Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1276/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza na rzecz skarżącej K. W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 6 października 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K. W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, z garażami podziemnymi, z zagospodarowaniem terenu, obejmującym: drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, stację transformatorową, chodniki dla pieszych, małą architekturę, na działkach nr [...],[...],[...], [...],[...],[...], [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] obr. [...] jedn. ew. P. i na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ew. P. wraz z budową drogi dojazdowej na części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], działce nr [...] obr[...]. ew. P. i budową wjazdu na działkach nr [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż na podstawie sporządzonej przez osobę uprawnioną analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalono, iż w obszarze analizowanym nie znajduje się działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec zatem niespełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy jest zdaniem organu I instancji niemożliwe.

Od tej decyzji odwołanie złożyła K. W. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne i niedokładne oraz niewszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez błędne ustalenie, że projektowany zakres i skala inwestycji odbiega od możliwych do ustalenia parametrów w zakresie linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości elewacji frontowej; art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 12 § i art. 16 § 1 K.p.a. poprzez zignorowanie przez organ zawartych w uprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji SKO wskazówek lub wytycznych dotyczących tego w jaki sposób przepisy mające zastosowanie w sprawie powinny być rozumiane i wykładane, a także w jaki sposób organ powinien postępować w sprawie; art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6, art. 7 a

§ 1 i art. 8 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że w sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i w konsekwencji nieuprawnioną odmowę ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy ustalenie tych warunków dla planowanej inwestycji jest możliwe (co potwierdza - choć obarczona błędami - załączona do opinii analiza urbanistyczno-architektoniczna), tj. w obszarze analizowanym znajduje się liczna zabudowa (dostępna z tej samej drogi publicznej i to dodatkowa zabudowa tego samego rodzaju, co wnioskowane zamierzenie), w oparciu o którą dla planowanej inwestycji można określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - a wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie odbiega od parametrów prezentowanych przez istniejącą w obszarze zabudowę tego samego rodzaju i mieści się w granicach wielkości gabarytów tej istniejącej już zabudowy i w sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagane przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p., oraz nieuprawnioną odmowę ustalenia warunków zabudowy w oparciu o pozaprawne przesłanki i nieuprawnione podzielenie przez organ obszaru analizowanego na swoisty "podobszar", w którym realizacja zabudowy jest możliwa oraz części, w której zabudowa nie jest dopuszczalna, dokonując tym samym de facto generalnego wyłączenia spod zabudowy części obszaru objętego analizą pomimo, iż w wyznaczonym obszarze znajdują się działki spełniające przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. wprowadzając faktyczny zakaz zabudowy terenu w granicach administracyjnych miasta, czego w drodze decyzji o warunkach zabudowy organowi nie wolno czynić; art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez: błędne ustalenie, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny, oraz odmowę ustalenia warunków zabudowy w istocie jedynie z powodu rzekomego naruszenia zasady zachowania ładu przestrzennego (które w dodatku nie zachodzi); przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w sposób wadliwy i wprowadzenie przez organ de facto zakazu zabudowy terenu w granicach administracyjnych miasta (czego w drodze decyzji o warunkach zabudowy nie wolno mu czynić) w wyniku ograniczenia zabudowy terenu inwestycji do arbitralnie określonej przez Organ jego części bez podstawy prawnej, tj. w oparciu o dokumenty niemające charakteru źródeł powszechnie obowiązującego prawa, ale o dokumenty opiniowe, programowe, koncepcyjne lub polityczne - a w szczególności: § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, która została przeprowadzona i sporządzona w sposób subiektywny (a nie obiektywny), arbitralny i tendencyjny, tj. w taki sposób, aby doprowadzić do zaniżenia możliwych do uzyskania w obszarze analizowanym parametrów nowej zabudowy i faktycznie uniemożliwić realizację na obszarze objętym wnioskiem zabudowy wielorodzinnej, a ponadto, która zawiera błędy; § 4 rozporządzenia poprzez: niewyznaczenie linii nowej zabudowy, pomimo że jej wyznaczenie jest możliwe, oraz wyznaczanie w analizie linii zabudowy "minimalnych/maksymalnych" odległości pomiędzy budynkami, które stały się jednym z argumentów Organu do odmowy wyznaczenia warunków zabudowy, a które nie wchodzą w normatywny zakres wyznaczania warunków zabudowy ani według powołanego przepisu ani żadnego innego przepisu rozporządzenia czy też u.p.z.p.; §§ 5-7 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wskazanych tam parametrów w sposób błędny, często nieweryfikowalny oraz w sposób subiektywny, tak aby doprowadzić do zaniżenia możliwych do uzyskania parametrów, i w oparciu o różne zbiory arbitralnie dobieranych bądź wyłączanych nieruchomości, a nie ten sam zbiór nieruchomości; § 9 rozporządzenia poprzez sporządzenie części graficznej decyzji i analizy na nieaktualnej mapie ewidencyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741). Ustawa ta, zdaniem Kolegium, w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1). Art. 60 i nast. u.p.z.p. określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. W tym miejscu wskazać należy, iż z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynikają warunki, jakie muszą zostać spełnione, by możliwe było ustalenie warunków zabudowy. Brak spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy. Zwrócono uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno -urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 powołanej ustawy. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. Podkreślono, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Kopia mapy powinna być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich dalszych kopii dla celów danego postępowania. Część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie załącznik graficzny spełnia powyższe wymagania. Organ I instancji obszar analizowany wyznaczył na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000. Również sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, jako 3-krotności szerokości frontu działki, nie budzi wątpliwości. Za front działki w przedmiotowej sprawie przyjęto granicę terenu od strony projektowanego zjazdu z projektowanej drogi dojazdowej będącej przedłużeniem ul. [...] w kierunku zachodnim, tj. wzdłuż odcinka oznaczonego na załącznikach graficznych literami A-B. Odcinek ten ma długość ok. 120 m, więc obszar analizowany wyznaczono w minimalnym promieniu - 360 m od granic terenu przeznaczonego pod inwestycję kubaturową. Jego wielkość przyjęta w tej sprawie jest wystarczająca dla oceny zagospodarowania obszaru analizowanego oraz występujących w nim parametrów. Oparta została, co prawda na wartościach minimalnych, lecz brak jest przesłanek przemawiających za poszerzeniem obszaru analizowanego (co zostało szeroko omówione w uzasadnieniu decyzji jak i w znajdującej się w aktach analizie urbanistyczno-architektonicznej). Trafnie więc w ocenie organu odwoławczego przyjęto, że wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla określenia wymagań dla planowanej inwestycji.

