Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1165/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 2, art. 23, art. 41 ust. 1 pkt 1, art. 47, art. 58a
journal: Dz.U. 2010 nr 206 poz 1367
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Dominika Sain-Knothe, po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1953/13 w sprawie ze skargi Z.M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz Z.M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1953/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący zamieszkuje w lokalu mieszkalnym na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] grudnia 1993 r. Został on zwolniony z zawodowej służby wojskowej w 1997 r. W dniu 29 sierpnia 2012 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o wypłatę odprawy mieszkaniowej w trybie art. 58a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm., dalej ustawa o zakwaterowaniu).

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu umorzył postępowanie. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2012 r. Wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 106/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje wydane w sprawie. Sąd wskazał, że aby ustalić czy stronie przysługuje prawo do spornego świadczenia, organ powinien przede wszystkim ustalić, w oparciu o jakie przepisy będzie badał materię istnienia tego uprawnienia, z uwzględnieniem w jakiej dacie zostało wszczęte niniejsze postępowanie administracyjne. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143) do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto regułą jest rozstrzyganie spraw w oparciu o prawo obowiązujące w chwili orzekania. Z odstępstwa od tej generalnej zasady można skorzystać tylko wtedy, gdy dawne przepisy były dla strony względniejsze. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, nie sposób uznać, że zachodzą przesłanki uprawniające do stosowania dawnych regulacji tj. do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy w dniu orzekania już nieaktualne.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej orzekł o wypłacie Z.M. odprawy mieszkaniowej w wysokości 93 906,86 zł. Wartość przysługującego lokalu mieszkalnego ustalono jako iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej, przypadającej na jedną normę, ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,66 i wskaźnika ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (zwanym dalej wskaźnikiem ceny 1 m²). Organ zastosował wskaźnik ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w IV kwartale 2006 r., określony w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 14 lutego 2007 r. w wysokości 2,619 zł,

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z.M., kwestionując przyjęcie przez organ wskaźnika ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w IV kwartale 2006 r., określany w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, jego zdaniem powinno przyjąć się wskaźnik z kwartału poprzedzającego dzień złożenia wniosku lub dzień wydania decyzji.

Zaskarżoną decyzją Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 58a w zw. z art. 47 ust. 2 i art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podkreślił, że prywatyzacja lokali znajdujących się na [...] w P., w tym również lokalu zajmowanego przez zainteresowanego, została wstrzymana z dniem 17 października 2005 r. z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

Z.M. wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej złożył 29 sierpnia 2012 r., wnosząc o wypłacenie jej w trybie art. 58a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organ I instancji wydał decyzję o wypłacie świadczenia, uwzględniając wskaźnik powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w IV kwartale 2006 r., a więc istniejący w kwartale poprzedzającym w stosunku do daty nabycia przez Z.M. uprawnień do odprawy mieszkaniowej, tj. z dniem 1 stycznia 2007r. W przypadku, o którym mowa w art. 58 a ust. 1, przepisy art. 41 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 6-8, art. 42 ust. 1 i 3, art. 45 oraz art. 47 stosuje się, a także przepisy art. 23 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zatem, zgodnie z art. 47 ww. ustawy, odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby, liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok przyjmuje się jako rok pełny. Wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem kilku czynników, tj. maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej, przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, liczby norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 58a ustawy o zakwaterowaniu: "w przypadku gdy sprzedaż lokalu mieszkalnego nie jest możliwa ze względu na nieuregulowany stan prawny związanej z nim nieruchomości gruntowej lub inne ciążące na tym lokalu wady prawne, a przeszkody te nie zostały usunięte do dnia 1 stycznia 2007 r., to osoba uprawniona do zakupu tego lokalu uzyskuje z tym dniem uprawnienia do odprawy mieszkaniowej". Dla potrzeb oceny uprawnień do odprawy mieszkaniowej należy przyjąć, iż przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dotyczą żołnierzy, którzy nabywają to prawo, co do zasady, z dniem zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Wobec tego, jeżeli należy te przepisy stosować odpowiednio do art. 58a to trzeba znaleźć punkt odniesienia do momentu nabycia uprawnień do odprawy mieszkaniowej - czyli dla żołnierzy tym dniem będzie dzień zwolnienia ze służby wojskowej, a dla osób z art. 58a wskazana w nim data, tj. 1 stycznia 2007 r. Zatem organy, stosując obecne przepisy, przyjęły jako miarodajną dla wskaźnika ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, datę 1 stycznia 2007 r.

Skargę na powyższą decyzje wniósł Z.M., zarzucając naruszenie art. 58a w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przez jego błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy i wyliczenie odprawy mieszkaniowej w wysokości niższej niż przysługująca. W ocenie skarżącego za datę nabycia uprawnienia należało przyjąć datę złożenia przez niego rozpoznawanego wniosku bądź datę wydania decyzji. Zaznaczył, że przepis art. 58a został wprowadzony do ustawy o zakwaterowaniu w drodze noweli z dnia 21 stycznia 2005 r. z mocą obowiązującą od dnia 11 marca 2005 r. Data 1 stycznia 2007 r., wskazana przez ustawodawcę, mówi jedynie, że jeżeli przeszkody do sprzedaży lokalu nie zostaną usunięte do dnia 1 stycznia 2007 r., to osoba uprawniona do wykupu lokalu otrzymuje z tym dniem uprawnienia do odprawy mieszkaniowej. Podkreślił, że dzisiejsza odprawa mieszkaniowa ma charakter obligatoryjny, gdy spełnione są przesłanki z art. 23 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że przepisy art. 58a w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie są jednoznaczne. Zatem odpowiedzi na to pytanie Sąd poszukiwał w wykładni prawa.

W konsekwencji należało wyjaśnić czym jest odprawa określona w przepisie art. 58a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, czy świadczenie to ma charakter odszkodowania za niemożność wykupu zajmowanego lokalu, czy odprawa powinna stanowić wartość ekwiwalentną w stosunku do cen podobnych lokali w danym mieście, czy też jest to inne świadczenie, właściwe specyfice przedmiotowej ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedmiotowe świadczenie dalekie jest od jakiejkolwiek formy odszkodowania – jest to inne świadczenie, właściwe specyfice ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Za powyższą koncepcją dobitnie przemawia okoliczność, iż otrzymując przedmiotową odprawę żołnierz (były żołnierz) nie traci uprawnienia do zajmowania przydzielonego mu lokalu i ma prawo zamieszkiwać w nim nadal. Również odniesienie w przepisie art. 47 ustawy do ogólnopolskiego wskaźnika, jakim jest cena 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania, określona w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a nie np. średnia cena 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w danym mieście (według cen rynkowych), wskazuje na dążenie do ujednolicenia wartości odprawy, a ściślej oderwania jej od różnic cen lokali w różnych miastach Polski. W zasadzie, zgodnie z treścią art. 47 ust. 1 ustawy, różnice w odprawie mogą wynikać jedynie z powierzchni lokali oraz właściwych i specyficznych dla danego żołnierza przeliczników (normatywy pkt 1 – 3 powyższego ustępu).

Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację organów administracji, która opiera się na założeniu, iż przepis art. 58a ww. ustawy jednoznacznie wskazuje, iż dzień 1 stycznia 2007 r. jest dniem nabycia uprawnienia do odprawy mieszkaniowej, w sytuacji spełnienia wymogów wskazanych w tym przepisie. Dla potrzeb oceny uprawnień do odprawy mieszkaniowej należy przyjąć, iż przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dotyczą żołnierzy, którzy nabywają to prawo, co do zasady, z dniem zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Wobec tego, jeżeli należy te przepisy stosować odpowiednio do art. 58a, to należy znaleźć punkt odniesienia do momentu nabycia uprawnień do odprawy mieszkaniowej - czyli dla żołnierzy tym dniem będzie dzień zwolnienia ze służby wojskowej, a dla osób z art. 58a wskazana w nim data, tj. 1 stycznia 2007 r. A zatem, stosując obecne przepisy, organ prawidłowo przyjął jako miarodajny wskaźnik ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w IV kwartale 2006 r., określony w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na datę 1 stycznia 2007 r. Zdaniem Sądu argumentacji organów nie sposób odmówić zasadności. Wskazał, iż przepis art. 58a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP był poprzedzony kilkuletnim vacatio legis, a zatem zainteresowany mógł już w 2007 r. żądać przyznania mu odprawy. Nie ma zatem powodu, aby odprawa ta była zwiększana o stosowny odsetek inflacji tylko z przyczyn złożenia wniosku o wypłacenie odprawy w późniejszych latach. Odprawa ta nie ma przecież charakteru odszkodowania, a jest przyznawana jedynie z tytułu niemożności wykupienia danego lokalu do 2007 roku. Nie bez znaczenia będzie tu przyrównanie sytuacji żołnierzy czynnych z analogiczną sytuacją osób uprawnionych do odprawy z art. 58 ustawy, na co trafnie wskazuje organ w uzasadnieniu swojego poglądu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego argumentacja skarżącego jest chybiona. Zgodnie bowiem z treścią art. 58a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wymagalność przedmiotowego świadczenia powstaje z dniem 1 stycznia 2007 r. i jego wypłata zależy jedynie od wyrażenia w tym przedmiocie woli otrzymania odprawy przez uprawnionego. Żądanie to może być wyrażone w każdym czasie po dniu 1 stycznia 2007 r., a zatem i w latach następnych (oczywiście pod warunkiem istnienia w obrocie prawnym przedmiotowego przepisu). Inicjatywa uruchomienia świadczenia leży jedynie po stronie uprawnionego. Organ nie może samoistnie (bez wniosku uprawnionego) przyznać odprawy w celu zwolnienia się od dalszego prowadzenia procedury wykupu – można przecież założyć, iż niemożność dokonania wykupu do końca 2006 r. nie znaczy, iż tak możliwość nie pojawi się w latach późniejszych, np. w związku z wyjaśnieniem praw własności nieruchomości. Zatem takie jednostronne określenie uprawnień do kreowania przedmiotowej odprawy i zakreślenie początkowej daty jej wymagalności, wyznacza także kryterium ceny 1m² powierzchni użytkowej danego lokalu, wyliczonej zawsze w oparciu o wskaźnik ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w IV kwartale 2006 roku, określony w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego – a zatem wskaźnik obowiązujący na dzień 1 stycznia 2007 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.M. zaskarżając go w całości, żądając jego uchylenia w całości i uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 58a ust. 1 i 2 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 oraz w związku z art. 41 ust. 1 pkt 7 i ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu oraz w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, że należna skarżącemu na podstawie przepisu art. 58a ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa przysługuje w wysokości ustalonej przy zastosowaniu wskaźnika, jakim jest cena 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego według daty nabycia uprawnienia do przedmiotowej odprawy mieszkaniowej z dniem 1 stycznia 2007 r., podczas, gdy prawidłowa wykładnia cytowanego przepisu oraz przywołanych w nim przepisów mających zastosowanie do osób nabywających uprawnienie do odprawy mieszkaniowej nie może pomijać konstytucyjnej zasady równości obowiązującej także żołnierzy w sferze ich praw do zakwaterowania, a więc musi przewidywać dla wszystkich żołnierzy uprawnionych do tej odprawy takie sam regulacje prawne ustalające ich wysokość i zasady wypłaty, czyli regulacje, w których odnośnie wskaźnika, o jakim mowa wcześniej, decydujące znaczenie ma jego wysokość obowiązująca w chwili wydania decyzji administracyjnej lub złożenia wniosku o wypłatę odprawy warunkującego wszczęcie postępowania w kwestii tej odprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że żaden przepis ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP nie reguluje kwestii, według jakiej daty, należy ustalać wskaźnik ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku. Jest tak, zarówno w stosunku do odprawy mieszkaniowej przysługującej żołnierzom na podstawie art. 23 tej ustawy jak i na podstawie art. 58a tej ustawy. W związku z tym i uwzględniając art. 32 Konstytucji RP, przewidujący równość wszystkich wobec prawa, uzasadnionym jest przyjęcie w stosunku do wszystkich żołnierzy, tych samych uregulowań do ustalenia wysokości w/w wskaźnika. Brak jest jakichkolwiek przesłanek aby stosować wobec tych dwóch grup odmienne zasady ustalania tego wskaźnika. Skarżący zakwestionował aby jak to przyjął Sąd żołnierze nabywający odprawę na podstawie art. 58a ustawy odmiennie niż żołnierze otrzymujący odprawę na podstawie art. 23 tej ustawy, mieli uprawnienie do dalszego zamieszkiwania w lokalu. Podkreślił także, że nie twierdził, iż odprawa jest odszkodowaniem wypłacanym za zwolnienie lokalu i jako taka powinna odzwierciedlać wartość cen lokali w danej miejscowości. Podnosił jedynie, że gdyby miał możliwość nabycia lokalu od WAM to wartość uzyskanej w ten sposób bonifikaty byłaby wyższa niż gdyby ten organ naliczył mu odprawę mieszkaniową według wskaźnika obowiązującego na dzień złożenia wniosku.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstw według norm obowiązujących, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo organ stwierdził, że kluczową kwestią jest nabycie uprawnień do odprawy na dzień zwolnienia ze służby, zaś złożenie wniosku o jej wypłatę kwestią wtórną, mającą wyłącznie walor realizacji nabytego uprawnienia. Wykładnia zastosowana przez Sąd nie narusza konstytucyjnej zasady równości, ponieważ jednakowo traktuje się żołnierzy, którzy odchodząc ze służby w tym samym czasie i z tą sama ilością norm i wysługę, otrzymują taką samą pomoc mieszkaniową od państwa, a nie różną w zależności od daty złożenia wniosku czy od daty wydania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ustawie o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP przewidziano prawo żołnierzy zawodowych do otrzymania odprawy mieszkaniowej. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II CSK 693/10 wskazano, że ekonomiczną funkcją odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wypłacanej ze środków Skarbu Państwa, jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej, jeśli nie może on pozostać w dotychczasowym mieszkaniu z uwagi na jego niezbędność do zaspokojenia potrzeb żołnierzy, znajdujących się aktualnie w służbie czynnej. Zakłada to więc obowiązek opuszczenia dotychczas zajmowanego lokalu (kwatery) i poszukiwanie jego poza służbą, czego ekonomiczne skutki ma łagodzić właśnie odprawa mieszkaniowa. Odprawa jest zatem świadczeniem, które otrzymuje zwolniony ze służby żołnierz zawodowy w celu rekompensaty faktu utraty dotychczasowej kwatery stałej.

Skarżący będący byłym żołnierzem wystąpił o wypłatę odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 58a ustawy o zakwaterowaniu. Stosownie do treści art. 58a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych: w przypadku gdy sprzedaż lokalu mieszkalnego nie jest możliwa ze względu na nieuregulowany stan prawny związanej z nim nieruchomości gruntowej lub inne ciążące na tym lokalu wady prawne, a przeszkody te nie zostały usunięte do dnia 1 stycznia 2007 r., to osoba uprawniona do zakupu tego lokalu uzyskuje z tym dniem uprawnienia do odprawy mieszkaniowej, ( ust. 1) w przypadku, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 41 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 6-8, art. 42 ust. 1 i 3, art. 45 oraz art. 47, a także przepisy art. 23 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy przy ustalaniu wysokości należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej należało zastosować wskaźnik ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym dzień 1 stycznia 2007 r. tj. według wskaźnika ogłoszonego w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 14 lutego 2007 r. w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2006 r. czy też według tego wskaźnika z kwartału poprzedzającego dzień złożenia wniosku o wypłatę odprawy lub wydania decyzji o wypłacie tej odprawy. Stanowisko organów administracji i akceptujące je stanowisko Sądu pierwszej instancji opiera się na znalezieniu wspólnego punktu odniesienia pomiędzy uprawnieniem żołnierzy wynikającym z art. 23 ustawy o zakwaterowaniu i uprawnieniu żołnierzy z art. 58a tej ustawy. Tym punktem odniesienia zdaniem Sądu, jest moment nabycia uprawnień, w pierwszym przypadku dzień zwolnienia ze służby a w drugim mającym zastosowanie w niniejszej sprawie dzień uzyskania uprawnienia wskazany w art. 58a tej ustawy tj. 1 stycznia 2007r. Przy czym zróżnicowanie uprawnień tych dwóch grup żołnierzy wynika z braku odszkodowawczego charakteru tej odprawy oraz z posiadania uprawnienia do dalszego korzystania z lokalu przez żołnierzy otrzymujących odprawę na podstawie art. 58a ustawy, przy konieczności opuszczenia lokalu przez żołnierzy otrzymujących odprawę mieszkaniową na podstawie art. 23 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela.

Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż skarżący po otrzymaniu będzie nadal posiadał uprawnienie do zajmowania lokalu w którym obecnie zamieszkuje. Zaprzecza tej tezie szereg przepisów ustawy o zakwaterowaniu, m.in. art. 41 ust. 1 pkt 1 z którego wynika, że żołnierz jest obowiązany opróżnić lokal mieszkalny jeżeli nie przysługuje mu prawo do zakwaterowania w związku ze skorzystaniem z uprawnień o których mowa w art. 21 ust. 6 pkt 2 tej ustawy tj. gdy otrzymał odprawę mieszkaniową. Przepis ten stosownie do art. 58a ust. 2 tej ustawy stosuje się do żołnierzy którzy otrzymują odprawę mieszkaniową na podstawie art. 58a ust. 1 ustawy. Ze wskazanego ust. 2 art. 58a wynika także, iż do tych żołnierzy stosuje się przepisy art. 45 ustawy o zakwaterowaniu, który reguluje postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie opróżnienia lokalu mieszkalnego przez osoby, które otrzymały odprawę mieszkaniową. Obowiązek ten potwierdza także organ, co wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego a rozprawie przed NSA. Z powyższego wynika, że wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji, obowiązek opuszczenia zajmowanego lokalu po otrzymaniu odprawy mieszkaniowej, dotyczy zarówno żołnierzy otrzymujących odprawę na podstawie art. 23 ustawy, jak i na podstawie art. 58a tej ustawy. Zatem argumentacja Sądu oparta na tej okoliczności, nie usprawiedliwia różnicowania sytuacji tych dwóch grup żołnierzy, co do przyjmowania różnych co do wysokości wskaźników 1 m², który znacznie wpływa na wysokość odprawy.

Żaden przepis ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie reguluje kwestii, według jakiej daty, należy ustalać wskaźnik ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku. Jest tak, zarówno w stosunku do odprawy mieszkaniowej przysługującej żołnierzom na podstawie art. 23 tej ustawy jak i na podstawie jej art. 58a. W związku z tym, jak trafnie podnosi skarżący, uwzględniając także art. 32 Konstytucji RP, przewidujący równość wszystkich wobec prawa tj. prawo do równego traktowania przez władze publiczne, uzasadnionym jest przyjęcie prokonstytucyjnej wykładni art. 58a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez przyjęcie w stosunku do żołnierzy otrzymujących odprawę na tej podstawie, tych samych uregulowań do ustalenia wysokości w/w wskaźnika, jakie stosuje się do żołnierzy otrzymujących odprawę na podstawie art. 23 tej ustawy. Brak jest jakichkolwiek przesłanek aby stosować wobec tych dwóch grup odmienne zasady ustalania tego wskaźnika, który stosuje się stosownie do art. 47 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Gdyby wolą ustawodawcy było, zróżnicowane stosowanie tego wskaźnika do tych grup żołnierzy, to wskazałby to wprost, przez określenie z jakiego dnia wskaźnik należy stosować. Podobnie jak to czyni w innych przepisach tej ustawy np. w art. 47 ust.1 pkt 3, określając ilość norm należnych z dnia wydania decyzji. Na podkreślenie zasługuje również to, że niewątpliwym jest, iż osoby otrzymujące odprawę mieszkaniową na podstawie art. 58a ustawy, nawet przy przyjęciu najbardziej korzystnego wskaźnika ceny 1m², nie uzyskają odprawy wyższej niż wysokość bonifikaty, którą otrzymaliby nabywając zajmowany lokal, którego ze względu na nieuregulowany stan prawny, nabyć nie mogą.

Stosownie do art. 58a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu do ustalenia odprawy mieszkaniowej wskazanej w art. 58a ust. 1 tej ustawy wprost stosuje się przepis art. 47 tej ustawy. Regulacja ta ma także zastosowanie wprost do żołnierzy którzy otrzymują odprawę na podstawie art. 23 ustawy. Przepisy art. 47 określają zarówno zasady ustalania wysokości odprawy mieszkaniowej (art. 47 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ) oraz tryb postępowania w tych sprawach (art. 47 ust. 2 i ust. 5). Przepis art. 47 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że odprawa mieszkaniowa wynosi 3 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45 % oraz wyższa niż 80 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad:

1) żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok przyjmuje się jako rok pełny;

2) żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy lub któremu przyznano wojskową rentę inwalidzką przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej, przysługuje odprawa w wysokości 45 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego;

3) wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa

w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Z art. 47 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy wynika, że ilości norm należnych żołnierzowi określa się na dzień wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, którym co do zasady jest dzień zwolnienia ze służby (art. 47 ust. 2). Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż użyte w art. 47 ust.1 pkt 3 omawianej ustawy określenie "poprzedni kwartał", należy odnieść do kwartału, poprzedzającego wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa wykładnia art. 47 ust. 1 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, określającego zasady obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej prowadzi do wniosku, że w tym przypadku bez znaczenia jest zarówno dzień, w którym decyzja o zwolnieniu żołnierza z czynnej służby wojskowej stała się ostateczna, jak i dzień w którym nastąpiło doręczenie organowi stosownego wniosku żołnierza o odprawę. W świetle art. 47 ust. 1 pkt 3 tej ustawy dla zastosowania wskaźnika ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, decydujące znaczenie ma dzień wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej ( tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2373/11).

Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się z Sądem, że właściwym dniem na jaki określa się wysokość wskaźnika ceny 1 m², jest 1 stycznia 2007 r. Dodatkowo wskazać należy, że wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji, dnia 1 stycznia 2007 r. żołnierze wskazani w art. 58a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, uzyskują tylko uprawnienie do ubiegania się o odprawę ale z tym dniem nie powstaje jeszcze wymagalność odprawy mieszkaniowej. Prawo to może być zrealizowane dopiero pod warunkiem złożenia wniosku przez żołnierza, który wszczyna postępowanie. Nie należy tu zapominać, że ustawodawca nie wskazał w jakim okresie uprawniony może skorzystać z tego uprawnienia, zapewne biorąc pod uwagę to, że stan prawny nieruchomości w bliżej nieokreślonym czasie może zostać uregulowany a przeszkody uniemożliwiające sprzedaż lokalu usunięte, co umożliwi kupno tego lokalu przez żołnierza. Zatem powstanie uprawnienia z dniem 1 stycznia 2007 r. nie uprawnia organu do zastosowania w sprawach dotyczących odpraw mieszkaniowych rozpoznawanych po dniu 30 czerwca 2010 r. tylko jednego wskaźnika ceny 1m², obowiązującego na dzień 1 stycznia 2007 r., w stosunku do żołnierzy, którzy po pewnym czasie zrezygnowali z oczekiwania na powstanie możliwości kupna lokalu i wnieśli o wypłatę odprawy mieszkaniowej, której wypłata spowoduje konieczność opuszczenia lokalu.

Mając na uwadze powyższe za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 58a ust. 1 i 2 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w związku z art. 32 Konstytucji RP.

Z uwagi na to, że stan faktyczny w sprawie nie jest kwestionowany a do rozstrzygnięcia pozostawała jedynie kwestia z jakiej daty należy zastosować wskaźnik 1 m², Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organów i Sądu pierwszej instancji, co do wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej ponownie rozpoznając sprawę zastosuje się do przyjętej wyżej wykładni prawa materialnego w szczególności do ustalenia wysokości odprawy mieszkaniowej, o którą wniósł Z.M., zastosuje stosownie do art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskaźnik ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytku w poprzednim kwartale (licząc od dnia orzekania o odprawie mieszkaniowej, określony w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

O Kosztach postępowania sądowego, ograniczającego się do wynagrodzenia adwokackiego za drugą instancję, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.