Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 769/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: uwzględniono skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art.37 ust.1,5, art.52 ust. 1  ust. 2, art. 61 ust. 8 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. D. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą P. na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 14 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności I. uwzględnia skargę i stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, II. zasądza od Wojewódzkiego Urzędu Pracy na rzecz skarżącej E. D. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

E. D., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] E. D. w C. - na podstawie art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych

w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.); dalej: "ustawa wdrożeniowa" - wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w S. ze skargą na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy

w S. z dnia [...] r. nr [...]

w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego oceny projektu pn.

"[...] Akademia K. K.".

Rozstrzygnięcie zapadało w następującym stanie faktycznym.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy, pełniący rolę Instytucji Pośredniczącej

w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. (dalej: "Instytucja Pośrednicząca"), ogłosił konkurs nr [...] dla Działania 8.10 Wsparcie osób dorosłych,

w szczególności osób o niskich kwalifikacjach i osób starszych w zakresie doskonalenia umiejętności wykorzystywania technologii informacyjno-komunikacyjnych i porozumiewania się w językach obcych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z.. W ramach tego konkursu E. D. złożyła wniosek o dofinansowanie.

W dniu 30 sierpnia 2017 r. Instytucja Pośrednicząca ogłosiła listę projektów wybranych do dofinansowania w ramach konkursu. Wnioskodawczyni znalazła się na liście, będąc na pozycji [...], uzyskując [...] punktów, tym samym uzyskując pozytywny wynik oceny wniosku.

Na etapie zmierzającym do zawarcia umowy o dofinansowanie Instytucja Pośrednicząca powzięła m.in. wątpliwości w zakresie dokumentów potwierdzających prowadzenie przez wnioskodawczynię działalności gospodarczej na terenie województwa [...] przez minimum rok na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, tj. na dzień 11 maja 2017 r.

Wnioskodawczyni w dniu 20 października 2017 r. została wezwana do złożenia szczegółowo opisanych dokumentów na potwierdzenie spełniania kryterium w postaci posiadania, od co najmniej roku na dzień złożenia wniosku, siedziby, filii, delegatury, oddziału czy innej prawnie dozwolonej formy organizacyjnej działalności podmiotu na terenie województwa [...], określonego w Regulaminie konkursu nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020, Oś priorytetowa: VIII Edukacja, Działanie 8.10, wersja 1.1 z dnia 5 kwietnia 2017 r. Instytucja Pośrednicząca wskazała, iż należy przedłożyć dodatkowe wyjaśnienia lub dokumenty w tym zakresie.

W odpowiedzi na wezwanie, wnioskodawczyni przedstawiła wyjaśnienia wskazując, iż lokal przy ul. [...] w K. nie jest jedynym miejscem prowadzenia działalności gospodarczej na terenie województwa [...]. Wskazała także, iż na terenie województwa [...] realizowała projekt nr [...] w okresie [...] r. i w ramach tego projektu, prowadziła biuro na terenie województwa [...], realizowała także formy wsparcia, wynajmowała sale szkoleniowe, itp. Wnioskodawczyni przedłożyła umowę użyczenia lokalu, która została zawarta na ponad 12 miesięcy przez złożeniem wniosku o dofinansowanie, dotyczącą miejsca, w którym prowadzona była przez nią działalność.

Instytucja Pośrednicząca ponownie wezwała wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień dotyczących prowadzenia działalności na terenie województwa [...]. Wskazywano, że w związku z przedłożeniem umowy użyczenia lokalu, z uwagi na fakt, iż wnioskodawczyni nie ponosiła kosztów najmu tego lokalu, należy przedłożyć także dokumenty potwierdzające faktyczne wykonywanie czynności związanych z działalnością gospodarczą w tym miejscu, np. faktury VAT za media, bądź dokumenty potwierdzające zatrudnianie pracowników w tym miejscu.

Wnioskodawczyni przesłała kopie dokumentów z okresu poprzedzającego złożenie wniosku o dofinansowanie projektu, które - jej zdaniem - potwierdzały prowadzenie przez nią działalności na terenie województwa [...]. Złożyła także wyjaśnienia dotyczące rozbieżności w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w zakresie dodatkowych miejsc wykonywania działalności.

W kolejnym wezwaniu Instytucja Pośrednicząca zobowiązała wnioskodawczynię do złożenia dokumentów niezbędnych do podpisania umowy dotyczących umowy użyczenia lokalu, które uzupełniono pismem z dnia 26 stycznia 2018 r.

Mimo złożonych wyjaśnień i uzupełnionych dokumentów, Instytucja Pośrednicząca ponownie wezwała wnioskodawczynię w dniu 2 lutego 2018 r. do uzupełnienia nadesłanych dokumentów wskazując, że przedłożone dotychczas dokumenty budzą wątpliwości. Pismo z odpowiedzią wnioskodawczyni wysłała 15 lutego 2018 r.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. Instytucja Pośrednicząca uznała, iż przedłożone dokumenty wciąż budzą wątpliwości co do faktycznego spełnienia kryterium opisanego jako posiadanie przez beneficjenta od co najmniej roku siedziby, filii, delegatury, oddziału lub innej prawnie dozwoloną formy organizacyjną działalności podmiotu na terenie województwa [...]. Instytucja Pośrednicząca uznała, iż wpis do CEIDG, w którym przedstawiono dodatkowy adres wykonywania działalności w K. przy ul. [...], który został dokonany w październiku 2016 r., ma decydujące znaczenie - nie uwzględniając wyjaśnień w zakresie deklaratywności wpisu do CEIDG. Ponadto, Instytucja Pośrednicząca zakwestionowała możliwość użyczenia lokalu, w którym wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą a także uznała za nieudowodnione ponoszenie przez nią kosztów związanych z działalnością, pomimo przedłożenia dokumentacji w zakresie użyczenia lokalu oraz wielu rachunków, not czy faktur w zakresie prowadzonej działalności. W tej sytuacji, Instytucja Pośrednicząca odmówiła podpisania umowy o dofinansowanie.

W odpowiedzi na ww. pismo, wnioskodawczyni 27 kwietnia 2018 r. złożyła protest, zarzucając naruszenie przepisów: art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 5 i art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Instytucja Pośrednicząca pismem z dnia 17 maja 2018 r. nr [...] nie uwzględniła protestu złożonego.

Na ww. rozstrzygnięcie wnioskodawczyni złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, domagając się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 lipca

2018 r. sygn. akt I SA/Sz 399/18 uwzględnił skargę i stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według sądu, w sprawie doszło do naruszenia art. 60 ustawy wdrożeniowej, gdyż obie informacje skierowane do skarżącej, zarówno z dnia 9 kwietnia 2018 r. jak i z dnia 17 maja 2018 r., podpisała z ramienia Instytucji Pośredniczącej ta sama osoba - Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy A. P.. Z uwagi na gwarancyjny charakter zakazu przewidzianego w art. 60 ustawy wdrożeniowej, sąd uznał, że jego złamanie jest istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik oceny. W ocenie sądu, sytuacja w której osoba podlegająca wyłączeniu dokonała czynności na etapie rozpatrzenia protestu, podważa zasadę rzetelności i bezstronności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Instytucja Pośrednicząca wydała 14 września 2018 r. ponownie rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu protestu dotyczącego oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie.

W treści rozstrzygnięcia Instytucja Pośrednicząca powołała zapisy ustawy wdrożeniowej wskazując, iż przedmiotowy projekt został negatywnie oceniony podczas 1. fazy oceny, w ramach której projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów i spełnił kryteria wyboru projektów, jednak w wyniku weryfikacji dokumentów przedłożonych celem zawarcia umowy stwierdzono, że projekt jednak nie spełnia kryterium dopuszczalności.

Odnosząc się do podniesionych przez wnioskodawczynię zarzutów

o charakterze proceduralnym, Instytucja Pośrednicząca wskazała, że mimo braku pouczenia o terminie do wniesienia protestu, instytucji, do której należy wnieść protest oraz wymogach formalnych protestu, o których mowa w art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawcy przysługuje prawo do jego wniesienia. Instytucja Pośrednicząca dodała, że analiza zarzutów wnioskodawczyni została przeprowadzona w oparciu o informację o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie projektu jaka została przesłana do wnioskodawczyni pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. Z informacji tej wynikało, iż odstąpienie od podpisania umowy nastąpiło w wyniku weryfikacji dodatkowych dokumentów przedłożonych przez wnioskodawczynię, celem potwierdzenia informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie w ramach spełnienia kryterium dopuszczalności pkt 8 Wymogi organizacyjne nr 1. Analiza przesłanych dokumentów nie potwierdzała spełnienie warunków tego kryterium. Wobec tego, projekt został negatywnie oceniony. Tym samym, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawczyni przysługiwało prawo wniesienia protestu. Instytucja Pośrednicząca zauważyła przy tym, iż - zgodnie z art. 54 ust. 6 ustawy wdrożeniowej - na prawo wnioskodawczyni do wniesienia protestu nie wpłynęło negatywnie błędne pouczenie lub brak takiego pouczenia. Instytucja Pośrednicząca zgodziła sią z wnioskodawczynią, że przysługuje jej prawo do wniesienia protestu.

Odnosząc się do zarzutu, że art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, w brzmieniu sprzed nowelizacji, nie uzależnia możliwości podpisania umowy o dofinansowanie od dokonania jakichkolwiek czynności i złożenia dokumentów wskazanych w regulaminie konkursu albo wezwaniu, Instytucja Pośrednicząca wskazała, że powołany przepis nie narzuca obowiązku zawarcia umowy o dofinansowanie z wnioskodawcą, którego projekt pozytywnie przeszedł wszystkie etapy oceny i został wybrany do dofinansowania. Podpisanie umowy, a tym samym otrzymanie dofinansowania, uwarukowane jest spełnieniem wszystkich kryteriów, na podstawie których projekt został wybrany do dofinansowania. To zobowiązuje IP RPO WZ, jako instytucję odpowiedzialną za wydatkowanie środków Unii Europejskiej, do weryfikacji kryterium również na etapie poprzedzającym bezpośrednio zawarcie umowy o dofinansowanie. Instytucja Pośrednicząca zauważyła, iż - zarówno ustawa wdrożeniowa jak i regulamin konkursu - rozróżniają etap wyboru projektów do dofinansowania oraz etap podpisywania umowy o dofinansowanie jako dwa odrębne etapy postępowania konkursowego.

Według Instytucji Pośredniczącej, zarzuty wnioskodawczyni o charakterze proceduralnym w istocie dotyczą etapu podpisywania umowy o dofinansowanie. W toku ww. procedury, wezwano wnioskodawczynię m.in. do złożeń dodatkowych dokumentów na potwierdzenie spełnienia kryterium dopuszczalności pkt 8 Wymogi organizacyjne nr 1. Zgodnie bowiem z obowiązującym regulaminem konkursu w pkt. 5.1.2.6 wskazano, iż złożenie dokumentów zawierających informacje sprzeczne z treścią wniosku o dofinansowanie projektu może skutkować odstąpieniem od podpisania umowy oraz w zastrzeżeniu do części 5.1 regulaminu zawarto ostrzeżenie: "UWAGA!". Z uwagi, na fakt, iż dokumenty dotyczące RPO WZ podlegają zmianom, IOK zastrzega sobie prawo do wprowadzania podatkowych dokumentów stanowiących potencjalne załączniki do umowy o dofinansowanie, zarówno w trakcie trwania naboru jak i na etapie samej umowy. W związku z tym, zaleca się, aby na bieżąco zapoznawano się z informacjami zamieszczanymi na stronie internetowej.

Według Instytucji Pośredniczącej, postąpiła ona zgodnie z zasadami regulaminu dokonując sprawdzenia dokumentów przedłożonych przez wnioskodawczynię pod kątem ich zgodności z informacjami zawartymi we wniosku o dofinansowanie, zgodnie bowiem z zapisami ustawy wdrożeniowej weryfikacja dokumentów odbyła się w oparciu o te same kryteria, na podstawie których projekt został wybrany do dofinansowania.

Instytucja Pośrednicząca nie uwzględniła również zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wzywając bowiem wnioskodawczynię do złożenia dokumentów nie wyszła poza zakres przewidziany przepisami prawa. Jednocześnie, wnioskodawczyni na etapie weryfikacji załączników do umowy nie wnosiła zarzutów dot. braku podstawy do składania dodatkowych dokumentów do weryfikacji przedmiotowego kryterium. Wnioskodawczyni zakwestionowała takie postępowanie dopiero, gdy otrzymała informację o odstąpieniu od podpisania umowy.

Na powyższe rozstrzygnięcie wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprzestrzeganie w trakcie oceny spełniania przez wniosek o dofinansowanie kryterium wyboru projektu, podstawowych zasad ogólnych wyłaniania projektów do dofinansowania, tj. zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach

i sposobie wyboru projektów i dofinasowania (dotyczy oceny kryterium zawartego

w Regulaminie konkursu nr [...] [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2021 Oś priorytetowa: VIII Edukacja, Działanie 8.10, wersja 1.1 z dnia 5 kwietnia 2017 r., w części 4.2 I. fazy oceny, Kryteria dopuszczalności pkt 8 Wymogi organizacyjne "Beneficjent od co najmniej 1 roku na dzień złożenia wniosku posiada siedzibę, filię, delegaturę, oddział lub inną prawnie dozwoloną formę organizacyjną działalności podmiotu na terenie województwa [...]";

2) naruszenie art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez żądanie od skarżącej informacji i dokumentów, które nie mają charakteru wyłącznie niezbędnego do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów;

3) naruszenie art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez uchylanie się Instytucji Pośredniczącej od zawarcia umowy, pomimo iż wybrany do dofinansowania projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, a także na podstawie których umowa powinna zostać zawarta.

W ocenie skarżącej, wskazane naruszenia mają istotny wpływ na dokonaną nieprawidłową negatywna ocenę spełniania kryterium dofinansowania projektu, a w konsekwencji na brak zawarcia umowy o dofinansowanie.

Nadto, według skarżącej, z uwagi na brzmienie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, negatywna ocena projektu powinna zostać uznana za pozbawioną obiektywizmu i rzetelności, tak więc niezgodną z zasadami wyrażonymi w przepisach prawa, w szczególności w ustawie wdrożeniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania sprawy wynika z art. 61 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302); dalej: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, bowiem w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1; b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1.

Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium naruszenia prawa, ustawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów (chyba, że ustawa stanowi inaczej). Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Jednak, praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się - w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Według sądu, tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy wdrożeniowej, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie.

Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, według którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego, i ustawy, postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego, ale także przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Ocenie sądu podlega badanie zgodności postępowania Instytucji Pośredniczącej z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z:

1. Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z. 2014-2020, Oś priorytetowa: VIII Edukacja, Działanie 8.10, wersja 1.1 z dnia 5 kwietnia 2017 r.;

2. ustawą wdrożeniową;

3. Regulaminem konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020, Oś priorytetowa VIII Edukacja, Działanie 8.10 Wsparcie osób dorosłych, w szczególności osób o niskich kwalifikacjach i osób starszych w zakresie doskonalenia umiejętności wykorzystywania technologii informacyjno-komunikacyjnych i porozumiewania się w językach obcych.

Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej w sprawie przez Instytucję Pośredniczącą, jak również legalność jej działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w rozstrzygnięciu z dnia [...] r. nr [...], stwierdzić należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Wskazać należy, że skarżąca złożyła do Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy, pełniącego rolę Instytucji Pośredniczącej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. w ramach konkursu nr [...] dla Działania 8.10 Wsparcie osób dorosłych,

w szczególności osób o niskich kwalifikacjach i osób starszych w zakresie doskonalenia umiejętności wykorzystywania technologii informacyjno-komunikacyjnych i porozumiewania się w językach obcych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. wniosek o dofinansowanie.

Skarżąca uzyskała pozytywny wynik oceny wniosku, jednak na etapie zmierzającym do zawarcia umowy o dofinansowanie Instytucja Pośrednicząca powzięła m.in. wątpliwości w zakresie dokumentów potwierdzających prowadzenie przez wnioskodawczynię działalności gospodarczej na terenie województwa [...] przez minimum rok na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, tj. na dzień 11 maja 2017 r., w zakresie kryterium dopuszczalności wymienionym w pkt 8 I Fazy oceny (4.2.8), tj. kryterium "Wymogi organizacyjne", w którym przewidziano, że: "Beneficjent od co najmniej 1 roku na dzień złożenia wniosku posiada siedzibę, filię, delegaturę, oddział lub inną prawnie dozwoloną formę organizacyjną działalności podmiotu na ternie województwa [...].".

Skarżąca kilkakrotnie była wzywana do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie tego kryterium, gdyż jej wyjaśnienia nie były wystarczające dla stwierdzenia spełnienia przez nią wymaganego kryterium.

Skarżąca przedstawiła Instytucji Pośredniczącej umowę użyczenia lokalu, która została zawarta na ponad rok przez złożeniem wniosku o dofinansowanie, dotyczącą miejsca, w którym prowadzona była przez nią działalność, jak również inne dokumenty żądane przez Instytucję Pośredniczącą.

Instytucja Pośrednicząca oceniła, że przedłożona umowy użyczenia lokalu, z uwagi na okoliczność, iż skarżąca nie ponosiła kosztów najmu lokalu, jest niewystarczająca dla potwierdzenia spełnienia kryterium, wobec czego zobowiązała skarżącą do przedłożenia dokumenty potwierdzających faktyczne wykonywanie czynności związanych z działalnością gospodarczą w tym miejscu, np. faktury VAT za media, bądź dokumentów potwierdzających zatrudnianie pracowników w tym miejscu.

Wnioskodawczyni przesłała kopie dokumentów z okresu poprzedzającego złożenie wniosku o dofinansowanie projektu, które - jej zdaniem - potwierdzały prowadzenie przez nią działalności na terenie województwa [...]. Złożyła także wyjaśnienia dotyczące rozbieżności w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w zakresie dodatkowych miejsc wykonywania działalności.

W kolejnym wezwaniu Instytucja Pośrednicząca zobowiązała wnioskodawczynię do złożenia dokumentów niezbędnych do podpisania umowy dotyczących umowy użyczenia lokalu, które uzupełniono pismem z dnia 26 stycznia 2018 r.

Mimo złożonych wyjaśnień i uzupełnionych dokumentów, Instytucja Pośrednicząca ponownie wezwała wnioskodawczynię w dniu 2 lutego 2018 r. do uzupełnienia nadesłanych dokumentów wskazując, że przedłożone dotychczas dokumenty budzą wątpliwości.

Instytucja Pośrednicząca uznała, iż wpis do CEIDG, w którym przedstawiono dodatkowy adres wykonywania działalności w K. przy ul. [...], który został dokonany w październiku 2016 r., ma decydujące znaczenie - nie uwzględniając wyjaśnień w zakresie deklaratywności wpisu do CEIDG. Ponadto, Instytucja Pośrednicząca zakwestionowała możliwość użyczenia lokalu, w którym wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą a także uznała za nieudowodnione ponoszenie przez nią kosztów związanych z działalnością, pomimo przedłożenia dokumentacji w zakresie użyczenia lokalu oraz wielu rachunków, not czy faktur w zakresie prowadzonej działalności. W tej sytuacji, Instytucja Pośrednicząca odmówiła podpisania umowy o dofinansowanie.

Protest skarżącej nie został uwzględniony.

Mając na uwadze przedstawiony tok postępowania w sprawie, wskazać na wstępie należy, że - zarówno w doktrynie jak i w judykaturze - podkreśla się, iż w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dofinansowania projektów ze środków unijnych, należy zagwarantować przestrzeganie szeregu zasad. "W tym celu w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej został ustanowiony katalog zasad obwiązujących w trakcie procedur wyboru projektów. Naruszenie którejkolwiek z tych zasad może skutkować uznaniem oceny projektu za niezgodną z prawem". Przy czym, wbrew dosłownemu brzmieniu przepisu art. 37 ust. 1 ustawy, katalog zasad w nim określony nie ma charakteru zamkniętego (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II GSK 2748/17). Nadto, "Zasady, które muszą być przestrzegane w trakcie postępowań w przedmiocie wyboru projektów, wynikają również bezpośrednio z przepisów prawa unijnego lub można je wyinterpretować z tych przepisów przy zastosowaniu reguł wykładni. Do takich zasad trzeba zaliczyć zasadę proporcjonalności, efektywności, należytego zarządzania finansami, uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa, czy równego traktowania. Mają one chronić wnioskodawców i beneficjentów pomocy z funduszy unijnych przed arbitralnymi decyzjami organów administracji publicznej (...). Unijne zasady ogólne stanowią odzwierciedlenie pewnych podstawowych i wspólnych wartości, uznanych za fundamentalne dla prawidłowego funkcjonowania systemu prawa UE. Zasady te pozwoliły stworzyć reguły w dziedzinach nieuregulowanych kompleksowo w Traktatach oraz prawie pochodnym. Jedną z takich dziedzin stanowi polityka spójności, która z uwagi na szeroki zakres oddziaływania musi korzystać z dorobku prawnego wypracowanego w ramach stosowania ogólnych zasad prawa" (por. Poździk R.: Komentarz do art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 /.../, LEX i wskazana tam literatura przedmiotu).

Nie może również budzić wątpliwości, że w trakcie procedur konkursowych i pozakonkursowych, należy przestrzegać zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP lub zrekonstruowanych w drodze wykładni systemowej ustawy zasadniczej. Jak się akcentuje, zasady konstytucyjne muszą być przestrzegane przez organy publiczne zaangażowane w ocenę i wybór projektów, nawet jeśli nie są one wyrażone wprost w przepisach ustawy wdrożeniowej. Jedną z podstawowych zasad, o których mowa jest w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, to zasada przejrzystości. "Właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzenia wyboru projektów w sposób przejrzysty. W orzecznictwie sądów unijnych podkreślono fundamentalne znaczenie tej zasady (por. wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 15 kwietnia 2011 r. w sprawie T-297/05 [...] T. M. [...], Zb. Orz. 2011, s. II-01859) (...). Brak przejrzystości regulacji konkursowych i ich zbytnie skomplikowanie stanowi jeden z najczęstszych zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców, których projekty uzyskały negatywną ocenę. Zarzut naruszenia przez właściwą instytucję zasady przejrzystości musi znajdować oparcie w określonym, wadliwym działaniu tej instytucji" (por.: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 1272/10). "Organy administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. Uczestnik tego postępowania nie może ponosić konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych regulacji. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, a przewodnik po tych kryteriach zawierać wszystkie niezbędne informacje potrzebne do ich prawidłowego zrozumienia przez wnioskodawców (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 1175/11). "Umieszczenie zatem w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych postanowień stanowić będzie naruszenie zasady przejrzystości. Jednoznacznym postanowieniem jest takie, które jest wyraźne, ma jedno znaczenie, dopuszczające jedną tylko możliwą interpretację. W związku z tym, poszczególne postanowienia regulacji konkursowych lub pozakonkursowych powinny być sformułowane prostym i zrozumiałym językiem. Nie stanowi takiego języka posłużenie się techniką charakterystyczną dla aktów prawnych i używanie skomplikowanych sformułowań prawniczych. Niestety, powszechną praktyką jest używanie takich technik do tworzenia treści regulaminów przeprowadzania konkursów, które tworzą trudności interpretacyjne. W ramach zasady przejrzystości chodzi zatem o ogólny obowiązek transparentności (nakaz jasności i zrozumiałości). Chodzi o zrozumiałość i jasność zarówno w "fizykalnym" wymiarze (czytelność), jak i w wymiarze intelektualnym, ocenianym z punktu widzenia wnioskodawców. Zgodnie z omawianą zasadą, warunki przyznania dofinansowania winny być jasne i czytelne dla przeciętnego wnioskodawcy. W tym celu, pojęcia użyte w poszczególnych regulacjach, stanowiących podstawę postępowania w przedmiocie wyboru projektów, powinny być zdefiniowane, gdy ich znaczenie nie jest jednoznaczne. Wywołana nieprecyzyjnymi określeniami lub wytycznymi niepewność wnioskodawców co do rozumienia istotnego dla oceny projektu pojęcia w dokumentacji konkursowej i związane z nią ryzyko niewłaściwego wypełnienia wniosku, nie mogą negatywnie wpływać na ocenę projektów wnioskodawców. (...). Wątpliwości wnioskodawców co do rozumienia tego pojęcia, stwarzają dla nich stan niepewności pozostający w sprzeczności z zasadą przejrzystości. Ponadto użycie słów, które są wieloznaczne lub nieostre, daje zbyt dużą przestrzeń na subiektywną interpretację organu" (tamże i wskazane w tekście komentarza wyroki sądów administracyjnych - np. wyrok NSA z 28 października 2010 r. sygn. akt II GSK 1178/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 166/18). Poza tym, jak akcentuje się w doktrynie i judykaturze, z naruszeniem zasady przejrzystości mamy do czynienia, gdy nie będzie czytelny sposób przyznawania punktów (wagi punktowe) oraz sposób ustalenia pozycji na liście rankingowej.

Należy wskazać, że w uzasadnieniu protestu wnioskodawczyni podniosła, iż jednym z kryteriów dopuszczalności jest kryterium posiadania od co najmniej roku na dzień złożenia wniosku siedziby, filii, delegatury, oddziału lub innej prawnie dozwolonej formy organizacyjne działalności podmiotu na terenie województwa [...]. Według niej, kryterium to należy rozumieć w ten sposób, że od wnioskodawcy wymaga się, aby przez okres co najmniej roku przed złożeniem wniosku o dofinansowanie prowadził działalność gospodarczą na terenie województwa [...]. Wpis do Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej odznacza się deklaratoryjnością i posiada jedynie walor informacyjny, co znaczy, że stanowi często tylko potwierdzenie wcześniej istniejącego stanu rzeczy, tak jak ma to miejsce w jej przypadku. I, chociaż prowadziła już wcześniej działalność gospodarczą na terenie województwa [...], to zostało to potwierdzone dopiero wpisem w Centralni Ewidencji Działalności Gospodarczej z dnia 26 października 2016 r.

Dalej wnioskodawczyni wskazała, że celem wykazania spełnienia wymaganego kryterium, przesłała do Instytucji Pośredniczącej zarówno umowę użyczenia lokalu z dnia [...] r. (dot. lokalu przy ul. [...] w S.), aneks do umowy (dot. lokalu przy ul. [...] w K.), akt notarialny sprzedaży nieruchomości przy ul. [...] w K. na rzecz P. M., będącego prezesem [...] Sp. z o.o., oraz umowę użyczenia lokalu przy ul. [...] przez P. M. na rzecz [...] Sp. z o.o., z której wynika uprawnienie do użyczania ww. lokalu innym osobom lub podmiotom (§ 3 ust. 2) oraz kopie wybranych dokumentów z okresu poprzedzającego złożenie wniosku o dofinansowanie (umowy, faktury, rachunki, noty).

Według wnioskodawczyni z art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej wynika, że właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów, a wszelkie niezbędne dokumenty potwierdzające spełnianie ww. kryterium zostały w sprawie przedłożone. Dokumentacja ta w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza prowadzenie przez nią działalności na terenie województwa [...] przez okres co najmniej roku przed złożeniem wniosku o dofinansowanie.

Nadto, wnioskodawczyni podtrzymała swoje wyjaśnienia zawarte w treści dotychczasowych pism, w których - jak wskazała - szczegółowo odniosła się do wątpliwości podnoszonych ponownie w piśmie z dnia 9 kwietnia 2018 r.

Wnioskodawczyni uznała, że dokonana ocena Instytucji Pośredniczącej - z uwagi na brak spełnienia wymogu obiektywizmu i rzetelności - sprzeczna jest z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zaś wymogi, które Instytucja Pośrednicząca, na obecnym etapie stawia, są zbyt szczegółowe, przez co czynią ocenę spełniania kryterium niejasną i niekonkretną, a tym samym naruszającą także art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Mając na uwadze przywołane orzecznictwo, stanowisko judykatury co do wykładni art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz przywołane ustalenia, należało uznać, że sposób oceny wniosku skarżącej w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazuje na naruszenie przepisu 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (zasady rzetelności i przejrzystości).

Skarżąca w proteście podniosła szereg zarzutów wskazujących - jej zdaniem - na naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, do których Instytucja Pośrednicząca w ogóle się nie odniosła. Skarżąca, oprócz argumentacji zamieszczonej w proteście co do rozumienia wymogu posiadania od co najmniej roku na dzień złożenia wniosku siedziby, filii, delegatury, oddziału lub innej prawnie dozwolonej formy organizacyjne działalności podmiotu na terenie województwa [...], odwołała się do dokumentacji i pism będących jej odpowiedziami na kolejne wezwania do wykazania spełnienia tego kryterium. Wśród tych pism znajdują się także dwie prywatne opinie prawne sporządzone na jej wniosek dotyczące rozumienia wymaganego kryterium.

Tymczasem, Instytucja Pośrednicząca w zaskarżonym rozstrzygnięciu - poza przedstawieniem zarzutów podniesionych przez skarżącą w proteście i przywołaniem brzmienia przepisów art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 5, art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz ich wykładni - merytorycznie nie odniosła się do argumentacji skarżącej co do spełnienia wymaganego kryterium. Ocena zarzutów i argumentacji skarżącej sprowadziła się do stwierdzenia, że: "W związku z tym, iż ww. dokumenty nie dawały możliwości faktycznego potwierdzenia informacji na podstawie, których na etapie oceny i wyboru projektu kryterium dopuszczalności pkt. 8 Wymogi organizacyjne nr 1 zostało zweryfikowane pozytywnie, IP RPO WZ odstąpiła od podpisania umowy z Wnioskodawcą." (str. 8).

Powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie naruszono art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, bowiem skarżąca wskazywała jak interpretuje kryterium dopuszczalności określone w pkt 8, posiłkując się prywatnymi opiniami prawnymi, przedstawiła swoje wątpliwości co do żądań organu kilkakrotnego uzupełniania dokumentacji, zaś organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie odniósł się do tych kwestii. Skoro zatem, skarżącej nie wyjaśniono tych wątpliwości i nie odniesiono się do zgromadzonej w sprawie dokumentacji, złożonej na żądanie organu przez skarżącą, to stworzono wobec niej stan niepewności pozostający w sprzeczności z zasadą przejrzystości.

W tej sytuacji, wobec tego, że nie jest rolą sądu zastępowanie organu i wyjaśnianie wątpliwości skarżącej, należało uznać, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz z naruszeniem art. 8 k.pa. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej) i art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 pkt a ustawy wdrożeniowej orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd wskazuje, że ponownie rozpoznając sprawę, organ winien odnieść się do zarzutów skarżącej sformułowanych w proteście z dnia 27 kwietnia 2018 r. oraz dokumentów przedstawionych przez nią na żądanie organu.

Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.