Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1030/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) Grzegorz Jankowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 931/05 w sprawie ze skargi J. S. na czynność Starosty [...] w przedmiocie pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną, .


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 maja 2006r., sygn. akt II SA/Ol 931/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził bezskuteczność czynności Starosty [...] polegającej na pobraniu opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł. w sprawie ze skargi J. S. oraz zasądził na jego rzecz od Starosty [...] kwotę 200 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] dokonał rejestracji pojazdu marki MITSUBISHI PAJERO 3.2 DI na rzecz J. S. oraz wydał dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne, znak legalizacyjny i kartę pojazdu.

Pismem z dnia 13 października 2005r., J. S. wystąpił do Starosty Powiatowego w [...] o zwrot zawyżonej opłaty za kartę pojazdu w kwocie 470 zł, którą to opłatę musiał uiścić w związku z rejestracją samochodu, o którym mowa powyżej.

W uzasadnieniu swego wniosku J. S. podniósł, że pobranie opłaty za wydaną kartę pojazdu w wysokości 500 zł. jest niezgodne z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), który to przepis jest nadrzędny w stosunku do przepisów prawa krajowego, na podstawie którego przedmiotowa opłata została pobrana (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu – Dz. U. z 2003r., Nr 137, poz. 1310).

Ponadto skarżący podniósł, że opłata ta stanowi ukryty podatek, gdyż łączne koszty związane z drukiem, dystrybucją i innymi czynnościami urzędniczymi nie przekraczają kwoty 30 zł. Wskazał także, iż konstytucyjność pobieranej opłaty za kartę pojazdu budzi wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich, który wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie, czy powołane powyżej rozporządzenie jest zgodne z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na ten wniosek Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w [...], działając z upoważnienia Starosty [...], pismem z dnia 19 października 2005r. wyjaśnił, że stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, brak jest podstaw do zwrotu pobranej opłaty.

Pismem z dnia 25 października 2005r. J. S. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa, które według niego stanowi odmowa zwrotu opłaty za kartę pojazdu, ponownie zwracając się o zwrot niesłusznie pobranej opłaty.

W odpowiedzi na to wezwanie, Starosta [...], podtrzymał w całości swoje stanowisko, w oparciu o art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na powyższe, J. S., podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 90 powołanego Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6,7 i 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 4 maja 2006r., sygn. akt II SA/Ol 931/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził bezskuteczność czynności Starosty [...] polegającej na pobraniu opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł. w sprawie ze skargi J. S. oraz zasądził na jego rzecz od Starosty [...] kwotę 200 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż samochód skarżącego był przez niego sprowadzony z Niemiec i wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), kartę pojazdu dla pojazdu innego, niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 4 tej ustawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że znany mu jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04 (niepubl.), który orzekł, że § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia (w oparciu o który została naliczona opłata za kartę w niniejszej sprawie), jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy oraz art., 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał uznał, że niezgodność polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie.

Z uwagi na skutki finansowe, jakie wywoła stwierdzenie niekonstytucyjności powołanego rozporządzenia, Trybunał odroczył termin utraty mocy wskazanego przepisu rozporządzenia do dnia 1 maja 2006r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w przedmiotowej sprawie uznał, że pobranie opłaty za kartę pojazdu na mocy zakwestionowanego przepisu powołanego rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. nie jest zgodne z treścią delegacji ustawowej, gdyż wykracza poza te ramy stosując zawyżoną stawkę opłaty o koszty, które nie zostały wyszczególnione w ustawie, w związku z czym pobrana w przedmiotowej sprawie opłata za kartę pojazdu nie jest zgodna z treścią delegacji ustawowej.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie był on zobowiązany do wypowiedzenia się, czy wobec orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przywołanego powyżej, przepis § 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r., (którego utratę mocy obowiązującej wskazano na dzień 1 maja 2006r.) mógł stanowić podstawę do pobrania opłaty za przedmiotową kartę pojazdu w wysokości 500 zł.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w oparciu o art., 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ma możliwość dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów powołanego rozporządzenia i jak wskazano powyżej stwierdził, że § 1 pkt 1 tego rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Jednak z uwagi na różnicę w skutkach prawnych takiego stwierdzenia, które w przypadku kontroli dokonywanej przez Sąd skutkują jedynie w indywidualnie rozstrzyganej sprawie, zaś w przypadku stwierdzenia niezgodności z przepisami ustawy dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny dotyczą generalnie wszystkich, rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał wyższość konstytucyjnej zasady niezawisłości Sądu nad zasadą ochrony interesu finansowego organu rejestrującego pobierającego opłatę za dokonaną czynność wydania karty pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie podkreślił, że jedyną sytuacją, w której organ administracji publicznej może odmówić zastosowania przepisu aktu wykonawczego, jest sytuacja, w której sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, bądź czynności, odmówi zastosowania aktu podstawowego, sprzecznego z ustawą. Wówczas, na podstawie art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie związany oceną prawną sądu. W innych przypadkach, wydając decyzję, czy też podejmując czynność z zakresu administracji, organy administracji mają obowiązek zastosować przepis aktu podstawowego – rozporządzenia sprzecznego z ustawą, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i w art. 6 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucją takiej karty, zatem zasadna jest odmowa zastosowania § 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. do zaskarżonej czynności Starosty [...].

Wobec powyższego Sąd stwierdził bezskuteczność dokonanej czynności polegającej na pobraniu opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł, która to czynność została już wykonana, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku,

Od Wyroku Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 maja 2006r., skargę kasacyjną wniósł Starosta [...] zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. poprzez przyjęcie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie jest wiążącym dla Sądu Administracyjnego,

b) art. 77 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310) poprzez przyjęcie, że przepisy te nie stanowiły podstawy do pobierania opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, który odmówił zastosowania przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, przyjmując, że nie jest związany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Podniesiono, że zgodnie z art. 190 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, co oznacza, że sędziowie nie mogą kwestionować orzeczeń Trybunału.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane wcześniej w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach więc podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi " Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Podstawą skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. poprzez przyjęcie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie jest wiążącym dla Sądu Administracyjnego oraz art. 77 ust. 4 pkt. 2 w/w ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym w związku z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez przyjęcie, że przepisy te nie stanowiły podstawy do pobierania opłaty za kartę pojazdu w wymienionej w rozporządzeniu kwocie 500 zł.

Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było i nie jest kwestionowane uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP. Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podstawowego przez sąd w procesie kontroli legalności aktu administracyjnego w konkretnej sprawie wynika z art. 8, 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP (stanowisko w tym przedmiocie zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku NSA w składzie siedmiu sędziów z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów doktryny prawa konstytucyjnego i administracyjnego).

To uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Dlatego nie można mówić o sprzeczności w stanowisku sądu, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia wprawdzie formalnie obowiązuje, jednakże sąd odmawia jego zastosowania, ponieważ należy odróżnić obowiązywanie przepisu rozumianego jako pozostawanie tego przepisu w systemie prawnym od stosowania lub odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie.

W niniejszej sprawie powstały problem prawny jest szczególny z uwagi na to, że niezgodność przepisu § 1 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. 92 ust. 1 Konstytucji RP została stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w czasie, gdy w sądzie oczekiwała na rozpoznanie skarga J. S. na czynność Starosty [...] polegającą na odmowie zwrotu części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu oraz z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Tak więc, w tej sprawie po wniesieniu skargi i przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis rozporządzenia utracił moc jako niezgodny z Konstytucją.

Problem sprowadza się więc do tego, jakie znaczenie prawne w sprawie rozpoznawanej przez sąd ma stwierdzenie przez Trybunał, że przepis rozporządzenia, który ma być podstawą oceny legalności zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją, przy czym Trybunat orzekł na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał. Odnośnie do tego skomplikowanego i trudnego do rozwiązania problemu Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się wielokrotnie w szeregu wyroków, a w szczególności w wyroku z 2 lipca 2003 r., sygn. akt K 25/01 (OTK z 2003 r. A nr 6, poz. 60), z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (OTK z 2004 r. A nr 9, poz. 42), z 31 marca 2005 r., sygn. akt SK 26/02 (OTK z 2005 r. A nr 3, poz. 29) i z 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05 (OTK z 2005 r. A nr 4, poz. 42). Zasadniczo stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w tych wyrokach jest takie, że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy ma ten skutek, iż mimo że obalone w stosunku do niego zostało domniemanie konstytucyjności, winien być stosowany przez wymiar sprawiedliwości.

