Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 829/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we W. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Kostrzyn z dnia 17 czerwca 2010 r. nr XXXVII/322/2010 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 17 czerwca 2010 r. Rada Miejska Gminy Kostrzyn, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 5 ust. 5 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256. poz. 2572 ze zm.) podjęła uchwalę Nr XXXVII/322/2010 w sprawie wprowadzenia zasad ustalania odpłatności za świadczenia Przedszkola Miejskiego w Kostrzynie.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy we W. wskazując, że:

1. przedmiotowa Uchwala stanowi do dnia wniesienia niniejszej skargi podstawę pobierania opłaty za świadczenia Przedszkola Miejskiego, pomimo utraty przez wskazaną uchwałę mocy prawnej po dniu 31 sierpnia 2011 r. co stanowi rażące naruszenie art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991);

2. przedmiotowa Uchwala została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa poprzez:

a. uznanie w § 2 Uchwały, że realizowana bezpłatnie podstawa programowa wychowania przedszkolnego w wymiarze 5 godzin dziennie odbywać się będzie w sztywnych ramach czasowych, tj. od godziny 8.00 do 13.00 co wykracza poza uprawnienia wynikające z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty;

b. wskazanie w § 3 Uchwały, że przedszkole pobiera opłatę za usługi opiekuńcze w czasie wykraczającym poza podstawę programową, obejmującą;

- nadzór nauczyciela nad dzieckiem podczas zabaw i wypoczynku,

- pomoc podczas czynności samoobsługowych i higienicznych realizowanych przez pracowników obsługi,

- koszt utrzymania przedszkola i przygotowania posiłków w czasie wykraczającym poza podstawę programową co stanowi rażące naruszenie treści art. 14 ust. 5 w zw. z art, 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i w zw. z art. 67 a ustawy o systemie oświaty w zw. z treścią załącznika nr 1 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkól (Dz.U. z 2009 r.. Nr 4. poz. 1 7):

c. wskazanie w § 4 ust. 3 Uchwały, że opłata miesięczna za świadczenia wykraczające poza podstawę programową nie podlega zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka, co stanowi rażące naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty

d. wskazanie w § 7 uchwały, że opłata za usługi opiekuńcze w czasie wykraczającym poza podstawę programowa oraz za zajęcia dodatkowe określa umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem a rodzicami (opiekunami prawnymi), co stanowi rażące wykroczenie poza uprawnienie wynikające z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, publiczna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego i zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa wychowania przedszkolnego sprecyzowana została natomiast w załączniku nr 1 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte przez realizację podstawy programowej, która opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe sformułowanie ma znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego albowiem tak jak podstawa programowa (obejmująca przynajmniej 5 godzin dziennie) jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty są świadczone za odpłatnością.

W ocenie skarżącego wyznaczone w § 2 Uchwały sztywne granice czasowe bezpłatnego realizowania podstawy programowej wychowania przedszkolnego od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 13.00 stoją w sprzeczności z regulacją art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ prowadzący ustala czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze nie mniejszym niż 5 godzin dziennie. Przepis ten uprawnia więc organ prowadzący (Radę Miejską) do określenia czasu nie zaś jego sztywnych granic. Takie sztywne ustalenie godzin bezpłatnej realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego rodzi bowiem znaczące skutki prawne w przypadku, gdy zajęcia objęte podstawą programową realizowane by były przez przedszkole również po godzinie 13.00, dziecko natomiast w zajęciach przedszkolnych uczestniczyłoby od godziny późniejszej niż 8.00. W tym względzie rodzice takiego dziecka - zgodnie z regulacją przytoczonej Uchwały, zobowiązani byliby do dokonywania opłaty za uczestniczenie dziecka w zajęciach odbywających się po godzinie 13.00 pomimo tego, że i one stanowiłyby przedłużenie ponad 5 godzin zajęć stanowiących podstawę programową, które w wymiarze 5-godzinnym powinny być realizowane bezpłatnie. Prokurator wyjaśnił, że biorąc przy tym pod uwagę wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych postulat ekwiwalentności opłat za świadczone usługi - rozwiązanie sztywnego ustalenia wymiaru 5 godzin bezpłatnej realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego w czasie od 8.00 do 13.00 stanowi istotne naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i jednocześnie zasad równego traktowania obywateli przez organy publiczne.

Prokurator podniósł, że zastrzeżenia budzi również treść § 3 Uchwały, w którym wskazano, iż przedszkole pobiera opłatę za usługi opiekuńcze w czasie wykraczającym poza podstawę programową, które obejmują; nadzór nauczyciela nad dzieckiem podczas zabaw i wypoczynku, pomoc podczas czynności samoobsługowych i higienicznych realizowaną przez pracowników obsługi oraz koszt utrzymania przedszkola i przygotowania posiłków w czasie wykraczającym poza podstawę programową. Zdaniem prokuratora wskazane powyżej czynności nie spełniają przesłanki z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty jak i treści Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkól. Należą one bowiem do minimum sprawowania opieki nad dzieckiem w wieku przedszkolnym, nie służą zaś rozwojowi intelektualnemu dziecka, które powinno wykraczać poza założenia minimum podstawy programowej. Wskazać ponadto należy, że omawiana wyżej regulacja ustawowa nie dotyczy opłat za żywienie dzieci, które w obecnym stanie prawnym reguluje odrębny przepis komentowanej ustawy, tj. art. 67a ust. 3 oraz stanowione na jego podstawie zarządzenie wewnętrzne dyrektora szkoły (przedszkola), w ramach której funkcjonuje stołówka.

Prokurator podniósł, że orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie prezentuje stanowisko, iż uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała w tym względzie winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. W ocenie skarżącego ujęte w § 3 Uchwały świadczenia przedszkola z pewnością nie spełniają przytoczonych powyżej wymogów. Niedopuszczalnym jest również uznanie prawidłowości zapisu § 4 ust. 3 zaskarżanej Uchwały, zgodnie z którym opłata miesięczna za świadczenia wykraczające poza podstawę programową nie podlega zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka. Opłatę bowiem pobiera się w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i świadczeniami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Chodzi więc tutaj o realne nie zaś jedynie potencjalne świadczenie usług. Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, opłata za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych musi spełniać warunek ekwiwalentności świadczeń (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po/500/11). W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu brak jest podstaw do mówienia o jakiejkolwiek ekwiwalentności świadczeń. Dziecko bowiem nie korzysta z usług i świadczeń przedszkola, a uiszczana za czas nieobecności dziecka w przedszkolu oplata powinna być uznana za całkowicie nienależną i bezpodstawnie pobraną.

Dalej skarżący wyjaśnił, że przewidziany w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakres kompetencji rady gminy nie zawiera możliwości przenoszenia (delegacji) kompetencji (czy ich części) zarówno dotyczących określania zakresu, jak i ustalania zasad pobieranych świadczeń na rzecz innego podmiotu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie (jej organowi stanowiącemu) przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to. że stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. We wskazanej sytuacji prawnej dalsze przekazanie uprawnień w tym zakresie dyrektorowi przedszkola - jak to nastąpiło w § 7 uchwały - stanowi rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie odrzucenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu złożenia skargi zaskarżona uchwała nie jest już aktem prawa miejscowego. Ponadto organ podniósł, że znane mu jest orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie i nie polemizuje z przytaczanymi przez sądy argumentami. Ponadto organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie obowiązuje od 1 września 2011 r., a Rada podjęła uchwałę z dnia 2 lipca 2012 r.. Organ wyjaśnił, że uchwała z dnia 2 lipca 2012 r. była przedmiotem badania pod względem legalności przez organ nadzoru, który nie stwierdził sprzeczności postanowień tej uchwały z prawem i przekazał uchwałę do publikacji. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ opisał wprowadzone uchwałą z 2012 r. zmiany.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. Prokurator podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej Gminy Kostrzyn w sprawie wprowadzenia zasad ustalania odpłatności za świadczenia Przedszkola Miejskiego w Kostrzynie.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że zaskarżona uchwała utraciła moc i nie jest już aktem prawa miejscowego.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała straciła moc prawną i nie jest aktem obowiązującym. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991) dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r.

Utrata mocy przez zaskarżoną uchwałę wywarło skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności.

Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, (publ. OTK 1994/II poz. 44 ) wskazał, iż za uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie administracji publicznej rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Zauważyć należy, że aktualnie, po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych nie posiadają mocy powszechnie obowiązującej. Jednakże wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny może być wykorzystywana w stosowaniu prawa jako istotny argument interpretacyjny. Jak wykazał Trybunał Konstytucyjny uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały, nie są równoznaczne z pozbawieniem jej mocy prawnej. Sam fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do umorzenia postępowania, gdyż w okresie do jej uchylenia uchwała ta znajdowała się w obrocie prawnym i wywierała wobec podmiotów jej dotyczących określone skutki prawne.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkola, zaskarżona uchwała w części dotyczącej opłat wywołała zatem skutki prawne.

Odrzucenia skargi nie uzasadnia również podjęcie uchwały z dnia 17 lipca 2011r., która w ocenie Rady wyeliminowała wszystkie postanowienia nieobowiązującej uchwały z dnia 17 czerwca 2010 r.

Odnosząc się do powyższego wskazać wyłącznie należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała z dnia 17 czerwca 2010 r., na nie uchwała podjęta w dniu 17 lipca 2012 r.

W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów , które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa (delegacja). Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne , a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy uprawnione do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do art. 5 ust. 5 cyt. ustawy zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Z kolei w art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca wskazywał wówczas, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy oraz sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dna 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U z 2009 Nr 4, poz.17). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte przez realizację podstawy programowej, która opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Ponadto wskazać należy, że w przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że świadczenia dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego było bezpłatne. Jedynymi opłatami jakie mogą pobierać gminy od rodziców lub opiekunów dzieci korzystających z przedszkoli publicznych, są opłaty za świadczenia wykraczające poza minimum określone w powołanym rozporządzeniu, np. opłaty za naukę języków obcych czy żywienie dzieci.

W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu wówczas obowiązującym, i inne przepisy ustawy o systemie oświaty nie zawierały ustawowej definicji pojęcia "opłata". Zauważyć zatem należy, że orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 sygn. akt I OSK 2315/11, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter ma opłata ustalana w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym sądy administracyjne w swych orzeczeniach podejmowanych na tle omawianego stanu prawnego niejednokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty. Zwracały również uwagę na to, że omawiane opłaty - w okresie kiedy została podjęta kwestionowana uchwała - mogły być ustalane i pobierane wyłącznie za świadczenia, które przekraczały minimum programowe wychowania przedszkolnego, a ponadto że zajęcia odpłatne nie powinny pokrywać się ze świadczonymi programowo, które świadczone są bezpłatnie.

Organ samorządu terytorialnego ustanawiając przedmiotową opłatę, powinien konkretyzować świadczenia, za które opłata ta miała być żądana. Uchwała musi zatem szczegółowo określać oferowane przez przedszkole publiczne świadczenia, tak by nie było jakichkolwiek wątpliwości, że odpłatność faktycznie miała dotyczyć świadczeń przekraczających podstawę programową. Wysokość opłaty należy przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Sposób ustalenia takiej odpłatności musi zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 cyt. zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dna 23 grudnia 2008 r., jakie były koszty zajęć, a ponadto czy ustalone opłaty nie obejmowały także innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zgodzić należy się ze skarżącym, iż treść § 3 uchwały pozostaje w sprzeczności z wyżej wskazaną regulacją prawną. W § 3 uchwały określono, że przedszkole pobiera opłatę za usługi opiekuńcze w czasie wykraczającym poza podstawę programową, które obejmują; nadzór nauczyciela nad dzieckiem podczas zabaw i wypoczynku, pomoc podczas czynności samoobsługowych i higienicznych realizowaną przez pracowników obsługi oraz koszt utrzymania przedszkola i przygotowania posiłków w czasie wykraczającym poza podstawę programową. Usługi wskazane w tym paragrafie mieszczą się w podstawie programowej. Zasadnie wskazał skarżący, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała w tym względzie winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń.

Zgodzić należy się również ze skarżącym, że wprowadzenie do zaskarżonej uchwały zapisu, że opłata miesięczna za świadczenia wykraczające poza podstawę programową nie podlega zwrotowi w przypadku nieobecności nastąpiło z naruszeniem prawa.

Z treści art. 14 ust. 5 ustawy wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Co wskazano już wyżej opłata ta stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Pogląd ten podziela skład orzekający. Wobec tego należy przyjąć, że opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, a więc zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Z tej racji nie ma podstaw do przyjęcia w uchwale postanowienia o niedokonywaniu zwrotu opłaty za świadczenia przedszkoli w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Rodzice dziecka obecnego w przedszkolu za wnoszoną opłatę otrzymują i korzystają ze świadczeń udzielanych przez przedszkole w przeciwieństwie do rodziców wnoszących opłatę, których dziecko nie może być obecne przez określony czas w przedszkolu.

Zgodzić należy się również z Prokuratorem, iż postanowienia § 7 uchwały sprzeczne jest z obowiązującym, w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, prawem. W tym miejscu wskazać należy, że opłaty winna ustalać Rada Gminy, a nie umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem a rodzicami.

Natomiast Sąd nie podziela zarzutu Prokuratora odnoszącego się do "sztywnych granic czasowych bezpłatnego realizowania podstawy programowej".

Zgodnie z § 2 zaskarżonej uchwały realizacja podstawy programowej odbywać ma się od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 13.00.

W ocenie Sądu takie brzmienie zakwestionowanego przez skarżącego przepisu wyczerpywało wymóg ustawowy zawarty w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624).

Zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół).

Co prawda tak skonstruowane zapisy przewidywały, że to statut przedszkola miał określać godziny pracy, to jednakże w ocenie składu orzekającego zamieszczenie takowej regulacji w uchwale nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały. W tym miejscu wskazać należy, że prawodawca w cytowanych wyżej przepisach posłużył się pojęciem "czasu". Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN t. 1 - czas to nieprzerwany ciąg chwil, trwania, wyodrębniony okres, wyodrębniona pora, gdy coś jest wykonywane lub coś się dzieje, godzina zaś to jednostka czasu oznaczona stałym kolejnym numerem, pewien okres, pora, jednostka czasu składająca się z sześćdziesięciu minut. Zatem prawodawca posłużył się pojęciem szerszym niż pojęcie godziny i stąd też określenie ramowych godzin realizacji podstawy programowej nie narusza przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Dokonując powyższej oceny należy również mieć na uwadze, że przedszkole jest jednostką zorganizowaną, która zobligowana jest do realizowania programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową i stąd też w celu jej realizacji oraz prawidłowego funkcjonowania jednostki niezbędnym jest ustalenie nie tylko w sposób ogólny czasu trwania bezpłatnego nauczania (co najmniej 5 godzin dziennie), ale właśnie jego uszczegółowienie w celu wskazania rodzicom godzin, w których będzie on realizowany.

Niezachowanie w zaskarżonej uchwale wskazanych powyżej zasad ustalania opłat za przedszkola oznacza przekroczenie przez Radę granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Należało więc uznać, iż zaskarżone części uchwały, tj. § 3, § 4 ust. 3, § 7 ust. 1 wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem ich nieważności. Sąd stwierdził nieważność całej uchwały mając na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie zakwestionowanych jej zapisów uczyni uchwałę nieczytelną.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa.