Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 751/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 170
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi K. K., J. A., A. E., R. S., I. S. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 14 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 14 września 2015 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 706 ze zm.) Rada Miejska odrzuciła wniosek grupy 5 mieszkańców z dnia 17 sierpnia 2015 r. o przeprowadzenie referendum gminnego w przedmiocie funkcjonowania (likwidacji) Straży Miejskiej w C. oraz samoopodatkowania mieszkańców na ten cel.

W uzasadnieniu stanowiącym załącznik do podjętej uchwały Rada Miejska wskazała, że pismem z dnia 24 czerwca 2015r. K. K., pełnomocnik inicjatora referendum (grupy 5 obywateli), powiadomił Burmistrza Miasta o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego, którego przedmiotem miała być likwidacja Straży Miejskiej w C. oraz samopodatkowanie mieszkańców miasta C. Jednocześnie wystąpił z wnioskiem o podanie liczby mieszkańców uprawnionych do głosowania, objętych rejestrem wyborów gminy miejskiej C., będącej podstawą do wyznaczenia liczby podpisów koniecznych do poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum.

Burmistrz Miasta pismem z dnia 26 czerwca 2015r. potwierdził otrzymanie powiadomienia, a pismem z dnia 7 lipca 2015r. poinformował pełnomocnika inicjatora referendum o ww. liczbie mieszkańców.

17 sierpnia 2015r. pełnomocnik inicjatora referendum przekazał Burmistrzowi Miasta wniosek o przeprowadzenie referendum wraz z 10 kopertami zawierającymi (zgodnie z informacją zawartą we wniosku) 317 kart z 4402 podpisami mieszkańców popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum gminnego. Wniosek zawierał informację, że podczas planowanego referendum mieszkańcom zostaną postawione następujące pytania:

1) "Czy jest Pani/Pan za likwidacją Straży Miejskiej w C.?";

1) "Czy jest Pani/Pan za wprowadzeniem podatku na rzecz utrzymania Straży Miejskiej w C. w wysokości 64,63 zł rocznie przez każdego mieszkańca?"

Burmistrz Miasta pismem z dnia 17 sierpnia 2015r. przekazał wniosek Przewodniczącemu Rady Miejskiej. Następnie pismem z dnia 19 sierpnia 2015r. potwierdził otrzymanie wniosku.

W dniu 24 sierpnia 2014r. pełnomocnik inicjatora referendum złożył Burmistrzowi Miasta uzupełnienie wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego, wraz z którym przedłożył kopertę zawierającą, zgodnie z informacją podaną w piśmie, 7 kart z 53 podpisami mieszkańców popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum.

Na sesji w dniu 24 sierpnia 2015r. uchwałą nr [...] Rada Miejska powołała ze swego składu pięcioosobową komisję doraźną do sprawdzenia, czy wniosek o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym.

Komisja doraźna na posiedzeniu w dniu 24 sierpnia 2015r. powołała ze swego grona przewodniczącego i zastępcę przewodniczącego. Na kolejnym posiedzeniu w dniu 25 sierpnia 2015r. komisja zapoznała się z treścią wniosku oraz dokonała otwarcia załączonych do niego 10 kopert oraz 1 koperty dostarczonej w dniu 24 sierpnia 2015r. i przeliczyła zawarte w nich karty oraz umieszczone na nich podpisy. Następnie komisja upoważniła przewodniczącego komisji do zwrócenia się z prośbą do Burmistrza Miasta o udzielenie pomocy w zakresie badania prawdziwości danych osobowych mieszkańców popierających inicjatywę referendalną oraz posiadanych przez nich uprawnień do wybierania Rady Miejskiej.

Na posiedzeniu w dniu 4 września 2015r. Przewodniczący komisji doraźnej poinformował o wynikach sprawdzania podpisów poparcia dokonanego przez pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich. Następnie komisja, w obecności inicjatorów referendum, przystąpiła do weryfikacji przedstawionych wyników sprawdzania podpisów poprzez porównywanie ich z kartami, na których zostały złożone podpisy poparcia.

W dalszej części uzasadnienia Rada Miejska wskazała, że ustalenia Komisji były następujące:

- wniosek o przeprowadzenie referendum złożono w wymaganym ustawą terminie;

- wniosek został złożony przez uprawniony podmiot - grupę obywateli;

- wniosek zawiera w swej treści pytania referendum;

- pełnomocnik do wniosku w sprawie referendum dołączył 324 karty zawierające 4392 podpisy.

Komisja skierowała przeliczone karty poparcia do Burmistrza celem stwierdzenia prawidłowości podpisów (imiona, nazwiska, adres zamieszkania, nr PESEL oraz podpis). Dokonana weryfikacja przez Wydział Spraw Obywatelskich wypadła następująco:

* zweryfikowano - 4377 podpisów;

* nie zweryfikowano z powodu błędów (błędne nazwisko, błędny nr PESEL, brak nr PESEL, nie figuruje w rejestrze wyborców gminy miejskiej C.) -1145 podpisów;

* podwójnie i potrójnie wpisani - 47 podpisów;

* karty budzące wątpliwość do weryfikacji przez Komisję - 17 kart o różnych numerach.

Rada Miejska wskazała dalej, że referendum lokalne przeprowadza się na wniosek co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. Na podstawie meldunku kwartalnego rejestru wyborców gminy miejskiej C. za III kwartał 2015 r. liczba mieszkańców uprawnionych do głosowania, objętych rejestrem wyborców, wynosiła 31639 osoby. W związku z tym odpowiednia liczba mieszkańców popierających wniosek referendalny (10%) to 3164.

Na mocy art. 14 ust. 4 ustawy mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL, potwierdzając wymienione dane własnoręcznym podpisem. Wszystkie określone w tym przepisie dane osobowe są istotne, muszą więc być kompletne, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia.

Komisja, po weryfikacji złożonych podpisów, uznała, iż ogólna liczba prawidłowo złożonych podpisów wyniosła 3061 i nie przyjęła jako spełniające wymogi ustawy o referendum lokalnym 166 podpisów złożonych na 17 kartach o nr 11, 24, 28, 38, 42, 141, 142, 171, 219, 252, 256, 268, 271, 292, 300, 305 i 319, zawierających dodatkowe adnotacje w postaci zakreśleń odpowiedzi na pytania referendalne. W związku z powyższym Komisja uznała, że inicjatorzy przeprowadzenia referendum nie przedstawili wymaganej ilości podpisów popierających wniosek o referendum.

Komisja uznała ponadto, iż inicjator referendum nie spełnił wymogów zawartych w artykule 13 ust. 1 ustawy, który brzmi: "Inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiot zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie ". Z zebranej przez Komisję dokumentacji wynika bowiem, iż sposób zwyczajowego ogłoszenia na terenie gminy został zdefiniowany w § 28 ust.7 Statutu Miasta, jako wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu oraz na stronie internetowej miasta (statut zamieszczony na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w C. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]).

Bezspornym pozostaje fakt, iż pełnomocnik do czasu złożenia w dniu 17 sierpnia 2015 r. Burmistrzowi Miasta wniosku w sprawie referendum, ani w trakcie 60 - dniowego terminu zbierania podpisów poparcia nie uczynił tego. Dokonanie tegoż obowiązku nastąpiło w dniu 7 września 2015 roku tj. po ustawowym terminie, po uzyskaniu informacji o braku formalnym od komisji doraźnej.

Komisja zauważyła ponadto niezgodność między zapisem we wniosku a zapisem na karcie poparcia o przeprowadzenie referendum. Zapis we wniosku w drugim pytaniu sformułowany został w następujący sposób: "2. Czy jest Pani/Pan za wprowadzeniem podatku na rzecz utrzymania straży miejskiej w C. w wysokości 64,63 zł rocznie przez każdego mieszkańca?". Natomiast na kartach poparcia to samo pytanie sformułowane zostało "2. Czy jest Pani/Pan za wprowadzeniem podatku na rzecz utrzymania straży miejskiej w C. w wysokości 64,63 zł rocznie przez każdego dorosłego mieszkańca miasta?"

W trakcie posiedzenia pełnomocnik inicjatora referendum K. K. poinformował komisję, że na ręce Burmistrza Miasta złożył w dniu 9 września 2015 roku uzupełnienie wniosku zawierające treść pytania drugiego proponowanego referendum zgodne z zapisem pytania drugiego na kartach poparcia. Działanie takie jest de facto złożeniem wniosku w nowym brzmieniu i to po upływie zakreślonego ustawą terminie.

W związku z powyższym Komisja uznała przedstawiony wyżej fakt jako uchybienie.

W reasumpcji Komisja ostatecznie zarekomendowała Radzie Miejskiej odrzucenie wniosku z dnia 17 sierpnia 2015r., złożonego przez K. K. - pełnomocnika inicjatora referendum w sprawie przeprowadzenia referendum w przedmiocie funkcjonowania (likwidacji) Straży Miejskiej w C. oraz samoopodatkowania mieszkańców na ten cel - wobec niespełnienia przepisów ustawy.

W dniu 30 września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga na wyżej wskazaną uchwałę wniesiona przez K.K., J. A., A. E., R. S. i I. S.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

* niewypełnienie wymogu zawartego w art. 17 pkt 1. ustawy o referendum lokalnym zobowiązującego radę miasta do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem;

* naruszenie art. 14 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż komisja jest władna podważać i eliminować podpisy mieszkańców popierających referendalną inicjatywę, ze względu na odręczne dopiski i skreślenia znajdujące się w nagłówku karty;

* niezgodne z konstytucyjną zasadą państwa prawa jak i pozbawione oparcia w prawie materialnym uznanie za niespełniające wymogów kart z podpisami poparcia referendum lokalnego o numerach: 11, 24, 28, 38, 42, 141, 142, 171, 219, 252, 256, 268, 271, 292, 300, 305 i 319;

* błędne uznanie, iż inicjatorzy nie zebrali wymaganej liczby podpisów wynoszącej 3165, w wyniku wykreślenia bez jakichkolwiek podstaw w prawie materialnym 166 pozytywnie zweryfikowanych, prawidłowo złożonych podpisów, co w opinii komisji doprowadziło do niespełnienia głównego warunku stawianego przez ustawę inicjatorom referendum;

* naruszenie art. 170 Konstytucji RP poprzez odmowę członkom wspólnoty samorządowej prawa do decydowania o sprawach dla nich istotnych w drodze referendum;

* brak wskazania podstawy prawnej przyjętej decyzji; w ocenie skarżących w świetle ustawy o referendum lokalnym jedynie niewypełnienie stawianych przez ten akt prawny wymagań może być powodem odrzucenia wniosku, jednakże takiego odwołania zaskarżona uchwała jak i jej uzasadnienie nie zawiera;

* brak należytej staranności w analizie powierzonych kart z poparciem dla referendum poprzez odmowę sprawdzenia, czy osoby podpisujące się na kwestionowanych kartach udzielały świadomego i niewymuszonego poparcia dla inicjatywy zorganizowania referendum.

W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że Konstytucja RP w art. 170 stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Ustawa o referendum lokalnym, wydana na podstawie upoważnienia konstytucyjnego, określa z kolei zasady i tryb przeprowadzenia tego referendum. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ustawa przewiduje przeprowadzenie referendum m in. z inicjatywy mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Zakłada zinstytucjonalizowany wpływ mieszkańców zarówno na wybór, jak i na ustalenie przedmiotu rozstrzygnięcia referendalnego. Prawo podmiotowe do udziału w referendum obejmuje m.in. uprawnienie członków wspólnoty samorządowej do zainicjowania tegoż referendum.

W ocenie skarżących zarówno w opinii komisji, jak i w uzasadnieniu uchwały poza ogólnikami nie zawarto podstaw prawnych prowadzących do uznania, że inicjatorzy nie uzbierali wymaganej ustawą liczby podpisów, oraz że nie dopełnili ustawowych wymogów formalnych w celu organizacji referendum.

