Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1340/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2246/14 w sprawie ze skargi K. C. i M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2246/14 oddalił skargę K. C. i M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 1973 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] maja 1973 r. ustaliło odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" oraz przyznało to odszkodowanie w całości nieustalonym spadkobiercom K. T. W podstawie prawnej decyzji podano art. 7, 8, 12, 13, 53, 55 i 58 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961, nr 18, poz. 94). W uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej wskazano, że zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. nieruchomość tę przekazano Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa Wschód pod budowę osiedla mieszkaniowego. Organ ustalający odszkodowanie podkreślił, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi niezabudowaną działkę gruntu, która przed 1945 rokiem mogła być przeznaczona pod niskie budownictwo. Wskazał, iż z uwagi na fakt, że były właściciel zmarł, odszkodowanie zostało przyznane nieustalonym spadkobiercom zmarłego. Wysokość odszkodowania ustalił biegły w elaboracie szacunkowym zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy kolejną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 1973 r. były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Organ podał, że w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279), dla terenu przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy, zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VII reg 1000/31), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202). Z opracowania uprawnionego geodety z dnia 25 maja 2013 r. wynika, że plan ten przewidywał na przedmiotowym terenie zabudowę zwartą 3 kondygnacyjną, 50 % powierzchni zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż tego typu zabudowa nie zakazywała realizacji budownictwa jednorodzinnego. W konsekwencji organ uznał, iż nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.

Minister stwierdził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza nadto, iż spełniona została również druga z przesłanek niezbędnych dla przyznania odszkodowania, albowiem były właściciel po dniu 5 kwietnia 1958 r. został pozbawiony faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz pismo Prezydium Rady Narodowej Warszawa Praga-Północ z dnia [...] kwietnia 1973 r., z którego wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się kolonia [...] osiedla "[...]".

Zdaniem Ministra organ dekretowy zbadał w niniejszej sprawie przesłanki wynikające z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. decydujące o przyznaniu odszkodowania, a wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 8 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy, na co wskazuje znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy ze stycznia 1973 r. Nadto organ wskazał, że z uwagi na śmierć poprzedniego właściciela organ odszkodowawczy przyznał ustalone odszkodowanie za grunt nieruchomości warszawskiej w całości nieustalonym spadkobiercom K. T. Powołując treść art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister podał, że w toczącym się przed Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy postępowaniu przeszkodą do wypłaty odszkodowania osobom uprawnionym czyli spadkobiercom zmarłego K. T. był brak stosownego dokumentu potwierdzającego nabycie praw spadkowych tj. postanowienia spadkowego. W związku z zaistnieniem tej przeszkody prawnej zastosowano art. 26 w/w ustawy wskazując w kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 1973 r., iż w przypadku niezłożenia przez spadkobierców K. T. postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po w/w w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji, kwotę odszkodowania należy przekazać do depozytu sądowego.

Organ podał ponadto, że upoważnienie dla zastępcy kierownika wydziału, którego brak zarzucają wnioskodawcy, jako dokument wytworzony przez organ państwowy podlegało regulacjom dotyczącym archiwizacji dokumentacji. Wobec upływu ponad czterdziestu lat od wytworzenia kwestionowanego dokumentu oraz niepowołania przez wnioskodawców żadnych dokumentów na poparcie tezy o braku takiego upoważnienia - twierdzenia stron organ uznał za gołosłowne.

Minister wskazał też, że nie zachowały się dokumenty świadczące o przeprowadzeniu rozprawy, lecz znajdujące się w aktach sprawy protokoły przesłuchań uczestników postępowania będących spadkobiercami oraz fakt, że strony nie zakwestionowały operatu szacunkowego wskazują – zdaniem organu – iż taka rozprawa się odbyła.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. K. C. i M. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

- naruszenie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w rozumieniu tego przepisu zdarzenie prawne polegające na przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest równoważne zdarzeniu faktycznemu polegającemu na pozbawieniu władztwa nad nieruchomością;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej;

- naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż to obowiązkiem wnioskodawców było udowodnienie, iż nie istniało upoważnienie dla podpisanego pod kontrolowaną decyzją zastępcy kierownika wydziału inż. R. G., podczas gdy to obowiązkiem organu administracji było udowodnienie, iż dokument taki istniał oraz poprzez brak wyjaśnienia jakie są zasady archiwizowania i niszczenia tego rodzaju dokumentów;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która rażąco naruszała prawo, gdyż orzekała o złożeniu odszkodowania do depozytu sądowego, w sytuacji, gdy podstawową przesłanką złożenia odszkodowania do depozytu sądowego było ustalenie osoby uprawnionej do odszkodowania, a jak wynika z sentencji kontrolowanej decyzji, odszkodowanie przyznano na rzecz nieustalonych spadkobierców K. T.;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 90 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 93 § 1 k.p.a. (wedle stanu prawnego obowiązującego w dniu 18 maja 1973 r.), poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, chociaż rażąco naruszała ona prawo, gdyż postępowanie zakończone kontrolowaną decyzją nie zostało zawieszone, chociaż jego rozstrzygnięcie wymagało wstępnego rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie następstwa prawnego po K. T.; wystąpienia do sądu o wydanie postanowienia spadkowego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że prawidłowo organ stwierdził, iż w sprawie tej nie wystąpiły kwalifikowane wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] maja 1973 r. Sąd I instancji wskazał, że w systemie prawa istniał przepis stanowiący podstawę wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 53 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Okoliczność, iż w ocenie skarżących nie były spełnione przesłanki do przyznania odszkodowania, nie może być utożsamiana i traktowana jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

Sąd I instancji wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że literalna wykładnia przepisu art. 53 ust. 2 ustawy nie jest wystarczająca dla ustalenia znaczenia normy prawnej zawartej w tym przepisie. Dla dokonania jej właściwego rozumienia konieczne jest bowiem dokonanie wykładni systemowej i celowościowej. Zdaniem Sądu art. 53 ust. 2 ustawy nie jest jednoznaczny w swej treści i wymaga wykładni, jednakże wykładnia prawa nie może być kwalifikowana jako przesłanka rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, nie ma też podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie z uwagi na zastosowanie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ nadzoru zasadnie przyjął, iż przepis ten był prawidłowo zastosowany, albowiem brak było postanowienia sądu o stwierdzeniu praw do spadku, co stanowiło przeszkodę prawną i uzasadniało zastosowanie tego przepisu. Nie ulega też – w ocenie Sądu – wątpliwości, że osoby uprawnione, następcy prawni, brały udział w postępowaniu odszkodowawczym. Osoby te były zawiadomione o wszczęciu postępowania, została im także doręczona decyzja o odszkodowaniu. Nie zachowały się wprawdzie dokumenty świadczące o przeprowadzeniu rozprawy, ale w aktach znajdują się protokoły przesłuchań stron będących spadkobiercami, którzy po zapoznaniu się z treścią elaboratu szacunkowego nie kwestionowali wysokości ustalonej w nim kwoty.

Zdaniem Sądu I instancji w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przyznanie odszkodowania nieustalonym spadkobiercom K. T. i wskazanie w decyzji, że w sytuacji, gdy nie przedłożą postanowienia sądu o stwierdzeniu praw do spadku, kwota odszkodowania przekazana zostanie do depozytu sądowego, nie może być kwalifikowana jak rażące naruszenie prawa. Wskazano, że decyzja o odszkodowaniu doręczona została następcom prawnym dawnego właściciela nieruchomości, co wynika z akt postępowania administracyjnego.

Sąd podzielił też ustalenia organu, co do tego, że brak w aktach sprawy po ponad 40-tu latach od wydania decyzji upoważnienia dla zastępcy kierownika wydziału gospodarki komunalnej i mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nie jest równoznaczne z brakiem istnienia takiego upoważnienia w dacie wydania decyzji odszkodowawczej. Nieodnalezienie upoważnienia po 40-stu latach od wydania decyzji, nie stanowi samo w sobie przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej strony zaskarżyły wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – dalej: ustawa wywłaszczeniowa, (Dz. U. z 1961 r., Nr 18 poz. 94 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy z akt sprawy wynika, iż nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] przeszła na własność Państwa w dniu 21 listopada 1945 r., tj. przed wejściem w życie ustawy wywłaszczeniowej, a ponadto nie wydano rozporządzenia, o którym mowa w art. 53 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, a zatem odszkodowanie ustalono bez podstawy prawnej (bezwzględna przesłanka nieważnościowa), co Sąd miał obowiązek zbadać z urzędu, gdyż okoliczności te objęte były zakresem zaskarżenia, a zatem i zakresem sprawy rozpoznawanej przez Sąd.

W razie nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższego zarzutu, podniesiono, iż WSA naruszył ponadto przepisy prawa materialnego:

1/ art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej w zw. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zdarzenie prawne polegające na przejściu prawa własności jest tożsame ze zdarzeniem faktycznym polegającym na utracie faktycznego władztwa nad nieruchomością, a w konsekwencji uznanie, iż decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, podczas gdy zachodziła przesłanka stwierdzenia jej nieważności;

2/ art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym istniała możliwość ustalenia odszkodowania za nieruchomość gruntową, która przeszła na własność Państwa przed 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy przepis ten ustanawiał, jako przesłankę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość gruntową pod budowę domu jednorodzinnego, przejście tejże nieruchomości na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 roku.

Sądowi I instancji zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ustawy wywłaszczeniowej, tj. naruszenia poprzez:

a) oparcie rozstrzygnięcia o poglądy doktryny i orzecznictwa, których Sąd nie wskazuje ani nie dookreśla, wskutek czego wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, ani nie umożliwia weryfikacji motywów, które doprowadziły do podjęcia rozstrzygnięcia oraz przyczyn oddalenia skargi i powodów, dla których zarzuty naruszenia prawa są niezasadne;

b)wskazanie jako motywu nieuwzględnienia zarzutu w uzasadnieniu niezrozumiałego stwierdzenia, zgodnie, z którym wykładnia prawa nie może być kwalifikowana jako przesłanka rażącego naruszenia prawa, podczas gdy nie wynika to z powołanego przez WSA orzecznictwa, ani nie jest zgodne z poglądami doktryny;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ II instancji w postępowaniu nieważnościowym w sytuacji, gdy organ nie podjął próby odnalezienia upoważnienia dla podpisanego pod decyzją R. G., ani nie wskazał konkretnych przepisów, na podstawie których archiwizowano o niszczono dokumenty, w sytuacji gdy wydanie decyzji przez osobę nieupoważnioną, stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności;

3/ art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo iż z akt sprawy wynika, że nie odbyła się rozprawa, a naruszenie tego obowiązku powoduje zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa;

4/ art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 90 § 1 pkt 4 oraz 93 § 1 k.p.a. (według stanu prawnego obowiązującego w dniu 18 maja 1973 r.) poprzez uznanie, iż organ II instancji trafnie ocenił, iż nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, podczas gdy postępowanie o ustalenie odszkodowania było prowadzone wobec osób niebędących stronami postępowania, z uwagi na fakt, iż zostało ono wszczęte wobec osoby zmarłej, co do której krąg spadkobierców, nie został określony aż do 2009 roku i pomimo ustawowego obowiązku nie zostało ono zawieszone, a w konsekwencji decyzja ustalająca odszkodowanie została skierowana do nieokreślonych spadkobierców K. T.

5/ art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie zarzutu z pkt. 1 skargi do WSA, zgodnie z którym organ II instancji nieprawidłowo dokonał wykładni przepisu ust. 2 art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., uznając, iż w rozumieniu tego przepisu zdarzenie prawne polegające na przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest pojęciem tożsamym ze zdarzeniem faktycznym polegającym na pozbawieniu władztwa nad nieruchomością.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono że nieruchomość przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu warszawskiego i przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem wejścia dekretu w życie. Nieruchomość nie była też zabudowana. Stanowiła działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego. W dacie wydania decyzji o odszkodowaniu nie istniał przepis umożliwiający ustalenie odszkodowania na tę działkę, tego rodzaju grunty obejmował przepis art. 53 ust. 3 ustawy z 1958 r., przewidziane w nim przepisy wykonawcze nie zostały jednak wydane. W skardze kasacyjnej poddano także w wątpliwość prawidłowość brzmienia art. 53 ust. 3 ustawy z 1958 r. przyjętego przez organ i Sąd I instancji wskazując, że przepis ten wymieniał zarówno domy jednorodzinne, jak i działki budowlane pod budowę domu jednorodzinnego. Brzmienie ujawnione w programach Lex i Legalis pozbawione jest fragmentu dotyczącego działek budowlanych, co nie znajduje uzasadnienia w kolejnych nowelizacjach ustawy z 1958 r. W prawidłowym brzmieniu art. 53 ust. 3 przewidywał, że stosowanie przepisów dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości może być rozciągnięte do domów jednorodzinnych oraz jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły na własność państwa na podstawie dekretu, przed wejściem w życie ustawy z 1958 r. Wskazane okoliczności uzasadniają stanowisko, że decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważność została wydana bez podstawy prawnej. Wskazano, że datą graniczną zastosowania przepisów art. 53 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 1958 r. miała być data jej wejścia w życie. W odróżnieniu zatem od gruntów rolnych, w wypadku domów jednorodzinnych i działek pod budowę takich domów, istotne było zdarzenie prawne jakim jest przejście własności nieruchomości. Wskazano, że art. 53 ust. 3 w/w ustawy zawierał w sobie normę blankietową, udzielającą upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia postanawiającego odpowiedniego stosowanie przepisów od odszkodowaniach za nieruchomości wywłaszczone także do domów jednorodzinnym oraz działek budowlanych pod budowę takiego domu, które przeszły na własność Państwa także przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 kwietnia 1958 r. Rozporządzenie to nie zostało jednak nigdy wydane, co – w ocenie skarżących oznacza – że ustawodawca pozostawił regulację dotyczącą ustalenia odszkodowań za działkę wywłaszczoną dekretem warszawskim decyzji organu, jakim była Rada Ministrów. Ostatecznie jednak, z braku takiego rozporządzenia nie umożliwiono ustalenia odszkodowania na rzecz byłych właścicieli domów jednorodzinnych i działek budowlanych, których własność przeszła na Państwo przed dniem wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej. Zdaniem skarżących to prowadzi do wniosku, że ustawodawca świadomie nie włączył grupy byłych właścicieli działek pod budowę domu jednorodzinnego, który utracili własność na podstawie tzw. dekretu warszawskiego do grupy podmiotów, którym przysługiwało odszkodowanie za wywłaszczenie. Oznacza to zatem – w ocenie skarżących – że w momencie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, nie istniała podstawa prawna do jej wydania.

Zarzucono, że brzmienie art. 53 ust. 2 i 3 ustawy z 1958 r. jest jasne i nieuprawnione są próby ich interpretacji systemowej i celowościowej, prowadzące do zmiany jednoznacznie brzmiących norm. Zakwestionowano, aby konieczność dokonania wykładni przepisu wykluczała możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, podkreślając że wykładnia jest koniecznym elementem procesu stosowania prawa. Wskazano, że błędna jest interpretacja prowadząca do utożsamienia pojęć "utrata własności’ i "utrata użytkowania". Błędna interpretacja przyjęta przez Sąd I instancji nie uzasadnia tezy, że przeciwko uznaniu rażącego naruszenia prawa przemawiają rozbieżności w dopuszczalnych rozumieniach interpretowanego przepisu. Takich alternatywnych i dopuszczalnych rozumień w stosunku do art. 53 ust. 2 i 3 ustawy z 1958 r. nie można wskazać, są one w swym brzmieniu jednoznaczne.

Podkreślono także, że osoba podpisana pod decyzją w przedmiocie odszkodowania nie była uprawniona do wydawania decyzji, jej uprawnienie nie wynika z przepisów prawa, a kompletne i ponumerowane akta sprawy nie zawierają pełnomocnictwa. Naruszeniem przepisów postępowania było zaniechanie zweryfikowania uprawnień osoby wydającej decyzję. O wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa świadczy również fakt, że w toku postępowania nie przeprowadzono obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, co potwierdzają zachowane, ponumerowane i kompletne akta postępowania odszkodowawczego.

Zarzucono także, że postępowanie w przedmiocie odszkodowania zostało wszczęte wobec osoby zmarłej i winno podlegać zawieszeniu do czasu ustalenia następców prawnych

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego, mogą one odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera konieczne elementy, pozwalające poznać podstawy podjętego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie argumentacyjną wadliwość stanowi powołanie się przez Sąd na poglądy doktryny lub orzecznictwo, bez przytoczenia cytowanych autorów, opisania stanowisk czy podania sygnatur orzeczeń. Taki zabieg ma charakter perswazyjny, a nie merytoryczny, co zasadnie zauważono w skardze kasacyjnej. Nie jest jednak obowiązkiem sądu opieranie swoich rozstrzygnięć na opinii innych podmiotów czy składów orzekających. Wręcz odwrotnie, zadaniem sądu w rozpoznawanej sprawie jest samodzielne dokonanie interpretacji przepisów i podjęcie rozstrzygnięcia. Wszelkie powoływane poglądy i orzeczenia mogą mieć jedynie charakter potwierdzający i wzmacniający, a nie rozstrzygający. Nawet gdyby zatem takich stanowisk nie było, a powołany autor nie był uznawany przez stronę skarżącą za autorytet, nie ma to wpływu na ocenę wyroku Sądu I instancji, jeżeli zawiera ono wyraźne stanowisko tego sądu. Uzasadnienie Sądu I instancji odnosi się merytorycznie do wszystkich kwestii istotnych i spornych w sprawie, zatem nie ma znaczenia, w jakim orzecznictwie czy piśmiennictwie jest prezentowany pogląd że wykładnia literalna art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. nie jest wystarczająca, ważne jest, że taką ocenę formułuje Sąd I instancji, co podlega weryfikacji w postępowaniu kasacyjnym.

