Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 382/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz M.K. i R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2031/19 w sprawie ze skarg M.K. i R.K. oraz M.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2021 r. VII SA/Wa 2031/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skarg M.K. i R.K. oraz M.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie I. oddalił skargę M.K. i R.K., w punkcie II. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zaś w punkcie III. zasądził od organu na rzecz M.G. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.K. i R.K. (zwanych dalej "Inwestorami") pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę wiaty przy budynku mieszkalnym, budowę tarasu, na działce o nr ewid. [...] km [...], przy ul. [...], w m. [...].

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wnieśli M.G. i J.G.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] Wojewoda O. stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. w części której zezwolono na przebudowę ww. budynku mieszkalnego, obejmującej roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w sąsiedztwie działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [...]. W pozostałym zakresie organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Od ww. decyzji Wojewody O. z dnia [...] maja 2019 r. odwołania wnieśli Inwestorzy (w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O.) oraz J.G.

Na skutek ww. odwołań decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że procedował w warunkach związania wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2018 r. VII SA/Wa 2446/17. Wskazał, że w aktach znajduje się oryginał decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. i jej kopia, które różnią się od siebie. Niemniej uznał, że do obrotu weszła decyzja Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] posiadająca tożsamy numer, datę oraz rozstrzygnięcie udzielające Inwestorom pozwolenie nr [...] na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę wiaty przy budynku mieszkalnym, budowę tarasu zlokalizowanych w m. [...] przy ul. [...], na działce nr [...] k.m. [...]. Oceniając zaś tę decyzję pod kątem wad, organ uznał, że nie zostały rażąco naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Organ nie uznał także, by decyzja uchybiała rażąco ustaleniom uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] września 2001 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] w granicach administracyjnych, część wsi [...] oraz część wsi [...] po wschodniej i zachodniej stronie ulicy [...] do skrzyżowania z ulicą [...] (Dz. Urz. Woj. O. z [...], Nr [...], poz. [...] ze zm.).

Dalej organ wskazał, że wprawdzie roboty budowlane naruszają § 10 ust. 3 pkt 1 lit. a planu miejscowego, jednakże naruszenie to nie miało charakteru rażącego, gdyż ww. przepis wprost wskazuje, że wyznaczone w 30 m pasie ograniczenie zabudowy (obowiązujące do czasu wzniesienia zabezpieczeń akustycznych w ich liniach rozgraniczenia) ma na celu ochronę przed uciążliwościami akustycznymi ruchu komunikacyjnego. Skoro inwestorzy dobrowolnie z takiej ochrony rezygnują to trudno uznać, że wskazane naruszenie jest rażące. Poza tym budynek objęty spornymi robotami budowlanymi znajdował się w strefie ochronnej przed wydaniem kontrolowanego pozwolenia na budowę, a przewidziana w miejscowym planie z 2001 r. droga (dla której ustalono sporne strefy ochrony akustycznej) do dnia dzisiejszego nie powstała.

Zdaniem organu decyzja rażąco narusza § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", gdyż zaplanowano otwór okienny w ścianie budynku usytuowanej w odległości ok. 0,5 m - 1 m od granicy działki o nr ewid. [...]. Z tego powodu organ stwierdził, że sporna inwestycja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Dalej organ zaznaczył, że zaprojektowanie dwóch zadaszonych miejsc postojowych w odległości 1,5 m od granicy z działką o nr ewid. [...] stanowi naruszenie § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, to powyższe nie ma charakteru rażącego, albowiem nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków społeczno-ekonomicznych, niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie organu, takie usytuowanie nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej.

Z powyższym rozstrzygnięciem organu nie zgodzili się Inwestorzy oraz M.G. (zwana dalej "Skarżącą").

Zaskarżonej decyzji Inwestorzy zarzucili naruszenie: art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust 3 Konstytucji RP; art. 5 i art. 9 ustawy - Prawo Budowlane;

§ 12 ust 1 rozporządzenia w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 6, art. 7, art. 8, k.p.a.;

Mając na uwadze powyższe Inwestorzy wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji w części stwierdzającej nieważność przebudowy budynku mieszkalnego obejmującej roboty budowlane polegające na wykuci otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w sąsiedztwie działki o nr ewid. [...] i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Natomiast Skarżąca przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 34 ustawy Prawo budowlane; art. 35 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Skarżącej w obrocie pozostawiono decyzję naruszają ustalenia miejscowego planu i przepisy rozporządzenia z 2002 r. W tej sytuacji Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Inwestorów organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W odniesieniu do skargi M.G. organ zwrócił uwagę, że skarga ta winna zostać odrzucona z powodu wniesienia jej po terminie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga M.G. zasługiwała na uwzględnienie, zaś skarga Inwestorów podlegała oddaleniu. Zdaniem Sądu obie wydane w sprawie decyzje naruszały prawo. Ich uchylenie nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że Skarżąca wniosła skargę w terminie. Decyzja została doręczona Skarżącej 8 sierpnia 2019 r., a skarga wniesiona 19 sierpnia 2019 r. Tymczasem termin do złożenia skargi upływał 9 września 2019 r. A zatem został zachowany termin 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

Odnosząc się do zarzutów Inwestorów, Sąd uznał, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Powołując się na stosowne przepisy prawa oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego, Sąd stwierdził, że nie sposób przyjąć, że unormowanie zamieszczone w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ustanawia pozaustawowe ograniczenie w zakresie korzystania przez inwestorów z prawa własności. Poza tym zaznaczono, iż trafnie wskazały organy administracji, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając już w niniejszej sprawie w prawomocnym wyroku z 30 lipca 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2446/17), skonstatował, że "przedwcześnie zdaniem Sądu organy stwierdziły, że weryfikowana decyzja, poza częścią dotyczącą wykucia otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w sąsiedztwie działki nr ew. [...], nie jest dotknięta wadą nieważności." Sąd w cytowanym orzeczeniu w istocie rzeczy wyraził ocenę prawną co do charakteru przedmiotowego naruszenia, determinując tym samym – stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. – kierunek ponownego rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie. Z przedstawionych względów, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga Inwestorów nie jest uzasadniona.

Natomiast w ocenie Sądu, zaskarżone decyzje naruszają prawo z powodów wskazanych w skardze Skarżącej, choć nie wszystkie podniesione tam zarzuty okazały się trafne. Zdaniem Sądu, zasadnie Skarżąca wskazała na błędną ocenę organów znaczenia naruszenia w kontrolowanej decyzji postanowień miejscowego planu. Organ odwoławczy dowolnie przyjął, że skoro Inwestorzy niejako dobrowolnie zrezygnowali z ochrony akustycznej przewidzianej w § 10 ust. 3 pkt 1 lit. a miejscowego planu, to trudno uznać, że wskazane naruszenie ma charakter rażący. Nie jest kwestionowane, że na sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną działkach o nr ewid. [...] w miejscowym planie przewidziano realizację drogi KZ 1x2/KR. Przepis § 10 ust. 3 pkt 1 lit. a miejscowego planu stanowi o ustaleniu odległości i stref ograniczeń zabudowy terenu wynikających z uciążliwości akustycznej ruchu komunikacyjnego mierzonych od krawędzi jezdni dla ulic KGP 2X2 i KZ 1X2 i zakazuje w pasie terenu dla KZ - 30 m od skrajnej krawędzi jezdni realizacji lub przebudowy budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi, do czasu wzniesienia zabezpieczeń akustycznych w ich liniach rozgraniczenia. Roboty objęte spornym pozwoleniem na budowę zostały zaplanowane w trzydziestometrowym pasie wyznaczonym od krawędzi projektowanej jezdni KZ 1x2/KR. Przytoczony przepis wyraża jednoznaczny i kategoryczny zakaz prowadzenia jakiejkolwiek przebudowy obiektów mieszkalnych w pasie terenu 30 m od krawędzi jezdni, a jego naruszenie w przedmiotowym przypadku jest oczywiste. Sąd nie podzielił stanowiska, że zastosowanie ww. przepisów planu może być zależne od woli inwestorów, a w dalszej konsekwencji, że ich naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niedających się pogodzić z zasadą praworządnego państwa prawa. Wystąpienie owych skutków organy odniosły wyłącznie względem inwestorów, pomijając wystąpienie tego rodzaju następstw w odniesieniu do sytuacji prawnej pozostałych adresatów miejscowego planu. Nadto Sąd zauważył, że lokalny prawodawca dopuścił na żądanie inwestora, realizację budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi lub ich przebudowę, w pasie terenu odległym dla KZ od 30 m do 100 m od krawędzi jezdni przed wykonaniem zabezpieczeń akustycznych, lecz wyłącznie pod warunkiem wyposażenia budynków oraz działek budowlanych w elementy o podwyższonej izolacyjności akustycznej, np. drzwi i okna, ogrodzenia i urządzenia tłumiące hałas i sprawdzone badaniami akustycznymi.

Z podobnych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organów, że kontrolowana decyzja Starosty O. nie narusza w sposób rażący § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Organy przyznały, że "wiata" od strony północnej stanowi w gruncie rzeczy dwustanowiskowe zadaszone miejsce postojowe dla samochodów.

§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia w sposób jasny i niedwuznaczny wyklucza możliwość realizacji miejsc postojowych bliżej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej, chroniąc prawo własności oraz prawo do jej swobodnego zagospodarowania przez właścicieli tej nieruchomości. Przez pryzmat ważenia ww. dóbr powinna być też dokonana ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie niesie za sobą naruszenie postanowień § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w kontrolowanej sprawie. Poza tym organ niekonsekwentnie wskazuje na odgrodzenie ww. miejsc postojowych od sąsiedniej działki przegrodą w postaci ściany wiaty, w sytuacji gdy rozważając wcześniej charakter tego obiektu wskazywał na brak takiej przegrody zewnętrznej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Inwestorzy oraz organ – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Organ zaskarżył przedmiotowy wyrok w części w zakresie punktu II i III. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1/ art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – wg stanu na dzień wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 10 ust. 3 pkt 1 lit. a miejscowego planu ma charakter rażący, bowiem wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niedające się pogodzić z zasadą praworządnego państwa;

2/ art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ma charakter rażący, bowiem wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niedające się pogodzić z zasadą praworządnego państwa;

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części i oddalenie skargi Skarżącej. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Natomiast Inwestorzy zaskarżyli przedmiotowy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie odrzucenia skargi Skarżącej, mimo że skarga została nadana w placówce operatora wyznaczonego w dniu 19 września 2019 r., a decyzja została uznana za doręczoną w trybie doręczenia zastępczego w dniu 8 sierpnia 2019 r.;

- art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od zasady reformationis in peius, a skarga Skarżącej winna zostać odrzucona;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, ze istniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. o w części dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego obejmującej roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w sąsiedztwie działki nr ewid. [...], gdyż w tym zakresie ww. decyzja rzekomo rażąco narusza prawo, a w konsekwencji błędne oddalenie skargi Inwestorów;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi uczestnika postępowania oraz błędne uznanie, iż zrezygnowanie z ochrony akustycznej przewidzianej w § 10 ust. 3 pkt 1 lit. a miejscowego planu wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niedające się pogodzić z zasadą praworządnego państwa prawa, a w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi uczestnika postępowania oraz błędne uznanie, że zaprojektowanie dwóch zadaszonych miejsc postojowych w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] stanowi rażące naruszenie prawa oraz wprowadza ograniczenia w jej zagospodarowaniu;

- art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewyjście przez Sąd pierwszej instancji poza granice skargi, mimo iż Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, a w konsekwencji oddaleniu skargi, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie rozważono kwestii związanej z faktem, że przed przystąpieniem do robót, wskutek których wykuto otwór okienny w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu, istniał już dużo wcześniej inny otwór, ulokowany w części zewnętrznej kotłowni od strony zachodniej budynku mieszkalnego, co w konsekwencji oznacza, że wykucie drugiego otworu okiennego nie ma charakteru rażącego naruszenia warunków technicznych, bowiem nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym Państwie, a nadto wykucie otworu okiennego w ściennie zewnętrznej budynku garażu, w której istniał już uprzednio inny otwór okienny nie ma wpływu na zabudowę działki sąsiedniej;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 10 ust. 3 pkt 1 lit. a miejscowego planu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż naruszenie tego przepisu polegające na przebudowie budynku mieszkalnego w trzydziestometrowym pasie wyznaczonym od krawędzi projektowanej jezdni KZ 1x2/KR wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niedające się pogodzić z zasadą praworządnego państwa prawa, podczas gdy rzeczony przepis miał na celu ochronę inwestorów przed uciążliwościami akustycznymi ruchu komunikacyjnego, a w konsekwencji nie zawiera zakazu, który mógłby uniemożliwić przyjęcie zgodności inwestycji z jego postanowieniami, bowiem zakaz w nim wysłowiony miał charakter czasowy (do momentu wzniesienia zabezpieczeń akustycznych), a obecnie obowiązuje nowy miejscowy plan, co oznacza że rezygnacja inwestorów w ochrony akustycznej nie stanowi podstawy do wyeliminowania decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że naruszenie tego przepisu polegające na zaprojektowaniu dwóch zadaszonych miejsc postojowych w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] stanowi rażące naruszenie prawa oraz wprowadza ograniczenia w jej zagospodarowaniu, podczas gdy naruszenie tego przepisu nie ma charakteru rażącego, albowiem nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie, gdyż takie usytuowanie miejsc postojowych nie ogranicza działki sąsiedniej w możliwości jej zagospodarowania (rzeczony przepis wskazuje odległość w jakiej należy projektować stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki, a nie zawiera ograniczeń w sytuowaniu budynku od istniejących już miejsc postojowych);

- § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że naruszenie tego przepisu polegające na zaprojektowaniu w ścianie garażu, która to ściana jest usytuowana w odległości około 0,5 do 1 m od granicy z działką nr [...] nowego (dodatkowego) otworu okiennego stanowi rażące naruszenie prawa oraz wprowadza ograniczenia w jej zagospodarowaniu, podczas gdy naruszenie tego przepisu nie ma charakteru rażącego, albowiem nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie, albowiem wykonanie okna blisko granicy z przedmiotową działką nie uniemożliwia zabudowy działki sąsiedniej, gdyż wykucie otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu, w której istniał już uprzednio inny otwór okienny, nie ma wpływu na zabudowę działki sąsiedniej (nie kreuje nowej sytuacji faktycznej);

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organy dopuściły się naruszenia tych przepisów ze względu na rzekomą niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu w stopniu, który ma prowadzić do wydana decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organy dopuściły się naruszenia tych przepisów ze względu na rzekomą niezgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi w stopniu, który ma prowadzić do wydana decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

Mając na uwadze powyższe Inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skarg kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawane dwie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zaskarżony dwiema skargami kasacyjnymi wyrok Sądu pierwszej instancji oddalił w punkcie I. skargę M. i R.K. (Inwestorów), zaś w punkcie II., uwzględniając skargę M.G., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody O. z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], którą ten organ stwierdził nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2013 r., w części której zezwolono na przebudowę budynku mieszkalnego Inwestorów, obejmującą roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w sąsiedztwie działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako nr [...]. W pozostałym zakresie organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Wydając zaskarżony wyrok, Sąd pierwszej instancji rozpoznał dwie skargi, które złożono do tego Sądu na powołaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przy czym skarga Inwestorów została ograniczona do tej części zaskarżonego rozstrzygnięcia, w której stwierdzono nieważność przebudowy, budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], obejmującej roboty budowlane związane z wykuciem otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego Inwestorów, w sąsiedztwie działki o nr ewid. [...]. Natomiast skarżąca M.G. zaskarżyła kwestionowaną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podnosząc szereg zarzutów wobec decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2013 r., które nie zostały właściwie ocenione w ramach zaistnienia wad kwalifikowanych. W szczególności podkreśliła, iż w obrocie pozostawiono decyzję naruszają ustalenia miejscowego planu i przepisy rozporządzenia z 2002 r. Nie jest sporne, iż sprawa ze skargi M.G. została pierwotnie zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2353/19, jednakże na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., zarządził połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2353/19 ze sprawą ze skargi Inwestorów o sygn. akt VII SA/Wa 2031/19 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Stąd też zarządzono dalsze prowadzenie niniejszej sprawy pod sygn. akt VII SA/Wa 2031/19.

Po rozpoznaniu wniesionych skarg, Sąd pierwszej instancji orzekł, jak wyżej wskazano w punkcie I. oddalając skargę Inwestorów i uwzględnił w punkcie II. wyroku skargę M.G. w pozostałym zakresie. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga M.G. jest dopuszczalna i została wniesiona w terminie. To stanowisko jest kwestionowane przez Inwestorów zarzutami skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. i zaniechanie odrzucenia skargi Skarżącej, oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść Inwestorów, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od zasady reformationis in peius, a skarga Skarżącej winna zostać odrzucona. Jednakże zarzuty te są chybione.

Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Z art. 83 § 3 p.p.s.a. wynika z kolei, że oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. W realiach niniejszego postępowania zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została uznana za doręczoną Skarżącej w dniu 8 sierpnia 2019 r., w trybie tzw. doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.). Tym samym, zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że trzydziestodniowy termin na złożenie skargi, wynikający z art. 53 § 1 p.p.s.a., upływał dnia 9 września 2019 r. Skarżąca niewątpliwie w tym terminie złożyła przedmiotową skargę. Jak bowiem wynika z daty stempla pocztowego na kopercie, w której według organu umieszczona była skarga M.G., a która znajduje się w aktach sądowych sprawy, została ona nadana w placówce pocztowej w [...] w dniu 19 sierpnia 2019 r., a więc wbrew twierdzeniom Inwestorów została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Nie było więc jakichkolwiek podstaw do odrzucenia tej skargi. Odmienne twierdzenie Inwestorów w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie i stanowi wyłącznie nieuprawnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji przedmiotowej skargi M.G., prawidłowo wniesionej do Sądu, nie stanowiło zatem naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej.

Tym samym prawidłowo Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do rozpatrzenie obu wniesionych skargi, które co wyżej przypomniano połączono do wspólnego rozpoznania.

Natomiast w odniesieniu do skargi Inwestorów przede wszystkim należy podkreślić, iż zakres zaskarżenia kwestionowanej przez ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zobowiązywał Sąd pierwszej instancji do oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia właśnie w opisanym zakresie. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji wywiązał się z tego obowiązku prawidłowo i zasadnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i właściwie oddalił skargę Inwestorów. Zarzut skargi kasacyjnej dot. naruszenia przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że istniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. w części dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego obejmującej roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w sąsiedztwie działki nr ewid. [...], nie jest usprawiedliwiony. Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej Inwestorów odnoszący się do obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewyjście poza granice skargi, mimo iż Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, a w konsekwencji oddaleniu skargi, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie rozważono kwestii związanej z faktem, że przed przystąpieniem do robót, wskutek których wykuto otwór okienny w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu, istniał już dużo wcześniej inny otwór, ulokowany w części zewnętrznej kotłowni od strony zachodniej budynku mieszkalnego. Podobnie NSA nie uwzględnił zarzutu skargi kasacyjnej Inwestorów w zakresie naruszenia prawa materialnego § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że naruszenie tego przepisu polegające na zaprojektowaniu w ściennie garażu, która to ściana jest usytuowana w odległości około 0,5 do 1 m od granicy z działką nr [...] nowego (dodatkowego) otworu okiennego stanowi rażące naruszenie prawa oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób opisany w petitum wniesionego środka odwoławczego.

NSA nie podzielił ww. podniesionych zarzutów Inwestorów, albowiem stanowisko organów orzekających w sprawie, zaaprobowane w tym zakresie w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji, jest prawidłowe. Właściwie Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż ujawnione w powyższym zakresie naruszenie ma charakter kwalifikowanego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy przypomnieć, że Starosta O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. udzielił Inwestorom pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] km [...], przy ul. [...], w [...]. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał m.in. wykucie nowego otworu okiennego w ścianie garażu znajdującej się od strony zachodniej (patrz: Projekt budowlany, Opis do projektu architektoniczno-budowlanego przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pkt 3. Układ konstrukcyjny obiektu, str. 26). Jak trafnie dostrzegły organy, z porównania rys. nr A-2, rzutu parteru oraz projektu zagospodarowania terenu wynika, że nowy otwór okienny został zaprojektowany w istniejącej ścianie budynku usytuowanej w odległości ok. 0,5 m - 1 m od granicy działki o nr ewid. [...].

Niewątpliwie z dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika konieczność, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdzenia przez właściwy organ zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Norma § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

W ramach niniejszego postępowania nadzwyczajnego obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa - patrz wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04.

