Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 455/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 15 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. b, art. 17 pkt 13
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 19 marca 2020 r. nr XVIII/149/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska dla części obrębu K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Wola Krzysztoporska na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

19 marca 2020 r. Rada Gminy Wola Krzysztoporska, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", w związku z uchwałą nr XXVIII/263/17 Rady Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 7 lutego 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska dla części obrębu K., zmienioną uchwałą nr XXXIX/393/18 Rady Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 26 marca 2018 r., po stwierdzeniu, że ustalenia planu miejscowego nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska zatwierdzonego uchwałą nr XLIX/404/14 Rady Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 30 października 2014 r., zmienionego uchwałą nr XIII/101/19 Rady Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 22 października 2019 r., podjęła uchwałę nr XVIII/149/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska dla części obrębu K.

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda [...]i zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 3 i 6, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 13 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie trybu i zasad uchwalania aktu planistycznego oraz wniósł o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda [...]i stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt. 1 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów, zasady ich zagospodarowania, zasady kształtowania zabudowy, wskaźniki i parametry zagospodarowania fterenu, intensywność zabudowy, gabaryty obiektów. W treści uchwały nie ustalono przeznaczenia, zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania dla wyznaczonego na rysunku planu terenu o symbolu 5R, co przyznał w wyjaśnieniach Sekretarz Gminy Wola Krzysztoporska. Nie można zgodzić się wyjaśnieniem, że jest to pomyłka edytorska. Brak ustaleń dla określonego terenu jest istotnym naruszeniem zasad uchwalania aktu planistycznego.

Zapis uchwały zawarty w § 5 pkt 3, który stanowi, że na terenach R i RU dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć i obiektów budowlanych związanych z chowem i hodowlą zwierząt w liczbie do 140 jednostek przeliczeniowych (DJP) wyłącznie gdy w ramach przedsięwzięcia zrealizowana zostanie biogazownia rolnicza o mocy do 100 kW (...), wykracza poza przyznaną w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. kompetencję rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, której zakres przedmiotowy i granice skonkretyzowano w § 4 pkt 3 rozporządzenia. Warunek realizacji przedsięwzięcia związanego z hodowlą zwierząt wyłącznie w sytuacji nakazującej realizację biogazowni nie wynika z przepisów u.p.z.p., jak również z obowiązujących przepisów prawa z zakresu ochrony środowiska. Według Wojewody [...]iego, ograniczenie możliwości lokalizacji przedsięwzięć związanych z hodowlą zwierząt w liczbie do 140 jednostek przeliczeniowych (DJP) nie wynika z ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wola Krzysztoporska, które zakazuje na terenach MN (zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej o niskiej intensywności) lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, do których zalicza się chów lub hodowlę norek w liczbie nie mniejszej niż 105 dużych jednostek przeliczeniowy (DJP) lub zwierząt innych, w liczbie nie mniejszej niż 210 (DJP). W związku z powyższym rada gminy, ograniczając w akcie prawa miejscowego swobodę działalności gospodarczej poprzez nakaz realizacji przedsięwzięcia polegającego na hodowli zwierząt w liczbie do 140 DJP, przekroczyła upoważnienie ustawowe. Ograniczenie liczby jednostek nie zostało w żaden sposób uzasadnione przez radę gminy ani w prognozie oddziaływania na środowisko, ani w uzasadnieniu do projektu planu.

W dalszej części uzasadnienia skarżący zarzucił, że na rysunku planu, jak również w dokumentacji prac planistycznych, brak jest potwierdzenia, że załącznik graficzny do uchwały został sporządzony zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Podkład mapowy, wykorzystany do sporządzenia planu jest niekompletny. Z analizy załącznika graficznego do uchwały wynika, że na części obszarów objętych ustaleniami planu w ogóle jest niewidoczny, a poziomice, granice ewidencyjne działek, czy inne oznaczenia mapy nie mają swojej kontynuacji. Ponadto fragmenty granic działek, widocznych na podkładzie mapowym nie pokrywają się z liniami własności, oznaczonymi w legendzie rysunku kolorem zielonym. Według wyjaśnień Sekretarza Gminy Wola Krzysztoporska do sporządzenia załącznika graficznego do uchwały użyto dwóch rodzajów map: mapę ewidencyjną i mapę zasadniczą. Przy czym połączono obie mapy tworząc nieczytelny i niekompletny podkład mapowy, na którym wykonano rysunek planu łamiąc zasadę określoną w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Właściwy podkład mapowy jest podstawą sporządzenia prawidłowego i czytelnego załącznika graficznego do planu miejscowego.

Następnie Wojewoda [...]i podniósł, że podczas uchwalania planu miejscowego naruszono także tryb uchwalania aktu planistycznego określony w art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 u.p.z.p. W trakcie przeprowadzania procedury planistycznej do projektu planu, wskutek złożonych uwag, wprowadzono zmiany polegające na zwiększeniu liczby jednostek DJP z 70 na 140. Zmiany wprowadzono także do prognozy oddziaływania na środowisko. Zmienione opracowanie prognozy oddziaływania na środowisko nie zostało przedstawione organom uzgadniającym ani opiniującym. W szczególności nie zwrócono się do regionalnego dyrektora ochrony środowiska, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego o ponowną opinię w związku z wprowadzonymi zmianami do projektu planu. Oznacza to, że organy uzgadniające i opiniujące nie miały możliwości zapoznać się i ustosunkować się do zmienionego opracowania. Tymczasem w uzasadnieniu do uchwały znajduje się informacja, że przygotowana ostatecznie prognoza oddziaływania na środowisko została przez odpowiednie instytucje zaopiniowana. Nie znajduje to jednak potwierdzenia w załączonej do uchwały dokumentacji planistycznej. Ponadto organ gminy potwierdza, że nie było ponownych wystąpień o opinię do właściwych organów gdyż uznano że nie ma takiej potrzeby. Brak ponowienia procedury w niezbędnym zakresie w sytuacji zmiany treści planu oraz treści prognozy oddziaływania na środowisko, stanowi istotne naruszenie uchwalania aktu planistycznego określone w art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że podniesione zarzuty są niezasadne.

W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że w § 16 uchwały wymienione są i ponumerowane tereny R znajdujące się w obszarze planu. Brak kolejnego terenu R, w tym wypadku 5R należy uznać za omyłkę edycyjną. W miejscowym planie nie zastosowano różnych zasad zagospodarowania dla poszczególnych terenów R. W § 16 znajdują się identyczne ustalenia dla wszystkich terenów rolniczych wymienionych w planie bez względu na ich numer.

