Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 888/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127 yst. 7 pkt 5, art. 127 ust. 6, art. 125 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 28, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...]sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej także: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. w [...] (dalej także: "skarżąca", "spółka") z dnia [...] kwietnia 2013 r. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: "organ I instancji") Nr [...]

z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Spółka z o. o. w [...] wystąpiła, za pośrednictwem Starosty [...], do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010r., znak: [...], jako wydanej z naruszeniem prawa.

Organ I instancji uznając, że spółce nie przysługuje status strony w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] uchylił wskazaną wyżej decyzję Dyrektora i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia podnosząc, iż pozostała nieustalona kwestia statusu strony, wynikająca z dyspozycji art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) (dalej: "Prawo wodne") oraz nie została jednoznacznie ustalona intencja wnioskodawcy i wyraźna wola prowadzenia postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Organ I instancji po ustaleniu, iż skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. oraz o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., w którym miałaby przyznany status strony, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2010r. i o możliwości przesłania uwag oraz wyjaśnień, jak również zapoznania się z posiadanymi w sprawie aktami. Jednocześnie zgodnie ze wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji z dnia [...] listopada 2011 r. w celu jednoznacznego, bezstronnego rozpatrzenia sprawy, tutejszy organ zaproponował rozważenie powołania biegłego hydrogeologa i opracowania opinii na okoliczność zbadania zasięgu oddziaływania szczególnego korzystania z wód objętego kwestionowaną decyzją Starosty na działkę [...] Sp. z o.o. w [...]. Wobec braku akceptacji propozycji organu powołania eksperta w dziedzinie hydrogeologii, ustalono wizję w terenie, której celem miało być zapoznanie się ze stanem faktycznym oraz próbą ustalenia ewentualnego zasięgu oddziaływania stawu R. R. na grunty sąsiednie, w tym na grunty skarżącej spółki. Biorąc pod uwagę ustalenia przeprowadzonej wizji oraz informację, że poziom wód gruntowych na analizowanym terenie jest wysoki, w celu potwierdzenia tego faktu poproszono Starostę [...] o udostępnienie dokumentacji hydrogeoinżynieryjnej znajdującej się w Starostwie na podstawie, której spółka [...] wykonywała prace związane z odwodnieniem basenu zlokalizowanego na terenie Zespołu Pałacowo Parkowego w [...].

Organ I instancji podniósł, iż przekazał Staroście [...] poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pisma spółki dotyczącego doprecyzowania oczekiwań, w którym wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia[...] stycznia 2010r. wnioskodawca wniósł na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. o wznowienie postępowania, gdyż zgodnie z art. 148 k.p.a. organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał

w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Wobec tego, iż Starostwo Powiatowe

w [...] odpisało, że nie posiada żadnej dokumentacji hydrologicznej, geologicznej ani hydrogeoinżynieryjnej z terenu, na którym znajduje się basen,

o dostarczenie takiej dokumentacji organ I instancji zwrócił się do skarżącej. Po przeanalizowaniu nadesłanej "Opinii geotechnicznej dotyczącej warunków gruntowo

-wodnych w rejonie projektowanego budynku mieszkalno-konferencyjnego

w [...]" wykonanej przez Przedsiębiorstwo Geologiczne [...] S.A. Zakład w [...] w kwietniu 2005r. na zlecenie [...] Sp. z o. o. w [...], organ I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślono przy tym, że wniosek o wszczęciu tego rodzaju postępowania jest skuteczny wyłącznie wtedy, gdy pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i gdy istnieje w obrocie prawnym decyzja, której kontroli domaga się wnioskodawca. Organ I instancji podniósł, iż w świetle przedłożonych dokumentów, istnieje prawdopodobieństwo uznania spółki [...] za stronę postępowania m.in. z uwagi na fakt, że podpiętrzenie wody w stawie, który zlokalizowany jest na rzędnej terenu wyższej niż teren należący do spółki [...] powoduje, iż przy istniejącym gruncie piaszczystym, woda w stawie będzie miała wpływ na poziom wód gruntowych, który według badań wykonanych w kwietniu 2005 r. (przy napełnionym stawie) układał się na głębokości od [...] do [...] m p.p.t. Przywołując treść art. 16 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. organ I instancji podniósł, iż organ administracyjny właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności może stwierdzić nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania - odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten nie może prowadzić postępowania w tak szerokich granicach, jak prowadzi je organ w trybie zwykłym, a celem postępowania nieważnościowego nie może być merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Wskazano jednocześnie, iż w swoich pismach w sprawie żądania stwierdzenia nieważności decyzji spółka [...] nie podała jakiego rodzaju wadliwością z art. 156 § 1 k.p.a., jest jej zdaniem dotknięta przedmiotowa decyzja, podnosząc jedynie, że wydana została wbrew przepisom prawa i z rażącym ich naruszeniem. Naruszenie prawa jest rażące wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu prawnego, który nie budzi żadnych wątpliwości i może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy skutki społeczno - gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z zasadą praworządności. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Orzecznictwo dopuszcza także możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia strony. Nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. Kierując się powyższym organ I instancji uznał, iż nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa uzasadniająca uwzględnienie wniosku spółki [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. W ocenie tego organu Starosta [...] zastosował właściwe przepisy prawne będące podstawą decyzji, jak również, w oparciu o zebrane dowody, operat wodnoprawny, mapę ewidencyjną, a także wiedzę wynikającą z dokumentacji, Starosta posiadał podstawę prawną do udzielenia kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie organ I instancji podniósł, iż toku prowadzonego postępowania nieważnościowego organ uznał, że na podstawie dostarczonej przez wnioskodawcę "Opinii geotechnicznej" istnieją okoliczności do uznania spółki [...], w myśl art. 127 ustawy Prawo wodne, stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, jako władającego powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. orzekł o nie stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Sp. z o.o. w [...], zarzucając: prowadzenie postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego art. 6,7,8 k.p.a., błędną wykładnię art. 156 § 1 k.p.a., brak elementów składowych decyzji administracyjnej określonych w art. 107 k.p.a., w szczególności brak wymienionych wszystkich stron postępowania (w tym właścicieli działek sąsiednich będących w zasięgu oddziaływania inwestycji) oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu odwołania została zawarta uzasadniająca zarzuty argumentacja, którą skarżąca rozwinęła w piśmie

z dnia 22 kwietnia 2013 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o. o. w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał przebieg postępowania w sprawie oraz zakres postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzając jednocześnie, że decyzja Starosty [...]

z dnia [...] stycznia 2010 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej (wada nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Starosta [...] był organem właściwym do wydania tej decyzji, co wynika z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.). Odnosząc się do kolejnych podstaw do stwierdzenia nieważności zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którymi są brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa, organ odwoławczy podniósł, iż przez brak podstawy prawnej rozumie się sytuację, gdy decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, a nie to, że jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Dotyczy to sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje organ administracji do działania, albo przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji publicznej polegającego na wydawaniu indywidualnych aktów administracyjnych zewnętrznych (decyzji, postanowień). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa, stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne zostało wydane bez naruszenia w sposób rażący art. 127 ust. 7 (w brzmieniu z dnia wydania decyzji, tj. dnia [...] stycznia 2010 r.) ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne ( według stanu prawnego na dzień [...] stycznia 2010 r.) stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż Starosta [...] wydając kwestionowane pozwolenie wodnoprawne ustalił strony na podstawie ww. przepisu i zgromadzonego wówczas materiału dowodowego. Wskazano jednocześnie, iż zgodnie z art. 127 ust. 6 ustawy Prawo wodne, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego zostało wywieszone do publicznej wiadomości na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w [...] oraz Starostwa Powiatowego

w [...], jak również na stronie internetowej BIP Starostwa Powiatowego.

W stosunku do zamierzonego przedsięwzięcia do dnia wydania przez Starostę [...] decyzji, tj. [...] stycznia 2010 r., nie wniesiono żadnych uwag.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do stwierdzenia, iż w świetle przedłożonych dokumentów istnieje prawdopodobieństwo uznania spółki za stronę postępowania, co może stanowić podstawę do wznowienia przez Starostę [...] postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawu na działce nr [...] w m. [...].

Wskazano także, iż z analizy akt sprawy wynika, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nie została wydana w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co oznacza, iż nie jest ona dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nie została skierowana do osób niebędących stronami w sprawie, a więc nie jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W stosunku do decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. brak jest podstaw do stwierdzenia, by była ona niewykonalna w dniu wydania przy trwałym charakterze niewykonalności, jak również by jej wykonanie wywołało czyn zagrożony karą, co eliminuje wady nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Nie można także uznać, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa), gdyż brak jest szczególnego przepisu prawa, który przewidywałby skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie. Podsumowując rozważania organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., a zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe.

Pismem z dnia 12 września 2013 r. [...] Sp. z o. o. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę:

1) przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny ustalenia przez Starostę [...] stron postępowania administracyjnego, twierdząc, że "Organ odwoławczy wyjaśnia, iż Starosta [...] wydając przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne ustalił strony na podstawie w/w przepisu i zgromadzonego wówczas materiału dowodowego" (str. 3 uzasadnienia skarżonej decyzji), pomimo, iż skarżąca jest podmiotem władającym powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania

z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, a przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się pod obowiązywaniem w/w przepisu,

b) art. 127 ust. 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że poczynione w toku postępowania administracyjnego działania dokonane przez organ I instancji, który zawiadomił

o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego poprzez wywieszenie do publicznej wiadomości na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy

w [...] oraz Starostwa Powiatowego w [...] było prawidłowe, pomimo faktu, że informacja ta pojawiła się w urzędach w dniu [...].12.2009 r. tj. dzień przed okresem świąteczno-noworocznym, w którym urzędy nie były czynne, a informacja ta była dostępna dla osób trzecich dopiero [...].01.2010 r., tj. 2 dni przed wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...].01.2010 r.,

1) przepisów prawa procesowego tj.:

a) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "istnieje prawdopodobieństwo uznania spółki za stronę postępowania" pomimo samego rozstrzygnięcia w sprawie, co do jego meritum, jak również pomimo faktu, iż zbiorniki wodne zlokalizowane na działce nr [...] oddziałują negatywnie na działki będące własnością skarżącej [...] poprzez działanie wód powierzchniowych i podziemnych;

b) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ I instancji rozpoznając przedmiotową sprawę nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, podczas, gdy m.in. art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać "wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów", a organ I instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie pomimo, iż strona skarżąca jest właścicielem Zespołu Pałacowo Parkowego w [...], który jest od 1967 r. wpisany do rejestru zabytków i stanowi bezspornie teren o wyjątkowych i unikatowych walorach przyrodniczych, których ochrona leży w interesie ogólnospołecznym, a czego potwierdzeniem jest umieszczenie parku pałacowego spółki na Liście preferencyjnej zabytkowych parków i ogrodów dla Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska

i Gospodarki Wodnej;

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasad logiki i doświadczenia życiowego w konstruowaniu uzasadnienia skarżonej decyzji, a w szczególności poprzez twierdzenie: "Organ odwoławczy zajmuje tożsame stanowisko z organem

I instancji, iż na podstawie dostarczonej do RZGW w [...] w dniu [...] stycznia 2013 r. przez [...] Sp. z o. o. Opinii geotechnicznej istnieje prawdopodobieństwo uznania spółki za stronę postępowania, co może stanowić podstawę do wznowienia przez Starostę [...] postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawu na działce nr [...] w m. [...]", pomimo jednoczesnego wydania przedmiotowej decyzji co do istoty sprawy utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, co stanowi w myśl przepisu art. 158 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji, tj. w toku postępowania, podczas, gdy na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu", co stanowi o tym, iż skarżąca w myśl przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego jest stroną postępowania, a ponadto w samej skarżonej decyzji pojawiają się omyłki pisarskie (np. str. 3 "Starosta [...]"), co nasuwa wątpliwości skarżącej, co do kompleksowej i rzetelnej oceny stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy, co czyni uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nieczytelnym, niespójnym pod względem prawnym, pozbawionym zasad logiki, a przede wszystkim naruszającym przepisy prawa procesowego

3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że istniejący na działce o nr ew. [...] staw nie oddziałuje negatywnie na teren nieruchomości należących do strony skarżącej, podczas, gdy skarżąca jest właścicielem działek: bezpośrednio przylegającej nr ew. [...] oraz sąsiadującej nr ew. [...] do działki będącej przedmiotem postępowania nr ew. [...], a na nieruchomości strony skarżącej nieruchomość o nr ew. [...] w sposób bezpośredni oddziałuje poprzez okresowe zalania i podtopienia przy roztopach i intensywnych opadach, co jest faktem notoryjnym, gdzie m. in. w dniu [...].05.2010 r. doszło do zalania nieruchomości strony skarżącej o czym informacja jest zawarta w dokumentacji posiadanej przez powiatowe i gminne służby reagowania kryzysowego, co nie było

w ogóle przedmiotem rozważań i oceny faktycznej przez organ II instancji,

a odniesienie się do tej kwestii miało niebagatelny wpływ na słuszność i zasadność wydania ostatecznej decyzji w przedmiotowym postępowaniu.

Wskazując na powyższe uchybienia przepisom prawa skarżąca wniosła o:

1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, jak

i poprzedzającej ją decyzji nr [...] wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...].04.2013 r. znak [...] w przedmiocie nie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].01.2010 r.,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o odrzucenie względnie oddalenie skargi w całości, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu

o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się

w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.

Zauważyć należy, że k.p.a. nie zawiera legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007r. sygn. akt IOSK 996/06 (LEX nr 354687), stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde, zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że zgodnie z ustaleniami organów administracji publicznej nie zaistniała w odniesieniu do niej żadna

z przesłanek nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., a dokonaną przez orzekające organy ocenę co do braku wystąpienia w kontrolowanej decyzji którejkolwiek z nich należy podzielić.

Wbrew twierdzeniom skarżącej orzekające w sprawie organy nie dopuściły się naruszenia art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, jak również art. 127 ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W myśl art. 127 ust. 6 ustawy Prawo wodne informację o wszczęciu postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego właściwy organ podaje do publicznej wiadomości. Przepisy te mają zastosowanie do postępowań prowadzonych w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego w postępowaniu zwykłym. Przypomnieć w tym miejscu wypada, iż orzekające w niniejszej sprawie organy prowadziły postępowanie w trybie nieważnościowym, które jest odrębnym postępowaniem od prowadzonego

w trybie zwykłym i zakończonego kwestionowaną przez skarżącą decyzją Starosty [...]. Tym samym organy orzekające w niniejszej sprawie nie orzekały na podstawie art. 127 ust. 7 pkt 5 i art. 127 ust. 6 ustawy Prawo wodne i nie jest możliwe dopatrywanie się naruszenia przez nie powyższych przepisów. Jak już wspomniano, w postępowaniu nieważnościowym dokonywana jest kontrola mająca na celu ustalenie czy kwestionowana decyzja została dotknięta jednym z naruszeń wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, aby Starosta [...] dopuścił się rażącego naruszenia art. 127 ust. 7 pkt 5 oraz art. 127 ust. 6 Prawa wodnego, a jedynie takie naruszenie spełniałoby przesłanki wymienione w art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. Dopiero bowiem w niniejszym postępowaniu organy ustaliły, iż jest prawdopodobne, że skarżąca powinna brać udział w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...]. Wobec ustalenia przez organy

w oparciu o dostępne dowody jedynie prawdopodobieństwa w tej kwestii, brak jest podstaw do formułowania twierdzenia o rażącym naruszeniu prawa w tej mierze. Odnośnie art. 127 ust. 6 Prawa wodnego zauważyć ponadto wypada, iż sama skarżąca podaje, że informacja o prowadzonym postępowaniu została podana do wiadomości publicznej, co jednocześnie oznacza, iż organ nie pominął ciążącego na nim obowiązku, a tym samym nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Brak udziału skarżącej w prowadzonym przez Starostę [...] postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji nie stanowi żadnej z przesłanek nieważnościowych wymienionych w zamkniętym katalogu z art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie wykazanie, iż strona bez własnej winy nie brała udziału

w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dotyczy to jednak innego trybu postępowania, niż prowadzone w niniejszej sprawie i nie może w tym miejscu podlegać ocenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., który w ocenie Sądu należy oceniać także w kontekście wcześniejszych wywodów wskazać należy, iż krąg stron w postępowaniu nieważnościowym ustalany jest

w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organy uznały, iż ze zgromadzonych w postępowaniu nieważnościowym dowodów, w szczególności Opinii geotechnicznej, wynika, iż istnieje prawdopodobieństwo uznania Spółki za stronę postępowania z uwagi na podpiętrzanie wody w stawie, który jest zlokalizowany na rzędnej terenu wyższej niż teren należący do skarżącej.

Z powyższego oraz przeprowadzenia przez organy postępowania nieważnościowego na wniosek Spółki wynika, iż organy przyznały jej tym samym status strony w tym postępowaniu, który wynika z art. 28 k.p.a. w zw. art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego. Przyznanie statusu strony stanowi o uznaniu przez organ, iż postępowanie na wniosek danego podmiotu może być wszczęte, nie oznacza jednak automatycznie, iż zostanie stwierdzona nieważność kwestionowanej decyzji. Takie rozstrzygnięcie wymaga bowiem ustalenia, iż decyzja została dotknięta kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Nawet w przypadku wątpliwości co do prawidłowości oceny organu na podstawie jedynie prawdopodobieństwa

o przyznaniu skarżącej statusu strony, ustalenie to jest korzystne dla skarżącej

i wobec tego, iż organy wskazują na poparcie swoich twierdzeń Opinię geotechniczną, odmienna ocena Sądu w tym zakresie prowadziłaby do naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wobec braku

w okolicznościach niniejszej sprawy tego rodzaju naruszenia zakaz orzekania przez Sąd na niekorzyść skarżącej w niniejszej sprawie pozostaje aktualny. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut rażącego naruszenia art. 125 pkt 3 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. W świetle przywołanego powyżej przepisu zarzut ten dotyczy ustaleń faktycznych, których organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie dokonuje, albowiem, jak wskazano wyżej nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, ale bada czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych art. 125 pkt 3 Prawa wodnego nie był podstawą wydania kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. i organ ten nie prowadził ustaleń co do okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, iż w kwestionowanej przez skarżącą decyzji został rażąco naruszony przepis, o którym mowa.

Wbrew zarzutowi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w ocenie Sądu nie można uznać uzasadnienia zaskarżonej decyzji za nielogiczne lub nie zrozumiałe. Mając na uwadze wskazywane w tym miejscu wątpliwości skarżącej wyjaśnić jedynie wypada, iż jak to już wskazywano także wyżej, brak jest tożsamości przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. i wznowieniowych z art. 145 § 1 k.p.a. Tym samym stwierdzenie okoliczności, iż nie jest wykluczone, że strona może powoływać się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi jednocześnie o zaistnieniu przesłanki nieważnościowej kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zaistniałe w uzasadnieniu decyzji omyłki, które skarżąca sama określa jako pisarskie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie i nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi.

Wobec tego, iż jak już wskazano organ rozpoznający sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga merytorycznie w sprawie, nie jest zasadne stawianie zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych dotyczących wpływu działki będącej przedmiotem postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją na działkę skarżącej.

Z uwagi na to, iż Sąd nie uznał zasadności wskazywanych w skardze naruszeń oraz nie dopatrzył się innych naruszeń dających podstawę do uwzględnienia skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił orzekając jak w wyroku.