Zdaniem Kolegium, przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza wykazała, że realizacja inwestycji o parametrach wnioskowanych przez Inwestora stałaby w sprzeczności z zabudową znajdująca się w obszarze analizowanym, zarówno ze względu na średnie parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym jak i budynków zlokalizowanych w najbliższym otoczeniu wnioskowanego terenu. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem judykatury, co do zasady parametry zabudowy ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane i znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. W związku z powyższym Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że w obszarze analizowanym brak jest istniejącej zabudowy, która pozwoliłaby na wyznaczenie parametrów dla nowej inwestycji zgodnej z wnioskiem inwestora, lub choć do niego, zbliżonych. Nie ma zatem możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. Kolegium uznało, iż brak podstaw do kwestionowania ustaleń analizy. Przede wszystkim z analizy wynika, iż południowo - wschodnia granica terenu inwestycji przeznaczonego pod zabudowę (odcinek F-G) znajduje się w większej odległości od pasa drogowego niż możliwa do wyznaczenia linia zabudowy. W związku z tym nie występuje możliwość i konieczność wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi łączącej ul. [...] z ul. [...]. Gdy idzie o wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanej w stosunku do powierzchni działek wskazać należy, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się w świetle § 5 rozporządzenia na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z zawartej w aktach sprawy analizy wynika, że dopuszczalna jest zmiana sposobu zagospodarowania poprzez wprowadzenie zabudowy na terenie sięgającym do 100 m od granicy terenu inwestycji (na załączniku graficznym do wyników analizy oznaczonej literami F-G). Teren ten ma powierzchnię ok. 3000 m2. Wskaźnik zabudowy, który mógłby być ustalony dla tego terenu, tj. 17%, umożliwia realizację budynków o maksymalnej powierzchni zabudowy ok. 500 m2. Tymczasem wielkość ta zdecydowanie odbiega od powierzchni zabudowy planowanej przez Inwestora (ok. 4400 m2). Organ wskazał, iż planowany przez inwestora wskaźnik jest znacznie większy od średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. Kolegium podzieliło ustalenie organu I instancji, iż nie ma w niniejszej sprawie przesłanek do dopuszczenia wyznaczenia tego wskaźnika w innej wielkości niż wynika to z analizy. Z analizy wynika bowiem, iż w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się zarówno tereny z zabudową wielorodzinną os. [...] (od strony wschodniej), jak i tereny z zabudową jednorodzinną (od strony południowej). Zatem ze względu na sąsiedztwo dwu rodzajów zabudowy parametry urbanistyczne i architektoniczne ustalane dla projektowanego zamierzenia (choć inwestycja dotyczy rodzaju zabudowy wielorodzinnej) nie mogą kontynuować tylko cech tego jednego rodzaju zabudowy i powinny uwzględniać cechy dwu sąsiednich sposobów zagospodarowania. W związku z powyższym jak podkreślił autor analizy najbardziej obiektywnym sposobem ustalenia wskaźnika zabudowy dla projektowanego zagospodarowania terenu jest określenie tego parametru na podstawie średniej z całego obszaru analizowanego.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy zgodnie z § 6 rozporządzenia na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Średnia szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego (z wyjątkiem obiektów na terenie kościelnym) wynosi: 19,7 m, co z uwzględnieniem tolerancji 20% (3,9 m) daje przedział wielkości: 15,8 – 23,6 m. Zatem parametr ten mógłby zostać ustalony w granicach od 15,8 m do 23,6 m. Planowana inwestycja ma mieć szerokość elewacji frontowej na poziomie ok 45 m. Parametr ten odbiega zatem znacznie od średniej wartości z obszaru analizowanego z tolerancją do 20%. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania odstępstwa od średniej, co zauważył również organ I instancji. Ponadto jak wynika to z analizy w obszarze analizowanym na terenie osiedla [...] występują wprawdzie budynki o długich elewacjach (100 m i ponad 100 m), lecz teren wskazany pod projektowane budynki nie jest częścią tego osiedla. Planowany zespół budynków projektowany jest w tej części obszaru analizowanego, gdzie występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna. W ocenie organu odwoławczego badając dopuszczalność planowanej inwestycji uwzględnia się wszystkie ustalenia dotyczące obszaru analizowanego, w tym takie, które wskazują na istnienie terenów o odrębnej strukturze zabudowy. W przypadku występowania różnorodnej zabudowy w obszarze analizowanym istotne znaczenie ma występowanie wyodrębnionych kompleksów o jednolitym funkcjonalnie sposobie zagospodarowania danego terenu. Nieuniknione jest zwłaszcza w warunkach miejskich, że osiedle domów jednorodzinnych wydzielone zostaje od terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, czy działalność handlową bądź usługową. Ważne jest aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Dalej wskazano, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy w świetle § 7 rozporządzenia jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy wynika, że na wydzielonym terenie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy ustalić na podstawie średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dopuszczając równocześnie pewien przedział tolerancji: w zakresie +0,5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należało zatem ustalić: 10 m+0,5 m. Jak wskazał autor analizy ze względu na występowanie niższych budynków w układzie urbanistycznym zabudowy jednorodzinnej po północnej stronie ul. [...] (i po zachodniej stronie układu urbanistycznego os. [...]) - na terenie inwestycji dopuszczalna jest realizacja budynków niższych niż 10,5 m (np. o wysokości gzymsu 9 m); wysokość 10,5 m powinna być ustalona jako maksymalna. Uwzględniając powyższe wysokość projektowanych budynków (od 14 m do 21 m) znacznie odbiega od wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynikającej ze średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszczących się w obszarze analizowanym - zwłaszcza wielorodzinnych i jednorodzinnych, tj. 10 m, w stosunku do której należy ustalić tolerancję + 0.5 m. Analizator wskazał co prawda, iż od strony północnej trwa realizacja zespołu budynków szpitala uniwersyteckiego, lecz jest to inwestycja o zupełnie odmiennym charakterze od zabudowy mieszkalnej; parametry budynków szpitala nie mogą być podstawą dla ustaleń na terenie inwestycji.

W ocenie organu odwoławczego planowana zabudowa według wskazanego terenu inwestycji nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny oraz z powyższych powodów nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, poprzez brak możliwości ustalenia istotnych parametrów: linii zabudowy - poprzez ograniczenie terenu inwestycji do południowo - wschodniego fragmentu działki nr [...] (jako kontynuacja sposobu zagospodarowania i zabudowy na działkach nr [...],[...] i [...] obr. [...]); wskaźnika zabudowy poprzez ograniczenie terenu inwestycji i tym samym ograniczenie powierzchni zabudowy, która znacznie odbiega od projektowanej; szerokości elewacji frontowej, oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W ocenie Kolegium Odwoławczego stanowisko organu I instancji zasługuje na uwzględnienie. Podkreślono przy tym, że Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia i wnioski analizy, iż dla nowej zabudowy należy ustalić parametry wynikające ze średnich (a nie kontynuujących wielkości występujące w obszarze i dotyczące pojedynczych przykładów zabudowy wielorodzinnej na osiedlu [...] bowiem teren inwestycji położony jest w sąsiedztwie dwu rodzajów zabudowy tak wielorodzinnej, jak i jednorodzinnej. Zabudowa w tych dwu układach ma odmienne cechy urbanistyczne i architektoniczne, dlatego najbardziej obiektywnym sposobem ustalenia parametrów dla budynków projektowanych "w sąsiedztwie" ww. dwóch różnych zespołów zabudowy jest oparcie się na średnich z całego obszaru analizowanego. Ustalenie wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie parametrów wyłącznie zabudowy wielorodzinnej -tylko dlatego, że projektowana inwestycja dotyczy zabudowy wielorodzinnej - nie jest właściwe i nie mogłoby być uznane za działanie obiektywne, czyli pozbawione subiektywnej oceny dopuszczalności zabudowy o takich a nie innych parametrach. Organ jest związany treścią wniosku złożonego przez inwestora, choć nie jest to związanie bezwzględne i niekiedy dopuszczalne jest ustalenie dla nowej zabudowy takich parametrów, które różnią się od projektowanych przez Inwestora. Różnica pomiędzy parametrami zamierzonymi, a wynikającymi z analizy nie powinna być jednak zbyt duża, ponieważ nie może sprawiać, że warunki zabudowy de facto ustalane są dla innej inwestycji niż planowana i określona we wniosku inwestora.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. W. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne i niedokładne oraz niewszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez błędne ustalenie, że projektowany zakres i skala inwestycji odbiega od możliwych do ustalenia parametrów w zakresie linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości elewacji frontowej;

