Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1057/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Gminy Kleszczewo z dnia 27 grudnia 2002r., nr IV/20/2002 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Kleszczewo nr IV/20/2002 z dnia 27 grudnia 2002r w części obejmującej § 2 i § 3 ; 2. określa, że uchwała Rady Gminy Kleszczewo nr IV/20/2002 z dnia 27 grudnia 2002r w części obejmującej § 3 zaskarżonej uchwały nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 09 września 2011 r. (sygn. akt Pa 17/11) Prokurator Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na podjętą przez Radę Gminy Kleszczewo (dalej: "Rada") uchwałę Nr IV/20/2002 z dnia 27 grudnia 2002 r. (dalej: "Uchwała") w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zmienionej uchwałą Rady nr XLIX/242/2006 z dnia 27 września 2006 r. – w części obejmującej § 2 oraz § 3 Uchwały.

Z powołaniem się na zarzut istotnego naruszenia prawa, tj. art. 7 i art. 49 [powinno być raczej: "art. 94" – uw. Sądu] Konstytucji w zw. z art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.; dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości", w skrócie "u.w.t.") – poprzez przekroczenie przez Radę w przepisach § 2 i § 3 Uchwały upoważnienia ustawowego, polegające na sprzecznym z założeniami ww. ustawy, niejasnym i nieprecyzyjnym określeniu w § 2 Uchwały sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione a punktami sprzedaży i podawania alkoholu, jak również nieprecyzyjnym ustaleniu w § 3 Uchwały usytuowania miejsc jednorazowej sprzedaży alkoholu – Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że § 2 Uchwały niejednoznacznie określa usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż brak w nim jakiegokolwiek określenia sposobu dokonywania pomiaru wyznaczonej przez Radę odległości 30 metrów od miejsc sprzedaży alkoholu do obiektów chronionych. Organ stanowiący poprzestał jedynie na wskazaniu odległości, nie podając sposobu jej pomiaru, tj. czy odległość ta ma być mierzona w linii prostej, czy według krawędzi drogi publicznej itp. Brak ten sprzyja zaś możliwości różnego pojmowania wskazanej odległości, a tym samym nie dąży do realizacji celów ustawy, w postaci ograniczania dostępności napojów alkoholowych i tworzenia warunków motywujących do powstrzymania się od spożywania alkoholu, a wręcz przeciwnie – może stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy. Odnosząc się z kolei do treści § 3 Uchwały – w którym ustalone zostały stałe miejsca jednorazowej sprzedaży napojów alkoholowych, tj.: sale wiejskie i place wiejskie zwyczajowo służące organizacji imprez rekreacyjnych – Prokurator stwierdził, że takie określenie miejsc sprzedaży alkoholu, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.w.t., jest nieprecyzyjne i zmierza do zbyt dowolnego sposobu określenia usytuowania tych miejsc na terenie gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając pełnomocnik organu wskazał, iż nie można przyjąć, że sposób określenia odległości pomiędzy miejscami podawania i sprzedawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi zastosowany w § 2 Uchwały narusza którykolwiek z celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości wymienionych w jej art. 1 ust. 1. Podkreślił, że nie wystąpiły nigdy problemy interpretacyjne odnośnie sposobu ustalania tej odległości na terenie Gminy Kleszczewo (dalej: "Gmina"), i że oczywistym zdaje się, że jest ona mierzona w tzw. ciągu komunikacyjnym, czyli obejmuje dystans, jaki należy pokonać od drzwi wejściowych punktu sprzedaży do wejścia do obiektów chronionych bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących § 3 Uchwały pełnomocnik organu stwierdził, iż dokonanemu w tym przepisie określeniu stałych miejsc sprzedaży alkoholu ("sale wiejskie", "place wiejskie zwyczajowo służące organizacji imprez rekreacyjnych") brak zarzucanej dowolności. Określenie to jasno i precyzyjnie wskazuje te miejsca i obiekty. Są to miejsca znane i identyfikowalne w bardzo prosty sposób, a jednocześnie niemożliwe jest zakwalifikowanie do tej grupy innych miejsc, nie będących salami wiejskimi czy placami, o których tam mowa. Skarżący nie może przecież zmierzać w kierunku nakazania radzie gminy zrezygnowanie z miejsc przez nią określonych jako miejsca jednorazowej sprzedaży alkoholu tylko dlatego że nazywają się one "sale wiejskie".

