Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1023/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) art. 153, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1224/15 w sprawie ze skargi Miasta Łódź na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 30 września 2015 r. nr 24/2015/PR w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Miasta Łódź na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego 18.522 (osiemnaście tysięcy pięćset dwadzieścia dwa) złote tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1224/15, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę Miasta Łódź i uchylił decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 30 września 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 23 lipca 2013 r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu. Sąd orzekł również o kosztach postępowania (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013 (IZ RPOWŁ) na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu z 15 września 2009 r. z późniejszymi aneksami w ramach RPOWŁ na lata 2007-2013 przyznała Beneficjentowi - Miastu Łódź dofinansowania w kwocie 82.758.127,51 zł na realizację projektu pn.: "Rewitalizacja EC-1 i jej adaptacja na cele kulturalno-artystyczne".

W trakcie kontroli doraźnej przeprowadzonej przez IZ RPOWŁ 17-22 lutego oraz 1-8 marca 2011 r. dokonano sprawdzenia prawidłowości przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, przeprowadzonego na podstawie art. 47 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm., dalej: p.z.p.) - na realizację ww. projektu.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych IZ RPOWŁ stwierdziła, że zamawiający (Instytucja Kultury "EC1 Łódź - Miasto Kultury" w Łodzi działająca na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) i umowy pomiędzy Miastem Łódź a Fundacją Sztuki Świata w Łodzi w sprawie utworzenia i wspólnego prowadzenia instytucji kultury pod nazwą "EC1 Łódź - Miasto Kultury" w Łodzi oraz na podstawie Statutu (załącznik nr 2 do uchwały nr XXX/588/08 Rady Miejskiej w Łodzi z 9 kwietnia 2008 r.) w kontrolowanym postępowaniu naruszył art. 22 ust. 2 i art. 7 ust. 1 p.z.p. w zw. z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z Nr 87, poz. 605 ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez opisanie warunku udziału w postępowaniu w sposób niepozwalający na jego weryfikację w oparciu o żądane dokumenty.

Zdaniem IZ RPOWŁ dokumenty, jakich zażądał zamawiający, nie musiały zawierać informacji na temat sprzedaży produktów, towarów i materiałów, stanowiących roboty budowlane, określonych szczegółowo przez zamawiającego w warunkach udziału w postępowaniu.

W związku z opisanym wyżej naruszeniem w ramach ww. zamówienia publicznego została nałożona korekta finansowa w wysokości 25 % ("Taryfikator" z 9 października 2008 r. - tabela 1 poz. 14).

IZ RPOWŁ zaleceniami pokontrolnymi z 21 grudnia 2011 r. zobowiązała Miasto Łódź do dokonania korekty wniosku o płatność, w którym przedłożono do refundacji faktury VAT dotyczące zamówienia, na które nałożono korektę finansową (dotyczy umowy z 29 czerwca 2010 r. oraz umowy z 26 lipca 2010 r.) poprzez pomniejszenie wydatków kwalifikowalnych według wzoru obliczenia wysokości korekty metodą wskaźnikową. Ponadto zobowiązano beneficjenta, że w przypadku rozliczania w przyszłych wnioskach o płatność faktur VAT dotyczących ww. umów, należy analogicznie pomniejszać wysokość wydatków kwalifikowalnych. Powyższy zapis wynikał z faktu, że korekta finansowa dotyczyła umów, które są w trakcie realizacji, a co za tym idzie korekta odnosiła się także do wydatków przyszłych, niepotwierdzonych jeszcze załączonymi do wniosku o płatność fakturami VAT.

Beneficjent pismem z 10 stycznia 2012 r. poinformował, że nie wyraża zgody na pomniejszenie kwoty przyznanego dofinansowania i wynikające z tego samodzielne dokonanie korekty finansowej w wysokości 25% wydatków kwalifikowalnych, wykazanych we wniosku o płatność. Podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko co do braku podstaw nałożenia korekty finansowej, wyrażone w zastrzeżeniach z 22 czerwca 2011 r. złożonych do pierwszej wersji informacji pokontrolnej z 7 czerwca 2011 r. oraz w uzasadnieniu do odmowy podpisania zmienionej informacji pokontrolnej z 12 sierpnia 2011 r.

Beneficjent nie wykonał zaleceń pokontrolnych, a w związku ze składanymi wielokrotnie korektami do wniosków o płatność, faktury dotyczące przedmiotowego postępowania zostały uwzględnione we wniosku o płatność.

Pismem z 28 sierpnia 2012 r., IZ RPOWŁ wezwała beneficjenta do zwrotu należności w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Wobec niedokonania zwrotu przez Beneficjenta wskazanej kwoty korekty, 11 lutego 2013 r. Zarząd Województwa Łódzkiego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu kwoty 2.624.370,96 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu.

Z uwagi na fakt, że beneficjent nie zastosował się do skierowanego wezwania do zapłaty i nie zwrócił kwoty podlegającej zwrotowi, decyzją z 23 lipca 2013 r. Zarząd Województwa Łódzkiego określił kwotę przypadającą do zwrotu.

Decyzją z 30 września 2015 r. Zarząd Województwa Łódzkiego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i określił kwotę przypadającą do zwrotu w tej samej wysokości, wskazując, że ponieważ w toku postępowania administracyjnego, pomiędzy wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem środka odwoławczego nastąpiła zmiana przepisów organ odwoławczy jest zobowiązany do uwzględnienia nowego stanu prawnego, a zatem zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej przez Miasto Łódź decyzji.

W ocenie organu niedochodzenie zwrotu środków przez IZ RPOWŁ spowodowałoby szkodę w budżecie Unii Europejskiej w wysokości 2.624.370,96 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Uwzględniając skargę Miasta Łódź, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że przedmiotem sporu jest zasadność zwrotu części dofinansowania przyznanego i wypłaconego stronie skarżącej na podstawie umowy z 15 września 2009 r. o dofinansowanie projektu pn. "Rewitalizacja EC-1 i jej adaptacja na cele kulturalno-artystyczne".

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ w wyniku kontroli realizacji projektu, a w szczególności prawidłowości przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie wykazał, że strona skarżąca naruszyła art. 22 ust. 2 i art. 7 ust. 1 p.z.p. w związku z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Przeprowadzone przez organ postępowanie nie uzasadnia poglądu, że opisanie warunku udziału w postępowaniu poprzez żądanie sprawozdania finansowego, które wykaże przychody netto ze sprzedaży produktów, towarów i materiałów, stanowiących roboty budowlane wykonawców w określonej wysokości i z określonego rodzaju działalności, skutkuje obowiązkiem nałożenia korekty i żądania zwrotu środków. Brak pełnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doprowadził do błędnego zastosowania przepisów prawa, a zatem konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, organ nie wyjaśnił swojego stanowiska, nie dokonał analizy załączonych przez beneficjenta sprawozdań finansowych poszczególnych wykonawców i nie przedstawił przyjętego toku rozumowania.

Zdaniem Sądu, przy wydaniu decyzji doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego, a uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), nie zawiera oceny prawnej przyjętych ustaleń oraz odniesienia się do zarzutów strony skarżącej.

Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie uzasadniono w sposób niebudzący wątpliwości, że część wypłaconych stronie skarżącej środków finansowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu została wykorzystana z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.). Zarząd Województwa Łódzkiego w zaskarżonej decyzji nie odniósł się szczegółowo do wszystkich podniesionych zarzutów, nie przedstawił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Sąd zgodził się z zarzutami skargi dotyczącymi w szczególności naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej, takich jak: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd podał, że prowadząc ponownie postępowanie organ winien mieć na uwadze konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto organy powinny uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1st. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez:

• sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy oraz lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne oraz wskazanie, iż podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji było naruszenie przez organ przepisów postępowania, takich jak art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przy jednoczesnym wskazaniu, że żądanie sprawozdania finansowego na potwierdzenie spełnienia warunku udziału w postępowaniu przewidzianego przepisem prawa nie może być uznane za wywołujące skutki finansowe i w konsekwencji nie może być uznane za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 Rozporządzenia nr 1083/2006,

• przedstawienie w uzasadnieniu wyroku niespójnej oceny prawnej, w zakresie własnych rozważań, która przesądza o nieistnieniu naruszenia przepisów Pzp wymienionych w pkt II.2 - II.5 petitum skargi kasacyjnej i nieprawidłowości w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w sytuacji gdy Sąd może tylko polecić organowi ponowne zbadanie sprawy i zamieścić w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, wykraczając tym samym poza granice kompetencji sądu administracyjnego sprowadzające się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zważywszy związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku sądu, bez względu na ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ, będzie zobowiązywało organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania stosownie do art. 153 p.p.s.a.,

• schematyzm uzasadnienia i zastąpienie uzasadnienia własnego stanowiska sądu ogólnikową aprobatą stanowiska strony skarżącej, co uniemożliwia organowi ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a w konsekwencji wykonanie wskazań co do dalszego postępowania, a także niepełne przedstawienie stanu sprawy, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego,

• sporządzenie uzasadnienia orzeczenia bez indywidualnych rozważań w sprawie, bez odniesienia się do argumentacji organu podniesionej w odpowiedzi na skargę oraz w toku postępowania,

co uniemożliwia tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi;

2nd. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP przez dokonanie przez Sąd oceny prawnej z naruszeniem zasady zaufania do organów państwa, co prowadzi do sytuacji podejmowania przez różne organy państwa w tej samej sprawie, co do tych samych naruszeń ustawy Prawo zamówień publicznych odmiennych rozstrzygnięć, które to rozumowanie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi;

3rd. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie stanowi istotny wpływ na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, gdyż wymienione przez Sąd uchybienia nie miały miejsca oraz w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:

• przyjęcia, że organ nie wykazał, że strona skarżąca naruszyła art. 22 ust. 2 i art. 7 ust. 1 p.z.p. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z 2006 r. Nr 87, poz. 605 ze zm.);

• przyjęcia, że brak jest pełnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia;

• zakwestionowania oceny organu, że warunek udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego (konieczność wykazania wielkości przychodów z działalności budowlanej według PKWIU na podstawie danych zawartych w sprawozdaniu finansowym) jest niezgodny z prawem, podczas gdy organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, jak również w prawidłowy sposób dokonał oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego;

• zakwestionowania oceny organu, że na podstawie sprawozdań finansowych oraz wyjaśnień zamawiający nie był w stanie ocenić spełnienia warunku, jaki postawił oraz dokonać wyliczenia punktów, jakie otrzymali wykonawcy za każdą wartość przychodu ze sprzedaży robót budowlanych oraz uznaniu, że organ nie wyjaśnił swojego stanowiska, nie dokonał analizy załączonych przez beneficjenta sprawozdań finansowych poszczególnych wykonawców i nie przedstawił przyjętego toku rozumowania, podczas gdy z treści załącznika nr 1 do ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości w brzmieniu obowiązującym w czasie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w niniejszej sprawie (zakres informacji wykazywanych w sprawozdaniu finansowym) jednoznacznie wynika obligatoryjna treść sprawozdania finansowego, tj. że jednostka nie jest obowiązana do wykazania przychodów ze sprzedaży towarów i usług według sposobu żądanego przez Zamawiającego, tj. według Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług lub Nomenklatury Działalności we Wspólnocie Europejskiej (NACE) bądź Klasyfikacji Produktów wg Rodzajów Działalności (CPA);

• zakwestionowania stanowiska organu, że Zamawiający (Miasto Łódź) żądał od wykonawców oświadczeń celem uzupełnienia sprawozdań finansowych i w konsekwencji błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy polegającej na tym, że zdaniem Sądu Zamawiający (Miasto Łódź) żądał od wykonawców wyjaśnień w rozumieniu art. 26 ust. 4 p.z.p.;

• zakwestionowania stanowiska organu, że przy tak sformułowanym warunku udziału w zamówieniu publicznym, jak ten, który stanowi przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, nie można wykluczyć, że mogło dojść do sytuacji, w której potencjalni wykonawcy, chcący ubiegać się o udzielenie zamówienia publicznego, po zapoznaniu się z zapisami ogłoszenia o zamówieniu, zrezygnowali z udziału w postępowaniu, właśnie ze względu na wymóg złożenia sprawozdania finansowego określającego przychody według rodzajów prowadzonej działalności oraz że w związku z tym doszło do wystąpienia potencjalnej szkody w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia;

• zakwestionowania stanowiska organu, że wskazanemu warunkowi ogłoszenia towarzyszyło zniechęcenie potencjalnych wykonawców do udziału w prowadzonym postępowaniu w związku z tworzeniem przez zamawiającego barier natury formalnej, a więc, że doszło do naruszenia zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania;

• przyjęcia, że Instytucja Zarządzająca nie uzasadniła dlaczego zastosowała taryfikator z daty podpisania urnowy;

4th. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego wymienionych w pkt II.2 - II.5 skargi kasacyjnej;

5th. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 w zw. z 67 u.f.p. w związku z art. 54 § 2 Ordynacji podatkowej przez bezpodstawne przyjęcie, iż brak dokonania w decyzji analizy sposobu naliczania odsetek za zwłokę od nieterminowego zwrotu przez stronę skarżącą nienależnie otrzymanych środków publicznych ma istotny wpływ na wynik sprawy, które to rozumowanie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy kwestia ta może być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym wykonania decyzji;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1st. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd dokonał oceny prawnej dowolnej, niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

2nd. art. 22 ust. 1 pkt 3 p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w czasie przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w niniejszej sprawie w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię i utożsamianie warunku wiedzy i doświadczenia opisanego w art. 22 ust. 1 pkt 2 p.z.p. z warunkiem sytuacji ekonomicznej i finansowej opisanym w art. 22 ust. 1 pkt 3 p.z.p. i w konsekwencji przyjęciu, iż nie doszło do ich naruszenia polegającego na opisaniu przez zamawiającego warunku udziału w postępowaniu w sposób niepozwalający na jego weryfikację w oparciu o żądane dokumenty oraz naruszający uczciwą konkurencję;

3rd. art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 2 p.z.p. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż nie doszło do ich naruszenia polegającego na opisaniu przez zamawiającego warunku udziału w postępowaniu w sposób niepozwalający na jego weryfikację w oparciu o żądane dokumenty oraz naruszający uczciwą konkurencję, a także przez błędne rozumowanie, iż możliwość spełnienia przez oferentów warunku opisanego niezgodnie z powołanymi przepisami sanuje takie naruszenie;

4th. art. 25 ust. 1 p.z.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu zamawiający może żądać od wykonawców innych dokumentów niż wskazane w ogłoszeniu o zamówieniu;

5th. art. 26 ust. 4 p.z.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż złożone wyjaśnienia, które prowadziły do przedłożenia zupełnie nowych dokumentów w formie oświadczeń, mogą uzupełniać dokumenty nie wymagane przez zamawiającego w ogłoszeniu,

6th. błędną wykładnię załącznika nr 1 do ustawy o rachunkowości w brzmieniu obowiązującym w czasie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w niniejszej sprawie (zakres informacji wykazywanych w sprawozdaniu finansowym - Dodatkowe informacje i objaśnienia - pkt 2.1) polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że struktura rzeczowa (rodzaje działalności) przychodów netto ze sprzedaży produktów, towarów i to struktura przychodów zgodna z PKWIU (względnie z Nomenklaturą Działalności we Wspólnocie Europejskiej (NACE) bądź Klasyfikacją Produktów wg Rodzajów Działalności (CPA)) co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że na podstawie sprawozdań finansowych możliwe było zakwalifikowanie przychodów oferentów do sekcji F w dziale 45 Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (względnie NACE lub CPA), a w konsekwencji doprowadziło to do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 2 p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 przez wadliwe przyjęcie, że nie miały miejsca żadne nieprawidłowości w rozumieniu tych przepisów;

7th. art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzanie 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 11 lipca 2006 r., s. 25, dalej: rozporządzenie nr 1083/2006) w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 2, art. 26 ust. 4, art. 25 ust. 1 p.z.p. w zakresie przedstawionym w pkt 1-4 powyżej, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż nie doszło do nieprawidłowości i w związku z powyższym nie ma podstaw do nałożenia korekty przez Instytucję Zarządzającą;

8th. art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 w zw. z art. 30 i 30a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji ingerowanie w system realizacji programu operacyjnego (RPO WŁ) w zakresie przedstawionym w pkt II 1 - 4 i określone w umowie warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane przez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie ma naruszenia przepisów p.z.p. i nieprawidłowości w rozumieniu przepisów rozporządzenia, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego z 30 września 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego z 23 lipca 2013 r. jako naruszających prawo, które to prawa nie naruszały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Łódź wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty ujęte w pkt I.3, pkt I.5 oraz w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej są zasadne.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł:

błędną ocenę, że Instytucja Zarządzająca nie uzasadniła zastosowania Taryfikatora z daty podpisania umowy;

bezpodstawne przyjęcie, że sentencja decyzji powinna zawierać rozstrzygnięcie w zakresie odsetek za zwłokę od nieterminowego zwrotu;

sporządzenie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na przeprowadzenie instancyjnej kontroli.

Odnosząc się do pierwszej z poruszonych kwestii wypada wskazać, że organ II instancji wyjaśnił w swojej decyzji, dlaczego dla obliczenia korekty finansowej zastosowany został Taryfikator z 2008 r. a nie z 2010 r. oraz w jaki sposób został wyznaczony współczynnik za stwierdzone nieprawidłowości (s. 16 – 19 decyzji). Z wyjaśnień tych wynika, że stosownie do § 16a ust. 3 i 4 umowy o dofinansowanie projektu z 15 września 2009 r. do zamówień ogłoszonych przed dniem podpisania niniejszej umowy ma zastosowanie Taryfikator, w brzmieniu obowiązującym na dzień podpisania tej umowy. W przypadku zmiany Taryfikatora, zmieniony Taryfikator stosuje się do zamówień, które w dniu opublikowania zmienionego Taryfikatora na stronie www.rop.lodzkie.pl nie zostały jeszcze ogłoszone. Organ wskazał też, że zmieniona wersja Taryfikatora została opublikowana 21 kwietnia 2010 r., a więc po zamieszczeniu przez zamawiającego ogłoszenia o zamówieniu w Dzienniku Urzędowym UE, które nastąpiło 15 lipca 2009 r., a więc w okresie, w którym obowiązywał Taryfikator w wersji z 9 października 2008 r. W dalszej części uzasadnienia organ omówił ogólnie zasady obliczania korekt finansowych.

Powyższe wskazuje, że zajęte przez Sąd I instancji stanowisko nie znajduje oparcia w stanie sprawy. Sąd I instancji nie przeprowadził też rozważań, które wskazywałyby na niewłaściwe zastosowanie przez organ Taryfikatora. Dlatego też rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien zbadać możliwość zastosowania przez organ Taryfikatora z 2008 r. Na przeszkodzie temu nie powinny stanąć związane z tym wątpliwości, które pojawiły się w toku postępowania administracyjnego. Jak wskazano wcześniej organ zajął w tym zakresie wyraźne stanowisko. Również brak załączenia do umowy o dofinansowanie załącznika w postaci Taryfikatora nie stanowi przeszkody ani do zastosowania odpowiedniego Taryfikatora, ani też do naliczania korekt finansowych w razie stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa w art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Każdorazowo wytyczne w zakresie nakładania korekt finansowych są bowiem publikowane na stronie internetowej instytucji realizującej regionalny program operacyjny, a więc zapoznanie się z ich treścią nie powinno być utrudnione, a ich udostępnienie do wiadomości jest zgodne z regułami obowiązującymi w danym Programie. Nadto, stosownie do postanowień umowy o dofinansowanie (§ 12 i § 35) beneficjent zobowiązał się do przestrzegania p.z.p. oraz poddania się w tym zakresie kontroli, a także w sprawach nieuregulowanych umową stosować odpowiednie unormowania wynikające z Programu, dokumentów wydanych przez IZ, dokumentów wydanych przez właściwego Ministra oraz do stosowania odpowiednich przepisów prawa UE i prawa krajowego, a więc również i postanowień Taryfikatora.

Odnosząc się do kolejnej kwestii wypada wskazać, że zgodnie z art. 207 ust. 9 u.f.p., w brzmieniu właściwym dla sprawy, po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2.

Przepis ten nie nakłada zatem na organ orzeczenia w sentencji decyzji o sposobie naliczania odsetek za zwłokę od nieterminowego zwrotu otrzymanych środków publicznych, z podziałem na poszczególne okresy ich naliczania, a jedynie – wskazania momentu, od którego rozpoczynają one swój bieg. Jak słusznie podniósł wnoszący skargę kasacyjną kwestia ta może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia na etapie wykonywania decyzji, o ile pojawią się w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości.

Za przyjęciem odmiennego stanowiska nie przemawia również treść art. 67 ust. 1 u.f.p., do którego odwołał się Sąd I instancji. W myśl tego przepisu do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537). Oznacza to, że art. 54 O.p. mógłby mieć odpowiednie zastosowanie jedynie w sytuacji, gdyby u.f.p. nie zawierała w tym zakresie własnych uregulowań.

Odnosząc się do trzeciego i zarazem najistotniejszego zarzutu skargi kasacyjnej wypada wskazać, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.". Powołany przepis stanowi normatywny wzorzec dla oceny czy zaskarżony wyrok odpowiada ustawowym wymogom. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku ma w przyszłości pomóc stronom oraz sądowi odwoławczemu w prześledzeniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także w zapoznaniu się z motywami, jakimi kierował się sąd I instancji przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku. Przyjmuje się powszechnie, że zarzut oparty na tym przepisie nie może zmierzać do kwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz jego oceny. Innymi słowy, oparcie zarzutu na tym przepisie może przynieść zamierzony efekt jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w taki sposób, że nie jest możliwe przeprowadzenie jego kontroli lub wówczas, gdy nie zawiera ono elementów koniecznych wymienionych w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją.

Sąd I instancji, mimo sporządzenia obszernego uzasadnienia wyroku, de facto nie wskazał stanu faktycznego sprawy, który przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia. Uchylając obie decyzje organu nie dał też wyraźnych wskazówek co do dalszego postępowania. Zaprezentowane przez Sąd stanowisko jest niespójne i momentami prowadzi do odmiennych wniosków. Odwołuje się do poglądów skarżącego bez ich prawnej oceny i bez skonfrontowania tych poglądów z poglądami organu, a także zgromadzonym materiałem dowodowym, co uniemożliwia przeprowadzenie merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku. Zauważony mankament uzasadnienia wyroku dotyczy zasadniczej kwestii, a mianowicie – czy postawiony przez zamawiającego wykonawcom warunek w celu potwierdzenia sytuacji ekonomicznej i finansowej (załączenia sprawozdania finansowego wraz z opinią biegłego rewidenta lub innych dokumentów ze wskazaniem łącznego przychodu netto ze sprzedaży produktów, towarów i materiałów stanowiących roboty budowlane sklasyfikowane do sekcji F, w dziale 45 PKWiU lub odpowiadającej sekcji ujętej w NACE bądź CPA) narusza art. 22 ust. 2 i art. 7 ust. 1 p.z.p. w zw. z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Odnosi się też wrażenie, że Sąd utożsamia warunki wiedzy i doświadczenia określone w art. 22 ust. 1 pkt 2 p.z.p. z warunkami sytuacji ekonomicznej i finansowej określonej w ust. 1 pkt 3 tego przepisu. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku można również wywnioskować, że zdaniem Sądu I instancji zamawiający na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu może żądać od wykonawców innych dokumentów niż wskazane w ogłoszeniu o zamówieniu – tu: sprawozdania finansowego w rozszerzonej formie – obejmującej elementy nieobligatoryjne (art. 25 ust. 1 p.z.p.), a nadto, że jest możliwe złożenie wyjaśnień przez wykonawców, które prowadziłyby de facto do przedłożenia nowych dokumentów (w formie oświadczeń) stanowiących uzupełnienie dokumentów niewymaganych przez zamawiającego (art. 26 ust. 4 p.z.p.), co nie odpowiada prawu.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien zatem uwzględnić wskazane powyżej uwagi oraz mieć na uwadze to, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, co w praktyce oznacza konieczność zbadania, czy organ ustalił prawidłowo stan faktyczny oraz czy dokonał właściwej wykładni prawa materialnego, a także czy właściwie je zastosował do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, w zakresie wskazanym powyżej. Z kolei ze względu na stwierdzone uchybienie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od rozpoznania pozostałych zarzutów kasacyjnych uznając je za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) oraz w związku z art. 207 § 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania w części mając na uwadze to, że przedmiotem rozpoznania na tym samym posiedzeniu Sądu były dwie sprawy strony tożsame przedmiotowo.