Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2304/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. S.A. z siedzibą w K. oraz Fundacji B. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 73/18 w sprawie ze sprzeciwu A. S.A. z siedzibą w K. oraz Fundacji B. z siedzibą w W. od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnej w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciwy A. S.A. (dalej jako "Spółka") i Fundacji B. z siedzibą w W. (dalej jako "Fundacja") od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z [...] marca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchyloną decyzją organ I instancji odmówił określenia na wniosek Spółki środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego i kopalin towarzyszących z odkrywki [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 Pojezierza [...], jakimi są utrzymanie we właściwym stanie ochrony lub przywrócenie tego stanu dla siedliska przyrodniczego 3140. Organ odwoławczy w szczegółowym uzasadnieniu decyzji wskazał na liczne wątpliwości, jakie wiążą się z realizacją planowanej inwestycji w kontekście jej wpływu na środowisko i ewentualnych działań zapobiegawczych. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja z wysokim prawdopodobieństwem będzie znacząco negatywnie oddziaływała na cele ochrony obszarów Natura 2000 (Pojezierze [...]), a w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie została zaproponowana przez Spółkę żadna kompensacja przyrodnicza niezbędna do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów Spółki sformułowanych odwołaniu. Wskazał między innymi, że przedstawienie w raporcie kompensacji przyrodniczej jest obowiązkiem wnioskodawcy (jako sporządzającego raport), a nie organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W sytuacji braku przedstawienia przez Spółkę wiarygodnych działań minimalizujących, korygujących i prewencyjnych – mających co do zasady pierwszeństwo względem kompensacji, realizacja przedsięwzięcia mogącego wywrzeć znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 nie jest możliwa bez wykonania kompensacji. Wybór wariantu wskazanego do realizacji zależy od woli wnioskodawcy, natomiast rolą organu wydającego decyzję środowiskową jest m.in. zbadanie dopuszczalności realizacji takiego wariantu w świetle środowiskowych uwarunkowań. Działania kompensacyjne nie stanowią co do zasady wariantu alternatywnego, ponieważ nie są częścią planowanego przedsięwzięcia, ale działaniem dodatkowym o odmiennym celu niż planowana inwestycja. Organ odwoławczy wskazał, że ponowne rozpatrzenie sprawy powinno zostać dokonane z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), nakazującej podjęcie wszelkich czynności w toku postępowania niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wymogu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również wymogu wskazania faktów uznanych za udowodnione i dowodów stanowiących oparcie wydanego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Konieczne jest zatem wyjaśnienie przez organ I instancji wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wątpliwości w zakresie powiązań między jeziorami PPK, istotnych ze względu na zakładane przywrócenie w nich dodatniego bilansu wodnego. Organ I instancji powinien również przeanalizować kwestię dotyczącą zmienności czasowej i przestrzennej presji odwodnieniowej na jeziora wywoływanej przez planowaną okrywkę, w związku ze zmianą zakładanego w raporcie harmonogramu prac (przesunięcia czasowego rozpoczęcia eksploatacji planowanej inwestycji względem oddziaływań istniejących odkrywek) oraz stopniowym przesuwaniem się leja depresji wraz z kolejnymi etapami funkcjonowania kopalni (i jej systemu odwodnieniowego), skutkującym jego wycofywaniem z linii jezior [...] i [...] i rozwijaniem pod jeziorem [...]. Ponadto rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji powinien uwzględnić cały materiał dowodowy, w tym także zgromadzony na etapie postępowania odwoławczego, do którego części organ odwoławczy nie odniósł się ze względu na związanie zasadą dwuinstancyjności. Mając na uwadze, że w analizowanej sprawie kluczową rolę w ocenie oddziaływań i planowaniu ich kompensacji odgrywa model hydrogeologiczny, organ I instancji powinien szczegółowo przeanalizować te kwestie, w celu m.in. możliwości weryfikacji prawidłowości kompensacji przyrodniczej na obszary Natura 2000. Powyższa analiza organu I instancji powinna zostać oparta o uaktualniony raport o oddziaływaniu na środowisko.

Sprzeciwy od tej decyzji wniosła Spółka, a także Fundacja.

Oddalając sprzeciwy Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że w tej sprawie zastosowanie miał art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Sąd I instancji wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana w odmiennym stanie faktycznym niż istniejący w końcowej fazie rozpatrywania tej sprawy przez organ odwoławczy. Podstawą odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia było negowanie przez Spółkę zasadności przedstawienia kompensacji przyrodniczej dla przedsięwzięcia. Organ I instancji ustalił, że występuje już negatywne oddziaływanie odkrywek [...] oraz [...] na obszar Natura 2000 Pojezierze [...], w tym na jezioro [...], a podane przez Spółkę działania minimalizujące nie będą skuteczne dla eliminowania negatywnego wpływu na środowisko tego przedsięwzięcia (nie osiągną zakładanego celu). Ponadto brak też jest rozwiązań alternatywnych, a jednocześnie zachodzi wymóg nadrzędnego interesu publicznego, który przemawia za zasadnością realizacji inwestycji (bezpieczeństwo energetyczne kraju). W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że organ mógł i powinien uzależnić wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania od wskazania przez Spółkę właściwie dobranych środków kompensacji przyrodniczej, zgodnie art. 34 z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm. – dalej jako "u.o.p."). Sąd I instancji podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji wielokrotnie wyjaśniał Spółce, że zaproponowane w raporcie działania minimalizujące oddziaływania odkrywki nie osiągną zakładanego celu i sygnalizował konieczność podjęcia działań kompensujących (w trybie art. 34 ust 1 u.o.p.), wobec znacząco negatywnych oddziaływań zamierzonej inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000 Pojezierze [...]. Spółka stała jednak na stanowisku, że podjęcie takich działań nie jest zasadne. W ocenie Sądu I instancji, skoro przedstawione przez Spółkę działania minimalizujące uznano za nieskuteczne, natomiast na końcowym etapie postępowania odwoławczego Spółka wyraziła gotowość przygotowania projektu kompensacji i wniosła o przeprowadzenie w tym zakresie mediacji oraz udzielenie jej czasu na przedłożenie projektu kompensacji, zasadne było wydanie decyzji kasacyjnej. Dobór właściwych środków kompensacji musi opierać się na analizie potrzeb występujących siedlisk Natura 2000 i zostać ustalony stosownie do skali i rodzaju negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000, przy zastosowaniu najlepszej dostępnej wiedzy ekologicznej. W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom Fundacji, nie było podstaw do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy. Przedstawiając szczegółowe rozważania organu odwoławczego dotyczące kompensacji przyrodniczej, Sąd I instancji podzielił stanowisko, że kwestia tejże kompensacji będzie stanowiła zasadnicze zagadnienie w tej sprawie. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało zatem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponadto nie wszystkie zagadnienia związane z decyzją środowiskową zostały ustalone i wyjaśnione w postępowaniu przed organem I instancji. Organ I instancji nie rozważył m. in. kwestii negatywnego wpływu przedsięwzięcia na stan jednolitych części wód oraz innych, wymienionych w uzasadnieniu wyroku kwestii.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła Spółka oraz Fundacja.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację.

W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 34 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 35a ust. 1 u.o.p. przez przyjęcie, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek zaproponowania konkretnych rozwiązań kompensacyjnych.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, "art. 151a par." ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a.") przez bezpodstawne uznanie, że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a przez to nieuprawnione przyjęcie, że zachodzą podstawy do oddalenia sprzeciwu. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz art. 153 w związku z art. 170 i art. 190 p.p.s.a., przez wydanie orzeczenia wykraczającego poza granice kompetencji Sądu.

Po drugie, art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ocenę okoliczności stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania wyroku na niekorzyść Spółki.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] listopada 2017 r., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania sądowego.

We wniesionej skardze kasacyjnej Fundacja zarzuciła naruszenia przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez oparcie rozstrzygnięcia na nieistniejącej podstawie prawnej, tj. na treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu nieistniejącym w czasie "procedowania" przez organy administracji w sprawie, jak i w dacie wyroku, co skutkowało oddaleniem sprzeciwu.

Po drugie, art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w tej sprawie zaistniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu.

Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej Fundacji zasługują częściowo na uwzględnienie.

Fundacja trafnie dostrzegła naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym powołaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał bowiem nieaktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia Sądu I instancji w sposób jednoznaczny wynika bowiem, że Sąd I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części." Natomiast w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, znajdującym zastosowanie w tej sprawie, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie." Sąd I instancji powołał przy tym prawidłowe normy intertemporalne, jednak na ich podstawie wskazał nieprawidłowe brzmienie przepisu. Z treści uzasadnienia wyroku także wynika, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji opierał się na nieaktualnym brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest w obecnym stanie prawnym uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Obowiązująca od 11 kwietnia 2011 r. zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej ma na celu ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może w obecnym stanie prawnym ograniczyć się do stwierdzenia, że jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy, natomiast musi również wykazać, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie dokonał analizy zaskarżonej decyzji pod tym kątem, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W tym też zakresie wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej. W konsekwencji na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne, przedwczesne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w tej sprawie zaistniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu. Mając na uwadze wskazaną przez Sąd I instancji podstawę prawną nie można uznać, że Sąd ten dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych przez art. 64e p.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Fundacja powołała się na zasady konstytucyjne takie jak zasada (klauzula) demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasada praworządności (art. 7). Nie stanowi naruszenia powyższych norm konstytucyjnych wydanie decyzji (lub oddalenie skargi na taką decyzję przez Sąd I instancji) na niekorzyść strony. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą odnosić się do ogólnie określonych i abstrakcyjnych norm o charakterze konstytucyjnym, które w każdym przypadku muszą być uwzględniane przez organy władzy publicznej. Wskazanie nieprawidłowej treści przepisu stanowi niewątpliwie naruszenie określonych przepisów prawa procesowego, ale nie oznacza w każdym przypadku naruszenia zasady praworządności lub demokratycznego państwa prawnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej Spółki są również częściowo uzasadnione.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 35a ust. 1 u.o.p. przez przyjęcie, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek zaproponowania konkretnych rozwiązań kompensacyjnych. Przede wszystkim zarzut ten nie został prawidłowo uzasadniony, ponieważ Spółka ograniczyła się do zacytowania treści powołanych w ramach tego zarzutu przepisów, a następnie stwierdziła, że "bez przedstawienia propozycji przez organ może to [a więc rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego na podstawie art. 34 i 35 u.o.p.] nie być jednak możliwe". Spółka nie wyjaśnia jednak w żadnym zakresie, z jakiego powodu kompensacja przyrodnicza, o której stanowi art. 34 ust. 1 u.o.p. i która stanowi oś sporu między Spółką o organami w tej sprawie, może zostać przeprowadzano jedynie na skutek inicjatywy organu. Niezależnie jednak od powyższego, zarówno art. 34 i art. 35 nie nakładają na właściwe organu obowiązku zaproponowania określonych rozwiązań w zakresie kompensacji przyrodniczej. Obowiązkiem organu jest w takim przypadku rozważenie możliwości wydania zezwolenia na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 i zapewnienie wykonania kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000 (art. 34 ust. 1 u.o.p.). Niewątpliwie jednak postępowanie w tym przedmiocie jest wszczynane i toczy się na wniosek podmiotu planującego realizację planu lub działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub inne obszary, o których stanowi ten przepis. Zgodnie zatem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, to na tym podmiocie (wnioskodawcy) ciąży obowiązek zapewnienia określonych rozwiązań w zakresie kompensacji przyrodniczej, ponieważ to ten podmiot oczekuje od organu ukształtowania korzystnej dla siebie sytuacji prawnej. Oczywiście nie można wykluczyć, że organ prowadzący postępowanie lub inne strony postępowania zaproponują określone formy kompensacji przyrodniczej (chociażby na etapie mediacji), które inwestor zaakceptuje i przyjmie jako własne, ale nie oznacza to, że całość obowiązków w tym zakresie ma spoczywać na organie. Z tych względów zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 u.o.p. nie zasługiwał na uwzględnienie, również w powiązaniu z zarzutem naruszenia 153 p.p.s.a. Ocena Sądu I instancji była w tym zakresie prawidłowa.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia "art. 151a par." p.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a przez to nieuprawnione przyjęcie, że zachodzą podstawy do oddalenia sprzeciwu. W treści skargi kasacyjnej dopracowano, że chodzi tu o zarzut naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przekroczył granic orzekania wyznaczonych przez art. 151a § 1 p.p.s.a., co w ocenie Spółki polegało na wyrażeniu oceny prawnej w zakresie zastosowania art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 2 u.o.p. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., który nie został nawet powołany jako jeden z zarzutów kasacyjnych, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnie zatem podkreśla Spółka, że orzekając w sprawie sprzeciwu Sąd I instancji co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie. W tym znaczeniu Sąd I instancji nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz art. 153 w związku z art. 170 i art. 190 p.p.s.a.

Po trzecie, częściowo uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ocenę okoliczności stanu faktycznego sprawy. Formułując w ostatniej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku syntetyczne ujęcie kwestii, które będą wymagały rozstrzygnięcia przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powołał się na przykładowe wyliczenie przedstawione przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Tego rodzaju wykaz uchybień organu I instancji nie wynika natomiast w żaden sposób z treści zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej wskazano, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie ma zatem przeszkód, żeby Sąd I instancji dostrzegł również inne niż to wynika z zaskarżonej decyzji przesłanki zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., jednak w takiej sytuacji tego rodzaju ocena prawna wymaga szczegółowego uzasadnienia i nie może polegać tylko na mechanicznym przekopiowaniu stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, która to odpowiedź nie może zastępować ani uzupełniać treści kontrolowanej decyzji. Stąd też Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. formułując uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę w powyższym zakresie. Naruszenie to nie doprowadziło jednak do wydania wyroku na niekorzyść Spółki (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Żaden z tych przypadków nie miał miejsca w tej sprawie, ponieważ na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy wskazane przez Sąd I instancji za organem odwoławczym kwestie będą wymagały oceny na etapie postępowania administracyjnego.

Po czwarte, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie. Zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii możliwości zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy organ odwoławczy zamierza wydać jedno z rozstrzygnięć z art. 138 § 1 k.p.a. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, że na skutek naruszenia przepisów postępowania konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. czyniąc jednocześnie zbędnym zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a. Ze wskazanych wyżej względów, na obecnym etapie postępowania nie można jednoznacznie stwierdzić, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie organ odwoławczy miał przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że nie można także stwierdzić, czy Sąd I instancji był zobowiązany odnieść się do zarzutu braku zastosowania art. 136 § 1 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 2a ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.