Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5382/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 1 pkt 1, 16 ust 2, 10 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 15/21 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zobowiązuje Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. do rozpoznania wniosku J.M. z dnia [...] sierpnia 2020 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na rzecz skarżącego J.M. kwotę 677 zł. (sześćset siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 15/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. (dalej: "skarżący") na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżący wniósł do WSA skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie aktualnego (zatwierdzonego) projektu organizacji ruchu dla drogi wojewódzkiej [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą [...] do skrzyżowania z drogą [...]. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] września 2020 r. organ potwierdził, że posiada dokumentację będącą przedmiotem wniosku, za wyjątkiem odcinka położonego na terenie miasta T., lecz w wersji papierowej. Zdaniem organu przekształcenie posiadanej informacji publicznej do wersji elektronicznej stanowi wytworzenie informacji przetworzonej, co wymagałoby wykazania szczególnego interesu publicznego. Skarżący podniósł, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli w dniu [...] września 2020 r. Biorąc pod uwagę, że od złożenia wniosku do przygotowania skargi minęły 4 miesiące, a organ nadal nie zrealizował wniosku, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie grzywny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Organ wskazał, że wniosek skarżącego dotyczy DW [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą [...] do skrzyżowania z drogą [...]. Wymieniona droga na odcinku od skrzyżowania z [...] do granicy m. T. jest zarządzana przez Prezydenta Miasta T., a w pozostałym zakresie, tj. na odcinku długości 34 km od granicy T. do skrzyżowania z [...] w miejscowości Z., zadania z zakresu zarządzania drogą i ruchem realizuje organ. Dla tego odcinka organ posiada opracowanie pn. "[...]". Projekt ten został sporządzony na zlecenie organu przez firmę "M." w październiku 2015 r. i zatwierdzony w dniu [...] grudnia 2015 r. pismem znak: [...]. Od dnia zatwierdzenia projektu do dnia [...] sierpnia 2020 r. zostały również zatwierdzone dla wskazanego przez skarżącego odcinka [...], kolejne 32 cząstkowe projekty stałej organizacji ruchu zmieniające rozwiązania zawarte w ww. projekcie. Udostępnienie zgodnie z wnioskiem skarżącego "aktualnego (zatwierdzonego) projektu organizacji ruchu" wymagałoby odpowiedniego przetworzenia projektu w zakresie naniesienia na niego zatwierdzonych i zrealizowanych w terenie projektów cząstkowych. Ponieważ organ dysponuje projektami jedynie w formie papierowej, stworzenie aktualnej wersji projektu organizacji ruchu dla tego odcinka byłoby bardzo czasochłonne (osobne skanowanie poszczególnych projektów składających się z rysunków w różnych formatach oraz połączenie ich w spójną całość) i w opinii organu stanowiłoby informację przetworzoną. Z uwagi na powyższe w piśmie z dnia [...] września 2020 r. organ poinformował skarżącego, że udostępnienie takich danych wymaga wykazania uzasadnionego celu publicznego, lecz skarżący nie odniósł się do stanowiska organu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA na wstępie zaznaczył, że pomiędzy stronami nie było sporu co do podstawowego charakteru żądanej informacji, tj. nie kwestionowano, iż żądane informacje mają walor informacji publicznej. Nie ulega również wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bądź też do wydania decyzji odmownej w tym zakresie.

WSA uznał, że poczynione w przedmiotowej sprawie zobowiązanie skarżącego do wykazania interesu publicznego, w związku z uznaniem przez organ żądanej informacji jako przetworzonej, zostało wykonane prawidłowo, gdyż przepis prawa uzależnia udostępnienie informacji przetworzonej od takiej przesłanki, a złożony wniosek nie zawierał okoliczności wskazujących na to, że uzyskanie informacji ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.

