Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 204/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 19, art. 26 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2018 roku, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 23 października 2017 roku, nakazującą posiadaczowi odpadów Z. S. zamieszkałemu przy ulicy K. nr [..] w W., usunięcie z nieruchomości nr ewidencyjny [..] obręb B., gmina P., odpadów o kodzie 17 05 04 – gleba, ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 – w ilości 12 566 m³, w terminie 90 dni od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Swoje rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 3 ust. 6 i 19 w zw. z art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018r., poz. 21 ze zm.)

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny:

Z. S. jest właścicielem nieruchomości gruntowej – działki o nr ewidencyjnym [..], położonej w miejscowości B., obręb B., gmina P.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy nr XXXIV/67/2013 – działka stanowi teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową.

Za wiedzą i zgodą właściciela tej nieruchomości podmiot zewnętrzny – przedsiębiorstwo A. – nawiozło na działkę odpady o kodzie 17 05 04 – glebę, ziemię, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03. Na nieruchomości zdeponowanych zostało 12 566 m³ odpadów, rozmieszczonych na obszarze 10 507,7 m².

Nawiezienie odpadów nastąpiło celem podniesienia poziomu działki przed realizacją zamierzenia budowlanego, jednakże Z. S. nie występował o pozwolenie na budowę ani nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych na działce nr [..].

W dniu 30 marca 2017 roku Wójt Gminy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania – z terenu nieruchomości nr [..].

W dniu 27 kwietnia 2017 roku dokonano oględzin działki z udziałem jej właściciela. W toku czynności stwierdzono, że teren nieruchomości został częściowo podniesiony o około 1,2 metra.

W związku z potrzebą określenia ilości nawiezionych odpadów, dokonania pomiarów geodezyjnych terenu i sporządzenia mapy z zaznaczoną lokalizacją miejsc zgromadzenia odpadów, w toku postępowania uzyskano opinię biegłego geodety.

Decyzją Wójta Gminy z dnia 23 października 2017 roku nakazano posiadaczowi odpadów Z. S. zamieszkałemu przy ulicy K. nr [..] w W., usunięcie z nieruchomości nr ewidencyjny [..] obręb B., gmina P., odpadów o kodzie 17 05 04 – gleba, ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 – w ilości 12 566 m³, w terminie 90 dni od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna, w treści decyzji określono, że jej wykonanie nastąpi przez zawarcie z przedsiębiorcą umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwienia odpadów, przy czym przedsiębiorca musi posiadać odpowiednie zezwolenia.

Z. S. wniósł odwołanie od decyzji, w którym w szczególności zauważył, że działka nr [..] leży w depresji – średnio 0,3 m ppm – i od wielu lat nawet przy niewielkich opadach atmosferycznych była w większości zalana wodą, przez co teren ten był bezużyteczny dla realizacji funkcji przeznaczonej dla niego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podniesienie go o około jeden metr miało na celu uzdatnienie działki dla realizacji zamierzenia budowlanego, bowiem w ocenie skarżącego podniesienie działki stanowi rekultywację terenu przyczyniającą się do kompleksowego wyrównania polderu pod przyszłe działki budowlane.

Nadto podkreślono, że nawiezienie mas ziemi nie zakłóciło stosunków wodnych - ani na przedmiotowej działce, ani na nieruchomościach sąsiednich, albowiem z całego terenu wodę opadową skutecznie odprowadzają odtworzone z zachowaniem odpowiednich spadków rowy melioracyjne.

Nawieziona ziemia jest zaś chemicznie czysta i nie stanowi zagrożenia dla ludzi i środowiska, co zostało potwierdzone przeprowadzonymi badaniami. Z kolei jej usunięcie jest sprzeczne z interesem społecznym, bowiem ponownie spowoduje zakłócenia w ruchu drogowym w obrębie nieruchomości, jak również pozostaje niecelowe z uwagi na konieczność nawiezienia ziemi w przyszłości w razie sukcesywnego uzyskiwania dla kolejnych działek pozwoleń na budowę.

Na skutek rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 stycznia 2018 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przywołał obowiązującą regulację prawną, wskazując, że problematyka związana z gospodarowaniem odpadami została uregulowana w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Ustawa określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi, zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy posiadaczem odpadów jest ich wytwórca lub osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, będąca w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wprowadzone domniemanie skutkuje u władających gruntem koniecznością dbałości o porządek na swoich nieruchomościach oraz ich odpowiedzialnością na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia posesji.

Organ odwoławczy podkreślił także, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Obowiązek ten ciąży na posiadaczu nieruchomości z mocy samego prawa, bez konieczności jego precyzowania w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy, w przypadku nie usunięcia odpadów, wójt (burmistrz, prezydent miasta) w drodze decyzji wydawanej z urzędu nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie.

Tym samym wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sytuacji kumulatywnego zaistnienia przesłanek określonych w przepisie. Organ nie działa w ramach uznania administracyjnego, ale realizuje bezwzględnie obowiązującą normę prawną.

Odnosząc powyższe do stanu sprawy podkreślono, że działka nr [..] bezspornie nie jest przeznaczona na składowanie lub magazynowanie odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Nie ulega także wątpliwości, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji skarżący nie usunął odpadów z należącej do niego działki. Nie wykazał przy tym, by w świetle art. 41 ust. 1 ustawy posiadał stosowne zezwolenie na gospodarowanie odpadami. Jako zatem posiadacza odpadów w rozumieniu ustawy, obciąża go obowiązek ich usunięcia.

Zauważono jednocześnie, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1918/16 – w świetle art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach nie ma znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu i do uregulowania stosunków wodnych.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił :

I. naruszenie przepisów prawa procesowego –

- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy w sprawie konieczne było ustalenie ilości odpadów w postaci mas ziemi o kodzie 17 05 04, które mogą być w zgodzie z prawem wykorzystywane przez skarżącego,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od zebrania całości niezbędnego w sprawie materiału dowodowego, w efekcie czego niemożliwe jest rozpatrzenie całości tego materiału, podczas gdy wobec uprawnienia skarżącego do zgodnego z prawem wykorzystywania części odpadów w postaci ziemi o kodzie 17 05 04, konieczne było określenie ilości odpadów mających podlegać wywiezieniu i tej ich części, która nie podlegała temu obowiązkowi,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego organ przyjął za prawidłowe ustalenie, że skarżący magazynuje odpady w sposób odpowiadający definicji pojęcia magazynowanie z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a- c ustawy o odpadach, a więc w sposób czasowy, podczas gdy skarżący wyjaśnił, że celem zgromadzenia mas ziemi było podniesienie polderu, to jest czynność wywołująca skutki trwałe, co mogłoby przesądzać o braku konieczności posiadania pozwolenia na gruncie ustawy o odpadach,

- art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ II instancji i niezgodne z prawem powstrzymanie się organu od uchylenia w całości decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem tych przepisów prawa, które powinny być wzięte przez organ I instancji pod uwagę przy orzekaniu w sprawie,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego –

- art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez nie uwzględnienie prawa skarżącego do wykorzystywania odpadów bez pozwolenia w takim zakresie, w jakim powszechnie obowiązujące przepisy prawa to umożliwiają,

- art. 28 ust. 10 pkt 1 ustawy o odpadach w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku wraz z załącznikami do rozporządzenia w postaci Listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, warunków magazynowania niektórych odpadów przeznaczonych do wykorzystania i dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku lub sposobów określenia tych ilości dla niektórych rodzajów odpadów, poprzez zaniechanie analizy tych przepisów prawa i odniesienia jej efektów do sprawy, przez co doszło do nieuzasadnionego ustalenia, że skarżącemu – zgodnie z prawem – nie przysługuje prawo do gromadzenia odpadów bez pozwolenia, podczas gdy takim prawem co do części odpadów dysponował.

W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji – Wójta Gminy z dnia 23 października 2017 roku i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że w postępowaniu doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zakreślenie przez organy obu instancji kręgu przepisów, mających zastosowanie w sprawie. W efekcie bowiem braku uwzględnienia adekwatnych dla sprawy przepisów prawa - to jest rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku - doszło do błędów w ustaleniach faktycznych, eliminujących zdaniem skarżącego z obrotu zaskarżoną decyzję, wraz z decyzją ją poprzedzającą. Gdyby bowiem organ uwzględnił uprawnienie osoby fizycznej do gospodarowania pewnymi ilościami odpadów – przewidziane rozporządzeniem – doszedłby do słusznego przekonania, że w postępowaniu istniała konieczność poszerzenia zakresu badania wyznaczonego biegłemu o wskazanie ilości mas ziemi, które mogą na działce pozostać.

Zauważono, że w decyzji organu odwoławczego błędnie wskazano, że skarżący magazynował odpady, albowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a- c ustawy o odpadach jest to czynność czasowego przechowywania odpadów, zaś w sprawie nie ustalono, by skarżący magazynował odpady czasowo, przeciwnie – sam wyjaśnił, że przyjął masy ziemi celem wyrównania polderu.

Nadto, cytowane rozporządzenie określa w pozycji 40 listy stanowiącej załącznik do niego, że dopuszczalne jest magazynowanie przez osoby fizyczne odpadów klasyfikowanych pod kodem 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 – w ilości 0,2 mg/dm² (200 kg na m²), zaś celem magazynowania powinno być m. in. utwardzenie powierzchni; magazynowanie takie wymaga zgodności z przepisami prawa budowlanego i prawa wodnego. Podkreślono, że skarżący spełnił wskazane warunki magazynowania mas ziemi, albowiem w sprawie mowa o odpadach o powołanym kodzie, które zostały przyjęte z uwagi na to, że – wedle jego słów - na błocie i wodzie nie da się budować, co świadczy o jednym z celów gromadzenia ziemi, wskazanym w rozporządzeniu. W efekcie organ pominął uprawnienie skarżącego do posiadania części mas ziemi i nakazał wywóz ziemi w ilości zbyt dużej, narażając skarżącego na koszty zdecydowanie większe od tych, które zgodnie z prawem może on ponosić.

Skarżący rozważał także – przywołując orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego – zgodność gromadzenia przez niego ziemi z prawem budowlanym, konstatując w tym zakresie, że czynności przez niego podjęte nie są budowlą lub pracami budowlanymi, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie nie wykazała naruszeń prawa materialnego i procedury administracyjnej, wobec czego brak było podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem zaskarżenia objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 23 października 2017 roku, nakazującą skarżącemu jako posiadaczowi odpadów usunięcie z nieruchomości nr [..] obręb B., gmina P., odpadów o kodzie 17 05 04 – gleba, ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 – w ilości 12 566 m³.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa".

Cytowana ustawa obejmuje problematykę związaną z gospodarowaniem odpadami, określając środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi, zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania.

Pojęcie odpadu ustawa definiuje w art. 3 ust. 1 pkt 6, zgodnie z którym przez odpad rozumieć należy każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest zobowiązany.

Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy posiadaczem odpadów jest ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się przy tym, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Nadto w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a – c ustawa definiuje pojęcie magazynowania odpadów, przez które rozumie – czasowe ich przechowywanie – obejmujące wstępne magazynowanie przez wytwórcę, tymczasowe magazynowanie przez prowadzącego zbieranie odpadów oraz po trzecie - ich magazynowanie przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Art. 26 ustawy stanowi zaś materialnoprawną podstawę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Zgodnie z jego ust. 1 – posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Na podstawie ust. 2 – w przypadku nieusunięcia odpadów wójt (burmistrz, prezydent miasta) w drodze decyzji wydawanej z urzędu nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie (z wyjątkiem, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami). Ust. 6 cyt. art. 26 ustawy określa zaś warunki formalne decyzji, stanowiąc, iż powinna określać ona w szczególności – termin usunięcia odpadów, ich rodzaj oraz sposób usunięcia.

Cytowana regulacja prawna określa zatem następujące warunki wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów – po pierwsze ich istnienie, po drugie ich posiadanie w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania oraz po trzecie ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów.

Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy wszystkie te elementy zostały prawidłowo ustalone i udokumentowane przez organy administracyjne obu instancji. Stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie budzi zdaniem sądu wątpliwości.

W realiach sprawy prawidłowe jest ustalenie, że zgromadzone na działce nr [..] obręb B. masy ziemi – stanowią odpad w rozumieniu ustawy, to jest odpad o kodzie 17 05 04 - gleba, ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03.

Taka ich kwalifikacja prawna wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93), wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 27 ust. 10 cyt. ustawy.

W załączniku do powołanego rozporządzenia, stanowiącym - listę rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, warunków magazynowania niektórych odpadów przeznaczonych do wykorzystania i dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku lub sposobów określenia tych ilości dla niektórych rodzajów odpadów – pod pozycją 40 wskazano, że odpady o kodzie 17 05 04 stanowi gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03.

Kod cyfrowy wraz z oznaczeniem opisowym służy do odróżnienia odpadów od pozostałych substancji lub przedmiotów i pozwala na ustalenie, z jakim rodzajem odpadu mamy do czynienia. Z kolei ilość nawiezionych na działce odpadów, pomiary geodezyjne terenu i sporządzenie mapy z zaznaczoną lokalizacją miejsc ich zgromadzenia odzwierciedliła uzyskana w sprawie przez organ I instancji opinia biegłego z zakresu geodezji.

Co do powołanych mas ziemi z kamieniami skarżący jednoznacznie w toku postępowania administracyjnego przyznał, że zostały one nawiezione za jego wiedzą i zgodą na teren działki nr [..] przez podmiot zewnętrzny, nie pochodziły z terenu działki i miały na celu podniesienie jej poziomu celem wykorzystania go w przyszłości zgodnie z funkcją przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jest pod zabudowę mieszkaniową, po uzyskaniu dla całego polderu kolejnych pozwoleń na budowę.

Tym samym w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 2 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w sprawie doszło do przyjęcia przez skarżącego odpadów na działce nr [..].

W świetle regulacji omawianej ustawy magazynowanie odpadów nie jest autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu – wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Tym samym dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na ww. formy gospodarki odpadami, co czym stanowi art. 41 ust. 1 ustawy.

Masy ziemne przywiezione na teren działki nr [..] i tam pozostawione podlegają składowaniu. Działka ta zaś – co nie może ulegać wątpliwości – nie jest miejscem przeznaczonym do składowania odpadów, nie jest też miejscem ich magazynowania. Organ nie wydał decyzji zezwalających na zbieranie lub przetwarzanie odpadów na tej działce, które to rozstrzygnięcia mogłyby określać sposób magazynowania odpadów w postaci mas ziemnych. Odpady objęte zaskarżoną decyzją nie zostały także wytworzone na działce nr [..]. W ustalonym stanie faktycznym organ obowiązany był zatem do wydania nakazu ich usunięcia.

Ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów w realiach sprawy również nie może budzić wątpliwości. Jak zauważono, zgodnie z cytowaną ustawą obowiązek usunięcia odpadów ciąży na ich posiadaczu. Jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nie przeznaczonym. Skarżący będąc właścicielem działki, na której odpady zalegały, jest zatem ich posiadaczem w rozumieniu ustawy, na którym ciąży obowiązek ich usunięcia. Obowiązek ten wynika z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi zanieczyszczoną odpadami. Domniemania tego skarżący nie obalił, albowiem między innymi wskazał, że sam wyraził zgodę na przywiezienie odpadów na jego nieruchomość.

Reasumując zatem, w rozumieniu ustawy na działce skarżącego znajdowały się odpady, składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym, których był on posiadaczem. Jednocześnie skarżący nie legitymował się zezwoleniem na zbieranie odpadów, a w toku postępowania odpadów dobrowolnie nie usunął. Tym samym organ miał obowiązek wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy.

Rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie spełnia także wymogi określone w art. 26 ust. 6 ustawy, albowiem określa termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów oraz sposób ich usunięcia.

W świetle omawianej ustawy – z perspektywy stosowania art. 26 ust. 1 i 2 – nie ma także znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu i do uregulowania stosunków wodnych. Nie może więc być uznany za skuteczny zarzut naruszenia przez organy art. 7 k.p.a., polegający na nieuwzględnieniu tych okoliczności. Stanowisko tożsame zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1918/16 (dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za chybiony uznać należy również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 ustawy, poprzez nieuwzględnienie prawa skarżącego do wykorzystywania odpadów bez pozwolenia, w takim zakresie w jakim obowiązujące przepisy prawa to umożliwiają.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy – z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwolnione są osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy.

Na podstawie tego przepisu osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów i za pomocą takich metod odzysku, które są określone w cyt. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r., a które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne.

Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia, do odpadów określonych kodem 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, przewiduje się proces odzysku R5. Za dopuszczalną metodę odzysku uznano – utwardzanie powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeżeli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Magazynowanie takich odpadów może się odbywać w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko. Rozporządzenie przewiduje dla tego kodu odpadów dopuszczalną maksymalną ilość odpadów do przyjęcia 0,2 mg/m² utwardzonej powierzchni.

Z regulacji tej skarżący wywodził mające mu przysługiwać uprawnienie do zgodnego z prawem składowania na działce nr [..] części mas ziemi, to jest w ilości 0,2 mg/m². Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, albowiem zauważenia wymaga, że cytowane przepisy rozporządzenia nie znajdują zastosowania do sytuacji faktycznej ustalonej w sprawie.

W skardze podniesiono, że nawiezione masy ziemi wykorzystywane były do utwardzania terenu działki nr [..] – co stanowiło (co do ich części) dopuszczalną metodę odzysku odpadów. Niemniej w toku postępowania administracyjnego skarżący utrzymywał konsekwentnie, że nawiezienie mas ziemnych nastąpiło celem podniesienia terenu działki, która jako położona w depresji nie nadawała się do realizacji funkcji przeznaczonej dla niej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – to jest zabudowa mieszkaniowa. Skarżący zauważył wprost, że podniesienie działki umożliwi na niej zabudowę mieszkaniową, po uzyskaniu stosownych pozwoleń na budowę.

Tym samym Sąd skonstatował, że skarżący nie dokonywał utwardzania terenu działki nr [..], ale dokonał niwelacji jej terenu.

Niwelacja terenu polega na wyrównaniu powierzchni gruntu rodzimego oraz odpowiedniego ukształtowania jej powierzchni stosownie do zamierzeń dalszego wykorzystania działki. Niwelacja terenu może stanowić wstępny etap dalszych robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego i w takim przypadku stanowi rodzaj prac przygotowawczych, koniecznych do rozpoczęcia inwestycji. W art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wprost wskazane zostało, że pracami przygotowawczymi jest m. in. wykonanie niwelacji terenu. Co również istotne z punktu widzenia ewentualnej odpowiedzialności inwestora, cyt. art. 41 ust. 1 tej ustawy stwierdza, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, zaś w ust. 3 określono, iż prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem.

W rezultacie wykonywanie niwelacji terenu, w celu dalszego prowadzenia inwestycji, przed uzyskaniem ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę, jest traktowane w świetle przepisów prawa budowlanego jako samowola budowlana i może skutkować podjęciem odpowiednich działań przez organy nadzoru budowlanego.

W realiach sprawy ustalono – na podstawie oświadczenia skarżącego – że przed przystąpieniem do prac przygotowawczych na nieruchomości w zakresie niwelacji jej terenu – przez nawiezienie omawianych mas ziemnych, nie wystąpił on o pozwolenie na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych. Naruszył zatem przepisy prawa budowlanego w tym zakresie – art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Sąd uwzględnił, że na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Z uwagi jednak na inny cel składowania odpadów na działce nr [..] niż jej utwardzanie, skarżący nie mógł skorzystać z ochrony przewidzianej w art. 27 ust. 8 ustawy i cyt. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r.

Reasumując, stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłankami uchylenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie przez sąd: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Żadna z wymienionych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Organ drugiej instancji procedował prawidłowo, na podstawie zebranego przed organem pierwszej instancji kompletnego materiału dowodowego. Ustalenia Kolegium realizują zasady i normy wynikające z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, wyprowadzone przez ten organ wnioski są logiczne i uzasadnione, odpowiadając treści art. 80 k.p.a., zaś sama decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 107 k.p.a. oraz art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W rezultacie nie budzi wątpliwości prawidłowość zastosowania przepisu prawa materialnego – art. 26 ust. 2 wskazanej ustawy.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2018 roku, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 23 października 2017 roku, są zgodne z prawem. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.