Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 844/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par/. 1 pkt 1 lit. b art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. S. oraz Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1833/12 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1833/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. Nr [...] wstrzymał roboty budowlane związane rozbudową i nadbudową części parterowej oficyny mieszkalnej znajdującej się na nieruchomości przy ul. P. [...] w W. jednocześnie nakazując wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz zobowiązał Z. i E. S. do sporządzenia i przedłożenia w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia postanowienia: zaświadczenia Prezydenta m. st. Warszawy o zgodności rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, zawierającego opinię w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami i warunkami technicznymi oraz opinię, że przedmiotowa zabudowa nie narusza interesu osób trzecich, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po bezskutecznym upływie wskazanego wyżej terminu, PINB dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] nakazał E. i Z. S. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części parterowej oficyny mieszkalnej znajdującej się na nieruchomości przy ul. P. [...] w W. tj. rozbudowanej części mieszkalnej o nieregularnym kształcie od strony południowej (podwórka) o wymiarach ok. 6,08 x 8,66 m. i tarasu, od strony zachodniej - szczytowej dobudowanej piętrowej części mieszkalnej o wymiarach ok. 5,70 x 2,52 m. oraz nadbudowanej kondygnacji poddasza użytkowego.

W związku z rozpoznaniem odwołania E. S. i Z. S. od powyższej decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MNINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uznał, że ocena stanu faktycznego i prawnego dokonana przez organ I instancji była prawidłowa, zaś zarzuty podnoszone w odwołaniu przez skarżących nie miały wpływu na kształt zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze treść art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 (dalej: Prawo budowlane), organ zauważył, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku niewykonania przez stronę obowiązku nałożonego postanowieniem PINB dla m. st. Warszawy dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...]. Przyjąć należało zatem, że wypełniona została dyspozycja przepisu art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie wystąpili do organu I instancji z wnioskiem o ewentualne przedłużenie terminu ustalonego postanowieniem PINB dla m. st. Warszawy dnia [...] stycznia 2012 r., jak również brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o podjęciu czynności mających na celu wykonanie obowiązków nałożonych wspomnianym wyżej postanowieniem.

Powyższa decyzja MWINB z dnia [...] czerwca 2012 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. i Z. S. W skardze stwierdzili oni, że organ wydał decyzję pomimo zgłaszanych przez nich zastrzeżeń. Skarżący wskazali, że dokonali jedynie adaptacji strychu i przebudowy ganku, które są pracami adaptacyjnymi, a nie samowolną nadbudową o dodatkową kondygnację. Podkreślili, że dokonali zgłoszenia prac budowlanych. Według skarżących decyzja nie precyzuje zakresu prac rozbiórkowych, do których wykonania zostali oni zobowiązani. Zaznaczyli również, że obecnie są właścicielami działki budowlanej i wystąpili o wydanie warunków zabudowy, co umożliwi nadbudowę lub budowę nowego domu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1833/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) bowiem uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Sąd mając na uwadze treść art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 – 4 ustawy Prawo budowlane wskazał, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który stwierdził powstanie samowoli budowlanej było rozważenie możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 ww. ustawy. Postępowanie to musi jednakże łączyć się z wolą i aktywnością inwestora, który powinien okazywać zamiar dokonania takiej legalizacji. Brak zainteresowania inwestora w zalegalizowaniu dokonanej samowoli budowlanej, przejawiający się chociażby w niewykonaniu obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów wymaganych przez organ skutkuje obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, które zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do samowoli budowlanej. Z protokołu oględzin obiektu budowlanego dokonanych w dniu [...] września 1999 r. wynikało, że na działce znajduje się budynek parterowy z poddaszem użytkowym z dachem jednospadowym murowany w obrysie jak pokazano na szkicu na stronie 2 (oznaczenie literami A, B, C, D, E, F, G, I, H, J). Natomiast z protokołu oględzin obiektu budowlanego dokonanych w dniu [...] września 2009 r. wynikało, że budynek mieszkalny rozbudowano i wykonano roboty budowlane polegające na ociepleniu budynku i wykonaniu zadaszenia przy wejściu do budynku. Ponadto z protokołu oględzin dokonanych w dniu [...] kwietnia 2010 r. wynikało, że z uwagi na to, że nieruchomość znajdowała się w niewłaściwym stanie technicznym rozpoczęto jej remont i przebudowę.

Organ ustalił, że na wykonywane roboty budowlane za wyjątkiem instalacji gazowej i naprawy dachu Z. S. nie uzyskał zgody i nie występował o pozwolenie na budowę ani nie dokonywał zgłoszenia. Ustalił także, że w pierwotnym wyglądzie budynek był parterowy o kształcie prostokąta o wymiarach 5 x 12,5 m. Natomiast w latach następnych (po 1998 r.) był on sukcesywnie rozbudowywany, w tym o część mieszkalną o nieregularnym kształcie z tarasem. Wykonano również poddasze użytkowe. Następnie rozbudowano budynek od strony południowej poprzez zabudowę i rozbudowę w stronę zachodnią tarasu, a od strony zachodniej-szczytowej dobudowano piętrową część mieszkalną.

Sąd na podstawie całości akt administracyjnych uznał, że powyższy stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy i stanowił podstawę do zastosowania trybu określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie inwestor złożył uwagi do protokołu z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazując, że wykonane prace polegały na remoncie i były zgłoszone do odpowiedniego organu, jednakże organ dokonał także ustaleń w zakresie wymiarów istniejącego budynku mieszkalnego przy uwzględnieniu jego rzutu. Z rysunków wynikało jednoznacznie, że roboty budowlane doprowadziły do powiększenia rozmiarów i kubatury budynku mieszkalnego. Ponadto z treści zgłoszenia złożonego w organie w dniu [...] września 2009 r. wynika, że jego przedmiotem jest "naprawa dachu – pokrycie blachy" na budynku mieszkalnym. Z kolei ostateczna decyzja z dnia [...] grudnia 1998 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie zatwierdziła projekt budowlany i pozwoliła na budowę wyłącznie instalacji wewnętrznej gazu ziemnego w budynku nr [...] przy ul. P. w W. Ustalenia organu znajdują również potwierdzenie w treści aktu notarialnego Rep. A nr [...].

Sąd zauważył, że biorąc powyższe pod uwagę PINB dla m.st. Warszawy podjął próbę legalizacji dokonanej samowoli budowlanej nakładając postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. Nr [...] wykonanie określonych obowiązków. Inwestor jednakże nie wykazał woli uczestnictwa w procesie legalizacyjnym ignorując obowiązki nałożone powyższym postanowieniem. W takiej sytuacji PINB dla m.st. Warszawy, mając na uwadze treść art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia oprócz nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, co prawidłowo uczynił decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...].

Sąd uznał, że zarzuty skarżących dotyczące błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych nie są zasadne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja precyzyjnie określa zakres rozbiórki, która powinna sprowadzać się do przywrócenia stanu pierwotnego budynku mieszkalnego sprzed wykonanych robót budowlanych polegających na jego rozbudowie. W ocenie Sądu decyzja ta jest wykonalna zarówno w znaczeniu prawnym, jak i faktycznym i może stanowić podstawę postępowania egzekucyjnego. Sąd zauważył, że argumenty skarżących, wskazujące na uzyskanie obecnie tytułu prawnego do nieruchomości i wystąpienia o uzyskanie warunków zabudowy, stanowią jedynie wyjaśnienie dotychczasowego braku możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych z powodu nieuregulowania stanu prawnego nieruchomości i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd uznał, że organy administracyjne przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami dowodowymi określonymi procedurą administracyjną, w tym art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Skarżący złożyli od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrębne skargi kasacyjne.

Z treści złożonych osobno przez E. S. i Z. S. skarg kasacyjnych wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest powyższy wyrok w części oddalającej skargę tj. w zakresie pkt 1 orzeczenia.

W skardze kasacyjnej Z. S. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji, która naruszała przepisy postępowania,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.; w zw. z 10 § 1 K.p.a., poprzez nieustalenie wyczerpująco stanu faktycznego i nie zapewnie im czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, tj. określenia pełnego kręgu stron postępowania administracyjnego w zakresie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 107 § 1 K.p.a.; w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., przez nieuchylenie decyzji, która naruszała przepisy postępowania poprzez pominięcie wszystkich właścicieli nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy zaskarżona decyzja,

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji kwestii współwłasności nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy zaskarżona decyzja.

Natomiast w skardze kasacyjnej E. S. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane w zw. art. 10 § 1 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji, która naruszała przepisy postępowania przez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w stosunku do której wydano decyzję w zakresie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., przez nieuchylenie decyzji, która naruszała przepisy postępowania w wyniku nieustalenia wyczerpująco stanu faktycznego oraz oparcia jej o niekompletny materiał dowodowy tj. nie określenie pełnego kręgu stron postępowania administracyjnego w postaci wszystkich współwłaścicieli nieruchomości mających interes prawny w wykonaniu nakazu rozbiórki obiektu budowlanego,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., przez nieuchylenie decyzji, która naruszała przepisy postępowania poprzez pominięcie wszystkich właścicieli nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy zaskarżona decyzja,

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji kwestii współwłasności nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy zaskarżona decyzja.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Pełnomocnik skarżącego wystąpił o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości stawki minimalnej, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych pełnomocnicy skarżących zwrócili uwagę, że zgodnie z załączonym do niniejszych skarg kasacyjnych wydruków Działu II Księgi Wieczystej nieruchomości przy ul. P. [...] w W. prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa XIII Wydział Ksiąg Wieczystych o numerze KW [...], nieruchomość, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem decyzji rozbiórkowej stanowi współwłasność czterech osób: 1. E. S., 2. Z. S., 3. H. K., 4. I. B. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji osoby te pozostawały współwłaścicielami w/w nieruchomości. Przytoczono treść art. 52 ustawy Prawo budowlane, określającego adresatów decyzji rozbiórkowej i mając na uwadze pogląd judykatury, według którego gdy decyzja rozbiórkowa ma być skierowana do inwestora, stroną postępowania powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości na której obiekt ten stoi, stwierdzono, że nie wszyscy współwłaściciele są podmiotem wydanej decyzji. Krąg stron przedmiotowego postępowania powinien obejmować wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. E. S., Z. S., H. K., I. B. Zwrócono uwagę, że w trakcie prowadzenia postępowania przed organami administracji obu instancji nie zostali o tych postępowaniach zawiadomieni dwaj współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości H. K. oraz I. B.. Powyższe działanie organu, zdaniem skarżących, uznać należy za uchybienie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Według nich nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania, w tym, przeprowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych osoby zmarłej, stanowi naruszenie procedury administracyjnej: art. 28 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a tym samym stanowi podstawę do uchylenia kwestionowanych postanowień organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. Brak winy stron, które w przedmiotowej sprawie nie brały udziału nie budzi wątpliwości, gdyż z akt postępowania wynika, że nie zostały one nigdy zawiadomione o toczącym się postępowaniu.

Zdaniem skarżących organy administracji w prowadzonym przez nie postępowaniu nie określiły wyczerpująco kręgu stron postępowania, tym samym nie został ustalony pełny stan faktyczny. Zatem nie zapewniono stronom udziału w toczącym się postępowaniu. Tym samym naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.; w zw. z 10 § 1 K.p.a.

Skarżący wskazali, że powyższe naruszenia prawa doprowadziły do naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 109 § 1 K.p.a. ponieważ decyzja nie została skierowana do wszystkich stron postępowania i nie została im doręczona.

W ocenie skarżących uzasadnienie wyroku WSA nie spełnia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności WSA nie odniósł się do kwestii współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, którzy zostali pominięci w prowadzonych postępowaniach przez organy obu instancji. Pełnomocnik skarżącego podnosił na rozprawie, że nieruchomość stanowi współwłasność, a dwóch współwłaścicieli nie zostało przez organ zawiadomionych o toczącym się postępowaniu. Tym samym nie wszystkim stronom postępowania był zapewniony udział w toczącym się postępowaniu. WSA również nie dostrzegło uchybień organu polegających na nieustaleniu pełnego stanu faktycznego, co doprowadziło następczo do kolejnych uchybień polegających na niedoręczeniu wszystkim stronom postępowania wydanych przez organy obu instancji decyzji.

Stwierdzono, że zaskarżone rozstrzygnięcie WSA błędnie dokonało kontroli prawidłowości wydanej przez MWINB decyzji, a co za tym idzie zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i winien być uchylony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne Z. S. i E. S. nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie postawili w swoich skargach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że przyjąć należy, iż nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek rozbiórki elementów obiektu budowlanego (wskazanych w jego treści) nie został zakwestionowany. Zatem organy i Sąd I instancji słusznie przyjęły, że skarżący dopuścili się samowoli budowlanej (rozbudowa i nadbudowa bez wymaganego zezwolenia), a następnie w ramach prowadzonego przez organ postępowania legalizacyjnego nie zastosowali się do nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. obowiązków dostarczenia w wyznaczonym do tego terminie wskazanych tam dokumentów. Tym samym na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organy zobligowane zostały do orzeczenia wobec skarżących, będących inwestorami a zarazem współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, nakazu rozbiórki poszczególnych elementów rozbudowanego budynku.

Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane adresatem czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, których dokonuje na własny koszt jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zatem organ zamierzający wydać decyzje o rozbiórce, stosownie do art. 107 § 1 K.p.a., musi ustalić jej adresatów. Wskazać należy, że sposób sformułowania art. 52 ustawy Prawo budowlane nie stoi na przeszkodzie skierowaniu decyzji o nakazie rozbiórki (w tym także poprzedzających ją postanowień wydawanych w toku postępowania legalizacyjnego) równocześnie zarówno do inwestora, jak i do zarządcy i właściciela obiektu budowlanego. Ustawodawca wskazując podmioty, które mogą być adresatami określonych w nim obowiązków posłużył się łącznikiem "lub" oznaczającym alternatywę łączną (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), co oznacza, iż w zależności od stanu faktycznego sprawy dopuszcza nałożenie określonych w nim obowiązków zarówno na jeden ze wskazanych w nim podmiotów (np. wyłącznie na inwestora) jak i na dwa bądź trzy podmioty (np. na właściciela i inwestora).

W związku z powyższym w realiach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego by nałożyć obowiązek rozbiórki nie musiały prowadzić postępowania, jak sugerują to skarżący, w stosunku do wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Skoro nie budził wątpliwości fakt, że inwestorem przeprowadzonych prac budowlanych byli skarżący i posiadali oni zarazem tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (współwłasność), to okoliczność pominięcia przez organy pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (H. K., I. B.) nie daje podstaw do twierdzeń, że wydana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że strony postępowania legalizacyjnego ustala się w oparciu o art. 28 K.p.a. Stanowiący lex specialis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w sprawach samowoli budowlanej, nawet jeśli istnieją przesłanki do jej zalegalizowania (art. 48 i 49) oraz w postępowaniu naprawczym (art. 50-51). W tego rodzaju postępowaniach strony ustala się na podstawie art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Oczywiście pożądane jest by organ ustalił zgodnie z art. 28 K.p.a. wszystkie strony postępowania i kierował do nich informacje o podjętych w sprawie czynnościach, wynikach tych czynności, podjętych ustaleniach, w szczególności kierował do nich wydane w sprawie decyzje czy postanowienia. Jednakże ustalenie, że adresatem decyzji może być wyłącznie jeden podmiot określony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami uwalnia od konieczności kierowania decyzji także do pozostałych możliwych stron tego postępowania. Wobec tego skierowanie decyzji o rozbiórce wyłącznie do skarżących, będących zarazem inwestorami i współwłaścicielami nieruchomości, której rozbiórka dotyczy nie prowadzi, w ocenie NSA, do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie gwarancji udziału stron w postępowaniu prowadzonym przez organ tj. art. 10 § 1 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 109 § 1 K.p.a.

Wobec powyższego zarzuty skarżących odnoszące się do niezapewnienia przez organy administracyjne udziału w niniejszym postępowaniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy rozbiórka, a w konsekwencji naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, są nieuzasadnione.

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.; w zw. z 10 § 1 K.p.a., nieustalenia wyczerpująco stanu faktycznego oraz oparcia jej o niekompletny materiał dowodowy tj. nie określenie pełnego kręgu stron postępowania administracyjnego w postaci wszystkich współwłaścicieli nieruchomości mających interes prawny w wykonaniu nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Jak już wcześniej wskazano, ustalenie wszystkich właścicieli nieruchomości do prawidłowego wydania nakazu rozbiórki było niecelowe. Wobec tego pominięcie w stanie faktycznym sprawy takich ustaleń nie powoduje, że ów stan faktyczny został ustalony wadliwie.

Naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. także nie zasługuje na aprobatę bowiem pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności, że współwłaścicielami nieruchomości objętej nakazem rozbiórki są jeszcze inne podmioty nie dowodzi wadliwości uzasadnienia. Jak już była mowa organy a za nimi Sąd I instancji, dla oceny prawidłowości wydanej decyzji, nie musiał dokonywać powyższych ustaleń, gdyż nie miały one znaczenia dla sprawy. Zatem nie znalazły one miejsca w treści wydanego wyroku.

Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane w zw. art. 10 § 1 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji, która naruszała przepisy postępowania przez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w stosunku do której wydano decyzję w zakresie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, NSA stwierdza, iż zarzut ten jest również nieskuteczny.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b. P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tą decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Skarżący jako podstawę wznowienia postępowania wskazali przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., według którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Z zestawienia tych norm wynika, że wznowienie postępowania na podstawie braku udziału strony w zakończonym już postępowaniu bez jej winy możliwe jest wyłącznie na żądanie strony, której udziału w postępowaniu pozbawiono.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym panuje pogląd, że skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu (tak w wyroku NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 371/11 dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wobec powyższego pominięci współwłaściciele nieruchomości, której dotyczy nakaz rozbiórki powinni wystąpić przed sądem administracyjnym podnosząc okoliczność pominięcia ich jako stron postępowania w zakończonym postępowaniu. Dopiero taka aktywność ze strony pominiętych stron daje podstawę do uwzględnienia zarzutu opartego o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Skoro jak wynika z akt sprawy kwestia braku udziału podmiotów mogących być stronami w tym postępowaniu, nie została przezeń w jakikolwiek sposób ujawniona, to zarzut skarżących, jako nieuprawnionych do jego postawienia, nie mógł odnieść skutku w postaci uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Zdaniem NSA, w sprawie niniejszej nie zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowiąca podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a.

Podzielić należy w pełni pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 lutego 2010 r. (sygn. akt II OSK 329/09, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), zgodnie z którym przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest uzależniona od tego, czy strona uprawniona zechce z niej skorzystać. Art. 147 jednoznacznie stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "następuje tylko na żądanie strony". Jeżeli więc podmiot, który faktycznie ma podstawę do twierdzenia, że służą mu prawa strony, jednakże nie skorzysta ze zgłoszenia żądania wznowienia, a w konsekwencji do podniesienia we właściwym trybie i terminie zarzutu zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej, to ani organ administracji ani też sąd administracyjny, nie ma prawa posłużyć się argumentem, że taka przesłanka uprawnia go do uznania wadliwości analizowanego rozstrzygnięcia z określonymi konsekwencjami.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, na co wskazują sami skarżący, że pominięte strony nie uczestniczyły w postępowaniu legalizacyjnym, w wyniku którego orzeczono nakaz rozbiórki i nie wystąpiły z żądaniem wznowienia postępowania, a tym samym brak jest podstaw do wyeliminowania aktu wydanego w takim "wadliwym zdaniem skarżących" postępowaniu.

Sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa do udziału osoby nie wnoszącej skargi.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesione skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.