Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2358/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art 174, art 183 par 1 i 2, art 145 par 1 pkt 1 lit a) i c), 151, art 200 i 203
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 30 ust 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 348/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz [...] Sp. z o. o. w W. kwotę 1304 (słownie: jeden tysiąc trzysta cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 348/11 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu zgłoszenia złożonego przez [...] Sp. z o.o. w W. zgłosił sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych dotyczących instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" na działce nr ewid. [...] położonej w R.". Jednocześnie organ ten nałożył na spółkę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wyżej wymienionej inwestycji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 30 ust. 5 i 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Podstawą wniesienia sprzeciwu był fakt, że obszar oddziaływania inwestycji wychodzi poza działkę do której inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może prowadzić do ograniczenia lub spowodować wprowadzenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich zasadnym było nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z udziałem właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Od tej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania i zarzucając naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie przez organ I instancji na podstawie i w granicach prawa;

2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i wyjaśnień jakie konkretnie nieruchomości stanowią tereny sąsiednie, jakie konkretnie ograniczenia i uciążliwości może powodować realizacja zgłoszonych robót budowlanych, czy ewentualne oddziaływanie inwestycji na działki sąsiednie będzie przekraczać normy wskazane w przepisach prawa, czy oddziaływanie to będzie występować w miejscach dostępnych dla ludności oraz jaka zabudowa występuje na terenach sąsiednich;

3. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy upłynął już 30-dniowy termin do wniesienia przez starostę, w drodze decyzji, sprzeciwu;

4. art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy realizacja planowanych robót nie wprowadzi, nie utrwali bądź zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia [...] października 2010 r. doręczonym staroście w dniu [...] listopada 2010r. spółka dokonała zgłoszenia robót polegających na instalowaniu urządzeń telekomunikacyjnych powyżej 3 metrów na dachu określonego budynku. Roboty te polegać miały na instalowaniu zespołu anten wraz z antenowymi konstrukcjami wsporczymi, każda o wysokości przekraczającej 3 m, urządzeń sterujących i osprzętu. Wskazano, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ w terminie 31 dni od dnia doręczenia zgłoszenia wniósł w drodze decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. sprzeciw. Spółka wskazała, że decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego i procesowego i rozwinęła zarzuty wskazane w meritum odwołania. Przede wszystkim Starosta [...] nie dokonał istotnych wyjaśnień i ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał ustaleń w świetle zastosowania przepisów Prawa budowlanego oraz nie uzasadnił rozstrzygnięcia stosownie do wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. W dalszej części, powołując się na wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 688/09 oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych spółka wskazała, że organ I instancji nie zachował terminu do wniesienia sprzeciwu. Termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem sprzeciw w formie decyzji zostanie skutecznie doręczony inwestorowi. Wniesienie sprzeciwu następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie. Podniesiono, że jeżeli w dniu wydania przez organ odwoławczy decyzji, termin określony w art. 30 ust. 5 już upłynął, to orzekając o uchyleniu decyzji organu I instancji, winien umorzyć postępowanie w sprawie sprzeciwu jako bezprzedmiotowe. W przedmiotowej sprawie Spółka dokonała zgłoszenia w dniu [...] listopada 2010 r., natomiast decyzja wnosząca sprzeciw została doręczona w dniu [...] grudnia 2010 r. Z powyższego wynika, że dla organu termin do skutecznego wniesienia sprzeciwu upłynął w dniu [...] grudnia 2010 r.

Odwołująca się zarzuciła również naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, gdyż realizacja planowanych robót budowlanych nie wprowadzi, nie utrwali bądź nie zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] Wojewoda Podkarpacki działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie w części dotyczącej naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie może pozostać w obiegu prawnym również z przyczyn, które organ wziął pod uwagę z urzędu. Podkreślono, że decyzja nie spełnia wymagań zawartych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przytaczając treść art. 30 ust. 7 pkt 4 i ust. 5 Prawa budowlanego podkreślono, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego zgłoszone roboty budowlane zaliczył do robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Decyzja nie zawiera w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Nie wykazano konkretnego oddziaływania na nieruchomość. Organ odwoławczy wskazał również, że sentencja decyzji nie koresponduje z treścią zgłoszenia wniesionego do Starosty [...]. Organ wydał rozstrzygnięcie w oparciu o zgłoszenie nie spełniające wymogów. Wojewoda Podkarpacki uznał natomiast, że zarzut dotyczący uchybienia przez organ I instancji terminowi do wniesienia sprzeciwu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, gdyż jest to dla organu termin do wniesienia, w drodze decyzji, sprzeciwu i jego wysłania stronie. Przepisy nie uzależniają skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia, lecz od jego wniesienia. W przedmiotowej sprawie koniec ww. terminu dla organu nastąpił [...] grudnia 2010 r. Tymczasem organ sprzeciw wniósł w dniu [...] listopada 2010 r. i wydał w dniu [...] listopada 2010 r. (potwierdzenie nadania przesyłki w urzędzie pocztowym). Zatem termin został zachowany.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła spółka, wnosząc o jej uchylenie w części, tj. w zakresie w jakim przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o orzeczenie, że decyzja nie podlega wykonaniu w części na podstawie art. 152 p.p.s.a i orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania od organu. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organ winien był umorzyć postępowanie w I instancji oraz naruszenie art. 6, 7, 8, 12 § 1 k.p.a. poprzez nie działanie przez organ II instancji w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do Państwa, z uwzględnieniem zasady praworządności. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, gdyż zawity 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji upłynął dla organu, a zatem postępowanie winno być umorzone, jako bezprzedmiotowe. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała argumentację zwartą w odwołaniu, w tym dotyczącą terminu określonego art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, dodatkowo wskazała, że organ odwoławczy niewłaściwie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Błędne zastosowanie tej normy wynika z faktu, że organ odwoławczy rozstrzygając sprawę nie uwzględnił specyfiki postępowania inicjowanego zgłoszeniem robót budowlanych, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wskazano, że upływ 30-dniowego terminu wskazanego w tym przepisie determinuje organ odwoławczy do umorzenia postępowania. Zastosowanie w tym wypadku art. 138 § 2 k.p.a. było błędne, a tym samym naruszyło zasadę wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. Podkreślono, że organ odwoławczy po upływie ww. terminu nie jest uprawniony do dalszego prowadzenia postępowania i winien je umorzyć. Organy administracji publicznej straciły już kompetencję do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę wskazując, że w jego ocenie nie jest trafny sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż dla zachowania terminu przewidzianego w tym przepisie konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku wypełnienia zgłoszenia, co jest zgodne z licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych w tym zakresie. Dlatego dla określenia daty, z jaką termin uważa się za zachowany, należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnienie daty odbioru wysłanej korespondencji. Wobec tego skutek prawny wywołuje dopiero doręczenie stronie pisma zawierającego oświadczenie organu. Zgłoszenie robót budowlanych dokonane zostało przez skarżącą w dniu [...] listopada 2010 r., z kolei sprzeciw organu został wydany w drodze decyzji w dniu [...] listopada 2010 r. i wysłany w dniu [...] listopada 2010 r., co oznacza, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie został uchybiony. Odnośnie do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. sąd stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną połączoną z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tylko wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I Instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź postępowanie wyjaśniające przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 i 80 i w rzeczywistości również art. 107 § 3 k.p.a., jak też naruszenia art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, w szczególności stwierdził, że organ orzekający w pierwszej instancji nie wyjaśnił i w żaden sposób nie uzasadnił przesłanek zakwalifikowania wymienionych w zgłoszeniu robót budowlanych do robót objętych obowiązkiem zgłoszenia. Uznając z kolei, że przedmiotowe zamierzenie może wprowadzić ograniczenia bądź spowodować wprowadzenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich i nakładając w związku z tym obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę "w postępowaniu z udziałem stron – właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji", oparł się jedynie na przypuszczeniach, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego może spowodować wspominane wyżej skutki. Takie lakoniczne tylko powołanie się nie może korzystać z przymiotu udowodnienia i skutecznie bronić się z podniesioną w tym kierunku krytyką organu odwoławczego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał też podstaw organowi I instancji do jednoznacznego ustalenia, że występujące promieniowanie dotyczy sąsiednich nieruchomości (bez jakichkolwiek konkretyzacji w tym zakresie). Nadto sentencja decyzji wydanej w pierwszej I instancji, a ściślej część o wniesieniu sprzeciwu, w oczywisty sposób nie koresponduje z treścią zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] października 2010 r. Istotna jest również ocena organu odwoławczego, że na podstawie załączonych do powyższego zgłoszenia dokumentów nie można jednoznacznie określić, które urządzenia są projektowane i które już istniejące. Brak ponadto informacji odnośnie stanu technicznego istniejącego budynku i możliwości montażu na nim projektowanych urządzeń, a także dokumentacji przedstawiającej sposób ich montażu do konstrukcji tego budynku oraz anten do konstrukcji masztu i sposobu zasilenia projektowanych urządzeń w energię. Oznacza to w konsekwencji, że organ I instancji podjął w sprawie rozstrzygnięcie na podstawie zgłoszenia, które nie spełniało warunków wymienionych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a co prawidłowo zostało zauważone nie tylko przez organ odwoławczy, ale i w znacznej mierze, jak wynika z lektury odwołania, przez stronę skarżącą. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające w istocie nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji, a co jest bez wątpienia warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Sąd nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w skardze, że w sprawie niniejszej organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Skoro sprawa nie została wyjaśniona i nie został ustalony stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, zgodnie z zasadami postępowania, wskazane w skardze rozwiązanie procesowe oznaczałoby w konsekwencji przyzwolenie na realizację zamierzenia inwestycyjnego bez jakiejkolwiek jego oceny na gruncie norm prawa materialnego. W szczególności też ze względu na specyfikę takiego zamierzenia, w tym też możliwe spowodowanie skutków przewidzianych w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, nie zasługiwało ono na akceptację. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 6, 7, 8 oraz 12 k.p.a. w sposób wskazany w skardze, gdyż postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania jego zasadności. Uchylenie decyzji możliwe jest tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na treść decyzji, czyli ukształtowanego w niej stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Analiza materiału zebranego w sprawie nie daje żadnych podstaw do przypisania organowi II instancji zaniedbania obowiązków wynikających z tych przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Skargą kasacyjną z dnia [...] sierpnia 2011 r. spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której organ administracji publicznej II instancji naruszył art. 30 ust. 5 zdanie drugie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej także: p.b.) przez wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., w której "uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji" pomimo upływu przewidzianego w ww. normie prawnej 30-dniowego terminu zawitego oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, choć w świetle stanu faktycznego postępowanie w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych było bezprzedmiotowe po uchyleniu decyzji wydanej w I instancji, gdyż w dniu wydania decyzji organu II instancji upłynął już 30-dniowy termin na wydanie decyzji o sprzeciwie czy decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia;

2. art. 141 § 4 p.o.p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku co do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 zdanie drugie p.b. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., czego skutkiem jest brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia w zakresie przedmiotowych zarzutów skargi, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

3. art. 30 ust. 5 zdanie drugie p.b. poprzez nie zastosowanie dyspozycji normy prawnej w nim zawartej przejawiające się w przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania pomimo upływu terminu zawitego opisanego w tym przepisie, a co za tym idzie zaistnienia stanu bezprzedmiotowości postępowania (nie zastosowanie konsekwencji upływu terminu zawitego opisanego w tym przepisie).

Wiosła ponadto o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie (na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a.); ewentualnie:

2. jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a.);

3. zwrot poniesionych przez skarżącą niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego (na podstawie przepisu art. 203 pkt. 1) p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że uzasadnienie orzeczenia, ze względu na jego znaczące znaczenie procesowe, powinno umożliwić skontrolowanie rozumowania sądu przez strony i sąd wyższej instancji. Powinno ono zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do konkretnej sprawy oraz uwidaczniać operacje myślowe przeprowadzone przez sąd stosujący określone normy prawne w konkretnej sprawie. Sąd nie wyjaśnił w sposób wystarczający podstawy prawnej wyroku i zasadności jej zastosowania w tej sprawie. Sąd nie ocenił dostatecznie postępowania organu, w szczególności w kwestii spornego terminu. Odnośnie do innych zarzutów spółka stwierdziła, że sąd nie wziął pod uwagę, że decyzja zapadła już po upływie terminu zawitego – 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi – po upływie którego organ nie może wnieść sprzeciwu skutecznie. Organ odwoławczy powinien zatem albo utrzymać decyzję w mocy albo też uchylić ją i umorzyć postępowanie lub uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania (gdy termin jeszcze nie upłynął), ewentualnie umorzyć postępowanie z powodu wniesienia odwołania przez osobę nieuprawnioną. Poddanie decyzji kontroli odwoławczej nie wpływa na bieg tego terminu. Ze względu zatem na specyfikę instytucji sprzeciwu nie mają zastosowania w postępowaniu odwoławczym przepisy k.p.a. Stanowisko sądu w tym zakresie – na ile można je odtworzyć z wadliwego uzasadnienia – jest nietrafne i w tym kontekście zasadny jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest bowiem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której organ administracji publicznej II instancji naruszył art. 30 ust. 5 zdanie drugie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej także: p.b.) przez wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., w której "uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji" pomimo upływu przewidzianego w ww. normie prawnej 30-dniowego terminu zawitego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem poprzestał na akceptacji wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska organu II instancji nie dostrzegając, że rozstrzygnięcie to narusza prawo.

Podstawowy problem przedstawiony i podnoszony zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej dotyczy interpretacji i zastosowania art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. . Zgodnie z tym przepisem do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Za trafny i zgodny z obowiązującym prawem uznał Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pogląd, iż dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Termin 30 dni, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie ma charakter materialny, jest terminem, którego zachowania oczekuje się od organu, co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu ( tak miedzy innymi w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2011r. II OSK 1899/10). Za trafny i zgodny z obowiązującym prawem uznał Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pogląd, iż dla zachowania terminu z art.30 ust.5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia ( tak miedzy innymi w wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2010r., II OSK 105/10 ). W rozpoznawanej sprawie taki pogląd reprezentuje zarówno Sąd I instancji jak i organ II instancji. Mając na uwadze, że zgłoszenie robót zostało dokonane w dniu [...] października 2010r., a decyzja o sprzeciwie z dnia [...] listopada 2010r. została wysłana w tym dniu, tym samym sprzeciw został zgłoszony w terminie.

Natomiast istota sporu w tej sprawie sprowadza się do innego zagadnienia jakie powstaje na tle wykładni terminu określonego w art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego mianowicie, czy fakt wniesienia odwołania od decyzji o sprzeciwie wpływa na bieg tego terminu. A w konsekwencji, czy organ II instancyjny rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie może w całej rozciągłości stosować art.138 § 2 k.p.a., a tym samym, czy może uchylić decyzję o sprzeciwie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni przychyla się i akceptuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 marca 2012r. I OSK 2471/10 zgodnie z którym: Termin 30 dni do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy ma charakter kompetencyjny, określa bowiem czas organowi architektoniczno-budowlanemu do korzystania ze swoich kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję art. 30 ust. 6 p.b. Po upływie tego terminu organ traci kompetencję do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. Tym samym wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., jednakże organ odwoławczy przy rozpatrywaniu takiej sprawy nie może pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, polegającej na tym, że ustawodawca w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wprowadził ograniczenie czasowe do wniesienia sprzeciwu przez organ budowlany. Mając na uwadze poczynione rozważania co do regulacji instytucji zgaszenia robót budowlanych, stwierdzić należy, że gdy organ drugiej instancji uchyla decyzję o sprzeciwie organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, a termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego upłynął, to organ pierwszej instancji utracił kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie ( tak również w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2011r. II OSK 1048/10 ). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Mianowicie zgłoszenie robót budowlanych zostało dokonane w dniu [...] października 2010r., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r.,nr [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu zgłoszenia złożonego przez [...] Sp. z o.o. w W. zgłosił sprzeciw, a Wojewoda Podkarpacki po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem prawa tj art.30 ust.5 Prawa budowlanego, albowiem z uwagi na upływ 30 dniowego terminu, organ I instancji nie mógł już ponownie rozpoznać sprawy i wydać decyzji o sprzeciwie, a jedynie mógł umorzyć postępowanie. Tym samym Sąd I instancji oddalając skargę nie przeprowadził prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, naruszając tym samym art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której organ administracji publicznej II instancji naruszył art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.188 p.p.s.a. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję albowiem stwierdził że wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W takich okolicznościach Wojewoda Podkarpacki zobowiązany będzie ponownie rozpoznać odwołanie od decyzji o sprzeciwie z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] wydanej przez Starostę [...]. Rozpoznając odwołanie organ II instancyjny powinien uwzględnić wskazane powyżej uwagi dotyczące charakteru prawnego terminu z art.30 ust.5 Prawa budowlanego, a to oznacza, że w sprawie tej wyłączona została możliwość zastosowania art.138 § 2 k.p.a. Rozpoznając merytorycznie złożone odwołanie organ II instancji powinien uwzględnić ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym między innymi wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego jakie zapadły w sprawach skarżącego z dnia 13 grudnia 2012r. II OSK 1483/11 i z dnia 5 lutego 2013r. II OSK 1848/11.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody podkarpackiego na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 1304zł , obejmującą koszty sądowe oraz koszty zastępstwa procesowego przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym.