Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 723/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2004-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Adam Matuszak Katarzyna Matczak (spr.) Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu l grudnia 2004 r. sprawy ze skargi M. K., J. L. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z 2 września 2004r. Nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta O. w sprawie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 23.422,50 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego ulicy "[...]" w O. poprzez umieszczenie tablicy reklamowej w okresie od dnia 3 czerwca 2000r. do 15 maja 2001 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji nałożył na M. K., J. L. i A. J. wspólników Spółki cywilnej A karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego ulicy "[...]" w O. Wyjaśniono, że na podstawie inwentaryzacji w terenie przeprowadzonej w dniu 3 czerwca 2000r. stwierdzono umieszczenie w pasie drogowym ulicy "[...]" w O., bez zezwolenia zarządcy drogi, tablicy reklamowej Spółki cywilnej A. Ustosunkowano się także, do przywołanego argumentu strony, iż obowiązek demontażu tablicy reklamowej spoczywał na Agencji Reklamowej B, bowiem przesłuchany w sprawie właściciel Agencji nie potwierdził faktu otrzymania takiego zlecenia od Spółki. Wyjaśniono, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego naliczona została w wysokości 10-krotności opłat określonych w § lOa ust. 3 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, przy czym za datę początkową przyjęto dzień inwentaryzacji w terenie tj. 3 czerwca 2000r., a końcową dzień demontażu tablicy tj. 15 maja 2001 r.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył pełnomocnik M. K., J. L. i A. J. Zakwestionował stwierdzenie, że nastąpiło samowolne zajęcie pasa drogowego. Wskazał na fakt poinformowania w dniu 16 czerwca 1997r. przez Zakład Energetyczny w O. o użyczeniu urządzeń oświetleniowych Miejskiemu Zarządowi Dróg, Mostów i Zielem w O., z którym następnie kontynuowano umowę na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, na którą to okoliczność przedstawił faktury z lat 1997 i 1998. Zarzucił, iż niezrozumiałym jest, z jakiego powodu po 1998r. nie wezwano Spółki do dalszego uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego. Nadto pełnomocnik wskazał na nadmierną opieszałość w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, co wpłynęło na trudności w przedstawieniu wszystkich umów i dokumentów. Wniósł o uchylenie decyzji, gdyż w analogicznym stanie faktycznym organ innemu podmiotowi umorzył postępowanie w tej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie uwzględniło odwołania. Kolegium podało, że sprawa została rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych obowiązujące przed dniem 9 grudnia 2003r., stosownie do art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, póz. 1953). W myśl art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Natomiast § lOa ust. 3 w związku z § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, póz. 33, ze zm) określa sposób ustalenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania wyjaśniającego w tej sprawie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, że w okresie od dnia 3 czerwca 2000r. do 15 maja 2001r. wspólnicy Spółki cywilnej A umieścili w pasie drogowym ulicy "[...]" w O. tablicę reklamową, o powierzchni 4,50 m2, nie posiadając zgody zarządcy drogi.

Ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów wyjaśniono, że w sprawie tej nie ma znaczenia fakt niezawinionego zajęcia pasa drogowego, na co wskazuje pełnomocnik, bowiem dyspozycja art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nakłada na organ obowiązek pobrania kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, przy czym bez znaczenia jest okoliczność, czy zajęcie to jest zawinione, czy też ma charakter niezawiniony. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym co do zasady obojętny, tak jak subiektywne przekonanie strony o prawidłowości swoich działań. Stosownie do § 11 ust. 4 ww. rozporządzenia przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się: samowolne zajęcie pasa drogowego, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Wyjaśniono, że odstąpienie od pobrania

kary pieniężnej traktować należy jako okoliczność wyjątkową, uzasadnioną wynikami ustaleń

czynionych pod tym kątem w obrębie stanu faktycznego każdej indywidualnej sprawy -wyrok. NSA z 7 czerwca 2001r. sygn,. akt II SA 1391/00.

Organ nie stwierdził jednak w rozpatrywanej sprawie takiej okoliczności, gdyż

pismem z 16 lipca 1998r. współwłaściciel Spółki – M. K. poinformował zarządcę drogi Miejski Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni w O. o fakcie rezygnacji z utrzymania

reklamy, która do tego momentu była umieszczona w pasie drogowym ulicy "[...]" w O., na podstawie zawartej umowy Nr "[...]" z dnia 13 września 1996r. Po wypowiedzeniu

tej umowy Spółka została wezwana przez zarządcę drogi do uiszczenia opłaty za umieszczenie

reklamy w pasie drogowym w okresie od l stycznia do 18 lipca 1998r, który to obowiązek wykonała w dniu 3 września 1998r. Z wyjaśnień tego wspólnika przesłanych w dniu 9 maja 2001r. w toku postępowania przed organem I instancji wynika, że jedynie przez niedopatrzenie nie usunięto tablicy reklamowej. Z okoliczności tej wynika, zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że wspólnicy mieli świadomość, iż korzystanie z pasa drogowego pod działalność reklamową może odbywać się tylko w oparciu o zgodę zarządcy drogim, a wypowiadając umowę z dnia 13 września 1996r. utracili tytuł prawny, na mocy którego tablica reklamowa została w pasie drogowym umieszczona. Po wypowiedzeniu umowy byli zobowiązani do jej usunięcia - przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego.

Nie potwierdził się także zarzut, iż tablica reklamowa miała zostać zdemontowana przez Agencję Reklamową B, gdyż przesłuchany w tym zakresie jej właściciel nie potwierdził aby takie zlecenie otrzymał od Spółki cywilnej A.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł pełnomocnik skarżących | zarzucając jej naruszenie art. 11 § 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że skarżący samowolnie zajęli pas drogowy, art. 10 § l i art. 12 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak umożliwienia przez organ II instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i niewnikliwy. Wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z 2 września 2004r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasadzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o samowolnym zajęciu pasa drogowego, gdyż skarżący dysponowali umową na zawieszenie reklamy na urządzeniu oświetleniowym, która pierwotnie zawarta była z Zakładem Energetyczny w O., a następnie kontynuowana z MZDMiZ w O. To do obowiązków tego organu należało wyliczenie należności i wezwanie skarżących do uiszczenia stosownej opłaty. Wobec powyższego skarżący nie kwestionują chęci uiszczenia opłaty według podstawowej stawki lecz kwestionuj ą żądanie uiszczenia kary.

Podniesiono, że zasada czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczy tak postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego, natomiast Kolegium nie zapewniło skarżącym możliwości zapoznania się z materiałami sprawy. Także prowadzeniem postępowania przez kilka lat, z naruszeniem zasady szybkości i wnikliwości postępowania administracyjnego naruszono prawa strony, gdyż wobec likwidacji

spółki i znacznego upływu czasu od wszczęcia postępowania w tej sprawie uniemożliwiono stawienie wszystkich umów i dokumentów potwierdzających słuszność twierdzeń skarżących.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi, dodatkowo podniosło, iż zarzut braku umożliwienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym jest chybiony, bowiem skarżący zostali zapoznani z materiałami sprawy na etapie postępowania przed organem I instancji w dniu 6 kwietnia 2004r. i od tego icntu w sprawie nie pojawiły się żadne nowe dowody, których skarżący by nie znali. Kolegium rozpatrywało sprawę na podstawie materiałów zgromadzonych przez organ I instancji, z którymi zapoznano skarżących.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania skargi M. K., J. L. i A. J. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, ponieważ na obszarze jego właściwości ma siedzibę organ administracyjny, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 71, póz. 838) za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Stosownie do upoważnienia wynikającego z ust. 7 tego przepisu Rada Ministrów wydała w dniu 24 stycznia 1986r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, póz. 33, ze zm). W § l ust. l ww. przyjęto zasadę zgodnie z którą zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i

ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy m. in. umieszczenia tablicy reklamowej w pasie drogowym. Natomiast w § 11 ust. 4 rozporządzenia określono co należy rozumieć pod pojęciem zajęcia pasa drogowego, a jest to samowolne zajęcie pasa drogowego, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu.

Z kolei § 11 ust. l i 3 rozporządzenia wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty naliczonej na podstawie § lOa w przypadku umieszczenia reklamy i obiektu handlowego lub usługowego.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy wspólnicy Spółki cywilnej A w okresie od 3 czerwca 2000r. do 15 maja 2001 r. bez zgody zarządcy drogi umieścili w pasie drogowym ulicy "[...]" w O. tablicę reklamową, bowiem organy orzekające w sprawie uznały, iż zajęcie takie miało we wskazanym okresie czasu miejsce oraz miało ono charakter samowolnego zajęcia pasa drogowego.

W sprawie poza sporem jest okoliczność, że Spółka cywilna A w O. uzyskała w dniu 19 stycznia 1994r. zezwolenie Nr "[...]" na umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym ulicy "[...]" w O. na okres do 31 grudnia 1994r. Zezwolenie powyższe zostało przedłużone do 31 grudnia 1995r., a następnie w dniu 13 września 1996r. zawarta została pomiędzy Spółką a Miejskim Zarządem Dróg, Mostów i Zieleni w O. umowa nr "[...]", mocą której zezwolono właścicielowi reklamy na jej umieszczenie w pasie drogowym ulicy "[...]" w O.

W aktach znajduje się także pismo zarządcy drogi z dnia 13 października 1997r.

skierowane do Spółki, którego odbiór ta potwierdziła w dniu 21 października 1997r., iż

stosownie do § 15 umowy Nr "[...]" z dnia 13 września 1996r. zarządca wypowiada umowę ze

skutkiem na dzień 31 grudnia 1997r. Pismem tym poinformowano także Spółkę o nowych

zasadach udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz konieczności złożenia nowego

wniosku w tej sprawie. Odpowiedzią na powyższą informację stanowi pismo właściciela

Spółki M. K., który poinformował, że z dniem 16 lipca 1998r. rezygnuje z

utrzymywania reklamy przy ulicy "[...]". Wobec powyższego zarządca wystawił Spółce

wezwanie do zapłaty z dnia 20 lipca 1998r., w którym określił należność za okres od l stycznia

do 18 lipca 1998r. (tego dnia oświadczenie Spółki dotarło do zarządcy) według stawek

5 podstawowych, informując jednocześnie, iż brak uiszczenia należności w terminie 7 dni

spowoduje naliczenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy.

Poza sporem pozostaje także okoliczność, iż w dniu 3 czerwca 2000r. podczas Inwentaryzacji w terenie tablica reklamowa Spółki A była umieszczona na słupie i oświetleniowym w pasie drogowym ulicy "[...]" w O. i dopiero po wszczęciu postępowania w dniu 27 kwietnia 2001r. w sprawie umieszczenia tej tablicy w pasie drogowy bez zgody zarządcy drogi właściciel Spółki M. K., pismem z dnia 9 maja 2001r., poinformował, iż firma została zlikwidowana i poprzez "niedopatrzenie z naszej strony nie usunięto tablicy reklamowej". Poinformował również, iż tablica zostanie zdjęta do 15 maja 2001r.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny nie można zarzucić, że organy orzekające w sprawie bezzasadnie uznały, iż doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego ulicy "[...]" w O. przez Spółkę w okresie od 3 czerwca 2000r. do 15 maja 2001r. Nie może zmienić tej okoliczności - nie kwestionowany przez organy - fakt posiadania przez Spółkę w latach od 1994 do 1997 zezwolenia, a następnie umowy na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Skarżący pomija jednakże dowody potwierdzające ustanie tytułu prawnego j do zajmowania pasa drogowego po dniu 18 lipcu 1998r. W tym bowiem dniu dotarło do zarządcy drogi złożone w imieniu Spółki oświadczenie o rezygnacji z umieszczenia tablicy reklamowej. Okoliczność powyższą należało zatem uznać za końcowy moment posiadania tytułu prawnego do dalszego zajmowania pasa drogowego. Skarżący pomija także okoliczność, że sam zarządca drogi w dniu 21 października 1997r. wypowiedział umowę uprawniającą do zajęcia pasa drogowego ze skutkiem na dzień 31 grudnia 1997r. Skoro jednak, jak wynika z wezwania do zapłaty, mimo jej wypowiedzenia, nadal naliczył w 1998r. opłatę za zajęcie pasa i drogowego a nie karę za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, to okoliczność l powyższa nie może oznaczać, iż słuszne jest powoływanie się na domniemanie, że umowa ta : nadal obowiązuje, pomimo jej wypowiedzenia przez obie strony. Fakt niekonsekwencji zarządcy drogi w ustaleniu opłaty za 1998r. nie uzasadnia twierdzenia, iż Spółka po dniu 18 lipca 1998r. posiadała zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego, skoro sama tę umowę wypowiedziała.

Zgodzić się należy za organem odwoławczym, że fakt posiadania wiedzy o wypowiedzeniu umowy dotyczącej zajęcia pasa drogowego, a mimo to dalsze jego zajmowanie świadczy o samowolnym zajęciu. Cechę samowolności można bowiem przypisać działaniu wyłącznie według własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia. Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu okoliczność, że skarżący posiadali świadomość nie posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a mimo tego, jak sami oświadczyli, przez | "niedopatrzenie,, nie usunęli tablicy reklamowej.

Wysokość ustalonej kary za samowolne zajęcie pasa drogowego wyliczona została prawidłowo, stosownie do § 11 ust. 3 w związku z § lOa ust. 3 według stawki przewidzianej dla drogi krajowej.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zasadne są zarzuty skarżących dotyczące naruszenia j zasady szybkości, wnikliwości postępowania administracyjnego określonej art. 12 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie trwało ponad trzy lata, jak również j zasady udziału stron w postępowaniu - art. 10 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, j bowiem organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednakże zgodnie z art. 145 § l pkt l lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględni skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone natomiast przez Sąd naruszenie ww. zasad nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. rozstrzygnięcie swoje oparło w całości na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji uwzględniając zarzuty strony wyrażone w odwołaniu. Organ nie prowadził żadnego własnego postępowania wyjaśniającego Nie sposób zatem przyjąć, że brak zapoznania skarżących z aktami sprawy na etapie postępowania odwoławczego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie tego organu. Także okoliczność długotrwałego prowadzenia postępowania administracyjnego nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, mimo takiego zarzutu skarżących, gdyż przewlekłość była wynikiem także braku działania samej strony w tym postępowaniu. Strona została prawidłowo zawiadomiona w dniu 27 kwietnia 2001 r. o wszczęciu postępowania w tej sprawie i miała możliwość przedstawienia wszelkich dowodów i dokumentów w tej sprawie, czego nie uczyniła. Nie może zatem teraz skutecznie zarzucać organowi, iż przez długie prowadzenie postępowania uniemożliwiono jej przedłożenia dowodów i dokumentów, gdyż dokumenty te mogły być złożone zaraz po wszczęciu postępowania w tej sprawie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organ miał podstawę do nałożenia kary pieniężnej w kwocie 23.422,50 zł na M. K., J. L. i A. J. właścicieli Spółki cywilnej A w O. za samowolne zajęcie pasa drogowego ulicy "[...]" w O. poprzez umieszczenie tablicy reklamowej w okresie od dnia 3 czerwca 2000r. do 15 maja 2001 r. To, zaś oznacza, że skargi nie można było uznać za uzasadnioną i na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270, ze zm) - należało ją oddalić.