Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 92/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 47 poz 1  art. 3 ust.4, 6a i b, art. 4 ust. 1
law: Rozporządzenie (WE) nr 273/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych
article: art. 44 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1030
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2580/18 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 10 września 2018 r. nr 1/078/2018 w przedmiocie zawieszenia rejestracji substancji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. S. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2580/18 oddalił skargę K. S. (dalej powoływanego jako skarżący) na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 10 września 2018 r., nr 1/078/2018 w przedmiocie zawieszenia rejestracji substancji.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Inspektor do Spraw Substancji Chemicznych decyzją z dnia 9 maja 2017 r., nr 17/2017/PN przyznał K. S. prowadzącemu działalność pod nazwą [...] rejestrację, zgodnie z art. 3 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 273/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych (Dz. Urz. UE L z 2004 r. nr 47 s. 1 i nast.; dalej zwanego rozporządzeniem 273/2004), ważną bezterminowo od dnia 9 maja 2017 r. dla substancji sklasyfikowanej: bezwodnik octowy, kod NS 2915 24 00, w zakresie pośrednictwa w handlu dla miejsca prowadzenia operacji [...] , ul. [...].

Następnie Inspektor do Spraw Substancji Chemicznych, po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z dnia 16 maja 2018 r., nr 6/2018/PN, działając na podstawie art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2018 r. poz. 1030, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 2050, ze zm.; dalej zwanej ustawą), art. 3 ust. 6b rozporządzenia 273/2004, art. 7 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2015/1013 z dnia 25 czerwca 2015 r. ustanawiającego przepisy dotyczące rozporządzenia (WE) nr 273/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prekursorów narkotykowych i rozporządzenia Rady (WE) nr 111/2005 określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Unią a państwami trzecimi (Dz. Urz. UE L z 2015 r. nr 162 s. 33 i nast.) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 2000, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), zawiesił skarżącemu rejestrację z dnia 9 maja 2017 r. dla bezwodnika octowego w zakresie pośrednictwa w handlu na czas trwania postępowania o unieważnienie rejestracji. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Motywując rozstrzygnięcie Inspektor wskazał, że skarżący zakupił 24 tony bezwodnika octowego z zamiarem dalszej sprzedaży substancji kontrahentowi słoweńskiemu [...] d.o.o. (wcześniej [...] d.o.o.), dalej spółka. W deklaracji klienta z dnia 15 maja 2017 r. dotyczącej sposobu wykorzystania prekursora spółka podała numer rejestracji [...] z dnia 12 kwietnia 2016 r., rzekomo wydanej przez Słoweński Urząd do spraw Substancji Chemicznych na prowadzenie operacji w zakresie prekursorów narkotykowych kategorii 2. Tymczasem spółka nie posiadała rejestracji na handel i używanie prekursorów narkotykowych kategorii 2, w tym bezwodnika octowego, wydanej przez tamtejszy Urząd. Prekursor wysłany został w dwóch transzach.

Następnie organ wskazał, że skarżący zakupił kolejne 24 tony bezwodnika octowego również z zamiarem dalszej sprzedaży spółce. Spółka przedstawiła skarżącemu deklarację klienta z dnia 24 listopada 2017 r. na prowadzenie operacji w zakresie prekursorów narkotykowych kategorii 2. Substancję wysłano w grudniu 2017 r. Jednakże, jak zauważył organ, na wniosek właściciela w dniu 5 października 2017 r. spółka została wykreślona ze słoweńskiego Rejestru Przedsiębiorców. W konsekwencji organ przyjął, że druga transakcja była realizowana w momencie, gdy spółka utraciła swój byt prawny.

Mając na względzie art. 3 ust. 6a rozporządzenia 273/2004 organ podkreślił, że podmiot gospodarczy przed zawarciem umowy powinien uzyskać zarówno dokument potwierdzający rejestrację, jak i deklarację klienta. Organ powołał wyniki przeprowadzonej kontroli wskazując, że skarżący w transakcjach sprzedaży bezwodnika octowego uzyskał od spółki jedynie deklarację klienta i to z podanym fałszywym numerem rejestracji, nie uzyskał zaś kopii dowodu rejestracji podmiotu prowadzącego operacje w zakresie prekursorów kategorii 2 lub kopii dowodu rejestracji użytkownika prekursorów podkategorii 2A.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Ministra Zdrowia, który decyzją z dnia 10 września 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Najpierw zauważył, że organ pierwszej instancji odstąpił od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., a w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie, że: "wydanie decyzji w przedmiocie zawieszenia postępowania powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego", co odpowiada przesłance z art. 10 § 2 K.p.a. Organ ten nie wskazał wprost, że stosuje w sprawie wymieniony przepis prawa i że w związku z tym odstępuje od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. W aktach sprawy brak też adnotacji, o której mowa w art. 10 § 3 K.p.a., którą w takim przypadku przewiduje prawo. Niemniej jednak organ odwoławczy nie uchylił decyzji stwierdzając, że powyższe braki nie miały wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, bowiem chodzi o prekursory służące do produkcji narkotyków.

Jego zdaniem skarżący nie miał podstaw by uznać wskazany przez spółkę sposób wykorzystania bezwodnika octowego, tj. w procesie obróbki skór i skórek za wiarygodny, gdyż spółka była firmą transportową. Okoliczność ta powinna wzbudzić wątpliwości skarżącego uzasadniające dokładne sprawdzenie tego podmiotu, tym bardziej, że doszło do sprzedaży na jego rzecz znacznej ilości bezwodnika, tj. ok. 48 ton, w szczególności uwzględniając podjęte przez niego działania przy zastosowaniu powszechnych baz danych wskazujących, że spółka prowadzi określoną w nich działalność.

Organ odwoławczy powołał art. 3 ust. 6a i art. 4 ust. 1 rozporządzenia 273/2004 i zauważył, że podmiot gospodarczy obowiązany jest do weryfikacji czy dokonuje transakcji z podmiotem zarejestrowanym. Tymczasem, według niego, weryfikacja ta nie została dokonana przez skarżącego w sposób należyty. Obowiązek posługiwania się dokumentem świadczącym o ważnej rejestracji został wyraźnie zaznaczony w preambule do rozporządzenia określającej cele, jakim mają służyć przepisy tego aktu - zagwarantowanie lepszej kontroli wewnątrzwspólnotowego handlu substancjami sklasyfikowanymi w załączniku I do tego rozporządzenia. Podkreślił, że bezwodnik octowy jest szczególnym przykładem substancji, wobec której prawodawca unijny, z uwagi na jego wykorzystanie do nielegalnego wytwarzania heroiny, przyjął dodatkowe środki kontroli poprzez wprowadzenia obowiązku posiadania rejestracji również przez użytkowników tej substancji.

Zdaniem organu brak staranności przy weryfikacji wiarygodności kontrahenta, która w tym przypadku powinna polegać na żądaniu okazania dowodu rejestracji w postaci druku rejestracji zgodnego z określonym ściśle formatem w przepisach art. 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, nie gwarantuje należytej kontroli handlu nad tymi szczególnymi substancjami, wobec których przyjęto zharmonizowane na szczeblu unijnym rozwiązania prawne.

Nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że zastosowanie formularza deklaracji opatrzonego pieczęcią nagłówkową osoby prawnej spełnia wymagania rozporządzenia. Przepis bowiem wyraźnie wskazuje, iż "w przypadku osób prawnych deklaracja jest sporządzana na papierze firmowym z nagłówkiem". Deklaracja, na której przystawiona jest pieczęć nie może być uznana za spełniającą ten obowiązek. Brak spełnienia ww. warunku przez spółkę był, zgodnie z opinią organu odwoławczego, kolejną okolicznością świadczącą na niekorzyść tego kontrahenta.

Skarżący wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniósł, że wywiązał się z obowiązków rzetelnego dokumentowania transakcji i weryfikacji odbiorcy towaru oraz nie miał żadnych podstaw do podważania wiarygodności transakcji.

