Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 916/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31, art. 33 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 16, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ar. 8
journal: Dz.U. 1999 nr 45 poz 453
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.153
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 sierpnia 2017 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 10 kwietnia 2017 r. (nr [...]) orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 16 lipca 2013 r. w przedmiocie rozgraniczenia działek.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 16 lipca 2013 r. (nr [...]) Wójt Gminy - działając na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. - dalej zwanej: "p.g.k.") oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej zwanej: "k.p.a."), orzekł:

1) o rozgraniczeniu działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym C., zapisanej w Księdze Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. - Wydział Ksiąg Wieczystych, z następującymi nieruchomościami:

- działka ew. nr [...] [...] obręb C.,

- działka ew. nr [...] [...] obręb C.,

- działka ew. nr [...] [...] obręb C.

2) granice działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym C. przebiegają zgodnie z protokołem granicznym załączonym do operatu rozgraniczeniowego przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że strony obecne na gruncie nie zakwestionowały przebiegu granicy wskazanej w terenie. Przebieg granicy z powodu braku dowodów ustalono na podstawie oświadczenia stron. W dniu 11 lipca 2013 r. Starostwo Powiatowe w W. przeprowadziło kontrolę dokumentacji technicznej w wyniku wykonania pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr [...], z której sporządzony został protokół kontroli i włączenia dokumentacji technicznej z operatu rozgraniczenia nieruchomości do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.

W dniu 4 listopada 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek I. M. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy.

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2017 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze - na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 2 a contrario oraz art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 2-3, art. 33 ust. 1 i 2 p.g.k. oraz § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwiecień1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S z dnia 16 lipca 2013 r. w przedmiocie rozgraniczenia działki nr [...] położonej w obrębie C. z działkami nr [...], nr [...] i nr [...].

Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 sierpnia 2017 r. (nr [...]) utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 10 kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są określone w art. 156 k.p.a. i dlatego uprawnienia organu nadzoru sprowadzają się do weryfikacji (sprawdzenia), czy decyzja jest obarczona jedną z wad wyliczonych wyczerpująco w art.156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W związku z tym nie jest możliwe ponowne merytoryczne rozstrzyganie sprawy administracyjnej, która została załatwiona weryfikowaną decyzją. Innymi słowy, organ prowadzący takie postępowanie nie orzeka co do istoty sprawy, jak to ma miejsce w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu tego typu ocenia się jedynie treść weryfikowanej decyzji. Wprawdzie można porównywać tę treść z materiałami postępowania administracyjnego, które poprzedzało wydanie tej decyzji (tylko wyjątkowo w następstwie tego porównania można stwierdzić wystąpienie wady w decyzji), jednak nie jest możliwym uzupełnianie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. W postępowaniu "nieważnościowym" organ administracji publicznej może jedynie oceniać istniejące dowody, natomiast nie może kreować nowych dowodów, a ponadto ocenia się prawidłowość decyzji w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania.

Dalej organ wskazał, że podstawowym warunkiem uznania, iż decyzja administracyjna dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa - o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jest oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu prawa, z wyjaśnieniem, że z "rażącym naruszeniem prawa" nie mamy do czynienia w przypadku konieczności dokonywania wykładni prawa. Drugim warunkiem jest to, że skutków społeczno-gospodarczych spowodowanych taką decyzją nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie weryfikowana decyzja Wójta Gminy z dnia 16 lipca 2013 r. została wydana na podstawie art. 33 ust. 1 p.g.k., który stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Z kolei art. 33 ust. 2 p.g.k. stanowi, że wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W świetle przytoczonych przepisów Kolegium nie doszukało się w treści weryfikowanej decyzji którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja w sposób rażący narusza art. 30 ust. 1 p.g.k. poprzez przeprowadzenie postępowania pomimo braku w aktach wniosku strony o przeprowadzenie postępowania rozgraniczającego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości przeprowadzone może być nie tylko na wniosek strony ale także z urzędu. Niemniej jednak w aktach znajduje się wniosek I. M. o przeprowadzenie takiego postępowania (data wpływu wniosku do organu – 12 listopada 2010 r.); jest także wniosek strony o wydanie decyzji zatwierdzającej granice opisane w załączonym protokole granicznym (ten wniosek wpłynął do Wójta Gminy w dniu 11 lipca 2013 r.).

Organ stwierdził, że pomimo tego, iż ani geodeta ani organ nie odnieśli się w jakikolwiek sposób do zgromadzonej dokumentacji (brak w aktach jakiejkolwiek informacji dotyczącej kontroli tych dokumentów i wypływających z nich wniosków, czy też oceny co do przydatności tych dokumentów dla ustalenia granic nieruchomości), to jednak w sprawie nie można mówić o oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 p.g.k., a co za tym idzie o rażącym naruszeniu prawa. Dokonana przez Wójta Gminy ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami odzwierciedlona jest w uzasadnieniu decyzji, a przepis ten zakreśla jedynie ogólnie granice tej oceny, a więc bez wskazania konkretnych, szczegółowych elementów, które są wymagane.

Dowody znajdujące się w aktach sprawy, stanowiące załączniki do protokołu granicznego, nie pozwalają na odtworzenie przebiegu wszystkich granic działki nr [...], w szczególności nie obrazują położenia budynku wzniesionego na granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Szkic polowy wydzielenia drogi w C. (dwie kopie rysunków oznaczonych nr [...]) pozwala na ustalenie granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...], ale nie na ustalenie przebiegu całości wszystkich granic działki nr [...] (granice działek przyległych do drogi są na rysunkach naniesione jedynie w części). Szkic polowy podstawowy działki nr [...] (który został we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pisany jako "pomiary Wsi C. dokonane przez inż. J. W.") pozwala jedynie na ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działka nr [...] i [...], która nie stanowiła przedmiotu rozgraniczenia objętego rozstrzygnięciem kwestionowanej decyzji. Mapa ewidencyjna wsi C., sporządzona w niewielkiej skali, nie pozwala na odtworzenie położenia budynku mieszkalnego na działce nr [...].

W odniesieniu do czynności geodety Kolegium zauważyło także, że nie sposób mówić o oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią § 8 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453 – dalej jako: "rozporządzenie w sprawie rozgraniczania nieruchomości"), który stanowi, że w toku prac przygotowawczych geodeta m.in. przeprowadza analizę informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, a także dokumentacji uzyskanej od strony - bowiem ewentualne uchybienie przez geodetę temu przepisowi nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem przyjąć, że dokonanie sprawdzenia dokumentów w aktach księgi wieczystej dopiero 10 czerwca 2013 r. - a zatem długo po sporządzeniu protokołu granicznego oraz po dokonaniu czynności na gruncie -spowodowało wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm. – dalej w skrócie: "k.c.") organ wyjaśnił, że przepis ten skierowany jest do sądu cywilnego a nie organu. W szczególności przewiduje, że jeśli granice gruntów stały się sporne, a stanu prawnego nie można stwierdzić, ustala się granice według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Gdyby również takiego stanu nie można było stwierdzić, a postępowanie rozgraniczeniowe nie doprowadziło do ugody między interesowanymi, sąd ustali granice z uwzględnieniem wszelkich okoliczności; może przy tym przyznać jednemu z właścicieli odpowiednią dopłatę pieniężną. Tak więc przepis ten nie stanowił podstawy prawnej dla weryfikowanej decyzji.

Kończąc organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by strona – jak podniesiono we wniosku o stwierdzenie nieważności – została wprowadzona w błąd podczas czynności terenowych w dniu 8 marca 2011 r.

I. M. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji z dnia 10 kwietnia 2017 r., oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 16 lipca 2013 r. w sprawie rozgraniczenia działki nr [...]. Względnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 16 lipca 2013 r., będącą konsekwencją uznania, iż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 31 ust. 2 i 3, art. 33 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1 p.g.k., § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, a także art. 153 k.c.;

art. 31 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 1 p.g.k. poprzez całkowite pominięcie znajdujących się w aktach dowodów - szkiców polowych dotyczących wydzielenia drogi w C. (szkic nr [...]), oraz dokumentu o nr [...] z pomiarów Wsi C. dokonanej przez inż. J. W., mapy obrazującej usytuowanie granic względem budynku przy ul. [...] w C., a zamiast tego zamieszczenie w protokole nieprawdziwego stwierdzenia o braku dowodów i poprzestaniu na przyjęciu oświadczeń stron;

33 ust. 2 p.g.k. poprzez niedokonanie oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami;

art. 30 ust. 1 p.g.k. poprzez przeprowadzenie postępowania pomimo braku w aktach wniosku strony o przeprowadzenie postępowania rozgraniczającego;

§ 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości poprzez wykonanie badania ksiąg wieczystych dopiero po dokonaniu czynności na gruncie i sporządzeniu protokołu granicznego;

art. 153 k.c. poprzez dokonanie rozgraniczenia w sposób dowolny, pomijający całkowicie ostatni spokojny stan posiadania.

W ocenie skarżącego decyzja Wójta Gminy o rozgraniczeniu działek narusza w sposób rażący przepisy art. 31 ust. 2 i 3 p.g.k., gdyż - jak wskazano w orzecznictwie - przepis art. 31 ust. 3 p.g.k. stanowi ustawową gradację dowodów i nie zezwala geodecie na oparcie się na oświadczeniach stron nawet jeśli są zgodne, w sytuacji gdy istnieją dowody źródłowe. Fakt, iż przepis ten jest adresowany do geodety nie zwalnia organu z oceny działań geodety pod kątem zgodnością z prawem. Co istotne sprawdzenia dokumentów w aktach księgi wieczystej dokonano dopiero 10 czerwca 2013 r., zatem długo po sporządzeniu protokołu granicznego oraz po dokonaniu czynności na gruncie.

W ocenie skarżącego, przygotowując dokumentację wznowienia granic, geodeta winien m.in. wziąć pod uwagę wykazaną w księdze wieczystej powierzchnię nieruchomości i z jej uwzględnieniem oraz poszanowaniem dokonać rozgraniczenia, albowiem sama powierzchnia jest istotną daną liczbową wskazującą na przebieg granic, a nadto wskazuje na zakres ostatniego spokojnego stanu posiadania. Postępowanie geodety w sprawie stanowi nie tylko rażące naruszenie § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, ale również świadczy o pozornym badaniu dokumentacji, a zamiast tego oparciu się jedynie na oświadczeniach stron. Nie ulega wątpliwości, że w chwili dokonywania rozgraniczenia, granice były sporne, a stanu prawnego nie można było stwierdzić. Geodeta jednak przeprowadził rozgraniczenie w sposób całkowicie pomijający ostatni stan spokojnego posiadania, a granicę między działkami nr [...] i [...] przeprowadzono przez środek budynku mieszkalnego, należącego do skarżącego. Wskazano, że podczas czynności terenowych skarżącego wprowadzono w błąd, co do przebiegu granicy oraz powierzchni działki po dokonaniu rozgraniczenia. Granica wedle oświadczeń złożonych podczas czynności terenowych, przebiegać miała obok budynku, a nie przez jego środek. Podobnie działka nr [...] miała zachować swoją powierzchnię, a w wyniku przeprowadzonych czynności jej powierzchnia zmniejszyła się o ok. 0,2 ha, przy czym powierzchnia działki nr [...] zwiększyła się znacząco. Oznacza to, iż w wyniku czynności geodety, nastąpiło nieformalne i niezgodne z wolą skarżącego przeniesienie własności części nieruchomości. Ostatni spokojny stan posiadania był taki, że władał on gruntem przynajmniej do granic budynku, w którym zamieszkuje.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1). Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a w ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 10 kwietnia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 16 lipca 2013 r. w przedmiocie rozgraniczenia działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym C. z działkami nr: [...], [...] oraz [...], położonymi w obrębie geodezyjnym C.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy na wstępie zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a. Takie nadzwyczajne postępowanie zgodnie z art. 16 k.p.a. jest możliwe do prowadzenia, jeżeli od decyzji administracyjnych nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., m.in. przesłanka polegającą na stwierdzeniu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Złożony w niniejszej sprawie przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 16 lipca 2013 r. o rozgraniczeniu nieruchomości akcentował wadliwość ww. decyzji z powodu wystąpienia tej właśnie przesłanki nieważnościowej.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oceniane są zagadnienia czysto prawne, z tego też względu organ nadzoru nie gromadzi w prowadzonym postępowaniu nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Oceny legalności decyzji ostatecznych dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiału dowodowego istniejącego i zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji weryfikowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Dodać wypada, ze Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji rażącego naruszenia prawa. Definicja ta została ukształtowana poglądami wyrażanymi w doktrynie oraz w orzeczeniach sądów administracyjnych. Najogólniej rzecz ujmując "rażące naruszenie prawa", o którym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 804/16, LEX nr 2260398).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 16 lipca 2013 r. uznało, że decyzja ta nie została przy wydaniu obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie została wydana "z rażącym naruszeniem prawa", czyli z rażącym naruszeniem przepisów ustawy - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (p.g.k.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, stanowiących podstawę do jej wydania i załatwienia sprawy administracyjnej w przedmiocie rozgraniczania nieruchomości.

W ocenie Sądu taka konstatacja organu jest prawidłowa.

Należy wyjaśnić, że przepisy wskazanej ustawy, tak jak i przepisy prawa cywilnego nie zawierają definicji rozgraniczenia nieruchomości. W doktrynie termin "rozgraniczenie nieruchomości" ujmuje się różnie, przy czym istota tego określenia sprowadza się do uznania, że rozgraniczenie nieruchomości polega na określeniu jak na gruncie ma przebiegać linia graniczna i jak mają być rozmieszczone punkty graniczne, które umożliwiają wytyczenie tej linii (por.: J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1997). Definicję techniczną rozgraniczenia zawiera art. 29 ust. 1 p.g.k., zgodnie z którym rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Stosownie do art. 31 p.g.k. czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (ust. 1), biorąc pod uwagę przy ustalaniu przebiegu granic znaki i ślady graficzne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (ust. 2), a jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustalając przebieg graniczny na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3).

Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że podejmowanym przez geodetę czynnościom związanym z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości musi przyświecać przede wszystkim cel w jakim są one podejmowane. Celem tym jest odzwierciedlenie (przeniesienie) w terenie granic prawa własności danej nieruchomości gruntowej, i z tego względu podejmowane w tym celu czynności muszą w pierwszej kolejności bazować na istniejącej dokumentacji obrazującej stan prawny nieruchomości, w tym prawne granice zasięgu prawa własności.

W wyroku z dnia 1 września 2011 r. (sygn. akt I OSK 1505/10, LEX nr 1068423) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przepis art. 31 ust. 2 i 3 p.g.k. zawiera zarówno normy materialnoprawne, jak i normy prawa formalnego. Nie ulega wątpliwości, że sprawa o rozgraniczenie nieruchomości jest sprawą cywilną, która w pierwszym i obligatoryjnym stadium toczy się przed organem administracji publicznej (M. Durzyńska: "Charakter prawny ugody granicznej", Samorząd Terytorialny 2004, z. 4, s. 38; Rozgraniczenie i podział nieruchomości, LexisNexis 2009, s. 13). Ustawodawca wprowadza bezwzględny obowiązek kolejności stosowania kryteriów rozgraniczenia - zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak przed sądem powszechnym. W postępowaniu administracyjnym pierwsze kryterium rozgraniczenia ma charakter materialno-techniczny, związany z możliwością odtworzenia na podstawie istniejących jednoznacznych danych geodezyjnych położenia punktów i przebiegu linii granicznych (D. Falcenloben: "Rozgraniczenie po rozgraniczeniu", Samorząd Terytorialny 2010, z. 4, s. 62)", dlatego upoważniony geodeta dokonujący ustalania przebiegu granic zobowiązany został do wzięcia pod uwagę w pierwszej kolejności istniejących znaków, śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 p.g.k.), a następnie dopiero (w przypadku, gdy takowych brak, są niewystarczające lub sprzeczne ze sobą), dokonania rozgraniczenia nieruchomości na podstawie zgodnego oświadczenia stron (art. 31 ust. 3 p.g.k.). Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że art. 31 ust. 3 p.g.k. stanowi ustawową gradację dowodów i nie zezwala geodecie na oparcie się na oświadczeniach stron nawet jeśli są zgodne, w sytuacji gdy istnieją dowody źródłowe (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 229/10, LEX nr 666949), co oznacza, że w pierwszej kolejności geodeta powinien ustalić, czy faktycznie istnieją jakiekolwiek "dowody źródłowe", a jeżeli tak, to dokonać następnie ich oceny dla możliwości dokonania na ich podstawie rozgraniczenia.

W dokonanej przez Kolegium ocenie - znajdującej pełną akceptację Sądu - zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza takie właśnie działanie geodety, wskazujące w istocie na to, że przed wydaniem kwestionowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia art. 31 ust. 2-3 p.g.k. Ustalenie przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron następuje bowiem, gdy brak jest danych, o których mowa w art. 31 ust. 2 p.g.k. lub są one niewystarczające albo sprzeczne (art. 31 ust. 3 p.g.k.), a dowody znajdujące się w aktach sprawy, znane geodecie bowiem stanowiące załączniki do protokołu granicznego, nie pozwalały – jak słusznie wskazał organ nadzoru - na odtworzenie przebiegu wszystkich granic działki nr [...], a w szczególności nie obrazowały położenia budynku wzniesionego na granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Szkic polowy wydzielenia drogi w C. (dwie kopie rysunków oznaczonych nr [...]) pozwalał na ustalenie granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...], ale nie na ustalenie przebiegu całości wszystkich granic działki nr [...] (granice działek przyległych do drogi są na rysunkach naniesiono jedynie w części). Z kolei szkic polowy podstawowy działki nr [...] (który został we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji opisany jako "pomiary Wsi C. dokonane przez inż. J. W.") pozwalał jedynie na ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i [...], która nie stanowiła przedmiotu rozgraniczenia objętego rozstrzygnięciem kwestionowanej decyzji. Mapa ewidencyjna wsi C., sporządzona w niewielkiej skali, nie pozwalała na odtworzenie położenia budynku mieszkalnego na działce nr [...].

W tej sytuacji, skoro zgromadzone dokumenty nie były wystarczające dla ustalenia przebiegu wszystkich granic działki nr [...] w całości, w szczególności względem położenia budynku mieszkalnego wzniesionego na granicy działek nr [...] i nr [...] (którego naniesienia w ogóle brak na ww. mapach), to geodeta był w świetle powołanego przepisu ustawowego uprawniony do ustalenia przebiegu granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron i takie właśnie oświadczenia strony złożyły w dniu 8 marca 2011 r., w trakcie przeprowadzania w terenie czynności ustalania przebiegu granic.

Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy upoważnił – zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 20 września 2010 r. - do przeprowadzenia czynności ustalania przebiegu granic geodetę – S. B., który sporządził protokół graniczny nr [...] z czynności ustalenia przebiegu granic w dniu 8 marca 2011 r. W protokole zostały ujęte dane identyfikacyjne nieruchomości objętych rozgraniczeniem - działek nr [...], [...], [...] i [...], wskazano daty doręczenia wezwań, wskazano strony, które stawiły się w dniu 8 marca 2011 r. w celu ustalenia przebiegu granic, tj. skarżącego – I. M. oraz K. i R. B. W punkcie 9.2 protokołu wskazano, że "strony obecne na gruncie nie kwestionują przebiegu granicy wskazanej na gruncie". Przebieg uzgodnionych granic został zobrazowany szkicem granicznym nr [...] (stanowiącym załącznik do protokołu granicznego Nr [...] z dnia 08.03.2011 r.). W punkcie 11.3 protokołu wskazano, że przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym Nr [...] ustalono przez proste połączenie punktów nr [...], [...], [...] (narożnik budynku), [...] (narożnik budynku), [...], [...], [...] (przecięcie granicy ze ścianą budynku), [...] (ściana budynku), [...] (przecięcie granicy ze ścianą budynku) i ponownie do punktu nr [...] - z zaznaczeniem, że z powodu braku dowodów przebieg granicy ustalono na podstawie oświadczenia stron. W punkcie 12 protokołu wskazano natomiast sposób stabilizacji punktów granicznych ustalonych bezspornie. Protokół w dniu 8 marca 2011 r. podpisali własnoręcznie: R. B., K. B., a także skarżący – I. M., a każda strona protokołu została też sygnowana inicjałami stron: R.B. K.B i I.M.

Protokół graniczny został wyposażony także w dodatkowe załączniki, w tym kopię szkicu wydzielenia drogi w C., kopię dokumentu nr [...] z przebiegiem drogi, kopię szkicu polowego podstawowego działki nr [...], kopię mapy katastralnej wsi C., protokół badania ksiąg wieczystych w Sądzie Rejonowym w W., prowadzonych dla działek nr [...] i [...], wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] z dnia 10 listopada 2010 r., szkic rozgraniczenia nr [...]. W aktach sprawy znajduje się też protokół kontroli i włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z operatu rozgraniczenia nieruchomości, z którego wynika, że kontrola została przeprowadzona w dniu 11 lipca 2013 r. w wyniku wykonania pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr [...] rozgraniczenia działki nr [...] w C. gm. S. przez wykonawcę S. B. i w tym samym dniu (tj. 11.07.2013 r.) do Urzędu Gminy w S. wpłynął wniosek I. M. o wydanie decyzji zatwierdzającej granice opisane w załączonym protokole granicznym. Wniosek został podpisany własnoręcznie przez I. M. w dniu 28 maja 2013 r.

Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że organ nadzoru prawidłowo uznał za nieuzasadniony, stawiany kwestionowanej decyzji, zarzut wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów art. 31 ust. 2 i 3 p.g.k., polegającym na twierdzeniu o całkowitym pominięciu znajdujących się w aktach dowodów (szkiców polowych dotyczących wydzielenia drogi w C., dokumentu o nr [...], pomiarów Wsi C. dokonanej przez inż. J. W., mapy obrazującej usytuowanie granic względem budynku przy ul. [...] w C.), a zamiast tego zamieszczenia w protokole nieprawdziwego stwierdzenia o braku dowodów i poprzestania na przyjęciu oświadczeń stron.

W ocenie Sądu także zasadność pozostałych zarzutów, stawianych przez skarżącego kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji (tj. wydania jej z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1 p.g.k., § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości oraz art. 153 k.c.), została w sposób prawidłowy oceniona przez organ nadzoru przez pryzmat ewentualnego uznania jej za decyzję wadliwą w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Stosownie do art. 33 p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (ust. 1), przy czym wydanie takiej decyzji poprzedza: 1/ dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2/ włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust. 2).

Mając to na uwadze należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 i 2 p.g.k. poprzez niedokonanie przez Wójta Gminy oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji – jakkolwiek lakoniczne – wskazuje na to, że organ w istocie dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, o czym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 p.g.k. W uzasadnieniu stwierdzono bowiem, że "czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości zostały wykonane prawidłowo", natomiast w następującym po tym zdaniu akapicie uzasadnienia decyzji organ przywołał okoliczności faktyczne dokonania kontroli dokumentacji technicznej w wyniku pracy geodezyjnej oraz włączenia dokumentacji technicznej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, co z kolei wynika z konieczności wykazania okoliczności mających miejsce przed wydaniem decyzji, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 p.g.k. Jak słusznie zatem przyjął organ nadzoru, treść kwestionowanej decyzji nie wskazuje, aby - tak jak twierdzi skarżący - Wójt Gminy uchylił się od obowiązku oceny, o której mowa w art. 33 ust. 2 p.g.k., tym bardziej, że przepisy ustawy (p.g.k.) nie wymagają specjalnych (sformalizowanych) czynności organu dotyczących oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę (np. sporządzenia protokołu z kontroli czynności geodety), natomiast ślad dokonania tej oceny wynika z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji, co odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodzić także należy się z Kolegium, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Zgodnie z § 1 tego aktu rozporządzenie określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości, natomiast przepisy § 8 znajdują się w rozdziale 3 pn. "Wykonywanie czynności ustalania przebiegu granic". Stosownie do § 8 powołanego rozporządzenia w toku prac przygotowawczych geodeta wykonuje następujące czynności: 1/ zgłasza pracę geodezyjną w ośrodku dokumentacji; 2/ przeprowadza analizę informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, a także w dokumentacji uzyskanej od strony; 3/ sporządza, w razie potrzeby, szkic zawierający informacje o przebiegu granic, uzyskane w wyniku wcześniej wykonywanych pomiarów; 4/ określa termin rozpoczęcia czynności ustalenia przebiegu granic i doręcza stronom wezwania do stawienia się na gruncie. Przywołana regulacja odnosi się do czynności geodety, a nie organu wydającego decyzję, a więc nie mogła stanowić podstawy prawnej wydania kwestionowanej decyzji o rozgraniczeniu, a więc przepisu, który mógł w sposób rażący zostać naruszony przy wydaniu tej decyzji. Niezależnie jednak od powyższego należy uznać, że upoważniony geodeta nie naruszył wskazanego § 8 pkt 2 ww. rozporządzenia, gdyż dokonał badania ksiąg wieczystych, natomiast kolejność dokonywania czynności wskazanych w § 8 ww. rozporządzenia nie ma znaczenia dla wydania samej decyzji o rozgraniczeniu. Bez znaczenia jest zatem data badania ksiąg wieczystych, skoro doszło do tej czynności przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu.

W odniesieniu do powoływanego przez skarżącego zarzutu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 153 k.c. przez wydanie kwestionowanej decyzji o rozgraniczeniu w sposób pomijający całkowicie ostatni spokojny stan posiadania, Sąd pragnie wskazać, że po pierwsze, adresatem art. 153 k.c. jest sąd powszechny (cywilny), a po wtóre, w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej nie ma kompetencji do wydawania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania (por.: M. Durzyńska, Rozgraniczenie i podział nieruchomości, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 129-141, 212-287; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 233/09, LEX nr 588773). Z tego powodu także ten zarzut nie mógł stanowić podstawy do wzruszenia kwestionowanej decyzji Wójta Gminy z dnia 16 lipca 2013 r., a tym samym do uwzględnienia wniesionej skargi.

Za całkowicie bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 p.g.k., zgodnie z którym wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony, tj. zarzut przeprowadzenia postępowania pomimo braku w aktach wniosku strony o przeprowadzenie postępowania rozgraniczającego. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, zakończone kwestionowaną decyzją Wójta Gminy z dnia 16 lipca 2013 r., zostało wszczęte na wniosek strony (skarżącego – I. M.) z dnia 20 września 2010 r., złożony w Urzędzie Gminy w S. w dniu 12 listopada 2010 r. We wniosku tym I. M. - który złożył własnoręczny podpis pod treścią podania - wskazał: "Wnoszę na podstawie art. 30, pkt 1 oraz 31 pkt 1 Ustawy z dnia 17 maja 1989 "Prawo geodezyjne i Kartograficzne /Dz.U. Nr 30 poz. 163/ o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości w obrębie ewidencyjnym C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] ([...]) z działkami nr [...], [...], [...] obręb S. Proszę o wyznaczenie od przeprowadzenia czynności ustalenia granic geodetę mgr inż. S. B. posiadającego uprawnienia nr [...], mającego siedzibę w S. ul. [...]". W dniu 23 listopada 2010 r. Wójt Gminy wydał postanowienie (znak [...]) o wszczęciu na wniosek I. M. postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działki nr [...] z działkami [...], nr [...] i nr [...] położonymi w obrębie C., a postanowienie to zostało doręczone właścicielom nieruchomości objętych postanowieniem. Tym samym również podniesiony zarzut, jakoby kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 1 p.g.k., polegającym na przeprowadzeniu postępowania pomimo braku wniosku strony o przeprowadzenie postępowania rozgraniczającego, okazał się bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.