Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 949/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 6, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi R. M. i A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...][...] [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołań R. i A.M. oraz A. i P.B. , uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...], znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy P.B. w dniu 26 marca 2008 r. zwrócił się do PINB w T. z wnioskiem o zamurowanie nielegalnie wybudowanego okna na nieruchomości położonej w T. przy ul. A nr 57.

W trakcie oględzin nieruchomości w dniu 8 kwietnia 2008 r. organ I instancji ustalił, że na działce znajduje się budynek mieszkalny usytuowany wzdłuż granicy działek. W ścianie szczytowej tego budynku znajduje się okno o wymiarach 150 x 120 cm w pomieszczeniu kuchni. Według oświadczenia R. M. w dniu 26 marca 2008 r. nastąpiła wymiana okna z drewnianego na pcv. Przedstawiono do wglądu pismo Starosty T. z dnia 2 stycznia 2008 r. potwierdzające przyjęcie zgłoszenia zamiaru wymiany okna bez sprzeciwu. R.M. oświadczyła, że wraz z mężem A.M. zakupiła budynek mieszkalny (w obecnym kształcie) w 1985 r. W budynku mieszkalnym nie były wykonywane żadne prace budowlane. Ustosunkowując się do treści protokołu P.B. oświadczył, że twierdzenia R.M. są nieprawdziwe, ponieważ w latach 90-tych dobudowano część mieszkalną, o czym świadczy fakt, iż wewnątrz budynku znajduje się nadal okno budynku podstawowego.

Wobec poczynionych ustaleń organ I instancji decyzją z dnia [...] w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał zamurowanie otworu okiennego.

Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone w całości decyzją [...]INB z dnia [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na konieczność ustalenia w pierwszej kolejności czy przedmiotowy otwór okienny powstał na etapie budowy budynku mieszkalnego czy też już po jej zakończeniu. Dodatkowo [...]INB wskazał, iż tryb z art. 66 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB wystąpił do poprzednich właścicieli nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania z prośbą o informacje dotyczące daty wybudowania budynku mieszkalnego, daty wykonania spornego otworu okiennego oraz dysponowania decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na powyższe, Państwo K. poinformowali, iż nie byli inwestorami budynku mieszkalnego, nie wykonywali żadnych robót budowlanych w budynku w czasie kiedy byli jego właścicielami. Odpowiadając na kolejne wystąpienie organu I instancji Państwo [...] poinformowali, iż z uwagi na podeszły wiek nie są w stanie podać daty zakupu przedmiotowej nieruchomości jak również nie są w stanie określić, czy otwór okienny, którego dotyczy postępowanie prowadzone przez PINB istniał w czasie kiedy byli właścicielami nieruchomości.

W trakcie oględzin nieruchomości w dniu 20 października 2008 r. PINB potwierdził poprzednio poczynione ustalenia. R.M. oświadczyła, że dokonała remontu wewnątrz budynku, wyburzona została 1 ściana i zostały wybudowane dwie nowe ściany. W budynku zostały wykonane instalacje wodna, kanalizacyjna i centralnego ogrzewania, zostały zamurowane dwoje drzwi, wykonano nowe pokrycie w postaci eternitu na całej połaci dachu.

Pismem z dnia 13 listopada 2008 r. organ I instancji wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej z prośbą o informację dotyczącą dopuszczalności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozbudowy budynku mieszkalnego w latach 1985-1995 oraz co do zgodności lokalizacji omawianego obiektu z ustaleniami obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi Prezydent T. poinformował, że do 1988 r. na terenie, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość, obowiązywał uproszczony plan gminy, natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia T. . działka, której dotyczy postępowanie, znajdowała się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Plan zezwalał na rozbudowę budynków mieszkalnych.

Postanowieniem z dnia [...]. PINB w trybie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej budynku mieszkalnego w terminie do 30 kwietnia 2009 r., zaś postanowieniem z dnia [...] zmienił termin wykonania obowiązku.

W zakreślonym terminie zobowiązani przedłożyli inwentaryzację i ocenę techniczną budynku mieszkalnego i gospodarczego, sporządzoną przez dysponującego stosowanymi uprawnieniami mgr inż. K.Ł., z której wynika, że zasadnicza część budynku o wymiarach 9,09 x 11,09m wybudowana została w drugiej połowie lat 30-tych XX wieku. Prawdopodobnie w pierwszej połowie lat 70-tych XX wieku wykonano dobudowę wiatrołapu, na przełomie lat 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku dobudowano pokój oraz pomieszczenie, w którym są betonowe schody prowadzące do piwnicy. W tym też czasie wykonano podpiwniczenie pod pomieszczeniem nr 5 oraz przebudowano piwniczkę pod kuchnią- pomieszczeniem nr 4, wykonując jednocześnie otwór komunikacyjny (drzwiowy) łączący oba te pomieszczenia. Okresy budowy jak i rozbudowy są wynikiem wywiadu jakiego dokonali obecni właściciele tego budynku. Odnosząc się natomiast do kwestii usytuowania otworu okiennego w ścianie budynku znajdującego się w granicy z nieruchomością sąsiednią, autor opracowania stwierdził, że z wywiadu, którego dokonali Państwo M. wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny wybudowany został w czasie kiedy grunty nie były w tej części miejscowości jeszcze dzielone na działki. W takim stanie rzeczy, nie można wywieść żadnych niekorzystnych wniosków w odniesieniu do przedmiotowego budynku mieszkalnego państwa M. w zakresie jego usytuowania, ponieważ granice obecnej ich działki nr 362 zostały ustalone kiedy budynek był wybudowany.

Decyzją z dnia [...]. organ I instancji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał R. i A.M. zamurowanie otworu okiennego.

Decyzją z dnia [...][...]INB uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując ponownie, że tryb określony w art. 66 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie oraz zwracając uwagę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z naruszeniem reguł procedury administracyjnej, a w konsekwencji na niewyjaśnienie podstawowych okoliczności pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB uzyskał jedynie odpis księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości Wąwał stanowiącej własność Państwa M. i decyzją z dnia [...] w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał zamurowanie otworu okiennego. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż Państwo M. dokonali rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę i stosownej dokumentacji technicznej.

Decyzją z dnia [...].[...]INB uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że jeżeli inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę budynku, w którym zlokalizowany jest przedmiotowy otwór okienny, to postępowanie powinno być prowadzone w stosunku do samowolnie wzniesionego budynku, a nie wyłącznie w sprawie legalności otworu okiennego.

Kontynuując postępowanie PINB wystąpił do Gminy T. oraz do Biura Architekta Miasta w T. z prośbą o informację czy na budowę budynku mieszkalnego było udzielone pozwolenie na budowę. W odpowiedzi Prezydent jak i Wójt Gminy T. poinformowali, że nie odnaleziono jakichkolwiek dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę udzielonego w latach 70-tych i 80-tych dla nieruchomości, której dotyczy postępowanie.

Ponadto PINB ustalił w oparciu o informację uzyskaną z Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w T., z dnia 28 maja 2010 r., że od roku 1966 tj. od daty założenia operatu ewidencyjnego dla wsi L. pod nr rej. gruntów 241 figurowała działka zabudowana, oznaczona nr ewid. 473 o pow: 0,07 ha. W dniu 1 lutego 1977 r. teren wsi L. włączony został w granice administracyjne miasta T. W latach 1981-1982 przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów, w wyniku której uległa zmianie numeracja działki (nowy numer 362, pow. 0,732ha). Od czasu wykazania działki w ewidencji gruntów nie były dokonywane jakiekolwiek podziały przedmiotowego terenu, jak również usytuowanie nieruchomości nie uległo zmianie.

Decyzją z dnia [...]. PINB po raz kolejny w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał zamurowanie otworu okiennego.

Decyzją z dnia [...][...]INB w Ł. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na aktualność wszystkich zarzutów stanowiących podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego poprzednich rozstrzygnięć PINB.

Decyzją z dnia [...] PINB w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał zamurowanie otworu okiennego.

Decyzją z dnia [...][...]INB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na brak wyjaśnienia kluczowych dla sprawy kwestii pozwalających na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Prowadząc po raz kolejny postępowanie organ I instancji ustalił w oparciu o informację uzyskaną z Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...]., że działki nr 361 i 362 od 1966 r. były odrębnymi nieruchomościami, zaś granica między nimi nie uległa zmianie. Dodatkowo organ wystąpił do Archiwum Zakładowego Urzędu Miejskiego w O. o informację, czy w archiwum znajdują się jakiekolwiek dokumenty bądź zapisy, z których wynikałoby, że na budowę budynku mieszkalnego, w którym usytuowane jest sporne okno było udzielane pozwolenie na budowę. Pismem z dnia 18 marca 2011 r. Burmistrz Miasta O. poinformował, iż w zasobach archiwum brak jest jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie wyjaśniono, iż w archiwum znajdują się pozwolenia na budowę z lat 1985-1995. W związku z powyższym PINB pismem z dnia 10 maja 2011 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w T. z prośbą o analogiczne informacje. Pismem z dnia 18 maja 2011 r. poinformowano, iż sprawdzono znajdujące się w zasobach archiwum akta miasta T., nr zespołu 7, Miejskiej Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego w T., numer zespołu 212, Miejskiej Rady Narodowej i Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T., nie natrafiając na jakiekolwiek dokumenty potwierdzające legalność budowy budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] PINB w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał zamurowanie otworu okiennego, argumentując, że nie odnaleziono dokumentów potwierdzających legalność wybudowania budynku mieszkalnego, w ścianie którego zlokalizowane jest okno objęte omawianym rozstrzygnięciem.

Decyzją z dnia [...][...]INB uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Według organu II instancji konieczne jest ustalenie czy budynek mieszkalny, w którym umiejscowione jest okno objęte prowadzonym postępowaniem, został zrealizowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę czy też został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Z akt sprawy wynika, iż w 1966 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się zabudowania, a tym samym niezbędnym jest ustalenie, czy przed 1966 r. wydane zostało pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego.

W toku postępowania wyjaśniającego PINB wystąpił do Starostwa Powiatowego w T. o przekazanie mapy geodezyjnej zawierającej naniesienia budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości oraz zdjęcia lotnicze (ortofotomapę) wykonane na przestrzeni lat 1970-2000. Dodatkowo organ I instancji zwrócił się do [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. oraz Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z prośbą o informację czy wykonywane były jakiekolwiek prace geodezyjne na obszarze, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość do 1988 r. Pismem z dnia 6 października 2011 r. PINB wezwał strony postępowania do wskazania świadków mogących potwierdzić czasokres budowy oraz rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Pismem z dnia 10 października 2011 r. [...] Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. poinformował, że materiały dotyczące obrębu L. zostały przekazane do [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w P. i Geodety Miejskiego w T.

Starosta Powiatowy w O. przy piśmie z dnia 10 października 2011 r. przekazał do organu I instancji mapę sytuacyjno-wysokościową z 1999 r. wykonaną w operacie 1435.18-179/1999, informując jednocześnie, że aktualne zdjęcia lotnicze oraz ortofotomapy z lat wcześniejszych dostępne są w Urzędzie Marszałkowskim w Ł. w Wydziale- [...] Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

W dniu 17 października 2011 r. Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przekazał do PINB zdjęcia lotnicze, wykonane w dniu 12 kwietnia 1981 r. oraz w dniu 17 sierpnia 1997 r., z których wynika, że budynek mieszkalny na przedmiotowej nieruchomości istniał w 1981 r., natomiast między rokiem 1981 a 1997 został rozbudowany.

W dniu 18 listopada 2011 r. organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka G.G., która oświadczyła, że pierwszymi właścicielami i prawdopodobnie inwestorami budynku mieszkalnego, którego dotyczy postępowanie byli A. i M.B. Świadek oświadczyła, że nie pamięta kiedy zostało wymurowane okno w ścianie granicznej omawianego budynku.

Pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. organ I instancji wystąpił do Urzędu Marszałkowskiego w Ł. z prośbą o informację, czy w 1984 r. były wykonywane jakiekolwiek prace geodezyjne na obszarze, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. Geodeta Województwa [...] poinformował, iż nie posiada żądanych informacji.

W dniu 13 stycznia 2012 r. PINB przesłuchał w charakterze świadka E.Ł., która oświadczyła, iż pierwszymi właścicielami budynku byli Państwo B., którzy prawdopodobnie posiadali wejście do budynku (ganek). Świadek oświadczyła, że bywała na nieruchomości przy ul. A nr 55 przed 1996 r. i okno usytuowane w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. A nr 57 w T., już było.

Z kolei, przesłuchana w charakterze świadka K.S. oświadczyła, że nie posiada wiedzy na temat czasokresu budowy i rozbudowy budynku mieszkalnego oraz wykonania okna w ścianie granicznej. W dniu 23 stycznia 2012 r. świadek G.S. oświadczył, że mieszkał na nieruchomości przy ul. A nr 53 do 1972 r. i jak pamięta przedmiotowy budynek był w takim samym kształcie co obecnie, a w ścianie granicznej było okno. Prawdopodobnie poprzedni właściciel dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego i wtedy powstało to okno, były to lata 1970-1971.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym PINB decyzją z dnia [...] w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał R. i A.M. zamurowanie otworu okiennego, argumentując, że nie odnaleziono jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność wybudowania budynku mieszkalnego, w ścianie którego zlokalizowane jest okno objęte omawianym rozstrzygnięciem. Dalej wskazano, iż w 1987 r. R. i A.M. przystąpili do przebudowy, remontu obejmujących między innymi wykonanie otworu komunikacyjnego (drzwiowego) z istniejącego okna w ścianie wschodniej budynku. Rozbudowa ta spowodowała, że pomieszczenie kuchni zostało pozbawione okna, w związku z czym powstał nowy otwór okienny o wym. 1,50x1,20m w ścianie północnej (granicznej). W oparciu o zgromadzone materiały dowodowe ustalono, iż budowa obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie miała miejsce przed 1981 r. natomiast rozbudowa budynku miała miejsce po 1985 r. a przed 1995 r. Z faktu, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2008 r. organ I instancji wywiódł, iż możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego. Jego zdaniem przedmiotowy otwór okienny istniejący w ścianie granicznej budynku mieszkalnego wykonany został w wyniku odstępstwa, a tym samym budynek mieszkalny jest użytkowany w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. Wobec powyższego PINB stwierdził, że zachodzi potrzeba wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do właściwego stanu technicznego a zarazem do stanu zgodnego z przepisami budowlanymi.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli R. i A. M. oraz P.B.

Postanowieniem z dnia [...].[...]INB zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dołączenie dokumentów umożliwiających ustalenie daty budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w T. ul. A nr 57, działka nr ewid. 362, archiwalnych dokumentów lub ich uwierzytelnionych czytelnych kopii dotyczących decyzji udzielającej pozwolenia na budowę obiektu określonego w punkcie pierwszym niniejszego postanowienia, dokumentów umożliwiających ustalenie daty rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, archiwalnych dokumentów lub ich uwierzytelnionych czytelnych kopii dotyczących decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę obiektu określonego w punkcie pierwszym niniejszego postanowienia oraz zwrócenie się do [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. oraz Urzędu Marszałkowskiego w Łodzi-[...] Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z prośbą o informację czy na terenie, którego dotyczy postępowanie były wykonywane prace geodezyjne w szczególności dokumentacja geodezyjna, zdjęcia lotnicze, szkice inwentaryzacji, ortofotomapy, materiały fotogrametryczne lub też czy zgłaszano wykonywanie mapy sytuacyjno-wysokościowej przed rokiem 1966 oraz w latach 1981-1997 i dołączenie pozyskanej dokumentacji.

PINB w uzupełnieniu materiału dowodowego przekazał do [...]INB między innymi zdjęcie lotnicze wykonane w dniu 19 sierpnia 1996 r. uwidaczniające, że budynek mieszkalny stanowiący przedmiot postępowania został rozbudowany przed dniem sporządzenia zdjęcia, pismo Architekta Miasta T. z dnia 12 kwietnia 2012 r., w treści którego wskazano, że po sprawdzeniu rejestrów z lat wcześniejszych (tj. lata 70-95 oraz wcześniejsze) nie znaleziono żadnego zapisu dotyczącego w/w inwestycji, postanowienie Dyrektora Archiwum Państwowego w . z dnia 10 kwietnia 2012 r. odmawiające wydania uwierzytelnionych kopii pozwoleń budowlanych, dokumentacji technicznej oraz legalności budowy budynku mieszkalnego przy ul. A nr 57 w T., z uwagi na fakt, iż dokumentacji takiej nie odnaleziono oraz pismo Archiwum Zakładowego [...] Urzędu [...]w Ł., Składnicy Akt w P. z dnia 7 lipca 2012 r., w którego treści wskazano, że w spisach zdawczo-odbiorczych przekazanych do Archiwum brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę, remont, rozbudowę budynku na działce o nr 362 /obr.[...]/ przy ul. A nr 57 w T. Pismem z dnia 12 lipca 2012 r. PINB poinformował, że wszystkie możliwe do pozyskania dokumenty zostały przekazane przy przesłanych pismach, natomiast te dokumenty które mogłyby potwierdzić legalność budowy nie zostały sporządzone.

Decyzją z dnia [...][...]INB uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 ustawy może zostać zastosowany jedynie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, natomiast w analizowanym postępowaniu ustalono, że budynek stanowiący przedmiot postępowania został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, wobec czego tryb określony przepisami art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Kontynuując postępowanie PINB w dniu 4 października 2012 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, a następnie decyzją z dnia [...] w trybie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nałożył na R. i A.M. obowiązek przedłożenia określonej oceny technicznej budynku mieszkalnego stanowiącego przedmiot postępowania wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi, zakreślając termin wykonania obowiązku na dzień 31 stycznia 2013 r. Zakreślony termin upłynął bezskutecznie. Pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. zobowiązani oświadczyli, że w wykonaniu postanowienia organu I instancji z dnia 23 stycznia 2009 r. przedłożyli inwentaryzację i ocenę techniczną budynku mieszkalnego i gospodarczego, sporządzoną przez dysponującego stosowanymi uprawnieniami mgr inż. K.Ł.

Decyzją z dnia [...] PINB w trybie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. nakazał R. i A.M. rozbiórkę dobudowanej samowolnie części mieszkalnej o wymiarach 5,79 x 4,04m i 2,76 x 4,3m na działce o nr 362 przy ul. A nr 57 w T. i doprowadzenie budynku mieszkalnego (bryły zasadniczej) do stanu zgodnego z prawem w terminie do 31 lipca 2013 r.

Decyzją z dnia [...] [...]INB uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że w dalszym ciągu nie wyjaśniono ostatecznej daty budowy (rozbudowy) budynku, stanowiącego przedmiot postępowania, a tym samym nie ma możliwości stwierdzenia czy w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a jeżeli tak, to nie zbadano przesłanek legalizacji przedmiotowego obiektu.

Wyrokiem z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 436/13 [...] Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P.B. na decyzję PINB.

Postanowieniem z dnia [...]PINB w trybie art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane zobowiązał R. i A. M. do przedłożenia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego - w terminie do dnia 28 lutego 2014 r.

W dniu 24 kwietnia 2014 r. zobowiązani przedłożyli organowi I instancji decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...]PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał R.M. i A.M. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez likwidację otworu okiennego o wymiarach 1,50 x 1,20 m, znajdującego się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego (bryła zasadnicza) tj. zamurowanie cegłą lub wypełnienie otworu materiałem przepuszczalnym światło takim, jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie np. nieotwieralne okno spełniające wymaganą klasę odporności ogniowej dla oddzieleń pożarowych, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ścian, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż klasa odporności ogniowej ściany budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. 362 (obr. 20) przy ul. A nr 57 w T. - w terminie do dnia 31 lipca 2014 r.

Decyzją z dnia [...][...]INB uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując ponownie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 ustawy może zostać zastosowany jedynie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. PINB nie ustalił natomiast daty zakończenia robót budowlanych związanych z rozbudową budynku stanowiącego przedmiot postępowania, od czego uzależnione było ustalenie czy postępowanie administracyjne winno toczyć się w trybie ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. czy też w trybie obecnie obowiązującej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się wyłącznie do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W oparciu o zgromadzone materiały dowodowe można jedynie ustalić, że rozbudowa miała miejsce po dniu 12 kwietnia 1981 r. a przed dniem 19 sierpnia 1996 r. Tym samym nie ma możliwości ustalenia, czy roboty budowlane zostały zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 r., czy też po tej dacie. Dodatkowo wykonanie obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją organu I instancji doprowadziłoby do zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego. Likwidacja otworu okiennego nie doprowadziłaby obiektu do stanu poprzedniego, bowiem nie wiadomo o jaki stan poprzedni chodzi, skoro cały obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Niezrozumiała była również uwaga PINB zawarta w uzasadnieniu decyzji, że przedmiotowy otwór okienny istniejący w ścianie granicznej budynku mieszkalnego wykonany został w wyniku odstępstwa, skoro dla przedmiotowej inwestycji brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zatwierdzonego projektu budowlanego, z którymi można by badać zgodność. [...]INB wskazał nadto, że przedłożona przez R. i A.M. decyzja Prezydenta z dnia [...] dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego, podczas gdy jak ustalił organ I instancji - cały budynek mieszkalny został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Postanowieniem z dnia L. PINB w trybie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nałożył na R. i A.M. obowiązek dostarczenia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego budynku mieszkalnego składającego się z bryły zasadniczej o wymiarach 9,09x 11,09m oraz rozbudowanej części mieszkalnej budynku o wymiarach 5,79x 4,04m i 2,76 x 4,3m, usytuowanego wzdłuż granicy nr ewid. 362 i 361/2 (obręb [...]) przy ul. A nr 57 w T.- w terminie do dnia 31 października 2014 r.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. R.i A. M. wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia.

Decyzją z dnia L. PINB odmówił R. M i A.M. uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] i legalizacji rozbudowanej części budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia L.[...]INB uchylił powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że postanowienia wydawane w trybie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane mają charakter dowodowy i w oparciu o art. 77 § 2 K.p.a. mogą być w każdym stadium postępowania zmieniane, uzupełniane lub uchylane w trybie postanowienia, a nie decyzji. Dodatkowo PINB w dalszym ciągu nie ustalił daty zakończenia wszystkich robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku w obecnym kształcie oraz nie ustalił czy postępowanie toczyć się winno w trybie ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., czy też ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r.

Kontynuując postępowanie organ I instancji pismem z dnia 10 października 2014 r. wezwał inwestorów do złożenia wyjaśnień. Pismem z dnia 18 października 2014 r. Państwo M. oświadczyli, że zakupili nieruchomość w marcu 1985 r. W 1986 r. rozpoczęli rozbudowę budynku, którą zakończyli w 1990 r. Wyjaśnili, że okno w ścianie zlokalizowanej w granicy nieruchomości istniało w momencie zakupu nieruchomości, następnie zostało jedynie wymienione na nowe. Ich zdaniem dostarczyli organowi wszystkie dokumenty niezbędne do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, zaś nałożenie obowiązku dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy dla bryły zasadniczej budynku jest bezzasadne, skoro nie ustalono inwestora budowy tej części, a dokonana przez nich w 1986 r. przebudowa nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] PINB zmienił własne postanowienie z dnia [...] ustalając nowy termin wykonania obowiązku na dzień 28 lutego 2015 r.

Przy piśmie z dnia 12 maja 2015 r. R. i A, M. przekazali PINB ostateczną decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...]o warunkach zabudowy.

W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..]. nr [...]na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał R.M. i A.M. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (zgodnego z prawem) poprzez likwidację otworu okiennego o wymiarach 1,50 x 1,20 m, znajdującego się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego (bryła zasadnicza) tj. zamurowanie cegłą lub wypełnienie otworu materiałem przepuszczalnym światło takim, jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie np. nieotwieralne okno spełniające wymaganą klasę odporności ogniowej dla oddzieleń pożarowych, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ścian, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż klasa odporności ogniowej ściany budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 362 (obr. [...]) przy ul. A nr 57 w T. - w terminie do dnia 30 września 2015 r.

Motywując rozstrzygnięcie PINB wskazał, że datą zakończenia budowy budynku jest według oświadczenia inwestorów 1990 r. Z tego też powodu postępowanie legalizacyjne prowadzone będzie w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Według organu I instancji niezbędne jest doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (zgodnego z prawem) poprzez likwidację otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku.

W odwołaniu od tej decyzji R. i A. M. nie zgodzili się z oceną, że otwór okienny powstał z naruszeniem prawa, skoro nie dowiedziono, że okno powstało w innej dacie niż budynek i, że miało to miejsce po ustaleniu podziału działki. Podnieśli, że fakt niedysponowania przez właścicieli nieruchomości decyzją o pozwoleniu na budowę budynku nie uzasadnia stosowania "domniemania nielegalności".

Od wspomnianej wyżej decyzji odwołali się także A.i P.B. wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie [...]INB wyjaśnił, że wskazany jako podstawa prawna inkryminowanej decyzji przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 ustawy może zostać zastosowany jedynie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Na fakt ten [...]INB zwracał uwagę już w uzasadnieniach poprzednich decyzji i wszelkie uwagi w tym przedmiocie zachowują nadal aktualność.

Dalej [...]INB zauważył, że PINB opierając się wyłącznie na oświadczeniu R. i A.M. przyjął, że budowa i rozbudowa budynku stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., a tym samym postępowanie administracyjne winno toczyć się w trybie ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Kompletnie niezrozumiałym jest w tej sytuacji oparcie rozstrzygnięcia o normę art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obecnie obowiązującym.

Wątpliwości według [...]INB budzi przyjęcie, że roboty budowlane zostały zakończone w 1990 r. skoro twierdzenie to oparto jedynie na jednostkowym oświadczeniu niepouczonych o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań R .i A.M., bez próby jakiejkolwiek weryfikacji jego prawdziwości. W szczególności z uwagi na fakt, że w pierwotnie złożonym oświadczeniu R.M. twierdziła, że wraz z mężem A.M. zakupiła budynek mieszkalny (w obecnym kształcie) w 1985 r., w budynku mieszkalnym nie były wykonywane żadne prace budowlane, co jak ustalono w oparciu o zdjęcia lotnicze było nieprawdą. Wiarygodność obecnie złożonego oświadczenia jest zatem wątpliwa. W oparciu o zgromadzone materiały dowodowe można jedynie ustalić, że rozbudowa miała miejsce po dniu 12 kwietnia 1981 r. a przed dniem 19 sierpnia 1996 r. Tym samym nadal nie ma możliwości ustalenia czy roboty budowlane zostały zakończone przed 1 stycznia 1995 r. czy też po tej dacie.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma prawnych możliwości wydawania w stosunku do tożsamego obiektu budowlanego, w niezmienionym stanie faktycznym dwóch decyzji - jednej w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a następnie w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1974 r. Decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest decyzją kończącą postępowanie, a tym samym nie ma możliwości prowadzenia dalszego postępowania w tym samym zakresie przedmiotowym. Natomiast wykonanie obowiązków nałożonych zaskarżoną obecnie decyzją organu I instancji nie doprowadzi do zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego.

Dodatkowo [...]INB stwierdził, że likwidacja otworu okiennego nie doprowadzi również obiektu do stanu poprzedniego, ponieważ nie wiadomo o jaki stan poprzedni chodzi, skoro cały obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Niezrozumiała jest także uwaga PINB zawarta w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji, że przedmiotowy otwór okienny istniejący w ścianie granicznej budynku mieszkalnego wykonany został w wyniku odstępstwa, skoro dla przedmiotowej inwestycji brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zatwierdzonego projektu budowlanego, z którymi można by badać zgodność.

Z uwagi na fakt, iż postępowanie należy przeprowadzić w całości od początku w innym trybie oraz w odmiennym zakresie, [...]INB nie mógł skorzystać z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną art. 15 K.p.a. W tej sytuacji należało uchylić decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

[...]INB wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB powinien ustalić: datę zakończenia wszystkich robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku w obecnym kształcie; czy postępowanie toczyć się winno w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. czy też z 1994 r.; zbadać zgodność przedmiotowego budynku mieszkalnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydać stosowne rozstrzygnięcie, uzasadniając przyjęty tryb, fakty, które uznał za udowodnione i dowody na ich poparcie.

Organ II instancji zwrócił PINB uwagę na treść art. 86, art. 107 § 3 i art. 12 K.p.a.

[...]INB odnosząc się do treści odwołania R. i A.M. stwierdził, że podnoszone zarzuty nie miały wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, iż w omawianej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją kiedy właściciele nieruchomości nie dysponują decyzją o pozwoleniu na budowę, która jednakże została wydana. W oparciu o informacje uzyskane od właściwych organów ustalono bowiem, że decyzja taka nie była wydawana. Nie ma przy tym znaczenia, że nie udało się ustalić osoby inwestora budowy, bowiem decyzje dotyczą nieruchomości, nie zaś osoby. Czym innym jest natomiast sytuacja niewydania decyzji o pozwoleniu na budowę od sytuacji fizycznego niedysponowania jej egzemplarzem przez właścicieli nieruchomości. Chybiony jest również zarzut, że przyjęto, iż okno powstało z naruszeniem prawa, skoro nie dowiedziono, że "powstało w innej dacie niż budynek i że miało to miejsce po ustaleniu podziału działki". Niezależnie bowiem czy otwór okienny został zrealizowany podczas budowy zasadniczej bryły budynku, czy też w innej dacie, jego usytuowanie narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. W oparciu o informacje uzyskane od właściwych organów ustalono natomiast, że nie były dokonywane żadne podziały nieruchomości, na co powołują się odwołujący. Działki w obecnym kształcie istnieją od ich ujęcia w ewidencji, natomiast zmieniono wyłącznie ich numerację (co nie ma żadnego wpływu na konieczność przestrzegania norm odległościowych). Tym samym nie było możliwości uwzględnienia podniesionych argumentów.

Odnosząc się z kolei do odwołania A. i P.B. , [...]INB wyjaśnił, że wydanie przez organ II instancji decyzji w innym trybie, co do innego zakresu przedmiotowego i przeprowadzenie postępowania niemal w całości od początku, godziłoby bowiem w konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą strona ma prawo do rozpatrzenia jej sprawy dwukrotnie przez organy administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji.

W skardze do [...]ego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.M. i A.M. wnieśli o uchylenie decyzji [...]INB, zarzucając obrazę art. 138 § 2 K.p.a., poprzez zastąpienie prawnie dopuszczalnych wskazań jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustaleniem, że budynek mieszkalny wzniesiony w latach 30 XX wieku powstał bez pozwolenia prawnego, a więc w warunkach samowoli budowlanej, co przesądza o wyniku dalszego postępowania z niekorzyścią dla wnoszących skargę. Dodatkowo skarżący wskazali na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Odpowiadając na skargę [...] [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. uczestnik postępowania P.B. wniósł o zamurowanie okna i oświadczył, że wniesiona skarga ma na celu przedłużenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w zakreślonych powyżej graniach legalność zaskarżonej decyzji [...] [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. orzekającej o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nakazującej skarżącym - w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (zgodnego z prawem), poprzez likwidację otworu okiennego usytuowanego w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji [...]INB stanowił przepis art. 138 § 2 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle powyższej regulacji nie budzi wątpliwości fakt, iż organ II instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej ugruntowało się stanowisko, podzielane zresztą w pełni przez tutejszy sąd, iż rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Podkreśla się także, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12 – Lex nr 1495262 i z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12 - Lex nr 1575600).

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że kluczową zasadą postępowania administracyjnego jest dwuinstancyjność postępowania uregulowana w art. 15 K.p.a., polegająca na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. Podstawowym zaś obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne jest podejmowanie działań zgodnych z obowiązującymi przepisami prawa (art. 6 K.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), ponieważ ocena czy dana okoliczność została udowodniona jest dopuszczalna wyłącznie w oparciu o kompletnie zebrany materiał dowodowy sprawy (art. 80 K.p.a.). Dopiero prawidłowo ustalony i oceniony stan faktyczny sprawy może być podstawą zastosowania przez organ właściwej normy prawa materialnego.

Sąd analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy podzielił w całości stanowisko [...] [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i stwierdził, że w trakcie rzeczonego postępowania, prowadzonego od 2008 r. w dalszym ciągu nie został prawidłowo ustalony i oceniony przez organ I instancji stan faktyczny i prawny sprawy, co świadczy o naruszeniu przezeń art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zakres uchybień popełnionych przez PINB w toku postępowania wyjaśniającego został właściwie określony przez organ odwoławczy i wypunktowany w motywach zaskarżonej decyzji spełniającej wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Zaznaczyć trzeba, że rację ma organ odwoławczy, iż kluczowe znaczenie dla sprawy i ewentualnej legalizacji ma przede wszystkim ustalenie daty wybudowania budynku, daty wykonania w nim poszczególnych prac budowlanych, w tym spornego okna. Ustalenia w tym zakresie muszą znaleźć swoje oparcie w solidnie zebranym i przeanalizowanym materiale dowodowym. Dopiero na tej podstawie organ I instancji będzie mógł ocenić, które przepisy prawa materialnego znajdą zastosowanie w realiach tej sprawy, a więc czy przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, czy też regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i na tej podstawie uruchomić właściwy tryb legalizacyjny. Trafnie argumentował wreszcie organ odwoławczy, że w tej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania tryb legalizacyjny z art. 51 Prawa budowlanego z 1994r., jako że w myśl art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przepis ten może zostać zastosowany jedynie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1. Na powyższą okoliczność [...]INB zwracał zresztą wielokrotnie uwagę w wydawanych dotychczas decyzjach kasacyjnych. Dodatkowo rację ma organ odwoławczy twierdząc, że likwidacja otworu okiennego nie doprowadzi obiektu do stanu poprzedniego, skoro nadal PINB nie ustalił, o jaki konkretnie stan poprzedni chodzi, ani tym bardziej do stanu zgodnego z prawem. Chybione są wreszcie dywagacje organu I instancji o wykonaniu spornego otworu okiennego w wyniku odstępstwa, skoro dla przedmiotowej inwestycji brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, z którymi można by zweryfikować na czym te odstępstwa polegają.

Reasumując zakres postępowania wyjaśniającego, które powinno zostać zasadniczo przeprowadzone od początku przez organ I instancji determinował konieczność wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Artykuł 136 K.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Skoro zatem [...]INB nie mógł zastosować trybu przewidzianego w art. 136 K.p.a. bowiem nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia całego stanu faktycznego i prawnego sprawy, to wydając decyzję kasacyjną działał w poszanowaniu przepisów obowiązującego prawa.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że artykuł 138 § 2 K.p.a. nie wprowadza związania na kolejnych etapach prowadzonego postępowania oceną prawną zaprezentowaną przez organ odwoławczy jak ma to miejsce w przypadku przeprowadzenia w sprawie kontroli sądowoadministracyjnej (art. 153 p.p.s.a.). Nie można zatem skutecznie formułować twierdzeń, iż organ I instancji nie będzie badał jakiś elementów stanu faktycznego sprawy tylko dlatego, że zaakceptował je organ odwoławczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1422/13). Innymi słowy – wbrew zarzutom skargi – organ odwoławczy w motywach kwestionowanej decyzji nie przesądził ani o sposobie zakończenia postępowania, ani też o wiążących organ I instancji ustaleniach stanu faktycznego. Nie została bowiem wykluczona możliwość skorygowania stwierdzonych błędów i uzupełnienia materiału dowodowego w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Z tych wszystkich powodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

IB