Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 502/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 106
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 155 poz 1298
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym
article: art. 6, 7, 40 ust. 1-3, 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 11 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 55 poz 577
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Miasta O. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr Uchwały [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie określenia warunków i trybu wspierania finansowego rozwoju sportu kwalifikowanego; oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2009 r. Rada Miasta O. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia warunków i trybu wspierania finansowego rozwoju sportu kwalifikowanego na obszarze Miasta O.. W podstawie prawnej uchwały wymieniono art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.). Uchwała zgodnie z jej zapisem zawartym w §1 regulowała warunki i tryb udzielania wsparcia finansowego w formie dotacji celowych na przedsięwzięcia z zakresu sportu kwalifikowanego. Jej przepisy jak dalej wskazywał §1 nie miały zastosowania do dotacji na sfinansowanie lub dofinansowanie celu publicznego związanego z zadaniami z zakresu kultury fizycznej udzielanych z budżetu Miasta O. na zasadach i w trybie określonych w art. 176 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych.

W § 2 uchwały Rada Miasta zdefiniowała, że przez dotację należy rozumieć dotację celową w rozumieniu przepisu art. 106 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), przez umowę — umowę o dotację, której treść reguluje przepis art. 130 w zw. z art. 189a ustawy o finansach publicznych. W § 5 ustaliła, że dotacje mogę przyjąć formę prefinansowania na poczet poniesienia kosztów lub refundacji poniesionych kosztów.

1 Zapis § 3 uchwały przewidywał warunki otrzymania wsparcia wskazując, że przedmiotem dotacji rocznej może być wsparcie klubu sportowego w zakresie projektu obejmującego dofinansowanie wydatków z tytułu między innymi : przygotowań i udziału klubu lub zawodnika tego klubu do udziału w zawodach w określonej dyscyplinie sportu kwalifikowanego, utrzymania obiektów i urządzeń sportowych służących uprawianiu sportu kwalifikowanego, stanowiących własność Miasta O., zakupu sprzętu sportowego, wypłaty wynagrodzeń dla trenerów klubu sportowego, wypłaty stypendiów lub wynagrodzeń przyznanych przez klub sportowy zawodnikom maksymalnie do 50% całkowitej wartości wnioskowanego projektu.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. działając w trybie nadzorczym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) i art. 11 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( Dz. U z 2001r., Nr 55, poz. 577 zw zm. ) Uchwałą Nr [...] podjętą w dniu [...] grudnia 2009r. stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] lipca 2009 r. z powodu rażącego naruszenia art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym przez udzielenie wsparcia finansowego klubom sportowym w sposób wykraczający poza formy dopuszczalne prawem. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru stwierdził, że art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym, nie może być samodzielną podstawą prawną do przyznawania dotacji z budżetu Miasta. W ocenie Kolegium badaną uchwałę należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, zawiera ona bowiem przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane są one do nieograniczonej liczby adresatów i obowiązują na terenie całej gminy, a zatem jak wskazano, przepisy takie powinny zostać wydane zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie i w granicach prawa. Organ nadzoru podkreślił że Rada Miasta postanowiła wspierać sport kwalifikowany poprzez dotacje tzn. wypłatę środków finansowych z budżetu Miasta, jednak jak dalej wskazano dotacje to szczególny rodzaj wydatków, z którym wiąże ustawodawca konsekwencje w postaci szczególnego trybu ich udzielania, rozliczania i kontroli – art. 145 i 145 w związku z art. 189 a i 190 ustawy o finansach publicznych. W przypadku kiedy ustawodawca przewiduje możliwość finansowania zadań realizowanych przez jednostki samorządu w formie dotacji wyraźnie akcentuje to w ustawach. Organ nadzoru jako przykład wskazał przepisy art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 408 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), art. 81 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz.1568 ze zm.). Zdaniem Kolegium RIO wskazane wyżej przepisy ustawy o sporcie kwalifikowanym nie przewidują finansowania wskazanych w nich zadań w formie dotacji.

Ustawy szczególne, jak dalej podano - inne niż ustawy samorządowe, mogą upoważniać (i czynią to) - organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych do ustaw, przepisów, które mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego.

Organ zaznaczył, iż przepisy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią podstawy prawnej do ich wydawania, a są jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie.

Dalej podkreślił, iż podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. W przypadku badanej uchwały, w ocenie Kolegium RIO Rada Miasta wyszła poza zakres upoważnienia zawartego w przepisie art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym.

Konkludując organ nadzoru stwierdził, że o ile Rada Miasta chciałaby sfinansować wydatki na zadania wyszczególnione w badanej uchwale w drodze dotacji, to winna wskazać wynikającą z ustawy podstawę prawną do takiego działania.

Od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Miasto O. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o sporcie kwalifikowanym (Dz.U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.) przez przyjęcie, iż Rada Miasta nie miała podstaw do określenia formy wsparcia finansowego w podjętej uchwale,

2) art.165 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej samodzielności miasta,

Skarżący wskazując na powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym jednostki samorządu terytorialnego mogą wspierać, w tym finansowo, rozwój sportu kwalifikowanego z zastrzeżeniem ust. 3. W myśl ust. 3 tego przepisu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określa warunki i tryb wspierania, w tym finansowego, rozwoju sportu kwalifikowanego. Tym samym, w ocenie skarżącego samorządom powierzono zadanie własne o charakterze nieobowiązkowym, określając je jako wspieranie (w tym finansowe) rozwoju sportu kwalifikowanego.

W ocenie skarżącego przewidziane w art. 2 ust. 2 powyższej ustawy. wsparcie rozwoju sportu kwalifikowanego, jeśli miałoby przyjmować postać wsparcia finansowego, oznaczałoby dopuszczony przepisami prawa i zarazem nieekwiwalentny — przekaz środków pieniężnych od samorządu na rzecz klubu sportowego lub zawodnika posiadającego licencję. Podstawą prawną muszą być w takim przypadku przepisy umiejscowione w ustawie lub dodatkowo w akcie prawnym wydanym na podstawie ustawy. Wynikające z nich wsparcie może przyjmować postać dotacji lub świadczenia na rzecz osoby fizycznej.

Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych jakie zapadło w reżimie prawnym sprzed noweli art. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym w szczególności to, w którym ograniczano wsparcie finansowe do przypadków określonych w art. 35 i 37 w/w ustawy, w ocenie skarżącego, straciło w dużej mierze na aktualności. Dodanie ust. 3 w art. 2 ustawy zmieniło diametralnie sytuację. Uprawnionym, zdaniem autora skargi jest pogląd, zgodnie z którym obok uchwał poświęconych stypendiom i nagrodom, mamy do czynienia z odrębną uchwałą podjętą na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym.

W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazuje, że do 4 października 2007r. tj. do dnia wejścia w życie noweli do art. 2 ustawy ( ustawa z dnia 23 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o sporcie kwalifikowanym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 171, poz. 1208), dotychczasowe instrumenty prawne umożliwiające samorządom wspieranie rozwoju sportu kwalifikowanego stanowiły katalog zamknięty. W obecnym brzmieniu przepis art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym nadal dopuszcza możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego wsparcia, w tym finansowego, dla rozwoju sportu kwalifikowanego, jednak zawiera on dodatkowe odesłanie do nowego ust. 3. Zgodnie z dodanym ust. 3 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określi warunki i tryb wspierania, w tym finansowego, rozwoju sportu kwalifikowanego.

W tej sytuacji, zdaniem organu samorządowego art. 2 ust. 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym winien być odbierany jako podstawa prawna do podjęcia uchwały prawa miejscowego określającej warunki oraz tryb w zakresie udzielania wsparcia finansowego dla klubów sportowych uczestniczących we współzawodnictwie organizowanym w określonej dyscyplinie sportu przez polski związek sportowy lub podmiot działający w jego imieniu.