W odpowiedzi na skargę, organ którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 2019 r. na wstępie przybliżył cele i kluczowe warunki jakie prawodawca unijny określił w rozporządzeniu regulującym obrót gospodarczy prekursorami narkotykowymi. Zwrócił uwagę na określony w motywie 9-tym rozporządzenia warunek konieczny obrotu prekursorami narkotykowymi, który przewiduje bezwzględny wymóg dokonywania transakcji wyłącznie pomiędzy podmiotami zarejestrowanymi, które dodatkowo muszą podpisać stosowną deklarację. Jak zauważył, rozwinięcia tej zasady dokonano w art. 3 rozporządzenia 273/2004 określającym wymogi wprowadzania do obrotu substancji sklasyfikowanych. W jego ustępie 6a wskazano bowiem, iż każdy zarejestrowany podmiot gospodarczy może dostarczać substancje sklasyfikowane w podkategorii 2A załącznika I (a więc bezwodnik octowy) jedynie innym podmiotom gospodarczym lub użytkownikom, którzy również są zarejestrowani i podpisali deklarację klienta przewidzianą w art. 4 ust. 1. Jednocześnie zaakcentował niezwykle wysoki poziom wymagań stawianych przez prawodawcę podmiotowi gospodarczemu w zakresie cech, jakie winien posiadać, a które mają go predysponować do miana podmiotu "odpowiedniego" do uczestniczenia w obrocie prekursorami, wynikający z art. 3 ust. 4 rozporządzenia 273/2004.

Sąd nie przychylił się do stanowiska skarżącego, że skoro odebrał od kontrahenta deklarację wymaganą art. 4 ust. 1 rozporządzenia 273/2004 i sprawdził klienta w bazie zarejestrowanych podatników podatku od towarów i usług (VAT), to dokonał wystarczających aktów staranności. Zdaniem Sądu organy obu instancji słusznie powołały art. 3 ust. 6a i 6b rozporządzenia wywodząc z nich obowiązek, leżący po stronie skarżącego, nie jakiejkolwiek, a skutecznej weryfikacji swojego kontrahenta, tj. tak aby mieć pewność, że jest on na pewno podmiotem zarejestrowanym a przez to uprawnionym do udziału w obrocie prekursorami. Z istoty rozporządzenia, zwłaszcza zaś z wywodzonej z jego motywów reguły ostrożnościowej (rozważnego działania w kontaktach z kontrahentami) wynika, iż podmiotowi gospodarczemu, który zamierza zajmować się handlem prekursorami stawiane są wysokie wymagania, których nie można ograniczyć wyłącznie do odbierania od klientów stosownych deklaracji i ich podatkowej weryfikacji. Podkreślił, że skarżący nie podjął żadnych innych, skutecznych działań w celu upewnienia się, iż sprzedaje prekursory narkotykowe podmiotowi rzeczywiście zarejestrowanemu i do tego uprawnionemu. Nie uzyskał w szczególności jakiegokolwiek dokumentu, poza deklaracją z wpisanym numerem, wskazującego na to, iż kontrahent jest zarejestrowany (np. decyzji właściwego organu państwa pochodzenia kontrahenta o jego zarejestrowaniu, zaświadczenia organu państwa właściwego dla kontrahenta, potwierdzenia we właściwym urzędzie państwa kontrahenta, że jest on zarejestrowany pod tym numerem). Sąd zauważył, że drugiej transakcji bezwodnikiem octowym dokonano pomimo tego, iż kontrahent zaprzestał już prowadzenia działalności gospodarczej i został wyrejestrowany - utracił byt prawny. W ocenie Sądu na tle okoliczności kontaktów skarżącego ze spółką, w szczególności przedmiotu działalności tego kontrahenta (transport towarów), braku jakiejkolwiek weryfikacji jego istnienia w słoweńskiej bazie podmiotów gospodarczych (dostępnej online w języku angielskim pod adresem [...]), nieposługiwania się papierem firmowym (wymaganym prawem wspólnotowym), czy braku chociażby elementarnego rozważenia ilości prekursora niezbędnego na potrzeby deklarowanej obróbki skór, można skarżącemu postawić zarzut niewłaściwego postępowania, które uzasadniało zawieszenie przyznanej mu rejestracji do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie jej cofnięcia.

Sąd argumentował, że nie ma znaczenia podnoszony brak wyraźnego przepisu, który literalnie zobowiązywałby skarżącego do pozyskania dokumentu potwierdzającego rejestrację, ani też brak doświadczenia i wiedzy o deklarowanym procesie obróbki skór i wykorzystania prekursora, czy wreszcie brak centralnej bazy podmiotów zarejestrowanych, w której można byłoby zweryfikować konkretnego przedsiębiorcę. Odnośnie ostatniej kwestii Sąd nadmienił, że odnalezienie dostępnej w języku angielskim strony internetowej właściwego organu Słowenii odpowiedzialnego za m.in. nadzorowanie obrotu prekursorami (Urad Republike Slovenije za kemikalije), a w związku z tym nawiązania oficjalnego kontaktu z organem odpowiedzialnym, jest w obecnych czasach działaniem prostym. Nie ma także znaczenia to, że skarżący dokonuje obrotu w ilościach hurtowych, bowiem, w ocenie Sądu, nie zwalnia go to z obowiązku kwestionowania transakcji opiewającej na znaczną ilość prekursorów, jeżeli mogą one budzić wątpliwości. To nie jego możliwości handlowe (działalność hurtowa), ale rzeczywiste możliwości kontrahenta wraz z zadeklarowanym sposobem realnego wykorzystania prekursora, mają świadczyć o tym, że konkretną transakcję należy traktować z rezerwą i ostrożnością.

