Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2210/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. z siedzibą w W. i R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2013r., sygn. akt I SA/Wa 352/13 w sprawie ze skargi B. z siedzibą w W. i R. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz B. z siedzibą w W. i R. B. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 352/13, oddalił skargę B. z siedzibą w W. i likwidatora R. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2012 r. r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Orzeczeniem z [...] lutego 1968 r., nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej, działając na podstawie art. 17 pkt 2 lit b ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) stwierdził przejście na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. nieruchomości położonej w Poznaniu - Jeżyce przy ul. [...], własność T. w P., objętej ks. Wieczystą nr 131.

Pismem z 11 czerwca 2002 r. E. W. – kurator B. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1968 r., nr [...].

Minister Infrastruktury decyzją z [...] grudnia 2002 r., nr [...] stwierdził w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] nieważność orzeczenia z [...] lutego 1968 r., a w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] wydanie z naruszeniem prawa kwestionowanego orzeczenia.

Pismem z 17 czerwca 2003 r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r.

Decyzją z [...] lipca 2003 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] października 2003 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania, wskazując w uzasadnieniu, że Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu nie miał przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1968 r., zatem nie ma także legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej.

Wyrokiem z 15 września 2004 r., IV SA 4502/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z 1[...] października 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2003 r. wskazując, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] lutego 1968 r. Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu nie miał przymiotu strony, jednakże decyzja nadzorcza organu została doręczona Komendzie Wojewódzkiej Policji. Zatem procesowo została ona uznana za podmiot zainteresowany w sprawie. Ponadto Sąd wskazał, iż zarzuty podniesione przez Komendanta, tj. przekroczenie uprawnień przez kuratora B. oraz zarzut skierowania decyzji do kuratora zamiast do spółki – miały ważkie znaczenie dla bytu decyzji nadzorczej. W związku z czym organ powinien rozważyć wszczęcie postępowania nadzorczego z urzędu.

Minister Budownictwa decyzją z [...] lipca 2006 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r., wydana została z naruszeniem prawa, uznając, iż E. W. –kurator B. – nie była umocowana do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1968 r. Postępowanie prowadzone było zatem z wniosku osoby nieuprawnionej. Jednocześnie organ wskazał na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych z powodu zbycia przez B. w likwidacji, odzyskanej w wyniku decyzji z [...] grudnia 2002 r. nieruchomości, a tym samym na konieczność stwierdzenia wydania decyzji nadzorczej z naruszeniem prawa.

23 kwietnia 2008 r. wpłynęła do organu kopia wniosku Prezydenta Miasta Poznania z 5 lutego 2004 r., nr [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r.

Decyzją z [...] maja 2008 r., nr [...], wydaną w wyniku złożenia przez Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z [...] lipca 2006 r.

Wyrokiem z 29 października 2008 r., IV SA/Wa 1219/08, wydanym w następstwie skargi Wielkopolskiego Komendanta Policji oraz Miasta Poznań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2008 r., uznając, że decyzja ta została skierowana do osoby niemającej przymiotu strony w sprawie, tj. do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji. Jednocześnie Sąd wskazał, że niedopuszczalne było rozpatrzenie wniosku Komendanta o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro wniosek nie pochodził od strony. W sytuacji wpływu jedynie wniosku Komendanta Policji w Poznaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ powinien umorzyć postępowanie. Wobec niewystąpienia przez żaden z uprawnionych podmiotów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd uznał, że skarga złożona przez Miasto Poznań nie podlega rozpoznaniu.

W wyniku skarg kasacyjnych Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Miasta Poznań Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 lutego 2010 r., I OSK 517/09 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. NSA zgodził się z poglądem wyrażonym w kontrolowanym wyroku, że Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu nie był stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejściu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zważył jednak, że zostało przeprowadzone postępowanie odwoławcze, a decyzja organu pierwszej instancji nie stała się ostateczna. Tym samym, w ocenie NSA, otwarta została droga dla pozostałych uczestników postępowania do wystąpienia ze skargą na decyzję ostateczną wydaną w sprawie. Jednocześnie NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że skarga Miasta Poznań na decyzję Ministra Infrastruktury nie mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2010 r., IV SA/Wa 617/10 stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2008 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji stanowiło wydanie jej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez podmiot nieuprawniony. Ponadto Sąd rozpoznał merytorycznie skargę Miasta Poznań wskazując, że kwestia nieodwracalnych skutków prawnych oraz złożenia przez Miasto Poznań osobnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2002 r. nie zostały w decyzji z [...] maja 2008 r. w sposób wyczerpujący wyjaśnione.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną ponownie wnieśli Miasto Poznań i Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu.

Wyrokiem z 19 października 2011 r., I OSK 1745/10 Naczelny Sąd Administracyjny ponownie uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od dokonania oceny, czy istniały powody do uznania, że dotknięta kwaliﬁkowaną wadą decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny, co stanowiło istotę skargi Miasta Poznań. Powyższe spowodowało naruszenie art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a." przez niezastosowanie się w pełni do wykładni prawa, a w konsekwencji także art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. przez niedokonanie właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. We wskazaniach co dalszego postępowania NSA zobowiązał WSA w Warszawie do zbadania legalności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2008 r. w jej całokształcie oraz odniesienia się również do zarzutów podniesionych w skargach Skarbu Państwa – Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu oraz Miasta Poznań.

