Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 931/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Bożena Popowska /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.S. i R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1006/10 w sprawie ze skargi D.S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz D.S. i R.S. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt: IV SA/Wa 1006/10 oddalił skargę D.S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżonym postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenia D.S. i R.S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2007r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu gastronomiczno-usługowego wraz z przyłączem kanalizacyjnym i wodociągowym na działkach nr Ew. [...]/4 położonych w [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że przedmiotowe działki zlokalizowane są w strefie ochrony urbanistycznej miejscowości [...], wpisanej do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Tarnowie z dnia [...] września 1976r. Działki te położone są na rozległej terasie nadrzecznej na przedpolu [...]a i stanowią one element rozległego krajobrazu otwartego, rolniczego z elementami zabudowy, charakterystycznego dla przedpola niewielkiego miasta historycznego. Granice wnętrza architektoniczno- krajobrazowego, w skład którego wchodzą przedmiotowe tereny, opierają się na wałach Dunajca i zespole oczyszczalni miejskiej od północy, od wschodu na linii ulicy Krakowskiej. Od zachodu i południa nieregularna granica wnętrza opiera się na liniach zabudowy miasta. W ocenie organu, w ten sposób ukształtowane wnętrze architektoniczno-krajobrazowe umożliwia wgląd w panoramę i sylwetę zabytkową części [...]a.

Ponadto Minister podkreślił, iż niezabudowany obszar obejmujący m.in. przedmiotowe działki, stanowi relikt historycznego krajobrazu kulturowego, obrazującego dawne stosunki przestrzenne ukształtowane w systemie miasto-zespół ról podmiejskich, a także faktycznie decyduje o ekspozycji zabytkowej sylwety miasta, z dominantą kościoła farnego. Obszar ról usytuowanych między wałami Dunajca, a zwartą zabudową stanowi naturalne i uwarunkowane historycznie przedpole widokowe.

Zdaniem Ministra, realizacja planowanego obiektu gastronomiczno-usługowego doprowadziłaby do skumulowania zabudowy w bardzo ograniczonym obszarze, co spowodowałoby niezgodność z historyczną funkcją tego terenu, który stanowił zespół ról podmiejskich i z tego względu został objęty ochroną konserwatorską.

Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła D.S., wskazując na naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co spowodowało, że postanowienie ma charakter dowolny. Skarżąca podniosła, że postanowienie wydane zostało na podstawie opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w Krakowie, która zawiera dane nieprawdziwe i wieloznaczne, co sprawia, że wynikają z nich inne wnioski, niż przyjęte przez organ drugiej instancji. Zdaniem skarżącej, lokalizacja obiektu w żaden sposób nie wpłynie na zmiany widokowe w istniejącym układzie terenu. Planowany obiekt może jedynie częściowo przysłonić istniejący na działce nr [...] zajazd, który nie jest obiektem zabytkowym. Natomiast nie będzie on ograniczał widoczności na panoramę [...]a, gdyż w miejscu planowanej inwestycji teren ulega silnemu spłaszczeniu i obniżeniu, co umożliwia ekspozycję zabytkowej sylwetki miasta, zwłaszcza, że droga tranzytowa na wysokości wnioskowanych obiektów usytuowana jest na wysokim nasypie. Ponadto skarżąca zauważyła, że widok na zabytkowe centrum miasteczka na pewno znacznie ograniczają budowane obecnie obiekty oczyszczalni miejskiej, zlokalizowane na terenach położonych znacznie wyżej. Skarżąca podniosła, że starała się dostosować wymiary i kształt obiektu do wysokości istniejącego zajazdu i sugestii konserwatorskich. Powołując się na "Studium Konserwatorskie" opracowane przez dr B.K. podkreśliła, iż przedmiotowe działki znajdują się w strefie BK2, w której dopuszcza się lokalizację parterowego budynku w zieleni, a działka nr ew. [...] w tymże Studium wskazana została jako najwłaściwsze miejsce na lokalizację takiego budynku.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując powyższą skargę uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm. – dalej u.p.z.p.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, w tym z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa (art. 60 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem, organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 428).

Sąd I instancji stwierdził, iż kompetencje organów ochrony zabytków określają co do przedmiotu, zakresu i formy ochrony zabytków przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm. – dalej ustawa o ochronie zabytków). Zadaniem organu konserwatorskiego było ocenienie planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem czy jej realizacja nie naruszy wartości historycznych chronionego obiektu, określonego mianem historycznego układu urbanistycznego, czyli przestrzennego założenia miejskiego, zawierającego zespoły budowlane (powiązane przestrzennie grupy budynków wyodrębnione ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi), pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków). Przedmiotem ochrony konserwatorskiej - stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków - są bowiem zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa. Ochrona zabytków - według normy art. 4 ustawy o ochronie zabytków - polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Sąd I instancji zauważył, iż ochrona zabytków wymaga stosownej przestrzennej koordynacji realizacji różnych celów i zadań, w tym także zagospodarowania przestrzeni sąsiadującej z obiektami lub terenami, które stanowią przedmiot ochrony na etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku tego działalność inwestorska w strefach podlegających przedmiotowej ochronie konserwatorskiej podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim.

Podstawowym zatem i jedynym celem konserwatora zabytków było dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja w planowanym kształcie pod względem wymagań konserwatorskich może być zrealizowana na terenie strefy ochrony urbanistycznej zabytku wpisanego do rejestru zabytków, jakim jest układ urbanistyczny miasta [...]. Ocena ta nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie zabytków, lecz ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia, jednak dokonywanego przy uwzględnieniu całokształtu obowiązujących w dziedzinie ochrony zabytków przepisów oraz wiedzy specjalistycznej osób obsadzających organy właściwe w sprawie. Określająca bowiem kompetencje organów ochrony zabytków ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zabrania co do zasady prowadzenia inwestycji w rejonie objętym ochroną. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ, działając w oparciu o uznanie, ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego. Na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym (wyrok NSA z 16.11.1999r., sygn. akt III SA 7900/98, publ. Lex nr 47243).

W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazano, że przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy była inwestycja polegająca na budowie obiektu gastronomiczno-usługowego wraz z przyłączami na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, działki te położone są w strefie ochrony urbanistycznej wokół miasta [...] utworzonej na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Wojewody Tarnowskiego z dnia 9 września 1976r. Zgodnie z w/w decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz.U. Nr 10, poz. 48) zakresem ścisłej ochrony konserwatorskiej objęto cały układ urbanistyczny miejscowości [...] i ustalono strefę ochrony urbanistycznej wokół miasta według granic przedstawionych na mapie. Bezsporne jest, że działki, na których inwestor wnioskuje zabudowę, położone są w strefie ochrony urbanistycznej. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, decyzje ostateczne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury, zachowują ważność.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające uzgodnienia przedstawianego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] projektu decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że nie można zaakceptować ze stanowiska konserwatorskiego realizacji planowanej inwestycji na wymienionych powyżej działkach, bowiem teren ten wchodzi w obszar niezabudowany, stanowiący relikt historycznego krajobrazu kulturowego obrazujący dawne stosunki przestrzenne ukształtowane w systemie miasto-zespół ról podmiejskich. W świetle powyższego bez znaczenia, zdaniem Sądu I instancji, dla istoty sprawy pozostają argumenty podnoszone przez skarżącą, bowiem kwestie wysokości położenia przedmiotowych działek w stosunku do wysokości położenia innych obiektów nie mają wpływu na zachowanie wolnej od zabudowań przestrzeni stanowiącej relikt historyczny krajobrazu kulturowego.

W ocenie Sądu I instancji, nie można zarzucić organowi, że odmawiając uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przekroczył granice uznania administracyjnego, dokonał w wydanym akcie arbitralnej czy dowolnej oceny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawarto szczegółową, logiczną i przekonywującą argumentację, że planowana inwestycja nie może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie zabytków na wskazanym terenie. Organ zobowiązany do samodzielnego poszukiwania kryteriów swojego rozstrzygnięcia w sposób wyraźny je określił i szczegółowo omówił przyczyny takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został w całości zaskarżony przez D.S. i R.S. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Skarżących, naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 § 1 i art. 151 w/w ustawy oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowień organów administracyjnych obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, a nadto nie wskazano w pełni (bądź wskazano lakonicznie) faktycznego i prawnego uzasadnienia wydanych postanowień. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w/w ustawy i art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków poprzez niedokładne przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia postanowienia wydawanego w ramach uznania administracyjnego.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, Skarżący wskazali na naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.zp. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienie uzgodnieniowe wydawane w trybie wskazanych przepisów jest postanowieniem wydawanym w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem skarżących, naruszono również art. 3 pkt 12 i 13 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 "a" i "b" ustawy o ochronie zabytków poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ewentualna realizacja inwestycji będzie stanowiła naruszenie historycznego układu urbanistycznego miasta [...]. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 21 ust. I w związku żart. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 (Protokołu Dodatkowego) do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przypadku skarżących ograniczenie prawa własności jest uzasadnione z uwagi na ochronę obszaru niezabudowanego, stanowiącego relikt historycznego krajobrazu kulturowego obrazujący dawne stosunki przestrzenne ukształtowane w systemie miasto-zespół ról podmiejskich, podczas gdy źródłem ograniczenia prawa własności w niniejszym przypadku są uregulowania nie będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa; art. 32 Konstytucji RP poprzez przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w tym samym stanie faktycznym i prawnym można orzec odmiennie w stosunku do dwóch podmiotów.

Wskazując na powyższe naruszenia, Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie o przejęcie sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy; oraz o zasądzenia na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy wszystkich zarzutów wyrażonych w skardze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2010 r. nr DZO-KD-500-189/07 zostało wydane na podstawie jedynego środka dowodowego, jakim była opinia Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w Krakowie, która - zdaniem skarżącej -- obarczona była licznymi błędami, m.in. zawierała informacje niezgodne z prawdą oraz szereg niejasnych i wieloznacznych twierdzeń, co bezpośrednio wpłynęło na sformułowane przez organ II instancji wnioski. Podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie odniósł się w żaden sposób do tego zarzutu. W tym miejscy przypomniano, że na terenie miasta [...]a obowiązują warunki Studium Konserwatorskiego "[...] z zespołami dworu Lusławicach i klasztoru Bernardynek w Kończyskach", zaś wnioskowana działka znajduje się w obrębie obszaru oznaczonego jako BK2 (mapa Studium w załączeniu do skargi). W projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że dopuszczalna jest lokalizacja parterowego obiektu w zieleni, przy czym warunkiem jest odpowiednie przygotowanie architektoniczne budynków, które winno korespondować z lokalną tradycją budowlaną, oraz że zabudowę działki winno się dostosować do kierunków zabudowy optymalnych dla zachowania ładu przestrzennego oraz harmonii krajobrazu.

Kasator podniósł, że kwestia położenia nieruchomości w strefie chronionej faktycznie nie była sporna. Nie podzielił jednak twierdzeń organu, który wskazał, iż chroniąc strukturę przestrzenną miejscowości -należałoby pozostawić bez zabudowy cały obszar historycznie niezurbanizowany. Zwrócono też uwagę, że ten sam organ, postanowieniem z dnia 5 maja 2005 r. znak: OZT-I/JW./567/05 uzgodnił ze stanowiska konserwatorskiego warunki zabudowy na działce nr ew. 515 w [...] dla parterowego przydrożnego zajazdu z jadalnią i kawiarenką i miejscami noclegowymi na poddaszu, tłumacząc swoje stanowisko tym, "że w większości miejscowości takich jak [...] istniały w przeszłości położone na obrzeżu małopolskich miasteczek gospody, karczmy, do tradycji których może nawiązywać planowany zajazd'.

W skardze kasacyjnej podano, że w postanowieniu organu I instancji nie wskazano podstaw prawnych, które uniemożliwiałyby pozytywne zaopiniowanie stanowiska konserwatorskiego, ponadto nie uzasadniono podstaw przytoczonych, co wymaga art. 124 § 2 k.p.a. Powyższych uchybień w w/w postanowieniu nie dopatrzył się ani organ odwoławczy, ani WSA w Warszawie, który de facto nie odniósł się w żaden sposób do przedmiotowego postanowienie. Również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając sporną decyzję, nie odniósł się do zarzutów Pani D.S., która podnosiła, że lokalizacja planowanego obiektu w żaden sposób nie wpłynie na zmiany widoku na zabytkową sylwetę miasta [...], a nadto, że ustalenia Studium konserwatorskiego dla miejscowości [...], na które powołuje się w swej opinii Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków, dopuszczają lokalizację parterowego budynku w zieleni.

Skarżący kasacyjnie podkreślili, że jeśli Sąd pierwszej instancji jako istotny dowód w sprawie traktuje opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia 3 listopada 2009 r., to tym samym nie może uchylić się od oceny materiału dowodowego, w tym oceny takiej opinii pod kątem jej zupełności i fachowego uzasadnienia w nawiązaniu do ustalonych bezspornie okoliczności faktycznych sprawy (art. 80 kpa). Tymczasem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując niniejszą sprawę, nie dokonał jakiejkolwiek oceny sporządzonej przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji opinii, zwłaszcza w świetle podnoszonych przez Skarżącą zarzutów.

W ramach drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w skardze kasacyjnej wskazano, że jeśli prawodawca od uznania organu uzależnił rozstrzygnięcie sprawy, to organ ten obowiązany jest ustalić i rozważyć stan faktyczny w możliwie najdokładniejszy sposób (art 7 kpa), gdyż uznanie swobodne nie może nosić cech dowolności. Jeżeli organy administracyjne uzależniają rozstrzygnięcia w sprawie realizacji inwestycji na terenie wpisanym do rejestru zabytków, od uznania administracyjnego, to powinny niezwykle precyzyjnie i dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, mając na względzie, poza interesem przedmiotu ochrony również interes właścicieli nieruchomości, a przede wszystkim winny dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie, a nie odwoływać się do zdania Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków.

Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się ze stanowiskiem organów administracyjnych w niniejszej sprawie, zgodnie z którym - przyjęcie na przedmiotowym terenie powstania, choćby parterowej inwestycji, spowoduje zaburzenie obszaru niezabudowanego, stanowiącego relikt historycznego krajobrazu miasto-zespół ról podmiejskich. Przypomniano, że na działkach sąsiednich znajduje się istniejący zajazd wraz z miejscami noclegowymi, a w niedalekiej odległości znajduje się oczyszczalnia ścieków, zatem twierdzenie, iż powstanie nowego obiektu zburzy sylwetę miasta - nacechowane jest co najmniej zbyt daleko idącą dowolnością w uznaniu administracyjnym organu.

W skardze kasacyjnej stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w niniejszej sprawie, winien ocenić, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego. Aby zaś dokonać takiej oceny Sąd winien zbadać, czy organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę. Swobodna ocena materiału dowodowego nie oznacza bowiem dowolności. Rzetelnej oceny materiału dowodowego Sąd I instancji nie dokonał, a ogólnikowa ocena legalności zaskarżonej decyzji uniemożliwiają odniesienie się do aspektów merytorycznych niniejszej sprawy.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2005 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kasator stwierdził, że postanowienie uzgodnieniowe wydawane w trybie art. 106 k.p.a. nie jest postanowieniem wydawanym w ramach uznania administracyjnego.

Zdaniem Skarżących, rozstrzygnięcie uzgadniające podejmowane w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym charakteryzuje się ustaleniem, czy planowana inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów, pozostających w kompetencji organu uzgadniającego. Jeżeli nie, - uzgodnienie winno być pozytywne. Dopiero w sytuacji, gdy planowa inwestycja nie może być zrealizowana w kształcie wnioskowanym przez inwestora z uwagi na sprzeczność z obowiązującymi przepisami - organ obowiązany jest wskazać naruszony przepis i szczegółowo uzasadnić odmowę uzgodnienia inwestycji. Z powyższego wynika, że uzgodnienie oraz wskazane w nim warunki nie mają charakteru uznaniowego, tj. nie mogą wynikać z samego przekonania organu o konieczności, celowości lub racjonalności pewnych rozwiązań, ale z przepisów prawa wprowadzających wyraźne ograniczenia administracyjno-prawne w działalności inwestycyjnej. Wynika to z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż postanowienie uzgodnieniowe wydawane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, w żaden sposób, opierając się na konkretnym przepisie prawa, nie uzasadnił takiego stanowiska. Możliwość działania organów administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego musi znajdować oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego - normy kompetencyjnej - dającego w sposób jednoznaczny podstawę do przyjęcia konstrukcji uznania administracyjnego. Wyraża się ono najczęściej poprzez użycie wyrażeń, że organ "może", "jest upoważniony" do podjęcia jakiegoś rozstrzygnięcia. Takiej podstawy - w opinii skarżących - brak w przedmiotowej sprawie, a postanowienie uzgodnieniowe jest postanowieniem związanym.

W ramach zarzutu naruszenia przez sąd administracyjny I instancji art. 3 pkt 12 i 13 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 "a" i "b" ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ewentualna realizacja inwestycji będzie stanowiła naruszenie historycznego układu urbanistycznego miasta [...], Kasator podniósł, że Sąd nie wskazał jednoznacznie, na czym naruszenie to polegałoby.

Układ urbanistyczny miasta [...] opisany jest w Studium konserwatorskim - [...] z zespołami dworu w Lusławicach i klasztoru bernardynek w Kończyskach opracowanych przez dr-a Bugusława Krasnowolskiego. -Zgodnie ze wskazanym Studium konserwatorskim, teren planowanej inwestycji leży w obszarze oznaczonym B2, dopuszczającym lokalizację planowanego przez skarżących budynku. Oddalając zatem skargę, sąd administracyjny I instancji naruszył wskazane przepisy prawa materialnego poprzez nieudokumentowane niczym przyjęcie, iż lokalizacja inwestycji naruszy wskazane przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Odnośnie naruszenia art. 21 ust. 1 w związku, z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 (Protokołu Dodatkowego) do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskazano, że prawo własności oraz jeden z jego przejawów, tj. prawo zabudowy nieruchomości -jest jednym z konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Uszczegółowienie tego prawa w odniesieniu do prawa zabudowy zawarte jest w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe wskazano, że jakiekolwiek ograniczenia dotyczące zagospodarowania własnego terenu nakładane przez organ administracji publicznej winny mieć ścisłe oparcie w przepisach rangi ustawowej. W omawianej sprawie, nie dość, że organy orzekające w obu instancjach nie wskazały przepisu prawa rangi ustawowej, którego jednoznaczne naruszenie powoduje niemożność akceptacji planowanej przez skarżących inwestycji, to dodatkowo powołują się na naruszenie opracowania leżącego u podstaw uznania miasta [...] oraz jego otoczenia za historyczny układ urbanistyczny. Pomijając fakt, iż planowana inwestycja jest w pełni zgodna ze wskazanym opracowaniem, co wykazano powyżej, to opracowanie to ma charakter jedynie pomocniczy i samo w sobie nie stanowi przepisu prawa, tym bardziej normy ustawowej uzasadniającej ograniczenie prawa własności i prawa zabudowy nieruchomości.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w tym samym stanie faktycznym i prawnym można orzec odmiennie w stosunku do dwóch podmiotów, wskazano, że rozstrzygnięcia wydane przez organy orzekające w sprawie naruszają zawartą w powołanym przepisie zasadę równości. Chodzi o to, że postanowieniem z dnia 5 maja 2005 r. znak: OZT-I/JW./567/05 organ I instancji jako organ ochrony zabytków uzgodnił - działając na podstawie tożsamego stanu faktycznego oraz takich samych obowiązujących przepisach prawa - warunki zabudowy na działce nr ew. 515 w [...] dla parterowego przydrożnego zajazdu z jadalnią i kawiarenką i miejscami noclegowymi na poddaszu. Uzasadniając rozstrzygnięcie pozytywne organ wskazał, że ze stanowiska konserwatorskiego dopuszczono lokalizację zajazdu na działce 515 z uwagi na jego walor historyczny. Uwzględniając powyższe oraz niniejszą sprawę, stwierdzono, że wobec podmiotów niemalże identycznych - właścicieli sąsiednich nieruchomości, organy administracyjne, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny - naruszyły konstytucyjne gwarancje równości wobec prawa. Jak w przeciwnym razie wyjaśnić sytuację, w której jeden podmiot uzyskuje pozytywne rozstrzygnięcie organu, który dopuszcza lokalizację zajazdu na przedmiotowym terenie, zaś w stosunku do drugiego podmiotu, znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości - odmawia się ze stanowiska konserwatorskiego dopuszczenia usytuowania drugiego obiektu, podając niemalże ten sam argument, a więc dbałość o historyczny walor miejscowości [...]. Pomimo podnoszenia omawianego zarzutu zarówno w zażaleniach, jak i w skardze do WSA w Warszawie, Sąd ten nie odniósł się do wskazanego zarzutu, a tym samym - wydany wyrok rażąco narusza wskazany powyżej przepis.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ podniósł, że ani w postępowaniu przed WSA, ani w skardze kasacyjnej nie zostało zakwestionowane stanowisko, że przedmiotowy teren wchodzi w obszar niezabudowany, stanowiący relikt historycznego krajobrazu kulturowego obrazujący dawne stosunki przestrzenne ukształtowane w systemie: miasto – zespół ról podmiejskich. Nadto, "konsekwentnie studium na przedmiotowej działce dopuszcza "obiekt" a nie "obiekty". Nie można wiec mieć wątpliwość, że zbudowanie drugiego obiektu byłoby – wbrew założeniu skarżącego – sprzeczne ze studium." Organ podkreślił także przeprowadzenie dodatkowego dowodu w postaci opinii biegłego, łącznie z jego uzupełnieniem.

Organ zaprzeczył też tezie, że postanowienie uzgodnieniowe nie jest wydawane w ramach uznania, wskazując, że za stanowiskiem przeciwnym przemawia bogate orzecznictwo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

W sprawie bezsporne jest, że będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...] – własność Skarżących kasacyjnie – znajduje się na terenie, dla którego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i który w Studium konserwatorskim opracowanym w 2000 r. dla [...]a z zespołami dworu w Lutosławicach i klasztoru Bernardynek w Kończyskach (dalej Studium) znajduje się w strefie częściowej ochrony konserwatorskiej krajobrazu bez zabudowy BK2, z dopuszczalną lokalizacja parterowego obiektu w zieleni (np. zajazdu). W projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla D.S. dla zabudowy gastronomiczno-usługowej na działkach [...].położonych w [...] wskazano, że "dopuszczalna jest lokalizacja parterowego obiektu w zieleni." Spór dotyczy tego, czy prawidłowa jest odmowa uzgodnienia w/w projektu ze stanowiska konserwatorskiego, której jednym z motywów jest fakt wcześniejszego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr [...].

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawkach kasacji, tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) oraz naruszeniu przepisów postępowania tego typu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W przypadku zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, zasadą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Odnosząc się do zarzutów procesowych, orzekający NSA stwierdza, że oba zarzuty są ze sobą logicznie powiązane. Kasator zarzuca Sądowi I instancji, że nie dostrzegł braku pełnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego przez organ odwoławczy, co znalazło odzwierciedlenie w niedokładnym przedstawieniu stanu sprawy w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Kasatora, również Sąd I instancji niedokładnie przedstawił stan sprawy, nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, uchylając się od oceny zaskarżonego postanowienia pod kątem jego prawidłowości.

Oba zarzuty są zasadne.

Odnośnie materiału dowodowego i jego rozważenia stwierdzić należy, że organy, które w niniejszej sprawie wyraziły stanowisko konserwatorskie, powołały się na Studium -wnioski konserwatorskie oraz dodatkowo organ II instancji na zleconą przez siebie Opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, uzupełnioną w dniu 3.11.2009 r. (dalej Opinia). Zdaniem orzekającego NSA, ani organy, ani Sąd I instancji nie dokonały oceny tych dowodów, zgodnie z wymogami określonymi w art. 80 z uwzględnieniem specyfiki oceny opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Wadę zaskarżonej decyzji, nie zauważoną przez WSA w Warszawie stanowi też lakoniczne i nieprzekonywujące jej uzasadnienie.

Z treści w/w fragmentu Studium wynika, że wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...]/1, nr [...]/3 i nr [...]/4 mieszczą się w strefie i numerze enklawy: BK2 ([...]), w ramach "strefy częściowej ochrony konserwatorskiej krajobrazu bez zabudowy (BK)." Strefę BK2 tworzy "niezabudowany teren przy skrzyżowaniu ul. Sobieskiego i ul. Polnej, obecnie związany z kompleksem ról po północnej stronie [...]a." Z punktu widzenia konserwatorskiego dopuszczalna na tym terenie jest "lokalizacja parterowego obiektu w zieleni (np. zajazdu)." Warto dodać, że w innych enklawach mieszczących się w w/w strefie częściowej ochrony konserwatorskiej (BK), z punktu widzenia konserwatorskiego dopuszcza się albo "ograniczony rozwój zabudowy" (BK1), albo "lokalizację zabudowy o drobnej skali" (BK3 i BK4). Zatem wyraźne ograniczenie dopuszczalnej zabudowy w strefie BK1 do jednego budynku, np. zajazdu, odbiega od zasady bardziej ogólniejszego ograniczania lokalizacji zabudowy w całej strefie częściowej ochrony konserwatorskiej BK. Zapewne przemawiały za takim wnioskiem konserwatorskim konkretne argumenty. Z tej części Studium, nie wynika jednak, jakie to były argumenty. Natomiast więcej informacji dotyczących ograniczeń w enklawie BK2 [...] zawartych jest w postanowieniu organu I instancji oraz w piśmie dotyczącym przesłania zażalenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej MKiDN) z dnia 14.12.2007 r. W uzasadnieniu w/w postanowienia wskazuje się, że "ze stanowiska konserwatorskiego dopuszczono wyjątkowo lokalizację zajazdu na działce [...] zakładając, że w większości miejscowości takich, jak [...] istniały w przeszłości położone na obrzeżu małopolskich miasteczek gospody, karczmy, do tradycji których może nawiązywać planowany zajazd." W tym miejscu należy przypomnieć, że to właśnie ta działka jest przedmiotem w/w uzgodnienia, stąd ta część uzasadnienia jest sprzeczna z sentencją postanowienia. Wniosek ten dotyczy także dalszej treści uzasadnienia w/w postanowienia, w której podano, że konserwatorzy – zmieniający się w czasie trwania postępowania –działkę nr [...] "konsekwentnie wskazywali jako najwłaściwszą dla lokalizacji inwestycji." W postanowieniu nie wyjaśnia się jednak powodów zmiany stanowiska konserwatorskiego.

W nawiązaniu do powyższych stwierdzeń zawartych w postanowieniu organu I organ ten, we wspomnianym piśmie do MKiDN wyjaśnił, że "Konserwatorskie wskazanie na działkę nr [...] jako najkorzystniejszą, nie stanowiło prawa. Nie mają waloru prawa także ustalenia Studium konserwatorskiego [...]a. Uzgodnione ze stanowiska konserwatorskiego Studium jest "jedynie dokumentacją naukową stanowiąca pomoc w podejmowaniu konserwatorskich rozstrzygnięć ale nie wiążącą jak przepisy ustaw lub planu zagospodarowania przestrzennego." W tym miejscu należy zauważyć, że organ -mimo takiej kwalifikacji Studium, uzasadnił odmowę uzgodnienia tym, że wcześniej uzgodniono pozytywnie warunki zabudowy na działce nr [...].

W świetle powyższych uwag zauważyć należy, że kolejny dowód w sprawę, tj. Opinia Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, uzupełniona w dniu 3.11.2009 r. (dalej Opinia), w zakresie wniosków, w istocie, opiera się na ustaleniach Studium. W Opinii, której organ odwoławczy przypisał szczególne znaczenie, stwierdza się, że skoro w 2005 r. wybudowano na działce nr [...] zajazd z otaczającą zielenią, to "warunek zawarty w Studium został już wyczerpany. (...). Lokalizacja kolejnych obiektów kubaturowych na obszarze oznaczonym w Studium BK2, zwłaszcza o podobnym charakterze do już istniejącego (planowana zabudowa gastronomiczno usługowa) jest niezgodna z obowiązującym Studium." (k-58 Opinii uzupełnionej). Zauważyć należy także, że w Opinii określono kryterium oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy ze stanowiska konserwatorskiego jako "relacje widokowe", "wgląd w panoramę i zabytkową sylwetę miasta", na co zwrócił uwagę Sąd I instancji. Jednak nie powołano się w tym kontekście ani na treść decyzji w sprawie wypisania układu urbanistycznego miasta [...] na określonym obszarze do rejestru zabytków, ani na wskazania dotyczące ochrony zabytków, wynikające z ustawy o ochronie zabytków, w tym w szczególności cele zawarte w art. 4 pkt 2 i 3 ustawy.

Ułomności powyższej Opinii są o tyle ważące w niniejszej sprawie, że to właśnie Opinia stanowi podstawę sformułowania stanowiska przez organ II instancji. Przy czym, organ ten, utrzymując w mocy postanowienie I instancji, ani nie wypowiedział się co do znaczenia Studium i innych "konsekwentnie" wyrażanych stanowisk w odniesieniu do działki nr [...] jako najwłaściwszej lokalizacji budynku parterowego w strefie BK2 [...], ani nie ocenił Opinii jako dowodu w sprawie, tylko ogólnie powołał się na art. 80 k.p.a. Powyższych uchybień dotyczących prowadzonego postępowania wyjaśniającego i – w konsekwencji – uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji nie zauważył. Sąd zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, wyrażone na podstawie tez z Opinii, że zabudowanie działki nr [...] "ograniczyłoby wgląd w panoramę i sylwetę zabytkowej części [...]a."

Należy dodać, że z załączonych do Opinii ilustracji zdjęciowych nie wynika, że usytuowanie budynku na działce nr [...] zburzy "ochronę relacji widokowych z drogi tranzytowej na sylwetę najstarszej części zabytkowego zespołu urbanistycznego [...]a" (por. wnioski Opinii).

Na powyższą kwestię zwraca uwagę Wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy w piśmie do MKiDN z 01.03.2010 r. (k-76), załączając kserokopie mapy obrazującej układ urbanistyczny [...]a (k-75). Zdaniem Skarżących, wytyczenie "punktu widokowego" na zabytkową sylwetę miasta oraz zaznaczenie lokalizacji projektowanego obiektu i istniejącego zajazdu po dwóch stronach drogi prowadzi do odmiennego wniosku, niż zawarty w Opinii. Planowany obiekt "może jedynie częściowo przysłonić istniejący na działce nr [...] zajazd (...), a nie panoramę [...]a."

Orzekający NSA zauważa, że organ II instancji nie odniósł się do powyższego pisma Wnioskującej, ani do załączonej kserokopii mapy, a Sąd I instancji ani tego nie zauważył, ani sam nie ustosunkował się do w/w materiału. Zdaniem orzekającego NSA, niedopuszczalne jest interpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony postępowania (zob. wyrok NSA z 18.11.2005 r., sygn.. akt II OSK 226/05, cbois, także por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, H. Beck 2011, s. 345). Nadto, brak ustosunkowania się do argumentów Skarżących wskazuje, że naruszono zasadę dokładnego załatwienia sprawy mając na względzie także słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.).

Należy wyjaśnić, że postępowanie dowodowe w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy odbywa się na zasadach ogólnych. (szerzej zob. wyrok NSA z 03.02.2012 r., sygn.. akt II OSK 2190/10, cbois). Obowiązuje zatem zasada prawdy obiektywnej, polegająca na podejmowaniu wszelkich czynność niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), znajdująca rozwinięcie w art. 77 k.p.a., nakładającym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek oceny dowodów dotyczy także opinii biegłego. W związku z niniejszą sprawą należy zauważyć, że opinią w rozumieniu art. 84 k.p.a. jest wyłącznie Opinia, bowiem została zlecona przez decydenta procesowego. Studium konserwatorskie nie jest opinią biegłego, choć stanowi dowód opracowany przez specjalistów w danej dziedzinie. Powracając do wymogów prawa, każdy środek dowodowy, także publikacja naukowa, podlega swobodnej ocenie dowodów (art. 80 k.p.a.). Dotyczy to również opinii biegłego. Organ powinien dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, oraz ocenić, czy dowód ten nie zawiera niejasności, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Rola organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie może ograniczyć się do biernej transpozycji treści opinii do uzasadnienia decyzji (por. wyrok NSA z 23.04 2008 r., sygn.. akt II OSK 1845/06, Legalis oraz F. Elżanowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2011 r., s. 415). Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii, nie zawierającej nieprzekonywującego uzasadnienia (por. wyrok WSA z 14.07.2010 r., sygn.. akt III Sa/Łd 243/10 oraz F. Elżanowski, j. w. s. 416). W doktrynie jest ugruntowany pogląd, że opinia biegłego ma jedynie wspomóc organ administracji publicznej, dokonujący rozstrzygnięcia w danej sprawie. Organ nie jest natomiast związany opinią biegłego i to od jego woli zależy ostateczny kształt rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 05.03.202 r., sygn.. akt I SA/1978/00, Legalis). Nadto, w myśl zasady prawdy obiektywnej, jeśli strona przedstawia jakiś materiał dowodowy, to organ ma obowiązek go ocenić. W niniejszej sprawie w istocie nie doszło do oceny przekazanej organowi przez Skarżących kserokopii mapy obrazującej układ urbanistyczny [...]a z zaznaczonym "najbliższym punktem widokowym", miejscem usytuowania istniejącego zajazdu i projektowanego obiektu. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego musi zostać zrealizowany przez organ administracji publicznej także w sytuacji, gdy w wyniku postępowania ma zostać wydana decyzja o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z 21.07.1998 r., sygn.. akt II SA/506/98, Lex nr 41383).

Uwzględniając powyższe orzekający NSA stwierdza, że zasadny jest zarzut niepełnego zebrania materiału dowodowego i jego oceny, oraz – w konsekwencji – niepełnego przedstawienia stanu faktycznego sprawy i uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Organ odwoławczy nie określił, jakie znaczenie w przedmiotowej sprawie ma Studium konserwatorskie, mimo, że w istocie oparł się o ustalenia tego dokumentu. Właściwie, poza szerokim przedstawieniem stanu faktycznego i treści Opinii, organ ograniczył się do stwierdzenia, że podziela stanowisko organu I instancji. Nadto, nie sięgnięto do tych materiałów, które wskazują na działkę nr [...] jako najbardziej odpowiednią lokalizację obiektu typu zajazd. Nie wiadomo zatem, czy stanowisko odnośnie najkorzystniejszej lokalizacji takiego obiektu się zmieniło, czy z jakiś innych względów, pozytywnie uzgodniono budowę zajazdu na działce [...]. Niewyjaśnienie przyczyn powstania rozbieżności stanowisk konserwatorskich narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w k.p.a.: art. 11 (wyjaśnienia zasadności przesłanek i art. 8 (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa). Nie ustosunkowano się też do zarzutów zażalenia, m. in. dotyczących w/w stanowiska konserwatorskiego, popartych mapką z zaznaczonym punktem widokowym. W konsekwencji, nie wykazano, że zabudowa działki nr [...] ograniczy widok na zabytkową sylwetę miasta. Przede wszystkim zaś, nie wykazano, że zabudowa w/w działki jest nie do pogodzenia i ochroną wartości, którym służy wpisanie układu urbanistycznego zabytkowego [...]a do rejestru zabytków. Wskazane wyżej wady zaskarżonego postanowienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe znajduje odzwierciedlenie w ogólnikowym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o odmowie uzgodnienia. W postanowieniu organu odwoławczego zabrakło odniesień do wskazań dotyczących ochrony zabytków, zawartych w ustawie o ochronie zabytków oraz decyzji o wpisaniu układu urbanistycznego zabytkowego [...]a do rejestru zabytków. Stosownie do przepisów ustawy, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji działań mających na celu zapobieżenie zagrożeniom mogący spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. W niniejszej sprawie organ wskazał, co zaakceptował Sąd I instancji, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest "wgląd w panoramę i sylwetę zabytkowej części [...]a", "relacje widokowe." Zdaniem organu, realizacja planowanego obiektu doprowadziłaby do "skumulowania zabudowy w bardzo ograniczonym obszarze", a to jest niezgodne z historyczną funkcją tego terenu. Ponadto, "ograniczyłoby to wgląd w panoramę i sylwetę zabytkowej części [...]a." Oba powyższe stwierdzenia są ogólnikowe (dwa zajazdy po dwóch stronach drogi stanowią "skumulowanie" ?; na czym polega "ograniczenie" wglądu w panoramę? i nie zostały w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poparte żadną argumentacją. W tym kontekście organ II instancji nie odniósł się przekonywująco do argumentu podniesionego przez Wnioskodawczynię w piśmie z 01.03.201 r., że planowany obiekt "może jedynie częściowo przysłonić istniejący na działce nr [...] zajazd (...), a nie panoramę [...]a. Również powyższych wad zaskarżonego postanowienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 kpa) Sąd I instancji nie zauważył, jak i nie odniósł się do zarzutów skargi i nie uzasadnił szczegółowo swojego stanowiska, choć jest to wymagane zwłaszcza, jeżeli Sąd podziela ocenę sprawy dokonaną przez organ, a nie podziela argumentów strony skarżącej. Uzasadnienie opierające się na ogólnikach, odesłaniach i założeniach problemowych nie spełnia wymogów stawianych przez art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 31.03.2006 r., sygn.. akt II FSK 462/05, Legalis, także wyrok NSA z 7.02.2006 r., sygn.. akt I FSK 550/05, Legalis).

Podsumowując, trafne są zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w związku art. 151, art. 134 P.p.s.a i w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107§3 kpa oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy przypomnieć wcześniej przytoczony pogląd o zależności między prawidłowym stanem faktycznym przyjętym przez sąd w zaskarżonym wyroku i procesem subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Skoro, w niniejszej sprawie orzekający NSA uznał, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji nie został ustalony w sposób prawidłowy, to nie sposób skontrolować zastosowanie przez organ przepisów prawa materialnego, zaakceptowane przez Sąd I instancji. Orzekający NSA w pełni podziela pogląd, że: "Naruszenie przepisów prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego." (zob. red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz., C. H. Beck 2011r., s. 587, także wyrok NSA z 21.02.2005 r., GSK 1310/04, Legalis).

Tym nie mniej, z uwagi na obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej (uchwała pełnego składu NSA z 26.10.2009 r., sygn.. akt I OPS 10/09, niepubl., zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010r., wyd. 4, s. 415), orzekający NSA odniesie się do związanej z nimi argumentacji o tyle, o ile jest to możliwe bez sięgania do ustaleń faktycznych. W pierwszej kolejności dotyczy to kwestii uznaniowości postanowień uzgadniających ze stanowiska konserwatorskiego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy naruszył reguły wynikające z art. 7 k.p.a.

W powyższym zakresie stanowisko skargi kasacyjnej nie jest jednoznaczne. Ze sformułowania zarzutu (pkt II. 1.) wynika, że Skarżący nie podzielają poglądu organu odwoławczego i Sądu I instancji, że postanowienie uzgadniające ze stanowiska konserwatorskiego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, ma charakter uznaniowy. Z uzasadnienia wynika zaś, że stanowisko Kasatora jest zbieżne ze stanowiskiem organu i Sądu, tylko Kasator uważa, że uznanie w niniejszej sprawie zostało zastosowane z przekroczeniem ram uznania. W tym zakresie Kasator wskazuje na przepisy prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Z tą kwalifikacją w/w przepisów nie sposób się zgodzić; oba wymienione przepisy poświęcone są kwestiom proceduralnym. Nie sposób też z ich brzmienia wywnioskować, jaki charakter mają postanowienia uzgodnieniowe, poza tym, że uzyskanie stanowiska wymienionych w ust. 4 organów jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy. Powyższy zarzut jest więc chybiony. Orzekający NSA zauważa jednak, że niezależnie od kwalifikacji postanowienia podjętego w trybie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jako związanego czy opartego na uznaniu administracyjnym, rozstrzygnięcie i tak powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 7 k.p.a. in fine, tj. być zgodne z zasadą załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Co do obu aspektów w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia i wyroku sądu I instancji, NSA wypowiedział się wyżej.

Ze sformułowania drugiego zarzutu natury materialnoprawnej (pkt II.2.) wynika, że Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez organ i zaakceptowaną przez Sąd I instancji interpretacją przepisów ustawy o ochronie zabytków: art. 3 pkt 12 i 13 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. b. Z uzasadnienia skargi można wnosić, że w przekroczeniu wskazanych ram materialnoprawnych Kasator upatruje uchybienie wymogom związanym z wydaniem orzeczenia opartego na uznaniu, tj, przede wszystkim, by nie było ono dowolne. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje jednak, jak wymienione przepisy powinny być interpretowane. Natomiast z dalszych wywodów wynika, że – w istocie – Kasator kwestionuje ustalenia faktyczne. Odnośnie tego zarzutu orzekający NSA już się wypowiedział.

W odniesieniu do zarzutu, że źródłem ograniczenia prawa własności w niniejszym przypadku są uregulowania nie będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa, NSA już się wypowiadał stwierdzając, że organ w istocie nadał Studium walor aktu obowiązującego, nie opierając rozstrzygnięcia na obowiązującej decyzji o wpisaniu zabytkowego [...]a do rejestru zabytków, ani nie omawiając przepisów ustawy o ochronie zabytków, które w niniejszej sprawie zastosował. Tak wiec, zarzut ten jest uzasadniony.

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady równości, powołującego się na art. 32 Konstytucji RP, orzekający NSA zauważa, że Kasator w tym zakresie w istocie zarzuca błędne zastosowanie prawa, a nie nieprawidłową interpretację. Nadto, jak już wskazywano, naruszenie przepisów prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy, ten zaś nie został ustalony w sposób prawidłowy.

Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Warszawie, oceniając zaskarżone postanowienie, uwzględni uwagi i poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Dotyczy to przede wszystkim naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego w zakresie obowiązków zgromadzenia materiału dowodowego, swobodnej jego oceny oraz uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozważy, czy wystarczająca jest analiza terenu zawarta w zaskarżonym postanowieniu, by odpowiedzieć na pytanie, jaki wpływ miałaby planowana inwestycja, w przypadku jej zrealizowania, na układ urbanistyczny zabytkowego [...]a. Sąd oceni zatem zaskarżone postanowienie pod kątem tego, czy organ odwoławczy wykazał, jaki interes ogólny (publiczny) przemawia za odmową uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze stanowiska konserwatorskiego, i udowodnił, że interes ten jest na tyle znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych Skarżących. Sąd I instancji uwzględni stanowisko NSA dotyczące hierarchii aktów i dokumentów, które organ winien brać pod uwagę w postępowaniu w przedmiocie uzgadniania w/w projektu, w tym dotyczące niewiążącego charakteru zarówno Studium, jak i Opinii. Uwzględniając powyższe, Sąd rozważy zasadność uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy kasacyjne, i na zasadzi art. 185 par. 1 ppsa, należało uchylić zaskarżony wyrok WSA w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1P.p.s.a.