Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1349/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]") decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] znak: [...] w sprawie zatrzymania M. P., zwanemu dalej "skarżącym", prawa jazdy kat. "B", nr [...], wydanego [...] czerwca 2006 r. przez Starostę [...], do czasu wykazania się pozytywnym wynikiem egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do prowadzenia pojazdów.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 13 kwietnia 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] skierował do Starosty [...] wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Z wniosku wynikało, że skarżący w okresie od 7 października 2011 r. do 21 stycznia 2012 r. czterokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i otrzymał łącznie 26 punktów karnych. Wskazany wniosek został złożony zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej "p.r.d. z 2005 r."). Jednocześnie wniosek szczegółowo określał cztery przypadki zdarzeń (a także ich miejsca i daty), w których doszło do naruszenia przez skarżącego przepisów o ruchu drogowym, a także liczbę punktów które zostały przypisane skarżącemu za każdy z określonych czynów.

Niemal równocześnie z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami Komenda Powiatowa Policji w [...] (właściwa dla ówczesnego miejsca zamieszkania skarżącego) wystawiła skarżącemu w dniu 19 kwietnia 2012 r. skierowanie na badania psychologiczne. Obowiązek taki wynikał z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) p.r.d. z 2005 r. Pismo Komendy Powiatowej Policji w [...] nie zostało przez skarżącego odebrane.

Ponadto, po otrzymaniu ww. wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] Starosta [...] w dniu [...] kwietnia 2012 r. wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania uprawnień do kierowania pojazdami kat. "B" ze względu na przekroczenie limitu punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zawiadomienie zawierało również wezwanie do złożenia wyjaśnień, dowodów lub innych materiałów w sprawie. Z dokumentów pocztowych wynikało, że pisma skierowane do skarżącego nie zostały podjęte w terminie.

Kolejno, 22 maja 2012 r. wysłano skarżącemu, na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.".), zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego. Następnie, [...] czerwca 2012 r. Starosta [...], decyzją wydaną na podstawie art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit g) p.r.d. z 2005 r., orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii "B", do czasu wykazania się posiadaniem właściwych kwalifikacji. Ww. decyzja została wydana w związku z uzyskaniem 25 punktów karnych z powodu naruszenia przepisów ruchu drogowego. Zdaniem Starosty Powiatowego w [...] decyzja o zatrzymaniu uprawnień kierowcy została skarżącemu prawidłowo doręczona na podstawie art. 44 k.p.a. (vide: k. 17 akt admin).

O rozstrzygnięciu w przedmiocie zatrzymania uprawnień do prowadzenia pojazdów, Starosta [...] zawiadomił też Komendę Wojewódzką Policji w [...] (wnioskodawcę), a także Komendę Powiatową Policji w [...], wraz z wnioskiem o zatrzymanie dokumentu prawa jazdy (pismo z 27 listopada 2012 r.). z uwagi na brak reakcji skarżącego, decyzja Starosty [...] pozostawała niewykonana.

W dniu 26 lutego 2017 r. w ramach kontroli drogowej policjanci z Komendy Powiatowej Policji w [...] zatrzymali dokument prawa jazdy skarżącego i przesłali go do Starosty Powiatowego w [...]. Następnego dnia do Starostwa Powiatowego w [...] zgłosił się skarżący żądając wyjaśnienia przyczyn i podstawy zatrzymania przez Policję prawa jazdy.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy skarżący w dniu 6 marca 2017 r. skierował do Starosty Powiatowego w [...] pismo z wyjaśnieniem, że nie otrzymał wcześniejszych pism, gdyż nie zamieszkuje faktycznie pod adresem zameldowania wskazanym w dokumentach z 2012 r. (sporządzonych również przez Policję), a także jest gotów przedstawić niezbędne badania, a także chce mieć możność zweryfikowania liczby punktów karnych, na podstawie których został skierowany na badanie psychologiczne.

W wyniku dalszych czynności podjętych przez skarżącego oraz organy administracji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r. o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy (kat. "B") i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO w [...] wskazało naruszenie przez Starostę przepisów postępowania administracyjnego o doręczaniu pism.

W wykonaniu decyzji SKO w [...] Starosta [...] wszczął w dniu [...] listopada 2017 r. postępowanie administracyjne w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, a także poinformował skarżącego o możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dokumentów i materiałów. W dniu 23 listopada 2017 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że Komenda Wojewódzka w [...] nie dysponowała już dokumentami, z których wynikałoby przyznanie skarżącemu punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zdaniem skarżącego oznaczało to niemożność wykazania, że skarżącemu skutecznie przypisania 24 punkty za przekroczenie przepisów ruchu drogowego. W brew temu wnioskowi w dniu 6 grudnia 2017 r. Starosta [...] poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania, a także o możliwości udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dokumentów i materiałów.

3. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta [...] wydał decyzję z [...] grudnia 2017 r. nr [...] znak: [...] w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy kat. "B", nr [...], wydanego [...] czerwca 2006 r., do czasu wykazania się przez skarżącego pozytywnym wynikiem egzaminu sprawdzającego kwalifikacje.

Decyzja organu zostało wydana na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze. zm.).

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zatrzymanie prawa jazdy jest zasadne, ponieważ skarżący przekroczył dopuszczalną liczbę 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a zatem postawa skarżącego budzi zastrzeżenia co do możliwości bezpiecznego uczestnictwa w ruchu drogowym w charakterze kierującego pojazdem silnikowym i podlega obligatoryjnemu sprawdzeniu kwalifikacji.

Ponadto, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

4. Od decyzji organu powiatowego skarżący złożył odwołanie oznaczone datą 10 stycznia 2018 r.

Skarżący wskazał naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3, art. 11, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80, art. 8, art. 6 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.

Skarżący stwierdził, że decyzja z [...] czerwca 2012 r. nie zawiera nie zawiera obligatoryjnych składników aktu administracyjnego, takich jak uzasadnienie faktyczne i prawne. Skarżący podkreślił, że na organie spoczywa obowiązek należytego uzasadnienia decyzji, a wskazanie jedynie podstawy prawnej nie stanowi uzasadnienia prawnego.

Ponadto, skarżący wskazał, że pismem z 20 listopada 2017 r. wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pism Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 5 października 2017 r. oraz 8 listopada 2017 r., lecz organ nie ustosunkował się ani do jego wniosków, ani do wskazanych w nich okoliczności. W szczególności nie wzięto pod uwagę faktu, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie przedłożył do akt sprawy żadnych dokumentów, które świadczyłyby o tym, że skarżący został ukarany mandatami karnymi i że nałożono na niego 26 punktów karnych. Natomiast Starosta [...] nie zebrał w sprawie żadnych dowodów.

Skarżący wniósł również o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji, wskazując, że stosownie art. 135 k.p.a. jest to uzasadnione, albowiem zachodzi prawdopodobieństwo wadliwości decyzji nieostatecznej.

5. SKO w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570).

Organ drugiej instancji wskazał, że zarzuty dotyczące naruszenia postępowania administracyjnego są bezpodstawne, albowiem organ administracji, który otrzymuje prawidłowo sporządzony wniosek przez właściwego komendanta Policji o sprawdzenie kwalifikacji wskazanego kierowcy, nie ma kompetencji do weryfikowania zasadności ukarania za poszczególne wykroczenia drogowe, czy też gromadzenia dokumentów potwierdzających popełnienie tych wykroczeń. Podejmowanie takich działań przez właściwego starostę naruszałoby kompetencje Policji. Zatem ani Starosta [...], ani SKO w [...] nie są uprawnione do kwestionowania dokonanych wpisów ostatecznych wskazanych we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Należy też podkreślić, że z przedstawionych przez stronę i powołanych jako dowody pism dotyczących ukarania mandatami nie wynika niezasadność dokonanych wpisów ostatecznych za popełnione przez skarżącego naruszenia przepisów ruchu drogowego.

SKO w [...] przyznało, że w zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji zawiera lakoniczne uzasadnienie oraz przywołuje nieprawidłowe podstawy prawne jej wydania. W zaskarżonej decyzji jako podstawę wskazano art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.). Przepis ten nie mógł mieć jednak zastosowania w sprawie, gdyż nie obowiązywał w dniu 21 stycznia 2012 r. (ustawa ta weszła bowiem w życie 18 maja 2015 r.). SKO w [...] wskazało, że norma prawna nakazująca staroście wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego zawarta w przepisie stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji, odpowiada w swej istocie normie prawnej wynikającej z przepisów art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) p.r.d., które powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w zakresie zatrzymanie prawa jazdy.

Działania organów administracji oraz jednostek Policji w rozpatrywanej sprawie znalazły również podstawę prawną w art. 130 ust. 1 zd. 2 p.r.d. z 2005 r. przewidującym, że określonemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego przypisuje się odpowiednią liczbę punktów. Punkty takie były też wpisywane do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, która prowadzona jest przez Policję (art. 130 ust. 1 zd. 1 p.r.d.) Zgodnie z delegacją zawartą w art. 130 ust. 4 p.r.d. kwestie szczegółowe dotyczące sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego zawarte były (w dniu 21.01.2012 r.) w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236. poz. 1998 z późn. zm.).

W szczególności zgodnie z § 7 ust. 1 powyższego rozporządzenia komendant wojewódzki Policji miał obowiązek wystąpić do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia wniosek powyższy sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych.

Mając powyższe na względzie SKO w [...] stwierdziło więc, że nie ma konieczności uchylenia decyzji Starosty [...] z powyższego powodu, ale możliwe jest konwalidowanie stwierdzonego naruszenia w postępowaniu odwoławczym i orzeczenie w sprawie w oparciu o prawidłowe przepisy. Zdaniem SKO w [...] nie można uznać, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej, co by oznaczało, że obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

SKO w [...] stwierdziło także, że z uwagi na związany charakter decyzji wydawanej w sprawie możliwe było również naprawienie braków decyzji organu pierwszej instancji w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego poprzez wyczerpujące i prawidłowe uzasadnienie zawarte w decyzji organu odwoławczego.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący złożył w dniu 7 maja 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w całości ww. decyzję SKO w [...]. Skarżący wniósł także o uchylenie decyzji SKO i wstrzymanie jej wykonania oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], jak również zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

1) art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g w związku z art. 138 ust. 1 p.r.d. (z 2005 r.) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym i wadliwym przyjęciem, że w przypadku wystąpienia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji konkretnego kierowcy, zasadność tegoż wniosku nie podlega badaniu przez Starostę i Starosta zobowiązany jest wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Przeciwnie, prawidłowa wykładania spornych przepisów powinna skutkować przyjęciem, że w przypadku zakwestionowania przez stronę przedmiotowego wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji, w zakresie liczby punktów karnych, Starosta powinien tę okoliczność ustalić w ramach postępowania dowodowego, zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, w tym z uwzględnieniem dodatkowych informacji od organu prowadzącego ewidencję punktów karnych, jak też w oparciu o dowody przedłożone przez stronę;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w całości w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...], podczas gdy odwołanie od ww. decyzji zasługiwało w całości na uwzględnienie z powodu rażącego naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego oraz szeregu przepisów postępowania, w szczególności w zakresie zebrania i zbadania pełnego materiału dowodowego, co skutkować powinno uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezałatwienie przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Miało też miejsce niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie wzięto bowiem pod uwagę argumentów, wniosków, zastrzeżeń oraz dowodów wskazanych przez skarżącego w zakresie zasadności wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami, ilości punktów karnych nałożonych na skarżącego, nieudowodnienie przez wnioskodawcę faktu ukarania skarżącego 26 punktami karnymi i nie zwrócenie się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie;

4) art. 6 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organy obu instancji z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a.;

5) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez organ w sposób nie budzący zaufania skarżącego do organów władzy publicznej.

Skarżący podkreślił także, że wystąpienie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy do kierowania pojazdami nie zwalnia organu od przeprowadzenia wyczerpującego postępowania w sprawie, w szczególności, gdy strona, której prawa na podstawie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy są ograniczane, podnosi szereg w pełni uzasadnionych, a także mających istotne znaczenie dla sprawy zarzutów i wątpliwości.

Skarżący wskazał także, że SKO w [, opierając się na błędnej wykładni przepisów stanowiących prawnomaterialną podstawę decyzji zaniechało przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie wszelkich kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Skarżący podkreśla, że organy obu instancji nie zwróciły się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o odniesienie się do jego twierdzeń i zarzutów.

Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, skarżący wskazał, że zaskarżone decyzje są w sposób oczywisty sprzeczne z przepisami prawa, a ich na nieodwracalne negatywne skutki narażony jest skarżący (w szczególności ze względu na charakter obowiązków służbowych) oraz jego rodzina.

7. Odpowiadając w dniu 6 czerwca 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. SKO w [...] wskazało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami oraz że przesłanki, którymi kierowało się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane zgodnie z prawem.

8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd miał obowiązek odnieść się do dwóch istotnych zagadnień prawnych i okoliczności sprawy, częściowo tylko podnoszonych przez skarżącego:

1) kwestii ustalenia przepisów prawa właściwych dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Organ pierwszej instancji wskazał bowiem, że podstawą jego decyzji był art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.). Natomiast organ odwoławczy uznał, że wskazany przepis nie może być podstawą prawną decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy z powodu przekroczenia liczby 24 punktów karnych za naruszenia przepisów zasad ruchu drogowego i w sprawie należy zastosować przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. z 2005 r.), przede wszystkim art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit g) p.r.d. z 2005 r. Wykroczenia w ruchu drogowym miały bowiem miejsce w okresie między październikiem 2011 r. a styczniem 2012 r. Zdaniem organu drugiej instancji nie można stosować przepisów o charakterze karnym do zdarzeń (zachowań sprawcy) mających miejsce przed wejściem w życie przepisu prawa;

2) kwestii podnoszonej przez skarżącego, a mianowicie prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy pierwszej i drugiej instancji, a w szczególności prawidłowości postępowania dowodowego.

10. W odniesieniu do zagadnienia przepisów prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie wniosku o zatrzymanie prawa jazdy w latach 2005-2015 można spotkać różne stanowiska. Wątpliwości wynikają z faktu, że z uwagi na dość powszechne przekonanie o niskiej skuteczności przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zakresie egzekwowania środków karnych w stosunku do kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym, w tym niejasności co do zatrzymania prawa jazdy w przypadkach przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, w 2005 r. wprowadzono nowe brzmienie art. 138 przyznające staroście powiatu kompetencję do zatrzymywania prawa jazdy w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) p.r.d. zostały jednak uchylone z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 627, ze zm.), tj. z dniem 19 stycznia 2013 r. (art. 125 pkt 14 w zw. z art. 139 ustawy o kierujących pojazdami). W przepisach ustawy o kierujących pojazdami nie wprowadzono przy tym odpowiednika art. 138 ust. 1 p.r.d. tak powstała luka w prawie została wypełniona dopiero w 2015 r., kiedy wprowadzono art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541). Ze względu na powyższe zmiany sądy administracyjne przyjmowały stanowisko, że w przypadkach przekroczenia 24 punktów karnych w okresie lat 2013-2015 nie można zatrzymywać prawa jazdy na podstawie decyzji starosty powiatu (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1787/17; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 837/15).

W rozpatrywanej sprawie stan prawny wydaje się prostszy: naruszenie przepisów ruchu drogowego przez skarżącego miało miejsce na przełomie lat 2011- 2012, a postępowanie prowadzone przez Starostę [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, włącznie z postępowaniem odwoławczym w 2012 r. W okresie tym obowiązywały jeszcze art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) p.r.d.

W tym kontekście należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji zasadnie przyjął, że podstawą zatrzymania prawa jazdy, czyli cofnięcia uprawnień skarżącego do czasu wykazania się pozytywnym wynikiem egzaminu sprawdzającego kwalifikacje kierowcy, powinny być przepisy ustawy Prawo u ruchu drogowym (tekst jedn. z 2005 r.), a nie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.

Jednocześnie Sąd podziela pogląd, że zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisu ustawy z dnia 20 marca 2015 r. nie stanowiło naruszenia prawa, które wymagałoby uchylenia kwestionowanej decyzji Starosty [...] lub nawet stwierdzenia jej nieważności. Za takim rozwiązaniem przemawiać mogą dwa argumenty.

Po pierwsze, w dziedzinie prawa publicznego obowiązek stosowania przepisów, które obowiązywały w chwili realizacji określonego zachowania podmiotu prawa, a nie przepisów późniejszych, nie ma charakteru bezwzględnego. Nawet przepisy prawa karnego materialnego przyjmują regułę kolizyjną, według której "jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia przestępstwa, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy" (art. 4 § 1 kodeksu karnego, podkreślenie: WSA). Podobnie w prawie budowlanym: jeśli organ prowadzi tzw. postępowanie legalizacyjne w przypadku obiektu zbudowanego bez uzyskania pozwolenia na budowę, to do ustalenia, czy miała miejsce samowola budowlana stosuje się przepisy z daty budowy, ale już postępowanie legalizacyjne prowadzi się już na podstawie przepisów obecnie obowiązujących.

Po drugie, reguły prawa odnoszące się do zatrzymania prawa jazdy ze względu na przekroczenie liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego były zasadniczo takie same przed 2011 r. i po 2015 r. Istotne zmiany dotyczyły sposoby rejestrowania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy i dostępu do takiej informacji, ale nie prawnej podstawy i przesłanek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Wynika to zresztą wprost z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, gdyż przepis ten wyraźnie mówi o 24 punktach "za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy [z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym]". Zmiany wprowadzone przez ustawodawcę miały na celu przede wszystkim "przecięciu sporów interpretacyjnych" powstałych na tle wcześniejszych przepisów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1607/17).

W związku z powyższym stanowisko organu drugiej instancji odnoszące się do podstawy prawnej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy należy uznać za zgodne z prawem. Co więcej, wskazuje ono bezzasadność jednego z zarzutów skarżącego, że organy administracji właściwe w sprawie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia decyzji.

11. Odnosząc się natomiast do drugiej kwestii istotnej w sprawie, a mianowicie prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy pierwszej i drugiej instancji, a w szczególności prawidłowości postępowania dowodowego, należy również uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji za zgodne z prawem.

Skarżący domagał się, aby starosta prowadził szeroko zakrojone postępowanie dowodowe, w szczególności umożliwiające weryfikację punktów karnych przyznanych skarżącemu przez policjantów kontrolujących przestrzeganie przepisów ruchu drogowego. Zarzucał organom administracji: Staroście oraz SKO w [...] nieuwzględnienie argumentów, wniosków, zastrzeżeń oraz dowodów wskazanych przez skarżącego w zakresie zasadności wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami, ilości punktów karnych nałożonych na skarżącego, a także nieudowodnienie przez wnioskodawcę faktu ukarania skarżącego 26 punktami karnymi i nie zwrócenie się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie z kilku powodów. Przede wszystkim w praktyce organów administracji i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że organ administracji nie ma kompetencji do odrębnego badania zawiadomienia komendanta wojewódzkiego Policji o przyznaniu określonemu kierowcy punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, a zwłaszcza do kwestionowania wniosku Policji.

Nie ma wątpliwości, że starosta, jako organ pierwszej instancji, jest uprawniony i zobligowany zarazem do wydania decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę limitu 24 punktów karnych za naruszenia przepisów prawa ruchu drogowego. Starosta przed wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy ustala stan faktyczny, jakim jest przekroczenie przez kierującego liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie dokumentu urzędowego jakim jest sformalizowana informacja nadesłana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji. Organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących kilkukrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, ale z mocy woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 lit g) p.r.d. Decyzja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy ze względu na otrzymanie większej liczby punktów niż 24 ma zatem charakter decyzji związanej: jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy obowiązany jest wydać przewidziane prawem rozstrzygnięcie. Zatem organy nie mają w tym przypadku swobody decyzyjnej i zobligowane są do wydania określonego rozstrzygnięcia, o ile zaistniały przesłanki w postaci ustalenia przekroczenia 24 punktów karnych za wykroczenia drogowe (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 301/16, LEX nr 2106035; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1052/15, LEX nr 2113971; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 961/16, LEX nr 2204844).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podziela stanowiska prezentowane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, stwierdzające, że rozstrzygnięcie organu może opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 lit g) p.r.d. z 2005 r.

Należy też podkreślić, że zarzuty skarżącego pod adresem organów administracji właściwych w sprawie, że nie wyegzekwowały od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pełnej dokumentacji wykroczeń drogowych przypisanych skarżącemu i że nie zbadały tych okoliczności, nie zasługują na uwzględnienie. Organ Policji wyjaśnił bowiem na żądanie skarżącego, że szczegółowe akta dotyczące nie zachowały się. Nie można jednak czynić staroście zarzutu z takiego ograniczenia postępowania dowodowego. Ze względu na związany charakter decyzji starosty, dla organu pierwszej instancji wystarczający dokument stanowił wniosek z 13 kwietnia 2012 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Z wniosku wynikało, że skarżący w okresie od 7 października 2011 r. do 21 stycznia 2012 r. czterokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i otrzymał łącznie 26 punktów karnych. Wniosek wskazywał też cztery konkretne przypadki, w których doszło do naruszenia przez skarżącego przepisów o ruchu drogowym, a także liczbę punktów które zostały przypisane skarżącemu za każde z popełnionych wykroczeń.

Nie można też traktować braku we właściwej jednostce Policji dokumentów potwierdzających wykroczenia popełnione przez skarżącego. Między okresem zdobycia 26 punktów karnych a postępowaniem prowadzonym przez Starostę [...] minęło ponad pięć lat. Okres ten wynikał jednak z faktu, że skarżący wskazywał kontrolującym go policjantom adres zamieszkania pod którym faktycznie nie mieszkał i gdzie ani on sam, ani nikt inny nie mógł odebrać korespondencji urzędowej kierowanej do niego. Z tego względu oświadczenia skarżącego co do istotnych okoliczności sprawy nie zasługują na zaufanie.

Można też zauważyć, że skarżący jest też w swoim stanowisku niekonsekwentny. Kiedy dowiedział się o decyzjach Starosty [...] zadeklarował poddanie się badaniom psychologicznym, ale kwestionował przede wszystkim zatrzymanie prawa jazdy. Jeśli – jak sugerował – nie otrzymał 26 punktów karnych, nie miał też obowiązku poddania się badaniom psychologicznym, które są konsekwencją tych samych zdarzeń, co przesłanki zatrzymania prawa jazdy.

12. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób zgodny z prawem, w tym powoływanymi przez skarżącego zasadami postępowania administracyjnego (art. 6 i art. 8 k.p.a.). Zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.