Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 101/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 553 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1577
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 72 art. 4 ust. 1 i ust. 2 zdanie 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do  rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 163/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp.k. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia okresu ważności licencji wydanej w wyniku przeniesienia uprawnień na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę w całości; 3) zasądza od A. Sp. z o.o. Sp.k. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 730 (słownie: siedemset trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 163/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia okresu ważności licencji wydanej w wyniku przeniesienia uprawnień na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. w części dotyczącej ustalenia okresu ważności licencji i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 1 marca 2004 r., przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą X. została udzielona licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o numerze [...] (blankiet licencji o numerze [...]), z okresem ważności do 9 września 2052 r. W dniu 20 lipca 2015 r. do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wpłynął wniosek skarżącej – A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. o udzielenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz o przeniesienie, w trybie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o numerze [...], w związku z przekształceniem działalności gospodarczej prowadzonej pod firmą X. w spółkę handlową.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i art. 7 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 104 § 1 k.p.a., przeniósł w całości uprawnienia wynikające z ww. licencji na rzecz skarżącej oraz udzielił skarżącej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o numerze [...], jednocześnie ustalając, iż licencja wydana w wyniku przeniesienia ww. uprawnień ważna będzie w okresie od dnia 31 lipca 2015 r. do dnia 30 lipca 2025 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 rozporządzenia WE nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.Urz.UE.L.2009.300.72, zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1072/2009), licencja wspólnotowa wydawana jest na okres nie dłuższy niż 10 lat, stąd też organ ustalił okres ważności licencji udzielonej w wyniku przeniesienia na 10 lat.

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidziały dla przypadku przekształcenia formy działalności gospodarczej uproszczoną formę uzyskania licencji przewozowej w trybie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na określonego innego przedsiębiorcę w drodze decyzji administracyjnej. Inny podmiot - przedsiębiorca przejmujący, z dniem wydania decyzji o przeniesieniu uzyskuje uprawnienia, które dają mu możliwość w pełnej mierze kontynuacji licencji dotychczasowej. Organ podkreślił jednak, że nie mógł wydać skarżącej spółce licencji na okres, który był wskazany w licencji udzielonej wcześniejszym posiadaczom, gdyż nie jest on dopuszczalny przez aktualnie obowiązujące przepisy unijne. Zdaniem organu, udzielenie uprawnienia licencyjnego dla przedsiębiorcy na okres 10 lat było wymuszone przez nadrzędne w stosunku do prawa krajowego przepisy wspólnotowe. W tej sytuacji organ uznał, że podjęte rozstrzygnięcie nie naruszało zasady ochrony praw nabytych.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 553 § 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm.), gdyż dokonał wadliwej wykładni tych unormowań, polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, że w razie przekształcenia przedsiębiorcy będącego spółką cywilną osób fizycznych w spółkę kapitałową nie istnieje tożsamość podmiotów pomiędzy przekształcanym przedsiębiorcą, będącym spółką cywilną, a powstałą w wyniku przekształcenia spółką kapitałową, a w konsekwencji tego wadliwie stwierdził, że należy przenieść jedynie część uprawnień z pierwotnej decyzji administracyjnej, co doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw nabytych. Organ naruszył również regulację zawartą w przepisie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009, gdyż uchybił wyrażonej w tym przepisie zasadzie niedziałania prawa wstecz (art. 4 ust. 2 zdanie 2). W wyniku wadliwej interpretacji wskazanych przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, organ doprowadził do nieprawidłowego ustalenia okresu ważności udzielonej skarżącej licencji na wykonywanie międzynarodowych przewozów drogowych poprzez wskazanie, że licencja ta ważna będzie jedynie do dnia 30 lipca 2025 r., zamiast do dnia 9 września 2052 r. Organ dopuścił się również naruszenia zarówno zasady praworządności wyrazonej w art. 6 k.p.a., jak i obrazy art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa. Naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. w części dotyczącej ustalenia okresu ważności licencji udzielonej skarżącej.

Sąd I instancji podkreślił, że przewidziane w stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym tzw. warunkowe przeniesienie uprawnień z licencji stanowi wyjątek od zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z licencji, wyrażonej expressis verbis w art. 13 ust. 1 tej ustawy. Jedynym warunkiem przewidzianego przez ustawę o transporcie drogowym przeniesienia uprawnień z licencji jest spełnienie przez przejmującego uprawnienia licencyjne wymagań określonych do uzyskania licencji. Omawiana regulacja stanowi nawiązanie do wyrażonej w przepisach Kodeksu spółek handlowych zasady warunkowej kontynuacji uprawnień administracyjnoprawnych wynikających z decyzji administracyjnej w przypadku procesów transformacyjnych przedsiębiorcy. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając jako właściwy w sprawie organ licencyjny, winien był - stosując przepisy krajowe - wziąć pod uwagę przede wszystkim unormowania zawarte w rozporządzeniu nr 1072/2009, mającym zastosowanie na terenie państw członkowskich od dnia 4 grudnia 2011 r., to jest postanowienia art. 4 rozporządzenia nr 1072/2009, który stanowi, że licencja wspólnotowa wydawana jest przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby na okres nie dłuższy, niż dziesięć lat, z możliwością jego przedłużenia (art. 4 ust. 2 zdanie 1), a ponadto, który wyraźnie wskazuje, że licencje wspólnotowe i uwierzytelnione wypisy z licencji wspólnotowej wydane przed dniem stosowania niniejszego rozporządzenia obowiązują do dnia wygaśnięcia ich ważności (art. 4 ust. 2 zdanie 2 cyt. rozporządzenia).

W ocenie Sądu I instancji istotą problemu, który legł u podstaw dokonania przez organ wadliwej interpretacji art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 553 § 1 i 2 k.s.h., a także art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 było błędne przyjęcie przez organ, że w wyniku dokonanego przekształcenia prowadzonej przez przedsiębiorcę w formie spółki cywilnej działalności gospodarczej w spółkę kapitałową, nie zachodziła tożsamość podmiotów pomiędzy przekształcanym przedsiębiorcą, a powstałą w wyniku przekształcenia spółką kapitałową.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 551 § 2 k.s.h. spółka cywilna może być przekształcona w spółkę handlową, inną niż spółka jawna. Z kolei art. 553 § 2 k.s.h. przewiduje expressis verbis kontynuację praw i obowiązków publicznoprawnych wynikających z decyzji administracyjnych wydanych na rzecz przedsiębiorcy, znajdujących zastosowanie ex lege po dniu jego przekształcenia do spółki przekształconej. W przepisie tym ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia praw, których podmiotem pozostaje spółka przekształcona. Niepełne (przykładowe) ich wyliczenie nie oznacza wygaśnięcia wynikających z innych decyzji administracyjnych praw i obowiązków. Wymienione decyzje mogą mieć bowiem dla działalności spółki przekształconej podstawowe znaczenie, dlatego też spółka przekształcona pozostaje zasadniczo podmiotem także koncesji (licencji) na wykonywanie działalności gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej uznając, że przekształcenie o którym mowa w tej sprawie, jest procesem w ramach jednego, tego samego podmiotu, a prawa i obowiązki nie są przenoszone na inny podmiot. Istotą owej transformacji jest kontynuacja przez spółkę wszelkich praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego. Sąd I instancji zgodził się też ze skarżącą, że zarówno przepisy prawa wspólnotowego, jak i krajowego, przede wszystkim unormowania ustawy o transporcie drogowym i ustawy - Kodeks spółek handlowych, nie stanowią o tym, że podmioty przekształcające się nie mogą skorzystać z przeniesienia licencji w międzynarodowym transporcie rzeczy na pełen okres jej ważności. Sąd zauważył, że w art. 4 ust. 2 zdaniu 2 rozporządzenia nr 1072/2009, wyraźnie przewidziano, iż: "licencje wspólnotowe (...) wydane przed dniem stosowania niniejszego rozporządzenia obowiązują do dnia wygaśnięcia ich ważności". Wobec tego organ powinien przenieść na skarżącą spółkę, jako spółkę przekształconą, ogół praw inkorporowanych w decyzji pierwotnej wydanej w dniu 1 marca 2004 r. w ich pełnym kształcie, a więc również w zakresie ustalenia okresu ważności licencji transportowej udzielonej w 2004 r. przedsiębiorcy przekształcanemu.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego odmawiając ustalenia ważności licencji na okres do dnia 9 września 2052 r. naruszył zasady prawa europejskiego służące zachowaniu pewności prawa i ochrony zaufania do organów stanowiących to prawo, gdyż wyszedł z błędnego założenia, że w przypadku przekształcenia podmiotu i w związku z tym obowiązku przeniesienia licencji, licencja nadawana jest w rzeczywistości dla nowego podmiotu, ale na zasadach uproszczonych. Dlatego skarga została uwzględniona. Sąd wskazał, by organ ponownie rozstrzygnął sprawę zgodnie z dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, to jest art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., polegające na przyjęciu, że działanie organu doprowadziło do naruszenia zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stanowionego przez nie prawa, podczas gdy działanie organu znajdowało swoje oparcie w przepisach prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia nr 1072/2009 oraz art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym a także art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r., poz. 567), a zatem organ działał na podstawie i w granicach obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa;

2. prawa materialnego, to jest art. 4 pkt 17, art. 5a ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, art. 553 § 1 i § 2 k.s.h., a także art. 3, art. 4 ust. 1, 2 i ust. 6 rozporządzenia nr 1072/2009 poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ wadliwie uznał, iż w razie przekształcenia prowadzonej przez przedsiębiorcę w formie spółki cywilnej działalności gospodarczej w spółkę kapitałową nie istnieje tożsamość podmiotów pomiędzy przekształcanym przedsiębiorcą, a powstałą w wyniku przekształcenia spółką kapitałową i że nie ma miejsca kontynuacja przez tę spółkę wszelkich praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego, a w konsekwencji tego wadliwie stwierdził, że należy przenieść jedynie część uprawnień z pierwotnej decyzji administracyjnej, co ostatecznie doprowadziło do naruszenia ochrony praw nabytych, podczas gdy przepis art. 553 § 1 i § 2 k.s.h. zawiera wyraźne zastrzeżenie, iż unormowanie to nie obejmuje swym zakresem przejścia tych praw i obowiązków, co do których ustawa szczególna stanowi inaczej, a takowe – odmienne uregulowanie szczególne – przewiduje przepis art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1072/2009;

3. prawa materialnego, to jest art. 4 pkt 17, art. 5a ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 2 pkt 2 i art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 3, art. 4 ust. 1, 2 i ust. 6 rozporządzenia nr 1072/2009 poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ wadliwie stwierdził, że nie mógł w niniejszej sprawie wydać licencji na okres inny niż dopuszczony przepisami unijnymi, skoro wobec kontynuacji uprawnień na podstawie art. 553 § 1 i § 2 k.s.h. zastosowanie znajdował przepis art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 wskazujący na obowiązywanie licencji do dnia wygaśnięcia ich ważności, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym jako norma o charakterze szczególnym przewiduje, że przeniesienie uprawnień powinno nastąpić w drodze decyzji konstytutywnej, po spełnieniu przez podmiot powstały w wyniku przekształcenia warunków określonych w przepisach obowiązujących w dacie wydania tej decyzji, a więc w tym przypadku przepisów rozporządzenia nr 1072/2009, natomiast w przeciwnym razie na mocy art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym licencja ta wygasa, przy czym zarówno przepis art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009, jak i przepis art. 6 poprzedzającego je rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich (Dz.Urz.UE.L.1992.95.370) w żadnym razie nie przewidywały możliwości udzielenia licencji na okres pięćdziesięciu lat, lecz odpowiednio na okres dziesięciu lub pięciu lat, wobec czego organ wydając decyzję o przeniesieniu uprawnień z dotychczasowej licencji zobowiązany był orzec zgodnie z dyspozycją przepisów powołanych rozporządzeń, stanowiących wyłączną podstawę udzielenia licencji wspólnotowej w dacie orzekania;

4. prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie tego przyjęcie, że licencja udzielona przedsiębiorcom działającym w ramach spółki cywilnej w dniu 1 marca 2004 r. zachowywała ważność do dnia 9 września 2052 r., podczas gdy licencja ta, wydana na podstawie przepisów art. 2 ust. 1 i 3 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 211, poz. 2050), a więc jeszcze przed przystąpieniem Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, nie stanowiła licencji wspólnotowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009, natomiast zastosowanie w sprawie znajdował przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r., poz. 567), zgodnie z którym, licencja udzielona skarżącemu na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego uprawniała do wykonywania przewozów w krajowym i międzynarodowym transporcie drogowym, zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonym oraz uzyskania zezwolenia zagranicznego na przewóz osób lub rzeczy, do czasu upływu terminu jej ważności lub wydania licencji wspólnotowej, które to zdarzenie – czyli wydanie licencji wspólnotowej w oparciu o przepisy rozporządzenia nr 1072/2009 – nastąpiło właśnie wskutek wniosku skarżącej o przeniesienie uprawnień w trybie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie przeniesienia uprawnień z licencji na wykonywanie międzynarodowego przewozu rzeczy stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku najogólniej rzecz ujmując wynika (por. zwłaszcza s. 18 – 19), że zdaniem Sądu I instancji organy administracji publicznej nie uwzględniły w dostatecznym stopniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 553 k.s.h. oraz art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009, co gdyby nastąpiło powinno wyrażać się – przy założeniu prawidłowego rozumienia wymienionych przepisów prawa oraz prawidłowego ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie – w przeniesieniu na skarżącą spółkę, jako spółkę przekształconą, ogółu praw wynikających z decyzji z dnia 1 marca 2004 r., którą udzielono licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, co powinno przede wszystkim uwzględniać czasowy aspekt korzystania z tychże praw wyznaczony okresem ważności pierwotnie udzielonej wymienioną decyzją licencji. Ta też właśnie kwestia, gdy skonfrontować stanowisko Sądu I instancji z podważającymi jego prawidłowość zarzutami skargi kasacyjnej, stanowi zasadniczą oś sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku.

W odniesieniu do stawianych w pkt 2) oraz w pkt 3) jej petitum zarzutów błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 pkt 17, art. 5a ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 3 i art. 4 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia nr 1072/2009 należy podnieść, że z uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dokonywał wykładni wymienionych przepisów prawa – nie zostały one nawet przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia – w rezultacie której miałby wyrazić pogląd skutkujący błędnym ich rozumieniem, podważanym aktualnie przez skarżący kasacyjnie organ. Oznacza to, że na gruncie wymienionych zarzutów skarga kasacyjna podjęła próbę polemizowania z wykładnią prawa, której rezultat, ani też proces dochodzenia do tego rezultatu nie zostały odzwierciedlone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a więc innymi słowy, z wykładnią nieistniejącą. Jednocześnie z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika (por. s. 6, s. 7 – 9), że naruszenia wymienionych przepisów prawa skarżący kasacyjnie organ upatruje nie tyle w ich błędnej wykładni, co w niewłaściwym ich zastosowaniu, a mianowicie w ich pominięciu, jako istotnych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która to decyzja – zdaniem organu – jest jednak zgodna z tymi wzorcami normatywnymi, czego miał nie uwzględnić Sąd I instancji.

Wymienione deficyty wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej nie oznaczają więc, że zarzuty te nie mogą być rozpatrzone, jak również, że nie są usprawiedliwione. Przeciwnie, należy uznać je za zasadne, albowiem skutecznie podważają prawidłowość stanowiska Sądu I instancji o braku zgodności prawem kontrolowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii, która stawiana jest na gruncie zarzutów błędnej wykładni, a także – jak to wyjaśniono we wskazanym powyżej zakresie – niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, a mianowicie do kwestii prawidłowości przeniesienia kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją uprawnień wynikających z licencji dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w związku z przekształceniem przedsiębiorcy prowadzącego działalność w formie spółki cywilnej w mieszaną spółkę prawa handlowego (spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością spółkę komandytową), w tym zwłaszcza zakwestionowanego przez Sąd I instancji – jako nieprawidłowego jego zdaniem – okresu na jaki uprawnienia te przeniesiono na rzecz skarżącej spółki (spółki przekształconej) w relacji do uprawnień pierwotnie przyznanych spółce przekształcanej należy stwierdzić, że kwestia ta nie została prawidłowo oceniona i rozstrzygnięta przez Sąd I instancji. Uwzględniając bowiem stan prawny obowiązujący w dacie orzekania w sprawie z wniosku skarżącej spółki o przeniesienie na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w związku z przekształceniem przedsiębiorcy, jak i stan prawny obowiązujący w dacie wydania wymienionej licencji na rzecz spółki przekształcanej, za nieuzasadnione należało uznać stanowisko upatrujące wadliwości zaskarżonej decyzji w tym, że przeniesienie praw z wymienionej licencji nie nastąpiło na okres, na jaki licencja ta pierwotnie została wydana, lecz na okres 10 lat.

W tej mierze należy przede wszystkim podnieść – a ma to ma kluczowe znaczenie w sprawie – że licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, która została udzielona spółce (spółce przekształcanej) nie jest licencją wspólnotową, o której mowa w art. 4 ust. 1 przywoływanego powyżej rozporządzenia nr 1072/2009, o czym można i należy wnioskować w oparciu argument odnoszący się do podstaw prawnych jej wydawania. Wymieniona licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, z terminem ważności do dnia 9 września 2052 r., została udzielona spółce (spółce przekształcanej) decyzją z dnia 1 marca 2004 r., a więc jeszcze w okresie przedakcesyjnym oraz – co należy podkreślić – jakkolwiek zgodnie z wzorem określonym w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 881/92, to jednak (wyłącznie) na podstawie przepisów krajowej ustawy o transporcie drogowym przewidującej możliwość udzielenia licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na okres nie krótszy niż dwa lata i nie dłuższy niż lat pięćdziesiąt (zob. art. 5 ust. 2) oraz w oparciu o dyspozycje przepisów przejściowych art. 2 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 211, poz. 2050). Co więcej, przepisy rozporządzenia nr 1072/2009, jak i przepisy poprzedzającego je rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92, nie przewidują i nie przewidywały możliwości udzielenia licencji wspólnotowej na okres pięćdziesięciu lat, lecz maksymalnie na okres 10 lat (rozporządzenie nr 1072/2009), a uprzednio co najwyżej na okres pięciu lat (rozporządzenie nr 881/92), co w kontekście dotychczas przedstawionych argumentów uzasadnia również wniosek, że regulacja przywołanego rozporządzenia nr 1072/2009, w tym regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 zdanie drugie – co należy podkreślić w kontekście podejścia Sądu I instancji do istoty spornej w sprawie kwestii – mogła mieć zastosowanie do regulowanych tym przepisem stosunków administracyjnoprawnych poczynając dopiero od dnia 1 maja 2004 r.

Powyższe podważa więc prawidłowość stanowiska, że licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, która została udzielona spółce (spółce przekształcanej) jest licencją wspólnotową, o której mowa w art. 4 ust. 1 przywoływanego powyżej rozporządzenia nr 1072/2009. W świetle przedstawionych argumentów oraz w opozycji do stanowiska Sądu I instancji za uzasadniony należy uznać więc wniosek, że są to dwie różne instytucje, które osadzone są na gruncie dwóch różnych i odrębnych regulacji prawnych stanowiących odrębne podstawy udzielania uprawnień, o których w nich mowa. Skoro tak, to za oczywiste należy uznać, że art. 4 ust. 2 zdanie drugie przywołanego rozporządzenia unijnego, jako odnoszący się do licencji wspólnotowych, a mianowicie licencji udzielonych na podstawie regulacji unijnej poprzedzającej stosowanie wskazanego rozporządzenia nr 1072/2009, nie mógł mieć zastosowania do licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydanej na podstawie przywołanej regulacji krajowej w okresie przedakcesyjnym.

Znajduje to swoje potwierdzenie i w tym argumencie, że jak wynika to z dostosowującego przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców, licencja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego uprawnia do wykonywania przewozów w krajowym i międzynarodowym transporcie drogowym, zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonym, oraz uzyskania zezwolenia zagranicznego na przewóz osób lub rzeczy, do czasu – co w kontekście istoty sporu prawnego w sprawie należy podkreślić – upływu terminu jej ważności lub wydania licencji wspólnotowej, o której mowa w art. 4 ust. 2. W konsekwencji, wystąpienie jednego ze zdarzeń wymienionych w hipotezie wymienionego przepisu skutkuje wygaśnięciem dotychczasowych uprawnień.

Ta zaś regulacja, jak słusznie podkreślono w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1873/15, pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisem art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi o przeniesieniu uprawnień z licencji, jako wyjątkowym sposobie jej udzielenia wskutek zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie oraz potwierdza jednocześnie, że decyzja, o której w nim mowa ma konstytutywny charakter, co w rozpatrywanej sprawie nie jest bez znaczenia.

Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 880/09), jakkolwiek podmioty przekształcane i przekształcone, między innymi, na podstawie art. 551 § 1 k.s.h., zachowują tożsamość, to podmiotowość w zakresie praw i obowiązków publicznoprawnych jest jednak postrzegana inaczej. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym odnoszącym się do przypadków przekształceń podmiotowych, organ, który udzielił licencji, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję, pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z licencji wymagań określonych w art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. W wymienionych przypadkach uprawnienia nie są więc przenoszone skutkiem realizacji woli licencjobiorcy względnie organu założycielskiego, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej podejmowanych w formie decyzji administracyjnej wydanej przez licencjodawcę (por. również wyroki NSA z dnia: 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1873/15; 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2936/15). Siłą rzeczy oznacza to brak istnienia sugerowanej przez Sąd I instancji kontynuacji oraz ciągłości (por. s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) skoro decyzja, o której mowa w art. 13 ust. 2 przywołanej ustawy jest również decyzją o udzieleniu licencji tyle tylko, że wydaną w trybie przeniesienia uprawnień, a tryb ten nie różni się zasadniczo od normalnego trybu wydawania licencji, albowiem w obydwu przypadkach wymagany jest wniosek i spełnienie przesłanek z art. 5 ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt II GSK 901/09). Ma to i tę konsekwencję, że dokonując przeniesienia uprawnień w omawianym trybie, organ licencyjny zobowiązany jest orzekać w oparciu o regulacje obowiązujące w dacie wydawania decyzji konstytutywnej, udzielając licencji przedsiębiorcy powstałemu dopiero wskutek przekształcenia.

W odniesieniu do tej zaś kwestii, a mianowicie konsekwencji przekształcenia przedsiębiorcy, nie można tracić z pola widzenia wszystkich konsekwencji wynikających z normatywnej treści art. 553 § 2 k.s.h., co w kontekście istoty sporu prawnego w sprawie należy w szczególności odnieść do zawartego w tym przepisie zastrzeżenia. Spółka przekształcona pozostaje bowiem podmiotem zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że – co należy podkreślić – ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej.

Rezultat rekonstrukcji treści tego zastrzeżenia uzasadnia twierdzenie, że w odniesieniu do instytucji sukcesji uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego regulację szczególną, o której mowa w nim mowa stanowi powyżej już przywoływany art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Z przepisu tego jednoznacznie zaś wynika – jak to podkreślono powyżej – że przejście uprawnień z licencji udzielonej przedsiębiorcy przekształcanemu na rzecz przedsiębiorcy przekształconego może nastąpić wyłącznie na podstawie konstytutywnej decyzji uprawnionego organu administracji publicznej, albowiem dopiero wydanie tej decyzji powoduje, że podmiot przekształcony na zasadach określonych w k.s.h., a więc podmiot nowopowstały, nabywa uprawnienia wynikające z licencji udzielonej podmiotowi przekształconemu zwłaszcza, że zasadą jest zakaz odstępowania lub przenoszenia tego rodzaju uprawnień, co wynika z ust. 1 art. 13 ustawy o transporcie drogowym.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów należy więc stwierdzić, że skoro licencja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego umożliwia (umożliwiała) realizowanie wynikających z niej uprawnień do czasu upływu terminu jej ważności lub – co należy podkreślić – wydania licencji wspólnotowej (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców), a skarżąca spółka, jako spółka przekształcona, wystąpiła o przeniesienie uprawnień wynikających z wymienionej licencji na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi o wyjątkowym sposobie udzielenia licencji wskutek zaistnienia określonym nim przesłanek i jest jednocześnie regulacją szczególną, o której mowa w art. 553 § 2 k.s.h., zaś decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu jest decyzją konstytutywną, to wydając wymienioną decyzję w omawianym trybie z wniosku spółki organ administracji publicznej był zobowiązany uwzględnić, że dostatecznie jasny i precyzyjny oraz bezwarunkowy, a tym samym bezpośrednio skuteczny przepis art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 przewidywał możliwość wydania licencji, o której w nim mowa na okres nie dłuższy niż 10 lat, z możliwością jej przedłużenia. Tym samym za nieuzasadnione należało uznać zarówno oczekiwanie skarżącej spółki, jak i stanowisko Sądu I instancji odnośnie do obowiązku określenia okresu ważności wymienionej licencji na okres dłuższy niż 10 lat, w tym na okres ważności tożsamy okresowi ważności pierwotnie udzielonej licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, albowiem regulacja unijna nie przewidywała i nie przewiduje takiej możliwości, a skarżąca spółka nigdy też nie nabyła wynikającego z prawa unijnego uprawnienia o tego rodzaju treści, zaś licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nie jest licencją, o której mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1072/2009.

W związku z powyższym, zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za usprawiedliwione.

Jakkolwiek w świetle przedstawionych argumentów za usprawiedliwiony należałoby również uznać zarzut niezasadnego przypisania organowi administracji publicznej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. – w rozpatrywanej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia zasady praworządności, ani też zasady zaufania – to jednak za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

W tym względzie wymaga wyjaśnienia, że naruszenie ustanowionej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy, mogłoby stanowić podstawę kasacyjną na przykład w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy ustanawiający jednocześnie granice w obrębie których sąd administracyjny może operować i poza które nie może wykraczać (por. np. wyroki NSA z dnia: 16 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1225/16; 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 3655/15). Natomiast uwzględniając konsekwencje wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a., które najprościej rzecz ujmując wyrażają się w tym, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania (przedmiotem kontroli legalności) innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, za uzasadniony należy uznać wniosek, że wymieniony przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2352/17; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 284/18; 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16; 27 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 314/16; 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07).

W związku z tym, że wymienione przepisy prawa są przepisami postępowania, to za uzasadnione należałoby również uznać oczekiwanie odnośnie do obowiązku uzasadnienia zarzutu ich naruszenia w sposób, w jaki wymaga tego art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a.

O skuteczności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak na czym naruszenie wymienionych przepisów miałoby polegać oraz jaki miałby być wpływ ich naruszenia na wynik sprawy, co czyni je zarzutami nieusprawiedliwionymi i nieskutecznymi.

Stwierdzając, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu – za usprawiedliwione należało bowiem uznać zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. – wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi spółki na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie przeniesienia uprawnień z licencji na wykonywanie międzynarodowego przewozu rzeczy uznał, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta, jako niezasadna podlega oddaleniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.