Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 888/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska- Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewoda kwotę [...]zł ([...] złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę nr [...] Wójt Gminy z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Uzasadniając złożoną skargę wskazano, że sporządzony na potrzeby zmiany studium bilans został opracowany niezgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d i art. 10 ust. 5 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazano, że uchwała w sprawie zmiany studium dotyczy obszaru całej gminy, a zatem w celu wyznaczenia kierunków zagospodarowania terenów, należy uwzględnić ustalenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę według funkcji zabudowy. W przedmiotowym studium ustalono dwa podstawowe przeznaczenia terenów osadniczych tereny zabudowy mieszkaniowej (w tym zagrodowej) i usługowej, tereny usług oraz tereny zabudowy produkcyjnej i usługowej. Tereny te podzielono na istniejące i projektowane (objęte uchwałami o przystąpieniu do sporządzenia planów miejscowych).

W ocenie Wojewoda uwzględnienie w bilansie oraz następnie w kierunkach zagospodarowania przestrzennego projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej oraz produkcyjnej i usługowej, które zostały objęte uchwałami o przystąpieniu do opracowania planów miejscowych i są w trakcie opracowań planistycznych, nie znajduje umocowania w przywołanym powyżej art. 10 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa jednoznacznie, zasady sporządzania bilansu wskazując na jego poszczególne elementy składowe.

Podkreślono, że istotą sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę jest analiza zasadności przeznaczenia nowych - nieznajdujących się w terenie zwartej zabudowy czy objętych planami miejscowymi przewidującymi daną funkcje zabudowy, obszarów pod określoną funkcję zabudowę. Podkreślono, że analiza nie może uwzględniać chłonności terenów przeznaczonych pod zabudowę w nieobowiązujących planach miejscowych. Sam fakt podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla danego terenu nie sankcjonuje jego projektowanego przeznaczenia, które w toku procedury planistycznej może ulec zmianie, a organ planistyczny nie jest związany żadnym terminem uchwalenia planu.

Jednocześnie, jak wskazano, przeznaczenie w studium danego obszaru jako terenu projektowanej zabudowy mieszkaniowo-usługowej, usługowej czy produkcyjno-usługowej wraz z ustaleniem dla tych terenów zasad zabudowy i zagospodarowania umożliwia uchwalenie planu miejscowego przewidującego daną funkcję zabudowy na tym obszarze.

Wskazano, że zgodnie z wynikami bilansu (który w szerszym zakresie odnosi się wyłącznie do funkcji mieszkaniowej), prognozowane zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową wynosi 78,65 ha (53 850 m˛ powierzchni użytkowej), co przy uwzględnieniu terenów wolnych od zabudowy w obowiązujących planach tj. 13,3 ha (11 970 m˛ powierzchni użytkowej) oraz nieokreślonej ilościowo w studium chłonności terenów zwartej zabudowy, w żaden sposób nie uzasadnia wyznaczenia - przeniesienia z projektowanych planów, aż 67,2 ha (60 480 m˛ powierzchni użytkowej) zabudowy mieszkaniowej.

Wojewoda podkreślił, że w bilansie w pkt 5.2.8 (uwarunkowania) załącznika nr 1 uchwały wskazano, że zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zostanie całkowicie zaspokojone przez tereny zabudowy mieszkaniowej objęte obowiązującymi planami i nie ma potrzeby wyznaczania w gminie nowych terenów pod funkcje mieszkaniową jednorodzinną. Kwestią zupełnie pominiętą w bilansie jest porównanie zapotrzebowania i istniejącej chłonności w zakresie terenów zabudowy usługowej i produkcyjnej.

Wojewoda podniósł nadto, że wyznaczenie w studium kierunków i parametrów zagospodarowania przestrzennego w oparciu o podjęte uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planów miejscowych oraz ich uwzględnienie w bilansie w ramach chłonności terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz brak odniesienia się do innych funkcji zabudowy, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania bilansu i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Wojewoda przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wobec czego rodzi to konieczność stwierdzenia jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że organ nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej uchwale i wnosi o oddalenie skargi w całości.

Wyjaśniono, że przedłożone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części uwarunkowań zawiera w pkt 5 Potrzeby i możliwości rozwoju gminy, analizę demograficzną, zgodnie z którą w na terenie Gminy [...] następuje stabilizacja liczby mieszkańców, rozmieszczenie ludności w poszczególnych sołectwach z czego wynika, że największe skupiska ludności to wsie: [...], [...] i [...].

Wskazano, że w 2015 roku ustawodawca nałożył na gminy obowiązek dokonywania bilansu terenów przeznaczonych pod nową zabudowę w sytuacji uchwalania nowego lub zmiany aktualnie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wprowadzenie instytucji bilansu wynikało ze stwierdzonej w licznych badaniach statystycznych nadpodaży terenów przeznaczonych pod nową zabudowę w dokumentach planistycznych gmin w stosunku do rzeczywistego zapotrzebowania. Taki przypadek dotyczy również Gminy [...], która w zmienianym studium miała nadpodaż terenów przeznaczonych pod zabudowę. Planowanie przestrzenne to proces ciągły i wielofazowy, a bazą dla tego procesu dla gmin jest właśnie studium. Ciągłość planowania przestrzennego w Gminie [...] pokazano analizując realizacje obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego oraz biorąc pod uwagę rozpoczęte opracowania. Przedstawione w zestawieniu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów, z wyjątkiem planu w rejonie [...] w [...], zostały już uchwalone. Wszystkie tereny objęte uchwałami o przystąpieniu zlokalizowane są na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze przestrzennej i położone są w granicach jednostki osadniczej [...] - [...]. Jest to obszar zurbanizowany zlokalizowany wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] oraz drogi powiatowej, wyposażony w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastrukturę społeczną. Tereny te nie wymagają istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych (np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia). Jedynym istotnym minusem niektórych tych terenów jest III klasa bonitacyjna, co zostało poddane weryfikacji na etapie uzgadniania projektów planów. W związku z powyższym niektóre plany zostały znacząco zmniejszone (brak zgody ministra). Analizie poddano również wydane decyzji o warunkach zabudowy. Pokazuje ona jednoznacznie na rozwój jednostki osadniczej jaką jest jednostka [...]

Dalej wskazano, że szacowane maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę to 78,65 ha (s. 48). Tereny wolne od zabudowy w obowiązujących mpzp to 13,30 ha (s. 50). Tereny przeznaczone pod zabudowę w projektach mpzp to 67,2 ha (s. 50) - co dało zapotrzebowanie na nową zabudowę do 2045 rok wynoszącą 2 ha.

Wyjaśniono nadto, że sporządzonemu bilansowi towarzyszyły analizy dotyczące identyfikacji obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze przestrzennej. Wszystkie tereny przeznaczone w studium pod zabudowę spełniają kryterium obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz pokrywają się z terenami objętymi uchwałami o przystąpieniu. Przedstawiona powyżej metodologia opracowania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę została oparta o wyniki przeprowadzonych analiz i określenie terenu [...] jako terenu o zwartej strukturze przestrzennej.

Dalej wskazano, że cechą charakterystyczną Gminy [...] jest zwarta zabudowa produkcyjno-usługowa wzdłuż drogi wojewódzkiej 470, która wyraźnie wykształca obszary przemysłowo-usługowe. Część wschodnia tego obszaru to ciągle się rozwijająca i w ciągłej rozbudowie firma [...] Sp. z o.o. w [...]. Firma ta planuje dalszą swoją rozbudowę w kierunkach wschodnim i północnym. W związku z tak dużą dynamiką rozwoju firmy [...] Sp. z o. o. Gmina [...] podjęła uchwały o przystąpieniu do opracowania planów miejscowych na tereny bezpośrednio przyległe do firmy. Obejmują one obszar około 50 ha (uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] z dnia [...].10.2012 r. - [...], [...] [...] zastąpiona uchwałą Nr [...] .z dnia [...].02.2017 r.) oraz obszar około 40 ha (uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] z dnia [...].03.2016 - [...]). W zachodniej części obszaru przemysłowo-usługowego zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków oraz opracowany jest plan miejscowy dla terenów bezpośrednio przyległych do oczyszczalni. Zgodnie z tym planem około 10 ha przeznaczonych jest tereny produkcyjno-usługowe. W celu dopełnienia obszaru funkcjonalnego jaki jest obszar produkcyjno-usługowy wzdłuż drogi wojewódzkiej wyznaczono dodatkowo tereny produkcyjno-usługowe w zachodniej części obszaru - kierunek [...], o wielkości około 150 ha.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Ponadto zaakcentował, że strona Wojewoda nie kwestionuje prawidłowości proceduralnej uchwalenia zaskarżonego studium, podkreślając, że bilans nie jest ani załącznikiem studium, ani jego częścią oraz, że brak jest unormowanych kryteriów sporządzania bilansu, zarówno co do metodologii jego sporządzenia, jak i źródła danych, na których się opiera. W ocenie pełnomocnika organu Gmina sporządzając bilans uwzględniła wszystkie aspekty art. 10 ust. 5 ustawy planistycznej. Skoro ustawodawca nie określił kryteriów w zakresie danych, którymi ma się posługiwać Gmina przy sporządzeniu bilansu, to oparcie się przez Gminę na posiadanych danych nie może stanowić wady skutkującej stwierdzeniem nieważności. Ponadto pełnomocnik organu powołał się na argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 890/16.

Pełnomocnik organu oświadczył, że wyliczenia dotyczące rozgęszczenia oraz zapotrzebowania na nowe tereny budowlane, których wyniki znajdują się w tabelach w pkt 5.2.6. na stronie 47 i 48 jest w stanie udokumentować

i zobowiązał się dostarczyć je w terminie 7 dni.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. nadesłano sporządzona dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "Metodologię modelowania stanu ludności i zabudowy Gminy [...] na rok 2045" wraz z płytą CD zawierającą uchwały Wójt Gminy i wykaz decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwałę nr [...] Wójt Gminy z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – dalej również jako: Uchwała.

Skargę na przedmiotową uchwałę Wójt Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; w skrócie: "u.s.g.").

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest zatem w niniejszej sprawie Uchwała nr [...] Wójt Gminy z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zaskarżonym przez Wojewodę zakresie, tj. w całości.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w skrócie "studium"), jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rady Gminy) z zakresu administracji publicznej, nie będącym wszakże aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.). Tym samym bez wątpienia zalicza się ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewoda za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Rozpoznawszy zaś – uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą co do zasady skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – (Dz.U. 2017, poz. 1073 ze zm.; obecnie: Dz.U. z 2020, poz. 293 – dalej jako: u.p.z.p.). W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 11 listopada 2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – zob. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08, dostępne w CBOSA).

Należy zauważyć, że Wojewoda w swej skardze nie podniósł zarzutu, który expressis verbis dotyczyłby naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały ustawowego trybu sporządzania studium, unormowanego zasadniczo przepisami art. 11 u.p.z.p. Natomiast na podstawie motywów skargi, w kontekście ustawowych obowiązków organu nadzoru, można wnioskować, że w ramach deklarowanej "analizy przesłanych materiałów" także procedura planistyczna została przez Wojewoda zbadana i, jak należy rozumieć, jej prawidłowość nie wzbudziła istotnych zastrzeżeń tego organu. Sąd w niniejszym składzie – zobligowany zbadać tę okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą na Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12, dostępne w CBOSA) – taką ocenę Wojewody podziela i stwierdza, że zaskarżona Uchwała została podjęta z zachowaniem przepisanej procedury.

Przechodząc do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów, należy zauważyć, że ogniskowały się one wokół dwóch kwestii dotyczących zasad sporządzania studium – jako że wytykały organom Gminy [...] nieprawidłowości w opracowaniu, w ramach "Uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego", bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w części dotyczącej określenia maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę jednorodzinną (pkt 5.2.8 Studium) oraz brak przeprowadzenia i udokumentowania jakichkolwiek analiz w zakresie zapotrzebowania na tereny o funkcji produkcyjnej i usługowej. Wojewoda wskazał również, że analiza zasadności przeznaczenia nowych terenów pod określoną funkcję nie może uwzględniać chłonności terenów przeznaczonych pod zabudowę w nieobowiązujących planach miejscowych, co miało miejsce w badanej sprawie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do tego ostatniego zarzutu należy wskazać, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Z kolei, jak stanowi art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p.

Ostatnio wskazany przepis (art. 10 ust. 1 u.p.z.p.) wyszczególnia w sposób niewyczerpujący uwarunkowania, jakie należy uwzględnić przy sporządzaniu studium. W szczególności – zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. – w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W konsekwencji – w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – w studium określa się m.in., uwzględniające ww. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: (1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, (2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Działania, o których mowa w cytowanym art. 10 ust. 5 u.p.z.p. mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.). Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.).

Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że ewentualne sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. – a zwłaszcza sformułowanie wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. "maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę" w sposób wadliwy, bo np. bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych lub możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p., albo na skutek błędnego operowania danymi wynikającymi z tych analiz – będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy.

W judykaturze trafnie podkreśla się, że dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (zob. wyrok NSA z [...].01.2018 r., II OSK 1608/17, CBOSA). W konsekwencji wskazuje się, że brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2916/16, CBOSA). Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, analogiczny skutek będzie miało zwykle także oparcie treści studium na wadliwie sporządzonym bilansie.

Taki też zarzut stawia Wójt Gminy Wojewoda wskazując, że uwzględnienie w bilansie oraz następnie w kierunkach zagospodarowania przestrzennego projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej oraz produkcyjnej i usługowej, które zostały objęte uchwałami o przystąpieniu do opracowania planów miejscowych i są w trakcie opracowań planistycznych, nie znajduje umocowania w przywołanym powyżej art. 10 ust 5 u.p.z.p., który określa jednoznacznie, zasady sporządzania bilansu wskazując na jego poszczególne elementy składowe.

Kwestią bezsporną w badanej sprawie pozostaje, że sporządzając bilans, a następnie określając kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy wzięto pod uwagę obszary dla których gmina jest w trakcie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się z argumentacją skargi, że skoro ustawodawca nakazuje dokonać bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, to naruszeniem prawa było uwzględnienie przez Wójt Gminy projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej oraz produkcyjnej i usługowej, które zostały objęte uchwałami o przystąpieniu do opracowania planów miejscowych i są w trakcie opracowań planistycznych (s. 50 Studium). W ocenie Sądu, jakkolwiek co do zasady z argumentacją skargi należy się zgodzić, to należy również zauważyć, że w - konkretnych okolicznościach badanej sprawy - sporządzając bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę wzięto pod uwagę tereny objęte uchwałami o przystąpieniu do opracowania planów miejscowych, które następnie weszły w życie. Zgodzić należy się z Wojewoda, że sam fakt podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego nie sankcjonuje projektowego przeznaczenia, które w toku procedury planistycznej może ulec zmianie. Z tym stanowiskiem zgadza się również Sąd. Należy jednak zauważyć, że w okolicznościach badanej sprawy, jakkolwiek uwzględniono tereny objęte uchwałami o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, to nie zmienia to faktu, że w istocie te same obszary zostały następnie określone w kierunkach studium, jako tereny pod zabudowę.

Zgodzić należy się też z Wojewoda, że jednocześnie przeznaczenie w studium danego obszaru jako terenu projektowanej zabudowy mieszkaniowo-usługowej, usługowej czy produkcyjno-usługowej wraz z ustaleniem dla tych terenów zasad zabudowy i zagospodarowania pozwoliłoby Gminie w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego zadecydować o konkretnej funkcji terenu - z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb - gdyby zapotrzebowanie w tym zakresie było w istocie znane, co potwierdzać powinny przeprowadzone analizy. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że w bilansie pominięto porównanie zapotrzebowania i istniejącej chłonności w zakresie terenów zabudowy produkcyjnej i usługowej. Przedstawione w bilansie i nadesłane w toku postępowania sądowoadministracyjnego wyliczenia w szerszym zakresie odnoszą się - wyłącznie do funkcji mieszkaniowej - i prognozowanego zapotrzebowania na funkcję - wyłącznie - mieszkaniową. W skardze do Sądu Wojewoda podniósł, że wskazano, że zgodnie z wynikami bilansu (który w szerszym zakresie odnosi się wyłącznie do funkcji mieszkaniowej), prognozowane zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową wynosi 78,65 ha (53 850 m˛ powierzchni użytkowej), co przy uwzględnieniu terenów wolnych od zabudowy w obowiązujących planach tj. 13,3 ha (11 970 m˛ powierzchni użytkowej) oraz nieokreślonej ilościowo w studium chłonności terenów zwartej zabudowy, w żaden sposób nie uzasadnia wyznaczenia - przeniesienia z projektowanych planów, aż 67,2 ha (60 480 m˛ powierzchni użytkowej) zabudowy mieszkaniowej. Analiza akt sprawy wskazuje, że zapotrzebowanie na nową zabudowę ustalono poprzez dokonanie szacunku w pkt 5.2.6. uwarunkowań Studium. Należy w tym miejscu zgodzić się z Wojewoda, że szacunek ten dotyczy - wyłącznie - zapotrzebowania na zabudowę mieszkaniową. Wskazano, że prognozowany jest wzrost liczby ludności w stosunku do roku 2015 o ok. 345 osób (s. 47 Studium). Podkreślić należy, że tych ustaleń Wojewoda nie kwestionuje. Wg obliczeń przedstawionych w bilansie na skutek wzrostu liczby mieszkań/budynków w stosunku do liczby osób na mieszkanie, wzrośnie całkowita powierzchnia użytkowa zabudowy do 218.500m˛. Jak wskazano nastąpi rozgęszczenie, które będzie stanowiło 43.500m˛ powierzchni użytkowej (jako że wobec 175.000m˛ całkowitej powierzchni użytkowej w 2015 r. - w 2045 r. ma ona wynosić 218.500m˛). Na tej podstawie wyliczono, że powierzchnia użytkowa rozgęszczenia wyniesie 43.500m˛. Uwzględniając przeznaczenie terenu przyjęto przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem usług o pow. 24,28 ha, powiększone o prognozowane rozgęszczenie obejmujące pow. 54,37 ha. Zgodzić się trzeba z Wojewoda, że obliczenia te nie wynikają wprost z tabel. Dlatego też Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do udokumentowania wyliczeń dotyczących rozgęszczenia oraz przedstawienia dokumentacji potwierdzającej argumentację odpowiedzi na skargę dotyczącą funkcji usługowej i przyjętej metodologii opracowania bilansu w tym zakresie (k.97 akt sąd.). W odpowiedzi nadesłano "Metodologię modelowania stanu ludności i zabudowy Gminy [...] na rok 2045" (k. 107 akt sąd.) wraz z wykazem uchwał i decyzji w przedmiocie warunków zabudowy wydanych w Gminie [...] w latach 2012-2015. Analiza Studium wskazuje, że w pkt. 5.1 demografia wskazano, że w 2015 r. liczba ludności w gminie [...] wyniosła 6.555 (s. 28). Na s. 31 wskazano, że w perspektywie 30 lat liczba mieszkańców tej gminy wyniesie w 2045 r. około 6711 (s. 31). W szacunku zapotrzebowania na nową zabudowę w pkt. 5.2.6. wskazano, że prognozowany wzrost ludności w gminie w stosunku do roku 2015 r. wyniesie ok. 345 (s. 47). Obliczenia poczynione na s. 28 i 31 wskazywały na wzrost liczby mieszkańców gminy o 156 (przy 6555 mieszkańcach w 2015 r. i prognozowanych 6711 w 2045 r.). Jak wskazano na s. 31 obliczenia te uwzględniły tolerancję 30%. Tymczasem, w szacowaniu maksymalnym w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę przyjęto do obliczeń ustalenia wewnętrznie sprzeczne. Przyczyny tych rozbieżności wyjaśniono jednak w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. W kwestii nadesłanych wraz z tym pismem materiałów źródłowych, tj. skanów uchwał Wójt Gminy oraz wykazu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, należy wskazać jednak, że znajdująca się na płycie CD tabela dotyczy wniosków w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które wpłynęły do Urzędu Gminy [...] w latach 2012-2015. W kontekście udokumentowania analiz zapotrzebowania na zabudowę o konkretnych funkcjach, zestawienie to jest niemiarodajne przede wszystkim dlatego, że nie wynika z niego w których sprawach wydano decyzje ustalające warunki zabudowy, a w jakich przypadkach wydano decyzje odmowne. W rubryce "streszczenie ustaleń decyzji" w kolejnych latach wskazywano jakiego rodzaju zabudowy dotyczył wniosek. Jednak tylko w roku 2014 (i tylko pod poz. 1, 2 i 4) oraz w roku 2013 (tylko pod poz. 60-62, 64-68, 70-73, 75,76, 79-83,86-87, 89-91) znajdują się informacje o wydaniu decyzji pozytywnych. Żadnych danych o wyniku postępowań nie zawarto w tabelach dotyczących lat 2012 i 2015. Wybiórczo też w odniesieniu do danych z lat 2013 i 2014 wskazano kiedy wydane zostały decyzje odmowne. W większości przypadków brak danych o wyniku postępowania. Nie można zatem zgodzić się z organem, aby przeprowadzono rzetelną analizę zapotrzebowania na zabudowę o konkretnych funkcjach.

Jak zasadnie wskazuje Wojewoda kwestią zupełnie pominiętą w bilansie jest porównanie zapotrzebowania i istniejącej chłonności w zakresie terenów zabudowy usługowej i produkcyjnej. Trafnie Wojewoda podkreślił, że w bilansie w pkt 5.2.8 (uwarunkowania) załącznika nr [...] uchwały wskazano jedynie, że zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zostanie całkowicie zaspokojone przez tereny zabudowy mieszkaniowej objęte obowiązującymi planami i nie ma potrzeby wyznaczania w gminie nowych terenów pod funkcje mieszkaniową jednorodzinną. W "Metodologii modelowania stanu ludności i zabudowy Gminy [...] na rok 2045" (k. 107 akt sąd.) oświadczono, że rozwój terenów produkcyjnych na terenie gminy [...] nie jest związany z demografią, a z koniunkturą, dostępem do uzbrojonych terenów oraz klimatem ekonomicznym przedsięwzięcia. Dlatego przyjęto, że "kluczowe dla gminy [...] było oszacowanie terenów pod zabudowę mieszkaniową". Jakkolwiek w nadesłanej "Metodologii modelowania stanu ludności i zabudowy Gminy [...] na rok 2045" wyjaśniono, że jak wynika z funkcji wydanych decyzji to zabudowa mieszkaniowa stanowi 80% wszystkich wydanych decyzji, a usługi można lokalizować w ramach zabudowy mieszkaniowej, to jednak zauważyć trzeba, że na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 3 u.p.z.p. dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, szacuje się w podziale na funkcje zabudowy. Równocześnie, na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, "wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy" formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy. W okolicznościach badanej sprawy nie wykazano aby prowadzono – jakiekolwiek analizy – chłonności i zapotrzebowania na zabudowę o funkcji usługowej, jak również produkcyjnej. Analizy takiej nie stanowią z całą pełnością zawarte w "Metodologii modelowania stanu ludności i zabudowy Gminy [...] na rok 2045" deklaracje dotyczące istniejących uwarunkowań i w żaden sposób nie określające prognozowanego zapotrzebowania na tereny o funkcji produkcyjnej i usługowej. Podkreślić trzeba, że przyjęta w bilansie konkretna wielkość konkretnego parametru (wyrażona w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy) powinna logicznie – w tym, gdzie to możliwe, także arytmetycznie – wynikać z analiz, a zwłaszcza z zawartych w nich danych, i to w sposób umożliwiający intersubiektywną weryfikację prawidłowości określenia tego parametru (por. wyrok WSA z 30.03.2017 r., IV SA/Po 956/16, CBOSA). Ewentualne błędy w dokonywanych kalkulacjach istnienie takiego związku wynikania – a przez to i wiarygodność formułowanych na podstawie tych kalkulacji danych bilansowych – znacznie osłabiają, a w skrajnym przypadku wręcz znoszą. W okolicznościach badanej sprawy brak jest poddających się weryfikacji analiz dotyczących prognozowanego zapotrzebowania na tereny o funkcji produkcyjnej i usługowej. Trafnie okoliczność tę dostrzegł Wojewoda. Z tych też przyczyn należno stwierdzić, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia art. 10 ust. 5 pkt 1 i 3 u.p.z.p., uzasadniającego wyeliminowanie zaskarżonej Uchwały z obrotu prawnego.

Ustosunkowując się w tym miejscu do argumentacji pełnomocnika organu i powoływanego przez niego na rozprawie orzecznictwa, wskazać trzeba, że przy uchwalaniu zmiany studium zastosowanie znajduje art. 10 u.p.z.p., który określa obligatoryjne elementy dotyczące uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, które gmina zobowiązana jest uwzględnić przy uchwalaniu studium oraz wskazuje, co powinno znaleźć się w treści studium. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (lit. d pkt 7). Przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. konkretnie wskazuje, jakie elementy "w szczególności", a więc elementy obligatoryjne należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych. Zatem bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi konieczny element studium, z prawidłowym określeniem zapotrzebowania na nową zabudowę wyrażoną w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.). Tego obligatoryjnego elementu jakim jest analiza zapotrzebowania na zabudowę - w podziale na funkcje (w badanym przypadku usługową i produkcyjną) – i to analiza oparta na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy – w niniejszej sprawie jak zasadnie wskazał Wojewoda – nie udokumentowano. Tymczasem, prawidłowo sporządzony bilans ma dać odpowiedź m.in. na pytanie czy istnieje potrzeba określania w studium powierzchni nowej zabudowy, a jeśli tak to w jakim rozmiarze i na jakich terenach (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2916/16). Sporządzony w niniejszej sprawie bilans tych odpowiedzi nie daje. Jakkolwiek pełnomocnik Gminy [...] powołał na rozprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. IV SA/Po 890/16 powołując się na zawartą w nim argumentację, to należy wskazać, że nie można formułować kategorycznych stanowisk wyrażonych na gruncie odmiennych stanów faktycznych. W powołanej na rozprawie sprawie istota sporu ogniskowała się wokół prawidłowości przyjętych przez gminę metod wykonania bilansu i danych stanowiących podstawę jego pracowania. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości wskazując m.in., że "źródła danych stanowiących jego podstawę nie budzą zastrzeżeń". W okolicznościach badanej sprawy Wojewoda zarzuca Gminie [...] (i Sąd te zarzuty uznaje za zasadne) - brak analiz - przeprowadzonych z uwzględnieniem specyfiki obszaru pod względem prognoz rozwoju, przemysłu, usług, co uniemożliwia dokonanie przez Sąd weryfikacji, w tym zakresie, opracowania jakim jest bilans. Weryfikację taką na podstawie przekazanych akt sprawy był natomiast w stanie przeprowadzić Sąd w powołanej przez pełnomocnika organu na rozprawie sprawie o sygn. IV SA/Po 890/16.

Finalnie należy dodać, że nadesłana "Metodologia modelowania stanu ludności i zabudowy Gminy [...] na rok 2045" nie stanowi uzupełnienia istniejącej dokumentacji planistycznej, ale wyjaśnienia sporządzone – jak wskazano – dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Nie jest to natomiast dokument, który znajdował się w aktach planistycznych i który byłby znany i brany pod uwagę przez Wójt Gminy podczas podejmowania zaskarżonej Uchwały.

Reasumując, zasadnie Wojewoda zarzucił organowi istotne naruszenie art. 10 ust 2 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p.

Skoro jednak zaskarżona Uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a od jej podjęcia upłynął rok, to na podstawie art. 94 ust. 1 u.s.g. niedopuszczalne było stwierdzenie jej nieważności. W tej sytuacji na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. Sąd zobowiązany był orzec o niezgodności tego aktu z prawem. Przepis art. 94 u.s.g. dotyczy sytuacji, gdy uchwała rady jest dotknięta "istotnym" naruszeniem prawa, a tylko z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności zarządzenia, lecz orzeka o jego "niezgodności z prawem" - art. 94 ust. 2 u.s.g. Podstawą prawną orzeczenia sądu jest w takim przypadku art. 94 ust. 2 u.s.g., nie zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż nie przewiduje on takiej treści orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2733/16).

Z powyższych powodów, Sąd na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.