Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1166/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, 156§ 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak,, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. G., A. L., B. L., E. L., K. S., L. T., L. B., M. K., M. S., P. C., P. M., P. F., S. W., T. W. i W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, solidarnie, na rzecz skarżących: E. G., A. L., B. L., E. L., K. S., L. T., L. B., M. K., M. S., P. C., P. M., P. F., S. W., T. W. i W. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), określonego dalej jako k.p.a., stwierdził z urzędu nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2015 r., znak [...].

Minister Rolnictwa orzeczeniem z [...] lipca 1953 r. (znak [...]): w pkt 1 - z urzędu uchylił orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] lutego 1945 r. nr [...], wyłączające spod parcelacji gospodarstwo rolne o powierzchni 52,4047 ha, uregulowane w księdze wieczystej "[...]" powiatu [...] na rzecz K. T., J. T. i Z. R. jako niepodpadające pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U z 1945 r. Nr 3, poz. 13); w pkt 2 - uznał, że nieruchomość ziemska "[...]" powiatu [...], własność K.T., J.T. i Z.R o powierzchni 52,4047 ha, w tym użytków rolnych 51,6047 ha, podpada pod działanie przywołanego dekretu.

Powołaną wyżej ostateczną decyzją z [...] grudnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku W.R., stwierdził w całości nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1953 r. (nr[...]).

Z postanowienia Sądu Rejonowego [...] w L. z [...] lipca 2016 r. (sygn. Akt [...]) wynika, że W. R. zmarł [...] listopada 2015 r. w L., a spadek po nim nabył P. M. w całości. Stwierdzenie nieważności związane było z ze śmiercią strony przed wydaniem ww. decyzji, a zatem z powołaniem się na skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Minister nie zaaprobował stanowiska przedstawionego w piśmie stron z 21 marca 2019 r., jakoby W. R. nie był stroną, lecz jedynie podmiotem na prawach strony, wywodzącym swój pośredni interes prawny z tzw. prawa refleksowego. Przepisy k.p.a. nie różnicują uczestników postępowania w zależności od tego, czy ich interes prawny jest pośredni, czy bezpośredni. Postępowanie toczyło się na wniosek W.R.. Gdyby nie przysługiwał mu przymiot strony, jak dalej wywodził Minister, to postępowanie nie mogłoby być - w świetle art. 28 i art. 61 § 1 k.p.a. - skutecznie zainicjowane. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom stron, decyzja nadzorcza stanowi dla spadkobierców źródło uprawnień, ponieważ unieważnienie orzeczenia [...] lipca 1953 r. przywraca do obrotu prawnego korzystne dla dawnych właścicieli orzeczenie z [...] lutego 1945 r. stwierdzające, że nieruchomość nie podlega przejęciu na cele reformy rolnej. Tak więc W. R. miał interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami mogą być m.in. osoby fizyczne, natomiast w myśl art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną ocenia się według przepisów prawa cywilnego. Z chwilą śmierci W.R., tj. w dniu [...] listopada 2015 r., ustała jego zdolność prawna; tym samym wygasł również przysługujący mu przymiot strony.

Organ argumentował, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej oceniane jest jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), pociągające za sobą konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie miał, ani czy jego niewiedza była zawiniona, czy też nie (organ powołał się na wyroki NSA z 9 grudnia 2011 r., I OSK 140/11; oraz z 22 stycznia 2014 r, I OSK 708/12; a także wydane w sprawach z zakresu reformy rolnej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 listopada 2013 r., I SA/Wa 831/13; z 7 października 2015 r., I SA/Wa 393/15 oraz z 18 marca 2016 r., I SA/Wa 2167/15 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Minister wyraził stanowisko, że nie jest możliwe częściowe stwierdzenie nieważności decyzji. Byłoby to dopuszczalne, gdyby decyzja składała się z kilku rozstrzygnięć, mających samodzielny byt prawny. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Pomiędzy spadkobiercami dawnych współwłaścicieli zachodzi współuczestnictwo materialne, wynikające ze wspólności majątku spadkowego. Rozstrzygnięcie dotyczy tego, czy dawne orzeczenie dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, i jest wspólne dla wszystkich spadkobierców. Innymi słowy, przedmiot postępowania nie jest podzielny, a decyzja z [...] grudnia 2015 r. zawierała rozstrzygnięcie, które jednocześnie kształtuje sytuację prawną wszystkich stron postępowania. Nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej tylko niektórych spadkobierców i pozostawienie nierozpoznanej sprawy (z ewentualnością odmiennego rozstrzygnięcia) w pozostałej części.

Tym samym decyzja z [...] grudnia 2015 r., wydana w stosunku do zmarłego W.R., dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przypadku ujawnienia każdej ciężkiej wady uzasadniającej stwierdzenie nieważności organ prowadzący postępowanie nadzorcze zobowiązany jest, stosownie do dyspozycji art. 156 § 2 k.p.a., ocenić, czy kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2015 r., jako decyzja kasatoryjna, miała charakter formalny (procesowy) i nie zawierała rozstrzygnięcia merytorycznego, w związku z czym nie można uznać, aby wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie ma więc przeszkód, aby stwierdzić nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2015 r.

W dniu [...] maja 2019 r. E. G., B. L.., M. K. P. M., P. F., P. C. (poprzednio F.), L. B., K. S., E. L., A.L, L. T., S. W., T. W., M. S. oraz W. S. na wnieśli skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], zaskarżając ją w całości.

Skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji w całości zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez bezzasadne uznanie, iż wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., w chwili, w której W. R. już nie żył, przesądza o rażącym naruszeniu art. 28 k.p.a., podczas gdy decyzja nie stanowiła bezpośredniego źródła praw i obowiązków W.R., a co za tym idzie, brak było podstaw do zastosowania przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenia nieważności decyzji w całości;

2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. - poprzez bezzasadne uznanie, iż w postępowaniu, w którym wydano decyzję W. R. występował jako podmiot mający bezpośredni interes prawny i będący adresatem uprawnienia administracyjnoprawnego wynikającego bezpośrednio z decyzji, podczas gdy nie stanowiła ona bezpośredniego źródła praw i obowiązków W.R., a co za tym idzie brak było podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenia nieważności decyzji w całości.

W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że W. R. brał udział w postępowaniu, w którym wydano decyzję, nie jako strona mająca bezpośredni interes prawny i będąca adresatem uprawnienia administracyjnoprawnego, wynikającego bezpośrednio z decyzji, ale podmiot wywodzący swój pośredni interes prawny z tzw. prawa refleksowego, które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu jej ochrony prawnej" (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 27/12).

W ocenie skarżących, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa, polegające na wszczęciu i prowadzeniu postępowania w stosunku do osoby zmarłej, może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy decyzja jest skierowana do osoby zmarłej jako podmiotu, dla którego taka decyzja jest bezpośrednim źródłem uprawnienia lub obowiązku administracyjnoprawnego, a nie wówczas, gdy decyzja jedynie wymienia jako stronę osobę, której interes prawny w postępowaniu jest tylko interesem o charakterze refleksowym.

Skarżący wywodzili, że W. R., podobnie jak i inne strony, nie był osobą, dla której decyzja była bezpośrednim źródłem uprawnienia lub obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja jedynie eliminowała z obrotu wcześniejsze wadliwe orzeczenie i sama w sobie nie stanowiła źródła jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny stron, w tym W.R., był tylko interesem o charakterze refleksowym, wynikającym z tego, że stwierdzenie decyzją nieważności wadliwego orzeczenia mogło mieć wpływ na cywilnoprawną sytuację stron.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził z urzędu nieważność ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2015 r. (znak [...]) stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1953 r. (znak [...]), dotyczącego przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej [...] w powiecie [...] stanowiącej własność K.T., J.T. i Z.R. Stwierdzenie nieważności związane było z uzyskaniem informacji o śmierci strony - W.R. (wnioskodawcy i jednego z adresatów decyzji z [...] grudnia 2015 r.). W. R. zmarł [...] listopada 2015 r., a organ upatrywał przesłanki do stwierdzenia nieważności w tym, że decyzja skierowana została do osoby nieżyjącej.

Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny, przewidziany w art. 156 K.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej, powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej (zwłaszcza w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty), co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA oraz wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07, CBOSA). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok z 12 lutego 2013 r., I OSK 1717/11, CBOSA i cyt. tam orzeczenia).

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy czym, spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zaznacza także, że nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawnego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) wskazano, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych.

W związku z powyższym istotne jest, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1953 r. (znak [...]), dotyczące przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej [...] w powiecie [...], stanowiącej własność K.T., J.T. i Z.R ma przede wszystkim skutek prawnorzeczowy. Decyzja nadzorcza z 2015 r. stwierdzała ze skutkiem ex tunc nieważność orzeczenia z 1953 r., oraz przywracała do obrotu prawnego wcześniejszego (uchylonego w 1953 r.) orzeczenia z 1945 r. stwierdzającego, że nieruchomość nie podlega przejęciu na cele reformy rolnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2014 r., I SA/Wa 414/14, CBOSA).

Nie jest to zatem orzeczenie osobiste, związane z cechami osobniczymi, swoistymi podmiotu, do którego jest skierowana (np. zdanie egzaminu i otrzymanie decyzji związanej z wynikami tego egzaminu) i wobec tego nieprzenoszalna na osoby trzecie, w tym zstępnych. Jest to decyzja o charakterze rzeczowym, której skutki przechodzą na spadkobierców.

Decyzja, której nieważności stwierdzono ma przede wszystkim charakter przedmiotowy (dotyczy zawsze ściśle określonej nieruchomości), a dopiero w dalszym rzędzie wiąże się przyznaniem pewnych praw lub z nałożeniem obowiązków. Cechą wyróżniającą przedmiotowe orzeczenie było to, że prowadziło ono do ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego o charakterze ściśle rzeczowym. Istotne jest, że decyzja o charakterze rzeczowym reguluje status prawny określonego przedmiotu w oderwaniu od aspektu osobowego (jest skierowana do rzeczy). Utrata bytu prawnego przez podmiot stosunku administracyjnoprawnego o charakterze rzeczowym nie skutkuje tym, że stosunek ten wygasa, lecz powoduje jego przejście na nowy podmiot władający rzeczą. Cecha ta sprawia, że decyzje o charakterze rzeczowym są nazywane w piśmiennictwie wręcz "aktami administracyjnymi bez adresata" (por. G. Łaszczyca, A. Matan, Akt administracyjny rzeczowy (uwagi ogólne) [w:] Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 188 i s. 194).

W związku z powyższym należy dokonać gradacji stopnia naruszenia prawa (rażący lub nie), w zależności od tego, czy miało ono miejsce przy wydaniu decyzji o charakterze rzeczowym, czy przy wydaniu decyzji o charakterze osobowym. Skierowanie decyzji do osoby zmarłej, w związku z koniecznością rozróżnienia decyzji na rzeczowe i osobowe, nie zawsze będzie równoznaczne z wyczerpaniem przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, w postaci skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Teleologiczną podstawę powyższego twierdzenia stanowi skutek rzeczowy, jaki wywołuje decyzja. Nie jest to zatem skutek immanentnie związany z osobą, którą wymienia decyzja (orzeczenie), a z nieruchomością, której decyzja (orzeczenie) dotyczy. Innymi słowy wadliwe powołanie danej osoby nie znosi skutku rzeczowego (o ile można zidentyfikować daną nieruchomość), skierowanego do nieruchomości i z nią związanego.

Wada taka nie wywołuje konsekwencji, w postaci niewywołania czy zniesienia skutku prawnorzeczowego decyzji. Brak podstaw do stwierdzenia nieważności w przedstawionym przypadku wynika zatem również z braku możliwości skutecznego wywodzenia, że badana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że podstawa do stwierdzenia nieważności musi być ewidentna i być stwierdzalna w sposób bezsprzeczny, co z uwagi na przytoczone argumenty w sprawie nie wystąpiło.

W świetle powyższego nie ma znaczenia przesądzanie, czy decyzja jest podzielna, a zatem Sąd nie odnosi się do przedstawionej w tym zakresie argumentacji organu.

Sąd, z uwagi na popełniony przez organ błąd w wykładni prawa i wynikający z niego brak możliwości powołania się art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 158 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a., zasądzając solidarnie, na rzecz skarżących zwrot 697 zł, w tym 200 zł uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem zastępstwa procesowego - § 14 ust. 1 pkt 1) c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z dnia 5 listopada 2015 r., ze zm.) oraz 17 zł zapłaconej opłaty skarbowej od czynności pełnomocnictwa.