Postanowienie NSA, sygn. akt II FW 2/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Skarbowego
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 19 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marek Zirk-Sadowski, Sędzia NSA Krystyna Nowak, Sędzia WSA del. Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Finansowej wniosku Prezydenta Miasta W. z dnia 21 marca 2008 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta W. a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w W. dotyczącego egzekucji administracyjnej grzywien nałożonych w drodze mandatów karnych przez funkcjonariuszy straży miejskiej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta W. jako organ właściwy rzeczowo do rozpoznania sprawy.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta W., działając jako organ egzekucyjny, powołując się na regulacje art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. ), określanej dalej p.p.s.a., zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy skarbowym organem egzekucyjnym - Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w W. i gminnym organem egzekucyjnym - Prezydentem Miasta W., w zakresie wskazania organu właściwego do prowadzenia egzekucji administracyjnej grzywien nałożonych w drodze mandatów karnych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w W.

W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta W. wskazywał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. działając na podstawie przepisu art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej jako k.p.a., uznał się niewłaściwym do prowadzenia egzekucji grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w W. i przekazał tytuły wykonawcze według właściwości gminnemu organowi egzekucyjnemu - Prezydentowi Miasta W. Jako powód powołano nowe stanowisko Ministerstwa Finansów w przedmiotowym zakresie z dnia 24.11.2006 r. nr AP-3/841/9597MK/06/7286. Prezydent Miasta W. nie zgodził się z prezentowanym stanowiskiem i złożył zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z dnia 08.06.2007 r. nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej we W. Ośrodek Zamiejscowy w W. uchylił przedmiotowe postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W treści uzasadnienia wskazano, że przepis art. 65 k.p.a. nie stanowi podstawy do przekazania tytułu wykonawczego do właściwego organu egzekucyjnego. Po kolejnym przekazaniu tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., postanowieniem z dnia 19.11.2007 r., organ ten uznał się niewłaściwym do prowadzenia egzekucji grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w W. i przekazał tytuły wykonawcze Prezydentowi Miasta W.

Na przywołane wyżej postanowienie Prezydent Miasta W. złożył kolejne zażalenie, które rozpoznał Dyrektor Izby Skarbowej we W. Ośrodek Zamiejscowy w W. postanowieniem z dnia 17.01.2008 r. Treścią rozstrzygnięcia organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonego aktu i umorzenie postępowania. Organ odwoławczy uznał, że jeśli egzekucja administracyjna pozostaje dopuszczalna, to brak jest podstaw do zwrotu tytułów na podstawie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005, nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej p.e.a. Jednocześnie Dyrektor Izby Skarbowej we W. Ośrodek Zamiejscowy w W. podkreślał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. nie jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji w zakresie mandatów karnych nakładanych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w W.

Z powyższym stanowiskiem skarbowych organów egzekucyjnych nie zgadza się Prezydenta Miasta W. W jego ocenie organem właściwym do prowadzenia egzekucji przedmiotowych mandatów pozostaje Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. Prezydent Miasta W. przypomina, że zgodnie z przepisem art. 100 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia ( Dz. U. nr 106, poz. 1148 ze zm.), dalej k.p.w., ściąganie grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywna ta stanowi dochód budżetu państwa, a gdy nałoży ją funkcjonariusz organu podległego władzom jednostki samorządu terytorialnego - stanowi dochód tej jednostki samorządu. Z powyższego wynika wniosek, że grzywny nakładane - w zakresie istniejących kompetencji - w drodze mandatu karnego przez Straż Miejską w W. stanowią dochód Gminy W. Prezydent Miasta W. powołał się także na przepis art. 19 § 2 p.e.a., który stwierdza, że właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach (...), jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Uwzględniając treść powyższych przepisów oraz stan faktyczny, z którego wynika, że Gmina W. posiada status miasta oraz okoliczność, że Straż Miejska jako jednostka organizacyjna Gminy W. posiada kompetencję do nakładania mandatów, które stanowią dochód tejże Gminy, można by sformułować tezę, że spełnione są przesłanki, o których mowa w przepisie art. 19 § 2 p.e.a., a więc że organ egzekucyjny gminy jest w zakresie egzekucji mandatów karnych nakładanych przez Straż Miejską organem właściwym do stosowania środków egzekucyjnych (z wyłączeniem egzekucji z nieruchomości) w zakresie tych należności pieniężnych.

Jednakże zdaniem Prezydenta Miasta W. pogląd taki nie jest uprawniony. Przede wszystkim wskazuje, iż przepis art. 100 k.p.w. jedynie zakreśla tryb zaspokajania należności wynikającej z nałożenia mandatu karnego oraz na to, kto jest beneficjentem tejże należności. Podkreśla dalej, że przepis art. 19 § 2 p.e.a. nie uzależnia kompetencji do prowadzenia egzekucji przez organ gminy wyłącznie od tego, czy gmina jest beneficjentem należności wynikającej z nałożonego mandatu karnego, lecz warunkuje tę możliwość od istnienia po stronie gminy właściwości do ustalania lub określania i pobierania danej należności. Zdaniem Prezydenta Miasta W. takie wskazanie przez ustawodawcę rodzaju należności w powyższym przepisie art. 19 § 2 p.e.a. powoduje, że kompetencja do prowadzenia egzekucji w powyższym zakresie dotyczy wyłącznie tych sytuacji, gdy ustawodawca przewidział kompetencję gminy do podejmowania rozstrzygnięcia o charakterze ustalającym lub określającym, a to ma miejsce wyłącznie w odniesieniu do podatków, opłat i innych należności o podobnych charakterze. Wymogu kompetencji do ustalania lub określania danej należności nie spełnia umocowanie do nakładania mandatu karnego przez Straż Miejską. Z faktem nałożenia mandatu karnego nie wiąże się bowiem w ocenie Prezydenta Miasta W. kompetencja do ustalenia czy też określenia tejże należności. Nałożenie grzywny w drodze mandatu karnego nie może być kwalifikowane jako ustalenie czy określenie tej należności. Jednocześnie podkreślić należy, iż omawiany zapis art. 19 § 2 p.e.a. i użycie przez ustawodawcę zwrotu "ustalania lub określania i pobierania" wskazuje, że słowa "pobierania" nie można interpretować w sposób samoistny. To oznacza, iż nie jest wystarczającym stwierdzenie, że do pobierania danej należności właściwa jest gmina, by uznać, że powstaje kompetencja do prowadzenia egzekucji. Zdaniem Prezydenta Miasta W. zwrot ten pozostaje w związku ze słowami go poprzedzającymi, a więc że warunkuje on dopuszczalność prowadzenia przez gminę egzekucji, jednak wyłącznie w sytuacji, gdy ma ona kompetencję do określania lub ustalania należności. Przesłanki kompetencji do określenia lub ustalenia należności muszą wystąpić łącznie z przesłanką właściwości do pobierania należności.

Reasumując, zdaniem Prezydenta Miasta W., egzekucyjny organ gminy nie jest właściwym na podstawie art. 19 § 2 p.e.a. do prowadzenia egzekucji dotyczącej mandatów karnych nakładanych przez Straż Miejską, z uwagi na niespełnienie przesłanki istnienia w tym zakresie po stronie gminy kompetencji do ustalania lub określania tej należności w trybie przepisów art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa ( tj. Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej jako o.p.

W odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy skarbowym organem egzekucyjnym i gminnym organem egzekucyjnym, w zakresie wskazania organu właściwego do prowadzenia egzekucji administracyjnej grzywien nałożonych w drodze mandatów karnych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w W., Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. wnosił o wskazanie jako organ właściwy w opisywanej sprawie Prezydenta Miasta W. W ocenie skarbowego organu egzekucyjnego za uznaniem Prezydenta Miasta W. jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie, przemawia treść omawianego wyżej art. 19 § 2 p.e.a. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. podnosił również, że na postawie odrębnych przepisów, o których mowa w art. 19 § 2 p.e.a., tj. regulacji art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych ( t.j. Dz.U. z 1997 r., Nr 36, poz. 224, ze zm.) w związku z pkt 42 załącznika do ustawy, występujący z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu Prezydent Miasta W. jest organem gminy o statusie miasta. Tym samym wskazywano, iż uprawnienie dla strażników straży gminnych do nakładania grzywien w drodze mandatu wynika z art. 12 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779, ze zm.), dalej jako u.s.g. w związku z art. 95 § 4 k.p.w. Stosownie zaś do art. 100 k.p.w. grzywna nałożona w drodze mandatu karnego stanowi dochód budżetu państwa, a gdy nałoży ją funkcjonariusz organu podległego władzom jednostki samorządu terytorialnego, stanowi dochód tej jednostki samorządu. Wierzycielem grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych przez strażników gminnych jest wobec tego właściwy organ gminy, albowiem mandat karny jest wystawiany przez strażnika straży miejskiej z upoważnienia prezydenta miasta w wykonaniu jego kompetencji. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. podkreślał także, iż zgodnie z przepisem art. 97 § 3 k.p.w. funkcjonariusz nakładający grzywnę obowiązany jest określić jej wysokość, wykroczenie zarzucone sprawcy oraz poinformować sprawcę wykroczenia o prawie odmowy przyjęcia mandatu karnego i o skutkach prawnych takiej odmowy. Strażnik miejski na podstawie cytowanego przepisu zobowiązany jest więc do określenia wysokości mandatu, kierując się rodzajem wykroczenia. Mając na uwadze przywołaną regulację prawną stwierdzić należy, iż całkowicie bezzasadna jest argumentacja wnioskodawcy zawarta na karcie 5 uzasadnienia wniosku, że nakładanie grzywien w drodze mandatu karnego nie może być utożsamiane z pojęciem ustalania lub określania i pobierania, którym posługuje się ustawodawca w art. 19 § 2 p.e.a. A zatem, zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., uprawnione jest twierdzenie, iż to Prezydent Miasta W. jest organem właściwym do egzekwowania mandatów karnych nałożonych przez strażników miejskich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Prezydent Miasta W., działając w niniejszej sprawie na podstawie przepisów art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W myśl 22 § 2 k.p.a., art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 166 ust. 3 Konstytucji RP spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, stosownie do treści art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sad Administracyjny był zobowiązany do wydania postanowienia w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania niniejszej sprawy.

Przedmiotem sporu w sprawie pozostaje kwestia, który z organów egzekucyjnych, tj., Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. czy też Prezydent Miasta W., jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej grzywien nałożonych w drodze mandatów karnych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w W.

Zgodnie z art. 19 § 2 p.e.a. właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Dokonana podstawowa wykładnia językowa powyższych unormowań pozwala na stwierdzenie, że właściwy organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jeżeli łącznie spełnione zostają dwie przesłanki:

1. opisywany organ gminy uprawniony jest do ustalania lub określania danych należności pieniężnych,

2. opisywany organ gminy uprawniony jest do pobierania danych należności pieniężnych.

Poza sporem pozostaje, że opisywany organ gminy nie może stosować egzekucji z nieruchomości, gdyż ta pozostaje ex lege wyłączona z jego kompetencji.

Wyjaśnienie pierwszej z wymienionych przesłanek należy rozpocząć od ustalenia statusu prawnego funkcjonariusza straży gminnej (miejskiej), nakładającego mandat karny oraz charakteru tych czynności prawnych. W myśl art. 10 u.s.g. strażnik straży gminnej (miejskiej) jest pracownikiem straży, która wykonuje zadania z zakresu ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego. Należy również zauważyć, że straż to jednostka organizacyjna gminy (art. 6 u.s.g.), której komendant powoływany i odwoływany jest przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji. Stosownie do treści art. 7 u.s.g. przełożonym komendanta jest wójt, burmistrz (prezydent miasta). Potwierdzenie tych uprawnień wójta, burmistrza (prezydenta miasta) znajdujemy także w treści przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako s.g. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) wykonuje bowiem uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 s.g.), przy czym tych ostatnich również zatrudnia oraz zwalnia (art. 30 ust. 2 pkt 5 s.g.).

Powyższe skłania do przyjęcia wniosku, iż straż gminna (miejska), czyli również jej funkcjonariusz nakładający mandat karny, nie działa we własnym imieniu, lecz swoje zadania wykonuje z upoważnienia wójta, burmistrza (prezydenta miasta).

Mając na uwadze powyższe wywody nie ma podstaw do odrzucania tezy, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) jest organem gminy (miasta) uprawnionym do ustalania należności pieniężnych w drodze mandatów karnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte przez ustawodawcę w art. 19 § 2 p.e.a. zwroty "ustalania lub określania i pobierania" wskazują, że słowa te należy interpretować w sposób samodzielny (samoistny), właściwy dla tej instytucji prawa. Tym bardziej, że normodawca nie odsyła adresata tych przepisów do innych regulacji prawnych. Nie zachodzi zatem potrzeba przy dekodowaniu tej normy prawa sięgania do wykładni zewnętrznej systemowej. To oznacza z kolei, iż stosowanie tych przepisów nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek istnienia w tym zakresie po stronie gminy kompetencji do ustalania lub określania tej należności w trybie przepisów art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 o.p.

Zwroty "ustalania lub określania" odczytujemy zatem poprzez ich rozumienie językowe (potoczne). "Ustalać" oznacza podejmować decyzję względem czegoś, wyznaczać, określać coś, rozstrzygać o czymś, zaś "określać" to definiować, oznaczać coś, szacować (zob. Słownik współczesnego języka polskiego, pod red. B. Dunaja, Warszawa 1996, s. 1190 i 679). W tej sytuacji zasadnie wskazuje Naczelnik Urzędu Skarbowego w W., że zgodnie z przepisem art. 97 § 3 k.p.w. funkcjonariusz nakładający grzywnę obowiązany jest określić jej wysokość, wykroczenie zarzucone sprawcy oraz poinformować sprawcę wykroczenia o prawie odmowy przyjęcia mandatu karnego i o skutkach prawnych takiej odmowy. Strażnik gminny (miejski) na podstawie cytowanego przepisu zobowiązany jest więc jednocześnie do ustalenia i określenia wysokości mandatu, kierując się rodzajem wykroczenia. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje również okoliczność, że stosownie do art. 100 k.p.w. grzywna nałożona w drodze mandatu karnego przez funkcjonariusza organu podległego władzom jednostki samorządu terytorialnego, stanowi dochód tej jednostki samorządu.

Powyższe wywody nie pozostawiają wątpliwości, że zostaje zachowana również druga z opisywanych przesłanek. Należy bowiem zaakceptować tezę, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) jest organem gminy (miasta), uprawnionym, za pośrednictwem strażnika gminy (miasta), do pobierania danych należności pieniężnych (mandatów karnych) na rzecz związku publicznoprawnego (gminy - miasta).

Z akt rozpatrywanej sprawy jednoznacznie wynika, że na postawie odrębnych przepisów, o których mowa w art. 19 § 2 p.e.a., tj. regulacji art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych ( t.j., Dz.U. z 1997 r., Nr 36, poz. 224, ze zm.) w związku z pkt 42 załącznika do tejże ustawy, występujący z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu Prezydent Miasta W. jest organem gminy o statusie miasta.

Dlatego też, reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Prezydent Miasta W. będąc organem gminy o statusie miasta na podstawie odrębnych przepisów, zgodnie z treścią art. 19 § 2 p.e.a. jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej grzywien, nałożonych w drodze mandatów karnych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w W. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że stosownie do art. 19 § 1 p.e.a. wyłączona jest w tym zakresie ogólna właściwość Naczelnika Urzędu Skarbowego w W.

Zaprezentowane powyżej poglądy nawiązują w swojej treści do przyjętych wniosków w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II FW 2/07 (nie publikowane), w którym Sąd rozstrzygał sprawę w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a.