Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 554/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 9 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art 6 ust 1
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art 7, art 77, art 117, art 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński,, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Z. B. i H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących Z. B. i H. W. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Infrastruktury – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.- dalej zwaną ustawą o lokalizacji dróg) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) po rozpatrzeniu odwołania Z. B. oraz H. W. utrzymał mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., którą ustalono lokalizację drogi krajowej nr [...], na ulicy [...] w A., dla inwestycji polegającej na budowie kładki dla pieszych, wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury uzbrojenia terenu.

W uzasadnieniu Minister Infrastruktury podniósł, że w dniu [...] lipca 2008 r. inwestor tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w B. (zwany dalej GDDKiA) złożył na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o lokalizacji dróg wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji.

Na podstawie powyższego wniosku Wojewoda [...]i wszczął postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji o lokalizacji.

Kwestionując powyższą decyzję Z. B. i H. W. zwróciły się do organu odwoławczego o przesunięcie inwestycji na pobliskie tereny należące do Skarbu Państwa, gdzie – w ich ocenie - lokalizacja kładki będzie dogodniejsza dla mieszkańców A. Skarżące wskazały, iż na terenie nieruchomości zlokalizowany jest budynek gospodarczy, którego połowa znajduje się na gruncie planowanym pod budowę kładki. Koszty związane z jego budową wyniosły 75.250 zł. Podkreśliły ponadto, iż nie zostały zawiadomione o umieszczeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta A. obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej. Wskazały także, iż wniosek inwestora nie uwzględnia dojazdu do istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego, znajdujących się na ich działce. Skarżące poinformowały równocześnie, iż nie otrzymały odpowiedzi od GDDKiA, na pismo z dnia [...] stycznia 2008 r., w którym nie wyraziły zgody na projekt podziału nieruchomości. Ponadto Z. B. i H. W. wskazały, że w związku z modernizacją drogi miały miejsce częste dzielenia ich działki. Podniosły, iż w trakcie tych podziałów nie otrzymały odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na mocy decyzji z dnia [...] marca 1963 r., następnie w trakcie modernizacji drogi w 1999 r. były zmuszone do poniesienia kosztów opłat geodezyjnych, w związku z pismem GDDKiA z dnia [...] kwietnia 1999 r. Strony wskazały także, iż zgodnie z wcześniejszą informacją uzyskaną od GDDKiA, zarządca drogi nie przewidywał dalszej modernizacji ul. [...] i podziału działki nr [...].

Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji. organ odwoławczy wskazał, iż analiza dokumentacji zgromadzonej oraz treść kontrolowanej decyzji wskazuje, iż nie narusza ona prawa. Rozpatrując zarzuty Z. B. i H. W. Minister Infrastruktury podniósł, iż organ I. Instancji, zgodnie z art. 5 ust. 5 oraz art. 7 ust. 2 ustawy, zawiadomił o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej w drodze obwieszczeń w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi (Urzędzie Miejskim w A.) oraz w prasie lokalnej ([...] wydaniu Gazety Wyborczej) oraz wydaną decyzję doręczył wnioskodawcy, a pozostałe strony postępowania zawiadomił o wydaniu ww. decyzji w drodze obwieszczenia w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto organ I. instancji wysłał zawiadomienie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej dotychczasowym właścicielom na adresy określone w ewidencji gruntów. Minister Infrastruktury podniósł ponadto, iż ustawa nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku zawiadamiania stron o zamieszczeniu obwieszczenia. Organ odwoławczy wskazał także, że ani do kompetencji organu wydającego decyzję lokalizacyjną ani organu II. instancji nie należy korekta przebiegu drogi wyznaczona przez wnioskodawcę. Stanowisko to zostało podparte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 638/06, gdzie sformułowano tezę, iż przepisy ustawy o lokalizacji dróg nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności lub słuszności ustaleń przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi. Organy te mają obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji przedsięwzięcia nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Minister infrastruktury podniósł ponadto, iż istnienie budynku gospodarczego na terenie planowanym pod inwestycję nie wpływa na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 ustawy, za przejęte nieruchomości skarżące otrzymają stosowne odszkodowanie, ustalone w odrębnej decyzji. Natomiast wskazane przez strony sprawy częstych podziałów działki, związanych z modernizacją drogi krajowej, nie dotyczą postępowania lokalizacyjnego. Sprawa uwzględnienia dojazdu do istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego dotyczy postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, iż sprawa wystąpienia Urzędu Miasta A. do GDDKiA w W. z wnioskiem o wstrzymanie inwestycji, nie wpływa na legalność decyzji lokalizacyjnej. W aktach sprawy znajduje się bowiem opinia Burmistrza Miasta A. z dnia [...] lutego 2008 r., dotycząca przedmiotowej inwestycji, uzgadniająca ją bez uwag. Należy wiec uznać, iż mieszkańcy Gminy reprezentowani przez Burmistrza pozytywnie zaopiniowali przedmiotową inwestycję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i piśmie procesowym (k. [...]) skarżące Z. B. i H. W. podniosły, iż nie zgadzają się ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury, że nie należy do kompetencji organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi ani organu odwoławczego korekta lokalizacji inwestycji wyznaczonej przez inwestora. Podniosły, iż wskazany przez inwestora wybór lokalizacji kładki na ich nieruchomości jest nieprzemyślany. Przesunięcie przedmiotowej kładki umożliwiłoby usytuowanie jej na gruncie Skarbu Państwa, co spowodowałoby równocześnie skorzystanie z niej większej ilości osób (więcej mieszkańców) oraz obniżenie kosztów inwestycji związanej z wykupem nieruchomości od skarżących. Podniosły ponadto, iż nie zgodziły się podpisać projektu działki mając na względzie istniejące w pobliżu niezabudowane grunty Skarbu Państwa. Wskazały ponadto, iż w dniu [...] maja 2008 r. wystąpiły do Starosty w A. z wnioskiem o wybudowanie budynku gospodarczego. W związku z nieotrzymaniem decyzji odmownej, przystąpiły do robót budowlanych. Szacunkowy koszt budynku wyniósł 75.250 zł. Już po wybudowaniu ww. budynku, [...] Urząd Wojewódzki w B. pismem z dnia [...] października 2008 r. poinformował je, ze została wydana decyzja o budowie kładki dla pieszych wraz z zatwierdzeniem projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Nowowybudowany budynek gospodarczy znalazł się w połowie na gruncie przeznaczonym pod budowę kładki. Nastąpiło to w związku z nie powiadomieniem skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Skarżące podniosły również, iż budowa kładek jest niecelowa, gdyż należałoby zrealizować obwodnicę A. zamiast modernizować drogę w tymczasowym przebiegu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Odnosząc się do zarzutu, związania Wojewody wnioskiem inwestora, co do wyboru lokalizacji kładki na nieruchomości skarżących należy wskazać, iż błędne jest stanowisko Ministra Infrastruktury, jakoby poza zakresem badania organu administracji powstawała kwestia racjonalność i celowości lokalizacji inwestycji o określonych cechach technicznych w konkretnym miejscu (kwestia przebiegu samej drogi lub lokalizacji infrastruktury towarzyszącej, jak w tym przypadku kładki dla pieszych). Trafnie organ administracji zauważa, iż przedmiotem oceny jest jedynie zgodność z prawem inwestycji, jednak mylnie uznaje, iż za zgodną z prawem można uznać ingerencję w prawa własności, gdy nie jest ona przekonywująco uzasadniona interesem publicznym, wobec nie wykluczenia istnienia rozwiązań alternatywnych, zapewniających możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawa własności osób trzecich. Samo sporządzeniu określonego projektu rozwiązań technicznych z zachowaniem stosownych wymagań technicznych (jak szerokości pasów ruchy, kąty łuków itp.) i jego przedłożenie przez agendę publiczną, jaką jest GDDKiA (która w tym przypadku nie działa jako organ administracji wykonujący funkcje władcze) nie uprawnia do mechanicznego uznania, iż wynikający z przyjętych rozwiązań zakres ingerencji w prawa właścicieli jest uzasadniony interesem publicznym.

Powyższy pogląd uzasadniają następujące uwarunkowania formalnoprawne.

Ustawa o lokalizacji dróg, stanowiąca podstawę orzekania w sprawie, zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg w Polsce, w przeciwieństwie do jej wersji pierwotnej, gdy ograniczony była zarówno jej zakres przedmiotowy (jedynie drogi krajowe) jak i czas obowiązywania szczególnej regulacji (cezura czasowa). Realizacja dróg, jako działanie w zakresie celu publicznego, w myśl art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), generalnie uzasadnia ingerencję w prawa własności osób trzecich, przy czym ze względu na zakres przedmiotowy regulacji ustawy o lokalizacji dróg (budowa dróg wszystkich kategorii) i specyfikę przedmiotu (konieczność realizacji dróg z reguły na gruntach prywatnych) przypadki takich ingerencji z natury muszą być powszechne i liczne. Ustawa o lokalizacji dróg, według brzmienia znajdujacego zastosowanie w sprawie stanowiła szczególne zasady, w myśl których wydanie decyzji o lokalizacji drogi rodziło jednoczenie skutki prawne w postaci wywłaszczenia (art. 12 ust. 4), przy czym analogiczne rozwiania przyjęto po późniejszej nowelizacji ustawy (odnośnie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej). Sama konstrukcja prawna, oparta niejako na automatycznym wywłaszczeniu na skutek uznania terenu jako niezbędnego dla realizacji drogi, nie jest wadliwe w świetle polskiego systemu konstytucyjnego, skoro wyrażono zasadę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i określono stosowny tryb jego dochodzenia (art. 12 ust. 5, art. 18 i 18a ustawy o lokalizacji dróg). Odrębną kwestią jest jednak potrzeba oceny czy uprawniona była ingerencja w prawa właściciela. W państwie praworządnym musi być ona weryfikowalna, na gruncie stosownej procedury, tworzącej instytucjonalną gwarancję rzeczywistej ochrony prawa własności.

W myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. wywłaszczenia jest możliwe jedynie na cele publiczny przy tym za słusznym odszkodowaniem. Kwestia odszkodowania ma więc charakter wtórny, natomiast pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie czy wywłaszczenie następuje na cel publiczny. W świetle powszechnie akceptowanych wartości aksjologicznych, jako niewątpliwie dokuczliwą ingerencje w prawa podmiotowe, postrzega się wywłaszczenie. Z reguły bowiem odszkodowanie, stanowiące zadośćuczynienie szkody materialnej, wynikające z uszczerbku majątkowego, nie kompensuje ogółu następstw, wynikających z wywłaszczenia. Przykładowo wskazać należy sytuacje, gdy w jego wyniku występuje konieczność zmiany miejsca zamieszkania czy także rozpatrywany przypadek, gdzie skarżące (w podeszłym wieku) jednak nadal aktywnie działające, stają w obliczu utraty zrealizowanego w ostatnim czasie obiektu gospodarczego.

Wykładania, iż z uwagi na definicje celu publicznego, zamieszczoną w ustawie o gospodarce nieruchomościami (nota bene wyłącznie dla celów tejże ustawy), samo przedłożenie projektu rozwiązań komunikacyjnych przez wyspecjalizowaną agendę rządową - GDDKiA (lub innego zarządcę dróg w przypadku dróg pozostałych kategorii), w świetle którego określona nieruchomość ma być wykorzystana na drogę (infrastrukturę towarzyszącą) przesądza, iż wywłaszczenie będzie uzasadnione celem publicznym, jest nie do zaakceptowania. Warunkiem bowiem uprawnionej ingerencji w prawa własności jest wcześniejsza analiza, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu. Chodzi więc o ocenę, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągniecie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji (bez ponoszenia nadmiernych dodatkowych kosztów). Prawo własności wszak, choć nie jest prawem bezwzględnym, podlega w myśl Konstytucji jak i art. 17 powszechnej deklaracji praw człowieka (rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ Nr 217 A (III) przyjęta i proklamowana w dniu 10 grudnia 1948 r.).

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wskazuje katalog kryteriów, jakie powinien brać pod uwagę organ administracji wydając decyzje jednostkowe w przedmiocie lokalizacji inwestycji (art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2). Wśród nich wyróżnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Instrumentem służącym ocenie kwestii zakresu ingerencji w prawa właścicielskie, w przypadku inwestycji celu publicznego jest obowiązek sporządzenia analizy m. in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Przepisów tej ustawy nie stosuje się jednak w przypadku decyzji o lokalizacji dróg, na podstawie ustawy o lokalizacji dróg w wersji (art. 10 w wersji mającej zastosowanie w sprawie).

Ustawa o lokalizacji dróg nie wskazuje expressis verbis szczegółowych kryteriów, jakimi powinien się kierować organ wydając decyzję o lokalizacji drogi, stąd uprawniony jest ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż wydanie takiej decyzji jest możliwe, gdy w wyniku realizacji drogi nie dojdzie do naruszenia prawa (patrz art. 6 ustawy). Jednak poza spełnieniem wymagań formalnych (kompletność wniosku, załączników, zgodność z szczegółowymi przepisami technicznymi) konieczne jest zachowanie zasad ogólnych w tym wyrażonego w K.p.a. obowiązku uwzględniania równoważenia interesu stron i publicznego, przy czym określając zakres ochrony uprawnionego interesu strony należy mieć na uwadze wspomnianą wcześniej konstytucyjną zasadę szczególnej ochrony własności.

Prezentowana w zaskarżonej decyzji teza, co do związanego charakteru orzekania w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej, jest w pełni trafna jedynie w tym zakresie, iż nie zasadne byłoby wydanie decyzji ustalającej lokalizację przedsięwzięcia wbrew woli inwestora np. w miejscu nie akceptowanym przez inwestora. Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza jednak konieczności wydania orzeczenia zgodnie z żądaniem inwestora, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, czy zasadami ogólnymi zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. O ile inwestor w toku postępowania nie wyraziłby zgody na przyjęcie rozwiązań alternatywnych, pozostającymi w zgodzie z przepisami prawa (w tym ograniczenia ingerencji w prawa własności do niezbędnych granic - uzasadnionych faktycznie interesem publicznym) należy wydąć decyzję odmowną.

Wskazane uwarunkowania formalnoprawne, uwzględniając, mającą rangę konstytucyjną, zasadę ochrony własności, która realizowana jest m. in. poprzez dopuszczenie do ingerencji w prawa właściciela tylko w przypadkach uzasadnionych, nakazują organowi administracji, prowadzącemu postępowanie w przedmiocie ustaleniu lokalizacji drogi krajowej rozważenie m. in. kwestii konieczności ingerencji w prawa właściciela nieruchomości.

Przyjęcie jako trafnej interpretacji przepisów ustawy o lokalizacji dróg, jaka kierował się organ administracji w przedmiotowej sprawie, stałoby w sprzeczności zarówno z konstytucyjną zasadą ochrony własności, jak i doprowadziłoby do niemożliwej do zaakceptowania konstatacji, iż kwesta zasadności ingerencji w prawo własności, w następstwie wydania ww. decyzji lokalizacyjnej (na wniosek wyspecjalizowanej agendy rządowej), pozostałaby poza kontrolą zarówno organów administracji jak i sądów administracyjnych, badających legalność orzeczeń administracyjnych. Taka wykładnia przepisów naruszałaby fundamentalne zasady państwa praworządnego i pozostawałaby w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji. Byłaby ona dopuszczalna jedynie przypadku jednoczesnego uznania, iż przedłożenie wniosku o ustalenie lokalizacji drogi, jako wiążącego następnie w kwestii zakresu ingerencji w prawa własności, stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bądź sam wniosek jest aktem w rozumieniu tego przepisu (wnioskodawcami są zawsze podmioty posiadające jednocześnie atrybuty władzy publicznej). Byłaby wówczas możliwa kontrola legalności działania administracji, w związku z możliwością zaskarżenia tego rodzaju aktów lub czynności. Jednak wykładania taka byłaby zasadna wyłącznie w przypadku zamieszczenia przez prawodawcę normy expressis Derbis wyrażającej zasadę związania organ administracji wnioskiem inwestora, co do przyjętych rozwiązań technicznych, nie zaś wyrażanie wyłącznie takiego poglądu w judykaturze.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż wadliwa wykładnia przepisów ustawy o lokalizacji dróg (przepisów prawa materialnego określających przesłanki wydania decyzji) prowadziła do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy a następnie uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotne znaczenie w sprawie, skoro kwestia zasadności ingerencji w prawa właścicielskie nie została wyjaśniona (naruszanie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.).

W przedmiotowej sprawie organ administracji, co prawda, dokonał analizy wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych jednak pominął, istotne w świetle art. 7 K.p.a. w związku z konstytucyjną zasadą ochrony własności, kwestie zasadności ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości, gdzie miała być zrealizowana inwestycja. W odwołaniu od decyzji organu I. instancji Skarżące wskazały, iż rozwiązanie przyjęte we wniosku inwestora niezasadnie ingeruje w ich prawa własności, pomimo możliwości posadowienia kładki na leżącej nieopodal nieruchomości Skarbu Państwa, co umożliwiłoby jednocześnie korzystanie z przejścia większej ilości mieszkańców. Podnosiły także kwestie szczególnej uciążliwości lokalizacji kładki na gruntach skarżących z uwagi na posadowienie na tym samym terenie części budynku gospodarczego. Do powyższego argumentu organ nie ustosunkował się mylnie wskazując, iż jest związany wnioskiem inwestora, a za poniesione szkody Skarżące uzyskają stosowne odszkodowanie.

Poza oceną Sądu jest w sprawie kwestia, czy podnoszone zarzuty są, co do meritum uzasadnione (czy wybrana lokalizacja istotnie nie jest optymalna przy też zasadna jest w danym przypadku ingerencja w prawa własności). Wyjaśnienie bowiem istotnych uwarunkowań faktycznych sprawy pozostaje w pierwszym rzędzie w gestii organów administracji. Do Sądu należy kontrola legalności konstatacji organu sformułowanych po właściwym wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy.

Sąd, orzekając w sprawie, miał na uwadze, iż w judykaturze bywa również prezentowany pogląd przeciwny, tj. iż organ administracji orzekający o lokalizacji drogi związany jest treścią wniosku inwestora w kwestii przyjętych rozwiązań, w tym co do umiejscowienia przedsięwzięcia (nie bada przyjętych rozwiązań pod katem celowości, racjonalności itp.) - patrz np. orzeczenie przytoczone w zaskarżonej decyzji. Jednak ze wskazanych wcześniej przyczyn Sąd uznał za trafną wykładnię prezentowaną w tych orzeczeniach. Wyrażane w judykaturze poglądy odnośnie szczególnego charakteru rozwiązań ustawy o lokalizacji dróg w kontekście tezy o braku podstaw do badania zasadności postulowanych we wniosku rozwiązań technicznych (w tym, co do usytuowania drogi) zostały sformułowane jeszcze w okresie, gdy ustawa ta miała istotnie charakter regulacji szczególnej (dotyczyła tylko niewielkiego wycinka procesu realizacji dróg w Polsce i tylko tych o istotniejszym znaczeniu). W tej sytuacji stosunkowo liberalna dla inwestora wykładnia regulacji, prowadząca do ułatwienia realizacji pewnej kategorii dróg, mogła znajdować pewne oparcie zarówno w samym tytule ustawy ("o szczególnych zasadach") jak i w systemie aksjologicznym dóbr chronionych konstytucyjnie (patrz analogiczna argumentacja w wyroku TK z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt 23/05). Natomiast prezentowany w niniejszej sprawie pogląd Sądu podzielony był m.in. w sprawach sygn. IV SA/Wa 128/08, 1202/08, 1620/08, 375/09 (opubl. w bazie orz. NSA dostępnej przez Internet). Także w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 186/08 opubl. w bazie orz. NSA dostępnej przez Internet) przyczyną uchylenia orzeczenia sądu I. instancji był właśnie brak wnikliwego i przekonywującego wyjaśnienia podnoszonych w skardze kwestii przyjętych rozwiązań technicznych w kontekście zakresu ingerencji w prawa własności osób trzecich.

