Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1348/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego K. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej "Prezes Zarządu"), po rozpatrzeniu odwołania K. S. (dalej "skarżącego") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (dalej "Dyrektora Zarządu") z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], odmawiającą zwolnienia skarżącego z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, określonych w art.88l ust.1 pkt 1 i 3 oraz art. 40 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz.145 z późn. zm.), dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G., gmina K., utrzymał decyzję Dyrektora Zarządu w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Prezesa Zarządu zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., przedstawia się w sposób następujący:

1. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 2 lipca 2014 r., odmówił zwolnienia skarżącego z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, określonych w art. 881 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G., gmina K. (dalej "teren inwestycji").

2. Skarżący wniósł do Prezesa Zarządu odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu, podnosząc przeciwko decyzji organu I instancji szereg zarzutów.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Prezes Zarządu rozpoznał odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Zarządu z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Prezes Zarządu wskazał w szczególności, co następuje:

1. W świetle art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Zgodnie z art. 88l ust. 2, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust.1. Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 3 Prawa wodnego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (m. in. zakaz gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią), określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi.

2. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywą Powodziową), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 9 ust. 1 pkt lb) ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem.

Zgodnie z Komunikatem Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" z dnia 12 lipca 2004 r. (KOM(2004)472), "poważne konsekwencje dla zdrowia mogą pojawiać się na przykład wówczas, gdy wody powodziowe niosą ze sobą zanieczyszczenia, lub mieszają się ze skażoną wodą pochodzącą z kanalizacji czy gruntów rolnych. Należy również brać pod uwagę konsekwencje dla zdrowia psychicznego: do ciężkiego stresu z powodu poważnych szkód, dochodzi strach przed powtórzeniem się powodzi, czasem także prawdopodobieństwo wyłączenia nieruchomości z zakresu ochrony ubezpieczeniowej, co może uniemożliwić ich sprzedaż. W tym samym Komunikacie wskazano, że z dotychczasowych doświadczeń wynika, iż najbardziej skutecznym podejściem jest podejmowanie działań w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym, obejmujących m. in. "zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych (...)".

3. Zgodnie ze sporządzonym przez Dyrektora Zarządu w P. "Studium granic bezpośredniego zagrożenia powodzią dla zlewni [...]" działka o nr ew. [...] położona w miejscowości G., gm. K., znajduje się w rejonie km 701+600 rzeki [...], w zasięgu zalewu wodą o przepływie Q1% (prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat) rzeki [...], tj. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Z powyższego "Studium..." wynika również, iż rzędna wody o przepływie Q1% dla tej lokalizacji wynosi ok. 219,73 m n.p.m., natomiast rzędna wody o przepływie Q10% (prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat) jest określona na ok. 219,43 m n.p.m. Rzędne terenu działki o nr ew. [...], według dołączonej do wniosku mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, w miejscu planowanej inwestycji (przy granicy z działką nr [...] stanowiącą drogę dojazdową do nieruchomości skarżącego), kształtują się na poziomie ok. 219,40 m n.p.m., co oznacza, że w przypadku wystąpienia wody o przepływie Q1% głębokość zalewu tego terenu może osiągnąć ok. 0,33 m. Należy także wskazać, że działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie położonym w widłach dwóch cieków - wspomnianej rzeki [...], która przepływa od zachodu w odległości ok. 350 m (zgodnie z załączoną do akt opinią geotechniczną, sporządzoną we wrześniu 2014 r. na zlecenie skarżącego - w odległości ok. 400 m) od działki, oraz rzeki [...], przepływającej od wschodu w odległości ok. 1000 m od działki. Analizując usytuowanie przedmiotowej nieruchomości względem rzek (na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy) można stwierdzić, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego.

4. Dodatkowo należy zaznaczyć, że sporządzone przez Prezesa Zarządu mapy zagrożenia powodziowego, które dostępne są na Hydroportalu KZGW i podlegają obecnie procedurze weryfikacji, nie zostały jeszcze przekazane jednostkom administracji, zgodnie z art. 88f ust. 3 i 4 ustawy Prawo wodne. Powyższe mapy potwierdzają, że teren objęty wnioskiem (działka nr [...] w m. G., gm. K.) znajduje się w zasięgu zalewu wodą o przepływie Q1% oraz w zasięgu zalewu wodą o przepływie Q10%, tj. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z tymi mapami, w przypadku wystąpienia wody Q1% (o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia) działka skarżącego zostanie pokryta wodą miejscami do głębokości 0,5 m, a miejscami do głębokości mieszczącej się w przedziale od 0,5 do 2 m. Natomiast w przypadku wystąpienia wody Q10%, (o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia) - głębokość ta wyniesie do 0,5 m.

5. Do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m. in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych i dróg dojazdowych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m. in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Analiza "Studium granic bezpośredniego zagrożenia powodzią dla zlewni [...]" oraz map zagrożenia powodziowego wskazuje, że działka nr [...] znajduje się w środku obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Jak wskazał organ I instancji, teren przeznaczony pod inwestycję położony jest przy drodze o jezdni ziemnej utwardzonej (działka nr [...]), która umożliwia dojazd do drogi powiatowej łączącej m. G. z m. K., jednakże odcinek do przebycia wynosi ok. 1200 m. Dojazd do miejscowości G. jest także możliwy przez m. K., ale i w tym przypadku do pokonania jest ok. 1200 m. W piśmie z dnia skarżący 31 lipca 2014 r. wyjaśnił, że droga dojazdowa do działki począwszy od drogi powiatowej w połowie jest asfaltowa, a w połowie żwirowa, w przyszłości postara się jednak wraz z pozostałymi mieszkańcami tej ulicy (ul. [...]) na wyłożenie asfaltem całej drogi. W tym miejscu należy zaznaczyć, że drogi o jezdni ziemnej (żwirowe, gruntowe) na skutek podtopienia, zalania lub powstania miejscowych zastoisk wodnych ulegną rozmięknieniu, co może uniemożliwić przejazd pojazdom i w konsekwencji utrudnić dotarcie do pracy, szpitala, przedszkola/szkoły. Powyższe oznacza, że w trakcie powodzi może być utrudniona samodzielna ewakuacja z terenu przedmiotowej nieruchomości i może być wymagany udział służb ratowniczych w tym zakresie. Zwiększenie liczby osób zamieszkujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. Ponadto należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost kosztów ochrony przed powodzią społeczności obarczonej dodatkowymi kosztami.

6. Brak podpiwniczenia i wyniesienie planowanego budynku oraz włazu szamba na wysokość powyżej rzędnych wód powodziowych (tj. na rzędną 220,10 m n.p.m.), podniesienie progów drzwi wejściowych, a "w razie konieczności miejscowe podwyższenie terenu wokół budynku za pomocą nasypu" (w piśmie z dnia 9 września 2014 r. skarżący wyjaśnił, że planowany jest nasyp 0,70 m i że wejście do budynku będzie usytuowane powyżej spodziewanego poziomu wody powodziowej) nie jest w ocenie tut. organu wystarczającym zabezpieczeniem przed powodzią, bowiem każda nowa zabudowa oraz podniesienie terenu (zmiana jego ukształtowania) na obszarze zagrożonym powodzią, powoduje zmianę przepływu i podpiętrzenie wód powodziowych oraz zmniejszenie możliwości retencji wodnej.

7. W myśl § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Należy zauważyć, że w przypadku wystąpienia powodzi i wlania się wód wezbraniowych do zbiornika, zgromadzone w nim ścieki mogą spowodować zagrożenie dla jakości wód, co w konsekwencji będzie miało negatywny wpływ na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko.

8. Ustalenie zawarte w dokumencie o nazwie "Opinia geotechniczna dla posadowienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ewid. nr [...] przy ul. [...] w m. G. (gm. K.)", sporządzonym na zlecenie skarżącego we wrześniu 2014 r. w większości pokrywają się z ustaleniami organu i instancji, który wskazał m. in., że w najbliższym sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajdują się niemal wyłącznie grunty orne, łąki i pastwiska oraz, że na tym terenie poza dwoma większymi ciekami (rzeka [...] i rzeka [...]) znajduje się również gęsta sieć rowów i cieków o mniejszym znaczeniu.

