Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 13/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2, art. 18 ust. 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
article: art. 15zzzzzn2
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza N. z dnia [...], nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. J. (dalej zwaną skarżącą), jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej zwanego również: organem odwoławczym lub SKO) z dnia [...], nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza N. z dnia [...], nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. S. za okres od dnia 21 lipca 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. A. J. zwróciła się do Burmistrza N. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę M. S. urodzoną w dniu [...]. W piśmie tym podała, że wniosek o świadczenie wychowawcze złożyła do skrzynki podawczej razem z wnioskami o zasiłek rodzinny na dwoje dzieci oraz jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia M. S. Dodała, że była wzywana do uzupełnienia dokumentów w sprawie zasiłku rodzinnego, nie miała jednak wtedy czasu udać się do pracownika zajmującego się świadczeniem wychowawczym. Podniosła, że aby załatwić sprawy w urzędzie w czasie epidemii konieczne jest wcześniejsze umówienie się z pracownikiem, więc cierpliwie czekała na przelew środków z urzędu. W dniu 11 stycznia 2021 r. udała się do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. (dalej też OPS) i uzyskała informację, że brak jest jej wniosku o świadczenie wychowawcze, oraz że w tym dniu złożyła ww. wniosek. Podała też, że jest osobą niepełnosprawną o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności narządu [...], ma na utrzymaniu dwoje dzieci w wieku 5 lat i 5 miesięcy, dlatego czekała na należne jej świadczenie i to spowodowało brak świadczenia przez 5 miesięcy. Do pisma dołączyła orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...], nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działający z upoważnienia Burmistrza N., na podstawie art. 59 § 1 i § 2 w związku z art. 57 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., [obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735] - zwanej dalej k.p.a.), odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu wskazano, że wszystkie dokumenty wpływające do OPS w N. są ewidencjonowane, po weryfikacji ustalono natomiast, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego nie został złożony przez A. J. na M. S., z kolei poprzedni wniosek na dziecko J. S. strona złożyła za pośrednictwem bankowości elektronicznej. Organ wskazał, że zapewnił klientom dostęp do pracowników OPS, udostępniając maile oraz telefony kontaktowe. Stwierdził, iż strona w razie niezachowania terminu do złożenia wniosku nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Stąd brak jest możliwości uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego od dnia 1 lipca 2020 r., gdyż przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewidują możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia za miesiące poprzedzające miesiąc złożenia wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...], nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie zastosował w sprawie art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm. - zwanej dalej ustawą o COVID-19), który pozwala na przywrócenie terminów w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji, pismem z dnia 28 maja 2021 r., zawiadomił A. J. o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. S. W podstawie prawnej wskazał art. 58 § 2 k.p.a. oraz art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19. Następnie podał, że zgodnie z art. 18 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jeżeli w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, prawo to ustala się od miesiąca odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka do końca okresu, o którym mowa w ust. 1. W przypadku złożenia wniosku po tym terminie prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1. W dalszej kolejności organ przytoczył treść art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 oraz pouczył stronę o możliwości wniesienia w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. S.

W piśmie z dnia 4 lipca 2021 r. A. J. zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na M. S. Wskazała, że w prowadzonym postępowaniu podała uzasadnienie wniosku, dlatego nie pisze o nim ponownie. Dodała też, że brak jest podstaw do odmowy przywrócenia terminu w trybie art. 15 zzzzzn2 ustawy, oraz że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 59 k.p.a. z uwagi na brak wyraźnego odesłania do tego przepisu. Zatem każdy wniosek o przywrócenie terminu, o ile zostanie wniesiony w terminie 30 dni, powinien zostać rozpatrzony przez organ pozytywnie.

Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działający z upoważnienia Burmistrza N., postanowieniem z dnia [...], nr [...], odmówił A. J. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. S. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu skarżąca uzasadniła złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego poprzez wrzucenie go do skrzynki podawczej znajdującej się przed budynkiem OPS w N., z uwagi na okres pandemii. Zdaniem organu, terminy przewidziane w art. 18 ustawy o świadczeniach wychowawczych nie podlegają przywróceniu na podstawie art. 58 k.p.a. i termin ten nie może być objęty art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19. Stąd, w ocenie organu, brak jest możliwości uzyskania przez skarżącą prawa do świadczenia wychowawczego za wnioskowany okres.

W zażaleniu na ww. postanowienie A. J. podniosła, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego złożyła do skrzynki podawczej (urny), wskazanej przez pracownika OPS, dlatego nie posiada potwierdzenia złożenia wniosku. Podała, iż przepisy nie regulują jak postępować z dokumentami złożonymi w urnach, nie jest jej też wiadomo jak przebiega proces opróżniania urn (komisyjny czy jednoosobowy), co jaki czas to się odbywa, czy złożone dokumenty podlegają kwarantannie, czy sporządzono protokół z opróżnienia urny i złożenia dokumentów na kwarantannę oraz przekazania pracownikowi. Stwierdziła, że gdyby nie było stanu epidemii złożyłaby wniosek w biurze podawczym organu i otrzymałaby tego potwierdzenie. Dodała, że gdy tylko dowiedziała się o braku jej wniosku w OPS w N. niezwłocznie wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze. Podniosła też, że nie ma dowodu potwierdzającego złożenie wniosek o świadczenie wychowawcze, ale brak jest też dowodów, że go nie złożyła. Opisała, że jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ma na utrzymaniu dwoje dzieci, co zajmuje jej dużo czasu i dlatego czekała na należne jej świadczenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach Kolegium wskazało, że uchybienie terminu to sytuacja, w której strona postępowania administracyjnego nie dokonała czynności w wyznaczonym dla niej czasie (terminie). Staranność w dotrzymywaniu terminów jest podstawowym warunkiem realizacji uprawnień procesowych. Przywrócenie terminu oznacza uznanie, że strona może skorzystać z uprawnień, które utraciła wskutek uchybienia terminowi. Zgodnie z przepisami k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Natomiast przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 k.p.a.). W dalszej kolejności Kolegium odwołało się do treści art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19 oraz podało, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2 ww. przepisu). Stosownie natomiast do ust. 3 tego przepisu, w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium wskazało, że w piśmie z dnia 15 stycznia 2021 r., uzupełnionym pismem z dnia 4 lipca 2021 r., A. J. zwróciła się do organu pierwszej instancji o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko M. S. Swoją prośbę uzasadniła tym, iż wniosek o świadczenie wychowawcze złożyła do skrzynki podawczej organu razem z wnioskami o zasiłek rodzinny na dwoje dzieci oraz jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia M. S. Wskazała, iż w dniu 21 stycznia 2021 r. udała się do OPS i uzyskała informację, że brak jest jej wniosku. Podała, że jest osobą niepełnosprawną o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności [...], ma na utrzymaniu dwoje dzieci w wieku 5 lat i 5 miesięcy, dlatego czekała na należne jej świadczenie. Po rozpatrzeniu wniosku strony organ w zaskarżonym postanowieniu uznał, że terminy przewidziane w art. 18 ustawy o świadczeniach wychowawczych nie podlegają przywróceniu na podstawie art. 58 k.p.a. i termin ten nie może być objęty art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji i w tym zakresie wyjaśniło, że na gruncie art. 15 zzzzzn2 ww. ustawy podnoszone były wątpliwości natury interpretacyjnej sprowadzające się do tego, czy zapis mówiący o "terminach prawa administracyjnego" odnosić należy wyłącznie do administracyjnych terminów procesowych, czy też należy go stosować szeroko, także do terminów prawa materialnego. W tym kontekście Kolegium stało na stanowisku, iż art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 kształtuje instytucję przywrócenia terminu niezależnie od treści ogólnego art. 58 §1 k.p.a. (w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy), znajdującego co do zasady zastosowanie do terminów procesowych. Dodało, że w odróżnieniu od regulacji ogólnej, mechanizm przywrócenia terminu przewidziany w art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 obejmuje wszystkie terminy wymienione w poszczególnych punktach ustępu 1, a więc także terminy materialnoprawne. Jednakże - jak podkreśliło Kolegium - przesłanki przywrócenia terminu muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu. Z treści art. 58 k.p.a. wynika bowiem, że przywrócenie terminu do podjęcia czynności procesowych uwarunkowane jest spełnieniem równocześnie czterech przesłanek, tj.: uprawdopodobnieniem przez stronę, iż uchybienie terminu nastąpiło nie z jej winy, wniesieniem przez stronę prośby o przywrócenie terminu, dochowaniem terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnieniem wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. Zaznaczyło Kolegium, że art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 przewiduje dłuższy aniżeli kodeksowy termin do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu, jak również z analizy tego przepisu wynika, iż wniosek o przywrócenie terminu może być złożony później niż czynność, której dotyczy, jednak pozostałe warunki wynikającej z art. 58 k.p.a. pozostają niezmienne. Natomiast obowiązkiem zainteresowanego przywróceniem terminu jest uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Tymczasem, w analizowanej sprawie, zdaniem Kolegium, nie sposób uznać, iż zostały spełnione warunki do przywrócenia terminu do dokonania czynności kształtującej prawa i obowiązki strony, którą było złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w terminie 3 miesięcy od daty urodzenia dziecka – M. S., tj. do dnia [...] A. J. nie uprawdopodobniła bowiem braku swojej winy w niedochowaniu ww. terminu. Brak winy w uchybieniu terminu - jak podkreślił organ odwoławczy - powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Natomiast przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy jego uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy największym w danych warunkach wysiłku. Okolicznościami wskazującymi na brak winy osoby zainteresowanej w dochowaniu terminu jest m.in.: nieprawidłowe doręczenie pisma, obłożna choroba uniemożliwiająca stronie działającej osobiście wniesienie środka zaskarżenia, przerwa w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Zatem tylko zdarzenie nagłe, które uniemożliwia dokonanie czynności procesowej może usprawiedliwiać niedochowanie terminu do jej dokonania. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wrzuciła do urny znajdującej się przed organem. Z wyjaśnień organu wynika natomiast, że rejestruje on każdą dokumentację wpływającą czy to za pośrednictwem epuapu, poczty lub pozostawioną w Ośrodku. Ponadto dokumenty mogą być składane do skrzynki podawczej za pośrednictwem poczty, bankowości elektronicznej lub platformy epuap. Organ pierwszej instancji stwierdził też, że jeżeli w powyższej sprawie zostałby złożony jakikolwiek dokument, to nie pozostałby bez odpowiedzi. Natomiast - zdaniem Kolegium - strona nie wskazała dokładnie, w jakiej dacie wniosek został wrzucony do skrzynki podawczej (urny), ani też po jego złożeniu strona nie upewniła się czy do organu wniosek dotarł. Tymczasem dochowanie należytej staranności wymaga, aby w przypadku nie posiadania potwierdzenia złożenia dokumentu w organie ustalić czy wniosek wpłynął do organu i jest przez organ rozpatrywany. Kolegium podkreśliło, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminowi spoczywa na zainteresowanym. Nie wystarczy więc, aby zainteresowana strona wskazała przyczynę (w niniejszym przypadku doręczenie dokumentu za pośrednictwem skrzynki podawczej), ale musi też wykazać, że dokonanie czynności w czasie otwartym do jej dokonania nie było możliwe, mimo zachowania szczególnej staranności i nie było obarczone co najmniej lekkim niedbalstwem. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów, które uprawdopodobniałyby brak jej winy w niedochowaniu terminu. W sprawie nie zostały zatem spełnione warunki określone w art. 58 § 1 k.p.a., stąd należało odmówić stronie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołaniem nimi sytuacji kryzysowych poprzez wiązanie go z art. 58 k.p.a. Mając na względzie wskazane zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu powtórzyła, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego, zasiłku rodzinnego i jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka złożyła do skrzynki podawczej wskazanej przez pracownika OPS w N. Stwierdziła, że organy administracji państwowej, takie jak OPS w N. są instytucjami zaufania publicznego, dlatego nie sprawdzała czy wniosek dotarł do organu, tym bardziej, że przyznano jej pozostałe świadczenia. Podniosła, że jest osobą niepełnosprawną i wychowuje dwoje dzieci, oraz że wychowanie dzieci jest dla niej dużo trudniejsze niż osobie sprawnej. Zarzuciła, iż nie wie, w jaki sposób ma uprawdopodobnić okoliczność wrzucenia wniosku do skrzynki, tym bardziej, że skrzynki podawcze weszły w życie w czasie COVID i nikt nie ma doświadczenia jak sprawdzać, co się dzieje z wrzucanymi do nich dokumentami. Wskazała, że z żadnego przepisu nie wynika, że trzeba sprawdzać czy wrzucony wniosek dotarł do adresata. Nie godziła się z organem, że skrzynki podawcze były opróżniane codziennie a złożone dokumenty rejestrowane. Zauważyła, że w czasie COVID w innych urzędach administracji rządowej, państwowej a także w firmach prywatnych złożone dokumenty przechodziły dwu lub trzydniową kwarantannę, co mogłoby doprowadzić również do zaginięcia dokumentów. Dodała, że orzeczenia, na które powołuje się organ dotyczą odmiennych stanów faktycznych, tj. spraw przed "covidem" i "specustawy" - art. 15 zzzzzn2, natomiast skrzynki podawcze wprowadzono dopiero w okresie pandemii w 2021 r. Dlatego nadużyciem jest dopatrywanie się przez organ odwoławczy jej winy i niedbalstwa, gdyż jest człowiekiem i uczy się na błędach. Dodatkowo nadmieniła, że w dniu 21 stycznia 2021 r. złożyła ponowny wniosek o świadczenie wychowawcze na córkę, który wypełniła w formie elektronicznej z pomocą pracownika OPS w N., wtedy też została poinformowana o braku poprzedniego wniosku o to świadczenie i zaproponowano jej pomoc. Końcowo podniosła, że z literalnego brzmienia art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 wynika, że brak jest w nim odniesienia do art. 58 § 1 k.p.a., stąd nie należy go stosować.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie z kolei do art. 145 § 1 pkt 2-3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, sąd stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Jednocześnie w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, sąd umarza to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dodać jeszcze należy, iż w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy zasadnie organ odmówił skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, na podstawie art. 18 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 1 lutego 2006 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 - zwanej dalej ustawą), prawa do świadczenia wychowawczego na córkę M. S. za okres od dnia 21 lipca 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r.

Zgodnie z powołanym wyżej art. 18 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego (ust. 1). Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub faktycznego umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej albo w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (ust. 2). Jeżeli w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub faktycznego umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej lub w pieczy zastępczej, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, prawo to ustala się od miesiąca odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub faktycznego umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej lub pieczy zastępczej do końca okresu, o którym mowa w ust. 1. W przypadku złożenia wniosku po tym terminie prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2a).

Nie ulega zatem żadnych wątpliwości, że powołany wyżej termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego jest terminem prawa materialnego, a co do zasady terminy materialnoprawne nie podlegają przywróceniu. Wyjątkiem jest jednak sytuacja, gdy przywrócenie terminu o takim charakterze wynika wprost z przepisów szczególnych. Niewątpliwie takim szczególnym przepisem są przepisy związane z ogłoszeniem stanu epidemii z powodu COVID-19, wprowadzone rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r. poz. 491), dlatego - jak słusznie uznało Kolegium - termin ten podlegał przywróceniu.

Przypomnieć również należy, iż w przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego oraz wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia skarżąca wniosła w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, wprowadzonego ww. rozporządzeniem Ministra Zdrowia. Natomiast ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 - zwanej nadal ustawą zmieniającą), która weszła w życie dnia 16 grudnia 2020 r., dodany został art. 15 zzzzzn2, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju, - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W myśl natomiast art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ww. ustawy, w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 3 ustawy w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

Zauważyć również należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje podgląd, że przepis art. art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy o COVID-19, nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu, niż przewidziane w przepisach k.p.a., wprowadza jedynie dodatkowy tryb poinformowania strony o fakcie uchybienia i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o przywrócenie. Akcentuje się również, że pomimo, iż z przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Podkreśla się też, że przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie funkcjonuje samodzielnie i nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Przepis art. 15 zzzzzn2 ww. ustawy formułuje obowiązek organu w zakresie poinformowania o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ale samo rozpoznanie wniosku odbywa się w oparciu o przesłanki określające podstawę do przywrócenia terminu określone w art. 58 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1588/21; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 749/21, WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 776/21; WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 862/21 - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że A. J. uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę M. S. za okres od dnia 21 lipca do dnia 31 grudnia 2020 r. Z akt sprawy wynika również, że pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza N. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do ww. świadczenia. Wskazała, że wniosek o świadczenie wychowawcze złożyła razem z wnioskiem o zasiłek rodzinny oraz jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka poprzez wrzucenie tych dokumentów do skrzynki podawczej organu. Podała również, że informację o braku złożonego wniosku uzyskała dopiero w dniu 11 stycznia 2021 r. i w tym dniu złożyła kolejny wniosek. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie - na skutek uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia przez SKO w O. - Burmistrz N. pismem z dnia 28 maja 2021 r. poinformował skarżącą o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. W podstawie prawnej zawiadomienia wskazał art. 58 § 2 k.p.a. oraz art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19. Natomiast w uzasadnieniu przytoczył treść art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19, nie pouczył natomiast strony o treści i o obowiązkach wynikających z art. 58 k.p.a. W odpowiedzi na ww. informację i stosownie do jej treści skarżąca złożyła w dniu 4 lipca 2021 r. kolejny wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. W następstwie zaś rozpoznania tego wniosku Burmistrz N. postanowieniem z dnia [...] odmówił skarżącej przywrócenia terminu. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stwierdzając, że skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności, o których mowa w art. 58 k.p.a., tj. okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji słusznie zawiadomił skarżącą w trybie przewidzianym przepisem art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 o uchybieniu terminu. Jednakże pomimo skierowania zawiadomienia z dnia 28 maja 2021 r., organ dopuścił się uchybienia nie pouczając jej o trybie, w którym wniosek ten może być złożony, tj. o przesłankach z art. 58 k.p.a. Powyższe umknęło również organowi odwoławczemu. Pominięcie zatem przez organy ww. pouczenia, brak dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu, zdaniem Sądu, stanowiło naruszenie ogólnych zasad k.p.a. w szczególności art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwania nad tym aby strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to przez udzielenie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega między innymi na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. Naruszenie art. 9 k.p.a. w konsekwencji spowodowało również naruszenie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wskazać też trzeba, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Prowadzenie postępowania w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika bowiem obowiązek organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie dostrzegło wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego.

Jeszcze raz powtórzyć należy, że przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 wprowadził, szczególny tryb przywrócenia terminu, mający na celu stworzenie dodatkowej ochrony prawnej dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie terminów przewidzianych przepisami prawa, zastrzeżoną dla terminów uchybionych w czasie trwania epidemii. Analiza treści tego przepisu niewątpliwie wskazuje, iż sam stan epidemii nie oznacza, iż w każdym przypadku organ zobowiązany jest przywrócić termin. Chociaż ustawodawca nie wskazał wprost w ww. przepisie, to jego interpretacja prowadzi do wniosku, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym przeprowadzone powinno być przez organ w trybie art. 58 i nast. k.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19, w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu. Dlatego rozpoznanie wniosku odbywa się w oparciu o przesłanki określające podstawę do przywrócenia terminu określone w art. 58 k.p.a.

W świetle ujawnionych wyżej uchybień, uznać należy, że brak pouczenia skarżącej o znajdującym zastosowanie do wniosku o przywrócenie terminu - złożonym w zawiązku z zawiadomieniem w trybie art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 - art. 58 k.p.a. i określonych w nim przesłankach przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, stanowiło naruszenie przez organy prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowi efekt braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie i nieuwzględnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. W szczególności organ poinformuje skarżącą o treści art. 58 § 1 k.p.a. w zakresie wymogów dotyczących wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o świadczenie wychowawcze złożonego w związku z trybem przewidzianym w art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19, a następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, dokona ponownej oceny wniosku skarżącej o przywrócenie terminu pod kątem spełnienia przesłanek z art. 58 k.p.a. Przy czym, nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a., organ winien rozstrzygnąć na korzyść strony.