Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1525/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E[...], P[...] i W[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1494/18 w sprawie ze skarg E[...], P[...]i W[...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 czerwca 2018 r. nr DO3[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 października 2019 r., I SA/Wa 1494/18 oddalił skargi P[...], W[...] i E[...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 czerwca 2018 r. nr D[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli W[...] oraz P[...] i E[...]. W[...]zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz z art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu normy art. 156 § 2 k.p.a. przy ocenie skargi, a w konsekwencji uznaniu za dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej po upływie 10 lat od jej podjęcia;

b) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż skierowanie decyzji administracyjnej do osoby wprawdzie zmarłej, ale której status strony wynikał z interesu prawnego o charakterze refleksowym, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu;

II. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 133 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na pominięciu zarzutu, iż na skutek upływu ponad 20 lat od wydania unieważnionej decyzji stwierdzającej jej nieważność, naruszono normę art. 2 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe zarzuty W[...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

P[...] i E[...] również zaskarżyli ww. wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 157 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 75 i art. 76 § 1 k.p.a., polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów postawionych w stosunku do zaskarżonej decyzji, tj. zarzutu dotyczącego braku gravamen W[...] w zakresie żądania stwierdzenia nieważności, w zakresie pkt 2 decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 15 grudnia 1997 r.; zarzutu braku ustalenia, czy do A[...] skierowano ww. decyzję, a jeżeli nie, czy próbowano to uczynić; zarzutu znacznego upływu czasu pomiędzy ww. decyzją, a stwierdzeniem jej nieważności; zarzutu wskazującego, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia 15 grudnia 1997 r. powinna być wydana decyzja analogiczna (w tym pominięciu oświadczenia A[...]); zarzutu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji posiadającą wadę jedynie w część, oraz wadliwe ustalenie, że zawarcie umowy cywilnoprawnej w dniu 26 stycznia 2012 r. zawartej w formie aktu notarialnego nie jest bezpośrednim skutkiem ww. decyzji z dnia 15 grudnia 1997 r.;

II. prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez dokonanie błędnej (rozszerzającej) jego wykładni polegającej na uznaniu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej prowadzi do nieważności całej decyzji, także w zakresie dotyczącym innych uczestników i nie jest możliwe częściowe rozstrzygnięcie (szczególnie w zakresie korzystnego rozstrzygnięcia pkt 2 decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 15 grudnia 1997 r. i osób, którym prawidłowo doręczono tą decyzję), jak również pominięcie, że w wyniku ponownego postępowania nie może w tym zakresie zapaść inne rozstrzygnięcie niż pierwotnie wskazane w pkt 2 ww. decyzji;

b) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie wzruszenie decyzji administracyjnej po upływie ponad 20 lat od jej wydania, nie spełnia kryterium "znacznego upływu czasu", a co za tym idzie stanowi naruszenie art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP i wobec braku wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 w zakresie przyznania, jak i odjęcia ekspektatywy, sąd administracyjny posiada możliwości wynikające z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP;

c) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z umową z dnia 26 stycznia 2012 r. i art. 5 i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.) dalej jako "dekret warszawski", przez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie nieodwracalnych skutków prawnych wynikających ze zbycia roszczeń do nieruchomości na rzecz P[...], co stało się możliwe wyłącznie w wyniku decyzji ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 15 grudnia 1997 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty P[...] i E[...] wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z decyzjami organów obu instancji, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia naruszenia procedury, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne okazały się niezasadne.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przystępując zatem do oceny zarzutów kasacyjnych należy na wstępie zauważyć, iż ich autorzy nie podważają tego, że skutkiem prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji wobec osoby zmarłej, jest rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Osoba fizyczna może być bowiem stroną postępowania administracyjnego jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków (zdolność prawną). Kres tej zdolności wyznacza śmierć człowieka. Decyzja administracyjna wydana wobec osoby zmarłej jest wadliwa w sposób kwalifikowany, który nie podlega konwalidacji. Wypada uznać, iż kwestię tę trafnie ocenił Sąd I instancji, odwołując się do poglądów doktryny i stanowiska judykatury.

W takiej sytuacji niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wskazujący na status prawny osoby zmarłej, wynikający z "interesu prawnego o charakterze refleksowym". Analiza uzasadnienia owego zarzutu wskazuje, iż "bezpośrednimi adresatami" decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 15 grudnia 1997 r., rozstrzygającej o nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 27 kwietnia 1953 r. nr G[...], nie były osoby biorące udział w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. Zdaniem autora zarzutu, status strony wynikał dla tych osób z interesu prawnego o charakterze refleksowym. Z taką argumentacją nie można się zgodzić, zarówno z powodów faktycznych, jak i prawnych. Nie ulega wątpliwości, iż A[...], zmarły w toku postępowania zakończonego wydaniem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia 15 grudnia 1997 r., był spadkobiercą S[...]– współwłaściciela nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Ś[...], objętej działaniem dekretu warszawskiego. Ostatecznym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 27 kwietnia 1953 r. nr G[...], odmówiono dotychczasowym współwłaścicielom prawa własności czasowej tej nieruchomości warszawskiej. W 1992 r. A[...], jako spadkobierca S[...], zainicjował, razem z A[...] i H[...], postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 27 kwietnia 1953 r. A[...]– jak już byłą o tym mowa – zmarł w toku tegoż postępowania, o czym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast został powiadomiony przez stronę tegoż postępowania. Pomimo tego organ zaniechał ustalenia następców prawnych zmarłego i decyzją z dnia 15 grudnia 1997 r. rozstrzygnął kwestię nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 27 kwietnia 1953 r. Powyższe okoliczności wyraźnie wskazują, iż interes prawny A[...] w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 15 grudnia 1997 r. miał swe źródło w prawie własności nieruchomości warszawskiej, uzyskanym w drodze dziedziczenia. Ma zatem realny charakter i nie stanowi o tym, że interes prawny A[...] wynika z prawa refleksowego.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, rozstrzygając w przedmiocie nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej gruntu warszawskiego, rozstrzygał o prawach i obowiązkach tych osób, a w konsekwencji także o zakresie praw i obowiązków ich spadkobierców. Z powyższego punktu widzenia nie ma potrzeby, aby status prawny A[...], jako strony tegoż postępowania, badać także z punktu widzenia tego, na czyje prawa lub obowiązki dodatkowo wpłynie rozstrzygnięcie w określony sposób sprawy nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy. Natomiast to sytuacja osób trzecich, na których status prawny oddziałuje, niejako rykoszetem, rozstrzygnięcie mogące zapaść w sprawie praw lub obowiązków strony postępowania, stanowi istotę koncepcji interesu prawnego w prawie refleksowym (vide: M.Maciołek, O publicznym prawie podmiotowym, "Samorząd Terytorialny" 1992/1–2; A.Matan, Ochrona praw refleksowych w postępowaniu ogólnym administracyjnym, Casus 2005/1; A.Kucharska, Strona refleksowa w postępowaniu administracyjnym, "Jurysta" 2006/7; W.Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 137). Argumentacja przywołana dla uzasadnienia powyższego zarzutu jest zatem nieadekwatna do okoliczności niniejszej sprawy i nadto bez związku z istotę koncepcji interesu prawnego w prawie refleksowym. Dodatkowo wypada zauważyć, iż pojęcie praw refleksowych zostało wypracowane przy okazji rozważań nad pozycją prawną jednostek niepodporządkowanych państwu w procesach stosowania prawa na gruncie prawa administracyjnego, w związku z pojęciem interesu prawnego jako wyznacznika strony postępowania administracyjnego (vide: I.Zachariasz, Prawo w ujęciu strukturalnym. Studium o dychotomicznym podziale prawa na prawo publiczne i prawo prywatne, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, II..6). Uznanie zatem, iż określony podmiot stał się stroną określonego postępowania, wskutek wyprowadzenia jego interesu prawnego z prawa refleksowego, nie prowadzi do uznania, iż status prawny takiej strony w tym postępowaniu jest w jakikolwiek sposób ograniczony.

Nie jest także trafie postawiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię, prowadzącą do wniosku, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej prowadzi do nieważności całej decyzji, także w zakresie innych uczestników postępowania i nie jest możliwe stwierdzenie nieważności części decyzji. Odnosząc się do tej kwestii należy pamiętać, iż przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ujawnienie wady kwalifikowanej, określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Jakkolwiek przepisy k.p.a. nie formułują wyraźnie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części, to jednak taka możliwość aktualnie nie jest kontrowersyjna. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej, gdy tylko część tej decyzji zawiera wady opisane w art. 156 § 1 k.p.a., które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (vide: wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r., III RN 3/02, niepublikowany, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998/2/40; wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 2314/14; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2017 r., II OSK 2645/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 15 grudnia 1997 r., wskutek skierowania jej do osoby zmarłej, w całości dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek pominięcia, że w wyniku ponownego postępowania nie może zapaść inne rozstrzygnięcie, niż to wskazane w ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje jedynie na brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa, jako na kwalifikowane wady decyzji i nie reguluje kwestii barier w możliwości stwierdzenia nieważności. Z tego też względu, skonstatować należy rozbieżność pomiędzy treścią tegoż przepisu, a zarzucanym w skardze kasacyjnej sposobem jego wykładni. Jak już była o tym mowa, przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ujawnienie wady kwalifikowanej, określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Ujawnienie takiej wady w decyzji prowadzi do konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, chyba że zachodzi jedna z sytuacji opisanych w art. 156 § 2 k.p.a., związanych z upływem określonego czasu lub powstaniem nieodwracalnych skutków prawnych (przesłanki negatywne). Tamą dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nie jest natomiast sytuacja, w której, przy ponownym prowadzeniu postępowania, nie mogłaby zapaść inna decyzja, niż ta dotknięta wadą nieważności. Przepisy k.p.a. nie znają takiej przesłanki stwierdzenia nieważności.

Ocenę zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie błędnej oceny "znacznego upływu czasu", w kontekście niewykonania przez ustawodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, należy poprzedzić dwoma uwagami. Po pierwsze, sąd administracyjny, co do zasady, dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych według stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu 29 czerwca 2018 r. Po drugie, w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), nowelizująca art. 156 § 2 i art. 158 § 3 k.p.a., stanowiąc wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13. Z zestawienia powyższych okoliczności wynika, iż art. 156 § 2 k.p.a., w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji, nie odnosił się do przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym upływ czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zawierającej tego rodzaju wady, nie stanowił bariery w stwierdzeniu nieważności decyzji. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13), to jednak zakresowy charakter wyroku nie spowodował zmiany normatywnej tegoż przepisu, w szczególności nie oznaczał jego derogacji. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kategorycznie wykluczono możliwość rekonstrukcji owej normy prawnej, pomimo wieloletniej bierności ustawodawcy. Podkreślono, że brakującej części normy art. 156 § 2 k.p.a. nie może zrekonstruować za ustawodawcę, ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 1587/19; wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., II OSK 2082/18; wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r., I OSK 1746/17; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., I OSK 4194/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odmowa ze strony Sądu I instancji samodzielnego zrekonstruowania niekonstytucyjnego zakresu normy art. 156 § 2 k.p.a., nie może być zatem postrzegana jako naruszenie prawa, w szczególności naruszenie konstytucyjnych zasad wyrażonych w art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutami skarg kasacyjnych w zakresie wadliwego niewykreowania w zaskarżonym wyroku ogranicznika czasowego w możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powyższego wniosku nie podważa także ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491). Znowelizowane przepis art. 156 § 2 k.p.a. wszedł bowiem w życie w dniu 16 września 2021 r., a zatem nie obowiązywał w dniu ferowania zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku.

Nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie nieuwzględnienia nieodwracalnych skutków prawnych zdarzeń mających miejsce po wydaniu decyzji z dnia 15 grudnia 1997 r. Pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego odnosi się bowiem do takich skutków prawnych oraz skutków faktycznych, które powodują niemożność powrotu do stanu poprzedniego. W płaszczyźnie prawa administracyjnego przesłankę "nieodwracalnego skutku prawnego" należy rozpatrywać przez uwzględnienie możliwości prawnej odmiennego uregulowania sytuacji prawnej jednostki od tej, która została ukształtowana decyzją dotkniętą wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 (vide: B.Adamiak, Glosa do uchwały SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSP 1993/5/104; P.M.Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, uwagi o art. 156). Przy ocenie zaistnienia nieodwracalnego skutku prawnego, należy brać pod uwagę nie tylko skutki wywołane decyzją obarczoną wadą nieważności, ale także skutki prawne dotyczące przedmiotu decyzji wywołane późniejszymi orzeczeniami, decyzjami lub zdarzeniami prawnymi (vide: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998 r., IV SA 1374/96, Lex nr 43233; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1998 r., II SA 38/98, Lex nr 41296; wyrok NSA z 27 lutego 1998 r., IV SA 1205/97, Lex nr 45671; wyrok NSA z 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, ONSA 1987/2/81; uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skutek prawny staje się nieodwracalny z chwilą, gdy uległ już zniesieniu i przestał istnieć w takiej postaci, w jakiej został skonkretyzowany w decyzji (vide: M.Kamiński, Problem definiowania pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych unieważnialnej decyzji administracyjnej a koncepcja skutku prawnego, ZNSA 2013/4/68). Pozwala to przyjąć, iż nieodwracalny skutek prawny występuje w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisania tego prawa w księdze wieczystej (vide: wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1998 r., IV SA 1976/97, Lex nr 45911; wyrok NSA z dnia 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97, Lex nr 45849), także przez przeniesienie własności nieruchomości dokonane w przewidzianej przez prawo formie aktu notarialnego (vide: wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1998 r., I SA 1226/96, Lex nr 44529; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1998 r., V SA 432/96, Lex nr 45663; uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211). W okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły tego rodzaju zdarzenia prawne, których charakter wskazywałby na powstanie nieodwracalnych skutków prawnych. Zbycie po dniu 15 grudnia 1997 r roszczeń, o których mowa w art. 5 i art. 7 dekretu warszawskiego, nie wywołuje nieodwracalnych skutków w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r., I OSK 3005/17; wyrok NSA z dnia 11 września 2018 r., I OSK 2432/16; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 87/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można zatem, w kontekście zagadnienia pominięcia nieodwracalnych skutków prawnych, uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § k.p.a. W konsekwencji nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 158 § 2 k.p.a. Jednocześnie dowolne jest stanowisko, iż kwestionowane decyzje Ministra Inwestycji i Rozwoju, stwierdzające nieważność decyzji z dnia 15 grudnia 1997 r., wywłaszczają Pawła Gacka z uprawnień (roszczeń dekretowych), jakie nabył na podstawie umowy z dnia 26 stycznia 2012 r. Podnoszony w tym zakresie zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP uznać wypada za bezzasadny.

Nie są także trafne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Natomiast ewentualne wady uzasadnienia, polegające chociażby na niepełnym odniesieniu się do wszystkich postawionych zarzutów, jeśli tylko motywy zaskarżonego wyroku poddają się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Tego rodzaju wady uzasadnienia mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych. Zarzuty takie zostały w skardze kasacyjnej odrębnie postawione i jako takie były przedmiotem oceny tutejszego Sądu.

Z kolei naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z powyższych okoliczności nie została przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu.

Oderwany od okoliczności sprawy jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego w danej sprawie związany jest zarówno organ, jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę. Powyższe związanie oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i konieczność podporządkowania się temuż poglądowi (vide: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1/2). Skoro zatem zaskarżony wyrok jest pierwszym orzeczeniem sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, to nie można odnaleźć źródła oceny prawnej, której Sąd I instancji winien się podporządkować. Z kolei sama ocena prawna o wartości poszczególnych okoliczności sprawy, wyrażona w wyroku sądu administracyjnego, o ile nie jest sprzeczna z oceną prawną już wcześniej wyrażoną, nie stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Jest ona bowiem formułowana w toku sądowego stosowania prawa, na podstawie ocen wykładni i zastosowania określonych przepisów prawa. Ewentualna wadliwość oceny prawnej zaprezentowanej w motywach zaskarżonego wyroku, nie stanowi naruszenia art. 153 p.p.s.a., lecz winna być podważana w drodze stosownych zarzutów, w ramach podstawach kasacyjnych.

Z tych względów skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegały oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.