Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 369/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.61 ust.1, art. 4 ust.1,art. 59 ust.1, art. 52 ust.1,w zw. z art. 64 ust.1, art. 61 ust. 1, art. 60 ust. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 54
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 3-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M.R. – P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M.R. – P. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 9 lutego 2012 r. T.H. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie bezdotykowej myjni samochodowej (do 3 stanowisk), budowy pawilonu obsługi oraz lokalizacji elementów zagospodarowania, w tym odkurzacza i kompresora, a także budowa miejsc parkingowych, zjazdu na działkę nr [...], przebudowa i rozbudowa istniejących sieci, na działkach nr [...] przy ul. [...] i ul. [...].

Kolejnymi decyzjami Prezydent Miasta ustalał warunki zabudowy dla projektowanej przez T.H. inwestycji, każdorazowo jednak w wyniku odwołania wniesionego przez M.R. – P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało wydane w sprawie rozstrzygnięcia:

1) decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] – którą SKO uchyliło decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] z uwagi na nie zapewnienie spełnienia warunków określonych przez art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 – dalej jako "u.p.z.p.") ;

2) decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] – którą SKO uchyliło decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] z uwagi na nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, pominięto użytkownika wieczystego działki nr [...] graniczącej bezpośrednią z działką nr [...],

- nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, z uwagi na nie wyjaśnienie gdzie jest front działki,

3) decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] – którą SKO uchyliło decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] z uwagi na nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, tj. określenie zbyt dużego obszaru,

- nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy, bez uwzględnienia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115),

- objęcie analizą tekstową działek, których nie uwzględniono w analizie graficznej,

- brak konsekwencji w zakresie nazewnictwa obiektów objętych wnioskiem,

- nie wyjaśnienie okoliczności, czy w sprawie konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji uzgodnienie zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a u.p.z.p.

4) decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] – którą SKO uchyliło decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] z uwagi na nie uwzględnienie 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115) w odniesieniu od strony ulicy [...],

- braki w zakresie uzasadnienia w zakresie przeprowadzonej analizy warunków urbanistycznych,

- wybiórczy dobór działek w zakresie analizy parametrów.

Kolejną decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił dla T.H. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej (do 3 stanowisk) wraz z obiektem obsługi myjni i infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] i części działki nr [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] oraz budowy zjazdu – wjazdu z dz. nr [...] na działkę nr [...].

Organ wyjaśnił, iż w toku postępowania inwestor uzupełnił wniosek, w konsekwencji wniosek jest kompletny i zawiera wszystkie niezbędne elementy określone art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Organ opisał przebieg postępowania administracyjnego, wskazując na wydanie kolejnych decyzji w przedmiocie oraz okoliczność ich uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Podkreślił, że każdorazowo uwzględniając stanowisko Kolegium podejmował czynności służące załatwieniu sprawy, w tym wzywał inwestora do uzupełnienia wniosku (pismo z dnia [...] lipca 2012 r. , z dnia [...] października 2012 r. ).

Organ wskazał, że dla wskazanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ przytoczył treść przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Następnie wskazał, iż zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przeprowadzono analizę i ocenę stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji, która wykazała, że teren dla którego wystąpiono z wnioskiem może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Działki nr [...] nie są zabudowane i zagospodarowane, natomiast działka nr [...] stanowi posesję zabudowaną budynkiem handlowym o dwóch kondygnacjach naziemnych. Dla części działki objętej wnioskiem – nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowane działki znajdują się w części dużego osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynków mieszkalno – usługowych oraz budynków usługowo – handlowych. Wyjaśnił, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588), przyjmując front działki od strony ul. [...], gdzie odbywa się główny wjazd na posesję (front działki wynosi 28 m). Organ wyznaczył obszar analizowany, jako trzykrotność długości frontu działki. Następnie ustalono, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa, mieszkalna wielorodzinna oraz garażowa. W obszarze analizowanym od strony północnej, północno – zachodniej i północno – wschodnie – wnioskowane działki graniczą z zabudową garażową o jednej kondygnacji nadziemnej z dachami płaskimi (m. in. działki nr [...]), zabudową mieszkalną wielorodzinną, o pięciu kondygnacjach nadziemnych z dachami płaskimi (m. in. dz. nr [...]). W bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowane działki graniczą z działką nr [...], na której zlokalizowany jest budynek parterowy z dachem płaskim. Natomiast od strony południowej, południowo – zachodniej i południowo – wschodniej – wnioskowane działki graniczą z pasem drogi wojewódzkiej ul. [...] oraz działkami niezabudowanymi.

Gabaryty budynków i obiektów w obszarze analizowanym są zróżnicowane od jednej do pięciu kondygnacji nadziemnych. Budynki o charakterze usługowym charakteryzują się od jednej do dwóch kondygnacji. Gabaryty bezdotykowej myjni samochodowej oraz obiektu obsługi myjni mieszczą się w skali występujących obiektów w obszarze analizowanym. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (przyłączenie do sieci energetycznej na podstawie promesy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., do sieci wodno – kanalizacyjnej – na podstawie promesy nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. ). Organ podkreślił, że projektowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Prezydent podkreślił, że związanie wnioskiem obejmuje – stosownie do poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych – przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz jego funkcję, natomiast w odniesieniu do parametrów technicznych obiektów, mogą one zostać ustalone w sposób odmienny od wskazanych we wniosku inwestora.

W oparciu o przeprowadzoną analizę organ ustalił następujące warunki zabudowy:

- od strony ul. [...] z uwagi na brak zabudowy na działkach sąsiednich nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (na podstawie §4 ust.1 rozporządzenia), wobec tego organ ustala obowiązującą linię zabudowy, która w rzeczywistości stanowi nieprzekraczalną linię zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008r., II OSK 789/07, CBOSA ) wynoszącą 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] (drogi wojewódzkiej) na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem zgodnie § 4 ust.2 rozporządzenia, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Na podobnej zasadzie ustalił obowiązującą linię zabudowy wynoszącą 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] (drogi gminnej), która w rzeczywistości stanowi nieprzekraczalną linię zabudowy.

