Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 897/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Par. 35, 36, 37, 38, 44, 60
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przebiegu granic I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie na rzecz skarżącego A. B. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 7d pkt 1, art. 20, 21, 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawa geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287), § 35, § 36, § 37, § 44 pkt 2, § 46, § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 kpa, orzekł w ramach aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków o zmianie granicy działki 2827/4 z działkami 3965, 3984/1,2827/2 oraz działki 2827/2 z działką 3984/1 w B.

W uzasadnieniu Starosta podał, że do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Starostwa Powiatowego wpłynęła z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentacja geodezyjna dotycząca zatwierdzenia zmiany przebiegu granicy działki 2827/4 z działkami 3965, 2827/2, 3984/1 oraz działki 2827/2 z działką 3984/1. Organ wskazał, że dokumentacja zawierała m. in. mapę zmiany przebiegu granic, wykonaną przez geodetę J. O., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu 11 sierpnia 2010r., zgodnie z którą zmienił się przebieg granic działek: 2827/4, 3984/1, 3965, 2827/2 - bez zmiany powierzchni i oznaczenia. Starosta podkreślił, że strony postępowania zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań, a z uprawnienia tego skorzystał A. B.

Od powyższej decyzji A. B. złożył odwołanie, kwestionując sporządzoną dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odwołujący się zarzucił, że wykonawca nie wytyczył na gruncie i nie okazał zainteresowanym przebiegu granicy wg dokumentacji geodezyjnej istniejącego katastru nieruchomości oraz ksiąg wieczystych między działką 2827/4 a 3984/1. Zdaniem odwołującego się szkic polowy nie zawiera żadnych miar odnoszących się do granic katastru ani nie uwzględnia pasa gruntu między granicą katastralną a nową granicą, zaś wykonawca nie okazał na gruncie przebiegu nowej granicy między działką 2827/4 a 3965 od drogi w kierunku –wschodnim ani nie określił jej końca przez podanie współrzędnych. Ponadto w ocenie odwołującego się granica między działką 2827/4 a 2827/2 została błędnie wkreślona kolorem czerwonym od granicy z drogą 3984/1 w kierunku wschodnim na długości ok. 70 metrów. Brak jest też jakiegokolwiek szkicu polowego uzasadniającego wkreślenie nowej granicy kolorem czerwonym. A. B. zarzucił również, że nie obliczono prawidłowo powierzchni działki 2827/4 z uwzględnieniem zmian granic i powierzchni między granicami wg katastru a nowymi granicami, zaś błędna powierzchnia w chwili obecnej stanowi podstawę wymiaru podatku.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 19 maja 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zmiany danych w przebiegu granic działek wykazanych na obowiązującej mapie dokonano na podstawie dokumentacji geodezyjno - kartograficznej sporządzonej w ramach operatu pomiarowego z 11 sierpnia 2010r. [...] wykonanego przez geodetę uprawnionego J. O. na zlecenie Urzędu Wojewódzkiego. Przedmiotem umowy zawartej z wykonawcą było wykonanie prac geodezyjnych dotyczących regulacji stanów prawnych nieruchomości w pasach tras komunikacyjnych, w tym podziałów nieruchomości do postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Operat pomiarowy podziału działki nr 2827/4 o pow. 0,2493 ha ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] na działki nr 2827/5 o pow. 0,0045 ha (droga) i nr 2827/6 o pow. 0,2448 ha przyjęty 11 sierpnia 2010 r. pod numer [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i instrukcjami technicznymi, a także z wymogami zawartymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia do wykonania przedmiotu umowy. Wydzielona działka nr 2827/5 o pow. 0,0045 ha obejmowała obszar zajęty pod techniczne urządzenia drogowe (płytki, rów odwadniający). Podział działki wykonano w oparciu o przepis art. 95 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W trakcie realizacji zlecenia wykonawca prac geodezyjnych zweryfikował przebieg granic wykazanych na obowiązującej cyfrowej mapie ewidencyjnej, stanowiącej część kartograficzną operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 24 czerwca 2010r. pod numer [...], dla działek nr 2827/4 i nr 2827/2 w zakresie objętym umową. Organ odwoławczy wskazał, że operat pomiarowy zawiera między innymi sporządzoną jednostkową mapę w skali 1:2000 - "Mapa z projektem podziału nieruchomości" (powstałą w oparciu o obowiązującą cyfrową mapę ewidencji gruntów i budynków i pomiar uzupełniający na gruncie z dnia 26 maja 2010r.) oraz jednostkową mapę w skali 1:2000 - "Mapa zmiany przebiegu granic" (powstałą w oparciu o protokół ustalenia przebiegu granic w wymaganym zakresie realizowanego zlecenia, pomiaru ustalonych granic na osnowę geodezyjną i protokołu przyjęcia granic z dnia 26 maja 2010r.). Działka nr 2827/4 objęta jednostką rejestrową [...] i ujawniona w księdze wieczystej nr [...] zmieniła konfigurację na skutek zmiany współrzędnych ustalonych punktów granicznych oznaczonych numerami: [...], [...] , [...]. Dokumentacja geodezyjno - kartograficzna wykonana przez geodetę uprawnionego, między innymi aktualizująca operat ewidencji gruntów i budynków, jednoznacznie - wartościami współrzędnych ustalonych i pomierzonych na osnowę geodezyjną punktów granicznych - określa przebieg granic, na odcinku objętym wymaganym zakresem określonym przez zleceniodawcę, działki nr 2827/4, z działkami: nr 2827/2, nr 3965, nr 3984/1 oraz działki nr 2827/2 z działką nr 3984/1. Kierownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w oparciu o informatyczną bazę danych dokonał kontroli technicznej operatu pomiarowego wykonanego przez geodetę uprawnionego, uznał jego prawidłowość i zgodność z obowiązującymi przepisami prawa i instrukcjami technicznymi i dlatego w dniu 11 sierpnia 2010r. pod numer [...] przyjął go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wykonawca w swym opracowaniu w pełni wykorzystał materiał źródłowy otrzymany w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej, w tym operat pomiarowy [...]. Na szkicu polowym nr 1 sporządzonym 26 maja 2010r., stanowiącym integralną część protokołu granicznego, został przedstawiony przebieg granicy na odcinku objętym zleceniem działki nr 2827/4 z działkami nr 2827/2, 3965, 3984/1 oraz działki nr 2827/2 z działką nr 3984/1. W protokole ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków zapisano, że przebieg granic ustalono według wskazania zainteresowanych i obecnych stron oraz mapy ewidencyjnej. W wyniku ustalenia przebiegu granic geodeta uprawniony zapisał, że "Granice działki 2827/4 w wymaganym zakresie ustalono na podstawie § 37 i § 38 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków z działką 3965 od punktu 103 w kierunku zachodnim północną stroną drogi gruntowej do punktu 102, z działką 3984/1 od punktu 102 w kierunku północnym wschodnią stroną płytkiego rowu odwadniającego drogę do punktu 101, z działką 2827/2 od punktu 101 w kierunku wschodnim do narożnika ogrodzenia punkt 105 i dalej ogrodzeniem trwałym na podmurówce do punktu 104. Zmiana oznaczeń punktów wynikająca z wprowadzenia mapy numerycznej. Punkt 101 - nowe oznaczenie [...] wraz ze zmianą współrzędnych w ewid. mapie, Punkt 102 - nowe oznaczenie [...] wraz ze zmianą współrzędnych w ewid. mapie, punkt 103 - nowe oznaczenie i nowy punkt [...] w ewid. mapie, punkt 104 - nowe oznaczenie i nowy punkt [...] w ewid. mapie". Z powyższego protokołu jak i ze szkicu polowego wynika, że według zasad określonych w § 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, pozyskano dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych w zakresie objętym zleceniem. Organ odwoławczy przywołał treść § 37 i § 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i stwierdził, że zarzuty odwołującego się o wadliwym i niepełnym ustaleniu przebiegu granic działki nr 2827/4 z sąsiednimi działkami nr 2827/2, 3965, 3984/1 nie mogą być uwzględnione, gdyż mijają się z prawdą co potwierdza protokół i szkic polowy, wykonana mapa jednostkowa w skali 1:2000 - "Mapa zmiany przebiegu granic" i nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa - gdyż trwała stabilizacja punktów granicznych ustalonych i pomierzonych może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych. Ponadto geodeta uprawniony wykonawca prac geodezyjnych, zleconych przez Urząd Wojewódzki był związany umową określającą jednoznacznie przedmiot, zakres i termin realizacji zlecenia. Zatem domaganie się przez A. B., ustalenia przebiegu granic działki nr 2827/4 na całej jej długości, i określenie jej jednoznacznie wartościami współrzędnych punktów granicznych było bezpodstawne. Natomiast obliczenie powierzchni działki w sposób analityczny, na podstawie współrzędnych punktów granicznych nastąpi dopiero w przypadku ustalenia położenia wszystkich punktów granicznych działki i ich pomiaru na osnowę geodezyjną.

Skargę na decyzję WINGiK wniósł A. B., który podał, że granicę działki 2827/4 z działką 3984/1 (droga gminna) ustalono wg wskazania zainteresowanych i obecnych stron jako linię prostą od punktu 102 w kierunku północnym do punktu 101 po krawędzi wschodniej jezdni asfaltowej poboczem ziemnym. Ze względu na padający deszcz geodeta poprosił o podpis protokołu ustalenia granic in blanco tylko dla tego odcinka granicy działki, zaś opis tak ustalonej granicy między działką 2827/4 a 3984/1 miał wpisać do protokołu w swoim biurze. Jednakże zdaniem skarżącego geodeta zmienił opis tak ustalonej granicy i wpisał, że granica miedzy tymi działkami przebiega wschodnią stroną płytkiego rowu odwadniającego drogę. Opis ten odpowiada granicy między nowymi działkami tj.2827/5 a 2827/6. Ponadto skarżący zarzucił, że geodeta rozszerzył opis granic o nowe odcinki, tj. o granicę między działką 2827/4 a 2865 oraz działką 2827/4 a 2827/2 bez wiedzy skarżącego oraz bez okazania tej granicy zainteresowanym stronom. Geodeta opisał granicę między działką 2827/4 a 3965 jako linię między pkt 103 do pkt 102 w kierunku zachodnim północną stroną drogi gruntowej. Granica między działkami 2827/4 a 2827/2 opisana została w następujący sposób a to: od pkt 101 w kierunku wschodnim do narożnika ogrodzenia jako pkt 105 i dalej ogrodzeniem trwałym na podmurówce do pkt 104.Tak sporządzony opis tej granicy jest zdaniem skarżącego niezgodny ze stanem na gruncie, ponieważ ogrodzenie trwałe znajduje się całkowicie na działce M. P. tj. działce 2827/2, a granica między tymi działkami znajduje się po stronie południowej ogrodzenia i przebiega miedzą, na której zastabilizowane są dwa graniczniki betonowe, a to pierwszy w odległości około 5 metrów od drogi 3984/1 przed zachodnią stroną ogrodzenia z działką 3984/1 (droga gminna), a drugi granicznik znajduje się około 70 metrów od drogi gminnej. Granica ta została wcześniej ustalona i zastabilizowana przy pomiarze działki 2827/2 dla M. P. Znaki graniczne zastabilizowane na tej granicy naniesione są na mapę ewidencyjną, którą skarżący dołączył do skargi. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę jego zarzutów zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi zasadami sąd uznał, ze skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołał przepis art. 138§ 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, oraz art. 7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 201r. Nr 193, poz. 1287) zwanej dalej ustawą. Powyższe, w powiązaniu z treścią rozstrzygnięcia, jakie wydał Wojewódzki Inspektor oznacza, że organ ten utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty, wydane na podstawie przepisów art. 7d pkt. 1, art. 20, 21 i 22 ust. 1 ustawy, oraz przepisy § 35, 36, 37 44 ust. 2, 46 i 47 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) zwanego dalej rozporządzeniem. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się z urzędu, o czym świadczy wystosowane do stron zawiadomienie z dnia 27 stycznia 2011 r., zawierające błędy w oznaczeniu działek, z naniesionymi pismem ręcznym poprawkami. Pismem z dnia 11 lutego 2011 r. (k. 47) poinformowano strony o prawidłowej numeracji działek będących przedmiotem postępowania.

Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, oraz wymiany danych ewidencyjnych regulują przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej , przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej : 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym , 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu , na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z powyższego, obowiązujące przepisy , regulujące zasady prowadzenia ewidencji, oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych przewidują możliwość przedstawiania na mapie ewidencyjnej granic nieruchomości w sposób wynikający ze źródeł "dokumentowych", tj. na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepis § 36 nie stanowi jednak podstawy do rozstrzygania sporów co do przebiegu granic nieruchomości, ponieważ o przebiegu granic rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, podstawę wykazania granic działki skarżącego o nr 2827/4 z działkami 3965, 3984/1, 2827/2 i działki 2827/2 z działką 3984/1 położonych w B, na obowiązującej mapie ewidencyjnej miała stanowić dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzona przez uprawnionego geodetę J. O. Jak wynika z przedstawionych sądowi akt administracyjnych, dokumentacja, którą wykonał geodeta, została sporządzona na potrzeby postępowania administracyjnego mającego na celu podział działki 2827/4 na potrzeby postępowania administracyjnego w przedmiocie regulacji objętej przepisem art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872 ze zm.). Zgodnie z ust. 3 tego przepisu "jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości , które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w art. 73 ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r. , II SA/Gd 911/2004 (LEX nr 235247) : "postępowanie w trybie art. 73 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 pażdziernika 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną powinno poprzedzać postępowanie z wniosku o podział nieruchomości". Z akt administracyjnych wynika, że kontrolowane postępowanie toczyło się w celu określenia granic nieruchomości objętej dyspozycją art. 73 ust. 1 ustawy z 5 kwietnia 1998 r. a potrzeba określenia tych granic wyłoniła się w toku postępowania mającego za przedmiot podział nieruchomości stanowiącej działkę nr 2827/4 położona w B. Wskazać i podkreślić przy tym należy, iż celem i wynikiem takiego postępowania może być jedynie prawidłowe odzwierciedlenie przebiegu granic działki na obowiązującej mapie ewidencyjnej, tj. sporządzenie dokumentacji, o której mowa w § 36 pkt. 6 cyt. wyżej rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie takie nie może prowadzić do likwidowania sporów granicznych, ponieważ nie jest ono postępowaniem o rozgraniczenie, o którym mowa w art. 29 -38 ustawy pgik. Zatem powinno ono służyć wykazaniu na obowiązującej mapie ewidencyjnej granic zgodnie z treścią § 37 i 38 rozporządzenia w przypadku, jeżeli dane zawarte w dokumentacji, o której mowa w § 36 nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wykonawca prac geodezyjnych zweryfikował przebieg granic wykazanych na obowiązującej mapie cyfrowej ewidencyjnej, stanowiącej część kartograficzną operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przyjętego do PZGiK w dniu 24 czerwca 2010r. pod nr KERG [...] dla działek nr 2827/4 i 2827/2, w zakresie objętym umową. Przedmiotem umowy - jak wynika dalej z uzasadnienia - było wykonanie prac geodezyjnych dotyczących regulacji stanów prawnych nieruchomości w pasach tras komunikacyjnych w tym podziałów nieruchomości do postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Uprawniony geodeta sporządził dwa protokoły : protokół z czynności przyjęcia granic - na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), oraz protokół ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencyjnych, na podstawie § 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie podjętych w toku w/w czynności geodeta sporządził operat. W kontrolowanej sprawie istotne znaczenia ma treść protokołu ustalenia przebiegu granic działek .Zgodnie z § 38 pkt. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ustalane punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała ich stabilizacja może nastąpić tylko wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych. W punkcie 4 § 38 wskazano, że wzór protokołu ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Zgodnie z tym załącznikiem, wpis w kolumnie 5 określa sposób ustalenia przebiegu granic i sposób stabilizacji lub markowania punktów granicznych. W kontrolowanym postępowaniu nie miała miejsce stabilizacja punktów granicznych, a przyczynę takiego stanu rzeczy wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu, wskazując na treść § 38 pkt. 3 rozporządzenia. Natomiast brak w kol. Nr 5 protokołu ustalenia przebiegu granic informacji, w jaki sposób oznaczono punkty graniczne celem umożliwienia ich pomiaru. Natomiast w sprawozdaniu technicznym, podpisanym przez geodetę, znajduje się informacja o zamarkowaniu palikami punktów załamania granicy. Brak zatem możliwości stwierdzenia, czy strony obecne w trakcie ustalania przebiegu granic, były obecne przy markowaniu punktów załamania granic. Wpis w kolumnie Nr 5 protokołu brzmi: "przebieg granic ustalono według wskazań strony oraz mapy ewid. gruntów" Z podpisów złożonych na protokole wynika, że w trakcie czynności ustalenia przebiegu granic obecni byli: skarżący, B. B. i M. P. Nie wiadomo zatem, według wskazania której strony (stron) ustalono przebieg granicy. Nadto, zgodnie z treścią załącznika nr 3 do rozporządzenia, załącznikiem do protokołu ustalenia przebiegu granic działek jest skorowidz działek ewidencyjnych sporządzony według podanego tam wzoru. W aktach sprawy, w szczególności w części stanowiącej operat (lub jego kserokopię) brak takiego załącznika. Powyższe naruszenia maja znaczenie w kontekście zarzutów formułowanych przez skarżącego i mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 kpa, do niezbędnych składników decyzji administracyjnej, oprócz wskazania organu, adresata, oraz podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji, należy rozstrzygnięcie decyzji. Jest ono w doktrynie prawa administracyjnego określane jako "wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego" w znaczeniu określonym art. 104 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jednolite jest stanowisko doktryny i bogatego w tym przedmiocie orzecznictwa, wskazujące, że rozstrzygnięcie (zwane też sentencją lub osnową), powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień i obowiązków stron częściowo w osnowie decyzji, a o pozostałej części w jej uzasadnieniu. Nadto zdaniem sądu, skoro rozstrzygnięcie stanowi ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, to powinno być ono w swojej treści wyrzeczeniem zgodnym z brzmieniem normy prawa stanowiącej podstawę jego wydania. Konkretyzacja, o której mowa wyżej polega w znaczeniu formalnym na "dostosowaniu" brzmienia przepisu stanowiącego stosowaną przez organ normę prawną, do stanu faktycznego danej sprawy. Odnosząc powyższe uwagi dotyczące wymogów jakie obowiązujące przepisy stawiają rozstrzygnięciu do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należało, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymująca w mocy decyzję Starosty nie odpowiada prawu. Organ odwoławczy utrzymał bowiem w mocy decyzję organu pierwszej instancji zawierającą rozstrzygnięcie, które nie może się ostać w obrocie prawnym. Starosta orzekł w ramach aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków o zmianie granic działek wskazanych w rozstrzygnięciu, jednak nie orzekł na czym owa zmiana polega, nie wskazał nowego przebiegu granic, ani nie wskazał, na podstawie jakiej dokumentacji zmiana ta następuje i jaką dotychczasową dokumentację i w jakim zakresie zastępuje. Nawet w uzasadnieniu swojej decyzji Starosta nie powołał się na konkretną dokumentację przyjętą do PZGiK. W uzasadnieniu tym nie wskazał także organ, jakie przyczyny legły u podstaw "zmiany" przebiegu granic, chociaż przepis § 37 rozporządzenia wyraźnie stanowi, w jakich przypadkach pozyskuje się dane dotyczące przebiegu granic przez ustalenie tych granic na gruncie. Brak także określenia w sposób szczegółowy podstawy prawnej, czyli konkretnego punktu przepisu § 36 rozporządzenia. W przypadku orzeczenia przez organ o zmianie przebiegu granic na podstawie przepisów § 36 i § 37 rozporządzenia, organ powinien wskazać w rozstrzygnięciu nowo określony przebieg granic, względnie wskazać podstawę orzeczenia w postaci konkretnej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do PZGiK. Samo podanie w rozstrzygnięciu , że organ orzeka o zmianie granicy jest błędne i niewystarczające. Zmianie wszak ulega numeryczny opis przebiegu granic w pewnym fragmencie, bez wskazania na czym konkretnie zmiana ta polega i w stosunku do jakiego stanu ewidencji ona następuje, czyli jaki operat zastępuje operat nowy. Oczywiste jest, że w sytuacji, kiedy organ prowadzi postępowanie administracyjne mające za przedmiot zmianę opisu przebiegu granic na mapie ewidencyjnej, o sposobie opisania granic decyduje rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie., a sporządzona dokumentacja geodezyjna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, winna stanowić załącznik do takiej decyzji. Za powyższym stanowiskiem przemawia także treść § 60 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym do elementów stanowiących dane ewidencyjne dotyczące działki ewidencyjnej należy m. in. numeryczny opis granic działki ewidencyjnej, którego zgodnie z § 61 dokonuje się za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych. Skoro przeprowadzone postępowanie doprowadziło do zmiany opisu granic działek ewidencyjnych 2827/4 i 2827/2, to należało uznać, że rozstrzygnięcie zostało sformułowane całkowicie błędnie. Wady te rozstrzygnięcia zostały częściowo dostrzeżone przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzupełnił braki uzasadnienia Starosty, wskazując na numer operatu na podstawie którego dokonano zmiany numerycznego opisu granic działek 2827/4 i 2827/2, oraz wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne przeprowadzonego postępowania. Wskazał także numer dokumentacji KERG, określającej poprzedni przebieg granic. Nie wskazał jednak jednoznacznie, z czego wynikała konieczność zmiany numerycznego opisu granic przedmiotowych działek. Organ odwoławczy kilkakrotnie powoływał się także – w szczególności ustosunkowując się do zarzutów odwołania - na zakres umowy, na podstawie której geodeta sporządził operat, jednak brak w aktach administracyjnych chociażby fragmentu umowy, z którego wynikałby zakres prac zlecony geodecie. Wskazanie konkretnego zakresu zlecenia wynikającego z umowy, pozwoliłoby organowi odwoławczemu na pełną weryfikację zarzutów odwołania, a także umożliwiłoby sądowi pełną kontrolę stanowiska organu odwoławczego.

Także sporządzony wykaz zmian na mapie przedstawiającej nowy przebieg granic, stanowiącej część składową operatu [...] nie odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z § 46 ust. 2 pkt. 2) rozporządzenia, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, natomiast zgodnie pkt.. 3 tego przepisu, wykaz zmian danych, o którym mowa w ust. 2 pkt. 2 powinien określać:

1) identyfikatory jednostki ewidencyjnej i obrębu,

2) numer odpowiedniej jednostki rejestrowej gruntów, budynków lub lokali,

3) numer odpowiedniej pozycji kartoteki budynków lub lokali,

4) numer księgi wieczystej,

5) oznaczenie obiektu bazy danych ewidencyjnych, którego dane ewidencyjne uległy zmianie,

6) dane ewidencyjne, które uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych,

7) datę sporządzenia wykazu,

8) nazwisko, imię oraz podpis osoby, która sporządziła wykaz.

Wykaz sporządzony w przez uprawnionego geodetę J. O. nie zawiera elementów, o których mowa w pkt. 4, 5, 6, nadto w rubryce "mapa zmiany przebiegu granic" wskazano, ze dotyczy ona działki 2827/4 podczas kiedy z opisu zmian wynika, że wprowadzone zmiany powodują zmianę przebiegu granic działek 3984/1, 3965 i 2827/2. Tak też wskazano w rozstrzygnięciu.

Pomimo wskazanych wyżej uchybień organ odwoławczy nie dostrzegł konieczności uchylenia błędnego rozstrzygnięcia i zastąpienia go rozstrzygnięciem poprawnym, odpowiadającym wyżej wskazany zasadom i przepisom prawa. Wskazanie natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istotnych okoliczności mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, nie sanuje błędnego rozstrzygnięcia, Organ odwoławczy obowiązany był także odnieść się do zarzutu odwołania dotyczącego błędu przy ustalaniu przebiegu granicy działki skarżącego z działką 2827/2, czego nie uczynił. ponieważ o treści rozstrzygnięcia nie decyduje treść uzasadnienia. Nie znajduje natomiast uzasadnienia żądanie skargi dopuszczenia dowodu z opinii geodety, z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym może polegać wyłącznie na przeprowadzeniu dowodu z dokumentu i tylko w okolicznościach określonych powyższym przepisem. Nadto, sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie i w swoim orzekaniu jest związany postawami uwzględnienia skargi określonymi w art. 145 ustawy.

Uchybienia organu odwoławczego polegające na zaakceptowaniu naruszeń wskazanych wyżej przepisów prawa – art. 107 § 1 kpa, oraz powołanych przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Zaakceptowanie tych uchybień przez organ odwoławczy i utrzymanie mocy błędnego rozstrzygnięcia Starosty powoduje konieczność usunięcia z obrotu prawnego także decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organy winny mieć na uwadze treść naruszonych przepisów prawa, celem uniknięcia błędnego rozstrzygnięcia. Powinny mieć na uwadze także i to, że fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficzmej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zwalnia organów dokonujących aktualizacji ewidencji od badania prawidłowości takiej dokumentacji, przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie aktualizacji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c, oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy.