Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2177/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151, art. 153, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 238/16 w sprawie ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 roku, nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną [pic]


UZASADNIENIE

II OSK 2177/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia ... 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia ... 2011 r. Prezydent Miasta ..., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust.1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 64, poz. 1588), dalej rozporządzenie, ustalił na wniosek J. T., R. T. i B. K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa zespołu zabudowy wielorodzinnej z układem drogowym, parkingami, urządzeniami budowlanymi na działkach nr ... i ... oraz budową drogi dojazdowej na działce nr ..., części działki nr ... obr. ... Podgórze i zjazdem z działki nr ... obr. ... ... przy ul. ... w ...".

Po rozpatrzeniu odwołań, które od powyższej decyzji wnieśli E. M., L. R., J. M. oraz M. M..

Decyzją z dnia ... 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... utrzymało w mocy decyzję organu l instancji.

Decyzję Kolegium zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. M. i J. M. oraz E. M. i L. R..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Kr 360/14, uchylił decyzje organów obu instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta ..., decyzją z dnia ... 2015 r., orzekł o ustaleniu warunków, zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa zespołu zabudowy wielorodzinnej z układem drogowym, parkingami, urządzeniami budowlanymi na działkach nr ... obr. ... ... oraz budową drogi dojazdowej na działce nr ... obr. ... Podgórze, części działki nr ... obr. ... Podgórze i zjazdem z działki nr ... obr. ... Podgórze przy ul. ... w ...".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w toku postępowania uzyskano opinie Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, ... Zarządu Komunalnego (obecnie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w ...), Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Rady Dzielnicy .... Organ przedstawił przebieg postępowania zwracając uwagę, że w jego trakcie nastąpił podział działek stanowiących teren inwestycji (co zostało uwzględnione), jednakże nie uległy zmianie granice terenu inwestycji.

Odwołania od ww. decyzji złożyli M. i J. M. oraz E. M. i L. R.. W ich ocenie w decyzji powtarza się dwukrotnie ten sam akapit, opinia Rady Dzielnicy ..., na którą powołuje się organ I instancji, dotyczy innej inwestycji, a w decyzji nie określono wpływu inwestycji na ciek wodny. Ponadto ul. ... nadal pozostaje bez poboczy. Zakwestionowali także ustalenia analizy dotyczące zagospodarowania obszaru analizowanego oraz parametrów znajdujących się na tym obszarze budynków. Teren inwestycji znajduje się pośród niskiej zabudowy jednorodzinnej, jest to teren zielony i stanowi pas przewietrzania miasta. Nadto wskazali, że ul. ... nie zapewni właściwej komunikacji dla terenu inwestycji.

Decyzją z dnia ... 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem organy obu instancji były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Kr 360/14.

Organ II instancji przytoczył fragmenty uzasadnienia ww. wyroku, w którym zwrócono uwagę na istotne wady wcześniejszej decyzji:

1/ nieprawidłowe oznaczenie obowiązującej linii zabudowy, bowiem wyznaczono ją na działkach nr ... i ... przeznaczonych pod drogę dojazdową, na wąskim pasie terenu,

2/ nieprawidłowe określenie parametrów inwestycji, bowiem treść rozstrzygnięcia nie daje odpowiedzi na pytanie, jakie konkretnie wartości zostały ustalone przez organ: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji określono na "do 26 %", szerokość elewacji frontowej na "do 18 m", wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na "do 8 m przy równoległym przebiegu kalenicy do ulicy ..." i "do 12 m przy prostopadłym przebiegu kalenicy do ul. ...", geometria dachu w wysokości maksymalnej do kalenicy "do 12 m" oraz ogranicza się długość budynków "do 32 m".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... stwierdziło, że ustalając parametry planowanej inwestycji organ I instancji w pełni zastosował się do wskazań Sądu. Parametry te zostały ustalone w sposób stanowczy "od - do", przy czym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono jako średnie występujące w obszarze analizowanym z niewielką modyfikacją umożliwiającą odpowiednie zaprojektowanie budynku. I tak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono w granicach od 25% do 26%, czyli w granicach średniego wskaźnika dla zabudowy jednorodzinnej (25%) i średniego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej (26%). Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na poziomie 14 m z tolerancją do 20%, tj. jako średnią szerokość elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym. Także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie przekracza średniej z obszaru analizowanego, wyznaczono ją bowiem - wysokość do kalenicy w granicach od 10 m do 12 m (średnia wysokość 12 m), do okapu od 7 m do 9 m, w zależności od geometrii dachu, przy czym dla zamierzenia inwestycyjnego ustalono dach połaciowy dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia 20° do 45°, jako że tego typu dachy występują w większości w obszarze analizowanym. W konsekwencji powyższe parametry zostały ustalone stosownie do przepisów rozporządzenia i wskazań Sądu wynikających z wydanego wyroku.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji - uwzględniając sugestię Sądu co do zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia przy wyznaczaniu linii zabudowy – zasadnie odstąpił od wyznaczenia tej linii, albowiem istotnie działki przeznaczone pod zabudowę leżą w głębi kwartału wyznaczonego ulicami ..., ..., ... i ..., w odległości większej niż linie istniejącej zabudowy, a odległość od drogi publicznej, w stosunku do której jest zwrócony front działek inwestora, wynosi ponad 40 m. Na wysokości działek inwestora nie została też wykształcona żadna linia zabudowy, zatem ograniczenia dla zabudowy tych działek tworzą jedynie przepisy określające odległości zabudowy od granic działek.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. M. i J. M..

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że poprzednio wydana w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r.,. II SA/Kr 360/14.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

We wskazanym wyroku WSA w Krakowie wytknął jedynie dwie wady decyzji, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1/ nieprawidłowym oznaczeniu obowiązującej linii zabudowy, bowiem wyznaczono ją na działkach nr ... i ... przeznaczonych pod drogę dojazdową, na wąskim pasie terenu, gdzie nie może powstać planowany budynek ani żadna zabudowa,

2/ nieprawidłowym określeniu parametrów inwestycji.

Jednocześnie Sąd stwierdził wówczas, że decyzja nie zawiera innych błędów i wad. Sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania.

Sąd w wyroku z dnia 8 maja 2014 r. stwierdził, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo, prawidłowo też przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Działki sąsiednie dobrano właściwie, dbając o to, by zachować przeważającą funkcję zabudowy jednorodzinnej i kontynuować parametry tej zabudowy, choć przy ul. ... występuje również wysoka zabudowa wielorodzinna. Działki nr ... zostały wzięte pod uwagę jako położone bezpośrednio przy terenie inwestycji, podobnie jak działka nr ... i trafnie je uwzględniono jako położone w obszarze analizowanym. Analiza funkcji i cech obejmuje wszystkie działki w obszarze analizowanym. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej oraz jest wyposażony w urządzenia infrastruktury technicznej, które spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych. Stwierdzono brak zagrożeń dla środowiska i ochrony przyrody. Obszar, na którym planowana jest inwestycja, leży poza obszarami podlegającymi ochronie, nie ma sygnalizowanego problemu braku przewietrzania, teren inwestycji nie wymaga uzgodnień w zakresie ochrony środowiska. Na te okoliczności wypowiadały się w sprawie kompetentne organy: Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w ... i Wydział Kształtowania Środowiska.

Tym samym kontrola sądu administracyjnego w sprawie niniejszej ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organy po ponownym rozpatrzeniu sprawy podporządkowały się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej.

Sąd Wojewódzki przywołał treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz wskazał, że w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy rozporządzeniu odnośnie do "linii zabudowy" wskazuje się, że zasadą podstawową jest, by nowa zabudowa stanowiła przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich – jeśli ta istniejąca linia zabudowy zgodna jest z odrębnymi przepisami i pozbawiona jest uskoków (§ 4 ustęp 1 i 2 rozporządzenia). O ile istniejąca linia zabudowy przebiega z uskokiem - to linię nowej zabudowy dostosowuje się do linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Przepis § 4 ust. 3 dopuszcza, na zasadzie wyjątku, inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd I instancji, obszernie przytaczając poglądy orzecznictwa odnośnie do problematyki wyznaczenia linii zabudowy, stwierdził, że z treści analizy wynika dostatecznie jasno, że obszar analizowany charakteryzuje swobodny układ istniejącej zabudowy i nie została wykszatłcona jednolita linia zabudowy, budynki posadowione są w różnych konfiguracjach i nie tworzą wyrazistej struktury, która winna być bezwzględnie kontynuowaną. Nadto teren inwestycji leży w znacznym oddaleniu od drogi publicznej (ok. 40 m od ul. ...), w głębi terenu oznaczonego istniejącymi liniami zabudowy, w odległości większej niż istniejące linie zabudowy. Jedynym ograniczeniem będą warunki techniczne posadowienia budynku na działce, które uregulują odległość od granic działek oraz od budynków i obiektów technicznych zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Ponadto planowana zabudowa, ze względu na jej posadowienie wewnątrz kwartału, nie zmieni ukształtowanej linii zabudowy względem drogi publicznej – ulicy .... Zdaniem Sądu ustalenie linii zabudowy powinno być wprawdzie zasadą, co oznacza, że jej niewyznaczenie stanowi naruszenie prawa, ale w opisanym wyżej stanie faktycznym brak jej wyznaczenia nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, a to dlatego, że nawet jej wyznaczenie nie zmieniłoby treści pozostałych ustalonych warunków zabudowy.

Druga kwestią, co do której wypowiedział się krytycznie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., był niewłaściwy sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy. Tym razem parametry te zostały ustalone wystarczająco precyzyjnie – wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyznaczony na poziomie 25-26%, szerokość elewacji frontowej – 14 metrów z tolerancją 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – do kalenicy 10-12 m, do okapu połaci dachowych 7-9 m; geometria dachu: dach połaciowy o kącie nachylenia 20-45°. W załączniku nr 3 do decyzji (wyniki analizy) wymieniono działki i istniejące na nich budynki, które stały się podstawą tych wyliczeń. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ zastosował się od wytycznych w zawartych w wyroku z dnia 8 maja 2014 r.

Odnośnie do zarzutu ustalenia dla projektowanej zabudowy w zakresie geometrii dachu możliwości dowolnego skierowania głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, w sytuacji gdy przepis § 8 rozporządzenia nakazuje precyzyjne określenie powyższego parametru, Sąd wskazał, że w obszarze analizowanym kalenice względem frontów działek przebiegają w sposób zróżnicowany – zarówno w zabudowie jedno- jak i wielorodzinnej. Dlatego nie było błędem ustalenie w decyzji dowolnego kierunku kalenicy względem frontu działki.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wnieśli M. M. i J. M.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego:

1/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że nieustalenie linii zabudowy przez organ administracji publicznej w niniejszej sprawie nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy;

2/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 1 ust. 1-5 rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa inwestycja realizuję zasadę dobrego sąsiedztwa, w szczególności poprzez prawidłowe ustalenie parametrów nowej zabudowy;

II. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej po ponownym zbadaniu sprawy podporządkował się wskazaniom WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 maja 2014 r. i jego ocenie prawnej;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że Sąd w niniejszej sprawie jest związany ustaleniami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2014 r. w zakresie ustaleń dotyczących ochrony środowiska;

3/ art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy nie uzasadniała oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podstawową kwestią, determinującą wynik niniejszej sprawy, jest fakt, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji związany był oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Kr 360/14. Dlatego też niezasadne są zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej odnośnie do niezachowania ujętej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Sąd w ww. wyroku wprost stwierdził, że dla planowanej inwestycji prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wyznaczono obszar analizowany, a także prawidłowo przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sąd podkreślił przy tym, że działki sąsiednie dobrano właściwie, dbając o to, by zachować przeważającą funkcję zabudowy jednorodzinnej i kontynuować parametry tej zabudowy, choć przy ul. ... występuje również wysoka zabudowa wielorodzinna. W analizie uwzględniono zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. Uwzględniono wszystkie działki znajdujące się w obszarze zabudowy. Cała zabudowa wzięta pod uwagę znajduje się w bezpośrednim albo bliskim sąsiedztwie inwestycji. Materiał został poparty zdjęciami budynków. Część tekstowa analizy jest spójna z częścią graficzną.

Nie mogą zatem przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty, że w obszarze analizowanym przeważa zabudowa jednorodzinna, a obiekty wielorodzinne znajdują się po drugiej stronie ul. .... Zarzuty te odnoszą się bowiem do okoliczności, które zostały już rozstrzygnięte w ww. prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd odniósł się tam w szczegółowy sposób do kwestii spełnienia wymagań dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w odniesieniu do kontynuacji istniejącej zabudowy, uznając planowaną inwestycję za dopuszczalną.

Jeśli zaś chodzi o zarzut nieprawidłowego określenia szczegółowych parametrów planowanych obiektów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może się niego odnieść, nie został on bowiem powiązany z konkretnie wskazanymi przepisami rozporządzenia (regulującymi w § 5-8 parametry wskaźnika wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), ani nawet uzasadniony. Wprawdzie w wyroku z dnia 8 maja 2014 r. WSA w Krakowie, uwzględniając skargę, stwierdził, że w uprzednich decyzjach organy nieprawidłowo określiły parametry inwestycji z uwagi na ich podanie w sposób niepozwalający na ustalenie konkretnych wartości, tym niemniej Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że ponownie rozstrzygając sprawę wadę te organy naprawiły. Wskazał przy tym, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyznaczony na poziomie 25-26%, szerokość elewacji frontowej – 14 metrów z tolerancją 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – do kalenicy 10-12 m, do okapu połaci dachowych 7-9 m; geometria dachu: dach połaciowy o kącie nachylenia 20-45 stopni, oraz że w obszarze analizowanym kalenice względem frontów działek przebiegają w sposób zróżnicowany – zarówno w zabudowie jedno- jak i wielorodzinnej, stąd ustalenie w decyzji dowolnego kierunku kalenicy względem frontu działki było prawidłowe. W załączniku nr 3 do decyzji (wyniki analizy) wymieniono działki i istniejące na nich budynki, które stały się podstawą tych wyliczeń. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ zastosował się do wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku z dnia 8 maja 2014 r.

Tymczasem autor skargi kasacyjnej, poza ogólnym stwierdzeniem o ustaleniu i tym razem owych parametrów niezgodnie z przepisami, nie wskazał, z jakimi konkretnie regulacjami są one sprzeczne, ani też na czym owa sprzeczność miałaby polegać. Z tak sformułowanymi zarzutami Naczelny Sąd Administracyjny, będący związany wskazanymi w skardze kasacyjnej zarzutami oraz ich uzasadnieniem, nie może polemizować.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki był również związany motywami wyroku z dnia 8 maja 2014 r. w zakresie ustaleń dotyczących ochrony środowiska. W wyroku tym Sąd stwierdził jednoznacznie, że inwestycja nie powoduje zagrożeń dla środowiska i ochrony przyrody. Obszar, na którym jest planowana, leży poza obszarami podlegającymi ochronie, a teren inwestycji nie wymaga uzgodnień w zakresie ochrony środowiska. W kwestiach tych jednoznacznie wypowiadały się w sprawie kompetentne organy: Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w ... i Wydział Kształtowania Środowiska. Nie sposób uznać, by w tej kwestii upływ czasu powodujący zmianę szaty roślinnej mógł być uznany za zmianę stanu faktycznego pozwalającą na odejście od wyrażonej w prawomocnym wyroku oceny prawnej. Teren planowanej inwestycji wciąż pozostaje bowiem poza obszarami podlegającymi ochronie, a porost nowych roślin nie powoduje, że inwestycja zacznie stanowić zagrożenie dla środowiska i ochrony przyrody.

W tej sytuacji zarzutem o największym ciężarze gatunkowym jest argument o konieczności ustalenia linii zabudowy dla inwestycji. Sąd I instancji, w ślad za organami uznał, że choć zasadą jest wyznaczenie takiej linii, to w tym przypadku właściwe było odstąpienie od tego warunku z uwagi na położenie terenu inwestycji. Autor skargi kasacyjnej z kolei nie widzi możliwości odstępstwa od tej zasady, co w jego ocenie powoduje wadliwość decyzji i wyroku Sądu I instancji.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego rację w tym sporze należy przyznać Sądowi Wojewódzkiemu.

W § 4 rozporządzenia zawarto szereg wskazań co do wyznaczania linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora:

1/ zasadniczo linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1),

2/ linię zabudowy należy ustalić zgodnie z przepisami odrębnymi, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej została ustalona niezgodnie z tymi przepisami (ust. 2),

3/ w razie gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, linię tę ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3),

4/ jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, że w konkretnej sprawie odpowiednie będzie inne wyznaczenie linii zabudowy, niż to wynika z ust. 1-3, dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy.

Rozporządzenie preferuje zatem najkorzystniejszy dla zapewnienia ładu przestrzennego wariant ustalenia linii zabudowy, gdy stanowi ona przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Takie rozwiązanie czasami jednak nie będzie możliwe do zastosowania, gdyż już istniejąca, dość rozproszona i nieuporządkowana zabudowa mogą to uniemożliwić. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał, że z treści analizy wynika i załącznika graficznego do niej wynika, że obszar analizowany charakteryzuje swobodny układ istniejącej zabudowy i nie została wykszatłcona jednolita linia zabudowy, budynki posadowione są w różnych konfiguracjach i nie tworzą wyrazistej struktury, która winna być bezwzględnie kontynuowana. Dodatkowo teren inwestycji leży w znacznym oddaleniu od drogi publicznej (ok. 40 m od ul. ...), w głębi terenu oznaczonego istniejącymi liniami zabudowy, w odległości większej niż istniejące linie zabudowy. Jedynym ograniczeniem planowanej zabudowy będą zatem warunki techniczne posadowienia budynku na działce, które uregulują odległość od granic działek oraz od budynków i obiektów technicznych zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Planowana zabudowa ze względu na jej posadowienie wewnątrz kwartału nie zmieni ukształtowanej linii zabudowy względem drogi publicznej – ulicy ....

Z takim uzasadnieniem przyczyn odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy należy się zgodzić. W doktrynie podnosi się, że linia zabudowy powinna być, w celu zachowania ładu przestrzennego, ustalana przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Ustalonej linii zabudowy decyzją o warunkach zabudowy co do zasady nie można przekroczyć nową zabudową w kierunku drogi publicznej, jednakże usytuowanie obiektu za tą linią, w głąb działki inwestora, jest już bardzo często uzależnione od szeregu okoliczności, np. zapewnienia wymaganych odległości od obiektów na działkach sąsiednich. Linię zabudowy należy rozumieć jako "nieprzekraczalną" wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej (A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 4 rozporządzenia, Lex).

Autor skargi kasacyjnej podnosi wprawdzie, że wyznaczenie takiej linii od strony ul. ... (czyli od frontu działki) jest możliwe, a co za tym idzie i konieczne, bowiem obiekty przy tej ulicy linię taką wyraźnie tworzą. Tym niemniej zdaje się on nie brać pod uwagę okoliczności, że planowane obiekty mają powstać na działkach nr .... Działki nr ... mają stanowić jedynie dojazd do planowanych budynków, wszelka zabudowa na nich jest zresztą wykluczona z uwagi na ich przeznaczenie, kształt i wielkość. Wyznaczenie zatem linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy wzdłuż ul. ... oznaczałoby, ze linia ta przebiegałaby poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Byłoby to zatem zupełnie bezcelowe, skoro z uwagi na granice działek i tak linii tej inwestor w żaden sposób nie mógłby przekroczyć.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do uznania, ze w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności.

Zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże sądy" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie. Obowiązek ten może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W niniejszej sprawie do zmiany takiej nie doszło.

Nie mógł przynieść rezultatu również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., w myśl którego w razie nieuwzględniania skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zastosował tę normę.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.