Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 255/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 35  ust. 2,  art. 167  ust. 2  pkt 5,  art. 175  ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 10  ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Jyż, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi Gminy P. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy w kwestii spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego 1. uchyla zaskarżoną uchwałę, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W przedmiotowej sprawie Gmina P. (zwana dalej Gminą) zaskarżyła uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] Nr [...], którą to uchwałą organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] w sprawie zmian w budżecie Gminy na 2009 r.

2. Uchwałą z dnia [...] Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 i 9 lit. d i h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej u.s.g.) i art. 24 ust. 4, art. 165, art. 168 ust. 2 pkt 6, art. 173, art. 184 i art. 188 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, zwana dalej u.f.p.), Rada Gminy postanowiła dokonać zmian w budżecie Gminy na 2009 r. - przyjętym uchwałą Nr [...] z dnia [...] - między innymi poprzez zwiększenie wydatków na realizację przez Gminę robót budowlanych przy drogach powiatowych w dziale 600 - "Transport i łączność", w rozdziale 60014 – "Drogi publiczne powiatowe" związanych z "1. budową chodnika wraz z kanalizacją deszczową ul. [...] w K." i "2. utwardzeniem placu zatoczki PKS koło sklepu GS w M." na łączną kwotę [...] zł ([...] zł + [...] zł).

2.1. Jednocześnie tego samego dnia uchwałą Nr [...] Rada Gminy, działając w oparciu o art. 10 ust. 2 i art. 18 ust. 1 u.s.g.z. oraz art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 u.f.p., postanowiła udzielić Powiatowi [...] pomocy rzeczowej w postaci wykonania robót inwestycyjnych na drogach powiatowych na obszarze Gminy P. (§ 1 ust. 1). Zgodnie z § 1 ust. 2 tej uchwały roboty te miały obejmować:

1/ budowę chodnika wraz z kanalizacją deszczową w K. ul. [...],

2/ budowę chodnika w C. przy ulicach: [...] i [...],

3/ budowę chodnika w C. pomiędzy ulicami: [...],

4/ utwardzanie placu i zatoki przy przystanku PKS w M.

Jeśli chodzi o wartość pomocy rzeczowej, to postanowiono, że zostanie ona ustalona po odbiorze robót z tym, że przyjęto, iż nie może ona przekroczyć kwoty [...] zł (§ 2 uchwały). Inne szczegółowe warunki udzielenia pomocy rzeczowej miały zostać określone w umowie zawartej pomiędzy Gminą a Powiatem [...], do zawarcia której upoważniony został Wójt Gminy (§ 3 uchwały).

2.2. Dnia [...] została zawarta umowa pomiędzy Gminą, a Powiatem [...], której przedmiotem było udzielenie Powiatowi przez Gminę pomocy rzeczowej polegającej na wykonaniu inwestycji (robót) na drogach powiatowych w tym budowy chodnika od ul. [...] do świetlicy w K. wraz z kanalizacją deszczową i utwardzeniem placu, zatoczki PKS koło sklepu GS w M. Sfinansowanie tych robót miało nastąpić ze środków budżetu Gminy (§ 3 ust. 1), a w terminie 14 dni od daty odbioru robót Gmina miała przekazać Powiatowi nakłady na drogi powiatowe dokonane przez Gminę (§ 6).

3. Uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (zwanej dalej RIO) dnia [...].

3.1. Dnia [...] Kolegium RIO odbyło posiedzenie, na którym była rozpatrywana między innymi sprawa istnienia podstaw do wydania wyżej wymienionej uchwały Nr [...]. Na tym posiedzeniu Kolegium RIO stwierdziło, że istnieje wątpliwość związana z tym, że po stronie dochodów brak jest wpływów świadczących o ewentualnym porozumieniu zawartym z powiatem dotyczącym przejęcia budowy, przebudowy, remontu dróg powiatowych lub ich utrzymania i ochrony, albo zarządzania nimi. Zauważono przy tym, że w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 z póżn. zm., zwaną dalej u.f.i.t.l.) wyraźnie wskazano podmioty właściwe do finansowania zadań w tym zakresie. Natomiast obecni na posiedzeniu przedstawiciele Gminy stwierdzili, że art. 175 u.f.p. dopuszcza formę pomocy rzeczowej, którą są również nakłady inwestycyjne i że uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Gminy postanowiła udzielić Powiatowi [...] pomocy rzeczowej na utrzymanie dróg powiatowych na obszarze Gminy.