9. Odpowiadając na podniesiony w odwołaniu zarzut, że większość sąsiednich działek jest już zabudowana, a na dwóch kolejnych działkach obecnie są stawiane domy jednorodzinne oraz zarzut naruszenia przez Dyrektora RZGW w P. art. 32 Konstytucji RP, należy wyjaśnić, że zasada równości wobec prawa nie oznacza, że organ administracji ma obowiązek wydać obywatelowi identyczną decyzję jeśli wcześniej decyzję taką wydał innej osobie. Każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Prowadząc postępowanie administracyjne należy przeanalizować całość zebranego materiału dowodowego i ocenić go w oparciu o znany organowi stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania danego rozstrzygnięcia. Ponadto przepisy art. 881 zostały wprowadzone ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) i obowiązują one od dnia 18 marca 2011 r. Natomiast decyzje warunkach zabudowy są uzgadniane z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. od dnia 21 października 2010 r., a zatem decyzje o warunkach zabudowy sąsiedniego terenu mogły być wydane nie tylko w innym stanie faktycznym (przede wszystkim ze względu na inną lokalizację i rodzaj inwestycji, odległość od rzeki, ukształtowanie i wysokość terenu), ale również w innym stanie prawnym.

10. W kwestii niezasięgnięcia przez organ opinii państwowej służby hydrologiczno - meteorologicznej w sprawie należy wyjaśnić, że tego typu opinia najczęściej zasięgana jest w przypadkach wątpliwych (przedmiotowa sprawa do takich nie należy). Co więcej, zasięganie takiej opinii jest fakultatywne, a nie obligatoryjne. Swoje stanowisko dotyczące tej kwestii RZGW w P. przedstawił w piśmie z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], skierowanym do skarżącego, a także zostało ono zaprezentowane na spotkaniu przedstawicieli RZGW z Państwem S., które odbyło się 21 października 2014 r.

11. Dyrektor RZGW w P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że podczas wezbrania powodziowego, które miało miejsce w maju 2010 r., zabudowane nieruchomości znajdujące się w niedalekim sąsiedztwie działki skarżącego zostały zalane: posesja na działce nr ewid. [...] całkowicie, natomiast posesje na działkach nr [...] i [...] - częściowo. Fakt wystąpienia powodzi w tej okolicy w 2010 r. potwierdził również skarżący na etapie postępowania pierwszoinstacyjnego, wskazując jednocześnie, że powódź ta była spowodowana przez zrzut nadmiernej ilości wody ze zbiornika w P. (pismo datowane na 31 lipca 2014 r.) oraz, że dojazd do budynków w okolicach działki nr [...] nie był wówczas utrudniony, a wody było zaledwie "po kostki" (notatka ze spotkania z dnia 21 października 2014 r.).

Odnosząc się do argumentu, iż ani skarżący ani jego rodzice i dziadkowie w przeciągu kilkudziesięciu lat nie zaobserwowali powodzi na tym terenie (z wyjątkiem powodzi, która miała miejsce w 2010 r.), stwierdzić należy, że przy analizowaniu zagrożenia powodziowego nie rozpatruje się tylko udokumentowanych powodzi, ale również możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości, czyli tzw. powodzi prawdopodobnych. Ponieważ na rozpatrywanym obszarze wystąpiła powódź w 2010 r., istnieje prawdopodobieństwo, że taka sytuacja się powtórzy. Zachodzące obecnie zmiany klimatu świadczą o tym, że należy brać pod uwagę możliwe zwiększenie zagrożeń katastrofami naturalnymi. Należy również zauważyć, że ustalając obszar szczególnego zagrożenia powodzią organy mają na uwadze aspekt szerszy, związany z całym rejonem, nie zaś poszczególnymi nieruchomościami. Jeżeli zatem cały obszar może być narażony na powódź, ochroną i zakazami obejmuje się cały ten obszar, bez wyjątku - mając na uwadze charakter zjawiska powodzi jako powszechnej i globalnej oraz związanej z wyniesieniem terenu nad poziom morza (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 836/13).

12. W świetle orzecznictwa sądowego brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia oświadczenia skarżącego o zrzeczeniu się prawa do dochodzenia przeciwko Skarbowi Państwa wszelkich roszczeń (w tym odszkodowawczych) z tytułu szkód powstałych w następstwie ewentualnej powodzi i podtopienia terenu inwestycji.

13. W podsumowaniu należy wskazać, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może powodować zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla użytkowników planowanego budynku i mieszkańców okolicznych terenów, natomiast gromadzenie ścieków w szczelnym zbiorniku na nieczystości ciekłe może powodować zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. W ocenie organu odwoławczego straty powodziowe można w znaczny sposób ograniczyć poprzez powstrzymanie zabudowy obszarów, które zagrożone są zalewaniem wodami powodziowymi. Takie rozwiązanie umożliwi wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na organy administracji rządowej i samorządowej.

IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Prezesa Zarządu, podnosząc przeciwko orzeczeniu następujące zarzuty:

I. naruszenia następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne przez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niezasadną odmowę zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G., gmina K.;

2. art. 88l ust. 3 ustawy Prawo wodne przez nieuwzględnienie przez organ wniosku skarżącego o przeprowadzenie opinii państwowej służby hydrologiczno- meteorologicznej;

3. art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne przez niewłaściwą wykładnię i bezpodstawne uznanie, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G., gmina K. może znacząco oddziaływać na środowisko;

II. naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w z w. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego oraz przeprowadzenie nieprawidłowej oceny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy;

- art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie, że zostało udowodnione, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G., gmina K., może spowodować zwiększenie ryzyka powodziowego, pomimo braku opinii państwowej służby hydrologiczno- meteorologicznej.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r., Prezes Zarządu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Pismem procesowym z dnia 21 lipca 2015 r. skarżący uzupełnił argumentację skargi, podnosząc w szczególności następujące uchybienia organów orzekających w sprawie:

- brak wszechstronnego zebrania i rozpoznania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- pominięcie ustaleń i wniosków zawartych w przedłożonej przez skarżącego opinii geotechnicznej dla posadowienia planowanego budynku,

- wydanie obu zaskarżonych decyzji bez uprzedniego uzyskania opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, mimo zaistnienia takiej potrzeby w sprawie,

- brak dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji czy istnieją, co do zasady, możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu przez wzniesienie przez skarżącego obiektów: budynku mieszkalnego i zbiornika na nieczystości ciekłe, a jeżeli tak, to jakie warunki powinny być spełnione, by skarżący uzyskał zwolnienie z zakazów z art. 88l ust. 1 oraz art. 40 ust 3 w zw. z ust 1 pkt 3 Prawa wodnego, na budowę planowanych obiektów, a jeżeli nie, to z jakich przyczyn nie ma możliwości zwolnienia z tych zakazów,

- niewyjaśnienie, na jakiej podstawie nieruchomość sąsiednia jest zabudowywana budynkiem usługowym, skoro co do zasady zabudowa na przedmiotowym terenie nie powinna mieć miejsca,

- pominięcie przez obie zaskarżone decyzje ustaleń Vademecum Ochrony Przeciwpowodziowej KZGW (dalej Vademecum KZGW), co do zapisu o strefie AO - o najniższym poziomie zagrożenia powodziowego, mimo zaistnienia takiej potrzeby w sprawie, podczas gdy przedmiotowa sprawa dotyczy terenu objętego zasięgiem strefy AO w zwierciadle dla wody Q1%, gdzie prędkość przepływu wody w granicach strefy A0 jest znikoma (0,1-0,2 m/s) i głębokość nie przekracza wartości 0,5 m (Vademecum KZGW s. 194), a tym samym wobec zaistnienia konieczności skorzystania z tych danych, jako dotyczących sprawy, zasadnym było ich zastosowanie,

