Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5394/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 § 2, art. 52, art. 133, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, c, d, art. 21
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [..] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 480/20 w sprawie ze skargi Z.U. na bezczynność Dyrektora [..] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. nakazuje ściągnąć od Dyrektora [..] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. nieuiszczony wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 480/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.U. na bezczynność Dyrektora [..] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., w punkcie pierwszym zobowiązał Dyrektora do rozpoznania wniosku z dnia 26 września 2019 r., w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 26 września 2020 r. Z.U. wystąpił do Dyrektora [..] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. o udostępnienie informacji w zakresie:

1) pełnego wykazu zawierającego nazwy, daty i miejsca promulgacji wszystkich aktów wykonawczych i aktów prawa wewnętrznego jednostek organizacyjnych ZUS (centrali, [..] Oddziału, Wydziałów), stanowiących podstawę wykonywania w stosunku do wnioskodawcy przez [..] Oddział ZUS przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o jednorazowym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów w 2019 r. – w okresie od uchwalenia przez Sejm RP ustawy do dnia udzielenia odpowiedzi o tych aktach,

2) pełnych, dobrze czytelnych tekstów tych wszystkich bez wyjątku ww. aktów prawa wewnętrznego ZUS, które znalazły już, lub powinny znaleźć zastosowanie dla urzeczywistnienia woli ustawodawcy przy tworzeniu i doręczaniu decyzji z dnia 2 maja 2019 r. nr ENP/10/044112774, a następnie przy rozpatrywaniu odwołania od ww. decyzji.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 17 października 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że informacje, których dotyczy jego wniosek, nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z treści wniosku jednoznacznie bowiem wynika, że informacje, których udostępnienia domaga się wnioskodawca, są związane z jego prywatnym interesem. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa oraz że wnioski w sprawie indywidualnej, tj. żądanie wyjaśnienia treści aktów, nie mają charakteru informacji publicznej. Wyjaśniono również, że wypłata w maju jednorazowego świadczenia pieniężnego zrealizowana została zgodnie z ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r., a informacje dotyczące tego świadczenia w 2019 r. (m. in. komu przysługuje to świadczenie, co trzeba zrobić, żeby je uzyskać, w jakiej wysokości jest wypłacane) znajdują się na stronie internetowej ZUS. Organ podniósł również, że z wyjaśnień uzyskanych od konsultantów Sali Obsługi Klientów wynika, że w dniu wizyty wnioskodawcy w siedzibie Oddziału w dniu 26 września 2019 r. przekazano mu kopię ustawy, na podstawie której zrealizowana była wypłata świadczenia oraz treść art. 107 K.p.a.

W skardze z dnia 20 lutego 2020 r. skierowanej, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na odmowę udostępnienia informacji publicznej Z.U. zwrócił się o udzielenie mu przez Dyrektora [..] Oddziału ZUS w W. koniecznej informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej albo o wydanie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie w całości wskazując, że na wniosek z dnia 26 września 2019 r. organ nie odmówił udzielenia informacji publicznej, ale stwierdził, że informacje, których dotyczy wniosek nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej pełnomocnik organu wyjaśnił, że odmówić można wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji lub uznania, że nie stanowi ona informacji publicznej właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest poinformowanie o tym strony "zwykłym" pismem. W piśmie z dnia 6 marca 2020 r., stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu dodatkowo poinformował, że pismem z dnia 5 marca 2020 r. wyjaśnił skarżącemu powody niewydania decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 28 maja 2020 r., ustosunkowując się do stanowiska organu oraz odpowiadając na wezwanie Sądu, sprecyzował skargę wskazując, że jej przedmiotem jest bezczynność organu i przewlekłość w zakresie wniosku z dnia 26 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.

Pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 10 września 2020 r. ustosunkowując się do wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego poinformował, że nie wyraża zgody na mediację w trybie art. 115 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 r. Sąd oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając pojęcie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, stwierdził, że żądanie udostępnienia informacji odnośnie do nazwy, daty i miejsca promulgacji wszystkich aktów prawnych, które miały zastosowanie przy wydawaniu w stosunku do skarżącego decyzji na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o jednorazowym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów w 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 743) zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, c i d ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych w zakresie wykonywania zadań publicznych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych oraz sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Pod pojęciem "aktu publicznoprawnego" należy rozumieć zarówno akty prawne powszechnie obowiązujące (tzw. źródła prawa sensu stricto), jak i akty normatywne o charakterze wewnętrznym. Za akty publicznoprawne należy także uznać wszelkie inne akty podejmowane przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które są wynikiem ich władczego działania. Dlatego w ocenie Sądu informacja o aktach wykonawczych oraz aktach prawa wewnętrznego, w tym także miejscu ich promulgacji, które regulują tryb działania jednostek organizacyjnych ZUS przy rozpatrywaniu indywidualnych spraw obywateli oraz wydawaniu w stosunku do nich decyzji, ma charakter informacji publicznej. Sąd zwrócił także uwagę, że wbrew twierdzeniom organu, skarżący w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie domagał się wyjaśnienia treści przepisów czy dokonania ich wykładni, lecz informacji o przepisach stosownych przez organ (ich nazwie, dacie i miejscu promulgacji oraz ich treści). Jeżeli zatem przy wydawaniu decyzji w stosunku do skarżącego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o jednorazowym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów w 2019 r., organ stosował oprócz tej ustawy, także inne akty prawne, to powinien poinformować skarżącego o ich nazwie, dacie i miejscu promulgacji oraz ich treści. W sytuacji zaś, gdy te akty prawne na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) zostały ogłoszone i funkcjonują w obrocie publicznym, to organ nie ma obowiązku udostępniania w trybie dostępu do informacji publicznej ich treści. Jeżeli natomiast organ przy rozpoznawaniu sprawy skarżącego, oprócz przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o jednorazowym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów w 2019 r. nie stosował żadnych innych aktów prawnych, to także powinien poinformować o tym skarżącego. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga bowiem precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś oceniając zaistniałą bezczynność uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skoro bezczynność organu wynikała wyłącznie z wadliwego zakwalifikowania żądanej informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [..] Oddział w W. zaskarżając ten wyrok w całości, (zrzekając się, na wezwanie Sądu, pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. przeprowadzenia rozprawy), wnosząc o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, c, d, art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o jednorazowym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów w 2019 r., poprzez przyjęcie, iż żądanie strony udostępnienia informacji publicznej dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy, podczas, gdy cel i intencja podmiotu wnioskującego (żądanie w indywidualnej sprawie) w żadnym wypadku nie koresponduje z podstawowymi celami ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania "mających wpływ na istotę": art. 3 § 2 pkt 8, art. 52, art. 133, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. przez:

- nierozpoznanie istoty sporu, błędne uznanie, że doszło do bezczynności organu,

- stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej obowiązującej Zakład Ubezpieczeń Społecznych, która miała istotny wpływ na wynik sprawy,

- nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, w tym treści decyzji z dnia 2 maja 2019 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wykładnia przepisów dokonana przez Sąd I instancji stanowi oczywiste naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, organ bowiem prawidłowo zakwalifikował wniosek jako niepodlegający przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro wniosek dotyczył informacji związanych z prywatnym interesem wnioskodawcy. W takiej sytuacji organ nie pozostawał bezczynny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie zgadzając się z zawartą w niej argumentacją, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, żądając przeprowadzenia rozprawy.

Zarządzeniem z dnia 13 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Strony zostały poinformowane o terminie posiedzenia oraz o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15).

Uwagi powyższe są w realiach niniejszej sprawy niezbędne ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej oraz wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, co oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Podkreślenia także wymaga, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest jej niezbędnym elementem i powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie stawianych zarzutów. Wymóg ten wynika z treści art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sposób, w jakim została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie w bezpośredni sposób determinuje ocenę podniesionych zarzutów jako zarzutów nieskutecznych.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 2021 r., II GSK 1414/18, III FSK 3748/21).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

W ramach podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi naruszenie art. 3 § 2, art. 52, art. 133, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art.149 § 1 pkt 1 i § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nierozpoznaniu istoty sporu, błędnym uznaniu, że doszło do bezczynności organu, stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej obowiązującej Zakład Ubezpieczeń Społecznych, która miała istotny wpływ na wynik sprawy oraz nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego, w tym treści decyzji z dnia 2 maja 2019 r.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżącemu kasacyjnie trzeba wyjaśnić, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Wśród powołanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów p.p.s.a. znajdują się przepisy, które zostały powołane w sposób nieprecyzyjny. Autor skargi kasacyjnej nie zauważył, że przepisy art. 52 i art. 133 p.p.s.a. podzielone są na pomniejsze jednostki redakcyjne, dotyczące odrębnych kwestii. W art. 52 p.p.s.a. w trzech paragrafach unormowano kwestie związane z obowiązkiem wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a art. 133 p.p.s.a. (również w trzech paragrafach) dotyczy podstaw wyrokowania przez sąd administracyjny, w tym kwestii otwarcia na nowo rozprawy sądowej. W realiach niniejszej sprawy brak sprecyzowania konkretnej jednostki redakcyjnej powyższych przepisów czynił zarzut ich naruszenia, uwzględniając konstrukcję uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzutem bezskutecznym. Jakkolwiek bowiem w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, możliwa jest bowiem rekonstrukcja wadliwie sformułowanych zarzutów w drodze analizy ich treści oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, na co zwracał uwagę NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjętej w pełnym składzie, to sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna nie stworzyła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu takich możliwości. Autor skargi kasacyjnej pominął konieczność uzasadnienia postawionego zarzutu naruszenia wskazywanych przepisów postępowania, wyłącznie lakonicznie wyjaśniając, że przy rozpoznaniu wniosku strony nie wystąpiły istotne uchybienia w postępowaniu przed organem oraz że dokonana przez Sąd wykładnia przepisów stanowi "oczywiste naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, co wyczerpuje obie podstawy kasacyjne". Takie uzasadnienie nie stanowi skutecznego wyjaśnienia sformułowanych zarzutów dotyczących naruszenia szeregu przepisów p.p.s.a. Jak już wskazano wyżej, uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej jest wymogiem konstrukcyjnym sporządzanej skargi kasacyjnej. Brak argumentacji na poparcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania przed sądem administracyjnym dodatkowo zatem, tj. poza wyżej wskazanymi uchybieniami w zakresie konstrukcji zarzutów, wykluczał uznanie tych zarzutów za skuteczne.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala również ustalić, w czym skarżący kasacyjnie upatrywał naruszenia granic rozpoznania sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. ani jakie wadliwości sporządzonego uzasadnienia świadczyć miałyby o istotnym wpływie na wynik sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.) czy wreszcie dlaczego realizacja kompetencji sądu administracyjnego do oceny zasadności skargi na bezczynność stanowić miałaby naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., bądź w jaki sposób naruszony został art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., których Sąd nie stosował, bowiem nie rozpatrywał sprawy ze skargi na decyzję lub postanowienie ani na jakiekolwiek akty lub czynności, lecz sprawę na bezczynność organu. Uchybienie te czynią nieskutecznymi zarzuty naruszenia powyższych przepisów.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 wraz z § 1a p.p.s.a. stosowany przez Sąd I instancji (bowiem sprawa dotyczyła kwestii bezczynności organu) nawet przy uwzględnieniu oszczędnych stwierdzeń uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż "nie wystąpiła bezczynność organu" a organ "zasadnie odmówił wydania decyzji w tej sprawie".

Przede wszystkim powołane przepisy – art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. wyznaczając kompetencje Sądu w fazie orzekania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. bez powiązania ich z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Skuteczność podważenia stanowiska Sądu I instancji o zaistniałej bezczynności w niniejszej sprawie wymagała zatem powiązania zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., na podstawie których organ był zobowiązany do podjęcia określonych czynności. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełniła. W realiach niniejszej sprawy nie mogły być skuteczne zarzuty naruszenia wskazanych w treści omawianego zarzutu przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się bowiem wyłącznie do decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z powyższych względów nie mogło być także skuteczne zawarte w petitum wyjaśnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania odnoszące się do wadliwego stwierdzenia bezczynności organu w wyniku błędnego stwierdzenia naruszenia procedury administracyjnej oraz niedokonania pełnej oceny materiału dowodowego, w tym – co kompletnie niezrozumiałe - treści decyzji organu wydanej w przedmiocie przyznania jednorazowego świadczenia pieniężnego dla emerytów i rencistów w 2019 r. Nie znajduje także żadnych podstaw twierdzenie organu skarżącego kasacyjnie, że istniały podstawy do odrzucenia skargi z tego względu, że organ "załatwił" sprawę w formie pisma informacyjnego.

Nie mogły również odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego. Błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, c, d, art. 21 u.d.i.p. "w związku z ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o jednorazowym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów w 2019 r." strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym przyjęciu, że "żądanie strony udostępnienia informacji publicznej dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy, podczas, gdy cel i intencja podmiotu wnioskującego (żądanie w indywidualnej sprawie) w żadnym wypadku nie koresponduje z podstawowymi celami ustawy o dostępie do informacji publicznej".

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy ponownie podkreślić, że strona skarżąca kasacyjnie, tak jak w przypadku zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie zwróciła uwagi na szczególne wymogi stawiane sporządzeniu sformalizowanego środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna. Także w konstrukcji omawianego zarzutu nieprecyzyjnie wskazano przepisy art. 1 oraz 21 u.d.i.p. Tymczasem i one normują odrębne kwestie. O ile art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera ustawową definicję informacji publicznej, to art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy zakresu stosowania przepisów u.d.i.p. W art. 21 u.d.i.p. w poszczególnych jego punktach uregulowano termin przekazania akt i odpowiedzi na skargę (punkt 1) oraz termin rozpatrzenia skargi (punkt 2). Ponadto zarzut dokonania błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania całego szeregu przepisów – w tym nieprecyzyjnie powołanego oraz dodatkowo uznawanego przez autora skargi kasacyjnej za przepis prawa materialnego przepisu art. 21 u.d.i.p., strona skarżąca kasacyjnie uzasadniła przyjęciem, iż żądanie strony udostępnienia informacji publicznej, czyli konkretny wniosek złożony w indywidualnej sprawie, dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy, "podczas gdy cel i intencja podmiotu wnioskującego (żądanie w indywidualnej sprawie) w żadnym wypadku nie koresponduje z podstawowymi celami ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Ponownie zatem przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Treść podniesionego zarzutu wskazuje tymczasem, że skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści konkretnego wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie usiłował zatem za pomocą postawionego zarzutu zakwestionować nie - dokonaną przez Sąd wykładnię pojęcia informacji publicznej, którą zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest każda informacja o sprawach publicznych, lecz wyłącznie zastosowanie prawa materialnego, co wynika zarówno z samego zarzutu, w którym wskazano brak podstaw do uznania żądania strony za dotyczące spraw publicznych z uwagi na osobisty interes i intencje wnioskodawcy, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której obszernie wyjaśniono podstawy uznania, że informacje, których udostępnienia domagał się wnioskodawca są związane z jego prywatnym interesem. Skarżący kasacyjnie wskazał wprost, że prawo do informacji publicznej nie może służyć zaspokajaniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w niniejszej sprawie oraz że prawidłowo zakwalifikował wniosek jako niepodlegający przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej (zasadnie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, odmawiając wydania decyzji w tej sprawie). Taka argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie podważa dokonaną przez Sąd kwalifikację złożonego w sprawie wniosku, jako wniosku mającego podstawy w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy. W ramach omawianego zarzutu nie podważono przyjętego przez Sąd rozumienia przepisów wskazanych w treści zarzutu. Skarżący kasacyjnie nie podważył bowiem stanowiska Sądu, który stwierdził, że informacja o aktach prawa wewnętrznego, w tym także miejscu ich promulgacji, które regulują tryb działania jednostek organizacyjnych ZUS przy rozpatrywaniu indywidualnych spraw obywateli oraz wydawaniu w stosunku do nich decyzji ma charakter informacji publicznej. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego nie mógł zatem odnieść skutku. Zarzut ten okazał się nieskuteczny nawet przy przyjęciu, że w istocie dotyczył on niewłaściwego zastosowania wskazanych w nim przepisów. Przypomnieć bowiem należy, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

W powiązaniu z powyżej powołanymi przepisami u.d.i.p. skarżący kasacyjnie powołał "ustawę o jednorazowym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów w 2019 r.". Pomijając oczywistą nieskuteczność zarzutu opartego o przepisy całej ustawy, wskazać należy, że przepisy tej ustawy nie były przez Sąd rozstrzygający kwestię bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej w ogóle stosowane. Nie mogło tym samym dojść do naruszenia jakichkolwiek przepisów powołanej ustawy. Okoliczność wskazania tej ustawy przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, jako podstawy wydanej decyzji organu nie świadczy o tym, że Sąd przepisy tej ustawy stosował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał wyłącznie, że "jeżeli zatem przy wydawaniu decyzji w stosunku do skarżącego w oparciu o przepisu ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r., organ stosował oprócz tej ustawy, także inne akty prawne, to powinien poinformować skarżącego o ich nazwie, dacie i miejscu promulgacji oraz ich treści (..)".

Powyższa konstrukcja zarzutu podniesionego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej skutkowała zatem jego nieskutecznością, skoro nie podważono w ramach tego zarzutu ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania przepisów powołanych w jego treści.

Nieskuteczność zarzutów skargi kasacyjnej skutkowała jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a. nakazał ściągnąć od Dyrektora [..] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. nieuiszczoną opłatę od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, błędnie zaakceptowanego przez Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, art. 114 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1009) nie stanowi podstawy zwolnienia z poniesienia opłaty od skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym na skutek zakwestionowania wyroku wydanego w przedmiocie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Przepis art. 114 ust. 4 powoływanej ustawy jest podstawą zwolnienia organu z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych - w zakresie prowadzonej działalności określonej w ustawie. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie odnosi się do czynności organu jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.