Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1669/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33, 34
journal: Dz.U. 2004 nr 253 poz 2531
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie odmowy zmiany koncesji Nr [...] z dnia [...] października 2005 r., wydaną na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531, z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2006 roku spółki T. Sp. z o.o. z siedzibą w L. oraz w wykonaniu uchwały KRRiT Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. odmówiono dokonania zmiany pkt [...] i pkt [...] ppkt [...] koncesji Nr [...] z dnia [...] października 2005 roku, wydanej spółce T. Sp. z o.o. z siedzibą, w L. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżąca) na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą S., polegającej na zamianie zestawianego z programem wnioskodawcy programu radiowego pod nazwą T. na program telewizyjny pod nazwą T.

W uzasadnieniu przypomniano, że T. Spółka z o.o. uzyskała w dniu [...] października 2005 r. koncesję Nr [...] na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym pod nazwą S., przeznaczonego do powszechnego odbioru.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. koncesjonariusz wystąpił z wnioskiem o dokonanie zmiany pkt [...] oraz pkt [...] ppkt [...] koncesji Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., polegającej na zmianie zestawianego z programem wnioskodawcy programu radiowego pod nazwą T. na program telewizyjny pod nazwą T. W uzasadnieniu wnioskodawca stwierdził, iż wnioskowana zmiana pozwoli na:

a) zdecydowane poszerzenie i uatrakcyjnienie oferty programowej programu nadawanego na podstawie przyznanej koncesji,

b) zachowanie autonomicznych, zgodnych z koncesją, pasm dla programów lokalnych S.,

c) korzystanie z konsultacji i szkoleń prowadzonych przez stację T., które przyczynią się do doskonalenia umiejętności zarządu, pracowników i współpracowników T. w zakresie zarządzania, marketingu, programowania, dziennikarstwa, realizacji i emisji programu lokalnego S.,

d) umożliwienie widzom będącym w zasięgu (...) stacji nieograniczonego odbioru programu T., dotychczas niedostępnego w formie rozsiewczej,

e) podniesienie jakości programowej i technicznej programu lokalnego poprzez współpracę z profesjonalną, ogólnopolską stacją T.

Do przedmiotowego wniosku wnioskodawca dołączył m.in.:

- pismo wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2006 r. skierowane do spółki I. Sp. z o.o. zawierające propozycję rozwiązania za porozumieniem stron umowy w zakresie reemisji programu radiowego T.;

- pismo spółki I. Sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2006 r. zawierające zgodę na rozwiązanie w zaproponowanej formie ww. umowy;

- kopię porozumienia zawartego w dniu [...] sierpnia 2006 r. przez wnioskodawcę ze spółką T. S.A. z siedzibą w W., dotyczącego zestawiania programu T. z programem S. na podstawie koncesji Nr [...].

Wnioskodawca zamierzał zestawiać ww. programy po dokonaniu zmiany koncesji przez Przewodniczącą KRRiT.

Ponadto we wniosku z dnia [...] sierpnia 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2006 roku, wnioskodawca wystąpił o zmianę lokalizacji stacji nadawczej i przeniesienie jej z obiektu T. [...] na obiekt R. [...] w województwie [...] wraz ze zmianą innych technicznych warunków rozpowszechniania programu.

W tym zakresie wniosek został pozytywnie rozstrzygnięty przez Przewodniczącą KRRiT w decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r.

W piśmie z dnia [...] września 2006 r. wnioskodawca zadeklarował, że zmiana programu zestawianego nie przeszkodzi w realizacji obowiązków programowych określonych w koncesji i wnioskodawca będzie nadal nadawał w wymaganym wymiarze program o tematyce lokalnej. Wnioskodawca wyjaśnił także, iż podjęcie współpracy ze spółką T. S.A. pozwoli T. na korzystanie z pomocy technologicznej i programowej tego nadawcy, dzięki czemu polepszą się warunki stacji i jakość nadawanego programu. Wnioskodawca liczył zwłaszcza na pomoc merytoryczną i specjalistyczne szkolenia dotyczące tworzenia audycji informacyjno-publicystycznych, które są zasadniczą częścią lokalnego programu S. Zamierzał też podjąć współpracę z oddziałem T. we [...], tj. obustronną wymianę materiałów filmowych dotyczących regionu oraz pozyskiwanie z [...] informacji ważnych dla lokalnych społeczności, w tym zwłaszcza informacji o działaniach władz wojewódzkich.

Dokonując oceny wniosku z dnia [...] sierpnia 2006 r. w zakresie zmiany pkt [...] oraz pkt [...] ppkt [...] koncesji, KRRiT stwierdziła, co następuje.

Koncesjonariusz otrzymał koncesję na rozpowszechnianie programu telewizyjnego S. codziennie, przez 2 godziny na dobę (pkt II koncesji). Zgodnie z pkt [...] koncesji w pozostałym czasie koncesjonariusz powinien rozpowszechniać program, zestawiając program pod nazwą S. z programem radiowym pod nazwą T. Ponadto pkt [...] ppkt [...] koncesji wskazuje, iż reklamy w programie koncesjonariusza pod nazwą S. i w programie zestawianym T. nie mogą zajmować łącznie więcej niż 15 % dziennego czasu nadawania programu i więcej niż 12 minut w ciągu godziny.

Dotychczasowa działalność nadawcy świadczy o naruszaniu warunków określonych w koncesji oraz w ustawie o radiofonii i telewizji w zakresie działalności reklamowej i sponsorskiej, co zostało stwierdzone na podstawie analizy przesłanych dokumentów oraz nagrania programu telewizyjnego S. wyemitowanego w dniu [...] lipca 2006 roku w godzinach [...].

W związku ze stwierdzonymi uchybieniami Przewodnicząca KRRiT, na podstawie art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o radiofonii i telewizji, w piśmie z dnia [...] października 2006 r. wezwała koncesjonariusza do bezzwłocznego usunięcia uchybień, jak również do złożenia wyczerpujących wyjaśnień.

Koncesjonariusz w piśmie z dnia [...] października 2006 r. zobowiązał się do usunięcia stwierdzonych uchybień.

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji przeprowadziła także monitoring tygodniowej próby programu S., którego celem była kontrola realizacji warunków koncesji przez nadawcę oraz charakterystyka budowy i zawartości nadawanego programu.

Wyniki przeprowadzonego monitoringu wskazywały naruszenie zapisów koncesji w zakresie dobowego czasu rozpowszechniania programu oraz udziału audycji premierowych dotyczących tematyki lokalnej.

W związku z dotychczasową działalnością koncesjonariusza KRRiT podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. o wszczęciu postępowania o cofnięcie koncesji Nr [...] z dnia [...] października 2005 r.

KRRiT ze względu na ww. nieprawidłowości, które jednoznacznie wynikały z przeprowadzonych monitoringów programu S., powzięła wątpliwości co do dalszej prawidłowej realizacji przez koncesjonariusza obowiązków wynikających z koncesji.

Ponadto stwierdzono, iż w świetle przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a. za zmianą zestawianego z programem wnioskodawcy programu radiowego pod nazwą T. na program telewizyjny pod nazwą T. nie przemawia interes społeczny.

Spółka T. Sp. z o.o. ubiegała się o koncesję na program telewizyjny o charakterze lokalnym, nadawany codziennie, w minimalnym wymiarze 2 godziny na dobę, w którym pozostały czas emisji miał wypełnić teletekst z informacją lokalną oraz reemisja programu radiowego T.

KRRiT w dniu [...] października 2005 r. wydała koncesję Nr [...] na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą S. o treści zgodnej z wolą wnioskodawcy.

W obecnej sytuacji KRRiT uważa, iż brak jest podstaw do umożliwienia innemu niż koncesjonariusz nadawcy dysponowania częstotliwością przez 22 godziny na dobę oraz dokonywania w tym czasie reemisji własnego programu telewizyjnego. Zgodnie z przepisami ustawy o radiofonii i telewizji przyznanie takiego prawa mogłoby nastąpić w wyniku odrębnego postępowania koncesyjnego.

Zastąpienie programu radiowego T. programem telewizyjnym T. może także spowodować, iż program, na który została wydana koncesja, czyli program S., poświęcony tematyce lokalnej, będzie postrzegany jako program T. Ponadto wynikający z powyższej zmiany brak emisji plansz z teletekstem wpłynie na ograniczenie dostępu mieszkańców do informacji lokalnej. Przeprowadzony w listopadzie 2006 r. monitoring wykazał, że pomiędzy pasmami, w których nadawca nadaje swój 2-godzinny program, nadawano przekazy planszowe zawierające: lokalne ogłoszenia drobne i komunikaty, informacje o przyjmowaniu przez S. reklam, informacje o aktualnych wydarzeniach kulturalnych w mieście i regionie, akcjach charytatywnych, cenach gruntów, promocyjnych cenach mieszkań w regionie, inwestycjach finansowanych z budżetu UE. Zapraszano także telewidzów do współredagowania programu.

W związku z powyższym KRRiT uznała, iż brak jest podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku spółki T. Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2006 roku.

KRRiT w uchwale Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. odmówiła spółce T. Sp. z o.o. dokonania zmiany pkt [...] i pkt [...] ppkt [...] koncesji, polegającej na zmianie zestawianego z programem S. programu radiowego pod nazwą T. na program telewizyjny pod nazwą T. oraz upoważniła Przewodniczącą KRRiT do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zgłosił w trybie art. 127 § 3 k.p.a. koncesjonariusz z prośbą o ponowne rozpatrzenie wniosku Spółki z dnia [...] sierpnia 2006 r. dotyczącego zmiany pkt [...] i pkt. [...] ppkt [...] koncesji Nr [...] z dnia [...] października 2005 r., udzielonej Spółce na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą S., polegającej na zmianie zestawianego z programem wnioskodawcy programu radiowego pod nazwą T. na program telewizyjny pod nazwą T.

W uzasadnieniu wniosku koncesjonariusz wyjaśnił, iż w odpowiedzi na raport z monitoringu programu S. w dniach [...] listopada 2006 r. - próba 1 tygodnia wyczerpująco wyjaśnił powstałe naruszenia postanowień koncesyjnych. Ponadto monitoring wykazał, że zgodnie z koncesją w programie S. nadawane były lokalne audycje obligatoryjne: dzienniki lokalne oraz publicystyka na temat problemów lokalnych. Przedstawiona w monitoringu różnorodność podejmowanych tematów oraz rodzajów nadawanych audycji lokalnych i pozalokalnych, wskazuje, że nadawany program, pod nazwą S. ma charakter uniwersalny, zgodny więc z określonym w koncesji.

Jak wynika z raportu z monitoringu programu telewizyjnego S. dobowy czas emisji programu był nieco krótszy niż wskazany w koncesji, średnio od 2 do 9 minut.

Niewypełnianie przez koncesjonariusza obowiązków programowych określonych w koncesji Nr [...] w zakresie dobowego czasu emisji programu oraz dziennego udziału audycji premierowych poświęconych tematyce lokalnej nie ma już miejsca.

Ponadto, w ocenie wnioskodawcy, zawarta w uzasadnieniu odmowy zmiany koncesji teza, "iż brak jest podstaw do umożliwienia innemu niż koncesjonariusz nadawcy dysponowania częstotliwością przez 22 godziny na dobę, oraz dokonywania w tym czasie reemisji własnego programu telewizyjnego" jest sprzeczna z treścią ogłoszenia o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów telewizyjnych, które wprost stanowi, iż koncesja, o którą ubiegał się koncesjonariusz w pozostałym czasie, tj. ponad 2 godziny dziennie, obejmować będzie prawo do rozprowadzania innego programu. Zatem może być to "program T.", który spełnia przesłanki określone w ogłoszeniu z dnia [...] grudnia 2003 r.

Zgodnie z ogłoszeniem koncesja obejmować miała w pozostałym czasie prawo do rozprowadzania programu innego naziemnego telewizyjnego nadawcy krajowego, którego sygnał nie jest dostępny na obszarze objętym zasięgiem stacji nadawczej rozprowadzającej program lub krajowego nadawcę satelitarnego. Przedmiotem tego postępowania była właśnie stacja nadawcza z lokalizacją w [...] o częstotliwości [...].

W związku z treścią ogłoszenia - program S. nie powinien być zestawiony z programem radiowym pod nazwą T. tylko z programem telewizyjnym analogicznie do innych stacji nadawczych, które uzyskały w tym czasie koncesje.

Mając na uwadze interes publiczny nadawca T. wnioskuje o dostosowanie koncesji nr [...] z dnia [...] października 2005 r. do w/w ogłoszenia. Spółka mając prawo nabyte do częstotliwości w kanale [...] pragnie działać jak inne stacje nadawcze, nadając swój program w zestawieniu z programem telewizyjnym, w tym przypadku z programem T., który nie jest dostępny na naszym terenie.

Obawy KRRiT, że zastąpienie programu radiowego T. programem telewizyjnym T. spowoduje, że program, na który została wydana koncesja, tj. S., poświęcony tematyce lokalnej, będzie postrzegany jako program T., są bezzasadne, ponieważ program pod nazwą S. jest kontynuacją nadawanego od [...] r. programu pod nazwą S. Częstotliwość [...] i program początkowo S., obecnie zaś T. Sp. z o.o. jest doskonale znany, rozpoznawalny i ceniony przez lokalną społeczność, która czynnie uczestniczyła w powołaniu telewizji lokalnej na obszarze nadawania T. Sp. z o.o. Zastąpienie programu radiowego pod nazwą T. programem telewizyjnym T. z pewnością nie wpłynie niekorzystnie na postrzeganie programu S. przez lokalną społeczność jako lokalnego źródła informacji. Program pod nazwą S. nie utraci swej autonomii na skutek zamiany programu z nim zestawianego, czego najlepiej dowodzi otrzymany przez KRRiT w toku postępowania "[...]"

Brak emisji plansz z teletekstem w żaden sposób nie ograniczy dostępu mieszkańców, do informacji lokalnej. Wręcz przeciwnie, zamiana programu radiowego T. na program telewizyjny T. pozwoli - zgodnie z deklaracją wnioskodawcy z dnia [...] września 2006 r. - na korzystanie z pomocy technologicznej i programowej (informacyjnej - publicystycznej) nadawcy T. S.A., dzięki czemu polepszą się warunki stacji i jakość nadawanego programu, co pozwoli jednocześnie na rozbudowanie ramówki nadawcy T. Sp. z o.o. o kolejne rodzaje audycji i tematów realizujących tematykę lokalną, zgodnie z wymogami koncesji.

Ponadto T. S.A. zainteresowany jest wzmocnieniem lokalnego programu oraz udzieleniem T. Sp. z o.o. wszelkiej pomocy w celu utrzymania i dalszego rozwoju stacji.

To właśnie interes społeczny przemawia za zamianą programu radiowego T. na program telewizyjny T., ponieważ już w chwili obecnej udział tematyki lokalnej w programie S. stanowi [...]% tygodniowego czasu nadawania, czyli przekracza minimalny pułap określony w koncesji Nr [...]. Ponadto zamiana programu radiowego T. na program telewizyjny T. pozwoli społeczności, objętej zasięgiem nadawania T. Sp. z o.o., w tym jej najuboższej części, na dostęp do programów nadawcy T. S.A., tym bardziej, że na terenie objętym zasięgiem nadawania T. Sp. z o.o. dostępny jest odbiór jedynie programów T. "T." i "T." oraz [...] stacji P. S.A., gdzie program S. jest uzupełnieniem brakującej informacji T. o tematyce lokalnej dla miejscowej ludności.

Istniejące oczekiwania społeczne najpełniej uwzględnia współpraca programowa z silnym i szanowanym na krajowym rynku mediów nadawcą. Pozwoli to na odbiór fragmentu programu T. przez lokalnych widzów oraz zapewni T. Sp. z o.o. pomoc merytoryczną i wsparcie techniczne, co z pewnością pozytywnie wpłynie na poprawę wykonywania przez wnioskodawcę wymogów koncesyjnych.

Za zmianą koncesji nr [...] z dnia [...] października 2005 r. przemawia zatem także słuszny interes strony. Spółka jako "mały przedsiębiorca", chcąc tworzyć na wymagającym rynku produkt wysokiej jakości, który będzie dobrze postrzegany przez odbiorców, potrzebuje współpracy z producentami i nadawcami telewizyjnymi. Spółka, korzystając ze współpracy z innym nadawcą telewizyjnym będzie w stanie sprostać coraz to większym oczekiwaniom odbiorców, co do jakości programu. Współpraca programowa i technologiczna z dużym nadawcą jakim jest T. S.A. pozwoli na osiągnięcie tych celów. Kontynuowanie wyłącznie retransmisji programu radiowego T., bez szerszej współpracy z nadawcą tego programu, nie wpłynie korzystnie na rozwój Spółki, a może nawet spowodować stagnację. T. S.A. zaoferowała współpracę, która będzie dla Spółki bardzo korzystna i jednocześnie wpłynie na poprawę jakości i zawartości własnego programu telewizyjnego Spółki.

W podsumowaniu wnioskodawca stwierdził, że w jego ocenie przy rozpatrywaniu wniosku nie uwzględniono interesu społecznego, co do którego nie powinno być wątpliwości, że przemawia za wnioskiem strony oraz pominięto uwzględnienie "słusznego interes strony", który jest rozłączną przesłanką wyrażenia zgody na zmianę koncesji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1999 r. (IV SA 251/97) " .... Ocena tych przesłanek winna wynikać z zasady zawartej w art. 7 kpa."

Badanie istnienia podstaw do cofnięcia nadawcy koncesji nie powinno być podstawą odmowy udzielania Spółce zgody na zmianę podmiotu gospodarczego, z którym wnioskodawca ma zamiar nawiązać współpracę, tym bardziej, gdy jest to przedmiotem odrębnego wszczętego i niezakończonego postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, odmowa wyrażenia zgody na podjęcie współpracy z T. może być traktowana jako swoista sankcja za wcześniejsze uchybienia koncesjonariusza, które zostały usunięte.

W świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. organy administracji publicznej są zobowiązane wspierać rozwój przedsiębiorczości, w szczególności wspierać mikro przedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców (art. 8 ust.1.), a wykonując swoje działania, w szczególności nadzoru i kontroli, działać z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorców (art. 9).

Potrzebę istnienia i rozwoju lokalnych nadawców dostrzega również Unia Europejska, która w przepisach dyrektywy uznaje koniczność liberalnego traktowania nadawców lokalnych w zakresie nakładanych na nich obowiązków programowych.

Decyzją Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji, w związku z art. 104 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2007 r. spółki T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Przewodniczącej KRRiT Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymano w mocy decyzję Przewodniczącej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie odmowy dokonania zmiany pkt [...] i pkt [...] ppkt [...] koncesji Nr [...] z dnia [...] października 2005 r., wydanej spółce T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą S., polegającej na zamianie zestawianego z programem Wnioskodawcy programu radiowego pod nazwą T. na program telewizyjny pod nazwą T.

W uzasadnieniu stwierdzono, że kolejnym, obok naruszenia warunków określonych w koncesji oraz w ustawie o radiofonii i telewizji w zakresie działalności reklamowej i sponsorskiej oraz stwierdzonych nieprawidłowości programowych, powodem odmowy dokonania zmiany koncesji we wnioskowany przez koncesjonariusza sposób było uznanie przez KRRiT, iż w świetle przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a. za zmianą zestawianego z programem wnioskodawcy T. nie przemawia interes społeczny.

Koncesjonariusz wystąpił z wnioskiem o zmianę koncesji w trybie art. 155 k.p.a. Określony w art. 155 k.p.a. tryb (zastosowany do ww. zmiany) jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego służącym wzruszeniu decyzji poprzez jej zmianę. Postępowanie to może być wszczęte z urzędu bądź na żądanie strony w każdym czasie obowiązywania decyzji, a zastosowanie trybu określonego w tym przepisie nie jest uzależnione od wcześniejszego wyczerpania przez stronę drogi odwoławczej (złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Decyzja wydana w tym postępowaniu ma charakter uznaniowy. Postępowanie to nie służyło ponownemu merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją administracyjną, ale polegało na weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej, za zgodą strony, wyłącznie na podstawie przesłanek określonych w tym przepisie - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (A. Wróbel, M. Jaśkowska Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Zakamycze 2005).

W związku z tym, że strona sama wystąpiła z wnioskiem o zmianę koncesji należy uznać, że za zmianą przemawia słuszny interes strony.

Ocena interesu społecznego nastąpiła z uwzględnieniem art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odniesieniu do spraw z zakresu radiofonii i telewizji, przesłanka interesu społecznego badana przez KRRiT dotyczy oceny przedmiotowej sprawy w kategoriach określonych w art. 6 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, który to artykuł wskazuje, że KRRiT stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji. Ponadto w kontekście art. 213 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym KRRiT stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji, należy wskazać, iż kwestia oceny interesu publicznego w dziedzinie radiofonii i telewizji, rozumianego również jako interes społeczny w rozumieniu k.p.a., jest czynnikiem, któremu ustawodawca zdecydował się nadać rangę konstytucyjną, jako szczególnie istotnemu w ramach realizacji kompetencji wykonawczych przez KRRiT.

Przepisy zapewniające otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji zawarte są w ustawie o radiofonii i telewizji w szczególności w art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1, według których rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji. Przewodniczący KRRiT w porozumieniu z Prezesem UKE ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" informacje o możliwościach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego oraz ustala termin, nie krótszy niż 45 dni od dnia ogłoszenia, do składania wniosków o udzielenie koncesji.

Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 153, poz.1807 z późn. zm.) organ koncesyjny może określić w koncesji, w granicach przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, szczególne warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją. Przyznanie organowi koncesyjnemu prawa do określenia w koncesji szczególnych warunków wykonywania działalności gospodarczej - a przede wszystkim uzależnienie wprowadzenia do koncesji tychże warunków - od woli organu administracji publicznej oznacza, że organ ten w omawianym zakresie działa w ramach swego uznania. Uprawnienie to ma na celu zapewnienie jak najlepszej ochrony interesu publicznego. Koncesjonariusz zaakceptował warunki nałożone w koncesji Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. i nie wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Koncesja została wydana o treści zgodnej z wolą wnioskodawcy.

KRRiT uznała, iż wnioskowana zmiana koncesji jest sprzeczna z interesem społecznym. Zgoda na przedmiotową zmianę byłaby przykładem omijania przepisów obowiązujących oraz naruszeniem zasady równości wobec prawa nadawców telewizyjnych.

W obecnej sytuacji prawnej KRRiT stwierdziła, iż brak jest podstaw do umożliwienia innemu niż koncesjonariusz nadawcy telewizyjnemu dysponowania częstotliwością przez 22 godziny na dobę oraz dokonywania w tym czasie reemisji własnego programu telewizyjnego. Zgodnie z przepisami ustawy o radiofonii i telewizji przyznanie takiego prawa musiałoby nastąpić w wyniku odrębnego postępowania koncesyjnego. Zgoda KRRiT na wnioskowane zmiany w koncesji byłaby pogwałceniem zasady równości, gdyż inni nadawcy programu telewizyjnego, chcący wykorzystać dobro rzadkie jakimi są częstotliwości (kanały telewizyjne) radiodyfuzji naziemnej, nie mogliby ubiegać się o koncesję na rozpowszechnianie swojego programu ponadregionalnego na tym terenie, z powodu braku ogłoszenia. Doprowadziłoby to do faktycznego wykorzystywania częstotliwości radiodyfuzji naziemnej przez 22 godziny na dobę przez spółkę T. S.A., wobec 2 godzin programu koncesjonariusza. Program S. byłby marginalny wobec pozostałego 22 godzinnego programu T. Program T. byłby dostępny na kanale wskazanym w koncesji [...], z którego wydzielony byłby program lokalny (audycja) S. Program ten przestałby być postrzegany przez odbiorców jako program lokalny (vide przykład T., postrzeganej przez widzów i publikacje prasowe: "[...]", "[...]", "[...]" (G. z [...] lutego br.), "[...]" (G. z [...] lutego br.), "[...]" (P. z [...] maja 2003 r.) Wyniki monitoringu prasy przeprowadzone przez N. Sp. z o.o. wskazują, że opinia publiczna nie utożsamia emitowanego programu z T. a T.

Intencją KRRiT do udzielenia koncesji spółce T. Sp. z o.o. było prawo do rozpowszechniania uniwersalnego programu telewizyjnego o tematyce lokalnej, a nie udzielenie koncesji na telewizyjny program ponadregionalny np. T. Jak wynika z uzasadnienia koncesji [...], pozostały czas emisji na wskazanym w koncesji kanale (poza dwiema godzinami programu na dobę S.) ma wypełniać teletekst oraz reemisja części programu radiowego T. Program w obecnym charakterze jest programem lokalnym, a reemisja programu radiowego T. nie narusza istoty telewizyjnego programu lokalnego, nadawanego na kanale wskazanym w koncesji.

Spółka T. S.A. nie brała udziału w postępowaniu koncesyjnym, a więc uzyskałaby uprawnienie do rozpowszechniania swojego programu ponadregionalnego poza procedurą publicznego ogłoszenia przewidzianą w ustawie o radiofonii i telewizji. Wyrażenie zgody przez KRRiT na zmianę koncesji byłoby naruszeniem istoty uprawnień nabytych w koncesji [...] i trwałości koncesji. Co istotne, wykorzystanie kanału telewizyjnego przez 22 godziny programu T., nie narusza równości nadawców radiowych, gdyż oni nie mogliby ubiegać się o prawo do rozpowszechniania programu radiowego przy pomocy dobra rzadkiego jakim jest kanał telewizyjny.

Skargę na powyższą decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Przewodniczącej KRRiT złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowana Spółka, zarzucając jej naruszenie wskazanych poniżej przepisów prawa i naruszenie interesu strony poprzez odmowę wydania wnioskowanego przez nią rozstrzygnięcia:

- Naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieją określone w tym przepisie przesłanki wydania decyzji, a w szczególności, że zmiana koncesji jest sprzeczna z interesem społecznym oraz że przedmiotowa zmiana byłaby przykładem omijania obowiązujących przepisów oraz naruszeniem zasady równości wobec prawa nadawców telewizyjnych:

- przy braku konkretnego wskazania, na czym ów społeczny interes miałby polegać,

- a jednocześnie w sytuacji, gdy funkcjonowanie koncesji w kształcie, jakiego domaga się skarżąca spółka, było:

- z góry założone przez organ wydający decyzję koncesyjną,

- gdy tego rodzaju koncesje (tj. w kształcie pożądanym przez skarżącą spółkę) - wydane przez ten sam organ - funkcjonują w obrocie prawnym,

- oraz pozostają w zgodzie z prawem a także polityką programową Państwa Polskiego oraz KRRiT.

Skarżąca zarzuciła, że wbrew stanowisku organu istniał interes społeczny, na który wskazywała skarżąca spółka, a co znalazło swój wyraz w dotychczasowej praktyce oraz stanowisku organu wyrażonym m. in. w ogłoszeniu Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] grudnia 2003 r. o możliwości udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programów telewizyjnych oraz aktach określających założenia programowe, cele i kierunki działania KRRiT takich jak przykładowo "Strategia Państwa Polskiego w dziedzinie mediów elektronicznych na lata 2005 - 2020" czy "Obrona lokalności i demokracji lokalnej - Strategia działania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz ochrony lokalnego charakteru i pluralizmu oferty programowej w lokalnych mediach elektronicznych".

- Naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżanej decyzji Przewodniczącej KRRiT w sytuacji występowania przesłanek do jej uchylenia i orzeczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki.

- Naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia interesu społecznego w wydaniu decyzji zgodnej z wnioskiem strony skarżącej oraz całkowite pominięcie dowodów przedłożonych na tę okoliczność przez stronę skarżącą.

W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty użyte już w odwołaniu od decyzji, a ponadto rozwinięto wykładnię art. 155 k.p.a.

W tym zakresie wskazano, że art. 155 k.p.a. kreuje możliwość zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, gdy na jej podstawie strona nabyła prawo, wyraża zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji oraz za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyr. NSA OZ w Katowicach z dnia 7 marca 2000 r., I SA/Ka 1512/98, Lex Polonica nr 3493336, Serwis Podatkowy 2001/9 str. 152). Jednocześnie, mając na uwadze, że przepis ten stwarza możliwość, a nie bezwzględny obowiązek wydania decyzji określonej treści wobec spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, wskazać trzeba, że obowiązek uwzględnienia wymagań "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony", jak też konieczność kierowania się zasadą ogólną art. 7 wyważania racji obu tych interesów powodują, że organ administracyjny działa w ramach ograniczonego uznania administracyjnego (tak Janusz Borkowski w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 696). Jednocześnie, jak wynika z wyroku NSA z dnia 9 maja 2005 r., OSK 1746/2004, Lex Polonica nr 1158382, Palestra 2006/1-2 str. 241: Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w ramach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. (...). Jak z tego wynika, w obliczu spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. wniosek strony winien zostać uwzględniony, jako powodujący, iż decyzja stanie się dla strony bardziej korzystna. W niniejszej sprawie spełnione są wszystkie spośród przesłanek pozytywnych określonych w art. 155 k.p.a., przy czym zdaniem strony w grę wchodzi zarówno jej słuszny interes, jak i interes społeczny, podczas gdy w ocenie organu zmiana decyzji byłaby sprzeczna z interesem społecznym.

Niewątpliwie na podstawie decyzji koncesyjnej strona nabyła prawo. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na zmianę w sposób objęty wnioskiem. Za pożądaną przez stronę skarżącą zmianą przemawia jej słuszny interes, który był wykazywany w trakcie postępowania przed organem, i którego istnienia organ nie kwestionuje, czemu dał wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Fakt ten jest zresztą oczywisty i niebudzący wątpliwości: wnioskowana zmiana niesie dla strony ogromne korzyści związane z możliwością doskonalenia umiejętności we wszystkich dziedzinach związanych z prowadzeniem stacji telewizyjnej, a co za tym idzie podniesienia jakości programowej i technicznej nadawanego programu poprzez współpracę z profesjonalną, ogólnopolską stacją telewizyjną, a także zdecydowane poszerzenie i uatrakcyjnienie oferty programowej programu nadawanego na podstawie przyznanej koncesji, przy jednoczesnym zachowaniu autonomiczności programów lokalnych. Interes ekonomiczny stacji lokalnej, jest - jak to zostało poniżej wskazane przez stronę skarżącą - zgodny z interesem społecznym, wyrażającym się w funkcjonowaniu stacji lokalnych. Pozostaje zatem do rozważania kwestia interesu społecznego, który w ocenie strony skarżącej przemawia za zmianą ostatecznej decyzji w sposób przez nią wnioskowany, w ocenie zaś organu zmiana taka byłaby z owym interesem sprzeczna.

Zdaniem skarżącej spółki organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie określił w sposób dający się zidentyfikować, w czym konkretnie wyraża się ów interes społeczny, z którym wnioskowana zmiana byłaby sprzeczna, choć zgodnie z przepisem art. 107 § 3 miał taki obowiązek. Jakkolwiek bowiem by nie odnosić się do kwestii zakresu uznania administracyjnego na gruncie art. 155 k.p.a., które - jak wskazano powyżej - jest tutaj istotnie ograniczone, wszelkie uznanie administracyjne winno być uzasadnione w sposób pełny i oparty na stanie faktycznym, jak i prawnym sprawy (tak NSA OZ w Gdańsku w wyroku z dnia 26 października 1995 r., SA/Gd 2096/95, Lex Polonica nr 318156, Glosa 1997/7 str. 32). Ponadto brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, powoływanie się na ogólniki jest zaprzeczeniem uznania administracyjnego i wskazuje na dowolność organu (tak NSA OZ w Gdańsku w orz. z dnia 28 lutego 1996 r., SA/Gd 320/95, Lex Polonica nr 315795, Orzecznictwo Podatkowe 1997/3, str. 14). Niewątpliwie również zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego decyzja winna być wydana w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Tych wszystkich elementów brakło, zdaniem strony skarżącej, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do kwestii badania interesu społecznego. Organ w ogóle nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie, a co więcej całkowicie zignorował dowody przedstawione przez stronę skarżącą w postaci [...] do Przewodniczącej KRRiT z dnia [...]. Tak więc zdaniem strony skarżącej już sama ta okoliczność rzutuje na wadliwość decyzji, albowiem przy jej wydaniu naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Niezależnie od wszelkich dotychczas poruszonych kwestii i braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, nie sposób zgodzić się – w ocenie strony - ze stanowiskiem organu, iż wnioskowana zmiana byłaby sprzeczna z interesem społecznym, który - jak się wydaje - miałby wyrażać się w reglamentacji dobra w postaci koncesji na rozpowszechnianie programów telewizyjnych (choć w ten sposób nie zostało to przez organ wyrażone i stanowi to jedynie domysł strony skarżącej - brak konkretyzacji, w czym miałoby się przejawiać naruszenie interesu społecznego i na czym on w niniejszym przypadku polega jest jednym z zarzutów strony skarżącej). Takie stanowisko organu, w świetle treści ogłoszenia Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] grudnia 2003 r. i treści decyzji koncesyjnych wydawanych w związku z nim (i funkcjonujących w obrocie prawnym) jest nielogiczne oraz nieuzasadnione. Skoro Przewodnicząca KRRiT - w oparciu o stanowisko całej KRRiT - z góry przewidywała możliwość zestawiania programów nadawców lokalnych z programami innych nadawców i nie istniały ku temu żadne przesłanki negatywne, w tym w szczególności nie było to sprzeczne z interesem społecznym, a co więcej sytuacja ta - jak wynika nie tylko z treści samego ogłoszenia, lecz również z dokumentów KRRiT, o których mowa powyżej, tj. strategii obrony lokalności i sprawozdania za rok 2005, to w niezmienionym stanie prawnym (a taki funkcjonuje) nie ma żadnych podstaw ani uzasadnienia do zajmowania stanowiska odmiennego. Co więcej, powołując się na równość wobec prawa, organ odmawia stronie wydania decyzji przez nią pożądanej, podczas gdy innym podobnym podmiotom, w sytuacji analogicznej, decyzję taką wydał. Strona skarżąca domaga się jedynie wprowadzenia zmian, które byłyby całkowicie zgodne z treścią ogłoszenia Przewodniczącej KRRiT i stanowiskiem KRRiT w nim wyrażonym, i od którego uprzednio w drodze wyjątku nastąpiło odstępstwo. Nie nastąpiła zaś żadna zmiana w obowiązujących przepisach, która mogłaby powodować, by taka sytuacja - dopuszczalna i nie pozostająca dotychczas w sprzeczności z interesem społecznym - stała się nagle niedopuszczalna i sprzeczna z takim interesem. Co więcej, zmiana taka nie kłóci się lecz pozostaje w zgodzie nie tylko z dotychczasową praktyką KRRiT, lecz również ze strategią tego podmiotu, a także strategią Państwa Polskiego w zakresie mediów elektronicznych, co jednoznacznie wskazuje na zgodność z interesem społecznym.

Państwo Polskie oraz KRRiT chronią media lokalne, czego wyrazem jest treść wskazanych powyżej dokumentów ("Strategia Państwa Polskiego w dziedzinie mediów elektronicznych na lata 2005 - 2020" czy "Obrona lokalności i demokracji lokalnej - Strategia działania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz ochrony lokalnego charakteru i pluralizmu oferty programowej w lokalnych mediach elektronicznych"). Mowa jest w nich m. in. o trudnej sytuacji tego rodzaju podmiotów, a co za tym idzie dopuszcza się szczególne ich traktowanie, jak choćby możliwość emisji zarówno lokalnych, jak i ogólnopolskich reklam. Wskazuje się na słabość ekonomiczną tych podmiotów i konieczność uzyskiwania przez nich wsparcia.

Jednocześnie silnie podkreślana jest konieczność zachowania pluralizmu mediów, w tym utrzymania na rynku podmiotów emitujących program lokalny ("Generalną zasadą dotyczącą rynku lokalnego, o ile warunki techniczne i rynkowe to umożliwiają, jest istnienie w danym rejonie przynajmniej jednego nadawcy koncesjonowanego nadającego program lokalny." - tak w pkt 2.1.1 "Strategii Państwa Polskiego..." a także w pkt 8.3 "Obrony lokalności..." - wydruki powołanych fragmentów w załączeniu). Wszelkie te okoliczności przemawiają za generalną dopuszczalnością działań prowadzących do utrzymania i dalszego funkcjonowania podmiotów nadających programy lokalne, jakim jest m. in. skarżąca spółka. Jednocześnie zauważa się, iż obecna sytuacja prowadzi do stopniowej eliminacji takich podmiotów, jako niemogących utrzymać się na rynku. Faktycznie trudno zaś funkcjonować w oparciu wyłącznie o emisję programu lokalnego. Wsparciu stacji lokalnych służy m. in. właśnie możliwość zestawiania ich programów z programami innych nadawców. Korzyści z tym związane, wynikające ze współpracy z innym nadawcą, prowadzą z reguły do poprawy sytuacji stacji lokalnej, która dzięki temu z powodzeniem może nadawać program lokalny zgodnie z wymogami koncesji, a także dążyć do jego rozszerzenia. Jednocześnie umożliwia to transmitowanie w pozostałym czasie programu innego nadawcy, niedostępnego na obszarze działania stacji lokalnej drogą naziemną (pod takim tylko warunkiem możliwa jest taka transmisja i jest on w niniejszej sprawie spełniony), co z reguły odbywa się z korzyścią dla lokalnej społeczności, która jest zainteresowana w dostępie do jak największej liczby programów telewizyjnych. Trudno zatem dopatrzeć się sprzeczności wnioskowanej przez stronę zmiany z interesem społecznym, skoro społeczność na obszarze nadawania stacji lokalnej jest zainteresowana z jednej strony w odbiorze programu, który miałby być zestawiany z programem strony skarżącej, z drugiej zaś w utrzymaniu na rynku nadawcy emitującego program lokalny, którego sytuacja niewątpliwie ulegnie poprawie w wyniku nawiązania współpracy z innym, profesjonalnym nadawcą, co może w przyszłości zaowocować zwiększeniem możliwości produkcji programu lokalnego. Jednocześnie nie można się zgodzić, by zmiana taka była sprzeczna z prawem bądź służyła jego obejściu, bowiem jak wskazano powyżej była to praktyka dopuszczalna i powszechnie stosowana przez KRRiT, pozostająca w zgodzie z jej strategią. Dodatkowo również wskazano, że skoro program T. jest powszechnie emitowany na obszarze całego niemal kraju i koncesje na jego nadawanie są przez tan sam organ przyznawane we wszystkich praktycznie regionach, to nie ma podstaw dla uznania, aby istniały jakieś przeszkody do transmisji tego programu, który na obszarze nadawania skarżącej spółki nie jest akurat dostępny drogą naziemną. Nie można również pominąć faktu, że z punktu wiedzenia argumentacji organu nie ma żadnego uzasadnienia, aby możliwe było transmitowanie programu stacji radiowej, jak to się odbywa na podstawie aktualnej treści koncesji, a istniały przeszkody w transmitowaniu programu stacji telewizyjnej - koncesja radiowa jest tak samo jak koncesja telewizyjna dobrem rzadkim, zaś zezwalanie na transmitowanie programu radiowego przy jednoczesnym zakazie transmitowania programu telewizyjnego jest właśnie niedopuszczalnym naruszeniem równości podmiotów wobec prawa, które rzekomo ma uzasadniać odmowę zmiany koncesji dla strony skarżącej.

Reasumując, wskazać należy, że w niniejszej sprawie spełnione są wszelkie przesłanki uzasadniające zmianę decyzji koncesyjnej w sposób wnioskowany przez stronę, zaś ostateczna decyzja administracyjna utrzymująca w mocy decyzję o odmowie zmiany w tym zakresie została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Nie istnieje żadna sprzeczność pomiędzy wnioskowaną zmianą a interesem społecznym, na której istnienie organ się powołuje, lecz jej nie wykazuje. Sytuacja, jakiej wprowadzenia domaga się strona skarżąca była z góry przewidziana w procesie koncesyjnym, jest stosowana w praktyce oraz pozostaje w zgodzie ze strategią Państwa Polskiego i KRRiT. Ponadto w ocenie strony nie tylko nie ma żadnej sprzeczności pomiędzy wnioskowaną zmianą a interesem społecznym, lecz zmiana taka podyktowana jest nie tylko słusznym interesem strony, lecz także przemawia za nią właśnie interes społeczny, na co strona skarżąca wskazywała w postępowaniu przed organem, przedstawiając dowody na tę okoliczność, a co zostało zupełnie pominięte przez organ wydający decyzję.

W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca KRRiT wniosła o - wezwanie strony do usunięcia braku formalnego skargi poprzez wskazanie osnowy wniosku (art. 46 i § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) i odrzucenie skargi w razie nieuzupełnienia braków formalnych w terminie (art. 58 § 1 pkt 3 ustawy prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi), ewentualnie - oddalenie skargi w całości.

W razie nieuwzględnienia przez Sąd pierwszego wniosku organu lub uzupełnieniu braków formalnych skargi przez skarżącego w terminie, odpowiadając z ostrożności procesowej merytorycznie na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej.

Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Odmawiając zmiany koncesji T. Sp. z o.o. w pkt [...] i [...] ppkt [...] (koncesja Nr [...] z dnia [...] października 2005 r.), polegającej na zmianie zestawianego z programem wnioskodawcy programu radiowego pod nazwą T. na program telewizyjny pod nazwą T. organ stwierdził, że w świetle przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a. za zmianą zestawianego z programem skarżącej programu radia T. na program telewizyjny pod nazwą T. nie przemawia interes społeczny.

Koncesjonariusz wystąpił o zmianę koncesji w trybie art. 155 k.p.a. Tryb ten jest trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego służącym wzruszeniu decyzji poprzez jej zmianę. Przeprowadzenie zmiany koncesji w takim zakresie, jak wnioskował skarżący w ocenie organu stanowiłoby obejście prawa. Za takim działaniem nie przemawia właśnie interes społeczny, który w zakresie działania radiofonii i telewizji wyraża się w ścisłym przestrzeganiu zasad przyznawania koncesji, właściwego późniejszego realizowania zasad koncesyjnych oraz niezbywalności koncesji. Interes społeczny wyraża się na rynku mediów w utrzymywaniu porządku w działalności stacji nadawczych. Taki był m.in. cel powołania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji wskazuje, że Krajowa Rada stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji. W § 2 tego artykułu wymienione są przykładowe zadania Krajowej Rady, takie jak m. in. określanie, w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez nadawców, podejmowanie, w zakresie przewidzianym ustawą rozstrzygnięć w sprawach koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów, sprawowanie w granicach określonych ustawą kontroli działalności nadawców. Powyższym celom i zadaniom ustawy oraz konstytucyjnego organu, jakim jest KRRiT wraz z jej Przewodniczącym służą m.in. przepisy statuujące system koncesyjny dla nadawców, w tym art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, zakładające, że rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji. Przewodniczący KRRiT w porozumieniu z Prezesem UKE ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" informacje o możliwościach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego oraz ustala termin, nie krótszy niż 45 dni od dnia ogłoszenia, do składania wniosków o udzielenie koncesji. Dodatkowo organ koncesyjny może określić w koncesji, w granicach przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, szczególne warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją (art. 48 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej; Dz. U. Nr 153, poz. 1807 z późn. zm.). Uprawnienie to ma na celu zapewnienie jak najlepszej ochrony interesu publicznego. Koncesjonariusz zaakceptował warunki nałożone w koncesji Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. i nie wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Koncesja została wydana zgodnie z wolą wnioskodawcy.

Zdaniem organu udzielenie zgody na przejście uprawnień wynikających z koncesji poza postępowaniem koncesyjnym w ten sposób, że zamiast jednego nadawcy, na współpracę z którym organ koncesyjny wyraził zgodę koncesjonariuszowi w koncesji, nadawany byłby program innego nadawcy, na współpracę z którym organ takiej zgody w ramach postępowania koncesyjnego nie wydawał, byłoby obejściem prawa uderzającym w interes społeczny, jakim jest porządek na rynku mediów, na straży którego ma stać KRRiT oraz stanowiłoby naruszenie równości wobec prawa nadawców telewizyjnych. Są to, w ocenie organu, znaczące wyrazy interesu społecznego, którym należy się ochrona poprzez nieudzielenie zgody na zmianę koncesji wnioskowaną przez skarżącego. Uzasadnione jest w tym miejscu zwrócenie uwagi, że uwzględnienie wniosku skarżącego prowadziłoby do umożliwienia innemu podmiotowi niż koncesjonariusz dysponowania częstotliwością przez 22 godziny na dobę oraz dokonywania w tym czasie reemisji własnego programu telewizyjnego.

Argument wskazany przez skarżącego, że ogłaszając postępowanie na udzielenie koncesji organ zakładał już łączenie programu nadawcy lokalnego z innym nadawcą, dlatego obecnie organ powinien zgodzić się na zmianę koncesji w trybie art. 155 k.p.a., jest całkowicie niezrozumiały. Przeprowadzone na [...][...] i [...] r. postępowanie koncesyjne zakładało taką współpracę podmiotów, co uzasadnione było pozycją lokalnych nadawców na rynku mediów, która wymagała aby byli oni wsparci organizacyjnie i poprzez odciążenie części czasu nadawczego przez innego nadawcę. Takie podejście zakładające szereg udogodnień działalności nadawców lokalnych zostało potwierdzone w dokumentach KRRiT przywołanych przez skarżącego. Nie oznacza to jednak, że nadawcy lokalni mogą być zwolnieni z obowiązku uzyskiwania koncesji oraz, że mogą dowolnie kształtować swój program, wbrew zaleceniom koncesji oraz poza systemem koncesyjnym. Sprzeciwia się temu zasada udzielania koncesji i zasada nadzoru nad jej wykonywaniem, a jak wcześniej zostało już wyjaśnione zmiana koncesji w sposób wnioskowany przez skarżącego prowadziłaby do wejścia w uprawnienia nadawcy innego podmiotu poza systemem koncesyjnym. Niezgodności z interesem społecznym takiego działania nie niweluje również okoliczność, że program T. jest nadawany przez Spółkę T., która jest również koncesjonariuszem i działa na rynku mediów. Interes społeczny określony bowiem jako porządek na rynku mediów, któremu przeciwstawia się omijanie zasady wydawania koncesji i nieprzenoszalności praw z koncesji, a także równości wobec prawa, zabraniał organowi wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Zwrócono uwagę, że interes społeczny rozumiany jako porządek na rynku mediów, którego strzeże organ konstytucyjny jakim jest KRRiT, wyrażony jest m.in. przez przepisy zakładające niedopuszczalność przejścia praw z koncesji poza określonymi w ustawie przypadkami. Artykuł 38a ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji zakłada wyraźnie, że uprawnienia z tytułu koncesji są niezbywalne z zastrzeżeniem gdy następuje łączenie, podział albo innego rodzaju przekształcenie spółki handlowej.

Zarzut niewskazania przez organ interesu społecznego, który stałby w sprzeczności z uwzględnieniem wniosku o zmianę koncesji, biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia oraz treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji ostatecznej oraz decyzji [...], nie zyskuje więc potwierdzenia.

Podobnie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Zgodnie z postanowieniami art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do "załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Biorąc pod uwagę konflikt pomiędzy interesem indywidualnym danego nadawcy, a interesem społecznym, który został określony w ustawie o ritv, należy zawsze, w celu uniknięcia zarzutu dowolności decyzji, naruszony interes społeczny każdorazowo określić i wskazać konkretne przyczyny jego zagrożenia. Miało to miejsce właśnie w wydanej zaskarżonej decyzji. Interes społeczny został określony jako porządek na rynku mediów, przejrzystość wydawanych koncesji oraz konieczność w razie zmiany podmiotu korzystającego z uprawnienia koncesyjnego, prowadzenia szczególnie określonego w ustawie postępowania.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ zbadał sprawę w sposób wyczerpujący, analizując dogłębnie dowody złożone przez stronę wnioskującą. Żaden ze złożonych przez wnioskodawcę dokumentów (także [...]) nie wskazuje, że zaskarżona decyzja jest niezasadna. Nic, nawet [...], nie zmienia faktu, że wydając zgodę na zmianę koncesji we wnioskowanym zakresie ominięta zostałaby procedura koncesyjna, obowiązkowa w sytuacji zajęcia częstotliwości przez innego od koncesjonariusza nadawcy. Fakt ten jest oczywisty i bezsporny. Zdaniem organu nawet zainteresowanie grupy mieszkańców rozwiązaniem zgodnym z życzeniem wnioskodawcy nie zmienia powyższej konstatacji. Interesem społecznym nie jest bowiem w niniejszej sprawie zadowolenie nawet znaczącej grupy mieszkańców, co jest oczywiście bardzo ważne i istotne, a ład i porządek na rynku mediów, który w ocenie organu leży w interesie społecznym, uzasadniającym podjęcie zaskarżonej decyzji.

Nie nastąpiło także zaskarżoną decyzją naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. organ może wydać decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję

Jakkolwiek nie jest to przedmiotem skargi należy zauważyć, że organ dokonując monitoringu działania koncesjonariusza stwierdził, że narusza on warunki określone w koncesji oraz ustawie o radiofonii i telewizji w zakresie działalności reklamowej i sponsorskiej. Organ ze względu na ww. nieprawidłowości, które jednoznacznie wynikały z przeprowadzonych monitoringów programu S. powziął wątpliwość, co do dalszej prawidłowej realizacji przez Koncesjonariusza obowiązków wynikających z koncesji.

Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że organ administracyjny naruszył prawo wydając zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie odmowy dokonania zmiany pkt [...] i pkt [...] ppkt [...] koncesji Nr [...] z dnia [...] października 2005 r., wydanej spółce T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą S., polegającej na zamianie zestawianego z programem wnioskodawcy programu radiowego pod nazwą T. na program telewizyjny pod nazwą T.

Podstawowy problem prawny w sprawie sprowadza się do pytania, czy uprawnienia wynikające z koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego, uzyskanej w trybie art. 33 ust. 1 i 34 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji przez określony podmiot mogą być zmienione w trybie art. 155 k.p.a.

Z wskazanych przepisów art. 33 ust. 1 i 34 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji wynika, że rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji (art. 33 ust. 1), której wydanie następuje w szczególnym trybie (postępowanie o udzielenie koncesji), na podstawie odpowiedniego ogłoszenia Przewodniczącego Krajowej Rady, działającego w tym zakresie w porozumieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Ustalona w powołanej ustawie treść ogłoszenia pozwala powołanym organom kontrolować zarówno warunki programowe rozpowszechniania programu, w tym w szczególności rodzaj i charakter programu, jak i warunki techniczne rozpowszechniania programu, w szczególności częstotliwość bądź kanał oraz moc i lokalizację stacji nadawczych przeznaczonych do jego rozpowszechniania (ar. 34 ust. 1).

Z kolei z art. 155 k.p.a. stwierdza, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadku zgody strony, która w rozpatrywanej sprawie miała formę wniosku o zmianę decyzji, zgodnego z interesem strony, przepis ten wymaga, aby dokonywanej w tym trybie zmianie decyzji nie sprzeciwiały się przepisy szczególne, i aby za taką zmianą przemawiał interes społeczny.

W rozpatrywanej sprawie oba te wymagania nie zostały spełnione.

Jak trafnie podniósł organ, dopuszczenie do zmiany koncesji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do omijania prawa i wejścia na rynek nadawców, którzy nie brali udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji. W takiej sytuacji postępowanie koncesyjne miałoby wyłącznie charakter formalny, a rola organu koncesyjnego zostałaby sprowadzona do funkcji rejestracji zmian. Jest to sprzeczne z postanowieniami ustawy o radiofonii i telewizji, a w szczególności z art. 6 ust. 1 tej ustawy, nakładającym na Krajową Radę obowiązki w zakresie ochrony wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewniania otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii i telewizji. Obowiązki te są pochodną art. 213 ust. 1 Konstytucji RP.

Za proponowaną zmianą koncesji udzielonej w dniu [...] października 2005 r. T. Spółka z o.o., z siedzibą w [...], nie przemawiają również względy społeczne. W interesie społeczności lokalnej leży właśnie utrzymanie lokalnego charakteru tej telewizji – nawet jeżeli znaczną część programu (wizji) zajmują plansze, ogłoszenia itp. materiały o znaczeniu lokalnym, zestawione z programem radiowym T. Proponowaną alternatywą jest bowiem "rozpłynięcie się" programu lokalnego w ramach znacznie bardziej atrakcyjnego i działającego w szerszej skali programu T.

Nie ma też racji skarżąca stwierdzając, iż samo ogłoszenie o możliwości udzielenia koncesji dawało jej możliwość zestawienia swojego programu, w pozostałym czasie, z programem innego nadawcy krajowego, którego sygnał nie jest dostępny drogą naziemną, na obszarze objętym zasięgiem stacji nadawczej rozprowadzającej program lub krajowego nadawcy satelitarnego. Skarżąca wyciąga stąd wniosek, iż dopuszczalne jest zestawienie jej programu z programem T. Odnosząc się do tego twierdzenia należy zauważyć, że – po pierwsze – samo ogłoszenie leży poza zakresem kognicji Sądu, gdyż zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 74/06, ONSAiWSA 2007/2/29, "ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o możliwości uzyskania i rozszerzenia koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych nie należy do kategorii aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)", po wtóre zaś – rozstrzygające znaczenie ma nie treść ogłoszenia, a treść wydanej w odpowiednim postępowaniu decyzji koncesyjnej. W rozpatrywanym przypadku koncesja udzielona w dniu [...] października 2005 r. T. Spółka z o.o., z siedzibą w [...], dopuszczała zestawienie programu wnioskodawcy z programem radia T.

Decyzja podejmowana na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy. W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo określił granice uznania, wskazał kryteria rozstrzygnięcia i właściwie je zastosował w treści podjętych decyzji. W toku przeprowadzonego postępowania nie nastąpiło też naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.