Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 809/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2-3, pkt 11, art. 18 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 29 ust. 1- 2, art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 52,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Stowarzyszenia A z siedzibą w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał Stowarzyszeniu A z siedzibą w W. rozbiórkę budynku obiektu budowlanego - schroniska dla psów, zrealizowanego na działce nr [...] w miejscowości R. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku postępowania wszczętego w wyniku zawiadomienia Urzędu Gminy w C. w sprawie robót budowlanych realizowanych na działce nr [...] w miejscowości R. ustalono, że działka ta stanowi własność J. B.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 2 sierpnia 2010r. stwierdzono prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego o wymiarach 49,30 x 4,35 m i wysokości 3,15 m z dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej. W obiekcie wydzielono 20 pomieszczeń za pomocą ścianek z płyt żelbetowych osadzonych na słupach wkopanych w grunt. Od strony południowej, wschodniej i zachodniej ściany zewnętrzne wykonano z płyt żelbetowych osadzonych na słupach wkopanych w grunt. Wydzielone pomieszczenia są w części urządzone jako kojce dla psów. Pozostałe wydzielone pomieszczenia są w toku robót.

Inwestorem robót budowlanych jest Stowarzyszenie A. Roboty budowlane rozpoczęto w czerwcu 2010r. bez dopełnienia formalności wynikających z art. 28 ustawy Prawo budowlane, tj. bez uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z wypisem i wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...], działka, na której realizowany jest sporny obiekt, usytuowana jest w terenach rolnych, oznaczona symbolem G2 RM, w którym plan zakazuje:

- realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

- wprowadzania nieoczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych lub do gruntu,

- lokalizowania obiektów kubaturowych niezwiązanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego na terenach nie posiadających zgody na zmianę przeznaczenia z użytkowania rolniczego i leśnego,

- prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny.

Niezgodność obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość jego legalizacji.

Odwołania od tej decyzji zostały wniesione przez J. B. oraz Stowarzyszenie A.

J. B. w swoim odwołaniu wniosła o jej uchylenie lub zmianę i wydanie ewentualnego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść zaskarżonej decyzji, polegający na niezgodnym z rzeczywistym stanem rzeczy ustaleniu, że:

- na działce nr [...] w miejscowości R. prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci schroniska dla zwierząt;

- na działce tej znajduje się obiekt budowlany - schronisko dla psów wybudowane przez inwestora Stowarzyszenie A;

- obiekt ten jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, działanie obiektu wiązać się będzie z wprowadzaniem nieoczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych lub do gruntu, obiekt jest kubaturowy niezwiązany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;

- niemożliwe jest wdrożenie w stosunku do obiektu procedury legalizacyjnej J. B. zarzuciła także mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji stosownego uzasadnienia faktycznego, w którym wskazano by, na jakiej podstawie dokonano ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia oraz art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót, w sytuacji spełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek.

W uzasadnieniu J. B. podniosła, że ustalenia organu pierwszej instancji są błędne. Organ powinien był na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymać prowadzenie robót budowlanych zamiast nakazywać rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. W żaden sposób nie udowodniono, iż wskazany obiekt jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, jego działanie wiązać się będzie z wprowadzaniem nieoczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych lub do gruntu, jest to obiekt kubaturowy niezwiązany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz wiąże się z prowadzeniem działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działek, do których inwestor posiada tytuł prawny.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody poczynił wyżej wymienione ustalania.

J. B. podniosła, że nie prowadzi działalności związanej z prowadzeniem schroniska dla psów. Takiej działalności na działce, stanowiącej jej własność, nie prowadzi także Stowarzyszenie A. W momencie, kiedy w sposób od niej niezależny, po wsi rozeszła się nieprawdziwa plotka jakoby miała otworzyć schronisko dla psów, okoliczni mieszkańcy - nie konsultując tego z nią, zaczęli podrzucać jej zwierzęta. Z tego powodu zmuszona została do wybudowania boksów dla zwierząt. Podniosła, że jako właścicielka gospodarstwa rolnego ma pełne prawo do prowadzenia w jego ramach hodowli psów. Organ nie wskazał, na jakiej podstawie przyjął, iż inwestorem jest Stowarzyszenie A i nakazał mu dokonanie rozbiórki obiektu, w sytuacji, kiedy organ nie znajduje się w posiadaniu żadnego dokumentu, który potwierdzałby prawo stowarzyszenia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stowarzyszenie A w swoim odwołaniu wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciło organowi pierwszej instancji naruszenie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie.

Podniosło, że błędnie przyjęto, iż inwestorem jest Stowarzyszenie A. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane posiada J. B. i to do jej gospodarstwa rolnego powinny odnosić się zapisy planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., uchwalonego uchwałą Rady Gminy w C. z dnia [...].

Treść części C ustalenia szczegółowe rozdział VII § 47 ust.1 wskazanej uchwały jest niezgodna z zapisem przytoczonym w kwestionowanej decyzji i pozostaje w zupełnej zgodzie z obiektem wybudowanym w ramach prowadzonej gospodarki rolnej. Stanowisko organu pierwszej instancji o braku możliwości legalizacji obiektu pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem, które takową legalizację umożliwiło po 2003r. dla budynków wybudowanych bez pozwolenia na budowę.

Decyzja została błędnie skierowana do Stowarzyszenia zamiast do J. B. Stowarzyszenie nie spełnia przesłanki bycia inwestorem, gdyż nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kilka psów przebywających na budowie, a podrzuconych przez miejscową społeczność, nie cieszących się specjalnymi przywilejami podczas budowy, nie może stanowić o nazwie schronisko, bo rozumując w ten sposób większość gospodarstw rolnych, w których przebywa po kilkanaście psów otrzymałyby status schronisk dla psów.

W piśmie opatrzonym "datą 18 stycznia 2011r." Stowarzyszenie A podtrzymało zarzut, że nie było i nie mogło być uczestnikiem procesu budowlanego, w szczególności inwestorem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Nie posiada żadnego prawa do dysponowania działką nr [...] i nie występowało o pozwolenie na budowę, ani nie dokonywało zgłoszenia.

Konsekwencją skierowania decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną w sprawie, jest zastosowanie nieprawidłowej sankcji. Zamiast art. 48 winna zostać zastosowana procedura legalizacyjna z art. 49b ust. 2 ustawy, ale jej adresatem powinna być J. B., a nie stowarzyszenie. Ewentualne dalsze sankcje winny wynikać z art. 49b ust. 1 ustawy. Skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie powoduje nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Decyzja organu pierwszej instancji nie jest wykonalna. Działka nr [...] jest własnością J. B., do której to działki ani stowarzyszenie, ani jego prezes nie mają żadnych praw. W tym przypadku, niezależnie od tego kto faktycznie budowę sfinansował – wzniesione obiekty są częścią składową gruntu, a więc własnością właściciela gruntu zgodnie z zasadą superficies solo cedit (art. 48 K.c.). Z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego źródło środków na sfinansowanie danej budowy jest obojętne. Biorąc pod uwagę prowadzenie przez J. B. gospodarstwa rolnego i okoliczność, że obiekt ten podpada pod art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, inny winien być dalszy tryb postępowania organów administracji budowlanej, w szczególności bowiem umożliwia to dokonanie jego legalizacji na zasadzie art. 49b ust. 2, bo obiekt taki może zostać zrealizowany przez właścicielkę gruntu jako związany z produkcją rolną na podstawie samego zgłoszenia, a nadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje wznoszenia obiektów kubaturowych związanych z produkcję rolną.

Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji oraz nakazał na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Stowarzyszeniu A rozbiórkę budynku obiektu budowlanego o wymiarach 49,30 m x 4,35 m - schroniska dla psów, zrealizowanego na działce nr [...] w miejscowości R. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że z ustaleń organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji wynika, że działka o nr ewid. [...] stanowi własność J. B., KW [...]. Podczas przeprowadzonych w dniu 2 sierpnia 2010r. oględzin stwierdzono, że trwają prace przy budowie obiektu budowlanego o wymiarach 49,30 m x 4,35 m i wysokości 3,15 m z dachem o konstrukcji drewnianej, jednospadowym ze spadkiem w kierunku północnym. W obiekcie tym wydzielono 20 pomieszczeń za pomocą ścianek z płyt żelbetowych ogrodzeniowych osadzonych na słupach żelbetowych wkopanych w ziemię. Od strony południowej, wschodniej i zachodniej ściany zewnętrzne wykonano z płyt żelbetowych osadzonych na słupach żelbetowych wkopanych w ziemię o wysokości 2,25 m. Powyżej tej wysokości ścianę zewnętrzną od strony południowej nadbudowano z desek. Jedno z pomieszczeń o szerokości 3,65 m (od strony zachodniej) nie posiada posadzki, jest wykorzystane w sposób gospodarczy. Kolejne dziewięć pomieszczeń zostało urządzone jako kojce dla psów. Ułożono w nich płyty betonowe, odgrodzono bramami stalowymi i ustawiono w nich budy.

W każdym pomieszczeniu znajduje się jeden pies. Wydzielono również kolejne 10 pomieszczeń, których nie wyłożono płytami betonowymi, nie oddzielono ich bramami stalowymi oraz nie wykonano pokrycia dachem na długości 19,25 m, przygotowano jedynie konstrukcję więźby dachu.

Obiekt usytuowany jest w odległości 25,25 m od granicy z działką nr 114 oraz w odległości 10,70 m od granicy z działką nr 112. Sporządzony został szkic oraz wykonana dokumentacja fotograficzna.

Z oświadczenia J. L. – L., złożonego do protokołu oględzin, wynika, że budowę kojców dla psów rozpoczęto w połowie czerwca 2010r., jak również, że inwestorem budowy budynku gospodarczego jest Stowarzyszenie A. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, że roboty budowlane zostały rozpoczęte bez dopełnienia formalności wynikających z art. 28 ustawy Prawo budowlane, tj. bez uzyskania pozwolenia na budowę. Za bezsporny organ drugiej instancji uznał fakt wybudowania omawianego obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej pod rządami ustawy Prawo budowlanego z 1994r.

Podniósł, że przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane nie zwalnia budowy obiektu budowlanego o opisanej wyżej konstrukcji z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe obligowało organ pierwszej instancji do prowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepisy art. 48 dają możliwość legalizacji obiektu, jeśli spełniony jest m.in. warunek, o jakim mowa w pkt 1 ust. 2 art. 48, tj. jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Z dokumentów znajdujących się w aktach organu pierwszej instancji wynika, iż w omawianym przypadku, sporny budynek został zrealizowany niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy C., o czym świadczą zapisy w tymże planie.

Stwierdzony w toku oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji sposób wykonania i użytkowania spornego obiektu budowlanego świadczy o jego funkcji i przeznaczeniu jako schroniska dla psów.

W ocenie organu odwoławczego powyższe wyklucza możliwość legalizacji obiektu, jak również stanowi wystarczającą przesłankę do orzeczenia rozbiórki spornego budynku na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zarzuty dotyczące braku prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane przez podmiot zobowiązany oraz J. L. - L. pozostają w przypadku samowoli budowlanej bez związku z podjętym rozstrzygnięciem. W protokole z oględzin z dnia 2 sierpnia 2010r. J. L. - L. wskazała Stowarzyszenie A jako inwestora budowy spornego obiektu budowlanego, a zgodnie z przepisem art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Jednocześnie, wobec faktu, iż sentencja zaskarżonej decyzji nie zawierała wymiarów spornego obiektu, co mogłoby utrudnić bądź wręcz uniemożliwić prowadzenie postępowania egzekucyjnego, organ odwoławczy uznał za uzasadnione, korzystając z unormowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylenie jej w całości i nakazanie na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Stowarzyszeniu A rozbiórki spornego budynku obiektu budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie A zarzuciło, że została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 28 K.p.a. w związku z art. 17 - 19 ustawy Prawo budowlane, mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: nieprawidłowe uznanie stowarzyszenia za "inwestora" w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane pomimo tego, że J. L. - L. wyjaśniała już przed organem pierwszej instancji, co rozumiała pod tym pojęciem podczas oględzin dokonywanych w dniu 2 sierpnia 2010r. (przekazanie środków pieniężnych).

Skarżące stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji również nieważność na zasadzie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną oraz z powodu jej niewykonalności już w chwili jej wydania o charakterze trwałym z uwagi na to, że stowarzyszenie nie ma żadnego prawa do władania działką nr [...] i nie może decyzji tej wykonać.

Obiekt budowlany, objęty nakazem rozbiórki, jest własnością J. B. (osoby trzeciej) wedle zasady superficies solo cedit, ponieważ jest ona właścicielką wskazanej działki. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 48 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie pierwszego z wymienionych przepisów i nie zastosowanie pozostałych w sytuacji, gdy to J. B. winna być adresatem tej decyzji, co implikowało konieczność zastosowania względem niej innych zasad legalizacji i nakazu rozbiórki.

Skarżące stowarzyszenie zarzuciło także naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. w zakresie, w jakim organ drugiej instancji w całości zignorował, przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności i dowody związane z prawem do władania terenem oraz okoliczności podnoszone w piśmie z dnia 18 stycznia 2011r., nie odnosząc się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób merytoryczny i nie wyjaśniając, w jaki sposób nałożony obowiązek rozbiórki ma zostać wykonany wobec braku po stronie skarżącego stowarzyszenia jakiegokolwiek prawa do działki, na której wzniesiono obiekt, a nadto wobec faktu, że obiekt ten stanowi własność osoby trzeciej (J. B.) wedle zasady superficies solo cedit, a także w sposób nieprawidłowy ustalił, że obiekt budowlany, usytuowany na działce nr [...], jest schroniskiem dla zwierząt, podczas gdy poza tym, że jest to obiekt, w którym znajdują się boksy dla zwierząt, nie zaistniały żadne inne przesłanki uprawniające do stwierdzenia, że jest to schronisko dla zwierząt w rozumieniu ustawy o ochronie zwierząt.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżące stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżące stowarzyszenie podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Nadto podniosło, że obiekt budowlany usytuowany na działce nr [...] nie jest schroniskiem dla zwierząt. Poza tym, że jest to budowla o wydłużonym kształcie, żadne inne okoliczności nie wskazują, iż w obiekcie tym prowadzona jest działalność w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt. Jeśli organy administracji powzięły takie podejrzenia, winny były w tym zakresie przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe (czego nie uczyniły). J. B. prowadzi gospodarstwo rolne. Jeśli jej intencją jest trzymanie, poza innymi zwierzętami, także psów, to nie można czynić jej zarzutu, że wzniosła dla nich boksy, a nie trzyma ich na łańcuchu.

W dniu 26 kwietnia 2011r. organ drugiej instancji wydał decyzję dotyczącą wzniesionego na tej samej działce budynku gospodarczego. W tych samych okolicznościach, na podstawie tych samych dowodów organ drugiej instancji wydał dwie różne decyzje zakładając, że inwestorem jednej budowy jest właściciel gruntu, a drugiej - skarżące stowarzyszenie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W tym też zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy poprzedzające je postępowanie nie jest obciążone wadami, uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31.

W art. 29 ustawy - Prawo budowlane zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W sprawie poza sporem jest, że obiekt budowlany, którego dotyczy zaskarżona decyzja był realizowany na działce stanowiącej własność J. B. bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Przedmiotem sporu natomiast jest prawidłowość: dokonanej przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji obiektu, objętego nakazem rozbiórki, prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, że z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego i konieczne jest orzeczenie nakazu jego rozbiórki, a także ustalenie, iż skarżące stowarzyszenie jest inwestorem spornego obiektu, konsekwencją czego było skierowanie do niego - jako adresata - decyzji o nakazie rozbiórki.

Zdaniem skarżącego stowarzyszenia obiekt, objęty nakazem rozbiórki, to obiekt gospodarczy, o jakim stanowi art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę.

W myśl tego przepisu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona jest budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej stanowiących parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Zdaniem organów nadzoru budowlanego obiekt objęty nakazem rozbiórki stanowi budynek będący schroniskiem dla psów.

Zgodnie z definicją budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynkiem w rozumieniu tej ustawy jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Tymczasem z protokołu oględzin z dnia 2 sierpnia 2010r. oraz wykonanej wówczas dokumentacji fotograficznej wynika, że sporny obiekt budowlany nie w pełni posiada dach, ściany i podłogę z płyt betonowych, gdyż w części jest to goły grunt porośnięty roślinnością. Z protokołu tego nie wynika jednak, czy obiekt ten ma fundamenty oraz czy jest trwale związany z gruntem.

W tej sytuacji, na podstawie tego rodzaju materiału dowodowego, nie można stwierdzić, iż obiekt ten jest budynkiem.

W obecnym kształcie odpowiada on natomiast raczej definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w myśl, której pod pojęciem tym należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

W ocenie sądu ustalenia organów nadzoru budowlanego, dotyczące obiektu objętego nakazem rozbiórki, są w tej sytuacji niewystarczające i nie pozwalają stwierdzić, że jest to budynek. Na podstawie tego materiału dowodowego nie jest też możliwa ocena, czy jest to obiekt budowlany zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, dla którego realizacji było wymagane zgłoszenie.

W konsekwencji tego nie jest również możliwa weryfikacja prawidłowości stanowiska organów nadzoru budowlanego, iż postępowanie w tej sprawie winno być prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane.

Drugą istotną i zarazem sporną w sprawie kwestię skierowania decyzji o nakazie rozbiórki do skarżącego stowarzyszenia zamiast do uczestniczki postępowania będącej właścicielem działki, na której znajduje się ów obiekt budowlany, reguluje art. 52 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią tego przepisu inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

W przepisie tym określono podmioty zobowiązane do wykonania obowiązków związanych z popełnioną samowolą budowlaną.

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007r., sygn. akt II OSK 522/06 - Lex nr 339391; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 158/07 - Lex nr 468723, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1468/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2011r., sygn. akt II SA/Rz 51/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w myśl art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane - należy z kolei rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 ustawy Prawo budowlane, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy.

Przyjmuje się też, iż pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1234/08 – Lex nr 552842, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że inwestorem jest podmiot, do którego obowiązków należy zorganizowanie procesu budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie skarżące stowarzyszenie w toku postępowania administracyjnego powoływało się na fakt niedysponowania nieruchomością na cele budowlane (stwierdzenie takie znajduje się chociażby w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji), lecz został on pozostawiony poza zakresem oceny organów nadzoru budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie zbadały w ogóle relacji łączących skarżące stowarzyszenie z uczestniczką postępowania, będącą właścicielem działki, na której znajduje się objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany.

Założyły bowiem z góry, że wystarczającą podstawę do nałożenia nakazu rozbiórki na skarżące stowarzyszenie, stanowi oświadczenie J. L. – L. będącej jego prezesem, że jest ono inwestorem budowy kojców dla psów, które to oświadczenie zostało złożone w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 2 sierpnia 2010r. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły także, kto w rzeczywistości był inwestorem spornego obiektu budowlanego, a więc kto w rzeczywistości organizował proces budowlany, chociaż skarżące stowarzyszenie podnosiło, iż wyłącznie finansowało, czy też wspierało ze swoich środków finansowych jego budowę.

Należy poza tym mieć na uwadze to, że jeżeli w wyniku inwestycji powstanie budynek lub inne urządzenie trwale z gruntem związane, to staną się one częścią składową gruntu, a w konsekwencji tego - własnością właściciela nieruchomości gruntowej, o czym stanowią art. 48 w związku z art. 47 § 1 K.c. Przy wydawaniu decyzji zmierzającej do usunięcia skutków samowoli budowlanej należy więc również przestrzegać zasady, iż część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Nakaz rozbiórki budynku lub innego obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem dotyka nie tylko praw inwestora, będącego sprawcą samowoli budowlanej, ale również właściciela gruntu, na którym obiekt taki się znajduje.

W związku z tym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było nie budzące wątpliwości ustalenie, kto był inwestorem spornego obiektu budowlanego i czy temu inwestorowi przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, na której on został zrealizowany umożliwiający wykonanie nałożonego obowiązku, a następnie prawidłowe określenie adresata decyzji.

Poza tym zastrzeżenia wzbudzają ustalenia organów obu instancji dotyczące niezgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które uzasadniać miały wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ pierwszej instancji przytoczył wyłącznie treść ustaleń ogólnych z zakresu ochrony środowiska oraz ustaleń szczegółowych dla poszczególnych jednostek planistycznych zawartych w § 12 ust. 1 pkt 1 – 2 i 5 – 6 oraz § 47 ust. 1 pkt 5 uchwały Rady Gminy w C. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C.

Nie wyjaśnił jednakże, jakie okoliczności świadczą o tym, że obiekt ten pozostaje w sprzeczności z zakazem: realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wprowadzania nieoczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych lub do gruntu, prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek do których inwestor posiada tytuł prawny, lokalizowania obiektów kubaturowych niezwiązanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego na terenach nie posiadających zgody na zmianę przeznaczenia z użytkowania rolniczego i leśnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji ograniczył się natomiast jedynie do jednozdaniowego stwierdzenia, że "z dokumentów znajdujących się w aktach organu pierwszej instancji wynika, iż w omawianym przypadku, sporny budynek został zrealizowany niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy C., o czym świadczą zapisy w tymże planie".

Tego rodzaju uzasadniania przyczyn, z powodu których uznano, że nie jest możliwa legalizacja obiektu budowlanego i konieczne jest wydanie decyzji o nakazie jego rozbiórki, także świadczy o tym, iż jej wydanie jest przedwczesne i niepoprzedzone rzetelną analizą stanu faktycznego. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu przypomnieć też trzeba, że w myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe motywowanie decyzji realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia.

W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy oraz podnoszonych przez stronę okoliczności. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji z powodu wskazanych wyżej braków naruszają także art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

Na marginesie tych rozważań należy nadto dodać, że obiekty stanowiące schroniska dla psów nie są wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397). Rozporządzenie to uzależnia natomiast zakwalifikowanie chowu i hodowli zwierząt, w tym psów, do przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko od liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DPJ). Jednakże, jak już wyżej wskazano, choć organ pierwszej instancji uznał, że sporny obiekt mający stanowić schronisko dla psów narusza m.in. zakaz realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to nie wyjaśnił przyczyn z powodu, których uznał, że ten właśnie zakaz zostanie naruszony.

Wskazane wyżej uchybienia, naruszające zarówno normy prawa materialnego, jak i przepisy normujące postępowanie administracyjne, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest zatem konieczne dla podjęcia prawidłowego, odpowiadającego zasadzie dwuinstancyjności, postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie.

Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego uwzględnią powyższe uwagi oraz wyeliminują wskazane wyżej uchybienia.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia treść art. 152 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

A.D.