Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 140/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5c,  art. 3 ust. 1,  art. 36 a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...]. nr N[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza O. w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego w O. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sekretarz gminny z upoważnienia Burmistrza O. L. L. zarządzeniem nr [...] przedłużył H. L. powierzenie stanowiska dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego w O. na okres pięciu lat szkolnych tj. od dnia [...]. do dnia [...]. W podstawie prawnej zarządzenia Burmistrz powołał się na art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda D. na podstawie art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2002r. Nr 142 poz.1591 ze zm.) rozstrzygnięciem nadzorczym w dniu 14 listopada 2007 r. stwierdził nieważność przedmiotowego zarządzenia Burmistrza O.. Organ nadzoru zarzucił ,że sporne zarządzenie zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadniając zarzut sformułowany w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda powołał treść art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i wywodził, że w związku z treścią powołanego artykułu kompetencje do powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego w O. posiada wyłącznie Wójt Gminy. Ponadto organ nadzoru podkreślił, iż umocowanie dla wójta, do przedłużenia powierzenia przedmiotowego stanowiska dyrektora wynika z treści art. 36a ust. 9 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Wojewody żaden przepis prawa nie daje wójtowi możliwości scedowania niniejszego uprawnienia na inny organ czy podmiot. Reasumując organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa kompetencja mieści się w zakresie uprawnień przyznanych przez ustawodawcę tylko i wyłącznie wójtowi. Nadto Wojewoda zauważył, iż zakres uprawnień sekretarza Gminy O. został zawarty w zakresie obowiązków, będących jego stanowiskową kartą pracy. Z treści punktu 12 tej karty określającego uprawnienia sekretarza Gminy O. wynika iż nie posiada on kompetencji do zatrudniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zdaniem organu nadzoru nawet zgodnie z zakresem obowiązków sekretarza gminy O. w ramach jego uprawnień nie znajduje się możliwość powierzenia komukolwiek stanowiska kierownika gminnej jednostki organizacyjnej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodził się Burmistrz O. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący w/w rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

• art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, polegające na błędnym uznaniu, że kompetencję do powierzania stanowiska Gminnego Przedszkola Publicznego w O. posiada tylko i wyłącznie Burmistrz O. i że żaden przepis prawa nie daje mu możliwości scedowania niniejszego uprawnienia na inny organ czy podmiot.

• art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). poprzez przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie Burmistrza O. jest sprzeczne z prawem.

W efekcie Burmistrz O. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody D. kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że stanowisko organu nadzoru jest błędne, a sporne zarządzenie nie narusza prawa. Zdaniem skarżącego stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. W opinii skarżącego należy interpretować omawiany przepis w aspekcie art. 31 cytowanej ustawy.

Nadto w uzasadnieniu skargi podkreślono, iż przepis art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczy tylko funkcjonowania urzędu gminy jako pracodawcy, ale ma znacznie szerszy zasięg. Skarżący dodał ponadto, iż Wójt Gminy O. w dniu 28 listopada 2002r. upoważnił Sekretarza Gminy Panią H. B. do prowadzenia w jego imieniu wszystkich spraw gminy, a upoważnienie to zostało potwierdzone poprzez wydanie ponownego upoważnienia przez Burmistrza O. w dniu [...] Skarżący podkreślił również, że w zakresie obowiązków Sekretarza Gminy zatwierdzonych przez Wójta Gminy w dniu [...] w jego punkcie 6.12 znalazło się upoważnienie do wykonywania uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników Urzędu Gminy i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W ocenie skarżącego art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie wyłącza możliwości scedowania niniejszego uprawnienia na Sekretarza Gminy w oparciu o przepis art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał zajmowane w tej sprawie stanowisko i dodał jednocześnie, że przepis art. 33 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym daje możliwość powierzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu, lecz wedle opinii organu nadzoru w przedmiotowym przypadku powyższa regulacja nie ma zastosowania. Uprawnienie burmistrza do powierzenia stanowiska dyrektora gminnego przedszkola została mu bowiem powierzona przez przepis art. 30 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto organ ponownie zauważył, że upoważnienie do powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola znajduje swoje źródło w ustawie szczególnej o systemie oświaty. Zgodnie z normą kompetencyjną zawartą w art. 36a ust. 1 tej ustawy a potwierdzoną w art. 5c pkt 2 ustawy, to burmistrz jako organ prowadzący przedszkole powierza stanowisko dyrektora przedszkola. Organ nadzoru zwrócił też uwagę na fakt, że Burmistrz O., w piśmie skierowanym do niego przekazał stanowiskową Kartę Pracy Pani H. B.- Sekretarz Gminy O.. Zgodnie z pkt 6.12 niniejszej karty pracy, w zakresie obowiązków Sekretarza Gminy mieści się wykonywanie uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników Urzędu Gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z zastrzeżeniem m. in. art. 30 ust 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym Wojewoda wyraźnie zaznaczył, że upoważnienie do prowadzenia w swoim imieniu spraw gminy zostało przedstawione przez Burmistrza dopiero w piśmie dołączonym do przedmiotowej skargi. Wraz z tą skargą została przekazana również stanowiskowa Karta Pracy, która różni się od treści karty między innymi tym, że nie ma w niej już powyższego zastrzeżenia co do uprawnień Sekretarza Gminy dotyczących zatrudniania kierowników organizacyjnych

Organ Nadzoru zwraca również uwagę, że przedstawione upoważnienie Sekretarza Gminy z 2005 roku dotyczy prowadzenia spraw gminy, co nie jest jednak równoznaczne z upoważnieniem do reprezentowania gminy na zewnątrz. Natomiast zdaniem wojewody z reprezentacją o takim charakterze mamy do czynienia w analizowanym przypadku, ponieważ dla dyrektora przedszkola, zgodnie z ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ), pracodawcą jest przedszkole, natomiast czynności z zakresu prawa praca wobec niego zgodnie z art. 4 ust. 2a ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 22 marca 1990 roku ( Dz. U.01.142.1593) wykonuje wójt, ( burmistrz, prezydent), oznacza to, że upoważnienie Burmistrza O. do prowadzenie spraw w swoim imieniu z dnia 04.01.05 r., nie obejmuje umocowania do reprezentowania gminy w imieniu innego podmiotu- w przedmiotowym przypadku gminnej jednostki organizacyjnej jaką jest Gminne Przedszkole Publiczne w O.. W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2008 r. skarżący podkreślił, że całkowicie chybione jest stanowisko organu nadzoru, ze art. 33 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym nie daje wójtowi ( burmistrzowi, prezydentowi miasta) możliwości powierzenia kompetencji do zatrudnienia kierownika gminnej jednostki organizacyjnej zastępcy wójta lub sekretarza gminy. Nadto zdaniem skarżącego jedyna obowiązująca w dacie wydania kwestionowanego zarządzenia była karta pracy sekretarza, która nie zawierała zastrzeżenia o zatrudnieniu i zwalnianiu kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno działalność organów samorządu terytorialnego, jak również organów administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy). Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie p.p.s.a., nie wprowadza innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Podobnie kryterium oceny legalności zarządzenia organu gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. stanowi jej zgodność z prawem. Powyższe wynika wprost z treści art. 91 ust. 1 u.s.g. "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne".

Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100).

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności zarządzenia lub uchwały organu gminy, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.)

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie chwały przez organ niewłaściwy, brak podstaw do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( wydania zarządzenia) por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. II SA/Wr1459/97, OwSS 1998, nr 2, poz. 79).

Z pewnością "istotnym" naruszeniem prawa jest także uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa.

Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, których mowa w art. 3 §2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności ( art. 147 § 1 p.p.s.a.)

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest zarządzenie Burmistrza O. z dnia [...] Nr [...]. W zarządzeniu powyższym sekretarz gminy działając z upoważnienia Burmistrza przedłużył powierzenie stanowiska dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego w O. pani H. L. na okres pięciu lat szkolnych to jest od [...] do [...].

W tym miejscu należy podkreślić, iż zarządzenie jest obok decyzji administracyjnej prawną formą w jakiej wójt (burmistrz, prezydent miasta) może podejmować władcze rozstrzygnięcie. W tej sprawie ma ono charakter jednostkowo- konkretny odnosi się bowiem do zatrudniania dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej jaką jest przedszkole gminne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto ,iż powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Odnośnie powyższej tezy powinno się wskazać na treść art. 3 ust 1 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz.2572) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie s.o.) zgodnie z którą Ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole – należy przez to rozumieć przedszkole.

Skoro z powyższego wynika, że przepisy mające zastosowanie do szkół stosuje się wprost do przedszkoli, to zarządzenie Burmistrza O. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego w O. podlega nadzorowi Wojewody D. zob. wyrok NSA z 30 czerwca 2004 r. ( OSK 439/04).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd stwierdza, iż nie narusza ono prawa, a zatem skarga nie jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2003 r, II SA/Wr 1500/ 03 (Dz. Urz. Opols. z 2004 r. Nr 21, poz. 648) podkreślił, że organ nadzoru dokonując ustalenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Organ nadzoru w tej sprawie w sposób wnikliwy i szczegółowy, z powołaniem się na obowiązujące przepisy uzasadnił przedmiotowe rozstrzygnięcie.

W rozpatrywanej sprawie należy bowiem odnieść się do ustawy o systemie oświaty jako ustawy szczególnej normującej między innymi upoważnienie do powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola.

W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na treści art. 5c s.o., w którym ustawodawca w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę powierzył trzem grupom podmiotów. Do pierwszej grupy zakwalifikował radę gminy, radę powiatu i sejmik województwa, do drugiej wójta, burmistrza ( prezydenta miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa, natomiast do trzeciej: wójta, burmistrza, (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa. W punktach od 1 do 3 poszczególnym grupom organów prowadzących szkołę zostały przypisane kompetencje do wykonywania konkretnie określonych zadań. I tak w punkcie 2 art. 5c do kompetencji wójta, burmistrza ( prezydenta miasta), zarządu powiatu, zarządu województwa jako organów prowadzących szkołę należy wykonywanie czynności określonych między innymi w art. 36a ust. 1,2,4,4a,5,6, i 9 s.o. Przepis art. 36a s.o. w dacie podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. stanowił, iż stanowisko dyrektora szkoły lub placówki z zastrzeżeniem ust. 2, powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę ( ust. 1). W pozostałej części tego przepisu została uregulowana procedura wyłonienia kandydata na stanowisko tegoż dyrektora w drodze konkursu. Z ust. 8, z którego wynika, iż stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na okres 5 lat szkolnych. W rozpatrywanej sprawie do powołania na stanowisko dyrektora przedszkola doszło zgodnie z regulacją ujętą w ust. 9 tego artykułu, zgodnie z którym można przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na kolejne okresy wymienione w ust. 8 osobie, która już takie stanowisko piastuje, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Ustawodawca wprowadzając zasadę obsadzania stanowisk dyrektorów w drodze konkursu, jednocześnie umożliwił odstąpienie od jego przeprowadzenia, przekazując do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy powołanie dyrektora. Z treści tego przepisu rozpatrywanego łącznie z przepisem art. 5c punkt 2 s.o., wynika, iż wszystkie wymienione w nim kompetencje zostały powierzone wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta), zarządowi powiatu lub zarządowi województwa.

Przedstawiona analiza przepisów zawartych w art. 36a i art. 5c s.o. wskazuje, że wójt gminy jest podmiotem, któremu zostały powierzone kompetencje do podejmowania wszystkich czynności związanych z obsadzeniem stanowisk dyrektorów w szkołach publicznych ( przedszkolach) prowadzonych przez gminy ( podobnie wyrok NSA I OSK 328/05.)

Należy przy tym zaznaczyć, że brzmienie analizowanych przepisów jest kategoryczne, nie wprowadza żadnych odstępstw, a zatem jedynym właściwym organem do powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola jest wójt, burmistrz ( prezydent miasta). Jest to wyłączna kompetencja przypisana przez ustawę organowi wykonawczemu gminy i nie podlega ona delegacji . Wójt, burmistrz (prezydent miasta) może zlecić co najwyżej czynności przygotowawcze w tym zakresie, czynności prawne wykonuje natomiast osobiście.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania powoływany przez skarżącego art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142poz.1591 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.s.g., zgodnie z którym wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Powyższe stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że zgodnie z treścią artykułu 30 ust. pkt 5 u.s.g., do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Podkreślenia wymaga, iż żaden przepis, wbrew twierdzeniom skarżącego nie daje możliwości wójtowi scedowania tego uprawnienia na inny organ czy podmiot.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, przy wydaniu spornego zarządzenia doszło do rażącego naruszenia powołanych przepisów prawa co spowodowało wydanie prawidłowego zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru. Z tego powodu sprawa prawidłowej treści stanowiskowej karty pracy, która określała uprawnienia sekretarza gminy O. nie ma przy rozpatrywaniu tej sprawy istotnego znaczenia.

Natomiast zarzut skarżącego naruszenia przez Wojewodę D. art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 4 u.s.g. oraz art. 36c ust. 1 s.o. , art. 91 u.s.g. nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sprawie zarzuty skargi są jedynie czystą polemiką ze stanowiskiem organu nadzoru i jego poglądem prawnym.

Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa co wynika wprost z treści art. 7 Konstytucji RP, wobec czego dozwolone jest tylko takie działanie, na które prawo zezwala. Kompetencję do powołania na stanowisko dyrektora przedszkola gminnego ustawodawca przyznał wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, nie przewidział też odstępstw od takiego uregulowania.

Sąd podziela pogląd prawny wyrażony przez Wojewodę D. w tej sprawie, bowiem pozostaje on w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

W związku z powyższym skargę jako niezasadna należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.