Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1875/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 § 1 i § 2, art. 58 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 8/08 w sprawie ze skargi M. D. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 lutego 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 8/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zadanie sądownictwa administracyjnego to – zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej, zaś w świetle art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym, gdy chodzi o kontrolę, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Artykuł 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei, art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne.

Skarga analizowana w świetle powyższych przepisów jest niedopuszczalna, albowiem przedmiot sprawy nie należy do właściwości Sądu, gdyż nie ma ona charakteru sprawy sądowoadministracyjnej.

M. D. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na niepowołaniu go do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim w Sądzie Okręgowym dla Warszawy – Pragi w Warszawie.

W myśl art. 3 § 1 sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Artykuł 3 § 2 tejże ustawy stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1–4a.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 powołanej ustawy).

Postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 powołanej ustawy, do których odwołuje się pkt 8 tego przepisu, mówią o określonych prawnych formach działania składających się na "działalność administracji publicznej" zaskarżalną do sądu administracyjnego, a nie odwołują się do kryterium podmiotu podejmującego określoną działalność. W art. 3 § 2 pkt 8 użyto natomiast pojęcia "organ" bez bliższego określenia, bezczynność jakiej kategorii organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu. W konsekwencji – w odniesieniu do skargi z art. 3 § 2 pkt 8 należy przyjąć, że może ona dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej".

W aspekcie podmiotowym, do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie tego pojęcia, jest uprawniona szeroka i zróżnicowana wewnętrznie kategoria organów administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym. Oznacza to, że szerokie jest spektrum jednostek organizacyjnych prowadzących "działalność administracji publicznej" podlegającą kontroli sądów administracyjnych. W takim też zakresie podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego bezczynność tych organów na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy.

Konstytucja RP zalicza Prezydenta do władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2), co jednak nie oznacza, że (nawet z punktu widzenia podziału władz) można stwierdzić, że należy on do administracji publicznej. Analizując poglądy doktryny Sąd wskazał, że funkcje Prezydenta RP w świetle Konstytucji są różne, spełnienie kompetencji należących do zakresu działania administracji publicznej jest tylko jej pewnym fragmentem. W oparciu o to stanowisko Sąd rozważył, czy Prezydent RP, wydając akt prawny w przedmiocie powołania na stanowisko sędziego (art. 144 ust. 3 pkt 17 w związku żart. 179 Konstytucji RP), działa jako organ państwowy powołany z mocy prawa do podejmowania działań z zakresu administracji publicznej, innymi słowy mówiąc, czy działa jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Przy czym przez organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym należy rozumieć każdy organ państwa, który choćby incydentalnie realizuje zadania w zakresie administracji publicznej.

Stosownie do art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP akt prawny w przedmiocie powołania na stanowisko sędziego, jako niewymagajacy dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, należy do całkowicie autonomicznych, osobistych, w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta RP, czyli do tzw. prerogatyw.

Sąd podkreślił, iż termin "prerogatywy" kojarzony jest często z dyskrecjonalnymi, bardzo konkretnymi, uprawnieniami głowy państwa, których realizacja wywołuje znamienne skutki w zakresie stosunków z organami poszczególnych władz (Anna Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Zakamycze 2004, s. 146).

Prerogatywy Prezydenta RP – akty urzędowe podejmowane osobiście, bez obowiązku ich kontrasygnaty – wskazują na osobistą, samodzielną władzę Prezydenta, na samodzielne atrybuty tej władzy, wyrażają jego charakter i samodzielność ustrojową (tak: Ryszard Mojak w: Polskie prawo konstytucyjne, pod red. Wiesława Skrzydło, Verba, Lublin 2005, s. 314).

Zakres prerogatyw prezydenckich ukształtowano w sposób pozwalający prezydentowi samodzielnie wykonywać te zadania i kompetencje, które wykraczają poza sferę działalności rządowej (sferę wykonawczą), a wiążą się z wykonywaniem przez prezydenta funkcji arbitra oraz z oddziaływaniem na skład i funkcjonowanie władzy ustawodawczej bądź władzy sądowniczej. Natomiast zadania i kompetencje, które przynależą do zakresu działania władzy wykonawczej, wymagają uzgodnienia z rządem i stąd tylko wyjątkowo wyłączany jest wymóg kontrasygnaty (Leszek Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne – zarys wykładu, Liber, W-wa 2004, s. 276).

Kompetencja Prezydenta RP do powoływania sędziów zaliczana bywa w literaturze przedmiotu do kompetencji arbitrażu politycznego i równoważenia władz (R. Mojak, tamże, s. 316). Leszek Garlicki podkreśla, iż w zakresie relacji z pozostałymi władzami najwyraźniej rysuje się funkcja arbitrażu, typowa dla głowy państwa. Prezydentowi, w ramach tej funkcji, przysługuje szereg kompetencji, które wiążą się ze zorganizowaniem i personalnym ukształtowaniem władz pozostałych (Leszek Garlicki, tamże, s. 277).

Prezydent RP, wydając zatem akt prawny w sprawie powołania sędziego, działa jako głowa Państwa Polskiego, wykonująca kompetencje arbitrażu i równoważenia władz, polegające na personalnym ukształtowaniu władzy sądowniczej. Nie mieści się to, w ocenie Sądu, w sferze działalności administracji publicznej, do kontrolowania której właściwe są sądy administracyjne (art. 1 powołanej ustawy w związku z art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Tak więc akt powołania sędziego, o jakim mowa w art. 144 ust. 3 pkt 17 w związku z art. 179 Konstytucji RP, nie dotyczy działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 4/98, ONSA 1999/1/6, stanął na stanowisku, iż Prezydent RP, wydając akt prawny w sprawie nadania obywatelstwa polskiego, działał jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniową władzę Państwa w zakresie włączania cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wykraczało to, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, poza sferę działalności administracyjnej i nie było wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe są w niniejszej sprawie dalsze rozważania związane w szczególności z przepisem art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 4 powołanej ustawy.

Mając zatem na względzie, iż kontroli sądu administracyjnego podlega bezczynność organów, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a powołanej ustawy, a więc w tych przypadkach, kiedy organ uprawniony jest do prowadzenia działalności mieszczącej się w pojęciu "działalność administracji publicznej", skarga na bezczynność w przedmiocie powołania sędziego, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o odrzuceniu skargi.

M. D. wniósł od postanowienia skargę kasacyjną, zaskarżając w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym uznaniu, że sprawa ze skargi na bezczynność Prezydenta nie jest sprawą sądowoadministracyjną i w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Na tej podstawie wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości;

2) na podstawie art. 161 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z wydaniem przez Prezydenta w dniu 3 stycznia postanowienia nr 1130-1-08 w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego opublikowanego w Monitorze Polskim z 16 stycznia 2008 r. (M.P. Nr 4, poz. 38).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że nie można podzielić stanowiska Sądu, że Prezydent nie działa jako organ administracji publicznej, przedstawiając poglądy doktryny co do cech, które właściwe są dla organu administracji publicznej (imperium, wyodrębnienie organizacyjne, wyodrębnienie kompetencji). Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji, Prezydent jest organem władzy wykonawczej, zaliczany do centralnych organów administracji publicznej. Jest zatem organem administracji publicznej. Nawet jeżeli można wyprowadzić wątpliwości co do zakwalifikowania Prezydenta do organów administracji publicznej, to do zakresu działania Prezydenta należą też czynności, które pod względem treści mają niewątpliwie charakter typowo administracyjny, a do takiej kompetencji należy zaliczyć powoływanie sędziów.

