Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2722/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Maciej Kurasz, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. [...] sp. z o.o. z siedzibą w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 285/14 w sprawie ze skargi Z. [...] sp. z o.o. z siedzibą w E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 16 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 285/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA") oddalił skargę Z. [...] Sp. zo.o. w E. (dalej: "Spółka’, bądź "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: "SKO") z dnia 16 grudnia 2013 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podstawą prawną powyższego orzeczenia był art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że Spółka sprawuje zarząd nieruchomością położoną w E. przy ul. [...]. Nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym znajduje się 6 lokali; Własność 5 lokali przysługuje osobom fizycznym, a 1 lokalu Miastu E.. Zarządca nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w E. Nr XXI/547/2013 z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Miasto E. ( Dz.Urz. Woj. Warmińsko -Mazurskiego z 26.03.2013 r., poz. 1343).

Wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów uchwały Rady Miejskiej w E. Nr XXI/544/2013 z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz.Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego z dnia 21.03. 2013 r., poz. 1279), oraz przepisów uchwały Rady Miejskiej w E. Nr XXI/545/2013 z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawek opłat za pojemniki o określonej pojemności ( Dz. U . Woj. Warmińsko- Mazurskiego z 21. 03. 2013 r., poz. 1280).

Mając na uwadze powyższe Prezydent Miasta E. decyzją z dnia 17 lipca 2013 r. określił Skarżącej opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki SKO decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśniło, że wprowadzone nowelizacją z dnia 1 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 157 poz. 897) przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), zwanej dalej jako "U.c.p.g.", były przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 (Dz. U z 2013 poz. 1593), który uznał za niezgodny z art. 168 w zw. z art. 217 Konstytucji RP przepis art. 6k ust. 4 U.c.p.g. w zakresie, w jakim upoważnia on radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego oraz do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości. Trybunał za niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP uznał również art. 6k ust. 1 i ust. 2 U.c.p.g w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pozostałe kwestionowane przepisy, w tym art. 6h i 6m U.c.p.g zostały uznane za zgodne z Konstytucją. Wskazując na przebieg postępowania przed organem I instancji Kolegium uznało, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny i prawidłowo zastosowano przepisy ustawy. Uzasadnione było też ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla danej nieruchomości przy zastosowaniu wyższej stawki – 14,50 zł, z uwagi na niejednolite deklarowanie przez właścicieli lokali sposobu zbierania odpadów.

Zdaniem organu odwoławczego unormowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy pojęcie "właścicieli nieruchomości" nie odnosi się do własności w rozumieniu prawa cywilnego, m.in. z uwagi na brak odesłania w tym zakresie do innych ustaw np. do Kodeksu cywilnego czy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał , że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma art. 2 ust. 3 U.c.p.g.. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielorodzinnymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. W ocenie organu właściciel nieruchomości będzie zobowiązany do złożenia deklaracji, o której mowa w art. 6m ustawy wówczas, gdy występuje autonomicznie. Natomiast w przypadku, gdy jego tytuł prawny do nieruchomości wiąże się z obligatoryjnym, bądź fakultatywnym członkowstwem we wspólnocie mieszkaniowej, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie podmiot zarządzający nieruchomością wspólną.

W skardze do WSA Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwagi na niezłożenie przez zarządcę nieruchomości deklaracji wskazanej w art. 6m ustawy, podczas gdy właściwym adresatem decyzji powinni być właściciele lokali jako użytkownicy wieczyści ( art. 2 ust. 1 pkt 4 U.c.p.g.);

2. błędne zastosowanie art. 2 ust. 3 ustawy, z którego wynika, że podmiotem właściwym do złożenia deklaracji nie jest zarządca nieruchomości w rozumieniu osoby fizycznej lub prawnej, a właściciele lokali lub wybrany przez nich zarząd;

3. niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 3 ustawy, który odnosi się w swej treści wyłącznie do nieruchomości, na których położone są budynki (liczba mnoga) wielolokalowe, podczas, gdy w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z nieruchomością zabudowaną jednym budynkiem wielolokalowym;

4. błędną wykładnię art. 20, art. 32, art. 84 oraz art. 217 Konstytucji RP poprzez nałożenie obowiązku złożenia deklaracji oraz ponoszenia opłat za gospodarowanie nieruchomościami komunalnymi jedynie na zarządcę nieruchomości wspólnej z pominięciem podmiotów wytwarzających odpady to jest właścicieli lokali lub właścicieli nieruchomości wspólnej, podczas, gdy z uwagi na brak definicji nieruchomości zabudowanej budynkami wielolokalowymi oraz niespójnością wynikającą z dwukrotnego użycia w art. 2 ust. 3 ustawy sformułowania "zarząd", które może odnosić się do zarządu wybranego, co sugeruje ostatni wyraz cyt "...wybrany" jak też do zarządu powierzonego, nie jest jasnym, kto jest podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji.

Wskazując na powyższe, strona wniosła o:

I. "zwrócenie się przez WSA do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym, czy w świetle obowiązków nałożonych na podstawie art. 6h i 6m ust.1 U.c.p.g. na zarządcę nieruchomości sprawującego zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 18 ust 1 in fine ustawy o własności lokali, obowiązek ten jest zgodny z wzorcami konstytucyjnymi demokratycznego państwa prawa, w sytuacji gdy zarządca w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości obowiązany do złożenia deklaracji, o których mowa w art. 6m ust 1 ustawy o utrzymaniu czystości może składać jedynie oświadczenia woli, a nie wiedzy, jakie odpady będą gromadzili lokatorzy poszczególnych lokali; segregowane czy niesegregowane, oraz w sytuacji gdy zarządca nieruchomością wspólną obowiązany jest na podstawie art. 6h w związku z art. 2 ust. 3 U.c.p.g. do ponoszenia za właścicieli nieruchomości opłat za gospodarowanie odpadami, a równocześnie został pozbawiony prawa do żądania opłat regresowych od właścicieli nieruchomości lokalowych lub właścicieli nieruchomości wspólnej za usunięcie odpadów wytwarzanych przez tych właścicieli, w sytuacji gdy opłata za usuwanie odpadów jest opłatą o charakterze podatkowym".

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że spór w sprawie dotyczy tego, czy w przypadku budynku wielolokalowego, w którym ustanowiono odrębną własność lokali deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, o której mowa w art. 6 m ustawy, ma złożyć zarządca, któremu powierzono zarząd nieruchomością wspólną, czy zarząd wybrany albo poszczególni właściciele wyodrębnionych lokali, a w konsekwencji, który z podmiotów ma obowiązek wnieść opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W ocenie WSA wskazana przesłanka do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, o co wniesiono w skardze, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się już w wyroku z dnia 28 listopada 2013r. K 17/12 ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 2013 r. pod pozycją 1593, (OTK-A 2013/8/125). Trybunał Konstytucyjny uznał, że z art.6 h i 6m ust.1 w związku z art. 2 ust.3 U.c.p.g. jednoznacznie wynika, że w wypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi obowiązek ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Zatem WSA uznał, że nietrafna jest argumentacja, że w przepisie tym mowa jest wyłącznie o zarządzie wybranym. Nie istnieją jakiekolwiek podstawy do różnicowania statusu zarządcy z uwagi na tryb jego ustanowienia: "wybór" – "powierzenie" w drodze umowy, zwłaszcza, że wybór zarządu może być dokonany spośród osób nie będących właścicielami lokali.

Zdaniem WSA argumentacja skarżącej odnośnie do naruszenia norm Konstytucji na skutek obciążenia zarządcy obowiązkiem składania deklaracji i uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w znacznej części oparta jest na wskazywaniu ekonomicznych skutków obciążenia opłatą, w szczególności zaś braku możliwości prawidłowego złożenia deklaracji a następnie braku możliwości wyegzekwowania poniesionych opłat od rzeczywistych wytwórców odpadów.

W rozpatrywanej sprawie nie można mówić o tym, że wystąpiły trudności w uzyskaniu od właścicieli poszczególnych lokali informacji niezbędnych do złożenia deklaracji. Wbrew twierdzeniom skargi również Gmina, jako właściciel jednego lokalu w budynku przy ul [...] poinformowała podmiot zarządzający o ilości osób zamieszkujących ten lokal, a także o tym, że odpady powstałe w tym i innych lokalach stanowiących własność gminy będą selekcjonowane (pismo Z. w E. z dnia 18.04.2013 r. skierowane do zarządcy k. 11 ). W związku z tym argumenty, że zarządca nie jest uprawniony do tego, by ustalać ilość mieszkańców w poszczególnych lokalach ani też składać oświadczenie woli o selekcjonowaniu (lub nieselekcjonowaniu) odpadów na tle okoliczności rozpatrywanej sprawy mają wymiar czysto teoretyczny.

W ocenie WSA nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja skarżącej dotycząca ewentualnych trudności w wyegzekwowaniu części opłaty, ponieważ koszty związane z odpadami należą do zwykłych kosztów eksploatacyjnych. Stanowisko skarżącej zdaje się opierać na założeniu, że sprawowany przez nią na podstawie umowy zarząd nieruchomością wspólną może być wykonywany jedynie w odniesieniu do tzw. części wspólnych budynku. W związku z tym w żaden sposób zarząd ten nie jest sprawowany w zakresie dotyczącym poszczególnych lokali w tym w szczególności w zakresie odpadów komunalnych powstałych w tych lokalach. Stanowisko takie nie jest konsekwentne, ponieważ pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów w budynkach wielomieszkaniowych sprawami związanymi z utrzymaniem czystości w tych budynkach a więc także związanymi z gromadzeniem i usuwaniem odpadów komunalnych nie zajmowali się właściciele poszczególnych lokali lecz podmioty wykonujące zarząd . To podmioty zarządzające tego rodzaju budynkami zawierały umowy z firmami zajmującymi się wywozem odpadów komunalnych. Wywóz ten z natury rzeczy był realizowany nie w odniesieniu do poszczególnych gospodarstw domowych w których powstają odpady lecz organizowany był dla całego budynku w określonych odstępach czasu. De facto zatem zarządzający nieruchomością wspólną wykonywali czynności, które w pewien sposób związane były z funkcjonowaniem poszczególnych lokali a nie tylko części wspólnych budynku.

W ocenie WSA w zakresie kosztów związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi nie jest możliwe ich rozdzielenie na wydatki dotyczące wyłącznie poszczególnych odrębnych lokali i na te dotyczące wyłącznie nieruchomości wspólnej W związku z tym mogą być pobierane zaliczki na ten cel gdyż są zaliczkami na koszty zarządu nieruchomością wspólną.

Zdaniem WSA nie można mieć wątpliwości, że w niniejszej sprawie obowiązek złożenia deklaracji, o której mowa w art. 6m ust. 1 obciążał osobę sprawującą zarząd. Uzasadniało to wszczęcie postępowania i wydanie decyzji określającej wysokość opłaty. Organ ustalając wysokość opłaty miał na uwadze nie budzącą wątpliwości liczbę mieszkańców w poszczególnych lokalach. Przyjęcie natomiast stawki stosowanej w przypadku niedeklarowania selekcjonowania odpadów wynikało z tego, że niejednolite było deklarowanie sposobu zbiórki odpadów przez poszczególnych właścicieli lokali. Zasadnicze znaczenie ma jednak to, że wobec niezłożenia deklaracji przez zarządcę nie można mówić o jakimkolwiek deklarowaniu sposobu zbiórki odpadów.

WSA uznał, że ustawa nie daje możliwości, w przypadku budynków wielolokalowych, różnicowania należnych opłat w zależności od tego jaką formę zbiórki zadeklarują poszczególni mieszkańcy. Do składania deklaracji zobowiązani są właściciele nieruchomości a nie poszczególni mieszkańcy jako wytwórcy odpadów. Dla budynków wielolokalowych przewidziano szczególne rozwiązanie, obowiązkami właściciela tj. obowiązkiem złożenia deklaracji obciążono zarządcę nieruchomości.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145§ 1 ust. 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie i nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu skargi wzajemnych zależności między przepisami prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 3 i art. 6 ust. 12 U.c.p.g., w zw. z art. 5,7,8,9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa ( Dz.U. z 2013 r. Nr 749, ze zm., dalej: "o.p."):

- poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wywiedzeniu konstrukcji prawnej nieznanej polskiemu prawu podatkowemu/daninowemu, tj. "nałożenia obowiązku realizacji zobowiązania podatkowego przez podmiot trzeci w imieniu podatnika", przy jednoczesnym (jak się wydaje) uznaniu zarządcy nieruchomości za płatnika i podatnika, mimo że przepisy o.p., które mają zastosowanie w sprawie opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi nie przewidują innych rozwiązań niż występowanie w roli inkasenta, płatnika lub podatnika;

- poprzez błędną wykładnię polegającą na dopuszczalności odstępstwa od zasady regulowania wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego, w tym zakresu podmiotowego, bezpośrednio w ustawie i dopuszczenie pozaustawowych rozwiązań;

- poprzez błędną wykładnię polegającą przyjęciu, iż zarządca nieruchomości ma obowiązek składać deklaracje i pobierać opłaty od właścicieli poszczególnych lokali za odpady "pochodzące z odrębnych" lokali oraz egzekwować zwrot wpłaconych przez zarządcę do organu kwot opłat od właścicieli na swoją rzecz, podczas gdy w świetle przepisów konstytucyjnych i ustawowych nie wynika, by zarządcy przysługiwało takie uprawnienie/obowiązek, ani nie wynika, by w odniesieniu do nieruchomości stanowiących przedmiot odrębnej własności zarządca występował w "uregulowanej ustawowo" roli podatnika, inkasenta lub płatnika, co wyklucza możliwość traktowania go jako podmiotu zobowiązanego do "pośredniczenia" w realizacji obowiązków podatkowych/daninowych właścicieli poszczególnych lokali, którzy obowiązani są do ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami, jako pierwotni wytwórcy odpadów, przy jednoczesnym wykluczeniu możliwości traktowania zarządcy jako podatnika w zakresie opłat niezwiązanych z częścią wspólną nieruchomości;

- poprzez błędne określenie zależności między podmiotami posiadającymi status "właściciela" w rozumieniu U.c.p.g. i przyjęcie, że rola zarządcy jako "właściciela" obejmuje również lokale będącą odrębną własnością poszczególnych właścicieli, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, iż zarządca może być zobowiązany do składania deklaracji i opłacania opłacania danin publicznych jedynie w odniesieniu do części wspólnych nieruchomości, a każda inna wykładnia prowadzi do sprzeczności z obowiązującymi przepisami.

2. art. 2 ust. 1 pkt 4, art 2 ust. 3, art. 6 h i 6m U.c.p.g. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5 oraz art. 14 ust. 1 i 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE.L. 2008.312.3 z dnia 22 listopada 2008 roku):

- poprzez nieuwzględnienie treści powyższej Dyrektywy na etapie wykładni przepisów Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, co doprowadziło do przyjęcia błędnego kierunku wykładni przepisów prawa i w rezultacie do wypaczenia sensu normatywnego przepisów implementujących Dyrektywę i w rezultacie nałożenie zasadniczych obowiązków na zarządcę nieruchomości, czyli podmiot, który nie jest pierwotnym wytwórcą odpadów i nie jest związany z bezpośrednim wytwórcą odpadów żadnym stosunkiem prawnym w zakresie odpadów pochodzących z lokalu będącego odrębną własnością;

- poprzez przyjęcie, błędnego poglądu prawnego, iż "obciążenie" zarządcy nieruchomości obowiązkami przewidzianymi w tej ustawie dotyczy z jednej strony wejścia zarządcy w sytuację prawną właściciela lokalu, a z drugiej strony przypisanie zarządcy roli "wykonawcy obowiązków" właściciela w składaniu deklaracji i uiszczaniu opłat w stosunku do całej nieruchomości "za" poszczególnych właścicieli lokali;

3. art. 12, art 13 ust. 1, art. 14 oraz art. 18 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 roku Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 2 ust.3 oraz art. 6h i 6m U.c.p.g.

- poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wyrażeniu poglądu, iż obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h) oraz złożenia deklaracji (art. 6m) w odniesieniu do lokali stanowiących odrębną własność, obciąża osoby prawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali również w sytuacji, gdy zarząd sprawowany jest jedynie w odniesieniu do części wspólnej nieruchomości, a zarządca nie posiada umocowania ustawowego lub umownego do działania w odniesieniu do poszczególnych lokali stanowiących własność osób trzecich i podczas gdy zgodnie z zasadami wykładni to właściciele poszczególnych lokali zobowiązani są do złożenia deklaracji obejmującej ich lokale oraz do uiszczania opłat (danin publicznych) w tym zakresie;

- poprzez przyjęcie błędnego poglądu prawnego, iż zarządcy nieruchomości mimo braku podstawy prawnej regulującej takie działania, powinni żądać od właścicieli lokali ich danych personalnych, wykazu/liczby osób zamieszkujących lokal, celem wejścia w posiadanie informacji niezbędnych do złożenia deklaracji, o której mowa w art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

-poprzez przyjęcie błędnego poglądu prawnego, iż koszty związane z odpadami wytworzonymi w ramach poszczególnych lokali stanowią koszty eksploatacyjne dotyczące części wspólnych;

4. art. 60 i art. 6q U.c.p.g., poprzez błędne przyjęcie, że Skarżąca jest stroną postępowania w sprawie ustalenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytworzonymi przez właścicieli odrębnych własności lokali.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu. Jednocześnie wskazuje się na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., że zaskarżone uzasadnienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez WSA w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zastosowania przez ten sąd przepisów prawa materialnego (wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1761/13, z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1438/14, z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II FSK 775/10, dostępne w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Trzeba jednak wskazać, że taka kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest uzasadniona, gdy skarga kasacyjna dokonuje wyraźnego rozdzielenia zarzutów materialnych i procesowych oraz gdy rozdzielenie to znajduje oparcie w przepisach będących podstawą rozstrzygania przed organami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1515/13, publ. w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mogą się natomiast zdarzyć sytuacje, gdy powyższa kolejność powinna zostać zmieniona lub gdy zarzuty z obydwu podstaw kasacyjnych powinny zostać rozpoznane łącznie. Ma to miejsce wówczas, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy kluczową jest kwestia rozumienia regulacji materialnoprawnych, gdy uchybienia procesowe stanowią konsekwencję (pochodną) uchybień materialnoprawnych lub gdy naruszenie prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wywodzi z wadliwie zastosowanych przepisów prawa procesowego (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt I FSK 486/09 oraz powoływany wyżej wyrok w sprawie o sygn. akt II GSK 1515/13, dostępne w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka swoista sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej, w której zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestią sporną jest to, czy podatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest spółdzielnia. Problem ten był już przedmiotem analizy sądów administracyjnych, a kształtująca się na tym tle linia orzecznicza jest w zasadzie jednolita (zob. np. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2016 r., II FSK 2663-15; z dnia 23 lutego 2016 r., II FSK 2889/15; z dnia 18 grudnia 2015 r., II FSK 1787/14 i II FSK 1940/14 – wszystkie dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zgodnie z art. 2 ust. 3 U.c.p.g, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Wykładnia językowa art. 2 ust. 3 U.c.p.g. wskazuje, że mowa w nim o nałożeniu obowiązków właścicieli na osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, uczynienie tych osób odpowiedzialnymi za wykonanie przedmiotowych obowiązków. Na uwagę zasługuje ponadto umiejscowienie tego przepisu – został on umieszczony w Rozdziale 1 "Przepisy ogólne". Dotyczy zatem również obowiązków przewidzianych w art. 6 U.c.p.g., jak i w art. 6m ust. 1 Uu.p.c.g.

W ustawie o własności lokali nie uregulowano sytuacji, gdy odrębną własność lokali wyodrębniono w budynkach wielolokalowych, w których w stosunku do części lokali prawo własności przysługuje spółdzielni mieszkaniowej. Kwestię tę uregulowano w u.s.m. Stosownie do art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby współwłaściciele nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów u.w.l. o zarządzie wspólnym nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Jeżeli zatem nie wystąpi sytuacja, określona w art. 241 i art. 26 (tj. podjęcia przez większość właścicieli lokali uchwały o stosowaniu do zarządu nieruchomością wspólną oraz ich praw i obowiązków ustawy o własności lokali lub wyodrębnienia własności wszystkich lokali), zarząd nieruchomością wspólną z mocy ustawy sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa na mocy odesłania do określonych przepisów ustawy o własności lokali. Sposób ustanowienia tego zarządu różni się od sposobu ustanowienia zarządu określonego w art. 18 ust. 1 u.w.l. tym, że nie powstaje on w wyniku porozumienia właścicieli lokali i spółdzielni, ale z mocy prawa, a przepisy art. 18 ust. 1 i art. 29 u.w.l. stosuje się jedynie odpowiednio. Mimo tej różnicy zarząd ten wykonywany jest przez spółdzielnię, jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. Spójnik "jak" użyty został w tym przepisie jako wprowadzający wyrażenie porównawcze. Skoro spółdzielnia mieszkaniowa sprawować ma zarząd nieruchomością wspólną jak zarząd, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., to należy ją traktować tak samo, jak osobę sprawującą zarząd na podstawie porozumienia właścicieli lokali, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choć nie została powołana do pełnienia tych czynności poprzez umowę, a w drodze ustawy.

W orzecznictwie dotyczącym art. 27 ust. 2 u.s.m. podkreślano, że przyjęcie zasady, iż do czasu wyodrębnienia własności wszystkich lokali bądź podjęcia odmiennej uchwały przez większość właścicieli lokali, zarząd nieruchomością wspólną sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa jest zrozumiałe, gdyż w przeciwnym wypadku dochodziłoby do stosowania dwóch odmiennych procedur dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością - procedur właściwych dla spółdzielni i właściwych dla wspólnoty mieszkaniowej. To z kolei prowadziłoby do chaosu i mogłoby sparaliżować zarządzanie nieruchomością wspólną. Zarząd nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową jest zasadą ustawową, na tle której wyjątkowy charakter mają przypadki, gdy spółdzielnia pozostaje współwłaścicielką nieruchomości wspólnej, a nie jest jej zarządcą (zob. uchwała SN z dnia 26 listopada 2008 r., III CZP 100/08, OSNC z 2009 r., nr 10, poz. 140; wyrok TK z dnia 28 października 2010 r., SK 19/09, OTK-A z 2010 r., nr 8, poz. 83).

Odpowiednie stosowanie do spółdzielni mieszkaniowej art. 18 ust. 1 u.w.l. musi zatem oznaczać, że mimo odmiennego sposobu powołania ma ona uprawnienia i obowiązki zarządcy nieruchomością wspólną takie jak zarządca ustanowiony na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy przez właścicieli wyodrębnionych lokali (por. wyrok SN z dnia 19 października 2012 r., V CSK 459/11, OSNC-ZD z 2013 r., nr 2, poz. 44). Jest ona zatem osobą, której powierzono (zlecono z mocy ustawy) zarząd w rozumieniu (choć nie na podstawie) ustawy o własności lokali. W przeciwnym razie cel przepisu art. 27 ust. 2 u.s.m. nie zostałby osiągnięty.

Przepis art. 2 ust. 3 U.c.p.g. wprowadzający zasadę jednego podmiotu wykonującego obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców wskazuje na to, że także w tym przypadku celem ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, gdy wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną, co powodować może stan niepewności co do zakresu obowiązków poszczególnych podmiotów. Rozłożenie tego obowiązku na właścicieli poszczególnych lokali dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy zarząd nieruchomością wspólną nie został ustanowiony. Jeżeli spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje (sprawuje) zarząd jak zarząd powierzony w rozumieniu ustawy o własności lokali i stosuje się do niej odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, w tym przede wszystkim art. 18 ust. 1 u.w.l., to ona powinna być zgodnie z art. 2 ust. 3 U.c.p.g. traktowana jako właściciel nieruchomości. Sprawuje ona bowiem zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali.

Zauważyć należy, że tak przepis art. 2 ust. 3 U.c.p.g. rozumiał również Trybunał Konstytucyjny, uznając w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12 (OTK-A z 2013 r., nr 8, poz. 125, Dz.U. z 2013 r., poz. 1399) art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 U.c.p.g. za zgodny z art. 2 Konstytucji RP. W punkcie III. 1.3 uzasadnienia TK stwierdził, że pojęcie osoby sprawującej zarząd użyte w tym przepisie jest jasne i komunikatywne, gdyż jego treść wyznacza zakres odesłania, a tym samym jednoznacznie i precyzyjnie można wskazać podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku budynków wielolokalowych, co do których zastosowanie znajdą przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zarząd nieruchomościami wspólnymi, gdy w spółdzielczym budynku wielolokalowym ustanowiono odrębną własność przynajmniej jednego lokalu, sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa i ona też jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 6h i 6m u.c.p.g.

Zmiana art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jaka została wprowadzona od dnia 1 lutego 2015 r. ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. poz. 87), poprzez wyraźne wymienienie jako osoby, którą obciążają obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym spółdzielni mieszkaniowej, była - jak można dowiedzieć się z uzasadnienia projektu - jedynie zmianą doprecyzowującą, a nie zmianą normatywną (druk sejmowy nr 2402 Sejmu VII kadencji).

Wskazać ponadto należy, że art. 2 ust. 3 U.c.p.g. nie ulegał zmianie od uchwalenia ustawy o czystości i porządku w gminach do dnia 31 stycznia 2015 r. Obowiązek usuwania odpadów komunalnych z nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi - zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b U.c.p.g., ciążył przed dniem 1 stycznia 2012 r. także na właścicielu nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 3 U.c.p.g. i nie budziło wówczas wątpliwości, że w przypadku ustanowienia w budynku spółdzielczym przynajmniej w stosunku do jednego lokalu odrębnej własności, obowiązek taki spoczywał na spółdzielni mieszkaniowej. Ona była stroną umowy z podmiotem zajmującym się wywozem nieczystości i zobowiązanym do zapłaty za usługę, a kosztami tego wywozu obciążała nie tylko członków spółdzielni, ale i właścicieli lokali. Była także zobowiązana do ustalania wysokości kosztów z tym związanych i rozliczaniem pobieranych na te koszty zaliczek (art. 29 ust. 1 u.w.l. w związku z art. 27 ust. 2 u.s.m.). Także w tym przypadku ponosiła ona ryzyko, że właściciele lokali będą się uchylali od ponoszenia kosztów zarządu nieruchomością wspólną i konieczne będzie dochodzenie tych należności na drodze sądowej, a niekiedy należności tych nie uda się wyegzekwować. W przypadku niepłacenia przez spółdzielnię za wywóz nieczystości, usługodawca dochodziłby należności od spółdzielni. Nie byłoby także wykluczone przymusowe - w drodze egzekucji prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.) -doprowadzenie do wykonania tego zobowiązania przez spółdzielnię.

Zmiana wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012 r. zwalnia spółdzielnię jako właściciela w rozumieniu art. 2 ust. 3 U.c.p.g. z obowiązku usuwania odpadów komunalnych, obowiązek ten obciąża obecnie gminę (art. 6c ust. 1 Uu.c.p.g.). Wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wybór metody ustalenia opłaty należy do rady gminy (art. 6k ust. 1 U.c.p.g.). Opłaty te są daninami publicznymi, ale niemającymi charakteru podatku (odróżnia je od podatku cecha odpłatności – por. wskazanego wyrok TK o sygn. K 7/12, pkt 3.4 uzasadnienia), do których stosuje się przepisy o.p. i do których pobierania i określania właściwe są samorządowe organy podatkowe (prezydent, burmistrz i wójt - art. 6q U.c.p.g.). Opłaty mogą być przymusowo ściągnięte w drodze egzekucji administracyjnej od właściciela nieruchomości, zobowiązanego do ich ponoszenia (art. 6b U.c.p.g.). Nie zmienia to jednak w istotny sposób sytuacji spółdzielni mieszkaniowej w stosunku do poprzednio obowiązującej regulacji, w której również spółdzielnia mieszkaniowa ponosiła ryzyko uchylania się przez właścicieli lokali od ponoszenia kosztów wywozu odpadów (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2016 r., II FSK 2889/15, publ. w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych powodów bezzasadny jest zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W stanie prawnym obowiązującym w 2013 r. oraz 2014 r. osobą sprawującą zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 2 ust. 3 U.c.p.g. była również spółdzielnia mieszkaniowa. Sformułowanie "obciążają", użyte w art. 2 ust. 3 U.c.p.g., nie czyni przy tym z osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną płatnika opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 8 o.p., płatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana na podstawie przepisów prawa podatkowego do obliczania i pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Na gruncie U.c.p.g., konstrukcja płatnika nie ma zastosowania (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r., II FSK 2663/15 – dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Taki podmiot jest jednak podatnikiem tej opłaty. Zgodnie z art. 7 § 1 o.p., podatnikiem bowiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu. Osoba sprawująca zarząd nieruchomością wspólną obciążona jest zatem, na mocy art. 2 ust. 3 U.c.p.g., obowiązkami podatnika, tj. złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zapłaty tej opłaty. Przepis art. 2 ust 3 U.c.p.g. nie daje podstaw do przypisywania osobie sprawującej zarząd nieruchomością wspólną cech płatnika nie tylko dlatego, że nie używa wprost terminu "płatnik", ale przede wszystkim dlatego, że nie powierza danemu podmiotowi wykonania czynności, o których mowa w art. 8 o.p., to jest: obliczenia opłaty, jej poboru od podatnika oraz przekazania pobranej kwoty organowi gminy.

W tym stanie rzeczy za nieuzasadniony także należało uznać zarzut naruszenia przez WSA przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.