Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 62/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi małoletniego T. B. działającego przez przedstawiciela ustawowego A. J. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. w przedmiocie obowiązku odbycia kwarantanny I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 13 grudnia 2021 r. A. J. dowiedziała się w rozmowie telefonicznej od pracownika przedszkola, że jej małoletni syn – T. B. (zwany dalej "Skarżącym") został objęty kwarantanną w związku z kontaktem z inną małoletnią osobą, u której stwierdzono testem pozytywny wynik badania na obecność wirusa SARS-CoV-2. Kontakt miał nastąpić w dniu 8 grudnia 2021 r. Pracownik przedszkola powiadomił matkę Skarżącego, że wszystkie dzieci ze zmiany popołudniowej z dnia 8 grudnia 2021 r. zostały zgłoszone do objęcia kwarantanną bez względu na to, czy miały realny kontakt z chorym dzieckiem. Przez pięć dni od rzekomego kontaktu z chorym dzieckiem, Skarżący normalnie uczestniczył w życiu społecznym, chodził do przedszkola i nie wykazywał żadnych objawów chorobowych, aż do zakończenia kwarantanny tj. do dnia 18 grudnia 2021 r.

Matka Skarżącego próbowała wyjaśnić sprawę w Powiatowym Państwowym Inspektoracie Sanitarnym w J.. Pracownicy nie mieli wiedzy, że Skarżący został skierowany na kwarantannę, ale skoro został umieszczony w bazie osób objętych kwarantanną, to musi być izolowany w domu, aż do dnia 18 grudnia 2021 r. włącznie.

Wobec Skarżącego nie wydano żadnej decyzji o skierowaniu jego na kwarantannę, a więc nie ma jak zakwestionować jej podstaw.

Matka Skarżącego złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności tj. objęcia Skarżącego kwarantanną oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2069, zwanej dalej "ustawą"), które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej; przez brak wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią ustawy § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 r. poz. 861, zwanego dalej "rozporządzeniem"), wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosownej podstawy ustawowej (delegacji), co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie małoletniego wolności osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP;

2) art. 32 ustawy poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" Skarżącego z osobą podejrzaną o zakażenie tzn. o jej styczności z źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, co jest obowiązkiem organu;

3) art. 34 ust. 2 ustawy poprzez zastosowanie najbardziej dla Skarżącego dolegliwego środka, tj. kwarantanny w sposób arbitralny i automatyczny, bo bez wymaganego rozważenia zastosowania nadzoru epidemiologicznego, co sprawia, że skarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego", przeradzając się w samowolę.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny. Skarżący stwierdził, że przepis § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia jest niezgodny z przepisami ustawy, procedury administracyjnej oraz Konstytucji RP. Rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ Rada Ministrów nie została uprawniona do wydania aktu normatywnego, w którym można kierować na kwarantannę osoby z pominięciem wydania decyzji administracyjnej.

Nakładanie kwarantanny odbywa się poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Nałożenie obowiązku w postaci odbycia kwarantanny powinno nastąpić w formie decyzji, ponieważ w tej formie dochodzi do nakładania publicznoprawnych obowiązków.

Skarżący wskazał także, że jako osoba podejrzana o zakażenie mogła być objęta obowiązkiem odbycia kwarantanny w drodze decyzji, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy.

Nie wydano decyzji, a po odbyciu kwarantanny nie doręczono żadnego dokumentu wskazującego na obowiązek odbycia kwarantanny.

Żaden przepis ustawy nie upoważniał Rady Ministrów do uchylenia obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie kwarantanny. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia nie wydaje się decyzji w sprawie obowiązku odbycia kwarantanny. Istnieje zatem rozdźwięk pomiędzy ustawą a rozporządzeniem.

Nakazanie Skarżącemu odbycie kwarantanny bez zgodnego z prawem skonkretyzowania tego obowiązku stanowi o naruszeniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż jest to de facto pozbawienie wolności, a to może nastąpić tylko w drodze orzeczenia sądowego.

Skarżący podkreślił także, że nie nastąpiło jakiekolwiek sprawdzenie tego, czy zakażenie w ogóle nastąpiło, nie przeprowadzono testu na obecność wirusa SARS-CoV-2. Ponadto wobec Skarżącego zastosowano nadmiernie restrykcyjną formę przewidzianą w ustawie, co nie służy dobru dziecka.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. (zwany dalej "PPIS") reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. J. S., wniósł o jej oddalenie, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę PPIS wskazał, że Skarżący został zgłoszony do odbycia kwarantanny przez dyrektora przedszkola, do którego uczęszcza. Zgodnie z procedurą, przedstawiciel ustawowy Skarżącego został poinformowany o fakcie kontaktu z osobą zakażoną w formie rozmowy telefonicznej. PPIS nie podjął żadnych czynności względem Skarżącego. Nie można zatem mówić o naruszeniu wolności obywatelskiej.

Ogłoszenie stanu epidemii sprawiło, że pierwszeństwo przed przepisami art. 33 ust. 1 i następnych ustawy mają przepisu rozdziału 8 tej ustawy. Czyniąc zadość woli ustawodawcy przyjęto rozwiązania, zgodnie z którymi można kierować osoby podejrzane o zakażenie bez obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Inaczej nie dałoby się zapewnić bezpieczeństwa komukolwiek. Przepisy rozdziału 8 ustawy wyłączają obowiązek wydawania decyzji z art. 33 ust. 1, art. 35 oraz art. 36 ustawy w nagłych przypadkach. W czasie stanu epidemii nie stosuje się przepisów o wydawaniu decyzji.

PPIS podkreślił wyższość dobra ogólnego objawiającego się w zdrowiu publicznym nad dobrem osobistym.

Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest dowodem na to, że nie doszło do pozbawienia Skarżącego możliwości kwestionowania obowiązku poddania się kwarantannie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy." W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a Skarżący, pomimo doręczenia jemu odpisu odpowiedzi na skargę i możliwości zażądania przeprowadzenia rozprawy, nie uczynił tego. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 20 maja 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 5 lipca 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dokonana przez PPIS w przedmiocie skierowania małoletniego Skarżącego do odbycia kwarantanny. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżona czynność nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

W pierwszej kolejności należy rozwinąć myśl o tym, że zaskarżona czynność PPIS jest czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc podlega kognicji sądów administracyjnych. Przepis art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. wyznacza kognicję, a więc właściwość rzeczową sądów administracyjnych. Przepis pkt 4 powołanego przepisu obejmuje inne niż określone w pkt 1-3 (a więc decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym oraz zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego, postępowań podatkowych, postępowań przed Krajową Administracją Skarbową. Rzeczoną czynnością jest więc zatem akt tudzież czynność z zakresu administracji publicznej, których urzeczywistnienie rodzi prawa lub obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a wynikają z przepisów prawa. Oznacza to, przechodząc na grunt języka prawniczego, że w przeciwieństwie do decyzji i postanowień, które są aktami oświadczenia woli organów administracji publicznej, akt/czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest aktem oświadczenia wiedzy tegoż organu. Ilekroć bowiem wystąpią okoliczności, z którymi prawodawca wiąże skutek prawny, organ administracji publicznej jest zobowiązany do dokonania tej czynność tudzież aktu zgodnie z przepisem prawa rodzącym ten skutek prawny. To zaś oznacza, że pomimo braku wystąpienia skonkretyzowanego prawa lub obowiązku w postaci władczej jak w przypadku decyzji czy też postanowienia, i tak dochodzi do przesądzenia o sytuacji prawnej adresata tejże czynności/aktu. Ponieważ organ administracji publicznej, mimo wszystko dokonuje konkretyzacji sytuacji prawnej w ten sposób, że od momentu dokonania czynności albo podjęcia aktu, prawo lub obowiązek staje się wymagalny, a w związku z tym zagrożony przymusem państwowym, akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. został objęty kognicją sądów administracyjnych, a wniesienie skargi jest skuteczne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 284/20, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Należy następnie omówić kwestię zaskarżalności czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Matka Skarżącego dowiedziała się w dniu 13 grudnia 2021 r., że jej syn został zgłoszony do odbycia kwarantanny. Skarga zaś została wniesiona w dniu 20 grudnia 2021 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc już do rozważań merytorycznych nad zasadniczymi motywami zapadłego wyroku należy podkreślić, że PPIS przesyłając odpowiedź na skargę nie przedłożył żadnych akt administracyjnych, z których wynikałoby chociaż tok postępowania zmierzający do objęcia małoletniego Skarżącego kwarantanną. Prawdą jest to, że czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie jest podejmowana w toku postępowania administracyjnego, stąd przepisy o procedurze administracyjnej nie znajdują zastosowania, jednakże nie oznacza to, że dla zastosowania przepisów prawa, organ administracji publicznej może to uczynić bez prowadzenia operacji, które posiadałyby odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Podobnie uznał tut. Sąd w analogicznej sprawie, a Sąd w składzie orzekającym w pełni go popiera. "Określenie »akta sprawy« z art. 54 § 2 p.p.s.a. oznacza zbiór dokumentów (i innych materiałów, nie mających formalnoprawnego statusu dokumentów), odnoszących się do konkretnej sprawy spośród wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tak rozumiany zbiór powstaje - w sposób mniej lub bardziej sformalizowany - w każdym przypadku, gdy tylko organ na potrzeby wydania jakiegoś aktu lub dokonania jakiejś czynności (urzędowej) czyni uprzednio pewne ustalenia, prowadzi jakieś analizy lub sprawdzenia, podejmuje określone czynności wyjaśniające lub dowodowe, itp." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21, dostępny w CBOSA). Brak dołączenia dokumentacji przez PPIS sprawia, że jego czynność w zasadzie nie poddaje się żadnej kontroli, ani tym bardziej ocenie w postępowaniu sądowym.

Brak dokumentacji administracyjnej nie jest jedynym uchybieniem, jakie przekonało Sąd o konieczności stwierdzenia nieskuteczności czynności dokonanej przez PPIS względem małoletniego Skarżącego.

Istotą niniejszej sprawy, na której koncentrują się także zarzuty podniesione w skardze jest to, że obowiązek odbycia kwarantanny powinien być nałożony na małoletniego Skarżącego w drodze decyzji PPIS, a nie w drodze czynności materialno-technicznej bez jakiegokolwiek doręczenia dokumentu stwierdzającego ten fakt. Skarżący uważa, że w zasadzie została jemu ograniczone prawo do poruszania się poprzez dokonanie czynności, która została podjęta wadliwie, w trybie niezgodnym z prawem. Aby dowieźć prawidłowości tych zarzutów, należy spojrzeć na przepisy regulujące od 2020 r. sytuację w kraju.

Stan zagrożenia epidemicznego wywołany wirusem SARS-CoV-2 doprowadził do wydania przez Ministra Zdrowia rozporządzenia, według którego ustawodawca począwszy od 2020 r. przyjmuje kolejne regulacje prawne dotyczące funkcjonowania państwa i społeczeństwa. Sytuacja szczególnego zagrożenia tj. katastrofy naturalnej w postaci wirusa powodującego chorobę COVID-19, który dotyka cały kraj może być przesłanką do wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych uregulowanych w Konstytucji RP – stanu klęski żywiołowej, stanu wojennego albo stanu wyjątkowego. Stan nadzwyczajny jest wprowadzany w drodze rozporządzenia na podstawie ustawy – art. 228 ust. 2 Konstytucji RP. Tylko w stanie klęski żywiołowej może dojść do ograniczenia takich wolności obywatelskich jak wolność przemieszczania się oraz wolność osobista (art. 233 ust. 3 Konstytucji RP). Ponieważ wolności obywatelskie mają charakter powszechny (co do zasady nieskrętowany), gdyż znajdują zastosowanie do wszystkich podmiotów prawa ze względu na ich równość, a stan klęski żywiołowej jako stan nadzwyczajny umożliwiający ograniczenie praw i wolności jest wyjątkiem od gwarancji powszechności wolności, przepisy dotyczące ograniczeń należy wykładać ściśle (exceptiones non sunt extendendae).

W momencie nałożenia na Skarżącego obowiązku odbycia kwarantanny wystąpienie stanu pandemii wirusa SARS-CoV-2 nie stanowiło przesłanki do tego, aby właściwe organy władzy publicznej wprowadziły stan klęski żywiołowej, który uzasadniałby wprowadzenie szeregu ograniczeń, nakazów czy zakazów będących następnie uregulowanymi, tak jak nastąpiło to w rozporządzeniu wydanym przez Radę Ministrów. Skoro w ocenie konstytucyjnych organów nie ma przesłanek do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, należy stwierdzić, że wszelkie dostępne środki i możliwości, jakimi dysponują ustawodawca i inne konstytucyjne organy władzy publicznej są rozwiązaniami wystarczającymi do zwalczania pandemii wirusa SARS-CoV-2. Zaniechanie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej oznacza więc, że państwo w całości kontroluje sytuację związaną z pandemią wirusa SARS-CoV-2, a zatem wszystkie wolności obywatelskie mogą pozostawać niewzruszone. Ich realizacja musi więc pozostać niezmieniona. Nie ma więc powodu, by w trybie zgodnym z Konstytucją RP wprowadzać ograniczenia praw i wolności obywatelskich. Dotyczy to także wolności przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP).

Należy zwrócić uwagę na przepis art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że wolności, o których mowa w art. 52 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. To oznacza, pamiętając powyższy wniosek o konieczności stosowania wykładni zawężającej w przypadku stosowania regulacji wyjątkowych, że należy stosować przepisy tak, jak sformułował je ustawodawca, przypisując tekstowi prawnemu takie znaczenie, jakie wynika z zastosowania reguł języka polskiego.

Prawodawca konstytucyjny zastrzegł w art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, że ograniczenie wolności przemieszczania się jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy. O ile rzeczywiście można sugerować, że ochrona ważnego interesu publicznego, jakim jest bezpieczeństwo, a także ochrona zdrowia i życia obywateli, stanowiłoby uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń wolności obywatelskich, o tyle nie został spełniony wymóg wprowadzenia ograniczeń przemieszczania się tak jak stanowi o tym art. 52 ust. 3 Konstytucji RP tj. nie doszło do ograniczenia wolności przemieszczania się w drodze ustawy. Obowiązek uregulowania ograniczeń w wykonywaniu wolności obywatelskich w drodze ustawy wynika także z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tym samym, wolność przemieszczania się pozostaje nieskrępowana, a wobec braku stanu klęski żywiołowej, należy stosować przepisy ustawowe, które w precyzyjnie określonych okolicznościach mogą ją ograniczać np. w przypadku nałożenia obowiązku odbycia kwarantanny.

W przedmiotowej sprawie doszło do nałożenia na Skarżącego obowiązku odbycia kwarantanny, który w okresie stanu epidemii wirusa SARS-CoV-2, prawdopodobnie miał kontakt z osobą z pozytywnym wynikiem na obecność wirusa SARS-CoV-2. W tej sytuacji, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Obowiązek małoletniego Skarżącego w zakresie odbycia kwarantanny oznaczał między innymi pozostawanie w izolacji i niemożności uczestniczenia w życiu społecznym. Jest to de facto ograniczenie wolności przemieszczania się, co jak wskazano powyżej, jest warunkowo dopuszczone, jednakże wyłącznie na podstawie przepisów ustawowych, nie rozporządzenia.

Należy zauważyć, że ograniczenia, które mogą być nakładane wyłącznie w okresie stanu nadzwyczajnego i wyłącznie w drodze ustawy, zostały uregulowane w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art. 46a ustawy, a także wbrew przepisom tej ustawy, ponieważ obowiązek odbycia kwarantanny nakłada się w drodze decyzji administracyjnej. Powołany przepis zezwala bowiem Radzie Ministrów na wydanie rozporządzenia, w którym dojdzie do wprowadzenia ograniczeń, o których mowa w art. 46b w związku z art. 46 ust. 4 ustawy. Ograniczenia te dotyczą także obowiązku poddania się kwarantannie, a więc czasowemu obowiązkowi pozostawania w izolacji we wskazanym miejscu do momentu zakończenia inkubacji wirusa.

Jednocześnie, obowiązek poddania się kwarantannie jest obowiązkiem ustawowym, co już wspomniano, a jego spełnienie, zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej przez właściwy organ inspekcji sanitarnej. Kwarantanna stanowi odosobnienie osoby, która była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Niezależnie od tego, czy taka osoba wykazuje objawy chorobowe, czy nie, jest zobowiązana do odbycia kwarantanny, jeżeli tak postanowi organ inspekcji sanitarnej. Dla zapewnienia bezpieczeństwa osobie potencjalnie chorej, ale także społeczeństwu przed narażeniem go na zakażenie, kwarantanna wiąże się z ograniczeniem przemieszczania się.

Brak stanu klęski żywiołowej uniemożliwia przyjęcia jakichkolwiek przepisów ograniczających wolność przemieszczania się. W związku z tym należy stosować przepisy ustawowe, które na zasadzie wyjątków mogą wpływać na treść tej wolności. Zatem, przenosząc kompetencję ustawową w zakresie nakładania w drodze decyzji obowiązku odbycia kwarantanny do rozporządzenia, czyniąc wbrew przepisom konstytucyjnym, dochodzi po pierwsze, do ograniczenia wolności przemieszczania się, gdyż ograniczenie tej wolności może nastąpić wyłącznie w trybie ustawowym i tylko w czasie obowiązywania stanu nadzwyczajnego, a po drugie, obowiązek odbycia kwarantanny może być nałożony w drodze decyzji administracyjnej. Nie można zwolnić organu administracji publicznej z obowiązku ustawowego. Tą regulacją, w zakresie ograniczenia wolności przemieszczania się, ustawodawca przeniósł swoją wyłączną kompetencję na Radę Ministrów poprzez sformułowanie delegacji ustawowej, która temu organowi pozwala na stosowanie rozwiązań przewidzianych w Konstytucji RP zarezerwowanych dla ustawodawcy. Jest to rozwiązanie niedopuszczalne, szczególnie, że delegacja ustawowa określona w art. 46a ustawy nie spełnia wymogów ustawowych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy A, 1998/4/46). Powołany przepis konstytucyjny stanowi: "Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Zestawiając treść art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 46a ustawy nie da się sformułować wniosku, że delegacja ustawowa odpowiada konstytucyjnym wymogom. Ustawodawca wskazał co prawda organ kompetentny do wydania rozporządzenia, jednakże nie sformułował "zakresu spraw do uregulowania oraz wytycznych dotyczących tego aktu", tylko zawarł odesłanie do innych przepisów ustawowych (art. 46b w związku z art. 46 ust. 4 ustawy). Jeżeli zatem ustawodawca odesłał Radę Ministrów do wprowadzenia ograniczeń, nakazów oraz zakazów (które są już uregulowane w ustawie) w drodze rozporządzenia, to nie można mówić o wykonywaniu ustawy, ponieważ założeniem jest to, że rozporządzenie, jako akt podustawowy, a więc wykonawczy względem ustawy ma na celu doprecyzowanie, uszczegółowienie zakresu spraw, które nie zostały bezpośrednio określone w ustawie, na podstawie której rozporządzenie zostało wydane (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 420/20, dostępny w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego". Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt: II GSK 427/21, II GSK 602/21, II GSK 781/21, II GSK 1010/21, wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt: II GSK 663/21, II GSK 1137/21, II GSK 1224/21, dostępne w CBOSA).

Jednocześnie brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustawy, musi doprowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą zrekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt: II GSK 1382/21, II GSK 996/21, II GSK 1032/21, II GSK 1206/21, II GSK 1448/21, II GSK 1544/21, II GSK 1545/21, II GSK 1546/21, II GSK 1622/21, dostępne w CBOSA). Trybunał Konstytucyjny uznał, że: "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w razie sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niżej od ustawy." (wyrok TK z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, zob. także wyrok TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99, 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99, 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00, 19 listopada 2011 r., sygn. akt P 9/09).

Powołane stanowiska najwyższych organów władzy sądowniczej w Polsce uprawniają do wniosku, że o skoro nie wprowadzono stanu klęski żywiołowej, niezasadnym było ustanowienie jakichkolwiek przepisów ograniczających wolności obywatelskie, w tym wolność przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym, należało i należy nadal stosować przepisy ogólne, regulujące te wolności w trybie dotychczasowym. Tym samym, obowiązek odbycia kwarantanny musi nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, tak jak stanowią o tym przepisy ustawy.

Sąd w składzie orzekającym rozumie argumentację organów administracji publicznej, iż są zobowiązane do stosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego co wynika z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Organy nie są predystynowane do oceny konstytucyjności przepisów, które stosują, stąd rolą ustawodawcy winno być stanowienie przepisów w taki sposób, aby organy administracji publicznej reprezentujące majestat Rzeczypospolitej Polskiej nie narażały się na zarzut stosowania rozstrzygnięć dalece sprzecznych z Konstytucją RP.

Sądy administracyjne są kompetentne do stosowania przepisów konstytucyjnych wprost, co wynika z art. 8 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Tutejszy Sąd może zatem skorzystać z trybu tzw. "rozproszonej kontroli konstytucyjności" i odmówić stosowania przepisów podustawowych, które są niezgodne z Konstytucją RP oraz ustawami, jednocześnie nie derogując tego przepisu, gdyż to jest wyłączną kompetencją Trybunału Konstytucyjnego (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 20 i n., R. Hauser, Wykładnia przepisów konstytucji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zagadnienia wybrane, [w:] Wykładnia Konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, pod red. M. Smolaka, Warszawa 2016, s. 66).

Mając na względzie to, że działalność organów władzy publicznej, w tym organów administracji publicznej wymaga zapewnienia zgodności z konstytucyjnymi fundamentami demokratycznego państwa prawnego dopuszcza się, aby sądy administracyjne, dokonujące sądowej kontroli administracji publicznej odmówiły zastosowania przepisów podustawowych celem ochrony konstytucyjnych wartości, a więc "konstytucyjnej aksjologii, w tym przede wszystkim wolności i praw jednostki, która jest nie tylko kompetencją Trybunału Konstytucyjnego, choć przede wszystkim, lecz także sądów stosujących konstytucję". (J. Trzciński, Znaczenie autonomicznej wykładni konstytucji na przykładzie orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Wykładnia Konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, pod red. M. Smolaka, Warszawa 2016, s. 57-58.). O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP, Sąd odmówił zastosowania przepisów rozporządzenia, w szczególności § 5 ust. 1 czego nie mógł uczynić PPIS (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 531/21, dostępny w CBOSA).

W świetle niniejszej sprawy nie dało się uznać, że dokonana czynność czyniła zadość wymaganiom stawianym przez prawo, ponieważ przepisy stanowiące ich podstawę prawną były ustanowione niezgodnie z przepisami Konstytucji RP. Zastosowane rozwiązania dotyczące ograniczeń, nakazów i zakazów, w tym ograniczenia wolności przemieszczania się mogą następować tylko w drodze ustawy, gdy spełnią się okoliczności, z którymi prawodawca konstytucyjny wiąże taki skutek prawny. W sytuacji, w której nie ma stanu nadzwyczajnego, tak jak obecnie (zarówno w dniu dokonania czynności, jak i w dniu wyrokowania przez tut. Sąd), ograniczenie wolności przemieszczania się może nastąpić poprzez nałożenie obowiązku kwarantanny w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy (art. 33 ust. 1 i 3a ustawy). Zaskarżona czynność odznacza się nieusuwalnymi wadami prawnymi i w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia nie można skutecznie podejmować takich czynności.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez PPIS w odpowiedzi na skargę, należy stwierdzić jej niezasadność. Stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym, w którym można by wprowadzać ograniczenia wolności przemieszczania się z pominięciem przepisów ustawowych. Nie można przenosić tej kompetencji na prawodawcę podustawowego. Skoro nie ma stanu klęski żywiołowej, należy "normalnie" stosować przepisy ustawy, a ta stanowi, że obowiązek odbycia kwarantanny następuje w trybie decyzji administracyjnej wydanej przez organ inspekcji sanitarnej. Co więcej, w art. 46b pkt 5 ustawy jest mowa o obowiązku poddania się kwarantannie. Obowiązek ten nie jest tożsamy z obowiązkiem wydania decyzji o odbyciu kwarantanny. Sąd to dwa odrębne zakresy pojęciowe, których próba łączenia prowadzi do błędu przesunięcia kategorialnego. Pomijając nawet w tym miejscu istotną wątpliwość co do prawidłowości, w świetle wymagań wynikających z art. 92 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, cytowanego upoważnienia ustawowego z uwagi na niedostateczną określoność (a wręcz blankietowość) wytycznych zamieszczonych w art. 46a ustawy (zob. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, s. 21-23, por. też L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 236), a także nie mniej istotne zastrzeżenia co do dopuszczalności nakładania obowiązku poddania się kwarantannie w drodze rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, dostępny w CBOSA) – tym bardziej w kontekście trafnego spostrzeżenia doktryny, że odnośne przepisy ustawy (tu zwłaszcza: art. 5, art. 33 i art. 34) od początku nie odsyłały w zakresie praw i obowiązków obywateli do rozporządzeń, lecz regulowały kwestię ograniczeń tych praw w sposób zupełny i całkowity (por. L. Bosek [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 5, Nb 6) – należy stwierdzić, że wprowadzone w § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy. Potwierdza to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawy, instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia jest niekonstytucyjny, a więc PPIS był zobligowany do wydania decyzji administracyjnej. Dokonanie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sprawia, że nie było podstawy prawnej do jej dokonania, a więc należało stwierdzić jej bezskuteczność. W tej materii, orzeczono na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. (pkt I. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 200 zł, które stanowiły równowartości wpisu stałego od skargi do sądu administracyjnego I instancji (pkt II. sentencji wyroku).