Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1476/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 10
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr) WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K.H . i [....] Konsorcjum Inwestycyjnego "[....] " Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 lipca 2004r., nr [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących K.H. i [....] Konsorcjum Inwestycyjnego "[....] " Sp. z o.o. w K. po 755 / siedemset pięćdziesiąt pięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

W dniu 13 listopada 2002r. K. H. i Konsorcjum Inwestycyjne [...] Sp. z o.o. w K. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: kompleks sportowo - hotelowo - apartamentowy na działkach nr "1" i nr "2" (obiekty kubaturowe); nr "3", nr "4", nr "5", nr "6" i nr "7" (przyłącza) oraz nr "8" (wjazd).

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w zamierzenia inwestycyjnego. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 25 lipca 2003r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji, z uwagi na brak uzgodnienia jej treści z właściwym wojewodą. Wskazano również, że w tej sprawie zasadnym było stosowanie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78).

W dniu 24 listopada 2003r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, po czym sporządzono projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt ten, zawierający propozycję odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został uzgodniony w dniu 19 marca 2004r. przez Wojewodę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] marca 2004r., działając na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie zastosowano procedurę obowiązującą w przypadku braku planu miejscowego. Tym samym należało orzekać na podstawie przepisów szczegółowych, do których należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ l instancji stwierdził, iż w związku z tym, że w przeważającym zakresie teren przyszłej inwestycji stanowi użytek rolny, tym samym nie można było ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. H. i [...] Sp. z o.o., domagając się jej uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty lub uchylenia i przekazania organowi l instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 23 lipca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 40 ust. 1, art. 44 ust. 1- 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie należało prowadzić na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast niezależnie od tego, że wniosek został złożony w 2002r, a więc w okresie obowiązywania planu miejscowego, to po dniu 1 stycznia 2003r. należało orzekać na podstawie tylko przepisów szczególnych, z wyłączeniem nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium pojęcie "przepisy dotychczasowe" użyte w art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy odnieść tylko do treści ustaw obowiązujących do dnia 10 lipca 2003r. Uznano za zasadne oparcie rozstrzygnięcia organu l instancji na przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym w związku z brakiem planu miejscowego nie można było zakwalifikować gruntów rolnych na inne cele (nierolne).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. H. oraz [...] Sp. z o. o., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, względnie uchylenia decyzji organu odwoławczego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzje w tej sprawie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie skarżących utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie może spowodować zmiany przeznaczenia terenu objętego poprzednio obowiązującym planem, tj. powrotu do przeznaczenia rolnego lub leśnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 marca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 1135/04 oddalił skargę.

