Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 246/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 54, art. 61, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wójt Gminy T. (dalej Wójt bądź organ I instancji) na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm., dalej kpa), art. 59, ust. 1, art. 54 i 61 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej upzp) ustalił warunki zabudowy działki nr (...) w miejscowości P. w zakresie nadbudowy budynku mieszkalnego w granicy z działką nr (...).

W uzasadnieniu wskazano następujący stan faktyczny: na wniosek R. R. wszczęto postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dla działki wskazanej w osnowie decyzji. Dla terenu objętego wnioskiem brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Właścicielka działki nr (...) nie wyraziła zgody na rozbudowę budynku w granicy z jej działką, nie podając uzasadnienia. W dniu (...) r. Organ I instancji wydał decyzję nr (...) o ustaleniu warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Od decyzji odwołała się C. W. W dniu (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO bądź Kolegium, organ II instancji) decyzją nr (...) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na decyzje SKO skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniósł R. R.. Sąd wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 418/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia (...) r. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż analiza sporządzona w trakcie postępowania nie odpowiada wymogom prawa. Pomimo naniesienia na mapie "strzałek" trudno jest ustalić obszar analizowany jaki organ wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji., a co za tym idzie w żadnym stopniu nie da się ustalić jakie działki organ wziął pod uwagę przy sporządzaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy jak również przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto kopia mapy zasadniczej pochodzi z (...) r., co wobec wydawania decyzji przez organ I instancji we wrześniu 2008 r. uznać należy za nieprawidłowe. Przeprowadzona analiza w żadnym stopniu nie ustala jaka jest wysokość występujących w obszarze analizowanym budynków, a co za tym idzie również ustalenie przez organ wysokości budynku po rozbudowie do 9, 5 m uznać należy za nieprawidłowe. Nadto z przepisu § 8 rozporządzenia wynika co powinno być określone przy ustalaniu geometrii dachu. Ograniczenie się w decyzji organu I instancji do stwierdzenia, iż dach ma być skośny nie odpowiada wymaganiu dokładnego określenia geometrii dachu. W decyzji brak jest również jednoznacznych rozstrzygnięć odnośnie parametrów nowej zabudowy. Zgodnie z wytycznymi Sądu ponownie wykonano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie C. W. wskazała, że planowana inwestycja doprowadzi do zaburzenia bryły budynku oraz ładu przestrzennego. Zaznaczyła, że w terenie analizowanym nie ma podobnych budynków, a mapa wykorzystana do analizy nie przedstawia aktualnego stanu zabudowy. W związku z powyższym w dniu (...) r. członek izby urbanistów ponownie wykonał analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na aktualnej mapie zasadniczej. Z przeprowadzonej analizy wynika, że przedmiotowa działka jest zagospodarowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej oraz budynkiem gospodarczym, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. W terenie analizowanym znajduje się budynek (nr 11 w załączniku graficznym do analizy) mieszkalny jednorodzinny, trzykondygnacyjny, dostępny z tej samej drogi publicznej – ulicy (P.)pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.

W dniu (...) r. organ I instancji wydał decyzje o warunkach zabudowy, od której w dniu (...) r. odwołała się C. W. Decyzją z dnia (...) r. Nr (...) Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu (...) r. Wójt Gminy wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku o określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. W dniu (...) r. wnioskodawca uzupełnił wniosek. Następnie przygotowano projekt decyzji o warunkach zabudowy i analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez członka izby urbanistów - M. K, wpisaną na listę członków Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów pod nr (...). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki, której dotyczy wniosek, na podstawie § 3 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren analizy został wyznaczony poza ustawowy obszar minimalny, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 upzp zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. W tym przypadku budynek na podstawie, którego można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu znajduje się na dz. nr (...), czyli poza minimalnym obszarem wskazanym przez ustawodawcę. Przywołując treść art. 61 ust. 1 upzp i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z dnia 7 listopada 2008 r.) wskazano, że przedmiotowa działka nie leży na obszarze Natura 2000 ani w jego sąsiedztwie, w związku z powyższym inwestycja nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Projekt decyzji o warunkach został pozytywnie uzgodniony z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem o sygnaturze (...) z dnia (...) r. Z uwagi na to, że przedmiotowa działka przylega do drogi gminnej, Wójt Gminy wydając pozytywną decyzję równocześnie jako zarządca drogi uzgadnia decyzję w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Strony postępowania miały zapewniony udział w toczącym się postępowaniu na każdym jego etapie. Stosownie do wymagań art. 10 kpa skutecznie powiadomiono strony o możliwości zapoznania się z całym zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. C.W. podniosła, że w obszarze analizowanym brak jest budynków trzykondygnacyjnych o wysokości 9,5 m. Jak wykazała analiza na działce nr (...) znajduje się budynek trzykondygnacyjny o wysokości ok. 11 m. Ponadto podniosła, że proponowana rozbudowa spowoduje złamanie zasady ładu przestrzennego, konieczność przebudowy (podwyższenia) przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych ze względu na dużą różnicę wysokości kalenic, konieczność wykonania nowej instalacji radiowo telewizyjnej, na działce wystąpi znaczne zacienienie terenu a wartość nieruchomości skarżącej w skutek planowanej rozbudowy spadnie. Organ odnosząc się do wniesionych uwag wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. Akt II OSK 1552/06 warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne. W związku z powyższym kwestia zacienienia działki sąsiedniej, funkcjonowania systemu wentylacji grawitacyjnej i przewodów dymowych nie jest rozstrzygana na etapie ustalania warunków zabudowy.

W odwołaniu C.W. wskazała, że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepis art. 61, ust. 1;pkt 1 upzp. Obiekt budowlany położony na dz. geod. nr (...) jest budynkiem mieszkalnym wolnostojącym a powierzchnia zabudowy stanowi jedynie 10 % terenu. Obiekt budowlany na działce geod. nr (...) jest budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej o procencie zabudowy 60%. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi integralną część decyzji, z przytoczonych 21 obiektów budowlanych, swoimi parametrami odnosi się wyłącznie do jednego obiektu położonego na dz. geod. nr (...), który nie jest równoważny z obiektem położonym na dz. geod. nr (...), w związku z czym nie można stwierdzić spełnienia podstawowego wymogu art. 61, ust.1 pkt 1 upzp. W decyzji uwzględniono jedynie fakt istnienia takiego budynku nie biorąc pod uwagę faktu równoważności z obiektem którego dotyczy decyzja. Ponadto granica obszaru analizowanego zaprezentowana w załączniku graficznym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje dz. geod. nr (...) w całości lecz tylko fragmentaryczne. Kolejnym argumentem potwierdzającym brak spełnienia wymogów zawartych w art. 61, ust.1 upzp jest złamanie zasady "ładu przestrzennego" panującego na ul. Piaskowej, na której zgodnie z przedstawioną analizą brak jest budynków trzykondygnacyjnych, lub innych obiektów z kalenicą na poziomie 9,5m. W zaskarżonej decyzji brak jest również jednolitości zapisów. Decyzja dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego a w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tabela strona 3) w kolumnie określającej funkcję zabudowy przy dz. geod. nr 688/5 określenie brzmi "inna, gospodarcza w zabudowie bliźniaczej". Proponowana rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (dz. geod. nr (...)) zgodnie z wymogami zawartymi w (...) "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły" spowoduje w jej budynku mieszkalnym konieczność przebudowy (podwyższenia) przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych ze względu dużą różnicę wysokości kalenic. Pozostawienie przewodów kominowych na dotychczasowym poziomie spowoduje bezpośrednie zagrożenie życia mieszkańców. W zaskarżonej decyzji nie wzięto pod uwagę powyższych uwag. Analiza rynku nieruchomości pozwoliła na wyciągnięcie wniosku o możliwości spadku wartości naszej nieruchomości w skutek proponowanej rozbudowy o parametrach przedstawionych w decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa rozbudowa obiektu spowoduje również konieczność wykonania nowej instalacji radiowo- telewizyjnej. Ponadto na terenie jej nieruchomości wystąpi znaczne zacienienie terenu, które pogorszy warunki użytkowe i bytowe.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) SKO działając na podstawie art. 7, 77 § 1, 80, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 w zw. art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, 6,7 upzp utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w świetle przytoczonych regulacji prawnych tj. art. 61 upzp i rozporządzenia stwierdzić należało, iż załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia z 2003 r. stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 kpa., załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną (zob. wyrok NSA z 19.01.2007 r., II OSK 200/06, LEX nr 327707). Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, Kolegium wskazało, że postępowanie organu I instancji pozostaje w zgodności z powołanymi przepisami. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z analizy urbanistycznej, przeprowadzonej w sposób prawidłowy, wynika, iż planowana inwestycja nie wpłynie na procent zabudowy nieruchomości (rozbudowa budynku nastąpi wzwyż) a działki objęte obszarem analizowanym również posiadają zabudowę o tej i wyższej wysokości (dz. nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...),(...) i (...), (...),(...) i (...),(...)). Ponadto wysokość przewodów kominowych będzie określona w pozwoleniu na budowę a nie w decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszym postępowaniu organ prawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną. Z jej treści wynika jednoznacznie, że planowana inwestycja spełnia wszystkie kryteria opisane w art. 61 ust. 1 upzp.

W skardze na powyższą decyzje C. W. podniosła, ze planowana inwestycja będzie miała niekorzystny wpływ na obecny układ kominowy i wentylacyjny, spowoduje to konieczność nadbudowy przewodów kominowych i wentylacyjnych, tym samym powstaną związane z tym koszty zarówno nadbudowy jak i przyszłej eksploatacji. Poza tym zezwolenie na nadbudowę wiązać się będzie z koniecznością wykonania innej izolacji na styku budynków, koniecznością jej utrzymania, konserwacji, co jest niezbędne ze względu na powstanie w okresie zimowym tzw. worków śnieżnych powodujących przy braku konserwacji zawilgocenie mieszkania, jak i osłabienie ochrony przed innymi opadami. Powstająca nowa elewacja w części nadbudowanej wymagać będzie utrzymania w należytym stanie technicznym. Ponadto wydanie zgody na nadbudowę zniweczy plany skarżącej na ekologiczny budynek. Zamiarem skarżącej jest bowiem wyposażenie budynku w panele solarne. Powstające zacienie dachu wykluczy planowane przedsięwzięcie, które winno być popierane. Najpoważniejszym uchybieniem jest jednak brak ekspertyzy związanej z naciskiem budynku na podłoże, nie zostało dotychczas sprawdzone czy w ogóle nadbudowa jest możliwa ze względów konstrukcyjnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012..270, dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, który rozpatruje niniejsza sprawę, związany jest oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 29 października 2009 r. (art. 153 ppsa)

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 6 ust. 2 upzp, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Poza sporem w sprawie jest, że na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 upzp tj. 1). co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2). teren ma dostęp do drogi publicznej; 3). istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4). teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5). decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 upzp, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 upzp. Należy mieć na uwadze, że sposób sformułowania art. 61 ust. 1 upzp. wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Spełnienie tego warunku oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania (użytkowania) na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza wymagania dotyczące nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, według którego funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp).

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 upzp właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) warunków technicznych ). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 upzp. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust 1 .pkt 1 upzp (patrz : wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54).

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić (zob. wyrok z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06 oraz wyrok z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 738/07, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma więc podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko i wyłącznie tego samego rodzaju co już istniejące na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją i parametrami zabudowy już istniejącej, którą organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 29 października 2009 r. IV SA/Po 418/09.

Integralne części decyzji organu I instancji z dnia (...) r. o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji stanowią: załącznik nr 1 zawierający aktualną mapę zasadniczą w skali 1:500 z (...) r., załącznik nr 2-1 obejmujący część tekstową wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załącznik nr 3 obejmujący część graficzną wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z § 9 ust. 1 , 2 i 3 rozporządzenia z 2003 r. i art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. Obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, w promieniu większym niż 50 m od granic terenu objętego wnioskiem. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczony został poza obszar minimalny określony w rozporządzeniu i wynosi 120 m. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy jak w rozpoznawanej sprawie, występują strony o spornych interesach. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a przede wszystkim frontu działki - powoduje, że kwestia ta wymyka się spod kontroli sądowej. Prowadzi również do naruszenia art. 107 § 3 kpa zgodnie z którym, decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera w tym względzie stosowne wyjaśnienia i argumentację. Rozszerzenie obszaru analizowanego, tak jak w niniejszej sprawie, jest usprawiedliwione w sytuacji, gdy nasuwają się wątpliwości związane z procesem inwestycyjnym, który nie wiadomo czy ze względu na wymagania dotyczące nowej zabudowy będzie mógł być zrealizowany w zastanym już ładzie przestrzennym. Aby więc takie wątpliwości rozstrzygnąć na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora zachowując zasadę wolności w zagospodarowaniu terenu i jego zabudowy (art. 6 ust. 2 upzp), co słusznie wskazał organ, dopuszczalne jest rozszerzenie terenu analizowanego poza obszar wskazany w rozporządzeniu. W niniejszej sprawie powiększenie obszaru analizowanego pozwoliło na szerokie zbadanie kontekstu przestrzennego i na tej podstawie uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego. Dzięki tak przeprowadzonej analizie, możliwe było zweryfikowanie parametrów inwestycji w zakresie jej wysokości (nadbudowa budynku mieszkalnego do trzech kondygnacji), tak aby kontynuowała parametry zabudowy sąsiedniej i jednocześnie umożliwiła wpisanie planowanej inwestycji w zastany stan rzeczy. Przeprowadzona analiza wykazała, ze planowana inwestycja nie wpłynie na procent zabudowy nieruchomości, ponieważ związana jest ona z dobudowaniem kondygnacji (wysokość budynku po nadbudowie do 9,5 m.). Przynajmniej osiem budynków znajdujących się na działkach objętych obszarem analizowanym posiadają wysokość zabudowy i liczbę kondygnacji zbliżoną do planowanej inwestycji i wynoszą od około 7,0 m do 8,0 m do kalenicy z dwiema kondygnacjami i poddaszem użytkowym tj. budynki znajdujące się na działkach o nr ewid. dz.(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), natomiast budynek na działce nr 680/4 ma około 11,0 m wysokości do kalenicy i posiada trzy kondygnacje.

W tym miejscu należy podkreślić, że organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny. l tak, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 upzp. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4-7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości i stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 upzp. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2009 r. II SA/Po 530/09, pub. Orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie brak było wymaganych jednoznacznych rozstrzygnięć odnośnie parametrów nowej zabudowy będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego w szczególności parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także analizy odnoszącej się do kwestii wysokości występujących w obszarze analizowanym budynków oraz dominującej w obszarze analizowanym geometrii dachu na co wskazał w wyroku z dnia 29 października 2009 r. WSA w Poznaniu.

Powyższe uchybienia nie miały już miejsca w niniejszej sprawie. Parametry przedmiotowej inwestycji w szczególności dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu po przeprowadzeniu ponownej analizy zostały określone w sposób rzetelny i jednoznaczny zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występująca na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu attyki) określono w następujący sposób: nie wyżej niż 6,0 m, bowiem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) istniejącej zabudowy mieszkaniowej nie jest wyższa niż 4,0 m przy dachach pochyłych i nie jest wyższa niż 8,0 m przy dachach płaskich. Ponadto z przeprowadzonej analizy, co przedstawiono już wyżej, w sposób jednoznaczny wynika, jakie budynki w obszarze analizowanym zbliżone są wysokością do planowanej inwestycji, która po nadbudowie ma wynosić do 9, 5 m.

Odnośnie natomiast geometrii dachu wskazać należy, iż ponownie przeprowadzona analiza spełnia warunek zawarty w § 8 rozporządzenia, który stanowi, iż w decyzji o warunkach zabudowy określić należy również geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obrębie obszaru analizowanego dominują budynki o dachach płaskich, występują też budynki o dachach dwuspadowych (o kącie nachylenia około 35º, 45º i jeden budynek o dachu płaskim). W związku z powyższym prawidłowo ustalono wymagania dotyczące dachu, iż ma to być dach dwuspadowy o połaciach zbiegających się symetrycznie w kalenicy, kąt nachylenia głównych połaci dachu :30º-40º.

W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi koncentrują się na wskazaniu nieprawidłowości dotyczących technicznych aspektów inwestycji i jej niekorzystnego wpływu na nieruchomość. W odniesieniu do powyższych zarzutów – prezentowanych już w toku postępowania administracyjnego - należy podzielić w całości stanowisko organu, zgodnie z którym zarzuty te nie mogły być uwzględnione na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż były to zarzuty przedwczesne na tym etapie procesu inwestycyjnego. Wreszcie podkreślić należy, że zarzut dotyczący powstania zacienienia dachu poprzez nadbudowanie kondygnacji wykluczy planowane przez skarżącą przedsięwzięcie (wyposażeniu budynku w panele solarne) dotyczy korzystania z nieruchomości i również nie mógł być uwzględniony na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Roszczenia z tzw. prawa sąsiedzkiego nie są bowiem rozpoznawane w postępowaniu administracyjnym, można ich dochodzić w trybie postępowania sądowego przed sądem cywilnym.

Końcowo Sąd wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesadzą, że do realizacji inwestycji w ogóle dojdzie. Inwestor może do niej przystąpić po uzyskaniu aktów wymaganych przepisami prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem pierwszym etapem procesu inwestycyjnego., który znajduje swoje oparcie wyłącznie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można też wywodzić naruszenia interesów osób trzecich – decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonywania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały na podstawie przepisów prawa, prawidłowo zastosowanych i wyłożonych.

Z tych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.

MZ