Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2168/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1,11d ust. 1 pkt 1, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 15a, pkt 18, art. 39 ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 140 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 248/11 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 2168 / 11

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. R. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent Miasta Białystok na podstawie art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.- zwanej dalej ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) udzielił Prezydentowi Miasta Białystok zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg gminnych: przedłużenia ulicy Chrobrego, przedłużenia ulicy Gospodarskiej, ulicy Warmińskiej, skrzyżowania ulic Warmińskiej, Kujawskiej i Pomorskiej w Białymstoku, ścieżki rowerowej, mostu i kładki na rzece Dolistówce, zjazdów na posesje, budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej, sieci wodociągowej, gazowej, ciepłowniczej, sieci elektrycznej, teletechnicznej, oświetlenia ulic, rozbiórkę istniejącej kanalizacji sanitarnej, deszczowej, sieci wodociągowej, gazowej, sieci elektrycznej, teletechnicznej, oświetlenie ulic na działkach o nr ewid.: 1113/9; 1113/18 w obrębie 17; 968; 969; 970; 446/17; 446/11; 446/12; 446/13; 986/1; 986/2; 698/1; 1275/2; 469; 314/3; 314/5; 473/1; 295/1; 296/1; 297/1; 298/1; 299/1; 300/1; 301/1; 302/1; 303/1; 304/1; 305; 306; 307; 308; 309; 310; 311; 312; 313; 435/2; 436/2; 437/2; 437/3; 438/2; 438/5; 439; 440; 441; 442; 443; 444; 445; 483/2; 484/2; 485/2; 486/2; 487/1; 488/1; 489/1; 1097/2; 1098/4; 1098/2; 1099; 1103/4; 1104/3; 1105/1; 1117/1; 1117/3; 1118/3; 1122/10; 1123/10; 698/26; 1124/1; 1141/1; 698/25; 498/4; 700/4; 570/1; 500/4; 570/2; 570/3; 501/4; 701/4; 570/4; 570/5; 570/6; 504/4; 570/55; 570/56; 506/4; 508/4; 570/57; 570/58; 509/4; 570/59; 570/60; 511/5; 570/10; 570/11; 570/12; 491/2; 492/5; 495/2; 496/1; 496/2; 496/3; 496/4; 496/5; 497; 498/3; 700/3; 500/3; 501/3; 701/7, 701/9; 496/6; 496/7; 496/8; 496/9; 496/10; 496/11; 498/6; 700/6; 500/6; 501/6; 701/6; 503/4; 504/8; 503/5; 503/7; 504/9; 504/11; 506/7; 506/9; 508/7; 508/9; 509/5; 509/7; 447 i 935/8 (cieki naturalne - wody płynące) w obrębie 19, budowę infrastruktury technicznej na działkach poza pasem drogowym:

- budowę ciepłociągu o długości 19,0 m na głębokości 0,9 m, na działce o nr ewid. 446/16 (z podziału działki 446/10) w obrębie 19,

- budowę linii teletechnicznej kablowej o długości 1,10 m na głębokości 0,7 m, na działce o nr ewid. 446/16 (z podziału działki 446/10) w obrębie 19,

- budowę linii teletechnicznej napowietrznej o długości 1,65 m, na działce o nr ewid. 1097/1 (z podziału działki 1097) w obrębie 19,

- budowę linii energetycznych kablowych o długości 39,90 m na głębokości 0,7+0,8 m, na działce o nr ewid. 1098/3 (z podziału działki 1098/ 1) w obrębie 19,

- budowę linii energetycznych napowietrznych o długości 5,65 m, na działce o nr ewid. 511/4 w obrębie 19,

- budowę kanalizacji sanitarnej o długości 19,05 m na głębokości 2,9 m, na działce o nr ewid. 1113/17 (z podziału działki 1113/14) w obrębie 17;

- budowę rowu odprowadzającego wody z kanalizacji deszczowej o długości 14,40 m, na działce o nr ewid. 935/8 w obrębie 19,

oraz rozbiórkę infrastruktury technicznej na działkach poza pasem drogowym:

- rozbiórkę linii teletechnicznej kablowej o długości 1,15 m, na działce o nr ewid. 446/16 (z podziału działki 446/10) w obrębie 19,

-rozbiórkę słupa linii teletechnicznych napowietrznych na działce o nr ewid. 1097/1 (z podziału działki 1097) w obrębie 19,

-rozbiórkę linii energetycznych o długości 11,60 m, na działce o nr ewid. 1098/3 (z podziału działki 1098/1) w obrębie 19,

- rozbiórkę sieci wodociągowej o długości 11,70 m na działce o nr ewid. 446/16 (z podziału działki 446/10) w obrębie 19,

- rozbiórkę kanalizacji sanitarnej o łącznej długości 38,05 m na działce o nr ewid. 1113/17 (z podziału działki 1113/14) w obrębie 17 i na działce o nr ewid. 935/8 w obrębie 19,

w zakresie oznaczonym na planie zagospodarowania linią kreskową koloru niebieskiego (zakres inwestycji - projektowany pas drogowy) i fioletowego (czasowe zajęcie terenu) oraz liczbami 1 - 94 z jednoczesnym zatwierdzeniem podziału nieruchomości i zatwierdzeniem projektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. R. (współwłaściciel działek nr ewid. [...] i [...]), wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zarzucając jej naruszenie art. 1 ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2010 r. współwłaściciele działki nr [...] oraz odwołujący się sprzeciwili się rozwiązaniu, które w ich ocenie uniemożliwia wjazd z ul. Warmińskiej na ww. działkę. Na wniosek Wojewody Podlaskiego inwestor ustosunkował się do tego sprzeciwu pismami z dnia 7 i 31 stycznia 2011 r.

W piśmie z dnia 24 grudnia 2010 r. mieszkańcy osiedla [...] sprzeciwili się proponowanym rozwiązaniom komunikacyjnym i budowie ronda, wskazując na brak poszanowania własności prywatnej, utrudnienia związane z nadmiernym natężeniem ruchu, nadmiernym hałasem i nie uwzględnienie interesów wszystkich stron.

W pismach z dnia 24 i 27 grudnia 2010 r. S. R. podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz podniósł, że akta sprawy są niekompletne, gdyż brak jest w nich mapy załączonej do pisma organu I instancji z dnia 9 lipca 2009 r., jak również wskazał, że projekt budowlany nie określa przebiegu sieci ciepłowniczej, której istnienie było warunkiem uzgodnienia rozwiązań projektowych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w Białymstoku.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda Podlaski na podstawie art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji dołączono orzeczenia, o których mowa w art. 11d ust. 1- 5 i art. 11b ust. 1 ww. ustawy oraz decyzję wymaganą art. 11a ust. 4 ustawy, zaś sama kwestionowana decyzja spełnia wymogi z art. 11f ust. 1 pkt 1- 4 i 7 oraz z art. 11f ust. 3. W decyzji tej określono również nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy Białystok.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez objęcie decyzją dotyczącą inwestycji drogowej również budowy kanalizacji sanitarnej, deszczowej, sieci wodociągowej, gazowej, ciepłowniczej i elektrycznej organ odwoławczy uznał, że ww. ustawa nie zabrania inwestorowi w ramach budowy dróg wykonywania uzbrojenia terenu. W tym zakresie organ wskazał na definicję drogi (art. 4 pkt 2 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.- zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) oraz na art. 11f ust. 1 pkt 8e ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stwierdzając, że inwestor mógł wnioskować o budowę oraz rozbiórkę infrastruktury technicznej w pasie drogowym, jak i poza nim z uwagi na konieczność połączenia projektowanej infrastruktury z istniejącym uzbrojeniem terenu. Infrastruktura techniczna (energetyczna, melioracyjna, telekomunikacyjna i wodociągowa) nierozerwalnie związana jest z realizowanym zamierzeniem budowlanym (budową drogi) i stanowi jego część. Dlatego też zezwolenie na realizację inwestycji drogowej może dotyczyć budowy drogi wraz z przebudową infrastruktury technicznej jako jedno zamierzenie budowlane.

Ponadto organ II instancji stwierdził, że decyzja spełnia warunki z art. 11f ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że organy administracji architektoniczno- budowlanej są zobowiązane wyłącznie do działania w ramach złożonego przez inwestora wniosku i nie są upoważnione do ingerowania w planowany przebieg drogi, czy rozwiązania techniczne. W odniesieniu do zastrzeżeń dotyczących wjazdu na działkę nr [...] wyjaśniono konieczność budowy ronda o średnicy większej niż wymiary wskazane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 grudnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.- zwanej dalej rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 grudnia 1999 r.), biorąc pod uwagę ilość wlotów, wymiary wysp rozdzielających oraz korzystając z wytycznych projektowania wydanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych w Warszawie. Odnosząc się zaś do umożliwienia wjazdu z kierunku zaprojektowanego ronda na działkę o nr ewid. [...], wyjaśniono, że wjazd możliwy jest poprzez nawrócenie na odcinku zaprojektowanej jezdni. Nadto stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), uznano, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym działka nr [...] (obecnie nr [...] - po podziale) ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów, organ odwoławczy podkreślił, że inwestor nie mógł zmniejszyć szerokości chodnika przy nieruchomości skarżącego z 2,0 m na 1,25 m, mając na uwadze zapisy § 44 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Skargę na powyższą decyzję złożył S. R., który wnosząc o jej uchylenie, jak również decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 4 pkt 1-2 ustawy o drogach poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu i niewłaściwe zastosowanie w sprawie,

- art. 11f ust. 1 pkt 8e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie;

- przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 grudnia 1999 r., w szczególności przepisów dotyczących wielkości sytuowanego w osiedlu mieszkaniowym domów jednorodzinnych ronda, szerokości chodników na przebudowywanych ulicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 3 czerwca 2011 r. skarżący dodatkowo podał, że sieci ciepłowniczej, elektrotechnicznej wysokiego napięcia, czy kanalizacji deszczowej nigdy nie było, dlatego tłumaczenie, że ww. ustawa zezwala na ustalenia dotyczące obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, w przedmiotowej sprawie nie znajduje uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznając powyższą skargę, nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.

W ocenie Sądu inwestor (zarządca drogi), składając wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji, zaopiniowany przez właściwe organy i zawierający wszystkie niezbędne elementy, przedłożył wymaganą przepisami kompletną dokumentację zgodnie z art. 11b w zw. z art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji i miejsce jej lokalizacji opinie przedłożyli Prezydent Miasta i Zarząd Województwa Podlaskiego. Do wniosku dołączono także mapę w skali 1:500 przedstawiającą usytuowanie inwestycji, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz ostateczną decyzję Prezydenta Białegostoku z dnia [...] czerwca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ w toku postępowania administracyjnego dokonał sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymagania przewidziane przepisami, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze publicznym. Spełnienie tych warunków, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązywało organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi. Sąd podkreślił przy tym, że organ orzekający w trybie ww. ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu ani oceny racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. W ocenie Sądu organy uzasadniły przyjęte rozwiązania architektoniczne, lokalizacyjne i techniczne, co wynika z uzasadnień kwestionowanych decyzji oraz pism: Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich z dnia 29 października 2010 r., Zastępcy Prezydenta z dnia 7 stycznia 2011 r. oraz Prezydenta Białegostoku z dnia 31 stycznia 2011 r.

Oceniając główny zarzut przedstawiony w skardze, że decyzją wydaną w przedmiocie inwestycji drogowej objęto również budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej, sieci wodociągowej, gazowej, ciepłowniczej i elektrycznej, Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz na pojęcie drogi publicznej i pasa drogowego (art. 4 pkt 2 i 2 ustawy o drogach publicznych). Z treści działu IV rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wynika, że wyposażenie techniczne dróg obejmuje: urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę, urządzenia oświetleniowe, obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, urządzenia techniczne, a także infrastrukturę techniczną w pasie drogowym nie związaną bezpośrednio z drogą. W § 140 ust. 2 tego rozporządzenia do tej infrastruktury w szczególności zaliczono: linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, urządzenia wodnych melioracji, urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia, ciągi transportowe. Z regulacji tej w ocenie Sądu wynika, zatem, że ww. wyposażenie techniczne stanowi integralną część drogi i pasa drogowego a jego występowanie niezbędne jest dla zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego- głównego celu dróg. Oznacza to, że w przypadku realizacji inwestycji drogowej przebudowa lub budowa infrastruktury technicznej stanowi jedno zamierzenie budowlane.

W przedmiotowej sprawie w związku z realizacją inwestycji drogowej zaprojektowano całkowicie inne rozwiązania układu komunikacyjnego, przewidziano rozbiórkę istniejących sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, elektroenergetycznych. W konsekwencji niezbędnym była budowa tych sieci w innym przebiegu z uwagi na konieczność połączenia projektowanej infrastruktury z istniejącym uzbrojeniem terenu. Ponadto dopuszczalna jest realizacja nowej sieci w świetle powołanego § 140 ust. 2 rozporządzenia. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę, że w art. 11f ust. 1 ww. ustawy, wymieniając elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, posłużono się zwrotem "w szczególności", co oznacza, że dopuszczalne jest zawarcie w decyzji również rozstrzygnięć dotyczących nowej sieci.

Na uwzględnienie nie zasługiwał w ocenie Sądu pierwszej instancji zarzut dotyczący tego, że inwestycja stanowi w większości przebudowę już istniejących dróg. W tym zakresie Sąd wskazał na definicję przebudowy drogi (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych) i budowy drogi (art. 4 pkt 17), stwierdzając, że w niniejszej sprawie na projektach zagospodarowania terenu oraz mapach sytuacyjnych znajdujących się w projekcie budowlanym wskazano nowy przebieg granic pasa drogowego. Dlatego też nie może być mowy o przebudowie drogi a bez wątpienia zakres inwestycji i charakter robót świadczy o tym, że jest to budowa drogi.

Bezzasadnym jest również zarzut dotyczący rozwiązań technicznych związanych z szerokością chodnika oraz średnicą ronda, poprzez przyjęcie większych wymiarów niż wskazane w przepisach rozporządzenia. Zgodnie z treścią § 75 dla małego ronda na drogach lokalnych i osiedlach miejskich podaje się średnicę zewnętrzną ronda w granicy 26 - 40 m. Zatem projektowane rondo o średnicy zewnętrznej 35 m mieści się w niej. Wybór średnicy zewnętrznej ronda oraz jego wyspy środkowej, uzależniony jest od warunków terenowych, istniejących, jak i projektowanych. W ocenie Sądu przedstawione przez inwestora rozwiązanie jest uzasadnione, biorąc pod uwagę ilość wlotów, wymiary wysp rozdzielających (wymaganych dla zachowania bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych) oraz wytyczne projektowania wydane przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych w Warszawie, które zalecają przy liczbie wlotów większej niż 4 stosowanie średnicy ronda w zakresie 35 - 45 m. Również budowa chodnika o szerokości 2,0 m zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Narodowej (§ 44 ust. 2).

Za bezzasadny uznał też Sąd zarzut całkowitego odcięcia mieszkańców budynku w zabudowie szeregowej przy ul. [...] od układu ulicznego. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym działka o nr [...] (nr po podziale), z której skarżący korzysta jako dojazdu do jego nieruchomości (dz. [...]) ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w ramach inwestycji drogowej realizowanej w oparciu "o przepisy specustawy", możliwe jest prowadzenie innych inwestycji, w tym również w zakresie budowy sieci uzbrojenia terenu oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wskazaniu ww. normy jako materialnoprawnej podstawy oddalenia skargi,

2. naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w trakcie rozpoznawania sprawy wątku podnoszonego w skardze, a dotyczącego inwestycji wykraczającej poza granice pasa drogowego (planowanej do realizacji inwestycji drogowej) polegającej na budowie kanału ciepłowniczego, kanalizacji sanitarnej, jak również poprzez pominięcie treści definicji ustawowej "ciągu technologicznego", zawartej w art. 4 pkt 15a ustawy o drogach i definicji "przebudowy drogi" zawartej w art. 4 pkt 18 ustawy o drogach, podczas gdy ich zastosowanie mogłoby przesądzić o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Podlaskiego, a także o zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa jedynie zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, zaś samo rozumienie terminu "inwestycji w zakresie dróg publicznych" i związane z tym definicje ustawodawca nadal pozostawia w sferze uregulowanej przepisami ustawy o drogach i to nie odpowiednio, ale wprost. W pasie drogowym (art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych) można, zatem lokalizować wyłącznie drogę oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W tym też kontekście decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą nieważności jako podjęte z rażącym naruszeniem prawa, przepisu art. 4 pkt 1, 2 i 3. Nadto z założenia wadliwa jest interpretacja Wojewody Podlaskiego, zaaprobowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zabraniały realizacji w jej trybie innych, nie drogowych inwestycji. Wręcz przeciwnie, jeśli dla realizacji jakiegoś celu nadrzędnego ustawodawca decyduje się ograniczyć prawa stron i uprościć procedury, to organa administracji stosujące tę ustawę, winny raczej dokonywać wykładni zawężającej, a nie rozszerzającej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 15a i art. 4 pkt 17 ustawy o drogach, skarżący wskazał, że gdyby Sąd pierwszej instancji wziął pod rozwagę ww. definicje oraz dalsze przepisy ustawy o drogach, dotyczące lokalizacji obiektów w pasie drogowym, najprawdopodobniej nie oddaliłby skargi. Sąd zacytował ten przepis, jednak nie dokonał subsumcji przepisu do stanu faktycznego sprawy, gdzie wyraźnie poszerzono pas drogowy ulicy Warmińskiej od 0,5 do 2,0 m - kosztem działki skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.

W związku z treścią zarzutów i ich uzasadnieniem koniecznym jest wyjaśnienie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie w granicach wyżej określonych do rozpatrywania wniesionej skargi kasacyjnej. Rozpatrując skargę we wskazanym wyżej zakresie należało zwrócić uwagę na nieprecyzyjny sposób sformułowania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, a mający wpływ na zakres rozpoznania tejże skargi. Przedstawiając bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, autor kasacji ich wymienienie poprzedził użyciem zwrotu "w szczególności", a które mogłoby sugerować, iż skarżący upatruje również naruszenia innych przepisów, niż te, które zostały wyraźnie w nich wymienione. Takie sformułowanie przedstawionych zarzutów w tym zakresie należało jednak ocenić jako niedopuszczalne, a więc również i bezskuteczne. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Sąd ten nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04, niepubl.). Z tych też przyczyn kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku odgraniczyć należało jedynie do przepisów wyraźnie wymienionych w kasacji.

I tak, przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zarzutu naruszenia przepisu postępowania to jest art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdzić trzeba, iż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że argumentacja skarżącego odnośnie "pominięcia wątku" budowy kanału ciepłowniczego oraz kanalizacji sanitarnej w zakresie dotyczącym wykroczenia inwestycji poza granice pasa drogowego była przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji. Jak wskazywał Sąd, "główny zarzut dotyczy tego, że decyzją wydaną w przedmiocie inwestycji drogowej objęto również budowę kanalizacji sanitarnej (...), ciepłowniczej (...)". W tym też zakresie Sąd poczynił stosowne rozważania, wskazując na konieczność połączenia projektowanej infrastruktury z istniejącą. Podobnie rzecz ma się w odniesieniu do twierdzeń, że inwestycja stanowiła w większości przebudowę już istniejących dróg. Sąd, wskazując na definicję "przebudowy drogi" określoną w art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, wykazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec stwierdzenia, że w projektach zagospodarowania terenu oraz mapach sytuacyjnych znajdujących się w projekcie budowlanym wyznaczono nowy przebieg granic pasa drogowego, przez co użycie pojęcia "przebudowy" było wykluczone, bowiem inwestycja ta stanowiła faktycznie "budowę".

Odnośnie pominięcia definicji ustawowej pojęcia "kanału technologicznego", zawartego w art. 4 pkt 15a ustawy o drogach publicznych, stwierdzić należało, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku istotnie nie porusza tej kwestii. Nie oznacza to jednak jeszcze, iż okoliczność ta mogła stanowić o skuteczności rozpoznawanego zarzutu. Niezbędnym było wykazanie przez skarżącego, że nie uwzględnienie tej definicji miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a czego nie sposób dopatrzeć się w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem tego, że elementy tej definicji odnoszą się tak do urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jak również do linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linii energetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, to ich podstawowym mianownikiem pozostaje to, że zgodnie z art. 39 ust. 6 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi jest zobowiązany lokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym. Kanał ten, zatem pozostaje elementem inwestycji drogowej realizowanej łącznie z nią ("w trakcie budowy") i stanowi infrastrukturę techniczną w pasie drogowym niezwiązaną z samą drogą, o której mowa wprost w § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Zwrócić przy tym należało uwagę, iż art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego prócz przygotowania budowy samej drogi również realizację infrastruktury drogowej, tak związaną, jak i niezwiązaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 3 in fine i § 101- § 140 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania). Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 15a ustawy o drogach publicznych pozostawał chybiony.

Przechodząc w następnej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych zauważyć należało, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni, przepisu art. 4 pkt 3 tej ustawy. Z tych też przyczyn nie było możliwe poczynienie mu zarzutu błędnego odczytania treści tego przepisu. Natomiast wykładnia przepisów art. 4 pkt 1 i 2 ww. ustawy dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Sąd, wskazując na pojęcia "pasa drogowego" i "drogi" oraz § 140 ust. 2 ww. rozporządzenia, uznał m.in. możliwość umieszczania w pasie drogowym linii energetycznych wysokiego i niskiego napięcia, linii telekomunikacyjnych oraz przewodów kanalizacyjnych nie służących do odwodnienia drogi, gazowych, ciepłowniczych i wodociągowych. Z treści ostatniego przepisu wynika także wprost, że ww. infrastruktura techniczna ma charakter "niezwiązanej z drogą", a więc nie jest przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego ani z jego obsługą. Konkluzja ta w powiązaniu z koniecznością zawarcia we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mapy z istniejącym uzbrojeniem terenu (art. 11d ust. 1 pkt 1 ww. ustawy), przykładowymi elementami ("w szczególności") decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w tym ze wskazaniem na obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e ww. ustawy) oraz uwzględnieniem zakresu niniejszej inwestycji (nowe rozwiązania układu komunikacyjnego związana z przełożeniem istniejących sieci) była w pełni prawidłowa. W ramach prowadzonego postępowania dopuszczalnym była, bowiem również budowa ww. sieci w innym przebiegu niż dotychczasowy oraz połączenie jej z już istniejącymi. Wbrew opinii skarżącego budowa takiej sieci uzbrojenia terenu nie stanowiła innej inwestycji, ale jedną w ramach lokalizacji projektowanej drogi. Z tych też przyczyn rozpoznawany zarzut naruszenia prawa materialnego pozostawał bezzasadny.

Z przedstawionych wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. wniesioną kasację oddalił.