Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2607/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: par. 25
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Marcinkowska (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. Spółki. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie o wyrażenie zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie sztucznego w pomieszczeniach stałej pracy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w G z dnia [...] lipca 2011 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Głównego Inspektora Pracy na rzecz skarżącej P. Spółki z o.o. z siedzibą w S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Pracy postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. wydanym na podstawie art. 184 § 1 kodeksu pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia P. Sp. z o.o. utrzymał w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w G. z dnia [...] lipca 2011r. nr [...], w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie zastosowania oświetlenia światłem sztucznym w pomieszczeniach stałej pracy znajdujących w laboratoriach biotechnologicznych zlokalizowanych w realizowanym budynku [...]., przy ul. [...] w G.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia [...] lipca 2011r., znak [...] zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy w G. z prośbą o zaopiniowanie wniosku P. Sp. z o.o., dotyczącego wyrażenia zgody na oświetlenie światłem sztucznym w laboratoriach biotechnologicznych zlokalizowanych w realizowanym budynku [...], przy ul. [...] w G., dz. nr [...].

Okręgowy Inspektor Pracy w G. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] wydanym na podstawie art. 184 § 1 kodeksu pracy, art. 106 § 5 k.p.a. i § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w związku z § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn.zm.),

a) wyraził negatywną opinię w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia elektrycznego w pomieszczeniach: nr 2.07 - pomieszczeniu przygotowania pożywki, nr 2.10 - pomieszczeniu inokulacji, nr 2.12 - pomieszczeniu procesowym, nr 2.14 - pomieszczeniu pakowania, nr 2.19-oczyszczania, nr 2.22 - oczyszczania końcowego, nr 2.23 - przygotowania buforów, nr 2.27 - sterylizatorni, nr 2.29-zmywalni/dekontaminacji

- jako pomieszczeniach stałej pracy, zlokalizowanych w realizowanym budynku [...], przy ul. [...] w G., dz. nr [...];

b) wyraził opinię, że brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia światłem sztucznym w pomieszczeniach: nr 3.05 - pomieszczeniu wagowym KJ, nr 3.07 - pomieszczeniu wagowym, nr 4.02 - pokoju wagowym, nr 4.03 - magazynu i przygotowania buforów, nr 4.04 - magazynu materiału biologicznego, nr 4.06 - zmywalni, nr 4.11 - pomieszczeniu hodowlanym komórek, nr 4.12 - pomieszczeniu rozwoju bioprocesów, nr 4.13 - przygotowania dezaktywacji, nr 4.14 - przygotowania pożywek, nr 4.15 - pomieszczeniu oczyszczania, nr 5.11 - myjni brudnej, nr 5.17 - sterylizatorni/magazynie, nr 5.19 - pomieszczeniu zabiegowym, nr 1.01 - sekretariacie

- jako pomieszczeniach stałej pracy, zlokalizowanych w realizowanym budynku [...], przy ul. [...] w G., dz. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, iż podstawą do rozstrzygnięcia przez okręgowego inspektora pracy kwestii związanych z wymaganiami, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia pracy pod kątem oświetlenia, stanowią przepisy prawa pracy. Dlatego też rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie dokonał w oparciu o przepisy prawa pracy, a w szczególności rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Powołując się na treść § 25 ww. rozporządzenia organ podkreślił, iż przepis ten wyraźnie wskazuje, że możliwość wydania przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniach stałej pracy istnieje tylko w sytuacji, gdy uzasadnione jest to zastosowaną technologią produkcji, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 814/08.

W ocenie Okręgowego Inspektora Pracy w G. wskazane we wniosku pomieszczenia nr 2.07; 2.10; 2.12; 2.14; 2.19; 2.22; 2.23; 2.27; 2.29 przeznaczone na produkcję pilotażową i Scale-up produktów farmaceutycznych, mieszczą się w dyspozycji § 25 ww. rozporządzenia nie jest jednak spełniony, warunek niemożliwości lub niewskazania zapewnienia światła dziennego. Wskazane przez stronę argumenty związane z technologią prowadzonego procesu produkcyjnego w ocenie organu nie są zasadne. Współczesne osiągnięcia techniki umożliwiają bowiem takie rozwiązania w zakresie zapewnienia oświetlenia naturalnego w pomieszczeniach, które pozwalają na utrzymanie wymogów sanitarnych. Ponadto, w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisów jednoznacznie zakazujących stosowania oświetlenia naturalnego w procesach produkcji leków. Zgodnie natomiast z art. 207 § 2 kodeksu pracy pracodawca obowiązany jest chronić zdrowie i życie pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu nauki i techniki. Z powyższych względów w wymienionych pomieszczeniach, jako pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, stosownie do przepisów § 25 i § 26 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r.

Organ zwrócił ponadto uwagę, iż w pomieszczeniach nr 2.07; 2.10; 2.14; 2.19; 2.22; 2.23; 2.27; 2.29 przewiduje się występowanie czynników szkodliwych dla zdrowia, w związku z czym przewidywana wysokość pomieszczeń 3m, jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa pracy.

Wskazane we wniosku pomieszczenia stałej pracy nr 3.05; 3.07; 4.02; 4.03; 4.04; 4.06; 4.11; 4.12; 4.13; 4.14; 4.15; 5.11; 5.17; 5.19; 1.01 nie mają natomiast charakteru produkcyjnego, tak więc nie mieszczą się w dyspozycji § 25 ww. rozporządzenia. Tym samym wydanie opinii przez Okręgowego Inspektora Pracy w G. w powyższej sytuacji staje się bezprzedmiotowe.

W zażaleniu na powyższe postanowienie P. Sp. z o.o., kwestionując prawidłowość wydanego rozstrzygniecia podniosło, iż obecność w pomieszczeniach produkcyjnych oświetlenia naturalnego jest niewskazana ze względu na:

- negatywny wpływ światła naturalnego na dynamikę hodowli komórkowych i tkankowych będących podstawą planowanego procesu produkcyjnego,

- niestabilność pożywek wykorzystywanych w procesie produkcyjnym pod wpływem zmiennego natężenia światła naturalnego,

- zmiany makrostruktury białek: pod wpływem światła naturalnego możliwe są niekontrolowane zmiany w procesie potranslacyjnej modyfikacji białek, które w konsekwencji prowadzą do braku powtarzalności poszczególnych szarż produkcyjnych,

- zmiany parametrów środowiskowych pod wpływem światła naturalnego w pomieszczeniach warunkujących powtarzalność procesu produkcyjnego, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia prawa farmaceutycznego.

Ponadto, obecność w pomieszczeniach produkcyjnych oświetlenia naturalnego jest niemożliwa ze względu na fakt, że projektowany układ technologiczny pomieszczeń (pomieszczenia produkcyjne, śluzy oraz pomieszczenia pomocnicze) w części półtechnicznej, ze względu na konieczność połączenia w logicznie powiązaną wzajemnie całość, przy zachowaniu klas czystości oraz niekrzyżującego się ruchu materiałów i personelu wymagają otoczenia ich drogami komunikacji wewnętrznej, co siłą rzeczy uniemożliwia zapewnienie dostępu światła dziennego.

Skarżący zaznaczył przy tym, że procesy produkcyjne są prowadzone zarówno w skali laboratoryjnej jak i półtechnicznej jako powiązane ze sobą czynności badawcze i produkcyjne.

Główny Inspektor Pracy, w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. wydanym na podstawie art. 184 § 1 kodeksu pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w G. z dnia [...] lipca 2011 r.

W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Pracy podkreślił, iż kwestie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem technicznym pomieszczenia pracy, uregulowane są w przepisach prawa pracy.

Z § 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wynika natomiast ogólna zasada, zgodnie z którą pomieszczenia pracy i ich wyposażenie powinny zapewniać pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. W szczególności w pomieszczeniach pracy należy zapewnić oświetlenie naturalne i sztuczne, odpowiednią temperaturę, wymianę powietrza oraz zabezpieczenie przed wilgocią, niekorzystnymi warunkami cieplnymi i nasłonecznieniem, drganiami oraz innymi czynnikami szkodliwymi dla zdrowia i uciążliwościami.

Ponadto, zgodnie z § 25 ww. rozporządzenia w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Z treści ww. przepisu wynika możliwość wydania przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy zgody na zastosowanie oświetlenia, gdy zastosowana technologia produkcji uzasadnia wydanie takiej zgody.

Odnosząc się do zawartych we wniosku oraz w zażaleniu argumentów, iż w objętych wnioskiem pomieszczeniach laboratoryjnych prowadzone są procesy technologiczne oraz uzyskiwane w ich efekcie produkty mogą być wrażliwe na światło słoneczne i nie można dopuścić do dostępu światła naturalnego, organ odwoławczy wskazał, iż negatywny wpływ światła dziennego dotyczy pasma UV i można wyeliminować go odpowiednimi filtrami. Natomiast podnoszony w zażaleniu brak stabilności procesu technologicznego dotyczy przede wszystkim temperatury, wilgotności, ciśnienia oraz natężenia oświetlenia.

Obowiązujące przepisy nie zawierają natomiast regulacji wskazujących, że produkcja leków musi odbywać się bez dostępu światła naturalnego. Zgodnie bowiem z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 października 2008 r. w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Wytwarzania (Dz. U. Nr 184, poz. 1143 z późn. zm.) część I (Podstawowe wymagania dla produktów leczniczych) rozdział 3 (Pomieszczenia i Urządzenia) ust. 3.3, oświetlenie, temperatura, wilgotność, wentylacja powinny być odpowiednie i nie wywierać ujemnego wpływu na produkty lecznicze. W części II ww. załącznika (Podstawowe wymagania dla substancji czynnych używanych jako materiały wyjściowe) w ust. 4.50 stwierdzono: we wszystkich pomieszczeniach powinno być zapewnione odpowiednie oświetlenie, umożliwiające czyszczenie, konserwację i prowadzenie wymaganych operacji.

Aktualny stan techniki pozwala natomiast na zastosowanie rozwiązań, spełniających jednocześnie wymagania sanitarne (ograniczenie negatywnego wpływu światła naturalnego), jak również ochrony zdrowia pracowników (zapewnienie oświetlenia dziennego pomieszczeń stałej pracy) np. poprzez zastosowanie tuneli świetlnych i filtrów pochłaniających UV.

W konkluzji Główny Inspektor Pracy stwierdził, iż zażalenie strony, poza opisem procesu technologicznego, nie zawiera przekonujących argumentów pozwalających stwierdzić, że istnieje technologiczne uzasadnienie do niestosowania oświetlenia dziennego w pomieszczeń objętych wnioskiem.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Px. Sp. z o.o. z siedzibą w S.

Skarżąca zarzuciła organowi:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż "P." Spółka z o.o. jest stroną postępowania o uzyskanie zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydanej w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy w trybie § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy,

2. naruszenie prawa materialnego (w postaci § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż nie zostały spełnione wymienione w tym przepisie przesłanki wyrażenia zgody na zastosowanie wyłącznie oświetlenia światłem sztucznym,

3. naruszenie prawa materialnego (w postaci § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż nie zostały spełnione wymienione w tym przepisie przesłanki wyrażenia zgody na zastosowanie wyłącznie oświetlenia światłem sztucznym,

4. naruszenie przepisów postępowania - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niezasięgnięcie opinii biegłego w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne,

5. naruszenie przepisów postępowania - art. 124 § 2 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia motywów, którymi kierował się organ wydając postanowienie odmowne, w szczególności nieodniesienie się do szczegółowej argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę w toku postępowania.

Mając na względzie treść zarzutu wskazanego w pkt 1) skargi, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Pracy i poprzedzającego go postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2011 r., albowiem zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zostały one skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Mając natomiast na względzie treść zarzutów wskazanych w pkt 2-5) skargi, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., skarżąca wskazała, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone wobec podmiotu, który nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Właścicielem i inwestorem w stosunku do realizowanej inwestycji [...] w G. jest bowiem "Px." Sp. z o.o., a więc interesu prawnego lub obowiązku tego właśnie podmiotu dotyczy postępowanie. Postanowienia wydane w toku niniejszego postępowania w żaden sposób nie dotyczą natomiast interesu prawnego lub obowiązków spółki "P.", która była jedynie wykonawcą dokumentacji projektowej. Co więcej, "P." Sp. z o.o. nie powoływało się w toku postępowania na działanie w imieniu i na rzecz "P." sp. z o.o., ani tym bardziej nie złożyło dokumentu (np. pełnomocnictwa), z którego wynikałoby upoważnienie do działania w cudzym imieniu. W związku z powyższym, "P." Sp. z o.o., błędnie uznane zostało za stronę postępowania i błędnie wydano wobec tej spółki oba postanowienia. W konsekwencji należy więc uznać, iż postanowienia wydane w niniejszej sprawie skierowane zostały do osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowi przesłankę stwierdzenia ich nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy skarżąca podniosła, że produkcja leków jest bardzo złożonym procesem i wymaga stosowania szczegółowych i bardzo restrykcyjnych zasad z uwagi na daleko idące konsekwencje jakichkolwiek odstępstw wyrażające się w ryzyku zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego. Skarżąca przyznała, iż przepisy dotyczące zasad produkcji farmaceutyków istotnie nie wskazują, że w pomieszczeniach związanych z produkcją leków zabroniony jest dostęp światła dziennego, lecz jednocześnie nakładają na producenta obowiązek zapewnienia w tych pomieszczeniach m.in. odpowiedniej czystości, sterylności i temperatury. Z redakcji § 25 rozporządzenie wynika natomiast wprost, że możliwość odstąpienia od nałożonego nim obowiązku nie została zawężona jedynie do sytuacji, w której dostęp do światła naturalnego byłby niemożliwy, ale obejmuje również sytuacje w której światło dzienne jest niewskazane ze względu na technologię produkcji.

Wnioskodawca przedstawił zaś szereg powodów, dla których produkcja substancji leczniczych w pomieszczeniach, w których występuje światło dzienne jest niewskazana. Organy obu instancji ograniczyły się natomiast jedynie do wskazania, że obecne technologie umożliwiają zaprojektowanie pomieszczeń, w których znajdować się będą tunele świetlne mające odpowiednie filtry UV. Nie wzięto przy tym pod uwagę, iż filtry wskazane przez organy eliminują jedynie pasmo UV, nie ograniczając jednocześnie negatywnego wpływu pozostałych czynników w postaci np. zmiennego natężenia oświetlenia oraz - co za tym idzie - zmiennej temperatury wywołanej zmianą natężenia oświetlenia.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że w postanowieniu z dnia [...] lipca 2011 r. organ pierwszej instancji uznał, że brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia światłem sztucznym w pomieszczeniach o numerach - 3.05, 3.07, 4.02 - 4.04, 4.06, 4.1 - 4.15, 5.11, 5.17, 5.19, 1.01. uznając, że nie są to pomieszczenia produkcyjne. Organ nie podał jednak żadnych podstaw i przyczyn na jakich oparł swoje twierdzenie. Organ drugiej instancji utrzymując postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy nie odniósł się natomiast w żaden sposób do tej części postanowienia organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do tej kwestii skarżąca podniosła, że do zapewnienia należytej jakości produkcji produktów leczniczych koniecznym jest zaprojektowanie szeregu tzw. pomieszczeń okołoprodukcyjnych, w których istotnie nie zachodzą bezpośrednie procesy produkcyjne, które jednak są niezbędne do prowadzenia procesu produkcji i stanowią jego element. Pomieszczenia te ze względu na swoją specyfikę, charakter i cel muszą być rozmieszczone w bezpośredniej bliskości pomieszczeń produkcyjnych, tworząc z pomieszczeniami produkcyjnymi funkcjonalny i logiczny ciąg. Rozmieszczenie pomieszczeń produkcyjnych w miejscach, w których nie ma dostępu światła dziennego, wyklucza zatem rozmieszczenie pozostałych pomieszczeń wskazanych powyżej w ten sposób, aby miały dostęp światła dziennego. Nie ma zatem żadnych przesłanek, aby w przypadku powyższych pomieszczeń nie miał zastosowania przepis § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, biorąc pod uwagę fakt, iż redakcja tego przepisu wskazuje jedynie, że pomieszczenia, w których stosuje się wyłącznie światło sztuczne muszą być związane z technologią produkcji, zatem nie muszą być to pomieszczenia, w których bezpośrednio odbywa się proces produkcji.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skarżąca zarzuciła, że także i w tym przypadku organy nie wyjaśniły w uzasadnieniu swych postanowień na jakiej podstawie uznały, iż nie zostały spełnione przesłanki wyrażenia zgody na odstępstwo - w szczególności nie wskazały w sposób przekonujący, iż przesłanki te nie zostały spełnione.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. skarżąca podniosła, że organy obu instancji zajęły stanowisko w sprawie wymagającej wysoce specjalistycznej wiedzy z zakresu produkcji farmaceutycznej bez zasięgnięcia opinii biegłego posiadającego wiadomości specjalne z tego zakresu. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wskazuje natomiast, aby Główny Inspektor Pracy posiadał wiedzę np. z zakresu hodowli komórkowych i tkankowych, czy zmiany makrostruktury białek w toku produkcji farmaceutycznej, a więc wydanie tego postanowienia bez zasięgnięcia opinii biegłego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. skarżąca wskazała, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika jedynie, iż organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, albowiem rzekomo nie zostały spełnione przesłanki wskazane w przywołanych przez wnioskodawcę przepisach. Organ odwoławczy ograniczył się w zasadzie do powtórzenia tez organu pierwszoinstancyjnego, choć zgodnie z regułami postępowania administracyjnego powinien rozpoznać sprawę niejako od nowa, dokonując we własnym zakresie ustaleń i wyjaśniając samodzielnie motywy własnego rozstrzygnięcia.

Główny Inspektor Pracy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. Główny Inspektor Pracy podkreślił, iż organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, który przekazał wniosek biura projektowego do zaopiniowania Okręgowemu Inspektorowi Pracy w trybie art. 106 § 3 k.p.a. Przepisy prawa nie dają natomiast podstawy organom PIP do wydawania odrębnego aktu administracyjnego, orzekającego o tym, czy konkretny podmiot jest czy nie jest stroną postępowania prowadzonego w sprawie przez inny organ. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że bez własnej winy pozbawiony był udziału w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów, powinien wystąpić o wznowienie postępowania do organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie, tj. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Organ podkreślił też ponownie, że podstawę jego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie odstępstwa od obowiązujących przepisów stanowią przepisy prawa pracy. Zatem zarzut naruszenia § 58 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione wymienione w tym przepisie przesłanki nie może zostać uwzględniony.

Podstawowe znaczenie w sprawie ma natomiast fakt, że prawo pracy statuuje jako ogólną zasadę konieczność zapewnienia oświetlenia dziennego (naturalnego) w pomieszczeniach stałej pracy, a takich pomieszczeń dotyczył wniosek.

Z § 25 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, a także z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika natomiast, że przepis ten może być stosowany do opiniowania wniosków o wyrażenie zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie sztucznego w pomieszczeniach stałej pracy, w których realizowane są procesy produkcyjne, a stosowana technologia produkcji czyni zapewnienie oświetlenia dziennego w tych pomieszczeniach niemożliwym lub niewskazanym.

Organ nie podzielił twierdzeń skarżącego, że zaskarżone postanowienia nie wskazywały motywów rozstrzygnięcia. W ocenie organu obydwa postanowienia zostały uzasadnione w sposób obszerny i szczegółowy.

Odnosząc się do zarzutu niezasięgnięcia opinii biegłego organ podniósł natomiast, iż organy PIP są organem wyspecjalizowanym w zakresie dotyczącym zasadności bądź braku przesłanek wyrażenia zgody na odstępstwo od zasady zapewnienia pracownikom oświetlenia naturalnego w pomieszczeniach stałej pracy. To na stronie postępowania ciąży natomiast obowiązek wykazania niemożliwości zapewnienia w pomieszczeniach stałej pracy oświetlenia naturalnego bądź też wykazania, że dostęp światła naturalnego do tych pomieszczeń jest niewskazany ze względu na technologię produkcji - w tym zakresie strona powinna zatem przedłożyć stosowne dowody i argumenty, w tym także ewentualne opinie, ekspertyzy, etc.

Organ zwrócił ponadto uwagę, że jeżeli wnioskodawca zawraca się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o wyrażenie zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniach stałej pracy, to właściwy okręgowy inspektor pracy wydaje postanowienie opiniujące wniosek, postępowanie wyjaśniające zaś prowadzone jest "w razie potrzeby" (art. 106 § 4 k.p.a.).

Skarżąca Spółka odnosząc się do powyższego stanowiska w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2012 r. zarzuciła, iż wbrew twierdzeniom organu, to na nim spoczywa obowiązek ustalenia stron postępowania, w szczególności weryfikacji, czy podmiot podający się za stronę w istocie przymiot strony posiada. Sugestia organu administracji, zgodnie z którą skarżąca powinna była wystąpić do [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o wznowienie postępowania jest natomiast błędna, albowiem postępowanie to nadal nie zostało zakończone. Co więcej, organ ten - mimo posiadanej wiedzy o tym, iż prowadzi postępowanie wobec niewłaściwego podmiotu - nadal kieruje pisma do "P." Sp. z o.o.

W ocenie skarżącej nie sposób również zgodzić się z tezą, że skoro ustawodawca nie wprowadził "regulacji wskazujących, że planowana produkcja musi odbywać się bez dostępu światła naturalnego", to tym samym nie ma konieczności ograniczenia tego dostępu. Nie zasługuje też na uwzględnienie argument, iż to wnioskodawca powinien przedłożyć "stosowne dowody i argumenty, w tym także ewentualne opinie, ekspertyzy, etc.", gdyż pogląd taki nie koresponduje z treścią art. 7 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc również posiłkowania się w razie potrzeby opinią biegłego.

Główny Inspektor Pracy w piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2012 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko podkreślając, iż w sprawie tej, w trybie art. 106 k.p.a., zajął stanowisko jako organ wyspecjalizowany w kwestii dotyczącej przestrzegania zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Organ zaznaczył jednocześnie, iż z aktualnego brzmienia art. 7 k.p.a. wynika, że obowiązek aktywnego udziału w dążeniu do dokładnego wyjaśnienia sprawy spoczywa nie tylko na organie ale także na stronach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów, odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość dokonanego przez organ rozstrzygnięcia, jak też przepisu prawa materialnego, poprzez niewłaściwą jego interpretację.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. jako właścicielowi i inwestorowi w stosunku do realizowanej inwestycji [...] w G. przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie na podstawie art. 50 p.p.s.a.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej, że postępowanie przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w niniejszej sprawie dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż postępowanie przed organami Państwowej Inspekcji Pracy toczyło się w trybie art. 106 k.p.a.

Przepis art. 106 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu tego stanowiska przez ten organ, które wyraża on w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).

Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 k.p.a. podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji przez organ właściwy do rozpoznania sprawy, w tym wypadku [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest natomiast organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwionej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Organ współdziałający nie jest zaś władny do rozstrzygania o tym, czy postępowanie przed organem właściwym do rozpoznania sprawy zostało wszczęte na wniosek podmiotu uprawnionego, mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Ewentualne zastrzeżenia w tym zakresie skarżąca powinna więc zgłosić do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jako organu właściwego w sprawie o wyrażenie zgody na zastosowanie oświetlenia światłem sztucznym w pomieszczeniach stałej pracy znajdujących w laboratoriach biotechnologicznych zlokalizowanych w realizowanym budynku [...], przy ul. [...] w G.

Jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie.

Przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy zawarte są przede wszystkim w dziale dziesiątym kodeksu pracy oraz w przepisach wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 23715 kodeksu pracy, w tym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z poźn. zm.), które określa ogólnie obowiązujące przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące m.in. obiektów budowlanych. Przepisy te regulują prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, związane z zachowaniem bezpieczeństwa i higieny pracy.

Organy Państwowej Inspekcji Pracy opiniując wniosek P. Sp. z o.o., dotyczący wyrażenia zgody na oświetlenie światłem sztucznym w laboratoriach biotechnologicznych zlokalizowanych w realizowanym budynku [...], przy ul. [...] w G. prawidłowo zatem oparły swoje rozstrzygnięcie na przepisie § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Jak słusznie zauważył organ, podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie przez organy Państwowej Inspekcji Pracy nie mógł natomiast stanowić przepis § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), które wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Rozporządzenie to nie zawiera bowiem przepisów z zakresu prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Co prawda rozporządzenie to w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawiera przepisy, które zastosowane do obiektów zawierających pomieszczenia pracy mają znaczenie dla zachowania bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże nie można ich uznać za przepisy z zakresu prawa pracy. Wyłącznym celem tych przepisów nie jest bowiem regulowanie praw i obowiązków pracowników i pracodawców. Przepisy te regulują warunki techniczne wszystkich obiektów budowlanych, bez względu na to, czy w obiekcie znajdować się będą pomieszczenia pracy.

Przepis § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie stanowi, iż w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy.

Z przytoczonego przepisu wynika, że zastosowanie w pomieszczeniach stałej pracy wyłącznie oświetlenia elektrycznego jest dopuszczalne, jeżeli łącznie zachodzą dwa warunki:

1) zapewnienie światła dziennego jest niemożliwe lub niewskazane,

2) przyczyna dowolnej z przeszkód określonych powyżej związana jest z technologią produkcji.

Organy Państwowej Inspekcji Pracy opiniując negatywnie wniosek P. Sp. z o.o. odnośnie pomieszczeń stałej pracy - nr 2.07, nr 2.10, nr 2.12, nr 2.14, nr 2.19, nr 2.22, nr 2.23, nr 2.27 oraz nr 2.29 uzasadniły to tym, iż obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji wskazujących, że produkcja leków musi odbywać się bez dostępu światła naturalnego. Aktualny stan techniki pozwala natomiast na zastosowanie rozwiązań, spełniających jednocześnie wymagania sanitarne (ograniczenie negatywnego wpływu światła naturalnego), jak również ochrony zdrowia pracowników (zapewnienie oświetlenia dziennego pomieszczeń stałej pracy) np. poprzez zastosowanie tuneli świetlnych i filtrów pochłaniających UV. Zasadą jest zaś, że pracodawca ma obowiązek zapewnienia pracownikom w pomieszczeniach stałej pracy światła dziennego.

Stwierdzając z kolei, że brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania odnośnie pomieszczeń stałej pracy - nr 3.05, nr 3.07, nr 4.02, nr 4.03, nr 4.04, nr 4.06, nr 4.11, nr 4.12, nr 4.13, nr 4.14, nr 4.15, nr 5.11, nr 5.17, nr 5.19 i nr 1.01 organy Państwowej Inspekcji Pracy wskazały, iż nie mają one charakteru produkcyjnego, a więc nie mieszczą się w dyspozycji § 25 ww. rozporządzenia.

W ocenie Sądu powyżej zaprezentowane stanowisko wskazuje na to, iż organy Państwowej Inspekcji Pracy dokonały błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Przepis § 25 ww. rozporządzenia dopuszcza bowiem możliwość wyrażenia zgody na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniach stałej pracy nie tylko w sytuacji, gdy przepisy jednoznacznie zakazują stosowania oświetlenia naturalnego, ale także wtedy, gdy stosowanie tego oświetlenia jest z jakichś względów niewskazane ze względu na technologię produkcji.

Organy w procesie opiniowania wniosku P. Sp. z o.o. zobowiązane były zatem rozważyć, nie tylko, czy stosowanie oświetlenia naturalnego we wskazanych pomieszczeniach stałej pracy znajdujących się w laboratoriach biotechnologicznych zlokalizowanych w realizowanym budynku [...], przy ul. [...] w G. jest niemożliwe lecz także, czy istnieją przeciwwskazania do stosowania oświetlenia naturalnego w tych pomieszczeniach ze względu na technologię produkcji, mając przy tym na względzie wymogi w zakresie produkcji leków wynikające z obowiązujących przepisów prawa.

Organy powinny tym samym ocenić zasadność wniosku w kontekście wymogów jakie na wytwórców produktów leczniczych nakłada rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 października 2008 r. w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Wytwarzania (Dz. U. Nr 184, poz. 1143 z późn. zm.).

Ma oczywiście rację organ wskazując, iż przepisy tego rozporządzenia nie zakazują wprost dostępu światła dziennego do pomieszczeń związanych z produkcją leków. Należy jednak mieć na uwadze, iż przepisy te nakładają na producentów leków rygorystyczne wymogi w zakresie zapewnienia w pomieszczeniach związanych z produkcją leków m. in. odpowiedniego oświetlenia, temperatury, wilgotności, wentylacji. Z redakcji § 25 rozporządzenia wynika natomiast wprost, że możliwość odstąpienia od nałożonego nim obowiązku obejmuje również sytuacje w której światło dzienne jest niewskazane ze względu na technologię produkcji. Organ powinien zatem rozważyć w świetle obowiązujących przepisów prawa, czy produkcja substancji leczniczych w pomieszczeniach, w których występuje światło dzienne jest niewskazana, a nie poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że nie ma przepisów zakazujących dostępu światła naturalnego do pomieszczeń, w których odbywa się produkcja leków.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż treść § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. wyraźnie wskazuje, że chodzi w nim o pomieszczenia stałej pracy związane z technologią produkcji, a zatem ma rację skarżąca podnosząc, iż nie muszą być to tylko pomieszczenia, w których bezpośrednio odbywa się proces produkcji.

Przywołany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 814/08 wydany został natomiast w zupełnie innym stanie faktycznym, gdyż dotyczył pracodawcy, który w ogóle nie prowadził działalności produkcyjnej. W wyroku tym NSA wskazał zaś, iż względy technologii produkcji ograniczają zakres podmiotowy stosowania § 25 rozporządzenia co oznacza, że nie może on znajdować zastosowania względem pracodawców prowadzących działalność inna niż produkcyjna, w tym usługowo - handlową.

Sytuacja taka nie występuje jednak w niniejszej sprawie dlatego też organ powinien rozważyć argumentację wnioskodawcy, że dla zapewnienia należytej jakości wytwarzania produktów leczniczych koniecznym jest zaprojektowanie szeregu tzw. pomieszczeń okołoprodukcyjnych, w których nie zachodzą wprawdzie bezpośrednie procesy produkcyjne, ale które są niezbędne do prowadzenia procesu produkcji i stanowią jego element.

Opiniując ponownie wniosek P. Sp. z o.o., organy Państwowej Inspekcji Pracy zobowiązane będą zatem uwzględnić dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie wykładnię przepisu § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, rozważyć potrzebę przeprowadzenia ewentualnego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 106 § 4 k.p.a. na okoliczność charakteru wskazanych we wniosku pomieszczeń i ich związku z technologią produkcji leków oraz przeciwwskazań do stosowania oświetlenia naturalnego w tych pomieszczeniach, a w uzasadnieniu postanowienia odnieść się wyczerpującą do argumentacji wnioskodawcy z uwzględnieniem wymogów art. 124 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Nadpłacony wpis sądowy w kwocie [...] zł został zwrócony skarżącej odrębnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia [...] maja 2012 r.