Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 498/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137. art. 216
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 13 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. D. (zwanego dalej: "skarżącym") jest decyzja Wojewody Opolskiego (dalej: Wojewoda", "organ", "organ odwoławczy"), z dnia 13 sierpnia 2018 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 14 marca 2018 r., nr [...] oraz odmawiająca zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr a i nr b, [...], obręb [...] (...), a stanowiących własność Gminy [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 29 kwietnia 2013 r. poprzednik prawny skarżącego P. D. wystąpił do Starosty Krapkowickiego o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr a i nr b [...], obręb [...] , stanowiących obecnie własność Gminy [...] .

Organ I instancji decyzją z 14 października 2013 r. orzekł o zatwierdzeniu podziału tych nieruchomości na działki nr c i d oraz o zwrocie działek nr a, c i d o pow. 0,0584 ha i odmowie zwrotu działki nr e. Na skutek odwołania Burmistrza [...], Wojewoda Opolski decyzją z 30 grudnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Krapkowickiego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Op 84/14, oddalił skargę wnioskodawcy.

Kolejna decyzja Starosty Krapkowickiego z 20 listopada 2014 r. również została uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia 3 lutego 2017 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta decyzją z 14 marca 2018 r., zatwierdził w pkt 1 decyzji podział nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr b o pow. 0,0991 ha na działki nr c o pow. 0,0369 ha, e o pow. 0,0038 ha i d o pow. 0,0584 ha oraz orzekł w pkt 2 decyzji o zwrocie bez odszkodowania na rzecz następców prawnych zmarłego w toku postępowania P. D. – T. D., J. D., M. D. oraz M. K. po 1/4 części działki nr a o pow. 0,0197 ha, c o pow. 0,0369 ha i d o pow. 0,0584 ha, [...], obręb [...], objętych księgą wieczystą nr [...]‚ a także odmówił w pkt 3 decyzji zwrotu działki nr e.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Burmistrza [...], odnoszącego się do rozstrzygnięcia z pkt 2 decyzji, organ wydał opisaną na wstępie decyzję reformatoryjną. Przywołał w uzasadnieniu art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – dalej: "u.g.n.", przyjmując, że przepis ten ma zastosowanie w przypadku ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej przedmiot prawa własności P. D.. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. zd. pierwsze, daje podstawę poprzedniemu właścicielowi nieruchomości lub jego spadkobiercom żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Organ wskazał, że w dniu 26 kwietnia 1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Krapkowicach wydało decyzję, uzupełnioną decyzją z dnia 15 listopada 1972 r., zatwierdzającą podział nieruchomości m.in. położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr f. Z zachowanych dokumentów archiwalnych wynika, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano z przeznaczeniem pod drogę. Jako podstawę wydania decyzji wskazano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31 poz. 138 ze zm.) – dalej: "ustawa z 1958 r." oraz § 16 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczaniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych (Dz. U. z 1959 r., nr 1, poz. 1). Ostateczna decyzja administracyjna o podziale nieruchomości stanowiła podstawę przejścia z mocy prawa nieruchomości na rzecz Państwa i stanowiła podstawę ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodziło na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Organy nie miały w takim wypadku podstawy do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania odszkodowania za taką nieruchomość. Nie było też potrzeby wydawania decyzji w tym przedmiocie. Organ wskazał, że działki nr a i nr b zostały skomunalizowane w trybie i na zasadach ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), stając się własnością Gminy [...]. Obecnie jest ona nadal właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda nie podzielił stanowiska Starosty, że sporne nieruchomości stały się zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że ulica [...] i ulica [...] są zaliczane do kategorii dróg gminnych, a działki nr a i nr b znajdują się w ciągu tych dróg. Działka nr d stanowi część pasa drogowego, działka nr c stanowi w części pas drogowy, a działka nr a stanowi w części drogę, a w części pas drogowy. Wojewoda nie zgodził się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że samo położenie działek w pasie drogowym nie stanowi przeszkody do ich zwrotu. Zauważył, że u podstaw tego twierdzenia legło to, że z dokonanej przez Starostę analizy załącznika do uchwały Nr IV/22/89 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Opolu z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz mapy zasadniczej w skali 1:500 wynika, że pasy drogowe ulic [...] i [...], na rozpatrywanych odcinkach, mieszczą się w granicach działek: nr g i nr h - niestanowiących przedmiotu niniejszego postępowania. Z kolei na działkach: nr a i nr b usytuowano jedynie sieć elektryczną, gazową, telefoniczną i wodociągową. Urządzenie na tym odcinku sieci przesyłowych nie koliduje ze zwrotem nieruchomości w sytuacji, gdy infrastruktura ta nie stanowi celu wywłaszczenia. Sporna nieruchomość zdaniem Starosty została wywłaszczona pod poszerzenie dróg, a nie pod budowę infrastruktury technicznej. Również oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków jako drogi nie przesądza o tym, że droga w tym miejscu faktycznie powstała. Ponadto Starosta wskazał, że zatoka asfaltowa zlokalizowana na działce nr a po dniu 6 kwietnia 2013 r. stanowi w istocie zatokę postojową, która w świetle obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) nie może być lokalizowana w terenie zabudowanym, a tym samym nie stanowi drogi.

Przechodząc do meritum sprawy organ odwoławczy zakwestionował wyrażane w orzecznictwie sądowym poglądy, że pojęcia "drogi" nie można utożsamiać z pojęciem "pasa drogowego" i wskazał na poglądy odmienne. Wskazał na art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej: "u.d.p.", który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Przepis ten ustanawia ograniczenie w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wykluczając możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom. Dla ustalenia pojęcia drogi należy zastosować art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p., który stanowi, że pod pojęciem drogi rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, zaś pod pojęciem pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.). W sprawie – w ocenie organu – nie ma sporu co do tego, że ulice [...] i [...] są drogami publicznymi o kategorii drogi gminnej. Z informacji przekazanej przez Gminę [...] wynika również, że fragment nieruchomości, której zwrotu domagają się wnioskodawcy, leży w części w pasie drogowym ww. ulic, a w części stanowi drogę. Wojewoda nie podzielił poglądu jakoby zajęcie nieruchomości pod pas drogowy nie stanowiło przeszkody do dokonania jej zwrotu. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie dokonanie zwrotu części przedmiotowej nieruchomości, znajdującej się w pasie drogowym drogi publicznej, nie jest możliwe. Wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, to jednak pas drogowy jest z drogą integralnie związany. Decydujące znaczenie dla określenia czy dana infrastruktura, urządzenie czy też obiekt stanowią fragment drogi ma jej umiejscowienie w pasie drogowym. Zieleń przydrożna, czyli roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, jest też częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 u.d.p.).

Dodatkowo orzekając o odmowie zwrotu organ miał na uwadze jeszcze jeden aspekt sprawy, a mianowicie to, że faktycznie zrealizowano osiedle zabudowy jednorodzinnej i towarzyszącą mu infrastrukturę oraz, że takie osiedle jest pewnym mikroorganizmem urbanistycznym, który funkcjonuje nie tylko jako ogół budynków mieszkalnych, ale i jako tworząca go infrastruktura techniczna służąca potrzebom mieszkańców. Przejęcie własności nieruchomości jakie dokonało się na podstawie przepisów ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach nie odpowiadało aktualnie obowiązującym standardom. Interpretacja pojęcia celu wywłaszczenia musi uwzględniać to, że w dacie dokonania wywłaszczenia, co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony, a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. W ocenie organu cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie wiązał się ściśle z budową osiedla domów jednorodzinnych. Tym samym wystarczające było ustalenie, że wywłaszczony teren został zagospodarowany jako fragment tego osiedla, czy to w postaci zabudowy, czy infrastruktury technicznej, czy pod tereny zielone. Stwierdzenie, że do takiego zainwestowania doszło pozwala organowi uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Organ odwoławczy końcowo podniósł, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia powinien być formułowany ogólnie jako realizacja na pozyskanym terenie osiedla domów jednorodzinnych. Sporne fragmenty nieruchomości od początku stanowiły teren zielony, wchodzący w skład realizowanego osiedla. Także obecnie są to tereny zielone, z wbudowanymi instalacjami gazowymi, wodociągowymi, elektrycznymi i telefonicznymi dla obsługi osiedla. Na przedmiotowych nieruchomościach zlokalizowane są również zjazdy stanowiące dojazd do ulicy dla poszczególnych właścicieli domów zlokalizowanych wzdłuż ulicy. Na działce nr i zlokalizowana jest zatoczka asfaltowa stanowiąca niewątpliwie element drogi. Zieleń przydrożna chroni zabudowania przed bezpośrednimi uciążliwościami ulicy. Nieruchomość ta jest z tym osiedlem funkcjonalnie związana. Z załączonych do akt sprawy protokołów oględzin wynika ponadto, że na przedmiotowych nieruchomościach znajdują się urządzenia służące ogółowi mieszkańców takie jak znaki drogowe, oznaczenie ulic, pojemniki na odpady, kontener, itp. Teren nie jest ogrodzony. Przepisy, w oparciu o które dokonano przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa, nie operowały pojęciem "cel wywłaszczenia" ani też pojęciem "wywłaszczenie". W oparciu o te przepisy dokonywano przejęcia własności nieruchomości określanych jako tereny budownictwa jednorodzinnego na podstawie uchwał prezydiów rad narodowych. W decyzjach zatwierdzających plan sytuacyjny podziału nieruchomości oraz stwierdzających przejęcie własności nieruchomości, także nie było obowiązku wskazania celu na jaki dana nieruchomość czy zespół nieruchomości był przejmowany. Jeżeli nawet z zachowanych dokumentów czy nawet z załączników do decyzji wynika, jakie miało być wstępne przeznaczenie przejmowanych nieruchomości, to nie można uznać, że zagospodarowanie konkretnych nieruchomości w inny sposób niż wynikało to z wstępnych założeń, ale zgodnie z ogólnie zakreślonym celem - stanowiącym realizację budowy osiedla domów jednorodzinnych, nie jest realizacją celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. Realizacji celu wywłaszczenia należy upatrywać w budowie osiedla domów jednorodzinnych jako takiego, a nie jako realizacji poszczególnych elementów składowych tego osiedla.

W skardze na powyższą decyzję J. D. zarzucił naruszenie art. 137 ust. 2 u.g.n. i wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu przedstawił skrótowo przebieg dotychczasowego postępowania oraz wywiódł, że to organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, przyjmując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W szczególności prawidłowe było przyjęcie, że sporne działki nie stanowią drogi publicznej i nie były na nich prowadzone żadne inwestycje o charakterze drogowym. Istniejąca na nich infrastruktura techniczna nie stanowi przeszkody do ich zwrotu. Organ odwoławczy nie żądał od Burmistrza [...] wykazania, że działki te stanowią drogę, ani nie dokonał ponownych oględzin. Zdaniem skarżącego Wojewoda bezzasadnie przyjął, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla, podczas gdy z dokumentów wynika, że była nim budowa drogi. Porastająca pas drogowy zieleń nie może być uznana za tereny zielone lub za inną zorganizowaną część osiedla. Końcowo podkreślił, że ochrona konstytucyjnego prawa własności wymaga takiej wykładni niejasnych przepisów prawa, by pierwszeństwo dawać przepisom nakazującym zwrot nieruchomości. Powołał się na jedno z orzeczeń WSA w Lublinie, w którym stwierdzono, że samo formalne nadanie określonej działce gruntu statusu drogi publicznej, nie przekreśla możliwości jej zwrotu w sytuacji, gdy drogi faktycznie nie zbudowano.

Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, w kwestii zasadniczej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, organ dokonał bowiem prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszył przepisów postępowania, a ocena przeprowadzona na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody, którą po uchyleniu korzystnego dla skarżącego i pozostałych uczestników rozstrzygnięcia organu I instancji, odmówiono im zwrotu części wywłaszczonej od ich poprzednika prawnego nieruchomości. Zatem przedmiotem sporu jest możliwość zwrotu na ich rzecz opisanych na wstępie działek nr c, d i a.

Istotne w sprawie jest to, że do wywłaszczenia doszło na podstawie przepisów ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Powoduje to, że zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie jej przepisów, a istotną przesłanką ewentualnego zwrotu nieruchomości jest niezrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia, którego wskazanie expressis verbis w akcie wywłaszczeniowym w przepisach ustawy z 22 maja 1958 r. nie było wymagane.

Odwołując się do wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/16 (zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), przypomnieć należało, że podstawowym obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, także pod rządami przepisów u.g.n., jest kwestia realizacji celu wywłaszczenia, co wymaga także uprzedniej precyzyjnej identyfikacji tego celu. W stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest także uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11 (OTK-A z 2012, nr 11, poz. 135), wskazując, że "Art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m. in., że "wyprowadzenie konstytucyjnego obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji opierało się na argumencie >>wadliwego użycia>> nabytej nieruchomości przez wywłaszczyciela, stanowiącego dowód na bezpośrednie naruszenie konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia ujętych w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skoro istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem publicznych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości bezpośrednio po jej wywłaszczeniu, istnieje także nierozerwalny związek między naruszeniem przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia >>jedynie na cele publiczne>> a powstaniem obowiązku po stronie organów państwa konstytucyjnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości."

W wyroku z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2232/16 (zam. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w pewnych sytuacjach w orzecznictwie (zob. np. uchwałę składu 7 sędziów SN z 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87; OSNCP 1988 nr 11, poz. 149) przyjmuje się, że przez zmianę celu należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Przykładowo o jakościowej zmianie nie sposób mówić w sytuacji, gdy nieruchomość wywłaszczona została w celu budowy osiedla, a nastąpiło jej użycie na budowę urządzeń infrastruktury osiedla (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1987 r., IV SA 372/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 76). Gdyby bowiem o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu czy w decyzji o lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu. Zbędność należy więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowania zamiast zamierzonej lub też obok niej (wyrok SN z 23 lutego 2007 r., sygn. akt III CSK 391/06, LEX nr 529707).

Jeżeli zatem cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela.

Odmiennie rzecz się ma jednak, gdy cel ten został zrealizowany.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w sposób klarowny i w pełni przekonywający ustalił, że rzeczywistym celem wywłaszczenia działek należących P. D., a położonych obecnie w [...] u zbiegu ulic [...] i [...], było pozyskanie terenów dla budownictwa domów jednorodzinnych, na których mogło być realizowane budownictwo domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych ze środków własnych ludności.

Cel ten wynika nie tylko z art. 1 ustawy z dnia 22 maja 1958 r., ale i ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, a w szczególności ze szkiców sytuacyjnych, na których uwidoczniono nowopowstałą zabudowę jednorodzinną na wydzielonych działkach ewidencyjnych o nr j – k i l – ł. Niezabudowane, ale wydzielone pod takie budownictwo działki nr m i n nie były objęte żądaniem zwrotu. Zaznaczyć należy, że Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela utrwalony już pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania i życia mieszkańców - takich jak urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne - linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (zob. m. in. wyroki NSA: z 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2033/96, LEX nr 47337 oraz z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2289/13, z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13 – zam. w CBOSA).

W powyższym znaczeniu, realizacja na działkach nr c i d infrastruktury osiedlowej takiej jak elementy sieci gazowej, telefonicznej czy wodno-kanalizacyjnej, zieleń izolacyjna oraz elementy napowietrznej sieci elektrycznej (na działce nr a), co potwierdziły wyniki wizji lokalnych przeprowadzonych w terenie oraz sporządzona przy tej okazji dokumentacja fotograficzna, stanowi dowód realizacji rzeczywistego celu wywłaszczenia. Również realizacja (budowa) dróg wokół osiedla stanowi element realizacji celu wywłaszczenia, gdyż drogi te łączą się z indywidualnymi zjazdami do poszczególnych posesji, a tym samym służą one obsłudze mieszkańców i bez nich funkcjonowanie osiedla nie byłoby możliwe.

W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A 2014/3/31), w którym Trybunał stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – uznać należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, również na gruncie art. 137 u.g.n., co do terminów zagospodarowania nieruchomości. Celem wywłaszczenia było bowiem pozyskanie terenów pod budownictwo a nie sama budowa poszczególnych domów mieszkalnych, która była uzależniona od indywidualnych decyzji osób, które nabyły od Skarbu Państwa lub od Gminy poszczególne działki budowlane.

Zgodzić się należało również z Wojewodą, że sporne działki oznaczone jako nr c, d i a nie mogły również podlegać zwrotowi ze względu na kategoryczne brzmienie art. 2a ust. 2 u.d.p., ustanawiającego bezwzględne prawo własności dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych na rzecz właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Pojęcie "nieruchomości zajętej pod drogi publiczne" zostało szeroko omówione w literaturze jak również było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie i doktrynie, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza co do zasady urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części, a nie tylko drogi sensu stricte w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 29/17 – zam. w CBOSA).

Podobnie w wyroku z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2335/16 (zam. w CBOSA) NSA wyjaśnił, że "w świetle art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art. 4 pkt 2 w/w ustawy, droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z art. 2 pkt 1 i pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów (...) przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych (...); zaś droga publiczna to droga w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Elementem pasa drogowego może być zieleń przydrożna – roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych), mimo iż nie stanowi ona obiektu budowlanego i urządzenia technicznego związanego z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związanego z potrzebami zarządzania drogą. Powyższe stwierdzenie odnosi się także do miejsc postojowych, a także infrastruktury technicznej (...). Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że skoro sporne działki, przez które przebiega w/w infrastruktura techniczna wraz z terenem porośniętym trawą i miejscami postojowymi (parking), leżą w pasie drogowym w liniach rozgraniczających i stanowią część drogi powiatowej (...) – to orzeczenie przez organ o odmowie ich zwrotu było prawidłowe".

Z kolei w wyroku z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1688/16 NSA wywiódł, że "Rozdzielenie pojęcia "droga" i "pas drogowy" nastąpiło w 2013 r. (z mocy art. 4 ustawy z dnia 14 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw), w wyniku czego pierwsze z tych pojęć ma oznaczać wyłącznie budowlę, zaś drugie nieruchomość – grunt, na którym znajdzie się ta budowla wraz z obiektami i urządzeniami z nią związanymi (obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu). Zważywszy, że wyłączeniu z obrotu podlega grunt w ściśle określonych granicach, a nie części składowe nieruchomości, to granice nieruchomości wyznacza tylko pas drogowy, a nie poszczególne części składowe nieruchomości wskazane w art. 4 pkt 2 u.d.p. Cel regulacji zawartej w art. 2a u.d.p. (ograniczenie kręgu podmiotów mogących być właścicielami nieruchomości zajętych pod drogi publiczne do Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego) nie będzie w pełni zrealizowany, jeżeli istotne elementy infrastruktury drogowej, tj. inne niż droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p.) obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, byłby własnością innych podmiotów".

Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że wszystkie oddane skarżącemu i pozostałym uczestnikom przez organ I instancji działki, położone są w pasach drogowych dróg gminnych. Działki nr c i d leżą w pasie drogowym ul. [...], natomiast działka nr a leży w ciągu drogi gminnej ul. [...] (informacja Burmistrza [...] z dnia 19 września 2013 r.), czyli jako ulice leżące w ciągu dróg publicznych, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.p. należą do tej samej kategorii co te drogi. Na działkach tych znajdują się typowe elementy związane z potrzebą zarządzania drogą (znaki drogowe, oznaczenia nazw dróg, zjazdy indywidualne) czy zatoczki, umieszczane w pasie drogowym. Bez względu zatem czy w ostatnim okresie na działkach tych były lub nie były wykonywane jakiekolwiek roboty drogowe w rozumieniu art. 4 pkt 17 – 21 u.d.p. i w jakim stanie technicznym te pasy drogowe się znajdują, nie mogą one podlegać zwrotowi na podstawie przywoływanych wyżej przepisów u.g.n.

Sąd nie dostrzega w prowadzonym przez organy administracyjne postępowaniu dowodowym jakichkolwiek nieprawidłowości, ocena materiału dowodowego przez organ odwoławczy została dokonana z poszanowaniem wszelkich zasad obowiązujących na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie nosi ona cech dowolności, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.