W związku z przytoczonym stanem faktycznym, brzmieniem prawa materialnego i orzecznictwem skarżący wnieśli o uznanie uchwały Rady Miejskiej za niezgodną z prawem i wydanie wyroku o przeprowadzeniu referendum lokalnego poprzez zastosowanie art. 20 pkt 3 ustawy o referendum lokalnym.

W świetle przytoczonej argumentacji pozostaje bowiem bezsprzecznym, że inicjatorzy wypełnili wszelkie wymogi ustawowe w celu realizacji konstytucyjnego prawa wynikającego z art. 170 Konstytucji RP, dającego prawo inicjowania referendum lokalnego. W ocenie skarżących jedynie nadmierny rygoryzm i interes polityczny radnych zdecydował o przyjęciu uchwały o odmowie rozpisania referendum lokalnego w sprawie likwidacji straży miejskiej i samoopodatkowania mieszkańców w C.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał m.in., że w rejestrze wyborców nie ma braków a podana inicjatorom liczba uprawnionych, ujętych w tym rejestrze byłą rzeczywista i zgodna z prawem.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał m.in., że inicjatorzy nie dokonali - w terminie 60 dni na zgromadzenie wymaganych prawem podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum – podania do publicznej wiadomości na swój koszt w sposób zwyczajowo przyjęty informacji o przedmiocie zamierzonego referendum. W przypadku gmin ustawodawca przewidział, że odpowiednim sposobem podania do publicznej wiadomości informacji o zamiarze przeprowadzenia referendum będzie sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. W mieście C. zwyczajowy sposób ogłaszania został określony jako wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu oraz na stronie internetowej miasta.

Jak wskazał ponadto organ modyfikacja wniosku referendalnego już po zebraniu podpisów z poparciem tworzy de facto zupełnie nowy stan prawny. Istnieje bowiem różnica pomiędzy zbieraniem podpisów pod wnioskiem zawierającym pytanie, czy jesteś za samoopodatkowaniem wszystkich dorosłych mieszkańców miasta, a pytaniem o samoopodatkowaniu wszystkich mieszkańców.

W świetle przepisów ustawy o referendum lokalnym za niezasadne organ poczytał zarzuty nieprawidłowej weryfikacji osób podpisujących listy poparcia dla referendum. Na 17 kartach zawarto bowiem dodatkowe adnotacje w postaci zakreśleń odpowiedzi na pytania referendalne. Skoro bowiem część osób podpisała się na kartach z zakreślonym słowem "nie" przy pytaniu "czy jesteś za poparciem referendum", to trudno je uznać za karty z poparciem.

Na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. K. K. wyjaśnił, że w informacjach skierowanych do społeczności wyraz "dorosły" nie został pominięty. Przy składaniu podpisów na listach osoby podpisujące miały więc świadomość, że chodzi o "dorosłych" mieszkańców. W związku z tym nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że wniosek o przeprowadzenie referendum dotyczył zupełnie innego pytania niż przy zbieraniu podpisów. W istocie był to błąd pisarski, który został skorygowany.

Ponadto K.K. wskazał, że wszelkie dopiski na kartach, które nie są związane z głosowaniem nie mają znaczenia. Z kolei organ nie wskazał przepisu, z którego wynikałoby, że dopisek czyni oddany głos nieważnym.

Co więcej, w dniu, w którym złożono powiadomienie o rozpoczęciu inicjatywy referendalnej zwołana została konferencja prasowa dla lokalnych mediów, portali internetowych oraz stacji radiowej i rozgłośni internetowej. Stosowna informacja wymagana ustawą została nadto zamieszczona w portalu społecznościowym Facebook. Odpłatne ogłoszenia w przedmiocie inicjatywy referendalnej ukazały się również w tygodniku "Czas [...]" . Ponadto portal "Gazety [...]" w dniu 25 czerwca 2015 r. przedstawił pełną informację odnośnie podjętej inicjatywy. Zdaniem ww. forma wskazana w statucie miasta jest formą anachroniczną, gdyż informacja zamieszczona w biuletynie informacji publicznej miała 44 odsłony co dowodzi, że jej dotarcie do społeczności było kilkudziesięciokrotnie niższe niż w publikatorach w których dokonywali ogłoszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na mocy art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Niniejsza skarga została wniesiona na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 706 ze zm.; dalej "ustawa o referendum"), który przewiduje możliwość zaskarżenia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającej wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum oraz niedotrzymania przez ten organ terminu 30 dni na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub odrzucenia wniosku o jego przeprowadzenie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała z dnia 4 września 2015 r. nr [...] Rady Miejskiej odrzucająca wniosek grupy 5 mieszkańców z dnia 17 sierpnia 2015 r. o przeprowadzenie referendum gminnego w przedmiocie funkcjonowania (likwidacji) Straży Miejskiej w C. oraz samoopodatkowania mieszkańców na ten cel.

Dokonując oceny dopuszczalności wniesionej skargi Sąd uznał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o referendum pochodzi ona od podmiotów mających legitymację skargową (inicjatorów referendum) i została wniesiona w wymaganym ustawą terminie. Oceniając zaskarżoną uchwałę w sposób merytoryczny Sąd uznał z kolei, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań dotyczących merytorycznej zasadności skargi należy wyjaśnić, że uregulowana w ustawie o referendum lokalnym procedura przeprowadzenia referendum lokalnego składa się z kilku etapów:

1/ etapu wstępnego (inicjującego postępowanie), polegającego na ukonstytuowaniu się określonej ilościowo grupy obywateli (tzw. inicjatora referendum), która powiadamia na piśmie przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum i która w nieprzekraczalnym terminie 60 dni od dnia tego powiadomienia zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie, a następnie przekazuje pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum przewodniczącemu jednostki samorządu terytorialnego. Ten z kolei wniosek ów niezwłocznie przekazuje przewodniczącemu organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego;

2/ etapu weryfikacyjnego polegającego na sprawdzeniu przez - powołaną w tym celu i wyłonioną ze składu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - specjalną komisję, czy przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy;

3/ etapu decyzyjnego polegającego – w zależności od wyniku postępowania weryfikacyjnego – na podjęciu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum.

W niniejszej sprawie, inicjator referendum przekazał w terminie określonym w art. 14 ust.1 ustawy o referendum pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum Burmistrzowi a ten z kolei w myśl art.16 ust. 1 przekazał go Radzie Miejskiej. W dniu 24 sierpnia 2015 roku uchwałą nr [...] Rada Miejska powołała ze swego składu pięcioosobową komisję doraźną do sprawdzenia, czy wniosek o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym.

Komisja doraźna na posiedzeniu w dniu 24 sierpnia 2015r. powołała ze swego grona przewodniczącego i zastępcę przewodniczącego. Na kolejnym posiedzeniu w dniu 25 sierpnia 2015r. komisja zapoznała się z treścią wniosku oraz dokonała otwarcia załączonych do niego 10 kopert oraz 1 koperty dostarczonej w dniu 24 sierpnia 2015r. i przeliczyła zawarte w nich karty oraz umieszczone na nich podpisy. Następnie komisja upoważniła przewodniczącego komisji do zwrócenia się z prośbą do Burmistrza Miasta o udzielenie pomocy w zakresie badania prawdziwości danych osobowych mieszkańców popierających inicjatywę referendalną oraz posiadanych przez nich uprawnień do wybierania Rady Miejskiej.

Zauważyć należy, że wniosek o przeprowadzenie referendum niespełniający warunków, o których mowa w art. 15, komisja zwraca inicjatorowi referendum, wyznaczając czternastodniowy termin do usunięcia uchybień. Jedynie gdy uchybienia wniosku polegają na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, a upłynął już termin, o którym mowa w art. 14 ust.1 tej ustawy, uznaje się, że wniosek zawiera uchybienia, których nie można usunąć (art.16 ust.5). W omawianej sprawie organ uznał, że niezgodność między zapisem we wniosku a zapisem na karcie poparcia o przeprowadzenie referendum dotycząca wyrazu "dorosłego" nie stanowi uchybienia wniosku podlegającego usunięciu w trybie art. 16 ust. 4 ustawy o referendum zaś jego poprawienie przez inicjatora stanowi de facto złożenie wniosku w nowym brzmieniu i to po upływie zakreślonego ustawą terminie.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim wskazać trzeba, że błąd w treści wniosku był łatwy do uchwycenia z uwagi zarówno na treść powiadomienia jak i treść karty poparcia o przeprowadzenie referendum, które były identyczne i zawierały wyraz "dorosłego". Zważywszy wymagania, określone w ar. 15 ust. 2 ustawy o referendum, jakie spełniać powinien wniosek, wyjaśnienie tej rozbieżności było obowiązkiem komisji albowiem dotyczyło przedmiotu referendum tj. pytania "co do zasady opodatkowania". Rzeczą zatem komisji było wyznaczenie terminu do usunięcia uchybienia. Skoro komisja tego nie uczyniła, skutkiem jej zaniedbania nie można obciążać inicjatora referendum. Zwłaszcza, że przyczyna popełnienia tego błędu wskazana przez skarżących, wiarygodna na podstawie analizy dokonywanych przez inicjatora referendum czynności i treści składanych dokumentów, przemawia za uznaniem, że chodzi o oczywistą omyłkę.

Wbrew stanowisku organu, zdaniem Sądu inicjatorzy przeprowadzenia referendum przedstawili wymaganą ilość podpisów popierających wniosek o referendum. Przede wszystkim brak podstaw prawnych (nie wskazał ich również organ) do nie przyjęcia jako nie spełniających wymogów ustawy o referendum lokalnym 166 podpisów złożonych na 17 kartach o nr 11,24,28,38,42,141,142,171,219,252,256,268,271,292,300,305 i 319 zawierających dodatkowe adnotacje w postaci zakreśleń odpowiedzi na pytania referendalne. Nie ulega wątpliwości, iż ustawa o referendum lokalnym nie zawiera sankcji nieważności dla głosów, które na karcie poparcia zawierają dopiski. Z kolei z punktu widzenia oceny ważności oddanego głosu istotne jest ustalenie czy dodatkowe uczynienie adnotacji w postaci odpowiedzi na pytanie referendalne wypacza sens oddanego głosu poparcia dla przeprowadzenia referendum. Zdaniem Sądu wręcz przeciwnie. W taki sposób wypełnione karty czynią zadość spełnienia wymagań jako głosy poparcia dla inicjatywy przeprowadzenia referendum a nadto dodatkowo wskazują, co z oczywistych względów na tym etapie nie jest wymagane, jakie jest ich stanowisko co do pytań proponowanych w referendum o ile do jego przeprowadzenia w ogóle dojdzie. Innymi słowy nie ma możliwości przyjęcia interpretacji, że są to głosy przeciwne inicjatywie referendum a tylko wówczas można by uznać, że doszło do wypaczenia sensu oddanego głosu. W konkluzji stwierdzić trzeba, że uznanie ww. głosów za nieważne jest niezgodne z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o referendum, inicjatorzy uzyskali wymagane 10% to jest 3164 głosy uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy, koniecznych do przeprowadzenia referendum.

Komisja uznała również, że inicjatorzy referendum nie dopełnili obowiązku podania do wiadomości na własny koszt informacji o przedmiocie referendum w sposób zwyczajowo przyjęty (art. 13 ust. 1 ustawy o referendum). Rada Miejska stanowisko komisji w tym zakresie podzieliła i podjęła uchwałę o odrzuceniu wniosku.

Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o referendum inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiot zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, a w powiecie i w województwie - poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego. Informacja o zamierzonym referendum powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru, a jeżeli wniosek dotyczy referendum w sprawie samoopodatkowania - cel lub cele oraz zasady samoopodatkowania (ust. 2). Ustawodawca wprowadził zatem jedynie wymóg powiadomienia o przedmiocie referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Brak precyzji w określeniu co oznacza podanie do wiadomości przedmiotu referendum "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie" może rodzić spory na tle jego interpretacji i stosowania, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem organu (także komisji) sposób zwyczajowego ogłoszenia na terenie gminy został zdefiniowany w § 28 ust.7 Statutu Miasta, jako wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu oraz na stronie internetowej miasta (statut zamieszczony na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w C. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]).

Art. 170 Konstytucji RP stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02 przepis art. 170 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę obowiązki określonych działań legislacyjnych, tj. określania w drodze ustawy zasad i trybu przeprowadzania referendum. Nakłada nań również obowiązek powstrzymywania się od takich działań, które naruszałyby istotę prawa do wyrażania woli w drodze referendum przez każdego uprawnionego członka wspólnoty samorządowej, prawa, będącego zarazem częścią składową szerzej pojmowanej wolności politycznej. Powyższy przepis zawiera w sobie także prawo polityczne każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym. Konstytucyjna ranga prawa członka wspólnoty samorządowej do udziału w referendum lokalnym wymaga, by przepisy ustawy zwykłej interpretować w taki sposób, by nadmiernym, zbytecznym formalizmem nie utrudniały korzystania przez obywatela z tego uprawnienia. Wprowadzone w art. 13 ustawy o referendum unormowanie zapewnia mieszkańcom gminy uzyskanie informacji o zgłoszonej inicjatywie, a następnie podjęcie decyzji w kwestii jej poparcia poprzez złożenie podpisu pod wnioskiem. Ponieważ wniosek o przeprowadzenie referendum pochodzi od grupy inicjatywnej, to jej członkowie pokrywają ewentualne koszty związane z powiadomieniem. Z uwagi na powyższe, to inicjatorom referendum najbardziej zależeć powinno, by informacja o zamiarze jego przeprowadzenia dotarła do jak najszerszego kręgu osób zainteresowanych, co z kolei może zapewnić poparcie wniosku przez wymaganą w ustawie o referendum liczbę mieszkańców gminy. Wszelkie zaniedbania w tym zakresie mogą prowadzić bowiem do braku poparcia społeczności lokalnej dla inicjatywy referendum.

Jak wynika z oświadczenia złożonego przez inicjatorów referendum w dniu, w którym złożono powiadomienie o rozpoczęciu inicjatywy referendalnej zwołana została konferencja prasowa dla lokalnych mediów, portali internetowych oraz stacji radiowej i rozgłośni internetowej. Stosowna informacja wymagana ustawą została nadto zamieszczona w portalu społecznościowym Facebook. Odpłatne ogłoszenia w przedmiocie inicjatywy referendalnej ukazały się również w tygodniku "Czas [...]". Ponadto portal "Gazety [...]" w dniu 25 czerwca 2015 r. przedstawił pełną informację odnośnie podjętej inicjatywy. Trudno nie podzielić stanowiska skarżącego, że forma wskazana w statucie miasta jest w obecnych czasach mało skuteczna skoro informacja zamieszczona w biuletynie informacji publicznej dotarła do społeczności w znacząco mniejszym zakresie niż z publikatorów w których dokonywali ogłoszeń.

W ocenie Rady Miejskiej doszło do niedopełnienia przez inicjatorów referendum wymogu wynikającego z art. 13. ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, bowiem publikacja dokumentu w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie oznacza wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz stronie internetowej Miasta (§ 28 ust.7 Statutu).

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę takiego stanowiska nie podziela.

W pierwszej kolejności nie można się zgodzić ze stanowiskiem Rady, które sprowadza się do stwierdzenia, że podanie do wiadomości mieszkańców gminy przedmiotu zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty należy ograniczyć do oficjalnych, związanych z władzami gminy publikatorów takich jak tablice ogłoszeń w Urzędzie czy Biuletyn Informacji Publicznej. Współcześnie zwyczajowo akceptowanym sposobem komunikowania się członków społeczności lokalnej i przekazywania między nimi wiadomości są także media społecznościowe (np. facebook) oraz prasa i telewizja lokalna. Są to niewątpliwie kanały komunikacji skuteczniejsze niż wywieszanie ogłoszeń na urzędowych tablicach. Jak wspomniano już wyżej upowszechnienie wśród społeczności lokalnej informacji o przedmiocie zamierzonego przez inicjatorów referendum nie jest celem samo w sobie, lecz środkiem zmierzającym do tego, by jak największa liczba członków tej społeczności dowiedziała się o zamierzonym referendum i mogła ewentualnie udzielić mu wsparcia – złożyć podpisy na liście osób popierających, ze świadomością czego konkretnie ma ono dotyczyć. Skoro wymagana ilość mieszkańców gminy poparła wniosek o przeprowadzenie referendum, to uznać należy, że informacja o jego przedmiocie została przez inicjatorów upowszechniona w sposób w pełni skuteczny. Co więcej należy zwrócić uwagę, że na samych listach podpisów popierających zamierzone referendum określono w sposób jednoznaczny jego przedmiot. Uznanie w tej sytuacji, że "podanie do wiadomości przedmiotu referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie" ogranicza się do publikatorów urzędowych w postaci tablic ogłoszeń i Biuletynu Informacji Publicznej prowadziłoby do nieuzasadnionego niczym naruszenia publicznego politycznego prawa mieszkańców do gwarantowanego konstytucyjnie (art. 170 Konstytucji RP) udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym.

Podkreślenia wymaga także, że właściwa kampania referendalna mająca na celu umożliwienie obywatelom podjęcia w ramach referendum świadomej decyzji rozpoczyna się dopiero z dniem ogłoszenia o zarządzeniu referendum. Nie można zatem podzielić poglądu, jakoby pominięcie oficjalnych gminnych publikatorów w upowszechnianiu wiadomości o przedmiocie referendum na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy miało prowadzić do trudności w wyrażeniu przez członków lokalnej społeczności ich woli w formie uczestnictwa i oddania głosu w referendum.

W ocenie Sądu, regulacja w Statucie Miasta, na którą powołuje się organ, jest odrębnym unormowaniem skierowanym do mieszkańców, której celem jest bieżące informowanie społeczności lokalnej o obradach organu stanowiącego w których udział wziąć może każdy mieszkaniec. Z uwagi na systematyczność działalności tego organu w toku kadencji, przyjęto taki sposób ogłaszania o terminie miejscu i porządku obrad. Nie oznacza to, jednak, że jest to usankcjonowany prawem jedyny sposób informowania społeczności lokalnej o istotnych dla niej sprawach.

Zaakceptować w pełni należy w tym miejscu pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 2178/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), przywołany przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. III SA/Gd 721/15 zgodnie z którym możność realizacji prawa do udziału w referendum ma zasadnicze znaczenie dla oceny stanu demokracji w całym państwie.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że inicjatorzy referendum wywiązali się z ciążącego na nich, wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum obowiązku podania przedmiotu referendum do wiadomości mieszkańców.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że podana przez organ liczba mieszkańców uprawnionych do głosowania została ustalona zgodnie z obowiązującym prawem i zawierała objętych rejestrem wyborców w gminie na koniec kwartału poprzedzającego złożenie wniosku (art.12 ust. 5). Brak także podstaw prawnych do kwestionowania uprawnień podmiotu, który z upoważnienia Burmistrza Miasta powiadomił inicjatora referendum o tej liczbie a także prawidłowego zastosowania przepisów prawa miejscowego przy zwołaniu sesji Rady Miasta. Kwestie te organ szczegółowo wyjaśnił w odpowiedzi na skargę a Sąd uznał je za w pełni wystarczające.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznając za uzasadnioną skargę inicjatorów referendum, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.