Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1068/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 53 par 2, art. 147 par 1, art. 8, art. 200, art. 205par 2 i art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: par 14 ust. 2 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Szczecinie Gabrieli Stefaniak sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 18 grudnia 2012 r., nr XXIV/268/2012 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 6 ust. 12, § 8 ust. 5, § 10 ust. 2 oraz § 11pkt 3 w zakresie wyrażenia "wyglądem i", która w tym zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II. zasądza od Gminy Miasta Stargard Szczeciński na rzecz Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Spółka A. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę na uchwałę nr XXIV/268/2012 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 18 grudnia

2012 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński, w części obejmującej § 10 ust. 2 uchwały.

Skarżąca zarzucała, że przepis § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały narusza następujące przepisy rangi ustawowej:

a) art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U.

z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały (obecnie art. 38 ust. 2 pkt 2 znowelizowanej ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r.), poprzez zawężenie określonego w § 2 uchwały nr XVI/219/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017, z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, katalogu instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu szczecińskiego, w wyniku ograniczenia możliwości kierowania zmieszanych odpadów komunalnych wytwarzanych na obszarze miasta Stargard Szczeciński wyłącznie do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów

w Łęczycy;

b) art. 4 ust. 2 - 3 z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu porządku i czystości

w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. z 2013 r.

poz. 594, ze zm.) w związku z § 2 uchwały nr XVI/219/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, poprzez nieuprawnione wkroczenie przez Radę Miejską w Stargardzie Szczecińskim w ustawowo zastrzeżone uprawnienie samorządu województwa, jak i poprzez nienależyte dostosowanie postanowień regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński do Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami oraz poprzez zawężenie katalogu instalacji, do których kierowane mogą być odpady komunalne powstające na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła :

I. na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. o stwierdzenie nieważności uchwały

nr XXIV/268/2012 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stargard Szczeciński, w części obejmującej § 10 ust. 2.

II. o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku wydanego w sprawie.

III. o zasądzenie od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że w Rozdział 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński - "Inne wymagania wynikające z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami" zawiera przepis § 10 ust. 2 zgodnie z którym: "Zmieszane odpady komunalne wytwarzane na obszarze miasta Stargard Szczeciński kierowane będą do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów w Łęczycy." W ocenie skarżącej, przepis ten został uchwalony z naruszeniem przepisów rangi ustawowej, tj. art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach - zwanej dalej: "ustawą o odpadach" (zastąpionej obecnie ustawą o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku - zwaną dalej: "nową ustawą o odpadach") oraz art. 4 ust. 2-3 ustawy z dnia 13 września 1996 roku

o utrzymaniu porządku i czystości w gminach - zwanej dalej: "ustawą o utrzymaniu czystości [...]". w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - zwanej dalej: "u.s.g.", w związku z § 2 uchwały nr XVI/219/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 roku w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, a także art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Postanowienia art. 15 ust. 1 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowiły ustawowe upoważnienie dla sejmiku województwa do podjęcia uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która to uchwała określa regiony gospodarki odpadami komunalnymi, a także regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów

z innych przyczyn.

Skarżąca powołując się na stanowisko doktryny podniosła, że intencją art. 15 ust. 2 powołanej ustawy jest ujęcie planów gospodarki odpadami jako struktury hierarchicznej, która polega na tym, że plany powinny być zgodne ze sobą,

a mianowicie:

- plan wojewódzki powinien być zgodny z planem krajowym,

- plan powiatowy powinien być zgodny z planem wojewódzkim,

- plan gminny powinien być zgodny z planem powiatowym - odpowiednio wojewódzkim, brak zgodności pomiędzy planami stanowi podstawę do uchylenia uchwały zawierającej postanowienia wynikające z planu gospodarki odpadami, jako sprzecznej z prawem.

Uchwała nr XVI/219/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o odpadach jest aktem prawa miejscowego.

W uchwale tej przepis § 1 zawiera podział województwa zachodniopomorskiego na cztery regiony gospodarki odpadami komunalnymi: region szczeciński, region CZG RXXI region koszaliński oraz region szczecinecki. W skład regionu szczecińskiego wchodzą m.in. gmina miejska Stargard Szczeciński oraz gmina wiejska Stargard Szczeciński. Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 ustawy o odpadach, dla regionu szczecińskiego w § 2 powołanej uchwały określono następujące instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych:

1. istniejące regionalne instalacje: (a) instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w Leśnie Górnym, Tanowo -zarządca Zakład Odzysku i Składowania Odpadów Komunalnych, Leśno Górne; (b) składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne Dalsze, Myślibórz - zarządca EKO - MYŚL Sp. z o.o., Dalsza, (c) składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Łęczycy - zarządca Zakład Zagospodarowania Odpadów Stargard Sp. z o.o., Stargard Szczeciński;

2. planowane regionalne instalacje - dziewięć instalacji wymienionych w § 2 pkt 2 powołanej powyżej uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego,

3. istniejące instalacje zastępcze - cztery instalacje wymienione w § 2 pkt 3 powołanej powyżej uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego.

Powołana wyżej uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nie wskazuje regionalnej instalacji, do której mają być wyłącznie kierowane "zmieszane odpady komunalne wytwarzane na obszarze miasta Stargard Szczeciński".

Dokonane przez Radę Miejską w Stargardzie Szczecińskim - w ramach § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały - zawężenie instalacji, do której mają być kierowane zmieszane, odpady komunalne, nie wynika ani z prawa miejscowego stanowionego przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, ani z ustawy, wobec czego należy przyjąć, iż Rada Miejska nie posiada w tym zakresie upoważnienia ustawowego.

Skarżący podkreślał, że Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim nie ma prawa do uchwalania regulaminu utrzymaniu porządku i czystości, w którym by uregulowano zagadnienia inne niż wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości [...], ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany w art. 4 ust. 3 tej ustawy, gdyż oznaczałoby to wkroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonywanym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W zakresie uregulowania przez Radę Miejską w Stargardzie Szczecińskim w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński wymagań wynikających

z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie powinno dochodzić do sprzeczności pomiędzy postanowieniami przyjętego regulaminu, a Planem Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego oraz uchwałą nr XVI/219/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023.

W konsekwencji, w ocenie skarżącego, uchwała rady, jako akt podjęty

w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz aktów prawa miejscowego stanowionego przez inne organy samorządu (tu: Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego). Powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia

9.09.2008 r. sygn. akt II SA/Łd 814/07, skarżąca wskazała, że poszanowanie to oznacza, iż zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać

w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym aktów prawa miejscowego. Nadto, że tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie.

Postanowieniami § 10 ust. 2 uchwały, Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim – z naruszeniem art. 18 ust. 1 u.s.g. - bez delegacji ustawowej wkroczyła w uprawnienia Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego

i naruszając art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach dokonała zawężenia katalogu instalacji, do których mogą być kierowane odpady komunalne powstające na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński.

W konsekwencji powyższych naruszeń, Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim poprzez wprowadzenie ograniczeń zawartych w § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały naruszyła również art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Rada Miejska

w Stargardzie Szczecińskim upoważnienia ustawowego do wprowadzenie regulacji zawartej w § 10 ust. 2 uchwały nie posiada.

Wskazując na interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały skarżąca Spółka podała, że jest przedsiębiorcą prowadzącym m.in. działalność gospodarczą na terenie Gminy Miasto Stargard Szczeciński, w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na tym terenie na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej pod numerem 9/2012.

Akt prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała w części obejmującej

§ 10 ust. 2 jest adresowany do skarżącego jako jednego z kilku odbiorców odpadów na terenie Gminy Miasto Stargard Szczeciński i dotyczy jego uprawnień oraz obowiązków. Zaskarżone zapisy uchwały naruszają interes prawny skarżącej jako przedsiębiorcy. Gmina Miasto Stargard Szczeciński poprzez wprowadzenie przepisu § 10 ust. 2 do uchwały ograniczyła podmiotom odbierającym odpady komunalne

z terenu Gminy Stargard Szczeciński możliwość wyboru regionalnej instalacji przetwarzania odpadów funkcjonujących w tzw. regionie szczecińskim poprzez wskazanie, iż zmieszane odpady komunalne wytwarzane na obszarze Gminy Miasta Stargard Szczeciński będą kierowane wyłącznie do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów w Łęczycy, a tym samym ograniczyła możliwość swobodnego dokonania wyboru instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych spośród wskazanych uchwałą nr XVI/219/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 roku. Nadto § 10 ust. 2 uchwały narusza interes społeczny, tj. interes społeczności lokalnej Gminy Miasto Stargard Szczeciński, która jako końcowy płatnik za usługę odbioru zmieszanych odpadów komunalnych narażona została na konsekwencje monopolu usług (dyktatu cenowego) wprowadzonego w § 10 ust. 2 uchwały dla Zakładu Zagospodarowania Odpadów Stargard Sp. z o.o. w Stargardzie Szczecińskim będącego zarządcą składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Łęczycy.

Skarżąca podała również, że zgodnie z art. 101 u.s.g. wezwała Radę Miejską w Stargardzie Szczecińskim do usunięcia naruszenia prawa skarżoną uchwałą. Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Ze względu na to, że wezwanie zostało nadane za pośrednictwem poczty w dniu 28 czerwca 2013 r., termin do złożenia niniejszej skargi upływa - zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - w dniu 27 sierpnia 2013 r.

Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim odpowiadając na skargę wniosła

o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał, że wprowadzenie zaskarżonej regulacji wynikało z obowiązku określonego w art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości [...], który to nakazuje uwzględnienie w regulaminie wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego został przyjęty uchwałą nr XVI/218/2012 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 29 czerwca 2012 roku. Na stronie 153 Planu zawarto zapis, wedle którego zmieszane odpady komunalne wytwarzane na 2 obszarze m.in. miasta Stargard Szczeciński kierowane będą do instalacji przetwarzania odpadów w Łęczycy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze, organ stwierdził, że skarżąca Spółka nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Spółka A. nie wykazała, aby skarżony przepis uchwały naruszał jej prawa, co jest niezbędne do kwestionowania skarżonych przepisów uchwały Rady Miejskiej. Skarżąca błędnie twierdzi, że z uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego wynikają po jej stronie uprawnienia do kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do wymienionych

w tej uchwale instalacji. Skarżona uchwała stanowi najdalej idące uszczegółowienie zasad prowadzenia gospodarki odpadami komunalnymi, z której to uchwały należy wyprowadzać prawa i obowiązki podmiotów, w tym Spółka A. . Akty prawne wydawane przez inne podmioty, w tym przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego ustanawiają jedynie ogólne ramy prowadzenia tej gospodarki, z którym to ogólnymi ramami mają być zgodne akty prawa miejscowego wydawane przez najmniejsze jednostki samorządu terytorialnego jakimi są gminy.

W związku z powyższym nie jest uzasadnione wyprowadzanie jakichkolwiek uprawnień z aktów prawnych, które de facto kierowane są jedynie do pozostałych organów administracji publicznej, obowiązanych uwzględniać te akty w ramach wydawania swoich uchwał, tym bardziej w sytuacji zgodności wymienionych aktów prawnych, o czym szerzej niżej.

Ewentualne uchylenie skarżonej uchwały, nie spowoduje powstania po stronie skarżącej uprawnienia do kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do innych instalacji, jako że do tego niezbędne jest wydanie uchwały przez organ stanowiący gminy. Do momentu uchwalenia Regulaminu przez Radę Miejską, zasady utrzymania czystości i porządku w gminach nie są określone, nie można więc przyjąć, że do tego momentu skarżąca może wywodzić określone prawa i obowiązki z innych aktów prawnych.

Argumenty powyższe przemawiają za odrzuceniem skargi na podstawie

art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalnej z uwagi na jej wniesienie przez podmiot, któremu przepisy prawne nie przyznają legitymacji skargowej z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

W przypadku nie odrzucenia skargi, należy wskazać, że zasługuje ona na oddalenie w związku z tym, iż zarzuty w niej przedstawione są niezasadne.

Niewłaściwy jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach - obecnie art. 38 ust. 2 pkt 2 nowej ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości [...], Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (a nie zapisów uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami - jak podnosi SPÓŁKA A. Sp. z o.o.). W załączniku do uchwały Nr XVI/218/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 - na stronie 153, znajdują się zapisy, które mówią wprost, że: "Obecnie prowadzona inwestycja w Łęczycy, dotycząca rozbudowy składowiska oraz budowy instalacji MBP i kompostowni odpadów, stanowi dofinansowany w ramach POliŚ projekt pn. Budowa Instalacji Mechaniczno-Biologicznego Unieszkodliwiania Odpadów na składowisku w Łęczycy. Zgodnie z ww. projektem zmieszane odpady komunalne wytwarzane na obszarze miasta i gminy wiejskiej Stargard Szczeciński, Choszczna, Krzęcina, Pełczyc, Recza, Goleniowa, Dobrzan, Dolic, Ińska, Kobylanki, Marianowa, Starej Dąbrowy, Suchania

i Warnic, kierowane będą do instalacji przetwarzania odpadów w Łęczycy".

Przywołany zapis uszczegóławia zatem zasady zagospodarowania odpadów pochodzących m.in. z terenu miasta Stargard Szczeciński. Zapisy te mają istotne znaczenie dla strategii i polityki prowadzonej przez Miasto w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Organ podkreślił, że każda gmina ma prawo,

a nawet obowiązek, tak prowadzić gospodarkę odpadami komunalnymi, aby jak najpełniej realizować nałożone obowiązki i zasady wynikające z ustaw. Gmina bowiem prowadzi gospodarkę odpadami komunalnymi na najbardziej szczegółowym poziomie, a wszystkie inne akty prawne (w tym wojewódzki plan) tworzą jedynie jej ogólne ramy, które winny być uszczegóławiane.

W związku z powyższym, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, zdaniem organu należy stwierdzić, że norma prawna wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy

o utrzymaniu czystości [...] wskazuje na słuszność przyjętych przez organ regulacji w tym zakresie, a każde inne uregulowanie w zaskarżonej uchwale w powyższej kwestii stanowiłoby naruszenie prawa i mogłoby skutkować nieważnością uchwały.

Z powyższych względów, m.in. niezasadny będzie również zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości [...]. Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie wkroczyła w ustawowo zastrzeżone uprawnienia samorządu województwa, jako że uchwała przez nią podjęta jest w pełni zgodna z aktem wydanym przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego. W świetle powyższego fakt, że zmieszane odpady komunalne z terenu miasta Stargard Szczeciński powinny być kierowane przez odbiorców odpadów do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów w Łęczycy nie jest skutkiem tej uchwały, lecz przepisów ustawy o odpadach i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak i uchwalonym przez Sejmik Województwa na ich podstawie Wojewódzkim Planie Zagospodarowania Odpadów dla Województwa Zachodniopomorskiego.

Organ podkreślał również, że uchwała Sejmiku Województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa jedynie, które podmioty mają statut instalacji do przetwarzania w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi. Nie ma jednak podstaw do tego, aby

z powyższego faktu wyprowadzać uprawnienia do kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do każdej instalacji posiadającej tej status, jako że określenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, winno być unormowane w uchwale w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie.

Gmina ma pełne prawo układać system gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Miasta Stargardu Szczecińskiego w taki sposób, że zagospodarowaniem odpadów zajmuje się ZZO w Stargardzie będące zarządcą RIPOK w Łęczycy.

W tej sytuacji organ za całkowicie niezasadny uznał zarzut przekroczenia delegacji ustawowej, jako że art. 4 ust. 2 pkt 5) wprost określa wymóg uwzględnienia w regulaminie innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Skarżone uregulowanie jest więc zgodne z §115 załącznika rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawę "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 roku, Nr 100, poz. 908), który zezwala na umieszczenie w uchwałach jednostek samorządu terytorialnego jedynie przepisów regulujących sprawy przekazane do unormowania w przepisach upoważniających.

Przyjęte uregulowanie odpowiada również jednej z podstawowych zasad wynikających z ustawy o odpadach, a mianowicie zasady bliskości. Zgodnie z nią odpady, z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania z odpadami,

w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania, a te które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstania, przekazuje się, uwzględniając hierarchię sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszą dostępną technikę lub technologię do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone. Wskazanie instalacji [...] w pełni realizuje powyższą zasadę.

Organ podniósł nadto, że żaden przepis prawa nie wymaga zgodności regulaminu z uchwałą sejmiku w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, co jednak nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, jako że zarówno z regulaminu jak i powyższej uchwały nie da się wyprowadzić dwóch sprzecznych lub niezgodnych norm prawnych. Zdaniem organu, uchwała

w sprawie wykonania planu, zawiera jedynie wykaz instalacji uprawnionych do wykonywania określonej działalności, z którego to wykazu gmina powinna czerpać przy uchwalaniu regulaminu, co nie oznacza że gmina powinna upoważnić podmioty odbierające zmieszane odpady komunalne do wszystkich wskazanych w uchwale instalacji.

Organ wyjaśnił, że prowadzący składowisko odpadów inne niż niebezpieczne w [...] ., jest spółką komunalną ze 100% udziałem Gminy – Miasto Stargard Szczeciński. Powyższe zgodnie z doktryną Teckal (orzeczenie ETS w sprawie C-107/98 rozwinięta w orzecznictwie TS w sprawach C-26/03 Stadt Halle i C-84/03 Komisja p-ko Hiszpanii, a także wyrokiem WSA w Warszawie z 14.12.2005 r., III SA/Wa 2815/05) powoduje, że Gmina mogła zawrzeć z ZZO Stargard Szczeciński umowę o unieszkodliwianie odpadów bez uruchomienia procedur wynikających z ustawy prawo zamówień publicznych. Jednocześnie Gmina działając w myśl art. 6d ustawy o czystości[...] zdecydowała się ogłosić przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów), a po jego rozstrzygnięciu podpisała odpowiednie umowy z podmiotami odbierającymi odpady, wskazując w nich jako miejsce zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych –[...] .

Organ podał również, że skarżąca Spółka usiłowała także podważyć

w postępowaniu o wyłonienie podmiotu na odbieranie odpadów komunalnych, skarżąc w odwołaniu do Krajowej Izby Odwoławczej (KIO), zarówno zakres przedmiotu zamówienia, jak i wskazane przez miasto miejsce składowania odbieranych odpadów komunalnych. Jednakże obydwa zarzuty strony skarżącej zostały przez KIO oddalone.

Odnosząc się także do zarzutu skarżącej o naruszeniu interesu społecznego m.in. poprzez narażenie na zmonopolizowanie i dyktat cenowy usług związanych

z zagospodarowaniem odpadów, Rada Miejska podniosła, że w postępowaniu przeprowadzonym przez Gminę Miasto Stargard Szczeciński o wyłonienie podmiotu, któremu gmina powierzyła odbiór odpadów komunalnych z terenu miasta Stargard Szczeciński oferta Skarżącego była ponad dwukrotnie wyższa od oferty podmiotu, który wygrał przetarg. Tak więc, mówiąc o zmonopolizowaniu to wręcz podejmowane chociażby w zakresie wynikającym ze złożonej skargi zabiegi skarżącej, w ocenie organu, mogą prowadzić do domniemania zmonopolizowania rynku odbioru

i zagospodarowania odpadów przez skarżącą Spółkę.

Powołując się na przepis art. 8 P.p.s.a., udział w sprawie ze skargi Spółka A. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim nr XXIV/268/2012 z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński, zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej wnosząc o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 12, § 8 ust. 5, § 10 ust. 2, § 11 pkt 3 w zakresie słów "wyglądem i" oraz § 11 pkt 4 wyżej cytowanej uchwały wobec rażącego naruszenia przepisów prawa, a mianowicie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości [...], art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach oraz § 2 uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XVI/219/12 z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej, nieuprawnionym wkroczeniu w sferę stosunków cywilnoprawnych, a także w materię uregulowaną prawem powszechnie obowiązującym wyższej rangi.

Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, na co wskazuje wprost ustawodawca w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości [...].

Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, zaś na obszarze działania organów, które je ustanowiły - również akty prawa miejscowego. Natomiast art. 94 Konstytucji stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Art. 7 Ustawy Zasadniczej stanowi, że organy władzy działają tylko na podstawie i w granicach prawa.

Generalną delegację do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy zawiera art. 40 ust. 1 u.s.g., zaś w myśl art. 41

ust. 1 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

Upoważnienie szczególne dla rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości[...]. Przywołane przepisy Konstytucji, tj. art. 7 i art. 94 nakazują by wszelkie działania o charakterze władczym, w tym również na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, mieściły się w granicach upoważnień ustawowych. Organy władzy mogą bowiem podejmować takie działania tylko

i wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Słusznie przyjmuje się

w orzecznictwie i doktrynie prawa, iż uchwalając akty prawa miejscowego organ stanowiący winien ściśle odczytać kompetencje wynikające z przepisu upoważniającego. Powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006 r. II SA/Wr 585/06, Prokurator wskazał, że zasadą stosowaną przy wykładni norm o charakterze kompetencyjnym jest zakaz domniemania kompetencji, zakaz stosowania wykładni rozszerzającej oraz zakaz wyprowadzania kompetencji

w drodze analogii.

Podejmując uchwałę na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości [...], rada gminy winna więc w sposób ścisły odczytać zakres upoważnienia ustawowego zawartego w tymże przepisie i zawrzeć w niej jedynie te normy prawne, które mieszczą się w katalogu spraw wymienionych w art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, który ma charakter zamknięty. Wyjście poza katalog jest wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe, co w konsekwencji stanowi o istotnym naruszeniu art. 7

i 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości [...]. Przepisy prawa miejscowego nie mogą regulować stosunków prawnych zawartych w aktach prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi.

Zakwestionowane niniejszym pismem przepisy uchwały Rady Miejskiej

w Stargardzie Szczecińskim, w ocenie Prokuratora, nie spełniły powyższych wymogów, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie ich nieważności.

Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator stwierdził, że w § 6 ust. 12 uchwały doszło do nieuprawnionego wkroczenia w sferę stosunków cywilnoprawnych, albowiem zagadnienie dotyczące możliwości umieszczenia pojemników na cudzej nieruchomości niewątpliwie winno być rozpatrywane na gruncie przepisów prawa cywilnego.

W § 8 pkt 5 uchwały dopuszczono możliwość odzysku odpadów ulegających biodegradacji przeznaczonych do kompostowania, we własnym zakresie,

w przeznaczonych do tego celu kompostowniach, zlokalizowanych na nieruchomości, z której te odpady pochodzą, z zachowaniem sztuki ogrodniczej. Przepis ten wkracza w materię uregulowaną ustawą, bowiem w obowiązującej

w dacie uchwalenia przedmiotowej uchwały ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r.

o odpadach, w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawodawca dopuścił możliwość kompostowania tego rodzaju odpadów przez osoby fizyczne na własne potrzeby. Z kolei w normie kompetencyjnej nie zawarto upoważnienia do określania warunków kompostowania na własne potrzeby odpadów ulegających biodegradacji.

W przepisie § 10 ust. 2 uchwały wskazano, że zmieszane odpady komunalne wytwarzane na obszarze Miasta Stargard Szczeciński kierowane będą do regionalnej instalacji przetwarzania w Łęczycy. Tymczasem regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych, do których mogą zostać skierowane odpady odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi określane są przez sejmik województwa w uchwale w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami dla województwa, wydanej na podstawie obowiązującego w dniu podjęcia uchwały art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Uchwała sejmiku jest aktem prawa miejscowego. W uchwale nr XVI/219/12 z dnia

29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego określił dla regionu szczecińskiego, do którego należy Gmina Miasto Stargard Szczeciński, następujące istniejące instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych:

a) instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych

w Leśnie Górnym, Tanowo - zarządca Zakład Odzysku i Składowania Odpadów Komunalnych, Leśno Górne;

b) składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne Dalsze, Myślibórz -zarządca EKO-MYŚL Sp. z o.o., Dalsze;

c) składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Łęczycy -zarządca Zakład Zagospodarowania Odpadów Stargard Sp. z o.o., Stargard Szczeciński

(§ 2 uchwały Sejmiku).

Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim w § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały z jednej strony weszła w materię uregulowaną już aktem prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, z drugiej zaś przekroczyła delegację ustawową. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości [...] nie upoważnił rady gminy do doprecyzowania uchwały sejmiku województwa przez wskazanie jednej spośród kilku wymienionych w uchwale sejmiku instalacji.

Zdaniem Prokuratora, to podmiot, który transportuje odpady dokonuje wyboru wskazanych w uchwale sejmiku wojewódzkiego instalacji właściwych dla danego regionu. Wybór ten nie jest jednak dowolny, gdyż zgodnie z zasadą bliskości wyrażoną w art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach, a także w przepisie art. 20 ust. 2 nowej ustawy o odpadach, odpady winny być przekazywane do najbliżej położnych miejsc celem ich przetworzenia. Jeżeli instalacja w Łęczycy będzie najbliżej położonym miejscem w rozumieniu ww. przepisów, to odpady z Miasta Stargard Szczeciński winny być tam przewożone bez potrzeby określania tego faktu w akcie prawa miejscowego.

W § 11 Rada Miejska nałożyła na osoby utrzymujące na obszarze miasta zwierzęta domowe pewne obowiązki mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Prokuratora, Rada Miejska na podstawie normy kompetencyjnej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości [...] jest obowiązana do dostosowania obowiązków właścicieli zwierząt do cech osobniczych zwierzęcia, czy jego stanu fizjologicznego, tj. do elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Oczywistym jest, że nie wszystkie zwierzęta domowe, w tym nie wszystkie psy stwarzają jednakowe zagrożenie. Przejawem tego jest choćby istnienie ras psów uznanych za agresywne (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., Nr 7, poz. 687). W tym kontekście za prawidłowe prokurator uznał nałożenie na osoby utrzymujące psy należące do ras uznanych za agresywne, względnie psy wykazujące cechy agresywności, bądź swym zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla otoczenia, obowiązku wyprowadzenia ich nie tylko na smyczy, ale również i w kagańcu. Wygląd psa nie stanowi jednak obiektywnej, osobniczej cechy, które powoduje, iż może stanowić zagrożenie dla ludzi. Stąd też wniosek o stwierdzenie nieważności ww. przepisu

w zakresie słów "wyglądem i".

Podobnie, jako wykraczające poza delegację ustawową, uznać należy nałożenie jednakowego obowiązku trzymania na smyczy i w kagańcu wszystkich psów przewożonych środkami miejskiej komunikacji publicznej niezależnie od ich cech osobniczych związanych z agresywnym zachowaniem. W konsekwencji, tak rygorystyczny obowiązek będzie dotyczył psów łagodnych, psów takich ras jak np. york, chihuahua, czy psów które z uwagi na swój stan zdrowia, wiek itp. nie są nawet w stanie stworzyć jakiegokolwiek zagrożenia, zaś nakładanie im kagańca może być uznane za przejaw zachowania niehumanitarnego. Stąd wniosek o stwierdzenie nieważności § 11 pkt 4 uchwały. Prokurator stwierdził nadto, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tylko części zapisu ww. normy prawnej, bowiem w efekcie w obiegu prawnym pozostałby przepis, który nie będzie przedstawiał logicznej treści.

Prokurator podkreślił również, że wobec zajętego merytorycznego stanowiska, obejmującego wniosek o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 2 uchwały, co również postuluje skarżąca Spółka, za zbędne uznał ustosunkowanie się do sporu między organem a skarżącym, czy interes prawny skarżącego lub jego uprawnienie zostały

w rzeczywistości naruszone.

Spółka A. w piśmie procesowym z dnia [...] r.,

w związku z doręczoną odpowiedzią na skargę oraz przystąpieniem do sprawy przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej, ustosunkowała się do zarzutów

i twierdzeń w organu podniesionych w odpowiedzi na skargę.

Wbrew twierdzeniom organu, skarżąca w skardze z dnia 20 sierpnia 2013 roku wykazała posiadanie interesu prawnego stanowiącego podstawę do wystąpienia ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim nr XXIV/268/2012

z dnia 18 grudnia 2012 roku w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński. Skarżąca wykazała istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącej, pozbawiając ją możliwości korzystania przy wykonywaniu działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie Gminy Miasto Stargard Szczeciński z regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonych w § 2 uchwały nr XV1/219/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 roku w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023.

Zaskarżona uchwała uniemożliwia skarżącej realizację jej prawa do przekazywania, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Miasta Stargard Szczeciński, odpadów komunalnych do instalacji odzysku

i unieszkodliwiania odpadów wskazanych dla regionu szczecińskiego w § 2 uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego. Brak możliwości dokonania przez skarżącą swobodnego wyboru regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, poprzez zawężenie przez Radę Miejską w Stargardzie Szczecińskim zaskarżoną uchwałą ich katalogu, wyłącznie do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów w Łęczycy, znacznie ogranicza prowadzenie skarżącej działalności gospodarczej.

Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego odpowiada założeniom przyjętym w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami

i został opracowany zgodnie z wytycznymi Ministerstwa Środowiska w zakresie planowania gospodarki odpadami na szczeblu wojewódzkim. Głównym celem Planu jest określenie zakresu zadań koniecznych do zapewnienia zintegrowanej gospodarki odpadami na terenie województwa, w sposób zapewniający ochronę środowiska, z uwzględnieniem obecnych i przyszłych możliwości technicznych, organizacyjnych oraz uwarunkowań ekonomicznych, jak również z uwzględnieniem poziomu technicznego istniejącej infrastruktury. Plan określa działania, które pozwolą osiągnąć cele i wykonać zadania w ramach planowanego systemu gospodarki odpadami. Plany gospodarki odpadami (tak samo jak programy ochrony środowiska) nie mają charakteru normatywnego, obowiązują jedynie " wewnątrz" administracji

w związku z czym nie powinny wywoływać bezpośrednich skutków prawnych,

w sferze praw i obowiązków zewnętrznych wobec administracji. Stąd też nie można zgodzić się z twierdzeniami Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim, zawartymi

w odpowiedzi na skargę, że wojewódzki plan gospodarki odpadami stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ nim nie jest. Ponadto nie może on wywoływać bezpośrednich skutków prawnych i nie można wywodzić z niego obowiązków umieszczania w aktach prawa miejscowego określonych postanowień, które

w konsekwencji pozostają w sprzeczności z aktami prawa miejscowego,

a w niniejszej sprawie w sprzeczności z uchwałą Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 roku w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, określającą regionalnie instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu szczecińskiego, która jest aktem prawa miejscowego, w odróżnieniu od Wojewódzkiego Planu Zagospodarowania Odpadów dla Województwa Zachodniopomorskiego. Ponadto skarżąca podkreśliła, że akty prawa miejscowego wydawane na szczeblu gminnym muszą być zgodne z aktami wydawanymi przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego. Akty gminne nie mogą również wprowadzać ograniczeń praw jednostki wynikających z aktów prawnych wyższego rzędu.

Przywołana przez organ tzw. "zasada bliskości" nie może być wykorzystywana przez gminy (tu: Radę Miejską w Stargardzie Szczecińskim) do precyzowania (zawężania) aktu prawa miejscowego jakim jest uchwała nr XVI/219/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 roku w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023. Zasada bliskości legła u podstaw konkretnych zapisów właśnie uchwały nr XVI/219/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 roku

w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, gdzie w § 1 wyodrębniono cztery regiony gospodarki odpadami, a w §§ 2-4 określono - właśnie przy wykorzystaniu zasady bliskości - poszczególne regionalne instalacje przetwarzania odpadów.

Brak jest podstaw prawnych do zastosowania niejako "wtórnej" zasady bliskości przez Radę Miejską w Stargardzie Szczecińskim w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Stargard Szczeciński.

Zdaniem skarżącej, żadnego znaczenia nie ma wywód organu zawarty na str. 5 odpowiedzi na skargę w zakresie postępowania, które toczyło się przed Krajową Izbą Odwoławczą z udziałem skarżącej oraz Gminy Stargard Szczeciński. Postępowanie przed Krajową Izbą Odwoławczą toczyło się w oparciu o przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych i dotyczyło przetargu ogłoszonego przez Gminę Stargard Szczeciński.

Skarżąca podniosła nadto, że zasadność zaskarżenia § 10 ust. 2 uchwały

nr XXIV/268/2012 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim, potwierdził fakt przystąpienia do przedmiotowego postępowania Prokuratora Prokuratury Okręgowej , który również dostrzegł rażące naruszenie przepisów prawa nie tylko w przepisie uchwały zaskarżonym przez Spółkę, ale również w innych przepisach.

Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. zgłosił się drugi pełnomocnik Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim, który przedstawił swoje stanowisko w piśmie opatrzonym datą 12 grudnia 2012 r. z wnioskami tożsamymi z tymi, które zostały zawarte w odpowiedzi na skargę, tj. o odrzucenie skargi ze względu na brak legitymacji procesowej SPÓŁKA A. Spółki z o.o., ewentualnie o oddalenie skargi

z uwagi na brak przesłanek uzasadniających jej uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Pełnomocnik organu z tych samych przyczyn domagał się nie uwzględnienia wniosków prokuratora.

Odnosząc się do zarzutu prokuratora dotyczącego § 6 ust. 12 uchwały organ stwierdził, że zagadnienie uregulowane w tym przepisie nie wchodzi w sferę cywilnoprawną. Regulamin nie określa bowiem formy ani treści stosunku prawnego, nawiązywanego pomiędzy właścicielami sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Przepis ma jedynie umożliwić właścicielom nieruchomości, na których brak jest miejsca na zlokalizowanie pojemników, realizację obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości [...].

Organ nie zgodził się również z zarzutem Prokuratora dotyczącym § 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Ustawa o utrzymaniu czystości [...] nakazuje określić

w regulaminie sposób pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, a w zakwestionowanym przepisie Rada dokonała wyboru jednego ze sposobów pozbywania się odpadów komunalnych, jakim jest kompostowanie. Określając wymogi kompostowania Rada, w celu zapewnienia elastyczności tekstu normatywnego, posłużyła się typowym środkiem techniki prawodawczej – nieostrą klauzulą generalną, której stosowanie dopuszcza § 155 ust. 1 zasad techniki prawodawczej. Przepis ten poddany został analizie legalności przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w ramach uprawnień nadzorczych, który stwierdził jedynie częściową nieważność tego przepisu.

Wskazując na niezasadność zarzutów Prokuratora, odnoszących się do § 11 pkt 3 i 4 uchwały, pełnomocnik organu podkreślił, że powyższe regulacje, zgodne

z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości[...], mają na celu zapewnienie mieszkańcom Miasta obiektywnego i subiektywnego poczucia bezpieczeństwa, które zachwiać mogą nie tylko zwierzęta zaliczane do ras agresywnych, ale i te, których zachowanie i wygląd może stwarzać zagrożenie nawet tylko pozorne. Wprowadzenie ograniczeń dla zwierząt, w tym psów wszystkich ras ma wprowadzić zasady bezpieczeństwa dla mieszkańców przebywających na terenach ogólnodostępnych,

w sytuacjach, w których nie są oni w stanie obiektywnie zweryfikować zagrożenia.

Z kolei zwierzęta przewożone środkami komunikacji publicznej, znajdując się

w zamkniętej przestrzeni w otoczeniu dużej ilości osób obcych mogą wykazywać oznaki agresji nawet wówczas, gdy nie należą do ras agresywnych. Przepis ten szczególnie ma chronić dzieci, które pod pozorem zabawy z przewożonym zwierzęciem mogą doprowadzić do jego ataku.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem Prokuratora, że celem art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości[...] jest dostosowanie obowiązków właścicieli zwierząt do cech osobniczych, czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Przepisy ustawy tego nie przewidują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Wniesiona skarga okazała się zasadna.

W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięciu naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wymogi formalne do wniesienia skargi zostały spełnione, albowiem została poprzedzona wezwaniem skarżącej Spółki do usunięcia naruszenia prawa. Następnie, w przepisanym do tego terminie, określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a., skarga została wniesiona do Sądu.

Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że skarga dotyczy uchwały podjętej z zakresu administracji publicznej.

Przesądziwszy kwestie dopuszczalności skargi należało przystąpić do meritum i w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię legitymacji skargowej Spółka A. Wbrew twierdzeniom organu, zawartym w odpowiedzi na skargę oraz

w piśmie z dnia 12 grudnia 2012 r., zagadnienie to jest niekontrowersyjne.

Regulacja przepisu art. 101 u.s.g., oprócz wymagań natury proceduralnej (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), które – co już wyżej Sąd stwierdził- zostały w niniejszej sprawie zachowane, uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, która opiera się na naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Analizując pojęcie "interesu prawnego" na gruncie orzecznictwa oraz doktryny stwierdzić należy, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi zaistniałe naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa a zaskarżonym aktem. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia

i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny

i realny a nadto, rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej

w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca Spółka, co podkreślono w skardze oraz na co zwracał uwagę na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. jej pełnomocnik, prowadzi działalność gospodarczą na terenie gminy i miasta Stargard Szczeciński, odbierając odpady z nieruchomości niezamieszkałych. Niewątpliwie zatem przepis

§ 10 ust. 2 uchwały ustalający, że zmieszane odpady komunalne wytwarzane na obszarze miasta Stargard Szczeciński będą kierowane do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów w Łęczycy, ma wpływ na sferę obowiązków skarżącej. Przepis ten nakłada bowiem na Spółkę obowiązek korzystania z jednej z instalacji przetwarzania odpadów w sytuacji, gdy uchwały Nr XVI/219/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 wynika, że nie jest to jedyna instalacja dla regionu szczecińskiego, do którego należy m.in. Gmina Miasto Stargard Szczeciński.

Zdaniem Sądu, skarżąca Spółka wykazała, że Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim podejmując zaskarżoną uchwałę w części obejmującej § 10 ust. 2 naruszyła jej interes prawny, rozumiany jako naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącą jej interesu, które obiektywnie polegało na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r. ,IVSA 346/93 http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów dotyczących uchwały, podniesionych przez skarżącą oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej

, obowiązkiem Sądu jest odniesienie się do argumentów przytoczonych przez pełnomocników Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim, dotyczących dokonanej przez Wojewodę Zachodniopomorskiego oceny legalności uchwały oraz wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia nadzorczego. W świetle obowiązującego prawa, okoliczność poddania zaskarżonej uchwały rady gminy kontroli organu nadzoru, jakim jest wojewoda, nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził nieważności. Z tego powodu podmiot, którego interes prawny został naruszony przepisami takiej uchwały (Spółka A. ) oraz Prokurator, występujący w sprawie na zasadach określonych w art. 8 P.p.s.a., nie są pozbawieni prawa skutecznego zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego w zakresie nie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym.

Analiza przepisów uchwały doprowadziła do uznania zasadności zarzutu podniesionego przez skarżącą Spółkę A. odnośnie § 10 ust. 2 uchwały nr XXIV/268/2012 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia

18 grudnia 2012 roku w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński, jak i stwierdzenia istotnych naruszeń prawa dotyczących innych przepisów tego aktu prawnego, co do których m.in. wypowiedział się Prokurator w piśmie z dnia [...] r.

Sąd, dokonując oceny zaskarżonej uchwały, uznał za konieczne wyjście poza granice skargi, albowiem uwzględnienie wyłącznie zarzutu dotyczącego § 10 ust. 2 spowodowałoby sytuację, w której w obrocie prawnym pozostałyby przepisy uchwały ewidentnie wadliwe, wykraczające poza uprawnienia przyznane radzie gminy ustawą

dotyczącą uchwalania regulaminu, o którym mowa w art. 4 tej ustawy. Uzasadnia to również przystąpienie do sprawy Prokuratora.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, o czym stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości[...]

i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego organ stanowiący akt ten uchwalił.

Zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.), zawartego w art. 4 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia, zakreślonego w ust. 2 tego przepisu.

Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim w przepisach § 6 ust. 12, § 8 ust. 5, § 10 ust. 2 oraz § 11 pkt 3 w zakresie wyrażenia "wyglądem i", przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości [...] stanowi,

że w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, zwanego dalej "regulaminem" określa się zasady dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym

i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników.

Na podstawie powołanego wyżej przepisu, Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim zobowiązała w § 6 ust. 12 uchwały właścicieli nieruchomości do ustawienia pojemników na innej, sąsiedniej nieruchomości, za zgodą jego właściciela i na zasadach z nim ustalonych w sytuacji, gdy niemożliwe jest wyznaczenie odpowiedniego miejsca do lokalizacji pojemników na terenie własnej nieruchomości.

W ocenie Sądu, przepis ten, dotyczący warunków rozmieszczenia pojemników, wykracza poza upoważnienie ustawowe. Ratio legis przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości [...] nie sprowadza się bowiem m.in. do ustalenia zasad postępowania właścicieli nieruchomości, którzy nie mają warunków do posadowienia na swoim terenie pojemnika, lecz wskazania w jaki sposób pojemniki powinny być rozmieszczone, by można uznać za prawidłowe wywiązanie się właściciela nieruchomości z obowiązku, jaki nakłada na niego art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości [...] – zapewnienia wyposażenia nieruchomości

w pojemniki służące do zbierania odpadów, utrzymywanie tych pojemników

w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Istotne jest zatem zapewnienie dostępności do pojemnika mieszkańców, jak i podmiotów odbierających odpady. Do określenia tak szczegółowych wytycznych dotyczących sposobu realizacji obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki w sytuacji, gdy nie jest to możliwe na terenie własnej nieruchomości, jak to uczyniono § 6 ust. 12 uchwały, ustawa o utrzymaniu czystości [...], Rady Miejskiej nie upoważniła.

W przepisie § 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały Rada Miejska ustaliła,

że dopuszcza się możliwość odzysku odpadów ulegających biodegradacji przeznaczonych do kompostowania, we własnym zakresie, w przeznaczonych do tego celu kompostownikach, zlokalizowanych na nieruchomości, z której te odpady pochodzą, z zachowaniem sztuki ogrodniczej. Ustawa o utrzymaniu czystości [...],

w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, stanowi o określeniu wymagań w regulaminie w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, dotyczących prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków

i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego

i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

Odpadami zielonymi, w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 8b ustawy o odpadach, są stanowiące części roślin odpady komunalne pochodzące z pielęgnacji terenów zieleni oraz targowisk, z wyjątkiem odpadów pochodzących z czyszczenia ulic

i placów. Z kolei bioodpadami - w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 3a powołanej wyżej ustawy - są ulegające biodegradacji odpady z terenów zieleni, odpady spożywcze

i kuchenne z gospodarstw domowych, zakładów gastronomii, zakładów żywienia zbiorowego i jednostek handlu detalicznego, a także podobne ze względu na swój charakter lub skład odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność.

Z powyższych unormowań wynika, że pojęcie bioodpady, czyli odpady biodegradowalne są pojęciem szerszym, aniżeli pojęcie "odpady zielone", których dotyczy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy

o utrzymaniu czystości [...]. Ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia zasad dotyczących zbierania i odbierania odpadów zielonych, które są odpadami biodegradowalnymi, jednakże upoważnienie to nie dotyczy wszystkich odpadów biodegradowalnych, co dopuszcza § 8 ust. 5 uchwały. Odpady te mogą być kompostowane przez osoby fizyczne, jednakże wedle zasad określonych w ustawie o odpadach (art. 13 ust. 2 pkt 2). Zawarcie w uchwale regulacji dotyczącej zasad kompostowania odpadów biodegradowalnych oraz ich odzysku nie znajduje umocowania w ustawie o utrzymaniu czystości [...].

W upoważnieniu dla rady gminy, do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, ustawodawca nakazał organowi stanowiącemu gminy uwzględnienie "innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami" (art. 4 ust. 2 pkt 5). Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim w wykonaniu tego upoważnienia uchwaliła, że " Zagospodarowanie odpadów zmieszanych, zielonych oraz pozostałości z sortowania odebranych od właścicieli nieruchomości przez podmioty świadczące usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych z terenu miasta Stargard Szczeciński", odbywa się w regionalnych instalacjach przetwarzania odpadów komunalnych lub instalacjach zastępczych, określonych w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023." (§ 10 ust. 1 uchwały).

Przepis § 10 ust. 2 – którego legalność kwestionuje skarżąca Spółka, stanowi uszczegółowienie ust. 1, stanowi bowiem, że zmieszane odpady komunalne, wytwarzane na obszarze miasta Stargard Szczeciński, kierowane będą do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów w Łęczycy.

Instalacja w Łęczycy - zgodnie z § 2 uchwały nr XVI/219/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 (Dz.Urz.Woj. Zach. z 2012, poz. 1873 ze zm.) - jest jedną z trzech istniejących instalacji regionalnych (dla regionu szczecińskiego, do którego należy gmina miejska Stargard Szczeciński).

Jakkolwiek ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości [...] zezwala na odwołanie się w regulaminie do określenia wymagań wynikających

z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, to jednak podkreślić należy,

że uchwała w sprawie planu nie ma charakteru normatywnego. Z tego powodu ustawodawca, w art. 15 ust. 1 ustawy o odpadach (art. 38 nowej ustawy o odpadach), nałożył na sejmik województwa obowiązek uchwalenia wraz z wojewódzkim planem gospodarki odpadami uchwały w sprawie jego wykonania. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami ma charakter normatywny, bowiem jest aktem prawa miejscowego (art. 15 ust. 3 ustawy o odpadach).

Skoro z uchwały będącej aktem prawa miejscowego, czyli źródłem prawa obowiązującym na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński wynika, że dla tej gminy określa się trzy istniejące instalacje regionalne, to przy braku upoważnienia ustawowego do wytypowania dla danej gminy jednej z nich, wskazanie

w zaskarżonej uchwale instalacji przetwarzania odpadów w Łęczycy stanowi uchwalenie przepisu bez upoważnienia ustawowego. Nie ma przy tym znaczenia- jak to uzasadniali pełnomocnicy organu - status tej instalacji, zakres jej działania, plany na przyszłość określone w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami, czy zadania nałożone ustawami na gminę w zakresie gospodarki odpadami. Brak wyraźnego upoważnienia ustawowego w ustawie o utrzymaniu czystości [...] do wskazania

w regulaminie konkretnej instalacji nie jest możliwy nawet przy zastosowaniu systemowej wykładni przepisu. Zdaniem Sądu, w upoważnieniu tym nie mieści się obowiązek uwzględnienia "innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami" (art. 4 ust. 2 pkt 5), bowiem wskazanie instalacji w Łęczycy przeczyłoby zasadom stanowienia aktów prawa miejscowego.

Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, czyli akt prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym

i abstrakcyjnym, a zatem skierowanym do nieokreślonej liczby adresatów, stanowionym przez organy samorządu terytorialnego, obowiązującym na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie ich

z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju.

Powszechne obowiązywanie aktów prawa miejscowego oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa

i obywateli, organów państwowych, osób prawnych i organizacji społecznych.

W rezultacie, cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego, jest to, że akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, zaś akt normatywny generalny ustala normę prawną mającą regulować pewnej kategorii stosunek społeczny, mogący powstać między organem a każdą nieznaną z góry jednostką. Wskazuje się jednocześnie, że "konkretny akt normodawczy nie musi być zaadresowany do wszystkich rodzajów adresatów, do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium i w tym sensie nie obowiązuje on powszechnie. W pewnych bowiem sprawach ograniczenie kręgu adresatów wynikać może z podstawy prawnej wydania aktu i wówczas możliwości wyboru kręgu adresatów w zasadzie nie ma" (por. B.Dolnicki- Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz- wyd. ABC 2010). Taka sytuacja jednak w tej sprawie nie występuje, bowiem – jak już wyżej wskazano- brak jest upoważnienia ustawowego do określenia w regulaminie jakiegokolwiek miejsca czy podmiotu, do którego należy kierować zmieszane odpady komunalne.

Nie można wykluczyć, że miejsce takie może zostać wskazane przez gminę, jako jeden z warunków przetargu dla podmiotów ubiegających się o wykonywanie usługi odbioru odpadów na terenie danej gminy. Kwestia ta wykracza jednak poza zainteresowanie Sądu, albowiem znajduje się poza granicami rozpatrywanej sprawy i nie należy do kompetencji sądu administracyjnego.

Z kolei w rozdziale 6. uchwały, dotyczącym obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w § 11 pkt 3 Rada Miejska postanowiła, że osoby utrzymujące na obszarze miasta zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania środków ostrożności,

w tym prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, a dodatkowo

w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne oraz psów wykazujących cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu.

Istotą tego przepisu - jak to wskazano w uchwale- jest ochrona ludzi przed zagrożeniem i uciążliwością spowodowaną przez psy, które mogą stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu. Nie budzi wątpliwości – w świetle upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości [...] - nałożenie na właścicieli psów obowiązku prowadzenia psów na smyczy, a dodatkowo w kagańcu, ras uznawanych za agresywne oraz psów wykazujących cechy agresywności oraz tych, które swoim zachowaniem mogą stwarzać zagrożenie dla innych osób. Nałożenie w ww. przepisie obowiązku prowadzenia w kagańcu psa, którego wygląd może stwarzać zagrożenie, ze względu na uzależnienie wykonania obowiązku od subiektywnego postrzegania zagrożenia - stwarza sytuację, w której obowiązek ten staje się trudny do wyegzekwowania, a sam przepis stwarza problemy interpretacyjne i w istocie jest niewykonalny.

Nie stwarza takich wątpliwości, na co zwracał uwagę Prokurator, pkt 4 powołanego wyżej § 11, dotyczący przewożenia zwierząt środkami miejskiej komunikacji publicznej. Zasady określone w tym przepisie mają na względzie dobro i bezpieczeństwo osób podróżujących miejskimi środkami komunikacji, chroniąc je przed zagrożeniem i uciążliwościami związanymi z przewozem zwierząt, bez względu na ich rozmiar, czy stopień agresywności. Przepis ten uwzględnia również zasadę humanitarnego traktowania zwierząt w trakcie przewozu, poprzez nałożenie na właścicieli obowiązku zapewnienia im właściwych warunków tego przewozu (pojemniki, transportery), ochrony przed niepożądanymi reakcjami współpasażerów, czy reakcją zwierząt związaną z pobytem w ograniczonej przestrzeni, w otoczeniu nieznanych osób.

Przeprowadzone rozważania prowadzić muszą do wniosku, że przepisy § 6

ust. 12, 8 ust. 5, § 10 ust. 2 oraz § 11 pkt 3 w zakresie wyrażenia "wyglądem i" kontrolowanego regulaminu zostały wydane z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy

o utrzymaniu czystości [...], co nakazywało Sądowi stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, zasądzonych na rzecz Spółka A. z siedzibą

[...] , Sąd oparł na przepisie art. 200, art. 205 § 2 i 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).