Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 704/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1, art. 106 par. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 3,  art. 53 ust. 3, 4 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...],[...], [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r., P. S.A. w L. wystąpiło do Urzędu Gminy w S. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji stacja 110/20 kV H. – stacja 110 kV Strefa w S., przebiegającej przez kilkadziesiąt działek szczegółowo wymienionych we wniosku.

Pierwsza wydana w tej sprawie decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2013 r., uwzględniająca wniosek, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w dniu [...] lipca 2013 r.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] ustalił na rzecz P. S.A. w L. lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji: stacja 110/20 kV H. – stacja 110 kV Strefa w S. na terenie obejmującym Miasto S. (obręb 2, 3 i 8) i Gminę S. (obręb K., Z., D.). Organ umorzył postępowanie w części dotyczącej działek nr [...] położonych w S. obręb 2 – z uwagi na wejście w życie z dniem [...] grudnia 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych K. w S. (uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...]).

Odwołania od powyższych decyzji złożyli K. S. i B. S.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na decyzję organu II instancji złożyła do sądu administracyjnego B. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 402/14 oddalił skargę. Wyrok stał się prawomocny w dniu 14.10.2014 r.

Następnie w dniu [...] maja 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wpłynął wniosek J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2013 r. Wnioskodawczyni w złożonym przez nią piśmie zarzuciła naruszenie przez zaskarżoną decyzję przepisów prawa materialnego w części dotyczącej działki [...], tj. naruszenie art. 3 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 4 ust. 2 pkt 1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8. 9, art. 77 § 1. art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu uzasadniającym wycofanie tej decyzji we wskazanej części z obiegu prawnego, z uwagi na to, że wydana została przez organ nieposiadający właściwości, a także bez uzyskania wymaganych prawem stanowisk innych organów. Nadto wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, zakończone przedmiotową decyzją, procedur administracyjnych w momencie wszczęcia postępowania, jak i w jego toku (art. 4 i 22 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji oraz art. 6, 8, 9 k.p.a.). W uzasadnieniu wniosku, J. B. wskazała, że Wójt Gminy S. samodzielnie umorzył sprawę w części dotyczącej - obręb nr 2 m. S. - dz. nr [...] działając jako organ bez właściwości, z tego powodu skarżona decyzja podlegała wyeliminowaniu z obiegu prawnego we wskazanej części na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęły kolejne wnioski o stwierdzenie nieważności tożsamej decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2013 r., których autorami byli K. S. oraz B. S.

K. S. wniósł o objęcie niniejszym postępowaniem części działek [...] oraz [...] obręb Z. pozostających w jego władaniu i stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie dotyczącym tych działek, zaś w pkt 2 o ewentualne unieważnienie w całości skarżonej decyzji Wójta Gminy S. z powodu rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany, rozwijając zarzut rażącego naruszenia prawa podniósł, że uchybienie to nastąpiło w odniesieniu do wszystkich działek objętych wnioskiem, w tym obszarów szczególnie cennych przyrodniczo, a także działek [...] oraz [...] obręb Z. W ocenie K. S., decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2013 r. w istocie nie zawiera żadnych ustaleń merytorycznych organu właściwego, jakim był Prezydent Miasta S., w zakresie potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego na obszarze szczególnie cennym przyrodniczo. Wnioskodawca wskazał również, że bezpodstawne ustalenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. posłużyły organom administracji rządowej do wydania wadliwej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, tj. działek o nr [...] obręb Z. pozostających w jego władaniu.

B. S. wniosła o uwzględnienie wniosku skarżącej J. B. w całości, a także objęcie postępowaniem o stwierdzenie nieważności działki nr [...] obręb 2 m. S., gdyż umorzenie postępowania w części II zaskarżonej decyzji umożliwiło bezprawne wydanie wadliwych decyzji dotyczących tej działki w kolejnych etapach realizacji wnioskowanej inwestycji i o unieważnienie decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wydanej przez Wójta Gminy S. w odniesieniu do całego obszaru administracyjnego miasta S., z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Akcentowała, że decyzja ta posłużyła do wydania wadliwej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (działka [...]), a także wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę linii WN 1 10 kV relacji RPZ H. - RPZ Strefa w S. W uzasadnieniu wniosku, jego autorka podniosła m.in., że przedmiotowe rozstrzygnięcie łamie prawo w odniesieniu do wszystkich działek, a zwłaszcza znajdujących się na obszarze szczególnie cennym przyrodniczo (dolina i pradolina rzeki C), a także na obszarze działki [...] obręb 2 m. S. pozostającej w jej władaniu, co ma przejawiać się w tym, że strony postępowania dotychczas nie otrzymały żadnej merytorycznej odpowiedzi na pisemne zarzuty i uwagi wnoszone w trakcie postępowania administracyjnego.

W dniu [...] maja 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął również wniosek A. O., w którym wniosła o objęcie postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2013 r. obszaru działki [...] obręb 3 m. S. pozostającej w jej władaniu i stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w zakresie dotyczącym tej działki, ewentualnie o unieważnienie w całości decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

W wyniku rozpatrzenia złożonych wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzję rozstrzygającą we wszystkich postępowaniach wszczętych na skutek przedmiotowych nadzwyczajnych środków zaskarżenia, znak: [...], w której odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, tj. Wójta Gminy S.

Organ nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. uprawniających do stwierdzenia nieważności danego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dokonało analizy stanu faktycznego występującego w sprawie pod kątem wszystkich przesłanek nieważnościowych i wskazało, iż decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], została wydana przez organ uprawniony, tj. Wójta Gminy S. Jak wskazano, z uwagi na to, że większa część przedmiotowej linii przebiega przez teren gminy wiejskiej S. (7600 m) Wójt, a nie Prezydent Miasta S. (linia przebiega na odcinku 3.851 m) w dniu [...] września 2013 r. zawarli w trybie art. 51 ust. 3 u.p.z.p. porozumienie, na podstawie którego Prezydent oświadczył, że nie wnosi uwag i zastrzeżeń do inwestycji. Wbrew twierdzeniom wnioskodawców, Prezydent Miasta S. brał czynny udział w postępowaniu prowadzonym przez Wójta.

Nadto organ uznał, iż złożony wniosek przez inwestora spełnił wymagania formalne określone w art. 52 ust. 2 ustawy. Inwestor uzyskał decyzję środowiskową z dnia [...] maja 2013 r., zaś wyspecjalizowane organy pozytywnie uzgodniły warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie należącym do ich właściwości (ochrona gruntów rolnych i leśnych, zarząd drogi powiatowej, zarząd drogi wojewódzkiej, w zakresie zadań samorządu województwa, w zakresie zadań rządowych służących realizacji celów publicznych o znaczeniu krajowym), w tym pozytywne uzgodnienie uzyskano od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (część inwestycji położona jest w pobliżu lotniska S.). Wójt Gminy S. na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. ust. 4 u.p.z.p., wydał decyzję w porozumieniu z Prezydentem Miasta S. Lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie sprzeciwiają się również przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 z późn.zm.), gdyż inwestycja ta nie spowoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, o jakich mowa w art. 7 ust. 2 ustawy, ani nie obejmie gruntów leśnych. Obowiązujące na części terenu inwestycji przepisy ochrony przyrody, a zwłaszcza rozporządzenia Nr [...] Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu P. nie uniemożliwiają zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Także w zakresie ochrony środowiska i ochrony przyrody nie doszło do jakichkolwiek uchybień, gdyż w tym zakresie swoją pozytywną opinię co do planowanej inwestycji wypowiedział Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określając jednocześnie warunki jej realizacji i eksploatacji.

W ocenie Kolegium nie doszło również do uchybienia art. 3 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., na które wskazywała w złożonym wniosku pani J. B., ani też innych uchybień związanych z art. 156 § 1 k.p.a. dających podstawy do stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji a wskazanych we wnioskach złożonych przez pozostałych wnioskodawców.

Kontynuując analizę przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie była wydawana inna decyzja. Decyzja trafiła do stron postępowania, tj. do inwestora jak też właścicieli działek związanych z inwestycją. Decyzja była wykonalna w dniu jej wydania i jej wykonalność ma charakter trwały. Wykonanie jej nie wywoła czynu zabronionego, a decyzja nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Nadto organ odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wnioskach, podkreślił, iż były one podnoszone przed Kolegium na etapie postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniami złożonymi przez B. S. oraz K. S.. Wówczas SKO w S. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 402/14 oddalił skargę wniesioną przez B. S. od niniejszej decyzji nie dopatrując się uchybień ani w prowadzonym postępowaniu ani w decyzjach organu I i II instancji.

Ponadto SKO w S. wskazało, iż we wnioskach złożonych przez zainteresowanych zostały poruszone problemy niezwiązane bezpośrednio z procesem wydania analizowanej decyzji, z uwagi też na to, nie były one przedmiotem oceny organu.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej przedmiotową decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2017 r. zostały złożone przez B. S., J. B., A. O. i K. S.

Składający wnioski zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2013 r. pomimo, że nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych,

- art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego,

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji.

Rozwijając zgłoszone zarzuty autorzy przedmiotowych wniosków podtrzymali argumentacją zawartą w złożonych przez nich wnioskach inicjujących postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiotowym zakresie.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO wskazało, iż żadna z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek uprawniających do stwierdzenia nieważności danego rozstrzygnięcia nie zaistniała w analizowanym przypadku. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Podniesiono, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji, Wójt Gminy S. na mocy art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działał w oparciu o porozumienie zawarte z Prezydentem Miasta S. w dniu [...] września 2013 r. na podstawie powołanego przepisu oraz postanowienie wydane przez Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w trybie art. 106 k.p.a., a także pismo z dnia [...] grudnia 2013 r. w którym Prezydent Miasta S. zaakceptował zamierzenie inwestycyjne i określone przez Wójta Gminy S. w projekcie decyzji warunki jego realizacji na terenie miasta S. Organ dysponował również pozostałymi wymaganymi przepisami prawa, uzgodnieniami właściwych organów w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia w przedmiocie należącym do ich właściwości (w tym m.in. ochrona gruntów rolnych i leśnych, zarząd drogi powiatowej, zarząd drogi wojewódzkiej, w zakresie zadań samorządu województwa, w zakresie zadań rządowych służących realizacji celów publicznych o znaczeniu krajowym). Wszystkie z przeprowadzonych uzgodnień odnosiły się do przedmiotowej inwestycji w zakresie jej kształtu oraz warunków realizacji zawartych w decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2013 r.

Dokonując umorzenia postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego - w pkt II swojej decyzji w odniesieniu do terenu na którym położone są działki o nr geodezyjnych: [...], Wójt Gminy S. respektował fakt obowiązywania w dacie .. grudnia 2013 r. uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. ustalającej plan zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych K. w S. (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 6 grudnia 2013 r., poz. 4280), na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ podniósł, że umorzenie postępowania w przedmiotowej części nie wpłynęło na istotę przedmiotu niniejszego postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. ustalenie warunków i wymagań dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji: stacja 110/20 kV H. - stacja 1 10/20 kV w S. Przyjmując nawet, iż projekt przedmiotowej decyzji winien był zostać przedstawiony Prezydentowi Miasta S. do akceptacji po dacie wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. ustalającej plan zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych K. w S., należy stwierdzić, iż zaniechanie tej czynności nie rodzi konsekwencji dających podstawę do stwierdzenia, iż po stronie Wójta Gminy S. brak było właściwości do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, czy też że doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia prawa.

Końcowo Kolegium nie dostrzegło w decyzji Wójta Gminy S. również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W dacie jej wydania istniała podstawa prawna do wydania przez tenże organ decyzji o lokalizacji celu publicznego, bowiem na terenie inwestycji określonym w rozstrzygnięciu w tej części nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy nie wynika ażeby w sprawie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo była już wcześniej wydana inna decyzja ostateczna. Decyzję skierowano do podmiotów mających przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, tj. właścicieli terenu objętego decyzją oraz właścicieli terenów bezpośrednio sąsiadujących. Z uwagi na charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, która nie podlega bezpośredniemu wykonaniu, nie mogło być mowy o zaistnieniu przesłanek art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.

Odnosząc się zaś do pozostałych wniosków i argumentów zgłoszonych przez strony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na charakter prowadzonego postępowania w trybie art. 156 k.p.a. nie mogą one zostać poddane analizie prawnej w ramach przedmiotowej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie dopatrując się uchybień w zakresie prawa materialnego, jak i proceduralnego po stronie organu I instancji, uznało zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i orzekło jak w decyzji.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli B. S., A. O., J. B. oraz K. S. złożonych skarg była tożsama, a mianowicie skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 156 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i pozostawienie w obiegu prawnym decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] rażąco naruszającej przepisy prawa materialnego,

2. art. 53 ust. 3,4 i 5, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 5, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o:

– orzeczenie co do istoty sprawy i wyeliminowanie decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] z obiegu prawnego,

– ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

– zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przepisami.

W uzasadnieniu skarg skarżący powtórzyli argumenty zawarte we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...]. Skarżący podkreślili przede wszystkim naruszenie art. 106 kpa przez Wójta Gminy S., który w ich ocenie nie dysponował w dacie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] grudnia 2013 r. uzgodnieniami zgodnymi z powołanym artykułem dotyczącymi ostatecznego projektu decyzji Wójta dokonanymi przez organy współdziałające. Jak wskazano, "w danym dniu nie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2013 r., gdyż weszła ona w życie dopiero w dniu [...] stycznia 2014 r., zaś Wójt nie był organem uprawnionym do orzekania w dacie zaistnienia niniejszej uchwały w obiegu prawnym, a tym bardziej do orzekania czy uchwała ta wyznacza lub nie lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci linii 110 kV na terenie administracyjnym miasta S.".

Wskazano również, iż szczególne znaczenie dla wyniku sprawy miał udział Prezydenta Miasta S. jako organu współredagującego przedmiotową decyzję w sytuacji, gdy dla części obszaru objętego wnioskiem inwestora uchwalono miejscowy plan obejmujący teren administracyjny miasta S., w trybie art. 106 kpa. W ocenie skarżących, na tym etapie Prezydent w ramach posiadanych prerogatyw mógł stwierdzić obowiązywanie miejscowego planu na części obszaru objętego wnioskiem inwestora, a następnie w ramach tego uzgodnienia mógł dokonać umorzenia wniosku inwestora w części objętej miejscowym planem. Przejęcie prerogatyw Prezydenta przez inny organ administracji, jak w przedmiotowej sprawie, stanowi - w ocenie skarżących - rażące naruszenie prawa, gdyż podważa konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a przez to narusza prawo materialne i procesowe w stopniu rażącym, gdyż naruszenie norm procesowych mogło mieć istotny wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu.

Powyższe uchybienia w konsekwencji – w ocenie skarżących - doprowadziły do naruszenia przez Wójta Gminy S. zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a także naruszył regulację art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl której samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługuje mu, w ramach ustaw, istotna część zadań publicznych, które wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało swoją argumentację i wniosło o oddalenie skarg.

Skargi A. O., J. B. oraz K. S. zostały w dniu [...] października 2017 odrzucone przez Sąd ze względów formalnych. Merytorycznej ocenie została poddana skarga B. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz P. S.A. w L. lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji: stacja 110/20 kV H. – stacja 110 kV Strefa w S. na terenie obejmującym Miasto S. (obręb 2, 3 i 8) i Gminę S. (obręb K., Z., D.). Ponadto Wójt Gminy S. umorzył postępowanie w części dotyczącej działek nr [...] położonych w S. obręb 2 – z uwagi na wejście w życie z dniem [...] grudnia 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych K. w S. (uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...]).

Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lipca 2017 r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej k.p.a). Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się w tym, że celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Między innymi organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12

sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Poruszając się w zakreślonych wyżej granicach Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej oceny decyzji Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2013 r. nr [...] uznając, że nie została ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Należy podnieść, iż podstawowe zarzuty skarżącej dotyczyły naruszenia art. 156 § 1 kpa, a w szczególności wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1) oraz z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 53 ust. 3, 4, 5 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p. Zaakcentować jednak należy, iż zarzuty te w dużej mierze pokrywały się z zarzutami podniesionymi w toku postępowania dotyczącego zaskarżenia decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2013 r. w normalnym trybie, a rozpoznanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 402/14, w którym oddalono skargę B. S. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 14.10.2014 r.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano na brak wątpliwości w kwestii tego, że decyzję lokalizacyjną w I instancji wydał organ uprawniony tj. Wójt Gminy S., a nie Prezydent Miasta S.. Słusznie sąd w/w sprawie zauważył, że inwestycja położona jest w większej części na terenie Gminy (7600 m), a nie Miasta S. (3851 m). Dlatego zastosowanie znajdował przepis art. 51 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana ta inwestycja, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast. Przepis ten rozstrzygał zatem konflikt dwóch miejscowo i rzeczowo właściwych w sprawie organów poprzez wskazanie tego, który powinien sprawę rozpoznać i na którego nałożony został obowiązek uwzględnienia merytorycznego stanowiska drugiego z organów. Podniesiono – powołując się na orzeczenie WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 726/10, że wymóg porozumienia przewidziany w art. 51 ust. 3 u.p.z.p. jest co prawda nieznany w ogólnym postępowaniu administracyjnym, jednakże należy go rozumieć jako nakaz wspólnego merytorycznego rozstrzygnięcia, osiągnięcia consensusu odnośnie treści decyzji, czy inaczej jako nakaz wspólnego kształtowania treści decyzji, obejmujący całe postępowanie i wszystkie elementy decyzji. Nie jest to zatem tylko uzgodnienie, bowiem nadal dwa organy samorządowe pozostają w takim samym zaangażowaniu jakościowym (merytorycznym) w treść decyzji, a jedynie ich zaangażowanie ilościowe (formalne) ulega zróżnicowaniu. Konstrukcja porozumienia z art. 51 ust. 3 u.p.z.p. chroni niezależność i wyłączność kompetencyjną organów na ich własnym terytorium, bowiem choć rozstrzygnięcie wydaje jeden z nich, to nie może tego uczynić bez wiedzy i świadomości drugiego organu co do finalnego kształtu rozstrzygnięcia (wyrok dostępny w CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 402/14 trafnie zauważył, że z uwagi na położenie większej części inwestycji na obszarze Gminy S. (gminy wiejskiej), to Wójt został z mocy prawa wskazany przez art. 51 ust. 3 u.p.z.p. jako organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej. Ponadto z akt administracyjnych sprawy wynika, że jego zachowanie jako organu rozstrzygającego odpowiadało wymogom wydania decyzji w porozumieniu z Prezydentem Miasta S.. Prezydent kilkukrotnie i na różnych etapach postępowania wypowiadał się merytorycznie odnośnie inwestycji i w żadnym momencie postępowania nie zgłosił zastrzeżeń.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela przedstawioną powyżej ocenę właściwości organu, także ocenę naruszenia art. 106 k.p.a. podniesioną przez skarżącą. Sąd nie stwierdza naruszenia art. 106 k.p.a., gdyż "przepis art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania, z uwzględnieniem jednakże pierwszeństwa przepisów szczególnych, ustanawiających inne reguły i zasady współdziałania. Sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot powyższy nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska" (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.06.2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2757/15, opublikowany w bazie LEX nr 2090220).

Wbrew twierdzeniom skarżącej, Wójt nie pozbawił Prezydenta jego kompetencji i organ ten był w pełni świadomy warunków realizacji inwestycji oraz w każdej chwili mógł zgłosić zastrzeżenia, czego nie uczynił. Także wymagane uzgodnienia były w postępowaniu poczynione. Powyższe uwagi odnoszą się do całego postępowania, w tym także do tej części decyzji z dnia 24.12.2013 r., w której umorzono postępowanie z uwagi na plan zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc natomiast do wzajemnej relacji między ustaleniami zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej a ustaleniami uchwalonego w dniu [...] listopada 2013 r. Uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych K. w S., ogłoszonego w dniu [...] grudnia 2013 r. (Dz.Urz.Woj.Podl. z 2013 r., poz. 4280) i kwestii orzekania na podstawie nieobowiązujących przepisów, nie można podzielić poglądu skarżącej w tym przedmiocie. Przede wszystkim podnieść należy, iż zgodnie z § 59 tej uchwały wchodziła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa P. (ogłoszono w dniu [...] grudnia 2013 r.). W dacie zatem wydawania decyzji przez Wójta Gminy S. tj. w dniu [...] grudnia 2013 r. w/w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już obowiązywał i organ obowiązany był go uwzględnić, co uczynił. Nie było zatem żadnych przeszkód prawnych, aby część inwestycji celu publicznego realizowana była na podstawie planu, a inna część decyzyjnie. W takiej sytuacji, gdy teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji zostaje objęty ustaleniami uchwalonego planu – postępowanie administracyjne nie może się dalej toczyć w zakresie obszaru objętego planem, co musiało skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym obszaru objętego ustaleniami planu, a działania takie miały swą podstawę prawną. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i wiąże organy w zakresie swojej treści. Skoro w przedmiotowym planie uregulowano datę wejścia w życie uchwały na 14 dni licząc od dnia ogłoszenia, to organy orzekające miały obowiązek tak liczyć datę początkową obowiązywania planu i wyprowadzać z tego skutki procesowe, co prawidłowo uczyniły. Zarzut naruszenia prawa pozostaje nieuzasadniony.

Podzielić również należy poglądy organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż wniosek złożony przez inwestora spełnił wymagania formalne określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Inwestor uzyskał decyzję środowiskową z dnia [...] maja 2013 r., zaś wyspecjalizowane organy pozytywnie uzgodniły warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie należącym do ich właściwości. Wójt Gminy S. na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. ust. 4 u.p.z.p., wydał decyzję w porozumieniu z Prezydentem Miasta S.. Lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie sprzeciwiały się również przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 z późn.zm.), gdyż inwestycja ta nie spowodowała zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. Także w zakresie ochrony środowiska i ochrony przyrody nie doszło do jakichkolwiek uchybień, gdyż w tym zakresie swoją pozytywną opinię co do planowanej inwestycji wypowiedział Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określając jednocześnie warunki jej realizacji i eksploatacji.

W ocenie Sądu nie doszło zatem do żadnych uchybień z art. 3 ust. 1, art. 53 ust. 3, 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., na które wskazywała skarżąca, ani też innych uchybień związanych z art. 156 § 1 k.p.a. dających podstawy do stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji.

Powtórzyć jeszcze raz należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Ponadto cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Skarżąca nie wykazała, by decyzja z dnia 24 grudnia 2013 r. naruszyła prawo w sposób rażący (ani w ogóle), a sąd z urzędu nie dopatrzył się takich wad orzeczenia, które by go dyskwalifikowały w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Z wyżej wskazanych przyczyn należało podzielić ocenę wyrażoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego na skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.