Zdaniem Trybunału, do nadejścia wskazanego terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji także to rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie sądy, Konstytucja nie przewiduje bowiem żadnego wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Uczynienia wyjątku w tym względzie nie uzasadnia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący akty normatywne, którym podlegają sędziowie. To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało przyjęte w uchwałach Sądu Najwyższego z 3 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 45/03 (OSNC z 2004 r. Nr 9, poz. 136) i z 23 stycznia 2004 r., sygn. akt III CZP 112/03 (OSNC z 2005 r. Nr 4, poz. 61).

Przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone zostało w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. Omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Jeżeli bowiem sąd może odmówić (i odmawia) zastosowania w sprawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, pomimo że przepis ten nadal formalnie obowiązuje i pozostaje nadal w porządku prawnym, to późniejsze stwierdzenie niekonstytucyjności takiego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny powoduje dylemat, czy ten wadliwy przepis rozporządzenia uzyskuje specjalną moc obowiązującą niejako wyższą, zwłaszcza gdy Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej takiego przepisu. Należy przy tym mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokami deroguje z porządku prawnego przepisy nie tylko w sprawach ze skarg konstytucyjnych, ale także na skutek wniosków uprawnionych podmiotów oraz pytań prawnych.

Na problemy, jakie wiążą się z odroczeniem utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu zwraca uwagę także Trybunał Konstytucyjny podnosząc między innymi, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r.). Wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] na mocy przepisu § 1 ust 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. pobrał opłatę za wydaną kartę pojazdu w wysokości 500 zł., który to przepis został następnie uznany za niekonstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż niezgodność niniejszego rozporządzenia z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu, że wyrażona w art. 77 ust. 5 prawa o ruchu drogowym dyspozycja ustawodawcy, zgodnie z którą w rozporządzeniu ustalającym wysokość opłat za kartę pojazdu należy uwzględnić "znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu" nie odnosi się do samej karty pojazdu, lecz wyłącznie do upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 3 ustawy, tj. określenia dokumentów stanowiących podstawę wpisu danych do karty pojazdu. Oznacza to, że określenie w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu z uwzględnieniem także kosztów czynności administracyjnych związanych z odpowiednim przechowywaniem, zabezpieczeniem i ewidencjonowaniem kart pojazdu wymagałoby odpowiedniej, wyraźnie ukształtowanej delegacji ustawowej. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w rozpoznawanej sprawie występuje konflikt wartości konstytucyjnych. Z jednej strony zastosowanie się organu administracji do obowiązującego przepisu rozporządzenia, z drugiej zaś sprzeczność tego przepisu rozporządzenia z Konstytucją, poprzez wkraczanie w materię ustawową bez wystarczającego upoważnienia ustawowego. Rozwiązanie tego konfliktu w drodze wyważenia racji musi uwzględnić także sytuację osoby, która została zobowiązana do uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu i okazało się, że przepis rozporządzenia, na podstawie którego określono wysokość tej opłaty jest niekonstytucyjny.

Jak już wyżej wspomniano wątpliwości interpretacyjne wywołuje dopuszczalność odmowy stosowania aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą co do której Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do nadejścia wskazanego terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi by przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Z uwagi bowiem na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji takie rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Trybunał Konstytucyjny wskazuje również, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia przed sądem możliwość wyboru takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04 OTK-A 2004,Nr 9, poz. 96).

Uzasadnionym wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, jak też okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia Trybunał Konstytucyjny wskazał na ogólny cel, którym jest umożliwienie wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu również ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy indywidualnej.

Należy także mieć na uwadze skutki prawne podważenia konstytucyjności przepisu § 1 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy przez sąd nastąpiło nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu.

Wszystkie te wyżej przedstawione argumenty przemawiają za przyjęciem stanowiska, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji oraz art. 77 ust. 4 pkt. 2 Prawa o ruchu drogowym w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu nie jest uzasadniony, a sąd I instancji miał podstawy do stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosty [...] poprzez przyjęcie, iż w tym przypadku zakwestionowany przepis rozporządzenia nie powinien być zastosowany. Nie tylko z tego powodu, że Trybunał stwierdził, iż przepis rozporządzenia jest niekonstytucyjny, ale także dlatego, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiona w tej mierze argumentacja nie jest zbyt szeroka, to jednak uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy.

Należy mieć przy tym na uwadze, co wzmacnia powyższą argumentację, treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją , umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane (...) rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do (...) innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna (w niniejszej sprawie badamy czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty), to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się powołany art.190 ust. 4 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.