Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 92/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 8, art. 30 ust. 1, art. 49b, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w [...] na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 25 października 2016 r., nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 7 września 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej A w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa "A" w [...] (dalej: Wspólnota), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 grudnia 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 25 października 2016 r., nr [...], nakazującą skarżącej Wspólnocie rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. miejsca postojowego z wydzielonymi 3 stanowiskami postojowymi oznaczonymi nr [...] do [...], zlokalizowanego na działce nr a km. [...] obręb [...], z tyłu budynku i prostopadle do niego przy ul. [...] w [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

W dniu 19 maja 2010 r. w Urzędzie Miasta [...] przyjęte zostało zgłoszenie z dnia 7 maja 2010 r., w którym Wspólnota, wskazując na art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgłosiła zamiar budowy polegającej na "remoncie nawierzchni miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz nawierzchni chodników przy ul. [...] w [...] - działki nr a oraz b". Termin rozpoczęcia robót określono - "po 19.06.2010 r.", a termin ich wykonania - "do końca 2010 r."

Pismem z dnia 5 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zawiadomił Wspólnotę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania miejsc postojowych przy ul. [...] w [...], informując o przeprowadzeniu oględzin w dniu 30 listopada 2010 r. W toku postępowania organ uzyskał pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 grudnia 2010 r., że na terenie objętym postępowaniem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Następnie postanowieniem z dnia 7 stycznia 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na Wspólnotę obowiązek przedstawienia, w terminie do 31 marca 2011 r., dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ww. ustawy.

Decyzją z dnia 14 kwietnia 2011 r., nr [...], w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał Wspólnocie rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. 43 miejsc postojowych na działce nr a k.m. [...] obręb [...], przy ul. [...].

W wyniku odwołania Wspólnoty, powyższa decyzja oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 7 stycznia 2011 r., zostały uchylone decyzją z dnia 13 marca 2012 r., nr [...], przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nakazując m.in. ustalenie, które miejsca parkingowe powstały jako nowe, a które były jedynie remontowane.

W dniu 25 kwietnia 2012 r. przeprowadzono oględziny, z których sporządzono protokół, po czym postanowieniem z dnia 15 października 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na Wspólnotę obowiązek przedstawienia w terminie do 31 marca 2013 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego w ww. postanowieniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr [...], nakazał Wspólnocie rozebrać 18 miejsc postojowych oznaczonych kolorem żółtym na załączniku graficznym, które powinny być rozebrane w całości oraz 25 miejsc postojowych oznaczonych na załączniku kolorem żółtym i różowym, które winny być rozebrane w części oznaczonej kolorem żółtym, tj. na szerokości 1,9 m. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Nie godząc się i z tą decyzją, Wspólnota wniosła odwołanie, jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia 29 lipca 2013 r. stwierdził uchybienie terminowi do jego wniesienia, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 423/13, oddalił skargę wniesioną przez Wspólnotę na to postanowienie. Na skutek skargi kasacyjnej Wspólnoty, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 889/14, uchylił powyższy wyrok oraz zaskarżone postanowienie z dnia 29 lipca 2013 r.

Po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty od decyzji z dnia 26 kwietnia 2013 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 29 czerwca 2016 r., nr [...], orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 26 kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającego ją postanowienia z dnia 15 października 2012 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że dokonane przez Wspólnotę zgłoszenie dotyczyło wyłącznie przeprowadzenia prac remontowych, co zostało wielokrotnie podkreślone w projekcie wykonawczym dołączonym do zgłoszenia, natomiast wykonane prace mieszczą się w definicji budowy z art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, ponieważ doszło do budowy/rozbudowy kilku obiektów budowlanych - miejsc postojowych usytuowanych w różnych częściach działki, w miejscach, gdzie wcześniej znajdował się trawnik, przy czym niektóre z tych obiektów nie istniały przed wykonaniem spornej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor przeprowadził w rzeczywistości dwa różne rodzaje robót budowlanych, tj. oprócz budowy nowych miejsc postojowych, dwa istniejące już miejsca postojowe, składające się odpowiednio z 10 i 18 stanowisk postojowych, rozbudowane zostały o fragment zajmujący część terenu zielonego. Pierwsze z nich mieści się zatem w zakresie zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie jednak z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obowiązującym w dacie budowy, wymagane było zgłoszenie zamiaru ich rozbudowy, a z tego obowiązku inwestor się nie wywiązał. Dalej organ wskazał, że organ pierwszej instancji myli pojęcia miejsca postojowego oraz stanowiska postojowego, rozróżniane przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane oraz w § 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), przy czym miejsce postojowe jest obiektem budowlanym oznaczonym w sposób umożliwiający ustalenie jego granic, które składa się z określonej ilości stanowisk postojowych. Według organu odwoławczego, z uwagi na błędne określenie przedmiotu postępowania, było ono prowadzone w oparciu o niewłaściwy przepis, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy zastosowanie powinien znaleźć art. 49b tej ustawy, który reguluje postępowanie w sytuacji budowy obiektu budowlanego bez zgłoszenia.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, w ramach którego dokonane zostały w dniu 25 sierpnia 2016 r. oględziny przedmiotowych miejsc postojowych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wydał postanowienie z dnia 7 września 2016 r., nr [...], wskazując jako jego podstawę przepis art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W postanowieniu tym, w odniesieniu do budowy miejsca postojowego z wydzielonymi 3 stanowiskami postojowymi, oznaczonymi na załączniku do postanowienia numerami od [...] do [...], nałożył na Wspólnotę obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni następujących dokumentów: 1) zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy miejsca postojowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zwięzłego opisu technicznego określającego charakterystykę obiektu wraz z danymi techniczno-użytkowymi; 4) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazując na konieczność rozpatrywania miejsc postojowych jako oddzielnych obiektów, organ wyjaśnił, że postanowienie dotyczy jednego miejsca postojowego, określonego w wyniku oględzin jako miejsca postojowe nr [...], z 3 stanowiskami postojowymi o numerach [...],[...] i [...]. Jest ono zlokalizowane z tyłu budynku, prostopadle do niego. W przypadku przedmiotowego miejsca postojowego inwestor obowiązany był dokonać zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane. Dostrzegł przy tym organ, że Wspólnota co prawda dokonała zgłoszenia, jednak dotyczyło ono remontu, a nie budowy nowych miejsc postojowych, w związku z czym dopuściła się samowoli budowlanej, do której zastosowanie mają przepisy art. 49b ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Według organu, przy budowie spornego obiektu nie naruszono warunków technicznych i znajduje się on na terenie, dla którego nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Chcąc zalegalizować obiekt, inwestor zobowiązany jest dostarczyć dokumenty określone w sentencji postanowienia.

Na powyższe postanowienie Wspólnota wniosła zażalenie, zaś Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził jego niedopuszczalność.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 25 października 2016 r., nr [...], opartą o przepis art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał Wspólnocie rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci miejsca postojowego z wydzielonymi 3 stanowiskami postojowymi, oznaczonymi nr [...] do [...]. W uzasadnieniu wskazał, że budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk łącznie wymaga zgłoszenia. Zdaniem organu, tego obowiązku nie spełniało dokonane przez stronę zgłoszenie remontu nawierzchni istniejących miejsc postojowych, mimo że na załączonym do zgłoszenia planie zagospodarowania zostały naniesione nowe miejsca postojowe, gdyż - jak to wynika z zapisów - dokonano zgłoszenia remontu, a nie budowy nowych miejsc postojowych. Remont nie prowadzi natomiast do powstania nowego lub rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego. Dlatego w stosunku do samowolnych robót budowlanych zastosowanie znajdował tryb przewidziany przepisami art. 49b ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że strona nie dopełniła jednak wynikającego z wydanego postanowienia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, gdyż przekazane przez Wspólnotę dokumenty nie spełniają wymogów wynikających z postanowienia. Nie przedłożono bowiem wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego), a tylko pismo Prezydenta Miasta [...] potwierdzające, że dla niniejszego obszaru brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym zamiast projektu zagospodarowania terenu przedłożono kserokopię mapki, a także nie przedłożono oświadczenia, podpisanego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż przekazany dokument nie jest podpisany. Brak tych dokumentów spowodował konieczność zastosowania art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Wspólnota wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

- art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez jego nieprawidłowe zastosowanie, gdyż brak było podstaw do jego zastosowania i organ mógł co najwyżej prowadzić postępowanie na podstawie o art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane;

