Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 636/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2006r. sprawy ze skargi J. O. na Uchwałę Rady miasta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala


UZASADNIENIE

Rada Miasta W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. odrzuciła zarzut J. O. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów N.. W uzasadnieniu uchwały podano, że J. O. jako współwłaściciel działek o nr ew. [...] i [...]z obrębu [...] oraz działek o nr ew. [...], [...] z obrębu [...] wniósł zarzut co do braku analizy oddziaływania na środowisko istniejącej stacji transformatorowej GK na działce nr ew. [...] i projektowanej stacji transformatorowej EE na działce nr ew.[...] z obrębu [...] , zlokalizowanych w sąsiedztwie działek nr [...] i [...]oraz przeznaczenia działek o nr ew. [...], [...] z obrębu [...] i działki nr ew. [...] z obrębu [...] pod zieleń parkową (tereny rekreacji i sportu ), a także braku analiz dotyczących możliwości zagospodarowania terenu oraz zmiany przeznaczenia działek z zieleni parkowej ( tereny rekreacji i sportu) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ podkreślił, iż ustalenie w planie m. in. zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury jest zgodne z § 3 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 1995r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N.. Na terenie objętym planem niezbędna jest budowa nowych stacji transformatorowych w celu pełnego zaopatrzenia w energię elektryczną, ze struktury sieci tych stacji wynika konieczność zlokalizowania stacji 15/0,4 KV, oznaczonej w planie EE, na działce ew. nr [...], przy czym plan przewiduje jej realizację w środkowej części tej działki przy projektowanej ulicy [...]. Natomiast stacja transformatorowa - RPZ- N., oznaczona w planie symbolem GK, zlokalizowana jest na działce nr ew. [...] od 1980 roku i jej zadaniem jest redukcja napięcia 110 KV, umożliwiająca obsługę elektroenergetyczną odbiorców energii na terenie N.. Podkreślono, iż obie stacje - istniejąca, jak też projektowana- nie emitują promieniowania magnetycznego ani elektrycznego mającego negatywny wpływ na życie ludzi. Z opinii opracowanej przez Pracownię Oddziaływań Środowiskowych Instytutu Energetyki wynika, iż w stacjach 15/0,4 KV emisja pola elektromagnetycznego poza pomieszczeniem stacji nie występuje, a pole elektromagnetyczne w odległości 6 metrów od ściany nie przekracza wartości 2 Ą/m, przy czym dotyczy to obszaru nad kablami niskiego napięcia wchodzącymi do stacji, a poza tym obszarem natężenie pola elektromagnetycznego nie przekracza wartości 1 Ą/m. Wskazane wartości są wielokrotnie mniejsze od dopuszczalnych norm określonych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi, środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania jakie mogą występować w środowisku ( ...), lokalizacja stacji od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi jest przewidziana w odległości określonej w § 182 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140).

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. - zgodnie z ustaleniami zawartymi w uchwale nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2001r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego W. z określeniem ustaleń wiążących gminy W. przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz.[...]), pełniącymi funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przewiduje utworzenie terenów rekreacyjnych oznaczonych symbolem ZP1 i ZP2. Na terenie oznaczonym symbolem ZP1 znajdują się działki o nr ew. [...] i [...], na terenie oznaczonym symbolem ZP2 działka o nr ew. [...]. Teren obejmujący wskazane działki położony jest pomiędzy wielkomiejską zabudową i rezerwatem przyrody [...]", w zasięgu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i ze względu na konieczność ochrony występującego na tym terenie charakterystycznego układu warstw wodonośnych dla utrzymania bilansu wodnego dla przyległych fragmentów lasu, wprowadzenie zabudowy mogłoby doprowadzić do zaniku warstwy wodonośnej. Teren przyleśny oznaczony symbolem ZP2, na którym położona jest działka nr [...] , wymaga pokrycia w całości pokryciem roślinnością ze względu na istniejące oczko wodne, ochronę zoocen leśnych i wodnych, a nadto działka ta z uwagi na powierzchnię -150 m2 - nie nadaje się pod zabudowę. Ze względu na ochronę rezerwatu przed nadmierną frekwencją oraz w celu zabezpieczenia potrzeb społecznych w zakresie rekreacji na obrzeżach lasu przewidziano w planie utworzenie zespołu rekreacyjno - sportowo - parkowego, w którym dopuszcza się tylko 10 % zainwestowanie kubaturowe związane z funkcją terenu w wyznaczonym miejscu, określonym przez warunki gruntowo-wodne. Dlatego też nie jest możliwe przeznaczenie wskazanych wyżej działek pod zabudowę jednorodzinną, co również wynika z analizy występujących na rym terenie uwarunkowań zawartych w Prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. stosownie do art. 19 ust.l pkt 1 i art. 20 ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 109, poz. 1157). Rada pokreśliła ,iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. t. z 1999 r. Dz. U. nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle art.7 ust.l ustawy z dnia 8 marca 1980r. o samorządzie gminnym obowiązkiem gminy jest dbać o ład przestrzenny, ochronę środowiska i przyrody. Ustalenia przedmiotowego planu nie wykraczają poza ramy określone w art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określającym zakres ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. O. podnosząc, iż Rada Miasta nie odniosła się do jego zarzutów dotyczących: po pierwsze - braku analizy odnośnie łącznego oddziaływania na środowisko i jego otocznie istniejącej stacji elektroenergetycznej RPZ-N. oraz stacji transformatorowej planowanej do realizacji na działce nr [...], sąsiadujących z działką nr [...], stanowiącą jego współwłasność, po drugie - braku analizy co do możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy, a zwłaszcza jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego na terenie działek o numerach: [...]; [...] i [...]. W ocenie skarżącego Rada Miasta nie była uprawniona do przeznaczenia wymienionych działek w projekcie planu na tereny rekreacyjne w ramach realizacji zadań publicznych, gdyż katalog celów publicznych w art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce gruntami nie zalicza do nich funkcji rekreacji. Funkcja ta jako cel publiczny nie jest wymieniona w innych ustawach, o jakich mowa w art. 6 pkt 10 cyt. wyżej ustawy. Poza tym nie wykazano, iż w budżecie Miasta zagwarantowane są środki finansowe na realizację tej funkcji, jak też na roszczenia wynikające z art. 36 ust.l i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż w obszernym uzasadnieniu wyjaśniła konieczność lokalizacji stacji transformatorowej, jak też brak jej wpływu na otoczenie. Również wyjaśniono, iż konieczność przeznaczenia terenu na cele parku oraz przeciwwskazania dla lokalizacji zabudowy dla tego terenu, wynika z potrzeby ochrony stosunków wodnych z uwagi na sąsiedztwo rezerwatu [...], na co wskazuje opracowana w ramach planu prognoza przyrodnicza. Rada przyznała, iż aczkolwiek realizacja parku, jako terenu zielonego ogólnie dostępnego, nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), to jednak umieszczenie tego parku w miejscowym planie stanowi realizację ustawowych obowiązków gminy określonych w art. 7 ust.l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem gmina może i ma obowiązek przeznaczać tereny na cele publiczne, przy czym realizacja tych celów uwarunkowana jest uzyskaniem tytułu prawnego do gruntu na drodze umowy, służebności lub jego wykupu. Bezpodstawny jest zarzut skargi co do braku wykazania zagwarantowania w budżecie środków finansowych na realizację funkcji określonej w planie oraz na odszkodowania dla właścicieli, gdyż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie stawia wymogu wykazania tych okoliczności w uchwale odnoszącej się do wniesionego zarzutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r, Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 27 ust.l nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst z 1994r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.), ale mającej zastosowanie w sprawie niniejszej na mocy art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zakres sądowej kontroli uchwały rady w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczony jest do badania jej zgodności z prawem, przy czym celowość i trafność przyjętych w planie rozwiązali nie należy do zakresu badania sądu administracyjnego.

Stosownie do powołanego wyżej art. 85 ust. 2 , jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to jest przed 11 lipca 2003 r. pcxijęto uchwałę o przystąpieniu, do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oba te warunki w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Rada Gminy W. U. uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a podjętą uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2000r. postanowiła, iż dla N. plan będzie ustalany etapami, zaś o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu zawiadomiono w dniu 3 lipca 2003 roku.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutu skarżącego przed wszystkim należy stwierdzić, iż przy opracowywaniu projektu omawianego planu dochowano warunków z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, określających szczegółowo procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego zresztą skarżący nie kwestionował.

Według art. 24 ust.l powołanej wyżej ustawy zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez przyjęcie w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu, co staje się przesłanką do jego merytorycznej oceny.

Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z równoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego ( normy prawa materialnego). Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego wnoszącego zarzut, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutu, jeżeli rada gminy działała w ramach przysługującego jej z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu i uprawnienia tego nie nadużyła (czyt. Z. Niewiadomski Prawo zagospodarowania przestrzennego, Wspólnota 1998r., Nr 37, wyrok NSA z dnia 2 października 2003r., sygn. IV SA 2182/03, niepublikowany). To uprawnienie oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, a to nie może być rozumiane jako dowolność działania. Niemniej jednak rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 powołanej ustawy. Jak stanowi ust. 1 wymienionego art. 1 podstawą planowania jest zrównoważony rozwój, a więc w celu jego osiągnięcia powinny być uwzględnione okoliczności, które przykładowo wymienia ust. 2 tego artykułu. Warto przy tym zauważyć, iż z przepisów tych wynika, iż ustawodawca nie zakłada w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględnianie przy planowaniu przestrzennym. Niemniej jednak gmina, która w myśl ustawy z dnia 8 marca 1990r. obowiązana jest do realizacji określonych w art. 7 zadań własnych, siłą rzeczy w pierwszej kolejności będzie dbać o zaspokojenie potrzeb zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów, a to zaś będzie powodowało konflikt interesów, bowiem w interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości.

Zważyć tymczasem należy, iż w świetle art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter norm prawa powszechnie obowiązującego i wraz z innymi ustawami kształtują sposób wykonywania prawa własności, jak też determinują treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości .(art. 33 ustawy). Podkreślenia również wymaga, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego określające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mają istotne znaczenie nie tylko dla właściciela nieruchomości, których te ustalenia dotyczą, ale również dla właściciela nieruchomości sąsiednich, bowiem na sposób zagospodarowania nieruchomości wpływa nie tylko jej przeznaczenie określone w planie, ale również przeznaczenie sąsiednich do niej nierudiomości.

Powyższe prowadzi do konstatacji, iż rada gminy rozpoznając zarzuty winna nie tylko rozważyć naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby zgłaszającej zarzut, ale również skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania.

W niniejszej sprawie nie można postawić skutecznego zarzutu, że przyjęty w projekcie planu zagospodarowania sposób zagospodarowania działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...], stanowiących współwłasność skarżącego, jest niezgodny z prawem. Rada Miasta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazała na przekonujące powody przeznaczenia działki nr [...] pod zieleń parkową (tereny rekreacji i sportu) oznaczone w planie symbolem ZP2, oraz przeznaczenia działek [...] i [...] na funkcje rekreacyjne oznaczone symbolem ZP1. Podana argumentacja nie daje podstaw do stwierdzenia, że rada przeznaczając wymienione działki na realizację celów rekreacyjnych - parku ogólnie dostępnego- przekroczyła uprawnienia wynikające z powołanego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jest oczywiste, że tworząc miejscowy plan rada nie może kierować się wyłącznie interesem jednostki, ale winna działać zgodnie z potrzebami lokalnej społeczności, zwłaszcza że ustawa o samorządzie gminnym nakłada na gminę obowiązek realizacji ustawowych zdań. Rozwiązanie to, jak wyjaśnił organ, zostało przyjęte w oparciu o opracowaną prognozę przyrodniczą z której wynika, iż na terenie- na którym położone są działki skarżącego - zachodzi konieczność ochrony stosunków wodnych w związku z sąsiedztwem rezerwatu przyrody [...], zaś wprowadzenie na tym terenie możliwości realizacji budownictwa mogłoby doprowadzić do zaniku warstw wodonośnych, a tym, samym przyczynić się do zakłócenia bilansu wodnego przyległych terenów leśnych. W tych warunkach nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego co do braku analizy pod kątem możliwości realizacji budownictwa na terenie jego nieruchomości. Zauważyć należy, iż zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym została opracowania prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, E. O., zawierającą wspomnianą wyżej prognozę przyrodniczą, z którą skarżący mógł się zapoznać, gdyż została podana do publicznego wglądu.

Rada również przekonująco uzasadniła swoje stanowisko w kwestii realizacji na działce nr [...]stacji transformatorowej 15/04 KV oznaczonej w planie symbolem EE. Obecny brak możliwości pokrycia zapotrzebowania mieszkańców w energię elektryczną na terenie objętym planem czyni koniecznym zaplanowanie jej realizacji w sposób określony w projekcie planu. Wymieniona stacja, jak podnosi organ, z uwagi na wartość emitowanego promieniowania magnetycznego nie ma negatywnego wpływu na życie ludzi, gdyż emitowane wartości pola elektromagnetycznego są wielokrotnie niższe od dopuszczalnych norm przewidzianych w Rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów

Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi, środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku. Również stacja transformatorowa znajdująca się na działce nr [...], oznaczona w planie symbolem GK, jak utrzymuje organ nie stwarza zagrożeń ani uciążliwości poza granicami tej działki. W opracowanej prognozie skutków wpływu ustaleń planu na środowisko na str. 27 wyraźnie stwierdzono, że przez teren objęty planem przebiegają linie wysokiego napięcia 110 KV i dla nich na rysunku planu wskazano zasięg stref ochronnych, przy czym w strefach tych nie przewiduje się miejsc stałego przebywania ludzi, zabudowy mieszkaniowej i użyteczności publicznej. Zatem nie będzie ujemnego wpływu promieniowania na mieszkańców. Należy więc podzielić stanowisko organu braku konieczności opracowywania dodatkowych analiz obejmujących obie stacje transformatorowe co do oddziaływania na działkę nr [...], jeżeli nie mają negatywnego wpływu na otoczenie. Ubocznie dodać należy, że skarżący może domagać się wykonania oceny oddziaływania obu stacji transformatorowej, po zrealizowaniu na działce nr [...] planowanej stacji transformatorowej 15/04 KV.

Podzielić należy stanowisko Rady, wyrażone w odpowiedzi na skargę, o bezzasadności zarzutu nie wykazania, iż w budżecie Miasta W. zostały zagwarantowane środki finansowe na realizację przyjętej w planie funkcji rekreacyjnej oraz na zaspokojenie roszczeń z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przepisy tej ustawy takiego wymogu nie stawiają.

Mając na uwadze podane powyżej okoliczności należało uznać zarzuty skargi za chybione. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.