Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3968/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 100 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 963/19 w sprawie ze skargi F. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz F. A. kwotę 1.270 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 963/19, oddalił skargę F. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] marca 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r., powołując się na art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że skarżący przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy turystycznej wydanej przez belgijskie przedstawicielstwo dyplomatyczne w Abu Dhabi, ważnej przez 15 dni w okresie od 9 marca 2018 r. do 9 kwietnia 2018 r., ze wskazaniem Belgii, jako miejsca docelowego. Granicę strefy Schengen przekroczył w Belgii 12 marca 2018 r. i następnie 21 marca 2018 r. przyjechał do Polski, gdzie działając przez pełnomocnika 22 marca 2018 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. Do wniosku dołączył załącznik nr 1 (załącznik, o którym mowa w art. 106 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach), kopię paszportu, pełnomocnictwo, informację starosty dotyczącą możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, oświadczenie dotyczące osób pozostających na jego utrzymaniu oraz ankietę.

Następnie organ administracji stwierdził, że biorąc pod uwagę wskazane okoliczności oraz dokonując analizy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego uznać należało, że skarżący nie spełnia wymogów udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu i nie wykazał, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Zdaniem Wojewody całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego podaje w wątpliwość cel pobytu skarżącego w Polsce, to jest świadczenie pracy. Dalej Wojewoda wskazał na okoliczności związane z tym, że skarżący wjechał na terytorium strefy Schengen na podstawie wizy turystycznej. Między innymi stwierdził, że ubiegając się o wizę skarżący nie deklarował zamiaru podjęcia pracy i w związku z tym przed upływem terminu jej ważności powinien opuścić strefę Schengen. Zamiast tego skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ stwierdził, że jest mało realne, aby cudzoziemiec przebywający w obcym kraju w celu turystycznym i bez zamiaru podjęcia pracy znalazł w tym kraju pracę. Wskazał też, że skarżący przebywa już poza swoją ojczyzną przez ponad 5 miesięcy. Nadto zaznaczył, że pobyt na podstawie wizy turystycznej nie uprawnia skarżącego do podjęcia pracy. Tym samym, w ocenie organu, skarżący nie wykazał, aby dysponował źródłem stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania.

Wojewoda zwrócił ponadto uwagę na szczególny charakter zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zauważył, że co prawda skarżący do wniosku dołączył załącznik nr 1 oraz informację starosty dotyczącą możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, jednakże z uwagi na posiadanie wizy wydanej w celu turystycznym nie jest uprawniony do podjęcia pracy. W związku z tym w ocenie Wojewody nie można uznać, że skarżący wykazał okoliczność uzasadniającą jego pobyt w Polsce przez okres powyżej 3 miesięcy. Zdaniem organu przyjęcie odmiennej wykładni przepisów prawa umożliwiałoby obchodzenie przez cudzoziemców zasad regulujących dostęp do polskiego rynku pracy oraz przyczyniałoby się do akceptowania nielegalnej migracji zarobkowej.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] marca 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. Uzupełniając ustalenia organu pierwszej instancji organ odwoławczy m.in. podał, że celem pobytu skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, była praca na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. w wymiarze 40 godzin tygodniowo za wynagrodzeniem w wysokości 2.600 zł miesięcznie od 1 sierpnia 2018 r. do 31 lipca 2021 r. Ponadto z ustaleń organu odwoławczego wynikało, że w informacji starosty dotyczącej możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy podano, iż [...] Sp. z o.o. w W. nie może uzyskać pracownika zatrudnionego od 1 maja 2018 r. do 30 kwietnia 2021 r. na takich warunkach, jak skarżący oraz że skarżący podał, iż nie ma nikogo na utrzymaniu.

Organ odwoławczy stwierdził, że zebrany materiał dowodowy potwierdza, iż skarżący ubiegając się o wizę w celach turystycznych miał świadomość, iż podejmie pracę w Polsce oraz że po przyjeździe do Polski od samego początku pobytu realizował zamiar podjęcia pracy. Okoliczności te zdaniem organu odwoławczego "stanowią (...) źródło oceny o niezgodności rzeczywistego celu pobytu z uprzednio deklarowanym". W ocenie organu odwoławczego "odmowa udzielenia zezwolenia z uwagi na zmianę deklarowanego celu wjazdu lub pobytu, a tym samym niewykazania okoliczności uzasadniających pobyt cudzoziemca przez okres powyżej 3 miesięcy, następuje w wyniku konfrontacji okoliczności, które pozwalają ustalić faktyczny cel wjazdu lub pobytu z celem deklarowanym". Stwierdził też, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi próba "obejścia przez cudzoziemca przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty". Organ odwoławczy przy tym zauważył, że skarżący ubiegając się o wizę zadeklarował cel wjazdu, którego następnie nie zrealizował. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie, iż okoliczność, która jest podstawą ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy, nie uzasadnia zamieszkiwania cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy nie 3 miesiące zobowiązuje organ administracji do wydania na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach decyzji odmownej, gdyż nie są spełnione wymogi, o których mowa w art. 98 ust. 1 powołanej ustawy. Organ administracji przy tym zaznaczył, że przy ocenie tej okoliczności należy mieć na uwadze, że udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ma służyć realizacji celu pobytu, jakim jest rzeczywiste wykonywanie pracy przez okres dłuższy niż 3 miesiące. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie wykazał okoliczności, które uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Sąd pierwszej instancji uznał za trafny sposób zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zauważył, że w stanie prawnym mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie nie było przepisu wprost stanowiącego podstawę odmowy wydania decyzji. Jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji z przepisów ustawy o cudzoziemcach wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że podstawą ubiegania się przez cudzoziemca o zezwolenie na pobyt czasowy i wykonywanie pracy jest wykazanie, iż przebywa on na terytorium Polski legalnie, a jego pobyt związany jest z wykonywaniem pracy. Według Sądu pierwszej instancji cudzoziemiec, który zamierza uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, powinien zatem w pierwszej kolejności uzyskać wizę na wykonywanie pracy. Dalej Sąd pierwszej instancji przedstawił podstawowe przepisy dotyczące warunków uzyskania wiz różnego rodzaju. Zwrócił też uwagę, że stanowisko organu administracji poparte jest ukształtowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, wypracowanym na gruncie uchylonego z dniem 1 maja 2014 r. art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, w którym wskazano, że zgodnie z treścią powołanego przepisu cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że cel wjazdu lub pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej jest lub będzie inny niż deklarowany, a powyższa przesłanka jest spełniona, jeżeli zostanie wykazane, że deklarowany cel wjazdu został podany przez cudzoziemca niezgodnie z celem rzeczywistym. Wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmowano na gruncie tego przepisu, że cel pobytu może co do zasady ulec zmianie jednak przyjmowano także, że zmiana taka nie jest akceptowana w przypadku, w którym cudzoziemiec od początku nie miał zamiaru zrealizowania celu pobytu deklarowanego przy wjeździe.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że mając na uwadze krótki okres czasu, jaki upłynął pomiędzy wjazdem skarżącego na teren Rzeczypospolitej Polskiej, a złożeniem przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę organy administracji słusznie uznały, że skarżący wjeżdżając do Polski dążył do tego, żeby podjąć pracę, w myśl zaś przytoczonych wcześniej obowiązujących przepisów nie jest dopuszczalna sytuacja, w której cudzoziemiec uzyskuje wizę, aby wjechać do Polski w określonym w niej celu, jednak jego wjazd de facto następuje z zupełnie innych przyczyn niż podane podczas ubiegania się o jej wydanie.

Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę na art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach, stanowiący podstawę do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, gdy cel i warunki pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są niezgodne z deklarowanymi, chyba że przepisy prawa dopuszczają ich zmianę.

Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji trafnie przyjęły, że deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 ustawy o cudzoziemcach musi być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Za niedopuszczalną i zmierzającą do obejścia przepisów prawa uznał sytuację, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, to jest sytuację, w której skarżący wjeżdża do Polski na podstawie wizy wydanej w celu odwiedzin, a po przekroczeniu granicy ubiega się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Stwierdził też, że mając na uwadze, że skarżący nie legitymował się wizą wydaną w związku z wykonywaniem pracy, udzielenie mu żądanego zezwolenia prowadziłoby do obejścia przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce i w całym obszarze Schengen, i stanowiłoby w istocie nadużycie prawa. W związku z tym uznał za zasadne stanowisko organów administracji obu instancji, zgodnie z którym nieakceptowana przez przepisy prawa zmiana deklarowanego celu wjazdu lub pobytu jest równoznaczna z niewykazaniem okoliczności uzasadniających pobyt cudzoziemcach w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył następujące podstawy kasacyjne.

Naruszenie art. 98 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "osobiste stawiennictwo oraz złożenie odcisków linii papilarnych w trakcie procedury ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy stanowi nadużycie prawa".

Naruszenie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że jego treść uzasadnia wydanie decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym.

Naruszenie art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia, mimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono, czy skarżący spełnił przesłanki umożliwiające udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy, skupiając się zamiast tego na zagadnieniu, które nie mieści się w zakresie postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący twierdził, że nie została spełniona żadna z przesłanek wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wskazana w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i złożono wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Zasadne są podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego organy administracji obu instancji prawidłowo zastosowały art. 100 ust. 1 pkt 1 jest błędne. Zgodnie z powołanym przepisem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Wymogi udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostały określone w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, stanowiącym, że zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udziela się, gdy celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy oraz spełnione są łącznie takie warunki, jak posiadanie przez cudzoziemca ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, posiadanie przez cudzoziemca źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania cudzoziemca i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu, zapewnienie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsca zamieszkania dla cudzoziemca, fakt, że podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, fakt, że wynagrodzenie wskazane przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie jest niższe niż wynagrodzenie pracowników wykonujących w tym samym wymiarze czasu pracy pracę porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku oraz fakt, że miesięczna wysokość tego wynagrodzenia nie jest niższa niż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Z powołanych przepisów nie wynika więc, aby podstawą odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę mógł być fakt, że cudzoziemiec starając się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę przebywał w Polsce na podstawie wizy wydanej w celach turystycznych lub że podczas ubiegania się o wizę turystyczną podawał nieprawdziwy cel pobytu, mianowicie cel turystyczny, gdy w rzeczywistości starał się o wizę po to, aby podjąć pracę w jednym z krajów strefy Schengen.

Wbrew temu co przyjęły organy administracji obu instancji fakt, że skarżący podczas ubiegania się o wizę podał cel pobytu inny niż rzeczywisty, w żaden sposób nie świadczy o tym, że także podczas ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżący podał inny powód pobytu niż rzeczywisty. O tym, że skarżący ubiega się o zezwolenie na pobyt czasowy z uwagi na zamiar podjęcia pracy może świadczyć załączony przez skarżącego do wniosku załącznik nr 1, czyli dokument wypełniony przez podmiot zamierzający powierzyć skarżącemu wykonywanie pracy. Dokument ten przez żaden z organów obu instancji nie został oceniony. Wojewoda zauważył jedynie, że skarżący do wniosku dołączył ten dokument oraz informację starosty dotyczącą możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, ale stwierdził, że z uwagi na posiadanie wizy wydanej w celu turystycznym skarżący nie jest uprawniony do podjęcia pracy. W związku z tym w ocenie Wojewody nie można uznać, że skarżący wykazał okoliczność uzasadniającą jego pobyt w Polsce przez okres powyżej 3 miesięcy. W ocenie NSA przedstawiona argumentacja nie jest logiczna. Przecież wniosek skarżącego dotyczył także uzyskania zezwolenia na pracę. Według twierdzeń skarżącego, znajdujących potwierdzenie w oświadczeniu podmiotu zamierzającego powierzyć mu wykonywanie pracy (załącznik nr 1 do wniosku), pracę miał rozpocząć 1 sierpnia 2018 r. Zatem, w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] sierpnia 2018 r.), skarżący, gdyby uwzględniono jego wniosek, mógłby leganie pracować (art. 87 ust. 1 pkt 11a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm.). W ocenie NSA nie ma więc żadnego znaczenia, że skarżący w Polsce przebywał na podstawie wizy turystycznej, która nie uprawnia do podjęcia pracy.

Tym samym także twierdzenie, że skarżący nie wykazał, aby dysponował źródłem stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania, gdyż wiza turystyczna nie uprawnia do podjęcia pracy nie jest trafne. Okoliczność, czy skarżący dysponuje stabilnym i regularnym dochodem wystarczającym na pokrycie kosztów utrzymania powinna być ustalona przede wszystkim w oparciu o dochody, jakie skarżący będzie uzyskiwał z tytułu wykonywanej pracy, która jest powodem ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Oceny tej należało dokonać według okoliczności faktycznych istniejących w chwili wydawania decyzji. Istotne zatem było, że już decyzja organu pierwszej instancji została wydana w czasie, w którym według informacji podmiotu zamierzającego powierzyć skarżącemu wykonywanie pracy, skarżący miał być zatrudniony.

W ocenie NSA nie jest też istotne, że skarżący posiadając wizę uprawniającą do pobytu w strefie Schengen maksymalnie przez 15 dni przebywał poza krajem pochodzenia już 5 miesięcy. Skoro skarżący w terminie obowiązywania wizy złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, to nastąpił skutek, o którym mowa w art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, czyli do czasu, kiedy decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stała się ostateczna jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej powinien być uważany za legalny.

Organy administracji obu instancji w swojej argumentacji powołują się na potrzebę uniemożliwienia obejścia prawa. Nie kwestionując co do zasady przydatności takiego argumentu w procesie wykładni przepisów prawa zauważyć należy, że z uzasadnień decyzji organów administracji obu instancji wynika, że organy te zastosowały art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, zawierający dwie przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, w taki sposób, jakby przepis ten zawierał sankcję w przypadku zadeklarowania przez cudzoziemca podczas ubiegania się o wydanie wizy w celu turystycznym celu pobytu niezgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy. Jednakże ani literalne odczytanie tego przepisu, ani wykładnia przy użyciu innym reguł wykładni nie daje podstaw do wyprowadzenia z powołanego przepisu tego rodzaju sankcji.

Taka wykładnia jest nieuprawniona w szczególności w świetle zmiany ustawy o cudzoziemcach, która wynika z ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 577), zmieniającej m.in. art. 116 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z dniem 27 kwietnia 2019 r. Wskazaną nowelizacją wprowadzono przepis (art. 116 ust. 1 pkt 5), na podstawie którego właściwy organ administracji odmawia wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jeżeli cudzoziemiec w dniu złożenia wniosku w tej sprawie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół. Zatem, wskazana nowelizacja jednoznacznie reguluje taką sytuację faktyczną, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie i to w sposób, który jest niejako sankcją wobec cudzoziemca, także w przypadku, gdy podczas ubiegania się o wizę podał cel pobytu niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. Z uzasadnienia projektu wskazanej nowelizacji wynika zaś, że jednym z jej celów było przeciwstawienie się wykorzystywania liberalizacji przepisów ustawy o cudzoziemcach w celu ich obejścia w ramach tak zwanej "turystyki wizowej". Nowelizacja, o której mowa, i wynikająca z niej ingerencja ustawodawcy wskazuje na dwie kwestie. Po pierwsze, skoro ustawodawca zdecydował się na wyraźne uregulowanie sytuacji takiej jak ta, która występuje w rozpoznawanej sprawie, to oznacza, że dotychczas obowiązujące przepisy prawa jej nie regulowały. Po drugie, w przypadku ograniczeń praw cudzoziemców lepszym rozwiązaniem jest wyraźnie wprowadzenie ograniczeń, np. sankcji w postaci odmowy wszczęcia postępowania, w drodze ustawy, a nie w drodze wykładni dokonywanej przez organy administracji i następnie sądy administracyjne.

Zauważyć też należy, że ustawodawca przewiduje sankcję, gdy cel i warunki pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są niezgodne z deklarowanymi, w postaci zobowiązania do powrotu (art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach).

Uwzględniając powyższe NSA stwierdza, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji brak było podstaw, aby w oparciu o art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach odmówić skarżącemu wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z uwagi na okoliczności związane z ubieganiem się przez skarżącego o wizę turystyczną i złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w okresie obowiązywania tej wizy. Wskazane okoliczności nie miały istotnego znaczenia w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W związku z tym organy administracji powinny były ocenić przesłanki udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz ewentualne podstawy odmowy udzielenia takiego zezwolenia, które rzeczywiście wynikają z przepisów prawa (przede wszystkim art. 114 oraz art. 100 i art. 117 ustawy o cudzoziemcach). Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że wadliwie oceniono tylko niektóre z tych przesłanek (cel pobytu, źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania) oraz że w ogóle nie oceniono pozostałych. Ten fakt uzasadnia trafność podstawy kasacyjnej, w której zawarty jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając to na uwadze NSA uznał, że podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. są zasadne.

Zasadność wskazanych podstaw kasacyjnych powoduje, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Materialnoprawny charakter naruszenia prawa wskazany w zasadnej podstawie kasacyjnej z jednoczesnym brakiem wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia rzeczywistych przesłanek wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę pozwala na przyjęcie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w tym znaczeniu, że zachodzą podstawy do stwierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji powinien był zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uchylić.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do pozostałych podstaw kasacyjnych zauważyć należy, że okoliczności sprawy nie uzasadniają twierdzenia o naruszeniu art. 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 98 ustawy o cudzoziemcach jest niezasadna, gdyż organy administracji nie przyjęły wykładni powołanego przepisu w sposób opisany w tej podstawie kasacyjnej.

Wobec uchylenia w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wyroku, którym oddalono skargę, oraz wobec uwzględnienia skargi NSA, na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącego od organu administracji zwrot kosztów postępowania za obie instancje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już prawie 2 lata. Tymczasem przeprowadzanie w czasie epidemii COVID-19 rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.