Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 43/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 37  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza przewlekłość Wojewody D. w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. K. jest przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynikało z akt sprawy, 19 października 2017 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Pismem z 27 kwietnia 2018 r. skarżący wniósł o przyspieszenie postępowania i wgląd do akt sprawy.

Pismem z maja 2018 r. (w piśmie brak oznaczenia daty) organ administracji publicznej wezwał stronę do osobistego stawiennictwa wskazując na art. 105 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach). Ponadto wskazując na art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) wezwał do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie wskazanych w piśmie dokumentów, pouczając o rygorze niedochowania ww. wymogów we wskazanym terminie.

Z zachowaniem wyznaczonych terminów, 21 maja 2018 r. skarżący złożył wymagane dokumenty.

Pismem z 23 lipca 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, bezczynność i przewlekłość organu administracji publicznej.

Pismem z 30 lipca 2018 r. organ administracji publicznej wystąpił do właściwych instytucji o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z 31 lipca 2018 r. organ administracji publicznej działając w trybie art. 35 § 3 k.p.a. wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy na 30 października 2018 r. oraz wezwał stronę o dostarczenie dalszych dokumentów w sprawie. Tego samego dnia przekazano wg właściwości ponaglenie złożone przez skarżącego.

W dniu 23 sierpnia 2018 r. skarżący wniósł skargę na działanie organu administracji, wskazując na art. 227 k.p.a., domagał się także wydania zaświadczenia wskazującego na datę wpływu ponaglenia i jego przekazania właściwemu organowi administracji.

W tej samej dacie skarżący przedłożył dokumenty, realizując wezwanie z 31 lipca 2018 r.

Pismem z 13 września 2018 r. organ administracji publicznej odniósł się do złożonej przez stronę skargi wyjaśniając przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy oraz informując o przekazaniu ponaglenia w terminie.

Pismem z 18 września 2018 r. do organu administracji publicznej wpłynęło pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu informujące, że pobyt skarżącego na terenie Polski nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z 13 lutego 2019 r. organ administracji publicznej poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wezwał do przedstawienia aktualnej informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy.

W dniu 25 lutego 2019 r. wpłynęła odpowiedź strony wraz z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania sprawy oraz załączonym do pisma zezwoleniem typu A z 13 listopada 2017 r.

Pismem z 11 marca 2019 r. organ administracji publicznej ponownie wezwał stronę o przedłożenie aktualnej informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy wyjaśniając, że skarżący nie dysponował tym zezwoleniem przed złożeniem wniosku wszczynającego postępowanie w tej sprawie.

W dniu 1 kwietnia 2019 r. skarżący przedłożył dodatkowe dokumenty w sprawie.

Pismem z 9 kwietnia 2019 r. organ administracji wezwał stronę o przedstawienie dowodu opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne.

Postanowieniem z 21 marca 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie skarżącego za uzasadnione wyznaczając termin rozpoznania sprawy na 20 czerwca 2019 r.

Pismem z 19 kwietnia 2019 r. skarżący przedłożył dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy.

W dniu 28 czerwca 2019 r. organ administracji publicznej wydał decyzję zgodną z wnioskiem skarżącego.

W ślad za pismem z 3 lipca 2019 r. przesłał stronie decyzję informując o trybie uzyskania karty pobytu.

W dniu 22 lipca 2019 r. do sprawy przystąpił nowy pełnomocnik, wnosząc o wygenerowanie karty pobytu.

W dniu 25 lipca 2019 r. droga mailową strona prosiła o przyspieszenie wydania karty wskazując na długotrwałe postępowanie i utrudnienie swobodnego poruszania się w ruchu transgranicznym.

Pisma ponaglające (tą samą drogą) strona złożyła 21 sierpnia 2019 r.

W dniu 28 sierpnia 2019 r. strona złożyła ponaglenie w sprawie wydania karty pobytu.

W dniu 28 listopada 2019 r. organ administracji publicznej przekazał ponaglenie wg właściwości.

W dniu 29 października 2019 r. strona złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zarzucała naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania dłużej niż wynika to z przepisów prawa oraz utrudnianie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wnioskowała o stwierdzenie, że organ administracji przewlekle prowadził postępowanie, orzeczenie, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie stronie od organu administracji sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w kwocie 4.000 zł.

W uzasadnieniu skarżący przytoczył okoliczności faktyczne sprawy wskazując na opieszałe i nieterminowe działanie organu administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku jak i wydania karty pobytu. Zarzucał, że podejmowane czynności były pozorne, organ przewlekał postępowanie nie kumulując wezwania o uzupełnienie braków formalnych, działania były prowokowane przynagleniami strony. Zdaniem strony nie może stanowić usprawiedliwienia tak dużej zwłoki duży napływ wniosków, strona nie może ponosić za to odpowiedzialności. Strona podkreślała przy tym naruszenie jej prawa do udziału w postępowaniu i wglądu w akta, czy uzyskania informacji o sprawie, co wynikało z kierowanych do niej pism oraz braku kontaktu z pracownikami organu administracji publicznej, nieprzydatność infolinii, gdzie nie ma możliwości uzyskania informacji o konkretnej sprawie. Skarżący podkreślał, że brak dokumentu, o który wnioskował zmuszało do kilkukrotnego uzyskiwania wizy w swojej ojczyźnie, co wiązało się z kosztami, które nie byłby konieczne w sytuacji terminowego rozpoznania jego wniosku. Brak dokumentu utrudniał mu również spotkanie z rodziną, przyjaciółmi, planowanie urlopu. Winą za te okoliczności obarczał organ administracji publicznej, wskazując na poniesione straty moralne. Uzasadnia to zdaniem strony przyznanie jej sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący uzasadniał żądanie wydania orzeczenia pomimo otrzymania decyzji zgodniej z jego wnioskiem.

Odpowiadając na skargę strony organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie.

Po opisaniu przebiegu postępowania wskazał, że w sprawie wydano i doręczono decyzję jaki i kartę pobytu, co nastąpiło 27 września 2019 r. Dalej wywodził, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w ostatnich latach, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz niedoborów kadrowych. Okoliczności te mają istotne znaczenie w sprawie, co poparł tezami orzeczeń sądowych. Do tych źródeł odwołał się również, definiując pojęcie rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w rozpoznawanej sprawie taka kwalifikacja nie jest możliwa. Ponadto wskazał, że wezwania do strony były powielane z uwagi na fakt, że strona przedkładała niewłaściwe dokumenty w sprawie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej podniósł, że jej zasądzenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Ponadto organ podatkowy zwracał uwagę na konieczność miarkowania wymierzanej sumy.

Końcowo z ostrożności procesowej organ administracji publicznej wnosił o oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania karty pobytu.

Postanowieniem z 20 maja 2020 r. Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na złożone pytanie prawne, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 postanowieniem z 22 września 2020 r. postępowanie podjęto.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).

Na wstępie wskazać trzeba, że w opinii Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę istniały podstawy do wydania merytorycznego orzeczenia pomimo wniesienia skargi już po wydaniu decyzji uwzględniającej wniosek strony. Sąd podziela poglądy licznie przedstawiane w orzecznictwie, że w postępowaniu w przedmiocie przewlekłości podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, bowiem uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do podjęcia stosownego działania w określonym terminie (§ 1 pkt 1 i 2), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce (§ 1 pkt 3) oraz czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przesądzając o powyższym, sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2). Powyższe oznacza, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania we wskazanej sytuacji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14, z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15, z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W opinii Sądu art. 149 p.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego. Orzeczenie podjęte na skutek tej skargi umożliwia bowiem efektywne dochodzenie przez stronę tego odszkodowania. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy.

Mając na uwadze fakt, że stronę zastępował profesjonalny pełnomocnik skargę potraktowano zgodnie z jej literalnym brzmieniem, przyjmując, że dotyczy ona wyłącznie przewlekłości w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać trzeba, że terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 k.p.a. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie art. 35 § 4 k.p.a stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a. Przykładem takiej regulacji jest art. 210 ustawy o Cudzoziemcach, stanowiący, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

Pojęcie przewlekłości postepowania definiuje art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, wskazując, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych.

W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydał finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała istotna przewlekłość. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że przez 21 miesięcy tj. od 19 października 2017 r. do dnia doręczenia stronie decyzji, tj. 9 lipca 2019 r. organ administracji publicznej procedował w przedmiocie wniosku skarżącego, choć termin na jego rozpatrzenie ustawodawca zakreślił na jeden miesiąc. Rację ma skarżący, że postępowanie organów administracji publicznej było przewlekłe i brak w nim koncentracji podejmowanych czynności. Po wniesieniu wniosku przez stronę przez siedem miesięcy w sprawie nie działo się nic. Dopiero po monitach strony organ administracji podjął czynności, przy czym sposób procedowania wskazuje na brak koncentracji czynności i skumplowania wezwań kierowanych do strony, co istotniej przewleka postępowanie. Nie można podzielić poglądu organu administracji publicznej, że to strona nie realizując wezwań prawidłowo przyczyniła się do wydłużenia terminu rozpoznania sprawy, gdyż w pierwszym okresie postępowania strona wypełniała wzorcowo wezwania organu i to po jej monitach organ administracji podejmował dalsze czynności. Dopiero w dalszej części strona przedstawiła inne niż żądane przez organ administracji dokumenty, niemniej czyniła to terminowo. Niezależnie od tego okoliczności te wystąpiły po ponad rocznym procedowaniu przez organ administracji publicznej. W opinii Sądu sprawa ze skargi strony nie należała przy tym do skomplikowanych wymagających szerokiego i wielowymiarowego postępowania dowodowego. Dowodzą tego akta sprawy, większość niezbędnych dla sprawy dokumentów dołączono do wniosku, zaś pozostałe były przez stronę uzupełniane w wyznaczonych terminach. Jakkolwiek organ administracji publicznej poinformował (jeden przypadek) o tym, że nie rozpozna wniosku w terminie, wyznaczając inny termin, to jednak terminu tego nie dochował. Istotne w sprawie jest również to, że czynności organu administracji są podejmowane po monitach strony i z naruszeniem ustawowych terminów. W tych okolicznościach nie ma możliwości dokonania innej oceny niż przyjęta w sentencji orzeczenia tj. stwierdzenia przewlekłości prowadzonego postępowania.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Wskazany zapis zawiera nie uprawnienie ale obowiązek Sądu w zakresie oceny czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).

W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej przewlekłość jego postępowania i przekroczenie terminów załatwienia sprawy winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter tej konkretnej sprawy, nie istniała bowiem potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbywało się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów. Po wpływie wniosku organ administracji przez siedem miesięcy nie podjął żadnych działań, choć zasadniczo wymaga tego każde postepowanie administracyjne. Powyższe narusza przepisy dotyczące terminów rozpoznania sprawy i nie ma merytorycznego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. W opinii Sądu, wniosek strony winien być poddany wstępnej weryfikacji co do jego kompletności niezwłocznie po jego złożeniu lub ustaleniu (ujawnieniu) istotnych dla sprawy faktów o czym strona winna być na bieżąco informowana. W tym względzie wymogom tym nie sprostano, a działania w sprawie zostały podjęte dopiero po monitach strony. Sam wniosek w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach został złożony po dziewięciu miesiącach od złożenia wniosku. Zatem uznać trzeba, że stwierdzona przewlekłość nie ma żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak wskazano nie stanowi jej złożoność sprawy ani konieczność gromadzenia dowodów. Nie jest usprawiedliwieniem także wskazywana w aktach sprawy duża ilość składanych wniosków. Są to okoliczności procesowo obojętne, niezależnie od tego nie mogą uzasadniać aż tak istotnej bezczynności. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania.

Opisane fakty dowodzą, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a., a także zasady opisane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. dopuścił się przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcje Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej mając na uwadze podnoszone przez stronę w skardze okoliczności uzasadniające wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. (pkt IV sentencji wyroku). Miarkując tę kwotę Sąd miał na uwadze, że stanowi ona przede wszystkim środek dyscyplinujący organ administracji publicznej. W tej sprawie skarga została wniesiona już po wydaniu decyzji. Niemniej jednak Sąd miał na uwadze działanie prewencyjne i rekompensacyjny charakter tej instytucji. Nie oznacza to jednak, że w tym trybie możliwe jest badanie i wyrównanie ponoszonej przez stronę szkody związanej z opieszałym działaniem organu administracji publicznej. Temu nie służy postępowanie sądowoadministracyjne.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).