Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 805/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7 § 2 i § 3, art.119, art.121
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Innowacyjno-Wdrożeniowego E. S.A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 898/15 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Innowacyjno-Wdrożeniowego E. S.A. w G. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 sierpnia 2016 r., IV SA/GL 898/15, oddalił skargę Przedsiębiorstwa Innowacyjno-Wdrożeniowego E. S.A. w G. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 11 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 599, dalej jako: "u.p.e.a.") obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy podlegają egzekucji administracyjnej. W myśl art. 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (§ 1). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (§ 2). Pod pojęciem środków egzekucyjnych należy rozumieć "zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego" (E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w administracji, Warszawa 1975, s. 34). Ich zastosowanie ma zatem doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Zgodnie z art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Art. 120 § 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Stosownie do art. 121 § 1-3 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 zł (§ 3). W myśl art. 122 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, 2) postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 1). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (§ 2). Zgodnie z art. 123 u.p.e.a. przepisy art. 122 z zastrzeżeniem art. 121 § 4 stosuje się również w przypadkach nakładania dalszych grzywien w celu przymuszenia, gdy zobowiązany mimo wezwania nie wykonał obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Stosownie do art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Natomiast art. 126 u.p.e.a. stanowi, że na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia.

Jak wynika z akt sprawy organ wypełnił wszystkie wymogi formalne związane z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Nałożenie pierwszej grzywny w celu przymuszenia poprzedziło skierowanie przez organ w dniu 1 sierpnia 2014 r., na podstawie art. 15 u.p.e.a., upomnienia wzywającego do wykonania obowiązków wymienionych w opisanym powyżej nakazie. Jego odbiór spółka potwierdziła w tym samym dniu. Dopiero po jego bezskuteczności, [...] stycznia 2015 r. inspektor pracy wystawił prawidłowy tytuł wykonawczy oraz postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. nałożył na zobowiązaną spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3.000,00 zł. Tytuł wykonawczy wraz z tym postanowieniem został doręczony 4 lutego 2015 r. Działanie to miało na celu zapewnienie wykonania obowiązku wypłaty należnych wynagrodzeń. Postanowienie zawierało wszystkie niezbędne elementy określone w art. 122 § 2 u.p.e.a. Wymogi te spełniło również kolejne postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. oraz postanowienie z [...] czerwca 2015 r. – utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem. W każdym z tych postanowień nakładano grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3.000,00 zł. Został zastosowany środek egzekucyjny przewidziany dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego celem było przymuszenie zobowiązanej spółki do określonego zachowania – wykonania obowiązku wypłaty zaległych wynagrodzeń pracowniczych, określonego w nakazie inspektora pracy.

Jak wynika z treści postanowienia z [...] czerwca 2015 r. spółka została również wezwana do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] stycznia 2015 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Nałożony w tytule wykonawczym obowiązek w znacznej części nie został zrealizowany także w dniu wydania przez organ drugiej instancji zaskarżonego postanowienia, tj. [...] lipca 2015 r. Z załączonych do zażalenia na postanowienie z [...] czerwca 2015 r. odpisów dokumentów wynika, że skarżący dokonał zapłaty zaległych wynagrodzeń za grudzień 2013 r. i styczeń 2014 r. Nadto z protokołu kontroli z grudnia 2014 r. wynika, że dokonano sporadycznych zapłat poszczególnych kwot w innych miesiącach (np. za maj 2013 r. zapłacono zaległe wynagrodzenie jednemu z pracowników, nie zapłacono 33 pracownikom), dokonano też rozliczeń za luty 2012 r. Jednakże do zapłaty pozostała kwota kilkuset tysięcy złotych.

Tym samym podniesiony przez stronę skarżącą zarzut uchybienia art. 7 § 2 w związku z art. 119 u.p.e.a., polegający na naruszeniu zasady efektywności egzekucji, przez nałożenie środka zbyt uciążliwego dla pracodawcy nie mógł się ostać, ponieważ obowiązek wypłaty pracownikom należności wynikających ze stosunku pracy obciąża tylko i wyłącznie pracodawcę i nie może być za niego wykonany przez inny podmiot, co wyklucza możliwość zastosowania wykonania zastępczego. W świetle opisanych okoliczności faktycznych nie budzi oczywiście również wątpliwości zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Prowadzone postępowanie egzekucyjne i stosowane przez organy środki przymusu mają doprowadzić do wykonania obowiązku. Dopóki obowiązek nie jest wykonany w całości organ egzekucyjny winien podejmować kroki prowadzące do skutecznej egzekucji.

Odnośnie zaś zarzutów dotyczących wysokości wymierzonej grzywny, nie uwzględniającej złej sytuacji finansowej skarżącego, wskazać należy, że u.p.e.a. nie określa obowiązkowych przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia w określonej kwocie, a jedynie wyznacza górne granice grzywny. Organ, mając na uwadze okoliczności danej sprawy, powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i to najmniej uciążliwe dla zobowiązanego – co w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, właśnie uczynił. Podkreślenia wymaga, że z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. wynika obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Zasadę powyższą należy rozumieć w ten sposób, że ma ona prowadzić do uniknięcia zbędnych dolegliwości wobec zobowiązanego, ale równocześnie do nakłonienia go do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (por. wyrok: NSA z 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04 oraz WSA w Białymstoku z 16 stycznia 2007 r., II SA/Bk 311/06, a także: R. Hauser, Z. Leoński "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wydawnictwo CH BECK 2003, s. 479). Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 u.p.e.a. W konsekwencji zarzut uchybienia przepisom art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegający na nierozpatrzeniu w sposób wnikliwy materiału dowodowego przez pominięcie okoliczności, że strona skarżąca znajdowała i znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej należało uznać za bezzasadny.

Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ podjął rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego, które uzasadnił. Wskazał bowiem motywy, którymi się kierował wyznaczając taką a nie inną jej wysokość. Uzasadnienie w tym zakresie jest co prawda syntetyczne, ale twierdzenia organu mają pełne pokrycie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. W postanowieniu z [...] czerwca 2015 r., argumentując w zakresie wysokości nałożonej grzywny wskazano, że inspektor pracy miał na uwadze kwoty zobowiązań spółki w stosunku do pracowników oraz fakt, że niewykonane decyzje dotyczą świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy za okres od lutego 2012 r. do lutego 2014 r. W postanowieniu z [...] lipca 2015 r. organ podkreślił, że nałożona grzywna w celu przymuszenia mieści się w dolnych granicach ustawowych i jest adekwatna do ciążących na zobowiązanym obowiązków. Wskazał, że z analizy przedłożonych potwierdzeń płatności wynika, że w dalszym ciągu nie wykonano w pełni zobowiązań wobec pracowników, które są objęte postępowaniem egzekucyjnym.

Sąd I instancji podzielił pogląd organów, że grzywna w wysokości 3.000,00 zł (nałożona po raz trzeci) ma bardzo niski wymiar w świetle możliwości określenia jej wysokości wynikających z ustawy egzekucyjnej oraz w kontekście kilkusettysięcznych zaległości w wypłatach wynagrodzeń. Jeszcze raz przypomnieć trzeba, że organ był uprawniony do nałożenia grzywny w wysokości nie przekraczającej jednorazowo 50.000,00 zł i łącznie 200.000,00 zł. W odniesieniu do tych kwot wymierzona grzywna ma charakter wręcz symboliczny. Niewątpliwie organ wziął pod uwagę usiłowania spółki w zakresie wywiązania się chociażby w części z egzekwowanego obowiązku. Wziął też pod uwagę trudności finansowe skarżącego, nie ze względu na "odpowiedniość" zastosowanego środka egzekucyjnego w odniesieniu do sytuacji materialnej spółki (bo jak już wyżej wskazano, po temu nie miał podstaw), ale ze względu na cel postępowania egzekucyjnego. Oczywiście wyższa grzywna mogłaby skutecznie utrudnić wypłaty zaległych wynagrodzeń. Natomiast ustalona wysokość grzywny nie powoduje braku możliwości wykonania obowiązku podstawowego. Podkreślić trzeba, że stosowane przez organ przymuszenie jest tym bardziej konieczne, że chodzi o wynagrodzenia za pracę; są to podstawowe należności, jakie przysługują pracownikowi ze stosunku pracy i powinny być wypłacane w pierwszej kolejności. Uwzględniając wymienione okoliczności, organy prawidłowo zastosowały uznanie administracyjne w zakresie określenia wysokości nałożonej grzywny, w świetle celu postępowania egzekucyjnego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwości uzasadnienia postanowień w tym zakresie Sąd wskazał, że w pełni podziela pogląd prezentowany w wyroku NSA z 15 października 2014 r., I OSK 1466/14: "organ egzekucyjny powinien wskazać w uzasadnieniu okoliczności, którymi się kierował ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, bo to umożliwia sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego w tej kwestii. Nie można natomiast przyjąć, że art. 107 § 3 k.p.a. ma bezpośrednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż niweczyłoby to cel egzekucji administracyjnej". Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i należycie wyjaśnił wysokość wymierzonej grzywny, z odniesieniem do celu prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Zarówno organy, jak i Sąd nie są powołane do oceny prawidłowości dobrowolnie podjętych przez spółkę decyzji biznesowych. To spółka zarówno zdecydowała o przejęciu pracowników innego podmiotu wraz z określonymi zobowiązaniami, jak też podejmowała decyzje dotyczące kręgu kontrahentów, z którymi współpracowała. Ryzyko takich decyzji obciąża przedsiębiorcę i nie stanowi przesłanki odstąpienia przez organ egzekucyjny od wykonywania ustawowych obowiązków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Przedsiębiorstwo Innowacyjno-Wdrożeniowego E. S.A. w G. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżąca Spółka zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") w związku art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez oddalenie skargi mimo niewłaściwego zastosowania przez organ wskazanych wyżej przepisów postępowania i przyjęcie, że nie doszło do nierozpatrzenia w sposób wnikliwy przedstawionego materiału dowodowego, a tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej poprzez pominięcie, iż Przedsiębiorstwo Innowacyjno-Wdrożeniowe E. S.A. znalazło się w trudnej sytuacji finansowej, która powstała na skutek braku zapłaty przez kontrahentów spółki a w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do uchylenia grzywny nałożonej na skarżącego w celu przymuszenia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi mimo niewłaściwego zastosowania przez organ wskazanych wyżej przepisów postępowania i przyjęcie, że nałożenie grzywny w wysokości 3.000 zł, jest adekwatne do okoliczności przypadku, mimo że organ I i II nie potrafił wykazać przyczyn, które zdecydowały o przyjęciu takiej stawki grzywny, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń, nie poddających się kontroli, co jest sprzeczne z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego zobowiązującymi organ do działań na podstawie przepisów prawa i wyjaśnienia przesłanek podjętych rozstrzygnięć;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi mimo niewłaściwego zastosowania przez organ wskazanych wyżej przepisów postępowania i przyjęcie, że działanie organu I i II Instancji było w tym zakresie prawidłowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie przeanalizował w dostateczny sposób okoliczności faktycznych, wskazanych w skardze. Podkreślono, że mimo, iż organy administracyjne posiadają możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, to już stosowanie tego środka winno być uzależnione od okoliczności każdej sprawy, w tym winno uwzględniać czy istotnie podmiot kontrolowany ma możliwość wykonania zaleceń Państwowej Inspekcji Pracy przy uwzględnieniu jego sytuacji finansowej i gospodarczej. Oceniając prawidłowość działania organów I i II instancji Sąd winien rozważyć czy nie doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a, tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i będące najmniej uciążliwymi dla zobowiązanego. Powyższą zasadę należy rozumieć w ten sposób, że ma ona prowadzić do uniknięcia dolegliwości wobec zobowiązanego, jak również nakłonienia go do wykonania obowiązku. Środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, stosownie do art. 119 u.p.e.a., nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za niego inna osoba. Wskazać przy tym należy, że przepisy u.p.e.a. nie określają obowiązkowych przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a jedynie określają górne granice grzywny. Z zakresu uprawnień organu egzekucyjnego można wywieść wniosek, że organ rozstrzyga o wysokości grzywny w ramach uznania administracyjnego. Wobec tego, w uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny powinien przytoczyć ustalenie faktyczne odnośnie tego, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji podzielił zarzuty dotyczące konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, tj. braku wyjaśnienia, jakimi przesłankami kierował się organ egzekucyjny. Sąd uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, co oznacza, że zapadłe rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli i uniemożliwia polemikę, gdyż nie sposób prześledzić toku rozumowania organu I i II instancji. W uzasadnieniach zaskarżonych postanowień nie wyjaśniono, dlaczego grzywnę w celu przymuszenia wymierzono właśnie w wysokości 3.000 zł. Nie można bowiem przyjąć, że wpisanie w uzasadnieniu postanowienia, że nałożona grzywna uwzględnia wysokość kwot należnych pracownikom świadczeń oraz stopień ich realizacji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. W zaskarżonym uzasadnieniu organ egzekucyjny nie podał, jakie fakty uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz jakie dowody odrzucił i z jakiej przyczyny. Brak takiego uzasadnienia powoduje, że decyzja obarczona jest wadliwością, co stanowi przesłankę do jej uchylenia.

Ponadto, podniesiono, że instytucja uznania administracyjnego oznacza, że postępowanie zmierzające do ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie stosownie do treści art. 7 k.p.a. Takim niezbędnym ustaleniem postępowania zmierzającego do nałożenia grzywny w celu przymuszenia niewątpliwie jest stan finansowy skarżącego. Okoliczności te pozostały zupełnie obojętne zarówno dla organu jak i Sądu, a treść rozstrzygnięcia WSA prowadzi do wniosku, że organy administracji mają de facto w tym zakresie pełną dowolność przy wymierzaniu grzywny. Przedsiębiorstwo Innowacyjno-Wdrożeniowe E. S.A. przejęła wszystkich pracowników zwolnionych przez Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Innowacyjno-Wdrożeniowego E. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, rozpoczynając swoją działalność gospodarczą w sytuacji, kiedy spółka miała zajęte rachunki bankowe oraz liczne zajęcia komornicze wynikające z działalności upadłej P.I.W. E. Sp. z o.o. Zaś zapleczem kadrowym dla realizowanych inwestycji było Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowo-Produkcyjne W. Sp. z o.o. Z kolei brak płynności finansowej P.U.H.P. W. Sp. z o.o. wynikający z braku płatności jej dłużników na kwotę ok. 10 mln zł uniemożliwił wypłatę zaległych wynagrodzeń. W przypadku pojawienia się środków na rachunku P.U.H.P. W. Sp. z o.o. za zgodą komornika możliwe jest jedynie wypłacenie bieżących wynagrodzeń dla pracowników. Nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia nie wpłynie korzystnie na poprawę sytuacji ekonomicznej, a wręcz przeciwnie może przyczynić się do pogłębienia niemożności realizacji zobowiązań wynikających z obowiązku wypłaty świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy. Sąd nie uwzględnił również faktu, że skarżący pomimo poważnych problemów finansowych podejmował i nadal podejmuje wysiłki zmierzające do realizacji wypłat świadczeń należnych pracownikom. Skoro zatem brak realizacji obowiązku nie jest wynikiem celowego lekceważenia przez skarżącego ciążącego na nim obowiązku, ale zupełnie niezależnych okoliczności, to brak jest podstaw do zastosowania zgodnie z obowiązującymi przepisami środka egzekucyjnego w postaci grzywny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że organ podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz dokonując obszernej polemiki z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ ustalając wysokość grzywny nałożonej na zobowiązaną nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi.

Podkreślić należy, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo przyjęto, że organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny nałożonej na skarżącą nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi. Grzywna w wysokości 3.000,00 zł nie może być bowiem uznana za środek zbyt uciążliwy, albowiem obowiązki ciążące na pracodawcy w zakresie niewypłaconych świadczeń finansowych wobec pracowników znacznie przewyższają jej wysokość.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy prowadzące postępowanie egzekucyjne obu instancji należycie uzasadniły swoje postanowienia. Ustalając wysokość nałożonej grzywny miały bowiem w polu widzenia szereg okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z obowiązujących unormowań prawnych. Po pierwsze, ustaliły wysokość grzywny w dolnych granicach przysługujących im możliwości. Nadto kierowały się wysokością świadczeń należnych byłym pracownikom oraz tym, z jakiego tytułu były to należności. Wynikały one ze stosunku pracy, a zatem były podstawowymi należnościami, jakie przysługują pracownikowi ze stosunku pracy, i które powinny być wypłacane w pierwszej kolejności. Zatem, organy administracji obu instancji miały na uwadze zarówno sytuację faktyczną i prawną pracowników Spółki, jak również rodzaj należności im przysługującej, a także trudną sytuację finansową zobowiązanej, o czym świadczy wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia.

Nie można natomiast z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Podkreślić należy, że grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. W konsekwencji zarzut uchybienia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegający na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego oraz nierozpatrzeniu go w sposób wnikliwy, przez pominięcie okoliczności, że strona skarżąca znajdowała i znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej należało uznać za bezzasadny.

Przypomnieć należy, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Zatem podniesiony przez stronę skarżącą zarzut uchybienia art. 7 § 2 u.p.e.a. związku z art. 119 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zastosowany środek prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz że środek jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego jest bezzasadny, ponieważ obowiązek wypłaty pracownikom należności wynikających ze stosunku pracy obciąża tylko i wyłącznie pracodawcę i nie może być za niego wykonany przez inny podmiot, co wyklucza możliwość zastosowania wykonania zastępczego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.