Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 70/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 61 § 1 i 3, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2002 nr 21 poz 206
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze- tekst jednolity
article: art. 40
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 94, art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 9 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant referent-stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] roku nr XI/69/04 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam I. stwierdza nieważność § 2 ust. 4, § 3 ust. 2 i 4, § 4 oraz § 5 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że przepisy zaskarżonej uchwały wymienione w pkt I wyroku nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XI/69/04 z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2004 r. Nr 37, poz. 634 i weszła w życie z dniem 24 czerwca 2004 roku.

W § 2 ust. 1 uchwały zostały ustalone stawki za zajęcie 1 m² powierzchni jezdni pasa drogowego za każdy dzień zajęcia. Zgodnie z ust. 4 tego paragrafu za zajęcie pasa drogowego przy realizacji inwestycji własnych Gminy ustalono stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia 1m – 0,00 zł. Z kolei w § 3 ust. 1 zostały ustalone roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia. Zgodnie z § 2 ust. 2 za urządzenia obce umieszczone przy realizacji inwestycji w ramach zadań własnych gminy, niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, stawki określone w pkt 1 - 3 ustalono w wysokości 0,00 zł. Natomiast stosownie do § 3 ust. 4 za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana była proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Zgodnie z § 4 uchwały za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3 ustalono następujące stawki opłat za 1 m2 powierzchni:

1) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego: - 0,20 zł

2) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy innych obiektów - 0,30 zł,

3) reklamy 1,50 zł.

Natomiast stosownie do treści § 5 uchwały za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3 ustalono stawkę opłat za każdy dzień zajęcia w wysokości 1,00 zł.

Na powyższą uchwałę, w części obejmującej jej § 4 i 5, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa – art. 40 ust. 3, 6, i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ustalenie w § 4 uchwały, iż odpłatność za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały (umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam) ustala się następujące stawki opłat za 1 m² powierzchni

1) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego: - 0,20 zł

2) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy innych obiektów - 0,30 zł,

3) reklamy - 1,50 zł

pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalania opłat z zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej w przyjęty przez Radę Miejską sposób. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając skargę Prokurator podniósł, iż zaskarżona uchwała rażąco narusza przepisy art. 40 ust. 3, 6 i 8 ustawy o dogach publicznych regulując w sposób odmienny kwestie rozstrzygnięte już w przepisach rangi ustawowej.

W niniejszej sprawie Rada Miejska podjęła uchwałę na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W ustępie 6 tegoż artykułu określono ponadto, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 tego przepisu (umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Z powyższej regulacji wynika, iż w ramach delegacji ustawowej Rada Miejska uprawniona była do określenia stawki opłat za zajęcie jednego metra kwadratowego pasa drogowego na wskazane powyżej cele jako iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Z § 4 zaskarżonej uchwały wynika, że przepis ten wydany został z rażącym naruszeniem prawa, nie wskazano bowiem w jego treści jako podstawy opłaty za zajęcie pasa drogowego na określone w tym przepisie cele iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W tym stanie rzeczy przepis ten nie może się ostać.

Z treści § 5 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej wynika, iż w zakresie celów innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3 tej uchwały (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i § 1 pkt 4 kwestionowanej uchwały), stawki opłat za zajęcie pasa drogowego zostały określone niezależnie od faktycznej powierzchni jezdni, która – stosownie do postanowień ustawowych – winna być określona w oparciu o jednostkę metra kwadratowego. Powyższa regulacja w sposób rażący narusza przepisy ustawy o drogach publicznych, pozostając w sprzeczności z przepisami zawartymi w art. 40 tej ustawy, jako przepisami rangi wyższego rzędu nad przepisami ustanawianymi w aktach prawa miejscowego i w praktyce również prowadzić może do niewspółmiernego obciążenia danej osoby opłatą za zajęcie pasa drogowego na cele związane z umieszczeniem w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych niedopuszczalne jest odmiennie regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa, zaś rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą (wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2005r., III SA//Kr 318/05 oraz wyrok NSA z 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02). Przepisy prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności (tak NSA w wyroku z 16 marca 2001 r., IV SA 385/99). Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/2006).

W świetle powyższych okoliczności przepis § 4 zakwestionowanej uchwały pozostaje zdaniem Prokuratora Rejonowego w sprzeczności z przepisami art. 40 ust. 3, 6 i 8 ustawy o drogach publicznych, stąd uzasadnione jest stwierdzenie jego nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie wskazując, że wbrew twierdzeniom Prokuratora Rada Miejska nie jest uprawniona do określania stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na cele wskazane w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w sposób, który objęty jest regulacją art. 40 ust 6 ustawy. Powyższy przepis wskazuje sposób, w jaki winna być ustalona opłata za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust 3 w/w ustawy. Stosownie do treści art. 40 ust. 11 ustawy, opłatę ustala przy udzielaniu zezwolenia za zajęcie pasa drogowego właściwy zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej. Organ stanowiący jednostki samorządu posiada kompetencje do ustalania wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych. Jednocześnie ustawodawca w ust. 8 art. 40 określił maksymalną wysokość stawki opłaty, której mowa w ust. 2 pkt 3 ustawy, która nie może przekroczyć 10 zł za 1 dzień zajmowania pasa drogowego oraz 200 zł za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – art. 40 ust. 2 pkt 2. Zarządca dróg gminnych uprawniony jest do ustalania opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni w sposób określony w art. 40 ust. 6 ustawy, przy czym przy ustalaniu opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa ust. 2 pkt 3 obowiązany jest uwzględnić stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego określoną przez organ stanowiący czyli Radę Miejską.

Ponadto Rada Miejska uchwałą Nr XXX/190/10 z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego lub reklam (Dz. Urz. Woj. Nr 37 póz. 552) znowelizowała § 5 zaskarżonej uchwały ustalając stawki opłat w oparciu o jednostkę metra kwadratowego przez co spełniła wymóg art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych.

Z powyższych względów stanowisko Prokuratora nie zasługiwało na uwzględnienie i skarga winna zostać oddalona.

Prokurator Okręgowy pismem z dnia [...] lutego 2011 r. zmodyfikował zarzut zawarty w skardze, wnosząc o stwierdzenie nieważności przepisu § 2 ust. 4, § 3 ust. 2 i § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

Prokurator Okręgowy zwrócił uwagę, że w dniu [...] marca 2010 roku Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXX/190/2010 w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 37, poz. 552 z 2010 roku i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. W uchwale zmieniającej Rada Miejska zasadnie uchyliła ust. 5 § 2, ust. 3 i ust. 4 § 3 zaskarżonej uchwały oraz dokonała zmiany § 5, który w obecnym brzmieniu jest zgodny z przepisami rangi ustawowej. Tym samym wadliwe zapisy zaskarżonej uchwały zostały usunięte z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały zmieniającej, o której powyżej.

Analiza przepisu § 4 zaskarżonej uchwały, powołanego w zarzucie skargi Prokuratora Rejonowego pozwala na stwierdzenie, iż – wbrew twierdzeniu Prokuratora Rejonowego – nie narusza on regulacji rangi ustawowej zawartej w art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Tezę tę trafnie uzasadniła Rada Miejska w odpowiedzi udzielonej na skargę. Jednak zapisy § 2 ust. 4, § 3 ust. 2 i § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały w istotny sposób naruszają przepisy art. 40 ust.3, ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

Zawarta w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych delegacja ustawowa dla organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego upoważnia, w drodze uchwały, do ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę", co oznacza, że w związku z zajęciem pasa drogowego istnieje obowiązek odpłatności. Wysokość tej odpłatności, stosownie do art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powołany powyżej przepis art. 40 ust. 8 określa także maksymalne stawki opłat. Stawki te mogą być różnicowane przy uwzględnieniu enumeratywnie wyliczonych w art. 40 ust. 9 ustawy czynników, które organ stanowiący powinien uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Oznacza to, że organ nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały określone w przepisie.

W art. 40 ust. 4 określono, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym i za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Z kolei w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych określono, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata jest obliczana proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Artykuł 40 ust. 8 jednoznacznie wskazuje zakres kompetencji Rady Miejskiej, która była upoważniona do ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Tymczasem Rada ustalając, że za zajęcie pasa drogowego przy realizacji inwestycji własnych Gminy ustala się stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m - 0,00 zł (§ 2 ust. 2) i że za urządzenia obce umieszczone przy realizacji inwestycji w ramach zadań własnych gminy, niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, stawki określone w pkt. 1-3 wynoszą 0,00 zł (§ 3 ust. 2) wprowadziła faktycznie zwolnienie Gminy od opłaty, co oznacza, że przekroczyła ona zawarte w wyżej wymienionym przepisie upoważnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 7 stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie – ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był pogląd, że do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady "co nie jest zabronione, jest dozwolone", lecz obowiązuje zasada, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Gdyby ustawodawca chciał upoważnić organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzenia, w drodze uchwał, zwolnień przedmiotowych czy też podmiotowych w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, to ustanowiłby normę kompetencyjną w tym zakresie.

Ponadto żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie upoważniał organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego do ustalania sposobu obliczania opłaty. W ramach delegacji ustawowej Rada Miejska uprawniona była do określenia stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez jeden dzień lub stawki rocznej pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia, w zależności od celu zajęcia pasa drogowego, nie zaś do określania sposobu obliczania opłat za zajęcie pasa drogowego, czy wprowadzenia zwolnienia od opłat za zajęcie pasa drogowego.

Rada Miejska była obowiązana przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawę w przedmiocie tworzenia aktu prawa miejscowego. Przekroczenie tego upoważnienia daje podstawę do przyjęcia, że uchwała w przepisach powołanych we wniosku pisma w rażący sposób narusza przepisy ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego wniosek o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 ust. 4, § 3 ust. 2 i § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały jest uzasadniony.

Prokurator Okręgowy dodał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest słuszne stanowisko o dopuszczalności orzekania o legalności już uchylonej uchwały jednostki samorządu terytorialnego, która w czasie jej obowiązywania wywoływała konkretne skutki prawne. Orzeczenie o nieważności uchwały w wyniku uwzględnienia skargi przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego powoduje skutek w postaci wyeliminowania jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a wyrok taki otwiera drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Zgodnie z przepisem art. 147 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, których sąd administracyjny stwierdzi nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. W świetle powyższego złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.

Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego jest uchwała Nr XI/69/04 Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm. – wersja obowiązująca na dzień podjęcia uchwały). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest gmina. Okolicznością bezsporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania, lecz może lub mogła znaleźć zastosowanie w nieograniczonej liczbie przypadków.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Przepis ten od daty wydania przedmiotowej uchwały nie uległ zmianie.

Stosownie do treści art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zasadą jest, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego mają natomiast określać przepisy uchwał wydanych przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8, ust. 9 i ust. 6). Wobec tego organy samorządowe zostały upoważnione ustawowo do nałożenia jednostronnej opłaty, jaką jest opłata za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej.

Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 40 ust. 2 cyt. ustawy zezwolenie to dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. Do ustalenia wysokości stawek 1 m² ustawodawca upoważnił odpowiednio ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego) – art. 40 ust. 7 i 8.

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z wymienionego przepisu wynika, iż istnieje obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko niektóre zagadnienia mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego o ile nie mają one charakteru zasadniczego, stanowią jedynie dopełnienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002 r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2 z 2002 r. poz.13) i z 9 lutego 1999 r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999 r. poz. 4).

Nie ulega wątpliwości, iż opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy. Zasadnicze elementy opłaty zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych. W przepisie art. 40 wymienionej ustawy określono elementy konstrukcyjne tej opłaty, tj. podmiot oraz przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia opłaty.

Zasadnie Prokurator podniósł, że w ramach delegacji ustawowej Rada Gminy uprawniona była do określenia stawki opłat w zależności od celu zajęcia pasa drogowego, nie zaś do wprowadzenia w istocie zwolnienia od opłat za zajęcie pasa drogowego, uchwalając stawkę na poziomie 0 zł. Powołane przepisy ustawy o drogach publicznych określają górne granice stawki opłaty za zjecie pasa drogowego, nie ustalają stawek minimalnych. Niemniej brak dolnej granicy tej stawki opłaty, nie oznacza, że swoboda rady gminy przy jej ustalaniu jest nieograniczona. Zdaniem orzekającego w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczenie swobody działania w tym zakresie przez radę miasta zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty.

Wyliczone za zajęcie pasa drogowego opłaty są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc dochód gminy. Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi, której jest zarządcą. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie miastu realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą ponad wszelką wątpliwość dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2003 r., I SA 2293/02/, LEX nr 126802).

Prokurator trafnie wskazał, że ustalenie przez Radę Miejską stawki 0 zł za zajęcie jednego 1 m² pasa drogowego jest równoznaczne ze zwolnieniem z tej opłaty, z zaniechaniem pobierania jej przez powiat. Takiemu celowi nie mogło służyć upoważnienie dla Rady Miejskiej zamieszczone w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Za tym argumentem przemawia wykładnia przepisów ustalających charakter tej opłaty.

Sformułowanie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę" wskazuje, że to zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym którego wysokość, stosownie do art. 40 ust.11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej pobieranie jest obligatoryjne. To prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości stawki opłaty na poziomie 0 zł równoważne jest z zaniechaniem pobierania tej opłaty na terenie powiatu, co oznacza zniesienie obowiązku nałożonego przez ustawę. Przemawia za takim stanowiskiem również to, że ustawodawca nie przewidział zwolnienia z opłaty, której zakres przedmiotowy określony jest w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wprowadził jedynie możliwość zróżnicowania stawki opłaty, z uwagi na przesłanki wskazane w art. 40 ust. 9 tej ustawy.

Rada Miejska ustaliła w § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały, że za zajęcie pasa drogowego przy realizacji inwestycji własnych Gminy ustala się stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m w kwocie 0,00 zł. Z kolei w § 3 ust. 2 Rada ustaliła, że za urządzenia obce umieszczone przy realizacji inwestycji w ramach zadań własnych gminy, niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, stawki określone w pkt 1-3 wynoszą 0,00 zł. Podobnie należało podzielić pogląd Prokuratora co do niezgodności z ustawą przepisu § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały. W ramach delegacji ustawowej rada gminy jest bowiem uprawniona jedynie do ustalenia stawki opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego przez jeden dzień lub stawki rocznej pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia, w zależności od celu zajęcia pasa drogowego, nie zaś do określania sposobu obliczania opłat za zajęcie pasa drogowego, jak miało to miejsce w przepisie § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

Dnia [...] marca 2010 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXX/190/10 w sprawie zmiany uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Nowa uchwała w § 1 pkt 2 pozbawiła mocy obowiązującej przepis § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały Nr XI/69/04 z dnia [...] kwietnia 2004 r., zaś w myśl § 3 weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 5 maja 2010 r. Nr 37, pod poz. 552, co oznacza, że weszła w życie z dniem 19 maja 2010 r. Na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały zatem już nie obowiązywał, jednak okoliczność ta nie skutkowała bezprzedmiotowością postępowania.

Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy, w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Stwierdzenie nieważności uchwały ma istotne znaczenie dla ewentualnych czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały.

Na gruncie powyższego zagadnienia ukształtowała się utrwalona już linia orzecznicza przyjmująca, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony m.in. w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994 z. 2, poz. 44), który przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Natomiast w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl.

W konsekwencji powyższych ustaleń należy stwierdzić, że przepisy § 2 ust. 4 oraz § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej, wprowadzające na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 0 zł, została wydana z naruszeniem tego przepisu. Zakres udzielonego upoważnienia nie przewiduje bowiem wprowadzenia zwolnienia z opłaty, natomiast ustalenie stawki na poziomie 0 zł jest faktycznym wprowadzeniem zwolnienia od tej opłaty (podobnie wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 2 lutego 20006 roku, IV SA/Wr 465/04 i z dnia 26 września 2006 roku, III SA/Wr 344/06, w Szczecinie z dnia 3 marca 2010 roku, II SA/Sz 746/10; w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 października 2010 roku, II SA/Go 719/10 oraz z dnia 2 grudnia 2010 roku, II SA/Go 773/10). W ocenie Sądu delegacja zawarta w przepisie art. 40 ust 8 ustawy o drogach publicznych nie daje możliwości stosowania zwolnienia od opłat, przeciwnie, z dyspozycji zawartej w przepisie art. 40 ust. 3 tej ustawy expressis verbis wynika obowiązek pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Uznać należy w tym stanie, że ustalenie przez Radę Miejską zerowej stawki opłaty, jak również określenie w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały (obowiązującym do dnia 19 maja 2010 r.) sposobu obliczania opłat za zajęcie pasa drogowego, nastąpiło z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, a tym samym z naruszeniem art. 94 oraz 217 Konstytucji.

Jeżeli chodzi o treść § 4 zaskarżonej uchwały, należy zgodzić się zarówno z Prokuratorem Okręgowym jak i Radą Miejską, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada kompetencję do ustalania jedynie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg gminnych, zaś sposób obliczania opłaty wskazany w art. 40 ust. 6 ustawy znajduje zastosowanie w sytuacji naliczenia i pobrania opłaty za zajęcie pasa drogowego w drodze decyzji administracyjnej przez zarządcę drogi. Należy jednak zwrócić uwagę, że art. 40 ust. 8 ustawy przewiduje upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia stawek opłaty za jeden dzień zajmowania 1 m² pasa drogowego, zaś z treści przepisu § 4 zaskarżonej uchwały nie wynika, aby ustalona w nim stawka była stawką dzienną. Co więcej, w przepisie tym Rada Miejska w ogóle nie określiła przedziału czasowego, jakiego dotyczy ustalona w nim stawka opłaty. W konsekwencji zapis ten należy zakwalifikować jako niezgodny z treścią art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych.

Z kolei z treści § 5 zaskarżonej uchwały, w wersji obowiązującej na dzień jej podjęcia, wynika, iż stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3 została ustalona niezależnie od faktycznie zajętej powierzchni jezdni. Ustalenie przez Radę Miejską stawki jedynie za jeden dzień zajęcia pasa drogowego, bez wskazania powierzchni, jakiej ustalona stawka dotyczy, należy uznać za dokonane niezgodnie z upoważnieniem ustawowym, bowiem stosownie do treści art. 40 ust. 8 ustawy stawka ta powinna zostać określona w oparciu o jednostkę metra kwadratowego.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).