Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2085/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 127, art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 1 pkt 6, art. 53a ust. 1 pkt 1a, art. 55
journal: Dz.U. 2006 nr 234 poz 1694
law: Ustawa z dnia z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2584/11 w sprawie ze skargi Y. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012r., sygn. akt V SA/Wa 2584/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Y. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 28 grudnia 2010 r. Y. S. zwróciła się do Wojewody [...]ego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony motywując go zamiarem kontynuowania studiów niestacjonarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda [...] odmówił udzielenia cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia. Zdaniem organu okoliczności przedmiotowej sprawy prowadzą do wniosku, iż podjęcie przez cudzoziemkę nauki w [...] na studiach niestacjonarnych ma na celu zalegalizowanie pobytu na terytorium RP i umożliwienie dalszego prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą "Y. S.". Wojewoda wyjaśnił, iż uzyskanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP na podstawie art. 53a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach stanowiłoby w tym przypadku obejście przepisów art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, gdyż biorąc pod uwagę dotychczasowe postępowanie cudzoziemki, tj. prowadzenie działalności gospodarczej na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wbrew obowiązującym przepisom prawa, należy podejrzewać, iż wnioskodawczyni wykorzystałaby udzielone zezwolenie w celu innym niż deklarowany, tj. w celu dalszego wykonywania działalności gospodarczej na terytorium RP. Mając zatem na uwadze, iż cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia, gdy okoliczności sprawy wskazują, że cel wjazdu lub pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest lub będzie inny niż deklarowany, Wojewoda, na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, odmówił cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Wojewody. Szef Urzędu zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż podjęcie przez cudzoziemkę studiów jest jedynie instrumentem do zalegalizowania pobytu na terytorium RP, a tym samym środkiem umożliwiającym jej dalsze prowadzenie działalności gospodarczej. W ocenie Szefa Urzędu zgromadzony w sprawie materiał wskazuje, iż wnioskodawczyni wykorzysta przedmiotowe zezwolenie w celu innym niż deklarowany, tj. w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Wobec powyższego, zdaniem organu, w sprawie zaszła przesłanka z art. 57 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 53 a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach.

Szef Urzędu zwrócił także uwagę, że w toku postępowania toczącego się przed organem II instancji cudzoziemka uzupełniła materiał dowodowy w szczególności o odpis skrócony aktu małżeństwa, z którego wynika, iż w dniu [...] września 2010 r. zawarła związek małżeński z T. A. M.. Przedłożyła również pismo, w którym ww. zwrócił się o udzielenie żonie przedmiotowego zezwolenia. Mając na uwadze powyższe Szef Urzędu wyjaśnił, iż fakt pozostawania przez cudzoziemkę w związku małżeńskim z obywatelem polskim może uzasadniać udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który jest małżonkiem obywatela polskiego. Jednocześnie organ zaznaczył, iż powyższa okoliczność stanowi nową podstawę materialno-prawną wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, odmienną od rozpatrywanej przez organ I instancji, natomiast organ odwoławczy zobowiązany jest do rozpatrzenia odwołania na podstawie przesłanek wskazanych przez cudzoziemca we wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, będących przedmiotem rozpatrywania przez organ I instancji. Zdaniem organu zmiana stanu faktycznego sprawy w trakcie postępowania odwoławczego nie może zostać uwzględniona przez organ II instancji, gdyż byłoby to sprzeczne z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego.

Skargą Y. S. zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 53 a ust. 1 pkt 1a i art. 57 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniło jej uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Sąd wskazał, powołując się na wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 419/06, że rozpoznając wniosek cudzoziemki o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony organ administracyjny nie jest związany wskazaną we wniosku podstawą prawną i zobowiązany jest ocenić zasadność żądania wnioskodawczyni w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych ujawnionych w toku postępowania, które w świetle przepisów regulujących przesłanki udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony mogą mieć znaczenie dla treści decyzji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę ponownie. Istota postępowania odwoławczego polega na tym, że przed wydaniem decyzji organ odwoławczy obowiązany jest przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, wszystkich jej istotnych okoliczności, zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz zasadności żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu oraz przedstawionych w toku postępowania przed organem II Instancji. Obowiązki Szefa Urzędu jako organu II instancji nie sprowadzają się jedynie do kontroli legalności zaskarżonej decyzji ale do ponownego rozpoznania sprawy. Na tym bowiem zasadza się istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ II instancji ma za zadanie nie tyle skontrolować poprawność rozstrzygnięcia organu orzekającego w I instancji, co upodabniałoby go do roli sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem działań organów administracji publicznej, lecz rozpoznać sprawę ponownie, w pełnym zakresie, dokonując własnych ustaleń zarówno co do stanu faktycznego jak i stanu prawnego sprawy. Jednocześnie obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, bowiem istotą ponownego rozpoznania sprawy jest pochylenie się nad przedstawioną przez stronę argumentacją przedstawioną na etapie postępowania przed organem II instancji. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego takich jak zasada dwuinstancyjności postępowania, zasada pogłębiania zaufania do organów państwa wynika obowiązek organu rozpoznania wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony oraz obowiązek ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. W szczególności organ ma obowiązek odniesienia się do kwestii uznanych przez stronę za istotne. W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego wymogów tych nie spełnia. Wskazać bowiem należy, że w chwili orzekania przez Szefa Urzędu skarżąca była małżonką obywatela polskiego, zaś organ wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie odniósł się swojej decyzji do kwestii wskazanej w przepisie art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach stanowiącym, że zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który jest małżonkiem obywatela polskiego, jeżeli okoliczność, która jest podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadnia jego zamieszkiwanie na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Sąd podkreślił, że zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, bez względu na podstawę prawną jego udzielenia, stanowi jednolitą instytucję prawną, której istotą jest zgoda na pobyt cudzoziemca na terytorium RP przez określony czas, dłuższy niż 3 miesiące. Należy zauważyć tym samym, że wskazując przepis art. 57 ust. 1 pkt 1 jako obligatoryjną przesłankę do odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony Szef Urzędu nie przeanalizował wszystkich wymogów, o których mowa w art. 53 – 53 b ustawy o cudzoziemcach. Organ pominął, przy ocenie stanu faktycznego sprawy, czy wobec skarżącej zachodzą inne podstawy do udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wynikające z ustawy o cudzoziemcach. Artykuł 57 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach należy bowiem do kategorii przepisów dla organu wiążących, a to oznacza, że jeżeli ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada treści przepisu – skutek jest określony w przepisie, a organ nie ma wyboru co do treści rozstrzygnięcia. Tym większe znaczenie ma więc prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz poprawne odczytanie treści przepisu, gdyż właściwa jego interpretacja jest punktem odniesienia i podstawowym warunkiem rozstrzygnięcia. Redakcja art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, która odsyła do wymogów o których mowa w art. 53-53 b ustawy, wskazuje, że chodzi o całość przepisów art. 53 – 53 b ustawy. W tej sytuacji organ nie może ograniczyć się jedynie do wybiórczej analizy sytuacji skarżącej, lecz powinien zbadać ją w kontekście wszystkich wymogów, w tym z art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto, co zostało ugruntowane w orzecznictwie, konstrukcja art. 53 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oznacza, że spełnienie jednego z warunków w nim wymienionych zobowiązuje organ do udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje konieczność ustalenia powtórnie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wszystkich przedstawionych przez skarżącą okoliczności, również tych nie wymienionych uprzednio we wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Organ powinien przede wszystkim mieć na uwadze fakt zawarcia przez skarżącą związku małżeńskiego z obywatelem polskim i zbadać powyższą okoliczność w toku ponownego rozpatrywania sprawy.

Skargą kasacyjną Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, a także art. 15, art. 136 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na:

- błędnym przyjęciu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- błędnej ocenie zastosowania art. 15 k.p.a.,

- nie wzięciu pod uwagę tego, że organ odwoławczy obowiązany był do orzekania w granicach sprawy wyznaczonych decyzją organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), jak również tego, że na mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uprawniony jest jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego;

2) przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, które miało wpływ na wynik sprawy;

3) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, polegające na błędnym przyjęciu, że organ odwoławczy w sprawie objętej zaskarżeniem dopuścił się naruszenia ww. przepisu prawa materialnego,

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy odwołać się do treści art. 184 p.p.s.a. Norma ta stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Generalnie, jak przyjmuje się w judykaturze, oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174 p.p.s.a., oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części – por. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05 .

W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej "gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu", przestaje wiązać ocena prawna zawarta w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zostaje ona zastąpiona oceną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gdy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie cytowanego przepisu oddala skargę kasacyjną w trybie art. 184, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów administracji oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Z takim właśnie przypadkiem, co już wyżej zaznaczono, częściowo błędnego uzasadnienia mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, zaś wyjaśnienie zakresu tej wadliwości nastąpi w dalszej części przedmiotowego uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii:

Po pierwsze w ocenie skarżącego w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, wszczętym na podstawie art. 53a ust.1 pkt 1a ustawy o cudzoziemcach (chęć kontynuowania nauki), nie podlegają rozpatrzeniu ujawnione w toku postępowania odwoławczego okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie takiego zezwolenia na innej podstawie prawnej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, w razie ujawnienia nowej okoliczności faktycznej, która w świetle art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach uzasadnia udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony po wydaniu decyzji przez organ I instancji, strona powinna złożyć nowy wniosek, który podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu.

Po drugie skarżący kasacyjnie kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zastosowania art. 15 k.p.a. i wskazania Sądu nakazujące organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza granice sprawy wyznaczonej decyzją organu I instancji, co prowadzi do naruszenia art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów, stwierdzić należy, że są one niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela przytoczone w zaskarżonym wyroku stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 419/06. W orzeczeniu tym zasadnie przyjęto, że rozpoznając wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony organ administracyjny nie jest związany wskazaną we wniosku podstawą prawną i zobowiązany jest ocenić zasadność żądania wnioskodawcy w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych ujawnionych w toku postępowania, które w świetle przepisów regulujących przesłanki udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony mogą mieć znaczenie dla treści decyzji.

Zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, bez względu na podstawę prawną jego udzielenia, stanowi jednolitą instytucję prawną, której istotą jest zgoda na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez określony czas, dłuższy niż trzy miesiące. W rozpoznawanej sprawie udzielenie takiego zezwolenia na innej podstawie prawnej, aniżeli wskazanej we wniosku skarżącej, mieściło się zatem w zakreślonym we wniosku przedmiocie postępowania, którym było udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Z powyższego wynika, że ujawnienie w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie – a więc w postępowaniu zarówno przed organem I jak i II instancji – nowych okoliczności faktycznych wskazujących na istnienie ustawowych przesłanek udzielenia zezwolenia, każdorazowo obliguje organy do zbadania tych przesłanek przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek.

W sprawie jest niesporne, że w toku postępowania toczącego się przed organem II instancji cudzoziemka uzupełniła materiał dowodowy w szczególności o odpis skrócony aktu małżeństwa, z którego wynika, iż w dniu [...] września 2010 r. zawarła związek małżeński z T. A. M.. Przedłożyła również pismo, w którym ww. zwrócił się o udzielenie żonie przedmiotowego zezwolenia. Fakt pozostawania przez cudzoziemkę w związku małżeńskim z obywatelem polskim może uzasadniać udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, w związku z czym organy przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek winny tę okoliczność zbadać zgodnie z wymogami procedury administracyjnej - art. 7, 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie przesądzając wyniku sprawy, zasadnie zatem uznał, iż niezależnie od podstawy prawnej wskazanej we wniosku cudzoziemki organy administracji powinny z urzędu badać istnienie wszystkich przesłanek udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, które uzasadnione są stanem faktycznym ustalonym w toku postępowania.

W świetle powyższego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że ujawnienie nowych okoliczności faktycznych ( faktu zawarcia małżeństwa z obywatelem Polski, co stanowi ustawową podstawę udzielenia zezwolenia na zamieszkanie) po wydaniu decyzji przez organ I instancji zwalnia organy z tego obowiązku, gdyż organ odwoławczy obowiązany jest do orzekania w granicach sprawy wyznaczonej decyzją organu I instancji – nie zasługuje na uwzględnienie.

Czym innym jest bowiem zakres rozpoznania sprawy wszczętej wnioskiem cudzoziemca o wydanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - przy rozpoznaniu którego, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, należy wziąć pod uwagę wszystkie ujawnione w toku postępowania okoliczności - a czym innym określony przepisami art. 138 i art. 136 k.p.a. zakres rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym.

O ile zatem wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania w celu dokonania oceny przesłanek udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego odpowiadał prawu, to jednak błędnym było wskazanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, że organem zobowiązanym do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ujawnionej w toku postępowania administracyjnego nowej przesłanki, co będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. jest organ II instancji.

Model postępowania odwoławczego unormowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oparty jest na zasadzie merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją organu I instancji. Orzeczenie odwoławcze co do zasady przybiera więc charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 in principio). Natomiast orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., tj.: stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W sytuacji wystąpienia obu ze wskazanych przesłanek, organ II instancji przekazując sprawę organowi I instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. zd. 2, powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę.

Podkreślenia wymaga również, że instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu II instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie bowiem przez organ II instancji orzeczenia merytorycznego w okolicznościach określonych w art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., a więc po przeprowadzeniu przez ten organ postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do istoty, bowiem wydanie decyzji ostatecznej w sprawie poprzedzałoby tylko jednokrotne rozpatrywanie sprawy pod względem merytorycznym - w postępowaniu przed organem II instancji.

Z mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może zatem przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji natomiast – jak ma to miejsce w badanej sprawie - stwierdzenia konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną, w uzasadnieniu której określi okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności okoliczności stanu faktycznego, które mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje konieczność ustalenia powtórnie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wszystkich przedstawionych przez skarżącą okoliczności, również tych nie wymienionych uprzednio we wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Organy powinny przede wszystkim mieć na uwadze fakt zawarcia przez skarżącą związku małżeńskiego z obywatelem polskim i zbadać powyższą okoliczność w toku ponownego rozpatrywania sprawy, biorąc również pod uwagę wymogi art. 55 ustawy o cudzoziemcach.

Zakres postępowania wykracza więc poza dopuszczalny art. 136 k.p.a.

Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zastosowania art. 15 p.p.s.a. i wskazania Sądu nakazujące organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza granice sprawy wyznaczonej decyzją organu I instancji, co prowadzi do naruszenia art. 136 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Mimo tej częściowej wadliwości zaskarżonego wyroku co do zasady zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Stąd też wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna, przy uwzględnieniu powyższych rozważań, nie zasługiwała na uwzględnienie.

W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.