Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1832/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2311/04 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2311/04, oddalił skargę T. G. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...], odmawiającą przyznania stronie renty w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał uzasadnienie decyzji z dnia [...], utrzymanej w mocy decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...], w którym organ powołując się na art. 82 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) stwierdził, iż w przypadku T. G. nie zachodzą szczególne okoliczności wymagane powołanym przepisem. Przepis ten nie określa warunków jakie powinny być spełnione, aby można było przyznać świadczenie. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie renty socjalnej, brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, a także występowanie innych okoliczności wskazujących na jej szczególny charakter.

T. G. zatrudniona była na podstawie umowy o pracę w latach 1980-1990 r., przy czym od 1984 r. przebywała na urlopach wychowawczych. Następnie w 1991 r. zwolniła się z pracy, a w chwili wydawania decyzji podlegała ubezpieczeniu społecznemu. W 1996 r. urodziła córkę z wrodzonym brakiem kończyn, a w z 2002 r. wystąpiła o wcześniejszą emeryturę, który to wniosek załatwiono odmownie, a Sąd powszechny utrzymał decyzję w mocy.

Sytuacja wnioskodawcy jest dobra, gdyż dochód rodziny wynosi 2.967 zł miesięcznie, a ponadto rodzina na przestrzeni kilku lat otrzymała 3 zasiłki celowe na częściowe pokrycie kosztów rehabilitacji.

W skardze na powyższą decyzję T. G. opisując swą sytuację podniosła nadto, że posiada długi okres ubezpieczenia, do końca 1998 r. spełniała warunki do otrzymania emerytury z tytułu wychowywania niepełnosprawnego dziecka, lecz nie otrzymała świadczenia ponieważ była ubezpieczona w KRUS. Zdaniem jej -zachodzą szczególne warunki, gdyż opiekuje się niepełnosprawnym dzieckiem, które wymaga stałej opieki, dużych nakładów na rehabilitację i leczenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielił stanowisko organu co do braku podstaw do przyznania świadczenia. Przepis art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie określa przesłanek przyznania świadczenia.

Decyzja podejmowana w tej sprawie ma charakter uznaniowy. Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż uwzględniał w tej sprawie dwie okoliczności: sytuację bytową strony i szczególne okoliczności sprawy uzasadniające przyznanie świadczenia, przy czym obie te okoliczności winny wystąpić łącznie. Ze względu na dochód rodziny sytuacja bytowa strony nie jest zła. Organ udowadniając to twierdzenie, oparł się na materiale dowodowym i wyjaśnił powody podjęcia decyzji odmownej. Uznając, iż decyzja jest prawidłowa nie można przyjąć, że została podjęta w sposób dowolny. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą ppsa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. G., reprezentowana przez radcę prawnego M. C. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1982 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie przez uznanie, że sytuacja finansowa rodziny T. G. jest dobra i nie zachodzą jednocześnie szczególne okoliczności sprawy wskazujące na jej szczególny charakter, uzasadniające przyznanie świadczenia i tym samym uznanie za słuszną decyzję Prezesa Rady Ministrów, podczas gdy faktycznie sytuacja finansowa rodziny skarżącej jest zła, a przy tym bezpośrednio związana ze szczególnymi okolicznościami jakimi są całodobowa opieka nad dziesięcioletnią córką skarżącej, pozbawioną od urodzenia kończyn górnych i dolnych, codzienne dowożenie jej do szkoły, na rehabilitację, do klinik, co wiąże się ze znacznymi kosztami i spełnia wymogi art. 82 ust. 1 powołanej ustawy.

Skarga domaga się zmiany zaskarżonego wyroku przez uznanie zaskarżonej decyzji za niezgodną z przepisem art. 82 ust. 1 ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodzi, że Sąd I instancji dopuścił się obrazy art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez uznanie, że sytuacja materialna rodziny nie jest zła i nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie jej specjalnego świadczenia. Sytuacja finansowa rodziny jest ciężka, z dochodu wynoszącego 2.967 zł trzeba wyżywić, utrzymać, ubrać itp.. pięcioosobową rodzinę. Przy czym koszty te wzrastają wraz z dorastaniem dzieci. Najstarszy syn studiuje na Politechnice, 19-letnia córka jest maturzystką, a 9-letnia J. uczęszcza do szkoły. Wydatki z tym związane są znaczne, co wynika także z wydatków ponoszonych w związku z kalectwem J. Dziecko oprócz codziennego dowożenia do szkoły i stałej obecności matki wymaga dowożenia dwa razy w tygodniu na rehabilitację, do klinik w Poznaniu i Krakowie, co pociąga za sobą znaczne koszty. Nie zmienia tej sytuacji kilkusetzłotowa pomoc uzyskana z OPS w [...], która została przeznaczona na zakup wózka inwalidzkiego i protez, a które nie zdały egzaminu.

Jeśli zatem chodzi o warunki bytowe, to T. G. spełniła wymóg z art. 82 ustawy, czego WSA nie uwzględnił. Istnieją też w tej sprawie szczególnie okoliczności, a jest nimi posiadanie dziecka pozbawionego wszystkich kończyn, wiążące z dużymi nakładami finansowymi. Prezes Rady Ministrów do szczególnych okoliczności zalicza szczególne zdarzenia losowe. Czyż nie jest takim szczególnym zdarzeniem losowym i to tragicznym posiadanie dziecka bez kończyn?

Uwzględnienie powyższych okoliczności - zdaniem skarżącej - powinno doprowadzić do zmiany zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 184 ustawy ppsa. Zdaniem organu decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 82 ust. 1 ustawy, podejmowane są w granicach uznania administracyjnego. Działający w tych granicach organ zanim podejmie rozstrzygnięcie i zadecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny z uwzględnieniem wszystkich jej okoliczności. Wszechstronnie i wnikliwie został też wyjaśniony stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, czego nie neguje sama skarżąca. Świadczenia przyznawane uznaniowo nie mogą być utożsamiane ze świadczeniami, które muszą być przyznane po spełnieniu określonych ustawowych warunków. Tak więc organ podejmując decyzję na podstawie art. 82 ust. 1 ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia po zapoznaniu się z okolicznościami sprawy.

W tej sytuacji - zdaniem organu - brak jest podstaw do podnoszenia zarzutu błędnej wykładni i niezastosowania art. 82 ust. 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a sformułowany w niej zarzut naruszenia prawa materialnego Sąd uznał za zasadny.

Oddalając skargę na decyzje Prezesa Rady Ministrów, wydane w ramach uznania administracyjnego Sąd przyjął, iż nie naruszają one prawa zaś podzielając pogląd, że przy przyznaniu świadczenia specjalnego z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, brane są dwie przesłanki - sytuacja bytowa strony i istnienie szczególnych okoliczności - z powodu uznania sytuacji bytowej strony za dobrą - odmowę przyznania świadczenia uznał zgodną z prawem.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zważył - co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż Sąd oparł się na zebranym przez organ materiale dowodowym, zaś przytoczone w uzasadnieniu decyzji powody odmowy przyznania świadczenia uznał za przekonywujące.

Ocena ta w zakresie wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku zasługuje w pełni na aprobatę.

Przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych daje uprawnienie Prezesowi Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach, do przyznania emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie.

Z uwagi na to, że ustawa nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" do organu stosującego prawo należy określenie w każdej, rozpoznawanej sprawie, czy zachodzi ów szczególnie uzasadniony przypadek.

W tej konkretnej sprawie, w której świadczenia z art. 82 ust. 1 dochodziła matka dziecka urodzonego z niespotykanie ciężką wadą, wymagającego już nie tylko stałej, lecz z uwagi na całkowitą niemożność samodzielnej egzystencji permanentnej opieki - uznanie tego przypadku za odpowiadający wymaganiom z art. 82 ust. 1 ocenić należy jako trafne.

Zważyć należy, iż sytuacja z jaką miał do czynienia organ rozpoznający wniosek T. G., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywana w aspekcie obciążenia matki dziecka obowiązkami opiekuńczo-pielęgnacyjnymi i wychowawczymi jawi się jako zupełnie wyjątkowa.

To tragiczne dla skarżącej zdarzenie losowe (z zachowaniem odpowiednich proporcji w skali światowej mające odniesienie tylko do ogólnoświatowej tragedii spowodowanej działaniem talidomidu - Nowa Encyklopedia Powszechna PWN, Warszawa 1995, t. 6, str. 293) całkowicie eliminuje możliwości zarobkowania T. G.

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, który Sąd I instancji ocenił jako wystarczający do rozstrzygnięcia, wynika, iż J. G. ur. 11 marca 1996 r., zaliczona orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] do osób niepełnosprawnych, wymaga m.in.:

konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie dziecka,

konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby,

konieczności stałego współudziału opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji dziecka.

Również zaświadczenie z Wojewódzkiego Szpitala Rehabilitacyjnego dla Dzieci w [...] i Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...], potwierdzają konieczność stałej pomocy osoby drugiej we wszystkich czynnościach życia codziennego, zaś w procesie edukacji - w pełni psychicznie i intelektualnie sprawnego dziecka - stałej obecności - także w szkole - osoby opiekuna.

Stopień niepełnosprawności dziecka, jego dodatkowe potrzeby, wiążące się ze znacznymi wydatkami w celu wyposażenia w niezbędne pomoce techniczne, środki medyczne i pielęgnacyjne - przy całkowitym zaabsorbowaniu matki dziecka jego pielęgnacją, wychowaniem i edukacją - rzutuje na sytuację bytową rodziny. Błędnym było więc uznanie w tej sprawie, że dochód pięcioosobowej rodziny w kwocie niespełna 3.000 zł miesięcznie stanowi o dobrej sytuacji bytowej rodziny, obciążonej oprócz niepełnosprawnego dziecka, także utrzymaniem dwojga studiujących i uczących się dzieci.

Wprawdzie dochód na jedną osobę w tej rodzinie wynosi prawie 600 zł miesięcznie, jednakże sytuację bytową tej rodziny należy oceniać w powiązaniu z potrzebami i wydatkami, spowodowanymi ciężkim kalectwem najmłodszego dziecka, wymagającego prawidłowej rehabilitacji, łagodzącej skutki wrodzonych wad. Posiadany w chwili obecnej dochód rodziny (i niemożność powiększenia go przez matkę dziecka, która z powodu sprawowanie opieki nad córką nie może podjąć pracy) - nie jest wystarczający do zaspokojenia potrzeb, wyposażenia w niezbędne przedmioty i zapewnienia dostatecznej opieki.

Oceniając legalność zaskarżonych decyzji, Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż uznaniowy jej charakter nie oznacza dowolności. Poddanie sądowej kontroli decyzji uznaniowych oznacza, że Sąd jest uprawniony do badania, czy podejmując rozstrzygnięcie w granicach uznania administracyjnego, organ nie naruszył wynikającego z art. 7 kpa obowiązku uwzględnienia słusznego interesu strony.

Zasadę tę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowano nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego, lecz także odnoszono do treści rozstrzygnięcia, tj. do stosowania norm prawa materialnego. W fundamentalnym dla tej kwestii wyroku NSA z 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81, Sąd ten stwierdził, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu, nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (ONSA 1981, nr 1, poz. 57).

Pogląd ten utrwalony w orzecznictwie sądowym podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznając, że w ustalonych w tej sprawie okolicznościach, istniała możliwość pozytywnego załatwienia wniosku strony, co nie kolidowało z interesem społecznym, a czego nie dostrzegł - z naruszeniem norm prawa materialnego w tym także elementu materialnoprawnego uznania administracyjnego - Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądu administracyjnego w sprawach o świadczenia specjalne z art. 82 ust. 1 ustawy, za uprawnione należy uznać stanowisko organu, że w przypadku zdarzeń losowych Prezes Rady Ministrów uwzględnia również sytuację bytową strony. Jednakże - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie takiej jak przedmiotowa, okoliczność, iż ojciec rodziny zapewnia jej określone, chociaż niewystarczające środki utrzymania - nie wyłącza automatycznie możliwości przyznania świadczenia, a winna być uwzględniona przy określaniu wysokości świadczenia.

Z powyższych względów uznając, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §

1 ustawy ppsa - orzekł jak w sentencji uznając, iż zachodzi konieczność ponownego rozpoznania skargi strony przez Sąd pierwszej instancji, z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w przedmiotowym orzeczeniu.