Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 2025/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 50 i art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Jakkolwiek dopuszczono się naruszenia prawa przez "odstąpienie od obowiązku pozwolenia na budowę, to naruszenie to nie mogło być konwalidowane po wykonaniu remontu.

Skoro wcześniej nie doszło do wstrzymania robót na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, to nie miał zastosowania art. 51 i nie ma tym bardziej podstaw do stosowania art. 48 tej ustawy.

Zapis w protokole wizji lokalnej, że "roboty budowlane nie powinny być kontynuowane" nie jest postanowieniem o wstrzymaniu robót, a jedynie pouczeniem, które nie wywołuje takich skutków prawnych jak postanowienie.

TEZY

Jakkolwiek dopuszczono się naruszenia prawa przez "odstąpienie od obowiązku pozwolenia na budowę, to naruszenie to nie mogło być konwalidowane po wykonaniu remontu.

Skoro wcześniej nie doszło do wstrzymania robót na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, to nie miał zastosowania art. 51 i nie ma tym bardziej podstaw do stosowania art. 48 tej ustawy.

Zapis w protokole wizji lokalnej, że "roboty budowlane nie powinny być kontynuowane" nie jest postanowieniem o wstrzymaniu robót, a jedynie pouczeniem, które nie wywołuje takich skutków prawnych jak postanowienie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojciecha Sz. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10.09.1997 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w sprawie dotyczącej samowolnego remontu dachu - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10.09.1997 r. (...), po rozpoznaniu wniosku Wojciecha Sz. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 par. 1 Kpa w zw. z art. 127 par. 3 Kpa odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 22.07.1997 r. (...) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł. (...) z dnia 20.02.1997 r. (...) utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. (...) z dnia 19.12.1996 r. umarzającą postępowanie w sprawie remontu dachu budynku mieszkalno-gospodarczego na nieruchomości Longiny O. w Kolonii N. nr 80 gmina S.

Wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojciech Sz. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając jej bezpodstawne akceptowanie nieprawidłowej interpretacji prawa budowlanego z 1994 r. przez terenowe organy administracji państwowej, co doprowadziło do wydania przez Wojewodę Ł. i Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. decyzji niezgodnych z tym prawem. Nadto zakwestionował tryb i przewlekłość postępowania w sprawie samowoli budowlanej Longiny O. W konkluzji skargi wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i o ,,przywrócenie ważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. (...) z dnia 2.08.1996 r.".

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie

z uwagi na to, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł. (...) z dnia 20.06.1997 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Prace wykonane przez Longinę O. stanowiły w rozumieniu art. 3 pkt 8 prawa budowlanego z 1994 r. remont polegający na odtworzeniu stanu pierwotnego i nie wykraczały poza odtworzenie tego stanu. W sprawie nie zachodziła możliwość zastosowania art. 48 lub art. 51 tego prawa i dlatego słusznie umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zakres kontroli decyzji administracyjnych ograniczony jest do badania ich zgodności z prawem. Decyzję Wojewody Ł. z dnia 20.02.1997 r. skarżący zakwestionował składając zarówno wniosek do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie jej nieważności jak i skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi, który postanowieniem z dnia 22 października 1997 r. II SA/Łd 577/97 odrzucił jego skargę na podstawie art. 35 ust. 4 powołanej ustawy o NSA ponieważ wszczęto postępowanie nieważnościowe zgodnie z art. 61 par. 4 Kpa. Skarżący sam pozbawił się sądowej kontroli tej decyzji wybierając tryb nieważnościowy. W tej sytuacji zakres obecnego postępowania sądowego dotyczy oceny legalności przede wszystkim obu decyzji zaskarżonych decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod kątem czy istniały przesłanki z art. 156 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł. z dnia 20.02.1997 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych jest szczególnym wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Przedmiotowa skarga, jakkolwiek obszerna, to jednak nie zawiera konkretnych argumentów wskazujących na to, żeby kwestionowana decyzja Wojewody Ł. została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub też wystąpiły przy jej wydaniu inne przesłanki z art. 156 par. 1 Kpa. Wojewoda Ł. szeroko uzasadnił swoje stanowisko co do zasadności umorzenia postępowania przez organ I instancji. Wskazał na uchybienia inwestora, który wykonał remont budynku polegający m.in. na wymianie krokwi dachowych czyli elementów konstrukcyjnych, bez pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r. opierając się na błędnym stanowisku Burmistrza S. z dnia 5.07.1996 r., który odstąpił wobec inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przy wykonaniu tego remontu. Uchybienia postępowania administracyjnego nie powinny jednak powodować negatywnych skutków dla inwestora zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania z art. 8 Kpa. Odtwarzanie w tym samym miejscu zniszczonej konstrukcji dachowej było rozwiązaniem ze wszech miar racjonalnym i miało na celu wyłącznie ochronę mienia inwestora. Wojewoda Ł. wprost stwierdził, że inwestor wykonał prace, które i tak by wykonał, gdyby wydano stosowne postanowienie przed zakończeniem robót. Ponieważ roboty remontowe zostały zakończone przed wszczęciem postępowania przez Urząd Rejonowy w Z., który wiedział o ich wykonywaniu, nie było podstaw do wstrzymania tych robót na podstawie art. 50, ani do wydania decyzji na podstawie art. 51 wymienionego prawa budowlanego skoro robót nie wstrzymano. Wojewoda Ł. zajął również stanowisko co do spływu wód opadowych podnosząc, że remont dachu budynku nie zmienił stanu powstałego około 50 lat wcześniej. W konkluzji swojej decyzji stwierdził, że pomimo nieprawidłowości w początkowej fazie postępowania administracyjnego brak jest obecnie podstaw prawnych do zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 19.12.1996 r. w kierunku nakazania Longinie O. rozbiórki dachu na podstawie art. 48.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Ł. z dnia 20.02.1997 r. Wojciech Sz. podniósł w zasadzie te same argumenty co w przedmiotowej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprowadzają się one do poglądu, że skoro inwestorka nie posiadała pozwolenia na budowę na remont dachu, to ma zastosowanie art. 48 prawa budowlanego z 1994 r., a więc kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności omówionej decyzji Wojewody Ł. powołał się na stanowisko orzecznictwa i doktryny odnośnie wykładni pojęcia "rażąco naruszenie prawa". O rażącym naruszaniu może być mowa tylko w sytuacji naruszenia wyjątkowo ciężkiego, którego skutków nie można pogodzić z panującym w państwie porządkiem prawnym, gdy nastąpiło przekroczenie jasnych i niedwuznacznych przepisów. Nie zachodzi natomiast rażące naruszenie prawa, gdy doszło do błędu tylko w jego interpretacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Longina O. wykonała samowolnie prace remontowe w części gospodarczej budynku mieszkalno-gospodarczego polegające jedynie na wymianie siedmiu krokwi i konstrukcji dachu i zmianie pokrycia dachowego. Był to więc remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 prawa budowlanego z 1994 r. polegający Kpa odtworzeniu stanu pierwotnego i nie wykraczający poza odtworzenie tego stanu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uwzględniając fakt. że jak wynika z pisma z dnia 5.07.1996 r. zarówno Burmistrz S. jak i Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. wiedzieli o podjętych pracach przy remoncie dachu i wyrazili zgodę na jego kontynuowanie. Jakkolwiek dopuszczono się naruszenia prawa przez "odstąpienie od obowiązku pozwolenia na budowę przy wykonywaniu ww. robót", to naruszenie to nie mogło być konwalidowane po wykonaniu remontu. Skoro wcześniej nie doszło do ich wstrzymania na podstawie art. 50, to nie miał zastosowania art. 51 i nie ma tym bardziej podstaw do stosowania art. 48. Zapis w protokole wizji lokalnej z dnia 2.07.1996 r., że "roboty budowlane nie powinny być kontynuowane" nie jest postanowieniem o wstrzymaniu robót, a jedynie pouczeniem, które nie wywołuje takich skutków prawnych jak postanowienie. W realiach przedmiotowej sprawy należy podzielić stanowisko, że wykonanie remontu dachu przed wszczęciem postępowania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z., nie uzasadniało zastosowania restrykcji z art. 48 prawa budowlanego, który to przepis nie może być interpretowany rozszerzająco. Jakkolwiek w toku całego postępowania doszło do szeregu uchybień, to nie mogą być one uznane za rażące naruszenie prawa. Brak więc było dostatecznych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł. z dnia 20.02.1997 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Między skarżącym a Longiną O. od lat istnieje głęboki konflikt na tle stosunków własnościowych i przebiegu granicy między ich działkami. Kwestie te nie podlegają rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym i nie mogły mieć wpływu na jego wynik.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi Wojciecha Sz. i na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o NSA orzekł jak w sentencji wyroku.