- dopuszczono zabudowę w odległości 1,5m lub więcej od granicy z dz. nr [...], ponieważ w obszarze analizowanym występują budynki sytuowane bezpośrednio na granicy z działkami sąsiednimi m.in, działki nr ewid. [...], bądź w odległości 1m od granicy działki m.in. dz. nr [...],

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy obiektami w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem (działki nr [...] i część działki nr [...]) - maksymalnie 39,82%, zgodnie z § 5 ust.1 rozporządzenia wskaźnik ten wyznaczono na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, który wynosi 39,82%,

- gabaryty obiektu obsługi myjni:

- szerokość elewacji frontowej obiektu - tut. organ odstąpił od wyznaczenia tej wielkości dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (na podstawie § 6 ust.1 rozporządzenia. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 37,4m, co przekracza możliwości wnioskowanego terenu (szerokość działki wnioskowanej, na której zlokalizowany ma być obiekt obsługi bezdotykowej myjni samochodowej dz. nr [...] - zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu dołączoną do wniosku przez inwestora wynosi 35m), wobec tego tut, organ odstąpił od ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej i na podstawie § 6 ust. 2 oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia, wyznaczył inną szerokość elewacji frontowej wynikającą z przeprowadzonej analizy. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 37,4m. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa, mieszkalna wielorodzinna oraz garażowa, której szerokość elewacji frontowej w dużym stopniu jest zróżnicowana od 6 m - budynek usługowy na dz. nr [...] do nawet 59 m w przypadku budynku garażowego na dz. nr [...]. W konsekwencji powyższych rozważań organ po dokonaniu analizy szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym wyznaczył inną szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] - do 15m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obiektu (okapu) - organ odstąpił od wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich na podstawie § 7 ust.1 rozporządzenia, ponieważ wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, zaś w takiej sytuacji przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa o jednej kondygnacji nadziemnej (3,6 m) oraz zabudowa mieszkalna wielorodzinna do pięciu kondygnacji nadziemnych (15 m), a także zabudowa garażowa o jednej kondygnacji nadziemnej (3 m), wobec tego dla planowej inwestycji ustala się średnią wielkość do 7,9 m.

- geometria dachu obiektu - dach płaski odpowiednio do dachów budynków usługowych, garażowych i mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym, bowiem zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym,

- gabaryty wiaty nad stanowiskami bezdotykowej myjni:

- szerokość elewacji frontowej wiaty - organ odstąpił od wyznaczenia tej wielkości dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% na podstawie § 6 ust.1 rozporządzenia. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 37,4 m, co przekracza możliwości wnioskowanego terenu (szerokość działek wnioskowanych, na których zlokalizowana ma być wiata nad stanowiskami bezdotykowej myjni - dz. nr [...] i część dz. nr [...] - zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu dołączoną do wniosku przez inwestora wynosi 23 m. Uwzględniając wskazaną okoliczność organ odstąpił od ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej i na podstawie § 6 ust.2 oraz §2 pkt 5 rozporządzenia, wyznaczył inną szerokość elewacji frontowej wynikającą z przeprowadzonej analizy. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 37,4 m. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa, mieszkalna wielorodzinna oraz garażowa, której szerokość elewacji frontowej w dużym stopniu jest zróżnicowana od 6 m - budynek usługowy na dz. nr [...] do nawet 59 m w przypadku budynku garażowego na dz. nr [...]. Organ po dokonaniu analizy szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym wyznaczył inną szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] - do 15m,

- wysokość elewacji frontowej wiaty - organ odstąpił od wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich na podstawie §7 ust.1 rozporządzenia, ponieważ wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa jednej kondygnacji nadziemnej (3,6 m) oraz zabudowa mieszkalna wielorodzinna do pięciu kondygnacji nadziemnych (15 m), a także zabudowa garażowa o jednej kondygnacji nadziemnej (3 m), wobec tego dla planowej inwestycji ustala się średnią wielkość do 7,9 m,

- geometria dachu wiaty: dach płaski odpowiednio do dachów budynków usługowych, garażowych i mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym, bowiem zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Wobec występowania w analizowanym obszarze funkcji usługowej również o gabarytach odpowiadających gabarytom planowanej inwestycji, ustalenia dla planowanej inwestycji przyjęto jak w treści decyzji.

Prezydent podkreślił także, że dokonano uzgodnienia z Wydziałem Infrastruktury Miejskiej ( uzgodnienie nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.). Ponadto teren objęty wnioskiem i zaznaczony jest w zapisach zasobów geodezyjnych i kartograficznych jako "Bp" – "Grunty zabudowane i zurbanizowane. Zurbanizowane tereny niezabudowane" i "Bi" – "Grunty zabudowane i zurbanizowane. Inne tereny zurbanizowane".

Sporządzenie projektu decyzji powierzono – zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. – osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów pod nr [...]. Wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią zaś załącznik do decyzji.

W toku postępowania, jak wskazał organ, uwagi swoje zgłaszała M.R. – P..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.R. – P. zarzucając organowi wadliwe wykreślenie obszaru analizy cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, pominięcie działek do analizy, ich wybiórcze i dowolne analizowanie, a także wadliwe sporządzenie graficznej części analizy cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W dalszej kolejności zarzuciła organowi nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy, brak wskazania działki sąsiedniej i stosowanie dowolnych w tym zakresie określeń, zastosowanie wysokiej zabudowy w sąsiedztwie niskich budynków, pominięcie stron postępowania, brak zachowania kontynuacji funkcji i parametrów, brak dostępu wszystkich działek objętych wnioskiem do drogi publicznej, brak uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej , wadliwość analizy cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uzasadnienia decyzji, dowolność przy ustalaniu miejsc parkingowych, naruszenie istniejącego ładu przestrzennego oraz brak zapewnienia ochrony środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta.

Omówiwszy przepisy prawa mające zastosowanie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w tym art. 4 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 52, ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 , art. 61 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 54 u.p.z.p. organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, ponieważ organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (front działki wynosi 28 m x 3 = 84 m) z każdej strony. Organ I instancji wyjaśnił także, że wyznaczenie większego obszaru analizowanego nie ma uzasadnienia, bowiem teren poza wyznaczonym obszarem analizowanym cechuje się takimi samymi lub bardzo podobnymi elementami zabudowy i zagospodarowania terenu co obszar analizowany. W obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, mieszkalna wielorodzinna oraz garażowa. Organ I instancji uwzględnił uwarunkowania terenowo-przestrzenne i objął analizą zwarty obszar zabudowy tworzący pewną całość. Powyższe wyznaczenie obszaru analizowanego, w ocenie Kolegium, pozwoliło na odniesienie planowanej zabudowy do zabudowy już istniejącej. Analizowany obszar nie został przyjęty zbyt rozlegle. W ocenie Kolegium wyznaczenie tylko minimalnego obszaru analizowanego było wystarczające w niniejszej sprawie z powodu specyfiki i warunków zastanej zabudowy wobec zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie bezdotykowej myjni samochodowej (do 3 stanowisk) wraz z obiektem obsługi myjni i infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej analizy organ I instancji stwierdził także, że zamierzona inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wyraźnie wskazał, iż na działce nr ewid. [...] znajduje się zabudowa usługowa - szkolenia BHP, przez co stanowi ona tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji spełniając warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podzieliło powyższe rozważania organu I instancji. Ponadto organ ten wskazał, iż teren ma dostęp do drogi publicznej - droga wojewódzka ul. [...] (dz. nr [...]).

Wnioskowany teren nie wymaga również uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nie leśne. Teren objęty wnioskiem stanowi użytek gruntowy oznaczony symbolem: "Bp" - "Grunty zabudowane i zurbanizowane. Zurbanizowane tereny niezabudowane" i "Bi" - "Grunty zabudowane i zurbanizowane. Inne tereny zabudowane".

Organ I instancji dokonał także uzgodnienia, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - z Wydziałem Infrastruktury Miejskiej - uzgodnienie nr [...] z [...] marca 2012 r.

Dalej Kolegium wskazało, iż zgodnie z § 1 rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Warunki zabudowy wyznaczone w oparciu o sąsiednią zabudowę muszą odpowiadać regułom zawartym w § 4 - 8 rozporządzenia. Oznacza to także, że każde odstępstwo od reguł wyznaczonych przez ustawodawcę w wymienionych przepisach musi być należycie uzasadnione.

Ustalone w decyzji wymagania dotyczące linii zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnika intensywności zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, i układu połaci dachu) są zgodne z cyt. wyżej przepisami prawa.

Stosownie do § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jednocześnie przepisy dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

W niniejszej sprawie organ wyznaczył linię zabudowy od strony drogi wojewódzkiej ul. [...] w odległości 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni wobec braku możliwości ustalenia tego parametru jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z powodu braku zabudowy w analizowanym terenie. Z tych samych względów organ I instancji od strony drogi ul. [...] (dz. nr [...]) ustalił obowiązującą linię zabudowy wynoszącą 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej ul. [...]. Kolegium uznało powyższe wyznaczenie obowiązujących linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem za prawidłowe.

Jednocześnie Kolegium uznało, że podnoszone w odwołaniu zarzuty w powyższym zakresie nie mogą zostać uznane za prawidłowe, bowiem w przypadku, gdy granice terenu objętego wnioskiem przylegają do drogi publicznej z różnych stron, wówczas organ planistyczny ma obowiązek wyznaczenia linii zabudowy dla każdej części tego terenu przylegającej do drogi publicznej.

Dalej wskazał, że w myśl § 5 cyt. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni działek w analizowanym obszarze wynosi 39,82%. Organ I instancji określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na 39,82%, czyli zgodnie z § 5 cyt. rozporządzenia.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W zaskarżonej decyzji zgodnie z § 6 ust. 1 oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia ustalono średnią szerokość elewacji frontowej dla budynków w obszarze analizowanym na około 37,4 m. Organ I instancji ustalił tymczasem szerokość elewacji frontowej do 15 m. Organ skorzystał więc z uprawnienia odejścia od zasadniczego sposobu określania tego parametru wyjaśniając, że ustalona średnia szerokość elewacji frontowej przekracza możliwości wnioskowanego terenu, ponieważ szerokość działek wnioskowanych, na których zlokalizowana ma być inwestycja jest mniejsza niż średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Kolegium uznało takie ustalenie powyższego parametru za zasadne.

Organ I instancji odstąpił również od ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu poziomego) jako przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy (§ 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia), ponieważ wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Wysokość powyższa została ustalona zgodnie z § 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Organ I instancji ustalił, że na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa usługowa o jednej kondygnacji nadziemnej (3,6 m) oraz zabudowa mieszkalna wielorodzinna do pięciu kondygnacji nadziemnych (15 m), a także zabudowa garażowa o jednej kondygnacji nadziemnej (3 m), wobec tego dla planowanej inwestycji zasadnie ustalono powyższy wskaźnik w oparciu o średnią wielkość, która wynosi 7,9 m. Zdaniem Kolegium przyjęta przez organ I instancji wysokość jest prawidłowa.

Na podstawie analizy zabudowy na sąsiednich działkach organ oparł także ustalenia co do geometrii dachu budynku. Stosownie do § 8 cyt. rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ w zaskarżonej decyzji ustalił dach płaski odpowiednio do budynków usługowych, mieszkalnych i garażowych w obszarze analizowanym. Kolegium podzieliło powyższe ustalenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany w niniejszej sprawie. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie stanowi, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki, której dotyczy wniosek. Jeżeli zatem organ zdecyduje się na przyjęcie odległości obszaru stanowiącej trzykrotną szerokość frontu działki, odległość ta musi być jednorodnie poprowadzona wokół działki na każdym jej odcinku. Jeśliby natomiast uznał, że możliwe jest poszerzenie obszaru analizowanego z konkretnych powodów, tę większą odległość również musi jednolicie poprowadzić, bez żadnych wyjątków.

W ocenie Kolegium cel wyznaczenia obszaru analizowanego równomiernie i wokół działki objętej wnioskiem będzie odzwierciedlał stan zainwestowania terenów wokół działki inwestycyjnej i nie będzie wprowadzał żadnych manipulacji w tym zakresie.

Inną kwestią jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w taki sposób aby tworzyły równą geometryczna, figurę. Jeśli bowiem wskutek wyznaczenia granic obszaru analizowanego okaże się, że działka jest "przecięta", czyli nie mieści się w nim w całości, nie ma przeszkód aby do analizy włączyć ją w całości. W ten sposób ostatecznie granice tego obszaru będą miały nieregularny kształt. Owa nieregularność jednak nie wynika z dowolnego przyłączania działek do terenu poddanego analizie, lecz jest wynikiem geometrycznego charakteru tych działań.

Za niezasadny organ II instancji uznał także zarzut pominięcia działek do analizy, wybiórczego i dowolnego analizowania. Wskazał, iż organ I instancji przyjął do analizy działki o nr [...], zatem wszystkie znajdujące się w obszarze analizowanym działki zabudowane. Nie zgodził się natomiast z zarzutem, iż zupełnie pominięto w zakresie ustalania parametrów w analizie działkę o nr ewid. [...], ponieważ część działki nr ewid. [...] objęta jest wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, zatem nie może stanowić przedmiotu analizy w zakresie określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Za chybiony organ uznał również zarzut wadliwego ustalenia kręgu stron. Wskazał, że działka o nr ewid. [...] oddzielone są od terenu inwestycji działką o nr ewid. [...] i w opinii Kolegium oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie obejmowało powyższych działek. Organ I instancji prawidłowo ustalił, iż stronami w niniejszym postępowaniu są właściciele działek o nr ewid. [...].

Za nietrafny organ uznał również zarzut niezachowania ładu przestrzennego, braku kontynuacji funkcji i parametrów, ponieważ na działce o nr ewid. [...] znajduje się zabudowa usługowa - szkolenia BHP, przez co stanowi ona tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji spełniając warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r. II OSA 1720/09 (CBOSA), w którym sąd stwierdził, że dokonanie wykładni przepisu § 5 rozporządzenia, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym stanie rzeczy za prawidłowe organ II instancji uznał rozważania organu I instancji, iż w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co wnioskowany teren pozwalając w ten sposób na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystanie terenu.

Za nietrafny natomiast organ uznał zarzut braku spełnienia przesłanki dotyczącej dostępu do drogi publicznej, gdyż nie wszystkie działki wchodzące w skład terenu inwestycji mają taki dostęp. Podkreślił, iż oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomość, przy założeniu, że właścicielem obu tych nieruchomości jest ten sam podmiot, pozwala stwierdzić, iż nieruchomość niepołożona bezpośrednio przy drodze publicznej, w sensie prawnym, ma do niej dostęp (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2008r., II SA/Rz 801/07, Lex nr 518823).

Odnosząc się do zarzutu, iż planowana inwestycja będzie związana z negatywnym oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie, w tym oddziaływaniem akustycznym Kolegium wyjaśniło, iż ochrona w zakresie dóbr wskazanych przez odwołującą się realizowana jest na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Na tym etapie badane będą kwestie wpływu usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie w świetle prawa budowlanego uciążliwości lub niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej. W takim wypadku nie mogą one podlegać ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 czerwca 2008r., II są/Wr 728/07, Lex nr 533608, podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 czerwca 2008r., IV SA/Wa 362/08, Lex nr 518536).

Kolegium wskazało również, że organ I instancji z urzędu podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez co zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej jako "kpa") oraz wydał decyzję o przekonywującej treści, odpowiadającą wymogom art. 107 § 3 kpa.

Wnosząc skargę na powyższą decyzję M.R. – P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych, a także wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego i administracyjnego:

- art. 6 ust. 2 pkt. 2, art. 52 ust. 2 pkt. 2, art. 53 ust. 4, art 61 ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p.,

- art.6, art. 7, art. 10, art. 14, art. 40 pkt 2, art. 77 pkt 1 oraz art. 80 i 107 par 3 kpa,

- art. 72 pkt 1, art. 76 ust.2 i art.6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62 poz. 627 ze zm.),

- art. 3 pkt.3 poz. 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397 ),

- art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 nr 199 poz. 1227), art. 122 ustawy Prawo wodne z dnia 18 iipca 2001 r. (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.,)

- § 3 pkt 2, § 6 oraz § 7 rozporządzenia,

- art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 53 u.p.z.p.,

- § 2 pkt 5 rozporządzenia,

- § 2, § 3 ust.3 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczer nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji warunkach zabudowy,

- Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 Iipca 2002 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa"). Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 punkt 2 ppsa).

Jednocześnie zaznaczyć należy, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ppsa. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2013 r., którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz T.H. dla inwestycji polegającej na budowie bezdotykowej myjni samochodowej ( do 3 stanowisk), budowy pawilonu obsługi oraz lokalizacji elementów zagospodarowania w tym odkurzacza i kompresora, a także budowa miejsc parkingowych, zjazdu na działkę nr [...], przebudowa i rozbudowa istniejących sieci, na działkach nr [...] przy ul. [...] i ul. [...].

W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy służy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W istocie zatem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest rozstrzygnięciem o legalności konkretnego zamierzenia inwestycyjnego w ściśle określonym miejscu. Jednocześnie wskazać należy, iż co do zasady, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Oznacza to, iż inwestor ma prawo zagospodarowania, w tym zabudowania nieruchomości, do której posiada tytuł prawny, zgodnie ze swoją wolą, ale w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami oraz warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wskazanego przepisu wynika jednocześnie – z ust. 2 pkt 2 – uprawnienie ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy jest jednym z instrumentów realizacji polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego, wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie organ zobowiązany jest kierować się zasadami: ładu przestrzennego, zmierzając do takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzyć będzie harmonijną całość oraz uwzględniać będzie w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne (art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz zrównoważonego rozwoju, którego celem jest takie kształtowanie rozwoju społeczno-gospodarczego, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25 poz. 150).

Powyższe oznacza, że na gruncie postępowania w sprawie warunków zabudowy organ uwzględniając uzasadniony i konstytucyjnie chroniony interes właściciela (inwestora), tj. jego wolnościowe prawo podmiotowe zabudowania należącej do niego nieruchomości, obowiązany jest zbadać, czy planowane przedsięwzięcie odpowiada przepisom prawa, a także wpisuje się w istniejący w danym obszarze ład przestrzenny, tworząc wraz z otoczeniem urbanistyczną całość zarówno w zakresie funkcji jak i warunków zabudowy a także sprzyja zrównoważonemu rozwojowi. Wreszcie zaś organ musi określić takie warunki zabudowy, które realizować będą powyższe wymagania, a ponadto służyć będą poszanowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Ustawodawca określił w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki, których spełnienie – łączne – warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W myśl tego artykułu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi już wątpliwości kwestia, iż do stwierdzenia, że zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1, wystarczający jest jeden obiekt w analizowanym obszarze. Przy czym pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób możliwie szeroki, umożliwiając (o ile nie narusza to zastanego na danym obszarze ładu architektonicznego) realizację prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości, a zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, iż działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej, co zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2013 r. II SA/Bk 983/12, LEX nr 1310523). Warunek ten, jak słusznie wskazały organy w niniejszej sprawie został spełniony. Sąd podziela również ocenę organów, iż budowa przedmiotowej trzystanowiskowej myjni samochodowej nie naruszy zasady kontynuacji funkcji na terenie o mieszanej funkcji mieszkaniowej (wielorodzinnej), mieszkaniowo – usługowej oraz usługowo - handlowej, gdyż niewątpliwe stanowi jej uzupełnienie. Także rozmiar planowanej inwestycji nie może zostać uznany za sprzeciwiający się ustaleniu warunków zabudowy. Niesporne jest bowiem, że na danym terenie prowadzona jest działalność usługowa służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Taki też charakter można przypisać planowanej inwestycji.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ustalając warunki i zasady zagospodarowania organ postępuje zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającego sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) (§ 1 rozporządzenia).

Dla analizy wyznacza się obszar analizowany, tj. teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). I tak, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Oznacza to, że obszar analizowany musi być wyznaczony wokół działki zainwestowania z szerokością co najmniej trzykrotności szerokości frontu tej działki w każdym kierunku. Z powyższego wynika zatem po pierwsze, że teren analizowany ma być wyznaczony dookoła działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co oznacza, że odległość od każdej z granic działki do równoległej granicy obszaru analizowanego powinna być zbliżona. Po drugie, granice obszaru analizowanego nie mogą być mniejsze niż trzykrotność szerokości frontu działki i muszą przekraczać co najmniej 50 m, przy czym podane odległości mierzony winny być od granicy działki w każdym kierunku. Za front działki należy natomiast uznać, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 omawianego rozporządzenia, część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Trzeba jednak podkreślić, że wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego (lub większego ale tylko ze względu na konieczność uwzględnienia całych działek - czego w niniejszej sprawie też nie uczyniono) nie zawsze spełnia wymagania powołanego rozporządzenia. Tutejszy Sąd podziela pogląd, iż nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. O poważnej wadliwości analizy świadczyć może to, że obszar analizowany przecina działki zabudowane w ten sposób, że część zabudowana jest poza obszarem analizowanym, a obszar analizowany nie tworzy zwartej urbanistycznej całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1533/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 273/13, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie, organy przyjęły front działki od strony ul [...], bowiem stosownie do zapisu § 2 pkt 5 rozporządzenia to z tej strony znajduje się działka budowlana, przylegająca do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenia w tym zakresie znajdują potwierdzenie w wyjaśnieniach inwestora oraz przedłożonym przez niego projekcie zagospodarowania działek objętych wnioskiem. Tym niemniej uwzględniając powyższe uwagi, zdaniem Sądu wyznaczenie przez organ obszaru analizowanego w formie równej figury geometrycznej (prostokąta) w sposób, który wiąże się z przecięciem niektórych działek nie pozwala na przyjęcie, iż przyjęty do analizy obszar tworzył całość urbanistyczną. Ponadto doprowadziło to do sytuacji, gdy dokonując analizy w wyznaczonym obszarze, organ pominął zabudowania znajdujące się na działce nr [...], która częściowo znajduje się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Organ dokonując analizy nie uwzględnił znajdującego się na tej działce budynku. Tymczasem przepisy ustawy oraz powołanego rozporządzenia nie dopuszczają sytuacji wyłączenia z analizy działek, wraz z znajdującą się na nich zabudową, posadowionych w wyznaczonym obszarze analizowanym. Pominięcie znajdujących się w tym obszarze obiektów ma niewątpliwie wpływ na przeprowadzoną analizę i wyciągnięte z niej wniosków, bowiem podważa ustalenia w zakresie średnich wartości parametrów określonych w § 4-8 rozporządzenia oraz ocenę zachowania zasady ładu przestrzennego.

W dalszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, iż zgodnie z § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) o dopuszczalności usytuowania budynku w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy może przesądzić decyzja o warunkach zabudowy, jeśli będzie to elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji, powszechnie panującego na obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce bezpośrednio przy jej granicy każdorazowo musi zatem wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem, z odwołaniem się do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanego przedsięwzięcia. To z analizy powinna zatem wynikać potrzeba skonkretyzowania na etapie warunków zabudowy ścisłego usytuowania planowanego obiektu, z uwagi na konieczność ochrony ładu przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 503/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 71/11, CBOSA). W orzecznictwie spotkać się można z poglądem, iż w sytuacji, kiedy przyszła inwestycja może zbliżyć się do działki sąsiedniej na odległości mniejsze niż wynika to z ogólnych założeń rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich, tj. 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek kwestią tą się zająć. Wynika to z faktu, iż zgodnie z dyspozycją powołanego już § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozporządzenie zatem z jednej strony udziela organowi kompetencji do dokonywania ustaleń w tym przedmiocie a z drugiej przesądza, iż ustalenia dokonane w tym zakresie tj. ustalenie warunków zabudowy dla przyszłej inwestycji której parametry (głównie chodzi tu o szerokość elewacji frontowej) dopuszczają jej zbliżenie na odległości mniejsze niż wynika to z zapisów zamieszczonych w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia są dla organów administracji architektoniczno-budowlanej prowadzących postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wiążące (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2012 r. syn. akt II SA/Kr 1732/11, Lex 1121398). W niniejszej sprawie problem ten jednak nie był przedmiotem głębszych rozważań organów prowadzących postępowanie. Ustalając odległość posadowienia zabudowy w odniesieniu do granicy działki nr [...] w odległości 1,5m lub więcej, Prezydent Miasta wskazał, iż w obszarze analizowanym występują budynki sytuowane bezpośrednio na granicy z działkami sąsiednimi m.in, działki nr ewid. [...], bądź w odległości 1m od granicy działki m.in. dz. nr [...]. Ustalając wskazany warunek, organ nie powołał podstawy prawnej wprowadzonego odstępstwa od warunków wynikających z treści § 12 ust. 1 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przede wszystkim jednak przeprowadzona przez organ w tym zakresie analiza jest bardzo ogólnikowa i sprowadza się jedynie do ogólnych wniosków końcowych, iż w obszarze analizowanych występują obiekty posadowione w taki sposób względem granicy. Uwzględniając jednakże treść przepisu § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia wskazać trzeba, że organy nie wykazały, iż w sprawie zachodzi podstawa zastosowania tego przepisu, bowiem dotyczy on jedynie posadowienia budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, tymczasem z opisu inwestycji wynika, iż jeden z projektowanych budynków będzie posiadał otwory okienne. Należy także pamiętać, iż wprowadzając tego typu zapis, organ powinien przede wszystkim wykazać, iż realizacja projektowanej inwestycji nie jest możliwa przy zachowaniu warunków określonych w § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia, czego w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie zawarto. Ponadto w analizie a także w treści rozstrzygnięć organów obu instancji nie wskazano jakie budynki są posadowione na granicy nieruchomości objętej wnioskiem, czego wymaga przede wszystkim troska o zachowanie ładu przestrzennego. Ze zgromadzonych w aktach sprawy domniemywać można jedynie, iż w sąsiedztwie znajdują się budynki garażowe, które mają wyjazd bezpośrednio na drogę, wniosek zaś dotyczy innego typu zabudowy.

Wreszcie organ dokonując odstąpienia od warunków określonych w § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia powinien wziąć pod uwagę rozdaj zabudowy znajdującej się na działce skarżącej oraz jej usytuowanie w stosunku do granicy z nieruchomością inwestora. Kwestia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością jest regulowana przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób zasadniczy (§ 1 2ust. 1), z możliwością stosowania wyjątków, które jednak muszą być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną. Nie jest dopuszczalne uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron postępowania z podaniem, że jej wniosek jest zasadny ze względów optymalnych zagospodarowania działki inwestora, bez szczegółowego wyjaśnienia, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe, a co za tym idzie priorytetowe, potraktowanie tego wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/OP 439/11 Lex 1153058). Brak pogłębionej analizy i wyjaśnienia w tym zakresie, a także sprecyzowania w odniesieniu do których działek objętych wnioskiem organ ustala ten warunek, skutkuje zdaniem Składu orzekającego w niniejszej sprawie, wadliwością rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Powyższe stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji dyspozycji art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., z których wynika obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, w ramach której organ zobowiązany jest podejmować niezbędne czynności w celu dokładnego i wnikliwego zgromadzenia materiału dowodowego , ustalenia stanu faktycznego i prawnego i jego oceny. Uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania przeprowadzonego w sprawie, bowiem to właśnie prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzonej analizy determinują prawidłowe ustalenie warunków zabudowy, zaś ich wady mają bezpośrednie przełożenie na treść wydanego w tym zakresie przez organ rozstrzygnięcia. Stosownie zatem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wobec długotrwałości prowadzonego postępowania i dla zabezpieczenia interesu inwestora oraz strony skarżącej konieczne jest jednak wskazanie także pozostałych uchybień dotyczących niniejszego postępowania.

W pierwszej kolejności przyjdzie podkreślić, iż w treści rozstrzygnięcia w odniesieniu do działki nr [...] wskazano, iż wniosek dotyczy jedynie części tej działki. W ocenie Sądu, czyniąc zadość zarówno zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, jak również wynikającym z u.p.z.p. – także w kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów – koniecznym jest zaznaczenie, iż wniosek obejmuje tą część działki, której nie dotyczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto wskazać należy, iż stanowiąca załącznik do decyzji analiza warunków zabudowy, a także sama decyzja, niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4-7 rozporządzenia, dla wszelkich działek z obszaru analizowanego. Wyniki analizy stanowią w istocie uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do: linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednakże dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Jednocześnie, podobnie jak w odniesieniu do warunku opisanego w § 6 rozporządzenia - ustawodawca dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).

W analizowanej sprawie, zarówno w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej, jak również w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, organ odstąpił od wyznaczenia ich zgodnie z podstawowymi zasadami określonymi przepisami rozporządzenia. Powołując się na dopuszczalność odmiennego wyznaczenia tych wartości, wskazując na rozbieżności w zakresie tych warunków obiektów istniejących w obszarze analizowanym, organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie, i w jaki sposób wyliczył i oznaczył wskazaną przez siebie szerokość elewacji – do 15 m, wyjaśniając w tym zakresie, iż średnia wartość (wynikająca z analizy) przekracza faktyczne możliwości działek objętych wnioskiem, oraz w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wskazując, iż jest to wartość średnia. W ocenie Sądu ustalenia w tym zakresie powinny być poprzedzone analizą warunków spełnianych przez obiekty o podobnej funkcji w obszarze analizowanym, i powinny być w sposób szczegółowy i logiczny uzasadnione, tak aby możliwa była ocena spełnienia w tym zakresie warunku zgodności z zasadami ładu przestrzennego.

Ponadto – co należy podkreślić - w odniesieniu do wskaźników opisanych w § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia przyjmuje się, iż zachowanie ładu architektonicznego, co jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy, wymaga konkretnego określenia tych wartości. Określenie tych parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, nie stoi jednakże w sprzeczności z przepisami prawa, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego i prawidłowego określenia tych wysokości (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 Lex 1081838, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 807/13 Lex 1384899). Jednakże określenie tych parametrów przez wskazanie, jak to uczynił organ w niniejszej sprawie, przez wskazanie górnej (maksymalnej) granicy, bez wskazania jej wartości minimalnej, nie spełnia powyższych warunków i stanowi o naruszeniu wskazanych przepisów.

Wreszcie uzasadnienie organu w tym zakresie w niniejszej sprawie nie spełnia wskazanego warunku, uchybiając zarówno przepisom rozporządzenia, jak również art. 7, art. 77 i art. 107 §3 kpa.

Jednocześnie zwróciła uwagę Sądu niekonsekwencja organu odwoławczego, który decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] zobowiązał organ I instancji do poczynienia ustaleń czy w niniejszej sprawie budowa myjni samochodowej będzie wymagać pozwolenia wodnoprawnego stosownie do treści art. 122 ust. 1 pkt 10 prawa wodnego, a w konsekwencji zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a u.p.z.p. konieczne będzie uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z marszałkiem województwa lub regionalnym dyrektorem zarządu gospodarki wodnej. Prezydent Miasta nie dopełnił tego obowiązku. W zaskarżonej odwołaniem decyzji nie odniósł się do tego zagadnienia w żaden sposób. Również organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie, nie odniósł się do tej kwestii, pomimo tego, iż uprzednio stanowiła ona jedną z podstaw uchylenia orzeczenia organu I instancji oraz iż strona odwołująca się podnosiła ten zarzut w sowim odwołaniu. Wskazane uchybienie również stanowi o naruszeniu podstawowych zasad postępowania, w tym art. 7 i art. 77 kpa.

W ocenienie tut. Sądu powyższe wady uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, których tut. Sąd nie uwzględnił, wskazać należy, co następuje.

Obowiązujące przepisy prawa nie określają warunku i sposobu ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie ma obowiązku ustalania go jako średniego wskaźnika tej powierzchni w obszarze analizy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. II SA/Kr 1076/13, Lex 1406975). Tak więc zarzut braku ustalenia tego wskaźnika, jako nie mający istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie jest zasadny.

Jednocześnie wskazać należy, iż przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku dokładnego i precyzyjnego określenia ilości miejsc parkingowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II OSK 2448/10, CBOSA). Należy zauważyć, że co do zasady, określenie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy jest podawane w maksymalnej wielkości. Ostateczne, dokładne i precyzyjne dane techniczne planowanej zabudowy, w tym dokładna ilość miejsc parkingowych, ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy na danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Inwestor oraz działający na jego zlecenie projektant nie muszą projektować inwestycji w maksymalnych granicach wyznaczonych przez decyzję o warunkach zabudowy, nie mogą ich tylko przekraczać. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1543/11, Lex nr 1367321 - przepis art. 54 pkt 2 lit. c wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do, między innymi, obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Natomiast przepis § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd uznał, iż brak określenia przez organ ilości miejsc parkingowych, przy uwzględnieniu uznania przez organ za dopuszczalną projektowanej inwestycji ( z uwzględnieniem przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania działki) nie stanowi o naruszeniu przepisów prawa, w stopniu, który mógłby uzasadniać uchylenie wskazanej decyzji. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać także zarzut dotyczący braku "liczby miejsc parkingowych"; bowiem określenia tego rodzaju dokonuje się dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z § 4 ust 1 – 2 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. W tym przypadku za podstawie ustalenia linii zabudowy posłużył przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co odpowiada dyspozycji § 4 ust. 2 rozporządzenia. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą z 1985 r. o drogach publicznych. Art. 43 u.d.p. normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne) w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010 r. II SA/Kr 964/10 Lex nr 753715, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 843/07, CBOSA). Ustalenia organu w tym zakresie odpowiadają zatem przepisom prawa.

Odnosząc się do zarzutu braku aktualnych uzgodnień z Wydziałem Infrastruktury Miejskiej, w ramach którego skarżąca wskazała, iż w uzgodnieniu przyjęto wjazd z ulicy [...], natomiast organ skomunikował inwestycję z ul. [...], wyjaśnić należy, iż w decyzji przyjęto, że front działki, a zatem obszar gdzie realizowany będzie główny wjazd na działki objęte wnioskiem odbywać się będzie z ul. [...], zaś dostęp do drogi publicznej, w tym główny zjazd jest przez drogę wewnętrzną skomunikowaną z ul. [...]. Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. rozróżnia pojęcie "frontu działki" od pojęcia dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia – front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Natomiast dostęp do drogi publicznej oznaczony jest w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2013 r. sygn akt II SA/Kr 221/13 (CBOSA) pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. W rozpatrywanej sprawie główny wjazd na teren inwestycji dokonywać się będzie z ul. [...] ( z uwagi na ograniczenia drogowe – znak zakazu, od strony ul. [...]) zaś zjazd odbywać się będzie w komunikacji z drogą ul. [...]. Organ uwzględnił w tym zakresie okoliczności związane z ustaleniami obejmującymi działkę nr [...] oraz istniejącymi na tym obszarze ograniczeniami wynikającymi z regulacji ustawy o drogach publicznych, w tym zakaz wjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...]. Istniejące warunki uzasadniają zatem skomunikowanie terenu inwestycji z obiema drogami i w tym zakresie przeprowadzone uzgodnienia należy uznać za wystarczające.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego ustalenia stron postępowania, Sąd również uznał go za nieuzasadniony. Strony postępowania wyznacza się zgodnie z art. 28 kpa. Brak jest przy tego typu inwestycji podstaw do uznania za strony postępowania właścicieli czy użytkowników wieczystych działek np. nr [...], bowiem oddziaływanie przedmiotowej inwestycji nie wiąże się w żaden sposób ze sferą praw i obowiązków tych podmiotów. Z kolei w odniesieniu do właścicieli lub użytkowników wieczystych działek nr [...], brak jest ustaleń w tym zakresie. Nie jest to jednak naruszenie stwarzające podstawę do uchylenia z urzędu przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Wprawdzie brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę o wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), jednak wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na wniosek pominiętej strony (art. 147 kpa). Powołany przepis ma na celu uniemożliwienie wzruszenia z urzędu przez organ ostatecznej decyzji administracyjnej w przypadku, w którym strona, która nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy nie stara się bronić swoich praw i nie jest zainteresowana wynikiem tego postępowania. W postępowaniu administracyjnym to strona rozporządza swoimi prawami procesowymi. Zasadę rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę należy więc mieć na uwadze przy dokonywaniu wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w sposób dostateczny gwarantują stronie, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy możliwość obrony jej praw, przyznając jej uprawnienia do wzruszenia decyzji administracyjnej wydanej w tym postępowaniu. Ma ona bowiem prawo żądania wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zaś w postępowaniu przed sądem administracyjnym może brać udział w charakterze uczestnika postępowania. Zgodnie bowiem z art. 33 § 2 ppsa udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Niepodobna w prowadzonych rozważaniach odejść od oceny skutków pominięcia podmiotu, któremu winny służyć prawa strony. W ocenie Sądu wykluczone jest zatem automatyczne uchylanie decyzji zapadłych w takich warunkach skoro strona pominięta w postępowaniu administracyjnym nie ujawniła w sposób dostateczny zamiaru wzięcia udziału w postępowaniu. Odnosząc się zatem do podnoszonej w skardze kwestii nieprawidłowej oceny co do zapewnienia możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym właścicieli czy użytkowników wieczystych działek nr nr [...] należy stwierdzić, że Sąd nie może tej okoliczności uwzględnić z urzędu przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty, w rozpoznawanej sprawie skarżąca, która wszakże nie legitymuje się pełnomocnictwem potencjalnie pominiętych stron, nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. ( vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2006 roku w spr I OSK 911/05, z dnia 3 lipca 2008 roku w spr. II OSK 754/07, z dnia 22 grudnia 2008 roku w spr. II OSK 1109/07, z dnia 18 listopada 2009 roku w spr. II OSK 171/08, z dnia 18 maja 2010 roku w spr II OSK 796/09, z dnia 26 stycznia 2009 roku w spr. II OSK 51/08 wraz z glosą aprobującą Jerzego Jamiołkowskiego, CASUS 2009/2/36, CBOSA).

Jednocześnie wyjaśnić należy- na co zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza konkretny teren pod konkretną inwestycję, ale nie rodzi żadnych praw do tego terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Jak wyżej już wskazano, celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Na tym etapie postępowania nie przeprowadza się szczegółowych ustaleń zakresu ochrony interesów osób trzecich, gdyż dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę właściwy organ architektoniczno-budowlany będzie badał, czy planowana inwestycja będzie miała wpływ na dostęp światła dziennego do pomieszczeń budynków sąsiednich przeznaczonych na pobyt ludzi oraz czy projektowana inwestycja nie naruszy dopuszczalnych norm technicznych. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ lokalizacyjny nie odnosi się do warunków technicznych inwestycji, a jedynie, zastępując plan miejscowy, określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy organy administracji nie dokonują oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), poza wskazanym wyżej zakresem. Dokonywanie oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami wyżej wymienionego rozporządzenia nie jest możliwe na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od tych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1587/11, CBOSA). To na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotem kontroli organów będzie oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym w zakresie ograniczeń w ich zabudowie i korzystaniu z nich. Tym samym zarzuty podnoszone w tym zakresie w niniejszym postępowaniu uznać należy, za przedwczesne.

Prowadząc ponowne postępowanie w sprawie organ stopnia podstawowego, uwzględniając wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia i przepis art. 7, art. 77 kpa, a także przepisy u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia wyeliminuje stwierdzone uchybienia i odnosząc się jednocześnie do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w toku postępowania, dając temu wyraz

w uzasadnieniu nowo podjętej decyzji .

W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa Sąd orzekł

o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Mając na uwadze kwestionowany zakres zaskarżonej decyzji i zawarte w niej rozstrzygnięcie, które stosownie do treści art. 55 u.p.z.p. wiąże organy administracji architektoniczno – budowlanej, Sąd orzekał w oparciu o przepis art. 152 ppsa o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. W oparciu o art. 200 i 205 § 1 ppsa od organu na rzecz skarżącej zasądzona została kwota 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmujących uiszczony wpis od skargi.