Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 954/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. i D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1005/12 w sprawie ze skargi A. L. i D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1005/12 oddalił skargę A. L. i D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy Stare Czarnowo decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. L. i D. L., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym [...] w Gminie Stare Czarnowo, polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zaplecza gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej.

Organ pierwszej instancji wskazał, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej również upzp), zmiana zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy.

Organ stwierdził dalej, że w przypadku wnioskowanej inwestycji nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 upzp dotyczący lokalizacji zabudowy zagrodowej bez konieczności kontynuacji funkcji, ponieważ wnioskodawca uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej na położonej w pobliżu działce nr ew. [...]. Tym samym, przy realizacji obiektów o tej samej funkcji, czyli siedliska rolniczego, wyczerpał uprawnienia z art. 61 ust. 4 upzp po ustaleniu związku funkcjonalnego pomiędzy zabudową zagrodową a gospodarstwem rolnym o wymaganej powierzchni.

Wójt ustalił również, że działka objęta wnioskiem położona jest na terenie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa", na terenie którego obowiązuje plan ochrony zatwierdzony rozporządzeniem Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 sierpnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 95, poz. 1777), zawierający jednoznaczny zakaz zabudowy poza obszarem wsi, a w przypadku budowy zagrodowej położonej poza zabudową wsi, dopuszcza jedynie przebudowę i rozbudowę zagrody istniejącej.

W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy podnieśli, że niezrozumiałe jest twierdzenie Wójta o posiadaniu przez nich warunków zabudowy na działce [...], albowiem wspomnianą decyzję o warunkach zabudowy przeniesiono na nowych adresatów (J. S. i J. K.). Ponadto odwołujący się wskazali, że działka [...] nie jest ich własnością, są jednak zainteresowani jej zakupem. Ich celem jest uzyskanie informacji, co do możliwości jej zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej przed jej ewentualnym zakupem.

Odwołujący się podnieśli również, że zapisy planu ochrony przyrody, bez recypowania ich treści do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych, ani stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze Szczecinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wskazując, że przedmiotem wniosku inwestora jest realizacja zabudowy zagrodowej na działce rolnej, organ odwoławczy wywiódł, że do przepisów odrębnych, z którymi decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wbrew unormowaniom tej ustawy nie można zmieniać przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ochrona gruntów rolnych polega bowiem w szczególności na ograniczeniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana – stosownie do art. 7 tej ustawy - tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów.

W ocenie Kolegium, do przepisów odrębnych mających zastosowanie w sprawie należy zaliczyć także art. 5 i 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Mając to na uwadze, organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołujący się, wezwani prawidłowo przez organ odwoławczy do wykazania się kwalifikacjami rolnymi, uprawniającymi do prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego, wskazali, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie statuuje takiego wymogu, wobec czego przedmiotowe żądanie uznali za bezpodstawne.

Zdaniem organu odwoławczego, wykazanie się faktycznym prowadzeniem gospodarstwa rolnego i posiadanymi kwalifikacjami rolniczymi jest warunkiem koniecznym do uznania wnioskowanego zamierzenia, jako inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej, tj. zabudowy realizowanej przez rolnika indywidualnego w rozumieniu art. 5 i art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Jak stwierdziło Kolegium, wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga wykazania żądanych okoliczności i faktów, jednakże obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych, mających zastosowanie w tej sprawie.

Organ odwoławczy podniósł dalej, że nie pozostaje bez znaczenia okoliczność, iż wnioskodawcy wprawdzie nie dysponują aktualnie decyzją ustalającą warunki zabudowy na sąsiedni teren, albowiem jak sami podali, dokonali jej przeniesienia na inną osobę, ale nie realizując posiadanej decyzji ustalającej, potwierdzają fikcyjność prowadzenia gospodarstwa rolnego, z jakim ma być związana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej, co w oczywisty sposób wskazuje na brak jakiegokolwiek zamiaru prowadzenia gospodarstwa rolnego, dla którego ustalone siedlisko miałoby stanowić centrum zaplecza rolniczego.

