Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2924/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...], która została w części zaskarżona przez Wojewodę [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 6 i pkt 7, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 9 ust. 7, § 9 ust. / pkt 1 i pkt 7, § 9 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 3 pkt 7 oraz § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały;

- art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm., zwana dalej: u.o.g.r.l.) poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. e, § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 6, § 11 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 5, § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b, § 14 ust. 2 pkt 4 oraz § 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R2 i Z na gruntach rolnych klasy III i gruntach leśnych (ZL) oraz eksploatację kopalin na terenach oznaczonych symbolami: R i R2 na gruntach rolnych klasy III, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

- art 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie planu) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 u.o.g.r.l. poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 1 pkt 3 oraz § 11 ust. 2 pkt 4 oraz części graficznej planu w zakresie granicy strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.);

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z przepisami art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 u.o.g.r.l. poprzez dopuszczenie eksploatacji kopalin na terenie oznaczonym symbolami: R, R2 oraz PU;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez ustalenia zawarte w: § 10 ust. 2 pkt 3 i pkt 6, § 10 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 12 i pkt 13 oraz § 12 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały;

- art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie planu w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., zwana dalej: u.g.n.) poprzez ustalenia, zawarte w § 11 ust. 4 pkt 2 uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem R;

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust, 1 u.p.z.p. poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] lutego 2012 r., uchwałą Nr [...] w sprawie: zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w § 3 ust. 1 pkt 5 i § 8 uchwały;

- § 8 ust. 2 zd, 1 rozporządzenia w sprawie planu poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 3 uchwały oraz pomiędzy ustaleniami tekstu uchwały zawartymi w § 4 pkt 11 i § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały.

W związku z powyższymi zarzutami Wojewoda na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części ustaleń obejmujących:

- § 4 pkt 2;

- § 4 pkt 7;

- § 6 ust. 1 pkt 6;

- § 6 ust. 1 pkt 7;

- § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b;

- § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g;

- § 9 ust. 7 (w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach technicznych ustalonych przez zarządcę sieci (...)");

- § 9 ust. 7 pkt 1 (w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny {...)");

- § 9 ust. 7 pkt 7;

- § 9 ust. 8 pkt 4;

- § 10 ust. 3 pkt 7;

- § 11 ust. 2 pkt 3;

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. b (w zakresie sformułowania: "(...) oraz eksploatacji kopalin (...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: R i R2);

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e (w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: R, R2, Z i ZL);

- § 9 ust. 1 pkt 1 (w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: R, R2, Z i 2L);

- § 9 ust. 7 pkt 6 (w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych w ramach jednostek terenowych o symbolach: R, R2, Z i ZL);

- § 11 ust. 1 pkt 2 (w zakresie sformułowania: "(...), eksploatacja kopalin, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (...) " w odniesieniu do gruntów rolnych w ramach jednostek terenowych R);

- § 11 ust. 2 pkt 5 (w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III w ramach jednostek terenowych R); § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a (w zakresie sformułowania: "(...) eksploatacja kopalin (...)" w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, dla których organ sporządzający plan nie uzyskał stosownych zgód na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, w ramach jednostek terenowych R2);

- § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b (w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III w ramach jednostek terenowych R2);

- § 14 ust. 2 pkt 4 (w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III w ramach jednostek terenowych Z);

- § 15 ust. 2 pkt 1;

- § 15 ust. 2 pkt 3;

- § 7 ust. 2 pkt 2;

- § 10 ust. 1 pkt 3 (w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem użytkowania rolniczego (.:)");

- § 11 ust. 2 pkt 4; części graficznej w zakresie oznaczenia "granic strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej";

- § 9 ust. 7 pkt 5;

- § 9 ust. 7 pkt 6;

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit b (w zakresie sformułowania: "(...) oraz eksploatacji kopalin (...)");

- § 11 ust. 1 pkt 2 (w zakresie sformułowania: (...) eksploatacja kopalin, (...)");

- § 11 ust. 2 pkt 11 (w zakresie sformułowania: "(...), eksploatacją kopalin (...)");

- § 11 ust. 2 pkt 16; § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a (w zakresie sformułowania: "(...) eksploatacja kopalin (...)");

- § 13 ust. 1 pkt 2 (w zakresie sformułowania: "(...) eksploatacja kopalin, (,..)");

- § 10 ust. 2 pkt 3 (w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)");

- §10 ust. 2 pkt 6 (w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)");

- § 10 ust. 3 pkt 2; § 11 ust. 2 pkt 12 (w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"),

- § 11 ust. 2 pkt 13 (w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)");

- § 12 ust. 2 pkt 4 (w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)");

- § 12 ust. 2 pkt 5 (w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)");

- § 11 ust. 4 pkt 2; § 3 ust. 1 pkt 5; § 8; § 10 ust. 3 pkt 1 (w zakresie sformułowania: "(...) liczona od podstawy (...)");

- § 3 ust. 3 (w zakresie, w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu następujących oznaczeń graficznych: nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz strefy ochronnej elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związanej z ograniczeniami w zagospodarowaniu).

W uzasadnieniu skargi wskazał, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, naruszono zarówno zasady sporządzania planu, jak i, w sposób istotny, tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wskazał, że:

1) uwzględnia skargę w części dotyczącej zarzutów oznaczonych w punktach: 1 (poza zarzutem odnoszącym się do § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały) oraz 3 - 7, oraz

2) wniósł o oddalenie skargi w zakresie odnoszącym się do zarzutów oznaczonych punktu 1 w części odnoszącej się do § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały oraz zarzuty z punktów 2, 8 i 9.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 roku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2129/14 stwierdził nieważność ww Uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku. Sąd pierwszej instancji uznał, że trafne są zarzuty dotyczące § 3 ust. 3 zaskarżonego planu, przy czym stwierdził, iż ich uwzględnienie nie jest możliwe poprzez odpowiednią modyfikację tego przepisu, a jedynie, w celu usunięcia niezgodności z prawem, konieczne jest stwierdzenie nieważności całego planu, a to z tego względu, że zakwestionowany przepis odnosi się generalnie do wszystkich postanowień kwestionowanego planu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji § 3 ust. 3 zaskarżonego planu miejscowego sprzeczny jest z częścią graficzną tego planu. Stanowi się bowiem w nim, że obowiązującymi ustaleniami planu są takie oznaczenia z jego części graficznej, jak granice obszaru objętego ustaleniami planu, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenie terenu i klasy techniczne dróg, gdy tymczasem w części graficznej planu wskazano także linie zabudowy i strefy ochronne elektrowni wiatrowych. Z powyższego, jak wywiódł Sąd I instancji, wynika, że te pominięte tj. niewymienione w części tekstowej jako obowiązujące elementy planu "nie są obowiązującymi oznaczeniami graficznymi ustaleń planu, pomimo iż według innych zapisów uchwały stanowią jej treść normatywną, dotyczącą ustaleń związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu".

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że plan miejscowy, w którym przewidziano tereny przeznaczone pod zabudowę musi określać linie zabudowy. Stwierdził też, że z art. 15 ust. 2 pkt 10 powołanej ustawy i § 7 pkt 9 lit. a powołanego rozporządzenia wynika obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami. W związku z tym wskazał, że w zaskarżonym planie na terenach przeznaczonych na uprawy rolne dopuszczono zabudowę, a mimo tego na rysunku planu wyznaczono jedynie linie zabudowy po obu stronach trzech dróg publicznych klasy dojazdowej, co – zdaniem Sądu pierwszej instancji – jest faktycznie następstwem obowiązku zachowania stosownych odległości zabudowy od krawędzi drogi publicznej.

Sąd pierwszej instancji uznał także za niezgodny z prawem § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu o treści "dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu". Stwierdził, że "rozważanie, czy spełnione są tego rodzaju warunki, dokonywane jest na etapie ustalania warunków zabudowy w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego (...) a więc w sytuacjach, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem" i powołał się na art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał również zarzut skargi sprowadzający się do tego, że mimo iż w zaskarżonym planie dopuszczono budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia (§ 9 ust. 7 pkt 6 zaskarżonego planu), to nie wydzielono terenu o określonej szerokości do jej przeprowadzenia.

Sąd przyjął też, że użycie w części tekstowej planu w § 9 ust. 12 pkt 2 lit. b tiret 3 w wyrażeniu "dopuszcza się realizację dróg w formie drogi jednoprzestrzennej" sugeruje wolę ustanowienia możliwości realizacji także innych niż wyrysowane na części graficznej dróg dojazdowych klasy KDW, których zakładanego przebiegu rysunek nie odzwierciedla.

Podsumowując tę część rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analiza części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż "stanowi ona nie plan miejscowy lecz sui generis akt prawa miejscowego, zawierający wyłącznie zasady zagospodarowania terenu i stosowne ograniczenia, wynikające z planowanej realizacji elektrowni wiatrowych". Zdaniem Sądu zaskarżony plan miejscowy nie stanowi "kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem" oraz że "wydaje się, że wolą organu, stanowiącego przedmiotowy akt prawa miejscowego było w istocie jedynie przesądzenie kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz pozostających z tym w związku realizacji części infrastruktury (drogi dojazdowe) i wydzielenie stref terenów o różnym przeznaczeniu, a nie racjonalne, kompleksowe określenie zasad zagospodarowania przestrzenią na terenie objętym planem we wszelkich istotnych tego aspektach – np. krajobrazu, ładu architektonicznego, kształtowania linii zabudowy i racjonalnego układu osadniczego". Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwalenie planu miejscowego, który jedynie fragmentarycznie reguluje zasady zagospodarowania przestrzenią na obszarze nim objętym, narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis określa zasady sporządzania planu, a więc uchybienie tego rodzaju musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy.

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie w podanych okolicznościach bezprzedmiotowe jest rozważanie pozostałych zarzutów skargi, tym niemniej należy podzielić jej argumentację i uznać "za własną". Za zasadny w związku z tym uznał zarzut sprzeczności § 10 ust. 3 pkt 1 a § 4 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącej sposobu liczenia maksymalnej wysokości całkowitej budowli, a także zarzut braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na zmianę ich przeznaczenia, jak również częściowo zarzut braku zgodności zaskarżonej uchwały ze studium (widocznym - jak stwierdził - na przykładzie kopalin), przy czym w odniesieniu do ostatniego z tych zarzutów wskazał, że jego dokładne analizowanie jest bezprzedmiotowe wobec stwierdzenia nieważności całej kontrolowanej uchwały

W skardze kasacyjnej skarżąca Rada Gminy [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła naruszenie:

- art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała jedynie fragmentarycznie reguluje zasady zagospodarowania przestrzennego;

- § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na przyjęciu, że zachodzi sprzeczność w warstwie tekstowej zaskarżonego planu oraz pomiędzy jego częścią tekstową i graficzną;

- art. 15 i art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zaskarżony plan miejscowy nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz sui generis aktem prawa miejscowego;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że obowiązkowo należało ustalić linie zabudowy na terenach przeznaczonych pod zabudowę;

- art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że niezgodny z prawem był § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 ww ustawy przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała jedynie fragmentarycznie reguluje zasady zagospodarowania przestrzennego,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ww ustawy oraz § 7 pkt 8 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez przyjęcie, że obowiązkowo należało ustalić linie zabudowy na terenach przeznaczonych pod zabudowę,

- art. 3 ust. 1 ww ustawy przez przyjęcie, że niezgodny z prawem był § 12 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu,

- art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez to, że stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w całości, zamiast tylko w części dotyczącej § 3 ust. 3, a także przez to, że nie oddalono skargi Wojewody,

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez orzekanie na podstawie pozaustawowych kryteriów, takich jak "racjonalność planowania" i "sensowność podziału przestrzeni";

- art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające na niewskazaniu szczegółowych okoliczności przemawiających, w ocenie Sądu pierwszej instancji, za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na wybiórczym odniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze oraz na uchyleniu się od szczegółowego uzasadnienia wyroku.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca kasacyjnie Gmina w toku postępowania przed NSA złożyła kolejne pisma procesowe, w których uzupełniała wywody skargi kasacyjnej, a nadto wnosiła o przedstawienie składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego sprowadzającego się do pytania, czy "zastosowanie pełnej procedury wynikającej z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...), to jest zasada przeznaczania gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma zastosowanie także do inwestycji liniowych, a jeżeli tak, to czy w każdej sytuacji realizacji tego rodzaju inwestycji".

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2017 roku w sprawie o sygn. akt II OSK 22/17 uchylił zaskarżony wyrok tut. Sądu i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

NSA wskazał, że treść § 3 ust. 3 zaskarżonego planu miejscowego nie uzasadniała stwierdzenia nieważności tego planu w całości. W ocenie NSA wewnętrzne sprzeczności planu miejscowego przede wszystkim powinny być usuwane w drodze wykładni jego przepisów. W zaskarżonym planie występuje sprzeczność pomiędzy jego § 3 ust. 3, w którym stanowi się, że obowiązującymi ustaleniami planu są występujące na rysunku planu takie oznaczenia graficzne jak granice obszaru objętego ustaleniami planu, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenie terenu oraz klasy techniczne dróg, a§ 9 ust. 14, § 11 ust. 1 pkt 7 oraz § 12 ust. 2 pkt 8 zaskarżonego planu, w których ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Ponadto § 3 ust. 3 zaskarżonego planu może być uznany za sprzeczny z ustaleniami zawartymi w legendzie rysunku planu, z której wynika, że poza elementami rysunku wymienionymi w tym przepisie graficznymi ustaleniami planu są jeszcze linie zabudowy. Zdaniem NSA w celu usunięcia tych sprzeczności należy sięgnąć do reguł kolizyjnych i przede wszystkim stwierdzić, że wskazane przepisy, w tym też swoisty dla planu miejscowego "przepis" w postaci elementu graficznego rysunku planu, są przepisami hierarchicznie równoważnymi. Oznacza to, że § 3 ust. 3 nie można nadać "wyższej mocy" z racji tego, iż jest umieszczony w rozdziale poświęconym przepisom ogólnym. Wręcz przeciwnie, takie jego usytuowanie może być argumentem przemawiającym za zastosowaniem reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali, przy czym przepisami szczególnymi byłyby§ 9 ust. 14, § 11 ust. 2 pkt 8 oraz § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu, których szczególność wynikałaby z tego, że dotyczą tylko linii zabudowy, zaś przepisem ogólnym byłby § 3 ust. 3 zaskarżonego planu, z tego względu, że po pierwsze, jest umieszczony w rozdziale poświęconym przepisom ogólnym, a po drugie dlatego, że obejmuje kilka elementów graficznych rysunku planu. Tym samym można by przyjąć, że wymienione w § 9 ust. 14, § 11 ust. 2 pkt 8 oraz § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu i narysowane w części graficznej tego planu linie zabudowy, niezależnie od treści § 3 ust. 3, mają charakter normatywny i stanowią źródło obowiązującej normy prawa miejscowego. Natomiast gdyby w drodze wykładni nie udało się usunąć wewnętrznej sprzeczności wynikającej z treści § 3 ust. 3 zaskarżonego planu, to należałoby stwierdzić nieważność jedynie tego przepisu. W okolicznościach sprawy nie stanowiłoby to nadmiernej ingerencji w tekst zaskarżonego planu miejscowego, powodującej jego nieczytelność. Niezależnie bowiem od tego przepisu zaznaczone na rysunku planu miejscowego granice obszaru objętego planem, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenie terenu oraz klasy techniczne dróg mają znaczenie normatywne i stanowią wraz z odpowiednimi przepisami części tekstowej planu, w których są wspomniane, źródło obowiązujących norm prawa miejscowego.

NSA uznał także za nietrafną argumentację Sądu pierwszej instancji, sprowadzającą się do tezy, że z uwagi na to, iż zaskarżony plan miejscowy nie jest planem miejscowym, lecz sui generis aktem prawa miejscowego, nie było dopuszczalne stwierdzenie nieważności tylko § 3 ust. 3 zaskarżonego planu. Teza ta opiera się na przesłance, według której nie było dopuszczalne uchwalenie planu miejscowego, którego celem było jedynie wskazanie lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz związanych z tym elementów infrastruktury. W ocenie NSA przepisy obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonego planu miejscowego nie wprowadzały zakazu uchwalenia planu miejscowego, którego celem byłoby jedynie wskazanie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych. Wręcz przeciwnie, z przepisów art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pośrednio wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie obszarów, na których przewiduje się rozmieszczenie elektrowni wiatrowych. W pierwszym z powołanych przepisów stanowi się bowiem, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to ich rozmieszczenie ustala się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, w drugim zaś, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. NSA podniósł także, że w zaskarżonym planie miejscowym nie tylko wskazano miejsca usytuowania elektrowni wiatrowych, ale także określono ich strefy ochronne, w których przewidziano ograniczenia w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w tym ustalono zakazy zabudowy obiektami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi (tereny oznaczone symbolami R1 i R2). Ponadto przewidziano takie elementy infrastruktury, jak drogi wewnętrzne (tereny oznaczone symbolami 1KDW i 2KDW, czy 1-3KDD). Nie można więc podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego zaskarżony plan miejscowy nie stanowi "kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem".

W ocenie NSA zaskarżony plan miejscowy kompleksowo i racjonalnie określa zagospodarowanie terenów w związku z wyznaczeniem miejsc usytuowania elektrowni wiatrowych. W związku bowiem z wyznaczeniem miejsc rozmieszczenia elektrowni wiatrowych określa ich strefy ochronne i przewiduje na gruntach sąsiednich usytuowanie niezbędnych elementów infrastruktury, takich jak drogi i linie energetyczne. Stąd niezrozumiałe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym zaskarżony plan nie uwzględnia takich aspektów planowania przestrzennego, jak krajobraz, ład architektoniczny czy kształtowanie linii zabudowy. Jeżeli weźmie się pod uwagę, że zaskarżony plan miejscowy ma na celu wyznaczenie terenów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych na terenach rolnych, to wskazane aspekty są wystarczająco uwzględnione.

Wobec powyższego NSA uznał za zasadne podstawy kasacyjne odnoszące do:

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała jedynie fragmentarycznie reguluje zasady zagospodarowania przestrzennego,

- § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na przyjęciu, że zachodzi sprzeczność w warstwie tekstowej zaskarżonego planu oraz pomiędzy jego częścią tekstową i graficzną,

- art. 15 i art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 ww ustawy poprzez przyjęcie, że zaskarżony plan miejscowy nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz sui generis aktem prawa miejscowego,

- art. 28 ust. 1 ww ustawy, art. 134 § 1, oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a przez to, że stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w całości, zamiast tylko w części dotyczącej § 3 ust. 3 zaskarżonego planu;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez orzekanie na podstawie pozaustawowych kryteriów, takich jak "racjonalność planowania" i "sensowność podziału przestrzeni";

- art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 7 pkt 8 ww rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez przyjęcie, że na terenach przeznaczonych pod zabudowę obowiązkowo należało ustalić linie zabudowy.

Zdaniem NSA, w § 9 zaskarżonego planu określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czym spełniono wymóg zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa regulacja planu jest wystarczająca gdyż celem tego planu było wskazanie obszarów przeznaczonych do sytuowania elektrowni wiatrowych, zaś dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury. Przy czym jak wskazał NSA, zauważyć należy, że w odniesieniu do zabudowy zagrodowej ustalono w § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu dopuszczalne sytuowanie tego rodzaju zabudowy na terenach mających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenów.

Podobnie, wbrew stanowisku WSA, w ocenie NSA nie zachodzi żadna sprzeczność pomiędzy przepisem § 9 ust. 12 pkt 2 lit. c tiret 3 zaskarżonego planu a rysunkiem planu, gdyż z użycia w nim słowa "droga" w liczbie mnogiej nie wynika, że przewidziano inne drogi niż te narysowane w części graficznej planu.

Również Naczelny Sąd uznał za niezasadne stanowisko Sądu I instancji, według którego sprzeczny z prawem jest stan, sprowadzający się do tego, że mimo iż w zaskarżonym planie dopuszczono budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia (§ 9 ust. 7 pkt 6 zaskarżonego planu), to nie wydzielono terenu o określonej szerokości do jej przeprowadzenia. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie wskazał przepisu prawa, z którego wyraźnie wynikałby taki obowiązek.

W ocenie NSA także fakt, iż na rysunku planu wskazano linie zabudowy jedynie wzdłuż drogi to powyższe nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz § 7 pkt 8 ww rozporządzenia Ministra Infrastruktury, choć z literalnego odczytania art. 15 ust. 2 cyt. ustawy wynika, że wskazane w tym przepisie elementy planu miejscowego są obowiązkowe. Jednakże nie można tego przepisu rozumieć dosłownie i w oderwaniu od konkretnej treści planu. Trafnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można np. przyjąć, że w planie przewidującym tylko zakaz zabudowy lub sporządzanym jedynie w celu przeznaczenia gruntów na zalesienie obowiązkowo należy określić parametry wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również trudno sobie wyobrazić jak miałyby być określone linie zabudowy w przypadku terenów rolnych przeznaczonych na zabudowę zagrodową i gospodarczą związaną z zabudową zagrodową. Istota zabudowy zagrodowej polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym z uwagi na potrzeby tego gospodarstwa budynki składające się na zagrodę. Z tych względów określenie linii zabudowy dla tego rodzaju zabudowy nie jest konieczne, a nawet może być uznane za niedopuszczalne, jako nadmiernie ingerujące w prawo własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Za niezasadne NSA uznał także stanowisko tut. Sądu Wojewódzkiego, że sprzeczny z prawem jest § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu. W przepisie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym chodzi o to, aby odstępstwo od wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy) nie było stosowane do zabudowy zagrodowej na małych gospodarstwach rolnych. W ocenie NSA nie ma żadnych przeszkód prawnych do tego, aby podobne kryterium znalazło się w planie miejscowym, jak ww postanowieniu planu. W konsekwencji, za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 147 p.p.s.a. Wskazane przez Sąd pierwszej instancji przyczyny wadliwości nie uzasadniały bowiem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały tym bardziej - w całości - jak przyjął Sąd. NSA nie uznał natomiast zasadności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż fakt, iż skarżąca nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do podanych w uzasadnieniu przyczyn wadliwości jej uchwały nie jest równoznaczny z naruszeniem przepisu, który wymienia i określa elementy uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazane przez Sąd pierwszej instancji przyczyny wadliwości nie uzasadniały stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd szczegółowo zanalizuje, czy wytknięte w skardze organu nadzoru pozostałe uchybienia zasadom i trybowi uchwalania uchwały, rzeczywiście zasługiwały na uwzględnienie i czy występujące samodzielnie uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności w całości czy też tylko w części w odniesieniu do poszczególnych jej postanowień

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sprawa niniejsza rozpoznawana jest w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego Sąd, na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (II GSK 38/15). Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (I FSK 1448/16).

Sądowi z urzędu jest wiadome, iż Naczelny Sąd Administracyjny tego samego dnia (12 września 2017 r.) oraz w tym samym składzie, w którym wydano wyrok w sprawie II OSK 61/17, wydał także wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 2884/16. Orzeczeniem tym NSA uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 30 czerwca 2016 r. zapadłego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2062/14, ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów elektrowni wiatrowych w miejscowości [...], przekazując temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie Sądu odwołanie się do powyższego wyroku jest o tyle zasadne, iż zaskarżona uchwała w sprawie IV SA/Wa 2062/14 podjęta przez Radę Gminy sąsiedniej do Gminy [...], w swej zasadniczej treści była tożsama z postanowieniami uchwały zaskarżonej w przedmiotowej sprawie. Również, co istotne, zarzuty Wojewody [...] podniesione w ww sprawie były zbieżne do podniesionych w sprawie niniejszej. Jednak, to co najważniejsze, NSA w sprawie II OSK 2884/16 rozpoznając skargę kasacyjną gminy, odniósł się do kwestii podniesionych przez Wojewodę w skardze wniesionej do tut. Sądu, formułując szereg ocen prawnych, podważających zasadność stanowiska Wojewody. Oczywistym jest, że ocena prawna wyrażona ww wyroku NSA nie wiąże tut. Sądu rozpoznającego ponownie wniesioną skargę, w myśl ww art. 190 p.p.s.a., czy też art. 153 p.p.s.a. (w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Brak również podstaw do związania Sądu ocenami prawnymi wyrażonymi przez NSA w sprawie II OSK 2884/16 na podstawie art.170 p.p.s.a. Jednakże powołany wyrok odnosi się do tych aspektów kontrolowanej uchwały i planu, które są co do zasady niemal identyczne w swojej treści. Natomiast, mając na uwadze takie względy jak zasada pewności prawa, zasada zaufania do działań organów państwa a także pozycja ustrojowa i autorytet NSA nakazują, aby Sądu orzekając w sprawie niniejszej rozważył argumenty podniesione przez NSA w powołanej sprawie.

Należy także w tym miejscu wskazać, iż na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku, zostały przewidziane dwa rodzaje naruszenia prawa, mogące być wywołane aktami prawnymi uchwalanym przez gminy. Mogą to być naruszenia istotne i nieistotne (art. 91 cyt. ustawy). W pierwszej kolejności należy podnieść, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego (źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły) musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (II OSK 2003/17). Stosownie do treści ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika zatem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. Wskazany przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem. Pierwszą z nich – materialnoprawną – należy wiązać z zawartością planu miejscowego (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i odnosi się do sekwencji czynności rady gminy począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2348/12, publikowany orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć też należy, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Podzielić zatem należy pogląd wyrażony przez NSA w ww wyroku w sprawie II OSK 2884/16, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, kiedy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z tego przepisu. Wobec powyższego nie można uznać za zasadne stanowisko Wojewody, iż każde naruszenie, jak i wszelkie wątpliwości co do legalności planu miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. A wręcz przeciwnie, zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 1 czerwca 2016 roku w sprawie II OSK 2345/14, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego studium lub planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzanie nieważności aktu prawa miejscowego, jeżeli stosując powszechnie uznane metody wykładni oraz reguły inferencyjne możliwe jest ustalenie prawidłowego, zgodnego z aktami wyższego rzędu, znaczenia kontrolowanego przepisu. Niezależnie, gdyby konsekwentnie stosować interpretację Wojewody, to konieczne byłoby wyeliminowanie z porządku prawnego większości aktów prawnych, a nie tylko aktów prawa miejscowego. Znaczna bowiem część aktywności sądów administracyjnych polega właśnie na dokonywaniu wykładni przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne.

A zatem, przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności jakichkolwiek postanowień planu, a tym bardziej zaskarżonej uchwały w całości (wniosek Wojewody zawarty w piśmie z [...] stycznia 2018 r.). W szczególności też trzeba wskazać, odnosząc się do żądania zawartego w powyższym piśmie skarżącego, dotyczącego stwierdzenia nieważności Uchwały w całości, z tego powodu, iż Uchwała ta "w żadnej mierze nie realizuje celu wskazanego" w ustawie z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, to po pierwsze, w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), opartym na zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucyjni RP) oraz uznającym zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 16 i art. 164 - 165 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podważanie ważności aktu prawa miejscowego w oparciu o to, że zdaniem organu administracji rządowej dany akt "nie realizuje celu ustawy". Po drugie, kontrola legalności planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., następuje poprzez ocenę danej uchwały w świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia (por. np. W. Jaroszyński, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod. red. R. Hausera praz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, teza 16 do art. 91). W niniejszej sprawie chodzi o uchwałę podjętą w dniu [...] czerwca 2014 r., czyli w okresie, kiedy nie obowiązywała powołana wyżej ustawa. Problematykę zmiany stanu prawnego po uchwaleniu planu miejscowego reguluje, jako zasadę ogólną, art. 33 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W orzecznictwie wyjaśniono przy tym, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności nie jest stwierdzanie nieważności planu, ale wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych (por. np. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 3071/14, CBOSA). Po trzecie i najważniejsze, zagadnienie wpływu ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych na obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy plany miejscowe, reguluje wprost art. 15 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Przepis ten w sposób jednoznaczny rozstrzyga przedmiotowe zagadnienie podniesione w piśmie Wojewody z [...] stycznia 2018 r. Przepis ten wyłącza również (jako lex specialis) przewidziany w art. 33 u.p.z.p. obowiązek dostosowania postanowień Uchwały do zmienionego przez ustawę z 20 maja 2016 r. stanu prawnego.

Odnosząc się natomiast do meritum, mając na uwadze powołany przepis art. 190 ppsa, wiążąca jest dla tut. Sądu, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, ocena prawna zawarta w powołanym wyroku rozpoznającym wniesioną w sprawie niniejszej skargę kasacyjną. Zatem należy bezwzględnie przyjąć, iż nie budzi wątpliwości NSA treść § 9 zaskarżonego planu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy, i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czym spełniono wymóg zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd Naczelny uznał powyższą regulację planu za wystarczającą gdyż, jak podniósł, jej celem było wskazanie jedynie obszarów przeznaczonych do sytuowania elektrowni wiatrowych, poza którymi jako dopuszczalną zabudowę przewidział także urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowę zagrodową oraz gospodarczą związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury. Przy czym, w odniesieniu do zabudowy zagrodowej, ustalono w § 11 ust. 2 pkt 3 ww planu dopuszczalne sytuowanie tego rodzaju zabudowy na terenach mających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenów.

Podobnie, w ocenie NSA, nie zachodzi żadna sprzeczność pomiędzy przepisem § 9 ust. 12 pkt 2 lit. c tiret 3 zaskarżonego planu a rysunkiem planu, gdyż z użycia w nim słowa "droga" w liczbie mnogiej nie wynika, że przewidziano inne drogi niż te narysowane w części graficznej planu.

Również zdaniem Naczelnego Sądu niezasadny jest zarzut, iż w zaskarżonym planie dopuszczono budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia (§ 9 ust. 7 pkt 6 zaskarżonego planu) bez wydzielenia terenu o określonej szerokości do jej przeprowadzenia. Jak NSA wskazał, brak jest regulacji prawnej, z której wyraźnie wynikałby taki obowiązek.

NSA nie dopatrzył się także naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz § 7 pkt 8 ww rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez fakt, iż na rysunku planu wskazano linie zabudowy jedynie wzdłuż drogi choć z literalnego odczytania art. 15 ust. 2 cyt. ustawy wynika, że wskazane w tym przepisie elementy planu miejscowego są obowiązkowe. NSA uznał jednak, iż nie można tego przepisu rozumieć dosłownie i w oderwaniu od konkretnej treści planu, tym bardziej w badanych okolicznościach, kiedy trudno sobie wyobrazić jak miałyby być określone linie zabudowy w przypadku terenów rolnych przeznaczonych na zabudowę zagrodową i gospodarczą związaną z zabudową zagrodową.

W ocenie NSA także zgodny z prawem jest § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu, zgodnie z którym "dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu". Naczelny Sąd bowiem stwierdził, iż nie ma żadnych przeszkód prawnych do tego, aby podobne kryterium, jak wskazane w przepisie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (odstępstwo od wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa art. 61 ust. 1 pkt 1 ww ustawy) znalazło się także w postanowieniu planu miejscowego.

Mając zatem na uwadze wskazane wyżej związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ppsa.), zdaniem składu orzekającego, brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia zarzutów skargi w tym zakresie.

Wykonując natomiast zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tut. Sąd przeprowadził analizę pozostałych zarzutów skargi. Odnosząc się zatem do treści § 3 ust. 3 planu uznać należy, że nie zachodzi, w ocenie Sądu, sprzeczność pomiędzy zakresem oznaczeń graficznych z części tekstowej planu a zakresem określonym w legendzie rysunku planu. Wymienione w legendzie oznaczenia wynikają z postanowień planu (innych niż § 3 ust. 3) i stanowią jej treść normatywną. Sam fakt niewymienienia ich w § 3 ust. 3 części tekstowej nie pozbawia tych oznaczeń obowiązującego charakteru. Rysunek jest wizualizacją całej części tekstowej, a nie jedynie § 3. Użyte na rysunku nazewnictwo i oznaczenia umożliwiają jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem planu, a zatem spełniają wymogi § 8 ust. 2 rozporządzenia. Wobec powyższego Sąd nie dopatrzył się konieczności wyeliminowania § 3 ust. 3 zaskarżonej Uchwały. Zgodnie z jego brzmieniem "na rysunku planu następujące oznaczenia graficzne są obowiązującymi ustaleniami planu: 1) granice obszaru objętego ustaleniami planu, 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, 3) przeznaczenie terenu, 4) granice terenów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów: - stanowiska archeologiczne, 5) klasy techniczne dróg.". W wiążącym Sąd ww wyroku II OSK 61/17 NSA stwierdził, iż nawet ewentualna niezgodność z prawem powołanego przepisu Uchwały nie może doprowadzić do stwierdzenia nieważności całego Planu Miejscowego. I choć Naczelny Sąd zauważa pewne wewnętrzne sprzeczności postanowień badanego planu miejscowego to przede wszystkim, powinny być one usuwane w drodze wykładni jego przepisów. Wbrew zatem stanowisku Wojewody, NSA nie przesądził o konieczności stwierdzenia nieważności ustaleń § 3 ust. 3 ww Uchwały, a jedynie pozostawił tut. Sądowi do oceny kwestię ewentualnego stwierdzenia jego nieważności. Odnosząc się zatem do podniesionego zarzutu, w ocenie Sądu wskazane wątpliwości winny zostać usunięte nie w drodze wyeliminowania § 3 ust. 3 ww Planu ale w drodze jego wykładni, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stanowi nadmiernej ingerencji w tekst zaskarżonego planu miejscowego powodującej jego nieczytelność. Trzeba też pamiętać, zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w powołanym wyroku zapadłym w sprawie niniejszej, że niezależnie od treści tego przepisu, także zaznaczone na rysunku planu miejscowego granice obszaru objętego planem, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenie terenu oraz klasy techniczne dróg mają znaczenie normatywne i stanowią wraz z odpowiednimi przepisami części tekstowej planu, w których są wspomniane, źródło obowiązujących norm prawa miejscowego.

Sąd nie podzieli również zarzutów zawartych w punkcie I skargi. Zdaniem Wojewody, wskazane tym punktem postanowienia Uchwały naruszają art. 15 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewody, chodzi tu w szczególności o uregulowanie kwestii będących przedmiotem aktów prawnych wyższego rzędu, zamieszczenie powtórzeń regulacji zawartych w takich aktach lub wprowadzenie postanowień z nimi sprzecznych, a także uzależnienie określonych czynności od stanowiska innych organów.

Organ nadzoru we wniesionej skardze podniósł także, iż Rada Gminy nie uzyskała zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stanowi ewidentne naruszenie prawa. Jednakże zdaniem Sądu, mając na uwadze wyrażone przez NSA stanowisko w przywołanym wyroku II OSK 2884/16, w tożsamych okolicznościach, w sprawie niniejszej nie istniała konieczność uzyskania takiej zgody właściwego ministra w zakresie zmiany przeznaczenia tych gruntów w odniesieniu do linii energetycznych oraz dróg dojazdowych (tj. sieci infrastruktury technicznej i komunikacyjnej - § 11 ust. 2 pkt 5 Uchwały - odnośnie terenów R i § 12 ust. 2 pkt 3 Uchwały - odnośnie terenów oznacz. R1 i, § 13 ust.2 Uchwały - odnośnie terenów PU i § 14 ust. 2 pkt 4 Uchwały- odnośnie terenów Z). Lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze ani wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Wskazane stanowisko znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1432/09, NSA stwierdził, że: "ustawienie słupa i ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.". Podobnie w wyroku z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II OSK 567/08, NSA przyjął, że "(...) iż ewentualna lokalizacja na terenach otwartych ZO urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, zwłaszcza jeżeli sieci te będą przebiegać pod powierzchnią ziemi.". Jak wskazał NSA w powyższym wyroku, kwestię charakteru gruntów leśnych, w omawianym kontekście, expressis verbis rozstrzyga art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, zgodnie którym (pkt 2) lasem są tereny pod liniami energetycznymi. Zgodnie też z definicją lasu teren pozbawiony zalesienia, ale nadal przeznaczony do produkcji leśnej lub związany z gospodarką leśną pozostaje gruntem leśnym. Zatem także położenie linii kablowej (podziemnej) nie oznacza automatycznie zmiany przeznaczenia terenu leśnego na teren nieleśny. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Odpowiednio w myśl art. 2 ust 2 pkt 3 tej ustawy, gruntami leśnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

A zatem należy przyjąć, że przewidziana w planie infrastruktura techniczna w postaci sieci kablowych lub napowietrznych, nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych ani charakteru terenów leśnych. Tym samym nie wymagała uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia tychże terenów na cele nierolnicze i nieleśne.

Także, należy w tym miejscu przywołać przeważające w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, zgodnie z którym definicja dróg dojazdowych obejmuje swoim zakresem drogi, które faktycznie spełniają także (poza innymi funkcjami komunikacyjnymi) funkcję dojazdową do gruntów rolnych (por. M. Miemiec, Prawne pojęcie "drogi dojazdowe do gospodarstw rolnych", NZS 2000, Nr 6, s. 67). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Oznacza to, że grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych w dalszym ciągu pozostają gruntami rolnymi i w razie ich zajęcia pod tego typu drogę uznaje się, że w takim wypadku nie dochodzi do ich wyłączenia z produkcji rolnej. Zatem wystarczy, że planowane drogi m.in. będą służyć za ciągi komunikacyjne użytkownikom gruntów rolnych lub leśnych, aby uznać je za drogi dojazdowe do tychże gruntów z możliwością skorzystania z dobrodziejstwa art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem jeśli mamy do czynienia z gruntami rolnymi i leśnymi, to nie możemy mówić o zmianie ich przeznaczenia i konieczności dochowania procedury przewidującej uzyskanie zgody właściwego ministra. Odnośnie zarzutu dotyczącego § 11 ust.1 pkt 2 Uchwały, wskazującego dla terenów R jako funkcję dodatkową kwestionowaną przez Wojewodę eksploatację kaplin, należy podnieść, iż skarżący w żaden sposób nie odniósł się ani tym bardziej nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu skargi, ograniczając się jedynie do wskazania na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej i dróg. Sąd z kolei nie dopatrzył się aby powyższa, uzupełniająca funkcja ww terenu, miałaby spowodować naruszenie art. 15 ust.2 pkt 1 i 3 ustawy o p.z.p. Jedynie w powyższym zakresie Wojewoda na str. 18 skargi wskazał, iż teren przeznaczony pod użytkowanie rolnicze wyklucza możliwość eksploatacji kopalin. Dodatkowo należy w tym miejscu podnieść, iż zgodnie z ustaleniami Studium na obszarze przedmiotowego planu ani kopaliny (str. 8 Studium), ani tereny górnicze (k.23 Studium) nie występują. A zatem jeśli nawet taki zapis został do skarżonego planu wprowadzony, to jako nieistotny nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące niezgodności Uchwały ze studium, w tym niezgodności § 3 ust. 1 pkt 5 i w § 8 Uchwały. Okoliczność, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] lutego 2012 r., uchwałą Nr [...] w sprawie: zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], nie wyznaczono obszarów przestrzeni publicznych nie oznacza per se, że wyznaczenie takich obszarów nie jest możliwe w planie miejscowym. Otóż definicję tych obszarów zawartą w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy odczytywać w powiązaniu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, wyznaczenie takiego obszaru w studium determinuje obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie studium. w studium nie oznacza, że studium zakazuje lokalizowania takich obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, określenie przestrzeni publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy obszar przestrzeni publicznej nie został określony w studium. Zgodnie z tym przepisem, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem w sytuacji, w której w studium nie wyklucza się ustalenia obszarów przestrzeni publicznej na danym terenie (a z taką sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie), to ustalenie takich obszarów (w zaskarżonej Uchwale chodzi zresztą o drogi dojazdowe KDD- § 8 ust.1 pkt 1 planu), nie można mówić o sprzeczności ze studium. Odrębną kwestią jest celowość takiego rozwiązania planistycznego, ale zagadnienie to wykracza poza kontrolę aktu prawnego wykonywana wyłącznie pod kątem legalności. Bezzasadne są również pozostałe zarzuty skargi dotyczące rzekomej sprzeczności Uchwały ze Studium, sformułowane zresztą w sposób niestanowczy przez Wojewodę (na s. 24 skargi Wojewoda stwierdził, że "kwestię powyższą pozostawia się jednak do uznania Sądu"). Zdaniem Sądu ocena, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium (art. 9 ust. 4 i oraz 20 ust. 1 u.p.z.p.) musi być dokonana przy uwzględnieniu charakteru studium i różnic występującymi pomiędzy tym aktem a planem miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Zatem nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie uchwalania planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy w tym zakresie nie byłby potrzebny skoro można by ustalić przeznaczenie terenów określone już w studium. Takie rozumienie zgodności planu miejscowego ze studium stawiałoby pod znakiem zapytania sens rozróżnienia uczynionego przez ustawodawcę, polegającego na tym, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie studium. Wymaga więc zaakcentowania, że w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium (por. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., II OSK 440/15, CBOSA). Ponadto, należy mieć na uwadze różnice skali, w jakiej jest sporządzane studium (§ 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) oraz plan miejscowy (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.), a także, że podstawowy kierunek zmian określony w studium dla obszaru objętego Planem Miejscowym został zachowany, tj. zlokalizowano na nim elektrownię wiatrową. Nadto określono, jak wskazał w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku NSA, również strefę ochronną, przy czym już w studium podkreślono, że rysunek w studium co do granic strefy ma charakter tylko orientacyjny (studium sporządzono w skali 1:20 000). W obrębie strefy ochronnej znajdują się tereny R1 i R2, co do których w Planie Miejscowym (§ 12 ust. 1) jako funkcję podstawową wskazano tereny upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej), zaś jako funkcję uzupełniającą przyjęto zabudowę gospodarczą związaną z zabudową zagrodową i obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, budowle rolnicze, oraz zabudowa usługowa związana z obsługą rolnictwa, eksploatacja kopalin ograniczone tylko do terenów oznaczonych R2. Co więcej, w § 12 ust. 2 pkt 1 Uchwały wprowadzono zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Uchwała, wbrew stanowisku Wojewody, nie narusza zatem przewidzianego na s. 21 studium zakazu zabudowy mieszkaniowej w strefie ochronnej. Jeżeli chodzi o tereny R (zgodnie z rysunkiem planu są to tereny upraw rolnych z zabudową zagrodową), zaś w Planie Miejscowym (§ 11 ust. 1) jako funkcję podstawową wskazano tereny upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej) z zabudową zagrodową, zaś jako funkcję uzupełniającą: zabudowa gospodarcza związana z zabudową zagrodową, zabudowa obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, budowle rolnicze, zabudowa usługowa w zakresie usług związanych z obsługą rolnictwa, eksploatacja kopalin, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Takie przeznaczenie terenu odpowiada kierunkom zmian dla terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Z kolei obszar trwałych użytków zielonych został ujęty w Planie Miejscowym w ramach terenu Z., na których terenach obowiązuje m. in. zakaz zabudowy (§ 14 ust. 2 pkt 1 Uchwały).

Mając na uwadze, akcentowany przez NSA, postulat rozwiązywania wątpliwości co do treści planu poprzez wykładnię, a nie w pierwszej kolejności poprzez stwierdzanie nieważności planu miejscowego, przyjąć należy, że nie ma racji Wojewoda, że plan dopuszcza na terenie R zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co ma naruszać ustalenia studium zawarte na s. 24. Postanowienie § 11 ust. 2 pkt 4 Uchwały, zgodnie z którym na terenie R obowiązuje "zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości mniejszej niż 100 m od terenów oznaczonych symbolem R2" należy odczytywać przez pryzmat § 11 ust. 1 oraz części graficznej Uchwały. Otóż teren ten nie jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Co ważniejsze, NSA w wyroku w sprawie II OSK 2896/15, w następujący sposób zinterpretował postanowienia Uchwały w odniesieniu do dopuszczonej przez nią zabudowy (s. 9): "(...) dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury". Natomiast wspomniany zakaz z § 11 ust. 2 pkt 4 należy interpretować w ten sposób, że odnosi się on do lokalizacji budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi w ramach zabudowy zagrodowej (obejmującej przecież budynki o rożnym przeznaczeniu). Należy mieć również na uwadze, że postanowienia Studium, na które powołał się Wojewoda (s. 24 studium) nie wprowadzają zakazu zabudowy mieszkaniowej (inaczej niż w strefie ochronnej – s. 19), a dopuszczają m. in. gospodarstwa agroturystyczne, które są prowadzone właśnie w ramach zabudowy zagrodowej. Reasumując, Plan Miejscowy nie narusza postanowień studium. Tym samym zarzuty wskazane w punkcie VIII skargi okazały się bezzasadne. Podobnie zapisy § 15 ust. 2 pkt 3 planu wprowadza zakaz na terenie ZL zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego określenia zasad i warunków scalania i podziału terenów oznaczonych symbolem R, należy wskazać, że z przepisów planu nie wynika, aby Rada Gminy w odniesieniu do tychże gruntów zastosowała przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dla nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 92 ust. 1), gdyż do gruntów tych znajduje zastosowanie ustawa z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów. Przy czym przepisy tej ustawy w żadnej mierze nie określają zasad podziału takich nieruchomości, regulują one jedynie kwestie scalenia i wymiany gruntów rolnych i leśnych. Podział ten dokonywany jest natomiast na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, poprzez sporządzenie stosownego operatu podziałowego, stanowiącego podstawę do wykazania przebiegu nowo określonych działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1139/11).

Niezasadne jest także stanowisko organu nadzoru, iż określone w planie zagospodarowania przeznaczenie terenu musi być jednoznaczne, zaś wzajemnie wykluczające się przeznaczenia muszą być wyodrębnione za pomocą linii rozgraniczających. Organ planistyczny jednak powyższe stanowisko uwzględnił w postanowieniach planu (§10 - Ew, §11 - R, §12 - R1, R2, §13- PU, §14 - Z planu). Ustalone funkcje uzupełniające powyższych terenów są dopuszczalne, jako niesprzeczne z przeznaczeniem podstawowym i nie wymagają rozgraniczenia na rysunku. Ten sam teren może mieć w planie miejscowym różne przeznaczenie. Nie wyklucza tego obowiązek określenia w nim linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przyjmuje się, że możliwe jest ustalenie kilku funkcji dla danego terenu, pod warunkiem, że nie różnią się one w sposób zasadniczy tj. nie wykluczają się wzajemnie, realizowanych osobno lub łącznie. Nie ma przy tym obowiązku rozgraniczania tych funkcji liniami rozgraniczającymi (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11). Nie ma potrzeby rozgraniczania funkcji podstawowej od uzupełniającej, gdyż dotyczą one tego samego terenu, a nie terenów znajdujących się obok. Zatem zarzuty skargi sformułowane w pkt IV również nie zasługują na uwzględnienie.

Nie zasługuje także na uwzględnienie stanowisko Wojewody, iż Rada Gminy błędnie ustaliła wskaźniki zagospodarowania terenu nie w odniesieniu do "działki budowlanej", lecz w odniesieniu do "powierzchni wydzielonego terenu" czy też "powierzchni siedliska". Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść § 4 pkt 6 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, ustalenia dotyczące wskaźników zagospodarowania terenu określa się w stosunku do "powierzchni działki lub terenu.". Nie może być zatem wątpliwości co do dopuszczalności zastosowania odnośnika w postaci "powierzchni wydzielonego terenu". Termin "powierzchni wydzielonego terenu" został użyty w planie, w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe oznaczonych Ew. W tym przypadku nie powinno budzić wątpliwości, że termin ten należy rozumieć, jako właśnie działkę budowlaną. Podobnie wskazać należy, iż termin "powierzchni siedliska" odnosi się do terenów oznaczonych symbolem R, R1 oraz R2, czyli terenów o funkcji rolniczej. Żaden akt prawny nie definiuje pojęcia siedliska. Przyjmuje się natomiast za Sądem Najwyższym, że siedliskiem jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (uchwała SN z dnia z 13 czerwca 1984 r., Ill CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). W związku z tym, że na gruntach rolnych nie można wznosić budowli oprócz zabudowy zagrodowej, to termin "działka budowlana" jest tym samym terminem nieadekwatnym. Należy stwierdzić za NSA rozpoznającym ww sprawie, odnośnie identycznego zapisu planu, iż "nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy, o ile będą one pozostawały w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego". Powyższe świadczy o tym, iż rada gminy ma dość dużą swobodę w kształtowaniu wskaźników zagospodarowania terenu, o ile realizują one cele m.in. ochrony środowiska przyrodniczego. W związku z powyższym, w przypadku zastosowania jedynie innej terminologii, przy spełnieniu celu przewidzianego w u.p.z.p., nie można uznać tego za przesłankę nieważności regulacji planu.

Podobnie za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące § 10 ust. 7 pkt 5 i 6 Uchwały. Wojewoda zarzuca, że na mocy wskazanych powyżej jednostek redakcyjnych dopuszczona została, na całym obszarze objętym planem miejscowym, możliwość realizacji linii elektroenergetycznych: wysokiego, średniego napięcia i niskiego napięcia, przy czym brak ich jakiejkolwiek rozmieszczenia w planie. Taka sytuacja ma naruszać, zdaniem Wojewody, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), pozostawiając pełną dowolność w lokalizacji ww linii.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że w wyroku o sygn. akt II OSK 22/17, wydanym w sprawie niniejszej, sformułowano ocenę prawną, że zaskarżony plan miejscowy kompleksowo i racjonalnie określa zagospodarowanie terenów w związku z wyznaczeniem miejsc usytuowania elektrowni wiatrowych. W związku bowiem z wyznaczeniem miejsc rozmieszczenia elektrowni wiatrowych określa ich strefy ochronne i przewiduje na gruntach sąsiednich usytuowanie niezbędnych elementów infrastruktury, takich jak drogi i linie energetyczne. NSA stwierdził ponadto, odnosząc się do ww § 10 Uchwały, że w tym przepisie zaskarżonego planu określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czym spełniono wymóg zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Ustalenia zawarte w powołanym przepisie zaskarżonego planu są wystarczające, jeżeli się uwzględni, iż celem tego planu było wskazanie obszarów przeznaczonych do sytuowania elektrowni wiatrowych, zaś dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury. Zatem zarzuty skargi w powyższym zakresie, z uwagi na omówione wyżej związanie Sądu I instancji ocenami prawnymi wyrażonymi w wyroku kasatoryjnym (art. 190 p.p.s.a.), nie mogły być uwzględnione.

Dodatkowo należy stwierdzić, że w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Z treści przepisu wynika jednoznacznie, że część graficzna stanowi integralną część planu. Mając to na uwadze, należy rozpatrywać postanowienia części graficznej w ścisłym związku z brzmieniem części tekstowej. Zatem rysunek nie jest "lustrzanym" odbiciem części tekstowej, a dopełnieniem i zobrazowaniem jej treści. Zatem, wskazanie dokładnej i konkretnej lokalizacji linii energetycznych na rysunku planu nie jest konieczne. Postanowienia planu zamieszczone zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, czynią zadość obowiązkowi ustalenia i oznaczenia przeznaczenia terenów, określonemu w przepisach u.p.z.p. i rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA potwierdził powyższe podejście w odniesieniu do sytuacji, gdy plan przewiduje mieszane przeznaczenie terenów oraz nie wyznacza ścisłego miejsca położenia terenów, które mogą być faktycznie przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych (wyrok z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/12, CBOSA). W świetle tego wyroku, dopuszczalne jest nawet niewskazanie precyzyjnej lokalizacji turbin, a za wystarczające uznano wskazanie przeznaczenia terenu pod takie zagospodarowanie. Należy jednocześnie podkreślić, że żaden przepis u.p.z.p. i rozporządzenia w sprawie projektu planu nie wskazuje na wymóg precyzyjnego ustalenia lokalizacji linii energetycznych w planie miejscowym. Co więcej, nałożenie takiego obowiązku na władze gminy jest niedopuszczalne, gdyż wkracza we władztwo planistyczne gminy. Sąd tym samym podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle analogicznych postanowień uchwały będącej przedmiotem kontroli w tamtej sprawie. Uzupełniająco warto dodać, że również z powołanego przez Wojewodę § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinni odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie wynikają obowiązki dla organu gminy w postaci określenia w planie miejscowym dokładnego przebiegu linii energetycznych (przepis ten dotyczy wznoszenia budynków w procesie budowlanym – zob. § 2 ust. 1 tego rozporządzenia). Inwestor będzie mógł uzyskać pozwolenie na budowę, w tym linii energetycznych, tylko jeżeli będzie to zgodne z przeznaczeniem danego terenu z planem. Wskazuje on rodzaj zabudowy dopuszczalnej na danym terenie, a nie konkretną inwestycję mogącą być na nim zlokalizowaną. Taka konkretyzacja następuje na kolejnym etapie inwestycyjnym tj. w fazie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zatem wymóg precyzyjnego określenia usytuowania linii energetycznych w rysunku planu narusza zakres władztwa planistycznego gminy.

Zaskarżony plan w § 7 ust. 2 pkt 2 nakazuje wykorzystanie istniejących drobnych kompleksów leśnych w zagospodarowaniu. Z uwagi na, jak to wyraźnie wskazano w treści planu, "drobne" obszary leśne, niecelowym było rozgraniczanie ich na rysunku planu, gdyż byłoby to zupełnie nieczytelne. Wprost obowiązująca regulacja załącznika graficznego jest dopełnieniem regulacji zawartej w części opisowej, a nie jej wykładnią. Dopełnienie to może oznaczać łączne spełnianie przesłanek przepisu zawartego w części opisowej planu z przesłanką wskazaną w załączniku graficznym. Skoro rysunek stanowi jedynie dopełnienie części tekstowej i może zawierać też treści, które z pewnych względów nie mogły znaleźć się w części tekstowej, to per analogia można wnosić, że nie wszystko z części tekstowej musi pojawić się w załączniku graficznym. Rysunek planu powinien być czytelny i co do zasady dawać generalny obraz zasad zagospodarowania. Ich szczegółowe zasady zawiera część tekstowa. Obie części czytane łącznie dają dopiero pełny obraz intencji przestrzennych organu planistycznego.

Również za niezasadny należy uznać zarzut skargi, iż w planie wadliwie ustalono jedynie maksymalną wysokość elektrowni wiatrowych na poziomie 175 m (§ 10 ust. 3 pkt 2 planu). W odniesieniu do pozostałych budowli wskazano, że ich wysokość będzie wynikać z wymagań technologii. Zasady kształtowania zabudowy na terenach oznaczonych jako Ew należy odczytywać jako całość z uwzględnieniem także uwarunkowań technologicznych instalacji takich, jak elektrownie wiatrowe. Faktem notoryjnym jest, że działki, na których posadowione są elektrownie wiatrowe oraz działki okoliczne są użytkowane, co do zasady, rolniczo. Nie mogą też być na nich posadowione inne budowle oprócz, w praktyce, urządzeń infrastruktury technicznej, a te nigdy nie osiągają wysokości wyższej niż kilka metrów. Stąd wysokość maksymalna określona dla elektrowni wiatrowej jest też jednocześnie maksymalną wysokością zabudowy terenu oznaczonego w planie jako Ew i tym samym spełnia wymagania wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Nie podlega także uwzględnieniu zarzut skargi w zakresie sformułowania: "(...) liczona od podstawy (...)" zawartego ww § 10 ust. 3 pkt 1 planu. Otóż zdaniem Wojewody, istnieje sprzeczność ustaleń planu w stwierdzeniach, że maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej liczona jest od jej podstawy, a maksymalna wysokość innych budowli od istniejącego poziomu terenu (§ 4 pkt 11 Uchwały). Pogląd ten jest nieuzasadniony. Po pierwsze nie ma przepisu, który nakazywałby ustalanie wysokości wszystkich budowli w ten sam sposób. Takie uregulowanie tej kwestii mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Trudno także przyjąć, że wszystkie budowle należy mierzyć od ich podstawy, gdyż istnienie podstawy jest charakterystyczne właśnie dla budowli jakimi są elektrownie wiatrowe. Powszechne zaś i właściwe jest mierzenie budowli o innym charakterze od poziomu terenu. Nie ma tu zatem mowy o sprzeczności postanowień planu. Taki też pogląd NSA wyraził w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle analogicznego § 11 ust. 3 lit. a uchwały będącej przedmiotem kontroli w tamtej sprawie. Reasumując, zarzut z punktu IX tiret pierwszy skargi jest bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu skargi polegającego na nieuprawnionym powtórzeniu przepisu ustawy w uchwale, należy wskazać, iż w istocie w judykaturze panuje ugruntowany pogląd, iż rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie: "Zasad techniki prawodawczej" – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Jednakże, jak wskazał NSA w swoim wyroku w sprawie II OSK 2884/16, zakaz powtarzania określony w tym przepisie nie jest bezwzględny. Dopuszcza się bowiem możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. Innymi słowy, chodzi o sytuację, w której bez zastosowania tego powtórzenia dalsze przepisy aktu normatywnego: "sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne" (D. Szafrański, Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, Legalis/el.). Natomiast powtórzenia dokonywane w przedmiotowym planie mają na celu ułatwienie czytelności przyjętych regulacji. Uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. W planie zdefiniowano m.in. kwestionowane "pojęcia przepisów odrębnych i szczególnych" (§ 4 pkt 2 Uchwały), elektrowni wiatrowej (§ 4 pkt 6 Uchwały), oraz "farmy wiatrowej" (§ 4 pkt 7 Uchwały). Oczywistym jest, że nie można tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu, czy też w znaczący sposób je modyfikować. Dopuszczalne jest jednak tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej, bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych. A zatem, dopóki definicja użyta w planie miejscowym mieści się w definicji ustawowej - nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą, a tym samym stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu do niej się odwołujących. Odnosząc się zaś do powyższego można przywołać np. definicję "farmy wiatrowej" umieszczoną w zaskarżonym planie (§ 4 pkt 7 uchwały), która zawiera się w definicji z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. Nr 93, poz. 623, ze zm.) i nie odbiega od niej normatywnie.

Zdaniem Sądu, nie jest również zasadny zarzut dotyczący § 6 ust. 1 pkt 6 Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w ramach ogólnych ustaleń Planu Miejscowego co do zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, na terenie objętym Uchwałą obowiązuje utrzymywanie obiektów oraz stosownego do funkcji obiektu zagospodarowania działki we właściwym stanie technicznym i estetycznym. Wojewoda zarzuca, że regulacja ta związana jest z eksploatacją zrealizowanej inwestycji i wynika m.in. z regulacji zawartych w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, brak jest jednak podstaw do stwierdzania nieważności powołanego przepisu Uchwały, gdyż stanowi li tylko przypomnienie o obowiązkach użytkownika nieruchomości wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i służy ochronie ładu przestrzennego. Funkcjonowanie tej normy aktu prawa miejscowego w żaden sposób nie zagraża ani zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), ani zasadzie pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Norma ta koresponduje z regulacjami zawartymi m. in. w prawie budowlanym i nie jest w żaden sposób z nimi sprzeczna. Odgrywa ona również istotną rolę informacyjną i wychowawczą w sferze ochrony ładu przestrzennego. Rada nie przekroczyła zatem swoich kompetencji przyjmując kwestionowane postanowienie Uchwały. Te same argumenty, które powołano wyżej w odniesieniu do § 6 ust. 1 pkt 7 Uchwały, przemawiają za nie stwierdzaniem nieważności § 6 ust. 1 pkt 7 Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w ramach ogólnych zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obowiązuje odpowiednie zabezpieczenie obiektu elektrowni wraz z urządzeniami towarzyszącymi przed dostępem osób postronnych.

Sąd nie podziela także zarzutów Wojewody co do § 7 ust. 1 pkt 8 lit.b przedmiotowego planu. Zgodnie z tym przepisem, w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz ustala się przeprowadzenie badań geotechnicznych terenu przeznaczonego do posadowienia fundamentu obiektu. Zdaniem Wojewody, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności tego postanowienia Uchwały, albowiem nakładanie na inwestora obowiązku wykonania stosownych badań gruntu, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zostało już uregulowane przepisem art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, z kolei zaś m.in. w art. 32 ust. 1-3 ww. ustawy, uregulowane zostały kwestie dotyczące konieczności uzyskania przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Otóż przepis ten w istocie tylko potwierdza ogólny obowiązek przeprowadzenia badań geotechnicznych terenu, na którym ma być posadowiony fundament elektrowni wiatrowej. Tego typu obiekt zaliczony jest bowiem do obiektów budowalnych trzeciej kategorii geotechnicznej w rozumieniu rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., Nr 463). Zdaniem Sądu tego typu postanowienie w żaden sposób nie godzi ani w zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), ani zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Wprowadzenie tego postanowienia koresponduje również z powołanym wyżej art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., ma bowiem na celu ochronę, w ramach planowania przestrzennego, bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W tym samym kontekście należy rozważyć zasadność zarzutu dotyczącego § 7 ust. 1 pkt 8 lit.g, zgodnie z którym ustala się "stosowanie najlepszych dostępnych technik przy realizacji inwestycji", w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz. Zdaniem Wojewody, ustalenia te nie zawierają jakiejkolwiek normy prawnej i zostały sformułowane bez wyraźnego umocowania prawnego wynikającego z art. 15 u.p.z.p. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Jak wskazał NSA w wyroku w sprawie II OSK 2884/16, na gruncie identycznego postanowienia zawartego w kontrolowanym w tamtej sprawie planie miejscowym, pojęcie najlepszych dostępnych technik jest pojęciem ustawowym określonym w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: "p.o.ś."). Najlepsze dostępne techniki (tzw. BAT - "Best Available Technique" art. 2 pkt 11 Dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli), to najefektywniejszy i najbardziej nowoczesny stopień rozwoju danej działalności i metod jej prowadzenia, wskazujący na praktyczną możliwość zastosowania danych technik do zapewnienia, co do zasady podstaw dla określania granicznych wartości emisji ustalonych w celu zapobiegania i - tam gdzie to nie jest w praktyce możliwe - w celu generalnego obniżenia emisji (np. pola elektroenergetycznego) i jej oddziaływania na środowisko jako całość. Przepis art. 206 ust. 1 p.o.ś. określa, że minister właściwy do spraw środowiska gromadzi informacje o Najlepszych Dostępnych Technikach i rozpowszechnia je. Zgodnie z tym przepisem wymogi BAT znajdują się na stronie ministerstwa środowiska. Najlepsze dostępne techniki mają bezpośrednie zastosowanie do instalacji wymagających tzw. pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 p.o.ś. Zalecenie stosowania BAT jest przyjmowane w planach zagospodarowania przestrzennego i ma na celu generalnie wymuszenie na inwestorach stosowania na terenie objętym planem, przy budowie oraz eksploatacji instalacji (nie tylko tych wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego), takich technik, które w jak największym stopniu chronić będą środowisko. Taki cel jest jak najbardziej zgodny z dyrektywą wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., nakazującą w planie określać zasady ochrony środowiska, a które zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia mają przybierać postać m.in. nakazów wynikających z potrzeb ochrony środowiska określonych w p.o.ś.

Sąd nie stwierdził również istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności § 9 ust. 7 pkt 1 Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny (...) ".Przepis ten ma następujące brzmienie: "zaopatrzenie w energię elektryczną turbin wiatrowych z sieci elektroenergetycznej z zachowaniem następujących warunków: 1) zabezpieczenie zapotrzebowania mocy elektrycznej dla elektrowni wiatrowej według bilansu zapotrzebowania mocy zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny. Wojewoda zarzuca, że czynności dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną elektrowni wiatrowych z sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny lub na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zarządcę sieci, uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.), o których mowa m.in. w Rozdziale 2 pn. Dostarczanie paliw i energii, w szczególności zaś w jej art. 7 i art. 9 ust. 3 i 4 oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy. Sąd stwierdza, że nie są to wystarczające powody do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności Uchwały. Kwestionowany przepis potwierdza tylko ogólny obowiązek szczegółowo uregulowany przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U z 2007, Nr 93, poz. 623). Przepis ten nie wprowadza zatem nowych obowiązków nieznanych ustawie lub rozwiązań sprzecznych z aktami wyższego rzędu.

Z tych samych powodów brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności § 9 ust. 7 pkt 7 ("w przypadku wzrostu zapotrzebowania mocy lub potrzeby rezerwowego zasilania odbiorców, wymagających zwiększonej pewności zasilania (...) realizować na podstawie odrębnych projektów (...)") i § 9 ust.8 pkt 4 Uchwały ("w przypadku wzrostu zapotrzebowania mocy lub potrzeby rezerwowego zasilania odbiorców, wymagających zwiększonej pewności zasilania (...), realizować na podstawie odrębnych projektów (...)"). Podobnie nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący § 10 ust. 11 pkt 2 Uchwały ("na terenach zmeliorowanych wykonać projekt techniczny przebudowy sieci drenarskiej przed realizacją inwestycji"), na co Sąd wskazywał powyżej.

Także Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących § 10 ust. 3 pkt 7 przedmiotowego planu (dla przypomnienia, zgodnie z ww orzeczeniem NSA II OSK 22/17 cały § 10 nie narusza prawa). Zgodnie z tym postanowieniem, dotyczącym zasad zagospodarowania terenu elektrowni wiatrowych (Ew 1 i Ew2), obiekty o wysokości równej i większej od 50 m npt. należy zgłaszać i uzgadniać z powołanymi do tego organami i instytucjami zgodnie z przepisami odrębnymi. Wojewoda zarzuca, że ustalony w § 10 ust. 3 pkt 7 Uchwały, obowiązek zgłaszania i uzgadniania z powołanymi do tego organami, obiektów o wysokości równej i większej od 50 m npt, wynika z przepisów odrębnych (tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych - Dz. U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, kwestionowany przepis Uchwały nie wprowadza jakichkolwiek nowych lub sprzecznych z aktami wyższego rzędu obowiązków (zob. zwłaszcza § 2 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r.). Przepis ten li tylko informuje ogólnie o obowiązkach wynikających z przepisów odrębnych dla danego rodzaju inwestycji budowlanych.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów Wojewody należy przede wszystkim przypomnieć, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Sąd natomiast, badając z urzędu zaskarżoną Uchwałę w pozostałym zakresie, nie stwierdził istotnych naruszeń prawa, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.