Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1070/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 132 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art 12 ust. 5, art 18
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art 127 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art 183 § 1 i 2, art 184, art 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 118/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) oddala skargi kasacyjne; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. K. kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r., po rozpoznaniu skargi A.K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję oraz pkt 2 poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2019 r. oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.), dalej: ugn, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organy obu instancji orzekły o terminie wypłaty odszkodowania bez podstawy prawnej.

Odrębną skargą kasacyjną wniósł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (następca prawny Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju). Wyrok zaskarżony został w całości z wnioskiem o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, i w zw. z art. 132 ust. 1 ugn przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim dotyczy ona ustalenia odszkodowania, a więc części decyzji organu pierwszej instancji niezaskarżonej odwołaniem, która stała ostateczna i prawomocna oraz wydana została bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego w zakresie terminu wypłaty odszkodowania,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 127 § 1 kpa i w zw. z art. 132 ust. 1 ugn przez błędne przyjęcie, że wadliwie określono termin wypłaty odszkodowania i organ odwoławczy mimo braku podstawy prawnej działał z urzędu, traktując odwołanie jako wniesione od decyzji organu I instancji w całości.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżąca wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych jako niezasługujących na uwzględnienie oraz zasądzenie od każdego ze skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania skarg kasacyjnych, należy wyjaśnić, że decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki nr [...] oraz nr [...] położone w Gminie K., obręb [...], przeznaczono pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku od km 0+[...] do km 6+[...].

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił powyższą decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z 10 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2124/17 oddalił skargi kasacyjne.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. Wojewoda orzekł w pkt 1 o przyznaniu na rzecz skarżącej odszkodowania za udział w wysokości 1/2 części w prawie własności powyższych działek, a w pkt 2 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez skarżącą w zakresie terminu wypłaty odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę określenia wartości odszkodowania stanowił pozbawiony wad operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego oraz stwierdził, że w związku z brakiem regulacji szczegółowej wypłata odszkodowania powinna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody w zakresie określenia terminu wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy przekroczył zakres zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, działając z urzędu w zakresie nieobjętym odwołaniem, co w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalne, oraz orzekł w przedmiocie terminu wypłaty odszkodowania, nie mając do tego podstawy prawnej. Termin ten wynika bowiem wprost z przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz 1474, z późn. zm.) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość zajętą w celu realizacji inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, który nie reguluje kwestii terminu wypłaty odszkodowania za nieruchomość. W związku z powyższym zastosowanie znajdują tu przepisy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 132 ust. 1 ugn. Zgodnie z tym przepisem zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, przy czym w myśl art. 132 ust. 1a ugn w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

Analiza zacytowanych przepisów wskazuje, że precyzyjnie określają one termin wypłaty odszkodowania, tym samym nie dając organom orzekającym prawa do zawierania w treści rozstrzygnięcia o odszkodowaniu innego terminu jego wypłaty.

Dodatkowo należy wskazać, że stosownie do treści art. 12 ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie decyzją z 6 lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe oznacza, że decyzja ZRID stała się ostateczna już w lipcu 2016 r., a przecież ustawodawca nie wymaga aby stała się prawomocna.

Z tych przyczyn rację należało przyznać Sądowi I instancji, iż rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2019 r., zaakceptowane przez organ II instancji, pozbawione było podstawy prawnej.

O braku podstawy prawnej można bowiem mówić w sytuacji, gdy przepisy nie regulują w ogóle określonej kwestii, a organ dokona w tym zakresie rozstrzygnięcia, jak i w sytuacji, gdy przepisy regulują określoną kwestię wprost, nie przewidując odrębnej kompetencji organu do wydania w tym zakresie orzeczenia.

W konsekwencji powyższego uznać należało, że zarzuty naruszenia art. 132 ust. 1 ugn oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 127 § 1 kpa i w zw. z art. 132 ust. 1 ugn nie są zasadne.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 127 § 1 kpa i w zw. z art. 132 ust. 1 ugn, należy zaznaczyć, że postępowanie odwoławcze toczy się z wyłącznej inicjatywy strony. Wykluczona w tym zakresie jest jakakolwiek aktywność organów administracji, która doprowadziłaby do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania odwoławczego z urzędu. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych zakres kompetencji organu odwoławczego wyznaczony jest zakresem odwołania. Jeżeli odwołująca się strona jednoznacznie wskazuje, że przedmiotem odwołania jest wyłącznie część decyzji organu pierwszej instancji, to oznacza to zakreślenie kompetencji odwoławczych organu wyższego stopnia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1198/06, z 26 października 2021 r., sygn. akt I OSK 651/21, czy z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 160/18).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem odwołania skarżąca uczyniła wyłącznie pkt 2 decyzji Wojewody dotyczący terminu wypłaty odszkodowania za działkę. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze nie mogło dotyczyć niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o wysokości tego odszkodowania. Nie sposób przy tym podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej Ministra jakoby związek pomiędzy terminem wypłaty odszkodowania i ustaleniem jego wysokości przemawiał za możliwością, a wręcz koniecznością, jednoczesnego rozpatrzenia tych kwestii. Zauważyć bowiem należy, że o ile obie te kwestie odnoszą się wprawdzie do odszkodowania za nieruchomość zajętą na potrzeby inwestycji drogowej, to odmienne są podstawy prawne regulujące te kwestie, a okoliczności faktyczne wpływające na wysokość odszkodowania i termin jego wypłaty nie mają punktów wspólnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że zarzuty skarżącej dotyczące pkt 2 decyzji Wojewody Mazowieckiego, tj. dotyczące terminu wypłaty odszkodowania mogły podlegać samodzielnemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy bez konieczności jednoczesnego odnoszenia się do niezaskarżonej części decyzji zmierzającej do ustalenia wysokości należnego odszkodowania. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uwzględnienia analizowanego zarzutu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.