Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1248/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 423/18 w sprawie ze skargi H.M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 25 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 423/18 oddalił skargę H.M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia 16 października 2017 r. Starosta [...], na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4, 6 i 7, w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej "u.g.n.") oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność H. M., położonej w O. gm. G., oznaczonej geodezyjnie numerem [...] opow. 4,7000 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], poprzez udzielenie [...] Spółce Akcyjnej z siedzibą [...] zezwolenia na zakładanie i na przeprowadzenie przewodu służącego do przesyłania płynów (oleju napędowego i paliw) - podziemnego rurociągu przesyłowego o średnicy DN350 wraz z infrastrukturą towarzyszącą (słupki oznaczeniowe, elementy ochrony katodowej, itp.) na długości 73,8 metra ze strefą bezpieczeństwa o szerokości 12 metrów o powierzchni 885 m², w tym zajęcie części nieruchomości w pasie montażowym o szerokości 22 metrów o całkowitej powierzchni 1440 m², zaznaczonym na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji (pkt 1).

Organ zobowiązał jednocześnie wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń oraz w przypadku wykonania czynności związanych z ich konserwacją oraz usuwaniem awarii, a jeżeli było to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, do uzgodnienia z właścicielami nieruchomości i zapłaty odszkodowania za powstałe szkody, a także jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości do uzgodnienia i zapłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości (pkt 4), zaznaczając, że obowiązek udostępnienia nieruchomości określony w punkcie 3 podlega egzekucji administracyjnej (pkt 5). Zgodnie z pkt 6, ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, podstawą do złożenia przez [...] S.A. wniosku z dnia 27 lipca 2017 r. o ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości stała się realizacja zadania pn. "Budowa drugiej nitki rurociągu przesyłowego paliw z [...] w ramach dostosowania infrastruktury przesyłowej paliw do wymogów ustawy o zapasach interwencyjnych", stanowiącego inwestycję celu publicznego. Organ wskazał, że na producentach paliw ciekłych oraz handlowcach spoczywa ustawowy obowiązek tworzenia i utrzymywania obowiązkowych zapasów ropy naftowej i paliw na zasadach określonych w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym zgodnie z przepisami prawa unijnego. Realizacja planowanej inwestycji wynika z konieczności dostosowania infrastruktury przesyłowej do wymogów ustawy nowelizującej (Dz. U. z 2014 r., poz. 900) wprowadzającej parametry dostępności zapasów interwencyjnych w celu zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego kraju. Inwestycja polega na budowie drugiej nitki rurociągu przesyłowego dalekosiężnego [...].

Z ustaleń organu wynika, że negocjacje z właścicielami nieruchomości w sprawie udzielenia zgody na udostępnienie nieruchomości w celu budowy rurociągu nie przyniosły oczekiwanego rezultatu.

Organ wskazał na treść art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz na definicję celu publicznego zawartą w art. 6 pkt 2 u.g.n.

W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, że wpisanym w dziale II księgi wieczystej nr [...] właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem jest H. M. Organ wskazał, że zgodnie z wpisem w ewidencji gruntów i budynków nieruchomość stanowi grunty orne - RII, RIIIa, RIIIb. Na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej stwierdzono, że przez działkę nr [...] przebiega podziemny rurociąg.

Zgodnie z informacją przekazaną przez Burmistrza [...] nieruchomość usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem 9N o przeznaczeniu - teren infrastruktury technicznej – ropociąg (zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] maja 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji liniowej przebiegającej przez obręby: B., W., O. i S. w gminie G. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. poz. 2495 z dnia 9 czerwca 2017 r.). Organ wskazał, że [...] S.A. zamierza wybudować na nieruchomości położnej w O., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], podziemny rurociąg służący do przesyłu paliw o średnicy DN350, o maksymalnym ciśnieniu roboczym MOP = 6,3 Mpa, z rur stalowych, wraz infrastrukturą towarzyszącą, posiadający strefę bezpieczeństwa o szerokości 12 metrów. Inwestycja polega na budowie drugiej nitki rurociągu przesyłowego dalekosiężnego, zlokalizowanego wzdłuż istniejącego rurociągu, stanowiącego fragment systemu przesyłowego paliw pomiędzy Rafinerią [...], podziemnym Magazynem [...], a Bazą [...]. W trakcie budowy przewidywanej na okres 6 miesięcy zachodzi konieczność zajęcia pasa terenu o szerokości 22 metry i obszarze 1440 m² w celu wykonania wykopu, składowania humusu i gruntu mineralnego, ułożenia i montażu rur wzdłuż wytyczonej trasy oraz transportu.

Jak wskazał Starosta, skoro na przedmiotowej nieruchomości obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację infrastruktury technicznej w postaci ropociągu to zajęcie jej na ten cel jest uzasadnione. Organ wskazał także, że trasa zaprojektowanego rurociągu przewidziana jest wzdłuż istniejącego ropociągu, a jego strefa bezpieczeństwa mieści się w strefie bezpieczeństwa dotychczasowego przewodu i nie zakłóci docelowego wykorzystania terenu rolniczego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. M. podnosząc, że niezbędnym warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest uprzednie ustalenie, że właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na posadowienie na jego nieruchomości urządzeń przesyłowych, co w sprawie niniejszej, w ocenie odwołującego się, nie miało miejsca. W ocenie odwołującego się organ pomylił przesłanki ograniczenia prawa własności z przesłankami wywłaszczenia. Odwołujący podniósł, że z żadnego dokumentu nie wynika, aby właściciel nieruchomości sprzeciwiał się posadowieniu urządzeń, albo aby odmawiał zgody lub taką zgodę cofnął. Pomiędzy stronami pozostawała sporna nie kwestia posadowienia urządzeń, a kwestia wtórna, mianowicie wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, którą Starosta nieprawnie utożsamił z brakiem zgody.

Decyzją z dnia 29 stycznia 2018 r. nr [...] Wojewoda Kujawsko – Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewoda wskazał, że w wyniku decyzji o objęciu nieruchomości podmiot, na rzecz którego ostateczna decyzja została wydana, uzyskuje trwały, administracyjny tytuł prawny do nieruchomości. Tytuł ten pozwala mu na założenie przewodu i urządzeń przesyłowych, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., w przestrzeni nieruchomości, korzystanie z nieruchomości już po założeniu urządzeń w sposób ciągły, przez umieszczenie (istnienie) w przestrzeni nieruchomości tych urządzeń, korzystanie z nieruchomości już po założeniu urządzeń w sposób incydentalny, poprzez usuwanie awarii lub czynności polegające na konserwacji urządzeń, które to uprawnienie zostało przyznane w doprecyzowującym regulację art. 124 ust. 6 u.g.n.

Organ wskazał, że decyzja z art. 124 u.g.n. precyzować ma ogólne założenia planu miejscowego. Jeżeli zatem w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano realizacji konkretnej inwestycji lub nie zawarto ogólnego stwierdzenia o możliwości realizowania inwestycji w zakresie infrastruktury przesyłowej, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji dotyczącej ograniczenia korzystania z nieruchomości.

Wojewoda podniósł, że w orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza również stan, gdy w ogóle nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jeżeli pomimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sprawie niniejszej spełnione zostały obie przesłanki, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda wskazał, że Starosta [...] w toku postępowania uzyskał niezbędne dokumenty potwierdzające prowadzenie rokowań o wyrażenie zgody na wykonanie prac. Z protokołów rozbieżności wynika, że właściciel nie wyraził zgody na zaproponowane odszkodowanie przez wnioskodawcę w kwocie 24 389,00 zł, żądając odszkodowania wielokrotnie przekraczającego wartość wynikającą z operatu szacunkowego sporządzonego dla tego celu - 12 000,00 zł rocznie lub jednorazowo 360 000,00 zł za okres 30 lat, natomiast przy 40 latach jednorazowo 480 000,00 zł, a przy 50 latach odpowiednio 600 000,00 zł.

Decyzja organu II instancji stała się przedmiotem skargi H. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd wskazał na przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. Udzielenie zezwolenia na ograniczenie prawa własności następuje z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej i powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n). Jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również dowód o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej "Prawo budowlane") - tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd podkreślił również, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. W związku z tym, iż decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym. Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n. Bezsporny jest bowiem fakt, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., polega bowiem na budowie podziemnego rurociągu przesyłowego dalekosiężnego o średnicy DN350 wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drugiej nitki rurociągu, już przechodzącego przez nieruchomość skarżącego). Przy czym mamy tutaj do czynienia zarówno z ważnym interesem społecznym, jak i ważnym interesem gospodarczym, gdyż budowa sieci ma zwiększyć możliwości przesyłowe, a celem inwestycji jest również zapewnienie zachowania wysokich wymogów bezpieczeństwa przesyłu paliwa i ropy naftowej. Inwestycja jest również zgodna z zapisami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Rady Miejskiej [...] dla inwestycji liniowej przebiegającej przez kilka obrębów, zgodnie z którym działka należąca do skarżącego, położona w obrębie O., znajduje się na terenie lokalizacji projektowanego rurociągu.

Zdaniem Sądu I instancji został spełniony również warunek przeprowadzenia rokowań między inwestorem, a skarżącym jako właścicielem nieruchomości. Sąd wyjaśnił przy tym, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy.

Z akt administracyjnych bowiem, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie inwestycji, bowiem prowadził negocjacje z inwestorem, ale ostatecznie nie doszło między stronami do porozumienia. Inwestor zgodził się na zapłatę określonej kwoty w zamian za zgodę na przeprowadzenie robót związanych z projektowaną inwestycją i w tym celu właścicielowi została przesłana propozycja wynagrodzenia, której jednak skarżący nie zaakceptował do dnia wyrokowania przed sądem I instancji. Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w skardze, że skarżący wyraził zgodę na udostępnienie jego nieruchomości celem budowy odcinka drugiej nitki rurociągu. Mimo wstępnie wyrażonej zgody (a taką skarżący wyraził - jak to wynika z protokołu rozbieżności z 14 lipca 2016r. – załącznik nr 10 do wniosku – k. 31 akt adm.) strony nie doszły do porozumienia. "Zgoda" skarżącego nie przełożyła się do chwili obecnej na złożenie przez niego oświadczenia woli pod umową pozwalającą inwestorowi na wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę linii przesyłowej na odcinku obejmującym nieruchomość skarżącego. Inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością skarżącego. Wyrażenie warunkowej zgody na "budowę rurociągu" nie oznacza zgody na udostępnienie nieruchomości – zgody na ograniczenie prawa do korzystania z własnej nieruchomości. Prowadzony przez strony spór o wysokość odszkodowania nie może być uznany za kwestię "wtórną" udzielonej "zgody" na realizację inwestycji. Nie zakończenie rokowań co do wysokości odszkodowania oznacza natomiast, że pomimo deklaracji skarżącego, nie wyraził on dotąd zgody na wykonanie rurociągu na jego nieruchomości, blokując wykonanie inwestycji.

Chybione są zatem w ocenie Sądu I instancji zarzuty skargi naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. – a w konsekwencji art. 124 u.g.n. Organy administracji prawidłowo przeanalizowały dokumenty dołączone do wniosku i pisma skarżącego, złożone w toku postępowania. Jego "zgoda", uwarunkowana uzyskaniem stosownego odszkodowania nie mogła podważać zasadności wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. M., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") – zarzucił mu naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, w związku z naruszeniem przez organ II instancji art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.;

2) art. 124 ust. 1 u.g.n., polegające na błędnej ocenie przez organ II instancji, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania zgody skarżącego na zakładanie i przeprowadzenie przewodu i urządzeń, służących do przesyłania płynów;

3) art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię terminu "rokowania" i badanie tej przesłanki wyłącznie pod względem formalnym, abstrahując od istoty rokowań, tj. wymianie propozycji pomiędzy stronami, dyskutowania o nich i próbie znalezienia kompromisu między rozbieżnymi interesami, a w konsekwencji błędne uznanie przez organ II instancji, iż rokowania pomiędzy stronami zostały przeprowadzone w sposób zgodny z prawem i zakończone;

4) art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez pominięcie rozpatrzenia przedmiotowo istotnych elementów wywłaszczenia, w tym błędne przyjęcie, że skarżący nie wyraził zgody na posadowienie urządzeń na jego nieruchomości, oraz, że zachodzą wszystkie przesłanki do zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

5) art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego oraz zbyt ogólne zapisy zaskarżonej decyzji, pozwalające w istocie na umieszczanie na nieruchomości skarżącego wszelkiej infrastruktury niezbędnej do korzystania z urządzeń przesyłowych, oraz brak zakreślenia w rozstrzygnięciu terminu, na który udziela się zezwolenia w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 124 ust. 1 prowadzi do wniosku, że taka decyzja powinna zawierać termin, na jaki udziela się przedmiotowe zezwolenie;

6) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 124 u.g.n. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pominięcie słusznego interesu właściciela nieruchomości przy podejmowaniu decyzji przez organy obu instancji,

7) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] S.A. z siedzibą w P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie wyznaczono stronom strony termin 7 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Stosowne pisma wpłynęły w dniach 27 października 2020 r. ([...] S.A.) oraz 2 listopada 2020 r. (skarżącego kasacyjnie).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie stwierdzić należy, że niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pominięcie słusznego interesu właściciela nieruchomości przy podejmowaniu decyzji przez organy obu instancji oraz prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jakiego to materiału dowodowego nie rozpatrzono, w jaki sposób pominięto słuszny interes skarżącego, ani tym bardziej na czym miało polegać prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa. Poza samym hasłowym sformułowaniem wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej nie zostały one wyjaśnione, ani tym bardziej uzasadnione. Ubocznie jedynie należy zwrócić uwagę, że ważąc interes indywidualny i interes społeczny w odniesieniu do wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związanego z inwestycją konieczne jest z jednej strony uwzględnianie oczywistego celu publicznego związanego z bezpieczeństwem energetycznym państwa i tworzeniem niezbędnych zapasów paliw, a z drugiej strony gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności nieruchomości, które powinno być szanowane przez organy administracji, a także dysponenta sieci.

Należy także podnieść, że Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadto jak wynika z treści art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący kasacyjnie podniósł, że nie sprzeciwiał się posadowieniu urządzeń na jego działce, a kwestia sporna dotyczyła jedynie wysokości odszkodowania. W tym zakresie były prowadzone rokowania przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji w trybie art.124 ust.1 u.g.n., "także po wniesieniu skargi strony prowadziły negocjacje, co do możliwości roszczeń finansowych skarżącego, na co zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w swoim uzasadnieniu." Jednak jak podnosi strona skarżąca kasacyjnie spełnienie przesłanki "rokowań" nie może być badane wyłącznie pod względem formalnym, abstrahując od istoty rokowań, tj. wymiany propozycji pomiędzy stronami, dyskutowania o nich i próby znalezienia kompromisu między rozbieżnymi interesami. Rokowania nie mogą być pozorne, lecz powinny zmierzać do rzeczywistych negocjacji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego "pozornych rokowań" należy zwrócić uwagę, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Rokowania powinny obejmować ustalenie warunków takiej zgody, w szczególności kwestie szkód powstałych w związku z przeprowadzonymi pracami oraz ograniczeniami związanymi z korzystaniem z nieruchomości w toku eksploatacji wybudowanych urządzeń i przewodów, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy. Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej mają zostać zainicjowane. W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Decyzja o udzieleniu zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., jeżeli:

1) rokowania te się nie odbyły i nie ma podstaw do założenia a priori ich oczywistej bezcelowości w stanie faktycznym sprawy;

2) rokowania się odbyły, jednak zostały przeprowadzone przez podmiot inny, niż zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie;

3) działania mające być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. były w istocie pozorne;

4) decyzja o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia została wydana, mimo że do wniosku o jej wydanie nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, utrwalającej i potwierdzającej ich odbycie.

Warto przy tym przypomnieć, że na ocenę prawidłowości decyzji z perspektywy spełnienia warunku przeprowadzenia rokowań nie mają wpływu same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 179/15). Wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania.

Skarżący upatruje zarzutu pozorności rokowań w braku obopólnego uzgadniania poszczególnych kwestii objętych materią negocjacyjną, aktywnego i stałego uczestnictwa obydwu stron w pewnym przedziale czasu oraz braku formalnego zakończenia rokowań.

Mając to na uwadze zasadnie organy administracyjne oraz Sąd I instancji stwierdziły, że rokowania zostały przeprowadzone z wynikiem negatywnym. Przyjmując założenie strony odwołującej o konieczności wypracowania wspólnego stanowiska odnośnie warunków udostępniania nieruchomości - bez względu na zgłoszone - wzajemne oczekiwania i propozycje (aż do uzyskania lepszej ceny) w zasadzie wykluczałoby możliwość wszczęcia procedury przewidzianej w art. 124 ust. 1 u.g.n. - co jest niedopuszczalne. Prowadzenie negocjacji pomiędzy stronami postępowania, także po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie jest jak najbardziej dopuszczalne i realizuje postulat ustawodawcy, aby tę kwestię uregulować w pierwszej kolejności na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych. Świadczy to także o tym, że uprzednio prowadzone rokowania nie zakończyły powodzeniem i uzyskaniem zgody właściciela nieruchomości na wykonanie planowanych prac. Jeżeli strony miały zamiar zawrzeć w tym zakresie stosowną umowę, to negocjacje powinny się zakończyć przed wydaniem decyzji ostatecznej w sprawie.

Wywłaszczanie nieruchomości polegać może na ograniczaniu prawa własności nieruchomości na stałe lub czasowo. Przepisy u.g.n. przewidują kilka możliwych przyczyn takiego ograniczenia, a jedną z nich wskazaną w art. 124 jest budowa przewodów i urządzeń. Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. służy więc temu, by bez konieczności odebrania własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw, uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej. Przepis ten ma charakter uregulowania szczególnego, które – tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych – musi być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest więc formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 22 lipca 2008 r., sygn. I OSK 1165/07).

Inwestycje, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., mają co do zasady realizować cel publiczny, określony w art. 6 pkt 2 u.g.n. Na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiej jej kwalifikacji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 648/09). Niewątpliwie w sprawie spełnione są oba warunki i okoliczności te nie są kwestionowane w sprawie.

Odnosząc się z kolei do kwestii rokowań należy stwierdzić, że słusznie organy wskazały, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Wymóg prowadzenia rokowań uzasadniony jest oczywistą preferencją cywilnoprawnych rozwiązań za porozumieniem stron. Dlatego też strona skarżąca kasacyjnie miała prawo oczekiwać na precyzyjną ofertę uregulowania stosunków między nią, a dysponentem sieci, kompletną jeśli chodzi o związane z umiejscowieniem gazociągu roszczenia i precyzyjną jeśli chodzi o kwotę odszkodowania. Jak już wskazano wyżej strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania. Zainicjowanie to polega w istocie na zaproponowaniu przez jedną ze stron stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. I OSK 3332/15, LEX nr 2168096). Dlatego też nie ma w sprawie istotnego znaczenia podnoszone przez skarżącego rozróżnienie pomiędzy wyrażeniem zgody na planowaną inwestycję (nie sprzeciwianiu się jej), a brakiem zgody na zaproponowaną przez inwestora wysokość odszkodowania. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Jeżeli mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac.

Podkreślić należy, wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organy administracyjne oraz sądy administracyjne działają wyłącznie na podstawie prawa, a nie na "zasadach słuszności i sprawiedliwości społecznej". Zarzuty skargi i ich uzasadnienie muszą zatem odwoływać się do zasad legalności i praworządności, a nie do zasad charakterystycznych dla prawa cywilnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba wskazać, że na wniosek inwestora przygotowany został przez biegłego J. K. operat szacunkowy nr [...] z daty 27 maja 2016 r. Z właścicielem działki nr [...] obr. O. prowadzone były od czerwca 2016 r. (protokół z 16 czerwca 2016 r.) dotyczące możliwości zlokalizowania projektowanego rurociągu i przekazany został wówczas wzór umowy przedwstępnej. W rozmowie telefonicznej z 14 lipca 2016r. H. M. wstępnie wyraził zgodę na budowę rurociągu, lecz decyzję o podpisaniu umowy miał podjąć dopiero w październiku. W dniu 20 grudnia 2016 r. odbyło się kolejne spotkanie przedstawicieli inwestora z właścicielem nieruchomości, podczas którego określił on wysokość opłaty rocznej z tytułu przebiegu rurociągu w wysokości 12000 zł rocznie (protokół z 20 grudnia 2016 r.). W dniu 25 maja 2017 r. odbyło się kolejne spotkanie przy udziale przedstawicieli S.A., na którym zaproponowano właścicielowi jednorazową płatność (protokół z 25 maja 2017 r.). Kolejne spotkanie również nie przyniosło efektu i ustalono, że właściciel przekaże informację o wysokości odszkodowania do dnia 23 czerwca 2017 r. (protokół z 22 czerwca 2017 r.). Z przekazanej przez właściciela propozycji wynika, że zażądał on odszkodowania wielokrotnie przekraczającego wartość wynikającą z operatu szacunkowego sporządzonego dla tego celu (w kwocie 24 389,00 zł), a to 12000,00 zł rocznie lub jednorazowo 360000,00 zł za okres 30 lat, natomiast przy 40 latach jednorazowo 480000,00 zł, a przy 50 latach odpowiednio 600000,00 zł.

Trafnie zatem zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji rozumiały pojęcie "rokowań" w świetle art.124 ust.3 u.g.n. oraz stwierdziły, że doszło do nich, a strony przedstawiły własne stanowiska w sprawie zgodne z posiadaną wiedzą i wolą. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3236/15; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 87/16; z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/15). Natomiast brak wypracowania wspólnego stanowiska w sprawie musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań" (por. wyrok NSA z 17 września 2014 r., sygn. I OSK 296/13). Nadmienić wypadnie, że negatywny wynik rokowań, bądź też ich zakończenie przed osiągnięciem porozumienia, nie pozbawia właścicieli nieruchomości domagania się zadośćuczynienia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości w postaci roszczenia odszkodowawczego, jak również z tytułu ustanowienia służebności. Kwestie te pozostają jednak bez wpływu na ocenę spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. (wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r.),

Podsumowując należy uznać, że rokowania w stosownym zakresie odbyły się, a strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Rokowań tych nie można również ocenić jako pozornych, bowiem brak podstaw do zarzucenia inwestorowi złej wiary, nakreślone przez podmiot prowadzący rokowania terminy były rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji (zakładając, że od pierwszej propozycji z czerwca 2016 r. do złożenia wniosku o wydanie decyzji ograniczającej z dnia 27 lipca 2017 r. minął ponad rok). Odbywały się spotkania z właścicielem nieruchomości podczas, których w toku negocjacji starano się ustalić wzajemne żądania i dojść do porozumienia. Podmiot prowadzący rokowania nie wprowadzał w błąd użytkownika wieczystego. Przedkładane propozycje przez podmiot prowadzący rokowania były obiektywnie możliwe do przyjęcia i nie były tego rodzaju, by miały w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia.

Wobec ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, że strony rokowań nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich prowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania, należy wskazać że również zarzuty skarżącego dotyczące braku ich zakończenia, okazały się nietrafne. Tym samym zarzut naruszenia art.124 ust.3 u.g.n. jest nietrafny, a w konsekwencji bezzasadny jest także zarzut naruszenia art.124 ust.1 u.g.n.

Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez pominięcie rozpatrzenia przedmiotowo istotnych elementów wywłaszczenia. Przepis ten ma zastosowanie do wywłaszczenia, a nie do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, którego przesłanki zostały w całości, odrębnie określone w art. 124 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieokreślenia w zaskarżonej decyzji "czasowego uszczuplenia władztwa właściciela" Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym błędne jest przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna regulować termin na jaki ogranicza się prawa właściciela nieruchomości objętych inwestycją. Wskazywanie w decyzji wydawanej w oparciu o ten przepis terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego nie znajduje bowiem oparcia w jego treści. Z przepisów u.g.n. wynika, że jeżeli ustawodawca chce ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie (np. art. 124b ust. 3 u.g.n.). Zatem organy administracji publicznej nie dysponowały kompetencją do wyznaczania tego terminu (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15, z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2351/15 czy przywołany przez skarżącą wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. I OSK 2866/17). Skoro zaś ustawa nie nakłada na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej.

W związku z tym należy zauważyć, iż oczywiście nie ma żadnych wątpliwości, że przy podejmowaniu jakichkolwiek działań w stosunku do czyjegoś prawa własności należy postępować niezmiernie ostrożnie. Prawo własności podlega bowiem szczególnej ochronie, a czego wyrazem jest choćby przyznanie mu ochrony konstytucyjnej. W przepisie art. 21 ust. 1 Konstytucja RP stanowi bowiem, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Tym niemniej pamiętać także należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i z tego powodu może podlegać ustawowym ograniczeniom z uwagi na realizacje celu publicznego (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) zaś przykładem takiego ograniczenia jest właśnie ograniczenie właściciela w korzystaniu z nieruchomości, uregulowane w w/w art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tymi bowiem przepisami, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej a poza tym własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności doznaje ograniczeń tak co do samej swojej treści, jak i co do zakresu ochrony prawnej. Rozważając kwestię zakresu ograniczeń, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) podkreślił, że: "prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego". Trybunał Konstytucyjny zwrócił przy tym uwagę, że możliwość korzystania z przedmiotu własności oraz pobierania pożytków może być poddawana różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. pierwsze Konstytucji RP (tak wyrok TK z 10 stycznia 2012 r., SK 25/2009, OTK-A 2012, nr 1, poz. 1). Przykładowo, różne interesy publiczne, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ogniskują się m.in. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia w zakresie prawa własności wynikające z treści art. 124 u.g.n., nie naruszają zatem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, wynikają bowiem z aktu prawnego rangi ustawy i znajdują uzasadnienie w sytuacji realizacji celu publicznego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Inwestycja będąca przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego też względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15).

W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W świetle rozpoznanych zarzutów skargi kasacyjnej oznacza to także, że przepis ten został prawidłowo zastosowany przez Sąd I instancji.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.