Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 575/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 879/17 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 879/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. C. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez obywatela Republiki [...] – A. C., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], orzekającą o odmowie udzielenia ww. zezwolenia na pobyt czasowy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Uchylając decyzję Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobligowany będzie do wzięcia pod uwagę:

- iż, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], orzekające o odmowie cudzoziemcowi przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "zastrzeżone". Tym samym w sprawie uwzględnić należy sposób ponownego, ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii umożliwienia stronie przeglądania dokumentów niejawnych stanowiących część materiału dowodowego niniejszej sprawy o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy;

- czy strona spełnia określone w art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016r. poz. 1990) przesłanki udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, uwzględniając treść odwołania strony, a także pism dołączonych przez nią w postępowaniu odwoławczym;

- czy w sprawie zachodzi powołana w zaskarżonej decyzji przesłanka z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, przy uwzględnieniu skierowanego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej pisma z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], informującego, iż nie znaleziono podstaw do twierdzenia, iż w danym momencie wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 25 listopada 2014 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, z uwagi na inne okoliczności, niewymienione w ustawie, w związku z toczącym się obecnie postępowaniem sądowym, które wymaga jego obecności, z uwagi na jego ważne interesy, dobra osobiste i prawo do życia rodzinnego i prywatnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy, wskazując, iż nadal toczy się postępowanie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, prowadzone na jego wniosek z dnia [...] maja 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemca od ww. decyzji, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając, iż należy rozpatrzeć wniosek merytorycznie i rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności z art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Ponownie rozpatrując sprawę udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda [...], w toku tego postępowania, w dniu [...] lipca 2015 r. wydał postanowienie o odmowie stronie przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "zastrzeżone". Po rozpatrzeniu zażalenia strony na powyższe postanowienie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] września 2015 r. postanowieniem nr [...] utrzymał je w mocy. Strona wniosła skargę na powyższe postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie w dniu [...] marca 2016 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] odmówił udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, powołując przesłankę z art. 100 ust. 1 pkt 1 i 4 powołanej ustawy. Organ stwierdził brak przesłanek do udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w ww. trybie, a także wskazał, iż w toku postępowania, w dniu 10 kwietnia 2015 r. do organu wpłynęło pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej informujące, iż wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ I instancji wskazał, że oceniając całość materiału dowodowego ustalił, iż względy bezpieczeństwa państwa oraz konieczność ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego wymagają wydania decyzji o odmowie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy.

Organ odwoławczy, następnie zauważył, że w czasie niniejszego postępowania odwoławczego, w dniu 21 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok sygn. akt IVSA/Wa 3427/15, uchylający postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], odmawiające stronie przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "zastrzeżone". Wyrok stał się prawomocny z dniem 23 sierpnia 2016 r. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia strony na ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Obecnie zatem nie jest ostatecznie rozstrzygnięta kwestia możliwości przeglądania przez stronę dokumentów niejawnych, którym została nadana klauzula "zastrzeżone", stanowiących część 3 materiału dowodowego niniejszej sprawy prowadzonej na wniosek strony z dnia 25 listopada 2014 r. o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy.

W ocenie organu, powyższe przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r, orzekającej o odmowie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy. Decyzja organu I instancji, w sprawie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy, powinna bowiem, w ocenie organu, zostać poprzedzona ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii możliwości zapoznania się przez stronę z informacjami niejawnymi, stanowiącymi dowód w sprawie. Uprzednie, ostateczne rozstrzygnięcie kwestii możliwości przeglądania przez stronę dokumentów zawierających informacje niejawne ma istotne znaczenie z uwagi na zasadę określoną w art. 10 k.p.a. Dopiero skuteczna i zgodna z prawem odmowa dostępu do dokumentów zawierających informacje niejawne wyłącza stosowanie art. 10 i 81 k.p.a. w stosunku do tej części akt.

W ocenie organu II instancji, organ I instancji powinien ponadto na nowo stwierdzić, czy strona spełnia przesłankę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, uwzględniając treść odwołania i pism skierowanych przez stronę do sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Z kolei ponownie badając, czy w sprawie zachodzi powołana w zaskarżonej decyzji przesłanka z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, organ I instancji powinien uwzględnić skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej pismo z dnia [...] maja 2016 r., informujące, iż nie znaleziono podstaw do twierdzenia, iż w danym momencie wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W powyższym piśmie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wskazał ponadto, iż informacja tego organu z dnia 10 kwietnia 2015 r, oparta była na informacjach uzyskanych w kwietniu 2015 r. w trakcie dokonywania czynności weryfikacyjnych dotyczących cudzoziemca.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.C. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej art. 15 k.p.a. i wszystkie przepisy wskazane przez niego w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję, wyjaśnił na wstępie, w jakich warunkach organ odwoławczy może wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Następnie stwierdził, że wbrew zarzutom skargi uzasadnione było podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wydając zaskarżoną decyzję Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał bowiem, że w toku postępowania odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 3427/15, uchylił postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiające stronie przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "zastrzeżone". Wyrok stał się prawomocny z dniem 23 sierpnia 2016 r. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia strony na ww. postanowienie Wojewody [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z treści postanowienia wynika, że powodem uchylenia postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r., był fakt, iż w trakcie postępowania doszło do zmiany stanu faktycznego, który był podstawą uzasadniającą zakwalifikowanie dokumentów jako "zastrzeżonych". Organ odwoławczy uznał, że dane zawarte w dokumentach niejawnych uległy zmianie i z uwagi na powyższe, w sprawie zasadne jest na podstawie art. 9 ustawy o ochronie informacji niejawnych, rozważenie wystąpienia do organu - lub organów - o zmianę lub zniesienie klauzuli niejawności dokumentów, stanowiących podstawę odmowy przeglądania akt sprawy. Wskazano przy tym, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy cudzoziemcach, odbiorca materiału, w przypadku stwierdzenia zawyżenia lub zaniżenia klauzuli tajności, może zwrócić się do osoby, która ją nadała, albo przełożonego tej osoby z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany.

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji słusznie wskazano zatem, że uchylenie ww. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], skutkowało wystąpieniem stanu, w którym nie była ostatecznie rozstrzygnięta kwestia możliwości przeglądania przez skarżącego dokumentów niejawnych, którym została nadana klauzula "zastrzeżone", a które to dokumenty, co istotne, stanowiły część materiału dowodowego niniejszej sprawy, w oparciu o którą wydano skarżącemu decyzję odmawiającą udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Z uwagi na uchylenie tych postanowień, rozstrzygających o możliwość przeglądania przez stronę dokumentów zawierających informacje niejawne, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sytuacji, gdy skarżący w toku postępowania konsekwentnie realizując swoje uprawnienia wynikające z art. 10 § 1 w zw. z art. 73 k.p.a. domagał się udostępnienia mu ww. akt oznaczonych klauzulą zastrzeżone i kwestionował zasadność odmówienia mu dostępu do tych materiałów niejawnych, wydanie obecnie decyzji jedynie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Sąd zauważył, że wydając decyzję organ I instancji wobec zastosowania art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, ograniczył jej uzasadnienie zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że organ wydający decyzję lub postanowienie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy może odstąpić od sporządzenia ich uzasadnienia w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Skoro zatem kwestia odmowy udostępnienia skarżącemu części materiału dowodowego została skierowana do ponownego zbadania to konsekwentnie decyzja organu I instancji wydana w oparciu o te materiały, której uzasadnienie z uwagi na nie zostało ograniczone na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy, również powinna zostać uchylona, a cała sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że skoro w sprawie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć, w oparciu o które odmówiono skarżącemu zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i to materiałem, który miał bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania, to spełniona została przesłanka art. 138 § 2 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a jego zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. C., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, podczas gdy przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nie powinny być rozstrzygane samoistnie, lecz ich treść powinna być rozpatrywana łącznie z art. 136 k.p.a.;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w wymaganym prawem zakresie, w sytuacji, gdy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do wydania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia merytorycznego, nie zaś kasatoryjnego;

3) 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez WSA w zaskarżonym wyroku do szeregu zarzutów skarżącego, co znacznie utrudnia kontrolę kasacyjną tego wyroku.

Mając na uwadze wskazane zarzuty, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji w całości, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ewentualnie o uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów:

1) zalegających w akta WSA w Warszawie sygn. IV SA/Wa 3427/15:

- wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r.

- postanowienia Szef Urzędu z dnia [...] września 2015 r., nr [...]

2) zalegających w akta WSA w Warszawie sygn. IV SA/Wa 2993/17:

- postanowienia Szefa Urzędu z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...],

- postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...],

- postanowienia Szefa Urzędu z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...],

na okoliczność ich treści.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołał de facto tylko jeden argument, który miałby przemawiać za zasadnością uchylenia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., a to ten, że ponieważ na etapie postępowania przed organem ll instancji nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia przeglądania akt sprawy, to wydanie decyzji przez ten organ stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Takie rozumowanie, w ocenie strony, jest nieprawidłowe i nieuzasadnione z dwóch przyczyn. Po pierwsze, sprawa nieudostępniania akt sprawy z klauzulą "zastrzeżone" jest już prawomocnie rozstrzygnięta albowiem postanowieniem z dnia z [...] lutego 2017 r. Wojewody [...] [...] odmówiono skarżącemu przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "zastrzeżone". Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców prawomocnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. A zatem główną i w zasadzie jedyną okoliczność przywołaną przez Sąd, która miała przemawiać za trafnością rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, należy uznać za zdezaktualizowaną. Nadto Sąd I instancji dokonał analizy stanu niniejszej sprawy w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w oderwaniu od przepisu art. 136 § 1 k.p.a. stanowiącym, iż organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tymczasem, biorąc pod uwagę stan faktyczny niniejszej sprawy, organ odwoławczy mógł i powinien przeprowadzić sam dodatkowe postępowanie dowodowe i rozstrzygnąć co do istoty sprawy. Organ odwoławczy mógł zatem i powinien samodzielnie ustalić, czy skarżący spełnia przesłanki udzielenia mu zezwolenia na pobyt stały określone w art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W związku z tym wydając rozstrzygnięcie kasatoryjne organ naruszył dyspozycję art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a uchybień tych wadliwie nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Dodatkowo skarżący wskazał, że nieudostępnienie mu materiałów z klauzulą "zastrzeżone" nie miało znaczącego, bezpośredniego wpływu na wynik postępowania, albowiem zaskarżona decyzja została oparta w szczególności o inne przesłanki.

W przekonaniu skarżącego zastosowanie w zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. nie było w żaden sposób uzasadnione i doprowadziło li tylko do dalszej obstrukcji procesowej, albowiem postępowanie Wojewody [...] nie było dotknięte takimi brakami, które wymagałoby uchylenia wydanej w tym postępowaniu decyzji.

Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że Sąd nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do szeregu zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności kwestii możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, który był wystarczający, co uniemożliwia kontrolę instancyjną tego wyroku. Postępowanie wyjaśniające powinno było zatem koncentrować się wokół kwestii spełnienia przez skarżącego przesłanek udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terenie RP, a zebrany materiał dowodowy był w tym zakresie wystarczający.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że wydając decyzję obarczoną wadami kwalifikowanymi uniemożliwiono skarżącemu funkcjonowanie oraz posiadanie jakichkolwiek praw na terenie RP. Jego sytuacja finansowa, rodzinna i życiowa uległa drastycznemu pogorszeniu. Aktualnie pozostaje bez pracy, bez możliwości rozwoju oraz perspektyw na przyszłość. Przyjeżdżając na teren RP miał nadzieję, że zdobędzie tu wykształcenie, odpowiednie doświadczenie oraz satysfakcjonującą pracę, Tymczasem od czasu otrzymania odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt, w dniu 11 września 2013 r. skarżący stracił pracę, zmuszony został do ustawicznego dochodzenia swoich praw i przekonywania do swoich racji, o czym świadczy mnogość i intensywność toczonych na jego wniosek postępowań. Skarżący, nie tylko nie może odbywać praktyk studenckich w związku z nieposiadaniem karty pobytu, ale również jest pozbawiony możliwość otrzymywania stypendium naukowego z uczelni pomimo że spełnia wymogi jego uzyskania. Sposób postępowania organów administracji publicznej oraz utrzymywanie w mocy rozstrzygnięć tych organów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny narusza także postanowienia Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, w szczególności art. 6, 13 i 14, Dyrektywy Rady nr 2003/109/WE, Dyrektywy Rady nr 2004/114/WE, Recommendation 1504 (2001) of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe on the non-expulsion of long-term immigrants, szeroko omówione przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu przeciwna strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji pomimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nie można odmówić słuszności twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, iż wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (zarówno w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji jak i obecnie) stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uprawniony był do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi wówczas, gdy rozstrzygnięcie to naruszało przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej wynik. Podkreślenia przy tym wymaga, że zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 i 138 § 1 i 2 k.p.a. nakazuje organowi odwoławczemu ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć i nie może on się ograniczać jedynie do oceny zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tym samym organ musi wyważyć czy ewentualne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a. nie będzie stanowiło naruszenie tej zasady. Ustawodawca – w brzmieniu przywołanego ostatnio przepisu pozwalał jedynie na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania, nie zaś kluczowych dowodów w sprawie.

W świetle powyższych rozważań nietrafne są zarzuty skargi kasacyjnej, co do tego, iż okoliczności niniejszej sprawy nie uprawniały organ do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym a Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zastosowanie tego przepisu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia była konieczność umożliwienia skarżącemu dostępu do informacji zawierających klauzulę "zastrzeżone". Powyższe było konsekwencją uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r., postanowienia w przedmiocie odmowy udostępnienia tych dokumentów. Stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było zatem prawidłowe biorąc pod uwagę, że dokumenty te stanowiły część materiału dowodowego, a jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji jedną z przyczyn odmowy udzielenia zgody na pobyt czasowy ze względu na okoliczności wymagające krótkotrwałego pobytu były względy bezpieczeństwa i porządku publicznego. Te ostatnie okoliczności miały wynikać m.in. z materiału dowodowego o charakterze niejawnym. A zatem należy w pełni podzielić ocenę organu odwoławczego, że uchylenie postanowienia o odmowie udostępnienia części tak kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Nie zmienia powyższego stanowiska to, że w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji kwestia przeglądania tych dokumentów była już ostatecznie zakończona albowiem postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda [...] ponownie odmówił przeglądania dokumentów, którym nadano klauzulę "zastrzeżone" a Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Organy administracji rozstrzygały w przedmiocie wniosku o udostępnienie dokumentów po wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, a biorąc pod uwagę, iż zadaniem Sądu pierwszej instancji jest badanie legalności zaskarżonych rozstrzygnięć musi on uwzględniać przy tej ocenie stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. W tym stanie rzeczy argumenty skarżącego kasacyjnie, co do "zdezaktualizowania się" przyczyny uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., co miałoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji nie zasługują na uwzględnienie.

Trafnie również Sąd pierwszej instancji ocenił rozstrzygnięcie organu odwoławczego w kontekście możliwości uzupełnienia przez ten organ postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji ustalenie czy skarżący spełnia przesłanki do udzielenia mu zgody na krótkotrwały pobyt określone w art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (z akt postępowania wynika, że zasadność wniosku cudzoziemca oceniana była w oparciu o ten właśnie przepis). Wyrażenie zgody na pobyt cudzoziemca na czas określony wiąże się nie tylko z koniecznością spełnienia pozytywnych przesłanek wymienionych w tym przepisie, ale i wyjaśnienia czy nie zachodzą przestanki negatywne wskazane m.in. w art. 100 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie, biorąc dodatkowo pod uwagę, jak zostało wyżej wskazane, że część dokumentów zaopatrzona jest w klauzulę "zastrzeżone" stanowiłoby niedopuszczane przerzucenie na organ odwoławczy obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a to naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15, 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. a w tym przypadku dodatkowo art. 10 § 1 tej ustawy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do szeregu zarzutów, co jego zdaniem uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku. Niezależnie od tego, że skarga kasacyjna nie zawiera szczegółowego uzasadnienia tego zarzutu to Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się takich wad uzasadnienia, które musiałyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływ nie ma ewentualne naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. w niniejszej sprawie. Należy wszak zauważyć, że w skardze do Sądu pierwszej instancji cudzoziemiec zarzucił zaskarżonej decyzji: "(1) naruszenie wszystkich wymienionych przepisów w odwołaniu do organu II instancji, (2) art. 15 k.p.a.". Tymczasem nie może ujść uwadze, że decyzja będąca przedmiotem oceny Sądu wojewódzkiego miała charakter procesowy; rzeczą Sądu była ocena czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. ewentualnie w związku z art. 136 tej ustawy, a te przepisy, ze swej natury, mogły być naruszone jedynie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jako organ II instancji. Innego rodzaju zarzuty, do innej części postępowania, zostały zawarte w odwołaniu. Tym samym skoro Sąd wojewódzki ocenił zasadność zastosowania przepisów, które co najwyżej mógł naruszyć organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną, nie można uznać za skuteczny zarzut nieodniesienia się do pozostałych, bliżej nieokreślonych zarzutów skargi.

Natomiast nie można skutecznie zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy tych przepisów postępowania, które stanowiły podstawę orzekania przez ten organ.

Dodatkowo wskazać należy, że kwestią, która uszła uwadze zarówno organu odwoławczego jak i Sądu pierwszej instancji, a która przesądzała o konieczności wydania w niniejszej sprawie decyzji o charakterze kasatoryjnym jest fakt, że jak wynika częściowo z akt sprawy i co dodatkowo wiadomo Sądowi z urzędu, wniosek, który był przedmiotem rozpoznania organów w niniejszej sprawie – z dnia 25 listopada 2014 r. jest kolejnym wnioskiem A. C. o udzielenie zgody na pobyt w Polsce na czas określony. W czasie, w którym organy administracji procedowały w niniejszej sprawie równolegle toczyły się łącznie 3 postępowania dotyczące udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt na czas określony, a mianowicie z wniosku z 24 października 2013 r., z dnia 22 maja 2014 r. oraz przedmiotowy wniosek z dnia 25 listopada 2014 r. Wprawdzie wnioski te złożone były w różnym czasie i miałyby do nich zastosowanie różne reżimy prawne, jednakże analiza ich treści prowadzi do wniosku, że oparte są one na zbliżonej a częściowo nawet takiej samej podstawie faktycznej. O powyższym świadczy m.in. to, że organy administracji przeprowadzały jeden dowód do wszystkich wszczętych tymi wnioskami postępowań (np. przesłuchania świadków).

Sąd zauważa wprawdzie, iż w niniejszym postępowaniu Wojewoda [...] prowadził postępowanie w oparciu o art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zaś w pozostałych 2 postępowaniach badał przesłanki do udzielenia zgody na pobyt czasowy wymienione w innych przepisach ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz.U z 2018 r. poz. 2094 tj.) – wniosek z dnia 22 maja 2014 r. i w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. (Dz.U. z 2011 r. nr 264, poz. 1573 tj.) – wniosek z dnia 24 października 2013 r., jednakże okoliczności, które miałyby uzasadniać udzielenie żądanej zgody były tożsame. A zatem nie było dopuszczalne w okolicznościach niniejszej sprawy prowadzenie 3 odrębnych postępowań, których przedmiotem była zgoda na pobyt na czas określony w sytuacji, gdy wszystkie te wnioski oparte były o tę samą podstawę faktyczną.

Powyższe stwierdzenie obligowało organ administracji do wyjaśnienia w pierwszej kolejności, na jakim etapie znajdują się postępowania zainicjowane pozostałymi wnioskami i w zależności od tych ustaleń podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika m.in. że w dacie rozstrzygania przez organ administracji pozostawała w obrocie prawnym nieostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., którą rozpoznano wniosek cudzoziemca z dnia 22 maja 2014 r. (decyzją z dnia [...] marca 2017 r. decyzja ta została utrzymana w mocy przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.).

Konkludując, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę Wojewoda [...] w pierwszej kolejnych wyjaśni czy toczy się postępowanie z wniosków cudzoziemca z dnia 22 maja 2014 r. oraz z dnia 24 października 2013 r. Jeśli sprawy te nie zostały zakończone ostatecznymi decyzjami to brak będzie podstaw do prowadzenia równolegle kolejnego postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 25 listopada 2014 r. Przesłanki, które miałyby uzasadniać udzielenie zgody na pobyt krótkoterminowy określony w art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (jego sytuacja osobista związana pozostawaniem w związku małżeńskim z obywatelką polską) były bowiem przedmiotem oceny w innych postępowaniach. Zakończenie postępowań z pozostałych wniosków, jeżeli podstawa faktyczna wniosku będącego przedmiotem rozpoznania nie ulegnie zmianie również powinno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego zainicjowanego tym wnioskiem.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.