Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 451/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154,  art. 155,  art. 7,  art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2004 nr 125 poz 1317
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. L. i B. L. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia i zmiany decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: "PWIS"), jako podstawę wskazując art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r, w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1367), po zapoznaniu się z wnioskiem E. L. z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz po uzupełnieniu braków formalnych ww. wniosku pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., złożonym przez Panią E. L. i B. L. (spadkobierców E. L.), z którego wynikało, że ww. wniosek zawiera prośbę o uchylenie lub zmianę, na podstawie art. 154 § k.p.a., decyzji PWIS nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u E. L. choroby zawodowe w postaci zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne odmówił uchylenia i zmiany ww. decyzji.

Uzasadniając swoją decyzję PWIS wskazał na następujące okoliczności istotne

Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o braku podstaw do stwierdzenia u E. L. choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekle lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne została wydana na podstawie oceny narażenia zawodowego w przebiegu jego zatrudnienia oraz w oparciu o orzeczenie lekarskie Nr [...] Instytutu Medycyny Pracy w [...] o braku podstaw do rozpoznania u E. L. choroby zawodowej i w trybie odwoławczym została utrzymana w mocy decyzją PWIS nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1940/11 oddalił skargę E. L. na ww. decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1357/12) oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r.

W dniu [...] września 2013 r. wpłynęło do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] "Zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej" dotyczące choroby: zatrucia ostre albo przewlekłe łub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne, E. L. i jego żony E. L. Do zgłoszenia dołączono opinię neuropsychologiczną z dnia [...] listopada 2012 r. wydaną przez dr L. S. (Gabinet Psychologiczny i Logopedyczny, ul. [...], [...]); kartę informacyjną z dnia [...] lipca 2013 r. wydaną przez Wojskowy Instytut Medyczny Centralny Szpital Kliniczny MON, w [...]; zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydane przez [...] Sp. z o.o. [...]; pismo E. L. "Opis moich stanowisk pracy i obowiązków jakie na nich wykonywałem" z dnia [...] marca 2013 r.

W piśmie z dnia [...] października 2013 r. E. L. i jego żona, powołując się na nową, ww. dokumentację medyczną, wyjaśnili, że ww. dokumentacja nie jest zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej lecz prośbą o ponowne rozpatrzenie podejrzenia choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. Jednocześnie oświadczyli, że od [...] marca 2007 r. E. L. nie podjął pracy zawodowej ze względów zdrowotnych i od lipca 2012 r. przebywa na rencie.

W dalszym toku postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydal decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekle lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne, uznając tożsamość sprawy w stosunku do postępowania, w którym została wydana decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o braku podstaw do stwierdzenia u Pana E. L. choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne.

Po rozpatrzeniu odwołania Pana E. L. od powyższej decyzji, PWIS, decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 415/14) sprawy ze skargi E. L. na ww. decyzję PWIS z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził m.in..: "organ I instancji winien był ustalić rzeczywisty charakter podania skarżącego, wzywając do jego sprecyzowania i jednocześnie informując wnioskodawcą o nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego w tym o możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (...). Bez poczynienia dodatkowych ustaleń co do intencji wnioskodawcy, nie sposób bowiem na obecnym etapie postępowania stwierdzić jednoznacznie, że ww. pismo skarżącego z [...] września 2013 r. uzupełnione pismem z [...] października 2013 r. w istocie stanowi (dosłownie i wyłącznie) wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowe]. Uwzględniając powyższe stwierdzić zatem należy, że w rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było dokonanie prawidłowej kwalifikacji pisma skarżącego, a tego na żadnym etapie nie uczyniono".

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], mając na uwadze wskazania zawarte w ww. wyroku z dnia [...] czerwca 2014 r. zwrócił się pismem z dnia [...] października 2014 r. do E. L. o sprecyzowanie żądania: czy pismo skarżącego z [...] września 2013 r. uzupełnione pismem z [...] października 2013 r. było wszczęciem postępowania w nowej sprawie, czy też E. L. wnosi o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej wydanej w stosunku do niego.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. E. L. poinformowała, że wnioskodawca prosił o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej i o śmierci męża i załączyła kopię odpisu skróconego aktu zgonu E. L., który zmarł [...] sierpnia 2014 r.

W dniu [...] listopada 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję Nr [...] znak: [...] o odmowie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u Pana E. L. choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe łub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne.

Od decyzji organu I instancji pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. odwołała się E. L. W odwołaniu wniosła o zmianę przedmiotowej decyzji po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wobec stwierdzenia uchybień proceduralnych, PWIS decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazał na przesłanki, którymi powinien się kierować organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. spadkobiercy E. L.: E. L. - żona i syn B. L. wyjaśnili, że złożony przez spadkodawcę wniosek dotyczył decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], a spadkobiercy zwracają się o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych, określonym w art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą żądań spadkobierców E. L. było pozyskanie przez E. L. dokumentacji medycznej dołączonej do "Zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej" z dnia [...] września 2013 r. oraz do pisma E. L. z dnia [...] kwietnia 2015 r., dlatego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] pismem z dnia [...] lipca 2015 r., wystąpił do jednostki orzeczniczej II stopnia o analizę dołączonej do pisma dokumentacji (w tym wskazywanej przez stronę) oraz o udzielenie odpowiedzi czy ww. dokumentacja ma wpływ na stanowisko zawarte w orzeczeniu lekarskim nr [...] wydanym w dniu [...] kwietnia 2010 r. przez Instytut Medycyny Pracy w [...]. Ww. jednostka orzecznicza w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., po przeprowadzeniu analizy dołączonej do pisma dokumentacji lekarskiej poinformowała, że podtrzymuje stanowisko zawarte w orzeczeniu lekarskim nr [...] wydanym w dniu [...] kwietnia 2010 r., o braku podstaw do rozpoznania u E. L. choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne.

Spadkobiercy E. L. złożyli do PWIS pismo z dnia [...] września 2015 r., w którym poddali w wątpliwość ustalenia organu I instancji dotyczące narażenia zawodowego oraz nie zgodzili się z treścią opinii uzupełniającej zawartej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., Instytutu Medycyny Pracy w [...].

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], biorąc pod uwagę wykładnię Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 415/14), po zapoznaniu się z całością dokumentacji zgromadzonej w sprawie i uzupełnieniu materiału dowodowego, oraz analizie uwag i wniosków wniesionych przez spadkobierców E. L. w toku prowadzonego postępowania, stwierdził, że zgodnie z art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zatem możliwa przy spełnieniu łącznie trzech przesłanek a. sprawa dotyczy ostatecznej decyzji, b. na mocy decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, c. za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym ww. przesłanki muszą wystąpić łącznie, żeby można było wzruszyć decyzję ostateczną (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1038/08 oraz sygn. akt VII SA/Wa 710/11). W analizowanym przypadku zostały spełnione tylko pierwsze dwie z ww. wymaganych przesłanek, bowiem ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy, a taką jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. o braku podstaw do stwierdzenia u Pana E. L. choroby zawodowej. PWIS wskazał też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1940/11) oddalił skargę E. L. na ww. decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1357/12) oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27.01.2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1940/11.

PWIS uznał, że na mocy decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] E. L. nie nabył żadnego prawa, ponieważ miała ona charakter odmowny, a jak wynika z doktryny orzeczniczej sądów administracyjnych, strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, co ma miejsce w analizowanym przypadku.

W ocenie PWIS nie został spełniony trzeci warunek wynikający z art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczący interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Ustalenie wymagań interesu społecznego oraz słusznego interesu strony jest niezbędnym warunkiem w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ich ocenie nie można pominąć art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązującego organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. W analizowanym postępowaniu, niewątpliwie w interesie spadkobierców E. L. byłaby zmiana decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. i wydanie (w wyniku dokonanej zmiany) decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Jednak taka zmiana decyzji, zgodnie z żądaniem strony, prowadziłaby do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem, a to byłoby sprzeczne z interesem społecznym, w którego interesie leży poszanowanie prawa. Słuszny interes strony może być bowiem uwzględniony wyłącznie w granicach określonych prawem. Z całą pewnością uwzględnienie interesu strony nie może stać w sprzeczności z obowiązującym prawem, zaś "interes społeczny" przemawia za pozostawieniem w obrocie prawnym wyłącznie zgodnych z prawem i zasadnych decyzji. Przy wydawaniu decyzji w sprawach chorób zawodowych, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są związane przepisami szczegółowymi regulującymi zasady prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. Przepisy te nie pozwalają organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej na swobodne uznanie - spełnienie żądania strony i rozpoznania choroby zawodowej bez zastosowania procedur określonych w przepisach prawa.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 105 poz. 869), na podstawie którego została wydana decyzja nr [...], w § 8 ust. 1 stanowi, że inspektor sanitarny wydaje decyzję na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

Dlatego też, jeśli w orzeczeniach lekarskich nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Instytutu Medycyny Pracy w [...] stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, to organ był związany tymi ustaleniami i nie mógł wydać, w oparciu o uznanie administracyjne, decyzji oczekiwanej przez zainteresowanych, na zasadzie swobodnego uznania. Wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, zgodnie z żądaniem strony, lecz wbrew orzeczeniom lekarskim wydanym przez jednostki uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych, byłoby bowiem sprzeczne z prawem.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wydając decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. o braku podstaw do stwierdzenia u Pana E. L. choroby zawodowej był związany orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez jednostki orzecznicze I i II stopnia - [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] oraz Instytut Medycyny Pracy w [...], które zgodnie orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej i nie mógł dokonać samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, która prowadziłaby do odmiennego rozpoznania w zakresie choroby zawodowej.

E. L. wielokrotnie zarzucał organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że w prowadzonych w jego sprawie postępowaniach dokonały one błędnej oceny materiału dowodowego i wywodził, że cierpi na chorobę zawodową. Przekonanie strony lub jej spadkobierców nie może być jednak podstawą wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

Ocena prawna wskazana przez sąd, zgodnie z wykładnią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej: p.p.s.a.), jest wiążąca dla Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 443/09, przepis art. 153 p.p.s.a ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględniać oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej.

Skoro więc zarówno Wojewódzki jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał argumentów strony i oddalił skargi E. L., a tym samym nie wzruszył decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie, uchylenie decyzji ostatecznej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] lub jej zmiana stanowiłoby naruszenie zasady określonej w art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się do stanowiska spadkobierców E. L., zawartego w pismach dotyczących uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...], w których strona skarżąca żądała ponownego wypowiedzenia się przez jednostkę orzeczniczą co do nowej dokumentacji medycznej otrzymanej w trakcie leczenia E. L., po wydaniu prawomocnej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. PWIS uznał, że dokumentacja ta była przedmiotem ponownej analizy uprawnionej jednostki orzeczniczej i nie wpłynęła na zmianę stanowiska zawartego w orzeczeniu nr [...] wydanym w dniu [...] kwietnia 2010 r.

Przed wydaniem swej decyzji PWIS pismem z dnia [...] lipca 2015 r., wystąpił do jednostki orzeczniczej II stopnia o analizę dokumentacji medycznej nadesłanej przez stronę już po wydaniu orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz o udzielenie odpowiedzi czy ww. dokumentacja ma wpływ na stanowisko zawarte w orzeczeniu. Z odpowiedzi Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r wynikało, że "rozpoznane u pacjenta otępienie czołowo-skroniowe — wariant czołowy (FTD) u osoby obciążonej wywiadem rodzinnym związane jest z procesem zwyrodnieniowym ośrodkowego układu nerwowego, natomiast analiza dokumentacji medycznej, wywiadu zawodowego, a przede wszystkim piśmiennictwa dotyczącego toksyczności węglowodorów aromatycznych nie daje podstaw do ustalenia związku przyczynowego FTD z narażeniem zawodowym." Skoro więc uprawniona jednostka orzecznicza II stopnia, po zapoznaniu się z nową dokumentacją medyczną, potwierdziła prawidłowość orzeczenia lekarskiego wydanego w tej sprawie, to zawarte w nim rozstrzygnięcie jest dla organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej wiążące. PWIS wyjaśnił, że do pisma z dnia [...] lipca 2015 r., skierowanego do Instytutu Medycyny Pracy w [...] została dołączona także dokumentacja, która była już przedmiotem wcześniejszej analizy jednostki medycznej oraz weryfikacji w postępowaniu sądowym, dołączono również kartę oceny narażenia zawodowego sporządzoną przez organ I instancji w dniach [...] i [...] czerwca 2007 r., "Opis moich stanowisk pracy" sporządzony przez E. L. oraz pozostałe dokumenty, na które powołują się spadkobiercy w ww. piśmie.

Z analizy oceny narażenia zawodowego wynika, że na stanowiskach pracy zajmowanych przez E. L. mogły występować mieszaniny węglowodorów aromatycznych, jednak wyniki przeprowadzonych pomiarów kształtują się poniżej granicy wykrywalności lub poniżej najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS) czyli stężenia, którego oddziaływanie na pracownika w ciągu 8-godzinnego dobowego i przeciętnego tygodniowego wymiaru czasu pracy określonego w Kodeksie Pracy, przez jego okres aktywności zawodowej, nie powinno spowodować ujemnych zmian w jego stanie zdrowia, oraz w stanie zdrowia jego przyszłych pokoleń. Innymi słowy poziom stężenia substancji chemicznych na stanowisku pracy ww. był zbyt niski, aby mógł wywołać jakiekolwiek skutki zdrowotne. Podkreśliła to jednostka orzecznicza II stopnia w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. Z treścią ww. karty oceny narażenia zawodowego zapoznał się E. L. i do ww. dokumentu nie wniósł uwag, co potwierdził podpisem w dniu [...] czerwca 2007 r.

Powoływana przez spadkobierców E. L. dokumentacja medyczna nie może stanowić podstawy uchylenia lub zmiany decyzji nr [...], bowiem uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej nie jest możliwa bez zmiany orzeczenia przez uprawnioną jednostkę orzeczniczą, gdyż w przeciwnym wypadku naruszałoby tryb postępowania w sprawach chorób zawodowych określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1367). Wskazanie w ww. rozporządzeniu jednostek uprawnionych do rozpoznania choroby zawodowej powoduje, że opinia innego podmiotu leczniczego niespełniającego wymogów formalnych nie może być uznawana za podstawę kwestionowania opinii podmiotów uprawnionych

Uchylenie lub zmiana decyzji PWIS nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o braku podstaw do stwierdzenia u E. L. choroby zawodowej, a w efekcie wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej niezgodnie z procedurą zawartą w przepisach prawnych regulujących tryb postępowania w sprawach chorób zawodowych (wbrew rozstrzygnięciom zawartym w orzeczeniach lekarskich wydanych przez jednostki orzecznicze uprawnione do ich wydania), mogłoby skutkować tym, że inne osoby, które znalazłyby się w podobnych okolicznościach mogłyby oczekiwać i żądać wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową, mimo braku orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej, a odmienne rozstrzygnięcie organu postrzegane byłoby jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Dlatego też uwzględnienie w niniejszej sprawie interesu strony byłoby sprzeczne z interesem społecznym, ponieważ byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem.

Pismem z dnia [...] października 2015 roku E. L. i B. L. odwołali się od ww. decyzji do Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: "GINB"), zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1367) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wyłącznie dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez jednostki uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych, mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie, gdy tymczasem przepis ten w żadnej mierze nie wyłącza obowiązku oparcia się przez organ na całokształcie materiału dowodowego;

2. § 8 ust. 2 w/w rozporządzenia, polegające za zaniechaniu skorzystania z przewidzianych tamże - innych aniżeli wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia - możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, co w świetle niewyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy było konieczne i uzasadnione;

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez;

1) zaniechanie wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności faktycznych i uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia;

2) poczynienie ustaleń w oparciu o orzeczenia lekarskie, w których postawiono tezę niepopartą stosowną, pełną argumentacją;

4. art. 154 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie niezgodny z interesem społecznym, a w konsekwencji również z prawem;

5. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.) (dalej: "p.p.s.a.") polegające na bezrefleksyjnym przyjęciu, że ocena prawna wyrażona przez sądy orzekające w tej sprawie, wiąże PWIS w ramach postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji, gdy tymczasem przedmiotowe związanie nie dotyczy sytuacji, gdy zaistniały zmiany w stanie faktycznym.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez uchylenie lub zmianę decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o braku podstaw do stwierdzenia u Pana E. L. choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzję w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi - w przypadku uznania, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu swej skargi, skarżący podnieśli, iż organ dopuścił się zaniechania kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił precyzyjnie przyczyn, z powodu których przedstawianym przez strony konkretnym dowodom i argumentom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Sama już bowiem treść § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1367) (dalej: "rozporządzenie") wskazuje, że orzeczenie lekarskie wydane przez uprawnioną jednostkę orzeczniczą - jakkolwiek niewątpliwie podstawowe - nie stanowi wyłącznego materiału dowodowego w sprawach o stwierdzenie choroby dowodowej. Przepis ten literalnie wymienia bowiem dodatkowo formularz oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika, pozostawiając jednocześnie otwarty katalog dla dalszych możliwych w tym zakresie dowodów. O powyższym świadczy niewątpliwie użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności". Podstawa orzekania w tym zakresie winna być zatem wszelka dokumentacja medyczna pracownika lub byłego pracownika oraz wyniki przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych (w tym zwłaszcza - specjalistycznych, przedłożonych przez strony), a także dokumentacja przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.

Orzeczenia lekarskie, o których mowa powyżej, stanowią dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., podlegający ocenie organu właściwego do stwierdzenia choroby zawodowej. Okoliczność, że organ administracji nie może we własnym zakresie, bez uzyskania takiego orzeczenia, dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia go od jego oceny stosownie do treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nakazujących w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy inspekcji sanitarnej nie są zwolnione z obowiązku kontroli, czy wydana przez jednostkę służby zdrowia opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy jest rzeczowa i przekonywująco uzasadniona. Związanie przedmiotowym orzeczeniem dotyczy zatem wyłącznie sytuacji, gdy nie budzi ono wątpliwości w świetle pozostałych dowodów, w szczególności wobec braku podważających je, co też nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji, tak bezkrytyczne oparcie się organu na orzeczeniach lekarskich, w tym na opinii uzupełniającej jednostki orzeczniczej II stopnia z dnia [...] sierpnia 2015 r., jest nieuprawnione.

Skarżący podnieśli, że orzeczenia te nie mogą ograniczać się do ogólnych stwierdzeń, ale powinny być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący. Są bowiem - jak wskazano powyżej - opiniami w rozumieniu art. 84 k.p.a. i podlegają ocenie takiej, jak każdy inny dowód w sprawie. PWIS występując pismem znak [...] z dnia [...] lipca 2015 r. do Instytutu Medycyny Pracy w [...] o zajęcie stanowiska w przedmiocie zaprezentowanego przez stronę materiału dowodowego i jego ewentualnego wpływu na dotychczasowy pogląd tej jednostki orzeczniczej, winien zatem oczekiwać kompleksowego i przekonywującego wyjaśnienia wszelkich wątpliwości. Nie sposób natomiast uznać, że uzyskana w tym zakresie opinia Instytutu z dnia [...] sierpnia 2015 r. wymaganiom tym odpowiada. W istocie bowiem ogranicza się ona do przywołania ogólnikowego, uprzednio wyrażonego już zresztą przez tę jednostkę stwierdzenia, zgodnie z którym warunki pracy nie stwarzały możliwości powstania choroby zawodowej, ze względu na brak udokumentowanego narażenia pacjenta na wskazane czynniki, tj. węglowodory aromatyczne. W konsekwencji, jako dowolne, nieznajdujące oparcia w obowiązującej regulacji prawnej, uznać trzeba stanowisko organu przyjmujące w/w orzeczenie jako w pełni wiarygodny i wystarczający dla rozpatrzenia sprawy materiał dowodowy. W ocenie skarżących, w uzasadnieniu decyzji całkowicie zabrakło konkretnych motywów takiego stanowiska procesowego.

Brzmienie pisma Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] sierpnia 2015 r., w ocenie skarżących, wywołuje uzasadnione wątpliwości, czy przedłożona przez nie dokumentacja była w ogóle przedmiotem analizy tej jednostki orzeczniczej. Niezależnie bowiem od wyżej opisanej ogólnikowości, organ ten nie przedstawił jakiegokolwiek stanowiska i uzasadnienia odnośnie chociażby: (i) obecności ALA i koproporfiryny w 1987 i 1996 r. (która może być efektem ekspozycji pracownika na substancje toksyczne), (ii) opinii neuropsychologicznej biegłego sądowego, (iii) otępienia potoksycznego, (iv) aksonalnego uszkodzenia pni nerwów włókien czuciowych i ruchowych z nakładającymi się cechami polineuropatii czuciowo-ruchowej. W związku z tym nie nastąpiło pełne, przekonujące i jednoznaczne wykluczenie związku przyczynowego stwierdzonego u E. L. schorzenia z wykonywana praca. Organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości i czytelny dla stron, dlaczego schorzenie to nie ma podłoża zawodowego. Zgodnie natomiast z ugruntowanym poglądem orzeczniczym, w sytuacji, gdy u strony zatrudnionej w warunkach szkodliwych dla zdrowia zdiagnozowana zostaje jedna z chorób wymienionych w Rozporządzeniu, schorzenia tego można nie uznać za chorobę zawodową wyłącznie w przypadku, gdy zostanie wykazane w sposób bezsporny, że jej etiologia ma charakter pozazawodowy. Nie wystarcza tu wiec jedynie wykazanie współistnienia czynników pozazawodowych. Organy sanitarne zobligowane są bowiem do jednoznacznego i przekonującego ustalenia, że właśnie takie czynniki wywołały dolegliwość.

Brak wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości, dotyczących tak istotnych kwestii, a także lakoniczność uzasadnienia w tym zakresie, stanowią w ocenie skarżących naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ musi z urzędu lub na wniosek strony podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.). Powyższe skutkowało również naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.

Jakkolwiek organy inspekcji sanitarnej nie mogą ingerować w merytoryczną treść orzeczenia lekarskiego, nie są jednak bezwzględnie nim związane. Opinie te podlegają bowiem krytycznej analizie z zachowaniem kanonów wyznaczonych przepisami k.p.a.. Sam fakt, że diagnoza została sporządzona w uprawnionej jednostce medycznej, nie zwalnia organu administracyjnego od jej oceny. Skoro bowiem orzeczenie lekarskie stanowi środek służący stwierdzeniu choroby zawodowej, to nie może budzić żadnych wątpliwości w odniesieniu do diagnozowanej jednostki chorobowej. Dopiero, gdy odpowiada tym warunkom, stanowi podstawę do wydania prawidłowej decyzji. W niniejszej sprawie organ nie powinien był zatem oprzeć swojego rozstrzygnięcia na opinii lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia i wywołującej wątpliwości. Opinia jednostki orzeczniczej winna opierać się nie tylko na wynikach badań tej jednostki, ale brać pod uwagę wszystkie zebrane dowody.

Wobec pominięcia przez Instytut Medycyny Pracy w [...] kwestii opisanych powyżej oraz sformułowania przez strony w piśmie z dnia [...] września 2015 r. dalszych zastrzeżeń, organ zobowiązany był - w oparciu o treść § 8 ust. 2 rozporządzenia - uzyskać dodatkowe uzasadnienie tego orzeczenia (bądź poczynienie dalszych ustaleń w kierunku przez siebie wskazanym) lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego, w tym - zasięgnąć z urzędu opinii innej placówki naukowej służby zdrowia. Właściwym i uzasadnionym było w tych okolicznościach - zdaniem stron - wystąpienie do innej aniżeli Instytut Medycyny Pracy w [...] jednostki orzeczniczej, który w istocie wypowiadał się w przedmiocie prawidłowości wydanej uprzednio przezeń opinii. To zaś mogło nie pozostawać bez wpływu na zajęte ostatecznie stanowisko.

Znamiennym również jest w ocenie skarżących, że § 8 ust. 2 rozporządzenia nie wprowadza jakiejkolwiek hierarchii dowodów, w szczególności poprzez przyznanie prymatu jednej czynności dowodowej nad inną, w tym zwłaszcza konsultacji jednostki orzeczniczej II stopnia.

Nie bez znaczenia jest także to, że jako jednostkę orzeczniczą przepis § 5 ust. 3 Rozporządzenia wskazuje instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy. Tymczasem przedmiotowe stanowisko nie zostało opatrzone podpisem kierownika Instytutu. Jak się natomiast przyjmuje, opinia instytutu naukowego jest odmianą dowodu z biegłych, opracowana jest zespołowo i wyraża stanowisko nie poszczególnych osób, lecz instytutu jako takiego. Przeprowadzone badania powinny być sprawdzane tak, by mogły być przedstawione jako opinia jednostki naukowej, podpisana również przez osobę (osoby) upoważnione do reprezentowania instytutu. Trudno mówić o opinii instytutu, jeśli jest ona podpisana przez tylko jednego lekarza.

Odnosząc się do naruszenia przez organ art. 154 k.p.a., skarżący wskazali, że użyte w tym przepisie w trzeciej przesłance słowo "lub" wskazuje wyraźnie, że wymienione tam "interesy" nie muszą występować łącznie, a wystarczające jest zaistnienie jednego z nich. Ocena, czy i w jakim zakresie przemawiają one za wzruszalnością decyzji, należy oczywiście do obowiązków organu administracyjnego, który jednak winien to ocenić dopiero po przeprowadzeniu niezbędnego, pełnego i samodzielnego postępowania wyjaśniającego. Organ administracji prowadząc postępowanie w trybie art. 154 k.p.a., w żaden sposób nie może preferować którejkolwiek z omawianych przesłanek, a już w żadnym przypadku nie można odmawiać zmiany danej decyzji powołując się wyłącznie na interes społeczny, bez uwzględnienia interesu strony. Należy zważyć, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Przepis ten nie może być przy tym traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracji, albowiem pozwala on na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony. Bez tego przepisu ostateczna odmowna decyzja administracyjna pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o określone prawa "po wsze czasy", co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu w sprawie takiej decyzji nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności decyzji lub jej wzruszenia w trybie nadzoru, strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] , GIS utrzymał w mocy ww. .decyzję PWIS z dnia [...] września 2015 r. nr [...] z dnia [...] września 2015 r. odmawiającej uchylenia i zmiany decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o braku podstaw do stwierdzenia u E. L. choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne.

W uzasadnieniu decyzji GIS podkreślił, że postępowanie administracyjne było przedmiotem weryfikacji sądowej po złożeniu skargi przez E. L. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Po rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1940/11 oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25.09.2012 r., sygn. akt. IIOSK 1357/12 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Tym samym zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził naruszenia prawa w prowadzonym przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej postępowaniu administracyjnym.

Postępowanie administracyjne prowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej było zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2011 r., która była przedmiotem weryfikacji sądowej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd nie znalazł nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tym samym należy uznać, iż ocena narażenia zawodowego jak i uzasadnienie orzeczenia lekarskiego stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej nie budziły żadnych wątpliwości w ocenie Sądu.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wydając decyzję w dniu [...] czerwca 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o braku podstaw do stwierdzenia u E. L. choroby zawodowej był związany orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez uprawione jednostki orzecznicze I i II stopnia tj. [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] oraz Instytut Medycyny Pracy w [...], które zgodnie orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej i nie mógł dokonać samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, która prowadziłaby do odmiennego rozpoznania w zakresie choroby zawodowej. Zatem nie ma prawnej możliwości zmiany decyzji administracyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarne w [...] bez zmiany stanowiska orzeczniczego uprawnionych jednostek medycznych. Przekonanie zarówno E. L. jak i Jego spadkobierców, iż cierpiał on na schorzenie, które kwalifikuje się do uznania za chorobę zawodową, nie może być podstawą do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a.

Z uwagi na powyższe ani słuszny interes społeczny ani słuszny interes strony nie można uznać za podstawę do zmiany łub uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.

Dodatkowo GIS wskazał, że tryb przewidziany w art. 154 jest możliwy do zastosowania w przypadku decyzji, przy wydawaniu których organ dysponuje luzem decyzyjnym. Natomiast w przypadku decyzji w sprawach chorób zawodowych organ Państwowej Inspekcji jest związany orzeczeniem medycznym właściwych jednostek. Nie może wydać decyzji sprzecznej z tymi orzeczeniami.

Skargą do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r. E. L. i B. L. zaskarżyli ww. decyzję GIS w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 104 § 2 i art. 138 ustawy z 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy,

2) art. 8 k.p.a. wskutek nierozstrzygnięcia istniejących w sprawie wątpliwości na korzyść skarżących oraz poprzez brak jakiegokolwiek rzeczowego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszo instancyjnej;

3) art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jej podstawy faktycznej i prawnej,

4) art. 6 i art. 7 w związku z art. 80 k.p.a.. w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony,

5) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności faktycznych;

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazali na następujące okoliczności, uzasadniające w ich ocenie zasadność skargi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ skoncentrował się na szczegółowym opisie przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie i zaniechał jednocześnie jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do zarzutów zawartych w ust. II petitum odwołania z dnia [...] października 2015 r. (dalej: "Odwołanie") od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja nie spełnia zatem wymagań określonych w art. 11 i art. 107 §3 k.p.a., ponieważ brak w niej odniesienia się do zarzutów odwoławczych.

GIS lakonicznie wskazał jedynie - w ślad za rozstrzygnięciem organu I instancji - że skoro Sądy rozpoznające przedmiotową sprawę w trybie zwykłym nie dopatrzyły się nieprawidłowości w przeprowadzonym wówczas postępowaniu administracyjnym, to należy uznać, iż wydane w jego toku orzeczenia nie budziły wątpliwości sędziowskich składów orzekających. Przedmiotowe orzeczenia medyczne były z kolei wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, które nie mogły dokonać samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej. Nie stanowi to żadnego odniesienia się do sformułowanych w Odwołaniu zarzutów dotyczących tożsamych w istocie wywodów organu I instancji. Kwestionowanie przez strony dopuszczalności ograniczania podstawy orzekania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie wyjaśnia się jednocześnie uczestnikom postępowania przyczyn, z jakich dalszej części materiału dowodowego odmawia się wiarygodności, nie spotkało się tym samym z jakąkolwiek reakcją organu. GIS usankcjonował zatem milczeniem dostrzeżone przez skarżących i szczegółowo opisane w uzasadnieniu Odwołania naruszenia przepisów postępowania.

GIS ograniczył swoje oceny do postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, zamiast dokonać ponownej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego, z odniesieniem się przede wszystkim do zarzutów zawartych w Odwołaniu. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, lecz w ogóle stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności, czyniąc z przedmiotowej decyzji pozorny środek weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Jakkolwiek bowiem strony mogą w odwołaniu od decyzji poprzestać jedynie na elementarnym wskazaniu niezadowolenia z wydanej decyzji, o tyle podniesienie w odwołaniu jakichkolwiek zarzutów wymaga dokonania oceny ich zasadności przez organ odwoławczy, czego zabrakło w zaskarżonej decyzji GIS.

Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadniania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Brak takowego stanowi bowiem naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.. przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Analiza wszystkich zarzutów odwołania nie może pozostawać w sferze jedynie rozważań organu administracji, lecz stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., organ orzekający musi dać wyraz jej dokonania w uzasadnieniu decyzji, ponieważ to w tej formie procesowej dochodzi do władczego rozstrzygnięcia sprawy wniesionej do organu administracji.

W odpowiedzi na skargę, GIS wniósł o jej oddalenie i podtrzymując swe stanowisko wskazał, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są związane orzeczeniami lekarskimi wydanymi w sprawach chorób zawodowych przez uprawnione do wydawania orzeczeń lekarskich jednostki medyczne. Bez opinii uprawnionych jednostek służby zdrowia, bądź sprzecznie z nimi, organ administracji nie może we własnym zakresie dokonać rozpoznania choroby zawodowej. Zatem nie został spełniony podstawowy warunek umożliwiający zmianę lub uchylenie dotychczas wydanej w sprawie decyzji ostatecznej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...]. Tym samym nie można rozstrzygnąć sprawy na korzyść strony.

Zarzuty strony podnoszone w skardze do Sądu dotyczące braku należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jej podstawy faktycznej i prawnej, zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych nie znajdują potwierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane decyzje organów obu instancji są prawidłowe i zgodne z prawem.

Na wstępie podkreślić należy, że istota sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprowadza się do ustalenia zakresu luzu decyzyjnego i swobodnego orzekania organów Inspekcji Sanitarnej w zakresie stwierdzania choroby zawodowej, jak również związania organów w tych granicach orzeczeń lekarskich o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 czerwca 2009 r. (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367, dalej: "rozporządzenie") właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, z późn. zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, wymienionych w tym rozporządzeniu.

Lekarz wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia).

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa powyżej, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie do:

1) pracodawcy - w zakresie obejmującym przebieg oraz organizację pracy zawodowej pracownika lub byłego pracownika, w tym pracę w godzinach nadliczbowych, dane o narażeniu zawodowym, obejmujące także wyniki pomiarów czynników szkodliwych wykonanych na stanowiskach pracy, na których pracownik był zatrudniony, stosowane przez pracownika środki ochrony indywidualnej, a w przypadku narażenia pracownika na czynniki o działaniu uczulającym (alergenów) - także o przekazanie próbki substancji, w ilości niezbędnej do przeprowadzenia badań diagnostycznych;

2) lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie choroby zawodowej - w zakresie dokonania uzupełniającej oceny narażenia zawodowego oraz o udostępnienie dokumentacji medycznej wraz z wynikami przeprowadzonych badań profilaktycznych;

3) lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie choroby zawodowej - o udostępnienie dokumentacji medycznej w zakresie niezbędnym do rozpoznania choroby zawodowej;

4) właściwego państwowego inspektora sanitarnego - w zakresie oceny narażenia zawodowego, zwłaszcza na podstawie dokumentacji archiwalnej oraz informacji udostępnianej na jego wniosek przez odpowiednie jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej i służby medycyny pracy w odniesieniu do zakładów pracy, które uległy likwidacji;

5) pracownika lub byłego pracownika - w zakresie uzupełnienia wywiadu zawodowego przeprowadzonego przez lekarza wykonującego zawód w ramach wykonywania działalności leczniczej lub zatrudnionego w podmiocie leczniczym albo właściwego państwowego inspektora sanitarnego wydającego skierowanie na badanie w związku z podejrzeniem choroby zawodowej.

Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej organ państwowej inspekcji sanitarnej wydaje na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa powyżej, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

Wyżej wskazany ust. 2 § 8 rozporządzenia określa więc jednoznacznie, że wyłącznie w wypadku uznania przez państwowego inspektora sanitarnego braku wystarczającego materiału dowodowego może on podejmować określone w przepisie czynności dodatkowe. Jeżeli ocena orzeczenia lekarskiego pozwala na uznanie, że nie jest ono wątpliwe w świetle dowodów, na podstawie których – zgodnie z cyt. w. § 6 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia) – lekarz wydawał orzeczenie, wówczas inspektor sanitarny jest treścią takie orzeczenia związany i nie może sam przeprowadzać żadnego postępowania dowodowego w zakresie objętym orzeczeniem lekarskim.

Nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądowym, że organa administracji publicznej, prowadzące postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej nie mają prawa do dokonywania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącego do odmiennego rozpoznania choroby zawodowej, jeżeli nie budzi ona wątpliwości w świetle pozostałych dowodów (tak NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., II OSK 2237/14 CBOSA). Co więcej, organ administracji nie ma niezbędnej wiedzy specjalistycznej do dokonywania oceny dokumentacji lekarskiej, zaś orzeczenia lekarskie nie są aktem administracyjnym i nie podlegają kontroli działalności administracji publicznej, zaś organ państwowej inspekcji sanitarnej wydając decyzję jest związany jej treścią i nie ma prawa swobodnej oceny dokumentacji lekarskiej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 grudnia 2013 r., II SA/Ol 961/13, wyrok WSA w Łodzi z 1 sierpnia 2013 r., III SA/Łd 432/13).

Prawidłowo więc, po uzyskaniu od spadkobierców E. L. E.L. wyjaśnień zawartych w piśmie z [...] czerwca 2015 r. odnośnie tego, że przedmiotem żądania wnioskodawcy z pisma z [...] września 2013 r. ("Zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej") był wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej PWIS z dnia [...] czerwca 2011 r., zaś wskazanym przez ww. spadkobierców trybem miał być art. 154 k.p.a., PWIS wystąpił dnia [...] lipca 2015 r. do jednostki orzeczniczej II stopnia o analizę dokumentacji, przedstawionej przez E. L. w załączeniu do ww. "Zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej". Przedmiotem pytania PWIS objęta była również kwestia, czy załączone dokumenty mają wpływ na treść pierwotnego orzeczenia lekarskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Analiza dokumentacji przedstawionej przez E. L. w załączeniu do ww. "Zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej" nie doprowadziła Instytutu Medycyny Pracy w [...] do zmiany stanowiska z [...] kwietnia 2010 r.

Jak wynika z powyższego, organ II instancji zasadnie uznał, że w sprawie nie występuje przesłanka z art. 154 k.p.a., niezbędna dla dopuszczalności uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., na mocy której strona nie nabyła praw. Uzasadnieniem bowiem słuszności interesu strony, nakazującej zmienić lub uchylić decyzję byłaby zmiana treści orzeczenia lekarskiego, a nie fakt, że strona chciałaby nabyć uprawnienia z tytułu stwierdzenia choroby zawodowej. Tylko uznanie przez lekarza, że na skutek nowo przedstawionej dokumentacji, której lekarz nie znał przy wydawaniu pierwotnego orzeczenia lekarskiego, należy zmienić treść orzeczenia powodowałoby, że zmiana decyzji leżałaby – w omawianym stanie faktycznym - w słusznym interesie strony. Sąd podziela bowiem pogląd, wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lipca 2016 r. IV SA/Gl 251/15 (LEX Nr 2098859), że słuszny interes strony to nie każdy interes strony, a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji o treści zgodnej z wolą strony, ale wyłącznie interes zgodny przede wszystkim z obowiązującymi przepisami prawa. Jak zresztą trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2015 r., II OSK 2911/14 (LEX Nr 1987183) "słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 § 1 i art. 155 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a., czy też uzasadnione interesy osób trzecich, chronione przepisem art. 5 ust. 1 pkt. 9 p.b. W każdym razie interesy te nie mogą być sprzeczne z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 k.p.a.), czy też zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, stwierdzenie przez Instytut Medycyny Pracy w [...] braku podstaw do zmiany stanowiska z [...] kwietnia 2010 r. poprzez uznanie choroby zawodowej E. L. było wystarczające do tego, aby PWIS uznał brak słusznego interesu strony w orzeczeniu o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej. Stanowisko Instytutu ponadto wyraźnie wskazuje na to, że w sprawie nie występował interes społeczny w zmianie lub uchyleniu ww. decyzji.

Z powyższych przyczyn niezasadny był zarzut skarżących odnośnie naruszenia art. 104 § 2 i art. 138 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż istota ta została przez organa obu instancji prawidłowo rozpoznana, zaś rozstrzygnięcie nastąpiło w oparciu o prawem przewidziane dowody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje ponadto, że błędnym był zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. "wskutek nierozstrzygnięcia istniejących w sprawie wątpliwości na korzyść skarżących oraz poprzez brak jakiegokolwiek rzeczowego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszo instancyjnej". Po pierwsze dlatego, że art. 8 k.p.a. stanowi wyłącznie zasadę pogłębiania zaufania obywatelskiego, zaś wspomniana przez skarżących zasada ma swoje zastosowanie ale w postępowaniu karnym, a po drugie dlatego, że organ II instancji w pełni odniósł się do zarzutów odwołania. W tym miejscy wskazać należy, że przez odniesienie się do zarzutów rozumieć należy nie tyle ich przytoczenie, co uzasadnienie stanowiska odmiennego, a to organ uczynił.

Wobec należytego wyjaśnienia przez oba organa podstaw prawnych i faktycznych decyzji, zarzut naruszenia art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uznać należy za chybiony w całości.

Organa obu instancji nie naruszyły również zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 i prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7, ani zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu, dokonana w uzasadnieniach obu decyzji analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy uwzględnia nie tylko ustalony na podstawie wymaganych prawem dowodów stan faktyczny, ale dokonuje także prawidłowej subsumcji prawej, o czym mowa była w poprzedzającej części uzasadnienia wyroku.

Powyższe uzasadnia również uznanie zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności faktycznych za niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.