Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 735/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust 5 i ust 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 43 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 45 ust 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. i D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1121/11 w sprawie ze skargi M.P. i D.S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Łd 1121/11) oddalił skargę M.P. I D.S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] lipca 2011 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. skarżące zgłosiły Staroście Zgierskiemu zamiar wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu diodowej tablicy reklamowej typu "LED" (urządzenia reklamowego wolnostojącego), na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości G..

Decyzją z dnia [...] maja 2011r. (wysłaną do stron w dniu 27 maja 2011 r.) organ I instancji na podstawie art. 30 ust. 2 i 7 pkt 1ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) wniósł sprzeciw nakładając na inwestorki obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że działka na której ma być usytuowana tablica reklamowa znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr 14, a odległość planowanej inwestycji od krawędzi jezdni wynosi 12 metrów. W tych warunkach organ uznał, że wykonanie robót objętych zgłoszeniem może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, w tym przypadku uczestników ruchu drogowego.

W odwołaniu od decyzji skarżące podniosły, że decyzję o sprzeciwie otrzymały po upływie trzydziestodniowego terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego na wniesienie sprzeciwu. Zakwestionowały ustalenie organu, że wykonanie robót może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wskazały na zachowanie odległości przewidzianej w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.), a tym samym w ich ocenie brak podstaw do zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z załączonych do zgłoszenia dokumentów wynika, iż powierzchnia ekranu wynosi 15,73 m2, wysokość całego urządzenia 5,5 m, powierzchnia zabudowy 6.00 m2. Reklama o takiej wielkości, zlokalizowana w sposób przedstawiony na załączniku graficznym, dołączonym do zgłoszenia tj. w strefie oddziaływania skrzyżowania może negatywnie wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Umieszczona w polu widzenia kierowców reklama może bowiem powodować rozproszenie ich uwagi oraz błędne lub zbyt późne odbieranie sygnałów związanych z organizacją ruchu.

Organ II instancji przyjął, że o zachowaniu 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu decyduje data wydania decyzji i nadania jej w placówce pocztowej na adres strony. W sprawie, decyzja o sprzeciwie została nadana 29 dnia od dokonania zgłoszenia, a zatem w terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżące powtórzyły zarzuty przedstawione wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo wskazały na wysokie koszty związane z odstąpieniem od realizacji umów zawartych w dniu 2 czerwca 2011 r. dotyczących kupna "telebimu" i wykonania konstrukcji służącej do jego zamontowania.

Oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Odnosząc się do spornej między stronami kwestii dotyczącej zachowania terminu z art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego do wniesienia sprzeciwu Sąd w pierwszej kolejności wskazał na treść tego przepisu zgodnie z którym do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Następnie wyjaśnił, że 30-dniowy termin na wniesienie przez organ sprzeciwu jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że - w przypadku braku sprzeciwu- z upływem tego terminu inwestor uzyskuje uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych. W przepisie tym wprowadzono konstrukcję tzw. milczącego załatwienia sprawy, które polega na wywołaniu skutku materialnoprawnego z mocy prawa w sytuacji upływu ustawowego terminu przy braku skierowanej do jednostki czynności organu administracji. Upływ omawianego terminu wywołuje też skutek procesowy, albowiem powoduje utratę przez organ kompetencji do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez inwestora zamiaru budowy.

Sąd I instancji wskazał, że terminy materialnoprawne wyznaczane są w poszczególnych ustawach w różny sposób. Przykładowo w art. 69a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2009 r., nr 146, poz. 1188 ze zm.) przyjęto, iż wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie podpisze sprzeciwu od wpisu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata. Z kolei art. 14o § 1 w zw. z art. 14 d ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 zez m.) wiąże skutek materialnoprawny wydania interpretacji indywidualnej stwierdzającej prawidłowość stanowiska wnioskodawcy w pełnym zakresie z niewydaniem przez organ podatkowy takiej interpretacji w ustawowym terminie. W uchwale pełnego składu Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., II FPS 7/09 (ONSAiWSA 2010/3/38) przyjęto, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lipca 2007 r. pojęcie "niewydanie interpretacji" użyte w art. 14o § 1 ustawy Ordynacja podatkowa nie oznacza braku jej doręczenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 14d powołanej ustawy. W ustawie – Prawo budowlane natomiast przyjęto w art. 30 ust. 5, że inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych, jeżeli właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia "nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu". Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że organ ma 30 dni na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji, a więc na wydanie decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszonego zamiaru budowy. Skoro organ budowlany traci dopiero z upływem tego terminu kompetencje do wniesienia sprzeciwu, to przysługują mu one do ostatniego dnia jego upływu.

Sąd zwrócił uwagę, że termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest zbieżny z podstawowym procesowym terminem załatwiania spraw przez organ I instancji, a więc terminem miesiąca wynikającym z art. 35 § 3 kpa. W treści art. 30 ust. 5 ustawy brak jest wyraźnego powiązania zachowania przez organ budowlany terminu 30 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie wobec zgłaszanych robót budowlanych. Taką regulację przewidziano przykładowo m.in. w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. nr 51, poz. 297 ze zm.), który stanowi, iż decyzja o zakazie zgromadzenia publicznego powinna być doręczona organizatorowi w terminie 3 dni od dnia zawiadomienia, nie później jednak niż na 24 godziny przed planowanym terminem rozpoczęcia zgromadzenia. Z wykładni celowościowej art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wynika ponadto, że dochowanie lub brak dochowania przez organ terminu na wniesienie sprzeciwu musi wynikać z działania lub braku działania tego organu administracji. W przypadku przyjęcia obowiązku doręczenia przez organ inwestorowi w terminie 30 dni decyzji o sprzeciwie, w zasadzie termin utraty kompetencji do wydania przez organ tej decyzji nie byłby oznaczony, gdyż organ nie miałby pewności, w którym dniu wysłać decyzję o sprzeciwie, aby została ona doręczona przez pocztę w ustawowym terminie. Zachowanie terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy byłoby uzależnione od działania polskich placówek pocztowych operatora publicznego, a często też od stron postępowania, którym zależałoby na opóźnieniu odbioru przesyłki, nie zaś od organu administracji.

Podsumowując wywody w tym przedmiocie Sąd I instancji uznał, że dla zachowania 30-dniowego terminu wystarczające jest wydanie decyzji o sprzeciwie. Czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, potwierdzające fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni. Data nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia zarzutu antydatowania decyzji przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy.

Prezentując powyższe stanowisko Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie termin trzydziestodniowy do wniesienia sprzeciwu został przez Starostę Zgierskiego zachowany. Zgłoszenie w przedmiocie wykonania robót budowlanych wpłynęło do organu w dniu 28 kwietnia 2011 r., a decyzja o sprzeciwie została wydana w dniu [...] maja 2011 r. i dodatkowo nadana w polskiej placówce pocztowej w dniu 27 maja 2011r.

Za chybione Sąd I instancji uznał również zarzuty skargi odnoszące się do merytorycznej zasadności wniesionego sprzeciwu. W tym przedmiocie wyjaśnił, że wprawdzie z mocy art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych (z wyjątkiem tych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym) nie wymaga pozwolenia na budowę, to jednak stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego inwestycja taka wymaga zgłoszenia. Możliwość zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie zgłoszenia nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Organ dysponuje instrumentem, umożliwiającym powrót w konkretnym przypadku do zasady, wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego. Taka możliwość, oparta na uznaniu organu, ograniczona jest do sytuacji, w których mogłoby nastąpić:

1/ zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2/ pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków:

3/ pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

4/ wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Sąd wyjaśnił, że przez zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia należy rozumieć taką sytuację, w której zgłoszenie zamiaru wykonania robót nie zapewniłoby dostatecznej kontroli ich wykonywania przez organ, a przy tym zachodzi obawa o zagrożenie życia lub zdrowia ludzi bądź też mienia. Decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter decyzji uznaniowej. Uprawnienie to ma charakter ocenny i nie wymaga udowodnienia przez organ, że takie niebezpieczeństwo występuje. Nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ winien jedynie wykazać, że zamierzone roboty budowlane mogą spowodować potencjalne zagrożenie wymienionych w powołanym przepisie dóbr.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem zgłoszenia była instalacja ekranu diodowego LED wolnostojącego na pylonie na stopie betonowej niezwiązanej trwale z gruntem w odległości 12 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 14 w sąsiedztwie skrzyżowania ulic zbiorczych i głównych. Projektowana inwestycja spełnia zatem minimalne wymagania dla wznoszenia obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni określone w art. 43 ust.1 pkt 3 lit a ustawy o drogach publicznych. Z faktu tego nie wynika jednak brak ewentualnych potencjalnych zagrożeń dla użytkowników ruchu drogowego. W świetle bowiem regulacji, zawartej w art. 20 ustawy o drogach publicznych oczywiste jest, iż normatywnym obowiązkiem zarządcy dróg jest m.in. ich ochrona. Ochrona drogi oznacza natomiast m.in. działania mające na celu niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art.4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Skoro zatem, w art. 45 ust.1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zabroniono umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu, zarządca drogi w myśl powołanego art. 20 w zw. art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, uprawniony jest i jednocześnie obowiązany wymogi wspomniane egzekwować, o ile konkretna inwestycja istotnie prowadzić będzie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Sąd wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie organ nie wykluczył możliwości realizacji inwestycji. Uznał jedynie za konieczne, wspomniany wyżej, powrót do zasady – legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę w związku z potrzebą zapewnienia należytej kontroli inwestycji, poprzez m.in. zagwarantowanie udziału w postępowaniu zarządcy drogi. Zachodzi bowiem obawa o zagrożenie życia lub zdrowia ludzi – uczestników ruchu drogowego, których bezpieczeństwo związane jest m.in. z instalowaniem w pobliżu drogi urządzeń wysyłających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi związanych z finansowymi konsekwencjami umów zawartych przez skarżące w celu realizacji inwestycji Sąd I instancji stwierdził, że nie mogły mieć one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od opisanego wyroku skarżące zarzuciły:

1/ naruszenie prawa materialnego tj.

- art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określony w tym przepisie 30-dniowy termin jest terminem w którym organ nie ma obowiązku "zapoznania" strony z treścią wydanej decyzji,

-art. 4 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione ograniczenie zasady wolności budowlanej,

-art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym i art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 43 ust. 1 pkt 3 i art. 20 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że wykonanie zgłoszonych robót budowlanych może prowadzić do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ludzi;

2/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 104, 107 § 3, 109, 110 kpa poprzez brak uchylenia decyzji niezgodnej z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego.

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że argumentacja Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie uwzględnia treści przepisów art. 104, 109 i 110 kpa. Decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny stanowiący władcze działanie organu wymaga poinformowania o jej treści strony stosownie do art. 109 kpa. Od tego momentu też wiąże organ administracji (art. 110 kpa). Oznacza to, w ocenie skarżących, że przed tym momentem decyzja nie istnieje w obrocie prawnym. Skoro więc doręczenie lub ogłoszenie decyzji przesądza o jej wprowadzeniu do obrotu to z tym właśnie momentem (wprowadzeniem decyzji do obrotu) organ wnosi zawarty w niej sprzeciw. Wcześniej nie jest to możliwe ponieważ decyzja taka nie istnieje.

Uzasadniając naruszenie art. 4 Prawa budowlanego skarżące zwróciły uwagę, że racjonalny ustawodawca nie po to wprowadza ogólną zasadę wolności budowlanej i wymienia katalog określonych prac budowlanych, które wymagają zgłoszenia by potem tę wolność ograniczać statuując właściwie nieokreślony termin na wniesienie sprzeciwu. Wskazano, że skarżące działały w zaufaniu do organów Państwa po zapoznaniu się z kilkoma orzeczeniami sądów administracyjnych utwierdzających je w przekonaniu, że jeżeli w terminie 30 dniowym nie otrzymają decyzji mogą rozpocząć zgłoszone roboty budowlane.

Skarżące wywiodły, że art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym co prawda zabrania umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu drogowego, jednak przepis ten musi być interpretowany wraz z uregulowaniem zawartym w art. 43 ust. 1 tej ustawy. W stanie faktycznym sprawy odległość 12 metrów wskazana w tym ostatnim przepisie została zachowana, a zatem brak jest przyczyn dla których organ wskazał na zagrożenie dla życia uczestników ruchu drogowego. Sama treść art. 45 ust. 1 pkt 7 nie stwarza podstaw do takiego uznania, a tym samym nie było przesłanek do zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego.

Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania skarżące wskazały na brak przeprowadzenia w sprawie administracyjnej postępowania dowodowego na okoliczność ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W oparciu o powyższą argumentację skarżące wniosły o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny kluczowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wprawdzie kwestia, co należy rozumieć przez zawarte w tym przepisie pojęcie "wniesienia przez organ sprzeciwu’ w kontekście 30-dniowego terminu na wykonanie tej czynności jest zagadnieniem spornym w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak w ocenie składu rozstrzygającego niniejszą sprawę nie można zaakceptować poglądu prezentowanego przez skarżące, że o zachowaniu tego terminu decyduje moment skutecznego doręczenia stronie decyzji o sprzeciwie.

Słuszności stanowiska skarżących nie można wywieść z treści przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 104, 107 § 3, 109 i 110 kpa i zawartej w jej uzasadnieniu argumentacji. Zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można jednak utożsamiać wydania decyzji administracyjnej z jej doręczeniem. Z takich przepisów jak art. 107 § 1 kpa, gdzie stanowi się, że decyzja powinna zawierać m. in. datę wydania, czy z art. 110 kpa w którym mówi się, ze organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, czy wreszcie art. 109 § 1 kpa, który stanowi o doręczeniu decyzji wynika wyraźnie, że czym innym jest wydanie decyzji tj. jej podjęcie, sporządzenie, podpisanie i opatrzenie datą, a czym innym zaś wprowadzenie jej do obrotu przez wykonanie materialno – technicznej czynności polegającej na doręczeniu decyzji. Argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do treści wskazanych przepisów i utożsamiająca moment wydania decyzji z jej doręczeniem stronie nie podważa zatem wywodów Sądu I instancji. Oczywiście skuteczność decyzji administracyjnej zależy od jej doręczenia, jednak nie można wywodzić, że w okresie pomiędzy wydaniem decyzji, a jej doręczeniem decyzja taka jest aktem nieistniejącym. Decyzje nieistniejące to takie, które zostały wydane w nieistniejącym postępowaniu oraz takie, które co prawda wydane zostały w postępowaniu istniejącym, ale nie zawierają konstytutywnych cech decyzji, a także takie, co do których w ogóle organ nie dokonał czynności z art. 109 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 5 marca 2009 r. I OSK 453/08, Lex nr 529931). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Czynność doręczenia została dokonana. Kwestia, że nastąpiło to już po upływie terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie ma jednak znaczenia. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w sprawie termin trzydziestodniowy do wniesienia sprzeciwu został przez Starostę Zgierskiego zachowany. Zgłoszenie w przedmiocie wykonania robót budowlanych wpłynęło do organu w dniu 28 kwietnia 2011 r., decyzja o sprzeciwie została podjęta w dniu [...] maja 2011 r. i została nadana w polskiej placówce pocztowej w dniu 27 maja 2011 r. Nawet zatem w świetle poglądu spotykanego w orzecznictwie, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest oprócz wydania decyzji także wysłanie jej stronie, termin ten w niniejszej sprawie został przez organ zachowany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. o sygn. akt II OSK 105/10 i z dnia 15 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2358/11 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku merytorycznych podstaw do wniesienia sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Sama okoliczność, że została zachowana odległość wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dla realizacji inwestycji nie oznacza, że organ wadliwie ocenił przesłankę dotyczącą ewentualności zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego i korzystając z dyspozycji art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązkiem skarżących było zachowanie odległości zgodnej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Gdyby przewidziana w tym przepisie odległość planowanego obiektu od krawędzi jezdni nie była spełniona, to podstawą wniesienia sprzeciwu byłby art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie jak w rozpoznawanej sprawie art. 30 ust. 7 pkt 1 tej ustawy. Artykuł 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego obliguje organ do wniesienia sprzeciwu w sytuacji gdy budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza "inne przepisy". Sprzeciw wniesiony na tej podstawie nie nakładałby też na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż ostatecznie przesądzałby negatywnie możliwość realizacji zgłoszonej inwestycji. Art. 43 ustawy o drogach publicznych to przepis, który odnosi się do wszystkich obiektów budowlanych sytuowanych przy drogach. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że fakt planowanego usytuowania inwestycji w odpowiedniej odległości od krawędzi jezdni zgodnej z art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o drogach publicznych nie likwiduje ewentualnych potencjalnych zagrożeń dla użytkowników ruchu drogowego.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że reklama świetlna typu LED jest urządzeniem wysyłającym światło. Światło to ze względu na kolorystykę i natężenie może powodować oślepianie uczestników ruchu, w szczególności kierowców. Prawo o ruchu drogowym, a także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm.) zawierają unormowania mające na celu ochronę użytkowników dróg przed uciążliwościami związanymi z emitowaniem lub odbijaniem światła. Art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym zabrania umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Zgodnie z § 293 ust. 6 zdanie 1 wskazanego rozporządzenia, urządzenia oświetleniowe, w tym reklamy, umieszczone na zewnątrz budynku lub w jego otoczeniu nie mogą powodować uciążliwości dla jego użytkowników ani też przechodniów i kierowców.

Już samo prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnego wpływu planowanej reklamy na ruch drogowy i zakwalifikowanie jej jako urządzenia wysyłającego światło w sposób mogący powodować oślepienie albo wprowadzać w błąd uczestników ruchu uzasadniało zastosowanie dyspozycji art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego i skierowanie sprawy na drogę postępowania o pozwolenie na budowę. Udowodnienie zagrożenia przez organ architektoniczno-budowlany na etapie badania zgłoszenia podważałoby w ogóle sens prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę. Wystarczające było jedynie uprawdopodobnienie wystąpienia zagrożenia. Kwestia ta musi być natomiast przez organ szczegółowo zbadana na podstawie materiału dowodowego obrazującego zasięg oddziaływania reklamy tego typu i jej wpływu na ruch drogowy. Właściwym trybem dla poczynienia takich ustaleń jest postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że nałożenie na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie przekreśla szans na realizację inwestycji we wskazanej lokalizacji. Nie jest również przejawem utrudniania jej realizacji przez organ, którego działania zmierzają wyłącznie do zapewnienia właściwych warunków procesowych umożliwiających kompleksową ocenę zgodności z prawem planowanej inwestycji. Tym samym czynnościom organów w niniejszej sprawie nie sposób przypisać naruszenia art. 4 Prawa budowlanego. Prawo zabudowy nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych, w tym w ustawach, a zwłaszcza w przepisach Prawa budowlanego oraz innych przepisach właściwych ze względu na specyfikę inwestycji, jak np. w przepisach ustawy o drogach publicznych i ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ze względu na usytuowanie inwestycji w pobliżu drogi.

W konsekwencji powyższych rozważań na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 77 § 1, art. 104, art. 107 § 3, art. 109 i art. 110 kpa. Zarówno bowiem terminowe wniesienia przez organ sprzeciwu wobec zgłoszonej inwestycji, jak również prawidłowo uzasadnione twierdzenie, że realizacja planowanego obiektu może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia nie dawały Sądowi I instancji podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.