Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1191/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 4
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 353/08 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 29 września 2003 r. nr IX/92/03 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "CENTRUM" w Szczecinku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Rady Miasta Szczecinek na rzecz "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. II SA/Sz 353/08) oddalił skargę Spółki z o.o. "[...]" z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta Szczecinka z dnia 29 września 2003 r. nr IX/92/03 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "CENTRUM" w Szczecinku (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2004 r. Nr 11, poz. 205).

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. "[...]" Spółka z o.o. w S. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) wezwała Radę Miasta Szczecinek do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę § 29 ust. 1 i 2 uchwały nr IX/92/03 Rady Miasta Szczecinek z dnia 29 września 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "CENTRUM" w Szczecinku.

W uzasadnieniu wezwania Skarżąca podniosła, że w § 29 ust. 1 i 2 ww. uchwały dla jednostki funkcjonalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem 19MW1 o powierzchni 0,19 ha ustalono funkcję podstawową - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niska, funkcję uzupełniającą - usługi komercyjne. Oznacza to, w myśl § 2 ust. 4 uchwały, że udział w zagospodarowaniu parceli wynosi minimum 60% udziału powierzchni użytkowej budynków o funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej w łącznej powierzchni użytkowej wszystkich budynków występujących na tej parceli.

Skarżąca wskazała, że w sprawie będącej przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.).

Dalej skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające, w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenie terenu. Zgodnie bowiem z decyzją Burmistrza Miasta Szczecinka z dnia [...] listopada 1997 r. ([...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przedmiotowa jednostka funkcjonalna miała być przeznaczona pod zabudowę mieszkalno-usługową. Na podstawie tych ustaleń [...] lipca 1998 roku decyzją Burmistrza Miasta Szczecinka ([...]) udzielono pozwolenia na budowę i rozpoczęto inwestycję polegającą na rozbudowie budynku usługowo-mieszkalnego o obiekt dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym. Skarżąca wyjaśniła, że inwestycja ta została wstrzymana, gdy na ówczesnego inwestora - Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Budowlano-Produkcyjnego "[...]" S.C. w S. nałożono decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2003 r. ([...]) dodatkowe obowiązki. Wykonanie tych obowiązków (doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem / wykonanie zinwentaryzowanych robót budowlanych zgodnych z przedłożonym przez zobowiązanego opracowaniem projektowym) zostało stwierdzone decyzją PINB w Szczecinku z dnia [...] września 2005 r. ([...]), utrzymaną w mocy przez ostateczną decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2005 r. (znak: [...]).

Spółka podniosła także, iż przy opracowywaniu studium planu zagospodarowania przestrzennego nie zostało uwzględnione dotychczasowe przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkalno-usługową i uchwalono w planie, że podstawową funkcją będzie funkcja mieszkalna, a tylko dodatkową - usługowa, a zatem uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera postanowienia sprzeczne z poprzednim przeznaczeniem terenu. Wzywająca do usunięcia naruszenia wyjaśniła, że przedmiotową nieruchomość znajdującą się w obrębie jednostki funkcjonalnej 19MW1 nabyła w roku 2006, a więc nie miała ani możliwości ani interesu we wnoszeniu protestów, czy zarzutów do planu przed jego uchwaleniem w roku 2003. Niemniej obecnie ma ona interes prawny w stwierdzeniu niezgodności z prawem wskazanych wyżej przepisów uchwały.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa (pismo z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...]) Rada Miasta Szczecinka, uznając zarzut niezgodności § 29 ust. 1 i 2 uchwały z dnia 29 września 2003 r. Nr IX/92/03 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "CENTRUM" z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym za bezzasadny, ustaliła następujące okoliczności w sprawie:

1. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. nabyła nieruchomość przy ul. [...] w S. w roku 2006, a więc po podjęciu uchwały w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania "CENTRUM",

2. W dniu 7 marca 2007 r. "[...]" Sp. z o.o. złożyła wniosek o wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dz. [...] i [...] przy ul. [...]. Wypis z mpzp "Centrum" został wydany w dniu 9 marca 2007 r.,

3. Wypis z mpzp "Centrum" dla działek [...] i [...] przy ul. [...] w S. został wydany także w dniu 25 października 2005 r. na wniosek z dnia 24 października 2005 r. złożony przez podmiot "[...]",

4. "[...]" Sp. z o.o. w dniu 12 grudnia 2007 r. złożyła wniosek o uwzględnienie w sporządzanym nowym planie Centrum, przeznaczenie nieruchomości położonej przy ul. [...] na cele usługowe z dopuszczeniem mieszkaniówki;

5. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 1 grudnia 1999 r. stwierdził nieważność decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...], na podstawie której rozpoczęto inwestycję przy ul. [...] w S., o którym mowa w wezwaniu z dnia 31 stycznia 2008 r.

Następnie "[...]" Spółka z o.o. w S., działając przez pełnomocnika, wniosła do Sądu skargę na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 29 września 2003 r., Nr IX/92/03, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "CENTRUM" w Szczecinku, żądając stwierdzenia nieważności przepisu § 29 ust. 1 i 2 uchwały, ewentualnie o stwierdzenie, że uchwała jest w wskazanym zakresie niezgodna z prawem.

Skarżąca zarzuciła wskazanej uchwale naruszenie prawa polegające na niezgodności przepisu § 29 ust. 1 i 2 w związku z § 2 pkt 4 tej uchwały z przepisem art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca powtórzyła wywody zawarte w piśmie z dnia 31 stycznia 2008 r. wzywającym Radę Miasta Szczecinka do usunięcia naruszenia prawa.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że nabyła nieruchomość w celu kontynuacji inwestycji. Po uzyskaniu prawomocności przez decyzję PINB w Szczecinku z dnia [...] września 2005 r. ([...]), stwierdzającej wykonanie przez inwestora nałożonych nań obowiązków, zamierzała kontynuować roboty budowlane. Podniosła, że inwestycja jest obecnie na takim etapie, że nie ma możliwości zmiany przeznaczenia lokali już oddanych do użytkowania i tych, które mają zostać wykończone w ramach dokończenia robót.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinku, przystąpienie do dalszych robót budowlanych może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli zaś kwestionowane przepisy planu miejscowego pozostaną w mocy Skarżąca nie będzie miała możliwości uzyskania takiego pozwolenia.

Rada Miasta Szczecinek w odpowiedzi na skargę, stanowiącej załącznik do uchwały Nr XX/2008/08 z dnia 28 kwietnia 2008 r., wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu Rada Miasta powtórzyła treść ustaleń przytoczonych w piśmie z dnia 17 marca 2008 r. ([...]) stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia prawa z dnia 31 stycznia 2008 r.

W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2008 r. skarżąca dodatkowo podniosła, że zmiana planu nastąpiła w trakcie trwającej inwestycji i trwającego procesu budowlanego. Dostosowanie nie tylko projektu, ale już wykonanych prac, do wymagań obecnie obowiązującego planu (przekształcenie lokali o funkcji użytkowej na lokale o funkcji mieszkaniowej) jest niemożliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lipca 2008 r. , w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270; zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162 poz. 1692) skargę oddalił.

Sąd stwierdził, iż badanie zaskarżonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwały Nr IX/2/03 Rady Miasta w Szczecinku z dnia 29 września 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "CENTRUM" w Szczecinku doprowadziło do uznania, że skarga nie jest zasadna.

Przytaczając treść przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd I instancji wskazał, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w przywołanym przepisie, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Zdaniem Sądu Skarżąca nie wskazała, by zaskarżona uchwała naruszała normy prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ani innych przepisów materialnego prawa administracyjnego.

WSA w Szczecinie wyjaśnił, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawie. Nadto przepis art. 4 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy.

W związku z tym - zdaniem Sądu - gmina, mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. A zatem ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań nabywcy gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Radę Miasta Szczecinek w trakcie uchwalania miejscowego planu przepisu art. 6 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis ten nie znajdował zastosowania w procedurze uchwalania planu, a tym samym nie było możliwe jego naruszenie zaskarżoną uchwałą.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie wniosła Spółka z.o.o. "[...]" w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie zastosowanie art. 6 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że przepis art. 6 ust. 4, określający wymogi, jakim powinno odpowiadać studium, nie ma zastosowania dla procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy już pod rządami powołanej wyżej ustawy, mimo braku wyraźnego ustawowego przepisu, oczywistym było, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące przy opracowywaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a co za tym idzie, miejscowy plan powinien odpowiadać wymogom przewidzianym dla studium; stąd powołany przepis znajduje zastosowanie przy uchwalaniu miejscowego planu;

2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 147 § 1 oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na oddaleniu skargi mimo, że istniała podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, ze względu na naruszenie przez Radę Miasta Szczecinek powołanych wyżej przepisów prawa materialnego i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "CENTRUM" w Szczecinku bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania jednostki funkcjonalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem 19MW1 o powierzchni 0,19 ha.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca Spółka powołała argumentację tożsamą z argumentacją przedstawioną w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Ponadto Skarżąca wskazała, że art. 6 ust. 4 ustawy o z 1994 r. określający wymogi odnoszące się do studium nie stanowi o uprawnieniu, ale o obowiązku przy uchwalaniu studium.

W skardze kasacyjnej podniesiono także , że Sąd I Instancji błędnie przyjął, że cytowany przepis art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Według Skarżącej istotnie, w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie było przepisu o wiążącej mocy studium przy uchwalaniu planu miejscowego. Jednak, zdaniem Skarżącej, również pod rządami "starej" ustawy nie budziło wątpliwości, że studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, jest wiążące przy sporządzeniu projektu miejscowego planu (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 16 stycznia 2002 r., II SA 1960/00, LEX nr 81967; z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, LEX nr 55333; z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, LEX nr 57193).

Zdaniem Skarżącej z powyższego wynika, że miejscowy plan również pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy winien odpowiadać wymogom przewidzianym dla studium. Skoro bowiem studium stanowi wiążący akt przy opracowywaniu projektu planu, to plan powinien uwzględniać zapisy studium. W przeciwnym wypadku przepis art. 6 ust. 4 ustawy, nakazujący uwzględnianie określonych uwarunkowań przy uchwalaniu studium, byłby niecelowy, a to z kolei sprzeczne jest z zasadą racjonalnego ustawodawcy.

Kasator z kolei wskazał, że jego zdaniem, wprawdzie Sąd I Instancji trafnie wskazał, że gmina może - w granicach i na podstawie prawa - samodzielnie kształtować zagospodarowanie obszarów podlegających jej władztwu planistycznemu, ale w niniejszej sprawie Rada Miasta Szczecinek swoje uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego przekroczyła. Skarżąca twierdzi, że studium zostało opracowane z naruszeniem art. 6 ust. 4 pkt 1 obowiązującej wówczas ustawy z 1994 r. W opinii kasatora spowodowało to, że również uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszała prawo. Ani studium, ani plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniły bowiem dotychczasowego przeznaczenia ani zagospodarowania jednostki funkcjonalnej, oznaczonej symbolem 19MW1.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jednak te okoliczności, które przesądzają o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności te, określone w art. 183 § 2 ustawy - p.p.s.a., nie miały miejsca, Sąd przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Po pierwsze wskazać należy, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę a zaskarżony wyrok nie może się ostać w obrocie prawnym, głównie z tego względu, że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem prawa materialnego dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając, iż przepis ten nie znajdował zastosowania w procedurze uchwalania planu a tym samym nie było możliwe jego naruszenie zaskarżoną uchwałą.

Na wstępie rozważań dotyczących naruszenia przez sąd I instancji powyższego przepisu należy podnieść, że powołany przez Skarżącą w związku z tym przepisem, art. 15 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. dotyczy sytuacji, w których w przypadkach określonych w art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w braku podjęcia przez gminę uchwały o sporządzeniu planu miejscowego oraz uchwalenia planu, zarządzenie zastępcze w tym zakresie oraz sporządzenie planu miejscowego jest podejmowane przez wojewodę. Z akt sprawy, w szczególności z treści uchwały Rady Miasta Szczecinka z dnia 29 września 2003 r. nr IX/92/03 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "CENTRUM" w Szczecinku nie wynika, aby przepis ten miał w ogóle zastosowanie w sprawie. Skarżąca w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych nie podała żadnych wyjaśnień co do tego przepisu.

Nadto wskazać trzeba, choć sąd kasacyjny nie powinien dokonywać konkretyzacji wniesionej skargi kasacyjnej i domniemywać podniesionych w niej zarzutów, że z analizy uzasadnienia skargi wynika, iż Skarżąca w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu naruszenie art. 6 ust. 4 pkt 1 a nie art. 6 ust. 4 pkt 4 (jak w petitum skargi) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Należy również zwrócić uwagę, że Skarżąca choć twierdzi, że studium narusza przewidziane w ustawie z 19994 r. przewidziane dlań warunki, to jednak nie wskazuje na datę uchwały Rady w sprawie studium ani też na konkretne postanowienia studium odnoszące się do jednostki funkcjonalnej planu 19MW1, w obrębie której Skarżąca jest w posiadaniu nieruchomości.

Przechodząc do kwestii szczegółowych należy podkreślić, iż bez wątpienia w rozpoznawanej sprawie mają na mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 2 nowej ustawy z 2003 r. "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". W niniejszej sprawie uchwałę nr XVII/115/99 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Szczecinku ograniczonego ulicami: Jana Pawła II, Kard. St. Wyszyńskiego, Powstańców Wlkp., Ordona, granica działki nr 318, Junacka i Podwale, Rada Miasta Szczecinka podjęła w dniu 29 listopada 1999 r., a zatem przed datą 11 lipca 2003 r., tj. momentem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Zatem do uchwały Rady Miasta Szczecinka z dnia 29 września 2003 r. nr IX/92/03 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "CENTRUM" w Szczecinku zastosowanie znajdują stare, dotychczasowe przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.

Co do słuszności stwierdzeń sądu I instancji dotyczących przepisu art. 6 ust. 4 (a nie jedynie art. 6 ust. 4 pkt 1 względnie 4) ustawy z 1994 r., wg którego przepis ten nie znajdował zastosowania w procedurze uchwalania planu miejscowego, wskazać należy na następujące aspekty.

Z jednej strony słusznie wskazał Sąd I instancji iż gmina ma prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Prawo to może jednak gmina wykonywać pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie - doktrynalnie określanym władztwem planistycznym - nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Co do ewentualnego naruszenia przepisów prawa przez ustalenia poczynione w akcie planistycznym gminy, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził jedynie, że dokonana przezeń kontrola legalności zaskarżonej uchwały - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum" w Szczecinku doprowadziła go do wniosku, iż sformułowane przez Skarżącą spółkę zarzuty są bezzasadne. Proces oceny legalności uchwały Rady Miasta Szczecinka w przedmiocie m.p.z.p. "Centrum" nie znalazł jednak żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu w wyroku. Sąd nie przedstawił i nie wyjaśnił czy zaskarżona uchwała została przyjęta w trybie wymaganym przez ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności czy spełniono warunki określone w art. 18 tejże ustawy. Naruszenie bowiem trybu tam określonego postępowania zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Art. 18 ust. 2 pkt 2 a) ustawy z 1994 r. stanowi, iż zarząd gminy (organ właściwy w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wg art. 18 ust. 1 ustawy z 1994 r.), po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, m.in. "bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6". Wymaganie to niewątpliwie podkreśla rolę i znaczenie studium w praktyce planistycznej.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 1994 r. celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy. Na podstawie ust. 4 art. 6 powołanej wyżej ustawy, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające, w szczególności z:

"1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu,

2) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych,

3) stanu i funkcjonowania środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej,

4) prawa własności gruntów,

5) jakości życia mieszkańców,

6) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych."

Zgodnie z orzecznictwem sądowym zapadłym na gruncie ustawy z 1994 r. (por. np. wyrok NSA z 21 listopada 2000 r., sygn. II SA 2437/99): "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne (...). Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu (...)", (podobnie wyrok NSA z 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00).

Wprawdzie, jak wynika z powołanego orzecznictwa, plany miejscowe na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, musiały pozostawać w spójności ze studium co do kierunków planowania, w odróżnieniu od obecnie obowiązujących przepisów ustawy z 2003 r., która w art. 9 ust. 4 stanowi, iż "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Obecnie plany miejscowe musza być zgodne ze studium, co bez wątpienia jest wymogiem surowszym, gdyż "zgodność" jest czymś dalej idącym niż "spójność". W tym zakresie nie ma więc racji Skarżąca, gdy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne interpretujące przepisy ustawy z 1994 r. twierdzi, iż już na gruncie tej regulacji ustalenia studium miały charakter wiążący przy sporządzaniu planu, to jest że postanowienia planu muszą być zgodne z ustaleniami studium.

Można przyjąć, że warunki jakie muszą zostać uwzględnione w studium, które następnie będzie punktem odniesienia dla oceny projektu planu miejscowego, są uszczegółowieniem zasad ogólnych planowania i zagospodarowania przestrzennego określonych w przepisach ogólnych ustawy.

Art. 1 ust 2. ustawy z 1994 r. ustanawiający, wszak nie w enumeratywnym wyliczeniu, wymagania ogólne (podstawowe) odnoszące się do procesu zagospodarowania przestrzennego stanowi, iż: " W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury,

2) walory architektoniczne i krajobrazowe,

3) wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych,

4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury,

5) walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności,

6) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa".

W doktrynie wskazuje się, że uwzględnienie powyższych wymagań jest warunkiem uznania podstawowych dla zagospodarowania przestrzennego opracowań, jak plan miejscowy za wykonane zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym stwierdzenie w czynnościach kontrolnych lub nadzorczych braku uwzględnienia w planie miejscowym wytycznych określonych w studium uzasadnia negatywną ocenę tego opracowania, jako nie uwzględniającego wymaganych prawem podstaw kształtowania zagospodarowania przestrzennego (tak w szczególności, E. Radziszewski, Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002, s. 16)

Nie można się zgodzić z sądem I instancji, iż "przepis ten [art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym] nie znajdował zastosowania w procedurze uchwalania planu. Tym samym nie było możliwe jego naruszenie zaskarżoną uchwałą". Przepis ten nie znajdował wprawdzie bezpośredniego zastosowania przy uchwalaniu przedmiotowego planu, ale jako odnoszący się do wymogów stawianych przez ustawodawcę wobec studium, które stanowi jedno z kryteriów oceny projektu planu miejscowego, miał zastosowanie w procedurze planistycznej, której zwieńczeniem jest właśnie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten znajdował zatem pośrednie zastosowanie w procedurze uchwalenia planu. Niesłuszne jest zatem generalne stwierdzenie braku jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, tak jak to uczynił Sąd I instancji.

Z akt sprawy nie wynika aby powyższe kwestie wyjaśniał Sąd pierwszej instancji, a przecież w zależności od tego czy doszło w tej mierze do naruszeń, a jeżeli tak to w zależności od oceny ich wpływu na byt prawny miejscowego planu zależało rozstrzygnięcia Sądu orzekającego w sprawie. Prowadzi to do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie tylko nie uzasadnił zgodności planu ze studium, uniemożliwiając tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, ale i nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 oraz art. 151 ustawy - p.p.s.a. byłoby przedwczesne. Przy tak oszczędnie sporządzonym co do treści uzasadnieniu wyroku sądu wojewódzkiego oraz brakach w aktach sprawy dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie sposób dokonać prawidłowej oceny co do tego, czy istniały przesłanki do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz do uwzględnienia skargi.

Zważywszy, że uznany za zasadny zarzut skargi kasacyjnej miał istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 185 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powyższej ustawy.