Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 445/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 23 kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 kwietnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 158 § 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku B. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 22 stycznia 2015 r., nr SKO [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 26 lutego 2002 r., nr [...]. Tą ostatnią decyzją Kolegium uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy D. z dnia 8 stycznia 2001 r., nr [...], ustalającą - na rzecz B. J. - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku mieszkalnego z praktyką lekarską do istniejącego budynku mieszkalnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w D., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Kolegium z dnia 26 lutego 2002 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, zostało wszczęte datowanym na dzień 30 października 2014 r. wnioskiem B. J. a. Wnioskodawca wywodził w nim, że przepisy k.p.a. zawierają szereg zasad, które regulują poszczególne procesy związane z wydaniem decyzji administracyjnej, a także z możliwością wzruszenia jej w nadzwyczajnych trybach. Organ administracji publicznej w trakcie prowadzonego postępowania ustala jego strony, którym zapewnia czynny udział na każdym jego etapie. Kończąc postępowanie organ wydaje decyzję, która między innymi zawiera oznaczenie stron, a następnie doręcza decyzje wszystkim stronom. K.p.a. określa również sposób doręczenia decyzji, a także warunki, kiedy decyzja staje się ostateczna. B. J. nie zaprzeczył, że postępowanie zakończone decyzją z dnia 8 stycznia 2001 r. było prowadzone przez Wójta Gminy D. w sposób wadliwy (w szczególności dotyczy to ustalenia stron postępowania - sąsiadów planowanej inwestycji). Niewątpliwie organ gminy nie zapewnił Z. i J. K. udziału w postępowaniu, gdyż jak wynika z akt sprawy wadliwie ich nazwisko zostało zmienione na "[...]". Kończąca to postępowania decyzja została również wyekspediowana do państwa "[...]" pod adres faktycznych stron - państwa K.. Z treści inkryminowanej decyzji wynika, że korespondencja skierowana do państwa Z. została zwrócona z adnotacją "adresat nieznany". W przekonaniu wnioskodawcy, brak wniesienia odwołania od decyzji z dnia 8 stycznia 2001 r. sprawił, że decyzja Wójta Gminy stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Fakt ten upoważnił inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę, które również uzyskało status decyzji ostatecznej. Na tej podstawie wnioskodawca przystąpił do realizacji inwestycji. Według wnioskodawcy, lektura decyzji Kolegium z dnia 26 lutego 2002 r. pozwala na stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy dotknięta była uchybieniem kwalifikującym się do wznowienia postępowania i fakt ten legł u podstaw "uchylenia" decyzji w trybach art. 138 § 2 k.p.a. W tak opisanym stanie sprawy, B. J. nie zgodził się z dokonanym przez Kolegium rozstrzygnięciem, gdyż przesłanki kwalifikujące sprawę do wznowienia nie mogą sprawić, że Kolegium rozpoznając "odwołanie" wniesione de facto po upływie ponad siedmiu miesięcy od czasu, gdy decyzja stała się ostateczna, działa w trybach odwoławczych, łamiąc tym samym zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Wskazał, że wydane rozstrzygnięcie spowodowało, że po upływie kolejnych trzech lat został definitywnie pozbawiony decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym prawa do dokończenia inwestycji zrealizowanej w stanie surowym zamkniętym. Jak wskazano w objętej wnioskiem decyzji - dwóm stronom nie tylko nie doręczono decyzji, ale całkowicie pominięto je w postępowaniu lokalizacyjnym. Istotnie fakt ten uprawniał te osoby do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, do rozpoznania którego właściwym był organ, który wydal decyzje w ostatniej instancji - Wójt Gminy D.. Aby wniosek mógł być rozpoznany merytorycznie należało również zbadać, czy wniosek został złożony w odpowiednim czasie. Według wnioskodawcy, takiej procedury Kolegium nigdy nie wdrożyło, natomiast dokonało drugoinstancyjnej oceny na podstawie "odwołania" od decyzji, pochodzącego od osób nie uznanych przez organ I instancji za strony postępowania i w czasie, gdy decyzja była już decyzją ostateczną. W przekonaniu wnioskodawcy, organ nie pokusił się o sprawdzenie warunku wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, gdyż decyzja nie została doręczona osobom pominiętym w postępowaniu. W jego ocenie, nie można jednak wywnioskować, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdyż doszło do skutecznego doręczenia decyzji osobom wadliwie uznanym za strony postępowania. Wnioskodawca zwrócił również uwagę na fakt, że żaden przepis prawa proceduralnego nie uprawnia organu wyższego stopnia do rozpoznawania "odwołania" pochodzącego od osób nie uznanych za strony postępowania przez organ I instancji. Dlatego też działanie Kolegium opisane w decyzji z dnia 26 lutego 2002 r. miało charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż ostateczny status decyzji Wójta Gminy D. nie uprawniał Kolegium do działania w trybach art. 138 k.p.a.

W piśmie z dnia 26 listopada 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy poszerzył argumentację, zwracając uwagę na fakt niepodpisania protokołu posiedzenia Kolegium z dnia 26 lutego 2002 r. przez jednego członka składu orzekającego, co w jego ocenie wiązało się naruszeniem przepisów art. 17 ust. 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Zdaniem strony orzeczenie zapadło w składzie dwuosobowym, a zatem nie stanowi formalnego dokumentu, które zakończyło postępowanie.

W kolejnym piśmie przygotowawczym pełnomocnik B. J. skoncentrował się na analizie treść wniosku zakwalifikowanego przez Kolegium jako odwołanie od decyzji z dnia 8 stycznia 2001 r. Zauważył, że ów wniosek, pochodzący od Z. i J. K., a przekazany do załatwienia zgodnie z posiadaną właściwością przez PINB, dotyczył uchylenia decyzji nr [...] z dnia 21 maja 2001 r. wydanej przez Starostę i udzielającej pozwolenia na budowę B. J.. Uzasadnienie złożonego wniosku odnosiło się w sposób jednoznaczny do niezadowolenia wnioskodawców w zakresie niezgodności z ustawą Prawo budowlane, a nie ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie strony powołanie w tym wniosku decyzji o warunkach zabudowy nie powodowało, że decyzja ta stała się jego przedmiotem. W takiej sytuacji, w ocenie wnioskodawcy, Kolegium działając na podstawie jedynie sugestii PINB co do przedmiotu wniosku, potraktowało wniosek państwa K. jako odwołanie od decyzji Wójta D. z dnia 8 stycznia 2001 r., a zatem w sposób nieuprawniony dokonało zreformowania wniosku. Działanie takie musi być uznane za rażące naruszenie prawa, co dodatkowo dowodzi zasadności wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego opisanym wnioskiem, decyzją z dnia 22 stycznia 2015 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 26 lutego 2002 r.

Motywując powyższe stanowisko Kolegium wskazało, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z kolei obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23).

Za najistotniejsze z pozycji rozpatrywanego wniosku Kolegium uznało, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98). Dalej Kolegium uznało za zasadne zwrócenie uwagi, że ustawodawca, wprowadzając nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej w postaci stwierdzenia nieważności, nie odnosił go do każdej decyzji naruszającej prawo, ale tylko do takiej, która została wydana z rażącym jego naruszeniem w znaczeniu, jakie przydaje mu wykładnia językowa, gramatyczna tego pojęcia. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Podkreślono, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Konsekwentnie zatem, o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy kwestionowane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, tj. takim, którego pełną normatywną treść można wydobyć w drodze wykładni gramatycznej, z pominiecie wykładni funkcjonalnej czy też systemowej (wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91).

W świetle przytoczonych wyjaśnień Kolegium oceniając pytanie, czy dokonana w sprawie wykładnia przepisów, wskutek której zakwalifikowano wystąpienie J. i Z. K. z dnia 6 września 2001 r. jako odwołanie oraz je rozpatrzono w toku instancji administracyjnych, doprowadziła do takiego właśnie "rażącego" naruszenia art. 16 oraz art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym warunkowała wyeliminowanie z obrotu prawnego weryfikowanej decyzji kasacyjnej z dnia 26 lutego 2002 r., uznało za zasadnym uwzględnienie obowiązujących w dacie wydania weryfikowanej decyzji (jak również i obecnie) przepisów k.p.a. Wobec tego zauważono, że przepisy te nie rozstrzygają aspektu uzyskania atrybutu ostateczności przez decyzję w postępowaniu wielostronnym (szczególnie takich w których obok inwestora występują tzw. "strony refleksowe"). Dotyczy to przede wszystkim decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy lub decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Według Kolegium, chodzi o takie sytuacje, kiedy - tak jak w niniejszej sprawie - decyzję doręczono tylko jednej stronie postępowania. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

W ocenie Kolegium, powyższe oznacza, że decyzja z dnia 8 stycznia 2001 r. stała się niewątpliwie ostateczna dla inwestora - B. J. a, któremu rozstrzygnięcie doręczono w dniu 15 stycznia 2001 r. Problem dotyczy natomiast J. i Z. K. - stron postępowania, którym w ogóle nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, chociaż bezspornie byli stronami postępowania lokalizacyjnego. Według Kolegium, wobec nich nie można wprost przenieść skutków procesowych przepisu art. 16 § 1 k.p.a., ponieważ decyzji organu pierwszej instancji nigdy im nie doręczono. Za istotne i decydujące dla sprawy Kolegium uznało przy tym to, że organ pierwszej instancji podjął próbę doręczenia decyzji stronom odwołującym się. Doręczenie to jednak nie mogło być skuteczne, albowiem w następstwie pomyłki błędnie zaadresowano przesyłkę. Organ bowiem w decyzji i na przesyłce wskazał dane stron - "Z. i J. Z., D., ul. S. [...]", a prawidłowo powinno być "Z. i J. K., D., ul. S. [...]". Skoro więc stronom próbowano doręczyć decyzję, a na skutek błędu organu doręczenie przesyłki było nie możliwe, to nie sposób twierdzić, że decyzja stała się ostateczna. Gdyby bowiem decyzji nie doręczano w ogóle, to wtedy można by rozważać ostateczność decyzji po upływie czternastodniowego terminu skutecznego doręczenia decyzji B. J. lub M. Z.. Skoro jednak korespondencja z decyzją została zwrócona z adnotacją "adresat nieznany", to organ prowadzący miał obowiązek podjąć działania wyjaśniające.

W ocenie Składu orzekającego, z przedstawionych powodów, kwalifikując wniosek stron z dnia 6 września 2001 r. Kolegium prawidłowo wówczas uznało, że jest to odwołanie, ponieważ decyzja Wójta Gminy D. nie stała się wobec nich ostateczna. Jednocześnie Skład orzekający przyznał, że obecnie znany jest aktualny pogląd doktryny i judykatury, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszo-instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (o ile jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002 r. (sygn. akt II SA 2230/00, M. Prawn. 2002/20/916). Niemniej Skład orzekający podkreślił, że powyższa reguła nie wynika z literalnego brzmienia konkretnych norm procesowych, lecz jest skutkiem wykładni systemowej całokształtu przepisów k.p.a. Tymczasem stwierdzenie nieważności w związku "z rażącym naruszeniem prawa" jest wynikiem dostrzeżenia oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

Kolegium zauważyło przy tym, że ten kierunek orzecznictwa nie może jednak być kategorycznie odnoszony do niniejszej sprawy, ponieważ decyzję próbowano doręczyć J. i Z. K., a tylko na skutek błędnego oznaczenia nazwiska (adres był prawidłowy) korespondencja została zwrócona. W tych okolicznościach sprawy nie może być mowy o jakimkolwiek rażącym naruszeniu prawa w wykładni i stosowaniu art. 16 k.p.a. W ocenie Kolegium, przedstawione stanowisko oznacza, że stwierdzenie nieważności decyzji nie może nastąpić w wyniku zestawienia treści rozstrzygnięcia z aktualna linią orzeczniczą lecz właśnie z gramatycznym brzmieniem konkretnego przepisu prawa. Dlatego nie można decyzji z dnia 26 lutego 2002 r. czynić zarzutu rażącego naruszenia przepisów art. 16 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ do takiego jaskrawego naruszenia treści przepisu po prostu nie doszło. Skoro bowiem w oparciu o obowiązujące przepisy prawa Kolegium uznało, że decyzja z dnia 8 stycznia 2001 r. nie stała się ostateczna wobec J. i Z. K. (ponieważ nie została doręczona, a próbę taką podjęto), to nie można było zakwalifikować ich pisma z dnia 6 września 2001 r. jako wniosku o wznowienie, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną. A zatem konieczne było zakwalifikowanie środka prawnego z dnia 6 września 2001 r. jako odwołania, czyli środka zaskarżenia który przysługuje stronom od decyzji nieostatecznej.

Dalej Kolegium argumentowało, że nie można również stracić z pola widzenia, że wykładnia dokonana w decyzji z dnia 26 lutego 2002 r. miała określone uwarunkowania aksjologiczne. Chodziło bowiem o zagwarantowanie ochrony praw procesowych podmiotom będącym obok inwestora pełnoprawnymi stronami postępowania. Dlatego też nie można organowi odwoławczemu czynić zarzutu rażącego naruszenia art. 16 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., skoro wybrana przez niego interpretacja przepisów procesowych miała na celu urzeczywistnienie zasad ogólnych postępowania takich jak zasada praworządności (art. 6 k.p.a.), zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz przede wszystkim zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Dodatkowo nadmieniono, że Kolegium w uzasadnieniu weryfikowanej dało wyraz konieczności zagwarantowania materialnoprawych uprawnień osób trzecich - właścicieli sąsiadujących z terenem inwestycji (art. 3 pkt 2 i art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym).

Według Kolegium nie stanowiło również "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niepodpisania protokołu posiedzenia Kolegium z dnia 26 lutego 2002 r. przez jednego członka składu orzekającego. W tym względzie uznało, że sporządzenie protokołu z posiedzenia składu orzekającego Kolegium jest czynnością materialno-techniczną. Brak podpisu jednego z członków składu nie ma wpływu na materialny byt decyzji. Za istotne przy tym potraktowano fakt, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 26 lutego 2002 r. (SKO 4122/384/01/02) opatrzona podpisami trzech członków Kolegium oraz że odpis takiej kompletnej formalnie decyzji został doręczony stronom postępowania. Wbrew zatem zarzutom B. J.a nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, według którego orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego. Zachowany został również przepis art. 18 ust. 1 tejże ustawy, zgodnie z którym Kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. J. zakwestionował zasadność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 lutego 2002 r. podnosząc, że zaskarżona decyzja Kolegium nie odnosi się do wszystkich zarzutów wniesionych zarówno we wniosku, jak i w pismach uzupełniających wniosek. Przede wszystkim nie odniesiono się do problemu braku odwołania od badanej decyzji. Pismo podpisane przez J. i Z. K., dotyczyło decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 21 maja 2001 r. Organ nie odniósł się też do treści art. 129 § 2 k.p.a. Podkreślono również, że w sprawie nie doszło do doręczenia lub ogłoszenia stronom decyzji. Zwrócono także uwagę, że Z. i J. K. nie brali udziału w postępowaniu i przysługiwał im tylko wniosek o wznowienie postępowania. Odnosząc się do tezy o tym, że Z. i J. K. byli stronami w postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia 8 stycznia 2001r. skarżący uznał za oczywisty fakt, że na skutek błędu urzędnika w miejsce nazwiska "K." zostało wpisane nazwisko "Z.". Nie może to jednak mieć znaczenia przy analizie zawartości decyzji organu gminy. Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać między innymi oznaczenie strony lub stron. Nie można zarzucić dokonanemu przez organ I instancji rozstrzygnięciu braku oznaczenia stron postępowania. Wprawdzie oznaczenie to było błędne, jednakże nigdy nie zostało sprostowane (oznaczenie stron nie może być prostowane w trybie art. 113 k.p.a., gdyż mogło by prowadzić do wprowadzenia do obrotu prawnego w istocie innej decyzji, aniżeli pierwotna zawierająca błąd). W przekonaniu autora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powyższe oznacza, że stronami, postępowania ustalonymi przez organ gminy byli J. i Z. Z.. Nie można zatem domniemać, że wówczas status strony (w świetle treści decyzji) przysługiwał Z. i J. K.. Ustalenie tych faktów nie przekreślało praw państwa K. do żądania wznowienia postępowania z tytułu nie uczestniczenia w nim nie z własnej woli. O tej okoliczności napisało Kolegium w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 26 lutego 2002 r., tu cyt.: "decyzja...dotknięta uchybieniem kwalifikującym się do wznowienia postępowania, nie może być utrzymana w mocy". Podkreślono również, że prawo do ustalania stron postępowania przysługuje jedynie organowi I instancji. Organ odwoławczy może jedynie dokonać stosownej weryfikacji dokonanych rozstrzygnięć i w decyzji kasatoryjnej zasugerować organowi pierwszej instancji ponowną analizę. Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w czwartym akapicie na czwartej stronie zaskarżonej decyzji, tu cyt.: "oznacza to, że w przedmiotowej sprawie decyzja Wójta Gminy D. z dnia 8 stycznia 2001r. (Nr [...]) stała się niewątpliwie ostateczna dla inwestora - B. J." oraz stwierdzenia zawartego w czwartym akapicie piątej strony: "...decyzja Wójta Gminy D. z dnia 8 stycznia 2001r. (Nr [...]) nie stała się ostateczna wobec J. i Z. K.", skarżący wyraził wątpliwość dotyczącą przepisów prawa, na których podstawie Kolegium wyinterpretowało możliwości stwierdzenia, iż ta sama decyzja w odniesieniu do jednych staje się ostateczna, a w odniesieniu do innych osób ostateczna może nie być. W ocenie skarżącego budzi również wątpliwość stwierdzenie, że "podjęto próbę doręczenia decyzji Wójta Gminy D. Państwu J. i Z.K.". W jego przekonaniu, takiej próby nie można było podjąć, ponieważ Państwo K. nie zostali określeni jako strony decyzją Wójta Gminy. Za niemające najmniejszego związku z rozpoznawaną sprawą skarżący uznał powoływanie się na przepisy dotyczące decyzji, od których nie służy odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - nie dopatrzyło się podstaw do przyjęcia, że wskazane przez B. J. przepisy zostały w sposób rażący naruszone, co musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności. Analiza formalno-prawna przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z analogicznym odwołaniem się do poglądów judykatury jak w decyzji wcześniejszej, pozwolił Kolegium przyjąć, że pierwszym problemem - w świetle podniesionych zarzutów - jest ustalenie, czy Z. i J. K. złożyli odwołanie od decyzji Wójta Gminy D. z dnia 8 stycznia 2001 r. W tym zakresie zauważono, że pismem z dnia 5 września 2001 r. Z. K. i J. K. wystąpili do PINB o uchylenie decyzji. W ocenie Kolegium jest bezspornym, jak podnosi wnioskodawca, że w tym piśmie znalazł się zapis: "dotyczy: decyzji nr [...] z dnia 21 maja 2001". Kolegium przyznało, że faktycznie, wskazana data i numer decyzji nie dotyczą sprawy warunków zabudowy i decyzji Wójta Gminy. W sprawie istotne jest jednak petitium pisma, o następującej treści: "uwzględniając fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce nr 229 w D. przy ulicy B. dla Pana B. J. niezgodnej z prawem budowlanym z 1994 r. wnoszę o jej uchylenie". Wobec tego zauważono, że zgodnie z art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Z kolei w myśl art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W świetle powołanego stanu prawnego Kolegium przyjęło, że odwołanie spełniało wymogi formalne określone w przepisach Kodeksu. Po drugie, za najistotniejsze dla oceny odwołania Kolegium potraktowało to, że wskazane żądanie dotyczyło uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma zatem wątpliwości, że rozpatrując sprawę Z. i J. K., trafnie zakwalifikowano ich pismo jako odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Składu orzekającego, takiej kwalifikacji nie przeczy również oznaczenie daty i numeru decyzji nieodpowiadające decyzji o warunkach zabudowy. Istotnie, decyzją z dnia 21 maja 2001 r. Starosta Wrocławski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Jednak Kolegium dostrzegło, że oprócz ww. pisma zakwalifikowanego jako odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy, Z. i J. K. złożyli - w dniu 6 września 2001 r. - wniosek do Starostwa o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W konsekwencji Kolegium nie zgodziło się z możliwością przyjęcia, że strony w kilku organach domagały się uchylenia tej samej decyzji - pozwolenia na budowę. Skoro więc Z. i J. K. zakwestionowali pozwolenie na budowę odpowiednim pismem do Starostwa Powiatowego, to nie można przyjąć, że domagali się tej samej czynności od innego organu. W takim układzie, biorąc pod uwagę, że złożono podanie kwestionujące pozwolenie na budowę i w piśmie skierowanym do PINB, następnie przekazanym do Kolegium, wprost strony zażądały uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, w ocenie Kolegium, nie można było inaczej zakwalifikować pisma, niż jak żądania wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy. W opinii Kolegium jest zatem bezspornym, że kwalifikacja pisma z dnia 5 września 2001 r., jako odwołania od decyzji, czyni zadość przepisom art. 128 i art. 63 § 2 k.p.a. i w żaden sposób ich nie narusza, nie mówiąc już o podniesieniu naruszenia do rangi rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do drugiej z podniesionym przez B. J. kwestii, którą było rozpatrzenie odwołania od jakoby ostatecznej już decyzji Wójta Gminy D., Kolegium uznało, że również w tym zakresie nie sposób dopatrzyć się rażącego naruszenia prawa - art. 16 i art. 138 § 2 k.p.a. Zauważono, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem z udziałem wielu stron. Ostateczność decyzji należy zatem ujmować z uwzględnieniem specyfiki wielości stron postępowania. Upływ terminu do wniesienia odwołania dla jednej ze stron nie musi bowiem wcale oznaczać, że decyzja stała się ostateczna i jest wykonalna. Normatywnie poprawna jest sytuacja, w której stronie nie przysługuje odwołanie a decyzja nie jest jeszcze ostateczna. Dopiero upływ terminu do wniesienia odwołania dla wszystkich stron postępowania sankcjonuje ostateczności decyzji i jej wykonalność. Za istotne Kolegium uznało zwrócenie uwagi, że dla biegu terminu do wniesienia odwołania najistotniejsze jest prawidłowe doręczenie decyzji. Jeżeli na skutek błędu organu decyzja nie zostanie doręczona lub doręczenie będzie wadliwe nie można mówić o jej ostateczności. Jak bowiem wynika z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Kolegium podkreśliło, że w sprawie występuje nie tyle problemem braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym, ile wadliwe doręczenie decyzji. Co innego, gdy danej osobie organ nie przyznał statusu strony i w ogóle nie doręczał jej pism w postępowaniu, a co innego, gdy osobie przyznano status strony, ale wadliwie doręczono jej decyzję. W tym miejscu Kolegium przypomniało, że do działki zainwestowania przylegają działki nr [...] i nr [...] przy ul. S. [...], które stanowią własność Z. i J. K.. W tzw. rozdzielniku decyzji zamiast nazwiska "K." jako stronę podano nazwisko "Z." i w efekcie rozstrzygnięcie to przesłano pod adresem "Z.. i J. Z. D. ul. S. [...]". Decyzja ta nie została doręczona i zwrócono ją z adnotacją "adresat nieznany". Bezspornie organ zakwalifikował J. i Z. K. jako osoby posiadające interes prawny i próbował im doręczyć decyzję. Skoro jednak doręczenie to nie było skuteczne - przesyłka powróciła z adnotacją "adresat nieznany" - to nie można mówić, że decyzja stała się ostateczna. Dopóki bowiem stronom oznaczonym w decyzji nie zostanie skutecznie ona doręczona nie rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania.

W świetle powyższych uwag Kolegium za rozstrzygające dla sprawy potraktowało to, że organ pierwszej instancji podjął próbę doręczenia decyzji stronom odwołującym się. Doręczenie to jednak nie mogło być skuteczne, ponieważ w następstwie pomyłki błędnie zaadresowano przesyłkę. Organ w decyzji i na przesyłce wskazał dane stron - "Z. i J. Z., D., ul. S. [...]", a prawidłowo powinno być "Z. i J. K., D., ul. S. [...]". W takim przypadku, w przekonaniu Kolegium, skoro stronom próbowano doręczyć decyzję, a na skutek błędu organu doręczenie przesyłki było niemożliwe, to nie sposób twierdzić, że decyzja stała się ostateczna. Gdyby bowiem w decyzji nie wskazano stron i nie podjęto próby doręczenia w ogóle, to wtedy można by rozważać ostateczność decyzji po upływie czternastodniowego terminu skutecznego doręczenia decyzji B. J.lub M.Z.. Skoro jednak korespondencja z decyzją została zwrócona z adnotacją "adresat nieznany", to organ prowadzący miał obowiązek podjąć działania wyjaśniające, czego jednak nie uczynił. Według Kolegium, w żaden sposób nie można natomiast przyjąć, że nastąpił skutek doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Dlatego właśnie kwalifikując wniosek z dnia 6 września 2001 r. Kolegium wówczas uznało, że jest to odwołanie, ponieważ decyzja Wójta Gminy D. nie stała się wobec nich ostateczna. Wbrew twierdzeniom wniosku, przy takiej sytuacji przyjmując nawet, że stroną byli "Z. i J. Z.", nie można przyjąć, że decyzja stała się ostateczna, albowiem brali oni udział w postępowaniu, podjęto próbę doręczenia decyzja, ale jej nie doręczono i nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. W przekonaniu Kolegium nie mogą zatem budzić wątpliwości poglądy orzecznictwa wskazujące, że dla stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania należy wykazać prawidłowość doręczenia. Skoro w tej sprawie nie było prawidłowego doręczenia (choć w ogóle podjęto próbę doręczenia) to nie może być mowy o stwierdzeniu uchybienia terminu, a tym samym i o ostateczności decyzji. W wyroku z dnia 20 listopada 2012 r. WSA w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1868/12) wyraźnie podkreśla się, że rolą organów administracji publicznej jest również wyegzekwowanie, by przesyłki doręczane adresatowi za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na odwrocie dowodu doręczenia były szczegółowo i prawidłowo wypełniane. Z dokumentu tego musi jednoznacznie wynikać, w jaki sposób przesyłka została doręczona. W przeciwnym razie doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1999 r. sygn. akt I SA/LU 151/98).

W kontekście niniejszej sprawy Kolegium zwrócić również uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w bardzo analogicznych sytuacjach, gdy przesyłka powróciła z adnotacją "adresat nieznany". I tak, w postanowieniu z dnia 15 września 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny ( sygn. akt II GSK 1761/11) argumentował w następujący sposób: "adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym". Z kolei w postanowieniu z dnia 27 marca 2009 r. (sygn. akt ll FSK 1910/07) NSA podkreślił, że "Wykluczone jest przyjęcie skuteczności doręczenia przy powzięciu informacji o innym, znanym sądowi miejscu zamieszkania strony lub gdy miejsce zamieszkania adresata okazuje się nieznane, odnotowywane zwyczajowo na potwierdzeniu doręczenia jako "adresat nieznany" lub "adresat wyprowadził się".

