Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 154/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2,3,4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w G. na uchwałę Zarządu Powiatu Mikołowskiego z dnia 19 lutego 2014 r. nr 22/8/9/2014 w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza od Zarządu Powiatu Mikołowskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. "A" sp. z o.o. (dalej także: skarżąca, Spółka) zaskarżyła uchwałę Zarządu Powiatu Mikołowskiego z dnia 19 lutego 2012 r. nr 22/8/9/2014 w sprawie wysokości miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza przyznawanej z budżetu Powiatu Mikołowskiego dla szkół niepublicznych. W uzupełnieniu skargi z dnia 23 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że strona domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Naruszenie nią interesu prawnego skarżącej wynika z tego, że skarżąca spółka "jest organem prowadzącym szkoły niepubliczne". W skardze zawarto także wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W skardze podniesiono, że Zarząd Powiatu Mikołowskiego naruszył art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej także: u.s.o.) poprzez nieuwzględnienie wszystkich wydatków bieżących szkół będących podstawą do obliczenia stawki dotacji oświatowej dla szkół prowadzonych przez skarżącą. Zarząd Powiatu w swoich obliczeniach wziął bowiem pod uwagę jedynie 9 paragrafów klasyfikacji budżetowej, które głównie dotyczą wydatków związanych z wynagrodzeniem pracowników, co zostało potwierdzone pismem Starostwa Powiatowego w Mikołowie z dnia 12 stycznia 2015 r. Natomiast prawidłowo obliczona stawka dotacji, będąca podstawą obliczeń, powinna zawierać wszystkie zaplanowane wydatki bieżące szkoły. W sytuacji, gdy szkoła wchodzi w skład Zespołu Szkół [...] w L., to ponosi także pozostałe wydatki związane z funkcjonowaniem zespołu - uszczegółowione w takich paragrafach klasyfikacji budżetowej jak: 413, 414, 423, 429, 434, 436, 443, 448 i 470.

Zarzucając naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. wskazano, że "doszło do niezgodnego z prawem nie uwzględnienia przy obliczaniu miesięcznej stawki dotacji dla prowadzonych przez Spółkę A szkół wszystkich wydatków bieżących szkoły publicznej. Za nieprawidłowe uznano "zawężanie pojęcia wydatków bieżących i uwzględnianie w nich tylko wybranych wydatków ponoszonych przez szkoły publiczne wchodzące w skład Zespołu Szkół w L.. Zgodnie ze sprawozdaniem z działalności Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2013 r. (źródło: www.rio.gov.pl), za wydatki bieżące szkoły publicznej uznano "zgodnie z przepisem art. 236 ustawy o finansach publicznych, wszystkie wydatki niebędące wydatkami majątkowymi, sklasyfikowane w paragrafach, o których stanowi załącznik Nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, związane z funkcjonowaniem szkół i przedszkoli, ujęte zarówno w ich planach finansowych, jak i w planach innych jednostek, z których były finansowane (w tym np. obsługa administracyjno-ekonomiczna, doskonalenie zawodowe nauczycieli, wydatki na prowadzenie stołówek)". W związku z tym, jeżeli nie wszystkie wydatki ujęte w paragrafach klasyfikacji budżetowej, podane zostały w planie budżetu Publicznego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych czy też Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, a są określone w planach finansowych innych szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół w L. to, zgodnie ze stanowiskiem RIO, powinny zostać zaliczone do wydatków bieżących danej szkoły. Trudno wszakże uznać, żeby publiczne ULO lub LO dla Dorosłych nie ponosiło np. kosztów zakupu energii.

Na poparcie tej argumentacji przywołano wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2404/11, dotyczący bliźniaczej konstrukcji prawnej zawartej w art. 90 ust. 2b u.s.o., w którym wskazano, że "kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym (..) Wynika to z celu zawartego w tym przepisie, skoro została tam wyrażona zasada zrównania dofinansowania ze środków budżetowych analogicznych placówek oświatowych publicznych i niepublicznych. Cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby placówki niepubliczne były dotowane stosownie do planowanych, niższych od rzeczywistych wydatków placówek."

Akcentując wymóg literalnego odczytywania pojęcia "wydatków bieżących" wskazano, że – jak podkreśla się w doktrynie - "niektóre samorządy od wydatków bieżących swoich szkól i przedszkoli odejmują (...) albo w ogóle nie uwzględniają wydatków ponoszonych (lub planowanych) w swoich jednostkach oświatowych w rozdziale 80147 - dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli lub w rozdziale 80195 - obejmującym odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla pracowników, którzy w danej jednostce nabyli prawa emerytalne lub prawa do renty. Nie jest to uzasadnione żadnymi argumentami prawnymi, gdyż użyte przez ustawodawcę słowo "wydatki bieżące" powinno oznaczać wszystkie wydatki bieżące.'' Niektóre samorządy próbują tłumaczyć swoje zachowanie: ,,kierując się argumentami oszczędności środków budżetowych. Na przykład od wydatków bieżących szkół i przedszkoli samorządowych bezprawnie odejmowane są relatywnie wysokie wydatki na remonty, które stanowią wydatki bieżące w rozumieniu art. 236 ust. 2 i 4 FinPublU''’ (por. W. Lachowicz i P. Ciszewski, Dotacje oświatowe, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 139).

Wskazując dalej na rażące zmniejszanie przez Powiat Mikołowski zaplanowanych wydatków bieżących szkół publicznych w poszczególnych latach, zauważono także, iż w podejmowanych na koniec roku przez Radę Powiatu Mikołowskiego uchwałach zmieniających budżet, kwoty przekazywanej dotacji podmiotowej dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych drastycznie malały. W 2013 r. wartość ta spadła w porównaniu z rokiem poprzednim o pół miliona złotych, a w 2014 r. kwota przekazanej dotacji wynosiła już niewiele ponad 100 tysięcy złotych, co jest zupełnie nieadekwatne w stosunku do podawanego przez GUS stałego wzrostu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych.

Wobec powyższego autor skargi podtrzymał argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto wskazał, że organ administracji publicznej w odpowiedzi na to wezwanie podał nieprawdziwą informację, że w 2014 r. nie istniała publiczna szkoła takiego samego typu i rodzaju, co szkoły prowadzone w tym czasie przez skarżącą Spółkę. Faktem jest natomiast, że Powiat Mikołowski ustalił w 2014 r. stawkę dotacji na podstawie wydatków bieżących ponoszonych przez najbliższy powiat czyli - miasto Ruda Śląska odnośnie Prywatnej Szkoły Policealnej, co nie było przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast stawkę dotacji dla Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych obliczono na podstawie bieżących wydatków na jednego słuchacza w publicznym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w L. wchodzącego w skład Zespołu Szkół [...], dla którego organem prowadzącym jest Starostwo Powiatowe w Mikołowie.

Dalej zauważono, ze w załącznikach do (załączonego do skargi) pisma z dnia 12 stycznia 2015 r. wskazano, że wydatki bieżące całego Zespołu Szkół w L. są równe wydatkom Liceum Ogólnokształcącego. Świadczy to, zdaniem pełnomocnika skarżącej, o rażącej niekompetencji pracowników, którzy odpowiadają za budżet szkół. Budżet całego zespołu szkół nie może bowiem równać się budżetowi jednej szkoły. Przykładowo w 2014 r. w skład Zespołu Szkół [...] w L. wchodziły, oprócz Liceum Ogólnokształcącego, Technikum i Szkoła Zawodowa. Tak ustalony budżet dla całego zespołu i dla każdej ze szkół budzi wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywiście ponoszonymi wydatkami. W omawianych załącznikach dostrzec można także przejawy rażącej niestaranności urzędników, którzy przy zestawieniu planu wydatków bieżących podali tylko wydatki obowiązujące na pierwszy dzień roku.

Podsumowując, autor skargi stwierdził, że zarówno doktryna prawnicza, jak i orzecznictwo sądowe wskazują, że podstawą obliczenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia muszą być wszystkie wydatki bieżące szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju. Wynika z tego, że Starostwo Powiatowe w Mikołowie od kilku lat łamie przepisy ustawy o systemie oświaty, przez co wypłacono beneficjentowi zaniżoną kwotę dotacji oświatowej, naruszając interes prawny skarżącej, która jest organem prowadzącym Prywatne ULO i LO dla Dorosłych w Mikołowie. Takie działanie jednostki samorządu terytorialnego miało na celu świadome pozbawienie szkół niepublicznych, prowadzonych przez Spółkę należnych im środków finansowych potrzebnych na funkcjonowanie i było próbą wyeliminowania szkolnictwa niepublicznego ze struktury oświatowej powiatu Mikołowskiego.

W skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.) uzupełniających dowodów z dokumentów, tj. dokumentacji dotyczącej wydatków bieżących na 2014 r. dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w L., którego organem prowadzącym jest Starostwo Powiatowe w Mikołowie oraz na 2014 r. dla Zespołu Szkół [...] w L. na okoliczność wykazania wszystkich wydatków bieżących, które ponosiło LO w L. oraz ustalenia prawidłowej wysokości miesięcznej stawek dotacji na jednego słuchacza, przysługującej prowadzonemu przez spółkę A Prywatnemu LO.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Mikołowskiego wniósł o jej oddalenie.

Na wstępie podniósł, że kwestionowanie przez placówki niepubliczne wysokości dotacji ustalonej przez jednostki samorządu terytorialnego wymaga dochodzenia roszczenia przed sądami powszechnymi. Potwierdził to NSA w wyroku z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1700/14 (wszystkie powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że niepubliczne placówki mogą się domagać od gminy uzupełnienia zaniżonej dotacji, występując z roszczeniem przed sądem powszechnym. Tożsamy pogląd wyrażono także w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Go 246/14. Z kolei SN w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt IV CSK 696/12 stwierdził, że: dopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia roszczeń podmiotów niepublicznych o zapłatę z tytułu wadliwego obliczenia i w konsekwencji nieuzasadnionego obniżenia dopłaty należnej na postawie art. 90 ust. 2b u.s.o. Przepis art. 90 w ust. 2b u.s.o. odnosi wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych do "ustalonych", a więc planowanych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Jeżeli zatem w gminie przedszkola publiczne prowadzone są w formie zakładów budżetowych, to podstawę obliczenia kwoty dotacji dla prowadzonych na jej terenie niepublicznych przedszkoli stanowią wydatki gminy w postaci dotacji, przewidziane w budżecie gminy na pokrycie kosztów bieżących działalności przedszkoli publicznych. Sąd Najwyższy uznał także, że trafne jest stanowisko odnośnie drogi sądowej dla roszczeń podmiotów niepublicznych o zapłatę z tytułu wadliwego obliczenia i w konsekwencji nieuzasadnionego obniżenia dopłaty należnej na postawie art. 90 2b ustawy oświatowej. Pogląd taki, ukształtowany w nowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego zapoczątkowany został wyrokiem z dnia 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06 r. i znalazł kontynuację w dalszych orzeczeniach Sądu Najwyższego, a to postanowieniu z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt III CZP 88/07 i wyroku z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt IV CSK 204/08. Jest on zbieżny z wyrażonym w orzecznictwie NSA poglądem, że czynność obliczenia należnej na tej podstawie dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej stanowi stricte techniczną czynność księgowo-rachunkową i nie należy do żadnej formy działania administracji publicznej, nie kwalifikuje się tym samym jako czynność podlegająca kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 5121/12 i 522/12). Podobne stanowisko zajął WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 821/14 w sprawie skargi A Sp. z o.o. na uchwałę Zarządu Powiatu Mikołowskiego. WSA uznał w nim, że żądanie zmiany wysokości obliczonej i przekazywanej dotacji jest de facto żądaniem o zapłatę. W sytuacji więc, gdy przedmiotem sprawy jest żądanie obliczenia i wypłaty dotacji należnej podmiotom prowadzącym niepubliczne placówki w innej wysokości niż ustali to dana jednostka samorządowa właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd, który ma prawną możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie i rozstrzygnięcia o zasadności stanowiska stron procesu. Uprawnienia takiego nie posiada sąd administracyjny, a to uzasadnia pogląd, że kwestionowanie wysokości ustalonej stawki dotacji dla podmiotu niepublicznego - w sytuacji gdy strona kwestionuje prawidłowość jej ustalenia - należy to do kognicji sądu powszechnego.

Z przedstawionych powyżej względów skarga, w ocenie organu, zasługuje na oddalenie. Wnioskowanie o oddalenie skargi jest także zasadne w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że czynność obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej (konkretyzacja wysokości dotacji) jest stricte techniczną czynnością o charakterze księgowo-rachunkowym i nie kwalifikuje się jako czynność określona przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 522/12, z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 322/13, z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 521/12, z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 563/12, z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 98/10).

Z ostrożności procesowej wyjaśniono dalej, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

§ 2 ust. 3 podjętej w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. uchwały Rady Powiatu Mikołowskiego z dniu 28 stycznia 2010 r. nr XXXVI1/252/2010 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo – wychowawczych jest zgodny z treścią art. 90 ust. 3 u.s.o. Na podstawie tej uchwały Zarząd Powiatu Mikołowskiego w 2012 r. w 2014 dotację dla niepublicznej Prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych "[...]" naliczono na podstawie informacji z Urzędu Miasta Ruda Śląska natomiast dotację dla niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" naliczono na podstawie danych publicznego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wchodzącego w skład Zespołu Szkół [...] w L., dla których organem prowadzącym jest Powiat Mikołowski.

Przy obliczaniu dotacji organ uwzględnił wszystkie wydatki bieżące w szkołach danego typu zgodnie z art. 236 ustawy o finansach publicznych.

Postanowieniem z dnia 20 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 567/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę. Stwierdził bowiem, że dla kwalifikacji określonego działania administracji publicznej poprzez zaliczenie go do jednego z rodzajów aktów administracyjnych wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bez znaczenia pozostaje to, jaką formę temu działaniu nadał sam organ administracyjny. Organ nie może bowiem niejako samodzielnie kształtować formy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ ona w przypadku każdej kategorii spraw administracyjnych powinna wynikać z przepisów prawa. Sąd, powołując się na orzecznictwo NSA, przyjął zatem, że skoro obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie można takiej czynności uznać – zgodnie z nazwą, jaką opatrzył ją organ – za uchwałę zaskarżalną na zasadach wskazanych w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.). W tym stanie rzeczy stwierdzono, że tryb wniesienia skargi nie został w niniejszej sprawie zachowany, gdyż skarżąca uchybiła terminowi określonemu w art. 52 § 3 p.p.s.a., w związku z czym skargę jako niedopuszczalną odrzucono na podstawie art. 58 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna strony skarżącej od tego orzeczenia została uwzględniona postanowieniem NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 3373/15, którym uchylono zaskarżone postanowienie. Sąd II instancji zanegował twierdzenie WSA, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu Mikołowskiego nie jest w istocie uchwałą organu powiatu, lecz aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazał, że wprawdzie brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt zawierający normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, skierowany do podmiotów zewnętrznych wobec powiatu, mający szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz wydany został na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. postanowienie NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 320/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu Mikołowskiego ustalająca wysokość miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza dla szkół niepublicznych, jest takim właśnie generalnym aktem prawa miejscowego, zatem bezsprzecznie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd I instancji, uchwałą tą organ nie dokonał obliczenia i wypłacenia dotacji dla konkretnego podmiotu, lecz ustalił stawki dotacji na jednego słuchacza obowiązujące dla wszystkich szkół niepublicznych na terenie powiatu". Za niezasadne uznał zatem odrzucenie skargi z uwagi na naruszenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, który w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania

Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację, akcentując, że w zaskarżonej uchwale, która podlega kognicji sądu administracyjnego, nie wzięto pod uwagę wszystkich bieżących wydatków, co uzasadnia wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontrolę tę rozpocząć należy od wskazania, że na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683).

Skoro skarżąca jest organem prowadzącym na terenie Mikołowa szkoły świadczące usługi edukacyjne, którym przysługują "dotacje oświatowe" określone w ustawie o systemie oświaty, to jej legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę Zarządu Powiatu Mikołowskiego w przedmiocie tychże dotacji ustalonych dla szkół, których określony w uchwale typ, podtyp, kategoria uczniów oraz forma kształcenia odpowiada placówkom prowadzonym przez skarżącą nie może być kwestionowana. Bezsporne jest także, iż skarżąca spełniła wymóg określony w art. 87 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wnosząc skargę po bezskutecznym (zawartym w piśmie z dnia 16 lutego 2015 r.) wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu Mikołowskiego z dnia 19 lutego 2014 r. nr 22/8/9/2014 w sprawie wysokości miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza przyznawanej z budżetu Mikołowskiego dla szkół niepublicznych obejmująca tylko 2 paragrafy, w podstawie prawnej wskazuje art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz uchwałę Rady Powiatu Mikołowskiego z dniu 28 stycznia 2010 r. nr XXXVI1/252/2010 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo – wychowawczych. W § 1 stanowi, że ustala się na rok kalendarzowy 2014 wysokość miesięcznych dotacji dla szkół niepublicznych na jednego słuchacza jak w załączniku do niniejszej uchwały, a w § 2 zawiera zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Z kolei załącznik do uchwały stanowi, ze wysokość miesięcznej dotacji na jednego słuchacza w 2014 r. w poszczególnych typach, podtypach i rodzajach szkół niepublicznych wynosi dla zaocznych szkół ponadgimnazjalnych dla dorosłych: dla Liceum Ogólnokształcącego – 42,31 zł, a dla Szkoły Policealnej – 141,83 zł.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że rozpoznając skargę na tę uchwałę skład orzekający działa w niniejszej sprawie w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w postanowieniu NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 3372/15, którym uchylono postanowienie NSA o odrzuceniu skargi. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 769/15, LEX nr 1937422). Wykładnia prawa, o której mowa w przepisie art. 190 p.p.s.a. obejmuje prawo materialne, jak i prawo procesowe (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 3060/13, LEX nr 1783681). Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowo-administracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 730/15, LEX nr 1774542).

W kontekście powyższego wskazać należy, że NSA w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 3372/15 kwestionując twierdzenie sądu I instancji, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu Mikołowskiego nie jest w istocie uchwałą organu powiatu, lecz aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jednoznacznie stwierdził, że "zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu Mikołowskiego ustalająca wysokość miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza dla szkół niepublicznych, jest takim właśnie generalnym aktem prawa miejscowego, zatem bezsprzecznie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd I instancji, uchwałą tą organ nie dokonał obliczenia i wypłacenia dotacji dla konkretnego podmiotu, lecz ustalił stawki dotacji na jednego słuchacza obowiązujące dla wszystkich szkół niepublicznych na terenie powiatu".

Skład orzekający w niniejszej sprawie, związany powyższą jednoznaczną oceną prawną stwierdza, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to stosuje się do niej art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1484 ze zm.). Przepis ten stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W aktach administracyjnych sprawy, a także w odpowiedzi na skargę organ nie powołał Dziennika Urzędowego Województwa Śląskiego, w którym zaskarżona uchwała byłaby opublikowana, a analiza dostępnych dla Sądu wyszukiwarek elektronicznych nie wykazała, aby akt ten został opublikowany. Zauważania także wymaga, że treść § 2 uchwały, zgodnie z którym wchodzi ona w życie z dniem podjęcia także, co do zasady, świadczy o tym, że akt ten nie został opublikowany.

Wobec powyższego przywołać warto pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, LEX nr 531834, odnoszący się do analogicznych regulacji zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446). Wskazano w nim, że "uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, która co do jej wejścia w życie zawiera unormowanie niezgodne ze wskazanymi przepisami powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wskutek czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz - jako sprzeczna z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym - jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych, w tym być podstawą prawną dla wykonywania określonej działalności władczej w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej".

Mając zatem na uwadze, że "uchwała rady jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, o których mowa w art. 44 u.s.p., skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p." (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 394/11, LEX nr 1153909) Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W świetle tej konstatacji odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi uznać należało za bezprzedmiotowe. Pominąć także można szczegółowe rozważania na temat niedopuszczalności żądania na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczenia dowodu z dokumentacji dotyczącej wydatków bieżących ponoszonych w danym roku przez określone szkoły, którego Sąd w niniejszej sprawie nie uwzględnił.

Zauważyć jedynie na marginesie warto (odwołując się do wyroku NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1171/13, LEX nr 1572617), że art. 90 ust. 4 u.s.o. nie stanowi podstawy prawnej do uchwalenia przez radę powiatu aktu prawa miejscowego, określającego konkretne stawki dotacji oświatowych na dany rok budżetowy. Zważyć należy, że zgodnie z zasadą określoną w art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być wydawane jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu do wydania takiego aktu musi w sposób jasny wynikać z przepisów ustawy i nie może być dorozumiane. Skonkretyzowanie kwotowo stawek dotacji przysługujących placówkom oświatowym w danym roku budżetowym nie może być normowane aktem o charakterze prawa miejscowego, gdyż brak jest ustawowego upoważnienia (podstawy) do wydania takiego właśnie aktu.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 557 zł, obejmującą uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) określone w § 14 ust.2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).