Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 894/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -uchyla zaskarżoną decyzję-


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją") Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej także "PKZGW"), po rozpatrzeniu odwołania D.K. (dalej "skarżącego") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej także "DRZGW") z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej także "Starosty") z dnia [...] października 2006 r. znak: [...], udzielającej Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego, utrzymał decyzję DRZGW w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez PKZGW zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. (dalej także "pozwoleniem (z 2006 r.)’’) Starosta [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego Gminie [...]

(dalej także "Gminie") na:

- pobór wód podziemnych z gminnego ujęcia wody "[...] " zlokalizowanego

w miejscowości [...] , gm. [...] ,

- odprowadzanie wód popłucznych pochodzących ze stacji uzdatniania wody do [...] oraz

- odprowadzanie wody podziemnej o wysokiej barwie, wypompowanej ze studni nr 1 do [...] .

2. Pismami z dnia [...] marca 2014 r. i [...] kwietnia 2014 r. skarżący wniósł

o stwierdzenie nieważności pozwolenia z dnia [...] października 2006 r.

3. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia.

4. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji DRZGW z dnia [...] listopada 2014 r., uchylił decyzję DRZGW

i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, nakazując organowi nadzorczemu I instancji: (-) wyjaśnienie kwestii kompletności wniosku Gminy,

z którego wszczęte zostało postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (ustalenie, czy do wniosku załączono wymaganą przepisami dokumentację hydrologiczną), (-) zapewnienie udziału w postępowaniu nadzorczym wszystkim jego stronom.

5. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. DRZGW ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia z 2006 r., uznając że ustalenia dokonane

w ponownie przeprowadzonym postępowaniu nie wskazują na wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

6. Pismem z dnia [...] września 2016 r. skarżący wniósł do PKZGW odwołanie od decyzji DRZGW z dnia [...] sierpnia 2016 r., organowi I instancji: (-) niepoczynienie prawidłowych ustaleń co do kręgu stron postępowania nadzorczego, (-) niewzięcie pod uwagę przy orzekaniu rażącego naruszenia prawa, obciążającego pozwolenie

z 2006 r., polegającego na dopuszczeniu znacznie zawyżonego poboru wody

(w decyzji dopuszczono 487 m3/h w sytuacji, w której pobór ten nie powinien przekraczać 285,4 m3/h) oraz rażącego naruszenia art.39 ust.2d Prawa wodnego.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. PKZGW rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji DRZGW z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymując tą decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, PKZGW wskazał w szczególności, co następuje:

1. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku o konieczności podzielenia stanowiska DRZGW co do tego, iż kontrolowane pozwolenie wodnoprawne z 2006 r. nie jest obarczone żadną z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

2. Decyzje ministra właściwego do spraw środowiska z roku 1997 i 1999 nie mają jakiegokolwiek zastosowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w roku 2006 i nie mogą być podstawą do oceny zgodności z prawem udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Sytuacja, w której dołączana do wniosku o pozwolenie wodnoprawne dokumentacja hydrogeologiczna zatwierdzania była w drodze decyzji

i przez ministra właściwego do spraw środowiska należała do nieobowiązującego już w 2006 roku stanu prawnego.

3. Rozpatrując sprawę ponownie, DRZGW uzyskał od Starosty [...], nie przekazaną uprzednio "Dokumentację hydrogeologiczną [...]" oraz podjął działania mające na celu ustalenie podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym.

Zgodnie z brzmieniem art. 131 ust. 2b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego, do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych oraz na odwodnienie zakładu górniczego lub obiektu budowlanego należało dołączyć dokumentację hydrogeologiczną, o ile obowiązek jej sporządzenia wynikał

z przepisów odrębnych. Przepisem odrębnym w niniejszej sprawie był art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, który wymagał sporządzenia dokumentacji hydrogeologicznej dla ustalenia zasobów wód podziemnych. Przy czym obowiązująca w dacie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego procedura zatwierdzenia tej dokumentacji, zawarta była w art. 45 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym właściwy organ administracji geologicznej w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania dokumentacji geologicznej zawiadamia pisemnie o przyjęciu dokumentacji bez zastrzeżeń. Zatem dla akceptacji dokumentacji niezbędne było przekazanie pisemnej informacji o jej przyjęciu. Natomiast na mocy art. 103 ust. 2 pkt 1b ustawy Prawo geologiczne

i górnicze, sprawy ujęć wód podziemnych należały do właściwości marszałków województw.

