Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 416/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Komisji na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 2013 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia i podania do publicznej wiadomości informacji o lokalu użytkowym przeznaczonym do oddania w najem w trybie pisemnego konkursu ofert ograniczonego w drodze zbierania i wyboru ofert stwierdza wydanie zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie zatwierdzenia i podania do publicznej wiadomości informacji o lokalu użytkowym przeznaczonym do oddania w najem w trybie pisemnego konkursu ofert ograniczonego w drodze zbierania i wyboru ofert, podano do publicznej wiadomości informację, będącą załącznikiem nr 1 do zarządzenia, o lokalu użytkowym przy ul. A. w G., przeznaczonym do oddania w najem na podstawie pisemnego konkursu ofert ograniczonego, w drodze zbierania i wyboru oferty, zwanego "konkursem", na prowadzenie publicznej szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi. W zarządzeniu podano również do publicznej wiadomości Regulamin pisemnego konkursu ofert, o którym mowa powyżej. Do zarządzenia dołączono także wzór oferty.

Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594), art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 2 ust. 2 pkt 4 lit. a i ust. 7 uchwały Nr XXXIV/1045/05 Rady Miasta Gdańska z dnia 13 stycznia 2005 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem komunalnych lokali użytkowych, czynszów i ich płatności oraz podziału Miasta Gdańska na strefy czynszowe (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2012 r., poz. 553) oraz § 10 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XIV/187/11 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta Gdańska.

Pismem z 25 lutego 2014 r. A., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 nr 142 poz.1591 ze zm.), wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowego zarządzenia.

W odpowiedzi na wezwanie Prezydent pismem z 26 marca 2014 r. oświadczył, że nie znajduje ono podstaw prawnych w obowiązujących przepisach prawa. Organ wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami gmina ma prawo decydować o sposobie gospodarowania mieniem gminnym także na zasadach dzierżawy lub najmu. Z kolei na gruncie ustawy o systemie oświaty nie ma przeszkód prawnych do tego, aby osoba prawna lub fizyczna prowadziła szkołę publiczną na zasadach w ustawie wskazanych. Przekazanie majątku przez gminę w drodze obowiązujących regulacji prawnych nie musi zaś wiązać się z przekazaniem zadania publicznego. Podkreślono, że kwestionowane zarządzenie było badane przez Wojewodę, który nie stwierdził jego niezgodności z przepisami prawa.

A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta.

Komisja wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. Według skarżącej celem konkursu jest oddanie w najem wolnego prawnie i fizycznie lokalu użytkowego podmiotowi, który poprowadzi w okresie od 1 września 2014 r. do 20 sierpnia 2020 r. placówkę oświatową - publiczną szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi. Skarżąca wskazała, że w zaskarżonym zarządzeniu połączono oddanie w najem określonych nieruchomości jako czynności cywilno-prawnej o charakterze gospodarczym, z jednoczesnym przekazaniem do prowadzenia publicznej szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi przez osobę prawną, niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub przez osobę fizyczną wyłonioną z konkursu.

Według skarżącej przywołane w zaskarżonym zarządzeniu przepisy § 2 ust. 2 pkt 4 lit. a i ust. 7 uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 13 stycznia 2005 r. nie dawały podstawy do oddania w najem w drodze pisemnego konkursu ofert nieruchomości objętych zaskarżonym zarządzeniem, z jednoczesnym ich przeznaczeniem na prowadzenie publicznej szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi. Ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 13 stycznia 2005 r. nie przewidują takiej możliwości, regulując jedynie oddawanie w najem nieruchomości w drodze konkursu ofert w ogólnym obrocie gospodarczym. Ponadto skarżąca wskazała, powołując się na § 2 ust. 2 pkt 4 lit. a uchwały, że w zaskarżonym zarządzeniu nie spełniono kryteriów wymaganych w tej uchwale, dopuszczając do udziału w konkursie ofert podmioty prowadzące działalność zarobkową, podczas gdy według tych kryteriów, określonych w § 2 ust. 2 pkt 4 lit. b uchwały, można oddać w najem nieruchomości przeznaczone na cele użytku publicznego tylko podmiotom nieprowadzącym działalności zarobkowej, wymienionym w § 2 ust. 4 pkt 1 uchwały, tj. szkołom publicznym, prowadzonym przez podmioty niepubliczne lub szkołom niepublicznym realizującym obowiązek szkolny. Wobec tego, zdaniem skarżącej, zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej.

W skardze zakwestionowano także zakwalifikowanie nieruchomości przeznaczonej do oddania w najem jako lokalu użytkowego i wskazano, że oferowany w zaskarżonym zarządzeniu lokal nie spełnia kryteriów lokalu użytkowego. W rzeczywistości jest to znajdujący się w budowie zespół czterech obiektów niewyodrębnionych samodzielnie i nieoddanych do użytku nieruchomości. W rozumieniu przepisów prawa, tj. art. 46 § 1 art. 47 § 1-3 i art. 48 kodeksu cywilnego oraz art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obiekty przedstawione w zaskarżonym zarządzeniu do oddania w najem są to nieruchomości gruntowe, w tym: obiekty A, B i C, stanowią nieruchomości budynkowe, natomiast przewidziany do oddania w najem teren o pow. 14.694,40 m2 z małą architekturą i infrastrukturą sportowo-rekreacyjną stanowi nieruchomość gruntową. Natomiast "nieruchomością lokalową" jest lokal mieszkalny lub użytkowy, stanowiący przedmiot odrębnej własności, z którym związany jest udział w prawie do części wspólnych budynku oraz w prawie własności lub prawie użytkowania wieczystego do gruntu, na którym posadowiony jest budynek mieszczący w sobie dany lokal. Skoro zatem w zaskarżonym zarządzeniu za lokal użytkowy uznano kompleks nieruchomości budynkowych o całkowitej powierzchni użytkowej, wynoszącej 10.901,45 m2 i 5.155,60 m2 powierzchni zabudowy tych nieruchomości, a do tego 14.694,40 m2 niezabudowanej nieruchomości gruntowej, tj. razem 19.850 m2, czyli blisko 2 hektary, nastąpiło to w oczywistej sprzeczności i z rażącym naruszeniem przytoczonych wyżej przepisów. Wszystkie wskazane w zarządzeniu nieruchomości znajdują się w trakcie budowy. Oddanie do eksploatacji nieruchomości, oznaczonych jako obiekt A - dydaktyczny i jako obiekt B - sportowy, ma nastąpić w sierpniu 2014 r.. Obiekt C - basen ma być oddany do eksploatacji w sierpniu 2015 r.. Natomiast pozostały teren niezabudowany, wyposażony tylko w małą architekturę i infrastrukturę sportowo-rekreacyjną, o powierzchni 14.694,40 m2, tj. prawie 1,5 ha, który w zaskarżonym zarządzeniu został potraktowany również jako lokal użytkowy i wykazany do oddania w najem, ma być przekazany do użytku w 2015 r. i, według postanowień załącznika nr 1 do tego zarządzenia, włączony aneksem do umowy najmu.

Skarżąca zarzuciła także, że w zaskarżonym zarządzeniu powierzono prowadzenie szkoły publicznej, przy jednoczesnym oddaniu w najem lokalu użytkowego, osobie niepublicznej, wyłonionej z konkursu, bez wymaganego zezwolenia, co narusza zasady prowadzenia szkół określone w ustawie o systemie oświaty.

Dodatkowo wskazano, że w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, Prezydent Miasta nie był uprawniony do oddawania w najem, w drodze pisemnego konkursu ofert, nieruchomości objętych zaskarżonym zarządzeniem z jednoczesnym przekazaniem do prowadzenia publicznej szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi osobom prawnym, niebędącym jednostkami samorządu terytorialnego lub osobom fizycznym. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Skarżąca wskazała, że żadna uchwała Rady Miasta nie upoważniała Prezydenta Miasta do oddawania w najem nieruchomości o znacznej wartości, przekraczającej zakres zwykłego zarządu osobom niepublicznym w takim trybie, jaki wskazano w zaskarżonym zarządzeniu.

Ponadto Komisja zarzuciła, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z rażącym naruszeniem ważnego interesu publicznego. W wyniku pisemnego konkursu ofert, do zawarcia umowy najmu została wyłoniona przypadkowo mała, istniejąca od niedawna i niesprawdzona Fundacja, prowadząca tylko jedną szkołę w prowincjonalnym mieście, której wyniki nauczania nie są jeszcze znane. Powierzenie tak dużego majątku tego rodzaju Fundacji kłóci się, zdaniem skarżącej, z interesem miejscowej ludności rozwijającego się osiedla, której dzieci powinny uczyć się i wychowywać w budowanej dla nich nowoczesnej szkole z dużym zapleczem sportowo- rekreacyjnym.

Uzasadniając legitymację do złożenia skargi A. wskazała, że do działalności statutowej związku zawodowego pracowników oświaty należy m.in. ochrona miejsc pracy dla nauczycieli. Zarządzenie o przekazaniu szkoły publicznej do prowadzenia przez niepubliczną osobę prawną powoduje, że będzie ona mogła zatrudniać na stanowiskach nauczycielskich pracowników spoza systemu oświaty, na zasadach dyskryminujących nauczycieli. Z tego względu zarządzenie to, podobnie jak w przypadku likwidacji szkoły, powinno być konsultowane ze związkami zawodowymi, w trybie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U.z 2014 r. poz. 167).

A. wskazała, że organizacja związkowa jako organizacja społeczna, o której jest mowa w art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ma prawo do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie wskazując na brak legitymacji skargowej A. do złożenia skargi w świetle art. 50 § Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionowane zarządzenie, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie odnosi się bowiem do sfery praw i obowiązków pracowników oświaty, ale do przekazania majątku gminnego.

Prezydent wskazał, że wydając zaskarżone zarządzenie realizował obowiązek wynikający z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec tego nie można uznać, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Podkreślono, że zarządzenie dotyczy przekazania majątku gminnego, a nie przekazania zadania oświatowego polegającego na prowadzeniu szkoły podstawowej, zarzut obejścia przepisów ustawy o systemie oświaty jest zatem bezzasadny.

Za niezasadny uznał również organ zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych poprzez brak konsultacji ze związkami w zakresie zaskarżonego zarządzenia, albowiem nie jest ono aktem prawa miejscowego, który chociażby pośrednio dotyczy praw pracowników oświaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 286/14, oddalił skargę.

W uzasadnień Sąd ten wskazał, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Następnie Sąd przypomniał, że zaskarżone zarządzenie wydano na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis ten stanowi, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano na dopuszczalność zaskarżenia zarządzeń związanych z postępowaniem przetargowym, jako aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących gospodarowania mieniem gminnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 1 P.p.s.a. należy interpretować w sposób szeroki. Działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być zatem kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Akt organu z zakresu administracji publicznej może pozostawać w związku ze sprawą cywilną i nie wyklucza to administracyjnego charakteru sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalne uznaje się przykładowo wniesienie skargi, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na zarządzenie w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 36/09, wyrok WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 622/06, wyrok NSA sygn. akt l OSK 159/07).

Uznając wniesienie skargi, co do zasady, za dopuszczalne Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie posiada legitymacji do jej wniesienia.

Sąd wskazał, że przedmiotowej sprawie badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje wyłącznie w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy, a nie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a.. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy stanowi bowiem unormowanie szczególne w stosunku do regulacji zawartej w art. 50 P.p.s.a. i jako taki wyłącza zastosowania normy ogólnej. Sąd powołał wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. II OSK 2334/11, w którym Sąd ten stwierdził, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 P.p.s.a., zatem związki zawodowe i inne organizacje społeczne nie są uprawnione do wnoszenia skarg na akty i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w cudzej sprawie. (Lex nr 1251932) Wskazał także, że proces wydawania zarządzenia nie jest poprzedzony przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, zatem w takim przypadku nie można uznać za spełnioną przesłanki wzięcia przez organizację społeczną udziału w postępowaniu administracyjnym, co stanowi wymóg wniesienia skargi przez organizację społeczną w trybie art. 50 P.p.s.a.

W przekonaniu Sądu skarżąca nie spełniła wymogu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, jakim jest wykazanie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. Przesłanką wniesienia skargi jest bowiem nie tylko posiadanie, lecz dodatkowo naruszenie interesu prawnego skarżącego w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Kwestionując zarządzenie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy zatem wykazać, że zaskarżone zarządzenie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, by przysługiwało jej oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Zaskarżone zarządzenie nie wpłynęło bowiem na jej własną, indywidualną sytuację prawną, nie doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień ani nie spowodowało nałożenia na nią obowiązków.

W ocenie Sądu brak podstaw do wywodzenia legitymacji skarżącej z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( Dz. U z 2014 r. poz. 167). W orzecznictwie wyrażono stanowisko, że przepis ten stanowi źródło interesu prawnego organizacji związkowej tylko w granicach naruszenia jej prawa do opiniowania danego projektu aktu prawnego (por. np. wyrok NSA z 30 marca 2011 r., II OSK 2597/10 - wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na mocy przywołanego przepisu ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami. Naruszenie tego prawa związków zawodowych do kształtowania aktów prawa miejscowego uprawnia daną organizację związkową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z powodu naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Sąd stwierdził, że taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych i w sprawie nie istniał obowiązek przedstawienia projektu tego aktu do zaopiniowania. Co prawda w orzecznictwie przyjęto, że obowiązek przedstawienia do zaopiniowania może dotyczyć także aktów o charakterze indywidualnym, w tym uchwały o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły podmiotowi zewnętrznemu w trybie art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm.), bez której nie jest możliwe zawarcie umowy skutkującej przekazaniem prowadzenia szkoły, bądź zamiarze likwidacji szkoły ze wskazaniem, że uchwała taka dotyka interesu grupy osób, tzn. pracowników przekazywanej lub likwidowanej szkoły i w związku z tym wymaga opiniowania na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 2358/12 Lex nr 1366483, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. II SA/Ol 1366/12 Lex nr 1323695)

Akt zaskarżony w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie ma takiego charakteru. Podstawę wydania tego aktu stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarządzenie to nie rozstrzyga zatem kwestii oddania szkoły publicznej do prowadzenia osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego. Okoliczność, że w przyszłości podmiot, który wygra przetarg na wynajem nieruchomości ma prowadzić ma na niej szkołę nie zmienia oceny w tym zakresie. Zaskarżony akt nie stanowi ani aktu przekazania szkoły publicznej do prowadzenia podmiotowi niepublicznemu ani też aktu wyrażenia zgody na prowadzenia szkoły przez podmiot niepubliczny, zatem brak podstaw do uznania, by związkowi zawodowemu przysługiwało prawo do opiniowania tego aktu. Nie dotyczy ono kwestii zatrudnienia nauczycieli, których interesów broni związek zawodowy, lecz dysponowania majątkiem gminnym.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wskazane przez skarżącą okoliczności nie legitymowały jej do wniesienia skargi, która podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a..

A. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.);

– art. 3 § 2 pkt 6, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.);

– nieuwzględnienie przez Sąd I instancji stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r. I OPS 2/10;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 19 ust. 1–3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 167) i art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca wykazała swój interes prawny i jego naruszenie, bowiem przedmiotowe zarządzenie nie zostało przekazane jej do zaopiniowania. Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd przyjął błędne założenie, że zarządzenie dotyczy tylko kwestii rozporządzania mieniem gminnym, co rzeczywiście pozbawiłoby ją legitymacji, jednak istotę zaskarżonego aktu stanowi metoda polegająca na połączeniu oddania w najem lokalu użytkowego z jednoczesnym przekazaniem publicznej szkoły do prowadzenia jednostce niepublicznej.

Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 maja 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 68/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Gdańsku do ponownego rozstrzygnięcia.

NSA uznał, że istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy A. ma legitymację do zaskarżenia Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z 17 grudnia 2013 r. w sprawie zatwierdzenia i podania do publicznej wiadomości informacji o lokalu użytkowym przeznaczonym do oddania w najem w trybie pisemnego konkursu ofert organizowanego w drodze zbierania i wyboru ofert w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), bowiem zasadnie Wojewódzki Sąd uznał, że z formalnego punktu widzenia skarga była dopuszczalna.

NSA podkreślił, że przepis art. 19 ust. 1 ustawy o związkach przyznaje związkom zawodowym prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym ich zadaniami, wyłączając z trybu objętego tym przepisem opiniowanie budżetu, tę kwestię bowiem regulują odrębne przepisy. Z tego uprawnienia skarżąca wywodzi swój interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy. Ze statutu A., znajdującego się w aktach sprawy, wynika, że celem A. jest obrona godności, praw i interesów pracowniczych, w szczególności, m.in. zabezpieczanie praw pracowniczych, ochrona i promocja kultury oraz szeroko pojętej edukacji, a cel ten A. realizuje m.in. przez opiniowanie i inicjowanie projektów aktów prawnych z zakresu objętego zadaniami związków zawodowych.

W przekonaniu Sądu II instancji Komisja zasadnie wskazywała, że przedmiotowe zarządzenie ma za istotę przekazanie prowadzenia szkoły podmiotowi niepublicznemu. Zarządzenie ma za podstawę przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i uchwałę Rady Miasta w sprawie zasad gospodarowania zasobami komunalnymi. Zostało ono wydane w sprawie – jak wynika z jego tytułu – zatwierdzenia i podania do publicznej wiadomości informacji o lokalu użytkowym przeznaczonym do oddania w najem. Jednak ust. 2 § 1 Zarządzenia stanowi, że podaje się do publicznej wiadomości Regulamin na najem lokalu użytkowego przy ul. A., przeznaczonego na prowadzenie publicznej szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi, który stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia. Z załącznika nr 1 do Zarządzenia wynika: 1) lokal użytkowy przy ul. A. jest nowo wybudowanym obiektem szkoły, przeznaczonym na prowadzenie publicznej szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi; 2) celem konkursu ofert na najem jest oddanie lokalu użytkowego podmiotowi, który poprowadzi publiczną szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi od 1 stycznia 2014 r. do 31 sierpnia 2020 r.. Wykonanie Zarządzenia zostało powierzone dyrektorowi Wydziału Edukacji. W załączniku nr 2 do Zarządzenia – Regulaminu pisemnego konkursu ofert – zawarto informację, że wzór umowy najmu będzie do wglądu w Wydziale Edukacji Urzędu Miejskiego.

Dalej NSA wskazał, że celem przeprowadzenia konkursu oraz wyboru oferty na najem lokalu użytkowego przy ul. A., przeznaczonego na prowadzenie publicznej szkoły, Prezydent Miasta powołał Zarządzeniem Nr [...] z 4 lutego 2014 r. komisję konkursową. W składzie tej dziesięcioosobowej komisji oprócz przewodniczącego, którym jest zastępca Prezydenta Miasta, dwóch radnych, tylko dwaj członkowie reprezentują wydziały związane z gospodarką mieniem gminnym – dyrektorzy Wydziału Skarbu oraz Gospodarki Komunalnej, pozostali to reprezentanci Wydziałów Edukacji i Oświaty – w tym zastępca przewodniczącego Komisji i sekretarz Komisji. Z kolei z protokołu posiedzenia Komisji z 12 lutego 2014 r. wynika, że zostały złożone dwie oferty: B. i C. Umowa zawarta 4 kwietnia 2014 r. z tym pierwszym podmiotem mówi wyraźnie o najmie na prowadzenie publicznej szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi.

Analiza dokumentów stanowiących załącznik do zarządzenie prowadzi, w przekonaniu NSA, do wniosku, że A. ma rację wskazując, iż w sprawie nie idzie o wynajem lokalu użytkowego, wyraźnie bowiem chodzi o nieruchomość, a nadto może mieć rację, podnosząc w skardze kasacyjnej, że oddanie nieruchomości w najem do prowadzenia szkoły publicznej łączy w sobie dwa elementy – przekazanie szkoły publicznej do prowadzenia jednostce niepublicznej z jednoczesnym wynajmem nieruchomości na ten cel. W sprawach natomiast przekazania prowadzenia szkoły jednostce niepublicznej związki zawodowe mają legitymację do zaskarżania aktów w trybie art. 101 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z 9 kwietnia 2014 r. I OSK 98/14).

Analiza przedmiotowego zarządzenia, a także związanej z nim dokumentacji wskazuje, w przekonaniu składu orzekającego NSA, na legitymację Komisji Międzyzakładowej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy, do jego zaskarżenia, jako posiadającej uprawnienia do opiniowania aktów prawnych w zakresie objętym działaniem A., tj. szeroko pojętej edukacji. Zarządzenie bowiem, pod pozorem podania do publicznej wiadomości informacji o lokalu użytkowym, ma na celu przekazanie prowadzenia zadania publicznego – szkoły podstawowej podmiotowi niepublicznemu. Innej możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie A. nie mogłaby mieć, skoro zarządzenie zastępuje akty, które powinny być w tej kwestii wydane na podstawie przepisów o systemie oświaty.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania zgłosił D. Na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. Sąd dopuścił tę organizację do udziału w sprawie.

W trakcie ponownego postępowania zarówno A., jak i Prezydent Miasta przedstawili swoje aktualne stanowiska w pismach procesowych.

W piśmie z dnia 8 października 2015 r. A. wniosła o uwzględnienie skargi, wskazując przepisy prawa, które zostały rażąco naruszone przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia. Podkreśliła, że będące przedmiotem oddania w najem nieruchomości nie były lokalem użytkowym, lecz zespołem znajdujących się w budowie trzech budynków. Wskazała na definicję lokalu użytkowego określoną w § 1 ust. 2 uchwały Nr XXXIV/1045/05 Rady Miasta Gdańska z dnia 13 stycznia 2005 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem komunalnych lokali użytkowych, czynszów i ich płatności oraz podziału Miasta Gdańska na strefy czynszowe (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2012 r., poz. 553), stanowiącym, że lokalem użytkowym przeznaczonym do oferty najmu jest wolny prawnie i fizycznie lokal w budynku wielolokalowym lub wolnostojącym, jak również pomieszczenie w takim budynku lub budowli, przeznaczone do innych celów niż mieszkalne. Definicja ta jest całkowicie spójna z definicją lokalu użytkowego, zawartą w art. 46 par. 1, art. 47 par. 1-3 i art. 48 Kodeksu cywilnego oraz z art. 2 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.), do którego odsyła art. 35 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także jest spójna ze wszystkimi wersjami tego pojęcia, przedstawionymi w odpowiedzi na skargę. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że przewidziane do oddania w najem w zaskarżonym zarządzeniu jako lokal użytkowy nieruchomości, nie był lokalem użytkowym i tym samym zarządzenie to zostało wydane bez podstawy prawnej. Już sama ta okoliczność, zdaniem skarżącej, jest wystarczająca do uznania zaskarżonego zarządzenia za nieważne od samego początku.

Zdaniem Komisji zaskarżone zarządzenie narusza także art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, w tym zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata, lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Tymczasem żadna uchwała Rady Miasta nie upoważniała Prezydenta Miasta do oddawania w najem nieruchomości o wartości przekraczającej zakres zwykłego zarządu osobom niepublicznym w takim trybie jak w zaskarżonym zarządzeniu ani też żadne ustawy szczególne nie dawały Prezydentowi Miasta takiego upoważnienia.

Kolejnym zarzutem jest rażące naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236, ze zm.), w związku z art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Artykuł 3 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że "Jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie". Według art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną, inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek danego typu. Tymczasem w zaskarżonym zarządzeniu powierzono prowadzenie szkoły publicznej jako zadania własnego Gminy, przy jednoczesnym oddaniu w najem lokalu użytkowego osobie niepublicznej, bez wymaganego zezwolenia, którego nie było najemcy, który miał być wyłoniony z konkursu. Przez przekazanie prowadzenia szkoły publicznej podmiotowi niepublicznemu, wyłonionemu w drodze konkursu, została złamana zasada, że założenie szkoły publicznej przez podmiot niepubliczny będzie stanowiło korzystne uzupełnienie sieci szkół w danej miejscowości, wyrażona w art. 58 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz w par. 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MENiS z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438, ze zm.). Tymczasem założenie publicznej szkoły podstawowej dla 650 uczniów przez podmiot niepubliczny nie jest "korzystnym uzupełnieniem istniejących sieci szkół", lecz stanowi zaspokojenie podstawowych potrzeb edukacyjnych w rozbudowującej się dzielnicy Miasta w ramach zadań własnych Gminy, na skutek czego zostały naruszone także przytoczone wyżej przepisy.

Ponadto założenie szkoły publicznej przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego, według postanowień zaskarżonego zarządzenia w ogóle nie mogło mieć miejsca, ponieważ nie zostały uwzględnione w nim żadne warunki wymagane do założenia takiej szkoły, przewidziane w art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz w przytoczonym wyżej rozporządzeniu MENiS. Czym innym jest bowiem założenie szkoły publicznej przez podmiot niepubliczny, a czym innym przekazanie istniejącej szkoły publicznej, prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako jej zadania własnego lub przekazanie takiego zadania własnego do prowadzenia przez osobę niepubliczną. W polskim systemie oświaty obowiązują dwa sposoby prywatyzowania szkół. Pierwszym z nich jest wskazany wyżej model zakładania szkół publicznych przez niepubliczne osoby fizyczne lub prawne w sposób równoległy do istniejących sieci szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego w celu korzystnego ich uzupełniania lub poprawy warunków kształcenia, na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy. Wymaga on spełnienia warunków określonych w art. 58 ust. 3 ustawy oraz w rozporządzeniu wykonawczym do tego artykułu, w tym - wydania zezwolenia lokalnej władzy oświatowej w trybie administracyjnym, czego zaskarżone zarządzenie nie spełnia w żadnym stopniu.

Drugim sposobem przyjęcia do prowadzenia szkoły publicznej przez osoby niepubliczne jest ich przekazanie do prowadzenia tym osobom na podstawie art. 5g ustawy o systemie oświaty. Przepis ten pozwala jednostce samorządu terytorialnego przekazać szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów w drodze umowy osobie prawnej, niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Innego sposobu przekazania szkoły publicznej do prowadzenia podmiotowi niepublicznemu przepisy prawa oświatowego nie przewidują. Przepisy nie dopuszczają przekazania zadania własnego gminy w zakresie prowadzenia szkół publicznych osobom niepublicznym w drodze oddania im w najem lokalu użytkowego z jednoczesnym powierzeniem prowadzenia w tym lokalu szkoły publicznej, jak to ma miejsce w zaskarżonym zarządzeniu. Jest to być nowy sposób przekazywania szkoły publicznej, jako zadania własnego gminy do prowadzenia przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego w drodze oferty handlowej, dopełnionej umową najmu lub dzierżawy. Istnieje tutaj adekwatny związek przyczynowy i ścisłe powiązanie pomiędzy ofertą oddania w najem lokalu użytkowego, a powierzeniem prowadzenia w nim publicznej szkoły podstawowej. Żaden podmiot niepubliczny poza osobą, która wygrała konkurs na najem lokalu użytkowego, nie mógłby uzyskać prawa do prowadzenia w nim publicznej szkoły podstawowej.

Z naruszeniem art. 83a ust. 1 ustawy o systemie oświaty w zaskarżonym zarządzeniu umożliwiono i przekazano w najem podmiotowi niepublicznemu, prowadzącemu działalność gospodarczą, z powołaniem się na par. 2 ust. 2 pkt 4 lit. a uchwały Rady Miasta z dnia 13 stycznia 2005 r. lokal użytkowy przeznaczony na prowadzenie publicznej szkoły podstawowej, z prowadzeniem której wykluczone jest prowadzenie działalności gospodarczej. W myśl art. 83a ust. 2 tej ustawy jedynie działalność oświatowa nieobejmująca prowadzenia szkoły, placówki lub zespołu może być podejmowana na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672).

W piśmie procesowym z 20 października 2015 r., złożonym na rozprawie w dniu 21 października 2015 r., pełnomocnik Prezydenta Miasta wniósł o oddalenie skargi uznając zawarte w niej zarzuty za niezasadne. Podniósł, że zaskarżone zarządzenie znajduje oparcie w przepisie art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie narusza także art. 30 ust.2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który jest przepisem kompetencyjnym w odniesieniu do zadań organu wykonawczego, a realizacja kompetencji wykonawczej znajduje wyraz m.in. w wykonaniu uchwał będących podstawą do działania Prezydenta Miasta przy przekazywaniu majtku w najem i dzierżawę. Uchwały Nr XXXIV/1045/05 RMG z dnia 13 stycznia 2005 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem komunalnych lokali użytkowych, czynszów i ich płatności oraz podziału Miasta Gdańska na strefy czynszowe oraz Uchwała Nr XIV/187/11 RMG z dnia 30 czerwca 2011r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta Gdańska są aktami obowiązującymi.

Organ wskazał, że w świetle uchwały RM odnoszącej się do najmu lokali użytkowych nie można uznać, że przedmiotem najmu może być tylko jeden lokal czy jedno pomieszczenie. Istotnym bowiem jest to, by lokal czy pomieszczenie lub pomieszczenia miały charakter użytkowy, a zatem nie były przeznaczone na cele mieszkalne najemcy, bowiem to jest regulowane odrębną uchwałą. Natomiast określenie lokalu użytkowego jest jedynie definicją przyjętą na potrzeby realizacji przedmiotowej uchwały.

W przekonaniu organu niezasadnym jest także zarzut naruszenia art. 3 ust.2 ustawy o gospodarce komunalnej, ponieważ przepis ten odnosi się do powierzenia przez gminę wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Zaskarżonym zarządzeniem organ nie przekazał zadań z zakresu gospodarki komunalnej, ale poinformował o przekazaniu majątku na określony cel oświatowy. Przekazanie majątku nie musi być tożsame z przekazaniem zadań przez gminę.

Przepisy ustawy o systemie oświaty wskazując, że zadaniem własnym gminy jest zakładanie i prowadzenie publicznych szkół nie stanowią o monopolu jednostki samorządu w tym zakresie. Ustawodawca przyznaje bowiem innym podmiotom także uprawnienie do zakładania i prowadzenia szkół publicznych, przekazując jednocześnie gminie uprawnienie do decydowania czy jest takie zapotrzebowanie jeśli chodzi o sieć szkół publicznych prowadzonych przez gminę na danym terenie, poprzez wydanie stosownego zezwolenia w trybie art. 58 ust .3 ustawy o systemie oświaty. Takie działanie gminy nie może być w świetle przepisów przedmiotowej ustawy uznane za działanie z naruszeniem prawa jak tego oczekuje skarżący. Przekazanie majątku na cel publiczny nie wyłącza prowadzenia przez gminę zadania własnego w postaci zakładania i prowadzenia szkół publicznych.

Jednocześnie organ wskazał, że jego zadaniem własnym jest zakładanie i prowadzenie publicznej placówki oświatowej, czego w przedmiotowej sprawie nie było, bowiem gmina nie utworzyła szkoły publicznej i jej nie prowadziła.

Ponadto projekt zaskarżonego zarządzenia, jak również przekazanie majątku gminy na cel oświatowy był szeroko konsultowany i omawiany m.in. z E. jako organem społecznym powołanym do spraw związanych z oświatą, w skład której wchodzą także osoby ze strony związków zawodowych. Natomiast E. pozytywnie zaopiniowała koncepcję przekazania majątku podmiotowi prywatnemu w celu założenia i prowadzenia szkoły publicznej.

Ponadto w przedmiotowej sprawie przedstawiciele Miasta w osobach E. K. oraz P. K. na spotkaniach we wrześniu 2013 r. rozmawiali z przedstawicielami związków zawodowych A. B. B. oraz D. T. T. Sprawa przedmiotowej szkoły była także omawiana na posiedzeniu Komisji Edukacji RM w dniu 20 listopada 2013 r. oraz szeroko dyskutowana na forum społecznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w skrócie P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594; w skrócie u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 P.p.s.a., termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonego zarządzenia należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku uwzględnienia złożonej przez A. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 68/15, uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 286/14 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268). Jednakże w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie.

W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk [w:] H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w przywołanym wyżej wyroku NSA. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

W tym miejscu należy przypomnieć, że NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 2015 r. zaakceptował ocenę Sądu Wojewódzkiego, że z formalnego punktu widzenia skarga była dopuszczalna, dotyczy bowiem sprawy z zakresu administracji publicznej i została wniesiona w przewidzianym prawem trybie i terminie.

Kwestią sporną była jedynie legitymacja A. do skutecznego kwestionowania przedmiotowego zarządzenia Prezydenta Miasta.

W przekonaniu składu orzekającego w przedmiotowej sprawie NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 68/15, przesądził o istnieniu po stronie skarżącej A. legitymacji do skutecznego kwestionowania przedmiotowego zarządzenia. Legitymację tę wywiódł z naruszenia przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Z uzasadnienia wyroku NSA wynika bowiem, że treść zarządzenia łączy w sobie dwa elementy – przekazanie szkoły publicznej do prowadzenia jednostce niepublicznej z jednoczesnym wynajmem nieruchomości na ten cel. W sprawach natomiast przekazania prowadzenia szkoły jednostce niepublicznej związki zawodowe mają legitymację do zaskarżania aktów w trybie art. 101 ust. 1 ustawy.

Uznając legitymację Komisji do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia Sąd miał obowiązek dokonania jego kontroli pod względem zgodności z prawem, z odniesieniem się do zarzutów skargi.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że kontrolowane Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie zatwierdzenia i podania do publicznej wiadomości informacji o lokalu użytkowym przeznaczonym do oddania w najem w trybie pisemnego konkursu ofert ograniczonego w drodze zbierania i wyboru ofert zostało wydane w oparciu o przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594), art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 2 ust. 2 pkt 4 lit. a i ust. 7 uchwały Nr XXXIV/1045/05 Rady Miasta Gdańska z dnia 13 stycznia 2005 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem komunalnych lokali użytkowych, czynszów i ich płatności oraz podziału Miasta Gdańska na strefy czynszowe (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2012 r., poz. 553) oraz § 10 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XIV/187/11 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta Gdańska.

W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był zatem do oceny, czy wskazane przepisy w istocie mogły stanowić podstawę wydania przedmiotowego zarządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 2015 r., wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 68/15, uznał, że kontrolowane zarządzenie w rzeczywistości nie dotyczy lokalu użytkowego, lecz nie stanowiącej takiego lokalu nieruchomości. Powyższe przesądza o uznaniu za zasadne zawartych w skardze zarzutów dotyczących błędnego zakwalifikowania nieruchomości przeznaczonej do oddania w najem jako lokalu użytkowego.

Należy w tej sytuacji podzielić zarzuty skargi, że zaskarżonym zarządzeniem przeznaczono do wynajmu nieruchomość, która znacznie wykracza poza definicję lokalu użytkowego określoną w § 1 ust. 2 uchwały Nr XXXIV/1045/05 Rady Miasta Gdańska z dnia 13 stycznia 2005 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem komunalnych lokali użytkowych, czynszów i ich płatności oraz podziału Miasta Gdańska na strefy czynszowe (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2012 r., poz. 553), stanowiącym, że lokalem użytkowym przeznaczonym do oferty najmu jest wolny prawnie i fizycznie lokal w budynku wielolokalowym lub wolnostojącym, jak również pomieszczenie w takim budynku lub budowli, przeznaczone do innych celów niż mieszkalne. Definicja ta jest całkowicie spójna z definicją lokalu użytkowego, zawartą w art. 46 par. 1, art. 47 par. 1-3 i art. 48 Kodeksu cywilnego oraz z art. 2 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.), do którego odsyła art. 35 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że przewidziane do oddania w najem w zaskarżonym zarządzeniu nieruchomości nie były "lokalem użytkowym" w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, w konsekwencji zarządzenie to zostało wydane bez podstawy prawnej. Już sama ta okoliczność jest wystarczająca do uznania zaskarżonego zarządzenia za nieważne.

W przekonaniu Sądu zasadny jest także zarzut naruszenia przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, w tym zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata, lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wydając przedmiotowe zarządzenie Prezydent nie powołał się natomiast na uprawnienia wynikające z podjęcia takiej uchwały.

Zgodnie z wyrokiem NSA, za zasadny należy uznać także zarzut naruszenia -poprzez wydanie przedmiotowego zarządzenia bez konsultacji ze związkami zawodowymi - przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Z uzasadnienia wyroku z dnia 19 maja 2015 r., wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 68/15, który wiąże skład WSA orzekający w przedmiotowej sprawie wynika bowiem, że treść przedmiotowego zarządzenia łączy w sobie dwa elementy – przekazanie szkoły publicznej do prowadzenia jednostce niepublicznej z jednoczesnym wynajmem nieruchomości na ten cel. W sprawach natomiast przekazania prowadzenia szkoły jednostce niepublicznej związki zawodowe mają legitymację do zaskarżania aktów w trybie art. 101 ust. 1 ustawy. Legitymacja ta wynika z przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, który przyznaje organizacji związkowej, reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego, prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Wbrew twierdzeniom organu, przepis ten nie ogranicza prawa do opiniowania wyłącznie do aktów normatywnych o mocy powszechnie obowiązującej. Przedmiotowe zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, ale należy do zakresu aktów prawnych wywołujących skutki prawne i to w zakresie objętych zadaniami związków zawodowych.

W przekonaniu Sądu organ samorządu terytorialnego nie wypełnił obowiązku skierowania założenia lub projektu zarządzenia o przekazaniu prowadzenia szkoły do odpowiednich, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, władz statutowych związku. W przedmiotowej sprawie nie spełnia tego wymogu powołana przez Prezydenta okoliczność rozmów prowadzonych przez przedstawicieli Miasta w osobach E. K. oraz P. K. na spotkaniach we wrześniu 2013 r. z przedstawicielami związków zawodowych A. B. B. oraz D. T. T. Nie spełnia tego wymogu także omówienie zamiaru przekazania prowadzenia szkoły na posiedzeniu Komisji Edukacji RM w dniu 20 listopada 2013 r..

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r. I OPS 2/10 ("Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych" 2011, nr 1, poz. 2) wskazano: "Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), z tym że przedstawienie do zaopiniowania jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2)". Znaczenie uchwały o przekazaniu prowadzenia szkoły dla spraw pracowniczych oznacza, że podjętą uchwałę należy odnieść też do wyznaczenia obowiązku stosowania art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Przyjmując za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że przedmiotowe zarządzenie zawiera w swej treści zamiar przekazania szkoły publicznej do prowadzenia jednostce niepublicznej, należy w konsekwencji stwierdzić, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Naruszenie obowiązku poddania opiniowaniu zarządzenia w konsekwencji którego następuje przekazaniu prowadzenia szkoły jest naruszeniem prawa, które daje podstawę stosowania sankcji nieważności, zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a.. Nie jest to naruszenie, które można zakwalifikować jako nieistotne naruszenie prawa.

Kolejnym zasadnym, w przekonaniu składu orzekającego WSA, zarzutem jest rażące naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236, ze zm.), w związku z art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Artykuł 3 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że "Jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie". Według art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną, inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek danego typu. Tymczasem zaskarżonym zarządzeniem przewidziano powierzenie prowadzenia szkoły publicznej, przy jednoczesnym oddaniu w najem lokalu użytkowego osobie niepublicznej, bez wymaganego zezwolenia, najemcy, który miał być wyłoniony z konkursu.

Zasadnie skarżąca Komisja zarzuciła, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, poprzez wydanie kontrolowanego zarządzenia została złamana zasada, że założenie szkoły publicznej przez podmiot niepubliczny ma stanowić jedynie korzystne uzupełnienie sieci szkół w danej miejscowości, wyrażona w art. 58 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz w par. 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MENiS z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438, ze zm.). W sprawie zarządzenie dotyczyło utworzenia publicznej szkoły podstawowej dla 650 uczniów z oddziałami przedszkolnymi, co stanowi o zaspokojeniu podstawowych potrzeb edukacyjnych w rozbudowującej się dzielnicy.

Należy zgodzić się także z zarzutem, że wskutek wydania przedmiotowego zarządzenia doszło także do naruszenia art. 83a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z treścią zarządzenia umożliwiono przekazanie w najem dowolnemu podmiotowi niepublicznemu, prowadzącemu działalność gospodarczą, który przystąpił do konkursu, lokalu użytkowego przeznaczonego na prowadzenie publicznej szkoły podstawowej, z prowadzenia której wykluczone są podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Zgodnie bowiem z przepisem art. 83a ust. 2 tej ustawy jedynie działalność oświatowa nieobejmująca prowadzenia szkoły, placówki lub zespołu może być podejmowana na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672).

We wskazanych wyżej okolicznościach uznać zatem należało, że przedmiotowe zarządzenie rażąco naruszyło wskazane przepisy, co daje podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Jednak z uwagi na treść art. 94 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził nieważności przedmiotowego zarządzenia, ograniczając się jedynie do wskazania, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa.

Mając na uwadze opisany charakter uchybień zaskarżonego zarządzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji wyroku.