Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1020/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 15 i 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. i W. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

E.S. i W.S. (określani dalej jako Skarżący), działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019, poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. oraz z art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej powoływanej jak u.s.g., wywiedli w dniu [...] marca 2020 r. skargę na uchwałę [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], obejmującego etap "[...]" - tereny położone w miejscowości: [...], [...], [...], w odniesieniu do nieruchomości ozn. nr [...], położonej w miejscowości [...], znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem [...].

Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności wymienionej części uchwały zarzucili naruszenie przepisów art. 17 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020, poz. 293), dalej u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uniemożliwienie Skarżącym złożenia wniosków i uwag do projektu miejscowego planu, dotyczących wyłączenia możliwości zabudowy terenu, oznaczonego symbolem [...].

Ponadto wskazali na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2, w zw. z art. 15 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie planu miejscowego zagospodarowania na nieruchomości [...], gdyż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...], określając sposób zagospodarowania i warunki zabudowy działki, znajdującej się na obszarze, który jest objęty obecnie symbolem [...], dopuszczało jego zabudowę i oznaczyło symbolem [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa,

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] ustalenie w odniesieniu do działki nr [...], znajdującej się obecnie na terenie rolnym, bez możliwości realizacji nowych siedlisk oraz rozbudowy siedlisk istniejących, podczas gdy ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy przewidywały przedmiotową działkę pod zabudowę jednorodzinną i usługową [...],

- art. 20 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ stanowiący, a następnie przez organ nadzoru, że plan miejscowych uchwalony w dniu [...] marca 2019 r. nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...], procedury planistycznej, w odniesieniu do działki [...], położonej w miejscowości [...] podczas, gdy postanowienia studium jednoznacznie wskazują, że na terenie oznaczonym obecnie jako [...] dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, zaś w trakcie prac na planem miejscowym określono przedmiotowy teren, jako teren z możliwością zabudowy, przez co uniemożliwiono właścicielom zgłaszanie uwag do planu,

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt. 6 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez jego niezastosowanie i nie ustalenie w planie miejscowym warunków przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, polegających na dokładnym określeniu parametrów zabudowy, gabarytów, obiektów i wskaźników intensywności zabudowy,a szczególnie określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu, podczas gdy warunki te obowiązkowo powinny znaleźć się w uchwale planistycznej zarówno w części graficznej, jak i tekstowej w sytuacji, gdy teren został przeznaczony pod zabudowę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...].

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że Rada Gminy [...] w dniu [...] marca 2019 r., podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], obejmującego etap "[...]" - tereny położone w miejscowości: [...], [...], [...]. Wojewoda [...] w dniu [...] kwietnia 2019 r. rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] stwierdził nieważność tej uchwały w części, tj. w odniesieniu m.in. do § 11 ust. 2 uchwały, w zakresie do terenów oznaczonych symbolem [...] oraz części tekstowej i graficznej uchwały - w odniesieniu do możliwości realizacji nowych siedlisk oraz rozbudowy siedlisk istniejących na terenach oznaczonych symbolem [...].

Skarżący wywodzili, że na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. teren ten stracił swoje dodatkowe przeznaczenie budowlane. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej przedmiotowej działki nr [...], w odniesieniu do możliwości realizacji nowych siedlisk oraz rozbudowy siedlisk istniejących, pozostały w mocy postanowienia, które ustalają przeznaczenie podstawowe działki jako teren rolny - uprawy polowe i plantacje, drogi dojazdowe do gruntów rolnych, tereny pod urządzenia melioracji wodnych, zabezpieczeń przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, ujęcia wody dla potrzeb rolnictwa, oczka wodne, torfowiska, zalesienia, śródpolne (§ 5 ust. 2 pkt 4, lit. a uchwały).

Skarżący zarzucili, że w sposób nieuprawniony utracili możliwość zgłaszania swoich uwag do projektu miejscowego planu, czy też jakiegokolwiek kwestionowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Utrata ważności planu miejscowego spowodowała całkowity brak zgodności uchwalonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...].

Zdaniem Skarżących powyższe implikuje potrzebę uznania, że Gmina, a następnie organ nadzoru w rażący sposób naruszyły przepisy prawa wymienione w petitum skargi, gdyż dokonały zakazanej modyfikacji przepisów ustawowych, w zakresie odnoszącym się do studium uwarunkowań i planu zagospodarowania przestrzennego, a więc działały z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Zaskarżona uchwała istotnie naruszyła interesy Skarżących, których nieruchomość straciła na wartości, poprzez wyłączenie z możliwości zabudowy.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 202 r. Rada Gminy [...] nie zaaprobowała argumentacji Skarżących.

Wskazała w jej uzasadnieniu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] obejmującego etap "[...]" - tereny położone w miejscowości: [...], [...], [...] został sporządzony w trybie przewidzianym w u.p.z.p., w brzmieniu przed wejściem ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 Nr 130, poz. 871) oraz art. 12 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw, w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774, z późn. zm.) oraz uchwałami Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...], obejmującego miejscowości: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], nr [...], z dnia [...], kwietnia 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...], Rady Gminy [...], z dnia [...], kwietnia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] i nr [...], z dnia [...], kwietnia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...], zmieniona uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...]. Miejscowy plan został sporządzony z zachowaniem zgodności z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Nadto Gmina wyjaśniła, że zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem przedmiotowa działka znajduje się w terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny rolne - upraw polowych i plantacji, drogi dojazdowe do gruntów rolnych, tereny pod urządzenia melioracji wodnych, zabezpieczeń przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, ujęcia wody dla potrzeb rolnictwa, oczka wodne, torfowiska, zalesienia śródpolne, dla których - rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] znak [...] stwierdzono nieważność przepisów, dotyczących dopuszczenia na tym terenie istniejących siedlisk rolniczych z prawem do remontu, przebudowy i rozbudowy oraz lokalizacji nowych siedlisk, związanych z gospodarstwem o powierzchni nie mniejszej niż 3,0 ha, a także infrastruktury technicznej oraz urządzeń wodnych.

Odnosząc się do sytuacji prawnej działki [...] w [...] organ podał, że do dnia [...] grudnia 1994 r. obowiązywał na tym terenie Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony Uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1989 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z 1989 r. Gmina nie posiada oryginalnej wersji miejscowych planów ani informacji o wcześniejszych, niż plan z 1989 r. planach miejscowych obowiązujących dla tego terenu. Zgodnie z treścią planu z 1989 r. przedmiotowa działka znajdowała się w terenach oznaczonych w planie jako uprawy polowe.

Kolejnym planem zagospodarowania przestrzennego, obejmującym przedmiotową działkę był Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 1994 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Plan z 1994 r. dla przedmiotowej działki ex lege stracił moc z dniem [...] grudnia 2003 r. Zgodnie z planem z 1994 r. przedmiotowa działka znajdowała się w strefie rolnej. Od daty utraty mocy planu z 1994 r. do daty wejścia w życie planu z 2019 r. przedmiotowa działka nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. było potencjalnie znacznie ograniczone, z uwagi na konieczność spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 przytoczonej ustawy, w związku z obecnością gruntu chronionego, w myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z obowiązującym [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] przedmiotowy teren przeznaczony był pod tereny oznaczone symbolem [...], tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. W związku z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu dla gminy [...] w toku procedury kolejno ogłoszono w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Zawiadomiono, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Sporządzono projekt planu miejscowego, rozpatrując wnioski, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W projekcie uwzględniono przepisy obowiązującego SUiKZP i przeznaczono teren odpowiadający działce nr [...] w [...] pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Następnie wystąpiono z uwagi na obecność w granicach projektu planu gruntów chronionych na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. gruntów klasy III i gruntów leśnych wystąpiono o zgodę na zmianę przeznaczenia województwa [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III (w tym dla gruntów rolnych klasy Illb o powierzchni 1000 m²) Minister Rolnictwa decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia większości wnioskowanych gruntów klasy III na cele inne, niż rolne i leśne (w tym nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntu chronionego, znajdującego się na działkę [...] w [...] na proponowane przez Wójta Gminy [...] przeznaczenia na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej). Z uwagi na uzyskane opinie, uzgodnienia i zgody na zmianę przeznaczenia wprowadzono niezbędne zmiany w projekcie miejscowego planu (w tym dla działki [...] w [...], ustalając dla niej przeznaczenie o symbolu [...], tj. tereny rolne - upraw polowych i plantacji, drogi dojazdowe do gruntów rolnych, tereny pod urządzenia melioracji wodnych, zabezpieczeń przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, ujęcia wody dla potrzeb rolnictwa, oczka wodne, torfowiska, zalesienia śródpolne, na których dopuszcza się istniejące siedlisk a rolnicze z prawem do remontu, przebudowy i rozbudowy oraz lokalizację nowych siedlisk, związanych z gospodarstwem o powierzchni nie mniejszej niż 3,0 ha, a także infrastrukturę techniczną oraz urządzenia wodne). Następnie zgodnie z procedurą przewidzianą w u.p.z.p. zawiadomiono zainteresowanych poprzez obwieszczenie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożono ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowano dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, a także wyznaczono termin, w którym można wnosić uwagi dotyczące projektu planu. Obwieszczeniem z dnia [...] września 2018 r., opublikowanym na stronie internetowej oraz BIP Gminy [...] które zwyczajowo zostało przekazane do wywieszenia na tablicach ogłoszeń przez sołtysów oraz opublikowane w prasie lokalnej zawiadomiono o terminie wyłożenia planu w dniach od [...] września 2018 r. do [...] października 2018 r., z dyskusją publiczną zorganizowana w dniu [...] października 2018 r. oraz terminem składania uwag do dnia [...] października 2018 r. W wyznaczonym czasie wpłynęło sześć uwag, żadna od Skarżących. Z uwagi na konieczność dokonania korekt w projekcie miejscowego planu i ponowienia procedury planistycznej zorganizowano ponowne wyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obwieszczeniem, opublikowanym na stronie internetowej oraz BIP Gminy [...], które zwyczajowo zostało przekazane do wywieszenia na tablicach ogłoszeń przez sołtysów oraz opublikowane w prasie lokalnej zawiadomiono o terminie ponownego wyłożenia planu w dniach od [...] stycznia 2019 r. do [...] lutego 2019 r., z dyskusja publiczną zorganizowaną w dniu [...] lutego 2019 r. oraz terminem składania uwag do dnia [...] marca 2019 r. W wyznaczonym czasie wpłynęło 9 uwag, żadna od Skarżących. Po rozpatrzeniu uwag przez Wójta Gminy [...] przedstawiono projekt miejscowego planu Radzie Gminy wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W dniu [...] marca 2019 r. wydana została kwestionowana przez Skarżących uchwała Rady Gminy [...] Nr [...]. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze znak [...] na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] marca 2019 r. Nr [...] w odniesieniu do ustaleń:

- § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub ciągu pieszo-jezdnego(...)";

- § 9 ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub ciągu pieszo-jezdnego (...)";

- § 11 ust. 2 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...];

- § 11 ust. 3 pkt 3 uchwały;

- § 11 ust. 4 pkt 3 uchwały;

- części tekstowej i graficznej uchwały, w zakresie możliwości realizacji nowych siedlisk oraz rozbudowy siedlisk istniejących, na terenach oznaczonych symbolami:

- [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] we wsi [...];

- [...],[...] i [...] we wsi [...].

Tym samym po opublikowaniu w Dzienniku Województwa [...] treści uchwały wraz z rozstrzygnięciem, plan miejscowy dla części miejscowości [...] przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] wszedł w życie, ustalając przeznaczenie dla działki [...] w [...] pod tereny rolne - upraw polowych i plantacji, drogi dojazdowe do gruntów rolnych, tereny pod urządzenia melioracji wodnych, zabezpieczeń przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, ujęcia wody dla potrzeb rolnictwa, oczka wodne, torfowiska, zalesienia śródpolne bez dopuszczenia zabudowy. Powyższe – w ocenie Gminy – świadczy o zachowaniu przewidzianej przepisami prawa procedury planistycznej i działaniu organów zgodnie z przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 powoływanej wcześniej u.s.g.). Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazane przepisy stanowią wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są więc jedynie istotne naruszenia prawa, a więc polegające na naruszeniu przepisów, wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem rudymentarnych (podstawowych) kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). W opinii G. W., istnieją sytuacje naruszenia ZTP, które powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, oraz przypadki, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – skutkujące wówczas stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206). Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody albo wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo studium w sprawie ze skargi wojewody na plan miejscowy lub studium są zatem wydawane w przypadku zaistnienia podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym wystarczające dla stwierdzenia nieważności jest wykazanie jednego z naruszeń określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa, nie wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 129).

Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan obarczony jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek, wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA).

W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności, które podejmuje organ, w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej, decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

II. Skarżący E.S. i W.S. legitymują się interesem prawnym do wniesienia skargi, bowiem skarżona uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], obejmującego etap "[...]" - tereny położone w miejscowości: [...], [...], [...], odnosi się do nieruchomości ozn. nr [...], położonej w miejscowości [...], znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem [...], co do której przysługuje im prawo współwłasności na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej (karta 8 akt sądowych). Skarżący dochowali wymogów formalnych.

Skarżący domagają się zrealizowania w kwestionowanym miejscowym planie treści obowiązującego SUiKZP, przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], w którym przedmiotowy teren ich działki należał do oznaczonych symbolem [...], tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej.

III. Rozważania w zakresie istoty skargi, tj. nieuwzględnienia w zaskarżonym planie przeznaczenia budowlanego wynikającego ze Studium rozpocząć należy od dwóch podstawowych spostrzeżeń.

Po pierwsze art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjętym przedmiotem i sposobem ujęcia ustaleń studium, jak również art. 20 ust. 1 wskazanej ustawy, w myśl którego rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Po drugie nie wszystkie uchybienia trybu uchwalenia planu miejscowego skutkują stwierdzeniem nieważności ustaleń planu. Skutki ewentualnego naruszenia zależą od tego, czy określone unormowania trybu odnoszą się do wszystkich ustaleń planu, czy tylko do części tych ustaleń. Z treści art. 17 pkt 6 lit. c ustawy wynika, że wójt występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przeznaczenie w miejscowym planie gruntów rolnych na cele nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu kwalifikowane jest jako naruszenie prawa, skutkujące nieważnością planu, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolnicze, obowiązek uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, z zastrzeżeniem ust. 2a tej ustawy) dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolnicze mogą być realizowane.

Przepis odrębny, czyli art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustanawiał wymóg uzyskania zgody ministra tylko w odniesieniu do gruntów określonej klasy.

W aktach planistycznych (karta [...] i nast., teczka [...]) znajduje się decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2018 r., na mocy której, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne działki o nr [...] (str. [...] decyzji, wiersz [...]), motywując decyzję stwierdzoną wysoką klasą gruntu, na obszarach objętych wnioskiem o wyłączenie.

Działaniem pozaprawnym byłoby, gdyby Gmina, jako związana brakiem zgody Ministra, wyłączyła - sprzecznie z decyzją Ministra – grunt z produkcji rolnej w miejscowym planie, przeznaczając go pod zabudowę, co – zgodnie z wcześniejszą uwagą – oznaczałoby naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące nieważnością takiego rozwiązania planistycznego.

Przepisy prawa odczytuje się jako spójne, całościowo interpretowalne. Obowiązek zgodności ze studium (art. 15 u.p.z.p.) nie jest zatem samodzielną konstrukcją, oderwaną od innych przepisów i nie podlegającą wykładni systemowej. Przepisy umieszczone w art. 15 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. należy postrzegać razem, jako obowiązujące i stanowiące koherentną całość, zgodnie z nakazem racjonalnego ustawodawcy.

Odczytując zatem jednocześnie art. 15 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., nie sposób nie zauważyć, że ustawodawca nie ujął nierolnego przeznaczenia w studium (tak jak w rozpatrywanej sprawie mieszkalnego) i obowiązku uzyskania zgody jako alternatywy. Samo przeznaczenie w treści studium danego obszaru na cele nierolne nie zwalnia od konieczności dokonania wyłączenia, tj. w przypadku planu miejscowego – uzyskania zgody Ministra (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z zastrzeżeniem ust. 2a, w związku z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.). Inaczej rzecz ujmując - Gmina wprowadza treść studium do planu miejscowego, po spełnieniu warunków prawnych, jeżeli prawodawca potraktował je jako obligatoryjne. Przeznaczenie inne, niż rolne określone w studium nie zastępuje więc konieczności wystąpienia w procedurze uchwalania planu o zgodę na wyłączenie do Ministra, a zapis w studium o celach nierolnych (w tym przypadku dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej), nie może być traktowany jako substytut takiej zgody. W przeciwnym razie konstrukcja konieczności występowania o zgodę traktowana byłaby jako nieobowiązująca i niepotrzebna. Dopiero uzyskanie zgody Ministra pozwala Gminie na uwzględnienie w planie przeznaczenia nierolnego, wynikającego ze studium (oczywiście przy założeniu, że wnioskiem objęty jest grunt o wysokiej klasie).

Skoro Gmina była związana odmowną decyzją Ministra nie sposób zatem uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia w miejscowym planie art. 15 u.p.z.p. za usprawiedliwiony.

