Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 261/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: odrzucono skargę 2 skarżących
uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 53, art. 59, art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 11, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par.3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 grudnia 2013 r. znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej B.A. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE WYROKU.

Decyzją z dnia [...], grudnia 2013 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz U. z 2012 r., poz. 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań J. D. i M. M., L. S. i J. S. oraz B. A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], maja 2013 r. Nr [...],, ustalającą na rzecz A. P.j warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],,[...], obr. [...], i zjazdem z dziatki nr [...], obr. [...],przy ul. O. w K.".

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na nietepujące okoliczności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji podano teren określony w rozpatrywanym wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań.

Wydana decyzja określa warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia. Ustosunkowano się szczegółowo do podniesionych przez strony postępowania zarzutów.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli J. D. i M. M. podkreślając, że w toku postępowania, którego rezultatem jest przedmiotowa decyzja właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...], wnieśli szereg uwag i zastrzeżeń zawartych w znajdujących się w aktach sprawy pismach. Skarżący podkreślali, że planowany obiekt to bez wątpienia "budynek przeznaczony dla wielu rodzin", a zamierzenie "będzie miało charakter komercyjny". Ustalone w decyzji parametry urbanistyczne pozwalają na realizację obiektu stanowiącego dysonans architektoniczny. Zamierzenie zaś jest próbą wybudowania budynku wielorodzinnego "pośrodku osiedla domków jednorodzinnych". Ponadto przedmiotowa działka usytuowana jest na wzniesieniu, a zatem większość sąsiednich działek i domów jest położona jest zdecydowanie niżej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła także B. A., zarzucając, iż nazwa inwestycji została nieprecyzyjnie określona, gdyż "wskazuje na możliwość realizacji infrastruktury technicznej, bez jednoznacznego wskazania jakie obiekty są objęte zakresem inwestycji". B. A. zarzuciła również wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego - w szerszym zakresie, niż to wynika z przepisów prawa, co skutkuje tym, iż przyjęte rozwiązanie oparte jest na błędnych założeniach. Nadto, w wynikach analizy organ wskazał, iż obszar analizowany został wyznaczony w odległości siedmiokrotnej zamiast trzykrotnej szerokości frontu działki, co nie znajduje potwierdzenia w załączniku graficznym. Działki nr [...],,[...],,[...],,[...],,[...],,[...],nie są działkami sąsiednimi w rozumieniu ustawy. B. A. zakwestionowała również brak uzasadnienia zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia przy ustalaniu dopuszczalnej powierzchni zabudowy. W jej ocenie także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona w oparciu wskaźniki budynków, które nie powinny być uwzględnione w analizie. Do wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frotowej organ przyjął do analizy działki nr [...],, przy ul. T. oraz działki [...],,[...], przy ul. N., które nie są działkami podobnymi w rozumieniu ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli nadto L. S. i J. S. podnosząc, iż przyjmując do analizy kilkakrotnie większy obszar, niż wskazany w rozporządzeniu organ nie wskazał uzasadnienia dla takiego działania. Planowany budynek nie zachowuje charakteru budynku jednorodzinnego. Wśród budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej nie ma ani jednego budynku o takich gabarytach i kubaturze.

Po omówieniu przebiegu sprawy w powyższy sposób, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że nie jest związane granicami odwołania , ma obowiązek z urzędu dokonać w całości kontroli przeprowadzonego postępowania, jak również zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści zarzutów podniesionych przez stronę postępowania.

W rozważaniach własnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w niniejszej sprawie, wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy, zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust. 1 tej ustawy, którym jest Prezydenta Miasta K.

Dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa ."łącznie" w komentowanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Na postępowanie wyjaśniające składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy stanowiącego akt wykonawczy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w .sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust, l-5 ustawy." (ustawy - zob. § 2 pkt l rozporządzenia). Zgodnie z ust. 2 § 3 granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia - § 4 - § 8 - zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Sposób sporządzania analizy, jak i poszczególne zasady ustalania warunków zagospodarowania dla projektowanej inwestycji podane rozporządzeniu, winny być przestrzegane i zrealizowane.

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ pierwszej instancji zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokość kalenicy budynku, geometrii dachu, formy architektonicznej i innych cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy, jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym, stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Nie ulega wątpliwości, że w ramach władztwa planistycznego uchwalając plan miejscowy organy gminy w sposób kompleksowy i zazwyczaj dotyczący większego terenu określają przyszłe jego przeznaczenie danego, kreując jednocześnie rozwój gminy lub jej części. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady "dobrego sąsiedztwa", a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. W toku postępowania dowodowego odbywa się konkretyzacja praw i obowiązków kształtowanych następnie decyzją administracyjną. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej.

Zasadę "dobrego sąsiedztwa" na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzależniając zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy.

W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3. W świetle dyspozycji przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, iż obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Z analizy wynika, iż powodem przyjęcia do analizy większego obszaru (siedmiokrotna szerokość frontu działki) było m.in.: położenie ternu przedmiotowej inwestycji w obszarze słabo zainwestowanym, w którym część działek pozostaje niezabudowana, a zabudowa tego obszaru znajduje się w fazie wymiany i kształtowania; uwzględnienie tendencji, iż nowo powstająca zabudowa winna nawiązywać do budynków współczesnych, a nie do zabudowy starej, która sukcesywnie ulega przebudowie i modernizacji; powiększenie obszaru analizowanego umożliwiło zbadanie tendencji rozwojowych zabudowy w obszarze o większym zasięgu, niż najbliższe sąsiedztwo, jednak ciągle w tym samym układzie urbanistycznym zabudowy, jaki prezentuje obiekt inwestycji.

W ocenie Kolegium dokonanej na podstawie analizy zabudowy sąsiedztwa przedmiotowej inwestycji, podniesione wyżej powody uzasadniają przyjęcie większego obszaru analizowanego. Za takim wnioskiem przemawiają m.in. znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W tak określonym obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. m.in. działki nr [...],,[...],,[...],,[...],.,[...],[...],,[...],,[...],,[...],,[...],, obręb [...],i działka [...], obręb [...], , znajdujące się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia. Uwzględnienie w obszarze analizowanym działki nr [...],usytuowanej przy ul. T. jest prawidłowe, działka znajduje się w stosunkowo bliskiej odległości od planowanej inwestycji, a co szczególnie istotne, położna jest przy ul. T. na wprost wylotu ul. O., na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Organ pierwszej instancji zatem słusznie zakwalifikował również te nieruchomości, jako spełniające wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył tzw. nieprzekraczalną linię zabudowy w rozumieniu Polskiej Normy PN-B-01027, na zasadzie §1-4 rozporządzenia, w odległości 7 m od granicy z działką drogową ul. O. ze względu na fakt, iż układ zabudowy w obszarze analizowanym "nie tworzy wyrazistej struktury". Jest to najbliższe dopuszczalne usytuowanie lica ściany budynku i ograniczenie to nie dotyczy takich części budynku jak okapy gzymsy i balkony. W ocenie Kolegium takie usytuowanie jest jak najbardziej zasadne ze względu na charakter zabudowy obszaru analizowanego w którym istnieją duże obszary niezabudowane, na pozostałą zaś część obszaru analizowanego składają się obszary ze starą "podmiejska" zabudową i obszary ze współczesną zabudową.

Przechodząc do weryfikacji kolejnych wskaźników architektoniczno- urbanistycznych Kolegium stwierdza, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono w przedziale od 22 % do 28 %, tj. zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wskazać należy, iż obszarze analizowanym znajdują się n.p. działki [...],,[...],,[...],i [...],,[...],o porównywalnym obszarze zabudowy z powierzchnią wnioskowaną dla przedmiotowego zamierzenia. Ustalenie tak przyjętego parametru pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Średni wskaźnik w obszarze analizowanym wyniósł 22%, zaś przyjęty wskaźnik maksymalny 28 % jest dopuszczalny, mieści się bowiem we wskaźnikach obszaru analizowanego.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej ustalono w przedziale od 9 m do 9.5 m, tj. na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, w nawiązaniu do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Tak ustalony wskaźnik stanowi kontynuację z działek o nr [...],,[...],,[...],położonych w obszarze analizowanym. Z powyższego wynika, że tak ustalony parametr nie narusza ładu przestrzennego oraz jest zgodny z przepisami. Nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji.

W ocenie Kolegium ustalone parametry architektoniczne - urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób bardzo szeroki umotywowane, ustalano je w nawiązaniu do średnich wskaźników w obszarze analizowanym, w sposób wyważony. Przyjęte rozwiązania nawiązują do aktualnych orzeczeń sądów administracyjnych.

Przedmiotowe zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. O.

Sporządzona analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, co realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów, tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi.

Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Sytuacje nietypowe pojawiają się bowiem w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona. W tym obszarze, w którym ład przestrzenny i architektoniczny dopiero się kształtuje, istnieje usprawiedliwienie dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od podstawowych reguł przewidzianych w rozporządzeniu.

Zaskarżona decyzja zawiera ponadto prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny, gdzie prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne - do decyzji, jak i do analizy - sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną-urbanistyczną oraz projekt decyzji. Dla oceny prawidłowości decyzji nie ma znaczenia, że właśnie w załącznikach organ wykazuje okoliczności potwierdzające, że zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa.

Konstrukcja prawna regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie pozwala orzekającemu w sprawie organowi administracji publicznej na odmowę ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Po stronie potencjalnego inwestora istnieje prawo podmiotowe do domagania się wydania takiej decyzji, jeżeli planowane zamierzenie spełnia wymogi prawne. Sporządzona ponownie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji analiza architektoniczne - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.), a z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest podstaw do zarzucenia organowi pierwszej instancji naruszenia art. 7 w związku z art. 77 k.p.a.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu J. D. i M. M. zarzutu, iż zamierzenie inwestycyjne polega na wybudowaniu budynku wielorodzinnego, Kolegium wskazuje, iż decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, jej parametry techniczne oraz warunki jakim powinna odpowiadać. Na jej podstawie wydawana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, która dopiero stanowi o możliwości rozpoczęcia robót budowlanych. Skoro przedmiotowa decyzja orzeka o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego niemożliwym jest wybudowanie na jej podstawie zgodnie z prawem budynku wielorodzinnego.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu L. S. i J. S. zarzutu, iż wśród budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej nie ma ani jednego budynku o takich gabarytach i kubaturze jak planowana inwestycja, Kolegium zauważa, iż na działkach nr [...], i nr [...],, zlokalizowanych w bezpośredniej bliskości znajduje się budynek o znacznie większej kubaturze, niż planowana inwestycja.

Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...],grudnia 2013 r., znak [...],, wnieśli w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. S. i J. S. (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Kr 261/14), a także B. A. (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Kr 262/14).

L. S. i J. S. zarzucali, że w zaskarżonej decyzji wskazano, iż przekroczenie przyjętej do analizy urbanistycznej trzykrotnej szerokości frontu przedmiotowej działki musi zostać uzasadnione i jako uzasadnienie przedstawiono położenie terenu przedmiotowej inwestycji w obszarze słabo zainwestowanym. Tymczasem analiza obejmuje [...], nieruchomości z czego jedynie kilka jest niezabudowanych, co przeczy powyższemu uzasadnieniu. Analiza sugeruje, że sąsiadujące działki są zabudowane starą podmiejską zabudową, tymczasem współczesność owej zabudowy podkreśla fakt, iż wszystkie działki bezpośrednio okalające działkę inwestora, zostały zabudowane w ostatnich 10 latach (za wyjątkiem działki nr [...],). Według Kolegium, warunki zabudowy powinny być zgodne z dominującym rodzajem zabudowy na tym obszarze. Tymczasem analiza urbanistyczna odnosi się do maksymalnych gabarytów występujących na niej.

Skarżący wskazali też, że na działkach bezpośrednio okalających planowaną inwestycję, tj. nr nr: [...], [...],, [...],, [...],, [...],, [...],, występują jedynie budynki parterowe z użytkowym poddaszem. Wszystkie są obiektami współczesnymi - powstały w ciągu ostatnich 10 lat, przy czym domy na działkach nr [...],,[...],, powstały w ubiegłym 2013 r. i również są budynkami parterowymi z użytkowym poddaszem, natomiast planowana inwestycja ma mieć wysokość około 12 m, czyli ma być prawie dwukrotnie wyższa niż istniejące budynki. W ocenie skarżących budowa wśród parterowych domów budynku o gabarytach domu wielorodzinnego (długość 25,3 m wysokość 11,5 m) nie jest spełnieniem zasady dobrego sąsiedztwa.

Skarżący powoływali następnie poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, ale na organie spoczywa obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Skoro obszar analizowany służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczenia granic tego obszaru przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Logiczna interpretacja tego przepisu, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uznać, że określane w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę} rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Zdaniem skarżących, przyjmując do analizy obszar kilkakrotnie większy niż wskazany w rozporządzeniu, organ sporządzający projekt decyzji nie wskazał dla niej uzasadnienia.

B. A. domagała się w skardze uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji uchylenie organu pierwszej instancji, a także zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzucała naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- § 5 ust. 1 i 2, § 3 pkt 2 oraz § 7 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

B. A. podniosła, że obszar analizowany został wyznaczony z naruszeniem § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany obejmuje szerszy zakres niż to wynika z przepisów prawa, a podstawą jego wyznaczenia stały się błędne założenia. Organy obu instancji uzasadniły przyjęty obszar analizy tym, iż " teren przedmiotowej inwestycji położony jest w obszarze słabo zainwestowanym, w którym część działek pozostaje w chwili obecnej niezabudowana". Nie jest to jednak zgodne ze stanem faktycznym. Gdyby przyjąć obszar analizowany w zakresie obejmującym trzy razy długość frontu działki (zgodnie z rozporządzeniem), to w obszarze analizowanym znalazłoby się 14 działek, z czego 12 jest zabudowanych. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że taki teren jest "słabo zainwestowany". Dlatego należy uznać, że uzasadnienie przyjętych rozwiązań oparte jest na błędnych założeniach. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać wszystkie warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Ponadto organ pierwszej instancji w wynikach analizy architektoniczno-urbanistycznej wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości siedmiokrotnej szerokości frontu działki, co nie znajduje potwierdzenia w załączniku graficznym. Zgodnie z oznaczeniem na mapie, granica obszaru analizowanego od strony wschodniej, zachodniej i południowej znajduje się w odległości dziewięciokrotnej szerokości frontu działki. Pomimo wskazania w odwołaniu tych nieścisłości, organ drugiej instancji nie wypowiedział się na temat tej sprzeczności zapisów decyzji z oznaczeniami w załączniku.

Skarżąca podkreślała, że wielkość obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na przyszły sposób zagospodarowania działki nr [...],. Powiększenie obszaru analizowanego powoduje dopuszczenie realizacji zamierzenia, które zdominuje istniejącą przy ul. O. zabudowę i zaburzy ukształtowaną harmonijnie przestrzeń. O ile co do zasady samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. Uzasadnienie decyzji wskazuje, że organy dokonały eliminacji działek, na których znajduje się "stara zabudowa" wyznaczając parametry nowej inwestycji w oparciu o wybrane subiektywnie działki zabudowane "budynkami współczesnymi". W tym celu też, został powiększony zakres analizy. Takie działanie stoi w sprzeczności z obowiązującymi wymogami prawa. Zgodnie z orzecznictwem nowa zabudowa ma być dostosowana do zastanych cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym - wyznaczonych przez stan zabudowy istniejącej na danym terenie. Nie ma przy tym znaczenia ocena tej zabudowy. Należy więc brać pod uwagę wszystkie budynki, które obiektywnie znajdują się na obszarze poddanym analizie. Wyłączenie jakichkolwiek budynków spod analizy nie jest dopuszczalne.

B. A. podnosiła, że w odwołaniu wskazała na naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ drugiej instancji nie zgodził się z tym zarzutem, jednak przy uzasadnieniu przyjętego stanowiska naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Z jednej strony organ stwierdził, że działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z drugiej strony organ ten wśród działek sąsiednich pozwalających na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenów wymienił działki nie dostępne z ul. O. bez uzasadnienia swojego stanowiska (str. [...], decyzji SKO). Dotyczy to m.in. działek nr: [...], (przy ul. T.), [...], (przy ul. T.), [...], (przy ul. T.) oraz [...],[...],,[...], (przy ul. N.).

Naruszając zasady właściwego uzasadnienia decyzji, odstąpiono też od ogólnych zasad określania wskaźnika wielkości nowej zabudowy określonych w § 5 rozporządzenia. W decyzji pierwszej jak i drugiej instancji nie uzasadniono w sposób właściwy zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia przy ustalaniu wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Decyzja dopuszcza zastosowanie zdecydowanie wyższego wskaźnika (28%) niż średnia powierzchnia zabudowy jednorodzinnej (20%) i nie wskazuje jakie są tego powody. Dopuszczenie innego niż "średni" wskaźnika nie może być rozumiany w ten sposób, że organ w decyzji powtarza mechanicznie ustalenie tego parametru, który w sposób arbitralny i bliżej nieuzasadniony wskazano w analizie. Analiza ma wskazywać średni wskaźnik, który następnie jest podstawą wyznaczenia wskaźnika w decyzji i może wskazywać argumenty na rzecz wyznaczenia innego wskaźnika, które również powinny się znaleźć w samej decyzji. Organ pierwszej instancji zamiast uzasadnić przyjęcie obliczonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do działki lub terenu wypowiadał się na temat powierzchni zabudowy wyrażonej w m2. Ponadto uczynił to na podstawie błędnych założeń, które zostały wskazane w odwołaniu. Organ drugiej instancji powielił uchybienia organu pierwszej instancji, błędnie wskazując, iż: "w obszarze analizowanym znajdują się np. działki [...],[...],,[...],,[...],,[...],o porównywalnym obszarze zabudowy z powierzchnią wnioskowaną dla przedmiotowego zamierzenia". Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem następujących nieścisłości:

- na działce [...],wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jest niższy, niż ustalony dla nowej zabudowy i wynosi 25%, działka znajduje się w znacznej odległości od planowanej inwestycji;

- na działce [...], wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jest niższy, niż ustalony dla nowej zabudowy i wynosi 12%, powierzchnia działki jest ponad dwukrotnie większa niż powierzchnia działki nr [...],;

- działki [...],+[...],są zabudowane dwoma odrębnymi, samodzielnymi domami (zabudowa w granicy) i zliczenie ich łącznej powierzchni stanowi błędne założenie;

- na działce nr [...],wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jest niższy, niż ustalony dla nowej zabudowy i wynosi 25%, powierzchnia działki jest dwukrotnie większa niż powierzchnia działki nr [...],.

Skarżąca zarzucała również, że treść decyzji nie określa wymaganej dla inwestycji liczby miejsc parkingowych. To oznacza, że przy wydawaniu decyzji doszło również do naruszenia § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W myśl tych przepisów, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Zatem kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. O konieczności ustalenia liczby tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy świadczy także treść § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w świetle którego, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne.

Organy naruszyły także art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem decyzje ustalające warunki zabudowy (w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego) wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. W zaskarżonych postępowaniach tylko wniosek inwestora podlegał zaopiniowaniu przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, natomiast projekt decyzji już nie. Co prawda uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie musiało być dokonane w formie postanowienia, gdyż Prezydent Miasta K. jest zarządcą dróg gminnych, ale organ nie mógł całkowicie pominąć uzgodnienia.

B. A. zarzuciła też, że organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich wskazanych w odwołaniu argumentów. Nie odpowiedział m.in. na zarzuty w stosunku do decyzji pierwszej instancji dotyczące: nieprecyzyjnego określenia nazwy inwestycji, która wskazuje na możliwość realizacji infrastruktury technicznej, bez jednoznacznego wskazania jakie obiekty są objęte zakresem inwestycji; niskiego określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej; zezwolenia na usytuowanie budynku blisko granicy; ustalenie wysokości elewacji frontowej w oparciu o wskaźniki budynków, które nie powinny być uwzględnione w analizie.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażonej w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem wydanym na rozprawie dnia 17 grudnia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządził połączenie spraw sygn. akt II SA/Kr 261/14 oraz II SA/Kr 262/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt II SA/Kr 261/14.

Wydanym tego samego dnia po połączeniu spraw postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę L. S. i J. S., którzy pozostali uczestnikami postępowania. Uczestnicy oświadczyli, że popierają skargę B. A., podtrzymali też argumenty podniesione w swojej odrzuconej skardze.

Skargę B. A. poparli również uczestnicy G. A. oraz M. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec zasadności większości podniesionych w niej zarzutów. Trafne są także zarzuty uczestników L. S. i J. S., oraz G. A. i M. M. którzy tę skargę popierali.

Przystępując do szczegółowej kontroli powyższych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach. Badanie spełnienia wszystkich powyższych przesłanek następuje na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną zabytków, ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), korzystaniem z dróg publicznych. Analiza w tym zakresie odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl do § 3 tego aktu : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego, czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego granica obszaru analizowanego ma być wyznaczona w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z treści tego przepisu nie można jednak wyprowadzać wniosku, że skoro ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, to przy ich spełnieniu granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, tj. bez ograniczeń maksymalnych. Jak wskazuje orzecznictwo, obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1492/11, Lex Omega nr 1367298). Podnosi się również, że logiczna interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia , jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje uznać, że określane w nim odległości, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowią w zasadzie limit - tj. również górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którą inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex Omega nr 559708). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę taka właśnie interpretacja przepisów odpowiada zasadzie "dobrego sąsiedztwa" i ma sens dla ochrony interesów osób trzecich, o czym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Jednocześnie nie zamyka ona drogi inwestorowi do realizacji uprawnień wynikających z prawa zabudowy, jednakże z poszanowaniem interesów innych podmiotów realizowanych przez zasadę " dobrego sąsiedztwa". Na podobne podejście wskazując również trafnie ogólne rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, akcentujące różnice pomiędzy procesem planistycznym, a ustalaniem warunków zabudowy, od którego odstąpił organ odwoławczy w wypowiedziach odnoszących się już konkretnie do przedmiotowej inwestycji. Pominął też w szczególności, że realizację prawa do zabudowy determinują zarówno parametry samej działki będącej terenem inwestycji, jak i jej bliższe otoczenie.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami zasady "dobrego sąsiedztwa", jest gwarancją realizacji zasady równego traktowania inwestorów i mających interes prawny osób trzecich, oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego - podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywana analizą urbanistyczno-architektoniczną (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692). O ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to orzecznictwie przyjmuje się słusznie, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych stwarzających podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 610/13, Lex Omega nr 1493109).

W niniejszej sprawie organy administracji wskazały, że granica obszaru analizowanego została wyznaczona powyżej minimalnych odległości, wynikających z przepisów rozporządzenia wykonawczego, które poszerzono z odległości 50-70m do 105 m. Organ pierwszej instancji powoływał się przy tym na brak jednolitej, ukształtowanej przestrzeni przy ul. O., zróżnicowane zagospodarowanie działek z dużymi powierzchniami wolnymi od zabudowy. Zaznaczył też, że część zabudowy jest pozostałością drobnej zabudowy podmiejskiej i wiejskiej wraz z zabudowaniami gospodarczymi, teren znajduje się w fazie wymiany i kształtowania, a zabudowa jest wymieniana na zabudowę jednorodzinną współczesną. Zdaniem Prezydenta Miasta K., nowopowstająca zabudowa winna nawiązywać do budynków współczesnych, a nie starej zabudowy, która sukcesywnie ulega przebudowie i modyfikacji.

W ocenie Sądu już tak ujęte motywy dla wyznaczenia poszerzonych granic obszaru analizowanego wskazują na niedopuszczalnego "poszukiwania" takich obiektów budowlanych, które pozwolą pozytywnie załatwić wniosek inwestora w zaproponowanym kształcie. W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się bowiem działki, dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. O., zabudowane co prawda obiektami budynkami o mniejszych gabarytach, ale tworzącymi pewien układ urbanistyczny przy tej właśnie ulicy (działki nr nr: [...],,[...],,[...],,[...],,[...],,[...],,[...],,[...],). To te działki powinny być przede wszystkim punktami odniesienia dla ustalania parametrów nowej zabudowy, jako zastany stan rzeczy, w który inwestycja winna się wkomponować. Tymczasem, aby uwzględnić żądania inwestora, postępując zgodnie ze wskazaniami A. P. wyrażonymi w pisemnym załączniku do wniosku datowanym [...], sierpnia 2012 r., organ pierwszej instancji rozszerzył obszar analizowany ponad dwukrotnie w stosunku do wynikających z rozporządzenia zasadniczych wymogów. W ten sposób objął analizą nieruchomości znajdujące się poza układem urbanistycznym ul. O., położone w znacznej odległości od terenu inwestycji, dostępne z innej drogi publicznej (ul. T., ul. N.– w szczególności zaś działki nr [...],,[...],,[...],,[...], i [...],,[...],,[...],. Tym samym pominięto w zasadzie charakter zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, zaś ustalono parametry nowej zabudowy na podstawie stanu zagospodarowania działek, położonych w dalszej odległości. Jaki układ urbanistyczny tworzą te ulice nie wyjaśniono ani w decyzji organu pierwszej instancji, ani w dokumencie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zauważyć należy również, że nie może zostać uznany za cechę dyskwalifikującą najbliższe sąsiedztwo wskazanie na podmiejski, czy wiejski charakteru zabudowy przy ul. O. Ponadto, zasadność odnoszenia się w ustaleniach wyłącznie do zabudowy "nowej" nie wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Również przepisy rozporządzenia wykonawczego (§ 4, § 6, § 7, § 8) nakazują uwzględnienie "istniejącej" zabudowy, względnie parametrów "występujących w obszarze analizowanym". Arbitralne stwierdzenie o pominięciu cech zabudowy "starej" oraz dodatkowo niczym niewykazane twierdzenia o jej "wymianie" i "zastępowaniu" zabudową o innych gabarytach, nie stanowią prawidłowej realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz motywów dla poszerzania obszaru analizowanego. W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji trudno dostrzec oznaki wymiany zabudowy na nową. Nie jest tu dostatecznym argumentem w szczególności fakt, że taka wymianę planuje się na działce nr [...],. Nie można zaś z samego faktu czasu powstania budynków, czy też ich podmiejskiego lub wiejskiego charakteru wywodzić, że właściciele w najbliższym czasie dokonają ich "wymiany" poprzez wybudowanie nowych, większych obiektów. Co więcej, ustalenia co do istnienia w bliższym sąsiedztwie terenu inwestycji "starych" budynków były w toku postępowania administracyjnego kwestionowane przez strony przy użyciu rzeczowych argumentów, do czego jednak nie odniosły się organy administracji publicznej. Zważyć należy również, że dla zachowania wymogów ładu przestrzennego przy ustaleniu warunków zabudowy (przez co w myśl należy rozumieć w myśl art. 2 pkt 1 u.p.z.p., takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne ) niezbędnym jest nawiązanie właśnie do istniejącego stanu zabudowy, nawet gdyby budynki wzniesiono dawno temu.

Wyznaczenie tak dużego obszaru analizowanego mogłoby mieć uzasadnienie, o ile w sąsiedztwie terenu inwestycji zabudowa miała charakter rozproszony. Tak jednak w sprawie niniejszej nie jest, co wynika ze zgromadzonych dokumentów, a w szczególności z map stanowiących załączniki do decyzji organu pierwszej instancji. Jeżeli nawet bliższe sąsiedztwo terenu inwestycji, po tej samej stronie drogi publicznej cechuje pewien chaos albo znajdują się tam powierzchnie wolne od zabudowy – jak zaznaczały to organy oraz architekt sporządzający analizę urbanistyczną-architektoniczną, to stan taki nie oznacza, że jest to teren zabudowy rozproszonej. Nadto po południowej (przeciwnej względem terenu inwestycji) stronie ul. O. istniejące budynki tworzą dosyć czytelny i zwarty układ.

Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego ponad ustawowe minimum dyskwalifikuje przeprowadzoną w sprawie analizę w zakresie przesłanek określonych w z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niemniej jednak, gdyby nawet taki obszar przyjąć, to również w tym przypadku widoczne są inne uchybienia przepisom związanym z ocena spełnienia wymogów wnikających z powyższej regulacji.

W tym zakresie należy mieć na uwadze, że przepisy rozporządzenia wykonawczego normują sposób ustalania poszczególnych parametrów nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Stosownie do § 6 ust. 1, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym w myśl § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego), mierzy się ją od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Stosownie do § 7 ust. 3, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z powołanych przepisów wynika wyraźnie, że dla wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej rozporządzenie przewiduje średni wskaźnik tych wielkości na analizowanym obszarze. Ustalenie warunków odbiegających od średnich wielkości jest możliwe, o ile wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy. Natomiast w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zasadą ma być ustalenie tego parametru jako przedłużenie tych krawędzi, które istnieją już w zabudowie na działkach sąsiednich. Taka regulacja wskazuje, że najbardziej miarodajna jest wysokość krawędzi na działkach położonych najbliżej inwestycji. Rozporządzenie pozwala odstąpić od tej zasady w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli wysokość krawędzi na działkach sąsiednich tworzy uskok – wówczas organ administracji publicznej może ustalić wysokość krawędzi nowej zabudowy na podstawie średniej wielkości, występującej na obszarze analizowanym. Po drugie, możliwe jest odstąpienie od wyznaczenia wysokości krawędzi w oparciu o przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy, o ile taka możliwość wynika z analizy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie tylko nie oznacza dowolności i arbitralności, ale nadto wymaga sięgania do rzeczowych, obiektywnych kryteriów ocen.

Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1525/09, Lex Omega nr 583008).

Warunki zabudowy stanowią załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...], maja 2013r. (k. [...],akt administracyjnych). Weryfikacja prawidłowości określenia poszczególnych parametrów zabudowy wymaga posłużenia się załącznikiem nr [...], do tej decyzji – wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa; k. [...],-[...], akt administracyjnych).

I tak, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określono od 22% do 28% zastrzegając, że powierzchnia biologicznie czynna nie może być mniejsza niż 35%. W warunkach zabudowy wskazano, że te parametry zostały ustalone na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. W żaden rzeczowy sposób nie zostało to jednak uzasadnione przez organ wydający decyzję. Tymczasem w wynikach analizy znajduje się informacja, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi w obszarze analizowanym 22%, powierzchni biologicznie czynnej – 50 %. Powierzchnia nowej zabudowy została więc wyznaczona w istocie powyżej średniej (do 28 %). W wynikach analizy podano co prawda, że średni wskaźnik zabudowy nie jest miarodajny, ponieważ zabudowa jest zróżnicowana, a "część zabudowy jest pozostałością zabudowy wiejskiej i podmiejskiej z czasów minionych". W ocenie Sądu nie stanowi to jednak podstawy do odstąpienia od ustalenia parametrów na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, z przyczyn podanych już wyżej. Zupełnie dowolne jest też stwierdzenie zawarte w dokumencie analizy urbanistyczno-architektonicznej poprzedzającej wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, w której uznano za dostateczny przy projektowaniu takich wskaźników fakt występowania na działce położonej w obszarze analizowanym wskaźnika powierzchni zabudowy wynoszącego 28 %, bez dalszych wypowiedzi związanych z tam występującą zabudową, kształtem działki, konfiguracją terenu, jej otoczeniem, które mogłyby stanowić porównanie dla terenu inwestycji.

Szerokość elewacji frontowej ustalono na 9-9,5 m, wskazując na § 6 ust. 2 rozporządzenia. Z analizy wynika natomiast, że średnia szerokość elewacji w obszarze analizowanym wynosi 15m. Tutaj wskazano, że będzie to kontynuacja szerokości z działek nr [...],,[...],i [...],. Określenie tego parametru nie budzi zastrzeżeń Sądu kontekście średnich danych.

Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki zostały określone – w różnych wartościach, w zależności od wariantu dachu – na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, zatem na zasadzie wyjątku. W analizie odniesiono się do budynku na działce nr [...],, zlokalizowanego przy ul. T. Wskazano, że stanowi on zamknięcie kompozycyjne ul. O., zatem zasadne byłoby nawiązanie do parametrów najwyższych w obszarze analizowanym. Ponownie autor analizy przytoczył argumenty o wymianie zabudowy oraz tendencjach rozwojowych rejonu. Takich ustaleń nie można uznać za prawidłowe. Organ, wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek uwzględnić istniejącą zabudowę, nie ma natomiast prawa dzielić jej na "odpowiednią" (nową) oraz "nieodpowiednią" (starą) w sposób nadto arbitralny, bezy bliższego wyjaśnienia takiej kwalifikacji. Ponadto, jak wyżej wskazano, przy prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego działka nr [...], w ogóle nie powinna się znaleźć w jego granicach. Niezależnie od tego, z nierozpoznanych zarzutów stron wynika zasadnicza odmienności w ukształtowaniu ternu, która może stanowić dodatkowy element powodujący brak jakichkolwiek podstaw nawiązania do wysokości zabudowy na tej właśnie działce, skoro teren inwestycji ma być położony niżej. Brak także szczegółowych rozważań, które uzasadniłyby ewentualne nawiązanie do wyższych budynków z obszaru analizowanego, niż znajdujące się bliżej terenu inwestycji. Do tych istotnych zagadnień nie odniosły się bowiem organy administracji publicznej, a stosownych rozważań brak również w dokumencie analizy urbanistyczno-architektonicznej poprzedzającej wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji.

Trzeba zaznaczyć, że rolą organu administracji publicznej ustalającego warunki zabudowy nie jest kształtowanie ładu przestrzennego w sensie wprowadzania nowych, pożądanych jego zdaniem tendencji rozwoju urbanistycznego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny w takim aspekcie, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1944/12, Lex Omega nr 1452833). Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji użył w istocie decyzji o warunkach zabudowy do kształtowania ładu urbanistycznego w kierunku przez siebie pożądanym, na co wskazuje systematyczne odwoływanie się do zmiany charakteru zabudowy i eliminacja budynków, arbitralnie uznanych za podmiejskie, wiejskie i stare. Czynią tak miał na uwadze subiektywne zapatrywania architekta sporządzającym dokument analizy urbanistyczno- architektonicznej, a potem projekt decyzji.

Powyższych uchybień nie dostrzegło i nie wyeliminowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając w efekcie bezzasadnie rozstrzygnięcie na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Niezależnie od tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za trafne również zarzuty skargi dotyczące innych naruszeń przepisów, które powstały na etapie postępowania przed organem odwoławczym.

Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności ( art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.).

Nadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.) Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 k.p.a.). Organ ten nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń, zarzutów i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym powyższe poglądy podziela.

Odnoszące te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że organ odwoławczy naruszył wynikające z powyższych przepisów zasady, albowiem nie odpowiedział na wszystkie zarzuty odwołań. Dotyczy to przede wszystkim szczegółowo uzasadnionych odwołań L. S. i J. S. oraz B. A. Na te pominięte, a istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty wskazuje uzasadnienie skargi i stanowisko uczestników kwestionujących decyzję, co dotyczy zwłaszcza : błędnego ustalenia, że teren położony w pobliżu działki nr [...], jest słabo zainwestowany, a w bliższym sąsiedztwie znajduje się stara zabudowa, w sytuacji zabudowa jest liczna, zaś część budynków powstała przed ok. 10 laty; określenia obszaru analizowanego w rozmiarze jeszcze większym, niż to wynika z części opisowej analizy; niespełnienia wymogu kontynuacji z uwagi na gabaryty obiektu naruszające zasady dobrego sąsiedztwa; pominięcia okoliczności, że budynek na działce [...], nie jest dostępny z tej samej drogi publicznej i jest położony niżej, niż teren inwestycji; wyznaczenia wysokość górnej krawędzi elewacji w oparciu o budynki położone z dala od terenu inwestycji; brak uzasadnienia dla zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia przy ustalaniu powierzchni zabudowy; błędne wskazanie przez organ pierwszej instancji, że w obszarze analizowanym znajdują się np. działki [...],,[...],,[...],,[...],,[...], o porównywalnym obszarze zabudowy z powierzchnią wnioskowaną dla przedmiotowego zamierzenia, sytuacji gdy: - na działce [...],wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jest niższy, niż ustalony dla nowej zabudowy i wynosi 25%, działka znajduje się w znacznej odległości od planowanej inwestycji, - na działce [...], wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jest niższy, niż ustalony dla nowej zabudowy i wynosi 12%, powierzchnia działki jest ponad dwukrotnie większa niż powierzchnia działki nr [...],, - działki [...],+[...],są zabudowane dwoma odrębnymi, samodzielnymi domami (zabudowa w granicy) i zliczenie ich łącznej powierzchni stanowi błędne założenie, - na działce nr [...],wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jest niższy, niż ustalony dla nowej zabudowy i wynosi 25%, powierzchnia działki jest dwukrotnie większa niż powierzchnia działki nr [...]wadliwość rozstrzygnięcia z uwagi na fakt, że nazwa inwestycji wskazuje na możliwość realizacji infrastruktury technicznej bez jednoznacznego wskazania, jakie obiekty są objęte jej zakresem; zbyt niskie określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej; zezwolenia na usytuowanie budynku blisko granicy; brak ustaleń co do miejsc parkingowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do tych zarzutów w uzasadnieniu decyzji, przy czym co do miejsc parkingowych winno też mieć na uwadze, że budowa budynku mieszkalnego obejmuje znajdujący się w jego bryle garaż.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu wydanych w toku instancji decyzji jest ona niemożliwa.

Za bezzasadny Sąd uznał jedyni wskazanie w skardze na naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, decyzja podlega uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Skarżąca nie kwestionuje, że w niniejszym przypadku zachodzi tożsamość pomiędzy organem prowadzącym postępowanie a zarządcą drogi – w obu wypadkach jest to Prezydent Miasta K.. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że co do zasady, czyli wówczas, gdy organ właściwy do wydania uzgodnienia nie jest tożsamy z organem prowadzącym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uzgodnieniu podlega projekt decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 25 września 2012r., sygn. akt II OSK 878/11, Lex nr 1252223; z dnia 26 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 1278/09, Lex Omega nr 746441 i z dnia 13 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 638/06, Lex Omega nr 322325). Nie można jednak tego poglądu przenosić na sytuację, gdy organem uzgadniającym jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie główne. Wówczas bowiem ustalenia tego organu czynione w związku z obowiązującym prawem materialnym nie przybierają formy postanowienia, powinny natomiast stanowić część orzeczenia kończącego postępowanie. Uzasadnienie decyzji w takim wypadku powinno zawierać rozważania odnoszące się do kwestii, które wymagały uzgodnienia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 1608/12, Lex Omega nr 1433494). Nie można w takiej sytuacji żądać, aby jednostka organizacyjna organu prowadząca postępowanie główne (w niniejszej sprawie – Wydział Architektury i Urbanistyki) występowała i to wielokrotnie do inne jednostki – zarządcy drogi (Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu). Ze względów ustrojowych nie jest bowiem istotne, czy kwestie związane z prawem materialnym i zarządem drogi publicznej opracowują nieformalnie pracownicy jednostki organizacyjnej prowadzącej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, czy też jednostki zajmującej się zarządem dróg. Z prawnego punktu widzenia działają oni w imieniu tego samego organu administracji publicznej, któremu określone fakty są urzędowo znane i który ponosi odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że z uprzednio podanych powodów skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit." a i "c" p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień, w tym co do wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego, a stosowania pozostałych przepisów będących wyrazem realizacji zasady " dobrego sąsiedztwa".

W punkcie II. sentencji wyroku określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, co nastąpiło na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III. sentancji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.