Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2371/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 344/13 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 344/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.W. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 12 lutego 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 19 listopada 2012 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku, zasądził od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącego K.W. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

K.W. umową z 10 stycznia 1977 r., zawartą w formie aktu notarialnego, Rep A nr [...], sprzedał Skarbowi Państwa – Urzędowi Wojewódzkiemu w [...] – Zakładowi Działalności Socjalnej, w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niezabudowaną nieruchomość stanowiącą działki o numerach: [...], o łącznej powierzchni [...] ha, położoną we wsi [...], gmina [...] (dawniej [...]), zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...], z przeznaczeniem na zorganizowanie przez Zakład Działalności Socjalnej ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego dla pracowników terenowych organów administracji państwowej. Powyższy akt sporządzono w wykonaniu decyzji Wojewody [...] z 10 grudnia 1976 r., nr [...], w sprawie nabycia przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem na zorganizowanie ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego dla pracowników terenowych organów administracji państwowej.

Wnioskiem z 5 lipca 2006 r. K.W. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a Starosta [...] decyzją z 8 czerwca 2007 r. odmówił zwrotu ww. nieruchomości.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 31 lipca 2007 r. uchylił decyzję Starosty [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu wniosku K.W. o zmianę decyzji na podstawie art. 154 K.p.a., Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 18 maja 2012 r. zmienił własną decyzję z 31 lipca 2007 r. w ten sposób, że uchylił w całości decyzję Starosty [...] z 8 czerwca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Starosta [...] decyzją z 19 listopada 2012 r. odmówił zwrotu nabytych przez Skarb Państwa od K.W. nieruchomości oznaczonych jako działki gruntu nr [...], o powierzchni 1,71 ha, położonych w [...], obręb ewidencyjny Pilchowo, gmina [...], z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia.

W odwołaniu od tej decyzji K.W. zarzucił organowi naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieomówienie przesłanek zbędności wywłaszczonej nieruchomości oraz naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W ocenie odwołującego się Starosta arbitralnie przyjął, że wywłaszczoną nieruchomość wykorzystano na cel, na który została nabyta, w sytuacji, gdy celem nabycia nie było zorganizowanie ogródków działkowych. Odwołujący się zarzucał również organowi I instancji brak inicjatywy w zbieraniu materiału dowodowego i naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie oceny materiału dowodowego, nieuwzględnienie dowodów i twierdzeń przedstawionych przez stronę w toku postępowania oraz niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 12 lutego 2013 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W ocenie organu odwoławczego, zebrane dokumenty były wystarczające do uznania, że w ciągu siedmiu lat od dnia nabycia na rzecz Skarbu Państwa działek o numerach [...], tj. od 10 stycznia 1977 r. do 10 stycznia 1984 r., nie rozpoczęto na nich żadnych prac, mających na celu zorganizowanie ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego dla pracowników terenowych organów administracji państwowej, a nawet nie opracowano koncepcji zagospodarowania przejętych na ten ośrodek gruntów. Zrezygnowano również z wykorzystania działek na cel, na który je wywłaszczono, natomiast przeznaczono je na inny cel. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na terenie ww. działek w 1982 r. powstały pracownicze ogródki działkowe, które funkcjonują na wywłaszczonych działkach do dnia dzisiejszego.

Skoro zatem ośrodek wypoczynkowy, na który miały zostać przeznaczone działki uzyskane w wyniku wywłaszczenia, nie powstał w ciągu 10 lat od nabycia przedmiotowych gruntów, to uznać należy, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Organ zauważył jednocześnie, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że w Bartoszewie funkcjonował wprawdzie ośrodek rekreacyjno-wypoczynkowy, będący od 1978 roku w użytkowaniu Zakładu Działalności Socjalnej Urzędu Wojewódzkiego w [...], jednakże nie został on zorganizowany na działkach przejętych przez Skarb Państwa od K.W. na podstawie umowy z 10 stycznia 1977 r., Rep A nr [...].

Organ odwoławczy wskazał nadto, że obecnie właścicielem działek nr [...] jest Gmina [...] oraz, że działki te znajdują się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie na podstawie umowy o ustanowieniu wieczystego użytkowania gruntu i przeniesienia własności z 19 października 1998 r., Rep A nr [...], która została ujawniona w księdze wieczystej 21 października 1998r., a prawo zostało wpisane do Kw nr [...] 24 listopada 1999 r.

W powołanej umowie zastrzeżono, że oddany w użytkowanie wieczyste grunt, stanowiący działki nr [...], winien być wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem, określonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], którym są pracownicze ogrody działkowe. Cel ten jest realizowany na przedmiotowych działkach do chwili obecnej.

W dalszej kolejności organ II instancji, przytaczając treść art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przyjął, że – co do zasady – zwrot nieruchomości może nastąpić, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, przez co należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Zgadzając się z ustaleniami organu pierwszej instancji, że na wywłaszczonej nieruchomości nie powstał ośrodek rekreacyjno-wypoczynkowy, nie podzielił stanowiska Starosty [...] odnośnie oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu drugiej instancji, czym innym są ośrodek rekreacyjno-wypoczynkowy i pracowniczy ogród działkowy, zarówno w sensie potocznym, jak i normatywnym, funkcjonalnym i organizacyjnym. Organ odniósł się do znaczenia normatywnego pojęć "ośrodek wypoczynkowy" i "pracowniczy ogród działkowy" oraz wskazał, że w okresie zagospodarowywania wywłaszczonej nieruchomości ustawodawca posługiwał się wyrażeniem "ośrodek wypoczynkowy" w grupie przepisów z zakresu turystyki, sportu. Podał, że w okresie, w którym dokonano wywłaszczenia pojęcie to było rozumiane jako miejsce wypoczynku pracowników w ramach świadczonych usług turystycznych. Z kolei pracownicze ogrody działkowe były uregulowane w innej grupie przepisów, obejmującej m.in. ustawę z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), a następnie ustawę z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58). Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r., celem pracowniczego ogrodu działkowego było stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r., pracownicze ogrody działkowe zapewniają ludziom pracy i ich rodzinom aktywny wypoczynek, możliwość prowadzenia przede wszystkim na własne potrzeby upraw ogrodniczych, stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych.

Organ zauważył, że również zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.), obowiązujące w okresie zagospodarowywania wywłaszczonych działek, rozróżniało kategorie gruntów zajętych przez ogrody działkowe od tych przeznaczonych pod ośrodki rekreacyjno-wypoczynkowe. Zgodnie bowiem z § 18 ust. 7 zarządzenia ośrodki wypoczynkowe były zaliczane do grupy użytków gruntowych, stanowiących "grunty zabudowane lub przeznaczone do zabudowania, zwane terenami osiedlowymi", natomiast ogrody działkowe, niezależnie od rodzaju upraw, były zaliczane do "gruntów ornych".

Z uwagi na powyższe, Wojewoda nie podzielił stanowiska Starosty [...], że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Stwierdził jednakże, że odmienne wnioski w powyższym zakresie nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na fakt utraty władztwa przez jednostkę samorządu terytorialnego nad nieruchomością wywłaszczoną, co stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie.

Nieruchomość objęta żądaniem zwrotu została bowiem oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie, jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie i nie znajduje się w chwili obecnej w posiadaniu Gminy [...]. W ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego jest to negatywna przesłanka orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, że nie jest możliwe wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, jeśli Skarb Państwa albo gmina nią nie władają. Sam fakt utraty władania nieruchomością przez Skarb Państwa albo gminę stanowi negatywną przesłankę orzeczenia o zwrocie nieruchomości bez badania, czy nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przeszkody w postaci sprzedaży prawa wieczystego użytkowania wywłaszczonego gruntu podmiotom trzecim, z naruszeniem powinności zwrotu tego gruntu na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, nie sposób usunąć dostępnymi środkami prawnymi. Badanie skuteczności nabycia prawa wieczystego użytkowania nie leży w kompetencjach administracji i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję K.W. zarzucił naruszenie art. 87, art. 152 pkt 1 w związku z art. 151 oraz art. 153 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na swobodnej i wybiórczej interpretacji ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości we wsi [...].

Zarzucał również naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie oceny materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego, art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 9 K.p.a. poprzez błędne informowanie o okolicznościach prawnych, które miały wpływ na ustalenie wiążących decyzji administracyjnych, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprzedstawienie i nieprzywołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, art. 12 § 2 K.p.a. poprzez niezałatwienie niezwłocznie sprawy, która nie wymagała zbierania dowodów.

Zarzuty dotyczyły nadto naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przyznał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, art. 6 K.p.a. poprzez zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa.

Skarżący podniósł również zarzuty oparte na przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: art. 136 § 1, art. 137 § 1 pkt 1 i 2, art. 138 § 1, art. 140§ 1 i § 4, art. 216 § 1 oraz art. 217 § 2 poprzez ich niezastosowanie.

K.W. nie zgodził się nadto z zaprezentowanymi w uzasadnieniu decyzji orzeczeniami sądów administracyjnych podnosząc, że prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] położonych w [...] zostało przeniesione na rzecz Polskiego Związku Działkowców 19 października 1998 r., co wypełnia przesłankę umożliwiającą zwrot nieruchomości wywłaszczonej zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ wpisu do księgi wieczystej dokonano 24 listopada 1999 r., czyli po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nastąpiło 1 stycznia 1998 r.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przeprowadzenia dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi, w tym również z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, tj. działek nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha.

Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

13 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wydal powołany na wstępie wyrok.

W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy osoba, która zbyła nieruchomość w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby realizacji celów publicznych może skutecznie ubiegać się o jej zwrot w sytuacji, gdy cel publiczny nie został zrealizowany, natomiast nieruchomość ta została oddana przez jednostkę samorządu terytorialnego, bezpłatnie na rzecz Polskiego Związku Działkowców w użytkowanie wieczyste na 99 lat.

Mając na uwadze treść przepisów regulujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd stwierdził, że przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie można bowiem utożsamiać przeznaczenia nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe z celem określonym w akcie o wywłaszczeniu – budowy ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego dla pracowników terenowych organów administracji państwowej.

Sąd zwrócił jednak uwagę, że przy orzekaniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości należy mieć na względzie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z przytoczonego unormowania wynika, że brak prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zbycie nieruchomości nastąpiło po 1 stycznia 1998 r., nie stanowi przesłanki negatywnej do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że Gmina [...] 19 października 1998 r., czyli po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, oddała Polskiemu Związkowi Działkowców z siedzibą w Warszawie nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste m.in. działki nr [...]. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...] 24 listopada 1999 r.

Powyższe, w ocenie Sądu I instancji oznacza, że Wojewoda przyjmując, iż podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo że uznał uprzednio jej zbędność na cel określony w wywłaszczeniu, jest okoliczność, że nieruchomość ta nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, gdyż została zbyta na rzecz osób trzecich, naruszył art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podkreślił, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Powyższa okoliczność ma tylko takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu. W takiej sytuacji, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy.

W niniejszej sprawie organy nie wywiązały się z tego obowiązku, albowiem nie podjęły żadnych działań zmierzających do odzyskania przedmiotowej nieruchomości, w szczególności poprzez wystąpienie - na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. - do właściwego sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy o ustanowieniu wieczystego użytkowania gruntu, ewentualnie wezwanie strony do podjęcia odpowiednich czynności procesowych.

Zdaniem Sądu I instancji Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciły władanie wywłaszczoną nieruchomością, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. Przede wszystkim to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma bowiem charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo.

Reasumując Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji powinien zawiesić postępowanie oraz podjąć wszelkie dopuszczalne środki prawne zmierzające do odzyskania władania przedmiotową nieruchomością i dążyć do końcowego jej załatwienia.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Gminy [...].

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną interpretację i wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że można domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została przeznaczona zgodnie z celem wywłaszczenia w sytuacji, gdy nieruchomość ta nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, gdyż została zbyta na rzecz osób trzecich, zaś rzeczywiste i zasadne żądanie jej zwrotu jest niemożliwe.

Wskazując na powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze – nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz po drugie – aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Skarb Państwa lub gmina nie może odebrać gruntów lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, nawet, gdy stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości niezapisaną wprost w przepisach art. 136-138 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi okoliczność, że nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej, to nieruchomość taka nie będzie mogła być zwrócona. O zwrocie nieruchomości orzekają organy administracji publicznej, którym w oparciu o obowiązujące prawo nie przysługują kompetencje uprawniające w drodze decyzji administracyjnej do odebrania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości aktualnemu właścicielowi celem przekazania jej poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy (spadkobiercom). Powyższe, zdaniem skarżącej kasacyjnie, oznacza, że dopóki w obrocie prawnym pozostają czynności prawne w oparciu, o które podmiot publicznoprawny – na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie – wyzbył się nieruchomości na rzecz osoby trzeciej – zwrot takiej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (lub jego spadkobiercom) jest niemożliwy.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że skoro dana nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, tylko została w księdze wieczystej już wpisana na rzecz podmiotu trzeciego, jej zwrot nie jest możliwy, nawet pomimo wystąpienia przesłanek określonych w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, wskazującego na konieczność podjęcia stosownych "kroków" zmierzających do "odzyskania" spornej nieruchomości, kasator podniósł, iż Sąd nie wskazał na czym miałyby one polegać. Jednocześnie stwierdził, że żadne takie, skuteczne prawnie, kroki nie istnieją. Podał, że w dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości przez aktualnego właściciela dochowane zostały wszelkie prawem przewidziane wymogi do skutecznego rozporządzenia nieruchomością. Natomiast sama czynność prawna, stanowiąca jej podstawę, dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami i w prawem przewidzianym trybie i formie. Brak zatem jakichkolwiek skutecznych środków prawnych pozwalających na kwestionowanie prawidłowości tytułu prawnego do nieruchomości podmiotu trzeciego.

Pismem z 19 września 2013 r. K.W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, że skarga kasacyjna nie opiera się na wskazaniu rzeczywistego naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, nie wskazuje również rzeczywistego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępnie na podkreślenie zasługuje, że przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości, nakłada kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu cel, jeżeli nie zostaną spełnione określone przesłanki. Dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na inny cel jest uzależniona de facto od wyrażenia zgody przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę, która przejawia się brakiem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, aby skutecznie podnosić skutki braku wniosku podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości, właściwy organ administracji powinien dokonać zawiadomienia o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, który to wymóg wprowadza przepis art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel, bez zawiadomienia w tym zamiarze, a zatem bez faktycznej zgody, stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w treści art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, bez ich zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego. Takie działanie organu Państwa narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego, a zwłaszcza zasadę zaufania do Państwa i jego organów (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2008 r., I OSK 1054/07, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z przywołanych przepisów wynika, że jedyną przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnego wymogu – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Negatywną przesłanką do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest również brak prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zbycie nieruchomości nastąpiło po 1 stycznia 1998 r. (por. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., I OSK 2485/11, Lex 1328735). To z ogólnosystemowej zasady polskiego porządku prawnego, wyrażającej się w paremii nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet, wynika niedopuszczalność przenoszenia na inne osoby praw, których się nie posiada.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego od dawna utrwalony jest pogląd, iż organ administracji, orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, powinien badać przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ww. ustawy, ale wcześniej aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (por. uchwała SN z 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93, Lex 10916, wyrok SN z 12 maja 1994 r., III ARN 22/94, OSNP 1994, nr 7, poz. 108, wyrok NSA z 19 lutego 2014 r., I OSK 1670/12, http://cbois.gov.pl).

Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku prowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, nie może jednak wydać decyzji odmawiającej takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że na nieruchomości istnieje użytkowanie wieczyste (por. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 487). W takiej zatem sytuacji, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ma on – stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego przedterminowego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nabycia lub o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania, określone w art. 100 § 1 K.p.a.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2013 r., I OSK 2485/11, Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. Przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ma bowiem charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo.

W tym kontekście podkreślenia wymaga, że ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do przesądzania wyniku sprawy toczącej się postępowaniu cywilnym dotyczącej rozwiązania umów użytkowania wieczystego.

W rozpoznawanej sprawie organy nie wywiązały się ze wskazanego obowiązku, albowiem nie podjęły żadnych działań zmierzających do odzyskania przedmiotowej nieruchomości, w tym nie wezwały strony do podjęcia odpowiednich czynności procesowych. Nawet ograniczone możliwości rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nie zwalniają organu z podjęcia stosownych działań, tym bardziej że powyższe kwestie wykraczają, jako należące do sądów powszechnych, poza kognicję sądu administracyjnego czy organu administracji, który nie może sam rozstrzygać o ważności czy skuteczności umów cywilnoprawnych. W konsekwencji, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym wykonalna stanie się decyzja o zwrocie nieruchomości, to Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w sprawie zastosowanie winna znaleźć instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno art. 7 K.p.a., jak i art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzenie przez Sąd I instancji tego rodzaju uchybienia skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej prawidłowości tego rozstrzygnięcia nie podważały. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie stanął na stanowisku, że można domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została przeznaczona zgodnie z celem wywłaszczenia, w sytuacji gdy nieruchomość ta nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przyjął natomiast, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu i pogląd ten, w świetle przedstawionych wywodów, uznać należy za trafny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.