Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 224/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. d, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 91, art. 212 ust. 1 pkt 6, art. 226 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 86, art. 87, art. 90 ust. 2, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 11 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta W. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy w sprawie wyrażenia zgody na sfinansowanie zobowiązania gminy z tytułu kredytu długoterminowego poprzez przejęcie długu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...], nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "RIO") ‒ działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 561; dalej: "u.r.i.o.") w związku z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; dalej: "u.s.g."), stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta W. z [...] w sprawie: wyrażenia zgody na sfinansowanie zobowiązania Gminy W. z tytułu kredytu długoterminowego poprzez przejęcie długu ‒ z powodu istotnego naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 5, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077; dalej: "u.f.g."), polegającego na zaplanowaniu w 2018 r. zaciągnięcia zobowiązania długoterminowego oraz spłaty zobowiązania z tytułu kredytu długoterminowego z pominięciem wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego oraz obowiązujących w tym zakresie limitów. Kolegium stwierdziło nadto, że rozstrzygnięcie nadzorcze wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że badanie nadzorcze przeprowadzono na posiedzeniu Kolegium Izby w dniu [...], o którym powiadomiono organy Miasta.

Badaną uchwałą, zgodnie z brzmieniem jej § 1, Rada Miasta wyraziła zgodę na zawarcie umowy przejęcia długu Gminy W. z tytułu kredytu długoterminowego udzielonego przez A z siedzibą w K. o wartości [...] zł przez osobę trzecią na podstawie art. 518 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.; dalej: "K.c"). Zgodnie z postanowieniem § 2 uchwały, spłata zobowiązania miała nastąpić zgodnie z zasadami w terminach wskazanych w uchwale Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] oraz w uchwale nr [...] z dnia [...]. Uchwały te określały terminy spłat zobowiązań z tytułu kredytów odpowiednio do 2020 r. (Nr [...]) oraz do 2024 r. (Nr [...]).

Badając uchwałę RIO podało, że Rada Miasta podejmując ją powołała się obok art. 518 § 1 pkt 3 K.c. na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 58 u.s.g. oraz art. 6 ust.2 u.f.g. Uznało również, że na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 u.r.i.o. jest uprawnione do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie.

Następnie powołując art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. stwierdziło, że podjęta uchwała dotyczy długu Miasta wynikającego z zaciągniętego kredytu. Na stronie BlP Urzędu Miasta W. znajduje się ogłoszenie o zamówieniu publicznym pn. "Restrukturyzacja części zobowiązań długoterminowych Gminy W. poprzez spłatę kredytu długoterminowego i wstąpienie w prawa wierzyciela na podstawie art. 518 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks cywilny". Wśród dokumentów zamieszczonych dla potencjalnych Wykonawców znajduje się m.in. Uchwała Rady Miasta będącą przedmiotem badania przez Kolegium, zatem postępowanie o zamówienie publiczne jest realizowane w wykonaniu niniejszej uchwały a ocena legalności tejże uchwały musi być powiązana z czynnościami, które Gmina podejmie w celu jej wykonania.

Dalej RIO podało, że z treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia (s.i.w.z.) na zadanie o którym mowa wyżej, wynika, iż przedmiotem zamówienia jest usługa przejęcia długoterminowego zobowiązania finansowego Zamawiającego w postaci kredytu długoterminowego w wysokości [...] zł zaciągniętego w dniu [...] poprzez zawarcie umowy kredytu długoterminowego i wstąpienie w prawa wierzyciela ‒ A z siedzibą w K. na podstawie art. 518 § 1 pkt 3 K.c. W treści s.i.w.z. zapisano, że Wykonawca dokona spłaty długoterminowego zobowiązania finansowego Zamawiającego i zgodnie z ww. przepisem i stanie się jego wierzycielem. Przejęcie zobowiązania nastąpi w dacie zapłaty zobowiązania przez Wykonawcę, tj. w dniu [...] i poprzedzone zostanie zawarciem pisemnej umowy z Zamawiającym zaś spłata przejętego zobowiązania nastąpi w 25 kwartalnych ratach płatnych w terminie od dnia 30 czerwca 2018 roku do dnia 30 czerwca 2024 r., zgodnie z harmonogramem spłaty zobowiązania, stanowiącym załącznik do s.i.w.z. Zamawiający dokona spłaty odsetek w kwartalnych okresach obrachunkowych. Przejęte zobowiązanie oprocentowane będzie w stosunku rocznym, według zmiennej stopy procentowej, ustalonej w oparciu o stawkę bazową WIBOR 3M, powiększoną o stałą, niezmienną i równą marżę obowiązującą w całym okresie trwania umowy, ustaloną na podstawie złożonej przez Wykonawcę oferty.

Ponadto ‒ co RIO podkreśliło ‒ Zamawiający określił, że oprócz odsetek Wykonawca ma prawo, tytułem wynagrodzenia, naliczyć i pobrać prowizję od zawarcia umowy w wysokości wskazanej w ofercie. Prowizja nie podlega zwrotowi. Prowizja płatna jest w terminie wskazanym w ofercie Wykonawcy liczonym od daty zawarcia umowy.

Przy dokonywaniu wyboru najkorzystniejszej oferty Zamawiający będzie stosował następujące kryteria:

1) cena (C), na którą składa się suma: prowizji, oprocentowania WIBOR 3M z dnia 31 października 2017 r. i marży, rozumianych jako cena brutto za wszystkie czynności wymienione w pkt. III SIWZ - waga 60%,

2) termin płatności prowizji (T) wskazany w dniach, liczonych od daty zawarcia umowy (termin nie może być krótszy niż 5 dni i dłuższy, niż 45 dni) - waga 40%.

Zdaniem przedstawiciela Miasta przeprowadzona operacja nie będzie zaciągnięciem nowego długu, a w jej konsekwencji zmieni się tylko Wierzyciel.

Według Kolegium konstrukcja wstąpienia osoby trzeciej w prawa zaspokojonego wierzyciela, czyli tzw. subrogacji, opiera się na dokonaniu przez osobę trzecią spłaty wierzyciela. Do przewidzianego w tym przepisie skutku, tj. zmiany wierzyciela dochodzi zatem w wyniku dokonanej zapłaty, nie zaś umowy zawartej między dłużnikiem a osobą trzecią. Subrogacja nie prowadzi do zmiany istoty zobowiązania i przekształceniu go w inny stosunek prawny. Stosunek zobowiązaniowy w wyniku subrogacji nie ulega zatem przekształceniu w inny stosunek prawny. Jest to nadal ten sam stosunek prawny, zmienia się tylko podmiot uprawniony, tj. wierzyciel.

Podkreśliło jednak, że wstąpienie osoby trzeciej w prawa wierzyciela następuje, zgodnie z art. 518 § 1 K.c., wskutek dokonania zapłaty i tylko do jej wysokości. Elementem subrogacji ustawowej z tego przepisu nie mogą być zatem prowizja dla świadczącego usługę, czy odsetki w kwocie wyższej od tych, które mają być zapłacone. Przejęcie długu w świetle przytoczonego przepisu nie powoduje zmiany treści stosunku zobowiązaniowego, zmienia się jedynie podmiot zobowiązany do świadczenia - przejmujący dług.

W ocenie RIO w rzeczywistości Gmina podjęła uchwałę o zaciągnięciu zobowiązania na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p. W dalszej części wypowiedzi przytoczyło kolejno przepisy tej ustawy: art. 212 ust. 1 pkt 6, art. 89 ust. 1, art. 90, art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 226 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 91 ust. 1. Analiza tych przepisów doprowadziła do oceny, że badana uchwała ma na celu próbę obejścia ww. przepisów obowiązujących dla zaciągania wpływających na dług publiczny zobowiązań z tytułu kredytu, pożyczki i emisji papierów wartościowych. Są nimi obowiązki w zakresie odzwierciedlenia tego typu transakcji w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub wieloletniej prognozie finansowej, posiadanie wymaganych limitów zobowiązań stosownie do przepisów art. 212 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 oraz art. 91 u.f.p., spełnienie wymogów art. 243 ustawy w zakresie indywidualnego, dopuszczalnego wskaźnika spłaty zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów, pożyczek i wyemitowanych papierów wartościowych wraz z odsetkami i dyskontem. Wymagane jest również uzyskanie opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości jego spłaty.

Podsumowując zdaniem RIO nie jest dopuszczalne w świetle zaprezentowanych przepisów podjęcie uchwały dotyczącej zaciągnięcia zobowiązania z tytułu kredytu, pożyczki, która nie ma umocowania w uchwale budżetowej lub wieloletniej prognozie finansowej, w limitach do zaciągnięcia, w planowanych przychodach i rozchodach oraz z pominięciem relacji z art. 243 u.f.p. (powołało wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Gdańsku z 11 lutego 2015 r., I SA/Gd 1389/14 oraz w Gliwicach z 14 października 2015 r., I SA/Gl 949/15).

W skardze Miasta W. reprezentowanej przez Burmistrza (dalej także "skarżąca", "strona skarżąca") na rozstrzygnięcie Kolegium z [...] zarzucono organowi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 1 ust. 2, art. 11 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 i art. art. 86, 87 u.s.g. poprzez przekroczenie ustawowego zakresu kompetencji nadzorczych i tym samym uznanie się za właściwe do rozpoznania sprawy z jednoczesnym władczym wkroczeniem w sferę funkcjonowania miasta W. jako podmiotu posiadającego osobowość prawną, czego wyrazem było orzeczenie skarżonej uchwały w sprawie wykraczającej materią poza zakres przedmiotowy enumeratywnie wymieniony w art. 11 ust. 1 pkt 1-7 ww. ustawy, co finalnie skutkowało również i naruszeniem art. 7 w zw. z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, wszakże m.in. należy uwypuklić to, iż:

- Kolegium RIO nie było uprawnione do dokonania oceny uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] nr [...] w sprawie: wyrażenia zgody na sfinansowanie zobowiązania Gminy W. z tytułu kredytu długoterminowego poprzez przejęcie długu opartej konstrukcyjnie na przepisie art. 518 § 1 pkt 3 K.c., albowiem literalna wykładnia art. 11 ust. 1 pkt 3 u.r.i.o. przyznaje RIO umocowanie jedynie do badania zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek, treść zaś wzmiankowanej powyżej uchwały Rady Miasta W. wskazuje wprost, iż wyraża ona zgodę cyt.: "(...) na zawarcie umowy przejęcia długu Gminy W. z tytułu kredytu długoterminowego, udzielonego przez A z siedzibą w K. o wartości [...] zł przez osobę trzecią na podstawie art. 518 § 1 pkt 3) kodeksu cywilnego", co pozostaje poza zakresem działalności nadzorczej Kolegium RIO, bowiem subrogacja, na tym konkretnie etapie tj. etapie uchwałodawczym, nie powoduje zaciągania zobowiązań, które wpływają na wysokość długu, wskazuje na to wszakże istota subrogacji, o której mowa jest w treści uchwały,

b) art. 1 ust. 2, art. 11 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię tychże przepisów skutkującą przekroczeniem ustawowego zakresu kompetencji nadzorczych cyt.: "Nie ulega wątpliwości, że postępowanie o zmówienie publiczne jest realizowane w wykonaniu niniejszej uchwały, a ocena legalności tejże uchwały musi być powiązana z czynnościami, które Gmina podejmie w celu jej wykonania" (vide: str. 4 wers 2 od góry skarżonej uchwały Kolegium RIO) z jednoczesnym zatarciem etapu uchwałodawczego z etapem wykonawczym konkretnej uchwały, wszakże to do kompetencji organu wykonawczego gminy należy określenie sposobu wykonywania uchwał, w tym także ewentualne wskazanie osób czy też podmiotów, które będą realizowały poszczególne czynności związane z wykonaniem uchwały, co skutkowało dodatkowo istotnym naruszeniem przepisu art. 169 Konstytucji RP, gdyż rozgraniczenie kompetencji pomiędzy organy gminy na organ stanowiący i organ wykonawczy wynika z ustawy zasadniczej - nie można zatem oceniać legalności etapu uchwałodawczego i tym samym działania organu stanowiącego tj. Rady Miasta W. poprzez pryzmat etapu wykonawczego, który następuje po nim,

c) art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. d) oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Gmina w wyniku podjętej uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] nr [...] oraz ewentualnie zawartej umowy subrogacji w rzeczywistości otrzyma nowe środki pieniężne, co będzie stanowiło przychód jednostki samorządu terytorialnego, a z kolei spłata tego rzekomo nowego zobowiązania jest rozchodem w rozumieniu w/w ustawy. Tymczasem zawarcie umowy subrogacji jest operacją pozabilansową na istniejącym już długu, polegającą na zamianie podmiotowej po stronie wierzyciela i wstąpieniu nowej osoby w istniejącą już sytuację prawną. Z tego powodu podjęcie wzmiankowanej uchwały oraz ewentualne zawarcie umowy subrogacji nie może znaleźć się po stronie przychodów w budżecie Gminy, ani w Wieloletniej Prognozie Finansowej, stąd też uchwała budżetowa nie może przewidywać możliwości zaciągnięcia nowego zobowiązania, gdyż stanowiłoby to wykazanie fikcyjnych dochodów i rozchodów,

d) art. 226 ust. 1 pkt 5, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 u.f.p. poprzez w ogóle zastosowanie tych przepisów w realiach niniejszej sprawy, w sytuacji kiedy ku temu brak było jakichkolwiek podstaw, a co skutkowało bezprawnym uznaniem, iż Rada Miasta W. na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] zaplanowała w 2018 r. cyt.: "(...) zaciągnięcie zobowiązania długoterminowego oraz spłaty zobowiązania z tytułu kredytu długoterminowego z pominięciem wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego oraz obowiązujących w tym zakresie limitów" (vide: str. 1 skarżonej uchwały Kolegium RIO), choć faktycznie sama uchwała, jak również na etapie wykonawczym zawarcie umowy o przejęciu długu w trybie art. 518 1 pkt 3 K.c. z tytułu kredytu lub pożyczki nie jest zaciąganiem nowego zobowiązania, a przyszłe zaspokojenie podmiotu, który przejął dług nie może być traktowane jako spłata tego (nowego) kredytu lub pożyczki. Uchwała otwierająca możliwość restrukturyzacji, jak również na etapie wykonawczym umowa o restrukturyzację sprawia, iż nie zaciągnięto nowego zobowiązania, a w konsekwencji w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowanie art. 89 i 91 u.f.p.,

e) art. 226 ust. 1 pkt 5 oraz art. 227 u.f.p. poprzez przyjęcie niewłaściwej wykładni zakładającej, iż podjęcie uchwały nr [...] z [...], a w konsekwencji ewentualne podpisanie umowy subrogacji, w wyniku której dochodzi do wydłużenia okresu spłaty zobowiązania ponad okres objęty w Wieloletniej Prognozie Finansowej wymaga uprzedniej zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej i stanowi zaciągnięcie nowego zobowiązania, podczas gdy na podstawie wskazywanych przepisów nie można sformułować przedmiotowego zakazu,

f) art. 518 § 1 pkt 3 w zw. z art. 65 § 2 K.c. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów, poprzez przyjęcie, że w wyniku subrogacji powstaje nowa wierzytelność, podczas gdy w rzeczywistości w wyniku subrogacji dochodzi jedynie do zmiany podmiotu będącego stroną w już istniejącej wierzytelności; a tym samy uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zaplanowania w 2018 r, zaciągnięcia zobowiązania długoterminowego oraz spłaty zobowiązania z tytułu kredytu długoterminowego z pominięciem wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego oraz obowiązujących w tym zakresie limitów, choć faktycznie Rada Miasta W. podjęła wyłącznie uchwałę o wyrażeniu zgody na subrogację;

II. mającą wpływ na treść zaskarżonej uchwały obrazę przepisów postępowania w postaci:

a) art. 7, 8, 11 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80, a także art. 76 § 1 K.p.a. poprzez:

- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w zakresie:

• podstaw prawnych wskazanych w uchwale Rady Miasta W. nr [...] z [...], tj. błędnie, i całkowicie wbrew treści uchwały nr [...] z dnia [...], organ nadzoru przyjął, że jedną z przywołanych w uchwale podstaw prawnych są normy prawa zawarte w art. 6 ust. 2 u.f.p. (który to przepis wymienia wiele instytucji prawa określanych wspólną nazwą: Rozchody), podczas gdy wolą organu stanowiącego Miasta W. było upoważnienie organu wykonawczego Skarżącej do wykonania konkretnie wskazanej operacji określonej mianem subrogacji uregulowanej w art. 518 § 1 pkt 3 K.c. oraz w ustawie o finansach publicznych w pkt 5 art. 6 ust. 2 w postaci "innej operacji finansowej związanej z zarządzaniem długiem publicznym I płynnością", zgodnie z precyzyjnie wskazaną w uchwale podstawą prawną w postaci normy zawartej w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 5 u.f.p.;

• błędnych ustaleń w zakresie treści § 1 uchwały nr [...] z [...], poprzez całkowicie bezpodstawne i wbrew treści § 1 tejże uchwały przyjęcie, że przedmiotem upoważnienia jest zaciągnięcie kredytu długoterminowego lub pożyczki długoterminowej, czyli zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w paragrafie 11 ust. 1 pkt 3 u.r.i.o., podczas gdy zamiarem organu stanowiącego - Rady Miasta W. było upoważnić organ wykonawczy skarżącej do dokonania czynności prawnej dotyczącej długu Gminy W., ale nie wpływającej na jego wysokość (w niniejszej sprawie subrogacja bowiem nie powoduje zwiększenia, ani też zmniejszenia samego długu, choć w sposób oczywisty dotyczy długu),

• zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, wszakże RIO w swoich rozważaniach zupełnie pominęło fakt przywołania w podstawie prawnej uchwały będącej przedmiotem nadzoru przepisu prawa zawartego w art. 6 ust. 2 pkt 5 u.f.p. oraz okoliczność celowego pominięcia przez organ stanowiący Gminy W. przepisu dotyczącego spłaty otrzymanych kredytów i pożyczek zawartego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.f.p., jak również całkowicie pominięto dosłowne brzmienie § 1 uchwały, co do której stwierdzono nieważność i nadano postanowieniom zawartym w ww. uchwale znaczenie niezgodne z jej dosłownym brzmieniem, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotem upoważnienia jest zaciągnięcie nowego zobowiązania długoterminowego, nie zaś, zgodnie z brzmieniem ww. uchwały i wolą organu stanowiącego, inna operacja finansowa związana z zarządzaniem długiem Gminy W. nie wpływająca jednak ani na zmniejszenie, ani też na zwiększenie tego długu, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony oraz rzeczywistej intencji organu stanowiącego Gminy, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego wydania aktu administracyjnego,

• dokonanie analizy i interpretacji treści uchwały nr [...] z [...] w oparciu o treść dokumentacji przetargowej pn. Restrukturyzacja części zobowiązań długoterminowych Gminy W. poprzez spłatę kredytu długoterminowego i wstąpienie w prawa wierzyciela na podstawie ort. 518 § 1 pkt 3 K.c. (dostępnej na Stronie internetowej Urzędu Miasta W.), podczas gdy dokumentacja ta nie stanowiła materiału dowodowego w sprawie oraz kognicja Regionalnych Izb Obrachunkowych w tej sprawie nie obejmuje swoim zakresem badania działań i dokonywanych czynności (w wykonaniu podjętej uchwały Rady Miasta) przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego,

• przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania Skarżącego do władzy publicznej, a tym samym pominięcie zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść jednostki, których przecież na kanwie przedmiotowej sprawy nie brakuje,

• wreszcie dopuszczenie się błędu w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że podjęta przez Radę Miasta Uchwała stanowi zaciągnięcie nowego zobowiązania nieujętego w wieloletniej prognozie finansowej i w uchwale budżetowej, podczas gdy prawidłowa subsumpcja materiału dowodowego wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie doszło jedynie do wstąpienia nowego podmiotu w miejsce obecnego wierzyciela, a nie do powstania nowego zobowiązania,

b) art. 7, art. 10, art. 77 § 1 1 art. 81 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pozbawienie strony skarżącej prawa do obrony w postępowaniu i uniemożliwienia przedstawicielom Gminy przygotowania się do posiedzenia Kolegium RIO stwierdzającego nieważność uchwały, poprzez doręczenie Skarżącej wyłącznie zawiadomienia o posiedzeniu bez określenia szczegółowego celu posiedzenia oraz zakresu wątpliwości organu nadzoru związanych z podjętą uchwałą Rady, co utrudniło Skarżącemu w sposób istotny przygotowanie się do posiedzenia oraz ustosunkowanie się do sprawy rozpatrywanej przez organ nadzoru.

Skarżący wniósł o:

- uchylenie uchwały nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia [...] w całości wraz z zasądzeniem na rzecz Skarżącej kosztów postępowania;

- przeprowadzenie następujących dowodów w sprawie:

a) przesłuchanie przedstawiciela strony skarżącej tj. Burmistrza Miasta W. – T.S., adres: ul. [...], [...];

b) przesłuchanie świadków: M.S. - Skarbnik Miasta W., adres: ul. [...], [...];

c) U.K., R.M. adres: B S.A., Al. [...], [...]

na okoliczność: ustalenia rzeczywistego zamiaru oraz intencji przy podejmowaniu przez Radę Miasta W. uchwały nr [...] z dnia [...], a także ustalenia rzeczywistego zamiaru stron w związku z zawartą przez Gminę W. ze spółką B S.A. umową subrogacji, oraz ustalenia tego, czy zamiarem organów Gminy było zaciągnięcie zobowiązania, czy też wytącznie dokonanie subrogacji powodującej wstąpienie nowego podmiotu w miejsce dotychczasowego wierzyciela;

d) dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu rachunkowości budżetowej jednostek sektora finansów publicznych, na okoliczność ustalenia tego, czy podjęcie uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] nr [...] oraz ewentualne zawarcie i wykonanie w jej następstwie umowy subrogacji, wiąże się z zaciągnięciem przez Gminę nowego zobowiązania i wymaga zaksięgowania środków pieniężnych po stronie przychodów w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, a z kolei spłata tego rzekomo nowego zobowiązania wymaga ich zaksięgowania po stronie rozchodów w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Innymi słowy ustalenie tego, czy wykonanie innej operacji finansowej w postaci subrogacji ustawowej, wymaga zaksięgowania tej czynności finansowej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego oraz Wieloletniej Prognozie Finansowej, jako zaciągnięcie nowego zobowiązania.

Obszerne uzasadnienie skargi zawiera rozwinięcie ww. zarzutów.

Zdaniem skarżącej dookreślenie "zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu" oznacza doprecyzowanie kwestii rzeczowych, związanych z podstawowym, określonym tematycznie (hasłowo) zagadnieniem "długu". Skarżona uchwała RIO nie mieści się zatem w zakresie spraw objętych art. 11 ust. 1 pkt 3 u.r.i.o., który statuuje właściwość RIO w drodze enumeracji pozytywnej, wytyczającej granicę materii nadzorczych pomiędzy kognicją wojewodów i RIO. Sprawa uregulowana uchwałą Rady Miasta W., nie została bowiem wymieniona w art. 11 ust. 1 u.r.i.o. Tym samym, nie kwalifikuje się ona jako wydany w sprawie finansowej (w znaczeniu u.r.i.o.), co z kolei implikuje, że nie podlega on nadzorowi sprawowanemu przez RIO.

Zwrócono uwagę na nader istotną okoliczność tj. odróżnienie etapu stanowienia prawa od jego wykonania, lub też inaczej działania organu stanowiącego konkretnej gminy, który sprawuje funkcję stanowiącą i kontrolną, z organem wykonawczym, który sprawuje funkcję wykonawczą. Wzmiankowane etapy tj. uchwałodawczy oraz wykonawczy należy wyraźnie oddzielić linią demarkacyjną, tym samym nie jest dopuszczalne ocenianie legalności uchwały Rady Miasta W. z [...] nr [...] poprzez powiązanie jej z czynnościami, które gmina podejmie w celu jej wykonania. Próba zatarcia wyraźnej granicy w zakresie działalności organów Miasta W. powoduje, iż RIO naruszyła art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez rozgraniczenie kompetencji pomiędzy organy gminy na organ stanowiący i organ wykonawczy co wynika z ustawy zasadniczej.

Zdaniem skarżącej stanowisko organu nadzoru opiera się na błędnym założeniu, że umowa subrogacji stanowi inną operację finansową odpowiadającą prawdopodobnie treści umowy pożyczki, którą RIO błędnie kwalifikuje jako przychód j.s.t. w rozumieniu art. 5 ust.1 pkt 4 lit. d) u.f.p. oraz że spłata zobowiązania na rzecz nowego już podmiotu jest rozchodem stosownie do treści art.6 ust.2 pkt 1 u.f.p. Tymczasem podpisanie umowy subrogacji jest operacją pozabilansową na istniejącym już długu, polegającą na zamianie podmiotowej po stronie wierzyciela. Kwota w wyniku zawarcia umowy subrogacji nie wpłynie na konto bankowe Gminy, gdyż podmiot wstępujący z mocy prawa w miejsce Banku dokona bezpośrednio spłaty zadłużenia kredytu, którego dotyczy subrogacja.

Zawarcie umowy o przejęciu długu w trybie art. 518 § 1 pkt 3 K.c. z tytułu kredytu lub pożyczki nie jest zaciąganiem nowego zobowiązania, a przyszłe zaspokojenie podmiotu, który przejął dług nie może być traktowane jako spłata tego kredytu lub pożyczki. Zgodnie z uchwałą nr 6 z dnia 10 czerwca 2011 r. Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, jako tryb poprawy warunków spłaty istniejącego w jednostkach samorządu terytorialnego długu wskazano m.in. możliwość wstąpienia "w prawo zaspokojonego wierzyciela (518 § 1 pkt 3 K.c.). W ocenie skarżącej, o tym jaka jest treść stosunku, który strony wykreują decydują przepisy prawa materialnego, tj. przepisy prawa cywilnego, a w szczególności art. 65 K.c.

Skarżąca odniosła się także do problematyki weksla in blanco. Zauważyła, powołując art. 94 u.f.p., że zobowiązanie wynikające z weksla in blanco wystawionego przez gminę ma na celu zabezpieczenie roszczeń wynikających z umowy o restrukturyzację zadłużenia, a tym samym ma charakter akcesoryjny, natomiast spełnienie świadczenia podstawowego uprawnia gminę do żądania wydania weksla przez firmę. Należy przyjąć, że wyemitowanie weksla mogłoby stanowić zobowiązanie w sytuacji gdyby zabezpieczało wierzytelność względem osoby trzeciej - innego podmiotu niż spłacający wierzytelność firmy. W sprawie niniejszej zobowiązanie wekslowe mogłoby zaktualizować się w przypadku niewykonania zobowiązania wynikającego z podstawowego stosunku prawnego opisanego w umowie restrukturyzacyjnej i będącym jej konsekwencją porozumieniu. Wystawienie weksla in blanco na zabezpieczenie roszczenia głównego nie kreuje po stronie gminy obowiązku zapłaty dodatkowej kwoty w wysokości [...] zł tj. ponad to, co wynika ze stosunku podstawowego. W konsekwencji nie doszło do zaciągnięcia nowego zobowiązania finansowego.

Podkreśliła, że rzeczywistą wolę organu stanowiącego Gminy organ nadzoru ustalił w oparciu o działania przygotowawcze organu wykonawczego, nie w oparciu o treść badanej uchwały, lecz wbrew jej treści, nie w oparciu o informacje i wyjaśnienia przedstawiciela Gminy obecnego na posiedzeniu Kolegium RIO, lecz w oparciu o interpretacje ogłoszeń zamieszczonych przez organ wykonawczy Gminy W. w Biuletynie Informacji Publicznej, a więc z dokumentacji przetargowej na wybór wykonawcy (która nie stanowiła materiału dowodowego w sprawie i wykraczała poza kompetencje organu nadzoru); a także z ustaleń poczynionych w oparciu o interpretacje działań organu wykonawczego. Uznał, że powołane przez RIO orzeczenia WSA w Gliwicach i Gdańsku pozostają bez znaczenia w przedmiotowej sprawie z tej przyczyny, że nie dotyczą subrogacji.

Komentując rozstrzygnięcie nadzorcze w jej końcowym brzmieniu stwierdziła, że istnieje pełna zgoda pomiędzy stronami, co do okoliczności, że "subrogacja nie prowadzi do zmiany istoty zobowiązania" oraz, że w wyniku subrogacji "nie następuje przekształcenie go w inny stosunek prawny". Okoliczności sprawy wskazują zaś, że w zakresie wykonania uchwały objętej nieważnością nie można w sposób zasadny stwierdzić, że nastąpiło lub też nastąpić może zaciągnięcie przez skarżącą "nowego" zobowiązania długoterminowego; przeciwnie wskazane okoliczności ilustruję realizację przez Skarżącą subrogacji ustawowej, o której mowa w art. 518 K.c.

Odnosząc się do zarzutu obejścia przepisów u.f.p. stwierdziła, że nie zmieniła się wartość długu, zmianie uległ jedynie wskaźnik spłaty długu wskutek zmiany harmonogramu spłaty zobowiązania już zaciągniętego, zaś na dokonywanie innych operacji finansowych pozwala art. 6 ust. 2 pkt 5 u.f.p.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. podała, że w sprawie pozbawiono skarżącą prawa do obrony, które polegało na uniemożliwieniu przedstawicielom Gminy W. na rzetelne i merytoryczne przygotowanie się do wyznaczonego posiedzenia przez Kolegium RIO i podjęcie właściwej obrony podczas samego posiedzenia. Wskazała, że wystosowane do skarżącej zawiadomienie o posiedzeniu nie zawierało jakichkolwiek informacji w przedmiocie celu i zakresu wątpliwości związanych z podjętymi uchwałami. Doprowadziło to w sposób rażący do pozbawienia strony prawa do przygotowania obrony w sprawie oraz merytorycznego ustosunkowania się na ewentualne zarzuty lub konieczność wyjaśnień składanych podczas posiedzenia przed organem nadzoru (powołała wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I OSK 1974/10).

Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasową argumentację a dodatkowo podniosło, że zakwestionowana uchwała w istocie wyraża zgodę na zawarcie wskazanej w § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 298, poz. 1767) umowy nienazwanej o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Umowa taka stanowi tytuł dłużny zaliczany do państwowego długu publicznego.

W odniesieniu do zarzutu braku kompetencji RIO do badania przedmiotowej uchwały wskazało, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 u.r.i.o. w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek. Ponadto Kolegium działając zgodnie z wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. zasadą wnikliwego działania organu oceniło uchwałę [...] mając na uwadze również etap wykonawczy, czyli wskazane postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego. Jest to uzasadnione, gdyż pozwala ocenić przedmiotową uchwałę z szerszej perspektywy i dostrzec jej cel, który w istocie jest inny, niż jej literalne brzmienie.

Nawiązując do przepisów u.f.p. podtrzymało twierdzenia, że uchwała będąca przedmiotem badania, ma na celu próbę ich obejścia. Są nimi obowiązki w zakresie odzwierciedlenia tego typu transakcji w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub wieloletniej prognozie finansowej, posiadanie wymaganych limitów zobowiązań stosownie do przepisów art. 212 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 oraz art. 91 u.f.p., spełnienie wymogów art. 243 tej ustawy w zakresie indywidualnego, dopuszczalnego wskaźnika spłaty zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów, pożyczek i wyemitowanych papierów wartościowych wraz z odsetkami i dyskontem. Wymagane jest również uzyskanie opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości jego spłaty. Nie jest dopuszczalne w świetle zaprezentowanych powyżej przepisów podjęcie uchwały dotyczącej zaciągnięcia zobowiązania z tytułu kredytu, pożyczki, która nie ma umocowania w uchwale budżetowej lub wieloletniej prognozie finansowej, w limitach do zaciągnięcia, w planowanych przychodach i rozchodach oraz z pominięciem relacji z art. 243 ustawy.

Zarzuty formalne w kwestii pozbawienia strony skarżącej prawa do obrony uznało za pozbawione uzasadnienia, bowiem o posiedzeniu Kolegium RIO w przedmiocie badania m.in. uchwały [...] został zawiadomiony pismem z 1 grudnia 2017 r. zarówno Burmistrz Miasta W. jak również Przewodniczący Rady Miasta W. Oba pisma zostały doręczone tego samego dnia, o czym stanowi dokument Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia. Co więcej, w imieniu skarżącej w posiedzeniu Kolegium uczestniczył odpowiednio umocowany przedstawiciel M.S. piastujący funkcję Skarbnika Miasta W., który składał wyjaśnienia m.in. w przedmiocie uchwały [...].

Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a).

Dokonując oceny skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie legalności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogłoby skutkować jego uchyleniem.

Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze z [...], którym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta W. z [...] w sprawie: wyrażenia zgody na sfinansowanie zobowiązania Gminy W. z tytułu kredytu długoterminowego poprzez przejęcie długu. Badaną uchwłą Rada Miasta wyraziła zgodę na zawarcie umowy przejęcia długu Gminy W. z tytułu kredytu długoterminowego udzielonego przez A z siedzibą w K. o wartości - [...] zł przez osobę trzecią na podstawie art. 518 § 1 pkt 3 K.c. (§ 1 uchwały). Spłata zobowiązania miała nastąpić zgodnie z zasadami w terminach wskazanych w uchwale Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] oraz w uchwale nr [...] z dnia [...] (§ 2 uchwały). Uchwały te określały terminy spłat zobowiązań z tytułu kredytów odpowiednio do 2020 r. oraz do 2024 r.

Spór dotyczy tego, czy Rada Miasta była uprawniona do zastosowania instytucji przejęcie długu przez innego wierzyciela (w trybie subrogacji przewidzianej w art. 518 § 1 pkt 3 K.c.) z pominięciem trybu przewidzianego w przepisach ustawy o finansach publicznych. Na tle tak zarysowanego sporu, zarzuty skargi dotyczyły także właściwości RIO, tj. czy organ ten posiadał ustawowe kompetencje do kontroli podjętej przez Radę Miasta uchwały i było właściwe do rozpoznania sprawy.

Zdaniem strony skarżącej zmiana jedynie wierzyciela w istniejącym zobowiązaniu kredytowym nie stanowi innej operacji finansowej, którą RIO błędnie kwalifikuje jako przychód j.s.t. w rozumieniu art. 5 ust.1 pkt 4 lit. d) u.f.p. oraz spłatę zobowiązania na rzecz nowego już podmiotu jako rozchód, stosownie do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Umowa subrogacji jest operacją pozabilansową na istniejącym już długu, polegającą na zmianie podmiotowej po stronie wierzyciela.

Zdaniem organu nadzoru uchwała miała na celu próbę obejścia przepisów u.f.p. obowiązujących dla zaciągania wpływających na dług publiczny zobowiązań z tytułu kredytu, pożyczki i emisji papierów wartościowych. Wskazał on na obowiązki w zakresie odzwierciedlenia tego typu transakcji w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub wieloletniej prognozie finansowej, posiadanie wymaganych limitów zobowiązań stosownie do przepisów art. 212 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 oraz art. 91 u.f.p., spełnienie wymogów art. 243 ustawy w zakresie indywidualnego, dopuszczalnego wskaźnika spłaty zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów, pożyczek i wyemitowanych papierów wartościowych wraz z odsetkami i dyskontem. Ponadto uznał, że w sprawie wymagane było uzyskanie opinii RIO o możliwości spłaty zobowiązania.

Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami.

W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 90 ust. 2 u.s.g. określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy i zarządzeń wójta objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Natomiast w art. 91 ust. 1 tej ustawy określono, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego ‒ przez wadliwą ich wykładnię ‒ oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z tych względów rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy Sąd zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu jest jednocześnie ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Ponadto kompetencje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego są określone w przepisach prawa, w myśl zasady, iż w sferze stosunków publiczno-prawnych jest dozwolone tylko to, na co przepis wyraźnie, jednoznacznie pozwala. Kompetencje i zadania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego wynikają z przepisów ustaw o charakterze "ustrojowym" (np. u.s.g.), ustawy o finansach publicznych lub też z podjętych na podstawie ustaw, uchwał organów stanowiących, upoważniających organ wykonawczy do podejmowania określonych decyzji w sferze zadań publicznych (por. A. Skibiński [w:] Metodyka kompleksowej oceny gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, pod red. Beaty Filipiak, W-wa 2009, s. 54).

Wskazane spostrzeżenia natury ogólnej pozwalają przystąpić do rozważenia zarzutów skargi, które podważają zarówno niedopuszczalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jak również jego merytoryczną poprawność.

Wiodącym zarzutem wskazującym na niedopuszczalność podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było podniesienie zarzutu braku właściwości RIO.

Zgodnie z art. 86 u.s.g. organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.).

Przechodząc do ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przede wszystkim należy odwołać się do art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym Regionalne izby obrachunkowe, zwane dalej "izbami", są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej podmiotów, o których mowa w ust. 2. Z kolei ust. 2 pkt 1 przepisu stanowi, że Izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 11 ust. 1 pkt 3 u.r.i.o. stanowi: W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek. Natomiast przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. wyposażył kolegium izby w wyłączną właściwość ustalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1.

Badanie uchwał i zarządzeń jednostek samorządu terytorialnego przez regionalne izby obrachunkowe polega wyłącznie na sprawdzaniu ich zgodności z obowiązującym prawem, czyli regionalne izby obrachunkowe badają działalność jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium legalności. Wskazany przez ustawodawcę katalog uchwał i zarządzeń jednostek samorządu terytorialnego będących pod nadzorem regionalnych izb obrachunkowych nie jest katalogiem zamkniętym (por. D. Laszczyk Komentarz do art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych; LEX). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., II GSK 151/2007 (dostępny, podobnie jak inne wskazane w uzasadnieniu orzeczenia, w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zaznaczył, że regulacja z art. 11 ust. 1 u.r.i.o. nie może być utożsamiana z uściśleniem kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych, w szczególności przez ich ograniczenie do tylko tych enumeratywnie wymienionych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakres bowiem kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych określony został w innych przepisach ‒ w tym w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP.

Skład orzekający w pełni podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2007 r., II GSK 76/07 odnoszące się wprawdzie do zagadnienia "udzielenia pożyczek", lecz poruszające zagadnienia istotne dla rozpoznania tej sprawy. Otóż zawarty w art. 11 ust. 1 pkt 3 ur.i.o. zwrot "zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego" nie może zostać odczytany bez uwzględnienia kontekstu językowego, nie dostrzegając zarazem jego łączności z innym terminem zamieszczonym wcześniej w art. 11 ust. 1 tej ustawy, tj. z określeniem "w sprawach". Użycie tego określenia przemawia za przyjęciem, że zakres analizowanego przepisu obejmuje ocenę nadzorczą kompleksu rozstrzygnięć podejmowanych w formie uchwały przez organy j.s.t. będące w obrębie problemu "zaciągania zobowiązań", poczynając od kwestii udzielenia kredytu czy pożyczki, aż do momentu jej ostatecznej spłaty, w tym poprzez zmianę warunków jej realizacji, w której mieszczą się także zmiany podmiotowe po stronie wierzyciela. Za potrzebą szerokiego rozumienia uregulowania zawartego w zwrocie "zaciągania zobowiązań" z art. 11 ust. 1 pkt 3 u.r.i.o. przemawia wykładnia celowościowa i systemowa. Biorąc pod uwagę celowość działania racjonalnego ustawodawcy, byłoby nie do przyjęcia, aby do nadzoru regionalnych izb obrachunkowych włączył on tylko uchwały o udzieleniu kredytu (czy pożyczki), a pozostawił do nadzoru innego organu (wojewody ‒ jak chce tego skarżąca) uchwały dotyczące innych zagadnień łączących się ze sferą zaciągania zobowiązań w szerszym jego ujęciu; w tym także dotyczących zmian podmiotowych. Jeżeli bowiem spełnione zostały kryteria do zakwalifikowania uchwały o udzieleniu kredytu długoterminowego (jak to miało miejsce w przypadku skarżącej), to taki sam wynik kwalifikacji winien być przyjęty w przypadku wszelkich innych uchwał związanych z bytem udzielonego już kredytu.

Należy zatem podkreślić, że skoro uchwała o udzieleniu kredytu długoterminowego jest sprawą finansową, to w innej kwestii, związanej immanentnie z udzielonym kredytem (tu: związanej z przekształceniem podmiotowym po stronie wierzyciela), bez wskazania uzasadnionego powodu, nie może być potraktowana odmiennie. Takie stanowisko oznaczałoby niezrozumiałą arbitralność i dowolność działania ustawodawcy na gruncie rozwiązań zawartych w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych, której nie dałoby się pogodzić z unormowaniem konstytucyjnym zamieszczonym w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. Przewidziany w tym przepisie zakres uprawnień nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych obejmuje "sprawy finansowe". Omawiana norma konstytucyjna nie zawiera wprawdzie wyjaśnienia tego pojęcia, ale z całą pewnością sprzeczne z wolą ustrojodawcy byłoby akceptowanie wyznaczania aktem niższego rzędu ‒ tj. ustawą ‒ katalogu spraw finansowych w sposób nieracjonalny i arbitralny. Skoro, zatem tylko w art. 1 ust. 2 u.r.i.o. sprecyzowano, że izby te sprawują nadzór nad działalnością j.s.t. w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy, to przyjąć należy, że o tworzeniu tego katalogu decydowały kryteria wynikające z przemyślanego, a nie przypadkowego i dowolnego wyróżnienia spraw, które można uznać za finansowe.

Podsumowując tę część rozważań oznacza to potrzebę przyjęcia, że uchwała dotycząca przejęcia długu z tytułu kredytu długoterminowego przez osobę trzecią na podstawie art. 518 § 1 pkt 3 K.c., mająca w takim samym stopniu cechy sprawy finansowej jak i uchwała o udzieleniu kredytu, winna być traktowana na gruncie art. 11 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, jako podpadająca w świetle właściwej wykładni tego przepisu pod nadzór Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Zatem w realiach tej sprawy nie naruszono także art. 87 u.s.g., bowiem organ nadzoru wkroczył w działalność gminną w przypadku określonym ustawą o finansach publicznych. To z kolei nakazuje uznać za chybioną koncepcję skarżącej zmierzającej do wykazania, że doszło także do zatarcia etapu uchwałodawczego z etapem wykonawczym i naruszenia art. 169 Konstytucji RP. Wręcz odwrotnie zachowana zostanie ustawowa kontrola RIO nad czynnościami podejmowanymi przez j.s.t. Zgodnie art. 169 ust. 1 Konstytucji: Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Ustawodawca wyposażył zatem wymienione organy w odpowiednie kompetencje, umożliwiające im wykonywanie zadań należących do danej jednostki samorządu terytorialnego, a także określił zasady funkcjonowania tych organów w taki sposób, aby mogły w sposób efektywny realizować swoje kompetencje. Kwestionowana przez skarżącą regulacja, w ocenie Sądu, nie spowodowała ograniczenia jej kompetencji, bowiem gminy działają w ramach państwa, chociaż są odrębnymi układami kompetencyjnymi, stanowią jednak części składowe całego mechanizmu państwowego. Przypomnieć zatem należy, że skarżąca działa w ramach powszechnie obowiązującego prawa, prawo określa uprawnienia i obowiązki jego władz i sprawowany jest nad nim ustawowy nadzór.

Przechodząc do omówienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych przypomnieć należy, że osią sporu było zastosowanie przez stronę skarżącą instytucji prawa cywilnego przewidzianej w art. 518 § 1 pkt 4 K.c. Zgodnie z tym przepisem: Osoba trzecia, która spłaca wierzyciela, nabywa spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej zapłaty jeżeli działa za zgodą dłużnika w celu wstąpienia w prawa wierzyciela; zgoda dłużnika powinna być pod nieważnością wyrażona na piśmie. Przepis przewiduje wstąpienie osoby trzeciej w prawa zaspokojonego wierzyciela, czyli tzw. subrogację ustawową (określaną też jako podstawienie).

Podkreślić należy, że kwestia zastosowania ww. przepisu Kodeksu cywilnego jak i jego prawne konsekwencje nie są sporne. RIO nie kwestionuje uprawnienia skarżącej do zastosowania subrogacji ustawowej, co do zasady dozwala na to przepis art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.g. Natomiast w skarżonej uchwale organ nadzoru podważa jedynie próbę ominięcie przy jej zastosowaniu przepisów ustawy o finansach publicznych, w tym ominięcie powinności uzyskania opinii RIO.

Należy zgodzić się ze stronami, że wstąpienie w prawa zaspokojonego wierzyciela polega na tym, że w istniejącym stosunku zobowiązaniowym (dłużnik – wierzyciel), osoba trzecia wstępuje w miejsce dotychczasowego wierzyciela, dłużnik zaś zostaje z długu zwolniony, lecz zaciąga nowy dług wobec osoby trzeciej. W miejsce relacji dłużnik – wierzyciel powstaje relacja dłużnik – osoba trzecia (nowy wierzyciel). Następuje więc zmiana wierzyciela a wierzytelność wciąż istnieje wobec dłużnika. Subrogacja ustawowa, powstaje jedynie w sytuacjach, gdy osoba trzecia spłacając wierzyciela, nabywa wierzytelność do wysokości dokonanej wpłaty. Zatem do subrogacji dochodzi tylko wówczas gdy dochodzi do spłaty wierzytelności.

Słusznie zauważa organ w uzasadnieniu skarżonej uchwały, że wstąpienie osoby trzeciej w prawa wierzyciela następuje zgodnie z omawianym przepisem wskutek dokonania zapłaty tylko do jej wysokości. Okoliczności zaś niniejszej sprawy powodują, że realizacja subrogacji wiązałaby się z dodatkowymi kosztami w postaci prowizji, która przysługiwałaby osobie trzeciej tytułem wynagrodzenia. RIO poczyniło te ustalenia na podstawie opublikowanego na stronie BIP Urzędu Miasta W. ogłoszeniu o zamówieniu publicznym pn. "Restrukturyzacja części zobowiązań długoterminowych Gminy W. poprzez spłatę kredytu długoterminowego i wstąpienie w prawa wierzyciela na podstawie art. 518 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks cywilny".

Zdaniem skarżącej dokumentacja przetargowa nie mogła stanowić materiału dowodowego, a jej ocena wykraczała poza kompetencje organu nadzoru. Sąd nie podziela tego zarzutu. Żaden bowiem przepis nie pozbawia organu nadzoru uprawnienia do zbadania dokumentacji przetargowej dostępnej na stronie internetowej i m.in. na jej podstawie do dokonania ustaleń w sprawie. Organ nadzoru sięgnął bowiem po dokumenty podane do publicznej wiadomości, a wynikało z niej przede wszystkim to, że zamierzona zmiana wierzyciela wiązać się będzie z dodatkowymi kosztami w postaci prowizji. Skoro gmina zaniechała ustawowej powinności zasięgnięcia opinii RIO (o czym jeszcze poniżej), to skorzystanie z tego materiału było dozwolone a nawet konieczne.

Skarżąca kwestionowała także powołane się przez RIO ‒ w uzasadnieniu spornego rozstrzygnięcia ‒ orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki WSA w Gdańsku z 11 lutego 2015 r., I SA/Gd 1389/14 oraz w Gliwicach z 14 października 2015 r., I SA/Gl 949/5), jako niedotyczące przedmiotu sprawy (w szczególności drugi z wymienionych wyroków). Wyrok tut. Sądu z 14 października 2015 r. dotyczył wprawdzie zaciągnięcia przez gminę kredytu konsolidacyjnego, a więc innej czynności prawnej niż subrogacja ustawowa, lecz skutki zastosowania obu są zbieżne. W przypadku udzielenia kredytu konsolidacyjnego, którego wysokość jest z reguły tożsama z wysokością istniejącego zobowiązania (długu), wierzytelność nie jest przelewana na rachunek dłużnika (gminy) a jest przekazywana bezpośrednio na rzecz wierzycieli celem ich zaspokojenia ‒ zatem wierzycielem staje się jeden podmiot, który wstępuje w miejsce poprzednich wierzycieli. Podobnie w przypadku subrogacji ‒ skutek jest ten sam, tyle że w badanej sprawie mamy jednego wierzyciela w miejsce którego ma wstąpić inny wierzyciel. Zastosowanie zaś obu instytucji wiąże się z koniecznością poniesienia przez j.s.t. (dłużnika) dodatkowych kosztów związanych z przeprowadzeniem takich operacji finansowych (prowizji, odsetek itp.). Organ nadzoru zasadnie odwołał się do ww. wyroków.

Przechodzą do omówienia dalszych zarzutów wskazać należy, że ustawa o finansach publicznych nie formułuje definicji środków publicznych, będących pojęciem podstawowym dla publicznej gospodarki finansowej. W art. 5 ustawy ogranicza się jedynie do wyliczenia różnych rodzajów przychodów i rozchodów gromadzonych w budżecie państwa i budżetach jednostek samorządu terytorialnego oraz ujmowanych w planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych. Klasyfikacja przyjęta w art. 5 dzieli środki publiczne na trzy podstawowe kategorie, są nimi: dochody publiczne, przychody publiczne oraz środki pochodzące z budżetu UE i inne bezzwrotne środki ze źródeł zagranicznych. Każda z tych kategorii środków publicznych została uszczegółowiona w kolejnych ustępach art. 5; i tak w ust. 1 pkt 4 lit. d) środkami publicznymi są przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z otrzymanych pożyczek i kredytów. W art. 5 posłużono się pojęciami "dochody" i "przychody", podobnie jak w art. 6 użyto terminów "wydatki" i "rozchody". Przychody i rozchody są odrębnymi elementami funkcjonowania budżetu w stosunku do dochodów i wydatków. Dochody i wydatki mają charakter podstawowy, a przychody i rozchody uzupełniający, o cechach bankowo-kredytowych. W systemie przychodów budżetowych dominujące znaczenie mają przychody o charakterze zwrotnym (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 5 ustawy o finansach publicznych; System Informacji Prawnej Lex).

Z kolei art. 6 u.f.p. określa przeznaczenie środków publicznych, wymienionych w art. 5 na wydatki publiczne i rozchody publiczne, w tym na rozchody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego (ust. 1). Również pojęcia "wydatków" i "rozchodów publicznych" nie mają swojej legalnej definicji, w ust. 2 wskazano rodzaje rozchodów publicznych wymieniając, że rozchodami publicznymi są: spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów (pkt 1), a także udzielone pożyczki i kredyty (pkt 3).

Rozróżnienie wydatków od rozchodów opiera się na kryterium ekonomicznym. Wydatki wiązać należy z redystrybucją definitywną (np. zapłata za towary lub usługi, wypłata wynagrodzeń). Rozchody są związane z czasowym transferem środków. Rozchody publiczne wynikają z konieczności realizacji zobowiązań zaciągniętych uprzednio przez jednostkę sektora finansów publicznych (np. spłata pożyczki, kredytu) albo wykonania obowiązków umownych polegających na udostępnieniu publicznych zasobów finansowych innym podmiotom (np. udzielenie pożyczki). Wydatki publiczne mają charakter ostateczny, czyli bezzwrotny, a rozchody publiczne cechuje zwrotny charakter płatności. Wyodrębnienie rozchodów umożliwia zachowanie przejrzystości budżetu. Spłata zobowiązań nie stanowi wydatku publicznego. Wydatkiem jest natomiast spłata odsetek i obsługa długu. Ujęte w budżecie państwa, budżetach samorządu terytorialnego oraz w planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych wydatki oraz rozchody stanowią nieprzekraczalny limit zwrotnym (por. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 6 ustawy o finansach publicznych; LEX).

Rozwinięcie ww. przepisów zawarto w art. 89 u.f.p. określającym cele, które mogą być sfinansowane środkami pochodzącymi z kredytu lub pożyczki albo ze sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (ust. 1), m.in. na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów (pkt 3).

W dalszej kolejności należy wymienić kluczowy dla rozpoznawanej sprawy przepis art. 91 u.f.p. Suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1). W przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o kredyt lub pożyczkę na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90 a także w przypadku zamiaru emisji przez jednostkę samorządu terytorialnego papierów wartościowych na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90, zarząd tej jednostki jest obowiązany uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych (ust. 2).

Wymieniony przepis w ust. 1 dopuszcza zaciąganie zobowiązań z tytułu kredytów, pożyczek lub wyemitowanych papierów wartościowych do wysokości limitu określonego w uchwale budżetowej. Ograniczenie w korzystaniu ze środków zwrotnych, polegające na obligatoryjnym ustaleniu ich limitu kwotowego w uchwale budżetowej, obejmuje m.in. spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów. Limit zobowiązań jest obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej gminy. Oznacza to, że jeśli uchwała budżetowa gminy na dany rok budżetowy nie zawiera – mimo ustawowego wymogu – tego limitu, to gmina nie może zaciągać kredytów lub pożyczek (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 91 ustawy o finansach publicznych; LEX). Zatem tylko ujęcie w uchwale budżetowej przychodów determinuje możliwość zaciągania kredytów i pożyczek na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Legalną definicję budżetu jednostki samorządu terytorialnego zawiera art. 211 u.f.p. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (ust. 1). Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy (ust. 2). Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy (ust. 3). Podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa (ust. 4). Z tak sformułowanej definicji wynikają następujące cechy budżetu j.s.t.: jest planem dochodów i wydatków, ma charakter roczny, jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na okres roku budżetowego, uchwała budżetowa (której najistotniejszym elementem jest budżet) stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym.

Z kolei przepis art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. stanowi, że uchwała budżetowa określa limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90. Limit zobowiązań, określony tym przepisem jest więc obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej. Sformułowanie wynikające z art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. "z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych" dotyczy wszystkich zobowiązań, jakie wynikają (łączą się) z tych stosunków (czynności) prawnych. W związku z tym są to nie tylko zobowiązania o charakterze podstawowym, jak np. zobowiązanie do spłaty kwoty głównej kredytu czy pożyczki oraz odsetek za korzystanie z kapitału czy też zobowiązanie do wykupu papierów wartościowych, ale również zobowiązania, które można określić mianem ubocznych uzupełniających, np. związane z kosztami udzielenia kredytu, pożyczki czy organizacji emisji papierów wartościowych, w szczególności w postaci prowizji i opłat.

Zdaniem Sądu skoro w uchwale budżetowej nie mogą być zamieszczane inne postanowienia niż te, o których mowa w art. 212 u.f.p. ‒ to określony w ust. 1 pkt 6 limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek ‒ obejmuje także jej zwiększenie w postaci uiszczenia dodatkowej kwoty prowizji związanej ze spłatą wcześniej zaciągniętych zobowiązań (art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p.).

Podobne rozważania dotyczą przepisu art. 226 ust. pkt 5 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem: Wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia. Niewątpliwie elementy składowe ww. prognozy to katalog otwarty. Wieloletnia prognoza finansowa ma charakter wytycznej działania dla władz publicznych, wprowadza ustalenia w zakresie głównych danych finansowych i zakładanych kierunków kształtowania się sytuacji finansowej (por. H. Dzwonkowski Komentarz do art. 226 do ustawy o finansach publicznych; LEX). Najważniejszym zaś elementem planowania wieloletniego jest zdolność do przygotowania możliwie precyzyjnej prognozy dochodów i wydatków, z uwzględnieniem wpływu różnych czynników na warunki prowadzenia gospodarki finansowej w latach kolejnych. Dlatego też przepisy wymagają, aby WPF była realistyczna. Minimalną szczegółowość WPF ustala ust. 1. Ustalenie większej szczegółowości prognozy pozostawione zostało do decyzji organów j.s.t. Wieloletnia prognoza finansowa obejmuje co najmniej dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu j.s.t., w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia oraz sposób sfinansowania spłaty długu (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 226 ustawy o finansach publicznych; LEX).

Zatem skoro planowana polityka j.s.t. przewiduje wydatki majątkowe związane ze spłatą zobowiązań kredytowych (tu: w postaci kosztów prowizji) to winy one być prognozowane ‒ zgodnie z założeniami art. 226 u.f.p. ‒ tak aby wieloletnia prognoza finansowa była realistyczna, tj. pozwalała na racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, poprzez ich prognozowane dochody i wydatki.

Pogląd składu orzekającego w poruszanych kwestiach nakazuje podzielić także stanowisko organu nadzoru co do konieczności uzyskania przez skarżącą opinii RIO. Przepis art. 91 ust. 2 u.f.p. stanowi: W przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o kredyt lub pożyczkę na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90, a także w przypadku zamiaru emisji przez jednostkę samorządu terytorialnego papierów wartościowych na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90, zarząd tej jednostki jest obowiązany uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych.

Według doktryny opinia RIO nie jest wymagana jedynie w przypadku, kiedy celem zaciągnięcia zobowiązania jest pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu j.s.t. (por. Komentarz do art. 91 ustawy o finansach publicznych pod red. P. Smolenia; C.H. Beck LEGALIS). Opinia regionalnej izby obrachunkowej nie ma charakteru zgody tego organu na działania jednostki samorządu terytorialnego określone w art. 82. Określa natomiast jej punkt widzenia na możliwości spłaty zaciągniętych zobowiązań lub wykupu papierów wartościowych, przez co stanowi również formę oceny zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego (por. Cezary Kosikowski i Henryk Dzwonkowski Komentarz do art. 91 ustawy o finansach publicznych; LEX).

Opinia RIO obejmuje możliwość spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych. Językowa wykładnia art. 91 ust. 2 nie daje formalnie izbie podstaw do badania zdolności jednostki samorządowej do ponoszenia wydatków na obsługę zadłużenia, tj. przede wszystkim odsetek, a jedynie do sprawdzenia, czy w budżetach j.s.t. na lata następne znajdą się środki na rozchody w postaci spłaty lub wykupu zaciągniętego długu. W literaturze podkreśla się, że nie budzi wątpliwości intencja prawodawcy odnośnie do opiniowania zarówno zadłużenia, jak również płatności odsetek, a zatem zastosowanie rozszerzającej celowościowej wykładni tego przepisu jest w tym przypadku uzasadnione (por. L. Lipiec-Warzecha komentarz do art. 91 ustawy o finansach publicznych; LEX). Zatem zobowiązania związane ze spłatą długu i planowanym deficytem wyznaczane będą kwotą rozchodów i deficytu. Zawarcie umowy kredytu ‒ jak również jej zmiany w toku trwania umowy ‒ bez uzyskania opinii RIO o możliwości dalszej spłaty skutkują odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1311 ze zm.).

Podsumowując ‒ w ocenie Sądu ‒ przepisy ustawy o finansach publicznych stanowią przepisy lex specialis do przepisów ustawy Kodeks cywilny, co skutkuje tym, że zmiany dotyczące zaciągniętego zobowiązania z tytułu kredytu długoterminowego związanego z jego spłatą, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p., wymagają zarówno uprzedniego wydania opinii przez RIO jak również dokonania stosownych zmian w uchwale budżetowej, czy wieloletniej prognozie finansowej. Wbrew twierdzeniom skarżącej zmiana wierzyciela w istniejącym zobowiązaniu kredytowym, która wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów w postaci prowizji, nie stanowi operacji pozabilansowej, a podlega reżimowi ustawy o finansach publicznych. Ustawa to bowiem nie posługuje się pojęciem "operacji pozabilansowej na istniejącym już długu", a wręcz odwrotnie, nie czyni wyjątków w traktowaniu na równi samego zaciągnięcia zobowiązania jak również możliwości jego spłaty, co w realiach badanej sprawy wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia prawa procesowego, Sąd uznał za chybione stanowisko skarżącej dotyczące braku możliwości przygotowania się przez przedstawicieli gminy do posiedzenia przed Kolegium RIO. Organowi zarzucono, że doręczenie wyłącznie zawiadomienia o posiedzeniu bez określenia szczegółowego jego celu oraz zakresu wątpliwości organu nadzoru związanych z podjętą uchwałą Rady, utrudniło skarżącej przygotowanie się do posiedzenia oraz ustosunkowanie się do sprawy rozpatrywanej przez organ nadzoru. Słusznie zauważa RIO, że zawiadomienie do przedstawicieli Miasta (tj. Burmistrza Miasta W. oraz Przewodniczącego Rady Miasta W.) wysłano w dniu 1 grudnia 2017 r., zaś posiedzenie odbyło się [...] i uczestniczył w nim także Skarbnika Miasta.

Zdaniem przedstawicieli skarżącej dopiero na posiedzeniu była mowa o wątpliwościach dotyczących podjętej przez Radę Miasta uchwały z [...].

Podjęta przez Radę Miasta uchwała zawiera cztery przepisy (§ 1-4), w § 1 wyrażono zgodę na przejęcie długu na podstawie art. 518 § 1 pkt 3 K.c., zaś w § 2 określono zasady spłaty zobowiązania (dwa pozostałe przepisy dotyczą wykonania uchwały i jej wejścia w życie). Niezrozumiałym zatem jest jaki zakres wątpliwości miał być artykułowany przez RIO przed wyznaczeniem terminu posiedzenia. Gmina winna była być przygotowana merytorycznie do podjęcia uchwały, powinna się była bowiem liczyć z ewentualną ingerencją organu nadzoru. Zwięzła treść uchwały i jej przedmiot nie powinien był zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości skarżącej, co do zakresu i celu wyznaczonego posiedzenia przed Kolegium RIO.

Skarżąca złożyła szereg wniosków dowodowych (zgłoszone w skardze: przesłuchanie Burmistrza w charakterze strony, przesłuchanie świadków w tym skarbnika miasta, dopuszczenie dowodu z opinii biegłego), których Sąd nie uwzględnił postanowieniem wydanym na rozprawie. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przepisie tym mowa jest zatem wyłącznie o dowodach z dokumentów, co dyskwalifikuje sformułowane wnioski dowodowe dotyczące przesłuchania strony, świadków i z opinii biegłego. Wskazany przepis pozwala m.in. na wniosek strony przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Postępowanie w trybie omawianego przepisu ma charakter uzupełniający i fakultatywny. O konieczności i celowości jego przeprowadzenia decyduje sąd rozpoznający skargę, przy czym tylko do tego sądu należy ocena, czy w sprawie istnieją istotne wątpliwości, które bez nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie mogą zostać wyjaśnione przez dopuszczenie określonego dowodu. Co do istotnych wątpliwości, to można o nich mówić wówczas, gdy ze względu na mające znaczenie dla wyjaśnienia sprawy braki bądź sprzeczności w ustaleniach faktycznych podjęte rozstrzygniecie nie jawi się jako niewątpliwe (por. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r. , I GSK 128/16 i przywołany tam wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., I OSK 874/07). Zatem w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być prowadzone postępowanie dowodowe w zakresie wnioskowanych przez skarżącą dowodów. Ponadto podkreślenia wymaga, że stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania nie budził wątpliwości, zaś Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w zakresie wskazywanym w skardze.

W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia, a także wydane zostało w ustawowo określonym terminie. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy; znalazły one dodatkowe oparcie w argumentach zaprezentowanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę.

W tym stanie rzeczy skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.