Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1848/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 708/16 w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Prezesa Krajowej Izby Gospodarczej w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.P. na rzecz Prezesa Krajowej Izby Gospodarczej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 708/16, oddalił skargę M.P. na bezczynność Prezesa Krajowej Izby Gospodarczej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o ilości rozstrzyganych spraw rozpoznawanych przez Sąd Arbitrażowy przy Krajowej Izbie Gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1998 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, w których uczestniczył w składzie zespołu orzekającego (w tym jako jedyny arbiter) J.O., ilości spraw rozpoznawanych przez Sąd Arbitrażowy przy KIG w okresie od [...] stycznia 1998 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, w których pełnomocnikiem którejkolwiek ze stron był adwokat T.K. oraz takich, w których uczestniczył również J.O. , a także o wskazanie sygnatur powyższych spraw.

Odpowiadając na wniosek, Sekretarz Generalny Sądu Arbitrażowego przy KIG w dniu [...] lipca 2016 r. poinformował skarżącego, że w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) - zwanej dalej u.d.i.p. oraz § 8 Regulaminu Sądu Arbitrażowego przy KIG obowiązującego do dnia [...] stycznia 2015 r., Sąd jest zobowiązany do zachowania poufności i nie udziela informacji odnośnie toczących się przed nim postępowań oraz osób, które brały w nich udział podmiotom, które nie zostały w sposób szczególny umocowane w sprawach. Podniósł ponadto, że postępowania arbitrażowe mają charakter poufny, co wynika z prywatnego charakteru arbitrażu jako takiego, zaś tenże Sąd jest samodzielną, wyodrębnioną jednostką organizacyjną KIG mającą własny statut, powołaną do administrowania postępowań toczących się na podstawie regulaminu. Spory rozstrzygane są przez zespoły orzekające powołane zgodnie

z regulaminem, które to tworzą Sąd w sprawie i wydają wyrok. Wskazał również, że prof. dr hab. J.O. otrzymał godność Honorowego Prezesa Sądu Arbitrażowego przy KIG, lecz nie wiąże się ona ze sprawowaniem funkcji publicznych, co wyklucza udzielenie jakichkolwiek informacji odnośnie postępowań w jakich brał udział w charakterze arbitra. Natomiast adwokat T.K. nie jest powiązany z Sądem Arbitrażowym przy KIG.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił Prezesowi KIG bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku

z dnia [...] lipca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, co stanowiło naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 i art. 17 ust. 2 u.d.i.p., polegające na nierozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z uprzednim wydaniem przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej,

a w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do sądowej weryfikacji merytorycznych podstaw wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wskazał ponadto na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1

w zw. z art. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p., poprzez pozbawienie go prawa do dostępu do informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku dnia [...] lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej

w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, stwierdzenie bezczynności organu, wymierzenie organowi grzywny w granicach określonych w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazując, że informacje, o które wnosi skarżący nie stanowią informacji publicznej, a Prezes KIG i sama KIG nie posiadają informacji na temat sporów rozstrzyganych przez Zespoły Orzekające Sądu Arbitrażowego przy KIG. Nadmienił również, że żądane informacje w całości stanowią informacje prywatne bowiem dotyczą sporów podmiotów prywatnych, zaś sądy polubowne są sądami prywatnymi, którym powierzone zostało, w miejsce sądów państwowych i na podstawie zgodnej woli stron, rozpoznawanie i rozstrzyganie sporów cywilnoprawnych, zatem nie realizują jakichkolwiek zadań publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę M.P. przede wszystkim wyjaśnił, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a nie jak to zostało określone w skardze - bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił także, że ze stanem bezczynności organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia bowiem zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.i.d.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji, prawo dostępu do informacji publicznej jest publicznym prawem każdego, realizowanym na podstawie u.i.d.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz zasady i tryb jej udostępniania. Zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Ponadto, zadaniem Sądu jest ustalenie czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do jego załatwienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.i.d.p. oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.i.d.p. Sąd wskazał także na ustawowe wyodrębnienie podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, tj. podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz takich, które w ramach wykonywania zadań wytwarzają lub pozyskują informacje publiczne.

Następnie, Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć czy żądane informacje stanowią w ogóle informację publiczną. Wskazał przy tym, że

w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.d.p. nie ulega wątpliwości, że Prezes KIG jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu, a przepisy prawa na to zezwalają. Ponadto nadmienił, że na podstawie art. 1 ust. 1 u.i.d.p. informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących takie funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania m.in. mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez te podmioty wytworzone jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Jednocześnie na gruncie u.i.d.p., władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany obowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Dalej Sąd stwierdził, że Prezes KIG nie jest w posiadaniu żądanych przez skarżącego informacji i tym samym nie jest zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p. Ponadto, w ocenie Sądu, żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną, gdyż stanowi ona informację

o charakterze prywatnym, związaną z postępowaniem arbitrażowym osób prywatnych. Informacja o aktywności danej osoby w sądzie arbitrażowym nie stanowi informacji o sprawach publicznych. Zatem nie było potrzeby załatwienia wniosku skarżącego poprzez wydanie decyzji administracyjnej przez Prezesa KIG, co też organ uczynił pismem z dnia 15 lipca 2016 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.P., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

- prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 1 ust. 1 u.i.d.p.

w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne przyjęcie, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji

o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, i przyjęcia, że organ nie pozostawał w bezczynności i bezzasadnego oddalenia skargi;

- przepisów postępowania poprzez uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu polegającego na niedostrzeżeniu, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., co doprowadziło do niepodjęcia przez Sąd wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w wyniku czego Sąd błędnie przyjął za podstawę orzeczenia twierdzenie organu, że nie jest w posiadaniu żądanych przez skarżącego informacji, a organ nie był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p. i jako taki nie pozostawał w bezczynności, a w efekcie oddalił skargę na bezczynność Prezesa KIG, co doprowadziło do naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącego do uzyskania należytej ochrony prawnej a tym samym do naruszenia konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących władzę publiczną.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, zatem nie było potrzeby załatwienia wniosku przez wydanie decyzji administracyjnej

a w konsekwencji organ nie pozostawał w bezczynności. Zdaniem skarżącego informacja związana z postępowaniem arbitrażowym osób prywatnych jest informacją o aktywności danej osoby w sądzie arbitrażowym i stanowi informację

o sprawach publicznych. Spory osób prywatnych rozpatrywane są także przez sądy powszechne w postępowaniach cywilnych, a nie budzi wątpliwości, że informacje związane z rozstrzyganiem takich sporów stanowią informację publiczną.

Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący wskazał, że adwokat jest zawodem zaufania publicznego, a tym samym wszelkie czynności mogące pozostawać w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami etyki adwokackiej powinny być ujawnione w celu ochrony interesu publicznego i jako takie mogą stanowić zagrożenie dla obowiązku zapewnienia obywatelom fachowej pomocy prawnej.

Nadto, powołując się na treść art. 175 ust. 1 Konstytucji RP skarżący wskazał, że sądy polubowne, także Sąd Arbitrażowy przy KIG, odgrywają istotną rolę w procesie wymiaru sprawiedliwości i sama działalność tegoż Sądu nie stanowi wyjątku od konstytucyjnej zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości. Zatem żądane informacje winny być udzielone skarżącemu w trybie u.i.d.p.

Prezes KIG w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, zaś zarzuty postawione w skardze kasacyjnej są w całości chybione.

W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., nadesłanym drogą elektroniczną, [...] w [...] zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu [...] września 2019 r. dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwalifikacji żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. informacji jako informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym wyjaśniając pojęcie informacji publicznej należy przede wszystkim odwołać do Konstytucji RP.

I tak, stosownie do treści art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie praw, o których mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Prawo do uzyskania informacji publicznej nie ma zatem charakteru absolutnego, skoro może podlegać ograniczeniu. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 173/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej niewątpliwie służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, o której stanowi art. 61 Konstytucji RP. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną oraz wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej ulega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Powołana ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy jest spełniony jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Przy czym, co należy podkreślić, zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Dla zakwalifikowania danej informacji jako publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.i.d.p. niezbędna jest jej ocena z punktu widzenia dwóch kryteriów tj. podmiotowego – odnoszącego się do podmiotu, do którego skierowane jest żądanie udostępnienia informacji, a w szczególności czy jest to podmiot ustawowo zobowiązany do jej udostępnienia oraz przedmiotowego (rzeczowego) – dotyczącego rodzaju informacji, o udzielenie której ubiega się wnioskodawca, jej treści i charakteru.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaś stanowisko Sądu I instancji, że objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego też nie można zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ani też art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Wniosek o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi odnosić się do elementu publicznego. Informacją publiczną jest bowiem, jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o "sprawach publicznych" i w tym też kontekście rozpatrywać należy uszczegółowienie informacji stanowiących informację publiczną zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 ustawy obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust. 5).

Przedmiotem informacji publicznej jest więc nie każde działanie władzy publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Sprawą publiczną, w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest zaś działalność zarówno organów władzy publicznej jak i samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Pomimo tak szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej.

Z informacją publiczną nie mamy jednakże do czynienia w sytuacji, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię) a więc dobra osobiste (zob. M. Jabłoński, Udostępnienia informacji w trybie wnioskowym, Wrocław 2009 r., str. 151). Tym samym nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostepnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, str. 24). Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne, przy czym dokumenty te muszą dotyczyć sprawy publicznej.

Mieć bowiem należy na uwadze, że uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią wyraz chęci ustawodawcy poddania działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej. Prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się także w poddaniu się swoistej kontroli każdego zainteresowanego w zakresie przez niego określonym i mieszczącym się w granicach prawa. Taki stan rzeczy ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego.

W tym miejscu należy nadmienić, że Sąd Arbitrażowy przy KIG w Warszawie powołany został 1 stycznia 1950 r. i funkcjonował pod nazwą Kolegium Arbitrów przy Polskiej Izbie Handlu Zagranicznego jako niezależna jednostka powołana do rozstrzygania sporów wynikających z międzynarodowych stosunków handlowych. Od 1990 r. Sąd Arbitrażowy kontynuuje swoją działalność w ramach KIG w Warszawie. Zgodnie z Regulaminem Arbitrażowym Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej, Sąd Arbitrażowy jest stałym sądem polubownym, samodzielną, wyodrębnioną jednostką organizacyjną Krajowej Izby Gospodarczej

w Warszawie, powołaną w celu administrowania postępowaniami arbitrażowymi toczącymi się na podstawie Regulaminu Arbitrażowego uchwalonego przez Radę Arbitrażową. W § 8 ww. Regulaminu wskazano, że jeżeli strony nie postanowiły inaczej arbitrzy, Sąd Arbitrażowy, jego pracownicy i członkowie organów zobowiązani są do zachowania w poufności wszelkich informacji dotyczących postępowania.

Ponadto, wskazać należy, że kwestie dotyczące postępowania polubownego regulowane są w art. 1154-1217 ustawy z dnia z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1460) - zwanej dalej k.p.c., jednakże nie zawierają wprost regulacji w zakresie poufności postępowań przed sądem polubownym.

Sądy polubowne nie są organami państwa ani podmiotami wykonującymi władzę publiczną. Sądy polubowne są sądami prywatnymi, którym powierzone zostaje, w miejsce sądów państwowych i na podstawie zgodnej woli stron rozpoznawanie i rozstrzyganie sporów cywilnoprawnych. Cechą sądów polubownych jest ich niepaństwowy charakter i wola stron jako źródło uprawnienia tego sądu do rozstrzygania sprawy (zob. K. Weitz, Sądownictwo polubowne a sądy państwowe, PS 2007, nr 3).

Podkreślić należy, że prezentowana w doktrynie zasada poufności arbitrażu wynika z samej jego natury, co jest odmiennie w stosunku do sądownictwa powszechnego, które to ze swej istoty co do zasady jest jawne. Zasada ta dotyczy wszczęcia i prowadzenia postępowania, przebiegu rozprawy i przedstawianych na niej dowodów, treści żądania stron, treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a także ingerencji osób trzecich, których to wykluczenie jest istotną kwestią postępowania przed tymże sądem.

Powyższej oceny nie zmienia fakt, że zgodnie z treścią art. 1212 k.p.c. wyrok sądu polubownego lub ugoda przed nim zawarta mają moc prawną na równi z wyrokiem sądu lub ugodą zawartą przed tym sądem dopiero po ich uznaniu przez sąd powszechny albo po stwierdzeniu przez tenże sąd ich wykonalności. Oznacza to jedynie, że rozstrzyganie sporów przez sąd polubowny może podlegać kontroli sądu powszechnego. Możliwość kontroli wyroków sądów polubownych przez sądy powszechne jedynie potwierdza, że to sądy publiczne sprawują wymiar sprawiedliwości w imieniu państwa i posiadają kompetencje do kontroli orzeczeń wydawanych przez sądy prywatne.

Ponadto, biorąc pod uwagę art. 175 ust. 1 Konstytucji RP należy wskazać, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczpospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Nie wskazano tam sądów polubownych, które jak już wspomniano nie wykonują zadań publicznych przypisanych władzy sądowniczej bowiem ich kognicja wynika wyłącznie z umowy, a więc zgodnej woli stron - podmiotów prywatnych.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca aktywności adwokata oraz arbitra w rozpatrywanych w sądzie polubownym prywatnych sporach nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.i.d.p. Trafnie bowiem ocenił Sąd I instancji, że taka informacja stanowi informację o charakterze prywatnym związaną z postępowaniem arbitrażowym podmiotów prywatnych. Z uwagi na status sądu polubownego informacja o aktywności wskazanych we wniosku osób w sądzie arbitrażowym nie stanowi informacji o sprawach publicznych, o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia [...] lipca 2016 r. W tej zaś sytuacji brak było natomiast podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p.

Wprawdzie Sąd I instancji wskazał również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Prezes KIG nie był zobowiązany do wydania decyzji, gdyż nie był w posiadaniu żądanych przez skarżącego informacji, jednakże w sprawie istotne i pierwszorzędne znaczenia miała okoliczność, czy złożony przez skarżącego wniosek w ogóle dotyczy informacji publicznej. Stwierdzenie zatem przez Sąd I instancji, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej stanowiło uzasadnioną podstawę do oddalenia skargi na bezczynność.

Odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii zawodu adwokata jako zawodu zaufania publicznego, stwierdzić należy, że nie wszystkie informacje dotyczące adwokata mają związek z wykonywaniem zadań publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym zakresie stanowisko i argumentację organu wskazane w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Powołane natomiast przez skarżącego w skardze kasacyjnej orzecznictwo, a także przywołane argumenty są nieadekwatne do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. W niniejszej sprawie nie ma bowiem znaczenia okoliczność, że wykonywanie zawodu adwokata stanowi wykonywanie zadań o szczególnym charakterze i jako takie zawiera element spełniania funkcji publicznej. Nie ma związku ze sprawą również kwestia wykształcenia osoby wykonującej zawód adwokata ani też odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokatów. Istotne znaczenie ma bowiem treść złożonego przez skarżącego wniosku, która nie ma związku z kwestiami objętymi orzeczeniami przywołanymi w skardze kasacyjnej. W sprawie niniejszej chodzi bowiem o podanie liczby spraw, w których występował wskazany we wniosku adwokat, a także wskazany arbiter oraz ich sygnatur. Z wniosku nie wynika aby informacje te dotyczyły spraw publicznych.

Co więcej, w orzecznictwie wskazuje się, że nawet aktywność zawodowa adwokata w toczących się przed sądem powszechnym postępowaniach dotyczących innych podmiotów nie stanowi sama w sobie informacji publicznej. Ponadto, sposób wykonywania zawodu przez adwokata oraz ocena jego zgodności z prawem i zasadami etyki dokonywana jest w innych trybach iż regulacje zawarte w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1826/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę całkowicie podziela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły odnieść skutku także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Jak bowiem wskazał Sąd I instancji, przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając zaś na uwadze, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do uznania, że żądana informacja stanowi informację publiczną, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Nie doszło więc również do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.