Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2608/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju – po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1983 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną katastralnie jako działki

nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,8584 ha, stanowiącą własność M. M., przejętą na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1982 r. nr [...] w sprawie ustalenia terenu budowlanego oraz jego podziału na działki budowlane pod budownictwo jednorodzinne na terenie miasta [...] – decyzją

z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych.

Zarządzeniem z dnia [...] listopada 1982 r. nr [...] Naczelnik Miasta [...] ustalił granice terenu budowlanego w mieście [...] i jego podział na normatywne działki budowlane pod budownictwo jednorodzinne, na podstawie przepisów ustawy z dnia

6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192).

Naczelnik Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 1983 r. nr [...] ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomość położoną w [...] oznaczoną katastralnie jako działki nr [...] o pow. 0,3390 ha i nr [...] o pow. 0,5317 ha oraz uznał, że wskutek nadania na własność pełnoletnim dzieciom M. M. działki nr [...] o pow. 363 m2 i nr [...] o pow. 360 m2 o wartości [...] zł do wypłaty właścicielce nieruchomości przysługuje ostatecznie kwota [...] zł będąca różnicą kwoty odszkodowania za działki

i kwoty wartości działek z nadania.

Pismem z [...] stycznia 2018 r. M. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1983 r. wskazując, że przywołany w podstawie prawnej art. 10 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach nie określał dla terenowego organu administracji państwowej uprawnienia do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość w trybie art. 5 ust. 2 tej ustawy, a ponadto wydania kwestionowanej decyzji nie poprzedziło przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron i biegłego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1983 r.

Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość położona w [...], oznaczona katastralnie jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,8584 ha, stanowiąca własność M. M., przeszła na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego oraz jego podziału na działki budowlane pod budownictwo jednorodzinne na terenie miasta [...], wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości

w miastach i osiedlach. Zgodnie z art. 5 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia

6 lipca 1972 r., po upływie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia

o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane nieruchomości przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Podstawą prawną decyzji

z dnia [...] listopada 1983 r. przyznającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą

w opisanym wyżej trybie, był art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. oraz art. 8 ust. 8, 9 i 12 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowania na podstawie przepisów o ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Oceniając decyzję z dnia [...] listopada 1983 r. Minister w pierwszej kolejności odniósł się do podnoszonego przez pełnomocnika skarżącej zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej, który twierdzi, że obowiązujące wówczas przepisy nie uprawniały terenowego organu administracji państwowej do wydawania decyzji o ustalaniu odszkodowania za przejętą w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nieruchomość.

Organ wskazał, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za przejętą w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nieruchomość nie jest oczywisty. Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wynika z przepisu art. 10 ust. 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego przepisu tej ustawy. Z treści art. 20 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej wynika domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją ustawy z 1972 r. i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć obejmujących kwestię odszkodowania za grunt. Przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa ta przewidziała działanie z mocy prawa wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. W art. 10 ust. 1 wskazano jedynie, że odszkodowanie "wypłacało" się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Przez zwrot "wypłaca się" należy z całą pewnością rozumieć czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Minister powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13. Wskazał, że w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. brak jest precyzyjnych i jednoznacznych przepisów co do sposobu ustalenia odszkodowania. Kwestia sposobu ustalania odszkodowania nie była jednoznaczna. W obowiązujących wówczas przepisach brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania.

Z przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie

z dnia 12 marca 1958 r., tj. w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy. Ustawodawca wskazał tylko, że odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Organ wyjaśnił przy tym, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnej ocenia się stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji,

a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów.

Minister zwrócił także uwagę, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wypłaceniem odszkodowania. Wskazanie, że odszkodowanie wypłaca się według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca

1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13). Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z 1972 r. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był więc zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Rozprawa, zgodnie z ówczesnym, jak i obecnym brzmieniem kpa, nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 kpa). Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), należało w takim razie stosować przepisy kpa. W przedmiotowej sprawie wycenę gruntu sporządził biegły mgr inż. B. O. w dniu [...] listopada 1983 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1982 r. w sprawie [...] (M.P. Nr [...], poz. [...]) oraz zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1983 r. nr [...] w sprawie [...]. W oparciu o te przepisy biegły ustalił, że odszkodowanie za część wywłaszczanego gruntu o powierzchni 400 m2 wyniosło [...] zł (jak za działkę normatywną pod zabudowę domu jednorodzinnego). Natomiast za pozostałą część nieruchomości o pow. 8907 m2 (9307 m2 - 400 m2) biegły ustalił wartość gruntu zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1982 r. oraz zarządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1983 r. Mając na uwadze, że stawka szacunkowa za 1 ha gruntu wyrażona była w kwintalach żyta, biegły ustalił, że w strefie peryferyjnej miasta [...] stawka ta wynosi [...] q ([...]). Natomiast stawka za [...], zgodnie z opinią szacunkową biegłego, wynosiła [...] zł. W związku z powyższym biegły wyliczając odszkodowanie za przedmiotową nieruchomości przyjął [...]q po [...] zł/q pomnożony przez współczynnik 2,0 (dwukrotność ceny podstawowej). Cenę 1 m2 gruntu ustalono zatem w wysokości [...]zł ([...]q x [...] zł/q x 2,0)/10000). Zatem przyjęte przez biegłego wartości do wyceny przejmowanego gruntu zostały ustalone w oparciu

o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa. Odszkodowanie za grunt o pow. [...] m2 przysługiwać winno w kwocie [...]zł ([...] m2 x [...]zł/m2 + [...]zł = [...]zł). Jednakże, jak wynika z akt sprawy, część przedmiotowej nieruchomości oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 723 m2, została nadana na własność pełnoletnim dzieciom M. M., zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Powyższe oznacza, że przysługujące odszkodowanie należało pomniejszyć o wartość powyższych działek, tj. o kwotę [...]zł. Z tego też względu odszkodowanie za przejęte grunty ostatecznie wyniosło [...] zł i w takiej też kwocie zostało przyznane kwestionowaną decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1983 r.

W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do twierdzenia, że ustalając odszkodowanie za przejętą nieruchomość, Naczelnik Miasta [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa,

a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania. Minister wskazał ponadto, że brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby zaskarżone decyzje naruszały pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa.

Z powyższą decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju nie zgodziła się skarżąca

M. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, tj. niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a przede wszystkim zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano decyzyjny charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Podniesiono, że Minister Inwestycji i Rozwoju nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, a także zawarł w uzasadnieniu decyzji błędne oceny prawne tego stanu, co czyniło, zdaniem skarżącej zasadnym zarzut rażącego naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił oraz wywiódł, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z dnia [...] listopada 1983 r. wydana przez Naczelnika Miasta [...] ustalająca odszkodowanie za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 0,8584 ha położonej w [...], oznaczonej katastralnie jako działki nr [...] i nr [...], została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 31; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I GSK 279/09 oraz z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1979/14 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 123/12 oraz z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/12 – dostępne na wskazanej powyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych).

Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1983 r., a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra. Chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa lub bez podstawy prawnej.

Na wstępie przypomnieć należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 kpa ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, dostępny na powyższej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14, dostępny na wskazanej powyżej stronie internetowej). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 i z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13 – dostępne na wskazanej stronie internetowej). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11 i powołane tam orzeczenia – dostępny na wskazanej stronie internetowej). Konsekwentnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa można by ewentualnie mówić w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 73/12, dostępny na wskazanej stronie internetowej). W ocenie Sądu, zwłaszcza w sprawach zakończonych przed wieloma laty, o istnieniu określonych dokumentów można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują. W sprawach takich nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/01 oraz z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 461/13 – dostępne na wskazanej stronie internetowej). W tym aspekcie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Z tym stanowiskiem koresponduje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2217/17 (dostępny na wskazanej stronie internetowej), w którym Sąd stwierdził, że "przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu.

W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/15 oraz z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 127/14 – dostępne na wskazanej stronie internetowej). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1336/14 i z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14 – dostępne na wskazanej stronie internetowej). Warto również dodać, że wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył co prawda art. 156 § 2 kpa, ale sformułowane tam wywody dotyczące zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych należy odpowiednio odnieść do zasad oceny rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/15, dostępny na wskazanej stronie internetowej). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1900/13 oraz powołane tam orzeczenia NSA – dostępny na wskazanej stronie internetowej, a także przytoczony wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2217/17). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 3072/12, dostępny na wskazanej stronie internetowej). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, dostępny na wskazanej stronie internetowej). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, dostępny na wskazanej stronie internetowej). Poza tym, na gruncie konstytucyjnej zasady praworządności, ochrona interesu prawnego jednostki naruszonego ostateczną decyzją administracyjną, ogranicza się do przypadków rażącego naruszenia prawa, co wynika z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa (zob. powołany wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2217/17). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, dostępny na wskazanej stronie internetowej oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 kpa). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 899/15, oraz z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 843/05 - dostępne na wskazanej stronie internetowej; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 kpa opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 kpa.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), to należy wskazać, że chodzi o przypadki, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2519/14, dostępny na wskazanej stronie internetowej). Innymi słowy, chodzi o sytuację, gdy przy braku odpowiedniej normy prawa materialnego lub procesowego, upoważniającej do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji – decyzja administracyjna została wydana (por. np. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2013, rozdział 3.2.3.). Należy podkreślić, że brak wskazania lub błędne powołanie podstawy decyzji stanowi li tylko wadę decyzji, która może być rozważana przez pryzmat zwykłych uchybień proceduralnych [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) w zw. z art. 107 § 1 kpa; por. np. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, Legalis, teza 10 do art. 156]. Mając na uwadze nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym zwłaszcza omówioną wyżej zasadę trwałości decyzji i jej konstytucyjne umocowanie w zasadzie pewności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP), należy przyjąć, że stwierdzenie nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej winno być ograniczone do przypadków, gdy w sprawie obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Innymi słowy, chodzi o sytuację, gdy brak podstaw do wydania decyzji nie budził istotnych wątpliwości interpretacyjnych w chwili orzekania przez organ w trybie zwyczajnym. Warto podkreślić, że takie wątpliwości nie są zjawiskiem rzadkim w praktyce. Obecnie dotyczy to przykładowo rozbieżności w kwestii, czy w danej sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna, czy też winien być podjęty inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. np. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21 oraz z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13, ONSAiWSA 2014/3/35). Za ograniczeniem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej do przypadków naruszenia jasnych norm kompetencyjnych przemawiają również argumenty natury systemowej i funkcjonalnej. Otóż stwierdzenie nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej nie zostało objęte tzw. przedawnieniem z art. 156 § 2 kpa. Tym samym istnieje ryzyko, że w razie zmiany linii orzeczniczej w danej kategorii spraw liczne decyzje wydane przed wieloma laty będą eliminowane z obrotu prawnego. Taką sytuację trudno również pogodzić z zasadą proporcjonalności, będącą nieodzownym komponentem demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Ponadto, mając na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane z funduszy publicznych (art. 417¹ § 2 kc), za przyjętą wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o wypłatę odszkodowania w związku z naruszeniem prawa przez organy administracji publicznej mającym miejsce przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu skargi polegającego na twierdzeniu, że brak było podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o odszkodowaniu za nieruchomości wywłaszczone w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego zarzutu. Trafnie wywodzi pełnomocnik skarżącej, że pogląd zgodny z jego stanowiskiem wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 878/10 i podobnie w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/06. Zdaniem Sądu, więcej argumentów przemawia jednak za stanowiskiem przeciwnym, tj. poglądem, że wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy z 1972 r. następowała w drodze decyzji administracyjnej. Sąd tym samym podziela argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, dostępny na wskazanej stronie internetowej). Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że w tej sprawie brak podstawy do wydania decyzji nie jest okolicznością oczywistą, co już czyniło wątpliwym przyjęcie nieważności decyzji. Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r. wynika z art. 10 ust. 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Analizując to zagadnienie należy wszak mieć na uwadze brzmienie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z 1972 r., wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. Przepis ten stwarza domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., we wszystkich kwestiach wymagających wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy w każdym razie materia odszkodowania za przejęty grunt. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Prowadzi to do konkluzji, że do tego zakresu należy także materia odszkodowania za przejęty grunt. Ustawa ta działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Sformułowanie "wypłaca się", zawarte w art. 10 ust. 1 tej ustawy, nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Wzmacnia ten pogląd brzmienie przepisu art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, określającego zasady ustalenia odszkodowania za grunt w mieście (w zależności od tego, czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu, czy część i w zależności od jego położenia, przy czym operuje nie sztywnymi stawkami, a pojęciami mieszczącymi się w pewnych granicach – "5-10% kosztów wybudowania domu" w pkt 1 lit. a, "do pięciokrotnej wysokości stawek" w pkt 1 lit. b, czy "proporcjonalnie do wartości działki" w pkt 2). Wskazuje to na konieczność dokonywania pewnych ocen i wartościowania, co wykluczało stosowanie konkretnych stawek sprecyzowanych w art. 8 ust. 9 tej ustawy. Przy czym ten ostatni przepis stanowił o sposobie ustalenia wysokości stawki odszkodowania tylko za określone grunty, na podstawie wytycznych wojewody, który mógł je w uzasadnionych gospodarczo przypadkach podwyższyć. Trzeba też wskazać na przepisy art. 8 ust. 4, 5 i 12, które odpowiednio określały sposoby ustalania odszkodowania za zasiewy, uprawy i plony, nadto za plantacje kultur wieloletnich, wreszcie za inne części składowe gruntu. Odwoływały się one odpowiednio do wartości przewidywanych zbiorów, kosztów założenia plantacji i ich pielęgnacji, wreszcie do kosztów odtworzenia. Tak więc i w tych wypadkach należało dokonać pewnych operacji i ocen, stąd nie sposób formułować poglądu o ustaleniu odszkodowania w tym zakresie według sztywnych stawek – tabel, a więc by następowało to z mocy prawa. Reasumując, przedmiotowa decyzja odszkodowawcza z dnia [...] listopada 1983 r. nie została wydana bez podstawy prawnej. Analiza przepisów ustawy z 1972 r. jednoznacznie wskazuje, że obowiązek wypłaty odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 tejże ustawy wynikał

z art. 10 ust. 1. Istniał zatem przepis nakazujący organom administracji rozstrzygnąć kwestię odszkodowania. Tym samym przywołanie w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji odszkodowawczej wyłącznie przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. również nie stanowi dostatecznego uzasadnienia dla ewentualnego zarzutu wydania powyższej decyzji bez podstawy prawnej. W konsekwencji powyższego, postawione zarzuty należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ po pierwsze dotyczą naruszeń przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, których stosowanie wywołało rozbieżności zarówno w orzecznictwie administracyjnym, jak i sądowym. W konsekwencji naruszenie wskazanych przepisów nie może mieć charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ nie może być ono uznane za oczywiste. Wskazane przepisy nie mogły być zatem stosowane w bezpośrednim rozumieniu, ponieważ ich zastosowanie w każdym przypadku ustalania odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wymagało uprzedniego przeprowadzenia ich wykładni. Po drugie, za rażące nie można też uznać naruszeń przepisów postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1983 r. ustalającej odszkodowanie za przejętą na własność Państwa nieruchomość stanowiącą własność M. M. Mogą być one zatem oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanej decyzji powstał stosunek prawny (wywłaszczenie nieruchomości), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, określające wówczas obowiązujące przesłanki ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (por. powołany wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2217/17).

W konsekwencji wypada opowiedzieć się za tezą, wedle której wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r. następowała w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1947/17, dostępny na wskazanej stronie internetowej). Tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa uznać należy za bezzasadny.

Sąd nie podziela również zarzutu skargi odnoszącego się do wydania decyzji odszkodowawczej z rażącym naruszeniem prawa z powodu nieprzeprowadzenia rozprawy. Po pierwsze, przepisy ustawy z 1972 r. obowiązku wyznaczenia rozprawy w takim przypadku nie przewidywały. Po drugie, ustawa z 1958 r. obowiązek wyznaczenia rozprawy przewidywała w art. 21 i 22 w rozdziale 3 ("Postępowanie wywłaszczeniowe"). Tymczasem w przypadku ustawy z 1972 r. odjęcie własności nie następowało na mocy decyzji administracyjnej wydawanej po przeprowadzeniu rozprawy, ale na skutek podjęcia uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlejącej ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej (art. 5 tej ustawy; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 1981 r., SA 645/81, ONSA 1981/1/18). W ocenie Sądu, brak było zatem prawnego obowiązku wyznaczenia rozprawy przed wydaniem kwestionowanej decyzji odszkodowawczej. Warto dodać,

że w powoływanym wyżej wielokrotnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 10 marca 2015 r. (I OSK 1534/13) wskazano, że na gruncie decyzji o odszkodowaniu przewidzianym w art. 10 ustawy z 1972 r. obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie utrwalił się prawidłowy pogląd o braku podstaw ku temu. Tym samym nie jest spełniona przesłanka oczywistego naruszenia prawa. Ubocznie Sąd w niniejszym składzie wskazuje, że podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/15 (dostępny na wskazanej stronie internetowej). Zgodnie z tym wyrokiem, wydanym na gruncie ustawy z 1958 r., naruszenie art. 22 poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy nie może być każdorazowo uznawane za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to w realiach danych sprawy zdeterminowało treść kwestionowanej decyzji.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani też art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Sąd z urzędu również nie stwierdził innych wad zaskarżonej decyzji, które uzasadniałyby wyeliminowanie tego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. Organy obu instancji dokonały niezbędnych w sprawie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, dokonały jego wszechstronnej oceny i przedstawiły logiczną, opartą na zachowanych materiałach argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 kpa zaskarżona decyzja została również właściwie uzasadniona, a strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 kpa.

Z tych przyczyn Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).