Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3317/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 18/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków wyrokiem z 15 lipca 2019 r. IV SA/Wa 18/19 uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt II decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] oraz pkt II decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; jak również orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

[...] (Skarżący) wystąpił do Starosty [...] (Starosta) z wnioskiem o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających z opracowania geodezyjnego [...].

Decyzją z [...] października 2017 r. Starosta orzekł o wydzieleniu z działki nr [...] działek nr [...] oraz [...] oraz o wydzieleniu z działki nr [...] działek nr [...] i nr [...] a także o zmianie rodzaju użytku dla nowo wydzielonych działek nr [...] i [...].

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (Inspektor) decyzją z [...] grudnia 2017 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Starosta orzekł w sprawie w następujący sposób:

- w pkt I orzekł o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, mającej na celu ujawnienie nowych danych ewidencyjnych oraz zastąpienie danych niezgodnych z obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi z obowiązującymi standardami technicznymi, na podstawie opracowania geodezyjnego [...], przyjętego do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze 17 sierpnia 2017 r. poprzez:

1) wydzielenie z działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...]:

- działki nr, [...] o powierzchni 0.0008 ha, numer księgi wieczystej [...], użytek gruntowy - tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B,

- działki nr [...] o powierzchni 0.0465 ha, numer księgi wieczysta [...], użytek gruntowy - tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B,

2) wykazanie w części graficznej bazy danych ewidencji gruntów i budynków:

a) położenia punktów granicznych oznaczonych w w/w opracowaniu geodezyjnym jako 1668, 1686, d71/3416 pomiędzy działką nr [...] położoną w obrębie [...], gmina [...], a działkami nr [...],[...],[...] położonymi w obrębie [...], gmina [...], w sposób ustalony i wskazany na gruncie, opisany szczegółowo w protokole wyznaczenia punktów granicznych uprzednio ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków z 26 lipca 2017 r.,

b) wynikającego z powyższego przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] położoną w [...], gmina [...], a działkami nr [...],[...],[...] położonymi w obrębie [...], gmina [...] od punktu 1668 przez punkty d71/3416, 1686 do punktu 1668, zgodnie z protokołem wyznaczenia punktów granicznych uprzednio ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków z 26 lipca 2017 r.,

3) wydzielenie z działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...], gmina Brwinów:

- działki nr [...] o powierzchni 0.0322 ha, numer księgi wieczystej [...], użytek gruntowy - drogi, oznaczone symbolem dr,

- działki nr [...] o powierzchni 0.0921 ha, grunt niehipotekowany, użytek gruntowy - drogi, oznaczone symbolem dr,

4) wykazanie w części graficznej bazy danych ewidencji gruntów i budynków:

a) położenia punktów granicznych oznaczonych w w/w opracowaniu geodezyjnym jako 1736, 1703, 1681, 1664, a/3416, dr4/3416, 589948 pomiędzy działką nr [...] położoną w obrębie [...], gmina [...], a działkami nr [...],[...] położonymi w obrębie [...], gmina [...] oraz działkami ewidencyjnymi nr [...],[...],[...],[...],[...] położonymi w obrębie [...], gmina [...], w sposób ustalony i wskazany na gruncie, opisany szczegółowo w protokole wyznaczenia punktów granicznych uprzednio ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków z 26 lipca 2017 r.,

b) wynikającego z powyższego przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] położoną w [...], gmina [...], a działkami nr [...],[...] położonymi w obrębie [...], gmina [...] oraz działkami ewidencyjnymi nr, [...],[...],[...],[...] położonymi w obrębie [...], gmina [...] od punktu 1664 przez punkty 1668, 1686, d71/3416, a/3416, dr4/3416, 589948, 1736, 1703, 1681 do punktu 1664, zgodnie z protokołem wyznaczenia punktów granicznych uprzednio ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków z 26 lipca 2017 r.,

- w pkt II orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie opracowania geodezyjnego o identyfikatorze [...], przyjętego do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 17 sierpnia 2017 r. w części dotyczącej użytków gruntowych działek nr [...],[...] położone w obrębie [...], gmina [...].

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Skarżącego Inspektor decyzją z 24 października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Inspektor wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy przeprowadzonej przez geodetę [...] w opracowaniu przyjętym do zasobu za numerem [...] wynika, że obecny stan ujawniony w ewidencji dla działek nr [...] i [...] jest niezgodny ze stanem prawnym.

Obecna działka nr [...] pochodzi z nieruchomości uregulowanej aktem własności ziemi [...] o pow. 0,41 ha, dla której założono księgę wieczystą [...]. Z nieruchomości tej zostały wydzielone działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (przy czym dwie ostatnie stanowią obecnie część działki [...]), które odpisano do odrębnych ksiąg wieczystych. Część nieruchomości uregulowanej aktem własności ziemi została zajęta pod ulicę [...], dlatego na mapą z 5 września 1977 r. z podziałem nieruchomości na ww. działki objęto nie całą nieruchomość a jedynie jej część o powierzchni 3552 m2.

Wykonując odnowienie ewidencji gruntów i budynków granice działki drogowej ulicy W. wykazano w granicach władania a nie własności, dlatego część ww. nieruchomości objętej aktem własności ziemi znalazła się w granicach działki drogowej.

Z wniosku Gminy [...] (dalej "Gminy") zostało przeprowadzone rozgraniczenie działki drogowej na tym odcinku. W wyniku tego rozgraniczenia Sąd Rejonowy w P., postanowieniem z 9 listopada 2016 r., sygn. akt I [...], ustalił przebieg granicy pomiędzy nieruchomością stanowiącą własność Gminy - drogą a nieruchomością [...], będącą własnością Skarżącego.

Opracowanie geodezyjne [...], uwzględnia zarówno zmiany związane z podziałem nieruchomości jak również przeprowadzone rozgraniczenie i na tej podstawie opisuje różnice pomiędzy stanem prawnym a obecnymi zapisami w ewidencji gruntów oraz zmiany konieczne dla doprowadzenia do zgodności tych zapisów ze stanem prawnym. Inspektor podzielił stanowisko Starosty, że ustalenia opracowania dają podstawę do wprowadzenia stosownych zmian do ewidencji. Wyeliminowanie z ewidencji zapisów niezgodnych ze stanem prawnym wymagało bowiem wydzielenia działek nr [...] i [...] i przypisania ich do nieruchomości [...].

Inspektor wskazał, że powyższa część orzeczenia Starosty nie budziła wątpliwości Skarżącego i nie była przez niego kwestionowana. Spór dotyczył natomiast tej części decyzji, w której Starosta odmówił wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmiany użytku.

W ocenie Skarżącego dla działki nr [...], zamiast dotychczasowego użytku B - tereny mieszkaniowe powinien być wykazany użytek Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy oraz dla działki nr [...] zamiast dotychczasowego użytku dr - drogi powinien być wykazany użytek Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy.

Inspektor uznał, że wymienione w przedłożonym opracowaniu grunty Skarżącego nie spełniają kryteriów użytku o symbolu "Bp". Grunty te nie są bowiem objęte ani decyzją o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej ani planem zagospodarowania działki, nie został na nich rozebrany budynek ani nie rozpoczęto budowy. Ustalenia opracowania geodety w tym zakresie są zatem błędne.

Inspektor wyjaśnił również że dokonanie zmiany użytku w ewidencji gruntów i budynku musi wynikać z trwałej zmiany sposobu użytkowania danych gruntów w terenie. Z przeprowadzonej w tej sprawie wizji lokalnej nie wynika aby zmiana sposobu użytkowania spornego terenu miała na datę wydania decyzji charakter trwały. Jak wynika z akt sprawy teren działki nr [...] był wykorzystywana jako część drogi od 1977 r., został utwardzony i stanowi dojazd do działek nr [...] i [...]. Nawiezienie ziemi i postawienie donic z tujami nie może być traktowane jako trwały sposób zmiany użytkowania tereny dlatego obecny sposób zagospodarowania nie może stanowić podstawy do zmiany zapisów użytków w ewidencji gruntów i budynków.

W konsekwencji Inspektor uznał, że brak jest w tym zakresie podstaw do zaktualizowania wpisów co do użytków gruntowych, znajdujących się na wydzielonych działkach.

W skardze na decyzję Inspektora Skarżący podniósł zarzut naruszenia :

1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób powierzchowny, a przez to naruszający zasadę demokratycznego państwa prawa;

2) art. 6 art. 7, 7b, 8, 11, 77, 80 i 107 § 1 pkt 6 k.p.a.;

3) przepisów prawa materialnego (które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy), tj.:

- art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d p.g.k. przez jego niewłaściwe niezastosowanie tj. odmowe uaktualnienia danych ewidencyjnych w sytuacji, w której przesłanki do dokonania takiej aktualizacji wystąpiły;

- punktu 18 załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm. – dalej "rozporządzenia") poprzez błędne przypisanie działce symbolu "dr" w sytuacji gdy nie zachodzą ku temu podstawy faktyczne ani prawne;

- art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art 2 ust 1 pkt 4 i art 2a ust. 2 tej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), dalej "u.d.p.", przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy część działki, której dotyczy zaskarżona decyzja nie może być uznana za drogę publiczną;

- § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy nie ma podstaw do uznania, że część działki, której dotyczy sporne oznaczenie "dr" nie spełnia kryteriów podziału wskazanych w w/w przepisie.

Organ oraz uczestnik postępowania – Gmina [...] (Gmina) wnieśli o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Inspektora z [...] października 2018 r. w części utrzymującej pkt II decyzji Starosty oraz punkt II decyzji Starosty z [...] sierpnia 2018 r.

Jako podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał art. 145 § 1 pkt1 lit. c) p.o.s.a. art. 135 p.p.s.a., oraz art. 200 p.p.s.a.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zaskarżona decyzja odwoławcza oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty – obie w kwestionowanym skargą zakresie, tj. w części orzekającej o odmowie aktualizacji ewidencji co do użytków gruntowych - wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że Skarżący żądał aby:

1) w odniesieniu do działki nr [...], zakwalifikowanej jako użytek B - tereny mieszkaniowe, ujawnić użytek Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy oraz

2) w odniesieniu do działki nr [...], zakwalifikowanej jako użytek drogowy "dr", również ujawnić użytek Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy.

W odniesieniu do pierwszej działki (tj. działki nr [...]), Sąd uznał, że brak podstaw do jej oznaczenia w sposób proponowany przez Skarżącego (jako terenu "Bp" - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy w miejsce terenu o symbolu "B" – tereny mieszkaniowe) prawidłowo bowiem wykazał Inspektor niespełnienie kryteriów ustalonych w pkt 15 załącznika nr 6 rozporządzenia ewidencyjnego. Tym samym dalsze kwalifikowanie tego gruntu jako użytku "B" - tereny mieszkaniowe było w ocenie Sądu pierwszej instancji całkowicie uzasadnione.

Sąd uznał natomiast, że inaczej jest w przypadku działki nr [...], ujawnionej w ewidencji jako użytek drogowy "dr". O ile bowiem bezspornie działka ta również nie spełnia kryteriów terenów "Bp", to jednakże nie zostało wykazane, iż działka ta istotnie stanowi obecnie użytek drogowy "dr". Uznać należy, iż o ile hipotetycznie status drogowy tej działki zostałby przez organ ewidencyjny (po przeprowadzeniu prawidłowo sporządzonego postępowania wyjaśniającego) zweryfikowany w sposób negatywy, to - niezależnie od początkowego wskazywania przez Skarżącego wadliwie zidentyfikowanego użytku docelowego, tj. "Bp" (a nie użytku "B", co ostatecznie zasygnalizował pełnomocnik Skarżącego na rozprawie przed Sądem) - dokonanie stosownej aktualizacji zapisów ewidencyjnych (zamiana użytku "dr" na użytek "B") nie wykraczałoby poza zakres kognicji organów.

Sąd wskazał następnie, że prawidłowe rozpatrzenie przedmiotu sprawy wymagało wyjaśnienia przez organy, czy grunt stanowiący działkę nr [...], odpowiadał kryteriom użytku drogowego, wskazanym w pkt 18 ppkt 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia ewidencyjnego.

Sąd wskazał, że Gmina konsekwentnie podnosiła, iż działka stanowi część pasa drogowego drogi publicznej, tj. ulicy [...] w [...], objętej uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 17, poz. [...], dalej "uchwała z 26 maja 1988 r".). W ocenie Sądu twierdzenie to nie zostało w wyczerpujący sposób zweryfikowane przez organy obu instancji.

