Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3705/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3065/17 w sprawie ze skargi S. R.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3065/17 oddalił skargę S. R. - Z. (zwanej dalej skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2016 r. M. i A. J. wystąpili do Zarządu Dzielnicy [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo - mieszkalnego na budynek usługowy (w zakresie oświaty, zdrowia lub na cele biurowe), na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...].

W piśmie z dnia 21 lipca 2016 r. S. R. - Z. wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowania dotyczące budynku usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] (sygn. akt VII SA/Wa 456/15, VII SA/Wa 953/16, IV SA/Wa 1188/16).

Zarząd Dzielnicy [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r. orzekł o odmowie zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2017 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo - mieszkalnego na budynek biurowo - usługowo - handlowy w zakresie oświaty (szkoła, przedszkole), domu opieki wraz z rehabilitacją (niepubliczny zakład pielęgnacyjno - opiekuńczy) oraz na cele biurowo - handlowe na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...].

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2017 r.

Organ II instancji wskazał, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, koniecznej w braku planu miejscowego, dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, że zostały spełnione łącznie ustawowe warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.). W ocenie organu wszystkie te warunki zostały zachowane, natomiast celem tego przepisu jest właśnie dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do już istniejących w otoczeniu standardów. Kolegium wskazał również, że ze względu na to, że wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego już budynku, w sprawie nie będzie miała zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa. Jednocześnie wskazało, że organ I instancji dokonał analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., z której wynika, że na terenie objętym wnioskiem znajduje się budynek warsztatowo - mieszkalny przeznaczony do zmiany sposobu użytkowania. Dominująca funkcja tego obszaru to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa, a zatem funkcja planowanej inwestycji stanowić będzie kontynuację zabudowy w formie budynków usługowych. Teren inwestycji posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej tj. ulicy [...]. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, która projektowana jest na terenie nie wymagającym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem Kolegium decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej. A zatem organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmowną tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Kolegium podkreśliło, że pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r., zwróciło się do inwestora o nadesłanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku. W odpowiedzi inwestor nadesłał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2016 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku i wyjaśniło, że jest to decyzja ostateczna oraz że w stosunku do niej nie były i nie są prowadzone postępowania nadzwyczajne.

Rozpoznając skargę od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną.

Sąd wskazał, że pomimo, iż po wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzja z dnia [...] marca 2016 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo - mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, bowiem Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją, która kończy postępowanie legalizacyjne, a w sensie formalnym kończy proces inwestycyjny. Mając powyższe na względzie, Sąd odstąpił od dokonania oceny prawnej możliwości ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do budynku stanowiącego samowolę budowlaną.

Następnie Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dlatego, zdaniem Sądu, zaniechanie zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie nie stanowi naruszenia prawa, gdyż prawomocne zakończenie postępowania prowadzonego pod sygn. akt VII SA/Wa 456/15 - w sprawie ze skargi skarżącej decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku zakładu kuśnierskiego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych - nie pozostaje w bezpośredniej zależności z przedmiotowym postępowaniem w takim zakresie, jaki nakazywałby uznać to za kwestię prejudycjalną. Sąd podzielił stanowisko, że samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy tej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania.

Sąd stwierdził, że kwestia prejudycjalna musi wyłonić się w toku sprawy, zatem zagadnienie wstępne musi istnieć w chwili procedowania nad rozstrzygnięciem przez organ administracji publicznej. Przy czym zakres bezpośredniej zależności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Dlatego o ile na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.), decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o tyle w przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego takiej regulacji nie ma ani w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.), ani w ustawie Prawo budowlane. Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie istnieje ciąg działań prawnych, gdzie jedno rozstrzygnięcie stanowi podstawę do wydania innej decyzji, tak że wydanie tego drugiego rozstrzygnięcia nie byłoby możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej, ponieważ decyzja z dnia [...] marca 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu. Dlatego, zdaniem Sądu, zagadnienie wstępne w toku przedmiotowego postępowania się nie wyłoniło.

W końcowej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy dołożyły wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wyjaśniły podstawy prawne oraz okoliczności faktyczne na których oparły zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym nie naruszyły art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła S. R. - Z., zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nie zastosowanie w/w przepisu i nie zawieszenie postępowania ze względu na prowadzone postępowania administracyjne i ich wzajemne uwarunkowania prawne, a dotyczące braku prawidłowej zabudowy budynkiem nieruchomości wnioskodawców, który został zbudowany w warunkach samowoli budowlanej, na ich ryzyko - wobec czego powinno wobec niego zostać wdrożone postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę której dotyczy postępowanie; aktualne zaś postępowania dotyczą wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo - mieszkalnego i nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia w terminie 6 miesięcy projektu zamiennego budynku zakładu kuśnierskiego, co sprawia, iż przedmiot postępowania, tj.: ustalenie warunków zabudowy dla planowanego, zmienionego sposobu użytkowania jest bezprzedmiotowe w sytuacji gdy budynek nie może być w ogóle potencjalnie użytkowany, wobec braku możliwości jego legalizacji, tj.: planowana inwestycja sprzeczna jest z przepisami prawa powszechnie obowiązującego - art. 56 u.p.z.p.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 64 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży, co nie zostało w ogóle wypełnione, ani poddane kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 u.p.z.p., poprzez jego bezzasadne zastosowanie i przyjęcie contra legem, że przepis ten może znaleźć zastosowanie do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do nielegalnej zabudowy działki nr [...] i [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...], w dzielnicy [...], zwłaszcza w sytuacji, gdy wzniesiony został budynek, w warunkach samowoli budowlanej, podlegający rozbiórce, wobec którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...].03.2016 r., nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo - mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], aktualnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].03.2018 r., nr [...], znak: [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej w/w decyzją, wobec czego według zgodnej z prawem i prawidłowej wykładni tego przepisu nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy w trybie regulowanym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz prymat powinno mieć prowadzenie kolejnych, stosownych czynności na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, celem doprowadzenia przede wszystkim do stanu zgodnego z prawem istniejącej zabudowy;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d oraz § 3 ust. 1 § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezprawnym całkowicie przyjęciu, że dopuszczalna jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy polegająca na zmianie w bliżej nie sprecyzowany sposób (faktycznie i konkretnie nieustalony), użytkowania budynku warsztatowo - mieszkalnego na budynek biurowo - usługowo - handlowy, (nie wiadomo w jakich częściach i zakresie) w zakresie oświaty, domu opieki wraz z rehabilitacją oraz na cele biurowo - handlowe (nie wiadomo w jakich częściach i zakresie), w sytuacji gdy faktycznie brak jest na potrzeby ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji, analizy urbanistycznej w/w obszaru, dokonanej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i analizy czy dopuszczalna jest zmiana zabudowy mieszkaniowej i usługowej, na zabudowę i użytkowanie o znacznej uciążliwości dla otoczenia, wobec czego brak jest niezbędnego warunku dopuszczającego zmianę decyzji ostatecznej, przy prawidłowej, rzetelnej analizie urbanistycznej, jak też przy pominięciu jako obowiązującego ustawowego kryterium oceny interesów osób trzecich, tj.: sąsiadów nieruchomości wnioskodawców, bezpieczeństwa dzieci i rodziców, przepisów sanitarnych (chociażby zaniechanie analizy i jakiejkolwiek refleksji czy łączenie takich funkcji nie zagraża bezpieczeństwu i rozprzestrzenianiu chorób, etc.);

5. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy polegającej na zmianie sposobu użytkowania, w sytuacji pominięcia faktu, iż zmiana sposobu użytkowania wiązać się musi z przebudową budynku, zwłaszcza w kontekście samowoli budowlanej i braku spełnienia przez budynek wnioskodawców podstawowych kryteriów zgodności z przepisami prawa budowlanego (odstępu od granicy i istniejącej zabudowy), co organom administracyjnym nadzoru budowlanego i Zarządowi Dzielnicy powinno być doskonale wiadome z urzędu;

6. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 31 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235) polegające na dokonaniu błędnej wykładni wskazanych przepisów i ustaleniu, że w niniejszej sprawie, na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania określonego w tych przepisach w celu ustalenia, czy planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, chociaż z przepisów tych wynika, że ustalenia takie powinny być w niniejszej sprawie przeprowadzone;

7. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 59 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania - co wobec postępowania wnioskodawców i ich działania, tzw. metodą faktów dokonanych, wobec treści w/w przepisu i wobec przeprowadzonych prac, nie zostało dotychczas dokonane, a powinno być rozważone;

8. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania, podczas gdy wszczęcie postępowania w sprawie ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo - mieszkalnego na budynek biurowo -usługowo - handlowy w zakresie oświaty oraz na cele biurowo - handlowe, w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzję o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo - mieszkalnego, powoduje konieczność zawieszenia niniejszego postępowania, z uwagi na występujące zagadnienie wstępne, mające znaczenie prejudycjalne;

9. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana bez dokonania rzeczywistego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej istotnych okoliczności, zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz wnikliwej oceny zarzutów zawartych w odwołaniach skarżącej, zaniechania uzupełnienia materiału dowodowego o kwestie związane z uznaniem, że dopuszczenie w spornym budynku możliwości prowadzenia działalności o charakterze całkowicie sprzecznym z dotychczas zgłoszonym wykorzystaniem budynku miałoby nie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 u.p.z.p., w sytuacji, gdy zamierzona inwestycja polegająca na usytuowaniu przedszkola, domu opieki, szkoły ma charakter działalności faktycznie i prawnie szczególnie uciążliwej dla sąsiedztwa, w tym w szczególności ze względu na fakt, że będzie generowany uciążliwy hałas, nie zachowany został odpowiedni obszar powierzchni biologicznie czynnej, nie ma wystarczającej liczby miejsc parkingowych przynależących do obiektu (nie można ich też będzie zapewnić w sposób odpowiadający obowiązującym uregulowaniom), nie zachowana została odpowiednia odległość od granicy z innymi działkami, nie zostały uwzględnione kryteria określone w przepisach przeciwpożarowych czy innych przepisach technicznych, nie uwzględniono zakresu i funkcji sąsiedniej zabudowy, co powoduje, że Sąd nie wziął pod uwagę faktu, że zmiana sposobu użytkowania budynku musi wiązać się z jego uprzednią przebudową i dostosowaniem do pierwotnego jego przeznaczenia, co winno być bezsprzecznie wyszczególnione w rozstrzygnięciu o warunkach zabudowy.

10. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niezawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia;

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynki warsztatowo - mieszkalnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały dotychczas uiszczone w całości, ani w części, jak również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] września 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zasadny okazał się zarzut braku ustaleń organów w zakresie kontynuacji funkcji i zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa" tj. spełnienia wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz zarzut wadliwie sporządzonej w tym zakresie analizie urbanistycznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oczywiste jest bowiem, że skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega w takim przypadku zmianie ( por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09; orzeczenie dostępne w CBOSA oraz wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2734/15, LEX nr 2343279). Stąd nietrafne są argumenty skargi kasacyjnej kwestionujące lokalizację spornego obiektu względem działki skarżącej. Natomiast zasadnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że organ powinien był dokonać ustaleń w zakresie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, co stanowi istotną okoliczność niezbędną do wyjaśnienia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zarówno organ pierwszej instancji jak i drugiej instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że w obszarze analizowanym dominującą jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa, wobec czego planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej funkcji. Nie wyjaśniając jednocześnie dlaczego doszedł do takiego wniosku. Takie ogólne stwierdzenie nie pozwala na prawidłową ocenę, czy nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i czy planowana w spornym obiekcie funkcja usługowa będzie do pogodzenia z funkcją dotychczas występującą na analizowanym terenie. Nie ulega wątpliwości, że stanowisko organu powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty podnoszone przez stronę, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Organ powinien wskazywać przesłanki, którymi kierował się wydając dane orzeczenie, a więc powinien również w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia oraz okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Brak ustaleń organów administracji w zakresie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem aby było możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy niezbędne jest łączne spełnienie przesłanek określonych w art. 61 § 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a brak spełnienia chociażby jednej z przesłanek uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Stąd trafny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Ponieważ błędne było również stanowisko organów administracji, że w sprawach z zakresu zmiany sposobu użytkowania nie bada się zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, to organy naruszyły tym samym również przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonując jego błędnej wykładni. Takie ustalenie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a nie prowadzić do samodzielnej oceny sądu w tym zakresie, co czyni również zasadnym zarzut kasacyjny naruszenia art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pomijając jego wadliwą konstrukcję z uwagi na brak powołania jako naruszonego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Przedwczesne jest natomiast dokonywanie w niniejszej sprawie oceny, czy spełniona została przesłanka dobrego sąsiedztwa, wobec braku oceny organów w tym zakresie. Należy jedynie zauważyć, że dokonując interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przede wszystkim należy mieć na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy, wprowadzając zasadę dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie celem tym była ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie takiej zabudowy lub jej funkcji, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Warunek kontynuacji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią). Takie rozumienie kontynuacji funkcji oparte jest w dużej mierze na elementach ocennych. Stąd tak istotne jest dokonanie tej oceny przez organ w ramach niniejszej sprawy.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W przedmiotowej sprawie nie sposób nie zauważyć, że zarówno część tekstowa jak i graficzna analizy zagospodarowania terenu stanowiące załączniki do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] maja 2017 r. nie zawiera żadnych szczegółowych danych dotyczących funkcji obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. W części tekstowej analizy wskazano jedynie - bez podania jakichkolwiek danych - że "w analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, a planowana inwestycja będzie kontynuacją zabudowy w formie budynków usługowych". Takie też stwierdzenie zostało powtórzone w treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji, bez jakiegokolwiek szczegółowego odniesienia, wskazania rodzaju usług, ich charakteru oraz zestawienia z planowaną przez inwestorów funkcją usługową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa analiza w sposób zbyt lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i w związku z powyższym brak było podstaw do rzetelnego stwierdzenia, że planowana inwestycja spełnia warunek w zakresie kontynuacji funkcji.

Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej w rozumieniu powołanych przepisów, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Zatem ewentualne braki w tej analizie, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista, mogą uzasadniać uchylenie takiej decyzji (por, wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1560/14, LEX nr 2083403). Zatem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko bowiem pełna analiza urbanistyczna umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla planowanej funkcji. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie funkcji oraz cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca na tym obszarze funkcja zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać funkcji zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 515, 517). Stąd tak istotne jest określenie nie tylko ogólnie funkcji występujących na danym terenie ale także wskazanie konkretnych obiektów i rodzaju usług, które są prowadzone w obszarze analizowanym, a także wyjaśnienie dlaczego organ przyjmuje, że planowana zmiana sposobu użytkowania pozostaje w zgodzie z istniejącą na analizowanym terenie funkcją zabudowy. W niniejszej sprawie znajdująca się w aktach postępowania analiza tych wymagań nie spełnia, stąd zasadne były zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Natomiast niezasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pomijając jego wadliwą konstrukcję tj. brak wskazania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z powołanym w zarzucie przepisem k.p.a. Zasadnie bowiem Sąd I instancji przyjął, że prowadzenie postępowania sądowego w stosunku do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, jak również wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Należy bowiem zauważyć, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego, wniosek powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Ponieważ pojęcie "obiekt handlowy" może oznaczać zarówno kiosk, jak i duży market, przepis ten, nieoperujący pojęciem obowiązku, lecz powinności, zwraca jedynie uwagę na potrzebę określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni sprzedaży, gdy jest to konieczne. Obowiązek ten, wiąże się ze szczególnymi wymogami odnoszącymi się do lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Lokalizacja takich obiektów może bowiem nastąpić jedynie na podstawie m.p.z.p. przewidującego przeznaczenie terenu na ten cel (zob. art. 10 ust. 3a i art. 15 ust. 2a u.p.z.p.).

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że niedopuszczalne było prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na nielegalny charakter obiektu, którego dotyczy, co w ocenie skarżącej miało stanowić naruszenie art. 61 u.p.z.p. Z faktu, że zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe w stosunku do pozwolenia na użytkowanie , czy też, że doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie wynika jeszcze nielegalny charakter spornej zabudowy. Rację ma przy tym Sąd I instancji, że samowola budowlana powinna być prawomocnie potwierdzona w odrębnym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego, a dopiero wówczas można powoływać się na to, że zabudowa jest niezgodna z prawem (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 172/06). Zasadnie wskazuje się również, że na dzień wydania decyzji w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu, co również wyklucza samowolę budowlaną.

Niezrozumiały jest zarzut kasacyjny naruszenia art.72 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegający na błędnej wykładni powołanych przepisów i ustaleniu, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania określonego w powołanych przepisach. Na wstępie należy zauważyć, że powyższe przepisy nie były przedmiotem wykładni zarówno organów jak i Sądu stąd nie mogło dojść do ich naruszenia poprzez ich błędną wykładnię. Nadto regulują one kwestie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej oraz oceny oddziaływania na środowisko. Jak wynika z treści decyzji ustalającej warunki zabudowy planowane przedsięwzięcie musi spełniać wymogi wynikające zarówno z powołanej ustawy jak i z szeregu innych ustaw regulujących kwestię ochrony środowiska oraz ochrony przyrody. Nadto planowane przedsięwzięcie nie jest ujęte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast skarżąca kasacyjnie nie wskazuje żadnej argumentacji, która uzasadniałaby odmienne stanowisko w tym zakresie.

Chybiony jest również zarzut naruszeni art. 141 § 4 p.p.s.a. który nie został w żaden sposób uzasadniony w treści skargi kasacyjnej. Należy wyjaśnić, że przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14 oraz wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku, nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro analiza urbanistyczno-architektoniczna nie odnosi się szczegółowo do zasady kontynuacji funkcji, to w tym zakresie organy muszą przeprowadzić ponowne postępowanie i ustalić, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu, będzie mogło zostać zrealizowana i nie będzie kolidowała z przyjętym sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru.

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, zasadnym było na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, w następstwie czego uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. W zakresie dotyczącym zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.