Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1839/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 8 i art. 41 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 870/13 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 870/13 oddalił skargę A. Z. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

A. Z. pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] w dniu [...] lipca 2012 r. przedstawił mu zarzut popełnienia przestępstwa przewidzianego w art. 178 a § 1 Kodeksu karnego polegającego na tym, ze w dniu [...] lipca 2012 r. będąc w stanie nietrzeźwości prowadził samochód w ruchu lądowym.

Komendant Miejski Policji w [...], po wszczęciu w dniu 13 lipca 2012 r. z urzędu postępowania, rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. orzekł o zwolnieniu A. Z. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm. - dalej jako "ustawa o Policji"). Powyższej decyzji organ na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Komendant Miejski Policji w [...] stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że A. Z. w stanie nietrzeźwości prowadził pojazd mechaniczny na drodze publicznej, narażając innych uczestników ruchu drogowego na niebezpieczeństwo. Popełnienie przez niego czynu o znamionach przestępstwa przewidzianego w art. 178a Kodeksu karnego jest oczywiste. Czyn ten został popełniony z niskich pobudek. Wpływa on negatywnie na wizerunek samego policjanta oraz macierzystej formacji powołanej do zapewnienia porządku publicznego. A. Z., funkcjonariusz z ponad 28-letnim stażem, powinien przestrzegać prawa i ścigać przestępców. Tymczasem sam wszedł w konflikt z prawem, tracąc zaufanie społeczne oraz przymiot osoby o nieposzlakowanej opinii, niezbędnej do wykonywania zawodu policjanta. Charakter popełnionego czynu uniemożliwia mu dalsze pełnienie służby, a zatem rozwiązanie z A. Z. stosunku służbowego na powołanej podstawie oraz nadanie decyzji zwolnieniowej rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione.

Od powyższego rozkazu Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. odwołanie w dniu 25 września 2012 r. złożył sam A. Z. a w dniu 24 września 2012 r. także jego pełnomocnik. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniami z dnia [...] października 2012 r. i dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdził niedopuszczalność powyższych odwołań.

Następnie Komendant Miejski Policji w [...], uznając, że jego rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie wszedł do obrotu prawnego, w dniu [...] października 2012 r. wydał kolejny rozkaz nr [...], którym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji oraz art. 108 § 1 k.p.a., orzekł o zwolnieniu A. Z. ze służby z dniem 12 października 2012 r., nadając temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 123/13, na skutek skargi A. Z., stwierdził nieważność postanowień [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu tego wyroku przyjęto, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołań od decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał ponadto, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] zobowiązany będzie pisma A. Z. i jego pełnomocnika rozpoznać łącznie jako odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 124/14, po rozpatrzeniu kolejnej skargi A. Z., WSA w Białymstoku stwierdził nieważność decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz utrzymanej tym rozkazem personalnym decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. W pisemnych motywach tego orzeczenia Sąd stwierdził, że powyższe decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew odmiennym zapatrywaniom organów Policji rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2012 r. wszedł do obrotu prawnego i od tej decyzji zostało skutecznie wniesione odwołanie. Niedopuszczalne było zatem wydanie kolejnej decyzji o zwolnieniu strony ze służby na tej samej podstawie prawnej. Obecnie organ odwoławczy zobowiązany będzie rozpoznać odwołanie strony od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., oceniając w postępowaniu odwoławczym także kwestię wskazanego przez organ I instancji terminu zwolnienia A. Z. ze służby.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Z., rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w części dotyczącej daty rozwiązania stosunku służbowego, ustalając, że zwolnienie A. Z. ze służby nastąpi z dniem 31 sierpnia 2013 r., a w pozostałym zakresie decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. W uzasadnieniu [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że organ I instancji dysponował niezbędnymi dowodami, które dawały podstawy do przyjęcia, że popełnienie przez A. Z. przypisywanego mu czynu o znamionach przestępstwa było oczywiste. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z zachowaniem zasad przewidzianych w przepisach k.p.a., w tym z uwzględnieniem praw strony. Z uwagi na zebrany w sprawie materiał dowodowy organ I instancji uprawniony był do odmowy dopuszczenia zawnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania policjantów, którzy przeprowadzili badanie stanu nietrzeźwości skarżącego. Stan nietrzeźwości A. Z. został udokumentowany prawidłowo poprzez wykonanie zgodnych z procedurą badań pomiaru trzeźwości. W okolicznościach sprawy niezasadne są podnoszone w odwołaniu twierdzenia, że skarżący nie dopuścił się zarzucanego mu czynu, a ponadto powoływanie się na fakt, że zdarzenie miało miejsce poza godzinami służby. Policjant zobligowany jest do praworządnego zachowania się nie tylko w czasie pełnionej służby. Obowiązują go szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa. W świetle zasad, na których opiera się działanie Policji, sam fakt naruszenia obowiązującego porządku prawnego stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Zadania Policji nie mogą być realizowane przez policjanta, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa. Należy także mieć na uwadze, że kierowanie w stanie nietrzeźwości pojazdem mechanicznym na drodze publicznej zawsze jest uznawane za czyn popełniony z niskich pobudek i z winy umyślnej. Z tych względów organ trafnie uznał, że z uwagi na charakter przypisywanego A. Z. czynu niemożliwe jest pozostawienie tego policjanta w służbie.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził ponadto, że w dniu wszczęcia przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] postępowania w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, czyli 13 lipca 2012 r., A. Z. złożył prośbę o zwolnienie go ze służby. Wniosek ten nie mógł być jednak uwzględniony. Zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji następuje w ciągu 3 miesięcy od złożenia pisemnego wystąpienia ze służby. Jeżeli jednak w tym czasie zaistnieją przesłanki do zwolnienia na innej podstawie prawnej, to wybór podstawy rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego należy do właściwego organu Policji. Z uwagi na brak możliwości realizacji zwolnienia w dacie wskazanej w rozkazie wydanym przez organ I instancji, należało jedynie zmienić ten rozkaz, określając datę zwolnienia ze służby na dzień 31 sierpnia 2013 r.

