Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 611/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5,  art. 39 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

A. [...] S.A. z siedzibą w P. - zwana dalej skarżącą, wnioskiem z dnia 15 lutego 2007 r. uzupełnionym pismem z dnia 12 marca 2007 r. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. G. [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 4,32 m2. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 17 kwietnia 2007 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie wydana zostanie decyzja odmawiająca zajęcia ww. terenu oraz, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczenia nośnika reklamowego a jego ewentualne dalsze funkcjonowanie we wskazanym miejscu bez stosownych zezwoleń wiązać się będzie z nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W treści pisma organ pouczył skarżącą o treści art. 10 Kpa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej udp (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się:

1. "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro [...].;

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006r.;

6. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

7. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006.

Organ zaznaczył ponadto, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 r., według której w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. W ocenie organu analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym tj. zmniejszenie liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowanie bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Powołując się na wyniki przeprowadzonych w USA badań organ zaznaczył, iż w 10 - 30 % wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowców jest jednym z powodów ich zaistnienia, a około 1/3 tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych – głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, w którym stwierdzono brak podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd zaznaczył, iż Zarządy Dróg Publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Organ wskazał ponadto, na stanowisko Ministra Transportu, który w piśmie do Prezydenta W. z dnia 17 października 2006 r., Nr [...] podkreślił, iż jego zdaniem lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę.

Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy ul. G., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (w popołudniowym szczycie natężenie ruchu wynosi 1350 pojazdów na godzinę a w porannym szczycie 1470 pojazdów na godzinę). Organ powołał się na opinię IBDiM w której wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Ponadto, reklama umieszczona została w obrębie trawnika, co powoduje, iż przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego dochodzi do częstych jego zniszczeń jak i zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Powyższe, w ocenie organu, uzasadnia stwierdzenie, iż funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji jest wykluczone jak również to, że wskazane powyżej okoliczności w sposób jednoznaczny przesądzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 udp, która uzasadniałaby wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanej reklamy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. [...] wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie:

ـ art. 39 ust. 3 udp poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie,

ـ art. 7, 77, 79 i 84 Kpa poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, poprzez niezapewnienie czynnego udziału skarżącej w postępowaniu, m. in. poprzez niezawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a ponadto poprzez pozbawienie skarżącej prawa udziału w przeprowadzeniu dowodu, a w szczególności poprzez pozbawienie prawa do zadawania pytań biegłemu [...].

ـ art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca w szczególności zaakcentowała naruszenie przez organ I instancji art. 79 i 84 Kpa, bowiem jak podkreśliła, nie została powiadomiona o fakcie powołania na biegłego [...], jak również o czynnościach dowodowych wynikających z art. 79 Kpa tj. możliwości zapoznania się z aktami zawierającymi nowe dowody. Ponadto w ocenie skarżącej kopie map obrazujących natężenie ruchu kołowego W. nie wskazują, aby zrobione zostały z dokumentów urzędowych (brak pieczęci i podpisu osoby odpowiedzialnej za przedstawione na nich dane). Skarżąca zgłosiła zastrzeżenia do treści samej opinii [...] wskazując m. in. na rozbieżności oraz absurdalność zawartych w niej danych. W ocenie strony znajdująca się w aktach sprawy kserokopia ww. dokumentu poświadczona za zgodność z oryginałem sporządzona została z egzemplarza, który nie został podpisany przez autora, co może świadczyć o tym, że dokument nie pochodził od [...]. Rozstrzygając sprawę organ oparł się na opinii osoby, która nie została powołana w sposób formalny na biegłego, a tym samym organ nie przestrzegał procedury dotyczącej przeprowadzania dowodu z opinii biegłego. Skarżąca dodała, iż przeprowadzone na Virginia Tech Transportation Institute jak i TUV Rheinland Group w N. badania nie wykazują negatywnego wpływu powierzchni reklamowych typu Megalight na częstotliwość wypadków.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazując na treść art. 39 ust. 1 udp podkreślił, iż powyższy przepis zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Należy do nich zaliczyć m.in. obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Organ wskazał również na treść ust. 3 ww. artykułu, który dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może to jednak nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi udzielonego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp). W ocenie organu, w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, iż skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia, a zatem organ I instancji zasadnie odmówił jego wydania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, iż stosownie do postanowień art. 77 Kpa organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony nie naruszając wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 10 Kpa, pismem z dnia 17 kwietnia 2007 r., skarżąca została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłoszenia ostatecznych wyjaśnień - z prawa tego jednak nie skorzystała i nie wniosła uwag do protokołu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na użytek skargi skarżąca podtrzymała w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczące kwestii błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 zamiast art. 38 ust. 1 udp, oraz naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 i art. 43 ust. 1 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczanie", "zajęcie" oraz "usytuowane", a także naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 oraz 77 Kpa przez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólny. Według skarżącej organy zarówno I jak i II instancji w ogóle nie ustaliły, ile reklam znajduje się w okolicy nośnika skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...], którą to Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W., odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. [...] w celu posadowienia konstrukcji reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 4,32 m2, była sprzeczna z prawem.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego - Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na fakt, iż w treści przedmiotowego wniosku strona nie wykazuje istnienia "szczególnych okoliczności" pozwalających organowi odstąpić od zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą czy obsługą i zabezpieczeniem ruchu drogowego. W tej sytuacji organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki, odmówił wnioskowanego zezwolenia.

Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 udp ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 udp "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp. Przepis art. 40 ust. 1 udp, formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 udp Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp i art. 40 ust. 1 i 2 udp nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 udp jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc – zakaz, o którym mowa w art. 39 ust. 1 udp lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. W przypadku skarżącej posiadała ona już na wskazaną lokalizację kilka decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ natomiast każdorazowo będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia, oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 udp – w szczególności – czy nie występuje obecnie – zagrożenie niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 udp w zw. z art. 4 pkt 21 udp), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp, jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym - przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 udp i mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego o łącznej powierzchni 4,32 m2, zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła m.in. naruszenie art. 38 ust. 1 udp przez jego niezastosowanie. Zakładając, że zezwolenie, którego domagała się skarżąca na dany nośnik reklamowy nie było pierwszym, tylko kolejnym, stwierdzić należy, że niezasadne jest oczekiwanie skarżącej, aby nośnik, który już uzyskał zezwolenie korzystał z dobrodziejstwa przepisu art. 38 ust. 1 udp i traktowany był jak istniejący w pasie drogowym obiekt, który może pozostać w dotychczasowym stanie z uwagi na to, że nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Przepis art. 38 ust. 1 udp jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia literalna (językowa). Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 udp, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa, uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 udp zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp, należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie skarżąca twierdzi, że organ powinien w stosunku do nośnika reklamowego skarżącej zastosować art. 38 ust. 1 udp i zbadać, czy obiekt ten nie stwarza zagrożeń uniemożliwiających ochronę drogi, a dopiero wtedy podjąć decyzję na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 udp co przy uwzględnieniu faktu, iż decyzje takie były parokrotnie korzystne dla skarżącej, oznacza, że pozycja skarżącej domagającej się kolejnego zezwolenia byłaby przy zastosowaniu art. 38 ust. 1 udp mocniejsza. Ze stanowiskiem skarżącej zgodzić się nie można, bowiem korzystanie z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 udp uznania obiektu, którego zezwolenie dotyczy, za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp.

Podsumowując tę część uzasadnienia wyroku, stwierdzić należy, iż w zaistniałym stanie faktycznym organ właściwie zastosował przepisy prawa materialnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów natury procesowej, stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej badana pod tym względem decyzja odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucić organom, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydały zaskarżone decyzje. Zdaniem Sądu - organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organ administracyjny, mając na celu przestrzeganie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym - dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Ponadto - prawidłowo przyjął, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej stronie, iż konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie zatem przywołany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX Nr 171170, w którym Sąd wskazał, że: "nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."

Zarzuty dotyczące wykorzystanej przez organ z urzędu opinii sporządzonej przez [...] na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu - nie mają istotnego znaczenia dla oceny dokonanego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż uzyskanie przez organ opinii biegłego nie jest obligatoryjne, a włączenie powyższych dokumentów do materiału dowodowego nie wiąże organu co do ich treści, lecz stanowi jedynie materiał pomocniczy, wzmacniający argumentację rozstrzygnięcia oraz usprawiedliwiający zmianę dotychczasowego sposobu działania organu, dla którego priorytetem jest realizacja programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.