Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 460/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7, art 104, art 106 par 5, art 109, art 111 par 2, art 113 par 2, art 141 par 4, art 183, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 8, art 28, art 31 par 1, art 107, art 156 par 1 pkt 7 i par 2, art 157 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 45 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 244
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art 7 ust 1
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art 3 pkt 19, art 32 ust 1 pkt 1 i ust 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z o. o. w Rybakach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 716/10 w sprawie ze skargi [...] z o. o. w Rybakach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010r. sygn. II SA/Gd 716/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Rybakach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Na skutek wniosku złożonego przez Stowarzyszenie Społeczny Komitet Ochrony Krajobrazu Ziemi Kościerskiej (Stowarzyszenie) o uchylenie decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] czerwca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego (pospółki) ze złoża "Rybaki II" zlokalizowanego na działkach nr [...], w obrębie Rybaki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (Kolegium) wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2010r. na podstawie art.31 §1 pkt. 1 i 2 kpa. dopuściło Stowarzyszenie do udziału w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Kolegium, po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpoznanie sprawy uchyliło decyzję własną z dnia [...] marca 2010r. o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] czerwca 2007r. i stwierdziło nieważność tej decyzji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa. w zw. z art. 11 mającej zastosowanie w tej sprawie, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji (Dz.U. nr 129, poz.902). Zdaniem Kolegium zasadne były zarzuty Stowarzyszenia, dotyczące naruszenia przez organ przepisów ustawy gwarantujących społeczeństwu udział w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska. W ocenie Kolegium organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zapewnił, zgodnie z art. 10 i art. 53 w/w ustawy Prawo ochrony środowiska, możliwości udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. Nie zachował bowiem trybu przewidzianego w art. 32 ust. 1 tej ustawy. Podał jedynie do publicznej wiadomości w dniu 5 maja 2007r.(powinno być 9 maja 2007r) w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń oraz na stronie BIP urzędu Gminy Kościerzyna informację o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia - nie poinformował natomiast o możliwości składania uwag wniosków w terminie 21 dni.

Kolegium wskazało, że naruszenie przepisów regulujących udział społeczeństwa w sprawach dotyczących środowiska jest naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska i już z sam brak zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie. O trafności tego poglądu przemawia fakt, że wada powyższa nie daje podstawy do wznowienia tak przeprowadzonego postępowania. Oznaczałoby to, że pominięcie społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie wiązałoby się po uprawomocnieniu się decyzji z jakimikolwiek negatywnymi konsekwencjami. Pogląd taki byłby nie do pogodzenia z konstytucyjnym obowiązkiem zapewnienia ochrony środowiska oraz wspierania przez władze publiczne działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska (art.5 i 74 ust.4 Konstytucji).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, [...] sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego interpretację polegająca na przyznaniu prawa strony Stowarzyszeniu Społeczny Komitet Ochrony Krajobrazu Ziemi Kościerskiej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] czerwca 2007 r., pomimo że w dacie wydania tejże decyzji Stowarzyszenie nie istniało i nie miało osobowości prawnej; art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie możliwości zapoznania się z dowodowymi i aktami sprawy oraz brak zapewnienia czynnego udziału w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ww. Stowarzyszenie w dacie wydania decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] czerwca 2007 r. nie miało bytu prawnego, zatem wydana decyzja nie mogła naruszać jego interesu prawnego lub obowiązku. Organ tym samym niezasadnie uznał Stowarzyszenie za stronę i wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności. Ponadto w ocenie strony skarżącej decyzja Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] czerwca 2007 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż skarżąca przez okres 3 lat eksploatowała kruszywo naturalne ze złoża Rybaki II i nie jest obecnie możliwe przywrócenie złoża do stanu z dnia przed rozpoczęciem eksploatacji, tym samym przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło. W ocenie strony skarżącej nie była ona poinformowana przez organ o czynnościach podjętych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, czym ograniczył jej prawo inicjatywy dowodowej.

W odpowiedzi organu na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał na treść art. 156 § 1 pkt 7 kpa., w myśl którego decyzja jest nieważna jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z kolei z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, co do której toczyło się przedmiotowe postępowanie nieważnościowe, wynikało, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Przepis ten przewidywał nieważność wydanej decyzji z mocy prawa i wskazywany jest w doktrynie jako typowy przykład uregulowania o jakim jest mowa w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Przepis ten utracił moc w dniu 15 listopada 2008 r., wobec jego uchylenia ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednak znajdował on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż podlegająca weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzja Wójta Gminy Kościerzyna została wydana w dniu [...] czerwca 2007 r., a więc w czasie obowiązywania tego przepisu, natomiast badanie decyzji w trybie art. 156 kpa. następuje w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji podlegającej kontroli. Sąd stwierdził, że jeżeli wydana decyzja dotknięta jest sankcją nieważności z uwagi na sprzeczność z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, decyzja ta pozostaje decyzją nieważną, mimo zmiany stanu prawnego.

Sąd podkreślił, że przepis art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska przewidywał sankcję nieważności na skutek naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, nie precyzując wagi tego naruszenia. Zdaniem Sądu sankcja ta ma zastosowanie do takiego naruszenia prawa, które może być uznane za istotne z punktu widzenia przepisów ochrony środowiska, naruszenie to nie musi mieć natomiast charakteru rażącego. Przemawiała za tym zdaniem Sądu również wykładnia systemowa i celowościowa, bowiem zakres art. 156 § 1 pkt 7 kpa. w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, pokrywałby się w takiej sytuacji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stąd też Sąd przyjął, że celem działania ustawodawcy ustanawiającego sankcję nieważności decyzji w omawianym przepisie było zwiększenie ciężaru gatunkowego wady decyzji i wzmocnienie jej skutków, ze względu na ochronę dóbr lub wartości, których dotyczy to uregulowanie.

