Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1180/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. 2, art. 155 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 9, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. D.O.O. z siedzibą w [...], Serbia na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej B. D.O.O. z siedzibą w [...], Serbia kwotę 1617 (jeden tysiąc sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie w art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej K.p.a.), art. 4 ust. 22 lit. y), art. 28 , art. 28a ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., zwanej dalej u.t.d.), art. 8 Umowy sporządzonej w Warszawie dnia 18 grudnia 1969 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii o międzynarodowych przewozach drogowych, (M.P. z dnia 16 stycznia 2003 r. nr 4 poz. 40), oraz lp. 3.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10000 złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiło wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. w C.na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] prowadzony przez D. P.. Pojazdem wykonywano międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Polski do Czarnogóry bez wymaganego w ocenie organu I instancji zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Kontrola drogowa została udokumentowana protokołem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Strona w odwołaniu wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący wskazywał, iż w przypadku wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy z Polski do Czarnogóry przez serbskiego przewoźnika pojazdem o ładowności mniejszej niż 3,5 t nie jest wymagane zezwolenie na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego na kraje trzecie (kr-3). Powoływał się na zapisy protokołu polsko-serbskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych z B., która odbyła się w dnia 30 września - 1 października 2013 r., w którym to strony umowy potwierdziły, iż przewozy pojazdami o ładowności nieprzekraczającej 3,5 t lub o dopuszczalnej masie całkowitej nie przekraczającej 6 t są zwolnione z wymogu posiadania zezwoleń przy wykonywaniu przewozów dwustronnych, tranzytowych oraz przewozów do/z krajów trzecich.

Główny Inspektor Transportu Drogowego przytoczył art. 28 i 28a u.t.d., a także art. 8 Umowy z dnia 18 grudnia 1969 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii o międzynarodowych przewozach drogowych.

Organ powołał też art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 6 u.t.d. oraz lp. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d., a także art. 4 pkt 22 lit. y u.t.d.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że zgodnie z ustalonym przez organ I instancji stanem faktycznym w dniu [...] sierpnia 2013 r. w C. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] prowadzony przez D. P.. Pojazdem wykonywano międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Polski do Czarnogóry bez wymaganego w ocenie organu I instancji zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Przedmiotowy pojazd marki Iveco o nr rej. [...] zgodnie z zapisami w dowodzie rejestracyjnym miał możliwość przewożenia 3425kg ładunku (dopuszczalna ładowność), jego dopuszczalna masa całkowita wynosiła zaś 7500 kg.

W ocenie organu do kontroli drogowej kierowca nie okazał zezwolenia na przewóz rzeczy do/z państwa trzeciego, które uprawniałoby go do wykonywania przewozu na trasie Polska-Czarnogóra w dniu [...] sierpnia 2013 r. stosownie do okazanego dokumentu CMR nr [...]. W ocenie organu kontrolnego kierowca nie okazał stosownie do art. 87 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1-3 ustawy o transporcie drogowym zezwolenia uprawniającego serbskiego przedsiębiorcę do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy z Polski do Czarnogóry. Organ wskazał jednocześnie, iż zgodnie z zapisami protokołu polsko-serbskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych z dnia 10-11 października 2006 r. (W.), jedynie we wzajemnych stosunkach pomiędzy Serbią a Polską (z pominięciem przewozu do krajów trzecich) przewozy samochodami do 3,5 t nośności użytkowej lub łącznej masy do 6 t, wyłączone są z obowiązku posiadania zezwolenia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego potwierdził, iż rzeczywiście delegacje wskazały, że jedynie we wzajemnych relacjach (a nie przy przewozach do/ z krajów trzecich) przewozy pojazdami o ładowności nieprzekraczającej 3,5 t lub o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 6 t są zwolnione od wymogu zezwoleń. Takie sformułowanie sprawia, iż w przypadku wykonywania przewóz do/z krajów trzecich na terytorium Polski wymagać należy stosownego zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy również od przedsiębiorcy posługującego się pojazdem o ładowności niższej niż 3,5 t.

Podczas rozmów ustalono również, że od 1 stycznia 2007 r. w miejsce dotychczasowych zezwoleń dwustronnych i tranzytowych wprowadza się jeden rodzaj zezwoleń ogólnych. Zezwolenia te będą uprawniały do wykonywania przewozów dwustronnych, tranzytowych lub do przewozów do/z krajów trzecich pod warunkiem tranzytowania kraju rejestracji pojazdu.

Delegacje uzgodniły, że zezwolenie ogólne uprawnia również do przejazdu tranzytem przez terytorium drugiej umawiającej się strony, a następnie w drodze powrotnej do zabrania ładunku z terytorium drugiej Umawiającej się Strony w celu przewiezienia go do kraju rejestracji pojazdu lub do kraju trzeciego pod warunkiem tranzytowania kraju rejestracji pojazdu. Zezwolenie ogólne uprawnia również do wjazdu na terytorium drugiej Umawiającej się Strony w celu pozostawienia ładunku i wyjazdu "na pusto" do kraju trzeciego, a następnie w drodze powrotnej do przejazdu tranzytowego przez terytorium drugiej Umawiającej się Strony do kraju rejestracji pojazdu lub do kraju trzeciego pod warunkiem tranzytowania kraju rejestracji pojazdu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego stanął również na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie znajdzie również zastosowania obowiązująca od dnia 1 lutego 2010 r. Umowa przejściowa w sprawie handlu i kwestii związanych z handlem między Wspólnotą Europejską, z jednej strony, a Republiką Serbii z drugiej strony, stosownie do której przedsiębiorcy serbscy mogą wykonywać bez zezwoleń międzynarodowe przewozy drogowe ładunków tranzytem przez terytorium państw członkowskich, w tym Polski, do państw trzecich (poza UE) lub z państw trzecich do Serbii.

Innymi słowy, gdyby skarżący wykonywał przewóz z kraju Unii Europejskiej (innego niż Polska) do kraju trzeciego (np. Czarnogóra) w tranzycie przez Polskę, byłby zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy.

Odnosząc się natomiast do protokołu polsko-serbskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych z B., która odbyła się w dniach 30 września - 1 października 2013 r., w którym to strony umowy rzekomo potwierdziły, iż przewozy pojazdami o ładowności nieprzekraczającej 3,5 t lub o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 6 t są zwolnione z wymogu posiadania zezwoleń w przy wykonywaniu przewozów dwustronnych, tranzytowych oraz przewozów do/z krajów trzecich, organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowy protokół nie zawiera takiego postanowienia. Wskazał, iż ww. protokół zawiera jedynie sformułowanie, iż delegacja serbska przedstawiła przypadek nałożenia na przewoźnika wykonującego przewóz pojazdem o ładowności nieprzekraczającej 3,5 t lub o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 6 ton. Delegacja polska na podstawie otrzymanych kopii dokumentów dotyczących przedstawionych przypadków wyjaśni powyżej wskazane sprawy z właściwymi służbami kontrolnymi i przekaże stosowne informacje stronie serbskiej.

Skargę na opisaną wyżej decyzję wniósł [...] Sp. z o.o. zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 28 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że umowa międzynarodowa obowiązująca w stosunkach dwustronnych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską oraz podpisane na jej podstawie Protokoły z Komisji Mieszanych nie zwalniają przewozów drogowych rzeczy pojazdem, jakim Skarżący wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, z obowiązku posiadania zezwolenia;

2. art. 28a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ma on w ogóle zastosowanie chociaż wykonywany przez Skarżącego przewóz podlega zwolnieniu z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy;

3. art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżący wykonując międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy powinien posiadać zezwolenie właściwe dla przewozu drogowego osób;

4. art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, na wypadek przyjęcia iż powołanie w skarżonej decyzji art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym było omyłką, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu że ma on w ogóle zastosowanie chociaż wykonywany przez Skarżącego przewóz podlega zwolnieniu z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy;

5. art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ma on w ogóle zastosowanie chociaż wykonywany przez Skarżącego przewóz podlega zwolnieniu z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy.

W oparciu o przytoczone wyżej zarzuty skarżący żądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego podnosząc, że pojęcie "we wzajemnych relacjach" odnosi się do stosunku prawnego łączącego te dwa Państwa, a nie do miejsca załadunku i wyładunku towaru. Zacytowane wyżej zdanie z Protokołu oznacza, że polski i serbski przewoźnik do wykonywania międzynarodowego przewozu towaru na terytorium odpowiednio Serbii i Polski nie muszą posiadać zezwolenia, jeśli ten przewóz wykonują pojazdami spełniającym podane tam parametry. Inaczej mówiąc, polski przewoźnik nie musi posiadać przedmiotowego zezwolenia na międzynarodowy przewóz na terytorium Serbii, a serbski przewoźnik nie musi posiadać przedmiotowego zezwolenia na międzynarodowy przewóz na terytorium RP - bez względu na to, gdzie towar będzie dostarczany. Okoliczność, gdzie towar jest dostarczany jest całkowicie irrelewantna dla stwierdzenia istnienia zwolnienia od obowiązku uzyskania przedmiotowego zwolnienia.

W ocenie skarżącego:

- powyższe rozumienie określenia "we wzajemnych relacjach" znajduje potwierdzenie w protokole ze spotkania polsko-serbskiej Mieszanej Komisji, które odbyło się w dniach 30 września i 1 października 2013 r. w B., podczas którego delegacja serbska wniosła protest z powodu wydania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji WITD. W Protokole z ww. spotkania polsko-serbskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych, w punkcie 3 stwierdza się: "Delegacje potwierdziły, że przewozy pojazdami o ładowności nieprzekraczającej 3,5 tony lub o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 6 ton są zwolnione od wymogu posiadania zezwoleń przy wykonywaniu przewozów dwustronnych, tranzytowych oraz przewozów do/z krajów trzecich";

- z ostrożności wskazał, że stosownie do art. 8 ust. 2 przywołanej wyżej Umowy z dnia 18 grudnia 1969 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii o międzynarodowych przewozach drogowych: "Przewoźnicy jednej Umawiającej się Strony nie są uprawnieni do wykonywania przewozów podróżnych lub ładunków rozpoczynających się na terytorium drugiej Umawiającej sią Strony, a kończących się na terytorium kraju trzeciego, z wyjątkiem przewozów wykonywanych tranzytem przez kraj rejestracji pojazdu samochodowego, lub przewozów, na które zostało wydane specjalne zezwolenie przez właściwy organ tej drugiej Umawiającej się Strony". Skarżący, wykonując przewóz towaru z Polski do Czarnej Góry, uznanej przez WITD w decyzji za kraj trzeci, wykonał tranzyt przez Serbię, tj. kraj rejestracji pojazdu samochodowego Skarżącego. Z tego zatem względu Skarżący miał prawo, bez obowiązku posiadania zezwolenia, wykonać przewóz zarówno z Polski do Serbii, jak i z Polski do Czarnogóry także na mocy tejże Umowy;

- Republika Serbia i Rzeczpospolita Polska są stronami ECMT/CEMT Uchwały Międzynarodowego Forum Transportowego (ITF) Rozdział 2 "Liberalizacja transportu" punkt 1), zgodnie z którym liberalizowane są przewozy towaru pojazdami, których całkowita dopuszczalna masa, włączając i przyczepy, nie przekracza 6 ton lub których dozwolone obciążenie użytkowe, włączając i przyczepy, nie przekracza 3,5 tony. Jedyne państwa, które nie przyjęły powyższego rozwiązania, to Austria, Bułgaria, Finlandia i Włochy;

- zacytował i załączył do odwołania wydruk strony internetowej Biura do spraw Transportu Międzynarodowego wchodzącego w skład Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, pod adresem: http://gitd.gov.pl/botm/index.php w zakładce "Zezwolenia/Rodzaje zezwoleń", z którego wynika że bilateralne i tranzytowe przewozy ładunków nie wymagają zezwolenia, jeżeli są wykonywane pojazdami o nieprzekraczającej ładowności do 3,5 t lub masie całkowitej do 6 t w relacji z Serbią i Czarnogórą;

- przewóz był wykonywany samochodem ciężarowym marki Iveco, którego dopuszczalna ładowność wynosi 3425 kg a dopuszczalna masa całkowita 7500 kg [dowód w postaci protokołu kontroli numer [...] - w aktach sprawy]. W związku z powyższym, spełniona była jedna z dwóch alternatywnych przesłanek zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia (tj. przesłanka ładowności do 3,5 t).

Dodatkowo skarżący wskazał, iż:

- niezgodne ze stanem prawnym jest ustalenie poczynione przez GITD, iż protokół ze spotkania polsko-serbskiej komisji mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych, które odbyło się w B. w dniach 30 października - 1 listopada 2013 r. nie zawiera wyjaśnienia do jakich przewozów odnosi się zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia. W punkcie 3 akapicie 9 tegoż protokołu stwierdza się wprost: "Delegacje potwierdziły, że przewozy pojazdami o ładowności nieprzekraczającej 3,5 tony lub o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 6 ton są zwolnione od wymogu posiadania zezwoleń przy wykonywaniu przewozów dwustronnych, tranzytowych oraz przewozów do/z krajów trzecich". Skarżący prawidłowo przywołał i zacytował w swoim odwołaniu obowiązującą interpretację regulacji zwalniających z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy;

- protokoły z mieszanych polsko-serbskich komisji ds. międzynarodowych przewozów drogowych stanowią źródło prawa stosownie do art. 18 Umowy sporządzonej w Warszawie dnia 18 grudnia 1969 r. między Rządem PRL a Rządem SFRJ o międzynarodowych przewozach drogowych, zgodnie z którym: "1. Właściwe organy Umawiających się Stron regulują w protokole wykonawczym sprawy związane z wykonywaniem niniejszej umowy. 2. W celu ułatwienia wykonywania niniejszej umowy oraz podejmowania na jej podstawie potrzebnych decyzji właściwe organy Umawiających się Stron powołują Komisję Mieszaną. Komisja ta zbiera się w razie potrzeby na żądanie właściwego organu jednej z Umawiających się Stron. ". W związku z powyższym, zacytowane w pierwszym tiret niniejszego akapitu postanowienie protokołu komisji mieszanej z 2013 r. ma charakter definicji legalnej;

- zgodnie z informacją zawartą na stronie internetowej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w zakładce Strona główna » Transport » Transport drogowy » Przewozy międzynarodowe » Komisje mieszane*: "Komisje Mieszane czuwają nad realizacją umów dwustronnych i podejmują decyzję w zakresie struktury i wielkości kontyngentów zezwoleń na wykonywanie międzynarodowych przewozów drogowe osób i rzeczy oraz rozwiązują bieżące problemy powstałe podczas interpretacji zapisów umów o międzynarodowych przewozach drogowych" a także "Na mocy umów dwustronnych powołane zostały komisje mieszane ds. międzynarodowych przewozów drogowych, których zadaniem jest realizacja postanowień tych umów."

*(http://www.mir.gov.pl/transport/transport_drogowy/przewozy_miedzynarodowe/komisje_mieszane/strony/start.aspx).

Wśród wymienionych Protokołów na ww. stronie internetowej znajduje się cytowany w skardze protokół ze spotkania polsko-serbskiej komisji mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych, które odbyło się w B. w dniach 30 października - 1 listopada 2013 r. Wcześniejszy protokół, z 2006 r., jako że został zastąpiony przez protokół ubiegłoroczny, nie jest już dostępny na stronie Ministerstwa;

- z dwustronnych regulacji prawnych, tj. Umowy sporządzonej w Warszawie dnia 18 grudnia 1969 r. między Rządem PRL a Rządem SFRJ o międzynarodowych przewozach drogowych oraz wykonujących ją protokołów komisji mieszanej (z 2006 i z 2013 r.) wynika, iż wykonywany przez Skarżącego przewóz nie wymagał posiadania zezwolenia;

- GITD nie ustosunkował się do argumentów opartych na uchwale ECMT/CEMT;

- z uzasadnienia wydanej przez GITD decyzji wynika, że obowiązek posiadania zezwolenia przez Skarżącego wyprowadzali tylko z Umowy z dnia 18 grudnia 1969 r. między Rządem PRL a Rządem SFRJ o międzynarodowych przewozach drogowych, przy czym - w ocenie Skarżącego - wykładnia przywołanej Umowy została przez niego dokonana w sposób dowolny, tj. z pominięciem protokołów komisji mieszanych wykonujących tę Umowę stosownie do upoważnienia zawartego w art. 18 tejże Umowy;

- stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym: "Wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej", a w przedmiotowej sprawie wyżej przywołana Umowa z dnia 18 grudnia 1969 r. między Rządem PRL a Rządem SFRJ o międzynarodowych przewozach drogowych, którą wyjaśniają cytowane wyżej protokoły mieszanej polsko-serbskiej komisji, stanowi inaczej, tj. zwalnia z obowiązku posiadania zezwolenia przewozy pojazdami o ładowności nieprzekraczającej 3,5 tony lub o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 6 ton przy wykonywaniu przewozów dwustronnych, tranzytowych oraz przewozów do/z krajów trzecich. Zwolnienie to obejmuje przewóz jaki Skarżący wykonywał, a za który nałożono na niego skarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie popierając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

Zdaniem Sądu należy na wstępie stanowczo podkreślić, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję administracyjną związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Warto w tym miejscu przypomnieć treść niektórych zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym.

Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Z kolei zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Stanowiąc integralną część decyzji, uzasadnienie realizuje więc istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza zaś funkcję przekonywania oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia decyzji może stanowić przedmiot kontroli Sądu i ewentualnie podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę zaskarżonej decyzji. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem, której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy.

Co istotne w tym względzie, jeżeli skarżący dowodząc swoich racji wspiera je konkretnymi argumentami, na przykład, z zakresu odnoszącego się do określonego rodzaju wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to organ powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Jej zaniechanie stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez organ administracji stanu faktycznego .i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W każdym uzasadnieniu decyzji szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia więc ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa. Za przywołaniem przepisów prawa musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez organ analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaś Sądowi właściwą kontrolę zaskarżonej decyzji.

Z powyższego wynika, że uzasadnienie decyzji stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez organ administracji, co oznacza, że powinno przedstawiać sposób rozumowania organu, uzasadniający wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się organ wydając określoną decyzję, a w przypadku, gdy strona z rozstrzygnięciem się nie zgadza, uzasadnienie decyzji musi umożliwić jej merytoryczną kontrolę przez sąd administracyjny.

Jeżeli uzasadnieniu, które jest integralną częścią decyzji towarzyszą wskazane powyżej rodzaje deficytu, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do "wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji" to nie poddaje się ona w sposób dostateczny kontroli Sądu.

Konfrontując treść art. 107 § 3 k.p.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że z punktu widzenia przedstawionych powyżej argumentów uzasadnienie to nie spełnia, określonych przywołanym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew dyspozycji przywołanego przepisu nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w stopniu, który mógłby być uznany za prawidłowy i dostateczny z punktu widzenia wszystkich przedstawionych powyżej argumentów.

Wskazany deficyt argumentacyjny, gdy chodzi o wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wiązać należy w rozpatrywanej sprawie z tym jej aspektem, który odnosi się do oceny zasadności zarzutów strony o naruszeniu art. 28 ustawy o transporcie drogowym polegającym na przyjęciu, że Umowa sporządzona w Warszawie dnia 18 grudnia 1969 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii o międzynarodowych przewozach drogowych oraz podpisane Protokoły z Komisji Mieszanych nie zwalniają wykonanego w sprawie przewozu z obowiązku posiadania zezwolenia. Wskazać przy tym należy, że skarżący już w odwołaniu przedstawiał własną argumentację w tym zakresie, do której organ nie odniósł się w sposób należyty w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu, organ nie przedstawił sposobu zastosowania przepisów prawa przez co zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. Pamiętać przy tym należy, iż w kompetencjach sądu administracyjnego nie leży czynienie jakichkolwiek ustaleń, czy też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonej decyzji własną oceną przedmiotu sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem w prawidłowy sposób dokonać wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z uwzględnieniem powyższych uwag, a w szczególności wskazać przepisy, umowy, które miały w sprawie zastosowanie oraz przedstawić sposób dokonanej subsumcji tych przepisów do stanu faktycznego sprawy, a także odnieść się szczegółowo do argumentów skarżącego podniesionych w sprawie. Rozważenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Na koniec odnosząc się do sformułowanego w skardze wniosku o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. Sąd obowiązany jest wskazać, iż na obecnym etapie postępowania nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających wydanie takiego postanowienia, niezależnie od stwierdzonych uchybień uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe względy na uwadze, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wyżej opisanym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.

Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.

O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.