Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 479/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust.  , art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Teza: Głównemu księgowemu w Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej należy  przypisać status osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust.2  zd. drugie u.d.i.p.  . Z kolei   informacja o wysokości jego wynagrodzenia ma związek z warunkami powierzenia mu  wykonywania funkcji kierowniczych i zasadniczo należy do spraw publicznych, o stanie których obywatel ma prawo być poinformowany.

TEZY

Głównemu księgowemu w Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej należy  przypisać status osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust.2  zd. drugie u.d.i.p.  . Z kolei   informacja o wysokości jego wynagrodzenia ma związek z warunkami powierzenia mu  wykonywania funkcji kierowniczych i zasadniczo należy do spraw publicznych, o stanie których obywatel ma prawo być poinformowany.


SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 479/17 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , , Dnia 7 listopada 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Mirosław Rozbicka Ostrowska (spr.), , Sędziowie, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r., sprawy ze skargi M. J. L. redaktora naczelnego czasopisma informacyjnego mieszkańców Gminy Z. " [...]", na decyzję Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z., z dnia [...], bez numeru, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, , , , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu, I instancji;, zasądza od Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., ,


UZASADNIENIE

M. J. L. (dalej: skarżący, wnioskodawca) działając jako redaktor naczelny czasopisma informacyjnego mieszkańców Gminy Z. "[...]" zwrócił się wnioskiem z dnia 12 czerwca 2017 r. do Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. o udostępnienie informacji publicznej w formie papierowej kopii /skanów następujących dokumentów , a mianowicie :

1. sporządzonego na podstawie art. 65 ust 1 i 5 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1047) raportu biegłego rewidenta (część ogólną i szczególną) do opinii z badania sprawozdania finansowego ZP ZOZ w Z. za 2016 rok,

2.dokumentów (informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego, świadectwo, dyplom, certyfikat księgowy i inne) potwierdzających spełnienie przez osobę zatrudnioną na stanowisku Głównego Księgowego w ZP ZOZ w Z. wymogów formalnych określonych w art. 54. ust. 2 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1870),

3.umowy o pracę zawartej z osobą, której powierzono pełnienie funkcji Głównego Księgowego ZP ZOZ w Z.,

4.ustalonego przez Kierownika ZP ZOZ w Z. na podstawie art. 53 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U z 2916r. poz 1638) oraz § 12 ust. 1 Statutu ZP ZOZ w Z. planu finansowego za lata 2015, 2016 i 2017,

5.raportów za lata 2015, 2016, 2017 o sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej sporządzone na podstawie art. 53a ust. 1, 2 i 3 ustawy o działalności leczniczej wraz z podaniem terminów przekazania podmiotowi tworzącemu oraz oceny sytuacji ekonomiczno- finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej za lata 2015, 2016, 2017 sporządzonej przez podmiot tworzący na podstawie art. 53a ust. 4 powyższej ustawy

Pismem z dnia 27 czerwca 2017r. organ udzielił wnioskodawcy informacji publicznej , wskazując , że dokumenty wymienione w pytaniach nr 1, 4, 5 są wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie ZP ZOZ w Z., a nadto, przedłożył wnioskodawcy dokumenty wskazane w pytaniach 2 i 3.

Jednocześnie w dniu 30 czerwca 2017 r. Kierownik Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. wydał decyzję odmowną w zakresie danych osobowych głównego księgowego i danych dotyczących prywatnej sfery życia ww. osoby, które zostały ujęte na dokumentach, o których udostępnienie zwrócił się wnioskodawca. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał ,że pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. udzielono wnioskodawcy odpowiedzi i poinformowano, że dokumenty wskazane w pkt 1, 4, i 5 wniosku zostały wyłożone na tablicy ogłoszeń, tym samym istnieje możliwość zapoznania się z ich treścią w siedzibie ZP ZOZ w Z. Z kolei w zakresie pkt 2 i 3 wniosku przesłano wnioskodawcy żądane dokumenty, zakrywając jednak dane osobowe i dane dotyczące prywatnej sfery życia (wizerunek, stanowiska w poprzednim zakładzie pracy, okresy zwolnień lekarskich, wysokość wynagrodzenia itp.).

Według organu mimo zakrycia ww. danych możliwe było zgodne z wnioskiem zweryfikowanie, czy główna księgowa posiada kwalifikacje do sprawowania powierzonego jej stanowiska oraz jakie są warunki zatrudnienia w ZP ZOZ. Organ wyjaśnił ,że wskazane wyżej dane zostały zakryte wobec złożenia przez główną księgową oświadczenia, w którym nie wyraziła ona zgody na udostępnienie informacji publicznej obejmującej jej dane osobowe, wizerunek, dane dotyczące prywatnej sfery życia, informacje o wysokości wynagrodzenia. Zdaniem organu zakryte dane stanowią dobro osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i art. 24 K.c. Wobec tego, do nieujawnionych w niniejszej sprawie informacji ma zastosowanie zasada ochrony prywatności osoby fizycznej przed ich ujawnieniem w trybie dostępu do informacji publicznej, wyrażona w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji. Oznacza to w praktyce, że w przypadku braku zgody osoby, której dane dotyczą na udostępnienie informacji ze względu na jej prywatność, żądane przez wnioskodawcę dane nie mogą zostać przez organ udostępnione. Udostępnienie wbrew woli pracownika naruszałoby jego prawo do ochrony dóbr osobistych a więc chronionej sfery prywatności.

W ocenie organu uznanie każdej informacji personalnej za związaną z wykonywaniem funkcji publicznej i każdego pracownika organów władzy publicznej za osobę wykonującą funkcje publiczne tylko dlatego, że ich wynagrodzenie jest finansowane z budżetu państwa, stanowi rozszerzającą wykładnię postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do wynagrodzenia jest — co do zasady — dobrem osobistym i udostępnienie informacji o jego wysokości jest ograniczone, właśnie ze względu na wskazaną w art. 5 ust. 2 ustawy prywatność osób fizycznych. Prywatność człowieka obejmuje bowiem zdarzenia związane z jego życiem, w tym także z sytuacją majątkową i uzyskiwanymi dochodami. Prawo do prywatności należy do dóbr osobistych, których otwarty katalog, ustalony w art. 23 k.c., obejmuje także dobra osobiste związane ze sferą życia prywatnego.

Ponadto organ podkreślił dane o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a dane osobowe mogą być przetwarzane ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1, danymi osobowymi są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W tym zakresie organ powołał się na Trybunał Konstytucyjny , który w swoich orzeczeniach przyznaje podstawowe znaczenie woli osoby, której dotyczą informacje i dane. Stwierdził m. in., że "istota autonomii informacyjnej każdego człowieka sprowadza się do pozostawienia każdej sobie swobody w określeniu sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Zasadą powszechnie przyjmowaną wedle takiego ujęcia jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji".

Zdaniem organu uzyskanie informacji o dacie urodzenia, miejscu zamieszkania, wynagrodzeniu konkretnej osoby nie służy celom, w jakich prawo dostępu do informacji publicznej zostało stanowione i poręczone konstytucyjnie. Szczególnie istotne w odniesieniu do interesu publicznego mogą być informacje o kwalifikacjach pracowników, tryb zawierania umów. Informacje przekazywane w tym zakresie powinny jednak zawsze mieć charakter statystyczny a nie personalizowany i powinny ujawniać zasady funkcjonowania organu, a nie treść dokumentów prywatnych - dyplomów, świadectw pracy czy umowy o pracę danego pracownika.

Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. wnioskodawca wniósł o ponowne rozpoznanie wniosku i wskazał, że wnosi o udzielenie informacji poprzez przedłożenie zaświadczenia z KRK wydanego najpóźniej w dniu 27 października 2016 r. dotyczącego osoby pełniącej funkcję głównego księgowego. Wnioskodawca podniósł , że nie domagał się informacji o głównej księgowej dotyczących prywatnej sfery życia (wizerunek, stanowiska w poprzednim zakładzie pracy, okresy zwolnień lekarskich, wysokość wynagrodzenia) . Jego żądanie ograniczało się wyłącznie do udostępnienia informacji potwierdzających spełnienie przez osobę zatrudnioną na stanowisku głównego księgowego w ZP ZOZ w Z. wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ). Według wnioskodawcy wniosek dotyczył wyłącznie osoby pełniącej w ZP ZOZ w Z. funkcje publiczne lub mającej związek z pełnieniem tych funkcji. Z tego względu , zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764) dostęp do takich informacji nie podlega ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej. W tej sytuacji pytanie pracownika o wyrażenie zgody na udostępnienie żądanych informacji było nie tylko bezprzedmiotowe, ale powołanie się na tę okoliczność stanowi naruszenie prawa materialnego przez organ zobowiązany. W dalszym ciągu podtrzymuję żądanie z wniosku z dnia 12 czerwca 2017 r. dotyczącego spełnienia przez osobę zatrudnioną na stanowisku głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt. 1-5 ustawy. Zgodnie z art. 9 pkt. 10 cytowanej ustawy o finansach publicznych, samodzielny publiczny zespół opieki zdrowotnej jest podmiotem sektora finansów publicznych.

Wnioskodawca wywodził, że przedstawione zaświadczenie o niekaralności wydane zostało w dniu 22 czerwca 2017 r., a wiec już po jego wniosku. Natomiast wniosek dotyczył wymogów formalnych spełnionych przez osobę, z którą podpisana została umowa o pracę w dniu 27 października 2016 r. I dlatego ponownie zwraca się z wnioskiem o udostępnienie kopii dokumentów, które były podstawą uznania przez kierownika ZP ZOZ w Z. spełnienia wymogów formalnych przez osobę zatrudnianą na stanowisko głównego księgowego, t.j. zaświadczenia z KRK wydanego najpóźniej w dniu 27 października 2016 r. stwierdzającego, że kandydat na powyższe stanowisko nie był prawomocnie skazany za przestępstwo przeciwko mieniu, przeciwko obrotowi gospodarczemu, przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, przeciwko wiarygodności dokumentów lub za przestępstwo skarbowe,

Decyzją z dnia 25 lipca 2017 r. wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 roku Kodeks Postępowania administracyjnego oraz art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Kierownik Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W motywach decyzji ostatecznej organ stwierdził, że żądane dokumenty nie mogą być udostępnione , gdyż jego zdaniem nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz dokumentami prywatnymi i są tylko nośnikami informacji publicznych . A zatem nie stanowią informacji publicznej, a co za tym idzie nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2009r. w sprawie I OSK 683/09, który w analogicznej sprawie wskazał, że "informacją publiczną (...) były informacje o kandydatach potwierdzające wykształcenie wyższe, 5-letni staż pracy, doświadczenie zawodowe na stanowiskach urzędniczych oraz inne informacje dotyczące wymagań związanych ze stanowiskiem wskazanym w ogłoszeniu Burmistrza o wyborze. Jednak w tym miejscu należy odróżnić informację publiczną od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny i wskazać, że o ile udostępnieniu lub odmowie podlegają informacje, o których mowa w art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, to nie jest informacją publiczną nośnik w formie papierowego dokumentu prywatnego. Pogląd, że dokument prywatny nie stanowi informacji publicznej wyrażony został między innymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 marca 2008r. w sprawie II GSK 459/07".

Z kolei odnosząc się do zakwestionowanego przez wnioskodawcę sposobu udzielenia informacji poprzez ich wywieszenie na tablicy ogłoszeń, organ wskazał, że w przypadku gdy zakres wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczy wyłącznie informacji, która została wcześniej wyłożona lub wywieszona w miejscach ogólnodostępnych, odesłanie wnioskodawcy przez podmiot zobowiązany do miejsca wyłożenia lub wywieszenia tych informacji czyni zadość realizacji obowiązku udostępnienia tej informacji. Wywieszenie informacji na tablicy ogłoszeń jest równoznaczne z funkcjonowaniem informacji w obiegu publicznym. Organ wskazał, że plan finansowy na rok 2017 został wywieszony na tablicy ogłoszeń pod nazwą "Budżet na rok 2017".

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący wniósł o jej uchylenie w całości. Skarżący podniósł, że żądanie wszystkich dokumentów wymaganych od kandydata na głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych stanowią bez wyjątku informacje publiczną i jako takie podlegają udostępnienia bez ograniczeń i wyłączeń. Skarżący podkreślił, że nie żądał udostępnienia żadnych informacji z zakresu sfery życia prywatnego – jak sugeruje decyzja – ani też prywatnej sfery życia (wizerunek. stanowiska w poprzednim zakładzie pracy, okresy zwolnień lekarskich, wysokość wynagrodzenia). Żądanie ograniczyło się wyłącznie do udostępnienia informacji potwierdzających spełnienie przez osobę zatrudnioną na stanowisku Głównego Księgowego w ZP ZOZ w Z. wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o finansach publicznych w dniu podpisania umowy o pracę i powierzenia obowiązków głównego księgowego. I w tym świetle, zdaniem skarżącego, nie zrozumiałe i nieuzasadnione jest stanowisko podmiotu zobowiązanego uzasadniającego informację o niekaralności już zatrudnionej na stanowisku głównego księgowego osoby wydanej z KRK w dniu 22 czerwca 2017 r., a odmawiającej udostępnienia tej samej informacji powziętej w procesie rekrutacji, t.j. przed dniem 27 października 2017 r.

