Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1025/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 art. 33 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 284/14 w sprawie ze skargi E. P. i M. P. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1025/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 30 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. P. i M. P. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1987 r. Zastępca Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Lublinie nakazał wstrzymać roboty budowlane związane z wykończeniem rozbudowy o konstrukcji drewnianej murowanego budynku mieszkalnego położonego w Lublinie przy ul. S. [...]B i jednocześnie nałożył na inwestorów – E. i M. małż. P. obowiązek rozbiórki w terminie do dnia 31 maja 1987 r. rozbudowanej części powyższego budynku mieszkalnego, stanowiącej pomieszczenie o konstrukcji drewnianej i wymiarach 7,6 m x 3,1 m, usytuowanej wzdłuż wschodniej granicy działki. Ponadto organ nakazał inwestorom w ww. terminie uporządkować teren po dokonanej rozbiórce.

Wobec niewykonania powyższego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin – występując jednocześnie w roli wierzyciela oraz organu egzekucyjnego – w dniu 25 października 2010 r. doręczył zobowiązanym pisemne upomnienia, a następnie w dniu 16 grudnia 2010 r. doręczył im wystawione w dniu 13 grudnia 2010 r. tytuły wykonawcze, wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne.

W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin, wobec dalszego uchylania się zobowiązanych od dokonania rozbiórki postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nałożył na E. i M. małż. P. grzywnę w wysokości 17.995,13 zł w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki przedmiotowego obowiązku. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że wysokość nałożonej grzywny została ustalona zgodnie z dyspozycją art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej jako "u.p.e.a."). Jednocześnie organ podkreślił, że obrany środek egzekucyjny jest mniej dolegliwy oraz mniej ingerujący w sferę praw zobowiązanych niż alternatywny środek w postaci wykonania zastępczego. Pozostawia on bowiem zobowiązanym możliwość wyboru wykonawcy, co może wpływać na ograniczenie kosztów wykonania obowiązku.

Na powyższe postanowienie organu I instancji E. i M. małż. P. wnieśli zażalenie, w którym stwierdzili m.in., iż nie mając pracy, nie są w stanie spłacić "tak wysokiej grzywny".

Wobec powyższego stwierdzenia organ I instancji przedmiotowe zażalenie potraktował również jako zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (wskazujących na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego), a następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] uznał te zarzuty za bezzasadne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin podkreślił również, że przewidziana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia nie jest karą stosowaną w postępowaniu karnym. Celem zastosowania tego środka nie jest wyrządzenie zobowiązanemu dolegliwości finansowej, lecz jedynie bezpośrednie zapewnienie wykonania nakazu będącego podstawą postępowania egzekucyjnego, przy czym wysokość grzywny musi być na tyle dolegliwa, by zmusić zobowiązanego do wykonania danego nakazu.

Odnosząc się do wysokości grzywny orzeczonej w niniejszej sprawie organ wyjaśnił, że z uwagi na dyspozycję art. 121 § 5 u.p.e.a., nie miał możliwości, by wymierzyć ją w innej wysokości.

Po rozpatrzeniu zażalenia E. i M. małż. P. na powyższe postanowienie, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał je w mocy.

Organ odwoławczy podzielił przekonanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że to właśnie grzywna w celu przymuszenia, nie powodując dodatkowych kosztów po stronie zobowiązanego i podlegając na jego wniosek zwrotowi po wykonaniu obowiązku (ewentualnie umorzeniu w razie wykonania obowiązku przed jej uiszczeniem lub ściągnięciem), uważana jest za mniej uciążliwy środek egzekucyjny niż wykonanie zastępcze, przy zastosowaniu którego koszty postępowania, jakie ponosi zobowiązany, zostają powiększone o wynagrodzenie wykonawcy. Zdaniem organu, wyrażona w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasada stosowania najmniej uciążliwego środka, nie została zatem w niniejszej sprawie naruszona.

Odnosząc się do treści złożonego zażalenia organ II instancji stwierdził, iż argumenty wskazujące na trudną sytuację finansową i osobistą zobowiązanych nie mogą mieć wpływu na wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia, albowiem nie jest ona karą, a zobowiązany może się od niej uwolnić poprzez wykonanie ciążącego na nim obowiązku. Argumenty E. i M. małż. P. dotyczące legalności ostatecznej decyzji nakładającej na nich przedmiotowy obowiązek rozbiórki, nie mogą natomiast być weryfikowane w toku postępowania egzekucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., II SA/Lu 135/12, uchylił postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] listopada 2011 r.

Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem błędnie przyjęły, że złożone w dniu 14 listopada 2011 r. przez skarżących zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku egzekucyjnego, uprawniało do jego potraktowania również jako zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu, z art. 122 § 3 u.p.e.a. jasno również wynika, że ustawa ta odrębnie traktuje możliwość zgłoszenia zarzutów do sposobu prowadzenia egzekucji z przyczyn, o których mowa w art. 33, a odrębnie możliwość zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny.

Sąd I instancji przyznał, że jeżeli w zażaleniu na zastosowanie grzywny, zobowiązany podnosi także zarzuty co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wówczas organ egzekucyjny zobowiązany jest do ich odrębnego rozpoznania. W ocenie Sądu może to mieć miejsce jednak tylko wówczas, gdy złożenie zarzutu jest w ogóle możliwe. Zgodnie zaś z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązany może zgłosić zarzuty w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. W przypadku wniesienia zarzutów po upływie ww. terminu, czynność ta będzie bezskuteczna. Jeżeli zatem organ egzekucyjny rozpozna zarzuty wniesione po terminie, organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie, powinien był uchylić wydane w I instancji postanowienie i umorzyć postępowanie w tym zakresie. Zdaniem Sądu, rozpoznanie zażalenia wraz z zarzutami możliwe jest zatem wówczas, gdy równocześnie doręcza się zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego, ze wskazaniem środka egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie tytuł wykonawczy został skarżącym doręczony w dniu 16 grudnia 2010 r. wraz ze stosownym pouczeniem o możliwości złożenia zarzutów w terminie 7 dni. W dniu 23 grudnia 2010 r. skarżący złożył pismo, które organ potraktował jako zarzut przedawnienia obowiązku i postanowieniem z dnia 31 stycznia 2011 r. uznał go za bezzasadny. Postanowieniem z dnia 25 marca 2011 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał to postanowienie w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 346/11 oddalił skargę skarżących na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W tej sytuacji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ winien był rozpoznać zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Jeśli zaś postępowanie w sprawie zarzutów zostało wszczęte, organ odwoławczy zobowiązany był uchylić postanowienie organu I instancji i postępowanie to umorzyć.

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2186/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Sąd II instancji uznał, że WSA w Lublinie wadliwie zakwestionował stanowisko przyjęte przez organy obu instancji, zgodnie z którym złożone w dniu 14 listopada 2011 r. przez zobowiązanych zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku egzekucyjnego, uprawniało do jego potraktowania również jako zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i wydania w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia. W ocenie NSA, pomimo, iż art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który jednocześnie doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 ustawy, uznać należy, iż ma to miejsce wówczas, gdy wcześniej go nie doręczono. Postępowanie egzekucyjne może natomiast być prowadzone tak długo, dopóki istnieje ważny tytuł wykonawczy, skutecznie doręczony zobowiązanemu. W rozpoznawanej sprawie – jak podkreślił NSA – niesporne jest, że takie tytuły wykonawcze doręczono zobowiązanym w dniu 16 grudnia 2010 r. (k. 32 i 34 akt sprawy). Skuteczne doręczenie takiego tytułu wykonawczego nie uzasadniało zatem doręczania kolejnego wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny. Taki tytuł wykonawczy w prowadzonej egzekucji doręcza się tylko jeden raz (art. 32 u.p.e.a.). Nadto NSA wskazał, że przepis art. 122 § 3 u.p.e.a. nie uzależnia możliwości równoległego złożenia zażalenia i zgłoszenia zarzutu od doręczonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia od jednoczesnego doręczenia tego postanowienia z odpisem tytułu wykonawczego.

W ocenie Sądu II instancji, w rozpoznawanej sprawie, zobowiązanym po doręczeniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia na to postanowienie, jak i przewidziane w powołanym wyżej art. 122 § 3 u.p.e.a. zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skoro więc stosownie do art. 32 tej ustawy organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, to tym samym oznacza to, że postanowienie o nałożeniu grzywny nie zawsze będzie doręczane z odpisem tytułu wykonawczego, który może być doręczony na wcześniejszym etapie postępowania. Natomiast przywołany w uchylonym wyroku Sądu I instancji art. 27 ust. 1 pkt 9 u.p.e.a. określa, że tytuł wykonawczy zawiera pouczenie o prawie wniesienia zarzutów w terminie 7 dni, przy czym ustawa nie wskazuje wyraźnego początkowego dnia tego terminu. Mając jednak na uwadze istotę zarzutów dotyczącą zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego należy przyjąć, iż po doręczeniu postanowienia o nałożeniu grzywny termin siedmiodniowy do zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 122 § 3 u.p.e.a. zaczyna biec od dnia doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zarzuty należy zatem, w tych okolicznościach, wnieść w terminie 7 dni w jakim konieczne jest złożenie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Reasumując NSA stwierdził, że organy obu instancji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, że strony w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny zgłosiły zarzut zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Trafność stanowiska organów w tym zakresie – jak podkreślił NSA – została zresztą potwierdzona przez zobowiązanych w dalszym toku postępowania. Tak zgłoszone zarzuty należało zatem rozpoznać, co też uczyniono w postępowaniu egzekucyjnym wydając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd I instancji wadliwie zaś – zdaniem NSA – rozstrzygnięć tych nie poddał pełnej kontroli, błędnie uznając, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był uchylić postanowienie organu I instancji, a postępowanie w sprawie umorzyć.

Końcowo Sąd II instancji podniósł również, że na obecnym etapie postępowania nie może przesądzać o tym, czy wydane w sprawie postanowienie w zakresie uznania wniesionego zarzutu za bezzasadny jest zgodne z prawem, albowiem w tym zakresie w pierwszej kolejności musi wypowiedzieć się prawidłowo Sąd I instancji.

Rozpoznając ponownie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w sposób wiążący kwestię oceny treści zażalenia E. i M. małż. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] listopada 2011 r. pod kątem uznania, czy zażalenie to zawierało również złożony na podstawie art. 122 § 3 w zw. z art. 33 § 1 pkt 8 zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, dotyczący zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Przesadzona została również ocena dopuszczalności zgłoszenia tego zarzutu na danym etapie postępowania egzekucyjnego, jak również kwestia dopuszczalności jego rozpoznania przez organ egzekucyjny w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 34 § 4 u.p.e.a.

Sądowi I instancji, ponownie rozpoznającemu sprawę, pozostawiona natomiast została merytoryczna ocena zasadności stanowiska wyrażonego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r., uznającym przedmiotowy zarzut E. i M. małż. P. za bezzasadny.

Dokonując tej oceny w ramach kryteriów określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie egzekucyjne w sprawie przedmiotowego obowiązku zostało wszczęte w dniu 16 grudnia 2010 r., wraz z doręczeniem skarżącym tytułów wykonawczych. W ocenie Sądu, powyższe tytuły wykonawcze, wystawiane w dniu 13 grudnia 2010 r., w pełni odpowiadały wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a., czego nie kwestionowała w toku postępowania strona skarżąca. Dodatkowo tytuły te określały ewentualne środki egzekucyjne przewidziane dla egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym, wśród których wymieniono grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze.

Prowadząc przedmiotowe postępowanie egzekucyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin zastosował wobec zobowiązanych E. i M. małż. P. pierwszy z tych środków, wymierzając im postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. grzywnę w wysokości 17.995,13 zł.

W ocenie Sądu I instancji zarzut zastosowania w prowadzonej wobec skarżących egzekucji administracyjnej zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim brak jest podstaw, by kwestionować wybór grzywny jako najwłaściwszego środka egzekucyjnego w sprawie. Wybór ten opierał się bowiem na uznaniu administracyjnym, którego granice – w ocenie Sądu – nie zostały przekroczone. Organy uzasadniły zastosowanie tego środka, podnosząc, że alternatywny w przypadku egzekwowanego obowiązku rozbiórki środek w postaci wykonania zastępczego, byłby dla skarżących bardziej uciążliwy, albowiem poza kosztami samej rozbiórki skarżący musieliby ponieść również koszty wykonania tego obowiązku przez inne osoby, które to koszty nie podlegałyby zwrotowi. W przypadku zaś grzywny w celu przymuszenia, w razie wykonania egzekwowanego obowiązku przed jej uiszczeniem lub ściągnięciem, podlegałaby ona umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), zaś w razie jego wykonania już po uiszczeniu lub ściągnięciu grzywny, na wniosek zobowiązanych mogłaby ona zostać im zwrócona w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.).

Sąd wyjaśnił również, że organy nie były zobowiązane do uwzględniania sytuacji finansowej skarżących, gdyż obowiązek taki nie wynika z treści art. 121 u.p.e.a., zwłaszcza w kontekście możliwości uwolnienia się od nałożonej grzywny poprzez wykonanie nakazu będącego przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Brak jest również podstaw, aby kwestionować wysokość wymierzonej grzywny, albowiem z uwagi na okoliczność, iż egzekwowany obowiązek sprowadza się do rozbiórki części budynku, zastosowanie w tym zakresie znajdował art. 121 § 5 u.p.e.a., a co za tym idzie, ustalenie wysokości grzywny nie opierało się już na uznaniu administracyjnym. W tym wypadku organ I instancji nie mógł zatem wymierzyć grzywny w innej wysokości, albowiem jej wartość musiała odpowiadać iloczynowi powierzchni części budynku przeznaczonej na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 1987 r. do rozbiórki oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, która to cena w II kwartale 2011 r. wynosiła 3.819 zł (zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędy Statystycznego z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2011 r. – Dz. Urz. GUS z 2011 r., Nr 9, poz. 41). W niniejszej sprawie powierzchnia ta wynosi zaś 23,56 m2. Z kolei 1/5 ww. ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego stanowi wartość 763,80 zł. Iloczyn tych wartości bezspornie zatem daje kwotę 17.995,13 zł.

Również sam fakt zastosowania wobec skarżących w prowadzonym postepowaniu środka egzekucyjnego w ogóle (niezależnie od jego rodzaju) nie budzi zastrzeżeń Sądu, skoro skarżący, pomimo prawidłowego doręczenia im w dniu 16 grudnia 2010 r. tytułów wykonawczych, do czasu orzekania przez organy obu instancji obowiązku określonego w tych tytułach bezspornie nie wykonały.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i M. P., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niedokonanie należytej kontroli i nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego przez organy administracyjne, polegające na niewyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy w toku postępowania, nieuwzględnienie słusznego interesu strony i w efekcie naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że skarżący są osobami w podeszłym wieku i niezamożnymi. W takiej sytuacji organy postępowania administracyjnego powinny wykazać się szczególną wrażliwością i starannością w prowadzeniu postępowania. Wymaga tego zarówno zasada praworządności, jak i zasada zaufania obywatela do organów administracyjnych. Zasadniczym zarzutem wobec organów jest zaniechanie pouczenia skarżących o możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji będącej podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. W efekcie skarżący zostali "niejako wciągnięci w postępowanie, którego wynik został niejako z góry przesądzony". Sąd I instancji nie zbadał dostatecznie kwestii wyboru dokonanego między środkami przymusu bezpośredniego zastosowanymi w sprawie. Mimo że nałożona grzywna mieściła się w granicach uznania administracyjnego, to zgodnie z judykaturą i literaturą sięganie przez organy po tego rodzaju środek powinno być traktowane jako środek wyjątkowy, wręcz ostateczny, wtedy kiedy inne środki zawiodą. Zarzut rażąco wygórowanej grzywny nie zawiera się co prawda w dyspozycji art. 33 pkt 8 u.p.e.a., jednak wysokość grzywny zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, który powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności.

Powołując takie zarzuty w ramach skargi kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niedokonanie należytej kontroli i nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego przez organy administracyjne, polegające na niewyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy w toku postępowania, nieuwzględnienie słusznego interesu strony i w efekcie naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Zasadniczym według autora skargi kasacyjnej zarzutem wobec organów jest zaniechanie pouczenia skarżących o możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji będącej podstawą do wydania zaskarżonej decyzji.

W kontekście tak sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie uznania za bezzasadne zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przypomnienia również wymaga, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do przymuszenia zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego usytuowanego na posesji przy ul. S. [...]B w Lublinie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nałożono grzywnę w wysokości 17.995,13 zł. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że obowiązek rozbiórki części budynku mieszkalnego został nałożony na inwestorów E. i M. małż. P. decyzją z dnia [...] kwietnia 1987 r. - w terminie do dnia 31 maja 1987 r. Samo doręczenie upomnienia, wystawienie tytułu wykonawczego i w konsekwencji postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w roku 2010, a więc po upływie 23 lat od nałożenia nakazu rozbiórki części budynku. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że przez 23 lata inwestorzy w trosce o własne interesy winni byli podjąć działania zmierzające do wykonania nałożonego obowiązku w sposób, który w najmniejszym stopniu byłby dla nich uciążliwy i ingerował w substancję majątkową. Co więcej, w świetle zarzutów skargi kasacyjnej o nieuwzględnianiu słusznego interesu stron, godzi się zauważyć, że organy administracji publicznej miały na uwadze słuszny interes inwestorów – m.in. uwzględniając argumenty inwestorów o trudnej sytuacji mieszkaniowej decyzją z dnia 6 września 1991 r. Prezydent Miasta Lublina odroczył rozbiórkę budynku do końca 1993 r., zezwalając jednocześnie na czasowe użytkowanie pomieszczeń mieszkalnych. Z tego też powodu postanowieniem z dnia 19 lipca 1988 r. umorzone zostało pierwotne postępowanie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Po doręczeniu upomnień skarżący np. pismem z dnia 19 października 2010 r. zostali poinformowani, dlaczego obowiązek rozbiórki podlegać będzie egzekucji, a także że zmiana przepisów – wejście w życie nowej ustawy Prawo budowlane nie powoduje, że ostateczne decyzje o nakazie rozbiórki wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie są zatem zrozumiałe zarzuty skargi kasacyjnej, zwłaszcza zaś twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że "zasadniczym zarzutem wobec organów jest zaniechanie pouczenia skarżących o możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji będącej podstawą do wydania zaskarżonej decyzji".

Abstrahując od powyższego należy wskazać, że skarżący kasacyjnie podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania winni byli wykazać nie tylko, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również to, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga bowiem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Rozpoznawana skarga kasacyjna takiego wywodu nie zawiera.

Co więcej, autor skargi kasacyjnej nie zgłosił zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., wskazując jedynie, że Sąd I instancji nie zbadał dostatecznie kwestii wyboru środka przymusu, a sięganie po tego typu środek powinno być traktowane w sposób wyjątkowy, ostateczny.

Odnosząc się do takich twierdzeń skarżących kasacyjnie zauważyć należy, że z treści art. 7 § 2 u.p.e.a. wynika zasada stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, a konsekwencją przyjęcia takiej zasady w postępowaniu egzekucyjnym jest prawo zgłoszenia zarzutu zastosowania środka zbyt uciążliwego. Zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może być przedmiotem zarzutu określonego w art. 33 pkt 8 u.p.e.a., jednak wymaga wykazania, że grzywna w celu przymuszenia jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym, a wystarczające byłoby zastosowanie przez organ środka mniej uciążliwego. Natomiast nie można tracić z pola widzenia, że w przypadku obowiązku, jakim jest rozbiórka obiektu budowlanego w grę wchodzi zastosowanie dwóch środków – grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Przyjmuje się powszechnie, że w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego organ egzekucyjny powinien w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia na podstawie art. 119 u.p.e.a., jako środek mniej uciążliwy, a dopiero gdy zobowiązany nie wykona obowiązku – orzec wykonanie zastępcze (por. wyr. NSA z 13 maja 2009 r., II OSK 767/08). Sąd I instancji trafnie zauważył, że nie ma podstaw, aby kwestionować wybór zastosowanego środka egzekucyjnego. Wybór ten został uzasadniony, a wykonanie zastępcze również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest środkiem bardziej uciążliwym z uwagi na kwestię ponoszenia kosztów przez zobowiązanych.

Reasumując, należy uznać, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. skutkujący niedokonaniem kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem wyboru zastosowanego środka egzekucyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Jednocześnie nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.