Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 594/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. P. D., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą U. R. – H. P., wystąpił do Prezydenta Miasta B. o pozwolenie na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zewnętrznymi instalacjami doziemnymi: elektryczną, gazową, kanalizacji sanitarnej i wewnętrznymi instalacjami gazowymi oraz muru oporowego wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w B. Do wniosku inwestor dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z tytułu własności a także oświadczenie o tym, że jest właścicielem przyłączy: gazowego, wodociągowego i ogrodzenia na przedmiotowej działce i wyraża zgodę na ich rozbiórkę.

Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2015 r. organ poinformował strony postępowania o wszczęciu na wniosek inwestora postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji oraz na podstawie art. 10 K.p.a. zawiadomił o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie oraz zgłoszenia ewentualnych uwag, wniosków i zastrzeżeń. W dniu [...] maja 2015 r. A. F. (właściciel działki o nr ewid. gr. [...] po granicy której inwestor w projekcie budowlanym zlokalizował mur oporowy) zapoznał się z projektem budowlanym i nie wyraził zgody na budowę muru oporowego. W odrębnym piśmie z dnia [...] maja 2015 r. wniósł zastrzeżenia co do wysokości tego muru i posadowienia na nim trwałego ogrodzenia a także nie wyraził zgody na wykonanie takiego obiektu ponieważ jego wysokość będzie przekraczała 3 metry.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu odnosząc się do zastrzeżeń A. F. wskazano, że wysokość muru oporowego zgodna jest z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (decyzja z [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. W decyzji tej wysokość muru oporowego określono do rzędnej 158,00 m n.p.m. i taki też mur został zaprojektowany. Organ I instancji wyjaśnił także, że wykonanie ogrodzenia działki, objęte jest odrębnym opracowaniem.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł A. F. Podniósł, że nie wyraża zgody na wykonanie muru oporowego na granicy jego nieruchomości oraz nie wyraża zgody na podwyższenie masy ziemi na działce inwestycyjnej nr [...].

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, że organ odwoławczy po dokonaniu analizy akt sprawy dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stwierdzono przy tym, że zakres sprawy do uzupełnienia jest na tyle istotny, że nie mógł być uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego, ze względu na zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. Przede wszystkim organ I instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia. Podano, że analiza projektu budowlanego oraz wydanej w sprawie decyzji wykazała sprzeczność w sposobie prowadzenia postępowania oraz sprzeczność wewnętrzną decyzji. A mianowicie prowadząc postępowanie o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę, organ I instancji przeprowadził rozważania na temat możliwości przesłaniania i zacieniania przez projektowany na działce inwestycyjnej obiekt budowlany w stosunku do istniejącego oraz mogącego powstać na działce o nr ewid. gr. [...] budynku. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ I instancji wprawdzie wywiódł, że inwestycja nie będzie miała wpływu na przesłanianie i zacienianie istniejących budynków na działkach sąsiednich (o nr ewid. gr. [...] i [...]), nie zmienia to jednak faktu, że ten wpływ badał. Zdaniem organu odwoławczego badanie oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie jednoznacznie wskazuje, że działki te zostały przez organ I instancji uznane, jako znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu. Niemniej jednak w dalszej części decyzji znalazła się informacja, że w analizowanej sprawie obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę inwestycyjną o nr ewid. gr [...] oraz nieruchomości sąsiednie o nr ewid. gr. [...] i [...] z uwagi na lokalizację projektowanego muru oporowego po granicy z tymi działkami. W konsekwencji właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości o nr ewid. gr. [...], pomimo analizowania przez organ I instancji przesłaniania oraz zacieniania w stosunku do budynku istniejącego oraz mogącego powstać na ich nieruchomości, nie zostali uznani za strony niniejszego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego brak uczestnictwa wszystkich stron postępowania, w przypadku wskazania w decyzji analizy wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość, której organ I instancji nie umieścił w obszarze oddziaływania i w związku z tym jej właściciele nie uczestniczyli w prowadzonym postępowaniu, musi skutkować uchyleniem decyzji, jako wydanej z kwalifikowanym naruszenie art. 10 K.p.a.

Nadto organ odwoławczy wywiódł, że w punkcie trzecim dotyczącym charakterystyki terenu, ujętym w opisie do projektu zagospodarowania terenu (s. 26 projektu budowlanego) wskazano, że teren oznaczony numerem geodezyjnym [...] jest niezabudowany i niezadrzewiony. Wskazano także, że teren działki jest przeważnie płaski z lekkim spadkiem w kierunku działki o nr ewid. [...] (zachodnia granica działki). Natomiast z analizy załącznika graficznego do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika, że na tej działce występuje klilkudziesięciocentymetrowa różnica poziomów ze spadkiem w kierunku zachodnim działki, tj. działki o nr ewid. [...]. Analiza części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wykazała także, że inwestor planuje zmianę ukształtowania terenu własnej działki, co nie zostało w ogóle uwzględnione w części opisowej tego projektu. Ponadto w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano, że mury oporowe są niezbędne do utrzymania mas ziemnych na działce nr ewid. gr. [...] ze względu na różnicę terenu. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, świadczy o tym, że organ I instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób zostaną zabezpieczone masy ziemne przed ich osuwaniem się w miejscach, w których inwestor nie planuje budowy muru oporowego. Wskazano przy tym, że mur oporowy pomiędzy działką inwestora a nieruchomością odwołującego, tj. działką o nr ewid. gr. [...], nie został zaprojektowany wzdłuż całej granicy działek. Z rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, że mur oporowy pomiędzy tymi nieruchomościami kończy się w odległości 3 m od granicy nieruchomości o nr ewid. gr. [...]. Dodatkowo wskazano, że różnica poziomu terenu na działce inwestycyjnej i na działce odwołującego na odcinku na którym nie zaprojektowano muru oporowego wynosi ponad 120 cm (licząc od narożnika budynku projektowanego zlokalizowanego na wysokości 157,94 m n.p.m. do poziomu terenu na działce odwołującego wynoszącego ok. 156,7 m n.p.m.). Podobna różnica poziomów występuje pomiędzy działką inwestora a działką o nr ewid. gr. [...], nie wskazaną w kwestionowanej decyzji jako działka objęta obszarem oddziaływania obiektu. Po granicy działki inwestycyjnej i działki o nr ewid. gr. [...] nie zaprojektowano jednak muru oporowego. Organ odwoławczy wywiódł, że zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać m.in. istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu oraz projektowane zagospodarowanie działki lub terenu a także ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu. W analizowanej sprawie w części opisowej projektu zagospodarowania inwestor wskazał jedynie, że teren działki jest przeważnie płaski z lekkim spadkiem w kierunku działki o nr ewid. gr. [...] nie podając żadnych informacji dotyczących projektowanych zmian w ukształtowaniu tego terenu. W związku z powyższym w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi I instancji wyjaśnić kwestię projektowanej zmiany ukształtowania terenu na działce inwestycyjnej oraz sposobu zabezpieczenia mas ziemi przed osuwaniem się na działki sąsiednie.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia warunków odnośnie odprowadzania wód opadowych na teren własnej działki. W aktach sprawy znajduje się pismo z Departamentu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. w którym wskazano, że z uwagi na ograniczoną możliwość przyjęcia wód opadowych przez kanalizację deszczową i naturalne odbiorniki, wody opadowe z projektowanych czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami w zabudowie szeregowej oraz powierzchni utwardzonych na działce o nr geod. [...] inwestor winien zagospodarować we własnym zakresie. Inwestor jednak nie wskazał, w jaki sposób zabezpieczy działki sąsiednie, z uwagi na projektowaną nawet kilkudziesięciocentymetrową różnicę poziomów pomiędzy działką inwestycyjną a działkami sąsiednimi, przed spływaniem na nie wód opadowych. Pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...], w miejscu gdzie nie zaprojektowano muru oporowego na działce inwestora, wg rysunku projektu zagospodarowania terenu występuje ok. 120 centymetrowa różnica poziomu terenu. Ponadto nieopodal narożnika projektowanego budynku zlokalizowano rurę spustową, z której wody opadowe ze względu na różnicę poziomów terenu, zdaniem organu odwoławczego, będą spływały na działki sąsiednie. Poziom projektowanego terenu w miejscu w którym zlokalizowano wskazaną rurę spustową, wg rysunku projektu zagospodarowania terenu, znajduje się na wysokości 157,94 m n.p.m. natomiast poziom terenu na działce o nr ewid. gr. [...], przy granicy z działką inwestora, w miejscu gdzie kończy się mur oporowy wynosi ok. 156,7 m n.p.m. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na poziom terenu przy południowej granicy działki inwestora, tj. na działce o nr ewid. gr. [...], który wg projektu zagospodarowania terenu wynosi 157,31 m n.p.m. Porównując projektowany poziom terenu przy narożniku budynku na działce inwestora wynoszący 157,94 m n.p.m. stwierdzono, że różnica poziomów pomiędzy tymi wysokościami wynosi 63 cm. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na różnicę poziomów terenu, istnieje duże prawdopodobieństwo, że wody opadowe będą spływały na działki sąsiednie, w tym na działkę o nr ewid. gr. [...], której właściciele nie zostali ujęci w przedmiotowym postępowaniu jako strony. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi I instancji w sposób jednoznaczny wyjaśnić sposób odprowadzenia wody opadowej z projektowanych budynków z uwzględnieniem § 29 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym wskazano, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione a także z uwzględnieniem interesów osób trzecich.

Dodatkowo wskazano, że znajdujące się w projekcie budowlanym warunki przyłączenia nr [...] dla podmiotu V grupy przyłączeniowej do sieci dystrybucyjnej o napięciu znamionowym 0,4kV straciły ważność z dniem [...] lipca 2015 r. Powyższe jest niezgodne z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy na marginesie zauważył także, że w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu oraz w oświadczeniu o wyrażeniu zgody na rozbiórkę (m.in. ogrodzenia) inwestor wskazał, że planuje rozbiórkę istniejącej bramy wjazdowej co nie zostało ujęte w części opisowej projektu zagospodarowania terenu.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 10, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz przepisy prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w zakresie prawidłowego określenia obszaru oddziaływania obiektu, sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami oraz zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył P. D. i zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

- art. 28 § 2 ustawy - Prawo budowalne, poprzez błędną wykładnię i przez to zastosowanie tego przepisu w sprawie przez przyjęcie, iż właściciele nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] są stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do odmiennego wniosku;

- § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu w sprawie z uwagi na okoliczność, iż z projektu budowalnego nie wynika, że skarżący zamierza dokonać zmiany naturalnego spływu wód opadowych;

- § 28 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie.

2. przepisów postępowania, tj. art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim organ administracji uznał, że:

- skarżący realizując inwestycję spowoduje zmianę ukształtowania terenu działki oznaczonej nr ewid. [...] w taki sposób, aby celowo zmienić naturalny spływ wód opadowych i skierować ich spływ na działki sąsiednie w szczególności zaś na działkę oznaczoną nr ewid. [...];

- w związku z różnicą terenów pomiędzy działką skarżącego a działkami oznaczonymi nr ewid. [...] i [...] występuje osuwanie się mas ziemi z działki skarżącego na działki sąsiednie oznaczone nr ewid. [...] i [...], co powoduje konieczność określenia sposobu zabezpieczenia osuwania się mas ziemi w miejscu, w którym nie został zaprojektowany mur oporowy.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że oczywistym jest, iż korzystanie z budynku mieszkalnego, w tym wielorodzinnego, może "oddziaływać" na inne działki. Podkreślono jednak, że sama potencjalność skutków wpływu inwestycji na działki sąsiednie nie jest wystarczającą przesłanką aby ich właścicieli uznać za strony postępowania. Właściciele nieruchomości sąsiednich, w przypadku, gdy inwestycja narusza ich prawa, mogą żądać udzielenia ochrony prawnej w oparciu o przepis art. 144 K.c. Niedopuszczalne, zdaniem skarżącego, jest przyjęcie, że badanie przez organ I instancji możliwości zacieniania działek sąsiednich jest tożsame z uznaniem, iż planowana inwestycja oddziałuje na sąsiednie działki, konsekwencją czego jest uznanie, że ich właściciele są stroną w niniejszym postępowaniu. W ocenie skarżącego fakt "badania" wpływu planowanej inwestycji na przesłanianie i zacienianie istniejących budynków na działkach o nr ewid. [...] i [...] nie przesądza o tym, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania w rozumieniu tego pojęcia, jakie zostało mu nadane w art. 2 pkt 20 ustawy – Prawo budowalne. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy błędnie przyjął, iż organ I instancji odnosząc się w uzasadnieniu swojej decyzji do treści § 13 rozporządzenia uznał, że planowana inwestycja oddziałuje na działki oznaczone nr [...] i [...], co z kolei skutkuje tym, iż działki te znajdują się w obszarze oddziaływania w konsekwencji, czego ich właściciele są stronami postępowania o pozwolenia na budowę. Wnioskowanie to jest błędne. Skarżący wywiódł, że organ I instancji rozpoznając wniosek o pozwolenie na budowę zobowiązany był, co wynika z treści art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przeanalizować wniosek pod kątem ustalenia, czy spełnia on warunki określone, m.in. w rozporządzeniu. Projektant, sporządzając projekt budynku zobowiązany był uwzględnić wymagania wynikające z § 13 rozporządzenia. Koniecznym, więc było, aby do projektu zostały dołączone rysunki znajdujące się na s. 31 - 33 projektu. Nie sposób jednak uznać, że wypełnienie obowiązku wynikającego z treści § 13 rozporządzenia jest równoznaczne z uznaniem, iż projektowany budynek oddziałuje na działki oznaczone nr ewid. [...] i [...]. Zdaniem skarżącego przeprowadzona analiza nasłonecznienia jednoznacznie wskazuje, że projektowana inwestycja nie oddziałuje na działki nr [...] i [...]. W konsekwencji uzasadnione jest stwierdzenie, że nie znajdują się one w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Nadto zdaniem skarżącego, organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, iż kilkudziesięciocentymetrowa różnica poziomu gruntu już obecnie powoduje osuwanie się ziemi lub, że osuwanie się mas ziemi z działki skarżącego na działkę sąsiednią będzie miało miejsce. Jest to wyłączne twierdzenie organu nie wynikające z żadnego przepisu prawa, z którego wynikałoby, że w przypadku określonej różnicy w poziomie gruntów: (a) następuje osuwanie się mas ziemi lub (b) może następować osuwanie się mas ziemi, co zobowiązuje inwestora, aby w projekcie budowalnym przewidział zabezpieczenia przez ewentualnym osuwaniem się mas ziemi. Skarżący wywiódł, że skoro w obowiązujących przepisach prawa nie ma normy, to organ, jako podstawy swojego rozstrzygnięcia, nie może powoływać się na własne przypuszczenia o faktach nie popartymi żadnymi dowodami. Jeżeli, zdaniem organu odwoławczego, faktem jest że w przypadku kilkudziesięciocentymetrowej różnicy pomiędzy poziomami gruntu, na długości 5,80 m, występuje zjawisko samoczynnego osuwania się gruntu (bez względu na czynniki zewnętrzne), a fakt ten nie został wykazany żadnym dowodem, to był on zobowiązany zastosować przepis art. 77 § 4 K.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zobowiązany był albo do wykazania, że osuwanie się mas ziemi na przedmiotowym terenie jest faktem powszechnie znanym albo faktem znanym organowi z urzędu. Tymczasem twierdzenie o osuwaniu się mas ziemi nie zostało w żaden sposób wykazane i w związku z tym nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Identyczne zarzuty postawiono organowi odwoławczemu w zakresie twierdzenia dotyczącego zmiany ukształtowania terenu działki nr [...] i wpływu tej zmiany na kierunek spływu wód opadowych na działkę nr [...]. Wskazano, że planowana inwestycja nie wpłynie w sposób znaczący na zmianę ukształtowania terenu w tym sensie, iż spowoduje drastyczne podwyższenia terenu na działce skarżącego. Podano, że z mapy stanowiącej załącznik do części graficznej projektu budowalnego wynika, iż:

- różnica terenu, pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...], w miejscu gdzie nie został zaprojektowany mur oporowy, co prawda wynosi około 120 cm, lecz odległość od wyznaczonej przez architekta rzędnej dla projektowanego budynku (157,94 m.n.p.m.) do granicy działki oznaczonej numerem [...] wynosi blisko 6,00 m;

- różnica terenu, pomiędzy działami o nr ewid. [...] i [...], faktycznie wynosi 63 cm, lecz odległość pomiędzy rzędną 157,94 m.n.p.m. na działce inwestora, a 157,31 m.n.p.n. na działce o nr ew. [...] wynosi 4,45 m.

Mając na względzie odległości pomiędzy rzędnymi oraz to, że skarżący nie planuje utwardzenia terenu w obszarze od krawędzi budynku po stronie południowej działki oznaczonej nr [...] do granicy z działką o nr [...] oraz do granicy działki o nr [...], w miejscu niezaprojektowanego muru oporowego, oczywistym jest, że zmiana ukształtowania terenu nie doprowadzi do naruszenia § 29 rozporządzenia. Wynika to z faktu, co nie zostało zakwestionowane przez organ odwoławczy, iż projekt zagospodarowania terenu nie spowoduje zmiany jego ukształtowania w ten sposób, że zmianie ulegnie naturalny, czyli obecnie istniejący, spływ wód opadowych w stronę działek oznaczonych nr [...] i [...]. Podkreślono, że w chwili obecnej z uwagi na ukształtowanie działki o nr [...], wody opadowe, które mogłyby z niej spływać, muszą naturalnie spływać w kierunku działek sąsiednich. Realizując planowaną inwestycję, skarżący nie zmieni naturalnego (już istniejącego) kierunku spływu wód opadowych w taki sposób, iż spływ wód opadowych skieruje na działki o nr [...] i [...]. Z przepisu § 29 rozporządzenia wyraźnie wynika, że zakazana jest zmiana naturalnego spływu wód, jeżeli celem tej zmiany jest kierowanie spływu na działki sąsiednie, co może powodować ich zalewanie. W sytuacji gdy realizacja inwestycji nie spowoduje zmiany naturalnego spływu wód z zamiarem ich skierowania na sąsiednie działki, przywoływanie § 29 rozporządzenia, jako zalecenie dla organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie można potraktować inaczej, jak rażące naruszenie prawa. Niezrozumiałym jest również, w kontekście bezprawności zastosowania przepisu § 29 rozporządzenia, twierdzenie organu odwoławczego, iż w przypadku ponownego prowadzenia postępowania należy "(...) jednoznacznie wyjaśnić sposób odprowadzenia wody opadowej z projektowanych budynków z uwzględnieniem § 29 Rozporządzenia (...)". Skarżący wywiódł, że jeżeli, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis § 29 rozporządzenia, sposób odprowadzania wód opadowych, w sytuacji braku możliwości przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej, reguluje przepis § 28 ust. 2 rozporządzenia. Stanowi on, że w takim przypadku dopuszczalne jest odprowadzanie wód opadowych, m.in. na własny teren nieutwardzony. Taki też sposób odprowadzenia wód opadowych został przewidziany w części opisowej projektu budowalnego. Skoro ustawodawca umożliwia odprowadzanie wód opadowych w sposób inny niż do kanalizacji deszczowej, planowana przez skarżącego inwestycja nie narusza przepisu § 29 rozporządzenia. W ocenie skarżącego zalecenie o konieczności "jednoznacznego" wyjaśnienia sposobu odprowadzania wód opadowych, oprócz tego, że jest sprzeczne z prawem, to dodatkowo jest nielogiczne. Organ pierwszej instancji w swojej decyzji nie wskazał bowiem kilku rozwiązań kwestii odprowadzania wód opadowych z działki skarżącego, które rodziłyby wątpliwości co do sposobu ich odprowadzenia. Zdaniem skarżącego jedynie w takim przypadku, faktycznie można byłoby mówić o wadliwości decyzji i wynikających z niej niejasności, które należałoby jednoznacznie określić, W ocenie skarżącego "niejednoznaczność" sposobu odprowadzenia wód opadowych organ odwoławczy wywodzi z różnicy poziomu działek. Faktu tego nie można jednak utożsamiać z wątpliwościami, które wymagają powtórnego przeprowadzenia postepowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie została poddana decyzja kasacyjna Wojewody P. z dnia [...] lipca 2015 r., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2015 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, polegającą na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności zatem należy rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. Według jego treści organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 K.p.a. opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji w pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, to jednak niewystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Treść art. 138 § 2 K.p.a. winna być w tym kontekście interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił zaistnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji powodów uchylenia rozstrzygnięcia I –instancyjnego było kilka. A mianowicie zarzucono brak wyjaśnienia:

- dlaczego właściciele działki nr [...], pomimo analizowania przesłaniania oraz zacieniania w stosunku do budynku istniejącego oraz mogącego powstać na tej działce, nie zostali uznani za strony niniejszego postępowania;

- kwestii projektowanej zmiany ukształtowania terenu na działce inwestycyjnej oraz sposobu zabezpieczenia mas ziemi przed ewentualnym osuwaniem się na działki sąsiednie;

- kwestii odprowadzania wody opadowej z projektowanych budynków.

Na wstępie podać należy, że wbrew wywodom skargi, organ odwoławczy nie uznał właścicieli działki nr [...] za strony niniejszego postepowania, nie stwierdził występowania zjawiska samoczynnego osuwania się gruntu a także nie stwierdził zamiaru skierowania przez inwestora wód opadowych na sąsiednie działki. Mając na względzie kilkudziesięciocentymetrową różnicę poziomu gruntu pomiędzy działką należącą do inwestora a działkami sąsiednimi nakazał wyjaśnić czy grunty sąsiednie zostały prawidłowo zabezpieczone przed ewentualnym osuwaniem się gruntu bądź też spływaniem wód opadowych. Tym samym bezzasadne pozostają zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Jak już bowiem wskazano organ odwoławczy kwestii tych nie ustalił ale nakazał organowi I instancji ich wyjaśnienie

Przechodząc do oceny poszczególnych powodów wydania decyzji kasacyjnej podać należy, że przepis art. 28 K.p.a. ustala generalną zasadę, iż stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy mieć jednak na uwadze, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie zgodności z prawem decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wynika natomiast, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu należy przytoczyć definicję ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlanego. Mianowicie obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Odnosząc się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i jego definicji zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, wskazać należy, że w przepisie tym chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Białystoku z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie II SA/Bk 101/15 (stanowisko to zostało przytoczone przez organ w odpowiedzi na skargę) zgodnie z którym nie można uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, ale należy badać samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora. Tylko bowiem uwzględnienie przez organ wszystkich tych przesłanek zagwarantuje właściwe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Tak ustalone strony postępowania będą miały możliwość w toku zwykłego postępowania (a nie w toku ewentualnego postępowania wznowieniowego) sprawdzenia, czy faktycznie zagospodarowanie nieruchomości inwestycyjnej nie spowoduje nieruszenia ich interesu prawnego, jakim jest zagospodarowanie w przyszłości własnego terenu. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że, organ odwoławczy zasadnie przyjął iż w sprawie niniejszej należy wyjaśnić czy działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ i instancji przyjął, że w obszarze oddziaływania obiektu znajdują się działki o nr [...] (teren inwestycji), [...] (droga) oraz [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, tak samo jak działka nr [...] odnośnie której przyjęto, że znajduje się w obszarze odziaływania inwestycji, położona jest działka nr [...]. W odniesieniu do działki nr [...] nie wyjaśniono dlaczego przyjęto iż nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji. Słusznie wywiódł organ odwoławczy, że skoro badano w stosunku do tej działki oddziaływanie projektowanej inwestycji to dowodzi to faktu, iż traktowano ją jako znajdującą się w tym obszarze. Jednocześnie jednak właściciele tej nieruchomości nie zostali potraktowani jako strony postępowania. Z analizy akt sprawy wynika, że kwestia wyjaśnienia tego czy działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji jest również istotna z punktu widzenia ewentualnego spływania na tę działkę wody opadowej czy też możliwości osuwania mas ziemnych (różnica poziomów między działką inwestycyjną a działką [...] wynosi 63 cm). Zważyć bowiem należy, że dwie pozostałe działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji (działki nr [...] i [...]) zostały zabezpieczone prawie na całej długości granicy budową muru oporowego. W świetle powyższego za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Tym bardziej jak już podkreślono wcześniej organ odwoławczy nie przyjął, że właściciele działki nr [...] są stroną niniejszego postępowania, ale nakazał wyjaśnienie tej kwestii w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Zgodzić się również należy z organem odwoławczym, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie kwestii zabezpieczenia możliwości osuwania się mas ziemnych na działce inwestycyjnej oraz ewentualnego spływania wód opadowych z tej działki na działki sąsiednie. Nadmienić przy tym należy, że nakazując wyjaśnienie tej kwestii organ odwoławczy również i w tym wypadku nie ustalił, że osuwanie mas ziemi i spływanie wód opadowych ma miejsce. Niemniej jednak okoliczności faktyczne sprawy wskazują na duże prawdopodobieństwo wystąpienia takich zdarzeń. A mianowicie w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie murów oporowych na działce nr [...] znajduje się informacja, że "mury oporowe są niezbędne do utrzymania mas ziemnych na działce nr ewid. gr. [...] ze względu na różnicę terenu". Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wykazała, że inwestor planuje na działce inwestycyjnej znaczne podniesienie istniejącego terenu, co nie zostało wyjaśnione w części opisowej projektu zagospodarowania terenu i zasadnie organ odwoławczy nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnić tę kwestię. W sytuacji w której mamy do czynienia z różnicą poziomów terenu na działce inwestycyjnej przekraczającą 120 cm, różnicą poziomów terenów 1,20 m pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz 0,63 m pomiędzy [...] i [...] oraz miejscami w których inwestor nie planuje budowy muru oporowego (którego istnienie jest niezbędne do utrzymania mas ziemnych), uzasadnione jest nakazanie wyjaśnienia kwestii zabezpieczenia osuwania mas ziemi w miejscach w których nie ma muru oporowego. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku wód opadowych. Brak muru oporowego pomiędzy działką inwestycyjną oraz działką nr [...]oraz brak fragmentu muru pomiędzy działką inwestycyjną a działką nr [...] oraz podniesienie terenu działki inwestycyjnej, miejscami ponad metr w stosunku do poziomu terenu działek sąsiednich, może powodować zmianę naturalnego spływu wód oraz ich odprowadzanie w kierunku działek sąsiednich. Stąd też zasadnie organ odwoławczy nakazał wyjaśnienie kwestii odprowadzania wód opadowych z działki inwestycyjnej.

W ocenie Sądu wskazane przez Wojewodę konieczne do wyjaśnienia kwestie są takiego rodzaju, że zależy od nich możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Uznać zatem należy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji stwierdzić należy, że spełnione zostały przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu skorzystanie z art. 138 § 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).