Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 510/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1, 2, art. 60
journal: Dz.U. 1991 nr 91 poz 408
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. – powołując się na art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda D. stwierdził, że Rada Powiatu L. na sesji w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] r. w sprawie zmiany w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L., w ten sposób, że – powołując się na art. 12 pkt 8 lit. i) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz na art. 36, art. 43 i art. 60 ust. 3 i 4b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) – zmieniła § 8 nowelizowanej uchwały, nadając mu następujące brzmienie: "Termin zakończenia czynności likwidacyjnych ustala się na dzień [...] roku."

Wskutek tej uchwały termin likwidacji wspomnianej jednostki został wydłużony o kolejne trzy lata, przy czym zakład ten nie prowadzi działalności medycznej od trzech lat. Wcześniejszą uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Powiatu L. postanowiła bowiem zlikwidować Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w L. ustalając termin zakończenia likwidacji na [...] r.

W uzasadnieniu kwestionowanej podkreślono, że rozpoczęty w [...] r. proces spłaty zobowiązań na podstawie umów o przejęciu długu przez Powiat L. od SP ZOZ w likwidacji, nie zakończy się do dnia [...] r. Ponieważ dotychczasowe spłaty nie zaspokoiły roszczeń wszystkich wierzycieli (w tym także należności Skarbu Państwa), konieczne – zdaniem Powiatu L. – stało się przedłużenie procesu likwidacji i spłacanie w tym okresie wierzycieli. Przejęcie zobowiązań z dniem [...] r., bez uregulowania stosunków między wierzycielami SP ZOZ w L. oraz Powiatem L., zagrażałoby prawidłowemu wykonywaniu zadań samorządu terytorialnego. Znaczna część wierzycieli odmawia prowadzenia rzetelnych negocjacji z Zarządem Powiatu, oczekując na możliwość podjęcia egzekucji wobec majątku Powiatu, co spowoduje dodatkowe koszty obciążające Powiat. Wskazano, że jedną z przyczyn przedłużenia likwidacji ZOZ jest także niezakończona sprzedaż całego majątku ruchomego tej jednostki organizacyjnej.

Według Wojewody D., uzasadnienie zaskarżonej uchwały pozwala przyjąć, że w zasadzie jedynym powodem wydłużenia terminu likwidacji ZOZ jest brak możliwości finansowej przejęcia przez Powiat zobowiązań likwidowanej jednostki. Istotne znaczenie mają tu zatem trzy okoliczności: pierwsza to fakt, że Powiat przejmuje zobowiązania podstawie umów o przejęcie długu, druga – że ZOZ nie pokrywa z własnych środków w zasadzie żadnych wierzytelności, trzecia – że Powiat nie kończy likwidacji tylko ze względu na finansową niemożliwość przejęcia przez Powiat zobowiązań ZOZ.

Zdaniem organu nadzoru zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Przedłużenie terminu likwidacji SP ZOZ w L. do dnia [...] r. zmierza – według Wojewody D. – do opóźnienia przejścia obowiązku spłaty długów na Powiat L. i uniemożliwia skuteczne dochodzenie roszczeń przez wierzycieli tegoż Zakładu. Takie działanie stanowi obejście art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ma bowiem na celu czasowe uniknięcie odpowiedzialności z tytułu sukcesji zobowiązań i należności po likwidowanym Zakładzie. Powiat, zamiast przejąć zobowiązania, sztucznie podtrzymuje likwidację, spłacając zobowiązania na podstawie umów o przejęcie długów.

W ocenie Wojewody D., w terminie oznaczonym w uchwale o likwidacji SP ZOZ w L. powinny być zbyte wszelkie składniki majątku Zakładu a przy tym powinno nastąpić możliwie maksymalne zaspokojenie wierzycieli. Jeśli tego nie dokonano, to oznacza, że możliwości pokrycia zobowiązań z majątku ZOZ zostały wyczerpane, a więc zobowiązania te – stosownie do art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej – powinny przejść na Powiat L., na którym ciąży obowiązek zadośćuczynienia roszczeniom wierzycieli. Zdaniem organu nadzoru, wybiórcze przejmowanie zobowiązań w drodze umów uchybia nie tylko art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ale może prowadzić do naruszenia zasady równości podmiotów.

W odpowiedzi na skargę Powiat L. wniósł o oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z zeznań likwidatora SP ZOZ w likwidacji w L. na okoliczność wykazania stanu prowadzonego postępowania likwidacyjnego na dzień składania skargi.

Według Powiatu L., strona skarżąca wskazuje nade wszystko na naruszenie interesu cywilnego wierzycieli, którzy oczekują zaspokojenia swoich roszczeń przez Powiat L. Takie stanowisko nie jest zasadne.

Przede wszystkim Wojewoda D. mógł zaopiniować uchwałę nowelizującą uchwałę Rady Powiatu L. z dnia [...] r. w sprawie likwidacji SP ZOZ, jednakże – mimo dwukrotnego wystąpienia do organu nadzoru w tej sprawie – nie wniósł on żadnych uwag do treści zaskarżonej uchwały. Również po podjęciu uchwały przez Radę Powiatu skarżący nie uznał, że narusza ona prawo i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały, wskutek czego weszła ona w życie i obowiązuje. Tym samym niezrozumiała jest obecna zmiana stanowiska Wojewody, który występuje w obronie wierzycieli likwidowanego Zakładu, mimo że przysługuje im własna legitymacja do skarżenia treści uchwały (art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym). Uznając, że interes prawny wierzycieli likwidowanego zakładu został naruszony przez skarżoną uchwałę, Wojewoda D. wykroczył poza zakres dozwolonej interwencji organu nadzoru, wchodząc w kompetencje poszczególnych wierzycieli likwidowanego SP ZOZ w L. Nie można ponadto zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że zawieranie umów przejęcia długu narusza prawo powszechnie obowiązujące oraz zasadę równości stron. Umowa przejęcia długu ma charakter trójstronny. Każda ze stron dobrowolnie przystępuje do umowy, wyrażając zgodę na uregulowanie umowne. Tym samym nie można twierdzić, że umowy takie naruszają uprawnienia wierzycieli, zwłaszcza gdy w pierwszej kolejności spłacani są byli pracownicy SP ZOZ, a więc zachowano reguły wynikające z art./ 1025 k.p.c.

W odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę na przyjęte w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowisko wskazujące, że ochroną sprawowaną przez sąd administracyjny objęty jest wyłącznie interes administracyjnoprawny podmiotu, naruszony aktem normatywnym wydanym przez organ administrujący.

Według Powiat L., w niniejszej sprawie nie doszło – wbrew twierdzeniom skarżącego – do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i organów publicznych, gdyż ochronę interesu wierzyciela zapewnia fakt, że w ostatecznym rozrachunku wierzyciel zostanie zaspokojony, a także możliwość naliczenia odsetek za zwłokę oraz proces cywilny na podstawie art. 4171 k.c.

Powiat L. przywołał raz jeszcze okoliczności, które w jego ocenie miałyby uzasadniać podjęcie zaskarżonej uchwały. W konkluzji stwierdził, że nie ma podstaw do zarzucania Radzie Powiatu L. bezpodstawnego odraczania terminu zakończenia likwidacji, gdyż organy Powiatu podejmują wymierne czynności zmierzające do zaspokojenia dużej liczby wierzycieli jeszcze przed zakończeniem czynności likwidacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.).

Należy przy tym podkreślić, że sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Niezwiązanie wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z zakresem rozpoznania sprawy przez ten sąd, albowiem kontrola sądowa jest szersza od zakresu zaskarżenia. Dyspozycja zawarta w art. 134 § 1 u.p.p.s.a. nie oznacza bowiem tylko zezwolenia i uprawnienia sądu do wyjścia w kontroli poza granice zaskarżenia, ale wskazuje także na obowiązek takiego postępowania sądu administracyjnego (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 434).

Ocenę zgodności z prawem kwestionowanej uchwały poprzedzić musi spojrzenie na unormowania dotyczące likwidacji zakładów opieki zdrowotnej, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji odnoszących się do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Punktem wyjścia jest art. 43 u.z.o.z., który znajduje zastosowanie do każdej likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Przepis ten wymaga określenia w rozporządzeniu lub uchwale o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej sposobu i formy zapewnienia pacjentom nieprzerwanego udzielania takich samych świadczeń oraz terminu zakończenia działalności likwidowanego zakładu, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania uchwały o likwidacji, przy czym projekt aktu o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej podlega – przewidzianej w art. 43 ust. 2 u.z.o.z. – procedurze opiniowania. Wskutek likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jego majątek, po zaspokojeniu wierzytelności, staje się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub własnością publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, a o jego przeznaczeniu decyduje podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej.

Wyjątkowe względem przywołanego przepisu unormowania zawiera natomiast art. 60 u.z.o.z. Przepis ten dotyczy bowiem tylko samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i reguluje szczególny rodzaj ich likwidacji albo przekształcenia, do czego dochodzi wówczas, gdy ujemny wynik finansowy zakładu nie może zostać pokryty we własnym zakresie (art. 60 ust. 3 w związku z ust. 1 u.z.o.z.). Zakresem zastosowania art. 60 u.z.o.z. objęto zatem likwidację samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z powodów finansowych, a więc niemożności pokrycia przez zakład jego ujemnego wyniku finansowego, w konsekwencji także ciążących na tej jednostce zobowiązań. Z tego względu omawiany przepis zawiera dalsze, szczególne wymagania stawiane aktowi o likwidacji. Jeżeli akt taki przybiera postać uchwały (jak w rozpoznawanej sprawie), to w swej treści musi zawierać nie tylko elementy wskazane w art. 43 u.z.o.z., ale również postanowienia dodatkowe, wymienione w art. 60 ust. 4b u.z.o.z., tj.: 1) określenie zakładu podlegającego likwidacji, 2) oznaczenie dnia otwarcia likwidacji, 3) określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi, 4) wskazanie podmiotu, który przejmie prawa i obowiązki likwidowanego zakładu, oraz określenie zakresu tych praw i obowiązków, 5) oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych.

Zestawienie unormowań ujętych w art. 43 ust. 1 i art. 60 ust. 4b u.z.o.z. pozwala wnioskować, że uchwała o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z powodu niemożności pokrycia przez zakład ujemnego wyniku finansowego, powinna określać datę otwarcia likwidacji, datę zakończenia udzielania świadczeń medycznych oraz datę zakończenia czynności likwidacyjnych, przy czym konieczność wskazania tej ostatniej daty występuje tylko w przypadku likwidacji prowadzonej w trybie art. 60 u.z.o.z., co należy łączyć z istnieniem przy takiej likwidacji licznych długów i zobowiązań, które powinny zostać zaspokojone w toku postępowania likwidacyjnego. "Oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych" nie jest bowiem niezbędne, gdy mimo procesu likwidacji zakładu opieki zdrowotnej jego majątek wystarczy na pokrycie wszystkich istniejących zobowiązań (a po zaspokojeniu wierzycieli w toku likwidacji pozostały majątek stanie się majątkiem organu założycielskiego – art. 53a ust. 2 u.z.o.z.), natomiast istotnego znaczenia nabiera ten element w przypadku likwidacji przewidzianej w art. 60 u.z.o.z. Jeżeli bowiem przyczyną postawienia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w stan likwidacji okazała się niemożność pokrycia we własnym zakresie ujemnego wyniku finansowego (co można byłoby porównać ze stanem "niewypłacalności"), to "oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych" staje się ważne chociażby dlatego, że – po pierwsze – wskazuje w jakim okresie istnieje dla wierzycieli szansa przynajmniej częściowego zaspokojenia ich praw podmiotowych z zachowanych składników majątku likwidowanej jednostki, po drugie zaś określa chwilę, z której nadejściem otwiera się możliwość realizacji pozostałych, niewykonanych lub wykonanych częściowo, zobowiązań od następcy prawnego likwidowanego zakładu, gdyż – stosownie do dyspozycji art. 60 ust. 6 u.z.o.z. – zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami odpowiedniego organu założycielskiego.

Z postanowień art. 60 ust. 6 w związku z art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. wynika, że z upływem oznaczonego w akcie likwidacyjnym "dnia zakończenia czynności likwidacyjnych" ustawodawca łączy istotne – zarówno dla wierzycieli, jak i dla organu założycielskiego likwidowanej jednostki – skutki prawne, gdyż z tą datą zobowiązania i należności postawionego w stan likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stają się zobowiązaniami i należnościami jego organu założycielskiego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego, wywiedziono, że likwidacja zakładu w rozumieniu art. 60 ust. 6 u.z.o.z. nie następuje ani z dniem zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych, ani z dniem utraty osobowości prawnej. Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa oraz funkcjonalna wskazują, że użyty w art. 60 ust. 6 u.z.o.z. zwrot "po jego likwidacji", oznacza sytuację zaistniałą po zakończeniu procesu likwidacyjnego zakładu, co pozwala utożsamić wyrażenie "po jego likwidacji" z określeniem "po zakończeniu likwidacji" (uchwała z dnia 14 lipca 2005 r., III CZP 34/05, OSNC 2006, Nr 6, poz. 97).

Wobec tak określonej przez ustawodawcę roli terminu, o którym mowa w art. 60 ust. 4a pkt 5 u.z.o.z., "oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych", jako jednego z elementów przedmiotowo istotnych treści uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, powinno być dokonane z uwzględnieniem realnych możliwości wykonania ciążących na likwidowanej jednostce zobowiązań. Jeżeli jednak do tego dnia zaspokojenie wierzycieli w toku postępowania likwidacyjnego okaże się niemożliwe, odpowiedzialność ex lege przechodzi na podmioty wskazane w art. 60 ust. 6. Tak więc dopiero upływ oznaczonego w uchwale terminu pozwoli ustalić, czy (i ewentualnie w jakim zakresie) wierzyciele uzyskali należne im świadczenia w fazie likwidacji, czy też z tą datą roszczenia wierzycieli skierują się przeciwko podmiotom wskazanym w art. 60 ust. 6 u.z.o.z.

Z tych też względów termin określony w uchwale o likwidacji nie może być wyodrębniany (wydzielany) ze zbioru wszystkich niezbędnych elementów tego aktu i traktowany niezależnie od pozostałych składników treści aktu, a więc nie może stanowić przedmiotu samodzielnych uchwał. Tym samym niedopuszczalne jest na gruncie art. 60 ust. 4b w związku z art. 60 ust. 6 u.z.o.z. przedłużanie tego terminu, skoro w uchwale likwidacyjnej oznaczono ostatecznie dzień zakończenia czynności likwidacyjnych, z którym to zdarzeniem ustawodawca związał istotne dla wierzycieli i sukcesorów zlikwidowanego zakładu opieki zdrowotnej skutki prawne. Odmienna interpretacja przywołanych unormowań, dopuszczająca możliwość przedłużania tego terminu, mogłaby prowadzić niejednokrotnie do zachwiania zasady bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, do destabilizacji stosunków prawnych, w których stroną pozostawał likwidowany zakład opieki zdrowotnej, odsuwając w nieokreśloną przyszłość skutki sukcesji, o której mowa w art. 60 ust. 6 u.z.o.z. Dopuszczenie przedłużenia tego terminu osobną uchwałą byłoby również sprzeczne z kompleksowym charakterem uchwały likwidacyjnej, o której mowa w art. 60 ust. 3 i ust. 4b, gdyż przez takie działanie (przez podejmowanie uchwały tylko w zakresie przedłużenia terminu) organ założycielski mógłby obejść przewidziane w art. 43 ust. 2 u.z.o.z. przesłanki skuteczności takiego aktu, zwłaszcza zaś pominąć proces opiniowania.

Trzeba wreszcie zauważyć, że przeciwko możliwości podejmowania samodzielnych uchwał dotyczących jedynie przedłużenia terminu, o którym mowa w art. 60 ust. 4a pkt 5 u.z.o.z., przemawia brak odpowiedniej normy kompetencyjnej. Z unormowań upoważniających organy założycielskie do podejmowania uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, której elementem przedmiotowo istotnym jest "oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych", nie można wnioskować o uprawnieniach tychże organów do przedłużenia tego terminu osobną uchwałą. Jeżeli bowiem zasada konstytucyjna nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji tych organów, czy też wywodzenie ich uprawnień z podobnych rozwiązań legislacyjnych (analogia legis), gdyż art. 7 Konstytucji RP "zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej" (postanowienie SN z dnia 18 stycznia 2005 r., WK 22/04, OSNKW 2005, Nr 3, poz. 29).

Poczynione uwagi pozwalają twierdzić, że przedłużenie oznaczonego w uchwale o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej terminu zakończenia czynności likwidacyjnych (art. 60 ust. 3 w związku z ust. 4b pkt 5 u.z.o.z.) odrębną uchwałą nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie. To zaś oznacza, że zawierająca takie postanowienie uchwała, jako podjęta bez podstawy prawnej, rażąco narusza prawo, co – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 u.p.p.s.a. – uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

W rozpoznawanej sprawie nie można zgodzić się z zawartym w odpowiedzi na skargę zarzutem o niezrozumiałej dla Powiatu L. zmianie stanowiska Wojewody D., który zaskarżył uchwałę Rady Powiatu L., mimo że miał wcześniej możliwość zaopiniowania i oceny legalności tego aktu. Należy bowiem zauważyć, że nieskorzystanie przez organ nadzoru z instrumentu przewidzianego w art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie wyklucza zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu powiatu w trybie art. 81 ust. 1 tej ustawy. W takiej sytuacji nieuzasadniona jest także sugestia Powiatu L. o wyjściu Wojewody D. poza granice dozwolonej prawem interwencji organu nadzoru i wkroczenia w kompetencje poszczególnych wierzycieli SP ZOZ w likwidacji w L., skoro nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym), a więc bez względu na to, czy kontrola legalności dotyka w konkretnym przypadku interesu indywidualnego, czy też interesu publicznego.

Dostrzeżonej bezprawności zaskarżonej uchwały nie mogą sanować podniesione przez Powiat L. argumenty natury gospodarczej i organizacyjnej, gdyż sąd administracyjny nie bada celowości czy też słuszności podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego uchwał (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2005 r., VI SA/Wa 2019/04, LEX Nr 189242 oraz z dnia 29 czerwca 2004 r., II SA 1599/03, LEX Nr 146784).

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań likwidatora SP ZOZ w likwidacji w L. na okoliczność wykazania stanu prowadzonego postępowania likwidacyjnego na dzień składania skargi, należy podkreślić, że – niezależnie od celu, któremu ma służyć proponowany środek dowodowy – w postępowaniu przed sądami administracyjnymi można jedynie przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, i to tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a przy tym nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 u.p.p.s.a.).

Skoro wszczęte skargą Wojewody D. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie prawa uniemożliwiające pozostawienie kwestionowanej uchwały w zbiorze legalnych aktów jednostek samorządu terytorialnego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 u.p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji znajduje podstawę w art. 152 u.p.p.s.a.