Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1947/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 okt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. J. w R. poprzednio T. Sp. J. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 812/20 w sprawie ze skargi T. Sp. J. w R. poprzednio T. Sp. J. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 20 lipca 2020 r. nr SKO.4150.1119.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 maja 2021 r., II SA/Sz 812/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę T. Sp. J. w R. – poprzednio T. Sp. J. w R. – na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie ("SKO" lub "Kolegium") z 20 lipca 2020 r., nr SKO.4150.1119.2020, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 4 maja 2020 r. do Kolegium wpłynął wniosek Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie (ZWIOŚ) o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z 19 grudnia 2016 r., nr 106/2016, znak: GN.6730.91.2016, ustalającej na rzecz T. sp. j. w R. (inwestor) warunki zabudowy dla zabudowy usługowej – budowa placu składowego opału stałego na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], [...], [...] przy ul. B. w W., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem przed jej wydaniem wnioskodawca nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na podstawie akt postępowania I instancji, Kolegium ustaliło, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało wszczęte wnioskiem inwestora z 15 listopada 2016 r. (data wpływu). Inwestor wystąpił o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu o nazwie: "plac składowy opału w miejscu istniejącego budynku dawnej piekarni i istniejącego składu opału wraz z infrastrukturą i murami oporowymi, budynek po piekarni przeznaczony do rozbiórki". W uwagach końcowych wniosku inwestor zamieścił informację, że "przedsięwzięcie nie jest zaliczane do mogących oddziaływać na środowisko". Do wniosku załączono mapę zasadniczą w skali 1:500.

Wyrokując w sprawie II SA/Sz 812/20 kolejno wskazano, że powołaną na wstępie decyzją z 20 lipca 2020 r. SKO w Koszalinie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1, art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., "K.p.a."), art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778 ze zm., "Upzp"), art. 71 ust. 2 pkt 2, 72 ust. 1 pkt 3, art. 72 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 353 ze zm., "Uioś"), § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71, "rozp. RM 2010") oraz art. 3 pkt 6 lit. c ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2016, poz. 672, uPoś), z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta W. nr 106/2016.

Według Kolegium analiza warunków i zasad zagospodarowania oraz stanu faktycznego i prawnego terenu została w postępowaniu I instancji przeprowadzona w sposób nieprawidłowy. Autor opracowania stwierdził, że "zabudowa produkcyjna na terenie mniejszym niż 1 ha w obszarach nieobjętych formami ochrony przyrody nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", podczas gdy przedmiotem wniosku nie była zabudowa produkcyjna, a usługowa. Autor analizy urbanistycznej przyjął, że inwestycja nie wymaga sporządzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przyjmując błędne założenia co do kwalifikacji planowanej inwestycji. Nie przeanalizowano, czy przedsięwzięcie wskazane we wniosku może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji, czy jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium podkreśliło, że organ nie może poprzestać jedynie na zapewnieniu inwestora złożonym w tym przedmiocie. Jak twierdzi Burmistrz Miasta W.: "Wnioskodawca - na żadnym z etapów prowadzonego postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy - nie ujął w zakresie przedmiotowym wniosku informacji, że skład opału zamierza docelowo prowadzić wraz z wykorzystaniem narzędzi do sortowania i pakowania węgla". W ocenie organu ustalającego warunki zabudowy, inwestor dopuścił się samowolnej rozbudowy składu opału w drugiej połowie 2018 r. o ww. urządzenia do sortowania i pakowania, co potwierdzić ma protokół kontroli ZWIOŚ. Wydana decyzja Burmistrza Miasta W. nr 106/2016 znak: GN.6730.91.2016 z 19 grudnia 2016 r., dotyczy placu składowego opału i nie przewiduje realizacji instalacji, która kwalifikowana byłaby do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko".

Sąd pierwszej instancji w wyroku przywołał dalszą argumentację Kolegium, które nie podzieliło stanowiska organu I instancji, wskazując, iż o ile faktycznie należy przyznać, że "organy winny zbadać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku", o tyle ocena, czy wskazana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy do organu rozpatrującego sprawę. W przeciwnym razie wystarczyłoby, żeby inwestor we wniosku określił, że jego inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 Upzp oraz w przepisach odrębnych i organ byłby taką treścią wniosku związany. W rozpatrywanej sprawie inwestor określił planowaną inwestycję jako "plac składowy opału w miejscu istniejącego budynku dawnej piekarni i istniejącego składu opału wraz z infrastrukturą i murami oporowymi, budynek po piekarni przeznaczony do rozbiórki". Nie określił jednak w części II charakterystyki planowanej zabudowy i zagospodarowania, ani w formie pisemnej, ani graficznej. Załączona mapa zasadnicza terenu w skali 1:500 określa granice terenu objętego wnioskiem, natomiast nie wykazuje proponowanego zagospodarowania tego terenu - poza wskazaniem terenu utwardzonego i terenu biologicznie czynnego. Nie wiadomo zatem jakie gabaryty i umiejscowienie murów oporowych planuje inwestor. Nie zostały określone parametry techniczne planowanej inwestycji. Stanowiło to podstawę do wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku.

Niemniej, zdaniem Kolegium, bez względu na rozmiary, zarówno mur oporowy, jak i plac składowy stanowią budowlę, która wymaga pozwolenia na budowę. Taką budowlę, w ocenie Kolegium, stanowi rozpatrywana inwestycja. Brak jest przy tym przesłanek, by zaliczyć skład węgla w niniejszej sprawie do instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych wyłącznie na potrzeby gospodarstw domowych, które ustawodawca wyłączył z przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie wskazuje na to ani wniosek inwestora, którym jest przedsiębiorca (spółka jawna), ani przebieg postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Przesłanka ta nie została zbadana przez Burmistrza Miasta W. przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a. wobec niewyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego w sprawie. W konsekwencji, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 Uioś, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w celu określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zwrócono przy tym uwagę, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 Uioś, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest poprzedzane uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta W. jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa.

Podsumowując Kolegium uznało, że stwierdzone naruszenie prawa z całą pewnością nie dotyczy zagadnienia mniejszej wagi. ZWIOŚ protokołem kontroli nr [...] z 20 lutego 2020 r. stwierdził negatywne oddziaływanie obiektu na środowisko i niepodejmowanie przez użytkowników obiektu środków zapobiegawczych. W ocenie Kolegium, było to następstwem wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez uprzedniego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. SKO podkreśliło, że celem decyzji środowiskowej jest określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, poprzez określenie sposobu, w jaki należy wykonać dane przedsięwzięcie, aby nie naruszyć stanu środowiska. Uwarunkowania środowiskowe należy wziąć pod uwagę, wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skutki społeczne tego naruszenia prawa nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządności. Zatem stwierdzone naruszenie prawa Kolegium uznało za rażące.

Dalej w wyroku II SA/Sz 812/20 przywołano, że T. sp. j. w R. wniosła skargę do WSA w Szczecinie na powyższą decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 37 rozp. RM 2010 poprzez uznanie, że decyzja Burmistrza W. nr 106/2016, ustalająca warunki zabudowy dla zabudowy usługowej – budowa placu składowego opału – jest nieważna.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że na etapie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie deklarował, jak również nie planował w przyszłości rozbudowy placu składowego o urządzenia do sortowania opału, a tym bardziej do pakowania węgla. W tych okolicznościach nie było uzasadnionych podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania stosownej decyzji. Co nie znaczy, że Burmistrz Miasta nie dokonał oceny, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana w realiach przedmiotowej sprawy.

Skarżący w pełni podzielił stanowisko Burmistrza Miasta W. wyrażone w treści pisma z 12 maja 2020 r. skierowanego do Kolegium w kwestii braku podstaw do stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji. Skarżący nie zgodził się z tezą, że emisja pyłu węglowego do powietrza przez skład węgla powoduje zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz powoduje zanieczyszczenie środowiska.

Niezależnie od powyższego Skarżący podjął dodatkowe działania minimalizujące negatywne oddziaływanie na środowisko, a szczególności:

– bieżące monitorowanie stanu szczelności płotów i siatek osłonowych i dokonywanie koniecznych napraw i uzupełnień;

– uzupełnianie siatek osłonowych, w miejscach, gdzie ich nie ma;

– ograniczenie wysokości pryzm składowych opału poniżej wysokości ogrodzenia;

– zdecydowane ograniczenie skali sortowania węgla na składzie związanego z inwestycją w budowę terminalu węglowego w m. P., gdzie opał jest wstępnie frakcjonowany.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie skargę oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że trafnie Kolegium uznało, że zarówno mur oporowy, jak i plac składowy stanowią budowlę w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. Nie budzi wątpliwości, że decyzją z 19 grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta W. ustalił warunki zabudowy dla budowy placu składu opału stałego i zrealizowana przez skarżącego inwestycja wykorzystywana jest do składowania węgla. Słusznie też Kolegium uznało, że w przypadku placu składowego węgla, jego eksploatacja powoduje emisję hałasu oraz pyłu do powietrza.

W ocenie tegoż sądu, opisane powyżej okoliczności dają podstawę do stwierdzenia, że inwestycja, dla której Skarżący wnioskował o ustalenie warunków zabudowy spełniała kryteria do uznania jej za inwestycję, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 37 rozp. RM 2010, tj. jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd wojewódzki przyjął, że skoro sporna inwestycja stanowi jedno z przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czego skutecznie strona skarżąca nie podważyła, to zdaniem tegoż sądu nie ulega wątpliwości, że przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ewentualnie okazanie się rozstrzygnięciem właściwego organu w sprawie wydania decyzji środowiskowej o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spełniał wymogów formalnych (nie zawierał bowiem załącznika w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), a organ w toku postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji o złożenie takiej decyzji nie wzywał wnioskodawcy. W efekcie wydana decyzja Burmistrza Miasta W. – zdaniem sądu a quo – naruszała prawo (art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp i w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 Uioś oraz § 3 ust. 1 pkt 37 rozp. RM 2010) w stopniu na tyle oczywistym i rażącym, że jej pozostawanie w obrocie prawnym jest nie do zaakceptowania w państwie prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T. Sp. j., następca prawny T. Sp. j. z/s w R. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp w zw. z art. 72 ust. 2 pkt "ustawy środowiskowej" przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że rażącym naruszeniem prawa jest brak uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego, którego ocena podlega przepisom prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wnosi o:

• uchylenie w całości zaskarżonego wyroku;

• ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie;

• zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 61 § 3 Ppsa wniesiono o wstrzymanie wykonalności decyzji SKO w Koszalinie z 20 lipca 2020 r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza W. nr 106/2016.

Skarżąca kasacyjnie zauważa, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie pozwala na podejmowanie jakichkolwiek robót budowlanych. Ewentualną podstawą do dokonania przez inwestora planowanych elementów składających się na pojęcie "budowli" jest pozwolenie na budowę. Przed wydaniem pozwolenia na budowę także istnieje możliwość oceny, czy powinno być ono poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji danego przedsięwzięcia.

Tym samym – w opinii strony skarżącej kasacyjnie – podstawowy cel wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na dane przedsięwzięcie, tj. ochrona środowiska przed negatywnym oddziaływaniem danego przedsięwzięcia, nie został naruszony w okolicznościach tej sprawy, skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy w żadnym zakresie nie wyłączyła potrzeby oceny oddziaływania na środowisko na etapie poprzedzającym pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącej aspekt ten został pominięty w wywodzie dokonanym przez WSA w Szczecinie.

W piśmie skarżącej kasacyjnie z 5 lipca 2021 r. oświadczono o zrzeczeniu się uprawnienia do przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi Kolegium na skargę kasacyjną, sporządzonej przez radcę prawnego, wniesiono o:

1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości na podstawie art. 184 Ppsa;

2. rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz.1842 ze zm.);

3. zasądzenie na rzecz SKO zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie oświadczono w zw. z art. 182 § 2 Ppsa, że Kolegium nie żąda przeprowadzenia rozprawy i wnioskuje o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zwracając przy tym uwagę, że skarżąca kasacyjnie nie spełniła wymagań przewidzianych w art. 176 § 2 Ppsa.

Zdaniem organu rację ma wprawdzie skarżąca Spółka, że to inwestor określa dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, niemniej należy wyraźnie podkreślić, że kwalifikacja tej inwestycji należy do organu prowadzącego sprawę, który stoi na straży obowiązujących przepisów.

Kolegium zauważyło ponadto, że argumenty skarżącej kasacyjnie są wzajemnie sprzeczne, bowiem z jednej strony wskazuje na prawidłowość postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta W. nr 106/2016 jako opartego prawidłowo (w ocenie skarżącej) na oświadczeniu inwestora w przedmiocie kwalifikacji inwestycji pod kątem kwalifikacji do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a z drugiej strony przyznaje jednak, że w okolicznościach sprawy brak uzyskania decyzji środowiskowej stanowi naruszenie prawa, jednak nie rażące (s. 5 skargi). W konkluzji odpowiedzi na skargę Kolegium uznało, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1).

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych.

Na wstępie należy stwierdzić, że w petitum skargi kasacyjnej błędnie w istocie oznaczono jako stronę przeciwną Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (ZWIOŚ), gdy jest nią oczywiście SKO w Koszalinie, co jednak nie jest przeszkodą do rozpatrzenia skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołany został tylko jeden zarzut (na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa), tj. zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 "k.p.a." i art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp w zw. z art. 72 ust. 2 "ustawy środowiskowej". Gdy chodzi o wskazanie tego ostatniego aktu normatywnego autor środka odwoławczego nie sprecyzował o jaką ustawę chodzi, z tym, że w motywach skargi kasacyjnej przywoływania art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Uioś). Z kontekstu wywodów strony skarżącej kasacyjnie przyjdzie zatem uznać, że pod pojęciem "ustawy środowiskowej" rozumieć należy Uioś, zaś pod skrótem "k.p.a." kryje się ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut błędnej wykładni, polegającej na uznaniu, że rażącym naruszeniem prawa jest brak uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego, którego ocena podlega przepisom prawa budowlanego.

Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podniesiony w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 72 ust. 2 Uioś został błędnie sformułowany, ponieważ przepis ten dzieli się na liczne jednostki redakcyjne, a ponadto żaden z przewidzianych w tym przepisie wyjątków od konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, nie znajdował w tej sprawie zastosowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie powołuje się zaś na art. 71 ust. 2 pkt 2 tej ustawy i najprawdopodobniej to o ten przepis chodziło pełnomocnikowi strony.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Przesłanki, których zaistnienie obliguje właściwy organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji, zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Należy do nich przypadek, na który powołało się Kolegium, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dodać przy tym należy, że tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, zaś orzekający w tym trybie organ administracji publicznej, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia (w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji) przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie wchodząc przy tym w istotę sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa, zaś jego celem jest bezsporne ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie zaś z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, s. 727, teza 8 do art. 156 K.p.a.). Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. m.in.: wyroki NSA z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12, z 25 kwietnia 2013 r. I OSK 1822/11, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwanej: "CBOSA").

Powyższe uwagi znajdują odpowiednie przełożenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który kontrolując decyzję kończącą postępowanie zwykłe bada, czy organ wszechstronnie rozpoznał sprawę, w tym bez naruszenia (zwykłego lub kwalifikowanego) jakichkolwiek przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Kontrolując natomiast decyzję kończącą postępowanie nieważnościowe nadzwyczajne, sąd ocenia czy organ prawidłowo uznał wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., w tym czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych - nie skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, czy też naruszeń kwalifikowanych -zobowiązujących do eliminacji decyzji z obrotu prawnego (zob. prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 5 listopada 2019 r., II SA/Bk 544/19, CBOSA).

Kontrola sądowa, przeprowadzona w niniejszej sprawie z zastosowaniem powyższych reguł, nie wykazała, aby Kolegium dopuściło się uchybień i niezgodnie z prawem stwierdziło nieważność, stanowiącej przedmiot kontroli, decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.

Ustosunkowując się do przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, która stanowiła podstawę informacji (wniosku) ZWIOŚ, Kolegium dokonało szczegółowej analizy kontrolowanej decyzji, którą to analizę podzielił sąd pierwszej instancji i która co do zasady zasługuje na aprobatę tut. Sądu. Wyjaśnić przy tym należy, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie jako wyraźne, oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (por. m. in.: wyrok NSA z 20 października 2010 r., II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Reasumując, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa, muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze treść aktu prawa musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa dającego się zastosować w bezpośrednim jego rozumieniu; a po drugie charakter tego naruszenia musi skutkować tym, że akt ten, nie może być akceptowany jako wydany przez organ praworządnego państwa. Nie każde więc, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące. Zdaniem Sądu Naczelnego tak rozumiane naruszenie przepisów prawa, w niniejszej sprawie jednak zaistniało.

Należy zauważyć, że stosownie do art. 60 ust. 1 Upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 Upzp i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi oraz gdy jest ona zgodna z przepisami odrębnymi (patrz: art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp) Taką decyzją wymaganą przepisami odrębnymi, jest w świetle art. 72 ust. 1 pkt 3 Uioś decyzja środowiskowa. Stanowi ona instrument prawny ochrony środowiska w toku procesu inwestycyjno-budowlanego, od którego uzależnione jest wydanie innych aktów administracyjnych w toku tego procesu. Z cyt. przepisu wynika, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla "planowanych przedsięwzięć" mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy jest ona wymagana. Rodzaje tych przedsięwzięć, zgodnie z delegacją zawartą w art. 60 Uioś, określa § 3 rozp. RM 2010.

Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 czerwca 2014 r. II OSK 1578/13 (LEX nr 1665659), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną, zaś określone w tej decyzji warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. W tym też kontekście Sąd Naczelny, posiłkując się przywołanym powyżej stanowiskiem, stwierdza, że rolą organu wydającego warunki zabudowy dla takiego przedsięwzięcia jest sprawdzenie zgodności inwestycji, w kształcie opisanym we wniosku (z jego ewentualnymi modyfikacjami w toku postępowania) o ustalenie warunków zabudowy, z warunkami określonymi w wydanym dla tego przedsięwzięcia rozstrzygnięciu o środowiskowych uwarunkowaniach. Istnieje bowiem niepodważalne iunctim pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a dalszymi decyzjami wydawanymi w procesie inwestycyjnym. Przejawia się ono również w wymogu tożsamości – co do istotnych okoliczności – stanów faktycznych dotyczących charakterystyki przedsięwzięcia.

Skoro więc wydanie decyzji środowiskowej następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, którą z kolei można wydać po uzyskaniu decyzji środowiskowej, to nie ulega wątpliwości, że na organie planistycznym ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej, w tym rozważenia, czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba jej wydania.

Skarżąca kasacyjnie Spółka nie zakwestionowała skutecznie stanowiska sądu pierwszej instancji, który co do reguły zaaprobował ocenę SKO w Koszalinie odnośnie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, jako wypełniającego dyspozycję § 3 ust. 1 pkt 37 rozp. RM 2010, a co stanowiło o istocie sprawy nieważnościowej.

W konsekwencji prawidłowo zatem SKO w Koszalinie, a w ślad za nim sąd pierwszej instancji, uznało, że planowane przedsięwzięcie miało charakter przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Brak przeto decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prawidłowo zakwalifikowany został jako wadliwość przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżąca podała, że planowana inwestycja obejmuje budowę placu składowego oraz muru oporowego i służyć ma do składowania opału. Trafnie Kolegium uznało, że zarówno mur oporowy, jak i plac składowy stanowią budowlę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 1 i pkt 3). Nie budzi wątpliwości, że decyzją z 19 grudnia 2016 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla budowy placu składu opału stałego i że zrealizowana przez skarżącą inwestycja wykorzystywana jest do składowania węgla. Słusznie też Kolegium, a w ślad za nim sąd pierwszej instancji, uznało, że w przypadku placu składowego węgla, jego eksploatacja powoduje emisję hałasu oraz pyłu do powietrza. Nie trzeba posiadać specjalnych wiadomości, aby stwierdzić, że rozładunek węgla z samochodów ciężarowych (takie środki transportu skarżąca wskazał we wniosku o ustalenie warunków zabudowy) właśnie takie emisje powoduje. Natomiast późniejsze korzystanie przez skarżącą na wybudowanym placu składowym z mobilnych urządzeń sortujących tylko te emisje mogło zwiększyć. Raz jeszcze wypadnie podkreślić, że strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła zasadniczego ustalenia dla sprawy, iż inwestycja spełniała kryteria do uznania jej za taką, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 37 rozp. RM 2010, tj. jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wprawdzie, co do zasady, rację ma skarżąca, że to inwestor określa dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, niemniej należy wyraźnie podkreślić, że kwalifikacja tej inwestycji należy do organu prowadzącego sprawę, który niejako stoi na straży obowiązujących przepisów. Rolą organu administracji jest ustalenie, czy w sprawie zachodzi przesłanka z art. 71 ust. 2 pkt 2 Uioś, a w konsekwencji, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach winna być złożona wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nieprawidłowe jest oparcie się w tej kwestii na ocenie strony.

Słusznie zauważa SKO w Koszalinie w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, że argumenty skarżącej są wzajemnie sprzeczne, bowiem z jednej strony wskazuje na prawidłowość postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta W. nr 106/2016, jako opartego prawidłowo (w ocenie skarżącej) na oświadczeniu inwestora w przedmiocie oceny inwestycji pod kątem kwalifikacji do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a z drugiej strony przyznaje jednak, że w okolicznościach sprawy brak uzyskania decyzji środowiskowej stanowi naruszenie prawa, jednak nie rażące (s. 5 skargi kasacyjnej). Już w dalszych słowach skarżąca przyznaje jednak, że w sprawie wystąpiły skutki rażąco "naruszające prawo", jednak dopiero na etapie późniejszym, "dopiero w pewien czas po uruchomieniu składu węgla przez skarżącą, o których nie mógł wiedzieć Organ wydający decyzję". Właśnie z takich powodów ustawodawca przewidział obowiązek uzyskania tzw. decyzji środowiskowej przed wydaniem warunków zabudowy, żeby uniknąć niejako późniejszego "zaskoczenia" organu i stron skutkami planowanej inwestycji dla środowiska. W realiach rozpatrywanej sprawy, orzekając na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, Burmistrz Miasta W. winien był wezwać inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zaznaczyć należy, że ustawodawca przewidział, że decyzja środowiskowa jest wymagana już na etapie uzyskiwania warunków zabudowy. Wymóg legitymowania się przez inwestora taką decyzją również w procesie o uzyskanie pozwolenia na budowę wynika z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana w przypadku obowiązywania na danym terenie miejscowego planu, a ponadto inwestor musi posiadać ważną decyzję środowiskową na każdym etapie procesu inwestycyjnego. Należy w tym miejscu wskazać, że z akt postępowania organu I instancji nie wynika, by inwestor na etapie późniejszym uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, zatem dywagacje skarżącej kasacyjnie są czysto teoretyczne. Rację ma Kolegium, że bezzasadne jest wywodzenie, że podstawowy cel wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, tj. ochrona środowiska przed jego negatywnym oddziaływaniem, nie został naruszony w okolicznościach tej sprawy, skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy w żadnym zakresie nie wyłączyła potrzeby oceny oddziaływania na środowisko na etapie poprzedzającym pozwolenie na budowę. Cel ten bowiem został naruszony, jako że decyzja środowiskowa dla przedmiotowej inwestycji nie zostało wydana, w konsekwencji czego obiekt jest użytkowany z naruszeniem zasad ochrony środowiska, co zostało skutecznie wykazane zarówno w zaskarżonym wyroku, jak i w decyzji Kolegium.

Tym samym podniesiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Zawarte tam twierdzenia w ocenie Sądu nie mogły doprowadzić do zdeprecjonowania wniosków poczynionych przez Kolegium, a następnie podzielonych sąd pierwszej instancji. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości decyzji ustalającej warunki zabudowy skutkującej koniecznością stwierdzenia jej nieważności, nie mogą same w sobie stanowić podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.