Skargę na powyższy rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] złożył A. Z., wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W skardze zarzucił naruszenie: 1) art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że skarżący w dniu 17 lipca 2012 r. złożył wniosek o zwolnienie ze służby, zatem w terminie 3 miesięcy powinien zostać wydany rozkaz o zwolnieniu na wskazanej podstawie; 2) art. 110 k.p.a. poprzez określenie daty zwolnienia ze służby jako przypadającej na 12 miesięcy później niż złożony wniosek o zwolnienie na własną prośbę; 3) art. 7 w związku z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez niezebranie niezbędnego materiału dowodowego, w tym niedołączenie do akt materiałów z postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem strony o zwolnienie ze służby; 4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, mimo że postępowanie o zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji stało się bezprzedmiotowe z uwagi na upływ terminu 3 miesięcy przewidzianego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz dodając, że przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie służy ochronie funkcjonariuszy w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki zwolnienia przewidziane w art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o Policji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę A. Z. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty A. Z. sprowadzają się przede wszystkim do zakwestionowania podstawy zwolnienia go ze służby, tj. zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 8 zamiast art. 41 ust. 3 ustawy o Policji i nieprawidłowego ustalenia daty ustania stosunku służbowego. W niniejszej sprawie oczywistym jest, że w przypadku skarżącego doszło do konkurencji dwóch podstaw zwolnienia go ze służby. Organ zastosował art. 41 ust. 2 pkt 8 w sytuacji, gdy policjant wystąpił z raportem o rozwiązanie z nim stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu, działanie organu, tj. wybór podstawy zwolnienia i sposób przeprowadzenia postępowania nie naruszają prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącego złożenie przez policjanta wystąpienia ze służby w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie obliguje w każdym przypadku do zastosowania tego przepisu. Istotne znaczenie mają okoliczności, w których dochodzi do złożenia wniosku o zwolnienie. Skarżący został zatrzymany w dniu 12 lipca 2012 r. podczas prowadzenia samochodu w stanie nietrzeźwości. Następnego dnia, tj. 13 lipca 2012 r. przełożony wszczął procedurę w sprawie zwolnienia A. Z. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, informując o powyższym zainteresowanego funkcjonariusza. W dniu wszczęcia postępowania z urzędu, to jest w dniu 13 lipca 2012 r., policjant złożył raport o zwolnieniu go ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji w związku z zamiarem przejścia na emeryturę. Zestawienie powyższych okoliczności wskazuje, że zgłaszając zamiar wystąpienia ze służby, co nastąpiło dzień po zatrzymaniu, skarżący miał świadomość, a co najmniej liczył się z negatywnymi konsekwencjami swego postępowania zarówno w sferze prawa karnego jak i w sferze stosunku służbowego (art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji). W takiej sytuacji oraz z uwagi na charakter służby w Policji, w tym szczególne wymagania w zakresie niekaralności i nieposzlakowanej opinii policjantów, nie można uznać, jak sugeruje się to w skardze, że pierwszeństwo zwolnienia policjanta ze służby ma tryb przewidziany w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że to do organu należy wybór właściwego trybu rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Organ z uwagi na treść art. 7 k.p.a. powinien przy tym załatwić sprawę, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazany przepis nie przyznaje bezwzględnego pierwszeństwa interesowi strony, ale nakazuje rozważyć zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Ma to szczególne znaczenie w sprawach, w których dochodzi do zbiegu podstaw zwolnienia. Celem zastosowanego przez organy przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji jest podjęcie przez przełożonego fakultatywnej decyzji o zwolnieniu policjanta na skutek utraty przymiotu nieposzlakowanej opinii z uwagi na oczywistość popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, którego charakter uniemożliwia dalsze pozostawanie w służbie. Chodzi tu zatem o usunięcie z szeregów Policji osób, których zachowanie wskazuje na oczywiste popełnienie czynów z motywów zasługujących na szczególne potępienie w oczach opinii publicznej. Leży to zarówno w interesie Policji, jak i Państwa. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której czynności polegające na strzeżeniu porządku i bezpieczeństwa publicznego będą wykonywać osoby dopuszczające się czynów przeciwko tym wartościom. Natomiast celem przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest ochrona policjantów przed niepodejmowaniem przez przełożonego decyzji o zwolnieniu ze służby lub określaniem przez nich dłuższych niż ustawowy terminów zwolnienia. Norma ta nie chroni funkcjonariuszy przed zastosowaniem między innymi trybu zwolnienia przewidzianego w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Oznacza to, że właściwy organ Policji po otrzymaniu wniosku policjanta o zwolnienie ze służby złożonego w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji powinien zwolnić go w terminie do 3 miesięcy, ale tylko wówczas, gdy w tym terminie nie zostało wszczęte z urzędu przeciwko policjantowi postępowanie o zwolnienie go ze służby na innej podstawie, w tym w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1405/10, wskazał, że szczególny charakter służby publicznej służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji ukształtowanie statusu służbowego oraz określenie przyczyn utraty takiego statusu. Dlatego dokonany przez organ wybór trybu zwolnienia skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, a nie na podstawie art. 41 ust. 3 tej ustawy, zdaniem WSA w Białymstoku, należy ocenić jako zgodny z prawem. Wybór ten został uzasadniony w sposób, który nie narusza wymagań sformułowanych w art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu prowadzącym do wyeliminowania zaskarżonego rozkazu z obrotu prawnego. Dlatego też sformułowany w pkt 5 skargi zarzut nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu do zarzutów odwołania uznać trzeba za bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zauważył również, że w treści odwołań złożonych przez skarżącego i jego pełnomocnika zakwestionowano przede wszystkim ustalenie, że popełnienie czynu o znamionach przestępstwa było oczywiste, mimo że w sprawie nie zgromadzono wystarczającej ilości przekonujących dowodów. Zdaniem Sądu, chociaż uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego jest dość lakoniczne w zakresie umotywowania przesłanki oczywistości popełnienia przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa, to nie może to prowadzić do uchylenia rozkazu. Oczywistość popełnienia czynu o znamionach przestępstwa organ ustalił w oparciu o dowody zebrane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, które wymienił jako podstawę również i swego rozstrzygnięcia. Były to notatki służbowe funkcjonariuszy Policji dokonujących zatrzymania, wydruk testu badania na zawartość alkoholu, protokół użycia urządzenia kontrolno-pomiarowego oraz dokumenty wskazujące na wszczęcie przez Prokuraturę Rejonową w [...] śledztwa w sprawie popełnienia przez skarżącego czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Chociaż zabrakło rozbudowanej oceny tych dowodów (w uzasadnieniu zawarto jedynie lakoniczne stwierdzenie, iż "udokumentowanie, poprzez wykonanie zgodnych z obowiązującą procedurą badań pomiaru trzeźwości, jest niezbitym dowodem na oczywistość zaistnienia tych faktów"), to jednak brak ten nie podważa końcowej konkluzji organu o oczywistości popełnienia zarzucanego stronie czynu. Brak rozbudowanej oceny materiału dowodowego nie może mieć wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza wobec oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. Pełnomocnik wskazał bowiem na poddanie się przez skarżącego karze i wymierzenie mu grzywny w sprawie karnej. Oznacza to, że trafność ustalenia przez organ faktu oczywistości popełnienia czynu w oparciu o materiał znajdujący się w aktach, bez konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego, została dodatkowo potwierdzona post factum. Żadnych zastrzeżeń nie budzi natomiast argumentacja organu co braku możliwości pozostawania skarżącego w dalszej służbie. Organ powołał się bowiem na obowiązek posiadania przez policjanta nieposzlakowanej opinii oraz obowiązek szczególnej dbałości o wiarygodny wizerunek Policji w oczach społeczeństwa, a więc na względy interesu społecznego, które w tym przypadku - ze względu na charakter popełnionego czynu - powinny uzyskać pierwszeństwo przed interesem prywatnym funkcjonariusza.

WSA w Białymstoku stwierdził ponadto, że wobec pozytywnej oceny dokonanego przez organ wyboru podstawy rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego jako bezpodstawne należy również uznać sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 110 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie miał zastosowania, a zatem organ nie był związany maksymalnym trzymiesięcznym terminem na rozwiązanie stosunku służbowego na wskazanej podstawie. Także postępowanie o zwolnienie toczące się na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie stało się bezprzedmiotowe na skutek określenia daty zwolnienia po upływie tego trzymiesięcznego terminu.

W kwestii zarzutu dotyczącego ustalenia daty zwolnienia skarżącego ze służby wcześniejszej niż data doręczenia pełnomocnikowi decyzji o zwolnieniu strony, zdaniem Sądu I instancji, wskazać należy, że sytuacja ta miała miejsce na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, ale już nie na etapie odwoławczym, w którym rozkaz wydano w dniu 30 lipca 2013 r. z określeniem daty zwolnienia na dzień 31 sierpnia 2013 r., a doręczono go pełnomocnikowi strony w dniu 1 sierpnia 2013 r. Ewentualne uchybienia powstałe na etapie pierwszoinstancyjnym, wobec ich wyeliminowania w postępowaniu odwoławczym, nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a tym samym nie mogły prowadzić do wyeliminowania zaskarżonego rozkazu z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dodał, że nieprawidłowości związane z doręczaniem wydawanych rozkazów zostały podniesione w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 123/13 i skutkowały uwzględnieniem w tej sprawie skargi. Uchybień tych w obecnie kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ponownie nie popełniono.

Bezskuteczne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Istotnie, choć w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego organ powołał się na raport strony z dnia 13 lipca 2012 r. zawierający prośbę zwolnienie na wniosek, to dokument ten został dołączony do akt administracyjnych dopiero po wydaniu tego rozkazu. Nie miało to jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Wcześniejsze przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia uzupełnienie materiału dowodowego o wskazany dokument (raport), choć od strony formalnej niewątpliwie byłoby prawidłowe i pożądane, to jednak nie miałoby żadnego wpływu na wybór trybu rozwiązania z policjantem stosunku służbowego.

Za trafną Sąd I instancji ocenił również zmianę rozkazu pierwszoinstancyjnego w zakresie określenia daty zwolnienia policjanta ze służby, jako że data pierwotna na etapie postępowania odwoławczego uległa dezaktualizacji. W ocenie tego Sądu w sprawie nie doszło do innych naruszeń prawa, które należałoby uwzględnić z urzędu i które mogłyby uzasadniać wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozkazu w przedmiocie zwolnienia A. Z. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 870/13 złożył A. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie prawa materialnego, w tym:

1. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący złożył do Miejskiego Komendanta Policji w [...] wniosek o zwolnienie go ze służby w Policji, przez co organ był zobowiązany do wydania w terminie 3 miesięcy od jego złożenia stosownej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na powołanej podstawie,

2. art. 41 ust. 2 pkt 8 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sytuacji wykonywania przez organ dodatkowych czynności można pominąć obligatoryjne zwolnienie policjanta ze służby w Policji w terminie wskazanym w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, iż złożenie wniosku o zwolnienie w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji umożliwia również zwolnienie policjanta na innej podstawie zwolnieniowej. W przypadku złożenia wystąpienia ze służby taki wniosek policjanta ma jednak charakter obligacyjny, a zatem nie jest pozostawiony uznaniu administracyjnemu. W sytuacji, w której policjant składa raport o zwolnienie go ze służby w Policji z propozycją konkretnej daty zwolnienia, data ta nie jest wiążąca dla organu, który ma swobodę w jej określeniu, pod warunkiem, że zawiera się ona w granicach 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. A. Z. raport o zwolnienie ze służby w Policji złożył w dniu 13 lipca 2012 r., a więc termin zwolnienia funkcjonariusza upłynął 13 października 2012 r. Organ zobowiązany był zatem wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

WSA w Białymstoku rozpatrując skargę A. Z., w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że powołany termin trzymiesięczny ma zastosowanie tylko wówczas, gdy w tym terminie nie zostało wszczęte z urzędu postępowanie o zwolnienie policjanta ze służby na innej podstawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie takiego stanowiska nie sposób zaaprobować. Z treści art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wprost wynika, że wniosek skarżącego o zwolnienie ze służby powinien zostać uwzględniony, o ile w terminie 3 miesięcy od jego złożenia nie zapadłoby orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu ze służby, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt II SA 1924/03. Norma określona w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji chroni funkcjonariusza przed dowolnym przedłużaniem przez przełożonych decyzji o zwolnieniu. Skarżący nie kwestionował popełnienia czynu, który doprowadził do zwolnienia go ze służby. Uważa jednak, że złożenie wniosku w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji powinno mu gwarantować, że w ciągu maksymalnie trzech miesięcy jego sprawa zostanie rozpatrzona. Nieuwzględnienie wniosku skarżącego przez organ I oraz II instancji spowodowało, że skarżący był zawieszony przez ponad rok czasu. W okresie tym nie otrzymał pensji oraz nie miał możliwości podjęcia dodatkowej pracy. W przypadku, gdy zaistniały przesłanki w postaci ukarania funkcjonariusza Policji karą wydalenia ze służby i gdy została złożona prośba skarżącego o zwolnienie go ze służby, organ zobowiązany był do wydania decyzji w terminie określony w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1405/10. W powołanym wyroku NSA stwierdził, że w przypadku złożenia przez funkcjonariusza wniosku o zwolnienie w trybie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji możliwe jest zwolnienie na innej podstawie, w tym na przykład w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1405/10 wskazał jednak, że zwolnienie policjanta nastąpiło w terminie 3 miesięcy od daty zgłoszenia pisemnego wystąpienia ze służby. Istotna była zatem nie data wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, lecz data wydania decyzji o jego zwolnieniu, która mieści się ma w terminie 3 miesięcy, o jakim mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W niniejszej sprawie Sąd orzekający nie przeanalizował w dostatecznym stopniu procedury zwolnienia A. Z. Sąd orzekający pominął fakt, że złożenie wniosku o zwolnienie przez funkcjonariusza w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, nawet w przypadku rozpoczętego postępowania dyscyplinarnego, powinno skutkować wydaniem decyzji w terminie 3 miesięcy. Tymczasem skarżący kasacyjnie został zwolniony ze służby z dniem 31 sierpnia 2013 r., a zatem ponad rok od daty złożenia przez niego wniosku na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, NSA uznał, że złożona skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku zarzucono między innymi naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji przez niezastosowanie tej normy prawnej w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia stwierdzono natomiast, że Sąd I instancji nie przeanalizował dostatecznie procedury zwolnienia A. Z. ze służby, pomijając w szczególności, że w sprawie wniosku skarżącego złożonego w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie zapadła dotychczas żadna decyzja administracyjna, mimo że nawet w przypadku rozpoczęcia postępowania dyscyplinarnego wystąpienie policjanta ze służby winno skutkować wydaniem w tym zakresie decyzji w terminie 3 miesięcy. Odwołanie się do przypadku "rozpoczęcia postępowania dyscyplinarnego" jest bezzasadne, a przy tym całkowicie niezrozumiałe. Z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie A. Z. w ogóle zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne. Ponadto autor skargi kasacyjnej chyba nie zauważył, że przedmiotem skargi wniesionej przez A. Z. do WSA w Białymstoku była wyłącznie decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji mógł zatem dokonać kontroli legalności tylko powyższego rozstrzygnięcia. Nie mógł natomiast oceniać zgodności z prawem działań organów Policji w innych sprawach, w tym w postępowaniu dyscyplinarnym (nawet jeżeli było ono prowadzone) oraz w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem złożonym w trybie w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Przepisy ustawy o Policji określają różne podstawy zwolnienia policjanta ze służby. Rozwiązanie stosunku służbowego może nastąpić z inicjatywy samego funkcjonariusza, o ile złoży on wystąpienie ze służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Pozostałe wyszczególnione przez ustawodawcę przypadki dotyczą sytuacji, gdy postępowanie zwolnieniowe wyszczane jest przez organ z urzędu. Wykluczenie policjanta z grona funkcjonariuszy Policji może mieć przy tym charakter obligatoryjny (jeżeli zachodzą przesłanki wyszczególnione w art. 41 ust. 1) lub charakter fakultatywny (w sytuacjach określonych w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji). Każda z przewidzianych przez ustawodawcę przesłanek stanowi odrębną podstawę rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Na podstawie przepisów ustawy o Policji nie można zatem mówić o jednej zwolnieniowej sprawie administracyjnej. Skoro ustawodawca przewidział różne tryby rozwiązania z policjantem stosunku służbowego, to oczywistym jest, że w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby na każdej z dopuszczalnych podstaw zwolnieniowych prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne. Każda z takich spraw ma zatem odrębny charakter. W ramach każdej z nich organ zobowiązany jest ocenić, czy zachodzą przesłanki do rozwiązania stosunku służbowego w konkretnym trybie, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń podjąć stosowne działania kończące postępowanie w danej sprawie.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji - niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze - zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń przepisów prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot. Wykluczyć wobec tego należy możliwość kontrolowania przez sąd administracyjny innych działań niż zaskarżone do tego sądu rozstrzygnięcie i rozstrzygnięcie podjęte w konkretnej sprawie materialnoprawnej. Sąd I instancji tak pojmowanych granic orzekania nie mógł przekroczyć. Skoro przedmiotem zaskarżenia i rozpoznania przez WSA w Białymstoku była decyzja o zwolnieniu A. Z. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, to oczywistym jest, że Sąd I instancji mógł orzekać tylko w granicach sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczonej przedmiotem powyższego, zaskarżonego doń rozkazu personalnego.

