Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2467/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 pkt. 1, art. 14 ust. 1 i 2, art. 20 ust.1
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 54 par. 1 , art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: 1. Wniesienie przez inicjatora referendum skargi do sądu na uchwałę w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum stanowi wyjątek od zasady wnoszenia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 P.p.s.a.).

2. Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej, zawierająca wytyczne i wyjaśnienia dotyczące odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego, może mieć znaczenie posiłkowe w ustaleniu treści norm art. 14 ust. 2 ustawy o referendum, nadając określony kierunek procesowi ich wykładni i stosowania.

3.Nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym referendum sprawy indywidualne, które powinny być załatwiane przez organ w drodze aktu administracyjnego w sformalizowanym trybie, z zachowaniem szczegółowo uregulowanej procedury, z dopuszczeniem środków zaskarżenia mających na celu kontrolę i weryfikację aktu. Na tej zasadzie z zakresu referendum należy wyłączyć sprawy rozstrzygane w trybie k.p.a., Ordynacji podatkowej, bądź Prawa budowlanego.

4. Rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego – aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

TEZY

1. Wniesienie przez inicjatora referendum skargi do sądu na uchwałę w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum stanowi wyjątek od zasady wnoszenia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 P.p.s.a.).

2. Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej, zawierająca wytyczne i wyjaśnienia dotyczące odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego, może mieć znaczenie posiłkowe w ustaleniu treści norm art. 14 ust. 2 ustawy o referendum, nadając określony kierunek procesowi ich wykładni i stosowania.

3.Nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym referendum sprawy indywidualne, które powinny być załatwiane przez organ w drodze aktu administracyjnego w sformalizowanym trybie, z zachowaniem szczegółowo uregulowanej procedury, z dopuszczeniem środków zaskarżenia mających na celu kontrolę i weryfikację aktu. Na tej zasadzie z zakresu referendum należy wyłączyć sprawy rozstrzygane w trybie k.p.a., Ordynacji podatkowej, bądź Prawa budowlanego.

4. Rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego – aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 258/12 w sprawie ze skargi B. M., E. A., Z. Z., K. Z. i K. D. na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 258/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Ł. z dnia 22 lutego 2012 r. nr XIII/72/12 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Gminy Ł. uchwałą z dnia 22 lutego 2012 r. nr XIII/72/12 odrzuciła wniosek mieszkańców z dnia 23 stycznia 2012 r. o przeprowadzenie referendum w sprawie lokalizacji/budowy na obszarze Gminy Ł. tzw. "farm wiatrowych".

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że Rada Gminy powołała komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. Komisja przeliczyła karty popierających wniosek, które zgodnie z deklaracją inicjatora referendum zawierają 469 podpisów. Komisja zakwestionowała 53 podpisy ze względu na nieprawidłowe dane związane m.in. z błędnymi adresami, numerami PESEL, nieczytelnymi danymi, brakiem osób w rejestrze wyborców gminy. Ponadto komisja odebrała 146 oświadczeń od mieszkańców, iż podpisując się na listach nie zapoznali się z treścią karty.

Przepis art. 14 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 985 ze zm.) nie zawiera, co prawda opisu wyglądu kart do głosowania, jednak jego treść wskazuje, że inicjator zbiera podpisy mieszkańców, którzy chcą poprzeć inicjatywę referendalną. Oczywistym zatem jest, że osoba składająca podpis powinna złożyć go w sposób świadomy. Zaistniały stan faktyczny poddaje w wątpliwość poprawność przygotowanego przez inicjatora wzoru karty poparcia.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Inicjator referendum w swoim wniosku wniósł o przeprowadzenie gminnego referendum w sprawie lokalizacji/budowy na obszarze gminy Ł. tzw. "farm wiatrowych". Pytanie referendalne sformułowano następująco: "Czy wyrażasz zgodę na budowę na obszarze gminy Ł. tzw. farm wiatrowych?". Referendum nie powinno być zorganizowane w sytuacji, kiedy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy, gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszałoby prawo, gdyż dla tego rodzaju sprawy prawo przewiduje inną obowiązkową procedurę. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy referendum musi dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. W ocenie organu procedury dotyczące budowy inwestycji wynikają z przepisów prawa budowlanego i są objęte kompetencją organów administracji architektoniczno- budowlanej. Zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w pierwszej instancji właściwym organem w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej jest zasadniczo starosta i to on jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych w wymienionej ustawie. Rada gminy nie może wydawać pozwoleń na budowę, zatem przedmiot referendum zaproponowany przez inicjatora referendum nie mieści się w zakresie ustawowych kompetencji rady.

Gdyby natomiast przyjąć, że inicjatorowi referendum chodziło o wyrażenie zgody nie na budowę, ale na lokalizację tzw. "farm wiatrowych", to stwierdzić należy, że w przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), określenie sposobu zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 51 i 60, wydaje zasadniczo wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dlatego też również w tym zakresie, zdaniem organu, przedmiot referendum nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy, choć bezsprzecznie w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy będąc organem, który odpowiada za uchwalanie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność, a także swobodę decydowania o przeznaczeniu i określania warunków zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy.

Skargę na powyższą uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: B. M., Z. Z., K. Z., K. D., E. A. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 14 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż komisja jest władna podważać i eliminować podpisy mieszkańców popierających referendalną inicjatywę, na podstawie zebranych przez nią "oświadczeń";

- art. 14 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że karta poparcia dla inicjatywy referendalnej zawierająca informacje o przedmiocie zamierzonego referendum, nie może być dokumentem dwustronnym a ściślej, że nie może zawierać podpisów poparcia mieszkańców na drugiej stronie;

- art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż akceptacja Rady Gminy Ł. dla inicjatywy mieszkańców w sprawie przeprowadzenia gminnego referendum w sposób określony w art. 2 ust. 1 ustawy oraz rozstrzygnięcie sprawy po spełnieniu warunku z art. 55 na zasadzie art. 56 tej ustawy doprowadzi do naruszenia prawa;

- art. 65 poprzez błędną interpretację postanowień ustawy, iż rozstrzygnięcie referendum spełniające wymogi ustawy o referendum lokalnym zmusi Radę do czynności sprzecznych z prawem;

- art. 170 Konstytucji RP poprzez odmowę członkom wspólnoty samorządowej prawa do decydowania w drodze referendum.

Skarżący uzasadniając skargę podnieśli, że Komisja i Rada nie dowiodły i nie wykazały inicjatorowi referendum merytorycznych uchybień oraz naruszenia przepisu art. 14 ustawy o referendum lokalnym.

W ocenie skarżących przepis art. 14 ustawy o referendum lokalnym nie odnosi się do karty do głosowania, a jedynie do karty poparcia. Na gruncie ustawy o referendum lokalnym wola ustawodawcy, co do jednostronnej formy dokumentu została wyrażona w odniesieniu do kart głosowania (art. 53 ust. 3 ustawy).

Skarżący wyjaśnili, że uchwała nr VII/46/2011 z dnia 2 września 2011 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla "farmy wiatrowej Ł.", zainicjowane postępowanie oraz procedury administracyjne, prowadzą do uchwalenia przez Radę Gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "farma wiatrowa Ł.". Natomiast uchwalenie planu jest niczym innym, jak udzieleniem przyszłemu inwestorowi promesy dla dalszych prac planistyczno-projektowych farmy, a w rezultacie, jej budowy. Jeśli zatem mieszkańcy gminy w referendalnym rozstrzygnięciu, wyrażą swój sprzeciw dla realizacji takiej inwestycji, czyli de facto dla budowy tzw. "farmy wiatrowej Ł.", uprzedzając uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wówczas Rada, zgodnie z przepisem art. 65 ustawy o referendum lokalnym "niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji".

Rada Gminy Ł. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podniosła, że skargę wniesiono po upływie terminu przewidzianego na jej wniesienie. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia.

