Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 350/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188, art. 188, art. 203 pkt 1, art. 200, art. 193
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 39 ust. 3 pkt 3, art. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6, art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3, art. 124 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2060/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 667 (sześćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2015r. o sygn. akt IV SA/Wa 2060/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] znak [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 20 listopada 2013r. Urząd m. st. Warszawy zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi, elementami zagospodarowania terenu, drogami, chodnikami, niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działek ew. nr [...],[...],[...] oraz na działce nr [...] w obrębie 4-16-36, przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...], dla wnioskodawcy, którym jest [...] S.A. w W..

Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] grudnia 2013r. Marszałek Województwa [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji, wskazując że teren zamierzonej inwestycji budowlanej znajduje się w rezerwie terenu wskazanej dla planowanej ponadlokalnej trasy drogowej – Trasy [...], której przebieg ustalony został w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, który – stosownie do art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") – utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. Dalej organ podał, że planowana trasa drogowa stanowi element systemu transportowego Warszawy (obwodnica o podwyższonym standardzie) i jako taka jest uwzględniona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego – Uchwała Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 65/2004 z dnia 7 czerwca 2004r. Tym samym zamiar realizacji powyższej inwestycji budowlanej pozostaje w kolizji z zadaniami, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. Powyższe uzasadnia odmowę uzgodnienia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż jej realizacja byłaby w sprzeczności z zamiarem realizacji inwestycji celu publicznego, o charakterze ponadlokalnym, jaką jest ww. trasa drogowa.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła spółka [...]S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. uchyliło zaskarżone postanowienie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Marszałek Województwa [...] postanowieniem znak: [...]z dnia [...] sierpnia 2014r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie zadań samorządu województwa. W uzasadnieniu postanowienia podano, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza istnienie kolizji wnioskowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, gdyż teren zamierzonej inwestycji budowlanej znajduje się w rezerwie terenu ustalonej dla planowanej ponadlokalnej trasy drogowej klasy ekspresowej (Eo). Tym samym zamiar realizacji inwestycji budowlanej pozostaje w kolizji z zadaniami, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł [...]S.A.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując zażalenie przywołało treść art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa, regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 – w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Kolegium wskazało, że z załączonych do akt sprawy map wynika, że teren planowanej inwestycji jest usytuowany w pasie terenu zarezerwowanego pod budowę Trasy [...]. Jednakże w sprawie dotyczącej planowanej inwestycji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok z dnia 10 kwietnia 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1747/11, który zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże w sprawie ten sąd oraz organy orzekające. W wyroku tym WSA w Warszawie stwierdził, że istotnym jest zapis art. 53 ust. 5a, który przewiduje, że w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez organy, o których mowa w ust. 4 pkt 10, z uwagi na zamiar realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych albo samorządowych, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiesza się na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z tymi zadaniami, decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia. W następstwie wydania przez Marszałka orzeczenia odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na planowane zadania o znaczeniu krajowym, Prezydent zobowiązany był do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nieuchwalenie natomiast w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nieustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z zadaniami, w związku z planowaniem których doszło do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji, nakłada na organ główny obowiązek wydania orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pomimo braku wymaganego uzgodnienia. Mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez WSA w Warszawie, Kolegium uznało, iż, odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań samorządu województwa nie ma żadnego znaczenia dla możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego spółka [...]S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia Marszałka Województwa [...] zarzucono naruszenie:

- art. 124 § 2 k.p.a. polegający na braku analizy zarzutów sformułowanych w zażaleniu oraz nie ustosunkowanie się do tych zarzutów przez SKO;

- art. 6, 7, 77 § 1 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia i analizy zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności poszczególnych zapisów planu;

- art. 53 ust. 4 pkt. 10a i art. 53 ust. 5 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] i w konsekwencji stwierdzenie, iż nie jest możliwe uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez [...] inwestycji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że procedura planistyczna w zakresie węzła komunikacyjnego Trasy [...] i projektowanej Trasy [...] nie została dotychczas zakończona. Tym samym od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy sytuacja formalno-prawna i faktyczna nieruchomości będących własnością [...] nie uległa zmianie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., utrzymując w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przy ul. [...], zobowiązane było do dokonania oceny zasadności takiego projektu decyzji z punktu widzenia przepisów prawa regulującego daną kwestię. Ustalenia organu II instancji sprowadziły się jednak do wskazania kilku wyroków WSA, bez własnej analizy tematu, w szczególności organ nie podjął wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie uzasadnił również przesłanek, którymi kierował się przy rozpatrywaniu sprawy. SKO nie podjęło żadnych działań aby sprawdzić aktualne uwarunkowania urbanistyczne na obszarze Dzielnicy [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie uznając, że nie narusza ono prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 60 ust.1 u.p.z.p. nakłada na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy m.in. obowiązek dokonania uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Obowiązek ten wynika również z przepisu art. 64 ust.1 ustawy określającego, które z przepisów regulujących wydawanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (wśród tych przepisów wymieniono art.53 ust.3 - 5a ustawy).

W myśl art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych lub samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Z kolei przepis art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy doprecyzowując zakres przedmiotowy wyżej omawianego uzgodnienia, wskazuje na ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego województwa rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym.

Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości w rozpoznanej sprawie, że teren zamierzonej inwestycji budowlanej znajduje się w rezerwie terenu wskazanej dla planowanej ponadlokalnej trasy drogowej – tzw. Trasy [...]. Przebieg tej trasy ustalony został w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. Przy tym planowana Trasa [...], stanowi element systemu transportowego Warszawy (obwodnica o podwyższonym standardzie) i jest uwzględniona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego – Uchwała Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 65/2004 z dnia 7 czerwca 2004r. Tym samym słusznie organy uznały, że zamiar realizacji inwestycji budowlanej na terenie położonym w rezerwie terenu dla planowanej inwestycji drogowej pozostaje w kolizji z zadaniami, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. Okoliczność ta uzasadnia natomiast odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż jej realizacja byłaby w sprzeczności z zamiarem realizacji inwestycji celu publicznego, o charakterze ponadlokalnym, jaką jest ww. trasa drogowa.

W ocenie Sądu I instancji, stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Okoliczność położenia terenu, na którym ma być realizowana inwestycja skarżącego w rezerwie przeznaczonej pod tzw. Trasę [...] nie była również kwestionowana przez skarżącego. Jakkolwiek Sąd podzielił zarzut, iż uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie odnosi się do wszystkich kwestii poruszonych w środku zaskarżenia, nie mniej zagadnienia poruszane w zażaleniu nie miały znaczenia dla sprawy. Stąd ich pominięcie w rozważaniach Kolegium należało uznać za uchybienie procesowe, ale bez znaczenia dla wyniku sprawy. W szczególności bowiem bez znaczenia dla zasadności odmowy uzgodnienia pozostają informacje co do ewentualnego zabudowania innych gruntów położonych w pasie rezerwy, czy też jakieś bliżej nie określone aktualne uwarunkowania urbanistyczne na obszarze Dzielnicy [...].

Sąd I instancji zaznaczył, że w okolicznościach rozpoznanej sprawy mieć należy na uwadze fakt, brzmienie art. 53 ust. 5a u.p.z.p., znajdującego zastosowanie w związku z art. 64 ust.1 tej ustawy. Stosownie do tego przepisu, w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez organy, o których mowa w ust. 4 pkt 10, z uwagi na zamiar realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiesza się na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z tymi zadaniami, decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia.

W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze powyższe, zaskarżone postanowienie nie może stanowić przeszkody do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Nie pozostawia bowiem wątpliwości, iż od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, upłynął okres 9 miesięcy, na który – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 53 ust. 5a u.p.z.p. – powinno być zawieszone postępowanie wszczęte tym wnioskiem. W rozpoznanej sprawie postępowanie nie zostało zawieszone, jednak jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1747/11 (który to wyrok mocą art. 170 p.p.s.a. jest wiążący dla organów), okoliczność ta nie stanowi przeszkody dla wydania orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym, mimo wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia, organ nie może – rozpatrując wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – oprzeć ewentualnej decyzji negatywnej o przesłankę braku uzgodnienia. Konkluzja ta wynika bowiem wprost ze wskazanego wyżej wyroku.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając temu orzeczeniu:

1. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.:

a) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 10a w z w. z art. 53 ust. 5 w z w. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.2015,199) - dalej "u.p.z.p." - poprzez ich błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 53 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi [...]z dnia 12 czerwca 2015 roku wniesionej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 roku (dalej jako "Skarga"), którym to postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...].08.2014r., znak: [...]odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi, elementami zagospodarowania terenu, drogami, chodnikami, niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działek nr ew. [...],[...],[...] oraz na dz. nr ew. [...]z obrębu 4-16-36 przy ul. [...]na terenie dzielnicy [...] w W.(dalej "Inwestycja"), w sytuacji gdy, wobec braku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym planowana jest realizacja Inwestycji, decyzja o warunkach zabudowy winna zostać wydana pomimo braku uzgodnienia;

b) naruszenie art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie Skargi, podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego ma wymiar jedynie koncepcyjny i nie ma charakteru wiążącego, zatem nie mógł stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;

c) naruszenie art. 44 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji oddalenie Skargi, pomimo, iż dla obszaru, na którym planowana jest realizacja Inwestycji nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie zaimplikowano ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz nie uzgodniono terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym;

d) naruszenie art. 6 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji oddalenie Skargi, w sytuacji, gdy utrzymanie w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015r. uniemożliwia [...] wykonywanie jej praw do gruntu, której jest właścicielem;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 106 k.p.a. polegające na oddaleniu Skargi i nieuchyleniu postanowień obu instancji pomimo, iż postanowienia te zostały wydane z naruszeniem art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust 4 pkt 5a u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu Skargi, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie oraz nie przeprowadzono pełnej i rzetelnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację Inwestycji, a w konsekwencji błędne uznanie, że realizacja inwestycji pozostaje w kolizji z zadaniami, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt. 3 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

c) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów postawionych przez stronę w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnie jej autor podniósł, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem zarówno przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego. Uzasadniając zarzuty nr 1a oraz 2 a skargi kasacyjnej wskazano, że w toku kontroli legalności ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organy, Sąd I instancji nie dopatrzył się działania polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisów obowiązującego prawa. W ocenie strony skarżącej, Sąd Administracyjny, który w tym zakresie nie jest związany zarzutami Skargi, jest w obowiązku dokonać takiej kontroli z urzędu. Tymczasem Sąd I instancji pominął naruszenia organów administracji publicznej, zarówno w przedmiocie stosowania prawa materialnego jak również przepisów postępowania administracyjnego.

W szczególności Sąd I Instancji błędnie zastosował dyspozycję art. 53 ust. 5a u.p.z.p., z którego jednoznacznie wynika, że wobec braku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pomimo, iż w sprawie nie wydano postanowienia o zawieszeniu postępowania) organ uzgadniający winien był wydać decyzję pomimo braku uzgodnień. Sąd słusznie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że brak zawieszenia postępowania nie może stanowić przeszkody do wydania orzeczenia w przedmiocie warunków zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2012 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 1747/11), z którym to stanowiskiem skarżący się zgadza. Tym samym Sąd winien był uwzględnić skargę wskazując, iż organ II Instancji naruszył dyspozycję art. 53 ust. 5a u.p.z.p. poprzez nie wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz dyspozycję art. 53 ust 4 pkt. 10a u.p.z.p. i art. 106 k.p.a. poprzez pominięcie, że organ I Instancji niesłusznie przekazywał sprawę do uzgodnień. Skarżący wskazał, że kwestia konsekwentnego przekazywania sprawy do uzgodnień była podnoszona w uzasadnieniu skargi, zaś na zasadzie art. 3 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. oraz art. 134 §1 p.p.s.a. Sąd winien był skontrolować wydane decyzje administracyjne pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu zarzutu nr 1b, 1c oraz 2b skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny "wprowadzenie do planu zagospodarowania przestrzennego województwa inwestycji celu publicznego o charakterze ponadlokalnym ma wymiar głównie koncepcyjny" Komentarz do u.p.z.p. pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz oraz M. Wierzbowskiego, Lexis Nexis, Wyd. 1, s. 347, Warszawa 2014]. Co więcej, w doktrynie wskazuje się, że konkretne nawet powołanie się w planie zagospodarowania przestrzennego województwa na przebieg drogi na terenie gminy, nie ma charakteru wiążącego. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa stają się wiążące dla organów gminy dopiero przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, H. Izdebski, I. Zachariasz, LEX 2013 rok]. Po pierwsze zatem samorząd wojewódzki wskazuje gminie jedynie orientacyjnie przebieg drogi przez określenie punktów, które inwestycja ma łączyć. Szczegółowa lokalizacja inwestycji celu publicznego należy do zakresu działania organów lokalnych. Po drugie zaś do dnia dzisiejszego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku (strona 7), w którym Sąd wskazał, że "bez znaczenia dla zasadności odmowy uzgodnienia pozostają informacje co do ewentualnego zabudowania innych gruntów położonych w pasie rezerwy, czy też jakieś bliżej nie określone aktualne uwarunkowania urbanistyczne na obszarze Dzielnicy [...]".

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd nie zastosował art. 44 ust. 1 u.p.z.p., który wyraźnie wskazuje, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu i realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004 rok). Skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z orzecznictwem "pojęcie terminu realizacji inwestycji powinno się co najmniej odnosić do konkretnej perspektywy czasowej np. poprzez wskazanie daty finalizacji przedsięwzięcia" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2013 roku, sygn. akt: II SA/Po 463/13). Podkreślono, że w/w "zamiar" realizacji inwestycji celu publicznego od wielu lat uniemożliwia skarżącej korzystanie z jej nieruchomości, co stanowi również zarzut w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, w tym zakresie doszło do istotnych uchybień Sądu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, gdyż nie ulega wątpliwości, iż nie ustalono terminu realizacji inwestycji ani warunków wprowadzenia inwestycji do planu miejscowego, którego ostatecznie nie uchwalono.

W konsekwencji zasadne są, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zarzuty postawione w petitum niniejszej skargi kasacyjnej, iż organ administracji, który powinien działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) i jako taki obowiązany jest zebrać oraz rozpatrzeć w sposób wyczerpujący całość materiału dowodowego potrzebnego dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.), powyższym obowiązkom uchybił.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, iż Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechał szczegółowej i wyczerpującej analizy dokumentów stanowiących podstawę wydania postanowienia. Nieustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w planie miejscowym powinno skutkować albo wydaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie określonym wnioskiem albo podjęciem rozmów przez Miasto o wykup przedmiotowej działki. Zarówno organy jak i Sąd I instancji wskazują niezmiennie o "zamiarze" realizacji budowy Trasy [...] oraz o "rezerwie terenu" pod w/w inwestycję. Ów stan trwa od 2004 roku, zaś jak podnoszono już powyżej, "pojęcie terminu realizacji inwestycji powinno się co najmniej odnosić do konkretnej perspektywy czasowej, np. poprzez wskazanie daty finalizacji przedsięwzięcia" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2013 roku, sygn. akt: II SA/Po 463/13).

Uzasadniając zarzut nr 2c skarżąca kasacyjnie wskazała, że uzasadnienie wyroku sporządzone zostało z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. W/w przepis zalicza do części składowych wyroku m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem skarżącej uzasadnienie wyroku nie posiada właściwego i rzetelnego wyjaśnienia zastosowanej przez Sąd podstawy prawnej wydanego orzeczenia. Ponadto w uzasadnieniu wyroku jest wyłącznie powierzchowne stanowisko Sądu co do zasadności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. przepisy praw".

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, w szczególności do podziału działek i zmiany numeracji działek, ponownego przekazywania sprawy do uzgodnień, wyjaśnienia statusu planowej inwestycji w postaci Trasy [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślić na wstępie należy, że skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Jak trafnie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych, w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W związku z powyższym w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W sprawie niniejszej, niezależnie od argumentacji skargi kasacyjnej, uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie w jakim skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie oraz nie przeprowadzono pełnej i rzetelnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a w konsekwencji uznanie przez organy oraz Sąd I instancji, że realizacja inwestycji pozostaje w kolizji z zadaniami, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt. 3 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Uznanie za zasadne już tylko tego zarzutu pozwalało na uwzględnienie skargi kasacyjnej bez konieczności odnoszenia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Uznając zarazem, że istota sprawy sądowoadministracyjnej jest dostatecznie wyjaśniona, zachodzą przesłanki do orzekania w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie wniesionej skargi. Sąd administracyjny nie jest związany jej zarzutami i wnioskami. Z tych względów skarga, niezależnie od jej argumentacji, zasługuje na uwzględnienie.

Lektura uzasadnień postanowień organów obu instancji jak również uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, iż zarówno organy jak i Sąd I instancji uznały, że zamierzona przez Spółkę inwestycja pozostaje w kolizji z inwestycją celu publicznego, przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. (art. 87 ust. 3 u.p.z.p.). Uznano przy tym, że w realiach sprawy istotne są również ustalenia zawarte w planie wojewódzkim z 2004r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że " planowana Trasa [...], stanowi element systemu transportowego Warszawy (obwodnica o podwyższonym standardzie) i jest uwzględniona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego – Uchwała Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 65/2004 z dnia 7 czerwca 2004r. Tym samym słusznie organy uznały, że zamiar realizacji inwestycji budowlanej na terenie położonym w rezerwie terenu dla planowanej inwestycji drogowej pozostaje w kolizji z zadaniami, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. Okoliczność ta uzasadnia natomiast odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż jej realizacja byłaby w sprzeczności z zamiarem realizacji inwestycji celu publicznego, o charakterze ponadlokalnym, jaką jest ww. trasa drogowa".

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że całkowicie umknęło uwadze organowi II instancji, a co nie zostało także dostrzeżone w zaskarżonym wyroku, iż w dacie podejmowania przez SKO w W. zaskarżonego postanowienia plan wojewódzki z 2004r. już nie obowiązywał.

Jak wynika bowiem z treści Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego z 2014r. pod poz. 6868 opublikowano uchwałę Nr 180/14 z dnia 7 lipca 2014r. w sprawie Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego (dalej "plan wojewódzki z 2014r."). Stosownie do § 3 tej uchwały: "Traci moc uchwała Nr 65/2004 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 7 czerwca 2004r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego".

Z kolei § 4 planu wojewódzkiego z 2014r. ma brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego", co nastąpiło z dniem 15 lipca 2014 r.

W związku z powyższym, na mocy § 3 w zw. z § 4 planu wojewódzkiego z 2014r., z dniem jego wejścia w życie, tj. z dniem 29 lipca 2014 r., plan wojewódzki z 2004r. już nie obowiązywał.

SKO w W. utrzymując w mocy postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego nie dostrzegło, że plan wojewódzki z 2004r., na ustalenia którego powoływał się organ I instancji, przestał obowiązywać w dacie tego rozstrzygnięcia. Tym samym utrzymanie w mocy odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, odwołującej się do rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym w planie wojewódzkim z 2004r., który nie obowiązywał w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia, stanowi naruszenie prawa, przesądzające o skuteczności wniesionej skargi.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Rozumieć pod tym pojęciem należy te przepisy prawa, które obowiązują w dacie orzekania przez właściwy w sprawie organ.

Skoro do istoty sprawy administracyjnej należało ustalenie, czy odmowa uzgodnienia planowanej inwestycji Spółki znajduje wsparcie w treści planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w którym określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p.), zaś SKO w W. utrzymując w mocy odmowę uzgodnienia zaakceptowało stanowisko organu I instancji powołującego się na ustalenia nie obowiązującego w dacie orzekania przez ten organ planu wojewódzkiego z 2004r., to dopuściło się naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. Nie można było dla uzasadnienia odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji odwoływać się do ustaleń, które mogły okazać się już nieaktualne.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że wniesiona skarga, choć z nieco innych przyczyn, niż w niej wywiedzione, okazała się skuteczną, skoro organ II instancji dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie dawały podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając zażalenie Spółki, SKO w W. podda analizie treść planu wojewódzkiego z 2014r., rozważając czy ustalenia zawarte w tym planie stanowią przeszkodę w realizacji zamierzonej przez Spółkę inwestycji, a ocena w tym zakresie stanowić będzie przesłankę wydania stosownego rozstrzygnięcia.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia SKO w W. z dnia [...] maja 2015r.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.