Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2391/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 4, art. 137, art. 216
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 5 i art. 6
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1878/11 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1878/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

W jego uzasadnieniu Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania E. W. i E. D. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z obrębu [...], utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W motywach decyzji Wojewoda Mazowiecki podał, że przedmiotowa nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] i [...], oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 16478 m², została nabyta od L. B. i F. B. na rzecz Skarbu Państwa, aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1975 r., na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nastąpiło to w związku z przeznaczeniem jej, zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] oraz nr [...] , pod lokalizację osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" oraz pod lokalizację ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego "[...]". W skład terenu objętego tymi decyzjami lokalizacyjnymi wchodził grunt o powierzchni 9353 m², zaś poza lokalizacją znajdował się obszar o powierzchni 7125 m². Na wniosek współwłaścicieli nieruchomości z dnia 2 sierpnia 1974 r. wykupiono również część pozostającą poza lokalizacją tej inwestycji. Nieruchomość nabyta aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1975 r. stanowi obecnie: - dawna działka nr [...]: nr [...]; - dawna działka nr [...]: nr [...]. Pismem z dnia 8 czerwca 1992 r. L. B. wniosła o zwrot nieruchomości nabytej aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1975 r. oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako część działki ewid. nr [...] o pow. 3868 m² - obecnie działki nr [...]; decyzja ta za zgodą stron została zmieniona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 1994 r., w ten sposób, iż skorygowano powierzchnię zwracanej nieruchomości z 3868 m², na 3787 m², a wobec braku wniesienia środka zaskarżenia, stała się ona ostateczna.

Wnioskiem z dnia 1 lipca 1999 r. D. F. - spadkobierczyni byłych właścicieli, wystąpiła o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako dawna działka nr [...]; a pismem z dnia 20 października 2004 r. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Starosta Powiatu Warszawskiego orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, znajdującej się w lokalizacji osiedla mieszkaniowego, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2214 m² - obecna działka nr [...].; decyzja ta stała się ostateczna w dniu 8 lutego 2001 r. Pismem z dnia 19 sierpnia 2010 r. spadkobiercy D. F.: E. W., E. D. i R. S. podtrzymali żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie w Dzielnicy Ursynów w rejonie ulic [...] i [...], wnieśli o zwrot działek oznaczonych nr: [...] oraz nr [...].

Przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie działka nr [...]. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...], której częścią jest obecna działka nr [...]. Wojewoda Mazowiecki, w wyniku rozpatrzenia odwołania D. F., decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie, po ponownym rozpatrzeniu zarzutów zawartych w skardze D. F., Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, twierdząc w uzasadnieniu, iż Prezydent m. st. Warszawy oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, został uznany za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2011r. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...], w jej uzasadnieniu wskazując, iż działka ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na wniosek byłych współwłaścicieli i znajdowała się poza lokalizacją inwestycji celu publicznego - osiedla mieszkaniowego z usługami i lokalizacją ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "[...]". Organ stwierdził, iż działka ta została po nabyciu zajęta i nadal jest użytkowana na cel publiczny. Od decyzji tej odwołanie wniosły E. W. i E. D. domagając się jej uchylenia i wydania orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Dowodziły bowiem, że na działce nr [...] przez wiele lat nie zrealizowano żadnych inwestycji związanych z Centrum Onkologii ani z żadnym innym celem publicznym. Wojewoda Mazowiecki nie podzielił tej argumentacji i stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta w wyniku realizacji żądania, o jakim mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tej sytuacji uznał, że działka nr [...] z obrębu nie mogła stać się zbędna na cel wywłaszczenia. Wprawdzie część nieruchomości pozostająca w lokalizacji inwestycji została zwrócona na rzecz spadkobierców byłych właścicieli - decyzją Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] grudnia 2000 r., nie oznacza to jednak, iż organ winien automatycznie dokonać zwrotu także części nieruchomości znajdującej się poza lokalizacją inwestycji, nie zważając na jej obecne zagospodarowanie. Działka nr [...] stanowi aktualnie teren zagospodarowany pod infrastrukturę towarzyszącą Instytutowi [...] w Warszawie, jest w całości wykorzystywana na jego cele statutowe. Instytut użytkuje przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy zawartej ze Skarbem Państwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nieodpłatne korzystanie z gruntu. W momencie nabycia nieruchomości znajdującej się poza lokalizacją inwestycji objętej postępowaniem wywłaszczeniowym, w warunkach określonych w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., Skarb Państwa nabywa od właściciela wszelkie uprawnienia związane z jej własnością. Zatem organ wywiódł, iż możliwość zwrotu nieruchomości znajdującej się poza lokalizacją inwestycji istnieje jedynie wówczas, gdy jej aktualny stan prawny i obecny stan zagospodarowania na to pozwala. Z powyższych względów przyjął, że działka nr [...] nie może zostać zwrócona na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli.

Skargę na tę decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. W., zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 136 ust. 4 w zw. z art. 113 ust. 3 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego pominięcie, w następstwie czego Wojewoda w sposób nieuprawniony i prawnie nieuzasadniony ograniczył publiczne prawo podmiotowe do żądania zwrotu, co narusza art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

2. przepisów prawa procesowego poprzez nienależyte wykonywanie obowiązków, naruszenie praworządności i interesów skarżącej; art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wybiórcze i tendencyjne rozpatrzenie zebranego materiału, przedstawienie sprzecznych z ustaleniami i zasadami logiki wniosków, pomijając istotne fakty i przesłanki, a jednocześnie uznając za istotne okoliczności, które z punktu widzenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i innych ustaw, nie mają znaczenia dla podejmowania decyzji o odmowie jej zwrotu (tu: obecne przeznaczenie nieruchomości), prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej, zaniechanie wykazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki postulował oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w motywach zaskarżonego obecnie wyroku podniósł, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo, (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. Stosownie zaś do brzmienia art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał możliwość dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej właściciela przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak i w jego toku, i zbycie jej w formie umowy notarialnej za ceną nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 3 tej ustawy, możliwe było tzw. "dowłaszczenie", co oznaczało, że wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia część pozostała dla właściciela nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. A zatem właściciel nieruchomości, której część podlegałaby wywłaszczeniu w drodze decyzji administracyjnej, ze względu na jej niezbędność na cele użyteczności publicznej lub inne cele określone w art. 3 tej ustawy, mógł dobrowolnie w formie aktu notarialnego odstąpić Skarbowi Państwa całą swoją nieruchomość, jeżeli ta część jego nieruchomości, która pozostałaby po przymusowym wywłaszczeniu, nie nadawałby się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. Taki stan miał miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji należy jednakże mieć na uwadze, że w przypadku "dokupionej" przez Skarb Państwa na wniosek właściciela nieruchomości wywłaszczanej – nieruchomości, która stawała się dla niego zbędna, nie można mówić wprost, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, o czym stanowi art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nieruchomości tej cel wywłaszczenia nigdy nie dotyczył. W ocenie Sądu słusznie Wojewoda Mazowiecki uznał, iż przedmiotowa nieruchomość, znajdująca się poza lokalizacją inwestycji celu publicznego, nabyta na wniosek właścicieli, nie podlega zwrotowi w trybie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy jej obecny stan zagospodarowania wskazuje, iż jest ona wykorzystywana na cel publiczny, uniemożliwiający zwrot. Przedmiotowa działka nr [...] położona jest na terenie Instytutu [...], jest ogrodzona, zagospodarowana zielenią, alejkami, na części terenu znajduje się również parking samochodowy. Sąd zgodził się z organem, iż przedmiotowa nieruchomość nie mogła stać się zbędna na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ nie była objęta tą decyzją, nie dotyczył jej cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, i - jak słusznie zauważył organ – nie była potrzebna pod realizację tej inwestycji. Sąd meriti zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu nieruchomości pozostającej w lokalizacji inwestycji. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel publiczny - wywłaszczona została na wniosek właściciela (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 1996 r., sygn. IV SA 1626/94; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2008r., sygn. akt I SA/Wa 675/08, niepubl.). Skoro będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa na żądanie wywłaszczanej strony, to według Sądu Wojewódzkiego należy uznać, że nieruchomość ta nie mogła stać się zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem celem wywłaszczenia nigdy nie była objęta. Sąd zaznaczył, że mimo iż część nieruchomości pozostająca w lokalizacji inwestycji została zwrócona na rzecz spadkobierców byłych właścicieli decyzją Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] grudnia 2000 r., to jednak nie oznacza to obowiązku zwrotu także części nieruchomości znajdującej się poza lokalizacją inwestycji. Zdaniem Sądu, jeśli przedmiotową działkę znajdującą się poza lokalizacją inwestycji Skarb Państwa nabył na wniosek właściciela wywłaszczanej nieruchomości, to uzyskał on wszelkie prawa związane z jej własnością i nie jest ograniczony w sposobie jej zagospodarowania, bo właścicielowi przysługuje pełne prawo władania rzeczą, korzystania z niej i rozporządzania. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W skardze kasacyjnej E. W. zaskarżyła go w całości. Zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niezakwestionowaniu naruszenia przepisów postępowania przez organy administracyjne, co skutkowało błędnym ustaleniem, iż one wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowanych w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz nieuwzględnieniu istotnych okoliczności faktycznych ustalonych przez organy odnośnie zaistnienia przesłanek zwrotu sąsiedniej nieruchomości położonej w granicach lokalizacji inwestycji objętej postępowaniem wywłaszczeniowym, pominięcie interesu prywatnego i przedłożenie interesu publicznego nad prywatny w sposób naruszający równowagę interesów stron postępowania poprzez niedostrzeżenie konieczności ustalenia, w jakim terminie naniesienia na przedmiotowej działce zostały dokonane oraz przez kogo, jako niezbędny warunek oceny wystąpienia przesłanek uregulowanych w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi naruszenie normy przepisu art. 77 k.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz normy z art. 80 k.p.a. dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wreszcie poprzez niezakwestionowanie zastosowania kryterium "zasad współżycia społecznego", jako pozaustawowej przesłanki wykorzystanej przez Wojewodę Mazowieckiego przy ocenie zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia,

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 136 ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w wyniku niewłaściwego rozumienia odpowiedniego jego stosowania, jako mającego zastosowanie do żądania poprzednich właścicieli zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co w konsekwencji powinno prowadzić do rozpatrzenia wniosku o zwrot na podstawie ust. 3 tego przepisu, tj. przy uwzględnieniu celu wywłaszczenia określonego dla nieruchomości wywłaszczanych, z których pochodziła nieruchomość stanowiąca przedmiot tej sprawy, a w rezultacie błędnej wykładni spowodowało pominięcie przesłanek zwrotu określonych w art. 137 do nieruchomości nabytych na żądanie właściciela, jako tzw. resztówek w rozumieniu przepisu art. 113 ust. 3 tej ustawy,

wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji pominął fakt, iż organy - wbrew dyspozycji przepisów 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - nie zebrały w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Tymczasem podstawą orzeczenia w sprawie wniosku byłych właścicieli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a stosownie do regulacji zawartej w przepisie art. 136 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, również nieruchomości nabytej w związku z wywłaszczeniem, na podstawie przepisu art. 113 ust. 3 tej ustawy, powinno być ustalenie dotyczące spełnienia przesłanek zwrotu, o których mowa w przepisie art. 137 ustawy. Jednakowoż na podstawie akt postępowania nie można ustalić, w jakim terminie naniesienia, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zostały poczynione na tym terenie oraz czy mają one trwały charakter czy też są to urządzenia, które po zakończeniu umowy używania przez osobę trzecią terenu jako parkingu, można zdemontować i usunąć. Prawo do nieodpłatnego posiadania stanowi tytuł, który nosi cechy tymczasowości i nie można wykluczyć, że stanowi tylko pozory uregulowania praw do tej nieruchomości Instytutu [...] w związku z roszczeniem byłych właścicieli, a być może podmiotu prywatnego prowadzącego parking na własny koszt i rachunek jako działalność gospodarczą. Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie można abstrahować od faktu, że już w 1993 r. organ administracyjny orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości o takim samym statusie prawnym i faktycznym, tj. odnośnie działek: nr [...] (mylnie określonej w wyroku jako działka nr [...]- str.1 uzasadnienia), nr [...] i nr [...] przesądził, że działki te nie zostały wykorzystane na cele wywłaszczenia i zwrócił je byłym właścicielom. Zatem już w 1993 r. zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości, a stan prawa w tym zakresie nie zmienił się w sposób, który różnicowałby sytuacje poprzednich właściciel. Lakoniczne twierdzenia organu, że przedmiotowa działka została po nabyciu zajęta i nadal jest użytkowana na cel publiczny, tj. na potrzeby publicznych obiektów ochrony zdrowia, nie jest poparta żadnymi dowodami, co nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji. Nie można bowiem wykluczyć, że czynności te zostały podjęte wbrew zakazowi uregulowanemu w przepisie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. wykorzystaniu działki na inny cel niż wywłaszczenie i to w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego z wniosku byłych właścicieli o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Przedmiotem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości była nieruchomość objęta postępowaniem wywłaszczeniowym - kupiona na podstawie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz dodatkowo na podstawie wniosku właściciela, w trybie art. 5 ust. 3 tej ustawy części, która pozostała niezdatna do dalszego korzystania w dotychczasowy sposób. Strona odzyskała część nieruchomości leżącą poza lokalizacją inwestycji, na rzecz której następowało wywłaszczenia, ale również część zbędną na te cele leżącą w jej granicach, tj. dz. nr [...] o pow. 2214 m2- obecna działka nr [...]. Takie ustalenia wprawdzie znalazły się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ale powiązanie tego faktu z obecnym zagospodarowaniem nie ma podstaw prawnych. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, przyjmując racjonalność ustawodawcy należy uznać, że niewykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej na cele wywłaszczenia stanowi podstawę zwrotu nie tylko nieruchomości objętej celem wywłaszczenia, ale również pozostającej z nią dotychczas w nierozerwalnym związku gospodarczym, części odsprzedanej na wniosek byłego właściciela. Niewykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej stanowiło o wadliwości władczego działania administracji publicznej w zakresie wielkości nieruchomości, która była konieczna do zaspokojenia celów publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, co skutkować powinno rozpoznaniem w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, bo zagadnienia materialnoprawne mogą być rozważane dopiero wówczas, gdy przesądzone zostaną poprawność postępowania i trafność ustaleń faktycznych.

