Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 635/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel - sprawozdawca Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w zakresie utrzymania budynku mieszkalnego i zakaz użytkowania obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB) decyzją z dnia 21 maja 2014 r., nr [...], wydaną po przeprowadzeniu postępowania mającego na celu ustalenie stanu technicznego budynku, nakazał właścicielowi – Gminie K.(dalej jako Gmina), usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w zakresie utrzymania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości D. [...] (działka o nr [...]), według zaleceń zawartych w protokołach z okresowych przeglądów stanu technicznego, poprzez:

1) naprawę więźby dachowej wraz z wymianą oraz wzmocnieniem uszkodzonych elementów konstrukcyjnych;

2) wymianę pokrycia dachowego;

3) wykonanie obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych;

4) naprawę murów zewnętrznych;

5) przemurowanie ciągu kominowego ponad dachem;

6) otynkowanie komina w obrębie strychu wraz z odizolowaniem belki drewnianej

od komina;

7) zamontowanie drabiny wewnętrznej umożliwiającej wejście na strych;

8) wykonanie wentylacji wywiewnej w pomieszczeniach gdzie są kuchenki gazowe na PB na parterze i na I piętrze;

9) naprawę wewnętrznej elektrycznej instalacji odbiorczej oświetlenia podstawowego i gniazd wtyczkowych 230V oraz ochronników przepięć kl. B i C dla części mieszkalnych;

10) remont elewacji budynku.

W decyzji wskazano, że obowiązki wymienione w punktach: 1-9 należy wykonać w terminie do 31 grudnia 2014 r., natomiast w pkt 10 należy wykonać w terminie do 31 grudnia 2015 r. Ponadto zakazano użytkowania obiektu do czasu usunięcia nieprawidłowości wymienionych w punktach 1-9 decyzji. W tej części nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Opracowanie szczegółowego sposobu oraz zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania oraz sprawowanie nadzoru nad ich wykonywaniem organ nakazał powierzyć osobie z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi.

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowalne lub w skrócie u.p.b.) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w trakcie postępowania zainicjowanego przez najemcę lokalu w budynku należącym do Gminy, przeprowadził w dniu 16 kwietnia 2014r. kontrolę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Podczas kontroli stwierdzono załamania krokwi więźby dachowej, widoczne ślady biologicznej korozji konstrukcji więźby dachowej. Ustalono, że załamane krokwie powodują rozpychanie ścian przy gzymsie przyokapowym, gdzie widoczne są pęknięcia. Zaobserwowano prześwity w pokryciu dachu - dachówka zlasowana oraz luźne cegły w ciągu kominowym ponad dachem. W pokoju na parterze zaobserwowano ugięcie stropu. Ponadto zaobserwowano zawilgocone ściany przyziemia oraz brak wentylacji. Ustalono również brak kanalizacji sanitarnej oraz wodociągowej na I piętrze. Obecny w trakcie kontroli zarządca budynku przedłożył komplet dokumentów wynikających z art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz książkę obiektu budowlanego. W tak ustalonym stanie faktycznym, po zapoznaniu się z protokołami z okresowych przeglądów stanu technicznego, w których osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane wskazały występujące nieprawidłowości oraz określiły, że obiekt w obecnym stanie nie spełnia warunków technicznych jakim powinien odpowiadać budynek mieszkalny, PINB nakazał wykonanie robót uwidocznionych w sentencji decyzji w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, a także na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zakazał użytkowania budynku do czasu usunięcia występujących nieprawidłowości stanowiących zagrożenie dla zdrowia i życia.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina - reprezentowana przez Wójta Gminy, zarzucając organowi I instancji rażące naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie tego przepisów jako podstawy zaskarżonej decyzji pomimo, że stan techniczny budynku mieszkalnego położonego na terenie miejscowości D. nr [...] nie pozostaje skutkiem samowoli budowlanej, lecz wynika z naturalnego zużycia eksploatacyjnego związanego z upływem czasu jego użytkowania, a sam obiekt nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia. Ponadto odwołująca się strona zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia koniecznych czynności dowodowych, mających na celu ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy - stanu technicznego obiektu budowlanego, w tym brak ustaleń faktycznych w oparciu o konieczne ekspertyzy budowalne. Formułując powyższe zarzuty autor odwołania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Ponadto wniesiono o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego zaskarżonej decyzji pomimo braku koniecznych podstaw prawnych i faktycznych, co pozostaje skutkiem braku wymaganego postępowania dowodowego oraz o wyłącznie od rozpoznawania sprawy piastuna organu I instancji, który prowadzi postępowania administracyjne w stosunku do Gminy bez elementarnej dbałości o ustalenie szczegółów stanu faktycznego sprawy i bez oparcia o konieczne dowody - ekspertyzy techniczne.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ odwoławczy lub w skrócie DWINB) decyzją z dnia 14 sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ odwoławczy stwierdził, że wbrew temu co podniesiono w odwołaniu, przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję zamieszczony w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", ma zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku, w sytuacji ustalenia, iż obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska; 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku; 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym; 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. W przypadkach wskazanych w pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.

Odnosząc przywołaną regulację do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy uznał, że w badanym przypadku występuje sytuacja, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowalne. Zarówno przeprowadzona przez PINB kontrola jak i przedłożone przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej dokumenty dotyczące utrzymania obiektu (protokół nr 1/2014 z okresowej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego, protokół kominiarski nr 189/14 z 1 kwietnia 2014 r., protokół nr 2/E/04/2014 z okresowej kontroli i sprawdzenia stanu technicznego sprawności i wartości użytkowej instalacji i urządzeń elektrycznych całego obiektu) dowodzą tego, że jest on w stanie awaryjnym. W przekonaniu organu drugiej instancji za oczywiste należy uznać, że zaistnienie nieprawidłowości w zakresie elementów konstrukcyjnych obiektu, takich jak ściany i konstrukcja dachu nie daje gwarancji jego dalszej bezpiecznej eksploatacji. Takiej gwarancji nie daje również stan w którym, instalacje takie jak przewody kominowe są spękane, pomieszczenie w którym funkcjonuje urządzenie emitujące spaliny nie jest w sposób należyty wentylowane, nie ma bezpiecznej komunikacji pomiędzy poziomami obiektu, a instalacja elektryczna posiada braki i usterki. Według organu administracji, z takimi nieprawidłowościami wiąże się zagrożenie dla stabilności obiektu, groźba pożaru i zaczadzenia. W takiej sytuacji w ocenie organu drugiej instancji w rozpoznawanej sprawie występuje realne zagrożenie, które wymaga niezwłocznej ingerencji ze strony organu nadzoru budowlanego i działań naprawczych podmiotu zobowiązanego dbać o stan obiektu.

Mając na uwadze argumentację odwołania, DWINB stwierdził, że adresatem obowiązków, nałożonych na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie ma zatem żadnej innej możliwości jak skierowanie obowiązku do jednego z tych podmiotów.

W przekonaniu organu odwoławczego, w świetle prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, w sprawie słusznie nałożono na właściciela budynku mieszkalnego w D. [...] obowiązki wymienione w zaskarżonej decyzji, które w sposób trwały wyeliminują stwierdzone zagrożenie oraz prawidłowo zakazano użytkowania obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji odwołania, DWINB uznał za zbędną konieczność przeprowadzanie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez zobowiązanie właściciela obiektu do przedłożenia ekspertyzy technicznej co do jego stanu technicznego. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzone dowody w sposób wyczerpujący odzwierciedlają obraz sprawy. Częściowo pochodzą one od odwołującej się strony. Sporządzenie i przedłożenie dodatkowego opracowania technicznego powodowałoby natomiast nieuzasadnione dodatkowe koszty dla gminy. Za chybiony potraktowany został również zarzut sprowadzający się do tego, że PINB wydał orzeczenie w stosunku do obiektu należącego do skarżącej gminy nie ingerując w sprawach gdzie własność obiektów należy do innych podmiotów, co ma świadczyć zdaniem strony wnoszącej odwołanie o stronniczości PINB. W tym zakresie DWINB zauważył, że PINB nie jest w stanie posiadać wiedzy na temat stanu utrzymania każdego z obiektów i ich stanu właścicielskiego na terenie należącym do jego właściwości. PINB realizuje swoje zadania wobec odpowiedniego planu, podejmując przy tym działania w następstwie informacji pozyskanych czy to od stron czy osób trzecich. Zatem fakt, że jakiś obiekt do tej pory nie był przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB nie oznacza, że nie będzie nim w przyszłości. Budynek mieszkalny zlokalizowany na terenie nieruchomości D. [...] stał się natomiast przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego w konsekwencji wystąpienia najemcy obiektu.

Ustosunkowując się do wniosku o wyłączenie od udziału w postępowaniu osoby piastującej stanowisko organu I instancji DWINB wyjaśnił, że z uwagi na ustrojową i procesową pozycję, piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (patrz wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r.). Zgodnie natomiast z art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od spraw dotyczących interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach małżeństwa, pokrewieństwa, powinowactwa, przysposobienia opieki lub kurateli, 2) oraz od załatwienia spraw dotyczących interesów majątkowych osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach małżeństwa, pokrewieństwa, powinowactwa, przysposobienia, opieki i kurateli. W ocenie DWINB w badanym przypadku nie występuje żadna z wymienionych sytuacji przez co złożony wniosek jest bezzasadny. Ponadto zauważono, że nawet gdyby na wyłączenie organu mogły wpłynąć okoliczności takie jak wskazane w odwołaniu, to i tak ocena zgłoszonego żądania nie mogłaby być inna, ponieważ w sprawie nie stwierdzono, żadnych przejawów stronniczości ze strony organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na ostateczną decyzję Gmina wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Reprezentujący Gminę Wójt zarzucił DWINB błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.: 1) poprzez brak przeprowadzenia koniecznych czynności dowodowych, mających na celu ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym braku ustaleń w zakresie stanu technicznego obiektu - budynku mieszkalnego położonego w D. [...] na podstawie ekspertyzy budowlanej; 2) brak precyzyjnego określenia zakresu robót budowlanych oraz określenia ich standardów technicznych, które winny zostać dopełnione celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z właściwymi przepisami., a ponadto brak wskazania przepisów technicznych, które naruszył skarżący; 3) objęcie zaskarżoną decyzją zakresów robót dotyczących poszczególnych lokali i obejmujących prace, które obciążają poszczególnych najemców, tj. wykonanie wentylacji wywiewnej w pomieszczeniach gdzie są kuchenki na PB na parterze i I piętrze, naprawa wewnętrznej instalacji elektrycznej dla części mieszkalnych; 4) poprzez brak umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym zgłoszenia ew. wniosków dowodowych.

W motywach skargi jej autor podniósł, że organ odwoławczy utrzymał w mocy w całości wydaną przez organ I instancji decyzję z dnia 21 maja 2014 r., pomimo że wskazana decyzja nie została poprzedzona praktycznie żadnym postępowaniem dowodowym i w swej treści zawiera niezrozumiałe nakazy, bez bliższego określenia zakresu i technologii robót budowlanych. Ponadto DWINB naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, uniemożliwiając stronie zgłoszenie wniosków dowodowych celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym wyjaśnienia kwestii bezprawnego i bez zgody właściciela zainstalowania w niektórych pomieszczeniach przez najemcę kuchenek gazowych na PB. W przekonaniu skarżącego organ odwoławczy, powielając błąd popełniony przez organ I instancji, naruszył przepis art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia koniecznych czynności dowodowych, mających na celu ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy - stanu technicznego obiektu budowlanego, a także zaniechał dokonania własnych ustaleń faktycznych w oparciu o konieczne ekspertyzy budowalne. Tym samym strona faktycznie, pomimo pozorów prowadzonego przez organ II instancji postępowania odwoławczego, została pozbawiona uprawnienia do merytorycznego rozpoznania sprawy. W świetle wykładni sądów administracyjnych można przyjąć, że obiekt budowlany będzie w nieodpowiednim stanie technicznym, gdy jego stan będzie niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, tj. z przepisami techniczno- budowlanymi, z obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy. Według autora skargi, organ II instancji nawet nie próbował ustalać czy utrzymanie objętego decyzją obiektu budowlanego jest zgodne z jakimikolwiek przepisami technicznymi, arbitralnie przyjmując - wyłącznie na podstawie protokołów kontroli okresowych - że zachodzą przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b. W przekonaniu skarżącego, skoro organ II instancji, orzekając "zza biurka", bezkrytycznie podzielił ustalenia w tym zakresie poczynione przez organ I instancji, to winien przynajmniej dać szansę stronie weryfikacji takich ustaleń w drodze właściwej ekspertyzy budowlanej. Tej elementarnej czynności dowodowej, właściwej dla tego rodzaju spraw, zabrakło. Powyższe świadczy o faktycznym braku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Ponadto, w ocenie skarżącej, konieczne było ustalenie, że do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego doszło na skutek samowolnych działań najemcy, który zainstalował w niedostosowanych do tego celu pomieszczeniach kuchenek gazowych. Tym samym zasadnym było przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, opartego o właściwe ekspertyzy budowalne dotyczące poszczególnych branż objętych kwestionowanymi usterkami budynku zlokalizowanego w D. nr [...]. Powyższe pozostaje wynikiem akceptacji utrwalonej już wykładni sądowej przepisu art. 66 u.p.b. Pierwszą i elementarną przesłanką warunkującą zastosowanie tego przepisu jest stwierdzenie, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Zasada ta dotyczy sytuacji, w której obiekt budowlany samym swoim istnieniem (swoją istotą, warunkami technicznymi) powoduje opisane tutaj zagrożenie. Przepis ten - jako przepis nakładający obowiązek - winien być interpretowany zawężająco. Oznacza to, że przepisu tego nie można stosować w sytuacji, w której zagrożenie jeszcze nie powstało. Nie może być on także stosowany w sytuacji, gdyby zagrożenie wywołane było przez samo korzystanie z obiektu - ta bowiem sytuacja została określona w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Według skarżącej gminy, podstawę rozstrzygnięcia organu powinny stanowić ustalenia poczynione w wyniku dopuszczenia dowodu z ekspertyzy stanu technicznego, która będzie zawierała ocenę stanu technicznego obiektu oraz określała zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania może żądać przedstawienia takiej ekspertyzy w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 u.p.b.

W ocenie skarżącej strony w sprawie nie jest wiadomym na jakiej podstawie DWINB ustala, że określone roboty budowlane ma wykonać właściciel, skoro określone obowiązki ciążą na najemcach lokali mieszkalnych (np. naprawa wewnętrznej instalacji elektrycznej, wykonanie wentylacji konkretnych pomieszczeń). Dlatego też w sprawie bezpodstawnie oczekuje się, że Gmina doprowadzi lokale mieszkalne, z których korzystają najemcy do stanu technicznego oraz estetycznego przez nich oczekiwanego. Według skarżącego w sprawie pominięto, że poza przepisami prawa budowlanego obowiązują jeszcze inne przepisy, w szczególności przepis art. 6b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, który stanowi, że najemca jest obowiązany utrzymywać lokal oraz pomieszczenia, do używania których jest uprawniony, we właściwym stanie technicznym i higieniczno-sanitarnym określonym odrębnymi przepisami oraz przestrzegać porządku domowego. Najemca jest także obowiązany dbać i chronić przed uszkodzeniem lub dewastacją części budynku przeznaczone do wspólnego użytku, jak dźwigi osobowe, klatki schodowe, korytarze, pomieszczenia zsypów, inne pomieszczenia gospodarcze oraz otoczenie budynku. Najemcę obciąża naprawa i konserwacja: 1) podłóg, posadzek, wykładzin podłogowych oraz ściennych okładzin ceramicznych, szklanych i innych; 2) okien i drzwi; 3) wbudowanych mebli, łącznie z ich wymianą; 4) trzonów kuchennych, kuchni i grzejników wody przepływowej (gazowych, elektrycznych i węglowych), podgrzewaczy wody, wanien, brodzików, mis klozetowych, zlewozmywaków i umywalek wraz z syfonami, baterii i zaworów czerpalnych oraz innych urządzeń sanitarnych, w które lokal jest wyposażony, łącznie z ich wymianą; 5) osprzętu i zabezpieczeń instalacji elektrycznej, z wyłączeniem wymiany przewodów oraz osprzętu anteny zbiorczej; 6) pieców węglowych i akumulacyjnych, łącznie z wymianą zużytych elementów; 7) etażowego centralnego ogrzewania, a w przypadku gdy nie zostało ono zainstalowane na koszt wynajmującego, także jego wymiana; 8) przewodów odpływowych urządzeń sanitarnych aż do pionów zbiorczych, w tym niezwłoczne usuwanie ich niedrożności; 9) innych elementów wyposażenia lokalu i pomieszczeń przynależnych. Reasumując, powołując się na wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę praworządności autor skargi zauważył, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowalnego podjęły działania, które nie mają dostatecznego oparcia w przepisach kompetencyjnych. Jednocześnie decyzja organu powinna dokładnie określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany wykonać celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części (wyroki: WSA w Warszawie z 7 grudnia 2004 r., IV SA 2590/03; WSA w Warszawie z 14 marca 2005 r., VII SA/Wa 4403/03). W przekonaniu skarżącej gminy, ogólne określenie nakazywanych czynności czyni decyzję niewykonalną na etapie postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotowe nakazy zostały sformułowane w sposób wyjątkowo ogólnikowy, a przez to niezrozumiały dla adresata decyzji (np. naprawa murów zewnętrznych, remont elewacji budynku). Ponadto przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane odnosi się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. Wobec tego nakazy określone w tym przepisie mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, a nie takich prac które obciążają najemcę, czyli w wypadku niniejszej sprawy takich robót jak wykonanie wentylacji wywiewnej w pomieszczeniach gdzie są kuchenki na PB na parterze i I piętrze, naprawa wewnętrznej instalacji elektrycznej dla części mieszkalnych (wyrok NSA z 28 lutego 2007 r., II OSK 1036/2006; wyrok NSA z 5 lutego 2009 r., II OSK 985/2008). Jeżeli najemcy nie prawidłowo użytkują zajmowane lokale, np. umieszczając w dowolnych pomieszczeniach kuchenki na gaz propan - butan, czy też nie dbają o stan wewnętrznej instalacji elektrycznej, to nie sposób obciążać skutkami tego rodzaju działań i zaniechań właściciela obiektu.

DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod katem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja administracyjna, a Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy odpowiada ona prawu czy też prawo to narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie jako u.p.p.s.a.).

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym - w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Powołany powyżej przepis umieszczony jest w Rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", gdzie zgodnie z art. 61 właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 - 7. Z powyższych uregulowań wynika zatem, że decyzja, o której mowa w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi konsekwencję obowiązku nałożonego na zarządcę oraz właściciela obiektu budowlanego w art. 61 ust. 1 u.p.b., którym jest utrzymywanie i użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywaniem go w należytym stanie technicznym i estetycznym (art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.p.b.). Wyjaśnienia również wymaga, że decyzja wydana w oparciu o treść powyższego przepisu ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego po ustaleniu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w powyższym przepisie zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Obowiązek wykonania robót budowlanych ma przy tym jedynie charakter naprawczy, a sam ich rodzaj oraz zasięg zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie organu powinno uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego i estetycznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Możliwość nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 66 ustawy Prawo budowlane jest powiązana z nieprawidłowościami powstałymi w trakcie użytkowania budynku, np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną, który przyczynia się do pogorszenia stanu technicznego, czy też estetycznego budynku.

Zaskarżona decyzja nakłada na Gminę, będącą właścicielem nieruchomości, obowiązek wykonania, w określonym terminie, szeregu czynności i robót budowlanych, mających na celu usunięcie występujących nieprawidłowości w budynku mieszkalnym położnym w D. pod numerem [...].

Skarżący kwestionuje określony zakres robót budowlanych wskazując, że zaskarżona decyzja nie została poprzedzona postępowaniem dowodowym i w swojej treści wprowadza niezrozumiałe nakazy, bez bliższego określenia zakresu i technologii robót budowlanych. W przekonaniu skarżącego organy zaniechały w niniejszej sprawie administracyjnej dokonania własnych ustaleń faktycznych, w szczególności nie sporządziły ekspertyzy stanu technicznego, która będzie zawierała ocenę stanu technicznego obiektu oraz określała zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto w przekonaniu skarżącej gminy w sprawie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie zgłoszenia wniosków dowodowych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym wyjaśnienia kwestii bezprawnego i bez zgody właściciela zainstalowania w niektórych pomieszczeniach przez najemcę kuchenek gazowych na PB.

Zdaniem Sądu uznać należy, że stan faktyczny sprawy, wbrew stanowisku skarżącej gminy, został należycie ustalony przez organy orzekające, które trafnie stwierdziły, że zaistnienie nieprawidłowości w zakresie elementów konstrukcyjnych obiektu, takich jak ściany i konstrukcja dachu nie daje gwarancji jego dalszej bezpiecznej eksploatacji. Takiej gwarancji nie daje również stan w którym, takie instalacje jak przewody kominowe są spękane, pomieszczenie, w którym funkcjonuje urządzenie emitujące spaliny, nie jest w sposób należyty wentylowane, nie ma bezpiecznej komunikacji pomiędzy poziomami obiektu, a instalacja elektryczna posiada braki i usterki. Z takimi nieprawidłowościami według orzekających organów związane jest realne zagrożenie dla stabilności obiektu, groźba pożaru i zaczadzenia, co świadczy, że opisane w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zagrożenia istnieją w momencie orzekania. Powyższe wykazały przeprowadzone przez organ powiatowy oględziny w dniu 16 kwietnia 2014 r. oraz przedłożone przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej dokumenty dotyczące utrzymania obiektu w postaci: protokołu nr 1/2014 z okresowej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego, protokołu kominiarskiego nr 189/14 z 1 kwietnia 2014 r. oraz protokołu nr 2/E/04/2014 z 15 kwietnia 2014 r. z okresowej kontroli i sprawdzenia stanu technicznego sprawności i wartości użytkowej instalacji i urządzeń elektrycznych całego obiektu. W szczególności w tym ostatnim dokumencie wprost określa się jako stan awaryjny wartość użytkową instalacji i urządzeń elektrycznych całego obiektu.

W świetle dokonanych ustaleń i jednoznaczności zgromadzonego materiału dowodowego, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego nie przekroczyły przysługującej im swobody oceny dowodów, bowiem przeprowadziły spójną, logiczną i rzeczową analizę stanu faktycznego, zaś wnioski pokrywały się ze wskazanymi dowodami. W realiach sprawy fakt istnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b., wynika z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i znajduje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca gmina natomiast w odwołaniu i w skardze domaga się przeprowadzenia dodatkowej ekspertyzy, jednak żądanie te jest zupełnie bezpodstawne, gdyż zebrany przez organy materiał dowodowy daje wystarczające odpowiedzi na kluczowe w sprawie pytania. Analiza przeglądów okresowych i sporządzonych protokołów w połączniu z ustaleniami dokonanymi w trakcie oględzin nie stwarza wrażenia rozbieżności, co do oceny stanu obiektu jako nieprawidłowego. Ponadto zauważyć należy, że pracownicy inspektoratu nadzoru budowlanego są osobami posiadającymi odpowiednią wiedzę z zakresu prawa budowlanego, pozwalającą na dokonywanie ustaleń w przedmiocie stanu technicznego budynków. Poza tym podkreślić należy, że przedstawiciele skarżącej gminy brali udział w oględzinach w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku, a protokół podpisali nie wnosząc do zawartych w nim ustaleń żadnych zastrzeżeń. Nadto w toku postępowania prowadzonego przez organy obu instancji strona skarżąca strona nie przedstawiła żadnego dowodu, który mógłby podważyć ustalenia dokonane w trakcie postępowania.

Należy również podkreślić, że wbrew zarzutom skargi celem decyzji, wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 u.p.b., jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego, i co bardzo znamienne, zważywszy na stanowisko Gminy, nie jest przy tym istotne jakimi metodami (jaką techniką) nastąpi przywrócenie właściwego stanu technicznego obiektu. Ważne jest bowiem, by został zrealizowany cel, który legł u podstaw wydanej decyzji, czyli usunięcie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 464/10 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Sz 632/13).

Przyjdzie również zauważyć, że PINB zobowiązując do usunięcia wskazanych w decyzji nieprawidłowości nakazał aby wykonać je według zaleceń zawartych w protokołach z okresowych przeglądów stanu technicznego.

Ponadto podnieść trzeba, iż nie należy do organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie kwestii dotyczących tego czy najemcy, zamieszkujący poszczególne lokale posiadali, zgodę właściciela na zainstalowanie w pomieszczeniach kuchenek gazowych na PB, czy też w sposób należyty dbali i chronili przed uszkodzeniami lub dewastacją części budynku przeznaczone do wspólnego użytku. Organ nadzoru wydając decyzję na podstawie art. 66 ustawy Prawa budowlanego nie bada przyczyn z powodu których obiekt znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym. Dlatego też wszelkie spory pomiędzy właścicielem a najemcami, wynikłe na tle obowiązków ciążących na tych ostatnich, nie należą do administracyjnej drogi postępowania. Z tego też powodu organ w zaskarżonej decyzji właściwie określił zarówno obowiązki, jak i podmiot odpowiedzialny za ich wykonanie. Bez wątpienia takim podmiotem jest skarżąca z racji tego, że jest jedynym właścicielem przedmiotowego budynku mieszkalnego. W realiach sprawy nie można także abstrahować od tego, że to na gminie ciąży szczególny obowiązek pieczy nad powierzonym jej mieniem komunalnym, a w szczególności tym, które służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. W takiej sytuacji nie może ujść uwadze, że Gmina biernie przyglądała się przez kilkanaście lat jak przedmiotowy budynek mieszkalny popada w katastrofalny stan techniczny, nie tylko nie przeprowadzając w nim żadnych remontów, ale także niedostrzegając potrzeby chociażby poprawiania standardów technicznych budynku w postaci przyłącza kanalizacyjnego oraz rozwiązania problemu odprowadzania ścieków sanitarnych, co w XXI wieku wydają się rzeczą naturalną i powszechną.

Nie znajduje również potwierdzenia zarzut skargi wskazujący na uniemożliwienie stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z przedłożonego Sądowi materiału aktowego wynika, że przed wydaniem decyzji Gmina została zawiadomiona pismem, doręczonym jej w dniu 22 kwietnia 2014 r., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jak wynika z adnotacji organu strona nie skorzystała z tej możliwości.

Reasumując rozważania należy podkreślić, że organy obu instancji w sposób prawidłowy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, prawidłowo też przeprowadziły postępowanie administracyjne, zgodnie z dyspozycjami zawartymi w art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., wskazując właściwą podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Brak zatem było podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż wszystkie zarzuty skarżącej gminy należy uznać za nietrafne. Sąd kontrolując z urzędu zaskarżoną decyzję w granicach sprawy, stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., nie dostrzegł innych wad, które powodowałyby konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, wobec czego, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a oddalił skargę.