Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3370/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a oraz art. 13a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 6 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 118/19 w sprawie ze skargi B.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 118/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708, ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy" lub "ustawa zaopatrzeniowa"), odmówił wyłączenia stosowania wobec B.J. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji podał, iż B.J. wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. We wniosku szczegółowo opisała przebieg swojej służby, powołując się na fakt, że przed dniem 31 lipca 1990 r. pełniła służbę przez zaledwie 2 lata i 2 miesiące. Podała, że jej praca polegała na przyjmowaniu od petentów wniosków paszportowych oraz wypisywaniu i wydawaniu paszportów obywatelom, podkreślając, że nie wykonywała żadnych czynności operacyjnych. Pozytywna weryfikacja w 1990 r. umożliwiła jej kontynuowanie służby w szeregach Policji, gdzie wykonywała zadania o tym samym charakterze, co wcześniej. Stwierdziła, że pełniła służbę w warunkach zagrożenia życia, wskazując na swoje problemy zdrowotne oraz na fakt, że obniżenie jej świadczenia emerytalno-rentowego pozbawiło jej rodzinę normalnych warunków do życia.

Z akt sprawy wynika, że B.J. została zwolniona ze służby w [...] Oddziale [...] w dniu 31 maja 2007 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art.15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 23 lutego 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby nr [...], wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia 1 czerwca 1988 r. do dnia 31 lipca 1990 r.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby wyżej wymienionej wynosi 16 lat, 10 miesięcy i 7 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa to 2 lata i 2 miesiące.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], pisma [...] z dnia [...] listopada 2017 r. oraz pisma z dnia [...] marca 2018 r. wynika, że B.J. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki.

Zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w w/w przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Zdaniem organu, przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znaczenie ma fakt, że powołany przepis w istocie zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Przesłanki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie organ w odniesieniu do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej uznał, że okres pełnionej przez B.J. służby na rzecz totalitarnego państwa, wynoszący 2 lata i 2 miesiące, ani w ujęciu bezwzględnym, ani w ujęciu proporcjonalnym – w stosunku do całego okresu pełnienia służby wynoszącego 16 lat, 10 miesięcy i 7 dni – nie może być uznany za krótkotrwały okres pełnienia służby.

W odniesieniu do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ wprawdzie potwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez wyżej wymienioną zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., to jednak uznał, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w powołanym przepisie. Jednocześnie organ stwierdził, że postawa i osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni ogólnie obowiązujących: art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła nieprawidłową interpretację art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w zakresie przesłanki określonej w punkcie 1 tego przepisu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji o wyłączeniu stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku powołał treść przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do treści art. 8a tej ustawy wskazał, że przesłanki określone w tym przepisie powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Stwierdził, że w sprawach toczących się na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, organ powinien zbadać, i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, przesłanki przedmiotowe, jak i przesłankę podmiotową, określoną w tym przepisie. Ma on bowiem zastosowanie jedynie wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, a więc osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w enumeratywnie wymienionych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Decyzje wydawane przez organ na podstawie w/w przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Stosownie do treści art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, okoliczność pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa jest ustalana w oparciu o informację Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, sporządzoną na podstawie posiadanych akt osobowych. W świetle art. 13a ust. 4 cyt. ustawy, informacja o przebiegu służby zawiera: 1) dane osobowe funkcjonariusza, o których mowa w ust. 2; 2) wskazanie okresów służby w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów; 3) informację, czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Informacja o przebiegu służby jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12 (art. 13b ust. 5).

Sąd pierwszej instancji podał, że charakter prawny informacji o przebiegu służby był już wielokrotnie przedmiotem analizy i rozważań sądów powszechnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, które stwierdziły, że informacja o przebiegu służby nie jest wiążąca zarówno dla Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i dla weryfikujących decyzję sądów co do faktu (przebiegu służby), jak i co do oceny prawnej, czy praca wnioskodawcy w w/w jednostkach stanowiła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu art. 2 ustawy lustracyjno-dezubekizacyjnej. Na zasadę niezwiązania organu rentowego i sądu powszechnego informacją IPN wskazał również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. K 36/09 (OTK-A 2012/1/3). Uznał bowiem, że informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego zakwestionowania jej treści w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega nie tylko weryfikacji w postępowaniu przed właściwym organem emerytalnym, ale przede wszystkim podlega wszechstronnej kontroli sądowej w postępowaniu wyjaśniającym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił powyższe poglądy i przyjął, że organ również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 8a ustawy zaopatrzeniowej winien, w sytuacji istotnych wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej informacji, poddać ją ocenie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności. Po pierwsze, nie dokonał oceny przesłanki "krótkotrwałości", powinien bowiem zająć stanowisko, czy służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała, czy też nie, w tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia, że okres 2 lat i 2 miesięcy nie może zostać uznany jako krótkotrwały. Po drugie, skoro organ uznał, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, to dlaczego ocenił, że jej sprawa nie stanowi uzasadnionego przypadku? W tym zakresie nie przedstawił uzasadnienia takiej oceny.

Ponadto Sąd wskazał, że uzasadnienie decyzji nie może sprowadzać się wyłącznie do przedstawienia stanu faktycznego. Stan ten powinien zostać poddany przez organ ocenie w świetle przepisów prawa materialnego. Takiej oceny, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera, co w konsekwencji uniemożliwia ocenę zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany będzie usunąć stwierdzone uchybienia, a swoje stanowisko uzasadnić zgodnie dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj. naruszenie art. 13a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.), poprzez jednoznaczne przyjęcie, że charakter prawny informacji o przebiegu służby "był już wielokrotnie przedmiotem analizy i rozważań sądów powszechnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, które stwierdziły, że informacja o przebiegu służby nie jest wiążąca zarówno dla Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i dla weryfikujących decyzję sądów co do faktu (przebiegu służby), jak i co do oceny prawnej, czy praca wnioskodawcy w w/w jednostkach stanowiła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu art. 2 ustawy lustracyjno-dezubekizacyjnej (...)". Podzielając powyższe poglądy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 8a ustawy zaopatrzeniowej organ emerytalny winien, w sytuacji istotnych wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej informacji, poddać ją ocenie, gdy tymczasem podkreślić należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem emerytalnym w myśl ustawy zaopatrzeniowej, a w/w przepis należy rozumieć w ten sposób, że oceniać treść informacji może jedynie organ orzekający o przyznaniu świadczenia emerytalno-rentowego, tj. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz sąd, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który nie orzeka o świadczeniach emerytalno-rentowych funkcjonariuszy, a jedynie w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i to na podstawie dokumentów przedłożonych przez Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Instytut Pamięci Narodowej. W związku z tym, jeżeli strona w ogóle kwestionuje fakt służby (albo jej przebiegu) dla państwa totalitarnego, to powinna podnieść ten zarzut w postępowaniu dotyczącym ustalenia świadczenia emerytalno-rentowego przed w/w organem emerytalnym oraz sądem powszechnym (sądem ubezpieczeń społecznych), a nie w postępowaniu przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Powołał treść art. 8a oraz art. 13a ustawy zaopatrzeniowej i stwierdził, że weryfikacji informacji o przebiegu służby może dokonać jedynie organ emerytalny i sądy powszechne, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu wszczynanym na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i prowadzonym na podstawie dokumentów przekazywanych przez organ emerytalny, Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwą służbę, w której zainteresowany pełnił służbę (lub jej następcę prawnego).

Ponadto autor skargi kasacyjnej dodał, że Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt III AUa 2441/13, stwierdził, że: "Związanie informacją uzyskaną z Instytutu Pamięci Narodowej obejmuje jedynie organ rentowy, który przy wydawaniu decyzji musi kierować się danymi zawartymi w informacji o przebiegu służby. Ustalenia faktyczne i interpretacje prawne Instytutu Pamięci Narodowej nie mogą natomiast wiązać sądu – do którego wyłącznej kompetencji (kognicji) należy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do emerytury policyjnej i jej wysokości oraz odpowiednia kwalifikacja prawna (subsumcja) ustalonych faktów. Taka argumentacja jest uzasadniona, tym bardziej, że w postępowaniu z zakresu ubezpieczeń społecznych nie obowiązują ograniczenia dowodowe wynikające z przepisów rozporządzenia, odmiennie niż w postępowaniu przed organem rentowym, a zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy K.p.c., w tym także przepisy dotyczące postępowania dowodowego". Istotnym jest zatem, że w powyższej sprawie stwierdzono, że również organ emerytalny jest związany danymi zawartymi w informacji o przebiegu służby. Natomiast ustalenia faktyczne i prawne Instytutu Pamięci Narodowej nie mogą wiązać jedynie sądu.

B.J. we wniesionej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Obie strony postępowania w pismach procesowych z dnia 4 i 10 czerwca 2020 r. wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Z uwagi na sposób sformułowania w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przypomnieć należy, iż ustawodawca w art. 175 P.p.s.a. w związku z regulacją zawartą w art. 183 § 1 P.p.s.a., przewidział obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, mający gwarantować nie tylko sporządzenie tego środka zaskarżenia w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jego rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie jej skonstruowanie, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnej sprawy. Z tego względu zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie, musi być precyzyjne, gdyż poprzez związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej – Sąd ten nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego, a mianowicie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12; 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10; 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10; 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11; 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12 i 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis jej autor miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji musi być zatem w skardze kasacyjnej szczegółowo określony, gdyż w przeciwnym razie ocena jego zasadności nie jest możliwa. Jak już wyżej podano Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12 i 23 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1977/12).

W niniejszej sprawie wskazany przez skarżący kasacyjnie organ jako naruszony art. 13a ustawy zaopatrzeniowej składa się z sześciu ustępów, w tym także z punktów (art. 13a ust. 4). Poszczególne jednostki redakcyjne art. 13a ustawy zaopatrzeniowej stanowią przepisy o zróżnicowanej treści normatywnej i mają charakter przepisów procesowych i kompetencyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak właściwego, precyzyjnego wskazania zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, naruszenia normy prawnej dyskwalifikował sformułowany zarzut naruszenia art. 13a ustawy zaopatrzeniowej. Niedopuszczalne jest bowiem formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej poprzez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Ponadto zauważyć należy, iż również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano argumentacji nawiązującej do unormowań zawartych w poszczególnych jednostkach redakcyjnych tego przepisu, która wyjaśniałaby podstawy przyjęcia przez organ, że z samego faktu przedstawienia przez organ emerytalny sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej informacji o przebiegu służby można wywodzić istotę związania tą informacją w sposób uniemożliwiający zwrócenie się do organu wyspecjalizowanego o dodatkowe wyjaśnienia (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1654/19 i 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1424/19).

Co istotne, w okolicznościach tej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie analizował przedmiotową kwestię w kontekście treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i określonych w nim przesłanek oraz charakteru postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie norm zawartych w tym przepisie. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie zarzucił jednak Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku B.J. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną osobiście sporządziła B.J.. Pismo to nie mogło zatem stanowić podstawy do zwrotu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.