W ocenie Sądu istota sporu w sprawie sprowadzała się do dokonania oceny prawnej skutków decyzji Ministra Rolnictwa z dnia 9 listopada 1979r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzja ta stanowiła zgodę na podjęcie dalszych działań zmierzających do przekształcenia terenu rolnego o powierzchni ok. 826 ha na tereny nierolne w trakcie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści pisma (protokołu) z dnia 18 lutego 1987r. wynika, że z ww. powierzchni zdołano "przekształcić" jedynie 456 ha. Zdaniem skarżących, jeżeli wobec danego terenu wydano decyzję o jego przekształceniu w zakresie dopuszczalności innego sposobu wykorzystywania terenu niż rolniczy, to taka zmiana kwalifikacji skutkuje "trwałym przekształceniem", istniejącym niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poglądu tego Sąd nie zaakceptował. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji zasadnie stosowały ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a to dlatego, że postępowanie zostało wszczęte 13 listopada 2002r., wobec czego zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (czyli przed dniem 11 lipca 2003 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalało się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Tym samym to miejscowy plan zagospodarowania terenu określał przeznaczenie poszczególnych obszarów. Z tym przepisem skorelowany został art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dokonanie zmiany przeznaczenia wymagało zgody właściwego ministra lub wojewody. Tym samym to nie decyzja ministra (wojewody) zezwalająca na zmianę przeznaczenia skutkowała tą zmianą, ale uchwalony na podstawie takiej decyzji plan miejscowy. Identyczne zasady określała ustawa z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która w art. 7 wprost wskazywała, że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - na podstawie przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd stwierdził, iż w dacie podjęcia przez Ministra Rolnictwa decyzji z 9 listopada 1979 r. obowiązywała ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249 ze zm.). Zasady i tryb udzielenia zezwolenia regulowało w 1979r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 września 1977r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 33, poz. 145). Analizując decyzję Ministra Rolnictwa z dnia 9 listopada 1979r., Sąd wskazał na obowiązującą od dnia 31 stycznia 1978r. do dnia 1 kwietnia 1981 r. uchwałę Nr 196 Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1977r. w sprawie lokalizacji inwestycji (Monitor Polski z 1978r. Nr 1, poz. 6), regulującą procedurę wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji. Nadto Sąd stwierdził, iż gdyby decyzja Ministra Rolnictwa z dnia 9 listopada 1979r. obejmowała udzielenie zgody na etapie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, co może być wątpliwe również z uwagi choćby na obszar 828 ha, co do którego Minister wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia, to decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traciła ważność w razie nierozpoczęcia realizacji inwestycji w ciągu 3 lat od daty podjęcia decyzji o ustaleniu lokalizacji (§19 ust. 1 pkt 2 w/w uchwały). Na podstawie akt sprawy należy stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne wynikające z wniosku K. H. i Konsorcjum Inwestycyjnego "[...]" Sp. z o.o. w K. z dnia [...] listopada 2002r. nie obejmuje zrealizowanych lub realizowanych inwestycji. Przyjmując jednak, że możliwym było uzyskanie przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanej w oparciu o w/w uchwałę Nr 196 Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1977r. w sprawie lokalizacji inwestycji (§19 ust. 2 tejże uchwały), to od dnia 1 stycznia 1985r. do dnia 1 stycznia 1995r. obowiązywała ustawa z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185), która w art. 35- 45 przewidywała procedurę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Ustawa ta, jak i rozporządzenie wykonawcze do niej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji, Dz. U. z 1985r. Nr 31, poz. 140) nie eliminowało wydanych przed dniem 1 stycznia 1985r. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z obrotu prawnego. Tym samym należy założyć, iż teoretycznie wydana przed tą datą taka decyzja mogła nadal pozostawać w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji, dla których do dnia 1 stycznia 1995r. nie wydano pozwolenia na budowę, traktowało się od tej daty jako decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym ta regulacja dokonała definitywnego przekształcenia ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Hipotetycznie zakładając, iż taka możliwość istniała w odniesieniu do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, na potrzeby której Minister Rolnictwa udzielił zezwolenia w dniu 9 listopada 1979r. na przekształcenie gruntów rolnych na cele nierolne, to od dnia 1 stycznia 1995r. ta zgoda (zezwolenie) musiała obejmować konkretną, inwestycję określoną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący zaś występując z wnioskiem w dniu 13 listopada 2002r. nie mogli skutecznie powoływać się na tak udzieloną 9 listopada 1979r. zgodę, bo nawet gdyby była ona wydana dla konkretnej inwestycji, to została ona już "skonsumowana" w innej decyzji traktowanej jako decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie było więc w ocenie Sądu l instancji nawet hipotetycznej możliwości, aby inwestorzy w tej sprawie mogli skutecznie powoływać się dla swojego zamierzenia inwestycyjnego na zgodę Ministra Rolnictwa z dnia 9 listopada 1979r.

Rozpoznając również drugą możliwość, jaką było udzielenie przez Ministra Rolnictwa z 9 listopada 1979r. zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd l instancji wskazał, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określały przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych. Decyzje wydawane przez właściwe organy były podstawą do zakwalifikowania dotychczasowego terenu rolnego w planie miejscowym jako terenu o przeznaczeniu nierolnym. Ustawa ta przewidywała odrębną procedurę sporządzenia gospodarczo uzasadnionego programu rolniczego wykorzystywania gruntu wyłączonego z produkcji rolnej w okresie od chwili podjęcia decyzji o ich przeznaczeniu (na cele nierolne) do czasu faktycznego ich wyłączenia z produkcji rolniczej (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów). Zgodnie z obowiązującą w 1979r. ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975r. Nr 11, poz. 67 ze zm.) plany miejscowe określały sposób zagospodarowania danego terenu. Na podstawie kolejnej ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) plan miejscowy stanowił podstawę gospodarki gruntami, wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne i decyzji o zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze (art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym). Treść powoływanego przez skarżących protokołu (pisma) z dnia 18 lutego 1987 r. wskazuje w ocenie WSA, że opiniowano wnioski w sprawie zmiany użytkowania terenów rolnych na niewolne, opracowywane do projektów wprowadzania zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Wprost w tym piśmie wskazano, że zgodnie z planem przeznaczono dotychczas na inwestycje tereny rolne o powierzchni 826 ha, z czego do dnia 31 grudnia 1985r. wykorzystano tylko 456 ha. Można wskazać zdaniem Sądu, iż zezwolenie Ministra wygasło 31 grudnia 1985r. w związku z treścią art. 50 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak bowiem zatwierdzenia planu mógł stanowić przyczynę wygaśnięcia zezwolenia Ministra Rolnictwa. Zgoda udzielona w 1979r. mogła obejmować tylko przeznaczenie terenów w wówczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wygaśnięcie tego planu wywoływało i ten skutek, że wcześniej udzielona zgoda nie mogła być podstawą do dokonania zmiany przeznaczenia terenu w nowym (kolejnym) planie miejscowym. Rada Miasta K. uchwałą z dnia [...] kwietnia 1988r. Nr [...] uchwaliła miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (Dz. Urzęd. Woj. [...] z 1988r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), zmieniony w istotnym zakresie uchwałą Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r. Nr [...]. Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że plan miejscowy uchwalony [...] kwietnia 1988 r. przyjęty został na podstawie ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), bo to wprost wynika z ww. uchwały nr [...]. Minister Rolnictwa wydał zaś swoją decyzję 9 listopada 1979 r., czyli na 9 lat przed uchwaleniem ww. planu miejscowego. Ponadto od 1 lipca 1982r. obowiązywała ustawa z 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i tylko na podstawie tejże ustawy (obowiązującej również w 1988r.) możliwe było udzielanie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na nierolne w planie miejscowym. Tym samym należy stwierdzić, że nawet przyjmując, iż zezwolenie Ministra Rolnictwa z 9 listopada 1979r. zostało udzielone w związku z uchwalaniem planu miejscowego, to nie mogło ono stanowić podstawy do dokonania ustaleń w planie miejscowym z 1988r. Świadomość tego miały osoby uczestniczące w zebraniu (naradzie) w dniu 18 lutego 1987r. (skąd pochodzi powoływany przez skarżących protokół), które wskazywało, że zgoda na przekształcenie gruntów wynikająca z decyzji Ministra Rolnictwa z 9 listopada 1979r. już wygasła.

Nie można przyjąć w ocenie Sądu pierwszej instancji również, że decyzja o tzw. odrolnieniu gruntów rolnych wprowadziła zmianę ich przeznaczenia w sposób trwały (niejako "raz na zawsze"), bo wówczas to nie plan miejscowy określałby przeznaczenie gruntów, ale właśnie decyzja wyrażająca zgodę na taką zmianę. Jeżeli decyzja administracyjna wygasła, to tym samym wygasły również skutki prawne wynikające z tejże decyzji, o ile nie spowodowały one trwałej zmiany czy to stanu faktycznego, czy to stanu prawnego, innymi słowy skutki danej decyzji mogą trwać nadal, jeżeli na jej podstawie dokonano innych czynności z nieograniczonym zakresem wywierania skutków. Sąd wskazał, iż jeżeli dany teren określony w planie miejscowym jako teren nierolny rzeczywiście przestał nim być i to nowe przeznaczenie zostałoby uwidocznione w ewidencji gruntów (rejestr stanów faktycznych), wówczas nastąpiłaby trwała zmiana przeznaczenia i tym samym nawet późniejsza utrata mocy planu miejscowego, jak również wygaśnięcie decyzji, na podstawie której uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia, nie miałoby wpływu na zmianę przeznaczenia terenu. W tej sprawie taka sytuacja nie istnieje. Tereny, dla których Minister Rolnictwa wydał zgodę na ich wyłączenie z produkcji rolnej, nadal są ujawnione w ewidencji gruntów jako tereny rolne, tym samym nie nastąpiła zmiana ich przeznaczenia. Do tego, aby skutki prawne podjętej decyzji oddziaływały na system prawny po jej wygaśnięciu, wymagany jest odrębny przepis ustawowy. Taki wyjątek wprowadza dopiero art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym uważa się za spełnioną przesłankę przeznaczenia gruntów na cele nierolne, jeżeli dany teren albo nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów na podstawie ustawy z 12 lipca 1984r. i które utraciły moc na podstawie art. 87 ust. 3 i art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Taki przypadek nie ma miejsca w tej sprawie, bo Minister Rolnictwa nie udzielał zgody na zmianę przeznaczenia terenów w planie miejscowym z 1988 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Konsorcjum Inwestycyjne Sp. z o. o. w K., zarzucając :

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik

sprawy, a to:

-art. 134 § 1 ppsa, art. 141 § 4 ppsa i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, nieprzeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w granicach sprawy, brak w uzasadnieniu wyroku argumentów dotyczących niezasadności zarzutów skargi, oddalenie skargi mimo, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono istotne dla sprawy okoliczności, które istniały w chwili orzekania, a nie zostały wzięte pod uwagę przez organy,

2. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:

-art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 10 lipca 2003r. w związku z art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu, że nieruchomość, na której ma być zlokalizowania inwestycja wymaga uzyskania ponownej zgody na przeznaczenie na cel nierolny lub nieleśny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, względnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu;

-art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie wykładni gramatycznej sformułowania "przepisy dotychczasowe" i uznaniu, że uzasadnia to stosowanie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 10 lipca 2003r. względnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu,

3. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu:

-art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1997r. w brzmieniu na dzień 9 listopada 1979r. i przyjęciu, że wydana na podstawie tych przepisów decyzja Ministra Rolnictwa wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia nieruchomości na cel nierolny lub nieleśny wygasła, względnie nie wywiera skutków prawnych, -art. 50 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na przyjęciu, że zezwolenie Ministra Rolnictwa z dnia 9 listopada 1979r. wygasło w stosunku do nieruchomości, na której ulokowana jest inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania, na skutek braku programu rolniczego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1206/08 uchylił zaskarżony wyrok, przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od SKO w [...] na rzecz Konsorcjum Inwestycyjnego "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w K. kwotę 600 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA uznał za trafny przede wszystkim zarzut kasacji dotyczący naruszenia w toku postępowania przed Sądem l instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 ppsa, art. 141 § 4 ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 kpa, a w końcu i art. 151 ppsa, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa.

NSA stwierdził że uzasadnienie skarżonego wyroku bazuje na niekompletnych ustaleniach faktycznych i dlatego nie jest zgodne z art. 141 § 4 ppsa. Na brak kompletności ustaleń wskazuje bowiem to, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono okoliczności, które istniały w chwili orzekania przez organy, a nie zostały wzięte pod uwagę, takie jak decyzja Ministra Rolnictwa z dnia 9 listopada 1979r. i protokół z dnia 18 lutego 1987r. Przede wszystkim jednak pominięto treść obowiązującego do chwili wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru objętego rozpatrywanym wnioskiem. NSA podkreślił, że WSA jest upoważniony wyłącznie do oceny, czy organy administracji ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego stosownie do treści określonych norm prawa materialnego, nie zaś do dokonywania samodzielnych ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może jedynie dokonywać takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Tak więc ujawnienie w toku postępowania sądowego dokumentów związanych z określoną sprawą nie musiałoby samo przez się skutkować uchyleniem kontrolowanej decyzji, gdyby dokonane przez organ ustalenia, pozwalałyby na stwierdzenie stanu faktycznego pozwalającego na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Uchybienie dyspozycji art. 141 § 4 ppsa wynika też z faktu naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Przepis art. 134 § 1 ppsa wyznacza granice rozpatrzenia sprawy przez Sąd l instancji. Skarżący w postępowaniu sądowym wskazywał na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego, nadto w postępowaniu sądowym wskazywał na dowody, w tym treść obowiązującego przed wygaśnięciem miejscowego planu, które zostały przez Sąd pominięte, a w samym postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku.

NSA wyjaśnił, iż podstawę materialnoprawną postępowania stanowił przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wprowadził odstępstwo od zasady, w myśl której organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien ocenić ją według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydawania swojego rozstrzygnięcia. Powyższa norma nakazuje stosować przepisy dotychczasowe w sprawie wszczętej przed wejściem w życie tej ustawy, co oznacza, że także organ odwoławczy jest zobowiązany wydać rozstrzygnięcie w sprawie stosując przepisy dotychczasowe, a nie przepisy obowiązujące w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Tak więc sprawa taka powinna być rozstrzygnięta co do jej istoty, na podstawie przepisów dotychczasowych. Nie zmienia tego stanu rzeczy okoliczność, że w toku postępowania z mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 31 grudnia 2003r. utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

NSA podkreślił, że wnosząca skargę kasacyjną strona wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożyła w dniu 16 października 2002r. Sprawa wszczęta powyższym wnioskiem nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11 lipca 2003r., a wobec tego stosownie do przepisu art. 85 ust. 1 tej ustawy, w rozpoznawanej sprawie stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i - co jest istotne - przepisy prawa wydane na podstawie tej ustawy. Sąd l instancji zasadnie zauważył, iż w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie też wskazano w skarżonym wyroku, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalało się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania i że tym samym to miejscowy plan zagospodarowania terenu określał przeznaczenie poszczególnych obszarów. Jednakże, mimo trafnego wskazania powyższych norm prawnych w skarżonym wyroku, Sąd l instancji ani nie wskazał na dokonane przez organy ustalenie treści, ani też nie ocenił przepisów dotychczasowych, takich jak treść obowiązującego do chwili wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego rozpatrywanym wnioskiem, który to plan jest aktem normatywnym stanowiącym przepisy powszechnie obowiązującego prawa miejscowego na określonym obszarze (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zdaniem NSA dokonanie ustaleń i ich ocena we wskazanym wyżej zakresie było o tyle istotne, że jak stwierdzono we wniesionej kasacji działki sąsiednie dla terenu objętego rozpatrywanym wnioskiem są zabudowane, a zabudowa ta była możliwa, ponieważ dopuszczał to plan, który wygasł, a który zawierał zgodę na przeznaczenie tych nieruchomości oraz nieruchomości skarżącego na cele nierolnicze i nieleśne. Ustaleń co do dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego wnioskiem w oparciu o akty prawne wyżej wskazane nie zawarto w decyzji kontrolowanej, gdzie ograniczono się do stwierdzenia, że "teren objęty wnioskiem w przeważającej części stanowi użytek rolny....". Według stanowiska Sądu l instancji, jeżeli dany teren określony w planie miejscowym jako teren nierolny rzeczywiście przestał nim być i to nowe przeznaczenie zostałoby uwidocznione w ewidencji gruntów, wówczas nastąpiłaby trwała zmiana przeznaczenia i tym samym, nawet późniejsza utrata mocy planu miejscowego, jak również wygaśnięcie decyzji, na podstawie której uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia, nie miałoby wpływu na zmianę przeznaczenia terenu. Konsekwencją takiego poglądu było przyjęte w skarżonym wyroku ustalenie, iż w odniesieniu do przedmiotowych terenów, z uwagi na brak ujawnienia w ewidencji gruntów zmiany ich przeznaczenia poprzez ich wyłączenie z produkcji rolnej wskazuje na to, że tym samym nie nastąpiła zmiana przeznaczenia tych terenów. W ocenie NSA powyższe stanowisko jest wadliwe, bowiem przyznaje ono danym uwidacznianym w ewidencji gruntów takie znaczenie, które podważa decyzje ostateczne, treść aktów prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ale przede wszystkimi taka moc wiążąca dla zawartych w ewidencji gruntów danych nie wynika na pewno z aktów prawnych np. ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) regulujących sprawy dotyczące ewidencji gruntów. NSA wskazał, że problematyka dotycząca charakteru skutków wprowadzania zmian w ewidencji gruntów była przedmiotem licznych orzeczeń NSA, a także Sądu Najwyższego. Z orzeczeń tych ponad wszelką wątpliwość wynika, iż zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny, co oznacza, iż nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Ponadto ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach.

Zdaniem NSA w odniesieniu do gruntów rolnych, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących do dnia 31 grudnia 2003r. zostały przeznaczone na cele nierolnicze, należy przyjąć, także po wygaśnięciu tych planów, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zostało dokonane w planie miejscowym. W konsekwencji brak jest podstaw, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszarów oznaczonych w ewidencji jako grunty rolne, których przeznaczenie było określone jako nierolnicze w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. planie miejscowym. NSA podkreślił, że zasadą przyjętą w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych było, że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody wydanej w formie decyzji administracyjnej. Natomiast wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej następowało po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, uzyskiwanej każdorazowo przed decyzją o pozwoleniu na budowę. Z powodu przedstawionych wyżej okoliczności NSA uznał skargę kasacyjną za zasadną co do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w związku z art. 7 kpa, art. 75 kpa i w związku z art. 77 kpa oraz art. 151 ppsa poprzez nieuprawnione przyjęcie, że ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione przez organ zgodnie ze wskazanymi wyżej normami, a co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wynika z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten dokonał na gruncie stanu faktycznego sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją wykładni przepisu art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej uzp), w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych(dalej zwanej uogrl), wyrażając wiążący dla sądu, któremu sprawa została przekazana pogląd, iż w odniesieniu do gruntów rolnych, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących do dnia 31 grudnia 2003 r. były przeznaczone na cele nierolnicze należy przyjąć, także po wygaśnięciu tych planów, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zostało dokonane w planie miejscowym. Związanie sądu rozpoznającego ponownie skargę w niniejszej sprawie powyższym poglądem, prowadzi do uznania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zaś argumenty skargi dotyczące interpretacji treści art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 uogrl uznać należy za uzasadnione.

Błędne założenie przez organy, iż w wyniku utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, grunt przeznaczony w tym planie na cele nierolnicze i nieleśne traci swój dotychczasowy charakter, zyskując na powrót status gruntu rolnego w rozumieniu art. 7 ust. 1 uogrl, doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 kpa, poprzez zaniechanie należytego wyjaśnienia i ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, względnie ustalenie ich na podstawie niewystarczających dowodów. To błędne założenie wynikające z nieprawidłowej interpretacji art. 10 uzp w zw. z art. 7 uogril oraz, pominięcie treści art. 13 tej ustawy, odniosło skutek w postaci poprzestania przez organy na przeprowadzeniu dowodu z wypisów z rejestru gruntów dotyczących działek objętych wnioskiem inwestorów, celem ustalenia, że grunty objęte wnioskiem są gruntami rolnymi, oraz ustaleniu, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oprócz naruszenia wskazanych wyżej norm prawa materialnego i przepisów postępowania, doszło również do naruszenia przepisów art. 20 i 22 Ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez błędną ich interpretację polegająca na przyjęciu, że dane wynikające z ewidencji gruntów, są decydujące w kwestii ustalenia przeznaczenia działek objętych wnioskiem, w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skutkiem takiego założenia i tak przeprowadzonego postępowania dowodowego było uznanie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożony przez skarżące podmioty nie może być rozstrzygnięty pozytywnie.

Tymczasem wskazać należy, że art. 7 ust. 1 uogril w brzmieniu obowiązującym na dzień 10 lipca 2003 r. stanowił, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wyłączał więc jakąkolwiek inną możliwość - poza przeznaczeniem w mpzp - zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów, o których mowa w ust. 2 tego przepisu wymagało zgody wskazanych w pkt.1, 2, 3, 4 i 5 tego ustępu organów. Zgoda ta była wydawana w formie decyzji administracyjnej. Decyzja taka byłą podstawą do przeznaczenia w mpzp gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie decydowała ona jednak o tym, jakie będzie konkretne przeznaczenie gruntów dotychczas posiadającymi charakter rolnych lub leśnych. O tym konkretnym przeznaczeniu decydowały dopiero przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym, jako w akcie prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, dokonywało się - zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt. 1 uzp przeznaczenia określonych gruntów na konkretne cele. Decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt. 1-5 była więc aktem rozstrzygającym sprawę w przedmiocie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Była ona wydawana w wyniku postępowania prowadzonego przez wskazane w art. 7 ust. 2 organy. Jej istnienie było niezbędnym warunkiem przeznaczenia w mpzp gruntów dotychczas rolnych leśnych na inne cele. Decyzja taka pozostawała w związku z procedurą uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie była w żaden sposób zależna od tej procedury, gdyż nie toczyła się w jej ramach (por. z uwagi na niezmieniony zasadniczo charakter decyzji z art. 7 ust. 2 uogrl w obecnym stanie prawnym, wyrok WSA w Warszawie dnia 8 czerwca 2005 r., IV SA/Wa 406/05, Lex nr 179126). Rozstrzygnięcie to było podstawą do dokonania w mpzp zmiany przeznaczenia gruntów, czyli określenia konkretnego przeznaczenia w rozumieniu ustawy o zp. Plan określał sposób przeznaczenia terenów, które były objęte zgodą, o której mowa w art. 7 ust. 2 uogrl. Decyzja zezwalająca na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie stanowiła natomiast o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, ponieważ wyłączenie takie było czynnością faktyczną a nie prawną i jego przesłanki i tryb regulował przepis art. 13 uogrl. Było ono możliwe wyłącznie po przeznaczeniu tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne i po uzyskaniu decyzji określającej warunki tego wyłączenia. Dopiero po uzyskaniu takiej decyzji (opartej na art. 13 uogrl) możliwe było podjęcie przez inwestora robót powodujących faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji.

W związku z treścią art. 10 ust. 1 pkt. 1 uzp stwierdzić należy, że przeznaczenie konkretnego terenu mogło wynikać wyłącznie z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie mają więc znaczenia dla ustalenia przeznaczenia gruntów dane wynikające z ewidencji gruntów, która ma charakter informacyjny i prowadzona jest w celu uporządkowania informacji o gruntach. Nie rozstrzyga jednak o ich przeznaczeniu, ani nie rozstrzygała o tym przeznaczeniu pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak bowiem wynika z art. 20 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z kolei zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 tej ustawy, osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Wobec takiego brzmienia przepisów, brak było podstaw do ustalenia przez organy przeznaczenia gruntów objętych wnioskiem w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów. W sposób nieuprawniony więc, bo na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów, a nie na podstawie norm prawnych decydujących o przeznaczeniu gruntów organ ustalił, że działki objęte wnioskiem są działkami o przeznaczeniu rolnym. Ustalenie to - dotyczące istotnych w sprawie okoliczności - jest przy tym zupełnie niejasne i nieprecyzyjne a zatem wadliwe w świetle art. 7, 77 i 107 par. 3 kpa i jako takie nie mogło się ostać. Organy ustaliły bowiem, że "teren objęty wnioskiem w przeważającej części stanowi użytek rolny". Takie ustalenie nie wskazuje, która część terenu objętego wnioskiem stanowi zdaniem organu użytek rolny, która zaś część charakteru takiego nie posiada, co narusza wskazane przepisy postępowania. W świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 10 ust. 1 uzp w związku z art. 7 ust. 1 uogrl organ obowiązany był więc do zbadania, jakiej treści zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyły terenu objętego wnioskiem, w szczególności czy tereny te w świetle zapisów mpzp przyjętego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 25 kwietnia 1988 r., zmienioną uchwałą Nr [...] z dnia 16 listopada 1994 r. oraz czy świetle zapisów tego planu stanowiły tereny o przeznaczeniu rolnym, czy też posiadały inne niż rolne przeznaczenie. Ustalenie, że posiadały one w tym planie inne niż rolne lub leśne przeznaczenie musiałoby wskazywać na uprzednio wyrażoną przez odpowiedni organ i w odpowiednim trybie, zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Nie jest - w świetle kolejno obowiązujących regulacji dotyczących przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - możliwe, iż obowiązujący do 31 grudnia 2002 r. plan miejscowy, w którym działki objęte wnioskiem posiadały przeznaczenie "nierolne" i "nieleśne" uchwalony został bez uprzedniej zgody stosownego organu na takie właśnie nierolne i nieleśne przeznaczenie. Przedstawione przez skarżących w toku postępowania sądowoadministracyjnego dowody świadczą o istnieniu decyzji z 1979r, której treści jednak nie można domniemywać. Sąd nadto nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy, ponieważ należy do obowiązku organów prowadzących postępowanie administracyjne. Istnienie decyzji z 1979 r., oraz protokołu, którego fragment przedłożyła strona skarżąca dowodzi, że postępowanie dowodowe w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją przeprowadzone było w sposób wadliwy. Rzeczą organów było ustalenie przeznaczenia działek objętych wnioskiem w planie obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., a także ocena ewentualnych skutków prawnych decyzji wydawanych uprzednio w przedmiocie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na terenie objętym wnioskiem inwestorów. Zważyć przy tym należy, że wiążący w niniejszej sprawie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny aktualny jest zarówno przy przyjęciu stanowiska co do rozstrzygania spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o przepisy ustawy dotychczasowej tylko w zakresie zasad i trybu wydawania decyzji, co skutkuje stosowaniem pozostałych przepisów według stanu prawnego na dzień orzekania, jak i przy przyjęciu, iż przepis art. 85 ust. 1 pzp nakazuje rozumieć przez przepisy dotychczasowe nie tylko przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ale i inne przepisy wówczas obowiązujące.

Z przyczyn wskazanych wyżej zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Organy orzekające w sprawie naruszyły bowiem przepisy prawa materialnego - art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oraz art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a także przepisy postępowania - art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując wniosek złożony przez skarżących o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organy powinny mieć na uwadze treść art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności fakt zakończenia sprawy wszczętej tym wnioskiem decyzją ostateczną.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit.c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy.