Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2935/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 173, art. 174
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18, art. 12, art. 4, art. 14
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Zabłocka sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik- Grzanka (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Mokobody od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1954/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Gminy Mokobody z dnia 1 sierpnia 1993 r. nr XX/114/93 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych uchyla wyrok w zaskarżonej części i w tym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1954/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Gminy Mokobody z dnia 1 sierpnia 1993 r. nr XX/114/93 w przedmiocie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ustępy 2, 3, 4 i 5.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Prokurator Rejonowy w Siedlcach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy Mokobody z dnia 1 sierpnia 1993 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 1 ustępy 2, 3, 4 i 5 uchwały jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że określony w § 1 ust. 2 uchwały sposób mierzenia odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych jest niejednoznaczny, sprzyja możliwości różnego ich pojmowania, nie dąży do realizacji celu ustawy. Może ponadto stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. Sposób mierzenia odległości jest sprzeczny z założeniami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.) – dalej także jako "u.w.t", stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mokobody wniosła o oddalenie skargi w całości podnosząc jednocześnie, że w jej ocenie zarzuty dotyczące § 1 ust. 3 ,4 i 5 zaskarżonej uchwały zasługują na uwzględnienie. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, albowiem taki jak określony w tym przepisie sposób mierzenia odległości od punktów sprzedaży napojów alkoholowych jest jasny i zrozumiały zarówno dla organu wydającego zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jak i przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Uwzględnia on specyfikę usytuowania obiektów chronionych jak i punktów sprzedaży.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1954/15 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ustępy 2, 3, 4 i 5.

Odnośnie do zapisów zawartych w § 1 ust. 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji zważył, że nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t. uprawnienie rady gminy do konkretyzowania w jakich miejscach można sprzedawać określone rodzaje alkoholi, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów czy też określenia wymogów sanitarnych, jakie powinny spełniać. Uchwalenie przez Radę Gminy w § 1 ust. 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały uregulowań w powyższym zakresie nie znajduje podstawy prawnej w przedmiotowej delegacji ustawowej, ani też w innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Rada niejednoznacznie określiła w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały sposób mierzenia odległości między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych, wskazując, że: "odległość mierzona jest od granicy ogrodzenia obiektu chronionego do drzwi wejściowych (wyjściowych) miejsca sprzedaży alkoholu. Odległość ta mierzona jest w linii prostej. W przypadku występowania przeszkód uniemożliwiających dojście odległość ta mierzona będzie drogą możliwą do dojścia (zazwyczaj powszechnego uczęszczania)". Sąd – powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 497/11 - wskazał, że użycie w zaskarżonej uchwale niejednoznacznego w swojej treści pojęcia, a mianowicie "droga możliwa do dojścia", stanowi w istocie sformułowanie nieprecyzyjne, bowiem może przyczynić się ono do dokonywania różnych interpretacji tego sformułowania przez organy stosujące to prawo miejscowe.

Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, przywołując pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 858/10, że na terenach gmin istnieją obszary, w granicach których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lecz drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Zatem nie ma przeszkód, by uchwała zawierała dostatecznie jasne określenie, że w przypadku, w którym na danym obszarze brak jest dróg publicznych, owa odległość winna być mierzona wzdłuż osi drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.), bądź wzdłuż osi "ciągu komunikacyjnego". Pod tym pojęciem należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu, do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa.

Ponadto – jak zważył Sąd pierwszej instancji - uchwała może określać także metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi, a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych - co do zasady (np. mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych, bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących te miejsca), oraz przewidzieć - w dalszej kolejności – inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych. Zdaniem Sądu niewątpliwie koresponduje to z wykonywaniem przez gminę zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na co wskazuje przepis art. 2 ust. 1 u.s.g. W świetle art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. W myśl zaś ust. 2 powołanego wyżej artykułu ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii, co te drogi. Przyjęcie dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości między punktem sprzedaży, bądź podawania napojów alkoholowych, a odpowiednim obiektem o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg, jest spójne z przepisami ustawy o drogach publicznych, a nadto usuwa wątpliwości, jakie mogą w praktyce wyniknąć w omawianym zakresie.

Rada Gminy Mokobody złożyła od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1954/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 1 ustęp 2 zaskarżonej uchwały i - zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 1, art. 2, art. 12 ust. 2 oraz Preambuły ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wyjaśniła, że nie kwestionuje stwierdzenia nieważności § 1 ustęp 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały, natomiast stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 uchwały narusza prawo i jest krzywdzące dla Gminy. Skarżąca stwierdziła, że żaden przepis prawa nie precyzuje kryteriów, jakimi powinna się posługiwać rada gminy przy określaniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, pozostawiając to organowi gminy, który określa zasady z uwzględnieniem specyfiki położenia miejsc chronionych w danej gminie. Regulacja zawarta w § 1 zaskarżonej uchwały w dacie jej podejmowania była zgodna z ówczesną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dopuszczających np. sformułowania typu "ciągu komunikacyjnego". Dopiero późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało na konieczność precyzyjnego ustalania punktów odniesienia przy ustalaniu odległości obiektów chronionych od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przy zastosowaniu obiektywnych mierników pomiaru odległości.

Prokurator nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga została uwzględniona.

W zaskarżonym wyroku chodzi o kwestię granic kompetencji organu stanowiącego gminy realizowanych na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zdaniem Sądu uwzględniającego skargę prokuratora rejonowego, określony w § 1 ust. 2 uchwały Rady Gminy Mokobody z dnia 1 sierpnia 1993 r. nr XX/114/93 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy Mokobody miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, sposób mierzenia minimalnej odległości 70 m pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych, a obiektami "chronionymi" określonymi w § 1 pkt 1, jest nieprecyzyjny i może przyczynić się do dokonywania różnych interpretacji tego sformułowania przez organy stosujące to prawo miejscowe. Sąd, w ślad za skargą prokuratora dopatrzył się braku tej, wymaganej jego zdaniem, precyzji w użytym w uchwale określeniu "droga możliwa do dojścia".

Zgodnie z art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Z kolei w art. 41 tej ustawy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych zaliczono do zadań własnych gminy. Jest również bezsporne, że określone w art. 12 u.w.t. kompetencje rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (ust. 1) i zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2) służyć miały realizacji tych zadań w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych (art. 12 ust. 4 u.w.t.). Trzeba podkreślić, że ograniczanie spożycia alkoholu to zadanie własne gminy, a więc jego wykonanie nie należy wyłącznie do rady gminy, ale również do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) i powołanej przez niego w tym celu gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 ust. 3 u.w.t.).

Prawna reglamentacja sprzedaży napojów alkoholowych w zakresie przypisanym gminie nie ogranicza się zatem do działania rady gminy, w tym do określania w drodze uchwały zaopiniowanej przez jednostkę pomocniczą gminy zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Sprzedaż napojów alkoholowych wymaga bowiem indywidualnego zezwolenia, które wydaje organ wykonawczy gminy (art. 18 ust. 1 u.w.t.). Organ wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2, a więc również z uchwałą określającą zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 3a u.w.t.). W zezwoleniu określa się m.in. lokalizację (adres) punktu sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 7 pkt 6 u.w.t.).

Procedura prowadząca do określania miejsca sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy obejmuje zatem wydanie przez radę gminy aktu prawa miejscowego, zaopiniowanego przez jednostkę pomocniczą i aktów wykonawczych (opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych i indywidualnej decyzji organu wykonawczego gminy).

Uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takiej działalności gospodarczej. W tym sensie jest to akt abstrakcyjny (niekonkretny), odnoszący się do zbioru różnych podmiotów i okoliczności, w tym miejsc, w których napoje alkoholowe będą sprzedawane. Dlatego też w art. 12 ust. 2 u.w.t. jest mowa o określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady to z istoty regulacje o dużym stopniu ogólności, tym właśnie różniące się od norm konkretnych, szczegółowych. Same określone przez radę gminy zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie są wystarczające dla podjęcia takiej sprzedaży w określonym miejscu. Jak bowiem wcześniej wskazano, wymagają konkretyzacji w indywidualnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych.

Kierując pod adresem rady gminy wymaganie precyzyjnego określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w tym sposobu wyznaczania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektami uznanymi przez radę za "chronione" należy mieć również na uwadze, że jednostki samorządowe, stanowiąc prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze, w szczególności wówczas, gdy wykonują własne zadania samorządowe (art. 94 Konstytucji RP).

W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu podstawowe znaczenie ma jednak fakt, że ustawodawca wcale nie wymaga, aby wśród określanych przez radę gminy zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych znalazły się zasady ustalające odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami. W ustawie poświęconej wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uznano, że z punktu widzenia tych celów i zadań znaczenie ma przede wszystkim wyeliminowanie drogą zakazów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach, miejscach i obszarach oraz ewentualnie w innych obiektach, miejscach i obszarach określonych (fakultatywnie) przez gminę (art. 14 u.w.t.).

Kwestię usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami ustawodawca pozostawił więc w zupełności prawodawcy samorządowemu – radzie gminy (art. 12 ust. 2 u.w.t.). Prowadzi to do wniosku, że w stanie prawnym, w którym ustawa – poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu - nie zawiera wskazówek czy wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 2, granice jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, wspomniane konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle tych zasad i mając na uwadze treść art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...), trudno byłoby zakwestionować legalność uchwały rady gminy określającej zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w której posłużono by się innymi sposobami określenia usytuowania punktów sprzedaży niż wyłącznie określoną w jednostkach miary ich odległością od pewnych obiektów i miejsc uznanych przez radę za chronione. Wszak celem regulacji przewidzianej w art. 12 ust. 2 u.w.t. nie jest ochrona określonych obiektów i miejsc przed sąsiedztwem punktów sprzedaży napojów alkoholowych (w rozpatrywanym przypadku: przedszkoli, szkół, kościołów, kaplic, cmentarzy), lecz ograniczenie spożycia alkoholu, co wprost wynikało z treści art. 12 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia spornej uchwały. Tym bardziej nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 12 ust. 2 u.w.t. przez nieprecyzyjne określenia sposobu ustalania odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od tzw. obiektów chronionych.

Podejmując więc próbę uzasadnienia tego zarzutu, należałoby przede wszystkim wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od obiektów uznanych przez gminę za chronione, np. od kościoła lub szkoły. W szczególności należałoby wykazać, że mniej lub bardziej dokładny sposób ustalenia tej odległości, jest czynnikiem istotnie ważącym na realizacji celów ustawy - ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury tego spożycia. Dopiero wówczas uchwała nieprecyzyjna w tym zakresie mogłaby być rozważana jako nierealizująca ustawy i z tego względu naruszająca art. 12 ust. 2 ustawy. Ponadto, ze względu na treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym to "naruszenie" wymagałoby zakwalifikowania do kategorii istotnego naruszenia prawa.

Sąd takich rozważań i ocen nie przeprowadził, przyjmując za pewnik tezę, że przyjęty w uchwale sposób ustalania odległości pomiędzy obiektem chronionym a punktem sprzedaży napojów alkoholowych nie dąży do realizacji celów ustawy. Nie podał prawnego uzasadnienia stawianego radzie gminy, podejmującej uchwałę na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...), wymagania określenia zarówno odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od pewnych obiektów uznanych za chronione, jak i precyzyjnego sposobu ustalania tej odległości. Nie wyjaśnił też, w czym dopatrzył się braku precyzji w sformułowaniu "droga możliwa do dojścia" i nie określił jasno wymagań co do sposobu mierzenia tej odległości ("wzorca" takiej miary). Stwierdził jedynie, że nieprecyzyjny sposób mierzenia tej odległości może przyczynić się do dokonywania różnych interpretacji tego sformułowania przez organy stosujące to prawo miejscowe.

Naczelny Sąd Administracyjny tych obaw o dowolność działania organów wykonujących uchwałę nie podziela. Pomijając już to, że wyrażają one niczym nieuzasadniony brak zaufania do organu gminy wydającego zezwolenia, posiadającego mandat do wykonywania swoich zadań udzielony w powszechnych wyborach i realizującego, tak jak rada gminy, obowiązki nałożone na gminę ustawą o wychowaniu w trzeźwości (...), trzeba zauważyć, że zakwestionowane przez Sąd określenie dotyczące sposobu ustalenia odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od tzw. obiektów chronionych na dowolność przy udzielaniu zezwoleń nie pozwala. Nie powinno rodzić trudności ustalenie w konkretnym przypadku, która z możliwych dróg pomiędzy obiektem uznanym za chroniony a punktem sprzedaży alkoholu jest drogą najkrótszą możliwą do dojścia i którą można zarazem uznać za drogę "zazwyczaj powszechnego uczęszczania". Do tego sformułowania zawartego w § 1 ust. 2 in fine zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji w ogóle się nie odniósł.

Naczelny Sąd Administracyjny miał przy tym na względzie, że przyjęcie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały opisanych sformułowań, podkreślających konieczność odniesienia się, w każdorazowym przypadku badania odległości miejsc sprzedaży alkoholu od obiektów "chronionych", do specyfiki warunków lokalnych (poprzez odwołanie się do drogi możliwej do dojścia zazwyczaj powszechnego uczęszczania), w sposób najpełniejszy realizuje cel ustawy, tj. ograniczenie spożycia napojów alkoholowych i zmiana struktury tego spożycia. Ma to znaczenie szczególnie w warunkach gmin wiejskich, do jakich należy zaliczyć Gminę Mokobody, w których infrastruktura drogowa nie jest rozwinięta w stopniu odpowiadającym warunkom gmin miejskich. W warunkach wiejskich nie jest bowiem uzasadnione określanie, w aktach prawa miejscowego podejmowanych w oparciu o art. 12 ust. 2 u.w.t., sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione a punktami sprzedaży napojów alkoholowych wyłącznie wzdłuż osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni łączących te miejsca. Niewątpliwie w warunkach wiejskich droga dojścia od obiektu "chronionego" do miejsca sprzedaży alkoholu prowadząca innym ciągiem komunikacyjnym niż droga publiczna lub krawędź jezdni, może być niejednokrotnie krótsza a zarazem zazwyczaj powszechnie uczęszczana. Uwzględnienie zatem tego rodzaju innych ciągów komunikacyjnych przy mierzeniu odległości pomiędzy tymi miejscami w sposób pełny realizuje cel ustawy. Odmienne, a uwzględniające odległość mierzoną wzdłuż osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni, sposoby określania tejże odległości mogą być natomiast uzasadnione w warunkach gmin miejskich, czego wyrazem jest powoływany w zaskarżonym wyroku pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), który jednak z uwagi na odmienny stan faktyczny sprawy, nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego za uzasadnione. Dlatego też na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, rozpoznał skargę i w tym zakresie oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.