Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 979/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 i 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 69
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 8 i § 1, art. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. akt IV SA/Wr 443/17 w sprawie ze skargi O. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 443/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. B. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2017r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 12 grudnia 2005 r. O. B. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej [...] wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezydenta [...] przyznał wnioskodawcy bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny od [...] grudnia 2005 r. z uwagi na jego znaczny stopień niepełnosprawności.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Prezydenta [...] uchylił powyższą decyzję i odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od [...] grudnia 2005 r. z uwagi na uprawnienie do pobierania dodatku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Prezydenta [...] na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) uznał świadczenie z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, wypłaconego za okres od [...] kwietnia 2007 r. do [...] stycznia 2017 r. w łącznej kwocie [...] zł za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Organ wskazał, że wypłata świadczeń za okres od [...] kwietnia 2007 r. do [...]1 stycznia 2017 r. nastąpiła pomimo wystąpienia okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń. Taką okolicznością było uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS przez zainteresowanego, co spowodowało utratę uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Strona była pouczona o braku prawa do świadczenia w tym przypadku, zarówno przy składaniu wniosku, jak i w decyzji przyznającej świadczenie. Kwota [...] zł to kwota zasiłku pielęgnacyjnego pobranego za okres od [...] kwietnia 2007 r. do [...] stycznia 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez O. B., uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i uznało, że świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego wypłacone stronie za okres od [...] czerwca 2007 r. do [...] stycznia 2017 r. w łącznej kwocie [...] zł są świadczeniami nienależnie pobranymi, podlegającymi zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji w zakresie świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconych za okres od [...] kwietnia 2007 r. do [...] maja 2007 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie świadczeń rodzinnych wypłaconych za okres od [...] kwietnia 2007 r. do [...] maja 2007 r. stało się na etapie postępowania odwoławczego bezprzedmiotowe z uwagi na upływ 10 letniego terminu przedawnienia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że od dnia [...] grudnia 2005 r. stronie przysługuje prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Strona została też pouczona o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji nabycia prawa do dodatku pielęgnacyjnego, zarówno w treści wniosku, jak i w doręczonej stronie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego oraz, że strona ma obowiązek niezwłocznie poinformować organ o wszystkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Strona była więc pouczona o obowiązku informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie został spełniony warunek pouczenia osoby pobierającej świadczenie o braku prawa do jego pobierania. Nie można uznać za spełnienie wymogów prawidłowego pouczenia przytoczenia treści przepisu. Pouczenie jest prawidłowe wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, aby następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenie dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie. Pouczenie powinno być dostępne dla strony w każdym czasie, tak żeby miała ona możliwość porównania sytuacji, w jakiej się znajduje z okolicznościami podniesionymi w pouczeniu. Takiego warunku nie spełnia pouczenie, zamieszczone w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia, chociażby zostało ono opatrzone podpisem strony. Wniosek taki jest elementem akt administracyjnych sprawy, a strona nie ma do niego dostępu na co dzień.

Organ nie dokonał właściwego pouczenia, zobowiązując stronę do podpisania wniosku, w treści którego znajdowało się twierdzenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie pobierającej dodatek pielęgnacyjny. Skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i jego stan wskazuje na konieczność wsparcia w samodzielnej egzystencji oraz pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stan zdrowia strony dodatkowo uniemożliwiał mu samodzielne zapoznanie się z pouczeniami znajdującymi się w aktach administracyjnych oraz ich pełne zrozumienie, wobec sformułowania ich językiem prawniczym, niezrozumiałym dla laika.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, iż stosownie do art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązek zwrotu został połączony nie z samym pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym zwraca się uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny w postaci świadomego i celowego działania wbrew pouczeniu.

Okoliczności sprawy wskazują wprawdzie, że skarżący pobierał "nienależne świadczenie" w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, jednakże nie pozwalają na przyjęcie, że skarżący był świadomy nieuprawnionego pobierania świadczenia i przypisanie skarżącemu złej wiary, wyrażającej się w dążeniu do uzyskania nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych.

Zdaniem Sądu ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd.

Sąd wskazał, że w części II wniosku skarżący potwierdził, że nie jest uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego oraz zobowiązał się do powiadomienia o każdej zmianie, mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Natomiast w załączonym do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego pouczeniu znajdowała się informacja na temat warunków, jakie muszą być spełnione dla uzyskania tego świadczenia, w tym informacja, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) oraz na podstawie innych ustaw. Takie pouczenie zawarto też w uzasadnieniu decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. W pouczeniu zamieszczonym w decyzji zaznaczono, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, która wystąpiła z wnioskiem o przyznanie tych świadczeń zobowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jednakże wniosek o zasiłek pielęgnacyjny, który skarżący podpisał, a w którym zawarta była w zasadzie jedyna jasna i w pełni zrozumiała informacja dla osoby nieposiadającej wykształcenia prawniczego (oświadczenie, że "osoba, której wniosek dotyczy nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego") został pozostawiony w aktach administracyjnych sprawy, zatem skarżący w istocie nie miał do niego ani do zawartych w nim pouczeń dalszego dostępu. W momencie składania wniosku w dniu [...] grudnia 2005 r. oświadczenie to było zgodne ze stanem faktycznym, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby skarżący uprawniony był wówczas do dodatku pielęgnacyjnego.

Z kolei w treści decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny organ nie wyjaśnił stronie w sposób przystępny i zrozumiały sytuacji, w których nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny. Sformułowanie, że "zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie innych ustaw" zapewne jest niezrozumiałe dla osoby nie mającej na co dzień bliższej styczności z przepisami prawa. Podobne sformułowanie zamieszczone zostało także w treści pouczenia, stanowiącego załącznik do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Równie niezrozumiałe dla świadczeniobiorcy jest sformułowanie, że "w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, która wystąpiła z wnioskiem o przyznanie tych świadczeń zobowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych". Pouczenie to jedynie w sposób ogólny informuje o obowiązku powiadomienia organu o zdarzeniach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego ograniczyło się jedynie do wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w dniu [...] lutego 2017 r., a następnie decyzji w dniu [...] marca 2017 r. Lakoniczna informacja zamieszczona w zawiadomieniu o możliwości przedstawienia "pisemnego stanowiska w tej sprawie" nie precyzuje, jakie okoliczności winny zostać wyjaśnione przez stronę. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił więc żadnych okoliczności związanych ze świadomością i złą wiarą skarżącego co do pobierania nienależnego świadczenia. Również organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie. Takie postępowanie organów obu instancji narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skarżący jest bowiem osobą niepełnosprawną, co wymusza na organach administracyjnych szczególną staranność w ocenie zachowania skarżącego, które nie jest co prawda zgodne z przepisami prawnymi, ale podlega ocenie z punktu widzenia dodatkowego kryterium, jakim jest świadomość działania niezgodnie z prawem.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący legitymuje się orzeczeniem, stwierdzającym znaczny stopień niepełnosprawności o charakterze trwałym, datowany od dzieciństwa. W orzeczeniu wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ze względu na stan zdrowia skarżący nie ma możliwości złożenia czytelnego podpisu ("podpis" na wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, odcisk palca na pełnomocnictwie do zastępowania przed organami administracji, adnotacja w dowodzie osobistym - podpis niemożliwy). Skarżący, poruszający się na wózku elektrycznym, wyjaśnił przed sądem, że po śmierci matki mieszka sam i pomaga mu ciotka. Po śmierci matki wiele osób mu pomagało, w tym w załatwianiu spraw urzędowych. Wyjaśnił, że decyzji o przyznaniu zasiłku nie widział, nie czytał i nie może jej znaleźć w domu.

Powyższe okoliczności wskazują na znaczne utrudnienia związane z możliwością zapoznania się przez skarżącego z treścią pouczenia w decyzji w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Należy też zwrócić uwagę na brak przejrzystej i czytelnej formy wydanej decyzji, ponieważ decyzja sporządzona została przy użycie drobnej czcionki z zastosowaniem zmniejszonych odstępów pomiędzy poszczególnymi wierszami tekstu. Taka forma tekstu znacznie utrudnia, jeśli nawet nie uniemożliwia zapoznanie się z tą treścią skarżącemu cierpiącemu na niedowład rąk i dłoni oraz nieskoordynowane ruchy ciała i głowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznania skargi i jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego tj.:

art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pouczenie, o którym mowa w tym przepisie, powinno być zindywidualizowane, odpowiednio dla każdej zainteresowanej osoby, w tym uwzględniać stan jej zdrowia;

art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane wymagane jest, aby pouczenie, o którym mowa w tym przepisie, wywoływało u strony określony stan świadomości, podczas gdy - zdaniem Kolegium - pouczenie wywiera skutek prawny (a w konsekwencji pozwala stwierdzić, że świadczenie było nienależnie pobrane), jeśli zostało stronie zakomunikowane w sposób jasny i odpowiadający treści przepisów ustawy, m.in., art. 25 ust. 1, w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 2.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozważania Sądu pozostają ze sobą w wewnętrznej sprzeczności. Z jednej strony twierdzi on bowiem, iż informacja zamieszczona we wniosku jest jasna i w pełni zrozumiała "dla osoby nie mającej na co dzień bliższej styczności z przepisami prawa", a jednocześnie odmawia takich walorów treści uzasadnienia decyzji. Obie informacje wskazują przy tym jasno, iż istnieje kolizja pomiędzy pobieraniem zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Jeśli zatem treść oświadczenia zamieszczonego we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego jest w pełni zrozumiała, to nie sposób odmówić takiego waloru także treści pouczenia zawartego w decyzji przyznającej to świadczenie.

Zdaniem Kolegium, sformułowanie pouczenia, które miałoby spełniać - bliżej nieokreślone - wytyczne Sądu jest niewykonalne. Założenia leżące u podstaw tego stanowiska uznać należy za sprzeczne z przepisami ustawy oraz zasadą praworządności, wynikającą z art. 6 k.p.a. Sąd błędnie rozumie przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, stwierdzając, iż uznanie świadczeń za nienależnie pobrane jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy pouczenie skierowane do świadczeniobiorcy wywoła u niego określony stan świadomości prawnej. Z przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika bowiem, że jednym z warunków uznania świadczenia rodzinnego (w tym: zasiłku pielęgnacyjnego) za nienależnie pobrane jest uprzednie pouczenie o braku prawa do ich pobierania. W ocenie Kolegium jest to wymóg o charakterze formalnym i należy uznać, że jest spełniony, jeśli pouczenie zostało stronie jasno i w odpowiednim zakresie zakomunikowane. Nieprzypadkowo ustawodawca w art. 30 ust. 2 pkt 1 in fine ustawy akcentuje "pouczenie", a nie "świadomość" osoby pouczonej. Najwyraźniej, zapewne biorąc też pod uwagę "zasady racjonalności i doświadczenia życiowego", za wystarczające dla osiągnięcia ratio legis i odpowiednio wyważające interes publiczny z interesem jednostkowym, uznano pogłębienie zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. do granic dostępnych dla oddziaływania przedmiotowego pouczenia. To przesądza o braku prawnego umocowania do domagania się oceniania efektów czynności pouczenia, z punktu widzenia stanu świadomości jej adresata. Strona składa podpisy pod pouczeniami na formularzu wniosku, mając możliwość zapoznania się z nimi, ponadto pouczenia są zawarte w decyzji przyznającej świadczenia, która jest stronie doręczona. Organy nie mają wpływu na to, czy strona z pouczeniami zapoznała się i czy je zapamiętała. Można zatem wyobrazić sobie sytuację, w której nawet pomimo zakomunikowania stronie pouczenia w najbardziej dostępny dla niej sposób, nie dysponowała ona świadomością pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego, jak i świadomością konieczności jego zwrotu. Taka sytuacja, co wynika z wyjaśnień skarżącego, miała zaś miejsce w niniejszej sprawie. Wskazał on wprost, iż decyzji o przyznaniu zasiłku nie widział, nie czytał i nie może jej znaleźć w domu. O ile zatem można od organu wymagać, aby w sposób należyty i zgodny z obowiązującymi normami prawa pouczył stronę o przesłankach utraty uprawnień do pobierania świadczeń rodzinnych, to nie można na niego nakładać obowiązku ustalania, czy pouczenia wywołały u niej określony stan świadomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pouczenia udzielone skarżącemu w ramach postępowania w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego były wystarczające, by uznać za spełnione przesłanki uznania świadczeń za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) dalej powoływanej jako u.ś.r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu administracji zawarte we wniosku i w decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego pouczenie było właściwe i nie jest rzeczą organów indywidualizowanie pouczeń w odniesieniu do konkretnych osób, przy uwzględnieniu ich szczególnych cech i uwarunkowań.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretując powołany wyżej przepis, a w szczególności zawarte w nim pojęcie pouczenia należy mieć na względzie przepis art. 69 Konstytucji RP, gwarantujący osobom niepełnosprawnym udzielanie przez władze publiczne, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Należy brać pod uwagę także przepis art. 8 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a. organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem przysługującym osobom dorosłym o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący uzyskał to świadczenie na podstawie decyzji z [...] grudnia 2005r. Wniosek o przyznanie świadczenia skarżący "podpisał" stawiając trzy znaki "X’ w miejscu przeznaczonym na podpis. Pełnomocnictwo podpisał umieszczając na dokumencie odcisk palca. Są to fakty wskazujące na taki charakter niepełnosprawności, który utrudnia komunikację przy pomocy pisma. Tego rodzaju problemy w zakresie pisania mogą (choć nie muszą) wskazywać także na trudność, czy wręcz brak zdolności czytania.

Istota pouczenia polega na przekazaniu określonej informacji adresatowi w taki sposób, by mógł on się z nią zapoznać.

Ma rację organ administracji co do zasady twierdząc, że nie jest jego rzeczą "ocenianie efektów czynności pouczenia, z punktu widzenia stanu świadomości jej adresata". Mając jednak na względzie powołaną wyżej gwarancję konstytucyjną udzieloną osobom niepełnosprawnymi oraz obowiązki informacyjne organów administracji i zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, należy stwierdzić, że czynności podejmowane wobec osób niepełnosprawnych muszą uwzględniać ich szczególne uwarunkowania.

Organ administracji przyjmujący od skarżącego wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i akceptujący jego podpis w formie trzech "X", a zatem orientujący się co do charakteru jego niepełnosprawności był zobowiązany upewnić się, że stosowne pouczenie zawarte we wniosku i decyzji o przyznaniu świadczenia mogło dotrzeć do jego świadomości. W przypadku trudności, czy braku możliwości czytania tekstu wskutek niepełnosprawności, uznanie pisemnej informacji o przepisach prawa zawarte w uzasadnieniu decyzji lub w formularzu wniosku za wystarczające pouczenie, byłoby równoznaczne ze swego rodzaju pułapką zastawioną na niepełnosprawnego. Nie da się przedstawionego przez skarżący kasacyjnie organ rozumienia art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. pogodzić z zasadą udzielania przez władzę publiczną pomocy niepełnoprawnym, a zarazem prowadziłoby to do dyskryminacji z powodu niepełnosprawności, zakazanej przez art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Nie odpowiada ono także zasadom wynikającym z powołanych wyżej przepisów art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.

Należy równocześnie podkreślić, że rzeczą organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne jest takie ich współdziałanie, które gwarantowałoby, że wzajemnie wykluczające się świadczenia nie byłyby przyznawane i wypłacane.

Jak wynika z akt administracyjnych zasiłek pielęgnacyjny przyznał skarżącemu organ pomocy społecznej z siedzibą [...]. Siedzibę w tym samym mieście ma Oddział ZUS, który wypłaca mu dodatek pielęgnacyjny. Podstawą faktyczną pobierania obu tych świadczeń jest poważna niepełnosprawność skarżącego. Skutki braku koordynacji i elementarnej komunikacji pomiędzy tymi podmiotami, które mają służyć między innymi osobom niepełnosprawnym nie mogą być przerzucane po 10 latach na taką osobę ze skrajnie formalistycznym uzasadnieniem. Nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu pobranych świadczeń pomimo zaniedbań wypłacających świadczenia organów i przy braku możliwości przyjęcia udzielonego pouczenia do świadomości skarżącego prowadziłoby do rezultatu sprzecznego z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie dającego się także pogodzić z konstytucyjną zasadą państwa prawa – wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji.