Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 251/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2009r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej M.W. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w Ś. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A w Ś. od decyzji Prezydenta Miasta Świdnica z dnia [...] Nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci ERA Nr 49649 w Ś. przy ul. [...] (dz. nr 47/4)", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zakres przedmiotowy obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa art. 46 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150). Według postanowień tego przepisu realizacja:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2,

2) planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar

- jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach".

Z kolei art. 51 ust. 1 stanowi, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają:

1) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek może być stwierdzony na podstawie ust. 2.

Jak wskazał organ odwoławczy, planowane przedsięwzięcie w dacie złożenia wniosku było zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), dla których wymagane było sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowania izotropowego wynosi nie mnie niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz). Z dniem 31 sierpnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105). Zgodnie z nowym brzmieniem § 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostało zaliczone instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 20.000 W;

Natomiast w myśl § 3 ust. 1 pkt 7 zmienionego w/w rozporządzenia sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny;

Kolegium stwierdziło zatem, że przedmiotowe przedsięwzięcie, stosownie do postanowień w/w rozporządzenia podlega wyłączeniu przy klasyfikowaniu przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Nadto jak stwierdził organ odwoławczy, art. 105 § 1 k.p.a. nakazuje organowi administracji publicznej umorzenie postępowania w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. W świetle utrwalonego orzecznictwa oraz poglądów doktryny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę administracyjną przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jak wskazało Kolegium, przyczyną umorzenia postępowania może być m.in. uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach.

W świetle obowiązujących aktualnie przepisów sporne przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które weszło w życie z dniem 31 sierpnia 2007 r. nie zawierało przepisów przejściowych, co oznacza, że jego przepisy należy stosować także w postępowaniach w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizuję przedsięwzięć wszczętych a nie zakończonych. Zatem w przedmiotowej sprawie w obecnym stanie prawnym nie jest wymagane – zdaniem Kolegium - uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizuję w/w planowanego przedsięwzięcia (art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Stowarzyszenie A w Ś., zarzucając nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów odwołania. Według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. stacje bazowe telefonii cyfrowej (niezależnie od ich odległości od zabudowy mieszkalnej), emitujące mikrofale PEM, oddziaływały szkodliwie na środowisko. Stąd obligatoryjnie musiał być opracowany przez inwestora raport oddziaływania na środowisko dla tych inwestycji. Zdaniem strony skarżącej zarówno decyzja Prezydenta Miasta Ś. jak i decyzja SKO zostały podjęte z naruszeniem art. 105 k.p.a., przepisów kodeksu cywilnego (prawo własności) i Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organy, Sąd doszedł do przekonania, że doszło do naruszenia w/w art. 105 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zaznaczyć, że wnioskiem z dnia 25 stycznia 2006 r. pełnomocnik Spółki B w W. wystąpił do organu I instancji o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci ERA Nr 49649 w Ś. przy ul. [...] (działka nr 47/4).

Podstawą materialnoprawną rozstrzygania tego rodzaju spraw są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150).

W związku z powyższym wnioskiem, zawiadomieniem z dnia 2 czerwca 2006 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w w/w sprawie. Następie organ I instancji dokonał, wymaganych art. 48 ust. 2 wyżej powołanej ustawy, uzgodnień.

Postanowieniem Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] Stowarzyszenie A w Ś. zostało dopuszczone do uczestnictwa na prawach strony.

Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2008 r. pełnomocnik Spółki B zwrócił się do organu I instancji o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Do wniosku dołączono opracowanie sporządzone przez mgr. inż. L.L. z grudnia 2007 r. pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia", z którego wynika, że budowa stacji bazowej nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W tym miejscu należy zauważyć, że decyzja Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] Nr [...] w istocie nie zawiera wymaganego przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia. Zapisano w niej bowiem jedynie, że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe i o jego umorzenie wystąpiła strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Ponadto wskazano, że ponieważ w dniu 31 sierpnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i nie zawiera ono przepisów przejściowych, to oznacza, że jego przepisy należy stosować także w postępowaniach w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizuję przedsięwzięć, wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jego wejścia w życie. Zatem – zdaniem organu I instancji – realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia, zgodnie z brzmieniem tego rozporządzenia, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga więc uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na jego realizuję.

Decyzja organu I instancji została nadto wydana bez wskazania podstawy prawnej. W myśl zaś art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji zobowiązany jest do powołania w decyzji podstawy prawnej, którą jest konkretny przepis, dający kompetencję organowi. Organ poprzestał jedynie na powołaniu art. 105 k.p.a., który – co należy podkreślić – zawiera dwa paragrafy, regulujące dwa przypadki umorzenia postępowania administracyjnego. Pierwszy dotyczy umorzenia postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (§ 1), drugi – jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2).

Powyższych uchybień, których dopuścił się organ I instancji, nie dostrzegło Kolegium. Decyzja organu odwoławczego w zasadzie jest powieleniem treści decyzji pierwszoinstancyjnej. Jedyną modyfikacją jest przytoczenie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. i z dnia 21 sierpnia 2007 r. oraz art. 105 § 1 k.p.a.. Znaczną część uzasadnienia poświęcono również kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w ogólności. Organ poprzestając na przywołaniu jedynie treści przepisów prawa, dopuścił się tym samym naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a..

Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji.

Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W myśl zaś § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji.

Odnosząc powyższe przepisy do niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że brak jest w uzasadnieniu decyzji Kolegium odniesienia powołanych w niej przepisów do przedmiotowego przedsięwzięcia. Organy, zarówno I jak i II instancji, nie zawarły w swoich decyzjach żadnych rozważań dotyczących parametrów spornego przedsięwzięcia, z których wynikałby sposób rozumowania organu, a w konsekwencji wnioski końcowe prowadzące do umorzenia jako bezprzedmiotowego prowadzonego postępowania.

W zasadzie Sąd nie miał możliwości ocenić, czy w istocie zachodzi bezprzedmiotowość niniejszego postępowania z uwagi na wejście w życie z dniem 31 sierpnia 2007 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W decyzjach brak jest jakichkolwiek rozważań co do parametrów spornego przedsięwzięcia, a przecież zmiana rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. dotyczy właśnie parametrów przedsięwzięć, które decydują o tym, że określone przedsięwzięcie zaliczane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz że wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a w konsekwencji również uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Należy zwrócić uwagę, że przywołany przez Kolegium przepis § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w brzmieniu obowiązującym po dniu 31 sierpnia 2007 r., do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 20.000 W;

To, które z wyżej wskazanych parametrów dotyczy spornego przedsięwzięcia, nie wynika z uzasadnienia żadnej z podjętych w niniejszej sprawie decyzji. Uzasadnienie decyzji ma natomiast przedstawiać przebieg procesu decyzyjnego stosowania przepisów prawa materialnego jaki i procesowego, prezentując rozumowania, które były udziałem organu administracji na etapie ustalania okoliczności prawnych sprawy, czynności i rozumowania organu administracji na etapie ustalania okoliczności faktycznych sprawy oraz przesłanki, które według organu zadecydowały o rozstrzygnięciu zawartym w decyzji.

Konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego to zorganizowany proces stosowania prawa, obejmujący kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktów (okoliczności) istotnych w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu, zawierającego proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, winien być ponadto wskazany w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 372/07 - Lex nr 341059).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienia podjętych decyzji nie zawierają w/w elementów, w konsekwencji czego z decyzji organów obu instancji nie wynika, czy w istocie przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizuję, zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Sąd nie był zatem w stanie ustalić – na podstawie lektury zapadłych rozstrzygnięć – m.in. jaką częstotliwość ma emitowane przez sporną instalację pole elektromagnetyczne, jaką ma równoważną moc promieniowana izotropowo wyznaczoną oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności, a w konsekwencji tego - ocenić ich prawidłowości. Tym samym Sąd pozbawiony został możliwości zbadania poprawności zapadłych rozstrzygnięć.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne sprawy Sąd stwierdził, że organy obu instancji powołując przepisy prawne zawarte w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, w brzmieniu nadanym im przez § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia zmieniającego, naruszyły art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło w sposób istotny wpływać na rozstrzygnięcia organów. Określając stosunek administracyjnoprawny wynikający z tych norm, nie ustaliły one samodzielnie, a więc w zasadzie nie ustaliły w ogóle faktów istotnych w sprawie z punktu widzenia mających zastosowanie norm prawnych § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a tym samym w konsekwencji nie rozpatrzyły przy rozstrzyganiu sprawy całego materiału dowodowego istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wynik stosowania powyższych przepisów miał natomiast decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, zaś fakty dotyczące parametrów spornego przedsięwzięcia stanowią istotny element materiału dowodowego, który powinien być zgromadzony przez organy administracji obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy będą musiały zatem określić w/w parametry w stosunku do spornego przedsięwzięcia, a co istotniejsze wyniki tych rozważań winny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Te rozważania są w szczególności konieczne z uwagi na to, że strona skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, podnosiła kwestie wpływu zamierzonej inwestycji na zdrowie i życie ludzkie oraz środowisko, a także odległości planowanego przedsięwzięcia od budynków mieszkalnych.

W ocenie Sądu niedopuszczalnym jest ponadto orzekanie przez organy w oparciu tylko o wnioski zawarte w opracowaniu przedłożonym przez jedną ze stron postępowania, tj. "Kwalifikacji przedsięwzięcia do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia", sporządzonej przez mgr. inż. L.L. (tego samego, który sporządził raporty o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko ze stycznia i maja 2006r.). Organy w istocie nie poczyniły jakichkolwiek rozważań dotyczących powyższych kwestii, nie dokując w tym zakresie własnych ustaleń. W istocie w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji oparły więc swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych nie poczynionych samodzielnie, lecz poczynionych przez autora w/w opracowania. Mimo to wnioski tego opracowania dały - w ocenie organów – dostateczną podstawę do uznania, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i do jego umorzenia na mocy art. 105 § 1 k.p.a..

Należy zauważyć, że celem dowodu z opinii biegłego (przy założeniu, że "Kwalifikacji przedsięwzięcia do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia" została sporządzona przez biegłego specjalistę w dziedzinie, z zakresu której wiadomości były konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) nie jest zatem ustalenie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz jedynie udzielenie organowi administracji publicznej wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Opinia biegłego nie może więc sama być źródłem materiału faktycznego sprawy, ani tym bardziej stanowić podstawy ustalenia okoliczności będących przedmiotem opinii biegłego (por. wyrok SN z dnia 17 lipca 1969 r., sygn. akt I CR 140/69, publ. OSN 1970, nr 5, poz. 85; A. Wróbel w M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II., Zakamycze 2005, s. 528 - 529). Opinia biegłego stanowi bowiem jedynie ocenę grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, dotyczącą stanu faktycznego dokonaną przez naświetlenie i wyjaśnienie okoliczności wskazanych przez organ administracji z punktu widzenia posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych. Opinia ta nie może jednak zastąpić swobodnej oceny dowodów oraz ustalenia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego (por. teza 2 wyroku NSA z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt II SA 1818/00, publ. Lex nr 53353; wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt I SA 220/02, publ. - system informacji prawnej Legalis).

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie ustalając okoliczności faktycznych istotnych w sprawie z punktu widzenia mających zastosowanie norm § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w brzmieniu nadanym im przez § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia zmieniającego, a przyjmując za podstawę faktyczną stosowania tych przepisów okoliczności faktyczne ustalone między innymi przez autora opracowania z grudnia 2007 r., naruszyły art. 84 § 1 k.p.a.. Opinia biegłego może stanowić bowiem podstawę własnych ustaleń faktycznych i swobodnej oceny dowodów przez organ administracyjny, ale nie może stanowić źródła materiału faktycznego sprawy. Naruszenie przez organy obu instancji art. 84 § 1 k.p.a. - w ocenie Sądu - mogło mieć istotny wpływ na wynik rozpatrzenia niniejszej sprawy administracyjnej. Niewykluczone jest bowiem, że gdyby organy obu instancji nie potraktowały przyjętych w opracowaniu okoliczności faktycznych za miarodajne dla stosowania powyższych przepisów obu wskazanych rozporządzeń, to rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne.

W orzecznictwie podkreśla się tymczasem pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 948/00, publ. LEX nr 50114).

Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie zarówno organ I jak i II instancji. Treść uzasadnień podjętych przez te organy decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, iż podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego.

Pokreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ugruntował się również pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984 r., sygn. akt I SA 508/84, publ. ONSA 2/84, poz. 100).

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, było co najmniej przedwczesne. A to stanowi naruszenie nie tylko przepisu art. 105 § 1, ale również art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy tutaj zaznaczyć, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W rozpatrywanej sprawie wprawdzie organy wskazały na przesłankę uzasadniającą umorzenie postępowania administracyjnego, jednakże nie została ona w należyty i niewątpliwy sposób wykazana w odniesieniu do spornego przedsięwzięcia, a to stanowi naruszenie art. 107 k.p.a.. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3).

Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji, która ma służyć wyjaśnieniu podjętego rozstrzygnięcia, co wypływa z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. wyrażonej w art. 7 k.p.a.. Zasada wyjaśniania stanu faktycznego nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, gdy w sprawie występują sporne interesy stron, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z jednej strony inwestor, zmierzający do realizacji przedsięwzięcia pn. budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, a z drugiej strony – Stowarzyszenie A sprzeciwiające się tej inwestycji z uwagi na zagrożenie dla zdrowia mieszkańców obszaru położonego w pobliżu inwestycji. W takiej sytuacji zadaniem organów administracji było podjęcie decyzji, z której uzasadnienia będzie wyraźnie wynikało, że planowane przedsięwzięcie - ze względu na zmianę stanu prawnego - nie wymaga już decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizuję, w taki sposób aby zagwarantować interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, a rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 4 k.p.a..

Zasadom art. 8 k.p.a., jak to wynika z linii orzeczniczej NSA (wyrok z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 367/83, publ. ONSA 1983, nr 2, poz. 64), przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkował się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Zaś z uzasadnienia zarówno decyzji I jak i II instancji nie wynika, aby organy w rozpatrywanej sprawie uwzględniły interesy strony skarżącej poprzez wyjaśnienie wszystkich twierdzeń i wniosków, naruszając tym samym wyżej powołane przepisy procedury administracyjnej.

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do argumentów zawartych w odwołaniu skarżącego Stowarzyszenia. Organ odwoławczy nie rozpatrzył wszelkich żądań odwołującej się strony jak i nie zaprezentował jednoznacznego stanowiska odnośnie jej twierdzeń. To zaś stanowi naruszenie art. 107 § 3 jak i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejne uchybienie, które nie zostało dostrzeżone przez Kolegium, to prowadzenie przez organ I instancji postępowania z naruszeniem zasady ogólnej czynnego udziału stron – skarżącego Stowarzyszenia - w postępowaniu.

Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących.

Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu (bądź prowadzeniu) postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Aby zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień to organ administracji publicznej musi wykazać dostateczną aktywność, a nie strona.

Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to bez względu na to, czy miało ono, czy też nie, wpływ na wynik sprawy - treść decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy, wskazać należy, że z akt administracyjnych nie wynika aby organ I instancji zapoznał skarżące Stowarzyszenie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, czym niewątpliwie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a.. To zaś było o tyle istotne, że strona skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z wnioskiem inwestora o umorzenie postępowania i wynikach dołączonego do niego opracowania pt. "Kwalifikacji przedsięwzięcia do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia".

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji, nie usuwając uchybień popełnionych przez ten organ. Tym samym wydał decyzję również naruszając prawo, co musiało skutkować uchyleniem decyzji zarówno I jak i II instancji.

Nadto należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej są błędy merytoryczne, co dodatkowo sprawia wrażenie, że decyzja jest nieczytelna, zaś sprawa załatwiona niedbale. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257,poz. 2573 ze zm.) nie ma bowiem przepisu ani § 2 ust. 7., ani § 2 pkt 7. Mieści się w nim natomiast § 2 ust. 1 pkt 7.

Organ odwoławczy przywołał również błędnie przepis § 3 ust. 1 pkt 7, w którym mowa o stacjach elektroenergetycznych lub napowietrznych linii elektroenergetycznych), zamiast (przypuszczalnie) przepis § 3 ust. 1 pkt 8.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie, zaś wynik tego postępowania wyjaśniającego następnie skonfrontuje z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez autora opracowania i w ten sposób między innymi dokona oceny przydatności tego opracowania dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, traktując je jako materiał dowodowy podlegający własnej ocenie a nie jako miejsce sformułowania wniosków, które jedynie należy "powtórzyć". Wyniki przeprowadzonych czynnościom jak i rozumowania organ I instancji przedstawi w uzasadnieniu decyzji, prezentując zaś etap procesu decyzyjnego poświęcony ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy organ administracji - wskażę, jakie okoliczności faktyczne i dlaczego uznał za udowodnione i istotne dla rozstrzygnięcia oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności bądź uznał je za nieistotne dla rozstrzygnięcia. Dokona również oceny jako dowodu przedstawionej "Kwalifikacji przedsięwzięcia do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia". Z przepisu 107 § 3 k.p.a. wynika bowiem, że wnioski i twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji muszą znajdować swoje oparcie w zebranym w toku postępowania administracyjnego materiale dowodowym. Wymaganie to nie zostaje spełnione między innymi wówczas, gdy organ administracji powołuje się w uzasadnieniu na dowody, których przeprowadzenie nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 835/97, publ. Lex nr 48152). Obowiązek oparcia uzasadnienia decyzji na wnioskach i twierdzeniach znajdujących się w zebranym w toku postępowania administracyjnego materiale dowodowym wynika z tego, że uzasadnienie, obok funkcji opisu sposobu ukształtowania się treści decyzji, ma także przekonywać adresatów decyzji, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i mających w sprawie zastosowanie przepisów materialnego prawa administracyjnego rozstrzygnięcie decyzji jest słuszne i odpowiada prawu oraz nie zostało wydane arbitralnie. Na tym polega funkcja przekonywania uzasadnienia.

Uwzględniając powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 w/w ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

k.g.