Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1240/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6342 Przyznanie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 400
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - tekst  jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję [...] Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...] z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz radcy prawnego E.S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć, 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

I. M. wystąpiła do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich w oparciu o przepisy art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 r. poz. 400), dalej zwana ustawą o kombatantach. Postanowieniem z dnia [...].07.2007 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie do czasu przedłożenia przez stronę decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej potwierdzającej, że została odebrana rodzicom w celu przymusowego wynarodowienia. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej odmówił potwierdzenia faktu odebrania rodzicom I. M. w celu przymusowego wynarodowienia, w związku z czym Kierownik Urzędu postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. podjął zawieszone postępowanie i decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił przyznania I. M. uprawnień kombatanckich, bowiem warunkiem koniecznym przyznania uprawnień kombatanckich stronie w oparciu o przepisy art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach jest uzyskanie decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej potwierdzającej okoliczności, o których mowa w cyt. przepisie, zgodnie z którym przepisy ustawy stosuje się także do osób, które jako dzieci zostały odebrane rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia.

Wnioskiem z dnia [...].09.2012 r. I. M. zwróciła się o uznanie za osobę poszkodowaną w czasie II wojny światowej, w trakcie której została osierocona i utraciła całą rodzinę i majątek. Do wniosku dołączyła komentarz historyczny E. S. Na skutek pisma organu wnioskodawczyni sprecyzowała, że wnosi o wzruszenie decyzji z dnia [...].02.2009 r. trybie art. 154 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a., w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2009 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze utrwalony jest pogląd wyrażony w art. 16 k.p.a., iż podstawową cechą aktu administracyjnego jest domniemanie jego trwałości. Zatem wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w trybie i w przypadkach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednym z takich wyjątków jest przepis art. 154 § 1, który stanowi, że "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony".

Powołany przepis ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję. Musi to być po pierwsze decyzja ostateczna, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre - za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Pierwsza z powyższych przesłanek została spełniona, bowiem decyzja, o której uchylenie wnosi strona, jest ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Nie została spełniona natomiast przesłanka druga. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1658/05, "słuszny interes strony (rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym) nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11.10.2004 r., V SA/Wa 1526/04), bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.

W wyniku ponownej analizy materiału dowodowego organ ustalił, że przepisy obowiązującej ustawy o kombatantach nie dają podstaw do przyznania stronie uprawnień kombatanckich. Okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach potwierdza, zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. b cyt. ustawy, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej odmówił potwierdzenia faktu odebrania rodzicom I. M. w celu przymusowego wynarodowienia. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że załączone w piśmie z dnia [...].09.2012 r. oświadczenia E. S. nie mają wpływu na niniejsze postępowanie z uwagi na fakt, że organ jest związany decyzją administracyjną wydaną przez Prezesa IPN.

Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy z rozpatrzeniem całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stosownie do treści przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W toku obecnego postępowania organ jedynie bada, czy w sprawie mają zastosowanie przesłanki wymienione w art. 154 k.p.a. Zdaniem organu ustalone w sprawie okoliczności nie pozwalają na przyjęcie poglądu, aby interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem ostatecznej decyzji, co stanowi niezbędną przesłankę do uchylenie lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 k.p.a.

I. M. złożyła wniosek o ponowne rozparzenie sprawy uzasadniając to w ten sam sposób jak dotychczas, tj. że śmierć jej rodziców przesądza o tym, iż winna być uznana za osobę represjonowaną, co dodatkowo potwierdzają okoliczności deportowania jej z K. do C. i umieszczenia w tzw. ochronkach.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art.127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie wskazała, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej. Przepisy procedury administracyjnej co do zasady hołdują zasadzie trwałości decyzji administracyjnych i z tego powodu wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 k.p.a.). Jednym ze sposobów wzruszenia decyzji ostatecznej jest wniosek w trybie art. 154 § 1 k.p.a. oraz wniosek w trybie art. 155 k.p.a. Przepisy dotyczące tych instytucji mają charakter szczególnej regulacji prawnej, która tylko wyjątkowo i w ściśle określonych przypadkach pozwala na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej - jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dla zastosowania trybu uregulowanego przepisem art. 154 § 1 k.p.a. konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) decyzja ostateczna nie tworzy prawa dla żadnej ze stron postępowania; 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; 3) przepisy prawa nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, a ocena, czy za zmianą lub jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. Dla wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję ostateczną konieczne jest kumulatywne ziszczenie się wskazanych przesłanek. W niniejszej sprawie po ustaleniu bezspornej kwestii, że decyzja o pozbawieniu uprawnień kombatanckich jest decyzją ostateczną i nie tworzy prawa, najistotniejszego znaczenia nabierała kwestia odnosząca się do istnienia lub nieistnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które miałyby uzasadniać konieczność zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "słuszny interes strony". Zdaniem organu, tenże słuszny interes strony nie może się jednak sprowadzać do naruszania innych przepisów prawa. Organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich zobowiązane są do podjęcia decyzji o ich odmowie. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (wyrok z dnia 5.10.2004 r., sygn. akt II SA/Bk 428/04), nie można uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.03.2006 r., sygn. akt V SA/Wa 1952/05 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30.11.2010 r., sygn. akt IV SA/G1 899/09). Dążenie do zmiany decyzji w oparciu o słuszny interes strony lub interes społeczny może być aktualne w przypadku zmiany okoliczności faktycznych lub zmiany obowiązującego prawa, które nastąpiły po dniu wydania decyzji ostatecznej (NSA w wyroku z dnia 20.12.1991 r., sygn. akt II SA 893/91, ONSA 1993/2/33).

Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił potwierdzenia, że zainteresowana jako dziecko została odebrana rodzicom w celu poddania wynarodowieniu. W świetle treści art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy o kombatantach do wyłącznej kompetencji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej należy wydawanie decyzji potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Kierownik Urzędu nie negując cierpień, jakich doznała I. M., nie może samodzielnie oceniać okoliczności związanych z śmiercią rodziców i jej losów w czasie wojny. Decyzja Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...] stycznia 2009 r. jest dla Kierownika Urzędu wiążąca i nie może on - mocą własnego orzeczenia - podważać zawartego w niej rozstrzygnięcia. Wobec powyższego załączony do wniosku zainteresowanej komentarz historyczny E. S. nie ma wpływu na niniejsze postępowanie.

W ocenie organu ustalone w sprawie okoliczności nie pozwalają na przyjęcie poglądu, aby interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji ostatecznej, co stanowi niezbędną przesłankę do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła I. M. zarzucając jej, że wydana została w oparciu o błędne ustalenia faktyczne dostrzegające, iż w czasie II wojny światowej została osierocona. Skarżąca stwierdziła, że niewątpliwie nie została poddana wynaradawianiu. Ponownie podkreśliła okoliczność osierocenia, z czego wywodziła, że winna być uznana za osobę represjonowaną.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustanowiony dla skarżącej w ramach pomocy prawnej pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji:

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. b) oraz art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie została poddana represjom wojennym zmierzającym do eksterminacji, podczas gdy taki stan rzeczy wynika m.in. z przedłożonego komentarza historycznego, a ponadto skarżąca uzyskała pozytywną rekomendację Komisji Weryfikacyjnej Związku Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej i Byłych Więźniów Politycznych w B. z dnia [...].04.2007 r.;

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, działanie organu w sposób łamiący wyrażoną zasadę zaufania do państwa i brak wnikliwego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a ponadto:

naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji;

naruszenie art. 154 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzoną weryfikację decyzji ostatecznej i niedostrzeżenie przez organ słusznego interesu społecznego lub słusznego interesu strony, co w konsekwencji spowodowało brak uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a ponadto brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy pozwalających ustalić, że żądanie strony, co do zmiany decyzji jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2012 r. i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu swego stanowiska pełnomocnik skarżącej wywodził, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 154 k.p.a., oparte jest na uznaniu administracyjnym. Wprowadzenie przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem strony oznacza, że organ administracji nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie tego przepisu nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji (za J. Borkowski, Uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności decyzji (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 693).

W ocenie skarżącej organ bez należytego rozważenia stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy uznał, że ewentualna zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, sprzecznej z przepisami ustawy o kombatantach. Tymczasem skarżąca do pisma z dnia [...].09.2012 r. załączyła wyjaśnienia dotyczące braku dokumentów potwierdzających zgon F. i L. B. sporządzone na jej prośbę oraz komentarz historyczny, z których to dokumentów wynika, że (...) szczególnie w 1943 r., nacjonaliści ukraińscy z Organizacji Ukraińskich Nacjonalistów Stepana Bandery, utworzonej przez nią Ukraińskiej Powstańczej Armii i organizacji Maksyma Borowcia "Tarasa Bulby" (bulbowców) dokonywali zbrodni ludobójstwa na Polakach żyjących na W., dążąc do całkowitego usunięcia żywiołu polskiego ze wspólnie zamieszkałych przez Polaków i Ukraińców terenów. Mienie polskie było rabowane, a zabudowania prywatne, sakralne i społeczne świadczące o obecności polskiej - palone lub burzone".

Zatem nieszczęście, które dotknęło skarżącą i jej brata, tj. zamordowanie najbliższej rodziny (ojca, matki, babci, wuja), potwierdza fakt zbrodniczego niszczenia grup ludzkich z powodów narodowościowych, tj. w tym przypadku Polaków mieszkających na W. Taka sama eksterminacja była skierowana przeciwko skarżącej, która wraz z bratem zamieszkiwała te tereny i w każdej chwili mogła zostać zamordowana, jak jej rodzice. Błędne jest zatem uproszczenie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie została poddana represjom wojennym zmierzającym również do jej unicestwienia. Polityka zagłady była również wymierzona przeciwko skarżącej właśnie z powodów narodowościowych.

Ponadto należy podnieść, że ustawa o kombatantach nie zawiera legalnej definicji pojęcia "odebrania rodzicom", a zatem powinno być ono interpretowane zgodnie z jego definicją słownikową. Językowe znaczenie "odebrania" nie obejmuje swoim zakresem przedmiotowym dobrowolnego oddania bez bezpośredniej ingerencji osób trzecich. Zatem w przedmiotowym przypadku przepis art. 4 ust. 2 cyt. ustawy nie może być odczytywany tylko według definicji słownikowej bez uwzględnienia tezy, że w państwie prawa wszelkie istotne wątpliwości interpretacyjne należy tłumaczyć na korzyść słusznie uprawnionego, a zwłaszcza w sprawach tak ważnych społecznie, że stały się treścią specjalnej ustawy, w której preambuła deklaruje szczególną troskę i opiekę ze strony instytucji państwowych.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiającą potwierdzenia odebrania skarżącej rodzicom w celu przymusowego wynarodowienia, wskazując w uzasadnieniu, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona twierdzi, że była poddawana eksterminacji, tzn. wskazuje okoliczność, której potwierdzenie nie było przedmiotem postępowania przed Prezesem IPN. W związku z powyższym w ocenie IPN postępowanie w trybie art. 127 ust. 3 k.p.a. (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) organ nie może zmieniać rodzaju sprawy i wypowiadać się w przedmiocie nieobjętym uprzednio postępowaniem. Stanowiłoby to rozszerzenie zakresu przedmiotowego i prowadziło w konsekwencji do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z sentencją wyroku WSA w Łodzi z dnia 17.11.20100 r. (sygn. akt II SA/Łd 754/10, Lex nr 755916), możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., podobnie jak uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., należy do trybów nadzwyczajnych, które zgodnie z ustawą pozwalają zweryfikować decyzję, która formalnie obowiązuje, ale obiektywnie jest nieprawidłowa.

W ocenie skarżącej Instytut Pamięci Narodowej, jak również Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, nie wyjaśnili należycie intencji i woli strony zawartej we wniosku, co zdeterminowało dalsze postępowanie w kierunku wynarodowienia, a nie eksterminacji i co w konsekwencji miało wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym należy, że z uwagi na treść art. 9 k.p.a. na organie administracji spoczywał obowiązek jednoznacznego ustalenia treści wniosku tak, aby strona nie poniosła szkody wobec nieznajomości przepisów prawa.

Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje na wolę strony dokonania weryfikacji decyzji ostatecznej w kierunku eksterminacji, tymczasem organ podtrzymywał swoje dotychczasowe stanowisko w oparciu o decyzję IPN wydaną w kierunku odmowy potwierdzenia odebrania rodzicom skarżącej w celu przymusowego wynarodowienia.

Wprawdzie obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie ubiegającej się o te świadczenia, to jednak wymóg wyjaśnienia wszelkich wątpliwych kwestii, jak również właściwego udokumentowania wniosku nie zwalnia organu administracji od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym również udzielania wnioskodawcy wskazówek w celu właściwego ukierunkowania dalszych działań, a także umożliwienie stronie wypowiedzenia się, m.in. co do zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, czego zabrakło w przedmiotowej sprawie.

Mając na uwadze, że w sprawach o przyznanie uprawnień kombatanckich - z uwagi na długi upływ czasu - przedłożenie przez wnioskodawcę jednoznacznych dowodów na potwierdzenie podlegania represjom jest utrudnione, a relacje odnoszące się do tamtych czasów często nie mogą być odtworzone w sposób szczegółowy, to na organie administracji spoczywa obowiązek współdziałania z wnioskodawcą w ustaleniu prawdy obiektywnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28.10.2008 r., sygn. akt II SA/Łd 483/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.11.2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1766/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.03.2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2975/08). Podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi uwzględnienie zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. Natomiast obowiązek zebrania przez organ całego materiału dowodowego i oceny tego materiału w ramach swobodnej oceny dowodów określonych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W przedmiotowej sprawie w ocenie strony organ takich ustaleń nie poczynił, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Nadto w aktach sprawy znajduje się m.in. pozytywna rekomendacja Komisji Weryfikacyjnej Związku Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej i Byłych Więźniów Politycznych w B. z dnia [...].04.2007 r., która jako istotny środek dowodowy winna zostać uwzględniona w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich na korzyść skarżącej.

Organ administracji publicznej nie dostrzegł słusznego interesu strony, ani też słusznego interesu społecznego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia braku przesłanek do zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17.09.2010 r., sygn. akt I OSK 428/10 (publ. LEX nr 745237), przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jak wynika z tego, postępowanie administracyjne prowadzone w ramach przepisu art. 154 § 1 k.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że Sąd w całości podziela pogląd wyrażony przez organ, który znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyrok NSA z dnia 18.10.2007 r., II OSK 1406/06, LEX nr 427601), że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a. należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości to, że aby organ w niniejszej sprawie mógł wydać decyzję pozytywną dla skarżącej, to musi to zostać poprzedzone decyzją Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 8 ust. 2 ustawy o kombatantach), w której winien on potwierdzić fakt odebrania skarżącej rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia (art. 4 ust. 2 cyt. ustawy). Organ w niniejszej sprawie nie mógł tej okoliczności ustalać we własnym zakresie, ponieważ doprowadziłoby to do wydania decyzji sprzecznej z prawem.

W związku z powyższym skarżąca chcąc uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie winna wystąpić do Prezesa IPN o wydanie stosownej decyzji uwzględniającej fakt, że wnosi ona o potwierdzenie, iż została odebrana rodzicom w celu poddania eksterminacji. Dopiero wówczas będzie mogła wystąpić ze stosownym wnioskiem do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o przyznanie uprawnień kombatanckich. Natomiast we tym postępowaniu skarżąca nie może zarzucać, że Prezes IPN w nieprawidłowy sposób rozpatrzył jej sprawę.

Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że z treści wniosku oraz skargi wynika, że de facto skarżąca wnosi o ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, tymczasem w postępowaniu niniejszym nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji (tak np. wyrok NSA z dnia 24.10.2012 r., I GSK 792/11, LEX nr 1233641).

Trzeba również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Nie do przyjęcia jest pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb ten może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (vide wyroki NSA: z dnia 11.01.2012 r., II OSK 2024/10, LEX nr 1138044, z dnia 25.02.2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233, z dnia 5.01.2010 r., II OSK 18/09, LEX nr 597386). Skoro w przedmiotowej sprawie organ jest związany treścią decyzji Prezesa IPN, to jego decyzja stanowi typowy przykład decyzji związanej, co dodatkowo świadczy o niezasadności skargi.

Należy podzielić stanowisko skarżącej, że organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Jednakże zarzut naruszenia postanowień cyt. przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (vide wyrok NSA z dnia 18.12.2012 r., II OSK 1490/11, LEX nr 1286271). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie sprostała temu, gdyż bezspornie biorąc pod uwagę rozważania Sądu naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie § 2 ust. 2 i 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 15 i § 16 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).