Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 115/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a), art. 103  ust. 2 oraz art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Teza: Postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. istotnie różni się od postępowania prowadzonego w trybie art. 61 ust. 3

w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s., choć oba te postępowania prowadzone są przez organ wymieniony w art. 59 ust. 1 u.p.s. Jeżeli organ wskazany w art. 59 ust. 1 u.p.s. odstąpi od obowiązku ustalenia kręgu osób, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 2 pkt 2  obowiązanych do wnoszenia opłat i nie podejmie próby zawarcia z tymi osobami umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, przed opuszczeniem domu pomocy społecznej przez mieszkańca tego domu, to gmina traci prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 61 ust. 3 w związku

z art. 104 ust. 3 u.p.s. Decyzja wydana na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. przez organ, o którym mowa w art. 59 ust. 1 tej ustawy, ma charakter decyzji konstytutywnej. Obowiązek wnoszenia opłat za pobyt  w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. powstaje z mocy ustawy, ale jego konkretyzacja następuje poprzez zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłat uchyla się od zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., wówczas organ wydaje decyzję konstytutywną na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. W sytuacji, gdy osoby zobowiązane do wnoszenia opłat mocą umowy zawartej zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. nie wywiązują się ze swojego obowiązku, organ przewidziany w art. 59 ust. 1 może wydać decyzję konstytutywną na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. Postępowanie prowadzone w ramach uznania administracyjnego na podstawie przepisów art. 64 różni się od postępowania prowadzonego w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. między innymi tym, że to pierwsze prowadzone jest na wniosek osób wnoszących opłaty i nie może być prowadzone wobec osób, które uchylają się od zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Postępowanie w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. prowadzone zaś może być zarówno z urzędu, jak i na wniosek osoby zainteresowanej, wobec tych osób, które uchylają się od zawarcia umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 lub nie wywiązują się ze swoich zobowiązań wynikających ze stosownej umowy bądź też decyzji konstytutywnej, wydanej na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. Zobowiązanie do wnoszenia opłat powstaje najwcześniej od dnia, w którym osobie obowiązanej przewidzianej w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zostanie doręczone wezwanie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2.

TEZY

Postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. istotnie różni się od postępowania prowadzonego w trybie art. 61 ust. 3

w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s., choć oba te postępowania prowadzone są przez organ wymieniony w art. 59 ust. 1 u.p.s. Jeżeli organ wskazany w art. 59 ust. 1 u.p.s. odstąpi od obowiązku ustalenia kręgu osób, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 2 pkt 2  obowiązanych do wnoszenia opłat i nie podejmie próby zawarcia z tymi osobami umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, przed opuszczeniem domu pomocy społecznej przez mieszkańca tego domu, to gmina traci prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 61 ust. 3 w związku

z art. 104 ust. 3 u.p.s. Decyzja wydana na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. przez organ, o którym mowa w art. 59 ust. 1 tej ustawy, ma charakter decyzji konstytutywnej. Obowiązek wnoszenia opłat za pobyt  w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. powstaje z mocy ustawy, ale jego konkretyzacja następuje poprzez zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłat uchyla się od zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., wówczas organ wydaje decyzję konstytutywną na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. W sytuacji, gdy osoby zobowiązane do wnoszenia opłat mocą umowy zawartej zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. nie wywiązują się ze swojego obowiązku, organ przewidziany w art. 59 ust. 1 może wydać decyzję konstytutywną na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. Postępowanie prowadzone w ramach uznania administracyjnego na podstawie przepisów art. 64 różni się od postępowania prowadzonego w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. między innymi tym, że to pierwsze prowadzone jest na wniosek osób wnoszących opłaty i nie może być prowadzone wobec osób, które uchylają się od zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Postępowanie w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. prowadzone zaś może być zarówno z urzędu, jak i na wniosek osoby zainteresowanej, wobec tych osób, które uchylają się od zawarcia umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 lub nie wywiązują się ze swoich zobowiązań wynikających ze stosownej umowy bądź też decyzji konstytutywnej, wydanej na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. Zobowiązanie do wnoszenia opłat powstaje najwcześniej od dnia, w którym osobie obowiązanej przewidzianej w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zostanie doręczone wezwanie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2011 r. ([...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania W. W. (dalej: "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: "Prezydent R." lub "organ I instancji") z [...] października 2011 r. Przedmiotem decyzji było ustalenie skarżącej odpłatności w kwocie [...] zł z tytułu pobytu jej babki (S. M.) w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (dalej: "DPS" lub "dom pomocy") w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] lutego 2007 r., Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO powołało między innymi przepisy art. 60 ust. 1 – 2 i art. 61 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej: "u.p.s."), a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

1.2. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie i przytoczył ustalenia faktyczne dokonane przez organ

I instancji. Przywołał treść art. 60 ust. 1 – 2 oraz art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 2a u.p.s. Powtórzył za organem I instancji, że S. M. przebywała w DPS

w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] lutego 2007 r., a wnoszona przez nią opłata nie pokrywała całości kosztów jej utrzymania. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s., zobowiązani do ponoszenia odpłatności za pobyt S.M. w DPS są w pierwszej kolejności jej dzieci, tj.: M. M., A. K., A. R., J. M., a w następnej kolejności wnuki, tj.: W. W. (skarżąca), K. K., A. K., A. S., J. M., K. O., P. K., Ł. K., R. K. oraz Ł.R.. Kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 u.p.s., kwalifikujące do ponoszenia odpłatności, spełniali wyłącznie wnukowie: skarżąca oraz R. K.. Spośród tych osób R.K. został całkowicie zwolniony z obowiązku ponoszenia opłaty, natomiast skarżąca, z powodu trudnej sytuacji materialnej, została zwolniona częściowo. W konsekwencji, ustalono dla niej opłatę w wysokości 50% całkowitej należności ([...] zł). Organ poinformował skarżącą o tym fakcie i przesłał jej projekt umowy z propozycją zapłaty. Skarżąca odmówiła podpisania umowy i zwróciła się po raz kolejny z prośbą o całkowite zwolnienie jej z obowiązku ponoszenia opłaty. W związku z tym faktem organ wystąpił z pozwem do sądu powszechnego, który jednak uznał, że nie posiada kognicji do rozstrzygnięcia sprawy i odrzucił pozew. Organ I instancji wszczął zatem wobec skarżącej postępowanie w sprawie ustalenia opłaty, a następnie określił jej wysokość na kwotę [...] zł. Ustalił dochody skarżącej na podstawie zaświadczenia z urzędu skarbowego. Przeprowadził nadto wywiad środowiskowy. Stosowne wyliczenia przedstawił w układzie tabelarycznym. Zdaniem SKO, kwota odpłatności za pobyt babki skarżącej w DPS została obliczona w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem innych osób zobowiązanych.

1.3. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Uznało, że sytuacja rodzinna, zdrowotna, bądź ewentualne wydatki i obciążenia lub inne zdarzenia mające wpływ na sytuację finansową osoby zobowiązanej, mogą mieć znaczenie przy rozpoznawaniu wniosku o zwolnienie z tej odpłatności. Dodał, że kwestia ewentualnego zwolnienia skarżącej z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu jej babki w tej placówce może być rozpatrzona dopiero po ustaleniu ostateczną decyzją wysokości należnej opłaty. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że wysokość opłaty winna zostać ustalona w drodze umowy. Podniósł, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., ustalenie odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ustala się w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś w drodze umowy cywilnoprawnej. SKO przedstawiło stosowne wyliczenia, powołując się przy tym na odpowiednie zarządzenia Prezydenta R. dotyczące średniego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS. Zgodnie z tymi wyliczeniami, skarżąca nie została obciążona odpłatnością za okres, w którym jej dochody nie przekraczały kryterium dochodowego (250%, s. 3 – 8 zaskarżonej decyzji).

2.1. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] stycznia 2012 r. wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi wystąpił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jej zmianę, a także zwolnienie skarżącej od ponoszenia opłaty za pobyt jej babki w DPS. Postawił zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia przepisów:

1) art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania, dlaczego organ odmówił wiary niektórym dowodom i twierdzeniom;

2) art. 61 ust. 2 pkt 2, art. 64 i art. 103 u.p.s.

2.2. Uzasadniając skargę jej autor przytoczył treść art. 64 u.p.s. oraz podniósł, że skarżąca wielokrotnie zwracała o zwolnienie jej z obowiązku wniesienia opłaty

za pobyt babki w DPS. Powoływała się na trudną sytuację zdrowotną i majątkową. Skarżąca posiada bowiem inne zobowiązania publicznoprawne (zaległości podatkowe), osiąga niewielkie dochody, które są znacznie niższe od jej wydatków. Korzysta z pomocy rodziny. Spełnia zatem przesłanki do zwolnienia z opłaty. Zdaniem autora skargi, ustalenie odpłatności powinno nastąpić w drodze umowy cywilnoprawnej. Organ wystąpił do skarżącej z propozycją jej zawarcia, lecz ona odmówiła. W tej sytuacji za niedopuszczalne uznał wydanie decyzji administracyjnej. Powołał się przy tym na pogląd prawny wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 grudnia 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 488/09) i poglądy wyrażone w decyzji innego organu w innej sprawie. W ocenie autora skargi, kryterium dochodowe powinno być brane pod uwagę na dzień wydania decyzji organu I instancji, tj. [...] października 2011 r. (przepis art. 61 ust. 2 pkt 2a u.p.s. nie rozstrzyga z jakiej daty winno być ono brane pod uwagę), a nie na dzień umieszczenia babki w DPS. Gdyby organy uwzględniły te okoliczności, byłaby ona całkowicie zwolniona z ponoszenia opłaty. Wskazał na opieszałość organu I instancji, który dopiero w 2011 r. wydał stosowną decyzję. Postawił zarzut pominięcia dowodu z akt postępowania przed sądem powszechnym, który uznał, że skarżąca powinna zostać zwolniona z obowiązku ponoszenia odpłatności. W dalszej kolejności powołał okoliczności przemawiające za odstąpieniem od żądania zwrotu wskazanej należności. W tym bezpodstawne zastosowanie sytuacji majątkowej z okresu pobytu babki w DPS, gdy organ powinien w ramach uznania administracyjnego uwzględnić sytuację skarżącej w dniu wydania decyzji. Za kuriozalne uznał powołanie się przez organ na art. 59 ust. 1 u.p.s., gdy zastosowaniu tego przepisu sprzeciwia się art. 103 ust. 2 tej ustawy. Naruszenie art. 9 k.p.a. powiązał ze spóźnionym poinformowaniem skarżącej o możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s.

2.3. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

3.2. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, tj. przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu jest natomiast kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 u.p.p.s.a.

3.3. Ramy materialnoprawne.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W świetle przepisów art. 60 ust. 1 – 3 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania (ust. 1). Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca ustalają organy, o których mowa w pkt 1 – 3, w tym prezydent miasta (ust. 2). Ogłoszenie, o którym mowa

w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego (ust. 3).

Z przepisów art. 61 ust. 1 – 3 u.p.s. wynika zaś, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności (ust. 1):

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy

z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą (ust. 2):

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a (przepis obowiązujący od 1 kwietnia 2007 r.), z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (ust. 3).

Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej.

W świetle art. 104 ust. 3 u.p.s., wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

4.1. Organy ustaliły, że babka skarżącej, która przebywała w DPS od [...] kwietnia 2004 r. do [...] lutego 2007 r., nie wpłacała kwot pokrywających koszty jej utrzymania. Różnicę wnosiła zastępczo gmina ([...] zł). W marcu 2008 r. skarżąca została poinformowana o obowiązku wnoszenia opłat za pobyt jej babki

w DPS. Ponieważ nie wyraziła zgody na zawarcie umowy w tym zakresie, organ I instancji wydał dla niej decyzję ustalającą odpłatność w kwocie [...] zł za okres od [...] kwietnia 2004 r. do [...] lutego 2007 r. Skarżąca została obciążona nieopłaconymi kosztami pobytu jej babki w DPS z uwzględnieniem zwolnienia zastosowanego wobec drugiego wnuka (zob. tabelę w decyzji organu I instancji). Organy przyjęły jednocześnie, że dochody skarżącej osiągane przez nią w 2004 r. nie przekraczały kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.s. Nie uwzględniły wniosków skarżącej o całkowite zwolnienie jej z odpłatności.

4.2. Krąg osób, na których może spoczywać według kolejności obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt bliskich w domu pomocy, wynika z art. 61 ust. 1 u.p.s. Zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej kolejności – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. Przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09; LEX nr 594941; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Czyli obowiązek ten wynika z mocy ustawy, ale w celu jego realizacji konieczne jest skonkretyzowanie tego obowiązku poprzez zawarcie stosownej umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź też poprzez wydanie władczego aktu (decyzji konstytutywnej na podstawie art. 104 ust. 3) przez organ gminy, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (zgodnie z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 u.p.s.), jeżeli wystąpi sytuacja, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s. Czyli decyzja ustalająca odpłatność (wysokość należności podlegającej zwrotowi i termin zwrotu ten należności) może zostać wydana tylko wówczas, gdy osoby obowiązane do wnoszenia opłat nie wywiązują się z tego obowiązku.

Skoro gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków tytułem opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej, jeżeli osoby, o których mowa w art. 2 pkt 1, 2 i 2a, nie wywiązują się z tego obowiązku, to znaczy, że organ gminy obowiązany jest w pierwszej kolejności wykazać, że podjął stosowne działania zmierzające do zawarcia umowy z tymi osobami. Jeżeli organ gminy nie podejmuje działań zmierzających do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., to pozbawia się możliwości dochodzenia zwrotu poniesionych zastępczo wydatków. Nie można bowiem wymagać od poszczególnych osób wywiązywania się z obowiązku, który nie został skonkretyzowany. Czyli brak jest podstaw do dochodzenia zwrotu wydatków za okres, w którym organ gminy nie podejmował stosownych działań zmierzających do ustalenia w drodze umowy wysokości opłaty wnoszonej przez daną osobę (małżonka, zstępnych przed wstępnymi mieszkańca domu). Wobec innych osób, gmina może dochodzić zwrotu poniesionych zastępczo wydatków, jeżeli osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2a, nie wywiązują się z umowy.

Zasada kolejności wymaga zatem, aby organ gminy na etapie kierowania osoby do domu pomocy społecznej ustalił krąg osób, z którymi może zawrzeć umowę dotyczącą wysokości wnoszonych przez te osoby opłat (które może zobowiązać do wnoszenia opłat). Na tym etapie postępowania organ gminy powinien zatem podjąć działania zmierzające do zawarcia stosownych umów z tymi osobami. Jeżeli tego nie uczyni, to pozbawia się prawa dochodzenia zwrotu poniesionych zastępczo wydatków za okres poprzedzający wezwanie danej osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.

Dopiero poniesienie przez gminę opłat w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 14 września 2011 r., I OSK 666/11; Lex nr 1068525; CBOSA).

4.3. Przepisy art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. dotyczące kryterium dochodowego mają charakter materialnoprawny. Określają przesłanki powstania i wygaśnięcia obowiązku wnoszenia opłat. Czyli obliczając wysokość opłaty należy stosować przepisy obowiązujące w czasie pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej (zawarcia umowy), a nie w dniu wydania decyzji konstytutywnej przez organ gminy, w sytuacji, o której mowa w ust. 3. Ponieważ racjonalny prawodawca w ustawie z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 81, poz. 440) nie przewidział korzystnych przepisów przejściowych dla osób zobowiązanych, to brak jest podstaw do stosowania kryterium dochodowego obowiązującego od 3 maja 2011 r. z mocą wsteczną. Pomijając kwestię charakteru przepisów art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (materialny czy procesowy) zauważyć należy, że za niewłaściwe uznać należy stosowanie kryterium dochodowego z dnia wydania decyzji także z tej przyczyny,

że prowadziłoby to do niedopuszczalnych wniosków, iż gmina mogłaby dochodzić zwrotu poniesionych zastępczo wydatków także wobec osób, które nie spełniały kryterium dochodowego w czasie pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, ale spełniają to kryterium w dniu wydania decyzji. Dodać należy, że również przepis art. 103 ust. 2 u.p.s. nabiera charakteru normy prawa materialnego wobec ścisłego związania stosowania tego przepisu z materialnoprawnymi uregulowaniami dotyczącymi zasad odpłatności za świadczenia z pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09; CBOSA).

4.4. Skoro decyzja wydana w sytuacji, o której mowa w art. 61 ust. 3, przez organ wymieniony w art. 59 ust. 1 u.p.s., ma charakter konstytutywny (decyzja ustalająca), zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s. (podobnie jak i umowa, o której mowa

w art. 103 ust. 2), to uznać należy, że organ może udzielić stosownej pomocy osobie obowiązanej w ramach uznania administracyjnego w trybie art. 64 i (lub) art. 104 ust. 4 u.p.s. dopiero wówczas, gdy obowiązek wynikający z przepisów art. 61 u.p.s. zostanie skonkretyzowany w drodze stosownej decyzji lub umowy (działań podjętych w celu jej zawarcia). Wykładnia językowa przepisów art. 61 u.p.s. uzupełniona wykładnią systemową i celowościową, prowadzi do wniosku, że tylko obowiązek wnoszenia opłaty wynika z ustawy. Obowiązek ten może zaś przekształcić się

w zobowiązanie osób, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i ust. 2a, poprzez zawarcie

z tymi osobami przez gminę stosownej umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., lub wydanie decyzji, w sytuacji przewidzianej w art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. (gdy osoby obowiązane uchylają się od zawarcia umowy lub osoby zobowiązane nie wywiązują się z obowiązków wynikających z zawartej umowy). Czyli właściwy organ może odstąpić od żądania zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za pobyt w DPS lub udzielić innej pomocy zgodnie z art. 64 i (lub) art. 104 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., gdy obowiązek przekształci się w zobowiązanie. Czyli wówczas, gdy obowiązek ten zostanie skonkretyzowany

i zindywidualizowany poprzez zawarcie stosownej umowy lub wydanie decyzji. Dodać warto, że organ prowadzący postępowanie, o którym mowa w art. 64 i art. 104 ust. 4 u.p.s., obowiązany jest brać pod uwagę bieżące okoliczności faktyczne w celu ustalenia, czy wystąpiły szczególne przypadki uzasadniające udzielenie pomocy osobie zobowiązanej. Decyzja wydana w sytuacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s., opiera się na innych przesłankach materialnoprawnych. Odróżnić przy tym należy możliwość udzielenia pomocy na podstawie art. 64 u.p.s. od możliwości, która przewiduje art. 104 ust. 4 u.p.s. Przepis art. 64 może być stosowany na etapie zawierania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, bądź też przy wydawaniu decyzji konstytutywnej na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 104 ust. 3 u.p.s. Możliwość zastosowania tego przepisu dotyczy tylko tych osób, które w tym czasie spełniają kryterium dochodowe. W procesie stosowania prawa art. 104 ust. 4 u.p.s. znajduje zaś zastosowanie między innymi w zakresie uprzednio wymagalnych zobowiązań z tytułu odpłatności za pobyt w DPS. Czyli co do zasady opiera się

na przesłankach istniejących w dniu złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną lub przez pracownika socjalnego. Postępowanie w trybie przepisów art. 64 u.p.s. może być prowadzone wyłącznie na wniosek osób wnoszących opłatę, zaś postępowanie, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., może być prowadzone także z urzędu.

5.1. Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli z naruszeniem art. 7 – 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Osnowy decyzji są bowiem sprzeczne z ich uzasadnieniami. Organy w sentencji obciążyły skarżącą obowiązkiem wnoszenia opłat za okres od [...] kwietnia 2004 r. do [...] lutego 2007 r., gdy ustaliły, że w 2004 r. skarżąca nie spełniała kryterium dochodowego przewidzianego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.s. (zob. s. 3 zaskarżonej decyzji). Skoro skarżąca w 2004 r. nie spełniała przesłanek pozwalających na przekształcenie ciążącego na niej obowiązku w zobowiązanie, to za bezprzedmiotowe należy uznać rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu i sentencji swojej decyzji podaje różne kwoty opłaty, którą obciążona została skarżąca ([...] zł oraz [...] zł – zob. s. 2 zaskarżonej decyzji). Wskazuje przy tym na częściowe zwolnienie skarżącej z opłaty z powodu jej trudnej sytuacji materialnej, gdy faktycznie powodem obciążenia jej opłatą w niższej wysokości było zastosowanie zwolnienia wobec innego wnuka mieszkanki DPS. Odnosząc się do odwołania wyjaśnia, że nie może uwzględnić jej trudnej sytuacji materialnej, gdyż ta kwestia nie jest rozstrzygana mocą jego decyzji (zob. s. 8 – 9). Czyli SKO stosuje wewnętrznie sprzeczną argumentację w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

5.2. W wyniku błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (art. 61 u.p.s.), organy w sposób wadliwy prowadziły postępowanie administracyjne. Ustaliły istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, czyli czas powiadomienia skarżącej o ciążącym na niej obowiązku i przesłania jej projektu umowy (marzec 2008 r.). Ustaliły, że w tym czasie babka skarżącej nie była już mieszkanką DPS (obie okoliczności bezsporne). Czyli na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego bezpodstawnie zastosowały art. 61 ust. 3 u.p.s. Nie ustaliły nadto terminu zwrotu należności podlegającej zwrotowi, zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s. Obie decyzje dotknięte są zatem zdaniem Sądu wadą naruszenia tych przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (błąd subsumcji). Skoro organ gminy nie wzywał skarżącej do zawarcia umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s., w czasie pobytu jej babki w DPS, to ustawowy obowiązek skarżącej nie przekształcił się w jej zobowiązanie do wnoszenia opłat tytułem zwrotu wydatków zastępczo poniesionych przez gminę. Wadliwe działania organu gminy doprowadziły do tego, że gmina została pozbawiona prawa dochodzenia zwrotu wydatków związanych z pobytem babki skarżącej w DPS. Organy nie ustaliły nadto terminu zwrotu należności podlegającej zwrotowi, zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s. Nie wskazały prawidłowo podstawy prawnej swoich decyzji. Także te uchybienia świadczą o tym, że organy w sposób niewłaściwy odkodowały normy prawa materialnego wynikające z przepisów u.p.s., pozwalające na skuteczne dochodzenie zwrotu wydatków za pobyt w DPS, zastępczo wnoszonych przez gminę. Organy odstąpiły od obowiązku dokonania kompleksowej wykładni przepisów u.p.s., których interpretacja budzi istotne wątpliwości w realiach niniejszej sprawy.

5.3. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że obie decyzje należy wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) u.p.p.s.a., jako że zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, czyli art. 61 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 104 ust. 3 u.p.s., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dotknięte także są wadami procesowymi polegającymi na naruszeniu przepisów art. 7 – 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd działał na podstawie art. 134 § 1 u.p.p.s.a.

6. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne o tyle, o ile doprowadziły do uchylenia nie tylko zaskarżonej, ale i poprzedzającej ją decyzji. W większości jednak należy uznać je za chybione, z przyczyn, o których mowa wyżej. Przedmiotem decyzji nie było bowiem ewentualne odstąpienie przez organ od zwrotu opłaty za pobyt babki skarżącej w DPS. Czyli sytuacja majątkowa i zdrowotna skarżącej z lat 2008 – 2011 nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Argumentacja skargi jest przy tym oczywiście wadliwa z powodu niewłaściwej wykładni przepisów u.p.s. Choćby z tej przyczyny, że jej autor podkreśla, iż skarżąca odmówiła zawarcia z organem gminy stosownej umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., jednocześnie wywodząc, że ta okoliczność uniemożliwia wydanie stosownej decyzji właśnie z tej przyczyny. Taka wykładnia materialnoprawnych przepisów u.p.s. prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że w znacznej mierze są one martwe, w szczególności art. 61 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. 104 ust. 3 u.p.s. Proponowana interpretacja przepisów u.p.s. uniemożliwiałaby bowiem organom wywiązywanie się z ich obowiązków wówczas, gdy osoba obowiązana z mocy ustawy nie wyraża zgody na skonkretyzowanie jej obowiązku zarówno w drodze umowy, jak i poprzez wydanie decyzji. Pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie

w wyroku z 3 grudnia 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 488/09; CBOSA) należy zaś uznać za nieaktualny w świetle orzecznictwa sądów powszechnych (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 29 października 2009 r., III CZP 77/09, Biul. SN 2009/10/11).

W kontekście wymienionej uchwały SN oraz mając na względzie odrzucenie pozwu gminy przez sąd powszechny, za chybione należy uznać zarzuty skargi związane z wnioskami dowodowymi dotyczącymi akt sprawy zawisłej przed tym sądem, który ostatecznie uznał za niedopuszczalną drogę cywilną w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się przez skarżącą z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (ogólnie przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.).

Za chybione Sąd uznał zarzuty i związaną z nimi argumentację odnośnie kryterium dochodowego, które w ocenie autora skargi należy stosować z dnia wydania decyzji (zob. pkt 4.3. uzasadnienia wyroku). Podobnie jak i wszelkie zarzuty związane z nierozpoznaniem wniosku skarżącej o zwolnienie jej z obowiązku wnoszenia opłaty, o czym mowa wyżej, a także w pkt 4.4. uzasadnienia niniejszego wyroku. Sąd nie podziela także wątpliwości autora skargi dotyczących możliwości powołania jako podstawy prawnej art. 59 ust. 1 u.p.s., gdyż krąg osób, które można zobowiązać do partycypowania w kosztach pobytu mieszkańca domu pomocy społecznej co do zasady powinien zostać ustalony już na etapie kierowania do DPS przez organ gminy właściwej w uwagi na miejsce zamieszkania osoby skierowanej. Przepis art. 59 ust. 1 w powiązaniu z art. 61 ust. 3 u.p.s. stanowi zatem podstawę prawną dochodzenia zwrotu należności w drodze decyzji, o której mowa w art. 104 ust. 3 u.p.s., od osoby obowiązanej do wnoszenia opłat (zwrotu wydatków zastępczo ponoszonych przez gminę). Za oczywiście chybiony uznać należy wniosek kierowany do Sądu o zmianę decyzji i zwolnienie skarżącej z ponoszenia opłaty, gdyż sądy administracyjne nie posiadają uprawnień pozwalających na działania reformatoryjne. Sądy administracyjne dokonują jedynie kontroli legalności decyzji (między innymi). Nie rozstrzygają zaś spraw w taki sposób, w jaki czynią to organy administracyjne.

7. Reasumując, postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. istotnie różni się od postępowania prowadzonego w trybie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s., choć oba te postępowania prowadzone są przez organ wymieniony w art. 59 ust. 1 u.p.s. Jeżeli organ wskazany w art. 59 ust. 1 u.p.s. odstąpi od obowiązku ustalenia kręgu osób, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 2 pkt 2 obowiązanych do wnoszenia opłat i nie podejmie próby zawarcia z tymi osobami umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, przed opuszczeniem domu pomocy społecznej przez mieszkańca tego domu, to gmina traci prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. Decyzja wydana na podstawie art. 61 ust. 3

w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. przez organ, o którym mowa w art. 59 ust. 1 tej ustawy, ma charakter decyzji konstytutywnej. Obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. powstaje z mocy ustawy, ale jego konkretyzacja następuje poprzez zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłat uchyla się od zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., wówczas organ wydaje decyzję konstytutywną na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. W sytuacji, gdy osoby zobowiązane do wnoszenia opłat mocą umowy zawartej zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. nie wywiązują się ze swojego obowiązku, organ przewidziany w art. 59 ust. 1 może wydać decyzję konstytutywną na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. Postępowanie prowadzone w ramach uznania administracyjnego na podstawie przepisów art. 64 różni się od postępowania prowadzonego w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. między innymi tym, że to pierwsze prowadzone jest na wniosek osób wnoszących opłaty i nie może być prowadzone wobec osób, które uchylają się od zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Postępowanie w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. prowadzone zaś może być zarówno z urzędu, jak i na wniosek osoby zainteresowanej, wobec tych osób, które uchylają się od zawarcia umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 lub nie wywiązują się ze swoich zobowiązań wynikających ze stosownej umowy bądź też decyzji konstytutywnej, wydanej na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. Zobowiązanie do wnoszenia opłat powstaje najwcześniej od dnia, w którym osobie obowiązanej przewidzianej w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zostanie doręczone wezwanie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2.

8. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu. Jeżeli organ gminy (Prezydent R.) nie wzywał skarżącej do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., podczas pobytu jej babki w domu pomocy społecznej, to obowiązany będzie przyjąć, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. W realiach niniejszej sprawy, uchybieniami organu nie może zaś zostać obciążona skarżąca. Zaniechania organu I instancji na etapie kierowania do DPS, które nie zostały choćby częściowo usunięte w czasie pobytu babki skarżącej w DPS, mogą bowiem w ocenie Sądu doprowadzić do tego, że gmina utraci prawo dochodzenia zwrotu wydatków, które poniosła zastępczo za pobyt tego mieszkańca w DPS. Dodać warto, że prawidłowe działanie na etapie kierowania do DPS może spowodować, że poszczególne osoby ustawowo obowiązane do wnoszenia opłat lub inne osoby zainteresowane losem bliskich, będą mogły w sposób przemyślany zawierać z gminą umowę, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W ten sposób możliwe będzie uniknięcie szeregu problemów, które powstają w trakcie władczego postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1, a także jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał, gdyż skarżąca korzystała z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych przewidzianego w art. 239 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. i nie złożyła wniosku, o którym mowa w art. 210 § 1 u.p.p.s.a.