Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 597/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela odnośnie zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2006 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2006r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ) oraz art. 123 Kpa zajął negatywne stanowisko w sprawie zgłoszonego zarzutu we wniosku M. H. z dnia 28 listopada 2005r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu wycofania tytułu wykonawczego z dnia 29 lipca 2005 r. z egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2001 r. nr [...], w związku z niewykonaniem przez M. H. rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 4,07 m x 5,90 m ( oznaczonym w załączniku do ww. decyzji jako nr II).

W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 28 listopada 2005 r. do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek M. H. w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wycofania tytułu wykonawczego z dnia 29 lipca 2005r. z egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2001 r. nr [...].

Postanowieniem nr [...] z dnia 16 grudnia 2005 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odrzucił zarzuty w sprawie toczącego się postępowania egzekucyjnego zawarte w piśmie M. H. z dnia 28 listopada 2005 r. dotyczące wstrzymania wszczętej egzekucji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Od powyższego postanowienia M. H. wniósł zażalenie. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ stwierdził, że budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 4,07 m x 5,90 m oznaczony jako nr II w załączniku do decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2001 r. nr [...] nie został przez M. H. rozebrany. W związku z tym zarzut zawarty we wniosku jest niezasadny. Na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. H. domagając się jego uchylenia i wycofania tytułu wykonawczego z 29 lipca 2005r. Wskazał, że wszystkie drewniane budynki gospodarcze bez fundamentów zostały rozebrane, zgodnie z nakazem zawartym w decyzji. Pozostał tylko budynek gospodarczy omyłkowo wymieniony w decyzji. Budynek ten jest murowany, podpiwniczony, wybudowany w 1948roku zgodnie z projektem oraz odebrany technicznie przez architekta miejskiego. Projekt zatwierdzony w dniu 22.09.1948r. przez ówczesnego kierownika Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego stanowił w okresie budowy decyzję o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w celu cofnięcia egzekucji administracyjnej dotyczącej przymuszenia rozbiórki budynku gospodarczego z 1948roku, jest sprzeczne z prawem.

Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2006r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 207 z 2003r poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 34 § 4 i 5 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. Nr 229 z 2005r poz. 1954 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, iż zgodnie z art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Organ I instancji analizując wniesione przez M. H. pismem z dnia 29.11.2005r. zarzuty w sprawie toczącego się postępowania egzekucyjnego, jako wierzyciel zgodnie z art. 34 § 4 ustawy zajął negatywne stanowisko w sprawie, uzasadniając powyższe niewykonaniem przez M. H. rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 4,07m x 5,90m nakazanej decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23.11.2001r. nr [...] (w załączniku decyzji nr II).

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe. Odnosząc się do argumentu dotyczącego posiadanego przez skarżącego dokumentu - planu sytuacyjnego z 1948 roku z pieczątką "uzgodniono technicznie", co wg skarżącego równa się pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego, wskazał, iż kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 20.06.2002r. odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 07.03.2002r. nr [...]. W trakcie prowadzonego postępowania wymieniony wyżej dokument, został poddany szczegółowej ocenie, stwierdzono, że nie miał on wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Powyższa decyzja ponownie (po wyroku WSA w Warszawie z dnia 01.06.2005r. sygn. akt VII SA/Wa 443/05) została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 20.12.2005r. Wyrokiem z dnia 11.05.2006r. sygn. akt VII SA/Wa 263/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 20.12.2005r. W świetle powyższego argument o posiadanym "uzgodnieniu technicznym z 1948r." budynku na etapie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w związku z niewykonaniem decyzji nakazowej, jest bezzasadny.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. H. domagając się jego zmiany. Skarżący podniósł, że w dniu 24.02.2005r. przejął spadek po matce J. H., zmarłej 4 marca 2004r. W księgach wieczystych, w chwili przejęcia spadku, brak jest jakiejkolwiek adnotacji o nałożonych karach na J. H., w związku z czym spadek został przyjęty bez zapisu o zobowiązaniach. W tym stanie rzeczy nałożona kara grzywny w wysokości [...] zł tkwi na zmarłej osobie i nie należy do masy spadkowej. Skarżący jako spadkobierca nie wyraża zgody na dobrowolne uiszczenie kary, natomiast egzekucja na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] prowadzona jest przez Urząd Skarbowy z naruszeniem przepisów prawnych i powinna być umorzona. Skarżący powołał się na art. 49 Prawa budowlanego. Stwierdził nadto, że ustawa z 1994 roku Prawo budowlane legalizuje wszystkie budynki pobudowane bez zezwolenia do 01.01.1995 roku.

W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził przy tym, że grzywna w celu przymuszenia nie stanowi zobowiązania finansowego, jest jedynie środkiem do przymuszenia następcy prawnego osoby zobowiązanej do wykonania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Zgodnie z art. 28a ustawy w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności pozostają w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 - 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Jedyne ograniczenie możliwości wyboru przez sąd właściwego orzeczenia zawiera, przewidziana w art. 134 § 2, niedopuszczalność wydania przez sąd administracyjny orzeczenia na niekorzyść skarżącego. I to ograniczenie jednak odpada, jeżeli sąd ten stwierdzi naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające naruszają prawo.

W dniu 28 listopada 2005r. M. H. sporządził dwa pisma. Pierwsze zostało skierowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego i zatytułowane jako zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, wszczętego przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego w dniu 29 lipca 2005r. na podstawie decyzji [...]. Skarżący wskazał na tytuł wykonawczy [...]. Stwierdził, że rozbiórka budynków gospodarczych nr [...],[...] i [...] została wykonana, zaś rozbiórki budynku nr [...] wykonać nie można, gdyż jest to obiekt legalnie wybudowany i zalegalizowany w 1948r. W piśmie tym skarżący wniósł o wstrzymanie wszczętej egzekucji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, do którego skarżący zwrócił się o wycofanie tytułu wykonawczego z egzekucji. Wskazał także, że wystąpił z pismem do PINB o wycofanie z egzekucji. Drugie pismo z tej samej daty zostało skierowane do Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący wniósł w nim o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wycofania tytułu wykonawczego z dnia 29 lipca 2005r. z egzekucji prowadzonej na podstawie decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2001r. Skarżący wskazał na dokonanie rozbiórki trzech budynków, twierdząc przy tym, że pozostawiony budynek nie może podlegać rozbiórce, gdyż został wybudowany legalnie. Stąd też w ocenie skarżącego egzekucja grzywny jest bezprzedmiotowa.

W aktach administracyjnych znajduje się wezwanie, wystosowane w dniu 29 listopada 2005r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, na podstawie art. 34 § 1 i 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do Inspektora Nadzoru Budowlanego, aby ten ustosunkował się poprzez wydanie postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela do wniesionego przez zobowiązanego zarzutu. Wezwanie to dotyczy zawartego w piśmie skarżącego z dnia 28 listopada 2005r. zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] (numer tytułu wierzyciela [...]) wystawionego przez Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tytuł ten wystawiono przeciwko zobowiązanemu M. H. na podstawie orzeczenia z dnia 10 czerwca 2003r. [...] celem wyegzekwowania kary grzywny w kwocie [...] zł.

Z akt administracyjnych wynika też, że postanowieniem z dnia 29 listopada 2005r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wstrzymał postępowanie egzekucyjne do czasu rozpoznania zarzutu.

Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2005r. Inspektor Nadzoru Budowlanego odrzucił zarzuty w sprawie toczącego się postępowania egzekucyjnego zawarte w piśmie M. H. z dnia 28 listopada 2005r., dotyczące wstrzymania wszczętej egzekucji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd.

Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 maja 2006r. wydanym w sprawie zarzutów wniesionych w sprawie toczącego się postępowania egzekucyjnego. Sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że organ I instancji winien był zająć stanowisko w sprawie złożonych zarzutów jako wierzyciel.

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2006r. wydanym w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wycofania tytułu wykonawczego z dnia 29 lipca 2005r. z egzekucji administracyjnej Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił zająć negatywne stanowisko w sprawie zgłoszonego zarzutu we wniosku M. H. z dnia 28 listopada 2005 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu wycofania tytułu wykonawczego z dnia 29 lipca 2005 r. z egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2001 r. nr [...], czyli w odniesieniu do pisma kierowanego bezpośrednio do Inspektora Nadzoru, a nie zarzutu zgłoszonego do Urzędu Skarbowego egzekwującego grzywnę w celu przymuszenia.

Organ II instancji utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie I instancji nie odpowiadają wymogom art. 124 Kpa w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. Nr 229 z 2005r poz. 1954 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzyciel ma prawo do zajęcia stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów; stanowisko to wyraża wierzyciel w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Jednakże w sytuacji, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny są tą samą jednostką organizacyjną (tym samym podmiotem), wydawanie postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela jest bezprzedmiotowe. Podmiot taki powinien ograniczyć się do postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów (patrz: Zbigniew Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński, przy współpracy A. Skoczylasa "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005r., str. 118).

Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ I instancji, który decyzją orzekł o egzekwowanym obowiązku (nakazie rozbiórki), jest wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej (art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i jednocześnie organem egzekucyjnym. Wydając w toku postępowania egzekucyjnego postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, organ ten stał się nadto wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania tego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej, przy czym organem egzekucyjnym w odniesieniu do tegoż obowiązku jest Naczelnik Urzędu Skarbowego, który prowadzi odrębne postępowanie egzekucyjne. W efekcie Inspektor Nadzoru Budowlanego w stosunku do tego samego zobowiązanego występuje w różnych rolach.

Jeżeli pismo z dnia 28 listopada 2005r. skierowane bezpośrednio do Inspektora Nadzoru Budowlanego potraktowane zostało przez ten organ jako zarzuty, to bezprzedmiotowe byłoby zajmowanie przez wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, stanowiska w przedmiocie zarzutów. Organ w takiej sytuacji powinien od razu rozpoznać zarzuty poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 34 ust. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zasadne byłoby natomiast zajęcie stanowiska przez Inspektora Nadzoru w odniesieniu do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego do Urzędu Skarbowego w piśmie datowanym także na dzień 28 listopada 2005r., którego zresztą dotyczy wezwanie Naczelnika Urzędu z dnia 29 listopada 2005r.

Nieprecyzyjna treść wydanego przez organ I instancji dnia 7 lipca 2006r. postanowienia, a zwłaszcza jego uzasadnienia, nie pozwala na dokonanie merytorycznej oceny pod kątem zgodności z prawem, jako że przedmiot rozstrzygnięcia nie został dostatecznie sprecyzowany. To samo dotyczy postanowienia organu odwoławczego.

Niezależnie od powyższego wskazać należy na przepisy art. 124 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Istotnie zgodnie z art. 28a, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że egzekwowany obowiązek przeszedł na skarżącego, jako spadkobiercę zobowiązanej J. H. Wobec skarżącego można było zatem kontynuować postępowanie egzekucyjne. Stosownie jednakże do treści art. 28a zastosowanie dalszych czynności egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wskazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Należy mieć przy tym na uwadze, że art. 124 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi w sposób jednoznaczny, że obowiązek uiszczenia nałożonych grzywien nie przechodzi na spadkobierców lub prawnonabywców zobowiązanego.

Z art. 124 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż niezapłacone grzywny mają charakter osobisty tj. nie przechodzą na spadkobierców. Nie oznacza to jednak, że obowiązek, za którego niewykonanie nałożono grzywnę celem przymuszenia, również nie przechodzi na spadkobierców czy następców prawnych (patrz: Zbigniew Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński, przy współpracy A. Skoczylasa "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005r., str. 539).

Z uwagi na powyższej wskazane naruszenie przepisów postępowania Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.