W odwiedzi na skargę Kierownik Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ powołując się na pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. I OSK 683/09 , wskazał ,że prawo do informacji obejmuje prawo dostępu do informacji publicznej, nie zaś prawo domagania się doręczenia egzemplarza dokumentu, w którym informacja publiczna może być zawarta. Według organu, należy odróżnić informację publiczną od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny i wskazać, że informacji publicznej nie stanowi nośnik w formie papierowego dokumentu prywatnego . Natomiast fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument prywatny skierowany do organu administracji publicznej nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy. Z kolei różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a prywatnym w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadza się do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej - do treści i postaci dokumentu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a cyt. ustawy), podczas, gdy w przypadku dokumentu prywatnego dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do treści. Adresat wniosku nie jest więc bezwzględnie zobowiązany do umożliwienia zapoznania się przez wnioskującego z formą informacji. Udostępnienie dokumentu prywatnego wymaga bowiem większej dbałości o zapewnienie właściwej ochrony danych osobowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 281/11). Z uwagi na powyższe, według organu prawo dostępu do informacji publicznej nie obejmuje prawa do domagania się dostępu do dokumentów prywatnych kandydatów do pracy. Dokumenty te mogą zawierać dane stanowiące informację publiczną, ale nie jest to równoznaczne z prawem do skutecznego żądania dostępu do oryginałów lub kopii całego dokumentu. Jest to jedynie możliwość uzyskania dostępu do wybranych informacji ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 683/09 ) .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. , poz.1066 ). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369.) zwanej dalej p.p.s.a. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością wywiedzionej przez skarżącego skargi poczynić należy uwagę natury porządkującej , sprowadzającą się do stwierdzenia, że - wbrew wywodom obu stron- przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest wyłącznie decyzja odmawiająca udzielenia żądanej informacji , a nie całokształt podjętych przez organ czynności i prawnych form działania w załatwieniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej .

Konstytucja RP w art. 61 ust.1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu , o czym stanowi art.61 ust.2 ustawy zasadniczej . Ograniczenie prawa, o którym mowa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa , co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP . W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2.07.2003 r. sygn. akt II SA 837/03 , formułując pogląd , wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, został określony w głównej mierze w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U.2016 , poz. 1764 ) zwanej dalej; u.d.i.p. , która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jednocześnie powołana ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc w art. 16 ust.2 , że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy tego kodeksu.

Pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że adresat przedmiotowego wniosku przy jego rozpatrzeniu zastosował prawną formą jego załatwienia w postaci decyzji administracyjnej , przewidzianą w art.16 ust. 1 w zw. z art.17 u.d.i.p. Stwierdzenie powyższego powinno oznaczać , że podmiot , do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie miał wątpliwości co do spełnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem ,że jest organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również ,że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje bowiem zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z postanowieniami § 1 ust. 1 i § 2 Statutu ( zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. z dnia 30 października 2008r. Nr XVII/129/2008 ) samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pod nazwą Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z., zwany dalej Zespołem posiada osobowość prawną , zaś organem założycielskim i sprawującym nadzór nad Zespołem jest gmina Z. Działalnością Zespołu kieruje kierownik Zespołu , który zarządza nim przy pomocy swojego zastępcy , głównego księgowego , pielęgniarki naczelnej , o czym stanowi § 8 ust.1 i §9 ust.1 Statutu .

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie

z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (...). Niewątpliwie do ostatniej grupy podmiotów – jednostek organizacyjnych należy Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynikającym

z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. . Zgodnie z § 8 ust.1 wskazanego wyżej Statutu działalnością Zespołu kieruje kierownik i do jego kompetencji należy reprezentowanie Zespołu na zewnątrz. Natomiast obowiązek udostępnienia informacji publicznej stanowi ustawową kompetencję Kierownika Zespołu , wynikającą z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym Kierownik Zespołu jest odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia.

W tym miejscu przypomnieć należy ,że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Mając na uwadze treść art. 1 i art. 6 u.d.i.p., uprawnione jest stwierdzenie, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Przechodząc zatem do realiów analizowanej sprawy stwierdzić należy, że istotą sporu między stronami jest zasadność odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. . W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności jest art. 47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych. Odnosi się ona, zgodnie z art. 2, jedynie do praw osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Uważa się bowiem, że prawo do ochrony danych osobowych jest emanacją praw osobistych człowieka (prawa osobowości, prawa do informacyjnego samookreślenia), których głównym celem jest zapewnienie poszanowania prywatności, godności czy osobowości człowieka (zob. wyrok NSA w Warszawie z 28 listopada 2002 r., IISA 3389/01, MoP 2003, nr 3, s. 99). Ustawa o ochronie danych osobowych w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli zatem informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. , nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca ich udostępnienie, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. Odmienna wykładnia prowadziłaby do tego, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można byłoby uzyskać legalnie dostęp do danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych (por. wyroki WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., II SA/WA 2227/05, niepubl., z 13 czerwca 2006 r., II SA/WA 2016/05, niepubl.).

