Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 108/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 5, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 8 ust. 2 pkt. 1, art. 68, art 70
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys - Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Przedszkola w T. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w zaskarżonym zakresie w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) zasądza od Dyrektora Przedszkola w T. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] r. M.P. (dalej: skarżący) złożył skargę na bezczynność Dyrektora Przedszkola w T. (dalej: Dyrektor) w rozpatrzeniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] r.

Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 28 sierpnia 2020 r. skarżący złożył do Dyrektora wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienie składników wynagrodzenia nauczyciela U.C., chodziło o dane za II kwartał 2020 r. wynagrodzenie zasadnicze; dodatki: za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz warunki pracy; wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; nagrody i inne świadczenia wynikające ze stosunku pracy (z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu). Pismo złożone zostało elektronicznie i zawierało dyspozycję, aby korespondencję w sprawie kierować na skrzynkę ePUAP:/[...].

W odpowiedzi Dyrektor pismem z 9 września 2020 r. poinformował, że w jego ocenie żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Do jej udostępnienia wymagane jest wykazanie przez skarżącego przesłanki interesu publicznego poprzez wskazanie konkretnych, realnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania domaga się skarżący. W przypadku nie wykazania, że uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto skarżący został wezwany o uzupełnienie wniosku poprzez jego podpisanie. Dyrektor poinformował, że nie udzielenie informacji w powyższym zakresie jak i nie podpisanie wniosku spowoduje jego pozostawienie bez dalszego rozpatrzenia Jednocześnie, powołując się na konieczność opracowania ostatecznego stanowiska w sprawie Dyrektor przedłużył rozpoznanie wniosku do 25 października 2020 r. Pismo zostało podpisane przez Dyrektora w sposób tradycyjny. Brak informacji nie tylko o zastosowanej metodzie doręczenia (tradycyjnie czy elektronicznie), jak i o jego skutecznym doręczeniu skarżącemu.

W kolejnym piśmie z 28 września 2020 r. Dyrektor wezwał skarżącego o wskazanie danych adresowych, które są niezbędne do wydania ewentualnej decyzji odmownej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku z [...] r. przesłanego drogą elektroniczną (ePUAP). Na podanie tej danej Dyrektor wyznaczył termin do 30 września 2020 r. pod rygorem pozostawienia wniosku bez dalszego biegu. Pismo zostało podpisane tradycyjnie. Brak jest informacji o jego doręczeniu skarżącemu jak i o zastosowanej metodzie doręczenia (tradycyjnie czy elektronicznie). Na piśmie naniesiona została odręczna adnotacja, że dane nie zostały uzupełnione we wnioskowanym terminie. Adnotacja nie została opatrzona datą ani podpisem osoby jej dokonującej.

O pozostawieniu wniosku z [...] r. bez rozpoznania skarżący został powiadomiony pismem z 23 października 2020 r. Także i to pismo podpisane zostało przez Dyrektora tradycyjnie, brak jest informacji nie tylko o jego doręczeniu skarżącemu, ale także o zastosowanej metodzie doręczenia (tradycyjnie czy elektronicznie).

Pismem z 24 maja 2021 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Dyrektora w rozpatrzeniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] r. Zarzuca w niej naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim daje ona prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez nie udostępnienie zawnioskowanych informacji pomimo istniejącego ustawowego obowiązku;

- art. 13 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim zobowiązuje do udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, a w przypadku gdy informacja nie może być udostępniona w tym terminie zobowiązuje on organ do udostępnienia informacji w wyznaczonym terminie nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku, poprzez nie udostępnienie informacji w terminie.

Wobec powyższego skarżący wnosi o zobowiązanie Dyrektora do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie informacji albo wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, stwierdzenie, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przypisanych i zasądzenia określonej sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu skarżący podnosi, że w zakreślonym przez Dyrektora terminie w jego siedzibie podpisał wniosek oraz przekazał informację, że w jego ocenie zakres wniosku stanowi informację publiczną prostą, dla pozyskania której nie zachodzi konieczność wykazywania szczególnego znaczenia dla interesu publicznego. W terminie wyznaczonym udostępnił także swoje dane adresowe tj. /[...]. W dniu 23 kwietnia 2021 r. przesłał pismo do Dyrektora przypominające o niezałatwionym wniosku z [...] r., w którym poinformował, że w razie braku reakcji złoży skargę na bezczynność. Skarżący wskazuje na błędne pod względem merytorycznym stanowisku Dyrektora co do konieczności podania adresu zamieszkania dla wydania decyzji administracyjnej.W sytuacji, gdy doręczenia w postępowaniu administracyjnym odbywają się za pomocą środków komunikacji elektronicznej wystarczającym dla oznaczenia strony w decyzji administracyjnej jest wskazanie jego adresu elektronicznego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi w całości. Uzasadnia to tym, że skarżący nie zareagował na wezwanie i nie wykazał przesłanki interesu publicznego w jej uzyskaniu. Wniosek skarżącego został sformułowany personalnie, bardzo szczegółowo, co w ocenie Dyrektora stanowiło uzasadnioną podstawę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Stanowisko skarżącego w tym zakresie dla Dyrektora byłoby decydujące i oznaczało wykonanie kolejnych czynności i sporządzenie ewentualnej decyzji odmownej. Przedmiotem rozważań było także uprawnienie skarżącego do uzyskania odpowiedzi na tak skonfigurowany wniosek również w kontekście prawa jednostki do ochrony danych osobowych. Poza tym żądana informacja wiąże się pośrednio z udostępnieniem kolejnej informacji – udostępnienie stawki wynagrodzenia zasadniczego wiąże się z ujawnieniem stopnia awansu zawodowego nauczyciela, natomiast nauczyciel samodzielnie decyduje o tym czy i kiedy rozpocznie staż na stopień nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego, ponieważ ubieganie się o ten stopień nie jest obligatoryjne. W ocenie Dyrektora skarżący nie jest uprawniony do posiadania wiedzy na temat stopnia awansu zawodowego posiadanego przez wskazanego we wniosku nauczyciela. Zdaniem Dyrektora nie ma miejsca jego bezczynność, ponieważ podjął szereg czynności związanych z wnioskiem skarżącego. Wobec wątpliwości co do tego, czy w tak szerokim zakresie informacja może być udostępniona oraz wobec braku jej skonkretyzowania przez skarżącego wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Wobec tego Dyrektor wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usuniecie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W. 2005).

Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z 26 kwietnia 2016 r., IV SAB/Gl 45/16, LEX nr 2046356 oraz z 11 września 2018 r., IV SAB/Gl 125/18, LEX nr 2566412 i wyrażoną w nim argumentację Sąd w przedmiotowej sprawie w pełni akceptuje i podziela.

Tym samym - z uwagi na argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę - Sąd wskazuje, że zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 w/w ustawy. Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy( por. wyrok WSA w Gliwicach z 26.04.2016 r., IV SAB/Gl 45/16, LEX nr 2046356).

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy zaznaczyć – na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 10 stycznia 2007 r. - że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, iż w grę wchodzi tak przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej a organ pozostaje w zwłoce (I OSK 50/06, LEX nr 291197, por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2014 r., II SAB/Bd 31/14, LEX nr 1605272).

Niezbędnym jest zatem ustalenie, czy Dyrektor, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest zobowiązany do poddania się rygorom ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p.).

Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej oznaczone zostały w art. 4 u.d.i.p. Jak wynika z jego ust. 1 pkt. 5 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Taka konstrukcja przepisu skłania NSA do sformułowania wniosku, według którego przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym więc do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z przywołanym przepisem takim zobowiązanym podmiotem będzie również osoba prawna, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (wyrok NSA z 25.05.2021 r., III OSK 906/21, LEX nr 3218900; wyrok WSA w Poznaniu z 21.04.2021 r., IV SAB/Po 31/21, LEX nr 3165775).

Na gruncie przedstawionej regulacji prawnej art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Dyrektor szkoły, będącej szkołą publiczną w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 1 w związku z ust. 3 z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm., dalej: u.p.o.) reprezentuje ją na zewnątrz (por. art. 68 ust. 1 pkt. 1 u.p.o.). Tym samym jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Kolejną kwestią wymagającą ustalenia jest stwierdzenie, czy żądana informacja mieści się w ustalonym ustawowo katalogu informacji publicznej. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W ocenie NSA pojęcie informacji publicznej nie może być wykładane tylko na podstawie literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w oderwaniu od innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności art. 6 u.d.i.p. Przepis ten wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i doprecyzowuje zakres przedmiotowy u.d.i.p., ale także ułatwia wykładnię przepisów u.d.i.p. w kontekście regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, której jest równocześnie rozwinięciem (M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, Acta Universitatis Wratislaviensis, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 2396, s. 229-230). W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Wobec powyższego uznać należy, że założeniem ustawodawcy było szerokie ujęcie informacji publicznej. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 307/16, LEX nr 2307526; wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2017 r., II SAB/Wa 218/17, LEX nr 2434352). Także analiza zakresu przedmiotowego informacji publicznej zawarta w art. 6 u.d.i.p. skłania do sformułowania twierdzenia, zgodnie z którym ustawodawca chciał, aby prawo do informacji publicznej obejmowało jak najszerszy zakres danych podlegających ujawnieniu, albowiem użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "w szczególności" określa, że zbiór danych podlegających ujawnieniu ma charakter niezamknięty (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2002 r., II SA/Wr 1600/02, niepubl. oraz wyrok NSA z 13 października 2003 r., II SA/Ka 1706/03, niepubl).

