Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1766/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 20, art. 22, art. 24
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Par. 36, 37 i 38
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania K. W. (dalej: skarżąca) od decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r., znak: [...] w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu B, jedn. ewid. Z dotyczącej działek: nr [...] i nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Jako podstawę prawną decyzji organu odwoławczego wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 7b ust. 2 pkt 2 oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.)

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Starosta działając na wniosek J. C. decyzją z [...] 2014 r., znak: [...] orzekł o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu B gmina Z dotyczącej:

zmiany przebiegu granic i zmiany powierzchni działki nr [...] o pow. 0.37 ha, objętej księgą wieczystą [...] na działkę nr [...] o pow. 0.3727 ha,

zmiany przebiegu granic bez zmiany powierzchni działki nr [...] o pow. 0.96 ha, objętej księgą wieczystą [...] na działkę nr [...] o pow. 0.96 ha."

W odwołani K. W. zarzuciła, że "nie wyraża zgody na aktualizację danych ewidencyjnych, w taki sposób, w jaki zostało to uczynione w zaskarżonej decyzji, jak również nie wyraża zgody na przyjęty w decyzji sposób przebiegu granic.

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał § 44 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wskazał, że w przedmiotowej sprawie postawę aktualizacji stanowił wniosek J. C. o ujawnienie zmian danych ewidencyjnych dotyczących zmiany przebiegu granicy działki nr [...] stanowiącej jego własność z działką nr [...] oraz zmiany powierzchni działki nr [...]. Podstawę dokonania zmiany przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...] stanowić miała mapa uzupełniająca wykonana w celu aktualizacji operatu ewidencji gruntów dla działki nr [...] objętej [...], będąca integralną częścią operatu pomiarowego przyjętego do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 10 marca 2014 r. za numerem [...] wykonana przez geodetę M. O. Wnioskowana zmiana obejmowała nie tylko informacje dotyczące nieruchomości stanowiącej własność wnioskującego, ale również nieruchomości sąsiedniej - działki nr [...], będącej własnością skarżącej, która nie wnosiła o dokonanie aktualizacji. Organ stwierdził, że również w zmienionym stanie prawnym zachodzą okoliczności do dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej.

Pismem z 1 kwietnia 2014 r. skarżąca zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o kontrolę poprawności wykonania przez geodetę M. O. czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w B. Po analizie operatu nr [...] organ stwierdził, iż ww. praca została wykonana prawidłowo z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Na podstawie analizy treści protokołu ustalenia granic oraz szkicu granicznego stanowiących dokumenty operatu nr [...] stwierdzono, że ustaleniem objęto m.in. przebieg całej granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], a na odcinku pomiędzy ul. S i ul. B. Przebieg ww. granicy ustalony został na podstawie zgodnych wskazań K. W. i J. C. — właścicieli ww. działek, co potwierdzają podpisy złożone w protokole ustalenia przebiegu granic sporządzonym 21 grudnia 2013 r. Ustalone punkty graniczne zostały pomierzone w dowiązaniu do osnowy geodezyjnej. Z analizy treści przedmiotowego operatu wynika również, że do wykonania ww. pracy wykorzystano materiały geodezyjno - kartograficzne udostępnione przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego, takie jak m. in. aktualnie obowiązująca mapa ewidencji gruntów i budynków, wykazy współrzędnych punktów granicznych, współrzędne punktów osnowy geodezyjnej oraz operat podziału działek sąsiadujących z działką nr [...]. W związku z powyższym postawione przez K. W. zarzuty dotyczące wykorzystania przez geodetę M. O. do wykonania pracy "mapy ściągniętej z Internetu" oraz dokonania pomiaru "bez przejrzenia map aktualnych" nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Organ wskazał także, że bardzo istotnym elementem tego operatu jest protokół ustalenia przebiegu granic. O czynnościach ustalenia granic strony zostały skutecznie poinformowane. Dokonując oceny możliwości aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na ustaleniu granic działek ewidencyjnych organ wskazał, że w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, według zasad określonych w § 38 przywołanego rozporządzenia. Ustalenia przebiegu granic na gruncie wykonawca prac dokonuje, opierając się na złożonych do protokołu granicznego zgodnych oświadczeń woli osób, które stawiły się w dniu zawiadomienia, brały udział w postępowaniu i zostały prawidłowo zawiadomione.

Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie, a zwłaszcza z protokołu granicznego spisanego na gruncie 21 grudnia 2013 r. przez geodetę M. O. wynika, że ustalenie przebiegu granic działki nr [...] z działkami: nr [...], nr [...] i nr [...] nastąpiło na podstawie zgodnego oświadczenia stron obecnych przy czynnościach ustalenia przebiegu granic. Zainteresowani, obecni na gruncie tj. K. W., J. C. oraz przedstawicielka Gminy Z potwierdzili swoje wskazania złożeniem podpisów w protokole ustalenia przebiegu granic. Geodeta w protokole przedstawił szczegółowo przebieg linii granicznych. Opis przebiegu granic zamieścił na szkicu ustalenia granic, stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków.

Obecnie obowiązujący § 36 rozporządzenia stanowi, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalania i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, przez Straż Graniczną jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. W razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub stwierdzenia, że dane w niej zawarte nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym - co wynika wyraźnie z treści § 37, dane dotyczące przebiegu granicy pozyskuje się w sposób wynikający z tego przepisu, przy czym, szczegółowe zasady ustalania przebiegu granic na gruncie wynikają z § 38 i § 39, a więc w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. W ocenie organów dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych wykazane dotychczas w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, gdyż obecna mapa ewidencyjna jest przeskalowanym, wektoryzowanym, numerycznym przedstawieniem jej analogowego odpowiednika. Mapa ta nie powstała na podstawie dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia, a ponadto archiwalna dokumentacja nie spełnia obowiązujących standardów technicznych określonych przez geodetę M. O. Zatem zarzuty podniesione w odwołaniu są bezzasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. W. zarzuciła, że pomiary wstępne zostały dokonane bez jej obecności i wiedzy, na skutek czego "geodeta zabrał jej 4 ary pola ornego". Nadto podniosła, że pomiędzy jej posesją, a posesją J.C. nigdy nie było znaków granicznych, pomimo tego, że J. C. wkopywał różne metalowe przedmioty w jej działkę, które one usuwała. Skarżąca wskazała również, że geodeta nie jest osobą wiarygodną.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje :

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy, następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm., zwana dalej ustawą) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, zwanym dalej rozporządzeniem).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z przepisów art. 20, 22, i 24 prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach budynkach i lokalach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością.

Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków.

Przepisy § 36, 37 i 38 rozporządzenia regulują kwestię wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych, wskazując na rodzaje dokumentacji stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic (§ 36), oraz na sposób pozyskania danych dotyczących przebiegu granic w razie braku takiej dokumentacji. l tak zgodnie z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Kolejne przepisy rozporządzenia, tj. § 37 i 38 regulują podstawę i tryb wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych w razie braku dokumentacji, o której mowa w § 36, lub w przypadku, kiedy dane zawarte w tej dokumentacji nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym. W takich przypadkach dane dotyczące przebiegu granic pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37), w trybie czynności, o których mowa w § 38 rozporządzenia.

Z powołanych przepisów wynika, że koniecznym warunkiem otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym.

Oznacza to, że warunkiem koniecznym otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że z dokumentacji geodezyjnej jednoznacznie wynikało, że dane dotyczące przebiegu działek [...] i [...] nie odpowiadały obowiązującym standardom technicznym, gdyż obecna mapa ewidencyjna jest przeskalowanym, wektoryzowanym, numerycznym przedstawieniem jej analogowego odpowiednika. Mapa ta nie powstała na podstawie dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia. Zatem organ prawidłowo przyjął, że zaistniała podstawa do ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i nr [...] względem siebie dla celów ewidencji gruntów i budynków, przewidziana w § 37 rozporządzenia.

Zgodnie z § 37 rozporządzenia, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowego pomiaru geodezyjnego lub fotogrametrycznego. Taki pomiar winien być poprzedzony ustaleniem przebiegu granic na gruncie. Natomiast w myśl § 38 ust. 2 ustalenie przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenie woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie. Do protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków wpisuje się to zgodne oświadczenie woli osób, które były obecne przy czynnościach ustalenia przebiegu granic na gruncie. Sporządzony w trybie § 38 ust. 2 i 4 protokół "graniczny" ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków, nie ma charakteru protokołu granicznego sporządzonego w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości. Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie granica między określonymi działkami została ustalona w obecności właścicieli nieruchomości, którzy złożyli zgodne oświadczenie co do jej przebiegu, nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń, a następnie przebieg granicy został zaznaczony na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu. Protokół ten nie ma charakteru aktu ugody zawartej przed uprawnionych geodetą w rozumieniu art. 31 ust. 4 ustawy w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oświadczenie złożone w trybie art. 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi tylko element postępowania ustalenie przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych, poprzedzający terenowy pomiar geodezyjny lub fotogrametryczny i mieści w sobie także elementy oświadczenia wiedzy co do przebiegu tej granicy.

Prawidłowo zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego wskazał, że złożone przez skarżącą do protokołu w dniu 21 grudnia 2013 oświadczenie było zgodne z oświadczeniami innych uczestników i dawało podstawę do dokonania dalszych czynności w postępowaniu o ustalenie przebiegu granic ewidencyjnych, które zakończyło się z chwilą opracowania operatu pomiarowego i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To operat pomiarowy jest dokumentem geodezyjnym stanowiącym podstawę decyzji, a nie oświadczenie skarżącej.

Złożone do protokołu przed geodetą oświadczenie nie nadawało przebiegowi granic ewidencyjnych, charakteru granic prawnych – uzgodnionych i nie wyłączało rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek w trybie postępowania o rozgraniczenie.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie właściwie zinterpretowały i zastosowały przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jednoznacznie wykazały, że zaszła konieczność aktualizacji danych ewidencyjnych określających położenie punktów granicznych i przebieg granicy pomiędzy działkami.

Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zostało przeprowadzone rzetelne postępowanie dowodowe, którego wyniki są rezultatem zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, z którego następnie wyciągnięto wnioski odpowiadające logice i zasadom doświadczenia życiowego. Organy geodezyjne nie działały również w sposób utrudniający budowanie zaufania obywateli do organów państwa – zapewniły bowiem stronie oraz uczestnikom czynny udział w każdym stadium kontrolowanego postępowania. Sama zaś okoliczność, że ustalenia zapadłe w wyniku tego postępowania nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącej nie przesądza o tym, aby organy dopuściły się naruszenia wspomnianej zasady.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 sierpnia 2014 r. była prawidłowa i w żaden sposób nie naruszała interesu skarżących.

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.