr [...] i [...], z którego wynikało, że działki te nie były o utrzymywane przez cały rok 2013, zgodnie z normami. Powyższe zostało, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, dodatkowo zweryfikowane wynikami wizytacji terenowej przeprowadzonej [...] lutego 2014 r., podczas której ustalono, że na obszarze wymienionych działek występowały liczne nieusunięte pnie, a dodatkowo nowe sadzonki drzewek iglastych. Zdaniem Sądu sporne działki nie były zresztą użytkowane rolniczo, skoro sama rolniczka zgłosiła je jako grunty ugorowane, a więc wyłączone z produkcji rolnej. Organy nie mogły jednak przyjąć takiej klasyfikacji z uwagi na to, że grunty te nie posiadały cech ugorów. Konsekwencją wykluczenia działek nr [...] i [...] było stwierdzenie, że strona w 2013 r. zadeklarowała do płatności ONW obszar o 50% większy niż obszar faktycznie mogący korzystać z tego dofinasowania. Powyższe uzasadniało, poza odmową przyznania płatności bezpośrednich, zastosowanie wobec rolniczki trzyletnich sankcji. Sąd pierwszej instancji nie doszukał się w postępowaniu organów uchybień procesowych stwierdzając, że wszystkie dowody, również zgłaszane przez skarżącą, zostały w sprawie uwzględnione.

Skarżąca natomiast zarzucając wadliwości postępowania wskazała na jednostronną interpretację przez organy, zaakceptowaną przez Sąd orzekający, jej oświadczeń i zignorowanie dokumentów świadczących o tym, że części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] były od lat przez nią użytkowane rolniczo i z tego tytułu strona pobierała płatności bezpośrednie i rolnośrodowiskowe, a ewentualne wątpliwości mogły dotyczyć jedynie działek rolnych [...] i [...], które zostały wykarczowane i zgłoszone do płatności w roku 2013.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przez WSA we Wrocławiu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zawarty w pkt 2.2.1 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca trafnie zarzuciła, że w trakcie kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia jej wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w art. 21 określa reguły prowadzenia postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, między innymi wniosków o przyznanie płatności ONW. Powołany przepis stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (art. 21 ust. 2 pkt 1). W myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 zdanie drugie k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od wspomnianej zasady jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organie prowadzącym postępowanie nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Jak już wspomniano, w świetle art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na organie prowadzącym postępowanie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony. Nie oznacza to jednak, że organ, w związku z twierdzeniami i zarzutami podnoszonymi przez stronę, nie ma obowiązku zgromadzenia takich dowodów, które pozwolą na zweryfikowanie ich prawdziwości. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., zaś określone w art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przeniesienie ciężaru dowodu na stronę oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, nie może prowadzić do naruszenia przez organ obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie zbadał wystarczająco, czy organy Agencji w postępowaniu z wniosku skarżącej o płatności ONW na rok 2013 uchybiły zasadzie określonej powołanym przepisem, w szczególności czy ustalenie, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] w całości nie były użytkowane rolniczo w 2013 r. zostało poprzedzone wszechstronnym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga, że zarówno organy ARiMR jak i Sąd pierwszej instancji, używając pojęcia działki ewidencyjnej posługiwały się jej numerem ( działki nr [...] i nr [...] ) oraz jej powierzchnią, zaś w zakresie dokonanych ustaleń pominęły i nie odniosły się do faktu, że w 2013 w ramach działki ewidencyjnej nr [...] skarżąca zgłosiła dwie działki rolne tj. działkę rolną [...] o powierzchni 10,11 ha, na której zadeklarowano jako uprawę mieszankę upraw wieloletnich i co do której uprzednio strona pobierała dopłaty bezpośrednie oraz po raz pierwszy w 2013 r. działkę rolną [...] o powierzchni 5,09 ha ( razem 15,20 ha ), co do której w kolumnie "roślina uprawna" wskazano "ugór". Podobnie rzecz się ma z działką ewidencyjną nr [...], co do której skarżąca zadeklarowała we wniosku powierzchnię 2.03 ha. Na działce tej z kolei, jak wynika z informacji producenta o sposobie użytkowania działek znajdują się działki rolne [...] ( powierzchnia 0,82 ha ) i [...] (powierzchnia 0,20 ha ), zgłoszone do płatności w roku poprzednim, na których zadeklarowano mieszankę traw wieloletnich oraz po raz pierwszy we wniosku na rok 2013 zgłoszono działkę rolną [...] o powierzchni 1,03 ha zadeklarowaną jako "ugór".

W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca poinformowała Kierownika Biura ARiMR, że działka ewidencyjna nr [...] oznaczona we wniosku literą [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] oznaczona jako [...] zostały oczyszczone z zakrzewień i doprowadzone do stanu wymaganego w produkcji rolnej. W oparciu o powyższe dowody organ przyjął, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] w całości nie były użytkowane jako grunt rolniczy. Uzasadnieniem dla takiego stanu rzeczy nie był fakt, że zadeklarowana na nich uprawa - "ugór" nie spełnia warunków rolniczego zagospodarowania gruntu, skoro bezspornie z wniosku o płatności rok 2013 deklaracja ugoru dotyczy jedynie działki rolnej [...] (pow. 5.09 ha) i [...] (pow. 1,03 ha), a zatem jedynie części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Natomiast w decyzjach pominięto zadeklarowane przez skarżącą rolnicze zagospodarowanie pozostałych działek rolnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] ( działki rolne [...], [...], [...],), na których jako uprawę zadeklarowano mieszankę traw wieloletnich z motylkowatymi drobnonasiennymi.

W sprawie ważna była również okoliczność, że na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] skarżąca dokonała zalesienia gruntu w oparciu o zatwierdzony plan zalesienia. W związku z powyższym dla rozstrzygnięcia sprawy, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, istotne były kwestie i okoliczności postępowania z gruntem zgłoszonym do płatności w roku 2013, a następnie dokonane na działkach czynności w związku z planem ich zalesienia, o czym strona wielokrotnie informowała organ.

W tych okolicznościach wyniki wizytacji na gruncie przeprowadzonej [...] lutego 2014r. (a więc po dokonaniu przez stronę prac zalesieniowych), w wyniku których, wobec stwierdzenia młodych nasadzeń, powierzchnia P. dla działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] wyniosła 0,00 ha, nie mogą być miarodajne by jednoznacznie i bezsprzecznie stwierdzić, że przedmiotowy obszar działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...] i nr [....] nie był w całości użytkowany rolniczo w roku 2013. W szczególności, że dotychczasowa powierzchnia P. dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosiła 10, 29 ha, a dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosiła 9,43 ha, a strona, co jest poza sporem, otrzymywała do tego gruntu płatności obszarowe.

Organy ARiMR nie odniosły się do powyższej kwestii, jak również do twierdzeń i przedstawionych przez stronę wyjaśnień zawartych w pismach kierowanych przez nią do organów, że wycinki starego drzewostanu skarżąca dokonywała tylko z obszaru stanowiącego obrzeża działki, graniczącego z lasem. Pozostały zaś obszar stanowił grunt użytkowany rolniczo, a stwierdzone natomiast uchybienia i wątpliwości co do stanu użytkowania stanowią, co najwyżej nieprawidłowości w zakresie części gruntu. Na uwagę w tym zakresie zasługuje też stanowisko Dyrektora Oddziału ARIMR dotyczące działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], które przedstawił w decyzjach z [...] kwietnia 2016 r. oraz [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie pomocy na zalesianie na rok 2013. Z ich treści wynika między innymi inna, aniżeli dokonana przez ten sam organ interpretacja dostępnej dokumentacji ARiMR i szkiców z pomiaru wymienionych działek z wyników wizytacji przeprowadzonej [...] lutego 2014 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji, poprzez pobieżną i niewystarczającą kontrolę zaskarżonej decyzji, postępowania organu w zakresie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zbadania i wyjaśnienia w jakim zakresie działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] zostały wykarczowane i czy rzeczywiście obejmowało to całą powierzchnię deklarowaną, uzasadnia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zasad postępowania określonych art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przestrzegania przepisów postępowania mogłoby doprowadzić WSA do odmiennych wniosków, niż przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że wizytacja z dnia [...] lutego 2014 r. mogła się odbyć bez udziału strony. Należy zauważyć, że przeprowadzona na miejscu "wizytacja terenowa" w zakresie weryfikacji powierzchni ewidencyjno- gospodarczej (P.) działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], ustalająca powierzchnię i sposób ich użytkowania, które w ocenie inspektorów kontroli nie kwalifikuje ich do płatności ONW korzysta z uznania jej za kontrolę na miejscu, o której mowa w art. 30 i następnych rozporządzenia nr 1122/2009 (art. 31 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Przeprowadzenie wizytacji nie wymaga obecności stron. Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Takie sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej [...] lutego 2014 r. zostało sporządzone. W myśl art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 w każdym przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli. Jeżeli kontrola na miejscu przeprowadzona jest metodą teledetekcji i wykaże nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych płatności lub wykluczeń (art. 32 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia nr 1122/2009). W rozpoznawanej sprawie czynności kontrolne zostały przeprowadzone metodą teledetekcji, były niezapowiedziane, a podczas ich przeprowadzania stwierdzono nieprawidłowości. W związku z tym, stosownie do powołanych przepisów, powstał obowiązek doręczenia skarżącej kopii sprawozdania z kontroli jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji tj. "(...) zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń".

W rozpoznawanej sprawie, raport z kontroli nie został doręczony skarżącej. Wspomniane uchybienie zostało jednak usunięte poprzez włączenie do akt sprawy "wyników weryfikacji terenowej" przed wydaniem decyzji przez Kierownika Biura ARiMR. Strona została z nim zapoznana, a w konsekwencji mogła składać wnioski dowodowe stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odnoszenie się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne. Ocena zastosowania przepisów prawa materialnego wymienionych w tym zarzucie wymaga uprzedniego stwierdzenia, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, po wszechstronnym rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Sąd pierwszej instancji powtórnie oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji powinien uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko, mając przy tym na uwadze również ustalenia faktyczne odnośnie do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] według stanu na rok 2013 dokonane przez Dyrektora Oddziału ARiMR w decyzjach z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] i z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], rozstrzygających o wniosku skarżącej w sprawie przyznania pomocy na zalesianie na rok 2013.

Naczelny Sąd Administracyjny o kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013r. poz. 490 ze zm.). Koszty te obejmują: wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata kancelaryjna (100 zl) oraz koszty zastępstwa procesowego (120 zł).