Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 148/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 562
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: § 5 ust. 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18 w sprawie ze skargi A na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 17 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 25 października 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 463/18 oddalił skargę A (dalej: strona, spółka oraz skarżąca) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 17 maja 2018 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.2188 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła strona, a zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj:

I. art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz.U.2017.562 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu) oraz § 5 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz.U.2015.364 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW) w związku z treścią art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 487 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1305/2013) polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów państwa członkowskiego kwalifikujących prawo do płatności z tytułem do gruntów rolnych z naruszeniem zasady pierwszeństwa stosowania prawa UE nie przewidujących takiego warunku;

II. art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej polegającą na przyznaniu pierwszeństwa stosowania przepisowi prawa krajowego przed przepisami rozporządzenia UE w sytuacji wystąpienia sprzeczności pomiędzy nimi.

W efekcie zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz.U.2021.2095 ze zm.).

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Niniejsze uzasadnienie sporządzono zgodnie z dyspozycją art. 193 zd. drugie p.p.s.a.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego.

Nie zostały podważone ustalenia stanu faktycznego, sprowadzające się do tego, że Skarżąca nie miała tytułu prawnego do nieruchomości należącej do zasobów własności rolnej Skarbu Państwa, co skutkowało odmową przyznania wnioskowanej płatności. Strona podważa w istocie możliwość odmowy płatności do nieruchomości, co do której nie ma ona tytułu prawnego, ale jest posiadaczem faktycznym, użytkującym grunty bez tego tytułu. Przepis art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu nie pozostawia wątpliwości co do swojej treści, gdyż jednoznacznie wskazuje, że warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu; pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, zaś taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, przez który należy rozumieć np.: zawartą z działającą w imieniu Skarbu Państwa Agencją Własności Rolnej umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. W tej sprawie, wyłączną podstawą do odmowy przyznania płatności do spornych działek było stwierdzenie, że Spółka występując o płatność nie posiadała tytułu prawnego do użytkowania przedmiotowych działek. Na marginesie wskazać należy, że w Dz.U.2015.364 jest publikowane rozporządzenie ONW, a znajdujący się pod tym adresem akt normatywny nosi datę 13 marca 2015 r. Z § 5 ust. 1a tego rozporządzenia wynika obowiązek złożenia we wniosku o przyznanie płatności ONW zapewnienia, że rolnik posiada stosowny tytuł prawny, wynikający z treści art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013 nie wpływa na wykładnię art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu. Przepisy prawa UE nie precyzują charakteru stosunku prawnego, na podstawie którego rolnik prowadzi działalność rolniczą na gruntach, co do której wnioskuje o płatność. Należy jednak zauważyć, że z przepisów rozporządzenia nr 1305/2013 (odsyłającego w art. 31 ust. 2 w zakresie definicji rolnika do art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego 1307/2013 regulującego systemy wsparcia dla rolników, nie wynika, aby ustanowienie w przepisach krajowych obowiązku przedstawienia tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania gruntów rolnych deklarowanych do płatności było – co do zasady – sprzeczne z prawem UE. Trybunał Sprawiedliwości w swoich orzeczeniach wyjaśnił, że państwom członkowskim przysługuje zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od wnioskodawcy, dotyczących gruntów deklarowanych do płatności, przy czym są one zobowiązane opierać się na obiektywnych kryteriach, respektując zasady równego traktowania i proporcjonalności. Wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów przez podmioty nieposiadające żadnego tytułu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie wprowadzenie przez ustawodawcę wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu tytułem prawnym do tego gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, w tym rozporządzenia nr 1305/2013, a tym samym rozporządzenia nr 1307/2013. W świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów ubiegających się o płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Wskazać należy, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Organy Agencji zaś, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo zinterpretowały art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu i należy przyjąć, że nie naruszają one prawa unijnego, w tym w szczególności wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013. Przepis ten nie zawiera przy tym normy, z której wynika, że wystarczającym warunkiem przyznania płatności w odniesieniu do gruntów należących do Skarbu Państwa jest samo posiadanie gruntu niezależne od tytułu prawnego do niego. Zatem brak było podstaw do bezpośredniego stosowania tego przepisu prawa unijnego, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej dających pierwszeństwo stosowaniu przepisów prawa unijnego (punkt II skargi kasacyjnej).

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.