Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 458/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a) i b), art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2017 poz 1611
law: Rozporządzenie Minista Finansów z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego na biegłych rewidentów - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2021 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie w części, w jakiej utrzymano nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] października 2021 r. o odmowie wydania zaświadczenia - z wyłączeniem okresów od [...] kwietnia do [...]maja 2005 r. i od [...] marca do [...] marca 2021 r.; 2) uchyla postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] października 2021 r. o odmowie wydania zaświadczenia - z wyłączeniem okresów od [....] kwietnia do [....] maja 2005 r. i od [....] marca do [....] marca 2021 r.; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz G. M. kwotę 480 zł (słownie czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – utrzymano w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] października 2021 r. Odmówiono nim – wobec podania [...]. G. M., zwanego dalej "Funkcjonariuszem" - wydania zaświadczenia o pełnieniu przezeń w okresach od [...] kwietnia 2005 r. do [...] marca 2016 r., od [...] lutego 2018 r. do [...] września 2019 r. oraz w dniach [...]-[...] marca 2021 r. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Uzasadniając orzeczenie przywołano następujące okoliczności faktyczne oraz prawne uwarunkowania sprawy:

- wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. (uzupełnionym pismami z [...] czerwca oraz z [...] czerwca 2021 r.) Funkcjonariusz wystąpił o potwierdzenie pełnienia służby w Straży Granicznej (dalej jako "SG") w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury - określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611), zwanego dalej rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur" - w okresie od kwietnia 2005 roku do [...] marca 2021 r., z wyłączeniem okresu od kwietnia 2016 roku do lutego 2018 r.,

- w wyniku podjętych czynności [...] czerwca 2021 r. wydano Funkcjonariuszowi zaświadczenie potwierdzające, że w okresie od [...] września 2019 r. do [...] marca 2021 r. pełnił w SG służbę w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia o podwyższaniu emerytur; jednocześnie - postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. - odmówiono wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby we wskazanych warunkach w okresach od [...] kwietnia 2005 r. do [...] marca 2016 r. oraz od [...] lutego 2018 r. do [...] września 2019 r.,

- na orzeczenie to Funkcjonariusz wniósł zażalenie zaś organ II. instancji - postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. - uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia,

- postanowieniem z [...] października 2021 r. odmówiono Funkcjonariuszowi wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby we wskazanym na wstępie zakresie,

- wobec skutecznego wniesienia przez Funkcjonariusza zażalenia sprawa jest rozpatrywana przez organ II instancji,

- tryb wydawania zaświadczeń uregulowano w dziale VII K.p.a.,

- stosownie do art. 217 § 2 pkt 1 i 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego; zgodnie natomiast z art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach wskazanych art. 217 § 2 pkt 2 organ administracji publicznej jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu; stosownie do art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie,

- wedle przywołanych unormowań ustawodawca różnicuje przestanki wydawania zaświadczeń; w sytuacji przewidzianej art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., organ ma obowiązek wydać zaświadczenie bez wnikania w interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie; musi natomiast istnieć przepis prawa, z którego wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia; natomiast w sytuacji opisanej art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ powinien zbadać czy strona ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia,

- tryb prowadzenia postępowania w zakresie ustalania prawa do emerytury policyjnej, określono w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa. Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. poz. 2373 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem o zaopatrzeniu emerytalnym"; zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 powołanego aktu, środkiem dowodowym, potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy; w § 14 ust. 2 danego rozporządzenia wskazano, że przedmiotowe zaświadczenie wydaje właściwy organ Straży Granicznej na żądanie funkcjonariusza; w myśl z kolei art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby, pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu,

- w niniejszym postępowaniu Funkcjonariusz wniósł o wydanie zaświadczenia na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o podwyższaniu emerytur; w myśl tego przepisu:

"Emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:

a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział [...] Policji "[...]" lub samodzielny pododdział [...] Policji, jednostkę łub komórkę [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje [...],

b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. ",

- w związku z okresem wskazanym przez Funkcjonariusza we wniosku o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury - od kwietnia 2005 roku do [...] marca 2021 r., - zastosowanie mają uregulowania obowiązujące w okresie, którego dotyczyć ma zaświadczenie; powołane brzmienie przepisu rozporządzenia o podwyższaniu emerytur obowiązuje od 7 czerwca 2019 r.; w wyroku z 1 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 376/11 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na powinność stosowania regulacji obowiązujących w okresie, którego dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury: "Komendant Główny Policji powinien więc wniosek złożony w niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w odpowiednich okresach służby wnioskodawcy a nie do przepisów, aktualnie obowiązujących ",

- w związku z tym, do stanu faktycznego niniejszej sprawy stosowany będzie powołany przepis w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2005 r. do 14 listopada 2012 r.:

"Emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:

a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie [...], do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę łub komórkę [...] Policji lub przez Straż Graniczną.

b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. ",

- ponadto - w okresie od 15 listopada 2012 r. do 6 czerwca 2019 r. przepis obowiązywał w brzmieniu:

"Emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:

a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie [...] do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną,

b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub iv procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.",

- w kontekście powyższych przepisów - obowiązujących od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. - jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania bojowych; kwestie uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień do wykonywania działań [...] uregulowano decyzją nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniem nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań [...] oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74); w myśl przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania [...], nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami [...] warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie [...] (tak: wyrok WSA o sygn. akt II SA/Wa 781/14, dostępny w CBOSA); potwierdza to również "stanowisko Zarządu Granicznego KGSG dotyczące podstaw podwyższania emerytur funkcjonariuszom SG wykonującym zadania [...]", w piśmie z [...] grudnia 2014 r.; zgodnie z nim zespoły [...] zajmują się rozpoznaniem i neutralizacją zagrożeń [...], przede wszystkim w komunikacji międzynarodowej, prowadzą działania [...] ukierunkowane na rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem [...] i w związku z powyższym uprawnienia [...] Straży Granicznej są tożsame z uprawnieniami [...]; stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych; jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1774/10 – dostępny w CBOSA): "Okoliczność ta przesądza i upoważnia do stwierdzenia, że nie spełnia on jednej z obligatoryjnych przesłanek, o której mowa iv § 2 pkt 2 lit. a omawianego rozporządzenia. Sformułowanie zawarte w tym przepisie "w tym także" jednoznacznie wskazuje, że bez spełnienia tej przesłanki podwyższenie emerytury nie jest możliwe. ",

- w ramach przedmiotowego postępowania przeprowadzono szereg czynności, w tym przeglądu teczki akt osobowych Funkcjonariusza; w wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że ukończył on kurs z zakresu [...]; pomimo przeprowadzonej kwerendy akt osobowych Funkcjonariusza nie odnaleziono natomiast dokumentacji, potwierdzającej uzyskanie przezeń uprawnień [...]; w związku z tym nie spełnił on wymagań stawianych przez ustawodawcę w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia, w brzmieniach obowiązujących od dnia 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r.,

- we wnioskowanym okresie obowiązywały następujące akty prawne, regulujące sposób oraz status działań specjalnych: zarządzenie nr Z-81 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 29 sierpnia 2007 r., zarządzenie nr 58 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 28 września 2010 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.Urz. KGSG poz. 48), zwane dalej "zarządzeniem nr 58", oraz zarządzenie nr 35 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.Urz. KGSG poz. 52 ze zm.), zwane dalej "zarządzeniem nr 35"; w żadnym z nich nie określono definicji działań bojowych; dopiero zarządzeniem nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25] lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36), zwanym dalej "zarządzeniem nr 41" uregulowano - w § 2 pkt 2 - pojęcie działań bojowych, jako formę wykonywania działań specjalnych, zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach; tym samym - przed wejściem w życie zarządzenia nr 41 - jedyną formą działań bojowych, realizowanych w Straży Granicznej, były bojowe działania bojowych; koresponduje to z zarządzeniem nr Z-30 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 kwietnia 2017 r. dotyczącym wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań [...] w Straży Granicznej",

