Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1464/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b)
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2460/11 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1464/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. Wójt Gminy O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. S. pozwolenia na budowę tymczasowych budynków magazynowo - socjalnych na działce nr [...] w O. "do czasu przedłożenia właściwych uzgodnień". W decyzji zostało zawarte również sformułowanie: "decyzja będzie prawomocna po przedłożeniu uzgodnień z DODPK, Sanepid, Straż Pożarna oraz decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej z Urzędu Rejonowego w C.".

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 1995 r. W ocenie Wojewody decyzja ta dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ zgodnie obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia na budowę art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego mogło być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. Z kolei stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ winien był sprawdzić kompletność projektu budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania G. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy uznał, że decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 1995 r. obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ brak było podstawy prawnej do uzależnienia "uprawomocnienia się" decyzji od przedłożenia koniecznych uzgodnień. Organ zwrócił też uwagę, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1b ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Sporne pozwolenie na budowę zostało poprzedzone decyzją Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 1995 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynu i biura. Natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdziła projekt budowlany, z którego wynika, że inwestycja obejmuje budowę trzech budynków magazynowych. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja nie spełnia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1b ustawy – Prawo budowlane. Jak bowiem stanowi art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415), warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G. S., zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez uznanie, że decyzja Wójta Gminy O. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2/ art. 16 § 1 k.p.a. przez uznanie, że Wojewoda [...] mógł przyjąć, że Wójt Gminy O. wydał decyzje niewykonalną w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały.

Zdaniem skarżącego, obiekty opisane w pozwoleniu na budowę zostały wybudowane po spełnieniu wszystkich przewidzianych prawem i żądanych przez organ wymogów. W szczególności uzyskały zgodę Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych. Nie można zatem przyjąć, że decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wszystkie wynikające z prawa wymogi zostały spełnione.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Z treści ww. przepisów wynika, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Niezbędne uzgodnienia i opinie winny być przedstawione organowi architektoniczno-budowlanemu wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, o którym mowa w przepisach prawa budowlanego.

Oznacza to, że w przypadku, gdy inwestor nie uzyskał stosownych opinii i uzgodnień przed wydaniem decyzji pozwalającej na budowę, to jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa z przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Ponadto art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga, by przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 1995 r. o pozwoleniu na budowę obejmuje zatwierdzenie projektu budowlanego dla trzech budynków magazynowych. Natomiast decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 1995 r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, dotyczy budowy budynku magazynu i biura. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że inwestycja nie spełnia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Tym bardziej, że art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r. skargę kasacyjną wniósł G. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1/ art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że istnieje sprzeczność pomiędzy treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzją o pozwoleniu na budowę co do funkcji użytkowej planowanej inwestycji, podczas gdy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nakłada na właściwy organ obowiązek sprawdzenia zgodności a nie tożsamości treści projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

2/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Wójta Gminy O. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z powodu naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane; w ocenie autora skargi kasacyjnej nieprawidłowe jest uznanie, że decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 1995 r. wydano bez wymaganych prawem budowlanym pozwoleń uzgodnień, opinii, w związku z czym uzasadnione jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności, co w konsekwencji stanowi zastosowanie wykładni rozszerzającej pojęcia "rażące naruszenie prawa" i spowodowało naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych,

3/ art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy O., podczas gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny i faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego, tzn. decyzja wywołała już nieodwracalne skutki prawne, gdyż obiekty zostały wzniesione i funkcjonują zgodnie z przepisami prawa i obecnie nie jest możliwe przywrócenie stanu faktycznego istniejącego sprzed daty wydania ww. decyzji.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 3 § 2, art. 133 § 1, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał błędnej oceny realizacji przez organy administracji postanowień k.p.a., a w konsekwencji akceptując działanie organu nie uwzględnił skargi i nie uchylił decyzji, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem okoliczności faktycznych i materiałów dowodowych,

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., wobec przyjęcia wadliwych ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do stanu sprawy przez uznanie, że Wójt Gminy O. pominął przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 1995 r. obowiązek uzyskania stosownych pozwoleń, uzgodnień, opinii,

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy organ ten naruszył przepisy postępowania administracyjnego uznając, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O..

Wskazując na powyższe uchybienia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie merytoryczne o rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku był akt wydany w ramach postępowania nadzorczego. Obowiązkiem Sądu I instancji było zatem dokonanie oceny prawidłowości działania i orzekania organu administracji publicznej, wydającego decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd wojewódzki nie badał w tej sytuacji legalności decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 1995 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tymczasowych budynków magazynowo socjalnych, ani tym bardziej decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego budynku magazynu i biura, która pozostawała poza przedmiotem sprawy niniejszej. Kontrolą Sądu I instancji objęta była wyłącznie zgodność z prawem decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1995 r. i jej analiza pod kątem zgodności rozstrzygnięć z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro organy oceniały, czy w postępowaniu zwykłym doszło do rażącego naruszenia prawa. Dokonując tej oceny Sąd I instancji uwzględnił przy tym, że ewentualna przesłanka rażącego naruszenia prawa, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powinna występować w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] lipca 1995 r.

Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., II ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA z 1995 r., nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki. Rozstrzygnięcie takie można by uznać wręcz za niedorzeczne z punktu widzenia okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2007 r., I SA/Gd 817/07, czy wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r., FSK 2294/04). "Rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Nie może być zatem podstawą do takiego działania norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 20 października 2006 r., II FSK 113/06). O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., FSK 2475/04, czy wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., FSK 1371/04, PP 2006/6/54). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z powodu rażącego naruszenia prawa należy kierować się przede wszystkim gramatyczną wykładnią tego pojęcia, eliminując przy ocenie wystąpienia kwalifikowanej wady decyzji elementów rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Obowiązkiem Sądu meriti było zatem zbadanie, czy zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w ślad za Wojewodą [...], stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 1995 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa. Bez wątpliwości można bowiem uznać, że prowadzące postępowanie nadzwyczajne organy wykazały rażące naruszenie przez Wójta Gminy O. przepisów art. 32 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lipca 1995 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414).

Artykuł 32 ust. 1 stanowił wówczas, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, uzgodnień pozwoleń lub opinii innych organów. Treść tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Pozwolenie budowlane można było uzyskać jedynie wówczas, gdy inwestor dysponował już wymaganą przepisami prawa opinią, bądź uzgodnieniem. W sytuacji nieposiadania takiej opinii bądź uzgodnienia, pozwolenie na budowę nie mogło zostać wydane.

W niniejszej sprawie inwestor ubiegał się o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowych obiektów, które zrealizowane miały zostać na działce nr [...], położonej na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr 66/XIV/92 z dnia 26 marca 1993 r. i Nr 45/VIII/91 z dnia 30 kwietnia 1991 r. oraz korektą zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy z dnia 14 listopada 1994 r., Nr 17/IX/94. Teren ów oznaczony był symbolem 188DK, oznaczającym tereny projektowanej drogi krajowej nr 76 Częstochowa – Janów – Kielce z rezerwą pasa drogowego o szerokości 55 m.

W myśl zaś obowiązującego wówczas art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), zarezerwowany pas terenu, o którym mowa w ust. 1, powinien być wykorzystany na cele rolnicze lub gospodarcze o tymczasowym charakterze, za zezwoleniem właściwego terenowego organu administracji państwowej, po zasięgnięciu opinii zarządu drogi.

Tak więc nie ulega wątpliwości, że realizacja planowanych tymczasowych obiektów na działce nr [...], w pasie zarezerwowanym na budowę projektowanej drogi krajowej nr 76, wymagało uzgodnienia z zarządcą drogi. Warunek taki został zresztą zamieszczony w decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 1995 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Bez tego uzgodnienia pozwolenie na budowę nie mogło zostać wydane. Wynika to w sposób oczywisty z treści art. 32 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Tymczasem, mimo klarownej treści przepisu, Wójt Gminy O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, dodając przy tym warunek uzyskania stosownych uzgodnień. Warunek ów został zresztą spełniony, co konsekwentnie podnosi obecnie inwestor – w dniu [...] października 1995 r. Naczelny Dyrektor Okręgu Dróg Publicznych w K. wydał postanowienie pozytywnie opiniujące omawianą inwestycję. Okoliczność ta jednak w kontekście oceny zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa nie ma żadnego znaczenia. Nie zmienia to bowiem faktu, że owo pozytywne uzgodnienie nastąpiło dopiero po udzieleniu pozwolenia na budowę, podczas gdy koniecznym warunkiem wydania tego pozwolenia było uprzednie uzyskanie pozytywnej opinii zarządu drogi. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zatem wątpliwości, że decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 1995 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Nie sposób również uznać, by decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1995 r. nie naruszała rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisem tym wprost koresponduje art. 34 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w myśl którego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy te z kolei należy odczytywać łącznie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415), który stanowi, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Związanie wynikające z tego przepisu oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b), tj. sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji określonych w tym przepisie, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom określonym w tej decyzji. Ustalenie w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu polega nie tylko na określeniu parametrów samego obiektu, ale również na ustaleniu innych parametrów i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji (po. Wyrok NSA z 13 lipca 2012 r., II OSK 720/11).

Decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 1995 r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, określała inwestycję jako budowę tymczasowego budynku magazynu i biura. Niewątpliwie użyte sformułowanie oznaczało jeden budynek magazynowy i jeden budynek biurowy (ewentualnie jeden budynek, w którym byłyby i magazyn i biuro).

Tymczasem projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. obejmował inwestycję polegającą na budowie trzech budynków magazynowych. W żaden sposób nie da się owych zapisów (z projektu budowlanego i z decyzji o warunkach zabudowy) potraktować jako zgodnych. Możliwość wzniesienia jednego magazynu (plus ewentualnie biura) nie może zostać rozszerzona w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany na trzy budynki magazynowe. Tak więc i w tym przypadku sprzeczność wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy z zatwierdzonym projektem budowlanym jest tak oczywista, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przybiera rażącą postać. Skoro tak, należy zaaprobować stanowisko Sądu I instancji, że decyzja z dnia [...] lipca 1995 r. rażąco naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo budowlane w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tej sytuacji za niezasadne należy uznać nie tylko sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów materialnych, ale i procesowych, odnoszących się do wydania wyroku w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Niewątpliwie bowiem ustalony w sprawie stan faktyczny pozwalał na ocenę zaistnienia przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., spełniając wymogi stawiane przez ten przepis i w pełni pozwalając na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Nie sposób też uznać, by w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, które w myśl art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiłyby stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skutkami takimi nie jest z pewnością wzniesienie obiektów, na które uprzednio wadliwie wydano pozwolenie budowlane. Okoliczność taka jest bez wątpienia okolicznością jedynie faktyczną, co nie oznacza jednak, jak to podkreślił w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2012 r., II OSK 210/11, nie ma żadnych formalnoprawnych przeszkód, które by mogły stać na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy decyzja została wykonana, budowa ukończona. Kryteria oceny decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem stwierdzenia jej nieważności są takie same, jak wobec każdej innej decyzji i wynikają z art. 156 § 1 k.p.a. Fakt ukończenia budowy, zrealizowania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.