Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 626/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia

[...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.

Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.

zm.) zwanej dalej Kpa. po zapoznaniu się z wnioskiem J. G. o

wszczęcie postępowania wobec A. W. zamieszkałej w [...] ul.

[...], która bez posiadanego pozwolenia na budowę w maju 2011 r. dokonała

docieplenia budynku magazynowo - gospodarczego (hali) od strony południowej (ul.

[...]), odmówił wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podczas dokonanych

w dniu [...] listopada 2011 r. czynności kontrolnych M. W. okazał zgłoszenie

zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku do

wysokości 12 m, złożone w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] marca

2010r. Starosta [...] nie zgłosił sprzeciwu do zamiaru wykonania docieplenia.

Inwestor wskazał, że roboty wykonano w miesiącu kwietniu i maju 2011 r., co

potwierdza również pismo J. G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ

wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 2 wykonywanie robót

budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m wymaga

zgłoszenia. W niniejszym przypadku dokonano wymaganego zgłoszenia i nie wniesiono

do niego sprzeciwu. Organ stwierdził zatem, że brak jest podstaw, do wszczęcia

"postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na

dociepleniu budynku magazynowo - gospodarczego na nieruchomości położonej przy

ul. [...] w [...], a zatem spełniona została przesłanka określona w art. 61 a

Kpa., tj. z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr

[...] z dnia [...] stycznia 2012 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.

144 Kpa. po rozpatrzeniu zażalenia J. G. utrzymał w mocy powyższe

postanowienie.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w jego ocenie organ

powiatowy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 61 a § 1 Kpa poprzez

odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie w/w inwestycji. W

ocenie organu odwoławczego PINB w [...] zasadnie wskazał, że w niniejszej

sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Sporna

inwestycja powstała na podstawie skutecznego zgłoszenia do Starostwa Powiatowego

w [...], tzn. Starosta [...] nie wnosząc sprzeciwu wydał milczącą zgodę

na prowadzenie zgłoszonych robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego

zasadnie organ I instancji stwierdził, że na wykonanie w/w docieplenia przepisy Prawa

budowlanego wymagają dokonania zgłoszenia do właściwego organu, co zostało

spełnione przez inwestora, a prace wykonano zgodnie ze zgłoszeniem.

Organ odwoławczy podniósł, że w ramach posiadanych kompetencji ustawowych

organy nadzoru budowlanego nie mają zatem podstaw prawnych do prowadzenia

postępowania w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych, co wypełnia

dyspozycję art. 61 a § 1 Kpa. Zdaniem organu odwoławczego, PINB w [...]

prawidłowo zakwalifikował niniejszą sytuację do tzw. "innych uzasadnionych przyczyn".

Organ wskazał, że argumenty przedstawione przez skarżącego w zażaleniu nie wnoszą

do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować

uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie wniósł J. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia

oraz postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w

zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 §

1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako:

"p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem

zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną

podstawą prawną. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność

rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego

zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje

na uwzględnienie.

W świetle art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania

administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071. ze zm.), dalej

powoływanej jako: "k.p.a.", postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie

strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art.

61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych

przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje

postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany powyżej przepis

wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia

postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na

przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba

niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania

czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny

interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym,

pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą

rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy

wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji

publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać

załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w

cytowanym powyżej art. 61 a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia

postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny",

do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy

rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone

jest postępowanie, przedawnienie materialnoprawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski

Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck

Warszawa 2012 r., str. 297-299, A. Plucińska-Filipowicz Kodeks postępowania

administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010

r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX 108935).

Postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61 a

Kpa. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy -

Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Celem

wprowadzenia powyższej regulacji było "odróżnienie postępowania wstępnego

polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego

od postępowania właściwego - merytorycznego, które kończy się rozstrzygnięciem

żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie

ustawodawcy w sposób bardziej zrozumiały odróżni etap wstępny dotyczący wszczęcia

postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. Nie może być też

wątpliwości, że przepis ten mieści sytuację, które w sposób oczywisty stanowią

przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Artykuł 61 a § 1 k.p.a może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania

wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że jednostka

wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych

uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W przepisie tym nie

wymieniono wprawdzie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie

wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", nie mniej - mając na

uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie

właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie

wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne.

W sytuacji, gdy ustalenie tych okoliczności wymaga podjęcia czynności

wyjaśniających mogą być one podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku

negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą

postępowanie w sprawie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić

należy, że postanowienia organów obu instancji jako wadliwe, naruszające normę art.

61 a k.p.a podlegać muszą uchyleniu. Zauważyć trzeba, że oceny organów dokonywane

były w kontekście legalności robót związanych z dociepleniem budynku magazynowo-

gospodarczego przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji przeprowadził

postępowanie wyjaśniające w sprawie dokonując w dniu 25.11.2011 r. kontroli

nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając postanowienie o

odmowie wszczęcia postępowania wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych,

ustalono, iż roboty budowlane polegające na ociepleniu przedmiotowego budynku

zostały wykonane w oparciu o dokonane do Starostwa Powiatowego w [...] w

dniu [...] marca 2010 r. zgłoszenie. Starosta [...] nie zgłosił sprzeciwu, a roboty

budowlane wykonano w kwietniu i maju 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB

przeprowadził postępowanie wyjaśniające potwierdzające legalność wykonanych robót

budowlanych. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniach postanowień

nie mają oczywiście charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już

wcześniej ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu,

gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W zasadzie można

uznać, że organ przeprowadził całe postępowanie wyjaśniające ( bez zagwarantowania

wszystkim stronom udziału w nim), a następnie odmówił jego wszczęcia.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art.

135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku,

rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.