Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2686/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1494/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1494/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez M. S. (dalej również: Skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej również: Minister, organ odwoławczy) z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący, pismem z 20 lipca 2015 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1986 r., wydaną w oparciu o art. 50, art. 51 i art. 58 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99, dalej również "ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości"). Decyzją tą wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m², oznaczoną jako działki nr [...], położonej w rejonie ulicy [...] w [...], dla której nie urządzono księgi wieczystej ani zbioru dokumentów (dalej również "nieruchomość’), jak również ustalono odszkodowania na rzecz I. S. i spadkobierców J. S i zobowiązano wypłatę tego odszkodowania wyżej wymienionym po przedłożeniu dowodu własności wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżący we wniosku z 20 lipca 2015 r. wskazał, że decyzja została skierowana do J. S, który zmarł 14 lat przed jej wydaniem, a spadkobiercy J. S, ustaleni postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 24 lutego 2004 r. I Ns [...], zostali pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu. Ponadto Skarżący wskazał, że do chwili obecnej nie wybudowano budynku warsztatowo-gospodarczego Zakładu Wykonawstwa Sieci Elektrycznych w [...].

Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda) decyzją z [...] stycznia 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1986 r. uznając, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powołanej dalej jako "k.p.a.".

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji i wskazał, że organ wydając decyzję wywłaszczeniową nie ustalił kręgu spadkobierców J. S. oraz naruszył art. 156 k.p.a.

Minister zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] stycznia 2017 r., albowiem uznał, że decyzja z [...] września 1986 r. spełnia wymagania z art. 56 ust.1, art. 58 i art. 59 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Organ wskazał, że z treści decyzji z [...] września 1986 r. wynika, iż nabycie nieruchomości, przeznaczonej na budowę budynku warsztatowo-gospodarczego Zakładu Wykonawstwa Sieci Elektrycznych w [...], nie było możliwe w drodze umowy cywilnoprawnej, wobec braku zgody właścicieli. I. S. 2 czerwca 1986 r., podczas rokowań z Zakładem Wykonawstwem Sieci Elektrycznych w [...] oświadczyła do protokołu, że wyraża zgodę na sprzedaż nieruchomości w całości, a nie w części. Z kolei na rokowania w sprawie dobrowolnego zbycia nieruchomości do Urzędu Miejskiego w [...], mimo doręczenia wezwanie z 24 czerwca 1986 r., I. S. się nie zgłosiła. Wobec tego wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe, o którym zawiadomieniem z 15 lipca 1986 r. poinformowano I. S. oraz Zakład Wykonawstwa Sieci Elektrycznych w [...]. Wyznaczono również rozprawę wywłaszczeniową na 23 lipca 1986 r., na której pomimo prawidłowego zawiadomienia, nie była obecna I. S.. Minister wskazał również, że w toku postępowania w zakresie odszkodowania sporządzono 24 czerwca 1986 r. protokół wyceny nieruchomości, mając na względzie wyrys OPGK Zakład Terenowy w [...] z [...] października 1985 r. (w zakresie klasy gruntu wywłaszczonej nieruchomości: R-IVb) oraz uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 26 września 1985 r. nr [...]w sprawie ustalenia zasad odszkodowania za wywłaszczone grunty oraz ustalenia maksymalnych cen gruntów nabywanych w drodze umowy.

Odnosząc się do kwestii pominięcia spadkobierców J. S. Minister wskazał, że decyzja z [...] września 1986 r. została skierowana jedynie do I. S., ponieważ spadkobiercy J. S. nie byli ustaleni w toku postępowania wywłaszczeniowego. Stwierdzenie nabycia spadku po J. S. nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 24 lutego 2004 r. I Ns [...]. Oznacza to, że decyzja z [...] września 1986 r. nie została skierowana do wszystkich stron postępowania, ale wada ta, zdaniem Ministra, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją.

Skarżący wywiódł do Sądu I instancji skargę na decyzję Ministra z [...] lutego 2018 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 12 września 1986 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 3, art. 7, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 24 oraz 27 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej również "ustawa z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości"), a także art. 20, art. 21, art. 64 Konstytucji RP, a które określają zasady tożsame z tymi jakie obowiązywały w art.12 i art. 13 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy 22 lipca 1952 r. oraz art. 32 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie z 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284);

2. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. , art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 2 Konstytucji RP.

W wywodach skargi Skarżący podniósł, że organ wydając [...] września 1986 r. decyzję wywłaszczeniową nie uwzględnił wszystkich spadkobierców J. S. i przyznał odszkodowanie w całości I. S., zamiast złożyć je do depozytu sądowego. Dodał również, że jako spadkobierca J. S. nie może dysponować nieruchomością, która w chwili obecnej jest własnością Miasta [...], a prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości przysługuje H. G., K. G., J. U. i A. U. Ponadto Skarżący wskazał, że "organy administracji" dokonały podziału jednej działki o powierzchni ok. [...] ha z dostępem do drogi ulicy [...] w [...] na sześć działek i dokonały wywłaszczenia czterech z nich, na mocy czterech decyzji, oprócz decyzji z [...] września 1986 r., również decyzją z [...] marca 1974 r. dotyczącą działki nr [...], decyzją z [...] marca 1975 r. dotyczącą działki nr [...] oraz decyzją z [...] września 1982 r. dotyczącą działki nr [...]. W ocenie Skarżącego wywłaszczenia tych nieruchomości nastąpiło z naruszeniem praw Skarżącego, a Prezydent Miasta [...] nie dopełnił obowiązku zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzję Wojewody z [...]stycznia 2017 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Na rozprawie pełnomocnik Skarżącego, ustanowiony z urzędu wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 68 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który nakazywał wpłacenie odszkodowania do depozytu w przypadku, gdy nie mogło być wypłacone uprawnionym i podniósł, że w sprawie odszkodowanie zostało w całości wypłacone matce Skarżącego. Ponadto powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jaki zapadł w sprawie IV SA/Wa 307/18 oraz wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra i decyzji Wojewody.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 26 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1494/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę na decyzję Ministra z [...] sierpnia 2018 r.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, służącym weryfikacji ostatecznej decyzji, pod kątem tego czy jest ona dotknięta jedną z wad o charakterze kwalifikowanym, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Sąd mając na uwadze stanowisko Skarżącego reprezentowane w postępowaniu nadzorczym, zainicjowanym wnioskiem z 20 lipca 2015 r., które powtórzył, choć dość chaotycznie we wniesionej skardze uznał, że istota sporu dotyczy tego, czy decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...]z [...] września 1986 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jednocześnie Sąd zaznaczył, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (zob. szerzej M. Jaśkowska, komentarz do art. 156, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2018). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Z kolei o niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. można mówić, gdy rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i ma to charakter obiektywny. Przy czym niewykonalność musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005, wyd. II).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd I instancji uznał, że trafny był pogląd Ministra wyrażony w zaskarżonej decyzji, że badana w trybie nadzoru decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] września 1986 r. nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego i odstąpienie od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że możliwość zastosowania instytucji prawnej pozwalającej na wzruszanie decyzji ostatecznych powinna ograniczać się do sytuacji szczególnie uzasadnionych. Taka sytuacja, wbrew wywodom skargi, nie wystąpiła. Sąd I instancji przychylił się do stanowiska Ministra, że decyzja z [...] września 1986 r. nie naruszała w sposób rażący przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w oparciu o które została wydana. Dlatego też za chybione Sąd I instancji uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, tj. art. 3, art. 7, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 24 oraz 27 ust. 2 tej ustawy. W dacie składania wniosku z 5 czerwca 1986 r. o wywłaszczenie nieruchomości, tj. 13 czerwca 1986 r. nie obowiązywała ww. ustawa z 1958 r., albowiem na moc art. 100 pkt 3 w zw. z art. 101 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, utraciła moc 1 sierpnia 1985 r.

Niezależnie od błędnie wskazanych przepisów prawa, Sąd I instancji działając na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powołanej dalej jako "p.p.s.a." - ocenił skargę mając na względzie twierdzenia Skarżącego co do sposobu ustalenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz kwestii wypłaty odszkodowania.

W ocenie Sądu I instancji, rację miał Minister, że decyzja z [...] września 1986 r. nie mogła być traktowana jako niewykonalna czy uznana, za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja zawierała elementy o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mimo, że nie zostały sformułowane precyzyjnie. W punkcie pierwszym tej decyzji wskazano, że nieruchomość oznaczona jako działki [... ]i [...]nie posiada urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, a właścicielami nieruchomości w chwili wywłaszczenia byli I. S. i spadkobiercy J. S. Z kolei w pkt 4 ww. decyzji jako uprawnionych do odbioru odszkodowania wskazano I. S. i spadkobierców J. S. po przedłożeniu dowodu własności wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji brak wskazania z imienia i nazwiska oraz adresu spadkobierców J. S. stanowiło naruszenie prawa, ale biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy nie można było zakwalifikować tego naruszenia jako rażące. Użyte w decyzji sformułowanie "spadkobiercy J. S." oraz lista podmiotów do których skierowano decyzję wywłaszczeniową (I. S. oraz Centralny Okręg Energetyczny PP Zakład Wykonawstwa Sieci Elektrycznych w [...]) nie budziły wątpliwości, że organ wywłaszczeniowy posiadał wiedzę o zgonie J. S. i decyzji wywłaszczeniowej nie skierował do osoby nieżyjącej.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, sformułowanie "spadkobiercy J. S." było równoznaczne z tym, że decyzja wywłaszczeniowa rozstrzygała o prawach i obowiązkach spadkobierców. Sąd miał w szczególności na względzie to, że spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku (art. 925 kodeksu cywilnego), a spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 kodeksu cywilnego). Oznacza to, że wejście w ogół praw i obowiązków zmarłego J. S. nastąpiło z mocy prawa i nie było uzależnione od orzeczenia sądu. Postanowienie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku służyło ustaleniu kręgu spadkobierców poprzez wskazanie ich z imienia i nazwiska. W rozpoznawanej sprawie postępowanie spadkowe po J. S., zmarłym 27 lipca 1972 r. zakończyło się postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 24 lutego 2004 r. I Ns [...], blisko 28 lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Do kręgu spadkobierców J. S. należą: Skarżący, E. W. (siostra Skarżącego), E. S. (brat Skarżącego) oraz I. S. (matka Skarżącego). Dlatego - zdaniem Sądu I instancji - oznaczenie w decyzji wywłaszczeniowej osób uprawnionych do odszkodowania poprzez określenie "spadkobiercy J. S.", pozwalało na ich indywidualizację. Co więcej, takiego oznaczenia osób uprawnionych do odszkodowania nie podważyła I. S., której doręczono decyzję wywłaszczeniową.

Zdaniem Sądu I instancji, - inną kwestią było to, że w postępowaniu wywłaszczeniowym organ pominął spadkobierców zmarłego J. S., którym przysługiwał status strony postępowania, a przez to uniemożliwił im udział w postępowaniu i skorzystanie z przysługujących im praw, w szczególności do złożenia zwykłego środka zaskarżenia od decyzji z [...]września 1986 r. Niemniej jednak Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko Ministra, że takie naruszenia prawa można rozpatrywać wyłącznie pod kątem wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś stwierdzenia nieważności na podstawie którejkolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Odrębność tych postępowań nadzwyczajnych polega na tym, że przyczyny wznowienia postępowania odnoszą się do wad postępowania administracyjnego, zaś okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji - do wad tego aktu administracyjnego.

Odnosząc się do kwestii wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, Sąd I instancji, za okoliczność bezsporną uznał, że kwotę odszkodowania w pełnej wysokości wypłacono I. S., która była współwłaścicielką wywłaszczanej nieruchomości oraz należy do kręgu spadkobierców po J. S.. Żadne ze spadkobierców, a w szczególności I. S., nie zakwestionował twierdzeń Skarżącego co do tych okoliczności. Okoliczności tej nie można było podważyć brakiem w aktach sprawy zakończonej decyzją wywłaszczeniową jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o wypłacie odszkodowania, czy wpłacie sumy odszkodowania do depozytu sądowego, na mocy art. 68 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z akt sprawy zakończonej decyzją wywłaszczeniową nie wynikał również sposób w jaki organ wywłaszczeniowy badał statusu I. S. jako osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania w pełnej wysokości, w szczególności czy działała również w imieniu pozostałych spadkobierców (jako ich przedstawiciel ustawowy czy pełnomocnik). W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, nie sposób zgodzić się ze Skarżącym, że istniały przeszkody w wypłacie odszkodowania i zasadnym było złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego, a w konsekwencji, że decyzja z [...] września 1986 r. została wydana z naruszeniem art. 68 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i to w sposób kwalifikowany. Wyraźnie podkreślić należy, że za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. W tym przypadku skutki takie nie zaistniały, a ważną okolicznością w tej kwestii było to, że organ wywłaszczeniowy wykonał decyzję. Tym samym Sąd nie podzielił poglądu Skarżącego, że z racji tego, że wykonanie decyzji wywłaszczeniowej wywołało niekorzystne dla niego skutki ekonomiczne, przesądzało o niewykonalności tej decyzji.

Sąd I instancji wskazał również, że zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut skargi o tożsamości sprawy ze sprawą oznaczoną IV SA/Wa 307/17, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2018 r. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 1982 r. Sądowi z urzędu wiadomym było, że ww. sprawa została wydana w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Poza kontrolą Sądu przy rozpatrywaniu niniejszej sprawie były również inne decyzje wywłaszczeniowe wskazane w skardze czy kwestia zwrotu nieruchomości.

Za niezrozumiałe Sąd I instancji uznał natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie z 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), oraz art. 20, art. 21, art. 32, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483), przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej. Sąd wyjaśnił, że - po pierwsze - w chwili postępowania zakończonego decyzję wywłaszczeniową ww. akty prawne nie obowiązywały w polskim porządku prawnym. Po wtóre, przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, gdzie pod uwagę brany był stan prawny istniejący w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie w chwili wydawania zaskarżonej decyzji w trybie nadzoru.

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Ministra odpowiada prawu i nie podzielił stanowiska Skarżącego wyrażonego w skardze. Minister prawidłowo przyjął, że przy wydawaniu decyzji z [...] września 1986 r. zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia za odszkodowaniem, a uchybienia organu wywłaszczeniowego nie miały charakteru kwalifikowanego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 158 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż niezłożenie sumy odszkodowania przypadającej do wypłaty do depozytu sądowego, jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody, nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

2. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo tego, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 158 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) polegającym na błędnym przyjęciu, iż niezłożenie sumy odszkodowania przypadającej do wypłaty do depozytu sądowego, jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W związku z powyższym wniósł na podstawie art 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Jednocześnie wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej w całości, ani części pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu. Końcowo wniósł na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. in fine o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżących kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w ramach których zarzucono naruszenie art. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo tego, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 158 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegającym na błędnym przyjęciu, iż niezłożenie sumy odszkodowania przypadającej do wypłaty do depozytu sądowego, jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5380/21 wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Przepis art. 151 p.p.s.a., podobnie jako art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały powołane przepisy (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6106/21, źródło CBOSA). Skarżący kasacyjnie powiązał go z naruszeniem art. 158 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 k.p.a., następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 781, nb 2 do art. 158). Wskazane uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Bezspornym jest okoliczność, że kwotę odszkodowania w pełnej wysokości wypłacono I. S., która była współwłaścicielką wywłaszczanej nieruchomości oraz należy do kręgu spadkobierców po J. S. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, z akt sprawy zakończonej decyzją wywłaszczeniową nie wynikał również sposób w jaki organ wywłaszczeniowy badał statusu I. S. jako osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania w pełnej wysokości, w szczególności czy działała również w imieniu pozostałych spadkobierców (jako ich przedstawiciel ustawowy czy pełnomocnik). Należy przyznać rację Skarżącemu, co również uczynił WSA w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w postępowaniu wywłaszczeniowym istniały przeszkody w wypłacie odszkodowania i zasadnym było złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego, a w konsekwencji, że decyzja z [...] września 1986 r. została wydana z naruszeniem art. 68 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i to w sposób kwalifikowany. Natomiast trafnie zauważył Sąd I instancji, że to naruszenie nie można uznać za rażące.

Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; a skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Zatem za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. W tym przypadku skutki takie nie zaistniały, a ważną okolicznością w tej kwestii było to, że organ wywłaszczeniowy wykonał decyzję. Tym samym Sąd I instancji trafnie nie podzielił poglądu Skarżącego, że z racji tego, że wykonanie decyzji wywłaszczeniowej wywołało niekorzystne dla niego skutki ekonomiczne, przesądzało o niewykonalności tej decyzji.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 p.p.s.a. i art. 258-261 p.p.s.a.