Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 78/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 286 poz 2870
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 55(3)
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Renata Sawińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 lipca 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi T. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 264); art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn.zm.) w związku z § 3 pkt 3 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870 z późn. zm.) – po rozpatrzeniu odwołania T. G. – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] odmawiającą T. G. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że w dniu [...] T. G. złożył wniosek o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, deklarując w nim działki oznaczone geodezyjnie: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] – nr [...] oraz nr [...] i nr [...], położone w obrębie S. Do wniosku załączony został plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, dokumenty (akty notarialne) potwierdzające prawo własności gospodarstwa oraz zaświadczenie o okresie prowadzenia działalności rolniczej. W dniu [...] strona złożyła zmianę do powyższego wniosku, deklarując w niej działki położone w obrębie O., oznaczone nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz działkę z obrębu S. oznaczoną nr [...].

Badając sprawę organ pierwszej instancji ustalił, że o taką samą pomoc stara się również B. G. - żona producenta, która w swoim wniosku z dnia [...] wymieniła pierwotnie działki nr [...] i nr [...]. Następnie zmieniła treść ww. wniosku w ten sposób, że ujęła w nim między innymi, działki o nr [...] i nr [...] – [...], które wcześniej w swoim wniosku deklarował jej mąż.

Analizując powyższe informacje oraz akty notarialne organ uznał, że małżonkowie G. składając dwa odrębne wnioski na wspieranie gospodarstw niskotowarowych podzielili ich wspólne gospodarstwo rolne między siebie, deklarując w odrębnych wnioskach, różne działki tworzące ich gospodarstwo. Zmieniając wnioski strony wymieniły się działkami stanowiącymi ich współwłasność, co nadal nie było zgodne z dokumentami potwierdzającymi prawo własności.

Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających z udziałem T. G., Kierownik Biura Powiatowego w O. decyzją z dnia [...] odmówił przyznania mu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.

Powyższą decyzję T. G. zakwestionował przez złożenie odwołania, w wyniku czego Dyrektor Oddziału Regionalnego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania T. G. złożył oświadczenie co do stanu posiadania gruntów, w którym podniósł również, że działki których jest właścicielem i współwłaścicielem, wymienione w załączonych aktach notarialnych, nie wchodzą w skład jego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy odniósł się do tego oświadczenia w zaskarżonej decyzji uznając je za niezrozumiałe. Zauważył, że według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, do wniosku należy dołączyć dokumenty potwierdzające prawo własności. Takim dokumentem jest akt notarialny, który ma moc dokumentu urzędowego. Jako dokument publiczny ma on w postępowaniu administracyjnym znaczenie szczególne (tak NSA z wyroku z dnia 2 grudnia 1997 r. III SA 758/96). Organ wskazał, że dokument urzędowy do czasu jego zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności przez uprawniony organ korzysta z domniemania ważności, domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności. Domniemanie takie może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Strona nie podważyła w trakcie postępowania tych domniemań, zatem akty notarialne są dla organu wiążące. Wynika z nich wyraźnie, że grunty rolne są przedmiotem współwłasności T. G. i B. G. Organ zwrócił również uwagę, że w zaświadczeniu wydanym przez Wójta Gminy O. z dnia [...] potwierdzającym okres posiadania gospodarstwa rolnego, Wójt potwierdził stan prawny gospodarstwa podając, że małżonkowie G. są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha - co stanowi fizycznie [...] ha przeliczeniowego.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] ponownie odmówił T. G. przyznania płatności z tytułu wpierania gospodarstw niskotowarowych. Decyzja ta została zakwestionowana w toku instancji przez złożenie odwołania, w którym jak stwierdził organ drugiej instancji, strona zarzuciła bezpodstawne i błędne uzasadnienie decyzji.

Dyrektor Oddziału Regionalnego podejmując w wyniku złożonego odwołania zaskarżoną decyzję przytoczył w całości przepis § 3 ust. 1 przywoływanego już wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowychobjętej planem rozwoju obszarów wiejskich (omyłkowo podając w decyzji datę: [...] r. – przyp. Sądu) wskazując, że beneficjentem omawianej płatności może być producent rolny, który:

1) jest osobą fizyczną;

2) prowadził, przez okres co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku, działalność rolniczą w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowli i produkcji materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcji zwierzęcej typu przemysłowego, fermowego oraz chowu i hodowli ryb;

3) w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą, o której mowa w pkt 2, w gospodarstwie rolnym:

a) stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, oraz

b) będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985, z późn. zm.);

4) zobowiąże się do:

a) realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego:

– dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej,

– zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego,

b) nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.

