Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 320/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 95 ust. 6 pkt 2, art. 118 ust. 1 i ust. 2, art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
Teza: W ramach ustawowego pojęcia stwierdzone prawomocnym orzeczenierm komisji dyscyplinarnej naruszenie dyscypliny służbowej, do którego odwołuje się ustawodawca w art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, mieszczą się nie tylko orzeczenia komisji dyscyplinarrnej wydane w drugiej instancji, w wyniku rozpatrzenia odwołania od orzeczenia komisji dyscyplinarnej działającej w pierwszej instancji w postępowaniu dyscyplinarnym, ale również orzeczenia właściwej komisji dyscyplinarnewj wydane w związku z wniesienierm odwołania od kary wymierzonej w postępowaniu dyscyplinarnym uproszczonym (art. 118 ustawy).

TEZY

W ramach ustawowego pojęcia stwierdzone prawomocnym orzeczenierm komisji dyscyplinarnej naruszenie dyscypliny służbowej, do którego odwołuje się ustawodawca w art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, mieszczą się nie tylko orzeczenia komisji dyscyplinarrnej wydane w drugiej instancji, w wyniku rozpatrzenia odwołania od orzeczenia komisji dyscyplinarnej działającej w pierwszej instancji w postępowaniu dyscyplinarnym, ale również orzeczenia właściwej komisji dyscyplinarnewj wydane w związku z wniesienierm odwołania od kary wymierzonej w postępowaniu dyscyplinarnym uproszczonym (art. 118 ustawy).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska - (spr.) Protokolant Paulina Szpakowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie obniżenia nagrody rocznej z powodu naruszenia dyscypliny służbowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U z 2013 r., poz. 1340 ze zm.) dalej: ustawa oraz §1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie nagród i zapomóg dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z

2007 r., nr 234, poz. 1725), Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej

w B. (dalej: Komendant Powiatowy PSP), przyznał M.L. (dalej: strona, odwołujący się, skarżący) - strażakowi pełniącemu służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w B. – nagrodę roczną za 2013 r.

w wysokości 50% miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami

o charakterze stałym, należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w roku 2013.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Powiatowy PSP przywołał brzmienie art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym strażakowi naruszającemu dyscyplinę służbową, nagrodę roczną obniża się nie mniej niż o 50% . Dalej stwierdził, że nagroda roczna została przyznana we wskazanej wysokości w związku z nałożeniem na stronę kary upomnienia przez Komendanta Powiatowego PSP decyzją z dnia[...], która została utrzymana w mocy prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] wydanym przez Komisję Dyscyplinarną przy D. Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej we W..

Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, podnosząc zarzut, że nałożona kara dyscyplinarna jest karą dyscyplinarną mniejszej wagi (rozpatrywaną przez bezpośredniego przełożonego dyscyplinarnego). Nie zostało zatem przeprowadzone przez uprawnioną Komisję Dyscyplinarną żadne postępowanie dyscyplinarne zakończone orzeczeniem o winie. Brak więc w tej sytuacji podstaw do zastosowania przesłanek z art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy, tj. "naruszenia dyscypliny służbowej, stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem komisji dyscyplinarnej". Według odwołującego się nie może być tak, że ewentualne odwołanie się do Wojewódzkiej Komisji Dyscyplinarnej od nałożonej kary upomnienia (mniejszej wagi), wymusza na ukaranym dokonanie wyboru dotyczącego otrzymania lub nie otrzymania nagrody rocznej. Przewinienie mniejszej wagi, pomimo utrzymania w mocy orzeczenia je stwierdzającego przez stosowną komisję dyscyplinarną, nie staje się automatycznie przewinieniem, które powinno skutkować wszczęciem postępowania dyscyplinarnego, co w rezultacie, w przypadku nałożenia kary mogłoby dopiero dać możliwość zastosowania art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy.

Zdaniem odwołującego w jego przypadku Wojewódzka Komisja Dyscyplinarna, w drodze postępowania dyscyplinarnego, nie stwierdziła naruszenia dyscypliny służbowej, lecz jedynie utrzymała w mocy decyzję Komendanta Powiatowego o nałożonej karze dyscyplinarnej mniejszej wagi.

Decyzją z dnia [...]Dolnośląski Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej we W. (dalej: Komendant Wojewódzki PSP), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami poczynionymi przez Komendanta Powiatowego PSP i dokonana przez ten organ ocena prawną tych ustaleń. Według organ II instancji, istota odwołania w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru prawnego orzeczenia właściwej komisji dyscyplinarnej, wydanego w trybie art. 118 ust. 2 ustawy, jako ustawowej przesłanki zastosowania art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy. Organ odwoławczy na podstawie znanych mu z urzędu dokumentów, zawartych w aktach Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Wojewódzkim PSP ([...]ustalił ,że orzeczenie z dnia [...] wydane przez Komisję Dyscyplinarną przy Komendancie Wojewódzkim PSP zostało doręczone małżonce odwołującego się w dniu 27 grudnia 2013 r., zaś obwiniony, do dnia 10 stycznia 2014 r., nie wniósł odwołania do Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym PSP w Warszawie. Orzeczenie z dnia [...]uprawomocniło się zatem z dniem 11 stycznia 2014 r. Komendant Powiatowy PSP otrzymał w dniu 20 stycznia 2014 r. odpis prawomocnego orzeczenia z dnia [...] w którego pkt I utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego PSP z dnia

[...] o wymierzeniu odwołującemu się, w trybie art. 118 ust. 1 ustawy, kary upomnienia na piśmie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego mniejszej wagi w postaci jednoznacznie stwierdzonego "niedopełnienia obowiązków służbowych w dniu 15 września 2013 r. polegających na niewłaściwym zadysponowaniu sił i środków do zdarzenia oraz nie przestrzeganie obowiązujących procedur ratowniczych."

Komendant Powiatowy PSP opierając się na dowodzie z dokumentu urzędowego w postaci odpisu prawomocnego orzeczenia z dnia [...] ustalił istnienie przesłanek zastosowania przepisu art. 95, ust. 6 pkt 2 ustawy: "(...) 6.Nagrodę roczną obniża się strażakowi nie mniej niż o 50%, w przypadkach: (...) 2) naruszenia dyscypliny służbowej, stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem komisji dyscyplinarnej; (...) 8. Obniżenie lub nieprzyznanie nagrody rocznej następuje za rok kalendarzowy, w którym strażak popełnił przestępstwo lub czyn, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2 (...)."

Zdaniem organu odwoławczego Komendant Powiatowy PSP prawidłowo przeprowadził dowód z dokumentu urzędowego. Podkreślił, że wprawdzie ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa nie zawierają normy prawnej odpowiadającej normie zawartej w art. 11 k.c., wedle której "Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd w postępowaniu cywilnym", lecz powoduje to tylko, że orzeczenie z dnia [...] Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Wojewódzkim PSP należało ocenić przy uwzględnieniu art. 76 § 1 k.p.a., co też Komendant Powiatowy PSP uczynił. Przyznanie dokumentom urzędowym szczególnej mocy dowodowej nie oznacza oczywiście jakiegokolwiek uszczerbku dla podstawowej w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej. Można bowiem obalić domniemanie prawdziwości przysługujące tym dokumentom, przeprowadzając zarówno dowód przeciwko temu, że dokument pochodzi od organu, który go wystawił, jak i przeciwko treści dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). Póki jednak dowód taki nie zostanie przeprowadzony, dokumentowi urzędowemu przysługuje moc dowodu zupełnego. Kodeks postępowania administracyjnego, podobnie jak Kodeks postępowania cywilnego, przyznaje dokumentom urzędowym szczególną moc dowodową (moc "dowodu zupełnego"): stanowią one dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zauważył też organ, że odwołujący się nie zakwestionował samego faktu "nałożenia na niego kary upomnienia" i nie przedstawił wraz z odwołaniem żadnego materiału dowodowego, który mógłby dać podstawę do uchylenia zakwestionowanej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy albo do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona ograniczyła się do zaprezentowania korzystnego dla niej sposobu wykładni przepisu art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy.

Natomiast twierdzenie strony, że "nie zostało przeprowadzone przez uprawnioną Komisję Dyscyplinarną żadne postępowanie dyscyplinarne", pozostaje w sprzeczności z uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., OPS 4/2010, w której sformułowano tezę, zgodnie z którą "Postępowanie wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2009 r. Nr 12 poz. 68 ze zm.) jest postępowaniem dyscyplinarnym (...)." (opubl. ONSAiWSA 2011/2 poz. 24). Zdaniem Komendanta z okoliczności, że kara dyscyplinarna upomnienia na piśmie (art. 118 ust. 1 ustawy) jest wymierzana bez potrzeby wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie można wyprowadzać wniosku, że również postępowanie prowadzone przez właściwą komisję odwoławczą w wyniku odwołania strażaka od kary upomnienia (art. 118 ust. 2 ustawy) nie jest postępowaniem dyscyplinarnym. W związku z tym należy przyjąć, że postępowanie dyscyplinarne nie jest wszczynane wyłącznie na wniosek rzecznika dyscyplinarnego, a więc wyłącznie w przypadku określonym art. 124 ust. 1 ustawy, lecz wszczyna je również wniesione do właściwej komisji odwoławczej odwołanie strażaka od kary upomnienia. Rzecznik dyscyplinarny składa wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego na żądanie przełożonego dyscyplinarnego i jest związany wskazaniami przełożonego dyscyplinarnego. Oznacza to, że przełożony dyscyplinarny decyduje o trybie, w którym dojdzie do ukarania strażaka, tj. czy w trybie uproszczonym poprzez wymierzenie przez niego kary upomnienia, czy w trybie pełnego postępowania dyscyplinarnego,

a postępowanie dyscyplinarne wszczynane na podstawie art. 124 ustawy jest zwykłym postępowaniem dyscyplinarnym, natomiast postępowanie, o jakim mowa w art. 118 ustawy, jest uproszczonym postępowaniem dyscyplinarnym.

Organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem strony, według którego naruszenie dyscypliny nie zostało stwierdzone, lecz jedynie utrzymane w mocy. Wskazał, że orzeczenie komisji pierwszej instancji, zapadłe w wyniku wniesienia odwołania od wymierzonej przez przełożonego kary w trybie art. 118 ust. 2 ustawy nie może być orzeczeniem kasacyjnym, lecz orzeczeniem poprzedzonym merytorycznym postępowaniem przed komisją dyscyplinarną. Oznacza to, że komisja powinna od początku rozpoznać okoliczności zdarzenia i w efekcie tego uniewinnić lub orzec o winie obwinionego. Pojęcie "stwierdzenie" naruszenia, należy rozumieć - na mocy odesłania do Kodeksu postępowania karnego, zawartego w art. 124n ustawy, jako "przypisanie czynu", którego winnym uznano strażaka i za jaki wymierzono mu karę dyscyplinarną. Przypisanie jest więc elementem procesu myślowego, jaki na podstawie ustalonych faktów doprowadził skład orzekający do wydania takiego, a nie innego orzeczenia. Orzeczenie wydane na skutek odwołania powinno zawierać i zawiera formułę o "utrzymaniu w mocy" orzeczenia Komendanta Powiatowego (art. 456 k.p.k. w związku z art. 124n ustawy), choć bywa, że komisja dyscyplinarna mogłaby również "nie uwzględnić odwołania". Strona przeoczyła, że komisja dyscyplinarna literalnie "stwierdziła" naruszenie w uzasadnieniu swego orzeczenia.

Niezależnie od, jak podkreślił organ odwoławczy, niedoskonałej konwencji językowej przyjętej w art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy, istotą rzeczy jest, że komendant powiatowy obniża nagrodę roczną na podstawie prawomocnego orzeczenia, a nie na podstawie zawartego "wewnątrz" tego orzeczenia "stwierdzenia naruszenia". Wyjaśnił też organ II instancji, że przepis art. 95 ust. 6 pkt 2 w związku z ust. 8 oraz w związku z art. 118 ust. 2 ustawy do swego zastosowania wymaga spełnienia ściśle wyliczonych przesłanek, a mianowicie:"1/ obniżenia nagrody rocznej za rok kalendarzowy, w którym strażak popełnił czyn, o którym mowa w ust. 6 pkt 2, 2/ prawomocności, 3/ orzeczenia,4/ właściwej, 5/ komisji dyscyplinarnej, 6/ stwierdzenia, 7/ naruszenia dyscypliny służbowej."

W ocenie Komendanta Wojewódzkiego PSP organ I instancji prawidłowo zinterpretował obligatoryjny charakter normy zawartej w art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy. Ustawowe wyrażenie "obniża się" jest przykładem rozstrzygnięcia związanego, w tym zakresie z góry wykluczono jakikolwiek element uznaniowości ze strony przełożonych zobowiązanych co do zasady do obniżenia nagrody rocznej strażaka, będącego osobą uznaną winną naruszenia dyscyplinarnego, co czyni rozstrzygnięcie organu I instancji zasadnym.

Komendant Wojewódzki PSP odniósł się do zarzutu strony, według którego, "Fakt odwołania się do Wojewódzkiej Komisji Dyscyplinarnej (...) nie może stawiać ukaranego w sytuacji kiedy decyzja o ewentualnym odwołaniu będzie w sposób drastyczny warunkowana presją otrzymania lub nie otrzymania nagrody rocznej (...) przeprowadzone przez uprawnioną Komisję Dyscyplinarną żadne postępowanie dyscyplinarne". W tym zakresie stwierdził, że taka argumentacja ignoruje systemową konstrukcję instytucji odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz nagród rocznych wprowadzoną ustawą, a co więcej prowadziłoby organy PSP do obejścia obligatoryjnego przepisu art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy, który z woli ustawodawcy przewiduje ściśle określoną sankcję.

Zdaniem organu II instancji, pomiędzy normami wynikającymi z przepisów art. 118 ust. 2 oraz art. 95 ustawy nie zachodzi sprzeczność, gdyż normy te mają odmienny zakres zastosowania. Nie ma również przeciwieństwa między nimi, bo instytucja odwołania od kary dyscyplinarnej nie ma wpływu na zasady "nabywania" prawa oraz ustalania wysokości i wypłacania nagród rocznych, gdyż normy zamieszczone w przepisach art. 95 ust. 6 pkt 2 i ust. 8 ustawy w żaden sposób nie unicestwiają obowiązku obniżenia przez właściwe organy PSP nagrody rocznej strażakowi w przypadku naruszenia przez niego dyscypliny służbowej, jeżeli w zakończonym prawomocnie postępowaniu dyscyplinarnym został stwierdzony zarzucany mu czyn.

Rozstrzygnięciu temu nie można w świetle ustalonego stanu faktycznego postawić zarzutu dowolności, czy nawet nadmiernej surowości, jako że obniżenie nagrody rocznej nastąpiło w minimalnej dopuszczalnej wysokości 50%.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w której M. L. wniósł o jej uchylenie

w całości i "odmowę zastosowania w sytuacji skarżącego przepisu art. 95 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 118 ust. 2" ustawy. Skarga została oparta na zarzucie naruszenie prawa materialnego w zakresie interpretacji przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w części dotyczącej zasad przyznawania nagrody rocznej oraz postępowania dyscyplinarnego, a także ewentualne naruszenie przepisów Konstytucji RP.

W szczególności skarżący podniósł, że zakwestionowane decyzje opierają się na błędnym ustaleniu charakteru prawnego orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej wydanego w trybie art. 118 ust. 2 ustawy. Wskazał, że nałożona na niego kara upomnienia jest karą za przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi (wymierzaną przez bezpośredniego przełożonego dyscyplinarnego – w tym wypadku Komendanta Powiatowego PSP w B. – bez udziału właściwej komisji dyscyplinarnej – tj. karą określoną w art. 118 ust. 1 ustawy). Według skarżącego w tym konkretnym przypadku nie ma prawomocnego orzeczenia komisji dyscyplinarnej dotyczącego naruszenia dyscypliny służbowej – jest orzeczenie utrzymujące w mocy decyzję Komendanta Powiatowego PSP. W związku z tym Komendant Powiatowy PSP opierając się na dowodzie

z orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Wojewódzkim PSP utrzymującego jego decyzję w sprawie nałożenia kary dyscyplinarnej "mniejszej wagi" błędnie ustalił istnienie przesłanek do zastosowania przepisu art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy. Zdaniem skarżąco takie podstawy dałoby dopiero postępowanie dyscyplinarne określone w art. 117 ustawy, prowadzone tylko i wyłącznie przez właściwą komisję dyscyplinarną w drodze pełnego postępowania, a nie rozpatrzenie odwołania od decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącego prezentowana przez organy interpretacja przepisów art. 118 i art. 95 ust. 6 ustawy prowadzi do wniosku o ich niekonstytucyjności. Podniósł, że skorzystał z prawa, o którym mowa w art. 78 Konstytucji RP, stanowiącego

o zaskarżeniu orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji i złożył odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego PSP z dnia[...].

Jednakże fakt skorzystania z niego pogorszył w istotny sposób jego sytuację, ponieważ Komendant Powiatowy PSP uznał za słuszne zastosowanie wobec niego przepisu art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy i obniżenie należnej mu nagrody rocznej o 50%. Zdaniem skarżącego, gdyby nie skorzystał z prawa do odwołania od wspomnianej decyzji z dnia 8 listopada 2013 r., wówczas przełożony nie miałby podstaw do obniżenia mu nagrody rocznej, ponieważ sprawa przewinienia dyscyplinarnego nie byłaby przedmiotem orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej.

W tej sytuacji uprawnienie do skorzystania z dwuinstancyjności orzecznictwa, gwarantowane Konstytucją, jawi się – według skarżącego - jako co najmniej iluzoryczne. Świadomość sankcji, jaką w istocie jest obniżenie nagrody rocznej w sytuacji ukarania za przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi, stwierdzone po złożeniu odwołania od decyzji o ukaraniu, wymusza zgodę na jednoinstancyjność. Wprawdzie wydając decyzję z dnia 20 lutego 2014 r. organ II instancji nie naruszył zakazu reformationis in peius i sytuacja skarżącego spowodowana decyzją Komendanta Powiatowego PSP z dnia 21 stycznia 2014 r. nie uległa pogorszeniu wskutek wydania decyzji przez organ II instancji. To jednak zdaniem skarżącego do takiego naruszenia – w szerokim rozumieniu tego zakazu – doszło. Skorzystanie

z prawa do odwołania od decyzji przełożonego i do rozpatrzenia sprawy przez organ

II instancji spowodowało bowiem obniżenie mu nagrody rocznej – doszło do tego tylko

i wyłącznie wskutek złożenia odwołania do decyzji z dnia 8 listopada 2013 r. Nasuwa się zatem wniosek, że przepisy obowiązujące w obecnym kształcie premiują zaniechanie korzystania z uprawnienia do rozpatrzenia kwestii przewinienia dyscyplinarnego mniejszej wagi przez organ II instancji.

Z tych względów – w ocenie skarżącego - zakwestionowane decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy, które stosowane łącznie – art. 95 ust. 6 pkt 2 w związku

z art. 118 ust. 2 ustawy – są niezgodne z Konstytucją, a zatem należy odmówić ich zastosowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki PSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Spór w badanej sprawie nie dotyczy faktów, lecz interpretacji zastosowanych w sprawie przepisów, które legły u podstawy materialno-prawnej wydanych w niej decyzji. Osią sporu między stronami jest charakter postępowania w sprawie przewinienia dyscyplinarnego mniejszej wagi zakończonego wymierzeniem kary upomnienia i kwalifikacja prawna orzeczenia właściwej komisji dyscyplinarnej, wydawanego w trybie art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.). Udzielenie odpowiedzi na tak sformułowany problem należy poprzedzić analizą charakterystyki postępowania dyscyplinarnego strażaków, ze szczególnym naciskiem na postępowanie przy wymierzaniu kary upomnienia przez przełożonego dyscyplinarnego. Odpowiedzialność dyscyplinarna strażaków została unormowana w rozdziale 11 powołanej wyżej ustawy, której art. 115 ust. 1 i 2 przewiduje, że strażak ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za zawinione, nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych oraz za czyny sprzeczne ze złożonym ślubowaniem, a także za popełnione przestępstwa lub wykroczenia, niezależnie od odpowiedzialności karnej. A zatem ustawodawca przewidział zamknięty katalog podstaw powodujących odpowiedzialność dyscyplinarną strażaka. Nienależyte wykonywanie obowiązków oznacza zaniechanie działania, do którego strażak był zobowiązany, lub wykonanie czynności, do której był zobowiązany, w sposób wadliwy, sprzeczny z przepisami prawa lub aktami wewnętrznymi kierowania. Niezbędnym elementem odpowiedzialności dyscyplinarnej strażaka jest wina. Zamknięty katalog kar dyscyplinarnych zawarty został w art. 117 ust. 1 ustawy

o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym karami dyscyplinarnymi są: upomnienie, nagana, wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe, obniżenie stopnia, wydalenie ze służby. Jednocześnie w art. 118 ust. 1 omawianej ustawy ustawodawca postanowił, że za przewinienia dyscyplinarne mniejszej wagi, nieuzasadniające wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, przełożony dyscyplinarny (którym jest według art. 120 tej ustawy właściwy przełożony uprawniony do mianowania lub powołania) może wymierzyć karę upomnienia na piśmie, nie później jednak niż przed upływem 3 miesięcy od powzięcia wiadomości o przewinieniu. W kolejnym ust. 2 tego artykułu ustawodawca przewidział, że od kary upomnienia wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego przysługuje ukaranemu odwołanie do właściwej komisji dyscyplinarnej. W takim przypadku komisja nie może orzec na niekorzyść ukaranego. Dalsze przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie precyzują, czy orzeczenie wydane w trybie art.18 ust.2 tej ustawy przez właściwą komisję dyscyplinarną jest orzeczeniem pierwszej czy drugiej instancji.

Zagadnieniem tym zajmował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale

w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. I OPS 4/10 (publ. ONSAiWSA 2011/2/24, LEX nr 672627)., w której stwierdził, że cytowany powyżej art. 118 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej reguluje odrębny tryb postępowania w sprawach za przewinienia dyscyplinarne mniejszej wagi. Wskazał, że waga przewinień dyscyplinarnych podlega stopniowaniu. Rozróżnia się czyny mniejszej wagi i czyny w stopniu podstawowym. Z treści art. 118 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że karę upomnienia na piśmie wymierza przełożony dyscyplinarny bez wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w trybie art. 124 ustawy. Od kary upomnienia wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego przysługuje ukaranemu odwołanie do właściwej komisji dyscyplinarnej. Dalej Sąd zauważył, że prokonstytucyjna wykładnia przepisów art. 118

i 124j ustawy o Państwowej Straży Pożarnej powinna zmierzać w kierunku zapewnienia strażakowi ukaranemu karą upomnienia przez przełożonego dyscyplinarnego możliwości złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne w drugiej instancji. Aby zastosować taką wykładnię należy wyjść z założenia, że orzeczenie "właściwej komisji dyscyplinarnej", wydane w trybie art. 118 ust. 2 ustawy na skutek odwołania ukaranego od kary upomnienia na piśmie wymierzonej przez przełożonego, jest orzeczeniem wydanym przez komisję orzekającą w pierwszej instancji według rodzaju i miejsca pełnienia służby przez strażaka oraz zajmowanego stanowiska funkcyjnego. Przysługuje na nie odwołanie do odwoławczej komisji dyscyplinarnej według kryteriów określonych w art. 121 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zasada równości wobec prawa wymaga, aby postępowanie dyscyplinarne przed organami Państwowej Straży Pożarnej, niezależnie od tego, czy zostało wszczęte na skutek odwołania obwinionego w postępowaniu uproszczonym, czy też w postępowaniu zwykłym na skutek wniosku rzecznika dyscyplinarnego, mogło toczyć się w dwóch właściwych instancjach bez względu na wagę przewinienia dyscyplinarnego i rodzaj nakładanej kary dyscyplinarnej. Taka ocena, zdaniem NSA, zapewni każdemu ukaranemu strażakowi skorzystanie z ustawowej możliwości rozpatrzenia sprawy przez komisje dyscyplinarne w dwóch instancjach ( ...). Reasumując NSA sformułował tezę, według której postępowanie wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest postępowaniem dyscyplinarnym i na orzeczenie kończące to postępowanie w drugiej instancji stronie służy skarga do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 124j tej ustawy .

A zatem komentowana ustawa o Państwowej Straży Pożarnej ustanawia dwa reżimy odpowiedzialności funkcjonariuszy, wyodrębnione ze względu na kryterium stopnia zawinienia: za cięższe i lżejsze naruszenie obowiązków. Natomiast fakt, że regulacja postępowania w sprawie przewinienia dyscyplinarnego mniejszej wagi funkcjonariusza PSP została umieszczona w ramach systemowo jednolitej konstrukcji "odpowiedzialności dyscyplinarnej" ma istotne znaczenie interpretacyjne, gdyż z całą pewnością nakazuje traktować je jako rodzaj postępowania dyscyplinarnego poddanego w ustawowo przyjętym zakresie ocenie zasad materialnych i procesowych odnoszących się do odpowiedzialności dyscyplinarnej prowadzonej w innych sprawach niż mniejszej wagi naruszenie obowiązków. Tym bardziej, że z systematyki ustawowej wprost łączącej zastosowanie odpowiedzialności ze zbiorczą kategorią "naruszenia obowiązków służbowych" wynika, że zarówno przewinienia dyscyplinarne, jak

i przewinienia dyscyplinarne "mniejszej wagi" są związane z sankcjonowaniem naruszeń wszelkich obowiązków (...) (zob. T. Kuczyński glosa do uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011r. IOPS 4/10, publ. OSP 2011, z.7-8, s.499). Przy czym

o zakwalifikowaniu czynu jako przewinienia mniejszej wagi, czyli takiego, gdzie wpływ przewinienia na wykonywanie służby jest niewielki decyduje jednostronnie przełożony dyscyplinarny. Stwierdzenie powyższego uzasadnia - przyjęty w powołanej wyżej uchwale siedmiu sędziów NSA - podział wyodrębniający dwa rodzaje postępowań dyscyplinarnych wobec strażaka PSP, a mianowicie uproszczone (art.118) i zwykłe (art.124). Warto w tym miejscu powtórzyć za T. Kuczyńskim, że ze względu na przedmiot i rodzaj możliwych do zastosowania sankcji, pierwsze z nich można nazwać dyscyplinarnym postępowaniem upominawczym, a drugie postępowaniem dyscyplinarnym. Przyjęcie wskazanego podziału niesie jednak z sobą określone konsekwencje. Przede wszystkim za mylące należy uznać ustawową konstrukcję dzielącą kategorie przewinień na "przewinienia dyscyplinarne mniejszej wagi", nieuzasadniające wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i "przewinienia dyscyplinarne" uzasadniające (w domyśle) wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Takie postępowanie uruchamia się w przypadkach obu rodzajów przewinień, tyle że ze względu na dokonaną przez przełożonego dyscyplinarnego materialnoprawną kwalifikację czynu (przewinienia) podlega ono odmiennym: uproszczonym lub pełnym wymogom procesowym (zob. T. Kuczyński , Glosa do uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. IOPS 4/10, publ. OSP 2011, z.7-8 , s.500).

Przepisy ustawy o Państwowej straży pożarnej nie precyzują czy orzeczenie wydane w trybie art.118 ust. 2 tej ustawy przez właściwą komisję dyscyplinarną jest orzeczeniem

I czy II instancji, nie stanowią też o zakresie orzekania komisji dyscyplinarnej w tego typu sprawach. Należy zgodzić się z T. Kuczyńskim, że można jednak zasadnie reprezentować pogląd, według którego orzeczenie wydane przez właściwą komisję dyscyplinarną ma walor orzeczenia drugo-instancyjnego. Na rzecz powyższego stanowiska przemawia przed wszystkim wyposażenie ukaranego w prawo wniesienia od kary upomnienia wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego środka zaskarżenia nazywanego "odwołaniem", a nie np. "sprzeciwem" (zob. T. Kuczyński, Glosa do uchwały NSA ...). W związku z tym należy uznać, ze przyznanie ukaranemu strażakowi prawa wniesienia od nałożonej nań kary upomnienia na piśmie środka zaskarżenia nazwanego "odwołaniem", a nie "sprzeciwem" jest równoznaczne

z uznaniem, że realizuje ono zasadę dwuinstancyjności postępowania dyscyplinarnego w tej sprawie i nie jest środkiem prowadzącym do rozpoznania sprawy od nowa (od początku) we wszczętym w związku z tym nowym postępowaniem (zob. T. Kuczyński, Odpowiedzialność funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych za przewinienia dyscyplinarne mniejszej wagi, Zeszyty naukowe sądownictwa administracyjnego 2012, nr 6 s. 33) .

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że wniesienie odwołania do właściwej komisji dyscyplinarnej - trybie art.118 ust.2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej – od orzeczenia przełożonego dyscyplinarnego w przedmiocie wymierzenia strażakowi kary upomnienia kary, skutkuje tym, że na ten organ przechodzą uprawnienia organu drugiej instancji do ponownego rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy, a zapadłe przed tą komisją orzeczenie ma przymiot orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne w drugiej instancji .

Przyjęcie odmiennego poglądu – jak zdaje się sugerować skarżący - w istocie oznaczałoby, że komisja dyscyplinarna wydaje orzeczenia w sprawie przewinień dyscyplinarnych poza postępowaniem dyscyplinarnym. W związku z tym należy uznać, że postępowanie dyscyplinarne nie jest wszczynane wyłącznie na wniosek rzecznika dyscyplinarnego, a więc wyłącznie w trybie określonym w art. 124 ust. 1 ustawy

o Państwowej Straży Pożarnej, lecz wszczyna je również wniesione do właściwej komisji odwoławczej odwołanie strażaka od kary upomnienia. Za takim rozumieniem przepisów w omawianym zakresie przemawia w szczególności to, że rzecznik dyscyplinarny nie korzysta z autonomii w zakresie wszczynania postępowań dyscyplinarnych. Stanowi o tym wprost art. 124 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, z którego wynika, że rzecznik dyscyplinarny składa wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego na żądanie przełożonego dyscyplinarnego i jest związany wskazaniami przełożonego dyscyplinarnego. Z powyższej regulacji wynika zatem, że inicjatywa dyscyplinarnego ukarania strażaka, który dopuścił się przewinienia, zawsze należy do przełożonego dyscyplinarnego. On też decyduje o trybie, w którym dojdzie do ukarania strażaka: czy w trybie uproszczonym przez wymierzenie przez niego kary upomnienia, czy w trybie pełnego postępowania dyscyplinarnego, dającego obwinionemu wszelkie formalne i materialne gwarancje obrony jego praw. Należy zatem przyjąć, że odwołanie, o którym mowa w art. 118 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, pełni funkcję gwarancyjną, albowiem umożliwia strażakowi, który kwestionuje wymierzoną mu

w trybie uproszczonym (a więc bez zachowania stosownych gwarancji procesowych) karę dyscyplinarną upomnienia, skorzystanie z prawa do obrońcy (art. 124a ) czy też

z prawa do wysłuchania go (art. 124b ust. 1). Jeśli się dodatkowo zważy, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem represyjnym to nie można uznać, że kara upomnienia na piśmie wymierzona przez przełożonego dyscyplinarnego byłaby mniej dolegliwa od kary upomnienia orzeczonej po wszczęciu postępowania dyscyplinarnego przez komisję dyscyplinarną właściwą w pierwszej instancji.

W badanej sprawie pozostaje poza sporem, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocne orzeczenie z dnia [...] wydane przez Komisję D. przy D. Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej we W. orzekające o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta Powiatowego PSP z dnia [...] o wymierzeniu skarżącemu, w trybie art. 118 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, kary upomnienia na piśmie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego mniejszej wagi w postaci jednoznacznie stwierdzonego "niedopełnienia obowiązków służbowych w dniu 15 września 2013 r. polegających na niewłaściwym zadysponowaniu sił i środków do zdarzenia oraz nie przestrzeganie obowiązujących procedur ratowniczych." A zatem z treści powyższego orzeczenia, którego integralną część stanowi jego uzasadnienie, wynika przypisanie skarżącemu czynu, stanowiącego o nienależytym wykonywaniu obowiązków służbowych w rozumieniu art.115 ust.1 powołanej wyżej ustawy. Wobec tego nie można przyjąć, że wspomniane wyżej orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej przy D. Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej nie stanowi o naruszeniu dyscypliny służbowej i nie jest prawomocnym orzeczeniem komisji dyscyplinarnej, o którym mowa w art. 95 ust.6 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy.

W związku z tym należy skonstatować, że w ramach ustawowego pojęcia stwierdzone prawomocnym orzeczeniem komisji dyscyplinarnej naruszenie dyscypliny służbowej, do którego odwołuje się ustawodawca w art. 95 ust.6 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, mieszczą się nie tylko orzeczenia komisji dyscyplinarnej wydane w drugiej instancji, w wyniku rozpatrzenia odwołania od orzeczenia komisji dyscyplinarnej działającej w pierwszej instancji w postępowaniu dyscyplinarnym, ale również orzeczenia właściwej komisji dyscyplinarnej wydane w związku z wniesieniem odwołania od kary wymierzonej w postępowaniu dyscyplinarnym uproszczonym. (art.118 ustawy).

Wobec tego w ujawnionych okolicznościach sprawy prawidłowo organy obu instancji zinterpretowały przepis art. 95 ust.6 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, uwzględniając przy jego zastosowaniu zaistniały fakt pozostawania w obrocie prawnym prawomocnego orzeczenia komisji dyscyplinarnej z dnia 17 grudnia 2013 r. Stwierdzenie bowiem przypadku enumeratywnie wskazanego przez ustawodawcę w art. 95 ust.6 pkt 2 powołanej wyżej ustawy obligowało organ do podjęcia rozstrzygnięcia o obniżeniu nagrody rocznej. Tym bardziej, że co do zasady należy przyjąć, że strażacy nabywają prawo do nagrody rocznej ex lege na mocy art. 95 ust.1 wskazanej wyżej ustawy, po spełnieniu określonych w niej przesłanek. Ma rację organ odwoławczy, kiedy wywodzi, że przepisy płacowe, w tym dotyczące nagrody rocznej, powinny być stosowane ściśle, a zatem nie można stosować ich interpretacji zwężającej ani rozszerzającej, a także wykładni tworzącej uprawnienia płacowe na podstawie zasad słuszności bądź współżycia społecznego.

Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego należy stwierdzić, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku prawnego. W szczególności nieuprawniony jest zarzut niezgodności z Konstytucją stosowanych łącznie przepisów art. 95 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 118 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w kontekście powołanego przez skarżącego art. 78 Konstytucji. Wbrew wywodom skargi brak skorzystania przez ukaranego karą upomnienia z prawa wniesienia odwołania,

o którym mowa art. 118 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej automatycznie nie oznacza, że wówczas przełożony dyscyplinarny nie miałby podstaw do obniżenia nagrody rocznej. Przepis art. 95 ust.1 tej ustawy jednoznacznie stanowi, że nagroda roczna przysługuje strażakowi tylko w przypadku służby pełnionej nienagannie. Fakt zastosowania wobec strażaka nawet najniższej kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia , wyklucza pozytywne stwierdzenie o nienagannie pełnionej służbie .

Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał ,że regulacja z art. 118 ust.2 powołanej wyżej ustawy, przyznającą ukaranemu środek odwoławczy do właściwej komisji dyscyplinarnej, godzi w uprawnienia z art. 78 Konstytucji. W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt Ts 199/04, odmawiającym nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej złożonej przez innego skarżącego (będącego strażakiem) w sprawie zgodności art. 118 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z Konstytucją RP, uznał, że treść zaskarżonego przepisu nie wskazuje na pozbawienie skarżącego konstytucyjnego prawa do sądu w jakimkolwiek aspekcie. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w sytuacji, w której ustawa nie zawiera przepisu expressis verbis wyłączającego możliwość sądowej kontroli orzeczenia wydanego na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, problem dopuszczalności skargi na takie orzeczenie powinien być rozstrzygnięty przez sąd administracyjny na podstawie przepisów normujących jego właściwość.

Konkludując powyższe rozważania , Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie , co obligowało go do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).