Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 199/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6214 Czynsze regulowane
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie czynszów regulowanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] w sprawie stawek czynszu w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B. Prezydent Miasta ustalił wysokość stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych tworzących mieszkaniowy zasób Gminy B. Kompetencję do wydania powyższego zarządzenia Prezydent wywiódł z przepisów art. 7 ust. 1 i art. 8 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie przyjęcia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy B. na lata 2011-2015".

W dniu [...] Wojewoda [...] wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności w/wym. zarządzenia.

Następnie w dniu [...] Wojewoda [...] wydał rozstrzygniecie nadzorcze nr [...]. Rozstrzygnięciem tym Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] w sprawie stawek czynszu w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B., jako niezgodnego z art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) – zwanej dalej ustawą i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 21 ust. 2 ustawy.

W uzasadnieniu wskazał, że właściwymi przepisami kompetencyjnymi w zakresie ustalenia stawek czynszu są przepisy art. 7 ust. 1 i 8 pkt 1 ustawy - które przyznają to uprawnienie organowi wykonawczemu. Zgodnie z brzmieniem pierwszego z przywołanych wyżej przepisów w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego prawo do ustalenia stawek czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali przysługuje właścicielowi, który dokonuje tego z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:

położenia budynku;

położenia lokalu w budynku;

wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu;

ogólnego stanu technicznego budynku.

Podkreślił, że przywołany w podstawie prawnej zarządzenia przepis art. 8 pkt 1 ustawy zawiera dodatkowe wytyczne co do sposobu ustalenia stawek, jeżeli właścicielem zasobu mieszkaniowego jest gmina. W takim przypadku - stosownie do jego treści - stawki czynszu ustalane są zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy. Warunkiem koniecznym ustalenia stawek czynszu jest więc obowiązująca regulacja dotycząca zasad dotyczących polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu. Z kolei w myśl przepisu art. 21 ust. 2 ustawy zasady te powinny być sformułowane w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy - w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. Z uwagi natomiast na fakt, że powyższe zasady są obligatoryjnym elementem tego programu, aby możliwym było ustalenie stawek czynszu, konieczne jest uprzednie uchwalenie wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy.

Zauważył, iż w przedmiotowej sprawie brak obowiązujących przepisów regulujących zasady polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu. Powołana bowiem w podstawie prawnej kwestionowanego zarządzenia uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] w sprawie przyjęcia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy B. na lata 2011-2015" - podjęta jako akt zwykły - nie została nigdy opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym nie uzyskała ona nigdy mocy obowiązującej i nie wywołała nigdy żadnych skutków prawnych. W tej sytuacji uchwała ta - jako nieobowiązująca - nie może stanowić ważnej podstawy prawnej dla innych aktów prawnych. Stąd też przedmiotowe zarządzenie jest pozbawione obligatoryjnego oparcia normatywnego, a co za tym idzie, istotnie narusza prawo, to jest art. 8 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy i art. 7 Konstytucji RP.

Nadto Wojewoda wskazał, że niezależnie od wyżej wskazanych uchybień formalnoprawnych należy również zwrócić uwagę na uchybienia o charakterze materialnym przedmiotowego zarządzenia. W ocenie organu nadzoru regulacje § 2 ust. 6-8, § 3-6, § 8 i § 10 ust. 2 kwestionowanego zarządzenia nie mieszczą się w delegacji ustawowej określonej przepisem art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy, zawierającej upoważnienie dla organu wykonawczego do określenia jedynie stawek czynszu. Dodatkowo szereg z powyższych unormowań nie tylko wykracza poza delegację ustawową, ale stanowi również niedopuszczalne powtórzenie lub modyfikację przepisów obowiązującego prawa (§ 4, § 6), bądź też wkracza w kompetencje organu stanowiącego (§ 2 ust. 6-8, § 8).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Gmina B. zaskarżyła w/wym. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] NR [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie nieważności Zarządzenia Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] w sprawie stawek czynszu w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] NR [...].

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru nie wykazał, jakie konkretnie normy zawarte w kwestionowanej uchwale Rady Miejskiej nr [...] roku z dnia [...] miałyby stanowić o tym, iż uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Podniosła, iż aktami prawa miejscowego są akty normatywne wydane przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie ustawy i w granicach ustawy, powszechnie obowiązujące na obszarze działania jednostki samorządu terytorialnego, która je ustanowiła, zawierające wypowiedzi dyrektywalne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skarżąca zauważyła, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały rady gminy powinno zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, które jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem oznaczonego przepisu prawa materialnego, a co za tym idzie Wojewoda powinien przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody musi wskazywać konkretny przepis prawa naruszony uchwałą organu stanowiącego. Oznacza to, że naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych. Gmina B. powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 59/10, gdzie Sąd ten stwierdził, iż "zagadnienia charakteru prawnego tego rodzaju uchwały nie można rozstrzygnąć w sposób uniwersalny, mogący mieć zastosowanie do wszystkich uchwał w takim przedmiocie. Jak już była mowa o tym wyżej, o charakterze prawnym konkretnej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego decyduje treść zawartych w niej norm. Tak więc poza przypadkiem, gdy sam ustawodawca w przepisie stanowiącym upoważnienie do podjęcia uchwały określa, że uchwała taka będzie aktem prawa miejscowego (jak na przykład stanowi to w odniesieniu do gminnego regulaminu utrzymania czystości i porządku art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, (jt. Dz. U z 2005 r. Nr 236, poz. 2008), badać trzeba indywidualnie charakter prawny konkretnej uchwały. Dlatego między innymi odwoływanie się do orzecznictwa i piśmiennictwa nie w każdym przypadku może dostarczyć pomocnej wskazówki, a przeciwnie okazać się może mylące lub nieprzydatne, gdyż wystąpienie identycznie brzmiących uchwał podjętych w tego rodzaju przedmiocie nie jest możliwe".

Skarżąca nadto podniosła, że w identycznym stanie prawnym Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] [...] stwierdził nieważność podobnej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie przyjęcia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy B. do 2010 r." z tej przyczyny, że w § 4 rzeczonej uchwały przesądzono o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W uzasadnieniu do tego rozstrzygnięcia nadzorczego, ten sam organ nadzoru stwierdził, iż wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie można zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego ze względu na brak przymiotu powszechnego obowiązywania jego norm.

Nadto skarżąca podniosła, że wyrok zapadły w dniu 19 grudnia 2011 r. w postępowaniu toczącym się przed Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. akt IV SA/GI 249/11, na który powołuje się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru został wydany już po uchwaleniu uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] stanowiącej podstawę prawną kwestionowanego zarządzenia.

Zdaniem skarżącej skoro poprzednia uchwała programowa Rady Miejskiej z [...] mająca identyczny charakter prawny i wydana na tej samej podstawie prawnej nie została zaliczona do kategorii aktów prawa miejscowego, to i kwestionowana uchwała Rady Miejskiej z dn. [...] nie powinna być zaliczona do takiej kategorii. Nadto skarżąca zaakcentowała, że uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stanowiąca podstawę Zarządzenia Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] została przedłożona Wojewodzie [...] w ustawowym terminie - a to w dniu [...] i Wojewoda [...] działając w trybie nadzoru nie nakazał jej publikacji.

Na zakończenie skarżąca wskazała, że w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat ugruntowane jest już stanowisko, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa poprzez proste ich zestawienie. Natomiast w przypadku konieczności stosowania wykładni danego przepisu, to błędna jego wykładnia nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji gdy dany przepis mógłby mieć zastosowanie w drodze analogii Tym samym – w opinii skarżącej - za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie nieważności spornego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi, jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia oraz ewentualnie w razie stwierdzenia braku przesłanek do odrzucenia skargi o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Zdaniem Wojewody skarga została złożona po terminie, albowiem rozstrzygnięcie zostało skutecznie doręczone stronie w dniu [...], a zatem termin do złożenia skargi w niniejszej sprawie upływał w dniu [...]. W konsekwencji, złożenie przez skarżącego skargi w dniu [...] należy uznać za dokonane z uchybieniem terminu, co stosownie przepisu art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinno skutkować odrzuceniem skargi.

Ponadto Wojewoda, z ostrożności procesowej - odnosząc się do zarzutów skargi - podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym [...] z dnia [...]. Wskazał, że problem prawny niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii charakteru prawnego wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy. Z związku z zarzutami skargi dotyczącymi chwiejności orzecznictwa organu nadzoru Wojewoda podniósł, że stanowisko organu nadzoru jest implikowane przez orzecznictwo sądowe w sprawach z udziałem organu nadzoru. Wojewoda, jako organ administracji publicznej, związany jest wprawdzie orzeczeniem w konkretnej sprawie, nie może jednakże on tracić z pola widzenia ewolucji stanowiska sądów administracyjnych związanego z określonym problemem prawnym. Podkreślił, że organowi nadzoru znane są orzeczenia sądowe potwierdzające wersję skarżącego o braku przymiotu prawa miejscowego przez uchwały w sprawie wieloletniego programu, jednak biorąc pod uwagę najnowsze orzecznictwo stwierdzić trzeba, że stanowisko sądów administracyjnych wydaje się w tej materii jednolite (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2012r., sygn. akt IV SA/Wr 567/12, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2012r., sygn. akt II SA/G1 762/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Go 791/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2012r.. sygn. akt IV SA/Wr 429/12, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 1764/07. wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 59/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Sz 226/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 7 września 201 lr.. sygn. akt IV SA/Wr 360/11. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 maja 201 lr.. sygn. akt IV SA/Wr 145/11, publikowane w bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Reasumując Wojewoda podkreślił, że w jego ocenie uchwała w sprawie wieloletniego programu jest aktem prawa miejscowego z uwagi na możliwość kształtowania stosunków cywilnoprawnych w ramach zasad polityki czynszowej, zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Tym samym, jeżeli uchwała nie została ogłoszona w sposób przewidziany prawem, to nie uzyskała mocy obowiązującej nie zafunkcjonowała w obrocie prawnym. Konsekwencją braku mocy obowiązującej uchwały w sprawie wieloletniego programu jest niemożliwość ustalania stawek czynszu przez organ wykonawczy na podstawie art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie lokatorów. Przepis ten bowiem, wskazując na zasady polityki czynszowej zawarte w wieloletnim programie jako podstawę ustalenia stawek czynszu, warunkuje możliwość ustalenia tych stawek od uprzedniego istnienia zasad polityki czynszowej. Stąd też w przedmiotowej sprawie organ nadzoru uznał, że skoro nie obowiązują zasady polityki czynszowej, to tym samym brak jest podstaw do ustalania stawek czynszu.

W piśmie procesowym z dnia [...] skarżąca Gmina B. przeprowadziła szeroki wywód wskazujący, że przedmiotowa skarga złożona w dniu [...] została złożona w terminie określonym w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym.

Następnie w piśmie procesowym z dnia [...] Wojewoda [...] cofnął zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru wówczas, gdy uwzględnia on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi jest terminem ustawowym, który nie może być samowolnie skracany ani przedłużany, i po upływie którego dokonanie czynności jest bezskuteczne. Analiza akt sprawy wykazuje jednoznacznie, że przedmiotowe rozstrzygniecie nadzorcze zostało doręczone stronie skarżącej w dniu [...], a zatem termin do skutecznego złożenia skargi upływał w takim przypadku w dniu [...] i w tym terminie skarga została złożona.

Przechodząc do merytorycznego badania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, czy zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo - w razie podjęcia go przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały czy zarządzenia określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania danego aktu podlegającego kontroli. Chodzi więc o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanego zarządzenia z przepisami prawa.

Zdaniem Sądu w składzie tu orzekającym skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone zarządzenie w sposób istotny narusza przepisy prawa.

Zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego organ wykonawczy gminy ustala stawki czynszu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, według którego zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu wchodzą w skład uchwalanego przez radę gminy wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta B. w swojej podstawie prawnej powołuje się na taki program, stanowiący załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie przyjęcia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy B. na lata 2011-2015".

Z przedłożonego wydruku tej uchwały wynika, że nie opublikowano jej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], bowiem w § 5 określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a z powołanych w podstawie prawnej uchwały przepisów wynika, że nie nadano jej charakteru aktu prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu w składzie tu orzekającym - w zakresie odnoszącym się do zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu (rozdział IV) uchwalany program zawiera normy generalne i abstrakcyjne, charakterystyczne dla przepisów prawa miejscowego. Godzi się tu podkreślić, że wystarczającym jest by w uchwale znalazła się tylko jedna norma o takim charakterze, by całą uchwałę zakwalifikować jako akt prawa miejscowego. Sąd w niniejszym składzie podziela więc wyrażone już w orzecznictwie stanowisko o uznaniu uchwał ustalających zasady obliczania stawek czynszu i warunki ich obniżania, za akty prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 09 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).

Stosownie natomiast do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Skoro zatem omawiana uchwała Rady Miejskiej w Z. nie została ogłoszona w sposób przewidziany ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718), to nie weszła ona do obrotu prawnego i nie mogła stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonego aktu wykonawczego. Jednocześnie bez takiej podstawy organ wykonawczy gminy nie może ustalić stawek czynszu – wobec brzmienia art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Tym samym zaskarżone zarządzenie pozbawione jest obligatoryjnego oparcia normatywnego, w związku z czym wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa.

Innymi słowy wspomniana uchwała nie mogła wywołać skutków prawnych. Skoro bowiem stanowiła akt prawa miejscowego, to jej wejście w życie było uwarunkowane uprzednim ogłoszeniem, a brak ogłoszenia aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym powoduje, że akt ten nie wszedł w życie, a tym samym nie stanowił obowiązującego prawa. Ewentualne skutki, jakie mógł wywołać, nie mają żadnej mocy wiążącej, a wydane na jej podstawie akty administracyjne lub podjęte czynności dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną.

Również w aspekcie rozważanego w skardze problemu uchybień o charakterze materialnym przedmiotowego zarządzenia, należy podzielić pogląd organu nadzoru, że regulacje § 2 ust. 6-8, § 3-6, § 8 i § 10 ust. 2 kwestionowanego zarządzenia nie mieszczą się w delegacji ustawowej określonej przepisem art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy, zawierającej upoważnienie dla organu wykonawczego do określenia jedynie stawek czynszu. Przy tym istotnie niektóre z powyżej wskazanych unormowań nie tylko wykraczają poza delegację ustawową, ale stanowi również niedopuszczalne powtórzenie lub modyfikację przepisów obowiązującego prawa (§ 4, § 6), bądź też wkraczają w kompetencje organu stanowiącego (§ 2 ust. 6-8, § 8).

Bez znaczenia prawnego pozostają tu argumenty strony skarżącej dotyczące poglądów prawnych organu nadzoru z roku [...], czy też losów poprzedniej uchwały wydanej w przedmiotowym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.