Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 561/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs4 ust. 3, art. 31zq ust. 1, art. 31zo ust. 10 i ust. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia NSA Teresa Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 roku do 30 listopada 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...], numer [...].


UZASADNIENIE

Decyzją numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.; dalej: "uCovid-19"), Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], odmawiającą M.C. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne:

W dniu 30 grudnia 2020 r. M.C. wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r., wydaną na podstawie 31zq ust. 7 "uCovid-19" w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) odmówiono stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r., z uwagi na wskazany we wniosku z 30 grudnia 2020 r. kod PKD przeważającego rodzaju działalności: 56.10.A, co nie zostało potwierdzone w danych z GUS wykazu płatników składek, którzy na dzień 30 września 2020 r. mieli zarejestrowaną działalność z kodem PKD uprawniającą do zwolnienia z opłacania składek. Z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że na 30 września 2020 r. przeważającym rodzajem prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej jest działalność oznaczona kodem PKD 69.10.Z, który nie zawiera się w katalogu uprawnionych do zwolnienia z opłacania składek za listopad 2020 r.

Wnioskiem z 25 stycznia 2021 r. strona wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z obowiązku opłacenia powyższych należności. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że działalność gospodarczą prowadzi od 1 sierpnia 2007 roku. Była to głównie działalność w zakresie usług prawnych. Od 1 grudnia 2012 roku zakres prowadzonej działalności gospodarczej skarżący poszerzył o prowadzenie działalności restauracyjnej i hotelarskiej. Wynikało to z faktu, iż 29 listopada 2012 roku zmarł tata strony – B.C. i wówczas skarżący przejął prowadzoną przez tatę działalność gospodarczą w postaci działalności restauracyjnej i hotelarskiej w Zajeździe A. w miejscowości Ł., pod adresem ul. B. 46 (dawna C.). Wówczas w rejestrze CEiDG dopisał dodatkowe kody PKD, jednakże jako przeważający pozostawił kod działalności prawniczej.

M.C. wskazał, iż bardzo szybko się okazało, że prowadzony Zajazd A. przynosi ponad 95% jego przychodów, a działalność prawnicza - pomimo usilnych starań i ambicji - niespełna 5%. Taki stan faktyczny istnieje do dziś i istniał także 30 września 2020 roku, który był brany pod uwagę przy ocenie możliwości zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Podniósł, iż biuro księgowe, które świadczy dla strony obsługę księgową i prowadzi ewidencję księgową dla prowadzonej działalności restauracyjnej w Ł. oraz prawniczej w Ł., niestety nie może automatycznie wygenerować zestawienia, ale może ręcznie sporządzić porównanie przychodów w określonych okresach. Strona podniosła, że może także doręczyć inne dokumenty potwierdzające prowadzenie działalności restauracyjnej w Ł. Skarżący nadmienił, że w takim samym stanie faktycznym został przez organ zwolniony z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 roku. Oświadczył, że na dzień 30 września 2020 roku przeważający rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej oznaczony był kodem 56.10.A. Był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 roku. Przychód uzyskany w listopadzie 2020 roku (26.397,32 zł) w porównaniu do listopada 2019 roku (51.995,80 zł) był niższy o ponad 40%. Ponadto strona podniosła, że jest pracodawcą dla 4 osób, a ponadto w Zajeździe pomaga mu jego najbliższa rodzina, w tym i dzieci. Jest odbiorcą usług i towarów dla wielu innych firm z Ł. i okolic. Obecnie z uwagi na obostrzenia moja działalność restauracyjna została praktycznie zamknięta (Zajazd A. jest raczej salą bankietową: weselną, okolicznościową) i nie mają możliwości organizowania wesel czy chrzcin dla klientów, a przebranżowienie się w miejscowości Ł., przy obecnych zasobach ludzkich i finansowych jest niemożliwe.

W uzupełnieniu wniosku, w dniu 28.01.2021 r. M.C. przedłożył zestawienie przychodów za okres: 01.01.2020-30.09.2020, przygotowane przez firmę księgową i potwierdzające, że działalnością dominującą w zakresie przychodów jest działalność restauracyjno-hotelowa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśnił, że na mocy z art. 31zq ust. 8 "uCovid-19", od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 31zo ust. 10 "uCovid-19", płatnikowi składek prowadzącemu na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

W wyniku ponownej analizy sprawy ustalono, że skarżący nie spełnił warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za listopad 2020 r. Wskazany we wniosku z 30 grudnia 2020 r. kod PKD 56.10.A jako rodzaj przeważającej działalności nie został potwierdzony na 30 września 2020 r. w bazie REGON Głównego Urzędu Statystycznego. Przedstawione powyższe wyjaśnienia opierają się na obowiązujących przepisach prawa, co oznacza, że brak jest możliwości swobodnego rozszerzania warunków zdefiniowanych w ustawie. Zastosowanie powyższych kryteriów jest przejawem zasady równego traktowania wszystkich płatników, niezależnie od przyczyn odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia składek.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.C. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie organu w całości, wnosząc o uchylenie decyzji i udzielenie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: "uCovid-19"), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zostało wydane 5 listopada 2021 r. oraz przesłane stronom postępowania zawiadomieniami z 8 listopada 2021 r. Z uwagi na sytuację epidemiczną przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległości z powodów technicznych, dlatego Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca M.C. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 31zq ust. 7 oraz art. 31zo ust. 10 i ust. 11 "uCovid-19". Zgodnie z art. 31zo ust. 10 tej ustawy, w brzmieniu na dzień składania wniosku, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r." wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Na podstawie art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

ZUS wskazał, że podstawą odmowy przyznania skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek był fakt, iż na dzień 30 września 2020 r. w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) widniał kod PKD 69.10.Z, dotyczący przeważającej działalności gospodarczej, który nie uprawniał skarżącego do otrzymania przedmiotowej pomocy na podstawie art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19.

Skarżący we wniosku z 30 grudnia 2020 r. wskazał na kod PKD 56.10.A – "restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne", który to kod uprawniał płatnika składek do ubiegania się o ww. pomoc. Skarżący wyjaśnił, że działalność gospodarczą prowadzi od 1 sierpnia 2007 roku. Była to głównie działalność w zakresie usług prawnych. Od 1 grudnia 2012 roku zakres prowadzonej działalności gospodarczej skarżący poszerzył o prowadzenie działalności restauracyjnej i hotelarskiej. Wynikało to z faktu, iż 29 listopada 2012 roku zmarł B.C. – ojciec skarżącego i wówczas skarżący przejął prowadzoną przez tatę działalność gospodarczą w postaci działalności restauracyjnej i hotelarskiej w Zajeździe A. w miejscowości Ł., pod adresem ul. B. 46 (dawna C.). Wówczas w rejestrze CEiDG dopisał dodatkowe kody PKD, jednakże jako przeważający pozostawił kod działalności prawniczej. Skarżący argumentował dalej, że prowadzony Zajazd A. przynosi ponad 95% jego przychodów, a działalność prawnicza niespełna 5%. Taki stan faktyczny istnieje do dziś i istniał także 30 września 2020 roku, tj. w dniu, który był brany pod uwagę przy ocenie możliwości zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Strona podniosła, że może doręczyć dokumenty potwierdzające prowadzenie działalności restauracyjnej w Ł. Skarżący nadmienił, że w takim samym stanie faktycznym został przez organ zwolniony z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 roku. Oświadczył, że na dzień 30 września 2020 roku przeważający rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej oznaczony był kodem 56.10.A, był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 roku. Przychód uzyskany w listopadzie 2020 roku (26.397,32 zł) w porównaniu do listopada 2019 roku (51.995,80 zł) był niższy o ponad 40%. Ponadto strona podniosła, że jest pracodawcą dla 4 osób, a ponadto w Zajeździe pomaga mu jego najbliższa rodzina, w tym i dzieci. Jest odbiorcą usług i towarów dla wielu innych firm z Ł. i okolic.

Spór w sprawie dotyczy zatem tego, czy organ rozpoznając wniosek strony powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD na podstawie wpisu w CEIDG, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, czy też przyjąć kod PKD, odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

Z brzmienia art. 31zo ust. 10 uCOVID-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w art. 31zo ust. 11 uCOVID-19 ustawodawca zdecydował się o wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu (domniemanie o fakcie określonym w art. 31zo ust. 11 uCOVID-19). Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów k.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach k.p.a. (art. 31zq ust. 7 i 8 uCOVID-19), a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a., dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 uCOVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 uCOVID-19, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w art. 31zo ust. 11 uCOVID-19, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjującej postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 k.p.a.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organ bezrefleksyjnie stwierdził, że na dzień 30 września 2020 r. według danych zawartych w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 r. w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) kod PKD, dotyczący przeważającej działalności gospodarczej to 69.10.Z.

Organ nie przeprowadził w sprawie właściwego, zupełnego i obiektywnego postępowania, naruszając tym samym ogólne zasady postępowania administracyjnego. ZUS w istocie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza co do rodzaju faktycznie wykonywanej przez stronę skarżącą działalności będącej działalnością przeważającą. Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy skarżący faktycznie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie "restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne" pod kodem PKD 56.10.A., który to kod PKD uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia.

W konsekwencji organ naruszył też art. 31zo ust. 10 i 11 uCOVID-19. Zawarte w art. 31zo ust. 11 uCOVID-19 sformułowanie "prowadzona działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w art. 31zo uCOVID - 19 (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek z art. 31zo ustawy), mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania (por. wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt I SA/Sz 304/21 z 13 maja 2021 r.).

W tym miejscu zauważyć należy, co wydaje się całkowicie pominął ZUS, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r., poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji.

Wskazać należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. 2015 r., poz. 2009). W myśl § 9 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiąganie zysku, zakładów działalności gospodarczej: stowarzyszeń, organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika - na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Powyższe ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 10 uCOVID-19 nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.

Podkreślić jeszcze raz należy, mając na uwadze powyższe rozważania, że pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 uCOVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności, określonych w tych przepisach jako przeważających. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 uCOVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Nie można też tracić z pola widzenia także tego, że przepisy uCOVID-19 mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych.

Omawiany rodzaj wsparcia został przez Parlament Rzeczypospolitej Polskiej uchwalony w grudniu 2020 r., a przesłanki wsparcia określono według danych gromadzonych przez służby statystyki publicznej na dzień 30 września 2020 r. i 30 września 2019 r. Tymczasem wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie ani w listopadzie 2020 r. uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i n. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz.U. z 2021 r., poz. 423).

Podobnie większość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanej kolejnymi rozporządzeniami nie były wprost określane odwołaniem się do kodów PKD (z nielicznymi wyjątkami), lecz miały zasadniczo charakter opisowy (por. np. § 6 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w brzmieniu obowiązującym 1 listopada 2020 r.- Dz. U. z 2020 r., poz. 1758 ze zm.).

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w art. 31zo ust. 11 uCOVID-19 nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjny.

Powyższe nie oznacza jednak aprobaty dla zaniechania, jakiego dopuściła się strona skarżąca, ponieważ powinna ona na bieżąco, w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszać wszelkie zmiany danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na określone podmioty, w tym w zakresie danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby podmioty te mogły rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 214/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20).

W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym, w którym widoczna jest sprzeczność kodu PKD podana przez skarżącego w złożonym wniosku, a kodem PKD ustalonym przez ZUS na dzień 30 września 2020 r., organ winien przed wydaniem decyzji, zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a k.p.a. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ wezwie skarżącego do przedłożenia stosownych dowodów, z których wynikałoby, że prowadzona przez niego faktyczna działalność gospodarcza w przeważającym zakresie odpowiada kodowi PKD 56.10 A, wymienionemu w art. 31zo uCOVID-19. Jednocześnie organ wyjaśni, jakie dokumenty może przedstawić organowi w celu wykazania rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej oraz prawidłowości podanego przez niego kodu PKD (np. kopii faktur oraz paragonów fiskalnych, a także innych dokumentów, mających potwierdzać, że w firmie skarżącego wartość przychodu od sprzedaży z działalności PKD 56.10.A stanowi przeważającą większość). Następnie organ dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze przepisy uCOVID- 19 oraz przepisy k.p.a. i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

bg