Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2549/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 491/10 w sprawie ze skargi C. C. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 19/200 z 27 stycznia 2010 r. (znak: PINB-7359/35/08/15) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) we Wschowie powołując się na treść art. 71a ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy zmiany sposobu użytkowania części gastronomicznej (sali konsumpcyjnej o pow. użytkowej 148 m2) budynku gastronomiczno-hotelowego z częścią mieszkalną, położonego w S. przy ul. [...] polegającej na prowadzeniu imprez taneczno-muzycznych nakazał właścicielowi obiektu C. C. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w/w części budynku gastronomiczno-hotelowego, tj. jako sali konsumpcyjnej restauracji

Inspektor wyjaśnił, że w oparciu o pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wlkp. z 4 grudnia 2009 r. oraz sporządzoną ocenę uciążliwości akustycznej ustalił, iż w obiekcie organizowane są imprezy taneczno-muzyczne, które powodują przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Wskazał, że zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie, udzielonym decyzją nr [...] r. z [...] czerwca 2006 r. parter i piwnica budynku gastronomiczno-hotelowego są częścią gastronomiczną, w której dopuszcza się wyłącznie prowadzenie restauracji. Urządzanie imprez taneczno-muzycznych powoduje zmianę warunków higieniczno-sanitarnych z uwagi na zwiększoną emisję hałasu.

Organ I instancji wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), tymczasem właściciel obiektu nie dokonał takiego zgłoszenia. W związku z powyższym na podstawie art. 71a ust. 1 cyt. ustawy wydane zostało postanowienie z 9 grudnia 2009 r., którym wstrzymano użytkowanie części gastronomicznej obiektu oraz nakazano przedłożenie w terminie do 1 marca 2010 r. dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy. Organ wskazał także, iż w dniach 5, 12, oraz 14 stycznia 2010 r. do Inspektoratu wpłynęły pisma N. i T. S. informujące o niezaprzestaniu użytkowania części gastronomicznej, zaś w oświadczeniu z 25 stycznia 2010 r. C. C. potwierdził, że działalność restauracyjna jest nadal prowadzona, natomiast sporadycznie organizowane są imprezy typu wesela czy stypy. PINB uznał, że powyższe świadczy o niezaprzestaniu użytkowania spornej części budynku i, powołując się na treść art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał C. C. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części gastronomicznej (sali konsumpcyjnej o pow. użytkowej 148 m2) budynku.

W odwołaniu od decyzji C. C. zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to z uwagi na przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, w sytuacji gdy prowadzona w lokalu działalność nie zmieniła wymagań stawianych obiektowi, związanych z bezpieczeństwem jego użytkowania. Podkreślał, że w spornym budynku nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa, co wynika zarówno z rodzaju wykonywanej działalności gospodarczej jak i sposobu jej prowadzenia. Wywodził, że korzystanie w opisany przez organ sposób z przedmiotowego obiektu, tj. części gastronomicznej i hotelowej, nie odbiega od typowego sposobu korzystania z tego rodzaju budynków. Zdaniem odwołującego postanowienie z 9 grudnia 2009 r. zostało błędnie wydane, bowiem powinno ono zakazywać organizacji imprez taneczno-muzycznych, nie zaś działalności w ogóle. Kwestionował też przedstawione przez N. i T. S. dowody w postaci pomiarów hałasu wskazując, że nie zostały one wykonane prawidłowo. Nadto wskazał, że w jego ocenie przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w sąsiednim budynku mieszkalnym, w którym zamieszkują uczestnicy, wynika z faktu wybudowania tego obiektu niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w szczególności z niewykonaniem dylatacji.

Jednocześnie strona przedstawiła opinię Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu - Laboratorium Delegatury w Lesznie stwierdzającą, że poziom hałasu, mierzony na zewnątrz obiektu, nie przekracza dopuszczalnych norm.

Decyzją z [...] maja 2010 r. (znak [...]) Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (LWINB) w Gorzowie Wielkopolskim powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia organu powiatowego w kwestii zmiany sposobu użytkowania budynku, a polegającej na rozszerzeniu sposobu jego użytkowania o imprezy taneczno-muzyczne. Organ wskazał, że znajdujące się w aktach sprawy dowody i dokumenty, w tym skierowane do PINB wystąpienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wlkp. z 4 grudnia 2009 r. przekazujące wyniki badania poziomu hałasu komunalnego w lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku, wykonane 9 listopada 2009 r., oraz "Ocena uciążliwości akustycznej" sporządzona przez Zakład Ochrony Środowiska "[...]" w Gorzowie Wlkp., a także oględziny przeprowadzone przez PINB wskazują jednoznacznie, że podjęcie w budynku gastronomiczno-hotelowym z częścią mieszkalną działalności polegającej na prowadzeniu imprez taneczno-muzycznych powoduje zmianę warunków bezpieczeństwa higieniczno-sanitarnego i ochrony środowiska ze względu na wzrost poziomu hałasu wynikającego z użytkowania obiektu w zmieniony sposób (lokal rozrywkowy). Ponadto dokumenty wskazują również, że imprezy taneczno-muzyczne przeprowadzone są systematyczne, co przesądza o trwałym charakterze dokonanej zmiany w sposobie użytkowania omawianego budynku.

Organ odwoławczy podkreślił, że ochrona przed hałasem i drganiami jest jednym z podstawowych wymagań, które należy zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane spełniać projektując, budując i użytkując budynki. Sposób spełnienia tego wymagania określają przepisy techniczno-budowlane oraz właściwe w tym zakresie Polskie Normy (PN-87/B-02151.01 Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem pomieszczeń w budynkach. Wymagania ogólne i środki techniczne ochrony przed hałasem, oraz PN-87/B-02151.02 Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem pomieszczeń w budynkach. Dopuszczalne wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach). Jednocześnie wskazał, że dla budynku, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób jego eksploatacji mogą powstać uciążliwe dla otoczenie hałasy i drgania, tak jak w przypadku dyskoteki czy lokalu gastronomiczno-rozrywkowego, przepis § 324 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, nakłada obowiązek takiego ich kształtowania i zabezpieczenia, aby poziom hałasów i drgań przenikających z pomieszczeń tego budynku na zewnątrz nie przekraczał wartości dopuszczalnych, określonych w przepisach ochrony środowiska.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora ze znajdującego się aktach sprawy opracowania pt. "Projekt techniczny, Technologia – inwentaryzacja, Lokal gastronomiczny S., ul. [...] 48" sporządzonej w maju 2006 r. jednoznacznie wynika, że funkcja części obiektu przyjętego wówczas do użytkowania przez organ dotyczyła wyłącznie usług gastronomicznych. Nie obejmowała natomiast organizacji i prowadzenia imprez rozrywkowych (taneczno-muzycznych). Tego rodzaju funkcji nie przewidziano również w projekcie zatwierdzonym decyzją PINB nr [...] z [...] marca 2002 r. w przedmiocie wznowienia robót budowlanych.

Organ II instancji wyjaśnił, że wobec powyższych ustaleń organ stopnia podstawowego zobowiązany był do wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji PINB wydał na podstawie tego przepisu postanowienie z 9 grudnia 2009 r., w którym zobowiązał C. C. do przedłożenia w wyznaczonym terminie, tj. do 1 marca 2010 r., wymaganych dokumentów. Organ odwoławczy podkreślił, że niedotrzymanie terminu przedłożenia dokumentów stanowi przesłankę wydania decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania omawianego obiektu, co wynika wprost z art. 71a ust. 4 cyt. ustawy. Organ zaakcentował, że w wyniku uchybienia terminu określonego w postanowieniu z 9 grudnia 2009 r. C. C. utracił przyznane prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa została załatwiona w trybie zwykłym, tj. przez wydanie decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania części gastronomicznej przedmiotowego obiektu budowlanego. Zobowiązany, jak wynika z akt sprawy, nie przedstawił żadnego z dokumentów żądanych postanowieniem z 9 grudnia 2009 r. Oznacza to, że zignorował on żądanie organu nadzoru budowlanego w nim zawarte. Powyższe okoliczności, w ocenie organu II instancji, świadczą o tym, że zaskarżona odwołaniem decyzja jest zgodna z prawem. Brak było, zdaniem organu odwoławczego, podstaw do negowania znajdujących się w aktach sprawy wyników pomiarów hałasu wykonanych 9 listopada 2009 r. przez Laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Gorzowie Wlkp., w którym stwierdzono, że poziomy hałasu docierającego do mieszkania, zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego obiektu, są wyższe od wartości dopuszczalnych. Bez wpływu na stwierdzoną przez PINB samowolną zmianę sposobu użytkowania pozostają natomiast dołączone do odwołania wyniki pomiarów poziomu dźwięku z 20 czerwca 2009 r. przeprowadzone przez Laboratorium WIOŚ w Lesznie. W tym zakresie organ wyjaśnił, że ustawodawca w treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie używa pojęcia "przekroczenia", lecz "zmiany" wymienionych w tym przepisie warunków wynikających ze sposobu użytkowania obiektu lub jego części, która w odniesieniu do omawianego przypadku nastąpiła.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim C. C. zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do ustalenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. Zdaniem skarżącego naruszone zostały również przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) oraz załącznika do tego rozporządzenia z uwagi na przyjęcie, że organizowanie wesel i styp winno odbywać się wyłącznie w obiektach o przeznaczeniu rozrywkowym, podczas gdy schemat klasyfikacji obiektów budowlanych zamieszczony w załączniku do rozporządzenia nie przewiduje obiektów budowlanych określonych jako "obiekty rozrywkowe". Ponadto, zdaniem skarżącego, kwestionowanym aktem naruszone zostały także przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) oraz załącznika do tego aktu oraz przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy naruszył również przepisy art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 79 k.p.a. z uwagi na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wyrażające się w jednostronnej ocenie zebranego w sprawie materiału, nieuwzględnienie korzystnych dla strony dowodów i niespełnienie wymogów formalnych przez skarżoną decyzję.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że z działalnością polegającą na prowadzeniu kompleksu gastronomiczno-hotelowego w sposób nierozerwalny wiąże się organizowanie przyjęć, wesel czy styp i nie stanowi to zmiany ani przedmiotu użytkowania budynku, ani przedmiotu prowadzonej działalności gospodarczej. Jednocześnie strona wskazała, że w żadnej klasyfikacji budynków zawartych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) nie wymienia się działalności obiektów taneczno-rozrywkowych, na które powołuje się w swojej decyzji LWINB wskazując, iż w tylko takich lokalach dopuszczalna byłaby organizacja przyjęć, np. weselnych. Także z Rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) nie wynika, aby działalność hotelowo-restauracyjna była działalnością odmienną od tej związanej z organizowaniem imprez takich jak wesela, stypy czy dancingi. W wykazie PKD brak jest w ogóle działalności, która wiązałaby się z organizacją tego rodzaju przyjęć okolicznościowych i traktowana powinna być w sposób odmienny od działalności restauracyjnej.

Strona skarżąca kwestionowała też ocenę organu, że w wyniku prowadzenia spornej działalności doszło do zmiany warunków sanitarnych oraz ochrony środowiska związanych z użytkowaniem obiektu. Skarżący wywodził, że w świetle zakresu regulacji objętej ustawą z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przekroczenie norm emisji hałasu nie może być – jak to uczynił LWINB - rozważane w kategoriach zmiany warunków higieniczno-sanitarnych i stanowić podstawy do ustalenia, iż przekroczenie tych norm stanowiło zmianę "warunków bezpieczeństwa higieniczno-sanitarnego". Jednocześnie w odniesieniu do kwestii przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu skarżący wskazał, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu, które w sprawie powinno mieć zastosowanie, nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Z powołaniem się na § 323 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wywodził, że wykonał wszelkie możliwe prace zmierzające do wyciszenia i zminimalizowania hałasu wydobywającego się z jego budynku. Zarzucał, iż organy pominęły okoliczność, że w pierwotnym zamyśle w sąsiedztwie jego (wzniesionego najwcześniej) budynku miały znajdować się jedynie obiekty użytkowe, a nie mieszkalne oraz to, że inwestor sąsiedniego, później wzniesionego obiektu, zaniechał wykonania jego dylatacji, a tym samym zminimalizowania skutków dochodzącego do niego hałasu.

Strona skarżąca kwestionowała też przyjęcie przez organy, że zmiana sposobu użytkowania obiektu do niej należącego wynika ze zmiany warunków ochrony środowiska. Wywodziła, że w zakresie dopuszczalnego natężenia hałasu w kontekście warunków ochrony środowiska zastosowanie powinny mieć nie wskaźniki zawarte w Polskich Normach – Akustyka Budowlana, na których oparł się organ odwoławczy, ale dopuszczalne normy wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych norm poziomu hałasu, które nie zostały przekroczone.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego wywodził, że jedynie lakonicznie odnosząc się do przedstawionych przez niego wyników badań i pomiarów hałasu Laboratorium WIOŚ w Lesznie, LWINB w sposób zupełnie jednostronny i dowolny dokonało oceny materiału dowodowego opierając się wyłącznie na dowodach przedstawionych przez N. i T. S., czyniąc z nich podstawę swych ustaleń i wniosków. Podkreślał przy tym, że za podstawę ustaleń przyjęto wyniki pomiarów hałasu przeprowadzone przez PWIŚ w Gorzowie w sytuacji, gdy skarżący o tym pomiarze nie był powiadomiony. Nadto zarzucał, że organ II Instancji zignorował całkowicie nadesłaną przez niego opinię biegłego sądowego, wskazującą na konieczność dylatacji budynku sąsiadującego z budynkiem skarżącego wskazując jedynie, że pozostaje ona bez wpływu na ustalenia organu nadzoru budowlanego, mimo iż jej brak ma wpływ na kwestie akustyki. Zdaniem skarżącego podniesione okoliczności wskazują, że organ rażąco nie dopełnił obowiązków spoczywających na nim zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił, że uczestnicy postępowania nie są właścicielami mieszkania usytuowanego w budynku sąsiadującym z budynkiem skarżącego.

Uczestnicy postępowania przyznali, że lokal mieszkalny, w którym zamieszkują, nie jest ich własnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 15 września 2010 r. w sprawie II SA/Go 491/10 oddalił skargę.

Podkreślił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W myśl art. 71 ust. 2 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Następnie, stosownie do treści ust. 2 w/w artykułu, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z kolei w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4). W zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W rozpoznawanej sprawie ocenie podlegać powinno po pierwsze to, czy organ prawidłowo ustalił, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, po drugie, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej oraz po trzecie, czy istotnie zaistniały podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Wymagania stawiane obiektowi zostały określone w art. 5 ustawy Prawo budowlane i uwzględniają, wymienione w ust. 1 art. 71 tej ustawy, warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaakcentowania wymaga, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami i odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Dokonując w tym zakresie oceny organ odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska.

W kontrolowanej sprawie bezsporna (bo przyznana przez skarżącego) pozostawała okoliczność, że w części gastronomicznej budynku (parter i piwnica) prowadzona była działalność restauracyjna polegająca na podawaniu napojów i posiłków, a także na organizowaniu imprez okolicznościowych o charakterze muzyczno-tanecznym. Analiza akt sprawy prowadzi - w ocenie Sądu I instancji - do wniosku, że słuszne jest stanowisko organów, iż podjęcie w kontrolowanym obiekcie dodatkowo działalności polegającej na organizowaniu imprez taneczno-muzycznych wypełnia dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem powoduje skutek w postaci wzrostu poziomu hałasu wynikającego z użytkowania obiektu w zmieniony sposób.

Podkreślenia wymaga, że oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, należy dokonywać w porównaniu do sposobu użytkowania danego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach, np. w pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 306/06, LEX 339645). W związku z tym wskazać należy na sposób użytkowania części gastronomicznej budynku gastronomiczno-hotelowego wynikający z powołanej wyżej decyzji z [...] czerwca 2006 r., tj. decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie części gastronomicznej budynku gastronomiczno-hotelowego. Ze stanowiącego załącznik nr 2 do tej decyzji projektu technicznego lokalu gastronomicznego wynika, że funkcją przyjętej do użytkowania części obiektu budowlanego - części gastronomicznej budynku hotelowo-gastronomicznego - jest przygotowywanie i podawanie posiłków i napojów, czyli świadczenie usług gastronomicznych z obsługą kelnerską. Wynikający z tej decyzji opis funkcji części obiektu nie obejmuje organizacji imprez o charakterze muzyczno-tanecznym. Oznacza to tym samym, że obiekt nie został przystosowany do realizacji funkcji polegającej na organizowaniu imprez o charakterze taneczno-muzycznym na etapie projektowania i realizacji inwestycji, co stanowi zasadniczy wymóg art. 5 ustawy Prawo budowlane.

W toku postępowania Sąd I instancji przeprowadził - w celu wyjaśnienia wątpliwości w zakresie pierwotnej, przewidzianej w projekcie budowlanym, funkcji budynku skarżącego - dodatkowo dowód z opisu technicznego do projektu budynku hotelowo-restauracyjnego i mieszkalnego, zatwierdzonego decyzją Starosty w Nowej Soli Nr [...] z [...] listopada 1999 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wynika z niego, że budynek ma spełniać trzy funkcje: restauracyjną dla 32 osób, hotelową dla 32 osób i mieszkalną dla właściciela obiektu. Z jego treści nie wynika też, by pierwotny projekt budowlany przewidywał rozwiązania techniczne i materiałowe związane ze zwiększoną emisją hałasu spowodowaną funkcją obiektu obejmującą organizację imprez muzyczno-tanecznych. Zapisów w tym zakresie nie zawiera też aneks do projektu budowlanego, stanowiący załącznik do decyzji PINB we Wschowie nr [...] z 27 lutego 2002 r. w przedmiocie udzielenia skarżącemu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Tym samym za prawidłowe uznać należało stanowisko organów obu instancji stwierdzające, że organizacja imprez o charakterze muzyczno-tanecznym nie mieści się w zakresie założonego przeznaczenia obiektu wynikającego z procesu budowlanego. Podejmowanie tego typu działalności w obiekcie, który nie został zaprojektowany w tym celu, może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jest przy tym oczywiste, że w momencie realizacji funkcji rozrywkowej w postaci imprez taneczno-muzycznych dochodzi do zmiany warunków emisji hałasu i drgań. Istnieje tym samym niewątpliwie istotna różnica w zakresie warunków realizacji i obsługi imprez zbiorowych, związanych z długotrwałym, jednoczesnym pobytem większej ilości uczestników i organizowanych z wykorzystaniem muzyki mechanicznej czy wykonywanej "na żywo", w porównaniu do świadczenia usług polegających jedynie na serwowaniu napojów i posiłków. W związku z tym wskazać należy, że obiekt budowlany musi być dostosowany do założonej funkcji także w zakresie zabezpieczenia przed emisją hałasu (przed przekroczeniem dopuszczalnych norm) i odpowiadać wymogom stawianym przez § 323, 324 i 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Zgodnie z § 323 ust. 1 powołanego rozporządzenia budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczać tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, a także nie powodował przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej i przeciwdrganiowej określonego w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach (§ 324). Zgodnie natomiast z § 326 ust. 1 rozporządzenia poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, budynkach zamieszkania zbiorowego i budynkach użyteczności publicznej, z wyłączeniem budynków, dla których jest konieczne spełnienie szczególnych wymagań ochrony przed hałasem, nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku A w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach. W budynkach, o których mowa w ust. 1, przegrody zewnętrzne i wewnętrzne oraz ich elementy powinny mieć izolacyjność akustyczną nie mniejszą od podanej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami określającymi metody pomiaru izolacyjności akustycznej elementów budowlanych i izolacyjności akustycznej w budynkach.

Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury odsyłają zarówno do przepisów branżowych w zakresie ochrony środowiska (w tym przypadku do przepisów w/w rozporządzenia Ministra Środowiska), ale także do regulacji wynikających z Polskich Norm. Regulacja przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury niewątpliwie stanowi przepisy szczególne wobec ogólnych zasad ochrony przed hałasem wynikających z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz wydanego w oparciu o zawartą w tej ustawie delegację – Rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. Wynika to z faktu, że wymagania w powyższym zakresie stawiane obiektom budowlanym precyzuje i określa właśnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Jego przepisy mają w tym zakresie charakter przepisów szczególnych wobec regulacji wynikających z przepisów ochrony środowiska.

Podkreślenia wymaga, że dla przyjęcia, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wystarczające jest wykazanie zaistnienia zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, warunków pracy zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości czy układu obciążeń. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wymaga natomiast, by nastąpiło ich pogorszenie. W ocenie Sądu I instancji zebrany materiał dowodowy - wbrew wywodom skargi - prawidłowo oceniony przez organy - pozwalał na przyjęcie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania kontrolowanego obiektu. Bez znaczenia dla takiej oceny jest klasyfikacja obiektów budowlanych czy zakres realizowanej działalności gospodarczej, wynikający z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Dla ustalenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, nie ma większego znaczenia rodzaj podejmowanej działalności, a tym bardziej jej kwalifikacja zgodnie z rozporządzeniem z 24 grudnia 2007 r. Istota zmiany sposobu użytkowania obiektu nie sprowadza się bowiem do zmian w zakresie objętym tymi klasyfikacjami, lecz zmian w zakresie współczynników użytkowych obiektu w stosunku do pierwotnych ich wartości związanych z funkcją obiektu, określoną w pozwoleniu na budowę lub w decyzjach późniejszych, np. jak w niniejszej sprawie w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Wystarczające jest ustalenie, że w obiekcie została podjęta inna działalność niż dotychczasowa, z czym wiąże się zmiana warunków m.in. w zakresie warunków ochrony środowiska (co obejmuje też zdrowie ludzi) bądź wielkości lub układu obciążeń. Nie są zatem konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wystarczająca jest konstatacja, że zmiana w zakresie w/w wskazanym miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania obiektu wskazuje na oczywistość tej zmiany. Zauważyć przy tym należy, że utrwalone w orzecznictwie jest stanowisko (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 476/2005, Lex 179074; wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lipca 2010 r., II SA/Wr 134/10 oraz Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", Gdańsk 2005, s. 172 ), iż za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy uznać także zintensyfikowanie sposobu jego użytkowania w ramach dotychczasowej funkcji obiektu, jeżeli powoduje to skutki, o których mowa w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Taka zmiana również kreuje po stronie właściciela obiektu obowiązek dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 cyt. ustawy.

W realiach rozpoznawanej sprawy uznać zatem należało, że rozszerzenie dotychczasowej działalności o organizowanie imprez muzyczno-tanecznych bez dokonania wymaganego zgłoszenia stanowi samowolną zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania części obiektu. To rozszerzenie zakresu działalności wywołuje bowiem skutek, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane co najmniej w zakresie emisji hałasu i drgań nim wywołanych.

Odnosząc się do wywodów skargi, że zmiana (przekroczenie norm) emisji hałasu nie mogło być przez organy nadzoru budowlanego rozważane w kategoriach zmiany warunków higieniczno-sanitarnych, a jedynie jako zmiana warunków ochrony środowiska, Sąd I instancji wskazał, iż istotę warunków higieniczno-sanitarnych określa ustawa z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z której wynika, że jest ona powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami: higieny środowiska, higieny pracy w zakładach pracy, higieny radiacyjnej, higieny procesów nauczania i wychowania, higieny wypoczynku i rekreacji, zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku, higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Wynika z tego jednoznacznie, że w zakresie warunków higieniczno-sanitarnych mieszczą się te wszystkie czynniki o szkodliwym lub uciążliwym oddziaływaniu na środowisko, a w tym również na zdrowie człowieka.

Natomiast regulacje w zakresie poziomu hałasu zawarte są w przepisach ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 25 z 2008 r., poz. 150 ze zm.), określającej m.in. zasady ochrony środowiska przed hałasem. Zgodnie z tą ustawą środowisko chroni się przed negatywnymi skutkami oddziaływania hałasu. Ochrona w tym zakresie - stosownie do treści art. 112 ustawy - polega w szczególności na utrzymaniu poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie bądź zmniejszaniu poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Wyjaśnić jednak należy, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy pojęcie "oddziaływanie na środowisko" obejmuje również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Z kolei Rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 z 2008 r.) określa dopuszczalne poziomy hałasu, w tym i wskaźniki (zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia – Tabela I), które mają zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska. Z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego powyższe regulacje nie są jedynymi w zakresie, w jakim ustawodawca określił wymagania dotyczące akustyki i emisji hałasu do środowiska oraz wymagania dotyczące jego przenikania pomiędzy obiektami budowlanymi. Jak wskazano to już uprzednio, wymagania w powyższym zakresie stawiane obiektom budowlanym precyzuje i określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Jego przepisy mają w tym zakresie charakter przepisu szczególnego wobec regulacji wynikających z przepisów ochrony środowiska.

Reasumując, zdaniem Sądu I instancji stwierdzić należało, że uznanie przez organy, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, powinno obejmować stwierdzenie, że spowodowała ona nie tylko zmianę warunków higieniczno-sanitarnych, ale i w zakresie ochrony środowiska. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W tych okolicznościach za bezzasadne uznać należało zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt a - d skargi, w tym też zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Sąd I instancji przychylił się do stanowiska skarżącego, że z uwagi na to, iż uczestnicy postępowania N. P.-S. i T. S. nie są właścicielami lokalu mieszkalnego usytuowanego w budynku sąsiadującym z budynkiem skarżącego, nie posiadali oni legitymacji do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego. Należało mieć jednakże na uwadze, że postępowanie w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może toczyć się z urzędu. Organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek wszcząć je w każdym przypadku uzyskania informacji o dokonaniu samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Wszczęcie zatem takiego postępowania z inicjatywy podmiotu nie mającego w istocie przymiotu strony i prowadzenie go z jego udziałem nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik postępowania kończącego się decyzją skierowaną do podmiotu, który dopuścił się omawianej samowoli.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych, że postanowienie z 9 grudnia 2009 r., jak i decyzja organu I instancji oraz decyzja organu odwoławczego zasadnie skierowane zostały do skarżącego jako właściciela obiektu budowlanego i inwestora, a nie do podmiotu, który w oparciu o obligacyjny stosunek umowny prowadzi w części obiektu restaurację "[...]".

W ocenie Sądu I instancji brak było zarzucanych skargą naruszeń prawa procesowego. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy – wbrew wywodom skargi – objęła całość materiału dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i miała charakter swobodny, a nie dowolny (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Zachowane zostały prawa procesowe przysługujące skarżącemu jako stronie postępowania, a uzasadnienie rozstrzygnięcia organu spełnia wymogi stawiane prawem. W kontekście poczynionych już uprzednio rozważań dotyczących kwestii sytuacji, w jakich można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nie mogły zostać uznane za zasadne zarzuty dotyczące oparcia się przez organy na opiniach przedłożonych przez uczestników postępowania i na pomiarach poziomu hałasu przeprowadzonych bez udziału skarżącego. Dla kwestii uznania, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, decydujące znaczenie miało ustalenie dotychczasowej funkcji części obiektu budowlanego, co prawidłowo organ ustalił w oparciu o dokumenty w postaci decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz kwestia zakresu, charakteru i intensywności działalności faktycznie wykonywanej w oddanej do użytkowania części budynku, jak też zmian (a nie pogorszenia czy przekroczenia dopuszczalnych norm), jakie wywołuje ona w zakresie warunków higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska. Przy bezspornej w istocie okoliczności, że w części konsumpcyjnej budynku skarżącego urządzane są imprezy muzyczno-taneczne typu wesela i inne przyjęcia okolicznościowe przy wykorzystaniu muzyki mechanicznej i wykonywanej "na żywo", zmiana warunków w zakresie emisji hałasu i drgań w stosunku do pierwotnej funkcji wydaje się oczywista. W ocenie Sądu I instancji już te okoliczności pozostawały wystarczające dla przyjęcia dokonania przez skarżącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast kwestie takie jak zakres robót wykonanych przez skarżącego, a mających na celu wygłuszenie pomieszczeń sali konsumpcyjnej i spełnianie przez część gastronomiczną wymogów obowiązujących dla obiektów, w których ze względu na prowadzoną w nim działalność mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, mogą i powinny być przedmiotem ustaleń w postępowaniu wywołanym zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Zważywszy na powyższe niezasadne pozostawały zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego zawarte w jej pkt a – e.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd I instancji wskazał na uchybienie organu II instancji, które jednakże nie miało wpływu na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 71a ust. 4 z uwagi na użytkowanie części obiektu, pomimo jego wstrzymania postanowieniem z 9 grudnia 2009 r. Podstawę takiego ustalenia PINB stanowiły pisma N. i T. S. informujące o użytkowaniu lokalu i organizowaniu w nim imprez muzyczno-tanecznych oraz oświadczenie C. C. z 25 stycznia 2010 r. potwierdzające ten fakt. Organ wprawdzie tego już nie wskazał, ale wnioski w tym zakresie potwierdza także znajdująca się w aktach sprawy informacja Straży Miejskiej. To stanowisko organu I instancji należy uznać za prawidłowe. Błędne natomiast pozostawało stanowisko LWINB. Zgodnie z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego podstawę wydania orzeczenia na podstawie art. 71a ust. 4 stanowiło uchybienie przez skarżącego terminowi do złożenia dokumentów, co do złożenia których strona została zobowiązana postanowieniem z 9 grudnia 2009 r. Tymczasem zgodnie z tym postanowieniem właściciel obiektu budowlanego miał złożyć wymagane dokumenty do 1 marca 2010 r., zaś decyzja organu I instancji wydana została 27 stycznia 2010 r., a zatem przed upływem wyznaczonego terminu. Upływ terminu po wydaniu decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 nie mógł już zatem powodować negatywnych skutków dla strony. Wydanie bowiem decyzji na tej podstawie powoduje zamknięcie drogi do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, czemu służyć miało przedłożenie żądanych dokumentów. Wobec jednak faktu, że sankcja za nieprzedłożenie w terminie dokumentów, jak i za dalsze użytkowanie obiektu lub jego części (co w sprawie bezspornie miało miejsce) jest tożsama (nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania), w konsekwencji więc to uchybienie LWINB nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył C. C. wnosząc o:

jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.;

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, podczas gdy analiza zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy prowadzi do wniosków odmiennych,

§ 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) oraz załącznika do w/w rozporządzenia poprzez przyjęcie, że organizowanie wesel lub styp winno odbywać się wyłącznie w obiektach o przeznaczeniu rozrywkowym, podczas gdy schemat klasyfikacji obiektów budowlanych zamieszczony w załączniku do tego rozporządzenia nie przewiduje obiektów budowanych określonych jako "obiekty rozrywkowe";

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku oraz zastosowanych technologii zmierzających do minimalizacji emisji hałasu i drgań, polegającym w szczególności na odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia, czy zastosowane przez skarżącego technologie są wystarczające dla zmniejszenia emisji hałasu oraz czy zastosowanie w budynku nr 8 dylatacji spowodowałoby zmniejszenie emisji hałasu, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisów art. 71 i art. 71a ustawy Prawo budowlane,

naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 71 i art. 71a ustawy Prawo budowlane w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) przez nieprawidłową realizację ustawowego obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 71 i art. 71a ustawy Prawo budowlane w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

naruszenie przepisów art. 71 i art. 71a ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie ich w niniejszej sprawie, będące następstwem oparcia zaskarżonego orzeczenia na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy oraz błędnej interpretacji art. 71 ustawy Prawo budowlane,

e) naruszenie art. 32 w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w nadaniu przymiotu uczestników postępowania małżonkom S., podczas gdy prawidłowa analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że nie posiadali oni przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym, konsekwencją czego jest brak skargi uprawnionego podmiotu, przy czym ma to istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący wywodził, że Sąd I instancji w sposób wadliwy dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, konsekwencją czego było przyjęcie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazuje orzecznictwo, przy ocenie, czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania, należy brać pod uwagę to, czy dane przekształcenie wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń (wyroki NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Kr 337/96 oraz z dnia 26 marca 1999 r., SA 532/97).

Skarżący nie podzielił stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji wskazującego, że prowadzona w lokalu skarżącego działalność polegająca na organizowaniu imprez taneczno-muzycznych wypełnia normę z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wzrost natężenia hałasu i drgań wynikającego z użytkowania obiektu w zmieniony sposób.

W sprawie nie doszło do użytkowania obiektu w zmieniony sposób. Przez gastronomiczno-hotelowe przeznaczenie obiektu rozumieć należy również sporną w niniejszym postępowaniu możliwość organizowania przyjęć okolicznościowych. Za jednorodzajowe i zbieżne uznawać należy użytkowanie obiektu w celach gastronomicznych, jak i organizowanie w jej ramach przyjęć okolicznościowych. Zgodnie z obowiązującym stanowiskiem sądownictwa oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, należy dokonywać w porównaniu do sposobu użytkowania danego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach, np. w pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok NSA z 8.02.2007 r., II OSK 306/06).

Określenie sposobu użytkowania obiektu skarżącego jako gastronomiczno-hotelowego obejmowało swoim zakresem organizację przyjęć okolicznościowych. Bezspornym bowiem dla skarżącego pozostaje, że w ramach organizowanych przyjęć okolicznościowych ma miejsce przygotowywanie i podawanie posiłków i napojów i odbywa się to z obsługą kelnerską, na co wprost wskazuje Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu. Bez znaczenia dla sprawy w ocenie skarżącego pozostaje to, że organizacji tych imprez towarzyszy muzyka zespołu grającego "na żywo", ponieważ powszechnie stosowaną w restauracjach praktyką jest, iż serwowaniu posiłków towarzyszy muzyka, czy to grana "na żywo", czy to puszczana mechanicznie.

W budynku należącym do skarżącego "od zawsze" organizowane były imprezy okolicznościowe, którym towarzyszyła muzyka, a emisja i poziom hałasu od samego początku utrzymywały się na tym samym poziomie. Toteż za niezasadne uznawać należy twierdzenia, jakoby w budynku należącym do skarżącego doszło do zmiany bądź wzrostu natężenia hałasu, w konsekwencji czego doszło też do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) oraz załącznik do tego rozporządzenia zawiera klasyfikację i przeznaczenie poszczególnych obiektów budowlanych. Z dokonanej w tym rozporządzeniu klasyfikacji wynika, że w żadnej z klas budynków zawartych w cytowanym rozporządzeniu nie wymienia się działalności obiektów taneczno-rozrywkowych, na które powołuje się w swojej decyzji LWINB wskazując, że tylko w takich lokalach dopuszczalna byłaby organizacja przyjęć np. weselnych. Dlatego też niezrozumiałym jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że odrębnym sposobem użytkowania budynku, wymagającym dodatkowego zgłoszenia, jest organizowanie w nim przyjęć okolicznościowych.

Nadto skarżący wskazał, że w budynku będącym przedmiotem postępowania zastosowano izolacyjność akustyczną przegród oraz elementów budowlanych zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Użyte w tym celu materiały oraz technologia zmierzające do zmniejszenia emisji hałasu i drgań uwzględniały plan zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał powstanie w tym miejscu centrum handlowo-usługowego, nie przewidywał zaś zabudowań o przeznaczeniu mieszkalnym. Toteż istotną w ocenie skarżącego, a zupełnie pominiętą przez Sąd I instancji jest okoliczność, że sąsiadujący budynek, do którego rzekomo przenikać miały hałas i drgania z emitowane z budynku skarżącego, posadowiony został później.

Zdaniem skarżącego jego budynek czynił zadość wszystkim wymaganiom stawianym przez przepisy prawa dotyczące minimalizacji emisji hałasu i drgań, natomiast nie spełnia ich sąsiedni budynek. Skoro już po wybudowaniu przez skarżącego budynku o przeznaczeniu restauracyjno-hotelowym zmianie uległ plan zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku skarżącego posadowiony został budynek mieszkalny, realizacja wymogów z zakresu minimalizacji hałasu i drgań stawianych powoływanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury winna obciążać inwestora później budowanego obiektu. Dlatego też istotnym dla sprawy, a całkowicie zbagatelizowanym przez Sąd I instancji, jest również przedłożona przez skarżącego opinia biegłego z zakresu budownictwa wskazująca, że w sąsiednim budynku powinna być zrobiona dylatacja, która stanowiłaby wystarczającą ochronę przed przenikaniem hałasu i drgań. Okoliczność taka powoduje, że nie można przyjmować, iż po stronie skarżącego doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania z budowli, konsekwencją czego jest wydana decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

Skarżący poczynił wszelkie starania i podjął wszelkie możliwe technicznie czynności zmierzające do wyciszenia swojego obiektu, na co wskazywał również PINB we Wschowie w swoim piśmie z 8.09.2009 r., czy w piśmie kierowanym do LWINB z 1.10.2009 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 1 ustawy p.p.s.a. skarżący wskazał, że Sąd I instancji w nieuzasadniony sposób nie uwzględnił podnoszonej w skardze konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii niezależnego biegłego celem ustalenia, kogo obciąża fakt nadmiernego przenikania hałasu i drgań z jego lokalu do lokalu nr 8. Sąd I instancji w sposób zupełnie jednostronny dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pochopnie przyjął, bez uwzględnienia okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Skarżący podkreślił, że jednoznaczna ocena, czy w sprawie doszło do realizacji dyspozycji art. 71 ustawy Prawo budowlane, winno być ocenione po przeprowadzeniu dowodu pozwalającego w sposób bezsporny wykazać, że nawet zastosowanie przez inwestora budynku nr 8 właściwej dylatacji nie ograniczyłoby ilości przenikającego hałasu lub drgań. Stanowisko takie zyskuje o tyle na aktualności, że sporządzona na zlecenie skarżącego opinia biegłego z zakresu budownictwa wykazała, iż zastosowanie dylatacji miałoby pozytywny wpływ na minimalizację przenikania hałasu z budynku skarżącego. Dopiero taka opinia, wykluczająca wątpliwości w tym zakresie, dałaby jednoznaczną i bezsporną odpowiedź na pytanie, czy w budynku skarżącego doszło do zmian w zakresie bezpieczeństwa powodziowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Tożsamego uchybienia dopuściły się organy administracji publicznej tak I, jak i II instancji, konsekwencją czego stało się również naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia przepisu art. 32 w zw. z 33 § 2 p.p.s.a. Zarzut braku legitymacji małżonków S. podniesiony został w toku rozprawy przed Sądem I instancji, do czego jednak Sąd ten się nie odniósł. Dopiero w uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji posiłkując się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 71 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie podmiot, który dokonał zgłoszenia. Sąd I instancji w sposób zupełnie nieuprawniony i dowolny dopuścił małż. S. do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. Pogląd taki jest o tyle istotniejszy, że inicjatorami postępowania zarówno administracyjnego, jak i sądowo-administracyjnego byli właśnie oni. To ich skarga spowodowała wszczęcie postępowania w trybie art. 71 i następne ustawy Prawo budowlane. Uznać zatem należy, że gdyby organy administracji dokonały w sposób prawidłowy oceny statusu prawnego małż. S., postępowania nie wszczętoby. Nie przekonuje przy tym argumentacja podana przez Sąd I instancji wskazująca na możliwość toczenia się takiego postępowania z urzędu i obowiązku jego wszczęcia w razie uzyskania wiedzy o samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku. O ile skarżący nie kwestionuje twierdzeń o możliwości toczenia się tego postępowania na wniosek bądź też z urzędu, to jednak stanowczo wskazuje, że w przedmiotowej sprawie toczyło się ono wyłącznie na podstawie skargi, i to nieuprawnionych podmiotów oraz dopuściło do udziału i możliwości wypowiadania się i składania wniosków podmioty nieposiadające przymiotu uczestnika postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a., które Sąd rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie wskazuje jako podstawę zarówno pkt 1 art. 174 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak i pkt 2 cyt. przepisu, zgodnie z którym skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego należy stwierdzić, że, jak zauważają niektórzy, "zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (przykładowo kawiarnia) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane [B. Bodziony, P. Gniadzik, Prawo budowlane z komentarzem, Warszawa-Jaktorów 2004, s. 307]. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w przepisie art. 5 ustawy Prawo budowlane i uwzględniają warunki wymienione w przepisie art. 71 tej ustawy.

Z dotyczącego przedmiotowego budynku opracowania pt. "Projekt techniczny, Technologia – inwentaryzacja, Lokal gastronomiczny S., ul. [...] 48" sporządzonego w maju 2006 r. wynika, że część obiektu, przyjętego wówczas do użytkowania przez organ, dotyczyła wyłącznie usług gastronomicznych. Nie wspomina się tam natomiast o organizacji i prowadzeniu imprez taneczno-muzycznych. Tego rodzaju funkcji nie przewidziano również w projekcie zatwierdzonym decyzją PINB nr [...] z [...] marca 2002 r. w przedmiocie wznowienia robót budowlanych. Z projektu technicznego lokalu gastronomicznego stanowiącego załącznik do decyzji z [...] czerwca 2006 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie części gastronomicznej budynku gastronomiczno-hotelowego wynika, że funkcją przyjętej do użytkowania części obiektu budowlanego (części gastronomicznej budynku hotelowo-gastronomicznego) jest przygotowywanie i podawanie posiłków i napojów, czyli świadczenie usług gastronomicznych z obsługą kelnerską. Z kolei z opisu technicznego do projektu budynku hotelowo-restauracyjnego i mieszkalnego, zatwierdzonego decyzją Starosty w Nowej Soli Nr 996/99 z [...] listopada 1999 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wynika, że budynek ma spełniać trzy funkcje: restauracyjną dla 32 osób, hotelową dla 32 osób i mieszkalną dla właściciela obiektu. Z jego treści nie wynika też, by pierwotny projekt budowlany przewidywał rozwiązania techniczne i materiałowe związane ze zwiększoną emisją hałasu i drgań spowodowaną funkcją obiektu obejmującą organizację imprez muzyczno-tanecznych. Oznacza to tym samym, że obiekt nie został przystosowany do realizacji funkcji polegającej na organizowaniu imprez o charakterze taneczno-muzycznym na etapie projektowania i realizacji inwestycji, co stanowi zasadniczy wymóg art. 5 ustawy Prawo budowlane.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że podjęcie w budynku hotelowo-gastronomicznym działalności polegającej na organizowaniu imprez rozrywkowych (muzyczno-tanecznych, wesel) stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem w sposób oczywisty wiąże się ze zmianą warunków w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń (bezsprzecznie zmienia warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska). Użytkowanie obiektu w taki sposób może naruszać prawnie chronione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Może też kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2006 r., w sprawie II OSK 1064/05, LEX nr 320885).

Wbrew twierdzeniom skarżącego w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316) wymienione są obiekty typu "sale taneczne i dyskoteki" (poz. 1261 - Sekcja 1 Dział 2 Grupa 6 Klasa 1). Podobnie dotyczy to Rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 251, poz. 1885), gdzie również, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego, wymieniona jest pod pozycją 93.29.Z "działalność miejsc do tańczenia (np. dyskoteki, sale taneczne)". Wynika z tego, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy prowadzeniem działalności gastronomiczno-hotelowej a organizowanymi w hotelach imprezami tanecznymi. Wniosek taki dodatkowo wypływa z poz. 55.10.Z w/w rozporządzenia z 24 grudnia 2007 r., z którego wynika, że Podklasa ta (czyli hotele i podobne obiekty zakwaterowania) "obejmuje zapewnienie zakwaterowania w cyklu dziennym lub tygodniowym. Obiekty tu sklasyfikowane zapewniają zakwaterowanie w umeblowanych pokojach, apartamentach z usługami codziennego sprzątania, słania łóżek oraz szeroki zakres usług dodatkowych takich jak: usługi podawania posiłków i napojów, usługi parkingowe, usługi pralni, udostępnianie basenów kąpielowych, pomieszczeń do ćwiczeń gimnastycznych czy urządzeń rekreacyjnych oraz udostępnianie sal konferencyjnych". W żaden sposób nie wymienia się tu organizowania imprez tanecznych. Pozostaje to w zgodzie z definicją słownikową słowa "hotel", zgodnie z którą jest nim "budynek mieszkalny przeznaczony do czasowego pobytu osób zatrzymujących się w danej miejscowości" (vide Słownik Języka Polskiego PWN). Z kolei przez "restaurację" rozumie się "zakład, lokal gastronomiczny, w którym konsumpcja posiłków i napojów odbywa się przy stolikach". Natomiast "gastronomia" to "działalność o charakterze produkcyjno-usługowym obejmująca prowadzenie otwartych zakładów zbiorowego żywienia (restauracji, barów, gospód itp.)". W żadnej z w/w definicji nie wspomina się o prowadzeniu działalności polegającej na organizowaniu imprez muzyczno-tanecznych. W tym miejscu należy wskazać, że skarżący niezasadnie do tej grupy imprez zalicza również stypy, które, czego nie trzeba szerzej uzasadniać, nie mają nic wspólnego z imprezami tanecznymi, i które niewątpliwie mogą odbywać się w budynku o przeznaczeniu hotelowo-gastronomicznym, albowiem nie zmieniają warunków higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska

Nie wytrzymuje krytyki argument skarżącego, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku z uwagi na to, iż w restauracjach praktyką jest, że serwowaniu posiłków towarzyszy muzyka. Kwestia ta dotyczy zupełnie innych okoliczności niż te, które były brane pod uwagę przez organy i Sąd I instancji. Należy bowiem rozdzielić odtwarzanie muzyki podczas posiłków, co wiąże się z tym, że taka muzyka jest włączana cicho (w tzw. tle), w sposób, który nie będzie przeszkadzał spożywaniu posiłków i prowadzeniu normalnych rozmów, od grania muzyki w celach tanecznych, co wiąże się z tym, że jest ona włączana głośno i czemu towarzyszy taniec, mający niewątpliwie wpływ na powstawanie drgań.

Nie mają żadnego znaczenia dla sprawy twierdzenia skarżącego, że "od zawsze" były w przedmiotowym budynku organizowane imprezy okolicznościowe, tzn. muzyczno-taneczne. Przedmiotem zainteresowania organów w niniejszej sprawie była zmiana sposobu użytkowania części budynku w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (lub innej dokumentacji będącej podstawą do wydania decyzji w tym zakresie). Ponadto fakt długotrwałego naruszania prawa w żaden sposób nie powoduje, że działanie takie po upływie odpowiednio długiego okresu czasu staje się zgodne z prawem.

To wszystko umacnia w przekonaniu o słuszności poglądu, że prowadzenie imprez muzyczno-tanecznych w budynku hotelowo-gastronomicznym stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego był niezasadny.

Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.p.s.a., które doprowadziło zdaniem skarżącego do niewłaściwego zastosowania art. 71 i art. 71a ustawy Prawo budowlane należy stwierdzić, że nie znajduje on żadnego uzasadnienia. W sprawie istotne było bowiem ustalenie tego, czy skarżący dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz czy wykonał nałożone na niego postanowieniem obowiązki, a nie kwestie dotyczące podjętych przez niego działań mających na celu zminimalizowanie skutków tej zmiany. Będą one miały ewentualnie znaczenie w postępowaniu toczącym się na skutek zgłoszenia przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania (winny być uwzględnione w ekspertyzie wskazanej w art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z postanowieniem PINB we Wschowie z 9 grudnia 2009 r. skarżący winien był przedłożyć wymienione w nim stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dokumenty, czego nie uczynił. W tym kontekście również kwestia wykonania przez właściciela sąsiedniego budynku odpowiedniej dylatacji nie miała dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia, co czyni niezasadnym zarzut skarżącego dotyczący niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego dotyczącej tej okoliczności. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić to, że przedmiotem sprawy było niewykonanie obowiązku nałożonego na skarżącego przez organ spowodowane zmianą sposobu użytkowania budynku, a nie skutki tej zmiany i działania właścicieli sąsiednich budynków. Fakt, że budynek skarżącego powstał jako pierwszy i początkowo nie było przewidziane powstanie w sąsiedztwie budynków mieszkalnych, nie ma wpływu na konieczność zachowania przy projektowaniu budynku zasad zawartych w art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz w § 323-326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zasady te pozostają bowiem niezmienne, a jedynie ich nieprzestrzeganie może prowadzić do różnych reakcji innych podmiotów w zależności od tego, jakie inne obiekty powstają w pobliżu. To że przepisy nakładają na właścicieli budynków mieszkalnych obowiązki odpowiedniego ich zabezpieczenia w sposób wskazany w § 323 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury m.in. w celu zminimalizowania dobiegających do nich hałasów, w żaden sposób nie wyklucza obowiązków dla właścicieli innych budynków mających na celu zminimalizowanie poziomu hałasu dobiegającego z nich wymienionych w § 323 ust. 1, § 324 i § 325 ust. 1.

W świetle powyższych rozważań niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) polegający na niedostrzeżeniu przez tenże Sąd naruszenia przez organy administracyjne art. 71 i art. 71a ustawy Prawo budowlane, albowiem do takiego naruszenia nie doszło. To samo dotyczy zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 32 w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że również on był niezasadny. Tylko w razie przyjęcia jako bezwzględnie obowiązującej zasady, zasady skargowości, a zatem dopuszczalności wszczęcia postępowania wyłącznie na wniosek strony, przekroczenie granicy skargowości przez wszczęcie postępowania na wniosek jednostki niebędącej stroną w sprawie, stanowi naruszenie prawa, które może kwalifikować do naruszenia rażącego. W razie gdy przepisy prawa dają podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, zainicjowanie takiego postępowania przez jednostkę niemającą statusu strony. Przepisy prawa nakazują organowi administracji publicznej rozważenie podstaw prawnych wszczęcia postępowania z urzędu (vide wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., II OSK 1010/06, Lex 423859). Organ nie miał przy tym obowiązku wydawania osobnego postanowienia o wszczęciu postępowania, albowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przewiduje, że organ administracji publicznej orzeka o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 § 2), wszczęcia wznowionego postępowania (art. 149) czy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 i 3) - por. Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 414; wyrok NSA z dnia 15 lipca 1992 r., sygn. akt V SA 178/92, ONSA 1993/1/20; B. Adamiak, op. cit., s. 305; R. Hauser, op. cit., s. 7). Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego nie należy, w omawianym zakresie, do przypadków wyjątkowych. Niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, nie świadczy zatem o tym, że nie doszło do wszczęcia takiego postępowania.

Mając na uwadze powyższe należało skargę kasacyjną oddalić z uwagi na brak jej usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).

M. Jaśkowska J. Wichrowski M. Linska-Wawrzon