Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 764/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 106 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 8 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1236
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do  spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1018/16 w sprawie ze skargi W.T. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1018/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.T. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm., dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."), obniżył [...] W.T. z dniem 1 kwietnia 2016 r. dodatek funkcyjny do kwoty 2.250 zł miesięcznie. Przedmiotowemu rozkazowi personalnemu, w oparciu o art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie "K.p.a."), nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek wniesienia przez [...] W.T. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego przytoczył treść art. 104 ust. 2 ustawy o Policji i § 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] września 2006 r. nr [...] mianował [...] W.T. na stanowisko zastępcy naczelnika Wydziału [...] KWP w [...] i ustalił wysokość dodatku funkcyjnego w kwocie 1.100 zł. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] dodatek ten podwyższył z kwoty 1.300 zł do kwoty 1.400 zł. Kolejnymi rozkazami personalnymi z dnia [...] października 2014 r. nr [...] przedmiotowy dodatek podwyższył do kwoty 1.500 zł, zaś z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] – do kwoty 1.650 zł. Ostatnia podwyżka wyżej wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego została dokonana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] na okres od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. do kwoty 2.475 zł miesięcznie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość dodatku funkcyjnego policjanta jest kształtowana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który wydaje w tym zakresie stosowne decyzje administracyjne. Przy czym z zestawienia przepisów § 8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wynika, że zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego (czyli przyznanie go w innej wysokości) jest dokonywana poprzez podwyższenie lub obniżenie przedmiotowego dodatku, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej dotychczasową wysokość tego dodatku.

Zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., który stanowił podstawę podwyższenia [...] W.T. dodatku funkcyjnego z dniem 1 marca 2016 r., dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. Stosownie do § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. W świetle § 8 ust. 7 rozporządzenia, dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Treść powołanego przepisu wskazuje, że w sytuacji, gdy podwyższenie dodatku funkcyjnego nastąpiło w związku ze zmianą zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, czy też z uwagi na inne przesłanki, zmiana lub ustanie danych przesłanek, uzasadnia obniżenie dodatku funkcyjnego.

Z rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] wynika, że podwyższenie wyżej wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego z dniem 1 marca 2016 r. zostało dokonane w oparciu o przesłanki, które nie wynikają z uzasadnienia powołanego rozkazu personalnego. Skoro bowiem z dniem 1 września 2015 r. [...] W.T. ustalono dodatek funkcyjny w kwocie 1.650 zł miesięcznie na stanowisku zastępcy naczelnika Wydziału [...] (rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 7 sierpnia 2015 r.), a uprzednio przedmiotowy dodatek ustalono w kwocie1.500 zł miesięcznie od dnia 1 listopada 2014 r. (rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2014 r.), to brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że przy niezmienionej randze zajmowanego stanowiska służbowego, zakresie ponoszonej odpowiedzialności i poziomie posiadanych przez wyżej wymienionego policjanta kwalifikacji zawodowych, dokonana po raz kolejny w okresie niespełna sześciu miesięcy (od dnia 7 sierpnia 2015 r. do dnia [...] lutego 2016 r.) ocena wywiązywania się przez niego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych stanowiła wyłączną przesłankę ustalenia wyżej wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego w kwocie 2.475 zł miesięcznie, a więc w kwocie o 825 zł wyższej niż dotychczas należna na stanowisku zastępcy naczelnika Wydziału [...] KWP w [...]. Twierdzenie o istnieniu innych, niewymienionych w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], przesłanek dokonania omawianej podwyżki dodatku funkcyjnego dodatkowo znajduje potwierdzenie w fakcie, że w okresie od dnia mianowania, tj. 25 września 2006 r. do dnia 7 sierpnia 2015 r. wysoka ocena wywiązywania się przez niego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, na którą powoływano się w kolejnych rozkazach personalnych o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, stanowiła przesłankę podwyższenia tego dodatku o łączną kwotę 550 zł miesięcznie.

W ustalonym stanie faktycznym Komendant Główny Policji, nie negując wysokiej oceny wywiązywania się przez [...] W.T. z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, stwierdził, że inne przesłanki uzasadniające podwyższenie dodatku funkcyjnego do kwoty 2.475 złotych miesięcznie ustały. Dlatego też obniżenie przedmiotowego dodatku nastąpiło do kwoty 2.000 zł miesięcznie (powinno być 2.250 zł), a więc uwzględniającej wysoką ocenę służby wyżej wymienionego policjanta. Ustalona rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr 376/16 kwota należnego [...] W.T. na zajmowanym stanowisku zastępcy naczelnika Wydziału [...] KWP w [...] dodatku funkcyjnego jest o 350 zł (powinno być o 225 zł) wyższa, niż przysługująca przed dniem 1 marca 2016 r.

Z uwagi na postanowienia § 8 ust. 4 i 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., policjanci muszą liczyć się z możliwością zmiany wysokości przyznanego dodatku funkcyjnego w przypadku stwierdzenia przez przełożonego, że przyznana kwota dodatku nie koresponduje z przesłankami warunkującymi przyznanie tego dodatku w określonej wysokości. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Kwota ustalonego [...] W.T. rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] dodatku funkcyjnego jest adekwatna do rangi zajmowanego przez policjanta stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz szczebla działania i wielkości kierowanej komórki organizacyjnej Policji. Kwota ta uwzględnia także rodzaj i poziom posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Średnia wysokość dodatku funkcyjnego na stanowisku naczelnika wydziału w KWP w [...] wynosiła ok. 1.650 zł według stanu na dzień 1 stycznia 2016 r. Przyznanie [...] W.T. dodatku funkcyjnego w wysokości 2.000 zł miesięcznie (powinno być 2.250 zł) nie może być traktowane jako naruszające jego ważny interes.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zasadnie nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiający się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez policjanta kwoty uposażenia zasadniczego, ustalanej z uwzględnieniem wysługi lat, do wymogów obligowanych przepisami prawa.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi W.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz podtrzymując zarzuty przedstawione w odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że obniżenie mu dodatku funkcyjnego nie miało żadnych podstaw prawnych ani merytorycznych. Nie wystąpiła jakakolwiek przesłanka wskazana w powołanym wyżej rozporządzeniu dająca podstawy do obniżenia tego dodatku. Nie do przyjęcia jest argument organu administracyjnego, że u podstaw obniżenia dodatku funkcyjnego wzięto pod uwagę przedłożenie interesu społecznego wynikającego z racjonalnego wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na uposażenie, nad indywidualnym interesem policjanta. Zdaniem skarżącego, rozkaz personalny o obniżeniu dodatku funkcyjnego jest subiektywny, pozbawiony podłoża prawnego i krzywdzący. Przyznanie dodatku funkcyjnego oraz jego wysokość jest uzależnione od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych, a także za wzorową służbę. Rozkaz personalny o obniżeniu skarżącemu dodatku funkcyjnego miał jedynie podłoże administracyjne nie poparte dowodami polegającymi na rzetelnym i obiektywnym udokumentowaniu, że swoją postawą w służbie nie wywiązywał się on ze swoich obowiązków służbowych, naruszył dyscyplinę służbową w czasie wykonywania zadań lub czynności służbowych. W ocenie skarżącego, brak podstaw prawnych do obniżenia dodatku funkcyjnego stanowi ewidentne naruszenie jego praw wynikających z rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do zbadania, czy organy Policji miały podstawę do obniżenia W.T. dodatku funkcyjnego do kwoty 2.250 zł.

Przepis art. 104 ust. 2 ustawy o Policji stanowi, że dodatek funkcyjny przysługuje policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Z przepisów rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wynika, że wysokość dodatku funkcyjnego policjanta jest kształtowana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który w tym zakresie wydaje decyzje administracyjne. Przy czym zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego jest dokonywana przez jego podwyższenie lub obniżenie, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej dotychczasową jego wysokość. Przełożony w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 i 7 rozporządzenia, może podwyższyć lub obniżać przedmiotowy dodatek.

Stosownie do treści § 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r., dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia wynika ,że dodatek funkcyjny można – w zależności od oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych – podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. W świetle § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia dodatek funkcyjny można – w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych – obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8.

Zgodnie z § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego, dodatek funkcyjny może być obniżony, także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości.

Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie ma charakter uznaniowy, którego granice wyznaczają z jednej strony materialne przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego zawarte w powołanym wyżej przepisie prawa, z drugiej reguły postępowania administracyjnego zobowiązujące do: przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.), a także wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Oznacza to, że przedmiotem oceny sądu jest zbadanie, czy zastosowano prawidłowo § 8 ust. 7 rozporządzenia a następnie (o ile Sąd stwierdzi, że zachodziły przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego zawarte w tym przepisie) ocena dokonanego przez organ uznania oraz zastosowanej przez niego w tym zakresie argumentacji.

Z powołanego przepisu § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wynika, że ustawodawca określił trzy alternatywne przesłanki, których zaistnienie uprawnia do obniżenia dodatku funkcyjnego. Przesłanki te, to: 1) zmiana zakresu obowiązków służbowych, 2) zmiana warunków służby, 3) ustanie innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie dodatku funkcyjnego w dotychczasowej wysokości.

Z akt sprawy wynika, że w okresie od dnia [...] marca 2016 r. (data wydania rozkazu personalnego obniżającego dodatek służbowy) do dnia [...] kwietnia 2016 r. (data ustania stosunku służbowego) nie doszło do zmiany zakresu obowiązków służbowych oraz zmiany warunków służby skarżącego. W podanym okresie, aż do dnia zakończenia służby w Policji, pełnił on funkcję zastępcy naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby w tym okresie został zmieniony zakres obowiązków służbowych przypisanych do zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego.

Wobec powyższego należało rozważyć, czy doszło do spełnienia trzeciej przesłanki z § 8 ust. 7 rozporządzenia, a mianowicie, czy ustały inne przesłanki, które uzasadniały przyznanie skarżącemu dodatku funkcyjnego w dotychczasowej wysokości, tj. w kwocie 2.475 zł miesięcznie. Z uzasadnienia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, że dodatek funkcyjny został skarżącemu podwyższony na okres od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. do kwoty 2.475 zł w związku z pozytywną oceną wywiązywania się przez policjanta z przydzielonych obowiązków służbowych oraz stopnia realizacji zadań i czynności służbowych.

Z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu organu pierwszej instancji wynika, że organy podtrzymały dotychczasową pozytywną ocenę W.T.. Komendant Główny Policji wprost stwierdził, iż nie neguje wysokiej oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych.

Organ pierwszej instancji wskazał, że podwyższenie wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi w dniu [...] lutego 2016 r. dodatku służbowego do kwoty 2.475 zł miesięcznie było związane z zamiarem rozwiązania z nim stosunku służbowego. Natomiast Komendant Główny Policji podał, że ustały inne przesłanki, które uzasadniały podwyższenie dodatku funkcyjnego, które jednakże nie wynikają z uzasadnienia rozkazu personalnego o podwyższeniu dodatku funkcyjnego. Komendant Główny Policji nie wskazał jednak, jakie to były przesłanki.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że opisane powyżej motywy obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego nie odpowiadają przesłankom określonym w § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Z tego względu uznał, że zaskarżony rozkaz personalny i rozkaz personalny organu pierwszej instancji naruszają powołany przepis, co miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skoro stosunek służbowy W.T. ustał z dniem [...] kwietnia 2016 r., gdyż został on ze służby w Policji zwolniony, to brak jest możliwości dalszego prowadzenia przez organ postępowania i rozstrzygania sprawy dodatku funkcyjnego. Uposażenie przysługuje bowiem tylko policjantowi. Prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia.

Stosownie do normy zawartej w art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że w świetle art. 105 § 1 K.p.a. rozstrzyganie przez organ o dodatku funkcyjnym skarżącego stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie po zwolnieniu W.T. ze służby w Policji brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, bowiem uposażenie, z którym bezpośrednio jest związany dodatek funkcyjny, przysługuje tylko policjantowi. W takim stanie faktycznym organy nie mają możliwości orzekania wobec skarżącego, który nie jest już policjantem o uposażeniu (dodatku funkcyjnym).

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wyjaśnił, że skarżący, działający w sprawie osobiście, nie wykazał poniesionych kosztów. Na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a. skarżący działanie organu w sprawie ze stosunku służbowego nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2011 r. oraz art. 145 § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zw. z § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez błędne przyjęcie, iż wskazane przez organ w uchylonych rozstrzygnięciach motywy obniżenia dodatku funkcyjnego nie odpowiadają przesłankom określonym w § 8 ust. 7 w/w rozporządzenia,

- art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i w zw. a § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż wobec prawidłowości rozstrzygnięcia organów Policji umorzenie postępowania administracyjnego było niezasadne,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez wadliwe uznanie, iż wyłączną przyczyną podwyższenia dodatku służbowego była pozytywna ocena wywiązywania się przez policjanta z przydzielonych obowiązków służbowych oraz stopień realizacji zdań i czynności służbowych, co nie jest zgodne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie,

II) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez jego błędną wykładnię, dokonaną z pominięciem wykładni funkcjonalnej oraz systemowej powiązanej z ust. 4 i 5, określającymi przyczyny podwyższenia dodatku służbowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy, poprzez oddalenie skargi. Ponadto oświadczył, iż nie wnosi o rozpoznawanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W.T. w złożonej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w drugiej instancji. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że dla uznania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania. Wymagane jest ponadto, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia: 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04, LEX nr 129933; 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Zmierzają one do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosując art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. błędnie przyjął, że podane w uchylonych rozkazach personalnych motywy obniżenia dodatku funkcyjnego nie odpowiadają przesłankom określonym w § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Skoro rozstrzygnięcia organów obu instancji były prawidłowe, to zastosowanie w sprawie art. 145 § 3 P.p.s.a. i umorzenie postępowania administracyjnego było niezasadne. Wadliwe było również uznanie, że wyłączną przyczyną podwyższenia W.T. dodatku służbowego była pozytywna ocena wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych oraz stopień realizacji zadań i czynności służbowych, z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że było nią również planowane zwiększenie liczby realizowanych zadań i czynności służbowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonując szczegółowej analizy zarówno zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...], jak i rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia W.T. dodatku funkcyjnego, w kontekście oceny spełnienia przesłanek określonych w § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. zasadnie przyjął, że ich zaistnienie nie zostało w sprawie przez organy wykazane. Powyższe stwierdzenie dotyczyło wszystkich przesłanek podanych w tym przepisie, w tym "ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości." Prawidłowo uznał, iż podany w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego argument, że ustały inne przesłanki, które uzasadniały podwyższenie dodatku funkcyjnego, a które jednak nie wynikają z rozkazu personalnego o podwyższeniu przedmiotowego dodatku, bez wyjaśnienia, jakie to były przesłanki, nie stanowił podstawy do stwierdzenia, iż fakt ich wystąpienia został przez organ wykazany.

Konsekwencją uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez organy § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. było uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji. Wobec zwolnienia W.T. ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2016 r. zasadnym było stwierdzenie podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego i zastosowanie w sprawie art. 145 § 3 P.p.s.a.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skupiono się na ocenie wywiązywania się przez wyżej wymienionego z zadań i czynności służbowych oraz stopnia ich realizacji i pominięto fakt, że skoro w rozkazie personalnym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] jako przesłankę podwyższenia mu dodatku funkcyjnego podano "planowane zwiększenie realizowanych (...) zadań i czynności służbowych", to należało dokonać analizy, czy w okresie od dnia 1 marca 2016 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. przesłanka ta była spełniona – nie stanowiła uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim, zauważyć należy, iż z treści uzasadnień rozkazów personalnych organów obu instancji nie wynika, aby podejmując rozstrzygnięcie o obniżeniu [...] W.T. dodatku funkcyjnego dokonały oceny obciążenia go zadaniami i czynnościami służbowymi w podanym wyżej okresie w kontekście powołanego wyżej rozkazu personalnego o podwyższeniu dodatku funkcyjnego.

Przechodząc do zarzutu naruszenia § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez jego błędną wykładnię, dokonaną z pominięciem wykładni funkcjonalnej oraz systemowej powiązanej z ust. 4 i 5, określającymi przyczyny podwyższenia dodatku funkcyjnego, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że przy dokonywaniu wykładni zawartego w § 8 ust. 7 rozporządzenia pojęcia "inne przesłanki" należy uwzględnić także ust. 4 i 5 § 8.

W świetle § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Dla zastosowania przez organ Policji omawianego przepisu w pierwszej kolejności niezbędne jest wykazanie, że zachodziły przesłanki do obniżenia policjantowi dodatku funkcyjnego, o których mowa w tym przepisie, a następnie uzasadnienie jego wysokości przy uwzględnieniu treści § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. W tym przypadku uznanie organu jest ograniczone wyłącznie do samej możliwości obniżenia dodatku funkcyjnego do określonej wysokości, ale tylko w sytuacji zaistnienia przesłanek wymienionych w § 8 ust. 7, przy uwzględnieniu regulacji zawartej w § 8 ust. 4, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 rozporządzenia. Dokonywanie przez organ Policji oceny zasadności rozkazu personalnego o podwyższeniu policjantowi dodatku funkcyjnego poprzez odwoływanie się do wcześniej wydanych w tym przedmiocie rozkazów personalnych, bez badania w postępowaniu o obniżenie tego dodatku istotnych okoliczności sprawy w odniesieniu do przesłanek zawartych § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., stanowi naruszenie tego przepisu. Oznacza to, że dla zastosowania powyższego przepisu i obniżenia policjantowi dodatku funkcyjnego niewystarczające jest jedynie stwierdzenie, że uprzednio przyznana podwyższona kwota tego dodatku nie koresponduje z przesłankami określonymi w powołanym rozporządzeniu. Zauważyć bowiem należy, iż przesłanki określone w § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. odnoszą się do zmiany elementów stosunku służbowego policjanta, a nie do wadliwości uprzednio wydanego rozkazu personalnego o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, która może być usunięta w przewidzianym do tego postępowaniu nadzwyczajnym, a więc w trybie art. 145 albo 156 K.p.a., a nie poprzez powołany przepis rozporządzenia.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia omówionego wyżej przepisu rozporządzenia jest prawidłowa.

W konsekwencji uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku W.T. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście W.T.. Pismo to nie mogło zatem stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.