Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 400/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. J. i G. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., Nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania G J i P J od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia budowy domku rekreacji indywidualnej, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 22 października 2020 r. P J i G J (dalej: "inwestorzy") złożyli zgłoszenie dotyczące budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2 na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...]. Po jego rozpatrzeniu Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2020 r. wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. Następnie, pismem z 18 listopada 2020 r. inwestorzy złożyli odwołanie od rozstrzygnięcia Starosty [...], zarzucając mu niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, lakoniczne sformułowanie uzasadnienia decyzji, a także niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 13 ust.2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Po przeanalizowaniu przedmiotowego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy, stanowi decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Jednocześnie w art. 29 - 31 Prawa budowlanego przewidziane zostały wyjątki od wyżej wskazanej zasady - budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót budowlanych zamiast pozwolenia na budowę wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze jednak oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Wprowadzono bowiem instytucję zgłoszenia budowy jako prostszą od pozwolenia na budowę formę dochodzenia do wymaganej prawem akceptacji właściwego organu zamiaru podjęcia określonych w ustawie robót budowlanych. Zgłoszenia takiego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Jednocześnie wniesienie sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli inwestor był do tego wezwany) powoduje, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa. Ponadto, przesłanki zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione enumeratywnie w art. 30 ust. 5c zdanie ostatnie oraz w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Oznacza to, że wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach jest niedopuszczalne. Wojewoda [...] dodał, że pozwolenia na budowę nie wymaga, m. in. budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego).

Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że na terenie inwestycji obowiązuje zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dotyczącej zespołu wsi [...], w rejonie rzek: [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...][...] Nr [...] poz. [...]), zgodnie z którym działka nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], leży na terenie oznaczonym symbolem graficznym jako lasy. Jednocześnie w myśl § 7 ust. 1 pkt 1.3. omawianego planu oznaczono, że tereny leśne są wyłączone z zabudowy. W § 7 ust. 2 pkt 2.2. planu zawarta jest zaś informacja o terenach leśnych bez prawa zabudowy.

Dodatkowo Wojewoda [...] wyjaśnił, że na gruncie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych tą ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji podniósł, że możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie, a naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Wojewoda [...] uznał, że organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał interpretacji przepisów miejscowego planu przez co uznał, że budowa budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ew. [...], zlokalizowanej na trenie oznaczonym symbolem "Ls – Lasy. Tereny leśne bez zabudowy" nie jest możliwa.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu Wojewoda [...] stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów w taki sposób, by mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie stanowi polemiki prawnej dotyczącej konkretnych poglądów przedstawionych przez inwestorów, jednakże z jego treści w sposób oczywisty wynika, co stanowiło przedmiot oceny i jakie w tej kwestii zajął stanowisko organ. Co więcej, uzasadnienie decyzji nie musi przedstawiać stanowiska organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach, które były podnoszone czy sygnalizowane w toku postępowania administracyjnego przez stronę. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno bowiem odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodał, że zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego jest oświadczeniem woli inwestora zamierzającego zrealizować określoną inwestycję, która wprawdzie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz przez wymienienie katalogu robót w art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, daje możliwość skorzystania z tego uprawnienia, o ile organ architektoniczno-budowlany nie zgłosi w tej kwestii sprzeciwu. W zgłoszeniu takim należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, a więc oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz - w zależności od potrzeb - odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (art. 30 ust. 2a omawianego przepisu). Oznacza to więc, że instytucja zgłoszenia nie zwalnia inwestora z obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do oceny prawidłowości planowanej inwestycji, chociaż przebieg postępowania zainicjowany zgłoszeniem jest inny niż wszczęty wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego.

Na zakończenie swoich rozważań organ odwoławczy wskazał, że odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw nie powoduje przedłużenia materialnego prawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. Z tych względów organ II instancji musi ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy (w obiegu prawnym pozostaje wówczas wydana w czasie trwania kompetencji organu I instancji decyzja o sprzeciwie) lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji (gdy dojdzie do przekonania, że decyzja organu I instancji była wadliwa).

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G J i P J, domagając się jej uchylenia i umorzenia przedmiotowego postępowania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 7 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów w postaci decyzji wydanych przez Starostę [...]: Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. oraz Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., co doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewłaściwego załatwienia sprawy,

- art. 7a §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygniecie powstałych w sprawie wątpliwości co do treści norm prawnych (dotyczących kolizji art. 13 ust. 2 ustawy o lasach oraz art. 7 ust. 1-1 a w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) na niekorzyść skarżących,

- art. 77 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegającego w tym przypadku na nieuwzględnieniu skutków prawnych wypływających z przedkładanych przez skarżących decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r. oraz z dnia [...] marca 2013 r., co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez praktyczne pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji w szczególności poprzez brak wskazania faktów i dowodów, na których organ oparł rozstrzygnięcie, a w zakresie uzasadnienia prawnego poprzez ograniczenie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji wyłącznie do wybiórczego przytoczenia przepisów prawa.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących rozwinął powyższe zarzuty. Dodał, że skutki powoływanych przez skarżących decyzji wydanych przez Starostę [...] z dnia [...] września 2011 r. i z dnia [...] marca 2013 r. powodują zmianę gruntu leśnego na grunt rolny. Obie decyzje są ostateczne i prawomocne, a mimo tego nie zostały uwzględnione przez organy w toku niniejszej sprawy. Pełnomocnik skarżących wyjaśnił przy tym, że decyzja Nr [...] z dnia [...] września

2011 r. o zmianie lasu na użytek rolny została wydana w oparciu o przepis art. 13 ust 2 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r., zatem w trybie szczególnego odstępstwa od podstawowych zasad dotyczących ochrony terenów leśnych i sposobu ich przeznaczania na cele nieleśne, w tym także na cele rolne. Równocześnie stwierdził, że taka dokonana decyzją zmiana przeznaczenia gruntu leśnego przeprowadzona w oparciu o art. 13 ust 2 ustawy o lasach, ale poza procedurą zmiany planu popada w sprzeczność z tym planem jako aktem prawa miejscowego. Stąd też poddał w wątpliwość dlaczego mimo sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwym jest wyłączenie gruntu z produkcji leśnej i przeznaczenie go do produkcji rolnej, lecz niemożliwym jest traktowanie tego gruntu jako rolnego przy weryfikacji zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego na tym gruncie. Strona skarżąca wyjaśniła również, że w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zmianie gruntu leśnego na rolny, Starosta [...] pismem z dnia [...] lipca 2011 r. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] o zajęcie stanowiska w sprawie zmiany lasu na użytek rolny w zakresie działki nr ew. [...]. Burmistrz pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r. - po analizie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poparł wniosek skarżących co do takiego przekwalifikowania gruntu. Okoliczność ta również została pominięta przez organy rozpatrujące niniejszą sprawę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020r., zgłaszającą sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2 na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...].

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa tego rodzaju budynku wymaga jednakże zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane). Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (art. 30 ust. 5d ustawy Prawo budowlane).

Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 k.p.a., dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego (art. 30 ust. 6a ustawy Prawo budowlane).

W rozpoznawanej sprawie w terminie określonym w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ pierwszej instancji wniósł w drodze decyzji sprzeciw uznając, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Okolicznością bezsporną pozostaje, że na terenie inwestycji obowiązuje zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dotyczącej zespołu wsi: [...], w rejonie rzek: [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...][...] Nr [...] poz. [...]), zgodnie z którym działka nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], leży na terenie oznaczonym symbolem graficznym jako lasy. Jednocześnie w myśl § 7 ust. 1 pkt 1.3. omawianego planu oznaczono, że tereny leśne są wyłączone z zabudowy. W § 7 ust. 2 pkt 2.2. planu zawarta jest zaś informacja o terenach leśnych bez prawa zabudowy.

Wskazać należy, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem obszar działki objętej inwestycją podlega postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 przywołanej ustawy, został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Należy przy tym mieć na względzie, że – co już wyżej wskazano - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo.

Należy zauważyć, iż jak to wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwo planistyczne, pod pojęciem którego rozumie się kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na terenie gminy należy do gminy. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza jednak, iż sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Przeciwnie, nie można zapominać, iż uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak to wynika z treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa. Jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym – do obszaru gminy. Co godne podkreślenia, uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 r. o sygn. akt I SA/Lu 882/02).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. W przyznanej tym przepisem kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Nie oznacza to jednak, że gmina ma absolutną władzę w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i w związku z tym akt ten musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności.

W myśl z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a cyt. ustawy wynika, iż organ sporządzający projekt planu uzgadnia go, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi.

Trzeba także podkreślić, że zapisy i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę czy też rozpoznania zgłoszenia zamiaru budowy.

Z dokumentów planistycznych znajdujących się w niniejszej sprawie wynika, że działka nr [...] położona w miejscowości [...], gm. [...], objęta jest przywołanym wyżej planem miejscowym i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Ls -grunt leśny co do którego plan w § 7 ust. 1 pkt 1.3. zawarł zapis o wyłączeniu z zabudowy. W § 7 ust. 2 pkt 2.2. planu zawarta jest także informacja o terenach leśnych bez prawa zabudowy.

Nie ulega więc wątpliwości , że zapisy prawa miejscowego, wiążące organ architektoniczno-budowlany w kwestii możliwości zabudowy, dla działki inwestycyjnej formułują zakaz takiej zabudowy, co uzasadnia wniesienie sprzeciwu na podstawie art 30 ust 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że skarżący uzyskał decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2011r., którą na podstawie art. 13 ust 2, ust 3 pkt 2 i art. 5 ust 5 ustawy z 28 września 1991r. o lasach ( tj. z 2011r. Dz.U. Nr 12, poz. 59 ze zm.) orzeczono o zmianie lasu na użytek rolny- powierzchni 0,3608 ha , stanowiący działkę nr ew. [...] położoną we wsi [...], gm. [...] oraz decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2013r. , którą na podstawie art. 20 ust 3 i art. 22 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zmieniono kontur klasyfikacyjny LsVI na kontur RVI na działce nr ew. [...] w obrębie [...].

Obie te decyzje stanowią dopiero podstawę do dokonanie zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki, nie są natomiast podstawą do zmiany odczytywania zapisów planu w odniesieniu do tej działki.

Wskazać trzeba, że stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ww. ustawy, każdy grunt ewidencyjnie leśny, niezależnie od wielkości jego powierzchni, wymaga uzyskania zgody stosownych organów, na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Ustawa powyższa nie wprowadza ograniczeń dotyczących wielkości powierzchni gruntów leśnych, dla jakiej zgoda jest wymagana, a dla jakiej wymóg jej uzyskania nie obowiązuje. To decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub, jak w przedmiotowej sprawie, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym, o ile jest decyzją pozytywna, tj. akceptująca dokonanie zmiany przeznaczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010r. II OPS 1/10 ( odnoszącej się do decyzji o warunkach zabudowy) wyraźnie wskazał, że przyznanie zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne (nierolnicze) charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że stanowi ona akt samoistny w tym znaczeniu, iż wywiera skutek niezależnie od jej "skonsumowania" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury. NSA podkreślił, że jeśli po zakończeniu procedury planistycznej, tj. po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy będzie chciała zmienić uchwalony plan miejscowy i jednak zmienić przeznaczenie danego gruntu leśnego na cele nieleśne, to będzie konieczne przeprowadzenie ponownie procedury planistycznej, w tym ponowne wystąpienie do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Z powyższej uchwały wyraźnie zatem wynika, że podstawę zmiany przeznaczenia terenu może stanowić uprzednio wydana decyzja administracyjna właściwego organu.

Słusznie skarżący podnieśli, że dokonana decyzją zmiana przeznaczenia gruntu leśnego przeprowadzona w oparciu o art. 13 ust 2 ustawy o lasach, ale poza procedurą zmiany planu popada w sprzeczność z tym planem jako aktem prawa miejscowego. Usunięciu tej sprzeczności służy procedura zmiany funkcji konkretnego obszaru w stosunku do planu obowiązującego, której jednak skarżący nie przeprowadzili. W tej sytuacji aktem wiążącym dla organu architektoniczno-budowlanego są zapisy obowiązującego prawa miejscowego.

W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Regulacja ta stanowi lex specialis względem ogólnych zasad określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), w szczególności w odniesieniu do reguły określonej w art. 90 tej ostatniej ustawy.