Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2571/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego
Powołane przepisy: article: art. 34 pkt 12, art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 163, art. 186, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 2 i ust. 2a, art. 271 ust. 1, art. art. 298 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt1 lit.c, art. 188. art. 206, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 60/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 60/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Skarbu Państwa P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. P. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Informacją roczną z dnia [...] października 2019 r. organ, na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego oraz pozwolenia wodnoprawnego nr [...] ustalił stronie za okres: 1 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 67,00 zł za pobór wód powierzchniowych. Opłata miała zostać uiszczona w czterech równych ratach kwartalnych.

W złożonej od powyższej informacji reklamacji strona podniosła, że opłata dotyczy zbiornika retencyjnego, który został wybudowany w celu przeciwdziałania skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich, zwiększenia retencji i utrzymania potoków oraz związanej z nim infrastruktury w dobrym stanie. Zbiornik ma również służyć ograniczaniu skutków powodzi albo susz oraz zwiększaniu różnorodności przyrodniczej. Strona dodała, że ochrona przeciwpowodziowa oraz zapobieganie skutkom suszy stanowi wspomaganie organów ustawowo zobligowanych do wypełniania obowiązków nałożonych ustawą Prawo wodne (odpowiednio art. 163 i art. 186 ustawy Prawo wodne). Przedmiotowy zbiornik jest usytuowany na terenie należącym do Skarbu Państwa, zarządzanym przez L., a woda przepływająca przez zbiornik nie jest wykorzystywana komercyjnie.

Następnie w dniach 22 i 30 października 2019 r. Nadleśnictwo L. dokonało zapłaty trzech rat, tj. za I, II i III kwartał z tytułu ustalonej opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w łącznej kwocie 50,25 zł.

W celu uzupełnienia złożonej reklamacji, Dyrektor Zarządu Zlewni w N. PGWWP, wezwał Nadleśnictwo L. do złożenia wyjaśnień, czy w 2019 r. miał miejsce pobór wody do napełniania zbiorników zlokalizowanych na terenie działki o nr: [...],[...] i [...] obręb [...], gmina S., czy woda pobierana była tylko do podtrzymania zalewu.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Nadleśnictwo L. poinformowało, że w 2019 r. nie miał miejsca pobór wód do napełniania zbiorników retencyjnych, a woda pobierana była wyłącznie do podtrzymania zalewu.

Dyrektor Zarządu Zlewni w N. P. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. określił stronie za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 67,00 zł za pobór wód powierzchniowych.

Organ wskazał, że Nadleśnictwo korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę K. nr [...] na pobór wód powierzchniowych co oznacza, że zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. obowiązane jest ponosić opłaty za usługi wodne.

Następnie organ wyjaśnił, że fakt naliczenia i wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego. Potrzeby nawadniania gruntów leśnych lub potrzeby związane z chowem i hodowlą ryb, które nie zostały wymienione w treści pozwolenia wodnoprawnego, nie korzystają ze zwolnienia przedmiotowego. Retencjonowanie wód gruntowych i powierzchniowych, zasilanie zasobów wód podziemnych, spowalnianie odpływu wód deszczowych nie stanowią bowiem egzemplifikacji celów, o których mowa w art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne, a więc celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb.

Zdaniem organu wskazywany przez stronę art. 270 ust. 2 Prawa wodnego nie dotyczy przedmiotowej sprawy, gdyż dyspozycja ujęta w tym artykule nie znajduje odzwierciedlenia w treści pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Kłodzkiego, które stanowiło podstawę do ustalenia przedmiotowej opłaty. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w art. 34 pkt 12 u.p.w. wskazane zostało expressis verbis, że nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę stanowi "szczególne korzystanie z wód", tymczasem treść pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego podstawę spornej opłaty wskazuje, że Nadleśnictwo L. korzysta z tzw. usług wodnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. Skutkuje to przyjęciem stanowiska, że art. 270 ust. 2 nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu powołany przez stronę art. 186 Prawa wodnego również nie mógł stanowić postawy prawnej zwolnienia jej z opłat za usługi wodne. Przepis ten reguluje zupełnie inne prawne zagadnienie tj. "utrzymanie urządzeń wodnych", który oznacza eksploatację, konserwację oraz remonty urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Podobnie argumenty dotyczą wskazanego w reklamacji art. 163 Prawa wodnego. Zadania organu w zakresie utrzymania urządzeń wodnych, a normy odnoszące się do opłat za usługi wodne stanowią odrębne instytucje prawne i łączne stosowanie tych norm może mieć miejsce tylko za zgodą ustawodawcy wyrażoną w konkretnym przepisie ustawy, którego jednak brakuje w ustawie Prawo wodne.

Nadleśnictwo L. korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę K. nr [...] na pobór wód powierzchniowych w ilości Qmaxr = 23196 m³/r, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego zobowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Określenia wysokości opłat stałych organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502), [dalej określane jako: "rozporządzenie"].

Opłata stała za pobór wód powierzchniowych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 PLN na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 23196 m³/r, co po przeliczeniu daje wielkość 0,00073554 m³/s.

We wniesionej skardze P. Nadleśnictwo L. zaskarżyło w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. z dnia [...] grudnia 2019 r., zarzucając organowi błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a to:

– art. 270 ust. 2a ustawy Prawo wodne, poprzez naliczenie opłaty stałej, pomimo, że pobór wód następuje do celów ochrony przyrody w lasach,

– art. 163 ustawy Prawo wodne, poprzez naliczenie opłaty stałej za pobór wody, w sytuacji gdy zbiornik wybudowany został w celu przeciwdziałania skutkom suszy oraz celach przeciwpowodziowych, a ochrona przed powodzią nie należy do zadań Nadleśnictwa, a stanowi zadanie W. oraz organów administracji rządowej i samorządowej.

W uzasadnieniu strona podniosła, że zbiornik retencyjny został wybudowany w ramach realizacji przez Nadleśnictwo L. projektu pn.: "Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie". Celem tego projektu była budowa na terenach Nadleśnictwa zbiorników retencyjnych służących celom ochrony przeciwpożarowej oraz celom prowadzonej przez Nadleśnictwo działalności ochrony przyrody, związanej z stworzeniem mi.in. siedlisk salamandry plamistej, miejsca żerowania bociana czarnego oraz pluszcza, zatem do celów, o których mowa w art. 270 ust. 2a ww. ustawy. Wykonanie budowy przedmiotowego zbiornika nie stanowiło więc przesłanki o charakterze komercyjnym, czy też związanym z realizacją celów gospodarczych Nadleśnictwa. Okoliczności powyższe, zdaniem strony zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu nie dają podstaw do naliczenia opłaty stałej.

Strona wskazała, że pojęcie ochrony przyrody obejmuje wszystkie działania służące zachowaniu i ochronie występujących w lasach gatunków roślin oraz zwierząt. Natomiast polityka ochrony przyrody realizowana jest także poprzez gromadzenie wód opadowych w obszarze leśnym, co skutkuje utrzymaniem odpowiedniego nawodnienia terenów leśnych oraz pozwala na bytowanie zwierząt, w tym zwierząt prawem chronionych.

W dalszej kolejności Nadleśnictwo odwołując się do treści art. 8 ustawy dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170) w ramach którego do art. 270 dodano ust. 2a, zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się także za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu, wywiodło, że ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte już po dacie wejścia w życie ww. ustawy, tj. informacją roczną z dnia 4 października 2019 r., w tej dacie było już brak podstaw do nienaliczania opłaty stałej.

Strona stwierdziła również, że budowy zbiorników związane z przeciwdziałaniem skutkom suszy oraz ochroną przeciwpowodziową są zadaniem organów administracji rządowej oraz samorządowej i W. — odpowiednio art. 163 i art. 186 ustawy Prawo wodne. Zatem inwestycje realizowane przez L. mają na celu nic innego jak wyręczanie lub wspomaganie organów ustawowo zobligowanych do wypełniania obowiązków nałożonych ustawą Prawo wodne.

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 60/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. P. z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód .powierzchniowych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przepisach ustawy wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 ustawy jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). W myśl art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

Stosownie do art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 6 tego przepisu).

Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 1 pkt 2 oraz przepis art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, w świetle którego wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. W myśl przepisu art. 271 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Zdaniem Sądu, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne jest także, że § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne stanowi, że do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

Przedmiotem sporu pomiędzy stroną skarżącą a organem pozostaje w niniejszej sprawie kwestia samej zasadności określenia opłaty stałej, w sytuacji, gdy według strony brak było do tego podstaw do jej naliczania z uwagi na przysługujące Nadleśnictwu zwolnienie z obowiązku jej ponoszenia przewidziane art. 270 ust. 2a Prawa wodnego. Skarżąca, ponadto zwracała uwagę, że głównym celem budowy zbiornika była ochrona przeciwpożarowa oraz prowadzona przez Nadleśnictwo działalność ochrony przyrody, a są to zadania organów administracji rządowej oraz samorządowej, a także W.

Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd zauważył, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie toczącego się postępowania w przedmiocie określenia stronie skarżącej opłaty za pobór wód powierzchniowych, powołany przez Nadleśnictwo jako materialnoprawna podstawa zwolnienia z ponoszenia opłaty stałej przepis art. 270 ust. 2a Prawa wodnego jeszcze nie obowiązywał. Wprawdzie w ustawie z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r. poz. 2170) – dalej ustawa nowelizująca – w art. 1 pkt 50 po art. 270 ust. 2 dodano ust. 2a w brzmieniu: "opłaty stałej nie ponosi się także za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu", jednakże ustawa weszła w życie dopiero z dniem 23 listopada 2019 r.

Wprawdzie jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu tej ustawy "dodanie w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne w art. 270 ust. 2a ma na celu doprecyzowanie i skonkretyzowanie katalogu obiektów i działań, w odniesieniu do których nie powinny być ponoszone opłaty stałe", jednakże jednocześnie zgodnie z dyspozycją przepisów przejściowych, tj. art. 8 ustawy nowelizującej przewidziano, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem przepisów art. 388 ust. 2 i 3, art. 394 ust. 1 pkt 9, art. 423 i art. 439. Powyższe oznacza, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej nie stosuje się nowo dodanego do art. 270 jego ust. 2a, na który to przepis powołuje się obecnie strona skarżąca.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie można w żadnej mierze zgodzić się z argumentacją strony podniesioną skardze, odnośnie konieczności stosowania ww. przepisu, w brzmieniu nadanym w wyniku nowelizacji ustawy Prawo wodne skoro, czego sama skarżąca nie neguje, postępowanie w przedmiocie stałej opłaty rocznej za 2019 rok wszczęte zostało w dniu 4 października 2019 r. poprzez sporządzenie informacji rocznej, zaś nowo dodana regulacja ust 2a art. 270 u.p.w. zaczęła obowiązywać dopiero z dniem 23 listopada 2019 r.( tj. po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw z 2019 pod poz. 2170, co miało miejsce w dniu 8 listopada 2019 r.).

W ocenie Sądu, już z tego powodu ta część argumentacji skargi nie zasługiwała na uwzględnienie, skoro wskazywana przez skarżącą regulacja ust. 2a art. 270 u.p.w. nie miała zastosowania wobec spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Abstrahując jednakże od samej możliwości zastosowania akcentowanej przez skarżącą podstawy prawnej zwolnienia z ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne w zaistniałych okolicznościach, Sąd jako prawidłową ocenił tę część argumentacji organu z której wynika, że w sprawie nie miało zastosowanie zwolnienie przewidziane obowiązującym wówczas art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że w sytuacji gdy pobór wód dokonywany jest do celów enumeratywnie określonych w powołanym art. 270 ust. 2 - opłaty stałej nie ponosi się. Zatem z punktu widzenia treści art. 270 ust. 2 ważne jest by organ określając opłatę stałą za pobór wód ustalił, czy pobór wód jest do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia takich argumentów przez stronę. W postępowaniu należało zatem ustalić, czy zachodzą przesłanki zastosowania opisanego wyżej zwolnienia, co wymagało przede wszystkim analizy treści pozwolenia wodnoprawnego, które określać powinno cel lub cele korzystania z usług wodnych.

Organ stwierdzając brak podstaw do zastosowania w konkretnym przypadku zwolnienia z opłaty powołał się na pozwolenie wodnoprawne. Podstawę naliczenia opłaty stanowi decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. - pozwolenie wodnoprawne (nr [...]) i z osnowy tej decyzji wynika wprost, że strona skarżąca uzyskała uprawnienie "na szczególne korzystanie z wody w zakresie poboru wody z potoku J. zastawką w km 0+186 na zalanie zbiornika małej retencji i podtrzymanie zalewu".

Treść pozwolenia wodnoprawnego nie pozostawia więc wątpliwości, że obejmuje ono swą treścią uprawnienie m.in. do poboru wód powierzchniowych na potrzeby zbiornika małej retencji. Nie sposób zatem przyjąć, że sam pobór wód następuje na potrzeby nawadniania gruntów i upraw dla celów leśnych. Inaczej mówiąc strona skarżąca nie wykazała, aby z pozwolenia wodnoprawnego wynikało, że pobierana woda przeznaczana jest do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W rezultacie brak podstaw do uznania, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne, bowiem organ miał podstawy do ustalenia opłaty stałej w stosunku do strony skarżącej.

Pobór wód powierzchniowych realizowany na podstawie wskazanego pozwolenia wodnoprawnego nie jest objęty hipotezą normy z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Do aktywizacji art. 270 ust. 2 Prawa wodnego nie wystarczy ustalenie, że poboru wód dokonano dla celów leśnych, konieczne jest również kumulatywne ustalenie pozytywne, że ów pobór odbywa się na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych (zob. wyrok z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 1340/18).

Z treści pozwolenia wodnoprawnego w żaden sposób nie wynika, że zbiornik retencyjny i tym samym pobór wód powierzchniowych ma służyć celom leśnym, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Eksponowane przez stronę skarżącą tezy nie znajdują potwierdzenia w treści pozwolenia wodnoprawnego, a to ono pozostaje w tej materii dowodem kluczowym, ujawniającym rzeczywisty cel budowy zbiorników retencyjnych i poboru wód na ich potrzeby.

Jak stanowi art. 403 ustawy Prawo wodne w pozwoleniu określa się cel korzystania z wód, a zatem słusznie wywiódł organ, że dla zastosowania zwolnienia w decyzji zezwalającej na pobór wód winno wyraźnie być wskazane, że pobór ten dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz potrzeby chowu i hodowli ryb. Treść pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Kłodzkiego, na podstawie którego Nadleśnictwo dokonuje poboru wody nie wskazuje na to. Wreszcie, co istotne, w art. 34 pkt 12 ustawy Prawo wodne wskazane zostało expressis verbis, że nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę stanowi "szczególne korzystanie z wód" tymczasem treść pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego podstawę spornej opłaty wskazuje, że Nadleśnictwo korzysta z tzw. usług wodnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. Wprawdzie w pozwoleniu wodnym przewidziano obowiązek udostępniania wody do celów przeciwpożarowych, jednakże ta okoliczność z uwagi na przepisy intertemporalne dotyczące stosowania ust 2a art. 270 ustawy, pozostaje bez wpływu na treść obecnie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, mając na względzie przytoczone unormowania i ustalenia należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nadleśnictwo korzysta z usługi wodnej (pobór wód powierzchniowych) na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę K. na pobór wód powierzchniowych. Zatem w sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w N. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w wysokości 67,00 zł za pobór wód powierzchniowych.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo dokonał ustalenia wysokości opłaty: uwzględnił jednostkową stawkę za pobór wód powierzchniowych w wysokości 250 zł na dobę za 1 m3/s - § 15 pkt 2 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r., liczbę dni w roku – 365 oraz maksymalną ilość wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że był on obowiązany działać na podstawie i w granicach prawa i naliczyć sporną opłatę, gdyż ewentualne odstępstwo w tym zakresie mogłoby wynikać jedynie z wyraźnego przepisu ustawy. Analiza norm prawa wodnego pozwala jednak na twierdzenie, że ustawodawca istotnie formułuje expressis verbis w zakresie opłat zarówno zwolnienia przedmiotowe jak i podmiotowe, jednakże nie znajdują one zastosowania w przedmiotowej sprawie. W ustawie Prawo wodne brak także przepisu, który pozwoliłby organowi fakultatywnie zwolnić w określonych sytuacjach np. "z uwagi na wyjątkowe okoliczności" podmioty z opłat za usługi wodne, zatem organ dla wypełnienia dyspozycji norm Prawa wodnego zobligowany był do wymierzenia spornej opłaty.

Sąd stwierdził, że podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 399/18, gdzie wskazano, że: "w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). System opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 P.w.), co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty."

Zdaniem Sądu, nie ma sporu co do tego, że wszelkie zwolnienia z danin publicznych, muszą być interpretowane w sposób ścisły, a tym samym, skoro Ordynacja podatkowa ma odpowiednie zastosowanie również w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne, to nie można przepisów dotyczących zwolnień z opłat tej ustawy interpretować według zasad wykładni rozszerzającej.

Organ odniósł się również do sygnalizowanej przez stronę kwestii – wyręczania przez Nadleśnictwo czy wspomagania organów administracji rządowej, administracji samorządowej i W. w ochronie przed skutkami suszy (art. 163 Prawa wodnego). Jak wyjaśniono powyżej, zwolnień z obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z usług wodnych nie można interpretować według zasad wykładni rozszerzającej. Tym samym nie można podzielić stanowiska strony, że organ naruszył przepisy art. 186 i art. 163 ustawy Prawo wodne. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że budownictwo wodne polega na projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych. Z kolei zgodnie z art. 163 ust. 1 ustawy Prawo wodne, ochrona przed powodzią jest zadaniem W. oraz organów administracji rządowej i samorządowej. W ocenie Sądu, powołane przepisy w żadnym razie nie dają podstaw do uznania, że w sprawie zastosowanie ma zwolnienie z opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych.

Tym samym, zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty strony wskazujące na naruszenie przepisów ustawy Prawo wodne (art. 186, art. 163), z których w żadnym razie nie wynika zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobór wód.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniósł Skarb Państwa P. Nadleśnictwo L. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez brak ustalenia, że usługi wodne obejmują m.in. piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód i nie jest są wymienione w art. 268 ust. 1 jako usługi za które uiszcza się opłaty zgodnie z ww. ustawą,

2) art. 163 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez uznanie przez Sąd, że organ administracji zasadnie naliczył opłatę za pobór wody, w sytuacji gdy zbiornik wybudowany został w celu przeciwdziałania skutkom suszy oraz w celach przeciwpowodziowych, a ochrona przed powodzią nie należy do zadań Nadleśnictwa natomiast stanowi zadanie W. oraz organów administracji rządowej i samorządowej,

3) art. 270 ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez uznanie przez Sąd, że organ administracji prawidłowo naliczył opłatę, pomimo że opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej.

Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dalej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Skarb Państwa P. Nadleśnictwo L. ma usprawiedliwione podstawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 t.j., dalej ustawa Prawo wodne).

Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za wykładnią tych przepisów wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3752/19.

Art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Z kolei w pkt 2 art. 35 ust. 3 tej ustawy wskazano, że usługi wodne obejmują także piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód.

W art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne odróżniono usługę wodną w postaci poboru wód od usługi w postaci retencjonowania wód. Nadto wyliczenie usług wodnych zawarte w tych przepisie ma charakter wyczerpujący.

Z kolei w art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne wskazano z jakiego rodzaju usługami wodnymi związana jest konieczność ponoszenia opłat. Wśród tych usług nie wymieniono piętrzenia, magazynowania lub retencjonowania wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystania z tych wód. Wymieniona została natomiast usługa w postaci poboru wód.

Z akt sprawy wynika, że Nadleśnictwo uzyskało pozwolenie wodnoprawne, którego podstawą prawną były przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 t.j.).

Z treści decyzji wynika, że Nadleśnictwo uzyskało zgodę na pobór wód na zalanie zbiornika małej retencji. W treści rozstrzygnięcia wskazano, że pozwolenie wodnoprawne jest udzielane na pobór wód w celu napełnienia dwóch stawów napełnianych przepływowo. Jako podstawę prawną wydanego pozwolenia wskazano art. 37 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z treścią tego przepisu szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności: pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych (pkt 1). Nadmienić przy tym należy, że art. 37 wymieniał jedynie przykładowo na czym polega szczególne korzystanie z wód.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego występujące w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne pojęcie "pobór wód powierzchniowych" oraz "retencjonowanie wód" oraz "pobór wód" i "retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych" w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. są tożsame. Nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że pojęciom tym nadano odmienne znaczenie w tych aktach prawnych. Szczególne korzystanie z wód w postaci ich poboru oraz ich retencjonowania jest tożsame z usługą wodną polegającą na poborze wód i ich retencjonowaniu, o którym mowa w aktualnie obowiązującej ustawie.

Nadleśnictwo korzysta z usługi w postaci poboru wody i fakt ten nie jest kwestionowany. Nie jest też kwestionowany fakt, że pobrana woda wykorzystywana jest do napełniania tych zbiorników, co świadczy o wykonywaniu usługi wodnej w postaci retencjonowania wód powierzchniowych.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wykorzystywanie przez skarżącego kasacyjnie wody powierzchniowej polega na przemieszczeniu części wody płynącej w potoku i umieszczeniu jej w zbiorniku retencyjnym.

Opierając się na wykładni językowej art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne można przyjąć, że skarżący kasacyjnie korzysta z dwóch usług wodnych, to jest poboru wody powierzchniowej oraz retencjonowania tej wody. Za pierwszą z przytoczonych usług wodnych (pobór wody) istniałby obowiązek uiszczenia opłaty, przy czym w realiach niniejszej sprawy byłaby to tzw. opłata stała, o której mowa w art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Nie podlegałaby natomiast opłacie druga z wymienionych usług, to jest wykorzystanie pobranej wody do jej retencjonowania.

Możliwa jest też jednak odmienna niż wyżej przedstawiona wykładnia art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W świetle tej wykładni pobór wody w celu wykorzystania jej do retencjonowania nie podlegałby opłacie. Wykładnia ta wychodzi z założenia, że w istocie nie jest możliwe wykonanie usługi wodnej w postaci retencjonowania wody bez uprzedniego poboru tejże wody. Pobór wody w takim przypadku nie jest traktowany jako samodzielna usługa wodna tylko jako element usługi wodnej w postaci retencjonowania wody. Wydzielanie poboru wody w takiej sytuacji jako odrębnej usługi wodnej byłoby sztucznym dzieleniem usługi retencjonowania wody na dwie niezależne od siebie usługi.

Za poglądem, że w przypadku usługi retencjonowania wody, pobór wody w celu jej wykorzystania do retencji uznać należy jedynie za element tej usługi przemawiała wykładnia celowościowa art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że celem ustawodawcy było niepobieranie opłat za usługę wodną w postaci retencjonowania wody. Przyjęcie stanowiska, że należy uiszczać opłatę za pobór wody w celu jej retencjonowania czyniłoby to zamierzenie ustawodawcy iluzorycznym. Nie ulega wątpliwości, że woda retencjonowana jest to ta sama woda, która została wcześniej w tym celu pobrana. Opłata za pobór tej wody byłby więc w istocie opłatą za jej retencjonowanie. W takiej sytuacji cel ustawodawcy, jakim było zaniechanie nakładania opłat za retencjonowanie wody nie zostałby osiągnięty. Z tych też względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, priorytet należy dać wykładni celowościowej art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 268 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Oznacza to, że pobór wody w celu jej retencji nie podlega opłacie zarówno stałej jak i zmiennej.

Zarzut naruszenia ww. przepisów sam w sobie był wystraczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej jak też do uwzględnienia skargi wniesionej do Sądu I instancji. W tej sytuacji dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a. i art. 206 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.