Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 172/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.153,art.145 par.1pkt 1lit.c,art.152,art.200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.5 ust.1 pkt 9,art.32 ust.4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.7, art.77 par.1,art.107 par.3,art.138 par.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]’ wydaną przez Starostę O. - po rozpoznaniu wniosku złożonego przez M. P. - zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z obsługą samochodami o masie poniżej 3,5 tony (usługi nieuciążliwe) z miejscami postojowymi, parkingiem, słupem reklamowym, przyłączy: wodociągowego do sieci istniejącej, kanalizacyjnego do sieci istniejącej, kanalizacji deszczowej do sieci istniejącej, oświetlenia terenu, instalacji odgromowej, dróg wewnętrznych bez możliwości wyjazdu na ulicę M. R., przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej w B. ul. M. na działkach o nr geod.: 65/28, 65/27, 65/26, 65/25, 65/11, 65/12, 65/15, 65/14, 65/17, 65/8, 65/9, 65/10, 64/17, 220/7, 222 oraz 257. Wskazano, iż wyrokiem z dnia "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił decyzję Wojewody z dnia "[...]" utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z dnia "[...]" odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia "[...]" oddalił skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie. Podniesiono, iż inwestor przedłożył do akt kopie dodatkowych opinii związanych z interpretacją pojęcia powierzchni zabudowy oraz oświadczenie właścicielki działki o nr 220/7 o zgodzie na przeprowadzenie prac budowlanych. Ponadto uczestnicy postępowania: T. M. oraz K. D. wnieśli o ponownie uzgodnienie projektu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w O. Zaznaczono, iż prowadząc ponownie postępowanie organ wziął pod uwagę akta dodatkowego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Wojewodę przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji Starosty z dnia "[...]". Tym samym uznano za udowodnione fakt, iż inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z rozporządzeniem ministra w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a przedłożony projekt budowlany jest kompletny, posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i postanowienia, a także został sporządzony i sprawdzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia i należących do izby samorządu zawodowego. Wskazano, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. Odnośnie spełnienia kryterium wskaźników określonych w planie miejscowym wyjaśniono, iż zgodnie z polską normą należy przyjąć, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym i jest ona wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Tak przyjęta powierzchnia zabudowy podana przez projektanta w bilansie terenu spełnia wymóg określony w planie zagospodarowania przestrzennego miasta, gdyż stanowi 23,6% powierzchni działek, przy dopuszczalnej w planie 65%. Spełniony jest również wymagany wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Odnosząc się do kwestii uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w O. wskazano iż zgodnie z art. 39 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, który jest zobowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Takie uzgodnienie konserwator wydał i stanowiło ono podstawę do wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. i K. D. oraz T.M.

H. i K.D. podnieśli zarzut naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 39 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo budowlane ze względu na niezapewnienie udziału odwołującym w postępowaniu w zakresie uzgodnienia warunków zabudowy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w O. mimo złożenia stosownego wniosku, a także naruszenie § 14 ust. 2 pkt 7, § 46 ust.4, § 45 pkt 5a i pkt 6a uchwały Rady Miejskiej w B. nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, § 15 ust. 1, § 19 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich niewłaściwe zastosowanie, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z uchyleniem uchwały w sprawie użyczenia nieruchomości oraz art. 72 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ze względu na jego niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu podano, iż odwołujący pismem z dnia 28 października 2009r. wnosił o dokonanie ponownego uzgodnienia projektu technicznego planowanej inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w O., gdyż na etapie uzgodnienia jakie dokonał Starosta O. w przedmiotowym postępowaniu odwołujący nie byli stroną postępowania. Jednocześnie wskazano, że po dokonaniu odpowiednich uzgodnień inwestor wprowadził zmiany do projektu budowlanego oraz planu zagospodarowania terenu, które powinny być ponownie uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w O. Wskazano również, iż projektowany obiekt, mimo iż jest zlokalizowany w sąsiedztwie trzech obiektów wpisanych do rejestru zabytków, nie został dostosowany do historycznej kompozycji przestrzennej i architektury dominującej w B., a forma i gabaryty obiektu w żaden sposób nie nawiązują do zabudowy tradycyjnie występującej w mieście. Przyjęte rozwiązania w projekcie naruszają historyczną skalę zabudowy, na co wskazano we wniosku z dnia 28 października 2009r. Postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O.z dnia "[...]" przewiduje możliwość wniesienia zażalenia do Ministra Kultury, jednak brak przymiotu strony w tym czasie pozbawiło tego prawa odwołujących, co narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto w projekcie budowlanym mimo, że teren przeznaczony jest do obsługi pojazdów o masie poniżej 3,5 tony, przyjęto parametry dla znacznie większych pojazdów, zaś parking jest zlokalizowany w odległości 3m od granicy działki nr 65/15, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie nie wydzielono miejsc parkingowych dla istniejących budynków, będących w granicach opracowania, tj. budynku usługowo – handlowego przy ul. M. oraz budynku Biblioteki Publicznej, MOPS, jak również budynku mieszkalnego przy ul. N. 3 i 3a. Co prawda budynki przy ul. N. posiadają parking o 18 stanowiskach, jednak w wyniku wydanej decyzji jest on likwidowany, wobec czego budynki te będą pozbawione miejsc postojowych. Odwołujący nie podzielają też poglądu wyrażonego w decyzji Starosty w sprawie wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu określonych w § 45 uchwały Rady Miejskiej w B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem przedłożone przez wnioskodawcę opinie odnoszą się do powierzchni zabudowy budynku, o której mowa w § 44 ust. 3, a nie zagospodarowania terenu dla każdej działki budowlanej. Przepis § 45 ust. 5 i 6 ustala wskaźniki zabudowy na każdej działce budowlanej. Zasadne jest zatem rozważenie, czy przed przystąpieniem do wydania decyzji nie należy dokonać scalenia gruntów. Tym bardziej, że sporządzony w projekcie bilans terenu jest niezgodny ze stanem faktycznym z ewidencji gruntów według stanu z dnia 24 listopada 2009r. Na podstawie sporządzonego bilansu terenu nie jest możliwe prawidłowe określenie powierzchni działek przeznaczonych do zabudowy, w stosunku do której należy obliczyć wskaźniki zabudowy. Plansza zbiorcza zagospodarowania terenu nie określa jakie działki zostały przyjęte do obliczenia powierzchni zabudowy. Podniesiono też, że w toku postępowania administracyjnego została uchylona uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia "[...]" w sprawie wyrażenia zgody na użyczenie nieruchomości (uchwała Rady Miejskiej z dnia "[...]"). W ocenie odwołujących w przedmiotowej sprawie powinny być zastosowane przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na terenie objętym opracowaniem przewiduje się bowiem budowę sieci kanalizacji deszczowej, podlegającej włączeniu do sieci miejskiej, która w ocenie odwołujących nie odpowiada warunkom technicznym. Wskazano, iż Gmina B. opracowała projekt przebudowy przedmiotowej kanalizacji deszczowej, jednak nie uzyskała prawomocnego pozwolenia na jej budowę. Decyzja środowiskowa wydana w tej sprawie pozwoli określić warunki dla odprowadzenia wód opadowych. Zaznaczono przy tym, iż z treści uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie Starosta O. stosował przepisy wskazanej ustawy.

W odwołaniu wniesionym przez T. M., reprezentowanego przez radcę prawnego – D. B., również zarzucono naruszenie przepisów Prawa budowlanego, Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów uchwały Rady Miejskiej w B. nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

Pismem z dnia "[...]" zgłosił się do postępowania pełnomocnik inwestora M. P. - radca prawny J. S., wnosząc o utrzymanie w mocy przedmiotowej decyzji. Wskazano, iż postępowanie uzgodnieniowe jest odrębnym postępowaniem, toczącym się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem organ, który je prowadzi winien samodzielnie ustalić krąg podmiotów posiadających przymiot strony w takim postępowaniu. W rezultacie podnoszony przez odwołujących brak przymiotu strony w postępowaniu głównym na etapie uzgadniania projektu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wcale nie pozbawił ich możliwości działania i nie doszło do naruszenia ich uprawnień. Ponadto wydane postanowienie uzgodnieniowe nie mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zatem nie można przyjąć, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonując uzgodnienia, nie przeprowadził szczegółowego postępowania dowodowego i nie zbadał czy planowany obiekt wpasowuje się w istniejącą architekturę. Wskazano także, iż inwestor załączył do akt sprawy liczne dokumenty wskazujące na jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie zaznaczono, iż porozumienie z gminą B. nadal obowiązuje, o czym świadczy pismo Zastępcy Burmistrza z dnia "[...]". Podniesiono także, iż kwestionowana przez odwołujących zgodność projektu z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z zapisami uchwały Rady Miejskiej w B. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. była przedmiotem szerokiego postępowania przeprowadzonego zarówno przez wojewodę, jak i następnie – w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Starosty. Kwestia ta była również przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., który uznał, iż założenia projektu w zakresie odległości miejsc postojowych od budynków zlokalizowanych przy Alei N. 3 i ulicy M. 21 odpowiadają wymogom określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto postępowanie dowodowe przeprowadzone przez starostę wykazało, że projekt spełnia przewidziane prawem wymogi – zawiera odpowiednie opinie i uzgodnienia. Co do zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego wskazano, iż opinię w tym zakresie wyraził autor miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem jak wynika z art. 153 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy zastosowanie mają przepisy dotychczasowe.

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Takiego uzgodnienia organ pierwszej instancji dokonał i nie ma podstaw, aby ponownie występował do organu ochrony zabytków. Podkreślono, iż każdy organ sam ustala strony własnego postępowania. Jeżeli odwołujący uważają, iż przysługuje im przymiot strony w postępowaniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, to mogą wnieść do tego organu o wznowienie postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż parametry (szerokość, promienie łuków, spadek podłużny) dotyczące zjazdu na działkę, na której projektowana jest przedmiotowa inwestycja, muszą spełniać poza warunkami technicznymi również warunki określone w decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o pozwoleniu na przebudowę zjazdu. Warunki zostały spełnione i projekt został uzgodniony z GDDKiA. Zaznaczono, iż działka nr 65/15 stanowi własność inwestora, a zatem zarzut dotyczący odległości miejsc parkingowych od granicy z działką nr 65/15 jest nietrafiony. Wyjaśniono przy tym, iż częścią składową zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego jest projekt zagospodarowania terenu inwestycji. W niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje wymienionych w odwołaniu sąsiednich budynków. Zaprojektowana ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowego pawilonu handlowego spełnia wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podnoszona nadal kwestia dotycząca odległości miejsc parkingowych od budynków przy ulicy N. 3 i 3a została rozstrzygnięta wyrokiem WSA w O. utrzymanym następnie przez NSA w Warszawie. W wyroku Sąd uznał, iż prawidłowo został ustalony stan faktyczny w zakresie użytkowania budynków. Podniesiono, iż określone w planie miejscowym wskaźniki liczbowe dotyczą pojedynczej działki, a jeśli inwestycja obejmuje teren kilku działek – to wskaźniki muszą być zachowane dla całego terenu objętego inwestycją. Przy czym wskazano, iż zapisy planu nie nakazują scalania działek. Podano, iż autor projektu budowlanego, ponoszący odpowiedzialność za projekt, wyliczył wskaźniki zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej i wskaźniki te nie naruszają ustaleń planu. Odnosząc się do kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazano, iż inwestor w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego przedstawił pismo z dnia "[...]", podpisane przez Zastępcę Burmistrza B., w którym stwierdzono, że porozumienie zawarte w dniu "[...]" pomiędzy gminą B. i inwestorem, dotyczące wymienionych działek, pozostaje dalej w mocy i jego warunki nie zostały zmienione. Powołana przez odwołujących ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Została ona uchwalona w 2008r. i zgodnie z jej przepisami do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazano również, iż projektant uzyskał w Przedsiębiorstwie Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w B. warunki techniczne podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, a wykonany projekt uzyskał uzgodnienie PWiK sp. z o.o. w B. Za zasadny uznano natomiast zarzut, iż decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego pawilonu obejmuje działkę nr 65/8, której nie obejmuje oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Działka ta stanowi własność w ¾ części T. M. i w 1/3 części K.Z. Zgodnie zaś z art. 32 ust.4 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Biorąc pod uwagę wskazaną wadliwość decyzji orzeczono jak w sentencji decyzji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł K. D., żądając uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Skarżący podniósł zarzut naruszenia § 14 ust. 2 pkt 7, § 45 pkt 5a i pkt 6a, § 46 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w B. nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sprawie oraz § 15 ust. 1 i § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a także naruszenia art. 106 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż żaden podnoszony przez niego w odwołaniu zarzutów nie został uwzględniony, a uzasadnienie decyzji jest bardzo lakoniczne i brak jest dokładnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżący podtrzymał zarzut, iż projekt budowlany narusza wymogi określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podniósł, iż Rada Miejska w B. dwukrotnie przystępowała do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, próbując wprowadzić do rozwiązań urbanistycznych możliwość wybudowania na obszarze planowanym obiektu budowlanego o podobnym charakterze jak obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, a zarzuty Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczyły m.in. tego, iż projektowane rozwiązania urbanistyczne nie zapewniały właściwej ochrony konserwatorskiej obiektom i obszarom posiadającym walory zabytkowe i kulturowe. W świetle tego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. uzgodnienie, które zostało dokonane w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest nieaktualne, gdyż nie uwzględnia elementów wskazanych przez niego w postanowieniu wydanym kilka miesięcy później. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, że organ dokonujący uzgodnienia samodzielnie ustala strony postępowania. Dostaje on bowiem wraz z wnioskiem o uzgodnienie listę podmiotów będących stroną postępowania ustaloną przez organ prowadzący postępowanie główne, co wynika z treści art. 106 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ współdziałający dopuszcza do udziału tylko te podmioty, które są stronami, gdyż nie prowadzi on samodzielnego postępowania, lecz jest to stadium postępowania w sprawie, w której będzie wydawana decyzja. Zatem błędne ustalenie stron postępowania przez starostę doprowadziło do dokonywania czynności dowodowych i procesowych bez udziału wszystkich stron, co miało istotny wpływ na postępowanie, gdyż uniemożliwiło skontrolowanie stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. w kontekście jego późniejszego stanowiska w kwestii zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucił także, iż projekt budowlany narusza również § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przyjęte rozwiązania projektowe prowadzą do tego, że po wybudowaniu obiektu będą do niego dojeżdżały ciężarówki o dużej ładowności, a nie małe samochody dostawcze o ładowności do 3,5 tony. Błędne jest także stanowisko organu drugiej instancji w zakresie ustalenia liczby miejsc parkingowych. Parkingi przy budynkach Biblioteki Publicznej, MOPS, budynków przy ul. N. 3 i ul. M. 21 zostały zaliczone do liczby miejsc parkingowych pawilonu handlowego, a skoro tak, to przy ustalaniu ogólnej wymaganej liczby miejsc postojowych należy zsumować liczbę miejsc przewidzianych prawem dla budynków użyteczności publicznej, jak i pawilonu handlowego. Opracowany projekt zagospodarowuje przedmiotowe działki na cele nowego pawilonu i pozbawia miejsc postojowych istniejące budynki. Niewyjaśniona pozostaje kwestia odległości miejsc parkingowych od granicy działki nr 65/15. Wprawdzie działka ta stanowi własność inwestora, ale jako odrębna, samodzielna działka zabudowana może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego i wówczas nie będą zachowane wymagane prawem normy techniczne, które nie określają, że w przypadku tego samego właściciela nie mają zastosowania odległości określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. W ocenie skarżącego błędne jest rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w sprawie wskaźników zabudowy określonych w § 45 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. Przepis ten wskazuje wielkość wskaźników dla każdej działki, a nie pojedynczej jak to w uzasadnieniu wskazał organ. Zapis planu ustalający wskaźniki dla każdej działki dopuszcza możliwość ich scalania, jeżeli ich wielkość utrudnia zagospodarowanie zgodnie z ustaleniami planu. Wskazał przy tym, iż działka nr 65/28 jest zbudowana całkowicie i w stosunku do niej nie są zachowane wskaźniki zabudowy określone w miejscowym planie, podobnie rzecz się ma w stosunku do niewielkich działek powstałych po wyburzeniu wcześniej istniejących budynków. Sporządzony w projekcie zagospodarowania terenu bilans terenu jest w ocenie skarżącego nieprawidłowy. Podana wielkość działek stanowi sumę powierzchni działek będących własnością inwestora, natomiast brak jest działek użyczonych przez gminę na podstawie porozumienia o powierzchni 1400m², do których inwestor posiada zgodnie ze złożonym oświadczeniem z dnia "[...]" prawo dysponowania na cele inwestycyjne i na których zlokalizowano miejsca postojowe dla obsługi pawilonu handlowego. Pozostaje nadal niewyjaśniona przez organ odwoławczy kwestia posiadania prawa dysponowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy B., bowiem pismo jakie przedstawił inwestor jest w sprzeczności z zarządzeniem Burmistrza nr "[...]" z dnia "[...]" oraz uchwałą Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie gruntów na okres do 3 lat.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż w ocenie organu interes prawny w kwestii uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ma wyłącznie inwestor, gdyż postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy i rozstrzygnięcie w nim podjęte nie ma samodzielnego bytu prawnego. Wskazano, iż powołany w skardze § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych został uchylony. Wyjaśniono, iż w wydanym pozwoleniu na budowę zawarty jest zapis o obsłudze samochodami o masie poniżej 3,5 tony. Ilość zaprojektowanych miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji spełnia wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazano przy tym, iż z załączonej mapy wynika, iż w otoczeniu wymienionych przez skarżącego sąsiednich budynków użyteczności publicznej znajdują się tereny, które mogą zaspokajać potrzeby parkingowe. W opinii organu zapis § 38 ustaleń planu dotyczący możliwości scalania lub dzielenia działek lub zespołów działek nie oznacza braku możliwości sytuowania inwestycji na terenie kilku działek, co do których inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane. Zaznaczono przy tym, iż inwestor w toku postępowania odwoławczego przedstawił dokument poświadczający, iż porozumienie zawarte między gminą B. i inwestorem w sprawie działek nr 64/17,65/25 i 65/26 pozostaje w mocy.

Pismem z dnia "[...]" pełnomocnik M.P. - radca prawny J. S. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż zarzut niedostosowania obiektu do historycznej zabudowy B. ma charakter subiektywny i nie jest poparty dogłębną analizą krajobrazową. W przedmiotowym budynku zastosowano wszystkie działania architektoniczne w kierunku nawiązania do zabudowy sąsiedniej, a w szczególności wykonano podział elewacji na segmenty zróżnicowane co do wysokości, mające oddawać charakter małych kamieniczek. Wszystkie elementy działań architektonicznych zostały szczegółowo przeanalizowane przez konserwatora zabytków i spotkały się z uznaniem, czego wyrazem jest uzyskane uzgodnienie. Przedmiotowe uzgodnienie jest w tej sprawie wiążące. Jednocześnie wskazano, iż organ pierwszej instancji przyznał przymiot strony postępowania zbyt wielu podmiotom, gdyż faktycznie oddziaływanie przedmiotowego obiektu na tereny sąsiednie w rozumieniu art. 5 ustawy - Prawo budowlane nie zachodzi, dlatego w tym postępowaniu jako strona powinien występować tylko wnioskodawca i organ. Dodatkowo wskazano, iż projekt uzyskał uzgodnienie układu komunikacyjnego z Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Podkreślono, iż niniejsze postępowanie dotyczy pozwolenia na budowę konkretnego obiektu, a nie obiektów sąsiadujących. W związku z tym nie można w ramach tego postępowania brać pod uwagę zabezpieczenia w miejsca parkingowe dla obiektów sąsiadujących. Odnośnie bilansu terenu podawanego w ramach projektu zagospodarowania terenu wskazano, iż musi on obejmować cały teren inwestycji i nie może odnosić się oddzielnie do poszczególnych działek.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 6 maja 2010r. skarżący podał, iż na stronie 3 swojej skargi w pierwszym akapicie od góry nastąpiła omyłka pisarska, ponieważ przytoczony paragraf winien mieć nr 15, a nie 17. Dodatkowo wskazał, iż zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wznowienie postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektowanej inwestycji, lecz otrzymał jedynie pismo informujące go o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Przede wszystkim podnieść należy, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania w tut. Sądzie. Prawomocnym wyrokiem z dnia "[...]" (Sygn. akt "[...]") Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił decyzję Wojewody z dnia "[...]" oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia "[...]" odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przy czym w uzasadnieniu tego wyroku Sąd dokonał oceny zarzutów podnoszonych na wcześniejszym etapie postępowania, a z których część została podniesiona także w skardze w niniejszej sprawie. Zgodnie jednak z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym ani Sąd orzekający w niniejszej sprawie, ani organy administracji nie mogą dokonać odmiennej oceny niektórych zarzutów skarżącego. Dlatego jako niezasadny należy uznać argument, iż organ winien ponownie przeprowadzić uzgodnienie planowanej inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w O. Sąd orzekający poprzednio stwierdził bowiem, iż projekt posiada niezbędne uzgodnienia. Ponadto nie ulega wątpliwości, iż w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia "[...]"uzgadniające projekt inwestycji, a w związku z tym brak jest postaw do występowanie o kolejne uzgodnienie. Okoliczność, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie tego postanowienia nie ma żadnego znaczenia, gdyż - jak słusznie podniósł organ odwoławczy - postępowanie w przedmiocie uzgodnienia toczy się odrębnie, a brak udziału w nim strony może stanowić jedynie podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania do organu, który takiego uzgodnienia dokonał. Podobnie niezasadne są twierdzenia skarżącego o braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek użyczonych przez gminę. Okoliczność ta także była przedmiotem oceny przez Sąd, który uznał iż inwestor takim prawem dysponuje. Ponadto przedstawił on pismo przedstawiciela właściciela nieruchomości - zastępcy burmistrza, który okoliczność tę dodatkowo potwierdził. W związku z tym organ architektoniczno–budowlany nie ma podstaw, aby takie oświadczenie kwestionować.

Natomiast zastrzeżenia budzi kwestia działki nr 65/8, którą obejmuje wydane pozwolenie na budowę. Działka ta bowiem nie była wskazana przez inwestora we wniosku, ani w żadnym innym piśmie skierowanym do organu przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Tym samym brak jest oświadczenia inwestora co do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do tej działki, co było jedyną podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu jednak, gdyby było to jedynie uchybienie postępowania, to nie wymagało ono przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jak stanowi art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i organ odwoławczy mógłby brak ten uzupełnić we wlanym zakresie. Jednakże decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu z zupełnie innych względów. Dlatego też – pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia - Sąd orzekł o jej uchyleniu, gdyż jej uzasadnienie narusza przepisy prawa. Wojewoda bowiem - pomimo uchylenia decyzji organu pierwszej instancji de facto rozstrzygnął o innych kwestiach, które w ocenie Sądu nie zostały należycie wyjaśnione. Podnieść zaś należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego ściśle reguluje zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl zaś art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które zgodnie z art. 107 § 3 winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.

Jak wskazano wyżej zaskarżona decyzja dotyczy m.in. działki nr 65/8, która w ogóle nie była objęta wnioskiem inwestora. Zgodnie zaś z treścią art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji związanej. Organ może jedynie zatwierdzić przedłożony projekt budowlany, bądź odmówić jego zatwierdzenia. Nie może jednak wniosku inwestora dowolnie modyfikować. Zatem wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany niezgodnie z wnioskiem narusza przytoczony przepis.

Ponadto wskazać należy, iż uchylając poprzednie decyzje Sąd nakazał przeprowadzenie dokładnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego wskaźnika powierzchni zabudowy. Jednakże organ pierwszej instancji żadnego postępowania w tym zakresie nie przeprowadził. Za takie trudno bowiem uznać, fakt przedłożenia przez inwestora 2 opinii dotyczących interpretacji pojęcia powierzchni zabudowy. W związku z tym nie wiadomo dokładnie, w jaki sposób ustalono przedmiotowy wskaźnik i z czego wynika różnica pomiędzy wskaźnikiem ustalonym we wcześniej prowadzonym postępowaniu i na obecnym etapie. Nie odniesiono się także do podnoszonego w odwołaniu zarzutu skarżącego odnośnie powierzchni wynikających z danych z ewidencji gruntów, a tych przyjętych przez projektanta oraz braku wskazania działek, jakie zostały objęte wyliczeniem. Nie wyjaśniono także przywołanej w odwołaniu kwestii liczby miejsc parkingowych i sposobu ich ustalenia. Wprawdzie niezasadne są zarzuty skarżącego dotyczące odległości tych miejsc od budynków, gdyż okoliczność ta była już przedmiotem oceny Sądu w poprzednim wyroku. Jednakże Sąd nie odnosił się do liczby tych miejsc. W tym miejscu należy natomiast wyjaśnić skarżącemu, iż nie jest zasadny jego zarzut skarżącego odnośnie odległości miejsc postojowych od granicy działki, która także stanowi własność inwestora. Przepisy dotyczące odległości od granicy działki mają na celu ochronę interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Jeżeli natomiast inwestor w ramach swoich działek takich odległości nie przestrzega, to nie może być to podstawą zarzutu właściciela działki sąsiedniej.

Natomiast kwestią wymagającą wyjaśnienia jest podnoszona przez skarżącego wysokość ramp rozładunkowych. W wydanym przez organ pierwszej instancji pozwoleniu na budowę wyraźnie określono, iż dotyczy ono pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z obsługą samochodami o masie poniżej 3,5 tony. Zresztą jest to wymóg zawarty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jako usługi nieuciążliwe określa m.in. takie inwestycje, które nie wymagają obsługi samochodami powyżej 3,5 tony (§ 5 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w B. nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.). Zatem organ winien wyjaśnić, czy faktycznie przyjęte w projekcie rozwiązania służą do obsługi samochodów o masie większej niż 3,5 tony. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być bowiem wewnętrznie sprzeczna. Zatem zatwierdzony projekt musi odpowiadać wydanemu pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać odwołanie skarżącego, mając na względzie powyższe uwagi i podjąć stosowne rozstrzygnięcie oraz sporządzić uzasadnienie swojej decyzji, odpowiadające przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego.

Reasumując, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.