Skarga kasacyjna przede wszystkim podważa trafność poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Zagadnienie pełnych i poprawnych ustaleń faktycznych należy oceniać w świetle materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia, których wykładnię skarżąca kasacyjnie również zaczepia. Toteż zasadnym okazało się rozpoznanie obu podstaw kasacyjnych łącznie.

Błędne jest przekonanie autorki skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie dostrzegł niewyjaśnienia sprawy przez organy wypowiadające się w sprawie i naruszenia przez nie zasad przestrzegania prawa, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania do organów państwa, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wreszcie reguł oceny wiarygodności dowodów. W tej materii przyszło zważyć, iż objęta żądaniem zwrotu nieruchomość została sprzedana Skarbowi Państwa, a nie wywłaszczona. Co prawda nastąpiło to w wyniku prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego związanego z zamiarem realizacji celu publicznego, bo na skutek wywłaszczenia decyzyjnego pozostała część nieruchomości nie nadawała się do gospodarczego wykorzystania, lecz przeniesienie jej własności w drodze umowy cywilnoprawnej w warunkach niniejszej sprawy skutkuje trafnym poglądem, że jako niewywłaszczona w sensie stricte nie podlega zwrotowi wedle przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Przeto niepodobna tu mówić i dowodzić zbędności tej tylko nieruchomości w rozumieniu art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd czynienie ustaleń w zakresie zawartych w nich przesłanek w odniesieniu wyłącznie do tej działki w zasadzie było zbędne. Oczywiście były właściciel, który dobrowolnie wyzbył się własności nie może być w gorszej sytuacji, niż ten, którego wywłaszczono przymusowo, dlatego te ustalenia mogłyby być ewentualnie istotne wówczas, gdyby materiał sprawy pozwalał na udowodnienie, że nieruchomość wywłaszczona przymusowo, a więc znajdująca się w granicach lokalizacji celu wywłaszczenia, okazała się zbędna w rozumieniu przywołanych norm. Wówczas bowiem podlegałaby zwrotowi, a co za tym idzie, zwrotowi podlegałaby nieruchomość tzw. resztówka, czyli działka poza lokalizacją, która dzieli los nieruchomości wywłaszczonej, a więc działka będąca przedmiotem obecnego sporu, nabyta umownie. Tymczasem dokonane w sprawie ustalenia są wystarczające i pozwalają na uprawnioną konkluzję, że nieruchomość wywłaszczona nie była zbędna, gdyż zrealizowano na niej planowaną inwestycję publiczną. Rozstrzygnięcia dotyczące poszczególnych części nieruchomości dla tej konstatacji nie mają znaczenia. W tym miejscu, dla pełniejszego obrazu wywodów, godzi się stwierdzić, że w materii daty (dat) realizacji inwestycji (jej poszczególnych elementów) i zachowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża pogląd, wedle którego ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Przesłanki te bowiem w żadnym wypadku nie mogą wstecznie oddziaływać. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (p. art. 242), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (p. art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Ani przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości. Nie oznaczało to oczywiście przyzwolenia na odjęcie prawa własności bez określenia celu publicznego, czy też na jego realizację w odległych terminach, bo przecież wywłaszczenie zawsze było wyjątkową instytucją przymusowo ingerującą w to prawo, która zatem nie powinna być nadużywana. W tej materii orzecznictwo wypracowało interpretację pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Z reguły nieruchomość uznawano za zbędną na cel wywłaszczenia wówczas, gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy, kiedy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła. W okolicznościach tej sprawy nie można uznać przesłanki zbędności nieruchomości objętej wywłaszczeniem za spełnioną. Jak trafnie ustalono rozpoczęcie inwestycji nastąpiło bowiem w okresach kilku (kilkunastu) lat od wywłaszczenia, co zważywszy na charakter inwestycji nie jest okresem nadmiernie wydłużonym, uzasadniającym pogląd o zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia pod rządami ówcześnie obowiązujących przepisów. Jeżeli zatem brak jest przesłanki zbędności, a cel wywłaszczenia został osiągnięty, do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej dojść nie mogło, a zatem nie podlegała zwrotowi również nieruchomość objęta żądaniem w tej sprawie. W kwestii terminów z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wielokrotnie, przykładowo w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a stanowisko to potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376 i Z.U. 31/3/A/2014), orzekając, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Wcześniej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 (OTK-A z 2012 r. nr 11, poz. 135), stwierdził, iż art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomości, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jest to konsekwencją przejścia prawa własności na Skarb Państwa z wszelkimi tego skutkami, czyli uprawnieniami właścicielskimi. Przeto nie tylko z wywiedzionego powodu, ale też z uwagi na realizację celu wywłaszczenia na tej działce związanego ściśle z osiedlem i umożliwiającego prawidłowe spełnianie jego funkcji, jak też ze względu na dowolność (w granicach ustawowych reguł) korzystania z przejętego terenu, żądanie skarżącej kasacyjnie nie mogło być uwzględnione. Oceniając całokształt okoliczności sprawy należało też dostrzec, że przedmiotowa inwestycja była inwestycją poważną, wieloletnią, o dużym zasięgu, co wynika z jej istoty, zatem należy zwrócić uwagę na prowadzenie jej etapami, z których każdy jednak się łączy w całość, stąd niepodobna postulować partiami wywłaszczania. Po wtóre składa się z wielu elementów, z których nie wszystkie muszą być ściśle i nierozerwalnie związane z główną inwestycją, acz niewątpliwie powinny jej służyć. Nie mają też znaczenia aktualne działania podejmowane względem spornej nieruchomości, zwłaszcza dlatego, że po wygaśnięciu roszczenia o zwrot właściciel może z nieruchomości korzystać wedle swego uznania (p. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95 (OSNP z 1995 r., nr 24, poz. 296). W tym miejscu godzi się podnieść, że porządek prawny może sprzeciwiać się uwzględnieniu żądania zwrotu przedmiotowej wywłaszczonej nieruchomości, co jest wszak tylko ubocznym wnioskiem na tle całokształtu okoliczności sprawy. Podobnie zresztą wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11 (publ. jw.).

Nie doszło zatem do naruszenia przepisów procesowych, w tym niesprecyzowanego co do jednostek redakcyjnych przepisu art. 77 k.p.a., jak też art. 7 i art. 8 k.p.a., wreszcie do uchybienia przepisowi art. 80 k.p.a., odnośnie którego skarga kasacyjna nie wskazała, jakim regułom oceny wiarygodności dowodów organy uchybiły, w powiązaniu z przytoczonymi tamże przepisami P.p.s.a. Podobnie jako nietrafne należało ocenić jej zarzuty w kontekście brzmienia przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a., skoro Sąd Wojewódzki dokonał kontroli legalności poddanej jego kognicji decyzji. W konsekwencji czego zasadnie nie zastosował przepisu art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że sam tylko interes prywatny nie może być podstawą zwrotu nieruchomości, tym bardziej gdy ustawa stanowi o słusznym interesie obywateli, a prymatu interesu publicznego w sprawie trudno się dopatrzyć, aczkolwiek wyraża się on w zaspokojeniu potrzeb wielu osób zamieszkujących osiedle czy korzystających z wspomnianego wyżej Instytutu wraz z jego infrastrukturą. Trzeba też wskazać, że w tej sprawie, w której decydują sztywne przesłanki prawne, niepodobna tymi interesami szermować. Wywód powyższy uzasadnia również nietrafność zarzutu naruszenia przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego.

Dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 184 P.p.s.a.