Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1689/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 14, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 6 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1105/15 w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1105/15, uwzględniając w części skargę M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w stosunku do działek o nr:[...] , a w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] marca 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w [...] pomiędzy ulicami[...].

W złożonej na tę uchwałę skardze M. P. podał, że jest właścicielem działek o numerach[...], obręb[...], które zostały objęte ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego. Zaznaczył, że decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Starosta [...] udzielił mu pozwolenia na budowę na terenie obejmującym m.in. te działki. Z uwagi zaś na fakt, że ustalenia zawarte w kwestionowanym akcie wprowadzają możliwość ograniczenia, co do możliwości zabudowy części wszystkich działek, skarżący stwierdził, że spełnił przesłankę z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do ustaleń planu, skarżący wskazał, że przeznaczenie w przedmiotowej uchwale wymienionych działek do realizacji drogi publicznej oznaczonej symbolem KD.01, stanowi ingerencję w sferę przysługującego mu prawa własności, gdyż wprowadza ograniczenie możliwości zabudowy części wszystkich działek. Podniósł, że w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja taka jest dopuszczalna, o ile spełnione są przesłanki: odpowiedniości, konieczności i proporcjonalności. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, nie zostało spełnione kryterium konieczności, rozumiane jako obowiązek organu administracji wyboru środka jak najmniej dolegliwego dla adresata danego aktu. Skarżący stwierdził, że jest możliwe wskazanie kilku alternatywnych sposobów przebiegu trasy zaprojektowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem KD.01, w taki sposób, aby został zrealizowany deklarowany przez organ uchwalający miejscowy plan cel, polegający na zapewnieniu dojazdu do terenów gminnych położonych na zapleczu ul. 1 - Maja, i jednocześnie nie doszło do naruszenia prawa własności skarżącego. Skarżący wywiódł ponadto, że stosownie do art. 65 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), dalej: "u.p.z.p." organ nie mógł podjąć uchwały, w której przewidział odmienne rozwiązania planistyczne dla jego działek, w stosunku do których została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Z art. 65 ust. 2 i 1 u.p.z.p. wynika, że w przypadku gdy dla działki została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, rozwiązania planistyczne, na podstawie których wydano tę decyzję, determinują rozwiązania planistyczne przewidziane dla tej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że tylko w przypadku, jeśli dla danej działki objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wydano jedynie decyzję o warunkach zabudowy, ustawodawca przewidział konieczność stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji, o ile zawiera ona odmienne ustalenia od tych, które zostały przewidziane w planie miejscowym. Skarżący zarzucił ponadto, że kwestionowany plan narusza art. 17 pkt 9 u.p.z.p., gdyż zaniechano wprowadzenia zmian wynikających ze stanowiska organu uzgadniającego - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Podniósł, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wydał m. in. postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. i [...] kwietnia 2012 r., którymi odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu. Wprawdzie w toku procedury planistycznej organ ten wyraził tzw. milczącą zgodę, to jednak instytucja ta nie mogła mieć zastosowania w tym przypadku, gdyż w ocenie skarżącego, postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r., pozostaje w obrocie prawnym i jest wiążące dla organu uchwalającego plan. Zarówno bowiem uzgadniany postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. projekt, jak i projekt, w stosunku którego zastosowano instytucję milczącej zgody, tj. projekt z 2013 r. (który uzyskał status miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) zawierają analogiczne rozwiązania planistyczne, ze względu na które Wojewódzki Konserwator Zabytków zajmował negatywne stanowisko. Instytucja milczącej zgody mogłaby mieć zastosowanie w sprawie, gdyby w przedkładanym projekcie zawarto odmienne rozwiązania. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego polegające na uchwaleniu w planie rozwiązań urbanistycznych pozostających do siebie w stosunku wewnętrznej sprzeczności. Podniósł, że szerokość spornej ulicy, której układ historyczny objęty jest opieką konserwatorską, wynosi ok. 4 m. Natomiast w § 8 ust. 5 pkt 2 uchwały przewidziano, że minimalna szerokość drogi publicznej w liniach rozgraniczających wynosi 10,0 m, przy czym dopuszcza się zmniejszenie szerokości pasa drogowego ze względu na występujące uwarunkowania konserwatorskie, stosownie do § 8 ust. 5 pkt 3 - minimalna szerokość jezdni wynosi 5,5 m, zaś § 8 ust. 5 pkt 4 przewiduje, iż część pasa drogowego położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej, w której obowiązują ustalenia zawarte w § 7 ust. 3, który to stanowi, iż w strefie ochrony konserwatorskiej obowiązuje ochrona układu ulic i placów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2016 r. skarżący powtórzył argumentację dotyczącą braku możliwości poszerzenia istniejącej drogi na obszarze historycznego układu urbanistycznego oraz zarzut nieuzasadnionej ingerencji przysługujące mu w prawo własności. Wskazał jednocześnie alternatywne drogi dojazdu do terenów gminnych położonych na zapleczu ul.[...]. Na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. skarżący podał, że poszerzenie drogi KD.01 spowoduje zmniejszenie powierzchni jego nieruchomości o ok. 400 m² i "wchodzi" prawie w drugi budynek, będący jego własnością, co narusza jego interes prawny.

W piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2016 r. Rada Miejska w [...] wywiodła, wskazując na istniejące rozwiązania komunikacyjne i położenie budynków użyteczności publicznej i komercyjnych, generujących zwiększony ruch w przedmiotowym obszarze miasta, że kwestionowane przez skarżącego rozwiązanie komunikacyjne było jedynym możliwym i bezpiecznym rozwiązaniem, które nie koliduje z istniejącą zabudową i ruchem kołowym. Do pisma Rada załączyła m.in. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., w uzasadnieniu której stwierdzono, że zatwierdzony projekt budowlany dotyczący inwestycji skarżącego nie stoi w sprzeczności z ustaleniami nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przy piśmie procesowym z dnia 8 marca 2016 r. skarżący załączył m.in. decyzje organów administracji architektoniczno – budowlanej obu instancji dotyczące pozwolenia na budowę na opisanych wyżej działkach, zawiadomienie o rozpoczęciu budowy. Na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. skarżący podał m.in., że wykonanie drogi KD1 zabierze mu całą działkę i nie pozwoli na zabudowę zgodną z pozwoleniem na budowę. Dodał, że do działki nr [...] dochodzą dwie inne drogi i nie ma potrzeby zmiany szerokości drogi KD1. Pełnomocnik organu podał natomiast, że plan zabiera z działek skarżącego ok. 2 m na całej długości i nie zakłóca realizacji inwestycji skarżącego.

W wyroku częściowo uwzględniającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z zaskarżonymi ustaleniami planu część nieruchomości skarżącego znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem KD.01. W myśl § 8 tej uchwały teren ten przeznaczony został pod drogę publiczną. Powyższe wyłącza możliwość swobodnego zagospodarowania nieruchomości przez skarżącego. Rozwiązania planu ograniczają sposób korzystania z prawa własności, w konsekwencji czego skarżący może mówić o jego naruszeniu.

Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta w celu umożliwienia zagospodarowania terenu objętego planem zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] oraz umożliwienia realizacji planowanych inwestycji. W tym zakresie Rada Miejska przeznaczyła fragmenty trzech działek będących własnością skarżącego pod drogę publiczną KD.01. Jak wynika z argumentów zawartych w dokumentacji planistycznej, w tym z rozstrzygnięć Burmistrza w sprawie rozpatrzenia uwag do wyłożonego projektu planu, zaprojektowana droga publiczna KD.01 ma zabezpieczyć dojazd do terenów gminnych położonych na zapleczu ul.[...], obejmujących parking publiczny, oraz do projektowanej zabudowy oznaczonej symbolem MU.02 (terenu zabudowy wielorodzinnej z usługami) i ponadto ma stanowić alternatywny dojazd do terenów oznaczonych symbolem U.01 (tereny zabudowy usługowej). W piśmie z dnia 4 kwietnia 2013 r., skarżący wskazywał alternatywne trasy dojazdu do powyższych terenów, nie wiążące się z koniecznością wywłaszczenia go. Wskazywał też na możliwość zaplanowania dojazdu do powyższych terenów przez wyznaczenie drogi m.in. przez obiekt handlowy [...], do którego m.in. sporna droga ma zapewnić dogodniejszy dojazd. Zaznaczał też, że kwestionowane rozwiązanie ogranicza możliwość realizacji przez niego inwestycji, zaprojektowanej również na terenie działek przeznaczonych pod drogę KD.01. Z przedstawionych materiałów planistycznych, w tym odpowiedzi na uwagi składane przez skarżącego do wykładanego projektu przedmiotowego planu, i z protokołu publicznej dyskusji (z dnia 1 marca 2013 r.), w której skarżący brał udział, kwestionując projektowany przebieg drogi po należących do niego działkach, nie wynika, aby organy gminy rozważały możliwość wytyczenia innego przebiegu drogi dojazdowej do powyższych terenów, wyważając zarówno interes skarżącego, jak i interesy właścicieli innych nieruchomości. Organ nieuwzględniając uwag składanych przez skarżącego w odniesieniu do przebiegu drogi KD.01 ograniczył się do ogólnikowego wskazania, że droga ta została zaprojektowana prawidłowo, z uwzględnieniem "szerszego kontekstu" oraz zgodnie z przepisami o drogach publicznych, a ponadto uwzględnia uwarunkowania terenu i komunikacyjne. Organ nie odniósł się szczegółowo i nie rozważył propozycji skarżącego dotyczących alternatywnych możliwości dojazdu ani w toku procedury planistycznej, ani w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie analizował przebiegu drogi KD.01 z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, dowolnie ograniczył prawo własności skarżącego. Sąd ocenił, że organ gminy nie wyważył interesów skarżącego i właścicieli działek, po których możliwe byłoby zaplanowanie ewentualnych alternatywnych dróg dojazdowych, zwalniając ich bez uzasadnienia z partycypowania w ograniczeniu ich prawa własności. Bez uzasadnienia doszło do ograniczenia własności na działkach skarżącego, gdyż organ nie wykazał w toku procedury planistycznej, że ich wprowadzenie było niezbędne i konieczne dla osiągnięcia zamierzonych celów i celu tego nie można było osiągnąć przy proporcjonalnym obciążeniu praw właścicieli innych nieruchomości (w tym samej Gminy), planując inny przebieg spornej drogi, bądź też przekonująco uzasadniając, że nie było technicznej i prawnej możliwości ustalenia innego przebiegu spornej drogi. Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia jest też to, że teren objęty planem jest terenem pod ochroną konserwatorską. Okoliczność ta winna skłaniać samą Gminę do jak najmniejszej ingerencji w ten obszar i pozostawienie go w formie jak najbardziej zbliżonej do pierwotnej, co wynika zarówno z postanowień [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak i ogólnych zasad ochrony dziedzictwa kulturowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto [...] zaskarżając go w części uwzględniającej skargę M. P., tj. w zakresie punktów I oraz III, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w kwestionowanej części, to jest co do punktów I. oraz III. tego orzeczenia i rozpoznania w tym zakresie skargi poprzez jej oddalenie także w granicach zaskarżenia kasacyjnego, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w kwestionowanej części, to jest co do punktów I. oraz III. tego orzeczenia i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, w każdym zaś przypadku - zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późń. zm.), dalej: P.p.s.a., zarzucił w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.):

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, 5-7, 9-10, art. 1 ust. 3, art. 1 ust. 4 pkt 1 i 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 4-7,10, art. 15 ust. 3 pkt 4a 1 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w związku z art. 140 K.c. poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (pozostających w związku, jak też każdego z osobna), to jest:

a. wadliwe przyjęcie, że przy podejmowaniu uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r. naruszono zasadę proporcjonalności, nie analizując innych wariantów przebiegu drogi publicznej KD.01 i nie wyważając w ten sposób należycie interesu prywatnego oraz publicznego, a w konsekwencji dowolnie ograniczając prawo własności skarżącego, gdy tymczasem z akt sprawy jasno wynika, że:

- droga KD.01 jest przedłużeniem (kontynuacją) drogi publicznej o tych samych parametrach i oznaczeniu (KD.01) przewidzianej w sąsiednim planie objętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., zaś organ - w granicach wyznaczonych przez uchwałę Nr [...] z [...] Iipca 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego obecnie planu - należycie rozważył zagadnienie kontynuacji (ciągłości) całej drogi publicznej KD.01, co stanowi dowód tego, że koncepcja planistyczna organu była w pełni przemyślana i należycie wyważała interes publiczny oraz prywatny, zaś przyjęcie kierunku rozumowania skarżącego oraz WSA prowadziłoby do tego, że przewidziana w sąsiednim planie część (fragment) drogi KD.01 pozostałaby ślepa i bezużyteczna, natomiast postanowienia sąsiedniego planu w tym zakresie bezprzedmiotowe,

- organ pozostawał związany granicami (przestrzennymi) wyznaczonymi uchwałą Nr [...] z [...] lipca 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego obecnie planu, wobec czego nie mógł rozpatrywać alternatywnych wariantów dróg, które wychodziłby (i to dalece) poza obszar sporządzanego planu, tym bardziej w sytuacji, gdy plan sąsiedni z 2010 r. przewiduje już (bezpośrednią) kontynuację drogi publicznej KD.01,

- przewidziana w zaskarżonym planie miejscowym szerokość pasa drogowego w stosunku do działki o numerze ewidencyjnym nr [...] pozostała niezmieniona względem dotychczasowego planu z 2005 r. dla tego terenu (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2005 - [...]) natomiast w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...] szerokość ta zwiększyła się jedynie o 2 m, co wbrew twierdzeniu WSA dowodzi należytego wyważenia przez organ interesów prywatnego i publicznego, gdyż ingerencję w uprawnienia skarżącego ograniczono do minimum, co ma również wymierne przełożenie odszkodowawcze (w przeciwieństwie do lansowanych alternatywnych wariantów przebiegu dróg publicznych, które to warianty byłby dużo bardziej uciążliwe dla - większej liczby - osób prywatnych, jak też znacznie kosztowniejsze dla gminy, o czym szerzej była mowa w piśmie organu z 16 marca 2016r., a czego Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod rozwagę i nie poddał analizie),

- w znajdującym się w aktach zarządzeniu Burmistrza [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. wielokrotnie wskazuje się, że ze względu na uwarunkowania terenowe i komunikacyjne nie ma innych możliwości dojazdu do projektowanego terenu z ulic miejskich, konieczne było zaprojektowanie drogi publicznej oznaczonej symbolem KD.01,

- z pisma organu z 2 lutego 2016 r. - w którym wyjaśniono, jakie były warianty węzłów drogowych analizowane przy okazji sporządzania planu miejscowego - wynika wprost, że na etapie pierwszych uzgodnień projektu planu miejscowego zakładano, iż obsługa komunikacyjna będzie odbywać się właśnie z tego węzła [nr 2], ale Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (...) zastrzegł, iż dojazd do terenu z drogi nr 57 (ul.[...]) (...) możliwy jest wyłącznie dla pojazdów skręcających w prawo,

- zgodnie ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 18 stycznia 2012 r., dojazd do terenu oznaczonego symbolem U.01 z drogi krajowej nr 57 ([...]) jest możliwy wyłącznie dla pojazdów skręcających w prawo, zaś ta okoliczność istotnie determinowała treść zaskarżonego planu,

- zamierzenie budowlane skarżącego (objęte pozwoleniem na budowę) nie stoi w sprzeczności z kwestionowanym przez niego planem miejscowym objętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r.,

- kwestionowany w skardze przebieg drogi publicznej KD.01 jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] lipca 2006 r.,

- uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r. była poddana kontroli ze strony Wojewody[...] , który rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2015 r., znak:[...], zakwestionował część przepisów tej uchwały (stwierdzając jej częściową nieważność), jednak nie dotyczyło to żadnych postanowień odnoszących się do drogi publicznej KD.01, w tym jej przebiegu (także po nieruchomościach mających należeć do skarżącego), jak też pozostałych zapisów planu, które w niniejszej sprawie podważa skarżący,

- żaden z pozostałych (poza skarżącym) właścicieli gruntów, przez które zaplanowano przebieg drogi publicznej o symbolu KD.01, nie zakwestionował objętej skargą w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r., co oznacza, że w postanowieniach tego aktu nie dostrzegli oni, w szczególności nieproporcjonalnego, naruszenia swoich (prywatnych) interesów; to z kolei dowodzi, że zarzuty i obiekcje skarżącego mają czysto subiektywny wymiar, a nie obiektywne uzasadnienie,

- Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnia, dlaczego wybudowanie dróg publicznych znacznie dłuższych, na gorszych technicznie terenach - a więc zdecydowanie droższych - i do tego naruszających własność większej liczby innych osób prywatnych, ma zaspokajać kryterium proporcjonalności, natomiast nieznaczne uszczuplenie uprawnień skarżącego i to zdecydowanie tańszym kosztem (w aspekcie budowlanym oraz odszkodowawczym), a w dodatku w sposób spójny z sąsiednim planem miejscowym z 2010 r., nie czyni temu kryterium zadość; ustalenie WSA w tym zakresie ma zatem charakter dowolny;

b. wadliwe przyjęcie, że przy podejmowaniu uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r. doszło do nadużycia (przekroczenia granic) władztwa planistycznego w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...] poprzez ich - częściowe - przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną oznaczoną symbolem KD.01, gdy tymczasem z akt sprawy jasno wynika, że:

- droga KD.01 jest przedłużeniem (kontynuacją) drogi publicznej o tych samych parametrach i oznaczeniu (KD.01) przewidzianej w sąsiednim planie objętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2010 r., zaś organ - w granicach wyznaczonych przez uchwałę z 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego obecnie planu - należycie rozważył zagadnienie kontynuacji (ciągłości) całej drogi publicznej KD.01, co stanowi dowód tego, że koncepcja planistyczna organu była w pełni przemyślana i należycie wyważała interes publiczny oraz prywatny, zaś przyjęcie kierunku rozumowania skarżącego oraz WSA prowadziłoby do tego, że przewidziana w sąsiednim planie część (fragment) drogi KD.01 pozostałaby ślepa i bezużyteczna, natomiast postanowienia sąsiedniego planu w tym zakresie bezprzedmiotowe,

- organ pozostawał związany granicami (przestrzennymi) wyznaczonymi uchwałą z 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego obecnie planu, wobec czego nie mógł rozpatrywać alternatywnych wariantów dróg, które wychodziłby dalece poza obszar sporządzanego planu, tym bardziej w sytuacji, gdy plan sąsiedni z 2010 r. - objęty uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. - przewiduje już (bezpośrednią) kontynuację drogi publicznej KD.01,

- przewidziana w zaskarżonym planie miejscowym szerokość pasa drogowego w stosunku do działki o numerze ewidencyjnym nr [...] pozostała niezmieniona względem dotychczasowego planu z 2005 r., natomiast w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...] szerokość ta zwiększyła się jedynie o 2 m, co wbrew twierdzeniu WSA dowodzi należytego korzystania przez gminę z przysługującego jej władztwa planistycznego, gdyż ingerencję w uprawnienia skarżącego ograniczono do minimum, co ma również wymierne przełożenie odszkodowawcze (w przeciwieństwie do lansowanych alternatywnych wariantów przebiegu dróg publicznych, które to warianty byłby dużo bardziej uciążliwe dla - większej liczby - osób prywatnych, jak też znacznie kosztowniejsze dla gminy, o czym szerzej była mowa w piśmie organu z 16 marca 2016 r., a czego Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wziął pod rozwagę i nie poddał analizie),

- w znajdującym się w aktach zarządzeniu Burmistrza [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. wielokrotnie wskazuje się, że ze względu na uwarunkowania terenowe i komunikacyjne nie ma innych możliwości dojazdu do projektowanego terenu z ulic miejskich, konieczne było zaprojektowanie drogi publicznej oznaczonej symbolem KD.01,

- z pisma organu z 2 lutego 2016 r. - w którym wyjaśniono, jakie były warianty węzłów drogowych analizowane przy okazji sporządzania planu miejscowego - wynika wprost, że na etapie pierwszych uzgodnień projektu planu miejscowego zakładano, iż obsługa komunikacyjna będzie odbywać się właśnie z tego węzła [nr 2], ale Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (...) zastrzegł, że dojazd do terenu z drogi nr 57 ([...]) (...) możliwy jest wyłącznie dla pojazdów skręcających w prawo,

- zgodnie ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 18 stycznia 2012 r., dojazd do terenu oznaczonego symbolem U.01 z drogi krajowej nr 57 ([...]) jest możliwy wyłącznie dla pojazdów skręcających w prawo, zaś ta okoliczność istotnie determinowała treść zaskarżonego planu,

- kwestionowany w skardze przebieg drogi publicznej KD.01 jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] lipca 2006 r.,

- uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r. była poddana kontroli ze strony Wojewody[...] , który rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2015 r., znak:[...], zakwestionował część przepisów tej uchwały (stwierdzając jej częściową nieważność), jednak nie dotyczyło to żadnych postanowień odnoszących się do drogi publicznej KD.01, w tym jej przebiegu (także po nieruchomościach mających należeć do skarżącego), jak też pozostałych zapisów planu, które w niniejszej sprawie podważa skarżący,

- żaden z pozostałych (poza skarżącym) właścicieli gruntów, przez które zaplanowano przebieg drogi publicznej o symbolu KD.01 nie zakwestionował objętej skargą w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., co oznacza, że w postanowieniach tego aktu nie dostrzegli oni, w szczególności przekraczającego zakres władztwa planistycznego gminy, naruszenia swoich (prywatnych) interesów; to z kolei dowodzi, że zarzuty i obiekcje skarżącego mają czysto subiektywny wymiar, a nie obiektywne uzasadnienie,

- Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnia, dlaczego wybudowanie dróg publicznych znacznie dłuższych, na gorszych technicznie terenach - a więc zdecydowanie droższych w wykonaniu - i do tego naruszających własność większej liczby innych osób prywatnych, ma mieścić się w granicach władztwa planistycznego gminy, natomiast nieznaczne uszczuplenie uprawnień wyłącznie skarżącego i to zdecydowanie tańszym kosztem (zarówno w aspekcie budowlanym, jak i odszkodowawczym), a w dodatku w sposób spójny z sąsiednim planem miejscowym z 2010 r., przekracza zakres władztwa planistycznego gminy; ustalenie WSA w tym zakresie ma zatem charakter dowolny.

Skarżąca zarzuciła także, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z art. 140 K.c. w związku z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (pozostających w związku, jak też każdego z osobna), to jest:

a. co najmniej przedwczesne przyjęcie w sposób kategoryczny, że skarżącemu przysługuje interes prawny do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, gdy tymczasem Sąd I instancji (i) nie odniósł się w ogóle do kwestii własnościowych (pomijając treść ksiąg wieczystych), (ii) przeoczył - w aspekcie własnościowym - okoliczność występowania w sprawie H. Ż., jak też (iii) nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy skarżącym - który twierdził konsekwentnie, iż siedem jego działek ma być zajętych pod drogę publiczną oznaczoną symbolem KD.01, zaś powierzchnia wywłaszczenia ma objąć ok. 400 m2 - oraz organem, który z kolei dowodził, że jedynie trzy działki - i to wyłącznie w części ok. 260 m2 - mają być przeznaczone pod drogę publiczną oznaczoną symbolem KD.01;

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, to jest:

a. brak wskazania przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, które (konkretnie) przepisy prawa materialnego (dotyczące zasad sporządzania planu), ustrojowego (dotyczące właściwości organów) bądź procesowego (dotyczące trybu uchwalania planu) zostały naruszone - i to w stopniu istotnym - przy podejmowaniu uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r. (WSA ograniczył się bowiem do wskazania, iż uznał, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności planu w zaskarżonej części, przy czym nie sprecyzował tej podstawy, jak też nietrafnie odniósł - w uzasadnieniu - stwierdzenie nieważności do całej zaskarżonej części planu, choć - w sentencji - unieważnił ten plan jedynie w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych[...], natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił);

b. wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że - bliżej niesprecyzowane - naruszenia zasad i trybu sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie miały charakter istotny, podczas gdy uchybienia takie, o ile w ogóle uznawać by ich istnienie (czego WSA nie wykazał), miały co najwyżej charakter nieistotny, a więc nie uzasadniały stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w jakimkolwiek zakresie;

c. częściowe unieważnienie przez Sąd I instancji zaskarżonej uchwały, co skutkuje (i) po pierwsze, całkowitym zerwaniem ciągłości planu w wyniku jego okrojenia wyłącznie w zakresie działek o numerach ewidencyjnych[...], a (ii) po drugie, powstaniem sprzeczności między pozostałymi (zachowanymi w mocy) postanowieniami planu z 2015 r. oraz zapisami starego (poprzedniego) planu z 2005 r. (uchwała Nr[...]), który w wyniku zaskarżonego wyroku WSA miałby zachować moc w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych[...];

4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (pozostających w związku, jak też każdego z osobna), to jest:

a. przyjęcie, że organ powinien był analizować alternatywne warianty dróg, w szczególności wskazywane przez skarżącego, gdy tymczasem w procedurze planistycznej organ pozostawał związany granicami (przestrzennymi) wyznaczonymi uchwałą z 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego obecnie planu, wobec czego nie mógł rozpatrywać alternatywnych wariantów dróg, które wychodziłby dalece poza obszar sporządzanego planu, tym bardziej w sytuacji, gdy plan sąsiedni z 2010 r. przewiduje już (bezpośrednią) kontynuację drogi publicznej KD.01.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.):

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 50 § 1, art. 133 § 1 zdanie 1 oraz 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (pozostających w związku, jak też każdego z osobna), to jest przyjęcie w sposób kategoryczny, że skarżącemu przysługuje interes prawny do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, gdy tymczasem:

a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowali - działający łącznie - M. P. oraz H. Ż., zaś skargę wniósł następnie wyłącznie M. P., do czego Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się, ani nie analizował tej kwestii w żadnym zakresie;

b. skarżący twierdził konsekwentnie, iż siedem jego działek ma być zajętych pod drogę publiczną oznaczoną symbolem KD.01, zaś powierzchnia wywłaszczenia ma objąć ok. 400 m2, natomiast organ utrzymywał, że jedynie trzy działki - i to wyłącznie w części ok. 260 m2 - mają być przeznaczone pod drogę publiczną oznaczoną symbolem KD.01, do czego także Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się, ani nie analizował tej kwestii w żadnym zakresie;

c. Sąd pierwszej instancji nie dysponował kompletem numerów ksiąg wieczystych dla działek wskazywanych przez skarżącego, jak też treścią tych ksiąg (aktualną na daty uchwalenia planu oraz orzekania przez Sąd), które w tej sytuacji nie były znane WSA przy orzekaniu (a przynajmniej nic takiego nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku);

d. w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie znajdują zastosowania przepisy art. 229-230 K.p.c., zaś w samym P.p.s.a. brak jest odpowiedników tych przepisów, wobec czego - także w świetle uwag sformułowanych w podpunktach poprzedzających - bezprzedmiotowe, a przy tym sprzeczne z treścią akt sprawy jest ustalenie WSA, iż w sprawie nie jest sporne, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego znajduje się w granicach obszaru objętego uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (vide s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku);

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (pozostających w związku, jak też każdego z osobna), to jest:

a. przekroczenie przy orzekaniu granic wniesionego przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które wyznaczało następnie granice rozpoznawanej sprawy, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r. w pełnym zakresie (co do wszystkich postanowień planu) w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych[...], gdy tymczasem (i) po pierwsze, w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący jasno podał, iż kwestionuje zaskarżoną uchwałę wyłącznie w zakresie, w jakim dokonuje ona zmiany przeznaczenia m.in. w/w działek na funkcję drogi publicznej oznaczonej symbolem KD.01, wobec czego skarżący nie podważał pozostałych postanowień planu dotyczących w/w działek, ergo nie wyczerpał w tym - pozostałym - zakresie warunku dopuszczalności skargi, jakim jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, co wykluczało możliwość unieważnienia przez WSA całości postanowień planu odnoszących się do działek o numerach ewidencyjnych [...] (tj. ponad kwestię przeznaczenia tych działek w planie na funkcję drogi publicznej oznaczonej symbolem KD.01); (ii) po drugie natomiast, sentencja zaskarżonego wyroku odnosi się fragmentarycznie do przedmiotu nieistniejącego, gdyż stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r. w pełnym zakresie (co do wszystkich postanowień planu) w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych[...], WSA orzekł także co do tych postanowień planu, które już wcześniej zostały unieważnione rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., znak:[...], czego jednak Sąd I instancji w ogóle nie uwzględnił w swoich rozważaniach, a następnie w treści sentencji i uzasadnienia zaskarżonego wyroku;

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 oraz art. 26 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (pozostających w związku, jak też każdego z osobna), to jest:

a. orzekanie przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o odpowiedź na skargę i na podstawie akt sprawy przekazanych przez podmiot - Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...]- do tego nieuprawniony, który nie posiada zdolności procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, ONSAiWSA 2013, Nr 2, poz. 21), co skutkuje bezskutecznością w/w czynności procesowych, a być może nawet nieważnością przeprowadzonego w powyższym zakresie postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), skoro czynności te były podejmowane przez podmiot pozbawiony zdolności procesowej i nigdy nie zostały konwalidowane, w tym w szczególności nie potwierdzono (u Burmistrza[...]), czy akta sprawy przekazane Sądowi są kompletne i prawidłowe;

4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1, art. 134 § 1, art. 141 § 1 i 4 zdanie 1 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (pozostających w związku, jak też każdego z osobna), to jest: brak wskazania przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, które (konkretnie) przepisy prawa materialnego (dotyczące zasad sporządzania planu), ustrojowego (dotyczące właściwości organów) bądź procesowego (dotyczące trybu uchwalania planu) zostały naruszone - i to w stopniu istotnym - przy podejmowaniu uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r. co powoduje, że wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA jest na tyle znacząca, iż koniecznym jest uchylenie tego orzeczenia w kwestionowanej części, albowiem w ogóle nie poddaje się ono kontroli kasacyjnej w tym zakresie;

b. błędne ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do wskazania, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności planu w zaskarżonej części (por. s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), przy braku sprecyzowania tej podstawy, jak też nietrafnym odniesieniu - w treści uzasadnienia - sankcji stwierdzenia nieważności do całej zaskarżonej części planu, gdy tymczasem - w sentencji wyroku - unieważnienie nastąpiło jedynie w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych[...], natomiast w pozostałym zakresie skarga została oddalona (w omawianym tutaj zakresie zachodzi wobec tego sprzeczność pomiędzy treścią sentencji, gdzie stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały odnosi się wyłącznie do działek nr[...], oraz treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie Sąd - na s. 12 - podał, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności planu w [całej] zaskarżonej części);

c. brak wskazania i wyjaśnienia przez Sąd I instancji na czym (konkretnie) miało polegać naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego objętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r., a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, przy braku dodatkowo wskazania i wyjaśnienia przez WSA, dlaczego (konkretnie) uchybienia te miały mieć charakter istotny;

d. brak wskazania przez Sąd pierwszej instancji, jako podstawy prawnej zaskarżonego wyroku przepisu art. 151 P.p.s.a., wyjaśnienia tej podstawy prawnej, a także brak uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w części oddalającej skargę, co z urzędu było obligatoryjne, a czego WSA wadliwie zaniechał, wypaczając w ten sposób również kształt uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części uwzględniającej skargę, gdyż w obecnym stanie rzeczy nie ma pewności co do tego, których zarzutów skargi Sąd I instancji nie rozważał w ogóle merytorycznie, a które jedynie pominął w warstwie argumentacyjnej działając w - błędnym - przekonaniu co do braku potrzeby uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę;

e. brak wskazania przez Sąd pierwszej instancji, czy stwierdzeniu nieważności podlegała wyłącznie część tekstowa uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r., czy też część graficzna tego aktu bądź też - łącznie - obie części (tekstowa i graficzna) zaskarżonej uchwały;

f. brak sprecyzowania przez Sąd I instancji (pełnych) danych ewidencyjnych działek o numerach[...], w tym w szczególności obrębu lub obrębów geodezyjnych, z których te działki pochodzą, co czyni sentencję zaskarżonego wyroku niejasną w tym zakresie, zaś uzasadnienie tego orzeczenia niepełnym (w szczególności przy uwzględnieniu braku dokonania przez WSA jakiejkolwiek analizy i weryfikacji własnościowej przedmiotowych działek, co zostało już zakwestionowane w zarzutach poprzedzających);

g. brak zajęcia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska co do stanu faktycznego, jaki legł u podstaw uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r., a tym samym stanowił punkt odniesienia dla kontroli legalności tej uchwały, co skutkuje tym, że:

- Sąd nie uwzględnił postanowień sąsiedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w [...] przy ul. [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. (opublikowanego w[...]), gdzie także przewidziano drogę publiczną KD.01, dla której kwestionowana obecnie (w planie z 2015 r.) droga KD.01 - zajmująca m.in. części działek o numerach ewidencyjnych [...] - stanowi (bezpośrednio) przedłużenie (kontynuację), co zupełnie uszło uwadze WSA,

- Sąd I instancji, choć uznał naruszenie praw skarżącego, nie wziął w ogóle pod uwagę znajdującej się w aktach decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., znak:[...], z której wynika (vide s. 7 tej decyzji), iż zamierzenie budowlane skarżącego (objęte pozwoleniem na budowę) nie stoi w sprzeczności z kwestionowanym przez niego planem miejscowym objętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r.,

- Sąd I instancji - choć dysponował jedynie treścią decyzji Starosty [...] z [...] maja 2011 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, nie zaś projektem budowlanym inwestycji skarżącego - uznał naruszenie jego prawa własności bez dokonania oceny (z braku po temu niezbędnych dokumentów projektowych w postaci projektu zagospodarowania terenu czy też projektu architektoniczno-budowlanego), czy przebieg drogi publicznej KD.01 rzeczywiście w jakikolwiek sposób wpływa na realizację zamierzenia budowlanego skarżącego, co oznacza, że ustalenie WSA w tym zakresie jest dowolne i pozbawione oparcia w aktach sprawy,

- Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił w ogóle i nie odniósł się w żaden sposób do znajdującego się w aktach sprawy stanowiska Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 18 stycznia 2012 r. (nr[...]), zgodnie z którym dojazd do terenu oznaczonego symbolem U.01 z drogi krajowej nr [...] ([...]) jest możliwy wyłącznie dla pojazdów skręcających w prawo, gdy tymczasem ta okoliczność istotnie determinowała treść zaskarżonego planu, co jasno wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy,

- Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii własnościowych (pomijając treść ksiąg wieczystych), jak też nie wyjaśnił, w jaki sposób usunął występującą w aktach rozbieżność pomiędzy skarżącym - który twierdził konsekwentnie, iż siedem jego działek ma być zajętych pod drogę publiczną oznaczoną symbolem KD.01, zaś powierzchnia wywłaszczenia ma objąć ok. 400 m2 - oraz organem, który z kolei dowodził, że jedynie trzy działki - i to wyłącznie w części ok. 260 m2 - mają być przeznaczone pod drogę publiczną oznaczoną symbolem KD.01,

- Sąd I instancji nie rozważył w ogóle kwestii dotyczącej tego, że przewidziana w zaskarżonym planie miejscowym szerokość pasa drogowego w stosunku do działki o numerze ewidencyjnym nr [...] pozostała niezmieniona względem dotychczasowego planu z 2005 r., natomiast w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...] szerokość ta zwiększyła się jedynie o 2 m., co wbrew twierdzeniu WSA dowodzi należytego wyważenia przez organ interesów prywatnego i publicznego, gdyż ingerencję w prawo własności skarżącego ograniczono do minimum, co ma również wymierne przełożenie odszkodowawcze (w przeciwieństwie do lansowanych alternatywnych wariantów przebiegu dróg publicznych, które to warianty byłby dużo bardziej uciążliwe dla - większej liczby - osób prywatnych, jak też znacznie kosztowniejsze dla gminy, o czym szerzej była mowa w piśmie organu z 16 marca 2016r., a czego Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod rozwagę i nie poddał analizie),

- Sąd I instancji całkowicie pominął treść rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., nr[...] , w którym zakwestionowano część przepisów uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r. (stwierdzając jej częściową nieważność), jednak nie dotyczyło to żadnych postanowień odnoszących się do drogi publicznej KD.01, w tym jej przebiegu (także po nieruchomościach mających należeć do skarżącego), jak też pozostałych zapisów planu, które w niniejszej sprawie podważa skarżący,

- Sąd wybiórczo potraktował dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, dochodząc wskutek tego do błędnego wniosku, iż organ nie analizował przebiegu drogi publicznej KD.01 z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, gdy tymczasem (i) w znajdującym się w aktach zarządzeniu Burmistrza [...] Nr [...] z 29 kwietnia 2013 r. wielokrotnie wskazuje się, że ze względu na uwarunkowania terenowe i komunikacyjne nie ma innych możliwości dojazdu do projektowanego terenu z ulic miejskich, konieczne było zaprojektowanie drogi publicznej oznaczonej symbolem KD.01; (ii) ze sposobu rozpatrzenia uwag do planu wynika z kolei jasno, że droga KD.01 jest (bezpośrednio) przedłużeniem (kontynuacją) drogi publicznej o tych samych parametrach i oznaczeniu (KD.01) przewidzianej w sąsiednim planie objętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.; wreszcie, z pisma organu z 2 lutego 2016 r. - w którym wyjaśniono, jakie były warianty węzłów drogowych analizowane przy okazji sporządzania planu miejscowego - wynika wprost, że na etapie pierwszych uzgodnień projektu planu miejscowego zakładano, iż obsługa komunikacyjna będzie odbywać się właśnie z tego węzła [nr 2], ale Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (...) zastrzegł, iż dojazd do terenu z drogi nr 57 ([...]) (...) możliwy jest wyłącznie dla pojazdów skręcających w prawo,

- Sąd nie rozważył także, czy inni właściciele gruntów kwestionowali przebieg drogi KD.01, gdy tymczasem żaden z pozostałych (poza skarżącym) właścicieli gruntów, przez które zaplanowano przebieg drogi publicznej o symbolu KD.01 nie zakwestionował objętej skargą w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r., co oznacza, że w postanowieniach tego aktu nie dostrzegli oni, w szczególności przekraczającego zakres władztwa planistycznego gminy, naruszenia swoich (prywatnych) interesów;

h. ustosunkowanie się przez Sąd wyłącznie do jednego zarzutu skargi (dotyczącego przekroczenia granic władztwa planistycznego), co w zestawieniu z brakiem uzasadnienia przez WSA zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę nie pozwala stwierdzić (i) tego, czy Sąd I instancji rozpoznał sprawę w całych jej granicach, jak też (ii) tego, których zarzutów skargi Sąd nie rozważył merytorycznie, a których jedynie nie omówił działając w - błędnym - przekonaniu co do braku potrzeby uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę;

i. brak uwzględnienia przez Sąd I instancji reguły tzw. kontynuacji planistycznej, co skutkowało pominięciem przez WSA tego, że droga KD.01 jest (bezpośrednio) przedłużeniem (kontynuacją) drogi publicznej o tych samych parametrach i oznaczeniu (KD.01) przewidzianej w sąsiednim planie objętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2010 r., gdy tymczasem organ - w granicach wyznaczonych przez uchwałę z 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego obecnie planu - należycie rozważył zagadnienie kontynuacji (ciągłości) całej drogi publicznej KD.01, co stanowi dowód tego, że koncepcja planistyczna organu była w pełni przemyślana i należycie wyważała interes publiczny oraz prywatny, zaś przyjęcie kierunku rozumowania skarżącego oraz WSA prowadziłoby do tego, że przewidziana w sąsiednim planie część (fragment) drogi KD.01 pozostałaby ślepa i bezużyteczna, natomiast postanowienia sąsiedniego planu w tym zakresie bezprzedmiotowe;

j. brak uwzględnienia przez Sąd I instancji, że kwestionowany w skardze przebieg drogi publicznej KD.01 jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] lipca 2006 r.;

k. brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji, co oznacza zawarte na s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku - niezrozumiałe dla organu - sformułowanie, iż nie bez znaczenia jest również to, że teren objęty planem jest terenem pod ochroną konserwatorską, co o tyle jest dodatkowo istotne, że nie cały obszar planu, ale jedynie jego część podlega ochronie konserwatorskiej;

I. brak rozważenia przez Sąd skutków częściowego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r., gdy tymczasem - jak podnosi się w piśmiennictwie - wyeliminowanie z obrotu prawnego części planu miejscowego jest wystarczające, jeżeli część niewadliwa mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym, czyli z punktu widzenia przedmiotu regulacji, której powinien odpowiadać plan miejscowy, część pozostawiona w obrocie prawnym byłaby kompletna; jednocześnie wskazanie i wyjaśnienie, dlaczego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, powinno znaleźć się w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego; tym wymaganiom zaskarżony wyrok z pewnością nie odpowiada zarówno w warstwie formalnej, jak i materialnej, gdyż WSA nie wyjaśnił w żaden sposób motywów jedynie częściowego unieważnienia zaskarżonej uchwały, jak też nie analizował tej kwestii, czego dowodem jest (i) po pierwsze, całkowite zerwanie ciągłości planu w wyniku jego okrojenia wyłącznie w zakresie działek o numerach ewidencyjnych[...], a (ii) po drugie, powstanie sprzeczności między pozostałymi (zachowanymi w mocy) postanowieniami planu z 2015 r. oraz zapisami starego (poprzedniego) planu z [...] czerwca 2005 r. (uchwała Nr[...]), który w wyniku zaskarżonego wyroku WSA miałby zachować moc w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych[...];

5. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (pozostających w związku, jak też każdego z osobna), to jest:

a) wyjście poza granice sprawy i przyjęcie, że organ powinien był analizować alternatywne warianty dróg, w szczególności wskazywane przez skarżącego, gdy tymczasem w procedurze planistycznej organ pozostawał związany granicami (przestrzennymi) wyznaczonymi uchwałą z 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego obecnie planu, wobec czego nie mógł rozpatrywać alternatywnych wariantów dróg, które wychodziłby (i to dalece) poza obszar sporządzanego planu, tym bardziej w sytuacji, gdy plan sąsiedni z 2010 r. przewiduje już (bezpośrednią) kontynuację drogi publicznej KD.01;

6. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. oraz art. 236 K.p.c. w związku z art. 113 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 160 i art. 162 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 zdanie 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (pozostających w związku, jak też każdego z osobna), to jest:

a. brak jakiegokolwiek ustosunkowania się przez Sąd do dokumentów, jakie - w istotnej liczbie - zostały złożone przez strony do akt sprawy w toku postępowania przed WSA, co skutkowało przedwczesnym zamknięciem rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem sprawy, a nadto orzekaniem przez Sąd I instancji w stanie, w którym zakres i treść akt sprawy pozostawały niejasne (niesprecyzowane), skoro w aktach tych - faktycznie - znajdowały się złożone przez strony dokumenty, których status - formalny (procesowy) - pozostawał jednak nieokreślony przez WSA, gdyż Sąd ten ani nie uwzględnił, ani nie oddalił (w formie stosownego postanowienia) wniosków dowodowych dotyczących przedmiotowych dokumentów (nie wzywając przy tym stron do określenia bądź sprecyzowania tych wniosków), wadliwie przemilczając również tę kwestię w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; nie wiadomo w rezultacie, czy i w jakim zakresie Sąd I instancji wykorzystał złożone przez strony dokumenty, ergo na podstawie czego dokładnie orzekał, co finalnie uniemożliwia przeprowadzenie w tym zakresie merytorycznej (rzeczowej) kontroli kasacyjnej;

b. prawdopodobne, gdyż Sąd I instancji tego wyraźnie nie wyjaśnia, poczynienie przez WSA ustaleń dotyczących alternatywnego przebiegu dróg publicznych (w wersji proponowanej przez skarżącego) z wykorzystaniem złożonych do akt opinii urbanistycznych ze stycznia i marca 2016 r., gdy tymczasem ugruntowane jest stanowisko, w myśl którego art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. nie dają podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego, co sprecyzował NSA w wyroku z 14 czerwca 2005 r., OSK 1673/04, wprost wskazując, że dowodem z dokumentu nie jest opinia urbanistyczna [w sprawie z zakresu planowania przestrzennego]. Tego rodzaju opinia ma bowiem walor stanowiska rzeczoznawcy, nie jest natomiast dowodem z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a.;

7. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. (ewentualnie w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, to jest częściowe stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r., w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia;

8. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 151 P.p.s.a poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, to jest brak oddalenia skargi także w granicach zaskarżenia kasacyjnego, w sytuacji, gdy skarga również w tej części nie zawierała usprawiedliwionych zarzutów;

9. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 209 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (pozostających w związku, jak też każdego z osobna), to jest:

a. zasądzenie, w sposób nieuzasadniony per se (z uwagi na wadliwe uwzględnienie skargi w części), zwrotu kosztów postępowania od Rady Miejskiej w[...], w sytuacji gdy zdolność procesową w niniejszym postępowaniu posiada Burmistrz [...] (a nie Rada Miejska w[...]), zaś-jak wprost wyjaśniono w uchwale NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013, Nr 2, poz. 21) - w orzecznictwie sądowym nie ma zazwyczaj wątpliwości w odniesieniu do zasądzania kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi na uchwalę rady gminy. Z uwagi na to, że mienie komunalne (własność i inne prawa majątkowe) należą do gminy, a za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt i to do jego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym - koszty sądowe zasądzane są od gminy;

b. brak uzasadnienia rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, gdy tymczasem przyjęte jest, że uzasadnienie wyroku WSA w części dotyczącej zwrotu kosztów postępowania sądowego musi zawierać podstawę prawną podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, bowiem w przeciwnym wypadku postanowienie w tym przedmiocie uchyla się spod kontroli instancyjnej NSA (zob. m.in. post. NSA z 21 października 2008 r., I FZ 400/08; post. NSA z 21 lutego 2011 r., II FZ 8/11; post. NSA z 25 maja 2011 r., II FZ 191/11; post. NSA z 17 września 2014 r.);

10. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 206 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, to jest brak zastosowania tej normy w sytuacji, gdy uwzględnienie skargi nastąpiło jedynie w części, a nadto odnosiło się wyłącznie do trzech działek ewidencyjnych stanowiących bardzo nieznaczną część zaskarżonego planu, który w pozostałym zakresie nie był kwestionowany i nadal obowiązuje.

M. P. w piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2016 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Gminą, że Sąd Wojewódzki, rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie rozważył należycie naruszenia interesu prawnego skarżącego w kontekście przekroczenia władztwa planistycznego.

Przepis art. 1 u.p.z.p. określa m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenu, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tym zakresie. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przestrzenny charakter urbanizacji wyraża przede wszystkim istniejąca zabudowa terenu, jej rodzaj, charakter, stopień koncentracji oraz zagospodarowanie widoczne w krajobrazie, formie, układzie przestrzennym. Są to te urbanistyczne cechy danej przestrzeni, które w sposób zobiektywizowany można oceniać w procesie indywidualnego realizowania zagospodarowania przestrzennego. Ład przestrzenny odpowiada systemom wartości właściwym danej społeczności. W tym też wyraża się tzw. władztwo planistyczne gminy reprezentującej tę społeczność. Harmonia zaś jest synonimem ładu rozumianego jako zgodność, stosowne uporządkowanie elementów. Jej atrybutami są m.in. spójność, a zarazem zwartość, dążenie systemu urbanistycznego do relacji niesprzecznych, a także czytelność, czyli regularność dająca się ująć w relacje geometryczne. Tak rozumiany ład przestrzenny wykracza dalece poza sferę architektoniczno-urbanistyczną oraz nakazuje uwzględniać inne uwarunkowania, w tym w szczególności powiązanie ładu przestrzennego z rozwojem lokalnym, co powoduje, że ład ten musi być rozpatrywany i oceniany szeroko, z perspektywy zdecydowanie przekraczającej jedynie urbanistyczno-architektoniczny punkt widzenia. W sytuacji zatem, gdy plany przygotowywane są stopniowo w odniesieniu do kolejnych rejonów, które zostały podzielone granicami planów miejscowych, nie może dochodzić do sytuacji, w których obowiązują dwa różne sposoby dopuszczalnego kształtowania tych terenów. Jest to rozwiązanie sprzeczne z wymaganiami ładu przestrzennego, które narusza art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zasady zawarte w ustawie mają zagwarantować ład przestrzenny, a celowi temu służyć m.in. dostosowanie nowej zabudowy do istniejącego otoczenia. Zabudowa powinna bowiem tworzyć harmonijną całość skomponowaną według urbanistycznych oraz architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut kasacji, że Sąd Wojewódzki wadliwie uznał, że przy podejmowaniu uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. naruszono zasadę proporcjonalności, nie analizując innych wariantów przebiegu drogi publicznej KD.01 i nie wyważając należycie interesu prywatnego oraz publicznego, a w konsekwencji dowolnie ograniczając prawo własności skarżącego. Z akt sprawy wynika, że droga KD.01 jest przedłużeniem (kontynuacją) drogi publicznej o tych samych parametrach i oznaczeniu (KD.01) przewidzianej w sąsiednim planie objętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., zaś organ - w granicach wyznaczonych przez uchwałę Nr [...] z dnia [...] Iipca 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego obecnie planu - należycie rozważył zagadnienie kontynuacji (ciągłości) całej drogi publicznej KD.01. Należy mieć też na uwadze, że organ pozostawał związany granicami przestrzennymi wyznaczonymi uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego obecnie planu, wobec czego nie mógł rozpatrywać alternatywnych wariantów dróg, które wychodziłby poza obszar sporządzanego planu, tym bardziej w sytuacji, gdy plan sąsiedni z 2010 r. przewiduje już bezpośrednią kontynuację drogi publicznej KD.01. Z przepisów u.p.z.p. jasno wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje określony obszar gminy wyznaczony granicami uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia (art. 14 ust. 1 i 2). Integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego jest załącznik ustalający granice obszaru objętego planem. Określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy, co do terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu. Tym samym, nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu.

Należy mieć też na uwadze, że przewidziana w zaskarżonym planie miejscowym szerokość pasa drogowego w stosunku do działki o numerze ewidencyjnym nr [...] pozostała niezmieniona względem dotychczasowego planu z 2005 r. dla tego terenu (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.,[...]), natomiast w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...] szerokość ta zwiększyła się jedynie o 2 m., co wbrew twierdzeniu Sądu Wojewódzkiego dowodzi, że ingerencję w uprawnienia skarżącego ograniczono do minimum. Ma to również znaczenie w kontekście ewentualnych odszkodowań z tytułu wywłaszczenia. Alternatywne warianty przebiegu dróg publicznych byłby bardziej uciążliwe dla większej liczby osób prywatnych, jak też znacznie kosztowniejsze dla gminy. Ponadto, jak wskazano wyżej, w procedurze planistycznej organ pozostawał związany granicami (przestrzennymi) wyznaczonymi uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu, a więc nie mógł rozpatrywać alternatywnych wariantów dróg wychodzących poza obszar tego planu. Tym bardziej zaś organ nie mógł tego uczynić w sytuacji, gdy sąsiedni plan z 2010 r. przewiduje już bezpośrednią kontynuację drogi publicznej KD.01.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki doszedł do błędnego wniosku, że organ nie analizował przebiegu drogi publicznej KD.01 z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Tymczasem w znajdującym się w aktach zarządzeniu Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wielokrotnie wskazuje się, że ze względu na uwarunkowania terenowe i komunikacyjne nie ma innych możliwości dojazdu do projektowanego terenu z ulic miejskich, stąd konieczne było zaprojektowanie drogi publicznej oznaczonej symbolem KD.01. Ze sposobu rozpatrzenia uwag do planu wynika, że droga KD.01 jest przedłużeniem (kontynuacją) drogi publicznej o tych samych parametrach i oznaczeniu (KD.01) przewidzianej w sąsiednim planie z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wreszcie, z pisma organu z dnia 2 lutego 2016 r., w którym wyjaśniono, jakie były warianty węzłów drogowych analizowane przy okazji sporządzania planu miejscowego, wynika wprost, że na etapie pierwszych uzgodnień projektu planu miejscowego zakładano, iż obsługa komunikacyjna będzie odbywać się właśnie z tego węzła [nr 2], ale Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (...) zastrzegł; że dojazd do terenu z drogi nr 57 ([...]) (...) możliwy jest wyłącznie dla pojazdów skręcających w prawo.

Sąd Wojewódzki stwierdzając nieważność planu w odniesieniu do wskazanych działek będących własnością skarżącego nie wyjaśnił numerów ksiąg wieczystych dla działek wskazywanych przez skarżącego, brak ustalenia treści tych ksiąg, jak również pominięcie znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak:[...], z której wynika, że zamierzenie budowlane skarżącego (objęte pozwoleniem na budowę), nie stoi w sprzeczności z kwestionowanym przez niego planem, a także brak wyjaśnienia kwestii związanych z wydanym skarżącemu pozwoleniem na budowę, na co wskazuje fakt, że organ - nie dysponując projektem architektoniczno-budowlanym inwestycji skarżącego - uznał naruszenie jego prawa własności bez dokonania oceny, czy przebieg drogi publicznej KD.01 rzeczywiście w jakikolwiek sposób wpływa na realizację zamierzenia budowlanego skarżącego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy (w całości lub w części) stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że przepis ten stanowi lex specialis względem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny (wówczas, w myśl art. 91 ust. 4, organ nadzoru lub sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę podjęto z naruszeniem prawa). Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są natomiast wydawane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw wskazanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie wskazał w ogóle, które (konkretnie) przepisy prawa materialnego (dotyczące zasad sporządzania planu), ustrojowego (dotyczące właściwości organów) bądź procesowego (dotyczące trybu uchwalania planu) zostały naruszone przy podejmowaniu uchwały Nr [...] z [...] marca 2015 r. To zaś powoduje, że wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest na tyle znacząca, iż koniecznym jest uchylenie tego orzeczenia w kwestionowanej części, albowiem w ogóle nie poddaje się ono kontroli kasacyjnej w tym zakresie (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1688/13; z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1737/13; z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 649/13, dostępne [w:] CBOSA). Sąd ograniczył się bowiem do wskazania, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności planu w zaskarżonej części, przy czym nie sprecyzował tej podstawy, jak też nietrafnie powołał argumentację odnoszącą się do całej zaskarżonej części planu, choć - w sentencji tego orzeczenia - unieważnił uchwałę jedynie w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych[...], natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił. Widoczna jest tutaj sprzeczność pomiędzy sentencją a treścią uzasadnienia wyroku. W efekcie Sąd Wojewódzki wadliwie przyjął, że naruszenia zasad i trybu sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie miały charakter istotny, podczas gdy uchybienia takie, miały co najwyżej charakter nieistotny, a więc nie uzasadniały stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w jakimkolwiek zakresie.

W przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Zaznaczyć należy, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Przez to różni się ona od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka nie staje się skargą o charakterze actio popularis. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem.

Niewątpliwie granice sprawy wyznaczało wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. W tym wezwaniu skarżący jasno wskazał, że kwestionuje zaskarżoną uchwałę wyłącznie w zakresie, w jakim dokonuje ona zmiany przeznaczenia m.in. działek o numerach ewidencyjnych [...] na funkcję drogi publicznej oznaczonej symbolem KD.01. Natomiast skarżący nie podważał pozostałych postanowień planu dotyczących w/w działek (nie wyczerpał w tym zakresie warunku dopuszczalności skargi, jakim było uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa). Wykluczało to możliwość unieważnienia całości postanowień planu odnoszących się do działek o numerach ewidencyjnych [...] (tj. ponad kwestię przeznaczenia tych działek w planie na funkcję drogi publicznej oznaczonej symbolem KD.01). Zauważyć też należy, że sentencja zaskarżonego wyroku odnosi się fragmentarycznie do przedmiotu (aktu) nieistniejącego, gdyż stwierdzając nieważność uchwały w pełnym zakresie (co do wszystkich postanowień planu) w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych[...] , Sąd orzekł także co do tych postanowień planu, które już wcześniej zostały unieważnione rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak:[...].

Ponadto, Sąd Wojewódzki nie rozważył skutków częściowego stwierdzenia nieważności uchwały, choć wyeliminowanie z obrotu prawnego części planu miejscowego jest wystarczające, jeżeli część niewadliwa mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym, czyli z punktu widzenia przedmiotu regulacji, której powinien odpowiadać plan miejscowy, część pozostawiona w obrocie prawnym byłaby kompletna. Jednocześnie wskazanie i wyjaśnienie, dlaczego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, powinno znaleźć się w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego. Tym wymaganiom wyrok nie odpowiada zarówno w warstwie formalnej, jak i materialnej, gdyż Sąd nie wyjaśnił w żaden sposób motywów jedynie częściowego unieważnienia zaskarżonej uchwały, jak też nie analizował tej kwestii, czego dowodem jest całkowite zerwanie ciągłości planu w wyniku jego okrojenia wyłącznie w zakresie działek o numerach ewidencyjnych[...].

Należy też zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części Sąd Wojewódzki ani nie wskazał, czy stwierdzeniu nieważności podlegała wyłącznie część tekstowa uchwały, czy też część graficzna tego aktu bądź też - łącznie - obie części (tekstowa i graficzna), ani nie sprecyzował (pełnych) danych ewidencyjnych działek o numerach[...], w tym w szczególności obrębu lub obrębów geodezyjnych, z których te działki pochodzą, co czyni sentencję zaskarżonego wyroku niejasną, zaś uzasadnienie tego orzeczenia niepełnym.

W świetle powyższych uwag i analiz nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ nie analizował przebiegu drogi KD.01 z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz w granicach władztwa planistycznego przysługującego gminie, a zatem dowolnie ograniczył prawo własności skarżącego.

O przekroczeniu władztwa planistycznego oraz naruszeniu zasady proporcjonalności można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania pianistycznego uwag oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają bowiem obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy planistyczne działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym (wartością chronioną przez ustawodawcę w wymiarze ogólnym), to nie można zarzucić tym organom bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych do planu wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie przestrzenne utraciłoby rację bytu i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych, bądź też stałoby się uzależnione od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym (prywatnym). Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, dostępny [w:] CBOSA).

Konieczność wyważenia kolidujących wartości oznacza, że skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutu nadużycia władztwa planistycznego gminy tylko na tej podstawie, że przyjęte rozwiązania planistyczne są niezgodne z jego interesem. Nie można utożsamiać nadużycia władztwa planistycznego z uregulowaniem w planie zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącemu, zaś podjęcie uchwały mimo sprzeciwu części właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze planu lub w pobliżu planowanych rozwiązań planistycznych, mogących negatywnie oddziaływać na sferę prawną tych podmiotów, nie jest nadużyciem władztwa planistycznego. Należy również zauważyć, że koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie.

Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Wprowadzone ograniczenia są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego i choć w sposób znaczący utrudniają skarżącemu wykonywanie prawa własności, to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepis ten nakłada bowiem na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu lokalnych potrzeb zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy.

Dotąd powiedziane wskazuje, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie i dlatego należało zaskarżony wyrok uchylić, zaś sprawę przekazać Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sprawa ta winna zostać raz jeszcze rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z uwzględnieniem rozważań zawartych w tym uzasadnieniu. Przede wszystkim Sąd ponownie oceni, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez normy planu. Zbada, czy rozwiązania przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym, polegające na przeznaczeniu, w nieznacznej części, działek o numerach ewidencyjnych [...] pod drogę publiczną KD.01 godzą w realny interes prawny skarżącego. Ponadto oceni, czy ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną skarżącego, została przeprowadzona z należytym rozważeniem elementów składających się na proporcjonalność zastosowanych w ramach władztwa planistycznego gminy środków i czy Rada Gminy nie nadużyła władztwa planistycznego.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.