Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1492/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 987/15, w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 2[...] lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 987/15, oddalił skargę R. P. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żaganiu w dniu [...] lutego 2010 r. nakazał E. Z. rozbiórkę budynku wędzarni o powierzchni użytkowej 14,82 m2 z nieużytkowanym pomieszczeniem ubojni o powierzchni użytkowej 21,46 m2 zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w G., wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.

Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji rozbiórkowej wskazał na wydany w sprawie wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 kwietnia 2009 r., II SA/Go 725/08, uchylający wydaną w sprawie decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., oraz poprzedzającą ją decyzję PINB nr 69/2008 z dnia 25 kwietnia 2008 r., stwierdzającą brak podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem dotychczas zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek wędzarni stanowiącej własność E. Z..

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. LWINB po rozpatrzeniu odwołania E. Z., uchylił decyzję PINB w Żaganiu z dnia [...] lutego 2010 r. nie podzielając przesłanek do rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego wskazanych przez organ I instancji.

Na skutek skargi R. P., prawomocnym wyrokiem z dnia 29 września 2010r., II SA/Go 456/10 WSA w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Lubuskiego WINB z dnia [...] maja 2010 r.

WSA stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo oparł swą decyzję na przepisie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd podkreślił też, że w sprawie nie budziło wątpliwości organów obu instancji, że nie miała miejsca samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz podjęcie robót budowlanych wymagających ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, skutkujących powstaniem nowych obiektów, jak garażu, którego przeznaczenie następnie zmieniono na ubojnię oraz wędzarnię i komin. Sąd zwrócił też uwagę na to, iż organ II instancji wykazał, że biorąc pod uwagę wyłączenie z powierzchni zabudowanej nieczynny już zbiornik na obornik, to i tak powierzchnia zabudowy przekracza 50 %. Spełnienie tej przesłanki, w ocenie Sądu może uzasadniać wydanie decyzji o rozbiórce obiektów wybudowanych w warunkach samowoli. Nadto Sąd stwierdził, iż ciągła emisja jaką powoduje przedmiotowy obiekt, nawet w warunkach, gdy nie jest szkodliwa dla zdrowia człowieka, jest uciążliwa i powoduje oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości na tyle niekorzystnie, iż wpływa na ich sposób zagospodarowania.

Organ II instancji przeprowadził w dniu 18 stycznia 2011 r. oględziny, w wyniku których ustalił stan faktyczny a następnie decyzją z dnia 14 lutego 2011 r. ponownie uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB w Żaganiu z dnia [...] lutego 2010 r. i jednocześnie orzekł merytorycznie nakładając na E. Z. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku wędzarni zlokalizowanego.

Uzasadniając powyższą decyzję organ odwoławczy ocenił, że przedmiotowy obiekt nie narusza ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta G. podjętego uchwałą Nr XXXVII/173/06 Rady Miasta Gozdnica z dnia 25 marca 2006r., w związku z czym brak jest okoliczności przemawiających za wydaniem nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r.

R. P. złożył skargę na powyższą decyzję.

WSA w Gorzowie Wlkp. Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., II SA/Go 158/11, uchylił decyzję organu II instancji.

Sąd stwierdził między innymi, że zaskarżona decyzja była niezgodna z oceną wyrażoną w poprzednio wydanym wyroku. Zdaniem WSA organ II instancji nie wykonał też obowiązku przeanalizowania obszaru oddziaływania na działki sąsiednie i w ponownie prowadzonym postępowaniu winien to wskazanie wykonać.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., II OSK 1789/11, oddalił skargi kasacyjne.

NSA stwierdził, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy dokonał ponownych obliczeń, które doprowadziły go do wniosku, że podana w planie wartość 50% nie została przekroczona zabudową przedmiotowej nieruchomości. Z tych też przyczyn NSA podzielił twierdzenia stron skarżących kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. jakkolwiek nie powodowało to konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zdaniem NSA Sąd I instancji trafnie uznał, że w sprawie nie wykonano wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w poprzednim prawomocnym wyroku, odnośnie przeanalizowania obszaru oddziaływania samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, z uwzględnieniem szczególnych cech działalności wędzarni. Nie było bowiem wystarczającym powołanie się przez inwestora na decyzję udzielającą pozwolenia na wprowadzenia gazów i pyłów do powietrza, bowiem decyzja taka świadczy jedynie o możliwości legalnego korzystania ze środowiska pod warunkiem zachowania warunków w niej określonych. W żaden sposób jednak decyzja ta nie określa wpływu przedmiotowego obiektu na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, co wynikało ze wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 29 września 2010r.

Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Lubuski WINB uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. uwzględniając, między innymi okoliczność, że adresat zaskarżonej decyzji zmarł w dniu [...] września 2011 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żaganiu w dniu [...] marca 2014 r. wydał decyzję nr 36/2014, którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał I.Z., M. Z. i R. Z. dokonać rozbiórki budynku wędzarni o powierzchni zabudowy 44,4 m2, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] 10 w G., wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. bowiem rozpatrywany obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej w G. Nr XXXVII/173/06 z dnia 25 maja 2006 r. Budowa obiektu nie spowodowała przekroczenia ustalonych tym planem wskaźników powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Jednak budynek został wybudowany przy granicy działki sąsiedniej, co powoduje, że nie spełnia on wymagań przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tego względu zdaniem PINB niemożliwe jest usunięcie niedopuszczalnego z punktu widzenia przepisów technicznych pogorszenia przez obiekt warunków użytkowych dla otoczenia i w konsekwencji nakazano jego rozbiórkę.

Lubuski WINB decyzją z dnia [...] maja 2014 r., uchylił decyzję PINB w Żaganiu z dnia [...] marca 2014 r. wskazując, że organ I instancji nie wykazał z jakich konkretnie przyczyn wskazane jednak w sposób ogólnikowy naruszenia przepisów techniczno-budowlanych powodują pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia ze względu na budowę przedmiotowego obiektu, co skutkować musiało uchyleniem decyzji rozbiórkowej i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

WSA w Gorzowie Wlkp., prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., II SA/Go 531/14, po rozpoznaniu skargi R. P., uchylił decyzję organu odwoławczego.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w świetle przepisu art. 153 p.p.s.a. jako zagadnienie przesądzone w rozpatrywanej sprawie należało przyjąć ustalenie, że budowę obiektu wędzarni zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., w związku z czym powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przesądzono także, podając, że wynika to z wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., II OSK 1789/11, zgodność inwestycji z § 35 uchwały nr XXXVII/173/06 Rady Miasta Gozdnica z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gozdnica (Dz. Urz. Woj. Lubus. Nr 68 poz. 1473). Przepis § 35 ust. 3 tej uchwały określa parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu a mianowicie: 1) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – nie więcej niż 50 %; 2) powierzchnia biologicznie czynna – nie mniej niż 30 %. Zostało przyjęte, że obiekt wędzarni nie został zrealizowany niezgodnie z przeznaczeniem terenu, określonym w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według Sądu LWINB ograniczając się jedynie do oceny poprawności postępowania organu pierwszej instancji i uchylając się od dokonania własnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, uchybił przepisom art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a.

Udzielając wskazań co do dalszego postępowania Sąd nawiązał do wydanych już wyroków w sprawie, zwracając uwagę, że stosownie do tych orzeczeń organ odwoławczy był zobowiązany do zbadania, czy w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany lub jego część, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Sąd wskazał przy tym, że badając zaistnienie tej przesłanki należy badać zgodność z prawem inwestycji w jej całokształcie a postępowanie to zmierzać ma do doprowadzenia inwestycji do stanu odpowiadającego przepisom prawa.

Sąd wskazał, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma wyłącznie zastosowanie w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis ten odnosi się wyłącznie do wymiaru zastosowania konkretnej procedury legalizacyjnej, ale już nie wymiaru czasowego stanu prawnego, który powinien być uwzględniony przy użyciu tej konkretnej procedury. Oznacza to, że zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami prawa budowlanego powinny znaleźć zastosowanie obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd podkreślił, że przedstawioną w odniesieniu do aktów prawa miejscowego zasadę sankcjonowania porządku prawnego, tj. stosowania przepisów powszechnie obowiązujących w dacie orzekania przez organ, z tych samych przyczyn odnosić można także do przepisów rozporządzenia określającego warunki techniczne inwestycji. W tym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego wskazując, że ustawodawca w cyt. przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 użył czasu teraźniejszego – "powoduje", co wskazuje na konieczność przeprowadzenia oceny stanu faktycznego co do zaistnienia tej przesłanki, to jest powodowania pogorszenia warunków użytkowych, według stanu prawnego z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej. W czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu organ stosuje przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego przy ocenie, czy możliwe do dokonania zmiany i przeróbki doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji.

Podkreślono, że odniesienie się do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma służyć wykazaniu zgodności inwestycji z prawem, w rozumieniu art. 37 ust. 1 ab initio ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bowiem tej oceny istotnie dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie budowy, ale dla oceny możliwości zalegalizowania stwierdzonej już samowoli budowlanej w rozumieniu ww. przepisu, stanowić może pewien wzorzec, w oparciu o który organ dokonuje weryfikacji czy dany obiekt nie powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i zbadania, jakie ewentualnie czynności (roboty budowlane) pozwoliłyby na usunięcie tych zagrożeń i pogorszeń.

Wskazano, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie, nie tyle czy wybudowany obiekt narusza przepisy techniczno - budowlane, co czy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, to jest oddziałuje na otoczenie w stopniu, który z punktu widzenia tych przepisów jest nie do zaakceptowania i nie daje się wyeliminować. W odniesieniu do przesłanki wymienionej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. konieczne jest również wykazanie, że w okolicznościach danej sprawy nie jest możliwe usunięcie wskazanych pogorszeń lub zagrożeń w trybie określonym w art. 40 tej ustawy. Badania w powyższym zakresie nie przeprowadził organ pierwszej instancji a jedyną przesłankę, która w ocenie tego organu uzasadniała orzeczenie nakazu rozbiórki, stanowił fakt zrealizowania inwestycji niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd zwrócił uwagę, że w tym zakresie organ zdaje się pomijać, że w § 7 ust. 7 kpt 3 lit. a uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. dopuszczono sytuowanie obiektów w odległości mniejszej niż wynikająca z warunków technicznych, w szczególności w granicy działki, w przypadku gdy lokalizacja taka nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi, w tym higieniczno – sanitarnymi, o bezpieczeństwie i higienie pracy, o ochronie przeciwpożarowej oraz o drogach publicznych. Sąd wskazał również, że brak jest w orzeczeniu organu pierwszej instancji niezbędnej analizy czy doszło w rzeczywistości do powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Lubuski WINB decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymał w mocy decyzję rozbiórkową PINB w Żaganiu z dnia [...].03.2014 r. Organ odwoławczy ocenił, że rozpatrywany obiekt ze względu na swoją lokalizację powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych działek sąsiednich - działek nr 707/1 i 708, nadto powoduje również niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r. uchylił powyższą decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zakres aktualnej kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie tzw. samowoli budowlanej wyznacza przede wszystkim wyrok z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 531/14. Nie podlegało zatem ocenie przesądzenie o zastosowaniu przepisu art. 37 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r., jak też o zgodności zrealizowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu, w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gozdnica (zgodność z § 35 uchwały Rady Miasta z dnia 25 maja 2006 r.).

Z uzasadnienia wyroku z dnia 29 października 2014 r. wynika natomiast, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego, będzie dokonanie własnej merytorycznej oceny sprawy, w tym przede wszystkim rozważenie, czy w sprawie istnieją podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Według wskazania Sądu LWINB powinien odnieść się w tym zakresie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także do pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym wyników oględzin, przedłożonych ekspertyz. Według Sądu wyjaśnienia wymaga nie tylko kwestia emisji dymu, ale także szereg innych warunków, w tym ze szczególnym uwzględnieniem warunków przeciwpożarowych, jako że wynika to ze szczególnej funkcji obiektu, a uchybienie tym warunkom może doprowadzić do powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Skoro, jak zwrócił na to uwagę Sąd w wyroku z dnia 29 października 2014 r., zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym nie jest tylko rozważenie, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz rozważenie, jak należy daną indywidualnie rozpatrywaną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, co wyraża się obowiązkiem ponownego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to nie ulega wątpliwości, że rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien dochować również zasad ogólnych postępowania, w tym czynnego udziału strony w postępowaniu, określonej w art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd stwierdził, że LWINB prowadząc postępowanie w wyniku wyroku WSA z dnia 29 października 2014 r. nie wypełnił należycie swoich obowiązków związanych z zapewnieniem skarżącym czynnego udziału w tym postępowaniu i umożliwieniem wypowiedzenia się przez wydaniem zaskarżonej decyzji. Powyższe naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiło w ocenie Sądu wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd uznał jednak za zasadne odniesienie się także do pozostałych zarzutów skargi, w czym zawarł również wyrażenie stanowiska i oceny w zakresie skontrolowania, czy LWINB prawidłowo uwzględnił wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku z dnia 29 października 2014 r. (I SA/Go 531/14). Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji LWINB przyjął, że ze względu na funkcję obiektu będącego wędzarnią, samym swoim istnieniem powoduje ten obiekt niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Sąd uznał takie stanowisko za zbyt arbitralne a przede wszystkim wyrażone bez przeprowadzenia należytej i wszechstronnej analizy.

Wskazanie jako jednej z przesłanek wydania nakazu rozbiórki, wystąpienia niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia wymaga bowiem szczegółowego zbadania w toku prowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego (dowodowego), czy w dacie wydawania decyzji o rozbiórce można stwierdzić, że faktycznie ta przesłanka w sprawie wystąpiła. W powyższym zakresie organ odwoławczy powołał się na zapisy planu miejscowego (wskazując błędnie ich oznaczenie, na co zwrócono uwagę w skardze, ponieważ zamiast § 8 ust. 3 pkt 4 uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Gozdnica, przywołany został § 3 ust. 3 pkt 4 tej uchwały, który nie posiada takich podziałek redakcyjnych) o zakazie lokalizacji obiektów i urządzeń, których uciążliwość przekracza granice posiadanej nieruchomości oraz przekracza normy określane jako znacząco oddziaływujące na zdrowie ludzi i środowisko. W związku z tak określonym zakazem organ przyjął, że bez wątpienia dym powstający przy użytkowaniu obiektu wędzarni należy zaliczyć do czynników uciążliwych dla otoczenia.

W tym zakresie Sąd przyznał rację skarżącym zarzucającym błędne zastosowanie § 8 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego, podkreślając, że wymieniony zakaz dotyczy wyłącznie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska. Natomiast organ w żaden sposób nie wykazał, żeby tego typu obiekt jak wędzarnia (o powierzchni zabudowy 44,4 m²) zaliczał się, zgodnie z odrębnymi przepisami, do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Takie odniesienie się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania, nie może być traktowane, jako wykazanie pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, i to niedopuszczalnego, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W poprzednim wyroku Sąd wyraził jednoznaczny pogląd, że wystąpienie m.in. stanu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Podanie tylko, że wystąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków jest niewystarczające, ponieważ należy je określić ściśle, podając w jakich okolicznościach organ te nieprawidłowości upatruje.

Uznanie zatem, że samo istnienie obiektu wędzarni powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia jest dalece niewystarczające. W tym miejscu można zauważyć, że niezależnie od istnienia wędzarni zlokalizowanej na działce nr 1046, na sąsiednie nieruchomości oddziałuje emisja dymu pochodzącego ze znajdujących się w pobliżu innych obiektów, w których odbywa się spalanie, z wykorzystaniem takiego opału (węgiel, koks, drewno - nie tylko drzew liściastych), że dym z tego spalania, jak wynika ze zwykłego doświadczenia życiowego, nawet bez przeprowadzania badań analitycznych, może okazać się czynnikiem nie mniej uciążliwym dla otoczenia. Zatem to w konfrontacji m.in. z tymi czynnikami LWINB powinien wykazać, że to właśnie emisja dymu z wędzarni stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowania dla otoczenia.

W kwestii jednoznacznego stwierdzenia przez LWINB, że obiekt wędzarni powoduje również niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia z uwagi na usytuowanie go od budynku gospodarczego, znajdującego się na działce nr 707/1, w zbyt małej odległości, niż przewidziana w § 271 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego – Sąd wskazał, że jest to ocena, która budzi wątpliwości, bowiem nie wynika z należycie i wszechstronnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Organ powinien rozważyć przeprowadzenie oględzin i pomiarów w powyższym zakresie. Skarżący w skardze podnieśli, przedstawiając na poparcie swoich twierdzeń opinię przeciwpożarową opracowaną w lutym 2015 r. przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, że na podstawie tabeli z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie w.t.b. przyjęto bezwzględny wymóg zachowania minimalnej odległości 8 metrów, podczas gdy jest możliwe - biorąc m.in. pod uwagę usytuowanie budynków na działkach nr 1046 i nr 707/1 i ich usytuowanie względem siebie, kąt tworzony między ścianami zewnętrznymi obu budynków, odporność ogniową ścian i pokrycie dachu materiałem nierozprzestrzeniającym ogień - zmniejszenie wymagania odległości o 50 %, stosownie do § 271 ust. 11 rozporządzenia. Oznaczałoby to, że odległość 6 m. jest właściwa w świetle przepisów określających wymagania techniczne w tym zakresie i nie wpływa to ujemnie na stan bezpieczeństwa obu budynków.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę w dniu 24 września 2015 r. organ odwoławczy przeprowadził oględziny rozpatrywanego obiektu. W trakcie oględzin ustalono, że rozpatrywany budynek składa się z trzech części użytkowych: wędzarnia, chłodnia i magazynek. Dokonano pomiaru jego odległości od budynku gospodarczego na działce sąsiedniej nr 707/1. I tak, odległość mierzona z części budynku, w której urządzona jest wędzarnia wynosi 8,74 m, zaś z części w której urządzona jest chłodnia - 5,46 m. W trakcie oględzin zobrazowano również na kopii mapki sytuacyjno-wysokościowej występowanie kominów dymowych w budynkach na działce własnej i działkach sąsiednich (na działce nr 1046 - 4 kominy, na działce nr 708 - 4 kominy, na działce nr 707/1 - 2 kominy). Ponadto ustalono, ze na działce sąsiedniej nr 708 w pasie równoległym do granicy z działką nr 1046 znajduje się zabudowa w postaci budynków gospodarczych oraz wiat. Do protokołu oględzin dołączono szkic sytuacyjny sporządzony na kopii mapki sytuacyjno- wysokościowej oraz fotografie przedmiotu oględzin - szt. 10.

LWINB decyzją z dnia [...] października 2015 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i powołując się na art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na I.Z., M. Z. i R. Z. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku wędzarni z chłodnią zlokalizowanego na działce nr 1046 przy ul. [...] 10 w G..

Organ wskazał, że z treści art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. wynika, iż w przypadku zaistnienia którejś z powyższych okoliczności organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości wyboru, lecz jest zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Natomiast ewentualna legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obligujące do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.

Zdaniem organu brak jest okoliczności przemawiających za wydaniem nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co przesądzono w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp., z dnia 29 października 2014 r.

Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie, nie tyle czy wybudowany obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane, co powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, to jest oddziałuje na otoczenie w stopniu, który z punktu widzenia tych przepisów jest nie do zaakceptowania i nie daje się wyeliminować. W odniesieniu do przesłanki wymienionej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., koniecznym jest również wykazanie, że w okolicznościach danej sprawy nie jest możliwe usunięcie wskazanych pogorszeń lub zagrożeń w trybie określonym w art. 40 ustawy.

PINB w Żaganiu pominął okoliczność, iż w myśl § 7 ust. 7 pkt 3 a planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczono sytuowanie obiektów w odległości mniejszej niż wynikająca z warunków technicznych, w szczególności w granicy działki, w przypadku gdy lokalizacja taka nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi, w tym higieniczno-sanitarnymi, o bezpieczeństwie i higienie pracy, o ochronie przeciwpożarowej oraz o drogach publicznych. W konsekwencji brak jest niezbędnej analizy, czy doszło w rzeczywistości do powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zdaniem Lubuskiego WINB ze względu na funkcje rozpatrywanego obiektu, stanowiącego element zakładu przetwórstwa mięsnego, nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W obowiązującym m.p.z.p. nieruchomość przy ul. [...] 10, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, oznaczona jest symbolem URI, a podstawowym przeznaczeniem tego terenu są usługi rzemieślnicze i wytwórcze z jednoczesnym zakazem przechowywania oraz uboju zwierząt. W § 8 ust. 2 planu miejscowego określono, że "zakazuje się wprowadzania funkcji uciążliwych dla otoczenia oraz użytkowania terenu na cele funkcji pogarszającej jakość środowiska, w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, w szczególności funkcji związanych ze składowaniem, gromadzeniem lub przetwarzaniem odpadów, złomu, zużytych pojazdów, maszyn i urządzeń, opakowań, paliw lub innych materiałów".

Zatem jakkolwiek jedna z funkcji przedmiotowego budynku (wędzarnia) nie jest wymieniona § 8 ust. 2 planu miejscowego to jednak wymienione w tym przepisie funkcje obiektów podano jako szczególne. Natomiast dym powstający przy użytkowaniu omawianego obiektu - wędzarni można zaliczyć do czynników uciążliwych dla otoczenia, w szczególności dla działki nr 708, która graniczy z obiektem, i dla działki nr 707/1 graniczącej z działką nr 1046, na której zlokalizowany jest obiekt jako że dym, bezpośrednio po jego wytworzeniu na skutek wędzenia wyrobów mięsnych, przedostaje się do powietrza atmosferycznego, które przedostaje się na teren w/w działek sąsiednich, położonych na obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako MN, którego podstawową funkcją jest mieszkalnictwo (§ 32 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego). Jednak zdaniem Lubuskiego WINB taka sytuacja nie powoduje nieodpuszczalnego pogorszenia przez omawiany obiekt warunków użytkowych działek sąsiednich - działek nr 707/1 i 708.

W § 35 ust. 6 planu miejscowego określono, że "dodatkowo nakazuje się aby działalność wytwórcza lub rzemieślnicza prowadzona zgodnie z przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym, była odseparowana w przypadku sąsiedztwa z terenami mieszkaniowymi i przestrzeniami publicznymi ogrodzeniem pełnym lub pasem zieleni izolacyjnej zimotrwałej, w sposób skutecznie zapobiegający wykraczaniu uciążliwości poza granice działki w szczególności ze względu na wytwarzany hałas, wibracje drażniące lub światło o dużym natężeniu lub ze względu na rodzaj działalności - jeśli mógłby on obniżać jakość środowiska zamieszkania". W związku z tym przedmiotowy obiekt, realizujący określoną działalność produkcyjno-rzemieślniczą, jest zlokalizowany na granicy z działką sąsiednią nr 708, przy czym funkcję ogrodzenia pełnego, o którym mowa w planie miejscowym pełni ściana zewnętrzna omawianego budynku.

Decyzją z dnia 18 listopada 2005 r. Starosta Żagański udzielił zakładowi: Rzeźnictwo i Wędliniarstwo, z siedzibą w G. przy ul. [...] 10 w G., pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z wędzarni zlokalizowanej na terenie zakładu określając dopuszczalne wielkości emisji związków gazowych. Termin ważności powyższej decyzji został ustalony do dnia 31 grudnia 2015 r., zaś sama decyzja pozostaje w obrocie prawnym jako rozstrzygnięcie ostateczne. W konsekwencji organ właściwy w sprawach ochrony środowiska działając na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska dopuścił możliwość funkcjonowania omawianego budynku wędzarni biorąc pod uwagę ewentualne wprowadzenie do środowiska zanieczyszczeń gazowych. Natomiast kontrola przeprowadzona w tym zakresie przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Zielonej Górze (protokół nr 1/2012 z dnia 18 czerwca 2012 r.) wykazała że emitowane do powietrza substancje nie przekraczają wielkości określonych w w/w decyzji Starosty Żagańskiego z dnia 18 listopada 2005 r., co świadczy, iż spełnione są obowiązujące normy dla rodzaju i ilości wprowadzanych do powietrza substancji.

Budynki znajdujące się na działkach sąsiednich wyposażone są w kominy dymowe, które również wprowadzają dym do atmosfery. Zatem komin odprowadzający dym z przedmiotowego budynku wędzarni nie jest jedynym urządzeniem tego typu na działce nr 1046 i działkach sąsiednich. Ponadto przedmiotowy budynek znajduje się w ciągu innych budynków wzdłuż granicy z działką nr 708, których wysokości nie są większe od budynku wędzarni. Zatem niezależnie od faktu istnienia budynku wędzarni ewentualna zabudowa działki nr 708 przy granicy z przedmiotową nieruchomością (w zakresie jej wysokości) jest ograniczona budynkami sąsiadującymi z analizowanym budynkiem. Powyższa okoliczność, jakkolwiek wskazuje na ograniczenia w zabudowie działki 708, nie świadczy jednak o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowania w/w działki. Należy również zauważyć, iż na terenie działki 708 istnieje zabudowa wzdłuż granicy z działką nr 1046, co jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Lubuski WINB stwierdził również, że rozpatrywany obiekt spełnia wymagania określone w § 271 rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny spełniać budynki i ich usytuowanie. W przepisie tym tabelarycznie określono minimalne odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% wymaganą klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli. I tak dla budynków oznaczonym PM (produkcyjno-magazynowe) o najmniejszej przewidzianym gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej Q < 1.000 MJ/m a budynkami o podobnej kategorii odległość ta winna wynosi minimum 8 m. Przy czym stosownie do § 271 ust. 10 w pasie terenu o szerokości określonej w ust. 1-7, otaczającym ściany zewnętrzne budynku, niebędące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków. Przy czym jeden z rozpatrywanych budynków (usytuowany na działce nr 707/1) ma ścianę przeciwpożarową o odporności ogniowej REI 240 bez otworów - ściana szczytowa.

Ponadto stosownie do § 271 ust. 11 wymaganie, o którym mowa w ust. 10, dotyczy pasa terenu o szerokości zmniejszonej o 50% w odniesieniu do tych ścian zewnętrznych obu budynków, które tworzą między sobą kąt 60° lub większy, lecz mniejszy niż 120°. Natomiast oba budynki spełniają ten warunek ze względu na swoje usytuowanie. W tym zakresie organ odwoławczy w pełni podzielił analizę zawartą w przedłożonej przez Skarżących opinii przeciwpożarowej sporządzonej przez mgr E. Dobrowolskiego, rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W świetle powyższego wymagana odległość między oba budynkami winna wynosić co najmniej 4,0 m tymczasem ustalona w drodze oględzin odległość od budynku na działce nr 707/1, mierzona z części budynku, w której urządzona jest wędzarnia wynosi 8,74 m, zaś z części w której urządzona jest chłodnia - 5,46 m.

Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się sporządzona na żądanie organu powiatowego ekspertyza techniczna przedmiotowego budynku oraz komina. We wnioskach ekspertyzy stwierdzono, że budynek wędzarni spełnia warunki zapewniające nie przekroczenie stanów granicznych nośności oraz użytkowania, ponadto pomieszczenia wykorzystywane są zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i Polskimi normami lub "uwarunkowaniami wynikających z zaleceń czynników kontrolujących jak: Inspekcja Pracy, Straż Pożarna, Stacja Sanitarno-Epidemiologoczna". Ponadto autor ekspertyzy nie stwierdził konieczności wykonania "dodatkowych prac" w celu spełnienia warunków bezpiecznego użytkowania pomieszczeń. Prawidłowość działania komina wędzarni potwierdza również przedstawiony przez skarżących w toku postępowania odwoławczego protokół nr 7/4/2015 z dnia 30 kwietnia 2015 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych - dla budynku wędzarni sporządzony przez mistrza kominiarskiego.

W konsekwencji Lubuski WINB stwierdził, że skoro brak jest okoliczności przemawiających za wydaniem nakazu rozbiórki, zachodzą przesłanki do legalizacji tego budynku. Przy czym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby zachodziła konieczności nałożenia na inwestora robót naprawczych w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Skargę na powyższą decyzję wniósł R. P., zarzucając jej:

- naruszenie art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznaniu, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zachodzą przesłanki nakazujące rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu.

- naruszenie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. przez przyjęcie braku przesłanek przemawiających za nakazaniem rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu,

- naruszenie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu,

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez uznanie, że legalizacja samowoli nie narusza interesu skarżącego,

- naruszenie § 12 i § 271 rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002r. poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przewidziane tymi przepisami przesłanki pozwalające na legalizację spornego budynku,

- naruszenie § 36 ust 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta G. uchwalonego uchwałą nr XXXVII/173/06 Rady Miasta G. z dnia 25 maja 2006 r. poprzez uznanie, że samowolnie wybudowany obiekt został odseparowany od terenów mieszkaniowych, w sposób skutecznie zapobiegający wykraczaniu uciążliwości poza granice działki w postaci zwiększonego poziom hałasu, drażniących woni i nie stanowi obniżenia jakości środowiska zamieszkania działek sąsiednich,

- naruszenie § 8 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta G. uchwalonego uchwałą nr XXXVII/173/06 Rady Miasta G. z dnia 25 maja 2006 r. poprzez uznanie, że samowolnie wybudowany obiekt nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych działek sąsiednich,

- błąd w ustaleniach faktycznych i ustalenie, że organ I instancji nie wykazał przesłanek nakazujących rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Sąd oraz organy zostały związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w zapadłych w sprawie wyrokach. Związanie to dotyczyło zarówno kwalifikacji prawnej jak i okoliczności faktycznych uzasadniających stosowanie takich, a nie innych przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu porównanie treści skargi z treścią poprzednio wydanych w orzeczeń i ich uzasadnień wskazuje, że szereg podniesionych w niej zarzutów nie może być skutecznych właśnie ze względu na zasadę związania. Przesądzono już prawomocnie charakter samowoli budowlanej, okres jej powstania, zastosowanie przepisów prawa budowlanego z 1974 r., zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie było zatem podstaw do tego by ponownie dokonywać oceny wskazanych elementów.

W świetle orzeczenia z dnia 10 czerwca 2015 r. (II SA/159/165) do ustalenia i rozstrzygnięcia przez organ pozostawało to, to czy w sprawie spełniona jest przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., a w dalszej kolejności, czy w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania w sprawie art. 40, a następnie art. 42 ust. 2 tej ustawy przy uwzględnieniu wskazówek sądu dotyczących realizacji gwarancji procesowych (art. 10 k.p.a.) oraz zbadania uciążliwości funkcji obiektu dla sąsiedztwa oraz spełnienia przez obiekty wymagań przeciwpożarowych.

W poprzednio wydawanych wytycznych sądy kilkakrotnie podkreślały, że przymus rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy - na zasadzie art. 40 tej ustawy - brak jest możliwości usunięcia określonych zagrożeń, co organ obowiązany jest wykazać w swoim rozstrzygnięciu. Samo bowiem stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W ocenie Sądu organ odwoławczy zastosował się w pełni do wiążącej go oceny prawnej i zrealizował wytyczne zawarte w wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. W tym celu przeprowadził oględziny obiektu, uzupełnił w tym zakresie ustalenia, a także podjął się analizy warunków ochrony przeciwpożarowej, posiłkowo korzystając z dokumentów, jakie inwestor przedłożył w toku postępowania. Ustalenia w tym zakresie stanowiły uzasadnioną podstawę do sformułowania następujących wniosków:

- inwestycja jest zgodna z § 35 m.p.z.p., bowiem nieruchomość przy ul. [...] 10, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, oznaczona jest symbolem URI, a podstawowym przeznaczeniem tego terenu są usługi rzemieślnicze i wytwórcze z jednoczesnym zakazem przechowywania oraz uboju zwierząt.

- inwestycja jest zgodna z § 8 ust. 2 planu miejscowego, w którym określono, że "zakazuje się wprowadzania funkcji uciążliwych dla otoczenia oraz użytkowania terenu na cele funkcji pogarszającej jakość środowiska, w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, w szczególności funkcji związanych ze składowaniem, gromadzeniem lub przetwarzaniem odpadów, złomu, zużytych pojazdów, maszyn i urządzeń, opakowań, paliw lub innych materiałów".

W wyniku przeprowadzonych analiz zasadnie organ przyjął, że sporny obiekt nie powoduje nieodpuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych działek sąsiednich - działek nr 707/1 i 708 oraz, że inwestycja jest zgodna z § 35 ust. 6 planu miejscowego, w którym określono, iż "nakazuje się aby działalność wytwórcza lub rzemieślnicza prowadzona zgodnie z przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym, była odseparowana w przypadku sąsiedztwa z terenami mieszkaniowymi i przestrzeniami publicznymi ogrodzeniem pełnym lub pasem zieleni izolacyjnej zimotrwałej, w sposób skutecznie zapobiegający wykraczaniu uciążliwości poza granice działki w szczególności ze względu na wytwarzany hałas, wibracje drażniące lub światło o dużym natężeniu lub ze względu na rodzaj działalności - jeśli mógłby on obniżać jakość środowiska zamieszkania".

Organ wskazał, że przedmiotowy obiekt, realizujący działalność produkcyjno-rzemieślniczą, jest zlokalizowany na granicy z działką sąsiednią nr 708, przy czym funkcję ogrodzenia pełnego, o którym mowa w planie miejscowym pełni ściana zewnętrzna omawianego budynku (co potwierdza dokumentacja fotograficzna i oględziny).

Badając uciążliwość emisji organ wykazał, że decyzją z dnia 18 listopada 2005 r. Starosta Żagański udzielił R. Z. prowadzącej działalność w obiekcie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z wędzarni zlokalizowanej na terenie zakładu określając dopuszczalne wielkości emisji związków gazowych. Termin ważności powyższej decyzji został ustalony do dnia 31 grudnia 2015 r. (na rozprawie w dniu 2[...] lutego 2016 r. wykazano, że zostało udzielone kolejne zezwolenie na następne 10 lat).

Również kontrola przeprowadzona w tym zakresie przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Zielonej Górze wykazała, że emitowane do powietrza substancje nie przekraczają wielkości określonych w decyzji Starosty Żagańskiego.

Organ trafnie zwrócił uwagę na to, że budynki znajdujące się na działkach sąsiednich wyposażone są w kominy dymowe, które również wprowadzają dym do atmosfery. Zatem komin odprowadzający dym z przedmiotowego budynku wędzarni nie jest jedynym urządzeniem tego typu na działce nr 1046 i działkach sąsiednich.

Przedmiotowy budynek znajduje się w ciągu innych budynków wzdłuż granicy z działką nr 708, których wysokości nie są większe od budynku wędzarni. Zatem niezależnie od faktu istnienia budynku wędzarni ewentualna zabudowa działki nr 708 przy granicy z przedmiotową nieruchomością (w zakresie jej wysokości) jest ograniczona budynkami sąsiadującymi z analizowanym budynkiem. Powoduje to ograniczenia w zabudowie działki 708, ale nie świadczy o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowania (organ wskazał dodatkowo, że właścicielka działki nr 708 oświadczyła pisemnie, iż przedmiotowy obiekt nie powoduje uciążliwości dla jej nieruchomości).

Obiekt spełnia również wymagania określone w § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie co dotyczy odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego o wskazanej w decyzji klasie odporności ogniowej oraz wymaganych odległości.

Ustalenia organu co do kwestii bezpieczeństwa i ewentualnej uciążliwości znajdują również oparcie w ekspertyzie technicznej dotyczącej budynku oraz komina. Prawidłowość działania komina wędzarni potwierdza również przedstawiony przez stronę protokół z dnia 30 kwietnia 2015 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych.

Sąd uznał, że organ uzupełnił ustalenia oraz wyjaśnił ostatnie sporne okoliczności zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz dał im wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Ustalenia organu i rozważania ich dotyczące są szczegółowe i oparte na materiale dowodowym, natomiast zarzuty skarżącego są ogólnikowe i w żadnym zakresie nie podważają one ustaleń organów oraz materiału dowodowego, na którym ustalenia te zostały oparte.

Dokonując kwalifikacji materialnoprawnej organ miał więc podstawy przyjąć, że w sprawie nie zachodzą podstawy do nakazania rozbiórki obiektu, ani też nakładania na inwestora obowiązku dokonywania zmian lub przeróbek, gdyż jak stwierdzono kontrolowany obiekt spełnia wszelkie wymagane warunki techniczne. Natomiast istniały podstawy do tego by dokonać jego legalizacji w trybie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego (w zw. z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r.) polegającej na nałożeniu na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

R. P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ocenę, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego, wskutek czego Sąd zaakceptował stan sprawy, który nie uwzględnia rzeczywistych ustaleń organów administracyjnych I i II instancji mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie przeprowadzone zostały analizy i ustalenia, które wskazują, że wybudowanie wędzarni nie spowodowało pogorszenia warunków użytkowych działek należących do skarżącego, budowa jest zgodna z § 35 ust. 6 planu miejscowego dla miasta Gozdnica uchwalonego w dniu 25.05.2006r., oraz że budowa ta nie narusza wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności przepisu § 12;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w przedstawieniu przez Sąd stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym w wyniku stwierdzenia, że przeprowadzone analizy i ustalenia wskazują, że wybudowanie wędzarni nie spowodowało pogorszenia warunków użytkowych działek skarżącego, budowa jest zgodna z § 35 ust. 6 planu miejscowego oraz że budowa ta nie narusza wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., w szczególności przepisu § 12.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy wskazać, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 1[...] lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (v. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 – Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (v. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – Lex nr 745098). Wskazuje się, że orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części uzasadnienia (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (v. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 – Lex nr 597986).

Zatem skutecznie postawiony zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powinien wskazywać na uchybienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku pod względem jego zawartości. Jeśli okaże się, że zaskarżony wyrok spełnia wymogi z tego przepisu, to wówczas należy uznać niezasadność tak sformułowanego zarzutu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd Wojewódzki w wystarczający sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności odniósł się do istoty zarzutów zawartych w skardze.

Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie okoliczności świadczą o trafności rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego. Bezzasadnie zatem zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu, że ten niezgodnie ze stanem rzeczywistym odniósł się do okoliczności związanych z pogorszeniem warunków użytkowych działek skarżącego, zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kwestii wymagań technicznych określonych w rozporządzeniu z dnia [...] kwietnia 2002 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarte zostały ustalenia w zakresie uciążliwości wynikających z użytkowania spornego obiektu wędzarni, a konkretnie emisji dymu, oraz oddziaływania obiektu na warunki użytkowania nieruchomości należących do skarżącego, stanowiących działki oznaczone nr. 707/ 1 i 708. Nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że organ drugiej instancji "w oparciu o ten sam stan faktyczny" poczynił odmienne ustalenia prowadzące do legalizacji obiektu, podczas gdy organ pierwszej instancji orzekł nakaz rozbiórki. Zaznaczyć bowiem należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał dokonania rozbiórki budynku wędzarni decyzję z [...] marca 2016 r., a następne decyzje organu odwoławczego z [...] maja 2014 r. i [...] lutego 2015 r. uchylone zostały kolejnymi wyrokami w WSA z 29 października 2014 r., II SA/Go 531/14 i 10 czerwca 2015 r., II SA/Go 159/15, którymi nakazano uzupełnienie materiału dowodowego i jego ponowną analizę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stosując się do wytycznych Sądu przeprowadził oględziny i skompletował dokumentację, która stała się podstawą wydanej decyzji [...] października 2015 r. Sąd Wojewódzki przedstawiając w uzasadnieniu istotne okoliczności faktyczne oparł się na zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym obejmującym w szczególności: protokół oględzin, szkic sytuacyjny sporządzony na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, dokumentację fotograficzną, decyzje organu właściwego w sprawach ochrony środowiska w przedmiocie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z wędzarni, protokół kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska świadczącej o zachowaniu obowiązujących norm dla rodzaju i ilości wprowadzanych do powietrza substancji, opinię rzeczoznawcy w zakresie ochrony przeciwpożarowej, ekspertyzę techniczną budynku wędzarni, protokół okresowej kontroli przewodów kominowych.

Przyjęte w wyroku ustalenia co do kwestii pogorszenia warunków użytkowych działek położonych w otoczeniu spornego obiektu dokonane zostały na podstawie analizy obszernej dokumentacji wskazującej na charakterystykę obiektu wędzarni, danych dotyczących jego użytkowania, stanu zabudowy na działce inwestora oraz nieruchomościach sąsiednich, a zwłaszcza wzajemnego usytuowania i odległości istniejących pomiędzy budynkami wędzarni a budynkami należącymi do skarżącego. Sąd Wojewódzki uwzględniając wyniki przeprowadzonych analiz zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym budynek wędzarni nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych działek sąsiednich oznaczonych numerami 707/1 i 708. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki aprobując stwierdzenie organu odwoławczego o zgodności inwestycji z przepisem § 35 ust. 6 planu miejscowego wyjaśnił, że za taką oceną przemawiał fakt, iż wymagane odseparowanie działalności rzemieślniczej od zabudowy mieszkaniowej jest zachowane, bowiem ściana zewnętrzna przedmiotowego budynku pełni funkcję "ogrodzenia pełnego", co znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej i protokole oględzin. W zakresie zachowania wymogów związanych z sytuowaniem obiektów względem granicy i zabudowy sąsiedniej, to w uzasadnieniu wyroku wskazano na stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z 29 października 2014 r., zgodnie z którym organ nie powinien kierować się w sprawie wyłącznie treścią § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz powinien uwzględnić regulację § 7 ust. 7 pkt 3a planu miejscowego, dopuszczającą sytuowanie obiektów w odległości mniejszej niż wynikająca z warunków technicznych, w szczególności w granicy działki, w przypadku gdy lokalizacja taka nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi, w tym higieniczno – sanitarnymi, o bezpieczeństwie i higienie pracy, o ochronie przeciwpożarowej oraz o drogach publicznych. W uzasadnieniu wyroku zawarto również ustalenia odnoszącym się do § 271 rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r. nawiązujące do analizy organu odwoławczego dotyczącej wymaganych odległości między budynkami w kontekście ochrony przeciwpożarowej. Zastrzec przy tym należy, że skoro organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił szczegółową argumentację dotyczącą usytuowania obiektu, to pominięcie tej kwestii w rozważaniach prawnych Sądu Wojewódzkiego nie było znaczącym uchybieniem, zważywszy na całokształt oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Niewątpliwie kwestia lokalizacji spornego budynku przy granicy działki wiązała się ściśle z ochroną przeciwpożarową oraz wpływem na użytkowanie działek sąsiednich, co w sposób wystarczający zostało zanalizowane. W rezultacie w uzasadnieniu wyroku omówione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy, które determinowały ocenę w zakresie dopuszczalności usytuowania przedmiotowego obiektu przy granicy działki sąsiedniej. Sąd Wojewódzki wskazał również z jakich powodów uznał, że sprawa została wyjaśniona przez organ odwoławczy w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego unormowanie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 40 oraz art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Z wywodu zawartego w wyroku wynika z jakich przyczyn sąd zaakceptował orzeczenie dopuszczające legalizacją przedmiotowego obiektu.

Podkreślić należy, że brak zarzutów kasacyjnych w zakresie przepisów postępowania uniemożliwił merytoryczną kontrolę wnioskowania Sądu Wojewódzkiego w zakresie oceny materiału dowodowego i wyników przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wyjaśniającego. W rezultacie postawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł doprowadzić do skutecznego podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie.

W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13, LEX nr 1494594).

Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zaakcentować należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podobnie jak art. 151 p.p.s.a., nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zastosowanie tych przepisów stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1298/14; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014 r., II OSK 1349/13; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2012 r., II FSK 1909/10, LEX nr 1410598; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I GSK 64/13,LEX nr 1517936; wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387/10; wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.