Dalej skarżący wywodził, że nie można przyjąć z uwagi na miejsce regulacji powołania sędziego, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność, która podlega kontroli sądu. Realizacja przepisów ustrojowych może następować w postępowaniu administracyjnym. Z tego wyprowadził, że postanowienie Prezydenta jest decyzją administracyjną. Postanowienia Prezydenta są indywidualnymi aktami władzy należącymi do kategorii aktów urzędowych, o jakich mowa w art. 144 Konstytucji, a zatem aktami stosowania czy też konkretyzacji prawa. Wywodził, że "powołanie" sędziego jest bliższe mianowaniu. Sam termin powołanie podkreśla doniosłość aktu promocji sędziego, natomiast nie wyraża jego natury. Mianowanie jest aktem administracyjnym na gruncie art. 76 Kodeksu pracy, czyli jednostronnym przejawem woli organu administracyjnego, stanowiącym decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma w doktrynie wątpliwości, że art. 76 Kodeksu pracy odnosi się do stosunku służbowego sędziego. W związku z tym powołanie sędziego przez Prezydenta jest jego indywidualnym aktem (postanowieniem) w rozumieniu Konstytucji w formie decyzji administracyjnej w znaczeniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wywodził też co do domniemania formy decyzji administracyjnej i braku znaczenia innego terminu do zakwalifikowania czynności do decyzji. Dla prawa do sądu należy opowiedzieć się za szerokim pojęciem decyzji. Takie pojęcie szerokie decyzji przyjmuje Konstytucja obejmująca nim każdy akt organu administracji "decydujący" o prawach strony. W tym ujęciu postanowienie o powołaniu sędziego, jako decyzja podlega kontroli sądu zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli powołanie na sędziego nie jest decyzją, to stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Wywodził, że sprawa powołania na stanowisko sędziego podlega kognicji sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jeżeli nie decyzja, to stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem jest objęta kontrolą sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wywodził, że pomimo tego że brak jest bezpośredniego prawa podmiotowego kandydata do powołania na stanowisko sędziego, Prezydent może podejmować arbitralne decyzje lub dopuszczać się bezczynności, nie podlegające kontroli. Konsekwencją tego byłoby to, że ocena Prezydenta stanowiłaby ostateczne kryterium powołania sędziego, co oznaczałoby, że o powołaniu sędziego decydowałby organ władzy wykonawczy, pomimo odmiennego wniosku Krajowej Rady Sądowniczej – organy władzy sądowniczej.

Wywodził o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na usunięcie bezczynności Prezydenta RP – wydanie decyzji w sprawie. Uzasadnia to umorzenie postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie, a w razie przyjęcia do rozpoznania – o jej oddalenie jako niezasługującej na uwzględnienie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że Prezydent podtrzymuje stanowisko w sprawie. W polskim porządku konstytucyjnym Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej został zakwalifikowany jako organ władzy wykonawczej (art. 10 Konstytucji), najwyższy przedstawiciel RP, gwarant ciągłości władzy państwowej, strażnik Konstytucji, bezpieczeństwa państwa oraz niepodzielności jego terytorium, wykonujący swe zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (art. 126 Konstytucji). Poszczególne kompetencje Prezydenta RP są powiązane z majestatem Państwa. Konstytucja przyznaje Prezydentowi RP rolę arbitra politycznego, podmiotu uosabiającego Rzeczpospolitą Polską. Mając powyższe na względzie, a także porównując pozycję ustrójowo-prawną Prezydenta RP z "klasycznymi" organami administracyjnymi, jak na przykład Radą Ministrów, zakwalifikowanie Prezydenta RP do grupy organów administracji nie jest zasadne. Sam fakt zaliczenia Prezydenta RP do organów władzy wykonawczej w żaden sposób nie implikuje tezy, iż pełni on rolę organu administracji publicznej. Zakres pojęciowy wyrażenia "organ władzy publicznej", jakim jest niewątpliwie Prezydent RP jest szerszy aniżeli zakres pojęcia "organ administracji publicznej". W oparciu o poglądy przyjęte w doktrynie prawa administracyjnego podkreślono, że dają one podstawę do przyjęcia odmiennego charakteru urzędu Prezydenta RP. Działalność Prezydenta RP nie opiera się o typowe dla administracji formy działania. Zgodnie z art. 144 Konstytucji wykonywanie przez Prezydenta RP uprawnień następuje w drodze aktów urzędowych. Jest to konstytucyjne pojęcie obejmujące całokształt czynności podejmowanych przez Prezydenta RP w zakresie realizacji konstytucyjnych i ustawowych kompetencji. W stosunku do Prezydenta RP można mówić o wykonywaniu czynności urzędowych, które obejmują szeroki katalog działań Prezydenta RP wykonywanych osobiście, na podstawie przepisów konstytucyjnych, które mają swą specyfikę i których nie można zakwalifikować jako funkcjonowanie organu administracji w oparciu o typowe dla administracji formy działania. Nie zawierają one władczych rozstrzygnięć o sferze praw i obowiązków podmiotów prywatnych, wyjątkowo mogą być skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, nie są wydawane w procedurze administracyjnej. Ponadto należy również zwrócić uwagę, że przynajmniej w zakresie nominacji sędziowskich trudno byłoby w odniesieniu do Prezydenta RP mówić o wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej. Powoływanie sędziów jest wyrazem konstytucyjnej zasady równowagi władz i znajduje się w orbicie prawa konstytucyjnego. Jest klasyczną prerogatywą Prezydenta RP, mającą długą tradycję historyczną, jest też rozwiązaniem "typowym dla większości obowiązujących dziś konstytucji" (L. Garlicki, Komentarz do art. 179 Konstytucji, Warszawa 2005). Omawiana prerogatywa jest zarazem wyrazem prawa Prezydenta RP do oddziaływania na władzę sądowniczą, zgodnie z zasadą rozdziału i równowagi władz. Nominacja sędziów nie wywiera przy tym skutków w sferze prawa administracyjnego materialnego, a wręcz wykracza poza nią.

Funkcjonowanie Prezydenta RP opiera się w zasadniczym zakresie na normach konstytucyjnych. To powoduje, że działania te mają charakter niejako autonomiczny, niemieszczący się wśród typowych (wyróżnianych w nauce prawa administracyjnego) form prawnych.

Odrębność wskazanych powyżej sfer znajduje swój formalnoprawny wyraz w normatywnym kształcie postępowania w przedmiocie powołania sędziów. Postępowanie w tej sprawie zostało uregulowane w przepisach Konstytucji oraz dwóch aktów rangi ustawowej – Prawa o ustroju sądów powszechnych oraz ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.

Procedura nominacyjna powierzona zostaje organom sądowym takim jak zgromadzenie ogólne danego sądu, prezes sądu oraz odrębnemu organowi stojącemu na straży niezawisłości sędziowskiej – Krajowej Radzie Sądownictwa.

Od zgłoszenia kandydatury, poprzez jej ocenianie przez kolegium sądu oraz zgromadzenie ogólne, procedowanie w Krajowej Radzie Sądownictwa, aż po powołanie kandydata na sędziego, postępowanie toczy się w wyraźnej odrębności od organów administracji i reguł panujących w postępowaniu administracyjnym, ta nie może być uznana za przypadkową, ustawodawca stworzył taki model nominowania sędziów, który zapewnia w nim udział podmiotów zapewniających prawidłowy przebieg tej procedury. Stąd też zasadniczą rolę odgrywają prezesi sądów, zgromadzenia ogólne i kolegia sądów, znające zarówno bieżące potrzeby kadrowe, jak i – nierzadko – konkretnych kandydatów, Krajowa Rada Sądownictwa konstytucyjnie powołana do stania na straży niezawisłości sędziowskiej oraz Prezydent RP – strażnik Konstytucji oraz gwarant ciągłości władz, w tym władzy sądowniczej. W opinii urzędu Prezydenta RP ustawodawca świadomie odseparował zgłaszanie kandydatów na sędziów od procedury administracyjnej, a w konsekwencji od poddania jej przebiegu kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ustosunkowując się do zarzutu, że powołanie sędziego jest decyzją administracyjną, Prezydent wskazał, że ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nie formułuje legalnej definicji decyzji, jednakże w poszczególnych przepisach Kodeksu można wskazać elementy i cechy, które pozwalają zrekonstruować to pojęcie. Przede wszystkim – odwołując się do art. 1, 6 i 104 k.p.a. – trzeba wskazać, że decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracyjnego, skierowanym do oznaczonego indywidualnie adresata, wywołującym skutki w sferze materialnoprawnej. Podobne znaczenie decyzji administracyjnej nadaje orzecznictwo sądowe.

Okoliczności sprawy, której dotyczy przedmiotowa skarga, pozwalają stwierdzić, że nie istnieje w sprawie jakikolwiek akt, który odpowiadałby cechom decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Wynika to z generalnej zasady, że Prezydent RP nie jest organem administracyjnym i jego funkcjonowanie w zasadzie wykracza poza obszar norm prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Nie powołanie danej osoby na urząd sędziego nie jest indywidualnym aktem stosowania prawa, nie jest bowiem aktem z zakresu administracji publicznej co wynika z konstytucyjnej pozycji Prezydenta RP oraz jego ustrojowych relacji z Krajową Radą Sądownictwa.

Uwzględniając to, że:

1) niemożliwe jest zakwalifikowanie Prezydenta RP do kategorii organów administracji,

2) niewykonywanie przez Prezydenta RP zadań z zakresu administracji publicznej,

3) odrębność postępowania w przedmiocie nominacji sędziowskich od procedury administracyjnej,

4) konstytucyjną odrębność i autonomiczność pozycji ustrojowej Prezydenta oraz

5) brak przedmiotu zaskarżenia

– skarga w tej sprawie jest niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona w oparciu o art. 178 w zw. z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ze wszystkich wskazanych powyżej względów złożona skarga kasacyjna w pierwszej kolejności podlegać powinna odrzuceniu z powodu braku kognicji sądu administracyjnego do rozstrzygania o skorzystaniu przez Prezydenta RP z konstytucyjnych prerogatyw oraz z uwagi na ustrojową odrębność Prezydenta od zasad i reguł prawa administracyjnego materialnego i procesowego. W wypadku zajęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odmiennego stanowiska wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 173 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Postanowieniem kończącym postępowanie sądowoadministracyjne jest postanowienie o odrzuceniu skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego postanowieniem o odrzuceniu skargi daje skarżącemu prawo do wniesienia skargi kasacyjnej, do rozpoznania której właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 173 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej nie miał podstaw do uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o umorzenie postępowania. W sprawie zostało wydane postanowienie o odrzuceniu skargi. Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej na bezczynność Prezydenta RP z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, a nie sprawa bezczynności Prezydenta RP. Z tego względu nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Takie konstytucyjne standardy prawa do sądu wymagały ustanowienia gwarancji ich realizacji. Do tych gwarancji należą gwarancje ustrojowe i procesowe. Jedną z gwarancji ustrojowych jest regulowany Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej tryb powoływania na urząd sędziego. Konstytucyjna regulacja uzasadniona jest tym, że "stanowisko sędziów wynika przede wszystkim z art. 10 Konstytucji, gdyż stanowią oni »substrat osobowy« organów władzy sądowniczej, którą to władzę wykonują w imieniu Narodu, w konstytucyjnym systemie trójpodziału władzy i równowagi władz. Ów przedstawicielski charakter sędziów widzieć należy zwłaszcza w aspekcie funkcjonalnym dwóch powyższych zasad z art. 10, gdyż – realizując poszczególne kompetencje »trzeciej władzy« – sądy i trybunały występują w charakterze bezpośrednich organów suwerena. Uwidacznia się to w sposób szczególny w ferowaniu przez sądy i trybunały wyroków »w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej«, a także w powoływaniu sędziów przez osobę stanowiącą »głowę« owej państwowości" (P. Sarnecki, Zagadnienia samorządu sędziowskiego, w: Ratio est anima legis, Warszawa 2007, s. 469).

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 oraz art. 3 §1 i 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na błędnym uznaniu, że sprawa skargi na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie jest sprawą sądowoadministracyjną,

Granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyznaczenie tych granic ma podstawowe znaczenie, przekroczenie obwarowane jest bowiem sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 §2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej stanowi, że "Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów". Według art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej odsyła do regulacji w ustawach dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zawierają regulację z zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Tak ogólnie wyznaczone granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego zostały unormowane w regulacji art. 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w art. 3 § 1 stanowi, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Art. 3 § 2 zaś stanowi dalszą konkretyzację granic dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg (...)". Zasadnie zatem w zaskarżonym postanowieniu o odrzuceniu skargi rozważono dopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o regulację art. 3 § 2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego wyznaczona jest kryterium przedmiotowym: – po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej; – po drugie, wykonywana w formie decyzji administracyjnej. Zarówno art. 1, jak i art. 3 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia działalności administracji publicznej, nie zawierają również definicji ustawowej przepisy ustaw zarówno o charakterze ustrojowym, jak i ustaw materialnoprawnych. Tego pojęcia nie definiuje również prawo procesowe. Art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza do określenia zakresu dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, kryterium przedmiotowego rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego. Opiera dopuszczalność drogi postępowania administracyjnego na przesłankach: – charakteru organu, – właściwości organu, – rodzaju sprawy, – formy rozstrzygnięcia. Brak definicji ustawowej pojęcia administracji publicznej wymaga – dla określenia dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego – wykorzystania dorobku doktryny prawa administracyjnego. Z podejścia przedmiotowego, które jest przyjęte w art. 1 i 3 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wywieść, że spośród reprezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego zasadne jest przyjęcie wyników badań wskazujących na aspekt przedmiotowy działalności administracji publicznej. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego.

Przenosząc te rozważania na zagadnienie powoływania obsady personalnej organów suwerena należy wskazać na sposób regulacji. Powołanie na stanowisko sędziego reguluje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt SK 37/08 stwierdził, że "...podstawą powoływania sędziów jest norma konstytucyjna, tj. art. 179 Konstytucji, a nie przepis kwestionowany przez skarżących. (...) problematykę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta postrzega się jako zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji, a nie jako problem hierarchicznej niezgodności norm konstytucyjnych i ustawowych". Według art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony". Zgodnie z art. 55 § 1 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych "Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa". Regulacja w Konstytucji i ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych została w zakresie powoływania obsady personalnej sądów powszechnych ograniczona do regulacji kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Brak regulacji materialnoprawnej, która byłaby przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta kompetencji. Regulacja taka jest wynikiem przypisania tego zakresu kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do kompetencji ustrojowej wynikającej z miejsca tego organu w systemie organów państwowych. Zgodnie z art. 126 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej (ust. 1). Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (ust. 2). Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (ust. 3)". Tak wyznaczona pozycja ustrojowa, następnie skonkretyzowana w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej zakresem kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, daje podstawy do wyprowadzenia, że w realizacji konstytucyjnych kompetencji nie wykonuje administracji publicznej, co nie oznacza, że ustawy szczególne mogą taką kompetencję przypisać. Regulacja konstytucyjna kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej powoływania sędziów, powtórzona w regulacji ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, nie stanowi działalności administracji publicznej. Powołanie obsady personalnej organów suwerena, jakim są organy wymiaru sprawiedliwości, orzekające w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest działalnością administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko przyjęte w uchwale z 9 listopada 1998 r. (OPS 4/98), wedle którego w zakresie w jakim Prezydent RP działa jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniowa władza Państwa wykracza poza sfery działalności administracyjnej, nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego.

Dopuszczalność działania w formie decyzji administracyjnej regulują przepisy prawa materialnego. W razie gdy przepis prawa materialnego nie określa formy prawnej władczej konkretyzacji przyjmuje się, w oparciu o konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zasadę domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wyprowadzenie domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej wymaga obowiązywania normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji. Takiej normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w zakresie powołania jednostki na urząd sędziego w polskim systemie prawa nie wprowadzono. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia w tym przedmiocie domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnych, co wyłącza wyprowadzenie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Wykładnia wyłączająca dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej znajduje umocowanie w regulacji procedury przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.) "W postępowaniu przed Radą nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". W sprawach indywidualnych, w których od uchwały Rady przysługuje odwołanie właściwy jest Sąd Najwyższy (art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Do postępowania przed Sądem Najwyższym stosuje się, w zakresie nieuregulowanym ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa, przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (art. 13 ust. 6 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).

Nie ma również podstaw prawnych do kwalifikacji postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika to: – po pierwsze, z braku podstaw do zakwalifikowania tej strefy działania do działania z zakresu administracji publicznej; – po drugie z tego, że z normy kompetencyjnej art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 55 ust. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych nie można wyprowadzić normy materialnoprawnej dającej podstawę do stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Zasadnie wywodzono w skardze kasacyjnej, że brak jest bezpośredniego prawa podmiotowego kandydata na stanowisko sędziego, tym samym nie ma podstaw do kwalifikowania działania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jako aktu stwierdzającego uprawnienie wynikające z mocy przepisów prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt SK 37/08 "Podstawę prawną postanowienia (...) stanowi bowiem norma konstytucyjna, a nie – zaskarżona w niniejszej sprawie norma ustawowa. Kompetencja Prezydenta do powołania wskazanego przez KRS kandydata na urząd sędziego została w sposób kompletny uregulowana w art. 179 Konstytucji i ma charakter prerogatywy".

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.