Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 544/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156  par. 2,  art. 156  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Marek Wroczyński Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi [...] S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na postawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Centrum [...] Spółka z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] organ stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ale stwierdzenie jego nieważności nie jest możliwe, bowiem wywołało nieodwracalne skutki prawne. Ww. orzeczenie odmawiało dawnym właścicielom nieruchomości prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] pod nazwą [...] o pow. [...] m2.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] pod nazwą [...] o pow. [...] m2 stanowiła współwłasność L. G., H. S., W., S. i W. R., T. R., F. R. i W. O. Grunt nieruchomości został przejęty zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) na własność Gminy m. st. Warszawy w dniu 16 sierpnia 1948 r., zatem termin do złożenia wniosku upływał w dniu 16 lutego 1949 r. Wniosek taki został złożony w dniu 10 listopada 1948 r.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] marca 1954 r. [...] Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] maja 1990 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] oddał w zarząd [...] nieruchomość położoną przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 w skład którego wchodziła również nieruchomość przedmiotowa.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1991 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Bank Państwowy. Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1996 r. nr Rep. [...][...] wniósł to prawo aportem do spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. sygn. [...], stwierdzono, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ale stwierdzenie jego nieważności nie jest możliwe, bowiem wywołało nieodwracalne skutki prawne. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że mimo, iż kontrolowane orzeczenie rażąco naruszało art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), to jednak wywołało ono nieodwracalne skutki prawne, których organ administracji nie może odwrócić, bowiem [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na mocy decyzji Wojewody z [...] lipca 1991 r. nr [...], a następnie mocą aktu notarialnego prawo to przeszło na nowego użytkownika i zostało wpisane do księgi wieczystej.

Następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości zwrócili się do Kolegium z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2001 r. sygn. [...]. Wnioskodawcy podnieśli, że Kolegium niewłaściwe zastosowało instytucję nieodwracalnych skutków prawnych. Zamiast analizować skutki prawne jakie wywołało wydanie decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] marca 1954 r. zajęło się analizowaniem skutków prawnych jakie wywołała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r.

Nadmienić również należy, że pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. [...] Sp. z o.o. wniosła o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji z powodu braku przymiotu strony wnioskodawczyń i nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazała, że dawni właściciele nieruchomości nie mają prawa strony w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 1998 r. stwierdzającą że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] z [...] maja 1990 r. wydana w przedmiocie oddania [...] BP w zarząd na czas nieokreślony grunt przy ul. [...] o pow. [...] m2 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak ze względu na nieodwracalne skutki prawne nie można stwierdzić jej nieważności. Podkreśliła, że ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy prawa procesowego nie pozwalają na cofnięcie skutku nieodwracalności na drodze postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę wskazało, że granice rozstrzygnięcia są wyznaczone przez treść przepisu art. 156 § 1 k.p.a. a zatem organ ma za zadanie ustalić czy badane orzeczenie jest dotknięte jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w tym konkretnym przypadku, wadą rażącego naruszenia prawa. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że jest ona nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Ponadto dokonując oceny legalności decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany odnieść się do przepisu art. 156 § 2 k.p.a., który każe rozważyć skutki prawne stwierdzenia nieważności danej decyzji, pod kątem wystąpienia ich ewentualnej nieodwracalności. Powołując się na stanowisko wypracowane w tej kwestii w doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie organ wyjaśnił, że jeśli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. W sprawach dotyczących dekretu warszawskiego przyjmuje się, że nieodwracalne skutki prawne odmownej decyzji dekretowej występują wyłącznie w przypadkach, kiedy to bezpośrednio ta decyzja wywołała czynność cywilnoprawną więc niemożliwą do odwrócenia przez działanie organu administracji. Jeśli zatem umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, to powyższe skutki prawne ustanowienia tego prawa, związane są z decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a nie z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu. Dlatego samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Kolegium uznało, że wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mianowicie rażące naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a., organ administracji bowiem, rozważając możliwe skutki prawne stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 1 marca 1954 r. uznał, że są one nieodwracalne, jednocześnie odnosząc się w uzasadnieniu tej konstatacji do decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. czyli badając jedną decyzję - rozważał ewentualną nieodwracalność skutków drugiej. Tym samym decyzja Kolegium nr [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji Spółka z o.o. [...] wniosła do Kolegium wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku wskazała, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. została podjęta bez zachowania wymagań k.p.a. Zdaniem odwołującej się Kolegium przy rozpoznawaniu sprawy nie uwzględniło przesłanki negatywnej jaką jest kwestia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt I SA [...], w którym przyjęto, że wnioskodawcy (spadkobiercy byłych właścicieli) utracili prawo do tych nieruchomości, bowiem orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1954 r. o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] pozostaje w obrocie prawnym. Oznacza to, że M. M. i K. M. nie miały interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2001 r.. Skoro Kolegium wydało w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję, która dotyczyła tej samej sprawy, toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, zakończonej wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt I SA [...] powinno stwierdzić nieważność decyzji z dnia [..] kwietnia 2011 r. Odnosząc się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych strona podniosła, że przesłanka ta winna być oceniana w kontekście możliwości działania, jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazać również należy, że [...] grudnia 2011 r. do Kolegium wpłynęło pismo M. M. i K. M., w którym podniesiono, że nie jest trafny zarzut, iż M. M., K. M. nie miały interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2001 r. Dla oceny czy spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] mają interes w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej Kolegium z dnia [...] kwietnia 2001 r. bez znaczenia jest bowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. (sygn. I SA [...]). Zatem ocena interesu prawnego M. M. oraz K. M. zawarta w orzeczeniu sądowo - administracyjnym dotyczy zupełnie odmiennego stanu prawnego. Ponadto wskazano, że nie zachodzi tożsamość spraw decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. i sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r. sygn. I SA [...].

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium uznało, iż jest on zasadny. Organ odwoławczy wskazał, że ewentualne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie wynikałyby z orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1954 r. ([...] ), tylko z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1990 r. lub decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. nr [...] o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Bank Państwowy gruntu położonego przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, w skład którego wchodziła również nieruchomość przedmiotowa.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że jeżeli decyzja dotknięta jest wadą nieważności, ocena czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku, czyli rozstrzygnięcia, czy w drodze stwierdzenia nieważność takiej decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie wcześniejsza decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Oznacza to, że ocena, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Sprawa ta nie może natomiast być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów prawa własności czasowej. Są to dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe, skoro Kolegium, stwierdzając decyzją [...], że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1954 r. ([...]) wywołało nieodwracalne skutki prawne, rażąco naruszyło prawo w postaci art. 156 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu braku przymiotu strony dla M. M. i K. M., Kolegium podkreśliło, że osoby te były stronami decyzji [...], tak więc miały prawo domagać się stwierdzenia jej nieważności. Organ wskazał również, że ocenia prawna interesu prawnego M. M. oraz K. M. na którą powołuje się Spółka z oo. [...], zawarta w wyroku z dnia 30 maja 2005 r. sygn. I SA [...] dotyczy odmiennego stanu prawnego decyzji, w której dawni właściciele nie byli stroną postępowania zwykłego (uwłaszczeniowego).

Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...], którą stwierdzono nieważność decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a.

Na powyższą decyzję [...] sp. z o.o. w likwidacji w W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia.

Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2001 r. wydana była z rażącym naruszeniem prawa i należy wyeliminować ją z obrotu prawnego w całości,

- prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż spadkobiercy byłych właścicieli posiadają przymiot strony w przedmiotowej sprawie,

- prawa materialnego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się organu administracji do wszystkich zarzutów strony skarżącej i nie podanie przyczyn, z powodu których argumenty skarżącej nie zostały uwzględnione,

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie, iż nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a. powodujące nieważność zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca zauważyła, że decyzje Kolegium nr

[...] oraz [...] podjęte zostały bez zachowania wymagań przepisów k.p.a. Jej zdaniem zakres postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wyznaczony został zbyt wąsko z uwzględnieniem jedynie przesłanki pozytywnej stwierdzenia nieważności orzeczenia, jaką jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.), bez uwzględnienia innej przesłanki negatywnej jaką jest nieodwracalność skutków prawnych. Przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych winna być oceniana w kontekście możliwości działania, jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również przepisów prawa procesowego dających możliwość ich cofnięcia w drodze działań jurysdykcyjnych organu administracji. Przyjmuje się, że zbycie przez Skarb Państwa lub gminę w drodze czynności cywilnoprawnej nieruchomości uprzednio wywłaszczonej (znacjonalizowanej) ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności do stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa (nacjonalizacyjna) została wydana z naruszeniem prawa. Odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieści się w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Skarżąca podniosła, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej wywołało skutek w sferze prawa cywilnego, przenosząc własność nieruchomości na rzecz Państwa, a jego dalszym skutkiem było wydanie deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej oraz rozporządzenie nieruchomością, polegające na jej obciążeniu prawem użytkowania wieczystego wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnej, bez uprzedniego umocowania tej czynności w decyzji administracyjnej. Wprawdzie decyzja nacjonalizacyjna nie stanowiła wprost podstawy do obciążenia nieruchomości prawem użytkowania wieczystego, jednakże w łańcuchu zdarzeń prawnych była elementem podstawowym, gdyż na skutek przejęcia własności nieruchomości przez Państwo nastąpiła zmiana podmiotu uprawnionego do rozporządzenia tą nieruchomością. Możliwość rozporządzania nieruchomością z wyłączeniem poprzednich właścicieli może być rozumiana jako powstanie nieodwracalnego skutku prawnego. Skarżąca zauważyła, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe odwrócenie skutku prawnego w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego przez [...]. Decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 1998 r. jest decyzją ostateczną (nie została zaskarżona) i nie jest już możliwe usunięcie skutku w postaci oddania nieruchomości w zarząd [...] , a następnie ustanowienia na rzecz [...] użytkowania wieczystego. [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu objętego KW nr [...] (działki o nr [...] z obrębu [...]) z mocy prawa - na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...] a następnie aktem notarialnym przeniosła to prawo na Centrum [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Spadkobiercy byłych właścicieli wystąpili z wnioskami o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w dniach [...] listopada 1992 r., [...] grudnia 1992 r. oraz [...] grudnia 1992 r., a więc już po oddaniu [...] BP nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Przytoczone okoliczności powodują, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z uwagi na wystąpienie przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych. Okoliczności te nie zostały uwzględnione przez Kolegium. Odnosząc się do przymiotu strony w przedmiotowej sprawie skarżąca podkreśla, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Strona wskazała na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące rozumienia interesu prawnego oraz pojęcia strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. I w tym kontekście stwierdziła, że Kolegium w zaskarżonej decyzji dokonało błędnego zdefiniowania pojęcia strony postępowania, jak również pominęło okoliczność wskazaną przez skarżącą, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku, kiedy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tym samym został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wskazała również, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lipca 1995 r. sygn. akt IV SA [...] uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1954 r. w sprawie odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej gruntu położonego przy ul. [...] w W. Jej zdaniem ta okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w świetle art. 170 i 171 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. sygn. akt [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie SKO z dnia [...] kwietnia 2001 r. stwierdzało, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1951 r. nr [...] z dnia [...] marca 1954 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], oznaczonej nr hipotecznym [...] pod nazwą "[...]" zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, zaś stwierdzenie jego nieważności nie jest możliwe, gdyż wywołało nieodwracalne skutki prawne. Wobec powyższego kontroli sądowej podlegało orzeczenie organu administracji wydane w postępowaniu nadzorczym.

Na wstępie stwierdzić należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie przepisów art. 156 -158 k.p.a., podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu prowadzonym w trybie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej również w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, zakończonym wydaniem decyzji stwierdzającej, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1954 o odmowie przyznania prawa własności czasowej, prowadzonym na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, zaś stwierdzenie jego nieważności nie jest możliwe, gdyż wywołało nieodwracalne skutki prawne.

Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę weryfikowanych decyzji stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem". Na jego podstawie wszelkie grunty na obszarze Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy (art. 1 dekretu), a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Dekret ten stwarzał dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wspomniany wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). Nie złożenie w terminie przez osobę uprawnioną ww. wniosku skutkowało wygaśnięciem uprawnienia właściciela nieruchomości do żądania przyznania prawa własności czasowej do gruntu i przejściem z upływem tego terminu na własność gminy (a później Skarbu Państwa) budynków znajdujących się na tym gruncie (art. 8 dekretu).

W niniejszej sprawie - w orzeczeniu odmawiającym ustanowienia prawa własności czasowej z dnia 1 marca 1954 r. nie wykazano, iż niemożliwe było pogodzenie dalszego użytkowania gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem terenu według obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikało, że przedmiotowy teren przeznaczony będzie pod zabudowę zwartą o [...] kondygnacjach do [...] metrów wysokości. Zatem sformułowania planu nie mogły stanowić podstawy do ustalenia, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem. Bezspornym w niniejszym postępowaniu jest fakt, że wniosek dekretowy z dnia 10 listopada 1948 r. został złożony w terminie.

Odnosząc się natomiast do najistotniejszego zarzutu skarżącego dotyczącego nieodwracalności skutków prawnych, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49), iż: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie, niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie - a taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej - to ta decyzja, a nie odmowna decyzja dekretowa, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego i zawarcia umowy kupna-sprzedaży. Jeżeli zatem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, to okoliczności związane z nieodwracalnością skutków prawnych dotyczą tej decyzji, nie zaś orzeczenia o nie przyznaniu byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r.

W niniejszej sprawie skarżący ma tytuł prawny do przedmiotowej, dekretowej nieruchomości, ponieważ grunt ten łącznie z gruntem sąsiednim o łącznej powierzchni [...] m2, oddano mu w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...]. Słusznie zatem w rezultacie organy uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. - odróżniając skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, ale wywołanych późniejszymi decyzjami.

Podsumowując należy uznać, że organy orzekające w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją słusznie stwierdziły, że kontrolowana decyzja została wydane z rażącym naruszeniem prawa i zasadnie stwierdziły jej nieważność. Organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji.