Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2189/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] i H. G. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Prezydenta [...] i H. G.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa – zwana dalej "Komisją" postanowieniem z [...] października 2017r. nr [...] ukarała H. G. grzywną w wysokości 3000 zł za niestawiennictwo na rozprawie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718) – zwanej dalej "ustawą" w zw. z art. 50 § 1 i art. 54 § 1 Kpa, Komisja wezwała Prezydent [...] - H. G., aby 5 października 2017 r. osobiście stawiła się na rozprawie w gmachu Ministerstwa Sprawiedliwości przy Al. Ujazdowskich 11 w Warszawie, sala nr 501, o godz. 10:00. Wezwanie zostało prawidłowo doręczone i odebrane, o czym świadczy prezentata Urzędu [...] z 5 września 2017 r.

5 października 2017 r. na rozprawę nie stawiła się H. G. Stawili się pełnomocnicy Prezydenta [...]: adw. Z. G. oraz adw. B. P. Na rozprawie stawił się także P. R. - Dyrektor Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...].

Komisja uznała niestawiennictwo H. G. za nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy Komisja może wezwać stronę do stawienia się na rozprawie osobiście. Udział strony wezwanej do stawienia się na rozprawę jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania. Na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się, bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła Komisję przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 3000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 10 000 zł.

Nieruchomość, której dotyczyła decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta [...] położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm.) – zwanego dalej "dekretem". Na podstawie art. 1 dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta [...] przeszły na własność Gminy [...], a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy Gminy [...], a na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) przeszedł na własność [...].

Wskutek decyzji z [...] października 2013 r. nr [...] gmina była zobowiązana ustanowić prawo użytkowania wieczystego. Decyzja reprywatyzacyjna została bowiem wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu.

Przyjęcie interesu prawnego po stronie Miasta [...] realizuje zasadę praworządności działania organów administracji, a zatem dyspozycję art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – zwanej dalej "Konstytucją RP" oraz art. 6 i 7 Kpa, gdyż w postępowaniu przed Komisją biorą wówczas udział strony o zasadniczo przeciwstawnych interesach, de facto monitorując działanie Komisji. Miasto [...] posiada w sprawie indywidualny, konkretny i aktualny interes prawny do bycia stroną postępowania prowadzonego przez Komisję.

Według art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), w miastach powyżej 100 000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta, który kieruje bieżącymi sprawami miasta oraz reprezentuje je na zewnątrz. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem i doktryną, organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach jest również wójt (burmistrz, prezydent miasta), który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz i tylko on jest uprawniony do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu (wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 233/7, wyrok NSA z 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 754/11).

W sprawie dotyczącej ul. [...] Prezydent [...] zrealizował swoje władztwo administracyjne poprzez wydanie decyzji reprywatyzacyjnej na mocy art. 7 ust. 2 dekretu. Ta decyzja stała się przedmiotem postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez Komisję.

Komisja, przyznając status strony gminie, miała także na uwadze treść art. 165 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Ochrona prawa własności jednostki samorządu terytorialnego byłaby niepełna, gdyby jednostka ta nie mogła brać udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy postępowanie to dotyczy nieruchomości, których jest właścicielem. Zgodnie natomiast z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 29 Kpa stanowi zaś, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

W sprawie istniały wszelkie podstawy do uznania Miasta [...] za stronę postępowanie rozpoznawczego.

Stroną w przedmiotowym postępowaniu jest niewątpliwie Miasto [...], reprezentowane przez H. G. Prezydent [...] działa w toku niniejszego postępowania administracyjnego jako podmiot reprezentujący gminę, nie zaś jako organ administracyjny, co miało miejsce w postępowaniu dekretowym.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę Komisji przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 3000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 10 000 zł.

Z akt sprawy wynika, że mimo prawidłowego wezwania H. G., jako reprezentant strony, nie stawiła się na rozprawę. W ocenie Komisji, ukarana mogła stawić się w wyznaczonym przez Komisję terminie, zwłaszcza że wezwanie na rozprawę odebrała już 13 września 2017 r. H. G. miała więc dostateczną możliwość zaplanowania swojego czasu w sposób umożliwiający przybycie na rozprawę przed Komisją 5 października 2017 r. Ponadto H. G. dotychczas nie stawiła się na żadne wezwanie Komisji i w każdym przypadku kwestionowała konieczność swojego osobistego stawiennictwa. W tym stanie rzeczy Komisja nie mogła uczynić inaczej, aniżeli ukarać H. G. grzywną.

H. G. nie przedstawiła żadnej obiektywnej przyczyny, uzasadniającej jej niestawiennictwo. W niniejszej sprawie zaś to H. G. (jako reprezentant gminy) miała obowiązek stawić się osobiście na rozprawie, czego nie uczyniła.

W ocenie Komisji, nie jest rolą osoby wezwanej przez organ ocena, czy powinna być przesłuchiwana przez organ w charakterze strony, świadka, czy w ogóle nie powinna być przesłuchiwana. Jeżeli organ uznał, że stroną postępowania rozpoznawczego jest Miasto [...], to H. G., jako Prezydent [...], powinna była stawić się na rozprawę.

Nałożona przez Komisję grzywna jest elementem szeroko rozumianej policji sesyjnej. Uzasadnione jest zawsze stosowanie kary grzywny, gdy nie zostanie wykonane wezwanie do osobistego stawiennictwa na rozprawie.

Możliwość stosowania kar porządkowych przez organy administracji publicznej ma na celu zdyscyplinowanie uczestników postępowania administracyjnego do określonych zachowań, niezbędnych z punktu widzenia koniecznych czynności procesowych organu. Uchylanie się przez stronę od wykonywania obowiązków procesowych w postępowaniu administracyjnym może bowiem uniemożliwić realizację zasady prawny materialnej określoną w art. 7 Kpa, a nawet uniemożliwić zakończenie postępowania.

Kompetencja Komisji jako organu administracji publicznej do nałożenia kary grzywny wobec podmiotu, który nie wykonał obowiązku procesowego osobistego stawiennictwa na rozprawie nie jest zdeterminowana statusem prawnym podmiotu przymuszanego. Adresatem kary grzywny może być zatem osoba fizyczna, osoba prawna, czy jednostka organizacyjna mająca lub niemająca osobowości prawnej.

Możliwość wymierzenia kary grzywny za nieusprawiedliwione niestawiennictwo strony na rozprawie, choć nieokreślona w ogólnym postępowaniu administracyjnym, występuje w procedurach szczególnych. Rozwiązanie zawarte w art. 18 ust. 2 ustawy nie stanowi nieznanej dotychczas w przepisach administracyjnych instytucji prawnej. W przepisach prawa istnieją regulacje, które jednoznacznie wskazują, że w przypadku gdy stroną nie jest osoba fizyczna, lecz osoba prawna, kara grzywny jest adresowana do osoby reprezentującej osobę prawną.

Zgodnie z art. 262 § 1a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.) jeżeli stroną jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, organ podatkowy może ukarać karą porządkową osobę, która według przepisów dotyczących ustroju danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej jest jej ustawowym reprezentantem, członkiem organu uprawnionego do jej reprezentowania lub jest upoważniona do prowadzenia jej spraw.

Zgodnie z art. 120 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2017 r. poz. 1201 ze zm.) grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Według art. 120 § 2 zd. pierwsze powołanej ustawy, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Wskazana regulacja, mimo iż dotyczy postępowania mającego na celu doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku per analogiam może zostać wykorzystana do analizy charakteru prawnego samej kary grzywny.

Zgodnie zaś z art. 761 § 1 Kpc organ egzekucyjny może żądać od uczestników postępowania złożenia wyjaśnień oraz zasięgać od organów administracji publicznej, organów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej, organów podatkowych, organów rentowych, banków, spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, przedsiębiorstw maklerskich, organów spółdzielni mieszkaniowych, zarządów wspólnot mieszkaniowych oraz innych podmiotów zarządzających mieszkaniami i lokalami użytkowymi, jak również innych instytucji i osób nieuczestniczących w postępowaniu informacji niezbędnych do prowadzenia egzekucji. Według zaś art. 762 § 1 Kpc za nieuzasadnioną odmowę udzielenia organowi egzekucyjnemu wyjaśnień lub informacji przewidzianych w art. 761 Kpc albo za udzielanie informacji lub wyjaśnień świadomie fałszywych osoba odpowiedzialna może być na wniosek wierzyciela lub z urzędu ukarana przez organ egzekucyjny grzywną do 2000 zł. Grzywną taką może być również ukarany dłużnik, który zaniedba obowiązku powiadomienia o zmianie miejsca swojego pobytu.

Podobnie grzywnę nakłada się na osobę bezpośrednio odpowiedzialną za wykonywanie obowiązku przez zobowiązanego, będącego jednostką organizacyjną w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Takie rozwiązanie ma na celu wywarcie presji na osobę, w której gestii znajduje się praktyczne zapewnienie wykonania obowiązku.

Treścią obowiązku, wynikającego z wezwania Komisji z 5 września 2017 r. jest nakaz osobistego stawiennictwa skierowany do konkretnej osoby, tj. H. G. Jest to procesowy obowiązek o charakterze osobistym i niepieniężnym. Obowiązki o charakterze niepieniężnym polegają na takim zachowaniu się zobowiązanego zgodnym z dyspozycją, którego treścią jest określone zachowanie. Osobisty charakter obowiązku administracyjnego wyklucza możliwość jego wykonania przez osobę trzecią (zob. uchwała NSA z 26 maja 2008 r. sygn. akt I FPS 8/07).

Komisja nie kwestionuje, że Prezydent [...] jest organem wykonawczym miasta - wykonuje należące do jego kompetencji gminne i powiatowe zadania własne, zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, w tym zadania wynikające ze stołecznego charakteru [...] oraz zadania wynikające z porozumień zawartych z jednostkami samorządu terytorialnego. Prezydent wykonuje funkcje określone w przepisach prawa dla starosty oraz zarządu powiatu, ze względu na fakt, iż [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Prezydent jest organem wykonawczym, lecz jednocześnie jest urzędnikiem o szczególnych kompetencjach i usytuowaniu w hierarchii organów samorządowych. Kompetencje przypisane Prezydentowi [...] wykonuje osoba pełniąca funkcję piastuna organu wykonawczego, tj. H. G.

Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, aby odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku osobistego stawiennictwa na rozprawę administracyjną ponosiła jednostka administracji samorządowej, tj. Miasto [...]. Niewywiązanie się z obowiązku osobistego stawiennictwa w pełni uzasadnia nałożenie grzywny na H. G.

Do przesłuchania osoby prawnej w trybie art. 86 Kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy należy stosować regułę przewidzianą w art. 300 § 1 Kpc, zgodnie z którą za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jej reprezentowania, przy czym do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie te osoby, czy też tylko niektóre z nich (Wróbel Andrzej. Art. 86. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2016).

Reasumując, obowiązek osobistego stawiennictwa na rozprawie przed Komisją 5 października 2017 r. mógł zostać zrealizowany jedynie poprzez osobistą obecność adresata, tj. H. G. Komisja nałożyła osobisty obowiązek stawiennictwa na rozprawie na H. G. i tylko ta osoba mogła zrealizować powyższą powinność. Czynności, która ma być wykonana osobiście nie można zastąpić czynnościami pełnomocnika, czy przedstawiciela osoby fizycznej. Dlatego też, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy, kara grzywny została nałożona na H. G., jako osobę fizyczną, zobowiązaną do osobistego stawiennictwa, a nie na organ osoby prawnej.

Jeżeli chodzi o wymiar grzywny Komisja wskazała, że Prezydent [...] H. G. nie stawiła się na żadne wezwanie Komisji w każdym przypadku kwestionowała konieczność swojego osobistego stawiennictwa. Wielokrotne i uporczywe niestawiennictwo strony uniemożliwia wyjaśnienie sprawy przed Komisją, nie jest możliwe przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony – Miasta [...]. H. G. jako Prezydent [...] nadzorowała postępowania dekretowe. Jej zeznania mogły przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia sprawy reprywatyzacyjnej. Jej niestawiennictwo uniemożliwia Komisji realizację zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z art. 7 Kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Powyższe uzasadnia nałożenie na H. G. grzywny w maksymalnej wysokości.

W ocenie Komisji, stawienie się na rozprawie pełnomocników w żadnej mierze nie ekskulpuje H. G. Po pierwsze, pełnomocnik nie może zostać przesłuchany w charakterze strony. Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z 25 czerwca 2008 r. sygn. akt III CSK 327/07, pełnomocnik strony może być przesłuchany w charakterze świadka. Nie jest natomiast dopuszczalne zastępowanie dowodu z przesłuchania strony przesłuchaniem pełnomocnika. Po drugie, Prezydent [...] H. G. została wezwana do osobistego stawiennictwa. Uznanie stawiennictwa pełnomocników za wystarczające skutkowałoby tym, że regulacja art. 18 ustawy byłaby bezprzedmiotowa.

Od postanowienia Komisji z [...] października 2017r. nr [...] H. G. i Prezydent [...] wnieśli w jednym piśmie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. H. G. wskazała, że wnosi skargę jako podmiot na którego nałożono grzywnę zaskarżonym postanowieniem. Z kolei Prezydent [...] wskazał, że wnosi skargę jako podmiot do którego zostało skierowane wezwanie na rozprawę z 12 września 2017 r. W skardze skarżący zarzucili organowi naruszenie: 1. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa poprzez uznanie, że H. G. przysługuje status strony w postępowaniu przed Komisją, co skutkowało bezpodstawnym ukaraniem grzywną H. G. za niestawiennictwo na rozprawie przed Komisją w charakterze strony, podczas gdy: a. H. G. jako piastun organu nie ma żadnego własnego interesu w postępowaniu przed Komisją, tym bardziej, że Komisja uznaje za stronę m. [...], a nie Prezydenta [...], czy H. G., a w konsekwencji skierowanie postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie, co powoduje, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa; b. Miasto [...] nie ma statusu strony w zakresie decyzji, o których mowa w art. 2 pkt 3 lit. a ustawy bowiem organ administracji publicznej nie może być stroną w postępowaniu, w którym ocenie podlega wydana przez niego decyzja administracyjna; 2. art. 23 Kpa w zw. z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy poprzez wymierzenie Prezydentowi [...] kary grzywny, pomimo że kontynuowanie postępowania było nieuprawnione, do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż przeprowadzenie dowodu z zeznań strony nie było w niniejszej sprawie czynnością niecierpiącą zwłoki, przez co czynność ta nie mogła być podjęta przed rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego; 3. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie grzywny na H. G., jako osobę fizyczną, pomimo niespełnienia przesłanek jej orzeczenia wobec skierowania wezwania do stawiennictwa na rozprawę do Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...], H. G., a nie do H. G., jako osoby fizycznej; 4. art. 18 ust. 2 ustawy z w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu działania Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie grzywny na H. G., pomimo niespełnienia przesłanek jej orzeczenia wobec niewydania przez Komisję postanowienia o wezwaniu H. G. do osobistego stawiennictwa na rozprawę; 5. art. 18 ust. 2 ustawy w zw. z art. 62 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i trzykrotne nałożenie grzywny na H. G. w sprawach o sygn. akt: [...], [...] i R [...], pomimo że Komisja wydała [...] września 2017 r. postanowienie o przeprowadzeniu jednego postępowania w sprawach wszczętych postępowań rozpoznawczych, dotyczących decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. nr [...], decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...], w konsekwencji czego 5 października 2017 r. nie odbyły się trzy rozprawy, a jedna, dotycząca trzech połączonych formalnie spraw, co uprawniałoby Komisję do nałożenia grzywny, co najwyżej za niestawiennictwo na jednej rozprawie przeprowadzonej w połączonych sprawach nr: [...], [...], [...], a nie odrębnie w każdej z połączonych spraw.

Skarżący, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: 1. wezwania z 12 września 2017 r. skierowanego do Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...], H. G. do stawiennictwa na rozprawie 5 października 2017 r. celem wykazania, że H. G. nie otrzymała wezwania do osobistego stawiennictwa bowiem wezwanie na rozprawę było skierowane do Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...], a nie do H. G., jako osoby fizycznej, zaś postanowieniem z [...] października 2017 r. Komisja orzekła o ukaraniu grzywną H. G., a nie Prezydenta [...], a tym samym na okoliczność braku podstaw do nałożenia grzywny na H. G. za nieuzasadnione niestawiennictwo na rozprawie; 2. postanowienia Komisji z [...] września 2017 r. o przeprowadzeniu jednego postępowania w sprawach wszczętych postępowań rozpoznawczych dotyczących decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. nr [...], decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. nr [...], decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...]; 3. wniosku Prezydenta [...] o sprostowanie protokołów z [...] listopada 2017 r. w sprawie nr: [...], [...], [...]; 4. nagrania przebiegu rozprawy z 5 października 2017 r. na okoliczność: połączenia spraw o nr: [...], [...], [...] do prowadzenia w ramach jednego postępowania, a w konsekwencji na okoliczność faktycznego przeprowadzenia 5 października 2017 r. jednej rozprawy w sprawach powyższych, tym samym na okoliczność braku podstaw do sporządzenia trzech protokołów z jednej rozprawy oraz nałożenia trzech odrębnych grzywien w ramach niestawiennictwa na jednej rozprawie; 5. zeznania podatkowego H. G. za 2016 r. na okoliczność uzyskiwania przez H. G. miesięcznego wynagrodzenia w kwocie około [...] zł netto z pracy na dwóch stanowiskach: Prezydenta [...] oraz wykładowcy na Uniwersytecie [...], a w konsekwencji na okoliczność, że wysokość nałożonej grzywny w maksymalnym przewidzianym ustawą wymiarze narusza zasadę proporcjonalności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie; 2. jego uchylenie; 3. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4. połączenie niniejszej sprawy ze sprawami ze skarg na postanowienia o nałożeniu grzywny wydane w sprawach nr [...] i [...], w celu ich łącznego rozpoznania, z uwagi na przeprowadzenie przez Komisję jednego postępowania w tych sprawach.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o: 1. odrzucenie skargi, z uwagi na niedopuszczalność, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, ewentualnie; 2. jej oddalenie; 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie; 4. oddalenie wniosków dowodowych zawartych w skardze, gdyż nie istnieją uzasadnione wątpliwości; 5. połączenie niniejszej sprawy ze sprawami wywołanymi skargami na postanowienia z [...] października 2017 r. nr [...] i [...], w celu ich łącznego rozpoznania, gdyż pozostają w związku; 6. zawieszenie postępowania sądowego, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1355/17, dotyczącego skargi Prezydenta [...] na postanowienie Komisji z [...] lipca 2017 r. nr [...] o ukaraniu grzywną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Komisji z [...] października 2017 r., wydane na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy, w sprawie ukarania H. G. grzywną w wysokości 3000 zł.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, przy powołaniu się na art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa. Komisja wskazała, że w jej ocenie zaskarżone postanowienie nie jest rozstrzygnięciem, na które służy zażalenie, ani postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę, co do istoty, a tylko takie postanowienia mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa.

Stwierdzić należy, że stanowisko Komisji w kwestii dopuszczalności skargi nie jest jednak konsekwentne. W pouczeniu o środkach zaskarżenia, zawartym w zaskarżonym postanowieniu, poinformowano stronę, że "od niniejszego postanowienia nie służy środek zaskarżenia" i że postanowienie jest ostateczne w toku instancji (pkt 1 pouczenia). W pkt 2 pouczenia, które powinno odnosić się stricte do aktu administracyjnego, w którym jest zawarte, stronę poinformowano o prawie do skargi do sądu administracyjnego, powołując art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa i o trybie jej wnoszenia.

W ocenie Sądu, skarga na postanowienie Komisji z [...] października 2017 r. jest dopuszczalna. Jest przy tym oczywiste, że zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę, co do istoty, bowiem nie zamyka ono drogi do wydania orzeczenia co do istoty sprawy - jak np. postanowienie o niedopuszczalności odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani też nie rozstrzyga istoty sprawy w znaczeniu materialnym. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy może zapaść jedynie na gruncie art. 29 ustawy. Wbrew natomiast pouczeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, służył od niego środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika wprost z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 36 ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami "Komisja wydaje decyzje i postanowienia" ( art. 9 ustawy), a "Do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 Kpa, z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3" (art. 36 ustawy). Zatem z art. 36 ustawy wynika tylko jedno wyłączenie odnośnie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnoszące się do decyzji wydawanych w oparciu o art. 34 ust. 3 ustawy.

Sąd podnosi, że jedynie w oparciu o wykładnię językową art. 36 ustawy można by sformułować pogląd, że od wszystkich postanowień wydawanych przez Komisję służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa w zw. z art. 36 ustawy). Takiego rozwiązania nie można jednak uznać za racjonalne bowiem wówczas nawet postanowienia Komisji. choćby w kwestii dopuszczenia dowodu, byłyby zaskarżalne, także na drodze sądowej. Na gruncie tej sprawy przyjąć więc, w ocenie Sądu, należy, że jeśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujący od postanowienia (z uwagi na brak organu wyższego stopnia nad Komisją, która jednak jest ustrojowo różna od Ministra, czy SKO) ma być substytutem zażalenia, to powinien on przysługiwać co najmniej od takich postanowień, na które Kpa przewiduje w analogicznych sytuacjach zażalenie. W art. 88 § 1 Kpa w zw. z art. 86 przewidziane jest zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną, więc od postanowienia wydanego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy powinien także przysługiwać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Alternatywą jest gramatyczne odczytanie art. 36 ustawy, a wówczas wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy również przysługuje.

Jak wspomniano wyżej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest substytutem zażalenia (art. 144 w zw. z art. 127 § 3 in fine Kpa). Art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa rozstrzyga wszakże o tym, żeby oprócz postanowień, które zamykają drogę do wydania orzeczenia co do meritum lub rozstrzygają w ten sposób sprawę (to ostatnie zdarza się bardzo rzadko), przedmiotem skargi mogły być tylko te postanowienia, na które służy środek zaskarżenia, co koresponduje z art. 52 § 1 Ppsa, zawierającym wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli takie służą stronie. Skoro zatem - co do zasady - od postanowienia z [...] października 2017 r. służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to skargę na takie postanowienie, na gruncie art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa, należało uznać za dopuszczalną. Na przeszkodzie takiemu rozumowaniu nie stoi także fakt, że art. 20 ustawy przewiduje możliwość zwolnienia z grzywny w przypadku usprawiedliwienia nieobecności na rozprawie lub odmowy zeznań, a na odmowę zwolnienia przysługuje zażalenie. Sąd podkreśla, że czym innym jest kontrola zasadności nałożenia grzywny na określony podmiot, a czym innym zwolnienie z grzywny w razie usprawiedliwienia nieobecności. To drugie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy grzywną został ukarany podmiot, wobec którego przepis dopuszczał w ogóle nałożenie grzywny.

Wprawdzie od postanowienia Komisji z [...] października 2017 r. nie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a skarga do sądu administracyjnego, jednakże zgodnie z obecnym brzmieniem art. 52 § 3 Ppsa, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W powiązaniu z art. 36 ustawy, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 Kpa, także do postanowień, uznać należy per analogiam (co jest dopuszczalne w zakresie procedury), że art. 52 § 3 Ppsa odnosi się w tym przypadku także do postanowienia Komisji z [...] października 2017 r., skoro - co do zasady - postanowienie takie jest zaskarżalne do sądu.

Sąd wziął pod uwagę także i to, że strona skarżąca zastosowała się do pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, z którego wynikało, że od postanowienia z [...] października 2017 r. nie przysługują żadne środki zaskarżenia w toku instancji (co było pouczeniem błędnym), ale za to przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Strona skarżąca nie może bowiem ponosić negatywnych skutków tego, że zastosowała się do skierowanego do niej pouczenia organu, który wydał zaskarżony akt. Art. 112 Kpa stanowi, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Powyższe oznacza, że strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 października 2007 r. sygn. akt I OSK 2014/06; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 211/07). Przeciwne stanowisko byłoby zaprzeczeniem sformułowanej w art. 9 Kpa zasady, według której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stanowisko takie jest ugruntowane od dawna w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 702/15). Zasady te mają w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na art. 38 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy Kpa, z wyłączeniem art. 31 tej ustawy.

W kwestii dopuszczalności skargi podnieść należy, że Komisja w sposób dowolny i niekonsekwentnie przyjmuje, kto powinien być w tej sprawie podmiotem ukaranym za niestawiennictwo na rozprawie. Otóż z osnowy zaskarżonego postanowienia wynika, że grzywną ukarana została H. G. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że stroną postępowania jest Miasto [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, które powinno być reprezentowane przez organ wykonawczy, czyli Prezydenta [...], a wezwano na rozprawę za stronę H. G. jako piastuna organu. W konkluzji stwierdzono natomiast, że osobą ukaraną powinna być H. G. jako osoba fizyczna. Zaskarżone postanowienie skierowano zaś do Prezydenta [...] H. G. za pośrednictwem pełnomocnika adw. E. B.

Wobec zaistniałych wątpliwości, kogo Komisja uznaje za podmiot, który można ukarać grzywną: organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jego piastuna, skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów powinna być w takiej sytuacji uznana za wniesioną przez podmiot legitymowany (art. 50 § 1 Ppsa). Przeciwne stanowisko mogłoby jeden z tych podmiotów narazić na utratę konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i naruszałoby zasadę zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, o jakiej mowa w art. 8 Kpa.

Sąd zauważa, że ustawa nie zawiera własnej definicji strony postępowania toczącego się przed Komisją. Zatem uznać należy, że w tej sytuacji stronę postępowania definiuje art. 28 Kpa, z mocy odesłania zawartego w art. 38 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie rozważenia wymaga jednak kwestia sprawiająca w praktyce najwięcej trudności, tj. ustalenie interesu prawnego dotyczącego jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarbu Państwa), której organ orzekał w sprawie w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00 oraz z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03). Pogląd ten pozostał aktualny również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie Ppsa. W postanowieniu z 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2428/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w I instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie.

Sąd podziela pogląd, że jeśli prezydent miasta na prawach powiatu wydał w I instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego (postanowienie NSA z 11 grudnia 2014 r sygn. akt I OSK 820/13). Przy czym przez późniejszy etap postępowania administracyjnego należy rozumieć także postępowanie zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne (art. 163 Kpa). W ocenie Sądu Komisja działa właśnie na podstawie takich przepisów szczególnych.

Co do zasady zatem jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, której organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie miałaby legitymacji strony w postępowaniu prowadzonym przez Komisję, gdyby chodziło tylko o "byt prawny" decyzji reprywatyzacyjnej, nawet gdyby jej uchylenie wywoływało określone skutki cywilne dla gminy jako właściciela (tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym). Tymczasem jednak z niektórych rozwiązań przyjętych w ustawie wynika, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust 1 rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz Miasta [...] (przewidziany w art. 31 zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący Miastu [...] w oparciu o art. 32 oraz określenie wysokości szkody, będącej następnie podstawą do dochodzenia odszkodowania w trybie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – art. 41 ust. 1 i 2 ustawy; określenie wysokości szkody determinuje później wysokość odszkodowania). O tych "dodatkowych" uprawnieniach Miasta [...] orzeka się w decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 (art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1), co powoduje, że miasto [...] w postępowaniu przed Komisją nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa, gdyż chodzi tu o jego uprawnienia, o których nie rozstrzygała dotychczas kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna. W takim znaczeniu jest to więc nowa sprawa administracyjna i sytuacja szczególna (a nie z uwagi na prawa rzeczowe gminy do nieruchomości, o których rozstrzygała już decyzja reprywatyzacyjna w znaczeniu materialnym sprawy administracyjnej), która uzasadnia udział Miasta [...] w postępowaniu, mimo że wcześniej organ tej jednostki samorządowej wydał decyzję reprywatyzacyjną. Interes prawny gminy ogranicza się jednak tylko do tych dwóch kwestii, poruszonych wyżej.

Konsekwencją uznania Miasta [...], jako osoby prawnej, za stronę postępowania prowadzonego przez Komisję, jest konieczność ustalenia podmiotu zobowiązanego do "osobistego" udziału w rozprawie w imieniu strony. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy Komisja może wezwać stronę do stawienia się na rozprawę osobiście. Udział strony wezwanej do stawienia się na rozprawę osobiście jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania. Ponieważ z osobistym udziałem strony na rozprawie wiąże się możliwość przesłuchania w charakterze strony (w takim celu, jak wynika z wezwania na rozprawę z 12 września 2017 r., została wezwana H. G. jako Prezydent [...] reprezentujący Miasto [...]), to posiłkowo można odwołać się do rozwiązań przyjętych na gruncie art. 86 Kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Na tle tego pierwszego przepisu przyjmuje się, że do przesłuchania osoby prawnej należy stosować regułę przewidzianą w art. 300 § 1 Kpc, zgodnie z którą za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jej reprezentowania, przy czym do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie te osoby, czy też tylko niektóre z nich" (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 86 Kpa, LEX/el 2016). Organem uprawnionym do reprezentacji Miasta [...] jest Prezydent (zob. art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Osobą piastującą tę funkcję jest H. G.

W ocenie Sądu, była więc podstawa do wezwania do osobistego udziału w rozprawie Prezydenta [...] , H. G. Sąd podkreśla, że nie oznacza to jednak, że była również podstawa do nałożenia grzywny na organ uprawniony do reprezentowania Miasta [...] lub na piastuna tego organu.

Art. 18 ust. 2 ustawy stanowi, że grzywną można ukarać stronę, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła Komisję przed jej zakończeniem. Niezależnie od tego, kto powinien "osobiście" reprezentować stronę będącą samorządową osobą prawną na rozprawie, to w dalszym ciągu grzywną może być ukarana tylko strona, a nie jej organ lub piastun organu. Prezydent [...], ani tym bardziej piastun tego organu, nie jest i nigdy nie był stroną postępowania. Organ wydający decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie może na żadnym późniejszym etapie stać się stroną postępowania, co wyjaśniono już wyżej, a osoba pełniąca funkcję piastuna organu nie ma żadnego własnego interesu w sprawie, w rozumieniu art. 28 Kpa. Stroną w niniejszej sprawie jest Miasto [...].

W ustawie brak jest natomiast przepisu, który pozwalałby ukarać grzywną organ reprezentujący stronę lub piastuna organu. Przepisy, do których odwołuje się Komisja w odpowiedzi na skargę – art. 262 § 1a Ordynacji podatkowej, art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 762 § 2 Kpc, które przewidują, w określonych w nich sytuacjach, możliwość nałożenia grzywny, ogólnie mówiąc, na przedstawiciela osoby prawnej, nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż do ich stosowania, nawet odpowiedniego, nie odsyła ustawa (odsyła tylko do odpowiedniego stosowania Kpa).

Sąd podkreśla, że w prawie administracyjnym - co do zasady - stosowanie analogii, jako metody wykładni prawa, jest niedopuszczalne, gdyż praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym nie można domniemywać, a tym bardziej nakładać obowiązków - np. kary grzywny, bez wyraźnej podstawy prawnej, z uwagi na ustrojową zasadę działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), która ustawowe potwierdzenie znajduje w art. 6 Kpa. Zatem z zasadą legalizmu bezpośrednio związane jest zagadnienie dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym. Z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Innymi słowy, organ administracji publicznej posługując się analogią nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia. Taki pogląd prezentował Naczelny Sąd Administracyjny już od początku swojej działalności. W wyroku z 19 października 1983 r. sygn. akt II SA 1198-1202 NSA uznał niedopuszczalność stosowania w prawie administracyjnym konstrukcji analogii przy ustalaniu zakresu jego ingerencji w prawa podmiotowe jednostki. W wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 NSA stwierdził, że jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne.

Art. 18 ust. 2 ustawy, stanowiący podstawę prawną do nałożenia na określony podmiot (stronę) grzywny, zaliczyć należy z całą pewnością do przepisów nakładających obowiązek, co wyklucza stosowanie analogii. Innymi słowy, art. 38 ust. 1 ustawy odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania Kpa, a nie przepisów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tym samym argument podniesiony przez Komisję należy uznać za świadczący przeciw możliwości nałożenia grzywny na organ lub piastuna organu, a nie argument za takim rozwiązaniem.

Reasumując w niniejszej sprawie i w obecnym stanie prawnym, ewentualna grzywna mogła być nałożona tylko na stronę, czyli na Miasto [...]. Zatem nałożenie grzywny na organ tej osoby prawnej lub na piastuna tego organu narusza art. 18 ust. 2 ustawy, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu, za niezasadne należało uznać pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 23 Kpa w zw. z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy. Do naruszenia art. 23 Kpa doszłoby jedynie wówczas, gdyby spór kompetencyjny rzeczywiście zaistniał. Tymczasem z postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych 5 października 2017 r. (m. in. o sygn. I OW 178/17) wynika, że jeżeli sytuacja wskazana we wnioskach dotyczy dwóch różnych postępowań prowadzonych w ramach odrębnych kompetencji przypisanych przez ustawodawcę dwóm różnym organom, czyli nie dotyczy tej samej sprawy w znaczeniu procesowym, lecz dwóch tego rodzaju spraw, to nie ma podstaw do kwalifikowania tej sytuacji jako sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 Ppsa. W zakresie zaistnienia sporu kompetencyjnego sytuacja w niniejszej sprawie nie odbiega w żaden sposób od tej, jaka była rozstrzygana przez NSA 5 października 2017 r.

Sąd wyjaśnia, że brak było podstaw prawnych do zawieszenia niniejszego postępowania, do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1355/17, gdyż sprawa ta nie pozostaje w związku ze sprawą niniejszą. Ponadto wyrokiem z 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 34/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Komisję.

Sąd nie znalazł również podstaw do rozpoznania sprawy na rozprawie, w szczególności wobec faktu, że do jej rozstrzygnięcia nie był niezbędny udział stron. Zgodnie z art. 122 Ppsa, to sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednak w niniejszej sprawie wobec obszernych i wystarczających do jej rozstrzygnięcia wyjaśnień, zawartych w pismach procesowych, Sąd nie skorzystał z tej ustawowej możliwości. W związku z powyższym nie znajdują uzasadnienia wnioski o połączenie niniejszej sprawy do łącznego rozpoznania ze sprawami o sygn. akt [...] i [...].

Sąd nie znalazł również podstaw do przeprowadzenia dowodów z dokumentów wnioskowanych w skardze, z uwagi na to, że brak możliwości ukarania grzywną zarówno organu wykonawczego Miasta [...] (Prezydenta) jak i piastuna tego organu H. G. powoduje niecelowość ich przeprowadzania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 119 pkt 3 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa.