Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 640/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Kędzierzyn - Koźle z dnia 25 kwietnia 2006 r. Nr XLVII/624/06 w przedmiocie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2006 r. Rada Miasta Kędzierzyn - Koźle, działając na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kędzierzynie - Koźlu, podjęła uchwałę Nr XLVII/ 624/06 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kędzierzyn - Koźle.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył Wojewoda Opolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj.: § 2 pkt 1, 3, 5, 8, 9, 10 i 11; § 3 ust. 2, 10, 11, 12, 13 i 16; § 4 ust. 9; w § 5 ust. 1 wyrazów: "wynajętych od przedsiębiorstwa wywozowego"; w § 8 ust. 2 wyrazów: "dostarczonych przez przedsiębiorstwo wywozowe"; § 8 ust. 3, w § 9 ust. 2 wyrazów: "dostarczonych przez przedsiębiorstwo wywozowe"; §12; §13; §15 ust. 3 i 4; §16; §22 ust. 2, 3, 4, 5, 8 i 11; § 23 pkt 1; § 24; § 30 ust. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 - z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Opolski podniósł, iż z normatywnego charakteru przedmiotowego regulaminu wynika konieczność formułowania zawartych w nim postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Oznacza to, iż akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego uzupełniają jedynie przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Zakaz powtarzania regulacji ustawowych wynika również z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którym (...) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Ponadto § 149 w/w rozporządzenia stanowi, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego, nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej. W związku z powyższym należy uznać za sprzeczne z prawem następujące regulacje, zawierające definicje ustawowe: § 2 pkt 1 (powtarza zapis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), § 2 pkt 3 (powtarza zapis art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach), § 2 pkt 5 (powtarza zapis art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy o odpadach), § 2 pkt 8 (powtarza zapis art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach), § 2 pkt 9 (powtarza zapis art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy o odpadach), § 2 pkt 10 (powtarza zapis art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), § 2 pkt 11 (powtarza zapis art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

W kwestionowanej uchwale, zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w Kędzierzynie - Koźlu naruszyła także zakaz powtarzania przepisów innych aktów normatywnych, stanowiąc ponownie o zagadnieniach regulowanych przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższy zarzut dotyczy następujących regulacji zaskarżonej uchwały: § 3 ust. 2 (patrz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), § 3 ust. 11 (patrz art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dodatkowo, nałożenie obowiązków na osoby wykonujące prace polowe wykracza poza delegację ustawową).

Dalsze zarzuty jakie Wojewoda Opolski postawił regulacjom przedmiotowej uchwały są następujące:

W § 3 ust. 12 uchwały Rada Miejska, sprzecznie z treścią art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nałożyła na właścicieli obowiązek usunięcia z terenu ich nieruchomości i przekazania do unieszkodliwienia zwłok bezdomnych zwierząt. Obarczyła także w sposób nieuprawniony właścicieli nieruchomości kosztami, które są z tym związane.

W § 3 ust. 16 uchwały nałożono na wspólnoty mieszkaniowe korzystające z altanek śmietnikowych oraz terenów gminy z ustawionymi na nich pojemnikami i kontenerami na odpady, obowiązek bieżącego utrzymywania czystości i porządku wokół altan śmietnikowych oraz przyległych terenów zielonych. Organ nadzoru zauważył, że obowiązek utrzymywania czystości i porządku, w tym również utrzymywania w odpowiednim stanie porządkowym urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów, został uregulowany w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, i dotyczy terenu nieruchomości, a więc Rada Miejska nie może rozszerzyć wykonywania tego obowiązku na teren wokół altan śmietnikowych, ani też na przyległe tereny zielone. Poza tym, wykonywanie w/w obowiązków przez wspólnoty mieszkaniowe nie może zostać rozszerzone na teren gminy, nawet jeśli ustawione są na nim pojemniki na odpady, ponieważ właścicielem tamtych terenów jest gmina, a nie wspólnota mieszkaniowa.

W § 12 uchwały nałożono na osoby przebywające w miejscach publicznych obowiązek korzystania z koszy ulicznych lub, jeśli brak jest koszy, zabierania odpadów ze sobą. Rada Miejska obowiązana jest zawrzeć w treści regulaminu takie regulacje, które nie będą dopuszczały do zaistnienia sytuacji, w której osoba chcąca skorzystać z kosza nie będzie mogła go znaleźć.

W § 13 uchwały Rada Miejska nałożyła na organizatorów imprez obowiązek wyposażenia miejsc, w których one się odbywają, w odpowiednią liczbę pojemników na odpady, zapewnienia odpowiedniej liczby toalet oraz oczyszczenia terenu po zakończeniu imprezy. Regulacja ta stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym obowiązki nałożone w tym przepisie na organizatorów imprez masowych należą do właścicieli nieruchomości. Rada Miejska nie może więc w drodze aktu prawa miejscowego przenieść tych obowiązków na podmioty inne niż właściciele nieruchomości.

W § 15 ust. 3 uchwały - w zakresie, w jakim dotyczy on obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej - powtórzono zapis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto, we wskazanym paragrafie Rada Miejska nałożyła na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, takie jak zlikwidowanie, po podłączeniu do sieci kanalizacyjnej, istniejącego już szamba, pokrycie kosztów przyłączenia do sieci kanalizacyjnej oraz określenie terminu, w jakim powinno nastąpić przyłączenie zarówno do istniejącej, jak i nowo wybudowanej sieci. Upoważnienie do nakładania takich obowiązków przez Radę Miejską musiałoby wynikać z przepisu wyższego rzędu. Odmienne działania i regulacje, które nie wynikają z przepisów prawa, należy uznać za sprzeczne z prawem. Dlatego też Rada Miejska nie może nakazać zlikwidowania szamba, ani też nie może zobowiązać właścicieli nieruchomości do przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w terminie ściśle określonym przez Radę.

W § 15 ust. 4 uchwały określono, których nieruchomości nie dotyczy obowiązek przyłączenia do kanalizacji sanitarnej. Regulacja ta również powtarza przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazujący sytuację, kiedy właściciel nieruchomości nie musi przyłączać nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

W § 16 ust. 1 uchwały Rada Miejska ustaliła, iż wykonanie przez właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących odbioru odpadów oraz nieczystości ciekłych następuje poprzez zawarcie umowy z przedsiębiorstwem wywozowym. Tymczasem obowiązek zawierania takich umów został zawarty w art. 6 ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto, ustawodawca zawarł w tym przepisie także obowiązek okazywania umów, a więc uregulował kwestię udokumentowania korzystania z usług odbioru odpadów i nieczystości ciekłych. Nie upoważnił jednak Rady Miejskiej do stanowienia o przedziale czasowym, przez jaki właściciele muszą przechowywać dowody zapłaty za w/w usługi. W związku z powyższym, Wojewoda Opolski uznał regulacje § 16 uchwały za sprzeczne z prawem.

Zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w Kędzierzynie - Koźlu powtórzyła w zaskarżonej uchwale przepisy zawarte w aktach normatywnych, innych niż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku, a mianowicie: w ustawie z dnia 12 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (art. 63a § 1), w zakresie w jakim wprowadziła w § 3 ust. 13 uchwały zakaz umieszczania na drzewach plakatów, ogłoszeń i reklam; w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (art. 13 ust.1), poprzez ustalenie zakazu (§ 4 ust. 9 uchwały) spalania jakichkolwiek odpadów w piecach, kotłowniach, ogniskach oraz pojemnikach do gromadzenia odpadów; w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (§6), wprowadzając w § 8 ust. 3 regulacje dotyczące obowiązku właścicieli nieruchomości usuwania, na własny koszt, odpadów zawierających azbest, podczas gdy jest to obowiązek podmiotów posiadających specjalne uprawnienia a obowiązki finansowe mogą wynikać jedynie z przepisów rangi ustawowej; w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 października 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy organizowaniu lub urządzaniu targów, spędów i wystaw zwierząt, którego § 1 ust. 1 ustala w jakich miejscach możliwe jest gromadzenie zwierząt, dlatego też Rada nie ma prawa określać w tym zakresie własnych warunków handlu zwierzętami (§ 23 pkt 1 uchwały).

Kolejne zarzuty skargi dotyczyły przekroczenia delegacji ustawowej w następujących paragrafach ocenianego regulaminu:

- w § 3 ust. 10 - poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wykaszania traw i chwastów z terenów nieruchomości,

w § 5 ust. 1 - poprzez zobowiązanie do gromadzenia odpadów budowlanych w kontenerach wynajętych od przedsiębiorstwa wywozowego. Określając sposób gromadzenia odpadów budowlanych Rada nie może zobowiązać podmiotów do nabywania pojemników na odpady (oznaczonych co do tożsamości) od konkretnego dostawcy. Może natomiast, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustalić rodzaj i minimalną pojemność, czyli pewne warunki jakie winny spełniać urządzenia przeznaczone do zbierania odpadów,

w § 8 ust. 2 - poprzez zobowiązanie do gromadzenia odpadów niebezpiecznych w pojemnikach i workach dostarczonych przez przedsiębiorstwo wywozowe,

w § 9 ust. 2 - poprzez zobowiązanie do gromadzenia odpadów ulegających biodegradacji w pojemnikach i workach na odpady dostarczonych przez przedsiębiorstwo wywozowe,

* w § 22 ust. 2, 3, 4, 5, 8 i 11 - poprzez określenie, na czym polega identyfikacja (ust. 2) i rejestracja psów (ust. 3), zobowiązanie właścicieli psów do identyfikacji zwierząt prowadzonej tylko przez wskazanych lekarzy i poprzez ograniczenie możliwości dokonywania bezpłatnej identyfikacji, a także poprzez wskazanie terminu, od którego wykonanie tego obowiązku związane będzie z dodatkowymi kosztami (ust. 4), obciążając jednocześnie właścicieli psów kosztami identyfikacji zwierząt po upływie terminu wyznaczonego przez Radę (ust. 5 oraz ust. 8) i wskazując, jakie dane powinien zawierać rejestr psów (ust. 11),

* w § 24 - określając sposób postępowania ze zwierzętami, które przebywają w miejscach publicznych bez opiekuna, nie mają mikrochipa lub których właściciela nie można ustalić. Ustawodawca nie zezwolił Radzie na wprowadzenie regulacji w zakresie szerszym niż przewidziany w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

* w § 30 ust. 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 - nakładając na właścicieli nieruchomości dodatkowy obowiązek jakim jest gruntowne oczyszczenie terenu przed rozpoczęciem akcji odszczurzania ( ust. 4 ), zobowiązując mieszkańców miasta Kędzierzyn - Koźle do przestrzegania czystości na terenie nieruchomości oraz zakazując wrzucania resztek pokarmowych do pojemników w czasie trwania akcji w danym rejonie (ust. 5), nakładając obowiązek widocznego oznaczenia miejsca wyłożenia trutki (ust. 6) oraz obowiązek uniemożliwienia dzieciom dostępu do miejsca wyłożenia trutki, utrzymywania w tym czasie zwierząt domowych w zamknięciu oraz zabezpieczenia wyłożonej trutki przed dostępem ptactwa (ust. 7). Rada Miejska obarczyła ponadto właścicieli nieruchomości odpowiedzialnością za prawidłowy przebieg deratyzacji oraz za zlikwidowanie informacji o miejscu wyłożenia trutki (ust. 8), a także nakazała przestrzegać zasad bezpiecznego postępowania z resztkami trucizn, opakowaniami po trutkach oraz padłymi gryzoniami (ust. 9). Regulację, która nie posiada upoważnienia w przepisach wyższego rzędu, stanowi również zobowiązanie właścicieli do przeprowadzania deratyzacji na własny koszt (ust. 10).

Ustawodawca, w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zawarł zakres, w jakim rada gminy może samodzielnie stanowić o obowiązkach właścicieli nieruchomości. Niedopuszczalne jest więc przekroczenie delegacji ustawowej w trakcie stanowienia aktów prawa miejscowego. Działanie naruszające tę zasadę, polegające na zawężeniu lub przekroczeniu delegacji ustawowej, traktowane jest jako istotne naruszenie prawa.

Na koniec, Wojewoda Opolski zarzucił, że regulamin zawiera przepisy o niejasnej treści, do których zaliczył zwrot "należytego stanu sanitarno - higienicznego", jaki znalazł się w treści § 3 uchwały. Podkreślił, że posługiwanie się zwrotami niedookreślonymi, niezrozumiałymi dla adresatów norm zawartych w uchwale, jest niedopuszczalne.

Pełnomocnik Gminy Kędzierzyn - Koźle wniósł o oddalenie skargi, gdyż zakwestionowane przez Wojewodę Opolskiego przepisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kędzierzyn - Koźle , z wyjątkiem jego § 15 ust. 3 i 4 oraz § 3 ust. 10, nie naruszają prawa w sposób istotny. I tak, w ocenie pełnomocnika:

Po pierwsze, nie stanowią przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulacje w § 22 ust. 2, 3, 4, 5 i 11; w § 24 oraz w § 30 ust. 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 uchwały. Zwrócono uwagę, że skarżący nie zakwestionował zgodności z prawem § 22 uchwały, wprowadzającego obowiązek identyfikacji i rejestracji psów. Dalsze postanowienia tego paragrafu określają, na czym polega rejestracja i identyfikacja, jakie dane dotyczące psa winny być zamieszczone w rejestrze, co jest skonkretyzowaniem obowiązków ich właścicieli w zakresie zgłoszenia się z psem do lekarza weterynarii, poddania psa zabiegowi wszczepienia elektronicznego mikrochipa, oznakowania psa i podania przez właściciela danych podlegających wpisaniu do rejestru, o którym mowa w ust. 11 § 22 uchwały. Identyfikacja i rejestracja psów ma na celu zapobieżenie ich bezdomności i zagrożeń jakie bezdomne psy powodują. Zapobieganie bezdomności psa jest natomiast obowiązkiem jego właściciela, który ponosi koszty z tym związane. Nie ma jednak przeszkód prawnych aby koszty te - w określonym w uchwale okresie - ponosiła gmina (§ 22 ust. 4 i 5). Regulacje te mają także na celu ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do publicznego użytku, dlatego też mieszczą się w delegacji ustawowej.

Po drugie, nie można zgodzić się z zarzutem sprzeczności z prawem postanowień § 30 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 10 uchwały, jako że dla przeprowadzenia deratyzacji i w celu zapewnienia jej skuteczności należało nałożyć na właścicieli terenów podlegających deratyzacji określone obowiązki. Trudno upatrywać sprzeczności z przepisami w obowiązku wyłożenia trutki, umieszczenia odpowiednich informacji, uniemożliwienia dostępu dzieciom do miejsc wyłożenia trutki.

Po trzecie, przyznać - co prawda - trzeba, że kwestionowane przez skarżącego przepisy § 2 ust. 1, § 2 ust. 3, § 2 ust. 5, § 2 ust. 8, § 2 ust. 10, § 2 ust. 11 oraz § 3 ust. 13 i § 4 ust. 9, § 16 ust. 1 uchwały stanowią powtórzenie przepisów ustawy, jednak zawierają one definicje zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o odpadach, zatem nie ma niebezpieczeństwa, że powtórzony przepis będzie interpretowany wyłącznie w kontekście uchwały i doprowadzi do zmiany intencji ustawodawcy. Dlatego też przedmiotowe powtórzenia przepisów ustaw, nie stanowią naruszenia prawa w stopniu istotnym.

Po czwarte, § 3 ust. 12 uchwały - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie narusza przepisu art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego płynie dla gminy obowiązek zapewnienia, a więc stworzenia odpowiednich warunków do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt oraz ich usuwania z terenu, którego właścicielem jest gmina, co nie zwalnia jednak właścicieli nieruchomości z obowiązku pozbywania się tego rodzaju odpadów z ich nieruchomości, który to obowiązek wynika z treści art. 5 ust. 1 pkt 3 b omawianej ustawy, jako posiadaczy odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (niezależnie od tego, czy odpady te powstały w ich gospodarstwie domowym).

Po piąte, nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa postanowieniom § 3 ust.16 i § 13 uchwały. Określone w spornym regulaminie wymagania dotyczą właścicieli nieruchomości, do których - zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - zalicza się także inne niż współwłaściciel, użytkownik wieczysty, użytkownik i zarządca podmioty władające nieruchomościami, niezależnie od tytułu i czasu władania nieruchomością. Korzystanie zatem za zgodą gminy z altan śmietnikowych i terenów zielonych przez wspólnoty mieszkaniowe, a więc określoną grupę właścicieli lokali mieszkalnych, czyni z nich władających terenem i z tego tytułu obciąża ich obowiązek utrzymania na tych terenach czystości. Odnieść to należy także do organizatora imprez o charakterze publicznym. Organizując na określonym terenie imprezę publiczną, jej organizator staje się na określony czas władającym nieruchomością, na której odbywa się impreza, dlatego też możliwe jest nałożenie na niego obowiązku wyposażenia tego miejsca w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe, odpowiednią ilość toalet oraz oczyszczenia terenu po zakończeniu imprezy.

Po szóste, ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązał właścicieli nieruchomości do udokumentowania korzystania z usług odbierania odpadów komunalnych przez okazanie umowy o te usługi oraz dowodów płacenia za nie. Obowiązek przechowywania dowodów opłat nie może dotyczyć całego, liczącego niekiedy wiele lat okresu korzystania z tych usług, dlatego nie może być uznane za sprzeczne z prawem nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przechowywania w celu kontroli omawianych dowodów przez okres jednego roku od wykonania usługi (§ 16 ust. 2 uchwały).

Po siódme, nie jest sprzeczny z prawem zapis § 12 uchwały w części zobowiązującej osoby przebywające w miejscach publicznych do zabierania ze sobą odpadków w razie braku koszy ulicznych. Przepis ten nakazuje zabranie ze sobą odpadków w celu umieszczenia go w najbliższym koszu, a nie wyrzucenie go w dowolnym miejscu, gdy kosz nie będzie widoczny.

Po ósme, użyte w § 5 ust. 1, w § 8 ust. 2 i w § 9 ust. 2 uchwały zwroty: "wynajętych od przedsiębiorstwa wywozowego" i "dostarczonych przez przedsiębiorstwo wywozowe", nie mogą być uznane za naruszające prawo, gdyż nie oznaczają wyłączności korzystania z kontenerów, worków i pojemników przedsiębiorcy wywozowego. Ponadto nadmienić należy, że przepis § 3 ust. 1 zarządzenia Prezydenta Miasta Kędzierzyn - Koźle z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych stanowi, iż przedsiębiorca powinien udostępnić właścicielowi nieruchomości, z którym zawarł umowę, odpowiednie pojemniki i worki do gromadzenia odpadów na terenie nieruchomości, a obowiązek ten znajduje odpowiedni wyraz w kwestionowanych w tym względzie przepisach uchwały.

Po dziewiąte, w odniesieniu do zakwestionowanego § 8 ust. 3 uchwały należy zauważyć, że zgodnie z treścią § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest, wyroby zawierające azbest zakwalifikowane zgodnie z oceną do wymiany na skutek nadmiernego zużycia lub uszkodzenia powinny być usunięte przez właściciela, wieczystego użytkownika lub zarządcę nieruchomości. Prawodawca obciąża zatem obowiązkiem usunięcia wyrobów zawierających azbest w pierwszej kolejności właściciela. Prace przy usuwaniu wyrobów zawierających azbest oraz transport takich wyrobów wykonywać mogą podmioty o odpowiednich uprawnieniach. Nie oznacza to jednak, że obowiązek usuwania odpadów ciąży tylko na takich przedsiębiorcach. Odróżniać bowiem należy wykonanie obowiązku usuwania wyrobów zawierających azbest od wykonywania określonych prac przy ich usuwaniu. Z tych przyczyn omawiana regulacja uchwały nie może być uznana za sprzeczną z prawem.

Po dziesiąte, przewidziany w § 23 pkt 1 uchwały zakaz handlu zwierzętami w miejscach do tego nie przeznaczonych - nie określając w sposób szczegółowy miejsc, w których taki handel jest niedopuszczalny - nie wprowadza dodatkowej regulacji tej kwestii, wykraczającej poza przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 października 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy organizowaniu lub urządzaniu targów, spędów i wystaw zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Kędzierzyn- Koźle z dnia 25 kwietnia 2006 r., Nr XLVII/ 624/06, w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kędzierzyn - Koźle, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, należy poprzedzić ogólną uwagą, że uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135), i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium. Przepisy obowiązującego prawa zawierają dużą liczbę upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego. Należą do nich również uregulowania zawarte w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwanej dalej ustawą, która określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku, a także warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie objętym regulacją ustawy (art. 1 ust. 1). Przepis art. 4 ustawy zawiera natomiast upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora nadzoru sanitarnego, regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego, określającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie daje ono radzie gminy prawa, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też do podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazane przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że uregulowanie to ma charakter wyczerpujący w tym sensie, iż uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim uregulowania odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie zagadnień. Brak uregulowania w uchwale odnośnie którejkolwiek z wymienionych kwestii skutkuje ułomnością regulaminu i ma istotny wpływ na ocenę jego zgodności z prawem. Takiego uregulowania, w którym nie posłużono się zwrotem "rada gminy może określić", ani zwrotem "w szczególności", czy też innym podobnym sformułowaniem, nie można ocenić inaczej niż jako kategoryczny zapis dotyczący zakresu tego regulaminu i jego całościowego charakteru.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w świetle przedstawionych wyżej uwag należy stwierdzić, że podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwości badanego regulaminu dotyczą przekroczenia ustawowego upoważnienia, powtórzeń definicji legalnych lub ich modyfikacji, powtórzeń regulacji ustawowych, sprzeczności z ustawowymi unormowaniami.

Do przekroczenia delegacji ustawowej, poprzez objęcie postanowieniami regulaminu materii spoza jej zakresu, powtórzenia norm ustawowych, bądź wprowadzenia regulacji sprzecznych z tymi normami, a także sformułowania przepisów w sposób niejasny, trudny do jednoznacznego odczytania doszło w następujących przepisach uchwały:

1. W § 3 ust. 1 i 2 określono obowiązek właścicieli nieruchomości utrzymania na ich terenie porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno - technicznego, a także obowiązek uprzątania błota, śniegu i lodu z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego, podczas gdy obowiązki te nakłada na właścicieli nieruchomości sam prawodawca (art. 5 ust.1 pkt 4 ustawy), a upoważnienie ustawowe dla rady gminy dotyczyło jedynie powinności określenia zasad (wymagań) służących realizacji tych obowiązków.

2. Treść zapisów zawartych w §§ 8 i 9, stanowiących o obowiązku usuwania sopli i nawisów śniegu z dachów w sposób niezagrażający przechodniom i mieniu oraz dokonywania w określonym terminie wymiany piasku w piaskownicach ogólnodostępnych, nie mieści się w zakresie przedmiotowym regulaminu wydanego na podstawie art. 4 ustawy, który w sposób kompletny wylicza kwestie podlegające regulacji. Dodać tu można, odnosząc się do postanowień § 8 uchwały, że - co prawda - regulamin utrzymania czystości i porządku powinien określać wymagania dotyczące uprzątnięcia błota, śniegu i lodu, lecz tylko w odniesieniu do części nieruchomości służących do użytku publicznego.

3. W § 3 ust. 10 w sposób nieuprawniony zobowiązano właścicieli do koszenia wyrosłych na ich nieruchomościach traw i chwastów. Obowiązek taki nie mieści się w katalogu wymagań stawianych legislacji lokalnej, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, jak również w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Takie określenie przez ustawodawcę zakresu przedmiotowego regulaminu oznacza, że organ gminy nie może w sposób dowolny, niczym nieograniczony, określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy. Zaakceptowanie zbyt daleko posuniętej dowolności w tym zakresie budziłoby wątpliwości, co do zgodności działań organu z zasadą państwa prawa oraz pozostawałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą działania organów władzy państwowej oraz samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie.

4. Treści ust. 11 § 3, statuującego obowiązek wykonującego prace polowe lub wykonawcy robót budowlanych usuwania zanieczyszczeń związanych z ich działalnością z terenu chodników, ulic, dróg i poboczy, postawić należy zarzut przekroczenia delegacji ustawowej oraz sprzeczności z przepisami ustawy, a to z jej art. 5 ust.1 w zw. z ust. 2 tej regulacji oraz z art. 5 ust. 4 , bowiem Rada Miasta ustaliła w sposób samodzielny i odmienny od ustawy zakres obowiązków spoczywających na wykonawcy robót budowlanych, a ponadto obciążyła pewnymi obowiązkami określoną przez siebie grupę osób (wykonujących prace polowe), podczas gdy prawodawca przewidział, że dbałość o czystość i porządek na drogach publicznych należy do zarządu drogi.

5. Postanowienia § 3 ust. 12, nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania i przekazania do unieszkodliwienia na własny koszt zwłok bezdomnych zwierząt, a więc określające sposób postępowania z padłymi zwierzętami bezdomnymi, nie mieszczą się w normie kompetencyjnej, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1- 8 ustawy, która - co wywiedziono już wcześniej - ma charakter zamknięty. Dodać też można, że omawiane postanowienia naruszają rażąco przepis art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym, to gminy zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. Trafnie zatem zarzucił Wojewoda Opolski, że Rada Miasta bezprawnie przeniosła na inne podmioty obowiązki spoczywające na Gminie. Wprawdzie zgodzić należy się ze stanowiskiem pełnomocnika Gminy Kędzierzyn - Koźle, że zwłoki bezdomnych zwierząt stanowią odpady, lecz ich sytuacja prawna jest szczególna, bowiem mają do nich zastosowanie przepisy weterynaryjne. Dlatego też ustawodawca przekazał gminom obowiązki w omawianym zakresie, w tym także obowiązek ponoszenia kosztów. Argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, zmierzająca do wykazania, że gminy są zobowiązane jedynie do stworzenia odpowiednich warunków dla czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy nie może być uznana za zasadną, chociażby z uwagi na brzmienie punktu 23 ust. 3 art. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), zwanej dalej ustawą o odpadach, zgodnie z którym w pojęciu "zbierania odpadów" mieści się każde działanie, w szczególności umieszczanie odpadów w pojemnikach.

6. Paragraf 3 ust. 13, w którym zabroniono umieszczania na drzewach plakatów, ogłoszeń, reklam itp., powtarza zakaz takiego zachowania wynikający z art. 63a Kodeksu wykroczeń.

7. Treść zapisów ust. 14 i 15 § 3, nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej w zakresie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, co w efekcie czyni koniecznym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W pierwszym z kwestionowanych przepisów w brzmieniu: "Zabrania się mycia silników samochodowych poza myjniami samochodowymi. Mycie karoserii pojazdów samochodowych można przeprowadzać poza myjniami samochodowymi, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów. Zabrania się odprowadzania ścieków bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi." - nie określono, do czego Rada został zobowiązana, gdzie i pod jakimi warunkami można umyć cały samochód, poza myjniami. Zauważyć trzeba, że upoważnienie ustawowe w omawianym zakresie nie pozwala na wprowadzanie zakazów, co uczyniono w odniesieniu do silników samochodowych, natomiast zakaz, o którym mowa w zdaniu drugim przepisu wynika z norm ustawowych. Ponadto, objęcie treścią ust. 14 § 3 uchwały jedynie niektórych elementów pojazdu samochodowego, tj. silnika i karoserii, czyni niejasną - a nawet wątpliwą - możliwość umycia poza myjnią pozostałych części samochodu, np. jego wnętrza i kół, które z całą pewnością nie mieszczą się w pojęciu karoserii.

Zarzut braku realizacji delegacji ustawowej postawić należy także drugiemu ze wskazanych w niniejszym punkcie przepisów, zgodnie z którym: "Naprawy pojazdów, związane z ich bieżącą eksploatacją, mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i uciążliwości dla sąsiadów. Wymiany olejów, płynów chłodniczych lub hamulcowych należy dokonywać jedynie w warsztatach samochodowych." Od razu powiedzieć można, że postanowienia zawarte w zdaniu drugim wskazanej regulacji nie mieszczą się w zakresie omawianego upoważnienia ustawowego, natomiast odnośnie pozostałych zapisów tej regulacji stwierdzić trzeba, że na ich podstawie nie sposób ustalić, w jakim miejscu i pod jakimi warunkami można dokonać naprawy samochodu poza warsztatem naprawczym. W ocenie Sądu, wielce niejasnym, a przez to trudnym do precyzyjnego odkodowania jest pojęcie "naprawy pojazdu związanej z bieżącą konserwacją". Przepisy gminne powinny zawierać sformułowania czytelne dla ich adresata, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego luzu interpretacyjnego, bowiem w przeciwnym razie istotnie naruszają prawo.

8. W ust. 16 § 3 Rada Miasta - w sposób nieuprawniony, bo sprzeczny z art. 5 ust. 5 ustawy - obciążyła wspólnoty mieszkaniowe własnymi obowiązkami związanymi z dbałością o czystość i porządek na terenach gminnych. Wbrew twierdzeniu Gminy, zwolnienia z tego obowiązku nie uzasadnia fakt korzystania przez określoną grupę mieszkańców (wspólnotę) z gminnych urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów, zwłaszcza że nie jest możliwe wykluczenie sytuacji, w której z omawianych urządzeń gminnych będą korzystały także inne osoby. Już tylko marginalnie można dodać, że w opisanej uchwałą sytuacji wszelkie kwestie dotyczące utrzymywania w odpowiednim stanie porządkowym terenu wokół altan śmietnikowych i przyległych terenów zielonych mogą ewentualnie zawierać postanowienia umowne, o ile oczywiście dojdzie do zawarcia takich umów pomiędzy wspólnotami i Gminą.

9. W § 4 ust. 3 pkt 1-4, w części w jakiej zawiera wymóg stosowania pojemników i kontenerów o konkretnych pojemnościach oraz pojemników na odpady budowlane i koszy ulicznych o pojemnościach do ściśle określonej wartości, doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności wskazanego przepisu gminnego. Rada określiła tu kategorycznie kilka dopuszczalnych, a nie minimalnych, wielkości pojemników i kontenerów, o konkretnych parametrach a także pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów budowlanych i koszy ulicznych o pojemności w przedziale "od...do" określonej wartości litrów, bądź m³, podczas gdy zgodnie z umocowaniem ustawowym Rada Miasta władna była ustalić, jakie rodzaje urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych mogą być stosowane, z jednoczesnym określeniem - oprócz kształtu, materiału z jakiego są wykonane, kolorystyki w zależności od rodzaju odpadów i itp. cech -.jedynie ich minimalnej, a nie konkretnej czy dopuszczalnej pojemności.

10. Paragraf 4 ust. 5, w części w jakiej nakłada na określone kategorie podmiotów (właścicieli nieruchomości służących do użytku publicznego, zarządców dróg publicznych i przedsiębiorców użytkujących przystanki komunikacji publicznej) obowiązek ustawiania koszy na odpady wykracza poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy. Obowiązki w tym zakresie zawarte są w normach ustawowych (patrz art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 pkt 1 ustawy).

11. Podobnie, jak w poprzednim punkcie, zarzut naruszenia delegacji ustawowej dotyczy także zapisów ust. 6 i 7 § 4, zobowiązujących do zgłaszania przedsiębiorstwu wywozowemu faktu posiadania zwiększonej ilości odpadów i negocjowania nowych warunków ich odbioru, a także zapewnienia swobodnego dostępu do pojemników. Wystarczającym w tym zakresie jest - nałożony mocą art. 5 ust. 1 pkt 3 b ustawy - obowiązek właściciela nieruchomości do pozbywania się w sposób zgodny z prawem zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, którego realizacja może w konsekwencji zmierzać do zachowania określonego w zakwestionowanym przepisie, natomiast kwestia dostępu do pojemników może dodatkowo wynikać z postanowień umowy o wywóz nieczystości.

12. W § 4 ust. 9 zabroniono spalania jakichkolwiek odpadów w piecach, kotłowniach, ogniskach oraz pojemnikach na odpady. Zakaz ten wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach, który statuuje generalną zasadę zakazującą odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania (z wyjątkami, o których mowa w dalszych przepisach tej ustawy). Natomiast w ust. 10 omawianego paragrafu, zobowiązując właściciela nieruchomości do utrzymywania pojemników na odpady w stanie czystości oraz ich okresowego dezynfekowania, powtórzono obowiązki wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym miejscu należy nadmienić, że tak sformułowany przepis uchwały nie świadczy o ustaleniu warunków utrzymania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, o czym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, jeśli oczywiście Rada Miasta działała w oparciu o tę podstawę prawną przy uchwalaniu omawianego przepisu.

13. W § 5 ust. 1, § 8 ust. 2 i § 9 ust. 2, odnoszących się do gromadzenia określonych odpadów w kontenerach, pojemnikach i workach dostarczonych (wynajętych) przez przedsiębiorstwo wywozowe, w sposób nieuprawniony powiązano realizację tego obowiązku tylko z konkretnym dostawcą. Zgodzić należy się ze skarżącym, że Rada Miejska, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, mogła jedynie ustalić rodzaj i minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów, zatem za sprzeczny z delegacją ustawową trzeba uznać obowiązek zaopatrzenia się w owe urządzenia wyłącznie u jednego dostawcy, który ponadto dysponuje tylko urządzeniami ściśle oznaczonymi co do tożsamości. Oceny tej nie może zmienić podnoszony przez Gminę fakt, że przedsiębiorca odbierający odpady ma obowiązek dostarczania podmiotom korzystającym z jego usług urządzeń na odpady, a urządzenia te zostały określone podczas ubiegania się przedsiębiorcy o zezwolenie na odbieranie odpadów. Zupełnie inną kwestią jest podleganie przedsiębiorcy pewnym obowiązkom oraz spełnianie przez niego określonych przepisami wymagań, w tym odnoszących się do posiadania odpowiedniego wyposażenia technicznego, natomiast inną, obowiązek zaopatrywania się u jednego dostawcy, zwłaszcza że do ustalenia tego obowiązku Rada Miasta nie była uprawniona. Stwierdzenie opisanych powyżej naruszeń czyniło koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego całych wymienionych na wstępie niniejszego punktu regulacji, a nie - jak domagał się Wojewoda Opolski - jedynie wskazanych wyrazów. Sąd nie ma bowiem uprawnień do takiego ingerowania w treść zawartych w uchwale norm prawnych, które doprowadziłoby do stworzenia zupełnie nowej normy, odmiennej od tej, jaką uchwalił właściwy organ jednostki samorządowej. W tej mierze nie może mieć znaczenia argument, że w wyniku wyeliminowania niektórych słów powstaje przepis zgodny z prawem. Zarówno bowiem organ nadzoru, jak i sąd administracyjny, nie posiadają kompetencji samodzielnego stanowienia czy modyfikowania przepisów prawa miejscowego, a do tego w istocie sprowadzałoby się przeredagowywanie poszczególnych przepisów w drodze eliminowania pojedynczych słów określonej normy.

Badając dalej zapisy § 8 uchwały Sąd stwierdził także, co zresztą słusznie podniesiono w skardze, iż Rada Miasta w ust. 3 tego przepisu naruszyła przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649 - patrz § 6), zobowiązując właścicieli nieruchomości posiadających odpady zawierające azbest do ich usunięcia i przekazania do unieszkodliwienia przedsiębiorcy, posiadającemu stosowne zezwolenia, na własny koszt, podczas gdy jest to obowiązek podmiotów posiadających specjalne uprawnienia. Nadto należy zgodzić się ze skarżącym, że obowiązki finansowe, a w tym konkretnym wypadku obciążenie właścicieli nieruchomości kosztami usunięcia odpadów zawierających azbest, mogą wynikać jedynie z przepisów rangi ustawowej. Jeśli natomiast chodzi o zapisy ust. 1 § 9 uchwały, dotyczące wprowadzenia obowiązku selektywnego zbierania odpadów ulegających biodegradacji, podnieść trzeba, że wykraczają one poza delegację ustawową, która w art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy upoważnia gminy do określenia jedynie maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów (patrz § 10 uchwały). Dodatkowo zauważyć można, że przepis art. 10 ustawy o odpadach zawiera generalny obowiązek selektywnego zbierania odpadów.

14. Paragraf 12 o treści: "Osoby przebywające w miejscach publicznych Gminy zobowiązane są do korzystania z koszy ulicznych lub zabierania odpadów ze sobą w przypadku braku takich koszy", nie znajduje podstawy prawnej w udzielonej gminom przez prawodawcę delegacji do stanowienia przepisu gminnego dotyczącego utrzymania czystości i porządku. Słusznie zauważył Wojewoda Opolski, iż przedmiotowa delegacja upoważnia jedynie do określenia warunków rozmieszczania koszy na śmieci, co w efekcie ma zapobiegać powstaniu sytuacji zanieczyszczania środowiska, za które osoby ponoszą odpowiedzialność na podstawie odrębnych przepisów. Nakładając na podmioty określone obowiązki Gmina powinna szczególnie starannie ocenić zakres przedmiotowy delegacji ustawowej, zwłaszcza że nieprzestrzeganie postanowień regulaminu zagrożone jest karą grzywny (art. 10 ust. 2 a ustawy).

15. W § 13, zobowiązującym organizatorów imprez publicznych do zabezpieczenia odpowiedniej ilości pojemników na odpady i toalet oraz oczyszczenia terenu po zakończeniu imprezy (także terenów przyległych) nie mieści się w katalogu obowiązków mogących być przedmiotem regulaminu. Trafnie zauważono w skardze, że regulacja ta narusza art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wspomniane obowiązki spoczywają na właścicielu nieruchomości. Ponadto narusza też zasadę swobody zawierania umów pomiędzy właścicielem nieruchomości i organizatorem imprezy masowej.

16. Treść § 15 ust. 2 i 4, zawierającą zakaz odprowadzania nieczystości ciekłych do kanalizacji deszczowej, rowów oraz wylewania ich na pola, a także stwierdzającą, że obowiązek podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej nie dotyczy nieruchomości wyposażonej w przydomową oczyszczalnię ścieków, uchwalono bez podstawy prawnej, a ponadto przepisy art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 a ustawy zawierają stosowne regulacje w tych kwestiach. Odnosząc się natomiast do określonego w ust. 3 § 15 uchwały obowiązku podłączenia do istniejącej lub nowo wybudowanej sieci kanalizacyjnej, należy stwierdzić, że przepis gminny powtarza częściowo - w sposób nieuprawniony - regulację art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy, co się zaś tyczy obowiązku likwidacji szamba w oznaczonym uchwałą terminie (6 miesięcy) powtórzyć za skarżącym trzeba, iż upoważnienie do nałożenia takiego obowiązku musiałoby wynikać wprost z przepisu wyższego rzędu, i z całą pewnością nie mieści się w zakresie przedmiotowym delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy.

17. W § 16 ust. 1 postanowiono, że: "Wykonanie obowiązków, o których mowa w § 14 pkt oraz § 15 pkt 1 właściciel nieruchomości zapewnia poprzez zawarcie umowy z przedsiębiorstwem wywozowym". Ustawa, mocą § 5 ust. 1 pkt 3 b w zw. z § 6 ust. 1, wprowadza jedyny legalny sposób pozbycia się odpadów, poprzez przekazanie ich upoważnionemu podmiotowi świadczącemu usługi w zakresie odbierania odpadów lub opróżniania zbiorników bezodpływowych. Następuje to na podstawie umowy, zatem brak jest podstaw prawnych do nakładania regulaminem obowiązku zawarcia umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości a przedsiębiorstwem wywozowym. Ponadto, komentowana regulacja uchwały jest niejasna z uwagi na brak wskazania (najpewniej wskutek przeoczenia), o które punkty § 14 w niej chodzi. Z kolei, odnosząc się do zapisów ust. 2 § 14 uchwały podzielić należy pogląd Wojewody Opolskiego, że obowiązek udokumentowania korzystania z usług przedsiębiorstwa wywozowego, poprzez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi, wynika wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy. Słusznie też organ nadzoru zauważył, iż Rada Miejska nie była uprawniona do stanowienia o przedziale czasowym, przez jaki właściciele muszą przechowywać dowody zapłaty za w/w usługi, tymczasem regulamin określa, że dowody opłacenia omawianych usług przechowuje się przez okres jednego roku. Artykuł 6 ust. 1 ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości jedynie obowiązek okazania dowodu uiszczenia opłaty, natomiast delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ustawy nie upoważnia do dookreślenia tego obowiązku ustawowego.

