Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 448/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 149, art. 151 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 146/18 w sprawie ze skargi T. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku nr I, zawartego w piśmie skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 448/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 05.10.2018r. wydanym w sprawie o sygn. I SAB/Wa 146/18 oddalił skargę T. G. (dalej skarżąca) na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku nr I, zawartego w piśmie skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r.

Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

T. G. pismem z [...] kwietnia 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania szeregu jej spraw wymienionych w osnowie w/w pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z 21 maja 2015 r., wydanym pod sygn. akt I SAB/Wa 393/15, rozdzielił przedmiotowe pismo, na siedem skarg na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania: - wniosku z [...] stycznia 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 393/15, - wniosku z [...] stycznia 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 394/15, - wniosku z [...] stycznia 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 395/15, - wniosku z [...] lutego 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 396/15, - wniosku z [...] lutego 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 397/15, - wniosku z [...] lutego 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 398/15, - wniosku z [...] lutego 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 399/15.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...], w odniesieniu do sprawy prowadzonej pod sygn. akt I SAB/Wa 395/15, podał, że [...] stycznia 2015 r. skarżąca złożyła dwa wnioski, na które Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście [...] udzieliło odpowiedzi w pismach z [...] stycznia 2014 r. i [...] lutego 2014 r. Z kolei [...] stycznia 2014 r. organ wydał decyzję nr [...], przyznającą stronie pomoc w formie posiłku na okres od [...] lutego 2014 r. do [...] lutego 2014 r. Wszystkie pisma zostały skutecznie doręczone T. G.

Organ wskazał, że skarżąca od [...] maja 2013 r. zastrzegła dla Centrum Pomocy Społecznej adres do korespondencji, nie wskazując innego adresu. Dla innych instytucji natomiast podawała adres: ul. [...]. Na podstawie przeprowadzonego [...] stycznia 2014 r. wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, tj. przy ul. [...], ustalono, że adresem do korespondencji jest adres miejsca zamieszkania.

Wyrokiem z [...] listopada 2015 r. o sygn. akt I SAB/Wa 395/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2014 r. o przyznanie pomocy w miesiącu lutym 2014 r. wskazując, że wniosek skarżącej z [...] stycznia 2014 r. o udzielenie pomocy w formie posiłku na luty 2014 r. został rozpoznany postanowieniem Prezydenta [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...], którym organ przyznał skarżącej pomoc w formie posiłków od [...] lutego 2014 r. do [...] lutego 2014 r. przez 7 dni w tygodniu, wydawanych przez "B. F." w Warszawie przy ul. [...].

Zdaniem tego Sądu organ rozpoznał wniosek skarżącej w ciągu dwóch tygodni, a zatem z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art.35 k.p.a. Dlatego uznał, że Prezydent [...] nie dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., skoro sprawa została rozstrzygnięta, a termin na jej załatwienie został zachowany.

W wyniku skargi kasacyjnej T. G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 947/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie, nie przeprowadził odpowiednio wnikliwej analizy przedmiotu sprawy ze skargi na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2014 r. (L.dz. 298/14) i określił przedmiot sprawy sądowej w oderwaniu od analizy okoliczności sprawy. Sąd poprzestał na prostym przyjęciu w ślad za twierdzeniami wskazanymi w odpowiedzi na skargę, że skarga dotyczy niezałatwienia wniosku z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie udzielenia pomocy w formie posiłku na luty 2014 r., który miał zostać rozstrzygnięty przez organ z zachowaniem terminów ustawowych.

W ocenie NSA, przedmiotem tym nie było rozstrzygnięcie wniosku o udzielnie pomocy żywnościowej. Co zaś jest rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Sąd I instancji powinien ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. NSA zalecił, aby w toku dalszego procedowania w sprawie Sąd I instancji jednoznacznie określił przedmiot zaskarżenia i treść żądania skargi oraz rozstrzygnął, czy Prezydent [...] pozostawał, na dzień wniesienia skargi, w bezczynności co do działań, których dotyczy skarga w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2014 r. W szczególności zaś wyjaśnił, czy przedmiotem żądania skargi jest w tej sprawie bezczynność w udostępnieniu kserokopii dokumentów wskazanych w punkcie I. 1 i 2 wniosku z [...] stycznia 2014 r. i jak należy takie żądanie zakwalifikować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazał, że przeprowadzone przez Sąd postępowanie wyjaśniające pozwoliło na ustalenie, iż skarga T. G. z [...] kwietnia 2015 r. na bezczynność Prezydenta [...] dotyczy nierozpoznania przez dyrektora Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście [...], działającego z upoważnienia [...] wniosku nr I z [...] stycznia 2014 r., w którym skarżąca domagała się od organu wydania jej kserokopii: - wskazanych załączników do SKO w Warszawie, w pismach [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...], [...], [...] (pkt I. 1 wniosku); - wskazanych załączników do SKO w Warszawie w pismach [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...], [...], [...] (pkt I. 2 wniosku).

Przechodząc do meritum sprawy Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej z [...] stycznia 2014 r., dyrektor CPS otrzymał w tym samym dniu (prezentata widniejąca na wniosku). Wniosek ten w zakresie nr I pkt 1 i 2 został załatwiony przez dyrektora CPS, który wniosek ten uwzględnił i wydał skarżącej żądane kopie z akt sprawy.

Potwierdza to adresowane do skarżącej pismo dyrektora CPS z [...] lutego 2014 r. nr [...], w którym zostało wskazane, że "odpowiadając na (...) pismo z dnia [...] stycznia 2014 r. (pkt I) przekazuję w załączeniu kopie akt z 2013 r. roku ([...]) Na piśmie organu widnieje adnotacja: "Otrzymałam [...].02.14 r do rąk T. G.". Osobisty odbiór [...] lutego 2014 r. żądanych kopii z akt sprawy uwiarygadnia także notatka urzędowa pracownika socjalnego z [...] lutego 2014 r., z której wynika, że skarżąca w tym dniu odbierała osobiście, około godz. 15.30, w siedzibie CPS, egzemplarze czterech decyzji administracyjnych, rozstrzygających jej wnioski z [...], [...], [...] i [...] stycznia 2014 r.

Wobec tego uznano, że Prezydent [...] wydał skarżącej żądane kopie z akt sprawy w terminie 1 miesiąca, licząc od daty wpływu wniosku nr I z [...] stycznia 2014 r. Wniosek organ otrzymał [...] stycznia 2014 r. Termin miesięczny, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., kończył się zatem [...] lutego 2014 r. (w dniu wydania przez organ żądanych kopii). Dzień [...] stycznia 2014 r. (sobota) traktowany był bowiem jako równorzędny dniom ustawowo wolnym od pracy (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11). Skoro koniec terminu 1 miesiąca przypadał w sobotę, to termin ten upływał, zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., w poniedziałek, tj. [...] lutego 2014 r.

Sąd uznał, że Prezydentowi [...] nie można postawić zarzutu działania w warunkach bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącej nr I z [...] stycznia 2014 r.

Wskazano, że skarżąca w swym wniosku nie podała adresu, na który organ mógłby kierować swą korespondencję poprzestając jedynie na wskazaniu "adres do korespondencji Ośrodek do rąk [...].05.13". Ponadto żądanie wniosku nr I z [...] stycznia 2014 r. zostało sformułowane przez skarżącą bardzo lakonicznie, a Sądowi znane jest z urzędu to, że skarżąca inicjuje w organie pomocy społecznej dużą ilość spraw i wnosi dużą ilość środków zaskarżenia, dla których prowadzona jest duża ilość akt.

Z tych powodów sprawa skarżącej wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zatem należało przyjąć, że organ wydał skarżącej żądane kopie z akt sprawy mieszcząc się w terminie 1 miesiąca, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a.

Dla oceny zasadności skargi istotne znaczenia miało również to, że organ pomocy społecznej załatwił wniosek nr I z [...] stycznia 2014 r. ponad 1 rok przed wniesieniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (zażalenie wniesione [...] marca 2015 r.). Wobec tego, już w momencie wniesienia skargi do Sądu za pośrednictwem organu ([...] kwietnia 2015 r.), skarga T. G. na bezczynność organu nie mogłaby wywołać skutku wynikającego z samej jej istoty (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), tj. doprowadzić do zobowiązania organu do rozpoznania jej wniosku nr I z [...] stycznia 2014 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., o

zasądzenie na rzecz skarżącej od Prezydenta [...] kosztów postępowania podług norm przepisanych, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącej z urzędu. Na podstawie art. 176 § 2 wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie:

1. art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a przedmiotowej sprawy nie można uznać za "szczególnie skomplikowaną", w związku z czym załatwienie sprawy powinno nastąpić niezwłocznie na podstawie posiadanych przez organ akt,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8) w zw. z pkt 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego uznania, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu;

3. art. 3 § 2 pkt 8) w zw. z pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 73 k.p.a., poprzez zaniechanie zbadania, czy dokonana przez organ czynność z zakresu administracji publicznej w postaci wydania kopii z akt sprawy objęła wszystkie żądane we wniosku z [...] stycznia 2014 r. dokumenty, a jeśli nie, czy w stosunku do dokumentów, których kopii nie wydano organ wydał postanowienie o uznaniu wniosku w części w jakiej dotyczył wydania kopii tychże dokumentów za bezzasadny;

4. art. 134 § 1 w zw. z art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez niedostrzeżenie (pomimo braku związania zarzutami skargi), że organ nie ustalił w sposób prawidłowy adresu do doręczeń skarżącej, mimo, iż ustalenie aktualnego adresu do doręczeń skarżącej było możliwe w oparciu o posiadane przez organ dane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie zachodziła potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a przedmiotowej sprawy nie można uznać za "szczególnie skomplikowaną", w związku z czym załatwienie sprawy powinno nastąpić niezwłocznie na podstawie posiadanych przez organ akt.

Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć, jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by, w miarę możliwości, sprawy załatwiać w terminach krótszych. Termin miesięczny i dwumiesięczny należy traktować jako terminy maksymalne, nie zaś podstawowe.

Jak wyraźnie wskazał w orzeczeniu z dnia 20.04.2017 r. (II OSK 255/16) Naczelny Sąd Administracyjny sprawy udostępnienia akt nie tylko nie można uznać za sprawę szczególnie skomplikowaną, do której znajdowałby zastosowanie dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, ale jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie wniosku o udostępnienie akt sprawy nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie, winna ona być załatwiona bez zbędnej zwłoki.

Skarżąca we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. wyraźnie wskazała, których dokumentów dotyczy jej wniosek - wskazując numery konkretnych załączników do pism określonych za pomocą ich sygnatur. Treść wniosku skarżącej określała więc jednoznacznie przedmiot sprawy, co potwierdził sam organ pomocy społecznej w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...] przepisując niemal dokładnie treść wniosku skarżącej. Nie może więc w tej sytuacji być mowy o potrzebie prowadzenia przez organ jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.

Wbrew twierdzeniom WSA zawartym w zaskarżonym orzeczeniu art. 35 § 3 k.p.a. nie będzie miał zastosowania, a co za tym idzie sprawa powinna zostać w oparciu o art. 35 § 1 k.p.a. rozpoznana niezwłocznie, w terminie krótszym niż termin miesięczny określony w art. 35 § 3 k.p.a.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie tylko dopuścił się naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., jak również art. 35 § 1 k.p.a. wadliwie określając termin, jaki przysługiwał organowi pomocy społecznej na załatwienie przedmiotowej sprawy, ale swoim orzeczeniem naruszył również art. 3 § 2 pkt 8) w zw. z pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania czy dokonana przez organ czynność z zakresu administracji publicznej w postaci wydania kopii z akt sprawy objęła wszystkie żądane we wniosku z [...] stycznia 2014 r. dokumenty, a jeśli nie, czy w stosunku do dokumentów, których kopii nie wydano organ wydał postanowienie o uznaniu wniosku w części, w jakiej dotyczył wydania kopii tychże dokumentów za bezzasadny.

Wskazano, iż skarżąca we wniosku z dnia [...].01.2014 r. wyraźnie wskazała, że jej wniosek dotyczy wydania ksero wskazanych załączników do SKO w pismach:

[...] z [...].01.14 r. nr [...], [...], [...] (pkt I 1. wniosku) oraz

[...] z [...].01.14 r. nr [...], [...], [...] (pkt I 2. wniosku).

Tymczasem jak wynika z pisma Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście z dnia [...] organ przekazał skarżącej kopie akt z 2013 r. - [...],[...],[...],[...],[...]. Oznacza to, że kopia jednego z załączników o numerze [...] nie została przekazana skarżącej, wbrew treści złożonego przez nią wniosku.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono także naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez niedostrzeżenie (pomimo braku związania zarzutami skargi), że organ nie ustalił w sposób prawidłowy adresu do doręczeń skarżącej, mimo posiadania danych, w oparciu o które możliwe było ustalenie jej aktualnego adresu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 792/18, LEX nr 2635998). Czyni tak nie tylko poprzez przywołanie poszczególnych przepisów, ale i określenie, na czym polegało ich naruszenie. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł argumentów przemawiających za stwierdzeniem nieważności postępowania, jak również w granicach skargi kasacyjnej nie znalazł powodów uzasadniających uchylenie zaskarżonego wyroku. Sąd orzekający zasadniczo podzielił ustalenia oraz ocenę prawną dokonaną przez Sąd Wojewódzki.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, kontrola sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., według którego:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu na dzień złożenia w niniejszej sprawie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie). Stosownie do art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. w powyższym brzmieniu - jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4).

Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że – na dzień [...] marca 2015 r. – a więc dzień, w którym strona złożyła do organu zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie - skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można było wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia prawa.

W niniejszej sprawie skarżąca, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu ww. przepisu, składając w dniu [...] marca 2015 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Stosownie do powyższego, stwierdzić należało, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., podlegała merytorycznej ocenie. Trafnie więc Sąd I instancji rozpoznał skargę merytorycznie.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 05.10.2018r. o sygn. I SAB/Wa 146/18 oddalający skargę T. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku nr I, zawartego w piśmie skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r.

Analizując powyższe rozstrzygnięcie w ww. zakresie przez pryzmat art. 149 § 1 pkt 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się w nim takiej wadliwości, która uzasadniałaby konieczność jego uchylenia.

Przede wszystkim należy wskazać, że skarżąca domagała się stwierdzenia bezczynności w sytuacji, gdy jak słusznie zauważył Sąd I instancji, organ pomocy społecznej załatwił wniosek nr I z [...] stycznia 2014 r. ponad 1 rok przed wniesieniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (zażalenie wniesione [...] marca 2015 r.). Wobec tego, już w momencie wniesienia skargi do Sądu za pośrednictwem organu ([...] kwietnia 2015 r.), skarga T. G. na bezczynność organu nie mogłaby wywołać skutku wynikającego z samej jej istoty (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), tj. doprowadzić do zobowiązania organu do rozpoznania jej wniosku nr I z [...] stycznia 2014 r., skoro w chwili wniesienia skargi wniosek ten był już załatwiony.

Jak już wspomniano, bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

W kontrolowanej sprawie w chwili wniesienia skargi bezczynność organu niewatpliwie nie występowała, gdyż w dacie jej złożenia postępowanie organu w tym zakresie było już zakończone wskutek dokonania czynności materialno – technicznej polegającej na wydaniu skarżącej kserokopii żądanych dokumentów. Przy czym wbrew zarzutowi skargi organ przekazał skarżącej wszystkie żądane kopie akt z 2013 r., tj. [...],[...],[...],[...],[...]. Skarżąca domagała się bowiem od organu wydania jej kserokopii: - wskazanych załączników do SKO w Warszawie, w pismach [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...], [...], [...] (pkt I. 1 wniosku); - wskazanych załączników do SKO w Warszawie w pismach [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...], [...], [...] (pkt I. 2 wniosku). Łącznie domagała się więc wydania kopii 5 dokumentów oznaczonych nr [...],[...],[...],[...],[...] (załącznik nr [...] został dwukrotnie wymieniony we wniosku), które otrzymała. Co znamienne, skarżąca po otrzymaniu żądanych dokumentów przez ponad rok czasu nie podniosła zarzutu, że nie otrzymała kopii wszystkich wnioskowanych załączników i nie domagała się doręczenia jej kopii brakującego dokumentu. Potwierdza to stanowisko Sądu I instancji, że w istocie rzeczy skarżąca otrzymała kopie wszystkich wnioskowanych załączników.

Skarżąca kasacyjnie zarzucała, że zainicjowane jej wnioskiem kontrolowane postępowanie nie miało charakteru szczególnie skomplikowanego w rozumieniu art.35 § 3 k.p.a. Załatwienie przedmiotowej sprawy nie wymagało także jej zdaniem przeprowadzenia wyjaśniającego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że każdą skargę kasacyjną należy oceniać w realiach konkretnego stanu faktycznego ustalonego w danej sprawie. W tym przypadku, w realiach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę skarżącej kasacyjnie, że kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie miało charakteru szczególnie skomplikowanego w rozumieniu art.35 § 3 k.p.a.

Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze stan faktyczny ustalony w tej konkretnej sprawie nie podziela zarzutu skarżącej kasacyjnie, że załatwienie przedmiotowej sprawy nie wymagało jej zdaniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że takie postępowanie było wymagane. Świadczy już o tym fakt, że pierwotnie zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 listopada 2015 r. o sygn. akt I SAB/Wa 395/15, błędnie ocenili przedmiot niniejszej sprawy. Dopiero wskutek uchylenia w/w wyroku wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 947/16 i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Sąd I instancji, po przeprowadzeniu właściwego postępowania wyjaśniającego, prawidłowo ustalił zakres przedmiotowy skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu bezzasadny jest więc zarzut naruszenia art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a przedmiotowej sprawy nie można uznać za "szczególnie skomplikowaną", w związku z czym załatwienie sprawy powinno nastąpić niezwłocznie na podstawie posiadanych przez organ akt. Trzeba wyjaśnić, że Sąd I instancji w ogóle nie wskazał, że sprawę należy uznać za szczególnie skomplikowaną, a jedynie że wymagała ona postępowania wyjaśniającego. Trafny jest pogląd, że sformułowanie kodeksowe zawarte w art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych niż wyznaczone. Konieczne jest poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron. Jak już wspomniano w niniejszej sprawie należy przyznać, że żądanie strony będące przedmiotem niniejszej sprawy nie miało charakteru szczególnie skomplikowanego. Jednak ilość żądań składanych przez skarżącą, ich różnorodność, a także roszczeniowa postawa strony, połączona z jej uporem przy niewskazywaniu adresu do korespondencji, powoduje że sprawa prawidłowo została zakwalifikowana przez Sąd I instancji jako sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego. Dla załatwiania tego typu spraw obowiązuje termin miesięczny, który został przez organ dochowany, a tym samym nie wystąpiła bezczynność postępowania.

W związku z powyższym bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8) w zw. z pkt 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego uznania, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu.

Nie zasługuje na aprobatę i jest bezzasadny również zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8) w zw. z pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 73 k.p.a., poprzez zaniechanie zbadania, czy dokonana przez organ czynność z zakresu administracji publicznej w postaci wydania kopii z akt sprawy objęła wszystkie żądane we wniosku z [...] stycznia 2014 r. dokumenty, a jeśli nie, czy w stosunku do dokumentów, których kopii nie wydano organ wydał postanowienie o uznaniu wniosku w części w jakiej dotyczył wydania kopii tychże dokumentów. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z [...] czerwca 2018 r. o sprecyzowanie przedmiotu skargi z [...] kwietnia 2015 r. fachowy pełnomocnik skarżącej (pismo z [...] czerwca 2018 r.) wskazał, że jej skarga z [...] kwietnia 2015 r. dotyczy kierowanego do Prezydenta [...] wniosku nr I z [...] stycznia 2014 r., pkt 1+2 wniosku, tj. w pkt 1 – wniosku o wydanie ksero wskazanych załączników do SKO w pismach [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...], [...], [...]; w pkt 2 – wniosku o wydanie ksero wskazanych załączników do SKO w pismach [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...], [...], [...]. Sąd I instancji słusznie zbadał więc zakres żądań wniosku z [...] stycznia 2014 r. Odpowiedź z [...] lutego 2014 r. w pełni odpowiada ustalonym żądaniom wnioskodawczyni.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez niedostrzeżenie (pomimo braku związania zarzutami skargi), że organ nie ustalił w sposób prawidłowy adresu do doręczeń skarżącej, mimo, iż ustalenie aktualnego adresu do doręczeń skarżącej było możliwe w oparciu o posiadane przez organ dane. Niespornym jest, że skarżąca we wniosku nie podała adresu do korespondencji. Wskazała natomiast, że korespondencję będzie odbierała osobiście w siedzibie ośrodka, poprzednie pisma w sprawie również odbierała osobiście. Organ na piśmie z [...].02.2014 r. wskazał ostatni adres zameldowania skarżącej : [...]. Powyższe nie miało żadnego wpływu na przebieg kontrolowanego postępowania. Pomimo tego organ w ocenie Sądu orzekającego dopuścił się uchybienia, gdyż powinien był ustalić adres skarżącej i wysyłać tam korespondencję, ponieważ organ przy dotrzymywaniu terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego zdany był na to, czy skarżąca pojawi się w siedzibie organu, by odebrać korespondencję. Natomiast w tej sprawie kwestia ta nie ma żadnego wpływu na ocenę dopuszczenia się przez organ bezczynności, gdyż skarżąca osobiście odebrała kopie dokumentów o które wnioskowała w niniejszej sprawie.

W tym stanie sprawy, uznając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.