Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2032/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 5 i 7, art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Dorota Chobian po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 216/16 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2015r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Z. L. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 216/16, oddalił skargę Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2015 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Korsz decyzją z dnia [...] maja 2008 r., określił środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji polegającej na adaptacji byłego Przedsiębiorstwa Handlu Sprzętem Rolniczym zlokalizowanego w K. przy ul. [...] 50 na Zakład Przerobu Złomu Akumulatorowego i Produkcji Czystego Ołowiu, który miał powstać w K. przy ul. [...] 50, na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb numer 2. Zakład ten miał zajmować się zbiórką akumulatorów z terenu północnej Polski, a następnie ich przetwarzaniem (kruszeniem oraz oddzielaniem złomu od elektrolitu). Powstałe podczas tego procesu gazy miały być oczyszczane w płuczce wodnej, natomiast pasta ołowiowa miała być oczyszczana z zanieczyszczeń siarkowych i łącznie ze złomem ołowiowym kierowana do wytopu w krótkim piecu obrotowym. Z kolei surowy ołów miał być poddawany rafinacji w 4 kotłach rafinacyjnych. Gazy ujmowane z przestrzeni krótkiego pieca obrotowego oraz kotłów rafinacyjnych miały być oczyszczane w filtrze tkaninowym o skuteczności odpylania 99,8%. Odzyskany w procesie oczyszczenia pasty ołowiowej siarczan sodu miał być krystalizowany, a elementy polipropylenu miały być granulowane i przekazywane do odzysku. Podczas realizacji planowanego przedsięwzięcia źródłem zanieczyszczenia powietrza miały być: procesy rozdrabniania akumulatorów i ich segregacja na poszczególne surowce, oczyszczanie pasty ołowiowej z siarki, wytop pasty ołowiowej i złomu ołowiowego w krótkim piecu obrotowym, rafinacja ołowiu w 4 kotłach rafinacyjnych. Jednakże wielkość emisji zanieczyszczeń do powietrza miała być nieznaczna, ponieważ wszelkie gazy miały być oczyszczane w instalacjach oczyszczających o skuteczności powyżej 99,7%. W decyzji tej określono także warunki korzystania z terenu zarówno w fazie realizacji inwestycji, jak i w fazie jej eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych, zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Określono również wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym.

J. i K. S. we wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazali, iż w ich ocenie decyzja obarczona jest wadami powodującymi jej nieważność, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. (została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały). W uzasadnieniu wniosku wskazali, iż w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Burmistrza Korsz objętej ich wnioskiem decyzji, organ ten nie uwzględnił ich, jako stron postępowania, co skutkowało wydaniem przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem art. 10 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a.

Z. L. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Korsz z dnia [...] maja 2008 r. wskazała, że zamieszkuje w odległości około 60 metrów od przedmiotowego zakładu. Zwróciła uwagę, iż w związku z funkcjonowaniem Zakładu na jej nieruchomości zatruta została ziemia, przeprowadzone bowiem badania laboratoryjne potwierdziły przekroczenie w glebie dopuszczalnego poziomu ołowiu i kadmu. Podała również, iż w postępowaniu środowiskowym dotyczącym tej inwestycji nie została uwzględniona jako strona. Wskazała nieprawidłowości związane z obwieszczeniami dokonanymi przez Burmistrza Korsz w toku tego postępowania. Ponadto, zwróciła uwagę, iż inwestor nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód oraz to, że wody opadowe z dachów i terenów utwardzonych zakładu odprowadzane są do rowu melioracyjnego przy zakładzie. Wnioskodawczyni wskazała także, iż Burmistrz w wydanej decyzji nałożył na inwestora obowiązek, aby uciążliwość planowanego przedsięwzięcia zamknęła się w granicach terenu, do którego posiada on tytuł prawny. Tymczasem spełnienie tego warunku było i w dalszym ciągu pozostaje niewykonalne, zakład jest bowiem zlokalizowany w odległości około 60 metrów od terenu zamieszkałego przez ludzi, a emitujące szkodliwe substancje kominy znajdują się 10 do 20 metrów od ogrodzenia zakładu. Zwróciła również uwagę, iż zgodnie z decyzją hale produkcyjne zakładu i place przed nimi inwestor obowiązany był uszczelnić geomembraną, uniemożliwiającą przedostanie się zanieczyszczeń do środowiska wodno-gruntowego. Podała przy tym, że zakład wybudowano na podziemnym zbiorniku wodnym dla miasta, jednakże nie wiadomo czy inwestor spełnił wymóg uszczelnienia podłoża.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Korsz z [...] maja 2008 r.

W ocenie Kolegium w sprawie nie można było uznać by będąca przedmiotem wniosków o stwierdzenie nieważności decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 10 oraz art. 61 k.p.a.. Kolegium nie podzieliło również stanowiska wnioskodawców, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie zaszła wymieniona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Korsz.

Z. L. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazała, że Zakład w ramach swojej działalności będzie m.in. odbiorcą odpadów niebezpiecznych, które do momentu ich przerobienia będą składowane na jego terenie. Co za tym idzie decyzja środowiskowa narusza także § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Przepis ten zabraniał budowy składowisk odpadów nad zbiornikami wodnymi oraz w bezpośrednim sąsiedztwie ujęć wody, natomiast zakład przerobu złomu akumulatorowego powstał nad zbiornikiem podziemnym stanowiącym ujęcie wody dla miasta. Pozbawienie jej przez organ możliwości udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji stanowiło rażące naruszenie art. 10 k.p.a., a tym samym jest podstawą do stwierdzenia nieważności wydanej przez Burmistrza Korsz decyzji.

J. i K. S. w swoim wniosku wskazali, że zostali pominięci jako strony postępowania, czym Burmistrz Korsz rażąco naruszył prawo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że w postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, ale wyłącznie w granicach określonych wart. 156 § 1 k.p.a. Nie ma zatem w tym postępowaniu proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danej sytuacji prawnej. W ramach tego postępowania dokonywana jest wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Wnioskodawcy zarzucili, że decyzja środowiskowa narusza rażąco prawo oraz była niewykonalna w chwili jej wydania i niewykonalność ta miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.).

Zdaniem Kolegium decyzja Burmistrza Korsz nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że wydając tę decyzję organ I instancji uzyskał wszelkie wymagane prawem uzgodnienia właściwych organów specjalistycznych. Ponadto, w myśl obowiązującego w chwili orzekania, art. 53 ustawy Prawo ochrony przyrody organ I instancji zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w toczącym się postępowaniu. Organ podał, w drodze obwieszczenia z dnia [...] grudnia 2007 r., do publicznej wiadomości informacje o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji inwestycji i umożliwił składanie wniosków i uwag do przedmiotowego przedsięwzięcia w terminie 21 dni. Przedmiotowe obwieszczenie zamieszczone zostało w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 21 grudnia 2007 r. Z kolei o wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Burmistrz poinformował społeczeństwo w drodze obwieszczenia z dnia 15 maja 2008 r. Zatem organ I instancji zapewnił społeczeństwu możliwości udziału w toczącym się postępowaniu.

Kolegium nie podzieliło również stanowiska wnioskodawców, że wobec nieuznania ich za strony w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji, doszło do rażącego naruszenia art. 10 oraz art.. 61 k.p.a. Okoliczność bowiem, że strona bez swojej winy nie bierze udziału w postępowaniu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w wyniku takiego postępowania decyzji administracyjnej. Okoliczność taka stanowi natomiast, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Kolegium, za nieuprawnione uznało twierdzenie, iż zgodnie z aktualnym w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji stanem wiedzy i techniki, za niewykonalny można było uznać nałożony na inwestora w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. obowiązek odprowadzania wód opadowych z dachów, hal, dróg wyjazdowych i parkingów po podczyszczeniu w separatorze substancji ropopochodnych wewnętrzną kanalizacją deszczową do kolektora o średnicy 1000, administrowanego przez Urząd Miejski w K. oraz uszczelnienia hal produkcyjnych i znajdujących się przed nimi placów geomembraną uniemożliwiającą przedostanie się zanieczyszczeń do środowiska gruntowo-wodnego. W ocenie Kolegium, analiza raportu oddziaływania na środowisko wskazywała, iż organ I instancji uprawniony był do określenia warunku, zgodnie z którym uciążliwość planowanego przedsięwzięcia miała ograniczyć się wyłącznie do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Z przedstawionych w raporcie wyliczeń wynikało bowiem, iż przy zastosowaniu odpowiednich technologii i rozwiązań technicznych zarówno emisja hałasu, jak i zanieczyszczenie powietrza będzie znikome i związane z funkcjonowaniem inwestycji emisje nie będą przekraczały poziomów dopuszczalnych stężeń, określonych w przepisach prawa. Kolegium wskazało, że rozpoznając złożone wnioski o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji, ocenie podlegało jedynie to, czy przy zastosowaniu się do założeń przyjętych w raporcie możliwe było ograniczenie oddziaływania planowanej inwestycji wyłącznie do terenu, do którego inwestor posiadał tytuł prawny. Na tym etapie postępowania nie bada się natomiast tego, czy inwestor zastosował się do założeń i rozwiązań technologicznych przyjętych w raporcie. Kolegium stwierdziło, że w chwili wydawania decyzji środowiskowej, przy uwzględnieniu założeń przyjętych za podstawę wyliczeń zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko przedstawionym przez inwestora, za wykonalny uznać należało warunek, aby uciążliwość rozumiana, jako nieprzekraczalność progów określanych w przepisach określających dopuszczalne poziomy emisji hałasu i substancji w powietrzu, zamykała się wyłącznie w terenie znajdującym się we władaniu inwestora.

Z. L. w skardze na powyższą decyzję podtrzymała argumentację zawartą w kolejnych wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Korsz, wniosła o stwierdzenie jej nieważności z tego względu, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniosła m.in., że nie rozpatrzono w ogóle kwestii wizji, jaką Burmistrz Korsz miał dokonać przy zakładzie Agroma, gdzie planowano budowę Zakładu Recyklingu Akumulatorów. Wskazała, że zwracała się na piśmie do SKO w Olsztynie i Burmistrza Korsz, ale nie otrzymała do dnia wniesienia skargi kopii dokumentu potwierdzającego, że taka czynność została wykonana. Stwierdziła, że Burmistrz Korsz wydając decyzję z dnia [...] maja 2008 r. wiedział, że przyjęcie oddziaływania przyszłej instalacji do granic posiadania tytułu prawnego przez inwestora jest nierealne, gdyż raport przedstawia znacznie dalej zasięg maksymalnych oddziaływań instalacji. Z raportu oddziaływania na środowisko wynika bowiem, że emisja hałasu związana z funkcjonowaniem przyszłej instalacji będzie przekraczała poziomy dopuszczalnych stężeń gdzie mieszkają ludzie. Dodatkowo podniosła, że organ naruszył art. 73 ust 3 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiący, że "w granicach administracyjnych miast oraz zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii". Dodatkowo nie wyjaśniono kwestii ilości obwieszczeń wydawanych na okoliczność przeprowadzenia postępowania ocenowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Nie ma zatem w tym postępowaniu proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danej sytuacji prawnej. W ramach tego postępowania dokonywana jest wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem.

W skardze podniesiono, że Kolegium dokonało błędnego rozstrzygnięcia, gdyż nie dostrzegło istotnej wady decyzji Wójta Gminy Korsze, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią więc w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z analizy orzecznictwa sądowego wynika jednak, że przyczyną powstania nieważności decyzji mogą być wyjątkowo także wady procesowe, w postaci rażącego naruszania szczególnie istotnych przepisów.

Podniesiony zarzut niedostrzeżenia przez Kolegium rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) skarżąca wiąże z przepisami o charakterze procesowym, tj. art. 49 k.p.a., art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. dotyczącymi przede wszystkim sposobu ustalenia stanu faktycznego.

Zarzut braku dostrzeżenia rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i niedokonanie wystarczających ustaleń w zakresie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie i życie ludzi, w istocie wskazuje na konieczność ponownego, rozszerzonego postępowania dowodowego i ustalenia stosownie do niego stanu faktycznego. Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, dlatego też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Tymczasem weryfikacja ww. zarzutu łączyłaby się z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym gromadzenia dowodów, do czego nie jest uprawniony organ orzekający w trybie nieważnościowym.

Pogwałcenie ogólnych zasad postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania. Zastosowanie sankcji nieważności nie można też wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Kwestionowana decyzja Wójta została poprzedzona niezbędnym postępowaniem dowodowym, został też sporządzony raport oddziaływania na środowisko, w ocenie Sądu nie można było uznać, że w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium doszło do ww. rodzaju rażącego naruszenia prawa.

Za bezzasadny Sąd uznał również zarzutu braku dostrzeżenia przez Kolegium, że decyzja Wójta narusza art. 49 k.p.a. Okoliczność bowiem, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w wyniku takiego postępowania decyzji administracyjnej. Okoliczność ta stanowi natomiast przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Za niezasadny został również uznany zarzut braku dostrzeżenia przez Kolegium treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd podkreślił, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest rodzajem dowodu rozpatrywanego w toku postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania dowodowego, w tym ponowna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – a więc także obligatoryjnego dowodu w postaci ww. raportu o oddziaływaniu na środowisko. Trzeba też mieć na względzie, że raport jest dokumentem prywatnym, opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne, których nie posiada organ. Organ dokuje oceny raportu pod kątem jego kompleksowości, spójności i rzetelności, nie może jednak wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, do których należy zaliczyć m.in. kwestii rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu. W tym względzie raport mógłby zostać zakwestionowany "kontrraportem", tzn opracowaniem sporządzonym przez osobę posiadającą stosowne wiadomości specjalne, kwestionującym raport przedstawiony przez inwestora. Przedstawienie i rozważenie takiego "kontrraportu" możliwe jest jednak w postępowaniu zwykłym, a nie w ramach postępowania nieważnościowego. Adaptacja Zakładu została uzgodniona z marszałkiem województwa warmińsko – mazurskiego (postanowienia z dnia 28 marca 2008 r.) oraz z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Olsztynie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych realizacji przedsięwzięcia(postanowienia z dnia 18 kwietnia 2008 r.) . Zatem przy wydaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez pominięcie obligatoryjnego dowodu w postaci raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Nieuprawnione zdaniem Sądu jest twierdzenie, iż zgodnie z aktualnym w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji stanem wiedzy i techniki, za niewykonalne można by uznać nałożone na inwestora w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. obowiązki. Zasadnie podniosło Kolegium, że analiza przedłożonego w sprawie przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko wskazuje, iż organ I instancji uprawniony był do określenia warunku, zgodnie z którym uciążliwość planowanego przedsięwzięcia miała ograniczyć się wyłącznie do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Sąd wskazał, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (Wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/0).

Z wymienionych wyżej względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z. L. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549) i w konsekwencji niedostrzeżenie przez Sąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie powinno było - na zasadzie art. 156 § 1 pkt 7 w związku z obowiązującym do dnia 14.11.2008 r. art. 11 Prawa ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz.902) - stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza Korsz z dnia [...] maja 2008 r. jako decyzji naruszającej ww. przepis tego rozporządzenia;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 7, 77 §§ 1 i 4 oraz art. 107 § 3 Kpa - polegające na tym, że Sąd nie kwestionował zaniechania przez SKO podjęcia jakichkolwiek czynności w celu wyjaśnienia, czy zaskarżona przez stronę w trybie art. 157 § 2 Kpa (w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa) decyzja Burmistrza Korsz jest faktycznie niewykonalna oraz nieuwzględnienia przez ten organ powszechnie znanych (notorycznych) faktów i nieodniesienia się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Uzasadniony okazał się zarzut co do tego że, Sąd Wojewódzki niewłaściwie przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla Zakładu Przerobu Złomu Akumulatorowego i Produkcji Czystego Ołowiu. Mianowicie Sąd Wojewódzki nie zweryfikował w wymagany sposób prawidłowości stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajętego co do wykonalności decyzji z dnia [...] maja 2008 r. w zakresie warunku ustalającego, że uciążliwość planowanego przedsięwzięcia winna zamknąć się w granicach terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przyjęło, że analiza raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazuje na to, że organ pierwszej instancji uprawniony był do określenia warunku, zgodnie z którym uciążliwość planowanego przedsięwzięcia miała ograniczyć się wyłącznie do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Według Kolegium z wyliczeń zawartych w raporcie wynika, że przy zastosowaniu odpowiednich technologii i rozwiązań technicznych zarówno emisja hałasu jak i zanieczyszczenie powietrza będzie znikome, a związane z funkcjonowaniem inwestycji emisje nie będą przekraczały poziomów dopuszczalnych stężeń, określonych w przepisach prawa. W rezultacie Kolegium stwierdziło, że przy uwzględnieniu założeń przyjętych za podstawę wyliczeń zawartych w raporcie za wykonalny należało uznać warunek, aby uciążliwość (rozumiana jako nieprzekraczalność progów określonych w przepisach określających dopuszczalny poziom emisji hałasu i substancji do powietrza) zamykała się wyłącznie na obszarze znajdującym się we władaniu inwestora, tym samym nie zachodziła wymieniona w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. przesłanka stwierdzenie nieważności decyzji.

Natomiast w skardze, tak jak w toku całego postępowania strona zarzuciła, że z podanych w raporcie obliczeń oraz map zasięgu oddziaływania zanieczyszczeń (ołowiu, kadmu, arsenu, antymonu, azotu, siarki, tlenku węgla i innych) wynika, iż zasięg ich maksymalnych stężeń wychodzi znacznie poza granice nieruchomości inwestora. Zdaniem skarżącej z map i opisów raportu wynika bezsprzecznie, że w rejonie maksymalnego oddziaływania zanieczyszczeń przyszłej huty wytopu ołowiu mieszka 18 rodzin, znajduje się też ujęcie wody pitnej dla miasta Korsze i okolicznych miejscowości oraz stacja uzdatniania tej wody. Ponadto według danych z raportu w miejscach zamieszkiwanych przez ludzi przekroczone zostaną dopuszczalne poziomy hałasu.

Sąd Wojewódzki rozpoznać sprawę nie dokonał samodzielnej analizy raportu celem sprawdzenia zasadności oceny wyrażonej przez Kolegium oraz zarzutów strony skarżącej. Wyszedł bowiem z błędnego założenia, że "w postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania dowodowego, w tym ponowna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - a więc także obligatoryjnego dowodu w postaci ww. raportu oddziaływania na środowisko." Ponadto wadliwie wskazał, że organ rozpatrujący sprawę w trybie nieważnościowym nie mógł zweryfikować zarzutu rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. przez niedokonanie wystarczających ustaleń w zakresie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie i życie ludzi, gdyż w istocie oznaczałoby to konieczność ponownego rozszerzonego postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się do powyższego wnioskowania Sądu Wojewódzkiego stwierdzić należy, że wypacza ono sens zarówno administracyjnego trybu nadzorczego, jak też kontroli sądowej co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu administracji. Zaznaczyć należy, że zasadniczo przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest weryfikacja prawidłowości dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego z zachowaniem reguł wyznaczonych przepisami prawa procesowego (v. B. Adamiak w: System Prawa Administracyjnego, Tom 9. Prawo procesowe administracyjne; red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel C.H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010 str. 235). Trzeba mieć również na uwadze, że decyzja administracyjna jest efektem stosowania prawa, a jej treścią jest ustalenie w sposób wiążący kwalifikacji faktów oraz ustalenie prawnych konsekwencji tej kwalifikacji.

Badanie decyzji pod kątem ewentualnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. musi obejmować przede wszystkim poprawność działań właściwego organu w zakresie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i ustaleń dokonanych w zakresie obowiązujących przepisów prawa oraz ich wykładni, subsumpcji udowodnionych faktów pod stosowane w sprawie przepisy prawa materialnego, a także przyjętych w decyzji konsekwencji prawnych, skutkujących wydaniem określonego w decyzji rozstrzygnięcia.

Wbrew zatem temu co przyjął Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, ocena czynności właściwego organu, podjętych w procesie decyzyjnym, wymaga sprawdzenia ustaleń faktycznych z punktu widzenia zasad ogólnych i wymogów przewidzianych art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz weryfikacji w zakresie wykładni i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Nie jest możliwe zweryfikowanie stanu faktycznego sprawy bez odniesienia się do materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym. Oczywiście nie dokonuje się tego w celu ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym, lecz w celu wyjaśnienia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości badanej decyzji. Zasadniczo organ nadzorczy dokonuje oceny ważności decyzji w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w dacie wydania przedmiotowej decyzji, co nie oznacza, że nie uwzględnia się dowodów ujawnionych w postępowaniu nadzorczym. Decydujące dla weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym jest wyjaśnienie, czy ustalony w kontrolowanym postępowaniu stan faktyczny miał oparcie w materiale dowodowym, zebranym według obowiązujących reguł proceduralnych.

W omawianym przypadku obowiązkiem Kolegium było m.in. sprawdzenie, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy mógł stanowić podstawę do ustalenia okoliczności istotnych w świetle przepisów stanowiących podstawę wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia. W szczególności zbadaniu podlegało to, czy wynikający z raportu stan faktyczny znalazł odzwierciedlenie w uwarunkowaniach realizacji inwestycji określonych decyzją, zwłaszcza przyjętym ustaleniu z punktu 3 E), zgodnie z którym uciążliwości przedsięwzięcia winny zamknąć się w granicach terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny. W dalszej kolejności rzeczą organu było rozważenie, czy ewentualne nieprawidłowości stanowią wady kwalifikowane skutkujące potrzebą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 5 lub 7 K.p.a. Z decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wynika, że ocena prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie środowiskowych uwarunkowań spornej inwestycji poprzedzona została analizą raportu sporządzonego w sprawie. Rzeczą zatem Sądu było zweryfikowanie wniosków wyprowadzonych przez organ z treści raportu w kontekście stanowiska przyjętego w kwestionowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oraz przy uwzględnieniu okoliczności podnoszonych w sprawie przez stronę skarżącą. Tymczasem Sąd Wojewódzki uchylił się od tego obowiązku, wskazując tylko, że sam fakt sporządzenia raportu wyklucza stwierdzenie, iż w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. Poza tym wywód Sądu przedstawiony w uzasadnieniu wyroku nie jest konsekwentny, bowiem z jednej strony sąd ten przyjął, że w postępowaniu nieważnościowym nie była możliwa ocena raportu, a z drugiej strony zgodził się ze stanowiskiem Kolegium opartym właśnie na analizie raportu. W ten sposób Sąd Wojewódzki zawęził kontrolę do formalistycznych kryteriów, bez uwzględnienia wszystkich aspektów merytorycznych warunkujących legalność kontrolowanych decyzji.

Zaznaczyć należy, że mimo odrębności reguł obowiązujących w postępowaniu zwykłym i nadzorczym, obowiązkiem Kolegium, a następnie Sądu Wojewódzkiego była ocena wartości dowodowej raportu sporządzonego w sprawie. Bez tej oceny niemożliwe było przecież zweryfikowanie prawidłowość ustaleń faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia. Badanie takiej decyzji wymaga uwzględnienia, że wyniki postępowania wyjaśniającego powinny umożliwić zidentyfikowanie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz wypracowanie rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne skutki realizacji inwestycji. Pamiętać należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma dostarczyć wiążących informacji dla organów orzekających na kolejnym etapie realizacji inwestycji celem skonkretyzowania wymagań ochrony środowiska. Organ orzekający o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia ma obowiązek kierować się wynikającą z art. 6 Prawa ochrony środowiska zasadą przezorności, obligującą do przewidzenia wszystkich skutków ingerencji w środowisko na etapie realizacji i eksploatacji planowanej inwestycji. Dlatego tak ważną rzeczą jest to, aby organ administracji dokonał rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej oceny raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji. W konsekwencji organy administracji mają obowiązek sprawdzenia zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych, co oznacza zwłaszcza ustalenie, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym tereny sąsiednie, a zwłaszcza danych identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych oraz społecznych. Obowiązkiem organu jest również sprawdzenie materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Istotne jest zwrócenie uwagi na informacje dotyczące rodzaju zagospodarowania terenu położonego w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Ustalenia zawarte w raporcie mogą służyć wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko wówczas, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. Natomiast skuteczność zarzutów wobec raportu może być zróżnicowana w zależności od poparcia ich odpowiednimi dowodami i konkretną argumentacją, jednak w każdym przypadku rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie i ocena rozbieżnych stanowisk dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. wyroki NSA z dnia: 26.03.2015 r., II OSK 2032/13; 28.08.2014 r., II OSK 464/13; 5.03.2015 r., II OSK 1858/13; 20.01.2012 r., II OSK 2094/10; 18.05.2016 r., II OSK 2151/14).

Nieuwzględnienie powyższych kwestii przez Sąd Wojewódzki skutkowało tym, że nie została dokonana sposób należyty kontrola zaskarżonej decyzji. Dodatkowo trzeba zauważyć, że przy rozpatrywaniu sprawy Sąd Wojewódzki całkowicie pominął zarzut skargi dotyczący zagadnienia ocenianego przez Kolegium, mianowicie odnoszącego się do regulacji § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. z 2003.61.549) w zw. z art. 11 Prawa ochrony Środowiska w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, co w konsekwencji prowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki zweryfikuje zaskarżoną decyzję w jej całokształcie, przy uwzględnieniu uwag poczynionych wyżej zgodnie z art. 190 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a., przy czym zasądzona kwota 577 zł obejmuje opłatę od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) wynagrodzenie pełnomocnika i opłatę za pełnomocnictwo (377 zł).