IV. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze znak [...] na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] marca 2019 r. Nr [...] , w odniesieniu do ustaleń:

- § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub ciągu pieszo-jezdnego(...)";

- § 9 ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub ciągu pieszo-jezdnego (...)";

- § 11 ust. 2 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...];

- § 11 ust. 3 pkt 3 uchwały;

- § 11 ust. 4 pkt 3 uchwały;

- części tekstowej i graficznej uchwały, w zakresie możliwości realizacji nowych siedlisk oraz rozbudowy siedlisk istniejących, na terenach oznaczonych symbolami:

- [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] we wsi [...];

- [...],[...] i [...] we wsi [...].

Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze jest środkiem prawnym obrony samodzielności gminy, a zatem legitymację do złożenia skargi ma wyłącznie gmina. Powoływany przez skarżącego kasacyjnie art.. 33 § 1 P.p.s.a. nie daje podstaw do rozszerzenia zakresu podmiotowego postępowania sądowego, którego przedmiotem jest rozpoznanie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Według tego przepisu "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". To, że do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. (art. 91 ust. 5 u.s.g.) nie powoduje, że postępowanie to jest postępowaniem administracyjnym. Wyznacza to też stosowanie art. 33 § 2 P.p.s.a., który dotyczy tylko postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów K.p.a. i przepisów administracyjnych postępowań szczególnych. W postępowaniu nadzorczym, podmiotami tego postępowania jest wyłącznie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego (z wyłączeniem szczególnej kompetencji wojewody na mocy art. 98a ust. 2 u.s.g.).

V. Wskazane rozstrzygniecie nadzorcze motywowane było w odniesieniu do działki Skarżących brakiem zachowania dodatkowych wymogów dotyczących określenia parametrów zabudowy. Samego faktu dopuszczenia zabudowy jako siedliskowej Wojewoda nie kwestionował.

VI. Odnosząc się do procesowej argumentacji Skarżących Sąd stwierdza, że – jak wyjaśniła Gmina - obwieszczeniem z dnia [...] września 2018 r., opublikowanym na stronie internetowej oraz BIP Gminy [...], które wywieszono na tablicach ogłoszeń przez sołtysów oraz opublikowane w prasie lokalnej zawiadomiono o terminie wyłożenia planu w dniach od [...] września 2018 r. do [...] października 2018 r. Od Skarżących nie wpłynęły uwagi (karty [...] i nast., teczka 2/4 akt planistycznych). W związku z tym należy uznać, że zarzuty odnoszące się do naruszenia trybu sporządzania planu nie są zasadne i nie mogą stanowić o stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 28 u.p.z.p.

VII. Argumentacja dotycząca interesu fiskalnego Skarżących (utrata wartości działki), choć niewątpliwie ważka, nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem samodzielnie zarzut ten nie stanowi przeciwwagi dla konieczności zachowania jurydycznych wymogów (tu – dopuszczalności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej dopiero po uzyskaniu zgody Ministra). Podobnie zamysł Skarżących odnośnie do przeznaczenia działki, poparty treścią Studium obowiązującego w momencie zakupu, nie może decydować o rezygnacji z dochowania prawnych obowiązków przez Gminę i Ministra.

VIII. Na marginesie Sąd zauważa, że w braku podstaw do stwierdzenia nieważności, w sytuacji która wystąpiła w sprawie, Gmina powinna dostosować treść miejscowego planu do Studium w postępowaniu o zmianę planu, wykonując rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. W rozstrzygnięciu tym Wojewoda wskazał, że: "Uzasadnienia nie znajduje natomiast przeznaczenie na cele nierolnicze użytków rolnych klasy III o łącznej powierzchni [...] ha. Grunty te w projekcie planu miejscowego przewidziane zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wraz z obsługa komunikacyjną. Z załączonych do wniosku map wynika, że opisywane grunty stanowią fragmenty większych kompleksów glebowych klas III i wraz z sąsiednimi gruntami rolnymi klas III-IV, tworzą zwarte obszary użytków rolnych, charakteryzujących się korzystnymi warunkami do prowadzenia produkcji rolniczej. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że tereny te położone są poza zwartą zabudową wsi, w otwartej przestrzeni rolniczej. Należy zatem stwierdzić, że realizacja projektowanych zamierzeń urbanistycznych na opisanych gruntach, doprowadziłaby do wkroczenia z nową zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne. Przeznaczenie na cele nierolnicze tak usytuowanych gruntów byłoby działaniem sprzecznym z głównymi założeniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych." (karta 543 i nast., teczka 3/4). Nie ma zatem przeszkód, by plan dopuścił sytuowanie zabudowy rolniczej, w tym mieszkalnej.

IX. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.