Uproszczeniem stanowiska Sądu I instancji jest także sprowadzenie go do tezy, że wykładnia prawa nie może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii bynajmniej nie sprowadza się do tego jednego zdania, Sąd też nie stawia wątpliwej tezy, że o rażącym naruszeniu prawa można orzekać jedynie w przypadku przepisów nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Sąd przedstawił przyjmowane rozumienie rażącego naruszenia prawa (bazując na trzech przesłankach: oczywistości naruszenia, charakteru przepisu i wywołanych skutków) i wskazał powody, dla których przepis art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne w zakresie działek budowlanych. Jak zauważył Sąd I instancji, przy literalnym jego rozumieniu, w tym zakresie przepis nie mógłby znaleźć zastosowania, co stawia pod znakiem zapytania racjonalność regulacji. W tej sytuacji rozważono, czy zastosowanie przepisu w jednym z możliwych rozumień może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Stanowisko odmowne zajęte przez Sąd I instancji nie jest wadliwe, albowiem wpisuje się w podzielaną przez Naczelny Sąd Administracyjny praktykę, że oparcie decyzji na jednej z uprawnionych interpretacji przepisu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. To, czy interpretacja ta może być uznana za uprawnioną, jest kwestią rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Nie są także uzasadnione zarzuty odnoszące się do zweryfikowania upoważnienia osoby podpisanej pod decyzją o odszkodowaniu. Trzeba mieć na względzie, że postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z 1973 r. Jedynie w stosunku do decyzji trwale niewykonalnej i decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie wprowadza ograniczenia w możliwości stwierdzenia nieważności (z uwzględnieniem skutków wynikających z wyroku TK z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13). W konsekwencji naruszenia kwalifikowane jako rażące muszą mieć szczególnie dużą doniosłość i oczywistość, prowadzą bowiem do destabilizacji stanu prawnego ukształtowanego ostateczną decyzją. Trwałość rozstrzygnięć ma walor w wymiarze interesu publicznego, albowiem w interesie wspólnoty jest jasność w zakresie wzajemnych praw i obowiązków, w tym zobowiązań Państwa względem obywateli. Nie leży w interesie społecznym ponowne prowadzenie postępowań w sprawach już raz załatwionych i kształtujących zobowiązania wspólnoty społecznej i politycznej względem swoich członków. Prowadząc postępowanie w sprawie nieważności organ nie rozpoznaje ponownie sprawy już załatwionej kwestionowaną decyzją, lecz bada istnienie przesłanek jej nieważności. Decyzja administracyjna, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dokument urzędowy. Jakkolwiek k.p.a. przyjmuje domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, poświadczone i zaświadczone przez upoważniony podmiot, który wystawił dokument i nie przewiduje wyraźnie domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, to nie przeszkadza to doktrynie w formułowaniu trafnego poglądu, że takie domniemanie autentyczności służy dokumentom urzędowym (np. B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 362). Nie jest zatem dostatecznie uzasadnione oczekiwanie, że zgłoszenie zarzutu braku upoważnienia do podpisania decyzji przez osobę ją sygnującą w imieniu organu, wymaga wykazania istnienia takiego upoważnienia i przeprowadzenia w tym zakresie przez organ pełnego postępowania dowodowego, z jego kodeksowymi rygorami. Po pierwsze, zarzut braku takiego upoważnienia i działania danej osoby poza zakresem kompetencji winien być w rzeczowy sposób uzasadniony, a wątpliwości w tym zakresie uprawdopodobnione. To że akta sprawy mają kompletny charakter, a nie zawierają upoważnienia do podpisania decyzji, nie świadczy o działaniu bez upoważnienia, skoro upoważnienie takie nie jest w kodeksie wymieniane jako obligatoryjny załącznik decyzji. Po drugie, podpisanie decyzji przez osobę pozbawioną uprawnień w tym zakresie, stawia pod znakiem zapytania autentyczność decyzji. Tymczasem decyzja została opatrzona numerem i pieczęciami, dokumentowi temu towarzyszą akta postępowania, organ dokonał także oficjalnego doręczenia decyzji. Te wszystkie okoliczności wskazują na działanie nie tylko jednej osoby, ale całego szeregu pracowników organu, co poddaje w wątpliwość zastrzeżenia co do autentyczności decyzji i wydania jej przez osobę dysponującą uprawnieniami. Jakkolwiek zatem nie są wykluczone przypadki działania w imieniu organu przez osoby nieuprawnione, to zgłaszanie takiego zarzutu nie może być w postępowaniu nieważnościowym gołosłowne i nie tworzy po stronie organu obowiązku wykazania istnienia takiego upoważnienia, jeżeli nie podano argumentów mogących rodzić uzasadnione wątpliwości co do autentyczności decyzji (w sensie wydania przez właściwy organ). Odmienne stanowisko, zwłaszcza w odniesieniu do decyzji sprzed kilkudziesięciu lat, prowadziłoby do destabilizacji administracyjnie ukształtowanych stosunków prawnych w tych przypadkach, gdy potwierdzenie istnienia upoważnienia nie byłoby możliwe. Wszak wykazanie, z jakich powodów dokumenty z lat 70-tych XX wieku się nie zachowały, nie mogłoby stanowić potwierdzenia zakwestionowanego upoważnienia i nie wykazywałoby istnienia takich dokumentów. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie wskazują zatem jaki wpływ na wynik postępowania mogło mieć zaniechanie w zakresie podjęcia prób odnalezienia upoważnienia czy wskazania przepisów regulujących jego archiwizację. W toku postępowania oraz w skardze kasacyjnej nie określono, co uzasadnia zarzut działania ówcześnie pracownika organu poza zakresem kompetencji, jakie dowody mogą ten zarzut potwierdzić. Z tych względów nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Nie jest uzasadniony zarzut odnoszący się do naruszenia art. 21 ustawy z 1958 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestia braku przeprowadzenia rozprawy w ramach postępowania o odszkodowanie nie może być postrzegana w kategoriach rażącego naruszenia prawa, a przytoczone w skardze kasacyjnej orzecznictwo nie odnosi się bezpośrednio do przedmiotu sprawy. Przepis art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowania do odszkodowań za niektóre nieruchomości gruntowe i budynkowe, przejmowane na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej dekret warszawski). Przepis art. 21 mieści się w rozdziale 3 ustawy regulującym postępowanie wywłaszczeniowe. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, wywłaszczenie winno poprzedzać podjęcie starań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze umowy. Umowa taka mogła być zawarta także w toku postępowania wywłaszczeniowego, a ustalenie ceny kupna następowało w oparciu o opinię biegłych. Z zasadą tą koreluje regulacja art. 21 ustawy, zgodnie z którym odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W przypadkach określonych w art. 53 ustawy nie miało miejsca prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i nie istniały podstawy do umownego ustalania ceny kupna. Jedynie odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy dotyczące odszkodowania, co w pierwszej kolejności odsyła do stosowania przepisów rozdziału 2 ustawy dotyczącego odszkodowania. Odpowiednie stosowanie tych przepisów poddaje w wątpliwość, czy przeprowadzenie rozprawy właściwej dla toku postępowania wywłaszczeniowego stanowi rygor, którego naruszenie skutkuje rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby ze względu na ograniczony zakres stosowania ustawy do spraw określonych w art. 53, z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania części jej przepisów, brak rozprawy przewidzianej w toku procedury wywłaszczeniowej traktować jako rażące naruszenie prawa, skoro wątpliwości budzi w ogóle obowiązek jej przeprowadzenia i zakres odesłania.

Postępowanie w przedmiocie odszkodowania nie zostało także przeprowadzone w stosunku do osoby zmarłej, nie skierowano też do niej decyzji. Jakkolwiek adresaci decyzji zostali określeni nazwą generalną, to jednak nie była ona pusta i nie mogła taką być, albowiem przepisy prawa spadkowego nie przewidywały wówczas (i aktualnie nie przewidują) aby żaden podmiot nie dziedziczył po zmarłym, a dziedziczenie ma miejsce z chwilą otwarcia spadku, następuje zatem ex lege. Niewątpliwie wedle aktualnie przyjmowanych standardów procesowych, stwierdzenie przez organ, że postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone, winno skutkować zawieszeniem postępowania. Należy jednak po raz kolejny podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie było postępowanie w przedmiocie odszkodowania i decyzja z roku 1973, lecz decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym. Problem zatem stanowiło, czy ówczesna praktyka z roku 1973 stanowiła rażące naruszenie prawa. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację przyjętą w wyroku NSA z 11 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 1519/13, że ocena naruszenia winna mieć miejsce wedle stanu prawa na dzień wydania decyzji. Należy także uwzględnić, że skutki wadliwego oznaczenia adresatów decyzji, w tym brak ich indywidualizacji, bywały rozbieżnie kwalifikowane. Prezentowany był w szczególności pogląd, że decyzja skierowana do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa prowadzącego do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego lecz stanowi podstawę do wznowienia postępowania (porównaj wyroki IV SA 912/97 z dnia 10 listopada 1998r. i I SA 2526/99 z dnia 19 października 2001r.). Także decyzja skierowana do spadkobierców nie wymienionych z imienia i nazwiska nie była uznawana za decyzję dotkniętą wadą nieważności, lecz wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania. Skoro w orzecznictwie na przestrzeni lat istniały rozbieżne stanowiska, co do skutku jaki wywołuje decyzja skierowana do osoby zmarłej oraz bezimiennie wymienionych spadkobierców, to nie można mówić, że decyzja z 1973 r. dotknięta jest wadą nieważności z tego powodu, że organ winien był zawiesić postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców. Spadkobiercy ci mogli bowiem wnioskować o wznowienie postępowania, zwłaszcza, że mieli wiedzę o wydanej decyzji, która została im doręczona. Nie wyjaśniono w toku postępowania, z jakich powodów do uregulowania spraw spadkowych doszło dopiero w roku 2008.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia prawa materialnego, zarzucające błędną wykładnię art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. i wydanie decyzji o odszkodowaniu bez podstawy prawnej. Prawidłowe jest stanowisko skarżących kasacyjnie co do brzmienia art. 53 ust. 3 ustawy z 1958 r. przepis ten nie był jednak przez Sąd I instancji powoływany, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji przyjął jego wadliwe brzmienie. Bezsporne jest, że nie zostało wydane rozporządzenie na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy o stosowaniu jej przepisów dotyczących odszkodowania do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę takiego domu, które przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu warszawskiego przed wejściem w życie ustawy. Nieruchomość skarżących przeszła na własność m. st. Warszawy na podstawie dekretu warszawskiego z dniem jego wejścia w życie, zatem przed wejściem w życie ustawy z 1958 r. Jak jednak zauważono w skardze kasacyjnej, wobec zaniechania wydania rozporządzenia na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy, doszło do ograniczenia możliwości uzyskania odszkodowania za domy i działki wymienione w tym przepisie, czyli te, których własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu warszawskiego przed dniem wejścia w życie ustawy. Z tego względu istotnie przepis art. 53 ust. 3 ustawy nie mógł stanowić podstawy przyznania odszkodowania.

W sprawie objęta postępowaniem nadzorczym decyzja o odszkodowaniu nie została jednak wydana na podstawie art. 53 ust. 3 i z powołaniem się na nieistniejące rozporządzenie. Powołano w niej ogólnie przepis art. 53. Rozważenia zatem wymagało, czy tak określona podstawa prawna mogła uzasadniać wydane rozstrzygnięcie. Nie jest kwestionowane obowiązywanie przepisu art. 53 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu warszawskiego.

W skardze kasacyjnej (str. 22) zasadnie zwrócono uwagę, że taka regulacja jest wyrazem dążenia do jak najdalej idącego zawężenia odpowiedzialności majątkowej Skarbu Państwa, a regulacja odnosząca się do działek budowlanych jest osobliwa, wprowadzając przesłankę przejęcia na własność państwa po wejściu w życie ustawy. W przytoczonym w skardze kasacyjnej komentarzu F. Syrkiewicza wprost stwierdzono, że takie ukształtowanie przesłanki temporalnej wykluczało możliwość ubiegania się o odszkodowanie za nieruchomość gruntową, albowiem zbiór nieruchomości gruntowych tak oznaczonych był w istocie pusty ze względu na skutek wywołany art. 1 dekretu warszawskiego. Powstaje zatem problem, jak wobec tak wadliwej regulacji winien być interpretowany przepis art. 53 ust. 2 w stosunku do nieruchomości gruntowych stanowiących działki budowlane, do których to nieruchomości niewątpliwie też się odnosi. Wedle strony skarżącej, przepis ten nie mógł stanowić podstawy do orzekania o odszkodowaniu za działki budowlane, które przeszły na własność państwa przed wejściem w życie ustawy, zatem decyzja o takim odszkodowaniu została wydana bez podstawy prawnej. Takie stanowisko akceptuje jednak i honoruje ewidentnie wadliwą regulację ustawową, która wprowadza normę pozbawioną możliwości zastosowania, stanowiącą regulację pozorną. Pomija też fakt, że nie istniały nieruchomości gruntowe, objęte działaniem dekretu warszawskiego, które mogły przejść na własność Państwa po dniu wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. W tej sytuacji nie jest oczywiste stanowisko, że po prostu należy przyjąć brak podstaw do orzekania i stwierdzić wydanie decyzji o odszkodowaniu za działkę budowlaną bez podstawy prawnej. Sankcjonuje to bowiem działania prawodawcy, który wprowadził w życie normę wadliwą, odnoszącą się do pustego zbioru faktów prawnych. Przytoczone w skardze kasacyjnej stanowisko komentatora wskazuje natomiast, że to wadliwe rozwiązanie normatywne w kolejnych ustawach doczekało się zmiany polegającej m. in. na zrekonstruowaniu przesłanki temporalnej w stosunku do nieruchomości gruntowych, poprzez przyznania odszkodowania za działki, jeżeli poprzedni właściciel został pozbawiony faktycznego władania działką po 5 kwietnia 1958 r. Sam ustawodawca zatem w kolejnych regulacjach dotyczących przedmiotowej kwestii dostrzegł, że w stosunku do działek gruntu objętych dekretem warszawskim można co najwyżej posługiwać się kryterium temporalnym względem stanu faktycznego władania, a nie względem utraty prawa własności. W stanie prawnym poprzedzającym te nowelizacje powstał natomiast problem stosowania przepisu art. 53 ust.2 ustawy i nadania mu znaczenia usuwającego wskazaną wadliwość regulacji. Jest oczywiste, że w takim stanie rzeczy przepis ten nie mógł podlegać wyłącznie wykładni językowej, ta prowadzi bowiem do wniosku o braku możliwości jego stosowania w pewnym zakresie, czyniąc regulację ustawową nieskuteczną i pozbawioną przedmiotu. Założenie racjonalności ustawodawcy sprzeciwia się takiej praktyce. W takiej sytuacji konieczne jest zaaprobowanie wykładni celowościowej, która może doprowadzić do uzyskania przez regulację jakiegoś zakresu zastosowania. Orzekając w 1973 r. o odszkodowaniu za działkę niezabudowaną takich zabiegów dokonał organ, wskazując w uzasadnieniu na dwie okoliczności: odjęcie własności na podstawie dekretu warszawskiego i przekazanie gruntu na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego na podstawie decyzji lokalizacyjnej z 1971 r. Stanowisko organu nadzoru, że nie stanowiła taka interpretacja i zastosowanie przepisu rażącego naruszenia prawa, a norma art. 53 ust. 2 ustawy mogła stanowić podstawę do orzekania o odszkodowaniu za działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, jest uprawnione. Organ nadzoru nie dokonał w efekcie nieuprawnionego utożsamienia pojęć: "przejście prawa własności" i "utrata władztwa", lecz zaakceptował wykładnię dokonaną przez organ orzekający o odszkodowaniu, która znajduje uzasadnienie, albowiem usuwa skutki wadliwej redakcji przepisu, kontrfaktycznej i sprzecznej z art. 1 dekretu warszawskiego, umożliwia w praktyce zastosowanie normy art. 53 ust 2 ustawy także do działek budowlanych, a poprzez umożliwienie uzyskania odszkodowania działa na korzyść osób pozbawionych prawa własności. Z tych względów nie można ani przyjąć, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej (ze względu na obowiązywanie art. 53 ust. 2 ustawy), ani że została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, albowiem odnosił się on literalnie wyłącznie do działek, które przeszły na własność Państwa po wejściu w życie ustawy. Konieczne w przypadku tego przepisu zabiegi interpretacyjne uzasadniały odstąpienie od rozumienia językowego i przyjęcie wykładni celowościowej, skutkującej objęciem zakresem przepisu takich działek budowlanych, którymi władanie poprzedni właściciele utracili po dniu wejścia w życie ustawy. Z podanych względów Sąd I instancji nie naruszył art. 53 ust. 3 ustawy, albowiem przepisu tego nie stosował. Względy systemowe i wyznaczenie zakresów stosowania na podstawie art. 53 ust. 2 i ust. 3 też nie są wystarczające dla usunięcia wątpliwości co do tego, jakich działek budowlanych w istocie może dotyczyć art. 53 ust. 2 ustawy. Nie naruszył także Sąd I instancji art. 53 ust. 2 ustawy, albowiem zaakceptowany sposób jego interpretacji nie jest wadliwy i znajduje uzasadnienie. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kp.a., a oddalając skargę Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.