Na tle tego dość otwartego, gdy chodzi o kwestie związane z udostępnieniem informacji publicznej pojawił się problem związany z ujawnieniem informacji związanych z kwotą uzyskiwanego przez nauczycieli wynagrodzenia, łącznie z informacją o jego składowych. Na gruncie ugruntowanej w tym przedmiocie linii orzecznictwa nie ulega również wątpliwości, że żądana informacja o wynagrodzeniu nauczycieli stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wynagrodzenie to stanowi bowiem przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14, LEX nr 2032802; wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., II SA/Gd 557/19, LEX nr 2770655).

Przedmiotem sporu jest prawidłowość dokonanej przez Dyrektora oceny charakteru żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej i przyjęcie w konsekwencji tego ustalenia trybu postępowania zmierzającego do ustalenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego skarżącego w jej uzyskaniu. Zdaniem Dyrektora przemawiał za przyjęciem takiego stanowiska sformułowany personalnie wniosek skarżącego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla szczególnie istotnego interesu publicznego. Tym samym, jak zauważa NSA, w przypadku informacji przetworzonej wprowadzono wyjątek od zasady, że domagający się udostępnienia informacji nie musi wykazywać interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Należy to rozumieć w ten sposób, że informacja nie powinna być udzielana zawsze każdemu, kto o nią prosi. Podmioty udzielające informacji muszą ustalić i rozważyć, czy jej udostępnienie w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego (wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 5 grudnia 2002 r., II SA/Wr 1600/02, niepubl.). Ustawodawca nie doprecyzowuje na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacji przetworzonej", ciężar dookreślenia pojęcia "informacji przetworzonej" zostaje przeniesiony na podmioty stosujące prawo. Wobec częstej praktyki instrumentalnego i nieuzasadnionego posługiwania się pojęciem "informacji przetworzonej" przez podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej takie rozwiązanie należy ocenić negatywnie. W rzeczywistości zatem proces ustalania pojęcia "informacji publicznej" odbywa się na gruncie judykatury administracyjnej (A. Niżnik-Mucha, Problematyka zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, "Casus" 2008/2, s. 18; A. Piskorz-Ryń, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2006 r. (II SA/Wa 1721/05), "Samorząd Terytorialny" 2005/5, s. 73). WSA we Wrocławiu stanął na stanowisku, że proces przetwarzania, którego istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie informacji, musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji. Występuje tu zatem opracowanie informacji jednostkowych i wykreowanie nowego typu informacji, które można określić mianem informacji źródłowych. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest jednoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05, LEX nr 887699). Oznacza to, że przetworzenia informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdującego się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 2 u.d.i.p.) informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu (wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05, LEX nr 869735). Przetworzenie informacji jest jednoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, [w:] H. Izdebski (red.), Dostęp do informacji publicznej – wdrażanie ustawy, Warszawa 2001, s. 31).

Przenosząc powyższe ustalenia do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie jest informacja publiczna przetworzona, ale informacja publiczna prosta. Do udostępnienia informacji w zakresie składników wynagrodzenia nauczyciela dane za II kwartał 2020 r. obejmującego wynagrodzenie zasadnicze, dodatki: za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz warunki pracy; wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; nagrody i inne świadczenia wynikające ze stosunku pracy (z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu nie jest konieczne przetworzenie informacji publicznej. Na taką ocenę nie ma wpływu podnoszona przez Dyrektora kwestia prawa nauczyciela do ochrony danych osobowych, które stanowią realną formę ochrony zagwarantowanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołana regulacja prawna stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie). W tym zakresie nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", podkreślając, że katalog z art. 115 § 13 Kodeksu Karnego ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się ponadto, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1526/16, LEX nr 2485980; wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, LEX nr 1794746). Zgodnie z art. 1 pkt 1 u.p.o. system oświaty, którego elementem są szkoły, zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają - na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215; dalej: Karta nauczyciela), podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w Kodeksie Karnym. Z tego względu sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, odnosząc to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania, w tym również nauczycieli szkół podstawowych, niezależnie od tego, że tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11, LEX nr 1080919; z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, LEX nr 1773500; z 12 października 2017 r., I OSK 537/17, LEX nr 2394411; wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2016 r., II SA/Kr 1573/15, LEX nr 1980759; wyrok WSA w Gliwicach z 7 czerwca 2016 r., IV SAB/Gl 62/16, LEX nr 2078971; wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2017 r., VII SAB/Wa 105/17, dostępny CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 maja 2017 r., IV SA/Wr 20/17, LEX nr 2293369). Za przyjęciem, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną przemawia przede wszystkim fakt, iż zgodnie z art. 69 ust. 2 u.p.o. w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W myśl natomiast art. 69 ust. 3 u.p.o. skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie. Kompetencje rady pedagogicznej wyznaczone zostały w art. 70 ust. 1 u.p.o. Warto wśród nich zwrócić szczególna uwagę na kompetencje stanowiące do których należy na przykład zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki (pkt. 1), podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów (pkt. 2) czy też ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki (pkt. 6). Ponadto, zgodnie z art. 70 ust. 2 u.p.o. rada pedagogiczna opiniuje w szczególności:1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi;2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki;3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień;4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Z kwestii nieobjętych treścią art. 70 ust. 2 u.p.o. warto zwrócić uwagę na jeszcze inne kompetencje rady, obejmujące opiniowanie:1) dopuszczenia do użytku w danej szkole programu wychowania przedszkolnego lub programu nauczania (art. 22a ust. 2 ustawy o systemie oświaty);2) uchwalenia szkolnych programów wychowawczo-profilaktycznych w szkołach, gdzie nie tworzy się rad rodziców (art. 84 ust. 4 w zw. z art. 26 u.p.o.); 3) spraw dotyczących powierzania stanowiska dyrektora szkoły (art. 63 ust. 12 u.p.o.) oraz obsady innych stanowisk kierowniczych w szkole (art. 64 ust. 1 i 3 u.p.o.); 4) aktu założycielskiego zespołu szkół (art. 91 ust. 5 u.p.o.);5) spraw dotyczących stypendiów szkolnych (art.90g ust. 7, 10 i 11 ustawy o systemie oświaty). Mając na uwadze powyższe kompetencje rady pedagogicznej, której nauczyciel jest z mocy prawa członkiem chociaż nie wydaje żadnych decyzji, trzeba przyjąć, że nauczyciel niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty. Nauczyciel nie wykonuje zatem jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, służą jedynie realizacji tych kompetencji. To wszystko pozwala uznać nauczyciela szkoły za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 z d. 2 u.d.i.p.

Wobec tych ustaleń w dalszej kolejności konieczne jest w niniejszej sprawie rozważenie, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby fizycznej, ma związek z pełnieniem przez nią funkcji publicznej. Sąd podziela stanowisko WSA w Gdańsku (wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., II SA/Gd 557/19, LEX nr 2770655) zgodnie z którym nie ma takiego związku w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14, LEX nr 1657860; z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/13, LEX nr 1336305) jednakże zachodzi on w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej (por. wyroki NSA: z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/14, LEX nr 1984328; z 14 maja 2014 r., I OSK 2561/13, LEX nr 1766197). Ponadto, jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego niewątpliwie nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to jednak osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie ww. wyroku TK z 20 marca 2006 r., K 17/05, s. 4 i 14; M. Safjan, Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym, Państwo i Prawo z 2002, nr. 6, s. 10).

Na gruncie dokonanych ustaleń stwierdzić należy, że niniejsza skarga jest dopuszczalna a jej przedmiotem jest bezczynność Dyrektora w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] r. o udostępnienie informacji publicznej.

W przedmiotowej sprawie organ nie udzielił żądanej informacji, nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd zauważa jednak, że Dyrektor podjął działania zmierzające do realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Wymienić tutaj należy w szczególności wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych poprzez podpisanie przedmiotowego wniosku oraz podania adresu zamieszkania. Wobec nieuzupełnienia tych braków formalnych w wyznaczonym terminie Dyrektor pismem z 23 października powiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania.

W tym miejscu wskazać należy, iż bezczynność, jako forma przewlekłości, obejmuje swym zakresem również samą przewlekłość - zgodnie z zasadą a maiori ad minus (zob. postanowienie NSA z 16 lipca 2012 r., sygn. akt II OZ 631/12, LEX nr 1328745). Ze stanem przewlekłości postępowania mamy do czynienia wówczas, kiedy czynności organu można uważać za "pozorowane" w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której organ działa opieszale lub tylko pozoruje działania (por. red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, C.H.Beck, Warszawa 2013, str. 78) (wyrok WSA w Poznaniu z 2.11.2016 r., II SAB/Po 49/16, LEX nr 2161180). Zdaniem NSA wezwanie do uzupełnienia braków podania, o którym mowa w art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz.735 ze zm.; dalej k.p.a.). nie jest załatwieniem sprawy zainicjowanej złożonym wnioskiem i nie zwalnia od zarzutu bezczynności w załatwieniu sprawy. Takim załatwieniem jest dopiero czynność pozostawienia podania bez rozpoznania. Po drugie, a co jest najistotniejsze, czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności jedynie wówczas gdy jest prawidłowa, tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych (wyrok NSA z 4 marca 2020 r., I OSK 1374/19, LEX nr 3027208).

Kwestią sporną jest brak możliwości jej wydania bez uprzedniego uzupełnienia braku formalnego wniosku z [...] r. Wniosek został złożony przez skarżącego w formie dokumentu elektronicznego przez platformę ePUAP. Został w nim podane imię i nazwisko skarżącego oraz adres do doręczeń elektronicznych, a także dyspozycja, aby korespondencję w sprawie wniosku kierować na skrzynkę ePUAP:/[...]. Wniosek nie był podpisany bezpiecznym podpisem elektronicznym. Słusznie więc Dyrektor wezwał do uzupełnienia tego braku formalnego. Skarżący w skardze podnosi, że ten brak formalny został przez niego uzupełniony, co w odpowiedzi na skargę nie zostało kwestionowane.

Skarżący w piśmie z [...] r. wystąpił do organu administracji o doręczanie pism na skrzynkę ePUAP:/[...]. Zgodnie z art. 39 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje w siedzibie organu. Z kolei warunki doręczania pism drogą elektroniczną określone zostały w art. 391 k.p.a. Zatem w przypadku doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1, pisma doręcza się stronie lub innemu uczestnikowi postępowania na: 1) adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwanej dalej "bazą adresów elektronicznych", a w przypadku pełnomocnika - na adres do doręczeń elektronicznych wskazany w podaniu, albo 2) adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie, jeżeli adres do doręczeń elektronicznych strony lub innego uczestnika postępowania nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych.

Natomiast co do odmowy podania adresu zamieszkania skarżącego, co uniemożliwiło w ocenie Dyrektora prawidłowe oznaczenie strony decyzji administracyjnej, Sąd w tej kwestii podziela i przyjmuje za swoje stanowisko WSA w Poznaniu. Zgodnie z art. 107 § 1 oraz art. 109 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna może być wydana w formie dokumentu elektronicznego (wymaga wówczas opatrzenia jej bezpiecznym podpisem elektronicznym) i może być doręczona za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Według bowiem art. 4 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2020 poz.344) na adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych organ administracji publicznej doręcza korespondencję wymagającą uzyskania potwierdzenia jej nadania lub odbioru z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego. W przypadku gdy adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych, doręczenie korespondencji następuje na adres do doręczeń elektronicznych, z którego podmiot niepubliczny nadał korespondencję. Dla doręczenia decyzji administracyjnej nie jest zatem konieczne ustalenie adresu zamieszkania jej adresata. Odnośnie natomiast konieczności prawidłowego określenia oznaczenia strony decyzji administracyjnej nie jest w tym celu konieczne wskazanie w decyzji adresu zamieszkania strony - osoby fizycznej. Oznaczenie strony lub stron wskazuje na podmioty praw lub obowiązków, a więc te, które nabyły prawa i obowiązki lub dla których ona ich nie tworzy. Istotne jest wskazania takich danych, które pozwolą bez wątpienia zidentyfikować te podmioty. W sytuacji, gdy doręczenia w postępowaniu administracyjnym odbywają się za pomocą środków komunikacji elektronicznej wystarczającym dla oznaczenia strony w decyzji administracyjnej jest wskazanie jej adresu elektronicznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 listopada 2016 r., II SAB/Po 49/16, LEX nr 2161180).

Wobec powyższego Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązując organ do załatwienia sprawy w terminie 14 od daty otrzymania prawomocnego wyroku.

Sąd stwierdził, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, lecz wynikała z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. i k.p.a. Zaznaczyć należy, iż organ zareagował na wniosek strony w terminie 12 dni od daty jego wpłynięcia, a zaistniała bezczynność była spowodowana błędną oceną skutków prawnych braku odpowiedzi na wezwanie z 28 września 2020 r.

Uzupełniająco wyjaśnić należy, iż poza oceną Sądu pozostawało w niniejszej sprawie, czy występują przesłanki do udzielenia lub odmowy udostępnienia informacji publicznej. Kwestia ta może być przedmiotem kontroli Sądu dopiero w przypadku wydania i zaskarżenia ewentualnej decyzji o odmowie udzielenia wnioskowanych informacji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.