Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1048/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Gminy Słupia z dnia 21 czerwca 2011 r. nr VIII/33/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Słupi oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 21 czerwca 2011 r. Rada Gminy Słupia podjęła uchwałę nr VIII/33/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Słupi oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180, poz. 1493 ze zm.).

Zgodnie z § 1 uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, zostały uregulowane w załączniku do niniejszej uchwały.

Zgodnie z Rozdziałem 1 "Przepisy ogólne" pkt 1, załącznika do uchwały, Gmina Słupia podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego.

W Rozdziale 2 "Tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego" w pkt 1 określono, że Zespół Interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy Słupia.

Wójt Gminy Słupia może poszerzyć skład Zespołu o inne podmioty działające na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (pkt 3 Rozdziału 2). Stosownie do pkt 6 Rozdziału 2, Wójt Gminy Słupia odwołuje członka Zespołu Interdyscyplinarnego:

1) na wniosek członka;

2) na wniosek podmiotu, którego jest przedstawicielem;

3) na uzasadniony wniosek Przewodniczącego Zespołu.

Członek Zespołu Interdyscyplinarnego i grupy roboczej może zostać odwołany w trybie natychmiastowym w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działań w Zespole Interdyscyplinarnym mocą zarządzenia Wójta (pkt 7 Rozdziału 2). Zgodnie z pkt 8 ppkt 4 Rozdziału 2, Przewodniczący może zostać odwołany na podstawie:

a) uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków Zespołu Interdyscyplinarnego, odwołanie następuje w wyniku głosowania jawnego, zwykłą większością głosów,

b) pisemnej rezygnacji Przewodniczącego,

c) uzasadnionego, pisemnego wniosku Wójta.

Zgodnie z Rozdziałem 3 "Szczegółowe warunki funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego" pkt 1, zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Słupia a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zaś w przypadku pracowników samorządowych Gminy Słupia - wskazanych przez Wójta Gminy Słupia. Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych (pkt 2). Posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał i zwołuje je Przewodniczący Zespołu (pkt 3).

W myśl pkt 6 Rozdziału 3, zespół Interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze. Obsługę techniczno-organizacyjną Zespołu Interdyscyplinarnego zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Słupi (pkt 8 Rozdziału 3).

Stosownie natomiast do pkt 8, Rozdziału 4 "Szczegółowe warunki funkcjonowania grup roboczych", obsługę techniczno-organizacyjną grup roboczych zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Słupi.

W dniu 22 listopada 2019 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Słupia nr VIII/33/11 z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Słupi oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 9a ust. 1, 2, 7, 8, 10 i 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez:

- powtórzenie w przepisie ustępu 1 rozdziału 1 załącznika do uchwały, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, miedzy innymi organizując prace Zespołu Interdyscyplinarnego, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenie w przepisie ustępu 1 rozdziału 2 załącznika do uchwały, że zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy Słupia zapisu ustawowego z art. 9a ust. 2 ustawy przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenie w przepisie ustępu 3 rozdziału 2 załącznika do uchwały, że Wójt Gminy Słupia może poszerzyć skład Zespołu o inne podmioty działające na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- nieuprawnione określenie w przepisach ustępów 6 i 7 rozdziału 2 załącznika do uchwały, okoliczności przesądzających o odwołaniu członka Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie deleguje na gminę uprawnienia do określania w drodze uchwały żadnych ogólnych podstaw odwołania członka zespołu,

- nieuprawnione określenie w przepisie ustępu 8 punktu 4 rozdziału 2 załącznika do uchwały, okoliczności przesądzających o odwołaniu przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie deleguje na gminę uprawnienia do określania w drodze uchwały żadnych ogólnych podstaw odwołania przewodniczącego zespołu,

- powtórzenie w przepisie ustępu 1 rozdziału 3 załącznika do uchwały, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Słupia a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład zapisu ustawowego z art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenie w przepisie ustępu 2 rozdziału 3 załącznika do uchwały, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych zapisu ustawowego z art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenie w przepisie ustępu 3 rozdziału 3 załącznika do uchwały, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał, zapisu ustawowego z art. 9b ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenie w pkt 6 Rozdziału 3 załącznika do uchwały, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze, zapisu ustawowego z art. 9b ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenie w przepisie ustępu 8 rozdziału 3 załącznika do uchwały, że obsługę techniczno-organizacyjną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Słupi, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenie w przepisie ustępu 8 rozdziału 4 załącznika do uchwały, że obsługę techniczno-organizacyjną grup roboczych zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Słupi zapisu ustawowego z art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

W oparciu o postawione zarzuty Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustępu 1 rozdziału 1, załącznika do uchwały, ustępu 1, 3, 6, 7, 8 punktu 4 rozdziału 2 załącznika do uchwały, ustepu 1, 2 i 3 w zakresie "odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał" oraz zapisu o treści "je", ustępu 6 i 8 rozdziału 3 załącznika do uchwały oraz ustępu 8 rozdziału 4 załącznika do uchwały, 2. w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie zaskarżonych zapisów, orzeczenie, na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona uchwała w tej części nie może być wykonana,

3. zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Słupia wniosła o jej oddalenie w całości wskazując, że zapisy ustawy mają charakter ogólny i generalny, a zaskarżona uchwała personifikuje organ lub instytucję, której uchwała przypisuje określone kompetencje.

Zdaniem Rady zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale czynią ją czytelną i zrozumiałą i tym kierowała się rada podejmując zaskarżoną uchwałę. W żadnej mierze treść zaskarżonej uchwały nie stanowi modyfikacji, rozszerzenia lub uzupełnienia zapisów ustawowych. Przepis art. 9a ust. 15 ustawy z 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przyznaje radzie gminy kompetencje do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W ocenie rady gminy kompetencje te nie zostały przekroczone.

Na rozprawie Prokurator oświadczył, że popiera skargę w zakresie punktu 1 skargi natomiast cofa skargę w zakresie punktu 2 i 3. Modyfikuje skargę i wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie natomiast do treści art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy Słupia Nr VIII/33/11 z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Słupi oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 cyt. powyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej u.p.p.r.). Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Z treści cyt. przepisu jednoznacznie wynika, że rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały (przyjmując przyjęte przez prokuratora nazewnictwo jednostek redakcyjnych) należy wskazać, że postawione w skardze zarzuty dotyczące treści ustępu 1 Rozdziału 1, załącznika do uchwały, ustępu 1, 3, 6, 7, 8 punktu 4 Rozdziału 2 załącznika do uchwały, ustępu 1, 2 i 3, ustępu 6 i ustępu 8 Rozdziału 3 załącznika do uchwały oraz ustępu 8 Rozdziału 4 załącznika do uchwały, są w pełnym zakresie zasadne. Dodatkowo należy podnieść, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie oprócz wadliwości dostrzeżonych przez Prokuratora sąd dodatkowo dopatrzył się z urzędu, w ramach kompetencji z art. 134 p.p.s.a., niezgodności w zakresie treści ustępu 2 i 3 Rozdziału 1, ustępu 2 i 5 Rozdziału 2 oraz Rozdziału 4 załącznika do uchwały , które również zostaną przedstawione i ocenione poniżej.

W Rozdziale 1 załącznika do zaskarżonej uchwały określono działania gminy na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz cele i zadania Zespołu. Jednakże zarówno zakres działań, które podejmuje gmina, jak i zadania które realizuje Zespół zostały określone odpowiednio w art. 9a ust. 1 oraz w art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r, przy czym ta ostatnia regulacja ma charakter szczegółowy. W związku z tym stwierdzić należy, że przepisy Rozdziału 1 załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego, określonego w cyt. powyżej art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Z przepisu tego wynika bowiem, że rada została upoważniona do określenia w drodze uchwały wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, ale nie do określenia działań, jakie rada podejmuje na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, czy do określenia celów i zadań Zespołu, co regulują przepisy u.p.p.r. Zatem uregulowania Rozdziału 1 Uchwały nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. Rada wkroczyła więc w materię uregulowaną ustawą, przy czym regulacje te nawet w części nie stanowią dosłownego powtórzenia materii ustawowej, lecz ją modyfikują, co jest tym bardziej niedopuszczalne.

Niedopuszczalne było również zmodyfikowane (poprzez indywidualizację podmiotu) powołanie w Rozdziale 2 ustępie 1 zapisu ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 2 u.p.p.r. że zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy Słupia.

Rada Gminy nie miała również uprawnień ustawowych do określenia składu zespołu interdyscyplinarnego. Wskazać należy, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, określając podmioty (jednostki), których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład (art. 9a ust. 3 ,4 i 5). Ani przepis art. 9a pkt 15 u.p.p.r., ani żaden inny przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r., w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia oraz organizacji pozarządowych. Stosownie zaś do art. 9a ust. 4 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi, a w myśl art. 9a ust. 5 u.p.p.r. mogą wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W ustępie 2 i 3 Rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, rada gminy nie tylko częściowo powtórzyła zapis ustawowy ale również zmodyfikowała przepis ustawy (art. 9a ust. 3 u.p.p.r.), indywidualizując podmioty wchodzące w skład Zespołu i pomijając udział organizacji pozarządowych zaś w ustępie 3 Rozdziału 2 zmodyfikowała zapis art. 9a ust. 5 u.p.p.r. oraz pominięto możliwość powołania do składu zespołu interdyscyplinarnego prokuratorów. Zatem Rada nie tylko przyjęła zapis, do którego nie była upoważniona, ale dodatkowo dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych.

W sposób niezgodny z prawem Rada Gminy Słupia zmodyfikowała także treść art. 9c ust. 3 u.p.p.r. poprzez wskazanie w ustępie 5 Rozdziału 2 załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Takiej treści zapis stanowi naruszenie ww. ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną. Przepis art. 9c ust. 3 u.p.p.r. nie przewiduje, aby powołane oświadczenie składane było jedynie w formie pisemnej. Oryginalny przepis ustawy zobowiązuje również członków grup roboczych ( nie tylko członków zespołów interdyscyplinarnych) do złożenia przedmiotowego oświadczenia. W powyższym zakresie Rada wkroczyła więc ponownie w materię uregulowaną ustawą i dokonała jej niedopuszczalnej modyfikacji (por. mi.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 102/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 950/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia również w ustępie 6 Rozdziału 2 załącznika do uchwały, gdzie wskazano przesłanki uzasadniające odwołanie członka Zespołu stanowiąc, że wójt odwołuje członka Zespołu Interdyscyplinarnego: 1) na wniosek członka; 2) na wniosek podmiotu, którego jest przedstawicielem; 3) na uzasadniony wniosek Przewodniczącego Zespołu oraz w ustępie 8 pkt 4 załącznika do uchwały, w którym uregulowano przesłanki uzasadniające odwołanie Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego, tj. na podstawie: a) uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków Zespołu Interdyscyplinarnego, b) pisemnej rezygnacji Przewodniczącego, c) uzasadnionego, pisemnego wniosku Wójta. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie daje podmiotowi, którego członek wchodzi w skład Zespołu, uprawnienia do wskazywania kandydata na członka Zespołu oraz do wnioskowania o jego odwołanie. Ponadto Rada Gminy nie została upoważniona ustawą do określania przyczyn odwołania członków i przewodniczącego zespołu. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., uchwała rady gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zapisy ustępu 6 i ustępu 8 pkt 4 Rozdziału 2 załącznika do uchwały nie regulują natomiast ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani też warunków jego funkcjonowania. Art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencje do powołania członka zespołu interdyscyplinarnego, ale są to wyłączne kompetencje wójta, a ponadto nie obejmują one upoważnienia do samodzielnego ustalenia przesłanek odwołania członka/przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do określenia wymagań wobec członków i przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r., rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc samą procedurę pozbawienia członkostwa. Granice uprawnienia rady obejmują zatem wyłącznie kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne, związane z określeniem kwalifikacji członków zespołu czy przewodniczącego zespołu. Kompetencje pozostające w zakresie pojęć "sposobu" i "trybu" odnoszą się bowiem do zagadnień proceduralnych związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu, podczas gdy Rada Gminy Słupia w cyt. powyżej uregulowaniach załącznika do uchwały sformułowała przesłanki materialnoprawne umożliwiające odwołanie członków i Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 890/19 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisem istotnie naruszającym prawo jest również ustęp 7 Rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "Członek Zespołu Interdyscyplinarnego i grupy roboczej może zostać odwołany w trybie natychmiastowym w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działań w Zespole Interdyscyplinarnym mocą zarządzenia Wójta". Z mocy art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W ocenie sądu wprowadzona przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego i grupy roboczej w trybie natychmiastowym, wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, czy grup roboczych. W świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Należy zatem stwierdzić, że uregulowanie zawarte w ustępie 7 Rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia. Sąd zwraca uwagę, że wskazaną przesłankę natychmiastowego odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej Rada, z naruszeniem prawa, sformułowała w oparciu o art. 9c ust. 2 u.p.p.r., stwarzając niejako sankcję za naruszenie art. 9c ust. 2 u.p.p.r.

Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Zawarta w ustępie 1 Rozdziału 3 załącznika do uchwały regulacja, że "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Słupia a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zaś w przypadku pracowników samorządowych Gminy Słupia – wskazanych przez Wójta Gminy Słupia" stanowi niedopuszczalne powtórzenie, a co więcej nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Zgodnie z zapisem zamieszczonym w przedmiotowej uchwale do grona podmiotów, z którymi wójt zawiera porozumienia należą m.in. kuratorzy sądowi, będący podmiotami wymienionymi w art. 9a ust. 4 ustawy, podczas gdy w świetle art. 9a ust. 8 u.p.p.r. kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi wójt zawiera przedmiotowe porozumienia. Należy zatem stwierdzić, że w tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, albowiem ustęp 1 Rozdziału 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 9a ust. 8 u.p.p.r.i ponownie dokonano nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego poprzez wprowadzenia zindywidualizowanego podmiotu. (por m.in. wyroki WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 861/19, z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 853/19, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zmodyfikowane powtórzenia ustawowe zawarte zostały w zakwestionowanym ustępie 2 Rozdziału 3 załącznika do uchwały. Zgodnie bowiem z ustępem 2 rozdziału 3 załącznika do uchwały, członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r. z pominięciem wskazanych w ustawie grup roboczych. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 13 u.p.p.r., "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych"

Z kolei ustęp 3 Rozdziału 3 załącznika do uchwały stanowi, że posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na kwartał i zwołuje je Przewodniczący Zespołu. Zapis ten w ocenie sądu jest zmodyfikowanym powtórzeniem art. 9a ust. 7 u.p.p.r., który brzmi "Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące" i z tego powodu należy uznać go za sprzeczny z prawem.

Słusznie również Prokurator wskazał na wadliwość ustępu 6 Rozdziału 3 załącznika do uchwały, w którym zapisano, że Zespół Interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze. Przepis ten stanowi bowiem powtórzenie i to niedosłowne art. 9a ust. 10 u.p.p.r., zgodnie z którym zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiazywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Ponadto z treści upoważnienia rady, zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie wynika, aby była ona uprawniona do uregulowania powyższej kwestii w drodze uchwały.

Zmodyfikowane powtórzenie ustawowe zawarte zostało także w ustępie 8 rozdziału 3 załącznika do uchwały. Zgodnie z powyższą regulacją obsługę techniczno-organizacyjną Zespołu Interdyscyplinarnego zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Słupi. Zapisy te stanowią zmodyfikowane powtórzenie art. 9a ust. 9 u.p.p.r. poprzez zindywidualizowanie podmiotu w powtórzonym przepisie ustawy.

W ocenie Sądu cały rozdział 4 "Szczegółowe warunki funkcjonowania grup roboczych" wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Wskazać bowiem należy, że upoważnienie rady gminy określone we wspomnianym art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie uprawnia rady gminy do określenia zasad funkcjonowania grup roboczych. Uprawnienie do tworzenia grup roboczych w ramach zespołu interdyscyplinarnego wynikające z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. nie oznacza, że kompetencja rady gminy określona w art. 9a ust. 15 ustawy odnosi się również do grup roboczych. Nie można bowiem uznać, aby w pojęciu uregulowania szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu mieściło się uprawnienie do regulowania istnienia i funkcjonowania grup roboczych. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zawiera odpowiednie unormowania odnoszące się do grup roboczych określające ich skład, zasady funkcjonowania i zadania tj. (art. 9a ust. 11-14, art. 9b ust.3, art. 9c u.p.p.r). Tym samym określenie w rozdziale 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, szczegółowe warunki funkcjonowania grup roboczych czy określenie kompetencji Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego w tym zakresie stanowi naruszenie delegacji ustawowej do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Reasumując podkreślić należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg). Oznacza to, że Rada Gminy SŁupia uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie Zasad techniki prawodawczej, określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zawarte w tym akcie dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn., akt II OSK 1256/09, z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie powyższych zasad techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/08, opubl. w Lex 507817).

Wprawdzie w orzecznictwie sformułowany został pogląd, że istnieje możliwość odstępstwa od powyższej zasady, jednakże - co należy wyraźnie podkreślić - w takim przypadku powtórzenia w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy prawnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 368/15, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Akcentowane jest także, że jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być dopuszczalny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 521/06, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowiska uznając, że tylko w drodze wyjątku dopuszczalne jest powielenie w akcie prawa miejscowego zapisów aktów prawnych wyższego rzędu i to, o ile powtórzenie następuje w całości, bez zmian i opuszczeń jak i nie wpływa negatywnie na komunikatywność aktu, w którym taki zabieg zastosowano.

Wbrew twierdzeniom Rady w przedmiotowej ustawie licznie powtórzone uregulowania ustawowe zostały zmodyfikowane w sposób niedopuszczalny co wykazano wyżej.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały, uwzględniając zakres przepisów wadliwych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż akt ten należy w całości wyeliminować z obrotu prawnego, jako istotnie naruszający prawo.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

D.Cz.