Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 194/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52, 59, 64
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. F. i P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 21 maja 2014 r. J. A. i A. A. zwrócili się do Burmistrza Z. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek handlowo-usługowy (handel produktami związanymi z produkcją rolniczą oraz usługi biurowe z zakresu doradztwa rolniczego) na części działki nr [...]/1 w miejscowości M., gmina Z.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Burmistrz Z. ustalił warunki zabudowy dla określonej powyżej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obiekt będący przedmiotem decyzji znajduje się na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wyznaczono wokół działki od wszystkich jej granic obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech inwestycji, rozszerzając tenże obszar analizy o ok. 28 m w stosunku do minimów określonych właściwym rozporządzeniem ze względu na różnorodność funkcyjną pobliskiej zabudowy (zabudowa mieszkalna jednorodzinna, siedliska rolnicze z zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi, budynki służące działalności handlowo-usługowej). Organ stwierdził, że planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym, nie zawiera się ona w katalogu inwestycji uciążliwych dla środowiska, a także nie narusza interesu osób trzecich. Planowane zamierzenie, jak wskazał podsumowująco organ, spełnia wszystkie warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji, pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. wniosła B. F. – właścicielka nieruchomości sąsiadującej z działką wnioskodawców. W obszernym uzasadnieniu odwołująca się podniosła, iż decyzja wydana została przez ustępującego burmistrza, a więc w dniu zaprzysiężenia nowego burmistrza Z., które miało miejsce o godz. 10:14 w dniu 5 grudnia 2014 r., w związku z czym wyraziła wątpliwość, powołując przepisy ustawy o samorządzie gminnym, czy decyzja ta została podpisana w sposób niewadliwy. Wskazała, że analizowany obszar bezpodstawnie wyznaczony został w kształcie elipsy dla całej działki, co działa na korzyść wnioskodawców, poprzez ujęcie w analizowanym obszarze sklepów spożywczo-przemysłowych. Według odwołującej się wnioskodawcy, prowadząc działalność handlową z wykorzystaniem budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...]/1 naruszyli dotychczasowe warunki zabudowy dla tego terenu, a decyzja pierwszoinstancyjna w ogóle tego faktu nie wzięła pod uwagę. Podniosła, że zabudowa zagrodowa nie jest tożsama z gospodarstwem rolnym, a na działce [...]/1 zabudowy zagrodowej nie ma; że organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniając, czy oprócz sklepów spożywczo-przemysłowych istnieje na obszarze analizowanym jakakolwiek inna działalność handlowa; że w decyzji w sprawie silosów na działce [...]/1 przyjęto istnienie zabudowy zagrodowej, a w decyzji będącej przedmiotem odwołania kwalifikacji takiej zaniechano". Odwołująca się stwierdziła, że przedmiotowa działka powinna zostać podzielona w ten sposób, by część, na której prowadzona jest działalność handlowa niezwiązana z rolnictwem wyłączona została z produkcji rolniczej. Wskazała, iż wprowadzenie mocą decyzji zabudowy handlowo-usługowej w gminie, w której przewiduje się pojedyncze usługi zawarte w zabudowie mieszkalnej i gospodarstwa rolne, stanowi rażące naruszenie prawa – na działce [...]/1 nie ma gospodarstwa rolnego, zabudowy mieszkaniowej ani zagrodowej. Ponadto w ocenie odwołującej się wnioskodawcy nie prowadzą działalności podobnej do prowadzenia sklepu spożywczo-przemysłowego, a pobliska stolarnia prowadzi działalność wyłącznie usługową. Zarzuciła organowi faworyzowanie wnioskodawców, poprzez niedostrzeganie, iż działalność polegająca na "usługach biurowych z zakresu doradztwa rolniczego" jest wymysłem stworzonym na rzecz pozytywnego załatwienia sprawy, a także tego, że inwestorzy kłamią twierdząc, że prowadzą sprzedaż produktów związanych z produkcją rolniczą, w rzeczywistości prowadząc handel środkami do produkcji rolniczej. Odwołująca się powołała okoliczności świadczące o tym, iż wbrew przeznaczeniu budynku gospodarczego wykorzystywany on był przez firmę J. w celach handlowych; zasugerowała, że przedmiotowy budynek gospodarczy już w chwili budowy w zamierzeniu inwestorów miał być używany w celach handlowo-usługowych. Według odwołującej się w okolicy nie ma żadnej firmy handlowej, w której miałaby miejsce sprzedaż na skalę równie dużą jak zakłada to zaskarżona decyzja, a więc zmiana sposobu użytkowania budynku byłaby sprzeczna z istniejącą zabudową. Podniosła, że przedmiotowy budynek pełni, niezgodnie z prawem, funkcję magazynową związaną z prowadzoną przez wnioskodawców działalnością handlową, o czym świadczą załączone do odwołania fotografie. Odwołująca się wyraziła także wątpliwości wobec kompetencji wnioskodawców do prowadzenia działalności usługowej w zakresie doradztwa rolniczego. Zauważyła ponadto, że zmiana przeznaczenia budynku będzie wiązała się z koniecznością odrolnienia i podziału działki.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., w związku z wnioskiem T. A. i załączonymi do niego oświadczeniami J. A. i T. A., Burmistrz Z. przeniósł decyzję własną z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], na rzecz wnioskodawcy. Zgodnie z oświadczeniem T. A., zaakceptował on, jako nowy adresat, wszystkie warunki zawarte w wymienionej decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył brzmienie art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji organem uprawnionym do jej wydania był Burmistrz Z., a więc decyzja podpisana została przez upoważnioną do tego osobę piastującą wtenczas tę funkcję. W ocenie SKO wystosowany przez J. i T. A. wniosek spełniał warunki określone w powołanym art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wniosek był kompletny, a jego część graficzna została sporządzona na mapach w odpowiedniej skali posiadających oznaczenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a wszelkie dokumenty składane w sprawie są prawidłowo podpisane. Organ odwoławczy stwierdził, iż katalog stron postępowania został prawidłowo ustalony, stronom zapewniono udział w prowadzonym postępowaniu. Potwierdził także prawidłowość wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego wokół granic działki, której dotyczy wniosek – jak podniósł organ, prawidłowość ta wynika z niebudzącego wątpliwości przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że zamierzenie inwestycyjne polega na zmianie sposobu użytkowania budynku, więc wymagane jest jedynie przeprowadzenie analizy pod kątem kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej. W ocenie organu odwoławczego planowane zamierzenie spełnia warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co prawidłowo wywiódł też organ I instancji. SKO podkreśliło, że w związku z brzmieniem art. 64 ust. 1 pkt. 1 powołanej ustawy w niniejszej sprawie koniecznym było wykazanie istnienia choć jednego przykładu zabudowy, na podstawie którego możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazało, że wymogu kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy nie można rozumieć w ten sposób, iż zostaje ona zachowana wyłącznie wtedy, kiedy na analizowanym obszarze świadczone są takie same lub bardzo podobne usługi, a świadczenie tych usług ma miejsce w tego samego rodzaju budynkach – rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy należy, w ocenie organu, rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową każącą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora z racji na zachowanie zasady wolności zagospodarowania terenu. Według organu odwoławczego wnioskowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy, ponieważ zlokalizowana będzie w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej istniejącej na terenie wiejskim. Organ odwoławczy za nietrafne uznał ponadto stanowisko odwołującej się, iż sklep spożywczo-przemysłowy nie jest obiektem handlowym. Za nieuzasadniony uznał także zarzut dotyczący uprzedniego wyłączenia z produkcji rolnej terenu znajdującego się przed spornym budynkiem – według organu wyłączenie takie nastąpi dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, natomiast do wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest jedynie, by teren nie wymagał uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśnie albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Wskazał, że powyższy warunek został dla przedmiotowej inwestycji spełniony, ponieważ sporny budynek nie znajduje się na gruntach rolnych klas I-III i nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wyjaśnił, że nie jest wymagane, by inwestor musiał legitymować się jakimkolwiek uprawnieniami do prowadzenia wskazanej we wniosku działalności usługowej. W ocenie organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna zawiera prawidłowo udokumentowane wyniki analizy, a wykorzystane materiały kartograficzne w skali 1:1000 posiadają prawidłowe oznaczenia wskazujące na to, że zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; ponadto zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i uwarunkowania wynikające z przepisów dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W odniesieniu do sprzeciwu odwołującej się organ wyjaśnił, że z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości a rolą organu administracji jest wyłącznie określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie zaś przesądzanie o możliwości ich spełnienia. Wskazał, że inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, uzyskuje ogólną informację o możliwości realizacji inwestycji, a dopiero w następnym etapie realizacji inwestycji organ będzie badał, czy możliwe jest spełnienie warunków określonych w decyzji. Stwierdził, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda stron na wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji. Za nieistotną dla niniejszej sprawy uznał organ także okoliczność uprzedniego nieprzestrzegania przez inwestorów przepisów prawa i wykorzystywanie budynku niezgodnie z jego przeznaczeniem deklarowanym w pozwoleniu na budowę.

Pismem z dnia 20 lutego 2015 r., podpisanym przez B. F. i P. F. (skarżących), powyższa decyzja zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Skarżący zarzucili decyzji nieuwzględnienie ich interesu prawnego, naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i materialnego w postaci art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także sprzeczność stanu faktycznego ze stanem prawnym oraz niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż organ w sposób nieuprawniony wydał dwie decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla jednej działki [...]/1 (decyzja o zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku oraz decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie silosów na drugiej części działki) ze względu na nierolniczy charakter planowanej działalności prowadzonej w przedmiotowym obiekcie; że na działce [...]/1 nie można prowadzić działalności handlowej; że działalność handlowa prowadzona na terenie działki [...]/1 nie ma nic wspólnego z produkcją rolną i jest sprzeczna z celem, na jaki działka została przeznaczona. Skarżący podnieśli, że na drodze powiatowej, przy której znajduje się przedmiotowa działka nie ma ani jednego przykładu zabudowy handlowej; że działalność handlowa prowadzona była na przedmiotowej działce przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy; że brakiem aktywności w sprawie działalności handlowej wykazał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego; oraz że pełnomocnik T. A. J. A., widniejący na liście adresatów zaskarżonej decyzji powinien być ustanowiony na etapie postępowania I instancji. Według skarżących organ odwoławczy, odnosząc się do kwestii wyłączenia z produkcji rolnej terenu pod budynkiem, ograniczył się jedynie do ustalenia klasy gleby na przedmiotowej działce, nie wyjaśniając, czy planowane inwestycje są zgodne z celem, na jaki ta działka została przeznaczona. Skarżący podnieśli, iż organ I instancji, wydając decyzję o warunkach zabudowy winien najpierw ustalić, czy możliwe jest wydanie warunków zabudowy dla inwestycji związanej z działalnością handlową, skoro jest ona sprzeczna z przepisami dotyczącymi rolnika i zakresu jego działalności, a także winien ustalić, czy jest możliwość odrolnienia przedmiotowej działki. Wskazali, że dwa sklepy spożywczo-przemysłowe prowadzone na terenie wsi służą zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych okolicznej społeczności, i nie powinny być brane pod uwagę w procesie wydawania decyzji. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu, iż ten nie odniósł się do faktu wcześniejszego wykorzystywania przedmiotowego budynku niezgodnie z prawem oraz że pominął fakt wydania tego samego dnia przez organ I instancji decyzji dotyczącej silosów, nie czyniąc w tym zakresie żadnych ustaleń. Według skarżących działka [...]/1, będąca własnością T. A., powinna być wykorzystywana wyłącznie do celów jego gospodarstwa rolnego, skoro wchodzi w skład gospodarstwa rolnego właściciela – wskazali, że wykonanie decyzji o zmianie użytkowania spornego budynku niweczy decyzję o warunkach zabudowy dotyczących silosów, z racji na obowiązek wyłączenia gruntu, na którym stoi budynek, z kategorii gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i przeznaczenia go na cele nierolnicze. Podnieśli, że budynek na działce [...]/1 nie stanowi elementu zabudowy zagrodowej, ponieważ, jak wywodzą, zabudowa zagrodowa jest zespołem budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położonym w obrębie jednego podwórza i stanowi element gospodarstwa rolnego, natomiast sporny budynek nie jest posadowiony w zabudowie zagrodowej, bo zabudowa zagrodowa T. A. znajduje się na działce [...]/1; na działce [...]/1 nie ma ponadto domu mieszkalnego. Podnieśli, iż dokumenty składane w sprawie dotyczącej budowy silosów były wadliwie podpisywane zamiennie przez A. i J. A. za T. A. oraz że na etapie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej w tamtej sprawie podpisujący dokumenty i przeglądający akta sprawy J. A. nie legitymował się ważnym pełnomocnictwem, więc nie był uprawniony do wymienionych czynności. Zakwestionowali ustalenie organu odwoławczego o spełnieniu warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podnosząc, że ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób określony w pkt. 1 powołanego przepisu – według skarżących, analizą objęto zbyt rozległy obszar, gdyż dotyczy on działek dostępnych nie z jednej drogi publicznej, a z trzech różnych dróg publicznych. Zarzucili wnioskodawcom: J. i A. A. wprowadzanie w błąd organów I i II instancji poprzez twierdzenie, iż działalność polegać ma na handlu produktami wytworzonymi w gospodarstwie rolnym, a nie środkami do produkcji rolnej. Wskazali, że etap, na którym wydaje się decyzję o warunkach zabudowy jest jedynym momentem, gdzie skarżący mogą bronić swojego słusznego interesu prawnego, gdyż na etapie wydawania pozwolenia na budowę starosta nie uzna skarżących za stronę postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle zaś art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów - nie kierują się zasadami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem J. A. i A. A. z dnia 21 maja 2014 r. o wydanie decyzji określającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek handlowo-usługowy (handel produktami związanymi z produkcją rolniczą oraz usługi biurowe z zakresu doradztwa rolniczego) na części działki nr [...]/1 w miejscowości M., gmina Z. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Z., ustalającą wnioskowane warunki zabudowy. Rozstrzygnięciu temu, z uwagi przede wszystkim na niespełnienie ustawowych warunków wydania przedmiotowej decyzji, sprzeciwiają się B. i P. F. – właściciele sąsiedniej nieruchomości (dz. nr [...]/4).

Rozstrzygając w niniejszej sprawie przyszło więc zważyć, czy organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż na gruncie zastanego stanu faktycznego ziściły się przesłanki uzasadniające pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie dotychczasowego użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek handlowo usługowy.

Przepisy regulujące postępowanie w zawisłej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej: "ustawa"). Art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w razie spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy – tak jak prawidłowo wskazały to organy obu instancji - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy warunek wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Powyższe wymaga przeprowadzenia każdorazowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której zasady określa rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Rozporządzenie to zawiera przepisy dotyczące zarówno sposobu wyznaczania obszaru, na którym organ ma zbadać istniejącą zabudowę, jak też zbioru badanych cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1), przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Nadmienić należy, iż w rozpatrywanej sprawie planowane zamierzenie inwestycyjne polegało na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku, zatem organ obowiązany był przeprowadzić analizę funkcji w celu sprawdzenia, czy inwestycja ta będzie stanowiła kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdzić przyjdzie, iż wydając decyzję I instancji organ prawidłowo wyznaczył obszar, w którym przeprowadził analizę funkcji terenu. Załączona do akt sprawy mapa z wytyczonym omawianym obszarem w sposób niebudzący wątpliwość świadczy o prawidłowości powziętych przez organ I instancji ustaleń, iż planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek handlowo-usługowy kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym. Realizowana jest bowiem na obszarze działalność z zakresu handlu artykułami spożywczo-przemysłowymi (działki nr 148/[...] i [...]/3) oraz usług z zakresu produkcji mebli (działka nr 163/[...]).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zarzuty skarżącej związane z rzekomym niespełnieniem przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze wyjaśnić należy, iż właściwe w sprawie rozporządzenie określa jedynie minima dotyczące wyznaczanego obszaru analizowanego, nie narzucając jednocześnie maksymalnego zasięgu tego obszaru przyjętego przez organ. W zależności od warunków konkretnej sprawy możliwym jest, iż normy minimalne okażą się wystarczające, może jednak zaistnieć potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. W takim przypadku, organ powinien przyjęcie większego obszaru analizowanego należycie uzasadnić. W niniejszej sprawie, jak wyraźnie wynika z treści decyzji pierwszoinstancyjnej organ uczynił zadość temu obowiązkowi, argumentując konieczność wyznaczenia obszaru o takim, a nie innym zasięgu faktem rozproszenia i różnorodności zabudowy występującej na analizowanym, wiejskim terenie. Ponadto wskazać należy, iż zarówno kształt obszaru analizowanego, jak i określenie jego punktu centralnego nie są obwarowane sztywnymi wytycznymi. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w doktrynie i orzecznictwie, iż określenie "wokół" oznacza tylko tyle, że działka powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie stanowi regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Wyraz "wokół" może być rozumiany wyłącznie jako otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza wcale, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa (vide: Alicja Plucińska-Filipowicz, komentarz do § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania tereny w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [w:] Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz. LEX 2011; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie wskazać należy, że skarżący bezpodstawnie twierdzą, iż działki sąsiednie na których prowadzona jest działalność usługowo-handlowa, zawierające się w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym, nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że działka sąsiednia ma być dostępna z tej samej drogi publicznej. Należy stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja (vide: Arkadiusz Despot-Mładanowicz, komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, [red.] Plucińska-Filipowicz A., Wierzbowski M., LexisNexis 2014). Po trzecie wreszcie za całkowicie niezrozumiałe uznać należy twierdzenia skarżących, jakoby prowadzona na terenie wsi działalność dwóch sklepów spożywczo-przemysłowych nie kwalifikowała się jako działalność handlowa, co uniemożliwić miałoby uznanie istniejącej funkcji handlowej prowadzonej na obszarze analizowanym. Wskazać należy, iż z perspektywy przepisów ustawy rozmiar prowadzonej działalności, a więc zaopatrywanie okolicznych mieszkańców w produkty wedle ich potrzeb, nie wyłącza uznania takiej działalności jako działalności handlowej. Jej prowadzenie obwarowane jest odrębnymi przepisami, zgodnie z którymi, po wypełnieniu odpowiednich warunków, podmiot prowadzący taką działalność uzyskuje status przedsiębiorcy, a sama działalność zyskuje status działalności handlowej lub usługowej, podlegającej wpisowi do odpowiedniego rejestru. Organ zasadnie poczynił więc ustalenie, iż na obszarze analizowanym realizowana jest funkcja handlowo-usługowa, a więc możliwym było pozytywne ustosunkowanie się do wniosku inwestorów o ustanie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Ponadto wskazać należy, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że np. dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle rozumianej kontynuacji funkcji dominującej. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że wymóg, o jakim stanowi przywołany przepis nie może być interpretowany w taki sposób, iż kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy występuje wyłącznie wtedy, jeśli w obszarze analizowanym świadczone są takie same lub bardzo podobne usługi, a świadczenie tych usług ma miejsce w tego samego rodzaju budynkach. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyrok NSA z 2 grudnia 2008 r., II OSK 1516/2007; wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/2010; wyrok WSA w Białymstoku z 22 stycznia 2015 r., II SA/Bk 738/14; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie uznać należy, co zresztą jest bezsporne, iż warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy zostały spełnione – teren wnioskowany pod inwestycje ma dostęp do drogi publicznej, od strony drogi powiatowej M.-B., istniejącym zjazdem; istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwia podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej oraz planowanie zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Co się tyczy zarzutu skarżących niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, to stwierdzić należy, iż organ słusznie przyjął brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgoda na dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów wymagana jest w odniesieniu do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I-III (zgodę wydaje minister właściwy do spraw rozwoju wsi), oraz gruntów leśnych. A contrario wszelkie inne grunty rolne, tj. poza klasami I-III, stanowią nieruchomości rolne, gdzie dopuszcza się zmianę przeznaczenia w drodze warunków zabudowy. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów zawartego w aktach sprawy, część działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek, sklasyfikowana jest w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu M. jako "inne tereny zabudowane" – symbol Bi. Ustalenie to zawarte jest również w uzgodnieniu w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych wydanym w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego przez Starostę Z. (postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...]). Nie zachodziła więc konieczność, co słusznie ustaliły organy obu instancji, uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto wskazać w tym miejscu należy, iż postulowane przez skarżących dodatkowe określenie przez organ celu, na jaki przeznaczona została działka nr [...]/1 nie miałoby oparcia w żadnym przepisie obowiązującego prawa. Cel, na jaki przeznaczony był przedmiotowy teren określony został w nieobowiązującym w chwili wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc miejscowy plan przestał na danym terenie obowiązywać, to dla zrealizowania wnioskowanej inwestycji koniecznym było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z warunków jej wydania było spełnienie przesłanki polegającej na stwierdzeniu, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Jak więc wykazano, ustalenie takie poczynione zostało prawidłowo.

W kontekście powyższego uznać należy za nietrafny podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, jakoby niedopuszczalnym było wydanie różnych decyzji odnoszących się do dwóch inwestycji realizowanych na jednej działce ewidencyjnej (budowa silosów oraz zmiana przeznaczenia istniejącego budynku), ze względu na nierolniczy charakter planowanej działalności prowadzonej w przedmiotowym obiekcie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy odnosi się do planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Jeżeli na tej samej działce, nieobjętej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, realizowane są dwie inwestycje, dla każdej z nich wymagana jest odrębna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, uwzględniająca specyfikę danego przedsięwzięcia, m.in. charakter gruntu, na jakim realizowana ma być inwestycja. Zmiana sposobu użytkowania budynku z funkcji gospodarczej na funkcję handlowo-usługową była możliwa, ponieważ przedmiotowy obiekt posadowiony jest na części działki [...]/1, sklasyfikowanej we właściwej ewidencji gruntów i budynków jako "inny teren zabudowany". Postulowane przez skarżących uprzednie odrolnienie całej działki nie było więc konieczne dla wydania przez organ decyzji pierwszoinstancyjnej, ponieważ część działki właściwa dla istniejącego budynku nie jest sklasyfikowana jako grunt rolny.

W odniesieniu do zarzutów skarżących, dotyczących faktu uprzedniego nieprzestrzegania przez inwestorów przepisów prawa i wykorzystywania budynku niezgodnie z jego przeznaczeniem deklarowanym w pozwoleniu na budowę, stwierdzić przyjdzie, iż okoliczności te nie mają znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Jak zaznaczono na wstępie niniejszych rozważań prawnych sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. in principio, rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W niniejszej sprawie Sąd oceniał więc jedynie kwestię legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania istniejącego budynku -wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, wydanej przez organ I instancji oraz prawidłowość decyzji organu odwoławczego utrzymującej to rozstrzygnięcie w mocy. Poruszona przez skarżących materia, dotycząca wcześniejszego niezgodnego z prawem użytkowania budynku przez inwestorów, wykracza poza zakres kognicji Sądu w rozpatrywanej sprawie, ponieważ postępowanie o tak określonym przedmiocie powinno toczyć się przed odpowiednim organem nadzoru budowlanego. Dopiero rozstrzygnięcia powzięte w takim, odrębnym postępowaniu administracyjnym mogłyby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, w której podniesiona okoliczność poddana zostałaby merytorycznej ocenie. Sąd zresztą ma świadomość, iż sprawa niezgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę użytkowania obiektu była przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z., (znak sprawy: [...]). Podnoszone okoliczności dotyczą więc stanu faktycznego właściwego dla innego postępowania administracyjnego, którego w zawisłej sprawie Sąd nie kontroluje.

Bez wpływu na ocenę sprawy pozostają także zarzuty skarżących dotyczące intencji inwestorów lub ich rzekomego braku kompetencji do wykonywania wnioskowanej działalności. Zawarte w skardze uwagi na ten temat w żaden sposób nie mogą rzutować na legalność zaskarżonej decyzji, ponieważ właściwe w sprawie przepisy nie uzależniają dopuszczalności pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przedmiotowej treści od wskazanych okoliczności.

Zawarte w skardze zarzuty dotyczące decyzji ustalającej warunki zabudowy dla realizowanej na tej samej działce inwestycji polegającej na budowie silosów o pojemności 2×26,7 ton wraz z przenośnikiem kubełkowym i koszem zasypowym w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej rozpatrzone zostały w toku prowadzonego równolegle przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w B. postępowania, zarejestrowanego pod sygnaturą II SA/Bd 195/15 i zakończonego wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r. W związku z powyższym Sąd rozpoznający sprawę niniejszą zaniechał odnoszenia się do tych zarzutów, wskazując, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia powziętego we wskazanej wyżej sprawie zawiera merytoryczną ocenę podniesionych przez skarżących okoliczności dotyczących budowy przedmiotowych obiektów.

Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.