Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 20/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 135, 174,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt I SA/Rz 637/12 w sprawie ze skargi A. O. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na rzecz A. O. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 5 października 2012r. sygn. akt: I SA/Rz 637/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uwzględnił skargi A. O. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z [...] maja 2012r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, z [...] maja 2012r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i uchylił zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z [...] lutego 2012r. nr [...], [...], a także decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z [...] czerwca 2011r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz z [...] czerwca 2011r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, określił że decyzje te nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku i zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na rzecz skarżącego A. O. kwotę 914,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, że zaskarżonymi decyzjami z [...] maja 2012r. nr [...] i [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego w R. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołań A. O.-utrzymał w mocy decyzje organu I instancji w przedmiocie przyznania A. O. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

A. O. złożył wnioski o przyznanie płatności na 2009 rok, w ramach jednolitej płatności obszarowej oraz w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w których do przyznania płatności zadeklarował dwie działki rolne położone na działce ewidencyjnej nr 52 o łącznej powierzchni 13,50 ha, w tym działkę rolną A o pow. 8,50 ha, oraz działkę rolną B o pow. 5,00 ha.

W wyniku weryfikacji zadeklarowanej powierzchni poszczególnych działek rolnych ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania obu płatności na działce ewidencyjnej nr 52 wynosi 13,23 ha.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., w dniu [...] grudnia 2009r. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW - górskie w wysokości 4.233,60 zł., oraz decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 6.707,35 zł. Płatności zostały przyznane do powierzchni 13,23 ha.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzjami z [...] czerwca 2011r. nr [...] i [...] stwierdził nieważność obu decyzji organu I instancji, gdyż w toku prowadzonego postępowania ustalił, że kontrola administracyjna na podstawie której ustalono powierzchnię uprawnioną do płatności została przeprowadzona nieprawidłowo, gdyż nie uwzględniono powierzchni określonej w systemie identyfikacji działek rolnych, w związku z czym przyznano płatność do powierzchni w części do niej nieuprawionej co stanowiło rażące naruszenie prawa, a więc wyczerpane zostały przesłanki art. 156§1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. dalej-k.p.a.) Decyzje te zostały skutecznie doręczone a strona nie wniosła od nich odwołania.

Wezwany do złożenia wyjaśnień A.O. złożył korektę wniosku, w której zmienił deklarację działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr 52 oświadczając, że na przedmiotowej działce ewidencyjnej znajdują się trzy działki rolne: działka rolna A o pow. 8,44 ha, działka rolna B o pow. 3,55 ha oraz działka rolna C o pow. 0,21 ha. Łączna powierzchnia deklarowana do jednolitej płatności obszarowej w wyniku złożonej korekty wyniosła 12,20 ha, a więc o 1,30 ha mniej niż zadeklarował we wniosku złożonym w 2009r. Powierzchnie zadeklarowane przez A. O. w korekcie wniosku poddane zostały weryfikacji w ramach ponownej kontroli administracyjnej wniosku i stwierdzono, iż są one zgodne z danymi zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych.

Decyzjami z [...] lutego 2012r. nr [...] i [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. przyznał A. O. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 4.867,01 zł. oraz pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 3.072,00 zł. płatności zostały pomniejszone odpowiednio o kwotę 1.318,15 zł oraz o kwotę 832,00 zł ze względu zawyżenie deklaracji powierzchni działek rolnych.

Na skutek rozpoznania odwołań Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. utrzymał w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji, uznając je za wydane zgodnie z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu podkreślił, że zarówno płatność obszarowa jak i płatność ONW przysługuje rolnikowi z tytułu posiadania określonej powierzchni działek rolnych, które są użytkowane w odpowiedni sposób-tj. przez cały rok kalendarzowy są utrzymywane w kulturze rolnej odpowiadającej minimalnym wymogom ustawowym. Zasadą jest, że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami ani krzewami. Na organie zaś ciąży obowiązek zbadania, czy zadeklarowane do płatności grunty spełniają określone przepisami wymogi. Weryfikacja powierzchni uprawnionych do płatności zgłoszonych we wniosku, można dokonać przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej. ARiMR dysponuje Zintegrowanym Systemem Zarządzania i Kontroli, będącym jednym z podstawowych narzędzi służących do wykonywania przedmiotowych kontroli, którego częścią jest skomputeryzowana mapa danych oraz system identyfikacji działek rolnych ,który ustanawiany jest na podstawie map i dokumentów ewidencji gruntów oraz korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych.

Przy wykorzystaniu tego systemu, dokonano pomiaru powierzchni użytkowej należącej do wnioskodawcy działki ewidencyjnej nr 52, na podstawie ortofotomapy z 29 kwietnia 2009r.-tj. na zdjęciach zrobionych w roku którego płatność dotyczy- i stwierdzono, że powierzchnia użytkowana w celu rolniczym w ramach tej działki ewidencyjnej, i wyniosła ona 12,20 ha. Organ II instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy dokonał ponownych pomiarów powierzchni użytkowanej w celu rolniczym na działce ewidencyjnej nr 52 i stwierdził, iż powierzchnia ta została ustalona prawidłowo, a na obszarach, które zostały wyłączone z płatności istotnie znajdują się zadrzewienia, widoczne na ortofotomapie, wobec tego obszary wyłączone z płatności w ramach działki ewidencyjnej nr 52 objętej wnioskiem nie mieszczą się w kategoriach przypadków uprawniających do uzyskania płatności i słusznie zostały wykluczone z wniosku jako obszary nieuprawnione do dopłat. Słusznie zatem zmniejszono przyznaną wnioskodawcy płatność obszarowa oraz płatność ONW o kwotę stanowiąca dwukrotność ilorazu stawki płatności do 1 ha i stwierdzonej różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanych a ustalonym w toku kontroli.

II.

W skargach na powyższe decyzje, skarżący wniósł o ich uchylenie w całości oraz zarzucił organowi odwoławczemu powzięcie błędnych ustaleń faktycznych poprzez ustalenie, że powierzchnia uprawiona do dopłat bezpośrednich i płatności ONW wynosi łącznie 12, 20 ha , a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie pełnego wyjaśnienie sprawy, zaniechanie zebrania materiału dowodowego oraz dokonanie ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym.

Odpowiadając na skargi organ wnosząc o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uznał, że skargi były zasadne.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji podał, że decyzje z [...] czerwca 2011r. o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz decyzje będące przedmiotem zaskarżenia pozostają " w granicach sprawy " bowiem wydanie tych pierwszych otwierało drogę do wydania decyzji aktualnie określających wysokość pomocy finansowej w ramach obydwóch programów . to zaś uprawnia do postawienia tezy ,że decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności mogły być objęte procedurą określoną w art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.).

Sąd I instancji stwierdził, że nie było podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 156 i nast. k.p.a., do decyzji z [...] czerwca 2011r. Art. 156§1 pkt 2 k.p.a. stanowi ,że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć błąd w interpretacji prawa przez organ wydający decyzję . Chodzi tutaj o sytuacje kiedy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. ( wyrok NSA z 20 października 2011r. sygn. akt: II GSK 1056/10, LEX nr 1070197). Błędne zastosowanie przepisu prawa musi mieć przy tym charakter oczywistego i nie budzącego wątpliwości. Nie może być skutkiem dokonania wykładni przepisu dopuszczalnej w judykaturze czy piśmiennictwie. Z rażącym naruszeniem prawa nie będziemy mieli do czynienia w sytuacji gdy występują dwie możliwości wykładni przepisu , obie znajdujące potwierdzenie w literaturze przedmiotu.

Z rażącym naruszeniem prawa nie może być kojarzone każde , nawet oczywiste jego naruszenie , ale tylko takie , które powodują, że wydany na ich podstawie akt administracyjny powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W tym trybie można eliminować przypadki ewidentnego bezprawia , którego nie można tolerować ani usprawiedliwiać. Korekta decyzji o płatnościach bezpośrednich poprzez ich obniżenie na skutek zastosowania sankcji związanych z podaniem wyższego, niż w rzeczywistości areału upraw może mieć miejsce w tym trybie jeżeli przyznanie zawyżonej dopłaty do zawyżonego areału upraw wynikałoby z naruszenia lub niewykonania przez pracowników agencji swoich obowiązków (wyrok SN z 27 maja 1994r. sygn. akt: III ARN 31/94, OSNP 1994, nr 4, poz. 57).

