Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1919/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 308/11 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 308/11, po rozpoznaniu skargi B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wskazaną wyżej decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję organu I instancji o środowiskowych uwarunkowaniach i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postępowanie administracyjne w sprawie zainicjował wniosek C. Spółki z o.o. w L. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia określonego jako "Inwestycja przedsiębiorstwa C. w infrastrukturę K." realizowanego na działce nr [...] położonej w K. Przedsięwzięcie to – jak wskazano w załączonej do wniosku karcie informacyjnej – obejmuje budowę stałego węzła do produkcji betonu wraz z kontenerem socjalno – bytowym, parkingiem, abonencką trafostacją oraz zasiekami na składowanie kruszywa. Wobec tego, że planowana inwestycja stosownie do § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 157, poz. 2573 ze zm.) kwalifikowana jako "instalacja do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 ton na dobę" posiada status "przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) zwanej dalej ustawą.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego o wszczęciu postępowania organ powiadomił właścicieli działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Właścicieli tych ustalił na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów. Powiadomił m. in. A. Spółkę z o.o. będącą zgodnie z danymi wskazanymi w ewidencji właścicielką działki nr [...].

Po uzyskaniu wymaganych opinii właściwych organów (Starosty S. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S.) organ prowadzący postępowanie postanowieniem z [...] października 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Następnie po złożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz po dokonaniu uzgodnień co do warunków realizacji inwestycji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w G. i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w S. (postanowienie z [...].09.2010 r. i opinia z [...].08.2010 r.) Wójt Gminy K. decyzją z [...] września 2010r. określił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i 85 ust. 1 w/w ustawy. Określając w decyzji stosownie do art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, zalecił m. in., aby w celu zminimalizowania przejściowych uciążliwości wynikających ze zwiększonego zapylenia spowodowanego unoszeniem przez wiatr mineralnych cząstek materiałów w czasie realizacji przedsięwzięcia materiały utrzymywać w stanie wilgotności lub pod przykryciem. Z kolei w rozstrzygnięciu odnoszącym się do wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c) organ zalecił przyjęcie rozwiązań chroniących środowisko, tj. zabezpieczenie składowisk kruszywa przed unoszeniem pyłu i zastosowanie urządzeń nie emitujących ponadnormatywnych poziomów mocy akustycznej, a w przypadku gdy zastosowane urządzenia będą charakteryzować się wyższymi poziomami mocy akustycznej nakazał zastosowanie środków technicznych obniżających emisję hałasu do środowiska typu obudowy, tłumiki lub ekrany. W decyzji zawierającej po kolei warunki wymienione w ustępie 1 art. 82 ustawy organ nie ustalił wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych wyjaśniając, iż przedsięwzięcie nie należy do kategorii zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu do zakładu o zwiększonym ryzyku albo do zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. Nr 58, poz. 535) – vide: pkt 1.4 decyzji. Organ nie stwierdził również obowiązku wykonania kompensacji przyrodniczej. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie, zawarł informacje o realizacji obowiązków ustawy w zakresie zapewnienia udziału społeczeństwa. Wyjaśnił, że dla terenu działki [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Kobylnica – Południe" uchwalony uchwałą nr XXIX/345/2005 Rady Gminy Kobylnica z 29 kwietnia 2005 (Dz. U. Woj. POM Nr 66, poz. 1231). Wskazał, że na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i po przeanalizowaniu akt w sprawie, a także biorąc pod uwagę uzyskane w toku sprawy uzgodnienie i opinię właściwych organów stwierdził, że przy zastosowaniu środków technicznych ograniczających wpływ inwestycji na środowisko oraz przy spełnieniu warunków nałożonych decyzją, przedmiotowe przedsięwzięcie będzie spełniało wymagania w zakresie ochrony środowiska.

Decyzja organu I instancji, a także wydane w toku postępowania postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określające zakres raportu zostało doręczone ustalonym w sprawie stronom postępowania. Jak wynika z akt przesyłki kierowane do spółki A. odbierała jako adresat skarżąca – spółka "B."

We wniesionym odwołaniu spółka "B." domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że organ pierwszej instancji naruszył obowiązek zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego. W ocenie SKO wymogu wynikającego z art. 64 § 4 k.p.a. nie może spełniać zawiadomienie związane z realizacją obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu na podstawie art. 29 ustawy u.i.o.ś. Znajdujące się w aktach dowody dotyczące zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu (w tym zawiadomienie z dnia 4 sierpnia 2009 r. o złożeniu przez C. sp. z o.o. wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) nie zastępują obowiązku zawiadomienia stron o toku prowadzonego postępowania, w tym o jego wszczęciu. Obowiązku powyższego nie spełnia też pismo Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. adresowane odpowiednio do Starosty S. oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. o wydanie opinii, co do konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. W/w pismo informuje jednocześnie o wszczęciu przedmiotowego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Adresowane jest też do uznanych przez organ stron postępowania administracyjnego, jednak z akt nie wynika by na tym etapie o wszczęciu postępowania zawiadomiono Spółkę B.

W ocenie SKO weryfikacji wymaga uznanie za stronę A. spółki z o.o. z siedzibą w S., do której adresowano w/w korespondencję. Spółkę tę pominięto przy wydaniu decyzji, skoro ostatecznie nie była do niej adresowana. Z akt nie wynika przyczyna uznania, iż Spółka ta nie jest stroną postępowania jak i uznania za stronę Spółki B. Z załączonego do wniosku o wydanie tej decyzji wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że Spółka A. przynajmniej w dacie złożenia wniosku była właścicielem nieruchomości nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], na której ma być realizowana inwestycja. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z akt sprawy nie wynika, by w toku postępowania doszło do zmiany stron postępowania administracyjnego.

SKO podzieliło stanowisko odwołującej się Spółki, że fakt nie doręczenia postanowienia Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko niewątpliwie stanowił naruszenie prawa Spółki do czynnego udziału w tym postępowaniu.

Za zasadne uznał również organ odwoławczy zarzut Spółki dotyczący braku poczynienia w omawianym zakresie ustaleń z uwagi na przewidywany obszar oddziaływania inwestycji na środowisko, określający strony postępowania. Zalecił organowi I instancji weryfikację prawidłowości wniosku w tym zakresie oraz weryfikację poprawności ustalenia stron postępowania, tj. w miarę gromadzenia informacji dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko i otoczenie. Od obowiązku zbadania przedmiotowej okoliczności nie zwalnia wniosek inicjujący postępowanie (art. 74 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie). Jeśli odwołująca się Spółka uzyskała status strony w toku postępowania, czy też jeśli doszło do zmiany stron w trakcie postępowania to okoliczności te winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy, tak aby możliwa była weryfikacja prawidłowości tych ustaleń, przynajmniej na etapie odwoławczym. Z akt zaś wynika, że Spółkę B. Wójt Gminy K. informował pismem z dnia 14 lipca 2010 r. o toczącym się postępowaniu dopiero na etapie uzgodnienia decyzji i opiniowania decyzji po sporządzeniu raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

Bez względu na niezaskarżalny charakter wydanych wcześniej opinii, co do obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko i jego zakresu strona miała prawo składać uwagi dotyczące okoliczności, które winny te organy uwzględnić już przy wydaniu tych opinii (co miało miejsce postanowieniem Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. i pismem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] sierpnia 2009 r.). Także organ pierwszej instancji ma obowiązek ustosunkowania się do stanowiska strony zajętego w toku postępowania. Jednak żadna z tych opinii nie była kierowana do stron postępowania poza wnioskującą Spółką. informację o wydaniu tych opinii i ich treści Wójt Gminy K. zawarł w postanowieniu stwierdzającym obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, lecz nie było ono doręczone Spółce B. Organ nie informował stron o opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z [...] sierpnia 2010 r. opiniującej decyzję.

SKO podzieliło stanowisko Spółki, że nic nie zwalniało od obowiązku zawiadomienia wszystkich stron w trybie art. 10 k.p.a. (tj. bez względu na ogłoszenia kierowane do społeczeństwa) o możliwości zapoznania się z aktami sprawy celem umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z materiału zgromadzonego w aktach nie wynika, by odwołująca się Spółka, jak też pozostałe strony mogły zapoznać się z aktami zawierającymi powyższe postanowienia i opinie oraz zgłosić swoje zastrzeżenia do postępowania. Powyższe naruszenia skutkują brakiem możliwości przedstawienia przez odwołującą się Spółkę dowodu zgłoszonego wraz z odwołaniem, tj. prognozy oddziaływania na środowisko związanej z realizacją obwodnicy S.

Odnośnie zarzutów dotyczących braku uwzględnienia kumulacji niekorzystnych czynników na środowisko SKO wskazało, że w tym zakresie nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania dowodowego a wynikający z akt brak zapewnienia tej stronie udziału w toku postępowania pozbawił możliwości przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego, co polegało na odebraniu prawa do zgłoszenia uwag wynikających z odwołania. Braki w powyższym zakresie uzasadniają zobowiązanie organu pierwszej instancji do poczynienia ustaleń dotyczących kręgu osób, którym przysługuje prawo udziału w postępowaniu w charakterze strony, w tym wskazanemu w odwołaniu właścicielowi nieruchomości (działek nr [...] i [...] w obr. geodezyjnym [...]) a więc mogących znajdować się w potencjalnym obszarze oddziaływania inwestycji.

Odnośnie weryfikacji raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko SKO wskazało, że raport wyłącza oddziaływanie już istniejących zakładów w tym produkcji betonu B., oraz produkcji metalowej [...] w zakresie emisji gazów, pyłów oraz hałasu - str. 30, wskazując jednocześnie, że charakter ukształtowania terenu oraz plac budowy trasy [...] może powodować "pewne źródło uciążliwości dla terenów sąsiednich związanych z zabudową mieszkaniową". Ze stwierdzenia tego jednak nie wynika o jakiego dokładnie rodzaju uciążliwości chodzi. Zależnie od stwierdzonego rodzaju czynników negatywnie oddziaływujących na środowisko zasadnym może okazać się ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko (inne niż we wniosku) uzasadniającego poszerzenie kręgu stron postępowania.

Zdaniem Kolegium weryfikacji wymaga w świetle powyższego ustalenie dotyczące kumulacji negatywnych dla środowiska czynników. Z opinii nakładających obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko i z postępowania uzgodnieniowego uwarunkowań tej inwestycji nie wynika aby analizowano w tym zakresie załączoną do odwołania prognozę oddziaływania na środowisko obwodnicy S. na obszarze Gminy K.

Wszelkie naruszenia dotyczące obowiązku wyczerpującego zbadania okoliczności wpływających na prawidłowość przeprowadzenia tej oceny tak z przyczyn proceduralnych, jak też odnoszących się do przepisów prawa materialnego uznać należy za złamanie zasad dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego, a sprecyzowanych szczegółowo w odwołaniu. Powyższe przekłada się na zasadność zarzutu dotyczącego wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji i kwalifikowanych wymogów jakie w tej części postępowania stawia w ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w art. 85.

Organ wskazał, że wyjaśnienia wymaga, czy przewidywane rozwiązania związane z realizacją inwestycji uwzględniają zapisy planu miejscowego, a w tym przypadku zarzucany w odwołaniu brak rozważenia wymogu ograniczenia uciążliwości prowadzonej działalności i lokalizacji obiektów pełniących równocześnie funkcję osłonową. Organ zwrócił nadto uwagę, że ważne jest ustalenie w decyzji zgodności planowanych rozwiązań chroniących środowisko z zapisami planu miejscowego, gdy obowiązuje on na danym terenie. Kolegium nakazało nadto organowi pierwszej instancji wyjaśnienie potencjalnej możliwości kumulowania się przedsięwzięć znajdujących się na obszarze planowanej inwestycji, w tym wspomnianego oddziaływania obwodnicy S. i z tej perspektywy wpływu planowanej inwestycji na pobliskie obszary chronione. Nadto SKO nakazało ustalenie, że zakres oddziaływania inwestycji ograniczy się do działki inwestora, co jest trudne w świetle wspomnianych już wyżej ustaleń raportu o oddziaływaniach na sąsiednie nieruchomości.

Kolegium zwróciło nadto uwagę, że określenie przez organ obszaru do jakiego winno być ograniczenie oddziaływania inwestycji na środowisko (pkt 1.2. lit. a) tiret drugi decyzji) winno mieć miejsce przez wyraźne sprecyzowanie tej okoliczności, tj. podanie numeru działki, do której tytuł prawny w dacie rozpatrzenia sprawy ma inwestor. Jednoznaczne sformułowanie decyzji przez podanie numeru działki odcina wszelkie możliwe w przyszłości spory dotyczące tej nieruchomości.

SKO wskazało dodatkowo, że uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję nie zastępuje rozstrzygnięcie o braku określenia wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, braku konieczności wykonywania kompensacji przyrodniczej, nie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a także braku nałożenia obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej. Do tych ustaleń odnosi się wprawdzie raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz organy współdziałające przy wydaniu decyzji z Wójtem Gminy K., to jednak te dowody nie zastępują obowiązku przeprowadzenia pełnej analizy stanu faktycznego, zawartej w uzasadnieniu decyzji.

Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę, że decyzja winna też odnosić się do zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli taki plan uchwalono. W tej części zaś organ I instancji ograniczył się do wskazania uchwały dotyczącej uchwalenia planu miejscowego. Organ pierwszej instancji w części dotyczącej braku stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko winien wskazać konkretnie przesłanki, którymi kierował się odstępując od nałożenia tego obowiązku na etapie dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę. Wymaga analizy, czy rozwiązania chroniące środowisko wymagane do uwzględnienia w projekcie budowlanym są wystarczające dla zabezpieczenia środowiska przed eksploatacją przedsięwzięcia, zwłaszcza biorąc pod uwagę zbadanie możliwej kumulacji czynników niekorzystnych dla środowiska.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka, jakkolwiek podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. odnośnie uchybień procesowych dokonanych przez Wójta Gminy K. wskazała, że decyzja organu odwoławczego nie może się ostać. Zdaniem skarżącej w przypadku braku możliwości wydania pozytywnego rozstrzygnięcia dla planowanej inwestycji organ odwoławczy winien ograniczyć się do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydać decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Skarżąca Spółka wskazała nadto, że wydając decyzję tak organ pierwszej jak i drugiej instancji nie uwzględnił zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z raportu oddziaływania na środowisko wynika, że planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w zakresie przekraczającym granice własności nieruchomości inwestora – C. sp. z o.o. w L. Plan miejscowy zawiera jasne wytyczne w zakresie zabudowy nieruchomości, co ma wpływ na planowaną inwestycję. W ocenie Spółki w przypadku wątpliwości co do zakresu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie organ odwoławczy mógł zastosować tryb umożliwiający przeprowadzanie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przewidziany w art. 136 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że powodem uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia był brak weryfikacji okoliczności istotnych dla sprawy. Nadto organ nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza dopuszczalność przedmiotowej inwestycji. W ocenie SKO będzie ona możliwa po spełnieniu dodatkowych przesłanek, nie branych pod uwagę przez organ pierwszej instancji, o ile wynik uzupełnionego postępowania wyjaśniającego nie będzie przemawiał za odmownym załatwieniem wniosku. Bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania nie ma możliwości odmownego załatwienia wniosku o co wniosła w skardze strona skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, albowiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Podane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przyczyny przekazania sprawy organowi I instancji nie uprawniały organu odwoławczego do skorzystania z możliwości zastosowania art. 138 § 2 kpa.

W ocenie Sądu podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia wymagały zbadania w toku postępowania odwoławczego.

SKO stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika z jakich przyczyn organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie powiadomił spółkę A. nie doręczając jej wydanej decyzji. Decyzję tę doręczył natomiast skarżącej (B.), tej z kolei nie powiadamiając o wszczęciu postępowania w sprawie ani o dokonywanych w toku postępowania czynnościach, czym naruszył prawo odwołującej do czynnego udziału w sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika przyczyna uznania spółki B. za stronę w sprawie. Zdaniem Sądu ustalenie legitymacji czynnej podmiotu wnoszącego odwołanie należy do obowiązków organu odwoławczego. Wyjaśnienie tej okoliczności nigdy nie może być powodem uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji z przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołanie uruchamia postępowanie przed organem II instancji i to ten organ obowiązany jest zweryfikować uprawnienie wnoszącego odwołanie do bycia stroną w sprawie. W rozpatrywanej sprawie z akt postępowania wynika, że A. i B. to ten sam podmiot, który zmienił nazwę firmy. Świadczą o tym dane z rejestru gruntów oraz dane wynikające z Krajowego Rejestru Sądowego. Porównanie zawartych w tych dokumentach numerów "Regon" i "Nip" (są takie same) pozwoliłoby organowi odwoławczemu z jednej strony potwierdzić legitymację odwołującej do wniesienia odwołania, a z drugiej strony zweryfikować twierdzenia B. o pozbawieniu jej czynnego udziału w sprawie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca odebrała zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak i postanowienie właściwego organu o konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określającego jednocześnie zakres raportu. Organ odwoławczy podzielając zarzuty odwołania co do braku doręczenia stronom postanowienia Starosty S. z [...].08.2009 r. i opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego z [...].08.2009 r. nie wyjaśnił przekonywująco jak brak doręczenia tych niezaskarżalnych i mających charakter opiniodawczych rozstrzygnięć mógł spowodować pozbawienie skarżącej czynnego udziału w sprawie. Sam fakt naruszenia przez organ I instancji art. 10 kpa w zakresie braku powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji nie uzasadnia wystarczająco podjęcia rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy jako instancja merytoryczna władny jest konwalidować to naruszenie, a jeżeli tego nie czyni obowiązany jest wykazać wpływ tego uchybienia organu I instancji na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy takiej próby nawet nie poczynił. Uznał, że sam fakt przedłożenia przez odwołującą spółkę dodatkowego dokumentu do sprawy przy odwołaniu świadczy o pozbawieniu skarżącej prawa do udziału w sprawie i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznym zakresie. Tymczasem organ odwoławczy dysponował sporządzonym w sprawie raportem oddziaływania na środowisko. W raporcie tym – wbrew twierdzeniom i odwołania, i zaskarżonej decyzji - przedstawiono analizę dotyczącą skumulowanego oddziaływania na środowisko i będącej w fazie realizacji obwodnicy miasta S. i zakładów zlokalizowanych na sąsiednich działkach w tym i zakładu prowadzonego na nieruchomości skarżącej (prowadzącej zresztą – jak wynika z raportu – podobną działalność). Kwestie te zostały bardzo dokładnie omówione na stronach od 65 do 71 raportu. Stanowisko organu odwoławczego o konieczności weryfikacji ustaleń raportu dotyczących kumulacji negatywnych dla środowiska czynników wymagało przynajmniej odniesienia się do twierdzeń w tym przedmiocie zawartych w raporcie. Nie wiadomo z czego organ odwoławczy wywodzi obowiązek uwzględnienia przy sporządzeniu raportu oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji dokumentu załączonego przez skarżącą (prognozy oddziaływania na środowisko do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Obwodnica południowa dla miasta S." na obszarze gminy K."). Jak wynika z raportu konieczne dane dotyczące skumulowanego oddziaływania planowanej inwestycji z obwodnicą miasta S. zostały zaczerpnięte z raportu o oddziaływaniu sporządzonego dla "Budowy obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr [...] (...) – vide: k. 69. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia winien wyjaśnić przede wszystkim czy i jakie ewentualnie braki zawiera sporządzony w toku postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko raport dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu zupełnym nieporozumieniem jest wywodzenie z kilku zdań tego raportu "wyrwanych z kontekstu" przekonania o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W raporcie wyjaśniono wprawdzie, iż owszem "możliwe jest pogorszenie się warunków akustycznych w całym rejonie w wyniku funkcjonowania realizowanej obwodnicy miasta S. i węzła K. oraz obsługi komunikacyjnej strefy przemysłowej wyznaczonej w obowiązującym planie miejscowym" oraz "że dotyczy to przede wszystkim zabudowy mieszkaniowej położonej na terenie wydzielenia SE.107.UM" (k. 70 raportu) nie mniej z raportu jednoznacznie wynika, że "zastosowane środki ochrony technicznej zapewnią dotrzymanie wymaganych norm akustycznych dla chronionych obiektów mieszkaniowych"(k. 68). Właśnie z tego względu m. in. w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji zgodnie z zaleceniami organów uzgadniających i opiniujących, a także stosownie do treści raportu zalecono zastosowanie środków technicznych obniżających emisję hałasu do środowiska w przypadku oczywiście zastosowania urządzeń charakteryzujących się wyższymi niż dopuszczalne poziomami mocy akustycznej (pkt 1.3 decyzji). Analogicznie w przypadku drugiego czynnika (oprócz hałasu) związanego z planowaną działalnością, tj. emisji pyłów. Organ odwoławczy podzielił zarzut odwołania, że stwierdzenie w raporcie, iż "ukształtowanie terenu oraz jego otwarty charakter sprzyja podnoszeniu drobnych materiałów z powierzchni pól i zakładów oraz placu budowy trasy [...], co może stanowić pewne źródło uciążliwości dla terenów sąsiednich związanych z zabudową mieszkaniową" (raport k. 30) wymaga wyjaśnienia i uzasadnia konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy z powyższego stwierdzenia raportu wywodzi swoje stanowisko nie tylko co do konieczności dogłębnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, ale również rozważa konieczność "ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko (inne niż we wniosku) uzasadniającego poszerzenie kręgu stron postępowania". Z kolei skarżąca prowadząca analogiczną do wnioskowanego przedsięwzięcia działalność na sąsiedniej nieruchomości z powyższego zacytowanego zdania wywodzi twierdzenie, iż raport potwierdza okoliczność że "planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w zakresie przekraczającym granice własności nieruchomości inwestora" (str. 3 skargi), a to z kolei jest sprzeczne z planem i powinno skutkować odmową wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu lektura całości raportu sporządzonego dla potrzeb planowanej inwestycji nie uzasadnia twierdzenia o niedopuszczalnym oddziaływaniu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Świadczą o tym inne stwierdzenia raportu m. in. te dotyczące skumulowanego oddziaływania emisji pyłowych z zakładem skarżącej zawarte na stronie 71 raportu oraz podane w tym zakresie wartości w rozdziale 5. Sąd podkreślił, że z raportu wynika, że dla planowanego przedsięwzięcia nie stwierdza się konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania z racji braku ponadnormatywnych oddziaływań na środowisko wobec których, mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogłyby być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem obiektu (str. 65 raportu). Z uwagi jednak na stwierdzoną możliwość "podnoszenia drobnych materiałów z powierzchni pól i zakładów" ( w tym i zakładu B.) w rozstrzygnięciu decyzji nałożono obowiązek takiego zabezpieczenia składowisk kruszywa, aby zabezpieczyć środowisko i tereny sąsiednie przed unoszeniem pyłu ( warunki 1.2 i 1.3 decyzji organu I instancji). Wszystkich tych okoliczności organ odwoławczy nie uwzględnił przy podejmowaniu decyzji. Zasadniczo podzielił w większości zarzuty odwołania nie weryfikując ich samodzielnie z treścią raportu oddziaływania na środowisko. Tymczasem raport jest podstawowym dokumentem w oparciu o który jest wydawana decyzja. Jeżeli organ odwoławczy miał jakiekolwiek wątpliwości co do treści raportu ( jego szczegółowości czy wniosków ) mógł przeprowadzić w sprawie dodatkowe postępowanie wyjaśniające stosownie do art. 136 kpa. W ramach tego postępowania istnieje możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o której organ, zgodnie z art. 90 § 3 kpa, może zawiadomić państwowe i samorządowe organizacje społeczne, a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. Nic nie stało natomiast na przeszkodzie, aby – jak słusznie zauważył w skardze skarżący - wątpliwości co do zakresu oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości organ odwoławczy rozstrzygnął korzystając z trybu uregulowanego w art. 136 kpa. Zdaniem Sądu inne wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia organu I instancji ( brak oceny zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem czy niedoskonałości uzasadnienia rozstrzygnięcia- brak wyjaśnienia motywów do punktu 1.4, 1.5, 2 i 3) 1.6) nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy winien we własnym zakresie skonfrontować treść rozstrzygnięcia organu I instancji z dokumentacją sprawy, tj. raportem oraz wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "niejasności" raportu wymagające w ocenie SKO wyjaśnienia, tj. cytowane wyżej stwierdzenia nie uprawniały organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z powyższych względów Sąd uznając, iż organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa i 136 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z Uchwałą Nr XXIX/345/2005 Rady Gminy

Kobylnica z dnia 29 kwietnia 2005 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego "Kobylnica-Południe" dla terenu oznaczonego symbolem SE.l 10P Dz.Urz.Woj. Pomorskiego z dnia 7 lipca 2005 r. Nr 66, poz. 1231 (dalej m.p.z.p.). w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając, że zapis m.p.z.p. stwierdzający, iż uciążliwość prowadzonej działalności nie może przekroczyć granic własności dotyczy "niedopuszczalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie" (s. 14 zaskarżonego wyroku);

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa poprzez

niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim Sąd uznał możliwość przeprowadzenia

dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.), mające na celu konwalidację decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji (decyzji Wójta Gminy K.).

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie do końca odpowiada powyższym wymogom. Wskazać bowiem należy, że zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z Uchwałą Nr XXIX/345/2005 Rady Gminy Kobylnica z dnia 29 kwietnia 2005 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kobylnica-Południe" dla terenu oznaczonego symbolem SE.l 10P Dz.Urz.Woj. Pomorskiego z dnia 7 lipca 2005 r. Nr 66, poz. 1231, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które konkretnie przepisy w/w Uchwały zostały jego zdaniem naruszone. Nie wynika to także z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej. W konsekwencji trzeba uznać, że zarzut ten, jako nieweryfikowalny, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim Sąd uznał możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, mające na celu konwalidację decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazać bowiem należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że decyzja organu II instancji obarczona była naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to polegało na bezpodstawnym zastosowaniu decyzji kasacyjnej opartej na art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W myśl tego przepisu, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Należało bowiem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wskazane w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, dostrzeżone przez organ odwoławczy, uchybienia organu I instancji nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy winien bowiem we własnym zakresie skonfrontować treść rozstrzygnięcia organu I instancji z dokumentacją sprawy, tj. raportem oraz wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy mieć na uwadze, że z woli ustawodawcy zastosowanie art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Wydając rozstrzygnięcie na podstawie tego przepisu organ II instancji powinien wykazać nie tylko wadliwość postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe zastosowanie uregulowania zawartego w art. 136 kpa, przy czym przesłanki te muszą zostać spełnione łącznie. Uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy istniała możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa, organ II instancji doprowadza do rażącego naruszenia art. 138 § 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej - wydania rozstrzygnięcia, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie zachodzi potrzeba tylko w niewielkim zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 kpa. Należy jeszcze raz podkreślić, że art. 138 § 2 kpa, daje wyjątkowo tylko organowi odwoławczemu możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, jeżeli postępowanie wyjaśniające musi być przeprowadzone w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy w razie uznania, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniających organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 44/11).

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.