Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 683/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Sz 950/16 w sprawie ze skargi A.K. na czynność Starosty G. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu opłat za wydanie kart pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Starosty G. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 950/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi A. K. na czynność Starosty G. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu opłat za wydanie kart pojazdu w punkcie I stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności – odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów wymienionych w punkcie II, w którym uznał obowiązek Starosty G. do dokonania zwrotu na rzecz skarżącego części opłaty w wysokości po 425 zł pobranej za wydanie kart pojazdów, w punkcie III oddalił skargę w pozostałym zakresie, zaś w punkcie IV zasądził od Starosty G. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazano, że A. K. złożył do Starostwa Powiatowego w G. wniosek o zwrot kwoty w łącznej wysokości 12.750 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy uiszczoną opłatą w kwocie 500 zł, a aktualną opłatą za wydanie kart 20 pojazdów: nr [...] dla pojazdu o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla motocyklu marki [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla pojazdu o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla autobusu [...]o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla pojazdu o nr rejestracyjnym [...] nr [...] dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla pojazdu o nr rejestracyjnym [...], nr [...], dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...], dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...], dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla ciągnika samochodowego [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...] , nr [...] dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...] , nr [...] dla ciągnika samochodowego [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla autobusu [...]o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] pojazdu dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla autobusu [...] o nr rejestracyjnym [...], nr [...] dla samochodu osobowego [...] o nr rejestracyjnym [...].

Pismem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Starosta Powiatowy w G. odmówił uwzględnienia powyższego wniosku i powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10 wskazał, że wnioskowane roszczenia przedawniły się z upływem 10 lat (art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny). Ponadto poinformował, że w stosunku do pojazdu o nr rejestracyjnym [...] i [...] dokonano zwrotu nadpłaty za wydane karty pojazdu.

W dniu 11 maja 2016 r. A. K. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, przez dokonanie zwrotu nadpłaty na jego rzecz. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2003 r., sygn. akt I OPS 3/07 wskazał, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną.

W odpowiedzi na ww. wezwanie, organ pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.

Na czynność Starosty G, z dnia [...] marca 2016 r., polegającą na odmowie zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdów, A. K., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i o stwierdzenie jej bezskuteczności oraz o uznanie obowiązku organu zwrotu na jego rzecz opłat za wydanie wymienionych we wniosku kart pojazdów oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wskazał, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt U 6/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 18, poz. 177 ze zm.), ustalający wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu, został uznany za niekonstytucyjny. Tym samym z kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu, organ winien zwrócić 425 zł.

W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o jej oddalenie, uznając skargę za całkowicie bezzasadną. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem, że niedokonanie zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów może być interpretowane jako czynność podlegająca zaskarżeniu. Brak podjęcia czynności, zdaniem organu, jest bezczynnością, a nie czynnością, od której przysługuje skarga.

W ocenie Starosty G., w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności organu, gdyż organ odmówił dokonania zwrotu opłat za karty pojazdów.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz o dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępna na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W uchwale tej NSA wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Sąd podkreślił, że w myśl art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 ww. ustawy, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Poza sporem pozostaje to, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w oparciu o które naliczone zostały skarżącej opłaty za wydanie kart pojazdów, zostały uchylone w związku ze stwierdzeniem ich niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestią sporną pozostaje natomiast, które przepisy należy stosować do ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji, czy uprawnionym jest twierdzenie, że roszczenie skarżącej uległo przedawnieniu, jak wskazał organ w zaskarżonej czynności.

Zgodnie z zawartą w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), normą intertemporalną do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta ma zastosowanie do spraw, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, ale do dnia wejścia w życie tej ustawy nie zostały zakończone.

Powyższa norma nie może mieć zatem zastosowania do spraw, które zostały wszczęte i zakończone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. W takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy dotychczasowe.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12 (publ. OSNC 2013/1/5) stwierdził, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, środki publiczne, będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że brak jest podstaw do wywodzenia, że roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu.

W świetle przywoływanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, że przepis, który stanowił podstawę pobrania od skarżącej opłaty za wydanie kart pojazdów okazał się niezgodny z ustawą zasadniczą, co w sytuacji, gdy roszczenie o zwrot nadpłaty nie uległo przedawnieniu z przyczyn wyżej wskazanych, powinno stanowić podstawę do zwrotu nadpłaconych kwot.

WSA w Szczecinie podkreślił, że rozpoznając wniosek A. K. o zwrot nadpłaty za wydanie kart pojazdów organ w oparciu o przepis art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. U 6/04 powinien przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie kart pojazdów, w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza, że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), ustalające wysokość opłaty za kartę pojazdu na kwotę 75 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta G., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w części tj. w punkcie I, II i IV i oddalenie skargi w tym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 77 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie (również w zakresie rozpatrywania wniosku o zwrot części opłaty), mając na uwadze, iż opłaty za wydanie kart pojazdów zostały pobranych i uiszczonych przez A. K. przed dniem 15 kwietnia 2006 r., zastosowanie winny znaleźć przepisy w/w rozporządzenia, które weszło w życie dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r.,

- art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie (również w zakresie rozpatrywania wniosku o zwrot części opłaty), mając na uwadze, iż opłaty za wydanie kart pojazdów pobranych i uiszczonych przez A. K. przed dniem 15 kwietnia 2006 r., nie miały wówczas zastosowania przepisy w/w rozporządzenia, które obowiązywało w chwili pobrania i uiszczenia przez A. K. opłat za wydanie kart pojazdów,

- art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku, wydany w sprawie o sygn. akt: U 6/04, uznający § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz sprzeczny z Konstytucją RP, gdzie data utraty mocy prawnej zakwestionowanego przepisu została określona na dzień 01 maja 2006 roku, działa nie tylko na przyszłość tj. od dnia 1 maja 2006 roku, ale również retroaktywnie w stosunku do spraw zakończonych przed utratą mocy prawnej zakwestionowanego przepisu, a co za tym idzie, na organie - Staroście G. ciąży obowiązek zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów pobranych i uiszczonych przez A. K. przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny w/w orzeczenia, z daleko idącej ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd w/w zarzutów - art. 60 pkt 7 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) w zw. z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) w zw. z art. 70 § 1 w zw. z art. 79 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie bieg terminu przedawnienia roszczenia A. K. o zwrot części opłat za wydanie kart pojazdów nie zaczął biec w dniu 01 stycznia 2010 roku i upłynął z dniem 01 stycznia 2015 roku - co powoduje, iż, zdaniem Sądu, roszczenie A. K. uznać należy za przedawnione.

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie przez Sąd w treści uzasadnienia podniesionych przez skarżącego w odpowiedzi na skargę kwestii dotyczących niemożności uznania niedokonania zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów za czynności podlegające zaskarżeniu oraz dotyczących tego, iż brak czynności uznać należy za bezczynność, a nie czynność, od której przysługuje skarga,

art. 6 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Starosta G. do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia z dnia z dnia 17 stycznia 2006 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt: U 6/04 władny był dokonywać oceny konstytucyjności powszechnie obowiązujących przepisów, i nie był zobowiązany do pobierania na ich podstawie określonych w nich opłat, o ustalonej w rozporządzeniu wysokości tj. opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł oraz poprzez błędne uznanie, iż Starosta G. pomimo utraty mocy przez przepisy powołane w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego dopiero z dniem 1 maja 2006 roku i braku uregulowań nakładających na niego obowiązek zwrotu przez niego części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425,00 zł (w tym braku orzeczenia w w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego takowego obowiązku), samowolnie winien rozstrzygnięcie takie podejmować mimo braku uregulowań stanowiących do tego podstawę,

art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi A. K. w części dotyczącej 27 kart pojazdów, wskazanych w punkcie I. zaskarżonego wyroku i uznanie bezskuteczności zaskarżonej czynności, jak i uznanie obowiązku Starosty G. do zwrotu na rzecz A. K. części opłaty za wydanie 27 kart pojazdów w kwocie 425,00 zł każda w sytuacji, gdy Starosta G. wykazał, iż brak było podstaw faktycznych, jak i prawnych do dokonania przez niego zwrotu w/w kwot, co w dalszej kolejności uniemożliwiło Sądowi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego a następnie wydanie prawidłowego orzeczenia w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że w sprawach tego rodzaju istnieje utrwalony kierunek orzeczniczy, zgodnie z którym art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rodzi prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji publicznej, ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08, LEX nr 518241). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Ponadto zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było i nie jest kwestionowane uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

W rozpoznawanej sprawie Starosta G. pobrał opłatę za wydane karty pojazdu w wysokości 500 zł każda, na mocy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r., który to przepis został następnie uznany za niekonstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny podniósł, że niezgodność przedmiotowego rozporządzenia z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawowego, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Natomiast odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, Trybunał wskazał na ogólny cel, którym jest umożliwienie wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu również ma znaczenie w toku rozpatrywania sprawy indywidualnej.

W niniejszym postępowaniu rozpoznanie sprawy przez Sąd Wojewódzki nastąpiło nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność, która pozwala – jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a sprawa nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej (w niniejszej sprawie badana jest czynność materialno-techniczna organu administracji w postaci pobrania opłaty) – na zastosowanie "innych środków", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu.

W tym stanie rzeczy nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia: art. 77 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania przepis § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., a także naruszenia art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że wyrok TK z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, działa nie tylko na przyszłość (od 1 maja 2006 r.) lecz również retroaktywnie w stosunku do spraw zakończonych przed utratą mocy obowiązującego przepisu oraz zarzut naruszenia art. 6 k.p.a.

Zarzut błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych oraz art. 70 § 1 w zw. z art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej, a tym samym ustalenie, że nie doszło do przedawnienia roszczenia objętego skargą, również nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Rozpatrują ten zarzut, wskazać należy, iż wprawdzie w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1870) i na mocy art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych powstał obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r., w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, tym niemniej przedmiotowa sprawa winna być rozpoznawana przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że powołane wyżej, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotyczyły trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych. Nie mogły zatem mieć zastosowania do czynności, dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty (jej części), pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia.

Jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. W tym zakresie regułą jednak nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006 r., nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 r., nr 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Gdyby więc do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie – stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i – co istotne – skutkowałoby to (na co trafnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie) koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia w/w przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Poza tym, mając na uwadze znaczenie jednolitości orzecznictwa w zakresie wykładni powszechnie obowiązującego prawa, która sama w sobie stanowi już wartość, zaakcentować w tym miejscu należy, że w analizowanej kwestii zajął już stanowisko Sąd Najwyższy. W uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt III CZP 24/12) Sąd ten stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wyrażając tego rodzaju pogląd, w uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy zauważył także, iż charakter prawny samej opłaty, jako z natury swojej należności publicznoprawnej, nie mającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilno-prawnym sprawia, że dochodzenie jej zwrotu podlegać będzie przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, choć z ograniczeniem tylko do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestrację pojazdu, gdyż zwrot ten dotyczy opłaty a nie wierzytelności. W dalszej części uzasadnienia Sąd nadmienił też, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło wprawdzie sytuację prawną opłat uiszczanych za wydanie karty pojazdu po dniu 1 stycznia 2010 r. i stosowanie do nich po tej dacie, łącznie z ich ewentualnym zwrotem w całości lub w części, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, jednakże nie wpłynęło to na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata. Konsekwencją przyjętego zatem w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu (określanego przez Sąd Wojewódzki "czynnością"), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Reasumując, zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż skoro Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), stwierdził niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), czyli przepisu na podstawie, którego została od uczestnika pobrana opłata w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu, to przepis ten nie mógł stanowić uzasadnienia dla pobrania takiej sumy. Zaznaczyć przy tym bowiem trzeba, że wprawdzie Trybunał odroczył wejście w życie w/w wyroku, ale – jak prawidłowo przyjął to Sąd Wojewódzki – powyższe nie ograniczało jednak Sądu w orzekaniu i ustalaniu niekonstytucyjności przepisu rangi podstawowej.

W związku z powyższym prawidłowe było stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie dotyczące zasadności wniosku skarżącego, dotyczącego żądania zwrotu nadpłaconej kwoty tytułem opłaty za wydanie kart pojazdu oraz możliwości zastosowania regulacji art. 146 § 2 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, to sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia. Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, a następnie powyższe rozporządzenie utraciło moc. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.. Konsekwentnie zgodnie z § 2 tego przepisu w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Za nieusprawiedliwiony należało zatem uznać procesowy zarzut kasacyjny, sprowadzający się do bezpodstawnego zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a.

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie było możliwości odniesienia się przez ten Sąd do podnoszonej jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii związanej z oceną, czy w odniesieniu do pojazdu o nr rej [...] skarżący był osobą wpłacającą opłatę za skargę pojazdu. Sąd I instancji oparł swe ustalenia w tym zakresie na treści zaświadczenia wystawionego przez organ administracji, zaś żadna z podstaw kasacyjnych nie dotyczy prawidłowości tych ustaleń faktycznych sądu I instancji.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., należało oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. ONSAiWSA 2013/3/380) art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej złożył odpowiedź na skargę kasacyjną w wymaganym terminie, a zatem jego wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał uwzględnieniu.