Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 228/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20a, art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 15, art. 16 par. 1,art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A Spółka z o.o. w [...] kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej w skrócie: OWITD), na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58, z późn. zm.; w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 22 marca 2019 r., nr [...], nałożył na A Spółka z o.o. w [...] (dalej zwana skarżącą lub Spółką) karę pieniężną w wysokości 3.500 zł za naruszenie przepisów ustawy, polegające na wykonywaniu:

1) przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków,

2) przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym w zakresie prawidłowego oznakowania lub wyposażenia pojazdu, przewidzianym dla danego rodzaju wykonywanego przewozu drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 22 marca 2019 r. w punkcie kontroli oznaczonym jako [...] – [...] – [...]-[...], Obwodnica [...], dw. [...], kontroli został poddany samochód [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował M. B. Organ wyjaśnił, że pojazd ten został zatrzymany w miejscowości [...], ul. [...] na końcowym przystanku trasy [...]-[...]-[...], gdzie kierowcy wydano polecenie przemieszczenia się do punktu kontroli zlokalizowanego na obwodnicy [...]. Po przybyciu do punktu kontroli dokończono czynności kontrolnych. Wskazał też, że skarżąca w toku postępowania skorzystała z uprawnień do wypowiedzenia się w sprawie. Dalej podniósł, odnośnie do pierwszego ze stwierdzonych naruszeń, że w trakcie czynności kontrolnych uzyskano potwierdzenie, iż od poniedziałku dnia 18 marca 2019 r. skarżąca nie realizowała przewozów regularnych osób w ramach linii regularnej [...]-[...] ("na zezwoleniu nr [...]") przez miejscowość [...]. Powyższe potwierdzają zeznania kierowcy realizującego przedmiotowy przewóz, przesłuchanego w charakterze świadka, który wskazał, że od początku 12 tygodnia 2019 r. nie są prowadzone przewozy w ramach linii regularnej przez [...] oraz nie ma tego przystanku w wykazie kasy fiskalnej pojazdu [...]. W ocenie organu, ujawnione uchybienie świadczy o wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. OWITD odnotował także, że w toku postępowania skarżąca w piśmie z dnia 2 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu) wskazała na fakt złożenia wniosku o zmianę danych w zezwoleniu na 11 dni przed kontrolą drogową. W dalszej części uzasadnienia organ zacytował przepisy ustawy, w tym art. 4 pkt 7, 8, 8a i 18 oraz art. 18, art. 18b, art. 20, art. 20a, art. 22b, i podniósł, że regulacje te wskazują jednoznacznie na to, że działalność polegająca na wykonywaniu przewozu regularnego nie może odbywać się na dowolnie ustalonych przez przewoźnika zasadach. Jeśli przewoźnik zamierza dokonać jakichś, dopuszczalnych przez prawo, zmian w tym zakresie, to art. 22b ust. 1 ustawy nakłada na niego obowiązek zgłoszenia ich organowi, który udzielił zezwolenia, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o jego zmianę (art. 22b ust. 2 ustawy). W konsekwencji powyższego organ stwierdził, że doszło do naruszenia ujętego w lp. 2.2.3. załącznika Nr 3 do ustawy, które skutkowało nałożeniem kary w wysokości 3.000 zł. Odnosząc się natomiast do wyjaśnień Spółki, OWITD za nieuzasadnioną uznał argumentację skarżącej, że dopełniła obowiązku zgłoszenia zmian do posiadanego zezwolenia o numerze [...]. W tym zakresie dowodził, że z informacji przekazanej przez Prezydenta Miasta [...] w piśmie z dnia 25 kwietnia 2019 r. wynika, iż Spółka w dniu 12 marca 2019 r. złożyła wniosek o odstępstwa dla 5 linii komunikacyjnych, w tym dla linii [...]-[...]. W dniu 26 marca 2019 r. uzupełniła braki tego wniosku, a w dniu 2 kwietnia 2019 r. została wydana decyzja w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu nr [...]. Zdaniem organu, w świetle wcześniej przytoczonych przepisów prawa oznacza to, że dopiero po otrzymaniu decyzji skarżąca mogła w sposób uprawniony zaprzestać realizacji przewozów przez miejscowość [...] w ramach linii regularnej, jako że nie zaistniały okoliczności niezależne od przedsiębiorcy, a jednocześnie uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów (np. awarie sieci, roboty drogowe lub blokady). Podkreślił też organ, że decyzja o odstępstwie została wydana dopiero w dniu 2 kwietnia 2019 r., a więc po kontroli drogowej.

W odniesieniu do drugiego z przypisanych skarżącej naruszeń organ podał, że przeprowadzone w toku kontroli oględziny pojazdu wykazały, iż Spółka wykonywała przewozy w ramach linii regularnej autobusem, który nie odpowiadał wymaganym warunkom technicznym w zakresie prawidłowego oznakowania, ponieważ brak było bocznej tablicy kierunkowej. Odnotował organ, że skarżąca w złożonych wyjaśnieniach zarzuciła błąd w ustaleniach stanu faktycznego, gdyż - jak stwierdziła - w pojeździe znajdowała się boczna tablica kierunkowa, a kierowca niezwłocznie po zakończeniu kursu tablicę tą zdemontował. W przekonaniu organu, wyjaśnienia Spółki są jednak niespójne i wewnętrznie sprzeczne, ponieważ sama skarżąca jako powód zatrzymania pojazdu do kontroli wskazała brak tablicy bocznej, o czym został poinformowany przez inspektora kierowca, a jednocześnie podważa tę okoliczność. Poza tym, wedle organu, niemożliwe było zdjęcie tablicy po zakończeniu kursu (bez założenia następnej), a tuż przed wejściem inspektora do pojazdu, które to wejście poprzedzone było wykonaniem dokumentacji fotograficznej. Fakt ten z pewnością zostałby zauważony przez kontrolującą i podniesiony w trakcie kontroli szczegółowej. Ponadto oględziny pojazdu nie wykazały obecności jakichkolwiek wsporników/uchwytów, na których owa tablica mogłaby być zainstalowana. Następnie organ wyjaśnił, że obowiązek wyposażenia autobusu w tablicę kierunkową boczną wynika z § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022), zwanego dalej rozporządzeniem, i na podstawie przytoczonych poglądów orzecznictwa wywiódł, że brak takiej tablicy należy kwalifikować, jako wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Organ uznał zatem, że doszło do naruszenia opisanego w lp. 2.5. załącznika Nr 3 do ustawy i z tego tytułu nałożył karę w kwocie 500 zł. OWITD stwierdził również, że w przypadku obu stwierdzonych naruszeń Spółka nie udowodniła, iż dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. Skarżąca nie wykazała też, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, w szczególności nie przedstawiła dowodów, iż zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów. Stąd skarżąca nie może uwolnić się od odpowiedzialności za powstałe naruszenia. Końcowo organ podniósł, że nie ma możliwości miarkowania wysokości kary, ponieważ art. 92a ust. 1 i ust. 7 ustawy w zw. z jej załącznikiem Nr 3 określa karę w sposób sztywny.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła, że kwestionowany akt wydano z naruszeniem obowiązujących przepisów oraz niezgodnie ze stanem faktycznym, jaki miał miejsce podczas kontroli drogowej. Podniosła też, że organ wydał decyzję na podstawie nieistniejących faktów, bez właściwego udokumentowania sprawy oraz bez należytego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Odnośnie do naruszenia opisanego w lp. 2.2.3. załącznika Nr 3 do ustawy skarżąca zakwestionowała zawarty w protokole opis kontroli i dowodziła, że pojazd nie został zatrzymany do kontroli, gdyż oczekiwał na przystanku w miejscowości [...], ul. [...] na rozpoczęcie kursu linii regularnej. Na miejsce oczekiwania pojazdu, o godzinie 10:02 podjechał nieoznakowany pojazd Inspekcji Transportu Drogowego, z którego wysiadła "inspektorka" i nakazała kierowcy udanie się do punktu kontrolnego odległego o 15 km od aktualnego miejsca pobytu pojazdu, pomimo iż w odległości ok. 100 m znajdowały się co najmniej 3 miejsca (parkingi publiczne i dworzec PKS), gdzie można było przeprowadzić kontrolę. Skarżąca podkreśliła, że z uwagi na fakt, iż przewóz na linii regularnej nr [...] zakończył się o godzinie 9:30, nie można mówić o żadnym przewozie drogowym w chwili rozpoczęcia kontroli, ponieważ pojazd parkował, a kierowca odbierał przerwę przed rozpoczęciem trasy na linii regularnej, która miała rozpocząć się o godzinie 10:10. Zarzuciła też, że protokół z kontroli został sporządzony po kilku godzinach przez innego inspektora niż ten, który rozpoczął kontrolę w [...]. Inspektor nie posiadał więc żadnej wiedzy o warunkach zatrzymania pojazdu oraz nie znał faktów występujących w chwili rozpoczęcia kontroli. W ocenie skarżącej, tak przeprowadzona kontrola rodzi poważne wątpliwości co do rzetelności faktów opisanych w protokole kontroli, a następnie powielonych w decyzji. Akcentowała skarżąca, że ocena materiału powinna zostać dokonana przez organ przy zachowaniu zasad określonych w art. 77 § 1 K.p.a., art. 75 K.p.a. oraz art. 85 K.p.a. Dalej argumentowała, że przewoźnik ma prawo do zmiany rozkładu jazdy i w tym zakresie odwołała się do art. 22b i art. 20a ustawy. Zauważyła, że wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] ze stosownym wnioskiem o odstępstwa m.in. w zezwoleniu nr [...]. W dniu 2 kwietnia 2019 r. organ wydał decyzję uwzględniającą proponowane przez nią zmiany rozkładu jazdy na trasie [...]-[...], które były konieczne z uwagi na trwającą na trasie przejazdu linii regularnej przebudowę drogi ([...], ul. [...]) oraz fatalny stan nawierzchni drogi na odcinku [...]-[...], powodujący uszkodzenie pojazdów. Pomimo licznych monitów do władz samorządowych droga nie została naprawiona, wobec czego Spółka podjęła decyzję o zmianie rozkładu jazdy. Powód tej zmiany miał charakter trwały oraz niezależny od skarżącej i został uwzględniony przez organ licencyjny, na dowód czego Spółka posiada odpowiednią dokumentacją. W przekonaniu skarżącej, wykonała ustawowy obowiązek poinformowania organu o konieczności zmiany trasy w przewidzianym do tego 14-dniowym terminie, a zatem nie doszło do naruszenia żadnego przepisu ustawy. Stanowisko organu w tej kwestii jest więc nieprawidłowe. Odnośnie do drugiego naruszenia Spółka wskazała, że kontrolę podjęto 32 minuty po zakończeniu wykonywania przewozu drogowego na linii regularnej i w tym momencie pojazd nie mógł być oznakowany tablicami kierunkowymi. Natomiast podczas przewozu drogowego tablice były założone i odpowiadały przepisom. Tablice te, będące na wyposażeniu pojazdu, kierowca okazał sporządzającemu protokół kontroli inspektorowi. Inspektor nie był jednak świadkiem wykonywania przewozu na linii regularnej i nie wiadomo na jakiej podstawie stwierdził ich brak w trakcie wykonywania przewozu na linii regularnej. Organ pierwszej instancji nie sporządził protokołu oględzin, nie przedstawił zapisów z urządzeń rejestrujących mogących potwierdzić fakt wykonywania linii regularnej bez wymaganego oznakowania oraz nie przesłuchał świadków takiego zdarzenia. Wprawdzie organ w decyzji napisał o oględzinach, lecz nic nie wspomina o czasie ich przeprowadzenia oraz protokole z tych oględzin. Poza tym przepisy rozporządzenia stanowią o obowiązku posiadania tablic kierunkowych, a nie o urządzeniach do ich montowania i tylko w takim zakresie powinno zostać prowadzone postępowanie. Zdaniem Spółki, również podniesiona przez organ okoliczność, że kierowca "nie przeciwstawiał się" zatrzymaniu pojazdu, nie świadczy o wystąpieniu stwierdzonych w protokole naruszeń. Tym samym organ nie oparł swoich ustaleń na dowodach, a jedynie na domniemaniu. Wobec licznych naruszeń przepisów procedury administracyjnej oraz zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, braku dowodów stwierdzonych naruszeń oraz jawnego złamania zasad dotyczących kontroli drogowej w zakresie wykonywania przewozów na liniach regularnych, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej w skrócie: GITD) decyzją z dnia 25 maja 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania i zacytował mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy. W dalszej kolejności odniósł się do poszczególnych, opisanych w decyzji naruszeń, uznając ustalenia organu pierwszej instancji za prawidłowe. Odnośnie do naruszenia z lp. 2.5. załącznika Nr 3 do ustawy stwierdził, że kontrolowany pojazd był autobusem komunikacji publicznej, który wykonywał przewóz regularny z miejscowości [...] do [...], a zatem powinien być wyposażony w tablice kierunkowe - boczną i czołową. Obowiązek ten wynika z przepisów § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 rozporządzenia. Tymczasem na pojeździe znajdowała się wyłącznie tablica przednia z napisem "[...]". Brak było natomiast jakiejkolwiek tablicy bocznej. Powyższe potwierdza protokół kontroli i materiał zdjęciowy. Organ odwoławczy podkreślił, że protokół kontroli został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń, co oznacza, iż nie kwestionował on ustaleń kontrolujących, jak i procedury kontrolnej. GITD wskazał też, że brak jest w aktach sprawy informacji na temat zatrzymania pojazdu do kontroli przez inspektora ITD innego niż ten, który przeprowadził kontrolę drogową. Jednak brak jest przepisu prawa, który uniemożliwiałby przeprowadzenie kontroli drogowej przez więcej niż jednego inspektora ITD, dlatego ten zarzut skarżącej jest nieuzasadniony. W konsekwencji organ odwoławczy uznał za zasadne nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 500 zł, tytułem popełnienia naruszenia z lp. 2.5. załącznika Nr 3 do ustawy, dotyczącego uchybienia warunkom technicznym w zakresie prawidłowego oznakowania lub wyposażenia pojazdu, przewidzianego dla danego rodzaju wykonywanego przewozu regularnego. Zdaniem GITD, odpowiedzialność za właściwe wyposażenie autobusu spoczywa na skarżącej, która powinna dopilnować, aby pojazd, którym wykonywane są przewozy regularne, spełniał warunki techniczne i był właściwie wyposażony. Natomiast możliwość nałożenia kary pieniężnej za brak tablic kierunkowych, stanowiący naruszenie warunków technicznych autobusu, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W zakresie naruszenia sankcjonowanego w lp. 2.2.3. załącznika Nr 3 do ustawy organ odwoławczy wywiódł, że z dowodu z przesłuchania świadka - kierowcy wynika bezspornie, że nie stosował się on do warunków określonych w zezwoleniu nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób na linii regularnej [...] [...]-[...]. Zgodnie z treścią zeznań kierowcy wykonywał on przewóz z pominięciem miejscowości [...] i nie miał wpisanego tego przystanku w kasie fiskalnej. Ponadto w toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego organ drugiej instancji ustalił, na podstawie informacji pochodzących z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...], że w 2019 r. GDDKiA nie przeprowadzała prac budowlanych w miejscowości [...]. Prace budowlane odbywały się na skrzyżowaniu dróg: krajowej nr [...] i powiatowej nr [...] w miejscowości [...], w okresie od 14 lutego do 31 sierpnia 2019 r. Z kolei Prezydent Miasta [...] przy piśmie z dnia 30 października 2019 r. przekazał decyzję z dnia 2 kwietnia 2019 r. wydaną w sprawie odstępstw od zezwolenia nr [...] i wyjaśnił, że nie posiada informacji o terminie, zakresie prac drogowych oraz terminie przekazywania informacji do opinii publicznej, ponieważ odbywają się one poza granicami miasta. Organ odwoławczy stwierdził, że prace remontowe na skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] i powiatowej nr [...] w miejscowości [...] rozpoczęły się 14 lutego 2019 r., zaś wniosek o odstąpienie od warunków zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób na linii regularnej [...] [...]-[...] strona złożyła 12 marca 2019 r. Zwrócił też uwagę, że odległość między miejscowościami [...] i [...] wynosi 23 km, więc bez wpływu na przejazd przez miejscowość [...] pozostawał remont drogi w miejscowości [...]. Poza tym rozkład jazdy do zezwolenia nr [...] nie obejmował na dzień kontroli miejscowości [...]. Dalej, odwołując się do treści art. 20a ustawy, wywodził organ, że sformułowanie "okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów" oznacza, iż przedsiębiorca ma prawo zmienić trasę przejazdu w przypadku, gdy przejazd trasą określoną w zezwoleniu jest niemożliwy, a nie tylko utrudniony, i to z przyczyn, które nie leżą po stronie wykonawcy przewozu. Zdaniem GITD, zły stan nawierzchni nie uzasadnia samowolnej zmiany trasy przejazdu przez przewoźnika wykonującego przewozy regularne osób, gdyż nie stanowi okoliczności uniemożliwiającej wykonywanie przewozów. Podkreślił organ, że obowiązkiem przewoźnika jest wykonywanie przewozu regularnego osób zgodnie z zasadami określonymi w zezwoleniu, w przeciwnym razie strona winna liczyć się z konsekwencjami w postaci nałożenia na nią kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie. W związku z powyższym za prawidłowe uznał nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł, z tytułu popełnienia naruszenia ujętego w lp. 2.2.3. załącznika Nr 3 do ustawy. GITD stwierdził również, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone według zasad określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a zgromadzone dowody nie budzą wątpliwości co do ich wiarygodności. W jego ocenie, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera też żadnych przesłanek wskazujących na konieczność zastosowania art. 92c ustawy, a Spółka nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie takich okoliczności, ograniczając się do przedstawienia w odwołaniu wyłącznie tez kwestionujących własną odpowiedzialność. Natomiast nieznajomość obowiązujących przepisów prawa nie stanowi przesłanki określonej w art. 92c ustawy.

W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w tym art. 20a ustawy poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy. Skarżąca sformułowała również zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie następujących przepisów:

- art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 85 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w niepodjęciu przez organ drugiej instancji wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy,

- art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, naruszającą zasadę swobodnej oceny dowodów przez przyjęcie, że zdjęcie wykonane podczas zatrzymania stanowi podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W związku z tym zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Uzasadniając stawiane zarzuty, Spółka ponowiła argumentację przedstawioną w odwołaniu w zakresie dochowania obowiązku informacyjnego organu licencyjnego, co potwierdza otrzymana w dniu 2 kwietnia 2019 r. decyzja o odstępstwie od zezwolenia z uwagi na mające charakter trwały utrudnienia warunków wykonywania przewozu. Skarżąca nie działała zatem wbrew przepisom ustawy, a przedstawiona przez organy interpretacja przepisów jest nieprawidłowa. Spółka powieliła też zarzuty dotyczące treści protokołu oraz jego sporządzenia przez inspektora, który nie był obecny w trakcie rozpoczęcia kontroli. Wskazała nadto, że wykonane 30 minut po zakończeniu przewozu zdjęcie pojazdu nie obrazuje rzeczywistego stanu sprawy. Podniosła, że organ stosownie do art. 85 K.p.a. mógł dla celów dowodowych przeprowadzić oględziny pojazdu w chwili zatrzymania, a zasada pisemności wymusza, by z takiego faktu sporządzić protokół. Na brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego wskazuje również odpowiedź Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w której odniesiono się do przeprowadzenia remontów w miejscach oddalonych od miejscowości [...] o ok. 20 km i znajdujących się na trasie przejazdu zupełnie innej obsługiwanej przez Spółkę linii regularnej ([...]-[...]-[...]). Skarżąca stwierdziła, że nie rozumie pytania organu odwoławczego skierowanego do GDDKiA mającego na celu ustalenie terminu rozpoczęcia i czasu trwania prac budowlanych prowadzonych na skrzyżowaniu dróg: krajowej nr [...] i powiatowej nr [...] w miejscowości [...], która to miejscowość nie jest w żaden sposób ujęta w rozkładzie jazdy linii i zezwoleniu na wykonywanie regularnej linii autobusowej relacji [...]-[...]-[...]. Organ nie uzyskał bowiem informacji dotyczących stanu nawierzchni drogi w miejscowości [...], który był powodem złożenia wniosku o zmianę zezwolenia. Co więcej, w piśmie tym GDDKiA wskazała, że nie jest zarządcą wskazanych dróg, gdyż są one w zarządzie jednostek samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy nie zwrócił się jednak z wnioskiem o uzyskanie informacji o stanie nawierzchni przedmiotowej drogi do odpowiedniego zarządcy. W ocenie skarżącej, naruszenie podstawowych zasad postępowania dowodowego skutkowało sformułowaniem przez organy błędnych wniosków, co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, ponieważ stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wywiódł m.in., że w realiach sprawy nie sposób przyjąć, że istniały okoliczności uniemożliwiające przejazd obowiązującą trasą, stąd - wbrew stanowisku Spółki - nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 20a ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten wydany został z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z porządku prawnego.

W związku z tym odnotowania wymaga, że badanie prawidłowości zaskarżonego aktu polega w pierwszym rzędzie na ocenie, czy jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej mająca pierwszorzędny wpływ na ukształtowanie całego postępowania. Z zasady tej, ustanowionej w art. 7 K.p.a., wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 635/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd bada również, czy postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem treści art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujących organ do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Przy czym w orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że zasada zawarta w art. 8 K.p.a. określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady tej wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do władzy publicznej jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. W celu zaś realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Przepis art. 8 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2020, pkt 1 i pkt 5 do art. 8 i powołane tam orzecznictwo).

Dodać ponadto trzeba, że wskazane wyżej zasady procedury administracyjnej znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania. Wobec tego powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego - co należy podkreślić - nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. To oznacza z kolei, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji i zobowiązany jest do dokonania samodzielnej analizy co do okoliczności faktycznych. Postępowanie odwoławcze, przez ponowne rozpoznanie sprawy, ma więc na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie sprostał powyższym obowiązkom, czym naruszył ww. przepisy. Przede wszystkim nie dokonał należytej i wyczerpującej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, co skutkowało wyrażeniem przedwczesnego stanowiska, że w przypadku skarżącej spełnione zostały przesłanki określone w art. 92a ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nadal zwanej w skrócie "ustawą", do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie opisane w lp. 2.2.3. załącznika Nr 3 do ustawy. Wskazać przyjdzie, że zgodnie art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy, wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a także miejscowości w których znajdują się przystanki. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a ustawy). W myśl art. 18b ust. 1 ustawy, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2), wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3), zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu (pkt 7). Stosownie zaś do treści art. 18b ust. 2 ustawy, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 (pkt 5).

W przypadku niezastosowania się do obowiązków wynikających z przytoczonych przepisów zastosowanie znajduje przepis art. 92a ust. 1 ustawy, zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12.000 zł za każde naruszenie. Przy czym na zasadzie art. 92a ust. 3 ustawy, suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć 12.000 zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku Nr 3 do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 7 ustawy. Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości niż określona w załączniku. Dodać również można, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ustawy jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy K.p.a. Na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy, w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.).

Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że organ odwoławczy uznał, iż OWITD prawidłowo przypisał skarżącej naruszenie sankcjonowane w lp. 2.2.3. załącznika Nr 3 do ustawy, polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia 22 marca 2019 r. oraz dowodu z przesłuchania świadka - kierowcy pojazdu, że nie zastosował się on do warunków określonych w zezwoleniu nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób na linii regularnej [...] [...]-[...]. Kierowca wykonał bowiem przewóz regularny z pominięciem przewidzianej w rozkładzie jazdy dla tej linii miejscowości [...] i nie miał też wpisanego tego przystanku w kasie fiskalnej. Natomiast skarżąca w toku całego postępowania konsekwentnie dowodziła, że wnioskiem z 12 marca 2019 r., uzupełnionym w dniu 26 marca 2019 r., wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od powyższego zezwolenia w zakresie przystanku w miejscowości [...] z uwagi na fatalny stan nawierzchni drogi na odcinku [...]-[...] oraz na trwającą na trasie przejazdu linii regularnej przebudowę drogi ([...], ul. [...]). Skarżąca podniosła też, że otrzymała w tym zakresie pozytywną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr [...], którą organ ten postanowił odstąpić od warunków określonych w zezwoleniu nr [...] m.in. poprzez likwidację w rozkładzie jazdy przystanków w miejscowości [...]. Z materiału dokumentacyjnego sprawy bezspornie wynika, że powyższa okoliczność była znana organom obu instancji. Wskazać również trzeba, że przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 20a ust. 2 ustawy. Przepis art. 20a ust. 1 ustawy stanowi, że warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Z kolei w przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (art. 20a ust. 2 ustawy).

W ocenie Sądu, skoro w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja z dnia 2 kwietnia 2019 r. o odstępstwie od warunków określonych w zezwoleniu, to obowiązkiem organu odwoławczego była ocena skutków prawnych tego aktu w kontekście odpowiedzialności skarżącej za naruszenie warunków zezwolenia dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Podkreślić bowiem należy, że wbrew przekonaniu organu, skarżąca złożyła wniosek zgodnie z art. 20a ust. 2 ustawy, a jego skuteczność została oceniona w odrębnym postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji pozytywnej. Tymczasem organ odwoławczy odmówił tej decyzji istotnego znaczenia w sprawie uznając, że zły stan nawierzchni nie stanowi okoliczności uniemożliwiającej wykonywanie przewozu, o której mowa w art. 20a ustawy, uzasadniającej zmianę przez skarżącą trasy przejazdu określoną w zezwoleniu nr [...]. Również organ pierwszej instancji uznał, że nie zaistniały okoliczności niezależne od przedsiębiorcy, uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, takie jak awarie sieci, roboty drogowe lub blokady, a nadto decyzja o odstępstwie została wydana dopiero w dniu 2 kwietnia 2019 r. W przekonaniu Sądu, dokonana przez organ odwoławczy samodzielna ocena zasadności wniosku skarżącej o odstąpienie od warunków zezwolenia była nieuprawniona w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istniała już ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 20a ust. 2 ustawy. Takie działanie organu stanowi niewątpliwie naruszenie art. 16 § 1 K.p.a., który ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Zasada ta ma podstawowe znacznie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych. Formalna strona tej zasady wyraża się w tym, że decyzja ostateczna korzysta z domniemania swojej mocy obowiązującej; obowiązuje ona tak długo, dopóki nie zostanie uchylona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2019 r., 16. wydanie, s. 132). A więc tylko wydanie nowej decyzji, to jedyny skutecznie prawny sposób pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. W orzecznictwie wskazuje się również, że każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania jej prawidłowości. Organ, który z sobie znanych powodów i okolicznościach decyzję wydał (nawet wadliwą) jest nią związany do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1478/81). Ostateczna decyzja administracyjna orzekająca o uprawnieniu lub obowiązku strony tworzy jej nową sytuację w sferze prawa procesowego i materialnego. Natomiast podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybie określonym przepisami K.p.a. lub ustaw szczególnych, co jednak nie miało miejsca w przypadku decyzji z dnia 2 kwietnia 2019 r.

Reasumując, skoro w niniejszej sprawie skarżąca złożyła skuteczny wniosek o odstępstwo od warunków zezwolenia polegające na likwidacji przystanku w miejscowości [...] i uzyskała w tym zakresie ostateczną decyzję wydaną na podstawie art. 20a ust. 2 ustawy, to powinnością organu odwoławczego było uwzględnienie tej okoliczności w kontekście możliwości nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Tymczasem GITD - wbrew zasadzie trwałości ostatecznej decyzji - dokonał własnej oceny okoliczności uniemożlwiających przejazd trasą określoną w zezwoleniu i stwierdził, że w przypadku skarżącej nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 20a ustawy. Takie postępowanie organu niewątpliwie narusza również omówioną wcześniej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów, zawartą w art. 8 K.p.a., ponieważ skarżąca działała w usprawiedliwionym przekonaniu, że podjęła właściwe czynności zmierzające do zatwierdzenia swojego działania polegającego na odstępstwie od ustalonej w zezwoleniu trasy przejazdu. Poza tym organ winien mieć na uwadze, że ostateczna decyzja z dnia 2 kwietnia 2019 r. - nawet gdyby była wadliwa - to zgodnie z zasadą z art. 16 § 1 K.p.a. wywołuje określone skutki prawne, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem. Jak wyjaśniono już wcześniej, wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o przyznaniu uprawnienia może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Dopóki jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem (por. wyroki NSA z dnia: 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 5176/16 i z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1738/11). Natomiast GITD nie tylko nie ocenił skutków prawnych decyzji z dnia 2 kwietnia 2019 r., ale - co więcej - prowadził postępowanie wyjaśniające w kierunku wykazania, że nie wystąpiła wskazana przez skarżącą okoliczność uzasadniająca złożenie wniosku o odstępstwo, chociaż kwestia ta została już ostatecznie rozstrzygnięta przez Prezydenta Miasta [...] poprzez wydanie stosownej decyzji w tym przedmiocie. W ocenie Sądu, przyjęcie odmiennej oceny postępowania organu odwoławczego podważałoby zasadę pewności prawa i stosunków prawnych ukształtowanych przez decyzję administracyjną z dnia 2 kwietnia 2019 r. Słusznie też zarzuca skarżąca, że prowadzone przez organ odwoławczy postępowanie dowodowe dotyczące robót drogowych w miejscowości [...] nie miało żadnego znaczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skoro miejscowość ta znajduje się na trasie przejazdu zupełnie innej obsługiwanej przez Spółkę linii regularnej.

W kontekście powyższych wywodów nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, ponieważ - jak wykazano - organ drugiej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające częściowo niezwiązane z przedmiotową sprawą i nie rozważył konsekwencji istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia 2 kwietnia 2019 r., formułując przy tym wnioski, które naruszają zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz zasadę budowania zaufania obywateli do państwa. Słusznie w orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasady pogłębiania zaufania może zostać zakwalifikowane przez sąd administracyjny jako inne naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (por. cyt. już wyżej wyrok NSA o sygn. akt II GSK 5176/16).

Niezależnie od powyższego podnieść jeszcze trzeba, że organ odwoławczy nie podjął wystarczających działań w celu zweryfikowania zarzutów odwołania, naruszając tym samym wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej. Przypomnienia zatem wymaga, że kwestionując prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła odnośnie do naruszenia dotyczącego braku tablicy bocznej w pojeździe, sankcjonowanego w lp. 2.5. załącznika Nr 3 do ustawy, że kontrolę podjęto 32 minuty po zakończeniu wykonywania przewozu drogowego na linii regularnej i w tym momencie pojazd nie mógł być oznakowany tablicami kierunkowymi. Natomiast podczas przewozu drogowego tablice były założone i odpowiadały przepisom. Tablice te, będące na wyposażeniu pojazdu kierowca okazał również sporządzającemu protokół kontroli inspektorowi. Na te zarzuty odwołania organ drugiej instancji nie odpowiedział, ograniczając się do stwierdzenia, że ustalenia w tej kwestii wynikają z materiału zdjęciowego oraz protokołu kontroli, który kierowca podpisał bez zastrzeżeń. Tymczasem znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia załączone do protokołu nie zostały w żaden sposób opisane i nie wiadomo kiedy i gdzie zostały wykonane. Z treści protokołu przesłuchania świadka również nie wynika, że inspektor wyjaśniał przy udziale kierowcy brak przedmiotowych tablic. Podobnie GITD nie ocenił w kontekście zarzutów Spółki prawidłowości stanowiska organu pierwszej instancji co do zastosowania art. 20a ustawy, zwłaszcza w aspekcie złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Tymczasem podjęcie działań zmierzających do ustalenia zasadności wszystkich opisanych wyżej zarzutów skarżącej pozwoliłoby na usunięcie wątpliwości co do przyjętych przez organ ustaleń odnośnie do przypisanego skarżącej naruszenia z lp. 2.5. załącznika Nr 3 do ustawy, jak również pozwoliłoby na dokonanie pełnej i wyczerpującej oceny odnośnie do naruszenia opisanego w lp. 2.2.3. załącznika Nr 3 do ustawy.

W konsekwencji powyższego, należało zgodzić się ze Spółką, że organ odwoławczy nie rozpatrzył należycie zebranego materiału dowodowego, nie odnosząc się przy tym do zarzutów odwołania, co skutkowało naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia, w przekonaniu Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle wskazanych w odwołaniu okoliczności i argumentów Spółki, ocena dokonana przez organ drugiej instancji jest niepełna w kontekście spełnienia przesłanek uprawniających organ do nałożenia na skarżącą spornej kary pieniężnej. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Jak wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 140 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.