Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 976/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 par 2, art 158 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta G., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu części nieruchomości za odszkodowaniem oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Prezydenta Miasta [...] reprezentującego Gminę Miasta [...] oraz wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu części nieruchomości za odszkodowaniem.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (dalej: "PWRN"), działając na podstawie art. 1, art. 14 i art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, zwana dalej: "u.z.t.w.n."), orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem w wysokości 614 zł części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 716 m2, z ogólnej powierzchni 1071 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW [...] jako własność S. J. i Z. J.

Pismem z dnia 31 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Ministra Infrastruktury (dalej: "Minister", "organ") z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. (zwana dalej: "decyzją wywłaszczeniową", "decyzją z [...] grudnia 1972 r.") podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Minister, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") stwierdził: nieważność decyzji PWRN z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...] oraz nr [...], wydanie powyższej decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działki oznaczonej obecnie nr [...] oraz nieważność ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania.

Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ, że wydając decyzję z [...] grudnia 1972 r. PWRN nieprawidłowo ustaliło aktualnych wówczas właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, a tym samym przedmiotu wywłaszczenia, którym było prawo własności przysługujące określonym podmiotom. Zatem ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 16 ust. 3 pkt 2, art.

22 ust. 1 pkt 4, art. 28 ust. 1 u.z.t.w.n. poprzez nieustalenie aktualnych właścicieli wywłaszczanej nieruchomości i skierowanie decyzji do osób zmarłych. Ponadto, skoro brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do osób nieżyjących, to nie było również podstaw do ustalenia na rzecz tych osób odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Zatem także w tym zakresie decyzja z [...] grudnia 1972 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ówcześnie obowiązującego prawa.

Minister podał, że wywłaszczona nieruchomość odpowiada obecnym działkom o numerach: [...], [...] oraz [...]. Działka oznaczona nr [...] stanowi drogę publiczną: ul. [...] w [...]. Należy więc uznać, że w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne i w tym zakresie należało, stosownie do art. 156 § 2 k.p.a., stwierdzić, że decyzja PWRN z [...] grudnia 1972 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do decyzji Ministra złożyli: Prezydent Miasta [...] (dalej: "skarżący") oraz R. J. - następca prawny byłych właścicieli wywłaszczonych działek.

W złożonym środku zaskarżenia skarżący wniósł o wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wskazując, iż organ wywłaszczeniowy nie naruszył w sposób rażący prawa, gdyż nie posiadał informacji o śmierci stron postępowania. Okoliczność powyższa nie została bowiem ujawniona w księdze wieczystej, a spadkobiercy właścicieli nieruchomości figurujących w księdze wieczystej nie zgłosili się do toczącego postępowania.

R. J. zaskarżył ww. decyzję w części, tj. w zakresie stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa w odniesieniu do wywłaszczonej działki nr [...]. Wskazał w tym zakresie, iż pas drogowy ul. [...] stanowi wyłącznie część działki nr [...]. Powyższa okoliczność została potwierdzona w toku jej oględzin w dniu [...] października 2009 r. w ramach postępowania o jej zwrot.

Na skutek rozpoznania powyższych wniosków, wskazaną na wstępie i zaskarżoną

w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Minister, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.,:

1. uchylił decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w części stwierdzającej, że decyzja z [...] grudnia 1972 r. została wydana z naruszeniem prawa w zakresie wywłaszczenia działki oznaczonej nr [...];

2. stwierdził, że decyzja PWRN z [...] grudnia 1972 r. w części dotyczącej wywłaszczonej działki oznaczonej obecnie nr [...] została wydana z naruszeniem prawa;

3. stwierdził nieważność decyzji PWRN z [...] grudnia 1972 r. w części dotyczącej wywłaszczonej działki oznaczonej obecnie nr [...];

4. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w pozostałej części.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po przedstawieniu stanu sprawy i specyfiki postępowania nieważnościowego, Minister wskazał, iż wywłaszczenia działek o numerach: [...] i [...] o powierzchni 716 m2 dokonano na podstawie przepisów u.z.t.w.n. i w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy oceniać zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Przedmiotowego wywłaszczenia dokonano na cel użyteczności publicznej, jakim była budowa ulicy [...] w [...]. Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej, budowa ul. [...] była objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1972 r., nr [...]. Należy zatem uznać, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n.

Zgodnie z treścią art. 6 ust 1 u.z.r.w.n., ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości. Ww. obowiązek nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane (art. 6 ust. 4 u.z.t.w.n.). Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy skróconego wyciągu z księgi wieczystej nr [...] dalszy ciąg [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jako właściciele wywłaszczonej nieruchomości ujawnieni byli: S. J. i Z. J.

Pismem z [...] września 1972 r. wnioskująca o wywłaszczenie Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w [...] przesłała na adresy S. J. i Z. J. propozycję dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 716 m2, z ogólnej powierzchni 1071 m2. Z treści wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wynika, że powyższe rokowania, wobec braku odpowiedzi ze strony jej współwłaścicieli, nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Jednocześnie Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w [...] nie posiadała informacji o śmierci S. J. i Z. J., zaś ich następcy nie ujawnili się w księdze wieczystej. Zatem przesłanki określone w art. 6 u.z.t.w.n. zostały spełnione.

Minister podał, iż ujawnieni w księdze wieczystej współwłaściciele nieruchomości zawnioskowanej do wywłaszczenia w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. w dniu [...] grudnia 1972 r., już nie żyli. Z. J. postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r., sygn. akt [...], uznany został za zmarłego - datę śmierci ustalono na dzień [...] listopada 1939 r., natomiast S. J. zmarł w dniu [...] grudnia 1959 r., co wynika z postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1961 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. J.

Zgodnie z art. 16 oraz art. 18 ust. 2 u.z.t.w.n., o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej. O miejscu i terminie rozprawy należało zawiadomić co najmniej 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których organ do spraw wewnętrznych - prezydium wojewódzkiej rady narodowej - uzyskał informację z akt sprawy. W przedmiotowej sprawie zawiadomieniem z dnia 6 grudnia 1972 r. PWRN poinformowało o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 716 m2. Zawiadomienie zostało skierowane do S. J. i Z. J., a decyzja wywłaszczeniowa za odszkodowaniem wydana została w dniu [...] grudnia 1972 r.

Skoro jednak, jak wskazano wyżej, Z. J. zmarł w dniu [...] listopada 1939 r., a S. J. w dniu [...] grudnia 1959 r., to tym samym w chwili wydania decyzji ww. zmarli nie mogli być uznani za strony postępowania. Z chwilą śmierci utracili bowiem zdolność bycia stroną postępowania. Nie przysługiwało im prawo własności i nie mogli być beneficjantami świadczenia odszkodowawczego. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji organ administracji obowiązany był w tej sytuacji ustalić krąg następców prawnych osoby zmarłej, aby postępowanie o wywłaszczenie i przyznanie odszkodowania mogło toczyć się z ich udziałem.

Niedopełnienie tego obowiązku spowodowało rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

S. J. i Z. J. jako osoby zmarłe nie mogły być stronami postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 1972 r., bowiem z chwilą śmierci utraciły zdolność prawną (art. 8 kodeksu cywilnego w zw. z art. 30 § 1 k.p.a.), zatem decyzja wywłaszczeniowa jako skierowana do osób zmarłych została wydana z rażącym naruszeniem przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż skierowanie decyzji do osób ujawnionych w księdze wieczystej w związku z brakiem danych o śmierci tych osób nie naruszyło w sposób rażący prawa, Minister wskazał, że w tym wypadku nie ma znaczenia okoliczność, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czyjego niewiedza była zawiniona czy też nie.

Stwierdził następnie, iż skoro brak było podstaw do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do osób nieżyjących, to również nie było podstaw do ustalenia na rzecz tych osób odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Ocenił, że wywłaszczona nieruchomość odpowiada obecnym działkom o numerach: [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...]. Działka nr [...], wymieniona w decyzji Ministra z dnia [...] maja 2010 r., została podzielona na działkę nr [...] i nr [...]. Właścicielem działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], jest Gmina Miasta [...] , ponieważ stanowi ona część ulicy [...] - drogi publicznej kategorii powiatowej. Nadanie części wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., a zatem organ winien jest w tym zakresie stwierdzić wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115), drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy i jako drogi publiczne nie mogą być przedmiotem obrotu i nie mogą stanowić własności podmiotów prywatnych.

W konsekwencji Minister uznał, że w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr [...] decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa.

Właścicielem działek o numerach: [...], [...], [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], jest R. J. W zakresie tych działek decyzja z [...] grudnia 1972 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 11 ust. 1 oraz art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, zwana dalej: "u.g.n.") poprzez niezapewnienie Prezydentowi Miasta [...] wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej, reprezentującemu interesy Skarbu Państwa, czynnego udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PWRN z [...] grudnia 1972 r., mimo że stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania niewątpliwie dotyczy interesu Skarbu Państwa;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości prowadzone było przez skarżącego wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej postępowanie o zwrot oraz że postępowanie to zostało ostatecznie zakończone decyzjami o częściowym zwrocie spornej nieruchomości;

3. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania nadzorczego z powodu jego bezprzedmiotowości, mimo uprzedniego zwrotu części nieruchomości na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. oraz z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu skargi podał, że w toku całego postępowania nadzorczego, jak również przy wydaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, został przez Ministra pominięty Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, reprezentujący interesy majątkowe Skarbu Państwa. Tymczasem, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n., organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 132 ust. 5 u.g.n., w przypadku wywłaszczenia dokonanego na rzecz Skarbu Państwa, do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W świetle powyższego, interes Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, legitymujący go do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1972 r. w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie może budzić wątpliwości.

Brak zapewnienia skarżącemu wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym narusza art. 10 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. i art. 11 ust. 1 oraz art. 132 ust. 5 u.g.n. i stanowi podstawę do uchylenia, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), obu podjętych przez Ministra decyzji. Niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu stanowi bowiem podstawę do wznowienia postępowania, a tym samym samodzielną podstawę skargi na decyzję administracyjną.

Skarżący podniósł nadto, że mimo posiadanej wiedzy o prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej postępowaniu o zwrot przedmiotowej nieruchomości, organ nie wziął pod uwagę wydanych w tym postępowaniu decyzji: z dnia [...] października 2009 r., nr [...] o zwrocie na rzecz R. J. działek o numerach: [...] i [...] oraz z dnia [...] października 2012 r. nr [...] o zwrocie na rzecz R. J. działki nr [...]i o odmowie zwrotu działki nr[...] , które to decyzje stały się ostateczne. Pomijając wydane w postępowaniu zwrotowym rozstrzygnięcia Minister naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z których wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.

Ponadto, w sytuacji wydania w postępowaniu zwrotowym ostatecznych decyzji, które wywołały skutek w postaci przejścia prawa własności działek o numerach: [...],[...] i [...], postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe. Wydając odmienne rozstrzygnięcie, Minister naruszył przepis art. 105 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Przedmiotowe decyzje podjęte zostały w postępowaniu nieważnościowym, zatem w pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Badanie legalności decyzji w trybie nadzwyczajnym następuje na dzień jej wydania, czy została ona wydana zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne). Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

Podstawą stwierdzenia przez organ nieważności decyzji wywłaszczeniowej był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu należy podkreślić, że z taką okolicznością mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. np. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., II GSK 190/12, Lex nr 1337107). Innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto, za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze.

Analizując przebieg postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości na podstawie u.z.t.w.n. należy stwierdzić, że organ prawidłowo uznał, iż w świetle art. 3 ust. 1 tej ustawy było ono dopuszczalne, bowiem dokonano go na cel użyteczności publicznej, jakim była budowa ulicy [...] w [...]. Organ wywłaszczeniowy przeprowadził również właściwie procedurę wynikającą z art. 6 u.z.t.w.n. (pismo z dnia 13 września 1971 r. zawierające propozycję dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości oraz rozprawa administracyjna z dnia 16 grudnia 1972 r.). Na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisani byli właściciele: S. J. i Z. J. Brak było w aktach sprawy wiadomości o śmierci tych osób, a ich spadkobiercy nie ujawnili się w księdze wieczystej. Dlatego doszło do wydania decyzji z [...] grudnia 1972 r. w sytuacji, kiedy faktycznie właściciele wywłaszczanej nieruchomości od dawna już nie żyli. Jak wynika z ustaleń organu, S. J. zmarł w dniu [...] grudnia 1959 r., a Z. J. został uznany za zmarłego w dacie [...] listopada 1939 r.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ właściwie uznał, że decyzja wywłaszczeniowa, z uwagi na fakt skierowania jej do osób zmarłych, dotknięta była wadą kwalifikowaną - wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z chwilą śmierci właściciele przedmiotowej nieruchomości utracili zdolność bycia stroną postępowania; utracili prawo własności, które było przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej, a tym samym nie mogli być beneficjentami świadczenia odszkodowawczego. Taka sytuacja wielokrotnie była rozważana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmowano, że skierowanie decyzji w stosunku do zmarłej osoby musi być zawsze kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 829/11 oraz z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 383/12, wszystkie publ. cbois, z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08, Lex nr 595138, z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08, Lex nr 595138). Jednocześnie organ prawidłowo przyjął, że w takim wypadku nie ma znaczenia okoliczność, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania, czy jego niewiedza była zawiniona, czy też nie. Prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej stanowi bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki prawne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Jak już wyżej wskazano, skutkiem wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest stwierdzenie jej nieważności, jednak zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych dominuje pogląd, zgodnie z którym nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu ww. przepisu oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. akt I SA1406/86 oraz uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt [...], oba orzeczenia publ. cbois). Nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, po wydaniu której zostały podjęte inne akty, ale których to skutków, tj. podjętych aktów prawnych, organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego. Taką przeszkodą jest np. dokonanie czynności cywilnoprawnych, co do których organ administracji nie może się wypowiadać, nie mówiąc już o tym, aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/11, publ. cbois). Jeśli więc zachodzi przypadek z art. 156 § 2 k.p.a., to organ nadzoru zobligowany jest do stwierdzenia, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

W tym miejscu wskazać należy, iż przedmiotem wywłaszczenia była część nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] w [...], oznaczonej jako działki o numerach: [...] i [...] o łącznej powierzchni 716 m2. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że działka nr [...] została podzielona na działki o numerach: [...] i [...]. Następnie działka nr [...] została podzielona na działki o numerach: [...] i [...]. Właścicielem działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr[...] , jest Gmina Miasta[...] ; stanowi ona część drogi publicznej – ulicy [...]. Zgodnie z pismem Zarządu Dróg i Zieleni w [...]z dnia 14.11.2014 r. Nr [...], ulica [...] stanowi drogę publiczną kategorii powiatowej. Nadanie części wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., a zatem organ obowiązany był w tym zakresie stwierdzić wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa, o czym prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do argumentów skargi stwierdzić należy, że uprzedni zwrot części nieruchomości nie sprawia, że postępowanie nieważnościowe staje się bezprzedmiotowe skutkujące jego umorzeniem w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest bowiem ocena, czy zaistniały ustawowe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji i czy rozstrzygnięcie dotknięte jest istotną wadą tkwiącą w samej decyzji. Nie ma tu znaczenia, czy nastąpił uprzednio zwrot nieruchomości wywłaszczonej (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., I OSK 969/12, publ. cbois). W sprawie o zwrot nieruchomości badane jest istnienie przesłanek z art. 137 ust.1 i 2 u.g.n., tj. zbędność uprzednio wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, przy czym zbędność ta następuje wskutek niewykonania decyzji wywłaszczeniowej.

Jasnym zatem staje się że przy badaniu wad samej decyzji nie ma znaczenia, czy w istocie została ona wykonana w sposób, o którym stanowi art. 136 ust.1 i ust. 3 w związku z art. 137ust.1 i ust. 2 u.g.n. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył w tym zakresie zarzucanych w skardze przepisów, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a.

Jednocześnie należy podzielić stanowisko Ministra, że Prezydentowi Miasta [...] zapewniono czynny udział w postępowaniu przez doręczanie mu zawiadomień i rozstrzygnięć. Podjęte w ramach postępowania nadzorczego decyzje kierowane były przez Ministra do skarżącego - Prezydenta Miasta [...], który reprezentuje w tym przypadku zarówno Skarb Państwa, jak i Gminę Miasta [...]. To jest ten sam podmiot wykonujący zadania nie tylko z zakresu administracji rządowej (zadania starosty) dotyczące spraw gospodarowania nieruchomościami, ale także reprezentuje samorząd gminy – Miasto [...]. Ponieważ ten podmiot w sprawie występuje w podwójnej roli, to - zdaniem Sądu - w żaden sposób nie można mówić, że został pominięty Prezydent Miasta [...] przez to, że nie miał on czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym.

Niewątpliwie, dla czystości procesowej organ powinien dokonać doręczeń decyzji oraz wszelkich zawiadomień Prezydentowi Miasta [...] dwukrotnie (raz dla Prezydenta działającego w imieniu Gminy Miasta [...] i drugi raz w imieniu Skarbu Państwa), ewentualnie wszelka korespondencja winna być adresowana na Prezydenta Miasta [...] z wyraźnym wskazaniem, że reprezentuje on Gminę Miasta [...] oraz wykonuje zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Jednak to uchybienie organu, zdaniem Sądu, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał bowiem, w jaki sposób jego prawa jako Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej zostały w przedmiotowym postępowaniu naruszone przez uchybienie art. 10 § 1 k.p.a.; tego zarzutu nie podnosił nawet we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Wobec powyższego należy uznać, że sformułowanie na przesyłkach i w rozdzielnikach decyzji: "Prezydent m. [...]" obejmowało zarówno Prezydenta Miasta [...] reprezentującego Gminę Miasta [...], jak i wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.