Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1071/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie NSA Piotr Lechowski (Spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 września 2004r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego S. Z. kwotę [...] zł- ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 września 2004 r [...] , po rozpatrzeniu odwołania S.Z. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2004 r znak [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów gminy [...] , obręb [...] w zakresie działek ewidencyjnych [...] , [...] , [...] i [...] W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa , art. 7 ,,b " ust.2 pkt 2 , art.art. 7 d , 20,21, 22, 23, 24 i 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000 Nr 100 , poz. 1086 z późn. zm.) oraz § § 46 , 47 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów ( Dz.U. Nr 38 , poz. 454 ).

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia . Geodeta mgr inż. H. O. pismem z dnia [...].2004 r zawiadomiła Starostę Powiatowego w [...] o popełnionym błędzie przy obliczeniu współrzędnych punktów , co miało wpływ na błędne obliczenie wprowadzonych do ewidencji powierzchni działek objętych operatem [...] z [...] 1996 r .

Postanowieniem z [...] 2004 r Starosta Powiatowy w [...], z powołaniem m.in. na przepisy art.149 i 145 § 1 pkt 1 kpa wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] 1995 r Nr [...] lub, którą oparto na operacie mgr inż. H. O. i na wykonanym w dniu [...] 1995 r w obecności stron pomiarze kontrolnym działek [...] ,[...] i [...]. Zdaniem organu l instancji , na jaw wyszły nowe okoliczności nie znane organowi wydającemu decyzję , a zatem dowody na podstawie , których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe.

Po przeprowadzonym postępowaniu w sprawie co do wznowienia oraz co do istoty sprawy , Starosta Powiatowy w [...] , decyzją z dnia [...] 2004 r znak [...] , z powołaniem m.in. na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i 151 § 1 pkt 2 kpa orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] 1995 r Nr [...] wydanej przez Wójta Gminy [...] z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] oraz o wprowadzeniu ,w rejestrze gruntów [...] następujących zmian ; działka [...] od 1995 r stanowiąca odpowiednik działki [...] własności S. Z. wg. dotychczasowej ewidencji o pow. 0,01 ha , zmieniła powierzchnię na 0,0092 ha , działka [...] ( powstała z podziału działki [...] ) , własności S.Z. , otrzymała powierzchnię 0,1159 ha , w miejsce dotychczasowej powierzchni 0,1191 ha , działka [...] we władaniu J. i W. małż. G. otrzymała powierzchnię 0,0169 ha w miejsce 0,02 ha , a działka [...] własności K. G. otrzymała powierzchnię 0,1589 ha w miejsce 0.15 ha.

Organ ustalił , że przebieg granic działek na gruncie nie ulega zmianie , natomiast poprawne naniesienie ich przebiegu w części kartograficznej operatu powoduje zmianę wzajemnej konfiguracji działek ewid.[...] z [...] , [...] i [...] z [...] oraz [...]

Za podstawę tych ustaleń przyjęto wyjaśnienie przyczyn błędu pomiaru przez geodetę H. O. w piśmie z [...] 2004 r , oraz poprawnie wykonaną mapę z kontrolnego przeliczenia punktów granicznych nieruchomości.

Od decyzji tej odwołanie złożył S.Z. , podnosząc , że jest dla niego krzywdząca. Wskazywał także , że decyzją z dnia [...] 2004 r Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2004 wprowadzającą zmiany w oparciu o pomiar przy wznowieniu granic i umorzył postępowanie organu l instancji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując odwołanie poczynił ustalenia dalsze. Wskazano , że dnia , [...]. 1995 r " ( a w rzeczywistości [...] 1995 r ) geodeta uprawniony dokonał w terenie ustalenia i pomiaru granicy działki [...] własności S.Z. z działkami [...] i [...] .Zastosowana metoda pomiaru w oparciu o szczegóły grupy pierwszej - naroża budynków i przy obliczeniu współrzędnych punktów załamania pomierzonej granicy na podstawie zaczytanych z mapy zasadniczej współrzędnych tych naroży ) nie daje dokładności określonej obowiązującymi instrukcjami technicznymi i nie należało jej stosować .

Opracowana w o parciu o wadliwą metodę mapa uzupełniająca z wykazem zmian gruntowych stanowiła podstawę wydania decyzji z [...] 1995 r orzekającej o zmianie danych ewidencyjnych nieruchomości objętych pomiarem a dokumentacja z tego pomiaru została włączona do zasobu geodezyjnego [...].1996 r za Nr [...].Opracowanie to geodeta H. O. poprawiła w dokumentacji geodezyjnej z [...] 2004 r , zawierającej wykaz zmian gruntowych..W opracowaniu tym ponownie obliczono współrzędne punktów załamania w oparciu o współrzędne punktów nawiązania ( naroża budynków ) , ale otrzymane z pomiaru na osnowę geodezyjną. Otrzymane tym sposobem współrzędne zdaniem organu odwoławczego powinny spełniać obowiązujące w dziedzinie geodezji i kartografii kryteria dokładności.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty , że decyzja z [...] 1995 r była obarczona wadą , w postaci błędów rachunkowych ( co do współrzędnych punktów załamania granicy oraz powierzchni działek ) i ujawnienie tej okoliczności uzasadniało wznowienie postępowania , uchylenie decyzji z 1995 r i wprowadzenie zmian w danych ewidencyjnych .Zdaniem organu odwoławczego , podstawę wznowienia stanowił jednak nie art. 145 §1 pkt 1 kpa ale przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa w postaci wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji [...] 1995 r lecz nieznanych organowi .

Powyższy stan uznał organ odwoławczy za dający podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji , zarazem podkreślając , że nowo wydana decyzja nie narusza granic ustalonych w dniu ,, [...]. 1995 r ".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie złożył S. Z..Nie wskazując naruszonego przepisu prawa , podkreślił , że pomiar kontrolny był wykonany dnia [...]. 1995 r a nie [...].1995 r i zarzucił , że granica miedzy jego ówczesną działką [...] a działką [...] wg. istniejącego stanu na gruncie w dniu pomiaru w 1995 r nie powinna ulec zmianie , a błędy rachunkowe winny skutkować różnicami powierzchni. Tymczasem granica według dokumentacji geodety z [...].2004 r ulega zmianie na mapie - przesunięciu na niekorzyść skarżącego , a zatem sankcjonuje zmianę przebiegu granicy ustalonej na gruncie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko , że decyzja ma na celu sprostowanie błędów w dokumentacji geodezyjnej i wyników pomiaru na gruncie w dniu [...]. 1995 r , które stanowiły podstawę decyzji z [...].1995 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył :

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm. ) , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie .Kontrola ta , stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 ) , sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje , że sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskiem skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana w oparciu o powołane regulacje kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji , że skarga jest uzasadniona , aczkolwiek z przyczyn innych niż podniesione na jej poparcie.

Istniejący przed wydaniem zaskarżonej decyzji stan wpisów w ewidencji gruntów oparty był na decyzji Kierownika Urzędu w [...] z dnia [...] 1995 r Nr [...] lub. Decyzja ta wydana została pod rządem przepisów obowiązującej już wówczas ustawy z dnia 17 maja 1989 r prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie t.j. Dz.U. z 2005 r Nr 240, poz. 2027 ).

Do wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian mających usunąć błędy opracowania stanowiącego podstawę wydania decyzji z [...].1995 r , Starosta Powiatu [...] wybrał drogę postępowania wznowieniowego , a stanowisko to akceptował co do zasady organ odwoławczy .

Należy tu wskazać , że zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - ( dalej ustawa - przez ewidencję gruntów rozumie się jednolity dla kraju , systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach , budynkach i lokalach , ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami , budynkami i lokalami. Zgodnie z art.24 ust.1 ustawy informacje o gruntach , budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny , który składa się z map , rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów . Do informacji , tych stosownie do art.20 sut.1 pkt 1 w odniesieniu do gruntów , należą informacje dotyczące ich położenia , granic , powierzchni , rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów , jeżeli zostały założone dla nieruchomości w skład której wchodzą grunty.

W dacie wydania zaskarżonej decyzji , obowiązywało wydane na podstawie art.26 ustawy Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 , poz. 454 ) - zwane dalej rozporządzeniem.

Z przepisów Rozdziału 3 Rozporządzenia ( § 44 in ) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika , że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności , tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnym dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi ( § 44 pkt 2 ). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust.1 następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej ,, aktualizacji " nie jest wyłączone , jednakże pod warunkiem , że uzasadnia to aktualny stan prawny , który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać , a nie tworzyć. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej , w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany ( art. 22 ust.2 i 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 48 ust.1 i ust.2 zwłaszcza pkt 6 ) o którym organ tylko zawiadamia ( § 49 ust. 1 ) , albo w drodze decyzji ( 47 ust.3 rozporządzenia ) .Tę drugą formę rozstrzygnięcia zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy , gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów.

Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne , które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Dane zawarte w ewidencji mogą być aktualizowane na wniosek lub z urzędu ( § 46 ust. 1 ).

Jak z powyższego wynika , stanowiąca istotę ewidencji ciągła jej aktualizacja , którą zapewnić ma przewidziany rozporządzeniem sposób prowadzenia ewidencji i wprowadzania w niej zmian , nie musi łączyć się za wzruszeniem w drodze wznowienia postępowania uprzednio wydanych ostatecznych decyzji , na podstawie których wprowadzono do ewidencji poprzednie informacje. Zmiany nowe mogą być wprowadzane mimo niewadliwych poprzednich decyzji , jeżeli aktualne dokumenty źródłowe dają podstawę do ich wprowadzenia.

Wznowienie postępowania należy do tzw. postępowań nadzwyczajnych. Jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania , w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy , już raz rozpatrzonej co do istoty , stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu , wydanie - po wznowieniu postępowania - nowej decyzji merytorycznej innej , niż odmowa wznowienia jest możliwe tylko wówczas , gdy po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia i istoty sprawy ( art. 149 § 2 kpa ), organ stwierdzi , że istnieje którakolwiek z podstaw wznowienia przewidziana art.145 § 1 lub 145 a kpa. Podstawy wznowienia , są ściśle określone art. 145 § 1 w punktach 1 do 8 , ( oraz w art. 145 a co sprawy nie dotyczy ).

Z akt sprawy wynika , że organ l instancji dopatrzył się podstawy wznowienia w podstawie przewidzianej art. 145 § 1 pkt 1 kpa , przyjmując , że przyznanie się przez geodetę do błędu przy pomiarach w 1995r , dowodzi fałszywości dowodu - pomiaru. Jest to stanowisko całkowicie błędne , gdyż pomija art. 145 § 2 kpa , z którego wynika , że sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Wyjątkowo tylko , można przed stwierdzeniem fałszu orzeczeniem przyjąć , iż dowód został sfałszowany , gdy jest to oczywiste ale wówczas tylko , gdy wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Organ odwoławczy dostrzegł wadliwość stanowiska prawnego starosty i przyjął, iż podstawę wznowienia stanowi przewidziane art.145 § 1 pkt 5 kpa wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dacie wydania decyzji nie znanych organowi , który wydał decyzję. W dniu wydania decyzji z [...].1995 r istniało opracowanie geodety zawierające błędy. Ujawnienie tej okoliczności ( błędów ) miało miejsce w czerwcu 2004 ( k.5 ) , kiedy to geodeta H. O. po raz pierwszy wystąpiła o sprostowanie " obliczeń współrzędnych ".Jednakże przyjmując taką podstawę wznowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przeoczył , że zgodnie z art.146 § 1 kpa uchylenie decyzji , z przyczyn określonych art. 145 § 1 pkt 3 -8 kpa ( oraz art. 145 a ) nie może nastąpić , jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. W świetle powyższego niedopuszczalne było w ustalonym stanie faktycznym wznowienie postępowania i uchylenie decyzji z [...] 1995 r , na podstawach przyjętych przez organy l i II instancji.

Jak wyżej wskazano , usunięcie ewentualnych błędów w ewidencji gruntów w zakresie wadliwego określenia na mapie granic ewidencyjnych oraz przyjętych powierzchni działek , mogło nastąpić , także w ramach postępowania ewidencyjnego aktualizującego dane.

Jednakże zgodnie z przepisem § 46 ust.2 pkt 2 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków , wprowadzenie zmian z urzędu ( jak i na wniosek ) na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych , wymaga uprzedniego przyjęcia ich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego , oraz zawarcia w tych opracowaniach wykazów zmian danych ewidencyjnych .Przepis § 46 ust. 3 wskazuje składniki wykazu zmian ewidencyjnych.

Utrzymana w mocy decyzja organu l instancji w swym rozstrzygnięciu nie wskazuje opracowania geodezyjnego i kartograficznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego , a obrazującego na dokumencie kartograficznym zmiany , o których orzeczono , mimo , że następstwem pomiaru była nie tylko zmiana powierzchni ale i konfiguracji działek na mapie.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odwołał się do ,, poprawnie wykonanej mapy z kontrolnego przeliczenia punktów granicznych nieruchomości z dnia [...].2004 r.

Znajdująca się w aktach sprawy mapa o takim tytule z dnia [...] 2004 r sporządzona przez geodetę mgr inż. H. O. nie zawiera klauzuli , że została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego .Już z tej przyczyny dokument ten nie mógł stanowić podstawy dla oparcia na nim decyzji.

Wykaz zmian danych ewidencyjnych , obrazuje tylko dane opisowe , natomiast nie wyszczególnia w sposób jasny , dotychczasowych danych kartograficznych błędnie przyjętych na mapie zasadniczej i oraz danych aktualnych ( usuwających błędy pomiarowe ) .Legenda mapy nie zawiera opisu co oznaczają np. . Linie oznaczone kolorem czerwonym. Nie jest też jasne , na tle ustaleń organów jaka jest relacja , granic kartograficznych ( na mapie ) w następstwie zmiany konfiguracji i powierzchni działek , względem granic w terenie co leży u podłoża zarzutów skargi. W tym kontekście nie jest też jasne stwierdzenie organu odwoławczego , że nowowydana decyzja nie narusza granic ,, ustalonych " w dniu " [...].1995 r" ( w rzeczywistości w dniu [...].1995 r) .Akta sprawy nie zawierają protokołu granicznego z [...].1995 r a jedynym dokumentem jest kopia szkicu polowego Nr 1 z pomiaru kontrolnego z [...].1995 r , wykorzystanym do operatu [...] przyjętego do zasobu, w przedmiocie podziału działki [...] po uprzednich jej przekształceniach co do powierzchni i konfiguracji.

Wykaz zmian ewidencyjnych nowego operatu winien obrazować dokonane przekształcenia po 1995 r.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w l punkcie sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit .a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) .Mając na uwadze treść rozstrzygnięcia uchylonych decyzji , na podstawie art.152 powołanej ustawy orzeczono , ze nie mogą być wykonane.

O zwrocie kosztów postępowania obejmujących zwrot wpisu i wydatków na dojazd orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 ustawy.