Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 317/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 152
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 13 stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; I. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2016 r., znak: [....] , wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 23), po rozpatrzeniu zażalenia B.R. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 9 grudnia 2015 r., znak: [....] , odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [....] z 24 czerwca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. ,,Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterosegmentowego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod-kan, gaz, co, wentylacja mechaniczną, kanalizacja deszczową na działce nr [....] , części dz. nr [....] obr. [....] wraz z układem drogowym na dz. nr nr [....] i fragmentach działek nr [....] , [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ", Wojewoda [....] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób podał, że w związku z wnioskiem B.R. , postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 8 grudnia 2015 r., znak: [....] , wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej wskazana wyżej decyzją, a następnie odmówiono wstrzymania jej wykonania, co zaskarżył w terminie wnioskodawca.

Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

B.R. , jako właściciel działki nr [....] , obr. [....] , leżącej w obszarze oddziaływania obiektu wyznaczonego dla przedmiotowej inwestycji, został uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca nie brał jednak czynnego udziału w całym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż pomimo faktu wycofania pełnomocnictwa dla reprezentujących go osób, organ pierwszej instancji nadal dostarczał korespondencję byłemu pełnomocnikowi.

Zdaniem organu odwoławczego brak uczestnictwa strony w postępowaniu powoduje istnienie przesłanki wznowienia postępowania w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ pierwszej instancji nie wykazał natomiast braku istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Nie wykazał pewności, że czynne uczestnictwo B.R. w prowadzonym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie wpłynęłoby na treść lub zakres pozwolenia na budowę inwestycji. Podkreślić należy, że organ wydający orzeczenie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, winien posłużyć się stosowną argumentacją i zgromadzonymi dowodami, wykazując dlaczego w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego powinna być przekonywująca i wyczerpująca. Takiej oceny nie zawiera zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano:

"Powyższe prowadzi do wniosku, że ponownie rozpoznając sprawę, w wyniku uchylenia decyzji pozwolenia na budowę w związku z brakiem zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu B.R. jako strony postępowania, tj. nie doręczeniem strome postępowania decyzji kończącej postępowanie, w przedmiotowej sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca treści decyzji dotychczasowej".

Analiza akt sprawy wykazała jednak, że nie ma pewności, czy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano pełną informację dotyczącą uczestnictwa wnioskodawcy w postępowaniu. Istnieje bowiem wątpliwość czy B.R. osobiście odebrał postanowienie z 22 czerwca 2015 r. informujące o podjęciu zawieszonego postępowania oraz możliwości zapoznania z aktami sprawy. Adnotacje dotyczące potwierdzeń odbioru ww. postanowienia są częściowo nieczytelne, co utrudnia potwierdzenie osobistego odbioru przez B.R. tego orzeczenia. Pismo informujące o wycofaniu pełnomocnictw przez B.R. zostało przedłożone do organu pierwszej instancji w dniu 5 czerwca 2015 r.

Zatem teza zawarta w zaskarżonym postanowieniu o braku przesłanki uprawniającej organ do wstrzymania wykonania decyzji w postaci zaistnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, winna być oceniona przez organ pierwszej instancji.

Zważywszy na powyższe, mając na uwadze, że wniosek w sprawie wstrzymania wykonania decyzji pochodzi od strony postępowania, a podstawą wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a., zasadnym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....].

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody [....] z dnia 13 stycznia 2016 r., znak: [....] , [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w K. domagała się jego uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzucała naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to :

- art. 152 § 1 w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji nie wykazał przesłanki braku istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania, w sytuacji gdy przeprowadził on dokładne postępowanie wyjaśniające i obszernie uzasadnił swoje stanowisko dotyczące braku istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 25 czerwca 2015 r.;

- art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 9 grudnia 2015 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw;

- art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo zaistnienia przesłanek pozwalających na utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego Spółka podnosiła, że organ pierwszej instancji przeprowadził dokładne postępowanie wyjaśniające i obszernie uzasadnił swoje stanowisko co do braku istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 25 czerwca 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ pierwszej instancji po analizie akt przedmiotowego postępowania słusznie stwierdził, iż decyzja Nr [....] z dnia 25 czerwca 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterosegmentowego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wód.-kań., gaz, co, wentylacją mechaniczną, kanalizacją deszczową na dz. nr [....] , części dz. nr [....] obr. [....] wraz z układem drogowym na dz. nr [....] , [....] i fragmentach działek nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ", jako II. etap inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterosegmentowego z garażem podziemnym, na dz. nr [....] , części dz. nr [....] obr. [....] wraz z urządzeniami budowlanymi, budową drogi dojazdowej, infrastrukturą techniczną, wjazdem na dz. nr nr [....] i fragmentach działek nr nr [....] obr. [....] oraz [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ", pomimo braku prawidłowego doręczenia decyzji B.R. , odpowiada prawu. Wymaga podkreślenia, że B.R. uczestniczył (przez pełnomocnika) w całym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i mógł składać wnioski dowodowe, a także wskazywać na ewentualne uchybienia organów administracji, jednakże nie wykazywał w tym zakresie żadnej aktywności. B.R. nie otrzymał jedynie decyzji kończącej postępowanie w sprawie, która błędnie została skierowana do byłego pełnomocnika. Do chwili nadania przedmiotowej decyzji do B.R. całe postępowanie było przez organ pierwszej instancji prowadzone w sposób prawidłowy.

W postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji publicznej sprawdza jedynie, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgody z treścią uzyskaną dla danej nieruchomości decyzją o warunkach zabudowy (w przypadku braku uchwalonego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a także czy spełnia pozostałe warunki określone przez przepisy prawa (np. czy projekt został sporządzony przez osobę legitymującą się odpowiednimi kompetencjami). B.R. na żadnym etapie postępowania nie wskazywał na niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, ani z innymi warunkami określonymi przez przepisy prawa, a jedynie zarzucał, jakoby realizowana inwestycja zaburzała ład przestrzenny w okolicy, a także prowadziła do degradacji środowiska naturalnego. Skoro zatem organ pierwszej instancji dokonał analizy prawidłowości przedmiotowego postępowania, po której stwierdził, iż postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, to tym samym należy uznać, że nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 152 § 1 k.p.a., tj. prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Z uwagi na powyższe brak uczestnictwa B.R. w postępowaniu (a właściwie w jego końcowym momencie doręczania decyzji) w żaden sposób nie wpłynąłby na treść i zakres decyzji Nr [....] z dnia 25 czerwca 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego w ocenie skarżącej, organ drugiej instancji w sposób nieprawidłowy ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a.), i dokonał też nieprawidłowej interpretacji art. 152 §1 k.p.a., co z kolei doprowadziło do błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w miejsce art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji powyższego naruszenia przepisów postępowania organ drugiej instancji bezpodstawnie uchylił postanowienie Prezydenta z dnia 9 grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej Wojewoda, po analizie akt przedmiotowej sprawy oraz treści postanowienia Prezydenta, powinien utrzymać w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 9 grudnia 2015 r. znak: [....] .

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014, poz.1647 późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio zagadnień materialnoprawnych i procesowych.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone postanowienie ma charakter kasatoryjny, a zatem nie kończy postępowania administracyjnego w rozstrzyganej kwestii incydentalnej, lecz skutkuje koniecznością rozpatrzenia sprawy powtórnie przez organ pierwszej instancji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powyższy przepis stosuje się także do orzekania przez organ drugiej instancji postanowieniem, co wynika z art.144 k.p.a.

W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja kasacyjna lub tego rodzaju postanowienie nie stanowią rozstrzygnięcia merytorycznego, a jedynie nakazują ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Kr 315/15, Lex Omega nr 1748287). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia aktu organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ drugiej instancji uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji albo postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 2279/13, Lex Omega nr 1592135).

W niniejszej sprawie sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia wymaga zatem ustalenia, czy Wojewoda [....] wykazał uzasadnione podstawy do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a, tj. czy orzeczenie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy do wyjaśnienia pozostały takie okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Uwzględniając zarzuty skargi wskazać należy nadto na art. 7 k.p.a, w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zakres postępowania dowodowego zależy jednakże od przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 124 § 2 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów postanowienia obowiązek organu zawarcia w nim uzasadnienia faktycznego i prawnego. Z uwagi na treść art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności ( art. 6 k.p.a.) oraz udzielania informacji ( art. 9 k.p.a. ) i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.).

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji rozpoznającym zażalenia (art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a.). Organ drugiej instancji ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc te ogólne rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 k.p.a. co do uzasadnienia faktycznego, jak również zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia postanowienia nie wynikają też podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., co powoduje w powiązaniu z wymienionymi uprzednio naruszenie zasad z art. 6 k.p.a, art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a.

W szczególności, Artykuł 152 k.p.a stanowi, że :

§ 1. Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

§ 2. Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze.

Słusznie podkreśla skarżąca, że w przypadku wznowienia postępowania mamy do czynienia ze względną suspensywnością albowiem samo złożenie żądania wznowienia nie powoduje obowiązku wstrzymania wykonania decyzji. Z wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych wynika, że ingerencja w treść decyzji, a także w jej wykonalność, powinna mieć charakter wyjątkowy. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. W wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 961/08 ( zam. zb. LEX nr 558446) akcentuje się trafnie, że " Słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy". Wstrzymanie wykonania decyzji nie należy do sfery uznaniu organu. O ile zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tj. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania wywodzone z analizy zgromadzonego materiału i gdy jednocześnie nie występują przesłanki negatywne, organ jest zobligowany do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jeżeli na podstawie analizy materiału sprawy oceni stopień prawdopodobieństwa wskazujący na uchylenie decyzji i dojdzie do wstępnego przekonania, że jest ono prawdopodobne. Na przeszkodzie do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej stoją negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, o jakich mowa w art. 146 § 1 k.p.a. oraz w art. 146 § 2 k.p.a. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji (por. R. Stankiewicz (w:)Komentarz, 2015, s. 768). Analogicznie, uzasadnienia wymaga też odmowa wstrzymania wykonania decyzji. Wydając postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. W wyroku WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn akt II SA/Bk 217/12 ( zam. zb. LEX nr 1170773 ) słusznie zaakcentowano, że "Przepis art. 152 § 1 k.p.a. dotyczy takiego stanu rzeczy, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa będzie podlegać uchyleniu. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być jednak przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu". Podobne podejście zaprezentowano w wyroku WSA w Krakowie w wyroku z dnia 5 września 2012 r., II SA/Kr 1259/12 ( zam. zb. LEX nr 1222372), w myśl którego: "Chociaż użyte w art. 152 § 1 k.p.a. sformułowanie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie nakłada na organ obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, to nie oznacza przyjęcia przez organ dowolności w zakresie oceny możliwości uchylenia decyzji. Aby dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy". Należy zwrócić tez uwagę na trafne tezy wyroku NSA z 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 527/13 (zam. zb. LEX nr 1519406), w myśl których: "1. Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. 2. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. 3. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego".

Z postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 8 grudnia 2015 r., znak: [....] , wynika, że B.R. był stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 24 czerwca 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. ,,Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterosegmentowego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod-kan, gaz, co, wentylacja mechaniczną, kanalizacja deszczową na działce nr [....] , części dz. nr [....] obr. [....] wraz z układem drogowym na dz. nr nr [....] i fragmentach działek nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ", zaś działał w sprawie przez pełnomocnika. Dopiero na końcowym etapie postępowania administracyjnego dokonał on wypowiedzenie pełnomocnictwa, czego nie uwzględniono w dalszej jego fazie przy wydaniu decyzji, którą doręczono pełnomocnikowi. Ze wskazań zawartych w tym postanowieniu wynika, że B.R. zachował termin do złożenia wniosku o wznowienie postepowania oraz powołał ustawowa podstawę wznowienia, tj. art. 145 § 1 4 k.p.a.

Dzień później Prezydent Miasta K. wydał postanowienie z 9 grudnia 2015 r., znak: [....] , odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. Nr 1526/2015 z 24 czerwca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. ,,Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterosegmentowego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod-kan, gaz, co, wentylacja mechaniczną, kanalizacja deszczową na działce nr [....] , części dz. nr [....] obr. [....] wraz z układem drogowym na dz. nr nr [....] i fragmentach działek nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K ." Orzekając w ten sposób organ pierwszej instancji nawiązał do kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji ostatecznej, streścił przebieg dotychczasowego postepowania wywołanego złożeniem wniosku o wznowienie, powołał stosowne przepisy, jak również dokonał określonych ustaleń, prowadzących nie tyle do kontroli legalności ostatecznej decyzji, lecz do wniosku, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził w szczególności, że "projekt budowany jest zgodny z ustaleniami przedłożonej do wniosku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [....] z dnia 27 marca 2013 r., inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany jest zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, jest kompletny i posiada wymagane opinii, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, został sporządzony przez osobę uprawnioną, ponadto projektant dołączył do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej." Organ pierwszej instancji powołał także dyspozycję art. 146 § 2 k.p.a., w myśl którego nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda [....] nie wyjaśnił, czy okoliczności wskazane przez Prezydenta Miasta K. mają znaczenie w rozpatrywanej kwestii incydentalnej oraz czy zostały ustalone prawidłowo. Analiza organu drugiej instancji w kwestii uczestnictwa B.R. w postępowaniu zwykłym jest niejasna. W zaskarżonym postanowieniu nie podano z naruszeniem jakich przepisów postępowania procedował organ pierwszej instancji, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie kwestii incydentalnej, jakie okoliczności Prezydent Miasta K. ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ drugiej instancji nie wykazał zatem przesłanek do wydania postanowienia o charakterze kasacyjnym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia merytorycznego, względnie innego rodzaju, co może uzasadniać jedynie etap postepowania.

Podstawę orzeczenia o kosztach postepowania sądowoadministracyjnego stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 §2 p.p.s.a.