Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 206/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Krakowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 97/11 w sprawie ze skargi K. S. na bezczynność Starosty Krakowskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 lipca 2011 r. K. S. wniosła do Sądu administracyjnego skargę w przedmiocie bezczynności Starosty Krakowskiego.

Skarżąca podała, że pismem z dnia 28 marca 2008 r. wystąpiła do Starosty Krakowskiego z wnioskiem o zwrot części działki nr [...] o pow. 19,9696 ha, obręb M., Gmina Wielka Wieś, w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych: I. kat. [...] o pow. 0,0952 ha, I. kat. [...] o pow. 0,0838 ha i I. kat. [...] o pow. [...] ha, b. gm. kat. M.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Starosta Krakowski umorzył postępowanie z opisanego powyżej wniosku. Na skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z dnia 19 października 2009 r. skarżąca złożyła zażalenie do Wojewody Małopolskiego na nierozpoznanie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda uznał zażalenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczył Staroście Krakowskiemu dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2010 r.

Starosta Krakowski postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. zawiesił postępowanie z powodu toczących się innych postępowań i potrzeby dokonania podziału działki.

Na to postanowienie zażalenie wniosła skarżąca i Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie.

Wojewoda Małopolski uznał, że nie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postanowienia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż przeszkoda w postaci niemożności wykonanie kolejnego projektu podziału nieruchomości ze względu na konieczność oczekiwania na zatwierdzenie projektu podziału tej działki wcześniej opracowanego na potrzeby innych postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości nie ma charakteru zagadnienia wstępnego.

W związku z powyższym organ powinien był, zadaniem skarżącej, rozpatrzyć jej sprawę w terminie do 28 Iutego2010 r.

Skarżąca podniosła, iż pismem z dnia 24 maja 2011 r. wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa, gdyż organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 29 lipca 2011 r.

W ocenie skarżącej Starosta Krakowski pozostaje w bezczynności w załatwieniu jej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Starosta Krakowski podał, iż w związku z decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] uchylającą decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami tutejszego Starostwa ponownie prowadzone jest postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako parcele: I. kat. [...] o pow. [...] ha, I. kat. [...] o pow. [...] ha i I. kat. [...] o pow. [...] ha, b. gm. kat. M., której właścicielem Skarb Państwa stał się na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r., Nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. M. i o odszkodowaniu, wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z treści tej decyzji wynika, że w dacie wywłaszczenia opisana nieruchomość stanowiła w całości własność K. S. tożsamej z wnioskodawczynią.

Organ podał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie wykazało, że opisana wyżej nieruchomość oznaczona jako parcele: I. kat. [...] o pow. [....] ha, I. kat. [...] pow. [...] ha i I. kat. [...] o pow. [...] ha, b. gm. kat. M., wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w 1969 r., stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie, a przeszkodą do jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela jest konieczność sporządzenia projektu podziału działki nr [...], w celu wydzielenia działki odpowiadającej wywłaszczonym parcelom: I. kat. [...] o pow. [...] ha, I. kat. [...] o pow. [...] ha i I. kat. [...] o pow. [...] ha, b. gm. kat. M.

Zgodnie z art. 96 ust.1 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się odrębnej decyzji zatwierdzającej podział, gdyż ostateczna decyzja z zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział.

Organ wyjaśnił, że sporządzenie projektu takiego podziału na potrzeby przedmiotowego postępowania nie jest możliwe, gdyż projekt podziału działki nr [...] został już wcześniej opracowany na potrzeby innych postępowań w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w Gminie Wielka Wieś, obręb M. i do czasu jego zatwierdzenia zablokowana jest możliwość ponownego podziału tej samej działki w innej konfiguracji.

Organ podał, że podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] obręb M., Gmina Wielka Wieś zostanie zatwierdzony z dniem, w którym stanie ostateczna przynajmniej jedna z następujących decyzji: decyzja Starosty Krakowskiego z [...] października 2009 r., znak: [...] orzekająca o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb M., Gmina Wielka Wieś, w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...] b. gm. kat. M.; decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] orzekająca o zwrocie nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obręb M. Gmina Wielka Wieś, w granicach wywłaszczonych parcel: I. kat. [...] i I. kat. b. gm. kat. M.; decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] stycznia 2010 znak: [...] orzekająca o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] obręb M. Gmina Wielka Wieś, w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. 141 b. gm. kat. M.; decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] orzekająca o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] ha, obr. M. Gmina Wielka Wieś, w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...] b. gm. kat. Modlnica oraz decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] orzekająca o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] ha, o. M. Gmina Wielka Wieś, w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...] b. gm. kat. M.

Organ podniósł, że w jego ocenie zatwierdzenie podziału nieruchomości składającej się z działki objętej postępowaniem jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. Organ wskazał, że powyższy pogląd podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w analogicznym stanie faktycznym orzekając w wyroku z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 331/09, w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w stosunku do których wstrzymane zostało wydanie decyzji z powodu oczekiwania na zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości mające nastąpić z dniem, w którym decyzje o zwrocie wydane w innych postępowaniach staną się ostateczne.

Realizując wskazania ww. wyroku postanowieniem Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu części działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb M. Gmina Wielka Wieś, w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych: I. kat. [...] o pow. [...] ha; I. kat. [...] o pow. [...] ha i I. kat. [...] o pow. [....] ha, b. gm. kat. M. – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb M. Gmina Wielka Wieś, na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zgodnie z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian, sporządzonym przez geodetę uprawnionego M. Ć., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2009 r., pod nr [...].

Organ I instancji podniósł, że okoliczność, iż Wojewoda Małopolski uznał, że proceduralne działanie Starosty Krakowskiego w postaci zawieszenia przedmiotowego postępowania nie powinno mieć zastosowania nie zmienia okoliczności faktycznych sprawy. Nadal istnieje przeszkoda do sporządzenia projektu podziału działki nr [...], w celu wydzielenia działki odpowiadającej wywłaszczonym parcelom: I. kat. [...] o pow. [...] ha; I. kat. [...] o pow. [...] ha i I. kat. [...] o pow. [...] ha, b. gm. kat. M.

W związku z powyższym organ kierując się przepisem art. 36 § 1 K.p.a. pismami z dnia 20 stycznia 2011 r., z dnia 5 maja 2011 r. oraz z dnia 20 lipca 2011 r. zmuszony był przesunąć termin załatwienia sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 97/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Starosty Krakowskiego, zobowiązał Starostę Krakowskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie administracyjnej wszczętej wnioskiem K. S. z 28 marca 2008 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w terminie jednego miesiąca. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że co do zasady organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Jednakże w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy następuje na podstawie innych przepisów należy zbadać czy organ zobowiązany był do wydania decyzji i w jakim terminie.

Należy bowiem podnieść, że bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Zgodnie zaś z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do art. 36 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, że niewątpliwie Starosta Krakowski nie załatwił wniosku strony o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w ustawowym terminie. Wskazał, że przeszkoda do załatwienia sprawy w terminie jest przyczyną od organu niezależną, bowiem w celu zwrotu zawnioskowanej nieruchomości należy przeprowadzić podział działki nr [...] obręb M. Gmina Wielka Wieś. Podział zostanie zaś dokonany dopiero po ustatecznieniu się decyzji o zwrocie innych nieruchomości również niewyodrebnionych z działki nr [...]. Wskazano na art. 96 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. W przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Wskazano również, że nie można dokonać ponownego podziału tej samej działki w innej konfiguracji skoro podział poprzedni nie jest jeszcze zatwierdzony.

Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego przez organ i stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Starosta Krakowski dopuścił się bezczynności. Samo wypełnienie przez organ wynikającego z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. obowiązku poinformowania stron o przyczynach zwłoki ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy nie usprawiedliwia opóźnienia w sytuacji, gdy nie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające załatwienie sprawy w ustawowym terminie. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły tego rodzaju przeszkody, które tamują merytoryczne jej załatwienie od 2008 r. Tym bardziej że w ocenie organu istnieją warunki umożliwiające uznanie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, stąd nieruchomość podlega zwrotowi.

Z powołanego powyżej przepisu art. 95 ust. 1 pkt 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że jeżeli podział nieruchomości jest konieczny dla wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, wówczas organ wykonawczy gminy nie wydaje decyzji o zatwierdzeniu geodezyjnego podziału nieruchomości. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta zleca jedynie sporządzenie, przez uprawnionego geodetę, operatu podziałowego, z obowiązkiem przekazania operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zwłoki w załatwieniu sprawy nie może usprawiedliwiać konieczność oczekiwania na zakończenie postępowań administracyjnych w kilku innych sprawach w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Brak jest podstaw do formułowania poglądu, że Starosta Krakowski mógłby uwolnić się od zarzutu bezczynności w razie zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jak na to wskazał organ.

W rozpoznawanej sprawie w ogóle nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu, a dopiero spełnienie takiej przesłanki umożliwia zawieszenie postępowania.

Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 893/09 opubl. w Legalis, które Sąd orzekający w całości podziela.

Uznając skargę za uzasadnioną Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Starosta Krakowskie wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy bezczynność organu nie wystąpiła, a opóźnienie w wydaniu decyzji wynikało z przyczyn niezależnych od organu, jak również poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu do wydania aktu administracyjnego, który jest obiektywnie niemożliwy do dotrzymania.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W sprawie poza sporem jest, że w dniu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z 14 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 97/11 wniosek K. S. z 28 marca 2008 r. o zwrot części działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb M., Gmina Wielka Wieś, w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych: I. kat. [...] o pow. [...] ha, I. kat. [...] o pow. [...] ha i I. kat. [...] o pow. [...] ha b. gm. kat. M. nie został załatwiony. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że nie zachodzą tego rodzaju przeszkody, które tamują merytoryczne jej załatwienie od 2008 r. Taki okres prowadzenia rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co do której spełnione są przesłanki pozytywnego jej załatwienia, spełnia wszystkie warunki stwierdzenia przewlekłości postępowania. Sąd zastosował w pełni prawidłowo art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.