Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1952/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. A I C
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun Kulik Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej [...] S.A. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Wnioskiem z dnia 24 lipca 2009 r. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. zwróciła się o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji Ministra Budownictwa i Ministra Transportu i Budownictwa, zarzucając im naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, iż – wbrew stanowisku wnioskodawcy – w sytuacji, gdy decyzja została wydana przez Prezydium Rady Narodowej W., a grunt, którego dotyczy, stanowi własność Skarbu Państwa, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest odpowiedni minister. Wymienieni wyżej Ministrowie stwierdzając nieważność decyzji PRN z dnia [...] czerwca 1973 r. nie naruszyli zatem przepisów o właściwości.

Poddaną ocenie legalności "pierwotną" decyzją z dnia [...] czerwca1973 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło dotychczasowej właścicielce M. K. ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Natomiast, jak wynika z treści postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...], M. K. zmarła w dniu [...] lipca 1959 r. Mając powyższe na uwadze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2006 r. jak i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] maja 2007 r. wskazano, że badana w trybie nadzoru decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1973 r. rażąco narusza prawo, gdyż rozstrzyga o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, co w świetle niewystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organy nadzoru zbadały przy tym kwestię swojej właściwości, gdyż ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość [...] położona przy ul. [...], stanowi działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] będącą własnością Skarbu Państwa. W takim stanie faktycznym zastosowanie ma ugruntowany już pogląd (m.in. dzięki uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.04.1996 r. Sygn. akt OPK 9/96, Lex Polonica nr 313570), zgodnie z którym jeżeli decyzja wydana została przez Prezydium Rady Narodowej W., a grunt nieruchomości której decyzja dotyczy stanowi własność Skarbu Państwa, organem obecnie właściwym do oceny legalności przedmiotowej decyzji w trybie art. 156 K.p.a. jest aktualnie Minister Infrastruktury.

Dla potwierdzenia faktu braku naruszenia właściwości należy przypomnieć, iż decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. wydane zostały z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA 2422/03, którym uchylono decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2003 r., która również została wyrokiem tym uchylona. Decyzja te zostały wydane w tej samej sprawie administracyjnej.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r. co prawda uchylił zaskarżone decyzje PUMiRM, ale w ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu nie podniósł zarzutu naruszenia właściwości rzeczowej. Natomiast w wyniku zastosowania się organu do oceny prawnej zawartej w tymże wyroku wydane zostały decyzje Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. oraz Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r.

W dniu 13 września 2010 r. [...] Spółka Akcyjna złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. Spółka zakwestionowała sposób rozumienia przez Ministra uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1996 r. sygn. akt OPK 9/96 podnosząc, że powyższą uchwałą Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jedynie, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wydanej przed dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, dotyczącej gruntu, który nie jest mieniem komunalnym, natomiast nie stwierdził, jaki organ jest właściwy w takiej sprawie. Ponadto spółka podniosła, że nieuprawnione jest twierdzenie Ministra Infrastruktury, że walor powagi rzeczy osądzonej mają kwestie nieporuszone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA 2422/03.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r.

W uzasadnieniu Minister podniósł, że dla oceny legalności zakwestionowanych decyzji nadzorczych istotne znaczenie ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA 2422/03. Wyrok ten uchylający wcześniejsze decyzje nadzorcze PUMiRM wydane w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1973 r. stosownie do art. 153 P.p.s.a. wiąże w niniejszej sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zakwestionował właściwości Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, choć w przypadku zaistnienia tej przesłanki winien stwierdzić nieważność decyzji.

W niniejszej sprawie o właściwości organu do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przesądza to, czyją własność stanowi obecnie przedmiotowa nieruchomość. Jak zasadnie wskazał organ nadzorczy w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. o właściwości Ministra Infrastruktury w takim stanie faktycznym przesądza ugruntowany pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1996 r. sygn. akt OPK/96. Natomiast w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS/00, ONSA 2000/4/139 stwierdzono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jest właściwe, jeżeli ocena legalności dotyczy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. a nieruchomość stanowi mienie komunalne.

Kwestia właściwości organów do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. została rozstrzygnięta przez Prezesa Rady Ministrów w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 1999 r. Nr [...] rozstrzygającym negatywny spor o właściwość pomiędzy Wojewodą [...] a Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, poprzez wskazanie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, którego następcą prawnym w wyniku licznych przekształceń organizacyjnych jest obecnie Minister Infrastruktury, jako organu właściwego w sprawie. Stanowisko to zostało poparte przez sądy administracyjne np. w wyrokach: NSA z dnia 13 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1241/04, WSA z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1333/02 i innych.

Prawidłowo więc organ nadzorczy stwierdził w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., biorąc pod uwagę treść w/w uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1996 r. i z dnia 5 czerwca 2000 r. oraz postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 1999 r., iż organem właściwym do oceny legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1973 r. w trybie art. 156 K.p.a. był Minister Transportu i Budownictwa, a następnie Minister Budownictwa, bowiem nieruchomość ta stanowi mienie Skarbu Państwa.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 19 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że Minister Infrastruktury tylko pozornie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów o właściwości Ministra Budownictwa (Ministra Transportu i Budownictwa) do rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...], naruszając w istocie obowiązek ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Niewątpliwie przepisy o właściwości mają charakter bezwzględny, a organy z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości. Wobec powyższego Minister Infrastruktury dwukrotnie wyłącznie arbitralnie stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, bowiem właściwych w tej mierze przepisów (jak również orzecznictwa sądów administracyjnych) wskazać nie potrafił.

Skarżąca, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazała, iż z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 15 kwietnia 1996 r. (sygn. akt OPK 9/96) nie wynika, aby w sytuacji, gdy decyzja wydana została przez Prezydium Rady Narodowej W., a nieruchomość, której decyzja dotyczy stanowi własność Skarbu Państwa, organem obecnie właściwym do oceny legalności w trybie art. 156 K.p.a. był aktualnie Minister Infrastruktury (jak twierdził Minister). Z uchwały powyższej wynika jedynie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wydanej przed dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, dotyczącej gruntu, który nie jest mieniem komunalnym (jest mieniem Skarbu Państwa). NSA natomiast nie stwierdził, jaki organ jest właściwy w takiej sprawie.

Skarżąca podniosła także, że w myśl postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 21.05.2009 r. (I OW 28/09, LEX nr 574290), jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść art. 3 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze.

Skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż wskazywana przez Ministra Infrastruktury okoliczność wydania w innej sprawie postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 1999 r. przesądzającego o właściwości organu nie ma znaczenia w sprawie niniejszej, gdyż postanowienie to nie stanowi w niej prejudykatu i wiązało jedynie organ administracji w postępowaniu, w którym zostało wydane.

Nieuprawnione jest także twierdzenie Ministra Infrastruktury, że walor powagi rzeczy osądzonej mają kwestie nieporuszone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03, zwłaszcza w sytuacji, gdy sąd uwzględniając skargę uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. oraz z dnia [...] czerwca 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Pełnomocnik uczestnika postępowania – F. z siedzibą w G. – w piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2012 r. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w chwili obecnej brak jest wątpliwości, co do właściwości Ministra Infrastruktury jako organu wyższego stopnia. W szczególności za taki organ nie mógł zostać uznany wojewoda, bowiem Prezydium Rady Narodowej W. było organem stopnia wojewódzkiego. Uczestnik postępowania podzielił też stanowisko Ministra w kwestii znaczenia wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga ma uzasadnione podstawy.

Fakty w tej sprawie są bezsporne. Do rozstrzygnięcia pozostał jedynie spór prawny dotyczący tego, kto był w dacie wydawania decyzji przez Ministra Budownictwa i Ministra Transportu i Budownictwa, czyli odpowiednio w dniu [...] maja 2007 r. i w dniu [...] maja 2006 r., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1973 r. odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] oraz jaki wpływ na ustalenie właściwego organu może mieć wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. wydany w sprawie I SA 2422/03.

Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest konstatacja, że organ, który wydał "pierwotną" decyzję z dnia [...] czerwca 1973 r. – Prezydium Rady Narodowej W. – już nie istnieje. W takiej sytuacji doktryna i orzecznictwo w przeważającej części stoją na stanowisku, że w celu ustalenia organu wyższego stopnia należy najpierw ustalić, jaki organ obecnie jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 K.p.a.). Cytując za M. Jaśkowską (komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009) "właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia". Jak wynika natomiast z postanowienia NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r. II OW 36/11 (LEX nr 1069080) "Nie chodzi tu jednak o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Przyjąć należy, iż dopóki organ, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie tych przepisów. W takich bowiem przypadkach brak jest podstaw prawnych do sięgania do aktualnego stanu prawnego dotyczącego właściwości organów w sprawach, których dotyczy kwestionowana decyzja. Oznacza to, że jeśli organ, który wydał decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest wymieniony w art. 17 k.p.a., to na ustalenie organu właściwego do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie ma wpływu obecna właściwość organów administracji".

Inne stanowisko w tej kwestii zajął Sąd Najwyższy w sprawach dotyczących decyzji wywłaszczeniowych, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania." Oznacza to, zdaniem SN, że "że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA." Pogląd taki, w tego typu sprawach, jest akceptowany w orzecznictwie NSA już od kilkunastu lat (por. np. orzeczenia NSA: z dnia 17.10.1998 r. IV SA 2077/98; z dnia 8.12.2003 r. I SA 884/02; z dnia 14.01.2009 r. I OSK 159/08; z dnia 18.06.2010 r. I OSK 840/09; z dnia 16.02.2011 r. I OSK 585/10; z dnia 10.08.2011 r. I OSK 1398/10).

Ponieważ niniejsza sprawa nie dotyczy wywłaszczenia, to nie wdając się w głęboką analizę przytoczonych wyżej poglądów na temat ustalania organu wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego organu, sąd przychyla się do pierwszego stanowiska, jako bardziej powszechnego i uniwersalnego. Nie ma przy tym konieczności uwzględniania zasady pewności prawa (stabilności stosunków prawnych), z którą niewątpliwie należałoby się liczyć, mając na względzie kilkunastoletnie orzecznictwo, gdyby chodziło o wywłaszczenie.

Ponieważ decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1973 r. wydana została w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej: dekret [...]), należy ustalić, jaki organ był właściwy w latach 2006 – 2007 do wydania decyzji w tego typu sprawach, w sytuacji, gdy chodzi o grunt będący własnością Skarbu Państwa, a następnie ustalić organ wyższego stopnia. Sięgnięcie do aktualnego (na datę wydania decyzji nadzorczych) stanu prawnego jest w takiej sytuacji niezbędne, gdyż jak skonstatowano wyżej Prezydium Rady Narodowej W. jako organ już nie istnieje i nie jest wymienione w art. 17 K.p.a.

Podstawę właściwości (kompetencji) organów do rozstrzygania wniosków złożonych przez byłych właścicieli nieruchomości [...], w trybie art. 7 ust. 1 dekretu [...], stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a tej ustawy. Jak ujęto to w uchwale NSA z dnia 15 kwietnia 1996 r. OPK 9/96 (ONSA 1997/1/7) "...logiczna i systemowa wykładnia przepisów dekretu nakazuje uznać, że konsekwencją tytułu prawnego gminy do gruntów uzyskanych mocą art. 1 dekretu były jej władcze uprawnienia do decyzyjnego rozstrzygania w przedmiocie tego gruntu. Rozerwanie tej tożsamości podmiotowej po stronie imperium i dominium w zakresie uprawnień do gruntu [stanowiącego własność Skarbu Państwa], przy braku w samym dekrecie uregulowań dotyczących właściwości organu i w sytuacji utraty przez gminę jej uprawnień właściciela, nakazuje poszukiwać rozwiązań w zakresie kompetencji organów w systemie obowiązujących przepisów rozstrzygających o uprawnieniach gminy i uprawnieniach organów administracji rządowej w sprawach gospodarki gruntami" [obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami].

Tak więc organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (jeśli chodzi o grunt Skarbu Państwa), zarówno w latach 2006 – 2007 jak i obecnie, jest Prezydent W. (art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 u.g.n.), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a u.g.n.), przy czym właściwość organu wyższego stopnia jest tu ukształtowana przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 17 pkt 1 K.p.a.

Ponieważ decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1973 r. stała się ostateczna w I instancji (nie została zaskarżona odwołaniem), to organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., właściwym do stwierdzenia jej nieważności, powinien być wojewoda.

Pozostaje więc do rozstrzygnięcia, czy w takiej sytuacji na ocenę właściwości organu wyższego stopnia może mieć wpływ treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. wydanego w sprawie I SA 2422/03, którym to wyrokiem uchylono decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] czerwca 2003 r. – obie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PRN z dnia [...] czerwca 1973 r. Minister Infrastruktury prezentuje stanowisko, iż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym wyrokiem co prawda uchylił zaskarżone decyzje PUMiRM, ale w ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu nie podniósł zarzutu naruszenia właściwości rzeczowej przez organ centralny. Gdyby takie naruszenie dostrzegł, powinien stwierdzić nieważność decyzji, a nie ją uchylić, co organ uznaje za wyrażenie przez sąd oceny prawnej (art. 153 P.p.s.a.) w zakresie właściwości ministra, jako organu wyższego stopnia.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 stwierdził, iż "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a." (ONSAiWSA 2010/2/18).

Po pierwsze zauważyć więc należy, że Minister Infrastruktury był niekonsekwentny, gdyż jeśli uznał, że wyrok WSA z 12 lipca 2005 r. wykreował powagę rzeczy osądzonej odnośnie właściwości organu wyższego stopnia, to przy zarzucie niewłaściwości organu (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa oraz decyzji Ministra Transportu i Budownictwa, najpierw w oparciu o art. 157 § 3 K.p.a., a obecnie art. 61a § 1 K.p.a. Rozpoznając sprawę co do istoty (odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji) musiał uznać, że wspomniany wyrok z 12 lipca 2005 r. nie stoi temu na przeszkodzie.

Po drugie, tylko wyrok prawomocnie oddalający skargę (na podstawie art. 151 P.p.s.a.) jest wyrazem pozytywnej oceny zaskarżonej decyzji przez sąd. Konsekwencją takiego wyroku jest utrzymanie w mocy tej decyzji ze względu na jej zgodność z prawem (w tym również w zakresie właściwości organu). Podstawę wiążącej mocy prawomocnych wyroków stanowi art. 170 P.p.s.a., który jednoznacznie wskazuje na związanie wszystkich organów administracji (w tym właściwych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji) orzeczeniem sądu. Uzupełnieniem wskazanej normy jest regulacja art. 171 P.p.s.a., powagą rzeczy osądzonej obejmująca kwestie, które były przedmiotem rozstrzygnięcia. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego określa to w sposób następujący: "Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku" (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2008 r., I OSK 1074/07, LEX nr 483185). "Uzasadnienie staje się integralną częścią zapadłego orzeczenia i powinno być brane pod uwagę przy określaniu zakresu powagi rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku (art. 171 p.p.s.a.). Oznacza to, że dopiero skonfrontowanie rozstrzygnięcia sądu z uzasadnieniem odsłania materialną treść wyroku i jego konsekwencje dla ostatecznego załatwienia sprawy" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r. II FSK 265/08, LEX nr 529349). "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji" (zob. uzasadnienie wskazanej wyżej uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09). Tym bardziej więc, jeśli wyrok uwzględniał skargę.

Uchylając decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. oraz z dnia [...] czerwca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2005 r. I SA 2422/03 w żaden sposób nie odniósł się do właściwości organu w kontrolowanej sprawie. Nie było to ani zarzutem skargi, ani z urzędu sąd tej okoliczności nie rozważał. Uchylenie zaskarżonych decyzji nastąpiło z uwagi na niewyjaśnione okoliczności, odnośnie do prawidłowego doręczenia decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Trudno więc w takiej sytuacji uznać, że wyrok uchylający zaskarżone decyzje zawierał ocenę prawną (art. 153 P.p.s.a.) odnośnie do właściwości organu nadzorczego, a tym samym, że ocena taka korzysta z powagi rzeczy osądzonej (art. 171 P.p.s.a.).

Przechodząc do ustalenia właściwości organu wyższego stopnia, właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1973 r., to jak wykazano wyżej powinien nim być wojewoda. Decyzje w tym przedmiocie wydane przez organy na szczeblu Ministra (Budownictwa oraz Transportu i Budownictwa) naruszają więc przepisy o właściwości (art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 19 K.p.a. w zw. z art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a u.g.n.). Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Minister Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. oraz decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. narusza w takiej sytuacji art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż przepis ten ma charakter materialny, jako podstawa rozstrzygnięcia organu nadzoru.

Co zaś się tyczy powoływanych przez Ministra Infrastruktury orzeczeń sądów administracyjnych, które miałyby potwierdzać jego tezę o właściwości organu wyższego stopnia na szczeblu ministerialnym, zauważyć należy, że część z tych orzeczeń, jak choćby wyrok NSA z 13 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1241/04, został wydany w innym stanie prawnym, gdyż decyzja nadzorcza wobec orzeczenia PRN została wydana w 1997 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Część zaś, jak choćby wyrok w sprawie I OSK 178/06 (nie łamane na 05, jak w decyzji), nie zawiera rozważań na temat właściwości organu, choć jej nie kwestionuje. Trudno się więc odnieść do takiego stanowiska. Zauważyć jednak należy, że obecnie powszechne jest stanowisko, iż w przypadku, gdy grunt dawnej nieruchomości [...] stanowi własność Skarbu Państwa, to organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta W., jest Wojewoda [...], jeśli idzie o sprawy z wniosków dawnych właścicieli, składanych w trybie art. 7 dekretu [...]. Potwierdzają to choćby wyroki NSA wydane w sprawach I OSK 379/11 i I OSK 1909/10.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.