Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 91/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda prawomocną decyzją nr [...] z dnia 26 maja 2015 r. znak: [...] stwierdził, że 1 stycznia 1999 r. Powiat M., nabył z mocy prawa, własność nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako części parcel katastralnych pgr.I.kat. [...] o pow. 0,0402 ha oraz pgr.l.kal. [...] o pow. 0,0082 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej współwłasność 31 grudnia 1998 r. K. H. (c. L. i M.) w części oraz M. H. (s. J. i K.) w części, zajętej według stanu na 31 grudnia 1998 r. pod drogę powiatową nr [...] ([...]) relacji [...] .

W dniu 6 czerwca 2016 r., w związku z pismami M. H., działającej w imieniu swoim oraz jako pełnomocnik: T. H., C. H., P. H., P. H., Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R. z dnia 5 maja 2016 r. oraz z dnia 2 czerwca 2016 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną m.in. jako cz. pgr. [...] o pow. 0,0402 ha i cz. pgr. [...] o pow. 0,0082 ha, położoną w [...], jedn. ewid. [...], zajętą pod drogę publiczną.

Starosta M. decyzją nr [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm) - dalej jako: " k.p.a." orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz: M. H., T. H., C. H., P. H., P. H., Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R. za nieruchomość oznaczoną jako cz. pgr. [...] o pow. 0,0402 ha oraz cz. pgr. [...] o pow. 0,0082 ha, położoną w obrębie [...], jedn. ewid. [...], objętą księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M. - Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych siedzibą w [...], stanowiącą w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność K. H. c. L. i M. w części oraz M. H. s. J. i K. w części, zajętą pod drogę powiatowa nr [...] ([...]) relacji [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z przejęciem na własność Powiatu M. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości oznaczonej jako cz. pgr [...] i cz. pgr. [...] położonej w [...], gmina [...] zostały złożone dwa odrębne wnioski w sprawie ustalenia odszkodowania tj. w piśmie z dnia 28 grudnia 2005 r. - wniosek M. H. oraz w piśmie z dnia 5 maja 2016 r. - wniosek M. H. działającej w imieniu swoim oraz jako pełnomocnik: T. H., C. H., P. H., P. H., Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R.. Wniosek M. H. w zakresie przedmiotowej nieruchomości został rozpatrzony w decyzji nr [...] znak [...] z dnia 28.12.2015 r., natomiast niniejsza decyzja zawiera orzeczenie w zakresie wniosku M. H..

Organ podał, że analizując dokumenty zgromadzone w trakcie prowadzonego postępowania stwierdzono, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M., w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości oznaczonej jako pgr. [...] oraz pgr. [...], położonej w [...], gmina [...] byli: K. H. c. L. i M. w części oraz M. H. s. J. i K. w VI części.

Organ wskazał, że K. H. zmarła 2 października 2002 r., a spadek po niej, na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M. Wydziału [...] Cywilnego, sygn. akt. [...] z dnia [...] marca 2009 r. nabyły dzieci: M. H. s. J. i K., J. J. (dwojga imion) H. s. J. i K., S. M. (dwojga imion) H. s. J. i K., C. R. (dwojga imion) H. c. J. i K., P. H. s. J. i K., P. H. s. J. i K., M. A. (dwojga imion) H. c. J. i K., T. B. (dwojga imion) H. s. J. i K., Z. A. (dwojga imion) L. z d. H. c. J. i K., Z. B. z d. H. c. J. i K. oraz E. R. z d. H. c. J. i K. po 1/11 części każdy.

Organ podał, że w związku z powołanym porządkiem dziedziczenia, właścicielami przedmiotowej nieruchomości, do dnia 30 grudnia 2005 r. byli: M. H. w 14/44 części oraz J. J. H., S. M. H., C. R. H. , P. H., P. H., M. A. H. , T. B. H., Z. A. L., Z. B. oraz E. R. po 3/44 części każdy oraz że z wnioskiem z dnia 28 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną m.in. jako cz. pgr. [...] i cz. pgr. [...], położoną w [...], gmina [...] do Starosty M. wystąpił jedynie M. H., któremu w dniu złożenia wniosku przysługiwało prawo współwłasności do przedmiotowej nieruchomości w udziale wynoszącym 14/44 części.

