Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 502/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 a ust. 13
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Wałbrzycha na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 sierpnia 2009 r., nr NK.II.0911-3/439/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora gimnazjum oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta W. Nr [...] z dnia [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum nr [...] im. Krzysztofa Kamila Baczyńskiego w W. z powodu istotnego naruszenia art. 36 a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano co następuje:

Mocą przedmiotowego zarządzenia Prezydent Miasta W. powierzył stanowisko dyrektora Publicznego Gimnazjum nr [...] im. Krzysztofa Kamila Baczyńskiego w W. Pani I. T., od dnia 1 lipca 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2010r.

Zgodnie z art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Z przepisu tego wprost wynika, iż zasadą jest powierzanie stanowiska dyrektora na 5 lat szkolnych, zaś wyjątkiem od niej powierzenie na okres krótszy. Wyjątek ten musi być uzasadniony.

Ocena co do skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora zasadniczo leży w gestii organu prowadzącego, niemniej jednak nie oznacza pełnej dowolności. Decyzja organu w zakresie skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora nie jest decyzją arbitralną i podlega kontroli. Jeżeli podjęta przez organ decyzja o powierzeniu stanowiska dyrektora na krócej niż 5 lat jest niczym nieuzasadniona, może prowadzić do naruszenia prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia (podobnie: NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt O PS 6/96, NSA w wyroku z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt 1 SA 3085/01. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 624/2007).

Pismem nr [...] z dnia [...] organ nadzoru zwrócił się do Prezydenta Miasta W. o przekazanie, między innymi, zarządzenia Nr [...] z dnia [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum nr [...] im. Krzysztofa Kamila Baczyńskiego w W. wraz z uzasadnieniem.

W dniu 17 lipca 2009 r. pismem Nr [...] z dnia 9 lipca 2009 r. przekazano zarządzenie wraz z uzasadnieniem. Prezydent Miasta W. skrócenie okresu powierzenia Pani I. T. stanowiska dyrektora gimnazjum do 13 miesięcy. tj. od 1 lipca 2009 r. do 31 września 2009 r. uzasadnił faktem, że Pani T. jest nauczycielem spoza Gminy W. i nigdy nie uczyła w szkole prowadzonej przez Gminę W. Jednocześnie w uzasadnieniu Prezydent wskazał, iż w żaden sposób nie podważa się jej kwalifikacji. Niemniej jednak Prezydent uznał, że tak jak nowych pracowników zatrudnia się na okres próbny, tak w ocenie Prezydenta uzasadnia to powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat.

Zdaniem organu nadzoru zarządzenie Prezydenta Miasta W. Nr [...] z dnia [...] zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie organu nadzoru wskazana przyczyna, mająca uzasadniać skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora gimnazjum, nie mieści się w pojęciu uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty.

W myśl przepisu art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty zasadą jest wyłanianie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w drodze konkursu. Istotą postępowania konkursowego jest wybór kandydata, nie tylko spełniającego wszystkie wymagania określone przepisami prawa, lecz również kandydata, który swoją wiedzą, doświadczeniem i postawą i będzie gwarantował najlepsze funkcjonowanie i organizację szkoły. j

Pani I. T., wygrywając konkurs na Dyrektora Publicznego Gimnazjum Nr [...] w W., została uznana za najlepszego kandydata na stanowisko dyrektora gimnazjum. Oznacza to, że Komisja Konkursowa, w drodze merytorycznej oceny uznała, że Pani T. spełnia wszystkie niezbędne wymogi do ubiegania się o stanowisko dyrektora gimnazjum oraz jej kwalifikacje i doświadczenie dają gwarancję prawidłowego wypełniania funkcji dyrektora gimnazjum. Co więcej organ powierzający jej stanowisko dyrektora w uzasadnieniu również podkreślił, że Pani I. T. posiada wszystkie wymagane kwalifikacje do pełnienia funkcji dyrektora gimnazjum. Jednakże w ocenie Prezydenta fakt, że Pani T. nigdy nie była nauczycielem w szkole prowadzonej przez Gminę W., uzasadnia powierzenie jej stanowiska dyrektora jedynie na okres od 1 lipca 2009 r. do 31 września 2009 r. (13 miesięcy).

Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy może nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach, przy czym ustawa o systemie oświaty nie wskazuje sytuacji uzasadniających powierzenie stanowiska na okres skrócony. W tej sytuacji należy przyjąć, iż chodzi tu, w szczególności, o okoliczności dotyczące szkoły jako pracodawcy (np. planowana likwidacja szkoły czy zmiana profilu nauczania wymagająca ponownego przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora) bądź nauczyciela (np. wniosek nauczyciela o powierzenie mu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat, czy nieprawidłowości w funkcjonowaniu wcześniej kierowanych przez niego placówkach oświatowych). Zawsze jednak powinna być to przyczyna realnie istniejąca, obiektywna.

Organ administracji samorządowej ma obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. W orzecznictwie i literaturze jednolicie podkreśla się, iż bez względu na formę, podejmowane w ramach tak zwanego uznania administracyjnego rozstrzygnięcia muszą opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i bezstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co ma znaleźć wyraz w podaniu uzasadnienia swego stanowiska. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem niczym nie skrępowanego, dowolnego działania.

Powierzenie stanowiska na okres krótszy niż pięć lat nie może zatem nastąpić bez istnienia obiektywnej (rzeczywistej) przyczyny, a więc mimo braku "uzasadnionego przypadku". Jeżeli bowiem powierza się pracownikowi stanowisko dyrektora szkoły na krótszy okres niż pięć lat bez istnienia stosownego uzasadnienia, a więc gdy powierzenie takie jest bezzasadne, to w ten sposób dochodzi do naruszenia normy prawnej.

Taka sytuacja ma miejsce w tym konkretnym przypadku. W ocenie organu nadzoru wskazana przez Prezydenta przyczyna nie jest poparta jakimikolwiek obiektywnymi argumentami, które mogły by uzasadniać możliwość skrócenia okresu powierzenia sprawowania funkcji dyrektora gimnazjum na podstawie art. 36a ust. 13 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty. Co więcej, uzasadnienie przyczyny skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora gimnazjum Pani I. T. wydaje się być wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony organ powierzający stanowisko dyrektora przyznaje, że w żadnym wypadku nie kwestionuje kwalifikacji kandydatki wyłonionej w drodze postępowania konkursowego, z drugiej jednak strony z bliżej nieokreślonych przyczyn zakłada, że skoro wyłoniona w konkursie kandydatka nie była nauczycielką w żadnej ze szkół prowadzonych przez Gminę W., to należy zweryfikować jej kwalifikacje i powierzyć jej stanowisko dyrektora, w drodze analogii do pracowników zatrudnianych na okres próbny.

Zdaniem organu nadzoru brak podstaw dla zastosowania tu analogii w zakresie umowy o pracę na okres próbny. Ustawa o systemie oświaty wyraźnie stanowi, że stanowisko powierza się na okres 5 lat osobie która wygrała konkurs, a jedynie u uzasadnionych przypadkach możliwe jest skrócenie okresu powierzenia. Organ powierzający stanowisko dyrektora nie wskazał innych obiektywnych przyczyn, które mogły uzasadniać skrócenie okresu powierzenia stanowisko dyrektora szkoły.

Na marginesie jedynie należy wskazać, że organ prowadzący ma możliwość dokonywania oceny dyrektora szkoły, we współdziałaniu z organem nadzoru pedagogicznego, a także odwołania dyrektora na podstawie art. 38 ustawy o systemie oświaty. Natomiast skracanie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w danej gminie w celu zweryfikowania jego predyspozycji i kwalifikacji do kierowania szkołą, ze względu na fakt, iż kandydatka nie była nauczycielką w szkole tej gminy, nie może stanowić i nie stanowi uzasadnionej przyczyny, o której mowa w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Prezydent Miasta W. wniósł o jego uchylenie podnosząc, że narusza ono przepisy art. 36 a ust. 13 ustawy o systemie oświaty przez to, że organ nadzoru uznał, brak uzasadnionego przypadku przy powierzaniu stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum nr [...] w W. Pani I. T. W tej sprawie występuje kilka okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy.

1. Przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego, zmierzającego do stwierdzenia nieważności badanej uchwały lub zarządzenia. W orzecznictwie sądowym sformułowano pogląd, że to odpowiednio stosowanie k.p.a. powinno obejmować co najmniej przepis art. 61 § 4 k.p.a., z którego wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantującym gminie czynny udział w tym postępowaniu - art. 9 i 10 k.p.a. Pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. (Wyrok NSA z dnia 28 lutego 2000 r. sygn. II SA/Ka 1013/98, niepubl., Wyrok z dnia 10 czerwca 2005 r. WSA w Warszawie I SA/Wa 1707/04...). Przesłane wyżej przytoczone pismo Wojewody z dnia 2 lipca 2009 r. i odpowiedź Zastępcy Prezydenta Miasta W. należy uznać za niewystarczające w świetle w/w orzeczeń sądowych jako wyczerpującego postępowania nadzorczego w tejże sprawie. Gdyby organ nadzoru zastosował wymaganą prawem i linią orzecznictwa sądowego procedurę administracyjną, Prezydent Miasta W. na podstawie całego materiału obejmującego procedurę konkursową oraz uzgodnienia przeprowadzone z kandydatem na dyrektora gimnazjum po konkursie, przekazałby do prowadzonego postępowania.

Zestawienie dat pism: Wojewody do Prezydenta - z 2 lipca 2009 r., Zastępcy Prezydenta -z 9 lipca 2009 r. i Wojewody Rozstrzygnięcie Nadzorcze z [...] wskazuje, że organ nadzoru nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, czym naruszył art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 10 k.p.a. Poprawność tego wniosku dowodzi również fakt, że zarządzenie Prezydenta Miasta W. jest podpisane przez Prezydenta, a uzasadnienia przez Jego Zastępcę, co winno zwrócić uwagę organu nadzorczego.

2. W treści uzasadnienia Rozstrzygnięcia Organu Nadzoru jest dokonana wykładnia treści art. 36 a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Wydaje się, że interpretacja rozszerzająca zapisów ustawy nie leży w kompetencji Wojewody. Organ w uzasadnieniu stwierdza cyt.: "Ocena co do skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora zasadniczo leży w gestii organu prowadzącego, niemniej jednak nie oznacza pełnej dowolności" oraz dalej cyt.: " ... u.o s.o. nie wskazuje sytuacji uzasadniających powierzenie stanowiska na okres skrócony". Organ dokonał wykładni, miał prawo do wykładni, ale nie w prezentowany - zawężający - sposób. Istnieje bogate orzecznictwo sądowe, które rozstrzyga kwestie kompetencji organów, jak również dotyczące powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat szkolnych. Np: Wyrok z dnia 22 kwietnia 1998 r. Sądu Najwyższego I PKN 54/9 orzekający, że organ upoważniony do powołania dyrektora szkoły jest uprawniony do oceny, czy występuje uzasadniony przypadek skrócenia okresu powołania. W innym z orzeczeń sądowych została zawarta teza :" Ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty stanowi, iż stanowisko dyrektora szkoły powierza się na lat 5, przy czym w zdaniu drugim przewiduje możliwość powierzenia tej funkcji na okres krótszy (jednak nie krótszy od 1 roku), jeżeli jest to uzasadnione w danym przypadku. Ustawa nie stanowi ani jakie okoliczności mogą uzasadniać powierzenie pełnienia tej funkcji na okres krótszy od 5 lat, ani nie wskazuje trybu lub organu uprawnionego do weryfikacji owych okoliczności.

3. W związku z pkt. 1 i 2 skargi należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym istnieją wyroki sądowe wskazujące, na możliwość dochodzenia swoich praw przez dyrektora, któremu powierzono stanowisko na okres krótszy niż 5 lat szkolnych przed sądami powszechnymi - sądami prący. Stanowisko to jest zgodne z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2001 r. w sprawie o sygn. akt III RN 123/01 (opubl. ONSP 2002 r., nr 12, poz. 282), w którym SN ustalił, że czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową zmierzające do powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły, mają w przeważającej mierze charakter czynności z zakresu prawa pracy, poprzedzających nawiązanie stosunku pracy, a spory na tle legalności postępowania konkursowego należą do kategorii spraw o ewentualne roszczenie ze stosunku pracy. W jednym z orzeczeń sądowych Sąd stwierdził: "Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zasadnie przyjął, iż z art. 36a ust. 8 ustawy o systemie oświaty nie wynika powinność "wyartykułowania" powodów zaproponowania nauczycielowi zatrudnienia na stanowisku dyrektora szkoły na okres krótszy niż pięcioletni. Sąd ten trafnie zaakcentował, że przewidując możliwość powierzenia funkcji dyrektora na okres krótszy niż pięć lat przepis ten nie podaje kryteriów oceny "uzasadnionego przypadku", ani też nie wskazuje trybu jej formułowania, ani organu uprawnionego do weryfikacji ustalenia, że zachodzi uzasadniony przypadek powierzenia funkcji dyrektora szkoły na krótszy okres niż pięcioletni.

Zasadność takiego wniosku potwierdza chociażby zestawienie regulacji zawartej w art. 36a ust. 8 ustawy o systemie oświaty z art. 30 § 4 KP, który przewiduje konieczność podania pracownikowi przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie mu umowy o pracę na czas nie określony lub rozwiązania z nim umowy bez wypowiedzenia. Ponieważ analogicznej regulacji brak w ustawie o systemie oświaty, to należy tym bardziej przyjąć, iż przyczyny dla których proponuje się nauczycielowi powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięcioletni, nie muszą być mu podawane. Nie oznacza to jednakże, iż powierzenie stanowiska na okres krótszy niż pięć lat może nastąpić bez istnienia obiektywnej (rzeczywistej) przyczyny, a więc mimo braku "uzasadnionego przypadku". Istnienie takiego "przypadku" może zostać zweryfikowane na drodze sądowej (przed sądem pracy). Jeżeli bowiem powierza się pracownikowi stanowisko dyrektora szkoły na krótszy okres niż pięć lat bez istnienia stosownego uzasadnienia, a więc gdy powierzenie takie jest bezzasadne, to w ten sposób dochodzi do naruszenia normy prawnej (art. 36a ust. 8 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty). To zaś oznacza, iż czynność prawna, w drodze której następuje powierzenie stanowiska dyrektora, a ściślej biorąc jeden z jej elementów, a mianowicie klauzula dotycząca długości trwania stosunku pracy o określonej treści, pozostaje w kolizji z ustawą. To zaś uzasadnia sięgnięcie do art. 58 § 3 KC (w związku z art. 300 KP), który przewiduje, że jeżeli nieważnością z powodu sprzeczności z ustawą, zasadami współżycia społecznego albo z powodu "obejścia prawa" jest dotknięta tylko część czynności prawnej, to czynność ta pozostaje w mocy co do pozostałych części, chyba że z okoliczności wynika, iż bez postanowień dotkniętych nieważnością czynność nie zostałaby dokonana. W dalszej kolejności prowadzi to do wniosku, iż w przypadku braku uzasadnienia dla skrócenia okresu powierzenia funkcji dyrektora szkoły, a więc naruszenia art. 36a ust. 8 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty, czynność prawna (powierzenie funkcji) jest ważna, a jedynie nieważne jest postanowienie, że powierzenie funkcji następuje na okres krótszy niż pięcioletni. Do analogicznego wniosku prowadzi analiza art. 18 § 2 KP, który przewiduje, że postanowienia aktów prawnych nawiązujących stosunki pracy, mniej korzystne dla pracownika niż przepisy prawa pracy są nieważne, a zamiast nich stosuje się odpowiednie przepisy tego prawa. W sytuacji, gdy brak jest uzasadnienia dla skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły to nie tylko, że zachodzi sprzeczność czynności prawnej z ustawą ale jest to przy tym taka sprzeczność, która polega na wprowadzeniu postanowienia mniej korzystnego dla pracownika od tego co wynika z art. 36a ust. 8 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty. Skutek w tym wypadku następuje automatycznie, a ściślej mówiąc w ujęciu art. 58 § 3 KC postanowienia dotknięte nieważnością nie mają mocy prawnej, natomiast w myśl art. 18 KP są nieważne, a zamiast nich stosuje się odpowiednie przepisy prawa pracy co skądinąd na jedno wychodzi. O żadnej natomiast sprzeczności z przepisami prawa pracy (ustawą) nie może być mowy. gdy przepis art. 36a ust. 8 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty zostaje zastosowany zgodnie z jego brzmieniem, a więc gdy okres powierzenia stanowiska dyrektora szkoły zostaje skrócony w granicach i zgodnie z kompetencjami przyznanymi organowi gminy. Inaczej mówiąc, jeżeli skorzystanie z kompetencji mieści się w granicach określonych ustawą, to mimo tego, iż konkretna decyzja podjęta w tych ramach może być oceniana jako mniej korzystna od tej, która również mogłaby być możliwa w ramach tego, co wynika z ustawy, to jednak nie oznacza to, iż zachodzi w takim wypadku sprzeczność, o której mowa w art. 18 KP. Postanowieniami mniej korzystnymi dla pracownika " innymi niż przepisy prawa pracy" w rozumieniu art. 18 KP są bowiem tylko takie postanowienia, które są z tymi przepisami (równocześnie) sprzeczne; gdy określone postanowienie jest zgodne z przepisem prawa pracy to eo ipso nie może być mniej korzystne "niż przepisy prawa pracy".

4. Pani I. T. w wyniku postępowania konkursowego została wyłoniona jako kandydat na stanowisko dyrektora Publicznego Gimnazjum nr [...] w W. Prezydent Miasta W. został poinformowany, że w konkursie uczestniczyło dwóch kandydatów; stanowisko komisji nie było jednogłośne w przypadku wyłonionego kandydata. W związku z tym, że jak wskazano w uzasadnieniu sporządzonym przez Zastępcę Prezydenta środowisko rodziców, jak również grono pedagogiczne przyjęło kandydatkę na dyrektora gimnazjum z dużą rezerwą, że jest osobą, co prawda spełniającą wymogi formalne do sprawowania funkcji, to jednak bez doświadczenia; zachodzą również okoliczności natury międzyludzkiej, które mogą spowodować brak integracji na linii dyrektor - grono pedagogiczne - rodzice.

Mając na względzie te okoliczności niewątpliwie istniejące, Pani I. T. została poinformowana o nie skróceniu jej kadencji, lecz powierzeniu stanowiska na okres od 1 lipca 2009 r. do 31 sierpnia 2009 roku z deklaracją, że jeżeli w/w przypadki zostaną usunięte, Jej funkcja zostanie przedłużona do 5 lat . Potwierdzeniem tego stanowiska było, zatrudnienie Pani I. T. w Publicznym Gimnazjum nr [...] w Wałbrzychu z dniem już od 1 lipca 2009 r. w formie mianowania na czas nieokreślony. Pani I. T. wyraziła zgodę na taki sposób zatrudnienia. Dodatkowo wówczas została poinformowana, że jeżeli uznałaby, że Jej prawa pracownicze zostały naruszone, to sposób zatrudnienia podlega ocenie sądu powszechnego - wydziału pracy.

W konkluzji należy stwierdzić, że organ nadzoru przeprowadził postępowanie nadzorcze z istotnym (rażącym) naruszeniem postępowania administracyjnego oraz dokonał wadliwej oceny Zarządzenia Prezydenta Miasta W. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z istotnym naruszeniem art.36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, co w sprawie nie miało miejsca. Organ nadzoru w skarżonym orzeczeniu dokonał zawężającej wykładni art. 36 a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, jednocześnie nie wskazując na jakiekolwiek wnioskowanie, które by do tej konstatacji prowadziło. Zaprezentowane wnioskowanie stoi w sprzeczności z przepisem art. 36 a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, który jednoznacznie używa zwrotu "w uzasadnionych przypadkach". Zawężanie zatem tego pojęcia wyłącznie do sytuacji wymienionych w zaskarżonym orzeczeniu stoi w sprzeczności z normą prawną zawartą w tymże przepisie art. 36 a ust. 13 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie wywodząc, że:

1. W ocenie organu nadzoru bezpodstawny jest zarzut skarżącego o niezapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Jako uzasadnienie swojego stanowiska skarżący wskazał, iż pismo organu nadzoru nr [...] z dnia 2 lipca 2009 r. oraz odpowiedź Zastępcy Prezydenta z dnia 9 lipca 2009 r. jest niewystarczające, gdyż organ nadzoru w toku postępowania nadzorczego nie uwzględnił całego materiału, obejmującego procedurę konkursową oraz uzgodnień przeprowadzonych z kandydatem na dyrektora gimnazjum po konkursie. W ocenie Skarżącego, potwierdzeniem zarzutu niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu jest również zestawienie dat korespondencji w niniejszej sprawie, a mianowicie: zapytania Wojewody do Prezydenta - z dnia 2 lipca 2009 r., odpowiedzi Zastępcy Prezydenta z dnia 9 lipca 2009 r. i Rozstrzygnięcia Nadzorczego z dnia [...] oraz fakt. że zakwestionowane zarządzenie jest podpisane przez Prezydenta, a uzasadnienie przez Zastępcę Prezydenta.

Dowód: 1. pismo organu nadzoru Nr [...] z dnia 2 lipca 2009 r.

2. pismo Zastępcy Prezydenta nr [...] z dnia 9 lipca 2009 r.

3. Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr [...] z dnia [...].

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym nie przewidział obowiązku przekazywania z urzędu zarządzeń wydawanych przez organ wykonawczy gminy, odmiennie niż w przypadku uchwał podejmowanych przez radę gminy. Niemniej jednak, nie oznacza to, że zarządzenia nie podlegają weryfikacji w trybie nadzoru. Tak właśnie jest w niniejszym przypadku. Organ nadzoru pismem nr [...] z dnia [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta W. o Przesłanie trzech (zarządzeń z dnia 10 czerwca 2009 r., w tym zakwestionowanego zarządzenia Nr [...] wraz z uzasadnieniami.

W ocenie organu nadzoru pismo to stanowi wystarczającą podstawę do uznania, iż organ nadzoru zamierzał przeprowadzić postępowanie nadzorcze w stosunku do wskazanych w nim zarządzeń Prezydenta Miasta W. W innym razie bezcelowe byłoby kierowanie tego pisma do Prezydenta. Brak literalnego sformułowania, że wobec wskazanych zarządzeń zostanie przeprowadzone postępowanie nadzorcze, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Co więcej, organ nadzoru w niniejszym piśmie wniósł również o przesłanie uzasadnienia do każdego z żądanych aktów. Skarżący miał więc możliwość kompleksowego złożenia wyjaśnień w stosunku do wydanego zarządzenia, a tym samym miał więc możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

W tym miejscu należy podkreślić, iż organ nadzoru nie badał prawidłowości postępowania konkursowego, przeprowadzonego przez komisję konkursową, a prawidłowość powierzenia przez Prezydenta Miasta W. stanowiska dyrektora gimnazjum kandydatowi wybranemu przez komisję konkursową. Komisja konkursowa jest ciałem kolegialnym powołanym przez Prezydenta do przeprowadzenia postępowania konkursowego i wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora. Pani I. T. została wyłoniona przez komisję konkursową jako kandydat na stanowisko dyrektora Publicznego Gimnazjum nr [...] w W. Prezydent nie stwierdził naruszenia procedury konkursowej, o którym mowa w § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2003 r., nr 189, poz. 1855), dającego organowi prowadzącemu podstawę do stwierdzenia nieważności konkursu i zarządzenia jego ponownego przeprowadzenia. Przedmiotem postępowania nadzorczego nie była więc weryfikacja przeprowadzonego postępowania konkursowego przez komisję konkursową (organ podlegający Prezydentowi), a sama czynność powierzenia stanowiska kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, tj. zarządzenie Nr [...] z dnia [...]. Zatem całkowicie bezpodstawny jest zarzut skarżącego o nieuwzględnieniu w przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym całego materiału, obejmującego procedurę konkursową.

Tym bardziej za całkowicie chybiony należy uznać zarzut o nie wzięciu pod uwagę przeprowadzonych po konkursie uzgodnień z wyłonionym kandydatem. Rolą organu nadzoru jest weryfikacja jedynie legalności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy gminy, a nie dokonanych uzgodnień między organem prowadzącym a kandydatem na dyrektora szkoły. Organ nadzoru dokonuje jedynie obiektywnej oceny legalności aktu administracyjnego, którym dokonano powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, a nie ustaleń między zainteresowanymi stronami.

Nieuzasadnione jest również twierdzenie skarżącego, że dowodem na niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu jest zestawienie dat pism. a mianowicie zapytania Wojewody do Prezydenta - z 2 lipca 2009 r. Zastępcy Prezydenta z 9 lipca 2009 r. i Rozstrzygnięcia Nadzorczego z [...] oraz fakt. że zakwestionowane zarządzenie jest podpisane przez Prezydenta, a uzasadnienie przez Zastępcę Prezydenta.

Na tak sformułowany zarzut można jedynie stwierdzić, iż organ nadzoru jest obowiązany do zweryfikowania zarządzenia (uchwały) organu gminy w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia organowi nadzoru, co miało miejsce w tym konkretnym przypadku.

Przekazane uzasadnienie do zakwestionowanego zarządzenia, podpisane przez Zastępcę Prezydenta, organ nadzoru potraktował jako oświadczenie wiedzy właściwego organu. Okoliczność, że zarządzenie zostało podpisane przez Prezydenta, a uzasadnienie przez Zastępcę Prezydenta może dowodzić wyłącznie, iż w dniu powierzenia stanowiska dyrektora, tj. 10 czerwca 2009 r. zarządzenie nie posiadało uzasadnienia. Uzasadnienie zostało sporządzone dopiero po otrzymaniu pisma informującego o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do zarządzenia.

2. Skarżący wskazał, że organ nadzoru dokonał zawężającej wykładni art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, bowiem ustawa nie określa ani okoliczności, które mogą uzasadniać skrócenie pięcioletniego okresu powierzenia stanowiska dyrektora, ani trybu i organu uprawnionego do weryfikacji tych okoliczności, mogących uzasadniać skrócenie.

Jednocześnie na poparcie swojego stanowiska skarżący dokonał analizy art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty oraz przepisów Kodeksu pracy w kontekście braku kompetencji organu nadzoru do weryfikowania w trybie nadzoru zgodności z prawem wykonania przez Prezydenta upoważnienia do skrócenia, w uzasadnionych przypadkach, 5-letniego okresu powierzania stanowiska dyrektora szkoły. Skarżący, jako uzasadnienie prawidłowości swojego rozumowania, odniósł się również do kwestii nieważności czynności prawnej i konsekwencji związanych z uregulowaniem sytuacji pracownika w mniej korzystny sposób, a także możliwości dochodzenia przez zainteresowaną osobę swoich praw w sądzie pracy.

Odnosząc się do niniejszego zarzutu należy zauważyć, iż w rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru zwrócił uwagę na dużą uznaniowość upoważnienia zawartego w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, podkreślając jednocześnie, że działanie organu gminy podlega jednak ocenie z punktu widzenia zgodności z prawem i nie oznacza niczym nie skrępowanej dowolności działania organu. Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, iż zasadą jest powierzanie stanowiska dyrektora na 5 lat szkolnych, zaś wyjątkiem od niej powierzenie na okres krótszy. Wskazane przez organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego sytuacje, mogące uzasadniać skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora, wbrew twierdzeniom Skarżącego, są jedynie przykładowe i nie stanowią wyłącznych powodów skrócenia okresu powierzenia.

Zdaniem organu nadzoru, wykonanie upoważnienia do skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora, o którym mowa w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, podlega weryfikacji w trybie nadzoru. Stanowisko skarżącego jest więc nieuzasadnione wobec mocno ugruntowanego już stanowiska sądów administracyjnych, że wojewoda w ramach przysługujących mu kompetencji nadzorczych, ma kompetencję do weryfikowania aktów administracyjnych w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. W rozstrzygnięciu nadzorczym powołano szereg orzeczeń, w tym między innymi uchwałę 7 Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. w sprawie sygn. akt OPS 6/96. która wprost stanowi, że: "uznanie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska za działania administracyjnoprawne nakazuje oceniać ważność tych czynności według przepisów prawa administracyjnego. Tryb i przesłanki odwołania uregulowane są przepisami ustawy o systemie oświaty i głównie w świetle tych przepisów należy orzekać o nieważności uchwały zarządu gminy podjętej w takiej sprawie (...). Sądy powszechne - sądy pracy jednak nie rozpoznają wszystkich sporów ze stosunku pracy. Nie są rozpoznawane w postępowaniu przed tymi sądami sprawy przekazane przepisami szczególnymi do właściwości innych organów (art. 2 § 3 Kpc). Tymi innymi organami w przypadku władczych aktów administracyjnych -uchwał zarządu gminy w sprawach powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska są organy nadzoru nad działalnością komunalną i sąd administracyjny."

W ocenie organu nadzoru, zarządzenie Prezydenta w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły jest więc w pierwszej kolejności aktem administracyjnym i podlega ocenie w postępowaniu uregulowanym w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Bezpodstawny jest zatem zarzut skarżącego, iż organ nadzoru dokonał rozszerzającej wykładni art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, bowiem organ nadzoru był w pełni upoważniony do zbadania legalności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora gimnazjum, w tym istnienia "uzasadnionego przypadku", dającego możliwość skrócenia powierzenia stanowiska dyrektora. Podobnie stanowisko zawarł również NSA w wyroku z dnia 10 maja 2002 r. w sprawie sygn. akt I SA 3085/2001, w który stwierdził, że "nie można Wojewodzie postawić zarzutu naruszenia prawa tylko dlatego, że stwierdził nieważność uchwały o powierzeniu stanowiska dyrektora osobie, która wygrała na nie konkurs. Naruszająca prawo uchwała w tym przedmiocie nie mogła się ostać z tego względu, że naruszała prawa osoby wygrywającej konkurs, skoro nie miał miejsca przypadek uzasadniający powierzenie jej tego stanowiska na okres krótszy aniżeli 5 lat."

Argumentacja skarżącego zawarta w punkcie 3 skargi nie ma związku z przeprowadzonym postępowaniem nadzorczym. Organ nadzoru nie był uprawniony i nie dokonywał oceny zakwestionowanego zarządzenia pod kątem naruszenia przepisów prawa pracy. Weryfikacja organu nadzoru sprowadzała się do oceny zgodności z prawem aktu wydanego przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha.

3. Skarżący wskazał, iż w konkursie uczestniczyło dwóch kandydatów, a stanowisko komisji nie było jednogłośne w przypadku wyłonionego kandydata, tj. Pani I. T. oraz., że środowisko rodziców, jak również grono pedagogiczne przyjęło kandydatkę na dyrektora gimnazjum z dużą rezerwą, gdyż mimo że jest ona osobą spełniającą wymogi formalne do sprawowania funkcji, to jednak bez doświadczenia.

Należy stwierdzić, iż wskazane okoliczności nie mają wpływu na ocenę legalności zarządzenia. Ustawa o systemie oświaty wyraźnie stanowi, że stanowisko powierza się na okres 5 lat osobie która wygrała konkurs, a jedynie w uzasadnionych przypadkach - możliwe jest skrócenie okresu powierzenia. Ustawodawca nie wprowadził wymogu jednomyślności komisji konkursowej przy wyłanianiu kandydata.

W tym konkretnym przypadku kandydat został wyłoniony w drodze suwerennego głosowania w postępowaniu konkursowym, a organ prowadzący nie stwierdził podstaw do unieważnienia konkursu i zarządzenia jego ponownego przeprowadzenia.

Organ prowadzący mógłby dokonać powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat, gdyby istniały obiektywne przesłanki, uzasadniające potrzebę powierzenia stanowiska dyrektora gimnazjum na krótszy okres. W tym konkretnym przypadku, w ocenie organu nadzoru, nie istniały realne powody skrócenia okresu powierzenia stanowiska do 13 miesięcy. Powody wskazane przez skarżącego w pkt 4 skargi stanowią jedynie subiektywne odczucie skarżącego i nie są czymkolwiek poparte.

Organ nadzoru ponownie zwraca uwagę na fakt, iż organ prowadzący ma możliwość dokonywania oceny dyrektora szkoły, we współdziałaniu z organem nadzoru pedagogicznego, a także odwołania dyrektora na podstawie art. 38 ustawy o systemie oświaty. Natomiast skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w celu zweryfikowania jego predyspozycji i kwalifikacji do kierowania szkołą, ze względu na fakt, iż kandydat nie był nauczycielem w szkole danej gminy, nie może stanowić i nie stanowi uzasadnionej przyczyny, o której mowa w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przedmiotem sporu między organem nadzoru a Prezydentem Miasta W. w tej sprawie jest to, czy zarządzenie tego organu gminy z dnia [...] nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Publicznego Gimnazjum nr [...] (...) w W. ma należyte uzasadnienie.

Analiza materiałów sprawy skłania Sąd do przychylenia się do stanowiska Wojewody D., wyrażanego w tej kwestii.

Wspomniane zarządzenie bowiem opiera się na podstawie przepisów art. 36 a ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). a także art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Pierwsze z tych przepisów stanowią: Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. (ust. 1) Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2).

Stanowisko dyrektora szkoła lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. (ust. 13).

Nie powinno budzić wątpliwości, że wyjątek od zasady wyrażonej w art. 36a ust. 13 z natury rzeczy powinien zostać należycie umotywowany czy adresat aktu prawnego znał jego ugruntowanie prawne, a także faktyczne, tym bardziej gdy z samej podstawy prawnej wynika konieczność jego starannego sprecyzowania. To natomiast wynika z przepisu art. 36 a ust. 13 powoływanej ustawy gdzie się mówi o "uzasadnionym przypadku". W uzasadnionym przypadku można powierzyć stanowisko dyrektora szkoły lub placówki na krótszy okres niż 5 lat, jednak nie krótszy niż rok szkolny. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w "uzasadnionym przypadku" mieści się nie tylko sytuacja w której brak jakiegokolwiek umotywowania wspomnianego wyjątku, ale i przypadek podobny określonemu wartościowaniu organu gminy, oceniony następnie przez organ nadzoru i sąd administracyjny.

Inaczej mówiąc nie będzie chodzić o wyjątek pozbawiony w ogóle uzasadnienia ale i o wyjątek, który określić należałoby jako "uzasadniony przypadek".

Z uzasadnienia dołączonego do wspomnianego zarządzenia wynika, iż "Prezydent Miasta W. brał pod uwagę, że Pani T. jest nauczycielem spoza Gminy W., nie uczyła nigdy w szkole prowadzonej przez Gminę W., nie podważając w żaden sposób jej kwalifikacji, uznał, że tak jak nowych pracowników zatrudnia się na okres próbny, tak i w tym przypadku trafnym będzie powierzyć Pani I. T. stanowisko dyrektora na okres krótszy niż 5 lat."

Nie ma znaczenia prawnego, że uzasadnienie to zostało sporządzone (czy tylko podpisane) przez Zastępcę Prezydenta Miasta W. skoro działał on z upoważnienia Prezydenta (patrz odcisk pieczęci pod uzasadnieniem).

Z drugiej strony racjonalnie podnosi organ nadzoru, że w postępowaniu konkursowym, mającym za przedmiot wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, brana pod uwagę może być jedynie osoba, która nie tylko spełnia przesłanki wynikające z przepisów prawa, ale i gwarantuje najlepsze funkcjonowanie i organizację szkoły mając odpowiednią wiedzę, doświadczenie i postawę.

Takie wymagania spełniła I. T. skoro została uznana za najlepszego kandydata na stanowisko dyrektora gimnazjum (a kandydatów było dwóch) czemu też dał wyraz Prezydent Miasta W. powierzając jej stanowisko dyrektora szkoły. Nie może natomiast być tak, że z jednej strony uznaje się wysokie kwalifikacje kandydata, z drugiej zaś ogranicza jego uprawnienie do powierzenia tego stanowiska – zgodnie z art. 36 a ust. 13 ustawy na okres pięciu lat. Okoliczności przemawiające za tym, przemawiają jednocześnie przeciw uznaniu, że to, co wskazuje Z-ca Prezydenta W. w uzasadnieniu zakwestionowanego zarządzenia, stanowi "uzasadniony przypadek" i przeczą temu by skracając ten pięcioletni okres powierzyć stanowisko dyrektora szkoły w istocie rzeczy "na próbę".

Do oceny dyrektora szkoły, w toku kadencji, stosowny organ ma odpowiednie instrumenty prawne wynikające z przepisów ustawy o systemie oświaty. Zasadnie na to zwraca uwagę też zaskarżone rozstrzygnięcie nadzoru.

Skarga jako nieuzasadniona podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W szczególności bowiem niezasadnie zarzuca Prezydent Miasta W., że w postępowaniu nadzorczym gmina została pozbawiona czynnego udziału bo pomijając nawet czynności wymienione przez organ nadzoru podjęte we współdziałaniu z gminą w tym postępowaniu (wymieniono je w odpowiedzi Wojewody na skargę) to przecież przedmiotem oceny organu nadzoru był jedynie zakwestionowany akt prawny i jego uzasadnienie, wydane przez Prezydenta Miasta. Ewentualne naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 61 § 4 kpa, nie mogłoby skutkować w żadnym razie wzruszeniem kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Nie deprecjonuje go też szerokie odwoływanie się skarżącego do orzecznictwa sądów powszechnych otwierającego dyrektorowi szkoły możliwość dochodzenia swoich praw przed sądem pracy. W tym względzie wystarczy już krótko stwierdzić, iż istnienie takiej ochrony wcale nie wyklucza stosownego postępowania organu nadzoru, ani sądu administracyjnego skoro zaskarżone zarządzenia nie zostały wyjęte spod kontroli tych organów. I wreszcie wbrew temu, co w skardze się podnosi w uzasadnieniu zarządzenia wcale nie ma mowy o tym, iż środowisko rodziców, jak również grono pedagogiczne przyjęło kandydatkę na dyrektora gimnazjum z dużą rezerwą, że jest osoba bez doświadczenia. Podobnie zwraca się uwagę, że zachodzą "okoliczności natury międzyludzkiej, które mogą spowodować brak integracji na linii dyrektor – grono pedagogiczne i rodzice" ale okoliczności tych się nie wymienia. Oceniać więc nie sposób.