Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 430/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. B. S.A. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] 2021 r. nr SKO [...] w przedmiocie ustalenia kierunków i warunków rekultywacji terenów I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 VI 2021 r. (SKO/41/OG-4/2021) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania E. S.A. w L. od pkt. 2 decyzji Starosty L. z dnia 19 IV 2021r. (nr RŚ.6122.4.2020) orzekającej:

1) zmienić oznaczenie strony zobowiązanej do wykonania rekultywacji w decyzji Starosty L. z dnia 3 VI 2002 r. (nr RŚ-6018-04/02) ustalającej kierunek i warunki rekultywacji terenów Kopalni [...] w L., poprzez wskazanie w punkcie 4 ww. decyzji E. S.A. z siedzibą w L.,

2) odmówić zmiany treści punktu 2 decyzji z dnia 3 VI 2002 r. (nr RŚ-6018-04/02),

3) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze

- utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzję wydano w następujących okolicznościach.

Postępowanie prowadzone było na podstawie art. 155 kpa, w związku z wnioskiem E. S.A. w L. (do 28 X 2010 r. działająca pod firmą Ł. S.A. w L.) o zmianę ostatecznej decyzji Starosty L. z dnia 3 VI 2002 r. (nr RŚ-6018-04/02) ustalającej: 1) wodno-leśny kierunek rekultywacji terenów poeksploatacyjnych Kopalni [...] w L., 2) przeprowadzenie rekultywacji zgodnie z "Projektem rekultywacji terenów poeksploatacyjnych Kopalni [...], opracowaną w styczniu 2002 roku przez Ł. S.A. w L., 3) termin zakończenia rekultywacji - do 5 lat od zakończenia działalności przemysłowej na gruntach wymagających rekultywacji, 5) Ł. S.A. w L. jako podmiot zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji – dalej jako "decyzja rekultywacyjna".

Pismem z 26 X 2020 r. E. S.A. w L. (dalej jako "skarżąca") zwróciła się do starosty o zmianę decyzji rekultywacyjnej w części dotyczącej punktów 2 i 4, nadając im następującą treść:

- pkt 2) Rekultywację należy przeprowadzić zgodnie z "projektem rekultywacji terenów poeksploatacyjnych Kopalni [...], opracowanym w styczniu 2002 roku przez Ł. S.A. w L. oraz "Aneksem do projektu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych Kopalni [...] opracowanym we wrześniu 2020r. przez Zakład P.;

- pkt 4) Do wykonania ww. rekultywacji zobowiązuje się E. S.A. ul. [...], [...] L.; oraz

- dodanie punktu 5 o następującej treści : "Dopuszczenie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego materiałem nadkładowym, materiałem z zewnątrz pochodzącym z odzysku w procesie R5 odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015r., poz. 796).".

Wniosek powyższy został następnie zmodyfikowany, gdyż skarżąca zażądała wykreślenia proponowanego punktu 5, gdyż jest on jednoznaczny z treścią punktu 2. Skarżąca na poparcie wniosku przedłożyła dokumentację w postaci opisu projektowanych prac rekultywacyjnych, ze wskazaniem funkcji pełnionej przez obszar wymagający rekultywacji (Aneks do projektu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych Kopalni [...]) - zwany też dalej "Aneksem" wraz z mapą sytuacyjno - wysokościową z zaznaczonym terenem objętym wnioskiem (w Aneksie załącznik Zl) i koncesją na wydobywanie kopaliny (w Aneksie załącznik 1-6).

Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające w ramach którego m.in. pozyskał opinie właściwych organów, tj.: Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu (opinia pozytywna - postanowienie z dnia 16 XII 2020r., nr WRO.536.55.2020.AC), Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu (opinia pozytywna - postanowienie z dnia 16 XII 2020 r. nr Zn.spr.:ZG.227.42.2020) oraz Burmistrza Miasta L. (opinia negatywna - postanowienie z dnia 29 I 2021 r., nr OŚiGP.6122.01.2020). Zapoznał się również ze stanowiskiem zgłaszanym przez mieszkańców L. i okolic, samorządowców, parlamentarzystów, stowarzyszeń i zrzeszeń.

W rezultacie starosta decyzją z dnia 19 IV 2021r. (nr RŚ.6122.4.2020) orzekł:

1) zmienić oznaczenie strony zobowiązanej do wykonania rekultywacji w decyzji Starosty L. z dnia 3 VI 2002 r. (nr RŚ-6018-04/02) ustalającej kierunek i warunki rekultywacji terenów Kopalni [...] w L., poprzez wskazanie w punkcie 4 ww. decyzji E. S.A. z siedzibą w L., 2) odmówić zmiany treści punktu 2 decyzji z dnia 3 VI 2002 r. (nr RŚ-6018-04/02), 3) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze.

W ocenie starosty nie było podstaw do zmiany kierunku rekultywacji zgodnie z Aneksem załączonym do wniosku skarżącej. Starosta zaznaczył, że w sprawie przede wszystkim nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, bowiem Aneks obejmuje także tereny, które nie były objęte ostateczną decyzją rekultywacyjną. Zdaniem starosty nie wystąpiła tu również przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony z art. 155 kpa, warunkująca dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji. Starosta wyjaśnił przy tym, że zasadniczy kierunek proponowanej przez skarżącą zmiany polega na rezygnacji z wodnego kierunku rekultywacji wyrobiska w obszarze złoża bazaltu K.-P. Pole [...] i przywrócenie kształtu terenu wyrobiska zbliżonego do pierwotnego, poprzez wypełnienie go materiałem nadkładowym, a przede wszystkim poprzez wykorzystanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych). W toku postępowania przed starostą lokalna społeczność, jak również samorządowcy, stowarzyszenia i zrzeszenia oraz parlamentarzyści nie wyrazili zgody na propozycję skarżącej co do zmiany kierunku rekultywacji, poprzez wykorzystywanie odpadów do zasypywania wyrobiska kopalni. Zaznaczono również, że Burmistrz Miasta L. w 2008 r. przeprowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W raporcie o oddziaływaniu na środowisko, na podstawie którego wydano decyzję środowiskową, nie uwzględniono i nie rozważano rekultywacji w sposób aktualnie zaproponowany przez skarżącą, tj. poprzez całkowite zasypanie wyrobiska. Decyzja środowiskowa wskazywała na utworzenie w zagłębieniach wyrobiska obszarów wodnych oraz na uwzględnianiu w planach rekultywacji obszarów wodnych. Zdaniem starosty, skarżąca we wniosku nie wskazała swojego interesu, który miałby być podstawą do zmiany decyzji. Nie określiła, dlaczego nowy kierunek rekultywacji miałby być korzystniejszy dla niej, pomimo tego, że kierunek leśny wyrobiska wymaga dużo większej ilości materiałów do wykorzystania, dużo większego zakresu prac technicznych oraz więcej czasu na jego realizację. W Aneksie określono, że niezbędna ilość materiałów do rekultywacji (ok. 13 mln ton odpadów innych niż niebezpieczne) może nie być łatwa do pozyskania, co sprawi zaniechanie tego kierunku (i konieczność kolejnej zmiany decyzji i przywrócenia pierwotnego kierunku rekultywacji) albo konieczność przedłużenia terminu rekultywacji. Starosta, powołując się na negatywną opinię Burmistrza L., podał, że obecny kamieniołom jest istotnym elementem krajobrazowym miasta L.. Ustalony w 2002r. decyzją rekultywacyjną kierunek rekultywacji dla obszaru kopalni [...]. jest całościowo spójny, proekologiczny i wychodzi naprzeciw oczekiwaniom Gminy Miejskiej L. i lokalnej społeczności, która wyraźnie opowiedziała się za jego utrzymaniem. Starosta zaznaczył, że Burmistrz Miasta L. w postanowieniu opiniującym stwierdził, iż na przedmiotowym obszarze obserwowane są chronione gatunki ptaków, takich jak sieweczka rzeczna czy jastrząb (na podst. Inwentaryzacji przyrodniczej województwa jeleniogórskiego, Miasto L., Wrocław 1998). W ostatnich latach zaobserwowano stałą kolonię lęgową mewy śmieszki, która znajduje się pod ścisłą ochroną. Urząd Miasta L. dysponuje również zgłoszeniami ornitologów o występowaniu zimorodka, orła bielika i rybołowa. Wszystkie te gatunki siedliskowo a także lęgowo związane są z występowaniem zbiorników wodnych. W obszarze rekultywacji, w części nieobjętej wnioskiem skarżącej, wytworzyły się już siedliska wodno-błotne. Podobnie wskutek zaprzestania kilka lat temu eksploatacji kamieniołomu tego typu siedlisko powstało wewnątrz wyrobiska, którego dotyczy Aneks. Kamieniołom K., w wyniku ponad stuletniego funkcjonowania, odsłonił skały budujące tzw. [...] pokrywę wulkaniczną, będącą największym tego typu trapem bazaltowym w Polsce, co stanowi niewątpliwą atrakcję geologiczną. W części kamieniołomu, której dotyczy wniosek o zmianę decyzji, również znajdują się znaczące formacje bazaltowe, w tym fragment komina wulkanicznego. Od 1997 roku na skraju kamieniołomu "K.-P.", znajduje się punkt ścieżki dydaktycznej "Szlakiem wygasłych [...]", której trasa wiodła za zgodą kopalni przez jej teren. Stanowiska geologiczne zostały opisane w cytowanej wyżej inwentaryzacji przyrodniczej oraz licznych publikacjach.

Skarżąca zakwestionowała odwołaniem decyzję starosty z dnia 19 IV 2021r. (nr RŚ.6122.4.2020) w zakresie dotyczącym pkt. 2. W odwołaniu zakwestionowała argumenty zawarte w decyzji organu I instancji wskazując, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa.

SKO, na skutek rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 30 VI 2021 r. (SKO/41/OG-4/2021) utrzymało w mocy decyzję starosty z dnia 19 IV 2021r. (nr RŚ.6122.4.2020). W ocenie SKO należało zgodzić się z oceną prawną wyrażoną przez starostę w decyzji pierwszoinstancyjnej, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie było podstaw do zmiany pkt. 2 decyzji rekultywacyjnej, a więc do zmiany wyznaczonego pierwotnie kierunku wodno-leśnego rekultywacji na kierunek leśny. Przede wszystkim nie zachodzi tu tożsamość przedmiotowa sprawy, co wyklucza możliwość dokonania zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa. SKO podkreśliło, że załączony do wniosku Aneks obejmuje zarówno tereny, które były przedmiotem decyzji rekultywacyjnej jak i dodatkowe tereny, nie objęte tą decyzją. Ponadto SKO zgodziło się ze stanowiskiem starosty, że za zmianą decyzji rekultywacyjnej nie przemawia przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W toku postępowania przed starostą lokalna społeczność, jak również samorządowcy, stowarzyszenia i zrzeszenia oraz parlamentarzyści nie wyrazili zgody na propozycję skarżącej co do zmiany kierunku rekultywacji, poprzez wykorzystywanie odpadów do zasypywania wyrobiska kopalni. SKO stwierdziło także, że mając na względzie powyższe, odstąpiło od oceny opinii właściwych organów uzyskanych w postępowaniu, gdyż ich uwzględnienie lub nieuwzględnienie, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez SKO. W końcowej części uzasadnienia, SKO odniosło się do zarzutów odwołania stwierdzając, że wprawdzie starosta naruszył art. 79a § 1 kpa, jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na sposób rozpatrzenia wniosku skarżącej. Odnośnie zarzutu przyjęcia przez starostę w treści zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej nieuzasadnionych tez Burmistrza Miasta L. z postanowienia opiniującego z dnia 29 I 2021 r., SKO zaznaczyło, iż postanowienie to nie zostało przez skarżącą zaskarżone. Zatem starosta mógł domniemywać, że zawarte w tym postanowieniu stwierdzenia są uzasadnione. Brak oceny przez starostę pozytywnej opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu i Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu nie miało – zdaniem SKO - wpływu na sposób załatwienia wniosku.

W skardze na decyzję SKO skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO, ewentualnie także decyzji starosty oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 155 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa, poprzez ich niezastosowanie polegające na uznaniu, że wniosek skarżącej dotyczył także terenu, który nie było objęty decyzją rekultywacyjną; zastosowanie zaś powyższych przepisów stanęłoby na przeszkodzie przyjęciu przez SKO, jakoby skarżąca miała zmierzać do rozszerzenia obszaru ujętego w decyzji rekultywacyjnej, do czego doszło wskutek utożsamienia przez SKO zakresu wniosku o zmianę decyzji rekultywacyjnej z zakresem opracowania dołączonego do tego wniosku (Aneksem), wyraźnie informującym o jego przygotowaniu także na potrzeby postępowania innego niż odnoszące się do zmiany decyzji rekultywacyjnej, tzn. postępowania w sprawie decyzji o rekultywacji i zagospodarowaniu innych terenów zakładu górniczego skarżącej, których nie ujęto w decyzji rekultywacyjnej z 2002 r.;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez ich niezastosowanie polegające na umieszczeniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO i faktycznym oparciu rozstrzygnięcia na lakonicznym stwierdzeniu, jakoby przesłanka interesu społecznego w tej sprawie nie została spełniona ponieważ "[w] toku niniejszego postępowania przed organem I instancji lokalna społeczność, jak również samorządowcy, stowarzyszenia i zrzeszenia oraz parlamentarzyści nie wyrazili zgody co do propozycji Spółki zmiany kierunku rekultywacji" (s. 9 zaskarżonej decyzji), chociaż nieprzychylność części społeczności lokalnej nie stanowi samoistnej przesłanki odmowy zmiany decyzji ostatecznej, a skarżąca zaprezentowała i zakwestionowała w odwołaniu od decyzji starosty przyczyny braku "zgody" części lokalnej społeczności, którymi są nieprawdziwe i wprowadzające w błąd komunikaty na temat rzekomego pochodzenia materiału (odpadów) przeznaczonych do wypełniania terenu niekorzystnie przekształconego, rodzaju odpadów planowanych do poddawania odzyskowi na terenie zakładu górniczego oraz prawnej kwalifikacji wypełniania terenu niekorzystnie przekształconego; zastosowanie powyższych przepisów wymagałoby co najmniej ponownej weryfikacji przez SKO tez stojących u podstaw zastrzeżeń do zmiany kierunku rekultywacji, które miałyby stać na przeszkodzie zmiany decyzji rekultywacyjnej w trybie art. 155 kpa;

3) art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 II 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2017 poz. 1161 z późn. zm., dalej jako "UOGRL") w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa, poprzez ich niezastosowanie polegające na stwierdzeniu przez SKO, że skoro nie zaskarżono postanowienia Burmistrza Miasta L. z 29 I 2021 roku, znak OŚiGP.6122.01.2020, negatywnie opiniującego wniosek skarżącej o zmianę decyzji rekultywacyjnej, to starosta mógł domniemywać, że zawarte w tym postanowieniu- stwierdzenia są uzasadnione (i tym samym odstąpić od weryfikacji twierdzeń obecnych w postanowieniu opiniującym, choć SKO jednocześnie uznało, iż "organ prowadzący postępowanie nie jest związany treścią opinii" (s. 9 zaskarżonej decyzji); zastosowanie powyższych przepisów spowodowałoby konieczność rzetelnej rewizji stanowiska burmistrza w postępowaniu głównym, a w rezultacie wykluczyłoby możliwość oparcia zaskarżonej decyzji SKO i decyzji starosty na twierdzeniach zaprezentowanych w postanowieniu negatywnie opiniującym;

4) art. 79a § 1 kpa, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu przez SKO, że choć starosta naruszył art. 79a § 1 kpa, to jednak okoliczność ta nie miała wpływu na sposób rozpatrzenia wniosku skarżącej (s. 10 zaskarżonej decyzji); prawidłowe zastosowanie tego przepisu wykluczyłoby możliwość uznania za zgodną z prawem praktyki polegającej na niewskazaniu skarżącej przez starostę przed wydaniem decyzji odmownej okoliczności mogących skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z wnioskiem, prowadzącej do pozbawienia skarżącej możliwości przedstawienia dodatkowych okoliczności przemawiających za zmianą punktu 2 decyzji rekultywacyjnej jeszcze przed wydaniem decyzji starosty.

W uzasadnieniu skargi skarżąca obszernie umotywowała poszczególne zarzuty podkreślając m.in., że nie było jej intencją dokonanie zmiany ostatecznej decyzji rekultywacyjnej w zakresie terenów nieobjętych zakresem jej zastosowania. Jakkolwiek bowiem przedłożony organom Aneks obejmował z przyczyn funkcjonalnych kompleksowo także inne tereny, to jednak nie było podstaw do uznania, że zmiana decyzji rekultywacyjnej obejmować ma także inne tereny. Nadto skarżąca podniosła, że decyzja odwoławcza w istocie pomija ocenę zasadności wniosku przez pryzmat przesłanki "słusznego interesu strony", opierając odmowę wyłącznie na przesłance "interesu społecznego". Skarżąca zaznaczyła, że dla uzasadnienia braku interesu prawnego SKO powołało ogólnie okoliczność niezadowolenia społeczności lokalnej pozostawiając poza oceną, jakie były tego przyczyny i pomijając argumentację skarżącej podniesioną w odwołaniu. W ocenie skarżącej niedopuszczalne było również abstrahowanie przez SKO od treści opinii wydanych w sprawie, zwłaszcza tych pozytywnych, jak również pominięcie oceny argumentów odwołania kwestionujących zasadność opinii negatywnej. Skarżąca powtórzyła przy tym szczegółowo stanowisko wyrażone w odwołaniu zmierzające do wykazania wadliwości opinii negatywnej oraz istnienia racjonalnych podstaw do zmiany decyzji rekultywacyjnej w kierunku leśnym.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o jej rozpatrzenie w trybie uproszczonym i oddalenie. SKO powtórzyło przy tym zasadnicze motywy argumentacji zaprezentowanej w decyzji odwoławczej.

Pismem procesowym z dnia 15 X 2021 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy odnosząc się do argumentów podniesionych przez SKO w odpowiedzi na skargę.

Pismem procesowym z dnia 10 III 2022 r. Prokurator Rejonowy w L. wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył w szczególności, że teren wyrobiska jest wartościowy pod względem przyrodniczym, zaś lokalizowanie tam odpadów wiąże się z istotnym ryzykiem zanieczyszczenia wód i gleby, zwłaszcza w warunkach braku sytemu stałego monitorowania odpadów, które byłyby zwożone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżoną decyzje uznać należy za przedwczesną.

Zasadnicza podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 155 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Powyższy przepis uzależnia zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji m.in. od przesłanki "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Jest to przesłanka nawiązująca do określonej w art. 7 kpa zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli charakterystycznej dla rozstrzygnięć typu uznaniowego. Trafnie więc w orzecznictwie sądowym podkreślono, że zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 kpa dotyczy tylko takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (np. wyrok NSA z 5 V 2005 r., OSK 1690/2004 - CBOSA). Przedmiotem uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 kpa może być więc wyłącznie decyzja lub te jej elementy treściowe, które nie zostały w sposób jednoznaczny prawnie zdeterminowane i w związku z tym organ dysponuje pewną swobodą w ukształtowaniu treści praw lub obowiązków strony.

Trzeba podkreślić, że uznanie administracyjne to forma działania administracji, której istotą jest przyznana prawem organowi władza decydowania w danej sprawie "według swego uznania" (według własnej woli). W ramach właśnie decyzji uznaniowej najsilniej zauważany jest element wolicjonalny administracji, bowiem znikomy poziom prawnej determinacji, zwłaszcza w zakresie dyspozycji normy prawnej, ogniskuje ciężar rozstrzygnięcia w obszarze woli działania organu. Uznaniowy charakter decyzji rodzi również istotne konsekwencje w obszarze sądowej kontroli jej legalności. Kontrola takiej decyzji, dokonywana przez sąd administracyjny, wymyka się spod merytorycznej oceny zasadności kierunku rozstrzygnięcia i sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury, w szczególności, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zostały zebrane i ocenione wszystkie dowody w celu istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy decyzja, podjęta na ich podstawie, nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle regulacji prawnych z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić w sposób wyczerpujący wszystkie okoliczności istotne w sprawie. Wymaga to przeprowadzenia dowodów wskazujących na takie okoliczności oraz dokonania ich kompleksowej oceny, zgodnie z dowodową regułą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy jest oczywiste, że zasadniczym przedmiotem wniosku skarżącej była zmiana wyznaczonego w ostatecznej decyzji rekultywacyjnej wodno-leśnego kierunku rekultywacji w obrębie wyrobiska złoża "K.-P. Pole [...]", na kierunek leśny.

Jak wynika z art. 22 ust. 1 pkt 3 UOGRL, decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Ustawodawca nie określa przy tym prawnych kryteriów wyznaczania przez organ konkretnego kierunku rekultywacji. Organ dysponuje w tym zakresie swobodą i określa ten kierunek mając na względzie okoliczności konkretnego przypadku oraz normatywne cele rekultywacji. Jak bowiem wynika z art. 4 pkt 18 UOGRL "rekultywacją gruntów" jest nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Organ musi zatem ustalić i ocenić, czy przedłożona przez stronę dokumentacja rekultywacyjna umożliwia osiągnięcie zasadniczego celu rekultywacji biorąc pod uwagę wyrażoną w art. 7 kpa zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Nie inaczej kształtują się obowiązki organu w postępowaniu z art. 155 kpa. I w tym przypadku organ powinien poddać ocenie dokumentację rekultywacyjną przedłożoną przez stronę oraz inne dowody zebrane w sprawie, celem ustalenia, czy proponowana zmiana kierunku rekultywacji zrealizuje jej cele przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W orzecznictwie przy tym zasadnie definiuje się zastosowaną w art. 155 kpa przesłankę "interesu społecznego lub słusznego interesu strony" jako upoważniającą organ do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z 23 I 2003 r., III SA 1195/01 – CBOSA).

Zaskarżona decyzja SKO tak określonych wymagań nie spełnia.

Lektura uzasadnienia decyzji SKO wskazuje jednoznacznie, że organ stwierdził brak przesłanki "interesu społecznego lub słusznego interesu strony" powołując się wyłącznie na brak zgody na zmianę kierunku rekultywacji ze strony społeczności lokalnej, jak również samorządowców, stowarzyszenia i zrzeszenia oraz parlamentarzystów.

Sąd zwraca uwagę, że kwestia "zgody" na zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa stanowi odrębną przesłankę dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji. "Zgodę" na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej wyraża wyłącznie strona, co w żadnym stopniu nie przesądza jeszcze o wystąpieniu przesłanki "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Oczywiście rację ma SKO stwierdzając, że słuszny interes strony to interes zasługujący na ochronę, a więc m.in. nie kolidujący jednoznacznie z interesem społecznym. Owa kolizja nie może być jednak postrzegana wyłącznie przez pryzmat samego sprzeciwu ze strony społeczności lokalnej. Interes społeczny wyraża się tu bowiem w ogólnych celach środowiskowych, którego istotnym elementem jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 UOGRL ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

W konsekwencji stwierdzenie ewentualnej kolizji wniosku skarżącej z interesem społecznym opierać się powinno nie tyle na samym sprzeciwie ze strony społeczności lokalnej czy jej przedstawicieli, ile na wykazaniu, że sprzeciw ten harmonizuje z celami ochrony gruntów rolnych i leśnych ujętymi z perspektywy uwarunkowań obszaru górniczego K. P. I. Innymi słowy, stwierdzenie kolizji z interesem społecznym wymaga wykazania, że zmiana decyzji rekultywacyjnej w zamierzonym przez skarżącą kierunku będzie niekorzystna z perspektywy środowiskowych uwarunkowań i celów rekultywacji. Jak jednak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji odwoławczej, SKO nawet nie podjęło próby wykazania tego rodzaju kolizji.

Należy podkreślić, że skarżąca w odwołaniu podniosła szereg okoliczności celem wykazania, że w okolicznościach sprawy wystąpiła przesłanka "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". W szczególności powołano się na niebezpieczeństwo łatwego rozprzestrzeniania się w środowisku wodnym substancji pochodzących z sąsiedniego zakładu gospodarki odpadami (Centrum Utylizacji Odpadów Gmin Ł.) załączając m.in. sprawozdanie z badania próbek gruntu z terenu Kopalni [...]. Podkreślono ryzyko osuwania się terenu (ulicy [...]) na skutek niekontrolowanej erozji wodnej. Zaznaczono też techniczne trudności w utworzeniu zbiornika wynikające z niedoborów wód opadowych i podziemnych (złoże suche). Zakwestionowano przy tym tezy zawarte w postanowieniu Burmistrza L. negatywnie opiniującym wniosek, a dotyczące kształtowania się siedlisk wodno-błotnych czy występowania na terenie kopalni chronionych gatunków ptaków żyjących przy zbiornikach wodnych (m.in. sieweczki rzecznej, mewy śmieszki, rybołowa) wskazując przy tym, że zbiorniki wodne występują przecież w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskowaną zmianą. Podkreślono też, że zmiana kierunku rekultywacji nie wpłynie na walory krajobrazowe ścieżki dydaktycznej "Śladem Wygasłych [...]" ([...] pokrywa wulkaniczna). Zarazem skarżąca zakwestionowała, jakoby ewentualne wypełnienie wyrobiska miało nastąpić za pomocą odpadów przywożonych zza granicy jak również zakwestionowała ewentualną uciążliwość związaną z ich transportem samochodowym. Powołała się przy tym na pozytywną opinię Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu oraz Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu dla nowej koncepcji utworzenia w miejsce zbiornika wodnego ponad dwudziestohektarowego lasu. Skarżąca argumentowała również w kierunku wykazania braku kolizji nowej koncepcji rekultywacji z decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania.

Powyższe okoliczności nie zostały przez SKO poddane jakiejkowliek ocenie, chociaż mogły mieć one istotne znaczenie dla sprawy w kontekście unormowanej w art. 155 kpa przesłanki "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Taki stan rzeczy wskazuje na istotne naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nie koreluje on również z określonymi w art. 8 § 1 i art. 11 kpa zasadami budzenia zaufania i przekonywania sprawiając wrażenie dowolności i arbitralności rozstrzygnięcia. Sąd podkreśla, że celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygniecie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Organ odwoławczy powinien zatem przeprowadzić własną i kompleksową ocenę elementów faktycznych i prawnych sprawy przy szczególnym uwzględnieniu treści środka odwoławczego, czego w przypadku zaskarżonej decyzji SKO zabrakło.

Przedwczesne było również zawarte w decyzji odwoławczej twierdzenie o braku tożsamości przedmiotowej sprawy zakończonej decyzją rekultywacyjną z 2002 r. ze sprawą z wniosku skarżącej o jej zmianę na zasadzie art. 155 kpa. Jakkolwiek bezsporne jest, że przedłożony przez skarżącą Aneks obejmuje teren większy od terenu objętego decyzją rekultywacyjną, jednak w tym samym Aneksie wyraźnie zaznaczono, że tereny nieobjęte decyzją rekultywacyjną z 2002 r. będą przedmiotem odrębnego wniosku o ustalenie kierunku rekultywacji (Aneks s. 16). Przyjmowanie w takich warunkach przez organy, że wniosek skarżącej o zmianę decyzji rekultywacyjnej dotyczył również terenów, których ta decyzja nie obejmowała, było w świetle treści Aneksu wysoce wątpliwe. Jakkolwiek sam wniosek skarżącej o zmianę decyzji rekultywacyjnej sformułowany został w sposób ogólny, to jednak należało go odczytać w świetle postanowień załączonego do wniosku Aneksu. W ostateczności organ powinien zwrócić się do skarżącej o doprecyzowanie wniosku, jeśli dostrzegł jakąś niezgodność pomiędzy treścią wniosku a treścią Aneksu. Poniechanie czynności tego rodzaju stanowiło istotne naruszenie art. 77 § 1 kpa, które w ostateczności doprowadziło do błędnych ustaleń w tym zakresie. Skarżąca zresztą w skardze wyraźnie podkreśliła, że jej wniosek z 26 X 2020 r. obejmował wyłącznie teren objęty decyzją rekultywacyjną z 2002 r.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c z uwagi na istotne naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Rozstrzygając sprawę ponownie SKO uwzględni wyrażone wyżej stanowisko, w szczególności przeprowadzi niezbędne oceny na okoliczność wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 155 kpa w postaci "interesu społecznego lub słusznego interesu strony", biorąc pod uwagę argumentację zaprezentowaną w decyzji organu I instancji oraz w odwołaniu. Oceny takie powinny oczywiście znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji odwoławczej. Powyższe wskazania nie wykluczają możliwości przeprowadzenie przez SKO uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadzie art. 136 kpa, o ile SKO stwierdzi taką konieczność. Sąd zwraca również uwagę, że sposób sformułowania komparycji zaskarżonej decyzji odwoławczej błędnie sugeruje, jakoby postępowaniem odwoławczym objęta była całość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Rozstrzygając sprawę ponownie SKO uwzględni zatem, że przedmiotem odwołania jest tylko część decyzji organu I instancji, to jest pkt 2 tej decyzji. Taki stan rzeczy musi zostać wyraźnie zaznaczony w komparycji decyzji odwoławczej.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi podnoszącego naruszenie art. 79a § 1 kpa. Należy zaznaczyć, że powołany przepis znajduje zastosowanie w przypadku, gdy organ stwierdzi brak przesłanek koniecznych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony, przy czym chodzi tu wyłącznie o "przesłanki zależne od strony". Innymi słowy art. 79a § 1 kpa powinien znaleźć zastosowanie, gdy spełnienie określonych przesłanek leży w zakresie możliwości strony i jest zależne od jej woli. Jak zaś wynika z decyzji starosty, przyczyną wydania decyzji negatywnej była określona ocena prawna stanu faktycznego sprawy, a nie brak "przesłanki zależnej od strony".

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej łączną kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się: wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).