Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 2/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 37 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 1, § 1a, § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie wyrażenia zgody na zalesienie gruntów I. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działki nr [...], w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działki nr [...]; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Staroście grzywnę w kwocie 2000 zł (dwa tysiące złotych); V. przyznaje od Starosty na rzecz M. G. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych); VI. zasądza od Starosty na rzecz M. G. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] listopada 2018 r. M. G. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie wniosku z [...] maja 1998 r. o wyrażenie zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów nienadających się do produkcji rolnej, w części dotyczących działki nr [...], po wyroku WSA w Lublinie z 27 marca 2018 r. w sprawie II SA/Lu 1265/17.

Skarżący wniósł o: zbadanie, czy nie doszło do nieuzasadnionej nadmiernej zwłoki w załatwianiu przez Starostę podania skarżącego z 1998 r. w części dotyczącej działki nr [...], po wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17 uchylającym decyzję Starosty z [...] września 2017 r.; stwierdzenie, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem w części dotyczącej działki [...], po wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17; stwierdzenie, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do dostarczenia do sądu akt sprawy; przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), w maksymalnej wysokości; zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w związku z wieloletnią zwłoką Starosty w załatwieniu sprawy z wniosku z 1998 r., dotyczącego wyrażenia zgody na zalesienie gruntów położonych na działkach nr [...] we wsi B., gm. S., wyrokiem z 7 lipca 2004 r. (II SAB/Lu 6/04), WSA w Lublinie zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie w terminie miesiąca. Ponieważ wyrok ten nie został wykonany, bez podania przyczyny zwłoki, celem zmniejszenia rozmiaru szkody wynikającej z bezczynności organu, skarżący zalesił w 2005 r. działkę nr [...], w następstwie czego decyzją Starosty grunt został przekwalifikowany z rolnego na leśny, w związku z czym wprowadzono stosowne zmiany w ewidencji gruntów. Tym niemniej postępowanie administracyjne w tej sprawie nie zostało zakończone w prawnie przewidzianej formie. Starosta nie dopełnił obowiązku wydania poprawnej decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na zalesienie w części dotyczącej działki nr [...], mimo iż postępowanie to jest bezprzedmiotowe w związku z jej zalesieniem w 2005 r.

Skarżący powołał orzeczenia sądów administracyjnych, którymi uchylano jako wadliwe decyzje odmowne wydawane w jego sprawie. Ponadto wskazał, że sąd kilkukrotnie uwzględniał skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę, wymierzając temu organowi grzywny. W ocenie skarżącego wymierzone grzywny okazały się bezskuteczne, gdyż po wspomnianym wyroku z 27 marca 2018 r. (II SA/Lu 1265/17), Starosta, zamiast prawidłowo umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym działki nr [...] w związku z jej zalesieniem w 2005 r., wydał kolejną wadliwą decyzję (z [...] lipca 2018 r.), tym razem umarzającą w całości postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na zalesienie wszystkich ww. działek. Decyzja Starosty została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] września 2018 r.

Ponieważ decyzją Starosty z 2009 r. działka nr [...] w związku z jej zalesieniem została przekwalifikowana na działkę leśną i zmiana ta została wprowadzona w ewidencji gruntów, nie ma żadnych usprawiedliwionych przeszkód w wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie bez zbędnej zwłoki. Charakter sprawy i jej bezproblemowość nie uzasadnia czasu trwania postępowania prowadzonego przez Starostę po wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, przed wniesieniem skargi do sądu skarżący dwukrotnie składał ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przez Starostę w części dotyczącej działki nr [...] (pisma z [...] października 2018 r. i z [...] listopada 2018 r.). W przekazanych do sądu aktach sprawy brak jest wyniku rozpoznania tego ponaglenia, co wynika z daty przekazania akt do sądu.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w związku z uchyleniem przez WSA w Lublinie wyrokiem z 17 marca 2018 r.

(II SA/Lu 1265/17) decyzji merytorycznej Starosty z [...] września 2017 r. oraz po otrzymaniu w dniu [...] lipca 2018 r. prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Starosta wydał w dniu [...] lipca 2018 r., decyzję umarzającą w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych działek nr [...] i [...]. W wyniku odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z [...] września 2018 r., uchyliło decyzję Starosty w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie Kolegium wpłynęło do Starostwa w dniu [...] września 2018 r. Organ podjął niezwłocznie działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Kierując się oceną prawną i wskazaniami zawartymi w ww. wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17, Starosta uznał, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają aktualnego stanu na gruncie. Dowodem na to jest opinia z dnia [...] lipca 2011 r., sporządzona przez specjalistę ds. klasyfikacji gruntów i kartografii gleb K. P., w której wskazano na konieczność przeprowadzenia aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Potwierdzeniem tego są również protokoły oględzin przeprowadzone przez pracowników Starostwa w kwietniu i czerwcu 2010 r., w których stwierdzono m.in., że tereny zabudowane nie są ujawnione w ewidencji gruntów

i budynków, a część działki nr [...] jest pokryta drzewostanem i spełnia wymagania art. 3 ustawy o lasach. Mając powyższe na uwadze, Starosta postanowieniem z [...] października 2018 r., powołał biegłego w celu aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów wnioskowanych do zalesienia. W związku z tym pismem z [...] października 2018 r. zawiadomiono pełnomocnika skarżącego, że postępowanie zostanie zakończone do [...] listopada 2018 r.

Organ wskazał również, że zagadnienie przewlekłości postępowania w rozpatrzeniu podania skarżącego w odniesieniu do działki nr [...] było rozstrzygnięte wyrokiem WSA w Lublinie z 28 września 2017 r. (II SAB/Lu 109/17). Ponadto organ podkreślił, że sprawa wyrażenia zgody na zalesienie działki nr [...] nie została nigdy wyodrębniona z wniosku o wyrażenie zgody na zalesienie wnioskowanych trzech działek.

W piśmie procesowym z [...] stycznia 2019 r., skarżący zmienił treść jednego z żądań skargi, wnosząc o przyznanie od Starosty, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwoty [...]zł jako rekompensaty skutków ponad 20-letniej bezczynności

i przewlekłości w załatwieniu podania z 1998 r. oraz kontynuowania naruszenia prawa po wyroku WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 1265/17. Uzasadniając żądanie skarżący podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy, w przypadku zalesienia gruntu rolnego, właścicielowi przysługuje miesięczny ekwiwalent za wyłącznie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, wypłacany przez okres 20 lat, w wysokości w danym przypadku [...] zł miesięcznie za każdy zalesiony hektar, przy czym ekwiwalent ten podlega rocznej waloryzacji. Wskazana przez skarżącego suma wynika z pomnożenia kwoty miesięcznego ekwiwalentu, którego został bezprawnie pozbawiony, przez powierzchnię działki nadającą się do zalesienia (2,44 ha) oraz okres 17 lat (od 2002 do 2018 r.). Nie dopełniając ustawowego obowiązku wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zalesienie działki nr [...] Starosta udaremnił uzyskanie przez skarżącego subwencji. Żądana suma stanowi rekompensatę za utraconą subwencję oraz zadośćuczynienie za wyrządzoną skarżącemu krzywdę. Ponieważ Starosta nie wykonał wyroku sądu z 2004 r. zobowiązującego do wydania decyzji w sprawie, w związku z tym pod koniec 2005 r. działka nr [...] została zalesiona, a skarżący uzyskał pomoc finansową ze środków PROW. Pomoc przyznana skarżącemu (premia zalesieniowa) jest jednak mniejsza od ekwiwalentu wynikającego z ustawy zalesieniowej z 2001 r., w związku z tym skarżący pomniejszył kwoty utraconego ekwiwalentu o kwoty otrzymanej pomocy w ramach PROW. Zdaniem skarżącego przyznanie sumy pieniężnej, jako środka represyjnego i kompensującego jest niezbędne, gdyż bez tej sankcji Starosta nadal nie będzie respektował obowiązku załatwienia sprawy.

Odnosząc się do argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na skargę, skarżący stwierdził, że prawomocnym wyrokiem z 28 września 2017 r. w sprawie

II SAB/Lu 109/17, została osądzona przewlekłość, jakiej dopuścił się Starosta do dnia wydania przez sąd tego wyroku. Natomiast przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłość postępowania, jaka miała miejsce po wyroku z 17 marca 2018 r. w sprawie II SA/Lu 1265/17. Nie zachodzi zatem stan powagi rzeczy osądzonej.

W ocenie skarżącego materiał dowodowy, jaki zgromadzony został przez Starostę w ciągu ponad 20 lat prowadzenia postępowania, jest kompletny, zawiera wszystkie niezbędne dowody do rozpatrzenia podania z 1998 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W skład tego materiału wchodzi również decyzja Starosty

z [...] maja 2009 r. o przekwalifikowaniu działki rolnej nr [...] na leśną i o wprowadzeniu stosownej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Sprawa w części dotyczącej działki nr [...] jako wszechstronnie zbadana i należycie udokumentowana nie wymaga więc dalszego wyjaśniania. Skarżący podniósł, że już w wyroku z 9 maja 2013 r. (II SA/Lu 179/13), uchylającym niezgodną z prawem decyzję o odmowie wyrażenia zgody na zalesienie, WSA w Lublinie wskazał Staroście na obowiązek załatwienia sprawy podania o zezwolenie na zalesienie w części dotyczącej działki nr [...] w drodze wydania decyzji umarzającej postępowanie, jako że sprawa ta w tym zakresie nie ma już racji bytu.

Podjęte przez organ czynności w postaci powołania biegłego są zbędne, gdyż nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w odniesieniu do działki nr [...]

i stanowią przejaw pozorowania prowadzenia postępowania. Wbrew argumentom organu, wyrok w sprawie II SA/Lu 1265/17 nie zobowiązuje organu do aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów wnioskowanych do zalesienia, lecz do zbadania czy obszar wskazanych przez skarżącego części działek ewidencyjnych spełnia wymóg co do minimalnej powierzchni zalesienia wynoszącej 0,10 ha, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy zalesieniowej z 2001 r. Ponowne ustalenie klas bonitacyjnych gleby działki nr [...] przekwalifikowanej decyzją Starosty z rolnej na leśną nie ma żadnego znaczenia dla załatwienia sprawy wyrażenia zgody na zalesienie działki nr [...], która jest już zalesiona.

W ocenie skarżącego działania Starosty, w postaci wydania umyślnie wadliwej decyzji o umorzeniu postępowania, a następnie niepotrzebnym powołaniu biegłego w celu ustalenia klasyfikacji gleboznawczej gruntów, nie mając żadnego związku ze sprawą wyrażenia zgody na zalesienie działki nr [...], stanowią czynności pozorujące prowadzenie postępowania i prowadzące do jego drastycznej przewlekłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać na zakres rozpoznania sprawy przez Sąd, wynikający z treści skargi, argumentacji podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę oraz z faktu, że problem przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę w sprawie wniosku skarżącego z 1998 r. w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] był już przedmiotem oceny Sądu w sprawie II SAB/Lu 109/17 zakończonej prawomocnym wyrokiem z 28 września 2017 r. (późniejsza skarga kasacyjna organu została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2018 r., II OSK 3310/17).

Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ nie formułuje wniosku o jej odrzucenie z powodu zaistnienia stanu powagi rzeczy osądzonej (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.), tym niemniej jednak wskazuje, że zagadnienie przewlekłości postępowania w rozpatrzeniu podania skarżącego w odniesieniu do działki nr [...] było rozstrzygnięte wspomnianym wyrokiem w sprawie II SAB/Lu 109/17.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej, ze względu na zakres przedmiotu zaskarżenia wyznaczony skargą. Zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym z [...] stycznia 2019 r. skarżący konsekwentnie określa przedmiot zaskarżenia, jako przewlekłość postępowania Starosty w sprawie podania skarżącego z 1998 r. w części dotyczącej działki nr [...], po wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17, uchylającym decyzję Starosty z [...] września 2017 r. Tak określony przedmiot skargi wyznacza granice rozpoznania i rozstrzygnięcia Sądu, co sprawia, że nie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej, gdyż ocena Sądu nie będzie odnosiła się do sprawności postępowania administracyjnego według stanu sprawy przyjętego za podstawę wyrokowania w wyroku w sprawie II SAB/Lu 109/17, lecz za okres znacznie późniejszy. obejmujący postępowanie prowadzone przed Starostą po wyroku z 27 marca 2018 r. w sprawie

II SA/Lu 1265/17.

Zasadności tej oceny nie podważa fakt odrzucenia skarg tego samego skarżącego w sprawach II SAB/Lu 41/18 (postanowienie z 23 października 2018 r.)

i II SAB/Lu 42/18 (postanowienie z 28 marca 2018 r.), dotyczących również przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę w sprawie wniosku z 1998 r. w odniesieniu do działki nr [...]. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że przyczyną odrzucenia skargi w sprawie II SAB/Lu 41/18 był stan powagi rzeczy osądzonej, jednak w uzasadnieniu postanowienia Sąd podkreślił, że treść skargi i pism skarżącego "wskazuje, że przedmiotem skargi nie jest w tej sytuacji wskazywana wcześniej bezczynność organu po wyroku w sprawie II SAB/Lu 109/17, skoro zostały wydane decyzje rozstrzygające sprawę, ale ponowne zbadanie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w rozpoznaniu wniosku z [...] maja 1998 r.".

W rozpoznawanej sprawie przedmiot kontroli sądu jest inny – chodzi o przewlekłość postępowania w sprawie podania skarżącego z 1998 r. w części dotyczącej działki nr [...], po wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17, a zatem w zakresie nie objętym przedmiotem rozpoznania w sprawie II SAB/Lu 109/17. Z tych samych przyczyn – odmiennego przedmiotu zaskarżenia – na możliwość rozpoznania niniejszej sprawy nie wpływa odrzucenie skargi w sprawie II SAB/Lu 42/18, którego podstawą był stan zawisłości sporu w sprawie II SAB/Lu 109/17.

Przechodząc do meritum sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z 1998 r. w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], po wspomnianym wyroku tutejszego Sądu z 28 września 2017 r. (II SA/Lu 1265/17).

Na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że przewlekłość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (por. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Analogicznie przewlekłość postępowania administracyjnego pojmowana jest w orzecznictwie. Sądy wskazują, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12). Innymi słowy stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Pojęcie przewlekłości odnosi się również do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12 i z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA w z 5 lutego 2015 r., II GSK 2038/13). Analogiczne elementy konstrukcyjne pojęcia przewlekłości postępowania akcentowane są w literaturze przedmiotu (por. przykładowo: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 77; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44).

Dodatkowo należy wskazać, że rozpatrując skargę na przewlekłość sąd bierze zasadniczo pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu.

W rozpoznawanej sprawie o zasadności zarzutu przewlekłości postępowania w sprawie działki [...] przesądza w pierwszej kolejności podjęcie wadliwej, zupełnie zbędnej z punktu widzenia prawidłowego zakończenia postępowania czynności w postaci decyzji Starosty z [...] lipca 2018 r. umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z 1998 r. (w odniesieniu do wszystkich trzech działek). Sąd zgadza się ze skarżącym, że całkowicie chybiona była powołana w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia argumentacja organu, który wywodził, że wniosek z 1998 r. został ostatecznie załatwiony pismem Starosty z [...] marca 2003 r., w którym poinformowano, że wniosek skarżącego nie może być rozpatrzony w chwili obecnej z uwagi na brak środków finansowych przeznaczonych na wypłatę miesięcznych ekwiwalentów. Abstrahując od faktu, że wadliwość rozstrzygnięcia i argumentacji Starosty potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., które w wyniku odwołania skarżącego uchyliło decyzję Starosty (decyzja Kolegium z [...] września 2018 r.), to z punktu widzenia oceny przewlekłości postępowania, jeszcze istotniejsze jest, że argumentacja ta pozostaje w całkowitej sprzeczności z treścią prawomocnych wyroków tutejszego Sądu z 9 maja 2013 r. (II SA/Lu 179/13) i z 28 czerwca 2016 r. (II SA/Lu 174/16). W wyrokach tych Sąd jednoznacznie wskazywał, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącego z 1998 r. w części dotyczącej działki nr [...] stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że w trakcie toczącego się postępowania działka ta została zalesiona. Potwierdza to następujący fragment z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Lu 179/13: "(...) rozpoznawany aktualnie przez organy administracji, zmodyfikowany wniosek skarżącego, nie dotyczył już działki nr [...], która, jak wynika z akt sprawy, w trakcie toczącego się blisko 15 lat postępowania administracyjnego została już zalesiona. Okoliczność ta uszła uwadze organów obu instancji, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zalesienia gruntów rolnych wchodzących w skład działki nr [...]. Tego rodzaju orzeczenie było niedopuszczane, gdyż w świetle art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. wszczęcie postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia następuje wyłącznie na wniosek właściciela gruntu. Starosta nie mógł więc rozpoznawać wniosku skarżącego w tej części i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. obowiązany był postępowanie we wskazanym zakresie umorzyć".

Z kolei w wyroku w sprawie II SA/Lu 174/16, Sąd potwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty, który nota bene umorzył postępowanie w części dotyczącej działki nr [...] z prawidłowej przyczyny (okoliczność, że działka ta została w całości zalesiona w grudniu 2005 roku). Powstaje w tej sytuacji niestety wyłącznie retoryczne pytanie, dlaczego Starosta nie był w stanie ponownie wydać prawidłowego rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Skoro w dwóch prawomocnych wyrokach sąd administracyjny jednoznacznie wskazywał na konieczność umorzenie postępowania administracyjnego w części dotyczącej działki nr [...] (bezprzedmiotowość wynikająca z zalesienia), to nie sposób potraktować działania Starosty, który umorzył postępowanie, ale z zupełnie innej, całkowicie chybionej przyczyny (rzekomego rozstrzygnięcia sprawy pismem z [...] marca 2003 r.), inaczej jak tylko jako działania zbędnego, zmierzającego do zupełnie niepotrzebnego przedłużenia postępowania, nie prowadzącego w żaden sposób do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, lecz stanowiącego przejaw pozorowania jedynie dążenia do tego celu. W świetle powołanej wyżej ustawowej definicji (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz poglądów orzecznictwa i doktryny, jest to ewidentny przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania.

Już ta okoliczność uzasadniała uwzględnienie skargi na przewlekłość. Zasadność skargi potwierdza dodatkowo ocena kolejnej czynności podjętej przez Starostę, tj. powołania biegłego w celu aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów wnioskowanych do zalesienia (postanowienie z [...] października 2018 r.). Abstrahując od oceny znaczenia opinii biegłego dla merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie działek nr [...] (przewlekłość postępowania w tym zakresie jest przedmiotem oceny Sądu w odrębnej sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 159/18), z punktu widzenia sprawy w części dotyczącej działki nr [...] powołanie biegłego było czynnością zbędną, nie mogącą mieć żadnego wpływu na prawidłowe zakończenie postępowania. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że w części dotyczącej działki nr [...] postępowanie należało umorzyć z uwagi na zmianę stanu faktycznego (zalesienie działki), co było już dwukrotnie wskazywane Staroście w prawomocnych wyrokach tutejszego Sądu. Oczekiwanie na wydanie opinii przez biegłego w tym aspekcie sprawy stanowiło niewątpliwy przejaw przewlekłości postępowania, gdyż była to czynność w tym zakresie zupełnie bez znaczenia.

Bez znaczenia w tym aspekcie sprawy jest podnoszona w odpowiedzi na skargę argumentacja organu, że sprawa wyrażenia zgody na zalesienie działki nr [...] nie została nigdy wyodrębniona z wniosku o wyrażenie zgody na zalesienie wnioskowanych trzech działek. Wypada przypomnieć w tym miejscu, że w świetle art. 105 § 1 k.p.a. możliwe jest umorzenie postępowania jedynie w części, jeżeli tylko w części stało się bezprzedmiotowe.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z 1998 r. w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], po wyroku tutejszego Sądu z 28 września 2017 r. w sprawie II SA/Lu 1265/17).

W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie według stanu na dzień wyrokowania organ nie wykazał, aby wydana została decyzja rozstrzygająca sprawę (lub w inny sposób kończąca postępowanie) w części dotyczącej działki nr [...]. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. pełnomocnik organu przedstawił decyzję Starosty z [...] stycznia 2019 r., jednak rozstrzyga ona (odmownie) sprawę w części dotyczącej działek nr [...] W tej sytuacji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie I wyroku Sąd zobowiązał Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] maja 1998 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...], w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazują dyrektyw, jakimi ma kierować się sąd wyznaczając organowi termin załatwienia sprawy o uwzględnieniu skargi na bezczynność. Nie ulega wątpliwości, że powinien to być termin realny, nawiązujący do ustawowych terminów załatwienia sprawy, choć terminy te nie są wiążące dla sądu. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, biorąc pod uwagę wyraźne i jednoznaczne wskazania co do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w tej części, zawarte w wyrokach z [...] maja 2013 r. i z [...] czerwca 2016 r., termin 30-dniowy jest zupełnie wystarczający.

W punkcie III sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w utrwalonym już orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. przykładowo: wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2018 r., IV SAB/Wa 423/18). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 listopada 2018 r., II SAB/Po 74/18).

Powyższe cechy świadczące o rażącym naruszeniu prawa można przypisać w rozpoznawanej sprawie działaniom Starosty. Brak prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo wyraźnych wskazań w prawomocnych wyrokach Sądu, wydanych w sprawie, podejmowanie czynności w oczywisty sposób zbędnych, pozorujących dążenie do rozstrzygnięcia sprawy (umorzenie postępowania z oczywiście chybionych przyczyn, powołanie biegłego nie mające żadnego związku z prawidłowym zakończeniem postępowania w sprawie w części odnoszącej się do działki nr [...]) jest w ocenie Sądu jawnym wyrazem braku woli organu do załatwienia sprawy, świadomego jej przedłużania i unikania podejmowania rozstrzygnięcia. Z przedstawionych na wstępie przyczyn Sąd ocenia przewlekłość postępowania według stanu zaistniałego po wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17, trudno jednak w ocenie rażącego charakteru przewlekłości pominąć fakt, że niebawem minie 21 lat od złożenia przez skarżącego wniosku o zgodę na zalesienie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rażący charakter przewlekłości organu wydaje się oczywisty nawet dla laika.

Wymierzając grzywnę Staroście w kwocie [...]zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę fakt, że rażąca przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę postępowania musi spotkać się z dodatkową sankcją, której celem jest nie tylko skłonienie organu do sprawnego prowadzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie, ale również napiętnowanie tego zaniechania, tak aby nie miało ono miejsca w przyszłości, nie tylko w tej sprawie. Sąd uwzględnił również fakt, że w poprzednim wyroku z 28 września 2018 r. w sprawie II SAB/Lu 109/17, Sąd wymierzył organowi analogiczną grzywnę, ale w niższej wysokości. Grzywna nie odniosła jednak zamierzonego celu, Starosta nadal prowadził postępowanie w sposób rażąco przewlekły. W związku z tym w ocenie Sądu, z uwagi na dyscyplinująco-represyjny charakter tego środka, celowe jest podwyższenie grzywny. Sąd uznał, że grzywna nałożona po raz kolejny, w wyższej wysokości, skłoni Starostę do respektowania prawnych obowiązków sprawnego prowadzenia postępowania.

Niezależnie od wymierzenia grzywny, Sąd uznał za zasadne dodatkowo przyznanie skarżącemu od Starosty sumy pieniężnej w kwocie [...]zł, również na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu taka kwota, a nie wskazywana przez skarżącego w piśmie procesowym z [...] stycznia 2019 r. (ponad [...] zł), jest adekwatna w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Trzeba w tym miejscu zastrzec, że wniosek skarżącego nie jest wiążący dla sądu jeśli chodzi o określenie wysokości przyznawanej sumy, gdyż sąd decyduje w tym zakresie całkowicie samodzielnie, o czym będzie mowa w dalszych rozważaniach.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, powołany przepis posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy zatem do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z 25 października 2018 r., I OSK 2681/16). W ocenie Sądu, podobnie jak w przypadku grzywny, rażący charakter przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę oraz nader długotrwały czas oczekiwania skarżącego na rozstrzygnięcie wymaga zastosowania dodatkowego środka, w postaci przyznania wskazanej sumy pieniężnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, analizowana suma pieniężna ma mieszany charakter: kompensacyjny i represyjny (por. przykładowo: wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17 oraz powoływane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu w świetle przedstawionych wyżej okoliczności sprawy przyznana suma pieniężna spełni zarówno cel kompensacyjny (w jakimś stopniu zrekompensuje skarżącemu szkodę, w ujęciu niematerialnym, wynikającą z niemożności doczekania się na rozstrzygnięcie sprawy), jak i cel represyjny (napiętnowując dodatkowo nieakceptowalny w świetle zasady szybkości postepowania sposób prowadzenia postępowania przez Starostę.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się Sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18), tym niemniej jednak wskazuje się również, że określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu przewlekłości postępowania, należy mieć na uwadze czas trwania postępowania, rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość, jej znaczenie dla strony skarżącej (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 października 2018 r., II SAB/Kr 135/18).

Określając wysokość sumy pieniężnej przyznanej w rozpoznawanej sprawie, Sąd wziął pod uwagę, że kompensacyjna funkcja tego środka nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że chodzi tu o odszkodowanie za poniesioną szkodę, wynikającą z przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Przeczy temu terminologia zastosowana przez ustawodawcę, który nie użył sformułowania: "odszkodowanie", lecz celowo: "suma pieniężna". Ponadto, w świetle obecnie obowiązujących regulacji (z wyjątkami nie mającymi znaczenia w rozpoznawanej sprawie) dochodzenie roszczeń odszkodowawczych względem podmiotów władzy publicznej, odbywa się na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (art. 4171 i nast.), przed sądami powszechnymi. Wyklucza to traktowanie "sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jako odszkodowania. Suma pieniężna stanowi bardziej zadośćuczynienie za szkodę niematerialną (krzywdę) poniesioną przez skarżącego na skutek nader długiego czasu prowadzenia postępowania administracyjnego w jego sprawie, aniżeli odszkodowanie za poniesioną szkodę materialną. Naprawienia tej ostatniej skarżący może oczywiście dochodzić w odrębnym postępowaniu, przed sądem powszechnym. Na marginesie jedynie można odnotować, że jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu [...] lutego 2018 r., że przed Sądem Rejonowym w C. toczy się postępowanie o odszkodowanie z powództwa skarżącego z tytułu nieuzyskania środków na zalesienie jego działki.

Poniesiona przez skarżącego szkoda ma natomiast znaczenie dla sądu administracyjnego, orzekającego na podstawie analizowanego przepisu, stanowi bowiem istotny czynnik, jaki trzeba wziąć pod uwagę rozważając zasadność przyznania sumy pieniężnej oraz jej wysokość. W rozpoznawanej sprawie, w której ocena przewlekłości postępowania dotyczy tej części sprawy, jaka odnosi się do działki nr [...], sytuacja jest o tyle nietypowa, że prawidłowe rozstrzygnięcie, jakie powinien wydać organ, to decyzja o umorzeniu postępowania (ale zupełnie z innych przyczyn niż podane w uchylonej decyzji z [...] lipca 2018 r.).

Sąd wziął również pod uwagę, że w poprzednim wyroku, z 28 września 2017 r., w sprawie II SAB/Lu 109/17, również zastosowano analogiczny środek (z urzędu), przyznając skarżącemu sumę pieniężną w kwocie [...]zł, jednakże – podobnie jak w przypadku grzywny – organ nadal rażąco przewlekle prowadził postępowanie.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty sąd uznał, że odpowiednia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy będzie suma [...] zł. W ocenie sądu kwota ta spełni zarazem cel kompensacyjny, jak i represyjny, z zastrzeżeniem oczywiście, że suma ta nie ma żadnego wpływu na ewentualne dochodzenie przez skarżącego odszkodowania od organu w odrębnym postępowaniu, przed sądem powszechnym.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął wpis od skargi w kwocie [...]zł. Poniesienia innych kosztów postępowania, podlegających zwrotowi, skarżący nie wykazał.