Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1497/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.3 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 59 ust. 1; art. 74 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA - Aleksandra Młyńska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] kwietnia 2019 r.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. G. (dalej - "skarżący", "strona"), jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej - "Dyrektor ARiMR", "organ II instancji") z [...] czerwca 2019 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej - "organ I instancji") o numerze [...] z [...] kwietnia 2019 r. wydanej w sprawie dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

10 czerwca 2018 r. .skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, obejmujący wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej.

19 czerwca 2018 r. skarżący złożył korektę wniosku rozszerzając go o wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020).

7 grudnia 2018 r. skarżący został powiadomiony telefonicznie przez inspektora ARiMR o zamiarze przeprowadzenia kontroli terenowej w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Tego samego dnia o godz. 14.35 skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR korektę wniosku, w której wycofał wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020).

10 grudnia 2018 roku inspektorzy ARiMR udali się do gospodarstwa rolnego strony celem przeprowadzenia czynności kontrolnych. Kontrola nie została przeprowadzona z uwagi na to, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] [...] kwietnia 2019 roku wydał decyzję nr [...], w której odmówił przyznania stronie następujących płatności wnioskowanych na rok 2018 r.: płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej. Organ I instancji wskazał jako podstawę prawną odmowy art. 59 ust. 7 Rozporządzenia nr 1306/2013 i podał, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych w gospodarstwie.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Dyrektor ARiMR decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że organ I instancji zasadnie odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 w sytuacji niewyrażenia przez stronę zgody na przeprowadzenie kontroli rolno-środowiskowo-klimatycznej. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Organ Ii instancji zwrócił uwagę, że w powołanym przepisie nie ma sformułowania znajdującego się wcześniej w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 "których kontrola dotyczy". Według organu, o ile z treści art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że odrzuca się wnioski o przyznanie tylko takiej pomocy których dotyczy kontrola, to analiza treści art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 nie pozwala na przyjęcie takiej tezy. W tym ostatnim przepisie nie ma już bowiem mowy, że odmawia się przyznania tylko takiej pomocy, której dotyczyła kontrola. Analiza tego przepisu wskazuje, że w przypadku gdy rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli to uzasadnia to odmowę przyznania wszystkich płatności o jakie rolnik ubiega się w danym roku.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2019 roku skarżący zarzucił:

- dokonanie błędnej oceny dowodów przez organy, co skutkowało błędnym ustaleniem, że skarżący odmówił przeprowadzenia kontroli, która miała być wykonana w związku ze sprawą przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 r.;

- naruszenie art. 59 Rozporządzenia nr 1306/2013;

- naruszenie art. 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez nieprzyznanie płatności, mimo spełnienia ustawowych przesłanek do ich przyznania;

- naruszenie przepisów k.p.a.: art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77.

Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi, że organ przeprowadzający kontrolę działał nielojalnie wobec niego, bowiem nie poinformował go o rzeczywistym przedmiocie kontroli jak również o związku przeprowadzanej kontroli z prowadzoną sprawą o dopłaty obszarowe.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie 26 lutego 2020 r. i w załączniku do protokołu tej rozprawy pełnomocnik skarżącego rozwinął argumentację skargi, wskazując na wadliwe zastosowanie art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "ppsa" sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że została ona wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 278 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L nr 347 poz. 549 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1306/2013.

W rozpoznawanej sprawie skarżący w ramach złożonego wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 domagał się przyznania kilku rodzajów pomocy: płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej.

W myśl art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. W art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 wskazano, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Analiza powołanych wyżej przepisów, a w szczególności art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 prowadzi do konkluzji, że przedmiotem kontroli mogą być wyłącznie okoliczności istotne dla weryfikowanego wniosku.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie zakresu, w jakim organ miał kompetencję do przeprowadzenia kontroli na miejscu, wobec dokonanej przez skarżącego zmiany wniosku – wycofania wniosku o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną.

Na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L z 2014 r. Nr 227z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 809/2014, wniosek o przyznanie pomocy, wniosek o wsparcie, wniosek o płatność lub inną deklarację można w dowolnym momencie całkowicie lub częściowo wycofać na piśmie. Właściwy organ rejestruje takie wycofanie. Zgodnie z art. 3 ust.2 rozporządzenia nr 809/2014 jeśli właściwy organ poinformował już beneficjenta o jakichkolwiek przypadkach niezgodności w dokumentach, o których mowa w ust. 1, lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub jeśli ta kontrola ujawni jakiekolwiek przypadki niezgodności, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części tych dokumentów, których dotyczy niezgodność. W myśl art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 wycofanie zgodnie z ust. 1 stawia beneficjentów w sytuacji, w jakiej znajdowali się przed złożeniem odnośnych dokumentów lub ich części. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że uprawnienie wnioskodawcy do wycofania wniosku o przyznanie pomocy finansowej ograniczone jest w czasie do momentu zaistnienia wskazanych w tym przepisie działań organu oraz stwierdzenia niezgodności.

W rozpoznawanej sprawie skarżący cofnął wniosek o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną po powiadomieniu go przez organ o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, a więc zaistniała okoliczność wykluczająca wskazana w art. 3 ust.2 rozporządzenia nr 809/2014. Jednak skuteczność wycofania wniosku, którego miała dotyczyć kontrola, uzależniona jest ponadto od stwierdzenia niezgodności, albowiem przepis jednoznacznie stanowi, że wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części tych dokumentów, których dotyczy niezgodność. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, by do momentu cofnięcia wniosku o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną organ stwierdził jakąkolwiek niezgodność w zakresie tego wniosku. Należy też wskazać na niekonsekwencję organów, ponieważ przyjmując, że wycofanie wniosku, po powiadomieniu strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, było nieskuteczne, organ konsekwentnie powinien przyjąć, że wniosek pierwotny nie uległ żadnej zmianie, wobec czego płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna nadal byłaby elementem wniosku strony skarżącej. Tymczasem organy rozpoznały wniosek skarżącego tylko w zakresie płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej, co pozwala domniemywać, że uznały za skuteczne cofnięcie wniosku w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Natomiast z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, czy organy badały skuteczność cofnięcia wniosku przez skarżącego w świetle art. 3 rozporządzenia nr 809/2014.

Zakres kontroli, o której przeprowadzeniu powiadomiono skarżącego, został wskazany jednoznacznie przez inspektora i dotyczył wyłącznie działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Wobec przyjęcia, że skarżący cofnął skutecznie wniosek o przyznanie pomocy w tym zakresie, w świetle art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 brak było podstawy prawnej do przeprowadzenia kontroli tego działania, a skarżący miał prawo odmówić poddania się kontroli wyłącznie w tym zakresie. Tym samym organ nie mógł zastosować wobec skarżącego sankcji z art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013.

Skarżący nie został też poinformowany przez inspektorów, że zamierzona kontrola dotyczy całości wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, a więc również płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej przez inspektora 25 stycznia 2020 r., zamierzona kontrola dotyczyła wyłącznie działań rolno-środowiskowo-klimatycznych, natomiast decyzje organów I i II instancji dotyczyły odmowy przyznania wszystkich pozostałych wnioskowanych płatności, które nie zostały objęte kontrolą. Organ naruszył tym samym sformułowaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z zasady tej wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest też zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (wyrok NSA Naczelny z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, LEX nr 9815).

W myśl art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w postępowaniach dotyczących płatności organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Taka konstrukcja prawna przepisu wskazuje, że obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania, zaś organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Nie oznacza to jednak całkowitego zwolnienia organu z obowiązku prowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. Skoro, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, organ stoi na straży praworządności, to na gruncie rozpoznawanej sprawy powinien wyjaśnić, czy wniosek skarżącego o przyznanie płatności był zasadny i czy został złożony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Te okoliczności nie zostały należycie wyjaśnione i uzasadnione, albowiem organy w ogóle nie rozpatrzyły merytorycznie wniosków o przyznanie płatności, ograniczając się jedynie do niezasadnego stwierdzenia, że wobec uniemożliwienia przez skarżącego przeprowadzenia kontroli na miejscu zaistniała negatywna przesłanka przyznania pomocy, o której mowa w art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013.

Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią wyrażoną powyżej ocenę prawną.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.