Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 888/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 03 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi H. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. U. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2021 r., [...], w sprawie odmowy H. U. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem R. U..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. H. U. zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem R. U.. Wywiad środowiskowy w sprawie przeprowadzono w dniu [...] grudnia 2020 r. W trakcie wywiadu ustalono, że H. U. sprawuje stałą, osobistą i długotrwałą opiekę nad R. U.. Sprawowanie opieki jest przeszkodą do wykonywania przez H. U. pracy zawodowej. Nie ma innych członków rodziny, którzy mogą sprawować opiekę nad R. U..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], odmówiono H. U. przyznania wnioskowanego świadczenia.

Wskutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W motywach uzasadnienia Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji ZUS z dnia [...] marca 2020 r. o waloryzacji emerytury wydana wobec H. U., przy czym nie wynika z niej, na jakiej podstawie i w jakich okolicznościach wnioskodawczyni nabyła prawo do emerytury. W ocenie Kolegium istotna może być w tym przypadku decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia emerytalnego, której brak w materiale dowodowym. Jednocześnie, Kolegium wskazało, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien dokonać rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym przede wszystkim ustalić, od kiedy H. U. opiekuje się niepełnosprawnym mężem, w jakich okolicznościach H. U. nabyła prawo do emerytury, jaki jest rodzaj tej emerytury, a następnie ocenić, czy w przypadku wnioskodawczyni została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania całodobowej opieki nad mężem. Dodano przy tym, że jeżeli zostaną spełnione wszystkie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 u.ś.r. i jedyną przeszkodą jest niespełnienie przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., to wtedy organ I instancji powinien wezwać H. U. do wyboru świadczenia, które chce pobierać – świadczenie emerytalne albo świadczenie pielęgnacyjne, a w przypadku wyboru świadczenia pielęgnacyjnego – do przedłożenia decyzji ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta P. odmówił H. U. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad R. U., przywołując w podstawie rozstrzygnięcia w szczególności art. 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 24, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., zwanej dalej także "u.ś.r.").

Prezydent wskazał, że w dniu [...] maja 2021 r. wpłynęło oświadczenie wnioskodawczyni, z którego wynika, że opiekuje się swoim mężem od dnia jego wypadku, czyli od dnia [...] lipca 2010 r., natomiast emeryturę wnioskodawczyni otrzymała za pracę i uzyskała ją w styczniu 2019 r., co wynika z decyzji o przyznaniu emerytury przez ZUS z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]

W motywach uzasadnienia Prezydent wskazał, że jest związany przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, które aktualnie obowiązują. Bowiem wbrew wskazaniom zawartym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, ustawodawca nadal nie zmienił brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z tych względów, jak stwierdził organ I instancji, nie mógł on orzekać wbrew niezmienionemu brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r., rozpatrując sprawę po raz kolejny. Wskazano za tym, że R. U. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w P. z dnia [...] października 2012 r., nr [...], gdzie ustalono znaczny stopień niepełnosprawności datowany od dnia [...] sierpnia 2012 r., a sama niepełnosprawność istnieje od dnia [...] lipca 2010 r. T. R. Urbaniak w dniu powstania niepełnosprawności miał [...] lat.

Przypominając brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r., Prezydent stwierdził, że w wywiadzie środowiskowym ustalono, że H. U. od 2010 r. sprawuje opiekę nad mężem. Jednakże, jak uznał Prezydent, wnioskodawczyni nie rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ wskazał, że konieczność sprawowania opieki musi wiązać się z utratą uzyskiwanych przez osobę wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne dochodów, co nie zachodzi w niniejszej sprawie, z uwagi na pobieranie świadczenia emerytalnego.

Zdaniem Prezydenta, jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca przyjął taki model przyznawania świadczeń, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym. Dodano przy tym, że w kwestii wyboru korzystniejszego świadczenia ustawodawca wskazał w art. 27 ust. 5 u.ś.r., że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego lub zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W katalogu tych świadczeń nie znajduje się jednak prawo do emerytury, co wyklucza wybór świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce emerytury.

W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. U., zastępowana przez pełnomocnika profesjonalnego, zaskarżając ją w całości. Decyzji organu I instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

2. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które zaprzestają aktywności zawodowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy wykładnia tego przepisu musi odbywać się przez pryzmat celu, jakiemu świadczenia opiekuńcze służą;

3. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego, mimo istnienia wszystkich przesłanek do jego przyznania;

4. rażące naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zignorowanie przez organ I instancji wytycznych wskazanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], w zakresie art. 17 ust. 1b u.ś.r.;

5. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj.:

a. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez przyjęcie, że powstanie niepełnosprawności po ukończeniu 18. albo 25. roku życia skutkuje brakiem prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

b. przyjęcie przez organ, że rezygnacja z pracy zarobkowej przez przejście na emeryturę nie jest spowodowana koniecznością permanentnej opieki nad osobą bliską, w sytuacji gdy strona opiekując się od wielu lat swoim niepełnosprawnym mężem nie była już dłużej w stanie godzić obowiązków wynikających ze stałej opieki nad mężem i wykonywania pracy i z tego względu zmuszona była zrezygnować z aktywności zawodowej;

c. brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie, w odwołaniu sformułowano wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty sprawy przez ustalenie H. U. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem R. U..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2021 r., [...], w sprawie odmowy H. U. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad R. U..

W motywach uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa sprawa ponownie trafia do Kolegium po jej wcześniejszym uchyleniu decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2021 r. Kolegium w pełni podtrzymało stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, Kolegium oceniło, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium uznało jednak, że pomimo powyższego rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.

Kolegium zwróciło uwagę na to, że w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest spełnienie przesłanek "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" - przesłanki te zostały wymienione wprost w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Odnosząc się do okoliczności sprawy, Kolegium wskazało, że samo jedynie sprawowanie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną jest niewystarczające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczna jest analiza, czy nastąpiła "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co wymaga ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał, że analizowana przesłanka nie została spełniona w przypadku H. U.. Zdaniem Kolegium, materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza, by H. U. zrezygnowała z pracy zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Kolegium zwróciło uwagę na to, że H. U. m.in. w dniu [...] maja 2021 r. oświadczyła, że opiekuje się swoim mężem od daty jego wypadku tj. od dnia [...] lipca 2010 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności z Informacji o okresach składkowych i nieskładkowych wynika jednak, zdaniem Kolegium, że H. U. pracowała w PCK P. po wypadku męża, tj. od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2018 r., kiedy to uzyskała prawo do emerytury. W ocenie Kolegium, rację ma Prezydent Miasta P. twierdząc, że H. U. nie zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, lecz z uwagi na osiągnięcie wieku emerytalnego i przyznanie emerytury. R. U. uzyskał orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym w 2012 r., przy czym - na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji - H. U. w tym czasie nadal pracowała, jednocześnie opiekując się mężem. Jak wskazało Kolegium, wnioskodawczyni zaprzestała pracy zarobkowej pod koniec 2018 r., po osiągnięciu wieku emerytalnego, natomiast złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w październiku 2020 r., a zatem po niespełna dwóch latach od przyznania jej świadczenia emerytalnego z ZUS. Wobec powyższego Kolegium nie miało wątpliwości, że w przypadku H. U. nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Konkludując, Kolegium uznało, że w przypadku H. U. nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak również wystąpiła przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Pismem z dnia [...] września 2021 r. H. U. (zwana dalej także "Skarżącą"), zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], zaskarżając ją w całości.

W skardze sformułowano zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które zaprzestają aktywności zawodowej z powodu konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą, a zatem pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie;

2. naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego, mimo istnienia wszystkich przesłanek do jego przyznania;

3. naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj.:

a. przyjęciu przez organ, iż rezygnacja z pracy zarobkowej poprzez przejście na emeryturę nie jest spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji gdy skarżąca opiekując się od wielu lat swoim niepełnosprawnym mężem nie była już dłużej w stanie godzić obowiązków wynikających z konieczności stałej opieki nad mężem i wykonywania pracy i z tego względu zmuszona była zrezygnować z jakiejkolwiek aktywności zawodowej;

b. poprzez brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie, w skardze sformułowano wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania; w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W motywach uzasadnienia skargi szczegółowo przedstawiono dotychczasowy przebieg sprawy. Uzasadniając zarzuty skargi, wyjaśniono, że Skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez nią pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Gdyby nie opieka nad mężem skarżąca podejmowałaby próby podjęcia pracy zarobkowej z uwagi na niską kwotę świadczenia emerytalnego. W ocenie Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., polegającej na przyjęciu, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które rezygnują z zatrudnienia, podczas gdy przepis ten wskazuje jako przesłankę przyznania świadczenia także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje równorzędnie. Zatem nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia, wskazując w tym zakresie na istniejące orzecznictwo sądowoadministracyjne. Dodano, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Zdaniem Skarżącej, świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem przyznawanym na wniosek, czyli od wnioskodawcy zależy czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. To nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy nawet 25 lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa. Jak wyjaśniła H. U., sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawnym mężem już od 2010r. Do 2018 r. udawało jej się godzić opiekę z pracą, jednak zakres obowiązków związanych z pielęgnacją był i jest tak duży, że dla Skarżącej stanowi olbrzymie wyzwanie. Toteż, Skarżąca nie była w stanie kontynuować pracy zawodowej i po osiągnięciu wieku emerytalnego przeszła na emeryturę. Mimo iż kwota świadczenia była niewystarczająca do zaspokojenia potrzeb dnia codziennego, chcąc prawidłowo sprawować opiekę nad mężem, H. U. nie mogła dorabiać do emerytury. Świadomie zrezygnowała z dodatkowych dochodów, aby móc troszczyć się o męża w takim zakresie jak wymaga jego niepełnosprawność.

Odnosząc się do uzasadnienia odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pobierania przez nią emerytury, co zdaniem organu stanowi negatywną przesłankę do przyznania przedmiotowego świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Skarżąca wskazała, że jest gotowa do wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie emerytury, ale nie może sobie pozwolić na ten krok dopóki nie uzyska zapewnienia, że świadczenie pielęgnacyjne zostanie jej przyznane. Podniesiono przy tym, że w świetle ostatniej decyzji Kolegium, zawieszenie wypłaty świadczenia emerytalnego na okres trwania postępowania pozbawiłoby Skarżąca środków do życia, bez żadnej gwarancji na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przede wszystkim z uwagi na niepełnosprawnego męża, H. U. nie może sobie pozwolić na brak dochodów, a z taką sytuacją miałaby do czynienia, gdyby po zawieszeniu wypłaty emerytury nie otrzymała świadczenia pielęgnacyjnego lub też otrzymała je dopiero po kilku miesiącach.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, wskazując jednocześnie, że nie sprzeciwia się wnioskowi Skarżącej o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Kolegium podtrzymało stanowisko wyartykułowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z wnioskiem strony skarżącej niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej zwanej także "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2021 r., [...] w sprawie odmowy przyznania H. U. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad R. U..

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej także jako "u.ś.r.") a w szczególności art. 17 tej ustawy. Organ II instancji uznał, że po pierwsze Skarżąca nie spełnia przesłanek pozytywnych do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie nie jest tak, że rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem. Po drugie, Kolegium uznało, że w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kolegium uznało, że posiadanie uprawnienia do świadczenia emerytalnego przez Skarżącą skutkuje zasadnością odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia stał również art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że w toku postępowania Kolegium, badając negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia określoną w art. art. 17 ust. 1b u.ś.r. – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 – prawidłowo stwierdziło, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje data powstania niepełnosprawności. Przepis uznany za niezgodny z ustawą zasadniczą nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie można odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego H. U. powołując się na to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki – R. U., powstała dopiero w [...] roku jego życia.

Bezsporne w sprawie pozostaje, że R. U. jest osobą, która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym od lipca 2010 r. Poza sporem pozostaje również fakt sprawowania opieki o charakterze stałym, ciągłym, długotrwałym przez H. U. nad jej mężem R. U..

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez H. U. w celu sprawowania opieki nad mężem. Po drugie, sporną kwestią jest również zasadność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej ze względu na przysługujące jej świadczenie emerytalne, w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Przechodząc do wskazania motywów podjętego rozstrzygnięcia należy w pierwszej kolejności wskazać, że w sprawach dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych szczególne znaczenie ma wnikliwe rozważenie okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i uważne rozpatrzenie ich przez pryzmat intencji ustawodawcy. Rozpoznając każdą sprawę należy każdorazowo sytuację faktyczną każdego wnioskodawcy indywidualnie zbadać i rozważyć w kontekście istoty świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, w tej kategorii spraw (dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych), nie sposób formułować uniwersalne wskazówki i przyjmować założenie, że zawsze (tj. bez żadnych wyjątków) będą one adekwatne do danych kategorii stanów faktycznych. Co do zasady Sąd, nie kwestionuje powołanej przez Kolegium argumentacji, jednak nie zgadza się z dokonaną przez ten organ oceną okoliczności faktycznych sprawy zainicjowanej wnioskiem H. U. i wydanym w tej sprawie rozstrzygnięciem Kolegium. Zaakcentować trzeba ponadto, że sądy administracyjne kontrolują legalność działalności administracji publicznej, przy czym, co trzeba zaznaczyć, czynią to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 731 ze zm.). Sprawując wymiar sprawiedliwości i rozstrzygając sporne zagadnienia sądy uprawnione są do wyważenia racji stron procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych. Nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości, w ocenie składu sprawę niniejszą rozpoznającego, byłoby przyjęcie interpretacji znajdujących w sprawie przepisów, w sposób, który prowadziłby w istocie do

- szczególnej - sytuacji w której H. U. zostałaby realnie pozbawiona możliwości zarówno podjęcia dodatkowego zatrudnienia, jak i ekwiwalentu za rezygnację z tego zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem.

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pierwszej kwestii spornej, należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Sąd zauważa, że przesłanka pozytywna dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stypizowana w art. 17 ust. 1 u.ś.r. odnosi się do dwóch sytuacji – niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. W tym zakresie uwypuklić należy, że ustawodawca traktuje obie te sytuacje (niepodejmowanie zatrudnienia oraz rezygnację z zatrudnienia) na równi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 90/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 337/21). Nie jest zatem uzasadniona taka interpretacja tej przesłanki, zgodnie z którą tylko w przypadku rezygnacji z zatrudnienia bezpośrednio w związku z podjęciem się opieki nad wymagającym opieki, wnioskodawczyni spełniałaby ten podstawowy wymóg ustawowy. Okoliczność, że Skarżąca nie była aktywna zawodowo przed dniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad mężem nie wyklucza bezwzględnie przyznania na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego w związku z aktualnym sprawowaniem przez Skarżącą opieki nad jej niepełnosprawnym mężem. Nie ma podstaw do tego aby a priori odmówić świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy ze względu na to, że w 2018 r. uzyskała ona prawo do świadczenia emerytalnego, a dopiero w 2020 r. złożyła wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez nią nad mężem, którego niepełnosprawność w stopniu znacznym została stwierdzona orzeczeniem z 2012 r.

Istotne dla oceny spełnienia wymogu ustawowego jest to, by istniał bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą a niepodejmowania zatrudnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 113/2), gdyż świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jedynie świadczenie na rzecz tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnym rodzicom (rodzicowi) i jednocześnie z tego właśnie powodu nie podejmują aktywności zawodowej (wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 226/21). O istnieniu takiego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 58/21).

W świetle załączonego do akt sprawy materiału dowodowego należy stwierdzić, że organy błędnie zastosowały znajdujące w sprawie przepisy, ponieważ Skarżąca jest jedyną osobą, która sprawuje (i jak wynika z akt sprawy jest zdolna sprawować) opiekę nad trwale niepełnosprawnym mężem. Jak wskazała Skarżąca ta opieka świadczona jest przez nią w sposób stały, długotrwały oraz osobiście od więcej niż [...] lat i dotyczy podstawowych czynności umożliwiających egzystencję, jak zakup pożywienia, jego przygotowanie, wszystkie czynności higieniczne. Jak wynika wprost z wywiadu środowiskowego z dnia [...] grudnia 2020 r. (karta nienumerowana akt adm. org. I inst.) to sprawowanie opieki nad R. U. stanowi przeszkodę dla Skarżącej do wykonywania pracy zawodowej. Nie ma w tym przypadku innych członków rodziny, którzy mogliby choć w części przejąć opiekę nad R. U.. Oznacza to, że - zważywszy na konkretne okoliczności badanej sprawy - dokonano nieprawidłowej wykładni przesłanki pozytywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ograniczając jej spełnienie jedynie do rezygnacji z zatrudnienia, podczas gdy obejmuje ona także równoważny element niepodejmowania zatrudnienia, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W tej - konkretnej - sprawie, H. U. (która samotnie sprawuje opiekę nad mężem) znalazła się w 2018 r. w nowej dla niej sytuacji życiowej. Upływ czasu zmusił Skarżącą do weryfikacji pierwotnie (w 2018 r.) podjętej decyzji,

i okoliczność ta w tym konkretnym przypadku, nie może zostać pominięta, bo prowadziłoby to w istocie do sytuacji gdy H. U., samotnie sprawująca opiekę nad obłożnie chorym mężem, i pozbawiona całkowicie wsparcia innych osób, zostanie trwale i całkowicie pozbawiona możliwości zarówno podjęcia dodatkowego zatrudnienia (z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem), jak i ekwiwalentu za rezygnację z tego zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem (z uwagi na uzyskanie prawa do świadczenia emerytalnego). Analiza akt sprawy wskazuje, że sytuacja życiowa Skarżącej okazała się dynamiczna i w 2020 r. konieczne okazało się podjęcie przez nią zatrudnienia, pomimo pierwotnych założeń, (w 2018 r.), że takie potrzeby nie będzie. Należy wskazać, że to ustalenie, w ocenie Sądu, ma fundamentalne znaczenie dla sprawy. Kluczowe znaczenie ma to, że rzeczywiście (a nie jedynie potencjalnie) ma miejsce niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem.

Drugim elementem istniejącego pomiędzy stronami sporu w niniejszej sprawie jest w istocie pytanie o właściwy sposób wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. na podstawie którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. W realiach rozpoznawanej sprawy jako przyczynę odmowną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazano ustalone prawo do emerytury Skarżącej. Należy zatem podkreślić, że w realiach kontrolowanej sprawy okolicznością przesądzającą o krytycznej ocenie skarżonego stanowiska Kolegium jest przede wszystkim treść poprzednio zapadłej w tej sprawie decyzji (kasacyjnej) Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. (nr [...]) oraz jej skutki prawne.

Przywołaną decyzją ten sam skład orzekający Kolegium stanął na stanowisku, że jeżeli jedyną przeszkodą przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego będzie niespełnienie przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. organ I instancji powinien wezwać H. U. do wyboru świadczenia, które chce pobierać, a w przypadku wyboru świadczenia pielęgnacyjnego - do przedłożenia decyzji ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Takie wskazania wystosowano do organu I instancji i - co kluczowe w tej sprawie - Kolegium nie zróżnicowało swoich wskazań w zależności od wyników poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych, ale bezwzględnie (w każdym przypadku) nakazało wezwać Skarżącą do dokonania wyboru świadczenia, które chce pobierać.

Decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2021 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że sformułowane przez organ odwoławczy na podstawie cytowanego przepisu wskazania (zalecenia) odnośnie do konieczności wyjaśnienia określonych okoliczności sprawy wiążą organ I instancji (por. np. wyroki NSA: z 22.03.2007 r., II OSK 502/06; z 07.02.2014 r., I OSK 2297/12; z 27.02.2020 r., I OSK 2698/17 – CBOSA). Pogłębioną analizę znajdujących zastosowanie w badanej sprawie przepisów przedstawiono w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2021 r. sygn. IV SA/Po 543/21, a Sąd sprawę niniejszą rozpoznający podziela przedstawioną w nim argumentację i przyjmuje ją za swoją.

Analogicznie brzmiącą regulację do art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., z tym że w przedmiocie wskazań odnośnie do prawidłowej wykładni przepisów, zawiera art. 138 § 2a – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; zwanej dalej w skrócie "ZmKPA2017") – w myśl którego: "Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów". Konsekwentnie – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – należy uznać, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji, o czym poniżej. Przemawiają za tym następujące względy.

Po pierwsze, przywołane już wyżej podobieństwo ww. regulacji art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. oraz art. 138 § 2a k.p.a. i związana z tym konsekwencja ocen co do ich (równie) wiążącego charakteru.

Po drugie, prawotwórczy charakter nowelizacji polegającej na dodaniu do art. 138 k.p.a. przepisu § 2a.

Ów charakter jest bezsporny i wynika już z powszechnie przyjmowanego założenia interpretacyjnego – wykazującego cechy domniemania wzruszalnego – w myśl którego w przypadku dokonywania przez ustawodawcę zmiany przepisów, należy domniemywać prawotwórczy skutek takiej zmiany. Innymi słowy, każda zmiana tekstu prawnego powinna być uznawana za zmianę prawnie znaczącą, chyba że da się wywieść wystarczająco mocne argumenty przemawiające za tezą przeciwną (zob. T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 221) – których w tym przypadku nie widać. Oznacza to, że wolą ustawodawcy dodającego § 2a było dokonanie określonej zmiany stanu prawnego i związanej z nim praktyki stosowania prawa.

Wobec tego należy zauważyć, że przed wejściem w życie ww. nowelizacji w orzecznictwie sądowym nie kwestionowano możliwości wyrażania przez organ odwoławczy w decyzjach kasacyjnych określonych ocen lub poglądów prawnych, w tym dotyczących ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego, a jedynie stwierdzano, że nie wiążą one organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. np. wyrok NSA z 09.05.2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Zatem celem omawianej nowelizacji nie mogło być "umożliwienie" organowi II instancji zawierania w decyzji kasacyjnej wytycznych w zakresie wykładni prawa – bo taka nowela nie miałaby charakteru prawotwórczego, a jedynie stanowiła potwierdzenie spotykanej wcześniej praktyki orzeczniczej. Stąd wniosek, że celem omawianej zmiany legislacyjnej było właśnie nadanie takim wytycznym wiążącego charakteru, dotychczas im odmawianego.

Po trzecie, ratio legis dodania § 2a do art. 138 k.p.a., objaśnione w uzasadnieniu do projektu ZmKPA2017 (druk nr [...] Sejmu VIII kadencji).

W uzasadnieniu tym czytamy, że: "Wprawdzie decyzja kasatoryjna jest wydawana w przypadku istotnych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (postępowania wyjaśniającego), jednakże w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji dokonał w decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które – zdaniem organu drugiej instancji – mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, zasadne jest ograniczenie ryzyka ponowienia tych błędów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dlatego też przewiduje się konieczność zawarcia w takiej sytuacji w decyzji kasatoryjnej stosownych wytycznych, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – o ile interpretowane przepisy rzeczywiście znajdą zastosowanie w sprawie, a stan prawny nie ulegnie zmianie. Regulacje te przeciwdziałają sytuacji, w której organ odwoławczy koncentruje się jedynie na uchybieniach dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasatoryjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji".

Nie ulega wątpliwości, że realne uniknięcie wzmiankowanego ryzyka "powielania" przez organ pierwszej instancji interpretacji przepisów prawa uznanej przez organ odwoławczy za błędną – zwłaszcza w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji się z taką oceną organu wyższego stopnia nie zgadza – możliwe jest jedynie w sytuacji uznania wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni prawa za wiążące organ pierwszej instancji.

Po czwarte, za takim sposobem rozumienia charakteru wytycznych z art. 138 § 2a k.p.a. opowiada się również część przedstawicieli doktryny oraz judykatury.

I tak, w wyroku z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 595/18 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził expressis verbis, że na podstawie art. 138 § 2a k.p.a. "organ odwoławczy może organowi pierwszej instancji narzucić wiążącą interpretację przepisu prawa" (por. też wyrok NSA z 05.12.2018 r., II OSK 3296/18, CBOSA). Zbieżny z taki stanowiskiem jest pogląd wyrażony w postanowieniu WSA w Rzeszowie z 03 października 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 473/17 (CBOSA), zgodnie z którym ww. przepis wprowadza "zasadę związania poglądem prawnym wyrażonym przez organ odwoławczy" (por. też wyroki WSA: z 02.06.2021 r., IV SA/Po 57/21; z 15.09.2021 r., II SA/Go 471/21 – dostępne w CBOSA).

Wypowiedzi o wiążącym charakterze omawianych wytycznych obecne są także w doktrynie (por. np. W. Chróścielewski, J.P. Tarno [w:] W. Chróścielewski, P. Dańczak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018, s. 231, cyt. za: D.R. Kijowski, Założenia i skutki nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2017 r. Zagadnienia wybrane, Białystok 2020, ss. 240-241). Z tym wszakże doprecyzowaniem – w ocenie Sądu w niniejszym składzie: najzupełniej zasadnym – że "związanie organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego nie jest bezwzględne" (zob.: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 138 Nb 37; Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego, Z. Kmieciaka, Warszawa 2019, uw. 5 do art. 138; P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, uw. 14 do art. 138; A. Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, pod red. M. Karpiuka, P. Krzykowskiego, A. Skóry, Olsztyn 2021, uw. 9 do art. 138).

Jako przykłady sytuacji, w których takie związanie ustaje, podaje się w szczególności przypadek ustalenia przez organ pierwszej instancji, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, że wskazane przez organ odwoławczy przepisy nie znajdą zastosowania jako podstawa prawna nowej decyzji, tudzież w razie stwierdzenia, że w trakcie rozpoznawania sprawy między instancjami nastąpiła zmiana stanu prawnego (por.: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 138 Nb 37, P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, uw. 14 do art. 138).

W ocenie Sądu żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie.

W związku z tym należało uznać, że organ I instancji rozpoznający ponownie sprawę po decyzji kasatoryjnej Kolegium z dnia 15 kwietnia 2021 r. związany był zarówno wskazaniami co do zakresu niezbędnego postępowania wyjaśniającego, jak i odnośnie do sposobu wykładni nie tylko art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., ale także wcześniej wspomnianych art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 17 ust. 1b u.ś.r., które po części zignorował. Podobnie samo Kolegium nie zastosowało się do wcześniejszego, własnego poglądu prawnego co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Należy bowiem w tym miejscu podkreślić, że związanie wytycznymi co do sposobu wykładni, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., dotyczy – lege non distinguente – nie tylko wykładni przepisów postępowania, ale także prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 09.11.2017 r., I OSK 24/16; z 25.09.2018 r., II OSK 2311/18 – dostępne w CBOSA; szerzej por. też D.R. Kijowski, Założenia i skutki nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2017 r. Zagadnienia wybrane, Białystok 2020, ss. 242-243).

Dlatego, zdaniem Sądu, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji Kolegium oraz w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - zważywszy na konkretne okoliczności badanej sprawy - wobec spełnienia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem oraz z uwagi na sposób sformułowania wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2021 r. - w okolicznościach kontrolowanej sprawy unormowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie mogło - bez uprzedniego wezwania H. U. do dokonania wyboru świadczenia - stanowić uzasadnionej przeszkody w przyznaniu Skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W konsekwencji należy stwierdzić, że organ I instancji w swej decyzji z dnia 24 maja 2021 r. wydanej po decyzji kasacyjnej SKO naruszył przepisy art. 138 § 2 i 2a k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., nie stosując się do zawartych w decyzji Kolegium wskazań co do wytycznych w zakresie właściwego sposobu wykładni art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Podkreślić trzeba, że Sądowi w niniejszym składzie znane są orzeczenia, w których wskazuje się, że organ drugiej instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, nie jest związany swym poglądem prawnym wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania w decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 25.09.2012 r., II OSK 930/11, CBOSA). Należy jednak podkreślić, że nawet akceptacja powyższej zasady nie może oznaczać całkowitej dowolności organu II instancji w odstępowaniu od poglądu prawnego – tu: co do właściwego sposobu wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. – wyrażonego przez ten organ we wcześniejszej decyzji wydanej w danej sprawie. W świetle art. 8 k.p.a. każde takie odstępstwo musi zostać bowiem w sposób należyty i przekonujący umotywowane przez organ administracji, by jego działanie nie spotkało się z zasadnym zarzutem istotnego naruszenia ogólnej zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (§ 1) oraz nierespektowania usprawiedliwionych oczekiwań strony co do stabilności praktyki orzeczniczej organu (§ 2).

Jest to akcentowane również w literaturze przedmiotu, w której zauważa się, że "[w]prawdzie organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę może odstąpić od wcześniej sformułowanych wytycznych, ale nie może tego uczynić bez uzasadnionej przyczyny. Odmienne postępowanie organu odwoławczego należy uznać za naruszenie zasady ogólnej budzenia zaufania do władzy publicznej oraz respektowania utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw (art. 8 k.p.a.)" (P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, uw. 14 do art. 138).

Potwierdza to także utrwalone orzecznictwo sądowe, w którym podkreśla się, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 08 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27; podobnie: wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1985 r., sygn. akt SA/Gd 487/85, cyt. aprobująco przez B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 8 Nb 5; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 958/97, LEX nr 59832; wyrok NSA z dnia 03 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2196/10, CBOSA; a także wyroki WSA: z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 609/07; z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 784/08; z dnia 04 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 477/09; z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1143/11; z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 120/15; z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 186/15 – dostępne CBOSA; por. też wyrok SN z dnia 05 sierpnia 1992 r., I PA 5/92, OSP 1993, nr 7, poz. 142).

Jak z powyższego wynika, organ, który rozpoznaje ponownie daną sprawę (tu: Kolegium) albo sprawę istotnie podobną, ma prawo do odmiennej oceny prawnej niż ta, która została wyrażona poprzednio, ale wówczas powinien przekonująco wyjaśnić stronie, dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi zawodowemu Skarżącej, ustalone według stawek minimalnych, w wysokości [...] zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględni wskazania i ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w tym wyroku, w szczególności co do konieczności respektowania przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, na jej obecnym etapie, wykładni przepisów art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przedstawionej w uzasadnieniu decyzji SKO z [...] kwietnia 2021 r. W konsekwencji organ uzna, że brzmienie ww. przepisów nie stoi na przeszkodzie przyznaniu Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, i opierając się na tym założeniu, zwróci się do Skarżącej, w oparciu o art. 9 k.p.a., z informacją o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależni przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji ZUS o wstrzymaniu jej wypłat z tytułu świadczenia emerytalnego.