Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 262/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.6,7,11,24, 75 par 1, art 157 par 2 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Y. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2019 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1995 r. nr [...]- wydanej w przedmiocie komunalizacji nieruchomości.

Zaskarżone orzeczenie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] października 1995 r. - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, ze zm.), dalej jako ustawa komunalizacyjna - stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej obrębie nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej działkę nr [...].

Wnioskiem z [...] września 2019 r. [...] (dalej jako skarżący) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej - wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa: art. 7 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, art. 28, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - równoznacznym (naruszeniem) z wyczerpaniem dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, skutkującym stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1995 r.

W uzasadnieniu wskazał, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być osoba powołująca się na dokumenty świadczące, że to jej, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia.

Następnie stwierdził, iż z karty inwentaryzacyjnej nr 1909, stanowiącej integralną część powyższej decyzji Wojewody [...], wynika, że podstawą nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w [...], była decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1966 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa z [...] września 1966 r. - które dotychczas nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Dodał, że z informacji przekazanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, iż [...] złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji stwierdzających przejście na rzecz Skarbu Państwa własności byłych nieruchomości [...] - jednakże postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją.

Podkreślił również, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona.

Zatem dla organów administracji publicznej - które zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa - wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń.

Powyższe ustalenia stanowią podstawę do przyjęcia, iż według stanu na dzień 27 maja 1990r. to nie osoba fizyczna, lecz Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], ujawnionej w [...]. To z kolei oznacza, że [...] nie ma przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] października 1995 r.

Jednocześnie zauważył, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji nie daje wnioskodawcy przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż stroną tego postępowania może być tylko osoba powołująca się na dokumenty świadczące, że to jej, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990r. prawo własności do komunałizowanego mienia.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca - zatem złożony przez [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest przedwczesny.

Na zakończenie stwierdził, że art. 105 § 1 k.p.a. nakazuje organowi administracji umorzenie postępowania w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości.

W niniejszym przypadku bezprzedmiotowość postępowania wynika z przyczyn podmiotowych, bowiem - jak już wskazano powyżej - skarżący nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, a co za tym idzie nie ma przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego.

Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowym w przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takie czynności mogą być podjęte przez organ administracji jedynie w toku postępowania. Negatywny wynik takich ustaleń stanowi podstawę do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. w szczególności:

1) art. 105 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym umorzeniu postępowania pomimo nieziszczenia się przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia;

2) art. 97 § 1 pkt. 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania pomimo istnienia (dostrzeżonego przez MSWiA) zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik niniejszego postępowania;

3) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności dowodu z dokumentu zawierającego informację o sposobie rozstrzygnięcia ww. zagadnienia wstępnego;

4) art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów zebranych w sprawie i błędne przyjęcie, że postępowanie, w którym doszło do wydania decyzji komunalizacyjnej z 12 października 1995 r. nie odbyło się w warunkach bezprawności a sama decyzja komunalizacyjna nie jest obarczona wadą nieważności;

- naruszenie prawa materialnego, tj. w szczególności:

1) art. 28 k.p.a. polegające na odmowie przydania wnioskodawcy przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej;

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne przyjęcie, że poprzednik prawny wnioskodawcy nie był stroną postępowania, w którym doszło do wydania ww. decyzji komunalizacyjnej oraz błędne przyjęcie, że decyzja komunalizacyjna niepoprzedzona należytym zbadaniem stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, a w tym rzeczywistego stanu właścicielskiego takiej nieruchomości oraz wydana w postępowaniu prowadzonym bez udziału następców prawnych osoby bezprawnie wywłaszczonej (w sytuacji, w której choćby pobieżne badanie stanu właścicielskiego danej nieruchomości musiało prowadzić do wniosku o bezprawności wywłaszczenia) nie uchybia ww. przepisowi art. 7 ust. 2. statuującemu zakaz wydawania decyzji komunalizacyjnej prowadzącej do naruszenia praw osób trzecich (do których należą w szczególności następcy prawni wywłaszczonego).

Wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości, zawieszenie postępowania (po uchyleniu skarżonej decyzji) przez MSWiA z urzędu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, determinującego (rozstrzygnięcia) - w ocenie MSWiA - treść rozstrzygnięcia jakie winno zostać wydane w niniejszej sprawie, a także o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z [...] października 1995, nr [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji komunalizacyjnej, zaś postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. odmówił zawieszenia postępowania nadzorczego.

Następnie decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2019 r.

W uzasadnieniu stwierdził, że ponowna analiza akt, która nastąpiła na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dała podstaw do twierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały nowe okoliczności. W zaskarżonej decyzji w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, że prowadzenie niniejszego postępowania jest bezprzedmiotowe - co wyczerpuje przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. i skutkuje umorzeniem postępowania w sprawie.

Podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przedmiotem komunalizacji jest więc wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji. Przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej - tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Z kolei wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a - na żądanie strony, bądź z urzędu.

Przypomniał, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, iż stroną postępowania jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym, opartym na określonym przepisie prawa. Zatem o tym, czy interes ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie należało zatem rozważyć, czy [...] wykazał, że ewentualne postępowanie nadzorcze w sprawie komunalizacji nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej obrębie nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej działkę nr [...] - dotyczy jego interesu prawnego, który należy odróżnić od interesu faktycznego, niepodlegającego ochronie przez obowiązujące normy prawne, a tym samym, iż posiada on legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a.

Stronami postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., są Skarb Państwa, jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym - wykluczający jej komunalizację. Zatem niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W ocenie Ministra w zaskarżonej decyzji w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, iż brak jest podstaw do uznania, że Y. R. wykazał tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją. Analiza dowodów zgromadzonych w sprawie - decyzji komunalizacyjnej oraz stanowiącej jej integralną część karty inwentaryzacyjnej nieruchomości (Nr karty [...]), a także treść księgi wieczystej KW Nr [...]- nie potwierdza posiadania przez skarżącego legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji Wojewody [...] z a [...] października 1995 r.

Po pierwsze - jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody [...] z [...] października 1995 r. był art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - z którego jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Z karty inwentaryzacyjnej nr 1909 wynika, że podstawą nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w [...], była decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1966 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa z [...] września 1966 r. - które dotychczas nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Po drugie - jak wynika z księgi wieczystej KW Nr [...] właścicielem ujawnionej w niej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...] nie jest Y. R., jak i żadna inna osoba fizyczna względnie prawna, poza Gminą [...]. W przypadku, gdy dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, to o stanie własności decydują wpisy dokonane w jej dziale II. Zatem wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności. Ponadto - zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 poz. 1007) - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Domniemanie to ma wprawdzie charakter wzruszalny, jednak organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Dlatego wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może się odbywać w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej - ale tylko w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Zatem kierując się zasadą, iż organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa, muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej .

Po trzecie - w decyzji Wojewody [...] z [...] października 1995 r. jako strona postępowania nie został ustalony skarżący.

Podsumowując Minister uznał, że Y. R. nie wykazał, iż legitymował się w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., tytułem prawnym do tej nieruchomości, nie udowodnił, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w tym dniu prawo własności do skomunalizowanego mienia. Zatem skarżący - nie legitymując się tytułem prawnym do spornej nieruchomości - nie posiada też przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1995 r. - dlatego też przedmiotowe postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa.

W końcowej części uzasadnienia organ odniósł się do pozostałych zarzutów - stwierdzając ich niezasadność

Odnosząc się do zarzutu wadliwego zastosowania przepisu zobowiązującego organ administracji publicznej do umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), braku zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), błędnej oceny dowodów zebranych w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), jak również błędnego przyjęcia, że poprzednik prawny skarżącego nie był stroną postępowania komunalizacyjnego (art. 28 k.p.a.) - Minister wyjaśnił, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnianiu, czy skarżącemu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości przysługuje. Wręcz przeciwnie - to skarżący żądając wszczęcia takiego postępowania winien legitymować się nie budzącym wątpliwości tytułem.

Następnie odniósł się do zarzutu błędnego przyjęcia, że postępowanie, w którym doszło do wydania decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] października 1995 r. nie odbyło się w warunkach bezprawności a sama decyzja komunalizacyjna nie jest obarczona wadą nieważności - podnosząc, iż postępowanie prowadzone przez niego zakończyło się decyzją umarzającą je z przyczyn podmiotowych. Oznacza to, iż nie dokonał on kontroli merytorycznej decyzji komunalizacyjnej - z uwagi na brak w ogóle podstaw do zainicjowania postępowania nadzorczego przez osobę nie wykazującą się przymiotem strony.

Natomiast w kwestii braku zaistnienia podstaw do zawieszenia postępowania nadzorczego - wypowiedział się już wcześniej, w postanowieniu z [...] stycznia 2020 r. w którym szeroko przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Odniósł się też do zarzutu błędnego przyjęcia, że decyzja komunalizacyjna nie uchybia przepisowi art. 7 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej - statuującemu zakaz wydawania decyzji komunalizacyjnej prowadzącej do naruszenia praw osób trzecich (do których należą w szczególności następcy prawni wywłaszczonego) - ponownie zauważając, iż zarówno w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r., jak i w niniejszym postępowaniu, nie poddawał on kontroli decyzji komunalizacyjnej z uwagi na brak w ogóle podstaw do zainicjowania postępowania nadzorczego przez osobę nie wykazującą się przymiotem strony.

Reasumując Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że miał podstawy do uznania, iż skarżący, nie legitymując się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, nie posiada też przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1995 r. Zgodnie zaś z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania

Zauważył przy tym, iż zarówno zaskarżona, jak i niniejsza decyzja - nie wyłączają dopuszczalności wszczęcia kolejnego postępowania nieważnościowego w przypadku ewentualnego uregulowania przed właściwym organem lub sądem, w sposób odmienny od istniejącego (czyli po myśli skarżącego), stanu prawnego spornej nieruchomości.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Y. R. - zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. art. 28 k.p.a. polegające na braku przydania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym (kontrolno - nadzorczym, prowadzonym w trybie art. 156 i n. k.p.a.), w którym doszło do wydania skarżonej decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do bezzasadnego umorzenia postępowania;

2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 140 i n. k. c., polegające na błędnym przyjęciu, że poprzednikowi prawnemu skarżącego nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym, w którym doszło do wydania kontrolowanej (w bezzasadnie umorzonym przez MSWiA postępowaniu) decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy albowiem stanowiło pierwotną przyczynę bezzasadnego umorzenia postępowania;

3. rażące naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 105 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym umorzeniu postępowania w następstwie błędnego uznania, że skarżący nie posiada statusu strony postępowania nadzorczo-kontrolnego (w trybie art. 156 i n. k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem uniemożliwiło skontrolowanie przez MSWiA decyzji o stwierdzenie nieważności której wniósł skarżący;

4. rażące naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. polegające na niezawieszeniu przez MSWiA postępowania z urzędu (do czego był zobligowany, zgodnie z dyspozycją ww. przepisu) pomimo powzięcia przez MSWiA (od skarżącego) wiedzy o zawisłości postępowania, w którym badane jest zagadnienie prejudycjalne względem postępowania, w którym doszło do wydania skarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem wynik tego (w którym badane jest zagadnienie wstępne) postępowania winien był zdeterminować sposób merytorycznego rozstrzygnięcie sprawy;

5. naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym w szczególności dowodu z dokumentu, zawierającego informację o sposobie rozstrzygnięcia ww. zagadnienia wstępnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem przyczyniło się do bezzasadnego uznania przez Organ, że zmaterializowały się przesłanki zawarte w art. 105 § 1 k.p.a. - umożliwiające umorzenie postępowania;

6. naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę (wadliwe rozpatrzenie) materiału dowodowego sprawy i błędne przyjęcie, że decyzja, która winna zostać poddana kontroli przez MSWiA nie była obarczona wadą nieważności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem przyczyniło się do wadliwego umorzenia postępowania;

7. mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 10 § 1 k.p.a. polegające na braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności niezawiadomieniu skarżącego (po wydaniu postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonalności kontrolowanej decyzji oraz postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania a przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania) o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, równoznacznym (brakiem niezawiadomienia) z naruszeniem uprawnień przysługujących stronie postępowania administracyjnego;

8. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji w której MSWiA winien był uchylić swoją decyzję z [...] listopada 2019 r. oraz rozpoznać sprawę co do istoty albo zawiesić postępowania do czasu rozstrzygnięcia ww. zagadnienia prejudycjalnego.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności lub o uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym a także o orzeczenie o kosztach postępowania przed sądem administracyjnym, w tym o kosztach zastępstwa adwokackiego, wg. norm prawem przepisanych.

Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie - stwierdzając, że skarga jest w całości niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, a jej uzasadnienie jest wyłącznie nieprzekonywującą polemiką z ustaleniami i ocenami organu orzekającego.

Podniósł, iż wbrew twierdzeniom skarżącego - na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji brak było podstaw do uznania, że Y. R. wykazał tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją, a w konsekwencji, iż posiada legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] października 1995 r. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnego dokumentu, z którego taki tytuł by dla niego wynikał. Natomiast zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Zatem w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niebędący stroną, organ administracji publicznej był obowiązany po wszczęciu postępowania umorzyć je - co stanowi wypełnienie normy określonej w art. 105 § 1 k.p.a.

Podkreślenia też wymaga, że wydając zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzające ją postanowienia i decyzję, organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności prawne i faktyczne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Natomiast skarżący nie wskazał w skardze na żadne nowe, nieznane organowi okoliczności (poparte dowodami), czy też argumenty, do których organ by się nie odniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wbrew twierdzeniom zamieszczonym w skardze organ w sposób wyczerpujący rozpoznał zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i zgromadzony materiał dowodowy. Zauważyć przy tym należy, iż kwestionowanie tytułu prawnego danego podmiotu (tutaj Skarbu Państwa) do nieruchomości nie stanowi okoliczności dowodzącej posiadanie takiego tytułu przez inny podmiot (tutaj - skarżącego).

Minister odniósł się też do nowo podniesionego zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 10 § 1 k.p.a. - podkreślając, iż na obu etapach postępowań wieńczonych decyzjami z [...] listopada 2019 r. i z [...] stycznia 2020 r. skarżący oraz jego pełnomocnik mieli zapewnioną możliwość zapoznania się z zebranymi dokumentami, uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, składania pisemnych wyjaśnień i dokumentów oraz złożenia końcowego oświadczenia. Zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza, iż nie skorzystali oni z powyższych praw.

Na zakończeni stwierdził, iż z uwagi na powyższe, w całości podtrzymuje swoje stanowisko w zakresie braku interesu prawnego, a w konsekwencji braku legitymacji do wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] października 1995 r. - w związku z nie wykazaniem, że w dniu komunalizacji nieruchomość ta była własnością skarżącego, albowiem argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zachowuje swoją aktualność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone decyzje odpowiadają prawu.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1995 r. dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej obrębie nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej lwh [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej działkę nr [...].

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądając więc wszczęcia takiego postępowania Y. R. winien wykazać, że posiada przymiot strony w tym postępowaniu.

Art. 28 k.p.a. stwierdza, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny - to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.

Zatem o istnieniu interesu prawnego decydują - w myśl ugruntowanego orzecznictwa - przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. taki, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc - zdaniem Sądu - ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy - tj. decyzja administracyjna - może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Podstawą materialnoprawną orzeczenia - o którego stwierdzenie nieważności wystąpił skarżący - stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), dalej jako ustawa komunalizacyjna.

Zgodnie z powołanym art. 5 ust. 1 mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Powyższe oznacza, że przedmiotem komunalizacji było wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa, tj. dzień 27 maja 1990 r.

Ponadto - zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych - stroną w postępowaniu komunalizacyjnym jest Skarb Państwa i właściwa gmina, na rzecz której następuje przekształcenie własnościowe, a także podmiot, który wykaże, że miał

w dacie 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości.

Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że skarżący Y. R. nie posiadał interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej.

W prowadzonym postępowaniu nie przedstawił on żadnych dokumentów świadczących, iż dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej obrębie nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej lwh [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej działkę nr [...] - a tylko z tego faktu skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Również fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1966 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa z [...] września 1966 r. - będących podstawą nabycia przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości - nie stanowi o posiadaniu przymiotu strony, gdyż postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją - zatem decyzje te nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie jest to także zagadnienie wstępne, które wymagałoby zawieszenia niniejszego postępowania.

Jedynie istniejący po stronie skarżącego tytuł prawny świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do Skarbu Państwa i z tego względu nie podlegałaby ona komunalizacji z mocy prawa. Jednakże - skoro przedmiotowy grunt we wskazanej dacie stanowił własność Skarbu Państwa (czego skutecznie Y. R. nie podważył) - to, w tym stanie prawnym i faktycznym, nie ma on interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności wskazanej decyzji komunalizacyjnej.

Reasumując Sąd stwierdził, że Y. R. nie wykazał, że ma tytuł prawnorzeczowy do ww. nieruchomości - przez co nie udowodnił posiadania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Podkreślić również należy, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa - art. 6 k.p.a. Skoro z treści księgi wieczystej wynika, kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to fakt ten jest wiążący dla organów, które nie mogą samodzielnie ustalać tytułu własności nieruchomości. Spory o prawo własności nieruchomości może rozstrzygać tylko sąd powszechny, na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Prawidłowo zatem organ umorzył przedmiotowe postępowanie - z uwagi na brak legitymacji prawnej do żądania wszczęcia takiego postępowania.

Konkludując, stan faktyczny sprawy został ustalony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa, rozwiniętą w art. 77 § 1 kpa, tj. w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. Znajdował on oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przyczyny prawne i faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, zostały wyjaśnione w sposób klarowny i kompletny, spełniając tym samym standardy wynikające z ustanowionej w art. 11 kpa zasady przekonywania. Organ odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego - dokładnie, wnikliwie i prawidłowo je oceniając. Sąd nie stwierdził również, by w toku postępowania uchybił on innym normom postępowania administracyjnego. Minister uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Kończąc, Sąd pragnie podkreślić, iż w całości popiera też stwierdzenie organu - który nie oceniał merytorycznie decyzji Wojewody [...] z [...] października 1995 r.- że złożony przez Y. R. wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest przedwczesny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.