Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 106/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2338/17 w sprawie ze skargi A. E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt: VII SA/Wa 2338/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek A. E., nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. udzielającej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] pozwolenia na budowę małej architektury na działce przy ul. [...] [...] w [...] - w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę dwóch altan śmietnikowych, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] (dawniej nr ewid. [...]).

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], uchylił w całości ww. decyzję Wojewody oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., znak: [...], w części udzielającej pozwolenia na budowę dwóch altan śmietnikowych na działce nr ew. [...] - dawniej nr ew. [...].

W uzasadnieniu decyzji GINB wyjaśnił, że sporna inwestycja polegała na budowie m. in. dwóch altan śmietnikowych położonych na działce nr ew. [...] (dawniej nr ew. [...]) - Projekt budowlany - Plan realizacyjny. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.) według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Z kolei, z przepisu § 21 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm.), wynika, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć m. in. plan realizacyjny w dwóch egzemplarzach (lub powołać się na wcześniejszą decyzję o jego zatwierdzeniu) oraz odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję.

GINB stwierdził, że inwestor do wniosku z dnia [...] maja 1994 r. dołączył kopię aktu notarialnego z dnia [...] maja 1994 r., Repertorium "A" [...], z treści którego nie wynika jednak, aby inwestor posiadał prawo własności lub użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] (obecnie [...]), na której usytuowano sporne altany śmietnikowe. Organ II instancji wskazał, że wprawdzie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie przedstawiła dowodu własności lub wieczystego użytkowania działki budowlanej, jednakże Gmina Miasta [...] - właściciel działki nr ew. [...] (Księga wieczysta nr [...]) - wyjaśniła, że inwestor dysponował jej zgodą na wykonanie spornych obiektów. GINB podniósł, że pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wezwał Gminę Miasta [...] do wskazania, czy w dacie [...] sierpnia 1994 r. Gmina wyrażała zgodę na budowę ww. dwóch altan śmietnikowych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...], względnie czy taką zgodę wyraża aktualnie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] marca 2017 r., Urząd Miasta [...] wyjaśnił, że "altany śmietnikowe zlokalizowane na działce nr ew. [...] (dawniej [...]) zostały zrealizowane na podstawie zgody wyrażonej we wskazaniach lokalizacyjnych i pozwoleniu na budowę."

Wobec powyższego, w ocenie GINB, brak jest podstaw uzasadniających uznanie, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. § 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. .

Jednocześnie organ II instancji przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zgodnie z którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zdaniem organu odwoławczego znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Wobec powyższego GINB stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy - tj. w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości inwestycyjnej nie kwestionował spornej inwestycji przez ponad 20 lat oraz sam wskazuje, że zgoda na wykonanie spornych obiektów była inwestorowi wyrażona - brak jest podstaw do uznania, że w powyższym zakresie doszło do kwalifikowanego, niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie, naruszenia prawa.

Zdaniem GINB w aktach organu stopnia podstawowego znajduje się zarówno plan realizacyjny jak i decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...], zatwierdzająca plan realizacyjny zespołu 5 budynków mieszkaniowych przy ul. [...] [...] w [...]. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie naruszono rażąco również § 21 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1994 r., w kontrolowanej części, rażąco naruszała również inne przepisy obowiązujące w dacie jej wydania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt: VII SA/Wa 2338/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. E. na ww. decyzję GINB.

W ocenie Sądu I instancji GINB prawidłowo przyjął, prowadząc postępowanie w trybie nieważności, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Co istotne, w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że to ta ostania przesłanka winna mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu gradacji naruszenia. Zauważa się bowiem, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Prawidłowo GINB wskazał, że nie może ujść uwadze, iż wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd zauważył, że wyrok ten nie zmienia wprawdzie stanu prawnego, jednakże wskazuje się w nim na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Wyrok ten skierowany jest do ustawodawcy, który winien rozważyć zmianę zapisów art. 156 § 2 k.p.a. jednakże nie można zapominać, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno- gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Przy czym, zdaniem Sądu, ocena skutków uchybień z punktu widzenia zasady praworządnego państwa wymaga z jednej strony zważenia koniecznej ochrony interesu tych, których prawa zostały naruszone ale i tych, którzy prawa orzeczeniami nabyli.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, prawidłowo zostało wywiedzione przez organ II instancji, że w sytuacji gdy właściciel nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję nie kwestionował jej przez ponad 20 lat a ponadto sam wskazał, że zgoda na wykonanie spornych obiektów była [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] wyrażona (o czym świadczy pismo Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r.) - brak jest podstaw do stwierdzenia, że w powyższym zakresie doszło do kwalifikowanego, niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie, naruszenia prawa, tj. - art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r.

Prawidłowo także, GINB dokonał oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1994 r. pod kątem naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. § 21 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, konstatując, iż przepisy te nie zostały naruszone, jak i pod kątem pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. - stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie one nie wystąpiły.

W skardze kasacyjne A.E. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2017 r., pomimo iż decyzja ta została wydana poprzez dowolną, jednostronną, sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego i wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w oparciu o wadliwą ocenę pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., świadczącego o rzekomej zgodzie właściciela na wykonanie spornych obiektów, podczas gdy w dacie wydania pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] sierpnia 1994 r. brak było dowodu tej zgody, w tym odpisu dokumentu świadczącego o prawie do terenu, który był wymagany do uzyskania pozwolenia zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz 48 ze zm.);

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2017 r., pomimo iż decyzja ta została wydana na skutek błędnego ustalenia przez organ, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r., pomimo braku po stronie inwestora w dacie wydania ww. decyzji jak i w okresie późniejszym prawa do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr [...] dla celów budowlanych.

3. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutu naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji z pominięciem obowiązującego porządku prawnego, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;

4. art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z § 21 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię pozwalająca na przyjęcie wbrew literalnemu brzmieniu przepisu § 21 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia, iż w zakresie zakwestionowanej przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1994 r. nie było wymogu dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, iż nie naruszono ww. przepisów i nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. o pozwoleniu na budową, w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.;

5. art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z § 21 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie że zgoda na dysponowanie nieruchomością dla celów budowlanych może być dorozumiana tudzież udzielona następczo, tj. już po uzyskaniu tego pozwolenia, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, iż nie naruszono ww. przepisu i nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę, w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie GINB, wydając decyzję w sposób nieuprawniony przyjął, iż z uwagi na znaczy upływ czasu oraz wydaną następczo przez właściciela zgodę na wykonanie spornych obiektów w postaci budowy dwóch altan śmietnikowych zlokalizowanych na działce nr ew. [...], brak jest podstaw do uznania, że w powyższym zakresie doszło do kwalifikowanego, niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie, naruszenia prawa. Z kolei Sąd I instancji, kontrolując ww. decyzję stwierdził, iż nie narusza ona wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania, a tym samym Sąd ten naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania administracyjnego organy obu instancji ustaliły, iż w dacie wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o pozwoleniu na budowę spornych altan, tj. w dniu [...] sierpnia 1994 r., inwestor, tj. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] nie dysponowała odpisem dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Wbrew stanowisku organu pismo z dnia [...] lutego 2017 r., w treści którego Urząd Miasta [...] wskazał, iż altany zostały zrealizowane na podstawie zgody wyrażonej we wskazanych lokalizacjach i pozwoleniu na budowę, nie może być traktowane jako potwierdzenie istnienia tej zgody w dacie wydania spornej decyzji. Uszło uwadze organu, jak również Sądu I instancji, iż pismo to nie pochodzi od osoby uprawnionej do reprezentacji właściciela w zakresie stosunków cywilnoprawnych, jakim niewątpliwie jest udzielenie prawa do zajęcia działki nr [...] w [...] na cele budowlane. Nadto z samego faktu niekwestionowania przez właściciela wykonania na jego terenie spornych altan nie wynika aby udzielił on zgody na ich posadowienie. Zgodnie z art. 29 ust. 5 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a. W ocenie skarżącego takie sformułowanie ww. normy wskazuje na intencje ustawodawcy aby wyłącznie osoba legitymująca się prawem do dysponowania terenem miała prawo do uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei zgodnie z § 21 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor (w dacie realizacji spornej inwestycji) był obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidziana pod inwestycję. Oceniając całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie należy wskazać, iż zostało ustalone w sposób pewny, że inwestor, tj. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], nie uzyskała w 1994 r. zgody od właściciela gruntu na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych na jego nieruchomości. O nieuzyskaniu takiej zgody świadczy fakt braku odpowiedniego dokumentu w ramach kompletnych akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. Prezydenta Miasta [...] (znak: [...]). Ewentualną zgodę mogliby potwierdzić pracownicy organu, który wydał w 1994 r. kwestionowaną decyzję, przy czym organ II instancji nie przeprowadził ww. dowodu poprzestając li tylko na pisemnej odpowiedzi z Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., która nie może stanowić dowodu istnienia tej zgody w sierpniu 1994 r., tj. w dacie wydania spornej decyzji. Jednocześnie dowodu istnienia zgody nie stanowi ponad 20 - letni okres trwania stanu niezgodnego z prawem. Co istotne przedstawionemu przez organ II instancji dowodowi na istnienie uprawnienia do dysponowania nieruchomością przez inwestora zaprzecza treść pisma właściciela tego terenu z dnia [...] października 2017 r. znak: [...], w którym Prezydent Miasta [...] wprost wskazuje, iż ww. podmiot jest posiadaczem nieruchomości w złej wierze, a więc bez tytułu prawnego, co uprawnia do żądania odpowiedniego wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z tej nieruchomości.

Organ II instancji mimo jasnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że inwestor nie przedstawił dowodu stwierdzającego jego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sposób dowolny, jednostronny, sprzeczny z obowiązującym prawem i zasadami doświadczenia życiowego dokonał oceny, iż inwestor posiadał ww. zgodę na dysponowanie terenem a w konsekwencji przyjął, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji, akceptując ww. wadliwą ocenę materiału dowodowego w sprawie przez GINB instancji naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2017 r., pomimo iż decyzja ta została wydana na skutek błędnego ustalenia przez organ, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. uznaje się naruszenie spełniające łącznie trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa charakter przepisu, który został naruszony oraz relacje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki jakie wywołuje decyzja. Bezspornym pozostaje oczywistość naruszenia oraz charakter bezwzględnie obowiązujących przepisów do których naruszenia doszło przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę spornych altan śmietnikowych. Przedmiotowa decyzja wywołuje negatywne skutki ekonomiczne, gospodarcze i społeczne zarówno dla skarżącego, jako graniczącego z działką, na której z rażącym naruszeniem prawa posadowiono wiaty śmietnikowe, jak i dla właściciela działki, na której zostały posadowione, tj. Gminy Miasta [...].

Wiaty śmietnikowe znajdujące się w obecnej lokalizacji w sposób istotny ograniczają możliwość korzystania i zagospodarowania przez skarżącego swojej nieruchomości, w szczególności w kontekście zastosowania zapisów § 22 ust. 2 pkt. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o czym skarżący wskazywał szeroko w skardze z dnia [...] września 2017 r.

Skarżący w skardze na decyzję organu II instancji podniósł szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji nie rozpoznał tych zarzutów. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić, jakimi przesłankami kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę skarżącego na rozstrzygnięcie organu II instancji. Sąd nie odniósł się do przytoczonych w skardze zarzutów a ponadto nie wskazał, jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności jaki stan faktyczny sprawy leżał u podstaw przyjęcia, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1994 r., inwestor przedłożył odpis dokumentu, z którego zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynikało prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, o ile można przyjąć, iż Sąd ustalił, iż okoliczność powyższa miała miejsce.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kosztów postępowania. Uczestnik postępowania wskazał, że Gmina Miasta [...] przez ponad 20 lat nie kwestionowała spornej inwestycji. Co więcej, sama wskazała, że zgoda na wykonanie spornych obiektów została inwestorowi udzielona. W przedmiotowej sprawie nie doszło do kwalifikowanego niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że okazał się on niezasadny. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie ustalić, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji. Sąd wskazał też na istotne elementy stanu faktycznego, które przemawiały za przyjęciem, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nie ważności decyzji Prezydenta Miasta. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie stwierdził, iż w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...], inwestor przedłożył odpis dokumentu, z którego zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynikało prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, lecz stwierdził, iż właściciel terenu nie sprzeciwiał się realizacji inwestycji, co miało w ocenie Sądu I instancji znaczenie, dla oceny decyzji z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, w kontekście stanowiska skarżącego kasacyjnie, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 4 maja 2021 r. I OSK 3093/18; http://orzeczeniansa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, które prawidłowo uznał, za mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w drodze których skarżący kasacyjnie stara się wykazać, iż Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli działania organów administracji w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, a następnie oceny przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie toczące się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym. Tym samym organ dokonuje oceny decyzji ostatecznej pod kątem zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a

Jeśli chodzi o sporną w rozpoznawanej sprawie przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244 oraz 25 sierpnia 2021 r., II OSK 1708/18, LEX nr 3231945). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wszystko dlatego, że skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się dopiero po jego wydaniu. Oczywisty charakter naruszenia prawa jest zatem warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno - gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (wyrok NSA 27 maja 2021 r., I OSK 3431/15, LEX nr 3206286).

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji błędnie ocenił, że w sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, natomiast z przepisu § 21 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm.), wynika, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć m. in. plan realizacyjny w dwóch egzemplarzach (lub powołać się na wcześniejszą decyzję o jego zatwierdzeniu) oraz odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Bezspornym w sprawie pozostaje, że takiego dokumentu w stosunku do działki nr ew. [...] (obecnie [...]) nie załączył inwestor do wniosku z dnia [...] maja 1994 r.. Co jednak istotne, a czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie kontroli Sądu I instancji poddana została decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, gdzie rolą organów nadzoru budowlanego była ocena całokształtu okoliczności faktycznych sprawy w kontekście przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo natomiast ocenił, iż w stanie fatycznym sprawy, okoliczność że do dnia udzielenia pozwolenia na budowę inwestor nie przedłożył dokumentu, z którego wynikałoby prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może stanowić wystarczającej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. Istotnym z punktu widzenia oceny podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] było bowiem stanowisko Gminy Miasta [...] wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., iż "altany śmietnikowe zlokalizowane na działce nr ew. [...] (dawniej [...]) zostały zrealizowane na podstawie zgody wyrażonej we wskazaniach lokalizacyjnych i pozwoleniu na budowę." W tej sytuacji, gdy właściciel terenu nie kwestionuje, iż inwestor posiadał jego zgodę na realizację inwestycji, jak prawidłowo ocenił Sąd I instancji, nie czyni decyzji Prezydenta Miasta [...], aktem niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy był czas jaki upłynął od wydania decyzji przez Prezydenta Miasta. Sąd I instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P46/13,OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Na dzień rozstrzygania sprawy przez Sąd I instancji, ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując tym samym niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sytuacja taka wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. Mając na uwadze art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, a ponadto przywołane w podstawach kasacyjnych zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), należy podkreślić, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności – z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22). Oznacza to, że prawodawca – będąc związany wyrokami TK – nie powinien ignorować ich brzmienia, w tym przede wszystkim stwierdzanych przez Trybunał stanów niezgodności z Konstytucją. Brak jego reakcji nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

Analizując postawę prawodawcy w tej materii, która zasadniczo rzecz biorąc powinna sprowadzać się do podjęcia działania techniczno-prawnego w stosunku do treści i wskazówek wyroku TK, oraz mając na uwadze utrzymujący się stan niezgodności z Konstytucją RP, w zakresie w jakim art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu. Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA, a w szerszym ujęciu, dążenia do zaprowadzenia stanu zgodności z prawem – nie mógł pominąć mocy wiążącej wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2018, s. 125, 135). Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Termin 10 lat z perspektywy aktualnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. jest najwłaściwszym, do którego należało odnieść ramy czasowe przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawodawca nie stanowi w art. 156 § 2 k.p.a. o innej długości terminu przedawnienia. Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela pogląd , wyrażony w cytowanym wyżej orzeczeniu N.S.A, że "uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.

Dlatego też podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż w sytuacji gdy właściciel nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję nie kwestionował jej przez ponad 20 lat a ponadto sam wskazał, że zgoda na wykonanie spornych obiektów była [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] wyrażona, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że w powyższym zakresie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, tj. - art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r.

W konsekwencji niezasadne okazały się także pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.