Następnie analizując zapisy art. 106 obowiązującej w dniu podjęcia uchwały ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) skarżący doszedł do wniosku, że wsparcie finansowe, którego warunki i tryb udzielania określa się w uchwale podjętej na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym – przyjmuje postać dotacji celowej w rozumieniu art. 106 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych

Uznając, iż dotacja określona w uchwale Rady Miasta podjętej na podstawie art. 2 ust. 3 u.s.k. przybiera postać dotacji celowej, skarżący wskazuje, że zgodnie z zasadami określonymi w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jej beneficjentem mógłby być potencjalnie każdy podmiot prowadzący działalność w zakresie sportu kwalifikowanego.

Reasumując skarżący stwierdził, iż wspieranie sportu kwalifikowanego jest zadaniem fakultatywnym samorządu terytorialnego, a obok stypendiów i nagród, dodatkową formą wspierania finansowego sportu kwalifikowanego są dotacje udzielane na podstawie uchwał prawa miejscowego wydanych na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym.

Na koniec uzasadniając zarzut naruszenia przez organ nadzoru zagwarantowanej konstytucyjnie samodzielności miasta skarżący wskazał na zapis art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zgodnie z którym organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych ustawami. Przywołując normę wynikającą z art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, w myśl której wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie zarzucił, że w przedmiotowej sprawie organ nadzoru niewątpliwie opowiedział się za najbardziej restrykcyjnym rezultatem wykładni, ingerując tym samym w działalność miasta w sposób nieuprawniony, przez co naruszył jego gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność wynikającą z art.165 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – ( dalej ppsa) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia zawartego w Uchwale Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] grudnia 2009r. w świetle przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U nr 142 poz. 1591 ze zm.) art. 2 ust 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o sporcie kwalifikowanym ( Dz. U 2005r. Nr 155 poz. 1298) i ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych ( Dz. U 2005r. Nr 249 poz. 2104) Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną.

Spór w sprawie niniejszej dotyczy rozstrzygnięcia podjętego w trybie nadzorczym przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., które zakwestionowało uchwałę jednostki samorządu terytorialnego podjętą na podstawie art. 2 ust 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o sporcie kwalifikowanym ( Dz. U. Nr 155 poz 1298 ze zm). w sprawie określenia warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego w formie dotacji celowych. Zdaniem Kolegium RIO Rada Miasta wyszła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 2 ust 2 i 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym bowiem przepisy ustawy o sporcie kwalifikowanym nie przewidują finansowania wskazanych w niej zadań w formie dotacji. Podstawę do wydania przepisów prawa miejscowego w brzmieniu określonym uchwałą nie może stanowić art. 2 ust 2 i 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym.

W ocenie natomiast skarżącej przewidziane w art. 2 ust 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym wsparcie rozwoju sportu kwalifikowanego przez jednostki samorządu terytorialnego oznacza dopuszczony przepisami transfer środków publicznych w formie dotacji celowej na rzecz klubu sportowego lub zawodnika posiadającego licencję, co wynika z art. 106 obowiązującej w sprawie ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. (Dz. U 2005 r. Nr 249 poz. 2104), zaś podstawę do podjęcia takiego aktu stanowi znowelizowany i obowiązujący od 5 października 2007 r. art. 2 ust 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 2 ust 2 i 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym

W tym miejscu wskazać należy, iż ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o sporcie kwalifikowanym ( Dz. U Nr 155 poz. 1298 ze zm. ) w art. 1 określa zasady prowadzenia działalności w zakresie sportu kwalifikowanego, zasady uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym i zadania organów administracji rządowej, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów w zakresie organizacji uprawiania sportu kwalifikowanego i współzawodnictwa sportowego.

Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą wspierać, w tym finansowo, rozwój sportu kwalifikowanego z zastrzeżeniem ust 3.

Niezasadne, zdaniem Sądu jest stanowisko skarżącej, że w przepisie tym ustawodawca powierzył samorządom zadanie własne o charakterze nieobowiązkowym, polegające na wspieraniu, w tym finansowym sportu kwalifikowanego, co stanowi wyraz celu ustrojodawcy wyrażonego w art. 68 ust 5 Konstytucji RP.

Słusznie wywodzi organ nadzoru, że brak w ustawie o kulturze fizycznej przepisów nie dotyczących sportu kwalifikowanego oraz profesjonalnego dowodzi, że prowadzenie działalności w tym zakresie wykracza poza konstytucyjne cele ( prawo do ochrony zdrowia, rozwój kultury fizycznej ), o których mowa w art. 68 ust 1 i 5 Konstytucji RP , co prowadzi do wniosku, że działalność ta nie stanowi zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie kultury fizycznej. Sport kwalifikowany w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy jest formą aktywności człowieka związaną z uczestnictwem we współzawodnictwie sportowym organizowanym lub prowadzonym w określonej dyscyplinie przez polski związek sportowy lub podmioty działające z upoważnienia związku. Członkami polskiego związku sportowego mogą być kluby sportowe lub związki sportowe działające w dyscyplinie sportu właściwej dla danego związku sportowego. Działalność w ramach sportu kwalifikowanego nie jest zatem działalnością o charakterze użyteczności publicznej i nie mieści się w zakresie zadań własnych gminy w rozumieniu art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U 2001. Nr 142, poz. 1591). Nie można mieć wątpliwości, że działania podejmowane w ramach sportu kwalifikowanego nie mieszczą się w kategorii zadań własnych z uwagi na specyfikę tej aktywności sportowej i nierzadko wysoki stopień zawodowstwa.

Kompetencje jednostek samorządu terytorialnego w zakresie sportu kwalifikowanego zostały natomiast określone w art. 35 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Wymienione przepisy ustawy przyznają jednostkom samorządu terytorialnego kompetencje do udzielania i finansowania z budżetów tych jednostek stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym (art. 35 ust. 1) oraz przyznawania z budżetu jednostki wyróżnień i nagród dla zawodników za wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie sportowym na szczeblu międzynarodowym lub krajowym (art. 37 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z art. 35 ust. 2 i 37 ust. 4 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w drodze uchwały warunki, tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów oraz warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród, rodzaje wyróżnień i nagród, a także wysokość pieniężnych nagród. Z powyższego wynika, że ustawa nie przewiduje innych form realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego zadań dotyczących sportu bez kwalifikowanego, poza formami w niej określonymi.

W świetle dotychczasowych, licznych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA wydanych na tle przepisu art. 2 ust 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym, norma w nim zawarta nie może stanowić samoistnej (samodzielnej) podstawy do finansowania przez jednostki samorządu terytorialnego działań podejmowanych w ramach sportu kwalifikowanego ( por. wyrok z dnia 5 grudnia 2006r. WSA w Gorzowie Wielkopolskim I SA/Wa 13 /06, wyrok WSA w Gliwicach z 19 lipca 2006r. I SA/G927/06, wyrok z 19 czerwca 2006r. WSA w Rzeszowie I SA/Rz 400/06, wyrok NSA z 25 września 2007r. IIGSK150/07, wyrok NSA z 15 stycznia 2008r. II GSK328/07.) Przepis ten ma bowiem charakter normy ogólnej i nie może stanowić odrębnej podstawy prawnej przyznania dotacji na rzecz klubów sportowych, wyłączając zasady przyznawania dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego wynikające z ustawy o finansach publicznych i samorządzie gminnym. Stanowisko to, zdaniem Sądu jak słusznie podnosi organ nadzoru pozostaje aktualne mimo nowelizacji z dniem 5 października 2007r. art. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym przez dodanie ust 3 , który upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia w drodze uchwały warunków i trybu wspierania, w tym finansowego, rozwoju sportu kwalifikowanego. Z treści powyższego przepisu nie można wyprowadzać wniosku ,że daje on upoważnienie do wydania aktu, który swoim zakresem obejmuje materie w nim nie wymienioną . Przepis ten upoważnia organ do stanowienia prawa jedynie w zakresie wyraźnie ustanowionego w ustawie upoważnienia.

W badanej przez organ nadzoru uchwale Rada Miasta uregulowała warunki i tryb udzielania wsparcia finansowego na przedsięwzięcia związane ze sportem kwalifikowanym w formie dotacji celowych w rozumieniu art. 106 ust 2 pkt 1 obowiązującej w sprawie ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. Dotacja, co podkreśla RIO to szczególny rodzaj wydatków podlegających szczególnym zasadom rozliczania, udzielania i kontroli, a zatem każda decyzja o jej udzieleniu musi mieć wyraźną podstawę prawną w przepisie ustawowym.

Skoro jak wyżej wskazano wspieranie sportu kwalifikowanego nie stanowi zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, zasadnie organ nadzoru przyjął, że art. 2 ust 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym nie zawiera podstawy do udzielania na rzecz klubów sportowych przez jednostki samorządu terytorialnego dotacji.

Sąd podziela pogląd organu nadzoru że przedmiotowa uchwała Rady Miasta ma cechy aktu prawa miejscowego. Ma ona bowiem charakter normatywny, a zawarte w niej normy prawne przyznające określone uprawnienia do dotacji dla beneficjentów (klubów sportowych) wypłacanych w sytuacji zaistnienia określonych w uchwale zdarzeń, są abstrakcyjne i generalne. Nie wyczerpują się one bowiem przez jednokrotne zastosowanie, nie mają więc charakteru konkretnego. Nie mają też charakteru norm indywidualnych, albowiem adresaci uchwały określeni zostali w sposób generalny.

W tym właśnie kontekście postanowienia przedmiotowej uchwały mają charakter normatywny, ponieważ kształtują wzajemne prawa i obowiązki jej adresatów.

Mając na uwadze powyżej wymienione cechy norm zawartych w zaskarżonej uchwale należy stwierdzić, że uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, czyli aktu normatywnego - źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Konstytucyjny system źródeł prawa zakłada, że akty prawa miejscowego muszą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji). Tę konstytucyjną zasadę powtarzają też poszczególne ustrojowe ustawy samorządowe, w tym również art. 40 ust. 1 -3 ustawy o samorządzie gminnym, przewidujące wymóg istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa miejscowego.

Mając na uwadze rozważania zawarte na wstępie Sąd podzielił tym samym stanowisko i argumentację organu nadzoru w podjętym przez niego rozstrzygnięciu, iż podejmując w dniu [...] lipca 2009r. uchwałę w sprawie określenia warunków i trybu wspierania finansowego rozwoju sportu kwalifikowanego na obszarze Miasta O. poprzez sfinansowanie wydatków w niej wyszczególnionych w drodze dotacji celowych organ samorządowy wyszedł poza zakres upoważnienia ustawowego bowiem powołany w podstawie prawnej uchwały Rady Miasta przepis art. 2 ust 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym upoważnienia do podjęcia działania o jakim mowa w uchwale nie czyni.

W tej sytuacji zasadnie organ nadzoru kierując się treścią art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm. ) orzekł o jej nieważności.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi, iż przedmiotowe rozstrzygniecie organu nadzoru wydane zostało z naruszeniem art. 165 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej samodzielności miasta.

W tym miejscu wskazać należy, że rozstrzygnięcie organu nadzoru wydane zostało w ramach uprawnień i kompetencji wynikających z ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( Dz. U. 2001r, poz. 577 ze zm.), zaś podstawę prawną tego aktu stanowił art. 11 ust 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast uprawnienia organów nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały w razie uznania, że jest ona sprzeczna z prawem wypływają z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Zagwarantowana art.165 ust 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego poprzez zagwarantowanie im ochrony sądowej nie może jednakże dotyczyć i rozciągać tej ochrony na te działania, które nie mają podstawy prawnej ( por. wyrok z 5 stycznia 2005r. FSK961/04).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ,że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.