Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 624/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 i 7, art. 29 ust. 2 pkt 1c, art. 48 ust. 1, art. 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 69 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2017r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją numer [...] z dnia 11 października 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, nakazał R. J. - właścicielowi nieruchomości położonej przy ulicy [...] w P., doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę schodów zewnętrznych łączących płytę tarasu drugiej kondygnacji z poziomem gruntu przy budynku od strony ogrodu oraz wykonanie balustrady na tarasie drugiej kondygnacji od strony ogrodu.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożył R. J.. W wyniku jego rozpoznania Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2016 r. (nr [...]) uchylił w całości decyzję PINB nr [...] z dnia [...] 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając, że PINB w sposób nieprawidłowy zakwalifikował roboty budowlane w wyniku których wykonane zostały schody zewnętrzne na nieruchomości przy ulicy [...] w P. oraz przyjął nieprawidłowy tryb ich legalizacji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB dla Miasta P. w dniu 23 lutego 2017 r. wydał decyzję nr [...], (znak [...]), w której na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w związku z art. 104 K.p.a. ponownie nakazał R. J., właścicielowi nieruchomości przy ulicy [...] w P., rozbiórkę schodów zewnętrznych o konstrukcji stalowej łączących płytę tarasu drugiej kondygnacji z poziomem gruntu przy budynku od strony ogrodu.

W ustawowym terminie decyzję organu I instancji zaskarżył R. J., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu złożonego pisma wskazał, iż w świetle aktualnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego wykonanie do ściany zewnętrznej (konstrukcyjnej) budynku jednorodzinnego dodatkowych schodów zewnętrznych o konstrukcji stalowej (przymocowanej także śrubami do utwardzonego gruntu) wyczerpuje znamiona robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego, natomiast PINB w swojej decyzji niesłusznie stanął na stanowisku, że przepisy te nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, nie podając na poparcie tej tezy żadnego aktu prawnego. Ponadto skarżący podniósł, iż budzi wątpliwość zakwalifikowanie tych robót jako rozbudowy, a nie przebudowy budynku, podczas gdy nie zmieniły się ani jego wymiary, ani ilość kondygnacji, ani kubatura. Zaznaczył, iż schody zostały zaprojektowane tak, aby ich konstrukcja nie stanowiła części stałej budynku, a była do niego jedynie mocowana śrubami, podobnie jak i do istniejącego, wystarczająco utwardzonego podłoża. Skarżący wreszcie podniósł, iż § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zawiera jedynie wskazanie, iż liczba schodów zewnętrznych w jednym ciągu nie powinna wynosić więcej niż 10, co nie jest równoznaczne z tym, iż liczba schodów nie może być większa niż 10. Skarżący podkreślił nadto, że schody te są schodami dodatkowymi, zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i projektem stworzonym przez profesjonalnego projektanta, który uznał, że schody w jednym biegu powinny mieć 13 stopni. Wreszcie odwołujący podniósł, iż w P., jak i na samym Osiedlu, jest wiele wykonanych w podobny sposób schodów, które również liczą ponad 10 stopni. W przekonaniu skarżącego nakaz rozbiórki schodów wydany przez organ względem niego stanowi naruszenie przysługującego mu prawa własności, a nadto naraża na poniesienie wysokich kosztów związanych z demontażem schodów.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB), decyzją z dnia [...] 2017 roku, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: K.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 23 lutego 2017 r.

W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wykonana w 2015 roku przez R. J. (właściciela budynku) o schody zewnętrzne jednobiegowe, 13-sto stopniowe, nieposiadające balustrady ani innego zabezpieczenia od strony przestrzeni otwartej o konstrukcji stalowej łączącej płytę tarasu budynku mieszkalnego do kondygnacji z poziomem gruntu przy budynku od strony ogrodu. Ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku stanowi w art. 28 ust. 1, że prace budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane i są to jedyne odstępstwa od przedstawionej powyżej reguły. Wyjątki te mają charakter listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Wykonanie przedmiotowych schodów stalowych było budową części obiektu budowlanego, a co za tym idzie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Schody zewnętrzne stanowiące wejście do budynku i połączone trwale z tym budynkiem są ze swej istoty częścią obiektu budowlanego. Stalowa konstrukcja schodów połączona jest trwale z gruntem i zakotwiona w ścianie budynku, co wymagało wykonania robót murarskich. Za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2007 roku sygnatura akt II SA Po 701/06: "Robót polegających m.in. na wykonaniu fundamentowania i pracach murarskich nie sposób zakwalifikować jako montaż, stanowią one rozbudowę części obiektu budowlanego". Podobnie stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 roku, sygnatura akt II OSK 792/12. Organ wskazał, że w sytuacjach, gdy obiekty budowlane lub ich części realizowane są z naruszeniem prawa, zastosowanie mogą mieć alternatywne tryby postępowania. Stanowią one podstawę prawną doprowadzenia inwestycji budowlanych do stanu zgodnego z prawem albo przez rozbiórkę w całości lub w części, albo przez legalizację, pod warunkiem spełnienia określonych wymogów. Przepisy art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego stanowią podstawę legalizacji obiektu budowlanego, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego stanowią podstawę orzekania, gdy inwestor prowadzi roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jeżeli roboty te jednocześnie nie są budową, na co wskazuje sformułowanie "w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego".

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że dla określenia właściwego trybu usuwania samowoli budowlanej decydujące znaczenie ma rodzaj wykonanych samowolnie robót budowlanych, który należy określić zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 Prawa budowlanego. Procedurę przewidzianą w art. 48 i art. 49b tej ustawy stosuje się wyłącznie, gdy roboty budowlane, prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez zgłoszenia, stanowią budowę. Wykonanie schodów zewnętrznych prowadzących na ogród z piętra budynku, w myśl przepisów Prawa budowlanego traktowane jest jako rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego. Wskazano również, że montaż zalicza się do robót budowlanych, jednak pomimo braku definicji legalnej zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że pojęcie montażu odnosi się do technicznie uzasadnionego połączenia gotowych już elementów, jednak także i w tym stanie istotne jest, czy połączone elementy nie spowodują, że obiekt do którego zostały niejako przyłączone nie zmieni przez owe"połączenie" tzw. parametrów charakterystycznych, stąd także montaż może zostać zakwalifikowany jako rozbudowa, co będzie wiązało się z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

Podsumowując WWINB uznał, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, co wymagało prowadzenia postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Organ powołał się także na treść § 69 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm, dalej: warunki techniczne), zgodnie z którym liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych nie powinna wynosić więcej niż 10, gdy tymczasem przedmiotowe schody są jednobiegowe i posiadają 13 stopni. Z uwagi na naruszenie z § 69 ust. 1 warunków technicznych, tj. przedmiotowe schody (proste) posiadają w jednym biegu 13 stopni i są bez balustrady lub innego zabezpieczenia od strony otwartej przestrzeni, niemożliwe było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i tym samym bezpodstawne byłoby narażanie inwestora na dodatkowe koszty z tym związane. Uznano zatem, że doprowadzenie schodów do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe, także przez wykonanie podestu pośrednio rozgraniczającego bieg schodowy w taki sposób, aby ilość stopni podestu była równa lub mniejsza niż 10, ponieważ wiązałoby się to z ich faktyczną rozbiórką i wykonaniem schodów na nowo. Z tychże przyczyn rozbiórka jawi się jako słuszna, a brak jest podstaw, by przy wydaniu takiej decyzji organ uwzględniał sytuacją rodzinną, zdrowotną czy materialną stron postępowania.

Na przedmiotową decyzję skargę wniósł R. J. - reprezentowany przez adwokata K. S., zaskarżając ją w całości i zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez działanie wbrew interesowi strony, a także poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji, niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji i przyjęciem w sprawie, że rozbiórka schodów zewnętrznych od strony ogrodu jest konieczna podczas, gdy nie istnieją realne przesłanki uzasadniające to stanowisko. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, brak podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia wszystkich okoliczności oraz brak dokładnego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego w postaci uznania, iż przebudowa schodów jest niemożliwa i konieczna jest ich rozbiórka podczas, gdy przebudowa i zaadaptowanie istniejących schodów i pozwoli właścicielowi uniknąć olbrzymich kosztów związanych z demontażem w całości istniejących schodów i zakupem, tudzież wykonaniem i instalacją nowych, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust 1 i 2 Prawa Budowlanego poprzez jego nie zastosowanie podczas, gdy stan faktyczny, a w szczególności okoliczności wskazane przez stronę, dawały podstawy do jego zastosowania, jak i naruszenie prawa materialnego, tj. § 69 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zawiera on w sobie normę prawa bezwzględnie obowiązującą podczas, gdy sama literalna wykładnia przepisu wskazuje na jej dyspozytywny charakter. Mając na uwadze wszystkie przedmiotowe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący poczynił również wniosek ewentualny na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 9 ust. 1, 2 i 3 Prawa Budowlanego o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie organowi I instancji sprawy w celu wydania decyzji po uprzednim skierowaniu wniosku o upoważnienie do Ministra Infrastruktury lub innego odpowiedniego ministra do udzielenia odstępstwa od przepisu § 69 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku oraz o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie Organowi I instancji sprawy w celu wydania decyzji nakazującej przebudowę istniejących schodów w taki sposób, aby były zgodne z dyspozycją § 69 ust 3 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku.

Zdaniem skarżącego nakazywanie rozbiórki schodów w tym konkretnym przypadku jest krzywdzącym i niesprawiedliwym zachowaniem organu administracji publicznej. Takie wybiórcze traktowanie jest zdaniem skarżącego zaprzeczaniem postawy mającej na celu budowanie zaufania do organów administracji państwowej. Skarżący wskazał również na brak uzasadnienia decyzji w przedmiocie możliwości zalegalizowania przedmiotowych schodów, natomiast samo wykonanie balustrady dla tych schodów jest możliwe. Ponadto schody te w przyszłości miały stanowić konstrukcję przygotowaną do montażu wyciągu dla wózka inwalidzkiego żony skarżącego, co jest niezbędne w świetle postępującej choroby reumatycznej, na którą cierpi kobieta, a brak jest możliwości wykonania takiego wyciągu wewnątrz budynku. W przekonaniu skarżącego powyższe jawi się jako okoliczność istotna w świetle art. 9 Prawa budowlanego, który stanowi iż "w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa wart. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych." Mając na uwadze cel - umożliwienie w przyszłości sprawnego, swobodnego dostępu do pomieszczeń mieszkalnych przez żonę skarżącego należało z zawartego w art. 9 prawa budowlanego uprawnienia organu skorzystać. Istniejące schody nie stanowią najmniejszego zagrożenia dla bezpieczeństwa życia, zdrowia oraz mienia. Zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym schody służyć mają wyłącznie domownikom, gdyż prowadzą na ogród, a potrzeba zamontowania przy schodach windy dla wózka inwalidzkiego jest niewątpliwie szczególnie uzasadnionym powodem. Wreszcie skarżący wskazał na brak podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do zalegalizowania istniejących schodów w taki sposób, aby wypełniłaby zalecenia techniczne wskazane w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ nie zbadał możliwości przebudowania schodów w taki sposób, aby po 10 schodzie istniał spocznik. Mając na uwadze fakt, iż schody są konstrukcją stalową spawaną, a nie odlewaną - odcięcie trzech dodatkowych schodów, dospawanie spocznika, a następnie pozostałych trzech schodów z całą pewnością jest możliwe, a co najważniejsze będzie o wiele tańsze niż demontaż całych schodów oraz wykonanie i zainstalowanie nowych. Błędnie zatem organ I instancji oraz organ odwoławczy uznali, iż wykonanie podestu pośrednio rozgraniczającego bieg schodów nie jest możliwe. Brak jest jakichkolwiek dowodów w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na poparcie tezy, iż nie jest możliwe wykonanie w/w przeróbki. Mając na względzie art. 8 k.p.a. organ powinien był zbadać wszelkie okoliczności pozwalające uchronić stronę przed negatywnymi konsekwencjami wydanej decyzji. Wydanie decyzji zobowiązującej inwestora do doprowadzenia do stanu ich zgodności z prawem jest bowiem mniej uciążliwe, a niżeli decyzja o rozebraniu schodów całkowicie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie sądwoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 8 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i jej argumentację ponownie podnosząc, że przedmiotowe schody można doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga okazała się zasadna.

Sądy administracyjne dokonują kontroli legalności działań administracji publicznej, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej w skrócie: p.p.s.a.), poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Badając zaskarżoną decyzję administracyjną według kryteriów przewidzianych w p.p.s.a Sąd stwierdził, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie. Wydane przez organy obu instancji decyzje administracyjne dotknięte są bowiem naruszeniami prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, jak i naruszeniami prawa procesowego, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do prawa materialnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, to jest do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332). Przepis art. 3 pkt 6 tej ustawy definiuje pojęcie budowy. Zgodnie z tym przepisem przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jednocześnie należy podkreślić, iż w ustawie tej brak definicji legalnej pojęcia odbudowy, rozbudowy oraz nadbudowy obiektu budowlanego. Wskazać ponadto należy, iż w świetle przepisów Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), chyba, że dany stan faktyczny kwalifikuje się pod art. 29-31 Prawa budowlanego. Sama przebudowa obiektu budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego). Wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga zatem pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, wymienionych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Decyzja ta upoważnia zatem do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowie, nadbudowie i rozbudowie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). Wykonanie rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę może ostatecznie doprowadzić do konieczności rozbiórki jego części, jednak jest to ostateczność, uzależniona tak od charakteru inwestycji, jak i od aktywności inwestora. Przepisy Prawa budowlanego przewidują bowiem możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanej rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego o ile wykonana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

W niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji zakwalifikowały wykonanie schodów zewnętrznych wykonanych przez skarżącego jako budowę, przyjmując, że to schody zewnętrzne, zwiększające powierzchnię budynku mieszkalnego, a zatem stanowiące jego rozbudowę. Schody wykonane zostały bez pozwolenia na budowę, co stało się przesłanką wydania decyzji nakazującej ich rozbiórkę, w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowisko przyjęte przez organ administracyjny co do zakresu definicyjnego pojęcia budowy oparte jest jednak na błędnej wykładni pojęcia budowy, a dokładniej rozumienia terminu rozbudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że rozbudowa oznacza powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. W przypadku rozbudowy dochodzi do zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r. II OSK 2263/15).

W kontekście powyższego należy zaznaczyć, iż przedmiotowe schody stanowią konstrukcją stalową, łączącą taras na pierwszym piętrze z parterem - ogrodem, przy czym nie są one powiązane z gruntem za pomocą fundamentu, lecz jedynie śrubami. Owo połączenie nie jest zatem stałe. Schody nie są również w żaden sposób zadaszone, ani otoczone inną, murowaną konstrukcją. Przy ich wykonaniu nie prowadzono zatem żadnych prac murarskich. Przedmiotowe schody zewnętrzne stanowią zatem niewątpliwie element obiektu budowlanego, ale nie zwiększają jego kubatury, ani też jego pojemności.

Wskazać należy, iż kubatura budynku nie jest pojęciem zdefiniowanym przez ustawodawcę na gruncie prawa budowlanego. Jak stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 roku, sygnatura akt II OSK 2020/14, brak jest podstaw, aby termin "kubatura" używany w Prawie budowlanym rozumieć w sposób określony w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Powoduje to, iż pojęcie kubatury należy wykładać zgodnie z jego znaczeniem na gruncie języka powszechnego, a zatem łączną pojemność obiektu budowlanego.

Z uwagi na fakt, iż ustawodawca nie przedstawił definicji legalnej ani pojęcia kubatury, jak również powierzchni zabudowy, zasadne jest w odniesieniu do ostatniego z tych pojęć posiłkowanie się Polską Normą PN-ISO 9836 – Właściwości użytkowe w budownictwie. Wskazać należy, że Polskie Normy nie są przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których je utworzono, jak również wskazań zawartych w art. 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 12 września 2002 roku o normalizacji (Dz. U. nr 169, poz. 1386 z późn. zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2018 roku, sygnatura akt II OSK [...]). Z tychże przyczyn za wiążące należy uznać określenie w P. N. pojęcia powierzchni zabudowy. Zgodnie z punktem 5.1.2 P. N. przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Ponadto powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni terenu nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części niewystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanych przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).

Przedstawione powyżej rozważania prowadzą do wniosku, iż schody zewnętrzne nie wpływają na kubaturę obiektu budowlanego, bowiem nie zwiększają jego wewnętrznej pojemności, są elementem obiektu pozostającym poza budynkiem. Ponadto schody zewnętrzne w sposób jednoznaczny zostały wykluczone jako element powierzchni zabudowy w postanowieniach Polskiej Normy. Tego typu obiekt, jakim są schody, został bowiem w niej zakwalifikowany jako "element drugorzędny", a zatem niepowiększający powierzchni zabudowy. Z racji tego, iż wybudowanie schodów zewnętrznych nie zwiększyło powierzchni obiektu budowlanego, ani jego kubatury, szerokości czy długości, nie można ich postawienia traktować jako rozbudowy obiektu budowlanego, a tym samym budowy tegoż obiektu. W tym miejscu zasadnym jest odniesienie się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2007 r. wydanego w sprawie o sygnaturze akt II SA/Po 701/06, powołanego przez Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w uzasadnieniu wydanej decyzji. W orzeczeniu tym wykonanie schodów stalowych uznano bowiem za budowę obiektu budowlanego, a nie za ich montaż, a zatem odmiennie niż w niniejszej sprawie. Należy jednak podkreślić, iż wskazane orzeczenie zostało wydane na tle innego stanu faktycznego. W tamtej sprawie stalowa konstrukcja schodów została połączona trwale z gruntem za pomocą słupa stalowego kotwionego w zagłębionej w gruncie stopie fundamentowej, natomiast inne elementy schodów, w tym podest, kotwione były w ścianie budynku, co wymagało wykonania robót murarskich. W niniejszej sprawie wykonane schody są jedynie konstrukcją stalową, bez wykonanych dodatkowych robót murarskich, a nadto nie są trwale połączone z gruntem, nie posiadają fundamentu, a jedynie śruby. Ponadto od wydania wcześniejszego orzeczenia upłynął dłuższy okres czasu, podczas którego biegu zmienił się sposób interpretacji pojęcia rozbudowy.

Omówione naruszenie prawa materialnego poprzez zakwalifikowanie przez organy administracji obu instancji wykonania schodów zewnętrznych jako budowy w świetle Prawa budowlanego, zadecydowało o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 48 i 49 Prawa budowlanego, bowiem one dotyczą budowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego lub jego części. Wykonanie przedmiotowych schodów zewnętrznych należy traktować jako inne roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę, do których zastosowanie znajdzie tryb określony w art. 51 ustawy. Tym samym przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego nie powinny znaleźć zastosowania.

Należy wskazać, iż w świetle art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji może nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Powołany przepis pozwala zatem organowi nadzoru budowlanego nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, co w kontekście warunków niniejszej sprawy jawi się jako rozwiązanie najbardziej prawidłowe. Jak podkreślił skarżący, możliwe jest doprowadzenie schodów zewnętrznych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie podestu, tak aby liczba stopni była zgodna z § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, to jest liczba stopni zewnętrznych w jednym ciągu nie wynosiłaby więcej niż 10.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy nadzoru budowlanego winny zatem uwzględnić możliwość doprowadzenia schodów zewnętrznych przy ul. [...] w P. – od strony ogrodu do stanu zgodnego z prawem, wyznaczając skarżącemu stosowne zalecenia w tym zakresie i termin ich wykonania.

Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] 2017 r. nr [...], znak [...]

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu koszty uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), oraz koszty uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).