Uwzględniając powyższe, w ocenie NSA organy orzekające w tej sprawie, w odniesieniu do tego elementu przedmiotowego pozwolenia, prawidłowo oceniły badaną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., właściwie przyjmując, iż jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazana wyżej decyzja dot. przebudowy budynku mieszkalnego, obejmowała roboty budowlane związane z wykuciem otworu okiennego w ścianie zewnętrznej od strony zachodniej tego budynku w sąsiedztwie działki nr [...], w odległości ok. 0,5 m - 1 m od tej granicy działki, a więc w sposób oczywiście sprzeczny z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Prawidłowo tym samym, zdaniem NSA, organy orzekające w sprawie w tym zakresie wykazały rażący charakter tego naruszenia, zaś Sąd pierwszej instancji trafnie to zaaprobował. Przepis ww. § 12 rozporządzenia jest jednoznaczny, nie wymaga skomplikowanej interpretacji. Również i skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, niezależnie od przeciwnych twierdzeń skargi kasacyjnej Inwestorów. Wymaga bowiem podkreślenia, że naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotyka sfery szczególnie wrażliwej – usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich. Wszelkie unormowania regulujące kwestię odległości sytuowanych obiektów budowlanych od granic działki winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie. Warunki techniczne regulujące tą kwestię nie są bowiem szczególnie uciążliwe dla inwestorów, zaś ich naruszenie, obok ingerencji w sferę prywatności osób uprawnionych do nieruchomości sąsiadującej, niesie ze sobą także większe – wynikające z przepisów prawa – ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Niespełnienie przez inwestycję wymogów określonych w § 12 rozporządzenia pozbawia właścicieli sąsiedniej działki możliwości prawidłowego zagospodarowania wzdłuż granicy z działką inwestycyjną, co stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad – zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Poza tym nie bez znaczenia dla rozstrzygania tej kwestii ma związanie poprzednim wyrokiem WSA z dnia 30 lipca 2018 r. VII SA/Wa 2446/17, w którym jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji Sąd w istocie rzeczy wyraził ocenę prawną co do charakteru przedmiotowego naruszenia, determinując tym samym – stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. – kierunek ponownego rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie. Ten element stanowiska Sądu pierwszej instancji nie jest kwestionowany skargą kasacyjną Inwestorów.

Jednocześnie zauważyć należy, że bez wpływu na powyższą ocenę ma wykazywana w kasacji Inwestorów kwestia wcześniejszego istnienia innego otworu okiennego ulokowanego w części zewnętrznej kotłowni od strony zachodniej budynku, albowiem nie może to uzasadniać zignorowania ujawnionego w tej sprawie kwalifikowanego naruszenia prawa w zakresie zaprojektowania okna z naruszeniem warunków technicznych. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż istotą postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, lecz poszukiwanie w badanej decyzji wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a. Takiej oceny legalności zaskarżonej decyzji dokonał Sąd pierwszej instancji, zatem nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej Inwestorów naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której zostały wniesione skargi.

Niezależnie od powyższych rozważań, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż zakres prawidłowości oceny wad kwalifikowanych decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2013 r. odnoszący się wyłącznie do kwestii rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. był niewystarczający, stąd też w uwzględnieniu wniesionej przez Skarżącą skargi słusznie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem NSA w motywach zaskarżonego wyroku trafnie zwrócono uwagę na wadliwe stanowiska organów administracji, które uznały, że kontrolowana decyzja Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2013 r., w zakresie dwóch zaprojektowanych zadaszonych miejsc postojowych w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...], nie narusza w sposób rażący § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, gdyż nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków społeczno-ekonomicznych, niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przywołane w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji wraz z przedstawioną na jego poparcie argumentacją zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest sporne, iż przedmiotowa decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczy także budowy wiaty. Wiata od strony północnej stanowi dwustanowiskową wiatę na samochody (projekt budowlany, opis do projektu architektoniczno-budowlanego przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pkt 3 Układ konstrukcyjny obiektu, str. 26). Zgodnie zaś z § 19 ust. 1 rozporządzenia (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji ostatecznej w dniu [...] kwietnia 2013 r.), odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż: 1) 7 m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 2) 10 m – w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie, 3) 20 m w przypadku większej liczby stanowisk, z uwzględnieniem § 276 ust. 1. Stosownie natomiast do § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 1) 3 m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 2) 6 m – w przypadku 5-60 stanowisk włącznie, 3) 16 m w przypadku większej liczby stanowisk.

Tym samym, zaprojektowanie dwóch zadaszonych miejsc postojowych w odległości 1,5 m od granicy z działką o nr ewid. [...] stanowi naruszenie § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Wbrew stanowisku organów orzekających w tej sprawie, zdaniem NSA ujawnione naruszenie w tym zakresie stanowi rażące naruszenie ww. przepisu rozporządzenia, skoro zawiera bezwzględne warunki usytuowania miejsc postojowych, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, w stosunku do granic działki budowlanej i niewątpliwie ma wpływ na przyszłe zagospodarowanie działki nr [...].

Skoro z § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, wynika wprost, że odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie, to przytoczone uregulowanie w sposób jasny i niedwuznaczny wyklucza możliwość realizacji miejsc postojowych bliżej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej, chroniąc w ten sposób prawo własności oraz prawo do jej swobodnego zagospodarowania przez właścicieli tej nieruchomości. Prawidłowo zaznaczył Sąd pierwszej instancji, iż przez pryzmat ważenia ww. dóbr powinna być też dokonana ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie niesie za sobą naruszenie postanowień § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w kontrolowanej sprawie.

Skoro w rozpatrywanym przypadku ustalono, że działka sąsiednia, zbyt blisko granicy której usytuowano zadaszone miejsca parkingowe, ma charakter budowlany, to właściwie Sąd pierwszej instancji zakwestionował jako całkowicie nieuprawnione rozważania organów administracji, że niezgodne z przepisami rozporządzenia usytuowanie spornych miejsc parkingowych nie wprowadza ograniczeń w jej zagospodarowaniu. W tym przypadku ujawnione naruszenie § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia ma charakter kwalifikowany, o czym zadecydowały zarówno oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, jak i racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja.

Tym samym doszło do naruszenia § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w sposób kwalifikowany. Zlokalizowanie dwóch zadaszonych miejsc postojowych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką nr [...] musi być podobnie ocenione jak dokonano tego w odniesieniu do kwestii odległości od granicy działki sytuowania budynku z otworami okiennymi. Przepis § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest jednoznaczny, nie wymaga skomplikowanej interpretacji. Również i skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Należy wyraźnie zauważyć, że naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery niezmiernie wrażliwej – usytuowania miejsc postojowych dla samochodów w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich. Wszelkie unormowania regulujące kwestię odległości sytuowanych obiektów budowlanych od granic działki winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie. Warunki techniczne regulujące tą kwestię nie są bowiem szczególnie uciążliwe dla inwestorów, zaś ich naruszenie, obok ingerencji w sferę prywatności osób uprawnionych do nieruchomości sąsiadującej, niesie ze sobą także większe – wynikające z przepisów prawa – ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Zatem wymóg zachowania wymaganej odległości w tym zakresie chroni w ten sposób prawo własności oraz prawo do swobodnego zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej przez właścicieli tej nieruchomości. Niespełnienie przez inwestycję wymogów określonych w § 19 rozporządzenia pozbawia lub znacznie utrudnia właścicielom sąsiedniej działki możliwości prawidłowego jej zagospodarowania, co stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad – zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Tym samym nie są usprawiedliwiony zarzuty skargi kasacyjnej Inwestorów obrazy § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jak też naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi M.G. oraz błędne uznanie, że zaprojektowanie dwóch zadaszonych miejsc postojowych w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] stanowi rażące naruszenie prawa oraz wprowadza ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej Inwestorów dotyczący naruszenia w opisywanym wyżej zakresie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze poczynione wyżej rozważania nie podzielił również zarzutu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez "błędne uznanie", że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ma charakter rażący, bowiem wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niedające się pogodzić z zasadą praworządnego państwa.

Przedstawione dotąd rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni uzasadniały oddalenie obu skarg kasacyjnych na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej organu dotyczący naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez "błędne uznanie", że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 10 ust. 3 pkt 1 lit. a miejscowego planu ma charakter rażący, bowiem wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niedające się pogodzić z zasadą praworządnego państwa. Tym samym podzielono również zarzuty skargi kasacyjnej Inwestorów w tej kwestii, a to naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak też obrazę § 10 ust. 3 pkt 1 lit. a miejscowego planu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż naruszenie tego przepisu polegające na przebudowie budynku mieszkalnego w 30 m pasie wyznaczonym od krawędzi projektowanej jezdni KZ 1x2/KR wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niedające się pogodzić z zasadą praworządnego państwa prawa.

Nie jest kwestionowane w sprawie, iż na sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną działkach o nr ewid. [...] oraz [...] w miejscowym planie uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] września 2001 r. nr [...] przewidziano drogę KZ 1x2/KR. Zgodnie z § 10 ust. 3 pkt 1 lit. a cytowanego planu ustala się odległości i strefy ograniczeń zabudowy terenu wynikające z uciążliwości akustycznej ruchu komunikacyjnego mierzone od krawędzi jezdni dla ulic KGP 2X2 i KZ 1X2 i zakazuje się w pasie terenu dla KZ – 30 m od skrajnej krawędzi jezdni realizacji lub przebudowy budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi, do czasu wzniesienia zabezpieczeń akustycznych w ich liniach rozgraniczenia. Natomiast z analizy załącznika graficznego do planu miejscowego i projektu zagospodarowania terenu wynika, że roboty budowlane objęte spornym pozwoleniem na budowę zostały zaplanowane w 30 m pasie wyznaczonym od krawędzi projektowanej jezdni KZ 1x2/KR. Tym samym organy uznały, że projektowane roboty budowlane w powyższym zakresie naruszają miejscowy plan. W ocenie organów powyższe naruszenie nie miało jednak charakteru rażącego, albowiem naruszony § 10 ust. 3 pkt 1 lit. a omawianego prawa miejscowego wprost wskazuje, że wyznaczone w 30 m pasie ograniczenie zabudowy (obowiązujące do czasu wzniesienia zabezpieczeń akustycznych w ich liniach rozgraniczenia) ma na celu ochronę przed uciążliwościami akustycznymi ruchu komunikacyjnego. Skoro zatem, jak zaznaczono, inwestorzy z takiej ochrony rezygnują to trudno uznać, że wskazane naruszenie jest rażące. Poza tym budynek objęty spornymi robotami budowlanymi znajdował się w strefie ochronnej przed wydaniem kontrolowanego pozwolenia na budowę, a przewidziana w miejscowym planie z 2001 r. droga (dla której ustalono sporne strefy ochrony akustycznej) do dnia dzisiejszego nie powstała. W konsekwencji organy stwierdziły, że w analizowanym przypadku nie został rażąco naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z. § 10 ust. 3 pkt 1 lit. a miejscowego planu.

Mając na uwadze przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja, należy podzielić zarzuty skarg kasacyjnych, iż wskazywane wyżej naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 10 ust. 3 pkt 1 lit. a omawianego planu miejscowego nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ponadto dotyczyć będą one jedynie użytkowników realizowanego budynku, czyli Inwestorów.

Należy mieć na uwadze, że wyznaczone w 30 m pasie ograniczenie zabudowy (obowiązujące do czasu wzniesienia zabezpieczeń akustycznych w liniach rozgraniczających) ma na celu ochronę przed uciążliwościami akustycznymi w ruchu komunikacyjnym. Nie bez znaczenia w przypadku tego naruszenia prawa jest to, że nie wywołuje ono negatywnych skutków dla innych podmiotów zarówno publicznych, jak i prywatnych związanych z tym prawem miejscowym. Zatem przedmiotowe roboty obejmujące przebudowę i rozbudowę spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego mogą wywołać negatywne skutki li tylko do Inwestorów. Tak więc rezygnacja z tej ochrony przez Inwestorów nie czyni wskazywanego w tym zakresie naruszenia jako kwalifikowanego. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczącej tego elementu zaskarżonej decyzji nie jest podzielane przez NSA, co nie zmienia generalnego poglądu, że należało w całokształcie niniejszej sprawy oddalić wniesione skargi kasacyjne.

Wskazywana zaś w skardze kasacyjnej Inwestorów zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (uchwalona [...] września 2020 r.), znosząca przewidziane wyżej ograniczenia przewidziane w §10 ust. 3 pkt 1 lit. a planu z dnia [...] września 2001 r., nie mogła mieć wpływu na ocenę wyżej wyrażoną w tej sprawie, albowiem w odniesieniu do postępowania nieważnościowego istotny jest stan prawny z daty podjęcia ocenianej w tym trybie decyzji (w tym wypadku stan ten wynika z daty [...] kwietnia 2013 r.).

Dlatego też pomimo uwzględnienia powyższego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie tej nie było możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, gdyż generalnie odpowiada on prawu, co wykazano we wstępnej części tego uzasadnienia. Jedynie w opisanym wyżej zakresie organy administracji przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy zobowiązane będą uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego modyfikujące część uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Tym samym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strony, które je wniosły, zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.