Sąd przypomniał, że na str. 9 uzasadnienia swojej decyzji organ I instancji stwierdził jedynie, że: "Z uchwały Rady Narodowej Miasta [...] nr [...] z dnia 26 maja 1988 r. r. oraz opracowania dotyczącego sieci dróg gminnych w województwie stołecznym warszawskim wynika, że ulica [...] w [...] na długości 400 metrów stanowi drogę o kategorii gminnej. Powyższa dokumentacja nie odnosi się do numerów działek ewidencyjnych stanowiących w/w drogę, jak również nie zawiera załącznika graficznego przedstawiającego usytuowanie w/w drogi oraz nie określa szerokości tej drogi";

Z uzasadnienia decyzji odwoławczej wynika natomiast, że organ II instancji nie poczynił żadnych ustaleń na temat tego, czy działka Skarżącego formalnie wchodzi w skład drogi publicznej - ulicy [...], czy też nie.

Oznaczało to w ocenie sądu, że organy obu instancji swoją ocenę o aktualności zamieszczonej w ewidencji gruntów informacji, iż działka Skarżącego stanowi użytek drogowy, oparły na ustaleniu, że działka ta jest faktycznie zagospodarowana jako działka drogowa. Tymczasem nawet ustalenie, że na danej działce znajduje się infrastruktura drogowa, bez wyjaśnienia, czy jest to pas drogowy drogi publicznej, czy też drogi wewnętrznej, nie wystarcza do przyjęcia, iż działka ta stanowi użytek drogowy, odpowiadający kryteriom wskazanym w załączniku do rozporządzenia. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie aktualizacyjne wymaga zatem jednoznacznego ustalenia, czy działka Skarżącego wchodzi w skład pasa drogowego drogi publicznej. Sąd podkreślił, że chodzi o ustalenie w tym zakresie stanu aktualnego, tj. istniejącego w dacie rozstrzygania przez organ, nie zaś stanu historycznego.

Sąd podkreślił, że dostrzeżona przez organ I instancji ogólnikowość sformułowań uchwały (w tym w szczególności niewskazanie w niej wykazu działek wchodzących w skład drogi, czy też niezałączenie załącznika graficznego), nie stanowi jeszcze o braku możliwości wykazania, iż działka Skarżącego (czy też grunt stanowiący tę działkę obecnie) wchodził w skład pasa drogowego objętej uchwałą drogi.

Sąd wskazał również, że sam fakt iż Gmina nigdy nie była i nie jest właścicielem przedmiotowej działki nie stanowiłby – pomimo kategorycznej treści art.2a ust.2 u.d.p. - automatycznej przesłanki do uznania, że nie może ona stanowić części pasa publicznej drogi gminnej.

Sąd wyjaśnił, że co do zasady droga która została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały podjętej przed 1 stycznia 1999 r. (tak jak uchwała z 26 maja 1988 r.), zachowywałaby ten status także po 1 stycznia 1999 r. Stan taki, stanowiący wyłom w zasadzie ustanowionej w art.2a pkt 2 u.d.p., mógłby trwać nie bezterminowo a tylko w okresie obowiązywania w/w uchwały.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że dopuszczalność wywodzenia drogowego statusu działki Skarżącego, z samego tylko faktu objęcia tej działki uchwałą nr [...], podjętą przed dniem 1 stycznia 1999 r., byłaby bezwzględnie uzależniona od łącznego spełnienia się dwóch zasadniczych warunków, tj.: 1) po pierwsze – od szczegółowego wykazania, że działka ta istotnie została objęta tą uchwałą (z uwzględnieniem dopuszczalności wykazania tej okoliczności w sposób pośredni), 2) po drugie – od obowiązywania w/w uchwały nr [...] w dacie orzekania w przedmiocie aktualizacji.

Sąd wyjaśnił następnie, że łączne zajście w/w warunków jest niemożliwe albowiem uchwała nr [...], została uchylona przez uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 16 września 2004 r., nr [...] (Dz.Urz.Woj. [...]. z 2004 r. nr 253, poz. [...] z późn.zm., dalej "uchwała z 16 września 2004 r.").

Pociąga to za sobą konieczność ustalenia, czy ulica [...] jest objęta obecnie jakąkolwiek inną uchwałą, zaliczającą tę ulicę, w trybie art. 7 ust.2 u.d.p., do kategorii dróg gminnych (i czy działka Skarżącego została uwzględniona w przebiegu tej drogi w trybie uregulowanym w art.7 ust.3 u.d.p.). Sąd zaznaczył jednak, że co do zasady uchwała tego rodzaju byłaby aktem uchwalonym już po 31 grudnia 1998 r., który musiałby już pozostawać w pełnej zgodności z art.2a pkt 2 u.d.p., tj. nie mógłby obejmować działki nie stanowiącej własności Gminy.

Sąd wskazał że organy nie wyjaśniły również w sposób dostateczny, czy przedmiotowa działka, pomimo ujęcia jej w ewidencji jako użytku drogowego, jest faktycznie wykorzystywana w całości jako część pasa drogowego drogi publicznej.

Od powyższego wyroku wniesione zostały skargi kasacyjne przez Gminę oraz Inspektora.

Skarżąca kasacyjnie Gmina zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872, dalej "ustawa z 13 października 1998 r.") w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że doszło w stanie faktycznym sprawy do pozbawienia drogi gminnej – ul. [...] w [...] jej publicznoprawnego statusu- gdyż w chwili wejścia w życie uchwały z 16 września 2004 r. i uchylenia na jej podstawie uchwały z 26 maja 1988 r., którą zaliczono m.in. ul. [...] w [...] do kategorii dróg publicznych (gminnych) Gmina [...] nie uregulowała na swoją rzecz własnością działek zajętych pod tę drogę.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi w całości stosowanie do art. 151 p.p.s.a. związku z art. 193 p.p.s.a. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podkreśliła, że uzależnienie obecnie przez Sąd – przez pryzmat obecnie obowiązującego arat. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, dalszego trwania stanu publicznoprawnego dróg gminnych, w tym i ul. We[...] sołej w [...], wobec uchylenia uchwały Rady Narodowej [...] z [...] maja 1988 r. przez uchwałę z [...] września 2004 r. od uregulowania do 2004 r. własności dróg narusza art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r.

Inspektor zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest § 2 uchwały z 16 września 2004 r. poprzez uznanie, że utrata mocy obowiązującej uchwały z [...] maja 1988 r. odnosi się do ul. [...] w miejscowości [...] (Gmina [...]),

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest :

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Inspektora w części utrzymującej w mocy pkt II decyzji Starosty z 24 sierpnia 2018 r. oraz pkt II decyzji Starosty,

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia podstaw do oddalenia skargi,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez niespójność i sprzeczność uzasadnienia z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia tj pkt. 1 zaskarżonego wyroku,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w realiach sprawy przepisy te zostały naruszone przez co tym samym organy obu instancji w niewyczerpujący sposób wyjaśniły czy działka nr ew. [...] położona jest w pasie drogowym ul. W.,

e) art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienia okoliczności prawomocnego skazania [...] za wykroczenie typizowane w art. 91 k.w.

Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Skarżący wniósł o ich oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Następnie przy piśmie z 21 stycznia 2021 przesłał kopię decyzji Ministra Rozwoju Pracy i Technologii odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] działki nr [...] o powierzchni 207 m2. Skarżący wyjaśnił, że działki [...] o powierzchni 322 m2 i [...] o powierzchni 8 m2 stanowią przedłużenie [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne wniesione w sprawie nie miały usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Uzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony przez Gminę oraz zarzut objęty punktem I skargi kasacyjnej wniesionej przez organ.

Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że uchwała z 16 września 2004 r. doprowadziła do utraty statusu dróg publicznych przez nieruchomości zaliczone do tej kategorii na podstawie uchwały z 26 maja 1988 r.

Zgodnie z § 2 pkt 1 uchwały z [...] września 2004 r. uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych traciła moc w zakresie rozstrzygającym o zaliczeniu do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych na obszarze [...].

Jak zwróciła uwagę skarżąca kasacyjnie Gmina, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Organami właściwymi do zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej jest rada gminy, wydająca uchwałę po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). Brak jest zatem podstaw do uznania, że na mocy uchwały z 16 września 2004 r. doszło do pozbawienia statusu dróg gminnych wszystkich dróg innych niż wymienione w tejże uchwale a położonych w innych miejscowościach niż [...]. W konsekwencji za nieprawidłowe należy uznać stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym dla ustalenia czy ul. W. jest zaliczona do drogi publicznej, należy poszukiwać uchwały właściwego organu, która po raz kolejny zaliczyłaby tę ulicę do kategorii dróg gminnych. Uchwała z [...] maja 1988 r. w zakresie w jakim zalicza drogi położone na terenie Gminy [...] do kategorii dróg gminnych nie została uchylona uchwałą z [...] września 2004 r.

Jednak sam fakt, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż doszło do uchylenia uchwały z [...] maja 1988 r. w zakresie dotyczącym m.in. zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg gminnych nie przesądza o konieczności uchylenia wyroku.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy są niewystarczające dla wydania decyzji odmawiającej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie opracowania geodezyjnego o identyfikatorze [...], w części dotyczącej użytków gruntowych działki nr [...].

Organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw do zmiany określenia użytku gruntowego dla działki nr [...] i [...]. Ostatecznie w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji ustalono, że Skarżący nie kwestionuje określenia jako rodzaju użytku dla działki [...] - "B". Takie określenie rodzaju użytku zaakceptował również Sąd pierwszej instancji i w tym zakresie ustaleń tych nie kwestionowano w żadnej ze skarg kasacyjnych.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku, że zgodnie z przepisami rozporządzenia (obowiązującymi w dacie wydania decyzji oraz w dacie wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji), przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 rozporządzenia stosuje się odpowiednio (§ 45 pkt 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 35 rozporządzenia źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są:

1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym;

2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych;

3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych;

4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne;

5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne;

6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej;

7) wyniki oględzin.

W świetle powyższego przepisu uznać należy, że podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji są przede wszystkich materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

Działka nr [...] stanowi, jak wynika z materiałów geodezyjnych, grunt niehipotekowany. Jak twierdzi Skarżący m.in. w odpowiedzi na skargi kasacyjne, to działka nr [...] objęta była postępowaniem o stwierdzenie zasiedzenia, zakończonym wydaniem przez Sąd Rejonowy w P., I Wydział Cywilny 15 lipca 1993 r. I [...] postanowienia stwierdzającego, że Gmina [...] nabyła przez zasiedzenie z dniem 2 stycznia 1990 r. część nieruchomości stanowiących niezabudowane działki gruntu będące drogami użytku publicznego położone w O. o nr ewidencyjnym [...] i [...] o powierzchni 0,10 ha każda z nich, zaznaczone na mapie stanowiącej wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów KEM g BRW-E-18/86 zalegalizowanej 6 lutego 1992 r. przez Urząd Miasta i Gminy w [...].

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument zatytułowany "Kontrola stanu posiadania i użytkowania" wykonany w 1983 r. oraz "Protokół ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi [...]" sporządzony 7 września 1963 r. Z obu tych dokumentów wynika, że działka ewidencyjna o numerze [...] o powierzchni 0,10 ha stanowiła użytek o charakterze drogowym. Z mapy [...] wynika, że wzdłuż działek [...] i [...] oraz wzdłuż działki [...] biegła działka drogowa o szerokości 3 m. Mapę tę należy w ocenie sądu kasacyjnego odczytywać łącznie z mapą sytuacyjną z podziałem działki [...][...] z której wynika, że wzdłuż wschodniej granicy ulicy [...] znajdowały się działki [...] o powierzchni 0,12 ha, [...] o powierzchni 0,09 ha, [...] o powierzchni 0,08 ha.

Z opracowania sporządzonego 17 sierpnia 2017 r. wynika, że działka [...] objęta jest księgą wieczystą [...]. W księdze tej jako podstawę wpisu i oznaczenia przywoływano mapę sytuacyjną z podziałem z 5 września 1977 r. oraz z 19 lipca 1972 r. Z dokumentów tych wynika, że pierwotna działka [...] podzielona została na działki [...],[...],[...] i [...]. Działki [...] , [...] , [...] i [...] odłączone zostały od działki [...] pozostawiając powierzchnię 0,1756 ha. Jak wyjaśnił geodeta, działki [...] , [...] , [...] i [...] powstały z podziału [...], który sporządzony został w istniejących ogrodzeniach i nie pokrywał się z areałem pierwotnej działki [...], suma działek wykazanych na mapie [...] wynosiła bowiem 0,3552 ha zamiast 0,41 ha.

Geodeta opisał następnie czynności podejmowane w kolejnych latach mające na celu odtworzenie archiwalnej granicy działki [...], co doprowadziło do spisania protokołu granicznego a następnie ustalenia granic działki [...]. Biorąc pod uwagę fakt, że działka [...] ma powierzchnię 0,1444 ha, zaś działki [...] i [...] kupione na podstawie mapy [...] mają powierzchnię odpowiednio 0,0905 ha a działka [...] 0,0785 ha teren odtworzony operatem [...] należy do [...] 7, czyli jest własnością Skarżącego. Na podstawie operatu [...] wykonano rozliczenie nieruchomości objętej aktem własności ziemi [...] i obecną księgą wieczystą [...] i wydzielono dwie działki [...] o powierzchni 0,0008 ha i [...] o pow. 0,322 ha.

W świetle powyższych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym protokołu oględzin organ winien wyjaśnić, czy działka [...] o powierzchni 0,322 ha rzeczywiście stanowiła w dacie wydawania decyzji użytek drogowy czy też nie.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że dla zakwalifikowania działki jaki użytku o charakterze drogowym nie jest konieczne by działka ta wchodziła w skład drogi publicznej. Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zaliczano bowiem zgodnie z poz. 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Drogami wewnętrznymi są zaś drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.).

Zatem dla zakwalifikowania działki [...] jako użytku drogowego nie jest konieczne ustalenie, że wchodzi ona w skład drogi publicznej, jak twierdzi Gmina. Wystarczające byłoby ustalenie, że stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Ustalenia tego jednak nie poczyniono w sprawie.

Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że uzasadniając punkt II swojego rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że w aktach sprawy nie ma dowodów pozwalających na stwierdzenie, czy działka [...] ma charakter działki stanowiącej w całości użytek gruntowy o nazwie zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy oznaczone symbolem Bp jak wskazuje opracowanie geodezyjne, czy też użytek gruntowy o nazwie drogi - jak wskazuje Gmina. Jednocześnie Starosta na str. 8 uzasadnienia decyzji ustalił, że "pozostała część nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] (czyli działka [...] o powierzchni 0,0921 ha) jest objęta postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z 15 lipca 1993 r. o nabyciu prawa własności przez Gminę [...] na skutek zasiedzenia. Powstaje zatem pytanie na jakiej podstawie organ pierwszej instancji przyjął, że działkę [...] uznać należy za użytek drogowy.

Inspektor przyjął natomiast, że teren działki [...] był wykorzystywany jako część drogi od 1977 r., został utwardzony i stanowi dojazd do działek [...] oraz [...].

W ocenie Sądu kasacyjnego ustalenie powyższe było przedwczesne. Po pierwsze, z przywołanych wyżej dokumentów wynika, że użytek o charakterze drogowym stanowiła działka [...] o powierzchni 0,10 ha. Obecnie w wyniku aktualizacji danych powstała działka [...] o powierzchni 0,0921 ha. Z uzasadnienia decyzji Starosty wynika, że w jego ocenie to ta działka odpowiada działce objętej postanowieniem Sądu Rejonowego w P. o zasiedzeniu. Dodatkowo Sąd kasacyjny wskazuje, że w sąsiedztwie działki [...] nie znajduje się działka [...] ani też działka [...], do których miałaby ona stanowić dojazd.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że z urzędu znany mu jest fakt, iż dołączona przez Skarżącego do pisma z 21 stycznia 2021 r. decyzja Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z [...] listopada 2020 r. nr [...] jak również poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] uchylone zostały prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 kwietnia 2021 r. I SA/Wa 2829/20. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd administracyjny wskazał, że w sprawie nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione, czy obszar o pow. 207 m2 tworzący obecną działkę nr [...] (powstałą z działki [...]) był 31 grudnia 1998 r. faktycznie zajęty pod jakikolwiek element tworzący drogę gminną – ul. Wesołą. Sąd wskazał następnie, że jak wynika z akt sprawy, pewna (nieustalona) część terenu położona w obszarze o szerokości około 6 m, znajdującym się pomiędzy działką nr [...], a działkami nr: [...], [...], [...] (działkami oznaczonymi według mapy [...]), stanowiła 31 grudnia 1998 r. fizycznie urządzony pas drogowy ul. [...] i użytkowana była jako droga o ruchu pieszym i kołowym. Przebieg tej (drogowej) części terenu i szerokość zajęcia tego terenu pod pas drogowy ul. [...] nie zostały ustalone.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że jak wynika ze znajdujących się w aktach niniejszej sprawy dokumentów (mapa [...]) wzdłuż działek [...] i [...] wzdłuż działki [...] biegła działka drogowa o szerokości 3 m.

W tej sytuacji podzielić należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania to jest art. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ drugiej instancji w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy przedwcześnie uznał, że działka [...] stanowi użytek drogowy, zaś organ pierwszej instancji przedwcześnie i bez należytego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego przyjął, że brak jest podstaw do dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów.

W tym zakresie zarzut objęty pkt II.d. petitum skargi kasacyjnej Inspektora uznać należało za niezasadny.

Zarzut objęty punktem II.e skargi kasacyjnej Inspektora również uznać należało za niezasadny.

Sąd administracyjny z mocy art. 11 p.p.s.a. związany jest ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" w rozumieniu art. 11 p.p.s.a. rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, w tym miejsca i czasu jego popełnienia. Ze złożonego do akt sprawy w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji wyroku z 11 stycznia 2019 r. X Ka 1194/18 wynika, że Skarżący uznany został za winnego wykroczenia z art. 91 k.w. polegającego na tym, że 26 kwietnia 2018 r. o godzinie 15.00 w [...] na ul. [...] ustawił na drodze publicznej metalowe ogrodzenie, co mogło spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, to jest o wykroczenie z art. 91 k.w. Jak jednak wynika z uzasadnienia wyroku, czyn ten dotyczył działki [...], a więc działki, która ewidencyjnej, która obecnie nie istnieje (podlegała ona podziałowi). Nawet jeżeli przyjąć, że czyn ten dotyczył działki [...], a wskazanie działki [...] jest jedynie błędem pisarskim, to należy zwrócić uwagę na fakt, że z wyroku tego nie wynika, czy ogrodzenie posadowione zostało na działce [...], to jest na działce, której dotyczy niniejszy spór.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy przekazanych mu przez organy. W aktach administracyjnych nie było wyroku sądu karnego. Został on złożony do akt sprawy dopiero w dniu rozprawy. Jednak żadna ze stron postępowania nie wystąpiła o dopuszczenie dowodu z tego dokumentu, dowód taki nie został również dopuszczony przez sąd z urzędu. Oznacza to, że brak było podstaw do odnoszenia się czy też uwzględniania wyroku z 11 stycznia 2019 r. jako dowodu w sprawie.

Uznanie zarzutów objętych punktami II c, d i e skargi kasacyjnej Inspektora za niezasadne skutkowało koniecznością uznania za niezasadne zarzutów objętych punktem II a i b petitum skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji polegające na uchyleniu decyzji Inspektora w części utrzymującej w mocy punkt II decyzji Starosty oraz punktu II decyzji Starosty pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W konsekwencji, rozpoznając ponownie sprawę organy ustalą jaki rodzaj użytku stanowi działka [...] dokonując ponownej analizy zgromadzonych w aktach dokumentów w tym protokołu oględzin. Jeżeli bowiem organy nie dysponują dokumentami z których wynikałoby, że działka [...] wchodzi w skład drogi publicznej i jest na ten cel wykorzystywana, decydujące znaczenie dla uznania jaki jest charakter użytku będzie miało rzeczywiste wykorzystanie tejże działki.

Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że pozostają w mocy wytyczne sądu pierwszej instancji dotyczące prawidłowości uznania przez organy, że działka [...] ma charakter użytku - tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B. W konsekwencji, pomimo uchylenia decyzji Inspektora w zakresie utrzymującym w mocy punkt II decyzji Starosty oraz punktu II decyzji Starosty, organy pozostają w tym zakresie związane stanowiskiem sądu pierwszej instancji. Oznacza to, że zarzut objęty punktem II.c petitum skargi kasacyjnej również jest niezasadny.

W odpowiedzi na skargi kasacyjnej Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zważywszy jednak na fakt, że Skarżący nie poniósł żadnych kosztów w postępowaniu kasacyjnym, brak było podstaw do orzekania w tym zakresie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 oddalił skargi kasacyjne.

Podstawą do rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) wobec braku zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym.