Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6867/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi, art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: tiret drugi i trzeci Preambuły, art. 2, art. 3 ust. 2, art. 11 ust. 1 pkt 7, art. 23 ust. 1, art. 115 ust. 1 pkt 3, art. 128 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce t.j.
article: art. 30, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 16/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu Medycznego w [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części, w jakiej oddalona została skarga odnośnie punktu pierwszego wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. i w tej części zobowiązuje Rektora [...] Uniwersytetu Medycznego w [...] do rozpoznania wniosku, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami spawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w rozpoznaniu części wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, dotyczącym pkt 2 wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r.; 5. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz każdej ze stron.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 31 marca 2021 r. III SAB/Gl 16/21, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu Medycznego w [...] w przedmiocie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Stowarzyszenie [...] [...] czerwca 2020 r. skierowało do Rektora [...] Uniwersytetu Medycznego w [...], drogą e-mailową, wniosek o udzielenie informacji i udostępnienie dokumentów w zakresie:

1. poinformowania, ile ankiet zostało wypełnionych przez studentów w ciągu ostatniego roku, w ramach oceny nauczyciela akademickiego w zakresie wypełniania przez niego obowiązków związanych z kształceniem, o której mowa w art. 18 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w odniesieniu do poszczególnych wykładowców: J. J., B. M., L. B. oraz A. W., oraz

2. przekazania kopii ankiet wypełnionych przez studentów w ciągu ostatniego roku, w ramach oceny nauczyciela akademickiego w zakresie wypełniania przez niego obowiązków związanych z kształceniem (o której mowa w art. 18 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce), dotyczące wykładowców: J. J., B. M., L. B. oraz A. W.

Organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi pismem z [...] czerwca 2020 r., w którym odmówił udzielenia żądanych informacji wskazując, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani też nie mieści się w katalogu informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, o której mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wyjaśnił przy tym, że informacji publicznej nie stanowią materiały robocze, służące dopiero do ustalenia ostatecznego stanowiska w sprawie. Nie stanowi informacji publicznej element składowy oceny okresowej, który ma służyć wyłącznie do wypracowania ostatecznego stanowiska podmiotu publicznego w zakresie oceny okresowej jego pracowników. Ponadto informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a nie opinii i odczuć studentów odnoszących się do konkretnych osób.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od doręczenia akt oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło organowi naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę do udostępnienia informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że informacja, o której udostępnienie zwróciło się Stowarzyszenie, nie mieści się w zakresie przedmiotowym tego prawa;

2. art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że informacja, o której udostępnienie zwróciło się Stowarzyszenie, nie stanowi informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że informacją publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacja o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Pojęcie informacji publicznej nie obejmuje jedynie informacji, które zostały wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne albo podmioty, które wykonują tę władzę, ale również wszystkie informacje, które odnoszą się w jakimkolwiek stopniu do tych podmiotów bez względu na to, kto te informacje wytworzył. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lutego 2012 r. I OSK 2215/11, w którym stwierdził, że "o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań".

Przedmiotem wniosku były ankiety, w których studenci i studentki dokonywali oceny nauczycieli akademickich w zakresie wypełnienia przez nich obowiązków związanych z kształceniem. Zgodnie z art. 128 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r., poz. 85) oceny te mają być uwzględniane przez rektora podczas okresowej oceny nauczyciela akademickiego. Wobec powyższego, zawnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Co prawda ankiety nie zostały wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne, ale odnoszą się do obowiązków wypełnianych przez nauczyciela akademickiego, który jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p. Poza tym o publicznym charakterze zawnioskowanych informacji świadczy fakt, że rektor jest zobowiązany do uwzględnienia wspomnianych ankiet przy realizacji powierzonych mu w art. 128 ustawy zadań. Informacja publiczna musi należeć do sfery faktów, a organ błędnie ocenił, że zawnioskowane informacje do sfery faktów nie należą. Ponadto, udostępnienie zawnioskowanych informacji pozwoli obywatelom nie tylko na zapoznanie się z oceną wykonywania obowiązków przez nauczycieli akademickich, ale także pozwoli ocenić, czy [...] Uniwersytet Medyczny w [...] realizuje swoją misję i zadania określone w przepisach prawa z poszanowaniem konstytucyjnych praw i wolności studentów oraz studentek, a w szczególności tych określonych w art. 32 Konstytucji RP oraz art. 70 Konstytucji RP. Jest to tym bardziej istotne, że w ostatnim czasie pojawiły się doniesienia o bierności władz [...] Uniwersytetu Medycznego w [...] wobec zgłaszanych w ankietach przypadków molestowania i stosowania wobec studentów przemocy psychicznej. Wskazane informacje stanowią informacje publiczne i jako takie powinny zostać udostępnione przez organ. Z uwagi na fakt, że żądane informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, stosownie do art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p., nie znajdzie zastosowania przesłanka ograniczająca prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie stanowisko, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Ankiety sporządzane przez studentów, których wyniki stanowią wyraz subiektywnych ocen osób trzecich na temat nauczycieli akademickich zatrudnionych przez organ nie wypełniają powyższych kryteriów pozwalających na uznanie ich za informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy. Wniosek w tym zakresie nie dotyczy uzyskania informacji o działalności organu, zakresu zadań, obowiązków i kompetencji wykładowców zatrudnionych w organie. Przedmiotem zainteresowania Stowarzyszenia nie jest zatem jawność działalności organu, ale konkretne dokumenty zawierające oceny ww. osób. Okoliczność, że obowiązek przeprowadzania takich ankiet wynika z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie uzasadnia jeszcze uznania wnioskowanych informacji za informację publiczną. Mają one charakter wewnętrzny, odnoszą się wyłącznie do osoby ocenianej, stanowią dokument spersonalizowany poprzez zawarcie w nich subiektywnych ocen studentów, co potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 18 września 2018 r. I OSK 2434/16, wydanym w podobnym stanie faktycznym dotyczącym udostępnienia m.in. kopii ocen okresowych osób zatrudnionych w służbie cywilnej, a zatem także dokumentów dotyczących konkretnych osób, zatrudnionych w organie publicznym i zawierających subiektywne oceny ich pracy. Ponadto, wnioskowane ankiety mogą dopiero posłużyć organowi do dokonania oceny danego pracownika, a zatem stanowią tzw. materiały robocze, zmierzające do ustalenia ostatecznego stanowiska w danej sprawie, więc i z tych względów nie mogą być zakwalifikowane jako mające przymiot informacji publicznej.

Organ wskazał, że ankiety zwierające oceny wykładowców nie dotyczą sfery faktów, a zatem i z tej przyczyny nie zasługują na uznanie ich za informację publiczną. Tego rodzaju dokumenty jak ankiety nie stanowią informacji publicznej, bowiem stanowią dokumenty wewnętrzne, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, służą zgromadzeniu informacji, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy i nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu. Służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu (tak też wyrok TK z 13 listopada 2013 r. P 25/12).

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 31 marca 2021 r. III SAB/Gl 16/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził (po omówieniu podmiotowej i przedmiotowej strony informacji publicznej, na gruncie art. 4 i 6 u.d.i.p.), że wniosek skarżącego Stowarzyszenia został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Organ niezwłocznie, bo już [...] czerwca 2020 r. poinformował stronę skarżącą, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko organu w przedmiotowej sprawie jest w ocenie Sądu I instancji prawidłowe.

Poza sporem jest, że nauczyciel akademicki pełni funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p., podobnie jak inne osoby zatrudnione w szeroko pojętej sferze publicznej. Nauczyciele akademiccy podlegają okresowej ocenie w trybie przewidzianym w art. 128 ust. 1 - 8 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Kryteria oceny okresowej dla poszczególnych grup pracowników i rodzajów stanowisk oraz tryb i podmiot dokonujący oceny okresowej określa rektor po zasięgnięciu opinii senatu, związków zawodowych, samorządu studenckiego oraz samorządu doktorantów. Uczelnia umożliwia studentom i doktorantom dokonanie co najmniej raz w roku akademickim oceny nauczyciela akademickiego w zakresie wypełniania przez niego obowiązków związanych z kształceniem. Zasady dokonywania tej oceny określa rektor.

Zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą ocena pracy nauczyciela stanowiła informację publiczną i podlegała udostępnieniu (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 kwietnia 2013 r. II SAB/Kr 31/13, LEX nr 1326070 i powołane tam orzecznictwo). Istotny przełom w sposobie kwalifikowania oceny okresowej jako informacji publicznej przyniosło rozstrzygnięcie NSA w sprawie oceny okresowej pracownika służby publicznej (por. wyrok NSA z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16, LEX nr 2601726). NSA w przywołanym wyroku stwierdził, że ocena okresowa pracownika służby publicznej odnosi się do indywidualnie określonej osoby zatrudnionej w administracji publicznej. Sam fakt, że jest ona obligatoryjnie sporządzana we wskazanych okresach, na urzędowych wzorach arkuszy ocen nie czyni z niej informacji publicznej. Ocena okresowa ma ze swej istoty charakter wewnętrzny, a nadto odnoszący się wyłącznie do osoby ocenianej urzędnika lub pracownika służby publicznej. Tym samym ocena okresowa, ze względu na swój charakter i treść, jest dokumentem nie tylko zindywidualizowanym, ale również spersonalizowanym, w sensie, w jakim odnosi się ona do subiektywnej oceny podmiotu ją sporządzającego (oceniający) wobec osoby podlegającej takiej ocenie (oceniany). Co więcej, po zapoznaniu ocenianego z kryteriami oceny i terminem sporządzenia oceny na piśmie oryginał arkusza niezwłocznie włącza się do akt osobowych ocenianego (co dodatkowo skutkuje szczególną ochroną owej oceny okresowej). Ocena okresowa nie jest informacją o sprawach publicznych, działalności organów władzy publicznej czy też działalności osób pełniących funkcje publiczne. Niewątpliwie taką informacją publiczną byłaby informacja o tym, czy przełożony sporządził oceny okresowe, ile ich przygotował, w jakich odstępach czasu, względem kogo, czy sporządził ją co do indywidualnie wskazanej osoby. Ocena okresowa pracownika, w tym nauczyciela akademickiego, wiąże się niewątpliwie z dobrami osobistymi ocenianego i ma charakter indywidualny, a sama procedura przeprowadzania oceny okresowej ma charakter wewnętrzny. Stanowisko i argumentację NSA, Sąd w składzie orzekającym podziela.

Należy przy tym zauważyć, że przywołane orzecznictwo dotyczy okresowej oceny pracownika. Tymczasem w przedmiotowej sprawie strona skarżąca domagała się udostępnienia ankiet studentów, które stanowią tylko jeden z szeregu elementów poprzedzający ocenę pracownika akademickiego. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że ankiety zawierają jedynie opinie/odczucia studentów i jako takie nie stanowią informacji publicznej, której przedmiotem mogą być fakty, a nie własne poglądy studentów wyrażone w takiej formie. Organ załatwił więc wniosek prawidłowo i w ustawowym terminie. Zatem nie dopuścił się zarzucanej w skardze bezczynności. Z uwagi na powyższe, podniesiony w skardze zarzut pozostawania organu w bezczynności, okazał się niezasadny.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 31 marca 2021 r. III SAB/Gl 16/21, wniosło Stowarzyszenie [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w terminie ustawowym;

II. prawa materialnego:

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 30 Konstytucji RP i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że informacja o sposobie realizacji obowiązku ciążącego na organie jako na władzy publicznej, polegającego na ochronie godności człowieka - realizowanego w szczególności przez analizę ankiet sporządzanych w toku prowadzenia procedury oceny okresowej nauczyciela akademickiego nie stanowi informacji publicznej;

2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, iż ankiety sporządzane w toku prowadzenia procedury oceny okresowej nauczyciela akademickiego nie stanowią informacji publicznej, chociaż stanowią one element dokumentacji przebiegu kontroli;

3. art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. w związku z tiret drugie i trzecie Preambuły do ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (dalej: "Pr.sz.w.n."), art. 2 Pr.sz.w.n., art. 3 ust. 2 Pr.sz.w.n., art. 11 ust. 1 pkt 7 Pr.sz.w.n., art. 23 ust. 1 Pr.sz.w.n., art. 115 ust. 1 pkt 3 Pr.sz.w.n. i art. 128 ust. 1 Pr.sz.w.n. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż nie stanowi informacji publicznej - informacji o zasadach funkcjonowania podmiotu, organu - informacja dotycząca sposobu realizacji przezeń zadań i obowiązków nałożonych ustawą w zakresie wychowania oraz kształtowania postaw etycznych studentów.

W oparciu o powyższe skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Wniosło także o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej postawiono kilka tez, które mają potwierdzać zarzuty postawione w skardze kasacyjnej, nie przypisując jednak owych tez do poszczególnych zarzutów. Autor skargi kasacyjnej stwierdza m. in., odnośnie oceny ankiet przez Sąd I instancji jako dokumentu wewnętrznego, że nie są one wytwarzane przez organ i podległych mu pracowników uczelni, lecz przez studentów i studentki, a kwestia prywatności w odniesieniu do ankiet mogłaby być rozważana, gdyby wydano decyzję i opierano ją o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący nie wnioskował o informacje zawarte w ankietach, lecz o same ankiety jako dokumenty sporządzone w realizacji określonej procedury. Ponadto, Uniwersytet nie jest zwykłym podmiotem o zadaniach oderwanych od etyki i moralności. Zadania związane z wychowaniem i kształtowaniem etycznych postaw są wpisane wprost w Pr.sz.w.n. Co więcej, na Uniwersytecie, jako na władzy publicznej, ciąży obowiązek ochrony godności człowieka. Sposób, w jaki Uniwersytet reaguje na treści zawarte w ankietach pozwala na stwierdzenie, czy organ prawidłowo realizuje swoje zadania. Jeśli bowiem organ nie reaguje na zgłaszane w ankietach przemocowe lub wręcz przestępcze działania pracowników naukowych, to znaczy, że sam niewłaściwie wykonuje funkcję kontrolną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektora [...] Uniwersytetu Medycznego w [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast rozstrzygnięcie o zarzucie postawionym w pkt I skargi kasacyjnej (w ramach drugiej podstawy kasacyjnej – art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zależy od uprzedniego przesądzenia, w oparciu o prawo materialne, które z żądań zgłoszonych przez wnioskodawcę odnosiło się do informacji publicznej.

Stowarzyszenie [...] (dalej: Stowarzyszenie) w swoim wniosku z [...] czerwca 2020 r. odwoływało się do art. 18 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Pr.sz.w.n.). Przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do ankiet wypełnianych przez studentów, o których mowa we wniosku. Zauważyć więc na początku należy, że żądając informacji publicznej, należy przede wszystkim precyzyjnie określić treść żądania. Ponieważ z późniejszej skargi do Sądu I instancji wynikało, że w istocie chodzi o art. 128 ust. 4 Pr.sz.w.n. (tak rozumiał to też organ udzielając odpowiedzi na skargę), a Sąd I instancji rozstrzygał sprawę mając na uwadze regulacje zawarte w art. 128 ust. 1-8 Pr.sz.w.n. odnoszące się do okresowej oceny nauczycieli akademickich, przyjąć należy, że treść wniosku z [...] czerwca 2020 r. dotyczyła (1) ilości ankiet wypełnionych przez studentów w oparciu o art. 128 ust. 4 Pr.sz.w.n. w ciągu ostatniego roku w odniesieniu do wymienionych we wniosku wykładowców; (2) przekazania kopii tych ankiet.

Z art. 128 ust. 4 Pr.sz.w.n. wynika, że "Uczelnia umożliwia studentom i doktorantom dokonanie co najmniej raz w roku akademickim oceny nauczyciela akademickiego w zakresie wypełniania przez niego obowiązków związanych z kształceniem." Przepis ten ustanawia po stronnie uczelni obowiązek umożliwienia studentom i doktorantom dokonania co najmniej raz w roku akademickim oceny nauczyciela akademickiego we wskazanym tam zakresie. Informacja dotycząca tego, czy uczelnia wywiązuje się z tego ustawowego obowiązku (umożliwienia dokonania oceny nauczycieli przez studentów i doktorantów) i ile takich ocen w odniesieniu do konkretnych nauczycieli akademickich, wymienionych we wniosku, wpłynęło, stanowi informację publiczną, bo odnosi się do trybu działania państwowej osoby prawnej w zakresie wykonywanych zadań publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p.). Sądowi I instancji ten aspekt żądanej informacji, zawartej w pkt 1 wniosku, umknął. WSA skupił się wyłącznie na pkt 2 wniosku i swoje rozważania zawęził jedynie do żądania udostępnienia kopii ankiet (ocen) studentów i ich charakteru. W odniesieniu zatem do pkt 1 wniosku z [...] czerwca 2020 r. usprawiedliwione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b) u.d.i.p. (choć ten ostatni przepis nie został precyzyjnie wskazany w skardze kasacyjnej), a w konsekwencji także naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. (postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej), bowiem organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie udzielił informacji publicznej, ani w żaden inny przewidziany w ustawie sposób nie załatwił sprawy w omawianym aspekcie. Oddalenie skargi w tym zakresie przez Sąd I instancji, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy organ zobowiązany pozostawał bezczynny, naruszyło art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są natomiast usprawiedliwione zarzuty odnoszące się do żądania zawartego w pkt 2 wniosku Stowarzyszenia z [...] czerwca 2020 r. Przede wszystkim NSA nie dostrzega w skardze kasacyjnej przekonująco wyrażonego zarzutu, jakoby oceny studentów, o jakich mowa w art. 128 ust. 4 Pr.sz.w.n., mieściły się w katalogu z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tired drugie u.d.i.p. Dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, o jakich mowa w tym ostatnim przepisie, odnoszą się przede wszystkim do podmiotów kontrolę przeprowadzających. Studentów i doktorantów wyrażających swoje opinie, w oparciu o art. 128 ust. 4 Pr.sz.w.n., nie można uznać za podmiot przeprowadzający kontrolę. Takich kompetencji studentom i doktorantom ustawa nie przypisuje. Aby można było uznać, że opinie studentów o nauczycielach akademickich stanowią dokumentację przebiegu kontroli, skarga kasacyjna musiałaby wykazać, dokonując wykładni art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tired drugie u.d.i.p., a następnie oceny jego zastosowania, że oceny okresowe nauczycieli akademickich, o których mowa w art. 128 ust. 1 Pr.sz.w.n., które powinny uwzględniać oceny studentów (art. 128 ust. 6 Pr.sz.w.n.), są rodzajem kontroli, w rozumieniu powołanego przepisu u.d.i.p. Takiego wywodu skarga kasacyjna nie zawiera, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do tego, aby za stronę skarżącą kasacyjnie formułować podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. "Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia" (wyrok NSA z 16.12.2022 r. III OSK 5394/21, LEX nr 3447023). Naczelny Sąd Administracyjny nie może takiego wywodu przeprowadzić za stronę skarżącą kasacyjnie, a na tego typu oczekiwanie wskazuje bardzo lakoniczna treść skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia, sprowadzającego się do tez, bez ich rozwinięcia i przekonującej argumentacji. Nie jest przy tym wystarczające hasłowe odwołanie się do przepisów stanowiących o misji uczelni i zadań jej organów.

Można jedynie na marginesie zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie wyrażane były poglądy, że "Nauczyciel akademicki może kwestionować nie tylko naruszenia o charakterze proceduralnym, ale także i zasadność negatywnej oceny okresowej. Możliwość ta nie jest uzależniona od rozwiązania stosunku pracy z tej przyczyny. Sprawa o kwestionowanie oceny okresowej jest bowiem sprawą z zakresu prawa pracy, której rozstrzygnięcie nie musi być związane z rozwiązaniem stosunku pracy" (zob. wyrok SN z 24.03.2015 r. I PK 201/14, LEX nr 1677793), które to stanowisko uważane jest za aktualne również obecnie (zob. J. M. Zieliński [w:] H. Izdebski, J. M. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 128). Jeśliby przyjąć taką tezę za poprawną, to ocena okresowa nauczycieli akademickich byłaby "sprawą z zakresu prawa pracy", a nie elementem systemowej kontroli władz uczelni w ramach wykonywania przez nią zadań publicznych. Z możliwym w takim wypadku różnym punktem widzenia, co do charakteru oceny okresowej, skarga kasacyjna nawet nie usiłuje dyskutować.

Oceny studentów i doktorantów, o jakich mowa w art. 128 ust. 4 Pr.sz.w.n., nie mogą być też uznane za dokumenty urzędowe, na co wskazywałby zarzut naruszenia 6 ust. 2 u.d.i.p., choćby z tego tylko powodu, że studenci i doktoranci nie są funkcjonariuszami publicznymi, w rozumieniu kodeksu karnego. Natomiast wedle art. 6 ust. 2 u.d.i.p. "Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy."

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego ochrony godności człowieka (art. 30 Konstytucji) autor skargi kasacyjnej wskazuje, że sposób, w jaki Uniwersytet reaguje na treści zawarte w ankietach pozwala na stwierdzenie, czy organ prawidłowo realizuje swoje zadania. Jeśli bowiem organ nie reaguje na zgłaszane w ankietach przemocowe lub wręcz przestępcze działania pracowników naukowych, to znaczy, że sam niewłaściwie wykonuje funkcję kontrolną. Co do funkcji kontrolnej ocen okresowych nauczycieli akademickich była już mowa wyżej. Zauważyć dodatkowo należy, że kwestia, w jaki sposób Uniwersytet reaguje na treści zawarte w ankietach, nie wynika z treści ankiet, których udostępnienia żądało Stowarzyszenie, ale jest to informacja spoza samych ankiet, którą dysponować mogą właściwe organy uczelni. Rzeczą żądającego informacji w takim zakresie (jak uczelnia wywiązuje się z zadań wynikających z licznie powoływanych w skardze kasacyjnej przepisów Pr.sz.w.n.) jest właściwa redakcja pytania i jego adresata.

Niezależnie zatem od tego, czy oceny studentów i doktorantów są dokumentami wewnętrznymi, czy też nie – ze skargi kasacyjnej wynika, że nie są to dokumenty wewnętrzne, bo nie są wytwarzane przez organ i podległych mu pracowników uczelni, z czym należy się zgodzić – to za poprawne należy uznać stanowisko, że oceny dokonywane w oparciu o art. 128 ust. 4 Pr.sz.w.n. nie stanowią informacji publicznej, bowiem zawierają w sobie z natury rzeczy element subiektywnie postrzeganych zjawisk, a nie obiektywnie zaistniałych faktów, a dodatkowo podmioty oceniające w tym trybie nie wykonują żadnych zadań publicznych. W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jest wniosek, który dotyczy informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie, czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 u.d.i.p. – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania (zob. wyrok NSA z 24.09.2019 r. I OSK 504/18, LEX nr 2866252). Tych kryteriów nie spełnia ocena nauczyciela akademickiego dokonana przez studenta, czy doktoranta.

Skutkiem uznania za usprawiedliwione zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1, art. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w odniesieniu do punktu pierwszego wniosku Stowarzyszenia z [...] czerwca 2020 r., było uchylenie w tym zakresie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, w oparciu o art. 188 w zw. z art. 193 i art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 1 i 2 wyroku). Dalej idące wnioski skargi zostały oddalone na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Skarga kasacyjna została natomiast oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku) w odniesieniu do punktu 2 wniosku Stowarzyszenia z [...] czerwca 2020 r., jako że w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z uwagi na tylko częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o odstąpieniu od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz każdej ze stron, w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt 5 wyroku). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony postępowania zostały poinformowane z odpowiednim wyprzedzeniem.