Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 850/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy") - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej także: "k.p.a." - utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 107 k.p.a., a także art. 9 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) - dalej także: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", odmawiającą E.M. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Skarżąca E.M. pełniła służbę w Policji do dnia [...] lutego 2010 r. Z dniem [...] lutego 2010 r. skarżąca została zwolniona ze służby w Policji.

Na dzień zwolnienia skarżącej ze służby w Policji przysługiwał jej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Z uwagi na powyższe, wypłacono skarżącej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. skarżąca wystąpiła do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o spowodowanie ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z sentencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, oraz zarządzenie wypłaty należnej kwoty świadczenia stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącej, Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i 107 k.p.a., a także art. 9 ust. 1 i art. 48 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2020 r. odmówił skarżącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji, opierając się na treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach - stwierdził, że wypłacony ekwiwalent został naliczony prawidłowo w oparciu o obowiązujące w danym czasie przepisy.

W dniu [...] listopada 2020 r. (data stempla pocztowego), w terminie ustawowym, E.M. odwołała się od powyższej decyzji organu pierwszej instancji.

W wyniku rozpoznania odwołania Komendant Główny Policji - działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jednocześnie, organ zauważył, że sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Jednak - jak podkreślił organ - w dniu 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r., poz. 2102 opublikowano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wydany w sprawie sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Organ odwoławczy wskazał, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji, jak stwierdził organ odwoławczy, powstała luka w systemie prawnym. Z żadnego obowiązującego przepisu prawa nie wynikało bowiem, w jaki sposób ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z powyższym z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 1 pkt 16 wskazanej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Niemniej, organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W tej sytuacji, Komendant Główny Policji stwierdził, że w konsekwencji powyższego od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, chyba że dana sprawa została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Policji zauważył, że skarżąca E.M. nabyła prawo do ekwiwalentu pieniężnego wraz ze zwolnieniem ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2010 r., w konsekwencji czego wypłacono jej należny ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że nie ma podstaw prawnych do zakwalifikowania sprawy skarżącej, jako wszczętej i niezakończonej przed dniem 6 listopada 2018 r. Komendant Główny Policji wyraźnie wskazał bowiem, że z dniem wypłaty skarżącej należnego jej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, jej sprawa dotycząca wypłaty przedmiotowego świadczenia została zakończona.

W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, zasadne jest uznanie, że nie ma podstaw faktycznych i prawnych do wypłaty skarżącej omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, albowiem w jej przypadku - jak stwierdził organ odwoławczy - nie mają zastosowania przepisy prawa przewidujące inny, niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru wskazanego ekwiwalentu.

Odnosząc się do kwestii wypłaty ewentualnych ustawowych odsetek, Komendant Główny Policji wyjaśnił, że tzw. sprawa o odsetki nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Tym samym, organ odwoławczy wskazał, że rozpoznanie sprawy o odsetki od określonych świadczeń, w przypadku ich przyznania, nie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej.

W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. skarżąca E.M., działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r., jak też decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r., a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, strona skarżąca zarzuciła organom Policji:

1. naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie skarżącej należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

2. działanie, które uniemożliwiło skarżącej realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach - z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. akt K 7/15.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że jej wniosek o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pozostawał w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wydanym w sprawie o sygn. akt K 7/15, którym wyeliminowano z obrotu prawnego fragment przepisu art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia, jako stanowiący ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu techniczne przesłanki do naliczenia ekwiwalentu w prawidłowej wysokości.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i mają charakter powszechny. Tymczasem, mimo tego, po prawie dwóch latach zapowiedzi o konieczności ustawowego uregulowania kwestii będącej przedmiotem jej wniosku, ponownie wpisano do ustawy, że w okresie pomiędzy 19 października 2001 r. i 5 listopada 2018 r. nadal będzie obowiązywał zapis, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny.

Skarżąca podkreśliła, że nie do zaakceptowania jest decyzja podjęta w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez NSA i wojewódzkie sądy administracyjne, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego, jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawą zwykłą.

Powołując treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 614/20, skarżący wskazał, że: "(...) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji... (Dz. U. 100, poz. 1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14). W kontrolowanej sprawie Jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy. (...) Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania Jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest wiec ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art 190 ust 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z ort 8 ust 1 Konstytucji. (...) Nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r., a tak było w niniejszej sprawie". W tej sytuacji, skarżący uznał, że norma prawna zawarta w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie, w jakim pozbawia funkcjonariuszy, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed 6 listopada 2018 r., stoi w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego wydanym w sprawie sygn. akt K 7/15. Skarżący zauważył bowiem, że niezgodność określonej regulacji prawnej z Konstytucją jest stanem niezależnym od chwili orzekania w tym przedmiocie przez Trybunał. Według skarżącego, nie można przyjmować, że przed opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego akt prawny był zgodny z Konstytucją, a dopiero ocena dokonana przez Trybunał pozbawia przepis przymiotu zgodności z ustawą zasadniczą, ponieważ w takim przypadku ocena obowiązywania aktu normatywnego z punktu widzenia zgodności danego aktu z Konstytucją uzależniona byłaby od chwili wydania orzeczenia przez Trybunał.

Ponadto, skarżący podniósł, że po prawie dwóch latach zapowiedzi o konieczności ustawowego uregulowania kwestii będącej przedmiotem wniosku skarżącego, ponownie wpisano do ustawy, że w okresie pomiędzy 19 października 2001 r. i 5 listopada 2018 r. nadal będzie obowiązywała norma prawna, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny. Zdaniem skarżącego, jest to sytuacja, w której ustawodawca dopuścił się czynnego bezprawia legislacyjnego i to w warunkach oczywistej recydywy. O ile - jak zauważył skarżący - pierwotny błąd w nowelizowanej w 2001 r. ustawie o Policji, którego następstwem był wyrok Trybunału Konstytucyjnego, można oceniać jako niezamierzony, o tyle regulacja przyjęta rzekomo w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stanowi intencjonalne i szczególnie naganne złamanie zasad praworządności.

Skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19, jednoznacznie i krytycznie odniósł się do kwestii tzw. wtórnej niekonstytucyjności przepisu, wspierając swoje stanowisko poglądami wyrażonymi w literaturze przedmiotu. Skarżący stwierdził, że - według NSA - dotyczy to sytuacji, w której pomimo formalnej zmiany normatywnej, w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja, identyczna lub zbliżona do tej derogowanej przez Trybunał Konstytucyjny.

Skarżący uznał, że z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ norma prawna zawarta w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie, w jakim pozbawia funkcjonariuszy, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed 6 listopada 2018 r. - stoi w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

W tej sytuacji, jak podniósł skarżący, już prima facie oczywistym wydaje się, że zaistniała sytuacja prawna nie wymaga od sądu przeprowadzania na tym etapie postępowania jakiejkolwiek pogłębionej analizy prawniczej w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności kwestionowanego przepisu, do której jest w pełni uprawniony, zgodnie z utrwaloną doktryną i orzecznictwem, gdyż domniemanie zgodności z Konstytucja w tym zakresie zostało już uprzednio definitywnie obalone przez Trybunał Konstytucyjny.

Skarżący podkreślił ponadto, że w orzecznictwie przyjmuje się, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego traci cechę domniemania konstytucyjności.

Skarżący wskazał, że w wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II UK 6/13, Sąd Najwyższy stwierdził, że skutkiem uznania za niekonstytucyjne przepisów w określonym zakresie jest obowiązek zapewnienia przez wszystkie sądy, które orzekały na podstawie niekonstytucyjnych przepisów prawa, stanu zgodnego z Konstytucją w zakresie wiążąco rozstrzygniętym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Skarżący zauważył, że w szczególności w wyroku z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt III UK 2/10, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że skutkiem utraty domniemania konstytucyjności ustawy, w konsekwencji wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niezgodność jej przepisu z Konstytucją, jest obowiązek zapewnienia przez sądy orzekające w sprawach, w których przepis ten ma zastosowanie, stanu zgodnego z Konstytucją wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, skoro uznane za niezgodne z Konstytucją przepisy prawa naruszały ustawę zasadniczą już od dnia ich wejścia w życie (ex tunc), to nie mogą być legalną podstawą orzekania przez sądy powszechne i Sąd Najwyższy (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I UK 519/12, z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II UK 299/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I UK 593/12, z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt I UK 621/12, czy też z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II UK 369/12). Jednocześnie, skarżący podniósł, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego zdecydowanie przeważa pogląd o skuteczności ex tunc wyroków Trybunału Konstytucyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06, OSNC z 2007 r. Nr 6, poz. 79, a także uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2001 r., sygn. akt III ZP 30/00, OSNP z 2001 r. Nr 23, poz. 685, z dnia 3 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 45/03, OSNC z 2004 r. Nr 9, poz. 136, z dnia 23 stycznia 2004 r., sygn. akt III CZP 112/03, OSNC z 2005 r. Nr 4, poz. 61, z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt III CZP 35/05, OSNC z 2006 r. Nr 5, poz. 81 oraz z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 26/06, OSNC z 2007 r. Nr 3, poz. 39).

Skarżący zauważył jednocześnie, że identyczny pogląd prezentowany jest również w orzecznictwie sadów administracyjnych, gdzie podnosi się, że skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją mają, co zasady, skutek wsteczny (ex tunc), to oznacza, że przepis jest niekonstytucyjny od chwili jego wejścia w życie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt I FSK 1261/07, czy też wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 105/09).

Zatem, jak wskazał skarżący, w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczeń Trybunału. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności.

Skarżący uznał zatem, że Sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (podobnie: uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 2, poz. 16) i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3334/14).

Ponadto, skarżący uznał, że z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Mając na względzie powyższe, skarżący stwierdził, że odmowa wypłacenia mu należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pozbawiona jest podstaw prawnych, albowiem ustawa o szczególnych rozwiązaniach nie może pozbawić skarżącego należnego świadczenia, którego ma prawo dochodzić w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Komendant Główny Policji - powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1013/06, z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2115/10 oraz z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 548/06 - zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest domaganie się od sądu administracyjnego, aby ten pominął regulacje prawne o randze ustawowej korzystające z domniemania konstytucyjności i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji RP, kierując się wyrażoną w jej art. 8 zasadną nadrzędności ustawy zasadniczej i jej bezpośredniego stosowania. Zdaniem organu odwoławczego, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie są uprawnione do badania zgodności ustawy z Konstytucją RP w związku z tym, że jest to prerogatywa zastrzeżona do wyłącznej właściwości Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że określony przepis podlega stosowaniu dopóki nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W tej sytuacji, Komendant Główny Policji podkreślił, że organy władzy publicznej mogą działać tylko w takim zakresie, w jakim prawo je do tego upoważnia. To zaś, zdaniem organu odwoławczego, implikuje powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (na dzień orzekania) stanu prawnego.

Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że w świetle zasady legalizmu, organy administracji publicznej nie mogą podejmować czynności w oparciu wyłącznie o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie w sprawie.

Wydając przedmiotowe postanowienie, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie zaszła podstawa do zawieszenia postępowania sądowego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., z uwagi na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza on stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Sąd uznał, że udzielenie odpowiedzi na przedmiotowe pytanie prawne ma znaczenie dla niniejszej sprawy, w której jedyną przyczyną uzasadniającą odmowę przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego stronie skarżącej było stwierdzenie, że została ona zwolniona ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., w związku z czym wypłacony jej ekwiwalent został ustalony - zdaniem organu - w prawidłowej wysokości.

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej: "P.p.s.a.").

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., postępowanie zawieszone przed sądem administracyjnym ze względu na okoliczność, że rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku innego postępowania, należy podjąć od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. Jednakże sąd może również podjąć postępowanie wcześniej, stosownie do okoliczności.

W niniejszej sprawie Sąd postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie, biorąc pod uwagę szereg okoliczności przemawiających za koniecznością wydania takiego orzeczenia.

Po pierwsze, Sąd wziął pod uwagę fakt, iż w sprawie zawisłej w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. akt P 7/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Prokurator Generalny przedstawił swoje stanowisko w piśmie z dnia 29 marca 2022 r., nr PK VIII TK 19.2021, w którym wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.

Ponadto, Sąd uwzględnił również fakt, iż w pisemnym stanowisku Sejmu RP z dnia 9 czerwca 2022 r., nr BAS-WAK-842/21 Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na niedopuszczalność wyroku. Uzasadniając przedmiotowe stanowisko, Marszałek Sejmu RP wskazał m.in., że "(...) wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego. Sądy stosują zaskarżone przepisy i nadają im treść zgodną z Konstytucją. (...) wypowiedzi sądów administracyjnych wskazują, że nie istnieje potrzeba interwencji TK w niniejszej sprawie, ponieważ sądy są zdolne usunąć istniejące wątpliwości konstytucyjne za pomocą prokonstytucyjnej wykładni prawa".

Ponadto, Sąd miał na względzie to, iż Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce (skarga nr 48762/19) zwrócił uwagę na kwestie istotne dla krajowej praktyki orzeczniczej. ETPCz zasygnalizował we wspomnianym orzeczeniu, że gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego.

Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że od wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt K 7/15 upłynęły już 4 lata, a ponadto mając na względzie wskazane wyżej stanowisko Sejmu RP i Prokuratora Generalnego przedstawione w sprawie o sygn. akt P 7/21, jak również stanowisko ETPCz przedstawione w powołanym wyżej wyroku, a także - co nie bez znaczenia - brak wyznaczenia terminu rozpoznania tej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd doszedł do przekonania, iż dalsze zawieszenie niniejszego postępowania jest nieuzasadnione i godzi w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

W tej sytuacji, Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby w dalszym ciągu powstrzymywać się od samodzielnej rozproszonej kontroli konstytucyjności spornego przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, dlatego też podjął zawieszone postępowanie sądowe.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga E.M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Komendant Główny Policji wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. o odmowie wypłaty skarżącej wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez nią urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie organów obu instancji, w niniejszej sprawie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym skarżącej nie przysługuje prawo do wypłaty wnioskowanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ponieważ postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte po dniu 5 listopada 2018 r., zaś funkcjonariuszowi wypłacono świadczenie w wysokości przysługującej w dacie zwolnienia ze służby, tj. w dniu [...] lutego 2010 r.

Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższego poglądu nie podziela.

Wskazać należy, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21 - publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Mają także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności (por. m.in. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 835-853). Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów norm w nim wskazanych. Następuje to z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dokonanego w sposób wymagany w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP.

Należy zauważyć, że wprawdzie akt normatywny uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny traci moc obowiązującą na przyszłość, to jednocześnie nie ulega wątpliwości, że skutek w postaci uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od jego wejścia w życie. Potwierdza to zresztą dominujący w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Jednocześnie, zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza zatem, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego wejścia w życie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17, czy też wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2718/17).

W ocenie Sądu, podkreślić należy, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka na zawsze drogę do stosowania normy w nim zawartej po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. W konsekwencji, przepis co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł, że jest sprzeczny z Konstytucją RP, nie może być zatem podstawą wydania orzeczenia w bieżącym procesie stosowania prawa.

Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP).

Należy zauważyć, że w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA z 2010 r., zeszyt nr 5, poz. 81), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, Nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, Nr 8, poz. 101).

Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Tymczasem, zauważyć należy, że po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z jego treścią, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko organów orzekających w sprawie, które dokonały literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 powołanej ustawy nowelizującej art. 115a ustawy o Policji, której zwolennikiem jest jej autor - Sejm RP (patrz: stanowisko Sejmu RP z dnia 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez wojewódzkie sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 633/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (publik. LEX nr 3402535) trafnie stwierdził, że jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew ww. wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku.

Należy uznać - jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie we wskazanym powyżej wyroku - że przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organy Policji obu instancji oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego z 2018 r. nr 2 (42), s. 21).

W ocenie Sądu, oznaczałoby to w konsekwencji, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które wiążą również ustawodawcę.

W tej sytuacji, wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, Sąd uznał za błędną.

Warto zauważyć, że w doktrynie przyjmuje się, iż stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. super normy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo z 2008 r. nr 5, s. 23-37). Jednocześnie, należy wskazać, że derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe, powinien konstruować je w taki sposób, aby uwzględnić skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 cyt. Ustawy, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15.

W tej sytuacji, skoro wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z Konstytucją RP.

Przeciwne rozumienie powołanego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie prowadziłoby do ewidentnego naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia to odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas, zdaniem Sądu, trudno by było mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie sygn. akt K 7/15, a tym samym zrealizowania zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że orzekające w niniejszej sprawie organy Policji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Racjonalnym będzie w tym względzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, ponieważ przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W konsekwencji, rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., organ Policji dokona ponownego ustalenia skarżącemu wysokości przysługującego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wg. podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Biorąc powyższe pod uwagę, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Należy jednocześnie wyjaśnić, że Sąd nie mógł zobowiązać organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu, ponieważ takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy P.p.s.a.

Art. 145a § 1 P.p.s.a. wyraźnie określa, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, w przypadku uznania żądań skarżącej, organ dokonuje czynności materialno-technicznej wypłaty wyrównania ekwiwalentu, bez wydawania decyzji w tej kwestii.

Należy też wyjaśnić, że roszczenie o wypłatę ewentualnych odsetek nie jest sprawą administracyjną, a ich dochodzenie jest możliwe jedynie na drodze cywilnoprawnej. Zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają bowiem regulacji, która przyznaje organom Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych, w tym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1467/13, droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1713/97). Ponieważ przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego, należy uznać, że roszczenie o odsetki jest oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym.