Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 729/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 9, art. 1 ust. 3, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 20 ust. 1, art. 32 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1159/20 w sprawie ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz B. C. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [..] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz [..] sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz B.C. kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1159/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] sp. z o.o. w B. oraz B. C. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] (dalej: plan miejscowy) Rada Miejska w K. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych w rejonie ul. K. i ul. S. w K. - obszar [...].

Skargi na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli B. C. (dalej: skarżący) oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka). Skarżący oraz spółka zakwestionowali w szczególności postanowienia planu miejscowego przewidziane w § 5 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym tereny, na których położona jest nieruchomość będąca przedmiotem własności skarżącego oraz dzierżawy spółki, przeznaczona została pod oczyszczalnię ścieków z zakazem lokalizacji na tych terenach obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami, w tym odzyskiem lub odzyskiem energii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi na plan miejscowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarówno skarżący, jak i spółka wykazali naruszenie ich indywidualnego interesu prawnego ustaleniami kwestionowanego planu miejscowego. Zapisy planu miejscowego uniemożliwiają spółce prowadzenie na wydzierżawionej działce nr [...] profilowanej działalności gospodarczej, w tym m.in. objętej zamierzeniem inwestycyjnym produkcji nawozów organicznych z odpadów biodegradowalnych oraz energii elektrycznej, natomiast skarżący jest współwłaścicielem tej działki oraz współudziałowcem spółki, ma więc ograniczone możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości przeznaczonej pod oczyszczalnię ścieków.

Odnosząc się do zarzutów skarg, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia trybu oraz zasad sporządzania planu miejscowego, w tym niezgodności planu miejscowego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2000 r. (dalej: Studium). Wskazał, że samo Studium nie jest przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej, zatem rozwiązania tam przyjęte nie mogą być w sprawie oceniane i tym bardziej podważane. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zaskarżonej uchwale, głównie w § 5, dokonano konkretyzacji postanowień Studium, natomiast uchwałą z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Rada Miejska "[...]" potwierdziła aktualność Studium w najistotniejszych jego elementach. Nie doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia w toku procedury planistycznej zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wprowadzony w planie miejscowym zakaz nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia gruntów położonych w rejonie ul. K. i S. w K., a jedynie ogranicza zabudowę poprzez m.in. zakaz lokalizacji obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami, w tym odzyskiem lub odzyskiem energii. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Rada Miejska w K., uchwalając zakwestionowany plan miejscowy, działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

1. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), dalej "u.p.z.p." w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej "u.s.g." poprzez uznanie, że plan miejscowy, w szczególności jego § 5 ust. 1 pkt 1 jest zgodny ze Studium, a w szczególności z jego punktem 6.2 podpunkt 1 lit. a i b oraz punktem 9.2 lit. A podpunkt 1, podczas gdy:

- taka ocena WSA nie została sformułowana w oparciu o zbadanie zgodności planu miejscowego z całością Studium, który to wymóg jest wprost artykułowany w orzecznictwie,

- Studium (w całości) nie było znane w dacie wyrokowania ani skarżącemu kasacyjnie, ani WSA w Gliwicach,

- Studium nie było i wciąż nie jest opublikowane na stronie BIP gminy K.,

- pomimo jednoznacznego wniosku zawartego w punkcie III skargi, WSA w Gliwicach nie zobowiązał Rady Miejskiej w K. do złożenia do akt sprawy całego Studium,

- odpowiedzi na skargi zawierają tylko fragmenty Studium, podczas gdy istotne dla sprawy elementy Studium – tj. opis wariantowości lokalizacji oczyszczalni ścieków jest zawarty na stronie 69 Studium – punkt 6.2 podpunkt 1 lit. a i b Studium, a zobowiązanie Rady Gminy do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji wyboru wariantu drugiego (co nastąpiło) dla tej nowej lokalizacji gminnej oczyszczalni ścieków jest zawarte na stronie 83 – punkt 9.2. lit. A podpunkt 1 Studium (w wersji, do której dotarła jednocześnie skarżąca kasacyjnie spółka),

- analiza całego Studium w powiązaniu z faktem podniesionym w skardze (a nie zaprzeczonym), że gmina K. nie jest zainteresowana korzystaniem z usług oczyszczalni ścieków, która ewentualnie mogłaby powstać na działce nr [...], ponieważ posiada własną infrastrukturę (wybudowanie nowej oczyszczalni według wariantu II opisanego w Studium) pozwoliłoby na jednoznaczną ocenę, że plan miejscowy jest sprzeczny ze Studium, skoro odpadł wariant lokalizacyjny na działce nr [...] przewidziany w Studium po wybudowaniu oczyszczalni ścieków na działce przy ul. R. w K.

1.2 błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 32 ust. 2 i art. 27 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że przy przyjmowaniu planu miejscowego zostały istotnie naruszone zasady jego sporządzania, a mianowicie w sytuacji, w której Rada Gminy podjęła uchwałę na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p. (in concreto uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r.), w której stwierdziła (verba legis: "1. Obowiązujące studium utraciło aktualność w wyniku istotnych zmian(...)") to powinna nastąpić zmiana Studium lub przyjęcie nowego studium zgodnie z art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 2 in fine u.p.z.p., a nie przyjęcie uchwały rzekomo zgodnej z nieaktualnym Studium

1.3 błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., jak również art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji oraz w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 (a w szczególności punkty c i d) planu miejscowego poprzez nieuwzględnienie, że przy przyjmowaniu planu miejscowego istotnie naruszone zostały zasady jego sporządzania poprzez:

- uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dla celów kształtowania polityki przestrzennej, o czym stanowi art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ale w celu zablokowania inwestycji jednocześnie skarżącej kasacyjnie spółki,

- naruszenie własności prywatnej (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), jak również ich nierozważenie (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), ponieważ interesowi skarżącemu, jak i jednocześnie spółki został przeciwstawiony nieaktualny (pozorny) interes publiczny,

- naruszenie zasady proporcjonalnosci (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) ze względu na brak jakiegokolwiek uzasadnienia (prócz rzekomej zgodności planu miejscowego ze Studium), że działka nr [...] ma być przeznaczona pod oczyszczalnię ścieków

1.4 błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) oraz w zw. z treścią Załącznika nr 1 do tego rozporządzenia poprzez wyznaczenie w planie miejscowym w § 5 ust. 1 pkt 1 w miejsce rodzajowo określonego przeznaczenia terenu, konkretnej inwestycji do zrealizowania (oczyszczalni ścieków), jak również wprowadzenie w § 5 ust. 1 pkt 1 lit. c i d zakazów, które dokładnie zabraniają prowadzenia takiej działalności jaka była i jest planowana przez spółkę

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

2.1 naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości oraz art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi (skarg) ze względu na naruszenie przez Radę Miasta K. wskazanych w zarzutach od IV.1.1. do IV 1.4 powyżej w sposób tam wskazany, tj.: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., jak również w związku z art. 31 ust. 3 oraz 32 ust. 1 Konstytucji, jak również § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z treścią Załącznika nr 1 do tego rozporządzenia oraz w związku z treścią planu miejscowego, a w szczególności jej § 5 ust. 1 pkt 1

2.2 naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- całkowite zignorowanie postawionych w skardze zarzutów naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie w planie miejscowym terenu pod konkretną inwestycję (oczyszczalnię ścieków),

- brak wskazania na czym miał polegać interes publiczny przy przyjmowaniu planu miejscowego, który uniemożliwiał ingerencję w prawo własności – przeznaczenie działki [...] pod gminną oczyszczalnię ścieków, choć motywem przewodnim skargi był zarzut nadużycia władztwa planistycznego,

- powołanie przez WSA w Gliwicach jako argumentu n aktualność Studium okoliczności, że uchwałą nr [...] Rada Miejska B. w dniu [...] listopada 2018 r. potwierdziła aktualność zasadniczych założeń Studium w zakresie kierunków rozwoju,

- brak wyjaśnienia dlaczego w postępowaniu dotyczącym kwestii ważności miejscowego planu badanie aktualności studium po stwierdzeniu utraty przez studium takiej cechy przez Radę Miejską w uchwale podejmowanej na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p. (jako pierwszego kroku zmierzającego do oceny zgodności planu ze studium) wykracza poza kryterium legalności stosowanego przez sądy administracyjne,

- brak wyjaśnienia, w jaki sposób WSA w Gliwicach doszedł do konkluzji o zgodności planu miejscowego ze Studium, choć tego drugiego dokumentu jako całości nie ma w aktach sprawy,

2.3 art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez:

- brak rozstrzygnięcia dowodowego w przedmiocie złożonych do akt sprawy (wraz ze skargą) dowodów na piśmie (są one ponownie zawnioskowane w punkcie V skargi kasacyjnej), co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie tych wniosków dowodowych pozwalałoby na stwierdzenie okoliczności skutkujących uwzględnieniem skargi,

- brak rozstrzygnięcia dowodowego (nawet nie oddalenia wniosku dowodowego) w zakresie dopuszczenia dowodu ze Studium i zobowiązania Rady Gminy K. do złożenia tego dokumentu do akt sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie tego wniosku dowodowego pozwalałoby na stwierdzenie okoliczności skutkujących uwzględnieniem skargi.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności w całości planu miejscowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy.

Wniesiono także o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodów z następujących dokumentów:

a) załączonych do skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu (dowody są przypisane do poszczególnych okoliczności, których wykazaniu mają służyć)

b) jednocześnie w ślad za skargą wniesiono o zobowiązanie Rady Miejskiej w K. do złożenia do akt sprawy całego Studium z ewentualnymi zmianami,

c) następujących dowodów:

- "nieautoryzowanego" Studium,

- 2 fragmentów Studium (w większej skali niż przedłożona mapa ze Studium do odpowiedzi na skargę) wraz z legendą dotyczącą terenów oczyszczalni ścieków, pokazujących lokalizację oczyszczalni ścieków na terenie [...] i położenie wariantywne (obecnie zrealizowane),

- 2 map/zdjęć geoportalu, pokazujących teren byłych [...] (brak oczyszczalni), jak i teren nowej oczyszczalni ścieków wybudowanej przy ul. R. w K.,

- uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] podjętej na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) – aktu uchylony oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 995) – akt uchylony, z której wynika, że nowa oczyszczalnia jest wystarczająca nawet przy powiększeniu aglomeracji, jak również istnieją tereny wokół oczyszczalni pozwalające na jej rozbudowę,

- strony 18 i 19 Raportu o stanie gminy za rok 2018 oraz strony 8 Raportu o stanie gminy za rok 2019 na okoliczność zmniejszenia się populacji gminy K., a tym samym i braku potrzeby budowy dodatkowej oczyszczalni scieków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również spółka, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

2. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), dalej "u.p.z.p." w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej "u.s.g." poprzez uznanie, że plan miejscowy, w szczególności jego § 5 ust. 1 pkt 1 jest zgodny ze Studium, a w szczególności z jego punktem 6.2 podpunkt 1 lit. a i b oraz punktem 9.2 lit. A podpunkt 1, podczas gdy:

- taka ocena WSA nie została sformułowana w oparciu o zbadanie zgodności planu miejscowego z całością Studium, który to wymóg jest wprost artykułowany w orzecznictwie,

- Studium (w całości) nie było znane w dacie wyrokowania ani skarżącemu kasacyjnie, ani WSA w Gliwicach,

- Studium nie było i wciąż nie jest opublikowane na stronie BIP gminy K.,

- pomimo jednoznacznego wniosku zawartego w punkcie III skargi, WSA w Gliwicach nie zobowiązał Rady Miejskiej w K. do złożenia do akt sprawy całego Studium,

- odpowiedzi na skargi zawierają tylko fragmenty Studium, podczas gdy istotne dla sprawy elementy Studium – tj. opis wariantowości lokalizacji oczyszczalni ścieków jest zawarty na stronie 69 Studium – punkt 6.2 podpunkt 1 lit. a i b Studium, a zobowiązanie Rady Gminy do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji wyboru wariantu drugiego (co nastąpiło) dla tej nowej lokalizacji gminnej oczyszczalni ścieków jest zawarte na stronie 83 – punkt 9.2. lit. A podpunkt 1 Studium (w wersji, do której dotarła jednocześnie skarżąca kasacyjnie spółka),

- analiza całego Studium w powiązaniu z faktem podniesionym w skardze (a nie zaprzeczonym), że gmina K. nie jest zainteresowana korzystaniem z usług oczyszczalni ścieków, która ewentualnie mogłaby powstać na działce nr [...], ponieważ posiada własną infrastrukturę (wybudowanie nowej oczyszczalni według wariantu II opisanego w Studium) pozwoliłoby na jednoznaczną ocenę, że plan miejscowy jest sprzeczny ze Studium, skoro odpadł wariant lokalizacyjny na działce nr [...] przewidziany w Studium po wybudowaniu oczyszczalni ścieków na działce przy ul. R. w K.

1.2 błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 32 ust. 2 i art. 27 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że przy przyjmowaniu planu miejscowego zostały istotnie naruszone zasady jego sporządzania, a mianowicie w sytuacji, w której Rada Gminy podjęła uchwałę na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p. (in concreto uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r.), w której stwierdziła (verba legis: "1. Obowiązujące studium utraciło aktualność w wyniku istotnych zmian(...)") to powinna nastąpić zmiana Studium lub przyjęcie nowego studium zgodnie z art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 2 in fine u.p.z.p., a nie przyjęcie uchwały rzekomo zgodnej z nieaktualnym Studium

1.3 błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., jak również art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji oraz w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 (a w szczególności punkty c i d) planu miejscowego poprzez nieuwzględnienie, że przy przyjmowaniu planu miejscowego istotnie naruszone zostały zasady jego sporządzania poprzez:

- uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dla celów kształtowania polityki przestrzennej, o czym stanowi art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ale w celu zablokowania inwestycji jednocześnie skarżącej kasacyjnie spółki,

- naruszenie własności prywatnej (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), jak również ich nierozważenie (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), ponieważ interesowi skarżącemu, jak i jednocześnie spółki został przeciwstawiony nieaktualny (pozorny) interes publiczny,

- naruszenie zasady proporcjonalnosci (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) ze względu na brak jakiegokolwiek uzasadnienia (prócz rzekomej zgodności planu miejscowego ze Studium), że działka nr [...] ma być przeznaczona pod oczyszczalnię ścieków

1.4 błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) oraz w zw. z treścią Załącznika nr 1 do tego rozporządzenia poprzez wyznaczenie w planie miejscowym w § 5 ust. 1 pkt 1 w miejsce rodzajowo określonego przeznaczenia terenu, konkretnej inwestycji do zrealizowania (oczyszczalni ścieków), jak również wprowadzenie w § 5 ust. 1 pkt 1 lit. c i d zakazów, które dokładnie zabraniają prowadzenia takiej działalności jaka była i jest planowana przez inwestora

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

2.1 naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości oraz art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi (skarg) ze względu na naruszenie przez Radę Miasta K. wskazanych w zarzutach od IV.1.1. do IV 1.4 powyżej w sposób tam wskazany, tj.: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., jak również w związku z art. 31 ust. 3 oraz 32 ust. 1 Konstytucji, jak również § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z treścią Załącznika nr 1 do tego rozporządzenia oraz w związku z treścią planu miejscowego, a w szczególności jej § 5 ust. 1 pkt 1

2.2 naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- całkowite zignorowanie postawionych w skardze zarzutów naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie w planie miejscowym terenu pod konkretną inwestycję (oczyszczalnię ścieków),

- brak wskazania na czym miał polegać interes publiczny przy przyjmowaniu planu miejscowego, który uniemożliwiał ingerencję w prawo własności – przeznaczenie działki [...] pod gminną oczyszczalnię ścieków, choć motywem przewodnim skargi był zarzut nadużycia władztwa planistycznego,

- powołanie przez WSA w Gliwicach jako argumentu n aktualność Studium okoliczności, że uchwałą nr [...] Rada Miejska B. w dniu [...] listopada 2018 r. potwierdziła aktualność zasadniczych założeń Studium w zakresie kierunków rozwoju,

- brak wyjaśnienia dlaczego w postępowaniu dotyczącym kwestii ważności miejscowego planu badanie aktualności studium po stwierdzeniu utraty przez studium takiej cechy przez Radę Miejską w uchwale podejmowanej na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p. (jako pierwszego kroku zmierzającego do oceny zgodności planu ze studium) wykracza poza kryterium legalności stosowanego przez sądy administracyjne,

- brak wyjaśnienia, w jaki sposób WSA w Gliwicach doszedł do konkluzji o zgodności planu miejscowego ze Studium, choć tego drugiego dokumentu jako całości nie ma w aktach sprawy,

2.3 art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez:

- brak rozstrzygnięcia dowodowego w przedmiocie złożonych do akt sprawy (wraz ze skargą) dowodów na piśmie (są one ponownie zawnioskowane w punkcie V skargi kasacyjnej), co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie tych wniosków dowodowych pozwalałoby na stwierdzenie okoliczności skutkujących uwzględnieniem skargi,

- brak rozstrzygnięcia dowodowego (nawet nie oddalenia wniosku dowodowego) w zakresie dopuszczenia dowodu ze Studium i zobowiązania Rady Gminy K. do złożenia tego dokumentu do akt sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie tego wniosku dowodowego pozwalałoby na stwierdzenie okoliczności skutkujących uwzględnieniem skargi.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności w całości planu miejscowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy.

Wniesiono także o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodów z następujących dokumentów:

d) załączonych do skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu (dowody są przypisane do poszczególnych okoliczności, których wykazaniu mają służyć)

e) jednocześnie w ślad za skargą wniesiono o zobowiązanie Rady Miejskiej w K. do złożenia do akt sprawy całego Studium z ewentualnymi zmianami,

f) następujących dowodów:

- "nieautoryzowanego" Studium,

- 2 fragmentów Studium (w większej skali niż przedłożona mapa ze Studium do odpowiedzi na skargę) wraz z legendą dotyczącą terenów oczyszczalni ścieków, pokazujących lokalizację oczyszczalni ścieków na terenie [...] i położenie wariantywne (obecnie zrealizowane),

- 2 map/zdjęć geoportalu, pokazujących teren byłych [...] (brak oczyszczalni), jak i teren nowej oczyszczalni ścieków wybudowanej przy ul. R. w K.,

- uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] podjętej na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) – aktu uchylony oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 995) – akt uchylony, z której wynika, że nowa oczyszczalnia jest wystarczająca nawet przy powiększeniu aglomeracji, jak również istnieją tereny wokół oczyszczalni pozwalające na jej rozbudowę,

- strony 18 i 19 Raportu o stanie gminy za rok 2018 oraz strony 8 Raportu o stanie gminy za rok 2019 na okoliczność zmniejszenia się populacji gminy K., a tym samym i braku potrzeby budowy dodatkowej oczyszczalni ścieków.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne, Rada Miejska w K. wniosła o ich oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych w skargach kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

W skargach kasacyjnych podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały te ostatnie zarzuty.

Uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez sąd kontroli działalności bądź bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej. Uzasadnienie rozstrzygnięcia sądu administracyjnego powinno stanowić wyraz należycie i rzetelnie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę planu miejscowego zgodnie z wymogami określonymi w art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza oceną Sądu pozostały kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, na które strona skarżąca zwróciła uwagę formułując zarzuty skargi oraz ich uzasadnienie. Chodzi przede wszystkim o brak wyraźnej analizy porównawczej postanowień Studium oraz zakwestionowanych przez stronę skarżącą postanowień planu miejscowego, która zmierzałaby do weryfikacji przez Sąd, na podstawie samodzielnych, merytorycznych ustaleń, czy postanowienia planu miejscowego nie naruszają ustaleń zawartych w Studium, stosownie do wymogów sformułowanych w art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto wprawdzie konkluzję o niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji niezgodności planu miejscowego ze Studium, niemniej jednak nie znajduje ona oparcia w merytorycznej analizie porównawczej poszczególnych postanowień Studium z odpowiednimi postanowieniami planu miejscowego, ponieważ Sąd pierwszej instancji, wychodząc z założenia, że Studium nie jest w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia, odstąpił od analizy kontrolnej konkretnych jego postanowień. Tymczasem kontrola legalności przez sąd administracyjny uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest kontrolną pełną i obejmuje również weryfikację stanowiska rady gminy odnoszącego się do dyspozycji art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1237/10; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. II OSK 1627/07). Okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale zgodność projektu planu ze studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. II OSK 381/17), podobnie i wówczas, kiedy rada gminy w odrębnej uchwale potwierdzi aktualność obowiązującego studium. Zaniechanie takie nosiłoby znamiona uchylenia się od obowiązku prawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Z kolei przyczyny uznania zarzutu naruszenia art. 147 p.p.s.a. wskutek bezpodstawnej odmowy przez Sąd pierwszej instancji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pozostały w związku z przedstawioną poniżej argumentacją przemawiającą za uwzględnieniem zarzutów naruszenia art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP.

Zgodnie z obowiązującym w dacie uchwalania planu miejscowego art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W wykładni tego przepisu należy brać pod uwagę to, że przy uchwalaniu planu miejscowego rada gminy pełni rolę organu kontrolnego (prewencyjnego). Treść przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a także użyte w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. sformułowanie "nie narusza ustaleń studium" wskazują, że określenie to należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Ponadto, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego, stwierdzić trzeba, że stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianych w studium (por. I. Zachariasz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. H. Izdebski, I. Zachariasz, komentarz do art. 20, System Informacji Prawnej Lex). Punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Gd 414/17). Zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym nieprzewidzianej w studium, gmina może dokonać dopiero po uprzedniej zmianie studium z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyr. NSA z 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11).

Słusznie zauważono w skargach kasacyjnych, że w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji nie dysponował wystarczającym - w świetle koniecznej do przeprowadzenia kontroli prawidłowości stosowania przez Radę Miejską w K. przepisów art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - materiałem porównawczym, z tego względu, że organ nie przekazał Sądowi pełnego dokumentu Studium. Niesporne między stronami jest jednak, że zgodnie z zapisami Studium, nieruchomość będąca własnością skarżącego zlokalizowana jest na obszarze przeznaczonym pod "tereny i urządzenia gospodarki komunalnej - oczyszczalnia ist.". Przeznaczenia tego terenu w Studium, potwierdzającego istniejący na dzień uchwalania Studium stan faktyczny w zakresie lokalizacji na tych terenach oczyszczalni ścieków, dokonano z wykorzystaniem szerokiego kryterium rodzajowego - terenów i urządzeń mających służyć realizacji zadań z zakresu gospodarki komunalnej. Gospodarka komunalna jest pojęciem prawnym i posiada konkretną, normatywną treść, określoną w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Polega ona, zgodnie z art. 1 cyt. ustawy, na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, obejmujących w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Przeznaczenie w studium określonego obszaru pod tereny i urządzenia związane z gospodarką komunalną oznacza przyjęcie założenia o rozbudowanych funkcjach użyteczności publicznej tych terenów, które w planie miejscowym mogą zostać przeznaczone przykładowo pod lokalną gospodarkę wodną, gospodarkę odpadami, czy terenami zielonymi.

W § 5 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, Rada Miejska w K. ustaliła przeznaczenie podstawowe – teren oczyszczalni ścieków, na którym dopuszcza się zabudowę i inne obiekty technologiczne, zieleń urządzoną, miejsca parkingowe oraz lokalizację obiektów budowlanych infrastruktury technicznej na zasadach określonych w rozdziale 9. W ust. 1 pkt 1 lit. b zakazano na tym terenie lokalizacji obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami, w tym z odzyskiem lub odzyskiem energii, zaś w ust. 1 pkt 1 lit. d zakazano składowania odpadów innych niż te powstałe w wyniku oczyszczania ścieków.

Zastosowany zabieg planistyczny spowodował istotną ingerencję w przewidziane w Studium przeznaczenie tego terenu. W § 5 ust. 1 pkt 1 zawężono przeznaczenie tego terenu wyłącznie do realizacji konkretnej inwestycji celu publicznego w postaci oczyszczalni ścieków, odstępując tym samym od szerokiego, rodzajowego określenia przeznaczenia tych terenów. Przepis ten przewiduje przeznaczenie podstawowe - teren oczyszczalni ścieków, natomiast pozostałe ustępy § 5 nie ustalają uzupełniającego przeznaczenia tego terenu, chociażby pod inne rodzaje obiektów, czy urządzeń z kategorii obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, które mogłyby wzmacniać bądź uzupełniać wykorzystanie tego terenu zgodnie z podstawowym przeznaczeniem lub tez przynajmniej bezkolizyjnie z nim funkcjonować. Do takich obiektów/urządzeń, zgodnie z założeniami polityki przestrzennej, urbanistycznej i komunalnej, można zaliczyć te związane z gospodarowaniem odpadami. Natomiast w § 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i d planu miejscowego na terenie oczyszczalni ścieków sformułowano wyraźny zakaz lokalizacji jakichkolwiek obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami i składowania odpadów inne niż powstałe w wyniku oczyszczania ścieków (w tym - z uwagi na brak zróżnicowania kategorii odpadów - także odpadów komunalnych). Rada Miejska w K. odstąpiła tym samym w znacznym zakresie od określonego w Studium przeznaczenia tychże terenów na potrzeby szeroko rozumianej użyteczności publicznej. Przyjęte w zakwestionowanym przepisie planu miejscowego rozwiązanie przestrzenne nie stanowi uszczegółowienia postanowień Studium w zakresie funkcji tych terenów, lecz ich zmianę, polegającą, po pierwsze, na ustaleniu w miejsce rodzajowego przeznaczenia terenów, lokalizacji wyłącznie konkretnie określonej inwestycji, a po drugie wyłączeniu dopuszczalności prowadzenia na tych terenach działalności w przedmiocie gospodarowania odpadami, która stanowi - m.in. - gałąź gospodarki komunalnej.

Co więcej, przewidziane w podpunkcie 6.2. Rozdziału III Studium kierunki rozwoju infrastruktury technicznej miasta i gminy K. przewidują alternatywne rozwiązania w zakresie gospodarki ściekowej. W odniesieniu do systemów skanalizowania dla miasta K. zaproponowano rozwiązania wariantowe: a) wariant I podstawowy, obejmujący rozbudowę istniejącego układu kanalizacji ściekowej z odprowadzeniem do oczyszczalni istniejącej na terenie [...] oraz b) wariant II projektowany, obejmujący rozbudowę istniejącej kanalizacji z korektą kierunku zrzutu ścieków przetłaczanych z dz. C. W wariancie tym przewidziano (zamiast modernizować istniejącą oczyszczalnię) – budowę nowoczesnej oczyszczalni miejskiej, z lokalizacją w najniżej położonym rejonie miasta, tj. na łące T. lub zapleczu B. Wariantywność tę potwierdzają dalsze postanowienia Studium, zgodnie z którymi w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków przewiduje się budowę sieci kanalizacyjnej z odprowadzaniem do oczyszczalni ścieków z uwzględnieniem jednego z dwu wariantów: a) odprowadzenie ścieków systemem przepompowni z terenu miasta do istniejącej oczyszczalni ścieków, zrealizowanej i zarządzanej przez [...], b) budowę własnej, gminnej oczyszczalni ścieków.

Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały uwzględnić należało, że według stanu faktycznego na dzień [...] czerwca 2020 r. (data podjęcia uchwały w przedmiocie planu) wariantywność systemów skanalizowania przewidziana Studium uległa dezaktualizacji, ponieważ gmina zdecydowała się zrealizować wariant II w postaci budowy nowej oczyszczalni ścieków przy ul. R. w K. Umiejscowienie w planie miejscowym oczyszczalni ścieków na terenie, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, odpowiada I wariantowi lokalizacyjnemu przewidzianemu w Studium, podczas gdy w chwili podejmowania uchwały w przedmiocie planu miejscowego, wariant ten był już nieaktualny, ponieważ Gmina przystąpiła do realizacji wariantu II. Przyjęcie przez Gminę takiego rozwiązania w przedmiocie kierunków rozwoju infrastruktury kanalizacyjnej powinno znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach planu miejscowego. W § 5 ust. 1 pkt 1 planu Rada Gminy K. uchwaliła nieaktualny wariant lokalizacyjny oczyszczalni ścieków.

Zgodnie z art. 32 ust. 2 zd. 2 u.p.z.p. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Odstępstwa od założeń Studium uchwalonego w dniu [...] listopada 2000 r. nie znalazły odzwierciedlenia w podjęciu działań planistycznych zmierzających do modyfikacji jego postanowień. W dniu [...] listopada 2018 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. W § 1 ust. 1 wyjaśniono, że Rada Miejska w K. przyjmuje stanowisko Burmistrza Miasta K. w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w ust. 2 wskazano, że w wyniku przeprowadzonych przez Burmistrza Miasta K. analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta i gminy K. stwierdza się: 1) "obowiązujące studium straciło aktualność w wyniku istotnych zmian w zakresie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i ochrony przyrody oraz z powodu zmiany ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, w wyniku powyższego zachodzi konieczność zmiany studium dla całego obszaru miasta i gminy K. w granicach administracyjnych". Stwierdzenie zawarte w ust. 2 o utracie aktualności obowiązującego studium w wyniku istotnych zmian w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, które w szczególności – co zgodnie z językowym znaczeniem tego wyrażenia oznacza "zwłaszcza"; "w większym stopniu dotyczącym jakiegoś stanu rzeczy niż innych", ale nie "wyłącznie", dotyczy obszarów wymienionych w tym przepisie uchwały. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. obligatoryjny element planu miejscowego stanowi przedstawienie w jego uzasadnieniu zgodności z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2. Uzasadnienie kontrolowanej uchwały wyłącznie jednym zdaniem odniosło się do tej kwestii, czego – w realiach rozpoznawanej sprawy - nie można uznać za prawidłowe odniesienie się do zgodności uchwały z wynikami analizy dotyczącej aktualności studium zagospodarowania przestrzennego.

Wskazania wymaga, że postanowienia planu miejscowego, przeznaczającego teren nieruchomości skarżącego pod oczyszczalnię ścieków, są niezgodne z zamierzeniem planistycznym wyrażonym w Studium, które zakładało racjonalnie uzasadnioną wariantowość gospodarki ściekowej w postaci modernizacji oczyszczalni istniejącej albo budowy nowej oczyszczalni na wskazanych w Studium terenach zlokalizowanych w dolnej części miasta. W uzasadnieniu podpunktu 6.2 Studium wskazuje się zresztą, że na obecnym etapie rozwoju technologii oczyszczania ścieków nie ma potrzeby inwestowania w budowę dużej oczyszczalni, wystarczy oszczędny bilans ścieków, z zapewnieniem terenu na dostawienie drugiego ciągu oczyszczania lub uzyskanie zwiększenia wydajności oczyszczalni. Założenie planistyczne o umiejscowieniu na terenie miasta drugiej oczyszczalni ścieków byłoby nieekonomiczne i nieznajdujące uzasadnienia w potrzebach społecznych i wymogach racjonalnego gospodarowania przestrzenią (wymogach interesu społecznego i publicznego).

W orzecznictwie podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub jego części.

W kontekście przeznaczenia w § 5 ust. 1 pkt 1 tychże terenów pod lokalizację wyłącznie jednej, ściśle określonej inwestycji z zakresu gospodarki komunalnej oraz w odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Mimo względnej konkretności norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (regulują sposób zagospodarowania ściśle określonego terenu), nie rozstrzygają one w sposób konkretny o jego przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania, uczynione bowiem to może być dopiero w drodze aktów o charakterze indywidualnym (por. K. Małysa – Sulińska, Normy kształtujące ład przestrzenny, Warszawa 2008, s. 290). W wyroku z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 604/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie ze standardami określonymi § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej nie powinny wskazywać precyzyjnie, jakiego rodzaju inwestycje maja być lokowane na poszczególnych terenach. Tego rodzaju postanowienie planu przekracza bowiem granice przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Uwzględnić należało także okoliczności faktyczne towarzyszące procedurze planistycznej. Oczyszczalnia ścieków [...] przy ul. S. nie funkcjonuje od wielu lat, co jest faktem notoryjnym, natomiast nieruchomości należące do tego Zakładu były przedmiotem sprzedaży licytacyjnej. Nieruchomość, na której zlokalizowana była dawna oczyszczalnia, stanowi obecnie własność skarżącego i przedmiot dzierżawy spółki. W dniu [...] marca 2019 r. spółka wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na "budowie zakładu produkcji nawozów organicznych z odpadów biodegradowalnych oraz energii elektrycznej w skojarzeniu na działce nr [...] w K". W międzyczasie, w trakcie postępowania środowiskowego, Rada Miejska w K. podjęła uchwałę w przedmiocie miejscowego planu obszarów położonych w rejonie ul. K. i ul. S. w K., w § 5 ust. 1 pkt 1 lit. c zakazując lokalizacji obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami, w tym z odzyskiem lub odzyskiem energii. Zakaz ten, uwzględniając podstawowe przeznaczenie tego terenu – oczyszczalnia ścieków, nie znajduje racjonalnego, planistycznego uzasadnienia, natomiast rodzi przypuszczenia o działaniu mającym na celu uniemożliwienie realizacji na tych terenach zamierzenia inwestycyjnego spółki, które z uwagi na właściwość organów oraz ustawowo gwarantowany udział społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym, było zamierzeniem powszechnie znanym, również Radzie Miejskiej. W dniu [...] lipca 2020 r. została wydana decyzja odmawiająca ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji zmierzenia inwestycyjnego spółki. Jednym z kluczowych powodów wydania decyzji negatywnej była sprzeczność inwestycji z postanowieniami uchwalonego po wszczęciu postępowania środowiskowego planu miejscowego.

Z istoty samodzielności planistycznej wynika pewien luz decyzyjny w zakresie celowości podejmowanych działań planistycznych, co nie oznacza jednak dowolności w korzystaniu przez radę gminy z kompetencji w zakresie stanowienia planów miejscowych. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie zwraca się uwagę, że jak każda sfera możności władczego oddziaływania, władztwo planistyczne może być wykorzystywane nieprawidłowo, w sposób sprzeniewierzający się jego zasadniczemu celowi, jakim jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty w sferze gospodarowania przestrzenią, a więc nadużywane. Punktem wyjścia dla rozważań w tym przedmiocie jest zaakcentowanie limitowanej samodzielności gminy w planowaniu przestrzennym. Władztwo planistyczne nie jest i nie może być traktowane jako niczym nieograniczona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Obok wad planu, które są wynikiem naruszenia procedury jego uchwalania bądź sprzeczności z przepisami odrębnymi wyznaczającymi treść jego postanowień, istnieją także takie, które naruszają inne kryteria oceny legalności uchwały rady gminy, w szczególności kryterium proporcjonalności ingerencji. Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę równości, czy proporcjonalności. Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Akty planistyczne gminy mogą niewątpliwie ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, muszą jednak stanowić wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne – uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Organy planistyczne winny mieć na uwadze, że kreowanie przez plan polityki przestrzennej niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów między interesem indywidualnym, a interesem gminy bądź sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Plan zagospodarowania przestrzennego swoimi uregulowaniami niejednokrotnie wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli lub uprawnień innych podmiotów zainteresowanych przeznaczeniem terenu, ograniczając ich interesy. Władztwo planistyczne powinno być wykonywane racjonalnie przez wybieranie optymalnych w danej sytuacji rozwiązań i respektowanie uzasadnionych interesów prawnych obywateli. Wynikająca z władztwa planistycznego gminy swoboda w decydowaniu o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie zaprzecza jednocześnie konieczności uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. W doktrynie wskazuje się, że z bogactwa dorobku judykatury stosującej różne formuły argumentacyjne wyłania sią podstawowa teza, w myśl której nieproporcjonalność władczej ingerencji wyrażająca się w braku właściwego wyważenia kolidujących wartości, które muszą być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza nadużycie przez organy gminy przysługującego im z mocy ustawy władztwa planistycznego (por. szerzej: J. Parchomiuk, Nadużycie władztwa planistycznego gminy, ST 2014, nr 4, s. 22 – 37). Sądowa kontrola aktów planistycznych sprowadza się do oceny, czy gmina, uchwalając zaskarżony akt, uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu zagospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła (wyr. NSA z 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 575/10)

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W orzecznictwie wskazuje się, że m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią podstawę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej (wyrok NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 379/11, z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1515/11). Ograniczenia wolności działalności gospodarczej, w tym przez prawodawcę lokalnego, mogą zostać wprowadzone ze względu na ważny interes publiczny, a więc zwłaszcza ze względu na przesłanki wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. ochronę bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronę środowiska, zdrowia publicznego, wolności i praw innych osób. Jeżeli chodzi natomiast o prawo własności, to jego ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.

Wprowadzony w § 5 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego zakaz lokalizacji obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami, w tym z odzyskiem lub odzyskiem energii, jak również zakaz składowania odpadów innych niż powstałe w wyniku oczyszczania ścieków, nie spełnia wskazanych wyżej przesłanek dopuszczalności ograniczenia swobody działalności gospodarczej oraz prawa własności. Zgodnie z ustawową definicją gospodarowania odpadami, zawartą w art. 3 st. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779), przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działania, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Wyłączenie dopuszczalności lokalizacji obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami, ze względu na szeroki zakres działalności składającej się na ustawową definicję gospodarowania odpadami, oznacza daleko idące ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie, które w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie znajduje uzasadnienia w wymogach ładu przestrzennego. § 5 ust. 1 pkt 1 planu ponadnormatywnie ogranicza prawo własności nieruchomości nim objętych, nie przewidując uzupełniającego przeznaczenia terenów poza przeznaczeniem podstawowym - lokalizacją oczyszczalni ścieków oraz pozbawiając – bez racjonalnego uzasadnienia – swobody w wykorzystaniu nieruchomości pod lokalizację obiektów i urządzeń związanych z gospodarowaniem odpadami.

Okoliczności prawne i faktyczne towarzyszące podjęciu uchwały w przedmiocie planu miejscowego oraz treść § 5 ust. 1 pkt 1 planu i porównanie przeznaczenia objętych nim terenów z przeznaczeniem określonym w Studium, skutkują konkluzją o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu, w tym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Dla przyjętej treści § 5 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego brak racjonalnego uzasadnienia znajdującego umocowanie w potrzebach kształtowania ładu przestrzennego, wymogach użyteczności publicznej, czy założeniach urbanistycznych miasta. Wprowadzone zakazy stoją w sprzeczności z możliwością zrealizowania inwestycji spółki w kształcie wynikającym z wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Gmina nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania planistyczne miały na celu kształtowanie racjonalnie pojętej gospodarki przestrzennej, co więcej, ocena okoliczności faktycznych towarzyszących procedurze planistycznej składnia do wniosku, że przyjęta treść planu nie zmierzała do kreowania polityki przestrzennej, lecz miała na celu uniemożliwienie realizacji na wskazanym terenie zamierzenia inwestycyjnego spółki. Uchwała w przedmiocie planu nie zawiera żadnego uzasadnienia, które tłumaczyłoby, dlaczego Rada Miejska zdecydowała się przyjąć takie przeznaczenie tego terenu oraz dlaczego sformułowała opisane powyżej zakazy zagospodarowania i zabudowy tych terenów. Jest to tym bardziej rażące, że w toku procedury planistycznej spółka zgłaszała uwagi krytyczne dotyczące projektowanej treści planu, w tym że projekt planu obejmuje wybrany obszar, który jest jednocześnie przedmiotem postępowania inwestycyjnego – etap dotyczy postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia oraz że projekt planu ma na celu zablokowanie zaawansowanej koncepcyjnie i dokumentowo inwestycji. Do uwag tych w uzasadnieniu planu Rada Miejska ustosunkowała się lakonicznie, w sposób, który nie stanowi rzetelnej, merytorycznej odpowiedzi na zgłaszane zastrzeżenia. Tymczasem rola należytego uzasadnienia aktów planistycznych w procedurze planistycznej jest niebagatelna – brak takiego uzasadnienia stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego gminy. Ograniczenie prawa własności wymaga przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyn tego ograniczenia. Gmina nie uzasadniła należycie, jakie przyczyny legły u podstaw ingerencji postanowień planu miejscowego w prawo własności skarżącego. Nie przedstawiła w sposób rzetelny argumentacji uzasadniającej przyjęte rozwiązania planistyczne. Nie ma wskazań przestrzennych bądź prawnych, którymi powinny kierować się organy planistyczne, dla wprowadzenia zakazu lokalizacji na terenach przemysłowych, do których zaliczany jest teren oczyszczalni ścieków, obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami, w tym z odzyskiem lub odzyskiem energii, czy też zakazu składowania odpadów innych niż te powstałe w wyniku oczyszczania ścieków, co potwierdza opinia architektoniczna przedłożona przez spółkę. Tym samym doszło do nieuzasadnionego ograniczenia nie tylko prawa własności, ale i swobody działalności gospodarczej. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może wprowadzać ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości, jednakże ograniczenia te muszą być usprawiedliwione, co w rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane. Ograniczenie prawa własności skarżącego wobec braku rzetelnego uzasadnienia ich wprowadzenia, braku wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, stanowiło nadużycie władztwa planistycznego i naruszenie zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Powyższe uchybienia stanowią naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.