Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 213/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 682/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję [...] Kuratora Oświaty w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. 2. zasądza od [...] Kuratora Oświaty w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II Sa/Rz 682, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] wydane po ponownym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie publicznego przedszkola w miejscowości [...] z oddziałami zamiejscowymi w miejscowościach [...] , [...] i [...], złożonego przez Stowarzyszenie [...]. Burmistrz, odmawiając zgody Stowarzyszeniu, uzasadnił to wystarczającą ilością przedszkoli i oddziałów przedszkolnych spełniającą potrzeby lokalnej społeczności. Podał ilość dzieci w wieku przedszkolnym zamieszkujących na dzień [...] września 2016 r. na obszarze Gminy. Uwzględniając informację uzyskaną od dyrektorów szkół podstawowych stwierdził, że Gmina [...] zapewnia w 100% potrzeby w nauczaniu przedszkolnym dzieciom urodzonym w latach 2010-2012 z terenu Gminy.

W odwołaniu Stowarzyszenie zaprzeczyło, by Gmina mogła zapewnić potrzeby wszystkich dzieci w wieku przedszkolnym i podało własną ich liczbę.

W postępowaniu odwoławczym organ (błędnie określony przez Sąd I instancji jako "SKO") zwrócił się do Burmistrza [...] o uzupełnienie dokumentacji potwierdzającej, że zwiększenie miejsc w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę w miejscowościach [...], [...], [...] oraz [...] nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w dniu [...] kwietnia 2017 r. przeprowadzono kontrolę doraźną w Szkole Podstawowej w [...] oraz w Zespole Szkolno - Przedszkolnym w [...] w zakresie prawidłowości przestrzegania przepisów dotyczących organizacji oddziału przedszkolnego lub przedszkola w roku szkolnym 2016/2017.

Po analizie informacji zawartych w piśmie Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., a także dokumentacji dołączonej do sprawy, w szczególności informacji o maksymalnej liczbie miejsc dla dzieci w wieku przedszkolnym przekazanych przez dyrektorów szkół w odpowiedzi na pismo Burmistrza z dnia [...] stycznia 2017 r., z której wynikało, że gmina aktualnie dysponuje 525 miejscami, [...] w [...] wydał zaskarżoną decyzję, wskazując jak jej podstawę prawną art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 58 ust. 3, art. 14 ust. 4a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016r., poz.1943, dalej "u.s.o."), art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 35) i § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz.U. z 2004 r. Nr 46 poz. 438, dalej "rozporządzenie").

Organ odwoławczy przyjął, że sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych w Gminie jest wystarczająca do zapewnienia wszystkich potrzeb lokalnej społeczności, a zatem odmowa Burmistrza udzielenia zezwolenia na założenie publicznego przedszkola przez Stowarzyszenie była uzasadniona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, a to:

art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez oznaczenia strony postępowania ewentualnie wadliwe jej określenie oraz bez należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego, czego konsekwencją jest naruszenie zasady przekonywania, art. 6 i 7 K.p.a. - poprzez podjęcie przez organ czynności nie znanych postępowaniu administracyjnemu tj. kontroli doraźnej w Szkole Podstawowej w [...] i w zespole Szkolno - Przedszkolnym w [...], art. 8 K.p.a. - poprzez pominięcie szeregu wniosków i uwag strony postępowania, art. 9 K.p.a. - przez nieudzielanie przez organ prowadzący postępowanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w trakcie postępowania, art. 10 K.p.a. - poprzez niezapewnienie czynnego udziału stronom postępowania, w tym w czynnościach przedsiębranych przez organ w ramach prowadzonego postępowania tj. kontroli doraźnej w Szkole Podstawowej w [...] i w Zespole Szklono - Przedszkolnym w [...], a także niezapewnienie stronie przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, art. 15 K.p.a. - poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności w skutek braku przeprowadzenia przez każdy organów odwoławczych postępowania merytorycznego, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania pierwszoinstacyjnego, jak również przeprowadzenie własnego wnikliwego postępowania dowodowego w związku z zarzutami podniesionymi przez stronę.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego Stowarzyszenie wskazało art. 5 ust. 2 pkt. 2. oraz art. 58. ust. 4 u.s.o. i § 4 rozporządzenia poprzez wadliwą ich wykładnię i błędne zastosowanie.

W odpowiedz na skargę wniesiono o jej oddalenie i tak też orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718).

Sąd I instancji uznał za niebudzące wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z którymi Gmina [...] ma rozwiniętą sieć przedszkoli publicznych. Przedszkola mieszczą się w siedmiu szkołach podstawowych w różnych miejscowościach, a planowane jest otwarcie dwóch nowych przedszkoli w miejscowościach [...] i [...]. Na terenie gminy zamieszkuje łącznie 503 dzieci, które mają obowiązek lub prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego. Sąd przyjął też na podstawie informacji Gminy, że 458 dzieci korzysta z wychowania przedszkolnego i są to dzieci w wieku 4 – 6 lat. Siedmioro 6-latków uczęszcza do klasy I szkoły podstawowej. Na podstawie informacji przekazanych przez dyrektorów przedszkoli i szkół podstawowych Sąd uznał za ustalone, że liczba miejsc we wszystkich oddziałach przedszkolnych wynosi 525, a zatem Gmina jest w stanie zapewnić miejsca wszystkim dzieciom w wieku 4 - 5 i 6 lat bez udziału przedszkoli niepublicznych. W roku szkolnym nie było przypadku odmowy przyjęcia dziecka ani do przedszkoli publicznych ani do oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych.

Sąd I instancji wskazał nadto, że z przeprowadzonego przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego wynika, że Gmina aktualnie dysponuje 525 miejscami przedszkolnymi, co przewyższa potrzeby rodziców dla zapewnienia opieki przedszkolnej.

Sąd dokonał także analizy zastosowanych przez organy przepisów i stwierdził, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 września 2016 r. dziecko w wieku 5 lat ma prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym, w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego. Ponadto na podstawie art. 7 ust 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, w roku szkolnym 2016/2017 dziecko uzyskuje prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym kończy 4 lata. Cytowane przepisy nakładają na gminę obowiązek zapewnienia miejsc w przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego od dnia [...] września 2016 r. nie tylko 6-latkom zobowiązanym do odbycia obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego ale również dzieciom w wieku 4 i 5 lat, których rodzice w postępowaniu rekrutacyjnym chcą korzystania przez ich dzieci z wychowania przedszkolnego. Natomiast zgodnie z § 4 ust 10 rozporządzenia, zezwolenie na założenie publicznego przedszkola jest udzielane jeżeli zachodzi sytuacja "korzystnego uzupełnienia sieci szkół lub placówek przedszkolnych".

Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie nie było potrzeby tworzenia dodatkowej sieci publicznych placówek wychowania przedszkolnego.

Przechodząc do oceny skuteczności zarzutów skargi Sąd uznał, że sprowadzają się one do naruszenia art. 107 § 3 i art. 15 K.p.a.

Drugi z zarzutów potraktowany został jako niezasadny. W opinii Sądu, Kuratorium Oświaty przeprowadziło bowiem uzupełniające postępowanie dowodowe, którego wynik wskazywał na brak potrzeby tworzenia nowych placówek publicznych dla wychowania przedszkolnego.

Jako trafny uznany został natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Sąd stwierdził, że właściwe uzasadnienie powinno zawierać wskazanie podstawy prawnej, a jego wywody winny spełniać również przesłankę przekonywania do słuszności rozstrzygnięcia. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji jest natomiast lakoniczne, nie zawiera wymaganych prawem elementów lecz jest to naruszenie zasad procesowych, które może zostać uwzględnione, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przyjmując, że rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe, Sąd uznał, że wadliwość uzasadnienia nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez Stowarzyszenie, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie skorzystało z obu podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 P.p.s.a.

W ramach zarzutów procesowych, które zdaniem autora skargi kasacyjnej, mogły mieć wpływ na wynik sprawy wskazano:

•art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.- poprzez jego wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo stwierdzonych uchybień prawa procesowego w trakcie postępowania administracyjnego tak przez organ I, jak i II instancji, a w szczególności:

1. art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. co nastąpiło w związku z wydaniem decyzji administracyjnej bez oznaczenia strony postępowania ewentualnie wadliwe jej określenie oraz bez należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego, czego konsekwencje jest naruszenie zasady przekonywania;

2. art. 6 i 7 K.p.a.- poprzez podjęcie przez organ czynności nie znanych postępowaniu administracyjnemu tj. kontroli doraźnej w Szkole Podstawowej w [...] i w Zespole Szklono - Przedszkolnym w [...];

3. art. 8 K.p.a.- poprzez pominięcie szeregu wniosków i uwag strony postępowania;

4. art. 9 K.p.a. - przez nieudzielanie przez organ prowadzący postępowanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w trakcie postępowania;

5. art. 10 § 1 K.p.a. - poprzez niezapewnienie czynnego udziału stronom postępowania - w czynnościach podejmowanych przez organ w ramach prowadzonego postępowania tj. kontroli doraźnej w Szkole Podstawowej w [...] i w Zespole Szklono - Przedszkolnym w [...], przed wydaniem decyzji w celu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

6. art. 15 K.p.a. - poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności w skutek braku przeprowadzenia przez każdy organów odwoławczy postępowania merytorycznego;

7. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a, - poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania pierwszoinstacyjnego, jak również przeprowadzenie własnego wnikliwego postępowania dowodowego w związku z podniesionymi zarzutami przez stronę;

8. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepozwalający dokonać kontroli instancyjnej, z istotnymi brakami w wywodzie prawnym sądu, w szczególności niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie, a także poprzez sporządzenia uzasadnienia bez szczegółowego odniesienia się do istotnych zarzutów skargi, w szczególności do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą ich wykładnię i błędne zastosowanie wskazano:

1. art. 5 ust. 2 pkt 2 oraz art. 58 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty,

2. § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę publiczną (dotychczas - "rozporządzenie").

Uzasadniając przedstawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty jej autor wskazał, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się wyłącznie do dwóch uchybień podniesionych w skardze - naruszenia art. 107 § 3 i art. 15 K.p.a., mimo że Stowarzyszenie wskazało jeszcze na naruszenie szeregu przepisów postępowania - art. 6, 7, 8, 9, 10 K.p.a. Do uchybień tych w uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żaden sposób się nie odniesiono, zatem skarżący kasacyjnie nie ma wiedzy czy Sąd I instancji rozpatrzył te zarzuty czy je całkowicie pominął. Natomiast z lakonicznego uzasadnienia wyroku nie sposób poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się Sąd podejmując rozstrzygnięcie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, najistotniejszym z zarzutów skargi, do którego Sąd nie odniósł się, był zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. polegającego na braku zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a w szczególności drugoinstancyjnym. Organ odwoławczy prowadził uzupełniającego postępowanie dowodowe, jednak nie zawiadomił strony o prowadzonych czynnościach, jak również nie zapewnił jej prawa do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. przeprowadził kontrolę doraźną w Szkole Podstawowej w [...] i w Zespole Szklono - Przedszkolnym w [...] w zakresie prawidłowości przestrzegania przepisów dotyczących organizacji oddziału przedszkolnego lub przedszkola w roku szkolnym 2016/2017. Uzupełnił też materiał dowodowy poprzez pismo Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wskazało, że o przeprowadzonej kontroli i piśmie dowiedziało się dopiero z uzasadnienia decyzji. Tym samym nie mogło odnieść się do informacji zawartych w piśmie, a informacje te, jego zdaniem nie polegają na prawdzie. Nadto mogłoby uczestniczyć w doraźnej kontroli, podczas której zadawałoby pytania, składało wnioski i wyjaśnienia. Nadto pozbawiono Stowarzyszenie możliwości podważenia informacji podanej przez Burmistrza [...] o ilości wolnych miejsc w przedszkolach publicznych w Gminie, które to informacje nie mają pokrycia w żadnym dokumencie.

Powołując się na stanowisko judykatury autor skargi kasacyjnej wskazał, że obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, materiałów i żądań ciąży na organach administracji w każdym stadium postępowania, a zatem zarówno na organie pierwszej instancji, jak i na organie odwoławczym. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy organ drugiej instancji uzupełniał materiał dowodowy. Brak zawiadomienia strony o zakończeniu gromadzenia dowodów i możliwości odniesienia się do nich przed wydaniem decyzji oznacza ewidentne naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej zauważył, że realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, że strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów zawartych w aktach.

Odwołując się ponownie do stanowiska orzecznictwa Stowarzyszenie podniosło, że brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze nie stanowi o wadliwości uzasadnienia o ile te kwestie nie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zarzuty strony skarżącej dotykają jednak kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak zapewnienia czynnego udziału skarżącego w postępowaniu odwoławczym uniemożliwił Stowarzyszeniu podniesienie zarzutu nieprawdziwości podawanych danych przez organ I instancji. Stowarzyszenie nie zostało nigdy zapoznane z odpowiedzią Burmistrza z dnia [...] marca 2017 r. ( [...]). Okazano Stowarzyszeniu jedynie załącznik do pisma. W opinii skarżącego kasacyjnie, w nieudostępnionym mu piśmie Gmina podała wyolbrzymioną, niewiarygodną liczbę (525) miejsc, czego dowodzi treść innego jej pisma, z dnia [...] lipca 2016 r., ([...]) kierowanym do [...], w którym podała, że dysponuje 400 miejscami. Natomiast do Systemu Informacji Oświatowej podana została przez dyrektorów szkół informacja, że na dzień [...] września 2016 r. dysponowano 366 miejscami w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych przy publicznych szkołach podstawowych, dla których organem założycielskim i prowadzącym jest Gmina [...] .

Jako wadliwie uznał skarżący kasacyjnie stwierdzenie Sądu I instancji co do tego, że nieprawidłowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sporządzonego z uchybieniem art. 107 § 3 K.p.a., pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Brak w nim bowiem argumentacji pozwalającej ustalić jakimi miejscami dysponuje Gmina oraz jaki ma to wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do szeregu zarzutów postawionych w odwołaniu do decyzji Burmistrza [...] , ograniczając się do lakonicznych stwierdzeń, że uznaje za zasadne podtrzymanie decyzji organu I stopnia, co według Stowarzyszenia, narusza w sposób rażący zasadę przekonywania zawartą w art. 11 K.p.a.

W dodatku, zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ powierzchownie jedynie dokonał analizy czynności przedsiębranych przez organ I stopnia, co stanowi rażące naruszenia art. 15 K.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiono, że w kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzjach organy ocenił, że w roku szkolnym 2016/2017 sieć publicznych przedszkoli jest wystarczająca. Tymczasem zezwolenia na założenie przedszkola publicznego nie wydaje się na określony rok szkolny, a jest ono wydawane bezterminowo. Organy nie wzięły nadto pod uwagę, że zgodnie z ustawą z 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 35 ze zm.) z dniem września 2017 r. gmina powinna zapewniać możliwość realizowania wychowania przedszkolnego również dzieciom trzyletnim zamieszkałym na jej obszarze - czyli dla czterech roczników dzieci: 3,4,5 i 6 latków.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie przedstawiło własne ustalenia co do liczby dzieci w wieku przedszkolnym w latach od 2016 do 2019. Z wyliczenia tego wynikało, że od [...] września 2017 r. w Gminie [...] zamieszkuje 622 dzieci, które podlegać będą obowiązkowi (6-latki) lub posiadać prawo (3, 4, 5-latki) do korzystania z wychowania przedszkolnego, a takiej liczby miejsc w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych, według autora skargi kasacyjnej, Gmina nie posiada. Kolejno w następnych latach ilość dzieci kształtowała się podobnie.

Odnosząc się nadto do naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazano, że organy I i II stopnia oraz Sąd I instancji zastosowały wadliwą wykładnię przepisów, w wyniku której doszły do przekonania, że implikacją otrzymania zezwolenia przez Stowarzyszenie na prowadzenie przedszkola publicznego będzie zwiększenie się liczby miejsc przedszkolnych w gminie, natomiast przy prawidłowej wykładni i zastosowaniu prawa materialnego, w rzeczywistości nastąpiłoby przekształcenie już istniejącego przedszkola niepublicznego w publiczne, do którego będą uczęszczały dzieci już tam uczęszczające. Zmieni się zatem tylko sposób finasowania działalności prowadzonej przez Stowarzyszenie.

W odpowiedz na skargę kasacyjną, [...] wniósł o jej oddalenie, a odnosząc się do poszczególnych zarzutów, uznał je za nieuzasadnione.

Jego zdaniem, decyzja zawierała prawidłowe oznaczanie stron, a wskazanie w niej adresu organu I instancji nie powoduje wadliwości tego aktu.

Zarzut braku odniesienia się do wniosków, uwag strony oraz nieudzielenia jej wyjaśnień ze strony organu uznano za niesprecyzowany, bez wskazania o jakie wnioski, uwagi i wskazania chodzi.

W odpowiedz na zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. organ wskazał, że pismo kierowane przez Kuratora do organu I instancji zostało przekazane stronie. Natomiast odpowiedź na to pismo nie była stronie przesłana, lecz w skardze kasacyjnej nie podnosi się merytorycznych uwag do podanych w piśmie informacji.

Organ wyjaśnił nadto, że kontrole doraźne przeprowadzone w szkołach nie miały na celu zebrania materiału dowodowego w sprawie. Dane dotyczące liczby dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach wraz z liczbą miejsc jakimi dysponują placówki na dzień [...] września 2016 r. zostały przekazane przez dyrektorów szkół Burmistrzowi [...] jako załączniki. Kontrola przeprowadzona była w ramach nadzoru pedagogicznego na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty oraz przepisów wykonawczych i jej celem było stwierdzenie zgodności z przepisami organizacji tych oddziałów przedszkolnych, które działają w Szkole Podstawowej w [...], Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] i Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] w związku z powzięciem przez [...] informacji o zwiększeniu liczby miejsc w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...]. Wydane zalecenia pokontrolne dotyczyły nowelizacji statutów i postępowania rekrutacyjnego do oddziału przedszkolnego. Wyniki kontroli nie wpłynęły na uzasadnienie merytoryczne decyzji, gdyż z analizy załączonej dokumentacji w sprawie wynikało, że Gmina dysponuje wystarczającą liczbą miejsc w przedszkolach dla dzieci mających prawa lub obowiązek korzystania z wychowania przedszkolnego.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 4 rozporządzenia MEN wskazano jako prawidłowy pogląd, że utworzenie przedszkola nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli, gdy jest już wystarczająca liczba miejsc w przedszkolach w Gminie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu. Zatem wyrok Sądu I instancji poddany został kontroli wyłącznie w obszarze wyznaczonym poszczególnymi zarzutami przedstawionymi w petitum skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie, w ramach wskazanych uchybień procesowych, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku odniesienia się do większości zarzutów skargi i braku wyjaśnienia motywów wydanego wyroku.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a jego znaczenie uwidacznia się tym, że ma dać ono rękojmię dołożenia przez sąd należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji sporządzone zgodnie z wymogami określonymi we wskazanym przepisie ma także na celu umożliwienie sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Tadeusz Woś, Hanna Knysiak – Molczyk, Marta Romańska, LexisNexis Warszawa 2008 str. 514).

Jednym z elementów koniecznych uzasadnienia wyroku, a świadczących o starannym przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego aktu, jest wymóg przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i odniesienia się do nich.

Taki wniosek wyprowadzić można z regulacji zawartej w art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż skoro sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, to tym bardziej sąd zobowiązany jest odnieść się do zarzutów sformułowanych w przysługującym stronie środku odwoławczym.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że pominięcie szczegółowego opisu podniesionych w skardze argumentów i zarzutów, które nie mogły mieć istotnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie będzie stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Jednakże wywód uzasadnienia musi być w tym zakresie na tyle przekonywujący i czytelny, by nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pominięcie argumentacji strony skarżącej nie jest wynikiem uchybienia obowiązkom ciążących na sądzie I instancji lecz stanowi efekt przemyślanej kontroli legalności ocenianego aktu.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji ograniczył się do bardzo zwięzłego przedstawienia dwóch jedynie zarzutów, z dziesięciu przedstawionych w skardze, a odnoszących się do czternastu naruszonych według strony przepisów. Nie wskazał przy tym z jakich względów tak dalece ograniczył ustosunkowanie się do argumentów strony skarżącej.

Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji była odmowa udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego.

Do istotnych przesłanek, które muszą podlegać ocenie w postępowaniu toczącym się z wniosku w tym przedmiocie należą niezdefiniowane bliżej przesłanki określone jako "sprzyjanie poprawie warunków kształcenia" i "korzystne uzupełniania sieci szkół publicznych na danym terenie". Oba te kryteria, na które wpływ mieć może wiele czynników, wymagają każdorazowej, indywidualnej oceny na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Bezsprzecznie jednym z czynników, który pozwala na ocenę, czy zezwolenie na założenie nowej placówki przedszkolnej będzie korzystnym uzupełnieniem dotychczasowej ich sieci, jest prognoza demograficzna i konsekwentnie do tego analiza przewidywanej liczby dzieci w wieku dającym uprawnienie do korzystania z tej usługi oświatowej.

Jak wynika z akt kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy, w tym dwukrotnie składanych odwołań od decyzji I instancji, jak też z treści złożonej skargi, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie konsekwentnie przedstawiało swoje stanowisko co do liczby miejsc przedszkolnych na terenie Gminy [...] jak też liczby dzieci w wieku przedszkolnym (w tym trzylatków) w poszczególnych latach, zaprzeczając prawdziwości i zupełności danych zebranych przez organ. Trudno doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, odniesienia się do tych argumentów i dokumentów złożonych na ich poparcie.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast tylko, że "ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości i sprawa nadaje się do wyrokowania". Nadto, że "z przeprowadzonego postępowania dowodowego [...] wynika, iż Gmina dysponuje 525 miejscami przedszkolnymi, co przewyższa potrzeby zapewnienia opieki przedszkolnej".

Powyższe świadczy jednoznacznie o tym, że postępowanie dowodowe prowadzące do ostatecznego wyjaśnienia sprawy, a więc co do istotnych dla niej okoliczności, przeprowadzone zostało według Sądu I instancji, na etapie postępowania odwoławczego. Nota bene, umknęła prawdopodobnie uwagi Sądu I instancji diametralnie sprzeczna z treścią uzasadnienia kontrolowanej decyzji argumentacja organu przedstawiona w odpowiedz na skargę. Podkreśla się tam bowiem, że wyniki prowadzonego przed organem II instancji postępowania dowodowego w postaci kontroli doraźnej "nie wpłynęły na uzasadnienie merytoryczne".

Tymczasem jednym z zarzutów skargi był zarzut pozbawienia Stowarzyszenia możliwości udziału w tym właśnie postępowaniu. Fakt pominięcia udziału Stowarzyszenia w tym postępowaniu nie jest kwestionowany przez organ (vide odpowiedź na skargę, strona ostatnia akapit pierwszy). Zarzut ten jednak spotkał się ze strony Sąd I instancji z całkowitym milczeniem. Całość wywodów uzasadnienia nie pozwala natomiast Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić, czy milczenie to jest wynikiem braku dostrzeżenia tego zarzutu, czy też potraktowanie go jako nieskuteczny, nie dotyczący istoty sprawy.

Trudno także Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić zasadność przesłanek stanowiących o braku wpływu na treść decyzji - określonego przez Sąd I instancji jako "lakoniczne, nie zawierające wymaganych prawem elementów" – jej uzasadnienia. Sąd ograniczył się bowiem jedynie do jednozdaniowego, dość autorytatywnego w tych warunkach stwierdzenia, że "rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe, a wadliwość uzasadnienia nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Tymczasem z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji wynika jedynie, że Gmina "aktualnie" dysponuje 525 miejscami i jest to wystarczające dla zapewnienia wszystkich potrzeb lokalnej społeczności.

Z uzasadnienia tego wynika nadto, że na dzień [...] września 2016 r. w Gminie [...] jest 503 dzieci w wieku lat 6, 5 i 4. Stwierdza się też, że z przedszkoli publicznych korzysta jeszcze 47 dzieci w wieku lat trzech. (a więc łącznie liczba dzieci w wieku przedszkolnym jest 550 - uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego). Organ podsumowując stwierdza nadto, że Gmina gwarantuje 525 miejsc.

Zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nadanym ustawą nowelizacyjną z dnia [...] grudnia 2015 r. w roku szkolnym, w którym dziecko ukończy trzy lata, ma prawo korzystać z wychowania przedszkolnego, natomiast [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odnosi się do tej grupy dzieci, wyjaśniając jedynie, że dzieci w wieku 4 i 5 lat, których rodzice zgłosili chęć skorzystania z wychowania przedszkolnego mają zagwarantowaną tego możliwość.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odnosi się w najmniejszym zakresie do stanowiska strony prezentowanego w odwołaniu.

Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy jego treść uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie.

Uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie pozwala ocenić z jakich przyczyn, a więc czy słusznie, Sądu I instancji zaaprobował tak stanowczo stan faktyczny przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Poza powtórzeniem danych statystycznych brak jest bowiem jakiegokolwiek dalszego wywodu, który w stanie faktycznym sprawy wydaje się konieczny, zwłaszcza wobec stanowiska zajmowanego konsekwentnie przez stronę postępowania.

Nadto, trudno jest doszukać się w tym uzasadnieniu argumentów, które świadczyć miałyby o spełnieniu się zasadniczych dla sprawy przesłanek w postaci "sprzyjania poprawie warunków kształcenia" i "korzystnego uzupełniania sieci szkół publicznych na danym terenie" i jakie to przesłanki miałyby być, zdaniem Sądu I instancji. Czy miałaby to być liczba dzieci w wieku lat 6, 5 i 4 zamieszkujących na terenie Gminy w dniu [...] września 2016 r, czy też jakaś inna prognoza demograficzna. Nadto, czy uwzględniono przy tej ocenie regulację zawartą w art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty obowiązującą od [...] września 2016 r.

Istota sporu między organem, a skarżącym Stowarzyszeniem dotykała tych właśnie elementów faktycznych, a w związku z nienależytym ich wyjaśnieniem Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony został możliwości oceny czy spór ten został rozstrzygnięty w sposób uzasadniony.

Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania wyroku sądu I instancji w obszarze wyznaczonym zarzutami wnoszącego skargę kasacyjną. Sąd ten nie może natomiast wkraczać w kompetencje sądów I instancji i samodzielnie dokonywać oceny aktów będących przedmiotem wyroków tych sądów w przypadku, gdy jakość kontroli wykonanej na poziomie sądu I instancji budzi wątpliwości. W tym stanie rzeczy konieczne stało się uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia za trafne.

W ponownym postępowaniu, rzeczą Sądu I instancji będzie odnieść się do zarzutów skargi. W szczególności dokonać oceny zasadność twierdzeń o pozbawieniu strony udziału w postępowaniu dowodowym prowadzonym przed organem odwoławczym w świetle art. 10 § 1, a także art. 80 i art. 81 K.p.a.

Sąd powinien także odnieść się do przedstawianych przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, w toku postępowania administracyjnego, dokumentów i skontrolować, czy są one istotne dla sprawy. W zależności od zajętego stanowiska ocenić zaskarżoną decyzję w aspekcie art. 7 i art. 77 K.p.a.

Dokonać także oceny uzasadnienia kontrolowanej decyzji z uwzględnieniem nie tylko art. 107 § 3 K.p.a. ale także prawa materialnego, które będzie stosować obecnie organ, a którego brzmienie, mimo dokonanych nowelizacji, nie uległo zmianom, w tym w szczególności z uwzględnieniem przesłanek, o których mowa obecnie w § 4 pkt 6 aktu wykonawczego wydanego na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 88 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz.U. z 2019r. poz.1148).

Nadto weźmie pod uwagę, czy stanowisko zaprezentowane w kontrolowanej decyzji uwzględniało również sytuację dzieci w wieku lat trzech, o czym mowa obecnie w art. 31 ww. ustawy Prawo oświatowe.

W związku z dostrzeżonymi uchybieniami orzeczono po myśli art. 185 § 1 P.p.s.a. jak w sentencji, orzekając o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 tego aktu.