Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1671/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 27 par. 1 pkt 1 i pkt 7
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie Małgorzata Borowiec NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 sierpnia 2007r. sygn. akt II SA/Ol 704/07 w sprawie ze skargi Biura Podróży "[...]" spółki z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego – zarzutów do postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Biura Podróży "[...]" spółki z o.o. z siedzibą w O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 10 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 704/07 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...]; nr [...] oraz postanowienie z dnia [...] znak: [...] wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w drodze wykonania zastępczego w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego naruszonego przez Spółkę pasa drogowego ulic: [...] i [...] w O. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia. Można je wnosić tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), składa się je tylko wówczas, gdy naruszono istotne zasady postępowania egzekucyjnego lub, gdy egzekucja jest niedopuszczalna.

Skarżąca złożyła szereg zarzutów. Jednak w ocenie Sądu tylko dwa z nich zasługują na uwzględnienie, pierwszy dotyczący niewłaściwego określenia w tytule wykonawczym wierzyciela i drugi, będący konsekwencją pierwszego, polegający na braku pieczęci urzędowej wierzyciela na tytule wykonawczym. Organy I i II instancji uznając te zarzuty za nietrafne wskazały, że na podstawie pełnomocnictwa z dnia 21 listopada 2002 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. został upoważniony przez Prezydenta Miasta O. do załatwiania spraw występowania m.in. w sprawach egzekucyjnych. Oznaczać to ma, że wymieniony organ może jednocześnie działać jako organ egzekucyjny. W konsekwencji zdaniem Kolegium znajdująca się na tytule wykonawczym pieczęć jest pieczęcią wierzyciela Pogląd ten należy uznać za błędny, co jest zapewne wynikiem braku pogłębionej analizy stanu dotyczącego tej kwestii. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e. tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel. Już chociażby ten zapis wskazuje na to jak istotnym jest wskazanie właściwego podmiotu - wierzyciela od którego pochodzi tytuł wykonawczy, będący podstawą egzekucji wszczętej na wniosek wierzyciela. Z art. 1a pkt 13 u.p.e. wynika, że przez pojęcie wierzyciela rozumie się – podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Pojęcie to precyzuje art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e. wskazując, że uprawnionym tym jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji. Zatem należy odpowiedzieć na kluczowe dla rozwiązania tego problemu pytanie, czy działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O. Dyrektor MZDMiZ w O. jest, jak sądzą organy wydające zaskarżone postanowienia -wierzycielem, ewentualnie czy wierzycielem jest Miejski Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni w O., figurujący na pieczęciach na tytule wykonawczym w miejscach przeznaczonych dla określenia wierzyciela. Jak wynika z cyt. art. 5 u.p.e., aby wskazane wyżej dwa podmioty mogły być uznane za wierzyciela, musiałyby uzyskać status organu jednostki samorządu terytorialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie takiego statusu uzyskać nie mogły. Z treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) wynika, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Zgodnie z art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu (takim jest O.) zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta. Z tego wynika, że zarządcą drogi, którą Skarżąca ma przywrócić do stanu poprzedniego jest Prezydent Miasta O. Obowiązki zarządcy drogi wykonuje on przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, którym jest MZDMiZ w O. utworzony na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prezydent Miasta O. dnia 21 listopada 2002 r. udzielił na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych pełnomocnictwa Dyrektorowi MZDMiZ P. J. i jego zastępcy J. B. do załatwiania w jego imieniu spraw w zakresie statutowych zadań MZDMiZ, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, występowania w sprawach sądowych i egzekucyjnych i udzielania dalszych pełnomocnictw.

W ocenie Sądu ani z powyższego pełnomocnictwa ani z zapisów art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby MZDMiZ w O. lub jego dyrektorzy stali się organami jednostki samorządu terytorialnego, mogącymi być wierzycielami w przedmiotowej sprawie. Wierzycielem nadal pozostaje Prezydent Miasta O., bowiem zarząd drogi i pełnomocnicy jedynie pomagają zarządcy (Prezydentowi) wykonywać obowiązki lub załatwiają sprawy, ale jedynie w jego imieniu, nie w imieniu własnym. Oceniając to czy zarząd drogi lub jego dyrektor może być w przedmiotowej sprawie organem jednostki samorządu terytorialnego a w konsekwencji wierzycielem należy posiłkować się literaturą i orzecznictwem dotyczącymi art. 5 k.p.a. i 39 ustawy o samorządzie gminnym. Obecnie zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. pojęciem organów jednostek samorządu terytorialnego ustawa obejmuje organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin i powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. W kontekście art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organy te, mając umocowanie w materialnym prawie administracyjnym, mogą wydawać decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych. Wszystkie ustawy samorządowe wymieniają dwie grupy organów samorządu - organy stanowiące i wykonawcze. Te pierwsze to rada gminy, powiatu i sejmik województwa, w gminie mogą też funkcjonować organy stanowiące jednostek pomocniczych, dzielnic, osiedli, sołectw1 innych. Co do organów wykonawczych to szczególną pozycję wśród nich zajmują wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta oraz marszałek województwa. Do tej kategorii należy zaliczyć też organy związków komunalnych. Przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. nie wymienia natomiast pośród organów samorządu terytorialnego organów jednostek pomocniczych gminy (zarządów dzielnic i osiedli) oraz sołtysów (art. 36-37 u.s.g.) jak również kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 9 ust. 1 u.s.g.). Część doktryny uważa, że jest to przeoczenie ustawodawcy, bowiem art. 39 ust. 4 u.s.g. stwarza możliwość przeniesienia na te podmioty uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych z zakresu właściwości ustawowej wójta lub burmistrza (prezydenta miasta). Podmioty te nie uznaje się jednak za organy gminy w znaczeniu ustrojowym niemniej, jeżeli będą upoważnione przez radę gminy do prowadzenia - orzecznictwa administracyjnego - muszą być uznane za organy gminy w znaczeniu funkcjonalnym. Należy tu jednak podkreślić, że dotyczy to jedynie upoważnienia z art. 39 ust. 4 u.s.g. a nie z art. 39 ust. 2 u.s.g. (tzw. upoważnienia administracyjnego). W tym pierwszym przypadku chodzi o upoważnienie udzielane w drodze uchwały rady gminy będące aktem prawa miejscowego, wywołującym skutki na zewnątrz organów administracji (postanowienie SN z 27.06.2001 r. II CKN 880/00 OSN z 2002 r. Nr 3poz. 33 i glosa do niego B. Adamiak). Upoważniony podmiot staje się organem wydającym akty administracyjne w imieniu własnym (wyrok NSA z 24.06.1994 r. SA/Łd 1417/94 OSP 1996 Nr 5 poz. 101). Wydając akty administracyjne, jako organ, należy wówczas zaznaczyć nie jednostkę organizacyjną gminy lub inny podmiot, lecz kierownika tejże jednostki lub organ innego podmiotu. Upoważnienie to nie jest pełnomocnictwem administracyjnym, ale aktem przenoszącym kompetencje. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Rozwiązanie zastosowane w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta O. - upoważnienie Dyrektora MZDMiZ oparte na przepisie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, jest odmienne od upoważnienia z art. 39 ust. 4 u.s.g. i tożsame z upoważnieniem z art. 39 ust. 2 u.s.g. W obydwu tych rozwiązaniach upoważnieni pracownicy wydają akty administracyjne w imieniu mocodawcy, co jasno wynika z tych przepisów. Tego typu upoważnienia są jedynie sposobami wykonywania kompetencji administracyjnych przyznanych wójtowi (prezydentowi miasta) i nie skutkują pozbawieniem ich organu wykonawczego gminy. Wójt (prezydent miasta) niezależnie od tego upoważnienia może w każdej chwili załatwić daną sprawę, ponieważ upoważnienie to stanowi akt wewnętrzny w ramach dekoncentracji wewnętrznej), ponieważ upoważnienie to może być w każdej chwili przez wójta cofnięte. Z takiej możliwości skorzystał też w niniejszej sprawie Prezydent Miasta O., wydając w toku sprawy postanowienie o wykonaniu zastępczym i inne orzeczenia, czym niejako potwierdził powyższe wywody, że on jest wierzycielem a nie Dyrektor MZDMiZ w O.

Z treści art. 33 pkt 10 u.p.e. wynika, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Przepisy art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e. stanowią, że tytuł wykonawczy zawiera oznaczenie wierzyciela i odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela. Z tytułu wykonawczego wystawionego w niniejszej sprawie wynika, że jako wierzyciel wskazany w nim jest Miejski Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni w O. a pieczęć urzędowa jest również wystawiona przez ten podmiot. Jak już wyżej wskazano podmiot ten nie może być wierzycielem w niniejszej sprawie, bowiem jest nim Prezydent Miasta O., który powinien być wskazany na tytule wykonawczym jako wierzyciel z jego pieczęcią urzędową.

Kategoryczny zwrot użyty przez ustawodawcę art. 27 § 1 u.p.e. "tytuł wykonawczy zawiera" oznacza, że tytułem wykonawczym będzie tylko taki dokument, który będzie posiadał wszystkie elementy składowe, o których mowa w treści art. 27 § 1 u.p.e.. Brak któregokolwiek stanowi podstawę dla zobowiązanego do złożenia zarzutów. Stanowi o tym wprost art. 33 pkt 10 u.p.e.. Zauważyć należy, iż nie ma podstaw do różnicowania składowych tytułu wykonawczego ze względu na ich ważność w postępowaniu egzekucyjnym. Każdy z nich posiada charakter formalny a wszystkie razem tworzą dokument, na podstawie którego można prowadzić legalne, skuteczne postępowanie egzekucyjne w administracji. Taki pogląd reprezentowany jest też w orzecznictwie (wyrok NSA z 06.05.1998 r. sygn. akt. SA/Sz 1477/97) i doktrynie (Z. Leoński w R. Hauser, Z. Leoński w Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. II CH Beck, Warszawa 2004, s. 95-96).

Pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne.

Odnośnie zarzutu zastosowania przez organ egzekucyjny najbardziej drastycznego środka egzekucyjnego, stwierdzić należy, że z art. 7 § 1 u.p.e. wynika, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z § 2 w/w art. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jest oczywistym, iż środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego jest grzywna w celu przymuszenia. I tak zgodnie z art. 119 § 1 w/w ustawy grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Na Skarżącej ciążył obowiązek o charakterze niepieniężnym wynikający z decyzji z dnia [...] mocą której orzeczono o przywróceniu do stanu poprzedniego naruszonego pasa i drogowego zajętego przez umieszczenie na nim bez zezwolenia budynku – pawilonu Biura Podróży "[...]". Wymieniona decyzja stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Również skarga na decyzję Kolegium do WSA w O. została oddalona wyrokiem z 30 marca 2006 r. Z powyższego wynika, że na organie ciążył obowiązek dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że biorąc pod uwagę to, iż wcześniej zastosowany dwukrotnie środek egzekucyjny tj. grzywna w celu przymuszenia nie przyniosła rezultatu, orzeczenie wykonania zastępczego należy uznać za uzasadnione. Oceny tej nie zmienia fakt późniejszego uchylenia (już po orzeczeniu wykonania zastępczego) postanowienia o orzeczeniu grzywny (jednej). Na marginesie należy tu jedynie wskazać, że uchylenie orzeczenia o zastosowaniu grzywny nie było prawidłowe zważywszy na to, że została ona nałożona jeszcze przed uprawomocnieniem się (24 stycznia 2006 r.) postanowienia WSA w Olsztynie o wstrzymaniu wykonywania decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego, a zatem zanim postanowienie stało się wykonalne (o czym będzie dalej). Zatem grzywna dnia 10 stycznia 2006 r. mogła być zastosowana. Jednak jak podano wyżej wystarczającym było nawet jednokrotne zastosowanie grzywny, przy niezastosowaniu się do obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego pasa drogowego. Bowiem na organie nie spoczywa obowiązek kilkukrotnego uprzedniego nałożenia grzywny w celu przymuszenia zanim orzeknie o wykonaniu zastępczym, gdyż jest uprawniony od razu do zastosowania takiego środka egzekucyjnego. Nie bez znaczenia jest też tu to, że pomimo iż obowiązek ciążący na Skarżącej wynika z ustawy o drogach publicznych to faktycznie chodzi tu o rozbiórkę budynku. Z treści art. 121 § 4 u.p.e. wynika, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego np. rozbiórki budynku, grzywnę w celu przymuszenia stosuje się tylko jednorazowo. Zatem, przechodząc na grunt niniejszej sprawy wymaganie od organu orzekania następnych grzywien nie byłoby słuszne. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 33, 128 § 4 u.p.e. jest niezasadny.

Nie ma racji Skarżąca, że Kolegium błędnie ustaliło stan faktyczny przyjmując, iż zarzuty zawarte w piśmie z 8 czerwca 2006 r. zostały wniesione z uchybieniem terminu i stanowią uzupełnienie zarzutów złożonych 18 stycznia 2006 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia poprzedniego postanowienia SKO wydanego w tej sprawie wyrokiem WSA w Olsztynie z 19 grudnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Ol 871/06), w którym to Sąd przesądził, że istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania zarzutów, bowiem zostały wniesione w terminie. Choć organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu nie podzielił stanowiska Sądu, to jednak świadom treści art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, rozpoznał wszystkie zarzuty, uzasadniając swoje stanowisko. Stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z 19 grudnia 2006 r. związany jest również niniejszy Sąd, zatem zbędne są dalsze wywody co do konieczności rozpoznania zarzutów do postępowania egzekucyjnego przez organy administracji a obecnie i przez Sąd.

Nie można uznać też za słuszne stanowiska Skarżącej, że organ egzekucyjny był zobowiązany wraz z orzeczeniem o wykonaniu zastępczym doręczyć odpis tytułu wykonawczego a nie jego kserokopię, jak to zrobił. Zgodnie z art. 128 § 1 pkt 1 u.p.e. w celu zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, z którego wynika wprost, że odpis tytułu wykonawczego doręcza się o ile nie został doręczony wcześniej. Strony nie kwestionują, że tytuł wykonawczy doręczono skarżącej wcześniej w dniu 11 stycznia 2006 r. Stanowisko takie zaprezentował też NSA w wyroku z 23 grudnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2370/97 Lex Nr 48220).

Niesłuszny jest też zarzut Skarżącej, że organ egzekucyjny wydał tytuł wykonawczy nieskutecznie, tj. w momencie, gdy decyzja z [...] nakładająca obowiązek w postaci przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego nie była wykonalna. Niewątpliwym jest, że tytuł wykonawczy został wydany 10 stycznia 2006 r. W przedmiotowej sprawie WSA w Olsztynie postanowieniem z 2 stycznia 2006 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji SKO z [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego. Z akt tej sprawy (notatka urzędowa k. 33 niniejszych akt sądowych) wynika, że postanowienie z [...] doręczono SKO 12 stycznia 2006 r. a skarżącej 14 stycznia 2006 r. a jest ono zgodnie z art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżalne, i wobec jego nie zaskarżenia uprawomocniło się dopiero 24 stycznia 2006 r. i z tym momentem stało się ono wykonalne (art. 168 § 1 P.p.s.a.; tak też: Komentarz do P.p.s.a., T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Wyd. Prawnicze 2005 s. 301 teza 20). Skoro postanowienie o wstrzymaniu wykonalności z 2 stycznia 2006 r. nie było wykonalne 10 stycznia 2006 r., to organ egzekucyjny mógł wydać tytuł wykonawczy a także orzec grzywnę w celu przymuszenia.

Nie sposób przychylić się też do stanowiska Skarżącej jakoby organ egzekucyjny wskazał nieprawidłową podstawę prawną obowiązku w tytule wykonawczym. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostało wprowadzone rozróżnienie między podstawą prawną egzekwowanego obowiązku (art. 27 § 1 pkt 3) oraz podstawą prawną prowadzenia egzekucji (art. 7 § 1 pkt 6). Skarżąca wskazuje na nieprawidłowość tej pierwszej. Przez wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku należy rozumieć powołanie decyzji, z mocy której na zobowiązanym ciąży egzekwowany obowiązek, a w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika wprost z przepisu prawa wskazanie aktu prawnego, miejsca jego publikacji oraz numeru przepisu nakładającego obowiązek. Nie jest konieczne wskazanie przepisów prawa materialnego, na podstawie których została wydana decyzja nakładająca obowiązek (P. Przybysz, Komentarz do Postępowania egzekucyjnego w administracji. Wyd. Prawnicze 2003 r. s. 108 teza 8 i wyrok NSA z 7 listopada 2000 r. I SA/Ka 1187/99 Lex Nr 45537 i podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 16 lutego 2006 r. w sprawie III SA/Wa 1824/05 Lex Nr 19316). Z powyższego wynika, że zarzut w tym zakresie jest bezzasadny, gdyż tytuł wykonawczy jako podstawę prawną wskazuje decyzję z [...] Nr [...] orzekającą o przywróceniu do stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego.

Odnośnie zarzutu skarżącej, iż SKO nie ustosunkowało się do zarzutu Skarżącej, iż organ egzekucyjny w postanowieniu z dnia [...] nie wskazał strony postępowania, co spowodowane było jego niejasnością i niewykonalnością, przyznać należy, że był on jak słusznie wskazało Kolegium niejasny i takim pozostał do chwili obecnej, bowiem z postanowienia organu egzekucyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. wynika wprost, kto jest adresatem a zarazem stroną postępowania w którym wydano te orzeczenie. W sytuacji kiedy zażalenie sporządzone zostało przez zawodowego pełnomocnika, w stanie faktycznym wskazanym wyżej, wymaganie od organu II instancji domagania się od pełnomocnika Skarżącej sprecyzowania tego zarzutu byłoby zbyt daleko idące i wykraczające poza ramy art. 7 i 124 § 1 k.p.a., bowiem zarzut był oczywiście bezzasadny.

Wreszcie za niezasadny należało uznać zarzut skargi o naruszeniu przez SKO art. 7, 8 i 10 § 1 k.p.a. wyrażający się zaniechaniem obowiązku poinformowania skarżącej o zebraniu całości materiału dowodowego i umożliwienia Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co doprowadziło do nie ustalenia w sprawie rzeczywistego stanu faktycznego. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Kolegium, które słusznie podaje, że celem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 10 § 1 k.p.a. było m. in. zapobieżenie zaskakiwaniu strony przed wystąpieniem dowodów czy też innych żądań o których istnieniu strona nie wiedziała. Chodzi tu jednak o żądania lub dowody pochodzące od innych stron i uczestników postępowania a także dokumenty, które zebrał organ w postępowaniu dowodowym bez udziału strony. W niniejszej sprawie nie ma dowodów, o których istnieniu strona nie wiedziała przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, jak również nie pojawiły się takowe w postępowaniu w II instancji. Ponadto strona skarżąca była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika i doskonale wiedziała o toczącym się postępowaniu, co wynika z podejmowanych w nim czynności. Zarzut ten mógłby ewentualnie być uwzględniony, gdyby Skarżąca wykazała, że brak zawiadomienia Skarżącej miał wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednak Skarżąca nawet nie wskazała jakich czynności dokonałaby gdyby została zawiadomiona w trybie art. 10 § 1 k.p.a. i nie wykazała się żadną argumentacją przemawiającą, że takie zaniechanie organu miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, jedynie gołosłownie zarzuca, że tak było. Reasumując nawet gdyby przyjąć, że doszło do zaniechania z art. 10 § 1 k.p.a. to nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (zaskarżonego rozstrzygnięcia).

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 1 oraz pkt 7 u.p.e. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż wskazanie w tytule wykonawczym jako wierzyciela Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. oraz umieszczenie odcisku pieczęci urzędowej tej instytucji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy podczas, gdy okoliczność ta w ocenie Kolegium nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy,

2. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 27 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e, co polegać miało na uchyleniu postanowienia Kolegium, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie całości i oddalenie skargi lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej kosztów procesu, a w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według spisu, a w przypadku nieprzedłożenia spisu według norm wskazanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez Sąd pierwszej instancji. Choć Kolegium zgadza się poglądem Sądu, iż zarówno Miejskiemu Zarządowi Dróg, Mostów i Zieleni w O., jak i jego dyrektorom nie sposób przypisać statusu organu jednostki samorządu terytorialnego w znaczeniu ustrojowym, to nie sposób podzielić stanowiska, iż wskazanie w tytule wykonawczym jako wierzyciela Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O., stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, iż wierzycielem w przedmiotowej sprawie jest tylko i wyłącznie Prezydent Miasta O. Wynika to wprost z przepisu prawa tj,. z art. 19 ustawy o drogach publicznych poprzedzonego analizą art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. działa natomiast na podstawie upoważnienia wierzyciela, w imieniu Prezydenta Miasta O. Ani bowiem pełnomocnictwo Prezydenta Miasta O., ani zapisy art. 21 ustawy o drogach publicznych nie przenoszą na dyrektora jednostki organizacyjnej utworzonej do wykonywania obowiązków zarządcy drogi, uprawnień i kompetencji wierzyciela. W przedmiotowej sprawie zarządca drogi skorzystał z uprawnienia, jakie mu daje art. 21 ustawy o drogach publicznych i powierzył wykonywanie swoich obowiązków utworzonej jednostce organizacyjnej. Z artykułu 21 ust. la tej ustawy wynika, iż zarządca drogi, (a więc w tej sprawie wierzyciel) może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Zwrot "w szczególności" oznacza, iż może określić inny zakres upoważnienia. Generalnie może on zatem upoważnić danego pracownika do załatwienia każdej sprawy, do której załatwienia uprawniony jest on sam, czyli również do występowania w sprawach egzekucyjnych. Zauważyć jednak należy, iż załatwienie sprawy przez upoważnionego przez Prezydenta Miasta O., np. sporządzenie tytułu wykonawczego, będzie nadal traktowane jako działanie zarządcy drogi. Upoważniony pracownik nie będzie bowiem działał jako organ samodzielny, ale tylko w imieniu i z upoważnienia zarządcy drogi-wierzyciela, czyli Prezydenta Miasta O. i w granicach jego kompetencji. Podobne wnioski wypływają z lektury orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2005r., (sygn. akt. FSK 2667/04, publ. LEX nr 187757).

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie Miejski Zarząd Dróg Mostów i Zieleni w O. nie działał we własnym, lecz w imieniu Prezydenta Miasta O. i jednocześnie jednostka ta została utworzona, aby realizować zadania Prezydenta Miasta O., to nie jest wielkim błędem określenie jej mianem "wierzyciela", gdyż jak wskazano powyżej wszystkie działania podjęte przez tę jednostkę są odbierane jako działania wierzyciela. Z tego też powodu Kolegium nie widzi błędu także w postępowaniu polegającym na przystawieniu pieczęci Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. jako pieczęci wierzyciela.

Gdyby jednak Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, iż przystawienie pieczęci Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. nie stanowi uchybienia, zwrócić należy uwagę na charakter tego naruszenia. Otóż w ocenie Kolegium zarówno oznaczenie jako wierzyciela Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. jako wierzyciela i przystawienie pieczęci wymienionej instytucji jako pieczęci wierzyciela nie stanowi uchybienia, które uzasadniałoby uchylenie postanowienie Kolegium. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O ile jednak uznamy, iż w przedmiotowej sprawie Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O., który przecież był upoważniony do działania i czynił to w imieniu wierzyciela (Prezydenta Miasta O.), nie zaś we własnym, to uchybienie w postaci przystawienia błędnej pieczęci i określenia wierzyciela trudno uznać za mające istotny wpływ na wynik sprawy. Tytuł wykonawczy wystawił bowiem podmiot do tego uprawniony, zaś niefortunne określenie w nim wierzyciela nie ma wpływu na wynik sprawy. Dyrektor jednostki organizacyjnej działał, co prawda z upoważnienia Prezydenta Miasta O. jednak pieczęć powinien przystawić własną. Jakie bowiem byłoby ratio legis przepisów dotyczących upoważnienia pracownika jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw, skoro nie mógłby się on pod tym podpisywać, lecz każdorazowo występować o podpisanie i przystawienie pieczęci mocodawcy. Istota udzielania pełnomocnictwa polega wszak na tym, aby upoważnić dany podmiot załatwiania spraw, w tym podejmowania wiążących rozstrzygnięć, nie zaś jedynie przygotowania spraw (w sensie technicznym) przed podjęciem rozstrzygnięcia. Powyższe prowadzi do wniosku, iż o ile określenie w tytule wykonawczym Miejskiej Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. jako wierzyciela i przystawienie tym samym błędnej pieczęci można uznać za uchybienie, to jednak nie miało ono żadnego wpływu na wynik spawy.

Co się zaś tyczy naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazać należy, iż ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż skarga powinna być oddalona. W tej sytuacji uchylenie postanowienia Kolegium stanowi naruszenie wymienionego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie są trafne.

Wskazany w skardze kasacyjnej art. 27 § 1 pkt 1 oraz pkt 7 u.p.e. jednoznacznie stwierdza, że tytuł wykonawczy musi zawierać m. in. oznaczenie wierzyciela oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela. Skoro podmiot umocowany do działania w imieniu wierzyciela wierzycielem nie jest, to nie można podzielić stanowiska, że w sytuacji mającej miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie Miejski Zarząd Dróg Mostów i Zieleni w O. nie działał we własnym, lecz w imieniu Prezydenta Miasta O. i jednocześnie jednostka ta została utworzona, aby realizować zadania Prezydenta Miasta O., to nie jest wielkim błędem określenie jej mianem "wierzyciela", gdyż wszystkie działania podjęte przez tę jednostkę są odbierane jako działania wierzyciela. Z tego też powodu nie jest także błędem przystawienie pieczęci Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. jako pieczęci wierzyciela. Mimo to zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne – niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie przez sąd administracyjny, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, sąd uchylając decyzję na tej podstawie obowiązany jest wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne – por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., I OSK 407/05 (niepubl.). Najczęściej więc będzie to naruszenie przepisów postępowania polegające na niedopełnieniu przez organ wynikających z tych przepisów obowiązków dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy, posłużeniu się wobec strony zakazanymi przez prawo środkami lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, itp. Zaistniałe w rozpoznawanej sprawie uchybienie art. 27 § 1 pkt 1 oraz pkt 7 u.p.e. takiego charakteru nie ma, ponieważ jako wierzyciela wskazano podmiot (i posłużono się odciskiem jego pieczęci urzędowej), który wchodzi w skład szeroko rozumianego aparatu administracyjnego Prezydenta Miasta O. (mówiąc innymi słowy, "urzędu" wierzyciela za pomocą, którego realizuje on powierzone mu zadania) i jednocześnie prawidłowo, tj. zgodnie z art. 21 ustawy o drogach publicznych został umocowany do działania w imieniu Prezydenta Miasta O. również w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powyższe okoliczności dowodzą, że mimo jednoznacznie mylnego oznaczenia w tytule wykonawczym jako wierzyciela Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. nie można było zasadnie przyjąć, że chodzi tu o inne jakiekolwiek inne naruszenie przepisów postępowania, niż uchybienie tym przepisom mające charakter oczywistej omyłki. Oczywista omyłka może zaś zostać sprostowana (art. 113 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.), ponieważ już z jej charakteru wynika, że jest to naruszenie prawa nieistotne, a już na pewno nie mające jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Zresztą sam Sąd I instancji w uzasadnieniu swego wyroku zasadnie dowodził, że pozostałe zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w drodze wykonania zastępczego w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego naruszonego przez Spółkę pasa drogowego ulic: [...] i [...] w O. są bezzasadne. Nie ulega więc wątpliwości, że przeprowadzone w wyniku zaskarżonego wyroku powtórne postępowanie egzekucyjne w sprawie dałoby ten sam wynik, jak to, które było prowadzone w oparciu o kwestionowany tytuł wykonawczy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.