Ponieważ w drodze decyzji administracyjnych nie tworzy się prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie rozstrzyga o prawach i obowiązkach

w konkretnej sprawie, decyzje ministra właściwego do spraw środowiska z 1997

i 1999 roku nie odnoszą się do załączonej do wniosku z dnia [...] lipca 2006 r. dokumentacji hydrogeologicznej, nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie wydane w roku 2006, a także nie mogą służyć do oceny zgodności z prawem tegoż rozstrzygnięcia w obecnie prowadzonym postępowaniu nadzorczym. Nieuzasadnione jest również analizowanie zgodności decyzji Starosty [...] z jakimkolwiek rozstrzygnięciem wydanym po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego bądź nieobowiązującym już w dacie złożenia wniosku. Tym niemniej fakt, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej dokonał tej analizy nie czyni decyzji Starosty obarczoną wada powodująca jej nieważność.

Pozwolenie wodnoprawne wydane zostało w oparciu o "Dokumentację hydrogeologiczną [...]", które to opracowanie zostało przyjęte bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa [...], o czym świadczy pismo z dnia [...] lutego 2006 r. Fizyczny brak tego opracowania w uprzednio prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym nie stanowi o nieważności decyzji Starosty [...] .

Jak stwierdzone zostało powyżej, decyzje ministra właściwego do spraw środowiska z 1997 i 1999 roku nie miały zastosowania w postępowaniu w sprawie udzielenia w 2006 roku pozwolenia wodnoprawnego, zatem bezzasadne jest zestawianie wymienionych w nich parametrów zasobów ujęcia z warunkami udzielonego pozwolenia.

4. W przyjętej bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa [...] "Dokumentacji hydrogeologicznej [...]" [...] " w wysokości 350 m3/h. Zwrócić należy uwagę, że jest to wartość uśrednionego poboru.

Zarówno wniosek, jak i udzielone w dniu [...] października 2006 r. pozwolenie wodnoprawne jako średnia wartość godzinowego poboru wskazują 350 m3/h, czyli zgodną z dostępnymi zasobami eksploatacyjnymi ujęcia "[...] ". Wartość 487 m3/h to wartość dopuszczalnego maksymalnego godzinowego poboru, przy czym pobór

w takiej ilości nie jest dopuszczony jako stały. Wartość ta pojawia się również

w obliczeniach w zatwierdzonej dokumentacji hydrogeologicznej.

5. Na ocenę ważności pozwolenia wodnoprawnego udzielonego dnia [...] października 2006 r. przez Starostę [...] nie mogą mieć wpływu zarzuty dotyczące procedury wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, jak długo decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Przy czym do niniejszego postępowania ani kompetencji organu właściwego do spraw gospodarki wodnej nie należy ocena zgodności z prawem decyzji środowiskowej.

Natomiast jak długo decyzja Wójta Gminy [...] jest w obrocie prawnym, stwierdzić należy, że wyrażona została w niej zgoda na odprowadzanie wód popłucznych pochodzących ze stacji uzdatniania wody do [...] oraz odprowadzania wody podziemnej o wysokiej barwie, wypompowanej ze studni nr 1 do [...] .

6. Za bezzasadne należy także uznać zarzuty dotyczące ustalenia kręgu podmiotów mających przymiot strony zarówno postępowania zwykłego jak

i prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji przy ustalaniu stron postępowania kierował się art. 127 ustawy Prawo wodne w brzmieniu z dnia wszczęcia postępowania nieważnościowego, zgodnie z ust. 7 pkt 5 którego, stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego był władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Zatem jakkolwiek pani S.K. w dokumentach widnieje jako właścicielka działki nr ew. [...], to stroną postępowania powinna być, uwidoczniona

w wypisie z ewidencji gruntów i budynków jako władający nieruchomością - [...].

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja

1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, za aktualność wpisów w ewidencji gruntów i budynków odpowiadają właściciele nieruchomości, którzy zobowiązani są zgłosić właściwemu staroście zmiany danych, m.in. miejsca pobytu stałego,

w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Natomiast udział

w ewentualnym postępowaniu spadkowym po pani K., przyjęcie spadku i dokonanie niezbędnych aktualizacji wpisów przez spadkobierców są niezależne od działań starosty, wójta czy dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Wyjaśnić też trzeba, że pozwolenie wodnoprawne nie może łamać prawa własności, gdyż zgodnie z art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości oraz urządzeń. Zatem jakiekolwiek ustalenia dokonane przez organy administracji w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego prowadzonego w trybie zwykłym bądź w trybach nadzwyczajnych nie maja wpływu na stan prawny nieruchomości.

Ponadto Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej ponownie stwierdza, że nieprawidłowości przy zapewnieniu udziału stronom w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] , jakkolwiek mogłyby stanowić podstawę wznowienia postępowania, to nie mogą być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Żadna z podstaw wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 Kpa nie może posłużyć jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Oznacza to, iż pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału

w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

IV. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję PKZGW z dnia [...] stycznia 2017 r., podnosząc przeciwko orzeczeniu odwoławczemu następujące zarzuty:

1. Naruszenia art.7, 77 i 80 oraz 107 k.p.a.

1.1. Zdaniem skarżącego dokumentacja, którą zgromadził w postępowaniu zwyczajnym Starosta nie stanowiła upoważniała do wydania pozwolenia wodno - prawnego na Qmax=487 m3/h. Taka możliwość nie wynika z żadnego przepisu prawa, ani z dokumentacji hydrogeologicznej czy zatwierdzającej ją decyzji Marszałka Województwa. To nie skarżący stwierdził konieczność uchylenia decyzji

z 1997 roku, lecz Marszałek, a obowiązuje ona do dziś. Z pisma [...] wynika tak naprawdę, że poziom wydobycia wody określono na podstawie zapotrzebowania gminy. Zasoby eksploatacyjne raz określane na 550, innym razem na 600 m3/h obejmują inne ujęcia wiejskie. Organ nie powinien abstrahować od wcześniej udzielonych pozwoleń i opierać się tylko na ustaleniach prywatnej firmy, które zawsze są takie jak chce klient. Pozwolenia dla tzw. ujęć wiejskich należało więc odjąć od zasobów eksploatacyjnych.

1.2. PKZGW nie odniósł się w ogóle do kwestii naruszenia przez Starostę art.39 ust.1 pkt 2 lit.d Prawa wodnego poprzez zezwolenie na spuszczanie ścieków przemysłowych do [...] , skąd poprzez rzekę [...] ścieki te trafiają do Jeziora [...]. Dopuszczony kwestionowanym zezwoleniem spust ścieków w tym wód popłucznych jest w świetle przywołanego przepisu niemożliwy, albowiem wbrew jego dyspozycji ścieki trafiają do Jeziora [...] w czasie znacznie krótszym niż 24h. Ponadto sam spust ścieków przemysłowych do [...] jest sprzeczny z ustawowym celem utworzenia strefy ochronnej tzw. otuliny, w tym przypadku otuliny WPN przez którą płynie [...],

w dodatku w pobliżu [...].

1.3. W świetle treści dokumentacji technicznej do [...] mają być zrzucane wody przelewowe, popłuczne, nadosadowe i spustowe z wież areacji. W tym kontekście stwierdzić należy brak spójności z treścią pozwolenia wodno-prawnego.

1.4. Podnieść należy brak zgodności kwestionowanego pozwolenia z art.128 ust.1 pkt 4 Prawa wodnego poprzez zaniechanie określenia dopuszczalnych wartości manganu w ściekach.

Jeżeli na stacji uzdatniania są odżelaziacze i odmanganiacze, to występowanie manganu jest oczywiste. (To jeszcze jeden argument za tym, że pozwolenie o takiej treści nigdy nie powinno zostać wydane. Zgodnie

z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (DzU nr 137, poz. 984), próbki powinny być pobierane co 2 miesiące(§ 7.1.2 Rozporządzenia), a więc 6 razy w roku. W pozwoleniu wpisano obowiązek badania 2 razy w roku, co jest właściwe raczej dla ścieków przechodzących przez oczyszczalnię, a nie zrzucanych wprost do [...] . Organy takie jak Starosta, RZGW i KZGW powinny to ustalić nawet bez mojej sygnalizacji. Z całą pewnością skarżona decyzja KZGW została wydana bez dokładnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

2. Błędne ustalenia dotyczące określenia kręgu podmiotów zarówno

w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym. Skarga zarzuca w tym kontekście, co następuje:

(i) Działanie organów nadzorczych charakteryzuje się daleko idącą niekonsekwencją, polegającą na tym, iż z jednej strony organy te uznały podmiotowość właścicielki działki [...] obręb [...] lub jej spadkobierców

w postępowaniu nadzorczym, z drugiej natomiast odstąpiły od zawieszenia tego postępowania na zasadzie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. celem ustalenia w/w spadkobierców;

(ii) Organy nadzorcze wychodzą ze słusznego założenia, opartego wprost

o przepisy Prawa wodnego, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do objętych tym pozwoleniem nieruchomości. Okoliczność ta nie może jednakże uzasadniać pomijania uprawnień procesowych właścicieli takich nieruchomości (tj. zapewnienia w/w podmiotom udziału w postępowaniu). Wymóg ten nie jest tymczasem przestrzegany w szerokim zakresie, tj. w szeregu kolejnych postępowań administracyjnych, łącznie umożliwiających adresatowi pozwolenia wodnoprawnego jego skonsumowanie (chodzi o postępowania w przedmiocie wydania: decyzji środowiskowej, pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenia na budowę). W następstwie powyższego dochodzi do zabudowania danej nieruchomości urządzeniami infrastruktury technicznej, na co jej właściciel nie ma żadnego wpływu;

(iii) O ile sama celowość powziętego przez Gminę zamysłu wybudowania gminnego ujęcia wody nie budzi zastrzeżeń, o tyle niedopuszczalnym było zrealizowanie w/w inwestycji z oczywistym i świadomym naruszeniem praw właścicieli prywatnych nieruchomości. W ocenie skarżącego działania Gminy realizują interesy lokalnego układu politycznego.

V. W odpowiedzi na skargę, wniesionej w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. PKZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie i odnosząc się do nowo podniesionego w skardze zarzutu nieuwzględnienia przy wydawaniu pozwolenia z 2006 r. art.128 ust.1 pkt 4 Prawa wodnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja PKZGW z dnia [...] stycznia 2013 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji PKZGW prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a. było zbadanie na wniosek skarżącego, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., udzielająca Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego, jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, wskazanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Rozpatrzywszy odwołanie skarżącego od decyzji DRZGW z dnia [...] sierpnia 2016 r., odmownie rozstrzygającej wniosek skarżącego, PKZGW utrzymał decyzję organu nadzorczego I instancji w mocy, podzielając stanowisko tego organu co do braku przesłanek upoważniających do stwierdzenia, że wydane na rzecz Gminy pozwolenie wodnoprawne z 2006 r. obciążone jest kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Stanowisko organu odwoławczego jest przedwczesne, albowiem PKZGW nie odniósł się w żaden sposób do podniesionego w odwołaniu zarzutu rażącego naruszenia przy wydawaniu pozwolenia art.39 ust.1 pkt d Prawa wodnego. Uchybienie to skutkuje koniecznością powtórzenia przez PKZGW postępowania odwoławczego.

2. Uwarunkowania prawne, jakie organ nadzorczy musi wziąć pod uwagę przy kontroli legalności orzeczenia administracyjnego w trybie uregulowanym w art.156

i nast. k.p.a. przedstawiają się następująco:

Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji -

w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października

1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji

w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet

o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym

w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i ma obowiązek we własnym zakresie zbadać, czy kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. wskazują, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej nie wiążą organu nadzoru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 ONSA 1995/1 poz. 32).

W niniejszej sprawie niespornym jest, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym pozwolenie wodnoprawne z 2006 r. jest wolne od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenia te wydano z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona

w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.).

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" wystąpi w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności

z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje

w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny

i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ.

w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu

w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA

z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

3. Całkowicie trafne jest stanowisko orzekających w sprawie organów nadzorczych obu instancji, iż kwestia ewentualnego niezapewnienia przez organ wydający pozwolenie wodnoprawne z 2006 r. udziału wszystkim stronom tego postępowania mogłaby stanowić przesłankę do zakwestionowania legalności w/w pozwolenia tylko w zakresie wyznaczonym przepisami art.145 i nast. k.p.a., tj. tylko

w trybie wznowienia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia z racji ewentualnego wystąpienia przyczyny wznowienia wskazanej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), przy czym Sąd nie przesądza w tym kontekście, iż w/w uchybienie istotnie wystąpiło w postępowaniu zakończonym decyzją z 2006 r.

Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne znaczenie posiada bowiem fakt,

iż ewentualne uchybienie w/w rodzaju, tj. pominięcie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego - jako strony tego postępowania - w szczególności osoby władającej powierzchnią ziemi, znajdującej się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych nie spełniałoby znamion żadnej z kwalifikowanych wad prawnych z art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a w szczególności nie stanowiłyby rażącego naruszenia prawa (aczkolwiek osoba taka, podobnie jak każdy podmiot posiadający interes prawny w sprawie, posiada legitymację do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia). Podkreślić w tym kontekście należy, że w świetle brzmienia art.127 ust.7 Prawa wodnego, obowiązującego w dacie wydania pozwolenia z 2006 r. status strony postępowania został przyznany (m.in.) pomiotowi władającemu powierzchnią ziemi znajdującej się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (stan taki obowiązywał do dnia 30 grudnia 2015 r., tj. do dnia poprzedzającego nowelizację Prawa wodnego, w następstwie której osoba władającego w/w powierzchnią została zastąpiona osobą właściciela).

Oceniając co do zasady znaczenie prawne uchybienia organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego, polegającego na niezapewnieniu udziału w tym postępowaniu osobom wskazanym w ówcześnie obowiązującym art.127 ust.7 Prawa wodnego (tj. oceniając, czy uchybienie tego rodzaju spełnia kryteria rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.) stwierdzić w szczególności należy, iż o ile oczywiście nie można wykluczyć, iż aktywny udział takich stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia, wszczętym na wniosek innego podmiotu, mógłby w jakimś zakresie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia (w tym sensie, że podnoszona przez takie stronę argumentacja mogłaby skłonić organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego do odpowiedniego ukształtowania praw i obowiązków adresata tego pozwolenia), o tyle zasadnicze znaczenie należy we w/w kontekście przypisać tej okoliczności, iż wydanie pozwolenia nie było w żadnym aspekcie uzależnione od zgody władającego gruntem, pozostającym w zasięgu oddziaływania pozwolenia (w tym także wtedy, gdy pozwolenie to miałoby być realizowane na gruncie tej osoby). Powyższe jest naturalną konsekwencją wyraźnego zastrzeżenia przez ustawodawcę w art.123 ust.2 Prawa wodnego, iż pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń (stanowiąc ponadto, iż informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym).

W konsekwencji braku ustawowego wymogu uzyskania przez wnioskodawcę lub przez organ orzekający w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego zgody podmiotu władającego nieruchomością na wydanie pozwolenia stwierdzić należy, co następuje:

(-) Pozwolenie wodnoprawne mogłoby zostać wydane nawet wbrew wyraźnej woli władającego gruntem, na którym co do zasady pozwolenie to miałoby być realizowane. Powyższe nie znosi natomiast w żadnym zakresie obowiązku wydania takiego pozwolenia z pełnym poszanowaniem przepisów prawa, regulujących jego wydanie, którego to poszanowania władający, jako strona postępowania o wydanie pozwolenia może dochodzić w stosownych zwyczajnych i nadzwyczajnych trybach prawnych zarówno administracyjnych, jak i sądowo – administracyjnych (wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu II instancji, żądanie stwierdzenia nieważności pozwolenia, żądanie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia);

(-) W świetle przywołanego wcześniej art.123 ust.2 Prawa wodnego okoliczność ta (tj. brak wymogu uzyskania zgody władającego gruntem na wydanie pozwolenia wodnoprawnego) nie prowadzi jednakże do jakiegokolwiek umniejszenia praw władającego gruntem, albowiem możliwość skonsumowania przez adresata uzyskanego pozwolenia jest w oczywisty sposób uzależniona od uzyskania przez ten podmiot (przed przystąpieniem do realizacji pozwolenia), w drodze cywilnoprawnego porozumienia z władającym (zawieranego poza postępowaniem administracyjnym) tytułu prawnego, umożliwiającego korzystanie z nieruchomości (w sytuacji, w której pozwolenie przewidywałoby realizację przyznanych nim uprawnień na gruncie władającego). Przystąpienie przez adresata pozwolenia do jego realizacji bez uzyskania stosownego tytułu od władającego mogłoby w tej sytuacji być skutecznie zwalczane przez władającego przy wykorzystaniu instytucji prawa cywilnego, przewidzianych do ochrony posiadania, czy też własności (abstrahując od kwestii konieczności legitymowania się przez adresata zezwolenia tytułem prawnym do nieruchomości na etapie postępiania budowlanego);

(-) W tej sytuacji sam fakt niezapewnienia władającemu gruntem udziału

w postępowaniu o wydanie pozwolenia, aczkolwiek bezspornie uchybiający przepisom prawa, nie może być traktowany jako tak daleko idące i brzemienne

w skutki naruszenie, które samodzielnie, tj. niezależnie od oceny prawidłowości innych aspektów procesowych, czy też materialnoprawnych wydania pozwolenia, spełniałoby kryteria rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., upoważniającego do stwierdzenia nieważności pozwolenia. Powyższe oczywiście nie wyklucza tego, iż władający na wniosek którego wszczęto postępowanie

w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego, przy wydaniu którego został pominięty, mógłby wykazać, iż kwestionowane przez niego pozwolenie w istocie wydano z rażącym naruszeniem prawa procesowego, czy też materialnego, niemniej przesłanką do wykazania, iż wada ta wystąpiła jest skutecznie podniesienie innych aspektów (uchybień), aniżeli samo pominięcie władającego przy wydaniu pozwolenia;

(-) O ile zatem podmiot pominięty przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego może przyjąć następnie aktywną rolę w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym na zasadach wskazanych w art.156 i nast. k.p.a., mogącym prowadzić do wyeliminowania pozwolenia wodnoprawnego z obrotu prawnego (z przyczyn wskazanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.), o tyle co do zasady swoje uprawnienia do kwestionowania legalności pozwolenia wodnoprawnego, wynikające bezpośrednio

z racji w/w pominięcia przy wydawaniu pozwolenia (z zastrzeżeniem, że chodzi

o pominięcie odpowiadające kryteriom z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.) strona może skutecznie podnosić w trybie wznowienia postępowania, zakończonego wydaniem pozwolenia wodnoprawnego (pod warunkiem zachowania miesięcznego terminu do złożenia stosownego wniosku, liczonego od dnia dowiedzenia się o decyzji - art.148 § 2 k.p.a.). Stwierdzić jednakże wyraźnie należy, że w świetle art.151 § 2 k.p.a. nawet stwierdzenie wystąpienia przesłanki z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stanowi automatycznej przesłanki do wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego.

Stosownie bowiem do art.146 § 1 uchylenie decyzji z przyczyn określonych

w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Stosownie natomiast do § 2 w/w artykułu nie uchyla się decyzji także

w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zgodnie z art.151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa

w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Podkreślić przy tym należy wyraźnie, że przepisy k.p.a. nie upoważniają organu administracji do wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego z racji wystąpienia przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tj. w sytuacji niezawinionego przez stronę niebrania przez nią udziału w postępowaniu administracyjnym). Kwestię tę jednoznacznie reguluje art.147 zdanie drugie k.p.a.,

z brzmienia którego wynika, iż wznowienie postępowania z przyczyny określonej

w art. 145 § 1 pkt następuje tylko na żądanie strony.

4. Jednocześnie podkreślić należy niedopuszczalność podnoszenia przez skarżącego zarzutu ewentualnego pominięcia stron, innych niż sam skarżący (skarżący zarzuca w tym kontekście pominięcie właścicielki działki nr [...]) na etapie samego postępowania nadzorczego, kontrolującego legalność pozwolenia wodnoprawnego z 2006 r. Jak bowiem trafnie podniósł NSA w wyroku z dnia 25 maja 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1940/14, publ. LEX "Co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.". "Skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu" – wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 371/11, publ. LEX.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżący nie jest upoważniony do kwestionowania decyzji nadzorczych w oparciu o zarzut ewentualnego niezapewnienia udziału w tym postępowaniu stronom innym niż on sam. Jednocześnie uznać należy, że pozbawienie skarżącego takiej możliwości nie narusza w żaden sposób interesu prawnego zainteresowanego, a to z tej przyczyny że ewentualne niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu innym stronom nie wywołuje żadnych negatywnych konsekwencji w sferze uprawnień i obowiązków samego skarżącego.