Sąd wyjaśnił, że sankcja z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy naruszenia przepisów ochrony środowiska o charakterze zarówno materialnym jak i procesowym. Wskazał, iż przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska wprowadzają szereg szczególnych uregulowań prawnych dotyczących postępowania, których celem jest zapewnienie ochrony środowiska – w tym unormowania dotyczące udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Szczególne uregulowania procesowe, odrębne od przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, wprowadzone zostały w związku ze specyfiką przedmiotu ochrony jakim jest środowisko i w określonym celu. Naruszenie przepisów procesowych, w tym zakresie, może zatem stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. II OSK 62/08 Lex Nr 516231).

W ocenie Sądu zaistniałe w prowadzonym postępowaniu naruszenia przepisów ochrony środowiska skutkują nieważnością decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] czerwca 2007 r. Podstawę stwierdzenia nieważności stanowiły naruszenia przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu, które zgodnie z art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska takiego udziału wymaga. Zgodnie z art. 3 pkt 13 tej ustawy, przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, przy czym ochrona ta polega w szczególności m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Decyzje podejmowane w kwestiach dotyczących ochrony środowiska, mimo iż dotyczą indywidualnych podmiotów, wywierają wpływ na środowisko będące dobrem publicznym, dobrem ogółu członków społeczeństwa. Zdaniem Sądu niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska niewątpliwie naruszało zasady podejmowania decyzji w tych postępowaniach i uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd wyjaśnił, że ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 31 zapewnia każdemu prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 tej ustawy organ winien podać do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania. Przepis art. 32 ust. 2 ustawy wprowadził ponadto obowiązek organu administracji podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa. Wskazane wyżej informacje winny także zostać zamieszczone na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę (art. 32 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska).

Sąd wskazał, że w myśl art. 3 pkt 19 ustawy Prawo ochrony środowiska przez podanie do publicznej wiadomości rozumie się ogłoszenie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia.

Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy Sąd doszedł do przekonania, że nie spełniono wymagań w powyższym zakresie. Organ w ogóle nie podał informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku w wymagany sposób – w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, lecz tylko na prowadzonej stronie internetowej (BIP Urzędu Gminy Kościerzyna). Z wymaganych trzech form ogłoszenia organ zrealizował dwie - polegające na ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w urzędzie oraz na stronie internetowej i to w sposób wadliwy. Zawiadomienie to wskazywało bowiem na wszczęcie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wskazywało miejsce i termin, w którym można zapoznać się z aktami sprawy. Ponadto zostało skierowane wyłącznie do stron postępowania oraz organów uzgadniających. W zawiadomieniu nie znalazła się informacja o możliwości i 21-dniowym terminie składania uwag i wniosków w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska.

Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska, zakładającym udział społeczeństwa, dokonywane ogłoszenia nie mogą określać, że zostały skierowane do stron postępowania. W postępowaniu tym czym innym jest bowiem prawo do udziału w postępowaniu stron tego postępowania, których krąg wynika z art. 28 kpa., a czym innym prawo udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. W istocie wywieszone ogłoszenie odpowiadało trybowi przewidzianemu w art. 49 kpa., a nie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zaś zapewnienie możliwości zapoznania się z aktami wypełniało dyspozycję art. 10 § 1 kpa. lecz nie zapewniało prawa do składania uwag i wniosków przez społeczeństwo w trybie określonym w ustawie Prawo ochrony środowiska.

W świetle powyższego, Sąd przyjął, że w postępowaniu objętym weryfikacją nie dokonano żadnego, zgodnego z prawem, ogłoszenia o prowadzonym postępowaniu, które spełniałoby przewidziany w Dziale V ustawy Prawo ochrony środowiska, wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. Sprzeczność działań organu z przepisami tej ustawy, określającymi wymóg udziału społeczeństwa w postępowaniu, polegająca na braku ogłoszeń lub ich wadliwości stanowiła w ocenie Sądu istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 11 ustawy.

Zarzuty skargi Sąd uznał za bezzasadne wskazując, że przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne nie zostało wszczęte na wniosek Stowarzyszenia Społeczny Komitet Ochrony Krajobrazu Ziemi Kościerskiej. Pismo Stowarzyszenia z dnia 4 czerwca 2009 r. zatytułowane "skarga", w którym zawarty był wniosek o uchylenie ww. decyzji Wójta Gminy Kościerzyna stanowiło bowiem przyczynek do wszczęcia z urzędu postępowania weryfikacyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Zdaniem Sądu, Stowarzyszenie słusznie zostało uznane przez Kolegium za uprawnione do żądania wszczęcia postępowania, skoro spełnione zostały przesłanki określone w art. 31 § 1 kpa. Niewątpliwie bowiem ww. Stowarzyszenie, jako cel statutowy przyjęło ochronę środowiska, co jednocześnie przemawiało także za interesem społecznym we wszczęciu postępowania, ponieważ ochrona środowiska zmierza do zachowania prawidłowego stanu środowiska, które jest dobrem powszechnym. Badaniu Kolegium nie podlegały kwestie istnienia indywidualnego interesu prawnego Stowarzyszenia we wszczęciu postępowania weryfikacyjnego, albowiem działalność Stowarzyszenia ze swej istoty nakierowana jest na realizowanie interesu publicznego. Stąd też nie miała znaczenia okoliczność, że Stowarzyszenie nie było jeszcze zawiązane w dniu wydania decyzji środowiskowej z dnia [...] czerwca 2007 r. Istotną kwestią było jedynie, że Stowarzyszenie było zarejestrowane w dniu zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania weryfikacyjnego.

Co do zarzutu podjęcia zaskarżonej decyzji w sytuacji wywołania przez decyzję Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] czerwca 2007 r. nieodwracalnych skutków prawnych Sąd wyjaśnił, że za wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. nie można przyjąć stanu faktycznego spowodowanego istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji. Sąd uznał za obojętne dla stosowania tego przepisu okoliczności, czy istnieją faktyczne, np. techniczne, możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenia stanu poprzedniego. Wykonanie przez inwestora prac odkrywkowych realizujących planowane przedsięwzięcie, dla którego Wójt Gminy Kościerzyna wydał w dniu [...] czerwca 2007 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, co oznacza, że nie prowadzi do skutku, który można określić jako niedający się odwrócić, bo odwrócenie tych skutków zależy tylko od możliwości technicznych.

W ocenie Sądu w toku przedmiotowego postępowania nie zostały również naruszone przepisy art. 9 i art. 10 kpa. Strona skarżąca miała zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu. Doręczono jej bowiem postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] czerwca 2007 r. Swoje stanowisko w sprawie przedstawiła w piśmie z dnia 2 marca 2010 r., stąd też nie sposób uznać, że została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Brak zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 kpa. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem w przedmiotowej sprawie nie gromadzono żadnego materiału dowodowego. Przedmiotem postępowania było bowiem stwierdzenie, czy decyzja Wójta Gminy Kościerzyna byłą dotknięta wadami prawnymi skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności. Badaniu zatem podlegały akta administracyjne postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją, do których strona skarżąca miała zapewniony dostęp.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] sp. z o.o. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 156 § 2 kpa. w zw. z art. 7 § 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] czerwca 2007r., której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w sytuacji, gdy przestał istnieć przedmiot, którego ona dotyczyła na skutek wydobycia kopalin;

- art. 3 pkt 19 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że organ nie spełnił wymagań w zakresie tego przepisu, tj. nie podał informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku w sytuacji ustalenia, że poinformowano całe społeczeństwo w sposób zgodny z przepisami o planowanym przedsięwzięciu.

powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 8 kpa. oraz art. 107 kpa. w zw. z art. 113 § 2 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz.270) dalej jako p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i brak uzasadnienia wyroku skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie adresatów decyzji do organów państwa, brak odniesienia się Sądu w uzasadnieniu wyroku do wszystkich twierdzeń i zarzutów strony, nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego w sytuacji zamknięcia przewodu sądowego przed ustosunkowaniem się skarżącego do złożonych przez drugą stronę pism, mimo pouczenia strony przez Sąd o konieczności ustosunkowania się do treści pism w terminie 7 dni i braku potwierdzenia w wyroku i jego uzasadnieniu czy stanowisko skarżącego zostało wzięte pod uwagę przy wydawaniu wyroku,

- art. 111 § 2 w zw. z art. 6 p.p.s.a. poprzez uniemożliwienie stronie skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, pomimo jej wniosku złożonego na rozprawie, w sytuacji gdy Sąd oświadczył, że łączy sprawy do wspólnego rozpoznania bez pouczenia strony o skutkach takiego połączenia, jak również rozpoznanie łączne skarg zawisłych przed tym Sądem sygn. II SA/Gd 716/10 i II SA/Gd 715/10 w dniu 14.11.2010r. pomimo istotnych różnic w materiale dowodowym;

- art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu, pomimo jego złożonego na rozprawie wniosku, ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, zamknięcie przewodu sądowego przed ustosunkowaniem się skarżącego do złożonych przez drugą stronę pism, mimo pouczenia strony przez Sąd o konieczności ustosunkowania się do treści tych pism w terminie 7 dni, brak potwierdzenia w wyroku i jego uzasadnieniu, czy stanowisko skarżącego zostało wzięte pod uwagę, nie zajęcie przez Sąd stanowiska, co do wniosku o umożliwienie ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, co skutkowało pozbawieniem skarżącego możliwości obrony swych praw, a w konsekwencji skutkować powinno nieważnością całego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, m.in. gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zawarty uzasadnieniu pogląd, iż obojętne jest dla stosowania powyższego przepisu, czy istnieją faktyczne, np. techniczne, możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego, gdyż prowadzenie prac odkrywkowych jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, jest zdaniem skarżącego stwierdzeniem a nie uzasadnieniem stanowiska Sadu. Wskazał, iż prowadzi działalność wydobywczą metodą odkrywkową, zatem po zdjęciu wierzchniej warstwy gruntu odkryte zostały kopaliny (kruszywo), które z mocy art. 7 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego nie stanowią części składowych nieruchomości gruntowych i są własnością Skarbu Państwa, który może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z nich oraz rozporządzać prawem do nich przez ustanowienie użytkownika górniczego. Skarżący podkreślił również, iż decyzja Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...].06.2007r., zawierała ustalenia w sprawie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "Rybaki II", w szczególności sposób eksploatacji terenu, jak również czynności rekultywacyjne po zakończeniu eksploatacji.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd całkowicie pominął specyfikę działalności skarżącego oraz wysoce specyficzny przedmiot decyzji Wójta Gminy Kościerzyna, jak również fakt że decyzja ta w znacznej mierze została wykonana, przez eksploatację złoża w okresie ponad 3 lat. Odwrócenie tego skutku w drodze decyzji administracyjnej nie jest możliwe (wyrok NSA z dnia 30.10.2007r., sygn. I OSK 1643/06). Decyzja Wójta przewidywała jedynie rekultywację terenu, lecz nie jest to tożsame z odtworzeniem wyeksploatowanego terenu. Nie jest możliwe odtworzenie przez skarżącego ani żaden organ administracji wyeksploatowanego złoża kruszywa naturalnego. Stanowisko skarżącego potwierdzone jest również przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego "działalność wydobywcza prowadzona na wywłaszczonych scalonych nieruchomościach, metodą odkrywkową spowodowała przekształcenie tych nieruchomości, gdyż przez zdjęcie wierzchniej warstwy gruntu odkryte zostały kopaliny, które z mocy art. 7 ust. 1 - Prawa geologicznego i górniczego nie stanowią części składowych nieruchomości gruntowych i są własnością Skarbu Państwa, który może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z nich oraz rozporządzać prawem do nich przez ustanowienie użytkownika górniczego (wyrok NSA z dnia 30.10.2007r. sygn. I OSK 1643/06). Skarżący podkreślił, że nie istnieje już przedmiot, który był objęty przedmiotową decyzją (grunt z pokładami kruszywa, krzewy, drzewostany i roślinność). Zacytował tezę z wyroku NSA z dnia 23.11.1987r. (sygn. I SA 1406/86) zgodnie z którą "nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Jednocześnie wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...].06.2007r. spowodowało, iż obecnie nikt nie jest zobowiązany, aby dokonać rekultywacji tego terenu i przywrócenia jej do produkcji leśnej. Tym samym stan ten bardziej ujemnie wpłynie na środowisko naturalne i spowoduje nieodwracalną degradację środowiska, niż dalsze wykonywanie decyzji z dnia [...].06.2007r. Dokonanie przez Sąd błędnej wykładni art. 156 § 2 kpa. pozbawiło w zasadzie skarżącego jakiejkolwiek możliwości obrony swych praw, co jest nie do pogodzenia z zasadą wyrażoną wprost w art. 2 Konstytucji RP stanowiącą, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym.

W ocenie skarżącego błędne jest twierdzenie Sądu, że ogłoszenie informacji przez Wójta Gminy Kościerzyna do publicznej wiadomości w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia nie spełniało wymogów art. 3 pkt 19 ustawy Prawo ochrony środowiska. Sąd błędnie uznał, że organ nie spełnił wymogów tego przepisu pomimo umieszczenia informacji na stronie BIP Urzędu Gminy Kościerzyna w internecie i na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, ponieważ nie udostępnił informacji w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Nie ma wymogu, aby podanie do publicznej wiadomości informacji wymagało spełnienia wszystkich trzech przesłanek, istotnym jest, aby informacja była ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty i skuteczna, jak tego dokonał organ w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącego rzeczą organu jest wybranie takiego sposobu ogłoszenia, który zapewni by obwieszczenie o planowanym przedsięwzięciu było dokonane w sposób skuteczny. Nie ma też przeszkód prawnych, by wykorzystać wszystkie trzy formy ogłoszenia. Obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanej inwestycji jest istotnym elementem w zakresie informowania społeczeństwa o postępowaniu wymagającym jego udziału, jednakże brak jego realizacji nie zawsze musi prowadzić do negatywnych skutków prawnych (wyrok NSA z dnia 18.12.2007r. sygn. II OSK1653/06). Sąd nie uwzględnił specyfiki przedmiotu decyzji ‘bowiem gdzie niby w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia w przedmiotowej sprawie organ miałby obwieścić ten fakt? np. w lesie?". Ze specyfiki ogłaszania takiego rodzaju informacji wynika fakt umożliwienia zapoznania się z planami inwestycji jak największej liczby osób. Chodzi zatem o miejsce publiczne, ogólnie dostępne, gdzie znajduje się miejsce np. tablica na wywieszenie tego rodzaju informacji i potencjalny zainteresowany wie o takim miejscu, a za takowe nie można uznać lasu i jego okolic, ale właśnie tablicę ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy.

Skarżący nie zgodził się również się z twierdzeniem Sądu, aby informacja która została wywieszona w Urzędzie Gminy, na stronie BIP urzędu wraz z podaniem terminu 21 dni na składanie uwag i wniosków dotyczyła wyłącznie stron postępowania, gdyż wówczas organ doręczyłby (drogą pocztową) wyłącznie tę informację do stron, zaś zastosowany rodzaj wywieszenia informacji oraz sposób zapoznania się z dokumentacją miał na celu wyłącznie poinformowanie i pouczenie o sposobie postępowania szeroko pojętego społeczeństwa wypełniając przesłanki stawiane w Dziale V ustawy Prawo ochrony środowiska.

Skarżący podkreślił, że rozpatrywany problem nie miał wpływu na udział Stowarzyszenia w procesie wydawania decyzji, bowiem Stowarzyszenie Społeczny Komitet Ochrony Krajobrazu Ziemi Kościerskiej w dacie wydawania decyzji nie istniało.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej wskazał na pominięcie przez Sąd faktu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku naruszyło art.8 kpa., który nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie adresatów decyzji do organów państwa, przez co Sąd naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego Sąd rozpatrując skargę, uwzględnił jedynie szeroko pojęty i niesprecyzowany interes społeczny, pomijając tym samym interes skarżącego i specyficzny stan faktyczny, co jednoznacznie wpływa na naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącego spełnienie normy z art. 8 kpa. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to przyczyną tego są istotne powody. Sąd wydając zaskarżony wyrok pominął dyrektywy wskazane w art. 8 kpa. i w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawy, gdyż jedynie lakonicznie odniósł się do zarzutów skarżącego, skupiając się głównie na streszczeniu przebiegu postępowania administracyjnego przed Kolegium i na argumentach podniesionych przez Stowarzyszenie, tym samym nie uzasadniono dlaczego argumenty podniesione przez skarżącego nie zostały uwzględnione. Ponadto Sąd nie ustosunkował się do pisma złożonego przez skarżącego po zamknięciu rozprawy, co narusza art. 113 § 2 p.p.s.a. i świadczy o tym, że Sąd nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego i nie uzasadnił wyroku należycie, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych skarżący wskazał, że organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 kpa. Z kolei w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd art. 111 § 2 w związku z art. 6 p.p.s.a. podniesiono, że Sąd na posiedzeniu oświadczył, że łączy sprawy o sygn. akt II SA/Gd 715/10 i II SA/Gd 716/10 do wspólnego rozpoznania bez pouczenia o skutkach takiej informacji i doręczył stronom pisma procesowe. Następnie Przewodniczący w jednym sprawozdaniu pomimo istotnych różnic w materiale dowodowym, przedstawił stan faktyczny w sprawach i zarzuty. Przedstawiciele skarżącego wobec powyższego byli zdezorientowani, którą skargę Sąd rozpatruje i wnieśli o odroczenie posiedzenia w celu powołania profesjonalnego pełnomocnika. Sąd nie uwzględnił tego wniosku. Nie zajął natomiast żadnego stanowiska, co do ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, czym naruszył podstawowe prawo strony do obrony swych praw wyrażone w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art.6 i 111 § 2 p.p.s.a. Skarżącemu działającemu bez profesjonalnego pełnomocnika nie udzielono zatem istotnych informacji i pouczeń jakie są skutki łączenia spraw, co uniemożliwiło przedstawienie argumentów na rozprawie. Skarżący wskazał, że rozpoznanie skarg w obu sprawach rozpoczęło się o tej samej godzinie, a treści obu protokołów są niemal identyczne, przy czym przerwa zarządzona przez Sąd po wniosku skarżącego trwała w obu sprawach tak samo długo, a w protokołach spraw II SA/Gd 715/10 i II SA/Gd 716/10 z dnia 24.11.2010r. wskazuje się nieprawdziwie różne czasy trwania przerwy. Zatem strona skarżąca nie była w stanie wskazać i merytorycznie wychwycić różnic w materiale dowodowym rozpatrywanych obu skarg i nie wiedziała, co robi Sąd. Ponadto w protokołach z ww. rozpraw brak jest informacji, nie mówiąc już o naruszeniu przez Sąd obowiązku wydaniu postanowienia, że skład orzekający łączy sprawy do wspólnego rozpoznania pomimo ustawowego obowiązku wynikającego z art. 111 § 2 p.p.s.a. Pomimo wyznaczenia skarżącemu terminu 7 dni do ustosunkowania się do doręczonego na rozprawie pisma Sąd zamknął rozprawę i ogłosił termin publikacji wyroku, Nie jest wiadome czy Sad wziął pod uwagę treść pisma złożonego przez skarżącego w terminie publikacyjnym wyroku. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że doszło do nieważności postępowania sądowego.

W ocenie skarżącego w sytuacji, gdy strona działająca bez adwokata lub radcy prawnego daje jednoznacznie - choćby nieprawidłowo - wyraz temu, że chciałaby skorzystać z prawa pomocy, to w świetle art. 6 p.p.s.a. sąd winien pouczyć stronę o prawidłowym trybie dokonywania czynności procesowych zmierzających do skorzystania z tego uprawnienia. Sąd nie tylko nie pouczył strony o możliwości skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, lecz także nie odniósł się do tej kwestii mimo wniosku skarżącego i zamknął rozprawę uniemożliwiając ustanowienie w sprawie pełnomocnika. Działanie to spowodowało istotne naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również na naruszenie przez Sąd art. 28 kpa. w zw. z art. 157 § 2 kpa. poprzez przyznanie Stowarzyszeniu prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...].06.2007r., pomimo że w dacie wydawania decyzji przez Wójta, Stowarzyszenie nie istniało, Skarżący podkreślił, że wyłącznie działanie sądu uniemożliwiło skarżącemu pełne i świadome uczestnictwo w rozprawie oraz powołanie profesjonalnego pełnomocnika, co zostało udokumentowane w protokole z rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a jest związany podstawami skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej skardze najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut nieważności postępowania sądowego, dlatego należy odnieść się do niego w pierwszej kolejności, zwłaszcza, że kwestia nieważności postępowania zawsze podlega ocenie sądu kasacyjnego z urzędu.

Strona skarżąca dopatruje się nieważności postępowania z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w tym że Sąd nie uwzględnił jej wniosku o odroczenie rozprawy celem umocowania pełnomocnika. Sąd wyznaczył przy tym skarżącemu termin 7 dni do pisemnego wypowiedzenia się, co do pisma doręczonego na rozprawie i odroczył ogłoszenie wyroku na dzień 8 grudnia 2010r. Zdaniem skarżącego powyższe okoliczności świadczą o tym, że został on pozbawiony możności obrony swych praw tym bardziej, że Sąd połączył sprawy do wspólnego rozpoznania nie pouczając o skutkach prawnych tego rozstrzygnięcia i skarżący był zdezorientowany, którą sprawę rozpoznaje Sąd.

Artykuł 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a stanowi, że nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.

Przypomnieć należy, że strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 1998r.I CKN 561/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1920/06). Należy przyjąć, że pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie, to taka sytuacja, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżący jako strona postępowania nie został pozbawiony możliwości prawidłowej obrony swoich praw w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że strona powiadomiona o rozprawie musi mieć zapewnioną możliwość wzięcia w niej czynnego udziału. Jednocześnie wskazać należy, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. W celu realizacji tej konstytucyjnej zasady, art. 7 p.p.s.a. wymaga, by sąd administracyjny podejmował czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążył do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu.

W niniejszej sprawie rozprawa przed Sądem pierwszej instancji wyznaczona została na dzień 24 listopada 2010r., o czym skarżący został prawidłowo zawiadomiony w dniu 19 10.2010r., tj. ponad miesiąc wcześniej. Skarżący miał więc czas, aby się zastanowić i podjąć działania zmierzające do umocowania w tej sprawie fachowego pełnomocnika dla reprezentowania go w postępowaniu przed sądem. Domagając się odroczenia rozprawy w celu udzielenia umocowania fachowego pełnomocnika skarżący nie powołał się przy tym się na żadne okoliczności, które uniemożliwiałyby mu lub chociażby znacząco utrudniały udzielenie wcześniej pełnomocnictwa adwokatowi bądź radcy prawnemu. Z tego względu nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że nie znalazł podstaw do odroczenia rozprawy , ponieważ to sama strona wcześniej nie zadbała o umocowanie pełnomocnika - nie może zatem swoich zaniedbań w tym zakresie przerzucać na Sąd twierdząc, przy tym że była zdezorientowana, którą sprawę rozpoznaje Sąd, ponieważ połączył on sprawy o sygn.akt II SA Gd 716/10 i II SA Gd 715/10 do łącznego rozpoznania. Nieuwzględnienie wniosku strony o odroczenie rozprawy nie stanowi przesłanki nieważności określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skoro obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa i zależy od woli i możliwości stron, to podstawy do odroczenia nie mogą wykraczać poza okoliczności określone w art. 109. Odroczenie rozprawy w świetle tego przepisu jest sytuacją wyjątkową i nadzwyczajną, a ocena tego, czy zachodzą uzasadnione podstawy do odroczenia rozprawy, należy każdorazowo do sądu. Jeżeli więc odmowa uwzględnienia takiego wniosku jest uzasadniona, jak w tej sprawie - nie można mówić o nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Należy w tym miejscu w pierwszej kolejności wyjaśnić, że z protokołu rozprawy w przedmiotowej sprawie jak i z akt sprawy o sygn. akt II Gd 716/10 nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji połączył obie te sprawy w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia. W protokołach tych spraw, brak jest postanowienia Sądu wydanego w trybie art.111 § 2 p.p.s.a. o połączeniu spraw w celu łącznego ich rozpoznania lub także rozstrzygnięcia. Wynika z nich natomiast coś przeciwnego, a mianowicie to, że sprawy te rozpoznano odrębnie - zostały wywołane jednocześnie o godz. 10.15, ale rozpoznane jedna po drugiej : w sprawie II SA/Gd 716/10 zakończono posiedzenie o godz. 10.45, a w sprawie II SA/Gd 715/10 o godz. 11.10. W obu tych sprawach odroczono ogłoszenie wyroku na dzień 8 grudnia 2010r., a następnie w wyznaczonym przez Sąd terminie, w obu tych sprawach zostały ogłoszone odrębne wyroki, co wynika z protokołów ogłoszenia wyroku.

Protokół jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone (art.106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 244 kpc.). Do jego uzupełnienia lub zmiany może dojść wyłącznie w trybie przewidzianym w art.103 p.p.s.a., który przewiduje możliwość sprostowania lub uzupełnienia protokołu z posiedzenia sądu. W konsekwencji powoływanie się na inną treść niż zawartą w protokole, bez uprzedniego sprostowania lub uzupełnienia jest bezskuteczne.

W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art.111 § 2 p.p.s.a. ponieważ Sąd pierwszej instancji tego przepisu nie stosował i nie miał obowiązku korzystać z tej regulacji.

Sąd pierwszej instancji nie pozbawił także skarżącego możności obrony swych praw poprzez to, że nie uwzględnił jego wniosku o odroczenie rozprawy mimo, że skarżący oświadczył, iż chce się pisemnie ustosunkować do doręczonego mu na rozprawie pisma. Jak wynika z protokołu rozprawy, Sąd w tym celu na podstawie art. 104 p.p.s.a. wyznaczył skarżącemu termin do wypowiedzenia się pisemnie, co do treści doręczonych na rozprawie pism procesowych w terminie publikacyjnym orzeczenia. Takie pismo strony jest niczym innym jak załącznikiem do protokołu, w którym jest odzwierciedlona wypowiedź strony, precyzująca jej wnioski i oświadczenia składane na rozprawie jak i wcześniej w pismach procesowych. Załącznik jest integralną częścią protokołu posiedzenia i jego rola jest pomocnicza w stosunku do obowiązującej zasady ustności. Sąd może w trybie tego przepisu, w sytuacji odroczenia publikacji wyroku, zakreślić jej termin na złożenie załącznika. Określenie "w toku posiedzenia" wskazuje, że załącznik powinien być składany w toku rozprawy, nie później jednak niż przed ogłoszeniem wyroku. Istotą każdej wypowiedzi, w tym zawartej w załączniku, w toku rozprawy jest to, by została uwzględniona przez sąd przy orzekaniu w sprawie. Wypowiedź złożona po tej dacie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Można dopuścić sytuację, że sąd na wniosek strony odroczy publikację orzeczenia i zakreśli jej termin na złożenie załącznika, dając jej tym samym możliwość skorzystania z uprawnienia zawartego w art. 104 p.p.s.a. Najczęściej przewodniczący zażąda złożenia załącznika, jeżeli sąd odracza rozprawę lub odracza ogłoszenie wyroku. W rozpoznawanej sprawie, Sąd odroczył ogłoszenie wyroku na dzień 8 grudnia 2010r. i wyznaczył skarżącemu siedmiodniowy termin do pisemnego odniesienia się do pisma procesowego doręczonego na rozprawie. Jednak, jak wynika z akt sprawy II SA/Gd 716/10, skarżący nie złożył załącznika do protokołu w terminie publikacyjnym wyroku. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji nie jest dotknięte wadą nieważności z powodu pozbawienia strony możności obrony jej praw, co upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej – w pierwszej kolejności zarzutów o charakterze procesowym.

Skarżący zarzuca naruszenie art. 8 kpa., art. 107 kpa w zw. z art.113 § 2 i art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich twierdzeń i zarzutów strony, nie uwzględnienie całokształtu materiału dowodowego, w tym nieodniesienie się w wyroku do treści pism złożonych w terminie publikacyjnym orzeczenia.

Zarzut ten jest nieuzasadniony. Po pierwsze z dyspozycji art. 113 § 2 p.p.s.a. wynika, że można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu Sąd uzna za zbyteczne. Zatem z ww. przepisu wynika, że można przeprowadzić dowód z dokumentu poza rozprawą, w szczególności, gdy dotyczy to istniejących dokumentów urzędowych znanych stronom, które potwierdzają okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. W niniejszej sprawie Sąd tego przepisu nie stosował. Gdyby nawet skarżący złożył załącznik do protokołu w terminie publikacyjnym orzeczenia, to podkreślić należy, że taki załącznik nie jest dokumentem urzędowym. Zawiera on bowiem oświadczenia i wnioski strony, z którymi Sąd winien się zapoznać przed wydaniem orzeczenia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może natomiast stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli uzasadnienie sądu administracyjnego pierwszej instancji nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tego rodzaju przypadku , wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji, w przedstawionych okolicznościach stanu faktycznego, wyjaśnił podstawy prawne wydanego w sprawie orzeczenia. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje ustalonego w tej sprawie przez organ stanu faktycznego ani jego oceny prawnej. Sąd w sposób jasny wyjaśnił, dlaczego uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, odniósł się do zarzutów skarżącego podając przepisy prawa i wyjaśnił ich zastosowanie w tej sprawie. Inną natomiast kwestią jest, czy strona podziela argumentację Sądu. W związku z powyższym nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że w sposób mający wpływ na wynik sprawy naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art.8 i 107 kpa.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wskazać należy, że błędna wykładnia prawa polega na tym, że sąd mylnie zrozumiał treść stosowanego przepisu prawa, natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art.156 § 2 kpa. w zw. z art. 7 ust.1 ustawy z dnia 9 czerwca 1994r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.z 2005r. nr 228, poz.1947) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2007r. (powinno być z dnia 15 lutego 2007r) nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w sytuacji gdy przestał istnieć przedmiot, którego ona dotyczyła. Zarzut ten jest nieuzasadniony.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że za wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art.156 § 2 kpa. nie można przyjąć stanu faktycznego spowodowanego wykonaniem wadliwej decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać, jak widzi to skarżący kasacyjnie, z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji.

Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji z uwagi na brak przepisów prawnych mogących stanowić podstawę do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. O nieodwracalnym skutku prawnym decyzji w rozumieniu art.156 § 2 kpa. można mówić, gdy po wydaniu kwestionowanego orzeczenia miały miejsca takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń np. doszło do przeniesienia własności rzeczy w drodze umowy cywilnoprawnej.

Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, opubl. OSP z 1993 r., z. 5, poz. 104). Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa (por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 - OSNP 1995, nr 18, poz. 223; uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 4/92 - OSNCP 1992, nr 12, poz. 211, oraz Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak i J. Borkowski, Warszawa 2011, str. 620). wyrok NSA z dn. 20.04.1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, LEX nr 45938; wyrok NSA z dn. 19.02.2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, LEX nr 81755, wyrok NSA z dn. 30.10.2007 r., sygn. akt I OSK 1700/06, LEX nr 420111, wyrok NSA z dn.4.07.2012r.,sygn.akt I OSK 982/11, wyrok NSA z dnia 15.06.2012r,,sygn.akt II OSK 497/11 – publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach –https:/cbois.nsa.gov.pl/). Wobec tego kwestia zrealizowania inwestycji, jak podnosi to skarżący kasacyjnie, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji stanowiących podstawę jej realizacji. W tej sprawie organ administracji ma bowiem umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych form działania. Z tych względów przepis art. 156 § 2 k.pa. nie został w sprawie naruszony.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego z powodu błędnej wykładni art. 3 pkt.19 w zw. z art 32 ust.1 pk1. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) dalej zwaną ustawą, przez niezasadne przyjęcie, że organ nie spełnił wymagań tego przepisu. W uzasadnieniu tego zarzutu podano, że Sąd nie uwzględnił specyfiki zamierzonego przedsięwzięcia , w związku z tym nasuwa się zdaniem skarżącego pytanie "gdzie niby w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia w przedmiotowej sprawie organ miałby obwieścić ten fakt? np. w lesie?" . Skarżący stwierdził, że brak obwieszczenia o złożonym wniosku w pobliżu miejsca planowanej inwestycji nie stanowi wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji naruszenia art.32 ust.1 pkt.1 ustawy i art.3 pkt.19 ustawy w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w tym przypadku chodzi o znaczny kilkudziesięciokilometrowy obszar.

W uzasadnieniu w/w zarzutu skarżący kwestionował także stanowisko Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że obwieszczenie dokonane w Urzędzie Gminy i na stronie internetowej organu miało wadliwą treść.

Przechodząc do oceny tego zarzutu przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jako związany granicami skargi kasacyjnej nie może uzupełniać uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, czy też domyślać się faktycznej intencji strony. Nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

W dacie wydania decyzji środowiskowej dnia [...] czerwca 2007r., przepis art.3 pkt 19 ustawy stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o podaniu do publicznej wiadomości rozumie się przez to ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, a w sytuacji gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia, natomiast art. 32 ust.1 pkt.1 tej ustawy brzmiał - przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania, a w przypadku, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1, także informację o prowadzonym postępowaniu dotyczącym transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Z art.32 ust.2 ustawy wynika, że organ administracji właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa, w trybie określonym w niniejszym dziale. Natomiast w myśl ustępu trzeciego art.32 - w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i ust. 2, podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę.

Jak wynika z akt sprawy i co jest okolicznością niekwestionowaną przez strony, organ na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Kościerzyna umieścił zawiadomienie (opatrzone datą 9.05.2007r.) skierowane do stron postępowania, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia wskazując miejsce, w którym można się z zapoznać z aktami sprawy przed wydaniem decyzji "w celu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w terminie 21 od otrzymania zawiadomienia". Takie zawiadomienie zostało również umieszczone w BIP Urzędu Gminy w Kościerzynie. W sprawie nie było wątpliwości, co przyznał także skarżący, że o toczącym się postępowaniu administracyjnym i wydanej w jego ramach decyzji środowiskowej nie obwieszczono w pobliżu miejsca planowanej inwestycji, czyli w okolicach planowanej kopalni kruszywa. W tym stanie faktycznym oczywistym jest , że organ nie spełnił wymagań z art.3 pkt.19 w zw. z art.32 ust.1 pkt.1 ustawy , które przecież wymagały dokonania obwieszczenia w siedzibie właściwego organu, ale także i w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia (nie ma tu żadnej alternatywy – konieczne jest obwieszczenie w dwóch miejscach). Dywagacje skarżącego o niemożliwości dokonania tego obwieszczenia w pobliżu planowanej inwestycji z uwagi na jej lokalizację na terenach leśnych są po pierwsze nieprzekonywujące, ponieważ zawsze można znaleźć miejsce do dokonania tej czynności, a po drugie nie są argumentami przemawiającymi za dokonaniem błędnej wykładni przepisów, odnoszą się one bowiem do oceny stanu faktycznego sprawy i nie mogą odnieść zamierzonego skutku w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Poza tym Sąd trafnie ocenił, że informacja umieszczona w Urzędzie Gminy ( a tym samym i na stronie internetowej nie spełniała wymagań art.32 ust.1 pkt.1ustawy z uwagi na wadliwą treść - była skierowana tylko do stron postępowania, dotyczyła możliwości zapoznania się z aktami sprawy w celu wypowiedzenia się w terminie 21 od otrzymania zawiadomienia, co do zebranych materiałów , nie umieszczono w niej natomiast informacji o możliwości składania w tym terminie uwag i wniosków.

Słusznie zatem, Sąd pierwszej instancji w tej sytuacji uznał, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej z dnia [...] lutego 2007r., nie zapewniono możliwości udziału społeczeństwa. Z art. 32 ust.1 pkt.1 w zw. z art.3 pkt 19 ustawy wynikał jednoznaczny obowiązek dokonania obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu, ale także w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącego z art.3 pkt.19 ustawy wynika kumulatywny obowiązek dokonania ogłoszeń – organ jest zobowiązany dokonać ogłoszenia informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, ale również poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Wskazuje na to użycie w tym przepisie łącznika "oraz". Oznacza to, że brak jest jakichkolwiek przesłanek do twierdzenia o błędnej wykładni art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez Sąd pierwszej instancji.

Analiza materiału sprawy wskazuje, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej z dnia [...] lutego 2007r. nie zapewniono możliwości udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji. Należy także podkreślić, że art. 6 ust. 2, 7-9 Konwencji z Aarhus , która została ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską na mocy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji konwencji o dostępie do informacji i udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska (Dz.U. Nr 89, poz. 970). dotyczy procedury upubliczniania informacji dla społeczeństwa o wszczęciu postępowania w sprawach dotyczących środowiska, jego prowadzenia i wydania decyzji, zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w drodze zgłaszania uwag i wniosków oraz ich rozpatrywania przez organ prowadzący postępowanie, a także uwzględnienie w decyzji wniosków uzyskanych w wyniku udziału społeczeństwa. Dlatego też normy wynikające z powołanych wyżej przepisów Konwencji zostały recypowane do ustawy Prawo ochrony środowiska i powinny być zastosowane przez organ I instancji, co jednak nie nastąpiło. Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiła w tym zakresie przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) w związku z dyspozycją ówcześnie obowiązującego art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Nie jest także zasadny podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 kpa. w związku z art. 157 § 2 kpa., ponieważ organ wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 lutego 2007r. z urzędu trafnie uznając, że Stowarzyszenie spełnia przesłanki z art. 31§ 1 kpa.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.