Kolegium wskazało również, że nie wiadomo, dla jakich celów inwestorzy występują o budowę dwóch równoległych "siedlisk", bo z pewnością nie dla celów prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego w ramach zabudowy zagrodowej, do prowadzenia którego i tak nie spełniają przesłanek formalnych. Zdaniem organu odwoławczego, zasadne jest zatem twierdzenie, że takie działanie inwestorów zmierza w istocie do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy mieć zawsze na uwadze, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ma jedynie charakteru informacyjnego, ale również niesie za sobą uprawnienia dla wskazanego w niej inwestora.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że podziela zapatrywanie prawne, iż zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. L. i D. L. zarzucili decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), spowodowane nieprzedstawieniem w niej wiarygodnego uzasadnienia prawnego zastosowanych przepisów oraz naruszenie art. 61 ust. 4 upzp.

Skarżący podnieśli, że zarzucają naruszenie art. 61 ust. 4 upzp poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na niewłaściwym zdefiniowaniu pojęcia "zabudowa zagrodowa", o której mowa w wymienionym przepisie i w konsekwencji przyjęciu, że może ona być zrealizowana jedynie przez rolnika indywidualnego w rozumieniu art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 5 ust. 1 oraz art. 6 przy dokonywaniu wykładni pojęć użytych przez ustawodawcę w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżących, skoro w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowa zagrodowa, to powinno się stosować dyrektywy wykładni językowej. Wskazując, że istota wykładni językowej polega na ustaleniu znaczenia przepisu na podstawie znaczenia użytych wyrażeń i słów w języku potocznym, skarżący stwierdzili, że jeżeli na podstawie znaczenia słownikowego można wywieść definicję zabudowy zagrodowej, to nie powinno się sięgać do definicji zawartych w innych aktach. Skarżący podnieśli, że w języku potocznym "zabudowa" oznacza ogół zabudowań na jakimś terenie, natomiast "zagroda" to podwórze z zabudowaniami należącymi do jednego rolnika, to także dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi. Stwierdzili, że organ drugiej instancji zamiast dokonać wykładni językowej, dokonał wykładni tego pojęcia, odwołując się do art. 5 i 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zdaniem skarżących organ uczynił to mimo braku w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym delegacji do posługiwania się definicjami zawartymi w innym akcie (ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego) oraz mimo odmiennych celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

W ocenie skarżących, przyjęcie sposobu interpretacji art. 61 ust. 4 upzp zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji oznaczałoby, że o warunki zabudowy wystąpić może jedynie osoba wcześniej zamieszkała na terenie tej gminy od co najmniej 5-ciu lat, co byłoby nielogiczne i kolidowałoby z art. 32 Konstytucji RP. Przyjęcie sposobu interpretacji art. 61 ust. 4 upzp zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji oznaczałoby ponadto przyjęcie konkluzji, że na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie mogą powstać i tworzyć siedlisk żadne nowe gospodarstwa rolne.

Ponadto skarżący wskazali na naruszenie art. 61 ust. 4 upzp poprzez przyjęcie, że pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy interpretować poprzez odwołanie się do art. 5 i art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 5 ust. 1 przy dokonywaniu wykładni pojęć użytych przez ustawodawcę w upzp i wyjaśnili, że organy pierwszej i drugiej instancji nie kwestionowały załączonej przez nich dokumentacji potwierdzającej istnienie i prowadzenie przez nich gospodarstwa rolnego. Natomiast organ odwoławczy uznał, że za gospodarstwo rolne, zawiązane zabudową zagrodową uznać można jedynie gospodarstwo rodzinne w rozumieniu art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i zażądał od skarżących dowodów wymienionych w tej ustawie. Zdaniem skarżących, przy ustalaniu znaczenia pojęcia "gospodarstwo rolne" organ odwoławczy powinien dać pierwszeństwo wykładni językowej, a w przypadku wątpliwości co do znaczenia tego pojęcia zastosować systemowy sposób wykładni i odwołać się do cywilistycznej definicji gospodarstwa rolnego, zawartej w art. 553 K.c., której przesłanki spełnia ich gospodarstwo.

A. L. i D. L. podnieśli ponadto zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodne z wnioskiem skutkować będzie zmianą przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Skarżący wskazali także na naruszenie art. 61 ust. 5 upzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że do przepisów odrębnych, w jego rozumieniu, można zaliczyć art. 5 i art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Ponadto zakwestionowali zasadność oceny organu odwoławczego przyjmującej, że fakt uprzedniego przeniesienia posiadanej decyzji o warunkach zabudowy na innego adresata oznacza "fikcyjność prowadzenia gospodarstwa rolnego", stanowiącą przesłankę uniemożliwiającą uzyskanie warunków zabudowy w stosunku do innych lokalizacji.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1005/12 oddalił skargę A. L. i D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...].

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydane rozstrzygnięcie, mimo niewłaściwego uzasadnienia, należało uznać za zgodne z prawem.

Sąd przywołał treść art. 61 ust. 1 upzp, następnie zaś wskazał, że stosownie do treści art. 61 ust. 4 upzp przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie znajduje zastosowania do zabudowy zagrodowej, ale tylko wtedy gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Sąd zwrócił uwagę, że zabudowa zagrodowa w rozumieniu powołanego przepisu musi być ściśle związana z posiadaniem i prowadzeniem przez ubiegającego się o decyzję o warunkach zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego, spełniającego wskazany w tym przepisie warunek w zakresie powierzchni gruntów rolnych. Nie każdy zatem właściciel, czy posiadacz gospodarstwa rolnego może uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej.

Jak Sąd wywiódł, inwestycja w postaci zabudowy zagrodowej korzysta więc ze swoistego uprzywilejowania. Jest to zatem przepis wyjątkowy. Korzystanie ze wskazanego w nim uprawienia możliwe jest w przypadku spełnienia warunków, do których należy posiadanie i prowadzenie gospodarstwa rolnego, spełniającego cechę wskazaną w art. 61 ust. 4 upzp. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej.

Sąd przyznał rację twierdzeniu skarżących, że przepisy upzp nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej", "działki siedliskowej", ani "siedliska". Zaznaczył jednak, że tę kwestię rozstrzygnęło ukształtowane już orzecznictwo. Wskazał, że wedle uchwały Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r. sygn. akt III CZP 12/69 (OSN 1970/3/39), za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Zauważył, że samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwala Sądu Najwyższego z 13 dnia czerwca 1984 r. sygn. akt III CZP 22/84 - OSN 1985, Nr 1, poz. 8).

Podpierając się orzecznictwem Sądu Najwyższego, Sąd pierwszej instancji wywiódł, że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczającego działalność rolniczą. Nadmienił, że działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego.

Z powyższego w ocenie Sądu pierwszej instancji wynika, że aby można było przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zastosować art. 61 ust. 4 upzp, działka, na której rolnik zamierza realizować zabudowę siedliskową (zagrodową), stanowiącą zaplecze mieszkalno-gospodarcze gospodarstwa rolnego, powinna stanowić część jego gospodarstwa rolnego. Jedno gospodarstwo rolne może mieć jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego ze wskazanego wyżej przepisu.

Sąd dodał, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej. Dlatego uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Grunt pod budynkiem mieszkalnym wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego, pozostaje nadal gruntem rolnym, teren ten nie zmienia przeznaczenia.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd przypomniał, że skarżący posiadają nieruchomość rolną w miejscowości [...]. Objęta wnioskiem działka rolna nr ew. [...] nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego skarżących, jest ona własnością osób trzecich.

Zdaniem Sądu, w tej sytuacji faktycznej, złożony przez skarżących wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zaplecza gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym nie mógł być rozpatrzony z uwzględnieniem art. 61 ust. 4 upzp, a mógł być rozpatrzony jedynie w oparciu o art. 61 ust. 1 tej ustawy (w tym pkt 1). Sąd zwrócił uwagę, że inna sytuacja faktyczno-prawna byłyby, gdyby skarżący wystąpili o ustalenie warunków dla zabudowy zagrodowej na terenie gruntów rolnych stanowiących ich własność, o czym zresztą świadczy wydanie na ich wniosek pozytywnej decyzji ustalający takie warunki dla inwestycji na działce nr ew. [...].

Sąd zwrócił uwagę, że art. 61 ust. 4 upzp, podobnie jak sytuacje wskazane w ust. 2 i 3, stanowi wyjątek od ogólnej zasady realizacji inwestycji na obszarach, na których nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, wyrażonej w art. 61 ust. 1 upzp. Wobec odrębności tej regulacji, zdaniem Sądu, nie obowiązują wobec niej zasady ogólne wydawania decyzji o warunkach zabudowanych, zgodnie z którymi decyzja taka może być wydana każdemu, bez względu na posiadanie tytułu prawnego do danego terenu. W przypadku, o którym mowa w art. 61 ust.4 decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie osobie prowadzącej gospodarstwo rolne, którego częścią jest działka, na której ma być realizowana inwestycja w postaci zabudowy zagrodowej.

W ocenie Sądu, nie bez znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej przezeń decyzji jest też fakt, że skarżący jednocześnie wystąpili o wydanie im decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej na sąsiedniej działce nr [...], również nie wchodzącej w skład ich gospodarstwa rolnego. Wskazuje to na niewłaściwe rozumienie przez nich funkcji decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust.4 upzp.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdził, że organy obu instancji trafnie uznały, iż w zaistniałej sytuacji faktycznej wydanie skarżącym decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej, na gruncie rolnym, do którego nie mają tytułu prawnego i niestanowiącego części składowej prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi, wynikającymi z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w szczególności z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Sąd stwierdził także, że wprawdzie powołanie się przez organy administracji jako na przepisy odrębne również na przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, nie jest zasadne, bowiem przepisy tej ustawy takiego znaczenia nie mają, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Konkludując, Sąd stwierdził, że skarga nie mogła być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaś niektóre błędne tezy uzasadnienia pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyli A. L. i D. L., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie,

b. art. 3 § 1 ppsa poprzez zaniechanie dogłębnej i wnikliwej analizy stanu prawnego sprawy,

c. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 upzp poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, w której Sąd winien ustalić, że w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy było uzasadnione;

2. a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, na skutek błędnego przyjęcia, że budowa domu jednorodzinnego wraz z zabudowaniami gospodarskimi na działce nr [...] nie ma związku z gospodarstwem rolnym skarżących, podczas gdy z wniosku o wydanie warunków, opisu, wyjaśnień wynikało, że zamierzeniem inwestycyjnym skarżących była zabudowa zagrodowa i o takie warunki dla zabudowy wnosili,

b. art. 61 ust. 4 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku, o którym mowa w ww. przepisie decyzja o warunkach zabudowy (zagrodowej) może być wydana jedynie w sytuacji, gdy działka której dotyczy wniosek jest częścią gospodarstwa rolnego wnioskodawcy (inwestora), podczas gdy jego prawidłowa wykładnia uwzględniająca art. 63 ust. 1 powinna polegać na przyjęciu, że termin zabudowa zagrodowa oznacza zespół budynków obejmujących dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza, mogące stanowić samodzielną całość gospodarczą, niezależnie czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy terenu będącego częścią gospodarstwa rolnego wnioskodawcy (do którego wnioskodawca posiada tytuł prawny), a w następstwie brak zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 ww. ustawy w sytuacji, gdy powinien on znaleźć zastosowanie,

c. art. 63 ust. 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, uniemożliwia rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zaplecza gospodarczego w ramach budowy zagrodowej na podstawie art. 61 ust. 4 upzp,

d. art. 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż zamierzona przez skarżących inwestycja polegająca na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym nie ma związku z prowadzonym przez skarżących gospodarstwem rolnym, a co za tym idzie przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody właściwych organów.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 ppsa, oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez A. L. i D. L. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego i niespornego stanu faktycznego sprawy, A. L. i D. L. wystąpili do Wójta Gminy Stare Czarnowo o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr ew. [...] (działce rolnej) w obrębie geodezyjnym [...] w Gminie Stare Czarnowo, polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zaplecza gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej. Przedmiotowa działka nie jest własnością wnoszących skargę kasacyjną, jednakże twierdzą oni, że są zainteresowani jej nabyciem.

Z akt sprawy sygn. II OSK 672/13 wynika ponadto, że A. L. i D. L. wystąpili również do Wójta Gminy Stare Czarnowo o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr ew. [...] (działce rolnej) w tym samym obrębie geodezyjnym i w tej samej gminie, także polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zaplecza gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej. Przedmiotowa działka również nie jest własnością wnoszących skargę kasacyjną, jednakże twierdzą oni, że są zainteresowani jej nabyciem.

W obu wnioskach A. L. i D. L. wskazali, że planowana inwestycja będzie związana z prowadzonym na terenie gminy Stare Czarnowo gospodarstwem rolnym o łącznym areale 10.04 ha, w skład którego wchodzą działki o numerach ew.: [...],[...],[...] i [...].

Nie ma również wątpliwości co do tego, że przed złożeniem opisanych wniosków wnoszący skargę kasacyjną uzyskali już decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej na działce o nr ew. [...], położonej w tym samym obrębie geodezyjnym i w tej samej gminie, a jednocześnie na terenie wskazywanego w nowo składanych wnioskach gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą ponadto działki o numerach ew.: [...],[...] i [...]. Decyzja ta została za ich zgodą przeniesiona na rzecz innych osób.

W tak kształtującym się stanie faktycznym istota sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sprowadzała się do dokonania prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej powoływanej również jako upzp, a następnie właściwej subsumcji stanu faktycznego do ustalonej treści norm prawnych, zawartych we wskazanych przepisach.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w graniach skargi kasacyjnej, stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów upzp, a w konsekwencji właściwie ocenił zaskarżoną decyzję, uznając, że organy administracji prawidłowo zastosowały zawarte w tych przepisach normy prawne do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Otóż, zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie jednak z art. 61 ust. 4 upzp przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 nie może ograniczać się do dyrektyw językowych, te bowiem są niewystarczające dla prawidłowego ustalenia treści norm prawnych zawartych w tych przepisach. Pominięcie celu regulacji prawnej i ustalenie jej znaczenia wyłącznie przy pomocy analizy słów jest głównym i najczęściej występującym błędem w rozumieniu i stosowaniu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod (zob. np. wyrok z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1685/11. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, LEX nr 1264592).

Koniecznym warunkiem dokonania prawidłowej wykładni wskazanych przepisów upzp było więc uwzględnienie celu, którego realizacji mają one służyć.

Funkcją zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp warunku ustalenia warunków zabudowy jest bez wątpienia zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie i ochrona walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne. Jednakże w przypadku obszarów rolnych - rzadko zabudowanych - wypełnienie wymogu zawartego w tym przepisie jest z istoty niemożliwe. Nie ma bowiem możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy. Stąd też regulacja przewidziana w art. 61 ust. 4 upzp umożliwia rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze tych gospodarstw. Norma zawarta w tym przepisie stanowi zatem wyjątek od reguły wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, służący zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej.

Skoro art. 61 ust. 4 upzp wprowadza wyjątek od reguły, to interpretacja tego przepisu musi zawsze odbywać się ściśle, w granicach celu jakiemu służy. Nie może ona w żadnym razie prowadzić do nieuprawnionego – niepodyktowanego tym celem – odstępowania od wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że inwestor występujący o ustalenie warunków dla zabudowy zagrodowej z zastosowaniem art. 61 ust. 4 upzp zobowiązany jest wykazać, że planowana inwestycja służyć ma "obsłudze" prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego - stanowić ma faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa rolnego.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje "gospodarstwa rolnego". W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie jednak akceptowany jest pogląd, że wykładni tego pojęcia – zawartego w szczególności w art. 61 ust. 4 upzp – należy dokonywać przy uwzględnieniu treści art. 553 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1632/08. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, LEX nr 573589).

Powołany przepis definiuje gospodarstwo rolne jako pewną zorganizowaną całość – zorganizowany, spójny system gospodarczy, zdolny do osiągania założonych celów (zob. S. Rudnicki [w:] S. Dmowski, S. Rudnicki. Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna. Wyd. 8. Warszawa 2007 r., str. 230). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że inwestor ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, mającej stanowić zaplecze należącego do niego gospodarstwa rolnego, powinien wnioskować o wydanie decyzji dla działki ewidencyjnej (działek ewidencyjnych) stanowiącej część tego gospodarstwa rolnego, do którego – jako do funkcjonalnej całości – posiada tytuł prawny. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ulega natomiast wątpliwości, że wnoszący skargę kasacyjną nie mają tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Przypominając, że wnoszący skargę kasacyjną uzyskali już jedną decyzję w przedmiocie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej na wchodzącej w skład ich gospodarstwa rolnego działce ewidencyjnej, którą to decyzję za ich zgodą przeniesiono na rzecz innych osób, obecnie zaś ubiegają się oni o wydanie kolejnych dwóch decyzji o warunkach zabudowy, w obu przypadkach wskazując we wnioskach związek z tym samym gospodarstwem rolnym, należy także zauważyć – co zresztą nie uszło uwadze Sądu pierwszej instancji – że stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Zatem w przypadku decyzji o warunkach zabudowy wydawanej z zastosowaniem art. 61 ust. 4 upzp każdorazowo spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Skoro bowiem grunty pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych pozostają gruntami rolnymi, to nie zachodzi potrzeba uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Mając powyższe na uwadze, należy dalej podnieść, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydając decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, jest związany decyzją ustalającą warunki zabudowy. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w szczególności sprawdza on zgodność projektu budowlanego z tą decyzją (pkt 1), a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2). Zgodnie z art. 35 ust. 4 powołanej ustawy w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Spostrzeżenia poczynione powyżej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy Prawo budowlane prowadzą do wniosku, że przyjęcie forsowanej przez wnoszących skargę kasacyjną wykładni art. 61 ust. 1 i ust. 4 upzp prowadziłoby do sytuacji, w której dopuszczalna mogłaby się okazać realizacja kilku inwestycji związanych z tym samym gospodarstwem rolnym (mających służyć obsłudze tego samego gospodarstwa rolnego). To mogłoby zaś prowadzić do niedopuszczalnego obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, określających warunki zamiany przeznaczenia gruntów. Realizowana zabudowa miałaby bowiem w istocie charakter mieszkaniowy, a nie zagrodowy.

Biorąc natomiast pod uwagę przywołane powyżej regulacje ustawy Prawo budowlane, takiej sytuacji należy zapobiec już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli bowiem objęte decyzją o warunkach zabudowy grunty pod zabudowę zagrodową pozostają gruntami rolnymi, to organ administracji techniczno-budowlanej, nie miałby podstaw do stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z przepisami odrębnymi – przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię powołanych przepisów upzp w związku z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2012 r., dochodząc do wniosku, że organy administracji zasadnie odmówiły wnoszącym skargę kasacyjną ustalenia warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji przeprowadził wnikliwą analizę stanu faktycznego i prawidłowo zinterpretował przepisy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 61 ust. 4 upzp. W konsekwencji zarzuty naruszenia: 1) art. 3 § 1 ppsa, 2) art. 145 § 1 ust. 1lit. a i c ppsa w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 upzp, a także 3) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp i 4) art. 61 ust. 4 upzp, jak również art. 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należało uznać za niezasadne.

Wnoszący skargę kasacyjną bezpodstawnie, powołując się także na art. 63 ust. 1 upzp, usiłują dowieść, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji, organy administracji powinny były wydać decyzję pozytywną. Zgodnie z art. 63 ust. 1 upzp w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości.

Istotnie, wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a uzyskać warunki zabudowy można, nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością. Jak jednakże powyżej wywiedziono, szczególny cel, jaki przyświeca przewidzianemu w art. 61 ust. 4 upzp odstępstwu od wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nakazuje właściwym organom administracji ustalenie, że dana zabudowa zagrodowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym. Weryfikacja tej koniecznej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 61 ust. 4 upzp poprzez ustalenie, czy nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zagrodowej wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, które ma być z nią związane, w żadnym razie nie narusza art. 63 ust. 1 powoływanej ustawy. Na tym etapie podejmowania decyzji organ administracji "nie korzysta" jeszcze z możliwości przewidzianej w art. 63 ust. 1 upzp, lecz dopiero ustala, czy spełniona jest hipoteza normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 4, zatem, czy w ogóle dopuszczalne jest wdanie decyzji z pominięciem wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

W realiach przedmiotowej sprawy nie może być zatem mowy także o naruszeniu art. 63 ust. 1 upzp.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 151 ppsa należy wskazać, że przepis ten ma wyłącznie charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może być on więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie o jej oddaleniu. Odnośnie do braku podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już powyżej, za niezasadne uznając pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.