Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 580/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2, art. 52 § 1 , art. 53 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 3, art. 91, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 4 ust. 1, art. 116 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 3, art. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 656
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych - tekst jedn.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: § 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P.S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 marca 2017 r., nr XXV/179/2017 w sprawie zakazu używania jednostek pływających z napędem motorowym na obszarach wodnych na terenie Gminy [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego P.S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] w dniu 30 marca 2017 r. – powołując się na art. 40 ust. 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 – określanej dalej jako u.s.g.) - podjęła uchwałę nr XXV/179/2017 w sprawie zakazu używania jednostek pływających z napędem motorowym na obszarach wodnych na terenie Gminy [...]. W uchwale tej w wprowadzono zakaz używania jednostek pływających z napędem motorowym na obszarze wodnym jeziora [...] w miejscowości [...] (§ 1) w okresie od maja do końca września każdego (§ 2), z wyłączeniem jednostek pływających, których użycie jest konieczne dla celów bezpieczeństwa publicznego lub utrzymania zbiorników wodnych (§ 3). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że jeziora stanowią bardzo atrakcyjne środowisko do uprawiania rekreacji i turystyki, podkreślając, iż na terenie Gminy jezioro [...] jest jedynym akwenem, na którym mieszkańcy mogą zażywać przyjemności z kąpieli i pływania. Ponadto stwierdzono, iż w celu zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa osób korzystających z kąpieliska [...] wprowadza się zakaz używania jednostek pływających z napędem motorowym od maja do końca września każdego roku.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył P.S. zarzucając jej sprzeczność:

1. z art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. w Dz. U. z 2018 r., poz. 799 – określanej dalej jako u.p.o.ś."), który to przepis zastrzega uprawnienie do wprowadzania zakazów takich jak objęty zaskarżoną uchwałą do wyłącznej kompetencji właściwej rady powiatu, a ponadto wymaga precyzyjnego ustalenia przesłanek ustanowienia takiego zakazu, w tym wykonania specjalistycznych badań, które w realiach niniejszej sprawy nie zostały przeprowadzone; 2. z art. 40 ust 1 i 3 u.s.g., albowiem kompetencja rady gminy do stanowienia na tej podstawie prawnej przepisów porządkowych ma charakter subsydiarny, tzn. istnieje jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach bezwzględnie obowiązujących, a przypadek taki z uwagi na treść art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. i kompleksowe uregulowanie tam kwestii ustanawiania zakazów objętych uchwałą oraz istnieje jedynie wtedy, gdy jest to niezbędne dla osiągnięcia ściśle określonych celów ochrony życia lub zdrowia lub dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, i to pod warunkiem, że nie jest możliwa skuteczna ochrona tychże dóbr na gruncie istniejących unormowań ustawowych lub innych przepisów powszechnie obowiązujących, a z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, że dopuszczalne było wydanie zakazu używania jednostek pływających z napędem motorowym na jeziorze [...] przez radę gminy na podstawie przepisów porządkowych na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. W judykaturze przyjmuje się bowiem, że wydanie przepisów porządkowych przez radę gminy w drodze uchwały uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1. mieszczą się one w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach ani w innych przepisach powszechnie obowiązujących; 2. są niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, 3. mają charakter lokalny .

W przedmiotowej sprawie – zdaniem organu - wydaje się, że omawiana kwestia korzystania ze śródlądowych wód powierzchniowych przez jednostki pływające, w tym łodzie motorowe nie jest uregulowana w odrębnych ustawach, gdyż zakres regulacji przepisu art. 116 u.p.o.ś. dotyczy jedynie zakazów lub ograniczeń związanych z ochroną przed hałasem. Skoro ustawodawca, w związku z używaniem jednostek pływających, chroni takie dobro jak prawo do odpowiednich warunków akustycznych w związku z wypoczynkiem i rekreacją, to nie sposób uznać, że nie można w drodze przepisów porządkowych wprowadzić zakazów lub ograniczeń, w tym zakresie w celu ochrony takich dóbr jak życie i zdrowie osób przebywających na obszarach wodnych. Dopuszczalne zatem wydaje się uchwalenie takich przepisów porządkowych, które wprowadzają ograniczenia lub całkowity zakazu w pływaniu jednostkami pływającymi, co może być uzasadnione takimi okolicznościami jak niewielka powierzchnia akwenu, jednoczesna lokalizacja kilku kąpielisk, miejsc wykorzystywanych do kąpieli, ośrodków wypoczynkowych lub pół biwakowych albo lokalizacja wielu wypożyczalni sprzętu wodnego itp., co powodowałoby, że dopuszczenie do użytkowania jednostek pływających mogłoby powodować zagrożenie dla osób przebywających na obszarach wodnych. Na koniec organ podkreślił, iż jezioro [...] ma stosunkowo niewielką powierzchnię, zwyczajowo jest wykorzystywane do kąpieli, akwen posiada także dzikie plaże i dlatego brak ograniczenia używania jednostek pływających o napędzie spalinowym stwarzać będzie zagrożenie dla kąpiących się w tych miejscach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała opisana na wstępie uchwała Rady Gminy w sprawie zakazu używania jednostek pływających z napędem motorowym na obszarach wodnych na terenie Gminy, będąca aktem prawa miejscowego.

Uchwała ta została podjęta w dniu 30 marca 2017 r., a więc przed 1 czerwca 2017 r. będącym dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Wobec powyższego zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej, ma przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji. Przepis art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej określa bowiem, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. in fine – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. – dopuszczalne było zaskarżenie uchwały lub zarządzenia do sądu po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia prawa. Ponadto zgodnie z art. 52 § 1 i art. 53 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu również obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., skargę należało wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia.

Skarżący w dniu 21 maja 2019 r. nadał do organu uchwałodawczego Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez kwestionowaną w niniejszej sprawie uchwałę. W związku z tym został spełniony warunek formalny zaskarżenia uchwały wskazany w powołanym art. 101 ust. 1 in fine u.s.g. Ponieważ powyższy organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, termin 60 dni do wniesienia skargi upływał 20 lipca 2019 r., który jednakże przypadł w sobotę, a zatem termin ten uległ z mocy art. 83 § 2 p.p.s.a. przedłużeniu do dnia 22 lipca 2019 r. Skarga została nadana w dniu 22 lipca 2019 r. w urzędzie pocztowym , tym samym - uwzględniając treść art. 83 § 3 p.p.s.a. - została wniesiona w terminie.

W myśl art. 101 ust. 1 in princ. u.s.g. zaskarżyć może uchwałę lub zarządzenie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego przepisu w orzecznictwie jednolicie wywodzi się, iż strona skarżąca musi nie tylko wykazać się istnieniem indywidualnego interesu prawnego, ale także jego naruszeniem. Ponadto podkreśla się, iż posiadanie interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały lub zarządzenia oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie, musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu uprawnień lub nałożonych obowiązków.

Niewątpliwie zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Wprowadzając bowiem ograniczenia w korzystaniu z jeziora [...] narusza jego prawo do korzystania ze środowiska, w tym z wód śródlądowych. Zgodnie bowiem art. 4 ust. 1 u.p.o.ś. powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, w zakresie: 1) wprowadzania do środowiska substancji lub energii; 2) innych niż wymienione w pkt 1 rodzajów powszechnego korzystania z wód w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. W myśl natomiast art. 32 tej ustawy:

- każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (ust. 1);

- powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb (ust. 2).

Ponadto stosownie do art. 52 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym w orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż brak jest argumentów przemawiających za tym, aby z pojęcia tej wolności konstytucyjnej wyłączyć swobodę wyboru środka poruszania się i ograniczyć jej funkcjonowania do materii kierunku poruszania się w obrębie terytorium Państwa, już choćby dlatego, że przepisy dotyczące wolności konstytucyjnej nie mogą podlegać wykładni zwężającej zważywszy na wymowę art. 30 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP odwołujących się do szczególnych źródeł i zakresu ochrony tych praw (por. wyrok NSA oz w Poznaniu z dnia 3 marca 1999 r., II SA/Po 1399/98).

Niewątpliwie powyższy interes prawny jest realny i konkretny, a zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni ingeruje w sytuację prawną skarżącego, jeśli się zważy, iż za naruszenie tej uchwały został on skazany przez Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia [...] stycznia 2019 r., wydanym w sprawie sygn. akt [...] na karę grzywny w kwocie 200 zł.

W związku z tym Sąd mógł przystąpić do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Podstawą zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W przeciwieństwie do aktów wykonawczych nie są one wydawane w celu uszczegółowienia ustawowych unormowań materialnoprawnych, lecz w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się ustawodawca, a której granice wyznacza jedynie przedmiot regulacji (ochrona życia, zdrowia, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego). Chodzi więc o normowanie sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak regulacji przepisami ogólnopaństwowymi. Istotą upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym jest zatem stworzenie możliwości wypełniania ewentualnych luk w prawie, które mogą pojawić się na tle specyfiki lokalnej. Przepisy te mają więc charakter "uzupełniający system źródeł prawa". Ponieważ przepisy porządkowe regulują te stany faktyczne, którymi nie zajął się normodawca centralny, w doktrynie słusznie podkreśla się, że są one "przejawem pogłębiania samodzielności organów samorządu terytorialnego". Oparcie podstawowych elementów konstrukcji porządkowych aktów prawa miejscowego na kryteriach nieostrych otwiera drogę do szerokiego posługiwania się tymi przepisami, przesłanki bowiem nie mają wyraźnych granic. Z drugiej jednak strony użycie pojęć nieostrych wywoływać może duże trudności w praktyce ich stanowienia, zmusza bowiem każdorazowo prawodawcę lokalnego do oceny "zakresu nieuregulowanego w przepisach powszechnie obowiązujących". Z uwagi więc na złożoność instytucji porządkowych aktów prawa miejscowego ustalanie dopuszczalności i zasad ich ustanawiania odwoływać się musi zawsze do racjonalizmu i rozsądku lokalnego prawodawcy, wymagając wnikliwości i rozwagi w korzystaniu z przyznanych przez ustawodawcę kompetencji. Trudności rodzi doprecyzowanie znaczenia sformułowania "zakres nieuregulowany". Chodzi tu o przypadki istnienia pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak "regulacji zawartej w innych przepisach, która w pełni rozstrzyga normatywnie dane zagadnienie, a nie jedynie ogólnikowo je "zamarkowuje". W przypadku tego ogólnego "zamarkowania", czy wzmiankowania określonego zagadnienia w odrębnych aktach może wchodzić w rachubę jego regulacja w drodze przepisów porządkowych". Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca używa pojęcia "zakres", mającego swoją "wymierność i pozwalającego na wytyczenie granic, poza którymi wydawanie przepisów porządkowych nie jest możliwe". Posłużenie się zwrotem "w zakresie nieuregulowanym", a nie "w sprawach nieuregulowanych" ukierunkowuje sposób interpretacji tej przesłanki. (por. D. Dąbek /w/ P. Chmielnicki (red), U.s.g. Komentarz, LexisNexis 2013, t. 25 i 26 do art. 40 i powołane tamże piśmiennictwo i orzecznictwo).

W kontekście powyższych uwag nie jest wykluczone – zdaniem Sądu – wprowadzenie przez rady gmin na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. ograniczenia w poruszenia się określonych jednostek na po wodach znajdujących się na terenie gminy ze względu na przesłanki określone w art. 40 ust. 3 u.s.g,, jeśli się zważy, że przepisy ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 656, powoływanej dalej jako u.b.o.), czy ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1568 ze zm., powoływanej dalej jako u.ż.ś) w zakresie mającym zastosowanie do akwenów, którego dotyczy zaskarżona uchwała oraz wydanego na podstawie art. 37a ust. 14 tej ustawy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 8 listopada 2013 r. w sprawie bezpieczeństwa przy uprawiania turystyki wodnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1366, powoływanej dalej jako rozporządzenie) są stosunkowo ogólnikowe, mówiąc:

- o obowiązku osób przebywających na obszarach wodnych zachowania należytej staranności w celu ochrony życia i zdrowia własnego oraz innych osób (art. 3 u.b.o.),

- zabraniając prowadzenia w ruchu wodnym statku lub innego obiektu pływającego niebędącego pojazdem mechanicznym, osobie znajdującej się w stanie po użyciu alkoholu lub podobnie działającego środka (art. 7 u.b.o.),

- nakładając na kierownika statku (kapitana), obowiązek zapewnienia ciągłej obserwacji akwenu, warunków hydrologiczno-meteorologicznych oraz warunków nawigacyjnych (§ 4 rozporządzenia),

- że prowadzenie statków przeznaczonych do uprawiania sportu lub rekreacji wymaga: 1. posiadania odpowiedniej wiedzy i umiejętności z zakresu żeglarstwa; 2. przestrzegania zasad bezpieczeństwa przy uprawianiu turystyki wodnej (art. 37a ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.ż.ś. ).

W odniesieniu do kontrolowanego aktu – w ocenie Sądu – brak jest natomiast wykazania przez organ spełnienia przesłanki "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju i bezpieczeństwa" określonej w art. 40 ust. 3 u.s.g. Niezbędny to taki "bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN t. II, Warszawa 2003, s. 1196, wyrok WSA w Lublinie z 15 listopada 2007 r., II SA/Lu 511/07). Stąd przepisy porządkowe winny dotyczyć wyłącznie "zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym" i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych (por. wyrok TK z 8 lipca 2000 r., P10/02, OTK-A 2003, nr 6, poz. 62 ).

Zważyć należy, iż ani na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani też protokołu z posiedzenia Rady Gminy, na którym zapadła zaskarżona uchwała, nie sposób stwierdzić, że zachodziła konieczność wprowadzenia całkowitego zakazu poruszania się jednostkami pływającymi o napędzie motorowym na spornym jeziorze w sytuacji istnienia pewnych ogólnych zasad wskazanych w powołanych przepisach i istnienia sankcji za ich naruszenie (por. np. art. 177 i nast. Kodeksu karnego). Z powyższych dokumentów nie wynika ponadto, aby dysponowano konkretnymi dodanymi wskazującymi na istnienie podwyższonego zagrożenia dóbr określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g., którym ma służyć wprowadzenie przepisów porządkowych, w postaci sygnałów ze strony Policji czy WOPR-u. Wypowiadający się radni opierali się raczej na odczuciach w tym względzie. Oczywiście z ruchem jednostek pływających i osób korzystających w inny sposób z wód potencjalnie łączy się niebezpieczeństwo powstawania wypadków, a więc zagrożeń dla zdrowia, co jednak nie oznacza konieczności automatycznego wydawania przepisów porządkowych, zakazujących poruszania się tych jednostek.

Zwrócić również należy uwagę, iż przyjęto rozwiązanie krańcowe, mimo, że chodziło konstytucyjną wolność poruszania się, określoną w art. 52 ust. 1 Konstytucji, nie rozważając możliwości rozwiązań pośrednich uwzględniających interesy osób, które zamierzają korzystać w różny sposób ze spornego jeziora, na przykład przez wydzielenie obszarów dla różnych form rekreacji, co pozwoliłoby zapewnić bezpieczeństwo osób kąpiących się. Wbrew twierdzeniom organu nie sposób uznać, iż sam wielkość spornego akwenu uzasadniała wprowadzenie takiego całkowitego zakazu poruszania się jednostek z napędem motorowym. Podkreślić bowiem należy, iż jezior [...] ma powierzchnię 140,3 ha, maksymalna długość wynosi 1670 m, a szerokość maksymalna to 1230 m (por. A. Choiński, Katalog jezior Polski, Wydawnictwo Naukowe UAM, 2006, s. 210). Przy takich parametrach tego akwenu nie wydaje się, aby pogodzenie interesów osób chcących korzystać z wód w różny sposób było niemożliwe i zachodziła konieczność rozwiązania całkowicie skrajnego eliminującego motorowodniaków z tego jeziora.

Ponadto analizując protokół z posiedzenia Rady Gminy z dnia 30 marca 2017 r. wynika, iż jako istotną okoliczność przemawiającą za podjęciem zaskarżonej uchwały wskazywano również na kwestie związane z hałasem, które jednak nie mogły stanowić podstawy do wprowadzenia ograniczeń poruszania się jednostek pływających po jeziorze [...] przez organ uchwałodawczy gminy. Zgodnie bowiem z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. to do kompetencji rady powiatu należy podejmowanie uchwały w przedmiocie ograniczenia lub zakazania używania jednostek pływających jeśli jest to konieczne dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno- wypoczynkowe.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszała art. 40 ust. 3 u.s.g., co uzasadniało stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

Jako, iż skarga została uwzględniona Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od Gminy na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do:

- wpisu od skargi w kwocie 300 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. nr 221, poz. 2193 ze zm.);

- wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.);

- opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.