Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 852/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.66 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3 par.2 pkt 4 i pkt 6, art.53 par.2a,art.134 par.1,art.147 par.1,art.200,art.205 par.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.15zzs4 ust.3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Powiatu na rzecz M. L. kwotę 497 zł. (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z 16 czerwca 2020 r. Zarząd Powiatu B., (dalej jako: Zarząd lub organ) na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 920, dalej jako: u.s.p.) i art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm., dalej jako: P.o.), odwołał z dniem 30 czerwca 2020 r. M. L. (dalej jako: strona lub skarżący) ze stanowiska Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. "[...]" w B. (dalej jako: Ośrodek). W uzasadnieniu podano, że od 1 marca 2019 r. obowiązują nowe zasady dotyczące funkcjonowania systemu informacji oświatowej, opisanego w ustawie z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 1942 ze zm., dalej jako: u.s.i.o.). W związku z tym w dniu 18 grudnia 2019 r. Starosta B. (dalej jako: Starosta) wystosował pismo do dyrektorów szkół i placówek oświatowych powiatu bartoszyckiego, w tym do strony, w którym wskazano na konieczność zweryfikowania oraz potwierdzenia danych zgromadzonych w Systemie Informacji Oświatowej (dalej jako: SIO) oraz podał, że zostały udostępnione do weryfikacji zestawienia zawierające dane dotyczące liczby uczniów i liczby dotyczące liczby etatów nauczycieli, które dostępne są w strefie dla zalogowanych do SIO. Dodatkowo w piśmie poinformowano, że w zakładce "Aktualności" udostępniono pliki pomocnicze, w tym "opis wag subwencyjnych na 2020". Zarzucono, że strona ograniczyła się wyłącznie do sprawdzenia poprawności działania SIO swojej placówki w oparciu o zgromadzone w nim dane, co nie pozwoliło na pełne i poprawne "zweryfikowanie danych" poprzez porównanie ich z danymi udostępnionymi w "zestawieniach zawierających dane dotyczące liczby uczniów i dane dotyczące liczby etatów nauczycieli", które zostały udostępnione w strefie dla zalogowanych systemu informacji oświatowej. Wskazano, że obowiązkiem strony było zweryfikowanie i potwierdzenie danych ujawnionych w SIO według zasad opisanych w piśmie z 18 grudnia 2019 r., a strona zaniechała wykonania tego polecenia, zaś brak weryfikacji zestawienia zawierającego dane dotyczące liczby uczniów spowodował pozostawienie 48 wychowanków internatu Ośrodka w niewłaściwych wagach subwencyjnych. Podano, że skutkiem zaniedbania strony było naliczenie subwencji w mniejszej wysokości i tą część subwencji utracono bezpowrotnie. Powołując się na treść art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. wskazano, że dyrektora można odwołać w trybie tego przepisu w przypadku uchybienia, którego stwierdzenie powoduje konieczność przerwania pełnienia funkcji kierowniczej, albowiem jej kontynuowanie godzi w interes podmiotu kierowanego. Podniesiono, że przypadek szczególnie uzasadniony może przybrać postać naruszenia posiadanych uprawnień lub niedopełnienia powierzonych obowiązków, przy czym, istotne jest, aby stwierdzone uchybienie wywoływało destabilizację placówki w zakresie dydaktycznym, wychowawczym lub oświatowym. Wskazano, że strona zaniechała wykonania poleceń określonych w piśmie Starosty z 18 grudnia 2019 r., co skutkowało przyznaniem części subwencji w niższej wysokości i zdaniem Zarządu zachowanie to należy sklasyfikować jako niedopełnienie obowiązków i niewykonanie polecenia służbowego. Przez nierzetelną postawę strony Powiat bezpowrotnie utracił część oświatową należnej mu subwencji, która to stanowi najistotniejsze źródło finansowania wydatków na oświatę. Zatem zaniedbania te prowadzą do zachwiania równowagi między potrzebami oświatowymi powiatu, a realnymi możliwościami ich wykonania, a pozbawienie Powiatu kwoty 1.335.568,63 zł, tj. 16,41 % całości, spowoduje, iż Powiat nie wykona w ogóle części zaplanowanych zadań albo wykona je w ograniczonym zakresie. Zignorowanie poleceń Starosty i spowodowane tym konsekwencje skutkują zatem utratą zaufania organu co do możliwości prawidłowego i rzetelnego wykonywania funkcji przez stronę i tym samym kontynuowanie powierzonej mu funkcji jest niemożliwe. Wyjaśniono, że odwołanie strony zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii "[...]" Kuratora Oświat, który nie wniósł zastrzeżeń do zamiaru odwołania strony ze stanowiska.

Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła na powyższą uchwałę skargę, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. poprzez nieprawidłowe uznanie przez Zarząd, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem umożliwiającym odwołanie skarżącego ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jest zaniechanie wykonania polecenia Starosty dotyczącego sprawdzenia danych wprowadzonych do SIO, co spowodowało częściową utratę subwencji oświatowej, podczas gdy weryfikacja danych zawartych SIO w zakresie danych, za prawidłowość których odpowiedzialność ponosi dyrektor placówki, została prawidłowo dokonana, co potwierdzili urzędnicy Starostwa podczas działań kontrolnych;

- art. 50 ust 4 i 5 u.s.i.o. poprzez jego pominięcie i uznanie, że za nieprawidłowości danych wprowadzonych do SIO, w oparciu o które ustalana była wysokość subwencji przysługującej Starostwu, odpowiedzialny jest skarżący, podczas gdy jednostka samorządu terytorialnego nie wypełniła obowiązku weryfikacji wprowadzonych danych i obowiązku wskazania dyrektorowi placówki konieczności weryfikacji błędnie wprowadzonych danych;

- art. 111 ust 1 i 5 u.s.i.o. poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie zakresu odpowiedzialności dyrektora placówki wynikającego z tego przepisu oraz obciążenie skarżącego za ustalone wagi subwencyjne w oparciu o prawidłowo wprowadzone dane.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała narusza prawnie chroniony interes skarżącego, gdyż w wyniku jej podjęcia skarżący został odwołany ze stanowiska dyrektora Ośrodka. Podano, że przed wniesieniem skargi skarżący złożył do Wojewody wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, jednakże pismem doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 17 września 2020 r. Wojewoda uznał, iż brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Podniesiono, że zgodnie z treścią art. 68 u.s.i.o. dostęp do bazy danych ma kierownik podmiotu zobowiązanego do przekazywania danych do bazy danych oraz kierownik podmiotu uprawnionego do pozyskiwania danych z bazy danych. Dostęp do bazy danych uzyskuje się na podstawie upoważnienia do dostępu do bazy danych, którego udzielają m.in. starostowie powiatów odpowiednio - dyrektorom szkół i placówek oświatowych. Dostęp do bazy danych mogą uzyskać także pracownicy, bowiem kierownik podmiotu może upoważnić pracownika lub pracowników tego podmiotu do dostępu do bazy danych. Wskazano, że w Ośrodku kierowanym przez skarżącego dostęp do bazy posiadał skarżący oraz dwie upoważnione pracownice. Wyjaśniono, że do 2019r. dane do bazy były przekazywane w wersji papierowej oraz elektronicznej do Powiatowego Zespołu Administracji Oświaty w B. Dyrektor tego Zespołu weryfikował poprawność wprowadzenia danych oraz tworzył arkusze zbiorcze na poziomie jednostki samorządu terytorialnego. W okresie współpracy z Powiatowym Zespołem jednostki oświatowe były informowane o każdej zmianie SIO lub sposobu wprowadzania danych do systemu. Jednakże w 2019 r. Zarząd zlikwidował Powiatowy Zespół, a jego pracownicy zostali przeniesieni do placówek oświatowych lub do nowego Wydziału Oświaty w Starostwie. Wyjaśniono, że w związku z pismem Starosty z 18 grudnia 2019 r. skarżący w dniu 20 grudnia 2019r. przekazał upoważnionym pracownicom informację o konieczności dokonania weryfikacji wprowadzonych danych i sprawdzenia ich poprawności, a skarżący uczestniczył w weryfikacji części danych identyfikacyjnych i dziedzinowych uczniów i wychowanków oraz pomagał skorygować ewentualne nieprawidłowości pojawiające się w systemie, aby nie przekazać informacji błędnych, bądź niekompletnych. W przypadku pojawiających się wątpliwości podczas weryfikacji danych, telefonicznie kontaktowano się z urzędnikiem Wydziału Oświaty Starostwa, wyjaśniając wszelkie pojawiające się nieprawidłowości. Po otrzymaniu od pracowników informacji, że SIO nie wykazuje błędów, skarżący przekazał 8 stycznia 2020r. informację potwierdzającą poprawność wprowadzonych danych. Wskazano, że na dzień wprowadzania i weryfikacji danych nikt ani z placówki, ani z organu prowadzącego nie miał wiedzy, że struktura Ośrodka w bazie danych SIO jest błędnie utworzona przez organ prowadzący, w związku z czym nie były aktywne właściwe rubryki, do których wprowadzone winny być dane zgodnie ze zmienionymi wagami, w oparciu o które ustalana była wysokość subwencji. Wskazano, że z uwagi treść art 49 i art 111 ust. 1 u.s.i.o. z poziomu Ośrodka wszystkie dane były wprowadzane prawidłowo. Podkreślono, że to na jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zweryfikowania prawdziwości danych (art. 50 ust. 4 u.s.i.o.), a w jeżeli w wyniku weryfikacji danych stwierdzone są nieprawidłowości lub powzięta zostanie wątpliwość co do prawdziwości danych, to jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest niezwłocznie wprowadzić stosowne powiadomienie do bazy SIO oraz poinformować daną szkołę o konieczności sprawdzenia danych (art. 50 ust. 5 u.s.i.o.). Szkoła w takim przypadku ma obowiązek dokonać weryfikacji danych w zakwestionowanym zakresie i albo potwierdzić prawidłowość danych albo dokonać ich modyfikacji (art. 50 ust. 6 u.s.i.o.). Przy czym ustawa nie przewiduje możliwości delegowania obowiązku jednostki samorządu terytorialnego na poszczególnych dyrektorów szkół i placówek. Z przepisów ustawy nie wynika także obowiązek dyrektorów do weryfikowania przypisanych przez MEN wag, a tym samym wysokości naliczonej subwencji. W ocenie skarżącego nie został wypełniony przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wynikający z art. 50 ust. 4 i 5 u.s.i.o., a skarżący potwierdził prawidłowość wprowadzenia tych danych, które były w zakresie wynikającym z ustawy wprowadzone w ramach obowiązków Ośrodka. Co więcej poprawność wprowadzonych danych w pierwszej połowie stycznia 2020r., w Ośrodku sprawdzali urzędnicy Starostwa i kontrola ta nie wykazała jakichkolwiek nieprawidłowości, czy błędnie wprowadzonych danych. Dopiero pod koniec kwietnia 2020r. skarżący otrzymał informację, iż wychowankowie Ośrodka zostali nieprawidłowo przypisani do wag subwencyjnych, tj. zamiast wagi P 59 przypisano im wagi P 55 i P 56. Z uwagi na powyższe skontaktował się również z centrum pomocy SIO i otrzymał odpowiedź, że naliczenie złych wag nastąpiło z powodu błędnie wprowadzonych danych do SIO, co wynikało z nieprawidłowego określenia typu placówki. Przy czym typ podmiotu określa organ przekazujący dane, a więc w tym przypadku Powiat, a konieczność zmiany zapisu musi być zgłoszona do Ministerstwa Edukacji Narodowej, przez organ prowadzący. W u.s.i.o. brak jest zatem obowiązku nałożonego na dyrektora danej szkoły w zakresie weryfikowania wysokości wag przypisanych poszczególnym uczniom, czy też weryfikowania wysokości subwencji przypadającej na szkołę. Powołano się także na szczegółowe obowiązki organu prowadzącego w zakresie prowadzenia spraw związanych z prowadzeniem bazy danych systemu informacji oświatowej określone w § 30 ust. 1 pkt 3, 5 i 8 Regulaminu Organizacyjnego Starostwa, wprowadzonego uchwałą Zarządu z 31 stycznia 2019 r., który został zmieniony uchwałą z 21 lipca 2020 r., a więc już po odwołaniu skarżącego. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw, aby obarczać go odpowiedzialnością za błąd organu popełniony na etapie tworzenia SIO, w oparciu o który placówka wprowadzała dane uczniów i nauczycieli oraz za niewypełnienie obowiązków wynikających zarówno z u.s.i.o., jak i regulaminu organizacyjnego. Tym samym brak jest jakiegokolwiek przypadku szczególnie uzasadnionego skutkującego koniecznością odwołania dyrektora placówki w trakcie roku szkolnego. Wskazano, że ustawodawca posłużył się niejako podwójnym ograniczeniem możliwości stosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. określając, iż przepis może zostać zastosowany wyłącznie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Przy czym nie chodzi o takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. W ocenie skarżącego żaden z argumentów podanych przez organ w uzasadnieniu uchwały nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego, który mógłby uzasadniać odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym na podstawie art. 66 ust 1 pkt 2 P.o. Podnoszone przez organ prowadzący zarzuty nie mają jakiegokolwiek przełożenia na sposób prowadzenia przez skarżącego Ośrodka, a tym samym nie mogły mieć znaczenia przy natychmiastowym odwołaniu go z pełnionej funkcji, gdyż nie wskazano na jakiekolwiek zagrożenie funkcjonowania Ośrodka w przypadku dalszego pełnienia funkcji przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi wskazano, że przedmiotową uchwałę doręczono skarżącemu 22 czerwca 2020 r. Zatem termin na jej zaskarżenia upłynął 22 lipca 2020 r., stosownie do treści art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sytuacji tej nie zmienia fakt, że 20 lipca 2020 r. skarżący złożył do Wojewody wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego, gdyż postępowanie nadzorcze nie powoduje zawieszenia terminu do wywiedzenia skargi. Odnosząc się do wniosku o oddalenie skargi wskazano, że pismo Starosty z 18 grudnia 2019 r. stanowiło realizację zaleceń wyrażonych przez Ministra Edukacji Narodowej, który zwrócił się, m.in. do starostów z prośbą o zweryfikowanie oraz potwierdzenie danych zgromadzonych w SIO, które będą wykorzystane do kalkulacji subwencji oświatowej na rok 2020 r. W piśmie wskazano, że wgląd do zestawień będą mieli również dyrektorzy placówek oświatowych, co pozwoli im na monitorowanie ewentualnych korekt wprowadzonych do SIO danych. Wyjaśniono, że kontrola pracowników Starostwa ograniczała się wyłącznie do sprawdzenia zgodności danych zawartych w SIO z dokumentami źródłowymi, a zatem jej zakres był węższy od tego wyznaczonego w treści pisma z 18 grudnia 2019 r. Kontrola ta nie mogła zatem ujawnić nieprawidłowości w zakresie wag subwencyjnych. Podano, że w dniu 26 maja 2020 r. złożono zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez skarżącego, a Prokuratura Rejonowa w B. wszczęła śledztwo w sprawie niedopełnienia obowiązków przez skarżącego. Ponadto Zarząd podjął uchwałę dotyczącą złożenia zawiadomienie do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy RIO O. o podejrzeniu popełnienia czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez skarżącego i w tej sprawie także prowadzone jest postępowanie. Wskazano ponadto, że przeprowadzono kontrolę komputera użytkowanego przez skarżącego, która wykazała, że pisma z 20 grudnia 2019 r. z poleceniem skarżącego dla pracowników Ośrodka zostały sporządzone w dniu 23 czerwca 2020 r. Wskazano, że skarżący nie wykonał polecenia Starosty, o czym świadczy jego pytanie o prawidłowość wprowadzenia danych do SIO, a także rozbieżności w wyjaśnieniach skarżącego, w których raz oświadczał, że sam dokonał weryfikacji danych zawartych w SIO, a innym razem powoływał się na wydane podwładnym pisemne polecenia. W ocenie organu nie ma znaczenia okoliczność, że Ośrodek był błędnie oznaczony w SIO w wyniku czego można było wprowadzić dane tylko w takim zakresie, w jakim pozwalał na to program, co spowodowało pozostawienie wychowanków Ośrodka w błędnych wagach, gdyż nie zmienia to oceny co do niewykonania przez skarżącego polecenia Starosty. Zdaniem organu polecenie Starosty wskazywało, że obowiązek weryfikacyjny nie miał ograniczać się tylko do weryfikacji danych SIO placówki z danymi źródłowymi, ale z danymi wynikającymi z zestawień udostępnionych przez MEN w strefie dla zalogowanych SIO. Powołano się przy tym na analogiczną ocenę zachowania skarżącego przez Wojewodę. Wskazano, że organ potwierdził dane w sposób opisany w art. 50 ust. 4 u.s.i.o., to jest przez porównanie zestawień zawierających liczby uczniów i etaty nauczycieli, z danymi, które sam posiadał. W powyższym zakresie wadliwości nie stwierdzono, a zatem nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 50 ust. 5 u.s.i.o. przez organ. Natomiast zbyt niska subwencja została przyznana z powodu przypisania wychowanków do błędnych wag subwencyjnych, a nie wadliwego określenia liczby uczniów (etatów nauczycieli). Powołując się na art. 49 u.s.i.o. wskazano, że skarżący przed przekazaniem danych miał obowiązek zweryfikować ich poprawność według zasad wyznaczonych pismem Starosty. Podniesiono, że niewykonanie przez skarżącego polecenia Starosty mogło stanowić podstawę do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. W ocenie organu niewykonanie polecenia Starosty, skutkujące utratą subwencji w wysokości 1.335.568,63 zł, jest przejawem niekompetencji w stopniu rażącym. Zdaniem organu zaniedbanie skarżącego miało destabilizujący wpływ na placówkę, skoro jej budżet nie został zasilony w kwocie pozwalającej na kompletną realizację jej zadań. Konsekwencją zaniechania wykonania polecenia Starosty było również złożenie zawiadomienia o możliwości popełnienia przez skarżącego przestępstwa, co skutkowało wszczęciem postępowania karnego. Okoliczność ta, zdaniem organu, stanowi autonomiczną przesłankę do odwołania dyrektora ze stanowiska w trakcie roku szkolnego.

Pismem procesowym z 21 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił swoje stanowisko. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi wskazano, że jest on niezasadny, gdyż zaskarżoną uchwałę należy zakwalifikować jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powołano się także na pouczenie zawarte w piśmie Wojewody. Pełnomocnik skarżącego przyznał, że pisma kierowane do pracowników Ośrodka zostały sporządzone w terminie wskazanym w odpowiedzi na skargę, jednakże w całości (zarówno w zakresie polecenia służbowego, jak i potwierdzenia wykonania tego polecenia) odpowiadają opisanemu w nich stanowi faktycznemu. Skarżący polecił bowiem pracownikom zweryfikowanie poprawności danych wprowadzonych do SIO i taka weryfikacja danych została przeprowadzana. Wskazano pryz tym, że SIO zapisuje każde logowanie, w związku z czym sugestie, iż polecenie Starosty nie było przez skarżącego wykonane jest niezgodne ze stanem faktycznym. Pisma zakwestionowane przez organ faktycznie zostały utworzone po tym jak skarżący otrzymał uchwałę Zarządu o odwołaniu, gdyż skarżący chciał uzyskać potwierdzenie faktu wydania polecenia służbowego pracownikom, a jego działanie wynikało z obawy, czy po faktycznym odwołaniu ze stanowiska pracownicy nie będą naciskani do co zmiany swoich zeznań. Wskazano, że w piśmie Starosty brak było polecenia weryfikacji wag subwencyjnych uczniów i wychowanków. Podano przy tym, że w piśmie kierowanym do dyrektorów 18 grudnia 2020 r. Starosta rozszerzył zakres weryfikacji wskazując na konieczność sporządzenie imiennych list uczniów (z podziałem na poszczególne typy szkół) z przypisaniem ich do poszczególnych wag subwencyjnych. Jednak wcześniej dyrektorzy szkół i placówek, dla których Starostwo jest organem prowadzącym, nie byli obligowani do weryfikowania wag subwencyjnych. Wskazano także na brak jakiegokolwiek wsparcia dyrektorów szkół i placówek za strony Starostwa, a także brak informacji o zmianach w nowym SIO. Tym samym zarzut niewykonania polecenia służbowego, będący podstawą odwołania skarżącego jest niezasadny. Skarżący podał, że w ciągu 14 lat pełnienia funkcji dyrektora wielokrotnie był nagradzany nagrodą Starosty za swoje osiągnięcia w pracy, a także był nominowany do nagrody Kuratora Oświaty. Posiada najwyższą - wyróżniającą - ocenę pracy dokonaną przez Kuratorium Oświaty i Powiat, zaś Ośrodek został wymieniony w trójce najlepszych placówek województwa (wśród niemal 70 placówek).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do oceny zasadności skargi przede wszystkim należy wskazać, że Sad nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia. W ocenie Sądu bowiem zaskarżona uchwała jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, czyli określonym w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a nie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie w tym zakresie zarysowała się w orzecznictwie sadów administracyjnych rozbieżność, ale sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 września 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wr 143/20) i argumentację w nim zawartą. W wyroku tym stwierdzono, że zarządzenie o odwołaniu z funkcji dyrektora przedszkola jest aktem prawnym określonym w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Argumentując swoje stanowisko Sąd powołał tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2005 r. (sygn. akt I OSK 296/05), która mówi, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkołach jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze pracy, ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. Podobne stanowisko wyrażono w wyroku NSA z 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 805/10, wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 674/14, w wyroku NSA z 14 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1584/14, w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 103/14, w wyroku WSA w Warszawie z 6 października 2017 r. sygn. II SA/Wa 47/17, w wyroku WSA w Bydgoszczy z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 724/19 oraz w orzeczeniach tam powołanych.

Skoro zatem zaskarżony akt ma charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to stosownie do art. 53 § 2a p.p.s. skarga może być wniesiona w każdym czasie. W związku z tym wniosek o odrzucenie skargi jest niezasadny.

Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przepis ten ma tożsame brzmienie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. poz. 594, ze zm.), uchylonym przez art. 15 pkt 54 ustawy z 14 grudnia 2016 r. zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 1 września 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 60). W związku z tym w ocenie Sądu zachowuje swoją aktualność i może być w pełni stosowane także orzecznictwo wypracowane na tle poprzednio obowiązującej regulacji. Należy zatem podkreślić, że w świetle bogatego orzecznictwa sądow administracyjnych przypadki szczególnie uzasadnione, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. należy rozumieć wąsko. Przepis ten winien być stosowany w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia (por. np. wyroki NSA z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2987/14; z 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 901/15 oraz z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1942/15, dostępne w Internecie). Są to sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzące do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Związane jest to z objęciem nauczycieli szczególnymi regulacjami związanymi m.in. z gwarancjami dla stabilności zatrudnienia (por. wyrok NSA z 26 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1433/14 i orzeczenia tam powołane, dostępny w Internecie). Szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół świadczy bowiem o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków. W związku z tym przypadki szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (por. wyrok NSA z 7 maja 2015 r. sygn. I OSK 2987/14, wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r. sygn. I OSK 901/15 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. I OSK 1942/15 wszystkie dostępne w bazie CBOiS). Chodzi zatem o takie sytuacje, które powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1979/12, CBOiS). Podkreślić natomiast należy, że przesłanki takie jak negatywna ocena działalności dyrektora w zakresie gospodarki finansowej szkoły, zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. (por. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. I OSK 2137/18, wyrok WSA w Opolu z 25 października 2018 r. sygn. akt SA/Op 333/18, wyrok NSA z 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11, dostępne w Internecie). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ wskazał na zaniechanie wykonania polecenia Starosty, co zdaniem organu skutkowało przyznaniem subwencji w mniejszej wysokości. Okoliczności te w żadne sposób nie uzasadniają odwołania skarżącego z zajmowanego stanowisko w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. W ocenie Sądu organ nie wykazał bowiem, aby zaistniała sytuacja była na tyle nadzwyczajna i nagła, że spowodowało ona przekonanie organu, że dalsze kierowanie szkołą przez dotychczasowego dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania szkoły. Przede wszystkim organ nie wykazał, aby przyznanie subwencji w mniejszej wysokości było wyłącznie wynikiem zaniedbań skarżącego, skoro błędu w danych wprowadzonych do SIO nie zauważyli także pracownicy organu, którzy przeprowadzali kontrolę w zakresie prawidłowości weryfikacji dokonanej przez skarżącego, a ponadto błędny wpis - niezauważony przez nikogo - funkcjonował przez dłuższy czas w systemie i wynikał także z nieprawidłowego wpisu dokonanego na poziomie ministerstwa. Co więcej sam organ nie kwestionuje, że podstawą odwołania nie jest naruszenie obowiązków wynikających z u.s.i.o., lecz niewykonanie polecenia Starosty jako organu prowadzącego. W tej sytuacji trudno uznać, że przedmiotowa sytuacja spowodowała nagłą destabilizację w realizacji funkcji szkoły, a tym samym uzasadniała natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącego. Należy podkreślić, że kwestie związane z przyznawaniem subwencji, czyli kwestie o charakterze finansowym, nie są w żaden sposób związane z funkcją dydaktyczną, wychowawczą czy też opiekuńczą placówki kierowanej przez odwołanego dyrektora. W tej sytuacji okoliczności wskazywane przez organ mogłyby ewentualnie uzasadniać zastosowany tryb odwołania ze stanowiska dyrektora, gdyby doszło do rażącego naruszenia prawa, np. w przypadku popełnienia przestępstwa. Ocena taka winna być jednak poparta ustaleniami dokonanymi przez uprawnione do tego organy. Z akt sprawy wynika, iż organ skierował stosowne żądania o wszczęcie postępowania zarówno do Prokuratury Rejonowej w B., jak i do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy RIO w O. Wprawdzie w organach tych wszczęto postępowania, ale z akt sprawy nie wynika, aby w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały zostały podjęte jakiekolwiek rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach podjęcie uchwały o odwołaniu dyrektora jest co najmniej przedwczesne.

Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje możliwości negatywnej oceny wykonywania obowiązków przez skarżącego jako dyrektora Ośrodka przez organ prowadzący, co może skutkować jego odwołaniem, ale w zwykłym trybie. Natomiast z całą pewnością okoliczność ta nie mieści się w zawartym w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków". W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a dyrektor - w ocenie organu, który mu powierzył to stanowisko - nie sprawdził się na nim, czy nie potrafi ułożyć relacji m.in. z podwładnymi, to istnieje tryb "zwykłego" odwołania (wyrok NSA 22 listopada 2016r., sygn. akt I OSK 1592/16, , wyrok z 6 sierpnia 2015r., sygn. akt I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015r., sygn. akt I OSK 1942/15 dostępne w Internecie).

W związku z powyższym w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).