Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2062/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 2, art. 15, art. 16, art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1 U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz pkt. 2 - Kodeks postępowania administracyjnego, Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpoznaniu odwołania W[...] K[...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C[...] z dnia [...] września 1980 r., znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w C[...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej współwłasność E[...] i K[...] K[...],

- utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta C[...] z dnia [...] września 1980 r., znak [...], w części dotyczącej wywłaszczenia,

- uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta C[...] z dnia [...] września 1980 r., znak [...], w części dotyczącej odszkodowania i w tym zakresie umarzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] września 1980 r., znak [...] Prezydent Miasta C[...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w C[...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej współwłasność E[...] i K[...] K[...].

Pismem z dnia [...] października 2015 r. W[...] K[...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C[...] z dnia [...] września 1980 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności w całości decyzji Prezydenta Miasta C[...] z dnia [...] września 1980 r., uznając, że brak jest podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. W[...] K[...] wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zakwestionował cel wywłaszczenia, wskazał na niekompletność wniosku o wywłaszczenie - brak dołączenienia do wniosku dowodu uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Podał, że przywoływany w decyzji wywłaszczeniowej plan realizacyjny i decyzja Prezydenta Miasta C[...] z dnia [...] maja 1974 r. w dniu wydania decyzji z dnia [...] września 1980 r. były dokumentami nieważnymi. Wskazał na brak decyzji ustalającej miejsce i warunki inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia.

Wywłaszczone działki nr [...] i nr [...] zostały zwrócone spadkobiercom poprzednich współwłaścicieli tj. W[...] K[...] oraz M[...] M[...]. Natomiast wywłaszczone działki nr [...] i nr [...] wchodzą obecnie w skład działek nr. [...],[...] oraz nr [...]. Dla działek tych prowadzona jest księga wieczysta [...], ich właścicielem jest Województwo [...], natomiast nieodpłatnym użytkownikiem Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. [...] w C[...].

Powołaną na wstępie zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności w części dotyczącej wywłaszczenia, natomiast w części dotyczącej odszkodowania uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie w tym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] września 1980 r. była już przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w części dotyczącej kwestii przyznanego odszkodowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C[...] z dnia [...] września 1980 r., w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Natomiast wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2312/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 czerwca 2013 r. Wskazano, że ponowne orzekanie w tej samej sprawie jest niedopuszczalne, bowiem rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej inną decyzją ostateczną byłoby obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa., a zatem orzekając w tej samej sprawie Wojewoda [...] błędnie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1980 r. w całości, orzekając po raz drugi w tym samym trybie i w tej samej sprawie administracyjnej. W związku z powyższym Minister uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1980 r. i umorzył postepowanie w tym zakresie przed organem I instancji.

Minister podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkowym środkiem kontroli, podważającym generalną zasadę trwałości decyzji administracyjnych i jako taki powinien być stosowany jedynie w ewidentnych przypadkach, przy wystąpieniu przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ dokonał oceny zakwestionowanej decyzji w aspekcie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 t.j.), albowiem na podstawie przepisów tej ustawy dokonano wywłaszczenia. Uznano, że wywłaszczenia dokonano na wniosek podmiotu uprawnionego - Dyrekcji Rozbudowy Miasta C[...] (art. 2 ust. 2 ww. ustawy). Cel wywłaszczenia był zgodny z art. 3 ust. 1 ustawy - jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1980 r. celem była budowa szpitala wojewódzkiego w C[...]. Cel ten, mający służyć zaspokojeniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług medycznych niewątpliwie mieścił się również w pojęciu użyteczności publicznej. Z decyzji też wynika niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel, zgodnie z istniejącą w obrocie prawnym decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Urzędu Miasta w C[...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak [...]. Organ powołał się również na treści zachowanego w aktach sprawy pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta C[...] w C[...] z dnia [...] maja 1980 r., znak [...] z którego wynika, iż inwestycja budowy szpitala wojewódzkiego w C[...], była ujęta w planie gospodarczym.

Powołano, że w czasie kiedy dokonywano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowanej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r., Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż ww. decyzja z dnia [...] sierpnia 1979 r. była nieważna w dniu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości organ wskazał, iż akta archiwalne nie potwierdzają aby decyzja z dnia [...] sierpnia 1979 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy szpitala wojewódzkiego w C. utraciła ważność przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Powołano, że zgodnie z przepisami ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę mógł być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony, a ze względu na braki w dokumentacji archiwalnej nie można jednoznacznie stwierdzić, kiedy inwestor wystąpił z pozwoleniem na budowę i ewentualnie czy termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę nie został przedłużony. Zatem organ uznał, że nie można stwierdzić, czy decyzja z dnia [...] sierpnia 1979 r. utraciła ważność. Organ powołał się również na domniemanie mocy obowiązującej decyzji – art. 16 k.p.a., wskazując, że dopóki w odrębnym postępowaniu nie zostanie prawomocnie stwierdzona nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub jej wygaśnięcie, dopóty zarzut naruszenia tych przepisów nie może być skutecznie podnoszony.

Wskazano, że rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości zostały przeprowadzone zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ powołał się na pismo Dyrekcji Rozbudowy Miasta C[...] w C[...]z dnia 26 maja 1980 r., znak RST/19/116/1552/76 skierowane do właścicieli przedmiotowej nieruchomości - K[...] i E[...] K[...] z którego wynika, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił do właścicieli z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości położonej w C[...] przy ul. [...] o pow. [...] m2. Z adnotacji widniejącej na ww. piśmie z dnia [...]maja 1980 r. wynika, iż K[...] K[...] otrzymała je w dniu [...] maja 1980 r. Natomiast pismem z [...] czerwca 1980 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta w C[...] wystąpiła do Prezydenta Miasta C[...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Wskazano, że spełnione zostały przesłanki z art. 16 ustawy, w tym ust. 3 pkt. 1 albowiem ustalenie miejsca warunków realizacji inwestycji następowało w zasadzie w odrębnej decyzji powiatowego organu administracji państwowej, ale rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. przewidywało w § 11 ust. 1 również możliwość ustalenia miejsca i warunków realizacji budowlanej łącznie z zatwierdzeniem planu realizacyjnego inwestycji. Podano, że do wniosku wywłaszczeniowego dołączono zatwierdzony plan realizacyjny, jednakże z uwagi na upływ czasu nie udało się odszukać treści decyzji Urzędu Miejskiego w C[...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., z zatem nie można ocenić czy decyzja ta zawierała również uzgodnienia miejsca i warunków realizacji inwestycji. Podniesiono, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęte zostało postępowanie należy przyjąć, iż organ takiej oceny dokonał, uznając, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki dotyczące wniosku. Jednocześnie brak jest aktualnie podstaw do kwestionowania, iż wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych. Wskazano, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 17 ustawy, albowiem pismem z dnia [...] lipca 1980 r., znak [...] Prezydent Miasta C[...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie nieruchomości położonej w C[...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej współwłasność E[...] i K[...] K[...]. Jednocześnie zawiadomiono o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] lipca 1980 r. W aktach archiwalnych sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru ww. zawiadomienia z dnia [...] lipca 1980 r. podpisane przez współwłaścicielkę przedmiotowej nieruchomości - K[...] K[...]. Podano, że stosownie do ww. art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadził stosowną rozprawę w dniu [...] lipca 1980 r. Jak wynika z protokołu tej rozprawy udział w niej wzięli przedstawiciel wnioskodawcy oraz współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości - K[...] K[...], która w imieniu własnym oraz męża E[...] K[...] nie kwestionowała zasadności wywłaszczenia. Podano, że zgodnie z art. 23 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. decyzja zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokości należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania. W konkluzji wskazano, że decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, i nie stwierdzono również, aby badana decyzja z dnia [...] września 1980 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować).

W[...] K[...] złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu i sprawdzeniu czy w zgromadzonym materiale znajdują dokumenty mające istotny wpływ na wynik sprawy; art. 7, art. 8 kpa poprzez pominięcie istotnych dla rozpoznawanej sprawy dowodów z dokumentów, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, skutkującą dokonaniem ustaleń nieznajdujących żadnego potwierdzenia w materiale dowodowy, a przez to rażąco sprzecznych z tym materiałem; art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo istnienia kompletnego materiału dowodowego świadczącego o rażącym naruszenia prawa w myśl art 156 §1 pkt 2 kpa.

W uzasadnieniu wskazano, że w decyzji z dnia [...] września 1980 r. przywołano decyzję uzasadniającą cel wywłaszczenia – decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...].08.79 r., która była nieważna w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] września 1980 r. Podano, że do wniosku o wywłaszczenie nie dołączono decyzji ustaleniu miejsca i realizacji inwestycji – wymaganego zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.

Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95). Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Prawidłowo Minister ustalił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności dotyczy całości decyzji Prezydenta Miasta C[...] z dnia [...] września 1980 r, znak [...] tj. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem tj. w stosunku do części ww. decyzji dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jak i przyznanego z tego tytułu odszkodowania. Wynika to z brzmienia osnowy decyzji, jak również z uzasadnienia, w którym wskazano, że odstąpiono od analizowania ponownego kwestii dotyczącej odszkodowania albowiem w tym zakresie zostało już przeprowadzone postępowanie. Właściwie też organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności w części dotyczącej odszkodowania na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta C[...] z dnia [...] września 1980 r. była już przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w części dotyczącej kwestii przyznanego odszkodowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C[...] z dnia [...] września 1980 r., w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Natomiast wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2312/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. Niedopuszczalne było zatem orzekanie w tym samym trybie w tej samej sprawie z uwagę na powagę rzeczy osądzonej.

Decyzją z [...] września 1980 r. znak [...] Prezydent Miasta C[...] orzekł o wywłaszczeniu ww. działek stanowiących własność K[...] K[...] i E[...] K[...] oraz o odszkodowaniu na ich rzecz w wysokości 225.000,00 zł (dwieście dwadzieścia pięć tysięcy złotych). Wywłaszczenia dokonano na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta C[...]. O wywłaszczeniu orzeczono na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Prawidłowo organy ustaliły, że w kontrolowanej decyzji brak jest podstaw do stwierdzenia wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6 i pkt 7 kpa. Nie wykazano, że decyzja dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana ona do osoby nie będącej stroną w sprawie, wykonalność jej nie budzi wątpliwości, a w razie wykonania decyzji nie wywołałaby czynu zagrożonego karą. Nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z art. 15 u.z.t.w.n. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał naczelnik powiatu (jako terenowy organ administracji państwowej) właściwy ze względu na położenie nieruchomości. W myśl art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (t.j. - Dz. U. z 1975 r., nr 26, poz. 139, ze zm.) funkcję terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w mieście liczącym powyżej 50 tys. mieszkańców - jak miało to miejsce w przypadku C[...] - sprawował prezydent miasta. Mając na uwadze, że wywłaszczona nieruchomość położona była w C[...] należy stwierdzić, że Prezydent Miasta C[...] był organem właściwym w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Kontrolowana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), bowiem u.z.t.w.n. regulowała kwestie wywłaszczania i ustalania odszkodowania za nieruchomości.

Prawidłowo również organy ustaliły, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.z.t.w.n. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej lub obrony Państwa, dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, bądź dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z treści kontrolowanej decyzji wynika, że wywłaszczenie nastąpiło w związku z budową szpitala wojewódzkiego w C[...] - zatem na cel użyteczności publicznej z uwagi na powszechność i ogólną dostępność dla całego społeczeństwa. Szpital ten został na nieruchomości podbudowany. Natomiast lokalizacja ww. inwestycji została ustalona na podstawie planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta C[...] z [...] sierpnia 1979 r. znak [...], co potwierdza wniosek o wywłaszczenie z [...] czerwca 1980 r. Tym samym należy uznać, że została wykazana niezbędność wywłaszczenia na wskazany cel. Słusznie organy uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja z [...] sierpnia 1979 r. nie obwiązywała. Organy prawidłowo wskazały na zasadę trwałości określoną w art. 16 kpa oraz na domniemanie legalności przedmiotowej decyzji. Nie zostało wykazane, aby w odrębnym postępowaniu została stwierdzona nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji lub jej wygaśnięcie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę mógł być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony. Organ uznał, że ze względu na braki w dokumentacji archiwalnej nie można jednoznacznie stwierdzić, kiedy inwestor wystąpił z pozwoleniem na budowę i ewentualnie, czy termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę nie został przedłużony. W tym miejscu wskazać należy, że Skarżący przy odwołaniu złożył kserokopie decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i decyzji [...] z dnia [...].09.1980 r. o pozwoleniu na budowę. Uznać więc należy, że możliwe było zgromadzenie materiału dowodowego w tym zakresie, a organy nie wykonały swoich obowiązków. W ocenie Sądu powyższe uchybienie w zakresie naruszenia art. 77 kpa nie miało jednak wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z kopi decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę został złożony w dniu [...].09.1980 r., a więc po upływie jednego roku od wydania [...] sierpnia 1979 r. decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Natomiast powyższe nie przemawia za uznaniem zasadności stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze wskazać należy, że termin do wystąpienia o pozwolenia na budowę mógł być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony. Po wtóre, nawet brak takowego przedłużenia nie uzasadnia stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa zważywszy, że inwestycja będąca przedmiotem niniejszego wywłaszczenia została na działkach nr [...] i nr [...] zrealizowana, co może świadczyć o tym, że plan realizacyjny został zaktualizowany. Nawet jednak w sytuacji nieaktualizowania planu, uznać należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej po upływie kilkudziesięciu lat, albowiem takie uchybienie przy wydawaniu decyzji nie ma charakteru rażącego. Podkreślić również należy, że w czasie kiedy dokonywano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowanej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r., Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Plany gospodarcze realizowano na podstawie m.in. planów realizacyjnych inwestycji, a decyzje o ich zatwierdzeniu stanowiły o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. Zgodnie z art. 4 w/wym. dekretu właściwi ministrowie sporządzali projekty planów odcinkowych, a nadrzędne organa samorządu i naczelne organa spółdzielczości składały Centralnemu Urzędowi Planowania zestawienia zbiorcze swoich projektów planów. Natomiast zgodnie z art. 6 Rada Ministrów mogła ustalać w drodze uchwały plany szczegółowe, a właściwi ministrowie ustalali w porozumieniu z Prezesem Centralnego Urzędu Planowania plany odcinkowe, obejmujące plany szczegółowe podległych im działów gospodarki. Zgodnie z art. 7 zadania ustalone przez narodowy plan gospodarczy dla gospodarki samorządowej i spółdzielczej wykonywane były na podstawie ich własnych planów, zgodnych z planami przewidzianymi w art. 6. Z powyższego wynika, że budowa Szpitala mogła być przewidziana czy to w ramach planu odcinkowego, czy też sporządzonego dla gospodarki samorządowej. Zarzut, że inwestycja budowy Szpitala była nieujęta w planach gospodarczych, jest niezasadny, albowiem w ówczesnych realiach tego typu zadania były realizowane w oparciu o plany gospodarcze, a po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej trudno oczekiwać, że zostanie zidentyfikowany właściwy plan.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.z.t.w.n. o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe, natomiast w myśl art. 16 u.z.t.w.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało podać m.in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, celu wywłaszczenia z uzasadnieniem jego konieczności, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, właściciela, wyniki rokowań - przeprowadzone w trybie art. 6 u.z.t.w.n. Do wniosku należało także dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji, mapę obszaru wywłaszczanego oraz poświadczony odpis księgi wieczystej lub odpis ze zbioru dokumentów poświadczony przez właściwy sąd. W świetle natomiast art. 2 u.z.t.w.n. o wywłaszczenie mógł ubiegać się organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe.

Kontrolowane postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta C[...] z [...] czerwca 1980 r. - która była instytucją państwową, uprawnioną do złożenia wniosku. Jak wynika z treści wniosku wskazano w nim nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu, jej powierzchnię oraz jej właścicieli. Ponadto wniosek zawierał załączniki, które potwierdzały stan faktyczny i prawny działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz rzeczywistą potrzebę wywłaszczenia, tj. decyzję Prezydenta Miasta C[...] [...] sierpnia 1979 r. znak [...], zaświadczenia Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-kartograficznego w K. z [...] kwietnia 1980 r., akt własności ziemi z [...] grudnia 1978 r., zaświadczenie z Państwowego biura Notarialnego w C[...] z [...] czerwca 1980 r. o niezałożeniu dla nieruchomości księgi wieczystej oraz pismo Dyrekcji Rozbudowy Miasta C[...] z [...] maja 1980 r. do K[...] K[...] i E[...] K[...] o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. We wniosku wskazano także, iż rokowania o dobrowolne zbycie gruntu nie mogły dojść do skutku z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości. Tym samym wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego spełniał wymagania określone w art. 2, art. 6 i art. 16 u.z.t.w.n. W szczególności organ zasadnie uznał, braku naruszenia ust. 3 pkt. 1 art. 16 w/wym. ustawy. Zgodnie z tym przepisem do wniosku należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji następowało w odrębnej decyzji powiatowego organu administracji państwowej, ale rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. przewidywało w § 11 ust. 1 również możliwość ustalenia miejsca i warunków realizacji budowlanej łącznie z zatwierdzeniem planu realizacyjnego inwestycji (patrz Komentarz do Prawa Wywłaszczeniowego Walentego Ramusa (Wydawnictwo Prawnicze 1975, str. 162). Z akt sprawy wynika, że do wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] czerwca 1980 r., znak RST/149/1938/76 dołączono zatwierdzony plan realizacyjny, a więc uznać należy, że miejsce realizacji inwestycji zostało określone i nie budziło wątpliwości skoro decyzja z [...] sierpnia 1979 r. zatwierdzała przedmiotowy plan. Podkreślić należy, że Szpital został pobudowany na części wywłaszczonej nieruchomości. Zatem nie ma żadnych podstaw by twierdzić, że nawet w przypadku niedołączenia odrębnej decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, doszło do rażącego naruszenia prawa. Okoliczności dotyczące wybudowania Szpitala tylko na części wywłaszczonej nieruchomości nie stanowią podstawy do skutecznego zakwestionowania decyzji w trybie nieważnościowym, albowiem kwestia ta może być przedmiotem postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczone działki nr [...] i [...] zostały zwrócone spadkobiercom poprzednich właścicieli.

Podzielić również należy ocenę dokonaną przez organ odwoławczy, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęte zostało postępowanie należy przyjąć, iż organ takiej oceny dokonał, uznając, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki dotyczące wniosku. Jednocześnie brak jest aktualnie podstaw do kwestionowania, iż wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych.

Prezydent Miasta C[...] zawiadomieniem z [...] lipca 1980 r, poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o wyznaczeniu na [...] lipca 1980 r. rozprawy administracyjnej. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru zawiadomienia dostarczono je [...] lipca 1980 r. K[...] K[...] i E[...] K[...], którzy wzięli udział w rozprawie. Organ słusznie ocenił, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 17 u.z.t.w.n., pomimo, że nie został zachowany dwutygodniowy termin pomiędzy doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania a terminem wyznaczonej rozprawy.

Stosownie do ww. art. 21 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadził stosowną rozprawę w dniu [...] lipca 1980 r. Jak wynika z protokołu tej rozprawy udział w niej wzięli przedstawiciel wnioskodawcy oraz współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości - K[...] K[...], która w imieniu własnym oraz męża E[...] K[...] nie kwestionowała zasadności wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.z.t.w.n. decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać m.in. ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty, wymienienie osób uprawnionych do jego otrzymania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Treść kontrolowanej decyzji potwierdza, że spełnione zostały przesłanki określone w przywołanym art. 23.

Zasadnie więc organy uznały, że stwierdzone uchybienia, z uwagi na okoliczności przedmiotowej sprawy, nie stanowią rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. Do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Pewność obrotu prawnego wymaga bowiem, aby ostateczne decyzje były stabilne i aby można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważanie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por.: wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98).

Zdaniem Sądu nie wskazano w toku postępowania nieważnościowego, że w sprawie spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona art. 156 §1 pkt 2 kpa, tj. że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Brak jest podstaw do stwierdzenia, nawet przy stwierdzeniu błędów w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (w zakresie powoływania się na treść decyzji wskazując, że odnosi się do planu gospodarczego zamiast planu zagospodarowania przestrzennego), że zakwestionowana decyzja w sposób oczywisty i rażący narusza prawo, a pozostawienie jej w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z wagi na skutki jakie wywołała. Zwrócić należy uwagę, że żaden współwłaściciel aż do swojej śmierci nie kwestionował decyzji, i przez wiele lat ich spadkobiercy również nie podejmowali prób jej zakwestionowania. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony kilkadziesiąt lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, co dowodzi, że decyzja przez ten czas była akceptowana.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że uchybienia w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego miały wypływ na wynik sprawy. Uchybienia związane z naruszeniem przepisów postępowania z art. 7, 8, 77 § 1 kpa nie miały wpływu na wynik sprawy. Również z przyczyn podanych już w uzasadnieniu niezasadne są zarzuty ze skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego – art. 3 ust. 1 i 16 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24.10.1974 r. prawo budowalne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa to Skarżący twierdził, że organ odwoławczy uniemożliwił mu zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenie się do co dowodów mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten nie jest zasadny, zważywszy, że co prawda organ odwoławczy nie zawiadamiał Skarżącego w trybie art. 10 § 1 kpa. ale nie przeprowadzał żadnego postepowania uzupełniającego, więc powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Ponadto do odwołania Skarżący dołączył kopie decyzji, ale nie potwierdzone ze zgodność z oryginałem. Organ nie dysponował więc ani oryginałem dokumentu ani kopią poświadczoną za zgodność z oryginałem i dlatego wskazywał na brak dokumentu, choć niewątpliwie powinien zwrócić się o nadesłanie oryginałów.

Dodatkowo wskazać należy, że faktycznie organ powoływał się na treść pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta C[...] z dnia [...] maja 1980 r. wskazując, że inwestycja budowy szpitala wojewódzkiego była ujęta w planie gospodarczym, choć w treści pisma jest mowa o planach zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wskazuje na brak staranności organu w prowadzeniu postępowania i sporządzeniu uzasadnienia decyzji, co uzasadnia stwierdzenie naruszenia art. 7 i 8 kpa, ale powyższe uchybienia nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu. Z przedstawionych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.