Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1232/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] października 2019 r., Nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech urządzeń reklamowych o wymiarach tablic 5,04x2,38 m, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W., zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu SKO podało, że w przedmiotowej sprawie wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (u.p.z.p) W ocenie SKO przeprowadzona analiza odpowiada warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z wyników analizy wynika, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ nie jest dostosowana do istniejącej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, SKO podało, że organ I. instancji wskazał, że na terenie objętym analizą znajduje się 15 wolnostojących trwale związanych z gruntem urządzeń budowlanych o funkcji reklamowej, jednakże 14 z nich zostało wzniesionych bez stosownych pozwoleń, a więc wbrew przepisom prawa, natomiast w przypadku jednego nie odnaleziono w archiwum dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę. W obszarze objętym analizą znajdują się również dwa urządzenia reklamowe zamontowane na dachach budynków, które posiadają stosowne pozwolenia. Jednakże w ocenie organu, żadne z powyżej wymienionych nośników reklamowych nie mogą być wyznacznikiem przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, bowiem tylko leganie wybudowane obiekty mogą stanowić podstawę ustalenia warunków zabudowy. Natomiast dwa legalnie wzniesione nośniki reklam nie są urządzeniami budowlanymi trwale związanymi z gruntem - nie są więc tożsame z przedmiotowym urządzeniem budowlanym o funkcji reklamowej. Planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p., ponieważ nie będzie stanowić kontynuacji funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa" oraz ładu przestrzennego oraz brak jest potwierdzenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Z analizy obszaru wynika, że teren, na którym skarżąca usytuowała reklamy stanowi taką przestrzeń w krajobrazie miasta, którą należy zagospodarować ze szczególną starannością. Ład przestrzenny tego obszaru został zdegradowany poprzez usytuowanie w jego obszarze urządzeń reklamowych, pozbawionych relacji funkcjonalnych z otoczeniem, na skutek ich realizacji w sposób niezgodny z prawem.

W ocenie SKO nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy ze względu na brak podobnego obiektu budowlanego w obszarze analizowanym pozwalającego na ustalenie parametrów nowej zabudowy. Organy nie mogą uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami. Dwa legalne nośniki reklamowe usytuowane na dachach budynków nie są to urządzenia trwale związane z gruntem i tym samym nie są tożsame z przedmiotowymi urządzeniami reklamowymi i nie mogą stanowić wyznacznika przy ustaleniu warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, SKO wskazało, iż ustalenia studium są wiążące dla organów miasta przy sporządzaniu planów miejscowych, ale nie mogą być wiążące dla organu administracji przy rozpoznawaniu wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania organów gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych. Bez względu na powyższe, odniesienie się przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu na ustalenia studium, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do argumentu, iż opinia ZDM pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, SKO podniosło, że pismem z dnia 28 lutego 2019 r. Zarząd Dróg Miejskich, z uwagi na fakt, że zarządca drogi i organ ustalający warunki zabudowy działają w ramach jednego organu wyraził swoje stanowisko w formie opinii. ZDM wskazał, że nie uzgadnia przedmiotowej inwestycji, ponieważ reklama stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego powodując dekoncentrację kierowców. Organ pierwszej instancji zaś mając na uwadze art. 7 k. p. a. potraktował stanowisko ZDM jako własne.

Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa, bowiem odmowa ustalenia warunków zabudowy znajduje potwierdzenie w sporządzonej na potrzeby postępowania analizie obszaru. Odnosząc się zaś do zarzutu braku należytego wykazania faktu realizacji istniejących w obszarze obiektów reklamowych niezgodnie z prawem podano, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a tym samym z urzędu jest mu znana okoliczność, czy dla konkretnej inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na:

a. wadliwej ocenie przeprowadzonej przez organ I. instancji analizy urbanistycznej i uznanie jej za prawidłową, podczas gdy organ I instancji nie dokonał w ogóle analizy wniosku pod kątem przesłanki dobrego sąsiedztwa,

b. wadliwym przyjęciu, że w obszarze analizowanym brak jest obiektów, które mogą stanowić punkt odniesienia dla wnioskowanej inwestycji w kontekście spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, podczas gdy z treści analizy urbanistycznej, jak również zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I. instancji wynika, że takie obiekty znajdują się w obszarze analizowanym,

c. wadliwym przyjęciu, że wiedza organu "z urzędu" o niewydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji uzasadnia domniemanie jej nielegalności, podczas gdy kwestia legalności zabudowy sąsiadującej z wnioskowaną jest istotna dla postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, a zatem powinna być ustalona w sposób jednoznaczny w toku postępowania dowodowego, a nie na podstawie domniemań organu.

2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny, przejawiający się w jednym miejscu stwierdzeniem, że: "(...) nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy ze względu na brak podobnego obiektu budowlanego w obszarze analizowanym", a w innym miejscu, że: "Jakkolwiek w obszarze analizowanym znajdują się dwa legalne nośniki reklamowe usytuowane na dachach budynków, jednakże nie są to urządzenia trwale związane z gruntem i tym samym nie są tożsame z przedmiotowymi urządzeniami (..)", co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której nie wiadomo, czy zdaniem organu wnioskowana zabudowa musi być identyczna z istniejącą, czy tylko do niej podobną.

3. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanka dobrego sąsiedztwa jest spełniona wyłącznie w sytuacji, gdy wnioskowana zabudowa jest identyczna z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, podczas gdy z treści ww. przepisu nie wynika tego rodzaju ograniczenie.

Podnosząc powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Skarżąca spółka wskazała, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego iż: "przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego odpowiada warunkom określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", w szczególności w odniesieniu do ustaleń organu I. instancji poczynionych co do spełnienia przez inwestycję przesłanki kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy. W tym zakresie organ I. instancji ograniczył treść analizy jedynie do wskazania, że w obszarze analizowanym występują obiekty o różnych funkcjach i parametrach (w tym nośniki reklamowe o funkcji reklamowej) oraz że znajdujące się tam nośniki reklamowe są albo (zdaniem organu) nielegalne albo legalne, ale ich parametry nie odpowiadają parametrom nośnika objętego wnioskiem. W żaden sposób organ I. instancji nie ustalił, jaka jest relacja funkcji reklamowej do pozostałych funkcji znajdujących się w obszarze analizowanym - usługowej, mieszkaniowej, rozrywkowej, biurowej, magazynowej i usług kultu religijnego. W szczególności organ nie wykazał, aby funkcja reklamowa była rażąco sprzeczna z tymi funkcjami, a tylko w takiej sytuacji organ sporządzający analizę ma możliwość przyjąć, że zasada dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do kontynuacji funkcji zabudowy nie została zachowana. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza bowiem, że w obszarze analizowanym musi istnieć zabudowa identyczna z wnioskowaną. Organ I. instancji w żaden sposób nie odniósł się do pozostałych obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, a zaniechanie to zostało powielone również przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie organ I. instancji wskazał, że znajdujące się w obszarze analizowanym obiekty reklamowe nie mogą być podstawą analizy kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy, ponieważ albo są nielegalne albo posiadają inne gabaryty.

Odnosząc się do nośników uznanych za nielegalne, Skarżąca wskazała, że już w odwołaniu podnosiła, iż organ I. instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego mającego na celu niepodważalne ustalenie ich nielegalności. Zdaniem Skarżącego, kwestia legalności tych obiektów jest tak istotna dla całego postępowania w przedmiotowej sprawie, że powinna być ustalona na podstawie postępowania dowodowego, a nie domniemań organu opartych na wiedzy z urzędu. W odniesieniu do przedmiotowych nośników, ani organ I. instancji, ani organ odwoławczy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego celem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie.

Zdaniem Skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sposób wadliwy i wewnętrznie sprzeczny, a sprzeczność ta dotyczy kluczowego dla sprawy aspektu, to jest stwierdzenia, czy do spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji i cech zabudowy wystarczające jest, aby w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa identyczna z istniejącą, czy tylko taka, która jest do niej podobna. Skarżąca de facto nie wie, czy zgodnie z rozumowaniem i wykładnią organu odwoławczego, do spełnienia przesłanki kontynuacji zabudowy wystarczy, że nowy obiekt jest identyczny z istniejącymi, czy też wystarczy, że jest do nich podobny, a jeżeli tak, to czym powinno się przejawiać to podobieństwo - czy ma ono dotyczyć tylko formy, czy też gabarytów i jakie są dopuszczalne zakresy tych różnic. Organ dokonał zatem wewnętrznie sprzecznej wykładni prawnej kluczowego dla rozstrzygnięcia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W orzecznictwie i doktrynie dominuje jednoznaczne stanowisko, że funkcje poszczególnych obiektów w obszarze oddziaływania nie muszą być takie same (a jedynie mają być niesprzeczne), to tym bardziej warunek ten powinien być zastosowany w odniesieniu do kontynuacji parametrów zabudowy. Gdyby przyjąć, że w bezpośrednim sąsiedztwie wyznaczonym granicami obszaru analizowanego mogą funkcjonować tylko identyczne (pod względem konstrukcji, formy, gabarytów) obiekty budowlane, to oznaczałoby, że nie ma żadnej możliwości, aby w tym samym obszarze funkcjonowała zróżnicowana zabudowa. To z kolei doprowadziłoby do ograniczenia podstawowej zasady wynikającej z przepisów u.p.z.p. czyli zasady wolności zagospodarowania terenu.

Skarżąca spółka wskazała, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż: "(..) teren, na którym Skarżąca usytuowała reklamy stanowi taką przestrzeń w krajobrazie miasta, którą należy zagospodarować ze szczególną starannością". Ta konkluzja nie koresponduje z ustaleniami faktycznymi sprawy, z których wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się np. stacja paliw, stacja kontroli pojazdów, magazyny, garaże, usługi motoryzacyjne, niefunkcjonujące centrum handlowe, obiekty produkcyjne i towarzyszące im zabudowania gospodarcze. W ocenie Skarżącej, obiektów tych nie można uznać za szczególnie istotne dla krajobrazu miasta. Miejsce, w którym się znajdują jest położone na obszarze stricte przemysłowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej u.p.z.p.). Jednakże, co wynika z akt sprawy, urządzenie zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej a złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest następstwem otrzymania przez Wnioskodawcę postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W., które nakłada na niego obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej. W związku z tym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w oparciu o parametry i informacje dotyczące obiektu istniejącego, a nie projektowanego.

Stosowanie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego – zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia – wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez front działki, stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia – należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Na tak ustalonym obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek ustala czy projektowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy uznać, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest spełniony.

Jak wynika z akt sprawy, teren inwestycji znajdujący się na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez ul. [...] będącą drogą wewnętrzną, a dalej poprzez działkę ew. nr [...] obr. [...] (zagwarantowany w drodze umowy najmu z [...].05.2000 r. Teren planowanej inwestycji oznaczono na mapie (stanowiącą załącznik do decyzji I. instancji) linią ciągłą i literami B-C-D-E-B.

Analiza załączników decyzji odmawiającej ustalania warunków zabudowy wskazuje, że jako front działki przyjęto odcinek C2-F. Organ odwoławczy jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tego, czy obszar ten został wyznaczony w sposób prawidłowy, czy w prawidłowy sposób wyznaczono go jako trzykrotna szerokość frontu działki. Przeszedł od razu do analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu w pierwszym etapie winien ocenić, czy prawidłowo ustalono front działki objętej inwestycją, w myśl treści § 2 pkt 5 rozporządzenia, i następnie czy prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. Powyższe ustalenie miało tym bardziej istotne znaczenie, że załącznik graficzny nr 2 do decyzji organu I. instancji został sporządzony na 4 arkuszach, a żaden z nich w całości nie obejmuje ani działki, ma której są posadowione tablice reklamowe ani jej frontu, ani wyznaczonego obszaru analizowanego. Tym bardziej organ odwoławczy winien wnikliwie zbadać tę kwestie i odnieść się do niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie przeanalizował również w sposób pełny funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przyjętym obszarze analizowanym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (por. np. wyroki NSA z 10 stycznia 2019 r., II OSK 651/18, LEX nr 2628180; z 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17, LEX nr 2609824; z 16 października 2018 r., II OSK 2491/16, LEX nr 2577783).

Tablice reklamowe, nie są obiektami, które wyznaczają samodzielny sposób zagospodarowania terenu, są raczej elementem uzupełniającym istniejącego już zagospodarowania. Jej rolą jest odpłatne prezentowanie treści. Wobec tego jeżeli na analizowanym obszarze dopuszczalna jest funkcja usługowa przeanalizowania wymaga to czy z taką funkcją zgodna jest, ewentualna lokalizacja urządzenia służącego reklamie. Okoliczności te powinny zostać w sposób wyczerpujący uzasadnione.

W ocenie Sądu szczegółowego wyjaśniania wymagało również kwestia dotycząca obiektów o charakterze reklamowym, znajdujących się w przyjętym przez organy obszarze analizowanym. Na terenie objętym analizą znajdowało się 15 wolnostojących trwale związanych z gruntem urządzeń budowlanych o funkcji reklamowej, oraz dwa urządzenia reklamowe zamontowane na dachach budynków, które posiadają stosowne pozwolenia. Organ przyjął, że owe dwa legalnie wzniesione nośniki reklam nie są urządzeniami budowlanymi trwale związanymi z gruntem - nie są więc tożsame z przedmiotowym urządzeniem budowlanym o funkcji reklamowej. W ocenie Sądu szczegółowego wyjaśnienia wymagało odniesienie się do tych dwóch legalnie zainstalowanych urządzeń reklamowych. Z załącznika nr 2a do decyzji organu I. instancji wynika, że w stosunku do tych dwóch nośników wydano pozwolenia na budowę (w 2012 roku). Sąd miał na uwadze, że stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego (w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2), obowiązkiem zgłoszenia objęte zostały roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowywanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Jeżeli więc wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego". Dlatego koniecznym było wyjaśnienie, dlaczego powyższe instalacje zostały objęte pozwoleniem na budowę a nie zgłoszeniem. Okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla ustalenia, czy owe nośniki są urządzeniami budowlanymi.

Ponadto organ odwoławczy swoją wiedzę na temat "nielegalności" pozostałych obiektów budowlanych powziął z załącznika nr 2a do decyzji z [...] października 2019 r. Swoją decyzję wydał zaś w dniu [...] kwietnia 2020 r., a więc niemal po 6 miesiącach od tych ustaleń. Na dzień orzekania przez organ odwoławczy stan faktyczny mógł ulec zmianie i tym samym któraś instalacja mogła zostać zalegalizowana. Trafnie zatem zarzuca skarżący, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie.

Wobec powyższych ustaleń, w ocenie Sądu, koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego, jako wydanej bez dokładnego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem art. 7, art. 15 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu odnoszenie się do pozostałych zarzutów jest na obecnym etapie przedwczesne. Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania SKO ustali, czy obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowym a także to, czy faktycznie w owym obszarze analizowanym nie ma legalnych obiektów, które wpisują się w zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.