Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1556/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego A. W. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec A.W. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A.W., reprezentowany przez pełnomocnika, wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku pełnomocnik A.W. szeroko opisała przebieg służby wnioskodawcy, wskazując, że służbę rozpoczął w dniu [...] października 1987 r. na stanowisku [...] w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T., gdzie z uwagi na brak doświadczenia pod nadzorem przełożonych wykonywał wstępne działania operacyjne w zakresie rozpoznawania i likwidowania nieprawidłowości i zagrożeń w gospodarce narodowej. Powołała się też na krótki okres służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do służby pełnionej po dniu 31 lipca 1990 r., która pełniona była w sposób rzetelny, na stanowiskach odpowiedzialnych i stresogennych, wymagających wysokich kwalifikacji od funkcjonariusza. Pełnomocnik stwierdziła, że jej mocodawca wyróżniał się ponadprzeciętnym zaangażowaniem w realizację zadań i obowiązków służbowych, za co wielokrotnie był nagradzany oraz odznaczany. Podniesiono także, że zgodnie z rotą złożonego ślubowania każdy funkcjonariusz Policji jest zobowiązany do pełnienia służby w warunkach zagrażających życiu, co więcej A.W., pełniąc służbę w Sekcji [...], zajmował się m.in. zabezpieczaniem imprez masowych i sportowych, co wiązało się z sytuacjami, które zagrażały jego życiu i zdrowiu w sposób bezpośredni.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec A.W. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

A.W. wniósł od powyższego wyroku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1115/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organ administracji trafnie scharakteryzował uwarunkowania formalne sprawy, przywołał treść stosownych regulacji normatywnych oraz właściwy sposób ich rozumienia, według zasad wykładni językowej. W szczególności wyjaśnił, jak należy określać ramy dla zastosowania wyjątku, przewidzianego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże - zdaniem Sądu - organ nie odniósł prawidłowo tych rozważań do konkretnego przypadku skarżącego, opisywanych przez niego okoliczności faktycznych, w szczególności uzyskanych przez niego odznaczeń: Złotego Medalu za Długoletnią Służbę oraz Srebrnej i Brązowej Odznaki "Zasłużony Policjant". Oceniając przesłankę krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa organ oparł się, co do czasu jej trwania, na informacji z IPN. Jak z niej wynika, skarżący pełnił taką służbę przez okres 2 lat i 10 miesięcy, a całkowity okres jego służby wynosi 23 lata i 6 miesięcy.

Sąd podkreślił, że skarżący przepracował tylko 12% swojego stażu pracy na rzecz totalitarnego Państwa, w toku służby na rzecz demokratycznego Państwa, był nagradzany i wyróżniany: posiada Złoty Medal za Długoletnią Służbę oraz Srebrną i Brązową Odznakę "Zasłużony Policjant".

Sąd zarzucił w związku z tym, że poprzestając na ogólnym wskazaniu, że dokonania i służba powinny spełniać przesłanki, zakreślone w pkt 2 i części wstępnej art. 8a ust. 1, organ nie odniósł się do ww. konkretnych okoliczności i faktów przywoływanych przez skarżącego, tj. uzyskanych przez niego medali i odznaczeń. Wzbudziło to uzasadnione wątpliwości Sądu co do kryteriów, jakimi kierował się organ podczas rozpatrywania sprawy skarżącego, dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej.

Nie jest bowiem możliwe samodzielne ustalenie przez Sąd, jakimi kryteriami kierował się organ uznając, że powoływane przez skarżącego okoliczności nie spełniają przesłanek zakreślonych ustawą, w szczególności organ nie może ignorować uzyskanego przez skarżącego Złotego Medalu za Długoletnią Służbę oraz Srebrnej i Brązowej Odznaki "Zasłużony Policjant".

Sprawa skarżącego musi być zatem wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki tych analiz muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając ponownie wniosek A.W., decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec ww. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż z akt sprawy wynika, że A,W. został zwolniony ze służby w Komendzie [...] Policji w dniu [...] marca 2011 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. Informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] października 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., czyli 2 lata i 10 miesięcy. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 23 lata i 6 miesięcy, a do wysługi emerytalnej zaliczono również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 1 rok, 11 miesięcy i 13 dni.

Natomiast z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] marca 2018 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie wynika, aby A.W. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Minister podał też, że Komendant [...] Policji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. ([...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że A.W. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, awansowano go na kolejne stopnie służbowe, jak również pozytywnie opiniowano. Ponadto został odznaczony Złotym Medalem za Długoletnią Służbę oraz Srebrną i Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant". Nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych wymierzonych wnioskodawcy, czy też prowadzonych wobec niego postępowań karnych lub karno-skarbowych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia i zdrowia.

Dalej Minister wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Podkreślił, że przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszy rzędzie nakłada na organ obowiązek spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego

Analizując pierwszą z powyższych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister wyjaśnił, że stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniona indywidualnie.

W oparciu o wykładnię językową, Minister wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ stwierdził zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister wskazał jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wyjaśnił, że prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19.

Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że całkowity okres pełnionej przez A.W. służby wynosi 23 lata i 6 miesięcy, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa, to okres 2 lat i 10 miesięcy, co stanowi około 12% ogółu służby. W ocenie Ministra, niemal trzyletni okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, ani epizodycznego. Skoro wnioskodawca pełnił przez ww. okres służbę na rzecz totalitarnego państwa, to – zdaniem organu – z całą pewnością pozwoliło mu to dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem.

Minister zaznaczył jednocześnie, że w opinii Komendanta [...] Policji ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Jakkolwiek w otrzymanej dokumentacji wskazano, iż brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to powyższe nie daje podstaw do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, zważywszy tym bardziej na osiągnięcia A.W. w służbie (w tym m.in. otrzymanie Srebrnej i Brązowej Odznaki "Zasłużony Policjant" oraz Złotego Medalu za Długoletnią Służbę).

W ocenie organu, wnikliwa analiza załączonego do przedmiotowego wniosku strony materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), bezsprzecznie dowiodła, że zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu.

Organ stwierdził, iż wnioskodawca w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa, zaś później nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Pozostając zatem na tym etacie, był częścią ww. formacji i czerpał określone, wymierne korzyści.

W ocenie organu podkreślenia przy tym również wymaga, iż rozpoczęcie przez A.W. służby w SB nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz chęcią podjęcia jej przez samego zainteresowanego, który kierował się przy tym m.in. rozwijaniem swoich zainteresowań społeczno-politycznych (zob. wniosek ww. z dnia [...] lipca 1987 r., dotyczący prośby o przyjęcie do służby). Z kolei w uzasadnieniu wniosku personalnego z dnia [...] sierpnia 1987 r. widnieje zapis, tu cyt. "Kandydat prezentuje właściwą postawę polityczną, po przyjęciu do służby wyraża chęć wstąpienia do PZPR (...) ". Ponadto w opinii służbowej z dnia [...] marca 1988 r. stwierdzono, tu cyt. "(...) [...]. A.W. swoją postawą i zachowaniem okazuje swoje poparcie dla ideologii PZPR i socjalistycznych przeobrażeń dokonujących się w kraju pod przewodnictwem partii. Potwierdził to deklarując wstąpienie w poczet kandydatów PZPR po rozpoczęciu służby w naszym resorcie. Jest również aktywistą ZSMP w swoim miejscu zamieszkania Z treści cytowanej powyżej opinii służbowej wynika również, iż zainteresowany, zajmując stanowisko inspektora gr. [...] Służby Bezpieczeństwa w T. wykonywał pracę operacyjną, wykazując własną inicjatywę w ramach pozyskiwania nowych źródeł informacji.

Zdaniem organu, w świetle powyższych rozważań nie sposób zakwestionować fakt, że taka postawa wnioskodawcy była zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Nie bez znaczenia powinna pozostawać - na gruncie przedmiotowej sprawy – także aktywność zawodowa byłego funkcjonariusza, która przejawiała się w przynależności do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej masowej partii, ściśle podporządkowanej władzy komunistycznej, umożliwiającej kierowanie autorytarnym państwem.

Reasumując, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez A.W. po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednakże biorąc pod uwagę całokształt służby ww., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, to przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.W., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu że:

• jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę zastosowania przez organ art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem skarżącego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. , w szczególności z narażeniem życia" oraz niedokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego sformułowania poprzez określenie jakie okoliczności, czy zdarzenia spełniają ten warunek,

• pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej należy interpretować w oparciu o wykładnię językową tj. w oparciu o słownikowe znaczenie tego pojęcia, podczas gdy winno być ono interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych oraz poprzez faktycznie niedokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego kryterium w przypadku skarżącego,

• że okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że już od dnia 12 września 1989 r. okres służby, pod warunkiem, rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,

i w związku z tym niezastosowanie przez organ, w przypadku skarżącego, art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 w z zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji tj. w szczególności dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, że rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r., została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia;

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. tj. bez jednoznacznego wskazania:

• dlaczego skarżący nie spełnił przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, a także niewyjaśnienie przez organ jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres,

• na jakiej podstawie organ przyjął, że w przypadku skarżącego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pomijając dokonania skarżącego wyróżniające go na tle innych funkcjonariuszy, w szczególności przyznawane nagrody, wyróżnienia odznaczenia, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku";

4. art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r., a w szczególności nieodniesienie się do ustalonych okoliczności faktycznych w sprawie, w tym twierdzeń skarżącego w zakresie spełnienia przez niego przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", poprzez nieuwzględnienie przez organ, m.in. że skarżący został odznaczony Złotym Medalem za Długoletnią Służbę oraz Srebrną i Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz niewłaściwe uzasadnienie przez organ braku spełnienia przez skarżącego "krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa" w odniesieniu do okoliczności faktycznych w sprawie, a także poprzez wyjście poza ramy wytycznych zawartych w ww. wyroku i badanie przesłanek nieokreślonych w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreśliła, że w bardzo obszernym uzasadnieniu wniosku z dnia [...] września 2017 r. skarżący przedstawił przebieg swojej służby, zarówno przed, jak i po dniu 31 lipca 1990 r. wskazując, m.in., na zakres realizowanych obowiązków służbowych w poszczególnych okresach, a także na uzyskiwane awanse w stanowiskach i stopniach, nagrody pieniężne, odznaczenia oraz bardzo dobre opinie służbowe. Wyraźnie również wyeksponował krótkotrwałą służbę w okresie od dnia [...] października 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r. na stanowisku [...] w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T., w trakcie której, będąc w służbie przygotowawczej, od sierpnia 1988 r. do [...] września 1990 r. odbywał szkolenie w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW w [...], realizując jedynie obowiązki wynikające z bycia studentem, nie związane z zakresem obowiązków na zajmowanym, zgodnie z etatem, stanowisku. W całym okresie 2 lat 10 miesięcy etatowego zatrudnienia w SB RUSW w T., skarżący był w służbie przygotowawczej, w tym przez 2 lata – studentem WSO w [...], gdzie został zaliczony w etatowy stan podchorążych, w której szkolenie zakończył dnia [...] września 1990 r. i został przeniesiony do WSO w [...], którą ukończył w 1993 r. uzyskując pierwszy stopień oficerski (służba przygotowawcza 3 lata).

Pełnomocnik skarżącego zaznaczyła też, że skarżący został poddany weryfikacji przeprowadzonej przez Komisję Kwalifikacyjną ds. Kadr Centralnych, działającą na podstawie § 7 i 8 Uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r., w sprawie przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, która uznała, że pomimo pełnienia uprzednio służby w organach bezpieczeństwa, posiada on pełne kwalifikacje merytoryczne i moralne do kontynuowania służby w nowych strukturach.

Pełnomocnik skarżącego zarzuciła ponadto, że Minister, po blisko 19 miesiącach prowadzenia postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a, art. 24a, przy czym skarżący wystąpił jedynie o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Od ww. decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1115/19 uchylił decyzję Ministra z dnia [...] marca 2019 r. Pełnomocnik skarżącego podkreśliła, że w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd zarzucił, że organ nie wyjaśnił istotnych w sprawie okoliczności, a przesłanki zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zostały omówione bez odniesienia do konkretnego przypadku skarżącego, mimo, że w każdej decyzji administracyjnej organ powinien sporządzić wyczerpujące i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadnienie decyzji, spełniające kryteria art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3, wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie - zdaniem Sądu – wywarło istotny wpływ na treść decyzji.

W ocenie pełnomocnik skarżącego, niedopuszczalna jest interpretacja art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej dokonana przez organ, a zmierzająca do wyróżnienia kolejnej przesłanki warunkującej wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a, czy art. 24, a mianowicie "szczególnie uzasadnionego przypadku", choć przepis ten wprost powołuje się na dwa kryteria, a mianowicie "krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1989 r." oraz "rzetelne wykonywanie obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia".

Nadto, w ocenie pełnomocnik skarżącego interpretacja klauzul generalnych zawartych w ww. przepisie ustawy zaopatrzeniowej nie powinna opierać się na "definicjach słownikowych", jak czyni to organ w rozpatrywanej sprawie, ponieważ gdyby takie podejście było zamiarem ustawodawcy, niewątpliwie zdefiniowałby te pojęcia w ramach słowniczka zawartego w ustawie zaopatrzeniowej. Skoro zaś nie skorzystał z takiej możliwości i posłużył się pojęciami nieostrymi w opisie poszczególnych kryteriów, pozostawiając tym samym swego rodzaju "luz interpretacyjny" organowi, to niewątpliwie pojęcia te winny być interpretowane indywidualnie w każdej rozpatrywanej sprawie, zważywszy na różnorodność i niepowtarzalność stanów faktycznych mogących mieć miejsce w poszczególnych służbach mundurowych.

Pełnomocnik skarżącego zakwestionowała nadto interpretację "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." dokonaną przez organ, w świetle której, jako służba na rzecz "totalitarnego państwa" jest traktowany okres do dnia 31 lipca 1990 r., w sytuacji kiedy z analizy art. 8a ust. 1 pkt 2 oraz art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że okres od dnia 12 września 1989 r. jest traktowany już jako okres, w czasie którego służba, pod warunkiem że wykonywana rzetelnie, jest przesłanką pozytywną, z czego wynikałoby, że okres od dnia [...] września 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r. nie powinien być traktowany w ramach kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1, jako okres negatywnie wpływający na ocenę spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby. Wobec powyższego, w ocenie pełnomocnik skarżącego, okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa wyniósłby 1 rok i 9 miesięcy, co w ujęciu proporcjonalnym jak i bezwzględnym, jest niewątpliwie okresem krótkotrwałym. Pełnomocnik skarżącego zarzuciła też, że organ ocenił okres służby skarżącego jedynie przez pryzmat definicji słownikowych, co nie uwzględnia warunku zdefiniowania pojęcia "krótkotrwałość służby" w kontekście indywidualnej sprawy - danego stanu faktycznego, czym naruszył przepis art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik skarżącego zwróciła również uwagę, że ustawodawca nie wskazał, by proporcje w przypadku krótkotrwałości służby należało odnosić jedynie do służby po 31 lipca 1990 r., a nie do całego okresu zatrudnienia skarżącego po tej dacie, szczególnie, że była ona realizowana na rzecz państwa demokratycznego. W przypadku skarżącego, okres pracy powinien być tym bardziej wzięty pod uwagę, zważywszy, że po odejściu ze służby w Policji, skarżący jeszcze przez 2 lata i 10 miesięcy pracował jako pracownik cywilny na rzecz Centralnego [...] Policji w W.. Oznacza to, że proporcja służby na rzecz totalitarnego państwa w porównaniu z zatrudnieniem skarżącego w służbie i poza nią jest jeszcze korzystniejsza zważywszy na łączny okres zatrudnienia po [...] sierpnia 1990 r. w wymiarze 26 lat i 4 miesięcy.

Odnosząc się z kolei do wykładni pojęcia "szczególnie z narażeniem życia i zdrowia", pełnomocnik skarżącego przypomniała, że nie jest to dodatkowe kryterium określone w art. 8a ustawy, a jedynie element dodatkowy kryterium określonego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy tj. "rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych", więc nie może ono mieć decydującego znaczenia przesądzającego o jego spełnieniu, szczególnie w sytuacji, w której organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r., tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Nadto, zdaniem pełnomocnik skarżącego, na gruncie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej literalnie analizowane sformułowanie zawarte w tym przepisie dotyczy zagrożenia życia i zdrowia będącego normalnym następstwem służby w formacjach mundurowych, wpisanym w codzienną służbę i przyjętym przez każdego funkcjonariusza z chwilą złożenia ślubowania i wstąpienia do służby.

W ocenie pełnomocnik skarżącego organ błędnie zinterpretował art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej w zakresie pojęcia "zagrożenia zdrowia i życia" z uwagi na interpretowanie go jako kwalifikowanego zagrożenia życia i zdrowia wymaganego dla pełnienia służby w warunkach "szczególnego zagrożenia życia i zdrowia" w rozumieniu rozporządzenia. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego przyznała, że organ słusznie uznał, że pojęcie to nie jest decydujące dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych" w sytuacji, kiedy ma ono jedynie charakter dodatkowy uboczny, a dla jej spełnienia decydujące jest potwierdzenie rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, co w rozpatrywanej sprawie nie było przez organ kwestionowane.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy pełnomocnik skarżącego wskazała, że Minister w zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy dokonał interpretacji pojęć nieostrych tj. "krótkotrwałość służby", czy "szczególnie uzasadniony przypadek", nie dokonując przede wszystkim ich skonkretyzowania w odniesieniu do rozpatrywanego stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.

Wyjaśniając zarzuty dotyczące przeprowadzenia przez organ postępowania, w tym naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że organ nie dokonał prawidłowej, rzetelnej, bezstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (przede wszystkim z inicjatywy samego skarżącego), w tym głównie w zakresie kryterium "krótkotrwałości służby" oparł się wyłącznie na słownikowej interpretacji tego nieostrego pojęcia, nie odnosząc go w żadnym razie do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawie. Co więcej, wbrew logice i doświadczeniu życiowemu, przyjął, że okres służby w wymiarze 2 lat i 10 miesięcy, a tak naprawdę 1 roku i 9 miesięcy, biorąc pod uwagę okres służby sprzed 12 września 1989 r., nie jest okresem krótkotrwałym w odniesieniu do 26 lat i 4 miesięcy pełnej służby skarżącego i pracy cywilnej po 1 sierpnia 1990 r., realizowanych na rzecz demokratycznego państwa. Ponadto, Minister całkowicie pominął okoliczności, że w okresie służby od dnia [...] października 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r. w RUSW w T. (zakwalifikowanym przez ustawodawcę jako okres służby na rzecz totalitarnego państwa) w okresie od sierpnia 1988 r. do [...] września 1990 r., czyli przez 2 lata, skarżący odbywał w WSO w [...] przeszkolenie, nie realizując obowiązków służbowych związanych z zajmowanym etatem w Wydziale [...] SB RUSW w T.. W ocenie strony skarżącej, brak właściwej analizy ww. materiału dowodowego doprowadził do tego, że organowi całkowicie umknęło, że właściwy okres służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego zgodnie z obowiązkami realizowanymi w ramach służby przygotowawczej wynosi, wyłączając okres przeszkolenia w WSO w [...], zaledwie 10 miesięcy, a zatem nie sposób nie uznać go, niezależnie od ujęcia, czy to proporcjonalnego, czy bezwzględnego, za okres krótkotrwały.

Pełnomocnik skarżącego zarzuciła też, że Minister dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie dlaczego skarżący nie spełnił przesłanki "krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ za takie stanowisko nie można uznać twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sprowadzającego się jedynie do wskazania, że "przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały." Zdaniem pełnomocnik skarżącego organ powinien był wskazać dokładnie jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa należy uznać za krótkotrwały oraz jaka proporcja powinna być zachowana pomiędzy okresem służby na rzecz totalitarnego państwa względem czasu służby do dnia [...] września 1989 r. W ocenie pełnomocnik skarżącego, organ ww. kryteriów nie dookreślił i nie wskazał dlaczego okres służby skarżącego od dnia [...] października 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r. w wymiarze 12%, tj. 34 miesięcy okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, na tle 23 lat i 6 miesięcy całkowitego okresu służby, nie jest okresem krótkotrwałym, a także nie wyjaśnił z jakich powodów nie uwzględnił przy wyliczeniu proporcji również pracy skarżącego po 1 sierpnia 1990 r. w wymiarze 2 lat i 10 miesięcy i dlaczego nie uwzględnił tego, że w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 2 lat i 10 miesięcy, przez 2 lata skarżący przebywał na przeszkoleniu, gdzie w oczywisty sposób nie wykonywał, żadnych zadań i obowiązków służbowych związanych z zajmowanym etatem. Pełnomocnik skarżącego zarzuciła więc, że organ nie dokonał analizy ww. okoliczności w kontekście ich wpływu na ocenę spełnienia kryteriów z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a także pojęcia szczególnego przypadku.

Zdaniem strony skarżącej Minister nie wyjaśnił również, na jakiej podstawie przyjął, że wymaganym kryterium do zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie dodatkowej przesłanki tj. "szczególnego przypadku", a jeśli okazałoby się to zasadne, na jakiej podstawie faktycznej uznał, że skarżący nie spełnia tej przesłanki, nie dokonał nadto sprecyzowania tego pojęcia poprzez omówienie jakie to zdarzenia, czy okoliczności umożliwiałyby spełnienie tego warunku na gruncie ww. przepisu. W tym zakresie w ocenie strony skarżącej, organ w ogóle nie uwzględnił zasług skarżącego w służbie, wyróżniających go na tle innych funkcjonariuszy w postaci wyróżnień i nagród, kilkukrotnego podwyższenia dodatku służbowego, awansów w stanowiskach, w tym awansu do Komendy [...] Policji, a także przyznanych odznaczeń.

Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. pełnomocnik skarżącego podniosła, że ponownie rozpatrując sprawę organ nie odniósł się do wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 15 października 2019 r., w szczególności nie odniósł przesłanki "krótkotrwałości pełnienia służby" do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy, nie odniósł się również do oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w zakresie jaki wskazał Sąd, tj. "ustalonych okoliczności faktycznych, w tym twierdzeń strony", nie wziął również pod uwagę faktu uznania przez Sąd, że w sprawie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa" (z uwagi na stwierdzenie Sądu, że skarżący przepracował tylko 12% swojego stażu pracy na rzecz totalitarnego państwa).

Pełnomocnik skarżącego podniosła nadto, że organ wyszedł poza ocenę ustawowych przesłanek, ponieważ podjął się oszacowania przesłanki nieokreślonej w ww. przepisie, oceniając nie tylko samo wstąpienie skarżącego do służby w SB, ale też rzekome czerpanie korzyści z tej służby oraz brak próby zakończenia służby w ww. formacji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec A.W. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Decyzja ta została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1115/19. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec A.W. przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zarzucił, że organ nie odniósł prawidłowo swoich rozważań teoretycznych odnośnie przesłanek zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do konkretnego przypadku skarżącego oraz opisywanych przez niego okoliczności faktycznych. Sad podkreślił przy tym, że skarżący przepracował tylko 12% swojego stażu pracy na rzecz totalitarnego Państwa, a w toku służby na rzecz demokratycznego Państwa, był nagradzany i wyróżniany: posiada Złoty Medal za Długoletnią Służbę oraz Srebrną i Brązową Odznakę "Zasłużony Policjant". Poprzestając na ogólnym wskazaniu, iż dokonania i służba powinny spełniać przesłanki, zakreślone w pkt 2 i części wstępnej art. 8a ust. 1, organ nie odniósł się do ww. konkretnych okoliczności i faktów przywoływanych przez skarżącego, tj. uzyskanych przez niego medali i odznaczeń. Wzbudziło to uzasadnione wątpliwości Sądu co do kryteriów, jakimi kierował się organ podczas rozpatrywania sprawy skarżącego, dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Nie jest bowiem możliwe samodzielne ustalenie przez Sąd, jakimi kryteriami kierował się organ uznając, że powoływane przez skarżącego okoliczności nie spełniają przesłanek zakreślonych ustawą, w szczególności organ nie może ignorować uzyskanego przez skarżącego Złotego Medalu za Długoletnią Służbę oraz Srebrnej i Brązowej Odznaki "Zasłużony Policjant".

Sprawa skarżącego musi być zatem wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki tych analiz muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie sprawę związany był treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1115/19.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 P.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 października 2019 r.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis organ, pomimo zobowiązania Sądu, nie rozważył w sposób wnikliwy wszelkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył reguły procesowe wymienione w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 K.p.a.

Przede wszystkim, wbrew zaleceniom Sądu, organ nie dokonał przekonującej oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. Sąd podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 10 miesięcy, a całkowity okres jego służby wynosi 23 lata i 6 miesięcy. Tym samym przepracował tylko 12% swojego stażu pracy na rzecz totalitarnego Państwa,

Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ stwierdził jedynie, że niemal trzyletni okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okres, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego. Organ zaznaczył przy tym, że skoro skarżący pełnił przez ww. okres służbę na rzecz totalitarnego państwa to z całą pewnością pozwoliło mu to dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem.

W ocenie Sądu, argumentem przemawiającym przeciwko uznaniu służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. za krótkotrwałą nie może być bezpodstawne twierdzenie organu, że skarżący w tym czasie "z całą pewnością dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem". Nie jest to bowiem kryterium oceny czasu trwania służby niezależnie od tego, że organ owej "specyfiki" i "charakteru" zadań w ogóle nie analizował.

Organ nadal nie wyjaśnił zatem na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów uznał, że ww. okres 2 lat i 10 miesięcy służby w Służbie Bezpieczeństwa, obejmujący tym czasookresem także okres służby przygotowawczej oraz okres studiów w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW w [...], nie może być uznany za krótkotrwały zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie ponad 23 lata okresu służby skarżącego w formacjach mundurowych.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera bowiem jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA). Organ trafnie przytaczając w uzasadnieniu decyzji fragmenty powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego doszedł jednak do błędnych konkluzji, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek.

W uzasadnieniu przywołanego wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, aby organ - stosownie do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 15 października 2019 r. - poddał wnikliwej analizie przebieg służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. w szczególności w oparciu o informacje dotycząca przebiegu służby załączoną do pisma K[...]P z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nie kwestionując rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. organ zaznaczył jedynie, że skarżący został odznaczony Srebrną i Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Złotym Medalem za Długoletnia Służbę. Tak lakoniczne stwierdzenie nie może jednak zastąpić rzetelnego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego dotyczącego przebiegu służby skarżącego.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził ponadto, iż wnikliwa analiza materiału dowodowego znajdującego się w aktach osobowych o sygn. [...] bezsprzecznie dowiodła, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. .

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 wyjaśnił, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił również uwagę Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20.

W analogiczny sposób wypowiedział się NSA w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r.: sygn. akt: I OSK 636/20, I OSK 532/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19; I OSK 1464/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA). Należy więc przyjąć, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma w orzecznictwie sądów administracyjnych charakter ugruntowany.

W ocenie Sądu, okoliczności, które organ wskazał z powołaniem się na akta osobowe skarżącego o sygn. [...] nie uzasadniają stwierdzenia, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Ponadto, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji przywołana przez organ okoliczność, że skarżący przynależał do PZPR.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. oraz z niniejszego wyroku. Podda ocenie kryterium "krótkotrwałości służby" skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. mając na względzie wskazaną powyżej argumentację. Dokona wnikliwej oceny przebiegu służby skarżącego odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.