Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 931/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Towarzystwa Opieki Nad Zwierzętami w Polsce - Oddziału w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 931/21

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., podjętą na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247), zwanej dalej ustawą u.i.o.ś., § 3 ust. 1 pkt 79 i 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) oraz art. 104 Kpa, organ I instancji stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie oczyszczalni ścieków w Ł., budowie tłoczni ścieków wraz z rurociągiem tłocznym i kanalizacją światłowodową, rozbiórce oczyszczalni ścieków w K. wraz z zagospodarowaniem terenu działki, przewidzianego do realizacji na terenie obrębów geodezyjnych: Ł. i K. gm. K., pow. [...] oraz określił wymagania i warunki, a także obowiązki działań. Załącznik do decyzji stanowi charakterystyka planowanego przedsięwzięcia. Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w P., powołując się na cele statutowe, w oparciu o art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. wniosło odwołanie od ww. decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia, i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] października 2020 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania. Wnioskiem z dnia 22 marca 2021 r. Towarzystwo wystąpiło do Kolegium o wszczęcie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] października 2020 r.

Towarzystwo występując z ww. wnioskiem, w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powołało się na cele statutowe - ochrona środowiska (wypis z KRS [...] str. 6 i dalsze) oraz działanie na rzecz interesu społecznego polegającego na ochronie środowiska w szczególności ochronie dobrostanu zwierząt objętych całkowitą ochroną w szczególności nietoperzy i bobrów.

Zaskarżonej decyzji zarzucono nienałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko pomimo uznania za zasadne przeprowadzenia takiej oceny przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz istnienia innych przesłanek ku temu, czym naruszono art. 59 ust. 1 w zw. z 63 ust. 1 u.i.o.ś. oraz art. 52 ust. 1 pkt 7, 8, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.), poprzez nienałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co w konsekwencji uniemożliwia wyznaczenie terminów rozbiórki oczyszczalni ścieków w K., tak aby zachować warunki ochrony nietoperzy określone w ww. przepisie ustawy o ochronie przyrody, czyli zakaz niszczenia siedlisk będących ich obszarem zimowania, rozrodu, wychowu młodych, pominięcie faktu, że planowana inwestycja położona jest przy, a nawet częściowo na obszarze Kopalni Odkrywkowej "A", w skład której wchodzi pole górnicze "A" oraz pole górnicze "B" oraz Elektrowni "A". Dla inwestycji tych nie wydano decyzji o środowiskowych oddziaływaniach, ponieważ powstały w okresie, gdy nie istniał obowiązek uzyskiwania takowych decyzji, jednak są to inwestycje ingerujące w środowisko naturalne w sposób bezprecedensowy w skali kraju biorąc pod uwagę całkowite zniszczenie powierzchniowych warstw ziemi na bardzo dużym obszarze śr. dł. 8 na szer. 3 km samej "odkrywki A", odwodnienie ogromnego terenu wokół kopalni oraz ilość i rodzaj emisji gazów przez elektrownie. Towarzystwo zarzuciło również pominięcie sprzeczności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym planowana jest inwestycja czym naruszony został art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. Z kolei postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. zarzucono naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z 63 ust. 1 u.i.o.ś., art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 ustawy o ochronie przyrody, poprzez nienałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co w konsekwencji uniemożliwia wyznaczenie terminów rozbiórki oczyszczalni ścieków w K. tak, aby zachować warunki ochrony nietoperzy określone w ww. przepisie ustawy o ochronie przyrody, czyli zakaz niszczenia siedlisk będących ich obszarem zimowania, rozrodu, wychowu młodych, pominięcie istnienia obok, a nawet nakładania się obszarów z Kopalnią Węgla Brunatnego "A" oraz Elektrownią "A" oraz pominięcie sprzeczności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu objętego na którym planowana jest inwestycja. Wskazane powyżej naruszenia prawa w opinii Towarzystwa wyczerpują przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., są to bowiem rażące naruszenia prawa.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło wszczęcia z urzędu, w związku z wnioskiem C w P. Oddział w P., reprezentowanego przez pełnomocnika V. Z., postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r.

Dokonując oceny przedstawionej argumentacji Towarzystwa w kontekście wykazania interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 k.p.a. Kolegium uznało, że ma ona charakter ogólny, w zasadzie jest przywołaniem jego celów statutowych. Towarzystwo występując o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innego podmiotu nie wykazało niewątpliwie zasadności swojego udziału, w tym postępowaniu, poprzez skonkretyzowanie istnienia w tej sprawie interesu społecznego. Towarzystwo nie wskazało, w jaki sposób jego udział ma pomóc i przyczynić się do bardziej wnikliwego i wszechstronnego rozpoznania sprawy. Tym samym nie potwierdziło, w jaki sposób jego udział w sprawie wpłynie na tok postępowania administracyjnego. Argumentacja Towarzystwa stanowi w istocie polemikę z treścią postanowienia RDOŚ oraz ustaleniami decyzji. Towarzystwo nie przedstawiło żadnego konkretnego uzasadnienia na działanie w interesie społeczności mieszkającej w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji objętej kwestionowaną decyzją, przekonującego do ingerencji w zasadę trwałości decyzji i spowodowania jej kontroli w trybie nieważnościowym ze względu na zachodzący interes społeczny. Nadto, aktywność organizacji społecznej, której celem jest działanie na rzecz ochrony środowiska winna przejawiać się nie tylko w podejmowaniu inicjatyw zmierzających do udziału w postępowaniach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska czy też inicjowaniu postępowań nadzorczych, ale także na rzeczywistym współdziałaniu ze społecznościami lokalnymi, co w ocenie Kolegium stanowiłoby faktyczną legitymację organizacji społecznej do ich reprezentacji. Organizacja nie potwierdziła w żaden sposób współdziałania z lokalnym społeczeństwem, a tym samym, nie uprawdopodobniła, że w istocie reprezentuje interes społeczności lokalnej miejsca realizacji inwestycji objętej kwestionowaną decyzją. We wniosku Towarzystwo powołuje się na hipotetyczne okoliczności związane z brakiem określenia w decyzji sposobu ochrony nietoperzy i bobrów, co nie może być uznane za szczególną okoliczność przesądzającą o istnieniu interesu społecznego i tym samym o zasadności wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Samo przypuszczenie o możliwości bytowania nietoperzy w oczyszczalni, która ma być rozebrana nie świadczy jeszcze o tym, iż w interesie społecznym należy przeprowadzać ocenę oddziaływania w tym zakresie. Również brak "przeprowadzenia pełnej analizy" w zakresie emisji hałasu czy zanieczyszczeń powietrza nie stanowi argumentu za istnieniem interesu społecznego Towarzystwa we wnioskowanej sprawie. Bowiem okoliczności związane z przekraczaniem ww. emisji podlegają badaniu w innym postępowaniu, np. w trybie art. 115 czy art. 362 Prawa ochrony środowiska,

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło C w P. Oddział w P., podnosząc, że Towarzystwo wskazało interes prawny, na którym oparło żądanie wszczęcia postępowania, a w każdym razie wynika on z treści złożonego wniosku i polega na działaniach zmierzających do zapewnienia prawidłowego stosowania przepisów dotyczących ochrony środowiska, czyli ochrony gatunków zagrożonych wyginięciem takich jak nietoperze, bobry, ślimak winniczek inne gatunki występujące na terenie zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją środowiskową. Nawet jeśli organ uznał, że Towarzystwo nie wskazało interesu prawnego w sposób należyty to powinno być wezwane do wskazania tegoż interesu w toku rozpatrywania sprawy. Przede wszystkim, jeżeli organ potraktował pismo Towarzystwa jako wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wymienionej na wstępie decyzji Wójta Gminy K. z urzędu to nie może odmówić wszczęcia takiego postępowania powołując się na brak interesu prawnego do jego wniesienia przez wnioskodawcę. Jeżeli w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek Towarzystwa jest żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. to odmowa wszczęcia takiego postępowania może nastąpić jedynie z powodów merytorycznych.

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie własne.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skarżące Towarzystwo nie było uznane za stronę postępowania w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją, jak również nie było dopuszczone do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Rozpatrzenie złożonego przez Towarzystwo żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. powinno nastąpić na podstawie art. 31 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Przepis art. 31 § 3 k.p.a. stanowi, iż organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Przy wykładni art. 31 k.p.a. należy mieć na uwadze pogląd wyrażony przez W. Dawidowicza, który twierdzi, że: "organizacja społeczna winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron" (Zarys procesu administracyjnego, s. 32). Na konieczność ścisłej wykładni art. 31 § 1 k.p.a. zwrócił również uwagę NSA w wyroku z 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11, który wskazał, iż "Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałaby zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Poza tym, nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by pewne jego fragmenty okazały się zbędne (by były pominięte przez dokonującego wykładnię)".

Ciężar wykazania spełnienia przesłanek przyznania statusu podmiotu na prawach strony spoczywa na organizacji społecznej. W wyroku z 11 grudnia 2014 r., I OSK 1016/13 NSA stwierdził, że "zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało to, że nie skonkretyzowało interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem".

Jak wynika z ww. art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., wszczęcie postępowania w związku z żądaniem organizacji społecznej jest uzależnione od łącznego spełnienia się trzech odrębnych przesłanek. Pierwszą przesłanką jest to, że postępowanie musi dotyczyć sprawy innej osoby, a zatem nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Drugą przesłanką jest wystąpienie "uzasadnionego celu statutowego", a zatem wykazanie, że sprawa będąca przedmiotem danego postępowania mieści się w zadaniach organizacji społecznej, które zostały określone w statucie. Trzecią przesłanką, od której wystąpienia ustawodawca uzależnia wszczęcie postępowania w związku z żądaniem organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby jest przemawianie za tym udziałem "interesu społecznego".

Pismem z dnia 6 lipca 2021 r. Kolegium wystąpiło do pełnomocnika Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w P. do wykazania interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania nieważnościowego. W odpowiedzi na ww. wezwanie w piśmie z dnia 27 lipca 2021 r. Towarzystwo wskazało, że interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania polega na ochronie środowiska naturalnego między innymi ochronie gatunków zwierząt zagrożonych wyginięciem, takich jak: bobry, nietoperze, ślimaki winniczki ptaki oraz trzmiele. Środowisko jest wspólnym dobrem społecznym, z którego korzystają ludzie, jak i inne formy życia. Objęte jest ono ochroną poprzez regulacje prawne, takie jak ustawa o ochronie przyrody, ustawa Prawo ochrony środowiska, a także u.i.o.ś. Oczywistym jest, że środowisko naturalne jest dobrem wspólnym, a jego ochrona leży w interesie społecznym. Ochrona środowiska naturalnego (gatunków chronionych) jest podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie rozbudowy oczyszczalni ścieków w Ł., budowy tłoczni ścieków wraz z rurociągiem tłocznym i kanalizacją światłowodową, rozbiórki oczyszczalni ścieków w K. wraz z zagospodarowaniem terenu działki, przewidzianego do realizacji na terenie obrębów geodezyjnych: Ł. i K. gm. K.. Interes zwierząt chronionych, wymienionych powyżej, nie został należycie zabezpieczony w decyzji Wójta Gminy K., co zostało szczegółowo wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności. W zaskarżonej decyzji nie nałożono obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, w którym dokładnie wykazane byłoby, czy w obrębie inwestycji występują nietoperze lub inne ściśle chronione gatunki co pozwalałoby zabezpieczyć te zwierzęta przed wyginięciem poprzez np. określenie terminów prowadzenia rozbiórki.

Należy się zgodzić z poprzednim składem Kolegium, iż cele statutowe Towarzystwa m.in.: zwalczanie przejawów znęcania się nad zwierzętami, działanie w ich obronie i niesienie pomocy; aktywne działanie w zakresie przestrzegania praw zwierząt; podejmowanie działań profilaktycznych w zakresie ochrony zwierząt oraz ochrony środowiska, mogą uzasadniać wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r.

Jednakże w rozpatrywanej sprawie Towarzystwo nie wykazało spełnienia drugiego warunku skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. interesu społecznego. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane na gruncie k.p.a., niemniej należy wiązać je z działaniami na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, a więc mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności, tj. ochrony: zdrowia, przyrody, środowiska, wartości kulturowych, czy też zabytków. Tak rozumiany interes społeczny nie jest więc pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, które z tych właśnie względów wymagają ochrony w danym postępowaniu administracyjnym. Interes ten musi mieć związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony, niezbędne było wszczęcie postępowania, a w niniejszym przypadku - nadzorczego. Nie wystarczy więc ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym; ogólnikowe powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, ochronę zwierząt, albowiem na takiej zasadzie każde żądanie organizacji społecznej musiałoby zostać uwzględnione, albo przez wszczęcie postępowania administracyjnego, albo przez dopuszczenie jej do udziału w każdym postępowaniu administracyjnym. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, organizacja społeczna wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które przemawiają za wszczęciem postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 28.06.2016 r., sygn. akt IIOSK 2635/14, publ. Lex nr 2164343).

W ocenie Kolegium powoływane przez Towarzystwo okoliczności nie świadczą o wykazaniu przez nie interesu społecznego w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Towarzystwa interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji polega na ochronie środowiska naturalnego, między innymi ochronie gatunków zwierząt zagrożonych wyginięciem, takich jak: bobry, nietoperze, ślimaki winniczki ptaki oraz trzmiele. Zdaniem Towarzystwa interes zwierząt chronionych nie został należycie zabezpieczony w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r., co uzasadnia wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego.

Towarzystwo nie przedstawiło żadnego konkretnego uzasadnienia na działanie w interesie społeczności mieszkającej w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji objętej kwestionowaną decyzją, przekonującego do ingerencji w zasadę trwałości decyzji i spowodowania jej kontroli w trybie nieważnościowym ze względu na zachodzący interes społeczny. Aktywność organizacji społecznej, której celem jest działanie na rzecz ochrony środowiska winna przejawiać się nie tylko w podejmowaniu inicjatyw zmierzających do udziału w postępowaniach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska czy też inicjowaniu postępowań nadzorczych, ale także na rzeczywistym współdziałaniu ze społecznościami lokalnymi, co stanowiłoby faktyczną legitymację organizacji społecznej do ich reprezentacji. Organizacja nie potwierdziła w żaden sposób współdziałania z lokalnym społeczeństwem, a tym samym, nie uprawdopodobniła, że w istocie reprezentuje interes społeczności lokalnej miejsca realizacji inwestycji objętej kwestionowaną decyzją. Decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] r. odnosi się do występowania siedlisk chronionych gatunków zwierząt (trzmiele, ślimak winniczek, ptaki oraz potencjalnie nietoperze), w pkt 11.18 na etapie budowy oraz w pkt 11.21 decyzji na etapie wycinki drzew i krzewów oraz na etapie wyburzeń obiektów kubaturowych.

Żądanie wszczęcia postępowania i udziału organizacji społecznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne. W takiej sprawie interes indywidualny strony (stron) może kolidować z interesem określonej zbiorowości społecznej i dlatego, poza stronami, udział w postępowaniu powinien mieć również zapewniony reprezentant interesu ogólnego, społecznego. Podejmując decyzję o wszczęciu postępowania nieważnościowego i badając przesłankę wykazania przez organizację interesu społecznego, organ nie może pomijać roli stron postępowania, którym przysługuje prawo złożenia wniosku o wszczęcie trybu nadzwyczajnego, a które to strony w niniejszej sprawie nie kwestionują zasadności decyzji Wójta Gminy K.. Organizacja próbuje zainicjować wszczęcie postępowania, którym nie są zainteresowane same strony.

W konsekwencji, zdaniem Kolegium, nie można w okolicznościach sprawy przyjąć, aby w interesie społecznym było uruchomienie postępowania na żądanie skarżącego Towarzystwa w stosunku do planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. W tej sytuacji zasadna stała się odmowa wszczęcia postępowania z urzędu w związku z wnioskiem Towarzystwa w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Towarzystwo podniosło zarzut naruszenia art. 31 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie autora skargi prawo Towarzystwo do wzięcia udziału w tym postępowaniu organizacji zajmującej się działalnością na rzecz ochrony środowiska jest oczywiste. TOŻ w dostateczny sposób wykazało istnienie interesu społecznego w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy K.. Interes społeczny, który uzasadnia udział TOŻ w tym postępowaniu polega na możliwości przystąpienia do postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji i doprowadzenia w toku postępowania administracyjnego do należytego zabezpieczenia ochrony chronionych gatunków zwierząt takich jak nietoperze, bobry, ślimak winniczek trzmiele. Środowisko naturalne jest dobrem ogólnospołecznym i działania mające na celu ochronę tego środowiska są działaniami w interesie społecznym. Przepis art 31 k.p.a nie wymaga, aby był to interes społeczności objętej oddziaływaniem inwestycji aczkolwiek podczas społecznych konsultacji dotyczących rozbudowy oczyszczalni ścieków w Ł. lokalna społeczność w sposób bardzo burzliwy wyrażała sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji. Twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia iż wniosek TOŻ oparty jest na hipotezie, że na terenie oczyszczalni ścieków w K. mogą występować nietoperze i dlatego nie stanowi powodu do uznania występowania interesu społecznego jest nieporozumieniem. TOŻ składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. zarzucił Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Ł. że swoje postanowienie oparł na przypuszczeniach o bytowaniu nietoperzy w oczyszczalni ścieków w K., a miał obowiązek i możliwości poprzez nałożenie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko doprowadzić do dokonania precyzyjnych ustaleń dotyczących bytowania chronionych gatunków nietoperzy dzięki czemu należycie zabezpieczyłby ich ochronę. Powyższy zarzut pod adresem RDOŚ jest głównym uzasadnieniem występowania interesu społecznego w działaniach podejmowanych przez TOŻ. W postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy K. brała udział inna organizacja społeczna która została dopuszczona do udziału w tym postępowaniu w oparciu o art. 31 k.p.a. bez konieczności szczególnego uzasadniania interesu społecznego. Cytowany w uzasadnieniu SKO wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r. wydany w sprawie II OSK 122/11, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że "Organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody jak również działania proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochro-nie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227), wykazując, iż za jej udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawia interes społeczny ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w w/w postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach ponieważ istnieje w/w ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym", przemawia za uznaniem istnienia interesu społecznego w dopuszczeniu TOŻ do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał że szczególnego wykazania interesu społecznego we wniosku o przystąpienie do udziału w postępowaniu nie jest wymagane w przypadku postępowań prowadzonych w trybie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochro-nie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Pomimo powyższych argumentów TOŻ we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. zawarł szczegółowe uzasadnienie istnienia interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Uzasadnienie to wynika z zarzutów jakie TOŻ stawia przedmiotowej decyzji Wójta Gminy K. oraz postanowieniu RDOŚ z dnia [...] października 2020 r. naruszenia ochrony gatunkowej zwierząt chronionych poprzez wydanie niezgodnej z prawem decyzji. Zarzuty są konkretne dotyczą braku nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w sytuacji gdy RDOŚ posiada informacje (co wynika z uzasadnienia wydanego przez RDOŚ postanowienia) o występowaniu na terenach objętych inwestycją gatunków chronionych. Postanowienie RDOŚ nie zabezpiecza ochrony tychże gatunków czym narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy. Możliwość przystąpienia do postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy K. i doprowadzenie do jej zgodności z prawem, a tym samym zabezpieczenie dobra w postaci zagrożonych gatunków zwierząt jest uzasadnieniem interesu społecznego na rzecz którego działa TOŻ.

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pełne jest sprzeczności. Z jednej strony SKO stwierdza, że "na opisanym etapie postępowania organ nie analizuje merytorycznych przesłanek uzasadniających prowadzenie danego postępowania. Zatem na tym etapie postępowania organ nie ocenia wskazanych przez Towarzystwo okoliczności w zakresie wykazania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji" z drugiej strony podtrzymuje argumentacje zawartą w uzasadnieniu postanowienia Kolegium z dnia 10 maja 2021 r., w której pełno jest analizy decyzji Wójta Gminy K. z dnia 3 grudnia pod kątem jej zgodności z prawem. Stwierdzenia SKO iż "planowane przedsięwzięcie służyć będzie lokalnej społeczności oraz z założenia ma również wpływ na osiągnięcie celów ochrony środowiska zatem w ocenie kolegium w przedmiotowej sprawie interesu społecznego należy upatrywać raczej w jak najszybszej realizacji przedsięwzięcia przez inwestora, które w bezpośredni sposób przyczyni się lokalnej społeczności" zawarte w uzasadnieniu jest wprost naruszeniem ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Owszem oczyszczalnia ścieków służy ochronie środowiska, ale zarazem jest inwestycją ingerującą w to środowisko. Celem ww. wymienionej regulacji prawnej nie jest osiągnięcie tego, aby wymienione w niej inwestycje przeprowadzane były w jak najszybszym tempie ale by były przeprowadzane tak aby środowisko naturalne chronić w możliwie jak największym stopniu. W sprawie objętej wnioskiem TOŻ oczyszczalnia ścieków w chwili obecnej istnieje, nawet istnieją dwie. Oczyszczanie ścieków w Gminie K. jest zatem zapewnione. Mieszkańcy podczas zebrań konsultacyjnych zgłaszali zastrzeżenia co do planu likwidacji oczyszczalni ścieków w K., która jest obiektem niedawno wybudowanym, nie znajdując uzasadnienia dla jej likwidacji ani ze względów bezpieczeństwa oczyszczania ścieków w razie awarii, ani też racjonalnego gospodarowania środkami budżetowymi Gminy K.. Towarzystwo Opieki Nad Zwierzętami w Polsce Oddział w P. nie sprzeciwia się budowie inwestycji objętej decyzją Wójta Gminy K., a jedynie dąży do zapewnienia prawidłowej ochrony gatunkowej zwierząt zagrożonych wyginięciem. W związku z powyższym spełnione zostały przesłanki art. 31 k.p.a. dopuszczenia Towarzystwa Opieki Nad Zwierzętami w Polsce Oddział w P. do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Skarga Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w P. została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a) , naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową skargę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie skutkowałoby koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przedmiotem skargi stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie oczyszczalni ścieków w Ł., budowie tłoczni ścieków wraz z rurociągiem tłocznym i kanalizacją światłowodową, rozbiórce oczyszczalni ścieków w K. wraz z zagospodarowaniem terenu działki, przewidzianego do realizacji na terenie obrębów geodezyjnych: Ł. i K., gm. K., pow. [...] oraz określającej wymagania i warunki korzystania ze środowiska.

Punkt wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie stanowić musi art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Skoro skarżące Towarzystwo wystąpiło z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (stwierdzenia nieważności decyzji), analizy wymagało wystąpienie w/w przesłanek, tj. uzasadnienia wniosku celami statutowymi tej organizacji i interesem społecznym.

Z odpisu pełnego KRS Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w P. wynika, iż sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem ochrony zwierząt i ochrony środowiska stanowi jeden z przedmiotów działalności statutowej strony skarżącej. Tak wskazane cele statutowe są wystarczające, aby uznać, że została spełniona pierwsza z przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. i okoliczność ta nie jest sporna, znalazła nadto potwierdzenie w wyroku tut. Sądu z dnia 19 maja 2021 r., II SA/Łd 245/21. Natomiast Towarzystwo występując z ww. wnioskiem, w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powołało się na cele statutowe - ochrona środowiska oraz działanie na rzecz interesu społecznego polegającego na ochronie środowiska, w szczególności ochronie dobrostanu zwierząt objętych całkowitą ochroną, w szczególności nietoperzy i bobrów.

W sprawie sporne jest natomiast, czy zachodzi druga przesłanka warunkująca wszczęcie postępowania na żądanie skarżącej, tj. wystąpienie interesu społecznego.

Trzeba wskazać, że jakkolwiek pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, to w każdej sytuacji powołania się na interes społeczny należy dokonać jego przekonującej konkretyzacji, czego w ocenie tut. Sądu po stronie Towarzystwa zabrakło. Nie jest natomiast dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11, Lex nr 1217445).

Interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes samej strony. Udział organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07 Lex nr 501062). Organizacja społeczna powinna z dużą starannością i dokładnością wykazać zasadność udziału w konkretnym postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. W tym celu winna uprawdopodobnić, że jej udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie (wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., II OSK 1339/09).

Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Z tak rozumianym interesem społecznym w ocenie Sądu nie mamy do czynienia.

Planowane przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisu § 3 ust. 1 pkt 79 i pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ustawodawca wprowadził zasady udziału społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznych w postępowaniach dotyczących przedsięwzięć, które wiążą się z ingerencją w środowisko naturalne i niosą za sobą ryzyko negatywnego oddziaływania.

Nie można tracić z pola widzenia faktu, że wydana w dniu [...] r. decyzja Wójta Gminy K. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Podstawę prawną wydania tej decyzji stanowił art. 84 u.i.o.ś., który nie wymaga zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Skoro w postępowaniu, w którym wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie jest wymagany udział społeczeństwa, to art. 44 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. nie mógł stanowić podstawy uzyskania przez Towarzystwo np. legitymacji do wniesienia odwołania od takiej decyzji. Tym samym uprawnione jest przyjęcie, że z literalnego brzmienia art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowisko oraz w ocenach oddziaływania na środowisko, z uwagi na to, że kwestionowaną decyzją nie stwierdzono potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, że ustawodawca uznał udział społeczeństwa, a więc i organizacji ekologicznych w tymże postępowaniu (w całym postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym) za niekonieczny.

W konsekwencji należy stwierdzić, że kwestia żądania wszczęcia przez organ postępowania nieważnościowego z powołaniem się na interes społeczny wymaga przedstawienia szczególnej, uzasadnionej argumentacji, a wszczęcie postępowania winno nastąpić w drodze wyjątku. W ocenie Sądu okoliczności, na które powołuje się skarżąca strona związane czy to z zapewnieniem ochrony wskazanym gatunkom zwierząt (nietoperz, bóbr, ślimak winniczek), czy to reprezentowaniem interesów lokalnej społeczności nie wskazują na zaistnienie interesu prawnego, który uzasadniałby w drodze wyjątku wzięcie udziału w postępowaniu skarżącego Towarzystwa.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

dc

.