Dodać ponadto należy, że sądy administracyjne rozpatrują skargi określone w art. 3 § 2 P.p.s.a., w tym nie tyko skargi na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) ale też skargi na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Postępowanie sądowoadministracyjne wszczynane jest wyłącznie na skutek skargi złożonej przez uprawniony podmiot. Zatem to strona decyduje czy wniesie skargę na decyzję administracyjną wydaną w konkretnej sprawie, czy także skargę na działanie (bezczynność) organu w innej sprawie administracyjnej. A. Z. w sprawie zainicjowanej jego raportem złożonym w trybie przewidzianym art. 41 ust. 3 ustawy o Policji żadnych dalszych działań w postępowaniu administracyjnym i sądowym nie podejmował. Tym samym skarżący sam pozbawił się prawa do kontroli sądowej w tej sprawie. Z powyższych względów zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej uznać należy za chybiony.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut błędnej wykładni art. 45 ust. 3 ustawy o Policji. Po pierwsze autor skargi w ogóle nie wyjaśnił na czym miała polegać błędna wykładnia powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może domyślać się intencji strony i samodzielnie ustalać, w czym dopatruje się ona złamania kwestionowanej normy prawnej. Po drugie z uzasadnienia zaskarżonego przepisu jednoznacznie wynika, że WSA w Białymstoku nie dokonywał interpretacji art. 45 ust. 3 ustawy o Policji. Oczywistym zatem jest, że nie mógł - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej -naruszyć wskazanego przepisu poprzez błędną jego wykładnię.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto wytyk błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym ostatnio powołanym przepisem policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Organ powinien zatem rozwiązać z policjantem stosunek służbowy nie później niż w ciągu 3 miesięcy od daty złożenia przez funkcjonariusza stosownego wniosku. Zrealizowanie takiego obowiązku przez organ policjant może egzekwować przede wszystkim w konkretnym postępowaniu administracyjnym wszczętym na jego wniosek, korzystając z przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym i sądowym stosownych środków prawnych.

Regulacja zawarta w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie oznacza, że to policjant zawsze decyduje o tym, w jakim trybie nastąpi rozwiązanie z nim stosunku służbowego, a ponadto że jeżeli funkcjonariusz zadeklaruje chęć wystąpienia ze służby, to organ pozbawiony jest w ogóle możliwości zwolnienia tego policjanta ze służby na innej, dopuszczonej ustawą podstawie. Na powyższe trafnie zwróciły uwagę organy Policji orzekające w niniejszej sprawie oraz WSA w Białymstoku. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że jeżeli organ do upływu terminu przewidzianego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji dysponuje inną podstawą do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego, to wybór trybu dokonywanego zwolnienia należy do uprawnionego organu. W takich przypadkach wniosek policjanta o zwolnienie go ze służby w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie ma bezwzględnego pierwszeństwa. W razie zaistnienia odrębnych, samoistnych przesłanek przewidzianych w art. 41 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o Policji, organ władny jest wszcząć z urzędu stosowne postępowanie i sam zdecydować o innej podstawie wykluczenia policjanta z grona funkcjonariuszy omawianej formacji. Nie ma przy tym znaczenia data wszczęcia z urzędu postępowania, a mianowicie czy organ uruchomił swe postępowanie jeszcze przed złożeniem przedmiotowego raportu, czy też w okresie biegu terminu, o jakim mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Istotne jest to, aby wybór innej podstawy rozwiązania z policjantem stosunku służbowego został dokonany we wspomnianym okresie. Podkreślić ponadto należy, że celem wprowadzenia regulacji przewidzianej w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest ochrona policjantów przed niepodejmowaniem przez przełożonego decyzji zwolnieniowej lub określeniem w takiej sprawie innego niż ustawowy terminu rozwiązania stosunku służbowego. Norma ta nie zapewnia natomiast bezwzględnej ochrony przed skutkami innych zdarzeń z udziałem danego policjanta, a w konsekwencji nie chroni go przed zastosowaniem wobec niego innych trybów zwolnieniowych wyszczególnionych w art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji.

W rozpoznawanej sprawie z miarodajnych, niezakwestionowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie ustaleń faktycznych wynika, że A. Z. w dniu [...] lipca 2012 r. w stanie nietrzeźwości prowadził samochód na drodze publicznej, narażając w ten sposób innych uczestników ruchu drogowego na niebezpieczeństwo. Bezpośrednio po tym zdarzeniu raportem z dnia 13 lipca 2012 r. A. Z. wystąpił do Miejskiego Komendanta Policji w [...] o zwolnienie go ze służby z dniem 31 lipca 2012 r. W dniu otrzymania powyższego wniosku, to jest dnia 13 lipca 2012 r. Miejski Komendant Policji w [...] wszczął z urzędu odrębne postępowanie w sprawie rozwiązania z policjantem stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ orzekł o rozwiązaniu z A. Z. stosunku służbowego na powołanej podstawie. Taka reakcja przełożonego mieściła się w terminie, o jakim mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, co jednoznacznie wynika z zestawienia daty zgłoszenia przez policjanta wystąpienia ze służby (13 lipca 2012 r.) oraz daty podjęcia wskazanego rozkazu. Była ona ponadto uprawniona z uwagi na treść zastosowanego art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji oraz poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał bowiem podstawy do przyjęcia, że popełnienie przypisywanego A. Z. czynu o znamionach przestępstwa (art. 178 a k.k.) było oczywiste oraz że charakter tego czynu wykluczał możliwość dalszego pozostawienia skarżącego w służbie. Istnienia tych przesłanek w skardze kasacyjnej w ogóle nie kwestionowano.

W związku z powyższym [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...], który zmienił jedynie określoną przez organ I instancji datę rozwiązania z A. Z. stosunku służbowego, a w pozostałym zakresie decyzję Miejskiego Komendanta Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy, nie można zarzucić naruszenia prawa. W tym czasie, czego nie dostrzegła strona skarżąca kasacyjnie, nie istniał już zbieg dwóch dopuszczalnych podstaw zwolnieniowych policjanta. Wniosek A. Z. z dnia 13 lipca 2012 r. stał się bowiem nieaktualny, gdyż w jego wyniku w terminie 3 miesięcy od złożenia wystąpienia ze służby ze skarżącym nie rozwiązano stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] orzekając w postępowaniu odwoławczym zobowiązany był uwzględnić obowiązujący wówczas stan faktyczny i prawny sprawy, a także ocenę wyrażoną w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 123/13 i II SA/Bk 124/13. Skoro fakt spełnienia wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji w sprawie nie budził jakichkolwiek wątpliwości, to powyższy organ nie miał podstaw do zakwestionowania zastosowanego wobec A. Z. trybu zwolnienia ze służby i do uchylenia decyzji pierwszoinstancjnej. Zmiana rozkazu personalnego Miejskiego Komendanta Policji w [...] mogła i trafnie została ograniczona jedynie do określenia innej, aktualnej daty rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. jedynie w tym zakresie mieściło się w kompetencjach organu odwoławczego.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu. Dlatego na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.