Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 336/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 92
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
article: art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1 pkt 2 pkt 5 i par. 5
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 918
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant Ewa Lachowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 października 2006r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisu art. 92 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2002 r., nr 7, poz. 58 ze zm.), w związku z § 1 ust. 1 pkt 5 oraz § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 918 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania funkcjonariusza Policji Z. O. od decyzji nr [...] z dnia [...] 2006 r. Komendanta Miejskiego Policji o cofnięciu z dniem [...] 2005 r. uprawnień do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że ze złożonego oświadczenia mieszkaniowego z dnia [...] 2003 r., które stanowi podstawę do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynika, że skarżący mieszkał w N. przy ul. S., w domku jednorodzinnym, którego właścicielką jest A. O.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] 2003 r.

W dniu [...] 2006 r. funkcjonariusz złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia jego uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W oświadczeniu mieszkaniowym wskazał, że mieszka w domku jednorodzinnym w N. ul. S., którego jest współwłaścicielem, co wynika z przedłożonego postanowienia Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia [...] o stwierdzeniu nabycia spodku po H. O. (ojcu). Organu II instancji stwierdził, że powyższe ustalenie wynika również z postanowienia Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia [...] o stwierdzeniu nabycia spodku po A. O. (matce), w skład którego wchodzi gospodarstwo rolne. Postanowienie Sądu stało się prawomocne dnia [...] 2005 r.

Dnia [...] 2006 r. Z. O. do powyższych dokumentów mieszkaniowych dołączył również odpis z księgi wieczystej nr [...], która nie była aktualizowana od 1994 r. oraz wpis z rejestru gruntów, nie zawierający nowych wpisów (własność małżeństwa A. i H. O.). Skarżący dołączył również protokół obmiaru domu jednorodzinnego położonego w N. przy ul. S. Jednocześnie w oświadczeniu z dnia [...] 2006 r. poinformował, że wpis w księdze wieczystej dotyczący domu jednorodzinnego nie został aktualizowany, gdyż nie został przeprowadzony notarialny podział spadku.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r. Komendant Miejski Policji cofnął skarżącemu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] 2005 r.

Rozpatrując odwołanie od tej decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Szczegółowe zasady przyznawania i zwracania przez policjantów świadczenia pieniężnego zostały określone w powoływanym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W myśl § 1 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia – równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w przepisie art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członka jego rodziny.

Organ odwoławczy zauważył, że skarżący składając w dniu [...] 2006 r. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazał, iż jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego. We wcześniejszych oświadczeniach mieszkaniowych składanych za lata 2003, 2004, 2005 wskazywał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego sygn. akt I [...] nabył spadek po ojcu, w skład którego wchodziło gospodarstwo rolne. Organ I instancji w postępowaniu wyjaśniającym nie ustalił, czy w skład gospodarstwa rolnego wchodził również dom jednorodzinny. Mimo to, decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Miejski Policji przyznał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Organa odwoławczy wskazał, że z odpisu księgi wieczystej nr [...], wynika, ze nie była ona aktualizowana od 1994 r., a również załączony wypis z rejestru gruntów nie zawiera uaktualnionych wpisów. Aktualny wyciąg z księgi wieczystej prowadzonej dla powyższej nieruchomości oraz aktualny wyciąg z rejestru gruntów pozwoliłby jednoznacznie ustalić, kto i od kiedy jest właścicielem – współwłaścicielem.

Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w sprawie [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po H. O., skarżący nabył prawo do ¼ części spadku, w tym do wchodzącego w skład spadku gospodarstwa rolnego. Na podstawie zaś postanowienia w sprawie [...] o stwierdzeniu nabycia spadku, w skład którego wchodzi gospodarstwo rolne, w tym grunt orny, las, zabudowania po A. O. (matka), skarżący nabył spadek w wysokości 3/7 części.

Zdaniem organu odwoławczego, z powyższych dokumentów wynika, że skarżący już od 2002 r. mógł być współwłaścicielem nieruchomości w miejscowości N., w skład której wchodzi gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami, co stanowiło przesłankę do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyby w skład tego gospodarstwa wchodził dom jednorodzinny.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzję o cofnięciu uprawnień do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodzinny, albo m.in.: w miejscu pełnienia służby, lub w miejscowości pobliskiej uzyskał lokal stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia - § 6 pkt 4 cytowanego rozporządzenia. Organ I instancji wydając orzeczenie w sprawie cofnięcia skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w podstawie prawnej powołał § 1 ust. 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia dotyczący funkcjonariuszy, którym nie przyznaje się równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jeżeli uzyskali udział w spadku, który odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

W ocenie organu odwoławczego zasadnym jest, aby organ I instancji w postępowaniu wyjaśniającym w pierwszej kolejności ustalił, na podstawie zebranych dokumentów oraz obowiązujących przepisów prawa, podstawę do przyznania świadczenia pieniężnego, następnie dopiero orzekał w kwestii ewentualnego cofnięcia uprawnień do dalszego pobierania świadczenia bądź też uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia i odmowy jego przyznania. Ponadto organ I instancji rozpatrując sprawę winien na podstawie przepisów art. 145 § 1 ust. 1 k.p.a. wznowić postępowanie w sprawie, gdyż w powyższej sprawie zgodnie z powołanym przepisem wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, przepis art. 163 k.p.a. dotyczący uchylenia lub zmiany decyzji na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne, nie powinien mieć zastosowania w rozstrzygnięciu, gdyż organ I instancji w postępowaniu wyjaśniającym nie ustalił dokładnie uprawnień strony do przyznania świadczenia pieniężnego.

Skargę na powyższą decyzję złożył Z. O., kwestionując wykładnię przepisów prawa dokonaną przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja narusza prawo.

Zauważyć należy, że Komendant Wojewódzki Policji wydał zaskarżoną decyzję na skutek odwołania skarżącego od decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] (nr [...]), wydanej na podstawie przepisu art. 163 k.p.a. i art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 1 ust. 2 pkt 5 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 918 ze zm.). Jest więc oczywiste, że decyzja wydana przez organ I instancji w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, określiła granice sprawy administracyjnej, w których mieścić się winno także rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Zgodnie z art. 163 k.p.a., który to przepis przyjęty był za podstawę wydanej przez organ I instancji decyzji, organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II Kodeks postępowania administracyjnego, o ile przewidują to przepisy szczególne. Organ I instancji uznał, że takim przepisem szczególnym jest § 1 ust. 2 pkt 5 i § 5 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W myśl § 1 ust. 2 pkt 5 tego rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje on lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, a udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Analiza zastosowanych przez organ I instancji norm prawnych wskazuje, że postępowanie, którego celem miało być wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, a więc wydanie decyzji na skutek przeprowadzenia postępowania w trybie określonym w przepisie § 6 cyt. rozporządzenia, było wszczęte i prowadzone z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 163 k.p.a. Jest bowiem oczywiste, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego skarżącemu równoważnika pieniężnego z uwagi na uzyskanie – w drodze spadkobrania – w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, domu jednorodzinnego (części domu), przy założeniu, iż udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia, może być wydana jedynie w trybie określonym w § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Postępowanie w tym trybie jest odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co oznacza, że organ I instancji nie mógł cofnąć uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego w trybie przewidzianym w art. 163 k.p.a., gdyż jest to tryb właściwy dla postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, co nie było przedmiotem tego postępowania.

Zauważyć należy, że okoliczności tej organ odwoławczy nie wziął pod uwagę stwierdzając, iż w jego ocenie organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić podstawę do przyznania świadczenia pieniężnego, następnie dopiero orzec w kwestii ewentualnego cofnięcia uprawnień do dalszego pobierania świadczenia bądź też uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia i odmowy jego przyznania.

Poglądu tego nie można zaakceptować. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podstawa przyznania świadczenia pieniężnego skarżącemu wynika wprost z ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...], nr [...] i dalsze ustalenia w tym zakresie są zbędne.

Nie można także podzielić poglądu organu odwoławczego jakoby organ I instancji rozpatrując sprawę winien na podstawie przepisów art. 145 § 1 ust. 1 k.p.a. wznowić postępowanie, gdyż w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jest oczywiste, że w niniejszym postępowaniu organy administracji nie mogą wydać decyzji, co do której właściwy jest inny, nadzwyczajny tryb postępowania.

Przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego tryby weryfikacji decyzji administracyjnych nie mogą być stosowane zamiennie, co w okolicznościach niniejszej sprawy oznacza, że postępowanie wszczęte w trybie określonym w przepisie art. 163 k.p.a., nie może być zakończone wydaniem decyzji o której mowa w art. 145 § 1 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy rozstrzygnie zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wyda rozstrzygnięcie w granicach sprawy, mając przy tym na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie prawidłowej wykładni zarówno art. 163 k.p.a., jak i § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Jedynie na marginesie należy zwrócić uwagę na powielany przez organy administracji obu instancji błąd, co do określenia udziału skarżącego w spadku i związanego z tym ustalenia odnośnie tzw. normy zaludnienia (§ 6 pkt 4 cyt. rozporządzenia). Jak to wynika z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] 2002 r. (sygn. akt [...]), skarżący został powołany do spadku po swoim ojcu z mocy ustawy, a jego udział spadkowy wyniósł ¼ części. Oznacza to, że z chwilą otwarcia spadku skarżący nabył spadek, w skład którego udział w ½ części we współwłasności nieruchomości na której znajduje się budynek mieszkalny zajmowany obecnie przez skarżącego. Udział skarżącego we współwłasności nieruchomości nie wynosił więc ¼, a jedynie 1/8 części. Udział ten zmienił się z chwilą otwarcia spadku po A. O.– matce skarżącego (postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] 2005 r.).

Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz, 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.