Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2795/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1989 nr 24 poz 133
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 20 kwietnia 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2720/13 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2720/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.G., dalej także skarżący, na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr GZgn-057-624-25/13 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Naczelnik Gminy O. decyzją z 13 października 1989 r. orzekł o przejęciu na rzecz Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego w Ł., C. i K., stanowiącego własność U. i A. małżonków G., przy jednoczesnym wyłączeniu i pozostawieniu przy rolnikach własności budynków i działki gruntu pod budynkami nr [...] o pow. [...] ha. Przejęcie gospodarstwa nastąpiło w trybie art. 52 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. - o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), w efekcie rozpoznania złożonego w tym przedmiocie przez małżonków wniosku.

Pismem z dnia 25 czerwca 2009 r. P.G. (syn byłych właścicieli gospodarstwa, będący jednocześnie jednym ze spadkobierców A.G.) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy O. podnosząc, że w dacie jej wydawania był uprawniony do przejęcia gospodarstwa jako następca rolnika w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. i nie składał oświadczenia o rezygnacji z jego przejęcia, co stanowiło przeszkodę do przekazania gospodarstwa na rzecz Państwa w trybie przepisów ww. ustawy. Wskazywał, że wprawdzie miał wówczas 15 lat, jednakże co najmniej od 7 roku życia pracował w gospodarstwie rodziców, na dowód czego przedłożył oświadczenia świadków.

Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 27 czerwca 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy O. z dnia 13 października 1989 r., uznając, że nie jest ona obciążona kwalifikowanymi wadami prawnymi opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Odwołując się do treści art. art. 52 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, Minister wskazywał, że przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo mogło nastąpić na wniosek rolnika, jeżeli nie miał on następcy lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia. O tym kto mógł być następcą rolnika, stanowił natomiast art. 48 tej ustawy, zgodnie z którym mógł być nim zstępny lub przysposobiony, jeżeli pracował w gospodarstwie rolnym co najmniej 5 lat (ust. 1) Ponadto stosownie do ust. 2 tego artykułu, powinien był on spełniać m.in. warunki wymagane dla nabycia własności rolnej w drodze przeniesienia własności, określone w przepisach ówcześnie obowiązującego Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 160 k.c. (w brzmieniu wówczas obowiązującym), własność nieruchomości rolnej lub jej części mogła być przeniesiona na rzecz osoby fizycznej tylko wtedy gdy nabywca: 1) stale pracował w jakimkolwiek gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej albo 2) miał kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Organ nadzoru ocenił, że skarżący wprawdzie był zstępnym rolnika, jednak przed przejęciem gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa nie spełniał przesłanek z art. 160 k.c. uprawniających do uznania go za następcę rolnika w rozumieniu ustawy z 1982 r., gdyż nie mógł być uznany za osobę, która pracowała w sposób stały przy produkcji rolnej. W tym czasie bowiem było on osobą małoletnią i uczęszczał do szkoły. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Minister podał, że w okresie obowiązywania powołanej wyżej ustawy, pomocy rodzicom przez ucznia lub studenta nie można uznać za okresy faktycznej pracy w gospodarstwie rolnym. Wskazał także na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 1968 r., sygn. akt III CRN79/68, w którym Sąd ten stwierdził, iż "dla stwierdzenia, że spadkobierca ma kwalifikacje praktyczne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, konieczne jest ustalenie, że przez dłuższy czas osobiście wykonywał on w gospodarstwie rolnym różnego rodzaju prace rolnicze, w następstwie czego nabył praktyczną znajomość całokształtu pracy rolnika, i to w takim stopniu umożliwiającym mu samodzielne prowadzenie takiego gospodarstwa". W tym stanie rzeczy przejęcie gospodarstwa rolnego od małżonków G. nastąpiło, zdaniem Ministra, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem P.G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 160 § 1 k.c. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. poprzez ich wadliwą interpretację oraz art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z dnia 29 sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 27 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu powtórzył argumentację wskazującą na niespełnianie przez odwołującego się, w dacie wydania decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego, przesłanek zawartych w przepisie art. 160 k.c. Ze względu bowiem na swój młody wiek (miał on wówczas 15 lat) i uczęszczanie do szkoły, nie mógł być uznany za osobę, która stale pracowała w gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej, a wobec tego nie mógł być on uznany za następcą rolnika w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Z uwagi na powyższe Naczelnik Gminy nie był obowiązany do uzyskania jego zgody na przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego uzyskał oświadczenie córki wnioskodawców, z którego wynika, że rezygnuje ona z prowadzenia gospodarstwa po rodzicach. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprzesłuchania świadków Minister wskazał, że w postępowaniu nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się bowiem według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w wyjątkowej sytuacji, jaką jest np. niezachowanie się części dokumentów będących podstawą wydania badanej decyzji.

Na powyższą decyzję P.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 160 § 1 k.c. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że skarżący przed przejściem gospodarstwa rolnego od jego rodziców na rzecz Skarbu Państwa nie spełniał kryteriów umożliwiających uznanie go za następcę rolnika w rozumieniu ww. przepisów;

2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz poprzez nie przeprowadzenie wszystkich zawnioskowanych przez skarżącego dowodów, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona nieuzasadniona.

Sąd ten podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. A zatem, badana w tym trybie decyzja dotknięta musi być w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy (tu kwestii przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe), ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów w świetle ustalonego wówczas stanu faktycznego.

Sąd ten wskazał, że materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Naczelnika Gminy O. z 13 października 1989 r. stanowił art. 52 ustawy z ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. - o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), zgodnie z którym w wypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, a także gdy następca został uznany przez sąd za niegodnego przejęcia gospodarstwa, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Przepis ten ustanawia zatem dwie przesłanki, których łączne spełnienie prowadziło do przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo: 1) złożenie wniosku przez rolnika (właściciela gospodarstwa); 2) brak następcy rolnika lub niespełniania przez następcę warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmowa jego przejęcia, względnie uznania przez sąd następcy za niegodnego przejęcia gospodarstwa.

Sąd I instancji podał, że to kto może być następcą rolnika i jakie warunki musi on spełniać, określał art. 48 ww. ustawy, stanowiąc w ust. 1, że następcą rolnika może być zstępny lub przysposobiony, jeżeli pracował w gospodarstwie rolnym co najmniej 5 lat. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowił, że następca rolnika, o którym mowa w ust. 1, powinien spełniać warunki wymagane dla nabycia własności nieruchomości rolnej w drodze przeniesienia własności, określone w przepisach Kodeksu cywilnego, a ponadto nie przekroczył 55 lat oraz nie jest inwalidą I lub II grupy albo III grupy, gdy jest całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym. W ówczesnym porządku prawnym warunki wymagane dla nabycia własności nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną unormowane były w art. 160 § 1 k.c., który stanowił, że własność nieruchomości rolnej lub jej części może być przeniesiona na rzecz osoby fizycznej tylko wtedy, gdy nabywca: 1) stale pracuje w jakimkolwiek gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej albo 2) ma kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że właściciele gospodarstwa rolnego, tj. U. i A. małżonkowie G., złożyli w dniu 6 marca 1989 r. wniosek o jego przejęcie przez Państwo oraz, że w dacie przekazania gospodarstwa posiadali oni dwójkę dzieci – pełnoletnią córkę oraz małoletniego syna - obecnie skarżącego. Niekwestionowaną także okolicznością jest, że oświadczenie wskazujące na brak woli przejęcia gospodarstwa wyraziła jedynie ich córka (vide oświadczenie M.G. z 30 marca 1989 r.).

Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu jest to, czy syn właścicieli, w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy O. spełniał przesłanki do uznania go za następcę rolnika, o którym mowa w art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. jak twierdzi skarżący, a w konsekwencji czy istniał obowiązek uprzedniego uzyskania od niego oświadczenia o odmowie przejęcia gospodarstwa, czy też wobec niespełniania tych warunków przez wyżej wymienionego, taki obowiązek w sprawie nie zachodził - jak ustalił to organ nadzoru.

Z akt sprawy i, co podnosi skarżący, w dniu przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego miał on 15 lat i realizował obowiązek szkolny. Zdaniem Sądu I instancji już tylko ta okoliczność uniemożliwiała uznanie go za następcę rolnika, o którym mowa w art. 48 omawianej ustawy w zw. z art. 160 § 1 k.c. Nie można bowiem przyjąć, jak chciałby skarżący, że piętnastoletnia osoba realizująca obowiązek szkolny, równolegle co najmniej od 5 lat w sposób stały pracowała w gospodarstwie rolnym. Wymóg zaś ciągłości tej pracy przy jednoczesnym powiązaniu jej z produkcją rolną stanowi w świetle art. 160 § 1 pkt 1 k.c. warunek konieczny możliwości nabycia własności nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną, chyba że legitymowała się ona odpowiednimi kwalifikacjami, wynikającymi z kierunkowego wykształcenia, o czym stanowił pkt 2 § 1 ww. artykułu.

W ocenie Sądu I instancji, celu takiego nie mogła zrealizować osoba małoletnia, a więc taka, która niezależnie od oceny jej doświadczenia i praktycznych umiejętności, nie miała pełnej zdolności do czynności prawnych. Sąd nie kwestionuje, że dzieci rolników niejednokrotnie pomagały im przy pracach w gospodarstwie, niemniej jednak pomocy tej, z samej istoty okazjonalności tego rodzaju aktywności dziecka w gospodarstwie i charakteru prac, jakie mogło ono stosownie do swojego wieku realnie wykonywać, nie można traktować jako stałej pracy wykonywanej bezpośrednio przy produkcji rolnej.

W ocenie Sądu I instancji, brak jest jakichkolwiek podstaw do czynienia Naczelnikowi Gminy O. zarzutu, że wydając decyzję w przedmiocie przekazania na rzecz Państwa przez małżonków G. należącego do nich gospodarstwa rolnego, bez uprzedniego zadeklarowania przez ich syna braku chęci jego przejęcia, naruszył przepisy ustawy z 1982 r., w tym art. 52 tej ustawy, a tym bardziej, że naruszył je w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego, zdaniem tego Sądu, brak było podstaw do eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji, co z kolei oznacza, że zaskarżona decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z 27 czerwca 2013 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia, nie naruszają prawa, a podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Za nietrafny uznał Sąd I instancji również zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., których naruszenia skarżący upatruje w nieprawidłowym zgromadzeniu i ocenie materiałów dowodowych sprawy, jak też nieprzeprowadzeniu wnioskowanych przez niego dowodów, tj. przesłuchania świadków i strony na okoliczność wykonywania przez skarżącego stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Sąd ten wskazał, że wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie ograniczają stosowania w postępowaniu nadzwyczajnym ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad dotyczących postępowania dowodowego, jednakże nie oznacza to, że organ nadzoru w ramach postępowania nieważnościowego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją kontrolowaną, a do tego w istocie zmierzały zgłaszane przez skarżącego wnioski.

P.G. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 160 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dalej k.c. w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 października 1989 r. oraz art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, dalej u.s.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 października 1989 r. - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym uznaniu, że osoba małoletnia stale zamieszkująca w gospodarstwie rolnym oraz wykonująca w nim prace bezpośrednio przy produkcji rolnej, nie może zostać uznana za następcę rolnika w rozumieniu tych przepisów, co doprowadziło do wadliwego uznania, że do przejścia gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 52 u.s.r. mogło dojść bez uprzedniego uzyskania zgody skarżącego.

W uzasadnieniu podniesiono, że pomimo iż skarżący w momencie wydawania decyzji przez Naczelnika Gminy O. posiadał ukończone 15 lat, a zatem nie posiadał pełnej zdolności do czynności prawnych, to ta okoliczność nie jest przeszkodą do nabycia własności nieruchomości rolnej w drodze przeniesienia własności. Mając ograniczoną zdolność do czynności prawnej, skarżący mógł bowiem nabyć własność gospodarstwa w drodze spadkobrania, darowizny, a także innej umowy cywilnoprawnej (przy ewentualnym uzyskaniu zgody rodziców lub zezwolenia sądu). Tym samym, również osobę małoletnią, posiadającą ograniczoną zdolność do czynności prawnych należy uznać za potencjalnie zdolną do nabywania własności nieruchomości rolnych. Nie można przy tym pominąć polskiej tradycji, zgodnie z którą gospodarstwa rolne były przekazywane przez pokolenia, a praca w gospodarstwie stanowiła wartość wyznaczającą osobę następcy.

Skarżący w toku postępowania podniósł, że od ukończenia 7 roku życia aż do dnia 13 października 1989 r., to jest przez okres około 8 lat pracował w gospodarstwie rolnym swoich rodziców, wykonując prace rolne oraz hodowlane, jak również pomagał w innych czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Natomiast, jak podnosi się orzecznictwie oraz piśmiennictwie "pracy w gospodarstwie rolnym" czy też "stałej pracy bezpośrednio przy produkcji rolnej" nie należy utożsamiać wyłącznie z wykonywaniem czynności zarobkowych lub zawodowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.

Dodać należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny – "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej.

O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polega na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

W wyroku z dnia 25.04.2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11 (lex nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2013 r. sygn. akt I OSK 2073/11, lex nr 1336365).

Z uwagi na fakt, iż rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia bądź braku przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., konsekwencją powyższego musi być stwierdzenie, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wskazać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 160 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dalej k.c. w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 października 1989 r. oraz art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (j.t.: Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.) dalej u.s.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 października 1989 r. - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym uznaniu, że osoba małoletnia stale zamieszkująca w gospodarstwie rolnym oraz wykonująca w nim prace bezpośrednio przy produkcji rolnej, nie może zostać uznana za następcę rolnika w rozumieniu tych przepisów, co doprowadziło do wadliwego uznania, że do przejścia gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 52 u.s.r. mogło dojść bez uprzedniego uzyskania zgody skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten w istocie zmierza do wykazania, że przy ustalaniu kręgu podmiotów, którym można by przypisać status następcy, nie wzięto pod uwagę osoby skarżącego. Zarzut ten nie jest zasadny.

Okoliczność, iż przy ustalaniu kręgu podmiotów, którym przypisać można by status następcy nie wzięto pod uwagę osoby skarżącego kasacyjnie nie może być rozpatrywana w kategoriach wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mogącej skutkować nieważnością podjętej decyzji. Zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym może być bowiem rozpoznawany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym powoduje zaistnienie podstawy wznowienia postępowania i nie może być jednocześnie uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby bowiem prowadzić między innymi do prób obejścia ustalonego w art. 148 K.p.a. terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 14.08.2001 r., sygn. akt I SA 343/01, LEX 55741; wyrok NSA z dnia 05.03.1998 r., sygn. akt IV SA 988/97, LEX 45673). W świetle powyższego uznać należy, iż brak udziału skarżącego w postępowaniu w charakterze następcy prawnego rolnika nie może być rozpatrywany w kontekście naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez co zarzut naruszenia wskazanych przepisów nie może zostać uznany za usprawiedliwiony.

Zauważyć należy, iż zgodnie z obowiązującym na dzień wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego art. 48 ust. 1 u.s.r., następcą rolnika może być zstępny lub przysposobiony, jeżeli pracował w gospodarstwie rolnym co najmniej 5 at. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że następca rolnika powinien spełniać warunki wymagane dla nabycia własności nieruchomości rolnej w drodze przeniesienia własności, określone w przepisach Kodeksu cywilnego (...). Stosownie zaś do art. 160 k.c., własność nieruchomości rolnej lub jej części może być przeniesiona na rzecz osoby fizycznej tylko wtedy, gdy nabywca stale pracuje w jakimkolwiek gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej albo ma kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że rodzice skarżącego kasacyjnie – U. i A. małżonkowie G., właściciele gospodarstwa rolnego, złożyli w dniu 6 marca 1989 r. wniosek o przejęcie prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego przez Państwo. W dacie przekazania gospodarstwa posiadali oni dwoje dzieci – pełnoletnią córkę oraz małoletniego syna - obecnie skarżącego. W sprawie złożyła oświadczenie wskazujące na brak woli przejęcia gospodarstwa rolnego jedynie ich córka. Istotą sporu jest to, czy skarżący kasacyjnie - syn właścicieli gospodarstwa rolnego, w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy O. spełniał przesłanki do uznania go za następcę rolnika, o którym mowa w art. 48 ust. 1 i 2 u.s.r., jak twierdzi skarżący, a w konsekwencji, czy istniał obowiązek uprzedniego uzyskania od niego oświadczenia o odmowie przejęcia gospodarstwa, czy też wobec niespełniania tych warunków przez skarżącego kasacyjnie, taki obowiązek w sprawie nie zachodził - jak ustalił to organ nadzoru.

Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego skarżący kasacyjnie miał 15 lat i realizował obowiązek szkolny. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie można przyjąć, by piętnastoletnia osoba realizująca obowiązek szkolny, równolegle co najmniej od 5 lat w sposób stały pracowała w gospodarstwie rolnym. Wymóg ciągłości tej pracy przy jednoczesnym powiązaniu jej z produkcją rolną stanowi w świetle art. 160 § 1 pkt 1 k.c. warunek konieczny możliwości nabycia własności nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną, chyba że legitymowała się ona odpowiednimi kwalifikacjami, wynikającymi z kierunkowego wykształcenia, o czym stanowił pkt 2 § 1 ww. artykułu. Niespornym jest, że skarżący nie legitymował się kwalifikacjami do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Trafnie zauważa Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dzieci rolników niejednokrotnie pomagały im przy pracach w gospodarstwie, niemniej jednak pomocy tej, z samej istoty okazjonalności tego rodzaju aktywności dziecka w gospodarstwie i charakteru prac, jakie mogło ono stosownie do swojego wieku realnie wykonywać, nie można traktować jako stałej pracy wykonywanej bezpośrednio przy produkcji rolnej. Okoliczność ta uniemożliwiała uznanie skarżącego kasacyjnie za następcę rolnika, o którym mowa w art. 48 ust. 1 i 2 u.s.r. w zw. z art. 160 § 1 k.c. Jest to okoliczność wystarczająca do uznania, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, a tym bardziej rażącego ich naruszenia, jak tego wymaga art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowa i w niczym nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Trafnie w tej sytuacji Sąd I instancji przyjął, że brak było w sprawie podstaw do eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji Naczelnika Gminy O. z dnia 13 października 1989 r., co oznacza, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z 27 czerwca 2013 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia, nie naruszają prawa, a podniesiony zarzut naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.