Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 457/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 2, art. 20, art. 24  , 4 ust. 1a pkt 4, art. 7a ust. 1  pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Par. 28
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie naniesienia zmian na mapie ewidencyjnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Starosty z [...] 2019 r.([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] 2019 r. ([...]) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie:

- naniesienia zmian na mapie ewidencyjnej "aby w mapie ewidencji gruntów przysiółek K - identyfikator ewidencyjny [...] z 1962r. - w pd. linii granicy dziatek przysiółka K tj. od działki nr [...] leżącej naprzeciwko punktu 43 - do nr dz. [...] i do drogi woj. [...] zaznaczyć punkt 575 granicy administracyjnej m. O zgodnie z zarządzeniem [...],

- naniesienia zmian na mapie ewidencyjnej, aby w mapie ewidencji gruntów Ż, nie było żadnych terenów z mapy ewidencji gruntów i budynków sekcji 131 m. O, i na odwrót,

- naniesienia zmian na mapie ewidencyjnej żeby wszystkie działki tj. dz. [...], dz. [...], dz.[...], dz. [...] (...) Sołectwa Ż znajdowały się w Ż.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym :

J. P. (dalej skarżący), ostatecznie sprecyzował liczne żądania wniosku pismem z dnia 1 marca 2018 r. (k. 190 akt adm.), po uchyleniu przez organ II instancji decyzją z dnia 5 stycznia 2018 r. znak [...], decyzji Starosty z [...] 2017 r. znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie usunięcia części działki nr [...] obr. Ż z mapy zasadniczej w tym z analogowej mapy zasadniczej miasta O nr [...]. Żądania skarżącego szczegółowo sprecyzowane, dotyczyły zasadniczo zarówno naniesienia zmian na mapie zasadniczej terenów Ż tak, aby mapa ta wraz z jezdnią asfaltową drogi gromadzkiej [...] ul. K powstała zgodnie z mapą ewidencji gruntów mapy 4 Ż z 1960 r.- pierworys, jak i naniesienia zmian na mapie ewidencji gruntów przysiółka K – identyfikator ewid. [...] z 1962 r. przez zaznaczenie punktu 575 granicy adm. m. O w sposób wskazany w żądaniu, ponieważ mapa ta była w 1972 r. podstawową i jedyną prawną mapą do Zarządzenia nr [...] (Zarządzenie nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 18 grudnia 1972 r. w sprawie szczegółowego określenia granic miast B, G, O, S, S, W i W). Ponownie rozpatrując sprawę Starosta wydał w dniu 6 lipca 2018 r. decyzję znak [...] umarzającą postępowanie w sprawach szczegółowo opisanych w rozstrzygnięciu (k. 76 i nast. akt adm.), która to decyzja została na skutek rozpoznania odwołania skarżącego uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia [...] 2018 r. [...]. (k. 59 i nast. akt adm.). Organ odwoławczy uznał bowiem za nieprawidłowe umorzenie postępowania w sprawie zmian na obu mapach. Zdaniem organu, połączenie w jednym akcie zadania związanego z prowadzeniem mapy zasadniczej, aktualizowanej w trybie czynności materialno-technicznej z zadaniem prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, polegającym na jej aktualizacji poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencji gruntów i budynków na wniosek bądź z urzędu, czyni zaskarżony akt wadliwym. Zdaniem WINGiK organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu, sprawę żądania naniesienia zmian na mapie zasadniczej powinien rozpatrzyć niezależnie od sprawy żądania zmian na mapie ewidencyjnej, uwzględniając przy tym przepisy dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Realizując wskazania organu odwoławczego, Starosta rozdzielił dotychczas prowadzone postępowanie i w wyniku rozpatrzenia żądań dotyczących naniesienia zmian na mapie ewidencyjnej wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 14 stycznia 2019 r.

Dokonując analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji, organ podał, że ewidencja gruntów obr. Ż została założona na podstawie operatu [...] i wówczas też powstała mapa ewidencyjna, na której wrysowane zostały działki o nr [...], [...], [...] (obecnie dz. [...], [...], [...], [...]) , [....] i [...], [...] (obecnie dz. [...], [...], [...]) i [...] (obecnie działki [...], [...], [...], [...]). Następnie, w 1972 r. stosownie do § 7 pkt. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 listopada 1972 r. w sprawie utworzenia, zniesienia i zmiany granic niektórych miast do miasta O została włączona m.in. część obszaru wsi Ż stanowiąca przysiółek K o pow. 39,12 ha. W § 3 Zarządzenia nr [...] Prezydium WRN z 18 grudnia 1972 r. została określona nowa granica miasta O m.in. od strony wsi Ż. Zarządzenie powyższe zawiera opis przebiegu tej granicy. Powyższe akty stały się podstawą do zmiany przebiegu granicy administracyjnej między wsią Ż a miastem O w ewidencji gruntów i budynków. Operatem nr [...] dokonano odnowy ewidencji dla obr. O z uwzględnieniem terenów przyłączonych do miasta, m.in. wsi Ż, zgodnie z § 7 pkt. 6 rozporządzenia z 30 listopada 1972r. W operacie odnowy uwzględniono granice m. O z Ż, określoną w ww. Zarządzeniu nr [...]. Odnosząc się do żądania zaznaczenia na mapie ewidencji gruntów przysiółek K zaznaczenia punktu 575 granicy adm. m. O zgodnie z zarządzeniem [...] organ wskazał, że w zarządzeniu tym nieprecyzyjnie określono opis granicy po punktach 575 i 577, podczas gdy numerami tymi oznaczone były działki (nie punkty). Nie jest zatem możliwe, aby na mapie ewidencyjnej naniesiony był punkt 575. Zgodnie z zał. nr 7 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopad 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej, granica województwa, powiat, gminy (....) jest określona znakiem topograficznym a nie w formie opisowej. Odnosząc się do kolejnego żądania organ wskazał, że dla działek położonych w obr. Ż, numeryczna mapa ewidencyjna jest mapą dla obrębu Ż i analogicznie, dla działek położonych w obr. ew. O odpowiadająca im mapa ewidencyjna jest mapą ewidencyjną dla obrębu O.

Odnosząc się do żądań skarżącego zawartych w piśmie skierowanym do organu po zapoznaniu się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie (art. 10 kpa), organ wskazał, że : kwestionowanie rozdziału sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego na dwa odrębne postepowania administracyjne jest bezzasadne, żądanie dołączenia do akt postępowania mapy ewid. Ż nie ma uzasadnienia, ponieważ działka nr [...] (droga), położona jest w obrębie O, powtórzył informacje dotyczące nieścisłego oznaczenia jako punktów, działek nr [...] i [...] w Zarządzeniu nr [...], oraz wskazał powody, dla których dołączenie do akt sprawy karty 132 mapy ewidencyjnej nic do sprawy nie wniesie, a nadto, że pierworysy map ewidencyjnych zostały uznane za dokumentację archiwalną, nieprzydatną do celów praktycznych, upłynęły terminy jej przechowywania, pierworysy zostały wyłączone z zasobu i przejęte przez Archiwum Państwowe. Raz jeszcze organ wskazał, że granica administracyjna miasta O od strony wsi Ż została ujawniona w ewidencji gruntów na podstawie Zarządzenia nr [...] Prezydium WRN. Zgodnie natomiast z § 3 pkt. 3 wyżej wspominanego rozporządzenia RM z 27 lipca 2004 r. w sprawie ustalenia granic, zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast, oraz nadania statusu miasta (Dz.U. nr 169, poz. 1767), z dniem 1 stycznia 2005 r. ustalono granice w woj. małopolskim, w powiecie [...], w gminie O - miasto O przez włączenie do dotychczasowego obszaru części obszaru wsi Ż, stanowiącego część obr. ewid. Ż, tj. działek o nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 2, 78 ha z gminy O. W oparciu o powyższe został sporządzony operat [...] aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków - zmiana granicy m. O – przyłączenie działek z obr. Ż do obr. O, który stanowił podstawę ujawnienia nowej granicy administracyjnej na odcinku wskazanym w rozporządzeniu. Wyroki II SA/Kr 848/12 i II SA/Kr 645/16 nie dotyczą kwestii związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków, zatem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w nich zawarte nie mogą być wiążące dla organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. W świetle powyższego, organ uznał żądania skarżącego za bezprzedmiotowe, wskazując, że intencją skarżącego jest dokonanie zmian granicy administracyjnej miedzy wsią Ż a miastem O. Powyższe zastrzeżone jest jednak do kompetencji Rady Ministrów, a to na podstawie art. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018.994 ze zm.).

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożył skarżący zarzucając Staroście O naruszenie art. 7, 8, 77, 80, 104 i 105 kpa. W uzasadnieniu wskazał m. in., iż "rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o błędne informacje i niekompletne dokumenty, stąd nie może być uznane za trafne". Skarżący zarzucił "niewłaściwą wykładnię zarządzenia nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 18 grudnia 1972 r., a w konsekwencji uznanie, iż wynika z niego, że droga [...] została przyłączona do miasta O, w sytuacji gdy taki wniosek nie wynika z Zarządzenia, a dokonywane przez organ działania pozostają w oczywistej sprzeczności z nim"

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podał, co następuje:

Stan faktyczny sprawy, w tym zgromadzona dokumentacja oraz treść złożonych przez skarżącego wniosków wskazuje, iż nie domaga się on aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek ewidencyjnych stanowiących jego własność tj. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], pomimo, że wymienia je w piśmie z 1 marca 2018r.

Skarżący formułując swoje żądania w punktach wskazał, jakich działań oczekuje od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, m.in. jakie zmiany należy nanieść na mapach ewidencyjnych.

WINGiK podkreślił, że skarżący domagał się naniesienia zmian na archiwalnych analogowych mapach ewidencyjnych, które to żądanie nie jest możliwe do zrealizowania. Organy ewidencyjne mogą zmieniać jedynie zapisy w prowadzonych ewidencjach, a nie w dokumentach sporządzanych na przestrzeni wielu lat. Żaden przepis ich do tego nie upoważnia. Dokumentacja archiwalna stanowi jedynie materiał źródłowy, zawierający informacje o dawnych działkach, ich oznaczeniach i innych ówczesnych danych ewidencyjnych.

Zgodnie z § 22 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2019.393), dalej rozporządzenie, mapa ewidencyjna jest raportem obrazującym dane ewidencyjne, tworzonym za pomocą systemu teleinformatycznego na podstawie bazy danych ewidencyjnych. Zarówno dla obrębu O jak i obrębu Ż baza danych ewidencji gruntów i budynków prowadzona jest za pomocą systemu teleinformatycznego (tzw. numeryczna mapa ewidencyjna).

Istotną okolicznością w sprawie jest to, że skarżący nie wskazał w sposób jednoznaczny jakich zmian danych ewidencyjnych żąda. Zgodnie z § 10 ust. 1 ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali; dane dotyczące właścicieli nieruchomości (...).

W pismach z 1 marca 2018 r., 28 czerwca 2018 r. oraz 15 grudnia 2018 r. pomimo wezwania przez organ do sprecyzowania żądania, wnioskujący nie wskazał konkretnych danych ewidencyjnych, które miałyby być objęte aktualizacją. Organ ewidencyjny, w związku z nieprecyzyjnym żądaniem, niepotwierdzonym po wezwaniu do jego sprecyzowania nie mógł przyjąć domniemania co do przedmiotu prowadzonego postępowania.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że wymieniona przez skarżącego działka ewidencyjna nr [...] z obrębu miasta O stanowi część dawnej działki o nr [...] z obrębu Ż, a skarżący nie jest ujawniony w bazie danych ewidencji gruntów i budynków jako właściciel, ani też inny podmiot ewidencyjny w stosunku do tej działki. Organ odwoławczy dokonał przeliczenia danych ze szkicu operatu z [...] z założenia ewidencji gruntów dla obrębu Ż i porównał z aktualnymi danymi ewidencji gruntów i budynków, co potwierdziło że lokalizacja dawnej działki ewid. nr [...] jest taka sama jak obecnej działki nr [...].

Najważniejszą jednak okolicznością w sprawie, co wynika z treści pism skarżącego, jest fakt, iż nie zgadza się on z przebiegiem granicy administracyjnej pomiędzy obrębem ewidencyjnym Ż w jednostce ewidencyjnej O Gmina a obrębem O w jednostce ewidencyjnej O Miasto. Wnioskodawca uważa, że granica ta obecnie biegnie w terenach Ż po pkt. od nr 8158 do 8163, co jest niezgodne z Zarządzeniem nr [...], żąda wznowienia granicy administracyjnej m. O na gruncie zgodnie z Zarządzeniem nr [...]. Na poparcie swoich żądań przedstawił mapy topograficzne m.in. w skali 1:10 000, 1:50 000.

Jak słusznie zauważył Starosta O, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może podejmować działań zmierzających do załatwienia spraw związanych ze zmianą granic administracyjnych. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, podziału na obręby i określenia ich granic dokonuje starosta, po zasięgnięciu opinii właściwego miejscowo organu do spraw zagospodarowania przestrzennego oraz właściwej miejscowo jednostki statystyki publicznej. Z takiego brzmienia przepisów wynika, że wyznaczenie granicy wsi przez uprawniony do tego organ ma charakter pierwotny względem wyznaczenia lub weryfikacji granicy obrębu geodezyjnego, bowiem starosta nie może granicy obrębu utworzyć dowolnie, bez zasięgnięcia opinii rady gminy. Z kolei zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (tj. Dz.U.2018.994 ze zm.) to Rada Ministrów na wniosek gminy w drodze rozporządzenia: 1) tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice; 2) nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice; 3) ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz. W związku z powyższym organ odwoławczy zgadza się ze stanowiskiem Starosty, iż dopiero takie rozporządzenie, w którym zostanie określony przebieg granic administracyjnych może stanowić podstawę do jej zmiany.

Ponadto wskazać należy, że dokonując analizy przywoływanego przez skarżącego Zarządzenia nr [...], zauważyć należy, że opisany nowy przebieg granicy miasta O wskazuje, że wyznacza ją południowy brzeg drogi gromadzkiej (§3 ostatnie zdanie), czyli zgodnie ze stanem aktualnym.

Mając na uwadze powyższe, zasadne było umorzenia niniejszego postępowania. Instytucja ta wiąże się z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 kpa, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Skoro w niniejszej sprawie nie istniał przedmiot postępowania (wnioskodawca nie wskazał konkretnych danych ewidencyjnych których zmian żąda), jak również niemożność dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków (z powodu braku istnienia w ogóle takiego uprawnienia do działania - zmiana granic administracyjnych) oraz niemożność naniesienia zmian w dokumentach archiwalnych to postępowanie administracyjne należało uznać jako bezprzedmiotowe, a za tym idzie konieczność jego umorzenia.

Na powyższą decyzję J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 104 i 105 k.p.c. poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy żądanie skarżącego nie było bezprzedmiotowe i nie było podstaw do umorzenia postępowania i utrzymania takiego postanowienia w mocy;

- § 44, § 45 oraz § 60 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków

oraz w szczególności art. 20 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego, w sytuacji gdy aktualne mapy nie odzwierciedlają tego, co stanowią przepisy prawa o przebiegu granicy pomiędzy Ż, a O, a tym samym winny zostać poprawione. Geodezja nie ma bowiem prawa do zmiany granic, a dbałość o ich odpowiednie naniesienie na mapy oraz o to, aby nie wprowadzały w błąd, stanowi jedno z podstawowych zadań tychże organów;

- art. 7 i 8 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego na dzień wydania decyzji, a to poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i pominięcie słusznego interesu strony przez organy obu instancji. Obecnie skarżący nie jest właścicielem działki [...], ani działki po zmianie oznaczenia, niemniej powstała ona z pól poprzedników prawnych skarżącego. Obecnie zabrania się poruszania po drodze, którą stworzyli mieszkańcy Ż. Nie było żadnych konsultacji społecznych czy aktów prawnych, które miałyby ten stan zmienić;

- art. 77 i art. 80 kpa poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organy obu instancji, w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego (w szczególności brak wnikliwej analizy dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej) i w konsekwencji uznanie, iż żądanie Skarżącego jest bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy prawidłowa analiza dokumentacji i zarządzania wprost prowadzi do wniosku, że mapy nie odzwierciedlają prawidłowego stanu, co narusza słuszne interesy Skarżącego. Nadto, skarżący w odwołaniu deklarował chęć złożenia ustnych dodatkowych wyjaśnień, którymi organ nie był nimi w ogóle zainteresowany;

- zarządzenia nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 18 grudnia 1972 r., a w konsekwencji uznanie, iż wynika z niego, że droga [...] została przyłączone do miasta O, w sytuacji gdy taki wniosek nie wynika z Zarządzenia, a dokonywane przez organ działania pozostają w oczywistej sprzecznością z nim. Błędna wykładnia ww. zarządzenie w ocenie skarżącego doprowadziła do tego, że obecnie mapy nie są zgodne z tymże zarządzaniem i przepisami prawa.

Do skargi dołączył skarżący szereg dokumentów w postaci map zasadniczych, szkiców polowych, aktów notarialnych, oraz kopii pism kierowanych do skarżącego przez organy administracji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018.2107 t.j.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art.135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga J. P. nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257j.t.) zgodnie z którym, " Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Z kategorycznego brzmienia tego przepisu wynika, że umorzenie z powodu bezprzedmiotowości postępowania jest obligatoryjne.

Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała takiego charakteru od początku (od momentu wszczęcia postępowania), albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Stan taki oznacza, że nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie - pozytywne czy negatywne - staje się niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przedmiotem postepowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Ocena istnienia bezprzedmiotowości postępowania winna być przeprowadzona przez organ w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego.

W niniejszej sprawie takimi przepisami były przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2017 r., poz. 2101 ze zm.), dalej pgik, oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016.1034 z późn. zm.) dalej rozporządzenie egib. Z przepisu art. 2 ust. 2 pgik wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Dane o gruntach, budynkach i lokalach gromadzone są w tym systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej.

Stosownie do art. 24 ust. 2a pgik, dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli właścicieli nieruchomości lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania. Jeżeli zmiany danych ewidencyjnych wynikają z materiałów zasobu, wówczas informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu. W przypadkach wymienionych w przepisie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a) - h) aktualizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, zaś w pozostałych przypadkach - w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowe zasady aktualizacji danych ewidencyjnych oraz wymiany tych danych wynikają z powołanego wyżej rozporządzenia egib. Natomiast mając na uwadze treść licznych i różnorodnych żądań skarżącego wynikających z wniosku wszczynającego postępowanie oraz formułowanych w toku kontrolowanego postępowania, podkreślenia wymagają następujące kwestie : po pierwsze z ustawowej zasady aktualności obowiązującej organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków, wynikającej z przepisu art. 24 ust. 2a pgik, skonkretyzowanej w § 44 pkt. 2 rozporządzenia egib wynika, że zmiany danych wprowadzane do ewidencji na wniosek lub z urzędu muszą wynikać z nowych zdarzeń, a nie mogą korygować dotychczasowych wpisów na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Zasada ta jest postrzegana i interpretowana jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Bk 812/13, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 rt., II SA 1478/01, Lex 156384). Po drugie - aktualizacja danych ewidencyjnych następuje z urzędu lub na wniosek, przy czym uprawnionymi do skutecznego złożenia wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych są podmioty wymienione w art.24 ust. 2a pkt. 2) pgik- tj. właściciele nieruchomości lub władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Po trzecie kompetencja do ustalania granic gmin (wiejskich i miejskich) wynika z przepisu art. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019.506).

Uwagi powyższe były niezbędne, gdyż skarżący żądał od Starosty O, jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków między innymi naniesienia zmian na archiwalnych, analogowych mapach ewidencyjnych. Zasadnicza zmiana miała dotyczyć naniesienia na mapie ewidencyjnej o identyfikatorze ewidencyjnym [...] z 1962 r. punktu 575 granicy administracyjnej miasta O "zgodnie z zarządzeniem [...]"., oraz naniesienia zmian na mapie ewidencyjnej aby w mapie ewidencji gruntów Ż, nie było żadnych terenów z mapy ewidencji gruntów i budynków sekcji 131 m. O i na odwrót, oraz naniesienia zmian na mapie ewidencyjnej żeby wszystkie działki tj. dz. [...], dz. [...], dz. [...], dz. [...] (...) Sołectwa Ż znajdowały się w Ż. Zasadnie więc organ odwoławczy wskazał, że żądanie naniesienia zmian na mapach archiwalnych nie ma oparcia w obowiązujących przepisach (art. 24 ust. 2a pgik, § 44 pkt. 2 egib). Prawidłowo także ustalił organ, że powyższa zmiana na dawnej mapie ewidencyjnej miałaby doprowadzić do stanu, w którym dalsze żądania skarżącego zostaną zrealizowane, czyli "na mapie ewidencji gruntów Ż nie będzie żadnych terenów z mapy ewidencji gruntów i budynków sekcji 131 m. O i na odwrót, oraz wszystkie działki tj. dz. [...], dz. [...], dz. [...], dz. [...] (...) Sołectwa Ż znajdować się będą w Ż".

Dążąc do dokonania prawidłowej oceny istnienia czy też nieistnienia bezprzedmiotowości postępowania organy przeprowadziły analizę zgromadzonych w sprawie, w tym także przedkładanych w toku postępowania przez skarżącego dokumentów, odnosząc ich treść do żądań skarżącego, oraz przepisów pgik i rozporządzenia egib. Przede wszystkim ustaliły organy, że w zarządzeniu nr [...] (. 118 akt adm.) nieprecyzyjnie określono opis granicy po punktach 575 i 577, podczas gdy numerami tymi oznaczone były działki (nie punkty). Zatem – pomijając już zasadniczą przeszkodę dokonania aktualizacji czyli to, że punkt 575 miałby być ujawniony na mapie archiwalnej, zatem niezgodnie z zasadą aktualizacji, to byłoby to niemożliwe, gdyż numerem tym oznaczona była działka ewidencyjna. Organy dokonały jednak identyfikacji tej działki, ustalając, że odpowiada ona części obecnej działki ewidencyjnej o nr. [...] obr. Ż. Działka ta nie stanowi własności skarżącego ani też nie pozostaje w jego władaniu. Nadto treść żądań skarżącego wskazuje, że prawidłowe jest stanowisko organu II instancji, iż skarżący nie wskazał żadnych konkretnych danych ewidencyjnych, tj. danych aktualnych, co do których organ miałby podstawy do zastosowania przepisów regulujących zasady aktualizacji danych ewidencyjnych. Istota żądań skarżącego sprowadza się bowiem do kwestionowania przebiegu granicy administracyjnej pomiędzy obrębem ewidencyjnym Ż jednostka ewidencyjna O Gmina a obrębem O w jednostce ewidencyjnej O Miasto. Zdaniem skarżącego przebieg tej granicy jest niezgodny z przebiegiem wyznaczonym § 3 Zarządzenia nr [...] Prezydium WRN z dnia 18 grudnia 1972 r. Jak jednak ustaliły organy, przebieg granicy w postaci wyznaczonej ww. zarządzeniem znajduje odzwierciedlenie na aktualnej mapie ewidencyjnej, został także uwzględniony w treści operatu pomiarowego odnowienia ewidencji gruntów i budynków dla obrębu O, nr [...]. Kolejne zmiany ewidencyjne, w szczególności podziały działek ewidencyjnych dokonane tym operatem zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z § 28 rozporządzenia egib "Treść mapy ewidencyjnej stanowią następujące elementy: 1) granice: państwa, jednostek zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, jednostek ewidencyjnych, obrębów, działek ewidencyjnych ; 2) oznaczenia punktów granicznych, z wyróżnieniem punktów, których położenie określone zostało w odpowiednim trybie i z wymaganą dokładnością, a spośród nich - punktów trwale stabilizowanych w terenie" (...).

Z powyższego uregulowania wynika w sposób oczywisty, że mapa ewidencyjna odzwierciedla przebieg granic m. in. gmin wiejskich i miejskich, oraz zawiera oznaczenia punktów granicznych z wyróżnieniem punktów których położenie zostało określone w odpowiednim trybie. Jeżeli więc chodzi o kwestionowany przez skarżącego przebieg granicy, to wynika on z opisu zawartego w § 3 Zarządzenia [...], którego odpowiedni fragment przytoczył organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Powyższa podstawa określenia przebiegu granicy administracyjnej ma swoje żródło w przepisie art. 4 ustawy o samorządzie gminnym , zgodnie z którym :

1. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia:

1)tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice;

2)nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice;

2.(...), 3.(...), (4..), (5...).

Z przepisu tego wynika wyłączna kompetencja Rady Ministrów do tworzenia, łączenia dzielenia i znoszenia gmin, oraz do ustalania ich granic. Zatem w przypadku ustalania przebiegu granic gminy i miasta, wykazywanie tego przebiegu na mapie ewidencyjnej nie może dokonywać się w inny sposób, aniżeli przewidziany w powyższym przepisie, tj. rozporządzeniu Rady Ministrów oraz aktach wykonawczych wydanych na jego podstawie. Zarządzenie Nr [...] Prezydium WRN zostało wydane na podstawie § 18 rozporządzenia Prezesa RM z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie utworzenia, zniesienia i zmiany granic niektórych miast (Dz.U. nr 50, poz. 327, k. 118 akt adm.). Przepis ten stanowił : "szczegółowego określenia granic wymienionych w rozporządzeniu miast dokonają w drodze zarządzenia prezydia wojewódzkich rad narodowych. Zarządzenia podlegają ogłoszeniu w dziennikach urzędowych wojewódzkich rad narodowych".

Zatem wykazanie na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy gminy/miasta sprowadza się tylko i wyłącznie do wykonania przez stosowne jednostki dokumentacji stanowiącej podstawę sporządzenia stosownego fragmentu mapy ewidencyjnej. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą dokonywać więc żadnych zmian w przebiegu tej granicy a przepisów §§ 36-39 rozporządzenia egib w tym przypadku nie stosuje się. Niedopuszczalne są więc jakiekolwiek postępowania mające prowadzić do zmiany przebiegu granicy ustalonej w sposób wynikający z art. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w rozumieniu aktualizacji, o której mowa w przepisach pgik oraz rozporządzenia egib. Kwestie te nie należą do kompetencji organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków.

W świetle powyższego nie mogły odnieść skutku w postaci wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego a to §§ 44, 45 i 60 rozporządzenia egib i art. 20 i 24 pgik. Organy, dokonując analizy licznych żądań skarżącego przy uwzględnieniu regulacji zawartej m. in w powyższych przepisach doszły do prawidłowego wniosku, że żądania te nie mieszczą się w kategorii wniosków uprawnionego podmiotu o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych.

Należy w tym miejscu wskazać tytułem wyjaśnienia, że bazę danych przestrzennych dotyczącą państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju zakłada i prowadzi we współpracy z właściwymi organami administracji publicznej Główny Geodeta Kraju i na podstawie tej bazy prowadzi państwowy rejestr granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju, zintegrowany z ewidencją gruntów i budynków oraz ewidencją miejscowości, ulic i adresów, umożliwiający gromadzenie, aktualizowanie i udostępnianie danych dotyczących m.in. granic jednostek podziałów terytorialnych kraju, w tym między innymi zasadniczego, trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Powyższa kompetencja Głównego Geodety Kraju wynika z przepisów art. 7a ust. 1 pkt. 6) pgik w zw. z art. 4 ust. 1a pkt. 4) pgik. Natomiast na podstawie art. 19 ust. 1 a pgik Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 10 stycznia 2012 r. (Dz.U. 2012.199) określiła między innymi organizację, tryb i standardy techniczne tworzenia, aktualizacji i okresowej weryfikacji danych gromadzonych w bazie danych państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziału terytorialnego kraju (§ 1 ww. rozporządzenia).

Prawidłowe jest zatem stanowisko wynikające z zaskarżonej decyzji, iż postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego należało umorzyć . Doprowadziła do tego ocena prawidłowo i wyczerpująco przeprowadzona przez organ, z uwzględnieniem regulacji zawartych w przytoczonych wyżej przepisach prawa materialnego. Wynikiem takiej oceny jest prawidłowe zastosowanie przepisu art. 105 § 1 kpa.

Skoro zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione a kontrola sądowa przeprowadzona zgodnie z zakresem wynikającym z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wykazała innych naruszeń prawa skutkujących koniecznością uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.