Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 779/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.7,  art.  77 par. 1,  art. 80,  art. 84 par. 1,  art. 138 par. 1, 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48,  art. 50  ust. 1 ,  art. 51
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. C
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi T. K. i Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T. K. i Z. K. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 maja 2007 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) orzekł o braku podstaw prawnych do wydania dla W. Ł. i R. Ż. nakazu wykonania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych polegających na poszerzeniu wewnętrznego otworu drzwiowego w lokalu mieszkalnym nr 3 oraz wykonaniu zewnętrznych schodów betonowych przy wejściu do lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku mieszkalnym, położonym w R. przy ul. [...], na działce nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Starosta Powiatu wydał w dniu 30 lipca 2001r. pozwolenie na budowę obejmujące następujące roboty budowlane: przegrodzenie korytarza, zmianę 5 stopni wejściowych do piwnicy pod kątem 90 stopni, zamurowanie wejścia do piwnicy z korytarza, montaż zadaszenia nad schodami i wykucie dwóch otworów drzwiowych w zewnętrznej ścianie wymienionego budynku dla W. Ł. i R. Ż.. Inwestorzy wykonali robot budowlane z odstępstwami od projektu - powiększony został istniejący otwór drzwiowy z szerokości 1,00m do szerokości 1,80m w ścianie wewnętrznej w mieszkaniu nr 3 będącym własnością J. i W. Ł. oraz wykonano betonowe schody zewnętrzne przy drzwiach wejściowych do lokalu mieszkalnego nr 2 będącego własnością K. i R.Ż. przy ścianie północnej budynku. Schody betonowe o wymiarach zewnętrznych 1,50 x 1,80m zostały wybudowane na działce nr [...] stanowiącej własność gminy i posadowione na istniejących stopach fundamentowych pod słupami stalowymi stanowiącymi konstrukcję wsporczą schodów prowadzących do lokalu mieszkalnego T.i Z. K., na piętrze budynku. Murki stanowiące osłonę schodów zewnętrznych wykonane zostały z cegły na zaprawie cementowo- wapiennej, o wys. 0,95m i 1,4m oraz grubość ½ i ¼ cegły. W oparciu o opinie biegłych Z. D. i S. H. organ ustalił, że wykonane prace nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Wykonanie schodów było niezbędne, nadto nie mają one negatywnego wpływu na stan techniczny budynku, a w szczególności na stopy fundamentowe, na których posadowiona jest konstrukcja wsporcza zewnętrznych schodów prowadzących do lokalu mieszkalnego na pierwszym piętrze, co wynika z orzeczenia technicznego S. H.. Ponadto wykonanie drzwi wejściowych 50cm nad poziomem terenu bez schodów zewnętrznych byłoby niezgodne z art. 5 Prawa budowlanego, a inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zgodę Wójta gminy na użyczenie terenu z działki nr [...] pod budowę tych schodów. Odnośnie powiększenia otworu drzwiowego w wewnętrznej ścianie w lokalu mieszkalnym nr 3, organ ustalił , iż z ekspertyzy Z. D. wynika, że na podstawie wykonanego przeglądu budynku nie stwierdził on uszkodzeń sygnalizujących w dniu przeglądu stan bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa. W ekspertyzie S. H. ustalono, że wykonanie otworu nie ma negatywnego wpływu na stan techniczny elementów budynku. W swojej opinii rzeczoznawca podał, że podczas wizji lokalnej nie ustalił żadnych zarysowań wskazujących na występowanie przemieszczeń związanych z poszerzeniem otworu drzwiowego na parterze. Wykonane nadproże łukowe jest stabilne i spełnia wymagania wytrzymałościowe i użytkowe obiektu oraz pod względem technicznym, wytrzymałościowym i użytkowym nie stwarza żadnych zagrożeń. Organ ustalił, że pęknięcia i zarysowania na piętrze, w mieszkaniu skarżących, są zlokalizowane w innych częściach budynku, niż te, w których były przeprowadzane prace remontowe na parterze. Zarysowania na piętrze są spowodowane niewłaściwym wykonaniem nadproży okiennych na piętrze oraz ogólnym stanem technicznym budynku. Organ wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że roboty wykonane poza zakresem pozwolenia na budowę, mające charakter nieistotnych odstępstw od projektu, są niezgodne z przepisami Prawa budowlanego, w tym z przepisami techniczno – budowlanymi i orzekł o braku podstaw do wydania nakazu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że kwestia dotycząca naruszenia własności i ewentualnych kosztów z tego tytułu powinna zostać rozstrzygnięta na drodze cywilno-prawnej.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia 28 maja 2007r. złożyli T. i Z. K.. Wskazali oni, że kilkakrotnie domagali się rozbiórki schodów i murków parterze, które to roboty stanowią samowolę budowlaną i bez ich zgody zostały posadowione na ich stopach fundamentowych.

Decyzją z dnia 16 października 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podzielił dokonaną przez organ I instancji ocenę materiału dowodowego i na podstawie przeprowadzonych dowodów dokonał takich samych ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy ustalił, że wymienione roboty budowlane nie stanowią zagrożenia dla konstrukcji budynku i nie mają negatywnego wpływu na stan techniczny budynku, brak jest zatem podstaw do nakazania w trybie art. 51 Prawa budowlanego wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji wskazał, że zarzuty odwołania nie dotyczą w istocie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz wskazują na wieloletni konflikt stron, którego rozwiązanie nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

T. i Z. K. złożyli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji.

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 814/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Sąd nie kontroluje natomiast w tym postępowaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Sad wskazał, iż do regulacji zaistniałego stanu faktycznego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718). Sąd stwierdził, iż w sytuacji, gdy obiekt został zrealizowany po uzyskaniu koniecznego pozwolenia na budowę, lecz w sposób istotnie odbiegający od jego ustaleń i zatwierdzonego projektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego mają obowiązek zastosować procedurę przewidzianą przepisami art. 51 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane (art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy), to jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2) albo orzec o obowiązku rozbiórki obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1). Natomiast w sytuacji przewidzianej w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to jest w sytuacji prowadzenia robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia organ może nałożyć obowiązki lub orzec rozbiórki nastąpić także wówczas, gdy roboty są prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z tym pozwoleniem i warunkami technicznymi. Sąd wskazał, iż decyzja organu odwoławczego zapadła bez oceny charakteru dokonanych odstępstw, ustalenia czy odstępstwa te mają charakter odstępstw istotnych czy nieistotnych. Sąd wskazał, iż w razie ustalenia, że wykonane roboty odbiegają istotnie od ustaleń pozwolenia na budowę organy mają obowiązek nałożenia określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem albo orzeczenia rozbiórki, a ustalenie, iż zmiany te nie mają charakteru istotnego skutkuje uznaniem, iż postępowanie legalizacyjne jest zbędne. Sąd stwierdził, iż organy ustaliły, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, roboty nie zostały bowiem wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Sąd wskazał, iż zebrany w tym przedmiocie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Z opinii biegłego Z. D. wynika, iż nie przedstawił on swojego stanowiska odnośnie wpływu na bezpieczeństwo budynku wykonanych schodów zewnętrznych wraz z murkami. Organ administracji winien uzupełnić materiał dowodowy w powyższym zakresie poprzez uzupełnienie opinii Z. D. w części dotyczącej wykonania schodów zewnętrznych wraz z murkami do lokalu nr 2 i oddziaływania tych robót na stan konstrukcji budynku w świetle zarzutów skarżących, przy uwzględnieniu złożonych do akt obliczeń statycznych stanowiących załącznik nr 5 do orzeczenia technicznego S. H., po ustaleniu, iż mogą być one w sprawie wykorzystane, jako materiał dowodowy. Sąd wskazał, iż organ administracji winien uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie, z uwzględnieniem zasad postępowania wynikających z art. 7 i 77 k.p.a.,

i ponownie ustalić, czy roboty budowlane są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i czy istnieją podstawy do zastosowania trybu z art. 51 poprzez nałożenie obowiązków lub orzeczenie rozbiórki, w sytuacji braku możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 października 2009 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż roboty budowlane polegające na poszerzeniu otworu drzwiowego wewnątrz mieszkania, nie stanowią istotnej zmiany projektu budowlanego. Wykonanie schodów zewnętrznych na fundamentach konstrukcji wsporczej prowadzących do lokalu nr 2 również nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu, nie spowodowało bowiem zwiększenia powierzchni zabudowy. Stosownie do Polskiej Normy PN - ISO 9836 Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych pkt 5.1.2 przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą pod budynek w stanie wykończonym. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych: schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego. Organ wskazał, iż zlecił uzupełnienie ekspertyzy technicznej, rzeczoznawcy Z. D., która wykonana została w czerwcu 2009 r. Forma opracowania zawarta w uzupełnionej ekspertyzie, została dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Organ stwierdził, iż podlegające ocenie roboty budowlane w przedmiotowym budynku mieszkalnym posiadają nieskomplikowany charakter. W związku z tym w ocenie organu sporządzona dodatkowa ekspertyza jest wystarczająca dla oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych w aspekcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z ekspertyzą przegląd konstrukcji schodów na piętro przy ścianie północnej budynku nie wykazał żadnych oznak nieprawidłowości, nie stwierdzono również naruszenia konstrukcji w węzłach oraz rys świadczących o nieprawidłowej pracy fundamentów ściany północnej budynku. Rzeczoznawca Z. D. w uzupełnionej ekspertyzie stwierdził, że dokonane w dniu 5 czerwca 2009r. sprawdzenie stanu istniejącego pozwala na sformułowanie jednoznacznego wniosku, że schody na gruncie wraz z murkami do mieszkania nr 2 na parterze nie mają negatywnego wpływu na fundamenty, konstrukcję schodów na piętro oraz na konstrukcję nośną budynku. Ponadto zgodnie z opinią rzeczoznawcy wykonanie poszerzenia otworu drzwiowego w mieszkaniu nr 3 nie stwarza bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa dla budynku. Organ odwoławczy wskazał, iż wszystkie znajdujące się w aktach sprawy opracowania rzeczoznawców są zgodne w tej sprawie, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane polegające na powiększeniu otworu drzwiowego o 80 cm w lokalu nr 3 oraz wykonaniu schodów zewnętrznych przy drzwiach wejściowych do lokalu Państwa Ż., na ścianie północnej budynku nie stanowią zagrożenia dla konstrukcji budynku i nie mają negatywnego wpływu na jego stan techniczny. Organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do nakazania w trybie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał dodatkowo, iż ogólny zły stan techniczny całego budynku może być przedmiotem ewentualnych odrębnych postępowań.

T. K. i Z. K. właściciele lokalu mieszkalnego położonego na I piętrze budynku położonego w R. przy ul. [...] wnieśli skargę na powyższą decyzję. Skarżący podnieśli zarzuty dotyczące nieprawidłowości decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Skarżący stwierdzili, iż w wyniku wykonanych robót doszło do przemieszczenia podstawowych elementów konstrukcji budynku takich jak stropy i ściany. Pozwolono na wykonanie konstrukcji schodów zewnętrznych przy ścianie północnej do nowo wykonanych otworów drzwiowych na fundamentach konstrukcji wsporczej ich schodów wiodących na I piętro, przez co doprowadzono do niekontrolowanego obciążenia stóp fundamentowych konstrukcją schodów oraz konstrukcją murową ściankami bocznymi przy schodach. Rozwiązanie to przyjęto bez ekspertyzy technicznej i obliczeń sprawdzających stateczność poszczególnych konstrukcji oraz stanu podłoża gruntowego. Skarżący zarzucili wadliwość postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Zakwestionowali oni opinie rzeczoznawców, którzy oceniali budynek nie znając jego konstrukcji, rodzajów ścian, rodzajów stropów, fundamentów itp. Skarżący zarzucili, że opinia biegłego Z. D. opiera się tylko na badaniu wzrokowym, bez odkrywek konstrukcji i zaleca się w niej wykonanie szczegółowej inwentaryzacji budynku i wykonanych na parterze robót, obliczeń statycznych i ekspertyzy zawierającej analizę i ostateczną ocenę bezpieczeństwa. Sąd w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. zobowiązał organ do uzupełnienia opinii przez Z. D. w zakresie dotyczącym schodów wewnętrznych. Uzupełnienie opinii, zdaniem skarżących, urąga zasadom sporządzania ekspertyz technicznych. Biegły nie przeprowadził żadnego badania elementów budynku i nie przeprowadził żadnego dowodu w formie obliczeń, procedury sprawdzającej, analizy itp. Skarżący wskazali, iż organ II instancji ponownie podtrzymał decyzję organu I instancji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, co narusza zasady wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nadto skarżący zarzucili brak podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji, bowiem ich zdaniem kompetencje do prowadzenia takiego postępowania ma wyłącznie organ I instancji. Skarżący stwierdzili, iż sprawa winna być rozpatrzona w trybie art. 51 ust. 1, pkt 1, a nie punkt 2 Prawa budowlanego. Wskazali oni, iż rozpatrywanie kwestii zmian w stosunku do warunków pozwolenia na budowę może być przedmiotem rozważań organu tylko wtedy, gdy dokumentacja projektowa zawiera jakieś rozwiązanie, które w trakcie budowy wykonano w sposób odmienny. Ponieważ w projekcie nie było projektu schodów ani projektu murków, wykonania schodów zewnętrznych i murków ceglanych nie można kwalifikować w kategoriach zmiany projektu budowlanego. Oznacza to, że wykonane prace stanowią samowolę budowlaną, co kwalifikuje te roboty do bezwarunkowej rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ wskazał, iż zarzuty strony kwestionującej wykonaną i uzupełnioną przez Z. D. opinię są niezasadne, biegły jest osobą pełniącą samodzielną funkcję techniczną w budownictwie jako rzeczoznawca budowlany i ponosi odpowiedzialność zawodową i cywilną w zakresie wykonywanych opracowań i analiz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej.

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji uchylającej poprzednio wydana decyzję. Zgodnie z art. 153 k.p.a. wyrażona w tym wyroku ocena prawna oraz wskazania co do dalszego toku postępowania wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Organ ponownie rozpatrujący sprawę był zatem związany dokonaną w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. oceną prawną i był zobligowany do wykonania wytycznych sądu.

Zarzut skarżących, iż organ nie wypełnił prawidłowo wskazań sądu odnośnie uzupełnienia materiału dowodowego jest uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydaną poprzednio decyzję organu odwoławczego wskazując jako jedną z przyczyn takiego rozstrzygnięcia braki w zakresie materiału dowodowego, w tym wadliwość - niekompletność opinii sporządzonej przez biegłego Z. D. i obligując organ do uzupełnienia opinii Z. D. w części dotyczącej wykonania schodów zewnętrznych wraz z murkami do lokalu nr 2 i oddziaływania tych robót na stan konstrukcji budynku w świetle zarzutów skarżących, przy uwzględnieniu złożonych do akt obliczeń statycznych stanowiących załącznik nr 5 do orzeczenia technicznego S. H., po ustaleniu, iż mogą być one w sprawie wykorzystane, jako materiał dowodowy. Sporządzona przez biegłego Z. D. opinia nie spełnia wymogów określonych w wydanym wyroku, w szczególności nie zawiera ona żadnej analizy stanu faktycznego, nie wykorzystano w niej wskazanych w wyroku obliczeń statycznych, ani nie podano przyczyny takiego zaniechania. Oparcie się przez organ administracji na takim dowodzie stanowi, wobec wyraźnych wytycznych sądu w tym zakresie, naruszenie treści art. 153 k.p.a., a dokonana w tym zakresie (opinii uzupełniającej Z. D.) ocena materiału dowodowego narusza zasady oceny materiału dowodowego.

Z art. 84 § 1 k.p.a. wynika, iż organ administracji zwraca się do biegłego o wydanie opinii w sytuacji gdy w sprawie są wymagane wiadomości specjalne. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, z którą wiąże się rozpatrywane zagadnienie (vide: E. Wengerek "Komentarz do k.p.c." 1989, s. 458). Fakt posiadania i wykorzystania przez biegłego wiadomości specjalnych winien znaleźć odzwierciedlenie w treści opinii. Opinia sporządzana przez biegłego zawierać winna wyjaśnienie okoliczności podlegających ustaleniu i uzasadnienie przyjętego sposobu rozumowania. Na organie administracji ciąży bowiem wynikający z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek wnikliwej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego. Opinia biegłego podlega jak inne dowody ocenie organu odnośnie prawidłowości jej sporządzenia. Treść opinii winna zapewniać możliwość weryfikacji prawidłowości wyciągniętych przez biegłego wniosków, w szczególności w sytuacji kwestionowania ich wiarygodności przez stronę. Organ administracji nie może oceniając prawidłowość sporządzenia opinii odwołać się wyłącznie do argumentu dotyczącego fachowych kompetencji biegłego oraz jego odpowiedzialności zawodowej.

Zarzuty skarżących dotyczące opinii biegłego Z. D. i oceny tego środka dowodowego przez organ są uzasadnione. Przedmiotem ekspertyzy było uzupełnienie opinii o ocenę oddziaływania schodów do lokalu Nr 2 na stan konstrukcji budynku. Opinia w tym zakresie ogranicza się do stwierdzenia, iż dociążenie schodami betonowymi do mieszkania na parterze wraz z murkami, stóp fundamentowych schodów na piętro, nie ma znaczenia dla pracy fundamentów schodów na piętro ani konstrukcji nośnej budynku, co potwierdza stan istniejący budynku. Opinia ta nie spełnia wymogów opinii biegłego, ogranicza się bowiem do samych wniosków, bez analizy i uzasadnienia opartych o fachową wiedzę. Stwierdzenie aktualnego stanu budynku odbywa się przy pomocy dowodu z oględzin (art. 85 § 1 k.p.a.), a opinia biegłego nie może ograniczać się do skonstatowania stanu budynku, lecz winna zawierać uzasadnienie i wyjaśniać przy pomocy wiedzy specjalistycznej wyciągnięte wnioski.

Organ administracji dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa procesowego art. 7, 77, 78 i 80 k.p.a. przez niedostateczne niewyjaśnienie okoliczności sprawy, dokonanie ustaleń bez właściwej oceny materiału dowodowego oraz naruszenia art. 153 k.p.a. przez niewykonanie wskazań sądu co do dalszego toku postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za niezasadne natomiast Sąd uznał zarzuty skarżących dotyczące konieczności orzeczenia w niniejszej sprawie nakazu rozbiórki z uwagi na fakt, iż roboty wykonane przez inwestorów nie stanowią odstępstwa od projektu budowlanego, lecz samowolę budowlaną, podlegającą sankcji bezwzględnej rozbiórki. Stanowisko takie jest oczywiście bezzasadne.

Przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718 ze zm.), bezwzględnemu nakazowi rozbiórki podlegał jedynie samowolnie wykonany obiekt budowlany lub jego część. Kwestionowane przez skarżących roboty nie polegały na wykonaniu obiektu budowlanego lub jego części. Zastosowanie do nich znajduje zatem tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, stosowany w przypadkach innych niż w art. 48 robót budowlanych, a więc robót, które nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego lub jego części. Tryb ten przewiduje możliwość legalizacji wykonanych robót po doprowadzeniu ich do stanu zgodnego z prawem, zarówno przypadku gdy zostały one wykonane w ramach samowoli budowlanej (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), jaki i w przypadku istotnego odstępstwa od projektu budowlanego (art. 50 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego). Wykonane prace nie stanowiły budowy nowego obiektu budowlanego ani jego części, co prawidłowo zanalizował organ II instancji. Dodatkowo wskazać należy, iż z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw wynika, iż do postępowań w toku dotyczących obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, znajduje zastosowanie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu, przewidującym legalizację wykonanych robót. Nadto, odnośnie schodów do budynku wskazać należy, iż na rysunku północnej ściany elewacji budynku stanowiący załącznik do projektu budowlanego schody takie są zaznaczone. Odstępstwem jest fakt posadowienia ich na ławie fundamentowej konstrukcji wsporczej schodów do lokalu skarżących oraz budowa murków. Podobnie wykonanie szerszego niż przewidywał projekt otworu drzwiowego w lokalu stanowi odstępstwo od projektu budowlanego.

Skarżący winni mieć zatem świadomość, iż przepisy prawa nie przewidywały nakazu obligatoryjnej rozbiórki tego typu robót budowlanych, a ich żądanie w tym zakresie związane z wieloletnim konfliktem sąsiedzkim nie znajduje prawnego uzasadnienia.

Sąd w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. zasadnie wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zarzuty skarżących w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Także zarzuty skarżących dotyczące przeprowadzenia postępowania odwoławczego przez organ II instancji uznać należy za bezzasadne. Zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a., organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, może zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. nastąpić jedynie w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Niewątpliwie w niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, działanie organu II instancji ogranicza się do jego uzupełnienia a zakres tego uzupełnienia nie jest znaczny. Organ II instancji ma nie tylko wynikające z art. 136 k.p.a. prawo do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, lecz obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a.

Organ, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku, dokonał oceny charakteru poczynionych odstępstw i stwierdził, iż miały one charakter odstępstw nieistotnych. Ocena ta nie budzi wątpliwości. W tej sytuacji przedmiotem zainteresowania organu, w związku ze stwierdzonym złym stanem budynku było, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co wypełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy prace wykonano w sposób odbiegając od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach, lecz wykonanie to może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, istnieją bowiem podstawy do działania organu w trybie art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ocena ta wymaga wiadomości specjalnych, co uzasadniało dopuszczenie przez organ w toku postępowania dowodu z opinii biegłych. Oczywistym jest, iż w takiej sytuacji dla rozpatrzenie sprawy opinie te będą stanowiły dowody o zasadniczym znaczeniu. W toku niniejszego postępowania sporządzone zostały dwie opinie biegłych – biegłego S. H. oraz biegłego Z. D.. W opiniach tych wskazywano na odstępstwa od projektu budowlanego – wykonanie schodów i murków przy drzwiach na północnej elewacji budynku i poszerzenie drzwi. Ocena bezpieczeństwa tych zmian dla stanu budynku w obu opiniach wykazuje pewne rozbieżności. W opinii S.H. wskazano, iż poszerzenie otworu drzwiowego nie stanowi zagrożenia dla konstrukcji budynku, teza ta została poparta oceną charakteru ściany, w której wykuto otwór. W opinii tej stwierdzono, iż wykonanie schodów oraz murków przy północnej ścianie budynku nie ma wpływu na nośność stóp fundamentowych konstrukcji wsporczej zewnętrznej klatki schodowej, a na poparcie tej tezy dołączono załącznik zawierający obliczenia statyczne nośności fundamentów, który to załącznik nie jest czytelny dla osoby nie posiadającej wiedzy specjalnej. Natomiast w opinii sporządzonej przez Z. D. wskazano, iż ostateczna ocena bezpieczeństwa wykonania robót polegających na poszerzeniu otworu drzwiowego wymagałaby szczegółowej inwentaryzacji budynku, a w uzupełniającej opinii stwierdzono, iż wykonanie schodów oraz murków przy północnej ścianie budynku nie ma wpływu na nośność stóp fundamentowych konstrukcji wsporczej zewnętrznej klatki schodowej, przy czym wniosek taki nie został poparty żadnymi argumentami, poza oględzinami robót. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest od 2002 r., zważywszy na jego wąski zakres i brak skomplikowania pod względem faktycznym i prawnym wymaga ono niewatpliwie ostatecznego zakończenia. W interesie organu administracji winno leżeć by sprawa tego rodzaju nie angażowała przez wiele lat aparatu administracji. W niniejszej sprawie organ winien zlecić Z. D. uzupełnienie opinii przez zawarcie w treści opinii argumentacji, która doprowadziła biegłego do wyciągnięcia wskazanych w opinii wniosków. Argumentacja ta winna opierać się na specjalistycznej wiedzy biegłego i umożliwiać weryfikację wniosków opinii. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. biegły winien ustosunkować się do obliczeń statycznych zawartych w opinii S. H. i bądź uznać je za właściwe i wykorzystać, bądź sporządzić własne obliczenia, bądź wskazać przyczynę odstąpienia od takich wyliczeń. Nadto celowym jest szczegółowe wyjaśnienie przez tego biegłego, odmienności jego opinii od opinii S. H. w przedmiocie poszerzenia otworu drzwiowego. Po sporządzeniu tej opinii organ winien rozważyć wezwanie obu biegłych na rozprawę wyznaczona stosownie do treści art. 89 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., w celu umożliwienia stronom zadawania pytań i usunięcia wszelkich wątpliwości i rozbieżności w obu opiniach. Organ winien nadto wyjaśnić, w jaki sposób wyliczenia statyczne załączone do opinii S. H. przekładają się na wyciągnięte przez biegłego wnioski oraz wyjaśnić czy możliwe jest poparcie tezy biegłego o bezpieczeństwie poszerzonego otworu drzwiowego stosownymi obliczeniami. W przypadku dalszych rozbieżności w opiniach biegłych, organ może zlecić sporządzenie łącznej opinii przez obu biegłych, co winno doprowadzić do dokonania ostatecznych ustaleń i zakończenia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić wskazania Sądu oraz dokonaną w wyroku ocenę prawną.

Sąd nie zawarł w wyroku orzeczenia przewidzianego w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zaskarżona decyzja o stwierdzeniu braku podstaw do nie podlegała wykonaniu.

Na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, w związku z uwzględnieniem skargi, uwzględnił wniosek skarżących o zwrot kosztów postępowania i zasądził na ich rzecz od organu tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania kwotę 780 zł w tym kwotę 500 zł tytułem wpisu sądowego oraz kwotę 280 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.