Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 42/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 1 i 2, art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej, S. siedzibą w L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD") postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2018 r. odmawiające S. z siedzibą w L. (dalej: "Strona", "Stowarzyszenie", "Skarżący"), udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GITD wskazał, że Strona 7 sierpnia 2018 r. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...]-[...]-[...], wszczętej na wniosek F. Sp. z o. o. z siedzibą w W. Stowarzyszenie uzasadniło swój wniosek istnieniem interesu społecznego przejawiającego się w sprawowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji, ochronie przed zjawiskiem nieuczciwej konkurencji, trosce o zaspokajanie potrzeb przewozowych pasażerów, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów.

Powyższy wniosek został rozstrzygnięty postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] przez GITD, który odmówił Stowarzyszeniu udziału na prawach strony w ww. postępowaniu administracyjnym.

Stowarzyszenie złożyło 20 września 2018 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w. w. postanowieniem.

GITD rozpatrując ponownie sprawę wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu dotyczącym innej osoby. Jednak organizacja może uczestniczyć w takim postępowaniu tylko na warunkach określonych w powołanym przepisie. Jednym z tych warunków jest uzasadnienie uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym innej osoby celami statutowymi organizacji społecznej. Zatem sprawa, która ma zostać wszczęta lub która jest już rozpatrywana powinna mieścić się w granicach celów określonych w statucie tej organizacji. Tym samym cele organizacji społecznej muszą mieć ścisły związek z przedmiotem sprawy administracyjnej, której wszczęcia organizacja żąda lub do udziału, w której organizacja zamierza przystąpić. Drugim warunkiem uzasadniającym uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym innej osoby jest przemawiający za jej udziałem interes społeczny. Zatem udział organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym innej osoby nie może służyć jej partykularnym interesom, lecz powinien służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów takich jak np. ochrona życia i zdrowia mieszkańców, poprawa warunków bezpieczeństwa na danym terenie itp. Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

GITD uznał, że Stowarzyszenie nie wykazało, aby jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniały jego udział w postępowaniu wszczętym na wniosek F. Sp. z o. o. We wniosku o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu Stowarzyszenie wskazało, że jest organizacją społeczną zrzeszającą przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób. Jako interes społeczny wskazało zainteresowanie pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższanie jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów. Natomiast cele statutowe Stowarzyszenia zostały określone w § 6 statutu Stowarzyszenia. Według tego zapisu celem działania Stowarzyszenia jest: 1) integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, 2) popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych, 3) kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób, 4) zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.

Według § 7 statutu Stowarzyszenia, jak wskazał GITD, powyższe cele Stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa.

GITD uznał, że cele statutowe Stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o. o., bowiem każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku wymienionej spółki jest udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej [...]-[...]-[...]. Wymieniona spółka jeszcze nie posiada zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na w. w. trasie. Zatem cele statutowe Stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania przewozów osób na w. w. linii, po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie. Stowarzyszenie nie wykazało również, zdaniem organu, istnienia interesu społecznego mogącego stanowić podstawę do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wskazany przez Stowarzyszenie interes społeczny przejawiający się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób również dotyczy wykonywanych przewozów osób na istniejącej linii komunikacyjnej. Do naruszenia wskazanego przez Stowarzyszenie interesu społecznego może dochodzić czy dochodzi na liniach, na których już są wykonywane przewozy osób. Ponadto przesłanki wskazane przez Stronę nie są zgodne z celami jej działania i podmiotów, które zrzeszają. Stowarzyszenie zrzesza przewoźników drogowych wykonujących przewozy osób i tych przewoźników reprezentuje. Zatem strona reprezentuje konkurencję spółki F. Sp. z o.o., a nie potencjalnych pasażerów, którzy mogliby być zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia spółce zezwoleń na wykonywanie usług przewozu osób na liniach regularnych i zaspokajaniem potrzeb obecnych i potencjalnych pasażerów. Tym samym Stowarzyszenie nie wykazało, że reprezentuje szeroko rozumiany interes społeczny. Natomiast cele statutowe Stowarzyszenia wskazują na chęć obrony własnego interesu, który może być przeciwstawny interesom wymienionej spółki i ich potencjalnych pasażerów. Stowarzyszenie reprezentuje interes wąskiej grupy podmiotów stanowiącej konkurencję na rynku usług przewozu osób. Taki partykularny interes nie może być postrzegany jako działanie w interesie społecznym. Organ powołał się na w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z 7 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1667/15.

Organ wskazał, że na podstawie strony internetowej e-podróżnik.pl zawierającej ogłoszenia o godzinach odjazdów przewoźników drogowych i kolejowych można stwierdzić, że linia regularna regularnej [...]-[...]-[...] już istnieje. Jednak uruchomienie nowych połączeń w ramach istniejącej linii komunikacyjnej leży w interesie konsumenta, a tym samym w interesie społecznym, bowiem służy zaspokajaniu potrzeb komunikacyjnych mieszkańców. Uruchomienie większej ilości linii komunikacyjnych konkurujących ze sobą przewoźników może prowadzić do poprawy jakości świadczonych usług, ponieważ będą oni chcieli stworzyć ofertę odpowiadającą potrzebom potencjalnych pasażerów i tym samym wyróżnić swoją ofertę wobec tych pasażerów. W prowadzonym postępowaniu o udzielenie zezwolenia spółce F. Sp. z o. o. również nie zachodzi potrzeba zwalczania przez stronę nieuczciwej konkurencji skoro nowe połączenie na linii regularnej [...]-[...]-[...] jeszcze nie funkcjonuje i linia ta jest tworzona zgodnie z przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GITD z [...] października 2018 r., Skarżący wniósł o jego uchylenie całości oraz o zasądzenie na Jego rzecz zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 8 w zw. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, a w szczególności poprzez uznanie, że Skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. Sp. z o. o.,

2) art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. Sp. z o. o, pomimo tego że Skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki, a mianowicie jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi Stowarzyszenia oraz za przystąpieniem do postępowania przemawia interes społeczny.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że interes społeczny przemawiający za jego dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony został wyczerpująco wykazany i jest to przede wszystkim sprawowanie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Już tylko taki cel uzasadnia udział Skarżącego w postępowaniu.

Skarżący stwierdził, że GITD w postępowaniach o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób, nie bada obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia takiego zezwolenia, określonych w art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.) oraz nie bada obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia określonych w art. 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009, w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych. W okresie kilkunastu lat obowiązywania wskazanych wyżej przepisów GITD ani razu nie odmówił udzielenia zezwolenia ze względu na zagrożenie istnienia już zatwierdzonych linii regularnych oraz poważnego wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych, co oznacza, że wskazane wyżej przepisy pozostają martwe.

Według Skarżącego, GITD chce uniknąć pracochłonnych czynności administracyjnych w zakresie badania obligatoryjnych przesłanek określonych we wskazanych wyżej przepisach prawnych, dlatego odmawia Stowarzyszeniu udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

Skarżący dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony miał zamiar podjąć czynności aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla istnienia już zatwierdzonych linii regularnych oraz wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych, co nie stało w żadnej mierze na przeszkodzie, aby organ podobne czynności mógł wykonać we własnym zakresie. Strona oświadczyła, że w przedmiotowym postępowaniu nie ma zamiaru bronić członków stowarzyszenia, a pragnie reprezentować szeroko rozumiany interes społeczny, w tym w szczególności sprawować racjonalną kontrolę społeczną nad postępowaniem administracyjnym i działanie organów administracji. Członkowie stowarzyszenia w ogóle nie świadczą usług przewozowych na linii komunikacyjnej będącej przedmiotem wniosku, ani nie zamierzają świadczyć takich usług w przyszłości. Skarżący dodał, że nie zamierza działać w celu ochrony interesów wąskiej grupy osób (podmiotów) prowadzących działalność konkurencyjną wobec strony postępowania, tylko w interesie społecznym, co zostało wykazane we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W skardze zwrócono ponadto uwagę na uzupełnienie w 2018 r. § 6 statutu Stowarzyszenia o punkt 5, w którym sformułowano – jako cel działania organizacji – także sprawowanie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniami administracyjnymi i nad działaniem organów administracji.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskrzonym postanowieniu.

W piśmie z 11 lutego 2019 r. uczestnik postępowania – F. Sp. z o. o. podzielił argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu oceniając je za zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji naruszają art. 31 § 1k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Dopuszczenie zatem organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek, które obejmują cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje tym, że organ administracji winien odmówić dopuszczenia organizacji udziału w postępowaniu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wykazał braku "umocowania" do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia z uwagi na brak odpowiednich celów statutowych, jak również brak wykazania przez Skarżącego interesu społecznego.

Podkreślić należy w tym miejscu, że pojęcie interesu społecznego należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ administracji nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09).

W świetle powyższego na uwagę zasługuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 1500/16, zgodnie z którym interes społeczny może polegać właśnie na wyjaśnieniu, czy w przypadku wydania nowego zezwolenia nie zostanie naruszony przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.