Powyższe Sąd uzupełnił spostrzeżeniem, że z przedłożonej do akt przez Ministra Zdrowia decyzji Inspektora do spraw Substancji Chemicznych z dnia 29 listopada 2018 r., nr BSCh-DSN.401-17/WS/17-38 wynika, że skarżący dostarczył bezwodnik octowy również innemu podmiotowi, tj. [...] . W toku postępowania organy uzyskały jednakże informację z Centro de Inteligencia Contra el Terrorismo y el Crimen Organizado (Centrum Wywiadu do spraw Zapobiegania Terroryzmowi i Przestępczości Zorganizowanej w Hiszpanii), że podanego w odebranej przez skarżącego deklaracji numeru rejestracji nigdy nie nadano żadnemu podmiotowi. Ponadto poinformowano, że w Hiszpanii nie istnieje urząd o nazwie El Ministerio de Salut (Emitido), który miał być organem potwierdzającym rejestrację.

Sąd doszedł zatem do przekonania, że działania skarżącego słusznie zostały uznane za niegwarantujące dalszego bezpieczeństwa w obrocie prekursorami, zatem zawieszenie rejestracji jest w pełni uzasadnione. Skarżący, ze względu na brak elementarnej ostrożności, stał się bowiem podmiotem uczestniczącym w nielegalnym procederze jakim jest nabywanie towarów niedostępnych w powszechnym obrocie przez podmiot niezarejestrowany, pozostający poza jakąkolwiek kontrolą właściwych organów.

Sąd nie podzielił ponadto pozostałych zarzutów skargi. W szczególności zakwestionował twierdzenie, że nie istniała potrzeba odstąpienia od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Niewątpliwe jest zdaniem Sądu to, że organ pierwszej instancji uchybił treści art. 10 § 3 K.p.a. bowiem nie zawarł wymaganych adnotacji i wyjaśnień w aktach sprawy. Niemniej jednak nie świadczy to o tym, że w kontekście zebranych dowodów nie było podstaw do takiego działania. Nie budziło wątpliwości Sądu, że nie można pozostawić skarżącemu możliwości dalszego obrotu bezwodnikiem octowym, służącym do produkcji heroiny, w sytuacji stwierdzonego braku weryfikacji kontrahentów, co potwierdzają także ustalenia z decyzji unieważniającej rejestrację w odniesieniu do kontrahenta hiszpańskiego. Z tej już przyczyny działania organu pierwszej instancji, pomimo ewidentnego zaniedbania obowiązku dokumentacji powodów odstąpienia do zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. - w ocenie Sądu - nie można uznać w realiach tej sprawy za naruszenie istotne.

Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 32, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzuty materialnoprawne.

Najpierw pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie wadliwej oceny dowodów, wykraczającej poza granicę swobodnej oceny, wyrażającej się w przyjęciu, że skarżący nie dochował aktów staranności przy weryfikacji kontrahenta, nie posiadał wymaganej dokumentacji i nie gwarantuje bezpieczeństwa obrotu bezwodnikiem. W jego ocenie zgromadzony materiał wskazywał, że skarżący podjął próby zweryfikowania kontrahenta adekwatne do istniejących możliwości i wywiązał się z ciążących na nim obowiązków w zakresie dokumentowania transakcji.

W ramach zarzutów procesowych podniósł też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1-3 K.p.a. przez przyjęcie, że brak adnotacji organu w aktach sprawy o okolicznościach uzasadniających odstąpienie od zasady czynnego udziału w postępowaniu nie stanowiło istotnego naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.

Z kolei pierwszy zarzut materialnoprawny podniósł błędną wykładnię art. 3 ust. 6a w związku z art. 4 ust. 1 rozporządzenia 273/2004 wyrażającą się w przyjęciu, że na skarżącym ciążył obowiązek uzyskania także innych dokumentów niż literalnie przewidziane w tym przepisie oraz uzyskania pieczęci organu rejestracyjnego na deklaracji klienta.

Pełnomocnik zarzucił również błędną wykładnię art. 4 ust. 1 rozporządzenia 273/2004 wyrażającą się w przyjęciu, że zastosowanie formularza deklaracji opatrzonego pieczęcią nagłówkową osoby prawnej nie spełnia wymagań tego przepisu.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał, że skarżący podjął cały szereg działań mających zapewnić bezpieczeństwo transakcji począwszy od powołania funkcjonariusza odpowiedzialnego za obrót bezwodnikiem poprzez uzyskanie deklaracji kontrahenta, sporządzenie dokumentacji transakcyjnej (umowy, faktury pro forma), wykorzystanie internetu, bazy VAT oraz próbami uzyskania informacji od organów krajowych w tej sprawie. Odnośnie tych ostatnich działań Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji całkowicie pominął ocenę dopuszczonego na rozprawie dowodu uzupełniającego wskazującego, że skarżący dodatkowo kontaktował się z pracownikami inspektoratu ds. substancji chemicznych i uzyskał od nich informację, że baza pozwalająca zweryfikować kontrahentów unijnych pod kątem posiadanych zezwoleń nie istnieje i ma być dopiero budowana. Okoliczność ta - zdaniem pełnomocnika - wskazuje, że skarżący poszukiwał różnych sposobów weryfikacji kontrahenta, ale nawet wyspecjalizowany organ w tym zakresie nie potrafił wskazać jak to zrobić.

Następnie wskazał, że obowiązek utrwalenia przyczyn odstąpienia od zasady czynnego udziału w postępowaniu służy umożliwieniu kontroli nad stosowaniem omawianego wyjątku i dlatego w takiej adnotacji należy wskazać, jakie konkretne okoliczności faktyczne stanowiły w danej sprawie zagrożenie dla chronionych przepisem dóbr oraz w jaki sposób okoliczności te zostały ustalone. Obowiązku tego nie można zastąpić wzmianką w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza kiedy ma ona charakter lakoniczny polegający na odwołaniu się do zagrożenia życia lub zdrowia. W ocenie pełnomocnika nawet gdyby przyjąć, że materiał dowodowy dawał podstawy do odstąpienia od zasady czynnego udziału strony, to sytuacja taka nie umniejsza wagi naruszenia.

Na koniec podniósł, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie podzielił stanowisko organów podważające prawidłowość deklaracji kontrahenta którą dysponował, z uwagi na brak pieczęci organu rejestracyjnego państwa odbiorcy substancji. Jak zauważył, takiego obowiązku nie przewiduje żaden przepis.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Minister Zdrowia wniósł również o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Nieusprawiedliwione są oba zarzuty procesowe realizowane w granicach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania.

Zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja wydana została po wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a organy administracji właściwie oceniły i rozważyły zebrany w sprawie materiał dowodowy wyprowadzając następnie trafne wnioski. Nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. Słusznie zaakcentował Sąd, że w świetle rozporządzenia 273/2004 obrót substancjami sklasyfikowanymi w wykazie tych substancji, tj. prekursorami często używanymi do nielegalnego wytwarzania środków odurzających i substancji psychotropowych, winien spełniać wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu. Przede wszystkim wytwarzanie i wykorzystywanie substancji sklasyfikowanych w kategoriach 1 i 2 załącznika I jest uwarunkowane posiadaniem zezwolenia, a dostawa może nastąpić w przypadku, gdy osoba, której ma być dostarczona substancja również posiada zezwolenie i podpisała deklarację wykazującą konkretny sposób lub sposoby wykorzystania tych substancji. Transakcje prowadzące do wprowadzenia na rynek prekursorów narkotykowych powinny być właściwie dokumentowane.

Poza sporem jest, że skarżący przed wejściem w posiadanie i wprowadzeniem do obrotu bezwodnika octowego (substancja z podkategorii 2A załącznika I) posiadał rejestrację, zgodnie z art. 3 ust. 6 rozporządzenia. W świetle zebranego materiału dowodowego bezspornym jest, że po pierwsze, skarżący dokonał dwóch transakcji ze spółką (kontrahentem słoweńskim) nieposiadającą nigdy takiej rejestracji w państwie, w którym miała swoją siedzibę przed wejściem w posiadanie prekursora, po drugie otrzymane od spółki dwie deklaracje zawierały nieprawdziwe dane, w tym w zakresie rejestracji i po trzecie, druga transakcja ze spółką prowadząca do wprowadzenia na rynek substancji sklasyfikowanej nastąpiła w czasie, gdy spółka nie tylko nie posiadała zezwolenia, ale w ogóle nie funkcjonowała w obrocie (wykreślona została z rejestru przedsiębiorców).

Nie można się zgodzić z twierdzeniami pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż skarżący przed wprowadzeniem bezwodnika octowego do obrotu nie dokonał weryfikacji kontrahenta. Umknęło pełnomocnikowi, że obowiązkiem skarżącego było dokonanie skutecznej weryfikacji spółki, aby wykluczyć powstanie jakichkolwiek wątpliwości tak co do posiadania zezwolenia przez kontrahenta, jak i warunków, na jakich udzielono rejestracji. Potrzeba takiego sprawdzenia była konieczna chociażby z uwagi na ilość substancji będącej przedmiotem obrotu. Nie było wystarczającym wyznaczenie osoby odpowiedzialnej za handel substancją sklasyfikowaną, sporządzenie pełnej dokumentacji transakcyjnej (umowy, faktury), czynności te należą wszak do obowiązków korzystającego z rejestracji (zob. art. 3 ust. 1, akapit 12 preambuły rozporządzenia 273/2004). Także niewystarczającym było poprzestanie na odebraniu od kontrahenta deklaracji, o której mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia 273/2004, czy też sprawdzenie, czy spółka uwidoczniona jest w bazie podatników VAT Unii Europejskiej, do czego wypadnie jeszcze powrócić. Istniała możliwość zażądania od kontrahenta kopii decyzji o rejestracji, sprawdzenia w rejestrach Republiki Słowenii (korzystając z internetowej bazy danych), czy spółka występuje w obrocie prawnym i posiada rejestrację na obrót prekursorem narkotykowym. Skarżący mógł wreszcie zwrócić się do Biura do Spraw Substancji Chemicznych w celu udzielenia mu pomocy w ustaleniu tych informacji. Okoliczność, że w chwili dokonywania obrotu z kontrahentem słoweńskim organizowana była dopiero baza podmiotów korzystających z rejestracji nie oznacza, że wyłączone były inne możliwości weryfikacji spółki. Sąd pierwszej instancji nie pominął w swych rozważaniach, jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, treści przeprowadzonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dowodu, skoro wskazał i jednocześnie wykazał, że istniały inne sposoby pozwalające zweryfikować kontrahenta.

Chybiony okazał się także drugi zarzut procesowy zmierzający do wykazania, że brak adnotacji w aktach sprawy przyczyny odstąpienia przez organ od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a., tj. umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie stanowiło naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (według skarżącego naruszenia o charakterze istotnym, "ewidentnego uchybienia"). Twierdzenie pełnomocnika i przesłanki, na których zostało ono oparte nie uwzględniają jednak faktu, że Sąd pierwszej instancji dostrzegł to uchybienie (brak utrwalenia w aktach przyczyny, zgodnie z art. 10 § 3 K.p.a.), ocenił go i wyprowadził wniosek, że stwierdzone uchybienie nie miało wpływu na końcowy wynik sprawy, czemu dał wyraz w pisemnych motywach wyroku. Pełnomocnik nie rozprawia się z takim poglądem, przede wszystkim nie naprowadza żadnych okoliczności mogących stwarzać podstawę do przypuszczeń, że gdyby nie doszło do tego naruszenia rozstrzygnięcie mogłoby być inne, nie zostałaby wydana decyzja o zawieszeniu przyznanej rejestracji. Formułując taki zarzut należało zaś wskazać, jakie zastrzeżenia wobec zebranego materiału dowodowego zamierzał zgłosić skarżący, jakie inne konkretne środki dowodowe miał zamiar zaoferować organowi przed wydaniem decyzji. W konsekwencji za całkowicie nieusprawiedliwiony należy uznać postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1-3 K.p.a.

Niezasadne są także oba postawione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 6a i art. 4 ust. 1 rozporządzenia 273/2004 przez ich błędną wykładnię.

Proces zmierzający do ustalenia sensu i znaczenia wymienionych przepisów nie może być prowadzony w oderwaniu od innych przepisów tego aktu, w tym także preambuły rozporządzenia. W części wstępnej przed odniesieniem się do zarzutów procesowych wskazano już na niektóre fundamentalne zasady, które winny być przestrzegane zarówno przez właściwe organy Państw Członkowskich, jak i podmioty gospodarcze pragnące wprowadzić do obrotu substancje w kategoriach 1 i 2 załącznika I. Ustanowienie zharmonizowanych środków służących wewnątrzunijnemu kontrolowaniu i monitorowaniu prekursorów narkotykowych służy zapobieganiu nielegalnemu wykorzystywaniu takich substancji (art. 1).

Z brzmienia art. 3 ust. 6a i art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia 273/2004 wynika, że zarejestrowany podmiot gospodarczy może dostarczać substancje sklasyfikowane w podkategorii 2A załącznika I podmiotom gospodarczym lub użytkownikom, którzy również są zarejestrowani i podpisali deklarację klienta wykazującą konkretny sposób lub sposoby wykorzystania substancji sklasyfikowanych, przy czym podmiot gospodarczy musi uzyskać oddzielną deklarację dla każdej substancji.

Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że wymienione w art. 3 ust. 6a wymogi muszą zostać spełnione łącznie. Zasadnie także wywiódł, że obowiązek dostarczenia substancji zarejestrowanemu podmiotowi lub użytkownikowi, który podpisał deklarację to nie są jedyne obowiązki spoczywające na podmiocie gospodarczym. Obowiązki te i czynności jakie winny zostać dokonane przez podmiot gospodarczy, przykładowo wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyprowadza również z innych przepisów i preambuły rozporządzenia 273/2004 w ramach argumentacji o potrzebie dokonania skutecznej weryfikacji klienta. Wykładnia analizowanego art. 3 ust. 6a nie może ograniczać się tylko do ustalenia znaczenia treści przepisu na płaszczyźnie językowej, za czym opowiada się pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, argumentując, że nie istnieje "obowiązek uzyskiwania zaświadczeń organów rejestracyjnych, ani innych dokumentów" (s. 5 skargi kasacyjnej). Podmiot gospodarczy musi mieć pewność, że po pierwsze dostarcza substancję sklasyfikowaną także zarejestrowanemu podmiotowi gospodarczemu lub użytkownikowi i po wtóre otrzymana od klienta i podpisana przez niego deklaracja zawiera dane prawdziwe, w tym odnoszące się rejestracji drugiej strony transakcji prowadzącej do wprowadzenia na rynek substancji sklasyfikowanych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w ramach weryfikacji tego podmiotu gospodarczego lub użytkownika jest celowe, a niektórych sytuacjach - niezbędne pozyskanie dokumentu potwierdzającego rejestrację. Zresztą leży to w interesie podmiotu gospodarczego. Jeżeli bowiem pojawią się uzasadnione podstawy aby przypuszczać, że posiadacz zezwolenia nie jest już właściwą i odpowiednią osobą do posiadania takiego zezwolenia lub też że warunki, na których to zezwolenie zostało przyznane nie są już spełnione, zezwolenie może zostać zawieszone lub unieważnione przez stosowne organy Państwa Członkowskiego (zob. art. 3 ust. 4 i ust. 6b rozporządzenia 273/2004).

Chybiony jest także zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 1 zdanie trzecie i czwarte rozporządzenia 273/2004. Wzór deklaracji klienta przedstawiony jest w załączniku III pkt 1, w przypadku osób prawnych deklaracja jest sporządzana na papierze firmowym. W taki właśnie sposób rozumie Wojewódzki Sąd Administracyjny sens i znaczenie normy prawnej wypływającej z tych przepisów, skoro przyjmuje, że wypełnienie deklaracji przez klienta, będącym osobą prawną, nie na papierze firmowym, a jedynie opatrzonej pieczęcią nie odpowiada wymogom rozporządzenia. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, że według pełnomocnika skarżącego "taka wykładnia ma zbyt formalistyczny charakter i pomija realia obrotu gospodarczego ...". Trafność tak skonstruowanego twierdzenia nie może być realizowana w ramach zarzutu błędnej wykładni przepisu.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika organu będącego radcą prawnym, orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a.