Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 244/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski Sędziowie NSA Urszula Raczkiewicz Czesława Socha (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 513/07 w sprawie ze skargi L. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r. o sygnaturze akt V SA/Wa 513/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę L. A. i uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] września 2006 r.

Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji, który stwierdził, że L. A. między wrześniem 1999 r. a majem 2000 r., tj. przez część okresu, za który domagał się umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, zatrudniał pracownika. Był zatem ubezpieczonym i jednocześnie płatnikiem składek z dwóch tytułów: jako pracodawca i jako osoba ubezpieczona zobowiązana do opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne. W takiej sytuacji dopuszczalny był wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne płatnika jako ubezpieczonego oraz jego pracownika, przy czym w przypadku należności z tytułu składek pracownika niedopuszczalne jest umorzenie tej ich części, którą pracownik finansuje samodzielnie.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) składki mogą być umarzane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w całości lub części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w art. 28 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy. Stosownie do treści art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych możliwe jest natomiast umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach mimo braku całkowitej ich nieściągalności. Z przepisu tego wynika, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki tego umorzenia określono w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

Zdaniem Sądu I instancji, błędne jest stanowisko organu administracji, że zatrudnianie przez skarżącego pracownika wyklucza możliwość zastosowania w tej sytuacji art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis powyższy stanowi ogólnie o należnościach z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć stosowanie wspomnianego przepisu wyłącznie do zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika, to z pewnością zamieściłby wyraźne zastrzeżenie w omawianym przepisie. Przedmiotowe decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczyły odmowy umorzenia składek odprowadzanych przez skarżącego jako płatnika, tj. własnych składek oraz składek pracownika. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r. organ rentowy umorzył przedmiotowe postępowanie we fragmencie dotyczącym umorzenia tej części składek, którą ubezpieczeni będący pracownikami sami finansują, gdyż nie mogą być one umorzone (art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W związku z powyższym, spełnione zostały przesłanki określone w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a zatem dopuszczalne było umorzenie wnioskowanych należności.

Sąd I instancji podniósł ponadto, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola ogranicza się w takim przypadku do zbadania, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. W ocenie Sądu I instancji, organ administracji zebrał wprawdzie materiał dowodowy, lecz został on pominięty przy wydawaniu decyzji. Nie odniesiono się ponadto do zgłaszanych w toku postępowania wniosków, twierdzeń i zarzutów skarżącego. Brak rozważenia przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób kompleksowy okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego stanowiło brak w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji i było naruszeniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem podlegała uchyleniu.

W skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania i ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił naruszenie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma zastosowanie w stosunku do skarżącego. Na zadłużenie skarżącego jako płatnika składają się także składki z tytułu zatrudnienia pracownika, a zatem "rozdzielenie" zadłużenia na różne tytuły jest niemożliwe w świetle art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 7 i nast. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, wypłaconych zasiłków z ubezpieczeń chorobowego i wypadkowego, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz kolejności zaliczania wpłat składek na poszczególne fundusze (Dz. U. Nr 165, poz. 1197 ze zm.). Intencją ustawodawcy w przypadku art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych było umożliwienie umorzenia zaległych składek płatnikom będącym równocześnie ubezpieczonymi. Wprowadzenie ustępu 3a do art. 28 cytowanej wyżej ustawy zmierzało do wyraźnego wskazania adresata tego przepisu, a nie ogólnie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z uzasadnienia projektu ustawy, którą dodano ustęp 3a do art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że miało to na celu danie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych możliwości umarzania należności mimo braku ich całkowitej nieściągalności, ale tylko w stosunku do osób ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek. W przypadku takich osób świadczenia emerytalno-rentowe wyliczane są w oparciu o opłacone składki. Zatem występując o umorzenie składek, osoby te decydują się równocześnie na poniesienie konsekwencji w postaci zaniżenia lub braku prawa do świadczenia w przyszłości. Ponadto niezasadne są twierdzenia Sądu I instancji zarzucające organowi rentowemu brak oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Skoro bowiem nie ma przesłanek do rozważenia możliwości umorzenia należności, to i zebrany materiał dowodowy pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. A. podał, że z uwagi na egzekucję należności z tytułu zaległych składek znalazł się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, a brak środków uniemożliwia mu kontynuację leczenia kardiologicznego

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 i 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy, będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji, dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjętą przez Sąd I instancji podstawę do zastosowania prawa materialnego. Skarżący, powołując naruszenie prawa materialnego, sprowadza zarzut do błędnej wykładni art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Chodzi o to, że przepis ten nie ma zastosowania do możliwości umorzenia zaległych składek w sytuacji, gdy płatnik składek na ubezpieczenie społeczne, będący równocześnie ubezpieczonym, zatrudniał pracowników.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest uzasadniony.

Trafnie Sąd I instancji przyjął, że kwestionowany przepis ma zastosowanie do ubezpieczonego, który jednocześnie jest zobowiązany do opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne oraz jest płatnikiem składek jako pracodawca. Oceny tej nie może zmienić argumentacja wnoszącego skargę kasacyjną wynikająca z celu i zamierzeń ustawodawcy. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych chodzi o to, że w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenie społeczne, świadczenia emerytalno-rentowe wyliczane są w oparciu o opłacone składki, a umorzenie składek spowoduje zaniżenie lub brak prawa do świadczenia w przyszłości, jak też brak możliwości rozdzielenia zadłużenia na różne tytuły. O ile organ wnoszący skargę kasacyjną odwołuje się do celu i zamierzeń ustawodawcy, to niewątpliwie zarówno treść uzasadnienia projektu zmiany ustawy, jak też sama ustawa takiego ograniczenia nie zawierają. Kwestionowany przepis wyraźnie określa, jaki jest zakres podmiotowy i przedmiotowy ubiegania się o umorzenie należności z tytułu składek. Przepis ten, jeśli chodzi o stronę podmiotową, nie ogranicza się tylko do samego ubezpieczonego. Użyte w przepisie pojęcia "ubezpieczonych będących również płatnikami składek" wyraźnie wskazuje także na płatników, jako pracodawców. Oznacza to wówczas, że płatnik składek to także podmiot z dwóch tytułów: jako pracodawca i jako osoba ubezpieczona zobowiązana wyłącznie do opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne. Trafnie zatem Sąd I instancji zauważył, że gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć stosowanie tego przepisu wyłącznie do zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika, to niewątpliwie zamieściłby takie wyraźne zastrzeżenie w omawianym przepisie. Ograniczeń takich, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, nie zawiera uzasadnienie projektu zmiany ustawy.

Organ administracji wnoszący skargę kasacyjną powołaną interpretację błędnie łączy ze skutkami umorzenia. O ile powołany projekt uzasadnienia zmiany ustawy wyjaśnia jedynie skutki umorzenia w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie własne, to nie można tego odnosić do zawężenia kręgu podmiotowego, o którym mowa w przepisie. Nie przemawia za tym ani literalne brzmienie przepisu, ani też cel zamierzeń ustawodawcy. Krąg uprawnionych do ubiegania się o umorzenie został określony i zainteresowany L. A. niewątpliwie do nich należy, co prawidłowo wywiódł Sąd I instancji. Nie ma przy tym znaczenia, że na zadłużenie płatnika składają się także składki z tytułu zatrudniania pracownika, a rozdzielenie ich jest niemożliwe. Omawiany przepis takich ograniczeń nie przewiduje, a powołany art. 49 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 7 i następne rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, wypłaconych zasiłków z ubezpieczeń chorobowego i wypadkowego, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz kolejności zaliczania wpłat składek na poszczególne fundusze (Dz. U. Nr 165, poz. 1197 ze zm.) nie może stanowić przeszkody do ubiegania się o umorzenie w trybie omawianego przepisu. Konsekwencją tego jest prawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji o konieczności oceny merytorycznej złożonego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek.

Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji interpretacja przepisów prawa materialnego była prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjne przepisów prawa. Skarga kasacyjna wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.