Jednakże ustawodawca przewidział ,że prawo do prywatności podlega ograniczeniu w dwóch przypadkach: gdy informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym informacje o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz wówczas gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony , o czym stanowi art.5 ust.2 u.d.i.p. Przywołać w tym miejscu należy wyrok Sądu Najwyższego z 28 września 2000 r., V KKN 171/98 (OSNKW 2001, nr 3–4, poz. 31), w którym zaakcentowano, że każdy, kto podejmuje działalność publiczną, poddaje się osądowi innych osób i musi się liczyć z tym, że przedmiotem ich legitymowanego zainteresowania są także i takie okoliczności ze sfery jego życia prywatnego, które mają wpływ na wykonywanie przyjętej roli społecznej. Z tego rodzaju usprawiedliwionym zainteresowaniem opinii publicznej musi również godzić się osoba kandydująca do pełnienia funkcji publicznej (podobnie wyrok TK z 21 października 1998 r., K 24/98, OTK 1998, nr 6 poz. 97, wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2005 r., II SA/WA 1009/05, LEX nr 188310).

Podkreślić w tym miejscu należy ,że zgodność omawianego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie ograniczenia prawa do prywatności z uregulowaniami konstytucyjnymi była już przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego , który w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK — A 2006, nr 3, poz. 30) orzekł, że art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził m.in., że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady mogą znajdować usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Osoby wykonujące takie funkcje muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę ich prywatności niż w wypadku innych osób. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. tylko wtedy naruszałaby normy konstytucyjne, jeśli jej stosowanie wykraczałoby poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie.

Zarówno w ustawie o dostępie do informacji publicznej jak i w polskim porządku prawnym nie sformułowano definicji pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Niewątpliwie osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 3 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. We wspomnianym wyżej wyroku w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. akt. K 17/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę na rozróżnienie pojęć "osoba pełniąca funkcje publiczne" i "osoba publiczna". Według Trybunału pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne obejmuje osoby, które są związane formalnymi więziami z instytucją (organem władzy publicznej). Osobom tym przysługuje wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, lub – innymi słowy – chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób albo łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zasadniczym kryterium jest to, że informacja powinna być związana z działalnością publiczną. W związku z tym osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., 4 II SAB/Ka

144/03, niepubl.).

Analiza pod takim kątem przytoczonych powyżej postanowień Statutu Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z., wskazuje na to ,że kompetencje decyzyjne w tej jednostce nie należą wyłącznie do Kierownika Zespołu , lecz również m.in. do głównego księgowego . Tym bardziej ,że przepis art. 54 ust.7 ustawy o finansach publicznych wprost przewiduje jakie uprawnienia ma główny księgowy w celu realizacji swoich zadań. W tym aspekcie nie budzi wątpliwości, że wskazana we wniosku o udzielenie informacji osoba działa w strukturze organizacyjnej Zespołu na stanowisku mającym kierowniczy charakter i realizuje zadania publiczne nałożone na Zespół w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych ludności obszaru działania zespołu ( § 5 ust.1 Statutu). . Tym samym głównemu księgowemu w Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej należy przypisać status osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust.2 zd. drugie u.d.i.p. . Z kolei informacja o wysokości jego wynagrodzenia ma związek z warunkami powierzenia mu wykonywania funkcji kierowniczych i zasadniczo należy do spraw publicznych, o stanie których obywatel ma prawo być poinformowany.

Stanowisko zawarte w powyższej tezie znajduje również uzasadnienie w treści przepisów ustawy z dnia 3 marca 2000r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi ( Dz.U.2013.254) , które na podstawie art. 1 pkt 3 i 16 tej ustawy mają zastosowanie także do samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną i do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Przepis art.15 tej ustawy przewiduje, że informacje o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom tej ustawy (...) są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy handlowej. Z art.2 pkt 4 powołanej wyżej ustawy wynika, że ma zastosowanie m.in. do głównych księgowych jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 1 pkt 1-3, 8-10 i 12 .

W związku nie ma racji organ , kiedy wywodzi ,że informacja o wysokości wynagrodzenia głównego księgowego jest ograniczona ze względu na prywatność osoby fizycznej . W badanej sprawie należy zatem uznać, że żądana przez skarżącego informacja o wysokości wynagrodzenia na stanowisku głównego księgowego Zespołu stanowi informację publiczną , podlegającą udostępnieniu , bez konieczności uprzedniego pytania o zgodę osoby , której ta informacja dotyczy.

Nieuprawnione jest również stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji drugo-instancyjnej , wedle którego żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej , albowiem - według organu – stanowią one dokumenty prywatne i " są tylko nośnikami informacji publicznych " ( s.2 uzasadnienia decyzji). Wskazać w tym miejscu należy ,że przepisy procedury administracyjnej nie zawierają w swej treści odwołania do pojęcia dokumentu prywatnego . Wobec tego warto przywołać treść art.245 k.p.c. , wedle którego dokument prywatny stanowi dowód tego ,że osoba , która go podpisała , złożyła oświadczenie zawarte w tym dokumencie . Na tle tego przepisu wszystkie dokumenty prywatne utożsamia się z dokumentami , które nie zostały sporządzone przez władze publiczne ( podmioty publiczne) . Potwierdził to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 października 2000r. sygn. I CKN 804/98 ( LEX nr 50890) , zgodnie z którym dokumentem prywatnym jest każde pismo będące dokumentem , o ile nie jest ono dokumentem urzędowym ( art.245 k.p.c.) . Nie wiąże się z nim domniemanie prawne ,że jego treść przedstawia rzeczywisty stan rzeczy. Podobna definicja dokumentu prywatnego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej sprowadzałaby się do stwierdzenia , że jest to dokument , który pochodzi od osób prywatnych ( zob. M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym , Wrocław 2009, s.137 ). Zauważyć jednak należy , że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie posługuje się pojęciem dokumentu prywatnego , jakkolwiek w orzecznictwie sądowo-administracyjnym nie budzi wątpliwości ,że dokumenty prywatne jako takie , nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy ( zob. wyrok NSA z 11 maja 2006r. sygn. II OSK 812/05 LEX nr 236465) .

Jednym z nielicznych pojęć zdefiniowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej jest dookreślenie terminu " dokument urzędowy" w przepisie art.6 ust.2 tej ustawy , zgodnie z którym dokumentem tym jest treść oświadczenia woli i wiedzy , utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji , skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy . W ślad za M. Jabłońskim powtórzyć należy ,że " wprowadzenie tej definicji było zabiegiem celowym nakierowanym na objęcie zakresem pojęcia " dokument urzędowy" jak najszerszej kategorii danych (...) przy jednoczesnym oddzieleniu jej od innych dokumentów , które mogą funkcjonować w przestrzeni prawnej lub jeszcze szerzej działalności organów ( podmiotów) zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej (...). ( zob. M. Jabłoński , Udostępnianie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentu , Wrocław 2013, s. 151) . Według założenia ustawodawcy wszystkie elementy , o których mowa w art.6 ust.2 u.d.i.p. , muszą wystąpić łącznie , co w konsekwencji pozwalałoby na zakwalifikowanie danego dokumentu do kategorii dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej . A zatem na gruncie tej ustawy mamy do czynienia z autonomicznym pojęciem dokumentu urzędowego , które pozwala na identyfikację danego dokumentu dla potrzeby realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Warto też zauważyć ,że zawarte w art.6 ust.2 u.d.i.p. odesłanie do pojęcia funkcjonariusza w rozumieniu kodeksu karnego jako twórcy dokumentu urzędowego jest równoznaczne z przyjęciem założenia, że wszystkie dokumenty podpisane przez osoby wskazane w art. 115 § 13 k.k. , stanowią dokumenty urzędowe podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej . Przy czym nie ulega wątpliwości ,że oświadczenie woli i wiedzy funkcjonariusza publicznego musi nastąpić na powszechnie stosowany nośniku informacji.

Dokonując zatem identyfikacji dokumentów , o jakich mowa w pkt 2 przedmiotowego wniosku , jakim jest dyplom ( świadectwo ) , certyfikat księgowy , zaświadczenie o niekaralności , których kserokopii domaga się skarżący , w aspekcie ich wymogów formalnych, stwierdzić należy ,że obowiązkowe , niezbędne elementy ich treści pozwalają na zakwalifikowanie tych dokumentów do kategorii dokumentu urzędowego w rozumieniu art.6 ust.2 u.d.i.p. , albowiem spełniają one , co do zasady , wszystkie zdefiniowane w tym przepisie ustawowe przesłanki. Z kolei przypisanie tym dokumentom waloru dokumentu urzędowego ma wpływ na katalog uprawnień , jakie przysługują podmiotowi informacyjnie zainteresowanemu. Przepis art.3 ust.1 pkt 2 u.d.i.p. przewiduje ,że prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do wglądu do dokumentu urzędowego . Prawo wglądu do dokumentu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma dość szerokie znaczenie i nie ogranicza się do możliwości samego zapoznania się z treścią dokumentu.

Trzeba tutaj przywołać art.12 ust.2 u.d.i.p. , w którym ustawodawca zobowiązuje podmiot udostępniający informację publiczną do zapewnienia możliwości : 1/ kopiowania informacji albo sporządzania jej wydruku lub 2/ przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni , powszechnie stosowany nośnik. Wprowadzone w tym przepisie obowiązki podmiotu zobowiązanego z jednej strony definiują określone czynności techniczne , a z drugiej strony stanowią dla podmiotu informacyjnie zainteresowanego gwarancję realizacji prawa do zapoznania się z informacją publiczną w inny sposób niż wgląd ma miejscu w siedzibie zobowiązanego. W związku z tym podmiot uprawniony w ramach wglądu do dokumentów urzędowych , o którym mowa w art. 3 ust.1 pkt u.d.i.p. ma prawo do : 1/ przeglądania dokumentu urzędowego , 2/ sporządzania z niego notatek , 3/ żądania sporządzenia kopii takiego dokumentu za pośrednictwem dostępnych środków technicznych , 4/ żądania sporządzenia jego wydruku , jeżeli istnieje w wersji elektronicznej , 5/ przeniesienia takiego dokumentu na inny niż istniejący w chwili wystąpienia z żądaniem nośnik informacji ( tzw. przekształcenie informacji ) , 6/ żądania przesłania dokumentu niezależnie od jego formy na wskazany adres ( zob. M. Jabłoński , Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym , Wrocław 2009, s. 133 ).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany nie jest uprawniony do odmowy wykonania tych obowiązków, a jedynie może skorzystać z trybu przewidzianego w art.14 ust.2 u.d.i.p. , na podstawie którego wskaże wnioskodawcy za pomocą pisma informacyjnego inne niż opisane we wniosku sposób lub formę udostępnienia informacji publicznej. Tryb o którym mowa wyżej może być stosowany jako podstawa do innego udostępnienia informacji wyłącznie z przyczyn technicznych . W związku z tym obliguje to podmiot zobowiązany do powiadomienia wnioskodawcy o tym ,że nie dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi, z jednoczesnym wskazaniem sposobu i formy , w jakiej informacja może być udostępniona.

Podkreślić w tym miejscu należy , że to podmiot zainteresowany informacyjnie powinien wskazać formę udostępnienia informacji publicznej . Przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać , w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania , a więc może to być kopia ( kserokopia) dokumentu lub zapis na elektronicznym nośniku informacji. Przy czym identyfikacja informacji publicznej musi odbywać się w oderwaniu od charakteru nośnika tej informacji. W sytuacji , gdy wnioskodawca nie precyzuje , w jakiej formie domaga się udostępnienia informacji publicznej , to dysponent tej informacji powinien wskazać formę jej udostępnienia. Nie jest więc możliwie narzucenie podmiotowi wnioskującemu o udzielenie informacji publicznej formy realizacji jego prawa do tej informacji . Oznacza to ,że podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku ,jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w formie i sposób żądany we wniosku. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej związany jest sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go modyfikować bez zgody wnioskodawcy . Każdy bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony w odpowiedni sposób , a mianowicie przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem albo odmowę jej udzielenia. Każdorazowo bowiem podmiot zobowiązany powinien redefiniować zakres wglądu do dokumentu urzędowego ze względu na konieczność uwzględnienia przesłanek wskazanych w art. 5 u.d.i.p.

W analizowanej sprawie wnioskodawca , żądając informacji publicznej skonkretyzował zakres i formę jej udostępnienia , domagając się - w formie kserokopii – określonych dokumentów , które z przyczyn , o których mowa wyżej , nie mają waloru dokumentu prywatnego , lecz stanowią dokument urzędowy w rozumieniu art.6 ust.2 u.d.i.p. Tym bardziej ,że ma rację skarżący , kiedy wywodzi ,że organ używał tych dokumentów przy załatwianiu sprawy publicznej , jaką jest zatrudnienie na stanowisko głównego księgowego , a więc osoby pełniącej funkcje publiczne i mające związek z powierzeniem tej funkcji . Wnioskodawca ma wówczas dostęp ( przy zachowaniu ograniczeń zawartych w art.5 u.d.i.p.) nie tylko do treści , ale również postaci takiego dokumentu , co wynika z art. 6 ust.4 lit. a u.d.i.p.

W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 sierpnia 2014r. sygn. II SAB/Łd 88/14 LEX nr 1511188 , wedle którego dokumenty związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem lub pełnioną funkcją, a w szczególności dokumenty wskazujące na poziom jego kompetencji (kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i to nie tylko w zakresie samej treści owej informacji, ale także jej formy. Przez to - że świadectwo kompetencji funkcjonariusza, wskazujące na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej zostało przedłożone przez owego funkcjonariusza w organie tej władzy, w czasie kiedy jeszcze aplikował o określoną funkcję publiczną, bądź już w okresie pełnienia tej funkcji - utraciło ono walor dokumentu prywatnego i uległo przekształceniu w źródło informacji publicznej na temat kompetencji osoby, sprawującej funkcję publiczną, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 d u.d.i.p.

Odnosząc powyższe do realiów badanej sprawy zauważyć należy, że przedmiotem żądania jest informacja prosta, która dotyczy kserokopii dokumentów stwierdzających przygotowanie zawodowe konkretnej osoby do wykonywania samodzielnych funkcji w jednostce organizacyjnej służby zdrowia i spełnienie przez nią wymagań określonych w art.54 ustawy o finansach publicznych , dotyczącym głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych.

W świetle poczynionych powyżej rozważań błędne jest przekonanie organu, według którego wspomniane dokumenty , potwierdzające kwalifikacje zawodowe osoby wykonującej zadania publiczne stanowią dokument prywatny. Przypomnieć w tym miejscu wypada ,że prawo do informacji publicznej obejmuje zarówno prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jak i osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konfrontując powyższe z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. należy - w ślad za ugruntowanym już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem - stwierdzić , że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, w tym do osób pełniących funkcje publiczne. Są to zarówno dokumenty wytworzone przez organy administracji, jak i te, których organ używa, nawet jeśli nie pochodzą one wprost od organów administracji. Tym bardziej ,że art.61 ust.2 Konstytucji RP znacznie szerzej niż ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje ,że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów , a więc nie ogranicza się wyłącznie do wglądu do dokumentów urzędowych znajdujących się w posiadaniu adresata żądania.

Oceniając więc pod takim kątem obie wydane w niniejszej sprawie decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że są one obarczone wadą wynikającą z naruszenia prawa materialnego we wskazanym wyżej zakresie . Niezależnie od tego oceniając w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również ,że jest ona obarczoną wadą , wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania , skutkującą również koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego z powodu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art.16 k.p.a. Obydwie decyzje wydane zostały kierownika Zespołu . Stosownie do art. 16 ust.2 u.d.i.p. do decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego . Oznacza to ,że organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany jest do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom , zawartych w Dziale I Kodeksu postepowania administracyjnego , zatytułowanym "Przepisy ogólne". W dziale tym znajduje się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący ,że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie ( zob. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Regulacja ta służy stworzeniu warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do bezstronności organu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości ,że przepisy regulujące wyłączenie pracownika organu administracji od ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy pełnią funkcję gwarancji bezstronności i obiektywizmu przy rozpatrywaniu sprawy, a także służą zwiększeniu zaufania do organów administracji. Pracownik organu administracji biorący już wcześniej udział w czynnościach postępowania administracyjnego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy mógłby być determinowany wcześniej już zajętym stanowiskiem, ma on już bowiem określony pogląd na stan faktyczny sprawy i sposób rozstrzygnięcia tej sprawy. W sytuacji więc gdy ten sam pracownik organu ponownie rozpatruje tą samą sprawę, mogą pojawić się uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tego pracownika.

W tym miejscu zasygnalizować jedynie należy ,że zagadnienie dotyczące stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uprzednio wywoływało rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GSP 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 60). Według powołanej wyżej uchwały, przepisy o wyłączeniu pracownika powinny mieć zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu, gdyż w sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika. Jednocześnie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/0 przyjęto ,że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Z uchwały tej wynika, że osoba której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tą samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra, przy czym podgląd wyrażony w tej uchwale ma zastosowanie również do innych jednoosobowych organów administracji.

Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy ,że w związku z odesłaniem w art. 16 ust.2 u.d.i.p. do przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego zasada , o której mowa wyżej , znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej , jak również pracowników działających z jego upoważnienia .Oznacza to, że w sytuacji, gdy decyzja w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest wydawana osobiście przez kierownika Zespołu czyli osobę piastującą funkcję organu Zespołu, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i rzeczą kierownika Zespołu będzie upoważnienie - w trybie art.268 a k.p.a. - innego pracownika do wydania w jego imieniu decyzji . Przepis art. 24 § 1 k.p.a. określający ustawowe przyczyny wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględnie obowiązujący , a ustawodawca poza przypadkiem wskazanym w 24 § 4 k.p.a. nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei - o czym była już mowa na wstępie - może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika , który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a. Stwierdzenie powyższego stanowi więc podstawę do wznowienia postępowania i jednocześnie samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z podstaw wznowienia, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie , a w konsekwencji z przyczyn , o których mowa powyżej , zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i b) p.p.s.a. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.