Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 472/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 15 ust., 1 pkt 6 i pkt 7, ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków, zmienionej uchwałą z dnia "[...]", nr "[...]" Rady Miejskiej w sprawie zmiany uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków - w zakresie obejmującym przystanki w pasie dróg powiatowych i wojewódzkich, których zarządzającym nie jest Gmina Miejska.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Kętrzynie podjęła w dniu 28 czerwca 2012 r. uchwałę

nr XXXI/190/12 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta Kętrzyna, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Kętrzyn oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków.

Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591,

ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13, ze zm.). W załączniku nr 1 do uchwały organ stanowiący gminy określił przystanki komunikacyjne na terenie miasta Kętrzyna, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Kętrzyn, zaś w załączniku nr 2 - warunki i zasady korzystania z tych przystanków komunikacyjnych.

Następnie, Rada Miejska w Kętrzynie podjęła uchwałę z dnia 29 grudnia 2016 r.

nr XXXII/199/16 w sprawie zmiany uchwały nr XXXI/190/12 Rady Miejskiej w Kętrzynie

z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta Kętrzyna, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Kętrzyn oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze z dnia 22 maja 2018 r., Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXI/190/12 Rady Miejskiej w Kętrzynie z dnia 28 czerwca 2012 r., w części obejmującej przystanki w pasie dróg powiatowych: nr 156 Bolesława Chrobrego (kościół Alberta), nr 155 Bolesława Chrobrego (Warmia), nr 159 Dworcowa (dworzec PKP), nr 162 Władysława Jagiełły (ogrody Działkowe), nr 161 Władysława Jagiełły (ZDZ), nr 164 Ogrodowa (SP Nr 3), nr 166 Ogrodowa (Zakład Energetyczny), nr 168 Wojska Polskiego (Zespół Szkół), nr 169 Wojska Polskiego (Zespół Szkół) oraz w pasie dróg wojewódzkich: nr 1173 Dworcowa (zamek), nr 1407 Gdańska, nr 1260 Mazowiecka (MAGRA), nr 1263 Mazowiecka (OCMB), nr 1257 Plac Grunwaldzki (Starostwo), nr 1258 Pocztowa (Cmentarz), nr 1251 Macieja Rataja, nr 1252 Gen. Władysława Sikorskiego, nr 1253 Gen. Władysława Sikorskiego (przy Sądzie Rejonowym).

Wojewoda zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie art. 7 ust. 1 w związku

z art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej do organizowania transportu na terenie miasta. Podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym właściwego organizatora publicznego transportu zbiorowego określa się na podstawie dwóch kryteriów: obszaru działania i zasięgu przewozów. Takim organizatorem, według ustawy, jest gmina, związek międzygminny, powiat, związek powiatów, związek powiatowo-gminny, związek metropolitalny, województwo oraz minister właściwy do spraw transportu. Stosownie do art. 15 ust. 2 tej ustawy, określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ.

Wojewoda zaznaczył, że w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, jednostka obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko wykonaniem przepisów ustawy.

Podniósł, że na podstawie informacji uzyskanych od Starosty Kętrzyńskiego ustalił, że załącznik nr 1 uchwały obejmuje przystanki w pasie dróg powiatowych i wojewódzkich. Powiat Kętrzyński i Województwo Warmińsko-Mazurskie nie powierzyły jednak Miastu Kętrzyn, w drodze porozumienia, zarządzania przystankami komunikacyjnymi zlokalizowanymi w ciągu dróg powiatowych i wojewódzkich w obrębie miasta. W związku z tym, organizatorami właściwymi do zarządzania przystankami w pasie dróg powiatowych

i wojewódzkich jest odpowiednio - Powiat Kętrzyński i Województwo Warmińsko-Mazurskie. Organ nadzoru stwierdził, że art. 15 ust. 2 nie przyznaje kompetencji do ustalania warunków i zasad korzystania z przystanków należących do powiatu i województwa. Skarżący podkreślił, że organy władzy publicznej obowiązane są zawsze działać na podstawie i w granicach prawa. Zakwestionowanie powyższych postanowień uchwały, skutkuje stwierdzeniem, iż Rada Miejska w Kętrzynie przekroczyła ustawową delegację dotyczącą organizacji warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych na terenie miasta Kętrzyn, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Kętrzyn, w określonej na wstępie części.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Kętrzyn wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wprawdzie organ nadzoru oparł swoje stanowisko na informacjach uzyskanych od Starosty Kętrzyńskiego i Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Kętrzynie, lecz

w skardze brak jest jakichkolwiek dowodów na ustalenia dotyczące dróg wojewódzkich. Stwierdził, że organ stanowiący gminy podejmując kwestionowaną uchwałę działał

w granicach obowiązującego prawa i w granicach swoich kompetencji. Zarzucił ponadto, że Wojewoda nie wskazał stosownych dowodów na okoliczności, że Powiat i Województwo nie powierzyły w drodze porozumienia zarządzania przystankami komunikacyjnymi w ciągu dróg powiatowych i dróg wojewódzkich w obrębie miasta.

W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2018 r. organ nadzoru podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze i wskazał, że pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. wystąpił do Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego o udzielenie informacji czy Województwo Warmińsko-Mazurskie powierzyło Gminie Miejskiej Kętrzyn w drodze porozumienia, zarządzanie przystankami komunikacyjnymi zlokalizowanymi w ciągu dróg wojewódzkich w obrębie Miasta Kętrzyn. W dnia 12 lipca 2018 r. skarżący otrzymał odpowiedź, że nie wyrażono zgody na przekazanie przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych w ciągu dróg wojewódzkich nr 591, nr 592 i nr 594 na terenie Gminy Miejskiej Kętrzyn

w zarządzanie Gminie Miejskiej Kętrzyn.

Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. pełnomocnik organu wykonawczego gminy przedłożył kopię uchwały Rady Miejskiej w Kętrzynie nr LV/331/18 z dnia 5 lipca 2018 r.

i oświadczył, że w załączniku do tej uchwały pominięte zostały przystanki, które pozostały w zarządzie powiatu i województwa. Oświadczył również, że uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego

i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne

(art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA

i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste

i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast

w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano

z naruszeniem prawa.

Należy również podnieść, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach

i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 158/18, publ.

w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl,dalej jako: "CBOSA"). Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy.

Wymaga też zaakcentowania, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej, przewidzianej w art. 7 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest gmina:

a) na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich,

b) której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej

w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie.

Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 pkt 6 cytowanej ustawy organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.

Na mocy art. 15 ust. 2 tej ustawy określenie przystanków komunikacyjnych

i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego.

Powołane przepisy wymieniają sprawy dotyczące zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty należące do zadań własnych gminy, między innymi w zakresie: organizacji ruchu drogowego, lokalnego transportu zbiorowego oraz utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Mają więc charakter normy kompetencyjnej, której rozwinięcie następuje w przepisach szczególnych.

Umieszczone w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym upoważnienie ustawowe do określenia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców oznacza, że określony w nim zakres przedmiotowy należy do uchwałodawczych kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego, zaś upoważnienie zawarte w tym przepisie winno być odczytywane zgodnie z jego literalnym brzmieniem, a więc ściśle, gdyż jego interpretacja nie może prowadzić do naruszenia ustawowych zasad dotyczących organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4512/16, CBOSA).

Z powołanego art. 15 ust. 2 ustawy wynika natomiast, że właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek określenia w drodze uchwały tylko tych przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest ta jednostka samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że organ jednostki samorządu terytorialnego nie ma kompetencji do określania przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest inna jednostka samorządu terytorialnego.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zakwestionowane w skardze przystanki znajdują się w pasie dróg wojewódzkich i powiatowych. Powyższe wynika bezspornie z: pisma Starosty Kętrzyńskiego z dnia 2 lutego 2018 r., pisma Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Kętrzynie z dnia 27 lutego 2018 r. i załączonych do tego pisma dokumentów, a także z pisma Dyrektora Departamentu Infrastruktury i Geodezji Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko – Mazurskiego z dnia 12 lipca 2018 r.

Jak już wyżej podniesiono, delegacja ustawowa, wynikająca z art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, uprawnia gminę do określania w drodze uchwały wyłącznie przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest ta jednostka samorządu terytorialnego. Określając zatem w załączniku nr 1 do uchwały nr XXXI/190/12 przystanki komunikacyjne na terenie miasta Kętrzyna, których właścicielem lub zarządzającym nie jest Gmina Miejska Kętrzyn, lecz Powiat Kętrzyński i Województwo Warmińsko – Mazurskie, oraz w konsekwencji w załączniku nr 2 – określając warunki i zasady korzystania z tych przystanków komunikacyjnych, Rada Miejska Kętrzyn przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności zakwestionowanej skargą części uchwały, tzn. w zakresie, w jakim uchwała ta (zmieniona uchwałą z 29 grudnia 2016 r.) obejmowała przystanki w pasie dróg powiatowych i wojewódzkich, których zarządzającym nie jest Gmina Miejska Kętrzyn.

Sąd wyjaśnia, że zmiana kwestionowanych zapisów uchwały uchwałą Rady Miejskiej w Kętrzynie nr LV/331/18 z dnia 5 lipca 2018 r. pozostaje bez wpływu na postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym przystanki w pasie dróg powiatowych i wojewódzkich, których zarządzającym nie jest Gmina Miejska Kętrzyn. Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej.

W przypadku gdy zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne, nie można mówić

o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni więc zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 28 czerwca 2012 r., nr XXXI/190/12

w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta Kętrzyna, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Kętrzyn oraz warunków

i zasad korzystania z tych przystanków, zmienionej uchwałą z dnia 29 grudnia 2016 r.,

nr XXXII/199/16 Rady Miejskiej w Kętrzynie w sprawie zmiany uchwały nr XXXI/190/12 Rady Miejskiej w Kętrzynie z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta Kętrzyna, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Kętrzyn oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków - w zakresie obejmującym przystanki w pasie dróg powiatowych i wojewódzkich, których zarządzającym nie jest Gmina Miejska Kętrzyn.