Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1085/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr.), Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 marca 2004r. sygn. akt II SA/Lu 180/03 w sprawie ze skargi A. K., S. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 9 stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i modernizację obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 marca 2004 r. oddalił skargę A. K. i S. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę (rozbudowę, przebudowę i modernizację) obiektu handlowo-gastronomicznego "Przepiórka" na działce Nr 325/1 w Nałęczowie.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w sprawie oczywisty jest fakt, że inwestorzy przystąpili do wykonywania robót budowlanych nie dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Od decyzji organu I instancji udzielającej pozwolenia na budowę złożone bowiem zostały, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołania osób, mających przymiot strony w tej sprawie. Umorzenie w tych okolicznościach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest prawidłowe i zgodne z art. 105 kpa oraz z utrwalonym w orzecznictwie – zarówno Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że w sytuacji, gdy roboty zostały wykonane wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe w rozumieniu pow. art. 105 § 1 kpa i postępowanie w tym przedmiocie podlega umorzeniu. Wprawdzie w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 640/97 wyrażono jednocześnie pogląd, że w sytuacji kiedy roboty nie zostały jeszcze zakończone, a tylko podjęte (są w toku), to w związku z regulacją zawartą w art. 50 i 51 Prawa budowlanego organ przed którym wszczęto postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę nie powinien umarzać tego postępowania, lecz zastosować środki przewidziane w pow. art. 50 i 51 – jednakże ten pogląd nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej. Orzeczenie to wydane bowiem zostało w poprzednim stanie prawnym (przed dniem 1 stycznia 1999 r.) kiedy decyzje o pozwoleniu na budowę i decyzje dotyczące samowoli budowlanych wydawał ten sam organ administracji.

Obecnie pogląd ten stracił aktualność, gdyż w sprawach pozwolenia na budowę i w sprawach uregulowanych w art. 48, 50 i 51 Prawa budowlanego orzekają dwa różne organy administracji (organ architektoniczno-budowlany i organ nadzoru budowlanego).

Odnosząc się do podnoszonej w skardze okoliczności, iż w chwili odbierania decyzji inwestorzy zostali poinformowani, że decyzja ta jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, co potwierdzone zostało pieczęcią urzędową zamieszczoną pomiędzy tekstem decyzji a podpisem Burmistrza i stwierdzającą: "niniejsza decyzja jest prawomocna i podlega wykonaniu", oraz do okoliczności, że po upływie 3 tygodni od daty tej decyzji – wydany został inwestorom dziennik budowy – Sąd wskazał, że "stwierdzenie przez organ prawomocności decyzji jest problematyczne – podpis Burmistrza dotyczy bowiem – jak się wydaje, samej decyzji a nie zamieszczone na niej klauzuli prawomocności."

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż rygorystyczna norma art. 48 Prawa budowlanego (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zmianami) nie ma zastosowania w sytuacji, gdy z powodu zaniedbań organu administracji inwestor pozostaje w błędnym przeświadczeniu, że wykonując roboty budowlane nie narusza prawa. Nie można bowiem przyjąć, że inwestor taki dopuszcza się samowoli budowlanej. W takich przypadkach w grę wchodzi możliwość zastosowania trybu postępowania wskazanego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a więc m.in. nakazanie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót (art. 51 ust. 1 pkt 2) a następnie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55). Prowadzenie postępowania w tym zakresie należy jednak do organów nadzoru budowlanego i – jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach wszczął już postępowanie w tej sprawie i w dniu 17 stycznia 2003 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu robót wykonywanych przez skarżących. W tym postępowaniu zostaną więc rozstrzygnięte dalsze losy omawianej inwestycji. W nim też mogą mieć znaczenie podnoszone w skardze argumenty dotyczące braku winy inwestorów i zaniedbań organu administracji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. K. reprezentowany przez radcę prawnego M. A..

Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przez Sąd art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) polegające na oddaleniu skargi mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przez organ administracji przepisów art. art. 7, 8, 9, 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kpa – przez umorzenie postępowania, gdy nie było ono bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano zarzuty, zawarte w skardze na decyzję organu odwoławczego, akcentując w szczególności, że akceptowanie przez Sąd stanowiska organu odwoławczego co do bezprzedmiotowości postępowania w omawianej sprawie i zaistnienia przesłanki do jego umorzenia jest nie do przyjęcia i jest oczywiście sprzeczne z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch orzeczeniach wydanych w sprawach o sygn. akt IV SA 640/97 i IV SA 1709/96.

Zdaniem autora skargi gdyby inwestor nie uzyskał od organu I instancji informacji, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna, to wstrzymałby się z rozpoczęciem robót. Autor skargi podnosi nadto, że sytuacja w omawianej sprawie wykazuje wiele podobieństw do sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, a następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku skargi do NSA lub w wyniku postępowania nieważnościowego czy wznowieniowego. W takich sytuacja nie może być mowy o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, co potwierdzają liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem autora skargi "istnieją uzasadnione powody, żeby w przedmiotowej sprawie przyjąć zasadę analogiczną."

W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2004 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" A. C., jedna ze stron, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę podała, że inwestorzy rozpoczęli budowę, nadbudowę i rozbudowę budynku pół roku przed otrzymaniem pozwolenia na budowę. Ponieważ prowadzone roboty utrudniały korzystanie z działki A. C. – zwróciła się ona do organu administracji z zapytaniem, czy inwestorzy otrzymali pozwolenie na budowę "i wówczas dopiero (inwestorzy) złożyli dokumenty i w przeciągu jednego dnia otrzymali pozwolenie na budowę, która już trwała od wielu miesięcy".

Pełnomocnik Burmistrza Nałęczowa, U. B. obecna na rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym oświadczyła, że sprawa zamieszczenia na egzemplarzu decyzji organu I instancji, którym legitymuje się inwestor, pieczęci stwierdzającej, że decyzja jest "prawomocna" i podlega wykonaniu – jest obecnie badana przez Prokuraturę w Puławach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku była legalność (zgodność z prawem) decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Legalność tej decyzji podlegała zatem ocenie w aspekcie zaistnienia przesłanki określonej w pow. przepisie art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy przy tym zwrócić uwagę, że przepis ten stanowczo zobowiązuje (a nie tylko uprawnia) organ administracji do umorzenia postępowania w warunkach zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości. Należy także zwrócić uwagę, że powołany przepis nie uzależnia powstania po stronie organu obowiązku umorzenia postępowania od innych okoliczności, niż bezprzedmiotowość postępowania. Nie przewiduje więc uwzględnianie przez organ orzekający o umorzeniu postępowania przyczyn, które spowodowały tę bezprzedmiotowość, ani konsekwencji jakie ewentualnie może ponieść strona w sytuacji, kiedy nie będzie mogła legitymować się w innych postępowaniach decyzją merytoryczną wydaną w sprawie wszczętej przed organem administracji i zakończonej decyzją załatwiającą sprawę "w inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 1 kpa.

Z tych względów wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszące się do przyczyn rozpoczęcia robót bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i ewentualnych skutków tego działania nie mogły być rozważane i oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wszczętym skargą kasacyjną.

Podstawową i wyłączną kwestią podlegającą ocenie w tym postępowaniu było to, czy rozpoczęcie robót bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę dla uznania, że postępowanie w sprawie z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a tym samym – czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na decyzję organu odwoławczego umarzającą postępowanie w tej sprawie jest prawidłowy, czy też wydany został z naruszeniem art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 270). Dla dokonania tej oceny nie ma znaczenia ani to, że na egzemplarzu decyzji organu I instancji okazywanym przez inwestora, w miejscu pomiędzy treścią decyzji (zawierającej pouczenie że od decyzji tej przysługuje odwołanie do Wojewody Lubelskiego za pośrednictwem Burmistrza Nałęczowa w terminie 14 dni od dnia doręczenia) a podpisem Burmistrza znajduje się pieczęć, stwierdzająca, że decyzja ta jest "prawomocna" i podlega wykonaniu, ani to, że stwierdzenie takie jest oczywiście sprzeczne z treścią pouczenia zawartego w samej decyzji jak i z art. 269 kpa z którego wynika, że pojęcie ostateczności decyzji nie jest zbieżne z pojęciem prawomocności, chyba że tak określono decyzje "w innych przepisach". Przepisy prawa budowlanego nie posługują się pojęciem "prawomocności" decyzji. Ostateczna zaś jest decyzja od której nie służy odwołanie (art. 16 ust. 1 kpa). Jak jednak wyżej wskazano – powoływanie się przez inwestora na tę pieczęć dla usprawiedliwienia przyczyn przystąpienia do robót bez decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę – nie ma znaczenia przy dokonywaniu oceny bezprzedmiotowości postępowania.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i że wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji.

W sprawie niniejszej nie ustalono wprawdzie czy rozpoczęcie robót nastąpiło "wiele miesięcy przed wystąpieniem przez inwestorów o pozwolenie na budowę" – jak twierdzi A. C., zainteresowana w sprawie, czy też – po otrzymaniu przez inwestorów decyzji organu I instancji – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej. Nie ustalenie tej okoliczności nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Istotne w sprawie jest, że roboty faktycznie zostały rozpoczęte przez inwestorów, i że w chwili ich rozpoczęcia inwestorzy nie legitymowali się decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy – roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem art. 29-31 dotyczących sytuacji, które w sprawie nie zachodzą). Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma więc charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Skoro zatem inwestor rozpoczął roboty budowlane – wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe – nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Postępowania w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na przystąpienie do realizacji robót jest w takich okolicznościach bezprzedmiotowe.

Pojawiające się (sporadycznie) w orzecznictwie sądu administracyjnego próby zanegowania tezy, że rozpoczęcie robót na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie utorowały jednolitego kierunku orzecznictwa w tej kwestii, o czym świadczy szereg wyroków w sprawach o sygnaturach akt przywołanych w motywach zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i w uzasadnieniu zaskarżonej do tego sądu decyzji organu odwoławczego. Możliwość przyjęcia za trafny poglądu wyrażonego w wyrokach przytoczonych przez skarżącego została już jednoznacznie wykluczona po wprowadzeniu obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. (art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w Dz. U. Nr 80 poz. 718) zmiany treści Prawa budowlanego wprowadzającej w art. 32 ust. 4a postanowienie, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych. Wprawdzie decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania wydana została przed dniem wejścia w życie tych zmian, jednakże zmiany te mogą także służyć jako wytyczna interpretacyjna użytego w art. 28 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed tą datą) określenia "decyzja administracyjna".

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego działając na podstawie art. 184 pow. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.