Organ administracji stwierdził, że realizacja przedsięwzięć związanych z hodowlą zwierząt w liczbie do 140 DJP wyłącznie w sytuacji realizacji biogazowni rolniczej o mocy do 100 kW stanowi element wyrazu dbałości o mieszkańców i prawidłowe relacje wewnątrz lokalnej społeczności stanowiącej podstawę funkcjonowania gminy jako jednostki samorządowej, a także jest wyrazem dbałości o ochronę środowiska. Pomimo faktu, że realizacja biogazowni towarzyszącej produkcji zwierzęcej nie wynika wprost z przepisów prawa, to jednak stanowi ona nieodłączny warunek minimalizujący potencjalne negatywne oddziaływanie takiej produkcji na otoczenie. Realizacja biogazowni stwarza optymalne warunki wykorzystania odpadów produkcji zwierzęcej w miejscu ich produkcji. Wyklucza konieczność ich utylizacji, zbytu, a tym samym dalszego transportu i wszelkich dodatkowych działań związanych z koniecznością ich usunięcia. Pozwala uniknąć również powszechnego rozprowadzania gnojowicy na okoliczne pola, co pomimo właściwego jej wykorzystania, samo w sobie stanowi obszar nadużyć i jest źródłem uciążliwości na dużą skalę. Biogazownia jest elementem bezsprzecznie korzystnym zarówno w odniesieniu do komfortu zamieszkiwania na obszarach znajdujących się w sąsiedztwie, jak również mającym duży wpływ na ochronę środowiska. Produkcja zwierzęca jest jednym z głównych źródeł emisji substancji wykazujących właściwości złowonne, a nawet trujące czy toksyczne, takie jak amoniak, metan, siarkowodór, tiole (merkaptany). Uciążliwości towarzyszące wielkoskalowej hodowli zwierząt stwarzają więc nie tylko dyskomfort w odniesieniu do odorów. Mogą mieć również wpływ wynikający z oddziaływania produktów powstających w wyniku produkcji. Jednocześnie specyfika uciążliwości wpływa zarówno na niekontrolowane ich rozprzestrzenianie, często zależne wyłącznie od czynników zewnętrznych, jak pogoda (wysoka temperatura, wiatr), jak również stopień uciążliwości praktycznie niemożliwy do wyeliminowania przy realizacji inwestycji sąsiednich (techniki filtracyjne, wykorzystane rozwiązania budowlane). Biogazownie stanowią w chwili obecnej w Polsce jedną z istotnych gałęzi produkujących zieloną energię, które istotnie mogą wspomóc obowiązek uzyskania 15% udziału OZE w całkowitym zużyciu energii, a zatem wymiar środowiskowy tego typu inwestycji jest wielopłaszczyznowy. Struktura funkcjonalno-przestrzenna na obszarze objętym planem zawiera przeznaczenia, których współistnienie i pogodzenie jest niezwykle trudne, dlatego też w przypadku rozwiązań planistycznych poszukiwano instrumentów umożliwiających zaspokojenie potrzeb wszystkich zainteresowanych. Wprowadzenie obowiązku realizacji biogazowni towarzyszącej produkcji zwierzęcej jest wyrazem kompromisu pomiędzy dopuszczeniem takiej działalności, a zatem możliwości realizacji prawa własności na danym terenie, a ochroną interesu i praw pozostałych właścicieli znajdujących się w strefie oddziaływania takiej inwestycji. Połączenie tych dwóch przeznaczeń ma również kluczowe znaczenie dla środowiska naturalnego – fermentacja gnojowicy w biogazowni jest bowiem jedyną dostępną i przede wszystkim skuteczną technologią umożliwiającą prowadzenie hodowli zwierząt bez obciążania środowiska emisją produktów powstałych w jej trakcie. Regulacje dotyczące chowu i hodowli zwierząt wynikają z dbałości o ochronę środowiska i zabezpieczają interesy wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie planu poprzez zawarcie kompromisu dotyczącego realizacji wszystkich pożądanych przeznaczeń przy zmniejszeniu potencjalnych uciążliwości. Ograniczenie hodowli zwierząt w maksymalnym wymiarze 140 DJP stanowi bezpośrednią kontynuację ograniczeń wprowadzonych w studium. Przyjęta dla całej gminy górna granica dla hodowli zwierząt w liczbie 210 DJP odzwierciedla dążenie do rozwoju produkcji zwierzęcej w ograniczonym wymiarze, który ma na celu rozproszenie tego typu działalności, a co za tym idzie również ograniczenie i rozproszenie niedogodności towarzyszących jej funkcjonowaniu. Studium jako dokument wyrażający politykę przestrzenną gminy i opracowywany w skali całej gminy niekiedy nie ma możliwości rozpoznania poszczególnych problemów w skali w jakiej operuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kierunki rozwoju zawarte w studium pomimo dogłębnych analiz mogą, w przypadku ich uszczegółowienia i doboru działań inwestycyjnych z szerokiego wachlarza przeznaczeń, powodować kolizje przestrzenne, sytuacje w których istnieje potrzeba realizacji sprzecznych potrzeb. Studium nie jest opracowywane wbrew mieszkańcom ani inwestorom będącym przecież integralną częścią gminy jako takiej. Środki umożliwiające osiągnięcie równowagi wydają się być w takiej sytuacji jedynym rozwiązaniem. Plan miejscowy wykorzystujący takie możliwości trudno uznać za sprzeczny z założeniami polityki przestrzennej. K. traci stopniowo wiejski charakter, stając się kameralną ostoją zabudowy mieszkaniowej, co w sposób istotny wpływa na konieczność regulacji uciążliwych działalności. W planie miejscowym starano się pogodzić interesy zarówno właściciela terenu, na którym dopuszczona została produkcja zwierzęca, jak również mieszkańców, właścicieli terenów, na których dopuszczona została zabudowa mieszkaniowa, ale również właścicieli terenów już zainwestowanych. Według organu administracji, wprowadzone ograniczenia mieszczą się w ramach władztwa planistycznego. Nie są sprzeczne z ustaleniami studium, a także przepisami prawa. Stopień, w którym ograniczenia wpływają na wykonywanie prawa własności ma uzasadnienie w interesie ochrony praw pozostałych właścicieli i działań na rzecz ochrony środowiska.

Organ administracji wyjaśnił, że podkłady mapowe zostały pozyskane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z wymogami art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Zakres podkładów mapowych widoczny na załączniku graficznym odpowiada zgromadzonym w zasobie danym. Treść mapy zasadniczej ograniczona jest do zainwestowanej części wsi. Widok siatki krzyży praktycznie na całym wskazanym obszarze stanowiącym sąsiedztwo obszaru objętego planem potwierdza, że mapa taka pomimo braku treści jest przedstawiona. Rozbieżności co do przebiegu granic działek na podkładzie mapowym i linii własności oznaczonych w legendzie kolorem zielonym wynikają z rozbieżności dwóch rodzajów użytych map. Obszar objęty ustaleniami uchwały, pozbawiony jest treści mapy zasadniczej w dosyć szerokim zakresie. Zatem dla uzupełnienia informacji wykorzystano mapy ewidencyjne. Mapa zasadnicza dostępna jest w formie rastrowej, analogowej. Natomiast mapa ewidencyjna została przekazana w formie elektronicznej, cyfrowej. Połączenie obu tych map wymaga nadania georeferencji mapom zasadniczym i ich transformacji do układu odwzorowania przestrzennego reprezentowanego przez mapę zasadniczą. Przy czym aktualność i dokładność mapy ewidencyjnej determinuje przyjęcie jej jako mapy referencyjnej, stanowiącej punkt odniesienia. Dokładność mapy zasadniczej nie daje możliwości jej odwzorowania zgodnie z cyfrowymi danymi. Z uwagi na fakt, że mapa zasadnicza w świetle przepisów jest podstawą opracowania planu miejscowego, treść cyfrowej mapy ewidencyjnej pokazana została jako informacyjna. Rysunek planu został opatrzony informacją, że stanowi załącznik nr 1 do uchwały nr XVIII/149/2020, co jest zgodne z numerem uchwały nr XVIII/149/20 Rady Gminy Wola Krzysztoporska z 19 marca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska dla części obrębu K. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 30 marca 2020 r. poz. 2076. Mapa zasadnicza użyta w procedurach planistycznych została pozyskana z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w formatach Tiff z georeferencją i w takiej formie przedstawiona na rysunku planu bez żadnego łączenia i uzupełniania. W związku z tym, że mapy zasadnicze pozbawione są częściowo jakiejkolwiek treści poza krzyżami siatki kwadratów (w takim kształcie znajdują się w zasobie geodezyjnym) zostały one uzupełnione o zobrazowanie granic własności. Sam fakt, że krzyże te występują na mapie jest dowodem na potwierdzenie wyjaśnień, że tak wygląda mapa zasadnicza w przypadku planu i tak wygląda tego typu mapa na większości obszarów wiejskich, na których nie prowadzi się żadnych inwestycji. Z uwagi jednak na chęć pogodzenia wymogów prawnych, czyli art. 16 ust. 1 u.p.z.p. z celem jakiemu ma służyć plan, z pełniejszym zrozumieniem jego ustaleń i dotarciem zarówno do organów administracyjnych, jak i zwykłych mieszkańców, na rysunku planu, informacyjnie ujawniona została część mapy ewidencyjnej w postaci podziałów geodezyjnych, które zostały oznaczone w legendzie jako warstwa informacyjna "linie własności" w kolorze zielonym. Nie można tego odebrać jako pozaprawne łączenie czegokolwiek, bowiem wyraźnie wskazany jest w planie informacyjny charakter tej treści. Nie jest to więc ustalenie planu. Co więcej z uwagi na wagę samego oznaczenia treść ta oparta jest również na materiałach otrzymanych z zasobu geodezyjnego. Potwierdzenie pochodzenia wszystkich danych katastralnych, jakie zostały w planie ujawnione, jest w posiadaniu organu administracji i również na tym polu trudno dopatrywać się jakichkolwiek nieprawidłowości. Zmienia się sposób udostępniania materiałów geodezyjnych, gdzie w miejsce papierowych arkuszy pojawiają się formaty bliższe bazom danych, których wizualizacja nie zawsze jest wprost określona w przepisach, np. SWDE (Standard Wymiany Danych Ewidencyjnych), rozbudowany i opisany w wytycznych techniczno-organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, tzw. Instrukcji G-5, co do której toczy się spór – może czy nie może być podstawą orzekania w postępowaniach ewidencyjnych oraz czy jej unormowania będą uznawane przez sądy administracyjne. W związku z powyższym, nie sposób w przepisach prawa znaleźć odniesienia do ograniczeń w ramach treści prezentowanej jako warstwa informacyjna, a zatem ciężko dopatrywać się na tym polu również naruszeń prawa.

Odpowiadając na zarzut braku ponowienia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie w związku z wprowadzonymi do projektu planu zmianami w zakresie zwiększenia liczby DJP z 70 do 140 organ administracji stwierdził, że zakres zmian jakie wprowadzono nie wymagał wystąpienia o ponowne uzyskanie opinii wymienionych organów. Zarówno projekt planu miejscowego, jak i prognoza oddziaływania na środowisko zostały uzupełnione zgodnie z zakresem uwag przedstawionych w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. O potencjalnym oddziaływaniu nie decyduje wielkość DJP, a wykorzystane technologie, sposób funkcjonowania poszczególnych inwestycji oraz zastosowane środki minimalizujące wpływ na środowisko. Stosowane obecnie technologie pozwalają na skuteczne ograniczenie uciążliwości. Opis potencjalnych oddziaływań dopuszczonych w projekcie planu miejscowego funkcji został opisany w prognozie oddziaływania na środowisko. Ponadto wymienione organy nie wymagały przedłożenia kolejnej wersji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą. Żaden organ w swojej ocenie nie odniósł się do wskazanej w projektach planu konkretnej maksymalnej liczby dużych jednostek przeliczeniowych DJP. Wskaźnik ten nie determinował zatem zajęcia stanowiska organu i wydania pozytywnej bądź negatywnej opinii w oparciu o jego wielkość. Organy te, zaopiniowały również pozytywnie projekt Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska (uchwała nr XIII/101/19 Rady Gminy Wola Krzysztoporska z 22 października 2019 r.), w którym jak sam Wojewoda wskazał w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego: "ustalenia Studium.... dopuszczają chów i hodowlę zwierząt do 210 jednostek przeliczeniowych (DJP)". W opinii Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odniósł się do konkretnej wielkości 70 DJP jaka była wskazana w ustaleniach planu poddanego opiniowaniu, lecz wskaźnik ten dotyczył (w wersji projektów z opiniowania) całego obszaru objętego planem w tym terenów MN i RM. Po korekcie projektów planów dla obrębu K. jaka miała miejsce po uwzględnieniu części uwag, rzeczywiście nastąpiło zwiększenie jednostek DJP do 140, ale jedynie dla terenów R i jednostkowych w obu planach terenów RU. Natomiast dla terenów MN i RM stanowiących dla Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przedmiot szczególnej uwagi i ochrony, wskaźnik ten został faktycznie ograniczony do 20 DJP, co należy odczytywać jako rozwiązanie korzystniejsze pod kątem ochrony środowiska.

Organ administracji zaznaczył, że o potencjalnym oddziaływaniu nie decyduje jedynie zapisana w planie maksymalna wielkość DJP, a wykorzystane technologie, sposób funkcjonowania poszczególnych inwestycji oraz zastosowane środki minimalizujące wpływ na środowisko. Stosowane obecnie technologie pozwalają na skuteczne ograniczenie uciążliwości, dlatego korekta projektu planu miejscowego polegająca na zwiększeniu maksymalnego wskaźnika DJP dla terenów do tego predysponowanych tj. R i RU z 70 do 140 DJP nie powinna wpływać na zmianę stanowiska organu opiniującego i tym samym skutkować koniecznością ponowienia procedury opiniowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 25 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 15 lipca 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że organ administracji, nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w wykonaniu zarządzenia z 25 sierpnia 2021 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (k. 53, 66).

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura przyjmuje pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy (tak wyrok WSA w Opolu z 3 stycznia 2018 r., II SA/Op 554/17). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (por. np. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 213/12).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu planistycznego.

W judykaturze przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc (merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok WSA w Opolu z 3 stycznia 2018 r., II SA/Op 554/17; wyrok WSA w Gliwicach z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Gl 1515/20). W pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2020 r, V SA/Po 878/19). Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (tak wyrok NSA z 4 listopada 2020 r., II OSK 3593/18). Natomiast tryb sporządzania planu, określany jako "procedura planistyczna", którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2020 r, V SA/Po 878/19).

Zważywszy na powyższą regulację prawną – sąd stwierdza, że poddany kontroli plan miejscowy nie został – wbrew wymogowi art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu – sporządzony na właściwej urzędowej kopii mapy, tj. kopii mapy zasadniczej, a w razie jej braku kopii mapy katastralnej, zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Ta istotna wada jako dotycząca całego obszaru planu jest wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 1 zdanie 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Zgodnie zaś z § 5 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierający obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Jak podnosi judykatura, przepis ten wprowadza jednoznaczną zasadę, że plan miejscowy sporządza się z wykorzystaniem kopii urzędowych map. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku mapy zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy, a nie na dowolnej mapie stworzonej dla celu postępowania planistycznego. Z też względu mapa uzyskana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystana do sporządzenia planu miejscowego nie może być przeskalowywana poza ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a jej zgodność z oryginałem przechowywanym w tym zasobie powinna potwierdzać klauzula, którą właściwy organ nadaje na kopiach dokumentów udostępnionych z zasobu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 czerwca 2017 r. II OSK 1962/16). Formalna konieczność wykorzystania urzędowych podkładów mapowych dla celów planistycznych ma na celu zagwarantowanie, że dane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zostały w żaden sposób zmodyfikowane w trakcie prac nad projektem planu miejscowego (tak wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., II OSK 2033/16). Stosownie do treści art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.), mapa zasadnicza stanowi wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Elementy treści mapy ewidencyjnej (katastralnej) określone zostały natomiast w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 393)

W niniejszej sprawie – jak przyznał organ administracji choćby w odpowiedzi na skargę – treść mapy zasadniczej jest ograniczona do zainwestowanej części wsi, ale zdaniem organu administracji "widok siatki krzyży praktycznie na całym wskazanym obszarze stanowiącym sąsiedztwo obszaru objętego planem potwierdza, że mapa ta pomimo braku treści jest przedstawiona", a rozbieżności co do przebiegu granic działek na podkładzie mapowym i linii własności oznaczonych w legendzie kolorem zielonym wynikają z rozbieżności tych dwu użytych map. Co więcej organ administracji podniósł, że obie mapy są sporządzone w innym formacie, a "połączenie obu tych map wymaga nadania georeferencji mapom zasadniczym i ich transformacji do układu odwzorowania przestrzennego reprezentowanego przez mapę zasadniczą, przy czym aktualność i dokładność mapy ewidencyjnej, determinuje przyjęcie jej jako mapy referencyjnej, stanowiącej punkt odniesienia". Nie ma więc wątpliwości, że część graficzna planu miejscowego została sporządzana w wyniku "zebrania" danych z dwu różnych map, tj. mapy zasadniczej i mapy katastralnej, a następnie jej przeskalowana tak by zawierała wszystkie wymagane prawem dla potrzeb opracowania planu miejscowego dane. Nie została ona bowiem sporządzona na żadnej ze wskazanych w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. map. Takie działanie zaś, jako nie przewidziane w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., jest niedopuszczalne. W sytuacji braku odpowiedniej mapy zasadniczej organ administracji powinien posłużyć się stosownie do wytycznych tegoż przepisu mapą katastralną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tak wytworzona mapa, jako podkład do planu miejscowego, budzi zastrzeżenia także dlatego, że nie została zweryfikowana przez uprawniony do tego organ w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz nie pochodzi od tego organu, lecz – co organ administracji przyznał – we własnym zakresie. Brak wymaganej wiedzy i narzędzi stwarza ryzyko błędnego przeniesienia danych z mapy ewidencyjnej do mapy zasadniczej. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości przyjętej w procedurze planistycznej mapy jest podniesiony w odpowiedzi na skargę argument, że stanowiąca załącznik do planu mapa zasadnicza została pozyskana z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w formacie Tiff z georeferencją i w takiej formie została przedstawiona na rysunku planu bez żadnego łączenia i uzupełniania. Pomijając niejasność tego stwierdzenia, w tym w kontekście wcześniejszych wyjaśnień organu administracji, to organ administracji jednocześnie podniósł, że "w związku z tym, że mapy zasadnicze (...) pozbawione są częściowo jakiejkolwiek treści poza krzyżykami siatki kwadratów (w takim kształcie znajdują się w zasobie geodezyjnym) zostały one uzupełnione niejako o zobrazowanie granic własności. (...) informacyjne – ujawniona została część map ewidencyjnych w postaci podziałów geodezyjnych, które zostały oznaczone w legendzie jako warstwa informacyjna "linie własności w kolorze zielonym". Powyższe argumenty jako nie mające oparcia w przepisach prawa nie mogły zostać uwzględnione. Stanowisko takie sąd przedstawił w analogicznej sprawie o sygn. akt II SA/Łd 454/20.

Niezależnie od tej istotnej wady całego planu miejscowego, już go dyskwalifikującej jako akt odpowiadający prawu, Sąd stwierdza, że również poważne zastrzeżenia budzi – z uwagi na zasadę proporcjonalności przy braku odpowiedniego uzasadnienia uchwały w tym zakresie – wprowadzenie w § 5 pkt 3 uchwały wymogu w zakresie realizacji biogazowni. Zgodzić się co prawa można z organem administracji, że wymóg ten służy ochronie środowiska, a więc można domyślać się, że ma on służyć interesowi społecznemu, w tym właścicielom nieruchomości znajdujących się w bliskim sąsiedztwie hodowli zwierząt. Choć jest to zasługująca na uwagę inicjatywa organu administracji, to jednak żaden przepis prawa, co przyznaje sam organ administracji w odpowiedzi na skargę, nie przewiduje możliwości wprowadzenia wymogu realizacji biogazowni. Kwestia oddziaływania tego rodzaju inwestycji na środowisko – biorąc pod uwagę parametr 140 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) – będzie natomiast przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko (§ 3 pkt 103 – pkt 105 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – tekst jedn.: Dz. U. poz. 1839). Nie można również nie dostrzec i tej okoliczności, że sporym zapisem wprowadzono różnicowanie inwestorów zajmujących się chowem lub hodowlą zwierząt. W § 5 uchwały, ustanawiającym generalne zasady ochrony środowiska i krajobrazu, w pkt 2 wprowadzono bez względu na symbol planu zakaz lokalizacji przedsięwzięć i obiektów budowlanych związanych z chowem lub hodowlą zwierząt w liczbie większej niż 20 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), bez wymogu realizacji biogazowni, natomiast w pkt 3 wyłącznie dla terenu oznaczonego w planie symbolem R i RU dopuszczono lokalizację tego rodzaju obiektów i przedsięwzięć w liczbie do 140 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) pod warunkiem zrealizowania biogazowni rolniczej o mocy do 100 kW, której moc będzie wystarczająca do przefermentowania całej ilości nawozu naturalnego powstałego w istniejących i nowych obiektach związanych z taką działalnością rolniczą. Powyższe czyni niezrozumiałym wprowadzenie wymogu realizacji na obszarach R i RU biogazowni rolniczej, w sytuacji gdy dla pozostałych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, na których także dopuszczono lokalizację przedsięwzięć i obiektów budowlanych związanych z chowem lub hodowlą zwierząt w liczbie nie większej niż 20 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), nie wprowadzono takiego wymogu, choć oczywistym jest, że bez względu na ilość dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) powstaje tożsame szkodliwe oddziaływanie na środowisko, a różnica sprowadza się jedynie do rozmiarów tego oddziaływania, większego z uwagi na większą dopuszczalną DJP w obszarze zainwestowanym niż w obszarze niezainwestowanym. W przypadku różnicowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości o charakterze wiejskim, co do możliwości ich zagospodarowania i warunków zagospodarowania dla tego samego rodzaju zabudowy, poprzez wprowadzenie spornego wymogu wymagało szczegółowego wykazania – stosownie do zasady proporcjonalności – zasadności tego różnicowania, podania szczególnie ważkich powodów takiego różnicowania, co jednakże nie ma miejsca w tej sprawie. Tymczasem judykatura przyjmuje, że konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych" (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 1800/19). W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyrok NSA z 28 października 2020 r., II OSK 2502/18). Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek (por. wyrok NSA 28 października 2020 r., II OSK 2502/18). Dopuszczając się wskazanych naruszeń gmina przekroczyła swoje kompetencje w zakresie władztwa planistycznego. Przyznana gminie swoboda w kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzenniej na terenie gminy nie jest absolutna. Gmina obowiązana jest bowiem uwzględniać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa i ustanowione zasady planowania i gospodarowania przestrzenią. Gminy jako jednostki samorządu terytorialnego działają bowiem, jak stanowi art. 194 Konstytucji RP, na podstawie prawa i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, ściśle rozumianych bez rozszerzania kompetencji gminy w drodze wykładni czy analogii. O ile zatem gmina ma pewną swobodę w kształtowaniu polityki przestrzennej, to już z pewnością nie ma uprawnienia do nakładania generalnych obowiązków na właścicieli nieruchomości nadmiernie ingerujących w korzystanie z nieruchomości i jednocześnie nie znajdujących usprawiedliwionej podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2021 r., II SA/Łd 454/20).

Naruszeniem procedury planistycznej, dyskwalifikującym zapis § 5 pkt 3 uchwały, jest także zaniechanie powtórzenia uzgodnień w związku ze zmianą w trakcie tej procedury zapisów planu w zakresie dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) poprzez zwiększenie tej liczby z 70 do 140. Stosownie bowiem do art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wójt, burmistrz, prezydent miasta wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. W zakresie powtórzenia procedury planistycznej judykatura przyjmuje, że to charakter i rozmiar dokonanych zmian w projekcie planu będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, będzie wymagało powtórzenia czynności planistycznych w tym zakresie (tak wyrok WSA w Gliwicach z 27 maja 2020 r., II SA/Gl 675/19; wyrok NSA z 26 września 2019 r., II OSK 2704/17). Judykatura wskazuje również, że "po wprowadzeniu zmian w projekcie planu, o ile dotyczą one materii podlegającej uzgodnieniom przewidzianym w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. oraz odbiegają znacząco od wersji przedstawionej do uzgodnienia, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., uzgodnienia te powinny być ponowione (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 197/18). Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może bowiem skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie, zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r., IV SA/Po 588/19).

Zważywszy na tak interpretowany art. 17 pkt 13 u.p.z.p. – sąd stwierdza, że zmiana zapisu § 5 pkt 3 uchwały w zakresie ilości dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) poprzez zwiększenie tej ilości z 70 do 140 wymagała ponowienia uzgodnień z właściwymi organami, w szczególności z organem ochrony środowiska oraz organami sanitarnymi. Na taką ocenę wpływ ma charakter i zakres oddziaływania tego zapisu planu. Przepis ten wprowadza generalne, obowiązujące dla całego obszaru objętego planem, a oznaczonym symbolem R i RU, zasady ochrony środowiska i krajobrazu. Oznacza to, że ma on szeroki i powszechny zakres, a specyfika działalności gospodarczej – hodowla i chów zwierząt, jako inwestycja oddziaływująca na środowisko naturalne, wpływa niekorzystnie na wszystkich mieszkańców sąsiadujących z terenem takiej inwestycji, a z uwagi na przemieszczanie się złowrogich zapachów i odoru oddziałuje również na dalej położone nieruchomości. W konsekwencji rodzi liczne konflikty społeczne. Potwierdza to też podjęta przez Radę Gminy odrębna uchwała wyrażająca sprzeciw wobec tego rodzaju inwestycji. Kontestowany skargą zapis planu nie dotyczy zatem indywidualnego interesu jednostkowego właściciela nieruchomości, dotkniętego tym zapisem planu. Za odmiennym stanowiskiem nie może przemawiać podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że żaden z organów uzgadniających projekt planu nie odnosił się do wskazanej w projekcie planu konkretnej liczby dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), co zdaniem organu administracji oznacza, że ten czynnik nie determinował zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający. Skoro jednak w projekcie planu były wskazane określone ilości dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), to organy opiniujące ten projekt nie musiały wprost wypowiadać się w uzgodnieniu, że uzgadniają ten projekt w zakresie konkretnej liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Uzgadniając projekt planu, przewidującego określoną ilość dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), tym samym uzgodniły ten projekt w zakresie tej ilości, a jej zmiana, zwłaszcza na niekorzyść środowiska i interesu ogólnego, winna skutkować ponowieniem tych uzgodnień. Gmina nie może też domniemywać czy też zakładać, że zwiększenie ilości dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) z 70 do 140 tylko dla określonego obszaru (R i RU), nie zaś dla całego objętego planem, nie powinno – jak podnosi w odpowiedzi na skargę – wpływać na zmianę stanowiska organów opiniujących i tym samym skutkować koniecznością ponowienia procedury jego opiniowania. Przed przedstawieniem zmienionego projektu planu organom opiniującym nie jest dopuszczalne przyjmowanie uzyskania pozytywnej opinii tych organów. Organ planistyczny – jak wskazano – nie może antycypować treści ewentualnych uwag ani sposobu ich rozpoznania organu opiniującego. Jak wynika z opinii [...]iego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 20 czerwca 2018 r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z 3 lipca 2018 r., organy te także opiniowały przedłożony projekt miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego ustalający zakaz lokalizowania przedsięwzięć chowu lub hodowli zwierząt w liczbie większej niż 70 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) na podstawie przedłożonej wówczas prognozy oddziaływania na środowisko, która się do tej wielkości odnosiła. Organy te opiniowały zatem projekt planu mając na uwadze wskazaną w nim ilość dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) do 70 a do nie 140. W odpowiedzi na skargę organ administracji zwrócił uwagę, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w swojej opinii odniósł się do konkretnej wielkości 70 DJP inwentarza. Zawarte w opinii z 4 lipca 2018 r. uwagi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi odnosiły się jednakże do przedłożonego projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, które przewidywały możliwość prowadzenia chowu i hodowli zwierząt do 70 DJP. Organ ten wskazał, że w prognozie oddziaływania na środowisko należałoby uszczegółowić analizę planowanego zagospodarowania terenu w stosunku do zapisów obecnie obowiązującego studium. W ramach analizy należy wskazać zapisy obowiązującego studium umożliwiające realizację chowu i hodowli zwierząt do 70 DJP na całym terenie objętym projektem, czyli jednostek: MN, RU, R, KDL KDD, KDW. W prognozie oddziaływania na środowisko nie dokonano analizy oddziaływania inwestycji polegających na chowie i hodowli zwierząt do 70 DJP na teren objęty projektem i na tereny sąsiadujące. Należy wskazać miejsca obecnie istniejących inwestycji z zakresu chowu i hodowli zwierząt, podać ilość DJP, określić ich obecny wpływ na teren opracowania, jak i tereny sąsiednie i przeanalizować możliwość zwiększenia liczby miejsc chowu i hodowli zwierząt mając na uwadze uciążliwości jakie generują, m. in. odory i źródła azotu zanieczyszczające środowisko. Miejsca, w których możliwe będzie prowadzenie chowu i hodowli zwierząt do 70 DJP stwierdzone na podstawie analizy należałoby wyznaczyć na załączniku graficznym nr 1 do projektu uchwały. Do projektowanego dokumentu należałoby wprowadzić zapis dotyczący konieczności utworzenia na terenach, na których możliwe będzie prowadzenie chowu i hodowli zwierząt do 70 DJP strefy ochronnej złożonej z roślinności średnio- i wysokopiennej wskazując jednocześnie minimalną ich szerokość. W prognozie oddziaływania na środowisko z 2020 r. i w zaskarżonej uchwale brak jest jednak zapisów realizujących te wskazania. Z analogicznych względów sąd uznał za wadliwy tożsamy zapis w planie miejscowym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 454/20.

W ocenie sądu, za istotnie naruszające prawo należy także uznać brak zawarcia w części tekstowej uchwały ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 5R. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określono elementy, które obowiązkowo winny znaleźć się planie miejscowym. Wśród nich wymieniono, m. in. przeznaczenie terenów (pkt 1), zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6). Zgodnie z § 4 rozporządzenia standardem przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego są ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów, które powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (pkt 1) oraz ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu (pkt 6). Jeżeli w planie miejscowym wyodrębnia się teren o określonym przeznaczeniu, w tym wypadku 5R, to obowiązkowo należy określić jego przeznaczenie, zasady kształtowania zabudowy, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Słusznie zatem skarżący wywodzi, że brak ustaleń dla określonego terenu jest istotnym naruszeniem zasad uchwalania aktu planistycznego. Braku tego nie można w tym wypadku uznać za niemającą znaczenia "omyłkę edycyjną", jak twierdzi organ administracji. Zwrócić należy uwagę, że dla terenów o oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1R do 4R w § 16 uchwały określono przeznaczenie (pkt 1), zasady zagospodarowania terenu (pkt 2), parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 3).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania sądowego sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

dc