Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1262/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.35 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 978/10 w sprawie ze skargi K. S.-M. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 978/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. – M. uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 31 marca 2010 r. K. S. – M. wniosła o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. dz. nr [...]. Po analizie złożonej dokumentacji, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze. zm., dalej Prawo budowlane) Prezydent Miasta P. nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w tym m.in. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Szczepankowo Spławie część B" w P.. W odpowiedzi inwestor podał: "z uwagi na negatywną odpowiedź z [...] S.A. co do możliwości podłączenia działki do sieci kanalizacyjnej do roku 2018 oraz braku perspektyw na dalsze lata, wnioskuję o wydanie zgody na budowę szczelnych plastikowych, atestowanych zbiorników bezodpływowych, które nie mają negatywnego wpływu na środowisko naturalne". Prezydent Miasta P. decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2010 r., (znak: [...]) odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki jako obiektem tymczasowym, przewidzianych do realizacji na terenie nieruchomości położonej przy ulicy [...] w P. (działka nr [...], ark. 6, obręb [...]). Decyzja wydana została na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wojewoda W., po rozpatrzeniu odwołania K. S.-M., decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren na którym planowana jest inwestycja, tj. działka nr [...], ark. 6, obręb [...] w P., objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zatwierdzonym uchwałą z dnia 8 lipca 2008 r., nr XL/417/V/2008 przez Radę Miasta Poznania w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Szczepankowo-Spławie" - część B w Poznaniu (Dz. Woj. Wlkp. z 2008 r. Nr 152, poz. 2670). W zakresie sieci kanalizacji sanitarnej, plan ten w § 13 ust. 3 ustalił "odprowadzanie ścieków komunalnych docelowo do sieci kanalizacji, a do czasu jej realizacji na terenach 2MN/U, 1MN, 3 MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10 MN, 11 MN dopuszczenie odprowadzania do szczelnych zbiorników bezodpływowych, zlokalizowanych na terenie działki budowlanej" (pkt 3); zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków (pkt 4). Działka inwestora oznaczona jest w cytowanym Planie miejscowym symbolem 24 MN, dla którego plan ten w zakresie kanalizacji sanitarnej przewiduje odprowadzanie ścieków komunalnych docelowo do sieci kanalizacyjnej oraz zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Przyjęcie takich rozwiązań jest podyktowane ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania (uchwała Rady Miasta Poznania Nr XXXI/299/V/2008 z dnia 18 stycznia 2008r.). Studium przewiduje, że dla poprawy obecnej jakości wód podziemnych oraz zapewnienia odtwarzalności ich zasobów należy podjąć działania polegające na restrykcyjnym przestrzeganiu zasady równoległego uzbrajania terenów pod zabudowę w infrastrukturę techniczną (szczególnie na obszarach występowania Głównego Zbiornika Wód Podziemnych), służące ochronie środowiska (równoległe i obowiązkowe wprowadzanie kanalizacji sanitarnej, likwidacja zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe). Organ wskazał też, że w sporządzonej do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Szczepankowo-Spławie" część B prognozie oddziaływania na środowisko, stwierdzono, iż dopuszczalny jest na tym terenie rozwój bazy mieszkaniowej, pod warunkiem, że urbanizacja nie doprowadzi do istotnego ograniczenia i zaniku całokształtu ekologicznych funkcji krajobrazu, w tym alimentacji wód zasilających dorzecze [...]. Uzasadniony dla tego terenu byłby całkowity zakaz lokalizacji szamb.

W kontekście powyższego, organ II instancji stwierdził, że przyjęte w planie miejscowym rozwiązania są zgodne ze "Studium..." i do ograniczenia możliwości lokalizowania zbiorników bezodpływowych doszło ze względu na ważny interes publiczny, którym bezspornie jest ochrona wód podziemnych i powierzchniowych. Zakaz lokalizacji zbiorników bezodpływowych podyktowany jest szczególnym charakterem terenów i mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, zasadne jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P.

Organ wyjaśnił, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest zasadne nie z uwagi na fakt przekroczenia wyznaczonego inwestorowi terminu do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, lecz w związku z tym, iż nie zostały uzupełnione nieprawidłowości, o których mowa w pkt 2 postanowienia z [...] maja 2010 r., poprzez zapewnienie zgodności wniosku z § 13 Planu miejscowego.

Od decyzji Wojewody W. skargę wniosła K. S.-M. Zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów, w szczególności:

- naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku poprzez niedopuszczalną wykładnię przepisów ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Szczepankowo - Spławie część B" w Poznaniu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania nr XL/417/V/2008 z 08 lipca 2008 roku;

- brak zastosowania § 26 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75 poz. 690) przy wykładni ww. planu miejscowego;

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niedopuszczenie zastosowania zbiornika bezodpływowego w sytuacji, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona;

- naruszenie 9 i 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń strony postępowania zawartych w piśmie z dnia 14 lipca 2010 r.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody W. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, na który składają się przepisy uchwały z dnia 8 lipca 2008 r., nr XL/417/V/2008 Rady Miasta Poznania w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Szczepankowo-Spławie" - część B w Poznaniu (Dz. Woj. Wlkp. z 2008 r. Nr 152, poz. 2670 – dalej Plan miejscowy), ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j. t. Dz. U. z 2005r., nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej ustawa o czystości) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej Rozporządzenie). Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja narusza § 13 pkt 3 ppkt 3 planu miejscowego, przez niewłaściwą jego interpretację oraz zastosowanie, oraz art. 5 ustawy o czystości i § 26 Rozporządzenia, przez ich niezastosowanie.

Jak wynika z § 5 pkt 1 uchwały, dla nieruchomości znajdujących się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 24 MN, jako podstawowe przeznaczenie przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jak wynika z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Szczepankowo – Spławie" część B w Poznaniu, należąca do skarżącej nieruchomość położona w P. przy ul. [...] dz. nr [...] arkusz 06 obręb [...], znajduje się na obszarze 24 MN i nie posiada kanalizacji. Jak wynika z pisma [...] S.A. z dnia 26 maja 2010r., nie planuje się w najbliższym czasie budowy kanalizacji na tym terenie. Obszar, na którym znajduje się działka należąca do skarżącej nie został jednak ujęty w obrębie obszarów, na których dopuszcza się korzystanie z szamb bezodpływowych. Zgodnie bowiem §13 pkt 3 ppkt 3 uchwały, w zakresie sieci kanalizacyjnej ustala się odprowadzenie ścieków komunalnych docelowo do sieci kanalizacyjnej, a do czasu jej realizacji na terenach 2MN/U, 1 MN, 3 MN, 4 MN, 5 MN, 6 MN, 7 MN, 8 MN, 9 MN, 10 MN i 11 MN dopuszczalne jest odprowadzenie nieczystości do szczelnych zbiorników bezodpływowych zlokalizowanych na terenie działki. Zdaniem organu, z cyt. przepisu wynika zakaz lokalizacji zbiorników bezodpływowych na terenach nie wymienionych w § 13 pkt 3 ppkt 3 Planu miejscowego.

Sąd pierwszej instancji tego stanowiska nie podzielił, bowiem wprost zakaz taki w planie miejscowym w odniesieniu do m. in. terenu 24 MN nie został sformułowany. Jego wyinterpretowanie zaś jest sprzeczne z postanowieniem § 5 pkt 1 uchwały, wskazującym dla nieruchomości znajdujących się na obszarze 24 MN, jako podstawowe przeznaczenie, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Sąd zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że przy zastosowanej przez organy interpretacji § 13 pkt 3 ppkt 3 planu miejscowego, obszar oznaczony symbolem 24 MN – traci status działek budowlanych, mimo takiego przeznaczenia w planie. Organ zinterpretował wobec tego §13 pkt 3 ppkt 3 uchwały wbrew zakazowi wykładni prowadzącej do sprzeczności (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sadów. Komentarz, Toruń 2002, s. 188-189).

Sąd stwierdził, że przyjęta przez organ odwoławczy interpretacja §13 pkt 3 ppkt 3 uchwały wskazująca na zakaz korzystania z szamb bezodpływowych na działkach zlokalizowanych na obszarze 24 MN (poprzez nie ujęcie ww. obszaru we wskazanym paragrafie) nie wynika też - wbrew stanowisku organu - z postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania przyjętego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008r. nr XXXI/299/V/2008. Przy czym w ocenie Sądu rację ma skarżąca, że ustalenia studium nie stanowią norm powszechnie obowiązującego prawa. W ww. studium, dla poprawy obecnej jakości wód podziemnych do poziomu uzyskania wód o bardzo dobrej i dobrej jakości oraz zapewnienia odtwarzalności ich zasobów oraz dla poprawy jakości obecnego niekorzystnego stanu wód płynących i jeziornych, eliminacji zagrożeń sanitarnych oraz zapewnienia odtwarzalności zasobów wód powierzchniowych przyjęto, że należy podjąć działania polegające na restrykcyjnym przestrzeganiu zasady równoległego uzbrajania terenów pod zabudowę w infrastrukturę techniczną służącą ochronie środowiska (równoległe i obowiązkowe wprowadzanie kanalizacji sanitarnej i likwidacja zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe (pkt 3.1.2 i 3.1.3 studium). Powyższe założenia mają jednak charakter ogólny i zawierają wyłącznie zalecenia co do dalszych regulacji w zakresie ochrony środowiska i jego zasobów. Nadto, wskazuje się w nich na wzajemną zależność między "obowiązkowym wprowadzaniem kanalizacji sanitarnej" i "likwidacją zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe", co nie jest tożsame z bezwarunkowym zakazem zakładania zbiorników bezodpływowych.

Także powoływanych przez organ odwoławczy ocen zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko dotyczącej projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Szczepankowo – Spławie" część B w Poznaniu, Sąd nie odczytał jako bezwarunkowej akceptacji zakazu zakładania zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe na przedmiotowym obszarze 20MN. Sąd wskazał, że co prawda, ww. prognoza uznaje zakaz lokalizacji szamb na wschód od ulicy [...] za "szczególnie pozytywne" ustalenia dla środowiska ze względu na uwarunkowanie przyrodnicze; chodzi o to, że część tego obszaru znajduje się w zasięgu zbiornika wód podziemnych GZWP nr [...] Doliny [...], która wskazana jest jako obszar szczególnej ochrony. "Szczególnie pozytywne" nie oznacza jednak bezwzględnej konieczności. Zwłaszcza w kontekście stwierdzenia w prognozie, że następstwem całkowitego zakazania odprowadzania ścieków do szamb będzie całkowite zatrzymanie procesu inwestycyjnego do czasu realizacji pełnego pokrycia siecią kanalizacji sanitarnej.

Przywołana treść postanowień studium i prognozy pozwala też na wniosek, że interpretacja § 13 pkt 3 ppkt 3 Planu miejscowego, przyjęta przez organ odwoławczy, narusza zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która obowiązuje także w procesie stosowania prawa. Dopuszczone w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) ograniczenie wykonywania prawa własności, wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być bowiem nadmierne. W tego rodzaju sytuacjach winno się ustalić przede wszystkim zasadność takich ograniczeń, a następnie dokonać takiej interpretacji w ramach prawa, jaka w płaszczyźnie skutków będzie najmniej uciążliwa dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane. Dolegliwość skonkretyzowanej normy nie powinna być większa niż jest to konieczne dla osiągnięcia założonego celu, jeżeli sam cel jest konstytucyjnie uprawniony. W myśl ukształtowanej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, nie można ustanawiać ograniczeń, które przekraczałyby pewien stopień uciążliwości, naruszając proporcję pomiędzy skalą ograniczeń konstytucyjnie chronionego prawa i wagą interesu publicznego, czy wartości konstytucyjnej ze względu na którą się je wprowadza (L. Morawski, j. w. s. 173-181).

Taka interpretacja § 13 pkt 3 ppkt 3 planu miejscowego, jaką przyjął organ odwoławczy i organ I instancji, tj., sprowadzająca się do zakazu budowy m. in. na obszarze 24 MN zbiorników bezodpływowych, przy równoczesnym braku uregulowań międzyczasowych do czasu wybudowania na tym terenie systemu kanalizacji, jest także niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym ustawy o czystości.

Art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o czystości, określając obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku, nakazuje przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przywołane unormowanie pozostaje w zgodzie z przepisami dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991r., dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U.UE.L. z 1991r. Nr 135, poz. 40 ze zm.), która nałożyła na państwa członkowskie UE obowiązek budowy we wszystkich aglomeracjach systemów zbierania ścieków komunalnych. W przypadku, gdy ustanowienie systemu zbierania nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska (art. 3 ust. 1 dyrektywy). Z treści powyższych przepisów wynika dopuszczenie w szczególnie uzasadnionych przypadkach stosowania zbiorników bezodpływowych, których stosowanie z założenia odpowiada kanalizacji sanitarnej.

Powyższe znajduje odzwierciedlenie w unormowaniach Rozporządzenia. W myśl § 26 ust. 3 tego aktu, w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

Podsumowując Sąd wskazał, że Wojewoda W. niewłaściwie zinterpretował § 13 pkt 3 ppkt 3 Planu miejscowego, uznając, iż formułuje on bezwzględny zakaz budowy zbiorników bezodpływowych na terenie przeznaczonym pod budowę domów jednorodzinnych, w sytuacji braku perspektywy w okresie kilkunastu lat na podłączenie do kanalizacji. Utrzymując w mocy decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę skarżącej, organ niewłaściwie zastosował normę zawartą w przywołanym wyżej przepisie planu miejscowego.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając wniosek skarżącej, organ właściwy wyda rozstrzygnięcie, po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z przepisami kpa, honorując uprawnienia strony i uwzględniając słuszny interes skarżącej oraz uwzględniając pogląd prawny wyrażony w niniejszym uzasadnieniu odnośnie interpretacji § 13 pkt 3 ppkt 3 planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wykonalności nie orzeczono z uwagi na przedmiot zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 13 ust. 3 pkt 3 uchwały Nr XL/417/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Szczepankowo - Spławie" część B w Poznaniu, w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na uznaniu za zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego odprowadzanie ścieków na terenie objętym wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym, na okres tymczasowy do czasu zrealizowania kanalizacji sanitarnej, do zbiornika bezodpływowego. Ta błędna wykładnia doprowadziła do rozszerzenia przesłanek materialno-prawnych, której gminny prawodawca nie wprowadził ani nie przewidział.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 4 ust. 1 określa, że miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenu i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, zaś w art. 15 ust. 2 pkt 10 nakłada obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, nie definiując przy tym pojęcia "zasady". Zgodnie ze znaczeniem językowym (Słownik Języka Polskiego PWN) wyraz "zasada" oznacza prawo rządzące jakimś procesem, normę (sposób) postępowania w danych okolicznościach. Rada Miasta Poznania uchwalając plan miejscowy wprowadziła w nim w § 13 ust. 3 pkt 3 jako zasadę właśnie - odprowadzanie ścieków komunalnych docelowo do sieci kanalizacji, a do czasu jej realizacji na terenach 2MN/U, 1MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10 MN, 11MN dopuszczenie odprowadzania do szczelnych zbiorników bezodpływowych, zlokalizowanych na terenie działki budowlanej oraz w pkt 4 zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków.

Zważywszy na podkreśloną przez Sąd niedopuszczalność jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej ustalenia planu miejscowego, zdaniem skarżącego, przedmiotowy plan pozwala tymczasowo wyłącznie na budowę wyżej określonych zbiorników i tylko na wyżej określonych terenach. Skarżący podkreślił, że plan jako akt prawa miejscowego określający m.in. sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, w tym zasady budowy infrastruktury technicznej, z samej istoty jest zbiorem ograniczeń w swobodzie korzystania z rzeczy i nie sposób uznawać za dopuszczalne wszystko to, co nie zostało w nim wymienione, a dotyczące "instytucji" nim regulowanych. Takie założenie bowiem mogłoby .prowadzić do chaosu inwestycyjnego, a wolą ustawodawcy ustanawiającego taką regulację jak plan zagospodarowania przestrzennego było przeciwdziałanie temuż.

Organ skarżący odpowiadając na zarzut Sądu, że przyjęta przez niego interpretacja § 13 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego jest niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stwierdził, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają kompetencji "naprawy" niespójnych zapisów planu, ani nawet dokonywania ich wykładni w kontekście ww. przepisów. Pierwszorzędne znaczenie dla organów mają bowiem - w myśl powoływanego art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na marginesie skarżący organ zauważył, że Sąd w wyroku nieprawidłowo przytacza jednostki redakcyjne planu. Zgodnie bowiem z przepisami § 55-57 w związku z § 147 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) paragrafy, jako podstawowa jednostka redakcyjna planu, dzielą się na ustępy, litery i punkty. W wyroku natomiast przytacza się § 13 pkt 3 ppkt 3 uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, że trafnie skarżący organ zwrócił uwagę na nieprawidłowe przytoczenie przez Sąd pierwszej instancji jednostki redakcyjnej § 13 ust. 3 pkt 3 Planu miejscowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niezgodnie z zasadami techniki prawodawczej Sąd omawiany przepis przytacza jako "§ 13 pkt 3 ppkt 3". Uchybienie to nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.

Skarżący organ, formułując zarzut błędnej wykładni § 13 ust. 3 pkt 3 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Szczepankowo - Spławie" część B w Poznaniu w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w gruncie rzeczy wskazał, że jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest kompetentny do dokonywania "naprawy" niespójnych zapisów planu, jak również dokonywania wykładni przepisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w kontekście przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Z takim stanowiskiem skarżącego organu nie można się zgodzić. Należy wskazać, że katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego został sformułowany w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Katalog ten zbudowany jest na podstawie zasady hierarchicznej, która oznacza, że każdy akt prawny ma swe miejsce, a akty niższego rzędu muszą być zgodne z aktami wyższego rzędu. Jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego muszą być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu, a więc z Konstytucją, ustawami i rozporządzeniami. Dlatego organy administracji publicznej, w tym organy administracji architektoniczno – budowlanej, są nie tylko uprawnione, ale wręcz obowiązane, do dokonywania wykładani przepisów prawa miejscowego, prowadzącej do takiego rozumienia treści przepisów, które będzie zgodne tak z ustawą zasadniczą, jak i z innymi ustawami, a także aktami wykonawczymi – rozporządzeniami.

Naczelny Sąd Administracyjny, nie podzielając stanowiska skarżącego organu, jednocześnie podziela wykładnię § 13 ust. 3 pkt 3 Planu miejscowego, starannie i szczegółowo uzasadnioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co jednocześnie czyni zbędnym powielanie argumentacji. Tytułem podsumowania godzi się wskazać, że w pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na sprzeczność interpretacji organu z zapisem § 5 pkt 1 Planu miejscowego, który określa podstawowe przeznaczenie nieruchomości, znajdujących się na obszarze 24 MN, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wewnętrzna niespójność przepisów Planu miejscowego uzasadnia bowiem poszukiwanie możliwości interpretacyjnych wyprowadzonych z aktów wyższego rzędu. Zasadnie w związku z tym WSA wskazał na naruszenie zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Co więcej, należy także podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przyjęte przez organ rozumienie § 13 ust. 3 pkt 3 Planu miejscowego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Prawidłowo także wskazano w zaskarżonym wyroku na sprzeczność przyjętej przez organu interpretacji zapisów Planu miejscowego z przepisem § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, do przyjęcia takiego rozumienia § 13 ust. 3 pkt 3 Planu miejscowego, które faktycznie uniemożliwia zabudowę działki położonej na terenie przeznaczonym zgodnie z niniejszym Planem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tylko z tego względu, że w realnie nie dającym się przewidzieć okresie czasu na tym terenie nie będzie budowana sieć kanalizacji sanitarnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.