Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2256/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 76 § 1 i 2,  art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, 2 i 3, art. 31, art. 31a
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 26 ust. 2, art. 27 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 6 i 7, art. 18 ust. 2, art. 20 ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 141 § 4, art. 209, art. 210, art. 258-261
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 179/15 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 179/15, oddalił skargę D. Z. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] grudnia 2014 r., w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

I

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2013 r. D. Z. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2013, tj. jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 5,91 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatności zwierzęcej) do powierzchni 5,91 ha trwałych użytków zielonych.

W dniu [...] stycznia 2013 r. powiatowy lekarz weterynarii podjął próbę przeprowadzenia w gospodarstwie D. Z. kontroli w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze IRZ- Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt. Strona powiadomiona wcześniej o kontroli, odmówiła jej przeprowadzenia, pomimo pouczenia, że odmowa ta skutkować będzie odmową płatności. Organ I instancji nie uwzględnił prośby strony o ponowną kontrolę, powołując się na okoliczność uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli i odmowy podpisania protokołu przez wnioskodawcę. Organ wskazał na treść art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L Nr 316, str. 65; powoływanego dalej jako: rozporządzenie Nr 1122/2009), zgodnie z którym odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Radomsku odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok. Decyzja ta została uchylona przez Dyrektora Łódzkiego OR ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, zwrócił się do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Radomsku o wyjaśnienie kwestii odmowy przeprowadzenia kontroli w dniu [...] stycznia 2013 r. W odpowiedzi na powyższe Powiatowy Lekarz Weterynarii wyjaśnił, że D. Z. została poinformowana o terminie kontroli, a następnie w dniu [...] stycznia 2013 r. odmówiła jej przeprowadzenia. Pouczono ją, iż odmowa przeprowadzenia kontroli skutkować będzie odmową płatności, o które się ubiega.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Radomsku odmówił przyznania D. Z. wnioskowanych płatności na podstawie art. 26 ust. 2 rozporządzenia Nr 1122/2009.

Decyzją z dnia[...] grudnia 2014 r. Dyrektor OR ARiMR w Łodzi utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 7 oraz art. 31a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164; powoływanej dalej jako: ustawa o płatnościach), regulujących warunki przyznawania JPO do gruntów oraz tryb przeprowadzania kontroli na miejscu. Organ wyjaśnił, ze zgodnie z art. 32 rozporządzenia Nr 1122/09 z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, zaś rolnik może zgłosić na piśmie zastrzeżenia do ustaleń raportu, z którymi się nie zgadza (art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach). W rozpoznawanej sprawie raport z kontroli doręczono D. Z. w dniu [...] marca 2013 r., jednakże nie skorzystała ona z możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. podniosła, iż miała gorączkę i zapalenie uszu oraz nie zdawała sobie sprawy z konsekwencji odmowy przeprowadzenia kontroli i zwróciła się z prośbą o ponowną kontrolę. Organ I instancji nie stwierdził przesłanek do podważenia wyników kontroli oraz odmówił przeprowadzenia ponownej kontroli w przedmiotowym zakresie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, że D. Z. nie przedstawiła dowodów na okoliczność choroby w dniu [...] stycznia 2013 r., wbrew regulacji art. 3 ust. 3). W związku z powyższym, zasadnie odmówiono płatności na podstawie art. 26 ust. 2 rozporządzenia Nr 1122/2009. We wniosku o przyznanie płatności wnioskodawczyni zobowiązała się bowiem do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa rolnego, do okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności, a także do utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami oraz przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. Z. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz wskazała na brak świadomości co do celów przybycia do jej gospodarstwa rolnego powiatowego lekarza weterynarii i podejmowanych czynności, a w szczególności woli dokonania kontroli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że podstawę prawną odmowy przyznania skarżącej wnioskowanych płatności stanowił art. 26 ust. 2 rozporządzenia Nr 1122/2009, zgodnie z którym jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy uzasadniał odmowę przyznania płatności, ponieważ poza sporem jest, iż skarżąca w dniu [...] stycznia 2013 r. nie zgodziła się na przeprowadzenie kontroli jej gospodarstwa przez osoby upoważnione przez powiatowego lekarza weterynarii do wykonania czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. Sporządzony w tym dniu protokół zawiera adnotację o odmowie skarżącej oraz o pouczeniu jej przez kontrolujących o skutkach takiego postępowania w postaci odmowy wnioskowanych płatności. WSA podkreślił, że dowodem istotnym w sprawie jest podpisany przez stronę formularz wniosku o przyznanie płatności, zawierający oświadczenie (Sekcja IX pkt 2) o zobowiązaniu się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na terenie gospodarstwa.

W świetle powyższego za niezasadny WSA uznał zarzut dotyczący działania organów w sposób niepozwalający zrozumieć znaczenia podejmowanych czynności. Zarówno treść oświadczenia strony we wniosku o przyznanie płatności, jak i pouczenie udzielone jej podczas kontroli są jednoznaczne i zrozumiałe także dla osoby, która nie była wcześniej podmiotem postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że z treści pouczenia oraz podpisanego przez skarżącą oświadczenia wynika oczywisty związek przyczynowo skutkowy między wypłaceniem rolnikowi środków z tytułu wspierania rolników, a spełnieniem przez niego przyjętych dobrowolnie zobowiązań. W ocenie Sądu, sprzeczne z zasadami logiki jest stanowisko skarżącej, iż nie rozumiała w jakim celu przybyli do niej przedstawiciele powiatowego lekarza weterynarii w dniu [...] stycznia 2013 r. Jeśli bowiem strona złożyła wniosek o dopłaty i zobowiązała się umożliwić kontrolę gospodarstwa, to była świadoma celu przybycia osób upoważnionych do dokonywania czynności kontrolnych. Zdaniem WSA, postępowanie skarżącej nie świadczy o braku świadomości celów kontroli, lecz o lekceważeniu obowiązków.

Sąd podniósł również, że skarżąca powoływała się na złe samopoczucie w dniu kontroli, spowodowane chorobą. Nie przedstawiła jednak żadnych dowodów potwierdzających wystąpienie poważnych problemów zdrowotnych, wyłączających lub ograniczających jej świadomość lub zdolność komunikowania się z innymi osobami w dniu [...] stycznia 2013 r. pomimo, że z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach wynika, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. Z., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu obejmujących podatek od towarów i usług.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na uznaniu, iż Dyrektor Łódzkiego OR ARiMR wyczerpująco zbadał i rozpatrzył całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada prawu bowiem organ utrzymuje w mocy decyzję, pomijając całkowicie kwestię wcześniejszych instrukcji organu II instancji oraz wewnętrznych sprzeczności w danych od lekarza weterynarii, wykluczających możliwość uznania ich za podstawę odmowy przyznania płatności, a organ tych sprzeczności nie poddał analizie oraz nie wykazał jaki związek łączył kontrolę weterynaryjną z przyznaniem płatności w ramach wspierania gospodarowania w zakresie roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych;

b) naruszenia przez organ administracyjny art. 9 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 oraz art. 50 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że strona nie została skutecznie i prawidłowo zawiadomiona o kontroli, bowiem zawiadomienie strony o działaniach organu (kontroli) nie zawierało właściwego pouczenia o prawach i obowiązkach strony, w tym również w zakresie kontroli ze strony organu oraz nie został zawiadomiony ustanowiony w sprawie pełnomocnik D. Z., zatem zawiadomienie strony o kontroli było wadliwe i jako takie nieskuteczne, zatem nie może wywierać negatywnych skutków wobec skarżącej, bowiem nieporadna strona ustanowiła pełnomocnika by pomagał jej w trakcie całego postępowania w tym w czasie kontroli, a chora (problem z uszami) i pozbawiona jego wsparcia nie zdając sobie konsekwencji z podejmowanych działań nie umożliwiła kontroli w wymaganym zakresie, zatem brak zawiadomienia pełnomocnika i jego nieobecność była bezpośrednią przyczyną przebiegu kontroli, zatem naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bo nieudolna kontrola - jej negatywny wynik był podstawą odmowy płatności;

c) naruszenia przez organ administracyjny art. 76 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień weterynarza jako dowodu z wiarygodnego dokumentu urzędowego z pominięciem zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń co do jego treści - chory narząd słuchu wykluczał skuteczność pouczenia ustnego oraz z pominięciem wewnętrznej sprzeczności kolejnych (marzec i lipiec 2014) wyjaśnień weterynarza;

d) naruszenia przez organ administracyjny art. 136 k.p.a. co skutkowało naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie rozstrzygnięcia sprzeczności w wyjaśnieniach lekarza weterynarii oraz utrzymanie decyzji I instancji w mocy, mimo że wobec istotnych sprzeczności oraz braków w materiale dowodowym decyzja winna zostać uchylona.

2. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 2 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na braku rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi istoty sprawy, w tym w szczególności pominięcie i nierozpoznanie przez sąd pierwszej instancji wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów w tym zarzutów podniesionych na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. przez pełnomocnika skarżącej w zakresie wadliwości zawiadomienia o kontroli, uprawnień weterynarza do kontroli oraz sprzeczności jego informacji w zakresie kontroli, co znajduje odzwierciedlenie w treści sporządzonego i uzasadnienia, a co wskazuje że sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważył istotnych dla sprawy okoliczności pomijając zarzuty uzupełniające skargę zgłoszone na rozprawie, ponadto sporządzone uzasadnienie wyroku nie zawiera opisu przebiegu dotychczasowego postępowania ani wyszczególnienia dowodów na których oparł się organ administracyjny mimo że sąd powielił jego ustalenia, z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 9 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., art. 76 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Łódzkiego OR ARiMR, w sytuacji gdy w toku sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednak sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, a w konsekwencji nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna – wobec niedostrzeżenia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów. Skarga ta - oparta na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – jest zasadna, jednak nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wedle ust. 2 tego artykułu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 wskazanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej choćby w postaci płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczono również stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Takie ograniczenie wynika z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawa nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie władztwa państwowego. Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które to przepisy nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy doznaje znacznych modyfikacji.

Należy wskazać, że przyznawanie płatności regulowane jest zarówno aktami prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Występowanie obok siebie dwu systemów prawnych: unijnego i krajowego nakłada zatem na wszystkie krajowe organy i sądy uwzględnienie w procesie stosowania prawa regulacji prawnej obu tych systemów. Przyjmując tak ukształtowane zasady działania administracji publicznej i sądowej kontroli przywołać należy przepisy art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 4 ust. 7 i art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011, z których wynika, że kontrole mają być niezapowiadane, a zawiadomienie wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu nie jest – jak wręcz stwierdza ustawodawca unijny - możliwe, jeśli cel kontroli nie mógłby zostać osiągnięty. Miałoby to miejsce, gdyby zawiadomienie takie uniemożliwiło ustalenie potwierdzenia spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków uzasadniających przyznanie pomocy, w szczególności przestrzegania zasad wzajemnej zgodności. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, iż zasadą są zatem kontrole niezapowiedziane, a w drodze wyjątku od tej zasady, tj. "jeśli nie zagraża to celowi kontroli", możliwe jest poinformowanie beneficjenta o planowanej kontroli, jej dacie i miejscu. Specyfika regulacji przyznawania dopłat dla rolników, w szczególności zobowiązanie się beneficjentów do przestrzegania wszystkich warunków przyznawania pomocy unijnej, uzasadnia dokonywanie kontroli przestrzegania tych warunków z zaskoczenia. Pogląd przeciwny, wskazujący na obowiązek zawiadomienia o zamiarze kontroli, nie jest trafny, gdyż musi on prowadzić do zniweczenia celu kontroli, jakim jest skontrolowanie, czy rzeczywiście producent rolny przestrzega w swoim gospodarstwie zasad wzajemnej zgodności, tj. czy rzetelnie realizuje warunki przyznania pomocy. Uprzedzenie o kontroli w zakresie przestrzegania tych zasad niewątpliwie stwarza niebezpieczeństwo uniemożliwienia prawidłowego jej przeprowadzenia.

W kontekście wyżej wskazanej regulacji zarzut, że strona nie została skutecznie i prawidłowo zawiadomiona o kontroli jest niezasadny. Okoliczność, że to skarżąca a nie jej pełnomocnik została powiadomiona o zamiarze przeprowadzenia kontroli, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy pamiętać, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny, jeżeli strona wskaże, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym jest fakt, iż skarżąca była obecna przy próbie kontroli i to jej działanie spowodowało, że kontrola nie doszła do skutku, będąc pouczoną o skutkach wynikających z braku możliwości przeprowadzenia kontroli z jej winy. Okoliczności tej skarżąca nie kwestionowała. Jej zachowania, jak i niezrozumienia pouczenia ustnego o konsekwencjach uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, nie można tłumaczyć brakiem wsparcia pełnomocnika oraz chorobą (problem z uszami).

Jak wyżej wskazano przepis art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, modyfikuje i odmiennie niż k.p.a. rozkłada tzw. ciężar dowodów pomiędzy stroną i organem postępowania administracyjnego. O ile bowiem w ramach postępowania administracyjnego to na organie ciąży obowiązek udowadniania wszystkich okoliczności faktycznych, o tyle w postępowaniach toczących się na podstawie tej ustawy to na stronie ciąży obowiązek wykazania wszystkich okoliczności, na które powołuje się ona w ramach prowadzonego postępowania. Natomiast skarżąca w toku całego postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających wystąpienie u niej poważnych problemów zdrowotnych, wyłączających lub ograniczających jej świadomość lub zdolność komunikowania się z innymi osobami w dniu kontroli, co trafnie wskazał Sąd I instancji. Ponadto należy podkreślić, że we wniosku złożonym przez skarżącą o przyznanie płatności znajduje się oświadczenie o zobowiązaniu się do umożliwienia wstępu osób uprawnionych do wykonywania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa. Stąd też skarżąca winna mieć świadomość, iż kontrola może być przeprowadzona w jej gospodarstwie i zobowiązana będzie do umożliwienia jej przeprowadzenia.

Za niezasadny należy uznać zarzut nierozstrzygnięcia sprzeczności w wyjaśnieniach lekarza weterynarii z marca i lipca 2014 r. Z akt sprawy wynika iż organ I i II instancji w swych ustaleniach oparł się na informacji Powiatowego Lekarza Weterynarii z Radomska z dnia [...] lipca 2014 r., z której wynika, że to skarżąca została poinformowana o terminie przeprowadzenia kontroli, a następnie w dniu [...] stycznia 2013 r. odmówiła przeprowadzenia kontroli oraz została poinformowana, iż odmowa ta skutkować będzie odmową płatności, o które się ubiega. Ustalenia te zostały zaaprobowane przez Sąd I instancji. Zdaniem NSA, przy takim stanowisku organów i Sądu I instancji nie można zasadnie stwierdzić iż zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie informacji uzyskanych od lekarza weterynarii. Zarzucone w skardze kasacyjnej rozbieżności w informacjach zawartych w piśmie lekarza weterynarii z dnia [...] marca 2013 r., a jego piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. w świetle jednoznacznych ustaleń organu zaaprobowanych przez Sąd I instancji nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponownie należy podkreślić, że bezspornym w sprawie jest, iż skarżąca sprzeciwiła się przeprowadzeniu kontroli w swoim gospodarstwie, a okoliczność tę przyznała w toku prowadzonego postępowania. Dlatego zarzut naruszenia art. 76 § 1 i 2 k.p.a oraz art. 136 k.p.a. nie jest zasadny.

W ocenie składu orzekającego za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II FSK 1067/11). Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11).

Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 23 marca 2014 r. , II GSK 36/13).

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów aby uznać je za prawidłowe. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że uniemożliwienie przez skarżącą przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej spowodowało odmowę wnioskowanych płatności na rok 2013. z uzasadnienia wynika również, że jeżeli rolnik uniemożliwia prowadzenie kontroli gospodarstwa, to musi liczyć się z odmową przyznania płatności. Pomimo powyższych twierdzeń, WSA nie wyjaśnił jednak jakie są wzajemne relacje uniemożliwienia przez skarżącą przeprowadzenia kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC) w jej gospodarstwie, a przyznaniem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Takich wyjaśnień nie zawierają także uzasadnienia organu I i II instancji, co stanowi naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje zostają odrzucone, jeżeli beneficjenci lub ich reprezentanci uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli. Wszelkie kwoty, które już wypłacono z tytułu tej operacji, zostają odzyskane, uwzględniając kryteria określone w art. 18 ust. 2 niniejszego rozporządzenia. Natomiast w myśl art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola.

W świetle wyżej przywołanego przepisu art. 4 ust. 6 rozporządzenia 65/2011 prawodawca wspólnotowy przewidział sankcję w postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy (określaną jako odrzucenie wniosku), gdy beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu. W wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., w sprawie C - 536/09, wydanego na gruncie analogicznego przepisu art. 23 ust 2 rozporządzenia rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r.) dotyczącego odrzucenia wniosku w przypadku uniemożliwienia kontroli Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu", zawarte w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli«. Trybunał podkreślił również, iż wobec rozbieżności w poszczególnych wersjach językowych pojęcie to należy interpretować w świetle kontekstu, w który się wpisuje, ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego jest częścią. Jeśli zaś chodzi o kontekst, w który wpisuje się wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli", to jest on zawarty w art. 4 rozporządzenia Komisji (UE), który ustanawia ogólne zasady, zgodnie z którymi należy przeprowadzać kontrole, które są niezbędne dla osiągnięcia celów zamierzonych w rozporządzeniu i że w konsekwencji fakt tworzenia przeszkód dla ich przeprowadzenia może w tej perspektywie prowadzić wyłącznie do poważnych konsekwencji prawnych, takich jak odrzucenie wniosków o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, jaki przewiduje art. 4 ust. 6 tego rozporządzenia w odniesieniu do kontroli (wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r. II GSK 2143/14).

W rozpoznawanej sprawie ustalono, że we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 skarżąca zadeklarowała działki o łącznej powierzchni 5,91 ha. Do wniosku dołączyła materiał graficzny, na którym wskazała położenie zgłoszonych do płatności działek rolnych. Z akt sprawy wynika, że zamierzona kontrola miała być przeprowadzona w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC). Organy obu instancji ograniczyły się w zasadzie do przedstawienia przebiegu kontroli, upoważnienia i uprawnień osoby przeprowadzającej kontrolę (art. 31, art. 31a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz skutków uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w postaci "odrzucenia" wniosku (art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ). Organy w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji nie zawarły wyjaśnienia jaki jest związek pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej i płatnością w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Takich wyjaśnień nie zawiera także uzasadnienie wyroku Sądu I instancji mimo, że w myśl wyżej cytowanych przepisów rozporządzeń Komisji nr 65/2011 i nr 1122/09, w sytuacji gdy rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. Sąd I instancji winien precyzyjnie określić jaki jest związek pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu, a przyznaniem płatności, o którą ubiega się rolnik. Brak takiego wyjaśnienia stanowi istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie sprawia to, że w rozpoznawanej sprawie trudno zweryfikować prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.