Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 607/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. O. i P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 733/13 w sprawie ze skargi M. O. i P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 733/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M.O. i P.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji projektowanej na działce o nr ewid. [...] oraz na części działki o nr ewid. [...] położonych przy ul. [...], obręb ewid. [...] - miasto S., polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego, budynków garażowych oraz budowie zjazdu, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 54, art. 56, art. 59, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, wszczęte zostało na wniosek "R." Sp. z o.o. Oddział w [...] z dnia 15 grudnia 2011 r.

Burmistrz S. w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał decyzję Nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji projektowanej na działkach o nr ewid. [...] oraz na części działki [...] położonych przy ul. [...], obręb ewid. nr [...] - miasto S., polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego, budynków garażowych oraz budowie zjazdu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M.O. i P.O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...] listopada 2012 r. Burmistrz S. ponownie wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył H.G., M.O., P.O., K.K. i D.S..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], Burmistrz S., po ponownym rozpoznaniu sprawy, ustalił na rzecz "R." Sp. z o.o. Oddział w [...] warunki zabudowy dla inwestycji projektowanej na działce o nr ewid. [...] oraz na części działki o nr ewid. [...], położonych przy ul. [...], obręb ewid. Nr [...] - miasto S., polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego, budynków garażowych oraz budowie zjazdu.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli M.O. i P.O., wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia na rzecz wnioskodawcy warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną we wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), stwierdził, że organ I instancji prawidłowo dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną i stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, tak jak stanowi o tym § 9 ust. 2 cyt. ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, ponieważ organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki z każdej strony, uzasadniając ponadto przyjęcie większego obszaru analizowanego.

Zdaniem organu odwoławczego w wyniku przeprowadzonej analizy, organ I instancji prawidłowo stwierdził, że zamierzona inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Z przedmiotowej analizy wynika, że na terenie analizowanym znajduje się zabudowa o różnych funkcjach:

1. Na działkach o nr ewid.: [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

2. Na działkach o nr ewid.: [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami.

3. Na działkach o nr ewid.: [...] zlokalizowane są budynki mieszkaniowe wielorodzinne.

4. Na działkach o nr ewid.: [...] znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami.

5. Na działkach o nr ewid.: [...] znajduje się zabudowa usługowa.

6. Na działkach o nr ewid.: [...] znajduje się zabudowa biurowa.

7. Na działkach o nr ewid.: [...] znajduje się zabudowa związana z oświatą.

8. Na działce o nr ewid.: [...] znajduje się zabudowa związana z usługami zdrowia.

9. Na działkach o nr ewid.: [...] znajduje się zabudowa magazynowało, na działkach o nr ewid.: [...] znajduje się zabudowa garażowa.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], organ I instancji słusznie uznał, że skoro w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji (np. działki o nr ewid. [...] dostępne z tej samej drogi publicznej), to planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji w sąsiedztwie zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami odrębnymi. Ponadto teren ma dostęp do drogi publicznej - droga krajowa nr [..] - ul. [...] (dz. nr ewid. [...), istniejące uzbrojenie terenu również jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nie leśne, albowiem działka nr [...] oraz nr [...] wg ewidencji gruntów sklasyfikowano jako zurbanizowane tereny niezabudowane, tereny mieszkaniowe oraz drogi, decyzja jest zgodna także z przepisami odrębnymi przy spełnieniu warunków w niej zawartych.

Odnosząc się natomiast do rozważań organu I instancji dotyczących parametrów planowanej inwestycji, organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do § 4 ww. rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jednocześnie przepisy dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie organ wyznaczył linię zabudowy wynoszącą 10,0 m od granicy działki, przy czym wskazał, że obowiązującą linię zabudowy, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji dla wnioskowanej inwestycji, należy traktować jako nieprzekraczalną. Takie wyznaczenie linii zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało w świetle ww. przepisów za prawidłowe.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji dotyczące określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który, zgodnie z treścią § 6 cyt. rozporządzenia, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni działek w analizowanym obszarze wynosi 48%.

W decyzji Burmistrza S., zgodnie z treścią § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, ustalono szerokość elewacji frontowej budynku nie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji średnia dla tego obszaru wyniosła 17,0 m, zaś w decyzji organ ustalił tę szerokość na poziomie do 74,0 m. Organ skorzystał w tej kwestii z uprawnienia odejścia od zasadniczego sposobu określania tego parametru. Kolegium podzieliło ustalenia organu w tym zakresie, wskazując, że z uwagi na charakter inwestycji oraz obszar, na którym ma zostać zrealizowana, zasadnym jest określenie szerokości elewacji frontowej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy, a na zasadzie kryterium funkcji zabudowy, przy czym Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji dodatkowo wyjaśnił, że w obszarze objętym analizą występują wielorodzinne budynki mieszkalne o szerokości dochodzącej do 172 m (budynek wielorodzinny zlokalizowany na działkach o nr ewid.[...]).

Kolegium podzieliło również rozważania organu I instancji dotyczące określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskazując, że w zaskarżonej decyzji, jak i w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powyższy parametr wyznaczono w sposób wskazany w § 7 ust. 3 rozporządzenia z uwagi na to, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok i dlatego przyjęto jej średnią wielkość, tj. 9,0 m.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął także, że dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego występuje dach dwuspadowy o kącie pochylenia połaci w przedziale 38 - 45 stopni, z kolei dla budynku garażowego - dach płaski. Prawidłowo również organ I instancji ustalił, że maksymalną wysokość budynku liczoną od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego do 12,0 m podobnie jak dla budynków zlokalizowanych na działkach o nr ewid.: [...] wyjaśniając jednocześnie, że w obszarze analizy zlokalizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości w przedziale 10,0-14,0 m, dlatego też przyjęto dla tego parametru wartość średnią. Z kolei dla budynku garażowego organ I instancji wskazał jego maksymalną wysokość do 3,5 m opierając się na tożsamej z zamierzeniem budowlanym zabudowy w obszarze analizowanym. Nadto właściwie został określony materiał pokrycia dachu planowanego budynku na dachówkę lub blachodachówkę w odcieniach czerwieni, brązu lub grafitu, jednocześnie dopuszczając inne pokrycie dachu przy zastosowaniu dachu płaskiego.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, iż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), a ponadto teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w rozdziale 3 zawiera szczegółowe wymogi w zakresie miejsc postojowych dla samochodów osobowych. W decyzji z dnia [...] marca 2013 r. o warunkach zabudowy prawidłowo określono warunki zabezpieczenia ilości miejsc parkingowych, przy czym uszczegółowienie zapisu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie następuje na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w budownictwie, tj. w trakcie sporządzania projektu budowlanego i jego zatwierdzenia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z tych też względów problematyka ilości miejsc parkingowych została określona w akcie wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. w przywoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wyznaczenie szczegółowych warunków dla nowej zabudowy następuje już na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane oraz ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Kwestionowanie ostatecznie przyjętej w projekcie budowlanym ilości miejsc postojowych będzie zatem możliwe w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium w obecnym stanie prawnym rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowi w efekcie jedynie wstępny etap inwestycji, w toku którego inwestor uzyskuje informację na temat skali i charakteru inwestycji możliwej do posadowienia na danej działce. Określenie szczegółowych parametrów obiektów budowanych następuje na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia budowlanego.

Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia, za niezasadny Kolegium uznało podnoszony przez odwołujących zarzut naruszenia przepisu § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 sierpnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując, że organ I instancji wyraźnie zaznaczył w zaskarżonej decyzji, iż należy w niniejszej sprawie stosować odpowiednie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów oraz zapewnić bezpieczeństwa pożarowe zgodnie z Działem VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 sierpnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Za chybiony również Kolegium uznało zarzut odwołujących dotyczący naruszenia przepisu art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 powyższej ustawy oraz przepisem § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wyraźnie bowiem wskazał, że usytuowanie projektowanego budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m możliwe jest w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w stronę granicy. Dodatkowo podkreślono, że kwestia wyboru określonego projektu budynku i uzyskanie dla niego decyzji o pozwoleniu na budowę będzie rozstrzygana w innym postępowaniu, tym samym podnoszone zarzuty odnośnie zachowania odpowiednich odległości od granic działek sąsiednich planowanego budynku są przedwczesne na tym etapie postępowania.

W końcowej części uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, niemniej ta zgodność dotyczy tylko takich przepisów odrębnych, które mają wpływ na kształtowanie warunków zabudowy. Może się więc okazać, iż inwestor uzyska decyzję o warunkach zabudowy, ale nie uzyska decyzji pozwolenie na budowę ze względu na brak możliwości spełnienia wymogów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rolą organów ustalających warunki zabudowy jest ocena prawnej możliwości lokalizacji inwestycji opisanej w zamierzeniu inwestora, w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim M.O. i P.O., reprezentowani przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest w szczególności błędna w kwestii dotyczącej określenia w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc parkingowych przewidzianych dla obsługi inwestycji w trakcie jej użytkowania, gdyż ignoruje dynamiczny rozwój stosunków społecznych, a co za tym idzie dynamicznie przybywającą liczbę pojazdów samochodowych, co sprawia, że określony w decyzji układ urbanistyczny, który w obecnym czasie może jest wystarczający, jednak już za parę lat będzie przestarzały.

Ponadto zdaniem skarżących zachodzi potrzeba wyjaśnienia i rozstrzygnięcia na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a nie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, kwestia prawidłowości określenia maksymalnej szerokości elewacji frontowej budynku. Z decyzji organu I instancji z dnia [..] marca 2013 r. w żaden sposób nie wynika, że ściany szczytowe budynku mają być ślepe, bez otworów okiennych lub drzwiowych - w żadnej części decyzji taki warunek co do przyszłej zabudowy nie został postawiony. Oznacza to, że określenie wielkości dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej zostało dokonane wadliwie, co przesądza o naruszeniu przez organ przepisu § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu, że w toku postępowania, określając wymagania przyszłej zabudowy, w tym minimalne odległości budynku mieszkalnego od granicy działki, organ całkowicie pominął fakt graniczenia działki nr [...] od strony południowej z działką nr [...] - na terenie której, bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] jest posadowiony budynek, pełniący funkcję składu (magazynu), wybudowany prawdopodobnie jeszcze w latach 60-tych XX wieku.

Według obliczeń skarżących minimalna odległość pomiędzy ścianami zewnętrznymi istniejącego budynku na działce nr [...] i planowanym budynkiem obecnej inwestycji, powinna być nie mniejsza niż 12 metrów - tymczasem organ I instancji powyższą kwestię w toku postępowania całkowicie pominął i nie ma ona żadnego odzwierciedlenia w treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Go 733/13 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: ppsa, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.), w związku ze zmianą zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymagane jest ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy. Warunki dopuszczające wydanie takiej decyzji zostały określone w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy. Do warunków tych należy:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowana terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy, oraz intensywności wykorzystania terenu,

- teren ma dostęp do drogi publicznej,

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające do zamierzenia budowlanego,

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskania przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 87 ust. 1,

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie powyższe warunki zostały łącznie spełnione. W dalszej części uzasadnienia Sąd przywołał treść art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie;

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenie górniczym,

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt powyższej ustawy.

Stosownie natomiast do art. 53 ust. 3 w z. z art. 64 ust. 1 powyższej ustawy organ prowadzący postępowanie (w niniejszej sprawie - Burmistrz S.) dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Sąd I instancji wskazał, że w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 powyższej ustawy. Nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma więc podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją i parametrami zabudowy już istniejącej, którą organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji.

Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, według jakiego funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej, Sąd podniósł - mając na uwadze wymiary działki objętej planowaną inwestycją, a opisane w analizie urbanistycznej (szerokość od strony ulicy [...] - 17 metrów oraz szerokość od strony działek o numerach [...] - 80 metrów) - że organ zasadnie wyznaczył obszar objęty analizą na 240 metrów. Uwzględnia to wpływ wnioskowanej inwestycji (wielorodzinny dom mieszkalny) na otoczenie w sensie urbanistycznym oraz pozwala na utrzymanie ładu przestrzennego. Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy.

W ocenie Sądu I instancji postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo i z uwzględnieniem przepisów szczególnych wynikających z ustawy, a analiza urbanistyczna została przeprowadzona w sposób pozwalający na ustalenie parametrów nowej zabudowy.

Linia zabudowy wyznaczona została nie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, lecz zgodnie z zasadą wynikającą z przepisu § 4 ust. 2 powyższego rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą nową linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Istniejące budynki posadowione są na granicy z działką drogową, co wynika z analizy urbanistycznej i dołączonej mapy. Wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oznaczałoby konieczność ustalenia na granicy z działką drogową o numerze [...], co byłoby niezgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Prawidłowo więc organy administracji, obowiązującą linię zabudowy, ustaliły zgodnie z ww. treścią przepisu ustawy o drogach publicznych, w odległości 10,0 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [..]. Takie stanowisko zostało potwierdzone przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 roku.

Szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji ustalono na zasadzie kryterium funkcji zabudowy. W obszarze objętym analizą zlokalizowane są wielorodzinne budynki mieszkalne o szerokości dochodzącej nawet do 172 metrów (na działkach [...]). Ustalając szerokość elewacji frontowej planowanych budynków do 74 metrów uwzględniono nadto szerokość działki objętej inwestycją oraz odległości wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 690 ze zm.). Wysokość obiektu oraz formę dachu ustalono wprost według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku jako kontynuację zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze objętym analizą urbanistyczną.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został ustalony jako maksymalnie 48%, a więc jako średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia) i znajduje oparcie w przeprowadzonej analizie. Ze sporządzonej analizy wynika, że na terenie objętym analizą znajdują się działki o bardzo zróżnicowanym wskaźniku powierzchni zabudowy - od 5% do 100%.

Ponadto Sąd wskazał, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy wymaganych według rozporządzenia jest podawane w maksymalnej wielkości. Jednakże ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać między innymi obsługę planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Dotyczy to między innymi miejsc parkingowych przy uwzględnieniu, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego. W punkcie 7 decyzji organu I instancji stwierdzono, że teren inwestycji obsługiwany będzie z publicznej drogi krajowej nr [...] - ulicy [...] z tym, że lokalizację zjazdu należy uzgodnić z zarządcą drogi. W granicach terenu inwestycji należy zapewnić odpowiednią, że względu na funkcję i wielkość obiektów ilość miejsc postojowych dla samochodów osobowych, jednak nie mniejszą niż 1 miejsce postojowe dla samochodu osobowego na 1 mieszkanie, w tym 5% miejsc powinno być dostosowane dla osób niepełnosprawnych. W przypadku realizacji garaży od minimalnej liczby miejsc postojowych należy odjąć liczbę garaży.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, Sąd stwierdził, że art. 54 pkt 2 lit c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje sposobu określenia ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnych przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczy miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 roku, sygn. akt OSK 1129/08, Lex 959047, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lipca 2012 roku, sygn. akt II SA/Po 494/12, Lex 1229011). Takim przepisem nie jest § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który jedynie nakazuje, aby przy zagospodarowaniu działki budowlanej, urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsce postojowe dla samochodów użytkowników stałych przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Nie nakazuje, aby miejsca postojowe były zlokalizowane na działce objętej inwestycją, określa jedynie, że miejsca postojowe należy urządzić w związku z realizacją inwestycji, zagospodarowaniem działki. Natomiast § 18 ust. 2 rozporządzenia określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz uwzględnieniem § 19-21 rozporządzenia, które to przepisy w sposób szczegółowy określają między innymi odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Kwestionowanie ostatecznej liczy miejsc postojowych przyjętej w projekcie będzie możliwe w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ ustalił, jedynie minimalną ilość miejsc parkingowych i to na działce objętej inwestycją. Określenie ilości miejsc postojowych w sposób wyżej wskazany spełnia, zdaniem Sądu, wymogi określone w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie określenia obsługi inwestycji w zakresie komunikacji.

Za niezasadne uznał Sąd I instancji zarzuty dotyczące zbyt dużej szerokości elewacji frontowej budynku (do 74 metrów) z pominięciem faktu, że ściany szczytowe projektowanego budynku nie muszą być ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych oraz pominięcia i nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji faktu, że działka numer [...] od strony południowej graniczy z działką numer [...], na granicy której posadowiony jest budynek o funkcji składu, którego pokrycie dachowe wykonane jest z materiałów rozprzestrzeniających ogień, co narzuca określone wymogi co do minimalnej odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami istniejącego i planowanego budynku. Zdaniem skarżącego, narusza to § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 sierpnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie.

Sąd wskazał, że zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Na samym wstępie należy zaznaczyć, że szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji została wyznaczona w niniejszej sprawie do 74 metrów. Z przepisu art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że decyzja ta winna określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, a nie określać w sposób szczegółowy usytuowanie planowanego obiektu w terenie w tym odległość od innych obiektów lub granic sąsiednich nieruchomości. Usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, części projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno - budowlany, który zatwierdza przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi zawartymi m.in. w cytowanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kontrola ta obejmuje między innymi prawidłowość usytuowania budynku na działce, w tym jego usytuowanie w stosunku do granic z sąsiednimi działkami oraz odległości od innych budynków, a które to są określone przez przepisy techniczno - budowlane. Decyzję o usytuowaniu planowanego budynku może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno - budowlany zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenie na budowę.

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i naruszałoby zarówno przepis art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, dopiero w trakcie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia planu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, właściwy organ określi dokładne usytuowanie planowanego budynku w stosunku do granic sąsiednich działek oraz do innych budynków z uwzględnieniem przepisów techniczno - budowlanych. Powyższe zarzuty skarżący może ewentualnie zgłosić na etapie postępowania o zatwierdzenie planu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.O. i P.O., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania - art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) ppsa poprzez błędne ich zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że decyzja ta była sprzeczna z prawem i powinna zostać uchylona z jednoczesnym rozstrzygnięciem o odmowie wydania pozwolenia na budowę, ewentualnie uchylona celem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

II. naruszenie prawa materialnego - art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 powyższej ustawy oraz w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie za prawidłowe przyjęcie możliwej szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego do 74 m, z pominięciem faktu, że ściany szczytowe projektowanego budynku nie muszą być ścianami bez otworów okiennych lub drzwiowych;

III. naruszenie prawa materialnego - § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w decyzji określono właściwą ilość wymaganych miejsc parkingowych, przy braku uwzględnienia wieloletniego użytkowania planowanej inwestycji i powszechnie znanego faktu stałego przybywania samochodów osobowych i zawłaszczania przez nie przestrzeni publicznej w wyniku braku dostatecznej ilości miejsc postojowych;

IV. naruszenie prawa materialnego - § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego pominięcie i uznanie, że w decyzji organu I instancji prawidłowo uznano za nieistotny fakt, że działka nr [...] od strony południowej graniczy z działką nr [...], na granicy której posadowiony jest budynek o funkcji składu, którego pokrycie dachu wykonane jest z materiałów rozprzestrzeniających ogień, co narzuca określone wymagania co do minimalnej odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami tego istniejącego budynku i budynku planowanej inwestycji.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim;

2. zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie z przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Rozpoznana skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw kasacyjnych, które mogłyby uzasadniać jej uwzględnienie. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym prawnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu sądowym. Należy przytoczyć w niej podstawy kasacyjne wraz z uzasadnieniem. Z treści art. 174 i art. 176 ppsa wynika też, że w skardze kasacyjnej należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego skargę został naruszony przez Sąd I instancji. Nie wystarczy przy tym przytoczenie przepisu stanowiącego postawę kasacji, konieczne jest także sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego bądź procesowego doszło i na czym ono polegało. Uzasadnione zarzuty kasacyjne winny odnosić się do orzeczenia zaskarżonego skargą kasacyjną, nie zaś do postępowania administracyjnego, które było przedmiotem oceny Sądu I instancji. W postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje orzeczenia sądu, na które zgodnie z prawem wniesiona została skarga kasacyjna, nie zaś bezpośrednio postępowanie czy decyzje administracyjne.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Art. 151 ppsa stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten określa jedynie jakiej treści rozstrzygnięcie wydać ma sąd administracyjny, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on być naruszony tylko wówczas, gdy sąd ten uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd ten uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Z kolei art. 145 1 pkt 1 lit. a ppsa stanowi, że uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten może więc zostać samoistnie naruszony, gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę z powodu naruszenia prawa materialnego zaś wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazuje, że nastąpiło to z powodu naruszenia przepisów postępowania bądź też wówczas, gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę z powodu naruszenia przepisów postępowania zaś w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazuje na naruszenie prawa materialnego. W niniejszej sprawie tego rodzaju uchybienie nie wystąpiło.

Przyjmując, że zamiarem skarżącego kasacyjnie było postawienie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu zaakceptowania decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, stwierdzić należy, że aby zarzut taki mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny skarżący kasacyjnie powinien wskazać jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez organ administracji naruszone. W zarzucie opisanym w pkt I skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 1 pkt 1 lit. a ppsa nie zostało powiązane ze wskazaniem jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego. Obowiązek wskazania tych przepisów ciąży na osobie wnoszącej skargę kasacyjną, co wynika wprost z treści art. 174 pkt 1 ppsa. Nie można uznać, że obowiązek ten został spełniony poprzez zawarcie w skardze ogólnego stwierdzenia, iż decyzja organu administracji była sprzeczna z prawem, gdyż oznaczałoby to przerzucenie obowiązku ustalania, jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone na Naczelny Sąd Administracyjny, co jest niedopuszczalne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnieść należy, że wnoszący skargę kasacyjną naruszenie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążą z naruszeniem § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), jednakże podnieść należy, że poza ogólnikowym stwierdzeniem, że przepisy powyższe błędnie zastosowano, nie przedstawiono na poparcie wskazanego zarzutu jakichkolwiek argumentów. Merytoryczne odniesienie się do tego rodzaju zarzutu nie jest możliwe. Nadto zarzucając naruszenie § 6 powyższego rozporządzenia nie wskazano jednostki redakcyjnej przepisu. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone.

Odnośnie do zarzutów naruszenia § 18 (również nie wskazano jednostki redakcyjnej przepisu) oraz naruszenia § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 roku Nr 75, poz. 690 ze zm.) podnieść należy, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy organy administracji nie dokonują oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami powyższego rozporządzenia.

Dokonywanie oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami powyższego rozporządzenia nie jest możliwe na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od tych przepisów. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, do których zalicza się m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Organ administracji orzekający w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może przesądzić na etapie wydawania tej decyzji, że planowana inwestycja musi być zgodna z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, gdyż uniemożliwiałby w ten sposób inwestorowi możliwość ubiegania się o zgodę na odstępstwo od tych przepisów. Zgodę tę można uzyskać tylko w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, to jest w postępowaniu, które następuje po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organem właściwym do wydania zgody na odstępstwo jest organ uprawniony do wydawania pozwoleń na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1587/11) .

Podobnie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., o sygn. akt II OSK 398/12, w którym stwierdził, że "Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego. W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych".

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły skutkować uchyleniem wyroku Sądu I instancji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.