Wyrok NSA oz. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 3050/01
NSA oz. w Krakowie
Data orzeczenia: 2002-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: Odrzucenie zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być uzasadnione wyłącznie porównaniem planu dotychczas obowiązującego z projektem planu wyłożonego do publicznego wglądu. Obowiązkiem rady gminy jest skonfrontowanie zarzutu i projektu planu ze stanem faktycznym i prawnym działek z dnia odrzucenia zarzutu.

TEZY

Odrzucenie zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być uzasadnione wyłącznie porównaniem planu dotychczas obowiązującego z projektem planu wyłożonego do publicznego wglądu. Obowiązkiem rady gminy jest skonfrontowanie zarzutu i projektu planu ze stanem faktycznym i prawnym działek z dnia odrzucenia zarzutu.


UZASADNIENIE

Omawiane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą tego samego problemu: zapatrzenia się zarządu gminy w dalekosiężne perspektywy i potrzeby rozwojowe miasta. Niestety, na drodze stanęli małostkowi właściciele działek, którzy upierają się, że droga gminna nie musi dzielić ich terenów na kilka kawałków. Co gorsza, również Naczelny Sąd Administracyjny nie docenił wizji roztaczanej przez gminę i stwierdził nieważność uchwał odrzucających zarzuty do projektu planu.

W pierwszej sprawie /II SA/Kr 3050/01/ skarżący T.P. wniósł zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., nie wyrażając zgody na przeprowadzenie przez jego działkę żadnych dróg. Nie ma potrzeby budowy po jego działce nowych, gdyż wystarcza już istniejąca ulica.

Zarzut ten został odrzucony uchwałą rady miejskiej w C. Zdaniem gminy, nowe rozwiązanie będzie korzystniejsze dla T.P., aniżeli obowiązujący jeszcze plan. Jeżeli bowiem obecnie przewidziane jest podzielenie jego działki na dwie części, to w przygotowywanym projekcie droga będzie biegła południowym jej skrajem. Nowe drogi będą też bardzo potrzebne okolicznym mieszkańcom.

W drugiej sprawie /II SA/Kr 3051/01/ skarżąca U.Z. zarzuciła projektowi planu tej samej gminy C., wyłożonemu do publicznego wglądu, że przewiduje nadmierne zbliżenie drogi gminnej do jej domu. Co ważniejsze, przedstawiła dokumenty wystawiane przez organy administracyjne od roku 1959, całkowicie pominięte w obecnej procedurze przygotowania planu i odrzucenia zarzutów, a mianowicie: pozwolenie na budowę jej domu mieszkalnego, decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania części działki, decyzję o wyodrębnieniu dzisiejszej działki skarżącej U.Z. oraz pismo prezydenta miasta C. z 12 października 2001 r. informujące U.Z., że gmina C. nie wnosi sprzeciwu wobec zamierzonej budowy ogrodzenia jej działki.

Kontrastowały z tymi dokumentami stwierdzenia gminy, zawarte w uchwale odrzucającej zarzuty do planu oraz w odpowiedzi przekazanej sądowi, że skarżąca U.Z. nie ma powodów do niezadowolenia. Wprawdzie art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych umożliwia przybliżenie krawędzi jezdni na odległość zaledwie 6 m od domu skarżącej U.Z., ale gmina poprzestała na odległości 10 metrów. Natomiast trudno byłoby w szerszym zakresie uwzględniać interes skarżącej U.Z. i jeszcze bardziej korygować przebieg planowanej drogi gminnej, skoro zarówno położenie budynku /zgodne z decyzją z roku 1959/, jak i granice jej działki /zatwierdzone decyzją z 1994 r./ pozostają w kolizji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1991 r.

W obu omawianych tutaj wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił radzie gminy C., która podjęła zaskarżone uchwały, naruszenie wymogów określonych w art. 1 ust. 1, art. 18 i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co stało się przesłanką stwierdzenia przez sąd nieważności obu uchwał na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o NSA. Uchwały te są wyjątkowo jaskrawym przykładem naruszania elementarnych zasad zagospodarowania przestrzennego i zasad leżących u podstaw samorządu terytorialnego.

Wbrew wymaganiu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwały nie zawierają poprawnego uzasadnienia faktycznego. Odrzucenie zarzutów do projektu planu jest rozstrzygnięciem przez radę miejską indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej i dlatego należało odpowiednio zastosować art. 107 par. 3 kodeksu postępowania administracyjnego definiujący uzasadnienie decyzji.

W ocenie skarżącego T.P., realizacja przygotowywanego planu spowoduje pogorszenie jego sytuacji w porównaniu z aktualnym stanem faktycznym. Gmina powinna, więc była adekwatnie wyjaśnić, jak wygląda aktualne usytuowanie dziatek skarżącego, jak zmieni się ono /na gorsze lub na lepsze/ w przypadku zrealizowania projektu. Jednak obowiązku tego nie podjęła. W aktach sprawy nie ma nie tylko mapki geodezyjnej działek skarżącego, ale w ogóle żadnej rzetelnej informacji na ich temat: otoczenia, dróg dojazdowych czy uzbrojenia terenu w chwili obecnej. Te elementarne dla sprawy fakty pozostały poza zainteresowaniem rady gminy odrzucającej zarzut.

W miejsce wymaganego przez prawo ustosunkowania się do zarzutów i oparcia podjętego rozstrzygnięcia o znajomość faktów, rada miejska w C. zajęła się rzeczywistością przez siebie stworzoną, tj. porównaniem planu obowiązującego z planem właśnie tworzonym. Obowiązujący w chwili obecnej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego potraktowany został jako podstawa prawna przygotowywanego planu, usprawiedliwiająca rozwiązania przyjęte w projekcie. Równocześnie w zaskarżonej uchwale próbowano wykazać, o ile przygotowywany plan poprawi sytuację skarżącego T.P. w porównaniu z planem obowiązującym /nie bacząc zupełnie na rzeczywiste pogorszenie sytuacji T.P./.

Również odrzucając zarzut skarżącej U.Z. rada miejska w C. nie wskazała, na czym polegać będzie zmiana w wykorzystaniu jej działki. Organ miał ustosunkować się do zarzutów, a nie przedstawił nawet elementarnej informacji o działce według stanu z dnia rozpatrywania zarzutu.

Uchwała odrzucająca zarzuty U.Z. akcentuje fakt, że podział działki oraz lokalizacja jej budynku pozostaje w kolizji z ustaleniami zawartymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem dokumenty przedstawione przez skarżącą, /które powinny były być znane gminie z urzędu/ przekonały sąd do zarzutu skargi, że nie zgromadzono wszystkich dowodów i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie. Gmina bez żadnego oparcia w posiadanej dokumentacji uznała, że istniejący podział działek i usytuowanie domu skarżącej może być pominięte jako niezgodne z obowiązującym planem. A przecież nie można czynić zarzutu z wybudowania domu niezgodnie z ustaleniami planu, gdy budowę rozpoczęto na kilkadziesiąt lat przed sporządzeniem planu. Nie można również twierdzić, że podział działki jest dokonany z naruszeniem planu bez ustosunkowania się do faktu, że został on zatwierdzony przez prezydenta miasta C. już po uchwaleniu planu miejscowego miasta. I wreszcie nie można pominąć jako nieistotnego faktu wykonania ogrodzenia, co do którego gmina kilka tygodni wcześniej wyraźnie oświadczyła, że nie zgłasza zastrzeżeń.

Taki sposób odrzucenia zarzutów stanowi naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem odrzucono zarzuty bez należytego poznania stanu faktycznego i prawnego działek objętych zarzutami do planu. Nie dopełniono obowiązku zebrania kompletnego materiału dowodowego, rzeczowego ustosunkowania się do faktów znanych organowi z urzędu. Ograniczono się do wskazywania wyższości przygotowywanego projektu w stosunku do obowiązującego planu.

Należy podkreślić, że odrzucenie zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być uzasadnione wyłącznie porównaniem planu dotychczas obowiązującego z projektem planu wyłożonego do publicznego wglądu. Obowiązkiem rady gminy jest skonfrontowanie zarzutu i projektu planu ze stanem faktycznym oraz prawnym działek z dnia odrzucenia zarzutu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zadaniem planowania przestrzennego jest w szczególności rozwiązywanie konfliktów między dwoma interesami: wspólnotowym oraz indywidualnym. Efekt koncyliacyjny można osiągnąć wyłącznie w drodze rzeczywistego, a nie pozorowanego poszukiwania modus vivendi obu interesów. Tymczasem zaskarżona uchwala świadczy o tym, że gmina zapatrzona w potrzeby ogólne, w ogóle nie brała pod uwagę możliwości ustępstw na rzecz interesu indywidualnego.

W sprawie skarżącego T.P. wadliwe działanie rady gminy nie ograniczyło się do niewyjaśnienia stanu faktycznego. Dopuszczono się sporządzenia uzasadnienia nierzetelnego, pozostającego w sprzeczności z zapisami projektu planu, do którego wniesione zostały zarzuty.

W zaskarżonej uchwale zapisano, że nowy projekt planu poprawi sytuację skarżącego w porównaniu z rozwiązaniami obowiązującego. Jeśli bowiem dotychczasowy plan przewiduje podział działki skarżącego na trzy części, to w nowym projekcie droga poprowadzona została jej południowym skrajem. Tak przynajmniej zapewniła skarżącego zaskarżona uchwała o odrzuceniu zarzutów do projektu planu.

Tymczasem fakty są całkowicie odmienne i stwierdzenie tej rozbieżności nie wymagało od zaangażowanych osób żadnej specjalistycznej wiedzy W analizowanym tu zakresie brak jest istotnych różnic między mapą-załącznikiem do obowiązującego planu oraz mapą-załącznikiem do przygotowywanego projektu. W obu przypadkach działka skarżącego jest przecięta dwa razy, co powoduje, że zamiast jednej całości powstają trzy kawałki. Wbrew, więc zapisowi w zaskarżonej uchwale droga nie jest poprowadzona skrajem działki, ale nadal dzieli ją na trzy kawałki. Używając słów zaskarżonej uchwały, południowy skrawek tej działki nadal nie może być sensownie zagospodarowany W tym zakresie uzasadnienie jest pozorne i fałszywe, gdyż pozostaje w oczywistej i jaskrawej sprzeczności z zapisami przygotowywanego planu, do których to zapisów wniesione zostały zarzuty.

Na tym nie kończą się uchybienia rady miejskiej. Zaskarżona uchwała podaje, że T.P. jest właścicielem dwóch działek. I rzeczywiście w zaskarżonej uchwale mowa jest tylko o dwóch działkach, ale w projekcie planu zaznaczono już trzy działki skarżącego. Działki skarżącego oznaczono innymi numerami w uchwale odrzucającej zarzuty, a innymi na mapie projektu. Należy, więc przyjąć, że podejmując zaskarżoną uchwałę, rada miejska nie przeanalizowała stanu faktycznego i prawnej nieruchomości T.P.

Tego rodzaju błędy nie mogą być zaliczone do błędów maszynowych czy innych usterek stricte technicznych. W uzasadnieniu zapisano nieprawdę, odrzucono zarzuty na podstawie nieistniejących przesłanek.

W obu omawianych tutaj wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone uchwały są sprzeczne z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uzasadnienie jest nierzetelne w relacjonowaniu treści przygotowywanego planu, nie uwzględnia aktualnych stosunków własnościowych oraz jest niekompletne w ustosunkowaniu się do postawionych zarzutów. Naruszony został również art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż gmina arbitralnie preferuje interes społeczny bez rzeczowego i starannego poszukiwania kompromisu z potrzebami skarżących.

Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna /art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. Orzekając, więc na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sąd stwierdził nieważność obu zaskarżonych uchwał.

Postępowanie organów gminy zostało negatywnie ocenione i skorygowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zastanawia jednak fakt, że tak rażące naruszenia prawa oraz interesów konkretnych mieszkańców gminy nie zostały dostrzeżone ani przez komisję rady miejskiej opiniującej projekt uchwały o odrzuceniu zarzutów, ani przez radnych z opozycyjnego klubu, ani przez nadzór wojewody Dopiero w postępowaniu sądowym, mającym za wyłączny przedmiot zarzuty podniesione w skargach zainteresowanych właścicieli, udało się tym osobom uzyskać autorytatywne potwierdzenie swoich racji.

Błędy widoczne gołym okiem, zaprzeczające podstawowym regułom demokratycznego państwa prawa, zostały przeoczone przez wielu kontrolujących. Wskazuje to na potrzebę zachowania ogromnej ostrożności w próbach uproszczenia zasad zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego. Interesowi jednostki zagraża nie tylko nieuchronna potrzeba kompromisów z interesami zbiorowości, ale również arogancja lokalnych decydentów, którym wydaje się, że niezadowoleni są z definicji na straconej pozycji.