Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1946/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust. 3, 67 ust. 3, 68 ust. 1 pkt. 1, 68 ust. 1b
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 359/11 w sprawie ze skargi Rady Miasta Lublin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 31 marca 2011 r., nr NK.II.04131/135/11 w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie zasad sprzedaży nieruchomości gruntowych uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 31 marca 2011 r., nr NK.II.04131/135/11.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 359/11 oddalił skargę Gminy Lublin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 31 marca 2011 r., nr NK.II.04131/135/11 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Lublin w sprawie zasad sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy na rzecz użytkowników wieczystych oraz zbywania nieruchomości przyległych z zastosowaniem bonifikaty. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że w stosunku do zasad udzielania bonifikat od ceny zbywanych, a stanowiących własność gminy nieruchomości upoważnienie ustawowe do wydaniu aktu prawa miejscowego zawiera ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej u.g.n.), w szczególności art. 68 u.g.n., którego sposób wykładni stanowi istotę sporu jaka wyłoniła się na gruncie rozpatrywanej sprawy. W myśl tego przepisu - w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku w przypadkach enumeratywnie określonych w tym przepisie. Z regulacji tej wynika, że po pierwsze - wyliczenie przypadków, w których może zostać zastosowana bonifikata ma charakter zamknięty, a po drugie - udzielenie bonifikaty pozostawione zostało uznaniu właściciela tak co do faktu udzielenia bonifikaty, jak i zakresu oraz wysokości.

Zakwestionowana w postępowaniu nadzorczym przez Wojewodę Lubelskiego część uchwały dotyczy wyrażenia przez radę gminy zgody na udzielenie bonifikaty w przypadku opisanym w art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n., tj. sytuacji sprzedaży nieruchomości gminnych na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych. Zdaniem organu nadzoru zawarte w tym przepisie wyrażenie "na cele mieszkaniowe" oznacza, że udzielenie bonifikaty jest możliwe jedynie w sytuacji zbycia nieruchomości niezabudowanej. Tym samym sprzedaż nieruchomości gruntowych na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali w budynkach wielorodzinnych usytuowanych na tych nieruchomościach, nie stanowi realizacji celu mieszkaniowego, o którym mowa w art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n., nie można bowiem przeznaczać na określony cel zabudowanej nieruchomości gruntowej, której przeznaczenie wyznacza istniejący już rodzaj zabudowy. W ocenie Sądu stanowisko to zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.g.n. sprzedaż nieruchomości gminnych następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu II. Przepisem tam zamieszczonym jest bez wątpienia art. 37 ust. 2 u.g.n., który taksatywnie wymienia przypadki zbycia nieruchomości bez przetargu. Jednym z nich jest sprzedaż nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego (pkt 5). Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 3 u.g.n. przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3, cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość, z zastrzeżeniem ust. 3a, który w sprawie nie ma zastosowania. Zwrot "nie niższej niż jej wartość", o którym mowa w przywołanym przepisie należy rozumieć tak, że cena dokonywanej bez przetargu sprzedaży nieruchomości powinna być co najmniej równa wartości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego lub od niej wyższa. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości wprowadzenia zmian, które prowadziłyby do obniżenia wartości nieruchomości. Jedynym przepisem pozwalającym na obniżenie ceny poniżej ustalonej wartości zbywanej nieruchomości jest m. in. sporny art. 68 ust. 1 u.g.n,, który pozwala na obniżenie ceny zbywanej nieruchomości poprzez udzielenie bonifikaty. Bonifikata natomiast to nic innego jak zniżka ceny przyznawana przez sprzedającego. Może ona mieć charakter zachęty w dokonaniu zakupu towaru lub, jak to ma miejsce odnośnie zbywania nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub komunalnych lokali mieszkalnych, ma za cel pomoc mieszkańcom gminy w zaspakajaniu ich życiowych potrzeb, do których należą między innymi szeroko pojęte potrzeby mieszkaniowe. Przyjmując, że udzielenie bonifikaty nie stanowi reguły, lecz wyjątek stosowany w ściśle określonych przypadkach, niedopuszczalnym jest w razie wątpliwości co do znaczenia przepisu, stosowanie wykładni rozszerzającej. Ustawodawca nie wprowadza bowiem w analizowanym przepisie ani obowiązku stosowania bonifikaty, ani nie precyzuje również zakresu owej bonifikaty. Zarówno udzielenie bonifikaty, jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie więc, to właściciel nieruchomości (reprezentowany przez odpowiedni organ) decyduje o tym, czy w ogóle udzielić bonifikaty, a jeśli tak - to w jakiej wysokości. Za stosowaniem wykładni ścieśniającej przemawia także okoliczność, że ustawodawca, chcąc zapewnić, żeby pomoc udzielona w formie bonifikaty była wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, przewidział okres karencji. Stosownie bowiem do art. 68 ust. 2 u.g.n. jeżeli nabywca nieruchomości zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny przed upływem 5 lat, licząc od dnia nabycia, jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Udzielenie bonifikaty ma zatem w określonym przedziale czasowym charakter warunkowy.

Stosując wykładnię ścieśniającą Sąd podzielił argumentację Wojewody Lubelskiego, że art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie uprawnia do udzielenia bonifikaty od wartości nieruchomości gruntowych już zabudowanych na cele mieszkaniowe użytkownikom wieczystym takiej nieruchomości. W potocznym znaczeniu wyrażenie "na cel(e)" oznacza stan do osiągnięcia którego się dąży, a który jeszcze nie istnieje lub nie został zrealizowany. Tak więc pod pojęciem "cele mieszkaniowe" należy rozumieć przeznaczenie na budowę obiektu przeznaczonego bezpośrednio do zamieszkania, co implikuje, że nieruchomość zbywana na cele mieszkaniowe nie może być nieruchomością zabudowaną już wykorzystywaną na cele mieszkaniowe. Przepis ten dopuszcza tylko możliwość udzielenia bonifikaty w przypadku, gdy nieruchomość ma być wykorzystana w przyszłości na cele mieszkaniowe, która to sytuacja nie obejmuje nieruchomości gruntowej będącej w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku posadowionym na tej nieruchomości. Cel mieszkaniowy na tej nieruchomości już bowiem istnieje, gdyż został zrealizowany wcześniej.

Nadto słusznie podniósł organ nadzoru, że instytucję przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości już zabudowanych na cele mieszkaniowe reguluje ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), której to przepisy również przewidują możliwość udzielenia bonifikat z tytułu dokonania przekształcenia prawa i to zarówno obligatoryjnych, jak i uzależnionych od woli organu.

Dokonana ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) nowelizacja treści art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. polegająca na zastąpieniu dotychczasowego wyrażenia "pod budownictwo mieszkaniowe" obecnie obowiązującym zwrotem "na cele mieszkaniowe" nie wskazuje, że nowa jego treść dotyczy również bonifikaty w sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali w budynkach wielorodzinnych usytuowanych na tych nieruchomościach, będących jednocześnie użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości gruntowych.

Odnośnie zaś powołanej przez stronę skarżącą interpretacji Ministerstwa Infrastruktury Sąd stwierdził, że nie stanowi ona ani źródła prawa ani też wykładni prawa, zatem nie ma charakteru wiążącego tak dla organu nadzoru, jak i dla Sądu. Zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada państwa prawa mówi, że podstawę działania organów państwa stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Natomiast wydawane bez upoważnienia ustawowego instrukcje czy wytyczne nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa.

Sąd podniósł ponadto, że przedmiotowa uchwała z uwagi na datę jej podjęcia (24 luty 2011 r.) powinna uwzględniać brzmienie ustawy o gospodarce nieruchomościami nadane jej ustawą z 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), która weszła w życie 7 stycznia 2010 r. Znowelizowane brzmienie art. 68 ust. 1 u.g.n. jest o tyle istotne, że z dniem wejścia w życie powołanej ustawy zmieniającej, rada gminy utraciła kompetencje do wyrażania zgody na udzielanie bonifikaty, o której mowa w art. 68 u.g.n. Taka konkluzja wynika wprost z porównania treści omawianego przepisu sprzed jego nowelizacji z treścią obowiązującą w dacie podjęcia spornej uchwały.

W myśl art. 68 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do 6 stycznia 2010 r. właściwy organ mógł udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, w przypadkach określonych w tym przepisie. Z regulacji tej wynikało, że w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy o udzieleniu bonifikaty decydował organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) po uzyskaniu zgody rady gminy. Jeżeli więc organ wykonawczy zdecydował się na udzielenie bonifikaty, co leży w jego wyłącznej kompetencji, zobowiązany był uzyskać zgodę rady gminy.

Zgoła odmiennie przedstawia się stan prawny w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały. Od dnia 7 stycznia 2010 r. art. 68 ust. 1 zdanie wstępne stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art.. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Z kolei zgodnie z art. 68 ust. 1b w takim zarządzeniu lub uchwale określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Dodatkowo przepis art. 68 ust. 3a nie dotyczy obecnie sytuacji, o których mowa w art. 68 ust. 1, co jest konsekwencją odstąpienia przez ustawodawcę od wymogu uzyskania zgody na sprzedaż z bonifikatą. Nadal więc do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy należy udzielanie bonifikat, jednakże obecnie organ ten czyni to na podstawie uchwały generalnej, nie zaś jak to miało miejsce dotychczas, na podstawie indywidualnej zgody rady. Tym samym z dniem 7 stycznia 2010 r. odpadła podstawa prawna do udzielania przez radę gminy zgody na sprzedaż z bonifikatą, o której mowa w art. 68 ust. 1 u.g.n. Rada uprawniona jest jedynie do określenia warunków udzielania bonifikat i wysokości ich stawek procentowych, co wynika wprost z art. 68 ust. 1b u.s.g. Rada Gminy Lublin zamiast określić warunki udzielenia bonifikat (pomijając dopuszczalność ich udzielenia) i wysokość ich stawek, wyraziła zgodę na zastosowanie bonifikaty we wskazanej wysokości, do czego w obowiązującym stanie prawnym nie była upoważniona.

Skargą kasacyjną z 23 sierpnia 2011 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że udzielenie bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 na podstawie uchwały Rady Gminy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na "cele mieszkaniowe" - ma zastosowanie wyłącznie do sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, a przeznaczonych w przyszłości do zabudowy na cel mieszkaniowy;

2) art. 68 ust. 1b u.g.n. w związku z art. 68 ust. 1 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy uprawniona jest wyłącznie do określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości ich stawek procentowych.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu podniesiono, że z literalnego brzmienia art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie wynika, że sprzedaż nieruchomości "na cele mieszkaniowe" jest równoznaczna ze sprzedażą nieruchomości niezabudowanej, która miałaby być w przyszłości wykorzystywana pod budownictwo mieszkaniowe. Ustawodawca w cyt. przepisie nie zastosował sformułowania "sprzedaż na realizację celów mieszkaniowych", lecz sprzedaż na "cele mieszkaniowe" - co uzasadnia stanowisko skarżącego, że sprzedaż dotyczy nieruchomości zabudowanych, jak i niezabudowanych.

Podkreślono, że art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. uległ zmianie z dniem 22.09.2004 r. w wyniku zmiany dokonanej ustawą z 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), otrzymując brzmienie obowiązujące w chwili obecnej. Do dnia 21.09.2004 r. obowiązywał art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w brzmieniu: właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody lub rady gminy bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 68 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana pod budownictwo mieszkaniowe, a więc wówczas to ustawodawca przewidział w poprzednim stanie prawnym, że nieruchomość, którą jednostka samorządu terytorialnego sprzedaje ma być nieruchomością niezabudowaną, co też budziło kontrowersje w interpretacji tego pojęcia. Stan ten zmienił się po zmianie noweli z 28.11.2003 r., która obecnie przewiduje udzielenie bonifikaty od ceny, ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe. Pojęcia sprzedaż "na cele mieszkaniowe" u.g.n. nie definiuje. Zatem należy sięgnąć do innych aktów prawnych, które pomogłyby zdefiniować to pojęcie. Takim aktem, który pośrednio określiłby to pojęcie jest w szczególności ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w której bierze się pod uwagę przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowaniu przestrzennego. Z uwagi na to, że nieruchomości przeznaczone do sprzedaży w uchwale Rady Miasta Lublin z 24 lutego 2011 r. Nr 60/VII/2011 wyżej cytowanej są nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi - to zgodnie ze stanowiskiem WSA we Wrocławiu wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 29 stycznia 2008 r., II SA/Wr 664/07 - nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe to jednocześnie nieruchomości przeznaczone pod taką zabudowę. W związku z tym można stwierdzić, że obecne brzmienie art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przewiduje udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości "na cele mieszkaniowe" niezabudowanych, jak i zabudowanych, gdyż o przeznaczeniu na cel mieszkaniowy decyduje między innymi plan zagospodarowania przestrzennego, a nieruchomość zabudowana już na ten cel mieszkaniowy, to jednocześnie nieruchomość przeznaczona pod taką zabudowę – co stwierdził WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z 29 stycznia 2008 r., II SA/Wr 664/07.

Jednocześnie wskazano, że nowela u.g.n. z 28 listopada 2003 r., która weszła w życie 22 września 2004 r. - nie zmieniła brzmienia art. 37 ust. 3 u.g.n., w którym to przepisie dalej pozostawiono pojęcie "nieruchomość przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe lub realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych". Ustawa ta zmieniła brzmienie art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przez zastąpienie słów "pod budownictwo mieszkaniowe" na słowa "na cele mieszkaniowe". Zdaniem skarżącego intencją ustawodawcy było w wyniku zmiany art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w/cyt. nowelą z 28.11.2003 r. objęcie tym przepisem "cele mieszkaniowe" przypadków możliwości udzielenia bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości zarówno niezabudowanych jak i zabudowanych pod warunkiem, że są przeznaczone i wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Powyższe stanowisko potwierdził P. Styczeń 14 marca 2006 r. w odpowiedzi na interpelację nr 1226 poseł Gabrieli Masłowskiej, znajdującą się na stronach internetowych Ministerstwa Infrastruktury, jak i w aktach niniejszej sprawy. Podobne stanowisko zajął w piśmie kierowanym do Marszałka Senatu z 16 stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury - stwierdzając, że ustawodawca w przepisie art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. dopuścił możliwość udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości sprzedawanej "na cele mieszkaniowe" zarówno już zabudowanej, jak też niezabudowanej. Jednocześnie podkreślił, że nieruchomość jest sprzedawana na "cele mieszkaniowe", jeżeli jej przeznaczenie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w razie braku tego planu wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jeżeli jest ona faktycznie wykorzystywana na cele mieszkaniowe.

Za nieruchomość wykorzystywaną "na cele mieszkaniowe" należy uznać nieruchomość, dla której zasadniczym lub przeważającym elementem w ocenie charakteru zabudowy jest funkcja mieszkaniowa. Powyższe stanowisko potwierdza także Ministerstwo Infrastruktury w piśmie z 26 czerwca 2011 r. kierowanym do Urzędu Miasta Lublin - w którym jednoznacznie stwierdza, że celem nowelizacji art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. - nowelą u.g.n. z 28.11.2003 r. - było wyeliminowanie pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych, dotyczących zakresu przedmiotowego tej regulacji, a w szczególności interpretacji zawężającej przepis wyłącznie do nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. W związku z powyższym obecnie obowiązujący przepis art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez sformułowanie "na cele mieszkaniowe" czytelnie oddaje intencje ustawodawcy, co do możliwości udzielenia bonifikaty, zarówno od ceny nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jak i nieruchomości już zagospodarowanych i wykorzystywanych (nieruchomości zabudowanych) na te cele. Sprzedaż nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym mieści się w normach reżimu prawnego przepisu art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. (pismo Ministerstwa Infrastruktury z 26 czerwca 2011 r., jak i pismo Ministra Infrastruktury z 16 stycznia 2009 r. - w aktach sprawy).

Uzasadnia to oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. – polegającą na przyjęciu, że udzielenie bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 37 ust. 3 na podstawie uchwały Rady Gminy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe dotyczy wyłącznie nieruchomości niezabudowanych. Taka interpretacja jest błędna, gdyż ustawodawca nowelą z 28.11.2003 r. nie zmieniałby brzmienia art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. z zapisu "pod budownictwo mieszkaniowe" na zapis "na cele mieszkaniowe" pozostawiając niezmieniony art. 37 ust. 3 u.g.n. – gdzie dalej jest zapis mówiący o zwolnieniu z przetargu nieruchomości zbywanych - "przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe". Gdyby intencją ustawodawcy było udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości na cele mieszkaniowe - tylko i wyłącznie miałoby to dotyczyć nieruchomości niezabudowanych - to nie zmieniałby przecież brzmienia art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Inna wykładnia tego przepisu pozostawia pytanie, dlaczego została zmieniona treść art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. i czemu miała ta zmiana służyć, jak też czy taka interpretacja da się pogodzić z założeniami racjonalnego ustawodawstwa.

Jednocześnie nadmieniono, że organ w formie zarządzenia na zasadzie art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. udziela bonifikaty na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa już zabudowanych na cele mieszkaniowe użytkownikom wieczystym przyjmując, że nieruchomości sprzedawane są wykorzystywane na "cele mieszkaniowe" - co potwierdza zarządzenie Wojewody Lubelskiego Nr 331 z 27 września 2010 r. w sprawie udzielania zgody na sprzedaż nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz użytkowników wieczystych z zastosowaniem bonifikaty (zarządzenie nr 331 z 2010 r. w aktach sprawy).

WSA w Lublinie wskazał nadto, że będąca przedmiotem kontroli organu nadzoru uchwała Rady Miasta Lublin narusza prawo również z innych przyczyn, a to art. 68 ust. 1b w zw. z art. 68 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 68 ust. 1 u.g.n. właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo rady, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana m. in. "na cele mieszkaniowe". Art. 68 ust. 1b u.g.n. stanowi: "w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady, o których mowa w ust. 1 określa się w szczególności warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych". Zdaniem skarżącego wyrażenie "w szczególności" wskazuje, że przepis ten zawiera otwarty katalog uregulowań, jakie rada może umieścić w uchwale dotyczącej normowanej kwestii. Nie może więc być mowy o przekroczeniu kompetencji w sytuacji, gdy kompetencje te nie są określone w sposób kompletny i wyczerpujący.

Zgodnie z art. 68 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 68 ust. 1b u.g.n. - organ właściwy może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody lub rady, a więc warunkiem udzielenia bonifikaty przez właściwy organ jest uprzednie podjęcie przez radę uchwały określającej w szczególności warunki udzielenia bonifikaty i wysokość stawek procentowych. Uchwala taka ma charakter generalny, a nie indywidualny. Warunki udzielenia bonifikat i wysokości stawek procentowych zostały sprecyzowane i są zawarte w § 1 ust. 4 i 5 w/cyt. uchwały - a dotyczą przyznania bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości gruntowej wyłącznie osobom fizycznym, które są użytkownikami wieczystymi i nieruchomości te są zabudowane na cele mieszkaniowe, a sprzedaż ta również dokonywana na te cele. Wysokość stawek procentowych została ustalona w § 1 w/w uchwały i wynosi 50% (ust. 4) lub 90 % (ust. 5) w zależności od okresu, w jakim użytkownik wieczysty uzyskał swoje prawo użytkowania wieczystego. W § 8 uchwały Rady Miasta Lublin - wykonanie uchwały zostało powierzone Prezydentowi m. Lublin, tj. organowi właściwemu. Organ właściwy stosownie do art. 68 ust. 1 u.g.n. następnie na wniosek każdoczesnego użytkownika wieczystego udziela (indywidualnie) zgody na bonifikatę od ceny sprzedaży nieruchomości na podstawie uchwały Rady Miasta Lublin w/cyt. - jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe, a użytkownik wieczysty wyczerpuje przesłanki wynikające z § 1 ust. 4 i 5 cyt. uchwały. Tak więc nie została naruszona dyspozycja art. 68 ust. 1b u.g.n. w związku z art. 68 ust. 1 u.g.n. Art. 68 ust. 1b używa słów "w szczególności", a więc nie zawiera katalogu zamkniętego, co w danej uchwale rada może umieścić, a skoro tak, to rada w zaskarżonej uchwale nie przekroczyła kompetencji w zapisach § 1 ust. 4 i 5 cyt. uchwały, jeżeli udzieliła zgody na zastosowanie bonifikaty w wysokości 50%, 90% w warunkach w nich wymienionych, gdyż wykonanie uchwały zostało powierzone właściwemu organowi, który na jej podstawie dopiero wyraża indywidualną zgodę udzielając bonifikaty dla użytkownika wieczystego wnioskującego o nabycie nieruchomości gruntowej na cele mieszkaniowe, jeżeli spełnia on przesłanki wymienione w tej uchwale. Taka też była intencja ustawodawcy wprowadzającego zmianę do ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), która weszła w życie z dniem 7.1.2010 r. W projekcie do ustawy z 5 listopada 2009 r. - jego uzasadnieniu do zmiany art. 68 ust. 1 u.g.n. i dodaniem art. 68 ust. 1 b u.g.n. - ustawodawca stwierdził, że jego intencją było, aby zgoda na udzielenie bonifikaty mogła dotyczyć konkretnej nieruchomości, jak i określonej grupy nieruchomości (np. nieruchomości sprzedawanych, oddawanych w użytkowanie wieczyste). W tym też celu w nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie 22.10.2007 r. dodano do art. 68 ustawy ust. 3a, zgodnie z którym zgoda organu stanowiącego na udzielenie bonifikaty może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Jednak wobec odmiennych interpretacji powyższego przepisu - w projekcie do ustawy z 5 listopada 2009 r. zaproponowano nowe brzmienie zdania wstępnego do art. 68 ust. 1 u.g.n., w sposób który zapewni organowi stanowiącemu możliwość podejmowania uchwał o charakterze generalnym. W tym też celu dodano do art. 68 ust. 1b, który zapewni radom swobodę kształtowania zakresu uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie są trafne.

Przepis art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych. Już z samego brzmienia tego przepisu wynika, że uchwała rady wydana na podstawie tego przepisu może dotyczyć zarówno sprzedaży nieruchomości już zabudowanych na cele mieszkaniowe, jak i nieruchomości przeznaczonych na realizację celów mieszkaniowych. Wszak ustawodawca zakreślił użyte w tym przepisie pojęcie "cele mieszkaniowe" bardzo szeroko, nie wprowadzając w tym względzie żadnych ograniczeń. Natomiast w odniesieniu do pozostałych celów publicznych, uzasadniających możliwość sprzedaży nieruchomości z bonifikatą, ustawodawca poczynił wyraźne zastrzeżenie, że nieruchomość jest sprzedawana na realizację "urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych".

Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że za takim znaczeniem art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przemawiają wszystkie argumenty przytoczone w skardze kasacyjnej, a w szczególności fakt, że nowela z 28 listopada 2003 r. do u.g.n., która weszła w życie 22 września 2004 r., zmieniła brzmienie art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przez zastąpienie słów "pod budownictwo mieszkaniowe" na słowa "na cele mieszkaniowe", a nie zmieniła brzmienia art. 37 ust. 3 u.g.n., w którym to przepisie dalej pozostawiono pojęcie "nieruchomość przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe lub realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych".

Także zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 68 ust. 1b u.g.n. w związku z art. 68 ust. 1 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy uprawniona jest wyłącznie do określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości ich stawek procentowych ma usprawiedliwione podstawy. Pierwszy z tych przepisów wymaga, aby uchwała w sprawie sprzedaży nieruchomości na zasadach określonych w art. 68 ust. 1 u.g.n. określała w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Oznacza to, że określenie tych dwóch kwestii stanowi obligatoryjne elementy takiej uchwały. I te warunki uchwała Rady Miasta Lublin z 24 lutego 2011 r., Nr 60/VII/2011 w sprawie zasad sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy na rzecz użytkowników wieczystych oraz zbywania nieruchomości przyległych - z zastosowaniem bonifikaty spełnia – por. w szczególności § 1 ust. 4 – 7 oraz §§ 4 i 5 tej uchwały. Natomiast uregulowanie to nie zakazuje zamieszczenia w takiej uchwale innych unormowań, np. wyrażenia zgody na sprzedaż określonych rodzajów nieruchomości stanowiących własność danej gminy.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 31 marca 2011 r., nr NK.II.04131/135/11.