Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 2, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 § 1, art. 113 § 2 i 3, art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 02 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania wskazanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie P. I. N. B. dla pp z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. N. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2020 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WWINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia J. N., utrzymał w mocy postanowienie P. I. N. B. dla p. z [...] lipca 2020 r. ([...]) w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości dotyczących treści decyzji.

Zaskarżone postanowienie WWINB, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. ([...]), zwaną też dalej "Decyzją PINB", P. I. N. B. dla p. (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji") orzekł, co następuje: "nakazuję współwłaścicielom: Panu J. N. zam. w L. przy ul. [...] i panu A. N. zam. w L. przy ul. [...] wykonać poniżej wskazane roboty budowlane w celu doprowadzenia muru z cegły klinkierowej, o długości ok. [...] m, posadowionego na działce przy ul. [...] (działka nr [...]) do stanu zgodnego z prawem, polegające na:

1. wykonaniu dodatkowej wspornikowej ścianki żelbetowej pomiędzy pilastrami, na całej długości przedmiotowego muru ogrodzeniowego (od ul. [...], aż do istniejącego budynku gospodarczego w głębi podwórza). Ściankę należy wykonać do wysokości minimum równej rzędnej powierzchni terenu przy murze od strony działki nr [...], natomiast posadowić na głębokości poniżej przemarzania, lecz nie płycej niż obliczeniowa głębokość minimalna zakotwienia ścianki wspornikowej. Ściankę należy wykonać o grubości minimalnej około [...]cm (licząc na wysokość ławy fundamentowej) - tzn. mieszankę betonową należy ułożyć od lica pilastrów z klinkieru do lica istniejącego muru pomiędzy pilastrami;

2. wykonaniu zbrojenia ścianki, które należy połączyć poprzez pręty wklejane z pilastrami ze ścianą budynku gospodarczego. Poniżej poziomu terenu ściankę należy wykonać odcinkowo wykopami o długości nie większej niż [...] m. Na czas prowadzenia robót ziemnych i fundamentowych na potrzeby wykonania podziemnej części ściany oporowej zaleca się obniżenie poziomu terenu po stronie działki nr [...] co zagwarantuje bezpieczeństwo prowadzenia robót. Podstawą do wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem żelbetowej ściany oporowej powinien być projekt naprawy opracowany przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia budowlane;

3. dodatkowym wykonanie tynku cementowego oraz izolacji przeciwwilgociowej pionowej na podziemnej części muru z pustaków szczelinowych. Izolację należy wyprowadzić około [...] cm ponad powierzchnię terenu.

Powyższe roboty budowlane należy wykonać w terminie do [...] listopada 2016 r."

Po otrzymaniu upomnienia z [...] października 2019 r. wzywającego do wykonania robót budowlanych nałożonych Decyzją PINB, pismem z [...] listopada 2019 r. J. N., reprezentowany przez P. B., wniósł o wyjaśnienie "w jaki sposób należy doprowadzić przedmiotowy mur do zgodności z przepisami".

Przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2020 r. organ I instancji odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści Decyzji PINB.

Na to postanowienie w terminie ustawowym zażalenie złożył J. N. (zwany też dalej "Skarżącym"), reprezentowany przez P. B..

Utrzymując w mocy ww. postanowienie PINB – przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2020 r. – WWINB, przedstawiwszy treść art. 113 § 2 k.p.a. oraz sposób jego wykładni w orzecznictwie sądowym, wskazał, że pismem z [...] listopada 2019 r. J. N. wniósł do organu I instancji o wyjaśnienie "w jaki sposób należy doprowadzić przedmiotowy mur do zgodności z przepisami". Skarżący uzasadnił swój wniosek rzekomą wewnętrzną sprzecznością Decyzji PINB (tj. sprzeczność między sentencją a uzasadnieniem tej decyzji), niejednolitą nomenklaturą (tj. naprzemiennym używaniem określenia "mur ogrodzeniowy" oraz "mur oporowy"), jak również wątpliwościami względem stanu prawnego, do którego przedmiotowy obiekt ma być dostosowany.

W związku z tym WWINB podkreślił, że prawidłowość Decyzji PINB była, na liczne wnioski Skarżącego, poddawana wielokrotnej analizie oraz ocenie zarówno przez organy administracji publicznej, jak i przez sądy administracyjne. Żaden z tych organów i sądów nie stwierdził, by Decyzja PINB (jak również utrzymująca ją w mocy decyzja WWINB z [...] maja 2016 r.) obarczona była wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, bądź też uniemożliwiającymi jej faktyczne wykonanie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Skarżącego, WWINB wskazał, iż prawidłowość kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako muru ogrodzeniowego, będącego jednocześnie murem oporowym, nie została podważona przez żaden z ww. organów i sądów. Ponadto z treści Decyzji PINB jednoznacznie wynika, iż została ona wydana w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 1623), w związku z delegacją ustawową zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r. poz. 1409, ze zm.). Co więcej, wydając decyzję z [...] lutego 2016 r. organ I instancji nie pozostawił Skarżącemu żadnej swobody w interpretacji sposobu, w jaki ma on doprowadzić rzeczony mur oporowy do stanu zgodnego z prawem, która to swoboda mogłaby budzić uzasadnione wątpliwości po stronie Skarżącego. Sentencja kwestionowanej decyzji jednoznacznie wskazywała zakres oraz opis robót, które należy w tym celu wykonać. Ponadto organ I instancji nie pozostawił Skarżącemu żadnych wątpliwości co do tożsamości obiektu mającego zostać poddanym ww. robotom budowlanym (w treści sentencji wyraźnie wskazując, iż chodzi o mur z cegły klinkierowej o długości [...] m, posadowiony na działce nr [...] przy ul. [...] w L.). Wyznaczono również obligatoryjny termin wykonania robót (tj. do [...] listopada 2016 r.).

W podsumowaniu, WWINB stwierdził, iż treść Decyzji PINB została sformułowana w sposób klarowny i jednoznaczny, nie budzący obiektywnych wątpliwości interpretacyjnych. Organ I instancji wskazał właściwą podstawę prawną nałożonych obowiązków, opisując jednocześnie zakres i sposób wykonania robót budowlanych mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Co więcej, wyraźnie oznaczono obiekt mający zostać poddany robotom budowlanym, jak również podano konkretny termin ich realizacji. Ponadto, merytoryczna i formalna prawidłowość decyzji organu I instancji nie została podważona zarówno przez organy administracji publicznej (tj. WWINB oraz GINB), jak i przez sądy administracyjne (tj. WSA w Warszawie oraz NSA). Mając na uwadze powyższe, WWINB stwierdził, iż organ I instancji zasadnie wydał postanowienie odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści Decyzji PINB.

Skargę na opisane postanowienie WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył J. N., który wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także

2) zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, zgodnie z art. 135 p.p.s.a.,

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi jej autor zarzucił, że rozpatrując sprawę w drugiej instancji, WWINB naruszył przepisy postępowania (k.p.a.), co miało istotny (decydujący) wpływ na rozstrzygnięcie. Naruszona została zasada praworządności, czyli art. 6 i 7 k.p.a. Organ nie wypełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z art. 7 k.p.a. Nie wskazał w uzasadnieniu decyzji [powinno być raczej: "postanowienia" – uw. Sądu], jakie zarzuty zostały podniesione w zażaleniu oraz nie odniósł się do tych zarzutów należycie. WWINB naruszył więc też przepisy dotyczące konieczności należytego informowania i wyjaśniania przesłanek, którymi się kieruje, a więc art. 9 i art. 11 k.p.a., przepisy dotyczące konieczności wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. art. 77 k.p.a., przepis nakazujący podanie uzasadnienia faktycznego i prawnego w postanowieniu, tj. art. 124 § 2 i przepisy określające jego zawartość, tj. art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

W ocenie Skarżącego, WWINB w związku z ww. naruszeniami postąpił wbrew przepisom utrzymując w mocy decyzję [powinno być raczej: "postanowienie" – uw. Sądu] odmawiającą na żądanie strony wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Zgodnie z art. 138 § 1–2b w zw. z art. 144 k.p.a. był zobowiązany uchylić postanowienie organu I instancji, które naruszało ww. przepisy postępowania oraz zawierało błędną wykładnię przepisów prawa.

Skarżący podkreślił, że jego żądanie co do wyjaśnienia treści decyzji nie dotyczy całości zagadnień poruszanych w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r., lecz tych odnoszących się do wątpliwości co do treści decyzji podlegających wyjaśnieniom na podstawie z art. 113 § 2 k.p.a. Organ otrzymując pismo (podanie) powinien uczynić przedmiotem rozpoznania te zagadnienia ujęte w piśmie, które leżą w jego kompetencjach, i może nawet wszcząć kilka postępowań odpowiednio do treści pisma. Zdaniem Skarżącego w jego zażaleniu, WWINB otrzymał dokładne wskazanie, wyjaśnienia jakich kwestii domaga się strona, a mianowicie:

- pierwszą i najistotniejszą wątpliwością jest to, do zgodności z jakimi przepisami należy doprowadzić mur z cegły klinkierowej. Decyzja PINB jest niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań: "z przepisami", "z prawem". Dlatego słusznym, zdaniem Skarżącego, wydaje się zwrócenie się o wyjaśnienie tej decyzji w celu jednoznacznego odczytania jej treści;

- drugą kwestią, która powinna podlegać wyjaśnieniu, to używanie różnych określeń na, w przekonaniu Skarżącego, ten sam mur, co budzi wątpliwości. Użycie różnych określeń ("mur ogrodzeniowy" / "mur oporowy") na ten sam mur powoduje, że Decyzja PINB jest niejednoznaczna i jest dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia;

- Skarżący prosił także o wyjaśnienie zakresu muru, będącego przedmiotem sentencji i opisanego w uzasadnieniu przedmiotu postępowania, wskazując na rozbieżności, sprzeczności i niespójności, wskazując, że ta trzecia kwestia budzi wątpliwości, gdyż jest dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia (zakresu robót).

Jak bowiem wyjaśnił Skarżący, mur ogrodzeniowy wskazany w pkt 1 sentencji ma w sumie długość ok. [...] m i składa się z muru długości ok. [...] m z cegły klinkierowej i muru o długości ok. [...] m z pustaków szczelinowych. Obejmuje całość muru, na co wskazuje też doprecyzowanie w nawiasie "(od ul. [...], aż do istniejącego budynku gospodarczego w głębi podwórza)". Długości tych murów są przedstawione na szkicu z oględzin (załącznik do protokołu z [...].06.2010 r.), z tą uwagą, że mur z pustaków szczelinowych jest opisany na szkicu jako kratówka/mur z kratówki. Zarówno to określenie z pkt 1, jak i określenie muru z pkt 3, nie pasuje do części sentencji zawartej powyżej pkt 1. Takie określenie sentencji decyzji nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jakiego fragmentu (długości) dotyczy. Czym innym jest mur z cegły klinkierowej, a czym innym mur z pustaków szczelinowych. W określeniu muru z cegły klinkierowej o dł. [...] m nie może zawierać się mur "na całej długości (od ul. [...] do istniejącego budynku gospodarczego w głębi podwórza)", bo ten mur na całej długości ma w rzeczywistości długość [...] m i jest w dużej części wykonany z pustaków szczelinowych. Zrozumienie decyzji też utrudnia fakt, że mur z pustaków szczelinowych nazywany też jest w jej uzasadnieniu jako mur z cegły kratówki.

Dalej Skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom WWINB zawartym w zaskarżonym postanowieniu, nie jest jego wolą w tym postępowaniu podważanie prawidłowości merytorycznej Decyzji PINB, a jedynie jednoznaczne określenie woli organu wyrażonej w tej decyzji. Zarazem jednak zawnioskował "dodatkowo" – na wypadek stwierdzenia przez Sąd braku podstawy prawnej decyzji – o usunięcie naruszeń wobec aktów prawnych (decyzji), tj. wobec Decyzji PNB, z przyczyn wskazanych w dalszej części uzasadnienia skargi.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, co wprost wynika z art. 113 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2020 r. ([...]) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzające je postanowienie P. I. N. B. dla p. z [...] lipca 2020 r. ([...]) w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości dotyczących treści Decyzji PINB, tj. decyzji P. I. N. B. dla p. z [...] lutego 2016 r. ([...]). Mocą tej decyzji nakazano współwłaścicielom J. N. i A. N. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia muru z cegły klinkierowej, o długości około [...] m, posadowionego na działce przy ul. [...] (działka nr [...]), do stanu zgodnego z prawem.

Podstawę prawną obu ww. postanowień stanowił art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości do treści decyzji.

Instytucja wykładni decyzji służy wyjaśnieniu wątpliwości co do jej treści, a więc ma zastosowanie przede wszystkim w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie jest niejasne lub nie zostało wystarczająco precyzyjnie sformułowane. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy, możliwość udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli istnieją obiektywne wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie decyzji nie może bowiem zastępować kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana jest innymi środkami. Wyjaśnienie decyzji nie może też prowadzić do uzupełnienia decyzji. Wykładnia decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a., nie może stanowić także konkurencji ani alternatywy dla określenia na podstawie prawa materialnego praw i obowiązków strony bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji (zob. wyrok NSA z 20.11.2019 r., I OSK 3094/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji nie może być bowiem wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności decyzji (zob. wyrok NSA z 07.06.2018 r., II OSK 3090/17, CBOSA).

Jak z powyższego wynika, Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest władny kontrolować legalności (zgodności z prawem) Decyzji PINB. I to nie tylko z uwagi na to, że jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, prawidłowość tej decyzji była już wielokrotnie i z różnych perspektyw analizowana i oceniana – zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w administracyjnych postepowaniach nadzwyczajnych, i to nie tylko przez organy administracji, ale także przez sądy administracyjne – lecz przede wszystkim z tego powodu, że wbrew sugestiom i wnioskom strony skarżącej, Decyzja PINB w niniejszym postępowaniu sądowym, toczącym się ze skargi na postanowienie WWINB w sprawie wyjaśnienia treści tej decyzji, nie stanowi "aktu wydanego w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga" w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. W niniejszym postępowaniu sądowym jedynym takim aktem wydanym "w granicach sprawy" jest postanowienie PINB poprzedzające zaskarżone postanowienie WWINB. W konsekwencji, oprócz zaskarżonego postanowienia WWINB, tylko prawidłowość (legalność) ww. postanowienia PINB – ale już nie Decyzji PINB – może zostać zweryfikowana przez Sąd w niniejszym postępowaniu, "w granicach sprawy" w rozumieniu art. 135 p.p.s.a.

Wracając na grunt art. 113 § 2 k.p.a. należy podkreślić, że w świetle tego przepisu przesłanką wydania przez organ postanowienia pozytywnego – o wyjaśnieniu treści decyzji – jest przypadek istnienia wątpliwości co do tej treści. Występuje on wówczas, gdy treść decyzji budzi powątpiewanie, jest niejasna, niepewna, problematyczna, zawiła, co w rezultacie utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości, w znaczeniu omawianego trybu rektyfikacyjnego, zmierza wyłącznie do usunięcia takich niejasności, np. poprzez rozwinięcie użytego skrótu, wskazanie znaczenia zastosowanego sformułowania. Jest to jedyny cel tej instytucji procesowej, wynikający z istoty pojęcia "wyjaśniania" ("wyjaśnić" bowiem, to w omawianym kontekście: "uczynić coś jasnym, zrozumiałym, wytłumaczyć, objaśnić, zinterpretować" – zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "wyjaśnić – wyjaśniać" w zn. 1.). Wyjaśnienie wątpliwości w rozumieniu art. 113 § 2 k.p.a. nie może zatem prowadzić – nawet w niewielkim fragmencie – do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, a tym samym zmierzać do merytorycznej modyfikacji rozstrzygnięcia (jego zmiany, uchylenia, uzupełnienia). Nie może wywołać skutku sprzeczności z treścią decyzji. Nie jest jednocześnie dopuszczalne, by ten tryb zastępował instytucje uzupełnienia decyzji lub jej sprostowania. Organ ma tylko uprawnienie i obowiązek autentycznego wyjaśnienia treści decyzji, czyli wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, ss. 277-278, oraz tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa).

Należy jeszcze zaznaczyć, że użyte w art. 113 § 2 k.p.a. pojęcie "treści decyzji" co do zasady musi być interpretowane wąsko – nie jako obejmujące wszystkie elementy decyzji, o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a., ale zasadniczo tylko ten jej składnik, który stanowi "rozstrzygnięcie" w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 278).

W konsekwencji nie jest również rolą Sądu w niniejszym postępowaniu ocena, czy zachodzą zarzucane przez Skarżącego sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia Decyzji PINB, a jej uzasadnieniem. Tym bardziej, że zasadą jest, iż w przypadku sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem (osnową) decyzji, a jej uzasadnieniem, za wiążącą należy przyjąć treść rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 26.09.2017 r., IIOSK 152/16, CBOSA). (To bowiem w rozstrzygnięciu decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę – wszak o ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia, np. decyzja uwzględniająca w całości żądanie strony, to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia – zob. wyrok WSA z 27.10.2015 r., IV SA/Wa 2189/15, CBOSA). W niniejszym postępowaniu Sąd bada jedynie to, czy sama treść rozstrzygnięcia – odczytywana z ewentualnym (w miarę potrzeby) uwzględnieniem informacji zawartych w uzasadnieniu – nie jest wewnętrznie sprzeczna lub niejasna w sposób budzący wątpliwości.

W ocenie Sądu treść rozstrzygnięcia zamieszczonego w Decyzji PINB – przytoczona in extenso w części "historycznej" nin. wyroku (rozpoczynająca się od słów "nakazuję właścicielom [...]", a kończąca zdaniem "Powyższe roboty budowlane należy wykonać w terminie do 30 listopada 2016 r.") – budzi uzasadnione wątpliwości, o jakich mowa w art. 113 § 2 k.p.a., choć nie we wszystkich aspektach wskazywanych przez stronę skarżącą.

Po pierwsze, należy zgodzić się ze Skarżącym, że treść rozstrzygnięcia Decyzji PINB wywołuje niejasności co do "zakresu" (przestrzennego) nakazanych robót budowlanych: czy mianowicie mają one zostać wykonane na całej długości muru zlokalizowanego w granicy z działką nr [...] – składającego się, jak podnosi Skarżący i co wynika też z uzasadnienia Decyzji PINB, z dwóch części: jednej, zbudowanej z cegły klinkierowej, o długości ok. [...] m, oraz drugiej, wzniesionej z cegły kratówki ze styropianem w środku, o długości ok. [...] m (łączna, całkowita długość muru wynosi ok. [...] m) – czy tylko na jego części o długości ok [...] m, wykonanej z cegły klinkierowej.

Owe wątpliwości wynikają stąd, że w rozstrzygnięciu Decyzji PINB, we wprowadzeniu do wyliczenia nakazanych robót, stwierdzono, że ich celem jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem "muru z cegły klinkierowej, o długości ok. [...] m" – co pozwala przypuszczać, że także przedmiotem (obiektem) tych robót ma być tylko ów odcinek muru. Natomiast w pkt 1 rozstrzygnięcia podano, że wzmiankowana w nim dodatkowa wspornikowa ścianka żelbetowa pomiędzy pilastrami (której dotyczy także pkt 2 rozstrzygnięcia), ma być wykonana "na całej długości przedmiotowego muru ogrodzeniowego (od ul. [...], aż do istniejącego budynku gospodarczego w głębi podwórza)" – a więc, jak można rozumieć, także na tej części muru, która został wykonana z cegły kratówki, choć w uzasadnieniu Decyzji PINB wyraźnie zastrzeżono, że ta część muru "pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania". Sygnalizowane wątpliwości potęguje, paradoksalnie, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w którym WWINB stwierdza kategorycznie, że "organ pierwszej instancji nie pozostawił Skarżącemu żadnych wątpliwości co do tożsamości obiektu mającego zostać poddanym w/w robotom budowlanym (w treści sentencji wyraźnie wskazując, iż chodzi o mur z cegły klinkierowej o długości [...] m, posadowiony na działce nr [...] przy ul. [...] w L.)" – całkowicie abstrahując od ww. brzmienia pkt 1 rozstrzygnięcia (w którym jest wszak mowa o "całej długości muru ogrodzeniowego"). A także od brzmienia jego pkt 3, w którym z kolei jest mowa o "części muru z pustaków szczelinowych", które to pojęcie rodzi dalsze wątpliwości – co do relacji zakresowej, w jakiej pozostaje tak opisana część muru z wcześniej wymienionymi częściami: z cegły klinkierowej oraz z cegły kratówki.

Z tych względów przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien wyjaśnić, czy nakazane roboty budowlane dotyczą tylko odcinka muru wykonanego z cegły klinkierowej (jak można wnioskować z części wstępnej rozstrzygnięcia oraz z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), czy całego muru ogrodzeniowego (co zdaje się wynikać z pkt 1 i 2 rozstrzygnięcia decyzji), ewentualnie innego odcinka muru (wykonanego z pustaków szczelinowych, czyli z cegły kratówki? – pkt 3 rozstrzygnięcia decyzji).

Sąd zaznacza, że w niniejszym postępowaniu nie jest władny oceniać, czy prawidłowym byłoby nakazanie wykonania robót budowlanych także w odniesieniu do odcinka muru nie objętego wprost procedurą legalizacyjną, a jedynie stwierdza, że wobec przedstawionych wyżej wątpliwości wymaga wyjaśnienia, czy taka ewentualnie była rzeczywista wola organu I instancji.

Po drugie, Sąd zauważa, że w sposób wadliwy, bo niegramatyczny, a przez to niejasny został sformułowany początkowy fragment pkt 3 rozstrzygnięcia, w brzmieniu: "3) dodatkowym wykonanie tynku [...]". Fragment ten, po niezbędnych korektach, może być rozumiany dwojako, a mianowicie jako równoznaczny wyrażeniu:

- "3) dodatkowym wykonaniu tynku [...]" – tak ów fragment odczytał (a w istocie cokolwiek bezwiednie skorygował) WWINB, referując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia treść rozstrzygnięcia Decyzji PINB;

- "3) dodatkowym [zaleceniem jest] wykonanie tynku [...]" – taki sposób rozumienia analizowanego fragmentu nawiązuje do zreferowanego w uzasadnieniu Decyzji PINB odnośnego fragmentu ekspertyzy mgra inż. P. Z. – na której ustaleniach oparta została treść rozstrzygnięcia tej decyzji – zgodnie z którym "Dodatkowo zaleca się wykonanie tynku cementowego [...]".

Także w tym przypadku należy zaznaczyć, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest władny oceniać, czy prawidłowym byłoby w rozstrzygnięciu decyzji jedynie "zalecenie" wykonania określonych robót (zamiast ich kategorycznego: "nakazania" tudzież "nałożenia obowiązku" wykonania), a jedynie stwierdza, że wobec przedstawionych wyżej wątpliwości wymaga wyjaśnienia, czy taka ewentualnie była rzeczywista wola organu I instancji.

Natomiast pozostałe kwestie podnoszone przez Skarżącego jako wątpliwe, w ocenie Sądu nie wywołują "wątpliwości", o jakich mowa w art. 113 § 2 k.p.a., gdyż pozostają bez istotnego wpływu na treść i komunikatywność rozstrzygnięcia Decyzji PINB.

W szczególności należy zauważyć, że użyte w rozstrzygnięciu Decyzji PINB (we wprowadzeniu do wyliczenia nakazanych robót) wyrażenie: "do stanu zgodnego z prawem" – oraz pokrewne mu (a w istocie w tym kontekście synonimiczne) wyrażenie "do stanu zgodnego z przepisami" – wiernie odwzorowują odnośne formuły ustawowe użyte, odpowiednio, w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) oraz w art. 40 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 1623, z późn. zm.). W rezultacie pytanie Skarżącego: o doprowadzenie do zgodność z jakimi przepisami (z jakim prawem) chodzi w rozstrzygnięciu Decyzji PINB, jest de facto pytaniem o sposób rozumienia użytych w tej decyzji ww. formuł ustawowych, a więc, w istocie – żądaniem interpretacji ww. przepisów prawa budowlanego. Żądanie zaś tego rodzaju – jako dotyczące wykładni prawa – nie mieści się w pojęciu "wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji" (por. wyrok NSA z 05.05.2016 r., I OSK 1892/14, CBOSA). Poza tym odpowiedź na ww. pytanie Skarżącego nie jest niezbędna dla ustalenia treści rozstrzygnięcia Decyzji PINB, a w szczególności przedmiotowego zakresu nakazanych nią robót. Roboty te zostały bowiem szczegółowo opisane w pkt 1-3 osnowy Decyzji PINB, bez blankietowego odsyłania do, bliżej nieokreślonych, odnośnych/właściwych/szczególnych przepisów. Również z tego powodu nie może być mowy o istnieniu w tej mierze "wątpliwości co do treści decyzji".

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

Należy zaznaczyć, że uchylenie samego tylko zaskarżonego postanowienia nie byłoby właściwe ani wystarczające dla sanowania stwierdzonego przez Sąd naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. przez organy obu instancji (przy czym przez WWINB – w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a.). Jak się bowiem zasadnie przyjmuje w doktrynie i orzecznictwie, właściwym do wydania postanowienia wyjaśniającego jest wyłącznie organ, który wydał decyzję. Zdolność ta nie podlega przeniesieniu na inny podmiot, zwłaszcza na organ wyższego stopnia. Wymóg tożsamości wyjaśniającego i tego, kto wydał wyjaśnianą decyzję, stanowi jedyną gwarancję osiągnięcie właściwego celu stosowania tej instytucji (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 279). Trafnie podkreśla judykatura (zob. wyrok NSA z 04.06.2008 r., II OSK 612/07, CBOSA), że wyjaśnienia treści decyzji najlepiej dokonuje autor tej decyzji, albowiem to wyjaśnienie (art. 113 § 2 k.p.a.) nie ma być standardową interpretacją dyrektyw powinnego postępowania. Przepis jest wyjątkowo precyzyjny: wątpliwości co do treści decyzji wyjaśnia organ, który wydal decyzję. Takie brzmienie przepisu powinno być odczytane dosłownie. W konkluzji NSA w cytowanym wyroku odrzucił tezę, że norma art. 113 § 2 k.p.a. przewiduje całkowitą dewolucję kompetencji do wyjaśnienia. Uznał bowiem, że "[s]koro wyjaśnienie nie jest ponownym merytorycznym załatwianiem sprawy administracyjnej, więc nie było dopuszczalne postanowienie reformatoryjne".

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt wpisu od skargi uiszczonego przez Skarżącego, w wysokości [...] zł.