Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 763/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wznowienia postępowania dotyczącego nałożenia opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. S. i J. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia J. S. i J. S. (dalej: "skarżący") na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] stwierdzające wydanie własnego postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. z naruszeniem prawa – uchylił w całości postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. oraz umorzył w całości postępowanie w sprawie zakończonej ww. postanowieniem.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. zawiadomił J. i J. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy stawów na działkach ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] w R. przy ul. H. W oparciu o wypis uproszczony z rejestru gruntów ustalono, że działki nr [...] i [...] stanowią współwłasność małżonków J. S. i J. S., a działka nr [...] własność J. S. Prowadząc postępowanie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. o nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. R., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej "Prawo budowlane"), wstrzymał prowadzenie robot budowlanych przy budowie stawów rybnych na terenie przedmiotowych działek wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora J. S. obowiązek przedłożenia w terminie do [...] marca 2009 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. R. – działając na podstawie art. 49 ust.

1 pkt 3, ust. 2, art. 59f i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 123 k.p.a. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł za budowę stawów rybnych przez J. S. na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...] przy ul. H. w R. Postanowienie to zostało doręczone J. S.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia J. S., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Także to rozstrzygnięcie zostało doręczone tylko J. S. Skarga na to rozstrzygnięcie, wniesiona przez J. S., została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r., VIII SA/Wa 688/09.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. J. S. i J. S. wystąpili do organu nadzoru budowlanego o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Jako podstawę wniosku podali przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wskazali, że J. S., mimo że przysługuje jej tytuł prawny do działek objętych postępowaniem, została w nim pominięta. Organ pozbawił także możliwości aktywnego udziału w postępowaniu J. S.. Nie rozpoznał także dowodu w postaci ekspertyzy biegłego z zakresu rybactwa śródlądowego. Wskazano, że J. S. o podstawie wznowienia dowiedziała się [...] grudnia 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], M.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 147 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone swoim ostatecznym postanowieniem (określonym mylnie jako decyzja) nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. stwierdzając, że zachowany został termin do złożenia wniosku, a strony zgłosiły przesłankę ustawową wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem.

W następnej zaś kolejności postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził wydanie własnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej z naruszeniem prawa. Uzasadniając wskazał, że wnioskodawcy jako podstawę wznowienia postępowania wskazali na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podnieśli, że J. S. jako strona nie brała, bez własnej winy, udziału w postępowaniu. W ocenie organu I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zachodzi konieczność utrzymania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], czyli utrzymania w mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r., ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ I instancji uznał, że wadliwość procesowa, polegająca na braku zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału przed organami nadzoru I i II instancji, nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Organ powiatowy prawidłowo bowiem uznał, że uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego nie zwalniało inwestora z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też organ I instancji nie znalazł podstaw do uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r., gdyż w wyniku jego wzruszenia zapadłoby rozstrzygnięcie w istocie odpowiadające dotychczasowemu (art. 146 § 2 k.p.a.).

Zażalenia od tego postanowienia złożyli skarżący, zarzucając naruszenie:

– art. 8 - 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie J. S., której interesów dotyczyło postępowanie, a która nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, aktywnego udziału w sprawie i obrony jej praw, natomiast co do J. S. poprzez brak informowania o możliwości składania wniosków dowodowych, oświadczeń, zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego, a wobec J. S. – całkowite pominięcie jej jako współwłaścicielki nieruchomości, na której zlokalizowane są zbiorniki wodne, tj. jako strony postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

– art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a., mających wpływ na wynik sprawy, polegających na nierozpoznaniu dowodu w postaci ekspertyzy biegłego

z zakresu rybactwa stawowego z dnia [...] listopada 2009 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym na wstępie i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie zakończonej ww. postanowieniem. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie niedopuszczalnym było wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł, że będące przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej było badane pod kątem zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., VIII SA/Wa 688/09, oddalił skargę J. S. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki wznowieniowe, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7 i 8 k.p.a. Oznacza to, że niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. po wyroku oddalającym skargę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1853/07). W związku z powyższym stwierdzono, że wyrok sądu z dnia [...] kwietnia 2010 r. zamyka organom administracji publicznej możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż kwestia udziału strony w postępowaniu musi być wyjaśniona w toku rozpoznania wniesionej skargi. Odnosząc się natomiast do nieuwzględnienia ekspertyzy biegłego z dnia [...] listopada 2009 r., dołączonej do akt sprawy zakończonej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r. (VIII SA/Wa 688/09), wyjaśniono, że organ administracji nie jest uprawniony do wznowienia postępowania, jeżeli okoliczności stanowiące przesłankę wznowienia postępowania były wskazywane wcześniej w skardze do sądu administracyjnego, który oddalił skargę na zaskarżone rozstrzygnięcie, objęte następnie wnioskiem o wznowienie postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący wnosząc o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Autorzy skargi zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz przepisów postępowania, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez ustalenie, że

w sprawie nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania,

a dotychczasowe postępowanie wszczęte przez MWINB było niezasadne;

2) art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby sytuacja faktyczna i prawna J. S. podpadała pod dyspozycję zaskarżonego artykułu;

3) art. 8-10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie – J. S., jako współwłaścicielce nieruchomości, na której zlokalizowane są zbiorniki wodne, której interesów dotyczyło postępowanie, a która nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, obrony jej praw, natomiast co do J. S. poprzez brak informowania strony o możliwości składania wniosków dowodowych, oświadczeń, zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego;

4) art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a., polegających na nierozpoznaniu dowodu w postaci ekspertyzy biegłego z zakresu rybactwa stawowego z dnia [...] listopada 2009 roku;

5) art. 29 ust. 2 pkt 9a ustawy Prawo budowlane, który to przepis zwalnia

z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę wszystkie urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, za wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych, z czego można wyprowadzić wniosek, że ziemne stawy do chowu ryb są zwolnione z obowiązku uzyskania tego pozwolenia. W ocenie skarżących nie można przyjąć, że stawy do chowu ryb i do hodowli ryb, to są te same stawy;

6) błędną wykładnię art. 122 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, ponieważ stawy do chowu ryb podlegają wyłącznie pozwoleniu wodno-prawnemu;

7) niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 1 pkt 19 c ustawy Prawo wodne, przez przyjęcie, że stawy rybne podlegają regulacji Prawa budowlanego, gdy

w ocenie skarżących podlegają tylko Prawu wodnemu;

8) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustęp 2 ustawy o rybactwie śródlądowym, która rozróżnia chów ryb i ich hodowlę, a organ to rozróżnienie ignoruje.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. (VIII SA/Wa 683/11) orzekł o oddaleniu skargi. Sąd I instancji wskazał, iż istota sporu sprowadza się do zagadnienia, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy kwestionowane ostateczne postanowienie było przedmiotem kontroli zarówno administracyjnej, jak również sądowej, a w wyniku tej kontroli nie stwierdzono, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Odnosząc się do tej kwestii Sąd I instancji podał, że zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w kontrolowanym postanowieniu. Wskazał, iż będące przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania ostateczne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł za budowę stawów rybnych przez J. S., było przedmiotem oceny sądowej, a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. (VIII SA/Wa 688/09) oddalił skargę wniesioną przez J. S. Wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie jest prawomocne, gdyż nie zostało skutecznie zaskarżone do NSA. W tej sytuacji wyrok sądu zamyka organom administracji publicznej możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż kwestia udziału strony w postępowaniu powinna być wyjaśniona w toku rozpoznania wniesionej na to postanowienie skargi (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 1986 r., SA/Wr 137/86, WSA w Warszawie z 22 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1853/07, wyrok NSA z 10 lutego 2003 r., II SA 815/01 – publik. w: Lex 156362). Nie jest to więc przesłanka wznowienia postępowania, która z natury rzeczy może ujawnić się lub pojawić dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego. Wskazano także, że dla rozpoznawanej sprawy kwestia naruszenia przepisów wprowadzających definicje chowu i hodowli ryb nie ma znaczenia, nadto została już prawomocnie osądzona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r., który zgodnie z art. 170 p.p.s.a. ma w tej sprawie moc wiążącą. Nadto Sąd I instancji nie podzielił zarzutu nierozpoznania przez organ administracji całości materiału dowodowego, a w szczególności ekspertyzy biegłego w zakresie rybactwa stawowego, ponieważ była ona znana już sądowi rozpoznającemu sprawę o sygn. VIII SA/Wa 688/09. Za prawidłowe uznał stanowisko, że organ administracji nie jest uprawniony do wznowienia postępowania, jeżeli okoliczności stanowiące przesłankę wznowienia postępowania były wskazywane wcześniej w skardze do sądu administracyjnego i sąd ten oddalił skargę na decyzję objętą następnie wnioskiem o wznowienie postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 30.10.1996 r., I SA 884/96, ONSA nr 4, poz. 157, Lex nr 30931 oraz z dnia 17.02.1998 r., I SA 891/87, ONSA 1988 r., nr 1, poz. 38, Lex nr 9992).

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r. (II OSK 641/12) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "NSA"), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. S. i J. S. uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 23 listopada 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając NSA za niewystarczający uznał argument, że oddalenie skargi na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia. Wskazał, iż istotnym jest rozstrzygnięcie, jaki wpływ na trwałość decyzji (postanowienia) ma wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę. NSA podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r., SA/Wr 137/86, że decyzja, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, kwalifikowana jest jako decyzja prawomocna. Zakres i skutki tej prawomocności pozostają jednak w ścisłym związku z zasięgiem kontroli, jakiej sąd administracyjny podaje badany akt. Prawomocność nadana decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę nie sięga dalej, niż to wynika z granic rozpoznania skargi. Zatem decyzja taka może być następnie poddana weryfikacji w postępowaniu szczególnym z powodu takich wad, które nie podlegały weryfikacji w toku kontroli sądowej. Dopuszczalne jest wobec tego wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd oddalił skargę, jeżeli po wyroku ujawnione zostaną przesłanki wznowienia, które nie były przedmiotem badania sądu w wyroku oddalającym skargę. Wskazał, iż powyższe uwagi dotyczą oczywiście także wyroków oddalających skargi na postanowienia.

NSA nie podzielił kwalifikacji przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dokonanej przez Sąd I instancji, który uznał, że przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. objęta jest z urzędu zakresem kontroli przy rozpoznaniu skargi, wobec czego wyrok oddalający skargę wyklucza wznowienie postępowania na tej podstawie, nie jest to przesłanka, która może ujawnić się dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego.

NSA wskazał, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a okoliczność, polegająca na pozbawieniu strony, bez jej winy, udziału w postępowaniu. Jednocześnie jednak art. 147 zdanie drugie k.p.a. stanowi, że wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Także art. 184 § 4 k.p.a. przewiduje, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony. Zdaniem NSA ograniczenie to ma znaczenie także dla zakresu kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny i wpływa na dopuszczalność badania tej przesłanki wznowienia na etapie rozpoznawania skargi. Jednocześnie podzielił tezę sformułowaną w wyroku NSA z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt

4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału

w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Wskazane uregulowania art. 147 zdanie drugie k.p.a. i art. 184 § 4 k.p.a. świadczą o istnieniu reguły, że takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy. Skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to taką samą regułę należy przyjąć

w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wskazał, iż analogiczne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 16 maja 2012 r., II OSK 362/11, który wskazał że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta

z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego.

W ocenie NSA stanowisko to skutkuje nie tylko ograniczeniem po stronie innych podmiotów możliwości podnoszenia zarzutu pominięcia innych stron w postępowaniu, ale także oznacza, że przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest objęta z urzędu badaniem przez sąd administracyjny rozpoznający skargę.

W konsekwencji oddalenie skargi nie stanowi automatycznie podstawy do stawiania tezy, że kwestia udziału stron w postępowaniu została zweryfikowana i rozstrzygnięta, co wyklucza wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Wymagałoby zatem uprzedniego wykazania, że wydając wyrok oddalający skargę, sąd administracyjny rozważał przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w odniesieniu do konkretnej osoby

i dokonał jej weryfikacji, a gdy została podniesiona przez osobę nielegitymowaną, dokonał wezwania w trybie art. 110 p.p.s.a. i uzyskał stanowisko osoby pominiętej

w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem NSA takie ustalenia w zaskarżonym wyroku nie zostały zawarte. Jednocześnie zauważył, iż materiał sprawy pozwala na stwierdzenie, że ani w skardze inicjującej postępowanie w sprawie o sygn. VIII SA/Wa 688/09, ani w wyroku Sądu I instancji nie została podniesiona kwestia pominięcia J. S. w postępowaniu administracyjnym zakończonym postanowieniem ustalającym opłatę legalizacyjną. W tej sytuacji – zdaniem NSA – nie ma podstaw do uznania, że wyrok oddalający skargę na to postanowienie zamyka drogę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast umorzenie postępowania w sprawie wznowienia z taką argumentacją narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec czego Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a.

NSA wskazał Sądowi I instancji, iż prowadząc ponownie postępowanie, winien nie tylko uwzględnić przedstawione uwagi dotyczące zasadności umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania ze względu na skutki wyroku

z dnia 21 kwietnia 2010 r., VIII SA/Wa 688/09, dla dopuszczalności zgłoszenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez J. S., ale także wziąć pod rozwagę, że wnioski o wznowienie postępowania pochodziły od dwóch osób, a nadto zawierały wskazanie na dwie przesłanki, zarówno z art. 145 § 1 pkt 4, jak i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) (dalej: "p.p.s.a.") uchyla je lub stwierdza jego nieważność.

Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Zdaniem Sądu skarga jest zasadna.

Istotną okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2013 r. (II OSK 641/12), wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r. (VIII SA/Wa 683/11).

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca

z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, a także organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć wpływy na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2013 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Przypomnieć należy, iż przedmiotem ponownej kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. uchylające

w całości postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzające wydanie własnego postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. z naruszeniem prawa oraz umarzające w całości postępowanie zainicjowane wnioskiem J. S. i J. S. o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostatecznym postanowieniem organu nadzoru budowlanego o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie wykładnia prawa dokonana przez NSA dotyczy przepisów regulujących postępowanie wznowieniowe, które jest trybem nadzwyczajnym. W świetle tej wykładni nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. winno być uchylone, gdyż wydając je organ naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po uprzednim uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji, umorzył bowiem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowanie wszczęte przed organem I instancji, uznając za bezprzedmiotowe badanie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy objęte wnioskiem o wznowienie postępowania rozstrzygnięcie ostateczne było już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który skargę na nie oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2013 r. (II OSK 641/12) wywiódł, iż dopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem, co do którego sąd oddalił skargę, jeżeli po wyroku ujawnione zostaną przesłanki wznowienia, które nie były przedmiotem badania sądu w wyroku oddalającym skargę. Wskazał, iż skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji/postanowienia w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to taką samą regułę należy przyjąć w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zauważył, iż

w skardze inicjującej postępowanie w sprawie o sygn. VIII SA/Wa 688/09, ani

w wydanym wyroku oddalającym nie została podniesiona kwestia pominięcia J. S.

w postępowaniu administracyjnym zakończonym postanowieniem ustalającym opłatę legalizacyjną. Dlatego też brak jest podstaw do uznania, że wyrok oddalający skargę na to postanowienie zamyka drogę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu, w świetle zaprezentowanego przez NSA stanowiska, brak jest podstaw do uznania za bezprzedmiotowe badanie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji za bezzasadne należy uznać umorzenie postępowania wznowieniowego ze względu na wydanie w sprawie VIII SA/Wa 688/09 orzeczenia oddalającego skargę na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien przy uwzględnieniu powyższych wywodów, wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II OSK 641/12 i wykładni przepisów prawa w tym wyroku przedstawionych wydać stosowne rozstrzygnięcie, wypełniając tym samym dyspozycję art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 i § 3 k.p.a. Nadto organ winien także rozważyć wystąpienie i szczegółowo się odnieść do drugiej wskazanej we wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] grudnia 2010 r., który – jak zauważył NSA – pochodził od dwóch osób (J. S. i J. S.) przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. nieuwzględnienia ekspertyzy biegłego Instytutu Rybactwa Śródlądowego z dnia [...] listopada 2009 r. Podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. została także powtórzona w zażaleniach na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Zasada oficjalności postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 k.p.a.) zobowiązuje bowiem organ administracji publicznej, aby w toku postępowania podejmował wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia sprawy i dopuszczał jako dowód wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 948/00).

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak

w punkcie 1) wyroku.

Orzeczenie w punkcie 2) wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach Sąd oparł o treść art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 461 j.t.). Kwota [...] zł obejmuje kwotę [...] zł uiszczonego wpisu sądowego, [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika i [...] zł opłaty od pełnomocnictwa.