Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 148/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 130a
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia: WSA Ewa Ibrom Asesor: WSA Agnieszka Kosowska Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia za usunięcie i przechowanie pojazdu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmawiające przyznania S. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] w B. wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu marki Fiat 126p o nr rejestracyjnym [...]

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. S. K. wystąpił z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdów w łącznej kwocie 66.936,60 zł. W przedstawionym wniosku skarżący wskazał siedem pojazdów:

1. Fiat 126p o numerze rejestracyjnym [...] usunięty w dniu [...] grudnia 2008 r. na podstawie dyspozycji nr [...];

2. Motocykl Java TS350 o numerze rejestracyjnym [...] usunięty w dniu [...] kwietnia 2009 r. na podstawie dyspozycji nr [...];

3. Polonez Caro o numerze rejestracyjnym [...] usunięty w dniu w dniu [...] maja 2009 r. na podstawie dyspozycji nr [...];

4. Fiat 126p o numerze rejestracyjnym [...] usunięty z drogi w dniu [...] grudnia 2010 r. na podstawie dyspozycji nr [...];

5. Fiat 126p o numerze rejestracyjnym [...] usunięty z drogi w dniu [...] czerwca 2011 r. na podstawie dyspozycji nr [...];

6. Motorower KYMCO, brak numeru rejestracyjnego, usunięty z drogi w dniu [...] lutego 2014 r. na podstawie dyspozycji nr [...];

7. Fiat 126p o numerze rejestracyjnym [...] usunięty z drogi w dniu [...] kwietnia 2014 r. na podstawie dyspozycji nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] Starosta B. odmówił stronie przyznania wnioskowanego wynagrodzenia, a w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że z uwagi na daty dyspozycji usunięcia pojazdów z drogi organ I instancji powinien uwzględnić przepisy obowiązujące w dacie usuwania tych pojazdów. Na dzień usunięcia z drogi samochodu osobowego Fiat 126p o numerze rejestracyjnym [...] obowiązywały przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2001 r., Nr 129, poz. 1444). Natomiast w dniu 1 stycznia 2002 r. wszedł w życie przepis art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym pojazdy są usuwane z drogi przez starostę (ust. 6) oraz umieszczane na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę i od tej daty nie był podstaw do zawierania umów z komendantami Policji o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów. W dniu 4 września 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw i w związku z tym uległa zmianie treść art. 130a ustawy. Organ podkreślił, że skarżący w okresie od [...] grudnia 2008 r. do [...] czerwca 2016 r. nie był podmiotem wyznaczonym przez Starostę B. do świadczenia usług w zakresie usuwania z dróg pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg publicznych. Jednocześnie organ przyznał, że skarżący takie usługi świadczył na podstawie umów zawartych z Komendą Wojewódzką Policji w L. na okres 36 miesięcy lub 24 miesięcy, od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz umów zawartych z Urzędem Skarbowym w B. od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] grudnia 2014 r., a zatem nie działał samowolnie. Organ wyjaśnił również, że w powołanym okresie nie było wyznaczonego żadnego przedsiębiorcy do usuwania pojazdów z drogi. W związku z powyższym organ przyjął, że można uznać, iż starosta milcząco akceptował fakt wykonywania tych usług przez skarżącego.

W wyniku ponownego postępowania, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Starosta B. ponownie odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego wynagrodzenia, a w wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że odmowa przyznania skarżącemu wynagrodzenia za usunięcie z drogi i przechowywanie przedmiotowego pojazdu, z przyczyn wskazanych przez organ I instancji jest zasadna. Zdaniem organu odwoławczego pomiędzy Starostą a skarżącym nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, polegającego na wyznaczeniu skarżącego do usuwania, przechowywania i sprawowania dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi, a tym samym nie był on dozorcą pojazdu w rozumieniu art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.e.a"), a zatem skarżący nie jest uprawniony do dochodzenia zwrotu wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu w trybie administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że podstawowym warunkiem przyznania wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu jest niebudzące wątpliwości ustalenie, czy skarżący był w ogóle zobowiązany i uprawniony do wykonywania tego rodzaju czynności. Zobowiązanie i uprawnienie wiąże się z wyznaczeniem skarżącego przez Starostę B. do wykonywania tych czynności (w poprzednim stanie prawnym) lub powierzeniem mu ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych (w stanie prawnym od dnia 21 sierpnia 2011 r.). Organ wyjaśnił, że możliwość domagania się przez skarżącego od Starosty wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 130a p.r.d. opiera się na założeniu pozostawania obu podmiotów w stosunku administracyjnoprawnym, przy czym stosunek ten musi być faktycznie nawiązany. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jedyną umowę zlecającą skarżącemu wykonywanie usług w zakresie usuwania pojazdów z drogi w granicach administracyjnych Powiatu B. oraz prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych uprawniającą i zobowiązującą go do wykonywania tych czynności jest umowa z dnia [...] czerwca 2016 r., zgodnie z którą skarżący miał wykonywać zlecenie przez okres 12 miesięcy od dnia podpisania umowy. Skarżący miał także umowę zawartą z Komendą Wojewódzką Policji w L. w zakresie holowania, przewozu i przechowywania pojazdów do 3,5 t zabezpieczonych przez P. do celów dochodzeniowo-śledczych od dnia [...] lipca 2009 r. oraz z Urzędem Skarbowym w B. na wykonywanie usług parkingowych dla pojazdów mechanicznych od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. Dokumenty zawarte w aktach nie pozwoliły uznać, że S. K. był podmiotem wyznaczonym do usuwania i przechowywania pojazdów w chwili usunięcia z drogi i przemieszczenia na prowadzony parking strzeżony samochodu osobowego marki Fiat 126p i z tego względu nie jest on uprawniony do uzyskania zwrotu wydatków za usunięcie i przechowywanie tego pojazdu, w trybie przewidzianym w art. 102 § 2 u.p.e.a.

S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 143S ze zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. "a" i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1016) poprzez brak przyznania Skarżącemu wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym samochodu osobowego marki Fiat 126p, nr rej. [...];

2) art. 130a ust. 5c i ust. 5f ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 1990) poprzez ich błędne zastosowanie, a także poprzez ich zastosowanie w powołanym brzmieniu do oceny kosztów przechowywania pojazdu usuniętego przed dniem 21 listopada 2011 r.;

3) art. 130a ww. ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie usunięcia i przekazania pojazdu do przechowania Skarżącemu na podstawie "Dyspozycji usunięcia pojazdu" wydawanych przez Policję, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu;

4) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów w zakresie opisanym w uzasadnieniu skargi oraz brak wyjaśnienia, czy w okresie przed [...] kwietnia 2019 r. (tj. złożenia wniosku o wszczęcie postępowania) Skarżący składał do Starosty bądź Starostwa B. sprawozdania i informację o dozorowanym pojeździe, oraz czy Starosta bądź pracownicy Starostwa o takie informacje czy sprawozdania do niego występowali, w tym poprzez brak przeprowadzenia postulowanej rozprawy administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie budzi wątpliwości, ponieważ jawi się jako pochopne, oparte na pobieżnej analizie sprawy, ocenie ustalonych faktów wbrew doświadczeniu życiowemu, a także naznaczone zaniechaniem wyjaśnienia istotnych dla sprawy faktów na postulowanej rozprawie administracyjnej. W ocenie skarżącego usunięcie przedmiotowego pojazdu nastąpiło na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu wydanej przez Policję, a zatem zakładając legalność działań Policji przyjąć należy, że dyspozycja została wydana prawidłowo. Nawet w przypadku ustalenia, że Policja błędnie wydała dyspozycję skarżącemu przysługuje wynagrodzenie, którego się w niniejszym postępowaniu domaga, bowiem przesłanką jego uzyskania jest sam fakt przechowania pojazdów w oparciu o ważną dyspozycję, wydaną przez uprawniony podmiot. Skarżący wyjaśnił, że Powiat B. zawarł z nim ugodę sądową przed Sądem Rejonowym w B. w sprawie sygn. akt I Co 53/18, na mocy której organ zobowiązał się zapłacić na rzecz skarżącego kwotę 10.000 zł w terminie 30 dni od daty zawarcia ugody z tytułu holowania oraz parkowania pojazdów na parkingu w B.. Powyższe uprawdopodabnia, że skarżący działał za wiedzą i zgodą Starosty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych reguł Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami powodującymi jego uchylenie, bądź stwierdzenie jego nieważności. W niniejszej sprawie jej okoliczności faktyczne sprawy nie były sporne. Nie ulega wątpliwości, po pierwsze, że pojazd (samochód marki Fiat 126p o numerze rejestracyjnym [...]) został przez skarżącego usunięty z drogi publicznej w dniu [...] grudnia 2008 r. na podstawie dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w B., a po drugie, że tenże pojazd przechowywano na parkingu skarżącego do dnia [...] grudnia 2017 r. (data odbioru pojazdu przez organ), a po trzecie, że orzeczeniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 2009 r. sygn. I C [...] stwierdzono przejęcie tego pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.

Żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie pojazdu z drogi i jego dozorowanie oparto na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w wersji obowiązującej w dacie usunięcia pojazdu z drogi oraz w dniu złożenia wniosku o przyznanie wynagrodzenia za dozorowanie pojazdu stanowił, że organ egzekucyjny przyznana na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedną z osób wymienionych w art. 101 § 1.

Wspomniany przepis (art. 102 § 2) uległ zmianie na podstawie art. 1 pkt 61 lit. a/ ustawy z dnia 11 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2020) zmieniającej ustawę z dniem 30 lipca 2020 r. i uzyskał brzmienie "Organ egzekucyjny przyznaje na wniosek dozorcy złożony w terminie miesiąca od dnia ustania dozoru, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wygrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedną z osób wymienionych w art. 101 § 1".

Kwestie związane z usuwaniem pojazdów z drogi oraz łączące się z tym konsekwencje uregulowano w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten w ust. 10 (w dacie kiedy usunięto pojazd z drogi) przewidywał, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Powyższy stan prawny oznaczał, że nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy pojazd przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa. O przejściu własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa orzekał naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego - § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 z późn. zm.). Decyzja taka miała charakter wyłącznie deklaratoryjny. Naczelnik urzędu skarbowego był wówczas także organem właściwym do załatwienia sprawy kosztów dozoru pojazdu, które ponosił Skarb Państwa.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06 stwierdzono niekonstytucyjność art. 130a ust. 10 oraz art. 130a ust. 11 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność wskazanych wyżej przepisów wywołał konieczność zmiany stanu prawnego. Przeprowadzono ja ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018), która weszła w życie z dniem 4 września 2010 r. Znowelizowany art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym oznaczał, że orzeczenie o przepadku własności pojazdu należało do właściwości sądu. Przepis ten zastrzegał, że przepadek następuje na rzecz powiatu, a nie, jak poprzednio - Skarbu Państwa. Ustawa zobowiązywała starostę do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie tego orzeczenia, skracając z sześciu do trzech miesięcy termin, w jakim właściciel usuniętego pojazdu lub osoba uprawniona może go wcześniej odebrać. Jednocześnie w art. 130a ust. 10h ustawy wprowadzono regułę, że zasadę, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, wskazując, że decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

W ustawie nowelizującej zamieszczono przepisy przejściowe (w art. 10-13). W przepisach międzyczasowych ustawy nowelizacyjnej z dnia 22 lipca 2010 r. nie rozstrzygnięto, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie kosztów przechowywania pojazdów za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów.

Przepis § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 50, poz. 449) przewidywał możliwości stosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacjach określonych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Przepis ten wskazywał na naczelników urzędów skarbowych jako organów egzekucyjnych właściwych w takich sprawach. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201) wprowadza w § 3 pkt 1 lit. a/ możliwość stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stosunku do ruchomości, które zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa albo powiatu - na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Wspomniane rozporządzenie z dnia 28 lutego 2011 r. w § 4 ust. 1 pkt 2a wskazuje na właściwość starostów jako organów likwidacyjnych.

W judykaturze wskazuje się, że w przypadku, gdy wniosek o zapłatę wynagrodzenia za dozór pojazdu został złożony już po wejściu w życie tego ostatniego rozporządzenia, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, to - niezależnie jaki okres czasu obejmuje, organem właściwym będzie starosta – z uwagi na utratę kompetencji naczelników urzędów skarbowych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1015/17).

W kwestii materialnoprawnych podstaw do orzekania o kosztach związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu istniejące wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10.

W uchwale tej przesądzono, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.), w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też, że istotą regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami jest wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym. Zadanie to jest realizowane przez organy administracji publicznej, w części także przy pomocy i z udziałem podmiotów spoza administracji publicznej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący został wyznaczony przez Starostę B. do wykonywania czynności polegających na usuwaniu pojazdów z dróg, holowaniu tych pojazdów a następnie przechowywaniu ich na parkingu. Zlecona skarżącemu przez organ Policji dyspozycja usunięcia pojazdu z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nie oznacza, że Starosta B. wyznaczył skarżącego na osobę dozorującą pojazd. W tym miejscu podkreślić należy, że w przedmiotowej dyspozycji (k. 16 wspólnych akt adm. teczka nr [...]) wskazano m.in., że usunięcia (przemieszczenia) pojazdu dokonuje S. K., który potwierdził "przyjęcie" pojazdu i zobowiązał się do wystawienia faktury zgodnie z obowiązującym cennikiem. Nie wskazano w przedmiotowej dyspozycji - wydanej na podstawie art. 50a.ust. 1 ustawy Prawo ruchu drogowym - podmiotu, któremu powinna być wystawiona faktura z tytułu poniesionych przez skarżącego kosztów usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu przy ul. [...] w B.. Ostatnio wspomniany przepis stanowił, że pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub pojazd, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub Policję na koszt właściciela lub posiadacza.

W konsekwencji powyższych wywodów podnieść należy, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. wydano bez naruszenia przepisów prawa materialnego (w tym art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Powyższy przepis będący materialnoprawną podstawą negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia w sprawie został prawidłowo zinterpretowany i zastosowany przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze. Przyjęło ono mianowicie, że pomiędzy starostą a skarżącym nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego ponieważ skarżącego nie wyznaczono do wykonywania zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów i wobec tego skarżący nie był dozorcą w rozumieniu art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Okoliczność, że skarżący odholował pojazd a następnie przechowywał go w warunkach świadczących o faktycznym dozorowaniu pojazdu na parkingu strzeżonym jest niewystarczająca do potraktowania skarżącego za dozorcę pojazdu w rozumieniu przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a. określającego, że organ przyznaje na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.

Bezpodstawny jest zarzut skargi, że naruszono art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie usunięcia i przekazania pojazdu do przechowywania przez skarżącego.

Z powyższego przepisu w wersji obowiązującej w dacie usunięcia pojazdu z drogi (co miało miejsce w dniu [...] grudnia 2008 r.) wynika, że pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku: 1) pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu; 2) nieokazania przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia, jeżeli pojazd ten jest zarejestrowany w kraju, o którym mowa w art. 129 ust. 2 pkt 8 lit. c;3) przekroczenia wymiarów, dopuszczalnej masy całkowitej lub nacisku osi określonych w przepisach ruchu drogowego (art. 130 a ust.1 ustawy Prawo ruchu drogowym).

Pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób, w przypadku gdy: 1) kierowała nim osoba: a) znajdująca się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu, b) nieposiadająca przy sobie dokumentów uprawniających do kierowania lub używania pojazdu; 2) jego stan techniczny zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, powoduje uszkodzenie drogi albo narusza wymagania ochrony środowiska (art. 130 a ust. 2 Prawa o ruchu drogowym).

Stosownie do art. 130 a ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, decyzję o przemieszczeniu lub usunięciu pojazdu z drogi podejmuje policjant - w sytuacjach, o których mowa w ust. 1-3.

W przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę.(art. 130 a ust. 5a). Według art. 130a ust. 5b, starosta, wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów, kieruje się przesłankami zachowania rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę:1) standard wyposażenia i oznakowania pojazdu przeznaczonego do usuwania lub przemieszczania pojazdów; 2) liczbę i rodzaj pojazdów przystosowanych do usuwania lub przemieszczania pojazdów, stosownie do wielkości obszaru świadczonych usług; 3) deklarowany czas przybycia na miejsce zdarzenia; 4) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia usunięcia pojazdu z drogi; 5) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją; 6) konieczność zachowania warunków konkurencji; 7) proponowaną cenę usługi.

W myśl art. 130a ust. 5c. Prawa o ruchu drogowym, pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie.

W świetle przytoczonej regulacji, pojazd powinien być usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (co wyraźnie przewidywał art. 130 a ust. 5a). Poza tym ustawodawca wymagał, aby pojazd został umieszczony na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym (art. 130 a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym).

W aktach sprawy brak jest dowodu świadczącego, po pierwsze, że w dacie usunięcia pojazdu z drogi skarżący był osobą (jednostką) wyznaczoną przez Starostę b. do usuwania pojazdów z drogi. Po drugie, że parking w B. przy ul. [...] prowadzony przez skarżącego był parkingiem wyznaczonym przez tenże organ.

Przepis art. 130a ust. 5a ustawy Prawo o ruchu drogowym uchylono z dniem 21 sierpnia 2011 r., zaś uregulowanie zawarte w art. 130a ust. 5c uzyskało od tego dnia nowe brzmienie " Pojazd usunięty z drogi, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłat za jego usunięcie i przechowywanie". Z dniem 21 sierpnia 2011 r. dodano art. 130a ust. 5f stanowiący, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Zaskarżone postanowienie wydano bez naruszenia art. 6 k.p.a. (i wyrażonej w tym przepisie praworządności). Organ działał bowiem na podstawie przepisów prawa i wbrew stanowisku skarżącego, oceny możliwości zwrotu kosztów przechowywania spornego pojazdu dokonał z poszanowaniem przepisów § 3 pkt 1 lit. a/ oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Właściwie też zinterpretował art. 130 ust. 5c i ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym wyjaśniając, że zadania z zakresu pojazdów z dróg oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla takich pojazdów stały się zadaniami własnymi powiatów.

W toku postępowania organ podjął wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy art. 7 k.p.a. (czego potwierdzeniem jest przeprowadzona w dniu [...] września 2019 r. rozprawa administracyjna, w trakcie której skarżący wyjaśnił m. in., że zawarł umowy tylko z Policją i urzędem skarbowym, a ponadto stwierdził, że umowy między stroną i starostą nie było).

Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a następnie dokonał jego oceny (z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.) i prawidłowo stwierdził, że skarżący nie był osobą wyznaczoną przez starostę do wykonywania zadań z zakresu usuwania i przechowywania pojazdów.

Kolegium zauważyło, że jedyną umowę zlecającą skarżącemu wykonywanie usług w zakresie usuwania pojazdów z drogi w granicach administracyjnych Powiatu B. oraz prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych uprawniającą i zobowiązującą go do wykonywania tych czynności jest umowa z dnia [...] czerwca 2016 r. zgodnie, z którą skarżący podjął się wykonywać przyjęte zlecenie przez okres 12 miesięcy od dnia podpisania umowy.

Analiza postanowień wspomnianej umowy (k.56-58 akt adm. teczka nr [...]) wskazuje, że została ona zawarta po uprzednim przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych i organ z uwagi na wartość zamówienia poniżej kwoty 30 000 EURO zaprosił potencjalnych wykonawców do składania ofert. Zaproszenie do składania ofert oraz złożona oferta Wykonawcy stanowiły integralną część umowy (według jej § 1 ust. 2). Parking przeznaczony do świadczenia usług objętych postepowaniem był zlokalizowany w B. przy ul. [...] (§ 1 ust. 3 umowy). Strony określiły, że w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie miały przepisy Kodeksu cywilnego oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym (§ 13 ust. 3 umowy).

Wymaga zatem wyjaśnienia, że na podstawie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. z dniem 21 sierpnia 2011 r. dokonano nowelizacji przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. W jej art. 130a ust. 5f - co wyżej już wykazano - ustawodawca przewidział, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu (zdanie pierwsze). Ustawodawca jednocześnie określił, że starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych (zdanie drugie).

Powierzenie wykonywania zadań dotyczących usuwania pojazdów i ich przechowywania następuje zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych oznaczało, że niezbędnym stało się przeprowadzenie procedury zmierzającej do wyłonienia podmiotu zewnętrznego, który będzie realizował takie zadania na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej. Według odesłania zawartego w art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

W tych okolicznościach cywilnoprawnej umowy nie sposób postrzegać jako dowodu świadczącego o wyznaczeniu skarżącego – od dnia [...] czerwca 2016 r. - na dozorcę przechowywanego pojazdu.

Takie rozumowanie znajduje dodatkowe potwierdzenie w świetle nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zmieniono treść art. 102 § 2 czym wcześniej zasygnalizowano) - dodając na mocy 1 pkt 61 lit. b/ ustawy z dnia 11 września 2019 r. zmieniającej ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dniem 30 lipca 2020 r. - art. 102 § 5 w brzmieniu: "Przepisów § 2-4 nie stosuje się, jeżeli z dozorcą zawarto umowę na podstawie przepisów prawa cywilnego".

Realia rozpoznawanej sprawy nie potwierdziły stanowiska skarżącego, że odmowa przyznania zawnioskowanego wynagrodzenia jest przejawem naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz dokonania niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego niezgodnie z "aksjologią Konstytucyjną". Postępowanie przeprowadzone w sprawie nie wykazało, aby pomiędzy Starostą Biłgorajskim a skarżącym został nawiązany stosunek administracyjnoprawny. Jak wyżej już wyjaśniono, za źródło powstania tego stosunku nie można było zarówno potraktować wydanej przez P. dyspozycji usunięcia pojazdu, jak i cywilnoprawnej umowy z dnia [...] czerwca 2016 r. określającej w § 12, że ewentualne spory będą rozstrzygane przez sąd właściwy "miejscowo i rzeczowo dla Zamawiającego".

W wyroku z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. I OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje jedynie stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem egzekucyjnym a dozorcą, że faktyczne zaakceptowanie przez starostę przechowywania pojazdu – w związku z jego usunięciem przez P. z drogi w trybie art. 130a ust. 4 Prawa o ruchu drogowym – na parkingu prowadzonym przez skarżącego może mieć znaczenie dla oceny, czy pomiędzy stronami istniał stosunek prawa cywilnego (w szczególności zawarcie umowy przechowania), jednak ta kwestia podlega rozstrzygnięciu na drodze cywilnej przed sądem powszechnym, nie zaś w drodze władczego rozstrzygnięcia przez organ administracji, że wystąpienie przez starostę do sądu powszechnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu nie może świadczyć o powstaniu stosunku prawnoadministracyjnego.

W literaturze przedmiotu podnosi się, że właściwą podstawą prawną stosunku administracyjnoprawnego jest norma kompetencyjna, a na węzeł prawny wyznaczający istotę stosunku administracyjnoprawnego składają się wyłączne uprawnienia i obowiązki zmierzające do konkretyzacji prawa. Nie są natomiast jego częścią uprawnienia i obowiązki, które mają być tej konkretyzacji poddane (Tadeusz Kiełkowski: Stosunek administracyjnoprawny, System Prawa Administracyjnego Procesowego, Grzegorz Łaszczyca i Andrzej Matan, Redaktorzy naczelni, Wyd. Wolters Kluwer, W-wa 2018, str. 41),

W wyroku wydanym przez skład siedmiu sędziów NSA w dniu 13 kwietnia 2015 r. sygn. I OPS 4/1418 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opłaty, o których mowa w art. 130 a ustawy z dnia 20 marca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy i mają zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu od chwili usunięcia pojazdu z drogi. Nie mogą być natomiast stosowanie do ustalania wynagrodzenia dozorcy w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu, a obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawieniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie akcentuje się, że do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego w dniu usunięcia pojazdu, mogło dojść tylko między podmiotami wyraźnie wskazanymi w obowiązujących wówczas przepisach, tj. między starostą, a prawidłowo wyznaczonym przez starostę podmiotem (jednostką usuwającą pojazdy lub prowadzącą parkingi strzeżone (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. II SA/Sz 1260/17). Podnosi się również, że w sytuacji, gdy właściwy organ nie wyznaczył skarżącego do dokonywania czynności usuwania pojazdów z drogi, o których mowa w 130a p.r.d., a następnie umieszczania tych usuniętych pojazdów na parkingu strzeżonym w trybie art. 102 § 1 u.p.e.a. to brak jest podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a., który to przepis stanowi podstawę prawną umożliwiającą rozpoznanie wniosku oraz przyznanie zwrotu kosztów i odpowiedniego wynagrodzenia na rzecz podmiotu wykonującego na zlecenie organu administracji publicznej czynność usunięcia z drogi i dozoru pojazdu, o którym mowa w art. 130a p.r.d. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. III SA/Po 835/20).

Z motywów podanych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. II SA/Gl 745/20 wynika, że rzeczą strony jest przedstawienie dowodów świadczących, że miała ona w okresie dozoru status jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę,

Sygnalizuje się ponadto, że relacje jakie zachodzą pomiędzy dozorcą czyli podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji, który powierzył temu podmiotowi wykonywanie dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi mają także charakter administracyjnoprawny, a w konsekwencji rozliczenia z tego tytułu następują w trybie administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1189/19). Podkreśla się jednak, że organ egzekucyjny przyznaje zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór na żądanie dozorcy. Należności tych domagać się skutecznie może jedynie osoba mająca status dozorcy pozostająca w stosownym administracyjnoprawnym stosunku z organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 1697/18).

Podsumowując powyższe rozważania trzeba podkreślić, że dla oceny zagadnienia, czy stronie należy się zwrot wydatków za usunięcia pojazdu z drogi oraz zwrot wydatków za przechowywanie tych pojazdów na należącym do niego terenie oraz wynagrodzenie za te czynności, pierwszoplanową była odpowiedź na dwa pytania, czy pojazd został usunięty z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym i czy skarżącego łączył z właściwym organem stosunek administracyjnoprawny. Samo usunięcie pojazdu z drogi publicznej i "administrowanie" nim w okresie od dnia [...] grudnia 2008 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. nie oznaczało samo przez się, że skarżący uzyskał status dozorcy uprawnionego do wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Argumentacja zaprezentowana w skardze, że Powiat B. zawarł ze skarżącym ugodę sądową w sprawie sygn. I Co [...], na mocy której zobowiązał się zapłacić na rzecz wnioskodawcy kwotę 10 000 zł z tytułu holowania oraz parkowania pojazdów (wymienionych w skardze), że ugoda ta uprawdopodabnia, że skarżący działał za wiedzą i zgodą Starosty B. , że w świetle doświadczenia życiowego nie sposób przyjąć tezy o tym, że Starosta B. nie wyznaczył skarżącego do usunięcia pojazdu z drogi i jego dozorowania, nie podważa legalności zaskarżonego postanowienia. Wskazana wyżej ugoda dotyczyła innych pojazdów niż wymienionych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. Poza tym wyznaczenie kogoś na dozorcę pojazdu musi być wyraźną czynnością organu, a nie dorozumianą. Zatem dodatkowe postępowanie dowodowe polegające na przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i przesłuchaniu skarżącego na okoliczność tego, czy Starosta B. zlecał stronie dozorowanie pojazdu, nie miałoby racjonalnego uzasadnienia.

Ubocznie należy podnieść, że zarówno wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. – skierowany do Sądu Rejonowego w B. Wydział I Cywilny – o zawezwanie do zawarcia ugody w sprawie zapłaty kwoty 324 005 zł z tytułu holowania holowaniu i parkowania wskazanych w tym wniosku pojazdów (w tym m.in. i samochodu marki Fiat 126 P nr rejestracyjny [...]), jak i wcześniejsze wezwanie przedsądowe z dnia [...] grudnia 2016 r. do zapłaty przez organ kwoty 243 417,85 zł nie potwierdzały tego, że skarżący został wyznaczony na dozorcę. Ewentualne faktyczne zaakceptowanie przez Starostę B. przechowywania pojazdu – w związku z jego usunięciem pojazdu z drogi na podstawie dyspozycji wydanej przez P. na parkingu prowadzonym przez skarżącego - może mieć znaczenie dla zapatrywania, czy doszło do zawarcia umowy przechowania. Zagadnie to jest jednak rozstrzygane przed sądem powszechnym, a nie w drodze władczego orzeczenia organu administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.