18. W § 22 ust. 1 wprowadzono obowiązek trwałego oznakowania (identyfikacji) i rejestracji psów w celu przeciwdziałania bezdomności psów oraz zagrożeniom powodowanym przez bezdomne psy i psy pozostawione bez opieki. Przepis ten koresponduje z kolejnymi regulacjami § 22, którymi określono m.in. na czym polega identyfikacja (wszczepienie zwierzęciu przez weterynarza mikrochipa - ust. 2) i rejestracja psów (wprowadzenie do bazy danych informacji dotyczących oznakowanych psów - ust. 3), w jakim okresie będzie prowadzona nieodpłatna identyfikacja psów (ust. 4) oraz, po jakim terminie i w jakich sytuacjach oznakowanie będzie wykonywane na koszt właściciela (ust. 5 i 8). Dalej, w ust. 6 i 10 § 22 uchwały ustalono, że przedmiotowy obowiązek dotyczy wszystkich psów i spoczywa na właścicielach zwierząt (opiekunach sprawujących stałą opiekę), będących mieszkańcami Kędzierzyna - Koźla, którzy ponadto są zobowiązani do zgłaszania wszelkich zmian na temat posiadanego psa, w tym dotyczących zmiany adresu lub aktualnego właściciela (ust. 7) oraz do poinformowania w określonym terminie o fakcie posiadania (nabycia) już wcześniej oznakowanego psa, celem jego rejestracji (ust. 9). Z kolei, w ust. 11 § 22 regulaminu określono zakres przedmiotowy rejestru psów (dane dotyczące samego psa, jak i jego właściciela), natomiast w ust. 12 omawianego paragrafu ustalono czas obowiązywania dotychczasowego oznakowania psów, ściśle powiązany z chwilą wprowadzenia oznakowania za pomocą mikrochipa. Oceniając przedstawione unormowania stwierdzić należy, iż upoważnienie ustawowe nie dało Radzie Miasta uprawnienia do ich stanowienia w przepisie gminnym. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażony w wyroku z dnia 31 października 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 365/06 ), wedle którego obowiązek trwałego znakowania i zgłaszania przez właściciela psa danych osobowych oraz ich aktualizacji w związku ze zmianą w stanie posiadania psa, nie tylko wykracza poza delegację z art. 4 ustawy, ale także narusza konstytucyjną normę wyrażoną w art. 51 Konstytucji RP, z której wynika, iż zobowiązanie obywateli do ujawnienia swoich danych osobowych może mieć miejsce tylko w ustawie. Nadto wskazać można, odnosząc się do argumentacji Gminy, że organizacja ochrony przed bezdomnymi zwierzętami może nastąpić poprzez wprowadzenie odpowiedniego programu, na co zezwala art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy. W konsekwencji należało też uznać, że stwierdzenie nieważności ust. 1 § 22 regulaminu czyniło koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego także pozostałych ustępów tej regulacji, jako że zapisy te są ściśle ze sobą powiązane a ich byt zależy przede wszystkim od istnienia obowiązku znakowania i rejestracji psów.

19. W § 23 pkt 1 wprowadzono zakaz handlu zwierzętami w miejscach na ten cel nie przeznaczonych. Przede wszystkim wskazanej regulacji należy postawić zarzut wydania jej bez wyraźnego ku temu umocowania ustawowego. Postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy upoważniają wyłącznie do ustalenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem, uciążliwością dla ludzi lub zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W zakresie przedmiotowym tak brzmiącej delegacji ustawowej z całą pewnością nie mieści się upoważnienie do określania warunków w jakich może następować handel zwierzętami. Jak słusznie zauważył Wojewoda Opolski, warunki te zostały określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 października 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy organizowaniu lub urządzaniu targów, spędów i wystaw zwierząt (Dz. U. Nr 192, poz. 1609), wedle którego gromadzenie zwierząt na targach, spędach i wystawach zwierząt może odbywać się tylko w miejscach ogrodzonych, utwardzonych, oznaczonych i zabezpieczonych przed dostępem zwierząt z zewnątrz. Wobec wydania komentowanego zapisu uchwały bez podstawy prawnej zbędne jest rozstrzyganie w przedmiocie jego sprzeczności z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia.

20. Treść § 24, wedle której za bezdomne uznaje się psy przebywające w miejscach publicznych bez opiekuna, a także takie, które nie posiadają mikrochipa i których właściciela nie da się ustalić, nie mieści się w normie kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy, co czyni wskazany przepis nieważnym. Przesądza o tym również brzmienie art. 4 pkt 16 cyt. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, który podaje definicję legalną zwierząt bezdomnych, odmienną od przyjętej w uchwale. Zgodnie z tą ustawową definicją, za zwierzęta bezdomne uważa się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Natomiast, odnosząc się do poruszonej również w komentowanym przepisie uchwały kwestii sposobu postępowania z psami uznanymi za bezdomne, zauważyć trzeba, że ich wyłapywanie oraz rozstrzyganie o dalszym losie odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy, podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt).

21. W § 26 wprowadzono wykraczający poza delegację ustawową zapis, że tereny przeznaczone do produkcji rolnej określa plan zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyn - Koźle. Kwestię tę przesądził ustawodawca, stanowiąc w art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), że ustalenie przeznaczenia terenu (...) następuje w miejscowym planie zagospodarowania terenu.

22. W rozdziale 7 znalazło się wiele przepisów niejasnych, pozbawionych podstawy prawnej oraz sprzecznych z ustawą, co przesądza o konieczności ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Od razu podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy Rada Miasta mogła jedynie określić obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania, tymczasem w regulaminie pojawiły się pozbawione podstawy prawnej zapisy określające sposób postępowania z dziećmi i zwierzętami w czasie wyłożenia trutki, zabezpieczeniem ptactwa oraz miejsc wyłożenia trutki (§ 30 ust. 6 i 7), nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązek ponoszenia kosztów deratyzacji (§ 30 ust. 10) i wiele innych szczegółowych obowiązków dotyczących: gruntownego oczyszczenia terenu przed rozpoczęciem akcji odszczurzania (§ 30 ust. 4); wykładania trutek, likwidacji ich resztek i usuwania informacji o miejscu wyłożenia trutki (§ 30 ust. 8); przestrzegania zasad bezpiecznego postępowania z resztkami trucizn, opakowaniami po trutkach i padłymi gryzoniami (§ 30 ust. 9). Bezprawne są również postanowienia zobowiązujące mieszkańców miasta Kędzierzyn - Koźle do określonego zachowania podczas trwania akcji odszczurzania (§ 30 ust. 5). Ponadto, szczególnego podkreślenia wymaga, iż w sposób sprzeczny z ustawą Rada Miasta obciążyła kosztami deratyzacji właścicieli nieruchomości, których obowiązki są precyzyjnie określone w jej art. 5. Katalog tych obowiązków jest zamknięty i nie znajduje się w nim obowiązek ponoszenia kosztów odszczurzania.

Odnosząc się natomiast do regulacji § 30 ust. 1-3 uchwały stwierdzić przyjdzie, iż nie wynika z nich w sposób jednoznaczny kiedy i gdzie następuje obowiązkowa deratyzacja. Ustalenie, że wprowadza się obowiązek prowadzenia akcji deratyzacji co najmniej dwa razy w roku, tj. w dniach od 1 kwietnia do 21 kwietnia i od 1 października do 21 października, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, iż w razie konieczności mogą być wprowadzone dodatkowe terminy deratyzacji, nasuwa uzasadnione wątpliwości co do podmiotu, który miałby ustalić taką "konieczność", zwłaszcza że jest to uprawnienie rad gmin, a termin deratyzacji winien wynikać jasno z regulaminu. Ponadto, posłużenie się dla oznaczenia obszarów deratyzacji m.in. określeniem "miejsca najbardziej zagrożone", poprzez przykładowe ich wyliczenie, nie stanowi o wskazaniu - w sposób niewątpliwy - takich miejsc i w zasadzie nie wiadomo, do czyjego uznania pozostawiono ich ustalenie. W tym miejscu, dodatkowo zauważyć trzeba, że deratyzacja może być nakazana rozporządzeniem powiatowego lekarza weterynarii, wojewody bądź ministra właściwego do spraw rolnictwa, na podstawie art. 45-47 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.).

Podsumowując ten fragment wywodów podnieść jeszcze raz trzeba, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może w tych działaniach wkraczać w materię regulowaną ustawą i przenosić norm ustawowych do przepisów gminnych. Ponadto, nie powinna stanowić przepisów sprzecznych z unormowaniami zawartymi w aktach wyższego rzędu, a stanowione regulacje winny być czytelne, uniemożliwiające stosowania sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. W przeciwnym razie rada gminy naraża się na stwierdzenie nieważności uchwalonego przepisu gminnego, jako że tego rodzaju naruszenia istotnie naruszają prawo.

Zakwestionowany przez Wojewodę Opolskiego regulamin jest nadto wadliwy z uwagi na zawarte w nim powtórzenia definicji ustawowych oraz ich modyfikacje. I tak:

- w § 2 pkt 1, 5, 8 i 9 uchwały Rada Miasta powtórzyła definicje legalne: właściciela nieruchomości, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych, zawarte odpowiednio w art. 2 pkt 4 ustawy, w art. 3 ust. 3 pkt 7, 5 i 8 ustawy o odpadach,

- w § 2 pkt 3 uchwały, stanowiącym, iż przez odpady komunalne należy rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, Rada Miasta zmieniła treść definicji legalnej zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach, poprzez - po pierwsze - pominięcie słowa: "odpadów", jakiego prawodawca użył dla określenia "innych wytwórców", co całą definicję odpadów komunalnych czyni niejasną, po drugie zaś - poprzez zastąpienie spójnika "lub", łączącego wyrazy "charakter" oraz "skład" spójnikiem "i", co z kolei nie pozostaje obojętne dla zakwalifikowania określonych odpadów do kategorii odpadów komunalnych,

- w § 3 pkt 6 regulaminu Rada Miasta uchwaliła własną definicję odpadów niebezpiecznych, sprzeczną z definicją ustawową, stanowiąc, iż są to odpady w rozumieniu ustawy o odpadach posiadające właściwości i składniki zagrażające środowisku naturalnemu i zdrowia człowieka, podczas gdy w ustawie o odpadach zdefiniowano to pojęcie jako odpady należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście A załącznika nr 2 do ustawy oraz posiadające, co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy (art. 3 ust. 2 pkt 1) lub należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście B załącznika nr 2 do ustawy i zawierające którykolwiek ze składników wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy (art. 3 ust. 2 pkt 2),

- w § 3 pkt 10 uchwały zmodyfikowano zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy definicję nieczystości ciekłych, pomijając, iż są to ścieki gromadzone w zbiornikach bezodpływowych "przejściowo", natomiast w § 3 pkt 11 uchwały określono w sposób odmienny niż to uczynił prawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy definicję zbiorników bezodpływowych, za które należy uważać instalacje i urządzenia przeznaczone do gromadzenia nieczystości ciekłych w miejscu ich powstania, gdyż pominięto zwrot "w miejscu ich powstania", co w sposób istotny zmienia sposób odkodowania wskazanych definicji ustawowych.

Wykazane wyżej naruszenia polegające na wprowadzeniu przez Radę Miasta własnych definicji określonych pojęć, objętych regulacją ustawową (tzw. definicje legalne), stanowi o rażącym naruszeniu prawa albowiem akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności (por. wyroki NSA z dnia 14.12.2000 r., sygn. akt SA/Bk 292/00, i z dnia 16.03.2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 19.07.2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05). Z kolei, te wadliwości zapisów regulaminu, które polegały na dosłownym powtórzeniu definicji legalnych niewątpliwie zakwalifikować trzeba jako naruszające prawo, choć w rozpatrywanym przypadku trudno przyjąć kwalifikowaną postać tego naruszenia, zwłaszcza że - zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - nie zachodzi niebezpieczeństwo dokonania wykładni powtórzonej w uchwale definicji ustawowej w sposób niezgodny z intencjami ustawodawcy.

Z uwagi na opisane powyżej wadliwości ocenianego regulaminu podnieść należy, że uwzględnienie skargi w całości w trybie art. 147 § 1 § P.p.s.a. było wynikiem uznania, iż badany akt prawa miejscowego w części, w której nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności, jest ułomny. Nie stanowi bowiem wypełnienia delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ustawy, gdyż po wyeliminowaniu norm istotnie naruszających prawo, nie zawiera wszystkich koniecznych postanowień jakie powinny znaleźć się w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Poczyniona uwaga dotyczy głównie wymagań obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, ustalenia minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych a także wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

Z tych przyczyn stwierdzenie nieważności całości uchwały stało się konieczne, co nastąpiło na podstawie wskazywanego już wcześniej art. 147 § 1 § P.p.s.a.

Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały oparte zostało na przepisie art. 152 P.p.s.a.