Postanowienie WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 811/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1, § 3, art. 232 § 1 pkt 1, ž 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [....] na działania i zaniechania Wójta Gminy [...] - postanawia - 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej spółce wpis sądowy w kwocie 200 zł (słownie dwieście złotych).


UZASADNIENIE

W dniu 13 maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej "Spółka", reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na wskazane poniżej działania i zaniechania Wójta Gminy [...], dalej "Wójt".

I. Zaskarżone czynności to:

1. rozwiązanie porozumienia zawartego ze skarżącym w dniu [...] stycznia 2014 r., dotyczącego korzystania przez skarżącego z dróg oraz dokonywania ich budowy i przebudowy (oraz udzielenia skarżącemu prawa do dysponowania koniecznymi do tego nieruchomościami na cele budowlane; dalej "Porozumienie"), poprzez złożenie pozbawionego podstaw prawnych i opartego na fałszywych twierdzeniach co do podstaw faktycznych oświadczenia o wypowiedzeniu tego Porozumienia, podczas, gdy Porozumienie stanowiło umowę, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej "u.d.p."), co narusza:

1.1. prawa skarżącego wynikające z uzyskanych przez niego prawomocnych decyzji administracyjnych (to jest decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę, stanowiących Załącznik nr 2 do skargi; dalej "Decyzje"), w szczególności pozwoleń na budowę inwestycji, polegającej na wybudowaniu na terenie gminy [...] (obręby ewidencyjne [...]) farmy wiatrowej [....], składającej się z 18 turbin (podzielonych na zespoły A, B i C), o łącznej mocy przyłączeniowej równej 36 MW, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w szczególności w postaci dróg dojazdowych, abonenckiej stacji transformatorowej FW [....] - Główny Punkt Zasilania, przyłącza, odcinków sieci kablowej średniego napięcia oraz kanalizacji światłowodowej (dalej jako "Inwestycja" lub "Farma Wiatrowa"), w szczególności prawo do prowadzenia robót budowlanych na podstawie posiadanych pozwoleń na budowę Farmy Wiatrowej, oraz

1.2. wynikające z Porozumienia prawo skarżącego do dysponowania na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 ust. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej "P.b.") nieruchomościami wymienionymi w Załączniku nr 3 do Porozumienia, to jest prawo do wykonywania robót budowlanych na powyższych nieruchomościach, na których to nieruchomościach znajdują się drogi, jakie - zgodnie z treścią powyższego porozumienia - miały podlegać budowie lub przebudowie przez skarżącego, a jakich budowa lub przebudowa jest niezbędna w celu wybudowania Farmy Wiatrowej;

1.3. prawa skarżącego do korzystania z dróg publicznych, wynikające z art. 1 u.d.p.;

2. zaniechanie zawarcia ze skarżącym umowy, o której mowa w art. 16 u.d.p., której zawarcie jest ustawowym obowiązkiem gminy jako zarządcy dróg - co uniemożliwia skarżącemu (jako inwestorowi inwestycji niedrogowej) wykonanie jego ustawowych zobowiązań do wybudowania lub przebudowania dróg i co narusza prawa skarżącego wynikające z uzyskanych przez niego prawomocnych Decyzji administracyjnych, w szczególności pozwoleń na budowę Farmy Wiatrowej, w szczególności prawo do prowadzenia robót budowlanych (z uwagi na fakt, że bez wybudowania lub przebudowania dróg publicznych, jakie objęte były zakresem Porozumienia, wybudowanie Farmy Wiatrowej nie jest możliwe);

3. pozbawione podstaw prawnych wydanie "zawiadomienia" z dnia [..] marca 2021 r., o treści opublikowanej na stronie internetowej Gminy [...], dalej "Gmina", mocą którego Wójt "zarządza" wprowadzenie ograniczeń w ruchu na drogach publicznych, poprzez ograniczenie maksymalnego tonażu pojazdów i ustanowienie zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 6t w ciągu dróg wymienionych w treści "zawiadomienia" dla wszystkich użytkowników drogi - co narusza:

3.1. prawo skarżącego do korzystania z dróg publicznych, wynikające z art. 1 u.d.p. oraz

3.2. prawa skarżącego wynikające z uzyskanych przez niego prawomocnych decyzji administracyjnych, w szczególności pozwoleń na budowę Farmy Wiatrowej, w szczególności prawo do prowadzenia robót budowlanych (z uwagi na fakt, że ograniczenia dotyczą dróg, jakie niezbędne są skarżącemu celem dojazdu do nieruchomości, na których ma on prawo prowadzić roboty budowlane);

4. wysyłanie w sierpniu 2020 r. pism do podwykonawców inwestycji prowadzonej przez skarżącego (tj. budowy Farmy Wiatrowej), w których Wójt informuje te podmioty o rzekomym braku porozumienia pomiędzy Gminą a skarżącym co do korzystania przez skarżącego z dróg, a co za tym idzie - o braku podstaw do korzystania z dróg przez skarżącego, co narusza:

4.1. prawa skarżącego do korzystania z dróg publicznych, wynikające z art. 1 u.d.p. oraz

4.2. prawa skarżącego wynikające z uzyskanych przez niego prawomocnych Decyzji administracyjnych, w szczególności pozwoleń na budowę Farmy Wiatrowej, to jest prawo do prowadzenia robót budowlanych; oraz

4. 3. wynikające z Porozumienia prawo skarżącego do dysponowania na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 ust. 11 P.b.) nieruchomościami wymienionymi w Załączniku nr 3 do tego Porozumienia, to jest prawo do wykonywania robót budowlanych na powyższych nieruchomościach, na których to nieruchomościach znajdują się drogi, jakie - zgodnie z treścią powyższego Porozumienia - miały podlegać budowie lub przebudowie przez skarżącego, a jakich budowa lub przebudowa jest niezbędna w celu wybudowania Farmy Wiatrowej;

5. składanie publicznych deklaracji, w szczególności podczas sesji Rady Gminy w dniu [...] stycznia 2021 r., o zamiarze uniemożliwienia skarżącemu wykonania inwestycji, na które skarżący posiada wszelkie niezbędne pozwolenia (w tym - decyzje o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę) - co narusza:

1. prawa skarżącego wynikające z uzyskanych przez niego prawomocnych Decyzji, w szczególności pozwoleń na budowę Farmy Wiatrowej, to jest prawo do prowadzenia robót budowlanych; oraz

2. wynikające z Porozumienia prawo skarżącego do dysponowania na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 ust. 11 P.b.) nieruchomościami wymienionymi w Załączniku nr 3 do tego Porozumienia, to jest prawo do wykonywania robót budowlanych na powyższych nieruchomościach, na których to nieruchomościach znajdują się drogi, jakie - zgodnie z treścią powyższego Porozumienia - miały podlegać budowie lub przebudowie przez skarżącego, a jakich budowa lub przebudowa jest niezbędna w celu wybudowania Farmy Wiatrowej.

Wójtowi Gminy zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

1. naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnie, przejawiającą się w uznaniu, że brak jest po stronie skarżącego obowiązku budowy lub przebudowy dróg publicznych spowodowanej inwestycją niedrogową (budową Farmy Wiatrowej) i w konsekwencji złożenie oświadczenia o wypowiedzeniu zawartego ze skarżącym Porozumienia, co uniemożliwia skarżącemu jako inwestorowi inwestycji niedrogowej wykonania jego ustawowego obowiązku budowy lub przebudowy dróg publicznych, spowodowanych inwestycją niedrogową (w niniejszej sprawie: budową Farmy Wiatrowej);

2. naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie zawarcia ze skarżącym umowy, o której mowa w tym przepisie, co stanowi niewykonanie ustawowego obowiązku zawarcia z inwestorem inwestycji niedrogowej umowy określającej szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg publicznych, która to budowa lub przebudowa spowodowana jest inwestycją niedrogową (w niniejszej sprawie: budową Farmy Wiatrowej);

3. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. poprzez złożenie oświadczenia o wypowiedzeniu zawartego ze skarżącym Porozumienia, co uniemożliwia skarżącemu wykonanie jego ustawowego obowiązku budowy lub przebudowy dróg publicznych, spowodowanych inwestycją niedrogową (w niniejszej sprawie: budową Farmy Wiatrowej) oraz co uniemożliwia skarżącemu wykonanie niezbędnych remontów dróg - co w konsekwencji stanowi niewykonywanie zadań własnych Gminy w zakresie dróg gminnych (publicznych);

4. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, to jest uznanie, że Porozumienie stanowi czynność, o której mowa w tym przepisie, to jest czynność do dokonania której potrzebna jest uchwała rady gminy oraz odmowę uznania przez Wójta ważności i skuteczności powyższego porozumienia (z uwagi na rzekome naruszenie przepisów u.s.g.), co uniemożliwia skarżącemu wykonanie jego ustawowego obowiązku budowy lub przebudowy dróg publicznych, spowodowanych inwestycją niedrogową (w niniejszej sprawie: budową Farmy Wiatrowej) oraz co uniemożliwia skarżącemu wykonanie niezbędnych remontów dróg i co w konsekwencji uniemożliwia skarżącemu wykonywanie jego praw wynikających z prawomocnych decyzji administracyjnych (pozwoleń na budowę Farmy Wiatrowej);

5. naruszenie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, to jest uznanie, że Porozumienie stanowi jedną z umów, o których mowa w art. 37 ust. u.g.n., oraz odmowę uznania przez Wójta ważności i skuteczności powyższego porozumienia (z uwagi na rzekome naruszenie przepisów u.g.n.) - co uniemożliwia skarżącemu wykonanie jego ustawowego obowiązku budowy lub przebudowy dróg publicznych, spowodowanych inwestycją niedrogową (budową farmy wiatrowej) oraz co uniemożliwia skarżącemu wykonanie niezbędnych remontów dróg i co w konsekwencji uniemożliwia skarżącemu wykonywanie jego praw wynikających z prawomocnych decyzji administracyjnych (pozwoleń na budowę farmy wiatrowej);

W związku z powyższym wniósł:

1. o uznanie obowiązku Wójta do zawarcia ze skarżącym jako inwestorem inwestycji niedrogowej (w postaci budowy Farmy Wiatrowej) umowy, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p., to jest umowy określającej szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg publicznych spowodowanych inwestycją niedrogową (to jest budową Farmy Wiatrowej);

2. o nakazanie Wójtowi zawarcia ze skarżącym jako inwestorem inwestycji niedrogowej (w postaci Farmy Wiatrowej) umowy, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p. lub na podstawie art. 101 a ust. 2 u.s.g. o nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz Skarżącego, na koszt i ryzyko Gminy;

3. o stwierdzenie bezskuteczności "zawiadomienia" z dnia [..] marca 2021 r., wprowadzającego ograniczenia w ruchu na drogach gminnych i zawartych w jego treści ograniczeń w ruchu pojazdów lub o stwierdzenie nieważności powyższego "zawiadomienia" i zawartych w jego treści ograniczeń w ruchu pojazdów - w obu wypadkach w całości, jako czynności Wójta dokonanej bez podstawy prawnej.

Wójt, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi skargę wniósł o zastosowanie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "P.p.s.a." poprzez rozdzielenie skarg z pkt I.1 - I.5. Jednocześnie wniósł o odrzucenie wszystkich wniesionych skarg z przyczyn wskazanych poniżej lub ewentualnie o oddalenie ich w całości oraz o zasądzenie od Spółki na rzecz Gminy kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów:

pisma Spółki z [...] stycznia 2016 r. dla wykazania ostatniego adresu do korespondencji wskazanego przez przedstawiciela Spółki przed datą nadania oświadczenia o wypowiedzeniu umowy;

pisma Spółki z [...] grudnia 2017 r. dla wykazania faktu rezygnacji z realizacji inwestycji przez uprawnioną spółkę oraz przyczyn rezygnacji;

pisma Gminy z [...] maja 2018 r. wraz z potwierdzeniem nadania dla wykazania przyczyn wypowiedzenia oraz faktu skierowania go na ostatni wskazany przez Spółkę adres do korespondencji;

pisma E .i J.K. z [...] lipca 2018 r. dla wykazania, iż po wypowiedzeniu porozumienia przez Wójta również inne podmioty rezygnowały ze współpracy z uprawnioną Spółką;

pisma Spółki z [...] lutego 2020 r. dla wykazania, że przedstawiciele tej spółki ubiegali się o zgodę na dysponowanie na cele budowlane nieruchomościami objętymi porozumieniem, czym sami przyznali, że nie jest ono wiążące;

wydruku z Internetowego Monitora Sądowego i Gospodarczego dot. Spółki z [...] lutego 2021 r. dla wykazania faktu rezygnacji z realizacji inwestycji – Farmy Wiatrowej w [....] przez uprawnioną Spółkę w grudniu 2017 r. i ujawnienia tego faktu w KRS, a nadto, iż ewentualne opóźnienie realizacji inwestycji nie powstało z winy Gminy, a powyższej decyzji właściciela spółki;

wyciąg z pozwu wniesionego przez Spółkę w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygn. [...] dla wykazania, iż skuteczność oświadczenia wskazanego w pkt I.1. skargi jest przedmiotem postępowania cywilnego.

Organ zauważył, iż skargi dotknięte są brakami formalnymi i zachodzą przesłanki ich odrzucenia. Brak jest opłaty od co najmniej 4 skarg, a zarzut sformułowany w pkt I.4 jest nieprecyzyjny – brak jest wskazania, jakie konkretnie pisma wysyłał Wójt i do jakiego konkretnie podmiotu miały być kierowane, a tym samym nie sposób odnieść się do tego jakiej czynności dotyczy skarga. Podobnie w pkt I.5 skarżący wskazał na naruszenie polegające na "składaniu publicznych deklaracji, w szczególności podczas sesji Rady Gminy w dniu [...] stycznia 2021 r. o zamiarze uniemożliwienia skarżącemu wykonania inwestycji", co wskazuje wyraźnie na kilka bliżej niesprecyzowanych "czynności", a użycie określenia "w szczególności podczas sesji" wskazuje, że skarżący powołuje się na również inne "deklaracje", które powinien wskazać w sposób umożliwiający odniesienie się do nich. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie normy z art. 57 § 1 ust 1 i 2 P.p.s.a. ustanawiającej minimalne wymogi formalne skargi. Stosownie do treści tej regulacji wskazanie zaskarżonego aktu oraz organu, działania - lub bezczynności - którego skarga dotyczy, jest dla sądu wiążące i jest wymogiem formalnym skargi, uniemożliwiającym nadanie jej właściwego biegu, zaś sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę.

Niezależnie od powyższych zarzutów organ wskazał na następujące przesłanki odrzucenia skarg.

Ad. skargi I.1.

Skarga z pkt I.1 winna podlegać odrzuceniu zarówno z uwagi na fakt, iż kwestia ważności umów, czy skuteczności oświadczenia o wypowiedzeniu umowy nie podlega ocenie sądów administracyjnych, jak i ze względu na to, że sprawa o ustalenie skuteczności wypowiedzenia porozumienia jest w toku przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygn. [...]. Organ wskazał, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie nienależącym do sądów administracyjnych, sądów wojskowych oraz Sądu Najwyższego, zaś sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z art 3 § 2 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w tym przepisie, co oznacza, że sąd administracyjny nie ocenia cywilnoprawnych stosunków zachodzących pomiędzy podmiotami prawa prywatnego, zaś skarga nienależąca do właściwości sądu administracyjnego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego.

Ad. skargi I.2.

Także skarga z pkt I.2 dotycząca zaniechania zawarcia przez Wójta umowy ze skarżącą spółką na podstawie art. 16 u.d.p. nie podlega orzecznictwu sądów administracyjnych. Budowa lub przebudowa utrzymanie oraz ochrona dróg publicznych oraz finansowanie składających się na nie przedsięwzięć jest, co do zasady, zadaniem państwa lub organów samorządowych i należy do obowiązków zarządcy drogi. Norma wyrażona w art. 16 u.d.p. jest od tej zasady wyjątkiem, wyłączającym kompetencje zarządcy z uwagi na kryterium charakteru inwestycji, która wywołuje konieczność budowy lub przebudowy takiej drogi. Jeżeli inwestycja powodująca konieczność budowy lub przebudowy takiej drogi ma charakter niedrogowy, zobowiązanym do jej zrealizowania jest jej inwestor, a obowiązek ten obciąża go z mocy samego prawa na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy. Brak jest podstaw w przepisach P.p.s.a. do tego, aby sąd administracyjny nakazywał Wójtowi zawarcie umowy żądanej przez skarżącego. W sprawie dotyczącej podobnej regulacji ustawowej w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż przyjęcie formy umowy wyłącza wyprowadzenie formy decyzji administracyjnej. Nie ma również podstaw do kwalifikacji umowy jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Ad skargi I.3.

W ocenie organu informacja zamieszczona na stronie internetowej Urzędu Gminy o wydaniu zarządzenia w sprawie wprowadzenia ograniczeń w ruchu na drogach publicznych nie podlega zaskarżeniu, o czym w innej sprawie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 18 września 2015 r. sygn akt II SA/Rz 877/15 wskazując, że "sam fakt umieszczenia informacji o wynikach naboru w Biuletynie Informacji Publicznej, podobnie jak wskazanie przez komisję kandydatów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a jedynie informację publiczną o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska. Z podanych względów skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Podobnie w niniejszej sprawie w związku z intensywnymi opadami śniegu i deszczu w okresie jesienno-wiosennym Wójt zamieścił informację o nośności dróg, a jako podmiot zarządzający mieniem gminy pouczył, że korzystanie na tych drogach z pojazdów o masie całkowitej powyżej 6 ton spowoduje uszkodzenie dróg. Wójt nie spowodował obniżenia nośności dróg, a jedynie zakomunikował w zwyczajowej formie "zakazu", że poruszanie się pojazdami przekraczającymi masę 6 ton będzie powodowało zagrożenie dla użytkowników i infrastruktury. Organ podał, że do powyższego "zalecenia" skarżący i firmy działające na jego zlecenie się nie zastosowały, co spowodowało zniszczenie nawierzchni dróg.

Ad skargi I.4. i I.5.

Pierwsza ze skarg dotyczy kierowanych przez Wójta do bliżej nieokreślonych podmiotów pism informujących o stanie wiedzy Wójta w zakresie porozumienia ze Spółką, a druga rzekomo wygłaszanych deklaracji w sprawie zamiarów bliżej nieokreślonego organu w sprawie uniemożliwienia skarżącemu realizacji inwestycji. Powyższe przejawy aktywności Wójta, jeżeli nawet miały miejsce, nie mieszczą się w zakresie czynności z zakresu administracji publicznej na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a wypowiedź Wójta co do zamiarów przyszłego jego postępowania nie jest nawet czynnością, a w zasadzie wypowiedzią podmiotu, który korzysta z pełni praw publicznych, w tym z prawa do wolności wypowiedzi.

Organ wskazał, że działania gminy dotyczące tzw. sfery dominium (czynności z zakresu władztwa właścicielskiego gminy), co do zasady, nie są aktami z zakresu władztwa publicznego, albowiem mają charakter cywilnoprawny. Ponadto, w odróżnieniu od postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., w którym zgodnie z art. 28 stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 a ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez organ gminy poprzez niewykonanie czynności nakazanej prawem albo przez podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych.

Organ wskazał na liczne nieścisłości skargi, a w niektórych jej fragmentach stwierdzenia sprzeczne z rzeczywistością i dokumentami posiadanymi przez Gminę. Podał, że skarżący nie posiada tytułu prawnego pozwalającego mu na przebudowę jakichkolwiek dróg gminnych, zatem działania lub zaniechania Wójta Gminy nie mogą naruszać tego prawa skarżącego. Spółka została rozwiązana i postawiona w stan likwidacji na mocy uchwały zgromadzenia wspólników z dnia [...] grudnia 2017 r. Również w grudniu 2017 r. jeszcze przed tą decyzją ówczesny zarząd Spółki wysłał pisma do właścicieli którym wypowiedział umowy dzierżawy nieruchomości na potrzeby posadowienia w przyszłości turbin wiatrowych, powołując się na fakt rezygnacji z planowanej inwestycji. Kierując się wiedzą o powyższych faktach również Wójt Gminy w imieniu Gminy złożył pismem z dnia [...] maja 2018 r. Spółce oświadczenie o wypowiedzeniu Porozumienia w sprawie korzystania z dróg lokalnych na potrzeby inwestycji. Dopiero w 2020 r. przedstawiciele nowego zarządu Spółki zwrócili się do Gminy o uznanie wcześniejszego Porozumienia, którego sama Spółka wcześniej nie realizowała, za skuteczne. Mając na względzie przedstawione w pismach argumenty organ podtrzymał stanowisko, iż Spółka nie posiada żadnego tytułu prawnego do korzystania z dróg wewnętrznych oraz nie ma prawa do korzystania z dróg gminnych przy wykorzystaniu pojazdów niespełniających wymogów tonażowych lub z innych powodów ponadnormatywnych. Ponadto z uwagi na zmianę przepisów, tj. wymóg odległości równy dziesięciokrotności wysokości turbiny wiatrowej od budynków, ale również budynków do "wiatraków", który w przypadku inwestycji Spółki wynosi 1500 m powoduje, że forsowanie realizacji inwestycji, zlokalizowanej na "starych" przepisach, kilkaset metrów od domów spowoduje, iż w najbardziej zaludnionych miejscowościach Gminy nikt nie uzyska pozwolenia na budowę, a planowana inwestycja w tak bliskiej odległości od terenów zamieszkałych budzi opór ze strony licznych mieszkańców Gminy.

Odnosząc się do rzekomego interesu skarżącego organ zauważył, iż skarżący nie przedstawił uchwały Rady Gminy, która pozwalałaby poprzedniemu Wójtowi na trwałe obciążenie wskazanych nieruchomości gminnych lub zawarcia umowy nieodpłatnego użyczenia. Powoduje to, iż samo roszczenie może być uznane za nieuprawdopodobnione, gdyż w myśl art. 40 ust 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2 a lub 2 c (najem, dzierżawa albo użyczenie, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20 g ust. 1 - urządzenia służące do obserwacji i rejestracji obrazu zdarzeń na drogach). Kwestia zapewnienia dojazdu na teren budowy farmy wiatrowej wymagała więc wydania decyzji administracyjnej i nie mogła być przedmiotem Porozumienia, a wydanie rozstrzygnięcia w zakresie korzystania z dróg gminnych przekracza pojęcie sprawy cywilnej.

Na koniec organ wskazał, iż wnioski zawarte w skardze dotyczące uznania przez Sąd obowiązku Wójta do zawarcia ze skarżącym umowy, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p., nakazania przez sąd administracyjny Wójtowi zawarcia ze skarżącym tej umowy oraz stwierdzenia przez sąd administracyjny bezskuteczności zawiadomienia z 3 marca 2021 r., nie znajdują żadnego umocowania w przepisach P.p.s.a. Uwzględniając skargę, o której mowa w art 101 a u.s.g., sąd administracyjny może zobowiązać organ nadzoru do wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego na koszt i ryzyko gminy. Sposób wykonywania nadzoru wyrażany jest jako uprawnienie do stosowania środków nadzoru określonych przez przepisy prawa. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony, żeby zobowiązać organy gminy do wykonania w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności, w szczególności do podjęcia uchwały, ponieważ brak jest umocowania do wydana takiego rozstrzygnięcie w przepisach prawa.

Odnosząc się merytorycznie do argumentów skargi organ wskazał, że wypowiedzenie z dnia 17 maja 2018 r. zostało skierowane na właściwy, podany przez Spółkę adres, a jego nieotrzymanie przez Spółkę może co najwyżej świadczyć o tym, iż podmiot ten nie odbierał kierowanej do niego korespondencji. Niewątpliwie, jeżeli nawet nie otrzymał oświadczenia o wypowiedzeniu w 2018 r., to dotarło ono w 2020 r. w taki sposób, że zapoznał się z jego treścią. Zgodnie z normą z art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Samo zatem nadanie przesyłki rodzi domniemanie, że strona przeciwna mogła się zapoznać z jego treścią. Zatem skarga została wniesiona z przekroczeniem terminu z art 53 § 1 P.p.s.a.

Ponadto, w ocenie Gminy, samo Porozumienie z dnia [...] stycznia 2014 r. od początku nie było ważne, ani wiążące z uwagi na niezgodność z przepisami prawa (art 58 § 1 k.c.). Udostępnienie terenu w pasie drogowym, uregulowane jest w przepisach u.d.p. Przepisy tej ustawy dają zarządcy drogi możliwość wyboru trybu udostępniania pasa drogowego osobom trzecim w drodze cywilnoprawnej (art. 22 ust. 2 u.d.p.) lub w trybie administracyjnym (art. 40 u.d.p.). Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.d.p. zarządca drogi może zawrzeć umowę najmu, dzierżawy lub użyczenia, której przedmiotem są grunty położone w pasie drogowym. Przepis ten ogranicza zatem swobodę umów w zakresie udostępniania pasa drogowego jedynie do tych trzech rodzajów umów nazwanych. W doktrynie podnoszone jest stanowisko, zgodnie z którym umowa zawarta na cele inne niż wskazane w przepisach u.d.p. lub jako inna umowa niż najmu, dzierżawy lub użyczenia dotknięta jest wadą nieważności i jako taka nie wywołuje skutków prawnych. Powyższy argument wskazuje, iż Porozumienie jako umowa nienazwana, nie mieszcząca się w powyższym katalogu umów i zawarta w innym celu niż wskazany powyżej winna być uznane za sprzeczną z ustawą i nieważna na podstawie art. 58 § k.c. Podobnie w zakresie dróg wewnętrznych Wójta obowiązują ograniczenia z u.s.g. Między innymi art. 13 tej ustawy zawiera katalog umów cywilnoprawnych, których przedmiotem mogą być grunty jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast norma zawarta w art. 37 ust. 4 u.g.n. nakłada obowiązek stosowania trybu przetargowego w przypadku zawierania przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. W przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na okres wskazany w tym przepisie istnieje zatem obowiązek organizowania przetargu. Odstąpienie od obowiązku zawarcia tych umów w drodze przetargu wymaga, w przypadku nieruchomości stanowiącej własność gminy, zgody rady gminy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 7a w związku z art. 25 ust. 2 u.g.n., wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, w przypadku zawierania umów na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, wymaga zgody rady gminy. Zgoda rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Uzupełnieniem powyższych przepisów jest regulacja zawarta w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Zgodnie z treścią ww. przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 12 u.g.n. gospodarowanie to powinno być wykonywane zgodnie zasadami prawidłowego gospodarowania. Przez zasady prawidłowego gospodarowania, które nie zostały ani określone, ani skatalogowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, należy rozumieć takie reguły zarządzania i rozporządzania nieruchomościami oraz korzystania z nich, które pozostają w zgodzie z działem drugim przytoczonej ustawy, a zarazem są racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia.

Wynikająca z art. 3531 k.c. zasada swobody umów ulega, na gruncie u.g.n., w zakresie gospodarowania nieruchomościami przez jednostki samorządu terytorialnego, istotnym ograniczeniom. O rygoryzmie, z jakim ustawodawca potraktował kwestię odpłatności związaną z obrotem nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, świadczy fakt, że możliwość odejścia od pełnej odpłatności jest ściśle ograniczona przedmiotowo i podmiotowo. Zatem umowa nieodpłatnego obciążania nieruchomości należącej do gminnego zasobu nieruchomości użytkowaniem niezgodna z treścią art. 14 ust 2 u.g.n.

Oznacza to zatem, iż obciążanie nieruchomości będącej własnością gminy ma być nie tylko odpłatne, ale również zgodne z zasadą ekwiwalentności świadczeń. Norma ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący i pociąga za sobą nieważność umowy z nią sprzecznej. Pogląd ten jest utrwalony w piśmiennictwie. Zatem oddanie nieruchomości gminnych w nieodpłatne użytkowanie Spółki nie było czynnością ważną i skuteczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna

Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., nr 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postepowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie § 3 tego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Niebędące postanowieniami ani decyzjami akty z zakresu administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, stanowią "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw" (art. 3 § 2 ust. 4 P.p.s.a.).

Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego. Ze względu na użyte w ustawie kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować kategorię działań administracji określonych w art. 3 § 2 ust. 4 P.p.s.a., jednak w literaturze i orzecznictwie podkreśla się jednak, że należą do nich takie akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Przedmiotem skargi uczynił skarżący, pięć działań i zaniechań Wójta: rozwiązanie ze skarżącym Porozumienia w sprawie korzystania z dróg oraz dokonywania ich budowy i przebudowy na cele budowy Farmy Wiatrowej - umowy zawartej w trybie art. 16 ust. 2 u.d.p., zaniechania zawarcia ze skarżącym umowy w powyższym trybie, poinformowanie podwykonawców Farmy Wiatrowej o braku ww. Porozumienia, publiczne deklaracje na sesji Rady Gminy o zamiarze uniemożliwienia skarżącemu ww. inwestycji oraz zawiadomienie na stronie internetowej Urzędu Gminy o zarządzeniu wprowadzającym ograniczenia w ruchu na drogach publicznych.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, ze rację ma organ wskazując na obowiązek rozdzielenia skarg, jeśli dotyczą one odrębnych działań i zaniechań organu, ale jedynie w sytuacji skierowania spraw do merytorycznego rozpoznania, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Skarga podlega bowiem odrzuceniu z uwagi na fakt, że objęte nią działania i zaniechania Wójta nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się do przedmiotu skargi wskazać należy, że budowa lub przebudowa utrzymanie oraz ochrona dróg publicznych oraz finansowanie składających się na nie przedsięwzięć jest, co do zasady zadaniem państwa lub organów samorządowych, realizowanych przez zarządcę drogi. Art. 16 u.d.p. zawiera unormowanie będące wyjątkiem od niej z uwagi na kryterium charakteru inwestycji (niedrogowej), która wywołuje konieczność budowy lub przebudowy takiej drogi na cele realizacji inwestycji. Jeżeli inwestycja niedrogowa powoduje konieczność budowy lub przebudowy drogi publicznej zobowiązanym do tej budowy lub przebudowy jest jej inwestor, a obowiązek ten obciąża go z mocy samego prawa na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.p. Warunki wykonywania tego obowiązku określa umowa zawarta z zarządcą drogi. Nie ma podstaw do kwalifikacji umowy jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W zakresie ukształtowania treści tej umowy ma zastosowanie przepis art. 3531 k.c. statuujący zasadę swobody umów, który jednak nie rozciąga się na sferę prawa publicznego. Kompetencje publicznoprawne, a zatem także obowiązki o takim charakterze, zasadniczo nie mogą stanowić przedmiotu zobowiązań cywilnoprawnych. Podmioty prawa publicznego obowiązane są przestrzegać przypisanych im kompetencji, przy wykorzystaniu których powinny realizować nałożone na nie zadania. Kompetencje publicznoprawne przynależą organom określonym w ustawie, natomiast na inne organy mogą być przenoszone tylko w sytuacji, gdy ustawodawca na to zezwoli (wyrok Sąd Najwyższy z 24 lutego 2021 r. sygn. akt III CSKP 62/21, lex - wersja elektroniczna).

Oceniając zatem dopuszczalność skargi na czynność organu polegającą na wypowiedzeniu Porozumienia - umowy zawartej w trybie art. 16 ust. 2 u.d.p. ze skarżącym, Sąd wyjaśnia, że zagadnienie skuteczności oświadczenia o wypowiedzeniu umowy lub ważności umów cywilnoprawnych nie podlegają ocenie sądów administracyjnych, bowiem zawarcie takiej umowy nie należy do obowiązków organu i nie mieści się w sferze tzw. władztwa administracyjnego określanego mianem imperium. Mieści się natomiast w tej sferze działań organu administracji publicznej, określanej jest mianem "dominium" obejmującej stosunku cywilnoprawne, których uczestnikiem jest organ administracji publicznej – gmina, podobnie jak każda inna osoba oprawna. Sfera ta, należąca do prawa prywatnego, podlega zasadzie swobody umów, określonej w art. 3531 k.c., w zakresie w jakim nie dotyczy sfery publicznoprawnej działalności organu. Ocena skuteczności tego oświadczenia należy zatem do właściwości sądów powszechnych. Ta sama argumentacja będzie właściwa odnośnie skargi na zaniechanie (bezczynność) w zakresie zawarcia ze skarżącym umowy w trybie art. 16 ust. 2 u.d.p. Ocena, czy skarżący może dochodzić zawarcia umowy, tj. czy posiada skuteczne wobec organu roszczenie o jej zawarcie może być dokonana wyłącznie przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym.

Rację należy przyznać organowi w zakresie, w jakim naprowadza, że także czynność zaskarżona w pkt I.3 skargi polegająca na umieszczeniu zawiadomienia na stronie internetowej Urzędu Gminy o wydaniu zarządzenia w sprawie wprowadzenia ograniczeń w ruchu na drogach publicznych nie mieści się w katalogu czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Zawiadomienie stanowi jedynie informację o zaleceniu/zarządzeniu w sprawie korzystania z dróg przez pojazdy o masie całkowitej powyżej 6 ton, w związku z intensywnymi opadami atmosferycznymi. Podkreślić należy, że skarżący przedmiotem skargi nie uczynił tego zarządzenia (nie podał jego daty czy numeru), a zawiadomienie na stronie BIP Urzędu Gminy o jego wydaniu. Zawiadomienie to nie stanowi czynności mieszczącej się w sferze władztwa administracyjnego organu administracji publicznej.

W sferze zaskarżalnych do Sądu aktów i czynności z zakresu administracji publicznej nie mieszczą się też określone w pkt I.4 i I.5 czynności polegające na "wysyłaniu pism do podwykonawców Farmy Wiatrowej o rozwiązaniu Porozumienia" i "składaniu deklaracji na sesji Rady Gminy o zamiarze uniemożliwienia skarżącemu wykonania inwestycji". Te czynności nie mają bowiem charakteru decyzji ani postanowień, ani aktów o charakterze ogólnym ani też nie stanowią innych władczych aktów organu administracji publicznej podejmowanych w sprawach indywidualnych.

Skoro skarżącemu nie przysługiwało prawo do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na wymienione w skardze działania i zaniechania, to skarga, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 P.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a.