Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 554/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 32, art. 69, art. 71
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. (OPS nr [...]) w części, w jakiej nie przyznano wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na S.W. za okres od listopada 2009 roku.


UZASADNIENIE

R.W. wnioskiem z [...] kwietnia 2009 r., wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: OPS) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem.

Kierownik OPS decyzją z [...] kwietnia 2009 r. (nr [...]) odmówił skarżącemu przyznania tego świadczenia, wskazując, że ze zgromadzonych w toku postępowaniu administracyjnego dokumentów wynika, iż decyzją z [...] października 2008 r. przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne żonie skarżącego na ich drugiego syna, co - zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach - stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] maja 2009r. (nr [...]), utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Argumentacja organów administracyjnych została podtrzymana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 8 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Go 548/09). Wyrokiem z 18 maja 2010 r. (sygn. akt I OSK 166/10) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego.

W skardze konstytucyjnej z [...] września 2010 r., uzupełnionej pismem procesowym z [...] grudnia 2010r., R.W. zarzucił art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) w zakresie, w jakim wskazany przepis odmawia uprawnionemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - jeżeli inna osoba w rodzinie ma już ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 tej ustawy, albo świadczenia pielęgnacyjnego na to lub inne dziecko w rodzinie - w przypadku rodziny dotkniętej niepełnosprawnością kilkorga dzieci, niezgodność z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11 Trybunał Konstytucyjny, orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559, 567 i 1443), w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP w dniu 26 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1652) i z tym dniem wszedł w życie.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. R.W., na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 166/10. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji podlegającej kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym był przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11 (Dz. U. z 2014 r., poz.1652) w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. W związku z powyższym autor skargi o wznowienie postępowania sądowego wniósł o zmianę lub uchylenie w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwzględnieniem wniesionej skargi kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015r., sygn. akt I OSK 3280/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił:wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 166/10 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2009r. sygn. akt II SA/Go 548/09; decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta Gminy z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, NSA stwierdził, iż zarówno wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 166/10, jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Go 548/09 oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] i decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], zostały oparte o przepis art. art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559, 567 i 1443), w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r. Zarzut naruszenia powołanego przepisu w jego ówczesnym brzmieniu został podniesiony przez R.W. zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, jak i w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten był wskazywany jako podstawa materialnoprawna decyzji.

Niekonstytucyjność podstawy prawnej, w oparciu o którą wydał wyrok Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oraz w oparciu o którą zapadły decyzje organów obu instancji uzasadnia konieczność zmiany objętego skargą o wznowienie postępowania ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r. oraz uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Go 548/09, jak też decyzji administracyjnych wydanych w obu instancjach.

Pismem z dnia [...] września 2015r. OPS przekazał sprawę z wniosku R.W., który przeprowadził się na teren Gminy do OPS.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015r. działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał R.W. świadczenie pielęgnacyjne za okres kwiecień 2009 r. - sierpień 2009 r. na S.W. ([...] października 1992r.) po 420 zł miesięcznie, łącznie 2100 zł oraz objął składką na ubezpieczenie emerytalno-rentowe od podstawy świadczenia pielęgnacyjnego przysługującej przez okres na jaki przyznaje się świadczenie, jednak nie dłużej niż przez okres niezbędny do uzyskania 25 letniego okresu ubezpieczenia; składką na ubezpieczenie zdrowotne od podstawy świadczenia pielęgnacyjnego za okres kwiecień 2009 r. - sierpień 2009 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia m.in. z uwagi na brak wskazania czy decyzja ta jest pierwszym etapem postępowania w sprawie uregulowania całościowego sprawy świadczenia na rzecz strony, czy strona złożyła kolejne wnioski o przedmiotowe świadczenie i jaki jest ich efekt.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016r. działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał R.W. świadczenie pielęgnacyjne za okres kwiecień 2009 r. - październik 2009 r. na S.W. ([...] października 1992r.) po 420 zł miesięcznie, łącznie 2940 zł oraz objął składką na ubezpieczenie emerytalno-rentowe od podstawy świadczenia pielęgnacyjnego przysługującej przez okres na jaki przyznaje się świadczenie, jednak nie dłużej niż przez okres niezbędny do uzyskania 25 letniego okresu ubezpieczenia; składką na ubezpieczenie zdrowotne od podstawy świadczenia pielęgnacyjnego za okres kwiecień 2009 r. - październik 2009 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2016r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż nie ma możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego z kwietnia 2009r. i przyznania świadczenia na czas nieokreślony, mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu złożenia wniosku.

Skargę na decyzję SKO złożył R.W., który wniósł o:

– zmianę wyżej wskazanej decyzji w części w jakiej nie przyznaje ona wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na osobę S.W. (tj. od listopada 2009r.) nie obejmuje składką na ubezpieczenie zdrowotne (tj. od listopada 2009r.) od podstawy świadczenia pielęgnacyjnego poprzez przyznanie wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na osobę S.W. oraz objęcie składką na ubezpieczenie zdrowotne od podstawy świadczenia pielęgnacyjnego - od listopada 2009 r. na czas nieokreślony;

– uchylenie wyżej wskazanej decyzji w części, w jakiej nie przyznaje ona wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na osobę S.W. (tj. od listopada 2009 r.) i nie obejmuje składką na ubezpieczenie zdrowotne (tj. od listopada 2009 r.) od podstawy świadczenia pielęgnacyjnego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Organy przyjęły, że do złożonego przez skarżącego wniosku z dnia [...] kwietnia 2009r. zastosowanie ma przepis art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w jego brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku, a to z uwagi na treść art. 21 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706), który stanowi, że do postępowań w sprawach ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okresy zasiłkowe przypadające przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, rozpoczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (1 stycznia 2010 r.) i niezakończonych ostateczną decyzją, stosuje się dotychczasowe przepisy.

Przepis art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku przez skarżącego nakładał obowiązek ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres zasiłkowy, czyli - w przedmiotowym przypadku - do dnia 31 października 2010r., jak to wskazano w zaskarżonej decyzji. Na skutek nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 19 listopada 2009r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych od dnia 1 stycznia 2010r. świadczenie pielęgnacyjne ustalane było nie na okres zasiłkowy, lecz na czas nieokreślony (art. 13 pkt 3 tej ostatniej ustawy).

Rozważając zastosowanie powyższych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że jeżeli wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z wartościami konstytucyjnymi należy uznać wyniki wykładni funkcjonalnej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że do przekroczenia granicy wykładni językowej konieczne jest uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 141).

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny przy stosowaniu przepisów winien mieć na względzie cel zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, dokonując tzw. wykładni prokonstytucyjnej. Takiej właśnie wykładni należało dokonać w niniejszej sprawie.

Oceniając zasadność stanowiska organów należało zatem mieć na uwadze normy art. 69 i 71 Konstytucji. Zgodnie z tym pierwszym przepisem osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Zgodnie natomiast ze zdaniem drugim art. 71 ust. 1 Konstytucji "Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Jest oczywiste, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają na celu pomoc materialną ze strony władz publicznych świadczoną rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Nie może też budzić wątpliwości, że do instrumentów służących zabezpieczeniu egzystencji osób niepełnosprawnych zaliczyć należy świadczenie pielęgnacyjnego przysługujące uprawnionym osobom sprawującym opiekę nad osobami niepełnosprawnymi. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r., P 28/07 (OTK-A 2007/9/106) przepis art. 69 Konstytucji należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych, przy czym mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu.

Celem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej, jest zapobieżenie sytuacji, w której mogłoby dojść do pozbawienia przysługujących stronie uprawnień. Cel ten niewątpliwie nie mógłby być zrealizowany w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przy zastosowaniu literalnej wykładni art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładnia literalna nie spełnia celu, jaki na ustawodawcę nakłada normy art. 69 i 71 Konstytucji RP, prowadząc do powstania luki czasowej w pobieraniu świadczenia, w sytuacji, gdy nie można przypisać skarżącemu winy w niezłożeniu kolejnego wniosku o przyznanie świadczenia (tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2014r., I OSK 2241/13, LEX nr 2008841)

Skarżący na skutek negatywnego rozpoznania jego wniosku z dnia 8 kwietnia 2009r. oraz oddalenia wniesionej skargi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 8 października 2009r. (sygn. akt II SA/Go 548/09) i skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2010r. (sygn. akt I OSK 166/10), nie miał żadnych podstaw, aby po upływie okresu zasiłkowego, tj. po dniu 31 października 2010 r., złożyć kolejny wniosek w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, według zasad obowiązujących od dnia 1 stycznia 2010 r. Należy w związku z tym przyjąć, że wobec złożenia przez skarżącego skargi konstytucyjnej z [...] września 2010r., jego żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2009r. pozostawało aktualne, również po 31 października 2010 r. W tej sytuacji niezłożenie przez skarżącego po tej dacie kolejnego wniosku nie było przez niego w jakimkolwiek stopniu zawinione. W związku z tym decyzje ustalające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez wskazanie końcowej daty okresu, w którym świadczenie przysługuje, naruszały nie tylko przywołane wyżej konstytucyjne nakazy niesienia pomocy przez władze publiczne osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) lecz także konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne wynikającą z art. 32 Konstytucji RP.

W świetle powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy, prokonstytucyjna wykładnia art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego podstawę zaskarżonych decyzji, nie pozwalała sądowi na oddalenie skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.