Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2431/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 39 ust. 3, art. 51 ust. 7, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 360/14 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wymiany istniejącego pokrycia dachowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 360/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. Ł. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wymiany istniejącego pokrycia dachowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W toku postępowania wszczętego w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym przy ul. M. [...] w Ł. w wyniku czynności kontrolnych dokonanych w dniu [...] sierpnia 2012 r. i w dniu [...] kwietnia 2013 r., pracownicy organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji ustalili, że M. Ł. dokonała wymiany pokrycia dachowego tego budynku z blachy płaskiej na pokrycie z blachy trapezowej.

W piśmie z dnia [...] września 2012 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Starosty Powiatowego w Łukowie z pytaniem, czy roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachu na budynku mieszkalnym przy ul. M. [...] w Ł. były dokonane na podstawie zgłoszenia.

Starosta poinformował, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. W. Ł. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania remontu tego budynku, a postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta Łukowski zobowiązał zgłaszającego do uzupełnienia zgłoszenia o zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonanie remontu oraz o opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków co do zakresu i sposobu przeprowadzenia remontu.

W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku Starosta Łukowski decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] wniósł sprzeciw od zgłoszenia. Decyzja ta stała się ostateczna. Z kolei M. Ł. – jak podkreślił organ – nie zgłaszała zamiaru wykonania remontu przedmiotowego budynku. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie uznał, że roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia. Organ ustalił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Łuków, zatwierdzonym uchwałą Nr VI/34/2011 Rady Miasta Łuków z dnia 8 marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 76 poz. 1469), nieruchomość przy ul. M. [...] w Ł. znajduje się w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej "B" oraz w strefie obserwacji archeologicznej.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ pierwszej instancji zobowiązał M. Ł. do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przy samowolnej wymianie pokrycia dachowego, zaopiniowanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W dniu [...] września 2013 r. M. Ł. przedłożyła inwentaryzację wykonanych robót budowlanych, bez opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] października 2013 r. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Delegatura w Białej Podlaskiej) z prośbą o wydanie opinii dotyczącej zastosowanych materiałów pokryciowych.

W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Lublinie wskazał, że stanowisko w sprawie remontu budynku położonego w Ł. przy ul. M. [...] zajął w piśmie skierowanym do M. Ł. z dnia [...] września 2012 r., w którym wykluczył użycie blachy trapezowej na pokrycie dachowe obiektu.

Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] nałożył na M. Ł. obowiązek wymiany istniejącego pokrycia dachowego z blachy trapezowej na blachę płaską lub blachodachówkę na budynku mieszkalnym zlokalizowanym w Ł. przy ul. M. [...], w terminie do 30 czerwca 2014 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnianiu decyzji organ podniósł, że roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego budynku mieszkalnego przy ul. M. [...] w Ł. zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowane.

Organ podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położona jest na terenie objętym pośrednią strefą ochrony konserwatorskiej "B" oraz w strefie archeologicznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego posiada walor prawa miejscowego i obowiązuje wszystkich, którzy podejmują się na terenie jego obowiązywania działalności inwestycyjnej. Zgodnie z ustaleniami planu (§ 16 pkt 5), działalność inwestycyjna w granicach strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej "B" wymaga opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. W niniejszym przypadku wojewódzki konserwator zabytków nie wyraził zgody na zastosowanie jako pokrycia dachu przedmiotowego budynku blachy trapezowej.

W ocenie organu odwoławczego, zasadnie więc organ pierwszej instancji podjął działania przewidziane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakładając na inwestora zaskarżoną decyzją obowiązek wymiany istniejącego pokrycia dachowego z blachy trapezowej na blachę płaską lub blachodachówkę.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. Ł. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a wszczególności brak wyjaśnienia, czy wykonane roboty budowlane, których przedmiotem była wymiana przegniłych elementów więźby dachowej oraz zniszczonego pokrycia dachowego w budynku położonym przy ul. M. [...] w Ł., są zgodne z prawem budowlanym (w tym również odnośnie do zastosowania do pokrycia dachu blachy stalowej powlekanej o przekroju trapezowym), a także poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający interes społeczny i słuszny interes strony skarżącej oraz niepodjęcie przez organ drugiej instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, to jest nieustosunkowanie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na okoliczność zgodnego z prawem i warunkami technicznymi użycia do pokrycia dachu blachy stalowej powlekanej o przekroju trapezowym;

2. art. 8 i 9 K.p.a., poprzez naruszenie przez organy obowiązku udzielenia przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej związanej z załatwioną sprawą, a zatem o stanie faktycznym założonym w akcie prawa materialnego, z którego ustaleniami wiążą się określone następstwa prawne, o istniejących zakazach i nakazach użycia do remontu budynków określonych materiałów budowlanych sprzecznych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3. art. 105 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że nakazanie stronie opiniowania oceny technicznej wykonanych robót przez wojewódzkiego konserwatora zabytków było bezprzedmiotowe i w tym zakresie postępowanie powinno zostać umorzone;

4. art. 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji nakładającej na stronę obowiązku wymiany pokrycia dachowego na inny rodzaj blachy;

5. art. 138 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w zaskarżonym odwołaniu i ograniczenie się do powtórzenia stanowiska organu pierwszej instancji;

6. art. 76 K.p.a. w związku z art. 106 § 5 K.p.a., poprzez przyjęcie stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków mimo braku ku temu podstawy prawnej;

7. art. 156 § 1 ust. 5 i 6 K.p.a., poprzez wydanie decyzji, która jest niewykonalna i była niewykonalna w dacie wydania oraz została wydana z naruszeniem przepisów art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.);

8. art. 2 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane;

9. art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy;

10. art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie na stronę obowiązku bez podstawy prawnej wyraźnie wynikającej z ustawy;

11. art. 36 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

12. art. 64 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności obywateli bez podstawy prawnej;

13. § 55 pkt 9 i § 111 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Łuków (uchwała Rady Miasta Łuków z dnia 8 marca 2011 r. Nr VI/34/2011).

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca podniosła, że nowe pokrycie dachu blachą stalową powlekaną o przekroju trapezowym wykonała w dniach [...] sierpnia do [...] września 2012 r., do czego zmusiła ją konieczność wymiany przegniłych belek stropowych i konieczność ochrony budynku przed zalewaniem go przez dziurawy dach.

Według skarżącej, organ odwoławczy zobowiązany do rozpatrzenia odwołania nie powinien powtarzać błędów organu pierwszej instancji, który z uporem twierdzi, że skarżąca rozpoczęła remont budynku bez wymaganego prawem zgłoszenia. Wyjaśniła, że wiele razy składała Powiatowym Inspektorom Nadzoru Budowlanego w Łukowie kserokopie zgłoszenia dokonanego razem z bratem W. K. Ł. w dniu [...] sierpnia 2012 r., załączając przy tym oświadczenia o posiadanym przez współwłaścicieli w ⅔ części prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, jak wskazała skarżąca, z dwóch osób, które w dniu [...] sierpnia 2012 r. dokonały zgłoszenia, tylko na W. K. Ł. został nałożony obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o zgodę pozostałych ⅔ współwłaścicieli nieruchomości i o opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Natomiast takiego sprzeciwu ona nie otrzymała, stąd jej zgłoszenie zostało przyjęte i jest ważne przez dwa lata w zakresie zgłoszonym do organu administracji budowlanej. Potwierdził zresztą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 8/13.

Skarżąca wskazała nadto, że przedłożyła również do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w Łukowie z dnia 16 września 2013 r. sygn. I Ns 744/12, zezwalające właścicielom większościowym nieruchomości położonej w Ł. przy ul. M. [...] na samodzielny, bez udziału pozostałych współwłaścicieli, remont budynku w zakresie objętym postanowieniem, w tym na dokończenie remontu dachu.

Skarżąca wyjaśniła także, że po nałożeniu na drugiego zgłaszającego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków, mimo że nie miała nałożonego takiego obowiązku, zwróciła się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z zapytaniem, dlaczego konserwator władny jest wydać opinię w sprawie remontu budynku w Ł. przy ul. M. [...], który zabytkiem nie jest. Dopiero wówczas w piśmie z dnia [...] września 2012 r. strona dowiedziała się, że należący do niej budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej "B", ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a konserwator zabytków uznaje ten obszar za objęty ochroną konserwatorską obszarową. W piśmie tym konserwator "wykluczył" użycie do pokrycia dachu budynku blachy trapezowej, jednak pismo to nie zawierało podstawy prawnej ani uzasadnienia, dlaczego ten rodzaj blachy nie może być użyty na należącym do strony budynku, dlatego też uznała to stanowisko za instrukcyjne, a nie wiążące.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że blacha trapezowa jest położona na sąsiednim budynku w Ł. przy ul. M. [...] od miesiąca maja 2011 r., to jest gdy obowiązywał już plan miejscowy Miasta Łuków i organy nadzoru budowlanego nie nakazały jej zdjęcia. Jeżeli organy nadzoru budowlanego zezwalają na pokrycie taką blachą sąsiedniego budynku to – zdaniem skarżącej – nie ma przeszkód, aby budynek przy ul. M. [...] również był pokryty blachą stalową o przekroju trapezowym.

Skarżąca zwróciła też uwagę, że załączyła do akt postępowania ocenę techniczną wykonanych robót, która nie została rozpatrzona przez organy. Złożyła również jako dowód wypis (odnoszący się do pokrycia dachu) z opinii biegłego sądowego sporządzonej dla potrzeb postępowania sądowego w sprawie sygn. I Ns 744/12 dotyczącej przedmiotowego remontu dachu. Ten dowód również został pominięty przez organy nadzoru budowlanego. Żaden z organów nadzoru budowlanego nie odniósł się do stwierdzenia biegłego rzeczoznawcy, że "ewentualny demontaż pokrycia nie ma żadnego logicznego, ani technicznego uzasadnienia". Również przedstawiona przez skarżącą ocena techniczna wykazuje prawidłowe i zgodne ze sztuką budowlaną wykonanie remontu dachu, w tym pokrycie go blachą stalową powlekaną o przekroju trapezowym, które rzeczoznawca uważa za właściwe dla budynku przy ul. M. [...], z uwagi na fakt pokrycia taką samą blachą budynku przy ul. M. [...].

Zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżąca uzupełniła o stwierdzenie, że przepisy ustawowe nie zobowiązują jej do uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków remontu budynku odbywającego się w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonania remontu. Jest też bezsporne, że należący do strony budynek nie jest zabytkiem, nie nosi cech zabytku, a strefa w której się znajduje, nie jest strefą wpisaną do gminnego rejestru zabytków. Takie strefy wymienia § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Łuków. Wyznaczenie na rysunku planu granic strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej "B" i ustalenie, że »działalność inwestycyjna w granicach strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej "B" wymaga opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków«, nie daje – w ocenie skarżącej – uprawnień dla organu, jakim jest wojewódzki konserwator zabytków, do opiniowania wszelkiej działalności inwestycyjnej, ponieważ konserwatora zabytków obowiązują przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, których akt niższego rzędu, jakim jest uchwała Rady Miasta Łuków, nie może rozszerzać, przyznając mu dodatkowe kompetencje.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 360/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 20 lutego 2014 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wymiany istniejącego pokrycia dachowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. dokonano zgłoszenia robót budowlanych polegających m.in. na częściowej wymianie więźby dachowej oraz pokryciu dachu z blachy trapezowej i wykonaniu obróbek blacharskich na budynku mieszkalnym położonym w Ł. przy ul. M. [...]. Roboty te wymagały dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji – zgłoszenia dokonali wspólnie W. K. Ł. oraz skarżąca M. Ł. – jedni ze współwłaścicieli budynku, co wynika wprost z treści formularza zawierającego zgłoszenie.

W stosunku do zgłoszenia W. K. Ł. Starosta Łukowski decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] – wniósł sprzeciw. Decyzja ta stała się ostateczna. Sprzeciw nie został natomiast wniesiony wobec zgłoszenia drugiej ze zgłaszających – M. Ł., z czego wywodzi ona w skardze, iż jej zgłoszenie było skuteczne i uprawniało ją do zrealizowania objętych nim robót budowlanych. Tego stanowiska skarżącej, zdaniem Sądu, nie sposób podzielić. Bezsporne jest bowiem, że roboty objęte zgłoszeniem zostały wykonane w dniach od [...] sierpnia do [...] września 2012 r., a zatem zostały rozpoczęte zaledwie jeden dzień po dokonanym zgłoszeniu, co potwierdziła sama skarżąca. Ponieważ inwestorką przedmiotowych robót była skarżąca M. Ł., co wynika zarówno z całokształtu materiału dowodowego sprawy zawartego w aktach administracyjnych, jak i z treści skargi, to takie działanie skarżącej jest równoznaczne z popełnieniem samowoli budowlanej, a inaczej – odnosi takie skutki, jak wykonanie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia. Wynika to wprost z treści art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zatem, dopóki nie upłynie termin 30 dni od dnia wniesienia zgłoszenia do właściwego organu, dopóty inwestor nie może legalnie przystąpić do wykonywania objętych nim robót budowlanych. Stąd też, jeżeli zgłoszone roboty budowlane zostały wykonane przed upływem 30 dni od ich zgłoszenia, to organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien powiadomić o tym właściwy organ nadzoru budowlanego, który oceni, czy istnieją w związku z tym podstawy do zastosowania art. 49b ust. 1 lub 2 albo art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (tak m.in. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2042/06).

W związku z tym, że w niniejszej sprawie wykonano roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego, organy słusznie zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma okoliczność, że działka, na której usytuowany jest budynek będący przedmiotem robót budowlanych, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Łuków, zatwierdzonym uchwałą Nr VI/34/2011 Rady Miasta Łuków z dnia 8 marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 76 poz. 1469), zgodnie z którym, nieruchomość przy ul. M. [...] w Ł. znajduje się w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej "B" oraz w strefie obserwacji archeologicznej.

W myśl § 16 pkt 5 planu, działalność inwestycyjna w strefie ochrony konserwatorskiej "B" wymaga opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest – stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) – aktem prawa miejscowego, zaliczanego przez art. 87 ust. 2 Konstytucji RP do aktów powszechnie obowiązującego prawa na obszarze właściwości organu, który go wydał.

Przepisy takiego aktu, po ich wejściu w życie, wiążą wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej rozpoznające sprawy indywidualne, aż do momentu, w którym – w przewidzianej prawem procedurze – nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego. Dlatego organ administracji, który rozpoznaje sprawę, jest zobligowany do stosowania aktualnych w czasie rozstrzygania przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym obowiązujących na obszarze jego właściwości przepisów prawa miejscowego. Organ nie ma natomiast kompetencji do odmowy ich stosowania nawet wówczas, gdy naruszają one przepisy norm wyższego rzędu.

Z powyższego wynika zatem, że organ nadzoru budowlanego rozpoznający sprawę z zakresu samowoli budowlanej ma obowiązek uwzględnić przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na nieruchomości, na której samowolę popełniono. Skoro – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – postanowienie § 16 pkt 5 planu miejscowego nałożyło na inwestorów, których nieruchomości położone są w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej "B", obowiązek uzyskania przed rozpoczęciem realizacji inwestycji opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, to organ nadzoru budowlanego miał obowiązek takiej opinii zażądać.

W piśmie z dnia [...] września 2012 r. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Lublinie jednoznacznie wskazał, że przy remoncie budynków w granicach strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej "B", wyklucza się blachę trapezową (pismo z dnia [...] września 2012 r. dołączone do pisma PINB w Łukowie z dnia [...] października 2013 r. – k. 43 akt administracyjnych oraz pismo konserwatora z dnia [...] października 2013 r. – k. 42 akt administracyjnych). Skoro zatem organ ochrony zabytków, którego opinii wymagała regulacja planu miejscowego obowiązującego na terenie realizacji przedmiotowej inwestycji, wykluczył zastosowanie przy jej realizacji blachy trapezowej, to organowi, który nakazał inwestorce zerwanie tej blachy i w jej miejsce położenie blachy płaskiej albo dachówkopodobnej, nie można zarzucić naruszenia prawa. Podstawa prawna takiego rozstrzygnięcia organu wynika bowiem wprost z treści przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z § 16 pkt 5 planu miejscowego Miasta Łuków, zatwierdzonego uchwałą Nr VI/34/2011 Rady Miasta Łuków z dnia 8 marca 2011 r.

W świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu, żadnego z zarzutów skarżącej nie sposób uznać za uzasadniony. Zarzuty te sprowadzają się w zasadzie do kwestionowania treści postanowienia § 16 pkt 5 planu miejscowego, z którego wynika obowiązek sięgnięcia po opinię organu ochrony zabytków. Tymczasem organy nadzoru budowlanego były związane dyspozycją tego przepisu, dlatego nie mogły odmówić jego zastosowania, przez co go nie stosować. Również Sąd w ramach kontroli wydanych przez te organy decyzji nie może skutecznie zakwestionować treści przepisu zawartego w planie miejscowym, gdyż wykraczałoby to poza granice rozpoznawanej sprawy – co stanowiłoby naruszenie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "P.p.s.a."). Sąd nie dysponował zatem instrumentami prawnymi skutkującymi wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego przez skarżącą przepisu planu miejscowego, w związku z czym nie mógł się ustosunkować do podnoszonych przez nią zarzutów tego rodzaju, w tym stanowiska, że wyznaczenie w planie granic strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej i ustalenie, że działalność inwestycyjna w granicach tej strefy wymaga opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie daje temu organowi uprawnień do opiniowania wszelkiej działalności inwestycyjnej, ponieważ konserwatora zabytków obowiązują przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, których akt niższego rzędu, jakim jest uchwała Rady Miasta Łuków, nie może rozszerzać, przyznając mu dodatkowe kompetencje.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że skoro wojewódzki konserwator zabytków wykluczył możliwość pokrycia przedmiotowego budynku blachą trapezową, to bez znaczenia pozostaje okoliczność, że sąsiedni budynek pokryty jest taką blachą. Brak bowiem reakcji organu administracji na naruszenie prawa w jednym przypadku, nie może usprawiedliwiać naruszenia prawa w innym przypadku (rozpatrywanym).

Ponadto, odnośnie do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia § 55 pkt 9 i § 111 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Łuków Sąd stwierdził, że żaden z nich nie wyłącza obowiązku zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, o której mowa w § 16 pkt 5 planu miejscowego Miasta Łuków, stąd nie mogły być one uwzględnione przez organy nadzoru budowlanego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniosła M. Ł. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. niewłaściwą wykładnię § 55 pkt 9 i § 111 uchwały Rady Miasta Łuków z dnia 8 marca 2011 r. nr VI/34/2011 zatwierdzającej Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Łuków (Dz. U. Woj. Lubelskiego z 2011 r. nr 76 poz. 1469) poprzez błędną jego wykładnię i stwierdzenie, że przepisy te nie wyłączają obowiązku zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, o której mowa w § 16 pkt 5 MPZP, podczas gdy uregulowania powyższe dotyczą innej kwestii tj. określają jakie materiały służące do pokrycia dachu mogą być zastosowane na obszarze oznaczonym symbolem UMN, który to symbol dotyczący obszaru objętego strefą pośredniej ochrony konserwatorskiej "B" i budynku strony skarżącej i które to przepisy nie zabraniają użycia do pokrycia dachu blachy stalowej powlekanej o przekroju trapezowym;

2. art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 39 ust. 3 (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Dz. U. 2010 nr 243 poz. 1623 ze zm.) poprzez uznanie, że wojewódzki konserwator zabytków ma prawo wydać wiążącą stronę opinię w sprawie budynków niewpisanych do rejestru zabytków i znajdujących się na obszarze niewpisanym do rejestru zabytków, których remont odbywa się na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania remontu a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (strefa pośredniej ochrony konserwatorskiej "B");

3. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie na stronę obowiązku bez podstawy prawnej wyraźnie wynikającej z ustawy;

4. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z 2005 r. Nr 169 poz. 1417) w zw. z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez:

– brak kontroli Sądu nad działalnością administracji publicznej tj. bezkrytyczne przyjęcie za podstawę prawną nałożonych na stronę obowiązków wymienionej w zaskarżonej decyzji organu administracyjnego opinii konserwatora zabytków, która nie odpowiada prawu t.j. art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (z dnia 23 lipca 2003 r. Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez brak ustawowych kompetencji do opiniowania remontów budynku niewpisanych do rejestru zabytków i nie będących zabytkami,

– zaakceptowanie przez Sąd, że organ był związany treścią § 16 pkt 5 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Łuków (dalej m.p.z.p. miasta Łuków), który jako akt niższego rzędu bezpodstawnie zwiększa kompetencje konserwatora zabytków ponad katalog ściśle wymieniony w art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane,

– pominięcie art. 107 K.p.a. tj. uznanie, że opinia bez podstawy prawnej i uzasadnienia oraz formy prawnej (art. 104 lub 123 K.p.a.) może stanowić podstawę prawną nałożonego obowiązku przez co zostało stronie uniemożliwione odwołanie się od tej opinii, a tym samym naruszono art. 15 K.p.a. tj zasadę dwuinstancyjności w postępowaniu przed wojewódzkim konserwatorem zabytków;

5. art. 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności obywateli bez podstawy prawnej;

6. prawa europejskiego tj. zagwarantowanego prawa do ochrony własności (Artykuł 1 Protokołu Nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Paryż 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 147 poz. 962);

7. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ograniczenie rozpatrzenia sprawy tylko do formalnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji tj. uprawnień organu administracji I instancji do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane bez rozpatrzenia czy nałożony na stronę obowiązek jest zgodny z prawem tj. § 55 pkt 9 i § 111 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Łuków (dalej m.p.z.p. miasta Łuków) i czy jest wykonalny (art. 156 ust. 5 K.p.a.);

8. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie orzeczenia i przyjęcie w nim ustaleń organu administracyjnego bez wskazania czy nałożony na stronę obowiązek odpowiada prawu;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. poprzez odmowę jego zastosowanie w sytuacji gdy organ administracji naruszył art. 7, 77, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie i niedokonanie oceny dowodu z dokumentu w postaci pisma Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków-Delegatura w Białej Podlaskiej z dnia [...] października 2013 r. nr[...] w którym uznał się niewłaściwym do opiniowania oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, której obowiązek przedstawienia i zaopiniowania został nałożony na stronę skarżącą w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy czyniąc nałożony obowiązek opiniowania robót budowlanych przez konserwatora zabytków za bezprzedmiotowy; poprzez pominięcie dowodu z ocen technicznych dwóch rzeczoznawców co do prawidłowego zastosowania ze względów technicznych i użytkowych materiału budowlanego służącego do pokrycia dachu jakim jest blacha stalowa powlekana o przekroju trapezowym oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się tak organu administracji jak i konserwatora zabytków co do domniemanej wadliwości tego rodzaju blachy i wskazania w opinii i decyzji dlaczego nie może być zastosowana w procesie budowlanym co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

10. art. 153 P.p.s.a. poprzez odmienne od ustaleń przyjętych w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 8/13 przyjęcie za podstawę orzeczenia, że strona dopuściła się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i uznanie, że rozpoczęcie przez nią robót wcześniej niż po upływie 30 dni jest równoznaczne z brakiem wymaganego prawem zgłoszenia.

Za niezgodne z prawem, zdaniem skarżącej kasacyjnie, uznać należy błędną wykładnię przepisów prawa miejscowego, t.j. powołanie się przez Sąd na obowiązujący wszystkich przepis § 16 pkt 5 m.p.z.p. miasta Łuków przy całkowitym pominięciu § 55 pkt 9 i § 111. Sąd ograniczył się bowiem tylko do stwierdzenia, że przepisy te nie wyłączają stosowania § 16 pkt 5 m.p.z.p. miasta Łuków. Tymczasem w Dziale III "Ustalenia szczegółowe" w Rozdziale 2 dotyczącym "Przeznaczenie, zagospodarowanie i zabudowa terenów, zabudowy jednorodzinnej i usług oznaczonych symbolem przeznaczenia MNU, UMN, MNI", przy czym symbol UMN dotyczący obszaru, na którym posadowiony jest budynek strony, ustalono szczegółowe warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wśród nich w § 55 pkt 9 dla zabudowy na tych terenach ustalono pokrycie dachów dachówką ceramiczną, materiałami dachówkopodobnymi lub blachą". Rodzaj blachy i gatunek nie został tu wymieniony, co oznacza, że inwestor może zastosować pokrycie z każdej blachy. Nic nie wskazuje, że wykluczona jest z zastosowania blacha stalowa powlekana o przekroju trapezowym. Jako dowód, że przepisy miejscowego prawa dopuszczają do zabudowy ten rodzaj blachy, strona wskazała, a potwierdzili to również rzeczoznawcy, że miejscowy organ administracji budowlanej dopuścił do pokrycia taką blachą nieco wcześniej remontowany budynek sąsiedni przy ul. M. [...]. Sąd mylnie przyjął ten fakt jako nieistotny dla rozpoznania obecnej sprawy.

Skarżąca podniosła, że wielokrotnie dowiadywała się w urzędzie Miasta Łuków tak przed złożeniem w dniu [...] sierpnia 2012 r. zgłoszenia zamiaru wykonania remontu jak i później po położeniu blachy na dachu swojego budynku, czy są na terenie objętym strefą pośredniej ochrony konserwatorskiej "B" jakieś ograniczenia co do rodzaju i gatunku blachy. Zawsze otrzymywała informację, że wybór blachy jest dowolną decyzją właściciela. Mówiono nawet, że może być najtańsza. Dlatego niezrozumiałe jest dlaczego Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego i wojewódzkiego konserwatora zabytków o wykluczeniu z materiałów do pokrycia dachu blachy stalowej powlekanej o przekroju trapezowym. Organ i konserwator zabytków mają obowiązek stosować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w całości a nie tylko "wybiórczo" to co jest dla nich wygodne. Skarżąca wskazała również na całkowite pominięcie dyspozycji § 111 m.p.z.p. miasta Łuków, który dopuszcza w istniejącej zabudowie nawet nie spełniającej wymagań planu remontu przy zachowaniu istniejących gabarytów i funkcji budynku. Skoro przepisy prawa miejscowego dają możliwość właścicielom budynków "istniejących" czyli starych na dokonanie remontu nawet gdy nie spełniają one wymogów planu, to dlaczego strona, która wykonała remont zgodnie z wymogami spotyka się z represjami, w postaci ponoszenia kosztów ponownego remontu?

Sąd orzekający w sprawie całkowicie pominął art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którymi uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków wymaga tylko pozwolenie na budowę lub rozbiórka budynków, jeżeli budynki te nie są wpisane do rejestru zabytków i obszar, na którym się znajdują nie jest wpisany do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie ma mowy w tych przepisach o remoncie polegającym na "zgłoszeniu", który z reguły jest remontem drobnym, najczęściej polegającym na wymianie jednej zniszczonej części na drugą oczywiście w stosunku do obiektu nie będącego zabytkiem, a takim jest budynek należący do strony.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z ustawą prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy mają obowiązek orzekać w sprawie przepisów prawa miejscowego, których niezgodność z prawem strona zarzuca (art. 3 § 2 ust 5 i 6 P.p.s.a.). Bezkrytyczne stosowanie § 16 pkt 5 m.p.z.p. miasta Łuków narusza prawo, daje wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków uprawnienia niezgodne z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zwiększenie jego kompetencji ponad art. 36 ustawy i niezgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa właścicieli nieruchomości planujących działalność inwestycyjną o obowiązek uzyskania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skarżąca podkreśliła, że samo sformułowanie § 16 pkt 5 m.p.z.p.Miasta Łuków jest niezgodne z prawem.

Ustawy określające przypadki, do których, konieczny jest udział konserwatora zabytków mówią o "zgodzie" konserwatora - (ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) i "uzgodnieniu" z konserwatorem zabytków (prawo budowlane). Prawo miejscowe w Ł. daje kompetencje konserwatorowi zabytków do wydawania "opinii" w każdym procesie inwestycyjnym. Stąd tak jak w przypadku sprawy skarżącej opinia ta jest w istocie arbitralnym dyktatem konserwatora zabytków bez prawa odwołania, czy nawet dyskusji i nie przystaje do przewidzianych ustawami uzgodnień z konserwatorem zabytków.

Sąd nie zajął się wykładnią tego przepisu pozostając na stanowisku, że organy samorządowe mają konstytucyjne prawo do wydawania przepisów miejscowych. Owszem mają, ale zgodnie z kompetencją i pozostałymi ustawami. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w orzeczeniu II SA/Wr 761/11 i II SA/Wr 479/11 nie uchylił się od obowiązku kontroli zapisu prawa miejscowego niezgodnego z prawem orzekając: "za niedopuszczalne łamanie prawa poprzez domniemanie kompetencji Rady Miasta do określenia dodatkowych sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie lub współdziałanie z organem nadzoru budowlanego. Wszystkie kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane tak w ustawie prawo budowlane i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami".

Skarżąca stwierdziła, że uważa za niezgodne z prawem nałożenie na stronę obowiązku bez podstawy prawnej wynikającej z ustawy w oparciu o pismo konserwatora zabytków, w którym wykroczył on ponad swoje kompetencje wynikające z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w Białej Podlaskiej uznawane przez organy nadzoru budowlanego i Sąd za "opinię" w rozumieniu § 16 pkt 5 m.p.z.p. miasta Łuków nie jest ani opinią ani decyzją, na podstawie której na stronę można nałożyć obowiązek działania zgodnie z art. 6 K.p.a. Nie zawiera formy prawnej oraz uzasadnienia (art. 107 K.p.a.) Nie zawiera formy prawnej decyzji, czy postanowienia (art. 104 i 123 K.p.a.). Sąd pominął fakt, że strona nie miała możliwości kwestionowania zajętego stanowiska odnośnie do rodzaju blachy na swoim budynku. Pismo takie narusza art. 15 K.p.a. tj. zasadę dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym.

Dodatkowo Sąd nie wziął pod uwagę, że wypowiedź konserwatora zabytków nie dotyczy obiektu będącego zabytkiem ani nawet noszącego cech zabytku. Zdaniem skarżącej jest to pismo wyrażające osobiste poglądy urzędnika nadzoru konserwatorskiego mogące mieć znaczenie jedynie instruktażowe, a w świetle przepisów miejscowego prawa całkiem błędne. Takie pismo nie może stanowić podstawy obowiązków obywatela. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie może zawłaszczać prawa własności należącego do właścicieli budynków, poprzez decydowanie jakie materiały ma użyć na swoim budynku i jakie ma ponosić koszty, bez kompetencji ustawowych do ograniczania własności. Takie stanowisko narusza art. 64 Konstytucji R.P. Narusza też prawo europejskie, które organy administracji obowiązane są stosować. Zgodnie z Artykułem Nr 1 Protokołu Nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności "każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczenia podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych"

Tylko ustawa może decydować o ograniczeniu prawa własności obywatela, a nie pismo urzędnika bez upoważnienia ustawowego. Rodzaj blachy na dachu budynku zgodnie z przepisami prawa miejscowego, który to materiał wprowadzony jest do obrotu zgodnie z przepisami (pismo Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Departament Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] nie narusza interesu powszechnego, a prawo właściciela budynku do swobodnego i zgodnie z posiadanymi środkami finansowymi stosowania materiałów budowlanych służących do remontu nie może być naruszone bezpodstawnie.

Zdaniem skarżącej WSA naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ w zaskarżonym wyroku ograniczył się tylko do podkreślenia uprawnień organu administracji do wydawania decyzji, w tym art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które są konsekwencją prowadzonego postępowania naprawczego z nałożonego na stronę obowiązku z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Obowiązkiem strony było wykonanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w którym na stronę nałożono obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych zaopiniowanej przez właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który strona skarżąca wykonała w dniu [...] września 2013 r. uzupełniając [...] października 2013 r., przedstawiając wykonaną przez rzeczoznawcę ocenę techniczną prac, wraz z pismem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który uznał się niewłaściwym do opiniowania ocen technicznych prac remontowo-budowlanych. Zamiast stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego powyższym postanowieniem organ administracji zakwestionował rodzaj materiału użytego do remontu bez uzasadnienia dlaczego nie może być użyty. Jedyną podstawą prawną dla organu administracji oraz Sądu jest pismo z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w którym również bez żadnej uzasadnionej przyczyny wykluczył użycie blachy stalowej powlekanej o przekroju trapezowym. Sąd nie rozważył czy tak kategoryczne stwierdzenie ze strony konserwatora zabytków jest zgodne z prawem miejscowym i ocenami dwóch rzeczoznawców. Nie zajął stanowiska, czy wydana decyzja nakładająca na stronę taki obowiązek jest wykonalna i czy była wykonalna w czasie korespondencji strony i organu administracyjnego z urzędem konserwatorskim. Blachę na dachu położono w dniach [...].08.- [...].09.2012 r. Organ administracji wydał decyzję nakładającą na stronę obowiązek wymiany blachy w dniach [...] grudnia 2013 r. po zwróceniu się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków-Delegatura w Białej Podlaskiej o opinię w sprawie blachy na budynku w Ł. przy ul. M. Zarówno pismo organu administracji jak i konserwatora zabytków pomijając formalny brak kompetencji do decydowania o rodzaju materiału na budynku strony były spóźnione (art. 156 ust. 5 K.p.a.).

Sąd Administracyjny rozpoznający skargę w uzasadnieniu wyroku pominął zarzuty skargi naruszenia art. 7, 77, 80 oraz art. 107 K.p.a. czym naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. Nie odniósł się do kwestii czy nałożony na stronę obowiązek odpowiada prawu tj. czy organ administracji wydający decyzję mógł bezkrytycznie pominąć przepisy miejscowego prawa tj. § 55 pkt 9 m.p.z.p. przyjąć za podstawę decyzji stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków tj. pismo wyrażające jego arbitralne poglądy bez powołania się na podstawę prawną i faktyczną.

Zdaniem skarżącej, Sąd naruszył art. 145 §1 lit. c P.p.s.a. mimo, wystąpienia w sprawie naruszeń przepisów, które miały istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 i art. 107 K.p.a. nie dokonał oceny dokumentu pisma Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w Białej Podlaskiej z dnia [...] października 2013 roku, w którym uznał się niewłaściwymi do opiniowania ocen technicznych wykonanych prac, a taki obowiązek został na stronę nałożony przez organ administracji w postanowieniu poprzedzającym wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku. Żądanie opiniowania oceny technicznej przez konserwatora zabytków było bezprzedmiotowe a decyzja w tym zakresie bezpodstawna (art. 107 K.p.a.).

Poza stwierdzeniem, że w materiale dowodowym sprawy znajdują się dwie oceny techniczne rzeczoznawców Sąd nie odniósł się do wniosków z nich wynikających, które stanowisko konserwatora zabytków i organu administracji dotyczące nakazania wymiany blachy na inną uznały za nielogiczne i niewłaściwe ze względów technicznych. Ani organy administracji budowlanej ani konserwator zabytków nie wskazali dlaczego nie zgadzają się z opiniami rzeczoznawców i dlaczego ten materiał budowlany nie może być użyty do pokrycia dachu. Jedynym argumentem jest stanowczy sprzeciw konserwatora zabytków, który nie może decydować w stosunku do budynku nie będącego zabytkiem i nie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

W ocenie skarżącej Sąd naruszył art. 153 P.p.s.a. W sprawie toczyło się postępowanie przed WSA w Lublinie dotyczące skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatowego w Łukowie, w której zgłosił sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania remontu dachu na budynku przy ul. M. [...] w Ł., który złożyli inwestorzy W. K. Ł. i M. Ł. Organ administracji budowlanej w Łukowie wydał decyzję o sprzeciwie tylko W. K. Ł. Druga zgłaszająca takiej decyzji nie otrzymała. Nie mając sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania remontu miała milczącą zgodę organu administracji na przystąpienie do remontu. Fakt przystąpienia do prac przed upływem 30 dni od zgłoszenia nie czyni tego zgłoszenia nieważnym jak przyjął Sąd w obecnie zaskarżonym wyroku. Zgłoszenie było prawidłowe a brak sprzeciwu oddala zarzut samowoli budowlanej. WSA w Lublinie w postanowieniu z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 8/13 potwierdził prawo wnoszącej zgłoszenie M. Ł. do prowadzenia prac remontowych w swoim budynku na podstawie dokonanego w dniu [...] sierpnia 2012 r. zgłoszenia.

Również z uwagi na wyrok NSA z dnia 17 marca 2005, sygn. akt OSK 1450/04, w którym zamieszczono tezę "Inwestor rozpoczynający budowę przed upływem terminu wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ do dokonanego zgłoszenia zamiaru budowy, przy założeniu, że sprzeciw ten nie został w terminie wniesiony, nie może być traktowany jak sprawca samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. 2000 Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80 poz. 718). W takich przypadkach zastosowanie ma art. 50 prawa budowlanego" - twierdzenie Wojewódzkiego Sądu w sprawie traktowania skarżącej jako sprawcy samowoli budowlanej jest błędne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. Ł. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dla oceny zaskarżonego wyroku zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie czy skarżąca kasacyjnie wykonała roboty budowlane na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia. W skardze kasacyjnej podnoszony jest bowiem argument, że skarżąca nie dopuściła się samowoli budowlanej, gdyż dokonała skutecznie zgłoszenia planowanych robót budowlanych i zrealizowała to co zostało opisane w zgłoszeniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji wskazał, że wykonane przez skarżącą kasacyjnie roboty budowlane nie zostały zrealizowane na podstawie skutecznego zgłoszenia. Zgłoszenie dokonane zostało w dniu [...] sierpnia 2012 r. zaś roboty budowlane objęte zgłoszeniem rozpoczęto w dniu [...] sierpnia 2012 r. Tymczasem z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania zgłoszenia) wynikało jednoznacznie, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Twierdzenie, że zgłoszenie było skuteczne, gdyż organ administracji nie wniósł sprzeciwu jest twierdzeniem bezpodstawnym. Sprzeciw może być przez organ administracji wniesiony tylko wówczas, gdy roboty budowlane nie zostały jeszcze rozpoczęte. Sprzeciw jest bowiem brakiem zgody na realizację proponowanego zamierzenia budowlanego nie zaś brakiem zgody na kontynuowanie już rozpoczętych robót budowlanych. Rozpoczęcie robót budowlanych z naruszeniem terminu wymienionego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oznacza, że roboty budowlane wykonywane są z naruszeniem prawa. To z kolei skutkuje obowiązkiem podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego nie zaś przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że w postanowieniu z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 8/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarżąca kasacyjnie nie dopuściła się samowoli budowlanej przez to, że rozpoczęła roboty budowlane przed upływem 30 dni od dokonania zgłoszenia.

W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd stwierdził, że w stosunku do M. Ł. postępowanie wszczęte zgłoszeniem zakończyło się z upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, który w tym terminie nie wniósł sprzeciwu. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika jednak, by Sądowi było wiadomym, że skarżąca kasacyjnie rozpoczęła roboty budowlane przed upływem 30 dni w ciągu których organ administracji może wnieść sprzeciw. Sąd nie stwierdził też, że zgłoszenie było skuteczne mimo tego, że skarżąca kasacyjnie przystąpiła do realizacji robót budowlanych przed upływem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że ww. postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca kasacyjnie dokonała skutecznego zgłoszenia planowanych robót budowlanych.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że skarżąca kasacyjnie dopuściła się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Na stronie 8 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyraźnie stwierdza, że "W związku z tym, że w niniejszej sprawie wykonano roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego organy słusznie zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego".

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę naruszył art. 153 P.p.s.a.

Zrealizowanie przez skarżącą kasacyjnie inwestycji bez dokonania prawnie skutecznego zgłoszenia skutkowało wszczęciem postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego. W postępowaniu tym istnieje możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych o ile wykonane roboty nie naruszają prawa w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z § 16 ust. 9 (czy pkt 5) uchwały Rady Miasta Łuków z dnia 8 marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 76, poz. 1469) wynika, że działalność inwestycyjna w granicach strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej "B" wymaga opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Budynek, którego dach został pokryty przez skarżącą kasacyjnie blachą trapezową znajduje się w granicach strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej "B" zaś z uzyskanej przez organ nadzoru budowlanego opinii konserwatora zabytków wynika, że tego rodzaju pokrycie dachu w tej strefie jest niedopuszczalne. Zarówno organy administracji jak i sąd administracyjny w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena decyzji administracyjnej nie może pominąć zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet jeśli istnieją wątpliwości, czy tego rodzaju zapis może zostać zawarty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Miejscowy plan zagospodarowania może być kwestionowany w odrębnej procedurze. Ponieważ jest to uchwała rady gminy, aby ją zakwestionować konieczne jest wniesienie skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawą wniesienia takiej skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 j.t. ze zm.).

Dopóki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepis tego planu nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego jest on obowiązującym prawem, które organy administracji oraz sądy mają obowiązek uwzględniania przy wydawaniu swoich rozstrzygnięć.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że za niezasadne uznać należy następujące podniesione w skardze kasacyjnej argumenty:

– wojewódzki konserwator zabytków był uprawniony do wydania opinii odnośnie do możliwości pokrycia dachu blachą trapezową, gdyż takie uprawnienie dla niego miało umocowanie w przepisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– nie ma znaczenia dla możliwości wydania opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków okoliczność, że budynek nie był wpisany do rejestru zabytków, gdyż uprawnienie to związane jest z tym, że budynek znajduje się w granicach strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej "B";

– opinia nie została wydana bez podstawy prawnej, gdyż podstawą taką były przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaś przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

– przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie określają formy w jakiej opinia ma być wydana co oznacza, że może to mieć miejsce w formie pisma;

– przewidziana w § 16 pkt 5 miejscowego planu opinia stanowi wyraz konkretyzacji wymogów planu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków i jest wiążąca jako skutek stosowania przepisów miejscowego planu;

– brak możliwości odwołania się od opinii, podstawą sporządzenia której jest przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mógłby być ewentualnie zarzutem w odniesieniu do tego planu nie zaś w odniesieniu do decyzji uwzględniającej przepisy miejscowego planu;

– wojewódzki konserwator zabytków mógł wypowiedzieć się wyłącznie w kwestii dopuszczalności pokrycia dachu blachą trapezową pod kątem ochrony wartości zabytkowych budynku w związku z tym, że budynek znajduje się w granicach strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej "B" gdyż jest to jego kompetencja wynikająca z przepisów miejscowego planu natomiast w odniesieniu do oceny technicznej robót budowlanych słusznie konserwator uznał się niewłaściwym do jej opiniowania, gdyż miejscowy plan oraz inne przepisy prawa nie przewidują dla niego tego rodzaju uprawnienia;

– nakaz wymiany pokrycia dachu nie był spowodowany nieprawidłowościami technicznymi w wykonaniu tego pokrycia tylko niezgodnością rodzaju pokrycia z wymogami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– jak to już wcześniej wskazano Sąd I instancji był związany treścią § 16 pkt 5 miejscowego planu i nie mógł odmówić jego stosowania albowiem przepisy miejscowego planu mogą być kwestionowane tylko w odrębnym postępowaniu, to jest poprzez wniesienie skargi na uchwałę rady gminy o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że wielokrotnie uzyskiwała informację w urzędzie, że może zastosować blachę trapezową na dach budynku są twierdzeniami, które nie zostały w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione i jako takie nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem nałożonego na nią obowiązku.

Bezpodstawny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozważenia przez Sąd, czy nałożony na stronę obowiązek jest zgodny z prawem tj. § 55 pkt 9 i § 111 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Łuków (dalej m.p.z.p. miasta Łuków) i czy jest wykonalny (art. 156 ust. 5 K.p.a.). W uzasadnieniu wyroku (str. 10 i 11) Sąd stwierdził, że odnośnie do zarzutów naruszenia § 55 pkt 9 i § 111 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to żaden z tych przepisów nie wyłącza obowiązku zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, o której mowa w § 16 pkt 5 miejscowego planu. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.

Ponownie stwierdzić należy, że z § 16 ust. 5 miejscowego planu wynika, iż działalność inwestycyjna w granicach strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej "B" wymaga opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wymóg ten odnosi się więc do całego obszaru pośredniej ochrony konserwatorskiej "B" i do wszelkiej prowadzonej w tej strefie działalności inwestycyjnej. Tym samym dotyczy on również znajdujących się w tej strefie terenów oznaczonych symbolami przeznaczenia MNU, UMN, MNI, o których mowa w § 55 miejscowego planu.

Z § 55 pkt 9 tego planu wynika, że na terenie oznaczonym symbolami MNU, UMN, MNI ustala się pokrycie dachów dachówką ceramiczną, materiałami dachówkopodobnymi lub blachą w palecie kolorów naturalnych od brązu do ceglastej czerwieni. Jeśli jednak roboty budowlane prowadzone będą na ww. terenach, które jednocześnie będą znajdowały się w obszarze pośredniej ochrony konserwatorskiej "B", to pierwszeństwo będzie miał wymóg zawarty w § 16 ust. 5. Wymóg zawarty w § 16 ust. 5 jest uregulowaniem szczególnym w stosunku do wszystkich innych uregulowań określających sposób zagospodarowania tego terenu, który znajduje się w obszarze pośredniej ochrony konserwatorskiej "B". Analogiczna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do zapisów miejscowego planu zawartych w § 111.

Odnośnie do kwestii wykonalności decyzji stwierdzić należy, że brak jest jakichkolwiek uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że istnieje faktyczna bądź prawna niemożność zamiany pokrycia dachowego z blachy trapezowej na blachę płaską lub blachodachówkę. Rozważanie przez Sąd I instancji kwestii wykonalności kontrolowanej decyzji było zbędne.

Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP oraz artykułu 1 Protokołu Nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ograniczenie prawa własności. Kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja nakazująca wymianę pokrycia dachowego jest wynikiem konieczności dostosowania się do wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszym postępowaniu zaś przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie podlegają kontroli.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Sąd I instancji należycie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.

W sytuacji, gdy Sąd uznał, że ustalenia poczynione przez organ administracji są prawidłowe nie ma podstaw do czynienia Sądowi zarzutu, że ustalenia te zaakceptował i dał temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, wskazał, że nałożony na skarżącą kasacyjnie obowiązek odpowiada prawu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.