3.2. W uchwale Nr [...] z dnia [...] Kolegium RIO stwierdziło istotne naruszenie prawa w uchwale Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie zmian w budżecie Gminy na 2009 r. z powodu zaplanowania wydatków na realizację przez Gminę robót budowlanych przy drogach powiatowych, tj. przepisu art. 35 ust. 2 i art. 167 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.f.i.t.d. oraz art. 8 ust. 2a i 3 u.s.g. Jednocześnie nakazało usunięcie tego naruszenia w terminie do dnia [...] pod rygorem stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej części.

3.3. Dnia [...], po odbyciu posiedzenia i ustaleniu, że nie nastąpiło usunięcie naruszenia prawa we wskazanym terminie, Kolegium RIO uchwałą Nr [...] - wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) - stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w części opisanej powyżej w pkt 2. Jako naruszone prawo wskazano te same przepisy, które zostały wymienione w uchwale z dnia [...].

3.3.1. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że nie jest możliwe bezpośrednie finansowanie (ponoszenie wydatków) na zadania, które nie należą do zadań gminy, która może jedynie finansować zadania w zakresie dróg gminnych, a nie powiatowych. Poza tym zauważono, że po stronie dochodów brak jest wpływów świadczących o zawarciu w tym zakresie ewentualnego porozumienia z powiatem na zasadzie art. 8 ust. 2a i 3 u.s.g. Według Kolegium RIO jednostki sektora finansów publicznych winny dokonywać wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków określonych w art. 167 ust. 2 u.f.p. Jeśli chodzi o finansowanie zadań w zakresie dróg, to wskazano, że gmina może jedynie finansować drogi gminne, a nie powiatowe.

4. W skardze z dnia [...] Gmina, działając na podstawie art. 98 u.s.g. i art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.), zarzuciła uchwale Kolegium RIO z dnia [...] rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 2, art. 167 ust. 2 pkt 5, art. 175 ust. 1 u.f.p. oraz art. 10 ust. 2 u.s.g polegające na błędnym uznaniu, że Gmina nie może udzielać pomocy rzeczowej innej jednostce samorządu terytorialnego – samorządowi powiatowemu w postaci prowadzenia robót budowlanych przy drogach powiatowych, tj. robót, które nie należą do zadań własnych gminy. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nadzoru, zasądzenie od RIO na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Nadto wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z: uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] oraz umowy z dnia [...] zawartej pomiędzy Powiatem [...] a Gminą.

4.1. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, iż organ nadzoru wskazując na istotne naruszenie przepisów prawa, nie odniósł się bezpośrednio do stanu faktycznego stanowiącego podstawę dokonanych zmian w budżecie Gminy, gdyż Gmina nie przejmowała zadań innej jednostki samorządu terytorialnego i nie otrzymywała na to środków na zasadzie porozumienia. Zwrócono uwagę, że określone wydatki Gminy były przeznaczone na prawnie dopuszczalną pomoc rzeczową dla innej jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest Powiat [...], na zasadzie art. 167 ust. 2 pkt 5 u.f.p. i art. 10 ust. 2 u.s.g. Gmina wskazała też, że ustawodawca w tych regulacjach nie określił formy pomocy rzeczowej, ani nie uzależnił jej udzielenia od wystąpienia określonych przesłanek. Tym samym przyjęto, że o udzieleniu pomocy rzeczowej decyduje tylko i wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały i że cel udzielanej pomocy może być dowolny z zastrzeżeniem, iż musi on dotyczyć zadań publicznych realizowanych przez jednostkę otrzymującą pomoc i musi być wskazany. Zdaniem strony skarżącej podejmując uchwałę Nr [...] w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wypełniła ona dyspozycje powyższych przepisów, czyli określiła formę pomocy, cel i kwotę, czym dała podstawę do wydatkowania środków publicznych Gminy.

4.2. Dalej zwrócono uwagę, że wykonując postanowienia przedmiotowej uchwały Wójt Gminy w dniu [...] zawarł z Powiatem [...] umowę dotyczącą pomocy rzeczowej określonej w tej uchwale ze wskazaniem zakresu pomocy, terminu jej realizacji, sposobu przekazania nakładów na drogi powiatowe oraz dokumentacji technicznej z tym związanej. Podkreślono przy tym, że na posiedzeniu Kolegium RIO dnia [...] przedstawiciele Gminy powoływali się na wszystkie te okoliczności i że w ramach nadzoru wykonywanego przez Wojewodę [...] organ ten nie wydał rozstrzygnięcia w stosunku do uchwały Gminy o udzieleniu pomocy rzeczowej, czyli że uchwała ta jest zgodna z prawem.

5. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] pełnomocnik RIO wnosił o jej oddalenie.

5.1. W ocenie pełnomocnika podniesione w skardze zarzuty wynikają z oczywiście błędnej wykładni art. 10 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 175 u.f.p. polegającej na nie odróżnianiu pomocy rzeczowej, która oznacza w praktyce zakup określonych środków rzeczowych za środki pieniężne ujęte w budżecie samorządu terytorialnego i przekazanie ich do innej jednostki, od przejęcia do samodzielnego wykonania przez gminę zadania z zakresu właściwości powiatu, co reguluje art. 8 ust. 2a u.s.g. jako przepis szczególny w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.f.i.l. Przejęcie tych zadań może odbyć się tylko na zasadzie porozumienia zawartego właśnie w oparciu o art. 8 ust. 2a i 3 u.s.g. Zdaniem pełnomocnika wykonywanie remontu drogi powiatowej winno być uznane za przejęcie zadań powiatu, gdyż Gmina w ramach zamówień publicznych wybrała wykonawcę remontu drogi powiatowej oraz bezpośrednio z własnych środków budżetowych zapłaciła wykonawcy za remont drogi, uzyskując wcześniej wszystkie stosowne pozwolenia.

5.2. Odnosząc się do okoliczności, że Wojewoda [...] nie zakwestionował uchwały o pomocy rzeczowej stwierdzono, iż Kolegium RIO w zakresie swojej właściwości nie jest związane w jakikolwiek sposób stanowiskiem zajętym przez ten organ nadzoru, ponieważ bada konsekwencje podjęcia takiej uchwały w zakresie zmiany budżetu.

6. W piśmie procesowym z dnia [...], złożonym w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 1583/09, strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że pomoc rzeczowa oznacza tylko i wyłącznie zakup środków rzeczowych, które następnie zostaną przekazane innej jednostce. Jej zdaniem skarżąca udzieliła pomocy rzeczowej w postaci robót budowlanych i przekazała je w postaci nakładów na danym środku trwałym samorządowi powiatowemu, który nie posiadał środków w budżecie na realizację tego zadania w ramach porozumienia komunalnego.

7. Na rozprawie dnia 3 marca 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazywał na szeroki charakter pojęcia pomocy rzeczowej i na to, że w ustawie o rachunkowości roboty budowlane zaliczają się do środków trwałych, które są określonym majątkiem rzeczowym, a nie finansowym. Natomiast pełnomocnik organu nadzoru podkreślił, że w skutek dokonanych zmian przeprowadzono finansowanie zadania inwestycyjnego, które ewentualnie mogłoby udzielone w formie dotacji celowej. Sąd postanowił dopuścić dowód z wnioskowanych dokumentów na okoliczność udzielenia pomocy rzeczowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8. Skarga jest zasadna.

9. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Zgodnie z art. 148 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organu samorządu terytorialnego uchyla ten akt. Jak podnosi się w literaturze przedmiotu ani art. 148 P.p.s.a., ani przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa nie określają podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. "Mimo bowiem generalnego odesłania w art. 98 ust. 4 u.s.g., art. 85 ust. 4 u.s.p. oraz art. 86 ust 3 u.s.w. do odpowiedniego stosowania w postępowaniu w sprawach skarg na akty nadzoru przepisów o zaskarżaniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji administracyjnych, jako nieprzydatne dla określenia tych podstaw należy ocenić przyjęte w art. 145 § 1 pkt 1 odróżnienie naruszeń prawa materialnego i procesowego, jako podstawy uchylenia przez ten sąd decyzji administracyjnych i postanowień. W postępowaniu ze skargi na akt nadzoru nie ma bowiem potrzeby badania wpływu naruszenia prawa na <>, skoro akt nadzoru nie rozstrzyga <>. Jednakże sąd administracyjny w wyroku uchylającym akt nadzoru musi wskazać naruszenie prawa przez organ nadzoru, przyjęte przez sąd za podstawę uwzględnienia skargi. Należy ocenić, że podstawą uchylenia przez ten sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepis prawa. W szczególności naruszenie takie będzie polegało na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzorczy normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru." (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 465-466; por. także: J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym. PiP 1991, z. 10, s. 50).

9.1. Dalej zauważyć też należy, iż zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę.

10. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 10 ust. 2 u.s.g. oraz odróżnienie pomocy rzeczowej udzielanej na podstawie art. 167 ust. 2 pkt 5 u.f.p. od przejęcia do realizacji zadania samorządu powiatowego na podstawie art. 8 ust. 2a u.s.g.

10.1. Stosownie do art. 8 ust. 2a u.s.g. gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Stosownie do ust. 3 tegoż artykułu gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadania, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a. Natomiast ust. 4 stanowi, iż szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych, o których mowa w ust. 3, określają ustawy nakładające na gminy obowiązek wykonywania zadań zleconych lub zawarte porozumienia.

10.2. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 10 ust. 1 u.s.g. wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania miedzy jednostkami samorządu terytorialnego. Ust. 2 tego artykułu ustawy stanowi, iż gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu art. 10 ust. 2 u.s.g. przewiduje szerszy zakres podmiotowy regulacji niż ust. 1 tego artykułu ustawy. Nie tylko jednostki samorządu terytorialnego, ale również związki międzygminne oraz stowarzyszenia gmin (powiatów, województw) mogą udzielać sobie wzajemnie pomocy bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego. Treść art. 10 ust. 2 u.s.g. konkretyzuje współdziałanie, wskazując, iż może ono dotyczyć wzajemnego udzielania pomocy. Należy podkreślić, iż tylko jedną z form tej pomocy może być pomoc finansowa. Przy czym ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym nie precyzuje pozostałych form tejże pomocy. Można z tego wyciągnąć wniosek, stosownie do zasady lege non distinguente non distinguitur, że ustawa dopuszcza oprócz pomocy finansowej także każdą inną formę tej pomocy. Rada Gminy jest organem, który samodzielnie decyduje o upoważnieniu do udzielenia takiej pomocy. Podjęta w tej sprawie uchwała rady gminy podlega wykonaniu przez organ wykonawczy gminy – organ monokratyczny, tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Pomoc może być udzielana na dowolny cel, ważnym jest aby uchwała rady gminy wskazywała na co przeznaczona będzie pomoc oraz w jakiej formie zostanie udzielona. "Organ wykonawczy gminy (lub innego podmiotu określonego w art. 10 ust. 2) udziela pomocy w drodze czynności prawa cywilnego. Może to być umowa darowizny lub inna nieodpłatna czynność prawna. Nie są również wykluczone czynności dwustronnie odpłatne, których przedmiotem również jest udzielenie pomocy. Tryb, treść oraz forma zawarcia umów są regulowane art. 46-47 u.s.g. oraz przepisami Kodeksu cywilnego" (K. Bondarzewski [w]: K. Bondarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. Warszawa 2007, s. 169).

10.3. Zgodnie z treścią art. 167 ust. 2 u.f.p. (podkreślenia i pogrubienia Sądu) wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na:

1) zadana własne jednostek samorządu terytorialnego,

2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami,

3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia,

4) zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego,

5) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą.

Natomiast art. 175 ust. 1 u.f.p. stanowi, iż z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona pomoc finansowa innym jednostkom samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej albo pomoc rzeczowa. Ust. 2 tegoż przepisu stwierdza, że podstawą przekazania środków na realizacje pomocy, o której mowa w ust. 1, jest umowa określająca przeznaczenie i zasady rozliczeni a środków.

11. Z przytoczonej treści art. 167 ust. 2 u.f.p. wynika, iż pomoc dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określona przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą, może przybierać formę pomocy finansowej (o czym expressis verbis stanowi też art. 10 ust. 2 u.s.g.) lub pomocy rzeczowej. Ustawodawca nie definiuje jednak pojęcia "pomocy rzeczowej". Stosując wykładnię językową terminu "pomoc rzeczowa" należy stwierdzić, iż "pomoc" – to działanie, wsparcie (w sensie zarówno materialnym, jak i duchowym) dla ulżenia komuś w wysiłku, ratowania kogoś w niebezpieczeństwie lub trudnej sytuacji (por.: Słownik współczesnego języka polskiego. T.2. Red. J. Dunaj. Warszawa 1999, s. 94-95), natomiast "rzeczowa" – to odnosząca się do rzeczy, przedmiotów (a nie osób)" (tamże, s. 284). Pojęcie "rzeczy" stanowi podstawową kategorię prawa cywilnego. Legalna definicja rzeczy znajduje się w art. 45 Kodeksu cywilnego. Ujmuje ona pojęcie rzeczy wąsko. Z przepisu tego wynika, że rzeczami są tylko przedmioty materialne. W prawie cywilnym przedmiotami materialnymi nazywa się takie części przyrody, w stanie pierwotnym lub przetworzonym, które są wyodrębnione spośród innych (naturalnie lub sztucznie) w sposób umożliwiający samoistne ich traktowanie w stosunkach społecznych i gospodarczych. Jedna z podstawowych klasyfikacji rzeczy dzieli je na nieruchomości i rzeczy ruchome. W świetle tego można określić "pomoc rzeczową" jako działanie, wsparcie (zarówno materialne, jak i niematerialne) dla ulżenia komuś w wysiłku mającym za przedmiot rzeczy (ruchome lub nieruchomości). "Pomoc rzeczowa", to jest coś więcej niż pomoc w postaci przekazywania rzeczy w rozumieniu cywilnoprawnym. Jeśliby ustawodawca chciał zawęzić to pojęcie tylko do "rzeczy", to posłużyłby się innym określeniem, np. "pomoc poprzez przeniesienie własności rzeczy" lub szerzej od strony przedmiotowej "pomoc w postaci przekazania rzeczy".

11.1. W świetle tych rozważań, w ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru wyrażonym w niniejszej sprawie, iż pomoc rzeczowa oznacza tylko i wyłącznie przekazanie innej jednostce samorządu terytorialnego rzeczy, które jednostka otrzymująca samodzielnie wykorzystuje na realizację zadań własnych. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko skarżącej Gminy, iż ustawodawca zarówno w ustawie o samorządzie gminnym jak i w ustawie o finansach publicznych nie określił formy pomocy rzeczowej, ani nie uzależnił jej udzielenia od wystąpienia określonych przesłanek. O udzieleniu pomocy finansowej lub rzeczowej decyduje tylko i wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały (art. 167 ust. 2 pkt 5 u.f.p.), wskazującej cel udzielenia pomocy oraz formę. Należy zgodzić się ze zdaniem skarżącej, że w świetle wskazanych przepisów prawa cel udzielanej pomocy może być dowolny z zastrzeżeniem, iż musi on dotyczyć zadań publicznych realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego otrzymującą pomoc i wystarczające jest wskazanie przez organ stanowiący, na co pomoc zostanie przeznaczona. Konkretne czynności składające się na "udzielenie pomocy rzeczowej" mogą obejmować zarówno zakup środków rzeczowych (np. materiałów budowlanych), jak i przeprowadzenie określonej procedury (np. wybór wykonawcy przy zastosowaniu procedury dotyczącej zamówień publicznych), uzyskanie stosownych pozwoleń na wykonanie określonych robót (np. budowlanych), wykonanie określonych robót budowlanych, nadzór nad wykonaniem tych robót, sfinansowanie wykonania tychże robót przez jednostkę udzielającą "pomocy rzeczowej". Reasumując, Sąd podziela w niniejszej sprawie zdanie skarżącej Gminy, iż w ramach "pomocy rzeczowej" możliwe jest też wykonanie określonych robót budowlanych i przekazanie ich w postaci nakładów na danym środku trwałym samorządowi powiatowemu.

