Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1187/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2007-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Małgorzata Płocharska - Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi ENEA na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej ENEA kwotę [...] ([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...]. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kpa; art. 200 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U Nr 23, poz. 120 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Grupy Energetycznej ENEA – jako następcy prawnego Zakładu Energetycznego Przedsiębiorstwo Państwowe odmówił stwierdzenia nabycia przez Zakład Energetyczny Przedsiębiorstwo Państwowe z mocy prawa z dniem [...]. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...]przy ul. [...] oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...]o powierzchni [...] m 2 w obrębie ewidencyjnym [...] oraz prawa własności budynku stacji transformatorowej usytuowanego na tym gruncie

W uzasadnieniu wskazał, że Grupa Energetyczna . wnioskiem z dnia [...]r. wystąpiła o zmianę prawa zarządu na prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...]przy ul. [...]. Jako podstawę wniosku wskazano art. 200 ust 1 z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2000r. Nr 46, poz. 543 - tekst jednolity).

Jednakże, zdaniem organu I instancji, wnioskodawca nie udowodnił istnienia na jego rzecz prawa zarządu nieruchomością w dacie [...]r., jako warunku niezbędnego do wydania decyzji uwłaszczeniowej w trybie powołanego art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przedłożone przez wnioskodawcę w toku postępowania dokumenty nie stanowią dowodu na istnienie tego prawa.

Zdaniem Prezydenta, dołączone do wniosku z dnia [...]. dokumenty w postaci:

1) zawiadomienia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...]r. nr [...], skierowanego do Zakładu Energetycznego [...]o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania terenu położonego w [...] o powierzchni [...] m2 oraz

2) zawiadomienia Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] r. nr [...], skierowane do Zakładu Energetycznego w [...] o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntu położonego w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2

- nie stanowią decyzji o naliczaniu lub aktualizacji opłaty z tytułu zarządu nieruchomością i w związku z tym nie są dokumentem w oparciu o który, organ stwierdza prawo zarządu zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998r., Nr 23, poz. 120 ze zm.). Oba dokumenty zostały wydane mimo nieistnienia prawa zarządu w formie prawem przewidzianej.

Prezydent w oparciu o posiadane dokumenty ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku, czyli działka nr [...] z obrębu [...] powstała w [...]. w wyniku podziału działki nr [...] (decyzja z dnia [...] . znak:[...]) oraz że działka ta stanowi z mocy prawa własność Gminy Miasto [...], co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Nr [...].

Zdaniem organu, grunt będący przedmiotem wniosku znajdował się w dniu [...]r. jedynie we władaniu poprzednika prawnego Grupy Energetycznej ENEA S.A., nie opartym na tytule prawnym i wobec tego zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), grunt ten stał się z mocy prawa własnością gminy. Prezydent argumentował ponadto, że skoro stacja transformatorowa została wybudowana w 1965 r., to przekazanie nieruchomości na której jest usytuowana, następowałoby na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r., w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 35, poz.159) w oparciu o złożony wniosek przez poprzednika prawnego strony, w konsekwencji czego wydanoby decyzję, a przekazanie i przejęcie terenu nastąpiłoby na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego, których to elementów brak w aktach sprawy.

Grupa Energetyczna ENEA S.A. w [...] w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, że do wniosku z dnia 4 lutego 2004r. załączone zostały dwie decyzje naliczające opłaty za użytkowanie i za zarząd. Pierwsza została wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w dniu 18 marca 1971r.; druga z dnia 13 listopada 1986r. wydana przez Urząd Miejski Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami. Prezydent Miasta [...] negując ten dowód istnienia zarządu lub użytkowania w istocie naruszył przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. (Dz. U. z 1998r., Nr 23, poz. 120 ze zm.), a w szczególności § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 tego rozporządzenia. Skarżąca, na poparcie swego stanowiska, odniosła się do fragmentu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999r., sygn. akt U 6/99, OTK 1999/7/159, na który powołał się organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]. wydaną na podstawie art. 138 §1 ust.1 K.p.a. oraz na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603; ze zm.), po rozpoznaniu odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] , będąca przedmiotem wniosku Grupy Energetycznej ENEA S.A [...] z dnia [...]r., wchodziła przed podziałem w skład działki nr [...].

Przedmiotowa działka, przed podziałem stała się własnością z mocy prawa Gminy Miasta [...] na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r., Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co zostało poparte stosowną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...].

W ocenie Kolegium, dołączone do wniosku zawiadomienia o naliczaniu opłat za użytkowanie czy też zarząd nieruchomością nie odpowiadają treści decyzji administracyjnej w rozumieniu art.107 K.p.a., a potwierdzają jedynie "fakt użytkowania czy też zarządu" gruntu pod budynkiem stacji transformatorowej a nie całą nieruchomością wydzieloną w późniejszym okresie, a będącą przedmiotem wniosku. Przyjmując nawet, że poprzednik prawny wnioskodawcy był faktycznie w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości, to w świetle przywołanego wielokrotnie rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998r., sam fakt posiadania nieruchomości, bez odpowiedniego tytułu prawnego nie jest wystarczający do spełnienia warunku do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonując oceny prawnej między innymi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962r., w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach ( Dz. U. Nr 35, poz.159 ) doszedł do prawidłowego wniosku, że gdyby przedmiotowa nieruchomość miała być przekazana poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy, to zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami dokonano by tego na podstawie decyzji wydanej przez właściwy organ a poprzedzonej stosownym wnioskiem, których to dokumentów brak w aktach sprawy.

Również inne przepisy szczególne regulujące użytkowanie czy też zarząd nieruchomości państwowych, przewidywały decyzję administracyjną jako formę, oprócz aktu notarialnego oddania gruntu państwowego w użytkowanie jednostce państwowej. Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r., o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U. Nr. 32, poz. 159 ), w art. 10 ust.1 oraz ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r., o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U. z 1989r., Nr 14. poz.74 ze zm.) w art. 39 ust.1 przewidywały, że prawo użytkowania powstaje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999r., sygn. akt U 6/99, OTK 1999/7/159., podkreślając, że dla ustanowienia użytkowania na nieruchomościach państwowych ustawodawca, w miejsce aktu notarialnego, wymagał decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ- wymagał jej w szczególności art. 10 ust.1 ustawy z 1961r., i art. 39 ust. 1 ustawy z 1985r.,"

Odnosząc się natomiast do przywołanych przez stronę skarżącą jak i organ I instancji fragmentów uzasadnienia tego samego wyroku Trybunału Konstytucyjnego Kolegium wyjaśniło, że wyrok ten odnosił się do stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości przez Spółdzielnię a nie państwową i komunalną osobę prawną. Rodzaj dokumentów na podstawie których właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych, według stanu na dzień 5 grudnia 1990r., określa § 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998r.

Kolegium podkreśliło dalej, że dla niniejszej sprawy istotne jest jednak wskazanie przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego wyroku, że do ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach państwowych - oczywiście oprócz innych dowodów wymienionych w § 4 ust. 1 - ustawodawca wymagał decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ oraz że strona wnioskująca o ustanowienie użytkowania wieczystego musi się legitymować dokumentem stwierdzającym na jej rzecz prawo użytkowania nieruchomości (...) a nadto, że wyjątkowo organ może dokonać tego stwierdzenia na podstawie decyzji o naliczaniu lub aktualizacji opłat, przy spełnieniu odpowiednich warunków - gdy wydana decyzja nawiązuje do decyzji o ustanowieniu tego prawa a brak dokumentu ustanawiającego użytkowanie (...).

W niniejszej sprawie wnioskodawca Grupa Energetyczna ENEA S.A. nie przedstawiła takiego dokumentu. Zawiadomienia załączone do wniosku, z dnia [...]r. nie są decyzjami o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu czy też użytkowania nieruchomością, a dokumenty te w swojej treści w żaden sposób nie nawiązują do wcześniejszej decyzji o ustanowieniu tego prawa.

Zdaniem organu II instancji w oparciu o wyżej przytoczone argumenty organ I instancji prawidłowo przyjął, że przedłożone przez Grupę Energetyczną we wniosku z dnia [....]., dokumenty nie stanowią decyzji o naliczaniu lub aktualizacji opłaty z tytułu zarządu nieruchomością i wobec tego nie są dokumentem w oparciu, o który organ stwierdza prawo zarządu zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, (Dz. U. z 1998r., Nr 23, poz.120 ze zm.) a nadto, że zawiadomienia te zostały wydane mimo nie istnienia prawa zarządu w formie prawem przewidzianej.

Kolegium ponadto powołało się na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uchwale z dnia 29.01.1993r., Nr III CZP171/92 ( OSNC 1993/6/109 ), nawiązującej do uchwały Sądu Najwyższego składu siedmiu sędziów z dnia 18 czerwca 1991r., III CZP 38/91 (OSNC 191/10-12/118), że dla ustalenia, które grunty i budynki pozostawały w zarządzie państwowych osób prawnych na dzień 5 grudnia 1990r., należy sięgnąć do przepisów art. 4, 8, 38 ust.1 i 2 przywołanej wcześniej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z 1985r. W świetle tych przepisów, państwowym jednostkom organizacyjnym mogły być oddane w zarząd jedynie grunty wydzielone zabudowane lub niezabudowane, niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych lub statutowych. Tymczasem budynek stacji transformatorowej wraz z działką został wydzielony na wniosek Grupy Energetycznej ENEA S.A. dopiero na postawie decyzji z dnia [...]., nr [...], dlatego też nie mógł być przedmiotem wcześniejszej decyzji właściwego organu o oddanie w zarząd, przed [...].

Odnosząc się natomiast do złożonego przez Spółkę oświadczenia z dnia [...]r., że przedmiotowa stacja transformatorowa został wybudowana w [...]r., przez poprzednika prawnego z funduszy utworzonych z narzutów zaliczonych w koszty działalności wykorzystywanych na inwestycje, organ stwierdził, że oświadczenie to nie zostało poparte jakimikolwiek dokumentami.

Powołując się na treść § 9 ust 2 przywołanego w niniejszej sprawie rozporządzenia Kolegium ustaliło, że jeżeli państwowa lub komunalna osoba prawna, spółdzielnia albo inna osoba prawna nie dysponuje dokumentami stanowiącymi podstawę do uznania środków za jej własne, podstawę tę mogą stanowić oświadczenia kierownika i głównego księgowego osoby prawnej o braku dokumentów, o których mowa w ust. 1 oraz o źródłach pochodzenia środków finansowych. W oświadczeniach powinny być wymienione rodzaje środków finansowych użytych na wybudowanie lub nabycie budynków, innych urządzeń i lokali, a także okresy, w których środki te były wydatkowane. Ustawodawca w przywołanym wyżej przepisie dokonał tzw. odwołania wprost do artykułu zawartego w innej ustawie tj. do art. 75 § 2 K.p.a. w przeciwieństwie do istniejącego w prawie tzw. odwołania odpowiedniego. Z uwagi na zastosowanie przez ustawodawcę odwołania wprost do składania oświadczenia o jakim mowa § 9 ust 2 znajdą zastosowanie reguły dowodowe określone w art. 75 § 2 K.p.a., które określają formę złożenia danego oświadczenia aby można nadać temu oświadczeniu moc dowodową. Zgodnie z tym przepisem organ administracyjny odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Brak wobec tego zachowania odpowiedniej formy przy składaniu oświadczenia o jakim mowa w § 9 ust 2 przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998r., odbiera moc dowodową takiemu oświadczeniu i nie może być brane jako dowód w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła za pośrednictwem pełnomocnika Grupa Energetyczna ENEA S. A. [...], zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie

- art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przepisy te nie dają podstaw do przyjęcia istnienia prawa zarządu nieruchomości na podstawie dokumentów zawiadamiających o aktualizacji opłaty za zarząd oraz użytkowanie gruntu,

- § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez przyjęcie, że dokument zawiadamiający o aktualizacji opłaty za zarząd oraz użytkowanie gruntu nie spełnia wymogów wskazanych w tych przepisach,

- § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wieczystym w związku z art. 75 § 2 Kpa oraz art. 83 § 3 Kpa poprzez przyjęcie, że oświadczenie złożone przez skarżącą w dniu 19 kwietnia 2004r. nie spełnia wymogów przewidzianych przez te przepisy, a w szczególności nie zawiera wniosku o odebranie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania,

- § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wieczystym, poprzez przyjęcie, że dla uznania środków finansowych spożytkowanych na wybudowanie stacji transformatorowej za środki własne poprzednika prawnego skarżącej niewystarczające było samo przedstawienie oświadczenia z dnia [...]., a konieczne było przedstawienie innych dodatkowych dokumentów,

2) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

- art. 6 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności,

- art. 7 Kpa poprzez nie wykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego,

- art. 77 § 1 poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego dla rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...],

- art. 80 Kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów,

w szczególności poprzez przyjęcie, że skarżąca nie udowodniła, iż jej poprzednik prawny posiadał prawo zarządu nieruchomością położoną

w [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] oraz wybudował posadowioną tam stację transformatorową ze środków własnych,

- art. 107 § 3 Kpa poprzez nie wskazanie w sposób wyczerpujący przyczyn

z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zaoferowanym przez skarżącą i nie wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie takiego stanowiska.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]r. nr [...] w całości jako naruszających prawo oraz orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca między innymi podniosła, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa w tym zakresie, za dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności decyzji zostaje wykluczony dopiero przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji

o przekonującej treści (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. sygn. I SA 1768/99).

Wobec powzięcia wątpliwości organ winien był więc z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, a nie poprzestać na bezpodstawnym stwierdzeniu, że skarżąca nie przedstawiła wystarczających dowodów na istnienie prawa zarządu ( wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt: II SA/Sz 427/05).

W świetle powyższego za nieuzasadnione należy uznać przerzucenie ciężaru dowodu przez organ administracyjny wyłącznie na stronę postępowania- skarżącą. Takie działanie nie znajduje bowiem oparcia w naczelnych zasadach postępowania,

a w szczególności w zasadzie praworządności oraz zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej, określonych w art. 6, art.7 oraz art. 77 § 1 Kpa.

Organ administracji w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy winien był wydać decyzję stwierdzającą nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynku stacji transformatorowej.

Nadto skarżąca podkreśliła, że nabycie przez Gminę, z mocy prawa, prawa własności objętej wnioskiem nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

o pracownikach samorządowych nie stoi na przeszkodzie nabyciu przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do załączonej do skargi decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]., w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Zakład Energetyczny Przedsiębiorstwo Państwowe [...], prawa wieczystego użytkowania gruntu, wymienionego w tej decyzji w oparciu o przedłożone przez stronę pisma, o naliczeniu opłaty za użytkowanie i zarząd terenu o pow. [...]m2, Kolegium wyraziło obawę, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wobec tego stwierdziło, że z urzędu podejmie stosowne postępowanie w tej sprawie, w celu wyjaśnienia powodów wydania takiej decyzji i usunięcia sytuacji, w której organ I instancji raz te same dokumenty traktuje jako wystarczający dowód na udowodnienie danego prawa, a w innym razem odmawia im mocy dowodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego dostarczyła podstaw do uznania, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organy uchybiły przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się zasady określone w tym przepisie. I tak, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gmin, będące w zarządzie państwowych osób prawnych, z mocy prawa stały się przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób, a budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie, także ex lege, przeszły na własność tych osób prawnych. Nabycie prawa do gruntu ma charakter nieodpłatny, natomiast nabycie własności budynków co do zasady zostało uregulowane jako odpłatne, chyba że obiekty te były wybudowane ze środków własnych osób uprawnionych lub ze środków ich poprzedników prawnych.

Przepisem art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. W wykonaniu powyższego upoważnienia w dniu [...]r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Zgodnie z §4 tego

rozporządzenia, właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień [...] r., na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed

dniem [...] r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa

zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem [...] r. przez

państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż

Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania

nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem [...]r.

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi

jednostkami organizacyjnymi przed dniem [...] r.,

10)umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem [...] r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Jeżeli organ nie dysponuje powyższymi dokumentami, może wezwać osobę prawną do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie, a jeżeli nie zachowały się dokumenty, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości jednostce organizacyjnej.

Jak z powyższego wynika, przepisy rozporządzenia przewidują szereg środków dowodowych, dając tym samym możliwość przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy dana osoba prawna posiadała prawo zarządu określonej nieruchomości, przy czym dla uznania istnienia tego prawa wystarczające jest przedstawienie choćby jednego z wymienionych dokumentów lub chociażby wiarygodnych zeznań świadków lub oświadczeń stron.

Analiza podjętych przez organy obu instancji działań w niniejszej sprawie

doprowadziła Sąd do uznania, iż w trakcie trwającego od [...]r. postępowania, poza dołączeniem do akt notatki służbowej z dnia [...]r., postępowanie wyjaśniające organów ograniczyło się wyłącznie do prawnej oceny dołączonych przez stronę skarżącą dokumentów do złożonego wniosku. Co prawda, organ I instancji wzywał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów wskazujących na istnienie prawa zarządu, jednakże nie wykazał czy i w jaki sposób ustalał posiadanie bądź brak takich dokumentów we własnych zbiorach urzędowych (w rejestrach, w aktach archiwalnych).

Samo stwierdzenie przez organy, że w aktach sprawy brak dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu jest niewystarczające. Powyższe uchybienie należy uznać za naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Obowiązkiem organu orzekającego jest bowiem zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tj. taki w którym można uznać, że wszelkie możliwości dowodowe zostały już wykorzystane. Realizacja tego obowiązku nabiera szczególnej wagi w sytuacji, gdy o istnieniu zasadniczego dla sprawy i będącego przedmiotem badania faktu trzeba rozstrzygać w drodze wnioskowania opartego na budzącym rozbieżności interpretacyjne materiale dowodowym.

Przepis § 4 ust.1 pkt 6 i 7 w/w rozporządzenia z 10 lutego 1998r. przewiduje, że dowodem w sprawie o stwierdzenie prawa zarządu może być m.in. "decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością" lub "decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem [...] r." Decyzja taka jest niewątpliwie dokumentem

urzędowym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

---

Na ogół była ona logiczną konsekwencją ustanowienia prawa, jednak związek ten nie ma charakteru koniecznego. Zdaniem Sądu, w powyższej kwestii kierować się należy stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 22.11.1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159), iż "dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania (zarządu), gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła, czy uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Naliczenie lub aktualizację opłat można uznać za wyraźne, urzędowe potwierdzenie wcześniejszego aktu, konstytutywnego dla powstania prawa, oczywiście pod warunkiem, że pismo zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Do tych elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Tylko przy uwzględnieniu powyższego zastrzeżenia dopuszczalne jest uznanie, że - w razie braku dokumentu ustanawiającego użytkowanie - decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat może spełnić rolę dokumentu niezbędnego a zarazem wystarczającego do stwierdzenia istnienia tego prawa".

Zajęte przez organy stanowisko, iż przedłożone przez skarżącą pisma nie są decyzjami administracyjnymi o opłatach, a jedynie zawiadomieniami o wysokości opłat nie zostało, w ocenie Sądu, poprzedzone należytym wyjaśnieniem sprawy i poparte przekonującymi argumentami. Należy zauważyć, że formułując swe rozstrzygnięcia organy nie odniosły się do niżej wskazanych faktów.

W podstawie prawnej pisma z dnia [...] r. ustalającego opłatę roczną powołano przepis §7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159 ze zm.), który w ust. 1 stanowił, że przekazanie terenu państwowego w użytkowanie następuje odpłatnie.

W piśmie z dnia [...] r. jako podstawę prawną do ustalenia "opłaty rocznej za zarząd" wskazano m.in. §9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz. U. Nr 47, poz. 241). Przepis §9 ust. 1 w/w rozporządzenia miał wówczas następujące brzmienie "opłata roczna za istniejące w dniu wejścia w życie ustawy prawa użytkowania wieczystego i użytkowania nie może być niższa niż 1,5% ceny gruntu obowiązującej w danym okresie".

Niewątpliwie pisma te zostały wydane przez właściwy organ, zawierają oznaczenie strony, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby, co do której organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie wykazały braku uprawnień do reprezentacji organu. W świetle powyższego mogłyby być one uznane za decyzje o naliczeniu opłat za użytkowanie (pismo z dnia [...] r.) lub zarząd (pismo z dnia [...] r. , po uprzednim zbadaniu i potwierdzeniu przez organ I instancji, że zostały podpisane przez osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych.

Podważając znaczenie opisanych wyżej dokumentów organy podały, że ich treść nie nawiązuje wprost do decyzji ustanawiających prawo zarządu lub użytkowania. Rzeczywiście, badane pisma nie zawierają takiego odwołania. Nie zostały jednak przez organy rozważone istniejące, w ocenie Sądu, wątpliwości, czy brak ten spowodowany jest nieistnieniem takiego prawa, czy w wydawanych w tym okresie decyzjach aktualizujących opłaty roczne za zarząd lub użytkowanie takie odwołanie w ogóle (faktycznie) zamieszczano i czy brak wspomnianego odniesienia nie wynikał li tylko z praktyki organu przy formułowaniu treści decyzji aktualizacyjnych.

Negując wartość dowodową przedłożonych przez skarżącą dokumentów organ I instancji wyprowadził wniosek, że ustalana w nich wysokość opłat rocznych dotyczy prawdopodobnie opłat za korzystanie z nieruchomości bez tytułu prawnego. Jednocześnie jednak organ nie wyjaśnił, tytułem jakich wierzytelności zarachowywał, co najmniej od lat [...] – tych, wpłaty dotyczące terenu zajętego pod trafostacją przy ul. [...] i jakim tytułem prawnym były one przez poprzednika prawnego skarżącej wnoszone. Wątpliwości tych nie rozwiewa w żaden sposób dołączona do akt sprawy notatka służbowa z [...] r.

Wydaje się oczywistym, że poszukiwanie odpowiedzi na powyższe pytania i dokumentów nie powinno ograniczyć się wstecz jedynie do roku [...] r., tak jak uczynił to organ I instancji, lecz w szczególności do poszukiwania odpowiednich dowodów w archiwach urzędu.

Wyprowadzenie domniemania na niekorzyść skarżącej i jednoczesne zakwestionowanie treści dokumentów bez równoczesnego wykorzystania dostępnych środków dowodowych mogących doprowadzić do ustalenia stanu faktycznego (zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej) narusza zasadę praworządności i zaufania do organów władzy publicznej.

Nie do końca została również rozważona przez organy kwestia możliwości przekazania w zarząd lub użytkowanie terenu pod budynkiem trafostacji, który został wydzielony jako odrębna działka gruntu dopiero mocą decyzji z dnia [...]r. Nr [...]. O ile bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przewidywały możliwość oddania w zarząd gruntów wydzielonych, to organy nie wskazały tożsamych obostrzeń prawnych w stosunku do okresu poprzedzającego wejście w życie w/w ustawy, mimo, że skarżąca powołała się w tym zakresie na istnienie ustanowionego prawa użytkowania już w roku [...] r., o czym ma świadczyć pismo z dnia [...] r.

Sąd podzielił zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organy §9 ust. 2 i §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych (...)

Osoba prawna ubiegająca się o uznanie środków finansowych za środki własne przedstawia dokumenty lub oświadczenia, o których mowa w §9 w/w rozporządzenia, właściwemu organowi (§10 rozporządzenia). W razie wątpliwości co do faktów stwierdzonych w oświadczeniach, organ może żądać dostarczenia dokumentów lub uzupełnienia oświadczeń w wyznaczonym terminie albo złożenia dodatkowych wyjaśnień. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów lub oświadczeń albo uchylenie się od dodatkowych wyjaśnień może być uznane za brak dowodów na to, że osoba prawna wybudowała albo nabyła budynki, inne urządzenia i lokale ze środków własnych. Do oświadczeń stosuje się art. 75 § 2 K.p.a.. W świetle tego przepisu dopuszczalność odebrania od strony oświadczenia uzależniona jest od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: dopuszczalności zastąpienia dokumentu oświadczeniem i wnioskiem strony, że chce złożyć oświadczenie, bowiem musi być ono złożone przed organem, po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania.

Odrzucenie jako dowodu oświadczenia tylko z tego powodu, że nie zostało złożone przed organem i pod rygorem odpowiedzialności karnej, bez wcześniejszego

poinformowania strony o możliwych tego konsekwencjach stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie art. 9 K.p.a., który nakłada na organ obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Podobna informacja powinna dotyczyć także postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o §4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.

W tym stanie rzeczy, nie przesądzając o sposobie ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, niezbędne jest – zdaniem Sądu - przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym uzupełniającego postępowania dowodowego i ponowne rozpoznanie sprawy przy wyeliminowaniu dostrzeżonych przez Sąd uchybień natury procesowej, które mogły mieć istotny wpływ na ostateczną treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dlatego też, należało orzec jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).