Na rozprawie w dniu 01 grudnia 2011 r. pełnomocnik organu stwierdził, iż w praktyce odległość, o której mowa w § 2 Uchwały, jest mierzona po ciągach komunikacyjnych rozumianych w sposób przedstawiony w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; por. też wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Nr IV/20/2002 z dnia 27 grudnia 2002 r. w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady nr XLIX/242/2006 z dnia 27 września 2006 r.

Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, podstawę prawną jej uchwalenia stanowiły przepisy art. 12 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 14 ust. 5 u.w.t., a także art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g."). Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2002 r. (Nr 178, poz. 5566) i weszła w życie z dniem 15 stycznia 2003 r., natomiast zmiana do Uchwały została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 listopada 2006 r. (Nr 179, poz. 4180) i weszła w życie z dniem 08 grudnia 2006 r.

Ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż jest to akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji. Pogląd ten jest powszechnie przyjmowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np.: wyrok NSA z 21.12.1993 r., SA/Wr 1739/93, OwSS 1995/4/142 oraz wyrok WSA w Warszawie z 05.07.2005 r., VI SA/Wa 2256/04, CBOSA), jak i w doktrynie (zob.: I Skrzydło-Niżnik [w:] I Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002, teza 2 do art. 12; R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 134 i 137). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji należy stwierdzić, że omawiana uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t., jest tego rodzaju aktem, o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Należy zauważyć, że choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Jak to już wyżej wspomniano, zaskarżona Uchwała została podjęta w oparciu o przepisy art. 12 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 14 ust. 5 u.w.t. Pierwszy z przywołanych artykułów (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu i jego zmiany) – upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, dla terenu gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (art. 12 ust. 1 u.w.t.), a także zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów (art. 12 ust. 2 u.w.t.), przy czym liczba ww. punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 u.w.t.). Z kolei w myśl art. 14 ust. 5 u.w.t. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu i jego zmiany), sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych.

Odnosząc przywołane wyżej regulacje u.w.t., a także wcześniejsze uwagi, do treści zaskarżonych przepisów § 2 oraz § 3 Uchwały, należy stwierdzić, iż przepisy te naruszają prawo w stopniu implikującym konieczność stwierdzenia ich nieważności. Uzasadniając bardziej szczegółowo tę konkluzję należy wskazać, co następuje:

I. Ad § 2 Uchwały

Przywołany przepis Uchwały stanowi, iż miejsca podawania sprzedaży i podawania napojów alkoholowych powinny być usytuowane nie bliżej niż 30 m mierzonych od drzwi wejściowych punktu sprzedaży do wejścia do budynków oświatowych, opiekuńczych i sakralnych.

W skardze zarzucono, iż zawarte w tym przepisie określenia są niejasne, nieprecyzyjne i skutkują całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego, gdyż nie określono jednoznacznie usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych względem obiektów chronionych, a to z uwagi na brak jakiegokolwiek określenia sposobu dokonywania pomiaru wyznaczonej odległości 30 m od miejsc sprzedaży alkoholu do obiektów chronionych.

W tym miejscu wypada zauważyć, że absolutna precyzja i jednoznaczność tekstu prawnego (w tym tekstu aktu prawa miejscowego) stanowią ideał, do którego należałoby zasadniczo zmierzać we wszystkich działaniach legislacyjnych, ale który w praktyce jest trudny, a w większości przypadków wręcz niemożliwy, do osiągnięcia. Zresztą niejednokrotnie użycie zwrotów niedookreślonych (nieostrych) bywa zamierzonym i pożądanym działaniem prawodawcy, który w ten sposób dąży do wyposażenia tekstu prawnego w niezbędną elastyczność, która pozwala dostosowywać decyzje prawne w sposób adekwatny do wszystkich indywidualnych cech konkretnych sytuacji pojawiających się obecnie i w przyszłości (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 178-179). Zwraca na to uwagę także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. (sygn. SK 42/05; OTK-A 2006/10/148) podkreślił, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Zarazem jednak TK wielokrotnie podkreślał, że niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie, okażą się niewystarczające (zob. np. wyrok TK z dnia 03.12.2002 r., sygn. P 13/02, OTK-A 2002/7/90). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, analogiczne kryteria należy stosować także przy ocenie, czy ewentualna niejasność (nieprecyzyjność, niejednoznaczność) danego przepisu aktu prawa miejscowego nie jest posunięta tak daleko, iżby uzasadniała orzeczenie jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

W ocenie Sądu poszczególne określenia użyte w § 2 Uchwały tego rodzaju wadliwością dotknięte nie są, gdyż wydają się dostatecznie jasne na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego.

Pewnych trudności interpretacyjnych może jednak nastręczać – zarzucany w skardze – brak wyraźnego określenia w analizowanym przepisie sposobu pomiaru podanej w nim minimalnej odległości pomiędzy drzwiami wejściowymi punktu sprzedaży a wejściem do wyszczególnionymi obiektów "chronionych". W związku z powyższym należy podkreślić, iż Sąd w niniejszym składzie nie podziela spotykanego niekiedy poglądu, że odległość ta winna być zawsze mierzona wzdłuż osi (ewentualnie krawędzi) dróg publicznych. Taki sposób ustalania odległości nie wydaje się być bowiem w każdym przypadku dostatecznie operatywny. Wszak na terenach gmin (miast) istnieją częstokroć obszary (takie jak np. osiedla spółdzielcze), w granicach których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej w skrócie "u.d.p."), lecz drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Z tego względu nie sposób wykluczyć, że konkretne obiekty stanowiące punkty pomiaru (tj. obiekty "chronione" oraz punkty sprzedaży alkoholu) wcale nie będą zlokalizowane przy drogach publicznych lub że nie zachodzi ich skomunikowanie za pośrednictwem wyłącznie takich dróg – co skutecznie uniemożliwiłoby dokonanie pomiaru według wzmiankowanej przez Skarżącego metody.

Ponadto, zdaniem Sądu, w przypadku braku wyraźnego określenia przez radę gminy w uchwale podjętej na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.t. sposobu, według którego należy mierzyć ustaloną odległość pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży alkoholu, zasadnym wydaje się przyjęcie jako reguły interpretacyjnej, że wówczas pomiaru tej odległości należy dokonywać w sposób najprostszy, najbardziej obiektywny i, można by rzec, najbardziej oczywisty (w świetle zasad geometrii euklidesowej) – tj. w linii prostej. Jest to przy tym sposób, który nie powinien nastręczać żadnych trudności praktycznych (wystarczy np. cyrkiel i aktualna mapa w dostatecznie dużej skali, bądź urządzenie GPS lub inne urządzenie do pomiaru odległości w terenie). Stosowanie tej metody znajduje także swoje aksjologiczne uzasadnienie – w celach ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Godzi się bowiem zauważyć, że przy takim wyznaczaniu odległości od obiektu chronionego, wokół tego obiektu powstaje "strefa bez alkoholu" wyznaczona przez okrąg o promieniu równym ustalonej przez radę gminy odległości (tu: 30 m), która to strefa będzie w większości przypadków rozleglejsza, a w najgorszym przypadku równa analogicznej strefie wyznaczonej w wyniku pomiaru odległości w inny sposób, np. wzdłuż osi dróg publicznych lub innych ciągów komunikacyjnych (które wszak rzadko biegną idealnie po liniach prostych i w dodatku promieniście od obiektu chronionego). To zaś w konsekwencji oznaczać będzie zwykle znaczniejsze, niż przy innym sposobach wyznaczania odległości, oddalenie punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych, a w konsekwencji – pełniejszą realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, takich jak w szczególności: ograniczanie dostępności alkoholu, tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od alkoholu oraz ochrona miejsc uznanych za szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia. Nie ma przy tym znaczenia, że tak wyznaczona linia pomiaru (linia prosta) może przebiegać przez nieruchomości prywatne lub przeszkody terenowe, gdyż w tym przypadku nie chodzi o wytyczenie rzeczywistej drogi dojścia do punktu sprzedaży alkoholu, lecz jedynie przyjęcie obiektywnego kryterium wyznaczania minimalnej odległości takiego punktu od obiektów chronionych.

W niniejszej sprawie powyższa reguła interpretacyjna nie może jednak znaleźć zastosowania, a to wobec jednoznacznego stanowiska organu, iż w braku w § 2 Uchwały wyraźnego określenia sposobu pomiaru odległości punktów sprzedaży od obiektów chronionych, pomiaru tego należy dokonywać wzdłuż ciągów komunikacyjnych, i że właśnie taką metodę pomiaru w praktyce na gruncie ww. przepisu Gmina stosuje. Problem w tym, iż taki sposób pomiaru (wzdłuż ciągów komunikacyjnych) nie wynika z treści § 2 Uchwały ani, zdaniem Sądu, nie da się zeń poprawnie wyprowadzić w drodze stosowania uznanych reguł interpretacyjnych. Jak to już wyżej wskazano, w takim przypadku (braku uregulowania sposobu pomiaru), należałoby bowiem raczej oczekiwać dokonywania pomiaru w linii prostej.

Wszystko to dowodzi, iż analizowany przepis § 2 Uchwały jest źródłem istotnych rozbieżności interpretacyjnych, a zatem, jako całość, nie jest wystarczająco jasny i precyzyjny. Przepis ten nie oddaje też w sposób prawidłowy intencji uchwałodawcy odnośnie sposobu pomiaru odległości, ani nie odzwierciedla praktyki stosowania Uchwały w tym zakresie. Powyższe rozbieżności interpretacyjne dotyczące § 2 Uchwały – skutkujące w praktyce, jak się okazuje, arbitralnością rozstrzygnięć organu, który stosuje ów przepis w oderwaniu od jego treści – przesądzają konieczność uznania, iż analizowana regulacja istotnie narusza prawo poprzez nie dość jednoznaczne i zgodne z zasadami prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji) określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, w części poświęconej sposobowi pomiaru.

II. Ad § 3 Uchwały

W przywołanym przepisie Uchwały ustalono następujące stałe miejsca jednorazowej sprzedaży napojów alkoholowych:

− sale wiejskie,

− place wiejskie zwyczajowo służące organizacji imprez rekreacyjnych.

Badając ten przepis Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze braku precyzji ww. określeń, a w rezultacie – zbyt dowolnego określenia usytuowania takich miejsc na terenie gminy. W ocenie Sądu wykładni § 3 Uchwały należy dokonywać z uwzględnieniem kontekstu lokalnego, w tym utrwalonej lokalnej praktyki – na co wskazuje już użyte w tym przepisie określenie "zwyczajowo" – oraz z perspektywy potencjalnych adresatów Uchwały, czyli przede wszystkim mieszkańców Gminy. Przy takim założeniu zidentyfikowanie na terenie Gminy miejsc o charakterze "sal wiejskich" lub "placów wiejskich zwyczajowo służące organizacji imprez rekreacyjnych" nie powinno w praktyce rodzić większych trudności ani wątpliwości. Stąd omawiany zarzut skargi Sąd uznał za niezasadny.

Mimo to, w ocenie Sądu, analizowany przepis nie może się ostać – jako uchwalony bez podstawy prawnej. Podstawy tej nie stanowi bowiem wskazany w Uchwale przepis art. 14 ust. 5 u.w.t., który głosi, iż: "Sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych." W ocenie Sądu przepis ten nie upoważnia rady gminy do wyznaczania, w drodze uchwały, miejsc, o których w nim mowa. Przede wszystkim z treści art. 145 ust. 5 u.w.t. wcale nie wynika, iżby miał on w ogóle charakter przepisu upoważniającego – czego dowodzi proste porównanie konstrukcji i brzmienia tego przepisu z takimi przepisami ewidentnie upoważniającymi, jak np. art. 12 ust. 2 lub art. 14 ust. 6 u.w.t. Tym samym nie może być wątpliwości, iż art. 14 ust. 5 u.w.t. nie kreuje samodzielnego upoważnienia dla rady gminy do wydawania uchwał w przedmiocie wzmiankowanych w tym przepisie "miejsc wyznaczonych do sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na imprezach na otwartym powietrzu".

Zarazem Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w doktrynie, iż dostateczną podstawę do wyznaczania takich miejsc w uchwale rady gminy stanowi art. 12 ust. 2 u.w.t. (tak, bez bliższego uzasadnienia, R. Sawuła, op.cit., s. 176). Przeciwko tej tezie przemawiają argumenty płynące z wykładni językowej i systemowej odnośnych przepisów. Przede wszystkim wyznaczanie konkretnych miejsc przeznaczonych do sprzedaży, podawania lub spożywania alkoholu, wzmiankowanych w art. 14 ust. 5 u.w.t., nie mieści się w pojęciu "określania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", o których mowa w art. 12 ust. 2 u.w.t., skoro, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, pod tym pojęciem rozumie się położenie punktów sprzedaży względem obiektów użyteczności publicznej i innych, uznanych przez radę gminy za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 18.03.1994 r., SA/Gd 2818/93, OwSS 1994/2/73; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10.08.2010 r., II SA/Go 549/10, CBOSA) – a więc nie ich konkretną lokalizację. Ponadto należy zauważyć, że zawarty w art. 14 ust. 5 u.w.t. wymóg posiadania zezwolenia – w kontekście "imprez na otwartym powietrzu", a więc wydarzeń o charakterze incydentalnym – nawiązuje w swej istocie do instytucji zezwoleń jednorazowych, o których mowa w art. 181 u.w.t. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, wniosek o wydanie takiego zezwolenia –a co za tym idzie, zdaniem Sądu w składzie obecnym, także samo zezwolenie jednorazowe – winny wskazywać wnioskowane i w efekcie dozwolone miejsce sprzedaży napojów alkoholowych (por. wyrok WSA w Gorzowie z 15.10.2008 r., II SA/Go 535/08, CBOSA). W związku z powyższym względy wykładni systemowej skłaniają do wniosku, iż do wyznaczenia miejsc, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.w.t., dochodzi w sposób pośredni i czasowo ograniczony – poprzez wydanie konkretnego zezwolenia jednorazowego dopuszczającego wyszynk na imprezie na otwartym powietrzu, w określonym miejscu. Lokalizacja tego miejsca musi przy tym uwzględniać zasady usytuowania punktów sprzedaży alkoholu określone w odnośnej uchwale rady gminy.

Jednakże nawet jeśliby uznać, że – jak milcząco przyjęły strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego – z art. 14 ust. 5 u.w.t. wynika upoważnienie do wyznaczania w uchwale rady gminy miejsc sprzedaży (podawania i spożywania) napojów alkoholowych na imprezach na otwartym powietrzu, to godzi się zauważyć, że treść § 3 Uchwały wykracza poza tak określone upoważnienie. Nie wyznacza on bowiem miejsc ww. kategorii, lecz kategorii odmiennej – a mianowicie "stałych miejsc jednorazowej sprzedaży". Abstrahując nawet od wewnętrznej sprzeczności tego określenia (noszącego znamiona oksymoronu: "stałe... jednorazowej...") nie sposób uznać, iż pojęcie "stałych miejsc jednorazowej sprzedaży" w rozumieniu § 3 Uchwały odpowiada pojęciu "miejsc wyznaczonych do sprzedaży (podawania i spożywania) napojów alkoholowych na imprezach na otwartym powietrzu" w rozumieniu art. 14 ust. 5 u.w.t., skoro w katalogu owych "stałych miejsc" znalazły się m.in. sale wiejskie, które miejscami na otwartym powietrzu niewątpliwie nie są. A zatem regulacja § 3 Uchwały wykracza poza zakres wyznaczony w powołanym jako jej podstawa prawna art. 14 ust. 5 u.w.t. co już, samo w sobie, uzasadniałoby stwierdzenia nieważności tej regulacji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej przepisy § 2 oraz § 3 – mając przy tym na względzie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (w całości lub części) Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

W kwestii wykonalności Uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała nie może być wykonywana (do czasu uprawomocnienia się wyroku) w zakresie jej § 3 (pkt 2 sentencji wyroku) – co oznacza, że w tym zakresie Uchwała nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może być stosowana, od chwili wydania tego wyroku, mimo że nie jest on jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32). Jednocześnie Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona Uchwała nie może być wykonywana (do czasu uprawomocnienia się wyroku) również w zakresie jej § 2. Podejmując takie rozstrzygnięcie Sąd miał na względzie, iż wstrzymanie, na tym etapie postępowania, wykonalności zakwestionowanego przepisu byłoby równoznaczne z natychmiastowym zniesieniem jakiegokolwiek ograniczenia ("pasa ochronnego") w lokalizacji sezonowych punktów sprzedaży alkoholu w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów "chronionych". To zaś byłoby trudne do zaakceptowania w świetle celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości.