Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 457/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 44 par. 4, art. 58, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi L. M. i H. M. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących L. M. i H. M. solidarnie kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 maja 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał H. i L. M. rozbiórkę poddasza użytkowego oraz lukarny wykonanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta została przesłana H. M. oraz L. M. dwiema odrębnymi przesyłkami, na adres w [...], ul. [...]. Przesyłki te zostały zwrócone organowi w dniu 3 czerwca 2011 r., jako niepodjęte w terminie.

W odwołaniu od tej decyzji, wniesionym przez L. i H. M., reprezentowanych przez pełnomocnika – r. pr. M. C., przesłanym pocztą, listem nadanym w dniu 20 czerwca 2011 r., zawarty został wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Pełnomocnik podał, że decyzja nr [...] nie została doręczona. Wskazał, że pismem z dnia 4 lutego 2011 r. L. i H. M. poinformowali organ o okolicznościach, które zmusiły ich do opuszczenia Polski i zamieszkania w Niemczech na stałe, co wykazali dołączonymi do pisma dowodami, podając jednocześnie nowy adres zamieszkania w Niemczech i zaznaczyli, że zostali wymeldowani ze stałego miejsca pobytu w Polsce. Wyjaśnił, że podczas wizyty w Polsce L. M. w dniu 13 czerwca 2011 r. zapoznała się z treścią decyzji i telefonicznie poinformowała o tym małżonka. Pełnomocnik wywiódł też, że nawet jeśli organ wysłał decyzję na poprzedni nieaktualny adres, to warunkiem zastosowania doręczenia zastępczego z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., jest to, aby adresat istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, gdyż domniemanie doręczenia nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego, natomiast jedynym adresem zamieszkania L. i H. M. był adres w Niemczech podany w piśmie z dnia 4 lutego 2011 r., gdzie powyższej decyzji nigdy nie doręczono.

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 K.p.a., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że postępowanie w sprawie zostało przez organ pierwszej instancji wszczęte z urzędu i w jego toku ustalono, że bez wymaganego pozwolenia L. i H. M. wykonali nadbudowę budynku mieszkalnego, stąd postanowieniem z dnia 13 stycznia 2011 r. roboty budowlane zostały wstrzymane, a na inwestorów nałożono jednocześnie obowiązek dostarczenia określonych dokumentów w terminie do dnia 29 kwietnia 2011 r. Postanowienie to zostało prawidłowo doręczone w dniu 20 stycznia 2011 r. Dalej stwierdził organ, że w aktach sprawy znajduje się projekt pisma sporządzony 4 lutego 2011 r. przez H. i L. M., zredagowany w języku niemieckim i niezawierający podpisów osób go wnoszących, do którego dołączone zostały dwa zaświadczenia: Burmistrza [...] z 1 lutego 2011 r. o wymeldowaniu L. M. z pobytu stałego przy ul. [...] w [...] oraz Prezydenta Miasta Opola z 31 stycznia 2011 r. o zameldowaniu H. M. przy ul. [...] w [...] w okresie od 10 lutego 2005r. do 31 stycznia 2011 r., a nadto kserokopia niemieckiego dokumentu. W rozważaniach organ przywołał treść art. 129 K.p.a. i wywiódł, że domniemanie doręczenia decyzji nastąpiło w dniu 2 czerwca 2011 r., stąd termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 16 czerwca 2011 r. Następnie organ wskazał na cztery przesłanki przywrócenia terminu wynikające z art. 58 K.p.a., do jakich należą brak winy w niezachowaniu terminu, złożenie wniosku o przywrócenie terminu, dotrzymanie nieprzywracalnego terminu do dokonania tej czynności oraz jednoczesne dopełnienie czynności, dla której termin był ustanowiony. Na tej podstawie organ wywiódł, że wskazane we wniosku okoliczności uchybienia terminu nie wyczerpują pierwszej z powyższych przesłanek, gdyż jeśli L. M. dowiedziała się o zapadłym rozstrzygnięciu we wskazywanej przez pełnomocnika dacie, to fakt ten miał miejsce przed upływem terminu do wniesienia odwołania, który upływał dopiero 16 czerwca 2011 r. W tym czasie inwestorka przebywała w Polsce i podjęła działania zmierzające do wzruszenia decyzji, gdyż skontaktowała się z mężem, a także w dniu 14 czerwca 2011 r. ustanowiła pełnomocnika. Z koperty, w której wniesiono odwołanie wynika, że zostało ono nadane w dniu 20 czerwca 2011 r., czyli cztery dni po upływie terminu do jego wniesienia. Zdaniem organu, w tej sytuacji nie można mówić o braku winy strony, gdyż mogła ona osobiście złożyć odwołanie, zwłaszcza, że w myśl art. 128 K.p.a., nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia. Dalej organ stwierdził, że pismo L. i H. M. z dnia 4 lutego 2011 r. nie może zostać uznane za wiarygodne i nie może wywoływać skutków prawnych, gdyż przede wszystkim nie zostało podpisane przez wnoszących, a zatem nie jest trudno stwierdzić czy pochodzi od stron postępowania. Ponadto zostało sporządzone w języku niemieckim, czyli w języku obcym. Wskazując na treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim, organ stwierdził, że wszelkie czynności urzędowe organów, jak również oświadczenia woli, podania i pisma im składane są dokonywane w języku polskim, stąd organ pierwszej instancji nie był obowiązany do uwzględnienia treści tego pisma zarówno z uwagi na brak podpisów, inne brzmienie nazwiska osób je wnoszących, jak też z uwagi na sposób komunikacji niezgodnej z tą ustawą. Niezależnie od tego organ wskazał, że zgodnie z obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. treścią art. 40 ust. 4 K.p.a., strona zamieszkała lub mająca siedzibę za granicą, jeśli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń. Zdaniem organu, skoro L. i H. M. byli świadomi, że termin dostarczenia dokumentów określonych w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia 13 stycznia 2011 r. upływał w dniu 29 kwietnia 2011 r., to po dniu 11 kwietnia obowiązani byli wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń. Wobec tego, że pismo inwestorów z dnia 4 lutego 2011 r. nie mogło wywołać skutku w postaci wiedzy organu pierwszej instancji o przebywaniu strony poza granicami kraju, zatem prawidłowo zostało doręczone pod adresem znanym temu organowi z wcześniejszej korespondencji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, L. i H. M., nadal reprezentowani przez pełnomocnika - r. pr. M. C., domagali się uchylenia powyższego postanowienia, przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz uchylenia w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 maja 2011 r., a także wstrzymania wykonania obu tych aktów i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie następujących przepisów:

- art. 58 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie uprawdopodobnili, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z ich winy i w konsekwencji błędne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania,

- art. 44 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona na adres, pod którym skarżący już nie mieszkali, w sytuacji, gdy organ posiadał informację o nowym miejscu ich zamieszkania,

- art. 40 § 4 i 5 K.p.a. poprzez pominięcie, że skarżący nie zostali pouczeni przez organ o obowiązku wskazania pełnomocnika do doręczeń oraz o skutkach prawnych braku takiego wskazania,

- art. 64 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pismo skarżących z dnia 4 lutego 2011 r. nie wywołuje skutków prawnych, pomimo, iż skarżący nie zostali wezwani do usunięcia braków formalnych,

- art. 7, 8, 9 oraz 10 K.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę, iż przy załatwianiu sprawy został naruszony słuszny interes skarżących, nie przeprowadzono postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, doprowadzono do poniesienia przez skarżących szkody z powodu nieznajomości prawa oraz nie zapewniono skarżącym czynnego udziału w postępowaniu.

W obszernym uzasadnieniu powtórzono i rozwinięto argumentację podawaną wcześniej we wniosku o przywrócenie terminu, podkreślając, że skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu zachowując siedmiodniowy termin liczony od dnia 13 czerwca 2011 r. i wnieśli jednocześnie odwołanie od decyzji z dnia 17 maja 2011 r. Podniesiono, że skarżąca zapoznała się jedynie z treścią tej decyzji, nie była natomiast informowana o dacie pozostawienia powtórnego zawiadomienia przez pocztę ani o rzeczywistej dacie, w której decyzja ta ma się uprawomocnić, co spowodowało, że skarżący pozostawali w przekonaniu, że w chwili otrzymania o niej informacji była już ostateczna. Podniesiono też, że organ winien był wezwać skarżących do usunięcia braków formalnych pisma z dnia 4 lutego 2011 r., poza tym aktualny adres skarżących został wskazany zarówno na kopercie, jak i w treści tego pisma, która była organowi znana, gdyż z relacji pracowników organu pierwszej instancji wynika, iż w aktach sprawy znajdowało się tłumaczenie przedmiotowego pisma na język polski. Odnośnie obowiązku wskazania pełnomocnika do doręczeń w kraju wskazano na wyrażany w doktrynie pogląd, że norma z art. 40 § 4 i 5 K.p.a. w znowelizowanym brzmieniu dotyczy sytuacji, w których pierwsze doręczenie dla strony następuje po dniu 11 kwietnia 2011 r., natomiast nie odnosi się do postępowań wszczętych przed tą datą, w których z natury rzeczy nie ma możliwości dokonania po raz kolejny tego samego pierwszego doręczenia stronie wraz ze stosownym pouczeniem, w tym również odnośnie konsekwencji niezastosowania się do jego treści. Zarzucane naruszenie zasad ogólnych procedury administracyjnej odniesiono głównie do postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 17 maja 2011 r., nawiązując do treści odwołania wniesionego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu i wskazując, że organ nie wziął pod uwagę, iż H. M. złożył wnioski umożliwiające przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie ustawy Prawo budowlane, a skarżący nie mieli możliwości czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim nakazującej skarżącym rozbiórkę poddasza użytkowego oraz lukarny wykonanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Zaskarżone postanowienie, wydane przez organ odwoławczy w trybie art. 59 § 2 K.p.a., korzysta z przymiotu ostateczności i kończy postępowanie, wobec czego podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kompetencja sądu do kontroli tego rodzaju aktów wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zgodnie, z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym m. in. kończące postępowanie.

Stosownie do treści przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, że sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy podkreślić dodatkowo należy, że zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza natomiast przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonym ostatecznym rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, zatem może uwzględnić skargę z uwagi na okoliczności, których skarżący nie podnosił w skardze, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga wniesiona została i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim rozstrzygnięć. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza zatem, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowany przez uprawniony podmiot. Z tego względu przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym w wyniku skargi wniesionej na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 lipca 2011 r., będące rozstrzygnięciem o charakterze proceduralnym, nie mogły być kwestie merytoryczne, dotyczące legalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 17 maja 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, gdyż wykraczały one poza granice tak rozumianej sprawy.

Koncentrując się na ocenie legalności zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd według wskazanych na wstępie kryteriów kontrola wykazała, iż nie odpowiada ono wymogom prawa, gdyż zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 58, art. 44 § 4, art. 64 § 2, art. 109, art. 8, art. 9 K.p.a., dającym podstawę do jego uchylenia.

Punktem wyjścia do rozważań, jakie legły u podstaw takiego stanowiska Sądu, jest wynikająca z przepisów procedury administracyjnej, normujących szczegółowo zasady i tryb zaskarżania orzeczeń podejmowanych przez organy w toku postępowania administracyjnego, zasada, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji strona wnosi w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja została jej doręczona, a w przypadku jej ogłoszenia - od dnia ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Jeżeli w zakreślonym terminie strona nie złoży odwołania, decyzja uzyskuje przymiot ostateczności i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej. W wypadku upływu terminu do wniesienia odwołania strona ma jednak możliwość skutecznego dokonania tej czynności procesowej, jeśli złoży wniosek o przywrócenie uchybionego terminu, co gwarantuje przepis art. 58 K.p.a., stanowiący, że w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby wymagane jest dopełnienie czynności, dla której określony był termin (§ 2).

Zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, było zatem określenie, czy i w jakiej dacie doszło do skutecznego doręczenia skarżącym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim nakazującej skarżącym rozbiórkę. Fakt prawidłowego doręczenia decyzji ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż związane z nim są istotne skutki materialne i procesowe. Termin do złożenia odwołania biegnie bowiem od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Skuteczność czynności doręczenia ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od tejże decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W przeciwnym razie nie można mówić o uchybieniu terminu do złożenia odwołania, a w konsekwencji całkowicie bezprzedmiotowa jest kwestia przywrócenia tego terminu.

W związku z powyższym należy wskazać, że wynikającą z art. 42 K.p.a., generalną zasadą doręczania pism osobom fizycznym, jest doręczenie bezpośrednio do rąk adresata w mieszkaniu lub miejscu pracy (§1), a także w lokalu organu administracji publicznej (§ 2) bądź w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Jest to tzw. doręczenie właściwe. Od razu zauważyć trzeba, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "mieszkanie" oznacza miejsce, gdzie osoba fizyczna faktycznie zamieszkuje. Okoliczność ta musi być każdorazowo znana organowi prowadzącemu postępowanie, aby możliwe było doręczenie urzędowej korespondencji przede wszystkim bezpośrednio do rąk adresata. Zapewnieniu tego warunku służy unormowanie z art. 41 § 1 K.p.a., zawierające obowiązek stron oraz ich przedstawicieli i pełnomocników zawiadamiania organu w toku postępowania o każdej zmianie swego adresu, natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu, w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Ponadto, przepis art. 63 § 2 K.p.a. ustanawia wymóg wskazania swego adresu przez stronę składającą podanie. Zestawienie tych dwóch unormowań, przy jednoczesnym braku legalnych definicji użytych w nich pojęć "mieszkanie" i "adres", pozwala przyjąć, że mogą być one traktowane zamiennie i nie muszą być tożsame z miejscem zameldowania na pobyt stały bądź stałego zamieszkania, gdyż w świetle art. 63 § 2 i 41 § 1 K.p.a. adresem strony jest miejsce, gdzie strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe, zgodnie z jej wolą, doręczenie pism urzędowych do niej adresowanych.

Poza doręczeniem właściwym, ustawodawca przewidział ponadto inne formy doręczenia pism, mające charakter uzupełniający, w tym określone w art. 43 K.p.a. doręczenie zastępcze do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Natomiast na zasadzie art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Równocześnie, w myśl § 2 omawianego przepisu, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w tym terminie, zgodnie z art. 44 § 3, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Ostatnio powołany przepis ustanawia tzw. fikcję prawną doręczenia. Zaakcentować trzeba, że organ administracji publicznej może skorzystać z tego domniemania wyłącznie w sytuacji, gdy pismo kierował na prawidłowy adres strony i jeśli uczynił zadość wszystkim wymogom określonym w powołanych wyżej przepisach procesowych, przy jednoczesnym zrealizowaniu podstawowej zasady procedury administracyjnej, statuującej obowiązek organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, określonej w art. 9 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z powołanego przepisu wywodzi się obowiązek organu informowania strony, już przy pierwszej czynności, o konieczności powiadomienia organu o zmianie adresu w toku postępowania oraz o skutku zaniechania takiego powiadomienia. Celem ustanowienia tego obowiązku jest niedopuszczenie do niekorzystnych dla stron skutków ich niewiedzy. Zasada ta wiąże się ściśle z wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Niedopełnienie tych obowiązków przez organ stanowi naruszenie prawa.

Na tle ustalania prawidłowego adresu strony omówione wyżej zasady mają szczególne znaczenie w postępowaniu wszczynanym przez organ z urzędu. W ocenie Sądu, obowiązkiem organu jest wówczas nie tylko ustalenie adresu strony, ale również pouczenie jej przy pierwszym doręczeniu o treści art. 41 K.p.a. W tym zakresie skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie i w doktrynie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 1084/99, LEX 49299; z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 2362/99, LEX 49871 i z dnia 12 września 2006r., sygn. akt I OSK 1369/05, LEX nr 321137 oraz J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 297), w którym - podkreślając, że adres do doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym nie jest związany z miejscem zamieszkania - wskazuje się, iż wszczynając postępowanie z urzędu organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 K.p.a. Należy zważyć, że wynikający z art. 41 § 1 K.p.a. obowiązek zawiadamiania o zmianie adresu dotyczy stron postępowania, a więc stanowi wymóg zachowania się już po wszczęciu postępowania, w związku z tym - w rozumieniu tego przepisu - ustalenie właściwego adresu strony w postępowaniu wszczętym z urzędu należeć musi do organu, zobligowanego przy tym do prawidłowego informowania stron o uprawnieniach i obowiązkach, w tym wynikających z prawa procesowego. Tożsamy obowiązek ciąży na organie w świetle art. 40 § 4 i 5 K.p.a. w brzmieniu znowelizowanym od dnia 11 kwietnia 2011 r. i dotyczy pouczania strony zamieszkałej za granicą przy pierwszym doręczeniu o konieczności wskazania pełnomocnika do doręczeń w kraju. Przed tą datą pisma w postępowaniu administracyjnym doręczane były również na adres za granicą.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w toku postępowania, wszczętego przez organ z urzędu i zakończonego decyzją z dnia 17 maja 2011 r., korespondencja kierowana była na ustalony przez organ adres skarżących w [...] przy ul. [...]. Przesłane tam zostało zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 30 listopada 2010 r., a także postanowienie z dnia 13 stycznia 2011 r. wstrzymujące roboty budowlane, które pod tym adresem odebrał osobiście H. M. w dniu 20 stycznia 2011 r. Treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie zawiera jednak pouczenia o obowiązku z art. 41 § 1 K.p.a., tj. powiadomienia organu o każdej zmianie miejsca zamieszkania ani o skutkach niedopełnienia tego obowiązku, określonych w § 2 tego przepisu. Z lektury akt administracyjnych wynika ponadto, że pouczenia takiego nie zawiera też postanowienie z dnia 13 stycznia 2011 r., ani żaden inny dokument zalegający w aktach sprawy. Natomiast w dniu 10 lutego 2011 r. wpłynęło do organu pismo opatrzone datą "04.02.2011", zredagowane w języku niemieckim, sporządzone pismem maszynowym i podpisane w tej samej formie "H. und L. M.". Do pisma dołączono kserokopie zaświadczeń Burmistrza [...] i Prezydenta Miasta [...] o wymeldowaniu L. M. z pobytu stałego przy ul. [...] w [...] oraz H. M. z pobytu stałego przy ul. [...] w [...], a także kserokopię niemieckiego dowodu osobistego H. M. Niewątpliwie pismo powyższe powinno spełniać wymagania, jakie ustawodawca określił w art. 63 K.p.a. dla podań, do których zaliczają się wszelkiego rodzaju oświadczenia (woli i wiedzy) stron. Winno być zatem opatrzone własnoręcznymi podpisami osób w nim wskazanych, a nadto powinno być sporządzone w języku polskim, będącym językiem urzędowym zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. Nr 90, poz. 999). W razie wątpliwości co do treści pisma, organ administracji publicznej powinien w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wezwać stronę do dokładnego określenia żądania zawartego w podaniu i w tym samym trybie wezwać do uzupełnienia braków formalnych. Pomimo dostrzeganego przez organ braku w postaci wadliwego podpisania powyższego pisma oraz sporządzenia go w języku obcym, nie zostały podjęte żadne czynności, do których organ był zobligowany z mocy art. 64 § 2 K.p.a. Zauważyć przy tym należy, że adres skarżących w Niemczech został wskazany zarówno w piśmie z dnia 4 lutego 2011 r., wniesionym jeszcze przed nowelizacją art. 40 § 4 i 5 K.p.a., jak i na kopercie tej przesyłki, a także w dokumencie tożsamości skarżącego. Poza tym, w świetle treści zaświadczeń o wymeldowaniu, sporządzonych wszak w języku polskim, nie mogło budzić wątpliwości organu, że skarżąca nie jest już zameldowana pod adresem w [...], na który dotychczas kierowana była korespondencja, natomiast skarżący został wymeldowany z miejsca dotychczasowego pobytu w Polsce, którego adres był tożsamy z adresem inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Ponadto stwierdzić trzeba, że w przedłożonych aktach administracyjnych znajdują się dwa egzemplarze tłumaczenia pisma skarżących z dnia 4 lutego 2011 r., dokonane zapewne przez organ pierwszej instancji. Wskazane wyżej okoliczności winny dać asumpt organowi do podjęcia stosownych działań w trybie art. art. 64 § 2 K.p.a., jednak pomimo dysponowania tymi wszystkimi wiadomościami, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji pozostał w tym zakresie bezczynny, a decyzję z dnia 17 maja 2011 r. skierował na dotychczasowy adres strony. Z kolei organ odwoławczy, wydając zaskarżone postanowienie, przyjął określoną w art. 44 § 4 K.p.a. fikcję doręczenia skarżącym w dniu 16 czerwca 2011 r., po dwukrotnym awizowaniu w dniach 19 maja 2011 r. oraz 26 maja 2011 r., decyzji organu pierwszej instancji przesłanej na adres w [...], uznając doręczenie to za skuteczne. Jeżeli jednak istotnie adres skarżących był wówczas inny, to doręczenie dokonane na dotychczasowy adres, bez uprzedniego pouczenia strony o jej obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu, nie może zostać uznane za skuteczne, gdyż nie został spełniony podstawowy warunek obowiązywania domniemania doręczenia ustanowionego w art. 44 § 4 K.p.a. W tych okolicznościach nie mogłoby być mowy o rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania i całkowicie bezprzedmiotowym byłoby zagadnienie jego uchybienia oraz przywrócenia .

W rozpoznawanej sprawie w stosunku do skarżących nie miało miejsce doręczenie przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 17 maja 2011 r. drogą pocztową. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można też mówić o ogłoszeniu tejże decyzji L. M. W tym zakresie należy podnieść, że ogólną zasadą procedury administracyjnej jest pisemność postępowania, wynikająca z art. 14 K.p.a., zgodnie z którym sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Dotyczy to w szczególności decyzji, gdyż w myśl art. 109 § K.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Od zasady tej dopuszczono wyjątek, stanowiąc w art. 14 § 2 K.p.a., do którego odsyła art. 109 § 2 K.p.a., że sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Możliwość ustnego ogłaszania decyzji przewidziana jest również w przepisach prawa materialnego. Na gruncie ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) możliwość ustnego ogłoszenia decyzji została przewidziana w art. 66 ust. 2 i w art. 76 ust. 4, w razie gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub w razie konieczności zabezpieczenia miejsca katastrofy oraz obiektu budowlanego, który uległ katastrofie. W rozpoznawanej sprawie żadna z powyższych sytuacji jednak nie zachodziła. W aktach administracyjnych brak jest przy tym protokołu z czynności ogłoszenia decyzji L. M. albo adnotacji o wydaniu stronie egzemplarza decyzji.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że doręczenie (lub ogłoszenie) jest immanentnym warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej, wynikającym z art. 110 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W świetle tego przepisu, byt prawny decyzji rozpoczyna się z momentem uzewnętrznienia woli organu poprzez doręczenie lub ogłoszenie decyzji oraz następuje związanie organu własna decyzją. Odnotować należy wyrażany w doktrynie i aprobowany w orzecznictwie pogląd, że decyzje nie doręczone to decyzje nie istniejące (nieakty), które nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu prawnego. Nie ma w tym zakresie znaczenia prawnego okoliczność, że strona uzyskała informację o treści decyzji, jeżeli nie nastąpiło to drogą oficjalnego doręczenia. Niezachowanie tych warunków powoduje także, że strona nie nabywa prawa do wniesienia odwołania od takiej nieistniejącej decyzji. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1128/07 i z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I FSK 86/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, oraz B. Adamiak:: "Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym", Acta Universitas Wratislaviensis Nr 1022, Prawo CLXVIII Wrocław 1990, s. 13 oraz "Wadliwość decyzji administracyjnej", Acta Universitas Wratislaviensis Nr 955 Prawo CLVI Wrocław 1986, s. 49-50).

Konsekwencją uznania, iż organ nie doręczył skarżącym w sposób zgodny z prawem decyzji z dnia 17 maja 2011 r. i w podawanym przez organ odwoławczy dniu 2 czerwca 2011 r. nie nastąpiło doręczenie zastępcze, jest stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie narusza powołane wyżej przepisy postępowania i jest w istocie bezprzedmiotowe, skoro - jak wskazano już wyżej - uchybienie terminu zachodzi wyłącznie wówczas, gdy czynność procesowa nie została dokonana przez stronę w oznaczonym dla tej czynności czasie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylono zaskarżone postanowienie. Na zasadzie art. 152 P.p.s.a. orzeczono natomiast o niewykonywaniu postanowienia. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 202 § 2 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ powinien uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, którą jest związany na mocy art.153 P.p.s.a. i prawidłowo doręczyć decyzję każdemu ze skarżących, jeśli czynność ta nie została dotąd dokonana.

Końcowo wyjaśnić należy, że kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, Sąd nie rozpatrywał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na nieodległy termin wyznaczonej rozprawy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.