- art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez brak konkretyzacji obowiązku, który został nałożony postanowieniem z dnia 7 września 2016 r. w zakresie przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto przez błędną wykładnię tego przepisu, wyrażającą się w wyznaczeniu w ww. postanowieniu terminu wykonania nałożonych obowiązków, które w tym terminie nie mogą zostać wykonane przez stronę;

- art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe jego powołanie w podstawie prawnej postanowienia i nieprawidłowe zastosowanie w sprawie;

- art. 6 i art. 8 K.p.a. przez nałożenie na stronę niewykonalnych obowiązków, stwarzając tym samym jedynie pozory praworządności, bez uwzględnienia słusznego interesu strony postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 15 grudnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał na przepisy art. 3 pkt 1 i pkt 6 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, i stwierdził, że obiekt budowlany, jakim jest miejsce postojowe 3-stanowiskowe, jest zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym w świetle art. 3 pkt 3 tej ustawy miejsce postojowe stanowi budowlę. Ustalając zakres i kwalifikację prawną wykonanych przez inwestora czynności stwierdził natomiast, że dnia 7 maja 2010 r. Wspólnota dokonała zgłoszenia prac, które miały dotyczyć tylko i wyłącznie przeprowadzenia remontu, który w świetle art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane polega na odtworzeniu stanu pierwotnego i wykonywaniu robót niezbędnych do poprawy lub utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Natomiast zrealizowane prace nie mieszczą się w definicji wynikającej z ww. przepisu, gdyż za remont nie mogą zostać uznane roboty, w wyniku których powstaje zupełnie nowy element zagospodarowania działki, którego wcześniej nie było. Wykonane roboty stanowią budowę, gdyż doszło do powstania nowego obiektu budowlanego - miejsca postojowego. Inwestor dokonał więc innych robót budowlanych niż wskazane w przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniu budowlanym. Powołując się na mapy oraz zdjęcia satelitarne z programu Google i Google Earth z lat 2008, 2010 i 2011, organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe miejsce postojowe w ogóle nie istniało przed zrealizowaniem spornej inwestycji. Nie można więc wykonać remontu obiektu, który nie istnieje. Zdaniem organu, dokonane zgłoszenie remontu miejsc postojowych miało na celu obejście prawa, tj. wykonanie zupełnie innego zakresu robót niż ten, który został zgłoszony, gdyż inwestor nie mógł nie mieć wiedzy, że nie istnieje miejsce postojowe, które w zgłoszeniu przeznaczył do remontu i zaznaczył na dołączonej mapie. Już od samego początku, na etapie dokonania zgłoszenia budowlanego, inwestor przedstawiał organom administracji publicznej stan niezgodny z rzeczywistością. Organ odwoławczy przyjął, że dla zrealizowania miejsca postojowego składającego się z 3 stanowisk postojowych Wspólnota nie dokonała wymaganego zgłoszenia budowlanego, w związku z czym zastosowanie w sprawie ma art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powołując treść ust. 2 tego przepisu stwierdził, że strona nie przedłożyła wymaganych dokumentów niezbędnych do procesu legalizacji obiektu, w tym przede wszystkim decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczył, że postanowieniem nałożono w tym zakresie na stronę obowiązek, który jest ściśle określony ustawowo i nie wymaga większej konkretyzacji. W kwestii wyznaczonego 30-dniowego terminu jego realizacji wyjaśnił natomiast, że wprawdzie, co do zasady, jako termin prawa materialnego nie podlega on przedłużeniu, jednak w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy organ - stosując wykładnię celowościową - powinien orzec o jego przedłużeniu na podstawie uzasadnionego wniosku inwestora, złożonego przed upływem terminu. Zdaniem organu, Wspólnota z góry założyła, że nie zamierza wykonywać obowiązku przedłożenia wymaganej decyzji i pomimo wiedzy, iż na przedmiotowym obszarze nie funkcjonuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przedłożyła jedynie pismo potwierdzające brak takiego planu. Jednocześnie nie wystąpiła do odpowiedniego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zaś przedkładając dokumenty nie sygnalizowała żadnych trudności w uzyskaniu wymaganej decyzji, ani nie wnioskowała o przedłużenie wyznaczonego terminu. Nie przedłożyła również pozostałych dokumentów wymaganych w procesie legalizacyjnym, gdyż zamiast projektu zagospodarowania działki lub terenu przedstawiła jedynie kopię mapy, a zamiast opisu technicznego określającego charakterystykę obiektu wraz z danymi techniczno-użytkowymi - "Zwięzły opis robót przy pracach remontowych dotyczących parkingów wokół budynku". Ponadto przedłożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest w istocie oświadczeniem, gdyż obejmuje jedynie dwie wypełniane strony wzoru, brakuje zaś strony trzeciej, na której składany jest podpis. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że działania strony w zakresie przedłożenia dokumentów były pozorne i nie miały na celu legalizacji przedmiotowego obiektu. Odnośnie do zarzutów dotyczących podstawy prawnej wskazanej w postanowieniu zważył, że organ pierwszej instancji rzeczywiście podał przepis art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jednak w uzasadnieniu wielokrotnie przywoływał art. 49b ust. 2 tej ustawy. Wobec tego należy przyjąć, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a brak litery "b" w sentencji postanowienia należy uznać za omyłkę, która stanowi naruszenie prawa, jednak nie może być podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, gdyż doszło do obejścia prawa, tj. zgłoszono remont miejsc postojowych, natomiast w rzeczywistości wybudowano je od podstaw i takie działanie inwestora nie może zostać uznane za budowę niezgodną ze zgłoszeniem, lecz za samowolę budowlaną, która podlega reżimowi art. 49b ustawy Prawo budowlane.

W skardze Wspólnota powtórzyła i rozszerzyła zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu, zarzucając powyższej decyzji naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo:

- braku podstaw do zastosowania art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane i co najwyżej istnienia możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 7 tej ustawy;

- wydania decyzji w wyniku braku spełnienia nałożonych na stronę obowiązków, które nie zostały prawidłowo skonkretyzowane;

- błędnej wykładni i w konsekwencji błędnego zastosowania art. 49b ust 2 ustawy Prawo budowlane, wyrażającego się w wyznaczeniu terminu 30 dni do wykonania nałożonych przez organ obowiązków, które obiektywnie w tym terminie nie mogły zostać wykonane przez stronę postępowania;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przez ten organ zasady praworządności oraz zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, wyrażającego się w nałożeniu na stronę postępowania niewykonalnych obowiązków, stwarzając tym samym pozory praworządności, bez uwzględnienia słusznego interesu strony postępowania;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przez ten organ przy wydawaniu decyzji podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażającego się w braku poinformowania strony postępowania o możliwości wydłużenia terminu do spełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 7 września 2016 r.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto wniosła o wstrzymanie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte, zaś pełnomocnik organu wniósł i wywodził jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W myśl art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są zatem wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - aktów ją poprzedzających, wykazała, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, utrzymująca w mocy - wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w przedmiocie nakazania skarżącej Wspólnocie, w związku z niewykonaniem obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 7 września 2016 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, rozbiórki obiektu budowlanego, tj. miejsca postojowego z wydzielonymi 3 stanowiskami postojowymi, oznaczonymi numerami [...]-[...] - usytuowanego z tyłu budynku i prostopadle do niego, przy ul. [...] w [...].

Nie budziło przy tym wątpliwości, że wykonanie spornego miejsca postojowego nastąpiło w roku 2010 i że Wspólnota dokonała zgłoszenia z dnia 7 maja 2010 r., od którego nie został wniesiony sprzeciw. Zastosowany przez organy nadzoru budowlanego tryb postępowania, wszczętego w dniu 5 listopada 2010 r. i zakończonego zaskarżoną decyzją, oparty był na stwierdzeniu, że przedmiotowy obiekt, który wymagał zgłoszenia, nie został zrealizowany w ramach skutecznego zgłoszenia dokonanego przez Wspólnotę, a ponadto nie istniał w dacie dokonania zgłoszenia. Tym samym sporne miejsce postojowe zostało wybudowane bez wymaganego zgłoszenia, co uzasadniało jego zakwalifikowanie jako samowoli budowlanej, o której mowa w art. 49b ustawy Prawo budowlane, zaś wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w związku z niezrealizowaniem obowiązków nałożonych w ramach wdrożonego przez organ trybu legalizacji tej samowoli.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r., roboty budowlane polegające na budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, nie wymagały uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, wymagały jednak dokonania stosownego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w czasie wykonywania robót oraz w dacie wszczęcia postępowania stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, natomiast art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy określał, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 5-19. Analogicznie, na zasadzie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, które to roboty, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, podlegały zgłoszeniu.

Obowiązek uzyskania zgłoszenia w odniesieniu do powyższych robót budowlanych został wprawdzie przez ustawodawcę zniesiony od dnia 28 czerwca 2015 r., na mocy art. 1 pkt 8 lit. a tiret drugie i czwarte ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), jednak stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego względu w niniejszej sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte w dniu 5 listopada 2010 r., mają zastosowanie przepisy sprzed wskazanej nowelizacji.

Powyższe jest o tyle istotne, że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku - na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dostrzec trzeba, że orzekające organy nie sprecyzowały, jaki stan prawny ma zastosowanie w sprawie (sprzed czy po ww. nowelizacji ustawy Prawo budowlane), a PINB powołał przepisy opublikowane w Dz. U. z 2016 r., które z omówionych wyżej względów nie były właściwe. Powtórzyć przyjdzie, że podstawę rozstrzygania powinny stanowić przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.).

Oceniając prawidłowość stanowiska organów, należy stwierdzić, że zrealizowane przez skarżącą Wspólnotę roboty zostały prawidłowo zakwalifikowane jako wykonanie miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, czyli roboty budowlane, o których mowa w powołanym wyżej art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane. Trafnie też organy uznały, że miejsce postojowe będące przedmiotem rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, jest obiektem budowlanym. Zarówno bowiem w art. 29 ust. 1 pkt 10, jak i w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane mowa jest o budowie. Jak wynika z treści art. 3 pkt 6 tej ustawy, który stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, pojęcie "budowa" odnosi się wyłącznie do obiektów budowlanych. Tym samym budowa miejsc postojowych stanowi budowę obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz akty ją poprzedzające, tj. decyzja i postanowienie organu pierwszej instancji, wydane w oparciu o art. 49b ustawy Prawo budowlane, naruszają jednak regulacje wskazane w tym przepisie, co oznacza, iż zostały spełnione przesłanki do ich uchylenia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że skarżąca Wspólnota dokonała zgłoszenia robót budowlanych z dnia 7 maja 2010 r. (data wpływu do organu w dniu 19 maja 2010 r.), które zostało przez organ architektoniczno-budowlany przyjęte bez zastrzeżeń. Istotnie, tak jak stwierdziły organy, w powyższym zgłoszeniu i w dołączonym do niego opisie robót mowa jest wyłącznie o remoncie. Zgodnie z tym zgłoszeniem zamiarem inwestora był m.in. remont istniejących nawierzchni miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Stosownie do art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W świetle art. 3 pkt 7 omawianej ustawy, remont jest jednym z rodzajów robót budowlanych, obok budowy oraz prac polegających na przebudowie, montażu i rozbiórce obiektu budowlanego.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że zgłoszenie z dnia 7 maja 2010 r. zostało dokonane na druku wskazującym jako podstawę prawną art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który to przepis odnosi się do budowy obiektu budowlanego. Organ architektoniczno-budowlany przyjął powyższe zgłoszenie bez zastrzeżeń, chociaż powinien był dostrzec i wyjaśnić rozbieżność pomiędzy przepisem wskazanym w zgłoszeniu a treścią zgłoszenia i opisem robót, które dotyczyły remontu, niebędącego budową, zwłaszcza że na mapie stanowiącej załącznik do zgłoszenia przedstawiono rozmieszczenie poszczególnych stanowisk postojowych.

Na wadliwości zgłoszenia w kontekście wykonanych prac zwróciły natomiast uwagę organy organu nadzoru budowlanego, trafnie wywodząc, że przeprowadzone przez inwestora roboty polegały na wybudowaniu od podstaw przedmiotowego miejsca postojowego (obiektu budowlanego, który wcześniej nie istniał), a nie na remoncie jego nawierzchni. Pomimo prawidłowego stanowiska w tym zakresie, Sąd nie zgodził się jednak z oceną organów obu instancji, wedle której Wspólnota, realizując przedmiotowe roboty, dopuściła się samowoli budowlanej, skutkującej obowiązkiem przeprowadzenia trybu legalizacyjnego z art. 49b ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy należało przyjąć, że roboty budowlane związane z utworzeniem nowego miejsca postojowego z trzema stanowiskami, a które to roboty - co ważne - zostały ujęte w zgłoszeniu Wspólnoty, choć niewątpliwie zostały wadliwie określone jako remont, powinny zostać uznane za wykonane z naruszeniem tego zgłoszenia.

Zauważenia wymaga, że w ustawie Prawo budowlane ustawodawca przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej, stosowane w odmiennych stanach faktycznych, tj. dwa tryby legalizacyjne, określone w art. 48 oraz w art. 49b, a także tryb naprawczy określony przepisami 50-51 tej ustawy. Na podstawie art. 48 omawianej ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Według art. 49b ustawy, organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni wskazanych w tym przepisie dokumentów (ust. 2). Z kolei tryb naprawczy z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy. Według art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jak już wskazywano wyżej, ostatnio powołany przepis art. 30 ust. 1 stanowi w pkt 1, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, m.in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 10, tj. budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Natomiast do robót już wykonanych stosuje się art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W świetle tych unormowań można zasadnie przyjąć, że prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polega między innymi na przekroczeniu granic dokonanego zgłoszenia czy też na dokonaniu niewłaściwego zgłoszenia. Celowe jest przypomnienie, że w realiach rozpoznawanej sprawy zarówno zamiar wykonania remontu miejsc postojowych do 10 stanowisk włącznie, jak i ich budowa, powinny zostać zgłoszone do odpowiedniego organu architektoniczno-budowlanego. W odniesieniu do tych robót budowlanych nie było więc wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.

Na tle komentowanych przepisów w orzecznictwie prezentowane jest słuszne stanowisko, że art. 49b ustawy Prawo budowlane, tak samo jak art. 48 tej ustawy, ma zastosowanie w razie całkowitego zignorowania przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast w przypadku art. 50 i 51 tej ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych m.in. w zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku, można orzec nakaz rozbiórki (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11). Tryb naprawczy powinien mieć zastosowanie wówczas, kiedy inwestor wykonuje roboty budowlane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, jednak nie wymaga to jeszcze pozwolenia na budowę, nie ma więc też podstaw do wniesienia przez organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (A Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2014, s. 659). Według ostatnio wskazanego przepisu, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto na gruncie art. 48 ustawy Prawo budowlane utrwalony jest pogląd, że zgłoszenie wykonywania robót budowlanych i brak sprzeciwu organu wyłącza - co do zasady - ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie tego przepisu, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 18 lutego 2015 r., II OSK 1715/13 i z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04). Analogicznie można uznać, że pogląd ten znajduje również zastosowanie do art. 49b ustawy Prawo budowlane. Oceniane w niniejszej sprawie roboty budowlane wymagały wyłącznie zgłoszenia, natomiast fakt zgłoszenia robót budowlanych w sposób dokonany przez skarżącą i przyjęcie tego zgłoszenia bez sprzeciwu pomimo niewyjaśnienia opisanych wyżej rozbieżności dotyczących treści zgłoszenia i wskazanej podstawy prawnej, wyklucza możliwość uznania, że skarżąca działała w zamiarze obejścia przepisów prawa.

Z przedstawionych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 49b ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie oraz art. 51 tej ustawy poprzez jego pominięcie, a w konsekwencji również z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie wadliwe są także pozostałe akty wydane w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane, tj. decyzja organu pierwszej instancji oraz poprzedzające ją postanowienie, co uzasadniało ich uchylenie.

W świetle powyższych rozważań nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji i dotyczące nieprecyzyjnego sformułowania nakazów, wadliwego wyznaczenia terminu ich wykonania oraz niepoinformowania strony o możliwości jego wydłużenia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd, stosownie do art. 153 P.p.s.a.

Wyjaśnić jeszcze należy, że kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, Sąd nie rozpatrywał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż wyznaczony termin rozprawy nie był odległy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 pkt 1 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę.