Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 448/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżaną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 12 kwietnia 2016 r., nr PINB-7141/296/2009/JS-14, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga G. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2016 r. nr [..].

Z akt sprawy wynika, że decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 19 października 2009 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o samowolnym wykonaniu zabudowy części klatki schodowej przy windzie na III piętrze w budynku przy ul S. w G.

W dniu 7 grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził wizję lokalną, podczas której ustalił, że w budynku przy ul. S. w klatce [..] na III piętrze przed wejściem do lokalu nr [..] (na klatce schodowej) wykonano ścianę murowaną z gazobetonu w miejscu poprzednio istniejącej przegrody - ściany z przeszklonych stalowych ram. Zewnętrzna (od strony windy) płaszczyzna ściany wychodzi 9 cm przed płaszczyznę ściany przeszklonej pozostawionej na drugiej połowie pomieszczenia (spocznika) klatki schodowej. G. S. - właścicielka lokalu nr [.] i inwestor przedmiotowych robót, oświadczyła, że nie zostało naruszone nadproże znajdujące się nad ścianą przeszkloną. Wykonano także ścianę z luksferów prostopadłą do ściany murowanej. W wyniku wybudowania powyższych ścian powstało nowe pomieszczenie – przedsionek przed lokalem mieszkalnym nr [..] o wymiarach 2,2 m x 1,4 m. Zabudowę wykonano we wrześniu 2009 r., zgodnie z oświadczeniem G. S., bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz bez dokonania zgłoszenia.

Pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa poinformowała organ o konieczności rozebrania samowolnie wybudowanej zabudowy z uwagi na jej niezgodność z warunkami technicznymi i przepisami dotyczącymi ewakuacji mieszkańców tego piętra, wskazując przy tym, że Urząd Dozoru Technicznego wyłączył z użytkowania przystanek windy dla III piętra.

W dniu 16 marca 2011 r. G. S. przedłożyła organowi pismo Urzędu Dozoru Technicznego z dnia 22 czerwca 2010 r., informujące, że: "wyłączenie piętra trzeciego zostało wykonane przez uprawnionego konserwatora na pisemny wniosek użytkownika. Wyłączenie wykonane na skutek zmiany rodzaju zabudowy na piętrze 3. Obecna zabudowa wykonana jest jako zabudowa pełna, stała w odległości 1,1 m od drzwi przystankowych dźwigu. W zabudowie tej naprzeciw drzwi przystankowych zamontowane są drzwi wejściowe do lokalu o szerokości 0,8 m. Zabudowa ta nie spełnia warunków technicznych zawartych w dokumentacji technicznej opracowanej dla [...]. W dokumentacji tej dopuszczone zostało odstępstwo od zachowania szerokości spocznika wymagane w obowiązującym ówcześnie Rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki – Dziennik Ustaw nr 17. Wymagana szerokość 1,6 m została zmniejszona w warunkach dla SM do 1,2 pod warunkiem odpowiedniej zabudowy, dwa dopuszczone warianty zabudowy opisane są w ww. dokumentacji. Z powodów ww. nie ma możliwości dopuszczenia korzystania z przystanka dźwigu na piętrze 3".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę budynku, na której wykonanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, pismem z dnia 30 marca 2011 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanej zabudowy klatki schodowej, w wyniku której powstał przedsionek przy wejściu do mieszkania nr [..] na III piętrze w klatce [..] w budynku mieszkalnym przy ul. S. 23 w G.

Następnie organ ten, postanowieniem z dnia 7 marca 2012 r., zobowiązał G. S. do przedłożenia, w terminie do 11 maja 2012 r., oceny technicznej samowolnie wykonanej zabudowy klatki schodowej na III piętrze w klatce [..] w budynku mieszkalnym przy ul. S. w G. wskazując, że powinna ona zawierać inwentaryzację architektoniczną i opis budowlany oraz oceną prawidłowości wykonanych robót budowlanych w odniesieniu do warunków technicznych i sztuki budowlanej, a także projekt wykonania takich robót budowlanych, które doprowadzą do spełnienia warunków technicznych określonych w dokumentacji technicznej opracowanej dla Spółdzielni Mieszkaniowej nr [..].

Postanowienie to, w części dotyczącej nałożonego obowiązku, zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jednocześnie przedłużył termin do jego wykonania – do dnia 28 czerwca 2012 r.

Skarżąca, w dniu 3 marca 2014 r., przedłożyła organowi ocenę techniczną w sprawie wydzielenia przedsionka klatkowego na poziomie III piętra w budynku wielorodzinnym (ul. S. w G.) sporządzoną przez mgr inż. arch. D. P., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i nadzoru bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, w której potwierdzono niezachowanie przepisowej odległości wymaganej dla dróg ewakuacyjnych wymurowanej ściany do ściany szybu dźwigowego oraz wskazano na niewłaściwy kierunek otwierania drzwi zarówno tych od szybu dźwigowego, jak i do wydzielonego przedsionka.

W rezultacie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 3 kwietnia 2014 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na G. S. obowiązek doprowadzenia klatki schodowej na III piętrze w klatce [..] w budynku mieszkalnym przy ul. S. w G. do stanu poprzedniego poprzez: 1) rozebranie ściany murowanej (łącznie z drzwiami) wykonanej w miejscu rozebranej ściany z ram stalowych (przeszklenia) – usytuowanej na przeciw wejścia do windy; 2) rozebranie ściany z luksferów usytuowanej naprzeciw pierwotnego wejścia do lokalu mieszkalnego nr [..].

Decyzja ta została jednakże uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 maja 2014 r., nr [..], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że nałożony nakaz niewłaściwie oparto na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Organ wskazał, że wykonane przez G. S. roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorka nie posiada a ponadto mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jak bowiem wskazał, normatywna szerokość spocznika przed dźwigiem osobowym w budynku wielorodzinnym powinna wynosić, stosownie do § 15 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17 z 1980 r. poz. 62) co najmniej 1,6 m lecz Urząd Wojewódzki, pismem z dnia 18 stycznia 1991 r., wydanym w oparciu o opinię Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 10 stycznia 1991 r. nr [..], wyraził zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, polegając na zwężeniu szerokości spocznika przed dźwigami osobowymi w budynkach mieszkalnych na osiedlu Ż. do 120 cm (jest to odległość pomiędzy proponowaną wówczas i następnie wykonaną oszkloną ścianką o lekkiej konstrukcji stalowej a ścianą szybu dźwigowego). Tymczasem G. S. we wrześniu 2009 r. zaanektowała część przestrzeni spocznika w poziomie III piętra na kubaturowy przedsionek swojego mieszkania poprzez samowolne rozebranie lekkiej oszklonej ścianki i wymurowanie dwóch ścian pod kątem prostym, zamykających tę przestrzeń. Ścianę postawioną na kierunku usytuowania rozebranej ścianki przybliżono do ściany szybu dźwigowego na odległość 102 cm, zmniejszając poprzednią, zmienioną legalnie szerokość spocznika 120 cm przed dźwigiem osobowym do 102 cm. Naruszony wymiar 1,2 m to także minimalna szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej i najmniejsza szerokość przejść komunikacyjnych, o których mowa w § 242 ust. 2 i 261 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, stanem poprzednim w rozpatrywanym przypadku byłby stan spocznika z dzielącą go przegrodą: przeszkloną ścianą o konstrukcji stalowej, osłaniającą wejście do mieszkania nr [..] ale stan taki byłby stanem niezgodnym z § 195 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który określa, że odległość pomiędzy zamkniętymi drzwiami przystankowymi dźwigu a przeciwległą ścianą lub inną przegrodą powinna wynosić co najmniej 1,6 m dla dźwigów osobowych. Wcześniej istniejąca ściana przegrodowa znajdowała się bowiem w odległości 1,2 m od ściany szybu dźwigowego (spocznika). Okoliczność zaś, że w 1991 r. została wyrażona zgoda na odstępstwo od obowiązujących wówczas warunków technicznych, polegająca na zwężeniu szerokości spocznika przed dźwigami osobowymi w budynkach mieszkalnych na osiedlu [..] do 120 cm nie oznacza, że obecnie można zmniejszyć tę szerokość bez takiej zgody - w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych mogłoby nastąpić wyłącznie w drodze decyzji nakładającej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Ponownie prowadząc postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w dniu 5 listopada 2015 r. przeprowadził kontrolę na klatce schodowej przed wejściem do lokalu mieszkalnego przy ul. S., podczas której ustalił, że przedmiotowa zabudowa nadal istnieje, a szerokość korytarza w miejscu drzwi do windy do skrzydła drzwi wykonanej zabudowy wynosi 1,2 m i obok od ściany (szybu windy) do ściany przedmiotowej zabudowy wynosi 1,08 m.

W efekcie, decyzją z dnia 12 kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na G. S. obowiązek doprowadzenia stanu klatki schodowej na III piętrze w klatce [..] w budynku mieszkalnym przy ul. S. w G. do zgodności z prawem poprzez wykonanie, w terminie do dnia 31 maja 2016 r., następujących robót budowlanych: 1) rozebranie ściany murowanej (łącznie z drzwiami) wykonanej w miejscu rozebranej ściany z ram stalowych (przeszklenia) o długości ok. 1,85 cm – usytuowanej naprzeciw wejścia do windy oraz 2) rozebranie ściany z luksferów o długości ok. 1,40 m usytuowanej naprzeciw pierwotnego wejścia do lokalu mieszkalnego nr 12.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał, że doprowadzenie w niniejszej sprawie do stanu zgodności z przepisami wymaga rozbiórki ściany murowanej i ściany z luksferów. Ściana murowana zabudowy z otworem drzwiowym znajduje się bowiem w odległości ok. 1,1 m od drzwi windy, co jest niezgodne z § 195 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a pomierzona w trakcie kontroli odległość od drzwi windy do skrzydła drzwiowego zabudowy - 1,2 m. Wynika z tego, że skrzydło drzwiowe jest cofnięte w stosunku do lica wymurowanej ściany. Z kolei, fragment ściany z luksferów znajduje się w strefie wymaganej odległości od drzwi windy określonej w § 195 pkt 1 powołanego rozporządzenia na 1,6 m. Dla celów prawidłowej oceny powyższego wykonano schemat na rysunku inwentaryzacji oceny technicznej opracowanej przez mgr inż. arch. D. P., który potwierdził, że odległość 1,6 m od drzwi windy w niewielki stopniu ale jednak wychodzi poza krawędź ściany z luksferów. Na rysunku oznaczono także wymaganą szerokość drogi ewakuacyjnej korytarza określoną zgodnie z § 242 ust. 2 na 1,2 m. Dla powyższych przepisów przekroczenie wymogu jest minimalne do ok. 10 cm. W ocenie organu istnieje możliwość doprowadzenia do zgodności z przepisami poprzez rozbiórkę fragmentu ściany z luksferów, natomiast wydaje się problematyczna potrzeba funkcjonowania fragmentu ww. ściany, wobec tego należy rozebrać ją w całości. Organ zaznaczył, że nakazana niniejszą decyzją rozbiórka ściany murowanej dotyczy fragmentu wykonanego przez G. S. bez naruszenia filarka o długości 40 cm od strony ściany wydzielającej klatkę schodową i nadproża przy stropie tj. elementów konstrukcyjnych (nośnych) budynku istniejących przed wykonaniem robót budowlanych rozpatrywanych w niniejszym postępowaniu. Organ wskazał jednocześnie, że inwestorowi dana była możliwość wyboru sposobu doprowadzenia do zgodności z przepisami w postanowieniu z dnia 7 marca 2012 r. Jednakże w przedłożonej w dniu 3 marca 2014 r. ocenie sporządzonej przez mgr inż. arch. D. P. nie przedstawiono sposobu doprowadzenia wykonanych robót i stanu klatki schodowej do zgodności z prawem.

G. S. w odwołaniu wniosła o uchylenie tej decyzji, zarzucając, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 kpa – poprzez brak podjęcia wszelkich czynności mających na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także niezebraniu przez organ całości materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niedokładnego i niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy; art. 104 kpa – poprzez niezgodność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem, polegającej na zobowiązaniu strony do rozebrania ściany murowanej (łącznie z drzwiami) wykonanej w miejscu rozebranej ściany z ram stalowych (przeszklenia) o długości ok. 1 ,85 cm – usytuowanej naprzeciw wejścia do windy, podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika obowiązek rozebrania fragmentu ściany murowanej z pozostawieniem elementów konstrukcyjnych budynku oraz wobec wskazania wymiaru 1,85 cm długości ściany do rozebrania, co skutkuje niemożliwością jej wykonania. Jednocześnie, w ocenie skarżącej, decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa materialnego poprzez: nakazanie rozebrania ściany z luksferów o długości ok. 1,40 m usytuowanej naprzeciw pierwotnego wejścia do lokalu mieszkalnego nr 12, podczas gdy niezgodny z prawem jest jedynie fragment wybudowanej ściany z luksferów a także poprzez nieuwzględnienie istnienia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki wyrażonej w piśmie z dnia 18 stycznia 1991 r. nr [..], umożliwiającej zwężenie szerokości spoczników przed dźwigami osobowymi w budynkach mieszkalnych na osiedlu Ż.

Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z dnia 12 kwietnia 2016 r. poprzez zastąpienie, zawartego w niej na stronie 1, stwierdzenia "o długości ok. 1,85 cm" stwierdzeniem "o długości ok. 1,85 m", dotyczącego podlegającej rozbiórce ściany murowanej.

Z kolei zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 12 kwietnia 2016 r. w części dotyczącej nałożonego obowiązku i uchylił ją w części wyznaczającej termin wykonania nałożonego obowiązku, wyznaczając go jednocześnie do dnia 30 września 2016 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zasadne było wydanie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych obejmujących rozbiórkę samowolnej zabudowy klatki schodowej, która uniemożliwia funkcjonowanie przystanku windy i stwarza określone zagrożenie, gdyż zalegalizowanie stanu faktycznego naruszającego normy techniczno – budowlane oraz zagrażającego bezpieczeństwu ludzi i mienia nie jest możliwe. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, że organ powiatowy zebrał i rozpatrzył kompletny materiał dowodowy a stan faktyczny potwierdził powtórzonymi oględzinami przedmiotu sprawy w ponownym jej rozpatrzeniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest sprzeczne z jej osnową, gdyż nakaz rozebrania ściany murowanej o długości "1,85 cm" sprostowany został postanowieniem z dnia 13 czerwca 2016 r. na "1,85 m" jako oczywisty błąd pisarski. Zachowanie około metrowego odcinka jako pozostałości samowolnie wzniesionego wygrodzenia z luksferów, pozbawionej funkcji konstrukcyjnej lub architektonicznej, świadczyłoby o nieracjonalnym postrzeganiu przedmiotu sprawy. nadto stwierdził, że na brak możliwości przywrócenia poprzedniego stanu wskazano już we wcześniejszej decyzji organu odwoławczego.

We wniesionej do Sądu skardze G. S. domagała się uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2016 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2016 r.

Skarżąca zarzuciła, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 i art. 77 kpa - polegającym na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności do dokładnego stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o szkic wykonany podczas kontroli robót budowlanych dnia 5 listopada 2015 r. w sytuacji, gdy w zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się również ocena techniczna wyżej opisanych robót budowlanych wykonana przez mgr inż. D. P., które to dokumenty w zakresie części wymiarów ścian są sprzeczne;

- art. 8 kpa - poprzez brak pogłębienia zaufania uczestników do władzy publicznej, poprzez wydanie w dniu 13 czerwca 2016 r. przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2016 r., m.in. w oparciu o postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 13 czerwca 2016 r. tj. tego samego dnia, w konsekwencji jednego dnia organy różnych instancji administracji publicznej wydały orzeczenia kształtujące sytuację prawną skarżącej;

- art. 15 kpa - poprzez faktyczne rozpoznanie przez organ I instancji zarzutu zawartego w odwołaniu skarżącej z dnia 28 kwietnia 2016 r. dotyczącego naruszenia art. 104 kpa poprzez niezgodność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem, polegającej na zobowiązaniu strony do "rozebrania ściany murowanej (łącznie z drzwiami) wykonanej w miejscu rozebranej ściany z ram stalowych (przeszklenia) o długości ok. 1,85 cm - usytuowanej naprzeciw wejścia do windy", podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika obowiązek rozebrania fragmentu ściany murowanej z pozostawieniem elementów konstrukcyjnych budynku oraz wobec wskazania wymiaru "1,85 cm" długości ściany do rozebrania, co skutkuje niemożliwością jej wykonania - poprzez wydanie przez ten organ dnia 13 czerwca 2016 r. postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki, co skutkuje nierozpoznaniem opisanego zarzutu przez organ odwoławczy;

- art. 113 kpa w zw. z art. 133 kpa - poprzez wydanie przez organ I instancji postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji z dnia 12 kwietnia 2016 r. w trakcie trwania postępowania odwoławczego wszczętego wskutek wniesienia przez skarżącą w dniu 28 kwietnia 2016 r. odwołania od wyżej wymienionej decyzji, a więc po przekazaniu przez organ I instancji akt sprawy do organu II instancji, podczas gdy do czasu zakończenia postępowania odwoławczego organ I instancji nie mógł wszcząć trybu rektyfikacji decyzji w drodze jej sprostowania;

- art. 10 kpa - wobec niezawiadomienia strony przez organ administracji publicznej II instancji o zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co w konsekwencji spowodowało, że skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów, szczególnie, że w trakcie trwania postępowania odwoławczego zostało wydane postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji z dnia 12 kwietnia 2016 r., i w konsekwencji strona nie miała możliwości brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego,

- art. 6 kpa - poprzez orzeczenie obowiązku rozebrania całości ściany z luksferów na długości ok. 1,40 m pomimo stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, że ściana z luksferów mogłaby istnieć w części, wobec czego organ naruszył zasadę, zgodnie z którą organy działają w granicach i na podstawie prawa, a nie wedle własnego uznania, co spowodowało naruszenie zasady legalizmu postępowania administracyjnego.

Nadto skarżąca zarzuciła, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj.: art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez nakazanie przez organ I instancji rozbiórki całości wykonanych robót budowlanych na podstawie przepisu prawa, którego ratio Iegis polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj. do zalegalizowania wykonanych przez inwestora robot budowlanych lub ich części, po wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych, i tym samym jego niewłaściwą interpretację.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując, że argumentacja skargi nie mogła wpłynąć na zmianę tego stanowiska, którego istota sprowadza się do konieczności usunięcia z klatki schodowej w wielorodzinnym budynku mieszkalnym samowolnie wykonanej zabudowy w postaci przedsionka do lokalu nr 12 umożliwiającej funkcjonowanie przystanku windy, a tym samym powodującej zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawyżył, co następuje:

Kontrolowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2016 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2016 r. wydane zostały na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.).

Przepis ten stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, zgodnie z treścią art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tj. 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1.

Istota decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem oznacza przy tym zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego, przede wszystkim z określonymi tam warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przez "roboty budowlane", stosownie do treści art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei, przez pojęcie "określonych czynności" należy w tym przypadku rozumieć inne prace związane z budową obiektu budowlanego, które nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane (zob. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 736). Obowiązek wykonania "określonych czynności", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożenie obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, ONSA WSA 2011, nr 2, poz. 22).

Art. 51 ust. 1 pkt 2 nie umożliwia jednak nakazania rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej. Jego celem jest, jak trafie zarzuca skarżąca, doprowadzenie wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem. Z kolei, jak wynika z zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę, celem organu odwoławczego była rozbiórka samowolnej zabudowy klatki schodowej, która uniemożliwia funkcjonowanie przystanku windy i stwarza określone zagrożenie, gdyż zalegalizowanie stanu faktycznego naruszającego normy techniczno – budowlane oraz zagrażającego bezpieczeństwu ludzi i mienia nie jest możliwe.

W postępowaniu naprawczym, nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części możliwe jest na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przy czym, zauważyć należy, że z regulacji art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wynika, iż dopiero, gdy okaże się, że nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ale na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 (str. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 729). Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 organ nadzoru budowlanego powinien wykazać, że nie ma innej możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 279/03, LEX nr 728764). Wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może nastąpić jedynie w przypadku gdy organ w postępowaniu wyjaśniającym ustali, że obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem prawa, którego nie da się usunąć. Stąd też podkreśla się, że w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego są zobowiązane wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, zaś nakazy wymienione w treści art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane, gdy nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 782/04, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, w postępowaniu naprawczym, możliwe jest również w oparciu o przepis art. 51 ust. 3, zgodnie z którym po upływie terminu (określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ) lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Nakazanie na podstawie art. 51 ust. 3 rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej jest więc możliwe dopiero po uprzednim zastosowaniu dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 i niewykonaniu, w wyznaczonym terminie, określonych w tej decyzji czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organów jest bowiem doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji, gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1460/10, dostępny na stronie internetowej https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w ogóle nie podlega egzekucji (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 557/11; dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 51 określa bowiem dalszy tok postępowania organu administracyjnego na wypadek niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, które winno być przeprowadzone z urzędu. W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ prowadzący postępowanie legalizacyjne stosuje ust. 2 tego przepisu. W konsekwencji właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego. Są to sankcje, które organ z urzędu nakłada w wyniku niewykonania obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Egzekucja administracyjna obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie omawianego przepisu jest więc niedopuszczalna w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1650/07, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na marginesie, zauważyć również należy, że w postępowaniu naprawczym nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest ponadto możliwe na podstawie art. 51 ust. 5, który dotyczy jednak istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie konieczne było usunięcie z klatki schodowej w wielorodzinnym budynku mieszkalnym samowolnie wykonanej zabudowy w postaci przedsionka do lokalu nr 12 umożliwiającej funkcjonowanie przystanku windy, a tym samym powodującej zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. w sprawie jednakże zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego.

Tym samym, uznać należało, że kontrolowane decyzje, mocą których na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, orzekające organy nakazały, we wskazanym terminie, rozbiórkę samowolnie wykonanej ściany murowanej oraz ściany z luksferów w celu doprowadzenia stwierdzonej samowoli do stanu zgodnego z prawem, nie są zgodne z prawem i jako takie musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 113 kpa organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach (§ 1). Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie (§ 3). Organ może prostować błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w każdym czasie. Postanowienie o sprostowaniu błędów i omyłek w decyzji ma ten skutek, że po jego wydaniu decyzji musi być wykonywana stosownie do treści zgodnej ze sprostowaniem, a w przypadku jej zaskarżenia, powinna być również wraz z nim oceniana (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1993 r., sygn. akt I SA 1429/92, ONSA 1994, Nr 1, poz. 39). Postanowienie o sprostowaniu, które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, staje się bowiem integralną częścią treści decyzji. Omyłka w decyzji organu I instancji dotycząca wymiaru podlegającej rozbiórce ściany była natomiast oczywista.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2016 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2016 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.