Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1355/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: WSA Artur Kuś (spr.) WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "organ I instancji", "[...]WINB") postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] znak: [...]na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 123 oraz art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 48 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.), art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.; dalej: "p.b.") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) - zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze znak [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania K. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") nr [...] z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust 1 w zw. z ust. 4 p.b. nakazano K. G. i J. M. rozbiórkę "(...) będącej w budowie VI kondygnacji użytkowej o powierzchni użytkowej ok. 120 m2 i kubaturze ok. 400 m3 stanowiącej nadbudowę budynku frontowego nieruchomości zlokalizowanej przy [...] w [...], na dz. nr [...] obr. [...], realizowanej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i naruszającej ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)"

Organ wezwał K. G., J. M. i J. M. do wystąpienia do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej: "[...]WKZ") z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, tj. budynku frontowym, położonym przy [...] w [...], w zakresie rozbiórki będącej w budowie VI kondygnacji użytkowej, stanowiącej nadbudowę budynku, obejmującej monolityczną płytę żelbetową wykonaną na poziomie +25,64 m wraz ze zrealizowanymi ażurowymi ścianami frontową i tylną oraz pozostałymi elementami konstrukcyjnymi nadbudowy naruszającymi swoim zakresem połacie dachu zabytkowego obiektu od strony frontowej i od strony podworca - w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, względnie do wskazania, że zwrócono się już w przedmiotowej sprawie do [...]WKZ.

W uzasadnieniu wskazał, że PINB od 2006 r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku frontowym, położonym przy [...] w [...]. Cała nieruchomość stanowi aktualnie własność K. G. i J. M., a obiekt podlega nadto ścisłej ochronie konserwatorskiej pod postacią indywidualnego wpisu do rejestru zabytków.

Inwestorzy - K. G. i J. M.prowadzili roboty budowlane obejmujące nadbudowę ww. budynku o dodatkową, VI kondygnację. PINB wskazał, że roboty budowlane związane z nadbudową obiektu prowadzone były przez inwestorów w warunkach samowoli budowlanej o znamionach określonych w art. 48 ust. 1 p.b., tj. bez uprzedniego pozyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Wydawane w toku sprawy kolejne decyzje o rozbiórce nadbudowy były uchylane w administracyjnym toku instancji. W ramach wdrożonych kolejnych czynności procesowych ukierunkowanych na ustalenie możliwości legalizacji spornej nadbudowy PINB stanął ostatecznie na stanowisku, że zachodzi konieczność likwidacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.

W ocenie PINB legalizacja spornych robót budowlanych okazała się niemożliwa, z uwagi na niezgodność zrealizowanej nadbudowy budynku z przepisami obowiązującego na terenie, na którym obiekt się znajduje, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji nakazał inwestorom rozbiórkę nadbudowanej części budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez zobowiązanych, [...]WINB decyzją nr [...] z [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję PINB.

Na skutek skargi wniesionej przez K. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 110/14) uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji w przedmiocie rozbiórki nadbudowy wzmiankowanego na wstępie budynku. Sąd zakwestionował jako przedwczesne - w obliczu ówczesnych ustaleń faktycznych organów - stanowisko o uznaniu zdziałanych samowolnie robót jako nadbudowy przedmiotowego budynku. Sąd zwrócił uwagę na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych umożliwiających dokonanie jednoznacznej kwalifikacji wykonanych przez inwestorów robót. W uzasadnieniu wyroku przedstawiona została ocena prawna sprawy oraz wskazania co do dalszego postępowania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, w oparciu o wyniki dodatkowych czynności wyjaśniających, PINB ponownie stanął na stanowisku o powinności zakwalifikowania analizowanych robót budowlanych jako samowolnej nadbudowy spornego budynku. PINB raz jeszcze wyraził przy tym ocenę prawną, że zrealizowane roboty muszą podlegać likwidacji w drodze rozbiórki. Przeszkodą do zalegalizowania zrealizowanej nadbudowy w inny sposób miała być, z jednej strony bierność inwestorów w podjęciu koniecznych, przewidzianych prawem działań zmierzających do zalegalizowania zrealizowanych robót, a z drugiej strony - niezgodność nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. PINB (na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b.) nakazał K. G. i J. M. rozbiórkę będącej w budowie VI kondygnacji użytkowej stanowiącej nadbudowę budynku frontowego nieruchomości zlokalizowanej przy [...] w [...], realizowanej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i naruszającej ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od ww. decyzji złożył zobowiązany inwestor K. G..

Po analizie sprawy [...]WINB wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] lutego 2021 r. mocą którego zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji nr [...] PINB z [...] czerwca 2017 r. oraz wezwał K. G., J. M. i J. M. do wystąpienia do [...]WKZ z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

2. Na postanowienie [...]WINB z [...] lutego 2021 r. zażalenie wniósł K. G..

3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "GINB") postanowieniem z[...] maja 2021 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a stwierdzonym zagadnieniem.

Jako przyczynę zawieszenia postępowania [...]WINB wskazał konieczność uzyskania decyzji [...]WKZ pozwalającej na wykonanie robót budowlanych (rozbiórkowych) przy obiekcie wpisanych do rejestru zabytków tj. budynku frontowym, położonym przy [...] w [...] w zakresie rozbiórki będącej w budowie VI kondygnacji użytkowej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 p.b., prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Organ powołał się przy tym na zapadły w toku postępowania legalizacyjnego wyrok WSA w Krakowiez 3 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 110/14), który uchylając poprzednie decyzje w przedmiocie rozbiórki nadbudowy budynku przy [...] w [...], wskazał, że "(...) w przypadku ustalenia przez właściwy organ braku możliwości uzdrowienia zrealizowanych robót budowlanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, wydawana w efekcie tych ustaleń decyzja nakazująca rozbiórkę nadbudowy budynku przy [...] w [...] powinna być poprzedzona decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwalającego na ten zakres robót budowlanych".

Powołując się również na art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") organ wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

GINB podniósł, że jak wynika z pisma [...]WKZ z 18 czerwca 2019 r., przed Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków nie toczyło się i nie toczy postępowanie w trybie art. 45 ustawy z 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282; dalej: "u.o.z."), które dotyczyłoby budynku objętego nakazem rozbiórki - VI kondygnacji na działce nr [...] obr. [...] w [...] przy [...].

Z tych względów organ odwoławczy uznał, że organ I instancji słusznie przyjął, że wyrok WSA w Krakowie z 3 kwietnia 2014 r. - zobowiązujący organy nadzoru do pozyskania decyzji [...]WKZ w przedmiocie rozbiórki nadbudowy obiektu budowlanego będącego zabytkiem wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę - przesądzał o konieczności zwrócenia się do właściwego konserwatora zabytków o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy budynku przy ul. [...] w [...].

Odnosząc się do zażalenia, GINB wskazał, że z art. 100 § 1 k.p.a., wynika, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W niniejszej sprawie sam organ konserwatorski stwierdził, że takie postępowanie się nie toczyło.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że organ wojewódzki już w postanowieniu o zawieszeniu postępowania przesądza o ostatecznym wyniku sprawy. Decyzja organu stopnia podstawowego zapadła na podstawie art. 48 ust. 4 p.b., tzn. w wyniku nieprzedłożenia przez zobowiązanych dokumentów legalizacyjnych. Skoro nie byli oni dotychczas zainteresowani legalizacją obiektu i takiej woli nie wyrazili również w odwołaniu, organ wojewódzki zasadnie przyjął, że postępowanie legalizacyjne może zakończyć się rozbiórką obiektu. Nie oznacza to jednak, że taki wynik jest z góry przesądzony, gdyż zobowiązani mają możliwość przedłożenia odpowiednich dokumentów również na etapie postępowania odwoławczego. Jeżeli zatem ich intencją jest legalizacja obiektu, to powinni zwrócić się do organu konserwatorskiego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia w zakresie wykonanych już robót, a następnie pozwolenie to przedłożyć organowi nadzoru budowalnego wraz z pozostałymi dokumentami legalizacyjnymi.

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. G..

Podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie całości okoliczności sprawy i oparcie ustaleń sprzecznie ze znajdującym się w aktach materiałem dowodowym. Ponadto z naruszeniem art. 75 k.p.a. i art. 78 k.p.a. nie przeprowadzono wnioskowanych przez stronę dowodów. Zaskarżone postanowienie wydano również z naruszeniem art. 100 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że strona przedstawiła decyzje [...] WKZ oraz Ministra Kultury zawierające merytoryczne rozstrzygnięcie w postaci pozwoleń konserwatorskich na zaistniały zakres robót budowlanych. Wydane rozstrzygnięcia obu instancji naruszają także art. 153 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wskazania WSA w Krakowiebyły dwuetapowe. Pierwszorzędną zasadniczą kwestią wymagającą jednoznacznego wyjaśnienia w sprawie było wykazanie czy w sprawie mamy do czynienia z utworzeniem VI kondygnacji budynku. Wskazanie to określało bezpośrednio jaka powinna być kolejność postępowania organu. W każdej sprawie administracyjnej w pierwszej kolejności konieczne jest dokonanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Dopiero w dalszej kolejności powinno się podejmować czynności, które są niezbędne do wydania decyzji. W niniejszej sprawie odwrócono nakazaną przez WSA kolejność postępowania. Nie przeprowadzono wnioskowanych przez stronę dowodów. Dowody zgłoszone w treści zażalenia dotyczyły bezpośrednio tych elementów stanu faktycznego, które nakazał w pierwszej kolejności wyjaśnić WSA w wyroku z 3 kwietnia 2014 r. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do wniosków dowodowych, ani nie zajął stanowiska w zakresie elementów stanu faktycznego, które zostały niezgodnie z rzeczywistością przyjęte przez organ I instancji, tj. o kwestie istnienia VI kondygnacji oraz jej przeznaczenia funkcjonalnego jako poddasza nieużytkowanego. W tym zakresie organ bez dokładnych i szczegółowych ustaleń opartych na całym materiale dowodowym przyjął nieprawdziwe założenia i na nich oparł swoje rozstrzygnięcie, przesądzając na tym etapie postępowania bezwzględną konieczność rozbiórki.

Tak organ I jak i II instancji skupiły się wyłącznie na wskazaniach WSA, które miały być zastosowane w drugiej kolejności. Mówiąc wprost po dokonaniu prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, tak co do ilości kondygnacji, jak i przeznaczenia funkcjonalnego, jak i zakresu wykonanych robót budowlanych oraz podstawy prawnej ich realizacji można było przyjąć kwalifikację czy w tej sprawie ma zastosowanie tryb z art. 48 czy art. 51 p.b. Taki sposób procedowania narusza art. 153 p.p.s.a. ze względu na nieuprawnione wybiórcze stosowanie się do wskazań i zaleceń zawartych w wyroku WSA.

Opisane wyżej elementy stanu faktycznego oraz materiał dowodowy ich dotyczący zostały przez organ II instancji pominięte. W tym zakresie naruszono podstawowe przepisy postępowania administracyjnego. Na powyższe wskazywał WSA w wyroku z 3 kwietnia 2014 r. przywołując konkretnie oznaczony materiał dowodowy. Organy obu instancji nie odniosły się do tego materiału.

Podniesiono, że skarżący we wszystkich pismach podnosił, że prace budowlane będące przedmiotem postępowania były poprzedzone stosownym pozwoleniem konserwatorskim w formie decyzji [...]WKZ. Także ten zakres stanu faktycznego powinien być wyjaśniony zgodnie z przedkładanymi przez stronę dokumentami urzędowymi. W szczególności dotyczy to decyzji [...]WKZ z [...] października 2005 r. nr [...] i z [...] sierpnia 2006 r. oraz decyzji Ministra Kultury z [...] stycznia 2012 r. oraz wydanej decyzji PINB z [...] stycznia 2006 r. nr [...]. Mimo obszernego powoływania się na wskazany materiał dowodowy w zażaleniu został on w całości pominięty przez organ II instancji.

Konsekwentnie od momentu wszczęcia postępowania skarżący twierdzi, że do tej pory wykonane prace budowlane, które nie zostały zakończone były realizowane zgodnie z wydanymi decyzjami: w pierwszej kolejności [...]WKZ, a w drugiej kolejności przez PINB oraz pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta[...]. W tej sprawie od początku nieprawidłowo założono, że będzie się ono toczyć w trybie art. 48 p.b. i musi zostać zakończone nakazem rozbiórki.

Całkowicie pomijana jest także ta okoliczność, że postępowanie nie dotyczy zakończonego już procesu budowlanego, a jedynie robót budowlanych w toku. Są to roboty budowlane, które miały na celu jedynie ratowanie i wzmocnienie konstrukcji (w tym konstrukcji dachu) istniejącego zabytkowego budynku bez zmiany jego funkcji.

Konsekwencją tego stanu rzeczy jest bezpodstawność i niezgodność ze stanem faktycznym ustalenia, że zostały zakończone roboty budowlane, w wyniku których powstała nowa dodatkowa kondygnacja, którą można zdefiniować jako nadbudowę. Ze względu na specyfikę sprawy polegającą na wykonywaniu robót budowlanych nakazanych przez PINB po uprzednim uzyskaniu pozytywnego pozwolenia konserwatorskiego i ich przerwania przed ich ukończeniem, zdaniem skarżącego nie istnieje podstawa do stosowania art. 48 p.b. Wszelkie niezgodności w zakresie realizacji prac budowlanych mogą być usunięte w trybie art. 51 .b.

Podniesiono, że problemem jest w tej sprawie fakt, że organ I instancji nakazał wystąpić stronie o uzyskanie decyzji rozstrzygającej zagadnienie wstępne tylko w kierunku oczekiwanym przez organ, tj. o nakazanie wystąpienia o uzyskanie pozwolenia na prowadzenie robót w zakresie rozbiórki. Tymczasem rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może mieć charakter także decyzji o odmowie prac budowlanych o charakterze rozbiórki. Byłoby to zgodne z intencją właściciela i inwestora oraz zgodne z dotychczas wydanymi przez organy nadzoru konserwatorskiego decyzjami. Zgodnie zaś z wskazaniem WSA wystąpienie o zezwolenie na roboty o charakterze rozbiórki mogło nastąpić w ostatniej kolejności, w przypadku ustalenia przez właściwy organ braku możliwości uzdrowienia zrealizowanych robót. Takiego ustalenia jak do tej pory brak w przedmiotowym postępowaniu.

Skarżący zarzucił ponadto, że organ nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego dotyczących możliwości "uzdrowienia" zrealizowanych robót. Taka możliwość istnieje przy przyjęciu, że nie powstała nowa dodatkowa kondygnacja, a tym samym nie mamy do czynienia z nadbudową oraz, że poddasze ma charakter nieużytkowy i mieszczą się w nim jedynie maszynownia dźwigu i pomieszczenia techniczne.

Nakazywanie więc inwestorom w trybie art. 100 k.p.a. o wystąpienie na ściśle określony zakres robót rozbiórkowych jest, zdaniem skarżącego, co najmniej przedwczesne.

Wniosek inwestora o zawieszenie postępowania dotyczył takiego zakresu zagadnienia wstępnego jak opracowanie projektu budowlanego w sprawie remontu i modernizacji całej kamienicy wg. wytycznych konserwatora zabytków oraz dotychczas wydanych decyzji konserwatorskich przy ewentualnej korekcie (rozbiórce) części powstałej struktury budowlanej. Miało to na celu - zgodnie ze wskazaniami wyroku WSA z 3 kwietnia 2014 r. - wykazanie, że istnieje możliwość uzdrowienia i dokończenia zrealizowanych już robót zgodnie z wszelkimi przepisami prawnymi jak i warunkami technicznymi. Kwestia ta powinna bowiem być wyjaśniona w pierwszej kolejności.

Strona wykazała, że wystąpiła już do organu ochrony zabytków o uzyskanie takiego rozstrzygnięcia. Takimi rozstrzygnięciami były także wydane i nadal obowiązujące decyzje [...]WKZ z[...] października 2005 oraz [...] sierpnia 2006 r. i decyzja Ministra Kultury z [...] stycznia 2012 r. Skoro istnieją pozytywne dla inwestora pozwolenia konserwatorskie na konkretne prace budowlane to całkowicie nielogiczne i sprzeczne z celem regulacji prawnych byłoby wydanie decyzji o rozbiórce tychże samych prac budowlanych bez uprzedniego wzruszenia czy unieważnienia wydanych wcześniej pozwoleń.

Z powyższych względów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem I instancji w części dotyczącej nakazania inwestorom wystąpienia do [...]WKZ z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę części elementów struktury konstrukcyjnej zabytkowego budynku.

5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonych postanowień organów, w których zawieszono z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z [...] czerwca 2017 r. nr [...]. W decyzji tej nakazano K. G. i J. M. rozbiórkę "(...) będącej w budowie VI kondygnacji użytkowej o powierzchni ok. 120 m2 i kubaturze ok. 400 m3, stanowiącej nadbudowę budynku frontowego, nieruchomości zlokalizowanej przy [...] w [...], na dz. nr [...] obr. [...], realizowanej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i naruszającej ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

2. Z okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyroków sądów administracyjnych wynikają kluczowe kwestie, mające zasadnicze znaczenie dla sprawy:

- budynek będący przedmiotem postępowania – [...]jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] oraz na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO; usytuowany jest na obszarze uznanym za pomnik historii "[...]", a także na terenie "[...]";

- organy administracyjne wydały postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego rozbiórki; jednocześnie wezwano zobowiązanych do wystąpienia do [...]WKZ z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków w szczegółowo wskazanym zakresie i terminie;

- WSA w Krakowiew wyroku z 3 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 110/14) wskazał, że "(...) w przypadku ustalenia przez właściwy organ braku możliwości uzdrowienia zrealizowanych robót budowlanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, wydawana w efekcie tych ustaleń decyzja nakazująca rozbiórkę nadbudowy budynku przy [...] w [...] powinna być poprzedzona decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwalającego na ten zakres robót budowlanych";

- z pisma WKZ w [...] z [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]) wynika, że przed Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków nie toczyło się i nie toczy postępowanie w trybie art. 45 u.o.z., które dotyczyłoby budynku objętego nakazem rozbiórki VI kondygnacji na działce nr [...] obr. [...] w [...] przy [...];

- dodatkowo Sąd wskazuje, że w wyroku NSA z 5 grudnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 96/17 – sprawa również dotyczyła przedmiotowej nieruchomości) podkreślono, że: "z przepisu art. 39 p.b. wynika, że to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z art. 39 ust. 1 p.b., prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Według art. 39 ust. 2 p.b., pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. Do postępowania przed organem ochrony zabytków w takich sprawach nie ma zatem zastosowania tryb przewidziany w art. 106 k.p.a."

2. Podstawą prawną zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1173/18).

Organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a stwierdzonym zagadnieniem.

W ocenie Sądu, zasadnie organy administracyjne jako zasadniczą przyczynę zawieszenia postępowania wskazały konieczność uzyskania decyzji [...]WKZ pozwalającej na wykonanie robót budowlanych (rozbiórkowych) przy obiekcie wpisanych do rejestru zabytków tj. budynku frontowym, położonym przy [...] w [...] w zakresie rozbiórki będącej w budowie VI kondygnacji użytkowej. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 p.b., prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podkreślić należy, że każdy rodzaj prac ingerujących w substancję zabytkową obiektu, z momentem dokonania jego wpisu do rejestru zabytków, wymagają uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 50/18). Stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków jest zatem wymagane (konieczne) i wiążące dla organu właściwego w sprawie zarówno dotyczącej pozwolenia na budowę jak i odpowiednio rozbiórki danego obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 280/15).

Dodatkowo organy powołały się na zapadły w toku postępowania legalizacyjnego wyrok WSA w Krakowiez 3 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 110/14), który uchylając poprzednie decyzje organów w przedmiocie rozbiórki nadbudowy budynku przy [...] w [...], wskazał między innymi, że ewentualna decyzja nakazująca rozbiórkę nadbudowy budynku przy [...] w [...] powinna być poprzedzona decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwalającego na ten zakres robót budowlanych. Taki tryb postępowania w niniejszej sprawie jest również wyraźnie wskazany w wyroku NSA z 5 grudnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 96/17).

Prawidłowo zatem organy oceniły, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09). Związanie organu i sądu ma szeroki zakres, ponieważ skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane jak i postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne czy też przyszłe postępowanie administracyjne. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08).

3. Mając na uwadze powyższe okoliczności organy prawidłowo przyjęły, że sądy administracyjne zobowiązały organy nadzoru do pozyskania decyzji WKZ w przedmiocie rozbiórki nadbudowy obiektu budowlanego będącego zabytkiem wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazane rozstrzygnięcia przesądzały zatem w sposób jednoznaczny o konieczności zwrócenia się do właściwego konserwatora zabytków o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy budynku przy ul. [...] w [...].

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w skardze, należy wskazać na art. 100 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W niniejszej sprawie sam organ konserwatorski stwierdził, że takie postępowanie się nie toczyło.

Nie można też zgodzić się z zarzutem skarżącego, że organ wojewódzki już w postanowieniu o zawieszeniu postępowania przesądza o ostatecznym wyniku sprawy. Trzeba przypomnieć, że decyzja organu stopnia podstawowego zapadła na podstawie art. 48 ust. 4 p.b. w wyniku nieprzedłożenia przez zobowiązanych dokumentów legalizacyjnych. Skoro skarżący nie byli zainteresowani legalizacją obiektu i takiej woli nie wyrazili również w odwołaniu, organ wojewódzki niewadliwie przyjął, że postępowanie legalizacyjne mogło zakończyć się rozbiórką obiektu. Nie oznacza to jednak oczywiście, że taki wynik jest z góry przesądzony, gdyż zobowiązani mają możliwość przedłożenia odpowiednich dokumentów również na etapie postępowania odwoławczego.

Pozostałe zarzuty skargi wskazujące na to, że strona wystąpiła już wcześniej do organu ochrony zabytków o uzyskanie takiego rozstrzygnięcia (wniosek z 17 września 2015 r.) a dodatkowo za takie rozstrzygnięcia mogły być uznane wydane i nadal obowiązujące decyzje W[...]KZ z [...] października 2005 r. oraz z [...] sierpnia 2006 r. i decyzja Ministra Kultury z [...] stycznia 2012 r. – nie zasługują na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organy rozpatrują bowiem konkretną sprawę administracyjną dotyczącą rozbiórki VI kondygnacji użytkowej stanowiącej nadbudowę budynku frontowego, nieruchomości zlokalizowanej przy [...] w [...], na dz. nr [...] obr. [...], realizowanej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i naruszającej ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszym postępowaniu zawieszono z urzędu konkretne postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z [...] czerwca 2017 r. nr [...]. W związku z tym bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, że: "(...) skoro istnieją pozytywne dla inwestora pozwolenia konserwatorskie na konkretne prace budowlane to całkowicie nielogiczne i sprzeczne z celem regulacji prawnych byłoby wydanie decyzji o rozbiórce tychże samy prac budowlanych bez uprzedniego wzruszenia czy unieważnienia wydanych wcześniej pozwoleń". Nie można bowiem odnosić różnych rozstrzygnięć zapadłych we wcześniejszych etapach postępowania do konkretnego rozstrzygnięcia wymaganego dla prawidłowego procedowania w sprawie a wskazanego również w wyrokach sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę nadbudowy budynku przy [...] w [...] powinna być poprzedzona decyzją WKZ zezwalającego na ten zakres robót budowlanych. A skoro takiej decyzji w sprawie jeszcze nie ma (i nie toczy się takie postępowanie) to zasadnie organy zawiesiły z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Jednocześnie nakazano m.in. skarżącemu wystąpienie do [...]WKZ z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków we wskazanym zakresie i terminie, względnie do wskazania, że zwrócono się już w przedmiotowej sprawie do [...]WKZ.

4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako bezzasadną.