5. Wyraźnego zaznaczenie wymaga, iż poza zakresem kognicji Sądu

w niniejszej sprawie, ograniczonej ściśle do kontroli legalności postępowania nadzorczego, przeprowadzonego przez DRZGW i PKZGW w stosunku do konkretnie oznaczonego pozwolenia wodnoprawnego z 2006 r., pozostają takie zagadnienia, jak:

(-) ocena uprawnień procesowych skarżącego w innych postępowaniach administracyjnych, mogących mieć związek z realizacją, czy też eksploatacją gminnego ujęcia wody, takich jak postępowanie w przedmiocie wydania: decyzji środowiskowej, pozwolenia na budowę lub innych pozwoleń wodnoprawnych,

(-) ocena skutków prawnych ewentualnego naruszenia w/w uprawnień

i ustalenie środków prawnych, jakie przysługiwałyby w takiej sytuacji skarżącemu,

(-) ocena skuteczności nabycia przez Gminę tytułu do nieruchomości, umożliwiającego realizację pozwolenia z 2006 r.

6. Trafnie wykazały organy nadzorze, że przy wydaniu pozwolenia z 2006 r. nie doszło do rażącego naruszenia art.131 ust.2b Prawa wodnego w związku z art.42 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, mającego polegać na niezałączeniu do wniosku o wydanie zezwolenia stosownej dokumentacji hydrologicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wymagana przepisami prawa dokumentacja, przyjęta bez zastrzeżeń w trybie uregulowanym w art.45 w/w Prawa geologicznego i górniczego, została przez wnioskodawcę załączona. Trafnie uznały również organy, iż na ocenę w/w dokumentacji nie ma wpływu fakt wydania przez ministra właściwego do spraw środowiska – w innym stanie prawnym - decyzji z 1997 i 1999 r., zatwierdzających inną dokumentację geologiczną.

7. Trafnie wykazał również PKZGW, że pozwolenie wodnoprawne z 2006 r. nie jest obciążone rażącym naruszeniem prawa, mającym polegać na ustaleniu maksymalnego godzinowego poboru wody na poziomie 487 m3/h w sytuacji, w której poziom poboru wody został określony w stosownej dokumentacji hydrologicznej,

w oparciu o którą pozwolenie zostało wydane, na 350 m3/h. Z wyjaśnień organu wynika bowiem jednoznacznie, iż w świetle postanowień pozwolenia, o ile czasowy pobór wody może istotnie osiągać maksymalną wartość 487 m3/h, o tyle dobowo nie może on przekraczać uśrednionej wartości 350 m3/h (8400 m3/d). Przyjąć w tej sytuacji należy, że w/w sposób oznaczenia limitów eksploatacyjnych ujęcia nie stoi

w sprzeczności ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją geologiczną.

8. Trafnie natomiast zarzucił skarżący, iż organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu wydania kwestionowanego pozwolenia z 2006 r. z rażącym naruszeniem art.39 ust.1 pkt 2d Prawa wodnego, zabraniającego wprowadzania ścieków do wód jezior oraz do ich dopływów, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny. Należy w tym kontekście stwierdzić, co następuje: (-) z wydaniem pozwolenia z 2006 r. wiąże się upoważnienie jego adresata do odprowadzania ścieków do wód (wraz z wodami popłucznymi), (-) skarżący poczynił zarzut, iż w jego ocenie w/w ścieki będą trafiały do Jeziora [...]

w czasie krótszym niż 24 godziny (za pośrednictwem rzeki [...] i [...] , (-) jak wskazano powyżej kwestia ta nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy.

9. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym należy również odnieść do zarzutów: (-) niedopuszczalności zezwolenia Gminie na odprowadzanie ścieków do [...] w kontekście obowiązujących w dacie wydania zezwolenia przepisów regulujących ochronę przyrody (ochrona otuliny WPN) oraz (-) naruszenia art.128 ust.1 pkt 4 Prawa wodnego.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku PKZGW ponownie rozpatrzy odwołanie skarżąco od decyzji DRZGW z dnia [...] sierpnia 2016 r., uwzględniając oceny i wytyczne sformułowane powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.