Trafny jest również częściowo zarzut odnośnie kwestii braku orzeczenia w kwestii zapewnienia dojazdu do działki skarżących. Wprawdzie organ zasadnie wskazał, iż przyjęcia właściwego rozwiązania w tym zakresie nastąpi na etapie wydania pozwolenia na budowę (sporządzenie projektu). Jednak zawarte w orzeczeniu organu I. instancji ogólnikowe stwierdzenie, iż interes osób trzecich ma być chroniony poprzez zapewnienie dojazdu, nie czyni zadość wymaganiom art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o lokalizacji dróg. Skoro bowiem w akcie normatywnym ustanowiono obowiązek konkretyzacji warunków służących ochronie interesu osób trzecich (taki charakter ma decyzja administracyjna), nie czyni temu zadość wskazanie w treści orzeczeniu zasad ogólnych wyrażonych w innych przepisach ogólnoobowiązujacych (np. budowlanych). Konieczność uwzględnienia tych regulacji wynika bowiem z mocy prawa (ich nie wskazanie nie zwalniałoby inwestora z potrzeby dochowania wskazanych ustawami warunków). Konkretyzacja wymagań powinna polegać na wskazaniu, jakie szczególne warunki mają być zapewnione w przedmiotowej sprawie (bez przesądzania konkretnych rozwiązań technicznych). Należy podkreślić, iż Skarżące nie będą stronami postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (przedsięwzięcie nie będzie realizowane na ich gruncie skoro po uprawomocnieniu decyzji lokalizacyjnej), stąd ochrona ich interesu może być zapewniona jedynie w przedmiotowym postępowaniu, przy czym postanowienia decyzji są wiążące przy wydaniu pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu jednak przedmiotowej w sprawie organ odwoławczy, wskazując w uzasadnieniu, iż kwestie interesu indywidualnego Skarżących, co do dojazdu, zostaną zagwarantowane w kolejnym postępowaniu, neiajako sanował wadliwość orzeczenia I. instancji uzupełniając treść orzeczenia, skro uzasadnienie decyzji stanowi integralna część orzeczenia

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżące należy podzielić stanowisko organu.

Co do zarzutu nie zawiadomienia skarżących przez organ o umieszczeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta A. obwieszczeń o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej podnieść należy, iż organ nie ma obowiązku dokonywać tego typu powiadomień. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dniu wydawania decyzji art. 5 ust. 5 ww. ustawy o lokalizacji dróg, o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji drogi, wojewoda zawiadamia w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej.

Zarzut Skarżących, że nie otrzymały od inwestora odpowiedzi na pismo z dnia [...] stycznia 2008 r., w którym skarżące nie wyrażają zgody na projekt podziału nieruchomości nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż przepisy obowiązującego prawa nie nakładają na inwestora obowiązku uzyskania zgody właściciela, na podział jego nieruchomości związany z potrzebami inwestycji drogowej.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżących, iż ich działka była już wielokrotnie dzielona i w trakcie tych podziałów nie otrzymały odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie może być brany pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Zarzuty te odnoszą się bowiem do odrębnych postępowań administracyjnych, niebędących przedmiotem zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie nie zasadnie podnoszone są również kwestie celowości realizacji kładek dla pieszych w ogóle, zamiast realizacji obwodnicy A. Samo bowiem zrealizowanie obwodnicy (ewentualnie w przyszłości) nie niweczy użyteczności, kładek jako obiektów inżynierskich zwiększających bezpieczeństwo ruchu na drodze przelotowej mającej parametry wysokiej klasy. W tej sytuacji interes publiczny przemawia za ich realizacją niezależnie od przyjętych koncepcji rozwiązań drogowych. Odrębną kwestią jest natomiast, co sygnalizowano w niniejszym orzeczeniu, racjonalność przyjętych rozwiązań odnośnie lokalizacji konkretnej kładki.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 ustawy, natomiast orzeczenie zawarte w pkt 3 przedmiotowej sentencji zostało wydane stosownie do art. 200.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji publicznej powinien ustosunkować się do twierdzeń Skarżących i albo orzec o alternatywnym rozwiązaniu (zadowalającym obie strony postępowania - inwestora jak i skarżące) albo wyjaśnić w uzasadnieniu wydanej decyzji, dlaczego rozwiązanie wskazane przez inwestora a zaakceptowane przez organ nie narusza prawa (ingerencje w prawa własności jest uzasadniona interesem publicznym), bądź odmówić wydania decyzji o lokalizacji. W przypadku lokalizacji kładki w proponowanym dotąd we wniosku umiejscowieniu organ rozważy także kwestie właściwego określania w decyzji wymagań wynikających z potrzeby zabezpieczenia ochrony interesu skarżących, jako osób trzecich.