Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 749/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Właściwość sądu
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 50 poz 331
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
article: art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 479 (28) § 1 pkt 1 i § 2, art. 479 (31)a
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej 1. skarg kasacyjnych: Prokuratora Generalnego, P. C. S.A. w W., Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 311/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Generalnego na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie niestwierdzenia nieważności decyzji w sprawie stosowania praktyk ograniczających konkurencję i nałożenia kary pieniężnej; 2. skarg kasacyjnych: P. C. S.A. w W., Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 365/08 w sprawie ze skargi P. C. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie niestwierdzenia nieważności decyzji w sprawie stosowania praktyk ograniczających konkurencję i nałożenia kary pieniężnej postanawia: oddalić skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

I

Postanowieniem z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 311/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę Prokuratora Generalnego RP na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Postanowieniem z tej samej daty o sygn. akt VI SA/Wa 365/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę PKP Cargo S.A. w W. na tę samą decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

W uzasadnieniach obydwu postanowień Sąd I instancji odrzucając skargi odpowiednio Prokuratora Generalnego RP i PKP Cargo S. A. podniósł, że do katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne nie należą te, w których żaden przepis prawa nie statuuje właściwości sądu administracyjnego. Ze względu na konstytucyjne domniemania właściwości sądów powszechnych, ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wyznacza granice właściwości sądu administracyjnego przez regulacje rodzaju skarg, przy czym stanowi, że katalog ten nie jest zamknięty. Sądy administracyjne orzekają bowiem również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych tak przewidują. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż sprawy z zakresu postępowania w sprawie praktyk ograniczających konkurencję, wskazane w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331, ze zm.), dalej: u.o.k.i.k. przekazane zostały do kognicji sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 tej ustawy, od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Z powołanego przepisu wynika reguła, wskazująca na właściwość sądu powszechnego. W ocenie Sądu I instancji wskazuje na to wykładnia literalna art. 81 u.o.k.i.k. oraz judykatura w postaci m.in. postanowienia Sądu Antymonopolowego z dnia 31 stycznia 2000 r. (sygn. akt XVII Amo 2/2000, LEX nr 56430).

Ponadto, Sąd zważył, iż zgodnie z art. 479 28 § 1 pkt 1 k.p.c. sąd ochrony konkurencji i konsumentów jest właściwy do rozpoznawania odwołań od decyzji Prezesa UOKiK. Jak wskazuje się w literaturze sprawy wymienione w tym przepisie stanowią numerus clausus i są to sprawy: praktyk ograniczających konkurencję, praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, nakładania kar pieniężnych (M. Sieradzka, "Sądowa weryfikacja decyzji i postanowień wydanych przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (cz. I) Rejent, nr 10(198) /2007, str. 101). Skoro więc zaskarżona decyzja nie stwierdza nieważności decyzji w przedmiocie zastosowania praktyk ograniczających konkurencję, to Sąd stanął na stanowisku, iż rozpoznanie środka odwoławczego od tej decyzji należy do właściwości sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Prezesa UOKiK z dnia [...] grudnia 2007 r. nie jest decyzją podlegającą kontroli sądu administracyjnego i w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargi .

II

Od postanowienia o sygn akt VI SA/Wa 311/08 odrębne skargi kasacyjne zostały wniesione przez PKP Cargo S.A. w W., Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i Prokuratora Generalnego RP.

PKP Cargo S.A. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie:

- art. 81 ust. 1 ustawy o u.o.k.i.k. poprzez uznanie, że materia będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów należy do kategorii spraw określonych w art. 47 ustawy o u.o.k.i.k., w których odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów podlega rozpatrzeniu przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów;

- art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie podlega kognicji sądów administracyjnych;

- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wynikające z bezpodstawnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w tym przepisie.

