Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1886/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") decyzją z [...] lipca 2020r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec J. S. (zwana dalej "Skarżącą") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, ze zm.; zwana dalej "u.z.e.f."), powołując się na art. 8a u.z.e.f.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Skarżąca we wniosku podała, że pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu – J. S., oświadczając, że był on zatrudniony w [...] Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego w [...] od [...] stycznia 1944r. do [...] listopada 1952r. Początkowo pełnił służbę w Plutonie Ochronnym, a następnie służył jako pracownik operacyjny. Skarżąca wskazała, że negatywne czynniki pracy operacyjnej doprowadziły do zachorowania męża na gruźlicę płuc. Skarżąca opisała sytuację zwolnienia z pracy męża, wskazując na sposób traktowania go jako "niebezpieczną jednostkę utrzymującą kontakty z wrogim imperialistycznym mocarstwem. Mąż był chory, bez środków do życia, z poczuciem ogromnego skrzywdzenia.

Minister podał, że na podstawie art. 8a u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 roku oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ww. przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Skarżąca ma ustalone prawo do renty rodzinnej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa po zmarłym mężu, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 24a u.z.e.f. Skarżąca od [...] grudnia 2017r. pobiera emeryturę z ZUS, jako świadczenie korzystniejsze. Z dokumentacji wynika, że męża Skarżącej zwolniono z Milicji Obywatelskiej [...] listopada 1952r.

Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę męża Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] listopada 1944r. do [...] listopada 1952r. - 8 lat i dzień. Całkowity okres służby męża Skarżącej wynosi 9 lat i 19 dni.

Minister stwierdził, że w sytuacji, gdy mąż Skarżącej nie pełnił służby po 12 września 1989r., organ nie ma możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Dodatkowo pierwsza powołana w art. 8a u.z.e.f. przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed 31 lipca 1990r. Oznacza ona zatem zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". Skoro mąż Skarżącej pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 8 lat i dzień, co stanowi ok. 88% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, tym samym przesłanka ta nie jest spełniona.

2. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie ww. decyzji Ministra, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w sprawie oraz zobowiązanie Ministra do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji na podstawie art. 8a u.z.e.f. wyłączającej stosowanie wobec Skarżącej art. 15, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8a u.z.e.f. - przez uznanie, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie.

Skarżąca w uzasadnieniu podniosła, że art. 8a u.z.e.f. sformułowano przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "krótkotrwała służba, "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", "szczególnie uzasadnione przypadki", przy czym w przypadku pojęcia "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ustawodawca posłużył się nie tylko ww. pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", czyli "służbę na rzecz totalitarnego państwa" – od [...] lipca 1944r. do [...] lipca 1990r. Z ww. definicji wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego.

Skarżąca, powołując się na wyrok NSA z 11 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 2553/19, stwierdziła, że regulacje zawarte w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument, służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza, w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Art. 8a ust. 1 u.z.e.f. może stanowić podstawę do wyłączenia restrykcyjnych unormowań ustawy, w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej, rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. wynika, że ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ww. przesłanki nie są samoistne, więc brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.z.e.f., nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy zatem zbada, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru - była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

Skarżąca wskazała też, że uzasadnieniem projektu u.z.e.f. (druk sejmowy nr 1061 s. 1 wers 1 i 2, s. 2 wers 32 i 33, s. 3 wers 1 i 2, s. 4 wers 32 i 33 s 5 wers 1 - 3) było wyłącznie odebranie funkcjonariuszom i ich rodzinom nienależnych przywilejów. Świadczy o tym m.in. stwierdzenie: "Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje" (druk sejmowy nr 1061 s. 5). Brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w art. 8a ust 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była służbą krótkotrwałą, bądź nie charakteryzowała się rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru.

Minister, wydając zaskarżoną decyzję oparł się ponadto na jedynym dokumencie, jakim była informacja z IPN o przebiegu służby Nr [...]. Skoro ww. decyzja ma charakter uznaniowy, jej uzasadnienie powinno być wyczerpujące i zindywidualizowane. Minister przy ocenie pominął informację, że mąż Skarżącej był chory na gruźlicę płuc, co ma kolosalne znaczenie, bo przebywał na częstych i długotrwałych zwolnieniach lekarskich, trwających do kilku miesięcy każde. Z kopii akt personalnych o sygn. IPN [...] akt o sygn. IPN [...] i kart z kartoteki osobowej [...] funkcjonariuszy SB i MO w [...] o sygn. IPN [...] wydanych przez Delegaturę IPN w [...] wynika, że mąż, w czasie okupacji niemieckiej, w latach 1943-44 był żołnierzem [...] na terenie [...], powiat [...], obecnie województwo [...]. Po wyzwoleniu, w grudniu 1944r. został przyjęty do Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w [...] do Plutonu Ochronnego Obiektu. Służba w różnych warunkach pogodowych, przy nienormowanym systemie pracy i nieregularnym odżywianiu przyczyniła się do obniżenia odporności organizmu i w efekcie zarażenia się gruźlicą. Skierowany do szpitala przeciwgruźliczego w [...] leczony był przez ok. 12 miesięcy. "Wykonano u niego odmę opłucnową". Spowodowało to celowe zapadnięcie (unieczynnienie) jednego płuca. Po wypisaniu ze szpitala, wniósł o przeniesienie na inne stanowisko służbowe, nie wymagające wyjazdów w teren i dyżurów nocnych. Raport rozpatrzono pozytywnie - przeniesiono go do pracy biurowej. Mąż w cyklicznych charakterystykach służbowych oceniany był dobrze, awansowany na wyższe stopnie wojskowe, odznaczono go Krzyżem Partryzanckim, ale choroba przeszkadzała mu kształcić się, a w okresach jej nawrotu utrudniała mu nawet wchodzenie schodami na wyższe kondygnacje budynku. Częste i długotrwałe absencje w służbie, kontakty z rodziną za zagranicą, a także przynależność w czasie okupacji do Batalionów Chłopskich, która "była o zabarwieniu AK-owskim" stały się przyczynkiem do wysunięcia propozycji, aby nie przenosić go na inne, lżejsze stanowisko, lecz zwolnienia z pracy. W wieku 31 lat – [...] listopada 1952r. męża zwolniono ze służby, jako "nienadający się", z wypłatą miesięcznej odprawy i przekazano na stałe do pracy w Centrali [...] w [...]. Niedostateczne wykształcenie i brak doświadczenia w handlu spowodowały, że po ok. 12 miesiącach, podczas kontroli kasy sklepu stwierdzono manko. Męża karnie zwolniono z pracy. Dodatkowo w 1958r., na podstawie rozkazu personalnego [...] MON zdegradowano Go ze stopnia chorążego do szeregowca. Mężowi, po 22 latach starań, kompletowania dokumentów, pisania próśb, skarg, odwołań i ustalania świadków, decyzją z [...] lutego 1974r. przyznano rentę milicyjną nr [...]. Na podstawie orzeczenia lekarskiego uznano go inwalidą III grupy i orzeczono, że inwalidztwo powstało w związku ze służbą. Rencistą był przez 4 lata, gdyż [...] grudnia 1978r., w wieku 57 lat zmarł.

Skarżąca stwierdziła, że nie każdy kto według ustawowych przesłanek "pracował dla służb państwa totalitarnego", rzeczywiście służył państwu totalitarnemu. Wykładnia językowa sformułowania "działania na rzecz" sugeruje świadome, dobrowolne działanie podejmowane w zamiarze osiągnięcia określonego celu. Choroba męża nie wskazuje na takie działanie, dlatego należy przyjąć, że działał on ewentualnie "w warunkach" państwa, jakim była PRL. Dlatego obniżenie ww. świadczenia nie ma związku z indywidualną oceną i przebiegiem służby męża, asprowadza się jedynie do negatywnej oceny wyboru miejsca pracy. Skarżąca zwróciła uwagę, że w u.z.e.f. do art. 8a ust. 1 wprowadzono wyrażenia niedookreślone - tzw. klauzule generalne, które nie powinny być stosowane w prawie ubezpieczeń społecznych. W orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdza się, że przepisy ubezpieczeniowe są odrębną dziedziną prawa i mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Powinny być przestrzegane w jednakowy sposób wobec wszystkich podmiotów, co wyklucza stosowanie ww. klauzul generalnych.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż Skarżąca i Minister w pismach procesowym z 4 stycznia 2021r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżyła Skarżąca, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra w świetle wskazanych wyżej kryteriów, stwierdził, że brak w niej dostatecznego rozważenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. w kontekście krótkotrwałości służby męża Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelności wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W związku z tym w tym zakresie zarzuty skargi są w pełni uzasadnione.

Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r. i którzy w okresie od [...] lipca 1944r. do [...] lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 u.z.e.f. stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 u.z.e.f. Przepisy art. 13a u.z.e.f. stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Jakkolwiek sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, tym niemniej w jej toku należy zastanowić się czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego, w pełni podziela, że użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest więc zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego.

W sprawie rozpatrywanej takim przepisem jest art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Tym samym obligatoryjne było dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów, wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. była więc przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób dostateczny, zgodnie z wymogami przewidzianymi w szczególności w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a.

Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje stanowiska organu administracyjnego:

- po pierwsze, że służby męża Skarżącej nie można uznać za służbę krótkotrwałą i to zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, bo wynosiła ona 9 lat, miesiąc i 19 dni, a z ustaleń organu wynikało, że IPN wskazał, że na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 8 lat i dzień, czyli ok. 88% ogółu służby;

- po drugie, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że mąż Skarżącej nie pełnił służby po 12 września 1989r., więc niemożliwe jest zbadanie rzetelności wykonywanych zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia,

tym niemniej Sąd stwierdza, że Minister - wbrew art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która miała charakter decyzji uznaniowej, do argumentacji Skarżącej, zawartej we wniosku o zastosowanie przepisu art. 8a u.z.e.f. i to zarówno w zakresie choroby męża Skarżącej, jak i wykonywanych przez niego funkcji w toku pełnionej służby. Tym samym Minister nie rozważył przesłanki wynikające z treści art. 8a u.z.e.f. – "szczególnie uzasadnionego przypadku", choć powinien to uczynić, w z uwagi w szczególności na zasady zaufania i przekonywania i zasadę prawdy obiektywnej. W orzecznictwie Sądów administracyjnych obu instancji, w okolicznościach faktycznych analogicznych do rozpoznawanej sprawy wielokrotnie wyrażano stanowisko wskazujące na potrzebę dokonania wykładni art. 8a u.z.e.f., zgodnie z jednoznacznie wyrażoną wolą prawodawcy, przez odkodowanie w treść tego przepisu kumulatywnych przesłanek do zastosowania wyjątku (por. m.in. powołany przez Skarżącą wyrok NSA z 11 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 2553/19 oraz wyroki WSA w Warszawie z 17 września 2019r. sygn. akt II SA/Wa 670/19; 18 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1087/19, 3 grudnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1221/19, 11 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2062/19, 15 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 38/20 - dostępne na www.nsa.gov.pl).

Dodatkowo stwierdzić też, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela, wynika, że organ, wydając decyzję w trybie art. 8a u.z.e.f., powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. Sąd administracyjny nie może jednak w toku postępowania sądowego wkraczać w kompetencje organu administracji państwowej i dokonywać za Ministra ustaleń i ocen, które powinny znaleźć się w treści decyzji uznaniowej. W tym kontekście nie może być uwzględniony postulat Skarżącej o rozstrzygnięcie przez Sąd sprawy merytorycznie – przez zobowiązanie Ministra do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji na podstawie art. 8a u.z.e.f. wyłączającej stosowanie wobec Skarżącej art. 15, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. To Minister, ustalając stan faktyczny sprawy w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, powinien wziąć pod rozwagę okoliczności podnoszone przez Skarżącą we wniosku o wyłączenie stosowania ww. przepisów ogólnych u.z.e.f., zastanowić się czy wynikają one z akt administracyjnych sprawy, a następnie odnieść się do twierdzeń powoływanych przez Skarżącą we wniosku oraz ocenić czy mogą mieć one znaczenie w sprawie. Sąd, badający legalność zaskarżonej decyzji nie może uzupełniać za Ministra argumentacji z tego zakresu, szczególne gdy w sprawie mamy do czynienia, o czym mowa wyżej, z decyzją uznaniową, w której treści należało Skarżącej wyjaśnić, jakimi przesłankami kierował się organ.

Sąd zauważa, że w aktach sprawy nie ma dowodów, które Skarżąca dołączyła do skargi na potwierdzenie, ze w toku rozpoznawanej sprawy nie doszło do jej należytego zbadania, z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd, mając zatem na względzie treść art. 106 § 3 P.p.s.a. uznał, że zasadne było dopuszczenie do akt przedłożonych przez Skarżącą dokumentów, bo były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowodowało to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wszystkie powyższe okoliczności wskazują, że Minister w zaskarżonej decyzji naruszył ww. przepisy prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3k.p.a.) i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak należytego rozważenia przesłanki "szczególne uzasadnionego przypadku" w kontekście poczynienia ustaleń faktycznych z tego zakresu, jak i przez brak poddania ocenie okoliczności podnoszonych przez Skarżącą we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie, choć sprawę rozpoznawał około 2 lat.

5. Sąd, biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. i art. 132 P.p.s.a. wydał rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji.