Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1366/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 889/15 w sprawie ze skargi Wiesławy K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 889/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę W. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku kurnika zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości K.

B. B., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją.

W sprawie kilkakrotnie wydawano postanowienia i decyzje, które poddawane były kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego - sprawy o sygn. akt II SA/Rz 575/09, II SA/Rz 768/12 i II OSK 303/13. W wyniku orzeczeń jakie zapadły w tych sprawach przesądzone zostało, że B. B. o treści decyzji z dnia [...] września 2007 r. dowiedziała się z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., doręczonego jej w dniu 30 stycznia 2008 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], uznając, że B. B. składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu 12 lutego 2008 r. uczyniła to z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], wznowił postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2007 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawczyni zarówno w momencie wydania decyzji, jak i rozpatrywania wniosku o wznowienie nie przysługiwał przymiot strony. Nie przedstawiła ona żadnego przepisu prawa materialnego, który uprawniałby organ do uznania jej za stronę postępowania. Działka nr [...], której właścicielem jest wnioskodawczyni nie graniczy bezpośrednio z działkami na których znajduje się obiekt kurnika. Odległość od budynku mieszkalnego B. B. to 50 m, natomiast od granicy działki 10 m. Nadto obiekt ten nie oddziałuje ujemnie na jej nieruchomość. Uciążliwości związane z użytkowaniem kurnika zawierają się w obrębie działek na których jest on posadowiony. Organ wyjaśnił, że kurnik na działkach nr [...] i [...] w K. wybudowany został przez poprzedniego właściciela W. K., na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Naczelnika Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 1974 r., znak: [...]. Z uwagi na długi upływ czasu dokumenty nie zachowały się, jednakże organ wskazał, że warunki określone tą decyzją wskazują na zachowanie ustaleń dotyczących lokalizacji obiektu i powierzchni zabudowy. Od 1974 r. lokalizacja kurnika nie uległa zmianie. Z powyższych przyczyn organ powiatowy uznał, że stronami postępowania w sprawie zmiany użytkowania budynku są właściciele sąsiednich działek. Subiektywne odczucie o naruszeniu interesów B. B. nie daje podstaw do uznania jej za stronę postępowania w świetle art. 28 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. B., podkreślając, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 575/09, wyraźnie wskazano, że to organ administracji ma ustalić kto ma przymiot strony z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego, art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wbrew twierdzeniom organu treść decyzji o pozwoleniu na budowę, bez dokumentacji stanowiącej jej integralną część, nie pozwala na ustalenie zgodności obiektu z pozwoleniem na budowę. Nadto sam "kurnik", który w rzeczywistości stanowi fermę produkcji brojlerów w ilości szacowanej obecnie na 16 000 sztuk, oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. Ferma drobiu zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 51 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Nadto zlokalizowana jest w odległości 50 m od domu mieszkalnego odwołującej się. Jako niezasadne uznała twierdzenia organu o zrealizowaniu obiektu kurnika na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1974 r. Decyzja ta udziela pozwolenia na budowę budynku kurnika jednego, według projektu typowego. Obecny obiekt to dwa budynki. Zatem domniemanie organu o zachowaniu warunków określonych tą decyzją nie zostało niczym udokumentowane. Zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane na inwestorze i właścicielu obiektu spoczywał obowiązek przechowywania dokumentów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że część z ww. zarzutów zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że istota sporu w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym sprowadza się do ustalenia czy B. B. posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] września 2007 r. Uznał, że stanowisko organu I instancji o braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest przedwczesne. Prowadzone postępowanie główne dotyczyło zmiany sposobu użytkowania obiektu. W tym postępowaniu organ jako strony uznał właścicieli działek sąsiednich do działek na których usytuowany jest budynek kurnika, w tym współwłaścicieli działki nr [...]. W sprawach dotyczących naruszenia art. 71 ustawy Prawo budowlane (samowolna zmiana użytkowania obiektu) krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Organ zauważył, że w chwili obecnej B. B. jest współwłaścicielem tej działki. Natomiast nie wynika to z zalegającego w aktach wypisu z ewidencji gruntów z dnia 10 lutego 2006 r. i dnia 17 maja 2007 r. Organ II instancji uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił zgodnie z regułami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego – wskazywanej przez odwołującą legitymacji do bycia stroną tego postępowania, mianowicie, nie wyjaśnił okoliczności, że w odległości 9 m od fundamentów fermy przebiega droga o szer. ok. 2 m, założona w 1903 r. i powołana dekretem z 1913 r., której jest właścicielką (po spadku).

Nadto, organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy nie wykonał wszystkich wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 575/09, w szczególności w zakresie ustalenia kto ma przymiot strony w sprawie sposobu użytkowania kurnika, z uwzględnieniem art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska i przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji odmawiając B. B. legitymacji do bycia stroną postępowania powołał się na § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Przepis ten dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast nie uwzględnił przepisów tego rozporządzenia dotyczących przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Według § 3 ust. 1 pkt 102 taka hodowla zalicza się do takich przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony - art. 173 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto w dacie wydania decyzji ostatecznej obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., zgodnie z jego § 3 ust. 1 pkt 90 tego typu przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się do przedsięwzięć które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z powyższych przyczyn organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest przedwczesna, a organ uwzględniając ww. okoliczności winien usunąć braki postępowania wyjaśniającego co do istnienia bądź nieistnienia okoliczności określających status wnoszącej podanie o wznowienie.

W. K. i M. K. zaskarżyli powyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia jej w całości. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie art. 12, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ I instancji przy wydaniu decyzji uwzględnił wskazane przez organ odwoławczy uchybienia oraz w sytuacji, gdy istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Nadto zarzucili naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie, brak wskazania konkretnych wytycznych dla organu I instancji, brak wyjaśnienia jakie nowe okoliczności organ ten winien uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w tym ustaleniu, czy B. B. przysługuje status strony w przedmiotowej sprawie. Skarżący wskazali także, że nawet gdyby B. B. posiadała status strony postępowania, to nie jest możliwym uchylenie decyzji, bowiem termin 5 lat o jakim mowa w art. 146 k.p.a., został przekroczony.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w merytorycznym uzasadnieniu wyroku wyjaśnił charakter decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz stwierdził, że nie narusza ona prawa. Stwierdził, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, powinno nastąpić zbadanie rzeczywistego charakteru przymiotu strony, jako przesłanki materialnoprawnej, tj. B. B., która wnosząc podanie o wznowienie powołała przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wojewódzki uznał, że kwestia ta - o istotnym znaczeniu w sprawie – nie została w postępowaniu przed organem I instancji prawidłowo wyjaśniona. Zebrany przez ten organ materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do jednoznacznego ustalenia, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2007 r. B. B. przymiot strony nie przysługiwał, co skutkowało wydaniem niewątpliwie przedwcześnie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Słusznie przyjął organ odwoławczy, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ustawy Prawo budowlane) krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. "mając na uwadze źródła interesu prawnego w szeroko pojętym prawie materialnym". Nadto w prawomocnym wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 575/09, powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd nakazał ustalenie przymiotu strony wnoszącej podanie o wznowienie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego i z uwzględnieniem art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z powyższego obowiązku organu I instancji nie wywiązał się należycie, co w sposób dostatecznie klarowny wykazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wykazując tym samym przyczyny warunkujące skasowanie decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Sąd I instancji podkreślił, że aktualnie B. B. jest współwłaścicielem działki nr [...], będącej sąsiednią względem działek, na których znajduje się sporny kurnik, zaś w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2007 r. stronami postępowania organ orzekający uczynił właścicieli działek sąsiednich, w tym współwłaścicieli działki nr [...]. Złożony przez B. B. wypis z ewidencji gruntów, iż jest współwłaścicielem działki nr [...] (wg stanu na dzień 23 stycznia 2015 r.), przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, i jej twierdzenie, iż "jest właścicielem po spadku", wymagały pogłębionej analizy, której brak. Organ ten nadto swoje stanowisko dotyczące obszaru oddziaływania obiektu kurnika (bez jednoznacznego ustalenia, czy jest to obiekt wybudowany na podstawie pozwolenia z dnia [...] maja 1974 r., czy też dwa obiekty) nie rozpoznał w zgodzie z wszystkimi przepisami mogącymi mieć w tym zakresie zastosowanie, tj. obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2007 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., a co szczegółowo wyakcentowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał także, że pogląd skarżących, iż niemożliwym jest uchylenie decyzji z dnia [...] września 2007 r. z uwagi na treść art. 146 k.p.a. wymaga wyjaśnienia i oceny organu I instancji, nie uzasadnia natomiast zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli W. K. i M. K., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za organem II instancji, że organ I instancji tj. Powiatowy Inspektor Budowlany w [...] w ramach wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2007 r. powinien określić krąg stron wznowionego postępowania w oparciu o ustanowioną w art. 28 k.p.a. przesłankę interesu prawnego i w oparciu o ten przepis zbadać czy wnioskodawczyni wznowionego postępowania B. B. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku kurnika, w sytuacji gdy organ I instancji zastosował przepis właściwy dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania budynku tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i prawidłowo nie wywiódł z ww. przepisu przymiotu strony dla B. B. we wznowionym postępowaniu uznając, że działka nr [...], której współwłaścicielem jest B. B. leży poza obszarem oddziaływania kurników położonych na działkach nr [...] i [...];

2) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie o zarzucie podniesionym w skardze i objętym granicą sprawy dotyczącym okoliczności upływu ponad 5 lat od dnia doręczenia B. B. ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2007 r. kończącej postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku kurnika będącego przedmiotem wznowienia na wniosek B. B., co uniemożliwia wydanie decyzji co do istoty innej niż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. jako organu I instancji we wznowionym postępowaniu, odmawiającej uchylenia dotychczasowej decyzji, w sytuacji gdy rozpatrzenie przez Sąd przedmiotowego zarzutu w kontekście art. 146 § 1 k.p.a. mogło spowodować orzeczenie Sądu o uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. i umorzeniu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zarówno w postępowaniu głównym, jak i postępowaniu wznowionym, ustalał krąg stron w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, która reguluje postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku. Zgodnie zatem z regułami wykładni systemowej przepisem właściwym do ustalenia stron w niniejszych postępowaniach jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Organ czyniąc stronami postępowania osoby, którym przysługiwał właściwy tytuł prawny do działek bezpośrednio graniczących z działkami nr ewid. [...] i [...], na których zlokalizowany jest budynek kurnika, zastosował właściwy przepis.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili także, że okoliczność upływu pięcioletniego okresu od momentu powzięcia przez B. B. informacji o treści decyzji, jak również skutki prawne upływu tego okresu wyrażone w art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a. w świetle ustalonego stanu faktycznego nie budzą wątpliwości i nie wymagają wyjaśnienia i oceny organu I instancji. Nawet przyjęcie, że B. B. przysługiwał w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2007 r. przymiot strony nie spowoduje wydania przez organ I instancji decyzji co do istoty innej niż odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Wobec powyższego bezprzedmiotowe staje się ponowne postępowanie organu I instancji, zmierzające do zbadania, czy B. B. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku kurnika zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...]. Tym samym Sąd wojewódzki stosownie do treści art. 145 § 1 pkt lit. c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek B. B. jako bezprzedmiotowe.

B. B. w piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 23 marca 2018 r. przestawiła argumentację za przyznaniem jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Za całkowicie nieuzasadniony należy w pierwszym rzędzie uznać zarzut podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdzili, że w związku z upływem ponad 5 lat od doręczenia B. B. ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2007 r. nie jest możliwe wydanie decyzji co do istoty innej niż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r., odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej. Powyższa okoliczność, w kontekście art. 146 § 1 k.p.a. powinna spowodować, w ich ocenie, że Sąd I instancji winien orzec o uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. i o umorzeniu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (art. 145), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

W niniejszym przypadku nie sposób jest uznać, że zaszły podstawy do umorzenia postępowania przez Sąd I instancji, z uwagi na dyspozycję art. 146 § 1 k.p.a.

Po pierwsze z tego względu, że Sąd wojewódzki kontrolował decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. dokonywał oceny, czy w realiach sprawy rzeczywiście zaszły podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, w związku ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy, naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Po drugie, ze względu na katalog rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w przedmiocie wznowienia postępowania, określony w art. 151 k.p.a.

Podkreślić bowiem należy, że w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego może zapaść rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy.

W przypadku zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, organ I instancji winien zastosować art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

W decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie.

Jednakże w myśl art. 146 § 2 k.p.a. mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

Ustawodawca w art. 146 k.p.a. zastrzegł negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, mimo zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Tak więc uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2).

Wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje wyłącznie przy ustaleniu przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. W powyższym przypadku nie ma możliwości stosowania art. 151 § 2 k.p.a., który mówi, iż w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W sytuacji gdy zaszły przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 wtedy organ ma obowiązek wydać decyzję z art. 151 § 2 k.p.a.

W sytuacji gdy organ stwierdzi, iż B. B. nie przysługuje przymiot strony winien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast w przypadku gdy winna być stroną postępowania to powinien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., z uwagi na upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Podkreślić także należy, że inna sytuacja prawna wnioskodawcy występuje gdy zapadnie rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (w tym przypadku stwierdza się że wnioskodawca nie jest (nie powinien być) stroną postępowania), a inna gdy rozstrzygnięcie oparte jest na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. (w tym przypadku uznaje się, że wnioskodawca jest (powinien być) stroną postępowania, jednakże z uwagi na upływ okresu 5 lat, nie uchyla się decyzji).

Sytuacja prawna inwestora, w przypadku decyzji "odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej" (art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 2 k.p.a.) pozostaje bez zmian, lecz dla wnioskodawcy ma kluczowe znaczenie, bowiem w przypadku przesądzenia, że powinien być stroną postępowania administracyjnego, wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. otwiera mu drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa może zaś nastąpić włącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Słusznie wskazał Sąd I instancji, że pogląd skarżących, iż niemożliwym jest uchylenie decyzji z dnia [...] września 2007 r. z uwagi na treść art. 146 k.p.a. wymaga wyjaśnienia i oceny organu I instancji, nie uzasadnia zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. Ani organ odwoławczy, a tym bardziej Sąd I instancji, nie mogą w tym zakresie zastępować organu I instancji.

Z uwagi na powyższe, nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że upływ 5 letniego okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., powoduje, że w sprawie może zapaść wyłącznie decyzja stricte odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.

Za niesłuszny uznać należało także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, że w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania budynku ustalenie kręgu stron postępowania winno się odbywać w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 30 ustawy Prawo budowlane.

W odniesieniu do redakcji ww. zarzutu podkreślić należy, że przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna. Jako podstawę kasacyjną należało zatem wskazać w pierwszym rzędzie odpowiednie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały naruszone przez Sąd I instancji w związku z przepisami prawa materialnego, których naruszenia w zaskarżonym akcie administracyjnym nie dostrzegł Sąd. Ponadto, zauważyć trzeba, że ani Sąd wojewódzki, ani organ odwoławczy nie stosowali przepisu art. 28 k.p.a. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowym była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem przez organ II instancji naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny zatem odnosić się do przepisów przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów (zob. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko wnoszących skargę kasacyjną, co do zasadności stosowania przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 30 ustawy Prawo budowlane, w sprawach, których przedmiotem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu. Niewadliwie przyjął Sąd wojewódzki, oceniając stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ustawy Prawo budowlane) krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. "mając na uwadze źródła interesu prawnego w szeroko pojętym prawie materialnym".

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną danego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione.

Generalna zasada postępowania administracyjnego, przewidziana w art. 28 k.p.a., może doznać z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach – dotyczy to m.in. postępowania uregulowanego w ustawie - Prawo budowlane. I tak, w ustawie Prawo budowlane wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają takie odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez enumeratywne wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. Tak ustawodawca uczynił przykładowo w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane regulując status stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Podobnie ustawodawca postąpił w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który obecnie stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości.

Wskazane przepisy Prawa budowlanego wprowadziły ograniczenie postanowień art. 28 k.p.a., tj. zawęziły krąg stron postępowania. A zatem, przepisy art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane są lex specialis wobec przepisu art. 28 k.p.a. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest uznanie, że w ściśle określonych postępowaniach został zakreślony przez ustawodawcę krąg stron w tych postępowaniach.

W przypadku postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego brak jest podobnego przepisu, a więc przepisu ustawy Prawo budowlane, który ograniczałby stosowanie art. 28 k.p.a.

Przepis art. 28 ust. 2 (podobnie jak i art. 59 ust. 7) ustawy Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten reguluje wyłącznie kwestię bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jednoznacznie stanowiąc, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2508/11; z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 282/17).

Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy mieć na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, jak wyżej wskazano, mający źródło w szeroko pojętym prawie materialnym. Niewątpliwie w niniejszej sprawie wskazano, o jakie to przepisy chodzi. Tym samym stanowisko wnoszących skargę kasacyjną, iż art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi autonomiczną od art. 28 k.p.a. podstawę do ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie zasługiwało na uwzględnienie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.