Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 763/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3, art. 197 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 680/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 lutego 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1271.2021.BS w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu postanawia: oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku P. S. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 lutego 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1271.2021.BS w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez demontaż jedenastu reklam z elewacji kamienicy przy ul. [...] w Ż., postanowieniem z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 680/22, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "P.p.s.a.") odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji jest odstępstwem od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd zaznaczył, że ciężar wykazania, iż przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. istotnie zaistniały spoczywa na osobie wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu. W interesie strony skarżącej leży więc takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zaistnienie w jej przypadku przesłanek określonych w powołanym przepisie oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie przedstawił on przekonującej argumentacji przemawiającej za tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkować będzie zaistnieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, czy też trudnych do odwrócenia skutków.

Skarżący podniósł, że zawieszone banery reklamowe pełnią funkcję zabezpieczającą budynek przed niszczeniem, a ich zawieszenie jest zgodne ze wskazaniami organu. Banery wprawdzie pełnią funkcję reklamy, jednak nie naruszają dekoracyjnych elementów wystroju budynku, a przy tym zapewniają utrzymanie budynku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd zauważył, że uzasadnienie wniosku stanowi w istocie polemikę z argumentacją przedstawioną przez organ w zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju argumenty, odnoszące się do prawidłowości wydanych w sprawie decyzji, nie mogą stanowić podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. Sąd na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie bada bowiem trafności zarzutów odnośnie niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy.

W ocenie Sądu, przywołany w skardze ogólnikowy i lakoniczny argument wskazujący, że w przypadku zdjęcia banerów dojdzie do dewastacji budynku, a w konsekwencji do zagrożenia bezpieczeństwa osób poruszających się wzdłuż budynku, nie był wystarczający, by można było uznać, że wykazane zostało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że skarżący nie uzasadnił wniosku w sposób pozwalający na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji.

Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie przepisów postepowania tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podczas gdy w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podjęcie postępowania co do inwestycji dopiero po jej zrealizowaniu w sposób oczywisty implikuje po stronie skarżącego szkody, podczas gdy istotą powołanego przepisu jest jej uniknięcie, stąd rozstrzygnięcie organu (powinno być Sądu) pozostaje rażąco błędne, sprzeczne z literalnym brzmieniem powołanego przepisu oraz jego wykładnią.

Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach z 13 sierpnia 2021 r. nr BB/679/2021, ewentualnie uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko Sądu odnośnie do przedstawienia przez skarżącego niewystarczającej argumentacji dla wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazano, że celem instytucji wstrzymania jest przeciwdziałanie wystąpieniu szkody a nie usunięcie stanu, w którym szkoda ta już zaistnieje.

Oczywiście błędny jest pogląd Sądu, że uzasadnienie wniosku stanowiło jedynie polemikę z argumentacją przedstawioną przez organ w decyzji. Organ w żaden sposób nie zaprzeczył, że banery reklamowe nie przyczyniają się lub nie stanowią zabezpieczenia elewacji budynku. Wydaje się nie budzić wątpliwości, że wykonanie demontażu reklam, wobec ewentualności późniejszej dewastacji budynku i uchylenia zaskarżonych decyzji, spowoduje trudne do odwrócenia skutki, jeżeli w ogóle możliwe do odwrócenia. Demontaż banerów reklamowych, wobec stanu budynku i widocznej nietrwałości jego elewacji, spowoduje konieczność renowacji całej (!) elewacji budynku, co będzie wiązało się ze znacznymi kosztami po stronie skarżącego, orientacyjnie rzędu co najmniej kilkunastu tysięcy złotych. Nie może ujść uwadze, że w przypadku przedmiotowego budynku, usługa będzie dotyczyć renowacji zabytkowej elewacji, a więc usługi i wiedzy specjalistycznej. Z tego też tytułu pogląd Sądu jakoby nie zostało wykazane niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków jest oczywiście błędny. Skarżący stwierdził, że jest to typowy przykład takiej sytuacji i stąd też uzasadniony jest wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Administracyjny.

Skarżący zaznaczył, że nie jest konieczna wiedza specjalistyczna i polemika z organem, aby zauważyć stan techniczny budynku skarżącego. Nie jest również tajemnicą fakt pozostawania innych budynków, w jego najbliższym otoczeniu, w takim samym stanie technicznym, z banerami reklamowymi zamieszczonymi na elewacji budynku lub na elewacyjnych zabytkowych i zdobieniach. Nie istnieje uzasadniona konieczność demontażu reklam na budynku skarżącego, nie wykraczają one poza schemat i estetykę przyjętą również na ż. rynku. Pozostaje znacząca wątpliwość co do prawidłowości wydanych decyzji. Jak wynika z treści zażalenia na potwierdzenie tego miało zostać załączone dwanaście zdjęć budynku skarżącego i budynków w jego najbliższym otoczeniu ale fotografii takich nie dołączono do zażalenia ani do akt sprawy.

Dalej wskazano, że występuje bardzo duże prawdopodobieństwo, iż demontaż banerów reklamowych naruszy strukturę elewacji budynku skarżącego oraz spowoduje opadanie nietrwałych elementów. Ewentualne koszty poniesione w celu demontażu reklam i renowacji zabytkowej elewacji budynku obciążać będą skarżącego. W dobie szalejącej inflacji, koszt kilkunastu tysięcy złotych może wynieść nawet kilkadziesiąt tysięcy. Szkoda ta obejmowałaby nie tylko koszt demontażu reklam, lecz także ich ponownej instalacji (budowy) oraz utracone korzyści. Okoliczności powyższe uzasadniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Zatem całokształt okoliczności sprawy, zgromadzony do tej pory materiał dowodowy a w szczególności okoliczności wskazane przez skarżącego w samej treści skargi, zdaniem skarżącego, dobitnie wskazują na możliwe niebezpieczeństwo poniesienia przez skarżącego znacznej szkody, która będzie nieodwracalna w przypadku demontażu reklam i rozpadnięcia się elewacji, bowiem jeżeli na mocy późniejszego wyroku, nakaz przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu zostanie wzruszony, to jak już wcześniej wspomniano, nie sprawia to, iż szkoda nie zaistnieje, wobec faktu, iż kosztami tej inwestycji obciążony zostanie skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Zagrożenie wystąpieniem znacznej szkody należy rozumieć jako możliwość powstania szkody zarówno majątkowej, jak i niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia prawne i faktyczne skutki to następstwa, które powodują istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu ma spełnienie przez wnioskodawcę obowiązku uprawdopodobnienia wystąpienia ww. przesłanek. Musi on przedstawić okoliczności świadczące o tym, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd może doprowadzić do takiej zmiany w jego osobistej sytuacji, że będzie narażony na znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki.

W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący we wniosku o wstrzymanie nie wykazał okoliczności, które byłyby wystarczające dla uznania przez Sąd, że usunięcie tablic reklamowych z elewacji zabytkowego budynku grozi wystąpieniem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.

Z materiałów zgromadzonych w sprawie nie wynika, że fragmenty elewacji znajdującej się pod reklamami znajduje się w stanie zagrażającym bezpiecznemu użytkowaniu tegoż budynku. Nie ma żadnych zdjęć, które potwierdzałyby daleko posunięty stan dewastacji elewacji przysłoniętej tablicami/banerami reklamowymi, jak twierdzi skarżący. Znamienne jest, że skarżący powołuje się na zdjęcia swojego budynku i okolicznych budynków, których jednak nie załącza do zażalenia, zatem nie jest możliwe nawet pobieżne (nieprofesjonalne) ustalenie w jakim stanie znajduje się budynek skarżącego. Ponadto owe zdjęcia miały dokumentować schemat i estetykę przyjętą na ż. rynku a nie stan techniczny elewacji, której stan zagraża bezpieczeństwu.

Nie jest zasadne upatrywanie zagrożenia znaczną szkodą w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji w tym, że po odsłonięciu elewacji skarżący będzie zobligowany ponieść wielotysięczne koszty naprawy elewacji zabytkowego budynku. Z zaskarżonej decyzji nie wynika obowiązek naprawy elewacji ale jedynie jej odsłonięcia w takim stanie jakim ona znajduje się obecnie. Jeśli okaże się konieczna jej naprawa to skarżący powinien tego dokonać lub zabezpieczyć ją w taki sposób aby nie stanowiła zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego. Te kwestie jednak nie stanowią przedmiotu zaskarżonej decyzji i będą podstawą do prowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych. Konieczności naprawy elewacji i związanych z tym znacznych kosztów nie można łączyć z zaskarżoną decyzją bowiem w żaden sposób nie obliguje ona do naprawy elewacji. Zasadnym było zatem stwierdzenie Sądu, że skarżący powołując się na zagrożenia związane z usunięciem reklam nie wykazał w wystarczający sposób jak ich usunięcie wpłynie na możliwość bezpiecznego użytkowania budynku. Nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów na to, że demontaż kilku banerów reklamowych będzie skutkował dewastacją elewacji budynku. W tym zakresie skarżący musiał by wykazać w jakim stanie znajduje się zasłonięta elewacja a tego nie uczyniono. Jednocześnie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które uzasadniałyby stanowisko, że usunięcie przedmiotowych reklam będzie generować znaczne koszty pod stronie skarżącego grożące jego niewypłacalnością co uzasadniałoby przyjęcie, że wykonanie decyzji zagraża wyrządzeniem znacznej szkody.

Sąd I instancji słusznie zauważył w zaskarżonym postanowieniu, że argumentacja wniosku o wstrzymanie nie powinna odnosić się do podstaw wniesienia skargi. Rozpatrując wniosek o wstrzymanie Sąd nie dokonuje oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów bo o tym rozstrzygnie Sąd rozpatrując skargę. Podnoszenie takiej argumentacji we wniosku jest niecelowe. Sąd miał ocenić czy okoliczności, na które powołuje się skarżący, związane bezpośrednio z wykonaniem zaskarżonej decyzji uzasadniają przyjęcie, że wykonanie tej decyzji grozi wyrządzeniem znacznej szkody czy wystąpieniem trudnych do odwrócenia skutków. Skoro nie wykazano, że demontaż reklam spowoduje dewastację elewacji, uszkodzenie budynku w sposób zagrażający jego bezpiecznemu użytkowaniu to nie było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Nieracjonalne i niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego jest twierdzenie jakoby banery reklamowe zabezpieczały ściany budynku przed niszczeniem. Taką funkcję pełni właściwie wykonana elewacja. Jeżeli jest tak, że pod banerami elewacja wymaga remontu, to powinna zostać dokonana jej naprawa a nie mające jedynie zastępczy charakter zakrywanie jej reklamami. Zasłonięcie elewacji reklamami nie jest jej naprawą.

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. bowiem skarżący tak na etapie wniosku o wstrzymanie jak i na etapie zażalenia nie wykazał istnienia przesłanek wstrzymania z tego przepisu. W konsekwencji NSA nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.