Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2583/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 94a ust. 1, art. 129b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 15,  art. 77 §1, art. 80, art. 105 §1, art. 110, art. 127 §1, art. 138, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 4138/14 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z prowadzeniem niedozwolonej reklamy apteki 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 3) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [A] Spółki z o.o. w W. 1520 (tysiąc pięćset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 4138/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z prowadzeniem niedozwolonej reklamy apteki.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 21 lutego 2013 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił [B] sp. z o.o. z siedzibą w W. - obecnie [A] sp. z o.o. z siedzibą w W. - o wszczęciu postępowania w sprawie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki [...] zlokalizowanej w Gdańsku przy ul. [...], polegającej na dystrybucji w ww. aptece ulotki pod nazwą "Wyciąg z listy cenowej", zawierającej ceny kilkunastu konkretnych produktów leczniczych oraz dane adresowe apteki.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] organ umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Organ stwierdził, że strona jeszcze przed zakończeniem postępowania zaprzestała prowadzenia zakazanej reklamy apteki.

Pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem art. 94 Prawa farmaceutycznego, w wyniku prowadzenia reklamy ww. apteki. Jednocześnie organ poinformował stronę o włączeniu do materiału dowodowego sprawy dokumentacji zebranej w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r.

W piśmie z dnia 6 lutego 2014 r., strona poinformowała, że apteka nie dystrybuowała ulotek z listą cenową po zakończeniu uprzedniego postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za prowadzenie niedozwolonej reklamy działalności ww. apteki polegającej na dystrybucji ulotki "Wyciąg z listy cenowej". Według ustaleń organu, reklama prowadzona była w okresie od lutego do marca 2013 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4, art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., powoływana jako: "Prawo farmaceutyczne") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., powoływana jako: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ze stanowiska przedstawionego przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. jednoznacznie wynika, że uznał on dystrybucję ulotek "Wyciąg z listy cenowej" we wskazanej aptece za przypadek naruszenia art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Dokonana w tym zakresie ocena prawna nie została zakwestionowana, gdyż spółka nie wniosła odwołania, a w konsekwencji wskazana decyzja stała się ostateczna. Stąd też Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał za spóźnione zarzuty naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o cenach w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 czerwca 2002 r. oraz art. 94 a ust. 1 Prawa Farmaceutycznego.

Według stanowiska organu, przedmiotem postępowania, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję, jest nałożenie kary pieniężnej w związku z prowadzeniem reklamy apteki stwierdzonym uprzednią decyzją. W świetle ustaleń poprzedniego postępowania organ nie może zaniechać nałożenia kary, może jedynie ją miarkować. Spółka w ramach postępowania odwoławczego może więc kwestionować jedynie wysokość nałożonej kary.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka zaskarżyła w całości powyższą decyzję, wniosła o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy obu instancji postąpiły w sposób prawidłowy przyjmując za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia ustalenia dokonane w postępowaniu w sprawie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki, zakończonym decyzją z [...] lipca 2013 r. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo ustalił, że sporna dystrybucja ulotek stanowiących wyciąg z listy cenowej, zawierających ceny kilkunastu produktów leczniczych oraz dane adresowe apteki, stanowiła w istocie formę prowadzenia działalności reklamowej. Sąd wskazał, że aprobuje stanowisko organu, że lista cenowa apteki (jej fragment dotyczący określonych leków) spełniała kryteria reklamy aptek w rozumieniu art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, gdyż miała na celu zachęcenie do zakupu konkretnych towarów.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - obecnie tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 (powoływana jako: p.p.s.a.) zarzucając Sądowi i instancji naruszenie:

1) art. 141 p.p.s.a. - poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 110, art. 127 §1, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że podniesione w skardze zarzuty, dotyczące m.in. nierozpoznania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego istoty sprawy oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności, miały znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji;

2) art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a., 127 §1 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. przez niedostrzeżenie, iż organ II instancji zaniechał kontroli stanowiska organu I instancji w zakresie prawidłowości wykładni art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz w zakresie prawidłowości zebrania i rozpatrzenia przez organ I instancji materiału dowodowego - pomimo sformułowania przez stronę konkretnych zarzutów w tym zakresie - co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i naruszenia zasady dwuinstancyjności przez organ II instancji i winno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji;

3) art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przez niedostrzeżenie, iż organy rozpatrujące sprawę zaniechały wyjaśnienia: warunków na jakich dochodziło do udostępniania pacjentom list cenowych, w szczególności tego, czy listy te dotyczyły towarów niewidocznych dla pacjentów oraz czy były one udostępniane poza lokalem apteki, podczas gdy okoliczności te pozostawały istotne dla wyjaśnienia, czy działanie strony miało charakter niedozwolonej reklamy apteki, co winno było skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w związku z brakami w zakresie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka argumentowała, że rozpoznając odwołanie od decyzji nakładającej karę organ II instancji stwierdził, iż strona utraciła prawo kwestionowania ustaleń związanych z prowadzeniem reklamy apteki, ponieważ nie zaskarżyła decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki. Organ bezpodstawnie uznał, że decyzja umarzająca postępowanie stanowiła prejudykat, naruszył w ten sposób zasadę dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo zarzutów skargi nie odniósł się do tej okoliczności.

Zdaniem Strony, do organów rozpatrujących sprawę należało ustalenie, czy do stosowania list cenowych dochodziło w warunkach, kiedy było to wymagane przez §5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 czerwca 2002 r. i art. 12. ustawy o cenach oraz czy działania te istotnie miały charakter informacyjny. Sąd I instancji pominął w tym zakresie braki w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i w związku z tym zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie, co powodowałoby konieczność zakończenia kontroli instancyjnej już na tym etapie.

W świetle zarzutów skargi kasacyjnej, istota rozpatrywanej sprawy wiąże się ze specyficzną sytuacją procesową wykreowaną przez organy administracji na gruncie art. 94a ust. 1 i 129b ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz z jej konsekwencjami dla wyroku Sądu I instancji.

Zaistniała sytuacja - w ogólnym zarysie - polega na tym, że Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydał w pierwszej kolejności decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki, a dopiero, gdy w związku z brakiem odwołania zyskała ona walor ostateczności, organ ten wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary za prowadzenie działalności reklamowej wbrew zakazowi wynikającemu z art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Spółka zainicjowała sądową kontrolę decyzji o nałożeniu na nią kary pieniężnej dowodząc, że podstawowy błąd organu odwoławczego, który wydał tę decyzję, polega na przyjęciu, iż wcześniejsza decyzja Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o umorzeniu postępowania w przedmiocie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki zawiera ocenę prawną co do spełnienia przesłanki naruszenia zakazu reklamy aptek, merytorycznie rozstrzyga tę kwestię i tym samym wiąże organy prowadzące postępowanie w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 129b ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze stanowiskiem organu polegającym na przypisaniu decyzji o umorzeniu postępowania roli prejudykatu, który determinuje rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia kary na podmiot prowadzący aptekę, nie można się zgodzić. Do związania oceną prawną dochodzi bowiem, gdy sprawa została rozpoznana co do istoty, nie zaś w sytuacji, gdy pewne skutki w sferze faktów jedynie zdaje się wywoływać decyzja o umorzeniu postępowania.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, przez którą rozumie się rozstrzygnięcie merytoryczne o prawach i obowiązkach strony, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl art. 105 § 1 k.p.a. tę inaczej załatwiającą sprawę decyzję wydaje się, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Wydana na tej podstawie decyzja o umorzeniu postępowania jest więc innym sposobem zakończenia postępowania, niż rozstrzygnięcie co do meritum sprawy, o którym mowa w art. 104 § 1 k.p.a. Charakteryzuje się tym, że zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron kończąc bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej (por. np.: P. M. Przybysz, Komentarz do art.105 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2017.06.05, komentarz LEX/el.2017, A. Plucińska - Filipowicz, Komentarz do zmiany art.105 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej przez Dz.U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18, Stan prawny: 2011.04.11, komentarz LEX/el. 2011, M. Dyl w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 767 i nast.)

Z omówionych względów wydanie decyzji umarzającej postępowanie nie pozwala wnioskować - jak to zrobił organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie - że określona kwestia merytoryczna została w tym postępowaniu rozstrzygnięta. Tym bardziej więc brak jest podstaw by przyjąć, że zawarta w tej decyzji ocena prawna co do okoliczności istotnych dla ustalenia praw lub obowiązków strony, wiąże organy administracji na zasadach określonych w art. 110 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a., a w rezultacie kształtuje stan faktyczny w innym postępowaniu zwalniając organ z obowiązku jego ustalania.

W sprawie objętej sądową kontrolą, organ I instancji zbadał zgromadzony materiał dowodowy i na tej podstawie sformułował własną ocenę okoliczności rozpatrywanej sprawy co do spełnienia przesłanek określonych w art. 129b ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne. W szczególności organ ten stwierdził, że doszło do naruszenia przez Spółkę zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 powołanej ustawy. Spółka jednak nie zgodziła się z tym stanowiskiem i skorzystała z przysługującego jej odwołania.

Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że organ odwoławczy jest zobowiązany, nie tylko odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu, ale też ponownie merytorycznie rozparzyć sprawę we wszystkich jej aspektach. Istotą zasady dwuinstancyjności jest bowiem prawo do dwukrotnego rozpoznania danej sprawy. Zatem, w rozpatrywanej sprawie - w związku z wniesionym przez Spółkę odwołaniem - obowiązkiem organu II instancji było zbadanie sprawy w jej całokształcie na zasadach rządzących postępowaniem administracyjnym, w tym podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonanie oceny faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Działanie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie odpowiadało tym standardom. Jak wskazano, powołując się w sposób nieuprawniony na związanie ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania w przedmiocie nakazania zaprzestania reklamy, a ściślej oceną prawną zawartą w tej decyzji, organ uchylił się od zbadania i oceny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy okoliczności sprawy potwierdzają spełnienie przesłanki prowadzenia reklamy wbrew zakazowi wynikającemu z art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego warunkującej nałożenie kary administracyjnej na podstawie art. 129b ust. 1 i 2 tej ustawy.

Powyższe prowadzi do konstatacji, że Główny Inspektor Farmaceutyczny pozbawił stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 k.p.a., skonkretyzowaną w art. 127 § 1 k.p.a.

Kwestię tę całkowicie pominął w swych rozważaniach Sąd I instancji pomimo zarzutów skargi. Sąd ten odmiennie od organu ustalił zakres badania sprawy - stwierdził, że kluczowe w sprawie jest ustalenie znaczenia pojęcia reklamy na gruncie art. 94 a Prawa farmaceutycznego, jednak nie zakwestionował sposobu prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy. Nie odniósł się w szczególności do zasadności stanowiska organu, zgodnie z którym - ze względu na skutki prawne decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie nakazania zaprzestania reklamy - w rozpatrywanej sprawie skutecznie kwestionowana może być jedynie wysokość nałożonej kary pieniężnej.

Z omówionych wcześniej względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z przyjęciem, że stan faktyczny obecnie rozpatrywanej sprawy ukształtowany został przez skutek prawny decyzji o umorzeniu postępowania. Zdaniem tego Sądu, okoliczność naruszenia zakazu prowadzenia reklamy wymagała - w związku z wniesieniem odwołania - zbadania w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Braki w tym zakresie skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w swych rozważaniach do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, co potwierdza zasadność zarzutów sformułowanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Działanie WSA, które można odczytywać jako próbę zrekompensowania niedostatków zaskarżonej decyzji przez dokonanie własnej oceny w zakresie przesłanki naruszenia zakazu reklamy, skutkowało de facto zamknięciem drogi do ochrony praw w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego stronie, na którą nałożono karę administracyjną.

W świetle zarzutów skargi kasacyjnej, w tym jej pkt 2 i 3, nie można pominąć także i tej kwestii, że zakres badania sprawy w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji kształtują przepisy prawa materialnego, tj. art. 94a ust. 1 w związku z art. 129b ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. Nie kwestionując szerokiego rozumienia pojęcia reklamy, przyjmowanego w doktrynie i w orzecznictwie na tle tej regulacji, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na konieczność odróżnienia znaczenia tego pojęcia od treści zakazu prowadzenia reklamy.

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, art. 94a Prawa farmaceutycznego został wprowadzony ustawą z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 492) w związku z koniecznością implementacji m.in. dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz. Urz. WE L 311 z 28.11.2001, s. 67), zmienionej w szczególności - w zakresie reklamy - dyrektywą 2004/27/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. (Dz. Urz. UE L 136 z 30.04.2004, s. 34). Powyższy przepis został zmieniony z dniem 1 stycznia 2012 r. przez art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696). Na skutek tej zmiany art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego przewiduje zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, jednocześnie wskazując, że nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Zakaz reklamy aptek został w ten sposób rozszerzony w porównaniu do poprzedniego stanu prawnego. Nie zmienia to faktu, że powołany przepis powinien być interpretowany w kontekście podstawowego celu określonego w pkt 2 preambuły dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, którym jest ochrona zdrowia publicznego.

Z tej perspektywy, w każdym przypadku, gdy zachodzi podejrzenie, że mamy do czynienia z reklamą apteki należy się upewnić, że na skutek przyjęcia, że doszło do naruszenia zakazu prowadzenia reklamy wynikającego z art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, nie ucierpi wspomniana wartość nadrzędna, chroniona w ramach nie tylko krajowego, ale i europejskiego porządku prawnego. Powołany przepis nie może być bowiem interpretowany w sposób sprzeczny z celami, dla których go ustanowiono.

Przyjęcie tej wskazówki interpretacyjnej powoduje, że normy wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2013 r., poz. 385) w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad uwidaczniania cen towarów i usług oraz sposobu oznaczenia ceną towarów przeznaczonych do sprzedaży (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 894) oraz zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 - Prawa farmaceutycznego nie kolidują ze sobą. Wnioskowanie to daje rezultat zgodny ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II CSK 289/07 (lex nr 307127; Monitor Prawniczy 2007, nr 20, poz. 1116), według którego udostępnianie list cenowych zawierających jedynie informację o cenach towarów lub usług i publikowanych wyłącznie po to, by podać do publicznej wiadomości ceny określonych produktów, nie stanowi naruszenia zakazu prowadzenia reklamy.

Podkreślenia dodatkowo wymaga, że żaden przepis ustawy - Prawo farmaceutyczne, ani Dyrektywa 2001/83/WE nie wyłącza prawa do informacji na temat produktów leczniczych, ich właściwości i cen. Przeciwnie, regulacje te zawierają szereg gwarancji, by do odbiorców docierały obiektywne i rzetelne informacje. Obowiązki informacyjne powinny być jednak realizowane w taki sposób, by nie został naruszony zakaz prowadzenia reklamy. Nie jest przy tym możliwe wytyczenie wyraźnej i uniwersalnej linii demarkacyjnej pozwalającej na odróżnienie neutralnej informacji, od działalności reklamowej objętej zakazem. Kwalifikacja określonych działań pod kątem naruszenia zakazu reklamy apteki i jej działalności wymaga zindywidualizowanej oceny w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.

Podmiot prowadzący aptekę będąc profesjonalnym uczestnikiem obrotu posiada wiedzę na temat zasad regulujących tę dziedzinę gospodarki, a więc również zakazu prowadzenia reklamy aptek. Do tego podmiotu należy przestrzeganie prawa i dochowanie dbałości, by z jednej strony zapewnić odbiorcom dostęp do informacji służących dokonaniu świadomego wyboru korzystnych dla nich warunków nabywania leków niezbędnych do terapii, z drugiej zaś - by nie naruszyć swym działaniem zakazu reklamy, ustanowionego jako bariera dla zachęcania do nadmiernej konsumpcji leków w art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego.

Zadaniem organów nadzoru farmaceutycznego jest natomiast identyfikowanie i eliminowanie przypadków naruszenia zakazu reklamy aptek i ich działalności w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Z omówionych względów, ustalenie, czy doszło do naruszenia zakazu reklamy wymaga szczególnie wnikliwej analizy okoliczności konkretnej sprawy mających wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie, podstawowym elementem pozwalającym stwierdzić, że doszło do naruszenia zakazu reklamy apteki lub jej działalności jest zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów do dokonania zakupu produktu leczniczego lub wyrobu leczniczego w konkretnej aptece, zwiększenia konsumpcji produktów leczniczych, a przez to zwiększenie obrotów tej apteki. W celu ustalenia, czy nad warstwą informacyjną nie przeważa zachęta do kupna towaru, w bardziej skomplikowanych stanach faktycznych konieczne może okazać się dokonanie analizy nie tylko treści przekazu, ale też np. zastosowanej formy graficznej (rozmiaru, kształtu, koloru czcionki, tła), rodzaju i przeznaczenia zastosowanych nośników informacji, sposobu ich dystrybucji, a nawet kontekstu sytuacyjnego, w jakim przekaz dociera do odbiorcy. Może to okazać się zadaniem wysoce skomplikowanym, co jednak nie zwalnia wyspecjalizowanych organów nadzoru farmaceutycznego, do tego właśnie powołanych, od obowiązku prowadzenia postępowania w sposób dokładny i rzetelny - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie rozpatrywana sprawa została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art.188 p.p.s.a. właśnie dlatego, że z omówionych względów istnieje podstawa, by przyjąć, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję, nie wyjaśnił w sposób dostateczny istotnych okoliczności sprawy.

Główny Inspektor Farmaceutyczny ponownie rozpatrując sprawę uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności zbada sprawę w jej całokształcie i dokona własnej oceny co do zaistnienia przesłanki nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 129b ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne w postaci prowadzenia reklamy apteki i jej działalności wbrew zakazowi wynikającemu z art. 94a ust. 1 tej ustawy.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w pkt 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a, §6 pkt 3 oraz ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Na zasądzoną kwotę podlegającą zwrotowi składa się wpis od skargi (120 zł), wynagrodzenie adwokata reprezentującego stronę na etapie postępowania przed Sądem I instancji (600 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie adwokata na etapie postępowania drugoinstancyjnego (600 zł).