- pominięcie okoliczności, że budowle, które chce wznieść skarżący, nie będą utrudniać przepływu wody, a to wobec znikomej prędkości tego przepływu,

- brak indywidualnego podejścia organu administracyjnego do rozpatrywanej sprawy,

- pominięcie okoliczności wydania pozwoleń na zabudowę nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego,

- niewykazanie przez organ, że planowana inwestycja zwiększy ryzyko powodziowe, w sytuacji, w której skarżący deklaruje gotowość zastosowania rozwiązań technicznych, eliminujących to ryzyko

- pominięcie faktu, iż na obszarze, na którym położona jest przedmiotowa działka Gmina K. podjęła uchwalę w sprawie zmiany przeznaczenia tego obszaru na teren budowlany,

- pominięcie faktu, że bezpieczeństwo ludzi w budynku mieszkalnym nie będzie zagrożone, a płytki stan wody umożliwi tam pobyt ludzi, zaś w razie potrzeby opuszczenie budynku,

- pominięcie faktu, że w czasie powodzi stulecia na przedmiotowym terenie w 2010 r. nieruchomości w obrębie zabudowy o nr. ewid. [...] i [...] nie zostały zalane, nieruchomość o nr. ewid. [...] została zalana na wysokość ok. 10 cm, a powódź nie spowodowała szkód w znajdujących się tam budynkach,

- nieuwzględnienie faktu, że skarżący miał wówczas swobodny dostęp do terenu planowanej inwestycji, w tym mógł się z niej wydostać drogą prowadzącą od m. K.,

- błędną wykładnię art. 88l ust. 2 w zw. z ust 1 oraz art. 40 ust. 3 Prawa wodnego, w świetle której nie ma możliwości zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią,

- wadliwe oparcie się przez organ odwoławczy na mapach sporządzonych przez Prezesa KZGW, które w czasie orzekania w sprawie dopiero podlegały weryfikacji, tym samym nie mogły stanowić miarodajnego materiału dowodowego, gdyż stan faktyczny w sprawie powinien zostać ustalony jednoznacznie czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią,

- wadliwe ustalenie, iż budowa szczelnego zbiornika, na nieczystości ciekłe na działce skarżącego, spowoduje zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi - szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe, którego właz będzie powyżej poziomu rzędnej wody o przepływie Q1% i Q10%, jest bezpieczniejszy niż kanalizacja, której nieczystości w studzienkach, mogą podczas powodzi zmieszać się z wodą zalewową,

- nieuwzględnienie faktu, że na terenie, na którym położona jest przedmiotowa działka, planowane jest położenie sieci kanalizacyjnej.

VII. W piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2015 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych do pisma dokumentów. Wniosek ten Sąd uwzględnił na rozprawie w dniu 9 września 2015 r.

VIII. W piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2015 r. Prezes Zarządu ustosunkował się do pism procesowych skarżącego, wskazując m.in., że z uzasadnienia dołączonej do pisma z dnia 20 lipca 2015 r. decyzji Wójta Gminy K. nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], wynika, że Dyrektor RZGW w P. nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ew. [...] km. 1 położonej w m. G., gm. K. Prezes KZGW postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uchylił postanowienie Dyrektora RZGW w P. nie uzgadniające ww. inwestycji i umorzył postępowanie ze względów formalnych, a więc tut. organ nie zajął merytorycznego stanowiska, czy inwestycja ta będzie miała wpływ na ochronę przed powodzią. Ponadto wspomniana powyżej sprawa dotyczyła uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która miała polegać na budowie budynku handlowego, zaś sprawa skargi skarżącego dotyczy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, a więc zarówno przedmiot obu postępowań (prowadzonych w odrębnych trybach) jak i stan faktyczny i prawny obu spraw są różne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IX. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: “p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2015 r., w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

X. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, toczącego się łącznie na podstawie art.88l ust.2 oraz art.40 ust.3 Prawa wodnego, w którym to postępowaniu orzekł w II instancji Prezes Zarządu, było rozstrzygnięcie, czy zachodzą ustawowe przesłanki do zwolnienia skarżącego, zamierzającego zrealizować na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią inwestycję budowlaną w postaci jednorodzinnego budynku mieszkalnego i zbiornika na nieczystości ciekłe, z obowiązujących na tego rodzaju obszarze zakazów, przewidzianych w art.88l ust.1 pkt 1 (zakaz budowy obiektów budowlanych) oraz art.40 ust.1 pkt 3 (zakaz gromadzenia ścieków) Prawa wodnego. W myśl art.88 l ust.2 ustawy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może bowiem, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Z kolei w myśl art.40 ust.3 Prawa wodnego wskazany wyżej organ może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi.

2. Nie ulega wątpliwości celowość reglamentowania zmian zagospodarowania terenu na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przejawiająca się m.in. generalnym zakazem zabudowy tego obszaru, ustanowionym w art.88l ust.1 pkt 1 Prawa wodnego. Ustawodawca przyjął jednakże, że nie jest to zakaz bezwzględny, albowiem stosownie do art.88l ust.2 ustawy właściwy organ może zezwolić na odstępstwo od tego zakazu, o ile nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Oznacza to, że na zasadzie wyjątku ustawodawca dopuścił w uzasadnionych przypadkach możliwość wyważenia ważnego interesu publicznego w postaci ochrony przeciwpowodziowej oraz interesu indywidualnego strony, mogącego skutkować przyznaniem priorytetu interesowi indywidualnemu.

3. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga niesporność faktu, że w myśl art.9 ust.6c lit.a ustawy teren inwestycji znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (obszar, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat). Powyższe wynika ze sporządzonego przez Dyrektora RZGW w P. "Studium granic bezpośredniego zagrożenia powodzią dla zlewni [...]". W myśl art.14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159), studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia map zagrożenia powodziowego. Jednocześnie sporządzone przez Prezesa KZGW mapy zagrożenia powodziowego potwierdzają, że działka nr ewid. [...] położona jest na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat. Na mapie opracowanej dla prawdopodobieństwa p = 1%, przedmiotowa działka całym obrysem położona jest w miejscu zagrożonym zalaniem wodą głębokości do 0,50 m. W odniesieniu do tejże mapy trwa procedura, konieczna do uzyskania przezeń mocy prawnej.

4. Na skutek rozpoznania odwołania skarżącego od negatywnego orzeczenia organu I instancji, tj. decyzji Dyrektora Zarządu z dnia [...] listopada 2014 r., Prezes Zarządu utrzymał tę decyzję w mocy, obszernie uzasadniając, że zwolnienie skarżącego ze wskazanych wyżej zakazów nie jest dopuszczalne, albowiem planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może powodować zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla użytkowników planowanego budynku i mieszkańców okolicznych terenów, natomiast gromadzenie ścieków w szczelnym zbiorniku na nieczystości ciekłe może powodować zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Organ odwoławczy zaznaczył, że do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m. in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych i dróg dojazdowych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m. in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Analiza "Studium granic bezpośredniego zagrożenia powodzią dla zlewni [...]" oraz map zagrożenia powodziowego wskazuje, że działka nr [...] znajduje się w środku obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Z kolei analiza przebiegu i stanu układu komunikacyjnego, obsługującego przedmiotowy obszar prowadzi do wniosku, że na skutek podtopienia, zalania lub powstania miejscowych zastoisk wodnych ulegną rozmięknieniu, co może uniemożliwić przejazd pojazdom i w konsekwencji utrudnić dotarcie do pracy, szpitala, przedszkola/szkoły. Powyższe oznacza, że w trakcie powodzi może być utrudniona samodzielna ewakuacja z terenu przedmiotowej nieruchomości i może być wymagany udział służb ratowniczych w tym zakresie. Zwiększenie liczby osób zamieszkujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost kosztów ochrony przed powodzią społeczności obarczonej dodatkowymi kosztami. W ocenie organu zwolnienie skarżącego z zakazów stworzyłoby precedens do zabudowy niezabudowanego dotąd terenu zalewowego, utrudniając zarządzanie ryzykiem powodziowym oraz powodując (w odniesieniu do zbiornika na nieczystości ciekłe) zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi.

5. Nie negując w najmniejszym stopniu generalnej zasadności dyrektyw, jakimi kierował się organ odwoławczy przy ocenie materiału dowodowego sprawy, Sąd doszedł jednakże do przekonania, że w postępowaniu odwoławczym nie doszło do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, mogących mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wprawdzie w świetle przywołanych przepisów Prawa wodnego uzasadnionym potrzebom ochrony przeciwpowodziowej przysługuje pierwszeństwo w konfrontacji z prawem własności gruntu, obejmującym m.in. uprawnienie do jego zabudowy, niemniej perspektywa ograniczenia tego prawa nakłada na organy obowiązek dochowania szczególnej staranności w ustaleniu, czy ograniczenie to jest istotnie niezbędne. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy uznać, że zachodzi konieczność jednoznacznego przesądzenia, czy zasadna jest argumentacja skarżącego, wywodząca: (-) istnienie jedynie nieznacznego ryzyka wystąpienia zalania powodziowego na terenie inwestycji, jak też terenu przyległego, (-) perspektywę wystąpienia jedynie nieznacznego negatywnego oddziaływania takiego zalewu na wskazany wyżej teren (mała wysokość zalewu), (-) możliwości zastosowania rozwiązań technicznych, całkowicie zapobiegających skutkom takiego oddziaływania. W związku z powyższym należy stwierdzić, co następuje:

5.1. W toku postępowania administracyjnego skarżący przedłożył dowód z dokumentu w postaci "Opinii geotechnicznej dla posadowienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ew. nr [...] przy ulicy [...] w m. G. (gm. K.)", sporządzonej na zlecenie skarżącego we wrześniu 2014 r. przez mgr M. R. Na str.4 tej opinii stwierdzono m.in., że sieć hydrograficzna w rejonie badań jest bardzo dobrze rozwinięta. Najbliższym ciekiem jest rzeka [...], przepływająca południkowo od zachodu w odległości około 400 m. Dodatkowo w rejonie tym znajduje się duża ilość bezimiennych cieków i rowów melioracyjnych, odwadniających obszar doliny. Na str.6 opinii stwierdzono natomiast m.in., że w oparciu o obserwacje uzyskane z badań terenowych oraz wyznaczone parametry techniczne, warunki posadowienia określa się jako korzystne (pomijając utwory pakietu I – gleba). Jednak w fazie projektowania należy uwzględnić wielkości parametrów fizyczno – mechanicznych: stopnia plastyczności gruntów spoistych i stopnia zagęszczenia gruntów niespoistych w strefie oddziaływania. W fazie projektowej należy uwzględniać wahania i głębokość zalegania zwierciadła wód podziemnych.

Bez wątpienia trafnie zarzuca skarga, że ocena tego dowodu w postępowaniu odwoławczym miała charakter niepełny w sytuacji, w której w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa Zarządu stwierdza się jedynie, że ustalenia opinii w większości pokrywają się z ustaleniami organu I instancji, dotyczącymi charakteru otoczenia terenu inwestycji oraz cech sieci hydrograficznej obszaru (str.7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Organ nie odniósł się bowiem bezpośrednio do konkluzji opinii, określającej warunki posadowienia budynku jako korzystne. Wprawdzie zaznaczyć należy, że przedmiotem tej opinii nie są kwestie ochrony przeciwpowodziowej, a jedynie kwestia uwarunkowań geotechnicznych dla posadowienia planowanego budynku, niemniej trafnie zatem podnosi skarga, że wyczerpująca ocena przedłożonego przez stronę dowodu winna obejmować całość ustaleń przedmiotowej opinii. Organ winien zając jednoznaczne stanowisko, na ile opinia ta winna być uwzględniona w ocenie zarządzania ryzykiem powodziowym;

5.2. Organ winien dokonać oceny twierdzenia skarżącego, że zalanie w 2010 r. obszaru, na którym położony jest teren planowanej inwestycji nie było typowym, nieuchronnym skutkiem powodzi, a wyniknęło wyłącznie z incydentalnego, niewłaściwego postępowania przez organy ochrony przeciwpowodziowej, tj. dokonywania zbyt rzadkich zrzutów wody ze zbiornika w P.;

5.3. W toku postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie deklarował gotowość zastosowania przy budowie planowanej inwestycji takich rozwiązań technicznych, które w ocenie skarżącego zapobiegną negatywnemu oddziaływaniu ewentualnej powodzi na inwestycję (w szczególności: odpowiednia wysokość budynku i włazu do zbiornika na nieczystości, brak podpiwniczenia budynku, nieprzepuszczalna warstwa na murach budynku, podniesienie progów wejściowych, nasyp wokół budynku). Odnosząc się do tego typu argumentacji, organ stwierdził, że proponowane rozwiązania nie są wystarczającym zabezpieczeniem przed powodzią, albowiem bowiem każda nowa zabudowa oraz podniesienie terenu (zmiana jego ukształtowania) na obszarze zagrożonym powodzią, powoduje zmianę przepływu i podpiętrzenie wód powodziowych oraz zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Ocenę tę należy jednakże uznać za przedwczesną z racji konieczności odniesienia się do zarzutów skarżącego, podnoszącego braku wystarczających podstaw do przyjęcia, że zrealizowanie inwestycji może doprowadzić do zahamowania spływu wody (zarzuty formułowane m.in. w oparciu o ustalenia zawarte w Vademecum KZGW). Dopiero wyjaśnienie tej kwestii dostarczy miarodajnej podstawy do oceny, czy zastosowanie proponowanych przez skarżącego środków technicznych może mieć znaczący pozytywny wpływ na zarządzanie ryzykiem powodziowym;

5.4. W kontekście oceny możliwości ewentualnej ewakuacji skarżącego z przedmiotowego obszaru organ winien odnieść się do argumentacji skarżącego, że Gmina planuje w tym obszarze budowę dodatkowych, utwardzonych dróg.

6. Odnotować przy tym należy konieczność wyjaśnienia przez organ odwoławczy rozbieżności pomiędzy organami obu instancji w kwestii ostatecznej klasyfikacji stopnia zagrożenia powodziowego na terenie inwestycji (odpowiednio Q1% oraz Q1% i Q10%).

7. Pomimo zaistnienia konieczności poczynienia wskazanych wyżej uzupełnień w wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy, Sąd nie dopatrzył się natomiast wystarczających podstaw do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego w odniesieniu do braku konieczności zastosowania w niniejszej sprawie instrumentu o charakterze fakultatywnym w postaci zasięgnięcia przez ten organ opinii państwowej służby hydrologiczno – meteorologicznej, o której mowa w art.88l ust.3 Prawa wodnego. Za przekonujące w tym zakresie należy uznać wyjaśnienia organu, że co do zasady posiada on wiedzę specjalistyczną, niezbędną do poczynienia wszelkich ustaleń na okoliczność istnienia ryzyka powodziowego na terenie planowanej inwestycji. Nie ulega natomiast jednakże wątpliwości, że organ może zmienić to stanowisko przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

8. Stanowczego podkreślenia wymaga również, że nie istnieje możliwość odstąpienia od rygorów ochrony przeciwpowodziowej z racji tylko i wyłącznie zaistnienia takich okoliczności, jak: (-) trudna sytuacja mieszkaniowa, materialna, czy też życiowa właściciela nieruchomości ubiegającego się o zwolnienie z zakazów, (-) występowanie przypadków zabudowy w bliższym lub dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji. Nawet bowiem hipotetyczne ustalenie, że w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej nie może prowadzić do wniosku, że organy administracji, właściwe w sprawach tej ochrony, są odtąd na stałe związane takim podejściem, ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia.

9. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że zaskarżona decyzja Prezesa Zarządu została wydana z naruszeniem art.7 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy ponownie rozpatrzy odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu, uwzględniając zalecenia co do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wskazane wcześniej.

Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.