Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 231/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 217, art. 218, art. 7, art. 77 par. 1, art. 136, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. nr [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 217 § 1 i § 2, art. 218, art. 219 i art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Z. Z. na postanowienie Starosty Dz. z dnia [...] 2013 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wyżej opisanym postanowieniem Starosta Dz. odmówił wydania stronie zaświadczenia. Motywując odmowę organ I instancji podał, że w dniu 31 grudnia 2012 r. strona złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia "o braku ofert pracy w PUP dla osób z moim wykształceniem. (...) zgodnie z moim żądaniem". Organ I instancji powołał się przy tym na przepisy art. 217 § 1 i art. 218 § 1 k.p.a. regulujące procedurę wydawania zaświadczeń. Z przepisów tych wynika, że jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać. Organ ma obowiązek wystawienia zaświadczenia bez wnikania w interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie tylko wtedy, gdy przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem. W sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynika jej interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia.

Tylko ustalenie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy daje możliwość rozpatrywania wniosku w zakresie zgłoszonego żądania o urzędowe potwierdzenie określonych faktów zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. Przed wydaniem zaświadczenia organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W związku z tym, pismem z dnia 4 stycznia 2013 r., wnioskodawca został wezwany do dostarczenia stosownych dokumentów, np. cywilnoprawnej umowy ubezpieczenia od utraty pracy, bądź innych dowodów, by organ mógł obiektywnie stwierdzić istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, z którego wywodzi on żądanie wydania zaświadczenia.

W dniu 9 stycznia 2013 r. do urzędu dostarczono kserokopię pisma sporządzonego w języku obcym. W związku z powyższym, pismem z dnia 14 stycznia 2013 r., wezwano stronę do dostarczenia dokumentu, z którego wywodzi swoje żądanie wydania zaświadczenia, sporządzonego w języku polskim lub przetłumaczonego przez tłumacza przysięgłego. W dniu 17 stycznia 2013 r. wpłynęło do Powiatowego Urzędu Pracy pismo strony, w którym podniosła m.in., że: "(...) To PUP żądał przedstawienia dowodu i taki dowód został mu zgodnie z prawem europejskim przedstawiony. Jeżeli urząd ma jakieś wątpliwości niech powoła biegłego od j.angielskiego, który rozwieje te wątpliwości i zaspokoi ciekawość PUP. (...)."

Konkludując organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktu braku ofert pracy dla osób z jego wykształceniem.

Na powyższe postanowienie Z.Z. złożył zażalenie, w którym wniósł o nakazanie wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem i wyeliminowanie postanowienia organu I instancji z obrotu prawnego jako niezgodnego z prawem i stanem faktycznym.

Zarzucił, że organ orzekający wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 35 k.p.a. Dalej zaprezentował swoje stanowisko dotyczące dokumentu sporządzonego w języku obcym stwierdzając, że jest on sporządzony w języku angielskim, który jest językiem roboczym UE. Jednocześnie wskazał, że z przyczyn ekonomicznych nie jest w stanie przetłumaczyć tego dokumentu, o czym informował Urząd w swoim piśmie z dnia 17 stycznia 2013 r. Zawarł w nim także prośbę o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka, która została przez organ zignorowana. Powołał się przy tym na przepis art. 78 § 1 k.p.a. Stwierdził, że to na organie administracji spoczywa obowiązek przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Podniósł także, że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podtrzymał też twierdzenia zawarte w piśmie z dnia 17 stycznia 2013 r. skierowanym do Powiatowego Urzędu Pracy.

Rozpatrując zażalenie Wojewoda D. wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 art. 217).

Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3 art. 217).

Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4).

Zgodnie zaś z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Przepis § 2 tego artykułu stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Organ odwoławczy wskazał też, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest szczególnym postępowaniem administracyjnym. Stanowi rodzaj postępowania uproszczonego, w znacznym stopniu odformalizowanego. Uproszczenie owo polega na niezbyt rozbudowanej regulacji obowiązującej w tej materii, zaś brak formalizmu wyraża się w szerokiej dostępności postępowania, minimalnych rygorach proceduralnych i szybkości procedowania przez organ. W tego rodzaju sprawach chodzi o potwierdzenie danego stanu faktycznego lub prawnego. Chodzi zatem o wydanie aktu stwierdzającego istnienie pewnych faktów lub stanu prawnego wynikających z dowodów mających najczęściej postać dokumentów, choć przeprowadzenie innych dowodów nie jest wykluczone, wszak te wypadki występują rzadko. Z tych przyczyn, normy prawne obowiązujące w postępowaniu zaświadczeniowym należy interpretować ściśle. Takie ścisłe podejście do przedmiotu obowiązuje jednak nie tylko organ, ale i wnioskodawcę, w tym także w zakresie sformułowania żądania. Winno ono być jasne, nie stwarzać możliwości dowolności w jego rozumieniu, po to m.in., aby organ mógł szybko i sprawnie sprawę załatwić. Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 7 dni.

Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające z art. 218 k.p.a. ogranicza się jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Regulacja zawarta w tym przepisie modyfikuje jednak zasady postępowania dowodowego ustalone w rozdziale IV k.p.a. Za powyższym stanowiskiem przemawia fakt zamieszczenia przez ustawodawcę w art. 218 § 2 k.p.a. sformułowania "w koniecznym zakresie", co wskazuje na zawężenie w tym przypadku postępowania dowodowego, a co zostało podyktowane zamiarem unikania rozszerzania ponad niezbędną potrzebę zakresu aktów administracyjnych, które powstają w uproszczonej procedurze, gdyż nie jest wskazane zacieranie granic pomiędzy aktami informacji (zaświadczenia) oraz aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych (decyzje). W piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku przewidzianym w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., czyli gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, organ powinien zbadać to w postępowaniu wyjaśniającym (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. I, Zakamycze 2000, str. 1010 oraz cyt. tam wyrok NSA z dnia 22 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Wr 142/96). Tylko ustalenie istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy daje organowi możliwość dalszego rozpatrywania wniosku skarżącego w zakresie zgłoszonego żądania o urzędowe potwierdzenie określonych faktów. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 630/10, lex nr 745278).

Powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 380/12 organ odwoławczy wskazał, że w/w przepis prawa zobowiązuje wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego stanowiącego podstawę do ubiegania się o wydanie zaświadczenia, natomiast na organ administracji publicznej nakłada obowiązek zbadania tego interesu prawnego.

Przyjmuje się powszechnie, że treścią interesu prawnego jest generalnie określone prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można w dany sposób realizować w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny nie może być wywodzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Norma, o którą tu chodzi, nie przyznaje podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny konkretnych uprawnień lub obowiązków, ale daje mu możliwość ochrony w sformalizowanym postępowaniu. Powoduje, że podmiot, którego sfery prawnej ona bezpośrednio dotyczy, może skutecznie domagać się np. wydania orzeczenia administracyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 31 grudnia 2012 r. o treści: "Zwracałem się do Państwa z wnioskiem datowanym na 23.11.2012 r. o wydanie zaświadczenia o braku ofert pracy w PUP dla osób z moim wykształceniem. Otrzymałem zaświadczenie o braku ofert pracy oraz zaświadczenie potwierdzające maje wykształcenie, o którego potwierdzenia się nie zwracałem. Zatem proszę o wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem."

Dokonując oceny wydanego w tym zakresie przez organ I instancji postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że narusza ono przepisy procedury administracyjnej.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w motywach zaskarżonego postanowienia nie podał, na podstawie jakich dowodów stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w wydaniu żądanego zaświadczenia, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 4 stycznia 2012 r. Powiatowy Urząd Pracy zwrócił się do wnioskodawcy o dostarczenie stosownych dokumentów, z których wywodzi on żądanie wydania zaświadczenia, np. umowę ubezpieczenia od utraty pracy, bądź inne dowody, w oparciu o które organ będzie mógł stwierdzić istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy.

Organ odwoławczy zauważył, że pismo to odnosi się do czterech wniosków strony o wydanie zaświadczenia, o różnych treściach i składanych w różnych dniach. Mając na względzie fakt, że każdy z tych wniosków jest odrębną sprawą administracyjną w przedmiocie wydania zaświadczenia, zasadnym było zwrócenie się do strony w każdym przypadku odrębnym pismem ze stosownym zapytaniem.

Organ wskazał, że w odpowiedzi na powyższe wnioskodawca złożył dokument sporządzony w języku obcym. Następnie organ wezwał wnioskodawcę do dostarczenia tłumaczenia owego dokumentu na język polski. Tłumaczenia sporządzonego przez tłumacza przysięgłego.

W kolejnym piśmie, z dnia 17 stycznia 2013 r., wnioskodawca podał, że dostarczenie tłumaczenia złożonego dokumentu jest z jego strony niemożliwe z powodów formalnych i materialnych. Przy czym, powołując się na wyrok sądu administracyjnego stwierdził, że to na organie administracji spoczywa obowiązek przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Dodatkowo, w razie dalszych wątpliwości organu, wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka na okoliczność zawarcia umowy ubezpieczenia od ryzyka utraty pracy.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się tłumaczenie z języka angielskiego dokumentu złożonego przez stronę, na którym to dokumencie widnieje adnotacja, że przetłumaczono go na wniosek organu. Niemniej jednak brak jest informacji, czy strona miała możliwość zapoznania się z tym dokumentem i czy mogła wnieść uwagi co do jego treści. Niedokonanie przez organ I instancji tych czynności stanowiło naruszenie art. 81 i art. 10 k.p.a.

Organ I instancji nie wskazał też w uzasadnieniu wydanego postanowienia, z jakich przyczyn nie dopuścił i nie przeprowadził dowodu z zeznań zawnioskowanego świadka. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie hierarchizują w żadnym stopniu jakichkolwiek wniosków dowodowych. Zatem każdy dowód zmierzający do wykazania prawdy obiektywnej powinien być przeprowadzony, chyba że przeprowadzone już postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowymi zgłaszanymi przez stronę. Szczególnie dotyczy to sytuacji, kiedy strona zgłasza wniosek dowodowy na istotne w sprawie okoliczności, co do których organ administracji sformułował odmienne stanowisko. Jeżeli więc strona zgłasza wniosek dowodowy, to w świetle art. 78 k.p.a., organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, dowód taki powinien być przeprowadzony przez organ (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 830/11, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA/Ka 2164/00, publ. ONSA 2003/1/33).

Organ odwoławczy wskazał, że ponadto organ I instancji nie wyjaśnił, co zdecydowało, że w wyniku rozpoznania wniosku Z. Z. z dnia 23 listopada 2012 r. zostało mu wydane w dniu 29 listopada 2012 r. zaświadczenie, skoro wnioskodawca wskazał jednie, że jest mu ono niezbędne do przedstawienia ubezpieczycielowi, z którym wiąże go umowa ubezpieczenia od utraty pracy, bez przedkładania dodatkowych dokumentów potwierdzających te okoliczności.

Z uwagi na wskazane wyżej wadliwości postępowania, organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Na w/w postanowienie Wojewody D. Z. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zarzucił, że w jego sprawie łamane są przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego dotyczące terminów załatwiania spraw a organy powołują się na nieprawdziwe okoliczności. Odniósł się także do znajdującego się w aktach sprawy tłumaczenia przedłożonego przez niego dokumentu w języku angielskim. Dalej podniósł, że wnosił o przesłuchanie świadka oraz składał w sprawie stosowne oświadczenia, które jego zdaniem byłyby wystarczające do wydania zaświadczenia żądanej treści.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę zarzucił, że Wojewoda D. niesłusznie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., czym rażąco naruszył prawo.

Dalej zakwestionował fakt zobowiązania go przez organ do wykazania interesu prawnego. Stwierdził, że interes prawny wyraża się uprawnieniem obywatela do tego, aby jego sprawa stała się przedmiotem badania organu administracyjnego i brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej nakazującej "udowodnienie" interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia należało przede wszystkim, w związku z zarzutami skargi, odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Przy czym, na podstawie art. 144 k.p.a., powołany wyżej przepis prawa znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

Sąd, badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia kasacyjnego, ocenia jego legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy omawianego rodzaju decyzji (postanowienia), a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja (postanowienie) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia), to jednak nie jest przesłanką wystarczającą; wymagane jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", czyli, że organ I instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 138, lex/el. 2013).

Mając powyższe na względzie, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w okolicznościach sprawy trafnie Wojewoda D. uznał, że postanowienie pierwszoinstancyjne wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Wskazać należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 31.12.2012 r. o wydanie zaświadczenia określonej treści. Do rozstrzygnięcia wniosku zastosowanie mają zatem przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a.

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 art. 217 k.p.a.).

W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Skoro tak, to organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie wykazu, czy rejestru. Odmowa wydania zaświadczenia, w przypadku określonym w art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego w jego uzyskaniu. Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić także, zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej. Zatem w pierwszej kolejności organ administracji, o ile jest organem właściwym, w sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie ma tego interesu – odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści (por. Z.Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, Wa-wa 2011, str. 690).

Powołanie się na interes prawny wymaga wskazania przez stronę normy prawa materialnego, przyznającej jej określone prawo podmiotowe, którego ochrony się domaga. Interes prawny winien być też realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. Należy przy tym odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego.

Podkreślić jednak należy, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego w związku z czym znajdują w nim zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, takie jak np. zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej, a także zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ przed wydaniem zaświadczenia winien zatem przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów. Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych.

W tym zakresie należy więc zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyjaśnił należycie kwestii interesu prawnego skarżącego, gdyż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy tylko ustalenie interesu prawnego po stronie skarżącego dawało możliwość rozpatrywania wniosku w zakresie zgłoszonego w nim żądania. Organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozpoznania sprawy, naruszając w tym względzie przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie zagwarantował też skarżącemu możliwości zapoznania się ze stanowiącym dowód w sprawie tłumaczeniem na język polski przedstawionego przez skarżącego w języku angielskim dokumentu oraz całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie przed jej rozstrzygnięciem, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze zakres i charakter koniecznych czynności procesowych, które są niezbędne do zakończenia postępowania administracyjnego w sposób merytoryczny, trafnie organ odwoławczy przyjął, że w/w uchybienia procesowe, jakich dopuścił się organ I instancji rozpoznając sprawę, mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz, że uchybienia te nie mogą być uzupełnione poprzez dodatkowe postępowanie dowodowe, które mogłoby być przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym, bowiem – jak już wyżej wspomniano – w sprawie nie wyjaśniono kwestii zasadniczej, a mianowicie posiadania przez skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści. W konsekwencji więc, przeprowadzenie w tych okolicznościach sprawy postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie przez organ odwoławczy stanowiłoby nie tylko naruszenie mającego zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., ale także art. 136 i art. 15 k.p.a. W świetle bowiem art. 138 § 2 k.p.a. obowiązek ten spoczywa na organie I instancji.

W związku z podniesionym w skardze zarzutem dotyczącym braku przeszkód do rozpatrzenia przez organ odwoławczy i wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie wskazać należy, że zarzut ten w ocenie Sądu, w świetle treści art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. nie jest zasadny. Z przepisu art. 136 k.p.a. wynika, że rozpatrując sprawę w postępowaniu drugoinstancyjnym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Zatem w postępowaniu odwoławczym organ II instancji może przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie uzupełniające. Nie może jednak tego uczynić, gdy wydana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzja (postanowienie) zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z taką właśnie sytuacją o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jak to trafnie przyjął i uznał organ odwoławczy. Prowadząc postępowanie organ I instancji dopuścił się takich (wyżej wymienionych) uchybień procesowych, że konieczne jest w sprawie jej wyjaśnienie w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w niezbędnym zakresie na etapie postępowania drugoinstancyjnego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Godziłoby również w normę art. 136 k.p.a.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie w niczym nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Motywy swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zawiązku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 219 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ ten wskazał też jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak tego wymaga w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a.

W świetle poczynionych przez Sąd rozważań i zgodnie z dokonaną wykładnią przepisów prawa, należało zatem uznać, że zaskarżone postanowienie organu II instancji odpowiada prawu, a zarzuty skarżącego się niezasadne.

Zważyć należy, że rozpatrując sprawę organ I instancji w ogóle nie rozpatrzył jej istoty, nie ocenił zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym złożonego przez skarżącego dokumentu w języku angielskim, na który skarżący powoływał się domagając się wydania zaświadczenia określonej treści, który to dokument na zlecenie organu został przetłumaczony na język polski. Ma rację organ odwoławczy twierdząc, że organ I instancji nie podał z jakich względów nie dopuścił dowodu z zeznań świadka na okoliczność wskazaną przez skarżącego w piśmie z dnia 17 stycznia 2013 r., a mianowicie zawarcia umowy od ryzyka utraty pracy. Podkreślenia jednak wymaga, że w okolicznościach niniejszej sprawy zeznania świadka stanowią środek dowodowy o charakterze pośrednim. Natomiast dokument w postaci umowy, który miałby w istocie potwierdzić fakt jej istnienia, i z której skarżący wywodzi swój interes prawny, jest środkiem dowodowym bezpośrednim. Nie ulega wątpliwości, że gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 370/88, ONSA 1988, nr 2 poz. 95).

Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy przez organ I instancji konieczne jest wyjaśnienie, co zdecydowało, że w wyniku rozpoznania wniosku Z. Z. z dnia 23 listopada 2012 r. zostało mu wydane w dniu 29 listopada 2012 r. zaświadczenie, skoro wnioskodawca wskazał jednie, że jest mu ono niezbędne do przedstawienia ubezpieczycielowi, z którym wiąże go umowa ubezpieczenia od utraty pracy, bez przedkładania dodatkowych dokumentów potwierdzających te okoliczności. Przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy jest bowiem wniosek skarżącego z dnia 31 grudnia 2012 r., w którym domaga się on wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia 23 listopada 2012 r. w związku z tym, że otrzymał zaświadczenie odmiennej treści. Bez znaczenia zatem w sprawie pozostaje okoliczność, z jakich przyczyn wydano skarżącemu zaświadczenia odmiennej treści. Istotą bowiem niniejszego postępowania jest możliwość wydania zaświadczenia o treści zgodnej z wnioskiem skarżącego wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie, w której nie jest dopuszczalne badanie przez organy ją rozpatrujące prawidłowości zaświadczenia wydanego wskutek rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23.11.2012 r., który wszczął postępowanie w innej sprawie administracyjnej.

W świetle powyższego skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).