Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 27/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 58
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 26/18 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w Z. na bezczynność Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz [A] Sp. z o.o. w Z. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 26/18, w sprawie skargi [A] Sp. z o.o. w Z. na bezczynność Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, w pkt 1. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] marca 2017 r. w części, w jakiej ww. wniosek został pozostawiony bez rozpoznania pismem organu z [...] listopada 2017 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; w pkt 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; w pkt 3. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4. oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny; w pkt 5. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; w pkt 6. orzekł o kosztach postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Grupa producentów owoców i warzyw [A] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. w dniu [...] marca 2017 r. złożyła do Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie wniosek o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej do [...] kwietnia 2012 r. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (PDU) za okres od 1 lipca 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. (II półrocze 5 roku realizacji PDU).

W ramach wstępnej weryfikacji złożonej dokumentacji Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie stwierdził, że wniosek nie spełnia wymogu kompletności. W dniu [...] marca 2017 r. organ wystosował do Grupy wezwanie do usunięcia braków formalnych poprzez m.in. dostarczenie dla inwestycji polegającej na zakupie 3 platform samojezdnych trzech zapytań ofertowych oraz jeszcze jednej oferty określającej cenę rynkową, a w przypadku, gdy nie jest możliwe dostarczenie co najmniej trzech ofert – oświadczenia uzasadniającego powód, dla którego nie jest możliwe przedłożenie co najmniej trzech ofert. Z kolei do inwestycji dotyczącej zakupu wózka terenowego wezwano o dostarczenie trzech zapytań ofertowych oraz jeszcze jednej oferty określającej cenę rynkową, a w przypadku, gdy nie jest możliwe dostarczenie co najmniej trzech ofert – oświadczenia uzasadniającego powód, dla którego nie jest możliwe przedłożenie co najmniej trzech ofert.

W dniu [...] marca 2017 r. Grupa złożyła część wymaganej dokumentacji, jednak bez wymaganych zapytań ofertowych oraz ofert. Grupa nie złożyła również oświadczeń uzasadniających powód, dla którego nie jest możliwe przedłożenie co najmniej trzech ofert, twierdząc, że konieczność spełniania nowych warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 października 2016 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2016 r. poz. 1795) dotyczy inwestycji zaplanowanych do realizacji w okresach rozliczeniowych rozpoczynających się 1 stycznia 2017 r.

Pismem z [...] listopada 2017 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), w związku z nieuzupełnieniem części braków formalnych wniosku z [...] marca 2017 r., orzekł o pozostawieniu ww. wniosku bez rozpoznania w części dotyczącej realizacji następujących inwestycji tj.:

- zakup platformy samojezdnej do zbioru owoców, zakup 3 szt. (626 250,00 zł );

- zakup wózków terenowych do zbioru owoców, 2 szt., etap 2 z 2, zakup 1 szt. (170 000,00 zł).

Następnie, Dyrektor ARiMR w dniu [...] listopada 2017 r. wydał decyzję, na mocy której:

- przyznał pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 66 763,92 zł;

- odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 5 925,28 zł;

- przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1 160 905,45 zł;

- odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 691 594,55 zł.

W dniu [...] grudnia 2017 r. Grupa wystąpiła do organu z wnioskiem o kontynuowanie postępowania w zakresie części wniosku pozostawionej bez rozpoznania. Do wniosku dołączono po 3 zapytania ofertowe i po 3 oferty dotyczące zakupu wózków terenowych oraz platform samojezdnych. Wnioskodawca zakwestionował powyższe rozstrzygnięcie, twierdząc, że w sprawie nie wystąpiły braki formalne, gdyż wymagane dokumenty są jedynie potrzebne do rozstrzygnięcia merytorycznego i nie powinny być klasyfikowane jako braki formalne wniosku.

W dniu [...] grudnia 2018 r. Grupa złożyła odwołanie od decyzji z [...] listopada 2017 r., w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej.

Pismem z [...] lutego 2018 r. skarżąca złożyła wniosek udzielenie informacji wraz z wnioskiem o wydanie decyzji pod rygorem wniesienia zażalenia na bezczynność. W treści pisma wniosła o udzielenie pisemnej informacji odnośnie stanowiska organu w przedmiocie zgłoszonego w piśmie z [...] grudnia 2017 r. wniosku o kontynuowanie postępowania oraz wskazanie dlaczego organ nie zajął jakiegokolwiek stanowiska w przedmiocie zawartych w nim wniosków i argumentów, pomimo upływu ponad dwóch miesięcy od złożenia ww. pisma, naruszając tym samym art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 9 w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a.

Pismem z [...] marca 2018 r. organ poinformował skarżącą, że w jego w ocenie zasadnie pozostawiono wniosek bez rozpoznania w części dotyczącej realizacji inwestycji polegających na zakupie 3 platform samojezdnych do zbioru owoców oraz zakupie 1 wózka terenowego do zbioru owoców, oraz że postępowanie w tej części nie może być kontynuowane.

W ocenie organu, elementem składowym wniosku, co wynika z art. 9 ust. 6 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw w związku z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 12 lipca 2013 r., w przypadku inwestycji polegającej na zakupie nowych maszyn, urządzeń lub samochodów ciężarowych są dowody potwierdzające poniesienie kosztów kwalifikowanych (oprócz faktur lub dokumentów równoważnych, co wynika z § 2 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia) w postaci trzech zapytań ofertowych oraz co najmniej trzech ofert określających ceny rynkowe przedmiotu inwestycji lub oświadczenie o stosownej treści. Dowody te, co wynika z art. 9 ust. 6 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, powinny być złożone na etapie składania wniosku jako jego część składowa. W związku z powyższym Dyrektor ARiMR uznał, że spełnione są wymagania art. 64 § 2 k.p.a. odnośnie uznania za braki formalne w postaci "innych wymagań ustalonych w przepisach prawa", gdyż konieczność dołączenia ww. dokumentów wraz z wnioskiem (podaniem) wynika z przepisów wskazanych powyżej.

W dniu [...] marca 2018 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2017 r. i przyznaniu Grupie dodatkowej pomocy finansowej w łącznej wysokości 697 519,83 zł.

W dniu [...] marca 2018 r. do organu wpłynęło zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminach określonych w art. 35 § 2 i 3 k.p.a., w części, w jakiej wniosek Grupy z [...] marca 2017 r. został wadliwie pozostawiony bez rozpoznania. Zdaniem skarżącej brak zapytań ofertowych oraz jeszcze jednej oferty dla inwestycji dotyczących zakupu wózka terenowego oraz 3 platform samojezdnych nie stanowi braku formalnego, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. i nie uzasadnia pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Prezes ARiMR uznał zażalenie strony za nieuzasadnione.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z [...] marca 2017 r. w części dotyczącej realizacji inwestycji polegającej na zakupie trzech platform samojezdnych do zbioru owoców oraz zakupie jednego wózka terenowego do zbioru owoców.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 12 lipca 2013 r. wyraźnie wskazuje, iż wskazane w tym przepisie dokumenty mają stanowić potwierdzenie spełnienia przez grupę warunków przyznania pomocy finansowej, o której mowa w § 1 ust. 1. Użycie przez ustawodawcę wyrażenia "potwierdzenie" oznacza, że dokumenty wymienione w § 2 ust. 1 mają funkcję dowodów mających na celu ustalenie istnienia prawa do przyznania pomocy finansowej, tj. mających na celu umożliwienie organowi merytoryczną ocenę wniosku. Nie są zaś one dokumentami warunkującymi dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Wykładnia literalna oraz wykładnia funkcjonalna obu ww. przepisów prowadzi do zbieżnych wniosków, że dokumenty dołączane do wniosku o przyznanie pomocy wstępnie uznanej grupie producentów w oparciu o art. 9 ust. 6 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, w tym zapytania ofertowe i oferty składane w postępowaniu o przyznanie pomocy na podstawie § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 12 lipca 2013 r., stanowią dowody niezbędne do wydania decyzji uwzględniającej wniosek. W takiej zaś sytuacji nie mogą stanowić one – w ocenie WSA – wymagań formalnych wniosku o przyznanie pomocy, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do pozostawienia przedmiotowej części wniosku strony z [...] marca 2017 r. bez rozpoznania, co uczynił organ pismem z [...] listopada 2017 r. Organ, stwierdzając braki wniosku w części dotyczącej realizacji inwestycji polegającej na zakupie trzech platform samojezdnych do zbioru owoców oraz zakupie jednego wózka terenowego do zbioru owoców, powinien bowiem rozpoznać sprawę merytorycznie poprzez wydanie odmownej decyzji w tym zakresie.

Dalej Sąd wskazał, że pomimo wniosku skarżącej o kontynuowanie postępowania w zakresie części wniosku pozostawionej bez rozpoznania, organ do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie wydał jednak stosownej decyzji. Tym samym, organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej w części dotyczącej realizacji inwestycji polegającej na zakupie trzech platform samojezdnych do zbioru owoców oraz zakupie jednego wózka terenowego do zbioru owoców.

W związku z powyższym Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku.

Odnośnie do pkt 3. wyroku WSA stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż organ dokonał jedynie błędnej interpretacji przepisów prawa. Uznał bowiem, że skoro pismem z [...] listopada 2017 r. pozostawił część wniosku skarżącej bez rozpoznania, to nie pozostaje w bezczynności. Powyższy brak kontynuowania postępowania nie wynikał więc z celowego działania organu, czy też – jak sugeruje skarżąca – jego złej woli i świadomego naruszania przepisów k.p.a. W związku z tym Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt 4 sentencji wyroku) oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (pkt 5 sentencji wyroku), o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi [A] Sp. z o.o. poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie – o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 9 ust. ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2018 r. poz. 1131 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2018 r. poz. 938) w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że dokumenty związane z zapytaniami ofertowymi i oferty nie są obligatoryjnymi załącznikami (brakami formalnymi) wniosku o przyznanie pomocy, podczas gdy właściwa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że są to elementy składowe wniosku o przyznanie pomocy wynikające z przepisów prawa, a tym samym są to braki formalne wniosku w świetle art. 64 § 1 k.p.a.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zapytania ofertowe i oferty wniosku o przyznanie pomocy nie są brakami formalnymi, o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a. i uznanie tym samym, że organ nie pozostaje w bezczynności co do części wniosku pozostawionego bez rozpoznania pismem organu z dnia [...] listopada 2017 r. i tym samym nie jest zobowiązany również do wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia w określonym przez Sąd terminie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [A] Spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zatem nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, a tym samym zarzutami i wnioskami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności orzeczenia Sądu I instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uwzględnił skargę na bezczynność organu i zobowiązał organ do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w terminie wskazanym w wyroku. Sąd I instancji uznał, w świetle analizy przepisów art. 9 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu i § 2 ust 1 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 12 lipca 2013 r. w sprawie w szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji, ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. 2018 poz. 938), że zapytania ofertowe i oferty składane do wniosku o przyznanie pomocy wstępnie uznanej grupie producentów nie stanowią braków formalnych wniosku, o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., a jedynie powinny być oceniane jako przesłanka merytoryczna wniosku.

Ze stanowiskiem tym z kolei nie zgadza się skarżący organ, podnosząc w petitum wniesionego środka prawnego zarzuty, w świetle których zaskarżony wyrok sprzeczny jest z przepisami prawa materialnego – art. 9 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2018 r. poz. 1131 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 lipca 2013 r. wskutek ich błędnej wykładni, a w konsekwencji wydany został z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zapytania ofertowe i oferty wniosku o przyznanie pomocy nie są brakami formalnymi, o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., a co za tym idzie nieprawidłowe przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności co do wniosku pozostawionego bez rozpoznania pismem organu z dnia 21 listopada 2017 r. i tym samym jest zobowiązany również do wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia w określonym przez Sąd terminie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne. Z uwagi zaś na ich komplementarny charakter wymagają łącznego rozpoznania.

Przed przystąpieniem do ich oceny Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego.

W uchwale Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702, z glosą B. Adamiak, OSP 2001/1, poz. 12, stwierdzono, że: "[...] w każdym wypadku, gdy organ «pozostawia podanie bez rozpoznania» (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy". Podobnie w postanowieniu NSA z 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, LEX nr 469747, w którym przyjęto, że: "Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie". Zgodnie z uchwałą NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)".

Zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego. Tym samym organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania mimo, że nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności.

Art. 64 § 2 k.p.a. obejmuje wyłącznie formalne braki pisma, inne niż wskazane w § 1, do których, stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a., należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika – dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych. Innymi słowy, art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (wnioskowi) biegu. Nie każde natomiast wymaganie nałożone przez ustawodawcę na wniosek w przepisach prawa stanowi inne wymaganie w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Nie dotyczy ono bowiem okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej Sąd I instancji zasadnie uznał, iż dokumenty wymagane przez art. 9 ust. 6 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców zostały określone przez samego ustawodawcę jako dowody potwierdzające poniesienie kosztów kwalifikowalnych, a nie dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Skoro ustawodawca sam określa sporne dokumenty jako dowody na okoliczność poniesienia kosztów kwalifikowalnych, to brak jest jakichkolwiek podstaw by przyjmować, jak wywodzi w skardze kasacyjnej organ, iż dokumenty te warunkują dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie pomocy. Skarga kasacyjna organu, jak trafnie zauważa spółka, w istocie nie podejmuje próby podważenia wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd I instancji, a odwołującej się do brzmienia § 2 ust 1 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 12 lipca 2013 r. Skarżący kasacyjnie organ stoi natomiast na stanowisku, że samo użycie przez ustawodawcę wyrażenia dołącza się dowody potwierdzające poniesienie kosztów kwalifikowanych w art. 9 ust. 6 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw przesądza o tym, że złożenie dowodów stanowi inne wymagania ustalone w przepisach prawa w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Stanowiska skarżącego nie sposób podzielić. Sprzeczne jest ono bowiem z jednoznacznym brzmieniem ww. przepisu i jego funkcją wyrażającą się w słowach dowód i potwierdzenie. Również z przepisu § 2 ust 1 rozporządzenia MRiRW z 12 lipca 2013 r. wynika, że żądane dokumenty (w przypadku zakupu nowych maszyn i urządzeń lub samochodów ciężarowych – pkt 5) mają stanowić potwierdzenie spełnienia przez grup warunków przyznania pomocy finansowej. Zatem dokumenty wymienione w tym przepisie (§ 2 ust 1 rozporządzenia MRiRW) spełniają funkcję dowodów mających na celu ustalenie istnienia prawa do przyznania pomocy finansowej, umożliwiając organowi merytoryczną ocenę wniosku. Nie są zaś dokumentami warunkującymi dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni obu ww. przepisów gdyż do takich jak doszedł wniosków uprawnia zarówno literalne jak i funkcjonalne rozumienie wskazanych wyżej norm prawnych. Tym samym skarga kasacyjna rozumieniu art. 184 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

A skoro dokumenty dołączane do wniosku o przyznanie pomocy wstępnie uznanej grupie producentów w oparciu o art. 9 ust. 6 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców, w tym zapytania ofertowe i oferty składane w postępowaniu o przyznanie pomocy na podstawie § 2 ust 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków przyznawania pomocy, stanowią dokumenty niezbędne do wydania decyzji uwzględniającej wniosek, to ich niezłożenie nie stanowi wymagań formalnych wniosku o przyznanie pomocy w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a.

Tym samym niezłożenie tych dokumentów przez ubiegającego się o pomoc nie uzasadnia pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a jego merytoryczne rozpoznanie i wydanie decyzji o odmowie przyznania wnioskowanej płatności z uwagi na niewykazanie poniesienia kosztów kwalifikowanych. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy – wbrew skarżącemu kasacyjnie organowi – prawidłowo przyjął, iż organ dopuścił się bezczynności błędnie stosując art. 64 § 2 k.p.a. Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.

W konsekwencji, ponieważ żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 poz. 1804 ze zm.).