W niniejszej sprawie strona skarżąca otrzymała zaskarżoną uchwałę w dniu 27 lutego 2012 r. wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi. Skarżąca wniosła skargę w dniu [...] marca 2012 r. za pośrednictwem Rady Gminy w Ł. Skarga ta niezwłocznie, to jest [...] marca 2012 r., została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Ustawa o referendum lokalnym wprowadza zasadę bezpośredniości wnoszenia skargi, dlatego tez inicjator referendum powinien w niniejszym przypadku złożyć skargę wprost do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czego nie uczynił. Dla zachowania terminu nie ma, więc znaczenia, że skarżąca w otwartym terminie złożyła skargę Radzie Gminy Ł., gdyż decyduje data przekazania jej organowi właściwemu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Gminy Ł. podtrzymała stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, pełnomocnik Rady Gminy Ł. złożył do akt sprawy kopię uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że skarga, o której mowa w art. 20 ust.1 ustawy winna być wnoszona za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną uchwałę. W przepisie art. 20 ust. 1 ustawy nie ma sformułowania, że skargę należy wnieść bezpośrednio do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarga, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy winna być wnoszona w sposób pośredni, określony w art. 54 § 1 P.p.s.a., czyli za pośrednictwem organu administracji. Wyjątki od trybu wnoszenia skargi, określonego w art. 54 § 1 P.p.s.a., muszą wynikać wyraźnie z treści przepisu szczególnego i wyjątków tych nie można domniemywać. Skoro w art. 20 ust. 1 ustawy nie określono, że skargę wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego to oznacza, że winna być wnoszona za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną uchwałę, a nie bezpośrednio do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji błędne jest stanowisko organu w zakresie nieuwzględnienia 146 podpisów osób, które podpisały karty poparcia, a następnie złożyły identycznej treści oświadczenia, że nie zapoznano ich z treścią kart. Zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzono, że 146 osób nie wiedziało, że podpisuje wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie lokalizacji/budowy tzw. farm wiatrowych. Powyższe ustalenie organu nie koresponduje z treścią załączonych do akt sprawy oświadczeń. Z oświadczeń tych nie wynika brak świadomości tych osób co do przedmiotu referendum. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego przyjąć należy, że karty poparcia zostały podpisane prawidłowo przez 416 osób ( 469 – 53), to jest przez ponad 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. Spełniona, zatem została przesłanka niezbędna do przeprowadzenia referendum, określona w art. 4 pkt 1 ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wzór karty poparcia nie naruszał przepisów ustawy, a także nie stwarzał okazji do dokonywania naruszeń przez inicjatora referendum. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy wymienia konieczne dane, które powinna zawierać karta poparcia. Ten przepis, jak również inne przepisy ustawy nie przewidują zadrukowania karty i składania podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum tylko na jednej jej stronie. Gdyby ustawodawca uznał za bezwzględnie obowiązujący jednostronny wzór karty, to takie zastrzeżenie uczyniłby w tekście omawianego aktu prawnego. W taki właśnie sposób postąpił w przypadku karty do głosowania. W myśl art. 53 ust. 3 ustawy karta do głosowania może być zadrukowana tylko po jednej stronie.

Powyższej oceny Sądu nie zmienia okoliczność złożenia przez Radę Gminy Ł. uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. Uchwała ta zawiera wytyczne w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest odwołanie organów jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto uchwała Państwowej Komisji Wyborczej uchwalona została już po dacie wniesienia przez inicjatora referendum wniosku o przeprowadzenie referendum. Nie jest dopuszczalne czynienie stronie zarzutu niedostosowania się do wytycznych, które w dniu składania wniosku jeszcze nie obowiązywały.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 2 pkt 5 przewiduje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zakres przedmiotu, o który wnioskuje inicjator referendum mieści się w zakresie zadań i kompetencji rady gminy. Jak podnosi skarżący w pytaniu referendalnym chodzi o wyrażenie woli mieszkańców, co do zgody na budowę "farm wiatrowych" na obszarze gminy Ł. Referendum mogłoby prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem w sytuacji, gdyby Rada podjęła już uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla w/w farm. W sprawie pozostaje bezsporne, że uchwały takiej jeszcze nie podjęto. W konsekwencji kwestia realizacji inwestycji w postaci budowy "farm wiatrowych" nie została jeszcze ostatecznie zatwierdzona.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Gminy Ł., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "P.p.s.a." oraz art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U Nr 88, poz. 985 ze zm.), zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie:

1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U Nr 88, poz. 985 ze zm.) polegającym na błędnym przyjęciu, iż skarga na uchwałę Rady Gminy odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, powinna być wniesiona za pośrednictwem Rady Gminy a nie bezpośrednio do sądu administracyjnego,

2. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U Nr 88, poz. 985 ze zm.) polegającym na błędnym przyjęciu, że inicjatywa referendum została poparta przez ponad 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy,

3. art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U Nr 88, poz. 985 ze zm.) polegającym na błędnym przyjęciu, że wzór karty poparcia nie naruszał przepisów ustawy, a także nie stwarzał okazji do dokonywania naruszeń przez inicjatora referendum,

4. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U Nr 88, poz. 985 ze zm.) polegającym na błędnym przyjęciu, iż złożony przez mieszkańców wniosek spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o referendum lokalnym wprowadza regulacje szczególne w zakresie terminów do wniesienia skargi czy też skargi kasacyjnej, jak również wprowadza terminy przewidziane dla sądu administracyjnego wskazując, w jakim czasie sprawa powinna być rozpoznana przez sąd.

Przyjęcie stosunkowo krótkich terminów może uzasadniać cel tegoż środka zaskarżenia, ponieważ ma on służyć realizacji uprawnień do żądania przeprowadzenia referendum, a tym samym jego formalnemu zarządzeniu, a nie tylko i wyłącznie ocenę legalności działania organu stanowiącego. Strona skarżąca podnosi, że w świetle postanowień art. 20 ustawy o referendum lokalnym skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bez potrzeby wcześniejszego, przewidzianego w art. 52 § 4 P.p.s.a. wezwania organu, na piśmie, do usunięcia naruszenia prawa.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wzór karty poparcia nie naruszał przepisów ustawy o referendum lokalnym, a w szczególności art. 14 ust. 2. Dowodem wadliwości karty poparcia jest bowiem 146 podpisów osób, które wskazują, że: "kiedy proszono je o podpis w sprawie farmy wiatrowej, czy są jej przeciwni, nie zapoznano ich z treścią karty referendalnej, wskazano jedynie miejsce na liście, którą mają podpisać". Wbrew twierdzeniom Sądu, treść zebranych oświadczeń nie jest sprzeczna ze stanowiskiem organu przyjmującym, że osoby składające podpisy zostały wprowadzone w błąd. Komisja Rady Gminy, powołana do sprawdzenia czy wniosek odpowiada wymogom ustawy, podjęła decyzję o zebraniu – oświadczeń właśnie dlatego, że do członków Komisji "dochodziły" informacje od mieszkańców gminy twierdzących, iż nie wiedzieli, że podpisywali się za referendum.

Skarżąca Gmina podnosi, że referendum musi dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się jednak w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki (art. 2 ust. 1 ustawy). Natomiast procedury dotyczące budowy inwestycji, a tego dotyczy sformułowanie "budowy na obszarze gminy Ł. tzw. "farm wiatrowych", zawarte w pytaniu referendalnym, wynikają z przepisów prawa budowlanego i są objęte kompetencją organów administracji architektoniczno- budowlanej. Rada gminy nie może wydawać pozwoleń na budowę "farm wiatrowych", zatem przedmiot referendum, zaproponowany przez inicjatorów referendum w niniejszej sprawie, nie mieści się w zakresie ustawowych kompetencji samorządu gminnego.

Gdyby natomiast przyjąć, że inicjatorom referendum chodziło o wyrażenie zgody na lokalizację "farm wiatrowych" to wniosek ten prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, albowiem także w tym zakresie przedmiot referendum nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy. Nie ulega wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy posiada, w granicach prawa, samodzielność oraz swobodę decydowania o przeznaczeniu i określania warunków zagospodarowaniu przestrzennego na terenie gminy. To tzw. władztwo planistyczne jest jednak ograniczone nie tylko przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego (prawo ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody), ale również przez normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko skarżącej Gminy, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej interpretacji postanowień art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), przyjmując, że skarga, o której mowa w tym przepisie, powinna być wnoszona do sądu za pośrednictwem organu, który podjął zaskarżoną uchwałę.

Przepis art. 20 ust. 1 stanowi, że: "Na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, (...), inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia". Analiza normatywna omawianej regulacji prowadzi do wniosku, że skarga do sądu przysługuje wyłącznie na uchwałę odrzucającą wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum; że może ją wnieść wyłącznie inicjator referendum oraz, że skargę wnosi się bezpośrednio od wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wprawdzie ustawodawca nie określił tego wprost w przepisie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum tak, jak uczynił to np. w art. 13 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 ze zm.), jednakże wykładnia systemowa i teleologiczna norm w obrębie jednostki redakcyjnej art. 20 ustawy o referendum lokalnym wskazuje, że w tej materii mamy do czynienia z lex specialis wobec postanowień P.p.s.a. dotyczących zasad i trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Kognicja sądu administracyjnego jest bowiem wyraźnie wytyczona przepisami ustawy o referendum lokalnym.

Skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez potrzeby wzywania organu na piśmie, do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 P.p.s.a; por. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20 ustawy o referendum lokalnym, [w:] Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, ABC Warszawa 2007, s. 102-103). Wniesienie przez inicjatora referendum skargi do sądu na uchwałę w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum stanowi wyjątek od zasady wnoszenia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to również, że nie mają w tym przypadku zastosowania regulacje dające organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, prawo autokontroli tj. prawo do uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 § 3 P.p.s.a.).

Ustanawiając sądową kontrolę negatywnego rozstrzygnięcia rady, bądź milczenia organu, ustawodawca przyznał legitymację do wniesienia skargi inicjatorowi referendum. Określił jednocześnie 14-dniowy termin do dokonania tej czynności liczony od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Należy mieć na uwadze, że ze względu na usprawnienie procedury referendalnej, wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę rady. Sąd orzeka, więc za organ, który odrzucił wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum i wyrok sądu stanowi podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum (art. 20 ust. 3 i 4 ustawy).

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że nieuprawniony jest pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oparty na argumentacji a contrario, że skoro w art. 20 ust. 1 ustawy nie określono, że skargę wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego to oznacza, że winna być wnoszona za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną uchwałę. Jednakże nie można podzielić wniosku Gminy o odrzucenie skargi, albowiem, mimo, że została ona wniesiona za pośrednictwem organu, to jednak został zachowany termin 14 dni. Skarga została wniesiona w dniu 8 marca 2012 r., a zatem przed upływem 14 dni od daty otrzymania przez inicjatora referendum przedmiotowej uchwały.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu kasacji naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym polegającym na błędnym przyjęciu, że wzór karty poparcia nie naruszał przepisów ustawy, a także nie stwarzał okazji do dokonywania naruszeń przez inicjatora referendum, to należy uznać go za usprawiedliwiony.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 14 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, jak również inne przepisy ustawy nie przewidują zadrukowania karty i składania podpisów popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum tylko na jednej stronie.

Konstytucja RP w art. 170 stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Ustawa o referendum lokalnym, wydana na podstawie upoważnienia konstytucyjnego, określa zasady i tryb przeprowadzenia tego referendum. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Ustawa przewiduje przeprowadzenie referendum m in. z inicjatywy mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Zakłada zinstytucjonalizowany wpływ mieszkańców zarówno na wybór, jak i na ustalenie przedmiotu rozstrzygnięcia referendalnego. Prawo podmiotowe do udziału w referendum obejmuje m.in. uprawnienie członków wspólnoty samorządowej do zainicjowania tegoż referendum.

Ukształtowana przepisami ustawy, procedura referendalna stanowi w istocie spójną i logiczną całość służącą realizacji normatywnego celu określonego w art. 170 Konstytucji i art. 2 ust. 1 ustawy, czyli zapewnieniu członkom wspólnoty samorządowej warunków do wyrażenia bezpośrednio ich rzeczywistej woli, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej danej wspólnoty oraz zagwarantowania im możliwości realnego i transparentnego udziału w kierowaniu sprawami publicznymi.

W przypadku referendum przeprowadzanego z inicjatywy mieszkańców, najistotniejszą kwestią jest prawny obowiązek inicjatora referendum poinformowania o przedmiocie referendum. Notyfikuje on wspólnocie mieszkańców o zamiarze przeprowadzenia referendum oraz o jego przedmiocie, zabiegając jednocześnie o poparcie dla swojej inicjatywy. Na tym etapie postępowania dochodzi do wstępnej weryfikacji zasadności inicjatywy referendalnej przez wspólnotę mieszkańców. Przybiera ona negatywną albo pozytywną postać w zależności od tego, czy inicjator referendum zdoła uzyskać akceptację dla swojej inicjatywy przez mieszkańców uprawnionych do głosowania. Zakładając skuteczność kampanii referendalnej w jej wstępnym etapie, należy uznać, że dochodzi wtedy do prawnego legitymizowania inicjatywy referendalnej oraz przedmiotu przyszłego referendum.

Stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o referendum lokalnym inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie.

Podpisy zbiera się na kartach, z których każda zawiera informacje o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Karta zawiera również:

1) nazwiska i imiona członków grupy oraz imię, nazwisko i miejsce zamieszkania pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest grupa obywateli,

2) nazwę i adres siedziby statutowej struktury terenowej partii politycznej lub organizacji społecznej oraz imię, nazwisko i adres zamieszkania pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest partia polityczna lub organizacja społeczna.

Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne.

Precyzyjnie sformułowane w ustawie wymogi formalne mają na celu zapobieżenie manipulacjom i nadużyciom procedur referendalnych do partykularnych celów, czy wprowadzaniu mieszkańców w błąd, co do okoliczności mających znaczenie dla ich decyzji o poparciu inicjatywy referendalnej. Chodzi przecież o zagwarantowanie prawidłowego, rzetelnego korzystania z uprawnień i realizowanie normatywnych obowiązków przez podmioty uczestniczące w przeprowadzeniu referendum (zob. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do udziału w referendum lokalnym. Rozważania na tle ustawodawstwa polskiego, Łódź 2002, s. 182).

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wzór karty poparcia nie naruszał przepisów art. 14 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że przygotowany przez inicjatora druk karty poparcia był wadliwy. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęta przez inicjatora referendum, dwustronicowa konstrukcja karty poparcia może być źródłem nadużyć, manipulacji, a nawet dezinformacji i w konsekwencji wprowadzać mieszkańców w błąd, co do okoliczności mających znaczenie dla ich decyzji o poparciu przedmiotowej inicjatywy referendalnej.

Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, treść zebranych oświadczeń mieszkańców nie jest sprzeczna ze stanowiskiem organu przyjmującym, że osoby składające podpisy w istocie zostały wprowadzone w błąd. Z treści tych oświadczeń wynika, iż osoby te wiedziały, że wypowiadają się w sprawie farm wiatrowych, ale nie wiedziały, że udzielają poparcia w sprawie referendum w tym przedmiocie. Skoro osoby składające oświadczenia nie zapoznały się z treścią karty referendalnej, a to wynika z treści oświadczeń, to również nie miały możliwości zapoznania się z informacją o tym, iż raz udzielonego poparcia nie można wycofać.

Państwowa Komisja Wyborcza w uchwale z dnia 7 maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego, wyjaśniła w pkt 11, że karty, na których inicjator referendum zbierał podpisy osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum mogą być wykorzystywane z obu ich stron, jednak pod warunkiem, że na każdej z kart pierwsza strona odpowiada treścią wymogom określonym w art. 14 ust. 2 ustawy i zawiera część podpisów, zaś druga strona zawiera wyraźne wskazanie o kontynuacji z pierwszej strony karty podpisów mieszkańców popierających inicjatywę referendalną. Na drugiej stronie karty musi być zachowana ciągłość numeracji ze strony pierwszej. W przedmiotowej sprawie na stronie pierwszej karty była podana informacja o przedmiocie zamierzonego referendum i informacja, że poparcia nie wolno wycofać, zaś druga strona zawierała wyłącznie rubryki na złożenie podpisów popierających. Druga strona karty w ogóle nie stanowiła kontynuacji z pierwszej strony karty podpisów mieszkańców popierających inicjatywę referendalną.

Uchwały Państwowej Komisji Wyborczej zawierające wytyczne i wyjaśnienia dla innych organów państwowych i samorządowych nie stanowią wprawdzie źródła prawa powszechnie obowiązującego, nie oznacza to jednak, by były pozbawione jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Stanowią niewątpliwie pomocniczą dyrektywę dla kształtowania standardów demokratycznych procedur wyborczych i referendalnych i z tej choćby racji nie są one obojętne dla wykładni zasad i trybu funkcjonowania instytucji demokracji bezpośredniej na szczeblu lokalnym. Zgodzić się należy ze skarżącą Gminą, że uchwała Państwowej Komisji Wyborczej, zawierająca wytyczne i wyjaśnienia dotyczące odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego, może mieć znaczenie posiłkowe w ustaleniu treści norm art. 14 ust. 2 ustawy o referendum, nadając określony kierunek procesowi ich wykładni i stosowania.

Powyższe stanowisko pozostaje również w związku z zarzutem naruszenia art. 4 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym polegającym na błędnym przyjęciu, że inicjatywa referendum została poparta przez ponad 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. Skoro organ zakwestionował 53 złożone podpisy z uwagi na m.in. błędne adresy, numery PESEL itp., jak również zasadnie nie uznał 146 podpisów z uwagi na treść później złożonych oświadczeń w związku z wadliwością karty poparcia, to uznać należy, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, czyli inicjator nie uzyskał wymaganej ilości głosów poparcia.

Referendum lokalne nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę o przeprowadzeniu referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Organ stanowiący jest przy tym związany treścią wniosku i nie może dowolnie go interpretować.

Należy mieć na uwadze, że przepis art. 65 ustawy nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Referendum zatem nie może być zorganizowane, gdy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo, ponieważ dla tego rodzaju sprawy prawo przewiduje inną, obowiązkową procedurę.

Wskazać należy, że z postanowień art. 2 ust. 1 ustawy określających istotę i przedmiot referendum lokalnego jasno wynika, że referendum musi dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Przepis ten stwarza podstawę do rekonstrukcji normy upoważniającej do przeprowadzenia referendum w sprawach, które wynikają bezpośrednio z zakresu działania określonego przez zadania danej jednostki samorządu. Punktem odniesienia muszą tu być ściśle interpretowane przepisy o zakresie działania i zadaniach gminy, powiatu i województwa. Innymi słowy, nie każda spełniająca wymogi formalne inicjatywa mieszkańców lub ugrupowań politycznych czy też organizacji społecznej, pragnących przeforsować ważny - ich zdaniem - projekt musi prowadzić do przeprowadzenia referendum ze skutkiem prawnym. Rozróżnić przy tym trzeba kwestię związaną z obowiązkiem skorzystania z kompetencji do samego rozpatrzenia wniosku odpowiadającego warunkom formalnym, od kwestii wiążącej się z zakazem przeprowadzania referendum w sprawach, które ze względu na przepisy prawa materialnego w ogóle nie należą do danego samorządu.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że stanowiłoby naruszenie prawa rozstrzyganie w drodze referendum spraw, dla których przewidziany jest specjalny tryb postępowania, są określone procedury, wymagane jest dokonanie uzgodnień, czy zasięgnięcie opinii.

Nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym referendum sprawy indywidualne, które powinny być załatwiane przez organ w drodze aktu administracyjnego w sformalizowanym trybie, z zachowaniem szczegółowo uregulowanej procedury, z dopuszczeniem środków zaskarżenia mających na celu kontrolę i weryfikację aktu. Na tej zasadzie z zakresu referendum należy wyłączyć sprawy rozstrzygane w trybie k.p.a., Ordynacji podatkowej, bądź Prawa budowlanego.

Z zakresu przedmiotowego referendum wyłączone są także sprawy niemające wprawdzie indywidualnego charakteru, ale dla rozstrzygnięcia, których ustawodawca przewidział szczególne, sformalizowane procedury w celu ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Nie jest zatem możliwe uchwalenie w referendum aktu prawnego z pominięciem obowiązujących procedur, jeżeli zostały szczegółowo uregulowane. Rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego – aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie tego planu jest możliwe po wyczerpaniu wieloetapowej procedury mającej na celu zagwarantowanie ochrony praw i interesów różnorodnych podmiotów, przede wszystkim właścicieli nieruchomości. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują system zawiadomień, opiniowania, uzgodnień, zgłaszania wniosków, zarzutów, protestów, który umożliwia rozwiązywanie konfliktów między interesami jednostek, wspólnoty samorządowej i państwa (zob. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do udziału w referendum lokalnym. Rozważania na tle ustawodawstwa polskiego, Łódź 2002, s. 162-164).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wniosek o przeprowadzenie referendum zawierał pytanie o treści: "Czy wyrażasz zgodę na budowę na obszarze gminy Ł. tzw. farm wiatrowych?".

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Z kolei na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5, w ramach prowadzenia polityki przestrzennej, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy jedynie uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taka kompetencja wynika również z przepisów art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Natomiast procedury dotyczące budowy inwestycji, a tego dotyczy przecież sformułowanie "budowy" na obszarze gminy Ł. tzw. "farm wiatrowych", zawarte w pytaniu referendalnym, wynikają z przepisów prawa budowlanego i są objęte kompetencją organów administracji architektoniczno - budowlanej (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, w pierwszej instancji właściwym organem w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej jest zasadniczo starosta. Z tego tytułu jest on uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych w ustawie - Prawo budowlane, między innymi pozwoleń na budowę, przy czym, co istotne, w myśl art. 82a tej ustawy, starosta nie może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, spraw z zakresu swojej właściwości, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro rada gminy nie może wydawać pozwoleń na budowę "farm wiatrowych", to przedmiot referendum, zaproponowany przez inicjatorów, nie mieści się w zakresie ustawowych kompetencji organów samorządu gminnego.

Natomiast gdyby przyjąć, że inicjatorom referendum chodziło o wyrażenie zgody na lokalizację "farm wiatrowych", to tak sformułowany wniosek też prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Ustalanie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania następuje, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2, określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 51 i 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydaje zasadniczo wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tak, więc również w tym zakresie przedmiot referendum nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalanie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o przeznaczeniu i określania warunków zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy. To tzw. władztwo planistyczne jest jednak ograniczone nie tylko przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego (prawo ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody), ale również przez normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura sporządzania miejscowego planu jest sformalizowana, a zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organem właściwym do sporządzenia projektu planu miejscowego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W sporządzaniu projektu planu biorą udział organy innych jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej. Część z tych organów wydaje niewiążące opinie, ale z kolei wydawane przez inne organy uzgodnienia mają charakter wiążący i tylko pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia aktu planistycznego w danej postaci (art. 23 i 24 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia też udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Społeczeństwo jest powiadamiane, w sposób wskazany w ustawie, o podjęciu procedury planistycznej i w toku postępowania każdy może składać wnioski i uwagi, które muszą być przez organ sporządzający projekt planu rozpatrzone. Organ jest również zobowiązany do zorganizowania dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 1, 3, 10, 11, 12 i art. 18). Zmiana planu miejscowego następuje w takim samym trybie, co wynika z treści art. 27.

Powyższe unormowania prawne wskazują, że referendum nie może zastąpić procedury uchwalania planu miejscowego, bowiem wynik referendum może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu.

Ponieważ w skardze kasacyjnej skutecznie wykazano zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, to przy braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, oddalając przy tym wniesioną skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.