Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 266/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2005 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], wstrzymał H. K. roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego w S., przy ul. [...], oraz nakazał przedłożenie do dnia 1 listopada 2005 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - aktualnymi na dzień sporządzenia opracowania, jak również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wszczęte zostało w dniu 1 sierpnia 2005 r., na skutek zawiadomienia. Wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonych, w dniu 16 sierpnia 2005 r., czynności kontrolnych stwierdzono istnienie obiektu budowlanego, który opisany został w załączniku do protokołu. Ustalono, iż wymiary obiektu budowlanego wynoszą 23,43 x 4,80 m i wysokość około 2,60 m (w najmniejszym punkcie) i 3,20 m. Ponadto stwierdzono, że na ¼ powierzchni dachu obiektu znajduje się pokrycie dachowe oraz, że na powierzchni niezadaszonej znajduje się płyta betonowa. Organ odnotował również, że w dniu kontroli H. K. złożył pisemne wyjaśnienia do protokołu, z których wynika, iż przedmiotowy obiekt stanowi letni wybieg dla bydła. Podczas kontroli nie przedłożył jednak dokumentów świadczących o legalności wykonania obiektu budowlanego, a jedynie decyzję o warunkach zabudowy z dnia 30 stycznia 2004 r., nr [...] wydaną przez Wójta [...], dotyczącą budowy budynku szopogarażu na działce nr A w S., wraz z uzgodnieniami. Ponadto, w dniu 19 sierpnia 2005 r., przedłożył 4 zdjęcia przedstawiające przedmiot kontroli w dniu 16 sierpnia 2005 r. Organ zaznaczył, iż nie dał wiary wyjaśnieniom H. K., że przedmiotowy obiekt budowlany jest wybiegiem dla bydła. Powołując przepis art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego, organ stanął na stanowisku, iż obiekt ten stanowi budynek. Jednocześnie dostrzegł, iż w trakcie postępowania ustalone zostało, że przedmiotowy budynek powstał po 2003 r. Jako dowód pośredni w tym zakresie, wskazał aktualną mapę do celów projektowych, przyjętą do ewidencji geodezyjnej w dniu 1 sierpnia 2003 r., stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30 stycznia 2004 r., na której nie istnieje przedmiotowy budynek. Wskazując na przepisy art. 28 ust 1 i art. 29 Prawa budowlanego organ stwierdził, iż wyłącznie obiekty i roboty budowlane wskazane, w formie katalogu zamkniętego, w art. 29 nie wymagają pozwolenia na budowę. Powołując przepis art. 48 Prawa budowlanego organ wskazał, iż ma on zastosowanie w przypadku wybudowania budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uznając, iż taki właśnie przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie, organ dostrzegł, iż art. 48 ust. 1 daje organowi uprawnienia do nałożenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, iż odstępstwo od tej reguły uzależnione zostało od udowodnienia, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu lub ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności wykonanych robót z warunkami techniczno – budowlanymi (art. 48 ust. 2). W takim wypadku dopuszcza się bowiem zalegalizowanie samowoli budowlanej, po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych, bez względu na stopień ich zaawansowania, a więc również w przypadku gdy zostały już faktycznie zakończone.

Następnie, postanowieniem z dnia 21 listopada 2005 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] ustalił, za budynek gospodarczy zlokalizowany w S. przy ul. [...], dla inwestorów M. i H. K., opłatę legalizacyjną w kwocie 25000 zł. Jako podstawę prawną postanowienia organ przyjął przepis art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, iż postanowienie wydane zostało w związku z wykonaniem przez inwestora obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2005 r.

Na skutek zażalenia wniesionego przez H. K. oraz I. i W. L., postanowieniem z dnia 13 stycznia 2006 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał, iż okoliczności ustalone przez organ I instancji, nie dają możliwości dokonania przez organ II instancji oceny zebranego materiału dowodowego oraz ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, iż pomimo uznania przez organ I instancji, że obiekt, którego dotyczy postępowanie, stanowi budynek gospodarczy, istnieją wątpliwości co do rodzaju tego obiektu. Zauważył, iż zgodnie z ustawową definicją, budynkiem jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Jak wynika zaś z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji, przedmiotowy budynek nie posiada zadaszenia. Dodatkowo z oświadczenia inwestora wynika, że obiekt stanowi jedynie ogrodzenie i osłonięcie wybiegu dla bydła, które ma dopiero zostać wykonane. Organ odwoławczy uznał, iż ustalenie rodzaju obiektu budowlanego jest okolicznością pozwalającą na rozstrzygnięcie sprawy. Zwracając uwagę na przedłożone do sprawy mapy sytuacyjne zauważył, iż wynika z nich, że na działce znajdują się dwa budynki. W planie z 1978 r. oraz 1980 r., przed większym z obiektów (stanowiącym budynek inwestorski- oborę) zaznaczono trzy wybiegi. Zdaniem inwestora przedmiotowy obiekt stanowi istniejący wcześniej wybieg. Jak wynika jednak z przedłożonej do metryki projektu mapy jednostkowej, sporny obiekt wykonany został wzdłuż mniejszego budynku (szopogaraż, wiaty). Ze szkicu sporządzonego w trakcie oględzin wynika z kolei, że obiekt nie przylega do większego obiektu. Co więcej, uzyskana decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła budowy szopogarażu w miejscu wskazanym jako wybieg dla bydła. Dlatego też, decyzja ta nie stanowiła podstawy dla wydania pozwolenia na obiekt faktycznie istniejący na działce H. K. Z zażalenia I. i W. L. wynika ponadto, iż o decyzję o warunkach zabudowy na określony jako budynek gospodarczy obiekt, H. K. starał się już po stwierdzeniu wykonania robót budowlanych. Odnotowując konieczność wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości organ odwoławczy stwierdził, iż wyjaśnienia wymaga przede wszystkim oznaczenie obiektu wykonanego przez H. K., a ponadto wskazać należy, czy jest to obiekt nowy czy wcześniej istniejący, jak również konieczne jest ustalenie, w jakim zakresie wcześniej uzyskana decyzja o warunkach zabudowy odnosi się do istniejącego obiektu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], nakazał M. i H. K. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego w S. przy ul. [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ uznał, iż obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, jest budynkiem w rozumieniu art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego. Został wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian istniejącej wiaty i istniejącego budynku obory oraz ścian wykonanych z elementów betonowych ogrodowych. Posiada fundament, zarówno pod ścianami istniejącej juz wcześniej zabudowy (wiaty i obory), jak i pod słupami elementów ogrodzeniowych. Ponadto w 1/3 pokryty został dachem typu "onduline", a nad całym budynkiem wykonana została konstrukcja dachu w postaci krokwi dachowych drewnianych w rozstawie co 70 cm oraz łat dachowych. Nadto, w projekcie budowlanym, zrealizowanym na zlecenie inwestora, obiekt określony został jako budynek. Organ wyjaśnił, iż dokonał analizy przedłożonych planów sytuacyjnych z poszczególnych inwestycji realizowanych na przedmiotowej działce oraz skonfrontował je z aktualnymi mapami dla celów projektowych z 2003 i 2005 r., wykonanymi dla tego terenu przez uprawnionego geodetę. Jednocześnie zaznaczył, iż na wskazanych mapach brak jest wybiegów dla bydła przy budynku inwestorskim. Przytaczając treść przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133), określający elementy jakie, poza stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działki), powinna zawierać mapa dla celów projektowych oraz art. 2 ust.7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), definiujący pojęcie mapy zasadniczej, organ stwierdził, iż gdyby na przedmiotowej działce wybieg dla bydła istniał wcześniej, musiałby być uwidoczniony na mapach do celów projektowych zrealizowanych w 2003 i 2005 r., przyjętych do zasobów geodezyjnych. Brak takiego obiektu świadczy zatem o tym, iż inwestor zrealizował budynek będący przedmiotem postępowania w ostatnim czasie. Nie posiadał przy tym, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, stosownych dokumentów uprawniających do budowy. Wskazując na przepisy art. 28 ust. 1 oraz art. 29 – 31 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, iż poza wyjątkami określonymi w przepisach art. 29 – 31 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdził przy tym, iż zrealizowany przez inwestora budynek, posiadający powierzchnię zabudowy 162,10 m2, nie mieści się w zamkniętym katalogu obiektów i robót budowlanych, w stosunku do których nie jest wymagane uzyskania pozwolenia budowlanego. Organ wskazał, iż we wcześniejszym postępowaniu wziął pod uwagę możliwość zalegalizowania zaistniałej samowoli budowlanej, poprzez zastosowanie procedury określonej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Po dokładanej analizie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30 stycznia 2004 r., nr [...], wydanej przez Wójta [...], w sprawie budowy szopogarażu na działce nr A, na rzecz M. i H. K., uznał jednak, iż zrealizowany obiekt nie odpowiada ustaleniom wynikającym z tej decyzji, w zakresie rodzaju i lokalizacji inwestycji. Organ stwierdził, iż zrealizowana inwestycja jest budynkiem, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy zostały określone warunki dla budowli, która zgodnie z art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, jest obiektem budowlanym nie będącym budynkiem lub obiektem małej architektury.

W odwołaniu M. i H. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podnieśli, iż decyzja ta jest niezgodna z prawem, nierzetelna, stronnicza oraz zawiera błędy w ocenie badanych okoliczności. Zarzucili organowi nieprawidłowe prowadzenie postępowania, poprzez przyjęcie, iż przedmiotowy obiekt stanowi budynek gospodarczy oraz rażące naruszenie zasad postępowania. Powołując ustalone w art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego definicje obiektu budowlanego oraz budynku, odwołujący się wnieśli o umorzenie postępowania nakazującego rozbiórkę przedmiotowego budynku lub ewentualne wyznaczenie innego organu, właściwego do prowadzenia sprawy. Dodatkowo odwołujący się zawnioskowali przeprowadzenie wizji lokalnej przez organ odwoławczy. Miałoby to na celu ustalenie, czy przedmiotowy obiekt jest budynkiem gospodarczym, czy też innym obiektem niezdefiniowanym w Prawie budowlanym, mającym na celu chronienie bydła będącego na wybiegu w okresie letnim, przed nadmiernym słońcem i opadami atmosferycznymi. W trakcie oględzin, przeprowadzonych przez organ I instancji, zaniechano czynności mających na celu stwierdzenie, czy ściany z elementów ogrodowych posiadają fundament. Odwołujący się wnieśli także o określenie w trakcie oględzin, czy podwórko wydzielone elementami ogrodzeniowymi, nie posiadająca krokwi opartych o ścianę szczytową wiata garażowa i płot składający się z elementów ogrodzeniowych, jest budynkiem gospodarczym.

Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, wskazując na regulacje art. 28 ust. 1 oraz art. 29 – 31 Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, iż z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że inwestor nie legitymował się w dacie rozpoczęcia robót budowlanych ani pozwoleniem na budowę. Jako niewątpliwy organ uznał również fakt, iż wykonane roboty należy zakwalifikować jako budowę, na którą należało uzyskać pozwolenie. Dokonując rozważań co do charakteru przedmiotowego obiektu organ odwoławczy powołał treść art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Stwierdził, iż obiekt, nie posiada cech obiektu małej architektury. Nie jest on również budowlą. Jednocześnie uznał, iż przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako budynek. Podkreślił, iż inwestycja jest niedokończona, jednakże po spełnieniu pewnych warunków stanie się budynkiem. Wskazał, iż nie zna powodów wstrzymania inwestycji na obecnym etapie, lecz z zebranego materiału dowodowego, a w szczególności z konstrukcji i rozwiązań technicznych przedmiotowego obiektu wynika, że stanowi on niedokończony budynek. Wprawdzie tymczasowe wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych skutkuje brakiem pokrycia dachowego, jednakże stopień zaawansowania robót budowlanych pozwala na przyjęcie, że takie rozwiązanie leżało u podstaw podejmowanych działań. Świadczy o tym konstrukcja dachu w postaci krokwi drewnianych w rozstawie co 70 cm oraz łat dachowych. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż na dzień wydania decyzji organu I instancji sporny budynek posiadał nie tylko fundamenty, ściany oraz był stale związany z gruntem, lecz również częściowo pokryty zadaszeniem typu "onduline". Uzasadniając słuszność nałożenia w niniejszej sprawie obowiązku rozbiórki spornego obiektu, organ odwoławczy powołał się na art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie występują okoliczności o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiące podstawę do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Wskazał, iż Gmina [...] nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy z dnia 30 stycznia 2004 r., nr [...], dotyczy innego, niż zrealizowany, obiektu. Odnosząc się do żądania odwołujących dotyczącego wyłączenia organu od prowadzenia postępowania, organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie nie występują przesłanki wyłączenia, określone w art. 25 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Opolu, M. i H. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podnieśli, iż w decyzji tej dokonano błędnej kwalifikacji wybiegu letniego dla bydła jako budynku gospodarczego. Dodatkowo skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego i zasad postępowania. Wskazali przy tym, iż zasadnicze powody zaskarżenia znajdują uzasadnienie w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Jako uzasadnienie zasadniczych zarzutów, zacytowali pełną treść odwołania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując stanowisko oraz argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż roboty wykonane przez skarżących, bez pozwolenia na budowę, doprowadziły do powstania samowoli budowlanej, do której zastawanie mają przepisy art. 48 ust.1 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa.

Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Nadmienić jednak wypada, iż w sprawie nie znajdują zastosowania zmiany wprowadzone ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz.1364). Jak stanowi bowiem art. 7 tej ustawy, do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Nowela ta weszła w życie 26 września 2005 r., zaś postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy spornego obiektu wszczęte zostało w dniu 1 sierpnia 2005 r. Odnotować jednak od razu można, iż przepisy wspomnianej ustawy nowelizującej nie wprowadziły zmian mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 48 ust.1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust.2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Analizując hipotezę art. 48 ust.1 ustalić należy najpierw, czy będący w budowie lub wybudowany obiekt, jest obiektem budowlanym. Do obiektów budowlanych należą m.in. budynki. W myśl art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, budynkiem jest każdy obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadający fundamenty oraz dach. W świetle tego przepisu, mając na uwadze ustalenia dokonane w trakcie postępowania administracyjnego, nie można uznać "wybiegu dla bydła" za budowlę, bądź obiekt małej architektury, na budowę którego nie jest wymagane pozwolenie. Nie stanowi on również tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Spełnia natomiast wszystkie wymagania określone dla budynku. Ustaleniom tym nie można zarzucić naruszenia art. 77 § 1, art. 79, art. 80 oraz art. 85 K.p.a. Z protokołu oględzin dokonanych w dniu 16 sierpnia 2005 r. wynika, iż sporny obiekt posiada ściany, a więc wydzielony został z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Posiada również zwieńczenie, w postaci krokwi, na których w części wykonane zostało pokrycie dachowe. Również w części budynku wykonana została posadzka z płyt betonowych. Bez znaczenia pozostaje fakt niewykonania zadaszenia nad całym obiektem. Wykonane pokrycie dachowe połączone bowiem zostało z konstrukcją wspierającą. Ponadto, elementy konstrukcji dachowej wykonane zostały pod zadaszenie całego obiektu. Również z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wynika, iż w założeniach dach miał zostać wykonany nad całością obiektu. Konstrukcja budynku osadzona została na betonowych fundamentach. Fundamenty te istnieją pod ścianami wcześniej istniejącej zabudowy oraz pod słupami elementów ogrodzeniowych. Skoro zatem sporny obiekt budowlany spełnia wszelkie warunki przewidziane dla budynku uznać należy, iż do obiektu będzie miał zastosowanie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ustawy. Oznacza to, iż tylko w przypadkach wskazanych przez ustawodawcę w art. 29 – 31 Prawa budowlanego, wyłączony został obowiązek uzyska pozwolenia na budowę. Podkreślić jednocześnie należy, iż wskazane w art. 29 – 31 wyjątki stanowią katalog zamknięty, a jakiekolwiek stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej jest niedopuszczalne. Jeśli zatem zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w katalogu wyjątków wskazanych przez ustawodawcę, konieczne jest przed przystąpieniem do budowy bądź wykonania innych robót budowlanych uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przystąpienie do robót budowlanych i wykonywanie ich bez wymaganej decyzji stanowi samowolę budowlaną.

Pojęcie robót budowlanych, do których odnosi się regulacja przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, określone zostało w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, który stanowi, iż przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Według art. 3 pkt 6, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Z powołanych przepisów wynika zatem, iż wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jeśli nie mieści się w katalogu robót budowlanych, co do których wyłączony został obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, w każdym przypadku wymaga uzyskania takiego pozwolenia. Zgodnie z art. 28 ust.1 Prawa budowlanego, pozwolenie takie należy uzyskać przed rozpoczęciem robót budowlanych, a więc przed podjęciem prac przygotowawczych określonych w art. 41 ust.2 Prawa budowlanego.

Sporna inwestycja jest obiektem będącym w budowie. Trafna była ocena organu odwoławczego, że niedokończenie budowy nie pozbawia obiektu cech budynku. Takiej kwalifikacji obiektu nie zmienia, związana z niedokończeniem budowy, próba zdefiniowania go przez skarżącego jako wybiegu dla bydła. Na uboczu stwierdzić bowiem przyjdzie, że nawet zaakceptowanie twierdzeń skarżącego o zaliczeniu obiektu do budowli, przy opisanych wyżej cechach obiektu, nie zwalniałoby tego "wybiegu" od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wynika to wprost z treści art. 29 ust.1 Prawa budowlanego. W żadnym razie nie da się zaś zaliczyć spornego obiektu do obiektów małej architektury. Spełniona została zatem kolejna przesłanka hipotezy art. 48 ust.1 Prawa budowlanego.

Wracając do zaaprobowanych przez Sąd ustaleń organów podkreślić zatem przyjdzie, że budowa spornego budynku nie mieści się w zakresie robót budowlanych określonych w art. 29 Prawa budowlanego. W szczególności spornego budynku nie można zaliczyć do obiektów o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Powierzchnia budynku przekracza znacznie powierzchnię obiektów określonych w art. 29 ust.1 pkt 1a. Nie ma także podstaw do uznania, iż zachodzą przesłanki zastosowania innych przepisów stanowiących katalog zwolnień od omawianego obowiązku.

Inwestorzy nie uzyskali, przed przystąpieniem do budowy, wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 48 ust.1, należało w tej sytuacji zbadać, czy możliwe jest odstąpienie od wydania nakazu rozbiórki, w oparciu o warunki określone w art. 48 ust.2 Prawa budowlanego. Warunkiem koniecznym legalizacji samowoli budowlanej, przewidzianej w tym przepisie, jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ta zgodność, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi polegać na zgodności z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust.2 pkt 1b Prawa budowlanego). Podkreślić można, że użycie w art. 48 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego określenia "w szczególności" nie oznacza, że możliwe jest ustalenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób inny, niż poprzez ustalenie zgodności z planem miejscowym, a w razie jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykazując tę zgodność inwestor ma obowiązek, wynikający z postanowienia opartego o art. 48 ust.3 pkt 1, przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w braku planu miejscowego. Zdaniem składu orzekającego, posłużenie się łącznikiem "albo" świadczy nie tylko o rozłącznym charakterze alternatywy, ale także o enumeratywnym wyliczeniu sposobów wykazania wymaganej zgodności. Umacnia takie odczytanie omawianego przepisu brzmienie art. 48 ust.4 Prawa budowlanego, przewidującego obligatoryjne zastosowanie przepisu art. 48 ust.1 w razie niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust.3. Z łącznego zestawienia norm przepisów art. 48 ust.2 pkt 1, art. 48 ust.3 oraz art. 48 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.) wynika, że ustalenie zgodności budowy, o której mowa w art. 48 ust.1 tej ustawy, z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe tylko wówczas, gdy budowa ta jest co najmniej zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Budynek skarżących położony jest na terenie, na którym nie było, w trakcie budowy i postępowania, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, określone w decyzji wymaganej w art. 48 ust.2 pkt 1b Prawa budowlanego, muszą dotyczyć obiektu tożsamego z nielegalnie wybudowanym. Ustalone, w przedłożonej przez skarżących decyzji, warunki zabudowy terenu dotyczyły zaś innej inwestycji, niż budynek co do którego wszczęto postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła tej samej działki, na której powstał sporny obiekt, jednakże zakładała inne usytuowanie obiektu, dla którego została wydana. Z zebranego materiału dowodowego, a w szczególności z porównania map sytuacyjnych oraz fotografii powstałego obiektu wynika iż sporny budynek zlokalizowany został w innej części działki, niż wskazywała to decyzja o warunkach zabudowy. W porównaniu z decyzją znacznie mniejsza jest również powierzchnia zabudowy powstałego obiektu oraz inne jest jego przeznaczenie. Decyzja o warunkach zabudowy określa obiekt jako "kolejną wiatę do przechowywania sprzętu rolniczego". Obiekt wykonywany przez skarżących jest przez nich nazywany "wybiegiem dla bydła". Również w projekcie budowlanym, przedłożonym przez inwestorów w wykonaniu postanowienia z dnia 30 sierpnia 2005r. o wstrzymaniu robót budowlanych, dopuszcza się użytkowanie budynku w okresie letnim, jako wybiegu dla bydła. Powtórzyć więc trzeba, iż obiekt z decyzji o warunkach zabudowy oraz obiekt wykonany różnią się usytuowaniem na działce, wielkością i przeznaczeniem. W tej ostatniej kwestii warto jeszcze zauważyć, że o wyraźnym wyodrębnieniu budynków inwentarskich od pozostałych budynków gospodarczych świadczy specjalna regulacja ustanowiona dla tych obiektów w przepisach § 109 – 112 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Wszystkie te okoliczności, jednoznacznie zatem wskazują, iż nielegalnie wybudowany obiekt nie jest tożsamy z obiektem dla którego ustalono warunki zabudowy.

Skoro więc inwestorzy nie spełnili warunków pozwalających na legalizację budowy, tj. nie uzyskali dla wykonanej inwestycji ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należało na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazać rozbiórkę spornego obiektu.

W tych warunkach, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.