Prawomocnym wyrokiem z 10 stycznia 2012 r., IV SA/Wa 1799/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, natomiast ze skargi Miasta Poznań uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2008 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Budownictwa z [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Komendantowi Policji nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1968 r. Skoro Komendant nie miał przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r., to nie posiadał przymiotu strony również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r., toczącej się w tych samych, w odniesieniu do Komendanta Policji, okolicznościach faktycznych i prawnych. Sąd I instancji ocenił, że nie można uznać za rażące naruszenie prawa zawartej w decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. oceny prawnej, z której wynika, że art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 lutego 1958 r. dotyczy tylko mienia objętego przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, bowiem na przestrzeni lat w tym zakresie w orzecznictwie sformułowano różne poglądy. Zatem brak jednolitości orzecznictwa uniemożliwia przyjęcie, że decyzja z [...] grudnia 2002 r. rażąco narusza art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 lutego 1958 r., gdyż nie doszło do oczywiście wadliwego zinterpretowania przepisu prawa, którego literalna wykładnia nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd uznał za trafny podniesiony w skardze zarzut wadliwego zastosowania w decyzji z [...] maja 2008 r. przepisów o nieodwracalnych skutkach prawnych. Organ wskazał, że sprzedaż nieruchomości w formie aktu notarialnego nastąpiła [...] listopada 2004 r., co miało miejsce przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2002 r. prowadzonym z urzędu, skoro zawiadomienie Ministra Infrastruktury o wszczęciu postępowania nosi datę 8 czerwca 2005 r. Sąd I instancji stwierdził, że organ nadzoru nie wyjaśnił jednak dogłębnie tej kwestii, w myśl wymogów wynikających z art. 7 oraz art. 77 § 3 K.p.a. Pominął fakt, że uprzednio wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2002 r. złożył już podmiot uprawniony – reprezentujący interes Skarbu Państwa Prezydent Miasta Poznania. Nadto akt notarialny kupna tej nieruchomości przez Andrzeja Ostrowicza zawiera w § 3 zapis, zgodnie z którym strony znają treść wniosków przekazanych sądowi powszechnemu o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości (działki [...]). Zatem ustalenia poczynione w tej kwestii przez organ, jako powierzchowne i nieodpowiadające regułom postępowania administracyjnego, Sąd uznał za wadliwe i wymagające ponownych analiz, co do istnienia w tym zakresie nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie Sądu wątpliwe jest również stanowisko organu, że kurator nie był uprawniony do składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r., zwłaszcza wobec faktu, że okoliczność ta nie została dostatecznie wyjaśniona, a w prawomocnym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł taką konieczność. Co do uprawnień kuratora, Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zdania są podzielone i w kwestii tej nie ma jednolitości. Prezentowany jest i taki pogląd, że kurator posiada interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności "decyzji nacjonalizacyjnych" odnoszących się do majątku Spółki, w tym także do należącej do niej nieruchomości. Wobec występowania w orzecznictwie sądowym odmiennych koncepcji, co do roli kuratora i zakresu jego uprawnień w przedmiocie sprawowania pieczy nad majątkiem danej osoby prawnej, brak było podstaw do wskazania tej przesłanki jako przemawiającej za nieważnością decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ nie rozważył jakie znaczenie w sprawie miał fakt potraktowania wniosku jedynego żyjącego wówczas członka zarządu B. w P. – M. D. z 1990 r. jako wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1968 r. Zdaniem Sądu, wobec treści postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie I Wydziału Cywilnego z [...] grudnia 2009 r., zasadnym było wyjaśnienie przez organ, czy kurator jedynie podtrzymał złożony już wniosek w tym przedmiocie przez M. D. oraz czy nie był on wówczas uprawniony do złożenia własnego wniosku o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1968 r. Sąd stwierdził, że w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją z [...] grudnia 2002 r. istotne znaczenie miał fakt pominięcia przez Ministra złożonego przez Miasto Poznań osobnego wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, opatrzonego datą 5 lutego 2004 r., który winien zostać uznany za inicjujący ponownie prowadzone postępowanie.

Decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. W ocenie organu, w związku z faktem, iż decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1968 r. w rozumieniu art. 28 K.p.a. – Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu, wypełniona została przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., obligująca organ do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem organu decyzja z [...] grudnia 2002 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. w stosunku do działek nr [...], [...] i [...]. Po analizie treści księgi wieczystej nr [...] oraz treści wyroku Sądu Rejonowego Poznań - Stare Miasto w Poznaniu z [...] lutego 2009 r., [...] organ, stwierdził, że nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły również w stosunku do działki nr [...]. Wskazał, że w związku z faktem, iż od daty doręczenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. nie upłynęło 10 lat – możliwe jest jej wycofanie z obrotu prawnego. Ponadto w ocenie organu, podlegająca nadzorowi decyzja z [...] grudnia 2002 r. nie naruszyła prawa w stopniu rażącym, a tym samym nie zaistniała przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2012 r., wskazując, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. prowadzone jest z wniosku Prezydenta Miasta Poznania. Organ uznał, że zarzut zawarty w ww. wniosku, dotyczący skierowania decyzji z [...] listopada 2012 r., do osoby niebędącej stroną w sprawie – osoby ﬁzycznej R. B. oraz brak czynnego udziału w sprawie Spółki B. z siedzibą w W. jest bezpodstawny. Z treści rozdzielnika zawiadomienia z 15 października 2012 r. oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru tej korespondencji wynika, że zawiadomienie z to zostało doręczone R. B. – likwidatorowi B., nie zaś R. B. jako osobie ﬁzycznej. Akta sprawy wskazują, że R. B. – likwidator B., w piśmie z 9 stycznia 2007 r. oraz w następnym piśmie z 9 lutego 2007 r., podał adres do korespondencji: [...]. Stosownie do treści art. 464 § 1 Kodeksu spółek handlowych (dalej jako K.s.h.) wynika, że adres korespondencyjny likwidatora spółki akcyjnej ma charakter odrębny od siedziby spółki. Oznacza to, że likwidator posiada swobodę dysponowania swym adresem do doręczeń, niezależnie od adresu siedziby spółki akcyjnej. Ponadto, fakt odebrania 14 listopada 2012 r. przez R. B. – likwidatora B. w likwidacji decyzji z [...] listopada 2012 r. oraz skuteczne złożenie przez występującego jako likwidator B. z siedzibą w W., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej przedmiotową decyzją z [...] listopada 2012 r., świadczy o braku jakichkolwiek negatywnych konsekwencji kierowania korespondencji na adres poza siedzibą Spółki.

Organ podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko, dotyczące skierowana decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. do osoby niebędącej stroną w sprawie – Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu. Powyższe skierowanie wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., obligując do wyeliminowania badanej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc w drodze stwierdzenia jej nieważności.

Organ podtrzymał również swe stanowisko w przedmiocie oceny dotyczącej wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa, i stwierdził, że w związku z niejednolitą linią orzeczniczą uznanie, że art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 lutego 1958 r. dotyczy tylko mienia objętego przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zalecenia zawartego w wyroku z 10 stycznia 2012 r., w kwestii ustalenia, czy spełniona została przesłanka utraty władania nieruchomościami przez byłego właściciela do 31 grudnia 1954 r. organ wskazał, że skoro w decyzji z [...] grudnia 2002 r. Minister Infrastruktury uznał, iż przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości mogło nastąpić tylko wtedy, gdy była ona objęta przymusowym zarządem państwowym, to ustalenie utraty władania nieruchomościami nie miało znaczenia w przypadku braku istnienia dokumentów potwierdzających ustanowienie przymusowego zarządu. Ustalenie istnienia wyżej wymienionych przesłanek zostanie dokonane w postępowaniu nadzorczym wobec orzeczenia z [...] lutego 1968 r., po wyeliminowaniu z obiegu prawnego decyzji z [...] grudnia 2002 r. Ponadto stwierdził, w związku z niejednolitą linią orzeczniczą, że uznanie kuratora Spółki B. jako legitymowanego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r., nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ podtrzymał także stanowisko, iż postępowanie nadzorcze zakończone decyzją z [...] grudnia 2002 r. prowadzone było jedynie z wniosku E. W. – działającej jako kurator B. Pismo M. D. – członka zarządu B. nie stanowiło wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1968 r., tym bardziej, że M. D. nie odpowiedział na skierowane do niego wezwanie o sprecyzowanie żądania.

Zdaniem Ministra, za prawidłową należało uznać ocenę zawartą w decyzji z [...] listopada 2012 r., dotyczącą niewystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r., w stosunku do działek nr [...], [...] i [...]. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby były one przedmiotem obrotu prawnego. Jednocześnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał swe stanowisko dotyczące niewystąpienia skutków prawnych decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r., w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., w stosunku do działki nr [...]. Organ zauważył, że na skutek prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego Poznań - Stare Miasto w Poznaniu z [...] lutego 2009 r. o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jako właściciel działki nr [...] w księdze wieczystej nr [...] ujawniona jest B. z siedzibą w W., natomiast na podstawie tego wyroku wykreślony został jako właściciel A. O.. Uzgodnienie stanu treści księgi wieczystej doprowadziło do przywrócenia stanu prawnego nieruchomości sprzed dokonania sprzedaży przedmiotowej działki nr [...]. Zatem nie nastąpił obrót przedmiotową nieruchomością na rzecz osób trzecich, a tym samym możliwe jest odwrócenie skutków prawnych decyzji z [...] grudnia 2002 r. Dodatkowo Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie od doręczenia decyzji z [...] grudnia 2002 r. nie upłynęło 10 lat zatem możliwe jest jej wycofanie z obrotu prawnego.

Od decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2012 r. B. z siedzibą w W. i R. B. – likwidator B. z siedzibą w W. wnieśli skargę, po rozpoznaniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 29 maja 2013 r. wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji są konsekwencje prawne prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., którym na mocy art. 153 P.p.s.a. związany był Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Z oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym wyroku wynika, że: 1) Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu nie miał przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1968 r. i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r.; 2) decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. dotknięta została kwalifikowaną wadą prawną, a więc zachodziły podstawy do oceny, czy wywołała nieodwracalny skutek prawny; 3) nie można przyjąć, że zawarta w decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. ocena prawna dotycząca interpretacji art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. stanowiła rażące naruszenie prawa; 4) Minister Infrastruktury – na gruncie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. winien w decyzji z [...] grudnia 2002 r. dokonać oceny, czy zostały spełnione pozostałe wymogi tego przepisu – ustalić, czy spełniona została przesłanka władania nieruchomościami przez B. w P. do 31 grudnia 1954 r. i pozostawanie ich we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych; 5) Minister Infrastruktury w decyzji z [...] maja 2008 r. nie wyjaśnił w sposób wnikliwy i dogłębny kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, tj. tego, że obrót cywilnoprawny działką nr [...] z daty [...] listopada 2004 r. nastąpił nie przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r., ale w jego toku – wniosek z 5 lutego 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. złożył Prezydent Miasta Poznania i że § 3 aktu notarialnego umowy sprzedaży zawierał zapis, że strony umowy (Spółka – zbywca i A. O. – nabywca) znają treść wniosków o zasiedzenie przekazanych sądowi powszechnemu; 6) NSA w wyroku z 19 października 2011 r., I OSK 1745/10 zaakceptował stanowisko, że zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. mając na uwadze skierowanie jej do podmiotu niemającego przymiotu strony –Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu; 7) wątpliwe jest stanowisko organu, że kurator nie był uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. oraz że brak jest podstaw do wskazywania jako przesłanki nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. tego, że postępowanie to było prowadzone na wniosek kuratora Spółki B.; 8) Minister Infrastruktury w decyzji z [...] maja 2008 r. nie wyjaśnił jakie znaczenie ma – w kontekście skuteczności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2002 r. potraktowanie wniosku z 1990 r. jedynego członka zarządu B. jako wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1968 r. i zakwalifikowanie przez Ministra wniosku nieważnościowego kuratora Spółki jako wniosku podtrzymującego wcześniej złożony wniosek członka zarządu Spółki, co nie powinno prowadzić do stawiania zarzutu nieważności, ponieważ wynika to z różnorodnej interpretacji przepisów odnoszących się do pozycji kuratora w postępowaniu administracyjnym, który ma podobne uprawnienia jak likwidator Spółki.

W wyroku z 10 stycznia 2012 r., Sąd zawarł dla organu wytyczne z których wynika, że: 1) Minister ma dokonać ponownej analizy przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych w kontekście poruszonym w powyższym pkt 5); 2) Minister ma wyjaśnić, czy kurator podtrzymał jedynie wniosek członka zarządu Spółki B. oraz czy nie był uprawniony do złożenia własnego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1968 r.; 3) Minister ma uznać wniosek Prezydenta Miasta Poznania z 5 lutego 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. za inicjujący prowadzone postępowanie nieważnościowe i wniosek ten rozpoznać.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w kontekście zaprezentowanego wyżej stanowiska WSA w Warszawie, Sąd I instancji wskazał, że organ zastosował się do wytycznych i decyzję nadzorczą z [...] listopada 2012 r. wydał po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta Poznania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r.

Minister wykonał także wytyczne WSA w Warszawie, jeżeli chodzi o oznaczony wyżej pkt 2). Zdaniem Sądu I instancji trafnie wskazał, że postępowanie nadzorcze zakończone decyzją Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. należało uznać za prowadzone jedynie na wniosek E. W. – kuratora Spółki B.. Pisma M. D. z 10 sierpnia 1990 r. i 6 lipca 1990 r. zawierają jedynie żądanie zwrotu przejętego przez Państwo mienia B. Pisma te nie formułują wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 10 lutego 1968 r. i nie wspominają o istnieniu takiego orzeczenia. Minister Gospodarki podjął próbę wyjaśnienia treści pisma z 1990 r. jednakże M. D. zmarł w 1996 r. Zdaniem Sądu, skoro nie było możliwości wyjaśnienia żądania wniosku z 1990 r., Minister zasadnie uznał, że pierwszym pismem inicjującym postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1968 r. jest wniosek z 11 czerwca 2002 r. pochodzący od E. W. – kuratora Spółki B.. Sąd stwierdził, że wobec zaprezentowanej przez WSA w Warszawie oceny prawnej w oznaczonym powyżej pkt 7) słuszne jest stanowisko organu, że kurator przedmiotowej Spółki był legitymowany do inicjowania postępowania nadzorczego, aby obalić akt administracyjny stanowiący tytuł prawny do przejęcia mienia tej Spółki przez Państwo. Rację ma też organ, że stanowisko zaprezentowane przez Ministra Infrastruktury w decyzji z [...] grudnia 2002 r. odnośnie rażącego naruszenia w orzeczeniu z 1968 r. art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 lutego 1958 r., oparte o interpretację przesłanki "innego mienia" w orzecznictwie NSA, nie świadczy o wydaniu decyzji nadzorczej z 2002 r. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wady nieważności nie można bowiem przypisać organowi wówczas, gdy chodzi o interpretację przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę materialnoprawną danej sprawy, nawet jeżeli interpretacja ta była błędna. Zdaniem Sądu znajduje potwierdzenie w aktach sprawy stanowisko Ministra Infrastruktury, że Spółka B. utraciła władanie nieruchomością do 31 grudnia 1954 r. i mienie to pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych.

Za prawidłowe przyjął Sąd stanowisko organu, że decyzja Ministra Infrastruktury z 2002 r. jest obciążona jedną z przesłanek nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Skierowanie przez Ministra Infrastruktury decyzji z [...] grudnia 2002 r. do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu świadczyło o wydaniu kwestionowanej decyzji w warunkach kwalifikowanego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Takie stanowisko organu jest zgodne z oceną prawną WSA w Warszawie zaprezentowaną w oznaczonych wyżej pkt 1), 2) i 6).

Sąd podzielił również pogląd organu, że decyzja Ministra Infrastruktury nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. wskazując, że przeszkodę do stwierdzenia nieważności tego rodzaju ustala się mając na uwadze stan prawny istniejący w dacie wydania decyzji nadzorczej lub w dacie wydania decyzji organu odwoławczego, a nie w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym, czy też w dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego. Wedle stanu na [...] grudnia 2012 r. nie można stwierdzić, aby decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, jeżeli chodzi o działkę nr [...]. Sąd wskazał, że wprawdzie w toku postępowania nadzorczego Spółka B. sprzedała prawo własności do działki nr [...] na mocy aktu notarialnego z [...] listopada 2004 r., Rep. [...], jednakże na skutek prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Poznaniu z [...] lutego 2009 r. przywrócony został stan prawny gruntu sprzed zawarcia tejże umowy. Wobec tego brak było przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2002 r. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, skoro w dacie orzekania w 2012 r. w postępowaniu nadzorczym nie było obrotu cywilnoprawnego przedmiotową nieruchomością. Z wydruku z elektronicznej księgi wieczystej Kw nr [...] z 12 października 2012 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że właścicielem działki nr [...] jest obecnie B. w likwidacji w Warszawie.

Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe jest też stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności nie stał termin 10-letni, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. została doręczona najwcześniej 19 grudnia 2002 r. większości stron, w tym kuratorowi Spółki B.. Zaskarżona niniejszą skargą decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej została natomiast wydana [...] grudnia 2012 r. Wobec tego w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy okres przedawnienia w stwierdzeniu nieważności decyzji jeszcze nie upłynął.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podzielił zarzutu wskazanego w pkt 1 skargi. Zaskarżona decyzja została skierowana do pełnomocnika strony B. w likwidacji, natomiast decyzja Ministra z [...] listopada 2012 r. do R. B. – likwidatora tejże Spółki, a nie prywatnej osoby fizycznej. Likwidator Spółki miał w postępowaniu administracyjnym status ustawowego przedstawiciela osoby prawnej w rozumieniu art. 30 § 3 K.p.a. w zw. z art. 468 § 1 i art. 469 § 1 K.s.h., nie zaś organu osoby prawnej w rozumieniu art. 38 k. c. Odnosząc się do adresu na jaki została przekazana decyzja nadzorcza Sąd zwrócił uwagę, że decyzja ta była kierowana na adres podany przez likwidatora R. B. w piśmie z 9 lutego 2007 r. W ocenie Sądu takie doręczenie było skuteczne wobec treści przepisu art. 40 § 1 K.p.a. i nie można zarzucić Ministrowi działania w warunkach z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., czy też prowadzenia postępowania w warunkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W zakresie zarzutów skargi dotyczących pominięcia praw strony w postępowaniu odwoławczym Sąd zauważył, że co prawda art. 10 § 1 w zw. z 81 K.p.a. gwarantują stronie prawo do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonych dowodów, jednakże o istotnym naruszeniu tego przepisu w postępowaniu odwoławczym można mówić wówczas, gdy organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.). To wówczas niezawiadomiona przed wydaniem decyzji strona zostaje pozbawiona możliwości obrony swych praw. W niniejszej sprawie organ na etapie postępowania odwoławczego nie prowadził postępowania wyjaśniającego i nie uzyskał żadnych żądań pochodzących od innych, niż skarżący stron postępowania. W konsekwencji Sąd i instancji stwierdził, że nawet brak wystosowania do stron postępowania zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. nie mógłby być zakwalifikowany jako skutkujące uwzględnieniem skargi, naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto wskazał, że z pisma pełnomocnika skarżących z 11 grudnia 2012 r. wynika, że strona otrzymała zawiadomienie sporządzone w trybie art. 10 § 1 K.p.a. 7 grudnia 2012 r., a zatem miała co najmniej 9 dni na zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem decyzji.

W odniesieniu do wniosku dowodowego, który skarżący złożyli na etapie postępowania odwoławczego, Sąd zwrócił uwagę, że niniejsza sprawa dotyczy oceny legalności decyzji nadzorczej z [...] grudnia 2002 r., a nie orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] lutego 1968 r. Z załączonej do wniosku decyzji Ministra Gospodarki z [...] listopada 2012 r. wynika, że sprawa dotycząca legalności orzeczenia nr [...] jest na etapie dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego. Zdaniem Sądu nie można uznać, aby zawnioskowane dowody miały istotne znaczenie dla sprawy, w której oceniana jest legalność decyzji nadzorczej z 2002 r., gdzie przesądzające znaczenie miał stan prawny z [...] lutego 1968 r., a nie z 1948 r. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że zarzut dotyczący pominięcia wniosku dowodowego nie mógł zostać uwzględniony.

Sąd za bezzasadny uznał także zarzut z pkt 3 skargi i wskazał, że przepis art. 156 § 2 K.p.a. należy tak rozumieć, że termin 10-letni upływa w dacie wydania decyzji nadzorczej lub decyzji organu odwoławczego, a nie w dacie doręczenia tych decyzji. Najpóźniej w dacie wydania decyzji w postępowaniu nadzorczym lub odwoławczym organ ma możliwość oceny przesłanki przedawnienia z art. 156 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w pkt 5 i 7 skargi Sąd zwrócił uwagę, że stanowisko Ministra było konsekwencją oceny prawnej wynikającej z uzasadnienia prawomocnego wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1799/11, omówionego przez Sąd w oznaczonych wyżej pkt 1), 2) i 6). Zdaniem Sądu Minister w sposób dostateczny wykonał wytyczne WSA w Warszawie prawidłowo koncentrując się na skutkach prawnych prawomocnego wyroku z [...] lutego 2009 r., wydanego w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, który zniósł skutki wywołane przez umowę sprzedaży zawartą [...] listopada 2004 r., także związane z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 6 skargi Sąd wskazał, że prawomocny wyrok

z [...] lutego 2009 r. wywołał taki skutek, że nie ma zdarzeń cywilnoprawnych, których Minister nie mógłby odwrócić w ramach swoich kompetencji na drodze postępowania nieważnościowego. Skoro tak to organ nadzoru miał możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r., a zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca z 2012 r. nie naruszają prawa, w tym wskazywanych przez skarżących przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 16 § 1, art. 28, art. 45, art. 77, art. 107 § 3, art. 110, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2 i 4, art. 156 § 2 K.p.a., czy art. 153 P.p.s.a.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej B. oraz R. B..

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez popełnienie błędów w przedstawieniu stanu sprawy w szczególności oceny prawnej i wytycznych z poprzednich orzeczeń sądów administracyjnych rozpoznających niniejszą sprawę, a także faktyczny brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 156 § 2 K.p.a.

2. art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych, wybiórczych, niekompletnych, nieoryginalnych i wadliwe przygotowanych kopiach dowolnie wybranych przez organ dokumentów z akt sprawy, a nie na pełnych aktach sprawy w rozumieniu tego przepisu i poprzez zaniechanie wezwania przez Sąd I instancji Ministra do przedłożenia pełnych akt sprawy, co miało wpływ na wynika sprawy, bowiem uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny prawidłowości i legalności zaskarżonego aktu w oparciu o pełen materiał dowodowy;

3. art. 153 P.p.s.a. poprzez pominięcie i niezastosowanie się do oceny prawnej oraz przeinaczenie wytycznych zawartych w:

a) wyroku WSA w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., IV SA/Wa 1799/11, poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w powyższym wyroku zostało przesądzone, że "decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. dotknięta została kwalifikowaną wadą prawną, a więc zachodziły podstawy do oceny, czy wywołała nieodwracalny skutek prawny", podczas gdy w ww. wyroku WSA nie dokonał takiej oceny prawnej decyzji z [...] grudnia 2002 r., zaś rozważania na s. 5 uzasadnienia wyroku mają charakter wyłącznie prezentacji historycznej poprzednich orzeczeń oraz ich wykładnię, a także poprzez zupełnie pomięcie treści uzasadnienia tego wyroku w tym co do przedmiotu oceny dokonanej przez ten Sąd a zwłaszcza poprzez zupełny brak rozważań dotyczących przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.;

b) wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2011 r.,

I OSK 1745/10 poprzez przyjęcie, że Sąd ten przesądził, że decyzja z [...] grudnia 2002r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a także poprzez pominiecie treści i zakresu oceny prawnej dokonanej przez ten Sąd co do braku przymiotu strony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu jedynie w kontekście art. 127 § 3 K.p.a., a nie czwartej przesłanki nieważności, oraz pominięcie, że rozważania Sądu dotyczące braku wyjaśnienia, czy decyzja z [...] grudnia 2002 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny, poczynione były wyłącznie w kontekście skargi i jej zarzutów, której przedmiotem nie był art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a także pominięcie wytycznych tego Sądu zawartych w trzech ostatnich zdaniach uzasadnienia;

c) wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2010 r., I OSK 516/09 poprzez pominięcie treści i zakresu oceny prawnej dokonanej przez ten Sąd, w szczególności zawartych wytycznych w tym wyroku, w tym co do braku przesądzenia i rozważań, że decyzja z [...] grudnia 2002 r. została dotknięta czwartą przesłanką nieważności;

d) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z 15 września 2004 r., IV SA 4502/03 poprzez pominięcie treści i zakresu oceny prawnej dokonanej przez ten Sąd oraz błędne przyjęcie, że Sąd ten przesądził, że decyzja z [...] grudnia 2002 r. dotknięta została kwalifikowaną wadą prawną, co wpłynęło na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji bezpodstawnie uchylił się od dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2002 r., w szczególności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. z to w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 in fine K.p.a. poprzez zastosowanie przez organ i art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 in fine K.p.a. poprzez niezastosowanie przez organ a to w związku z art. art. 10 § 1 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. i art. 30 § 3 K.p.a. w zw. a 12 § 1 zd. 1 i 2 K.s.h., art. 463 § 1 K.s.h. i art. 464 § 1 K.s.h a to w zw. z art. 45 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Ministra pomimo bezzasadnego utrzymania tą decyzją w mocy decyzji nadzorczej z [...] listopada 2012 r., podczas gdy decyzja ta wobec wadliwości postępowania dającej podstawę wznowieniową oraz skierowania jej do osoby niebędącej stroną postępowania nadzorczego winna być uchylona, zaś sprawa powinna być prowadzona od I instancji zgodnie ze standardem z art. 7 art. 8 i art. 15 K.p.a.;

5. art. 145 § 1 pkt 2 ew. pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 110 K.p.a. a to w zw. z art. 16 § 1 zd 1 i 2 K.p.a poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji stwierdzenia nieważności zaskarżanej decyzji pomimo wydania tej decyzji po upływie 10 lat od dnia doręczenia decyzji z [...] grudnia 2002 r., a więc jako dotkniętej kwalifikowaną wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. art. 10 § 1 K.p.a, polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo braku zapewnienia B. w likwidacji z siedzibą w W. przez organ czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie tej Spółce przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań poprzez wyznaczanie niemożliwych do zrealizowania terminów na zapoznanie się z materiałem sprawy, w tym doręczenie [...] grudnia 2012 r. pisma z wyznaczeniem terminu na 12 grudnia 2012 r., podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana także [...] grudnia 2012 r. – tj. zanim Spółka miała faktyczną możliwość zaznajomienia się z aktami postępowania, przez co Spółka bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 2 K.p.a. a to w zw. z art. 153 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo braku należytego wyjaśnienia przez Ministra, iż decyzja z [...] grudnia 2002 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania, albowiem Minister nie wskazał żadnych praw i obowiązków objętych tą decyzją a odnoszących się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu, a nadto poprzez brak należytego wyjaśniania, że decyzja z [...] grudnia 2002 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, i poprzestanie tylko na lakonicznym podaniu takiej tezy, a nadto na zupełnym pominięciu wniosku dowodowego skarżących, zawartego w piśmie z 8 grudnia 2012 r. o zwrócenie się do Ministra Gospodarki o dokumenty dot. m.in. działki o nr [...], które mogą mieć istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy niniejszej.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, że skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania polega na doręczeniu takiemu podmiotowi decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu implikuje, że chodzi o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach podmiotu niebędącego stroną, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. nr [...] została skierowana do podmiotu niebędącego stroną tj. do Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu w rozumieniu czwartej przesłanki nieważności, podczas gdy podmiot ten nie był adresatem – w znaczeniu materialnoprawnym - wskazanej decyzji, zaś ta decyzja została mu tylko doręczona w znaczeniu procesowym;

2. art. 28 K.p.a,, art. 29 K.p.a. i art. 30 § 3 K.p.a. w zw. z 12 § 1 zd. 1 i 2 K.s.h., art. 463 § 1 K.s.h. i art. 464 § 1 K.s.h. a to w zw. z art. 45 K.p.a. i w rezultacie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że likwidator Spółki Akcyjnej jest stroną postępowania i w rezultacie zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwego skierowana decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania, tj. do R. B. zamiast do strony niniejszego postępowania – osoby prawnej B. w likwidacji w Warszawie, co winno skutkować stwierdzeniem przez ten Sąd nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; a w efekcie powyższych – także naruszenie art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2012 r. i decyzji ją poprzedzającej.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 in fine i art. 185 § 1 oraz art. 203 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie, na zasadzie art. 197 § 1 P.p.s.a. wnieśli o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie Składowi Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a mianowicie: "Czy termin 10 lat na stwierdzenie nieważności decyzji liczony od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji /przedawnienia stwierdzenia nieważności/ z art. 156 § 2 K.p.a. należy liczyć do dnia wydania decyzji w znaczeniu sporządzenia przez Organ decyzji i brać za podstawę jego oznaczenia datę wskazaną w komparycji decyzji nadzorczej (art. 107 § 1 K.p.a.) czy też datę doręczenia decyzji nadzorczej którejkolwiek ze stron (art. 110 K.p.a.)?"

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Pismem z 21 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta Poznania złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że Sąd I instancji wyczerpująco odniósł się do zagadnień i kwestii będących przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra Transportu, Budownictwa Gospodarki Morskiej, a zakończonego decyzją z [...] listopada 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należałoby zatem odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na jego subsumpcję pod odpowiednią normę prawną.

W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze podniesione zarzuty, należało jednak dokonać łącznej ich oceny.

Na uwzględnienie zasługuje zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez pominięcie i niezastosowanie się do oceny prawnej oraz nieprawidłowe odczytanie wytycznych zawartych w wydanych w przedmiotowej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Za utrwalony przyjąć należy pogląd, zgodnie z którym zarówno ocena prawna, jak i wskazanie co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane i przekazane przez sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Umożliwia to organowi administracji w ponownym na skutek wyroku postępowaniu usunięcie uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji punktem wyjścia do oceny legalności zaskarżonej decyzji uczynił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., IV SA/Wa 1799/11. Wyrok ten nie spełnia przedstawionych powyżej wymogów co do jednoznaczności sformułowania oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Wobec tego obowiązkiem Sądu meriti było sięgnięcie do wcześniejszych, wydanych w sprawie wyroków, którymi tak organ, jak i Sąd byli związani w ramach art. 153 P.p.s.a., i dokonanie kontroli czy zaskarżona decyzja realizuje ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w nich wyrażone.

W związku z przyjęciem przez organ w zaskarżonej decyzji, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. jest nieważna z uwagi na skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, co wypełnia przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., zwrócić należy uwagę, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji ani w wyroku WSA w Warszawie z 15 września 2004 r., ani też w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie została zawarta ocena prawna przyjęta przez organ.

W wyroku z 15 września 2004 r. Sąd nie zajął stanowiska, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. dotknięta została kwalifikowaną wadą prawną. Nie można zatem twierdzić, jak czyni to WSA w Warszawie w wyroku z 10 stycznia 2012 r., IV SA/Wa 1799/11, że NSA w wyroku z 19 października 2012 r., I OSK 1745/10 pośrednio podzielił to stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na konieczność wyjaśnienia, czy decyzja z [...] grudnia 2002 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny, odnosił się jedynie do zarzutów ujętych w skardze Miasta Poznań. Jednocześnie wskazał na potrzebę dokonania oceny czy decyzja z [...] grudnia 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

WSA w Warszawie dostrzegł natomiast konieczność wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu w związku z wszczęciem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] grudnia 2002 r. na wniosek kuratora. W ocenie Sądu organ winien zbadać, czy kurator występując z takim wnioskiem, działał w ramach swoich uprawnień. Tak z wyroku z 15 września 2004 r., jak i z wyroku NSA z 19 października 2011 r. nie wynika, aby przesłanką do wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z [...] grudnia 2002 r. było skierowanie jej do podmiotu niemającego przymiotu strony, a mianowicie do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu.

Sąd pierwszej instancji uznając za prawidłowe przyjęcie przez organ, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. jest obciążona przesłanką nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., swojego stanowiska w tym zakresie nie uzasadnił. Odwołał się jedynie do oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku WSA w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., IV SA/Wa 1799/11, w sytuacji gdy Sąd ten nie odczytał oceny prawnej wyrażonej w przywołanych powyżej orzeczeniach w sposób prawidłowy. Ani WSA w Warszawie w wyroku z 15 września 2004 r., ani orzekający dwukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraziły oceny, iż decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. jest nieważna, gdyż została skierowana do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu, który nie był stroną postępowania.

W orzeczeniach tych kwestia przymiotu strony – de facto jego braku po stronie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu, oceniana i weryfikowana była wyłącznie w kontekście procesowym a nie materialnym, tj. czy podmiot ten mógł skutecznie złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i czy wystąpienie z takim wnioskiem przez podmiot nieposiadający przymiotu strony, umożliwia innym stronom tego postępowania wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Rozważania Sądów nie zawierały natomiast oceny, czy decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. określa prawa i obowiązki Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu. W związku z powyższym zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w decyzji tej nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu ww. przepisu (por. np. wyrok NSA z 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, publ. na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Kwestia doręczenia decyzji ma charakter wyłącznie procesowy.

Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa polegającego na skierowaniu decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji.

Przyjęcie przez organ, i zaaprobowanie tego stanowiska przez Sąd I instancji, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. jest nieważna jako, skierowana do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu, wymagało więc wskazania o jakich prawach lub obowiązkach Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu decyzja ta rozstrzyga.

W motywach zaskarżonego wyroku brak jakichkolwiek rozważań w powyższym zakresie, pomimo iż w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący akcentowali tę kwestię, przedstawiając szczegółową argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, by Sąd zwolniony był z obowiązku dokonania oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżących. Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny polega również na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń jest trafne czy nie. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić zarzuty podnoszone w złożonej skardze oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje między innymi odniesienie się do wątpliwości prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego (art. 141 § 4 P.p.s.a.).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wskazanych standardów procesowych w omawianym zakresie z przyczyn podanych powyżej.

Sąd pierwszej instancji przyjmując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 stycznia 2012 r. dokonał wiążącej oceny prawnej opartej na art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., nie dokonał samodzielnej oceny, czy decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. dotknięta jest wadą nieważności z pkt 4 art 156 § 1 K.p.a.

Usprawiedliwione okazały się zatem zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a to w związku z art. 153 P.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 K.p.a. polegający na nieuwzględnieniu skargi, mimo braku należytego wyjaśnienia przez organ, iż decyzja z [...] grudnia 2002 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania, albowiem organ nie wskazał żadnych praw i obowiązków objętych tą decyzją a odnoszących się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu.

Nie można natomiast podzielić zasadności zarzutów naruszenia powyższych przepisów w odniesieniu do oceny organu dokonanej w zakresie wywołania przez decyzję Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. nieodwracalnych skutków prawnych.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji aprobując ocenę dokonaną przez organ, wypowiedział się w sposób pozwalający na kontrolę tego stanowiska w przedmiocie zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z [...] grudnia 2002 r.

Organ, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z 10 stycznia 2012 r. ustalił okoliczności faktyczne sprawy związane ze sprzedażą działki nr [...], dokonaną aktem notarialnym z [...] listopada 2004 r. w kontekście wniosku Prezydenta Miasta Poznania z 5 lutego 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r.

Sąd prawidłowo przyjął, że przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. ustala się mając na względzie stan prawny istniejący w dacie wydania przez organ decyzji nadzorczej, a nie w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym, czy też w dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego.

Na dzień orzekania przez organ w postępowaniu nadzorczym nie było obrotu cywilnoprawnego przedmiotową nieruchomością. Z wydruku z elektronicznej księgi wieczystej Kw nr [...] z 12 października 2012 r. wynikało, że właścicielem działki nr [...] jest B. w likwidacji z siedzibą w W., co w konsekwencji oznaczało, że przywrócony został stan prawny gruntu sprzed zawarcia umowy z [...] listopada 2004 r. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych ocenę Sądu, iż nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne stanowiące przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r., należało podzielić.

Nie znajdując w okolicznościach przedmiotowej sprawy podstaw do przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ew. pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 110 K.p.a. a to w zw. z art. 16 § 1 zd. 1 i 2 K.p.a. za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Termin z art. 156 § 2 K.p.a. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależne od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. została doręczona stronie 19 grudnia 2002 r. i od tej daty rozpoczął się bieg 10-letniego terminu z art. 156 § 2 K.p.a. Ostateczna decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w postępowaniu nadzorczym została wydana [...] grudnia 2012 r., a nadana w urzędzie pocztowym 19 grudnia 2012 r.

Oznacza to, że organ wydał decyzję w terminie otwartym zakreślonym przepisem art. 156 § 2 K.p.a., jak i uzewnętrznił w tym terminie swoją wolę poprzez nadanie decyzji w placówce pocztowej operatora publicznego. Decyzja administracyjna jako akt zewnętrzny, będący oświadczeniem władczym woli organu administracji, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z jego treścią. W rozpoznawanej sprawie powyższe warunki zostały zrealizowane, co pozwala w konsekwencji na ocenę, że organ nie uchybił terminowi z art. 156 § 2 K.p.a.

Oceniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. i jego argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Stosownie do art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zgodnie natomiast z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.

Pod pojęciem akt sprawy należy rozumieć nie tylko akta postępowania przeprowadzonego przez organ zobligowany z art. 54 § 2 P.p.s.a., ale i akta pozostałych postępowań administracyjnych w danej sprawie.

Akta administracyjne przesyłane celem dokonania kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Dokumenty te powinny być ułożone chronologicznie, złączone i ponumerowane, o nadesłane akta wyposażone w metrykę sprawy. W aktach sprawy powinny znajdować się oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych, a szczególnie związanych z doręczeniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu – adnotacji urzędowej potwierdzającej datę i okoliczności osobistego złożenia (por. wyrok NSA z 12 maja 2009 r., I OSK 470/09, publ. CBOSA).

Obowiązkowi organu przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy odpowiada po stronie skarżącego uprawnienie do żądania od organu administracji wykonana tego obowiązku. Również sąd, któremu skarga wraz z odpowiedzią na skargę i z aktami sprawy została przekazana, obowiązany jest do sprawdzenia kompletności przedłożonych przez organ akt sprawy. W sytuacji, gdy akta te nie dopowiadają określonym powyżej wymogom, sąd winien wezwać organ do ich uzupełnienia pod rygorem wymierzenia w trybie art. 112 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. grzywny.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie wypełnił powyższego obowiązku, pomimo iż nadesłane przez organ akta nie zawierały kompletnej dokumentacji rozpoznawanej sprawy, brak było w nich metryki sprawy, a poszczególne dokumenty nie zostały ponumerowane.

Biorąc pod uwagę treść art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny musiał ocenić, czy stwierdzona nieprawidłowość miała istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem w takiej sytuacji analizowany wytyk zasługiwałby na uwzględnienie.

Analiza dołączonych do akt sądowoadministracyjnych akt administracyjnych ujętych w trzech teczkach pozwala na stwierdzenie, że akta te zawierają wszystkie niezbędne dokumenty, tak o charakterze materialnym, jak i formalnym, umożliwiające przeprowadzenie wszechstronnej i całościowej sądowej kontroli decyzji poddanych tej kontroli. Skarżący kasacyjnie uzasadniając omawiany zarzut wskazują zasadniczo na brak w aktach administracyjnych zapadłych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podając jakich innych istotnych w sprawie dokumentów organ nie przedstawił Sądowi. Orzeczenia te – jak zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie – są nieodzowne dla dokonania oceny rozstrzygnięć organu, zwłaszcza – co w rozpoznawanej sprawie jest szczególnie istotne – pod kątem realizacji wyrażonych w tych wyrokach ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazać zatem należy, że w istocie organ nie nadesłał odpisów wszystkich wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych, co jednak nie oznacza, że orzeczenia te nie były dostępne dla Sądu pierwszej instancji. W aktach sądowoadministracyjnych znajdują się pochodzące z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych niezanonimizowane wydruki orzeczeń wydanych w przedmiotowej sprawie. Orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji miał zatem zapewnioną możliwość zapoznania się z wcześniejszymi stanowiskami wyrażonymi w tych wyrokach przez sądy administracyjne, jak również poznania argumentacji składanych sprawie skarg i skarg kasacyjnych. Natomiast okoliczność czy Sąd dokonał prawidłowej wykładni tych orzeczeń i w konsekwencji uznał, że organ prawidłowo podporządkował się ocenie prawnej i wypełnił wskazania co do dalszego postępowania, nie może być oceniana w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że aczkolwiek w rozpoznawanej sprawie powyższe przepisy zostały naruszone, to jednak nie w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę istotę zarzutów ujętych w pkt I 4 i II 2 petitum skargi, a odnoszących się do uznania za stronę postępowania, zakończonego wydaniem przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji z [...] listopada 2012 r. R. B. i skierowanie do niego decyzji, zamiast do strony postępowania – B. w likwidacji z siedzibą w W., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy dokonać ich łącznej oceny.

W sprawie poza sporem pozostaje, że spółka B. z siedzibą w W. jest stroną postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw prawnych do orzekania o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, albowiem określony podmiot staje się stroną postępowania spełniając przesłanki z art. 28 i 29 K.p.a. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracji.

Spółka B. była stroną wszczętego na wniosek kuratora Spółki postępowania nadzorczego w stosunku do orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1968 r. w przedmiocie przejścia na własność Państwa nieruchomości położonej w Poznaniu Jażyce przy ul. [...], stanowiącej własność T. w P.. Postępowanie to dotyczyło jej praw związanych z nieruchomością objętą tym orzeczeniem, która stanowiła jej własność. W konsekwencji stała się również stroną postępowania nadzorczego, w ramach którego została wydana decyzja z [...] listopada 2012 r. Decyzja ta w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości odnosi się do praw Spółki związanych z tytułem własności do nieruchomości szczegółowo opisanej w tej decyzji.

Jak wynika z rozdzielnika ujętego w tej decyzji, została ona doręczona R. B. – likwidatorowi B. Z faktu doręczenia przedmiotowej decyzji likwidatorowi Spółki – czyli podmiotowi uprawnionemu do prowadzenia praw Spółki i do jej reprezentowania, nie można wyprowadzać wniosku – jak czyni to skarżący kasacyjnie – że organ uznał likwidatora Spółki za stronę postępowania. W wyroku z 1 kwietnia 2005 r. (OSK 1347/04, publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż doręczenie pociąga za sobą skutki prawne, ale nie oznacza, że z faktu, iż organ doręczył danej osobie wydane rozstrzygnięcie, należy przyjmować, że ta osoba jest stroną, gdyż to nie doręczenie, bądź jego brak, stanowi o tym, czy dany podmiot jest stroną w sprawie lub nią nie jest, lecz przepisy prawa materialnego.

Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie stanowi wadliwość decyzji administracyjnej polegającą na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle przepisów prawa materialnego nie ma interesu prawnego w danej sprawie administracyjnej (B. Adamiak, Nieważność decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym /w:/ Zagadnienia proceduralne w administracji, red. K. Podgórski, Prace Naukowe Uniwersytetu Śląskiego nr 646, Katowice 1984, s. 65). O skierowaniu decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną w sprawie nie może być natomiast mowy w sytuacji, gdy decyzja skierowana do strony postępowania, została jedynie błędnie doręczona (por. wyrok NSA z 14 lutego 1986 r., II SA 1307/85, npubl.)

Nie można zatem uznać, że decyzja z [...] listopada 2012 r. obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., której to wady nie dostrzegł organ orzekając ponowie w sprawie w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i sąd administracyjny dokonujący kontroli tego rozstrzygnięcia. Niepoprawne określenie w rozdzielniku decyzji z [...] listopada 2012 r. podmiotu, któremu decyzja została wysłana, nie uczyniło R. B. stroną postępowania. Obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Niewątpliwie decyzja ta nie określa ani praw, ani obowiązków R. B. jako likwidatora B.

Decyzja została wysłana R. B., na adres przez niego wskazany. Pod podanym adresem doszło do skutecznego doręczenia a w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. B. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie można zatem uznać, że skarżąca Spółka była pozbawiona prawa do czynnego uczestnictwa w niniejszym postępowaniu.

Uwzględniając powyższe zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. a to w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 in fine K.p.a. poprzez zastosowanie przez orgn i art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 in fine K.p.a. poprzez niezastosowanie przez organ a to w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. i art. 30 § 3 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 zd. 1 i 2 K.s.h., art. 463 § 1 K.s.h. i art. 464 § 1 K.s.h., a to w zw. z art. 45 K.p.a. należy uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. powiązany został z postępowaniem wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a konkretnie z brakiem zapewnienia skarżącej Spółce możliwości zapoznania się z aktami postępowania i umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Odnosząc się do powyższego zarzutu ponownie przypomnieć należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

W rozpoznawanej sprawie tak określony związek przyczynowy nie został wykazany i już z tego powodu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej podziela, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. uzasadnia uchylenie decyzji, jeżeli zarzucane uchybienie uniemożliwiało stronie podjęcie czynności procesowych czy zgłoszenie wniosków dowodowych. Na etapie postępowania odwoławczego skarżący w piśmie z 11 grudnia 2012 r. wnioskowali o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji sprawy toczącej się przed Ministrem Gospodarki o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z 24 maja 1948 r. o przejęciu na własność Państwa m.in. Spółki B. w odniesieniu do działki nr [...].

W związku z tak sformułowanym wnioskiem wyjaśnienia wymaga, że to organ administracji publicznej dokonuje określenia faktów mających znaczenie dla sprawy w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc tylko pominięcie ustalenia faktu mającego takie znaczenie dla sprawy można kwalifikować do naruszeń reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając przedmiot postępowania, którego dotyczył wniosek dowodowy, prawidłowo ocenił, że zawnioskowany dowód nie ma istotnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy, która dotyczy decyzji nadzorczej z [...] grudnia 2002 r., w której z kolei istotne znaczenie miał stan prawny z [...] lutego 1968 r. Sprawa, o dołączenie której dokumentacji wnioskowali skarżący, odnosi się natomiast do stanu prawnego z 1948 r. i innych okoliczności faktycznych.

Skarżący nie wskazali podjęcia jakich czynności procesowych zostali pozbawieni, które mogłyby rzutować na treść wydanego rozstrzygnięcia. Zauważyć przyjdzie, że na etapie postępowania odwoławczego organ nie prowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i inne strony, poza skarżącymi, nie przedstawiały swojego stanowiska w sprawie. Oznacza to, że cały materiał aktowy był zgromadzony przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej i skarżący mogli się z nim zapoznać. Wskazać jednak można, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że skarżący 7 grudnia 2012 r. otrzymali zawiadomienie sporządzone przez organ w trybie art. 10 § 1 K.p.a., i pomimo wskazanego w nim terminu, który już wprawdzie upłynął, nic nie stało na przeszkodzie, aby skorzystali z uprawnień przewidzianych w tym przepisie. Pismo z 11 grudnia 2012 r. wskazuje, że w zakresie możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych strony z przysługujących praw skorzystały.

Dlatego też przywołany powyżej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. i z tych względów nie zasługiwał na uwzględnienie.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zrealizowania przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2011 r. i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2004 r., a także co do wypełnienia przez decyzję z [...] grudnia 2002 r. przesłanki nieważności wynikającej z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Orzekając w sprawie Sąd zwróci uwagę na zmianę dokonaną w podmiotowej sferze prawa własności. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących kasacyjnie oświadczył bowiem, że po wydaniu wyroku w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej jako właściciel gruntu wpisany jest w księdze wieczystej Skarb Państwa.

Sąd zbada również czy uznany za stronę uprawnioną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego R. B. posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpiło w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.