Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 880/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 40 ust. 8 i ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Sokolniki z dnia 27 lutego 2020 roku nr XXI/121/20 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina Sokolniki stwierdza nieważność § 2 ust 3 zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

27 lutego 2020 r. Rada Gminy Sokolniki, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, poz. 1309, poz. 1696 i poz. 1815, dalej "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 3, ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, poz. 12, poz. 317 oraz z 2019 r. poz. 698, poz. 730, poz. 1693, poz. 1716, poz. 1815, poz. 1495 i poz. 2020), podjęła uchwałę nr XXI/121/20 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina Sokolniki.

Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały za zajęcie 1 m2 elementów pasa drogowego dróg gminnych w celu, o których mowa w § 1 pkt 1 i 4, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1) przy zajęciu jezdni do 50% szerokości - 5,00 zł;

2) przy zajęciu jezdni powyżej 50% do całkowitego zajęcia jezdni - 8,00 zł.

W myśl § 2 ust. 2 uchwały za zajęcie 1 m2 elementów pasa drogowego dróg gminnych w celu, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 4,w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1) zajęcie jezdni do 50% jej szerokości - 0,19 zł;

2) zajęcie jezdni powyżej 50% jej szerokości - 0,20 zł.

Stosownie do treści § 2 ust. 3 uchwały stawki określone w ust. 1 pkt 1 i w ust. 2 stosuje się także do poboczy, chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych.

Zgodnie zaś z § 2 ust. 4 uchwały do elementów pasa drogowego nie wymienionych w ust. 1 i 2 ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego w wysokości 4,00 zł z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 drogowego - 0,20 zł.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Wieluniu zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj.: art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 470), poprzez pominięcie w § 2 ust. 3 uchwały wskazania dokładnej wysokości stawki opłaty za zajęcia 1 m2 za każdy dzień zajęcia powierzchni poboczy, chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych.

Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale rada gminy w sposób istotny dokonała naruszenia przepisu 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. W § 2 ust. 3 ww. uchwały nie określono bowiem dokładnej stawki, jaka ma zastosowanie do zajęcia poboczy, chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych w odniesieniu do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Odniesienie do ust. 2 bez wskazania jego punktu, mając na uwadze, ze w ust. 2 § 2 są wskazane dwie różne wysokości stawek, w ocenie skarżącego, nie jest wystarczające. W ust. 2 § 2 uchwały wskazano dwie wysokości stawek w zależności od procentowej wielkości zajętej szerokości jezdni, co jest zgodne z art. 40 ust. 9 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Jednak zgodnie z tym przepisem ustawy, wysokość stawki może być zróżnicowana i zależeć od procentowej wielkości zajmowanej szerokości, ale tylko w odniesieniu do jezdni. Kryterium zróżnicowania wysokości stawki w zależności od procentowej wielkości zajmowanej powierzchni nie dotyczy pozostałych elementów pasa drogowego takich jak chodniki, place, zatoki postojowe i inne. Wskazane w art. 40 ust. 9 pkt 2 kryterium dotyczy tylko rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, bez względu na procentową wielkość zajętej jego powierzchni. Zatem ustalając wysokość stawki dziennej za zajęcie takich elementów pasa drogowego, jak chodniki, place, zatoki postojowe i autobusowe, ścieżki rowerowe i ciągi pieszych, uchwała powinna określać konkretną stawkę za zajęty element, bez względu na procentową wielkość zajmowanej jego szerokości. Dlatego odniesienie w uchwale w § 2 w ust. 3 do ust. 2 nie określa w sposób jednoznaczny wysokości stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni pozostałych, poza jezdnią elementów pasa drogowego w przypadku urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. W przypadku zajęcia tych elementów stawka nie może - zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 9 ustawy - zależeć od wielkości procentowej zajmowanej szerokości.

Prokurator Rejonowy w Wieluniu, wskazując na powyższe, wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania argumentując, iż w związku ze zmianą wysokości stawek, uchwała z dnia 27 lutego 2020 r. nr XXI/121/2020 została uchylona uchwałą nr XXVII/171/20 Rady Gminy Sokolniki z dnia 29 października 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest gmina Sokolniki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że kontrolowana sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. - dalej jak dotychczas "u.s.g.") nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego, traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 124/17, dostępny na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać dalej należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Sokolniki w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina Sokolniki, przy czym skarżący kwestionował zapisy § 2 ust. 3 uchwały.

Zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

W myśl zaś art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego za zasadne należy uznać zarzuty i argumentację skarżącego w kwestii naruszenia w uchwale art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych wobec braku wskazania w § 2 ust. 3 uchwały dokładnej wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 za każdy dzień zajęcia powierzchni poboczy, chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych.

Podkreślić należy, że w ust. 2 § 2 uchwały wskazano dwie wysokości stawek w zależności od procentowej wielkości zajętej szerokości jezdni, co jest zgodne z art. 40 ust. 9 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały stawki określone w ust. 1 pkt 1 i w ust. 2 stosuje się także do poboczy, chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych. Tymczasem treść powołanego art. 40 ust. 9 pkt 3 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje, że wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego zależy od procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni. Za nieuprawnione należy uznać zatem przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w zależności od procentowej wielkości zajmowanej powierzchni pozostałych elementów pasa drogowego takich jak chodniki, place, zatoki postojowe i inne. Gminy powinna bowiem, ustalając wysokość stawki dziennej za zajęcie takich elementów pasa drogowego jak chodniki, place, zatoki postojowe i autobusowe, ścieżki rowerowe i ciągi pieszych, uchwalić jedną stawkę opłat w stosunku do wszystkich wymienionych elementów pasa drogowego, bez względu na szerokość zajmowanego elementu.

Tym samym Rada Gminy Sokolniki dokonała nieuprawnionej modyfikacji, niejako uzupełnienia regulacji ustawowych, co w świetle obowiązujących przepisów prawa jest niedopuszczalne. Akty prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych. Nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących do materii ustawowej. W ocenie Sądu należy stwierdzić, że rada gminy uchwaliła zakwestionowaną uchwałę, w części dotyczącej § 2 ust. 3, wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Skoro bowiem przepisy ustawy uzależniają określenie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wyłącznie od procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni, to organ jednostki samorządu terytorialnego nie miał podstawy prawnej do wprowadzenia zakwestionowanych regulacji w uchwale.

Jednocześnie Sąd uznał, iż w granicach rozpoznawanej sprawy bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że zaskarżona uchwała na mocy § 6 uchwały Rady Gminy Sokolniki z dnia 29 października 2020 r. nr XXVII/171/20 utraciła moc. W postanowieniu NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2563/16, podzielono stanowisko wyrażane już niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że zmiana lub uchylenie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym dokonania oceny legalności takiej uchylonej lub zmienionej uchwały, jeżeli może ona mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie.

Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, bowiem konsekwencją uchylenia uchwały jest utrata przez nią mocy obowiązującej ze skutkiem ex nunc. Tymczasem dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wykluczyłoby ją z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej podjęcia, co mogłoby mieć wpływ na inne postępowania.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając w oparciu

o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

a.l.