11.2. Pomoc tak określona, czyli wyrażona w poniesieniu pewnych nakładów na obcy środek trwały, nie może być zakwalifikowana do pomocy finansowej, jak podnosił pełnomocnik organu na rozprawie, ponieważ nie następował tu przepływ środków finansowych do innej jednostki, tylko przeniesienie z jednego podmiotu na inny ekwiwalentów takich środków, które w efekcie końcowym znajdują odzwierciedlenie już w "rzeczach". Na szerokie pojęcie "pomocy rzeczowej" wskazuje też dychotomiczny podział "pomocy" wynikający z art. 167 ust. 2 pkt 5 u.f.p. Jeśli pomoc finansowa może być dokonywana jedynie w formie dotacji celowej, co zostało wyraźnie określone w art. 175 ust. 1 u.f.p., tzn. przekazywania bezpośrednio tylko środków finansowych, to pomocą rzeczową będzie wszelka inna pomoc - nie będąca pomocą finansową – dokonywana w postaci przekazywania innych środków.

11.3. Przekazanie pomocy rzeczowej jednostce samorządu terytorialnego w przypadku, kiedy brak jej środków na wykonywanie określonych zadań publicznych, oznacza realizację zasady wzajemnej pomocy, o której mowa w art. 10 ust. 2 u.s.g., polegającej na podejmowaniu działań wspierających inne jednostki znajdujące się w trudnej sytuacji. Brak jest przepisów, które statuowałyby ograniczenia w tym zakresie. Fakt, że w niniejszej sprawie pomoc rzeczowa Gminy wiąże się z zadaniem Powiatu [...] nie oznacza, że Gmina nie miała podstaw prawnych do podejmowania zakwestionowanych przez organ nadzoru działań polegających na dokonaniu stosownych zmian w budżecie po stronie wydatków w celu realizacji pomocy, na którą się zdecydowała.

12. W związku z tym Sąd podziela zdanie skarżącej Gminy, że Rada Gminy podejmując uchwałę z [...], Nr [...], w sprawie udzielenia pomocy w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wypełniła dyspozycję wynikającą z przepisu art. 167 ust. 2 pkt 5 u.f.p. (określiła formę pomocy, jej cel oraz kwotę), czym dała podstawę do wydatkowania środków publicznych Gminy na przedmiotową pomoc rzeczową. Słusznie zatem skarżąca uznała, iż pomoc rzeczowa ustalona przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego została przełożona w budżecie tej jednostki na konkretną kwotę, obciążającą wydatki tego budżetu. Jeszcze raz podkreślić należy, że w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, który w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził: "że nie jest możliwe bezpośrednie finansowanie (ponoszenie wydatków) na zadania, które nie należą do zadań gminy", wskazane przepisy prawa oraz przedmiotowa uchwała Rady Gminy stanowią podstawę do zaplanowania w budżecie Gminy środków na realizację zadania związanego z udzieleniem pomocy rzeczowej we właściwych podziałkach klasyfikacji budżetowej tj. dziale 600, rozdz. 60014 w § 6050 - "Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych" i dokonania wydatków zgodnie z przepisem art. 35 ust. 2 u.f.p. Ponadto należy wskazać, iż wykonując postanowienia § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rady Gminy o pomocy rzeczowej dla Powiatu [...], Wójt Gminy w dniu [...] zawarł z Powiatem [...] umowę dotyczącą pomocy rzeczowej określonej w tej uchwale. Umowa reguluje zakres pomocy, terminy jej realizacji, sposób przekazania nakładów na drogi powiatowe oraz dokumentacji technicznej z tym związanej. Z postanowień § 2 umowy wynika, że Powiat [...] upoważnił Gminę do nieodpłatnego dysponowania nieruchomościami Powiatu, na których będą wykonywane roboty drogowe określone w uchwale Rady o pomocy rzeczowej w zakresie niezbędnym do uzyskania pozwolenia na budowę i wykonania tych prac.

13. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ nadzoru zaskarżoną uchwałą art. 10 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 u.f.p. W szczególności naruszenie to polega na wadliwej ocenie legalności przedmiotowej uchwały Nr [...], a więc błędnej interpretacji normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru, tj. art. 35 ust. 2, art. 167 ust. 2 u.f.p. oraz art. 8 ust. 2a i ust. 3 u.s.g. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.f.i.t.l.

14. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 148 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Natomiast w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. zasądził od RIO na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującą wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (radcy prawnego) w wysokości [...] zł, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).