Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 136/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Idczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2004 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., na rzecz H. M. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], decyzją nr [...], z dnia 9 sierpnia 2000r. nakazał H. M. doprowadzić do ujednolicenia wyglądu elewacji budynku, poprzez wprowadzenie podziału szyb w skrzydłach wymienionych okien na parterze wielorodzinnego budynku mieszkaniowego w G. przy ul. [...] nr [...]. Powyższą decyzje [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując w uzasadnieniu na konieczność ustalenia stron tegoż postępowania, oprócz H. M. oraz ustalenia czy budynek jest zabytkiem, oraz wyjaśnienia sprawy okien na I piętrze z prawej strony.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wykonania robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej na parterze wielorodzinnego budynku mieszkalnego w G. przy ul. [...] nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją nr [...], z dnia [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.), nakazał H. M. doprowadzenie do ujednolicenia wyglądu elewacji budynku, poprzez wprowadzenie podziału szyb w skrzydłach wymienionych okien. W uzasadnieniu powołał się na ustalenia zawarte w protokole z dnia 26 lipca 2000r., w którym stwierdza się, że w mieszkaniu na parterze piętrowego budynku wymieniono 8 okien. Przedmiotowe okna, są jednotaflowe i odbiegają od pozostałych okien, jednakże ich wymiana nie spowodowała naruszenia konstrukcji nadproży i wymiaru okien, ale wpłynęła na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. M. zarzucił organowi subiektywne podejście do dokonanej wymiany okien. Wniósł o wskazanie kryteriów wg, których można zweryfikować, co wpływa, a co nie na wygląd otaczającej zabudowy miasta, w przypadku braku szprosów w wymienionych oknach oraz we wszystkich oknach sąsiednich budynków.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący przed wymianą okien winien uzyskać pozwolenie na budowę, bowiem wymiana stolarki okiennej została dokonana na terenie miasta i wpływa na zmianę wyglądu, w odniesieniu do otaczającej zabudowy. Na tą okoliczność [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołał całą ustawę z 7 lipca 1994r – Prawo budowlane. Zaznaczył przy tym, że ocena, czy wymiana ma wpływ na wygląd ocenia organ sam, w ramach prawnie dozwolonego uznania administracyjnego. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie uznał, że brak szprosów wpływa na zmianę wyglądu w stosunku do otaczającej zabudowy. Dodatkowo podkreślił, że podnoszona przez skarżącego nagminność zjawiska wymiany okien bez pozwolenia budowlanego, nie stanowi okoliczności do zaniechania egzekwowania norm prawnych.

W skardze H. M. podnosi, że skoro ustawodawca nie sprecyzował co wpływa na otaczającą zabudowę, ani nie określił kryteriów w sprawie wyglądu, to organy I i II instancji przy nakazie wprowadzenia podziału szyb w skrzydłach wymienionych okien, powinny udzielić rzeczowych, sprecyzowanych argumentów i faktów, a takich brak w decyzjach. Dodatkowo zarzuca organowi I instancji, że odrzucił dokonane zgłoszenie wykonania wymiany okien bez uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W motywach uzasadnienia wskazał, że organy w ramach tzw. uznania administracyjnego dokonują oceny wyglądu obiektu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miasta. Przy ocenie, organy kierują się zasadą logicznego myślenia i wymogami specjalistycznego wykształcenia związanego z pełnieniem funkcji organu nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.

Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organy nadzoru budowlanego, przedmiotową sprawę prowadziły z urzędu i w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane, organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek doprowadzenia do ujednolicenia wyglądu elewacji budynku, poprzez wprowadzenie podziału szyb w skrzydłach wymienionych okien. Organ odwoławczy to rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Na wstępie zasadnym staje się przywołanie powyższego przepisu, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzje nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nakaz wynikający z cytowanego przepisu a zawarty w decyzji powinien być konkretny i jasny w zakresie realizacji, bowiem decyzja niewykonana dobrowolnie podlega konieczności zastosowania środków przymusu. Nakładając obowiązek, w trybie przepisów prawa materialnego, organ administracji publicznej winien działać na podstawie prawa i w granicach obowiązującego prawa – art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa. Strona postępowania administracyjnego, zobowiązana decyzją do określonego działania czy powstrzymania się od niego, a zatem do zaniechania powinna być zapoznana z motywami działania organu – art. 107 § 3 kpa.

Zauważyć należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w decyzji kasacyjnej, przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał organowi I instancji, na konieczność ustalenia: czy budynek, w którym dokonał wymiany okien skarżący, jest obiektem zabytkowy, bowiem w przypadku potwierdzenia takiego stanu, właściwym do rozpoznania i załatwienia sprawy byłby inny organ. Ponadto zwrócił uwagę, iż nie jest wyjaśniona sprawa okien na I piętrze, po prawej stronie wg załączonego zdjęcia. Wskazania organu odwoławczego, co do dalszego postępowania wiążą organ i strony w sprawie, w której decyzja była przedmiotem odwołania. W rozpoznawanej sprawie, na te istotne wskazania należało zwrócić uwagę. I tak, w aktach sprawy, brak jest dokumentu, który by wskazywał lub negował zabytkowy charakter budynku. Ustalenia w tym względzie wskazują właściwość organu do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Jest to kwestia tak istotna, bowiem skutkiem naruszenia właściwości jest nieważność rozstrzygnięć w sprawie. Również nie doszło do wyjaśnienia sprawy okna na I piętrze, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W aktach sprawy znajduje się na tą okoliczność oświadczenie mieszkańców tegoż budynku B. i E. Ł., z dnia 16 listopada 2000r (data wpływ do organu 20 listopada 2000r.), jednakże nie mogło ono mieć mocy dowodowej na wydaną decyzję z dnia [...] Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która winna posiadać elementy z art. 107§ 3 kpa, nie podano, czy ten dokument potraktowano jako dowód w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wywodach zaskarżonej decyzji wskazał, że ustawodawca ocenę wyglądu do otaczającej zabudowy pozostawił organowi. Stąd, koniecznym staje się podkreślić, że w sytuacji, kiedy sprawę ustawodawca pozostawia do oceny organu tzw. uznaniu administracyjnemu, organ winien ze szczególną dbałością i dokładnością wykazać, co przemawia, jakie argumenty za przyjęciem, że wymienione okna wpływają na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji twierdzą, że dokonana wymiana okien ma wpływ na zmianę wyglądu, ale nie precyzują, do której otaczającej zabudowy, poprzez np. nazwanie lub wyliczenie otaczającej zabudowy. Z akt sprawy wynika, że organ ocenił, porównał wymienione okna jednotaflowe na parterze z oknami na piętrze tego budynku przy ul. [...] nr [...], przy czy na I piętrze okna są różne. Do oceny i wykazania wpływu na zmianę wyglądu w stosunku do otaczającej zabudowy, organ winien skonkretyzować porównanie tj. wskazać do czego się odniósł dokonując porównania, bo wówczas wynik tego porównania świadczy o zmianie wyglądu w stosunku do otaczającej zabudowy. W przedmiotowej sprawie, do kwestii wyglądu, stanowiącego istotny element rozważań nie należy podchodzić dowolnie. W tym przypadku Sąd utożsamia się ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA w Warszawie, z dnia 4 lipca 2001r., I SA 1768/99, LEX nr 54171, iż: "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści". Skoro ustawodawca, nie w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną do wydania zaskarżonych decyzji, lecz w art. 29 ust. 2 kpt. 1 ustawy, w kwestii wpływu na zmianę wyglądu odsyła wyłącznie na teren miasta, to w sprawie powinno się ją wykazać. Bez sprecyzowania otaczającej zabudowy, poprzez określenie lub jej wskazanie, bez wywiedzenia charakteru budynku, w którym dokonano wymiany okien, przy tzw. uznaniu administracyjnym jak i pozostawienie inwestorowi swobody w doborze szprotów, należało na zasadzie art. 7, 77 kpa rozpoznawaną sprawę uznać, za niewyjaśnioną.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcia w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).