W przedmiotowej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia dotyczy przewozów regularnych w międzynarodowym transporcie drogowym, a nie jak w sprawie NSA II GSK 1500/16 przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, dlatego tutaj interes społeczny może polegać na wyjaśnieniu, czy w przypadku wydania zezwolenia nie zostanie naruszony przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.t.d. Zatem na wzmiankowaną wykładnię interesu społecznego w omawianym przypadku wpływ powinna mieć w pierwszej kolejności treść art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem Główny Inspektor odmawia udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w międzynarodowym transporcie drogowym, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a), gdy projektowana linia regularna będzie stanowiła bezpośrednie zagrożenie dla istnienia już zatwierdzonych linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Należy zauważyć w tym miejscu, że jak sam organ podał w zaskarżonym postanowieniu, na podstawie strony internetowej e-podróżnik.pl zawierającej ogłoszenia o godzinach odjazdów przewoźników drogowych i kolejowych można stwierdzić, że linia regularna [...]-[...]-[...] już istnieje, a uruchomienie nowych połączeń w ramach istniejącej linii komunikacyjnej leży w interesie konsumenta, a tym samym w interesie społecznym, bowiem służy zaspokajaniu potrzeb komunikacyjnych mieszkańców. Uruchomienie, jak wskazał organ, większej ilości linii komunikacyjnych konkurujących ze sobą przewoźników może prowadzić do poprawy jakości świadczonych usług, ponieważ będą oni chcieli stworzyć ofertę odpowiadającą potrzebom potencjalnych pasażerów i tym samym wyróżnić swoją ofertę wobec tych pasażerów.

Obrona przed nieuczciwą konkurencją dotychczasowych przewoźników wynika zatem z przepisów ustawy o transporcie drogowym, m. in. z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.t.d. Skarżący, jak wskazywał zarówno we wniosku o dopuszczenie do udziału, jak również w skardze, zamierza wspomagać organ w wykazywaniu zagrożenia nieuczciwą konkurencją przez nowego przewoźnika. Zgodnie z § 6 pkt 4 statutu celem stowarzyszenia jest m. in. zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Nie ulega wątpliwości, że powyższy cel statutowy pozostaje w związku z toczącym się postępowaniem, co oznacza spełnienie przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu, że cele statutowe Stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o. o., bowiem każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej, a uczestnik postępowania nie posiada zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na trasie [...]-[...]-[...]. Takie stanowisko oznaczałoby, że cel statutowy z § 6 pkt 4 statutu Stowarzyszenia mógłby być realizowany tylko w sytuacjach, w których doszło już do nieuczciwej konkurencji, nie uzasadniałby natomiast możliwości przeciwdziałania nieuczciwej konkurencji, co w ocenie Sądu byłoby nieracjonalne.

W ocenie Sądu udział organizacji społecznej w zbadaniu, czy wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych może okazać się przydatny, w dogłębnym zbadaniu sprawy. Stowarzyszenia przewoźników mogą bowiem dysponować danymi dotyczącymi chociażby kondycji finansowej poszczególnych przedsiębiorców, a zatem materiałami koniecznymi do oceny okoliczności, o których stanowi art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.t.d. To do organu wydającego zezwolenie należy wyjaśnienie tego rodzaju okoliczności, ale udział Skarżącego, który statutowo zajmuje się zwalczaniem nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób (§ 6 pkt 4 statutu) będzie zgodny z prawem i w żadnym stopniu nie naruszy norm wynikających z art. 31 k.p.a.

Podkreślić ponadto należy, że nie ma prostej zależności pomiędzy prowadzeniem przez członków konkretnego stowarzyszenia działalności konkurencyjnej wobec wnioskodawcy (w tym wypadku uczestnika postępowania), a możliwością dopuszczenia takiej organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organy administracji niezasadnie bowiem przyjęły, że skoro Skarżący skupia przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, czy też wspólników spółki prawa handlowego lub cywilnego, prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego (§ 10 statutu), a stroną w tym postępowaniu jest F. Sp. z o. o. z siedzibą w W, której przedmiotem przeważającej działalności jest transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski, to Skarżący jest podmiotem mogącym mieć interesy sprzeczne w stosunku do ubiegającego się o zezwolenie przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu nie jest trafne założenie, że udział Skarżącego w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na przewóz osób uczestnikowi postępowania wskazuje na realizację partykularnych interesów Skarżącego, który może być zainteresowany negatywnym dla uczestnika postępowania rozstrzygnięciem ze względu na reprezentowanie konkurencji spółki F. Sp. z o. o., a nie potencjalnych pasażerów.

Z § 10 statutu Stowarzyszenia w istocie wynika, że Stowarzyszenie tworzą przedsiębiorcy przewozowi, jednak w omawianym przypadku nie mają oni bezpośredniego interesu w zwalczaniu działalności uczestnika postępowania w odniesieniu do ewentualnego nowego połączenia na linii [...]-[...]-[...]. Siedzibą stowarzyszenia jest L. (§ 2 Statutu), zaś jak zostało to konsekwentnie wskazywane przez Skarżącego zarówno we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, członkowie stowarzyszenia w ogóle nie świadczą usług przewozowych na linii komunikacyjnej będącej przedmiotem wniosku, ani nie zamierzają świadczyć takich usług w przyszłości, a samo Stowarzyszenie zwraca również uwagę na możliwość utraty rentowności istniejących już linii regularnych.

W ocenie Sądu powyższe nie pozwala na przyjęcie, że Skarżący reprezentuje wyłącznie konkurencję spółki F. Sp. z o. o., a w konsekwencji, że cele statutowe Stowarzyszenia wskazują na chęć obrony własnego interesu, który może być przeciwstawny interesom tej spółki i jej potencjalnych pasażerów, w związku z czym Skarżący nie może być rzecznikiem obiektywnego (neutralnego) interesu społecznego.

W treści pojęcia "interes społeczny" należy ponadto wyszczególnić interes konsumentów, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny we wskazywanym już wcześniej wyroku z 16 maja 2018 r. Oczywistym jest to, że liczba przewoźników prowadzących swoją działalność na konkretnej trasie ma bezpośredni wpływ na ceny biletów komunikacyjnych, zatem dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania powinno mieć pozytywny wpływ także na ten aspekt analizy. Innymi słowy, organy będą mogły oprzeć się także na wiedzy Stowarzyszenia odnośnie cen biletów, jakości świadczonych usług, a w konsekwencji poziomu zaspokojenia potrzeb konsumenckich. W orzecznictwie sądów administracyjnych poszanowanie praw konsumenta traktuje się jako element kategorii interesu społecznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2561/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w niniejszej sprawie nie można uznać, że brak jest konsumentów (pasażerów) linii [...]-[...]-[...], skoro taka linia zgodnie z informacjami ze strony internetowej e-podróżnik.pl istnieje, a uczestnik postępowania nie posiada jeszcze zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na tej linii.

Sąd podkreśla, że za przychyleniem się do stanowiska na rzecz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, przemawiają także poglądy doktryny, w której przeważa pogląd o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski, Strona i podmioty na prawach strony (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60). W tym zakresie można mówić już nawet o swoistym trendzie "uspołeczniania" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu (zob. Z. Kmieciak, Problemy i wyzwania partycypacji w postępowaniu administracyjnym [w:] Z. Kmieciak (red.) Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, Warszawa 2017, s. 17 - 45).

Na ocenę legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia nie miała istotnego wpływu zmiana § 6 pkt 5 statutu Stowarzyszenia dokonana w 2018 r., a obejmująca nowy cel działania organizacji, polegający na sprawowaniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniami administracyjnymi i nad działaniem organów administracji. Wskazana treść postanowienia statutowego częściowo pokrywa się z kodeksowym uprawnieniem inicjowania lub udziału w postępowaniu administracyjnym. Treść statutu nie może jednak stanowić samoistnej przesłanki udziału w procesie administracyjnym. Dostęp do postępowania administracyjnego w świetle art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k. p. a. uzależniony jest bowiem w każdym przypadku od spełnienia przesłanek zamieszczonych w tych przepisach, zwłaszcza istnieniem interesu społecznego, co już wcześniej szczegółowo omówiono. Niezależnie od tego natomiast zauważyć, że z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, by organ analizował zaktualizowane cele Stowarzyszenia. Kwestia ta poruszona została przez organ dopiero w odpowiedzi na skargę. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni aktualne cele Stowarzyszenia, które w aktualnym stanie prawnym ujawniane są w Dziale 3 odpisu z Rejestru Stowarzyszeń, Innych Organizacji Społecznych i Zawodowych, Fundacji oraz Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej. Dodać należy, że zgromadzenie materiału dowodowego i ustalenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego stanowi w świetle art. 7 k. p. a. obowiązek organu administracji publicznej (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 73). Jednakże strona musi mieć świadomość skutków swojego biernego zachowania. Należy przy tym pamiętać, że możliwość samodzielnego ustalenia przez organ okoliczności faktycznych bywa niekiedy ograniczona i wówczas stosowną inicjatywę dowodową powinna – działająca we własnym interesie – wykazać strona (zob. wyrok NSA z 15.12.2017 r., II OSK 603/16, LEX nr 2429212). Skoro w niniejszej sprawie strona powołuje się na zmienioną treść statutu, wykazanie stosownej aktywności procesowej leży także w jej gestii.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku i rozważenie zasadności dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu z uwzględnieniem wykładni celów statutowych oraz pojęcia interesu społecznego zaprezentowanego przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Skarżącego kwotę 597 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).