Dalej zauważono, że wykładnia dokonana przez Kolegium miała określone uwarunkowania aksjologiczne. Chodziło bowiem o zagwarantowanie ochrony praw procesowych podmiotom będącym, obok inwestora, pełnoprawnymi stronami postępowania. Przecież obok zasady trwałości decyzji jest też konstytucyjna zasada zaskarżalności decyzji. Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Każdy więc wyjątek ograniczający możliwość instancyjnego zaskarżenia decyzji musi podlegać ścisłym regułom wykładni, bez możliwości przyjmowania kierunku ograniczającego prawo do zaskarżania decyzji.

W końcowej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że nie stanowiło "rażącego naruszenia prawa", rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niepodpisanie protokołu posiedzenia Kolegium z dnia 26 lutego 2002 r. przez jednego członka składu orzekającego. W tym zakresie zaakceptowano i powtórzono argumentację zawartą w poprzedniej decyzji Kolegium.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem B. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając Kolegium naruszenie:

1) art. 6 k.p.a., poprzez uznanie, że podstawą do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności nie są przepisy prawa, a jedynie aktualny na dzień wydania kontrolowanej decyzji pogląd doktryny i judykatury;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ Kolegium nie wyjaśniło całkowicie stanu faktycznego poprzez brak wyczerpującego zebrania i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego;

3) art. 127 § 1 w związku z art.107 § 1 k.p.a., poprzez przyznanie prawa do wniesienia odwołania osobie, która nie została oznaczona jako strona w decyzji organu I instancji;

4) art. 129 § 2 k.pa., ponieważ organ orzekający uznał, że odwołanie można wnieść w dowolnym terminie w sytuacji, gdy decyzja odwołującemu nie została doręczona.

W motywach skargi jej autor podniósł, że argumenty, które w najmniejszym stopniu nie zostały uwzględnione w wydanych przez SKO we W. rozstrzygnięciach, zostały bardzo szczegółowo opisane we wniosku o stwierdzenie nieważności, a także we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Ponownie odnosząc się do nich skarżący zauważył, że decyzją z dnia 26 lutego 2002 r. Kolegium zakończyło postępowanie zainicjowane wnioskiem Państwa K., przekazanym do rozpoznania według właściwości przez PINB. Według skarżącego, wniosek o uchylenie decyzji dotyczył ponad wszelką wątpliwość decyzji [...] z dnia 21 maja 2001 r., którą Starosta udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne jest reformowanie wniosku przez organ administracji publicznej. Dalej zauważono, że decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z ustaleniami art. 107 k.p.a. zawierała oznaczenie stron postępowania. Nie znajdowali się tam Z. i J. K.. Oznacza to, że osoby te miały prawo do wnioskowania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na nie branie udziału w postępowaniu bez własnej winy. Adresatem tego wniosku miał być jednak organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji - Wójt Gminy D.. W ocenie skarżącego również jest niedopuszczalnym rozpoznawanie "odwołania" od decyzji, która nigdy (do dnia dzisiejszego) nie została odwołującym doręczona. Pomijając to, że Państwo K. nie byli stronami (nie z własnej winy) w postępowaniu lokalizacyjnym, skarżący wskazał, że odwołanie można wnieść jedynie w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W jego ocenie również kwestia dochowania terminu wniesienia odwołania była badana na początku prowadzenia postępowania odwoławczego, co pominęło Kolegium w roku 2001. Autor skargi uznał również za niedopuszczalne rozpoznawanie sprawy w trybach odwoławczych w sytuacji, gdy decyzja stała się ostateczna, a ponadto na jej podstawie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która stała się ostateczna. Skarżący zauważył przy tym, że w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta wznowił postępowanie, ponieważ sytuacja z błędnym zaadresowaniem do sąsiadów została powielona w oparciu o rozdzielnik z decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdzając istnienie przesłanki do wznowienia postępowania rozpoznało jednak wniosek dotyczący w istocie uchylenia pozwolenia na budowę jako odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy.

Autor skargi powtórzył również zarzut dotyczący wydania decyzji z dnia 26 lutego 2002 r. przy udziale jedynie dwóch członków zespołu orzekającego, co potwierdza protokół z posiedzenia. Na koniec skargi jej autor wyraził wątpliwość co do prawidłowości argumentacji Kolegium, w której powołano się na rozbieżności pomiędzy linią orzeczniczą i doktryną w roku 2002 i obecnie. Niezrozumiała dla skarżącego okazało się również próba udowodnienia, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa trzynaście lat temu był znacznie mniejszy niż dzisiaj.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 - zwana dalej "u.p.p.s.a."), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b" przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. "c" ww. przepisu).

Ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził bowiem naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 i § 2 u.p.p.s.a. dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Szczegółowe rozważania rozpocząć należy od uwagi, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. oraz wcześniejsza decyzja tego organu z dnia 22 stycznia 2015 r. podjęte zostały w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w procedurze administracyjnej oparta na trzech przesłankach: pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa podstaw i na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin, a drugą spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (§ 2 art. 156 kpa). Nie wymaga się jednak, aby zaskarżona decyzja posiadała przymiot ostatecznej (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 323-324). Celem tegoż postępowania jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, [w:] Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 31). Do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dochodzi zatem w postępowaniu zwykłym ale w postępowaniu nadzwyczajnym, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, można z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (tak m.in. WSA we Wrocławiu w wyrokach z dnia 30 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 12/07, z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 550/11).

Mając zatem na względzie treść wniosku o stwierdzenie nieważności, treść skargi oraz powyższe regulacje należało rozważyć, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., to jest czy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 26 lutego 2002 r., nr SKO 4122/384/01/02 została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym w rozpatrywanej sprawie w istocie jest poza sporem, że nie zachodzą pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 § 1 k.p.a.. wymienione w pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7.

Problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego. W literaturze prawa administracyjnego podkreślano, że rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por. np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 r. nr 9, poz. 100).

Nie stanowi też przesłanki nieważności odmienna uchwała Sądu Najwyższego oraz fakt, że decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996, nr 3, s. 109; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 6; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32). Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563). Rażące naruszenie prawa odnosi się do naruszenia wyraźnego, nie budzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego. Natomiast w orzecznictwie odnosi się tę przesłankę do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245). W literaturze administracyjnoprawnej podkreślano, że na tle pojęcia "rażące naruszenie prawa" występuje wiele wątpliwości. Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje bowiem naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych. Przy wykładni powyższego pojęcia ścierają się dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.). Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163; por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16; por. też wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996, nr 6, s. 30; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95).

Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). Za takim stanowiskiem opowiadają się też niekiedy sądy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 6, s. 42 z komentarzem H. Starczewskiego). Do skutków takich zalicza się naruszenie prawa jako następstwo zaniedbań lub naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza, wspominane już naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego czy skutki społeczno-gospodarcze (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., I SA 804/84, GP 1984, nr 20) "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie "rażącego" naruszenia prawa wynika nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (por. art. 417 § 1 k.p.c.), a także z faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 kpa na równi z naruszeniem rodzącym tak poważne konsekwencje jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84 oraz w wyroku z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99.

W literaturze i orzecznictwie zaczyna jednakże dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np. Z. Cieślak czy W. Chróścielewski. Zdaniem Z. Cieślaka, chodzi tu o koniunkcję dwóch przesłanek, naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem (Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5). W opinii W. Chróścielewskiego, można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219).

Orzecznictwo również przychyla się do tak kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23; wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94, OSNAP 1994, nr 3, poz. 36; wyrok SN z dnia 27 maja 1994 r., III ARN 31/94, OSNAP 1994, nr 4, poz. 57; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 71/94, OSNAP 1995, nr 13, poz. 56; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717).

W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zaznaczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Podobnie wywodzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, zgodnie z którym: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".

Wykładnia terminu rażące naruszenie prawa tak w doktrynie, jak i w judykaturze budzi nadal wiele wątpliwości. Jednakże dominować zaczyna stanowisko, zgodnie z którym "nie każde, nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa w konkretnej sprawie" (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1457/07). Należy przy tym podzielić w pełni prezentowany już wcześniej w orzecznictwie pogląd (por. SN z dnia 22 października 1987 r., sygn. akt III CRN 314/87 i SN z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95, że nie może zachodzić rażące naruszenie prawa wówczas, gdy dokonany wybór znaczenia normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia, wskazuje na możliwość przyjęcia rozwiązania alternatywnego. Oznacza to także, iż jeżeli w orzecznictwie lub w doktrynie wskazuje się na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a więc dopuszczenia możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w oczywisty sposób, iż żadnego z takich rozstrzygnięć nie można by kwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa". Rażące naruszenie prawa z reguły bowiem jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa; jeśli jednak przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet - w konkretnych wypadkach - mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeśli nawet zostanie potem uznany za nieprawidłowy (albo, co się częściej zdarza - inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną) nie może być oceniany jako naruszenie prawa "rażące". Jeśli mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, to uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni: chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji.

Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa" tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki. Po pierwsze konieczna jest oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Po drugie – przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa, a po trzecie – skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2113/12; w Olsztynie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 71/13; w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1242/12 i inne). Nie można przy tym przyjąć, że prawo zostało naruszone w rażący sposób, jeżeli istnieje możliwość różnej jego interpretacji. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r., IV SA 1295/98). O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki. który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (por. NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12). Nie może być zatem uznana za rażące naruszenie prawa nietrafna wykładnia, nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa. W szczególności dotyczy to takich przypadków, gdy rozstrzygnięcie wymaga złożonego procesu wykładni, której wynik jest sporny, to wówczas wybór jednej z rozbieżnych interpretacji uznanych później za wadliwą, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 878/07). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w związku z rażącym naruszeniem prawa nie może być bowiem tylko ustalenie właściwej wykładni zastosowanej normy prawnej (chociaż oczywiście jest to element niezbędny tego postępowania) ale ocena, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie przepisu jest rażąco wadliwe (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2004 r., sygn. akt OSK 221/04. teza opublik. Rzeczpospolita 2004. nr 123, C2).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 26 lutego 2002 r. nr SKO 4122/384/01/02 z obrotu prawnego. Weryfikacją w trybie nadzwyczajnym - prowadzonym na wniosek skarżącego - objęta została decyzja podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szczególny rodzaj decyzji odwoławczej z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jak też podniesione przeciwko niej zarzuty wskazują, że skarżący uważa, że akt ten podjęty został z rażącym naruszeniem prawa z tego względu, że :

1/ Kolegium decyzję z dnia 26 lutego 2002 r. podjęło wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji ostatecznej, gdyż żadna ze stron określonych w decyzji o warunkach zabudowy, nie wniosła odwołania od decyzji w terminie 14 dni od jej doręczenia. Natomiast nie doręczenie decyzji jednej ze stron nie skutkowało brakiem ostateczności tej decyzji.

2/ uruchomiono tryb odwoławczy, bez wcześniejszego uzyskania stanowiska wnoszących pismo z dnia 6 września 2001 r., że jest to faktycznie odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący uważa, że dotyczy ono decyzji o pozwoleniu na budowę, której numer przywołano w ww. piśmie. Tym samym Kolegium samo zakwalifikowało przedmiotowe pismo jako odwołanie;

3/ Kolegium nie mogło rozpatrzeć odwołania od decyzji, która nie została doręczona podmiotom określonym jako "Z i J. K.", którzy nadto nie byli przez organ uznani za strony postępowania.

Zarzuty skarżącego koncentrują się wokół tych trzech spraw, przy czym - zdaniem Sądu - kluczowe znaczenie ma pierwsza z wymienionych kwestii związana z problematyką ostateczności decyzji. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącym, że rozpatrzenie odwołania od decyzji ostatecznej, czy też odwołania wniesionego z uchybieniem terminu kwalifikowane musi być jako rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się zatem do oceny, czy decyzja Wójta Gminy z 8 stycznia 2001 r. była decyzją ostateczną. W tym względzie nie można pomijać, że mamy do czynienia z decyzją dotyczącą kilku stron postępowania. Organ pierwszej instancji określił jako strony inwestora, M. Z. oraz - co stanowi zarzewie konfliktu - "Z. i J. Z." mieszkających pod adresem S. [...]. Nie budzi wątpliwości, że pod tym adresem nie zamieszkiwały osoby o takim nazwisku ale "Z. i J. K.", którzy byli też właścicielami nieruchomości sąsiedniej. Z tej racji przysługiwał im przymiot stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczności tej nie kwestionuje również skarżący - wskazując jedynie, że organ nie określił K. jako strony postępowania. Nie budzi też wątpliwości, że przesyłka z decyzją, adresowana do Z. i J. Z. została zwrócono organowi z adnotacją "adresat nieznany". Adnotację ta organ gminy zignorował i wpiął taką przesyłkę do akt nie podejmując żadnych czynności wyjaśniających. Zaistniały stan faktyczny jest istotny dla ustalenia, czy w takiej sytuacji decyzja wójta Gminy uzyskała przymiot ostateczności.

Trafnie w tym względzie zauważa Kolegium, że brak wyraźnego przepisu regulującego kwestię ostateczności decyzji w sprawach, w których występuje wielość stron postępowania. K.p.a. nie określa bowiem czy upływu terminu dla złożenia odwołania wywołujący skutek ostateczności decyzji należy liczyć od dnia pierwszego doręczania decyzji - czy też ostatniego, a tym bardziej nie odnosi się do sytuacji, gdy mamy do czynienia z wadliwością doręczenia jednej ze wskazanych w decyzji stron postępowania.

Przyjdzie zatem zauważyć, że takie sytuacje rozważane były w orzecznictwie i doktrynie. Przeważał pogląd, że przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy zatem rozumieć przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Dotyczy to spraw, w których występuje wielość stron, gdy jednej ze stron nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich przypadkach strona ma prawo żądać wznowienia postępowania w sprawie (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 524). Stanowisko to przyjmuje jednocześnie, że dla takiej strony, termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczania stronie, która brała udział w postępowaniu (po upływie tego ustawowego terminu strona może bronić się tylko przez żądanie wznowienia postępowania.) Według przywołanego poglądu termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej nie biegnie od dnia faktycznego dowiedzenia się przez nią o decyzji. Nie ma ona też prawa do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, gdyż przysługuje on tylko stronie której decyzję doręczono (tak m.in. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 471 oraz G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Warszawa 2005, s. 209-210). W ślad za doktryną można przywołać liczne przykłady orzeczeń sądowych, gdzie przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania dla stron pominiętych upływa z dniem terminu biegnącego dla strony której najpóźniej doręczono, np. NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, Monitor Prawny 2002, nr 20, s. 916, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1606/04, czy też NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 740/11./

Można również odnotować odmienny pogląd na temat tego jak długo otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla stron pominiętych. Według niego biegnie on aż do chwili wydania decyzji przez organ II instancji (por. E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1970, s. 223, tak też A. Gill, Sytuacja procesowa strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach wyjątkowych, Wrocław 2010, s. 101).

Przedstawione stanowiska opierają się zatem na tezie, że w postępowaniach wielopodmiotowych skuteczne doręczenie decyzji choćby jednej ze stron wywołuje skutki prawne w związku z wejściem jej do obrotu prawnego wobec wszystkich uczestników postępowania - również pominiętych. Doręczenie to otwiera początek biegu terminu do wniesienia odwołania, które dla każdej strony której decyzję doręczono liczy się od daty jej doręczania. Decyzja staje się zatem ostateczna po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie, której doręczono jako ostatniej.

Przeprowadzona przez Sąd analiza orzecznictwa wykazała jednak, że funkcjonował również inny pogląd, który zaprezentowany został przez SKO w decyzji z dnia 26 lutego 2002 r. Przykładem takiego stanowiska jest wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1596/97, którym uchylono postanowienie SKO we W. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, której nie doręczono decyzji ustalającej warunki zabudowy. SKO stwierdziło wówczas, że decyzja o warunkach zabudowy pomimo naruszenia prawa polegającego na jej niedoręczeniu jednej ze stron (uwzględnionej przez organ) stała się ostateczna, gdyż doręczono ją drugiej stronie. Tym samym Kolegium stwierdziło, że nie jest możliwe rozpatrzenie odwołania skarżącej, gdyż zostało ono wniesione po upływie 14 dni od dnia pierwszego dokonanego doręczenia w sprawie. W rezultacie organ II instancji uznał, że decyzja stała się ostateczna co uniemożliwia skuteczne wniesienie odwołania. W takiej sytuacji skarżącej przysługuje prawo wystąpienia o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowiska tego, zapadłego w sprawie odpowiadającej stanowi faktycznemu w obecnie rozpoznawanej sprawie, nie podzielił jednak NSA. Sąd stwierdził, że stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, że skarżąca jako właściciela nieruchomości sąsiadującej ze nieruchomością, na której planowana jest inwestycja ma przymiot strony postępowania - co zostało uwzględnione przez organ I instancji. W tej sytuacji organ miał obowiązek doręczyć jej decyzję i dopiero od dnia jej doręczenie biegnie termin do wniesienia odwołania. NSA podkreślił, że prekluzyjny termin 14 dni do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób którym decyzja została doręczona. Prekluzja ta nie może zaś dotyczyć stron, które nie brały udziału w postępowaniu i którym decyzja nie została doręczona. Z powyższego Sąd wywiódł, że decyzja o warunkach zabudowy wydana przez organ I instancji staje się ostateczna, z chwilą upływu terminu do jej zaskarżenia przez biorące udział w postępowaniu strony postępowania, który to termin należy liczyć zgodnie z przepisem art. 129 § 2 k.p.a. od daty ostatniego - najpóźniejszego, a nie jak ustalił organ II instancji od daty pierwszego doręczenia decyzji. Decyzja ta stanie się ostateczna dopiero z upływem terminu z art. 129 § 2 k.p.a. do wniesienia odwołania przez stronę, która otrzyma decyzję jako ostatnia. W świetle powyższych poglądów NSA stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji - wobec nie doręczenie jej jednej ze stron postępowania (w tym wypadku skarżącej) nigdy nie nabrała waloru ostateczności. Nie upłynął też dla niej termin do wniesienia odwołania przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. Tym samym - zdaniem Sądu - postanowienie o niedopuszczalności odwołania narusza ww. przepisy prawa. Nie można bowiem przyjąć, że odwołanie wniesione w niniejszej sprawie zostało wniesione z uchybieniem podanego wcześniej terminu. W ocenie NSA błędny był pogląd Kolegium, że skarżącej - w okolicznościach niniejszej sprawy - służyło prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że przywołany przepis dotyczy sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed I instancją. W niniejszej sprawie skarżąca została uznana za stronę postępowania prze organ, natomiast nie została jej doręczona decyzja. Ta okoliczność - zdaniem Sądu - nie stwarza jednak podstaw do przyjęcia, że nie brała ona udziału w postępowaniu, ale że nie rozpoczął się dla nie jeszcze bieg terminu do wniesienia odwołania. To zaś uniemożliwia uznanie, ze decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna.

Przedstawione wyżej stanowisko Sądu jasno zatem wskazuje, że w okresie kiedy wydana była decyzja Kolegium z dnia 26 lutego 2002 r. funkcjonował też pogląd według którego, w przypadku nie doręczenia decyzji jednej ze stron postępowania, decyzja taka nie staje się ostateczna. Taki też pogląd zaprezentowało SKO w decyzji z dnia 26 lutego 2002 r. poddanej weryfikacji w trybie nieważnościowym. O tym, że prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona opowiedział się także E. Iserzon. Według tego Komentatora, prekluzja ta nie może dotyczyć stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed pierwszą instancją i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. Tenże (w:) E. Iserzon, J. Starościak, op. cit., s. 223, zob. także J. Litwin, Wznowienie postępowania administracyjnego z powodu niedopuszczenia do uczestnictwa, Palestra 1965, nr 10, s. 45 i n.

W świetle przedstawionych wyżej - odmiennych poglądów orzecznictwa i doktryny, wynikających z interpretacji przepisów dotyczących terminu do wniesienia odwołania w postępowania wielopodmiotowym i oceny kiedy decyzja zapadła w takim postępowaniu stała się ostateczna - nie można zdaniem Sądu przyjąć, że dokonana przez Kolegium w decyzji z dnia 26 lutego 2002 r. interpretacja przepisów procesowych rażąco naruszała prawo. Stanowiła ona bowiem efekt przyjęcia jednej z prezentowanej wówczas wykładni tych przepisów. Zresztą tego rodzaju wykładnia pojawia się również w obecnym orzecznictwie czego przykładem może być wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 927/10, w którym Sąd za wadliwy uznał pogląd, że kwestia prawidłowości doręczenia decyzji stronie (wcześniej biorącej udział w postępowaniu) nie ma znaczenia, bowiem termin do wniesienia odwołania należy liczyć od dnia ostatniego doręczenia decyzji innej stronie postępowania. Fakt, że pogląd nie stał się prawomocny (nie znalazł aprobaty NSA) nie zmienia faktu, że został wyrażony.

Skoro zatem w roku 2002 SKO we W. uznało, że wobec wadliwości doręczenia decyzji podmiotom stanowiącym strony postępowania, decyzja ta nie stała się w ogóle ostateczna, to nie można, wobec rozbieżności stanowisk w orzecznictwie i faktu, że pogląd taki wynika nie bezpośrednio z brzmienia przepisu - ale z jego wykładni - mówić o kwalifikowanym - rażącym naruszeniu prawa. Stanowisko przyjęte przez Kolegium - zwłaszcza w świetle późniejszej już jednolitej oceny może być uznane za wadliwe ale wadliwość ta wynika z błędnej interpretacji przepisów a nie oczywistej sprzeczności z konkretnym przepisem prawa.

Zdaniem Sądu nie można też uznać za rażące naruszenie prawa przyjęcia przez Kolegium, że pismo z dnia 6 września 2001 r. stanowi odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy. Jak zauważa Kolegium faktycznie podane w tym piśmie numer decyzji i jej data nie dotyczą decyzji o warunkach zabudowy ale decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega jednak wątpliwości, że w tym piśmie zawarte jest żądanie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Strony bowiem jasno wyraziły, że są niezadowolone z decyzji o warunkach zabudowy i żądają jej uchylenia. Podzielając zatem konsekwentnie prezentowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, według którego o charakterze danej czynności procesowej decyduje nie nazwa czy forma podania, lecz wyłącznie jego treść oraz intencja wnioskodawcy, a mylne zatytułowanie pisma nie może stanowić przeszkody do nadania mu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie, przy czym jedynym, co decyduje o tym, czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie, jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2010 r., IV SA/Po 48/10; postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2009 r., II OSK 166/09; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., I OSK 999/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., II SA/Wa 274/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 września 2014 r., II SA/Łd 575/14), przyjedzie zauważyć, że sporne pismo mogło być zakwalifikowane przez Kolegium jako odwołanie, tym bardziej, że taka kalifikacja najbardziej odpowiadała ochronie interesów wnoszących podanie. Nie bez znaczenia pozostaje także wyeksponowana przez Kolegium okoliczność, że oprócz spornego pisma zakwalifikowanego jako odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy, Z. i J. K. złożyli - w dniu 6 września 2001 r. - wniosek do Starostwa o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Stąd też trudno wywodzić, że strony w kilku organach domagały się uchylenia tej samej decyzji - pozwolenia na budowę. Skoro więc Z. i J. K. zakwestionowali pozwolenie na budowę odpowiednim pismem do Starostwa Powiatowego, to nie można przyjąć, że domagali się tej samej czynności od innego organu. Co więcej, nawet jeżeli przyjąć - co zauważa skarżący, że w związku z powyższym pismem Kolegium - dokonało samodzielnej oceny dowodu i nie podjęło czynności dla wyjaśnienia w jakim trybie strony żądają uchylenia decyzji - aczkolwiek organ wcześniej już zakwalifikował, że ma do czynienia z decyzją nieostateczną zatem podstawą jej wzruszenia jest odwołanie - to stwierdzić należy, że tego rodzaju zaniechanie (o ile w ogóle w okolicznościach niniejszej sprawy mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa) nie jest rażącym naruszeniem prawa. Zaakceptować należy stanowisko, że ewentualne naruszenie prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie czy też niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Tego typu naruszenia, nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie dają podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Zasadnym jest również odwołanie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. (sygn. akt II OSK 1358/10), w którym stwierdzono, że "z przepisów regulujących przyjętą w postępowaniu administracyjnym teorię dowodów i postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 oraz art 80 k.p.a.) można wyprowadzić rażące naruszenie prawa ale tylko przez ustalenie, ze w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie tej normy. Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa. Podważałby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę dla wykładni przepisów regulujących dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego".

W rezultacie powyższych rozważań należy także wyprowadzić pogląd, że w okolicznościach sprawy, w których podjęto decyzję z dnia 26 lutego 2002 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa rozpatrzenie odwołania od podmiotu, który nie był wskazany przez organ I instancji jako strona postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Z. i J. K. przysługiwał przymiot strony postępowania o ustalenia warunków zabudowy na działce skarżącego. Ta okoliczność nie jest kwestionowana także przez skarżącego. W świetle przywołanych wcześniej orzeczeń stwierdzić więc należy, że mieli oni prawo złożenia odwołania w terminie otwartym dla innych stron. Tym samym, jeżeli Kolegium, to stwierdziło - przyjmując jedną z interpretacji przepisów - że decyzja nie stała się ostateczna, gdyż nie doręczono jej skutecznie wszystkim stronom postępowania, to można przyjąć, że takie osoby jako strony pominięte w postępowaniu – także mogły wnieść odwołanie.

Na aprobatę zasługuje także stanowisko Kolegium odnoszące się do oceny skutków procesowych jakie wynikają z braku podpisania protokołu posiedzenia Kolegium z dnia 26 lutego 2002 r. przez jednego członka składu orzekającego. W tym względzie przyjdzie zauważyć, że sporządzenie protokołu z posiedzenia składu orzekającego Kolegium jest czynnością materialno-techniczną. Brak podpisu jednego z członków składu nie ma wpływu na materialny byt decyzji. Dopiero składając swoje podpisy na orzeczeniu zawierającym rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę orzeczenia w danej sprawie w konkretny sposób (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1292/06). Protokół zawierający stanowisko zespołu orzekającego podpisane przez poszczególnych jego członków, nie jest zatem tożsamy z formalnym wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. Stąd też w realiach kontrolowanej sprawy istotnym jest, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 26 lutego 2002 r. ([...]), opatrzona podpisami trzech członków Kolegium oraz że odpis takiej kompletnej formalnie decyzji został doręczony stronom postępowania. Wbrew zatem zarzutom skarżącego nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, według którego orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 26 lutego 2002 r., nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym się jako rażące naruszenie prawa. Prawidłowo zatem Kolegium, w ocenianej obecnie decyzji - nie stwierdziwszy przesłanek ujętych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 lutego 2002 r. Tym samym skarga nie mogła być uwzględniona i mając powyższe na uwadze Sąd zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.