W ocenie WSA organ nie pozostawał więc w bezczynności, albowiem skierował do skarżącego wezwanie do wykazania okoliczności, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bez wskazania których nie mógł rozpoznać wniosku. Wezwanie organu do chwili obecnej nie zostało wykonane. Podstawą oddalenia skargi w omawianej sprawie było stwierdzenie, że po stronie organu nie wystąpił stan bezczynności.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że "organ bez wątpienia pismem z dnia [...] września 2020 r. wezwał skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego", podczas gdy we wskazanym piśmie organ wskazał jedynie, że "Wnioskowane do udostępnienia projekty stałej organizacji ruchu stanowiłyby informacje przetworzone, przez co ich udostępnienie wymagałoby wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego - złożony do ZDW w K. wniosek takiej informacji nie zawiera", czyli pismo nie zawierało wezwania. Uchybienie ma istotne znaczenie na wynik sprawy, gdyż brak reakcji skarżącego na pismo, uznane przez WSA za wezwanie, stał się powodem przyjęcia przez WSA, że organ nie dopuścił się bezczynności.

Niezależnie od powyższego, skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia m. in. do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że organ nie może rozpoznać wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez uzasadnienia przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego, podczas gdy w razie braku wykazania owej szczególnej istotności dla interesu publicznego organ powinien dokonać oceny przesłanki we własnym zakresie i rozstrzygnąć sprawę w przepisanej prawem formie,

2) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej: "k.p.a."), w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że do postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., zgodnie z którymi m. in. należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków podania, jeżeli nie spełnia ono wymagań ustalonych w przepisach prawa, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że złożony w sprawie wniosek zawierał braki formalne, które wnioskodawca winien usunąć, podczas gdy skierowany wniosek przez ePUAP i podpisany profilem zaufanym zawierał wszystkie elementy niezbędne do zakończenia postępowania decyzją administracyjną,

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że informacja publiczna (w tym - informacja publiczna przetworzona) udostępniania jest na wniosek oraz, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, poprzez błędną wykładnię - polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że obligatoryjnym elementem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest uzasadnienie szczególnej istotności dla interesu publicznego, podczas gdy wykazywanie szczególnej istotności dla interesu publicznego nie jest ani wymaganym elementem wniosku, ani obowiązkiem strony postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.i.p.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna - powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2021 r., III OSK 3142/21.

Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien zatem poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie – możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2018 r., I OSK 2622/16.

W kontekście przedstawionych uwag systemowych, na gruncie niniejszej sprawy istotne są trzy okoliczności. Po pierwsze, Zarząd Dróg Krajowych w K. odpowiedzi na wniosek dostępowy z dnia [...] sierpnia 2020 roku udzielił dopiero w dniu [...] września 2020 roku, a zatem z uchybieniem czternastodniowego terminu wyznaczonego treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Już sam ten fakt nakazuje pozytywnie zweryfikować podniesiony w skardze zarzut bezczynności. Po drugie, Zarząd Dróg Krajowych w K. po przyjęciu, że żądane przez skarżącego dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej nie wezwał go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, adekwatnie do rygorów przewidzianych treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska WSA, że skarżący został wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego pismem z dnia [...] września 2020 roku. W przedmiotowym piśmie Zarząd poinformował skarżącego, że dane których udostępnienia się domaga mają charakter informacji publicznej przetworzonej i że w związku z powyższym wymagane jest wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. Zarząd nie wezwał jednak skarżącego do wykazania owego interesu, nie zakreślił na dokonanie tej czynności żadnego terminu oraz nie wskazał żadnego rygoru. Podał jedynie, że wniosek dostępowy z [...] sierpnia 2020 roku nie zawiera informacji wykazujących, że pozyskanie żądanych danych jest uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Po trzecie wreszcie, Zarząd Dróg Krajowych w K., do dnia wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, z uwagi na niewykazanie przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego. Wyeksponować w tym miejscu należy, że ostanie uchybienie ma charakter autonomiczny w tym znaczeniu, że jest niezależne od uchybienia polegającego na niewezwaniu skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną

i uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji w całości i zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. do rozpoznania wniosku J.M. z dnia [...] sierpnia 2020 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1). Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Wpływ na taką ocenę ma fakt, że Zarząd zareagował na wniosek skarżącego z nieznacznym – dwutygodniowym – opóźnieniem oraz powszechnie znana okoliczność, że rozpoznanie wniosku przypadało na okres ograniczeń związanych z pandemią COVID-19. Z uwagi na stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wymierzenia grzywny w oparciu o postanowienia art. 149 § 2 p.p.s.a. Stąd też w powyższym zakresie skargę należało oddalić na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 3 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty te wynoszą 677 złotych, a składają się na nie: wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł).