Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1018/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2006-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Beata Radomska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ja decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 Kpa, postępowania administracyjnego w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na [...] budynku przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W motywach tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane roboty budowlane wykonane przez J.D. stanowią samowolę budowlaną w stosunku do, której postępowanie administracyjne należy prowadzić w trybie art. 51 cytowanej ustawy. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt SA/Sz 1744/02, Naczelny Sąd Administracyjny O/Z w Szczecinie oddalił skargę A. i J.D. na ww. decyzję.

Następnie Inspektor Nadzoru Budowlanego , decyzją z dnia [...] r., Nr [..], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nałożył na inwestorów A. i J. D., obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych

w budynku mieszkalnym przy ul. [....] w [...], do stanu zgodnego

z prawem, tj. dostarczenia do Inspektoratu, w terminie do dnia [....] r., następujących dokumentów:

- prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zgoda wszystkich

współwłaścicieli na dokonanie zmian w ww. budynku mieszkalnym,

- orzeczenia technicznego dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych, sporządzonego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, w zakresie zgodności wykonanego rozwiązania z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi

- inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych,

- wymagane protokoły (protokół kominiarski) .

Zaznaczył również, że nie wykonanie powyższych obowiązków spowoduje wydanie nakazu doprowadzenia dachu do stanu pierwotnego.

Od ww. decyzji odwołał się współwłaściciel nieruchomości – T. G..

W odwołaniu podniósł, iż roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie

z Polskimi Normami, rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej

i Budownictwa w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz pismem Konserwatora Zabytków. W ocenie odwołującego Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien sam dokonać niezależnej oceny wykonanego remontu, a nie przerzucać tego obowiązku na inwestorów, którzy przedstawili wcześniej opinie stronnicze. Podniósł ponadto, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, ponieważ postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, prowadzone było przez tego samego inspektora INB, który uczestniczył w wydaniu poprzedniej decyzji w tej samej sprawie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126; ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał A. i J. D. przedłożenie do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego , w terminie do dnia [....] r. następujących dokumentów:

1. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych wraz

z orzeczeniem technicznym sporządzonym przez uprawnioną osobę,

potwierdzającym wykonanie tych robót zgodnie z przepisami, w tym techniczno-

budowlanymi obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej,

2. pozytywnej opinii Konserwatora Zabytków w sprawiewykonanych robót budowlanych,

3. protokołu o właściwym stanie technicznym przewodów kominowych,

4. dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele

budowlane, tj. zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonane roboty

budowlane bądź zgody zastępczej wydanej przez sąd powszechny.

Organ odwoławczy stwierdził, że przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania legalizacyjnego w sprawie jest zgodny z prawem. W ocenie organu do samowoli budowlanej, o której mowa w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, który daje możliwość legalizacji przeprowadzonych robót budowlanych po wykonaniu przez inwestora określonych czynności mających na celu doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wśród wymienionych w zaskarżonej decyzji dokumentów, niezbędnych do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, nie wymieniono pozytywnej opinii Konserwatora Zabytków w sprawie wykonanych robót budowlanych (budynek znajduje w strefie ochrony konserwatorskiej). Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ wskazał, że w świetle prawa budowlanego to inwestor samowolnie wykonanych robót ma obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających prawidłowość ich wykonania. Natomiast twierdzenie skarżącego, że roboty wykonano niezgodnie z przepisami, nie jest poparte żadnymi dowodami. Zaskarżona decyzja nie została również wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa.

Powyższą decyzję T. G. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia wszystkich faktów podnoszonych przez niego w odwołaniu, a ponadto w części nakazującej inwestorom wykonanie określonych czynności Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszedł w kompetencje Inspektora Nadzoru Budowlanego. Natomiast nałożenie obowiązku wynikającego z punktu 4 zaskarżonej decyzji nie ma podstaw prawnych, gdyż zgodę według Kodeksu cywilnego można uzyskać tylko przed dokonaniem czynności przekraczającej zwykły zarząd. Jednocześnie, w ocenie skarżącego, urzędnicy prowadzący sprawę posiadają wysokie kwalifikacje budowlane i bardzo łatwo jest im zweryfikować przytaczane dowody wykonania prac budowlanych niezgodnie z Polskimi Normami rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki. Skarżący podniósł również, że nie wezwano rzeczoznawców do ustosunkowania się do jego zarzutów.

Dodatkowo, w kolejnych pismach przesyłanych do Sądu, skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż nie orzeka co do istoty sprawy, tylko wzywa do uzupełnienia dokumentów, co do których żadna ze stron nie mogła się ustosunkować, co ogranicza prawa stron do oceny dowodów. Wydana decyzja narusza także, zdaniem skarżącego, art. 106 Kpa, gdyż jeżeli przepisy prawa uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (w tym przypadku od orzeczenia sądu, opinii Konserwatora Zabytków), to decyzję wydaje się dopiero po zajęciu stanowiska przez ten organ. Skarżący podniósł ponadto, że organ odwoławczy nie uzasadnił, dlaczego nie uznał nieważności postępowania przed organem I instancji prowadzonego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez tego samego pracownika, a także naruszył zasadę dwuinstancyjności nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt SA/Sz 1946/03 oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), skargę T. G. na powyższą decyzję organu odwoławczego.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane jeżeli roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, w przypadkach innych niż określone w art. 48, inspektor nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Bowiem ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale wydana decyzja nie oznacza jeszcze zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Warunkiem bowiem zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych jest wykonanie nałożonych obowiązków, zaś w razie niewykonania tych obowiązków, organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu lub jego części, może nakazać też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jednakże kwestia ta jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, w którym organ ocenia, czy nałożone obowiązki zostały wykonane.

Obowiązki nałożone na inwestorów znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Ponadto, Sąd stwierdził również, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zezwalają organom na wykonanie takich obowiązków w zamian za osobę zobowiązaną (inwestora, właściciela lub zarządcę - art. 52 Prawa budowlanego) i na tym etapie postępowania organy nie mogą dokonać oceny prawidłowości i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi wykonanych robót budowlanych.

Od powyższego wyroku pełnomocnik T. G. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i interpretację art. 51 ust. 1

pkt 2 i 4. Prawa budowlanego

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 135 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie ustosunkowanie się

i pominięcie zarzutów strony co do wadliwości postępowania przed

Inspektoratem Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, co powinno skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez INB celem uzupełnienia materiału sprawy w postępowaniu administracyjnym I instancji.

Powołując się na powyższe naruszenia prawa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że dostarczenie dokumentów ekspertyz nie może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty takie stanowią element postępowanie dowodowego i dopiero na ich podstawie można wydać decyzją. Możliwość żądania przez organ nadzoru budowlanego dokumentów reguluje art. 81c Prawa budowlanego. Natomiast art. 51 Prawa budowlanego nie stanowi takiej podstawy.

Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, że Sąd I instancji zastosował prawo budowlane po nowelizacji, powołał bowiem w zaskarżonym orzeczeniu art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego zachodzi jednak wątpliwość, czy

w świetle art. 7 ust. 1 ustawy wprowadzającej nowelizację z dnia 10 lipca 2003 r. znowelizowany art. 51 ma zastosowanie. Natomiast przy zastosowaniu art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, Sąd I instancji powinien wskazać wadliwość w decyzjach co do określenia czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniesioną skargę kasacyjna i wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 995/05, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

W uzasadnieniu Sąd II instancji nie podzielił zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 135 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bowiem przepis art. 135 omawianej ustawy nakłada na Sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Jednakże w rozpatrywanej sprawie brak było innych rozstrzygnięć w granicach tej sprawy, którymi winien się zajmować Sąd I instancji. Natomiast przepis art. 141 § 4 ustawy procesowej określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku i zaskarżone orzeczenie odpowiada tej normie, chociaż dokonano w nim wadliwej wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku przedstawiono błędna wykładnię art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwe zinterpretowanie zamieszczonego tam pojęcia "czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem", a w efekcie przepis ten został także niewłaściwie zastosowany.

Zdaniem Sądu II instancji nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów powinno odbywać się na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego w drodze postanowienia (dowodowego), a nie decyzji opartej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, który to przepis ma odmienne przeznaczenie. Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana dla rozstrzygnięć sprawy, co do jej istoty bowiem wynika to z art. 104 Kpa. Natomiast postanowienia zgodnie z art. 123 § 2 Kpa nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania.

Sąd zwrócił uwagę, iż przepis powołanego art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego stanowi o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie zaś obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Bowiem samo przedstawienie takich dokumentów jak inwentaryzacja wykonanych robót, opinia Konserwatora Zabytków, protokół o stanie technicznym przewodów kominowych czy tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest to raczej próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu, a nie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności

w rozumieniu ww. przepisu musi polegać na wskazaniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych itp. Tylko wykonanie takich obowiązków może spowodować doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać na zawarty w Dziale IV – Środki odwoławcze, Rozdziale 1 – Skarga kasacyjna, przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym zgodnie, z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej co do nieprawidłowej wykładni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz wskazał, że w konsekwencji doprowadziło to do niewłaściwego zastosowania rzeczonego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Bowiem samo przedstawienie takich dokumentów jak inwentaryzacja wykonanych robót, opinia Konserwatora Zabytków, protokół o stanie technicznym przewodów kominowych czy tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały z naruszeniem przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które miało wpływ na wynika sprawy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.