2/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez oparcie rozstrzygnięcia o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, która została przeprowadzona i sporządzona w sposób subiektywny (a nie obiektywny), często nieweryfikowalny, arbitralny i tendencyjny, tj. w taki sposób, aby doprowadzić do zaniżenia możliwych do uzyskania w obszarze analizowanym parametrów nowej zabudowy i faktycznie uniemożliwić realizację na obszarze objętym wnioskiem zabudowy wielorodzinnej, a ponadto, która zawiera błędy i która wyznacza poszczególne parametry zabudowy w oparciu o różne zbiory (arbitralnie dobieranych bądź wyłączanych) nieruchomości, a nie ten sam zbiór nieruchomości (inny zbiór nieruchomości został przyjęty do analizy wskaźnika powierzchni zabudowy, inny do analizy szerokości elewacji frontowej, a inny jeszcze do analizy wysokości elewacji frontowej), przez co ustala ona parametry zabudowy w analizowanym obszarze w sposób całkowicie dowolny, zależny tylko od tego które nieruchomości w konkretnym zbiorze zostały akurat uwzględnione a które nie;

3/ art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 12 § i art. 16 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie zawartych w uprzednio już wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji SKO wskazówek lub wytycznych dotyczących tego w jaki sposób przepisy mające zastosowanie w sprawie powinny być rozumiane i wykładane, a także w jakiś sposób organy powinny postępować w sprawie;

4/ art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6, art. 7a § 1 i art. 8 K.p.a. poprzez:

a/ błędne ustalenie, że w sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i w konsekwencji nieuprawnioną odmowę ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy ustalenie tych warunków dla planowanej inwestycji jest możliwe (co potwierdza - choć obarczona błędami - załączona do opinii analiza urbanistyczno-architektoniczna), tj. w obszarze analizowanym znajduje się liczna zabudowa (dostępna z tej samej drogi publicznej i to dodatkowa zabudowa tego samego rodzaju, co wnioskowane zamierzenie), w oparciu o którą dla planowanej inwestycji można określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - a wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie odbiega od parametrów prezentowanych przez istniejącą w obszarze zabudowę tego samego rodzaju i mieści się w granicach wielkości gabarytów tej istniejącej już zabudowy i w sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagane przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p., oraz

b/ nieuprawnioną odmowę ustalenia warunków zabudowy w oparciu o pozaprawne przesłanki i zaakceptowanie nieuprawnionego podzielenia przez organ I Instancji obszaru analizowanego na swoisty "podobszar", w którym realizacja zabudowy jest możliwa oraz części, w której zabudowa nie jest dopuszczalna, dokonując tym samym de facto generalnego wyłączenia spod zabudowy części obszaru objętego analizą pomimo, iż w wyznaczonym obszarze znajdują się działki spełniające przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. wprowadzając faktyczny zakaz zabudowy terenu w granicach administracyjnych miasta, czego w drodze decyzji o warunkach zabudowy nie wolno czynić;

5/ art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez: a/ błędne ustalenie, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny, oraz b/ odmowę ustalenia warunków zabudowy z powodu rzekomego naruszenia zasady zachowania ładu przestrzennego (które w istocie nie zachodzi);

6/ przepisów rozporządzenia - poprzez zaakceptowanie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w sposób wadliwy i wprowadzenie de facto zakazu zabudowy terenu w granicach administracyjnych miasta (czego w drodze decyzji o warunkach zabudowy nie wolno czynić) w wyniku ograniczenia zabudowy terenu inwestycji do arbitralnie określonej przez organ I Instancji (zaakceptowanej przez SKO) jego części bez podstawy prawnej, tj. w oparciu o dokumenty niemające charakteru źródeł powszechnie obowiązującego prawa, ale o dokumenty opiniowe, programowe, koncepcyjne lub polityczne - a w szczególności: a/ § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaakceptowanie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, która została przeprowadzona i sporządzona w sposób subiektywny (a nie obiektywny), arbitralny i tendencyjny, tj. w taki sposób, aby doprowadzić do zaniżenia możliwych do uzyskania w obszarze analizowanym parametrów nowej zabudowy i faktycznie uniemożliwić realizację na obszarze objętym wnioskiem zabudowy wielorodzinnej, a ponadto, która zawiera błędy; b/ § 4 rozporządzenia poprzez: 1/ zaakceptowanie niewyznaczenia linii nowej zabudowy, pomimo że jej wyznaczenie jest możliwe, 2/ zaakceptowanie wyznaczania w analizie linii zabudowy "minimalnych/maksymalnych" odległości pomiędzy budynkami, które stały się jednym z argumentów do odmowy wyznaczenia warunków zabudowy, a które nie wchodzą w normatywny zakres wyznaczania warunków zabudowy ani wg powołanego przepisu ani żadnego innego przepisu rozporządzenia czy też u.p.z.p.; c/ § 4-6 rozporządzenia poprzez zaakceptowanie dokonanego przez organ I instancji bez żadnej podstawy prawnej ograniczenia zabudowy terenu inwestycji do arbitralnie określonej jego części (innymi słowy, zaakceptowanie wprowadzonego przez organ I Instancji bez żadnej podstawy prawnej wyłączenia z zabudowy arbitralnie określonej części obszaru inwestycji) i uznania w wyniku tego niedopuszczalnego ograniczenia, że wnioskowane przez Skarżącą parametry inwestycji w zakresie linii zabudowy, powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej nie mogą być zrealizowane na obszarze objętym wnioskiem skarżącej; podczas, gdy jeśli pominąć dokonane przez organy nielegalne wyłączenie z obszaru zabudowy części terenu inwestycji, to wnioskowane przez Skarżącą parametry mogą być zrealizowane na terenie inwestycji; d/ §§ 5-7 rozporządzenia poprzez zaakceptowanie wyznaczenia wskazanych tam parametrów w sposób błędny, często nieweryfikowalny oraz w sposób subiektywny, tak aby doprowadzić do zaniżenia możliwych do uzyskania parametrów, i w oparciu o różne zbiory (arbitralnie dobieranych bądź wyłączanych) nieruchomości, a nie ten sam zbiór nieruchomości; e/ § 9 rozporządzenia poprzez uznanie sporządzenia części graficznej decyzji i analizy na nieaktualnej mapie ewidencyjnej za dopuszczalne.

W uzasadnieniu skarżąca szeroko rozwinęła powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 21 stycznia 2022 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania – Przedsiębiorstwo Budowlane [...] Spółka Jawna, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska uczestnik wskazał, że jest jednym z właścicieli nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją i z tego względu jest żywotnie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy. Uczestnik poparł zarzuty sformułowane w skardze, podnosząc, że są w pełni trafne i uzasadnione. W ocenie uczestnika niezasadne są ustalenia poczynione w decyzji dotyczące rzekomego braku spełnienia wymagań zgodności z ładem przestrzenny, a realizacja planowanego budynku nie stoi w sprzeczności z zabudową znajdującą się w obszarze analizowanym, która pozwala na wyznaczenie parametrów dla nowej inwestycji, a także na wkomponowanie zamierzenia w istniejący układ urbanistyczny. W ocenie uczestnika planowana inwestycja zgodna jest z postanowieniami projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" (w wersji przedstawionej pod obrady Rady Miasta K. w dniu 1 grudnia 2021 r.). Podkreślono, że według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., teren ten ma stanowić kontynuację osiedla [...] i przewiduje się na nim zabudowę wielorodzinną, przewidzianą również w projekcie planu. Zauważono, że w wyniku podjęcia uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" radni postanowili o podzieleniu prac nad sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dwa etapy – A i B. Planowana inwestycja znajduje się na obszarze objętym etapem B. W ocenie uczestnika doszło de facto do przerwania prac nad przygotowaniem miejscowego planu na terenu objętego wnioskiem. Zwrócono też uwagę, że w zaistniałej sytuacji właściciele okolicznych terenów znajdą się w sytuacji faktycznej, w której nie będą mieli możliwości zabudowy nieruchomości ani w oparciu o obowiązujący plan, ani też od decyzję WZ, mimo że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne nie tylko ze studium, ale i z projektowanym planem miejscowym, który nie wiadomo, kiedy wejdzie w życie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego oraz materialnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiot kontroli sądowej stanowi decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy wydana na podstawie przepisów ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293.; dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.). Analizę przeprowadza organ, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Niewątpliwie analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. E. S.. Wyniki tej analizy stanowią załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 października 2020 r.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo; za front działki przyjęto granicę terenu inwestycji od strony projektowanego zjazdu od drogi dojazdowej, będącej przedłużeniem ul. [...], wzdłuż odcinka oznaczonego na załączniku graficznym literami A-B, o długości 120 m. Promień okręgu stanowiącego obszar analizowany powinien więc wynosić minimum 360 m i tak przyjęto w analizie.

Następnie przedstawiono opisowo istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę, wskazując, że znajduje się tam zabudowa wielorodzinna (przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], [...]) oraz zabudowa jednorodzinna (ul. [...]). Stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajduje się teren kościoła, usług oświatowych, a zabudowie mieszkaniowej towarzyszą usługi handlowe w postaci niewielkich obiektów. W punkcie pt. "Charakterystyka terenu" przedstawiono ustalenia opinii Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z 21 września 2017 r. oraz z 24 grudnia 2019 r., opracowania Zarządu Zieleni Miejskiej w K. pt. "Uwarunkowania przyrodnicze terenu położonego w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K.", w którym to dokumencie obszar w rejonie ul. [...] i ul. [...] stanowi istotny element całościowego założenia przestrzennego o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej "[...]". Stwierdzono, że teren projektowanej inwestycji w całości położony jest na obszarze planowanego w tym rejonie parku, który jest objęty wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wspomniano również o przeznaczeniu terenu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. przyjętym uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 9 lipca 2014 r. pod zabudowę wielorodzinną MW. Przywołano również zarządzenie Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 9 września 2019 r. o przyjęciu dokumentu pn. "Kierunki rozwoju i zarządzania terenami zieleni w K. na lata 2019-2030", akcentując wysokie walory przyrodnicze obszaru [...].

Dalej w punkcie "Funkcja i rodzaj istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym" wskazano, że w obszarze analizowanym występują rodzaje zabudowy w postaci zabudowy wielorodzinnej, zabudowy jednorodzinnej, zabudowy usługowej, dróg publicznych, dróg wewnętrznych, obiekty infrastruktury technicznej. W konkluzji stwierdzono, że spełniony jest warunek kontynuacji funkcji zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzono też, że forma architektoniczna projektowanych budynków wielorodzinnych z dachami płaskimi nawiązuje do form architektonicznych budynków wielorodzinnych zlokalizowanych na terenie osiedla [...] oraz do niektórych budynków jednorodzinnych. W tym zakresie ustalenia analizy urbanistycznej nie budzą wątpliwości Sądu. Wątpliwości wzbudza natomiast analiza i wyprowadzone z niej wnioski odnośnie do linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, wysokości i szerokości elewacji frontowej.

Odnośnie do linii zabudowy wskazano, że zabudowa wielorodzinna w postaci budynków wolnostojących, usytuowanych w różnych odległościach od krawędzi jezdni, nie tworzy jednolitej linii zabudowy. Następnie opisano linie zabudowy przy ul. [...], wskazując, że kształtują się one "odcinkowo", np. przez długą jednolitą elewację budynku na dz. nr [...], czy uskokową elewację budynku na dz. nr [...]". Wskazano dalej, że linie zabudowy przy ul. [...], ul. [...] czy też ul. [...] przebiegają uskokowo. W sposób niezrozumiały jednak nawiązano w tym kontekście do "porządku przestrzennego osiedla" rozumiejąc przez niego istniejący układ budynków. W konsekwencji poddano analizie odległości między wybranymi budynkami przy ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Zauważyć należy, że linia zabudowy jest parametrem opisującym przede wszystkim lokalizację elewacji frontowych budynków względem drogi, nie zaś odległości między budynkami.

Dalej przeanalizowano linie zabudowy od strony drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] (droga o przebiegu wzdłuż kierunku północ południe), biorąc pod uwagę odległości zabudowy od granic z działkami tworzącymi drogę, z obu jej stron. Z powyższej analizy wywiedziono wniosek o zasadności wyznaczenia linii zabudowy w odległości 18 m od granic działek nr [...], [...], co pozwoliłoby na zachowanie istniejącej cechy urbanistycznej panującej wzdłuż drogi łączącej dwie ulice. Wskazano jednak, że południowo-wschodnia granica terenu inwestycji przeznaczonego pod zabudowę (odcinek F-G na załączniku graficznym do analizy) znajduje się w większej odległości od pasa drogowego niż możliwa do wyznaczenia linia zabudowy. Finalnie więc wywiedziono, że "nie występuje możliwość i konieczność wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi łączącej ul. [...] z ul. [...]". Wywiedziono natomiast zasadność wyznaczenia linii zabudowy od strony projektowanej drogi dojazdowej stanowiącej przedłużenie ul. [...], tj. od frontu działki stanowiącego na załączniku graficznym odcinek A-B. Linii tej jednak nie wyznaczono, a to z powodu ograniczenia terenu inwestycji do jego południowo-wschodniej części, na której dopuszcza się wprowadzenie nowej zabudowy i położenie tej części terenu w oddaleniu od projektowanej drogi dojazdowej. Na tej podstawie przyjęto, że "nie występuje możliwość ani konieczność wyznaczenia linii zabudowy od strony projektowanej drogi stanowiącej przedłużenie ul. [...]". Wniosek ten należy uznać za dowolny i nieuprawniony. Ani ustawa, ani rozporządzenie nie daje organowi prawnej możliwości ograniczenia wnioskowanego terenu inwestycji przez wyznaczenie w nim strefy, na której dozwolona jest zabudowa. W szczególności ani ustawa, ani rozporządzenie nie umożliwia wyprowadzenia takiego ograniczenia zabudowy z odległości pomiędzy budynkami znajdującymi się w obszarze analizowanym. W konsekwencji należało uznać za całkowicie nieuzasadnioną konkluzję o braku możliwości ustalenia linii zabudowy od strony drogi dojazdowej stanowiącej przedłużenie ul. [...] z podanych przez organ przyczyn. W ocenie Sądu o takiej konkluzji nie zadecydowały względy przestrzenne i prawne, lecz subiektywne przekonanie o braku możliwości zabudowy znacznej części terenu inwestycji, być może uzasadnione z punktu widzenia aktów programowych przywołanych w analizie, w punkcie "Charakterystyka terenu". Sformułowane w wynikach analizy wnioski należy uznać za oderwane od przepisów § 4 ust. 1 – 4 r.n.z.z.t.

Zawarte w analizie rozważania na temat występujących w obszarze analizowanym wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu przedstawiono grupami, według rodzaju zabudowy.

W odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej przedstawiono ustalenia dotyczące poszczególnych działek, przy czym dla ustalenia konkretnych parametrów przyjęto nie tylko działki na których znajdują się budynki wielorodzinne, również inne działki niezabudowane tymi budynkami, np. wskaźnik 28% ustalono do działek nr [...], [...] oraz [...], podczas gdy budynek wielorodzinny znajduje się tylko na działce nr [...]. W sposób nieuzasadniony pominięto obiekt na działce nr [...]. W ocenie Sądu w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę należało uwzględnić w analizie wszystkie obiekty chociażby częściowo znajdujące się wewnątrz obszaru analizowanego, niezależnie od tego, czy granice tego terenu obejmują całość działki, na której tej obiekt jest zlokalizowany, czy też tylko jej część. Niezależnie od tego należało konsekwentnie przyjąć, czy działka ta jest objęta analizą, czy też nie. Tymczasem w przedmiotowej analizie wyznaczono dwa średnie wskaźniki zabudowy: z działką [...] i bez tej działki. W konsekwencji wyznaczono średni wskaźnik zabudowy z działek z zabudową wielorodzinną wariantowo: na poziomie 27% oraz 26%. Uwaga ta ma charakter ogólniejszy. Zdaniem Sądu błędne było wariantowanie ustaleń dotyczących parametrów niektórych obiektów, a w konsekwencji wariantowanie wniosków wywiedzionych z analizy. Taki sposób działania negatywnie wpłynął na przejrzystość analizy, znacząco osłabiając moc zawartej w niej argumentacji, a tym samym jej moc dowodową.

Dalej przedstawiono wskaźnik powierzchni zabudowy w odniesieniu do zabudowy usługowej. Już pobieżna analiza tych rozważań wskazuje, że ustalenia w tym zakresie nie są prawidłowe. Brak jest kompletnego wykazu działek zabudowanych obiektami usługowymi. Nie sprecyzowano, jakie działki obejmuje "teren wokół kościoła". Pominięto teren działki nr [...], znowu wskazując, że mniej niż połowa tego terenu znajduje się na obszarze analizowanym. Nie sposób wyprowadzić z treści analizy, z jakich przyczyn ustalono średni wskaźnik powierzchni zabudowy z działek z zabudową wielorodzinną oraz dwóch przykładów zabudowy usługowej. Zauważyć przy tym należy, że znowu ustalono go w dwóch wariantach (z uwzględnieniem wskaźnika z działki nr [...] z zabudową wielorodzinną i bez niego).

Następnie przedstawiono wskaźniki powierzchni zabudowy jednorodzinnej. Tu natomiast wątpliwości budzi uwzględnianie obiektów nieoznaczonych na mapie (np. dz. [...]). Nie są jasne opisy dotyczące poszczególnych parametrów i działek np. "10% - dz. 26,8+29/2 bez "x" (jest to najmniejsza wielkość wskaźnika zabudowy na działce o wyjątkowo dużej powierzchni)". Wreszcie niejasne jest, czy wywiedziony w podsumowaniu zabudowy jednorodzinnej "średni wskaźnik z obszaru analizowanego" w wysokości 16,3 % stanowi średnią dla zabudowy jednorodzinnej, czy uwzględnia też inną zabudowę. Nie wiadomo, czy wzorem poprzednio analizowanych rodzajów zabudowy, taka średnia w ogóle była liczona. Nie sposób też zweryfikować zawartych w analizie odniesień do przywoływanych parametrów zawartych w bliżej nieokreślonych decyzjach o warunkach zabudowy.

Sąd stwierdza dalej, że wnioski wyrażone w wynikach analizy dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy nie znajdują potwierdzenia w przedstawionych ustaleniach. Nie wynika z nich w szczególności konieczność ograniczenia terenu inwestycji i dopuszczenia zabudowy tylko na jego części południowo-wschodniej. Za nielogiczny i sprzeczny z ustaleniami analizy należy uznać wniosek, zgodnie z którym skoro w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się zarówno tereny z zabudową wielorodzinną [...] (od strony wschodniej), jak i tereny z zabudową jednorodzinną (od strony południowej), ze względu na sąsiedztwo dwu rodzajów zabudowy parametry urbanistyczne i architektoniczne ustalane dla projektowanego zamierzenia – choć inwestycja dotyczy rodzaju zabudowy wielorodzinnej – nie mogą kontynuować tylko cech tego jednego rodzaju zabudowy, winny uwzględniać cechy dwu sąsiednich sposobów zagospodarowania. Nie wiadomo, dlaczego pominięto zabudowę usługową, która bezspornie znajduje się w obszarze analizowanym. Nie wiadomo, jakie znaczenie należy przypisać wnioskowi, nie znajdującemu zresztą poparcia w zawartych w analizie ustaleniach, zgodnie z którym powierzchnia terenów zajmowanych przez zabudowę jednorodzinną stanowi ok 70% całej powierzchni przeznaczonej pod zabudowę mieszczącą się w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu wątpliwy jest wniosek dotyczący "najbardziej obiektywnego" sposobu ustalenia rozpatrywanego wskaźnika na podstawie średniej z całego obszaru analizowanego, skoro z przedstawionych ustaleń wynika raczej, że średni wskaźnik nie został wyliczony na podstawie całej zabudowy w obszarze analizowanym, tj. zgodnie z § 5 ust. 1 r.n.z.z.t. Sposób przedstawienia ustaleń wskazuje, że wskaźnik ten - na poziomie 16% - mógł zostać wyznaczony jako średnia z różnych podzbiorów, w których jednak nie ujęto wszystkich zabudowanych działek w obszarze analizowanym. Tymczasem dopiero ustalenie średniego wskaźnika na podstawie kompletnej analizy, tj. obejmującej wszystkie zabudowane działki, mogło stanowić podstawę do rozważania wyznaczenia innego wskaźnika, "jeżeli wynika to z analizy", czyli na podstawie § 5 ust. 2 r.n.z.z.t. Innymi słowy, należało w pierwszej kolejności przeanalizować całość zabudowy w obszarze analizowanym pod kątem rozważanego wskaźnika i na tej podstawie określić obiektywną wartość w postaci średniej arytmetycznej, a dopiero następnie rozważać dopuszczalność innych sposobów wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, jeśli by się okazało, że tak wyznaczony wskaźnik nie realizuje albo słabiej realizuje zasadę ochrony ładu przestrzennego. Sposób przedstawienia wyników przedmiotowej analizy wskazuje, że w rozpatrywanym przypadku kolejność działań była odwrotna.

W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej znowu dokonano ustaleń z podziałem na rodzaje zabudowy, przy czym nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w odniesieniu do tego parametru wzięto po uwagę dokładnie te same obiekty i działki, co np. w odniesieniu do parametru wskaźnika powierzchni zabudowy. Dla przykładu można zestawić ustalenia dotyczące zabudowy usługowej. Przy wskaźniku powierzchni zabudowy przywołano: "teren wokół kościoła", bez numeru działki, działkę nr [...] (Zespół Szkolno-Przedszkolny), nieuwzględnioną finalnie z uzasadnieniem, że mniej niż połowa terenu znajduje się w obszarze analizowanym, działkę nr [...] (przedszkole przy ul. [...]). Natomiast dla ustalenia szerokości elewacji frontowej uwzględniono osobno budynki szkoły i przedszkola na działce nr [...], budynek parafialny na dz. [...], [...], [...], a nadto budynek parafialny przy zachodniej granicy terenu kościelnego, bez podania działki. Następnie przeanalizowano szerokości elewacji frontowych zabudowy jednorodzinnej, ponownie z uwzględnieniem zabudowy nieujętej na mapie na dz. [...].

Już z powyższego wynika, że wyliczona średnia szerokości elewacji frontowych budynków z obszaru analizowanego nie stanowi w istocie średniej z szerokości wszystkich obiektów w obszarze analizowanym mających taki parametr. Sposób przedstawienia ustaleń dotyczących istniejącej zabudowy nie pozwala przy tym zweryfikować, czy wszystkie obiekty znajdujące się w granicach obszaru analizowanego zostały w analizie uwzględnione. W ocenie Sądu nie można zweryfikować, czy średni parametr na poziomie 19,7 m, rzeczywiście został wyznaczony zgodnie z § 6 ust. 1 r.n.z.z.t.

Podobne zastrzeżenia, jak powyżej, należy zgłosić również do analizy parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Znowu osobno przedstawiono parametry istniejącej zabudowy, w zależności od jej rodzaju i także w tym przypadku nie ma pewności, czy wszystkie obiekty, zwłaszcza zabudowy wielorodzinnej i usługowej, zostały uwzględnione w tej analizie. Opisy niektórych analizowanych przypadków są bowiem niejednoznaczne i nietożsame z opisami stosowanymi w charakterystyce innych parametrów zabudowy. Na przykład w punkcie pierwszym analizowanej zabudowy wielorodzinnej (wysokość ok. 15,5 m ) wskazano łącznie budynki "na dz. [...] i [...] + [...]". Nie podano jednak ich ilości. Z opisu wynika, że kilka budynków mogło być uznanych za jeden budynek. W punkcie drugim wskazano na wysokość budynku 27 m, dodano jednak, że nie uwzględniono kondygnacji technicznej "o niewielkiej powierzchni". Ustalenie to – jako nieprecyzyjne – nie poddaje się weryfikacji. W następnych dwóch punktach (obu opatrzonych numerem 3), a także w punktach 4 i 5 wskazano budynki "o zmiennej ilości kondygnacji", przy czym z ustalonych wysokości części budynków lub osobnych budynków ze sobą połączonych, wyliczono średnią arytmetyczną i do dalszych obliczeń przyjęto tę średnią wysokość budynku, przy czym średnie wielkości w niektórych przypadkach zaokrąglono. W punkcie 7 podano wysokość budynku na działkach nr [...], [...], [...] (16 m), opatrując ją niezrozumiałym komentarzem nawiązującym do niesprecyzowanej decyzji wz wydanej dla niesprecyzowanej inwestycji na tej działce i zaprojektowanej "kondygnacji technicznej" zwiększającej wysokość budynku do 19 m. W konsekwencji nie wiadomo, czy podana wysokość jest wysokością rzeczywistą, czy określoną w jakiejś decyzji wz. Następnie, w nawiązaniu do podanych danych, przedstawiono różne sposoby wyliczenia średniej: z zabudowy wielorodzinnej bez budynku wysokiego na działce nr [...], w dwóch wariantach obejmujących wysokość do okapu i do kalenicy budynku na działce nr [...], co dało dwa wyniki: 15,6 m i 16 m, z zabudowy wielorodzinnej z uwzględnieniem ww. budynku wysokiego, z zabudowy wielorodzinnej i oświatowej, tu również w dwóch wariantach: z budynkiem dominanty i bez niej.

Następnie przedstawiono ustalenia co do wysokości budynków usługowych, ale jedynie "związanych z kultem religijnym", tj. dwóch budynków parafialnych, wysokość kalenicy głównej nawy kościoła i wysokość wieży kościoła. Ustalenia te opatrzono komentarzem, że ze względu na specyfikę funkcji i rodzaju zabudowy i wynikające z tego faktu parametry budynków związanych z kultem religijnym – zabudowa ta nie powinna być uwzględniona w analizie parametrów, w tym w analizie w zakresie wysokości. Nie wiadomo jednak, czy uwaga ta odnosi się do wszystkich podanych budynków "związanych z kultem religijnym", w szczególności, czy uwzględniono w obliczeniach budynki parafialne. W tym przypadku średniej nie wyliczano. Przedstawiono również ustalenia co do wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków jednorodzinnych, z podziałem na okapy, kalenice, gzymsy. Ustalenia te nie są precyzyjne. Nie wiadomo, jak rozumieć zastrzeżenie, że w analizie uwzględniono ok. 76 budynków jednorodzinnych, nie zaś określoną jednoznacznie ilość budynków jednorodzinnych.

Niejasne są dalsze zawarte w analizie konkluzje dotyczące: wariantowego sumowania ilości budynków wielorodzinnych oraz budynków jednorodzinnych, sumowania wysokości gzymsów i kalenic budynków jednorodzinnych, wariantowego sumowania wysokości gzymsów/attyk zabudowy wielorodzinnej i usług oświatowych oraz gzymsów i kalenic budynków jednorodzinnych, bez budynku wysokiego na dz. [...], następnie łącznie z tym budynkiem wysokim. W konsekwencji nie sposób jednoznacznie ustalić, czy wywiedziona średnia wielkość 9,7 m (zaokrąglona do 10 m) została wyliczona zgodnie z § 7 ust. 3 r.n.z.z.t. Zauważyć należy, że możliwość nawiązania do średniej wielkości tego parametru występującej na obszarze analizowanym została uwarunkowana uprzednim ustaleniem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy przebiega tworząc uskok, a zatem nie jest możliwe wyznaczenie parametru w sposób określony w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Ustaleń takich w analizie wprost nie poczyniono. Ponadto, w kontekście tego parametru zauważono, że od strony północnej trwa realizacja zespołu budynków szpitala uniwersyteckiego, lecz ze względu na zupełnie odmienny charakter od zabudowy mieszkalnej, parametry szpitala nie mogą być podstawą dla ustaleń na terenie inwestycji. Ze sformułowania tego nie wynika jednoznacznie, czy jakieś zrealizowane obiekty szpitala znajdują się w obszarze analizowanym, czy też nie. Nie wiadomo również, dlaczego dostrzeżono zabudowę szpitala uniwersyteckiego tylko w kontekście tego parametru zabudowy. Gdyby obiekt zrealizowany rzeczywiście znajdował się w obszarze analizowanym, zdaniem Sądu, brak jest podstaw, by a limine parametry tego obiektu pomijać w analizie urbanistycznej.

Wobec nieścisłości zawartych w ustaleniach dotyczących wysokości istniejącej zabudowy nie mogła przekonać Sądu argumentacja uzasadniająca przyjęty parametr określony jako średni z obszaru analizowanego. Znowu należy przypomnieć, że kolejność działań podejmowanych w analizie jest zdeterminowana przepisami rozporządzenia, w tym przypadku przepisami § 7. Najpierw należało ustalić obiektywnie wymagane wysokości w całym obszarze analizowanym, następnie ustalić czy zachodzą okoliczności z § 7 ust. 1 i 2, następnie zliczyć średnią z całego obszaru analizowanego (tj. ze wszystkich zrealizowanych obiektów mających taki parametr występujących w obszarze analizowanym). Gdyby taki parametr nie spełniał możliwie najpełniej zasady ładu przestrzennego, jak i pozostawałby w konflikcie z zasadą poszanowania i ochrony prawa własności, wtedy obowiązkiem organu byłoby wyznaczenie go w inny sposób, znajdujący uzasadnienie w analizie. Nie przekonuje Sądu argumentacja wiążąca oparcie się na średnim wskaźniku wysokości z bliskim sąsiedztwem planowanej zabudowy wielorodzinnej w stosunku do zespołów zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. Zmierza ona bowiem do przypisania "na siłę" planowanej zabudowie wielorodzinnej cech (parametrów) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której cech planowana zabudowa nie kontynuuje, co jednoznacznie wynika już z dotychczasowych, choć nieprecyzyjnych, ustaleń. Pomija ona również zabudowę usługową, która – co również bezsporne – w obszarze analizowanym występuje, a którą to, formułując wnioski dotyczące średniej zabudowy w obszarze analizowanym, bez uzasadnienia zmarginalizowano.

Następnie przedstawiono ustalenia odnośnie do geometrii dachu. Stwierdzono, że wszystkie budynki wielorodzinne w obszarze analizowanym mają dachy płaskie – z wyjątkiem budynku wielorodzinnego na działce nr [...], gdzie występują dachy jednospadowe. Sąd zauważa, że w kontekście wysokości (w punkcie e) wskazano, że budynek na działce nr [...] ma dachy skośne: jedno- i dwuspadowe. Przeanalizowano łącznie wybrane przykłady dachów zabudowy usługowej oraz kościelnej, a następnie dachy budynków jednorodzinnych, które w ocenie autorki analizy w większości mają dachy skośne, niektóre zaś mają dachy płaskie. Na tej podstawie wywiedziono, że budynki wielorodzinne i jednorodzinne mieszczące się w obszarze analizowanym mają dachy płaskie, więc w przypadku nowej zabudowy uzasadnione jest ustalenie również dachów płaskich. Ustalenia w tym zakresie nie miały wpływu ostatecznie na odmowę ustalenia warunków zabudowy i poza powyższą niekonsekwencją nie budzą wątpliwości Sądu.

Należało jeszcze zwrócić uwagę na treść punktu analizy wskazujący "inne cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy urbanistycznej". Przytoczono tu stanowisko Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego wyrażone w załączniku nr [...] do protokołu nr [...] z 9 stycznia 2020 r., zgodnie z którym "projektowana zabudowa może być lokalizowana w odległości nie większej niż 100 m od odcinka F-G określającego granicę terenu inwestycji zgodnie z oznaczeniami na załączniku graficznym do analizy i na Załączniku nr [...] do wyników analizy – jako kontynuacja sposobu zagospodarowania i zabudowy na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...]." Stwierdzono dalej, że wobec stanowiska wyrażonego w analizie przyrodniczej Zarządu Zieleni Miejskiej, potwierdzonego stanowiskiem Wydziału Kształtowania Środowiska, jak również wobec stwierdzonych równocześnie uwarunkowań przestrzennych (j.w.) potwierdzonych wizjami w terenie – pozostała część terenu inwestycji powinna pozostać niezabudowana i pełnić funkcje terenów biologicznie czynnych o wysokich walorach przyrodniczych.

W ocenie Sądu wniosek o ograniczeniu możliwości zabudowy terenu objętego wnioskiem do terenu zlokalizowanego w odległości nie większej niż 100 m od odcinka F-G określającego granicę terenu inwestycji zgodnie z oznaczeniami na załączniku graficznym do analizy i na Załączniku nr 2 do wyników analizy, jest całkowicie dowolny. Tak opisana linia demarkacyjna, oddzielająca teren z możliwą zabudową od terenu wyłączonego z zabudowy, nie znajduje żadnego uzasadnienia w wynikach analizy, a wskazana została w ślad za przywołanym wyżej stanowiskiem Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego, który przecież przedmiotowej analizy nie przeprowadzał. Również treść przywołanych dokumentów, takich jak opinie Wydziału Kształtowania Środowiska (który - co należy przypomnieć - początkowo pozytywnie opiniował inwestycję) oraz Zarządu Zieleni Miejskiej nie stanowi uzasadnienia dla wyznaczenia takiej linii z wszystkimi z niej wynikającymi skutkami, w szczególności najbardziej dotkliwym w postaci wprowadzenia na tym "wyłączonym" obszarze de facto zakazu zabudowy. Jako pozbawione odniesienia prawnego Sąd ocenia zawarte tam wnioski dotyczące maksymalnej powierzchni zabudowy pojedynczej naziemnej bryły budynku do 250 m2 oraz minimalnej odległości między budynkami lub naziemnymi bryłami budynków – nie mniej niż 10 m.

Niezależnie od powyższych uwag odnoszących się do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zauważyć należy, że nie jest jednoznaczna konkluzja co do spełnienia warunku dostępu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Organ przywołał jedynie opinię ZIKIT z 9.6.2015 r., zgodnie z którą teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...] przez projektowaną drogę, zgodnie z umową nr [...] z dnia 3 czerwca 2015 r. Dodatkowo jednak przywołano opinię Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 2 grudnia 20219 r., zgodnie z którą ten Zarząd nie planuje realizacji układu drogowego odpowiedniego dla osiedla planowanego przez inwestora, nie planuje realizacji drogi przelotowej od ul. [...] do ul. [...], a inwestycja taka nie figuruje w Wieloletniej Prognozie Finansowej Miasta K. – Wieloletnim Planie Inwestycyjnym M. K.. Sąd stwierdza, że poza przywołaniem opinii jednostek organizacyjnych realizujących zadania zarządu drogami nie dokonano oceny tych stanowisk oraz nie wyrażono finalnego stanowiska organu wydającego decyzję co do spełnienia warunku, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Podsumowując rozważania Sąd stwierdza, że analiza, na podstawie której wydano decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej, została sporządzona wadliwie, a wyprowadzone wnioski są w dużej mierze nielogiczne i dowolne. Nie uwzględniono zasad sporządzania analizy w odniesieniu do linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, wysokości i szerokości elewacji frontowej określonych w przepisach r.n.z.z.t. Nie znajduje uzasadnienia ani w ustalonym stanie faktycznym, ani w przepisach obowiązującego prawa ograniczenie przez organ terenu dopuszczalnej zabudowy do jego części obejmującej południowo-wschodni fragment działki nr [...]. W analizie wyznaczono możliwe do zastosowania dla planowanej inwestycji parametry zabudowy na podstawie dowolnie i niejasno dobranych podzbiorów. Nie przekonują zupełnie rozważania dotyczące obiektywizmu ustalania parametrów zabudowy nawiązujące do mylnego przekonania o konieczności jednoczesnego nawiązania do dwóch rodzajów zabudowy mieszkalnej. Podkreślić trzeba, że algorytmy ustalania parametrów nowej zabudowy określone w ww. rozporządzeniu nakazują zbadanie – jako punkt wyjścia – całości zabudowy na obszarze analizowanym. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy niezasadnie wyłączano już na wstępie analizy niektóre budynki, np. odbiegające parametrami czy też szczególną funkcją od przeważającej zabudowy. Uwzględnienie cech szczególnych obiektów mogło nastąpić dopiero na etapie formułowania wyników analizy, z uwzględnieniem określonych w rozporządzeniu zasad przewidujących możliwość ustalenia parametrów nowej zabudowy odbiegających od parametrów uśrednionych. O wadliwości sporządzonej analizy świadczą również zawarte tam warianty ustaleń dotyczących niektórych parametrów i obiektów, zaciemniające obraz istniejącej zabudowy, który przedstawić ma prawidłowo sporządzona analiza. Tak sporządzona analiza nie mogła posłużyć jako podstawa stwierdzenia, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. warunku "dobrego sąsiedztwa", ze względu na brak możliwości ustalenia parametrów projektowanych budynków zbliżonych do parametrów wskazanych przez inwestora.

Zauważyć należy wreszcie, że przywoływane w ramach uzasadnienia argumentacji uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy opinie Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 24 grudnia 2019 r. (k. 1921), Zarządu Zieleni Miejskiej w K. z dnia 3 grudnia 2019 r. wraz z dokumentem "Uwarunkowania przyrodnicze terenu położonego w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K." (k. 1881 – 1913) nie zostały przez organ ocenione pod kątem przydatności dla przedmiotowego postępowania. Należało poddać analizie przywołane w treści opinii Wydziału Kształtowania Środowiska z 24 grudnia 2019 r. także w kontekście wcześniejszych opinii tego Wydziału pozyskanych w tym postępowaniu. Należało również poddać ocenie treść i charakter przywołanej opinii ZZM oraz dołączonego do niego dokumentu "Uwarunkowania przyrodnicze terenu położonego w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K.", zwłaszcza w kontekście programowych odniesień zawartych w treści tego dokumentu. Nawiązano w nim bowiem do przedstawionego w 2018 r. programu wyborczego Prezydenta K. J. M. i sformułowanych tam celów przyszłej kadencji w tym co do realizacji zagospodarowania i zapewnienia ciągłości terenów zieleni w ramach w/w założenia przestrzennego. Tego rodzaju okoliczności w żaden sposób nie mogą wpływać na treść podejmowanych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych podejmowanych w drodze decyzji administracyjnej. Tym bardziej wnikliwie w przedmiotowej sprawie należało ocenić, czy dokument określa i na jakiej podstawie - uwarunkowania przyrodnicze terenu inwestycji. Podobne uwagi należy odnieść do przywoływanego w treści decyzji Zarządzenia Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 9 września 2019 r. o przyjęciu dokumentu "Kierunki rozwoju i zarzadzania terenami zieleni w K. na lata 2019-2030", dostrzegając ponadto, że ujęcie ww. dokumentu w postać zarządzenia nie przyznaje mu waloru źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Wszystko powyższe wskazuje na to, że zarzuty skarżącej okazały się uzasadnione. Organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne, niewszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności przez oparcie decyzji na analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej z naruszeniem przepisów r.n.z.z.t. W konsekwencji organ błędnie zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odmawiając ustalenia warunków zabudowy. Sąd zauważa ponadto, że organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie zweryfikował w żaden sposób dokonanych ustaleń przez organ pierwszej instancji, całkowicie bezkrytycznie przyjmując podane w analizie ustalenia i wyprowadzone w niej wnioski, co doprowadziło do nieusprawiedliwionego utrzymania w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Kolegium naruszyło tym samym art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 15 k.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy sporządzić nową analizę urbanistyczno-architektoniczną, uwzględniając wyrażone tu stanowisko Sądu, z pominięciem wskazań Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego. Nie negując bytu tego organu wewnętrznego jako takiego, Sąd nie aprobuje sytuacji, w której sporządzenie analizy przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia sprowadza się w istocie do uzasadnienia stanowiska narzuconego arbitralnie uprzednio przez podmiot, którego udziału w tym postępowaniu ani ustawa, ani rozporządzenie nie przewiduje. Przypomnieć należy również o konieczności oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym materiału dowodowego zaoferowanego przez wnioskodawczynię. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ tylko wybiórczo ocenił ten materiał, pomijając w szczególności przedłożone przez skarżącą materiały urbanistyczne.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.p.a. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.