Uzasadniając postawione zarzuty spółka wywodziła, że art. 81 ust. 1 u.o.k.i.k. odnosi się wyłącznie do spraw przekazanych do kompetencji Prezesa UOKiK, których zamknięty katalog zawiera art. 31 i 47 tej ustawy. Natomiast przepis ten nie ma zastosowania do innych spraw rozstrzyganych przez Prezesa UOKiK w drodze decyzji, w tym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem skarżącej, Sąd błędnie przyjął, że sprawa będąca przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji jest sprawą podlegającą rozpatrzeniu na podstawie przepisów u.o.k.i.k. i że zastosowanie do niej ma art. 81 ust. 1 u.o.k.i.k. Przepis art. 479 28 k.p.c. zawęża bowiem właściwość sądu ochrony konkurencji i konsumentów wyłącznie do rozpatrywania odwołań od decyzji i zażaleń na postanowienia wydane przez Prezesa Urzędu w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów, tj. postępowaniach, których zamknięty katalog przewidują postanowienia u.o.k.i.k., a nie wszystkich decyzji wydawanych przez Prezesa UOKiK. Ponadto przepis art. 47928 k.p.c. znajduje się w rozdziale zatytułowanym "postępowanie w sprawach z zakresu ochrony konkurencji", co, zdaniem skarżącej, nakazuje przyjąć, że kognicją sądu ochrony konkurencji i konsumentów objęte są wyłącznie te decyzje, które zostały wydane na podstawie przepisów u.o.k.i.k., a ich materia dotyczy ochrony konkurencji.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. i art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi i niedokonanie oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem,

2. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 1, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 79 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.) - przez uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w konsekwencji odrzucenie skargi,

3. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 78 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.) oraz art. 479 28 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art. 479 31a k.p.c. - przez uznanie, że właściwy do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest sąd ochrony konkurencji i konsumentów i odrzucenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes UOKiK wskazał, że nie jest dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności decyzji w trybie odwoławczym od decyzji Prezesa Urzędu, kończącej postępowanie w sprawie antymonopolowej, ponieważ zgodnie z art. 78 ust. 2 u.o.k.i.k. sprawy odwołań od decyzji Prezesa UOKiK są rozpoznawane według przepisów k.p.c. o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Natomiast z art. 479 1 § 2 k.p.c. wynika, że sprawami gospodarczymi są także sprawy należące do właściwości sądów na podstawie przepisów o ochronie konkurencji, prawa energetycznego, prawa telekomunikacyjnego, prawa pocztowego oraz przepisów o transporcie kolejowym. Skarżący wskazał także, że na podstawie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów odwołania do sądu ochrony konkurencji i konsumentów przysługują od decyzji kończących postępowanie w sprawach praktyk ograniczających konkurencję, koncentracji, praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Wydawane przez Prezesa Urzędu decyzje na podstawie u.o.k.i.k. rozstrzygają sprawy co do istoty lub umarzają postępowanie. Na podstawie tej ustawy Prezes Urzędu nie wydaje decyzji stwierdzających nieważność postępowania. Podstawą prawną wzruszenia decyzji administracyjnej są przepisy k.p.a., nie zaś przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W ocenie skarżącego, uzasadnia to złożenie skargi na decyzje Prezesa UOKiK w zakresie niestwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego, nie zaś do sądu ochrony konkurencji i konsumentów.

Prokurator Generalny RP zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 47928 § 1 pkt 1 k.p.c. poprzez błędne przyjęcie, iż od ostatecznych decyzji administracyjnych Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, innych niż wydawane na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jednolity tekst: Dz. U. z 2003 r. nr 86, poz. 804 ze zm.) nie służy skarga do sądu administracyjnego, lecz odwołanie do sądu powszechnego i w następstwie tego niezasadne odrzucenie skargi jako złożonej w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Prokuratora Generalnego RP, w rozważaniach dotyczących właściwości Sąd I instancji zupełnie pominął, że przedmiotem skargi była decyzja wydana w wyniku rozpoznania wniosku wniesionego w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a. Kasator wskazał, że niewątpliwie od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zastosowania praktyk ograniczających konkurencje nie służyłaby skarga do sądu administracyjnego, lecz odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Przedmiotem skargi nie była jednak decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności, lecz wydana bez podstawy prawnej decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów utrzymująca w mocy własną decyzję.

Podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 47928 § 1 pkt 1 k.p.c. skarżący stwierdził, iż dotyczy on wyłącznie odwołań od decyzji Prezesa UOKiK wydawanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a co za tym idzie nie dotyczy odwołań od decyzji wydawanych na podstawie innych ustaw lub bez podstawy prawnej.

III

PKP Cargo S. A. oraz Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wnieśli odrębne skargi kasacyjne od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 maja 2008 r. o sygn akt VI SA/Wa 365/08. Natomiast od tego postanowienia skargi kasacyjnej nie wywiódł Prokurator Generalny RP. Treść skarg kasacyjnych PKP Cargo S. A. i Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest identyczna jak w skargach kasacyjnych tych stron wniesionych od postanowienia o sygn. akt VI SA/Wa 311/08

IV

Skargi kasacyjne Prokuratora Generalnego RP, PKP Cargo S.A. oraz Prezesa UOKiK wniesione od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 maja 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 311/08 zostały zarejestrowane w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygnaturą akt II GSK 749/08. Z kolei skargi kasacyjne PKP Cargo S. A. i Prezesa UOKiK na postanowienie z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 365/08 zostały zarejestrowane w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt II GSK 750/08. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II GSK 749/08 i II GSK 750/08 , prowadząc sprawę za numerem akt II GSK 749/08.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W przepisach działu VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów ustawodawca uregulował postępowanie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Stosownie do art. 47 ust. 1 przywołanej ustawy, postępowanie przed Prezesem Urzędu jest prowadzone jako postępowanie wyjaśniające, postępowanie antymonopolowe lub postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. W zakresie istotnym dla dalszych rozważań wskazać należy, że w przypadku wszczęcia postępowania Prezes UOKiK (zwany dalej też Prezesem Urzędu) wydaje decyzję kończącą postępowanie (art. 74) lub, w sytuacjach określonych w art. 75, postanowienie o umorzeniu postępowania. Postępowanie toczące się przed Prezesem Urzędu ma charakter szczególny, regulowany zarówno przepisami ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, jak i poprzez liczne odesłania w tej ustawie, przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, kodeksu postępowania cywilnego i kodeksu postępowania karnego. W poglądach wyrażanych zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, obejmujących uprzedni stan prawny (ustawę z dnia 16 lutego 2004 r. o ochronie konkurencji i konsumentów) postępowanie przed Prezesem UOKiK określane było jako administracyjne postępowanie szczególne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. SK 27/03 i powołane w nim orzeczenia). Poglądy te, mimo zmiany stanu prawnego, nie straciły na aktualności, tak jak i teza zawarta w artykule Zbigniewa Kmieciaka "Postępowanie w sprawach ochrony konkurencji a koncepcja procedury hybrydowej", iż założenia trybu postępowania przed Prezesem UOKiK są na tyle złożone, że "dyskusyjne, a w każdym bądź razie niewystarczające, staje się oznaczenie go mianem postępowania administracyjnego lub szczególnego postępowania administracyjnego" (publ. Państwo i Prawo 2002/4/31). Autor tej publikacji postępowanie przed Prezesem UOKiK określił mianem "procedury hybrydowej". Termin ten wykorzystywany jest zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, przy czym dla oznaczenia postępowania, w którym sprawa jest na początku rozpatrywana przez organ administracji publicznej a w wyniku odwołania jest rozpatrywana przez sąd powszechny. Postępowanie hybrydowe w takim znaczeniu, ustawodawca wprowadził m. in. w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006, Nr 89, poz. 625), w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171 poz.1800), w ustawie z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159). Zważyć przy tym należy, że tam gdzie ustawa przewiduje jako zasadę odwołanie od decyzji do sądu powszechnego i stanowi wyjątki od tej zasady, określa zamknięty katalog decyzji, od których odwołanie przysługuje do sądu powszechnego (por. art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych tekst jedn. Dz. U z 2007 r. Nr 11 poz. 74).

Decydując się na wprowadzenie (a w zasadzie kontynuację z poprzednich rozwiązań) takiego szczególnego postępowania przed Prezesem UOKiK, ustawodawca w art. 81 i art. 82 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, wyłączył możliwość zarówno zaskarżania wydanych przez Prezesa Urzędu orzeczeń w drodze administracyjnej, sądowoadministracyjnej, jak i stosowania w odniesieniu do nich nadzwyczajnych trybów ich wzruszania. Stosownie do pierwszego z tych przepisów od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia. Natomiast art. 82 ust. 1 stanowi, że od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Konsekwencją rozwiązania przyjętego w art. 81 omawianej ustawy jest art. 47928. § 1.pkt 1 k.p.c., w myśl którego Sąd Okręgowy w Warszawie - sąd ochrony konkurencji i konsumentów jest właściwy w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Wnoszone zgodnie z treścią art. 47928 k.p.c. odwołanie od decyzji Prezesa UOKiK inicjuje postępowanie przed sądem, w którym stroną postępowania jest Prezes Urzędu oraz podmiot będący stroną w postępowaniu przed Prezesem Urzędu, a także wnoszący zażalenie (art. 479 29 § 1 k.p.c.).

Umiejscowienie przepisów dotyczących postępowania przed sądem ochrony konkurencji i konsumentów w ramach k.p.c. oznacza, iż sprawy dotyczące odwołań od decyzji Prezesa UOKiK są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym, sensu largo, przy czym dopiero zakończenie postępowania przed Prezesem UOKiK powoduje dopuszczalność drogi sądowej. Odwołania do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w piśmiennictwie zgodnie uznaje się za instytucjonalnie odpowiadające pozwom w ogólnym postępowaniu cywilnym, przede wszystkim z uwagi na fakt, iż wymogi formalne co do odwołań określone w art. 47928 § 3 są zbliżone do wymogów pozwu z art. 187 k.p.c. (zob. np. J. Gudowski [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejowska, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze, t. I, wyd. 3, Warszawa 2001, s. 959).

Zarówno w dotychczasowej literaturze, jak i orzecznictwie prezentowany jest zgodny pogląd, że sąd ochrony konkurencji i konsumentów rozpatruje odwołania jako sąd pierwszej instancji. Jakkolwiek postępowanie sądowe jest inicjowane środkiem zaskarżenia od rozstrzygnięcia wydanego przez Prezesa UOKiK, to nie można go traktować jako postępowania odwoławczego w stosunku do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Wniesienie odwołania od decyzji wydanej przez Prezesa Urzędu w oparciu o przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, wszczyna bowiem sądowe postępowanie pierwszoinstancyjne na zasadach postępowania kontradyktoryjnego, przy czym warunkiem jego wszczęcia jest uprzednie przeprowadzenie postępowania przed Prezesem Urzędu. W piśmiennictwie na oznaczenie obligatoryjnego postępowania, które poprzedza postępowanie sądowe używa się terminu postępowanie przedsądowe czy też prejurysdykcyjne. To określenie jest uzasadnione charakterem stosunku zachodzącego między tymi postępowaniami a postępowaniem sądowym, co wynika z faktu, że strona dochodząca ochrony prawnej ma możliwość lub obowiązek wykorzystania najpierw innego trybu załatwienia sprawy (K. Piasecki, "Procedury poprzedzające sądowe postępowanie cywilne" Palestra 1985/7-8).

Z dotychczasowych rozważań wynika, że niedopuszczalnym uproszczeniem byłoby stwierdzenie, iż sąd ochrony konkurencji i konsumentów dokonuje kontroli postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu wydaną w oparciu o przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Przedmiotem postępowania sądowego jest bowiem spór, powstający po wydaniu decyzji (postanowienia) przez Prezesa UOKiK, a nie ewentualne uchybienia popełnione w postępowaniu przez organ administracji publicznej. Sąd ochrony konkurencji i konsumentów ma obowiązek wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 3 § 2 k.p.c.), przy uwzględnieniu zasad rozkładu ciężaru dowodu i obowiązków stron w postępowaniu dowodowym (art. 232 k.p.c.). Oczywiście w postępowaniu sądowym sąd ochrony konkurencji i konsumentów może wykorzystać materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed Prezesem UOKiK. Nie zmienia to faktu, iż zakres procedury dowodowej w tym postępowaniu zależy od aktywności stron stosownie do przepisów kodeksu postępowania cywilnego.

Konkludując stwierdzić należy, że w szeroko rozumianym postępowaniu związanym z ochroną konkurencji i konsumentów ustawodawca wprowadził dwie fazy postępowania, tworzące jedną całość. Pierwsza toczy się w ramach szczególnego postępowania przed Prezesem UOKiK i kończy wydaniem przez niego odpowiedniej decyzji, druga toczy się już w ramach postępowania cywilnego i kończy wydaniem wyroku przez sąd ochrony konkurencji i konsumentów. Ta pierwsza faza postępowania stanowi w istocie "przedinstancję" sądową. Zarówno jednak w "przedinstancji", jak i w toku wszystkich instancji sądowych rozpatrywane sprawy zachowują swój publicznoprawny charakter.

Przy takim modelu postępowania w sprawach określonych w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, racjonalnym jest wyłączenie możliwości zaskarżenia orzeczeń wydanych przez Prezesa Urzędu w oparciu o przepisy omawianej ustawy w drodze administracyjnej, sądowoadministracyjnej, jak i stosowanie w odniesieniu do nich nadzwyczajnych trybów ich wzruszenia. Wyłączając w art. 82 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów możliwość stosowania nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, prawodawca wskazał, iż środki te nie przysługują stronie. Stąd też w doktrynie za dopuszczalne uznaje się wzruszenie - w ramach jednego z takich trybów - rozstrzygnięcia podjętego przez Prezesa UOKiK w toczonym przezeń postępowaniu, w przypadku gdy wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nastąpi z urzędu. Nie oceniając tego poglądu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jedynie, że w sytuacji wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wzruszenia w trybach nadzwyczajnych decyzji Prezesa Urzędu, rodzi się pytanie o właściwość sądu do rozpoznania środka odwoławczego od decyzji wydanej w tym trybie. Odpowiedź na to pytanie nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i ustalenia, czy przedmiot decyzji (rodzaj sprawy) nie przesądza o właściwości sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Stąd też przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skarg kasacyjnych, mając na uwadze ogólne rozważania dotyczące przyjętego modelu postępowania, koniecznym jest uporządkowanie stanu faktycznego sprawy zarówno prowadzonej w trybie "zwykłym" jak i w trybie nadzwyczajnym.

Otóż decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stwierdził stosowanie przez PKP Cargo S.A. praktyk ograniczających konkurencję, nakazał ich zaniechania oraz nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 40 000 000 zł. Odwołanie wniesione przez PKP Cargo S.A. zostało, z przyczyn formalnych (nieusunięcie w terminie braku) odrzucone przez Sąd Okręgowy w W. - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowieniem z dnia 30 czerwca 2005 r., a zażalenie na to postanowienie oddalone przez Sąd Apelacyjny w W. postanowieniem z dnia 8 grudnia 2005 r.

W dniu 27 kwietnia 2007 r. Prokurator Generalny RP wniósł sprzeciw od decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażącego naruszenia prawa autor sprzeciwu dopatrywał się w naruszeniu przez organ art. 7 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu oraz wydanie decyzji w oparciu o niekompletny i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy. Uznając, iż sprzeciw prokuratora jest dopuszczalny, Prezes Urzędu w oparciu o art. 186 k.p.a. wszczął z urzędu postępowanie "w zakresie wskazanym w sprzeciwie" (uzasadnienie decyzji Prezesa z dnia [...] sierpnia 2007 r. ). W toku tego postępowania, w oparciu o włączony do sprawy materiał dowodowy (postanowienie organu z dnia [...] lipca 2007 r.). Prezes Urzędu rozważał prawidłowość postępowania dowodowego w zakresie wyznaczenia rynku właściwego i poprawność ustalenia, że zachowanie spółki nosi znamiona praktyki polegającej na nadużywaniu pozycji dominującej na wyznaczonym rynku właściwym. Oceniając, w ramach wyznaczonych sprzeciwem prokuratora, swą uprzednią decyzję Prezes Urzędu uznał, iż jest ona prawidłowa i rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2007 r. "nie stwierdził" jej nieważności, pouczając strony o treści art. 127 § 3 k.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji wydanej na skutek wniesienia wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prokuratora Generalnego RP i PKP Cargo S.A. organ ponownie wykazywał, że ustalenie organu antymonopolowego w zakresie wyznaczenia rynku właściwego oraz pozycji PKP Cargo S.A. na tym rynku były prawidłowe.

W rozpoznawanych skargach kasacyjnych wniesionych przez PKP Cargo S.A. i Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów prezentowany jest, aczkolwiek przy użyciu odmiennej argumentacji, pogląd, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż "sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia należy do spraw z zakresu praktyk ograniczających konkurencje", czego następstwem było uznanie, że właściwym do jej rozpoznania jest sąd ochrony konkurencji i konsumentów. W ocenie kasatorów przedmiotem postępowania było ustalenie ewentualnych kwalifikowanych wad prawnych decyzji, a zatem postępowanie toczyło się tylko na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a nie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Uszło jednak ich uwadze, że w kwestionowanej, skargami wniesionymi do sądu administracyjnego, decyzji, Prezes Urzędu w istocie raz jeszcze dokonał oceny naruszeń przez PKP Cargo S.A. przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach dotyczących ochrony konkurencji i konsumentów postępowanie dowodowe toczy się w oparciu o przepisy art. 227 – 315 k.p.c. Ewentualna wadliwość postępowania dowodowego i to, według prokuratora w stopniu kwalifikowanym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obejmowałaby zatem naruszenie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, a nie zasad rzetelnej procedury administracyjnej określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Pamiętać przy tym należy, o czym już była mowa w tych rozważaniach, że postępowanie przed Prezesem Urzędu w sprawach określonych w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów jest postępowaniem szczególnym.

W świetle opisanego zakresu postępowania zwykłego i nadzwyczajnego, nie powinno budzić wątpliwości to, że ocena zaskarżonej do sądu decyzji sprowadzałaby się do ustalenia czy określony podmiot stosował praktyki ograniczające konkurencje. Właściwym do dokonania takiej oceny jest sąd ochrony konkurencji i konsumentów.

Należy się zgodzić ze stronami skarżącymi, że nie każda decyzja Prezesa Urzędu podlega kognicji sądu powszechnego. Nie może być jednak kwestionowane to, że do właściwości tego sądu należą m.in. sprawy z zakresu praktyk ograniczających konkurencje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja Prezesa Urzędu z dnia [...] grudnia 2007 r. jest rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu praktyk ograniczających konkurencje, a wobec tego nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z tych przyczyn skargi kasacyjne PKP Cargo S.A. i Prezesa UOKiK nie są usprawiedliwione.

Za nieusprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny uznał też skargę kasacyjną Prokuratora Generalnego RP. W tym środku odwoławczym jego autor jakkolwiek uważa, że właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd ochrony konkurencji i konsumentów, to twierdzi, że uruchomienie właściwego trybu sądowego będzie możliwe dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Prezesa wydanej w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznania sprawy. W ocenie Prokuratora Generalnego RP zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a ta okoliczność przesądza o właściwości sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden przepis prawa nie wyłącza właściwości sądu ochrony konkurencji i konsumentów w sprawach z zakresu praktyk ograniczających konkurencje. Stąd też twierdzenie, że ewentualna kwalifikowana wada decyzji może być wyeliminowana tylko przez sąd administracyjny nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji .