Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1588/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 60
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 49 ust. 1, art. 50, art. 51 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1392
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3419/15 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w zakresie dotyczącym zobowiązania Zarządu Województwa Mazowieckiego do wypłaty ustalonego odszkodowania; 3) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Województwa Mazowieckiego kwotę 1.360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3419/15 oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 19 kwietnia 1991 r. A. C. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], hip. nr [...], o powierzchni [...]m2, która na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], orzekł o przyznaniu odszkodowania za część nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] o powierzchni [...]m2, wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz ustalił, że zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Zarząd Województwa Mazowieckiego, działający jako organ Województwa Mazowieckiego.

Organ ustalił, na podstawie zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 1990 r. nr [...] oraz zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 3 kwietnia 1998 r. nr [...], że właścicielami przedmiotowej nieruchomości pod nazwą "[...]" byli M. i M. małżonkowie K., na podstawie aktu nr [...] z dnia [...] kwietnia 1936 r. Organ ustalił również następstwo prawne po małżonkach K. i wykazał, że wnioskodawczyni jest następcą prawnym byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości.

Na podstawie opinii sporządzonej przez uprawnionego geodetę, ustalono, że nieruchomość oznaczona dawniej numerem hipotecznym [...], ma powierzchnię [...]m2 i zawiera się w obecnej działce ewidencyjnej nr [...] w części o powierzchni [...]m2 oraz działce ewidencyjnej nr [...] w części o powierzchni [...]m2.

Działka ewidencyjna [...] stanowi własność Województwa Mazowieckiego, na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Województwo Mazowieckie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności mienia będącego we władaniu [...] przy ul. [...], i obecnie znajduje się w trwałym zarządzie [...]. Z kolei działka ewidencyjna nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa.

W celu ustalenia wysokości odszkodowania w dniu 29 kwietnia 2014 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. S. (uprawnienia nr [...]), operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 4.184.200 zł, w tym wartość nieruchomości stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa 1.091.300 zł oraz wartość nieruchomości stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność Województwa Mazowieckiego 3.092.900 zł. Aktualność operatu szacunkowego została potwierdzona w dniu 12 maja 2015 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Zarząd Województwa Mazowieckiego.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), dalej "u.g.n.", wprowadza dwa warunki, które muszą zostać łącznie spełnione, aby możliwe było ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Po pierwsze działka, przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz po drugie - poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Organ podkreślił, że ustalenie przeznaczenia takiej działki powinno nastąpić w drodze ustalenia, czy w świetle obowiązującego planu przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. Ogólnego Planu Zabudowy Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia 11 sierpnia 1931 r., istniała prawna możliwość wybudowana na niej domu jednorodzinnego, nie zaś ustalenia, czy działka ta była faktycznie zabudowana domem jednorodzinnym. Przedmiotowa nieruchomość według Ogólnego Planu Zabudowy Warszawy z 11 sierpnia 1931 r. położona była w strefie V, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 5 kondygnacjach oraz 70% powierzchni zabudowania. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo uznał, że została spełniona pierwsza przesłanka pozwalająca na ustalenie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., tym bardziej że organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia w zakresie utraty faktycznego władania przedmiotową nieruchomością, która nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r.

W dalszej części organ odwoławczy wskazał, że dla rozstrzygnięcia kluczową rolę odgrywa ustalenie, który podmiot jest zobowiązany do wypłaty ustalonego przez Prezydenta m.st. Warszawy odszkodowania. Organ wskazał, że w myśl art. 215 ust. 2 u.g.n. do ustalenia odszkodowania w niniejszym przypadku znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o ustalaniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Ponadto, zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.

Właścicielem nieruchomości jest Województwo Mazowieckie na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2000 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Województwo Mazowieckie z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności mienia będącego we władaniu [...] przy ul. [...]. Podstawą prawną ww. decyzji był art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl natomiast art. 51 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, nabycie przekazywanego mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych następuje wraz z obciążeniami, które powinny być ujawnione w decyzji o przekazaniu. Z dalszej części przepisu wynika, że ujawnienie obciążeń nie narusza praw osób trzecich. Jednocześnie przytoczonych powyżej przepisów nie stosuje się do zobowiązań Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych, wynikających z działalności organów i instytucji władających przekazywanym mieniem, powstałych przed dniem jego przejęcia przez województwo.

Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, że zobowiązanie do zapłaty odszkodowania na podstawie art. 215 u.g.n. nie stanowi zobowiązań, o których mowa w art. 51 ustawy o samorządzie województwa, co w konsekwencji oznacza, że nie jest wyłączona odpowiedzialność Województwa Mazowieckiego do zapłaty odszkodowania ustalonego w tym trybie. Zobowiązanie do zapłaty odszkodowania na podstawie art. 215 u.g.n. nie stanowi także zobowiązania, o którym mowa w art. 80 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na co powołuje się odwołujący - Zarząd Województwa Mazowieckiego. Źródłem zobowiązania polegającego na wypłacie odszkodowania na podstawie art. 215 u.g.n. jest ostateczna decyzja administracyjna i to z chwilą ostateczności decyzji administracyjnej zobowiązanie to powstaje. Tym samym zobowiązanie nie istniało przed 1 stycznia 1999 r. i nie mogło podlegać przepisom art. 51 ustawy o samorządzie województwa czy art. 80 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Powyższą decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Województwo Mazowieckie, zarzucając naruszenie:

- art. 132 ust 5 w zw. z art. 215 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- art. 51 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 80 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia jaki podmiot zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania za nieruchomość. Sąd zwrócił uwagę, że w dniu 29 października 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Intencją ustawodawcy było stworzenie warunków organizacyjno-prawnych, majątkowych i technicznych do rozpoczęcia funkcjonowania m.in. samorządu województwa. Przy czym - jak wynika z uzasadnienia do projektu - celem ustawodawcy było zachowanie ciągłości sprawowania władzy administracyjnej w państwie, ciągłości organizowania i świadczenie usług publicznych oraz ciągłości trybów właściwych dla postępowania administracyjnego. Dla realizacji tak określonego celu wskazana ustawa regulowała sposób przekazania kompetencji i zadań nowopowołanym strukturom samorządowym, jak również nabywania przez jednostki samorządu (w tym samorządu wojewódzkiego) mienia niezbędnego do wykonywania ich zadań. I tak w myśl regulacji zawartych w ustawie reformującej, mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów ustawy reformującej z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Nabycie tego mienia, stwierdza wojewoda w drodze decyzji, (art. 60 ust. 1 i 3 ustawy reformującej).

Jak wynika z akt sprawy, decyzja stwierdzająca nabycie przez Województwo Mazowieckie z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości, o której mowa w zaskarżonej decyzji, wydana została w dniu [...] kwietnia 2000 r. W tym zakresie ustalenia nie były i nie są kwestionowane przez strony postępowania.

Jednocześnie Sąd wskazał, że w systemie prawnym obowiązuje również ustawa z dnia 4 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1392 ze zm.), dalej "u.s.w.", która w art. 51 przewiduje, że nabycie przekazywanego mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych następuje wraz z obciążeniami, które powinny być ujawnione w decyzji o przekazaniu, (ust. 1). Mając na uwadze nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Mazowieckie własności przedmiotowej nieruchomości oraz art. 51 ust. 1 u.s.w. i art. 132 ust. 5 u.g.n., Sąd uznał, że organy zasadnie przyjęły, że zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Zarząd Województwa Mazowieckiego.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że do obciążeń, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.s.w., nie można zaliczyć odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi swego rodzaju obciążenie, tak jak są nimi pozostałe obciążenia natury administracyjnej, związane z nieruchomością. Sąd przywołał poglądy wyrażane w piśmiennictwie, że w art. 51 ust. 1 u.s.w. chodzi w szczególności o obciążenie rzeczy (a także niektórych praw majątkowych) użytkowaniem wieczystym oraz prawami rzeczowymi ograniczonymi (zastaw, hipoteka, użytkowanie, służebności itd.), wierzytelności - zabezpieczeniami, a praw na dobrach niematerialnych - licencjami. W grę wchodzą również obciążenia natury administracyjnej, wynikające z danin i ciężarów publicznych, zwłaszcza z zobowiązań podatkowych, (patrz: J. Jagoda [w:] Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, WKP 2012, LEX). Mając na uwadze powyższe, Sąd za prawidłowe uznał stanowisko, że zobowiązanie do zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, stanowi rodzaj obciążenia o którym mowa w art. 51 ust. 1 u.s.w.

Sąd miał również na uwadze regulację zawartą w ust. 3 art. 51 u.s.w., w myśl której przepis art. 51 ust. 1 u.s.w. nie znajduje zastosowania do zobowiązań Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych, wynikających z działalności organów i instytucji władających przekazywanym mieniem, powstałych przed dniem jego przejęcia przez województwo, (ust. 3). W ocenie Sądu w sprawie nie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki wyłączenia stosowania regulacji zawartej w st. 1 art. 51 u.s.w. W szczególności nie mamy bowiem do czynienia ze zobowiązaniami wynikającymi z działalności organów i instytucji władających przekazywanym mieniem. Jakkolwiek, zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że zobowiązanie do zapłaty odszkodowania powstało przed dniem przejęcia nieruchomości przez województwo, to jednak powstanie zobowiązania nastąpiło nie na skutek działań organów lub instytucji władających tym mieniem, ale nastąpiło z mocy prawa, na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Powyższe przesądza, że nabycie nieruchomości na podstawie dekretu miało charakter ex lege, bez konieczności jego potwierdzania w drodze odrębnego aktu administracyjnego, bądź innej czynności.

W tym kontekście za pozostające bez znaczenia dla sprawy Sąd uznał rozważania skarżącego co do charakteru wierzytelności jaką jest odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Przepis art. 51 ust. 3 u.s.w. nie uzależnia uregulowanego w nim wyłączenia od charakteru wierzytelności, ale od tego kto jest podmiotem zobowiązanym do realizacji zobowiązania oraz czy źródłem ich powstania była działalności organów bądź instytucji władających przekazywanym mieniem. Ustalenie, że źródłem zobowiązania do zapłaty odszkodowania był przepis prawa, tj. art. 1 dekretu, nie zaś działalność organów i instytucji władających mieniem, przesądza o uznaniu, że zobowiązanie to nie stanowi zobowiązań, o których mowa w art. 51 ust. 3 u.s.w.

Również o wyłączeniu obowiązku Zarządu Województwa Mazowieckiego do zapłaty odszkodowania nie stanowi art. 80 ust. 1 ustawy reformującej. Nie doszło bowiem do przejęcia któregokolwiek z podmiotów wymienionych w tym przepisie przez samorząd województwa, ale doszło do nabycia mienia. Tymczasem przepis art. 80 ust. 1 ustawy reformującej nie reguluje kwestii, które zobowiązania powstałe przed 31 grudnia 1998 r. pozostają zobowiązaniami Skarbu Państwa w razie przejęcia mienia należącego do państwowych jednostek budżetowych bądź zakładów budżetowych przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, lecz reguluje status zobowiązań należących do państwowych jednostek budżetowych bądź zakładów budżetowych w razie przejęcia tych jednostek (bądź zakładów) przez jednostki samorządu terytorialnego.

Za niezasadne Sąd uznał także uwagi poczynione w uzasadnieniu skargi w zakresie poszukiwania uzasadniania dla zobowiązania Prezydent m.st. Warszawy do wypłaty odszkodowania w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji. Zdaniem Sądu przepisy tej ustawy nie wyłączają regulacji zawartej w art. 132 ust. 5 u.g.n. i nie mogą znaleźć zastosowania przy uwzględnieniu powyższych rozważań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Mazowieckie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 132 ust. 5 w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie wbrew jednoznacznej dyspozycji art. 132 ust. 5 u.g.n., że organem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia jest Zarząd Województwa Mazowieckiego, kiedy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, iż zobowiązanym z tego tytułu jest Prezydent m.st. Warszawy, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie;

2) art. 51 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w zw. z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez uznanie, iż zobowiązanie do zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowi obciążenie, które przechodzi wraz z przekazanym mieniem na województwo, kiedy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że na województwo przechodzą jedynie prawa obciążające przekazywane mienie, za które nie można uznać prawa do odszkodowania, a zatem wskazane przepisy nie mogą stanowić postawy obciążenia Zarządu Województwa obowiązkiem wypłaty odszkodowania, w związku z faktem uzyskania z mocy prawa własności nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zostało ustalone odszkodowanie na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem sporu nie były okoliczności faktyczne, ani okoliczności prawne dotyczące spełnienia ustawowych przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n., od spełnienia których zależy nabycie prawa do odszkodowania. Również okoliczności dotyczące podmiotów uprawnionych do nabycia odszkodowania, jak i sama wysokość ustalonego odszkodowania była niesporna i niekwestionowana przez żadną ze stron.

Istota sporu dotyczyła ustaleń co do podmiotu, który został zobowiązany do wypłaty odszkodowania, mianowicie organ I instancji, tj. Prezydent m.st. Warszawy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. w pkt 3 orzekł, że odszkodowanie ustalone w pkt 1 zostanie wypłacone w całości przez Zarząd Województwa Mazowieckiego działającego jako organ Województwa Mazowieckiego. Pogląd ten zaakceptował Wojewoda Mazowiecki, który decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podmiot zobowiązany - Województwo Mazowieckie wypłaciło odszkodowanie, albowiem zgodnie z pkt 4 decyzji organu I instancji wypłata odszkodowania miała nastąpić w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. Natomiast przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uczyniło rozstrzygnięcie organów dotyczące ustalenia Zarządu Województwa Mazowieckiego jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podzielił pogląd prawny organów, zgodnie z którym zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Województwo Mazowieckie. Województwo Mazowieckie wnosząc skargę kasacyjną kwestionuje powyższy pogląd prawny. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyraźnie podkreślić i zaznaczyć, że przedmiotem skargi jak i skargi kasacyjnej jest wyłącznie zagadnienie dotyczące podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: w pkt 1 art.132 ust. 5 w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Zarząd Województwa Mazowieckiego, a nie Prezydent m.st. Warszawy jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie, w pkt 2 art. 51 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w zw. z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu sformułowanego w pkt 2, albowiem ten zarzut ma kluczowe znaczenie, dla rozstrzygnięcia spornego zagadnienia. Stąd też przeanalizowania wymaga regulacja zawarta w ustawie o samorządzie województwa i w ustawie Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, albowiem to w tych ustawach uregulowana jest problematyka dotycząca mienia samorządu województwa, trybu i sposobu jego nabycia, a w konsekwencji, czy nabycie to ma charakter pochodny, czy pierwotny. Natomiast powołane w pkt 1 zarzutu art. 215 ust. 2 i art. 132 ust. 5 u.g.n. mają charakter ogólny, regulacje te nie tylko nie odnoszą się wprost do samorządu województwa, ale brzmienie tych przepisów obowiązuje z okresu, gdy samorząd województwa nie został jeszcze powołany.

Przepis art. 51 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa zawarty jest w rozdziale 4 zatytułowanym Mienie samorządu województwa, stąd też nie można w sposób prawidłowy ustalić jego treści, bez odniesienia się do wcześniejszych przepisów. Zgodnie z art. 47 ust. 1 mieniem województwa jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne osoby prawne. Z kolei art. 48 reguluje nabycie mienia województwa, zgodnie z tym przepisem "Nabycie mienia województwa następuje na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym i innych ustawach, a także w drodze przekazania mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych na zasadach określonych w niniejszej ustawie." Z art. 48 wynika, że nabycie mienia województwa może nastąpić w trojaki sposób: na podstawie Kodeksu cywilnego, innych ustaw i w drodze przekazania mienia Skarbu Państwa, lub mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych na zasadach określonych w tej ustawie. Dalej art. 49 i art. 50 ustawy reguluje sposób przekazania województwu mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych. Zgodnie z art. 49 ust. 1 przekazanie województwu mienia dotyczy mienia służącego realizacji zadań województwa, w szczególności określonych w art. 14, następuje na podstawie decyzji wojewody wydawanej z urzędu z zastrzeżeniem art. 50. Organem odwoławczym od decyzji o której mowa w ust. 1 jest minister właściwy do spraw administracji publicznej (ust. 2). Zgodnie zaś z ust. 3 nabycie mienia jest nieodpłatne i następuje z dniem, w którym decyzja o jego przekazaniu stała się ostateczna. Z kolei w art. 50 uregulowane jest przekazanie województwu mienia służącego wykonywaniu zadań gospodarczych przekraczających zakres użyteczności publicznej, może nastąpić na wniosek zarządu województwa, jeżeli mienie to służyć ma realizacji strategii rozwoju województwa i regionalnych problemów operacyjnych, z wyłączeniem mienia przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia. Przekazanie mienia określonego w ust. 1 następuje nieodpłatnie, w trybie właściwym dla przenoszenia nabywanych spraw, z tym, że przekazanie własności następuje na podstawie ostatecznych decyzji ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Z art. 49 i art. 50 wynika, że przekazanie mienia województwu w obu przypadkach następuje na podstawie decyzji administracyjnej, która ma charakter konstytutywny, nabycie mienia następuje z dniem w którym decyzja stała się ostateczna.

Dopiero mając na uwadze regulację zawartą we wskazanych wyżej przepisach, tj. art. 48 do art. 50, należy dokonać wykładni art. 51 ustawy. Zgodnie z art. 51 ust. 1 nabycie przekazywanego mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych następuje wraz z obciążeniami, które powinny być ujawnione w decyzji o przekazaniu. Z powyższego przepisu wynikają dwa istotne wnioski: po pierwsze przepis ten ma zastosowanie do nabycia mienia w drodze przekazania (tj. na podstawie art. 49 lub na podstawie art. 50), a nie do wszystkich trzech sposobów nabycia mienia województwa o jakich mowa w powołanym wyżej art. 48, a po drugie nabycie to ma charakter pochodny. Jak bowiem wynika z powołanego art. 51 ust. 1 nabycie przekazywanego mienia następuje wraz z obciążeniami. Z kolei art. 51 ust. 3 wyłącza stosowanie zasady z ust. 1, albowiem ust. 1 nie stosuje się do zobowiązań Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych wynikających z działalności organów i instytucji władających przekazywanym mienie, powstałych przed dniem jego przejęcia przez województwo. W rozpoznawanej sprawie spór prawny skoncentrował się na rozstrzygnięciu, czy ma zastosowanie zasada zawarta w art. 51 ust. 1, czy też wyjątek od tej zasady uregulowany w art. 51 ust. 3, natomiast zupełnie pominięte zostało zagadnienie w jaki sposób, w oparciu o jaką podstawę prawną Województwo Mazowieckie nabyło nieruchomość z którą związane jest odszkodowanie.

Jak wynika z akt sprawy Województwo Mazowieckie nabyło przedmiotową nieruchomość na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Tym samym nabycie nieruchomości nie nastąpiło w trybie przekazania o jakich mowa w art. 49 i w art. 50 ustawy o samorządzie województwa, ale na podstawie odrębnej ustawy, tj. ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a więc jest to drugi ze sposobów nabycia mienia województwa wymieniony w art. 48 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Ust. 2. Państwowe osoby prawne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się samorządowymi osobami prawnymi, zachowują swój majątek. Ust 3. Nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie stosuje się. Ust. 4. Przepis ust. 3 stosuje się również w przypadkach, gdy nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego przewidują odrębne przepisy.

Odnosząc się do nabycia mienia przez województwo na podstawie art. 60 należy stwierdzić, że nabycie to następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., nabycie mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Komentowany art. 60 stanowi odrębną podstawę nabycia mienia przez województwo samorządowe. Porównując art. 49 ust. 1 u.s.w. w szczególności z art. 60 ust. 1 przepisów wprowadzających, można ustalić odrębne zakresy przedmiotowe obu regulacji. Przepis art. 49 u.s.w. został wyłączony ze stosowania w zakresie nabycia przez województwo mienia określonego w art. 60 ust. 1, 3 i 4 przepisów wprowadzających. Wynika to wprost z treści art. 60 ust. 3 i 4 przepisów wprowadzających, zgodnie z którymi w przypadku nabycia mienia określonego tym artykułem (art. 60) nie stosuje się regulacji zawartej w art. 49 u.s.w. Komentowany przepis reguluje nabycie przez województwo mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu innych państwowych osób prawnych, służącego realizacji zadań województwa, w drodze decyzji o charakterze konstytutywnym. Natomiast art. 60 ust. 1 przepisów wprowadzających reguluje nabycie ex lege z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez województwo na podstawie przepisów wprowadzających oraz ustawy kompetencyjnej. Decyzja wojewody ma w tych przypadkach charakter jedynie deklaratoryjny (J. Jagoda, Komentarz do art. 49 ustawy o samorządzie województwa). Należy zatem podkreślić, że nabycie mienia przez województwo na podstawie art. 60 nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r., działanie normy prawnej zawartej w tym przepisie miało charakter jednorazowy, tzn. wywołało skutek na dzień 1 stycznia 1999 r. niezależnie kiedy została wydana decyzja wojewody stwierdzająca nabycie tego mienia. Regulacja zawarta w art. 60 bezpośrednio związana była z wprowadzoną z dniem 1 stycznia 1999 r. reformą administracji publicznej, celem tej regulacji było tym samym uporządkowanie i uregulowanie stosunków własnościowych między innymi w związku z powołaniem województwa samorządowego. Natomiast inny charakter ma regulacja zawarta w art. 49 i art. 50 ustawy o samorządzie województwa, na podstawie których może zostać przekazane mienie Skarbu Państwa oraz mienie Skarbu Państwa będące we władaniu państwowych osób prawnych województwu. Ustawa o samorządzie województwa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., z tym też dniem zaczynają obowiązywać regulacje zawarte w art. 49 i art. 50 dotyczące przekazania mienia. Tym samym dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r. pojawia się podstawa prawna do wydania decyzji o przekazaniu mienia, a decyzja ta ma charakter konstytutywny, czyli nabycie przekazywanego mienia nastąpi z dniem gdy decyzja stanie się ostateczna. Rozwiązania zawarte w art. 49 i art. 50 dotyczą zatem stanów przyszłych i stanowią cały czas aktualną podstawę przekazania mienia województwu, jeżeli spełnione są przesłanki określone w tych przepisach. Można zatem stwierdzić, że rozwiązania zawarte w ustawie o samorządzie województwa, w rozdziale 4 zatytułowanym mienie samorządu województwa, w tym art. 49 i art. 50 regulujące szczególny tryb przekazania województwu mienia Skarbu Państwa oraz art. 51 regulujący skutek tego przekazania w postaci przejścia na województwo obciążeń związanych z tym mieniem są regulacjami samodzielnymi o charakterze systemowym, stosowanie których stało się możliwe od dnia 1 stycznia 1999 r., natomiast zupełnie inny cel i charakter jest rozwiązania zawartego w art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Powyższe rozważania prowadzą do następujących wniosków, art. 51 ustawy o samorządzie województwa dotyczy nabycia mienia przez województwo w trybie przekazania mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych na zasadach określonych w ustawie o samorządzie województwa, tj. art. 49 i art. 50 ustawy. Jak wynika z art. 51 nabycie mienia przez województwo ma charakter pochodny, województwo przejmuje przekazane mienie wraz z obciążeniami, a zakres odpowiedzialności województwa określony został w ust. 1 i w ust. 3.

Natomiast art. 51 ustawy o samorządzie województwa nie ma zastosowania w przypadku gdy nabycie mienia przez województwo nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nabycie na podstawie art. 60 jest nabyciem pierwotnym. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie Województwo Mazowieckie nabyło własność przedmiotowej nieruchomości o pow. [...]m2 położonej w Warszawie przy ul. [...] na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., do tego nabycia nie ma zastosowania art. 51 ustawy o samorządzie województwa, a to oznacza, że brak podstawy prawnej do obciążenia Województwa Mazowieckiego obowiązkiem wypłaty odszkodowania.

Odnosząc się do powoływanego na rozprawie przez skarżącego kasacyjnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1202/16, w którym Sąd wyraził pogląd, że zobowiązanie do zapłaty odszkodowania na podstawie art. 215 u.g.n. stanowi zobowiązanie o którym mowa w art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa i w związku z tym wyłączona jest odpowiedzialność województwa do zapłaty tego odszkodowania (skarga kasacyjna nie została wniesiona), należy stwierdzić co następuje. Przede wszystkim w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1202/16 Województwo Mazowieckie nabyło własność przedmiotowej nieruchomości w trybie przekazania mienia Skarbu Państwa na podstawie art. 49 ustawy o samorządzie województwa, a to oznacza, że w sprawie miał zastosowanie art. 51 ustawy o samorządzie województwa. Natomiast to, czy Sąd prawidłowo ustalił, że w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 3, a nie art. 51 ust. 1 nie może być przedmiotem oceny w niniejszym wyroku, albowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2017 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1202/16 jest prawomocny.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 2, a dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie województwa i art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zasadny, aczkolwiek z innym uzasadnieniem niż w skardze kasacyjnej.

Zasadność zarzutu z pkt 2, a także konsekwencje prawne wynikające z uwzględnienia tego zarzutu sprawiają, że bezprzedmiotowy stał się zarzut z pkt 1 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 215 ust. 2 w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n.

Należy jeszcze podkreślić, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie były przedmiotem zaskarżenia (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.).

W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze, że istota sprawy dotyczyła wykładni przepisów materialnoprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wyłącznie w zakresie pkt 3, w którym określono, że odszkodowanie zostanie wypłacone w całości przez Zarząd Województwa Mazowieckiego działającego jako organ Województwa Mazowieckiego.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a.