Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 435/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej Gminy M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 18 lutego 2021 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę nr XXI/152/21 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. na terenie działki nr [...] i części działki nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym M. (Dz.Urz.Woj.Podl. 2021, poz. 941; dalej: "uchwała nr XXI/152/21"). Na podstawie § 5 ww. uchwały przeznaczenie terenu ustalono jako teren infrastruktury technicznej – gazownictwo (oznaczony symbolem "G"), natomiast w treści § 7 - § 11 ww. uchwały zawarto ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz jego kształtowania, ustalenia szczegółowe dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalenia w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, a także stawkę wysokości opłaty planistycznej. W § 13 uchwały wskazano zaś, że w zakresie nią uregulowanym traci moc uchwała nr XXIII/120/98 Rady Gminy M. z dnia 24 kwietnia 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy M. (Dz.Urz.Woj. Białostockiego z 1998 r., Nr 9, poz. 44; dalej: "uchwała z 1998 r."). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że celem zmiany planu miejscowego jest umożliwienie realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji gazowej pomiarowej wysokiego ciśnienia, włączonej do gazociągu wysokiego ciśnienia DN 1000 relacji Wysokoje (Białoruś) - H. –i jego odgałęzienia w kierunku M.a i S., przebiegającego przez teren zmiany planu miejscowego oraz powiązanej z istniejącym obiektem.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Wojewoda P. (dalej: "Wojewoda") stwierdził nieważność uchwały nr XXI/152/21, wskazując w jego uzasadnieniu, że Rada Gminy M., uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny zasady jego sporządzania. Wojewoda wyjaśnił, że z treści § 13 części tekstowej ww. uchwały wynika, że na obszarze graniczącym z terenem objętym planem miejscowym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś niniejszą uchwałą zmienia się jego ustalenia w odniesieniu do działki nr [...] oraz części działki nr [...]. Tymczasem, na podstawie art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej: "u.z.p."), wymieniony w przedmiotowej uchwale plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy M., stracił swoją ważność z dniem 1 stycznia 2003 r. (najpóźniej z dniem 1 stycznia 2004 r.). W konsekwencji Wojewoda uznał, że uchwała nr XXI/152/21 powinna dotyczyć opracowania nowego planu, a nie zmiany planu ogólnego, a przy tym spełniać wszystkie wymogi określone w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2020, poz. 293 ze zm.; dalej: "u,.p.z.p.") dotyczące m.in. określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (wymaganych art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Tym samym Wojewoda nie podzielił stanowiska Wójta Gminy M., zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. (stanowiącego odpowiedź na pismo Wojewody wzywające do ustosunkowania się do wad prawnych aktu prawa miejscowego), wedle którego uchwała z 1998 r. nie utraciła ważności z dniem 1 stycznia 2003 r. (bądź 1 stycznia 2004 r.) i nadal ma charakter obowiązujący - stosownie do art. 67 ust. 2 u.z.p. Organ nadzoru wskazał w tym względzie, że analiza postanowień uchwały z 1998 r. (zarówno w części tekstowej i graficznej zmiany planu ogólnego), wykazała, że zmiany w niej ujęte miały charakter nowelizujący ustalenia planu ogólnego, tzn. modyfikujący punktowo część jego ustaleń rysunkowych i tekstowych, a zatem nie stanowią one korekty o charakterze derogacyjnym, rozumianym jako sporządzenie nowego planu dla określonego terenu, z kompletem ustaleń planistycznych wymaganych brzmieniem art. 10 u.z.p. Oznacza to, że jako niekompletne w świetle wymogów art. 10 u.z.p., nie mogły być one uznane za nowy plan miejscowy w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.p.z.p. (zastępującego ówczesny art. 62 u.z.p.) i dlatego podlegały wygaszeniu ustawowemu łącznie z planem ogólnym zatwierdzonym uchwałą nr XIX/79/92 Rady Gminy M. (Dz. Urz. Woj. Białostockiego z 1992 r., Nr 20, poz. 125; dalej: "uchwała z 1992 r."). Z tego też względu Wojewoda stwierdził, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy M., wraz ze wszystkimi zmianami o charakterze nowelizacyjnym dokonanymi w okresie od 1 stycznia 1995 do 31 grudnia 2002 r., stracił swoją ważność z dniem 1 stycznia 2003 r. W konsekwencji uchwała nr XXI/152/21 powinna dotyczyć opracowania nowego planu, a nie zmiany planu ogólnego, spełniając - jak wskazano wyżej - wymogi art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p., których nie wyczerpuje. To zaś stanowiło przesłankę do stwierdzenia w trybie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważności tej uchwały z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego o charakterze istotnym.

Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła do sądu administracyjnego Gmina M., zaskarżając je w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

1) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020, poz. 713; dalej: "u.s.g.") przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały nr XXI/152/21, w sytuacji gdy nie zachodzi żadna z podstaw określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bowiem nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu sporządzania, ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie;

2) art. 91 ust. 3 u.s.g. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, tak faktyczne jak i prawne, w tym w szczególności brak wykazania przez organ nadzoru zasadności zarzutów poczynionych uchwale nr XXI/152/21, wskazujących na naruszenie istotnych zasad sporządzania planu miejscowego oraz brak uzasadnienia rzekomego naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a jednocześnie posiadającego przy tym szereg błędów merytorycznych, co uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego aktu nadzoru;

3) art. 91 u.s.g. przez nieuprawnione stwierdzenie nieważności uchwały jako podjętej w trybie zmiany innej uchwały, która - w ocenie organu - z mocy prawa wygasła, w sytuacji gdy inny organ państwowy, tj. Najwyższa Izba Kontroli (dalej: "NIK") uznał ważność tego aktu prawa miejscowego i poddawał go ocenie merytorycznej, uznając ważność decyzji administracyjnych wydanych na jego podstawie;

4) art. 16 Konstytucji RP w zw. z art. 91 u.s.g. przez doprowadzenie, stwierdzeniem nieważności uchwały, do sytuacji niepowetowanych skutków społecznych rozstrzygnięcia w kontekście setek decyzji wydanych na podstawie aktu prawa miejscowego, którego wygaśnięcie organ uznał wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze;

5) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez:

– błędne przyjęcie, że uchwała nr XXI/152/21 narusza w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego,

– nieuprawnione uznanie naruszenia istotnych zasad sporządzenia planu miejscowego z uwagi na fakt, że uchwała nr XXI/152/21 powinna dotyczyć opracowania nowego planu, a nie zmiany planu ogólnego, w sytuacji gdy na terenie Gminy M. istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;

6) art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przez nieuprawnione przyjęcie, że uchwała nr XXI/152/21 nie spełnia wszystkich wymogów jakie obowiązkowo winno się określić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z treści przedmiotowej uchwały jednoznacznie wynika, że spełnia ona wszelkie wymogi określone w powołanej podstawie prawnej;

7) art. 87 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuprawnione przyjęcie, że uchwała z 1998 r. nie może być uznana jako nowy plan miejscowy, w sytuacji gdy stanowi ona akt posiadający samodzielny charakter, pozwalający w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w konsekwencji nieuprawnione stwierdzenie nieważności uchwały nr XXI/152/21;

8) art. 67 ust. 1 i art. 67 ust. 1a u.z.p. przez:

– ich nieuprawnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie, skutkujące przyjęciem, że uchwała z 1998 r. straciła ważność z dniem 1 stycznia 2003 r. bądź najpóźniej z dniem 1 stycznia 2004 r., w sytuacji gdy wobec przedmiotowej uchwały zastosowanie znajduje art. 67 ust. 2 u.z.p., który wyłącza skutek utraty mocy prawnej wobec aktu dotyczącego terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czego konsekwencją jest nieuprawnione stwierdzenie nieważności uchwały nr XXI/152/21;

– ich nieuprawnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie skutkujące przyjęciem, że uchwała z 1998 r. straciła ważność z dniem 1 stycznia 2003 r. bądź najpóźniej z dniem 1 stycznia 2004 r., w sytuacji gdy inny organ nadzoru, tj. NIK, uznał w 2013 r. ten akt planistyczny za ważny i obowiązujący;

9) art. 67 ust. 2 u.z.p. przez:

– jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że uchwała z 1998 r. straciła ważność z dniem 1 stycznia 2003 r. bądź najpóźniej z dniem 1 stycznia 2004 r.;

– nieuzasadnione przyjęcie niemożności przypisania przymiotu samodzielności dla uchwały z 1998 r., w sytuacji gdy analiza jej treści bezsprzecznie pozwala na samodzielne jej stosowanie;

– nieuzasadnione przyjęcie niemożności przypisania charakteru derogacyjnego uchwale z 1998 r., w sytuacji, gdy treść tego aktu posiada wszystkie elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagane przepisami prawa z chwili jej uchwalenia;

– nieuzasadnione przyjęcie niemożności przypisania charakteru derogacyjnego uchwale z 1998 r., w sytuacji gdy jej postanowienia polegają na wprowadzeniu nowych ustaleń dla terenów objętych jej treścią oraz całkowicie uchylają postanowienia uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1995 r. w zakresie obszarów objętych uchwałą z 1998 r., co w rezultacie doprowadziło organ nadzoru do nieuprawnionego stwierdzenia nieważności uchwały nr XXI/152/21;

10) art. 10 ust. 1 u.z.p. przez nieuprawnione przyjęcie, że uchwała z 1998 r. nie posiada kompletu wymaganych ustaleń planistycznych, podczas gdy treść naruszonego przepisu jednoznacznie wskazuje na swobodę organu stanowiącego przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wymienione w ust. 1 postanowienia stanowią katalog otwarty, co w konsekwencji doprowadziło organ nadzoru do nieuprawnionego stwierdzenia nieważności uchwały nr XXI/152/21;

11) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność w całości uchwały nr XXI/152/21, na skutek przyjęcia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w sytuacji gdy nawet przyjmując założenie utraty mocy obowiązywania uchwały z 1998 r., to zachodziłyby przesłanki do uznania nieważności uchwały nr XXI/152/21 jedynie w części, tj. wyłącznie co do § 13 tej uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty, Gmina M. wniosła o uchylenie zaskarżanego aktu nadzoru w całości, a ponadto o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wystąpienia pokontrolnego NIK znak: LBI-4101-10-13/2013, w celu wykazania faktu odmiennej interpretacji mocy obowiązywania uchwały z 1998 r. po 2004 r. przez inny uprawniony ww. organ. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że uchwała z 1998 r. ma walor samodzielnego aktu planistycznego, bowiem zawiera nowe regulacje planistyczne, oderwane od zapisów obowiązujących do czasu jej uchwalenia, regulujące kwestie przeznaczenia terenu nią objętego, w stopniu bardziej szczegółowym – odpowiadającym regulacji art. 10 u.z.p. W ocenie skarżącej, skoro więc uchwała z 1998 r. została dokonana na gruncie przepisów u.z.p. i przez 18 lat była stosowana bez konieczności odnoszenia jej treści do aktów planistycznych sprzed 1995 r., to powinna być uznana za obowiązującą, co potwierdziła kontrola NIK przeprowadzona w 2013 r. w zakresie lokalizacji inwestycji na obszarach objętych ochroną przyrody w województwie P.m. Wedle strony skarżącej, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewoda działał bez dokonania precyzyjnej i obiektywnej analizy zmiany zapisów uchwały z 1998 r., ograniczając się do arbitralnego stwierdzenia, że nie spełnia ona kryterium samodzielności, pozwalającego na jej uznanie za zmianę, o której mowa w art. 67 ust. 2 u.z.p. Co więcej, skarżąca Gmina wskazała, że uchwała nr XXI/152/21 spełnia wszystkie wymogi z art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności te dotyczące określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10 ww. przepisu), które zostały uregulowane w treści § 11 pkt 5 tej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko o braku samodzielności uchwały z 1998 r., co skutkuje uznaniem uchwały nr XXI/152/21 za samodzielny plan miejscowy, który nie spełnia wymogu z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zakresie zasad obsługi komunikacyjnej obszarów planistycznych nim objętych i z tego względu zasługiwał na wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wojewoda wskazał, że skoro ogólny plan miejscowy gminy M. został wygaszony, to w konsekwencji nie istnieje żaden plan miejscowy obejmujący swoimi ustaleniami zasady obsługi komunikacyjnej, w związku z czym zaniechanie zawarcia tych ustaleń w uchwale nr XXI/152/21 stanowi istotne naruszenie prawa. W pozostałej części skargi Wojewoda doprecyzował swoje stanowisko zarysowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W replice na odpowiedź Wojewody na skargę, Gmina wskazała m.in., że kwestia naruszenia przez uchwałę nr XXI/152/21 art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. została podniesiona jedynie w sposób lakoniczny, zaś jej doprecyzowanie nastąpiło dopiero w odpowiedzi na skargę, co jest działaniem spóźnionym oraz świadczy o następczej analizie przedmiotowego zagadnienia przez organ nadzoru. Podniosła ponadto, że treść odpowiedzi na skargę sugeruje dostrzeżenie przez Wojewodę naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który nie został powołany w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, co na obecnym etapie sprawy jest niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 29 marca 2021 r. nr NK-II.4131.26.2021.BG, stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy M. z dnia 18 lutego 2021 r. nr XXI/152/21 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. na terenie działki nr [...] i części działki nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym M.. Jako podstawą prawną zaskarżonego aktu nadzoru powołano art. 91 ust. 1 u.s.g., wedle którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

W związku z tym, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem (o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 4. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. 2021, poz. 137), powinnością sądu było ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem, skorzystał z przyznanej mu, na mocy wyżej cytowanego art. 91 ust. 1 u.s.g., kompetencji nadzorczej - a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował, ze skutkiem kasacyjnym, legalność uchwały nr XXI/152/21.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że jakkolwiek zawarta w art. 91 ust. 1 u.s.g. przesłanka sprzeczności z prawem, warunkująca sankcję nieważności, jest pojęciem nieostrym, to w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że chodzi tu o sprzeczność oczywistą, bezpośrednią i wyraźną, wynikającą wprost z treści przepisu prawa (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3457/21, Lex nr 3188042). Wobec zaś tego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się jedynie do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa (o czym stanowi art. 91 ust. 4 u.s.g.), przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru, działający na podstawie ww. przepisów u.s.g., może mieć miejsce wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa.

Podkreślić jednak należy, że przepisy u.s.g. zawierają normę o charakterze generalnym, która w odniesieniu do uchwały rady gminy podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ulega doprecyzowaniu w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten, stanowiący lex specialis, względem powołanej wyżej regulacji u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., II OSK 3745/18, Lex nr 3097915), wskazuje bowiem następujące podstawy stwierdzenia nieważności (w całości lub w części) uchwały podjętej w tym przedmiocie: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się, że pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (tj. z częścią testową, graficzną i załącznikami), zawartymi w nim ustaleniami oraz wymogami z zakresu kształtowania polityki przestrzennej, a także standardami dokumentacji planistycznej. Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub ustawowymi o charakterze materialnoprawnym, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego przez uprawnione organy. Istotnym zaś naruszeniem prawa jest takie naruszenie, które wpływa na treść uchwały, dotyczy przyjętych w niej merytorycznych rozwiązań oraz prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa (por. np. wyroki NSA z 18 listopada 2020 r., II OSK 3745/18, czy z 20 listopada 2018 r., II OSK 2828/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Z kolei przez tryb sporządzania planu należy rozumieć sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej – począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z nich lub zrealizowanie w sposób nieprawidłowy, może stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu wówczas, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby procedury sporządzania aktu planistycznego nie naruszono (por. np. wyroki NSA: z 30 stycznia 2018 r., II OSK 925/16, czy z 20 października 2011 r., II OSK 1593/11 – oba dostępne w CBOSA).

Skoro zatem rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność planu miejscowego, powinno być wydawane w przypadku zaistnienia istotnych naruszeń zasad sporządzania planu lub istotnych naruszeń trybu jego sporządzania, to inne naruszenia zasad sporządzania planu lub trybu jego sporządzania (tzn. nieposiadające cechy istotności), nie mogą stanowić podstawy eliminacji aktu planistycznego z obrotu prawnego w trybie nadzorczym. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały, ograniczając się jedynie do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa, o czym stanowi wyżej cytowany art. 91 ust. 4 u.s.g. W orzecznictwie oraz doktrynie wskazuje się, że regulacja ta jest wyrazem zasady proporcjonalności nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Zasada ta zobowiązuje organ nadzoru do miarkowania działań nadzorczych, minimalizacji ingerencji nadzorczej i stopniowania środków nadzorczych w tych wszystkich przypadkach, w których prawo daje możliwość wyboru środka nadzoru, adekwatnego do ochrony celu, dla którego nadzór został ustanowiony. Funkcją kryterium istotności naruszenia prawa, jest bowiem wartościowanie między skalą naruszenia, a skutkami stwierdzenia nieważności, nie zaś samo tylko wyselekcjonowanie uchybień prawa o charakterze oczywistym (por. G. Węgrzyn, "Istotne" a "nieistotne" naruszenie prawa - aspekty praktyczne. Materialnoprawna podstawa do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego; NZS 2014/5/80). Zasada proporcjonalności oznacza również, że organ nadzoru powinien należycie uzasadnić, dlaczego zastosował określony środek nadzoru, wykazując, że do usunięcia stwierdzonego naruszenia, konieczne jest jego zastosowanie oraz, że zastosowanie innego nie będzie odpowiednie do ochrony interesów, które nadzór ma chronić (por. M. Chlipała, Zasada proporcjonalności nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego; ST 2014/3/25-33). Przyczyny uznania aktu organu gminy za sprzeczny z prawem, muszą być wykazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienie to powinno wyjaśniać zarówno sens przepisów, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone oraz wynikające z nich dyrektywy, jak i wskazywać w czym dostrzeżone naruszenie się wyraża oraz na czym polega (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117).

Treść art. 91 ust. 3 u.s.g. określa elementy, które powinno zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego. Są to uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zamieszczenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest zatem ustawowym obowiązkiem organu nadzoru, który waży o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 29 lipca 2005 r., IV SA/ Wa 995/05, Lex nr 190588). Podkreślić przy tym należy, że z samego tylko faktu spełnienia przez rozstrzygnięcie nadzorcze ww. wymagań formalnych, nie można jeszcze wyprowadzać wniosku, że jest ono zgodne z prawem (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09, Lex nr 594323) bowiem sądowa kontrola legalności aktu nadzoru polega na zbadaniu, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (a w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może pozostawać w obrocie prawnym (por. wyrok ww. NSA w Warszawie, IV SA/ Wa 995/05). Aby tak było zarzuty organu nadzoru przemawiające za stwierdzeniem nieważności uchwały, powinny być konkretne i weryfikowalne, tzn. oparte na wykazanym przez organ istotnym naruszeniu prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 maja 2021 r., II SA/Gl 362/21, CBOSA), co oznacza konieczność wykazania nie tylko samego naruszenia określonego przepisu prawa, ale także jego ciężaru gatunkowego (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 686/18, CBOSA). W ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze tych wymogów nie spełnia.

Uzasadnienie zaskarżonego aktu nadzoru ani nie wyjaśnia, na czym w istocie owe naruszenie polegało, ani tym bardziej nie przekonuje o jego istotności. Wojewoda ograniczył się w tym względzie jedynie do stwierdzenia, że Rada Gminy M. naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego oraz do wskazania na art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który nakłada na organ planistyczny obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z uzasadnienia aktu nadzoru nie wynika w szczególności: w jaki sposób Wojewoda ww. dyrektywę rozumie, na czym w jego ocenie powinno polegać prawidłowe jej zrealizowanie przez organ planistyczny, a także których spośród zawartych w niej nakazów nie zrealizowano lub zrealizowano w sposób wadliwy. Uzasadnienie nie zawiera żadnego odniesienia do treści kontrolowanej w trybie nadzoru uchwały, ani też do zawartych w niej (lub brakujących) rozwiązań planistycznych, a przede wszystkim nie wyjaśnia, na czym owe naruszenie polega i z jakich względów ma ono istotny charakter. Z tego też względu trudno w istocie zrozumieć intencję organu nadzoru oraz przyjęty przez ten organ tok rozumowania. To zaś świadczy nie tylko o niezrealizowaniu przez Wojewodę obowiązku należytego uzasadnienia wydanego aktu oraz sugeruje arbitralność jego działań, ale przede wszystkim uniemożliwia sądowi dokonanie oceny zasadności stwierdzonego przez ten organ naruszenia, a tym samym i konieczności zdyskwalifikowania z jego powodu uchwały nr XI/152/21 w całości.

Sąd dostrzega przy tym, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda przedstawił argumentację przemawiającą za wydaniem zaskarżonego aktu, jednakże zważywszy na dyspozycję art. 91 ust. 3 u.s.g., pozostaje ona bez wpływu na ocenę legalności tego rozstrzygnięcia. Jako podniesiona na etapie kontroli sądowej, nie może stanowić bowiem uzupełniającego (niejako "zastępczego") uzasadnienia tego aktu, który w pierwotnym brzmieniu nie zawiera żadnych rozważań przemawiających za istotnością, stwierdzonego przez organ nadzoru, naruszenia prawa. Przesłanki działania organu nadzoru w żadnym razie nie mogą stanowić przedmiotu domysłów lub domniemań, bez których, w niniejszej sprawie, trudno w istocie zrozumieć motywy działania organu nadzoru. Uznanie zaś przez sąd argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę, za prawnie wiążące uzasadnienie zaskarżonego aktu, sprowadzałoby się do niedopuszczalnego zastąpienia organu nadzoru, w realizacji obowiązku z art. 91 ust. 3 u.s.g., przez sąd.

Wskazując w kontrolowanym akcie nadzoru na naruszenie przez Radę Gminy M. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., Wojewoda nie odniósł się w żaden sposób do ustaleń planistycznych zawartych w § 11 pkt 5 i 6 uchwały nr XXI/152/21, dotyczących obsługi komunikacyjnej oraz infrastruktury technicznej, a więc elementów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ani też nie poddał ich ocenie w kontekście brzmienia § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1587; dalej: "rozporządzenie MI"), co skutkuje wnioskiem, że wydanie tego aktu nie zostało poprzedzone należytą analizą. Skoro bowiem uzasadnienie aktu nadzoru nie zawiera żadnych rozważań bazujących na treści kontrolowanej uchwały oraz odnoszących jej treść do wymogów prawnych, nie sposób uznać, że przeprowadzona przez Wojewodę ocena zgodności uchwały z prawem (o ile miała miejsce) została dokonana w sposób wyczerpujący, zaś samo rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zgodnie z prawem. Co więcej, organ nadzoru zdaje się nie dostrzegać regulacji § 11 pkt 5 uchwały nr XXI/152/21, twierdząc w odpowiedzi na skargę, że Rada Gminy M. odstąpiła od określenia w ww. uchwale zasad obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i [...]. Twierdzenie to pozostaje zatem w sprzeczności z brzmieniem § 11 pkt 5 uchwały nr XXI/152/21. Jeżeli zaś organ nadzoru stoi na stanowisku, że ustalenia zawarte w ww. regulacji planistycznej nie wyczerpują dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego całego aktu, powinien dać temu jednoznaczny oraz wyczerpująco umotywowany wyraz w uzasadnieniu aktu, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Wyjaśnić przy tym należy, że brak zawarcia w akcie planistycznym któregokolwiek z ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.z.p.p., nie przesądza sam w sobie o istotnym naruszeniu zasad uchwalenia planu, skutkującym automatycznym wyeliminowaniem z porządku prawnego tego aktu, lecz wymaga uprzedniego wykazania przez organ nadzoru, że uchybienie to ma istotny wpływ na treść planu miejscowego, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem, a nawet uniemożliwiać jego wykonalność (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. nauk. M. Wierzbowski, A. Plucińska - Filipowicz, Wolters Kluwer, Wyd. 2, Warszawa 2016 r., s. 225). O wadliwości planu, z punktu widzenia spełnienia dyspozycji z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., nie świadczy również położenie układu komunikacyjnego obsługującego teren objęty planem, poza granicami tego planu, jeżeli wiadomo, że taki układ komunikacyjny istnieje. Przepisy prawa nie wprowadzają bowiem wymogu pozostawania układu komunikacyjnego w granicach obszaru ustaleń planu miejscowego.

Pozostała część argumentacji Wojewody zaprezentowanej zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w uzasadnieniu kontrolowanego aktu nadzoru, koncentruje się na umotywowaniu tezy o samodzielności uchwały nr XXI/152/21, leżącej u podłoża stwierdzonego przez organ nadzoru naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W ocenie Wojewody uchwała nr XXI/152/21 ma charakter samodzielny (tj. stanowi nowy plan miejscowy), a nie nowelizujący ustalenia planu miejscowego, przyjętego na mocy uchwały z 1998 r., bowiem plan ten, w ocenie Wojewody, utracił moc na skutek regulacji art. 67 ust. 1 u.z.p. Z tego też względu organ nadzoru uznał, że uchwała nr XXI/152/21, jako stanowiąca samodzielny akt planistyczny, powinna spełniać wymogi art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawierającego zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, koniecznych do określenia w planie miejscowym. Tymczasem również ta argumentacja nie została przekonywująco umotywowana, ani też poparta analizą przemawiającą za prezentowanym przez organ stanowiskiem o samodzielności uchwały nr XXI/152/21.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że uchwałą z 1992 r. Rada Gminy M. uchwaliła miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Akt ten został podjęty na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.; dalej: "u.p.p."), która plany miejscowe kwalifikowała jako ogólne i szczegółowe. Miejscowy plan ogólny określał przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek (art. 26 ust. 2 u.p.p.), zaś miejscowy plan szczegółowy określał przeznaczenie gruntu, wyznaczał linie rozgraniczające te grunty, ustalał zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne (art. 27 ust. 1 u.p.p.). Dualizm ten zniosła u.z.p., która weszła w życie dnia 1 stycznia 1995 r. Na mocy art. 67 ust. 1 u.z.p., plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie u.z.p. miały utracić moc po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy, jednakże termin ten był przedłużany w kolejnych nowelizacjach do 7 lat, a finalnie do 8 lat. Wyjątkiem od tej zasady były tereny objęte zmianami planów miejscowych, dokonanymi na zasadach określonych w u.z.p., o czym stanowił art. 67 ust. 2 u.z.p. W konsekwencji utrata mocy planów miejscowych uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie obejmowała zmian w planach dokonywanych po tej dacie (tj. na zasadach przewidzianych w u.z.p.).

W trakcie obowiązywania u.z.p., tj. dnia 26 kwietnia 1998 r., Rada Gminy M. uchwaliła zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy M. (uchwała z 1998 r.), zmieniającą m.in. przeznaczenie działki nr 5594 (obecnie nr [...] i nr [...]) ustalając je pod zabudowę zagrodową, oznaczoną symbolem 8MR – co nastąpiło na mocy § 1 pkt 8 tej uchwały. W treści tego przepisu ustalono ponadto linie zabudowy – zarówno od strony drogi wojewódzkiej, jak i od strony tzw. drogi zagumiennej (działka stanowiła pas gruntu położony między ww. drogami). Regulacja zawarta w pozostałych punktach § 1 oraz w treści § 2 - § 12 uchwały z 1998 r. wprowadziła zmiany w przeznaczeniu innych, wymienionych tam działek (lub ich części), położonych na obszarze gminy M., ustalając również w odniesieniu do niektórych z nich linie zabudowy, zaś w pozostałych jednostkach redakcyjnych zawarto ustalenia dotyczące: granic polno-leśnych, w tym linie rozgraniczające kompleksów leśnych od drogi krajowej nr [...] oraz od dróg wojewódzkich (§ 13), infrastruktury technicznej (§ 14), linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu bądź różnych zasadach zagospodarowania oraz granice zasięgu stref ochronnych (§ 15 ust. 2 w zw. z ust. 1), przedsięwzięć z zakresu obrony cywilnej (§ 16), zasad określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenów w decyzjach (§ 17) oraz opłaty planistycznej (§ 19). Ponadto w § 18 wyrażono zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych o powierzchni 73,64 ha na wymienione tam cele nierolnicze, zaś w § 20 wskazano, że uchyla się w części uchwałę z 1992 r. w granicach obszarów objętych ustaleniami zmian planu.

Nie budzi wątpliwości, że uchwała z 1992 r. utraciła moc z końcem 2002 r., na zasadzie art. 67 ust. 1 u.z.p. Nie jest też sporne, że w treści uchwały z 1998 r. wskazano, że wprowadza ona zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonym uchwałą z 1992 r. Nie oznacza to jednak samo w sobie, że uchwała z 1998 r. utraciła moc obowiązującą równocześnie z utratą mocy przez uchwałę z 1992 r. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, posłużenie się w tekście uchwały sformułowaniami wskazującymi na dokonywanie zmiany planu miejscowego, nie wyklucza możliwości uznania tej uchwały za kreującą nowy i samodzielny plan miejscowy (por.m.in. wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2010 r., IV SA/Wa 1845/09, CBOSA). W wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r. (II OSK 87/15, CBOSA) NSA podkreślił, że planowanie przestrzenne jest procesem długim, żmudnym i kosztownym, a nadto utrata mocy obowiązującej planów miejscowych na wielu terenach łączyła się z negatywnymi konsekwencjami dla adresatów tych planów. Dlatego przy ocenie, czy dany plan miejscowy obowiązuje na danym terenie nie należy przywiązywać nadmiernej wagi do samej nazwy uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Warunkiem uznania uchwały zmieniającej, za mogącą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym jest to, aby zakres normatywny takiej uchwały pozwalał na samodzielne jej stosowanie w obrocie prawnym, bez związku z uchwałą zmienianą. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 października 2007 r. (II SA/Kr 2855/03, Lex nr 394839), zmianę planu miejscowego, o której mowa w art. 67 ust. 2 u.z.p., mogłaby stanowić jedynie uchwała regulująca samodzielnie i w całości przeznaczenie oraz warunki zagospodarowania terenu, zawierająca takie zapisy, na podstawie których można by dokonać oceny zgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu. Jakkolwiek Wojewoda przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru orzecznictwo prezentujące ww. pogląd, to jednak nie wyjaśnił z jakich względów odmówił samodzielności uchwale z 1998 r., stwierdzając jedynie lakonicznie, że: "(...) zmiany ujęte w tej uchwale miały charakter nowelizujący ustalenia planu ogólnego, tzn. modyfikujący punktowo część jego ustaleń rysunkowych i tekstowych." oraz, że: "(...) wprowadzone zmiany nie stanowią korekty tego planu o charakterze derogacyjnym, rozumianym jako sporządzenie nowego planu dla określonego terenu z kompletem ustaleń planistycznych wymaganych na podstawie art. 10 u.z.p. i zastąpienie takim kompletnym planem ustaleń planu ogólnego (...). Oznacza to, że nie mogły być one uznane jako nowe plany miejscowe (...) i dlatego jako niekompletne w świetle wymogów art. 10 u.z.p. podlegały wygaszeniu ustawowemu łącznie z planem ogólnym (...).". Jedynie w powyżej zacytowanych fragmentach uzasadnienia aktu nadzoru Wojewoda wspomniał o braku samodzielności uchwały z 1998 r., nie precyzując jednakże, których wymogów art. 10 u.z.p. lub innych przepisów prawa uchwała z 1998 r. nie spełnia i dlaczego z tego powodu organ uznał ją za niekompletną (mając przy tym na względzie, że zakres przedmiotowy materii planistycznej zawartej w art. 10 ust. 1 u.z.p., został opatrzony klauzulą "w zależności od potrzeb", a nie wymogiem obligatoryjności), lub które jej ustalenia bądź zapisy uniemożliwiają przyznanie jej cechy samodzielnego planu miejscowego normującego przeznaczenie i zasady zagospodarowania przestrzennego terenu objętego tą uchwałą oraz z jakich względów. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu zabrało jakiegokolwiek nawiązania do konkretnych ustaleń planistycznych zawartych w uchwale z 1998 r. oraz analizy konstrukcji poszczególnych przepisów, w celu ustalenia, czy jej treść zawiera takiego rodzaju odnośniki do uchwały z 1992 r., które powodowałyby konieczność jej stosowania jedynie w powiązaniu z uchwałą zmienianą. Braki te uniemożliwiają w istocie poznanie argumentacji, z powodu której organ nadzoru odmówił uchwale z 1998 r. samodzielności, podczas gdy pobieżna analiza treści tej uchwały sugeruje, że dokonana nią korekta planu, polega w istocie na wprowadzeniu nowych ustaleń dla terenów określonych w treści jej § 1 - § 12, a co więcej niezależnych od ustaleń uchwały z 1992 r., (do której ustaleń Wojewoda w żaden sposób się nie odniósł).

Zauważyć przy tym należy, że od 1 stycznia 2003 r. uchwała z 1998 r. traktowana jest przez Gminę M. za samodzielny plan miejscowy dla terenu nią objętego. Prezentowane przez stronę skarżącą w tym względzie stanowisko nie jest gołosłowne, bowiem znajduje potwierdzenie w dokumencie pt.: "Ocena aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy M." przyjętym na mocy uchwały z dnia 24 marca 2017 r. nr XXII/131/17 (dostępnej pod adresem: http://bip.ug.M..wrotapodlasia.pl/rada_gminy/uchwaly_rg/uchwaly_2017/xxii13117.html). W dokumencie tym uchwałę z 1998 r. wymieniono jako jeden z czterech obowiązujących na terenie gminy M. planów miejscowych, obejmujący obszar około 230 ha (str. 13), co obok faktu 18-letniego stosowania zapisów tej uchwały przez gminę M., może wskazywać na możliwość samodzielnego stosowania ustaleń uchwały z 1998 r., bez konieczności sięgania do zapisów aktu z 1992 r., który utracił moc. Powyższe nie zostało jednak w żaden sposób zweryfikowane przez organ nadzoru, który zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonego aktu swoje arbitralne stanowisko w kwestii braku samodzielności ustaleń uchwały z 1998 r., niepoparte argumentacją bazującą na jej konkretnych ustaleniach oraz ich korelacji z zapisami uchwały z 1992 r. Z tego też względu nie sposób ani stwierdzić, z jakiego w powodu Wojewoda odmówił samodzielności uchwale z 1998 r., a tym bardziej uznać to stanowisko za prawidłowe. Również z tego powodu, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jako niespełniające wymogów z art. 91 ust. 3 u.s.g., należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Na marginesie zauważyć należy, że wpływ zmiany przepisów na studium i plan miejscowy został uregulowany w art. 33 u.p.z.p., wedle którego jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności z zakresu procedury planistycznej, o których mowa w art. 11 i 17 u.p.z.p., wykonuje się odpowiednio w zakresie, niezbędnym do dokonania tych zmian. Przepis ten formułuje więc zasadę, że w przypadku, gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść obowiązujących aktów planistycznych ulegają zmianie, wówczas akty te powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 953/09, CBOSA). Sposób aktualizacji treści planów miejscowych do nowych regulacji ustawowych, uregulowany zaś został w art. 32 u.p.z.p. Na organach gminy ciąży zatem nie tylko obowiązek dbania o to, aby uchwały planistyczne były uchwalane w zgodzie z prawem, ale również by pozostawały w zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, również wówczas, gdy prawo to ulega zmianom. Należy przy tym pamiętać, że organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają one obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wraz ze zmianą przepisów ustaw powinny zrealizować ustawowy obowiązek poddawania analizie zachodzących zmian faktycznych i prawnych w kontekście aktualności planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, wdrażać odpowiednią procedurę mającą na celu dostosowanie tych planów do obowiązujących przepisów prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. (II OSK 953/09, COSA), plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem pozostawać powinien w zgodności z konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. W przypadku więc dokonania przez Gminę M. oceny skutkującej wnioskiem o nieaktualności zapisów obowiązujących na jej obszarze planów miejscowych, jej organy powinny podjąć działania niezbędne do doprowadzenia ich ustaleń do stanu zgodnego z prawem.

Z powyższych względów sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, działając na zasadzie art. 148 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Ponadto w pkt 2 wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego od Wojewody na rzecz strony skarżące, na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują kwotę 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika, która to kwota wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265)