Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2629/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Sucha Beskidzka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2045/14 w sprawie ze skarg Starosty Suskiego, Gminy Sucha Beskidzka i Syndyka [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2045/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Starosty Suskiego, Gminy Sucha Beskidzka i Syndyka masy upadłości [...] w upadłości likwidacyjnej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 13 listopada 2006 r. W. T., R. Z. T., S.T., R. P., A. V. i A. T. wnieśli do Wojewody Małopolskiego o wydanie, w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51, dalej rozporządzenie), decyzji stwierdzającej, że nieruchomość składająca się z działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], położonych w Suchej Beskidzkiej, odpowiadających dawnym parcelom katastralnym l.kat. [...], niesłużące bezpośrednio produkcji rolnej i niezwiązane funkcjonalnie z prowadzonym gospodarstwem rolnym, nie podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13; dalej dekret). W uzasadnieniu wniosku wnioskodawcy wskazali, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek, w którym zamieszkujący tam lekarze przyjmowali okolicznych mieszkańców. Budynek ten w żaden sposób nie był powiązany z produkcją rolną i nie był elementem prowadzonego gospodarstwa rolnego, co wykluczało go spod działania dekretu. Pismem z 11 lutego 2009 r. wnioskodawcy zmodyfikowali swój wniosek, wycofując go w części dotyczącej parceli nr [...] i wnosząc o umorzenie postępowania w tym zakresie; rozszerzyli swe żądanie o nieruchomości odpowiadające parcelom gruntowym o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i parceli pb nr [...]. Pismem z 17 lipca 2009 r. pełnomocnik wnioskodawców doprecyzował przedmiot wniosku, opisując owe nieruchomości wraz z posadowionymi na nich budynkami i spełnianymi przez nie funkcjami.

Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2012 r.), na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, orzekł:

1. że parcele katastralne pb nr: [...], [...] i pgr nr [...] (objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym [...] ks. tab. wadowickiej, następnie ujawnione w urządzonym dla niego zbiorze dokumentów ZD.1129), położone w Suchej Beskidzkiej (poprzednio Sucha), pochodzące z nieruchomości ziemskiej "Sucha-Siemień" [winno być "[...]"], w granicach odpowiadających aktualnym działkom ewidencyjnym o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;

2. że parcele katastralne pgr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym [...] ks. tab. wadowickiej, następnie ujawnione w urządzonym dla niego zbiorze dokumentów ZD.1129), położone w Suchej Beskidzkiej (poprzednio Sucha), pochodzące z nieruchomości ziemskiej "[...]", w granicach odpowiadających aktualnym działkom ewidencyjnym o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (po podziale działki [...] w granicach działek [...] i [...]), ([...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) - podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;

3. umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do parceli katastralnej pgr nr [...], położonej w Suchej Beskidzkiej (poprzednio Sucha).

Odwołania od tej decyzji złożyli: wnioskodawcy, Gmina Sucha Beskidzka, Skarb Państwa - Starosta Suski i Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister Rolnictwa bądź organ II instancji) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. [nr [...] , dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.], utrzymał w mocy decyzję [...] września 2012 r. w części dotyczącej punktu "I" [winno być "1"] i punktu "III" [winno być "3"]. Równocześnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu "II" [winno być "2"]. Minister stwierdził także, że parcele katastralne wymienione w punkcie "II" [winno być "2"] decyzji Wojewody nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Organ II instancji uznał, że wnioskodawcy wykazali legitymację do udziału w postępowaniu, przedstawiając stosowne postanowienia spadkowe. Odwołujący: Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska", Gmina Sucha Beskidzka i Skarb Państwa - Starosta Suski mają uprawnienia właścicielskie łącznie do wszystkich spornych działek, o których orzekł Wojewoda Małopolski w punkcie 1 decyzji, zaskarżonej przez wszystkich wyżej wskazanych odwołujących. Minister zgodził się z ustaleniami faktycznymi sprawy poczynionymi przez Wojewodę i dokonaną przez niego ocenę prawną w zakresie nieprzydatności nieruchomości objętych punktem 1 zaskarżonej decyzji dla celów produkcji rolnej. Nie miał także zastrzeżeń co do umorzenia, na wniosek strony, postępowania w zakresie parceli katastralnej pgr nr [...]. Jednocześnie Minister stwierdził, że parcele wymienione w pkt 2 decyzji, mimo że w rejestrach występowały jako pastwiska, łąki lub rola, w rzeczywistości ze względu na rozmiar bądź położenie nie mogły być skutecznie wykorzystane w celach produkcji rolnej, a nadto nie były one funkcjonalnie powiązane z rolniczą częścią majątku J. T.. Minister zaznaczył, że były to nieruchomości o niewielkiej powierzchni, położone tuż przy budynkach nieużytkowanych rolniczo lub w sąsiedztwie torów kolejowych i dróg. Część nieruchomości leżała w granicach miasta Sucha Beskidzka, co z założenia wyklucza użytkowanie ich w celach rolniczych. Wskazano, że grunty te nie zostały wykorzystane dla celów reformy rolnej. Powyższe grunty były zlokalizowane na obszarze, gdzie dominującą była inna funkcja użytkowa. W bezpośrednim sąsiedztwie powyższych gruntów zlokalizowane były grunty i budynki, które nie były użytkowane rolniczo, tj. browar stary (nr [...]), domy osób fizycznych, tj. [...] (nr ...), [...] (nr ...), [...] (nr ...), [...] (nr ...), a także tzw. M. (nr ...). Organ wyjaśnił, że numeracja ewidencyjna działek przedmiotowego majątku ziemskiego była prowadzona na podstawie katastru austriackiego, w którym nadano odrębną numerację dla parcel niezabudowanych - nazywanych parcelami gruntowymi (pgr) i odrębną numerację dla parcel, na których wzniesione były zabudowania - nazywanych parcelami budowlanymi (pb). O zaliczeniu parceli do jednej z tych grup decydował wyłącznie fakt istnienia na parceli jakiegokolwiek budynku bądź jego brak (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28.3.2008 r., V SA/Wa 2570/07). Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że mimo że parcele pgr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiły użytki rolne - wedle § 47 rozporządzenia, to ich lokalizacja, wielkość i faktyczne wykorzystanie świadczą o tym, że stanowiły one grunty przydomowe dla mieszkańców i użytkowników z parcel pb nr: [...] i [...], które nie były funkcjonalnie powiązane z częścią rolniczą majątku należącego do J. T.. Parcele pgr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; parcele pb [...] i [...], i pgr [...], były położone w centrum miasta Sucha Beskidzka, co w świetle utartego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje, że grunty powyższe, jako położone na terenie miast, nie mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej. Grunty powyższe nie zostały faktycznie przeznaczone do wykorzystania na żaden z celów reformy rolnej, określony w art. 1 ust. 2 dekretu. Minister uznał, że pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniach pozostają bez znaczenia dla meritum sprawy.

Na decyzję z [...] kwietnia 2014 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: Starosta Suski reprezentujący Skarb Państwa, Gmina Sucha Beskidzka i Syndyk masy upadłości [...] w upadłości likwidacyjnej.

Starosta Suski wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a także wydanie decyzji, co do której zostały naruszone w szczególności art. 6 i 7 kpa, a co za tym idzie spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Gmina Sucha Beskidzka w swej skardze (uzupełnionej pismem z 2 lutego 2015 r.) domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi alternatywnie jej uchylenia w zakresie "pkt 1 lit. a" i pkt 3. Organowi zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu a także art. 7, 75, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa.

Syndyk Masy upadłości [...] w upadłości likwidacyjnej w swej skardze wniósł o uchylenie decyzji w zakresie pkt 2 i 3. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przez nieuzasadnione przyjęcie, że nieruchomością ziemską nie mogą być nieruchomości znajdujące się na terenie miasta. Naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 1 i 3 kpa, przez niedostateczne zbadanie stanu faktycznego sprawy, dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, brak właściwego oznaczenia stron w decyzji i niedostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Syndyk wskazał, że jego legitymacja procesowa wynika z faktu własności wymienionych w decyzji organów działek nr [...] i [...].

Postanowieniem z 14 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. I SA/Wa 2045/14 ze skargi Starosty Suskiego, I SA/Wa 2047/14 ze skargi Gminy Sucha Beskidzka oraz I SA/Wa 2048/14 ze skargi Syndyka masy upadłości [...] w upadłości likwidacyjnej i postanowił prowadzić je pod wspólną sygn. akt I SA/Wa 2045/14.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę (uzupełnionej pismem z 18 marca 2015 r.) pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Sąd przywołując art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, wskazał, że na podstawie tego przepisu w dniu wejścia w życie dekretu (czyli w dniu 13 września 1944 r.) właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności majątku z mocy prawa bez jakiegokolwiek odszkodowania. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.9.2008 r., I OSK 1116/07, zgodnie z którym powoduje to konieczność ścisłej interpretacji przepisów dekretu, jako przepisów szczególnych, odstępujących od ogólnych reguł i jako takie nie podlegających rozszerzającej interpretacji. Niedopuszczalna jest taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Sąd wskazał, że w myśl pierwotnego określenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i o określonym w tym przepisie areale. Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [Dz. U. nr 3, poz. 9, dalej nowelizacja styczniowa], nie może jednak oznaczać, że dekret dotyczył wszelkich nieruchomości ziemskich. W związku z brakiem w dekrecie ustawowej (legalnej) definicji pojęcia "nieruchomość ziemska", jego treść winna być ustalona z uwzględnieniem innych elementów całej tej regulacji, w tym normatywnie określonych w tym dekrecie celów reformy rolnej. Istotną rolę w tym zakresie odgrywa art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Określenie tych celów dodatkowo czyni zasadnym restrykcyjny charakter wykładni przepisów dekretu. Stanowisko w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 (dalej uchwała I OPS 2/06). Sąd wskazał, że biorąc pod uwagę przedmiot dekretu, jakim jest reforma rolna, należy uznać, że nieruchomość ziemska to taka, która ma charakter rolniczy (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 - dalej uchwała I OPS 3/10). Wszelkie inne nieruchomości ziemskie, nie mające jednocześnie charakteru rolniczego, przedmiotowo nie mogą podlegać pod działanie dekretu. W ocenie Sądu można określić, jakie przesłanki musiała spełniać nieruchomość, by na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogła być przejęta na cele reformy rolnej, i tak była to nieruchomość: ziemska o charakterze rolniczym; stanowiąca własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych; spełniająca normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu; nadająca się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Dopiero spełnienie przez nieruchomość wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwalało uznać, że nieruchomość podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W sytuacji, kiedy część nieruchomości nie spełniała powyższych przesłanek, a w szczególności nie miała charakteru rolniczego i nie nadawała się na realizację celów reformy rolnej, nie powinna przejść na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Sąd stwierdził, że Minister Rolnictwa, w oparciu o właściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe, prawidłowo zinterpretował art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i ocenił, że sporne nieruchomości nie stanowiły nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, jak również nie pozostawały w związku funkcjonalnym z ewentualną rolniczą częścią majątku ziemskiego "[...]" (w zakresie obejmującym folwark "Sucha", położony w dawnej gminie katastralnej Sucha), który stanowił własność J. T. zarówno na dzień 1 września 1939 r., jak i na dzień 13 września 1944 r. Zadaniem tego postępowania było ustalenie i rozstrzygnięcie, czy dawne parcele katastralne pb o numerach [...] i [...] i pgr o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i tym samym podlegały przejęciu na cele reformy rolnej. Sąd podzielił pogląd Ministra Rolnictwa, zgodnie z którym żadna ze spornych nieruchomości nie była w dniu wejścia w życie dekretu wykorzystywana rolniczo i nie była funkcjonalnie powiązana z pozostałą częścią majątku należącego do J. T.. Ze znajdujących się w aktach sprawy map (np. k. 272 akt adm.) bezsprzecznie wynika, że wszystkie sporne parcele były położone w centrum Miasta Sucha blisko miejskiego rynku, w pasie między ul. M. a istniejącymi torami kolejowymi, który w najszerszym miejscu ma szerokość nie większą niż 150 m, zabudowanym od strony ulicy. Niewątpliwie są to nieruchomości, które nie mają charakteru wiejskiego lecz charakter nieruchomości miejskich. Dekret o reformie rolnej nie obejmował (co do zasady) swym zakresem działania nieruchomości, które pozbawione były charakteru rolniczego. Samo położenie nieruchomości w granicach miasta nie oznacza, że nie mogły one mieć charakteru rolnego i po spełnieniu koniecznych przesłanek podpadać pod działanie dekretu. W rozpatrywanej sprawie, co prawidłowo wywiódł organ odwoławczy, nawet jeśli parcele pgr o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wedle § 47 rozporządzenia stanowiły użytki rolne, to ich lokalizacja, wielkość i faktyczne wykorzystanie świadczą o tym, że stanowiły one grunty przydomowe wykorzystywane przez mieszkańców i użytkowników parcel pb nr [...] i [...], które nie były funkcjonalnie powiązane z pozostałą częścią majątku należącego do J. T. Sporne działki leżą w zwartym obszarze między ulicą M. a torami kolejowymi i stanowiły otoczenie omówionych w decyzji budynków (obecnie zabudowa jest znacznie intensywniejsza). Ze względu na położenie, powierzchnię i kształt poszczególnych działek, ich intensywne rolnicze wykorzystanie nie wydaje się być w jakimkolwiek stopniu uzasadnione ekonomicznie, co pozostaje w zgodzie z ustaleniami dotyczącymi ich wykorzystania przed wojną, w chwili wejścia w życie dekretu o reformie rolnej i w latach następnych. W szczególności budynek położony na parceli pb nr [...] był dawną siedzibą zarządcy Hut Suskich, przed II wojną światową służył jako budynek mieszkalny i miejsce prowadzenia praktyki lekarskiej – do dziś znany jest jako "dom [...]". Otaczająca budynek parcela pgr nr [...] stanowiła teren zielony wykorzystywany jako miejsce użyteczności publicznej (park). Po wojnie obszar ten wchodził w skład działki nr [...] i był w posiadaniu Miasta Sucha Beskidzka. Na parceli pb nr [...] usytuowane były kolejne budynki, w tym sklep składnicy kółek rolniczych i wykorzystywany jako budynek mieszkalny "stary dwór". Parcela ta wraz z otaczającymi ją parcelami pgr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] weszła w skład działki nr [...], przekazanej po wojnie ostatecznie Spółdzielni Samopomoc Chłopska i w części w skład wspomnianej wcześniej działki nr [...]. Różnej wielkości parcele pgr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] opisane były w rejestrze parcelacyjnym z 1948 r. jako łąka lub pastwisko. Na podstawie planu sytuacyjnego z 1945 r. można wnosić, że na parceli pgr nr [...] znajdował się staw. Grunty te znajdowały się w bezpośrednim otoczeniu opisanych wcześniej budynków, oddzielone od innych gruntów terenami kolejowymi i drogami, dlatego też przedstawiona przez skarżących kasacyjnie teza o ich rolniczym wykorzystaniu, zwłaszcza w powiązaniu z gospodarstwem rolnym o dużej powierzchni, musiałaby być poparta konkretnymi dowodami, których nie przedstawiono. Ustalenia te potwierdzają także inne zawarte w aktach sprawy dokumenty. Z pisma Dyrekcji Lasów Państwowych z 23 lutego 1948 r. (k. 253 akt adm.) wynika, że dobra "[...]" do roku 1920 były majątkiem rolno-leśnym. Jednakże w następnych kilku latach (a zatem jeszcze przed 1939 r.) "ówcześni właściciele przeprowadzili dobrowolną parcelację gruntów rolnych oraz nieruchomości budynkowych niezwiązanych z gospodarstwem leśnym. Po ukończeniu owej akcji parcelacyjnej Dobra [...] były już jedynie uprzemysłowionym majątkiem leśnym...". "Również z nieruchomości budynkowych poza zamkiem (około 100 izbowy, w którym mieszkali sami właściciele) nie zostały sprzedane i pozostały własnością Ob. [...] tylko nieruchomości budynkowe, ściśle związane z gospodarstwem leśnym. Gospodarstwo leśne było uprzemysłowione i składało się z lasów o pow. 4.552.12 ha,..., tartaku 3-trakowego, wodno-parowego ze skrzyniarnią i elektrownią oraz placami składowymi (...) położonego w Suchej przy ulicy M. (obecnie Tartak Lasów Państwowych)". W dokumencie tym stwierdzono również, że "...wszystkie nieruchomości budynkowe i rolno-ogrodowe położone na terenie Suchej i stanowiącej dawniej własność Ob. [...], obecnie stanowią własność Skarbu Państwa – Lasów Państwowych na podstawie przepisów dekretu o przejęciu lasów z uwagi na związek gospodarczy z majątkiem leśnym [...]". Z treści znajdującego się w aktach sprawy "Rejestru pomiarowo-szacunkowego gruntów rozparcelowanych wsi Sucha" (k. 156 akt adm.), pisma Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z 2 listopada 1947 r. (k. 469 akt adm.) i z "Wyciągu z protokołu" z konferencji odbytej w gmachu Urzędu Wojewódzkiego Działu Rolnictwa i Reform Rolnych w Krakowie z dniach od 27 października do 31 października 1947 r. (k. 403, 405 akt adm.) wynika, że poza parcelą nr [...], pozostałe parcele (nr [...]i od [...] do [...]) zostały przekazane Magistratowi w Suchej, inne parcele zostały natomiast przekazane: Dyrekcji Lasów, Towarzystwu Uniwersytetów Ludowych, Gminnej Szkole Rolniczej, Państwowemu Tartakowi w Suchej, Zarządowi Wodnemu i Spółdzielni Samopomoc Chłopska, a nie rolnikom jako część lub całość gospodarstwa rolnego. Sąd podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa, że między spornymi nieruchomościami a resztą nieruchomości ziemskich wchodzących w skład folwarku "Sucha", który jak wynika z akt sprawy stanowił majątek ziemski o charakterze leśnym, niewątpliwie służący produkcji leśnej, nie istniał tzw. związek funkcjonalny rozumiany jako wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna. Z akt sprawy wynika, że sporne nieruchomości położone w dawnej miejscowości Sucha pozostawały bez związku funkcjonalnego z działalnością wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej prowadzonej ewentualnie na pozostałej części majątku ziemskiego, a tylko istnienie takiego związku warunkowało możliwość ich przejęcia na cele reformy rolnej. Rozpatrując sprawę w aspekcie treści art. 1 ust. 2 dekretu (o treści obowiązującej w dniu wejścia w życie dekretu), Sąd uznał, że przedmiotowe nieruchomości nie mogły służyć któremukolwiek ze wskazanych przez ówczesnego ustawodawcę celów reformy rolnej. Także po zmianie treści art. 1 ust. 2, dokonanej dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegającej na wprowadzeniu z dniem 19 stycznia 1945 r. nowo określonych celów reformy rolnej w postaci upełnorolnienia istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, oraz zarezerwowaniu odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji, przepis ten nie dawał podstawy do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych nieruchomości. W zestawieniu z każdym ze wskazanych celów reformy rolnej, tereny miejskie, w dużej części tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi, użytkowymi i usługowymi, położone w centralnej części miasta nie spełniały, w ocenie Sądu, wymagań wynikających z tych celów. Sąd uznał w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego i ocenę prawną dokonane przez Ministra. Dotyczy to także zasadności umorzenia postępowania administracyjnego, na skutek cofnięcia w tym zakresie wniosku, w stosunku do parceli katastralnej pgr nr [...] położonej w Suchej Beskidzkiej (poprzednio Sucha), która to kwestia nie była sporna w rozpatrywanej sprawie. Za nietrafny Sąd uznał zawarty w uzasadnieniu skarg Starosty Suskiego i Gminy Sucha Beskidzka zarzut naruszenia przez Ministra Rolnictwa art. 6 i 7 kpa, a co za tym idzie spełnienie przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez fakt, że organy administracji w nieuprawniony, zdaniem skarżących, sposób oparły swe rozstrzygnięcia na doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, zamiast oprzeć się na interpretacji tekstu dekretu w kontekście realiów okresu powojennego. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 13.1.2015 r., I OSK 2027/14. Jeśli skarżący podkreślają odmienność obecnie uznawanej w doktrynie i orzecznictwie wykładni przepisów dekretu oraz wykładni "historycznej", stosowanej przez władze w trakcie przeprowadzania reformy rolnej, to zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, która z wykładni winna być stosowana przez organy administracji i sądy administracyjne przy rozstrzyganiu tego typu spraw obecnie, w ramach porządku prawnego demokratycznego państwa prawa. Za błędny Sąd uznał także zawarty w skardze Gminy Sucha Beskidzka zarzut wydania przez Ministra Rolnictwa zaskarżonej decyzji w oparciu o akt prawny, co do którego stwierdzono utratę mocy prawnej. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie określonym przez § 5 ust. 1 rozporządzenia. Faktycznie postanowieniem z 1.3.2010 r., P 107/08 (dalej postanowienie P 107/08) Trybunał Konstytucyjny umorzył toczące się przed nim postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej powyższego rozporządzenia. Jednakże z faktu tego skarżący wyprowadza błędny wniosek, że oparcie decyzji na przepisach tego rozporządzenia rażąco narusza prawo. Kwestia ustalenia, czy w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu, dopuszczalna jest droga administracyjna, czy też właściwa jest droga przez sądami powszechnymi, budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym. Jednak w dniu orzekania przez Ministra Rolnictwa takich wątpliwości już nie było. Rozwiała je bowiem uchwała I OPS 3/10, w której stwierdzono, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu uchwały, że postanowienie P 107/08, nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia, a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Stanowisko zajęte w uchwale I OPS 3/10 wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Sąd wyjaśnił, że obecnie wypracowano linię orzeczniczą, wedle której organ w sprawie dotyczącej reformy rolnej bada nie tylko ewentualne przekroczenie norm obszarowych określonych w dekrecie, lecz także czy dana nieruchomość stanowiła nieruchomość o charakterze rolniczym. Taki kierunek orzeczniczy został potwierdzony zarówno w uchwale I OPS 2/06, jak również w uchwale I OPS 3/10. Zawarty w skardze Gminy Sucha Beskidzka zarzut naruszenia art. 16 § 1 kpa Sąd uznał za niezasadny. Jak wyjaśnił to organ I instancji, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] 2005 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne wskazując w uzasadnieniu, że organ stopnia wojewódzkiego nie mógł orzekać o tym, czy część nieruchomości ziemskiej podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, gdyż zgodnie z obowiązującym wówczas orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak było podstaw do stosowania § 5 rozporządzenia do rozstrzygania o prawach rzeczowych do danej nieruchomości. Dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości możliwe było jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Następnie Minister Rolnictwa w wyniku rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego własną ostateczną decyzją z [...] 2005 r., decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił uchylenia ww. decyzji. Na skutek złożenia przez wnioskodawców wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2008 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lipca 2009 r., IV SA/Wa 292/09 oddalił skargę w przedmiocie uchylenia wskazanej wyżej decyzji. Minister Rolnictwa rozpatrywał także wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z [...] 2005 r. i decyzją z [...] lipca 2008 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] 2005 r., a w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Ministra z [...] lipca 2008 r., decyzją dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2009 r., IV SA/Wa 500/09 oddalił skargę. W ocenie skarżącej Gminy, między ostateczną decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] 2005 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego a sprawą wszczętą wnioskiem z 13 listopada 2006 r. zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Podzielając argumentację przedstawioną przez organ I instancji w tej kwestii Sąd wyjaśnił, że według niektórych koncepcji wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego stanowi przeszkodę do ponownego wydania merytorycznej decyzji w tej samej sprawie (wyrok NSA z 23.1.1998 r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, z glosą B. Adamiak: "Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 3 kpa)" czy wyrok NSA-OZ w Gdańsku z 29.4.1998 r., I SA/Gd 1279/96, Lex 35931: "Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 kpa)"). Inne stanowisko, które podzielił Sąd I instancji, zajmuje J. Borkowski, według którego chodzi w tym przypadku o wydanie kolejno, jedna po drugiej, decyzji załatwiających sprawę co do jej istoty (J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2014, s. 668). Rozstrzygnięcie tej wątpliwości wymaga odwołania się do pojęcia tożsamości sprawy. Dopuszcza się wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, w szczególności w przypadkach, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny. Decydują więc w istocie charakter sprawy i okoliczności umorzenia (K. Glibowski w: Komentarz, 2014, II, s. 669). Zdaniem Sądu, pomiędzy ostateczną decyzją z [...] 2005 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego, a sprawą wszczętą wnioskiem z 13 listopada 2006 r. nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Za chybiony Sąd uznał zarzut Gminy dotyczący naruszenia przez organ procedury administracyjnej przez m.in. oparcie wydanego rozstrzygnięcia o zeznania świadków sprzeczne z dokumentacją dotyczącą nieruchomości. Zarzut ten został oparty jedynie na twierdzeniach skarżącej Gminy. Nie został on w żaden sposób udokumentowany lub udowodniony. Sąd przytaczając art. 75 § 1 kpa wyjaśnił, że w sytuacji, w której ze względu na upływ 70 lat od dnia przejęcia spornych nieruchomości na własność Państwa, w trakcie postępowania wyjaśniającego nie sposób zgromadzić pełnej dokumentacji sprawy, a strony oponujące przeciwko zapadłemu rozstrzygnięciu nie przedstawiają żadnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny niż wynika to z treści zaskarżonej decyzji, to jedynym możliwym sposobem zweryfikowania prawidłowości ustalonego stanu faktycznego jest odniesienie się do obowiązujących przepisów prawa i zachowanych dokumentów, i przeprowadzenie innych dowodów (w tym przesłuchania świadków), które mogą przyczynić się do należytego wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu, Minister sprostał obowiązkowi wynikającemu z art. 80 kpa, a swe stanowisko i przesłanki, jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie, przedstawił w sposób spełniający standardy wynikające z respektowania uregulowanej w art. 11 kpa zasady przekonywania i art. 107 § 3 kpa. Sąd wyjaśnił, że osoby będące w rozpatrywanej sprawie świadkami na dzień wejścia w życie dekretu: S. C. 19 lat, K. S. 17 lat, J. B. 23 lata. J. H. nie był osobiście świadkiem przeprowadzania reformy rolnej, a zeznawał przed organem ze względu na swoje badania i posiadaną wiedzę o historii miejscowości Sucha Beskidzka. Jeśli zarzucanej sprzeczności skarżąca Gmina upatrywała w zapisach katastralnych, wyróżniających działki budowlane i gruntowe, sprawę tę dostatecznie wyjaśnił organ II instancji, wskazując, że podział ten odpowiadał stanowi zagospodarowania nieruchomości w chwili tworzenia katastru (w XIX wieku). Także zarzut pominięcia w kontrolowanym postępowaniu kwestii otrzymanego przez J. T. odszkodowania od Republiki Francuskiej za utraconą nieruchomość Sąd uznał za niezasadny. W kwestii tej Minister precyzyjnie wypowiedział się w uzasadnieniu (s. 14) zaskarżonej decyzji. Również w tej kwestii Sąd podzielił stanowisko NSA zawarte w wyroku z 13.1.2015 r., I OSK 2027/14. Z treści znajdującej się w aktach sprawy kserokopii układu dotyczącego udzielenia przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich, dotkniętych przez ustawę polską z dnia 3 stycznia 1946 r. zawartego pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Republiką Francuską (tzw. Układ indemnizacyjny z dnia 19 marca 1948 r.) wynika, że jego postanowienia dotyczyły realizacji przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na rzecz Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17 ze zm.), a nie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wprawdzie z pisma Ministra Finansów z 29 listopada 2011 r. wynika, że T. J. złożył wniosek o odszkodowanie i widnieje na liście beneficjentów polsko-francuskiego układu indemnizacyjnego, jednakże z pisma tego nie wynika, jakich składników majątkowych ten wniosek dotyczył oraz by wniosek ten został uwzględniony. Ze znajdującego się w aktach sprawy treści pisma francuskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Europejskich z dnia 3 stycznia 2012 r., skierowanego do Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Paryżu wynika, że decyzją z 21 października 1955 r. nr 191 Komisja odszkodowawcza odrzuciła wniosek J. T. o przyznanie odszkodowania za nieruchomości pozostawione w Polsce. Z pisma tego wynika, że J.T. w trybie powołanego układu nie uzyskał odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Sucha Beskidzka, reprezentowana przez adw. W. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na skutek czego przyjęto, że pb nr [...], [...] i pgr nr [...] nie podpadały pod działania ww. przepisów, mimo że z obowiązujących w polskim systemie prawnym wykładni literalnej, celowościowej i systemowej wynika, że nieruchomości te podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wydanie zaskarżonego orzeczenia na podstawie orzecznictwa, które zgodnie z art. 87 Konstytucji nie jest źródłem prawa, tymczasem art. 2 i 7 Konstytucji zobowiązuje organy władzy państwowej do działania na podstawie prawa i w granicach prawa;

2. błędną wykładnię § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN przez uznanie, że powyższy przepis proceduralny może stanowić podstawę rozstrzygnięcia, czy nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ze względów innych niż normy obszarowe (wielkość areału);

3. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przez niezgodność ustaleń z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym. Dekret o reformie rolnej nie zawiera postanowienia o tzw. związku funkcjonalnym, o którym mowa w orzecznictwie, dlatego nieuzasadnione jest przyjęcie braku związku funkcjonalnego między parcelą pb [...] i pgr [...], a pozostałą częścią majątku, bowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., W 3/89, OTK 1990/1/26, dotyczy jedynie tzw. związku funkcjonalnego zamków, pałaców i dworów z majątkiem ziemskim, jeżeli obiekty te zostały przed 1 września 1939 r. wydzielone prawnie i geodezyjne, a nie każdej nieruchomości, nawet o charakterze rolniczym;

oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, że prawidłowym jest w postępowaniu administracyjnym:

4. wydanie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. i uznanie, że decyzja administracyjna wydana na powyższej podstawie mogła rozstrzygać, czy nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art.2 ust. 1 lit. e dekretu ze względów innych niż normy obszarowe (wielkość areału);

5. błędne ustalenie, że grunty rolne zlokalizowane w granicach administracyjnych miasta Sucha nie mogły mieć charakteru rolniczego ze względu wielkość areału, położenie w sąsiedztwie nieruchomości o innej funkcji oraz, że nie zostały przeznaczone na cele reformy rolnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. d) i e);

6. naruszenie art. 16 § 1 kpa ustanawiającego trwałość decyzji administracyjnych, przez wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...] mimo braku przesłanek, o których mowa w art. 145 kpa;

7. sprzeczności ustaleń faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji z decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...] oraz ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] wydanych na podstawie tego samego stanu faktycznego i prawnego;

8. błędne przyjęcie na podstawie sprzecznych zeznań świadków - małoletnich przed dniem 1 września 1939 r., że parcela pgr nr [...] nie miała charakteru rolnego, a nieuwzględnienie dowodu z dokumentów urzędowych jakimi są spis parcel oraz plan rozparcelowania z 4 czerwca 1946 r., z których jednoznacznie wynika rolniczy charakter nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem (art. 76 kpa);

9. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności co do odszkodowania jakie mógł otrzymać J.T. na mocy postanowień umów z Republiką Francuską za utracone mienie. Przede wszystkim zaniechania ustalenia (wobec sprzecznych treści zgromadzonych dokumentów), jakie odszkodowanie uzyskał oraz z jakiego tytułu i dołączenie do akt sprawy dokumentów urzędowych w tym przedmiocie. Pominięcie istotnych postanowień protokołu z dnia 7 września 1951 r. podpisanego w Paryżu, dotyczącego zastosowania układu indemnizacyjnego z dnia 19 marca 1948 r. o udzieleniu przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich, dotkniętych przez ustawę polską z dnia 3 stycznia 1946 r. o nacjonalizacji, rozszerzający zakres układu także do reformy rolnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. T., A. Z. T., R. M. P. z d. T., S. P. T., R. T., S. V. i V. F. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa (wyjętych przed nawias, s. 2 skargi kasacyjnej), i art. 76 kpa. Nie ma istotnego znaczenia, czy świadkowie S. C. i K. S. byli w dniu 1 września 1939 r. małoletni. Istotne dla oceny zeznań świadków (art. 80 kpa) było to, że mieli oni w dniu wejścia w życie (13 września 1944 r.) – odpowiednio - 19 i 17 lat i że mieli oni możność postrzegania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Samo bycie małoletnim nie stanowi przeszkody dla możności postrzegania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy także w dacie 1 września 1939 r. (gdy mieli oni – odpowiednio – 14 i 13 lat), bowiem zgodne z doświadczeniem życiowym jest, że w tym wieku przeciętny nastolatek ma możliwość postrzegania i zapamiętywania faktów, o których zeznawał. Nadto organy oceniły dowody z zeznań tych świadków w powiązaniu z innymi zebranymi w sprawie dowodami – w tym z zeznaniami świadka J. B. (na dzień wejścia w życie dekretu mającą 23 lata – w dniu 1 września 1939 r. mającą 18 lat) i świadka J. H., który nie był świadkiem bezpośrednim, a zeznawał o faktach, o których uzyskał wiedzę ze względu na swoje badania i posiadaną wiedzę o historii miejscowości Sucha Beskidzka. Zapisy w spisie parcel i planie rozparcelowania co do charakteru nieruchomości przedstawiały sposób ich zakwalifikowana przez osoby dokonujące wpisu w spisie parcel bądź w planie rozparcelowania (który realizował cele dekretu po zmianach dokonanych nowelizacją styczniową - w szczególności dążenia do likwidacji podstaw ekonomicznych istnienia ziemian jako grupy społecznej; A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 192-200). Ustawodawca dopuszcza prowadzenie dowodów przeciwko dokumentom urzędowym (art. 76 § 3 kpa), a organy obu instancji dowody te przeprowadziły i oceniły prawidłowo.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa i § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku prawidłowo ocenił, że przedmiotowe nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. lit. e dekretu, bowiem nieruchomości pb nr: [...], [...] i pgr nr [...] (objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym [...] ks. tab. wadowickiej, następnie ujawnione w urządzonym dla niego zbiorze dokumentów ZD.1129), położone w Suchej Beskidzkiej (poprzednio Sucha), pochodzące z nieruchomości ziemskiej "[...]", w granicach odpowiadających aktualnym działkom ewidencyjnym o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w świetle ustaleń faktycznych i dominującej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, nie pozostawały w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią majątku "[...]", stanowiącą gospodarstwo rolne (k. 389-383 akt administracyjnych; s. 5, 8, 19 uzasadnienia I SA/Wa 2045/14). O tym, że Sąd I instancji trafnie aprobował ocenę tych dowodów, dokonaną przez organy obu instancji świadczy to, że parcela pb [...] nie była wykorzystywana na cele rolne, a służyła celom mieszkalnym lekarzy: dr [...], wdowie po drze [...], [...] i funkcjonował w nim gabinet dentystyczny, a działka pgr [...], będąca parkiem, znajdująca się w bezpośrednim otoczeniu budynku mieszczącego się na parceli pb [...] i służyła – zarówno przed wojną, jak i po wojnie – festynom i zabawom. Błędnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że § 5 ust. 1 rozporządzenia nie mógł być podstawą orzekania decyzją czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jedynie z uwagi na normy obszarowe (wielkość areału). Przeciwnie- normodawca w ustępie 1 § 5 rozporządzenia wprost określił, że "Orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e) należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich". Skoro przesłanką materialnoprawną przeznaczenia na cele reformy rolnej było objęcie działaniem dekretu "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym" (art. 2 ust. 1 in princ. dekretu), to organ ma obowiązek badać nie tylko areał określony lit. e ust. 1 art. 2 dekretu, ale i przesłanki art. 2 ust. 1 in princ. dekretu (s. 15-17, 24-25 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2045/14).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa przez ustalenie, że nieruchomości zlokalizowane w granicach administracyjnych miasta Sucha, nie mogły mieć charakteru rolniczego. Sąd I instancji w sposób prawidłowy akceptował niewadliwe w tej materii ustalenia organów obu instancji.

Zarzut zawarty w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że nie narusza zasady trwałości decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 16 § 1 kpa sytuacja, w której nie zapadły w jednej sprawie dwie decyzje, które załatwiały sprawę co do istoty. Specyfika kontrolowanej sprawy sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że w okresie gdy zapadła decyzja z [...] sierpnia 2004 r.; kolejno decyzja z [...] 2005 r., a następnie wpłynął wniosek z 13 listopada 2006 r. i zapadła kontrolowana decyzja, zarówno w Sądzie Najwyższym, Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak w Trybunale Konstytucyjnym, zasadniczo zmieniały się koncepcje co do obowiązywania dekretu, rozporządzenia, jak i dopuszczalności drogi sądowej czy to przed sądami powszechnymi, czy sądami administracyjnymi (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 766-767, nb 58, 63, K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 799-800, nb 62, 64, 65). Badanie ciągłości regulacji prawnej, wpływające na ocenę tożsamości sprawy, wypracowana została w wyniku długotrwałego dialogu między Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądzie Administracyjnym i Trybunałem Konstytucyjnym, czego przejawem są w szczególności uchwały I OPS 2/06, I OPS 3/10 i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1.3.2010 r., P 107/08, z krytycznymi glosami: J. Forystka, ZNSA 2010/3/165 i n. i W. Ziętka, Pal. 2011/9-10/132 i n. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że pomiędzy decyzją ostateczną z [...] 2005 r. a sprawą rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją, nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Za prawidłowością oceny Sądu I instancji przemawia także to, że wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r., I ACa 1328/06 Sąd Apelacyjny w Krakowie zmienił wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 7 marca 2006 r., I C 2131/04 w ten sposób, że oddalił powództwo W. [...], A. M. V., A.Z. [...], R. M. P, S. P. [...], R. Z. [...] przeciwko Gminie Sucha Beskidzka o wydanie nieruchomości położonej w Suchej Beskidzkiej przy ul. M., zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...], składającą się z działek nr [...] i nr [...] (która składała się z parcel budowlanej nr [...] i gruntowych [...] i [...]; k. 734-730 akt administracyjnych). Wobec postanowienia z dnia 7 czerwca 2011 r. I ACz 736/11 Sądu Apelacyjnego w Krakowie o zmianie postanowienia Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 16 marca 2011 r., I C 600/10 i odrzuceniu pozwu W. [...], A. V., A. [...], R. P., S. [...], R. [...] przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie Małopolskiemu, o ustalenie, że nie istnieją przesłanki do przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na rzecz Skarbu Państwa wydzielonej prawnie i fizycznie nieruchomości objętej [...] (k. 579-5[...] akt administracyjnych), nie doszło do pozbawienia wnioskodawców drogi sądowej (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).

Zarzut postawiony w punkcie 7 petitum skargi kasacyjnej został skonstruowany wadliwie. Nie wskazuje naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa procesowego, zawierających normy odniesienia bądź normy dopełnienia, mimo że dla skutecznego podniesienia zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej, jest to konieczne (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 454, uw. 8; uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 21-22). Powszechnie przyjmuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych winno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym naruszenie to polegało, a w przypadku zarzutu uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2015 r., s. 689-690, nb 14-16). Takim wzorcem kontroli mógłby być art. 8 kpa (wyrok NSA z 20.6.19[...] r., SA/Gd 478/[...], akceptowany przez B. Adamiak – op. cit. s. 76, nb 3) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (wyłączonym przed nawias; s. 2 skargi kasacyjnej), lecz takiej normy dopełnienia autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w uzasadnieniu zarzutu, nie stawia (s. 2, 6 skargi kasacyjnej). Decyzja z [...] sierpnia 2004 r. nie skutkowała prekluzją stanu faktycznego. Po decyzji z [...] sierpnia 2004 r. organy prowadziły dominującą ilość nowych dowodów (w tym z zeznań świadków na rozprawie administracyjnej dnia 25 września 2009 r.) i z dokumentów i odpisów dokumentów, zatem czynienie nowych ustaleń faktycznych na podstawie całokształtu zebranych dowodów, jest rzeczą naturalną i zgodną z prawem. Organy dokonują ustaleń faktycznych, lecz nie dokonują "ustaleń prawnych" (a jedynie dokonują wykładni prawa i aktów subsumcji).

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Minister Rolnictwa należycie wyjaśnił wszystkie okoliczności dotyczące odmowy przyznania Juliuszowi T.emu odszkodowania za nieruchomości pozostawione w Polsce. Z odpisu tłumaczenia pisma z 3 stycznia 2012 r. Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Europejskich Republiki Francuskiej do Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Paryżu wynika, że J. T. (dossier nr [...] zwrócił się do Komisji odszkodowawczej w ramach francusko-polskiego układu indemnizacyjnego z dnia 19 marca 1948 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomości pozostawione w Polsce... za "działki i nieruchomości a także majątek wiejski", znajdujące się w warszawie, i Krakowie oraz za las w Suchej, powiat żywiecki, jednak bez sprecyzowania ich dokładnego położenia. Decyzją nr 191 z dnia 21 października 1955 r. (treść w załączeniu) Komisja odszkodowawcza odrzuciła wniosek (odpis dokumentu w błędnie częściowo nie ponumerowanych aktach administracyjnych nr [...]), co potwierdza prawidłowość ustaleń Sądu I instancji w tej materii, także w zakresie rozszerzenia zakresu układu do reformy rolnej.

Przechodząc do oceny zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na skutek czego przyjęto, że pb nr [...], [...] i pgr nr [...] nie podpadały pod działania ww. przepisów (zarzut 1), jak i przez niezgodność ustaleń z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym przez nieuzasadnione przyjęcie braku związku funkcjonalnego między parcelą pb [...] i pgr [...], a pozostała częścią majątku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 19.9.1990 r., W 3/89, OTK 1990/1/26 dotyczy jedynie związku funkcjonalnego zamków, pałaców i dworów z majątkiem ziemskim (zarzut 3) – które należało rozpoznać łącznie.

Podstawą orzekania Ministra Rolnictwa decyzją z [...] kwietnia 2014 r. był § 5 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 lit e dekretu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny, w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również (zgodnie z zawartym tam odesłaniem) przepis "art. 1, część druga". Już ze wstępu do art. 2 dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter czy też przydatność odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu (zdanie zamykające ust. 1 art. 2). Nie chodzi tu więc o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e w art. 1 ust. 2 dekretu (uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38).

Na własność Skarbu Państwa przeszły wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e "części pierwszej niniejszego artykułu" [zatem w ust. 1 art. 2 dekretu], z przeznaczeniem na cele, wskazane w "art. 1, część druga" [zatem w ust. 2 art. 1 dekretu]. Tym samym w pierwszej kolejności nieruchomość podpadająca pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu musiała być nieruchomością ziemską w rozumieniu dekretu, dopiero w dalszej kolejności mogła być przeznaczona na cele, wskazane w ust. 2 art. 1 dekretu, nie zaś odwrotnie.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 3/10, Naczelny Sąd Administracyjny, rozważając skutki wejścia w życie dnia 19 stycznia 1945 r. dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3, poz. 9, dalej nowelizacja styczniowa), skreślającego w art. 2 ust. 1 zd. pierwsze dekretu z 6 września 1944 r. wyrazów "o charakterze rolniczym" wskazał, że niedopuszczalne jest rozumowanie prowadzące do wniosku, że dekret przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości rolnej: jednej, która dotyczyła nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, oraz drugiej, która dotyczyła innych nieruchomości o charakterze nierolniczym. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że dekret z 6 września 1944 r. (uwzględniając także dekret z 17 stycznia 1945 r.) dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. (ONSAiWSA 2011/2/23, s. 53-54).

Na wadliwość realizacji reformy rolnej wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo – uzasadnienie uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, s. 57; uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38-39). Brak jest podstaw do tego, by przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (wyrok NSA z 2.9.2008 r., I OSK 1116/07, Lex 498316).

Za prawidłowością wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku przemawia powszechnie przyjęta wykładnia pojęcia nieruchomości ziemskich, jako mających charakter rolniczy, sformułowana w cz. III uzasadnienia uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19.9.1990 r., W 3/89, OTK 1990/1/26 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 16.4.1996 r., W 15/95, OTK 1996/2/13, cz. II pkt 1 uzasadnienia; uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 42-43 i przywołane w niej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Wbrew autorowi skargi kasacyjnej, mimo że orzeczenia sądowe nie są źródłem prawa (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji) - to jednak niepodobna pominąć dorobku judykatury w procesie stosowania prawa, a więc przy wydawaniu kolejnych wyroków, zwłaszcza w sprawach podobnych. Orzeczenia te zapadają w wyniku wykładni przepisów prawa materialnego adekwatnych do stanu faktycznego danej sprawy, i jakkolwiek rozstrzygają sprawy indywidualne, to mają również szerszy wymiar, gdyż oddziałują na inne rozstrzygnięcia sądów i organów administracyjnych. Konstytucyjnie zagwarantowana odrębność władzy sądowniczej (art. 173 Konstytucji RP), niezawisłość sędziów i podleganie tylko ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), nie może oznaczać dowolności. Dlatego jednolitość orzecznictwa w państwie prawa jest wartością nadrzędną i pożądaną. Prowadzi bowiem do jednakowego rozumienia i stosowania prawa w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co skutkuje m.in. właściwym jego oddziaływaniem na objęte konkretną regulacją stosunki społeczne i pewnością obrotu prawnego. Dorobek praktyki jest przy tym tylko wskazówką interpretacyjną stosowaną w procesie wykładni prawa, podobnie jak dorobek teorii prawa. W zasadzie stanowisko judykatury w tego rodzaju sprawach jak niniejsza, jest jednolite. Wynika też z wiążących - po myśli art. 269 ppsa - uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06, i z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10. Sięganie przez organy obu instancji a następnie Sąd I instancji do dorobku orzecznictwa, dla ustalenia prawidłowego sposobu dekodowania norm prawnych z przepisów powszechnie obowiązujących, nie narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Zarzut 2 (drugi) naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia, podniesiony błędnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, został także prawidłowo podniesiony (zarzut 4 (czwarty, s. 2 skargi kasacyjnej) w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się w tej części do uzasadnienia wyroku NSA, obejmującego ocenę zarzutu 4 (czwartego).

Wobec powyższego, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.