Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 540/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 28 listopada 2014 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 listopada 2014 r. (nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2011 r. (nr [...] ) o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzania inwestycyjnego pn: "regionalne centrum handlowe "[...] " wraz z infrastrukturą techniczną, drogami i placami wewnętrznymi na działkach [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w rejonie ul. [...] i [...] w K. ".

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy wystąpił Prokurator Okręgowy w K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 107 § 3 k.p.a. i art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia braku podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla wielkopowierzchniowego obiektu handlowego.

Decyzją z dnia 5 marca 2015r. (nr [...] ) SKO w K. , działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 156 § 1 oraz 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 t.j. ze zm.) uchyliło w całości decyzję własną z dnia 28 listopada 2014 r.(nr: [...] ) i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2011 r. (nr [...] ).

W uzasadnieniu, ustosunkowując się do wniosku strony o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy stwierdzono, że przedmiotem niniejszego postępowania, nie jest prowadzenie "zwykłej" kontroli prawidłowości decyzji, jakiej dokonuje się w toku dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. Z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przyjęło, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2011 r. (nr [...] ).

Wskazano, że dotychczasowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy dla obiektu handlowego wielkopowierzchniowego, miało w szczególności na celu ustalenie, czy ww. decyzja podjęta została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199), zwanej dalej też "ustawą". Rozważono, czy z uwagi na treść ww. przepisów, istniały podstawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania o wydanie decyzji w.z., do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy brak postanowienia Prezydenta Miasta K. w tym przedmiocie i wydanie decyzji w.z., stanowi rażące naruszenie tych przepisów.

Następnie Kolegium podniosło, że zgodnie z treścią art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według stanu prawnego obowiązującego w czasie orzekania przez organ I instancji, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Przy czym w odniesieniu do obszarów rozmieszczenia obiektów wielkopowierzchniowych handlowych, obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania, nie został uregulowany przez ustawodawcę wprost w przepisach odrębnych. Nie można zatem wywodzić obowiązku sporządzania planu miejscowego dla tego rodzaju obiektów, na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy.

SKO stwierdziło też, że obligatoryjność sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obiektów wielkopowierzchniowych, nie wynika w sposób jednoznaczny z treści przepisów z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 ustawy.

Wskazano bowiem, że przepis art. 10 ust. 2 pkt. 8 ustawy, zamieszczony w jej rozdziale 2 pt.: "Planowanie przestrzenne gminy" w dacie wydania zaskarżonej decyzji w.z. brzmiał następująco: "w studium określa się w szczególności: obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej." Z kolei przepis art. 10 ust. 3 ustawy stanowił, że "obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku".

Następie SKO zwróciło uwagę, iż w zakresie interpretacji ww. przepisów pojawiły się w orzecznictwie odmienne stanowiska.

Wskazano, że część orzecznictwa sądowoadministracyjnego opowiada się za systemową wykładnią przepisu art. 10 ust. 2 pkt. 8 ustawy i tym samym za uznaniem, że przepis ten jest źródłem obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obiektów w nim wymienionych i w konsekwencji, za uznaniem istnienia podstaw do zawieszenia postępowania o wydanie decyzji w.z. w przypadku obiektów wielkopowierzchniowych, w trybie art. 62 ust. 2 ustawy. Tak miedzy innymi orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym w sprzeciwie wyroku z dnia 11 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 87/07 (publ. Lex nr 465654), oraz w wyroku z dnia 26 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1531/10 publ. http:// orzeczenia nsa.gov. pl/). Stanowisko to powielały także inne sądy, np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z dnia 15 października 2012 r. (sygn. II SA/GI 564/2012), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia 18 lutego 2014 r. (sygn. II SA/Ol 1131/13).

Wedle tej części orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepis art.14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest jedynym przepisem regulującym obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten wynika z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a do takiego wniosku prowadzi wykładnia systemowa i celowościowa. Sądy te zwróciły uwagę, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sądy te wskazują, że trzeba uwzględniać, że studium, które jest aktem polityki przestrzennej, jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił więc gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak podkreśla się, koreluje to z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, którą przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 omawianej ustawy).

Następnie jednak zwrócono uwagę, że w orzecznictwie były i nadal są prezentowane liczne stanowiska poddające krytyce tezę, wedle której obowiązek sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynikać ma z wykładni systemowej omawianych przepisów ustawy. Dla przykładu wskazano na: prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lipca 2013r. (sygn. akt II SA/Sz 425/13), przywoływane w decyzji Kolegium z dnia 28 listopada 2013r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. II SA/Kr 1429/09), oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2011 r., (sygn. II SA/Kr 228/09) - wszystkie publ.: http:// orzeczenia .nsa.gov.pl/.

Sądy te wywodziły, że gdyby intencją ustawodawcy było utrzymanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bezwzględnego obowiązku sporządzania planu w odniesieniu do obszarów pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, to zamieściłby odpowiednie unormowanie w art. 14 ustawy, jednakże tego nie uczynił, co przemawia za przyjęciem, iż nie ma obowiązku ustawowego sporządzenia planu w stosunku do takich obszarów. Zaś obowiązek sporządzenia planu w związku z treścią studium (art. 10 ust. 3 ustawy), jest związany wyłącznie z procedurą planistyczną. Studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do ingerencji w sposób zagospodarowania terenu przez podmiot mający do niego tytuł prawny (art. 6 ustawy). Dlatego, zdaniem organu administracyjnego, nie można z samej tylko treści art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy, wywodzić obowiązku sporządzenia planu uwzględniającego inwestycję - wielkopowierzchniowy obiekt handlowy.

Jak wskazywały Sądy, wyklucza to treść art. 14 ust. 7 ustawy, który wyraźnie przesądza, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne, tj. inne, niż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podobne stanowisko, dotyczące wykładni art. 10 ust. 2 pkt. 8 ustawy zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 listopada 2013 r. (sygn. IV SA/Po 790/13), choć nie w odniesieniu do wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, lecz dla obszarów wymagających, zgodnie ze studium, scaleń i podziałów. Tak też orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w prawomocnym wyroku z dnia 5 marca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 1104/03).

W ocenie Kolegium, z powyższego wynika, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniał, i w dalszym ciągu istnieje spór, co do wykładni przepisów art. 10 ust. 2 pkt. 8 i art. 10 ust. 3 ustawy. Brak jednolitości poglądów w tym zakresie, dowodzi, że przepisy te, zostały zredagowane nie dość precyzyjnie i nastręczają istotne trudności interpretacyjne.

Nawet, gdyby więc uznać, że przyjęta przez Prezydenta Miasta K. w toku przedmiotowego postępowania o wydanie decyzji w.z., interpretacja ww. przepisów, w zw. z treścią art. 62 ust. 2 ustawy, nie była trafna, a tym samym, sama decyzja w.z. obarczona była pewną wadą, to z uwagi na niejednoznaczność treści wyżej omawianych przepisów, nie można stwierdzić, że doszło do oczywistego naruszenia przepisów prawa. Brak jest zatem podstaw do uznania, że działania organu I instancji, stanowiły rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dlatego SKO nie podzieliło stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 11 marca 2008 r. (sygn. II OSK 87/07). Kolegium, nie będąc związane tym wyrokiem, nie znalazło podstaw, do uwzględnienia zawartych w nim wskazań.

Z powyższych przyczyn uznano, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2011 r. (nr [...] , jako rażąco naruszającej ww. przepisy ustawy.

Kolegium badając wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a., nie dopatrzyło się także innych naruszeń przepisów prawa materialnego, które skutkują stwierdzeniem nieważności decyzji. W ocenie organu administracyjnego, sporządzona w toku postępowania wyjaśniającego analiza urbanistyczno -architektoniczna jak i sama decyzja w.z., nie naruszają w sposób kwalifikowany przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyznaczone zaś w decyzji warunki architektoniczne, dopuszczają realizację zamierzenia, którego porównanie z istniejącym otoczeniem, nie nasuwa w sposób oczywisty wniosków, o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego.

W rezultacie powyższego, Kolegium, podobnie jak poprzedni skład orzekający, stwierdziło, że w sprawie nie zaistniały pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie została wydana "bez podstawy prawnej", gdyż istniały przepisy prawne, który umocowywały organ I instancji do działania, tj. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy ww. rozporządzenia. Nie nastąpiło też naruszenie kryterium właściwości miejscowej, rzeczowej oraz funkcjonalnej organu. Decyzja ta nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją, ani nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Kolegium nie dopatrzyło się także znamion niewykonalności zaskarżonej decyzji. Decyzja ta nie zawiera też wady, powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W dniu 13 kwietnia 2015 r. Prokurator Okręgowy w K. , złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Kolegium, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to art.62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt. 8 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że brak jest podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego wielkopowierzchniowego obiektu handlowego i wydaniu decyzji dotyczącej ww. terenu, nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi Prokurator nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, według którego liczne rozbieżności i spory co do wykładni ww. przepisów uniemożliwiają stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, gdyż nie zachodzi oczywistość naruszenia prawa, tym samym, nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżący na poparcie swojego poglądu przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte wyroku sygn. II OSK 87/07.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji nie można pominąć faktu, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Jak skonstatował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992r., sygn. akt V SA 86/92 (ONSA 1993, nr1, poz.23) - "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa".

Przedmiotem kontroli sądowej pozostawała decyzja SKO w K. z dnia 5 marca 2015r. (nr [...] o uchyleniu decyzji własnej z dnia 28 listopada 2014 r.(nr: [...] ) i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2011 r. (nr [..] .

Podstawą materialnoprawną decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2011r. (nr[...] ) ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Regionalne centrum handlowe "[...] (...) w rejonie ulic [...] w K. , której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwaną dalej u.p.z.p.

Przedmiot wniosku inwestora w sprawie o ustaleniu warunków zabudowy stanowiła inwestycja w postaci obiektu handlowego. W odniesieniu do tego typu inwestycji szczególnym wymaganiem ustawowym jest wskazanie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 2 u.p.z.p.) powierzchni sprzedaży obiektu handlowego. Pojęcie to zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. jako "część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.)." Obowiązek określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni sprzedaży w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wiąże się ze szczególnymi wymaganiami odnoszącymi się do lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów sprzedaży o powierzchni powyżej 2000 m2.

We wniosku spółki z dnia 28 grudnia 2010 r. określono wielkość powierzchni sprzedaży obiektu handlowego na ok. 42 000 m2.

Istota problemu występującego w kontrolowanej sprawie administracyjnej sprowadzała się zatem do kwestii, czy dla inwestycji w postaci obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży o jakiej mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy też jego lokalizacja możliwa jest jedynie w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczy spór między skarżącym Prokuratorem a organami orzekającymi w sprawie dotyczący tej kwestii sprowadzał się do wykładni przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 ustawy.

W dacie orzekania przez organy administracyjne, przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. stanowił i nadal stanowi, że "w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej". W swej pierwotnej wersji przepis ten miał brzmienie, w którym powierzchnia sprzedaży obiektów handlowych określona była zwrotem "powyżej 2000 m2". Zmiana jego treści, polegająca na zmianie określenia wielkości powierzchni sprzedaży obiektu handlowego dokonana została przepisem art. 12 ustawy z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880). Nowelizacja ta weszła w życie w oparciu o art. 18 wskazanej ustawy w dniu 18 września 2007 r., a następnie została derogowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07. Powołanym wyrokiem Trybunał stwierdził, że ustawa z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w całości jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( vide: wyrok TK z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07 – OTK ZU 2008, nr 6, poz. 104 ). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, skutkiem przywołanego wyroku TK jest "odżycie" normy art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do czasu zmiany wprowadzonej przepisem art. 12 ustawy z dnia z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

Bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego (określonych przepisów lub norm) z Konstytucją, jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z ustawą zasadniczą z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału lub w innym terminie określonym przez Trybunał (art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji). Akt normatywny lub jego część (konkretnie oznaczone przepisy) uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją zostają usunięte z porządku prawnego, czyli przestają być jego elementem. Konstytucja, nadając orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego charakter ostateczny i wyposażając je w moc powszechnie obowiązującą sprawiła, że wobec problemu zmiany stanu prawnego, jako bezpośredniego skutku wyroku Trybunału, stają organy powołane do stosowania prawa. Skutki orzeczeń TK kształtują system prawny, usuwając z tego systemu normy niezgodne z Konstytucją. W ten sposób Trybunał wpływa na wykładnię i stosowanie pozostałych norm. Zarówno nauka prawa konstytucyjnego, jak i orzecznictwo dopuszcza sytuacje, w których orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego prowadzi skutku w postaci "odżycia" przepisów, których uchylenie Trybunał uznał za niezgodne z konstytucją ( W. Wróbel, S. Zabłocki, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., P 11/08, "Palestra" 2009, nr 7-8, s. 290; wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165, a także z dnia 3 marca 1996 r., sygn. akt 25/95, OTK 1996, nr 6, poz. 52). Jest to z pewnością, obok wyraźnej ingerencji organu prawotwórczego, podstawowy sposób wypełniania luki oparty na ustalonej przez Trybunał, w drodze wykładni, prócz realizacji głównego zadania, także pełnej rekonstrukcji obowiązującego porządku prawnego. Możliwość wskazania normy, która winna wejść w miejsce luki spowodowanej orzeczeniem o niekonstytucyjności, należy również do organów wymiaru sprawiedliwości w toku realizacji działalności orzeczniczej. Uprawnienie to obejmuje także możliwość stwierdzenia "reanimacji" przepisów ustawy uchylonych niegdyś przez przepisy uznane za niekonstytucyjne. Mieści się to w ramach ich uprawnień do dokonywania operatywnej wykładni przy realizacji funkcji orzeczniczej (vide: J. Repel, glosa do uchwały NSA z dnia 14 marca 2005 r., FPS 4/04, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", rok 2005, nr 1, s. 131). Wskazać również należy na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 20 maja 2009 r., sygn. I CSK 379/08 ( OSNC 2009 r., nr 12, poz. 172), że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niegodność z Konstytucją przepisu uchylającego wcześniej obowiązujący przepis, wywołuje skutek czasowy ex tunc, co oznacza, że przepis uchylony "odzyskuje" moc prawną ze skutkiem ex tunc w chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w organie promulgacyjnym". Akceptując skuteczność orzeczeń Trybunału ex tunc, należy bowiem przyjąć fikcję prawną, że danej normy nigdy w systemie prawnym nie było, a zatem, że nie mogła ona wywrzeć rezultatu zamierzonego przez ustawodawcę; nie uchyliła innej normy, a więc ta pozornie przez nią uchylona norma "odżywa". W konsekwencji poczynionych rozważań w odniesieniu do przedmiotu rozpoznawanej sprawy za obiekty handlowe o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. w dalszym ciągu uważać należy obiekty o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w tym również RCH "[...] l".

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy dla obszaru objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to tyle, że w przypadku stwierdzenia, iż wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązany jest zawiesić postępowanie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 października 2011r., sygn. akt II OSK 1531/10, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1515/11, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1888/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 785/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 835/10-treść /w:/ orzeczenia.nsa. gov.pl/, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Po 362/07, LEX nr 468034).

Okoliczność ta jest o tyle istotna, bo w myśl art.62 ust.2 u.p.z.p., jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zatem prawidłowe ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma pierwszoplanowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy /por. ww. wyroki, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009r., sygn.akt II SA/Wr 203/09, treść /w:/ orzeczenia.nsa. gov.pl/.

Podkreślenia wymaga także przepis art. 10 ust. 3 u.p.z.p, zgodnie z którym obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku.

Natomiast przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb między innymi granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8.

Mając powyższe na uwadze, WSA w Krakowie w pełni podziela poglądy wyrażone zarówno orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie, iż dotyczące przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną na podstawie art.59 u.p.z.p. Podkreślić przy tym należy, że wynika to z prostego zestawienia treści przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 u.p.z.p. W sposób oczywisty wynika z nich zasada, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dla takiego obiektu nie mogła być wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy.

Takie wnioski poparte są także wykładnią systemową. Ustawodawca przyjął bowiem, że w zakresie planowania przestrzennego, zapewnienia ładu przestrzennego funkcjonują równolegle dwa porządki: ogólnopaństwowy (kreowany przez przepisy powszechnie obowiązujące i konkretyzowany przez organ jednoosobowy poprzez wydanie indywidualnej decyzji ustalającej warunki zabudowy) oraz lokalny kreowany na szczeblu gminy poprzez akty prawa miejscowego – miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalane przez rade gminy. Ustawodawca wyraźnie wskazał, ze pewne kwestie mogą być regulowane wyłącznie przez radę gminy. W konsekwencji zamiar budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (powyżej 2000 m2) i jego lokalizacja, która w sposób istotny oddziałuje na lokalną społeczność oraz lokalny rynek, nie może być oceniany i konkretyzowany w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy jednoosobowego organu administracji publicznej (np. wójta). W takim przedmiocie nie może być to wystarczające. Dlatego z woli ustawodawcy, o tym czy i gdzie mogą być lokalizowane tego typu obiekty na terenie gminy, powinien decydować organ stanowiący – rada gminy, jako organ przedstawicielski wspólnoty samorządowej – poprzez stosowne postanowienia zawarte w planach zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym słuszne jest stwierdzenie, że przepisy art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 stanowią źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Stanowisko takie, podzielane przez skład orzekający, prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno sprzed jak i po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. ( vide: wyroki NSA z 8 sierpnia 2006 r., II OSK 698/06; z 12 grudnia 2007, II OSK 1699/06; 11 marca 2008, II OSK 87/07; z 13 października 2009, II OSK 1558/08; z 26 października 2011 r., II OSK 1531/10; z 9 stycznia 2014 r. , II OSK 1888/12; z 26 października 2010 r., II OSK 1659/09; z 1 marca 2013, II OSK 2071/11; z 8 października 2007 r., II OSK 2071/11; z 18 grudnia 2012, II OSK 1515/11, z 9 grudnia 2013r., II OSK 1697/12). Również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zaprezentowana wykładnia omawianych przepisów pozostaje dominująca ( vide: wyroki WSA w Szczecinie z 7 lipca 2011 r., II SA/Sz 522/11; WSA w Białymstoku z 9 lutego 2006 r. II SA/Bk 583/05; WSA w Poznaniu z 13 września 2006 r., II SA/Po 466/06; WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2009 r. II SA/Łd 224/09; WSA we Wrocławiu z 16 września 2009r. II SA/Wr 2003/09 i z dnia 6 lutego 2012 r., II SA/Wr 741/11; WSA w Gliwicach z 14 marca 2012 r., II SA/Gl 785/11; z 15 października 2012 r., II SA/GL 564/12; z 28 października 2010 r., II SA/GL 693/10, WSA w Warszawie z 6 lutego 2012 r. IV SA/Wa 1658/11; vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). Wyrażane niekiedy poglądy odmienne zbieżne z prezentowanymi w zaskarżonej decyzji SKO nie zostały podzielone przez NSA ( vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie II SA/Kr 1429, uchylony przez NSA wyrokiem w sprawie II OSK 1531/10; baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Poczynione wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy zostanie złożony wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, to postępowanie z takiego wniosku powinno być stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy, zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako, że brak jest podstaw do ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji dla takiej inwestycji, a której lokalizacja musi wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2009r., sygn. akt II OSK 1558/09 - nie publik., treść /w:/ orzeczenia.nsa. gov.pl); wyrok NSA z dnia 26 października 2011r., sygn. akt II OSK 1531/10, LEX nr 1084643).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, nie można się zgodzić ze stanowiskiem SKO zaprezentowanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż obligatoryjność sporządzenia miejscowego planu dla obiektów wielkopowierzchniowych nie wynika z treści przepisów u.p.z.p.

Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, choćby do tezy wyroku NSA z dnia 11 marca 2008r., sygn. akt OSK 87/07 (a więc sprzed ponad dwóch lat wcześniejszego, niż decyzja ustalająca warunki zabudowy, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności) zgodnie z którą, "przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. ustala jako zasadą, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" /publ.LEX nr 465654/.

Również w wyroku z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1531/10, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił powyższy pogląd stwierdzając, cyt.: "(... ) obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 62 ust. 2 niniejszej ustawy obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zatem zawieszenie postępowania jest obligatoryjne również w przypadku postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego." /LEX nr 1084643/.

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winno mieć na względzie tak ustalenia wynikające z niniejszego wyroku, jak i treść wniosku wraz z załączoną dokumentacją określającą parametry - charakterystykę zamierzonej inwestycji. Tak jak to już wyżej Sąd podkreślał, zarówno w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, jak i w planie zagospodarowania przestrzennego w świetle art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. określa się granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Oznacza to, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów sprzedaży o powierzchni powyżej 2.000 m2 obiektów, co statuują przepisy omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może nastąpić jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu, przewidującego przeznaczenie terenu na ten cel.

Podsumowując, powyższe uwagi świadczą o naruszeniu przez SKO przepisów art.10 ust. 2 pkt 8, art. 10 ust. 3 oraz art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy za autorem Komentarza - Ustawa o planowanie i zagospodarowaniu przestrzennym (por. Z.Niewiadomski,. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s.510), że niedopełnienie w takiej sytuacji obowiązku zawieszenia postępowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego obszaru stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art.156 § 1 pkt.2 k.p.a.). Podobnie, zdaniem NSA, "Niedopełnienie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne i wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1073/09, LEX nr 597125).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.