Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 756/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 40 § 1, art. 10, art. 28, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. P., J. P. i C. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących A. P., J. P. i C. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2003 roku nr (...) Wojewoda (...) ustalił, że nieruchomości stanowiące własność S. R. oznaczone jako obj. Iwh. (...) ks. Tab. Sądu Okręgowego w T. o pow. 9,65 ha (zespół pałacowo-parkowy) oraz nieruchomości położone w miejscowościach B. obj. Iwh. (...), R. obj. Iwh.(...), C. obj. Iwh. (...), T. obj. Iwh. (...), P. obj. Iwh. (...), P. obj. Iwh. (...), B. obj. Iwh. (...), W. obj. Iwh. (...) i K. obj. Iwh. (...), w skład których wchodziły lasy, podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W wyniku odwołania wniesionego przez stronę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) grudnia 2003 roku nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę Wojewodzie (...) do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie powierzchnia lasów wchodzących w skład majątku (2894 ha) przekraczała liczbę 25 ha, co oznacza, że z mocy prawa stały się one własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Jednocześnie postanowiono odrębnie rozpatrzeć wniosek z dnia (...) listopada 2000 roku dotyczący części nieruchomości położonej w P. stanowiącej zespół pałacowo - parkowy.

Organ pierwszej instancji opierając się na orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjął, że przejęcie lasów i gruntów leśnych na rzecz Skarbu Państwa odbywało się z mocy prawa na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Dowodem przejęcia był protokół sporządzany w trybie §1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Jednocześnie wskazano, że z poświadczeń wydanych przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M. wynika, że nieruchomości położone w miejscowości P. oraz Ł. zostały przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa oraz z akt zgromadzonych w Archiwum Państwowym w P. (syg. Archiwalna 819) wynika, że lasy p. o pow. 2894,06 ha przeszły pod bezpośredni zarząd państwowy, Organ nie stwierdził, aby

Sygn. akt IV SA/Wa 756/08

nieruchomości stanowiące lasy i grunty leśne przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tym samym ustalił, że Państwo stało się ich właścicielem na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Dekret ten został uchylony bez wskazania właściwości organów administracji do rozstrzygania sporów dotyczących przejęcia na podstawie tego dekretu lasów i gruntów leśnych na rzecz Skarbu Państwa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. P. domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenia, że lasy położone w miejscowościach B. obj. Iwh. (...), R. obj. Iwh.(...), C. obj. Iwh. (...), T. obj. Iwh. (...), P. obj. Iwh. (...), P. obj. Iwh. (...), B. obj. Iwh. (...), W. obj. Iwh. (...) i K. obj. Iwh. (...) stanowiące własność S. R. nie podlegały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, 75, 80 i 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że Wojewoda (...) ustalił przejście lasów należących do S. R. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Fakt ten został stwierdzony na podstawie poświadczenia Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M. dotyczącego nieruchomości położonych w miejscowości P. oraz Ł.. Skarżąca podnosi, że odnośnie pozostałych miejscowości brak jest podobnych zapisów. Jako dokument odnoszący się do wszystkich przedmiotowych nieruchomości skarżąca wskazuje zaświadczenie z dnia (...) lipca 1946 roku stanowiące o przejęciu nieruchomości ziemskich na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. W szczególności skarżąca wskazuje, że wymogi określone w § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 roku w sprawie wykonania dekretu z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, nie są spełnione przez protokół z dnia 25 stycznia 1945 roku. Z tych względów skarżąca stwierdza, że przedmiotowe nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na mocy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944

Sygn. akt IV SA/Wa 756/08

roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie zaś jak twierdzi organ na mocy dekretu z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) listopada 2007 roku nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2004 roku umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomości ziemskie, w skład których wchodziły lasy położone w miejscowościach B. obj. Iwh. (...), R. obj. Iwh.(...), C. obj. Iwh. (...), T. obj. Iwh. (...), P. obj. Iwh. (...), P. obj. Iwh. (...), B. obj. Iwh. (...), W. obj. Iwh. (...) i K. obj. Iwh. (...), stanowiące własność S. R. nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że skarżąca wniosła o wydanie decyzji dotyczącej nieruchomości ziemskich, w których skład wchodzą zabudowana nieruchomość, na której znajduje się siedziba rodu R. oraz lasy, całość stanowiąca własność S. R.. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2003 roku nr (...) ustalił, że nieruchomości stanowiące własność S. R. oznaczone jako obj. Iwh. (...) ks. tab. Sądu Okręgowego w T. o pow. 9,65 ha oraz nieruchomości położone w miejscowościach B. obj. Iwh. (...), R. obj. Iwh. (...), C. obj. Iwh. (...), T. obj. Iwh. (...), P. obj. Iwh. (...), P. obj. Iwh. (...), B. obj. Iwh. (...), W. obj. Iwh. (...) i K. obj. Iwh. (...), w skład których wchodziły lasy, podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W wyniku odwołania skarżącej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) grudnia 2003 roku nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę Wojewodzie (...) do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie powierzchnia lasów wchodzących w skład majątku (2894 ha) przekraczała liczbę 25 ha, co oznacza, że z mocy prawa stawały się one własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa.

Sygn. akt IV SA/Wa 756/08

Wojewoda (...) po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję z dnia (...) sierpnia 2004 roku nr (...) o umorzeniu postępowania administracyjnego jednocześnie stwierdzając, że dekret o reformie rolnej nie regulował kwestii związanej z reformą lasów. W uzasadnieniu decyzji wskazano na następujące dokumenty: dowód przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w postaci protokołu przejęcia sporządzonego w trybie §1 i 2 rozporządzenia Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 roku oraz materiały archiwalne z Archiwum Państwowego w P. (sygn. akt 819) potwierdzające, że lasy p. o powierzchni 2894,06 ha przeszły pod bezpośredni zarząd państwowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skarżąca podniosła, że nie zgadza się z oceną dowodów dokonaną przez Wojewodą (...), a w szczególności wskazała, że powołane wyżej dokumenty nie mają znaków identyfikacyjnych (brak daty i numeru), a jedynym ważnym dokumentem jest zaświadczenie z dnia (...) lipca 1946 roku o przejęciu nieruchomości ziemskich na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając decyzję z dnia (...) listopada 2007 roku odwołał się do przepisów dekretu z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, z których, zdaniem Ministra, nie wynika, aby miał on zastosowanie jedynie do lasów nie wchodzących w skład nieruchomości ziemskich w rozumieniu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wobec ustalenia, że powierzchnia lasów i gruntów leśnych wynosiła w przedmiotowej sprawie 2894,06 ha organ stwierdza, że podpadały one pod działanie dekretu z 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, a tym samym zaskarżona decyzja Wojewody (...) jest słuszna i zgodna z prawem. W związku z uchyleniem mocą art. 6 ustawy z dnia 28 lipca 1990r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 5, poz. 321) przepisów dekretu z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, brak jest przepisu, który określałby właściwość organów administracji w tego rodzaju sprawach. Stąd wszelkie spory na podstawie uchylonego dekretu o przejęciu niektórych lasów, podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne.

W dniu 22 lutego 2008 roku skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) listopada 2007 roku nr (...) złożyli A. P., J.

Sygn. akt IV SA/Wa 756/08

P. oraz C. S. reprezentowani przez pełnomocnika wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Skarżący wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi uzasadnili tym, że decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącym. Jednocześnie zarzucili zaskarżonej decyzji:

* nieważność postępowania przed organem drugiej instancji wobec niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu przed organem drugiej instancji;

* naruszenie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez przyjęcie, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby nieruchomości ziemskie, w skład których wchodziły lasy, położone w miejscowościach B. obj. Iwh. (...), R. obj. Iwh.(...), C. obj. Iwh. (...), T. obj. Iwh. (...), P. obj. Iwh. (...), P. obj. Iwh. (...), B. obj. Iwh. (...), W. obj. Iwh. (...) i K. obj. Iwh. (...) zostały przejęte na własność Państwa w trybie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, co doprowadziło do umorzenia postępowania. Tymczasem jedynym dokumentem dotyczącym przejęcia nieruchomości jest zaświadczenie z dnia (...) lipca 1946 roku stanowiące o przejęciu nieruchomości S. R. na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej;

* naruszenie art. 15 oraz art. 138 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez brak ponownego całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności rozpatrzenia podniesionych w odwołaniu i kolejnych pismach zarzutów, a tym samym ograniczenia się wyłącznie do powtórzenia uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji;

* naruszenie art. 7 oraz art. 10§1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107§3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz materiału w niej zgromadzonego polegającego na całkowitym pominięciu podnoszonych przez skarżących okoliczności dotyczących znajdującego się w wykazach hipotecznych objętych niniejszym postępowaniem majętności zaświadczenia z dnia (...) lipca 1946 roku, stanowiących o przejęciu nieruchomości ziemskich S. R. na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, które ma bardzo istotne znaczenie dla sprawy z uwagi na fakt, że lasy nie mogły podlegać przejęciu na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o reformie rolnej, gdyż o przejęciu lasów stanowił dekret PKWN z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa; oparcie się wyłącznie na poświadczeniu Wydziału Ksiąg Wieczystych Sadu Rejonowego w M., z którego

Sygn. akt IV SA/Wa 756/08

wynika, że nieruchomości ziemskie położone w miejscowości P. oraz Ł. zostały przejęte na własność Państwa na podstawie dekretu o lasach, która to okoliczność nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż brak jest dokumentów potwierdzających przejęcie nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu o lasach; brak wskazania jakie konkretnie dokumenty urzędowe wskazują, że nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem przejęte zostały na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o lasach, a nie na podstawie dekretu o reformie rolnej;

Ponadto skarżący zarzucili naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez:

* naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania, podczas gdy wobec tychże nieruchomości mógł znaleźć zastosowanie co najwyżej dekret o lasach;

* błędne zastosowanie w niniejszej sprawie rozszerzającej wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wbrew jednolitemu i utrwalonemu orzecznictwu, zgodnie z którym nie podlegają wykładni rozszerzającej przepisy pozbawiające prawa własności;

- naruszenie art. 6 - 8 k.p.a. poprzez pominięcie stanowiska Trybunału

Konstytucyjnego dotyczącego braku objęcia dekretem o reformie rolnej lasów;

naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku protokołu nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżących prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości objętej wnioskiem;

naruszenie art. 99 Konstytucji z dnia 21 marca 1921 roku poprzez pozbawienie S. R. oraz jego spadkobierców własności nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania i nie na cele publicznie użyteczne;

Dodatkowo skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2004 roku nr (...) zostały wydane bez podstawy prawnej lub zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa albowiem dekret PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej jako tzw. "nieakt" a więc jedynie mający pozory aktu

Sygn. akt IV SA/Wa 756/08

wobec braku umocowania w systemie prawa polskiego, wydany przez organ pozakonstytucyjny i bez wymaganego prawem trybu uchwalenia.

Dodatkowo skarżący wskazali, że art. 2 ust. 1 i 2 tego dekretu jako sprzeczny z następującymi przepisami Konstytucji RP: art. 2, 21 ust.2, 21 ust. 1 w zw. z art. 20, 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 1 protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie mógł stanowić podstawy prawnej do nabycia prawa własności przez Skarb Państwa. Alternatywnie skarżący podnieśli, że art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej utracił moc prawną, a tym samym brak jest podstaw prawnych do orzekania przez organ administracji o podpadaniu bądź nie podpadaniu określonej nieruchomości pod działanie dekretu. Skarżący wskazali również, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji jako wydany bez należytego upoważnienia ustawowego w zakresie w jakim wyłącza drogę sądową (procesu cywilnego) rozstrzygania sporów o właściwość na rzecz drogi administracyjnej, konsekwencją czego tryb administracyjny w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania, co oznacza, że organy obu instancji działały bez podstawy prawnej.

Wobec przedstawionych powyżej zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji. Alternatywnie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania wobec braku udziału skarżących w postępowaniu przed organem drugiej instancji (brak możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym). Obecny pełnomocnik skarżących zawiadomił organ II instancji o ustanowieniu go pełnomocnikiem w niniejszym postępowaniu, nie została mu jednakże doręczona decyzja Ministra.

Fakt rażącego naruszenia przepisów postępowania skarżący wywodzą z okoliczności powołania przez organy obu instancji wyłącznie poświadczeń z Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M. dotyczących nieruchomości położonych w miejscowościach P. oraz Ł., z których wynika, że zostały one przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu o lasach, bez ich precyzyjnego oznaczenia oraz z pominięciem faktu, że nie dotyczą one

Sygn. akt IV SA/Wa 756/08

nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia (...) lipca 1946r. (wymienione w wykazach wszystkich majętności objętych niniejszym postępowaniem) stanowiące o przejęciu nieruchomości ziemskich na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o reformie rolnej. Skarżący wskazali również, że organ drugiej instancji pominął liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego w zakresie definicji nieruchomości ziemskiej. Z wykładni przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej dokonanej przez skarżących wynika bowiem, że intencją ustawodawcy nie było objęcie przepisami dekretu całości nieruchomości ziemskich wraz z ich częściami nie posiadającymi charakteru rolniczego, a tym samym nie objęcie dekretem przedmiotowych nieruchomości leśnych. Skarżący powołali się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 roku, w której stwierdzono, że na cele reformy rolnej przeznaczone były wyłącznie nieruchomości lub ich części mogące być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Powyższe stanowisko Trybunału znalazło również potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego wydanych w odniesieniu do zespołów pałacowo parkowych.

Ponad przedstawione powyżej argumenty skarżący poddali w wątpliwość czy dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym oraz czy jest on aktem konstytucyjnym. Skarżący stwierdzają również, że §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej został wydany bez upoważnienia ustawowego.

Na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału obecni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych postępowaniem.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sygn. akt IV SA/Wa 756/08

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowo administracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. W sprawie tej jednakże Sąd miał na uwadze nade wszystko zarzut o charakterze proceduralnym, podniesiony przez pełnomocnika na rozprawie przed sądem administracyjnym. Przy czym nie podzielił stanowiska skargi co do rodzaju skutku procesowego, wywołanego przez to uchybienie. Innymi słowy zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, nie zaś stwierdzenia nieważności, jak tego żądał pełnomocnik.

Strona skarżąca na rozprawie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału obecni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych postępowaniem, a także skarżący jako strony tego postępowania zostali pozbawieni możności działania, gdyż decyzja organu drugiej instancji nie została doręczona umocowanemu pełnomocnikowi procesowemu.

Odnośnie drugiego z zarzutów wyżej wymienionych należy stwierdzić, że uchybienie obowiązkowi doręczenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji pełnomocnikowi strony postępowania administracyjnego miało miejsce. Nie oznacza

Sygn. akt IV SA/Wa 756/08

to jednak, że istnieją z tego tytułu przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialno-prawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699), a rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007r, sygn. akt VI S.A./Wa 1487/06). Analiza normy powołanego art. 156 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wskazywana przez pełnomocnika okoliczność nieprawidłowego doręczenia stronie decyzji administracyjnej, czyli bardziej generalnie ujmując pozbawienie w ten sposób strony możności działania, nie została zakwalifikowana przez ustawodawcę jako podstawa do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Niewątpliwie jednak stanowi to naruszenie przepisów procesowych, choćby ogólnej zasady sformułowanej w art. 10 kpa, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Nade wszystko doszło do oczywistego naruszenia art. 40 § 1 kpa, zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika w sprawie, wszelkie pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 § 2 k.p.a.). Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007r, sygn. akt II S.A./Wa 888/05, Lex 303133). Od chwili powzięcia informacji przez Ministra, że strony ustanowiły nowego pełnomocnika, wszelka korespondencja winna być kierowana do tego pełnomocnika. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu II instancji nie została doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi, doszło zatem bezspornie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Jednakże norma art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji zaskarżonej decyzji może

Sygn. akt IV SA/Wa 756/08

być zastosowana jedynie wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Rolą zatem sądu jest wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i przesłanka ta jest niezbędnym warunkiem uzasadniającym uchylenie orzeczenia organu administracji (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 332/050). W piśmiennictwie prawniczym wyrażono nawet pogląd, iż sąd, uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., powinien wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogło być inne (vide wyrok NSA z dnia 16 lutego 2007r, sygn. akt I OSK 966/06, Lex 341249).

W rozpoznawanej sprawie uchybienie organu polegające na wadliwym doręczeniu decyzji przez organ II instancji nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Decyzja owa została bowiem już wydana i jakiekolwiek czynności, które nastąpiły po tym fakcie nie mogą odnosić żadnego skutku w stosunku do zapadłego rozstrzygnięcia. Natomiast stanowi to podstawę do skutecznego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co zostało trafnie przez pełnomocnika zauważone na etapie składania tej skargi. W konsekwencji wniosek został uwzględniony i postanowieniem z dnia 12 maja 2008r. sąd orzekł o przywróceniu terminu do złożenia skargi.

Analogiczne stanowisko, choć dotyczyło to decyzji organu I instancji, zajął NSA w wyroku z dnia 5 stycznia 2007r, (sygn. akt II OSK 136/06, Lex 319187), twierdząc, że sam fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 ust. 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest mającym wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji uchybienie proceduralne, którego dopuścił się Minister, nie spowodowało żadnych ujemnych konsekwencji dla skarżących.

Niewątpliwie zaś w ocenie Sądu, co zasadnie zostało podniesione przez pełnomocnika skarżących na rozprawie sądowej, organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, które nakładają na organy obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu sformułowana została w art. 10 k.p.a. i nakłada na organ administracji

Sygn. akt IV SA/Wa 756/08

publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81 k.p.a.).

Jak wynika z akt administracyjnych oraz rozdzielnika zaskarżonej decyzji, a także decyzji I instancji osoby będące właścicielami czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, co do których toczy się niniejsze postępowanie, nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym. Znajdujące się w aktach wypisy z rejestru gruntów, zasadnie zgromadzone przez organ jako niezbędny w sprawie materiał dowodowy wskazują, że nieruchomości opisane w tych dokumentach jako las stanowią własność podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu bez własnej winy.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że określony areał lasów należących do majątku S. R. nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Lasy te to określone nieruchomości, stanowiące własność lub użytkowanie wieczyste konkretnych podmiotów. Jakiekolwiek zatem czynności prawne, rozstrzygnięcia administracyjne lub orzeczenia sądowe mające za przedmiot owe nieruchomości leśne dotyczą praw i obowiązków podmiotów mających obecnie do nich tytuł prawny o charakterze prawa rzeczowego (nie obligacyjnego). Na gruncie postępowania administracyjnego, o tym kto jest jego stroną stanowi art. 28 kpa. Stosownie do powołanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje -uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Nie można zatem przyjąć, że uprawnienia właścicielskie obecnych właścicieli/użytkowników wieczystych spornych

Sygn. akt IV SA/Wa 756/08

nieruchomości leśnych nie pozostają w realnym związku z sytuacją prawną przedmiotu ich własności/ użytkowania wieczystego. Z tego względu podmioty te winny brać udział w postępowaniu administracyjnym.

Dlatego też w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., zgodnie, z którym sąd administracyjny zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 kpa tj. dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Podkreślić przy tym należy, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2000 r., II RN 200/01, OSNP 2003, nr 24, poz. 582). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu - w przeciwieństwie do innego rodzaju uchybień przepisom postępowania - jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji).

Nie jest natomiast dopuszczalne z tego powodu stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, o co wnosił pełnomocnik skarżących. Ponownie należy stwierdzić, że art. 156 § 1 kpa nie przewiduje takiej podstawy nieważnościowej.

Skoro uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z przyczyn procesowych, należało uznać, że ustosunkowanie się do zarzutów skargi o charakterze materialnym jest przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przy uwzględnieniu wskazanej wyżej wykładni i dlatego też działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 ppsa.