Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1177/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 76
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1988/15 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wstrzymał użytkowanie instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...]/2 w miejscowości [...], gmina [...], powiat płocki eksploatowanej przez Spółkę, określając termin wstrzymania użytkowania instalacji na 31 stycznia 2015 r. Decyzja stała się ostateczna [...] sierpnia 2014 r. Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 365 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś.").

Pismem z 8 stycznia 2015 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji z [...] lipca 2014 r. w pkt. 2 określającym termin wstrzymania użytkowania instalacji na 31 stycznia 2015 r., wnosząc o przedłużenie tego terminu do 31 marca 2015 r.

W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że droga dojazdowa do zakładu była nielegalnie blokowana, jak również, że została zniszczona (przeorana), co nie spotkało się z żadną reakcją ze strony zarządcy drogi. Przeszkody te uniemożliwiły skarżącej wywiezienie odpadów w terminie do 31 stycznia 2015 r. Ponadto Spółka wskazała na m.in. niekorzystne warunki atmosferyczne. W ocenie Spółki, za zmianą decyzji przemawia interes społeczny i słuszny interes strony.

Decyzją z [...] lutego 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił zmiany własnej decyzji w zakresie pkt 2 określającego termin użytkowania instalacji.

Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2015 r.

Organ wyjaśnił, że Spółka była zobowiązana do zakończenia eksploatacji instalacji do fermentacji odpadów oraz uprzątnięcia odpadów, a ustalony w ostatecznej decyzji z [...] lipca 2014 r. termin bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji uwzględniał wniosek Spółki złożony podczas rozprawy administracyjnej, zgodnie z którym konieczne było dokończenie procesu technologicznego, a następnie przekazanie wytworzonego odpadu uprawnionym podmiotom. Organ zauważył, że Spółka miała 6 miesięcy na wykonanie obowiązku. Organ odwoławczy rozważył również podnoszone przez Spółkę okoliczności dotyczące drogi dojazdowej do zakładu, która była nieprzejezdna na skutek złych warunków atmosferycznych oraz zaorania części tej drogi, jak również blokad organizowanych przez okolicznych mieszkańców. Wójt Gminy Radzanowo jako zarządca drogi nie potwierdził stanowiska Spółki w tym zakresie. W piśmie z 23 stycznia 2015 r. organ ten poinformował Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, że droga do instalacji nie była w żaden sposób zablokowana, jest przejezdna oraz nie zaistniała żadna przeszkoda natury prawnej lub faktycznej uniemożliwiająca Spółce wykonanie decyzji z [...] lipca 2014 r. Organ odwoławczy uwzględnił także, że podczas kontroli przeprowadzonej w lutym 2015 r. organ I instancji potwierdził obecność ciężkiego sprzętu, który dojechał do instalacji przedmiotową drogą.

Zdaniem organu odwoławczego, za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny ani też słuszny interes strony. Słuszny interes strony został oparty na ustaleniach stanu faktycznego, które nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji. Ponadto słuszny interes strony pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym, ponieważ działalność prowadzona przez stronę powoduje uciążliwości odorowe dla okolicznych mieszkańców oraz stanowi zagrożenie dla środowiska gruntowo-wodnego. Spółka rozpoczęła działalność, pomimo że nie wyposażyła instalacji w urządzenia techniczne chroniące środowisko, do czego była zobowiązana na podstawie wydanych na jej rzecz decyzji. Instalacji nie wyposażono m.in. w urządzenia służące ochronie wód przed zanieczyszczeniem, trwałe zabezpieczenia środowiska gruntowo-wodnego przed wydostawaniem się nieoczyszczonych odcieków z odpadów bezpośrednio do ziemi oraz w technologię kurtyn antyodorowych.

W ocenie organu odwoławczego, przedłużenie terminu do 31 marca 2015 r. byłoby sprzeczne z art. 76 p.o.ś., ponieważ dopuszczałoby dalszą eksploatację instalacji, pomimo że nie spełnia ona wymagań ochrony środowiska.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym w interesie społecznym leży jak najszybsze wyeliminowanie zagrożenia związanego z dalszym funkcjonowaniem instalacji, która nie posiada stosownych urządzeń zabezpieczających środowisko przed jej negatywnymi skutkami i uciążliwościami, jak również stosownej decyzji na wytwarzanie odpadów. Decyzja z [...] lipca 2014 r., w zakresie terminu bezpiecznego wstrzymania użytkowania instalacji, została wydana zgodnie z wnioskiem strony. Zdaniem Sądu I instancji, termin ten był wystarczający do podjęcia niezbędnych czynności w celu bezpiecznego wstrzymania użytkowania instalacji. Z akt sprawy wynika, , że dopiero w styczniu 2015 r. Spółka podjęła działania w celu wykonania obowiązku bezpiecznego wstrzymania instalacji. Pierwszym z nich było podpisanie w dniu 5 stycznia 2015 r. porozumienia i deklaracji z firmą B. na wywóz z terenu instalacji odpadów, przy czym wywóz odpadów z terenu instalacji miał się rozpocząć do 15 lutego 2015 r.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że przedłużenie terminu bezpiecznego zamknięcia instalacji do 31 marca 2015 r. jest sprzeczne z art. 76 p.o.ś. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko w zakresie braku możliwości przejazdu drogą dojazdową do instalacji. Zdaniem Sądu I instancji, organ podjął w tym zakresie stosowne czynności wyjaśniające. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że bez znaczenia dla sprawy jest ewentualny brak możliwości korzystania z drogi w okresie od lutego do marca 2015 r., ponieważ decyzja z [...] lipca 2014 r. określała termin bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji na dzień 31 stycznia 2015 r.

W ocenie Sądu I instancji, wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ uzasadnił ją w sposób dokładny i precyzyjny, podając argumentację przemawiającą za takim rozstrzygnięciem i odwołując się do konkretnych okoliczności sprawy. Nie można więc mówić o braku logiki w uzasadnieniu decyzji lub jej jego niespójności i wewnętrznej sprzeczności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. i uznanie, że wydanie decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji jest konsekwencją ustalenia, że instalacja stwarza zagrożenie dla środowiska, a w konsekwencji, że termin do bezpiecznego wstrzymania użytkowania instalacji nie mógł zostać przedłużony, ponieważ w interesie społecznym jest jak najszybsze wyeliminowanie zagrożenia związanego z dalszym funkcjonowaniem instalacji. W ocenie Spółki, wydanie decyzji w tym przedmiocie oznacza jedynie, że przy oddawaniu jej do użytkowania nie zostały spełnione wymagania ochrony środowiska, o których stanowi art. 76 p.o.ś., a inwestor nie dopełnił obowiązku poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o oddaniu do eksploatacji instalacji lub obiektów. Natomiast nie przesądza to jednak wystąpienia zagrożenia dla środowiska, a tym samym nie przesądza o długości terminu do bezpiecznego wstrzymania użytkowania instalacji oraz nie decyduje o przeciwskazaniach do jego przedłużenia.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 155 k.p.a. przez oddalenie skargi na skutek stwierdzenia braku naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. Zdaniem Spółki, organ administracji wadliwe przyjął, że za zmianą decyzji nie przemawia słuszny interes strony oraz, że zmianie decyzji sprzeciwia się interes społeczny. Spółka wskazała, że istniał słuszny interes strony w przedłużeniu terminu do bezpiecznego wstrzymania użytkowania instalacji, wynikający z niezawinionego braku możliwości wykonania decyzji z [...] lipca 2014 r. Ponadto zmianie decyzji nie sprzeciwia się interes społeczny, ponieważ nie zachodziło zagrożenie dla środowiska gruntowo-wodnego.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi i wadliwe przyjęcie, że organy inspekcji ochrony środowiska należycie zgromadziły materiał dowodowy w sprawie oraz wszechstronnie wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. Zdaniem Spółki, okoliczności faktyczne wskazują, że organy nie wyjaśniły okoliczności związanych z nieprzejezdnością drogi do instalacji oraz okoliczności dotyczących prawidłowego zabezpieczenia instalacji. W ocenie Spółki, Sąd I instancji zajął błędne stanowisko, zgodnie z którym organ prawidłowo ustalił, że termin określony w decyzji z [...] lipca 2014 r. był wystarczający, żeby Spółka mogła podjąć czynności koniecznych dla bezpiecznego wstrzymania użytkowania instalacji oraz, że Spółka nie podjęła czynności zmierzających do wykonania powyższego obowiązku bezpiecznego jej wstrzymania. Zdaniem Spółki, z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wykonanie decyzji w terminie było niemożliwe z przyczyn niezależnych od Spółki, która podjęła starania w celu udrożnienia jedynej drogi prowadzącej do instalacji, między innymi zwracając się do organu zarządzającego drogą do instalacji o podjęcie niezbędnych działań w celu likwidacji nielegalnych blokad oraz skuteczne przeciwdziałanie nielegalnemu zwężaniu drogi przez okolicznych mieszkańców.

Spółka nie podzieliła także stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił przyczyny, z powodu których uznał, że interes społeczny stoi w kolizji z interesem strony i należycie ją uzasadnił, precyzyjnie podając argumentację, przemawiającą za takim rozstrzygnięciem i odwołując się do konkretnych okoliczności sprawy. Zdaniem Spółki, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczne i niespójne, oparte na "traktowaniu" przepisów prawnych instrumentalnie i wybiórczo, w szczególności na przyjęciu, że interes Spółki w przedłużeniu bezpiecznego zamknięcia instalacji pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób wadliwy, uniemożliwiający prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji i nie odpowiadający ustawowemu wzorcowi. Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze oraz nie wyjaśnił dostatecznie podstaw prawnych rozstrzygnięcia. W szczególności nie wyjaśnił, że podstawy uznania, że Spółka nie posiada stosownych urządzeń zabezpieczających środowisko przed jej negatywnymi skutkami i uciążliwościami, a także, że instalacja nie spełnia od samego początku wymagań ochrony środowiska. Ponadto Sąd I instancji nie wyjaśnił kwestii obowiązku posiadania stosownej decyzji na wytwarzanie odpadów. W ocenie Spółki, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie niespójne i sprzeczne, ponieważ Sąd I instancji wskazał w części uzasadnienia, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, a następnie w dalszej części uzasadnienia wskazał, że przedłużenie terminu bezpiecznego wstrzymania użytkowania instalacji stoi w sprzeczności z art. 76 p.o.ś.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż brak jest w tej sprawie przesłanek do zastosowania art. 155 k.p.a. Powyższy przepis stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez właściwy organ, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast w tej sprawie biorąc pod uwagę jej stan prawny i faktyczny nie przemawia za tym interes społeczny.

Po drugie, wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy. Wynika z niego, że termin będący tzw. klauzulą dodatkową zawartą w osnowie przedmiotowej ostatecznej decyzji z [...] lipca 2014 r. odnośnie jej wykonania do dnia 31 stycznia 2015 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów jest prawidłowy. Dlatego też brak jest przesłanek do jego przedłużenia do dnia 31 marca 2015 r. Należy bowiem podkreślić, że to na wniosek Spółki złożony podczas rozprawy administracyjnej został ustalony termin zakończenia eksploatacji instalacji do dnia 31 stycznia 2015 r. w celu zakończenia procesu technologicznego jak i przekazania następnie wytworzonych odpadów uprawnionym podmiotom. Oznacza to, że Spółka miała 6 miesięcy na realizację powyższego obowiązku jednak dopiero w styczniu 2015 r. podjęła odpowiednie działania faktyczne dotyczące wykonania nałożonego obowiązku wstrzymania użytkowania danej instalacji. Świadczy o tym podpisanie dopiero w dniu 5 stycznia 2015 r. porozumienia i deklaracji z firmą B. w przedmiocie wywozu z terenu instalacji odpadów, który jednak był planowany, że ma się rozpocząć do 15 lutego 2015 r. Ponadto okoliczności faktyczne podniesione przez Spółkę, które uniemożliwić jej miały realizację powyższego obowiązku w terminie do 31 stycznia 2015 r. nie są zasadne. Dotyczy to rzekomej nieprzejezdności drogi dojazdowej do Spółki z powodu złych warunków atmosferycznych jak i zaorania części tej drogi, oraz blokad organizowanych przez okolicznych mieszkańców. Jednak Wójt Gminy Radzanowo w piśmie z 23 stycznia 2015 r. jako zarządca drogi nie potwierdził w tym zakresie zarzutów Spółki. Powyższy organ poinformował Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, że droga do instalacji nie była zablokowana, jest przejezdna jak i nie wystąpiły inne przeszkody prawne lub faktyczne uniemożliwiające Spółce realizację decyzji ostatecznej z [...] lipca 2014 r. Ponadto już podczas kontroli przeprowadzonej w lutym 2015 r. organ I instancji potwierdził obecność ciężkiego sprzętu, który dojechał do instalacji właśnie przedmiotową drogą. Dlatego też za zmianą decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie stoi interes społeczny ani też słuszny interes strony. Oznacza to, że słuszny interes strony został oparty na ustaleniach stanu faktycznego, które nie znalazły potwierdzenia w stanie faktycznym ustalonym w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwe organy. Natomiast tego rodzaju słuszny interes strony, który podnosi Spółka jest w kolizji z interesem społecznym, ponieważ przedmiotowa działalność gospodarcza prowadzona przez Spółkę powoduje uciążliwości dla zdrowia ludzi (tzw. zapachy odorowe) oraz jest zagrożeniem dla środowiska gruntowo-wodnego. Natomiast nawet ewentualny czasowy brak możliwości korzystania z drogi dojazdowej do Spółki w okresie od lutego do marca 2015 r., nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ ostateczna decyzja z [...] lipca 2014 r. określała termin koniecznego dla ochrony środowiska wstrzymania użytkowania instalacji na dzień 31 stycznia 2015 r.

Po trzecie, brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu wadliwego uzasadnienia jego wyroku, a w szczególności niewłaściwego powołania przepisu art. 76 p.o.ś. Wbrew bowiem powyższemu zarzutowi kasacyjnemu uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Dotyczy to również przesłanki kontroli działalności przedmiotowej Spółki zgodnie z wymaganiami, które wprowadza unormowanie z art. 76 p.o.ś. Ponadto zarzut kasacyjny w tym zakresie nie jest prawidłowo sformułowany, ponieważ przepis art. 76 p.o.ś. zawiera cztery ustępy, a ust. 2, 3 i 4 dzielą się dalej na kolejne jednostki redakcyjne, tj. punkty. Z kolei w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło.

Po czwarte, w stanie faktycznym tej sprawy poddanym prawidłowo kontroli Sądu I instancji chybione są również zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez ten Sąd przepisu art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. jak i w związku z art. 76 p.o.ś., a więc przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Brak jest bowiem przesłanek do przedłużenia działalności przedmiotowej instalacji do 31 marca 2015 r. biorąc pod uwagę właśnie wymagania określone w art. 76 p.o.ś. Ponadto także ten zarzut kasacyjny nie precyzuje, które ustępy oraz punkty tego przepisu skarży Spółka zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do uzupełniania i precyzowania treści skargi kasacyjnej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.