W dalszej kolejności ustalono, że E. R. zmarła 24 listopada 2009 r., a spadek po niej, na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M. Wydziału [...] Cywilnego, sygn. akt. [...] z dnia [...] maja 2010 r. nabyli: mąż J. R. w 4/16 części oraz dzieci E. R., R. R., R. R. i H. P. - każdy po 3/16 części. J. H. zmarł 08.02.2011 r., a spadek po nim, na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M. Wydziału [...] Cywilnego, sygn. akt. [...] z dnia [...].01.2015 r. nabyli: rodzeństwo M. H., T. H., S. H., P. H., P. H., C. H., Z. B., M. H. i Z. L. każdy po 1/10 części oraz siostrzeńcy i siostrzenica E. R., R. R., R. R. i H. P. - każdy po 1/40 części. Z. L. zmarła 2 lutego 2014 r., a spadek po niej na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M. Wydziału [...] Cywilnego, sygn. akt. [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nabyli: mąż M. L. oraz dzieci R. L., A. M., J. L. - każdy po części. S. H. zmarł 22 kwietnia 2014 r. a spadek po nim na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M. Wydziału [...] Cywilnego, sygn. akt. [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nabyli: rodzeństwo M. H., T. H., P. H., P. H., C. H., Z. B. i M. H. - każdy po 1/9 części, siostrzeńcy i siostrzenice R. L., A. M., J. L. - każdy po 1/27 części oraz E. R., R. R., R. R., H. P. - każdy po 1/36 części.

Nadto organ wskazał, że zgodnie z operatem drogowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] z dnia 10.09.1987 r., m.in. pgr. [...] podzieliła się na pgr. [...] i cz.pgr. [...] oraz pgr. [...] podzieliła się na pgr. [...] i cz.pgr. [...], a niniejszy podział został ujawniony w księdze wieczystej nr [...], a następnie na wniosek z dnia 25.09.2015 r. cz.pgr. [...] o pow. 0,0402 ha oraz cz.pgr. [...] o pow. 0,0082 ha zostały odłączone do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej własność Powiatu M. . Organ podał, że treść księgi wieczystej na dzień wydania przedmiotowej decyzji zweryfikowano w Podsystemie Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości.

Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 5 maja 2016 r. M. H. działając w imieniu swoim oraz jako pełnomocnik T. H., C. H., P. H., P. H., Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R., powołując się na ww. decyzję Wojewody znak: [...] z dnia 26 maja 2015 r. wystąpiła z zapytaniem: ,,Jak jeszcze długo będziemy czekać na wypłacenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną". Następnie, pismem z dnia 2 czerwca 2016 r. M. H., powołując się na wniosek swojego brata M. H. poinformowała, że złożył on "wniosek o ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną również w imieniu wszystkich spadkobierców z racji pełnomocnictwa jako członek najbliższej rodziny, tj. nasz brat i nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w naszym imieniu w tej sprawie, co zgodne jest z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem nadal oczekuję na zawiadomienie o terminie wypłaty odszkodowania". W dalszej kolejności, w dniu 10 sierpnia 2016 r. M. H. przedłożyła oświadczenie z dnia 3 sierpnia 2016 r., w którym to M. H. oświadczył: "składając wniosek o odszkodowanie działałem w dobrej wierze również w imieniu najbliższej rodziny - jako spadkobierców i współwłaścicieli zajętych gruntów na podstawie ustnego pełnomocnictwa" oraz oświadczenie z dnia 8 sierpnia 2016 r., w którym to M. H. oświadczyła, że "nasz brat M. H. zamieszkały [...], występujący w tej sprawie działał również w naszym imieniu na podstawie naszego ustnego pełnomocnictwa, do załatwienia po śmierci Naszej Mamy wszelkich urzędowych spraw związanych z własnością ziemi. Pełnomocnictwa tego nie odwoływaliśmy".

W związku z powyższym organ wskazał, że należało szczegółowo przeanalizować akta sprawy M. H., na podstawie których stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, zajętą pod drogę publiczną został złożony również w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W ocenie organu z treści wniosku w żadnym miejscu nie wynika, by M. H. działał w imieniu innych osób. Ponadto, w trakcie trwania całego postępowania odszkodowawczego nie wniósł żadnych zastrzeżeń, jak i po wydaniu przez Starostę M. decyzji nr [...] znak: [...] z dnia 28 grudnia 2015 r. o ustaleniu na jego rzecz odszkodowania za udział wynoszący 14/44 części w nieruchomości oznaczonej jako cz.pgr. [...] o pow. 0,0402 ha oraz cz.pgr. [...] o pow. 0,0082 ha, położonej w [...], jedn. ewid. [...], która to decyzja stała się ostateczna, a odszkodowanie zostało mu wypłacone. Organ podał, że czynności współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości mające na celu spowodowanie uznania wniosku M. H. z dnia 28 grudnia 2005 r. również za wniosek złożony w ich imieniu, tj. złożenie pisma z dnia 2 czerwca 2016 r. oraz oświadczeń z dnia 3 sierpnia 2016 r. i 8 sierpnia 2016 r., zostały podjęte dopiero po wydaniu przez Starostę M. decyzji z dnia 28 grudnia 2015 r.

W oparciu o powyższe ustalenia w ocenie organu nie można było uznać, że wniosek M. H. został wniesiony również w imieniu pozostałych współwłaścicieli. Jednocześnie, odnosząc się do wniosku M. H. z dnia 2 czerwca 2016 r. stwierdzono, że brak jest podstaw do tego, aby uznać iż został on złożony w trybie art. 33 § 4 k.p.a. odnoszącego się do przypadków "mniejszej wagi", a więc prostych życiowych spraw, niemających charakteru majątkowego. W ocenie organu ustalenie i wypłacenie odszkodowania z art. 73 ww. ustawy z 13 października 1998 r. zarówno ze względu na swój wyjątkowy charakter, jak i doniosłość skutków finansowych dla strony, nie jest takim przypadkiem.

Analizując przesłanki art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację w świetle stanu faktycznego sprawy, stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie nie wszystkie z ww. przesłanek zostały spełnione a dochowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest jedną z przesłanek, do których zaistnienia łącznie zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ. Ponadto organ wskazał, że postępowanie w trybie art.73 ust. 4 ww. ustawy wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony.

Organ podał nadto, że bezspornym jest fakt, iż dotychczasowi współwłaściciele nieruchomości utracili prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną od dnia 1 stycznia 1999 r., a uzyskał prawo własności z tym dniem Powiat M. oraz, że, w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., do Starosty [...] wniosek o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość zajętą pod drogę publiczną złożył jedynie M. H.. Zarówno K. H., która zmarła w dniu 2 października 2002 r., jak i pozostali jej spadkobiercy, którym również przysługiwało prawo współwłasności do przedmiotowych nieruchomości, w przewidzianym ustawowo terminie tj. w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. takiego wniosku nie złożyli. Natomiast pierwsze pismo M. H. w sprawie ustalenia odszkodowania datowane jest na dzień 6 maja 2016 r., czyli z uchybieniem terminu określonego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację, a termin określony w art. 73 ust. 4 przedmiotowej ustawy jest zawitym terminem prawa materialnego. Organ wskazał, że termin taki ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła w dniu 20 września 2016 r. M. H. działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik T. H., C. H., P. H., P. H., Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R. nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem.

Po rozpatrzeniu ww. dowołania Wojewoda decyzją z dnia 30 listopada 2016 r. wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z pózn. zm.,) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] Starosty M. z dnia 30 sierpnia 2016 r. znak: [...]

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym z wnioskiem o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności - jest to natomiast samodzielne uprawnienie właściciela zmierzające do zaspokojenia przysługującego mu roszczenia odszkodowawczego. Organ podał, że brak indywidualnego wniosku nie tylko nie wszczyna postępowania administracyjnego dotyczącego konkretnej osoby, ale również oznacza niezgłoszenie w terminie roszczenia. W ocenie organu nie istnieją przesłanki do uznania, że zgłoszenie wniosku przez jeden podmiot uprawniony wywołuje skutek dla pozostałych podmiotów w postaci zgłoszenia roszczenia.

Organ wskazał, że z treści wniosku złożonego przez M. H. z dnia 28 grudnia 2005 r. w żadnym miejscu nie wynika, by wnioskodawca działał również w imieniu innych - poza nim samym - osób. Organ podał, że w nagłówku tegoż pisma wskazany jest M. H., który jako jedyny jest też pod nim podpisany. W ocenie organu odwoławczego w tej sytuacji zawarte w tym wniosku sformułowanie: "wnoszę o ustalenie i wypłacenie odszkodowania" oraz brak jakiegokolwiek nawiązania w treści wniosku do jego składania również w imieniu osób trzecich, a także brak dołączenia do pisma stosownych pełnomocnictw nie pozostawia wątpliwości, iż wniosek został złożony jedynie przez osobę wskazaną w nagłówku i podpisaną po treścią pisma. Organ podał, że jako niezgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, uznać należy w szczególności pogląd, iż w takiej sytuacji należało wówczas domniemywać, iż osoba składająca taki wniosek mogła także działać w imieniu innych osób. Nadto organ podał, że pełnomocnik zobowiązany jest przy pierwszej czynności proceduralnej dołączyć do akt sprawy oryginał pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczony odpis oraz obowiązany jest ujawnić, że działa w imieniu i na rzecz mocodawcy, w przeciwnym wypadku działania procesowe będą zaliczone jako dokonane w jego własnym imieniu.

Wojewoda podał, że podziela stanowisko organu I instancji, iż nie jest możliwe w przedmiotowej sprawie uznanie pełnomocnictwa z dnia 3 sierpnia 2016 r. jak i oświadczeń M. H. działającej w imieniu własnym i jako pełnomocnik T. H., C. H., P. H., P. H., i Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R. z 2 czerwca 2016 r. za uzupełnienie czy też sprecyzowanie wniosku M. H. złożonego w dniu 28 grudnia 2005 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawca mógłby działać jako pełnomocnik, gdyby złożył w przewidzianym terminie oświadczenie o występowaniu również w cudzym imieniu oraz że pełnomocnictwo można byłoby uzupełnić nawet po przekroczeniu terminu ustawowego, pod warunkiem, że wskazaną czynność (złożenie wniosku w imieniu pozostałych osób) dokonano by jednak w terminie. Organ podniósł, że oświadczenia złożone po przekroczeniu terminu nie mogą zostać ocenione jako doprecyzowanie wniosku i nie wywołują skutków prawnych podobnie jak wsteczne udzielenie pełnomocnictwa do czynności, do wykonania której termin już upłynął.

Nadto organ wskazał, że organ przyjmujący wniosek o odszkodowanie nie był zobowiązany do wystosowania wezwania do usunięcia braku formalnego, w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika w trybie art. 64 § 2 k.p.a. gdyż jak wskazano powyżej, z treści wniosku w żaden sposób nie wynikało, by M. H. mógł występować ewentualnie w imieniu innych osób oraz że bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania są uwagi odwołujących wskazujące, że zgodnie z postanowieniem spadkowym po zmarłej mamie jedynym właścicielem ww. nieruchomości został brat M. H., co nastąpiło jeszcze przed wydaniem decyzji Starosty z grudnia 2015 r. podając, że kwestia ewentualnej wadliwości ostatecznej decyzji nr [...] Starosty M. znak: [...] z dnia 28 grudnia 2015 r. wykracza poza ramy niniejszego postępowania.

Skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie złożyła M. H. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. H., C. H., P. H., P. H., i Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R..

W uzasadnieniu skargi wskazano, że M. H. składając w grudniu 2005r. wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne działał nie tylko we własnej sprawie, ale także w sprawie skarżących, jako pełnomocnik – członek najbliższej rodziny. Podano, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie M. H., że wniosek dotyczył wszystkich współwłaścicieli oraz upoważnienie dla M. H. od skarżących. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zarówno organy I i II instancji nie podali do publicznej wiadomości terminu określonego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację oraz że druki urzędowe do składania wniosków nie zawierały rubryki – pełnomocnictwo.

Nadto podano, że decyzja narusza art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art., 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. W ocenie skarżących naruszono art. 7 k.p.a poprzez ,,zaniechanie wyjaśnienia przez organ składającemu wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za całą powierzchnię, że wypłata będzie dotyczyć tylko części gruntu będącego jego własnością". W ocenie skarżących M. H. działał jako pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli lecz nie dołączył pełnomocnictwa do akt sprawy, zatem powinien być wezwany do usunięcia braku formalnego lub sprostowania wniosku. W ocenie skarżących obraza art. 8 k.p.a. polega na odmowie przez organ I instancji udostępnienia do wglądu M. H. wniosku złożonego przez M. H.. Nadto w skardze wskazano, że M. H. jest osoba niepełnosprawną i aby dotrzeć do Starostwa w M. czy Urzędu Wojewódzkiego musi organizować transport oraz opiekuna, co zaburza zaufanie M. H. do organu – Starosty. Nadto wskazano, że decyzja organu II instancji nie pogłębia świadomości M. H., gdyż składa się z cytatów orzecznictwa i interpretacji przepisów nieadekwatnych do przedmiotowej sprawy. W ocenie skarżących naruszono art. 9 k.p.a. poprzez niepodanie terminu określonego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) do publicznej wiadomości. Wskazano nadto, że z powodu nieznajomości prawa ,,utracono ojcowiznę". Skarżący nie zgodzili się z ze stwierdzeniem zawartym w decyzji Wojewody, że kwestia ewentualnej wadliwości ostatecznej decyzji nr [...] Starosty M. znak: [...] z dnia 28 grudnia 2015 r. wykracza poza ramy przedmiotowego postępowania. W ocenie skarżących przedmiotowe postępowanie dotyczy tej samej rzeczy, tej samej podstawy prawnej, w której właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Skarżący wnieśli o uzupełnienie decyzji o informację na jakim etapie jest postępowanie o stwierdzenie ewentualnej wadliwości ostatecznej decyzji z grudnia 2015r. Nadto nadmieniono, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] Starosty M. znak: [...] ( decyzja [...],[...]) z dnia 28 grudnia 2015r. został złożony w dniu 28 sierpnia 2016r. i do tej pory nie otrzymano w przedmiotowej sprawie żadnej odpowiedzi. Nadto skarżąca wyraziła wątpliwość czy ww. decyzje podpisane zostały przez osoby mające do tego umocowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na ich wniosek złożony do dnia 31 grudnia 2005 r.

Z przepisu art. 73 wynika, iż ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu następujących przesłanek:

dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej,

nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego,

z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

przy czym wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie była ocena, czy wniosek złożony przez M. H. w dniu 28 grudnia 2005r. był złożony także imieniem pozostałych spadkobierców K. H., która wedle treści postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku zmarła w dniu 2.10.2002r. w [...]. Od tego bowiem zależy ocena, czy pismo M. H. z dnia 06.06.2016 r., działającej w imieniu swoim oraz jako pełnomocnik: T. H., C. H., P. H., P. H., Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R., z dnia 05.05.2016 r. oraz z dnia 02.06.2016 r., na podstawie których zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną m.in. jako cz.pgr. [...] o pow. 0,0402 ha i cz.pgr. [...] o pow. 0,0082 ha, położoną w [...], jedn. ewid. [...], zajętą pod drogę publiczną – zostałoby uznane jako kontynuacja wcześniej złożonego wniosku. Organ I instancji oraz organ odwoławczy uznały, że M. H., składając wniosek w terminie, działał w imieniu własnym. W ocenie Sądu jest to konkluzja prawidłowa. Świadczy o tym po pierwsze treść wniosku M. H. /k. 5 akt adm.I inst./, która nie nasuwa, jak słusznie wskazuje organ, żadnych wątpliwości co do tego, że M. H. jako jedyny jest pod nim podpisany. Poza tym wniosek jest sformułowany w liczbie pojedynczej i brak w nim nawiązania do jego złożenia również w imieniu osób trzecich, jak również brak jakiegokolwiek pełnomocnictwa udzielonego przez innych spadkobierców. Słusznie organ odwoławczy przywołał tutaj tezy i uzasadnienie wyroku NSA z 4 lutego 2015r. I OSK 1169/13, Lex nr 1658406), w kontekście stwierdzenia, że pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym ma obowiązek dołączyć do akt przy pierwszej czynności oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa już przy pierwszej czynności przez siebie podejmowanej. Dodać można, że gdy tego nie czyni, musi wynikać z treści podania, że organ ma podstawę do wezwania o pełnomocnictwo. W przypadku podania M. H. taka sytuacja nie występuje. Ta konkluzja jest również wsparta dodatkowo brakiem innych dokumentów pochodzących z tego czasu, a wskazujących na istnienie umocowania do działania imieniem innych spadkobierców. Jest tak zwłaszcza w świetle okoliczności, że w niniejszej sprawie znajdujemy w aktach notatkę służbową z dnia 8 grudnia 2015r., że M. H., poinformowany przez urzędnika, iż dostanie odszkodowanie jedynie w przypadającym na niego zakresie – oświadczył, że "nie wnosi zastrzeżeń" /k.46 akt adm. I instancji/. Zasadniczo stanowisko, że wniosek M. H. z dnia 28 grudnia 2005r. pojawia się dopiero we wspomnianym piśmie M. H. z dnia 2 czerwca 2016r., gdzie nadmienia ona, że M. H. złożył wniosek imieniem wszystkich spadkobierców. Jednak niezależnie od oceny treści wniosku z 28 grudnia 2005r., co było już przedmiotem rozważań, jest nieprawdopodobne, aby M. H. w swej wypowiedzi zanotowanej w notatce służbowej z dnia 8 grudnia 2015r., gdzie został pouczony o zakresie otrzymanego odszkodowania, nie zasygnalizował, że działa imieniem pozostałych spadkobierców, a więc że odszkodowanie powinno być ustalone w większej kwocie. Z tych też względów późniejsze pisma M. H., wskazujące na odmienną okoliczność, jak też i oświadczenie z 3 sierpnia 2008r. podpisane przez M. H., że działał w imieniu rodziny /k.97 akt adm./, nie mogą zmienić oceny wyrażonej na wstępie, iż wniosek złożony w dniu 28 grudnia 2005r. był złożony jedynie przez wymienionego wnioskodawcę. Oznacza to tym samym, że dla pozostałych współwłaścicieli termin ten upłynął, a zatem, iż ich roszczenia wygasły. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ulega bowiem kwestii, że jest to termin zawity prawa materialnego. Z kolei zostało już wielokrotnie wyjaśnione na gruncie tak judykatury, jak i orzecznictwa, że każdy ze współwłaścicieli ma osobne uprawnienie do dochodzenia określonej części roszczenia. Przykładem wypowiedzi judykatury w tej kwestii mogą być tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. I OSK 2535/14, LEX nr 1985835 " (...) Prawidłowa wykładnia art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną winna być taka, że wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie. Oczywiście wnioski takie mogą być rozpoznane łącznie na mocy art. 62 k.p.a. Każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem. Podzielność prawa do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (w przeciwieństwie do własności nieruchomości) i wyznaczenie terminu do jego dochodzenia (pozostającego w zgodzie z Konstytucją) nie uprawnia do tezy, że złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych". Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 7 października 2014 r., I OSK 328/13, LEX nr 1591026 : "Każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, niezależnie od pozostałych, ma własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z nich. Oczywiście nie ma przeszkód procesowych do wspólnego inicjowania przez współwłaścicieli jednego postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania każdemu z uprawnionych, proporcjonalnie do posiadanego udziału. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez jednego ze współwłaścicieli zajętej nieruchomości", (por. też wyrok NSA z wyrok z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2280/12, LEX nr 1574623).

Stanowisko to w pełni podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Jeśli chodzi o zarzuty skargi dotyczące niezachowania dwuinstancyjności, oraz naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., wskazać trzeba, że organ odwoławczy miał uprawnienie proceduralne do ponownej oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, albowiem system procedowania organów zasadza się na tym, że organ odwoławczy ponownie bada całą sprawę merytorycznie. "Obecnie należy przyjąć, że tok instancji nie zawsze będzie oznaczał działanie organów różnych stopni. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego "sprowadza się [...] do tego, że w rezultacie wniesienia zwykłego środka zaskarżenia decyzji (aktu nieposiadającego przymiotu ostateczności) sprawa jest rozpatrywana ponownie co do zasady przez organ wyższego stopnia, zaś w określonych ustawowo sytuacjach – przez organ, który podjął zakwestionowane rozstrzygnięcie" (Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 59). Organ odwoławczy miał zatem procesową możliwość, a równocześnie obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym oceny zgromadzonych dowodów.

Co się tyczy zarzutu braku wglądu do akt, zarzut ten nie jest jasny co do tego, kiedy taka okoliczność miała miejsce. Jeśli jednak nastąpiła przed zainicjowaniem przez M. H. postępowania, na etapie przed dołączeniem pełnomocnictwa od M. H. z 3.08.2016r, wskazać należy, że na tamtym wcześniejszym etapie M. H. nie była stroną postępowania, wobec tego stanowisko organu co do zasady było słuszne.

Kwestią podnoszoną w skardze jest też okoliczność, iż żaden z urzędników nie poinformował M. H. o konieczności złożenia pełnomocnictwa przy wniosku z 2005r. Zgodnie z art. 9 k.p.a. "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek".

W świetle zatem powyższego przepisu jest to zarzut o tyle nieuzasadniony, iż, jak już o tym była mowa, z wniosku wynikało, że M. H. występował w sprawie jedynie we własnym interesie.

Co zaś do generalnego pytania, czy organy administracji publicznej miały obowiązek informowania obywateli o możliwości składania wniosków do dnia 31 grudnia 2005r. w trybie art. 73 ust. 4 omawianej ustawy, to kwestia ta została już wyjaśniona w orzecznictwie. Mianowicie w wyroku z dnia z dnia 24 lipca 2014 r., I OSK 1850/13, LEX nr 1517996 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Brak indywidualnego wniosku nie tylko nie wszczyna postępowania administracyjnego dotyczącego konkretnej osoby, ale również oznacza niezgłoszenie w terminie roszczenia. Nie istnieją przesłanki do uznania, że zgłoszenie wniosku przez jeden podmiot uprawniony wywołuje skutek dla pozostałych podmiotów w postaci zgłoszenia roszczenia. Nie ma również podstaw do uznania, aby o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania organ administracji publicznej był zobowiązany, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomić tych współwłaścicieli i spadkobierców, którzy wniosku nie złożyli, zaś ich poszukiwanie narusza zasadę z art. 12 k.p.a. ze szkodą dla osób składających wniosek".

Reasumując, brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że wniosek M. H. został złożony imieniem innych jeszcze osób, niż wnioskodawca. Wobec tego wniosek M. H. o ustalenie i wypłatę odszkodowania trzeba traktować złożony w 2016r. prawidłowo został potraktowany jako spóźniony.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji, w oparciu o art.. 151 p.p.s.a.