Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 547/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, art. 35 ust. 1 , 3, art. 5a, art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 11b, art. 14, art. 91 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Morawicy z dnia 28 lutego 2007 r. nr V/45/07 w przedmiocie nadania statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 28 lutego 2007 r. Rada Gminy w Morawicy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące na dzień wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr V/45/07 w sprawie nadania statutu sołectwa Piaseczna Górka, gmina Morawica (przytaczanego dalej jako "Statut").

W § 12 uchwały postanowiono, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy m.in. wybór i odwołanie sołtysa (pkt 1) oraz wybór i odwołanie rady sołeckiej (pkt 2).

W treści § 21 ust. 2 w zw. z § 21 ust.1 Statutu wskazano, że co do zebrania wiejskiego dla wyborów sołtysa i rady sołeckiej postanowienia § 10 ust. 1

i § 11 stosuje się odpowiednio. Z kolei w § 10 ust. 1 pkt 1 uchwalono, że "zebranie wiejskie zwoływane jest przez sołtysa z własnej inicjatywy lub na wniosek co najmniej 1/5 mieszkańców uprawnionych do udziału w zebraniu". Regulacja § 11 ust. 1 Statutu stanowi, że o ile przepisy szczególne (tj. ustawy i rozporządzenia wykonawcze do ustaw) nie stanowią inaczej:

1) dla prawomocności uchwał zebrania wiejskiego niezbędna jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa,

2) uchwały zapadają jawnie większością głosów,

3) na wniosek co najmniej 1/4 uprawnionych do głosowania obecnych na zebraniu przeprowadza się w konkretnej sprawie głosowanie tajne.

Zgodnie z § 11 ust. 2 Statutu przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się w przypadku, gdy zebranie odbywa się w II terminie, a zawiadomienie o nim odpowiada wymogom § 10 ust. 5). Jak stanowi § 11 ust. 3 uchwały zebranie wiejskie może postanowić

o przeprowadzeniu tajnego głosowania.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy Kielce - Zachód w Kielcach zarzucił opisanej wyżej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami,

2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez:

- nadanie w § 12 pkt 1 i 2 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej;

- wprowadzenie w treści § 21 ust. 2 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez odwołanie do postanowień § 11 ust. 1 pkt 1 Statutu, który dla prawomocności uchwał w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymaga obecności 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa,

3. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z ww. przepisów i zastrzeżenie w § 11 ust. 1 pkt 3 Statutu, że zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą, podczas gdy określenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skarżący, powołując się na treść art. 5 ust. 2, art. 5a ust. 2 i art. 35 ust. 1 u.s.g., podniósł że konsultacje z mieszkańcami stanowią obligatoryjny element uchwalania statutu jednostki pomocniczej. Prokurator wskazał, że rada gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się w jej treści do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, zaś z dokumentów dotyczących podjęcia uchwały nie wynika, aby takie konsultacje były w ogóle przeprowadzone. Projekt statutu należy nie tylko podać do publicznej wiadomości, ale również przekazać wyjaśnienia mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzyć realne możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także rozważyć te propozycje czy zastrzeżenia. W ocenie skarżącego, faktu poprzedzenia uchwały konsultacjami nie można uzasadniać tylko i wyłącznie domniemaniem praworządności działań organu administracji. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak skarżący ocenił jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia tego statutu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Zaskarżona uchwała została zaś podjęta z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. Dalej skarżący podniósł, że do zaskarżonego Statutu odnosi się zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera art. 35 ust. 1 u.s.g., wskazując, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g. kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Jednocześnie analiza art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala stwierdzić, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust. 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest więc bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 ww. Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko, czego ustawa im nie zabrania, przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach. W ocenie skarżącego, postanowienia § 12 ust. 1 i 2 w zw. z § 21 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 1 i § 11 Statutu są niezgodne z przepisami art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., niewymieniającymi zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Zdaniem Prokuratora, powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "zebraniem" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawnione do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. Skarżący zarzucił, że w ramach uchwalonego statutu pojawia się jedno pojęcie "zebrania" w dwóch odrębnych rolach, po pierwsze, jako organu uchwałodawczego, a po drugie, jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej (§ 22 ust. 1 Statutu). Prokurator wskazał dalej, że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przewidziane w art. 36 ust. 2 u.s.g. nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie. Art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania. Nie przysługuje ono natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Brak jest także upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia w treści § 21 ust. 2 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru jednostki pomocniczej poprzez odwołanie do postanowień § 11 ust. 1 pkt 1 Statutu, który dla prawomocności uchwał w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymaga obecności 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Art. 35 ust. 2 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Skarżący za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznał zatem zapis § 21 ust. 2 Statutu. Skarżący zarzucił także, że § 11 ust. 1 pkt 3 Statutu jest sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g., który określa, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto stanowi, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Zatem wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności, jest nieuprawnione. Ponadto skarżący podniósł, że § 11 ust. 3 Statutu w zakresie przyznania zebraniu kompetencji do postanowienia o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą istotnie narusza także art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 24 u.s.g. Zasada jawności określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi filar demokratycznego państwa prawnego, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że niezasadny jest zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., gdyż w świetle tych przepisów zasady i tryb konsultacji określony uchwałą dotyczy konsultacji fakultatywnych, których przedmiot, terytorium, na którym będą przeprowadzone, krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach, kształtowany jest wolą organu stanowiącego. Uchwała ta nie może dotyczyć obowiązkowej konsultacji regulowanej w art. 35 ust. 1 u.s.g. Obowiązkowy charakter konsultacji, jej przedmiot i krąg uczestników w art. 35 ust. 1 u.s.g. uregulowany został w sposób szczególny, który wyłącza stosowanie zasad ogólnych, o których mowa w art. 5 ust. 2a w zw. z art. 5 ust. 1 u.s.g. Za taką wykładnią przemawia historia zmian u.s.g. Ponadto, w ocenie organu, obowiązek konsultacji nie dotyczy całości regulacji statutowych, lecz wyłącznie postanowień, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. Takie stanowisko wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1310/10 oraz z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 378/10). Postanowienia statutów sołectw w części regulującej sprawy, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1, 2 i 5 u.s.g., nie podlegają obowiązkowej konsultacji na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy. Skoro zaś przedmiotem obowiązkowej konsultacji ma być tylko część zagadnień regulowanych statutem, to skarżący winien ten zakres wskazać. Organ podniósł ponadto, że uchwalenie zaskarżonego statutu sołectwa Morawica w 2007 r. było poprzedzone faktycznymi konsultacjami z mieszkańcami sołectwa, czego dowodzi porządek obrad na zebraniu wiejskim w Piasecznej Górce, które odbyło się w dniu 7 lutego 2007 r. Podobnie, z protokołu z sesji Rady Gminy, na której podejmowano uchwałę, wynika że konsultacje z mieszkańcami sołectw były przeprowadzone na zebraniach wiejskich.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1

i 2 u.s.g. organ gminy podniósł, że zaskarżony statut sołectwa nie narusza zasad wynikających z tych przepisów oraz z art. 94 Konstytucji RP. Przewidziana w dwóch pierwszych przepisach procedura wyborów sołtysa i rady sołeckiej nie narusza zasady głosowania tajnego, bezpośredniego, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, czy uprawnienia mieszkańców do głosowania. Oczywistym tego potwierdzeniem jest § 22 ust. 1 Statutu, z którego wynika, że wybory sołtysa i członków rady sołeckiej przeprowadzane są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Na podstawie § 22 ust. 5 Statutu za wybranych uznaje się kandydatów, którzy w głosowaniu tajnym uzyskali największą liczbę głosów. W konsekwencji uchwała zebrania wiejskiego, jeżeli jest podejmowana, ma znaczenie deklaratoryjne, potwierdzające jedynie wybór mieszkańców dokonany w bezpośrednim głosowaniu. Wybór dokonywany jest zaś w akcie głosowania. Zdaniem organu, na skutek niedokonania analizy wszystkich postanowień Statutu skarżący wyciągnął błędne wnioski na podstawie wyroków sądów administracyjnych wynikających z innych stanów faktycznych. Wbrew zarzutom skargi wybór sołtysa i członków rady sołeckiej nie następuje na podstawie uchwały zebrania wiejskiego, lecz w wyniku aktu bezpośredniego głosowania mieszkańców biorących udział w takim zebraniu. Udział mieszkańców w tym zebraniu nie jest ograniczony.

Zdaniem organu, wskazane w skardze jako podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały art. 35 ust. 3 i art. 11b i 14 u.s.g. nie pozostają ze sobą w związku i nie dotyczą organów jednostek pomocniczych. Organy gminy i organy jednostki pomocniczej działają na podstawie odmiennych aktów prawnych. Ponadto wyboru sołtysa i rady sołeckiej nie dokonuje się uchwałą, lecz w akcie tajnego głosowania mieszkańców. Organ podkreślił, że statut może przewidywać uprawnienie zebrania wiejskiego do przeprowadzenia tajnego głosowania. Zebranie wiejskie nie ma możliwości zmiany sposobu przeprowadzenia głosowania w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Nadmienić przy tym trzeba, że Prokurator wniósł tożsame treścią skargi na niemal identyczne uchwały Rady Gminy w Morawicy podjęte w dniu 28 lutego 2007 r. w przedmiocie nadania statutu poszczególnym sołectwom tej Gminy. Podniesiona przez skarżącego argumentacja okazała się zasadna, co legło u podstaw stwierdzenia nieważności zakwestionowanych aktów w całości – w szeregu wyroków z dnia 11, 18, 25 i 26 września 2019 r. Co do zasady Sąd, obecnie rozpoznając niniejszą sprawę, podziela powyższe stanowisko zawarte w tych orzeczeniach, powołując się na przedstawioną poniżej szczegółową argumentację, przedstawioną również w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 545/19, dostępnym na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa Piaseczna Górka). Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 u.s.g. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

W niniejszej sprawie Prokurator objął skargą uchwałę Rady Gminy w Morawicy z dnia 28 lutego 2007 r. w sprawie nadania statutu sołectwa Piaseczna Górka, gmina Morawica. Zasadniczy i najdalej idący zarzut tej skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, co następuje:

Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym u.s.g. wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji

z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Za taką interpretacją powołanych przepisów u.s.g. przemawiają również reguły wykładni systemowej. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 u.s.g., zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce umieszczenia danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a u.s.g. znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej. Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g., wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 u.s.g. jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

W niniejszej sprawie Rada Gminy w Morawicy, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Organ gminy nie wskazał, aby taka regulacja została w ogóle w Gminie Morawica wprowadzona przed podjęciem zaskarżonej uchwały, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a u.s.g. Ze stanowiska pełnomocnika Miasta i Gminy Morawica przedstawionego w sprawie toczonej przed tut. Sądem sygn. akt II SA/Ke 539/19 wynika, że nie było uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 5a u.s.g., określającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Morawica. Pełnomocnik wyjaśniła w tamtej sprawie (a dotyczy ona uchwały w przedmiocie nadania statutu innemu sołectwu znajdującemu się na terenie tej samej Gminy i podjętej na tej samej sesji Rady Gminy w Morawicy, co zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała), że brak jest innych dokumentów, poza złożonymi do akt, które by potwierdzały przeprowadzenie konsultacji. Z punktu widzenia wymogów formalnych nie można zatem uznać, że Rada Gminy zgodnie z prawem nadała statut jednostki pomocniczej w sytuacji, gdy wcześniej w ogóle nie podjęła uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia tych konsultacji w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g.

Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że obowiązek konsultacji dotyczy jedynie takich postanowień statutu, o których mowa

w art. 35 ust. 3 i 4 u.s.g., Sąd orzekający w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że określenie "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej", którym posługuje się ustawodawca w art. 35 ust. 1 u.s.g., jest określeniem szerszym niż "organizacja

i zadania organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. To pierwsze określenie obejmuje nie tylko drugie z wymienionych, ale także wszystkie inne elementy treści statutu jednostki pomocniczej. Inaczej mówiąc, w pojęciu "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej" mieszczą się nie tylko kwestie związane z organizacją i zadaniami organów jednostki pomocniczej oraz kwestie związane z zadaniami przekazywanymi jednostce przez gminę i sposobem ich realizacji, ale również nazwa i obszar jednostki pomocniczej oraz zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (zob. także A. Feja-Paszkiewicz, "Statut jednostki pomocniczej gminy-co konsultować?", Samorząd Terytorialny 5/2017). Wyartykułowany w art. 35 ust. 1 u.s.g. obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnieść należy w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej.

Tym samym przyjąć należy, że obowiązek konsultacji odnosi się nie tylko do takich elementów statutu (jego zmiany), które określone są w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej) i art. 35 ust. 3 pkt 4 tej ustawy (zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji), ale także do tych określonych w pkt 1 (nazwa i obszar jednostki pomocniczej), jak i w pkt 2 art. 35 ust. 3 u.s.g. (zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej).

Sąd dostrzega przy tym, że odmienne stanowisko w tym zakresie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych w odpowiedzi na skargę wyrokach: z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 378/10 i z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1310/10 (oba dostępne j.w.).

Za poglądem w zakresie niewyróżniania na tle art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych przemawia z jednej strony to, że jedną z najistotniejszych kwestii dla podmiotu, którego substrat osobowy tworzą mieszkańcy, są zasady i tryb wyborów organów działających w ich imieniu. Trudno

w związku z tym uznać, że mieszkańcy jednostki pomocniczej (sołectwa) mają być pozbawieni prawa do wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag w ramach konsultacji społecznych w zakresie zasad i trybu wyboru organów tej jednostki pomocniczej.

Ponadto, konsekwencją zaakceptowania stanowiska przeciwnego (prezentowanego przez organ w odpowiedzi na skargę) musiałoby być założenie, że w przypadku wprowadzenia zmian w statucie jednostki pomocniczej zainteresowana rada gminy każdorazowo będzie władna ocenić, czy dana regulacja mieści się

w zakresie określonym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. i czy istnieje w związku z tym ustawowy obowiązek przeprowadzenia konsultacji. W efekcie można by mówić

o pojawieniu się na tle art. 35 ust. 1 u.s.g. konsultacji wybiórczych lub ograniczonych, bowiem to zainteresowana rada gminy będzie decydować, czy dana kwestia, ujęta

w statucie jednostki pomocniczej – poza elementami wskazanymi w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. - zostanie poddana konsultacjom. Nie można wykluczyć, że i w tym ostatnim obszarze, w którym konsultacje są obligatoryjne, mogłyby się pojawić kwestie dyskusyjne oraz że zainteresowane gminy będą dowodzić, ilekroć będzie to dla nich "wygodne", iż konkretna zmiana statutu jednostki pomocniczej nie podlega obligatoryjnym konsultacjom, bowiem nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g.

Na koniec podkreślić należy, że pogląd o obligatoryjnym przeprowadzeniu konsultacji w sytuacji regulowania statutem jednostki pomocniczej wyłącznie kwestii ujętych w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w istocie zawęża prawo mieszkańców do udziału w przewidzianych prawem konsultacjach, co nie czyni zadość konstytucyjnym zasadom społeczeństwa obywatelskiego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, dostępne j.w.) odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec stwierdzonych uchybień niemożliwym było pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa.

W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wlk.

z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12, WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, czy WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15).

Dlatego też stanowisko organu, które prowadzi do konstatacji, że objęte zarzutami Prokuratora postanowienia Statutu nie wymagały konsultacji społecznych, bo dotyczyły kwestii regulowanej w Statucie z mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., nie zasługują na uwzględnienie.

Należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Organ na taką regulację prawną w niniejszej sprawie w ogóle się nie powołał ponieważ ich nie posiada.

W odpowiedzi na skargę Gmina wywodzi także, że przedłożone dokumenty potwierdzają jednak, iż konsultacje zostały przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzone. Do akt sprawy (k. 16) złożony został protokół z zebrania wiejskiego, które odbyło się w miejscowości Piaseczna Górka w dniu 7 lutego 2007 r. Z protokołu tego wynika, że w związku ze zmianą u.s.g. zaszły przesłanki do dostosowania statutu sołectwa Piaseczna Górka do obowiązujących przepisów prawa. Zebrani nie mieli żadnych zastrzeżeń do przedstawionego im projektu.

Ponadto Gmina powołuje się na protokół z sesji Rady Gminy odbytej w dniu 28 lutego 2007 r., na której podjęto kwestionowaną uchwałę, w którym znalazł się zapis, że w miesiącach styczeń - luty 2007 r. na zebraniach wiejskich - wyborczych sołtysów i rad sołeckich był przedstawiany do konsultacji mieszkańców projekt statutu danego sołectwa, a na datę sesji przygotowane zostały projekty uchwał w sprawie nadania statutu sołectw poszczególnym sołectwom po uwzględnieniu różnych uwag i zastrzeżeń (k. 25-26). W aktach sprawy nie ma jednak dowodu na to, że projekt nowego statutu został w ogóle uprzednio podany publicznie do wiadomości mieszkańców. Brak jest dokumentów wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektu statutu sołectwa Piaseczna Górka, ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców sołectwa o terminie i miejscu udostępnienia takiego projektu. Z protokołu z zebrania wiejskiego z dnia 7 lutego 2007 r. nie wynika również, aby projektowana treść nowego statutu została udostępniona zarówno przed jak i po tym zebraniu mieszkańcom zainteresowanego sołectwa. Tymczasem udostępnienie powyższych informacji powinno odbywać się w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób. W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi bowiem o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy.

Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu nowego statutu (jego zmiany). To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami istnieje nie tylko przy uchwaleniu statutu jednostki pomocniczej, ale również przy jego zmianie, przy czym bez znaczenia jest charakter dokonywanych zmian (por. wyrok WSA w Opolu z 10.05.2016 r., II SA/Op 151/16 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., stwierdzając na tej podstawie nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Niezależnie od powyższych rozważań – skutkujących uwzględnieniem skargi – Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na wadliwe i nieprecyzyjne sformułowanie przez prawodawcę gminnego treści § 12 pkt 1 i 2 Statutu, nadającym zebraniu wiejskiemu wyłącznej kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa oraz do wyboru i odwołania rady sołeckiej.

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych.

Wprawdzie nie można wykluczyć sytuacji, w której wybór sołtysa nastąpi

w trakcie zebrania wiejskiego, jednak do ważności tego wyboru niezbędnym jest spełnienie warunków określonych w art. 36 ust. 2 u.s.g., czego nie precyzują § 12 pkt 1 i 2 Statutu. Skoro bowiem brzmienie § 8 ust. 3 określa, że prawo do udziału

w zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa, to wzajemne powiązanie tego przepisu z § 12 pkt 1 i 2 Statutu wskazywać może na to, że wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (a także ich odwołania) mogą dokonać także ci mieszkańcy sołectwa, którzy mają prawo do udziału w zebraniu wiejskim, ale jednocześnie nie są uprawnieni do głosowania, a to z kolei pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 2 u.s.g. Wprawdzie § 22 ust. 1 Statutu nawiązuje już wprost do regulacji ustawowej stanowiąc, że sołtys i rada sołecka wybierani są przez mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, jednak wobec treści § 8 ust. 3, redakcję § 12 pkt 1 i 2 Statutu należy ocenić jako wadliwą.

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w treści § 21 ust. 2 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1 Statutu ograniczenia w postaci wymaganego kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa.

Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej, mające charakter ius cogens (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, dostępne j.w.). Tym samym, jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą.

Jak trafnie zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w ww. wyroku z dnia 18 lipca 2019 r., przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z tych przepisów

i zastrzeżenie w § 11 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego Statutu, że zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą. Brzmienie pierwszego z przywołanych przepisów przywołane zostało już wyżej. Przepis art. 11b u.s.g. stanowi natomiast, że działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (ust. 3). Z kolei zgodnie z art. 14 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zdaniem organu, art. 11b i art. 14 u.s.g. nie mają zastosowania do organów jednostek pomocniczych, lecz do organów gminy – w związku z czym przepisy te nie pozostają w żadnym związku z art. 35 ust. 3 u.s.g. Statut sołectwa może zatem przewidywać uprawnienie zebrania wiejskiego do przeprowadzenia tajnego głosowania, z tym, że nie może to dotyczyć przypadków uregulowanych w ustawach

i rozporządzeniach, o czym stanowi zdanie pierwsze § 11 ust. 1 zaskarżonego Statutu. Ponieważ taki przypadek tajności głosowania przy wyborze sołtysa i członków rady sołeckiej przewidziany jest w art. 36 ust. 2 u.s.g., zebranie wiejskie nie ma możliwości zmiany sposobu przeprowadzenia głosowania w sprawie wyboru tych organów sołectwa.

Przychylając się do poglądu zaprezentowanego w skardze Sąd kierował się następującą argumentacją:

Nie może być wątpliwości co do tego, że jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05, publ. OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358, LEX nr 182494).

Jawność ta jest realizowana również w u.s.g., a jej wyrazistym przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Prawdą jest, co zarzuca się w odpowiedzi na skargę, że przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.). Nie można jednak przyjąć poglądu, że zasada jawności życia publicznego – wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP – dotyczy organów gminy, nie dotyczy zaś organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy, tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.), a także, aby możliwość dopuszczenia tajnego głosowania na posiedzeniach rady gminy wymagała szczególnego przepisu rangi ustawowej, a takie samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim odbywało się bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia, a mogło być postanowione tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego. Dla takiej wykładni trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie i nie ma go również w uzasadnieniu stanowiska organu.

Powołana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że uprawnienie do przeprowadzenia tajnego głosowania ustanowione w § 11 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego Statutu nie dotyczy przypadków regulowanych w ustawach i rozporządzeniach (o czym stanowi zdanie pierwsze § 11 ust. 1 Statutu) nie zmienia oceny omawianego naruszenia prawa. Celem zaskarżonej regulacji zawartej w § 11 ust. 1 pkt 3 Statutu jest bowiem dopuszczenie tajnego głosowania w innych sprawach, niż określone

w przepisach szczególnych. Określa on więc kolejny – nie mający ustawowego umocowania – wyjątek od zasady jawności życia publicznego i powszechnego dostępu do informacji publicznej, chronionej przepisami art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przywołany w odpowiedzi na skargę argument, że ustanowione w zaskarżonym przepisie uprawnienie zebrania wiejskiego do przeprowadzenia głosowania tajnego nie dotyczy przypadków uregulowanych w ustawie, nie ma dla sprawy znaczenia również dlatego, że omawiana regulacja dotyczy innych jeszcze "konkretnych spraw" oprócz sposobu przeprowadzania głosowania w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej (który w jasny sposób został określony w art. 36 ust. 2 u.s.g. jako tajny).

W skardze, wbrew wywodom organu, wskazany został logiczny związek pomiędzy przepisami naruszonymi zaskarżoną uchwałą, tj. pomiędzy art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 11b i 14 u.s.g. Prokurator wyjaśnił to w uzasadnieniu swojej skargi, wskazując na konieczność uwzględnienia odpowiedniego stosowania regulacji odnoszącej się do organów gminy. Należy dodać, że związek ten jest jasno widoczny, gdy dokona się systemowej i celowościowej wykładni tych przepisów, a nie tylko literalnej, jak czyni to organ w odpowiedzi na skargę. Powody, dla których ostatnie dwa wymienione przepisy można i należy odnosić nie tylko do organów gminy, ale również do organów jednostek pomocniczych tej gminy zostały wskazane powyżej. Dlatego należy przychylić się do stanowiska Prokuratora również w części odnoszącej się do zarzutu istotnego naruszenia przez wskazane w skardze regulacje zaskarżonego Statutu przepisów art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g.

Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.