Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 570/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6,9,11 ust. 2, art. 50 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 393/13 w sprawie ze skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 marca 2013 r. nr SKO.41/713/OS/2013 w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 393/13, po rozpatrzeniu skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 marca 2013 r., nr SKO.41/713/OS/2013 w przedmiocie usług opiekuńczych, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 27 marca 2013 r., po rozpoznaniu odwołania T.W. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania T.W. pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca zwróciła się o przyznanie jej usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych oraz o wyłączenie ze sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownic socjalnych: [...]. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2013 r. organ odmówił wyłączenia tych pracownic.

Pracownicy socjalni kilkakrotnie próbowali przeprowadzić ze skarżącą wywiad środowiskowy, również w asyście policji ze względu na agresywne zachowanie męża skarżącej, jednakże nie mieli możliwości wejścia na teren posesji skarżącej. Wywiadu takiego nie przeprowadzono także mimo wcześniejszego pisemnego wyznaczenia terminu i prawidłowego doręczenia tych powiadomień. W związku z powyższym organ oparł swoje ustalenia na informacjach zawartych w wywiadzie z dnia 20 grudnia 2012 r. Wynika z nich, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmując pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane piecem centralnego ogrzewania. W tym samym budynku zamieszkuje mąż, z którym jest w separacji orzeczonej wyrokiem sądu. Prowadzi on oddzielne gospodarstwo domowe, zajmując kuchnię i pokój. Skarżąca utrzymuje się z emerytury wynoszącej 691,25 zł miesięcznie, z czego kwotę 199,79 zł miesięcznie potrąca Zakład Ubezpieczeń Społecznych na poczet należności komorniczych, stąd skarżąca otrzymuje kwotę 491,46 zł. Według udzielonych przez T.W. informacji ponosi ona wydatki mieszkaniowe: za energię elektryczną opłaca 60 zł (w piśmie z dnia 22 stycznia 2013 r. zaznaczyła, że wydatki na energię elektryczną w całości pokrywa mąż), wywóz nieczystości 30 zł, leki i środki higieniczne 200 zł (załączyła faktury na wykupione leki z 30 sierpnia 2012 r. na kwotę 89,53 zł, z 15 września 2012 r. na kwotę 83,23 zł i z 15 listopada 2012 r. na kwotę 89,10 zł), rachunek telefoniczny 63 zł. Ponadto na skargi wydaje ona około 100 zł miesięcznie. T.W. leczy się z powodu przewlekłej [...] i schorzeń [...]. Podczas pobytu w szpitalu w dniach od 2 do 28 sierpnia 2012 r. zdiagnozowano u niej [...]. Orzeczeniem z dnia 25 października 2010 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w [...] zaliczył skarżącą do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 27 lipca 2012 r., dostarczonego przez skarżącą wynika, że wymaga ona nadal stałego przyjmowania leków, ponadto okresowo z powodu duszności jej sprawność fizyczna jest ograniczona. Ani orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, ani zaświadczenie lekarskie nie zawierają wskazań do przyznania usług opiekuńczych, tj. ich zakresu, wymiaru godzinowego ani ilości dni w tygodniu, w których miałyby być świadczone usługi. W ocenie organów administracji kwestia ustalenia właściwej dla stanu zdrowia pomocy w postaci usług opiekuńczych pozostawiona została uznaniu organu pomocy społecznej, który po ustaleniu sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy podejmuje stosowną decyzję.

Organy orzekające w niniejszej sprawie powołały art. 50 ust. 1-6 ustawy o pomocy społecznej, uznając jednocześnie, że podstawą odmowy przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych jest także art. 11 ust. 2 tej ustawy, ponieważ skarżąca dwukrotnie odmówiła przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że aktualizację wywiadu w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Ponadto zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła T.W. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 24 § 1 i 3 kpa odnośnie pracowników socjalnych i członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dodatkowych pismach skarżąca podniosła, że nie ustalono istnienia w jej sprawie szczególnego przypadku, wyraża zastrzeżenia do pracy pracowników socjalnych i członków Kolegium, a także powołuje się na załączone do tego pisma dokumenty, które w jej ocenie świadczą o tragicznej sytuacji, która zagraża jej życiu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 393/13 uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd I instancji przywołał treść art. 2, art. 3 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) i wyjaśnił, że jedną z form pomocy społecznej jest również świadczenie w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, w ocenie Sądu I instancji, że usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, gdyż nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Dlatego też dokonując wykładni tego przepisu należy również uwzględnić treść art. 6 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej definiującego pojęcie osoby samotnej. Zgodnie z tym przepisem osoba samotna to osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Omawianą pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny. Z treści omówionych przepisów wynika zdaniem Sądu, że oprócz ustalenia, czy wnioskodawca wymaga pomocy innych osób, konieczne jest również wyjaśnienie, czy osoba taka posiada rodzinę (o której mowa w przywołanych przepisach) mogącą taką pomoc zapewnić. Organ pomocy społecznej może zatem odmówić przyznania usług opiekuńczych zarówno w przypadku, gdy ustali, że wnioskujący o przyznanie usług opiekuńczych nie wymaga pomocy innych osób, jak również gdy ustali, że osoba pomocy takiej wymaga, lecz ma ją zapewnioną np. ze strony małżonka lub krewnych.

Dokonując rozważań w tym zakresie, Sąd podniósł, że skarżąca nie spełnia warunków pozwalających, by uznać ją za osobę samotną w rozumieniu ustawy. Wprawdzie T.W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jednak pozostaje w związku małżeńskim. Orzeczona sądownie separacja nie powoduje bowiem ustania małżeństwa, jak dzieje się to w przypadku orzeczenia rozwodu. Ponadto, w myśl art. 614 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 788), jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy. Powyższa okoliczność wykluczała w jednoznaczny sposób możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 50 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji| wniosek skarżącej mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 50 ust. 2 powołanej ustawy. Przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych na podstawie tego przepisu - w odróżnieniu od przyznawania takiej pomocy osobom samotnym na podstawie ust. 1 powołanego unormowania - pozostawione jest jednak uznaniu organu administracji. Uznanie administracyjne pozwala zaś organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika wprawdzie, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i musi stale przyjmować leki, zaś okresowo z powodu duszności jej sprawność fizyczna jest bardzo ograniczona (zaświadczenie lekarskie z dnia 27 lipca 2012 r.), jednakże, jak wynika z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o stopniu niepełnosprawności z dnia 6 grudnia 2010 r. (wydanym na okres do 31 października 2013 r.), u skarżącej stwierdzono naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych oraz niezdolność do pracy, ale schorzenie nie powoduje konieczności zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Tym samym skarżąca nie wymaga całkowitej opieki w wykonywaniu higieny osobistej, przygotowywaniu i spożywaniu posiłków, poruszaniu się w domu, co kwalifikuje ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Przywołany dowód, mający charakter dokumentu urzędowego, nie mógł być pominięty przez organy w toku dokonywanych przez nie ustaleń co do sytuacji skarżącej, tym bardziej, że dokonane w toku postępowania ustalenia pracowników organu nie podważają tej oceny. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by stan zdrowia skarżącej powodował konieczność zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, co oznacza, że nie wymaga ona całkowitej opieki w zakresie wskazanym w art. 50 ust. 3 ustawy, tj. w wykonywaniu higieny osobistej, przygotowaniu i spożywaniu posiłków, czy poruszaniu się w domu. W tych okolicznościach brak było zdaniem Sądu podstaw, by kwestionować powyższe wnioski, tym bardziej, że z treści przeprowadzonego w dniu 20 grudnia 2012 r. wywiadu środowiskowego bezsprzecznie wynika, że strona nie jest osobą obłożnie chorą, a przede wszystkim nie ma problemów z wykonywaniem czynności niezbędnych do samodzielnej egzystencji. Z treści wywiadu wynika, że jest osobą sprawną fizycznie, sama robi zakupy w pobliskim sklepie.

Sąd podkreślił, że jakkolwiek skarżąca nie uzyskała w rozpoznawanej sprawie wnioskowanego świadczenia, to nie jest ona pozbawiona wsparcia ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach. Skarżąca od lat objęta jest bowiem systematyczną pomocą tego Ośrodka. Winna ona wykorzystywać zatem również własne możliwości w celu zaspokojenia potrzeb bytowych.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że zasadnie w niniejszej sprawie organy obu instancji wśród zastosowanych przepisów prawa materialnego powołały jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia również art. 11 ust. 2 ustawy. Z unormowania tego wynika bowiem, że podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej może stanowić brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego celem ustalenia niezbędnego dla skarżącej zakresu potrzeb, aby możliwe było określenie ewentualnego wymiaru opieki, niewątpliwie należy odczytywać jako brak współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym. Okoliczność ta stanowiła zatem sama przez się podstawę do odmowy przyznania T.W. usług opiekuńczych, niezależnie od poczynionych w toku postępowania ustaleń co do jej sytuacji życiowej. Osoby, które wnoszą o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, mają bowiem obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji, wynikający z art. 4 ustawy. Dlatego też nie mogą one bez żadnych konsekwencji odmówić żądanych w trakcie wywiadu środowiskowego informacji.

Nieuzasadnione są także w ocenie Sądu zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 i § 3 kpa poprzez niewyłączenie ze sprawy pracownic socjalnych [...], a także członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ I instancji odniósł się do wniosku o wyłączenie pracownic socjalnych, wydając stosowne postanowienie. Natomiast w stosunku do członków Kolegium skarżąca nie sprecyzowała zarzutów, ani nie wskazała, których osób miałby dotyczyć wniosek. Dlatego też wobec niespełnienia przesłanek wynikających z art. 24 § 3 kpa Sąd uznał te zarzuty za bezzasadne.

Ubocznie Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji podjął próbę przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego (mimo że ostatni wywiad przeprowadzono w dniu 20 grudnia 2012 r.) celem ustalenia potrzeb skarżącej, ponieważ podczas ostatniej wizyty pracowników socjalnych takich potrzeb w zakresie usług opiekuńczych, ani tym bardziej specjalistycznych usług opiekuńczych skarżąca nie potrafiła sprecyzować. Natomiast art. 50 ust. 4 ustawy stanowi, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598, ze zm.) dokonują między innymi klasyfikacji tych usług. Specjalistyczne usługi opiekuńcze sklasyfikowano według podziału, w którym uwzględniono uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, usługi polegające na pielęgnacji oraz rehabilitacji fizycznej i usprawnianiu zaburzonych funkcji organizmu, niebędących zaburzeniami psychicznymi. Zatem niezbędnym było ustalenie przez organ, której z form tych usług wymaga skarżąca, szczególnie wobec braku takich wskazań w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności czy też zaświadczeniu lekarskim. W ocenie Sądu skarżąca, chcąc korzystać ze świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej, musi poddać się pewnym rygorom wynikającym z przepisów ustawy o pomocy społecznej i nie traktować działań pracowników socjalnych jako "nachodzenia" jej czy też "nękania". Natomiast nieprzeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego przez organ było już podnoszone jako zarzut skargi do sądu administracyjnego przez pełnomocnika skarżącej - jej męża Z.W. (fakt znany sądowi z urzędu). Dodatkowo w ocenie Sądu nieprawidłowe jest wymienienie w osnowie decyzji obydwu rodzajów usług. Organ miał obowiązek wskazać, która z tych dwóch form usług opiekuńczych jest przedmiotem rozstrzygnięcia, mimo sformułowania wniosku skarżącej, z którego należałoby domniemywać, że wnosi o przyznanie jej obu tych świadczeń. Uchybienie to nie powoduje jednak konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, w szczególności w świetle dokonanych przez organy ustaleń. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd I instancji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła T.W. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, czyli

- art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu usług opiekuńczych sytuacji życiowej skarżącej, wskazującej na potrzebę pomocy w codziennych sytuacjach życiowych i utrzymywaniu kontaktów z otoczeniem,

- art. 50 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu usług opiekuńczych faktu, że chociaż w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej skarżąca nie jest osobą samotną, to nikt nie może udzielić jej wskazanej pomocy, zatem w rzeczywistości w swoich potrzebach, wobec odmownej decyzji organów państwowych, pozostaje zdana sama na siebie,

- art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca winna współpracować z organem pomocowym przy rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, zaś działania skarżącej takich cech nie posiadają, gdy w rzeczywistości przedkłada ona organowi wszelkie uzyskane dokumenty obrazujące jej sytuację życiową, tj. rachunki, zaświadczenia lekarskie, bierze udział w wywiadach środowiskowych, zaś jednorazowa odmowa współpracy polegająca na niewpuszczeniu pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej [...] wraz z funkcjonariuszami Policji do domu, gdzie zamieszkuje także chory psychicznie małżonek, nie może być poczytywana za złą wolę skarżącej w tym zakresie.

2. naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia

- art. 104 § 1 kpa poprzez niedostrzeżenie, że fakt wydania jednej decyzji dotyczącej dwóch różnych w swojej istocie spraw (usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych) w istocie pomija kwestię rozstrzygnięcia, czy skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej specjalistycznych usług opiekuńczych, bowiem całość uzasadnienia Sądu sprowadza się do analizy przesłanek przyznania usług opiekuńczych tzw. "zwykłych".

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutu proceduralnego - o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one pokryte ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W skardze został postawiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 104 § 1 kpa poprzez niedostrzeżenie, że fakt wydania jednej decyzji dotyczącej dwóch różnych w swojej istocie spraw (usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych) w istocie pomija kwestię rozstrzygnięcia, czy skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej specjalistycznych usług opiekuńczych, bowiem całość uzasadnienia Sądu sprowadza się do analizy przesłanek przyznania usług opiekuńczych tzw. "zwykłych". Przede wszystkim zauważyć należy, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Rozpatrując skargę sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jako przepisów proceduralnych, ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi zostało uregulowane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie mógł więc Sąd I instancji uchybić powołanym w skardze kasacyjnej przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ich nie stosował. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny I instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył ten sąd, a następnie powiązania zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym. Skarga kasacyjna jest wnoszona bowiem od wyroku sądu I instancji i dlatego wymienione w niej zarzuty winny dotyczyć wyroku wydanego przez ten sąd, a nie kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji organu administracyjnego. Jeśli zatem strona postępowania w skardze kasacyjnej chce zakwestionować ocenę sądu I instancji dotyczącą prawidłowości zastosowania (lub niezastosowania) przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to powinna w zarzutach skargi kasacyjnej powołać odpowiednie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. naruszenie art. 145 § 1 lub art. 151 tej ustawy), których naruszenie doprowadziło do nieprawidłowego uwzględnienia lub oddalenia skargi. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów.

Jednakże mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 skład orzekający uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 104 § 1 kpa winien być w tym przypadku rozumiany w ten sposób, że w ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji wadliwie uznał, że w toku postępowania przed organem nie doszło do naruszenia tego przepisu procedury administracyjnej. Stanowisko to jest jednak chybione. Artykuł 104 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 marca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania T.W. pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Organy orzekające w pełni zastosowały się zatem do powołanej regulacji prawnej, ponieważ rozpatrzyły wniosek skarżącej o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych przez wydanie decyzji administracyjnych. Sam fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z treścią zapadłych decyzji, nie oznacza, że zostały naruszone przepisy art. 104 § 1 kpa. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że w ocenie Sądu nieprawidłowe jest wymienienie w osnowie decyzji obydwu rodzajów usług. Organ miał obowiązek wskazać, która z tych dwóch form usług opiekuńczych jest przedmiotem rozstrzygnięcia, mimo sformułowania wniosku skarżącej, z którego należałoby domniemywać, że wnosi o przyznanie jej obu tych świadczeń. Uchybienie to w ocenie Sądu I instancji nie powoduje jednak konieczności uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Jeśli nawet przyjąć, że żądanie skarżącej winno być przedmiotem dwóch odrębnych decyzji administracyjnych, a nie jednej, to takie uchybienie przepisom procesowym pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ponadto, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji przeanalizowały zasadności wniosku skarżącej kasacyjnie zarówno pod kątem możliwości przyznania jej pomocy w formie usług opiekuńczych, jak i specjalistycznych usług opiekuńczych.

Z tych powodów postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, czyli art. 104 § 1 kpa nie mógł odnieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie naruszył art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma bowiem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera (a nie wyręcza) osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a rodzaj forma i rozmiar świadczeń winny być odpowiednie do okoliczności konkretnej sprawy. Pamiętać trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, co także musiał mieć na uwadze Sąd I instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Należy dodać, że osoba korzystająca z pomocy społecznej jest obowiązana do współdziałania z organami administracji, o czym stanowi art. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych jest jedną z form pomocy społecznej, o której mowa w art. 50 ustawy o pomocy społecznej. Należy jednak podkreślić, że rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków ponoszonych przez obywateli, lecz wyłącznie, jak to ujęto w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb. Jest przy tym oczywiste, że środki pozostające w dyspozycji pomocy społecznej są ograniczone, a więc powinny być rozdysponowywane w sposób racjonalny, przede wszystkim z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i solidarności (preambuła Konstytucji) oraz zasady mówiącej, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji), co zasadnie wywiódł w uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd I instancji.

Za całkowicie chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca winna współpracować z organem pomocowym przy rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z literalną treścią tego przepisu (w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji), brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Obowiązek współpracy osoby wnioskującej o przyznanie pomocy ze środków publicznych wynika zatem bezpośrednio z treści powołanego przepisu.

Każdy wniosek o przyznanie pomocy ze środków publicznych wszczyna nową sprawę, w której organ ma obowiązek na nowo ustalić stan faktyczny i ewentualnie przyznać pomoc na zasadach i w granicach, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej. Podstawowym dowodem w postępowaniu o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy. Składa się on na postępowanie wyjaśniające, poprzedzające rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń. Rola rodzinnego wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego. W myśl art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia. Jest on niewątpliwie najważniejszym dowodem w sprawie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Należy pamiętać, że rodzinny wywiad środowiskowy jako obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń, odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1753/09, dostępny pod adresem internetowym: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie, co potwierdzają zebrane w sprawie materiały dowodowe, brak współdziałania skarżącej z organem pomocowym przejawił się m.in. w uniemożliwieniu pracownikom Ośrodka Pomocy Społecznej przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu wnioskodawczyni. Takie działanie skarżącej jest niewątpliwie wystarczającą przesłanką do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy na podstawie art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Rodzinny wywiad środowiskowy służy bowiem dokonaniu ustaleń faktycznych, które mają pomóc w określeniu potrzeb osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. W związku z powyższym organ orzekający nie był w stanie ocenić rzeczywistej, aktualnej sytuacji życiowej skarżącej i zasadności zgłaszanych przez nią potrzeb.

Podkreślić należy, że zgodnie z obecnie obowiązującą treścią art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie uznać należy za niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że w rozpatrywanej sprawie mógł mieć zastosowanie jedynie przepis art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, które to stanowisko zaakceptował Sąd I instancji, a stosując tę regulację prawną organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i zasadnie odmówiły przyznania skarżącej kasacyjnie pomocy w formie usług opiekuńczych. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Ustęp 4 tego przepisu zawiera zaś definicję specjalistycznych usług opiekuńczych, zgodnie z którą są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Jak prawidłowo wywiódł to Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w rozpatrywanej sprawie ze względu na fakt, że skarżąca zamieszkuje z mężem, z którym jest w separacji ale nie jest rozwiedziona i który udziela jej pomocy i wsparcia w życiu codziennym i sprawach urzędowych oraz fakt, że skarżąca kasacyjnie posiada syna, który zobowiązany jest do świadczeń alimentacyjnej wobec skarżącej, nie może być ona uznana za osobę samotną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić należy, że obowiązek w zakresie opieki istnieje również wtedy, gdy nie mieszka się wspólnie z osobą potrzebującą pomocy. Nie mogą zatem mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania przepisy art. 50 ust. 1 powołanej ustawy.

Sąd I instancji nie kwestionował stanu zdrowia skarżącej kasacyjnie, ale ocenił jej sytuację rodzinną, zdrowotną i życiową z punktu spełnienia przesłanek ustawowych i zasadnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie spełnia ustawowych przesłanek do otrzymania wnioskowanych świadczeń opiekuńczych. W odróżnieniu od przyznawania pomocy osobom samotnym w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, którym pomoc taka przy spełnieniu zawartych w tym przepisie przesłanek przysługuje z mocy prawa, przyznawanie pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych osobom posiadającym rodzinę ustawodawca pozostawił uznaniu organu administracji. Decyzje wydawane w sprawach świadczeń opiekuńczych są w tej sytuacji decyzjami uznaniowymi. Przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny, czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, bowiem o przekroczeniu tych granic nie może świadczyć tylko to, że skarżąca kasacyjnie nie otrzymała żądanej pomocy.

Zasadnie także w rozpatrywanej sprawie organy orzekające ustaliły, że skarżącej nie mogła być przyznania pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. W odróżnieniu od świadczeń opiekuńczych wymienionych w art. 50 ust. 1, specjalistyczne usługi opiekuńcze każdorazowo wiążą się z chorobą osoby korzystającej ze świadczenia. Ani znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie z dnia 25 października 2010 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w [...], który zaliczył skarżącą kasacyjnie do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, ani zaświadczenie lekarskie z dnia 27 lipca 2012 r., dostarczone przez skarżącą kasacyjnie, nie zawierają wskazań do przyznania ani usług opiekuńczych, ani specjalistycznych usług opiekuńczych, tj. ich zakresu, wymiaru godzinowego ani ilości dni w tygodniu, w których miałyby być świadczone te usługi. Skarżąca kasacyjnie uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego sama uniemożliwiała Ośrodkowi Pomocy Społecznej ustalenie ewentualnych potrzeb skarżącej, ich zakresu, okresu i miejsca świadczenia, które byłyby dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności skarżącej kasacyjnie i świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.