Otrzymujący wsparcie złożył dokumenty, od których uzależnione było otrzymanie przez niego dofinansowania , dokumenty te zostały zweryfikowane przez pracowników Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, w wyniku których to czynności ustalono istnienie przesłanek do udzielenia przedmiotowego wsparcia. Powołano się na przedmiotowe przepisy i ich wykładnia dokonana przez wydającego decyzje była prawidłowa. W takich okolicznościach należało wydać decyzje o udzieleniu wsparcia wnioskodawcy. Nie doszło do naruszeń obowiązków przez pracowników Agencji (a przynajmniej brak jest dokumentów mogących taki fakt poświadczyć). Dopiero po przeprowadzeniu kolejnej kontroli okazało się, że powierzchnia działek uprawnionych do dopłat jest niższa i to w stopniu uzasadniającym dokonanie obniżenia kwot wsparcia wynikającego z obydwóch programów dopłat.

W ocenie Sądu I instancji, tego typu zmiana okoliczności faktycznych poprzez ustalenie rzeczywistej powierzchni działek uprawnionych do dopłat powinna być korygowana w trybie postępowania wznowieniowego, z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145§1 pkt 5 k.p.a. w postaci nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał decyzje, istniejących w chwili jej wydania. Okazało się, że powierzchnia działek jest mniejsza, niż podał to wnoszący o dopłaty. Okoliczność ta istniała w chwili wydania poprzednich decyzji , jak także nie była znana organowi ją wydającemu. Uchylenie decyzji o przyznaniu dopłat w pełnej wysokości powinno być korygowane (jeżeli jest to konieczne) w tym trybie, nie zaś w drodze stwierdzenia nieważności decyzji.

Podstawą wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności nie było bowiem w swojej istocie dokonanie błędnej interpretacji prawa przez organ wydający decyzję, ale ustalenie nowych faktów nieznanych wcześniej organowi przy wydawaniu decyzji. Gdyby nie doszło do ujawnienia tychże faktów poprzednie decyzje o przyznaniu dopłat jawiły by się jako prawidłowe i nie naruszające prawa. Skoro zatem podstawą podważenia poprzednich decyzji są nowe okoliczności sprawy, to wyeliminowanie tychże decyzji powinno nastąpić w trybie wznowienia postępowania w ramach przesłanki z art. 145§1 pkt 5 k.p.a., nie zaś w trybie art. 156§1 k.p.a. W ocenie Sądu będzie to wyjątek od ogólnej zasady, że postępowanie o stwierdzenie nieważności ,,ma zasadniczo pierwszeństwo" przed postępowaniem wznowieniowym.

IV.

Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w R., działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.:

a) art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na nierozpoznaniu przez WSA w R. zarzutów skargi a tym samym na niemożności stwierdzenia zasadności skargi, co stanowiło przesłankę zastosowania art. 135 p.p.s.a. i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

b) art. 3§1 i art. 141§4 p.p.s.a. w zw z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, WSA w R. przyjął i wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędny stan faktyczny, sprzeczny z treścią akt administracyjnych a polegający na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia lub niewykonania obowiązków przez pracowników Agencji mających wpływ na ustalenie przez organ administracji istnienia przesłanek do udzielenia wsparcia finansowego a tym samym nie dających podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przyznających płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystanych warunkach gospodarowania, co stanowiło przyczynę uwzględnienia skargi i co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie prawa materialnego (art.174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw z art. 156§1 pkt 2 k.p.a., art. 145§1 pkt 5 k.p.a. oraz w zw z art. 7 ust. 4 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i §3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013-przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że podważenie prawomocnych decyzji stwierdzających nieważność decyzji przyznających płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, powinno nastąpić w trybie art. 145§1 pkt 5 k.p.a. nie zaś w trybie art. 156§1 k.p.a. co w konsekwencji spowodowało uwzględnienie skargi.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez oddalenie skargi A. O. i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w R. do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, pełnomocnik A. O. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.) a wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Istota problemu jaki zarysował się w sprawie dotyczyła tego czy Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonych decyzji, zasadnie uchylił również decyzję z [...] czerwca 2011r. o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uchylił także decyzję z [...] czerwca 2011r. jednakże pisemne motywy wyroku częściowo są błędne.

Sąd I instancji zasadnie wskazał, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 156 k.p.a. Prawidłowo też WSA w R. przedstawił istotę rażącego naruszenia prawa, skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Należy zaaprobować stanowisko Sądu I instancji wedle którego zmiana okoliczności faktycznych poprzez ustalenie rzeczywistej powierzchni działek nie dawała podstaw do uruchomienia trybu nadzwyczajnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie zasługuje jednak na akceptację pogląd WSA, że dostrzeżone uchybienia winny skutkować uruchomieniem trybu wznowieniowego w oparciu o art. 145§1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145§1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Za nową okoliczność w rozumieniu tego przepisu nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu, ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Z kolei odmienne zakwalifikowanie stanu faktycznego na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego nie jest nową okolicznością faktyczną lub nowym dowodem, o którym mowa w rozważanym przepisie, bowiem tego rodzaju ocena nie należy do sfery ustaleń faktycznych, lecz jest kwestią subsumcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną (por. wyrok NSA z 4 września 2007r. sygn. akt: I FSK 1120/06, LEX nr 381143, dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w wyroku z 27 września 2006r. sygn. akt: II OSK 1128/05 (LEX nr 320867, dostępny w bazie orzeczeń jw.) NSA uznał, iż (nawet) fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawniony po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalająca na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145§1 pkt 5 k.p.a. Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145§1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, organ administracji powinien zastosować art. 29 ustawy z 8 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U Nr 98, poz. 634 ze zm.). Art. 29 cyt. ustawy stanowi, że Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Do należności (...) stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności. Uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie, przysługują Prezesowi Agencji jako organowi I instancji. Prezes Agencji może upoważnić pracowników Agencji do wydawania decyzji administracyjnych. Ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie środków publicznych, co do których ustalono, że ich pobranie (wypłata) nastąpiło w sposób nieuprawniony. (wyrok NSA z 11 kwietnia 2013r. sygn. akt: II GSK 95/12).

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozważyć trzeba kwestie związane z przepisami postępowania. Sygnalizowana sekwencja rozważań jest przy tym szczególnie uzasadniona w rozpatrywanej sprawie, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie kwestii procesowych ma przesądzające znaczenie dla oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących sfery prawa materialnego.

Przechodząc do omówienia poszczególnych zarzutów sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że są one chybione.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Tak ujęta przesłanka pozostawia sądowi prawną swobodę oceny. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu prawa. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów. Sąd nie musi odnosić się do złożonego w tym zakresie wniosku, czyli nie musi rozstrzygać w tym zakresie.

W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że rozstrzygnięcie kwestii głębokości upoważnień do orzekania sądu administracyjnego winno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny w związku z art. 1§2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). W świetle podstawowego celu tej kontroli, określonego w tym przepisie (pod względem zgodności z prawem) należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem. Sąd winien posiadać uprawnienia do objęcia zakresem w głąb sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem. Inne - węższe - określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania skargi i że po przeprowadzeniu przezeń kontroli, obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem (T. Woś [w:] T. Woś (red.) H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowo administracyjne" W-wa 2007 s. 224; Z. Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych" PiP 4/07/33; wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2006r. sygn. akt: III SA/Wr 517/04 ONSAiWSA 6/06/169).

Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania w głąb wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Expressis verbis wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 27 czerwca 2000r. sygn. akt: FPS 12/99 - ONSA 1/01/7, stwierdzając, że w art. 29 ustawy o NSA z 1995r. (obecnie w art. 135 p.p.s.a.) chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw-prawnej i faktycznej. Identycznie pod rządami p.p.s.a. przyjął NSA w wyroku z 18 listopada 2005r. sygn. akt: I FSK 256/05- ONSAiWSA 5/06/124. Szukając odpowiedzi na pytanie o granice sprawy, której dotyczy skarga, trzeba uwzględnić to, czy podejmowane w ramach jednego lub różnych postępowań akty kształtują, zmieniają lub znoszą ten sam stosunek materialnoprawny. Linia podziału przy postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) nie leży zatem między postępowaniem zwykłym a nadzwyczajnym. Przeciwnie-rozpatrując skargę na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji (art. 154, 155 i 161 k.p.a.), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i we wznowionym postępowaniu, sąd zakresem orzekania winien objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, i stanowią jego powtórzenie czy też przedłużenie. W precyzyjnym uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 27 czerwca 2000r. sygn. akt: FPS 12/99, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zwrot we wszystkich postępowaniach, użyty w art. 29 ustawy o NSA wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Chodzi zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem I i II instancji), jak i postępowania zaliczane do trybu nadzwyczajnego-w tym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (ONSA 1/01/7- s. 132-133; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 s. 375 uw. 2-3). Rozwiązanie przyjęte w art. 135 p.p.s.a. w sposób prawidłowy wyznacza przedmiotowy zakres orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd administracyjny I instancji jest upoważniony i - w świetle postanowień art. 135 p.p.s.a., odmiennie niż na podstawie art. 29 ustawy o NSA - zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, a więc do wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeśli to niezbędne do końcowego jej załatwienia .

Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 135 p.p.s.a. przez nieuzasadnione wyjście poza granice skargi i uchylenie obu decyzji oraz decyzji z 16 czerwca 2011r. Art. 135 p.p.s.a. jest bowiem przejawem zasady niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w trybie art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny może nie tylko orzec o decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną, ale nawet o decyzji podjętej w innym trybie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3§1 p.p.s.a. Art. 3§1 p.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym, którego naruszenie może mieć miejsce tylko w powiązaniu z konkretnymi przepisami ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że naruszenie art. 3§1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (vide: wyrok NSA z 5 kwietnia 2012r. sygn. akt: I OSK 1636/11,LEX nr 1145065).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten, ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141§4 p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, którego adresatem jest również Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 12 października 2010r., sygn. akt: II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012r., sygn. akt: I FSK 1002/11), a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt: II FPS 8/09).

Konfrontując treść art. 141§4 p.p.s.a oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych tym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje również funkcji perswazyjnej czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej, operując w granicach sprawy i na podstawie jej akt, odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa. Nie naruszył więc przepisu art. 141§4 p.p.s.a.

Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w kontekście sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), przypomnieć trzeba, że zaskarżone do WSA w R. decyzje zostały wydane na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej w administracyjnym toku instancji decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, z [...] grudnia 2009r. przyznającej A. O. pomoc w ramach płatności ONW i JPO.

Dyrektor [...] Oddziału ARiMR, stwierdzając nieważność w/w decyzji, spowodował, że organy raz jeszcze rozstrzygały sprawę i wydały decyzje z [...] maja 2012r., które następnie zostały zaskarżone do WSA w R. Jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku, Sąd I skoncentrował się na zasadniczej i fundamentalnej w tej sprawie, kwestii dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która w realiach sprawy miała charakter przesądzający dla dokonania prawidłowej kontroli zaskarżonych do Sądu decyzji z [...] maja 2012r.

Sąd I instancji, działając w warunkach art. 135 p.p.s.a. skontrolował nie tylko zaskarżone decyzje ale także zastosował przewidziany ustawą środek w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunków do aktu wydanego we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczyła bowiem było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Prawidłowo zatem, Sąd I instancji skontrolował także decyzję z [...] czerwca 2011r.

Mając na uwadze podjęte przez WSA w R. rozstrzygnięcie, stwierdzić należy, że sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut jest w gruncie rzeczy przedwczesny i Sąd II instancji nie mógł w realiach sprawy ustosunkować się do niego.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego określono w oparciu o §14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).