- zarządzenie nr 41 weszło w życie 16 września 2019 r.; w myśl zatem zasady lex retro non agit, dany akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. I pkt 2 lit. a i b rozporządzenia o podwyższaniu emerytur przed 16 września 2019 r.; akty prawne obowiązujące w okresie od 4 kwietnia 2005 r. do 15 września 2019 r., nie definiowały pojęcia działań bojowych; prowadzi to do konkluzji, że realizowane wówczas przez Funkcjonariusza działania nie mieściły się w katalogu działań bojowych; z potwierdzenia okresów służby pełnionej przez Funkcjonariusza w SG w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury z 1 czerwca 2021 r. wynika, że dopiero 17 września 2020 r. Funkcjonariusz - w ramach obowiązków służbowych - brał udział w procesie szkoleń dla funkcjonariuszy Wydziału [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej "W[...]OSG"), mających na celu przygotowanie do działań w zwalczaniu fizycznym terroryzmu; wtedy więc spełniono warunek określony w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia o podwyższaniu emerytur, w aktualnie obowiązującym brzmieniu,

- w związku z prowadzonym przeciw Funkcjonariuszowi postępowaniem karnym, zastosowano wobec niego środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych; tym samym - w dniach [...] marca 2021 r. - nie wykonywał on zadań służbowych,

- mając to na uwadze wydano zaświadczenie, potwierdzające pełnienie służby w okresie od [...] września 2019 r. do [...] marca 2021 r. w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia o podwyższaniu emerytur,

- ponadto w odniesieniu do okresu [...] kwietnia 2005 r. – [...] maja 2005 r. mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. (Dz.U. poz. 1373), zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 roku; w myśl jego § 2 pkt 2 emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w jednostce realizującej zadania w tym zakresie, jeżeli funkcjonariusz wykonał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu [...]; z kwerendy dokumentacji dokonanej przez Naczelnika W[...]OSG, na podstawie dokumentacji przekazanej przez Archiwum SG Komendy Głównej SG, dokumentów przekazanych przez Wydział [...] Oddziału SG, dokumentów znajdujących się na stanie W[...]OSG oraz dokumentów przekazanych przez Archiwum Zakładowe Biura Ochrony Informacji Komendy Głównej SG, wynika, że w powyższym okresie nie ujawniono dokumentacji, potwierdzającej zaistnienie zdarzeń uprawniających Funkcjonariusza do uzyskania żądanego zaświadczenia,

- w związku z powyższym słusznie odmówiono wydania żądanego zaświadczenia za wskazane okresy, wobec niespełnienia wówczas przez Funkcjonariusza prawem określonych przesłanek,

- wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno - techniczną, zaś samo zaświadczenie jest "(...) aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń, co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego " (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1226/17 – dostępny w CBOSA),

- w odniesieniu do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, w związku z wydawaniem funkcjonariuszom z pododdziałów [...] w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej takich zaświadczeń wskazano, że Funkcjonariusz nie wskazał konkretnych przypadków rzekomego odmiennego stosowania prawa w stosunku do innych funkcjonariuszy SG, znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej; organ odwoławczy nie zna również takich przypadków; opisany powyżej sposób stosowania prawa w sprawach o wydanie zaświadczenia o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i wielokrotnie stanowił przedmiot wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego; wobec powyższego, ogólny charakter podniesionego zarzutu, jak i przyjęty w orzecznictwie i praktyce pogląd, co do wydawania danych zaświadczeń, nie pozwalają na uwzględnienie racji Funkcjonariusza,

- nie zasługuje na uwzględnienie również podniesiony zarzut naruszenia zasady zaufania do państwa i jego systemu prawnego; organ może wydać zaświadczenie tylko i wyłącznie na podstawie posiadanej dokumentacji; odmienne działanie, polegające na wydaniu zaświadczenia, niemającego oparcia w posiadanych ewidencjach, rejestrach bądź innych danych, stanowiłoby właśnie naruszenie wskazanej zasady,

- w świetle powyższych rozważań, podnoszone zarzuty nie zasługują na uwzględnienie; Funkcjonariusz nie przywołał w zażaleniu żadnych konkretnych okoliczności czy dowodów mogących podważyć postanowienie wydane w I. instancji.

W skardze Funkcjonariusz, reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata, zarzucił wydanie skarżonego aktu z naruszeniem przepisów:

- art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., poprzez odmowę wydania określonego we wniosku zaświadczenia, pomimo, że § 14 ust. 2 rozporządzenia o zaopatrzeniu emerytalnym daje Funkcjonariuszowi podstawę do żądania urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego; wystarczającym do wydania zaświadczenia jest wskazany przepis rozporządzenia, nakładający na organ obowiązek wydania funkcjonariuszowi zaświadczenia, o którego wydanie, na podstawie przepisów prawa, się zwrócił; w przedmiotowej sprawie emerytowany funkcjonariusz SG jest uprawniony do żądania wydania zaświadczenia dla celów emerytalnych, potwierdzającego pełnienie służby w określonych warunkach; wynika to z jej przebiegu, akt personalnych i dokumentów, świadczących o braniu udziału w działaniach specjalnych.,

- art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., poprzez odmowę wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny i faktyczny w urzędowym potwierdzeniu, w myśl art 218 § 1 K.p.a. faktów, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, które są niezbędne do ustalenia okresów służby - pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia o podwyższaniu emerytur,

- § 2 ust. 1 pkt 2 lit a i b rozporządzenia o podwyższaniu emerytur, w zw. z § 14 ust 1 pkt 3 rozporządzenia o zaopatrzeniu emerytalnym, polegające na błędnej interpretacji przepisu i nie wydaniu zaświadczenia,

- art. 218 w zw. z art 217 § 1 pkt 2 K.p.a., przez jego niezastosowanie,

- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) - określonej tam zasady równości wobec prawa; Funkcjonariuszowi znane są przypadki, że organy w podobnym stanie prawnym i faktycznym takie zaświadczenie innym na ich żądanie wydały; świadczy to o nierównym traktowaniu funkcjonariuszy; zaświadczenia o pełnieniu służby w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, otrzymali funkcjonariusze, którzy pełnili służbę razem z Funkcjonariuszem w W[...]OSG – tu wskazano szereg imion i nazwisk – a także jedna osoba, która pełniła służbę w Zarządzie Zabezpieczenia Komendy Głównej SG w [...] (wskazano imię i nazwisko),

- art. 6-13 K.p.a. (ogólnych zasad) – w szczególnie zasady legalizmu, zasady praworządności, działania na podstawie i w granicach prawa, pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz uwzględniania słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in.:

- w okresie od [...] kwietnia 2005 r. do [...] marca 2016 roku, od [...] lutego 2018 r. do [...] września 2019 r. oraz [...] i [...] marca 2021 r. Funkcjonariusz pełnił służbę w W[...]OSG; w ramach obowiązków służbowych brał udział w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, o czym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym; w tym okresie nabył też uprawnienia i kwalifikacje, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez SG - in concreto przez W[...]OSG; potwierdza to organ stwierdzając, że w wyniku przeprowadzonych czynności ujawniono, że Funkcjonariusz ukończył kurs z zakresu [...]; fakt służby, w przywołanym powyżej okresie, w jednostce zajmującej się fizycznym zwalczaniem terroryzmu, a także wykonywanie działań bojowych są wystarczającą podstawą do uznania, że Funkcjonariusz spełnia przesłanki do wydania żądanego zaświadczenia; tym bardziej, że pełniący z nim służbę funkcjonariusze - w tym samym wydziale - zaświadczenia takie otrzymali,

- trafny jest pogląd w glosowanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 202/06 – dostępny w CBOSA), a odnoszący się do interpretacji przywoływanego wyżej § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia o podwyższaniu emerytur: "prawo do podwyższenia emerytury przysługuje funkcjonariuszowi, który nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w zadaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę [...] Policji, zaś zawarte wtrącenie "w tym także [...]" powiększa jedynie krąg funkcjonariuszy uprawnionych do podwyższenia emerytury funkcjonariuszy tej samej wąskiej specjalności"; podzielić należy również pogląd J. Migdała wyrażony w glosie do tego wyroku; wyłożono tam pojęcie "w tym także" z punktu widzenia logiki i rozumienia w języku polskim - ma ono znaczenie: "jak też", "między innymi", "na przykład", "w szczególności", "wśród nich", "wyszczególniamy zwłaszcza"; zastosowanie logiki jak i posługiwanie się podstawową regułą interpretacyjną tekstu prawnego, jaką jest dyrektywa wykładni językowej, prowadzi do wniosku, że zawarte w danym przepisie wtrącenie "w tym także [...]" powiększa jedynie krąg funkcjonariuszy "[...]", posiadających uprawnienia i kwalifikacje do prowadzenia działań [...]; w świetle tej interpretacji nieuprawniona jest odmowa wydania żądanego zaświadczenia,

- o tym, że funkcjonariusze SG faktycznie biorą udział w działaniach bojowych jednoznacznie przesądził, już w 2005 roku prawodawca w formie aktu prawa powszechnie obowiązującego - rozporządzenia o podwyższaniu emerytur; ustawodawca nie przyznał - co istotne w niniejszej sprawie - Komendantowi Głównemu SG, ani też innemu organowi, jakiegokolwiek uprawnienia do dalszego doprecyzowania, czy i od kiedy funkcjonariusze - [...] SG - realizują działania bojowe, a co za tym idzie de facto przyznania konkretnych uprawnień emerytalnych,

- kwestię tę przesądzono jednoznacznie i konkretnie w rozporządzeniu o podwyższaniu emerytur; od dnia jego wejścia w życie - od 1 czerwca 2005 r. - można jednoznacznie twierdzić, że funkcjonariusze SG biorą udział w działaniach bojowych (a nie żadnych innych tego typu ale nazwanych inaczej); przesądziła to Rada Ministrów, w oparciu o ustawowe upoważnienie,

- przywoływane w uzasadnieniu postanowienia późniejsze zarządzenia i wytyczne nie mają podstawy prawnej; gdyby je uwzględniać, prowadziłoby to do do wniosku, że ustawodawca pozostawił los emerytur biorących udział w zwalczaniu terroryzmu funkcjonariuszy SG w uznaniu Komendanta Głównego SG - od jego decyzji uzależnił, od kiedy zostaną oni objęci regulacjami rozporządzenia o podwyższaniu emerytur; organ ten nie posiadał jednak żadnego upoważnienia do tego typu działań; nie wyjaśniono przy tym, dlaczego rozporządzenie stosuje się zdaniem organu do funkcjonariuszy akurat od 16 września 2019 r. i dlaczego akurat w zarządzeniu nr 41 zdecydowano się w końcu zdefiniować pojęcie "działania bojowe" - nie uczyniono tego w poprzedzających je zarządzeniach.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co do właściwego rozumienia pojęć nabycia kwalifikacji do działań bojowych oraz brania w nich udziału w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. a i b rozporządzenia o podwyższaniu emerytur w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. Prowadziło to do przedwczesnej odmowy wydania żadnego zaświadczenia - bez prawidłowego wyjaśnienia, czy przesłanki ku temu zachodzą. Uchybienie przepisów prawa materialnego miało więc wpływ na wynik sprawy.

Organ trafnie wprawdzie przywołał treść, mających w sprawie zastosowania regulacji materialnoprawnych – przepisów określających warunki nabycia prawa do podwyższenia wynagrodzenia w poszczególnych okresach, objętych wnioskiem Funkcjonariusza oraz ogólne reguły wydawania zaświadczeń. Wobec uprzedniego szerokiego zreferowania wywodów organu, ponowne przetaczanie brzmienia tych przepisów byłoby bezzasadne. Mylnie jednak organ odczytał ich znaczenie w kontekście realiów rozpatrywanej sprawy - wynikających z nich ram prawnych dla wydanie zaświadczenia o żądanej przez Funkcjonariusza treści.

Zasadna jest w tym kontekście argumentacja skargi, szczegółowo w danym zakresie już zreferowana, że organ błędnie uznał, jakoby posiadanie kwalifikacji w zakresie rozpoznania [...] - jak Funkcjonariusza - wykluczało uznanie spełnienia przezeń wymagań określonych § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia o podwyższaniu emerytur, skoro nie miał on uprawnień [...]. Bezzasadne byłoby powtarzanie celnej argumentacji skargi w danym zakresie. Można jedynie dodać, że gdyby w istocie intencją prawodawcy było wprowadzenie obligatoryjnego wymagania uzyskanie kwalifikacji [...], jako niezbędnego dla uznania służby jako pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, to pominąłby w treści danej regulacji sformułowanie "w tym także". Wypowiedź miałaby wówczas znaczenie takie, jak nadają jej organ. Z kolei - wedle reguł prawidłowej legislacji - w treści przepisu nie zamieszcza się słów zbędnych – niesłużących wypowiedzi normatywnej. Potwierdza to słuszny - wyrażony w skardze – wniosek, że posiadanie kwalifikacje wskazanych w danym przepisie stanowi wypowiedź precyzującą zakreślone przypadki - służy eliminacji wątpliwości, czy wykonywanie czynności [...] stanowi także o uprawnieniu z tytułu uczestniczenia w działaniach bojowych, w rozumieniu dalej regulacji. Sąd w tym składzie nie podziela natomiast innych stanowisk w tym zakresie prezentowanych judykaturze. Ze wskazanych wyżej powodów, pierwszeństwo należy bowiem tu przyznać względom wykładni językowo-logicznej. Mylnie wyłożono więc znaczenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a w okresie jego obowiązywania w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r.

Trafne są również zreferowane już argumenty skargi, gdzie wychodzono, że istotnego znaczenia w sprawie nie może mieć wprowadzenie definicji "działań bojowych" dopiero zarządzeniem nr 41 - w 2019 roku.

Należy odnotować, że w niekwestionowane w judykaturze praktyce wydawania zaświadczeń dla celów ustalenia wystąpienia podstawy wymiaru świadczeń wobec spełnienia szczególnych warunków, określonych rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur, dopuszczono w pewnym zakresie wydawanie zaświadczenia na podstawie oceny zgromadzonych dokumentacji, pomimo że określone zasoby dokumentów nie zawierają stwierdzeń z użyciem wyrażeń identycznych z zawartymi przepisach, określających warunki uzyskania szczególnych uprawnień. Wydanie zaświadczenia uznaje się za dopuszczalne, także gdy w posiadanych dokumentach posłużono się wyrażeniami, które w języku potocznym odpowiadają znaczeniem tym, zawartym w regulacji normatywnej,. Odniesienie znaczenia poszczególnych sformułowań nie jest przy tym traktowane jako prowadzenie postępowania wyjaśniającego – czyli czynności wykraczającej poza proste badanie zasobu rejestrów lub innych baz danych, w rozumieniu art. 218 § 2 K.p.a.

W tym kontekście bez znaczenia jest w danej sprawie, czy w stosownym akcie normatywnym, obowiązującym w jednostkach SG, zdefiniowano pojęcie działanie bojowego. Nie tylko bowiem zapisy o uczestniczeniu w takich czynnościach opisanych z użyciem danego sformułowania mogą stanowić podstawę wydania zaświadczenia. Nie wynika zresztą, aby po wydaniu powoływanego zarządzenia nr 41 tylko takie zapisy, co do Funkcjonariusza uwzględniono, realizując wszak w części jego żądanie – za okres od [...] września 2019 r. do [...] marca 2021 r.

Działanie bojowe jest z kolei pojęciem używanym także w języku potocznym i mający określone znaczenie, zwłaszcza w aspekcie funkcjonowania służb mundurowych. Posłużył się z nim zresztą prawodawca w treści rozporządzenia o podwyższaniu emerytur, nie nadając mu innego znaczenia niż potocznie przyjęte np. w tych formacjach (brak definicji legalnej). Skoro od wykonywania związanych z działaniami bojowymi zadań prawodawca uzależnił uzyskanie określonego uprawnienia, rolą organu było ustalenie, czy posiadane zasoby dokumentów pozwalają uznać, że Funkcjonariusz w czynnościach takich uczestniczył (wymaganie z § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia o podwyższaniu emerytur). Nie można tu pominąć faktu, że wprawdzie zarządzenia nr 58 oraz 35 nie określały, co rozumieć jako działanie bojowe to jednak posługiwały się pojęciem "działań specjalnych", do których zaliczno uczestniczenie w przedsięwzięciach, mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem - tak § 3 pkt 3 obu aktów. Zadaniem organu wydającego zaświadczenie wobec Funkcjonariusza, który co bezsporne służył w jednostce wykonującej działania specjalne (W[...]OSG), było ustalenie, czy posiadane dokumenty potwierdzają wykonywanie przezeń działań specjalnych, które stanowiły także działania bojowe, w potocznym znaczeniu tego określenia. Jedynie pomocniczo można się tu odwołać do definicji tego pojęcia - zamieszczonej w zarządzeniu nr 41, co nie uchybia zasadzie nie działania prawa wstecz.

Organ administracji uchybił tej powinności mylnie konstatując, że dopiero normatywne zdefiniowanie w regulacji wewnętrznej określonego pojęcia może stanowić podstawę oceny działań Funkcjonariusza w kontekście wydania żądanego zaświadczenia. Nie uczynił zadość obowiązkowi wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach przed wydaniem rozstrzygnięcia.

W danym zakresie zarzuty skargi są uzasadnione.

Chybione są natomiast zarzuty, dotyczące obowiązku wykazanie przez Funkcjonariusza interesu prawnego dla uzyskania daleko zaświadczenia. Z treści skażonego aktu nie wynika, aby organ kwestionował prawo Funkcjonariusza dla uzyskania danego dokumentu o ile istniałyby merytoryczne przesłanki potwierdzenie określonych faktów. Trafnie z kolei skonstatował, że zaświadczenia odnosić się muszą do wymagań określonych rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur w brzmieniu przepisów obowiązujących w poszczególnych okresach pełnienia służby przez Funkcjonariusza.

Nie ma z kolei znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy czy dane rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej jest odmienne od przyjętej dotąd praktyki – tak wywody skargi, jakoby w analogicznych przypadkach innym funkcjonariuszom wydano zaświadczenie. Gdyby bowiem w innych przypadkach wydawana zaświadczenia bez stosownych przesłanek, nie mogłoby to stanowić podstawy żądania uzyskania analogicznego dokumentu przez Funkcjonariusza. W tym kontekście chybiony jest też zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości czy ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Organ zasadnie z kolei odmówił wydania zaświadczenia, co do okresów [...] kwietnia – [...] maja 2005 r. oraz w dniach [...] marca 2021 r., gdyż:

- w pierwszym okresie brak wedle twierdzeń organu w jego zasobach dokumentów, potwierdzających wykonywanie przez Funkcjonariusza czynności polegających na rozpoznawaniu i likwidowaniu [...] - w takim przypadku wydanie zaświadczenia nie jest dopuszczalne,

- w drugim okresie Funkcjonariusz, będąc zawieszony w czynnościach, nie mógł brać udziału - w ramach obowiązków służbowych – w działaniach bojowych (warunek z § 2 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia o podwyższaniu emerytur.

Dlatego Sąd w tym zakresie - odmowy wydania zaświadczenia, co do wskazanych okresów - nie uchylił oskarżonego aktu ani go poprzedzającego i w danej części skargę oddalił.

Sąd uchylił z kolei w określonym zakresie orzeczenia organów obu instancji, ponieważ były one dotknięte analogiczną wadliwością, strona ma zaś prawo do rozpoznania jej sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 4 sentencji, w myśl art. 200, w zw. z art. 205 § 2 wskazanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.). Do kosztów zaliczono wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.