Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 786/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 36 a ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wstrzymania robót budowlanych i nałożenia określonych obowiązków I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. S. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego z wewnętrznymi instalacjami, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojowicę na działce nr [...] położonej w J., gm. J.

W piśmie z dnia 1 października 2007 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. W. S. (współwłaściciel działki sąsiedniej nr [...]) wniósł o zbadanie zgodności prowadzonych w następstwie tego pozwolenia robót budowlanych z treścią udzielonego pozwolenia. Zarzucił między innymi, że przy realizacji przedmiotowego obiektu nie wyznaczono prawidłowo obrysu budynku z wyznaczeniem repera wysokościowego oraz podwyższono ławę fundamentową o ok. 70 cm, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Po wszczęciu postępowania i dokonaniu ustaleń stanu faktycznego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 118 ze zm., dalej powoływanej jako Prawo budowlane) wstrzymał roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku inwentarskiego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Na inwestora organ nadto nałożył obowiązek zabezpieczenia terenu przed dostępem osób trzecich oraz zabezpieczenia kabla energetycznego zasilającego plac budowy poprzez podwieszenie go na wysokość 2,5 m ponad poziom terenu - zakreślając na wykonanie powyższego termin 7 dni.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych oględzin przedmiotowego budynku stwierdzono, iż budynek ten posiada wymiary 22,87m x 12,35m (wymiary budynku zatwierdzone w projekcie to 22,80m x 12,30m). Ściany zewnętrzne posiadają wysokość 2,80 m od poziomu izolacji poziomej. W ścianach północnej, południowej i zachodniej wykonano otwory okienne i drzwiowe w ilości zgodnej z projektem, natomiast w ścianie wschodniej wykonano dodatkowo dwa otwory okienne o wymiarach 1,25 x 1,23 m. Nad całością budynku wykonany został strop żelbetowy na belkach stalowych ocieplony od spodu styropianem o grubości 10 cm. Na stropie wykonane są wzdłużne i poprzeczne żebra żelbetowe o wymiarach 20 x 20 cm. Wewnątrz budynku wykonana jest podsypka z piasku pod przyszłe warstwy podłogowe. Ponadto w oparciu o opinię biegłego organ wskazał, iż poziom "zero" budynku wynosi 128,39 m (równy poziomowi izolacji poziomej) i jest wyższy od zatwierdzonego w projekcie o 29 cm. Ostatnią okoliczność podwyższenia rzędnej poziomu "zero" zdaniem organu I instancji należało uznać za istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę.

Pozostałe odstępstwa (oprócz wymienionych powyżej) takie jak zmiana rodzaju materiału użytego do konstrukcji ścian zewnętrznych i wewnętrznych, wprowadzenie zbrojenia do betonowych ław i ścian budynku, zmiana marki betonu, zmiana sposobu ocieplenia stropu przyziemia, zwiększenie wysokości otworów drzwiowych, zdaniem organu stanowią nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu, które jednakże zostały dokonane bez zgody projektanta, co stanowi naruszenie art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego – zgodnie z którego treścią projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia.

Powyższe - zdaniem organu - uprawniało do wstrzymania prowadzenie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązków dotyczących zabezpieczenia terenu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor H. S. podnosząc, iż podniesienie poziomu "zero" jest wynikiem błędu, jednakże nie stanowi ono istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, a ponadto nie narusza warunków miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu wniósł o uchylenie powyższego postanowienia.

Zaskarżonym postanowieniem, podjętym przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., orzeczono na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu postanowienia organu I instancji w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego podniesienie rzędnej izolacji poziomej fundamentów o 29 cm w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego nie stanowi istotnego odstępstwa. W tym zakresie organ stwierdził, iż poziom zero budynku przyjmuje się umownie jako poziom posadzki parteru i nie musi się on pokrywać z poziomem izolacji fundamentów. W niniejszej sprawie posadzka wewnątrz budynku nie została jeszcze wykonana, a więc nie można mówić o niezachowaniu poziomu zero budynku. Rzędna izolacji poziomej ścian fundamentowych nie stanowi charakterystycznego parametru obiektu budowlanego, niezachowanie którego wymagałoby zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego na obecnym etapie budowy nie można też twierdzić o zmianie wysokości czy kubatury przedmiotowego obiektu, gdyż jest on w trakcie realizacji. Ponadto dokonane zmiany nie naruszają zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów techniczno-budowlanych. Skoro dokonane przez inwestora zmiany nie są istotnymi w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego oraz nie naruszają innych przepisów to kwalifikacja zamierzonego odstąpienia oraz obowiązek zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednich informacji (rysunków i opisów) dotyczących nieistotnego odstąpienia należy - zdaniem organu odwoławczego - do projektanta. Jednakże egzekwowanie powyższego nie jest objęte dyspozycją art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Brak rysunków zamiennych, dotyczących nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego skutkuje wniesieniem przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu w drodze decyzji zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego.

Z tych względów organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do wstrzymania robót budowlanych.

W skardze do sądu administracyjnego W. S. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako wydanego - jego zdaniem - z naruszeniem art. 36a Prawa budowlanego oraz opartego na błędnych ustaleniach faktycznych. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy błędnie zakwalifikował dokonane przez inwestora odstępstwa jako nieistotne. W szczególności skarżący wskazał, iż wprowadzone zmiany nie zostały poprzedzone oceną projektanta ani jego zgodą na ich wprowadzenie. Wysokość stanu zerowego budynku została podniesiona o 29 cm, poziom wysokości góry stropu o 15 cm do daje łączne przekroczenie wysokości już wybudowanego budynku o 44 cm. Gdyby zatem przyjąć, że posadzka zostanie wykonana zgodnie z projektem, spowoduje to znaczące zwiększenie kubatury budynku, a przekroczenie to odpowiada treści art. 36a ust. 5 pkt 2. Ponadto skarżący wskazał, iż zmiana konstrukcji słupów i stropu nie zostały poprzedzone żadnymi obliczeniami wytrzymałościowymi.

Zdaniem skarżącego organ błędnie i celowo uznał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pomijając treść § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. określającego te warunki, która zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Organ zignorował fakt nawiezienia przez inwestora ziemi na teren działki, przez co zmieniony został plan zagospodarowania działki.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wydanie nakazu rozbiórki budynku tuczarni oraz zobowiązanie inwestora do przywrócenia poprzedniego poziomu gruntu działki inwestora.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Dodatkowo stwierdził, że projektant wyraził zgodę na zmianę słupów oraz belek w stropie wg. wykonanego przez siebie rysunku. Pozostałe odstępstwa - w ocenie organu odwoławczego - nie wpłyną negatywnie na bezpieczeństwo konstrukcji realizowanego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Tytułem wstępu – odnośnie żądań skarżącego dotyczących wydania przez Sąd nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu - wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Z tego względu Sąd nie mógł orzec w niniejszej sprawie rozbiórki spornego obiektu (pomijając już nawet brak kompetencji do orzekania merytorycznego), gdyż nie było to przedmiotem zaskarżonego postanowienia.

Mając na uwadze wskazany zakres kontroli, skardze nie można odmówić słuszności. Przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu w sprawie jest ocena wykonanych przy budowie budynku inwentarskiego - odmiennie niż to przewidywał zatwierdzony projekt budowlany - prac budowlanych.

Mianowicie zdaniem organu odwoławczego stwierdzone w toku postępowania odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mają charakteru "istotnego" i jako takie mieszczą się w zakresie uprawnień inwestora do dokonywania zmian, przeróbek i modyfikacji realizowanego obiektu.

Stanowisko organu podważa skarżący wskazując, iż niewłaściwie został oceniony charakter popełnionych przez inwestora odstępstw. Inwestor wykonał szereg elementów konstrukcyjnych budynku w inny sposób niż przewiduje to projekt budowlany, co winno skutkować wstrzymaniem prac budowlanych i interwencją organów nadzoru zmierzającą do usunięcia popełnionych naruszeń prawa.

Mając na uwadze kwestię sporu słusznie organy wskazały, iż materialnoprawną podstawę do rozstrzygania zaistniałego stanu stanowi przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 przywołanego na wstępie Prawa budowlanego.

Przepis ten w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2). Nadto w postanowieniu takim można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4).

Powyższa regulacja wskazuje, że przesłankami do wydania względem H. S. postanowienia w oparciu o treść przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (co uczynił organ I instancji, a z czym się nie zgodził organ odwoławczy) było ustalenie, że inwestor nie posiadając decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i wykazanie, że przedmiotowe odstąpienie miało charakter istotnych odstępstw. Jedynie bowiem z odstępstwami istotnymi związane są określone konsekwencje materialno i formalnoprawne oraz sankcje ustawowe, natomiast z odstępstwami nieistotnymi w aktualnych warunkach prawnych nie wiąże się żadnych skutków.

Ustawodawca przy tym, mimo zróżnicowania omawianych odstępstw nie zdefiniował pojęcia "istotne", podobnie jak nie wyjaśnił znaczenia wyrażenia "nieistotne" odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Brak wyczerpujących definicji ustawowych dodatkowo winno wzmagać w organach obowiązek należytego ustalenia charakteru wykonanych odmiennie, niż to przewidywał projekt, prac.

O tym co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego rozstrzyga wykładany a contrario art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Jednakże aby prawidłowo dokonać wykładni tego przepisu należy odnieść się do treści całego przepisu art. 36a. Samo odczytanie treści art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego, co uczynił organ odwoławczy, nie może prowadzić do właściwych rezultatów ustalenia znaczenia tej normy prawnej.

I tak zgodnie z treścią art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten zatem wprowadza zasadę, iż odejście przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskania decyzji o zmianie tego pozwolenia. Należy zatem przyjmować, że inwestor realizując dany obiekt związany jest treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany obiektu. Nie może w sposób swobodny wprowadzać innych rozwiązań technicznych i konstrukcyjnych niż to przewiduje projekt. Działanie takie wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji administracyjnej, niż nastąpi sytuacja istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Odstępstwo od zasady wprowadzania zmian w budynku po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę zawiera przywołany już ust. 5 art. 36a Prawa budowlanego. Przepis ten posługując się wyrażeniem "nieistotnego" odstąpienia pozwala dokonać oceny stopnia tego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a mianowicie czy wprowadzone przeróbki są znaczące i z tego względu wymagają dokonania zmiany projektu, czy też ich zakres i charakter w żaden sposób nie zaszkodzi zrealizowanej już częściowo inwestycji.

Mianowicie ust. 5 art. 36a stanowi, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Należy zatem przyjąć, iż w art. 36a ust. 5 wymieniono przypadki, kiedy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest istotne. Należy jednak dodać, iż przepis ten nie definiuje przypadków istotnego odstąpienia w sposób wyczerpujący, pozostawiając rozstrzygnięcie właściwemu organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Dopełnienie powyższej regulacji zawiera ustęp 6 tego przepisu stanowiąc, iż kwalifikacji zamierzonego odstąpienia dokonuje projektant, który obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż inwestor realizując obiekt budowlany dokonał szeregu zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Mianowicie, zwiększył długość i szerokość budynku, zmienił rodzaj materiału użytego do konstrukcji ścian zewnętrznych i wewnętrznych zmieniając ich grubość, wprowadził zmiany w zakresie zbrojenia ław i ścian budynku oraz zmienił markę betonu, zmienił sposób ocieplenia stropu, zmienił wysokość otworów drzwiowych, wprowadził dodatkowe dwa okna w ścianie szczytowej wschodniej, zmienił poziom izolacji poziomej ścian fundamentowych oraz zmienił konstrukcję słupów podtrzymujących strop.

Ponadto - jak wynika z akt sprawy - projektant S. O. wyraził zgodę wyłącznie na zmianę słupów z rur stalowych na słupy żelbetowe oraz zmianę belek w stropie (zamiast dwóch dwuteowników 160 wstawiono jeden dwuteownik NP. 200). Bezspornym jest, iż w aktach sprawy brak dokonania przez projektanta kwalifikacji pozostałych wprowadzonych zmian.

Pomijając w tym miejscu samą ocenę charakteru wprowadzonych zmian, podkreślić należy, iż już sam brak dokonania przez projektanta kwalifikacji popełnionego odstąpienia wskazuje na naruszenie ust. 5 i 6 art. 36a Prawa budowlanego.

Regulacja zawarta w ust. 6 nakładająca na inwestora obowiązek zwrócenia się do projektanta o dokonanie kwalifikacji zamierzonego odstąpienia została wprowadzona na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Zmiana ta w sposób istotny rozszerzyła obowiązki projektanta związane z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do czasu wprowadzenia zmiany do obowiązków projektanta należało wyłącznie zamieszczenie w projekcie budowlanym odpowiednich informacji, mianowicie rysunku i opisu dotyczących odstąpienia. Ponadto czynności naniesienia zmian poprzedzała ocena właściwego organu co do charakteru planowanego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego

Obecnie projektant samodzielnie dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia. Dokonanie takiej kwalifikacji nie jest uprawnieniem, lecz obowiązkiem. Samodzielna ocena charakteru odstąpienia dokonana przez inwestora w żadnym wypadku nie może zastąpić oceny projektanta. Osoba ta wykonująca samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, nie może również scedować swoich ustawowych obowiązków na inny podmiot, chociażby inwestora. Nie można przyjąć, iż udział projektanta w procesie budowlanym kończy się z dniem zatwierdzenia przez organ sporządzonego przez niego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 17 Prawa budowlanego projektant jest (obok inwestora i kierownika budowy) pełnoprawnym uczestnikiem procesu budowlanego – do czasu jego zakończenia.

To właśnie projektant posiada odpowiednie przygotowanie zawodowe i wiedzę techniczną przekładające się na możliwość oceny, czy wprowadzone odstępstwo nie wpłynie negatywnie na konstrukcję budynku oraz czy zmiana ta nie naruszy chociażby przepisów określających warunki techniczno-budowlane obowiązujące dla danego obiektu. Ponadto na projektancie, a nie na organie spoczywa odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne. Dlatego też również z punktu widzenia interesów inwestora ważne jest uzyskanie klasyfikacji odstępstwa przez projektanta, gdyż od tej czynności zależy również odpowiedzialność projektanta za ewentualne błędy projektu. Samodzielne wprowadzenie szeregu zmian przez inwestora bez zgody i wiedzy lub jakichkolwiek konsultacji z autorem projektu wyłącza odpowiedzialność projektanta za ewentualne wady projektu.

Mając powyższe na uwadze, a mianowicie fakt dokonania szeregu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie poprzedzonych kwalifikacją projektanta (za wyjątkiem zmiany konstrukcji słupów i belek w stropie) nie można zgodzić się z organem odwoławczym, iż brak było podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w oparciu o treść art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Błędne jest również stanowisko organu, iż brak oceny projektanta nie może być egzekwowane w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, lecz dopiero w drodze wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia organu o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu. Gdyby rzeczywiście tak było, przepis art. 36a Prawa budowlanego okazałby się zbędny, a ma on przecież za cel odpowiednio wczesną interwencję organów skutkującą doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem już w trakcie jego realizacji, a nie po zakończeniu prac, co nierzadko staje się trudne do zrealizowania, w szczególności dla inwestora, oraz może wiązać się z nałożeniem kary pieniężnej (art. 59 f Prawa budowlanego).

Stanowisko organu odwoławczego jest tym bardziej niezrozumiałe w powyższej kwestii, iż początkowo, tj. w decyzji z dnia 30 czerwca 2008 r. organ ten sam twierdził, iż nieuprawnione dokonanie odstępstw w trakcie realizacji obiektu bez zgody projektanta może stanowić podstawę do wstrzymania budowy, co nakazał wyjaśnić.

Należy również pamiętać, iż wstrzymanie robót w oparciu o ten przepis ma za cel wyłącznie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jako że samo w sobie rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy co do istoty. Celem wstrzymania prowadzenia robót jest rozważenie przez organ, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (zob. np. wyr. NSA z dnia 22 października 1999 r., IV SA 1280/97). Ponadto postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych jest ważne jedynie w okresie 2 miesięcy. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualne wdrożenie procedury naprawczej bądź odstąpienie od działań ingerujących w prace inwestycyjne.

Przechodząc z kolei do samej oceny charakteru odstępstw Sąd nie podziela twierdzeń organu odwoławczego, że w sprawie niniejszej miały miejsce jedynie nieistotne odstąpienia nieuzasadniające zastosowania art. 50 Prawa budowlanego.

Jakkolwiek należy zgodzić się z organem, iż podniesienie rzędnej izolacji poziomej fundamentów o 29 cm w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego nie stanowi samo w sobie istotnego odstępstwa, gdyż poziom posadzki parteru faktycznie nie musi nawiązywać do rzędnej poziomu tej izolacji, to jednak fakt podwyższenia ścian fundamentowych ponad ustalony poziom zero budynku, nawet przy wybudowaniu ścian nośnych w zaprojektowanej wysokości i następnie wylanie posadzki poniżej rzędnej izolacji poziomej w oczywisty sposób wpływa na zwiększenie kubatury wewnętrznej budynku. Skoro inwestor podniósł poziom izolacji poziomej o ok. 30 cm obowiązany jest - chcąc nawiązać się do zatwierdzonego projektu – do obniżenia poziomu posadzki o tę wartość poniżej poziomu tej izolacji. Zwiększenia kubatury w takiej sytuacji nie zniweluje nawet ułożenie od spodu stropu ocieplenia ze styropianu o grubości 10 cm. Wykonanie w ten sposób prac - zdaniem Sądu - uprawnia do stwierdzenia, iż stanowią one istotne odstąpienia od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego.

Ponadto zmiana konstrukcji stropu spowodowała podwyższenie jego górnego poziomu o ok. 10 cm. Ten fakt również - w ocenie Sadu - wyczerpuje przesłanki istotnego odstąpienia zawarte w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Niewykluczone jest, iż podwyższenie poziomu stropu wpłynie również na naruszenie określonych w projekcie parametrów określających konstrukcję dachu budynku (wysokość kalenicy, długość połaci dachowych oraz kąt ich pochylenia). Inwestor chcąc nawiązać się do zaprojektowanego poziomu kalenicy zmuszony będzie do "wywłaszczenia" połaci dachowych, zmieniając tym samym określone wymiary konstrukcyjne dachu.

W ocenie Sądu również zmiana przez inwestora materiałów budowlanych użytych do konstrukcji ścian zewnętrznych, rezygnacja z wykonania nad otworami nadproży oraz wykonanie w ścianie wschodniej dodatkowych otworów stanowi o dokonaniu istotnych odstępstw od zatwierdzonych w projekcie budowlanym rozwiązań konstrukcyjnych. Podkreślić również należy, iż wszystkie powyżej wskazane odstępstwa zostały wprowadzone również z naruszeniem ust. 6 art. 36a Prawa budowlanego, tzn. z pominięciem dokonania przez projektanta ich kwalifikacji, co dodatkowo wzmaga nielegalny charakter tych zmian.

Na zakończenie jeszcze raz należy podkreślić, iż na gruncie przepisów Prawa budowlanego inwestor nie jest uprawniony do wprowadzania zmian konstrukcyjnych budynku, gdyż może mieć to bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo użytkowników budynku i osób trzecich. Dlatego też w sytuacji stwierdzenia wprowadzenia takich zmian organ nadzoru budowlanego winien podjąć wszelkie kroki zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Mimo, iż pracownicy organów nadzoru budowlanego legitymują się wiedzą z zakresu techniki budowlanej, to jednak wyłącznie projektant z odpowiednimi uprawnieniami jest w stanie stwierdzić czy wykonany w odmienny sposób budynek nie narusza zasad sztuki budowlanej oraz przepisów prawa. Do stwierdzenia tego stanu może okazać się niezbędne sporządzenie (przez uprawnionego projektanta) projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót i stwierdzającego, iż budynek w tym stanie można doprowadzić do końca budowy a następnie bezpiecznie eksploatować.

Ponadto należy również wskazać, co wielokrotnie podnosił skarżący, iż organy prowadzące postępowanie zupełnie zlekceważyły regulację określoną § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) statuującą zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W szczególności niedopuszczalne jest twierdzenie organu odwoławczego (zawarte w odpowiedzi na skargę), iż nie zajmował się on kwestią podwyższenia poziomu gruntu wokół realizowanego budynku, gdyż inwestycja nie została zakończona. W tym zakresie wskazać należy, iż zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód nie dotyczy jedynie okresu od zakończenia budowy lecz również czasu jej trwania. W takim razie bezspornym jest, iż organ nadzoru uprawniony jest do zwalczania takiego stanu również w trakcie realizowania inwestycji. Należy pamiętać, iż szereg inwestycji realizowanych jest przez wiele lat, a przyjęcie stanowiska organu uprawniałoby inwestora do wprowadzenia na czas wykonywania prac zmian spływu wód opadowych powodujących zalewanie nieruchomości sąsiednich. Taka wykładnia nie odpowiada istniejącemu porządkowi prawnemu. Rzędna terenu wokół realizowanego budynku winna cały czas być utrzymywana na takim samym poziomie jak przewiduje to plan zagospodarowania działki inwestora.

Nie znajduje przy tym potwierdzenia w aktach sprawy wyjaśnienie organu odwoławczego, iż kwestia rozplantowania ziemi na terenie działki inwestora była przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy J. Co więcej, z dołączonej przez skarżącego do jego pisma procesowego złożonego na rozprawie kserokopii postanowienia Wójta Gminy J. z dnia [...] (k. 86) wynika, że przekazał on wniosek skarżącego w tym przedmiocie do rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że W. S. składał zażalenia na to postanowienie (k. 34-35 akt adm.) jednakże nie wiadomo, jak ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta. Wymaga to zatem jednoznacznego wyjaśnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Z tych też względów do organów rozpatrujących niniejszą sprawę (jeśli tego nie zrobił inny organ) należało zbadanie, czy prowadzone roboty nie naruszają prawa i warunków pozwolenia w zakresie również ukształtowania terenu wokół realizowanego budynku. Po stwierdzeniu, że zmiana taka nastąpiła, zadaniem organów będzie sprawdzenie, czy zmiana taka może doprowadzić do skierowania wód opadowych na teren sąsiedniej działki. Z kolei po stwierdzeniu takiej okoliczności organ winien nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu i doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego - o ile oczywiście taki stan ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z przepisem art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uwzględni wywody zawarte w niniejszym wyroku, a następnie wyda rozstrzygnięcie stosownie do poczynionych ustaleń. Zdaniem Sądu charakter uchylonego aktu nie nakazywał opatrywania wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 p.p.s.a.