Organ podkreślił, że przedstawione wyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył jednak, że rozstrzygające znaczenie dla niniejszej sprawy ma brzmienie § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a ww. aktu, które wskazuje, że w dniu złożenia wniosku producent powinien wskazać w tym wniosku całe gospodarstwo rolne, na którym prowadzi działalność rolniczą, stanowiące przedmiot odrębnej własności wnioskodawcy albo jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności. Zdaniem organu tylko obszar całego gospodarstwa rolnego stanowiący przedmiot współwłasności producenta rolnego i jego małżonka, na którym prowadzili oni działalność rolniczą, może być podstawą do obliczenia i zbadania, czy jest to gospodarstwo niskotowarowe o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW i nie więcej niż 4 EJW w rozumieniu przepisów unijnych. Organ zauważył też, że celem pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych jest zapewnienie przejściowego wsparcia finansowego niewielkim gospodarstwom w celu zwiększenia ich możliwości inwestycyjnych, a w konsekwencji osiągnięcia żywotności ekonomicznej gospodarstwa. Wsparcie to powinno zwiększać możliwość restrukturyzacji gospodarstw rolnych o niewielkim potencjale ekonomicznym. Sztuczny podział gospodarstwa rolnego na dwie lub więcej części - jak w niniejszej sprawie - jest według organu niedopuszczalny i stoi w sprzeczności z treścią aktów notarialnych potwierdzających, że małżonkowie G. nabyli razem przedmiotowe gospodarstwo.

Odnosząc się do odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego podniósł, że strona znając przesłanki udzielenia pomocy składała wniosek i dokonywała w nim zmian według własnego uznania. Jeśli chodzi o zarzut pominięcia umowy wzajemnego użyczenia, to zdaniem organu odwoławczego, nie miała ona wpływu na stan prawny gospodarstwa G. w dniu złożenia wniosku, co wymagane jest przywołanym już wyżej rozporządzeniem z dnia 7 grudnia 2004 r. Umowa ta została zawarta w dniu [...], a więc już po dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Za bezzasadny uznał też zarzut niedołączenia przez organ pierwszej instancji pisma Wójta Gminy z [...], gdyż w uzasadnieniu decyzji organ ten dwukrotnie potwierdził złożenie przedmiotowego pisma i wyjaśniał stronie zajęte w tej sprawie stanowisko.

Nie godząc się z powyższym stanowiskiem T. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji (wniosek sprostowany przez pełnomocnika na rozprawie w dniu [...].).

W uzasadnieniu skargi podał, że organ jako datę złożenia wniosku powinien przyjąć dzień złożenia ostatecznej wersji wniosku (zmiany do wniosku) a w konsekwencji sprawę rozpatrzyć według stanu z tego dnia. Skarżący potwierdził, że w dniu złożenia wniosku był wraz z żoną B. współwłaścicielem na prawach współwłasności ustawowej działek o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] –[...] i właśnie stan własności działek potwierdza zaświadczenie Wójta Gminy O. Przyznał również, że przed złożeniem tego wniosku "podzielili" z żoną działki będące ich współwłasnością, ale nie tylko pomiędzy siebie - jak twierdzi organ - lecz również ich córkę K. W wyniku podziału – w drodze użyczenia prawa do wyłącznego posiadania i wyłącznego użytkowania poszczególnych działek – skarżący pozostając nadal współwłaścicielem wszystkich wymienionych działek, stał się wyłącznym posiadaczem i użytkownikiem tylko działki oznaczonej nr [...], natomiast przestał być posiadaczem i użytkowaniem pozostałych działek.

Posługując się definicją gospodarstwa rolnego zawartą w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zgodnie z którą gospodarstwo rolne to wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu, skarżący wywodził, że działki będące w wyłącznym posiadaniu B. G. wchodzą w skład jej odrębnego gospodarstwa rolnego o nr ewidencyjnym [...]. W ocenie strony organ pierwszej instancji prawomocną decyzją rozstrzygnął o posiadaniu przez nią odrębnego gospodarstwa rolnego wpisując ją do ewidencji producentów rolnych. Również organ ten rozstrzygnął o rolniczym użytkowaniu spornych gruntów wydając jej decyzję przyznającą dopłaty z tytułu rolniczego użytkowania. Podobna sytuacja dotyczy K. G. Organ powinien więc być związany prawomocnymi decyzjami, gdyż inaczej narusza art. 110 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej kwestia własności ma w niniejszej sprawie znaczenie jedynie w kontekście wymogu zawartego w § 3 pkt 3 a ustawy (powinno być § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia – przyp. Sądu). T. G. podniósł, że wymóg ten został przez niego spełniony, gdyż w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą w swoim odrębnym gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot współwłasności małżeńskiej – na działce nr [...]. Uznał również, że warunek prowadzenia przez wnioskodawcę w dniu złożenia wniosku działalności rolniczej na wszystkich gruntach będących jego własnością (lub współwłasnością) - nawet wydzierżawionych lub użyczonych innym osobom – został wymyślony przez orzekające w sprawie organy obu instancji, które nie wskazały nawet podstawy prawnej, z której wynikałaby niedopuszczalność dokonania podziału gospodarstwa w taki sposób jak to uczynił. Wskazując na "sztuczny podział" pomiędzy małżonkami nie kwestionowały one jednocześnie poprawności wydzielania i utworzenia gospodarstwa rolnego K. G. Skarżący podkreślił, że nie mógł we wniosku o dopłaty wymienić wszystkich działek, skoro na pozostałych działalność prowadziły inne podmioty. W jego ocenie gospodarstwo tworzą bowiem działki posiadane i użytkowane rolniczo przez producenta, a nie działki będące jedynie jego własnością. Zarzucił ponadto, że pracownicy Agencji uchylali się od udzielania mu jasnych i jednoznacznych wyjaśnień co do zasad wypełnienia wniosku.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, w uzasadnieniu przytaczając większość argumentów i wywodów prawnych zawartych w kwestionowanej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez organy stanu posiadania działek rolnych zgłoszonych we wniosku; art. 9 k.p.a. przez uchylenie się od obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego odnoszącego się do kwestii posiadania przez niego działek rolnych; art. 80 k.p.a. przez pominięcie oświadczenia wnioskodawcy co do posiadanych przez niego działek; art. 110 k.p.a. przez nie uwzględnienie związania wcześniej wydaną ostateczną decyzją o nadaniu statusu producenta rolnego B. G.; art. 22, 32 i 33 Konstytucji RP przez ograniczenie małżonkom G. prawa do wolności gospodarczej poprzez odebranie im prawa do posiadania i prowadzenia odrębnych gospodarstw rolnych i odbierając im prawo do korzystania z dopłat unijnych związanych z tymi gospodarstwami: przepisów Kodeksu cywilnego przez utożsamianie prawa własności wskazanego w akcie notarialnym z posiadaniem gruntów rolnych.

Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił organom naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia oraz pominięcie w rozważaniach oceny prawnego charakteru umowy użyczenia, określającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości jak też definicji gospodarstwa rolnego z Kodeksu cywilnego. W jego ocenie przepis § 3 ust. 1 pkt 3 dopuszcza takie sytuacje jak wynikające ze znajdującej się w aktach umowy użyczenia. Pełnomocnik strony przeciwnej podtrzymując wniosek o oddalenie skargi wskazał na wynikający z aktualnego prawa wymóg legitymowania się prawem własności, na który ani podział, ani umowa quoad usum, ani umowa użyczenia nie ma wpływu. Zwrócił również szczególną uwagę na wykładnię celowościową przywołanych w decyzji przepisów.

Uzupełniająco dodać należy, że postanowieniem z dnia [...] (sygn.akt II SA/Wr 494/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie ze względu na zawisłe przed Trybunałem Konstytucyjnym zagadnienie prawne dotyczącego zgodności z Konstytucją RP oraz zgodności z ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, przepisu § 3 ust. 1 pkt. 3 lit. a przywołanego wcześniej rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., przedstawione przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego Postanowienie to orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] (sygn.akt II OZ 206/07) zostało uchylone. Sąd II instancji wskazał, że kwestia objęcia wnioskiem całego gospodarstwa nie jest przedmiotem pytania skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, w związku z tym nie może uzasadniać celowości zawieszenia postępowania. Ponadto zaakcentował że skoro skarżący udokumentował, iż jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego wymienionego we wniosku z dnia [...], nie można – w świetle podanych przez Prezesa NSA powodów niekonstytucyjności ww. przepisu – przyjąć, by rozstrzygnięcie wniesionej przez niego skargi zależało od wyniku toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania. Wyjaśnienia natomiast wymagałoby, czy strona jest właścicielem czy też posiadaczem działek wskazanych przez niego jako gospodarstwo rolne w korekcie wniosku,

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., zwana dalej p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jeżeli zaś decyzja dotknięta jest wadliwością określoną w art. 156 k.p.a. Sąd zobligowany jest do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie zbadał legalność zaskarżonej decyzji w kontekście przyczyn stwierdzenia jej nieważności, nie dopatrując się przesłanek uzasadniających takie orzeczenie. Sąd nie stwierdził również, aby decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Mając na względzie stanowisko i uwagi zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań, wyjaśnić należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się podstaw do zawieszenia postępowania sądowego ze względu ma postępowanie toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Prezesa NSA. Z akt sprawy wynika bowiem, że T. G. w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji pozostawał wraz z małżonką współwłaścicielem wszystkich działek wskazywanych przez niego jako gospodarstwo rolne we wniosku z [...] oraz w zmianie z dnia [...] (por. oświadczenie strony zawarte w umowie z dnia [...] ).

Podstawę rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji stanowił przepis § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870 z późn. zm.) – zwanego w dalszej części rozporządzeniem z dnia 7 grudnia 2004 r. Akt ten wydany został na podstawie delegacji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2003 r., Nr 229, poz. 2273 z późn. zm) – zwanej dalej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę musiał zatem ocenić, czy organy administracji w sposób właściwy zastosowały przepisy wskazanego aktu i czy nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

Przepis § 3 przywołanego wyżej rozporządzenia określa przesłanki, których spełnienie warunkuje przyznanie pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych nazywanej też "płatnością dla gospodarstwa niskotowarowego". Z ust. 1 przywołanego przepisu wynika, że płatność ta udzielana jest producentowi rolnemu, który łącznie spełnia następujące przesłanki:

1) jest osobą fizyczną;

2) przez okres, co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku, prowadził działalność rolniczą w zakresie produkcji szczegółowo wyliczonej w tym przepisie;

3) w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą o której mowa w pkt 2 w gospodarstwie rolnym:

a) stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności, oraz

b) będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW i nie więcej niż 4 EJW w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych

4) zobowiąże się do:

a) realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego: dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności produkcyjnej, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego;

b) nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ze względu na spór jaki zawisł między stronami, istotny jest warunek zawarty w § 3 ust 1 pkt 3 lit. a tego przepisu. Organy administracji interpretując przywołany przepis uznały bowiem, że T. G. prowadził w dniu złożenia wniosku działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym, które powinno być określone według innych kryteriów niż te, która strona przyjęła wymieniając we wniosku tworzące je działki. Kwestia ta w istotny sposób rzutuje z kolei na ocenę wielkości ekonomicznej gospodarstwa, a w konsekwencji na możliwość przyznania wnioskowanej pomocy.

Dokonując wykładni omawianego przepisu, zauważyć należy, że przywołane wyżej rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r. wydane zostało w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., zgodnie z którym Rada Ministrów winna określić szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zwieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem rozwoju obszarów wiejskich. Analiza treści ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. wskazuje zatem, że ustawodawca nie określił w niej szczegółowych zasad udzielania pomocy finansowej na powyższe zadania – w tym również w zakresie wspierania gospodarstw niskotowarowych – przekazując kwestie te do uregulowania w odrębnych aktach wykonawczych. Niemniej w ustawie zawarte zostały pewne uregulowania mające charakter wspólny. I tak np., w art. 5 ust. 1 postanowiono, że pomoc finansowa, o której stanowi omawiana ustawa, udzielana jest producentowi rolnemu w rozumieniu przepisów ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 z późn.zm.). Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. nie zdefiniowała więc również pojęcia producenta rolnego lecz w tym zakresie odesłała do innego aktu prawnego. Tenże akt – w dacie podjęcia kwestionowanej decyzji – określał zaś producenta rolnego jako osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego (art. 3 pkt 3). Jednocześnie, w tym samym akcie, ustawodawca zdefiniował, że gospodarstwo rolne (stanowiące wszak część definicji producenta rolnego), to wszystkie nieruchomości będące w posiadaniu tego samego podmiotu (art. 3 pkt 1). Zdaniem Sądu, odesłanie zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. pozwala więc na przyjęcie, że na gruncie przepisów tej ustawy, gospodarstwo rolne winno być rozumiane jako wszystkie nieruchomości będące w posiadaniu producenta rolnego. W rezultacie prowadzi to do wniosku, że jeżeli w ustawie zawierającej delegację dla wydania rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., gospodarstwo rolne identyfikowane jest z nieruchomością rolną, to podobnie dzieje się na gruncie aktu wykonawczego do tej ustawy. Po odniesieniu tego ogólnego założenia do brzmienia § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 2004 r. trzeba jednakże zauważyć, że nie można pojęcia gospodarstwa rolnego, o którym mowa w tym przepisie, interpretować jako całości gospodarczej w oderwaniu od stosunków własnościowych dotyczących poszczególnych nieruchomości. W rozumieniu tego przepisu, a tym samym również w rozumieniu rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004., gospodarstwo rolne tworzą więc wszystkie nieruchomości rolne stanowiące przedmiot odrębnej własności producenta, albo jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności. Dla uzyskania płatności niskotowarowej, w tak rozumianym gospodarstwie rolnym, w dniu złożenia wniosku, producent musi prowadzić działalność rolniczą. Wymóg prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich gruntach będących przedmiotem własności (współwłasności), wskazuje też na wymóg posiadania tych gruntów. Oznacza to, że posiadanie musi dotyczyć wszystkich gruntów będących przedmiotem własności lub współwłasności. W przypadku współwłasności - w ujęciu tego aktu - gospodarstwo rolne tworzą zatem wszystkie nieruchomości będące przedmiotem współwłasności producenta rolnego i jego małżonka. Konstrukcja przywołanego przepisu wskazuje więc, że – wbrew twierdzeniom skarżącego - w rozumieniu gospodarstwa rolnego na potrzeby omawianego rozporządzenia, istotnym jest element prawa własności nieruchomości, który przesądza o tym, co tworzy gospodarstwo. Zauważyć należy, że elementem tej konstrukcji jest też czynnik posiadania; wszystkie nieruchomości tworzące gospodarstwo powinny być przedmiotem posiadania jego właściciela (współwłaściciela). Do tak rozumianego gospodarstwa nie mogłyby oczywiście wchodzić działki pozostające we współwłasności producenta i innego podmiotu niż małżonek, nawet jeśli producent prowadzi na nich działalność rolną (a więc byłby ich posiadaczem), oraz będące jedynie w posiadaniu producenta bez tytułu własności, z racji np. umów zobowiązaniowych (na których jednocześnie prowadziłaby działalność rolną). Do uzyskania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego producent musi w tak rozumianym gospodarstwie prowadzić w dniu złożenia wniosku działalność rolniczą. Jeśli zaś na niektórych nieruchomościach stanowiących jego własność (współwłasność) producent nie prowadzi tej działalności ze względu na oddanie ich w posiadanie innych podmiotów (na podstawie umowy użyczenia, dzierżawy itp.), to omawiana płatność mu nie przysługuje.

Również, dla tak rozumianego gospodarstwa badane jest, czy spełnia ono kolejny warunek płatności - kryterium wielkości ekonomicznej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. a więc, czy jest to gospodarstwo niskotowarowe. Przedmiotowa płatność ma bowiem na celu wspieranie restrukturyzacji gospodarstw rolnych o niewielkim własnym potencjale ekonomicznym. Dotyczy ona zatem głównie tych gospodarstw, które w znacznej mierze prowadzą produkcję na samozaopatrzenie, a ewentualnie w niewielkim zakresie produkują na zewnątrz (por. obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich – MP Nr 56, poz. 958). Mając na względzie tę okoliczność, zrozumiałe staje się dlaczego prawodawca, ustalając szczegółowe warunki płatności dla gospodarstw niskotowarowych, związał pojęcie gospodarstwa rolnego z kryterium własności nieruchomości i z wymogiem prowadzenia na nieruchomościach wchodzących w skład tego gospodarstwa działalności rolniczej. W ocenie Sądu nie jest więc prawidłowe twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że dyspozycja § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dopuszcza takie sytuacje, jak wynikające z umowy użyczenia, którą skarżący zawarł ze swoją małżonką i małoletnią córką. Oznaczałoby to bowiem dopuszczenie sytuacji, w której małżonkowie jako współwłaściciele łączni gospodarstwa rolnego, bez zniesienia współwłasności, tworzyliby w ramach tej współwłasności odrębne gospodarstwa – również z udziałem osób trzecich - w taki sposób aby ich wielkość odpowiadała kryteriom ekonomicznym dla gospodarstwa niskotowarowego. W ocenie Sądu taka interpretacja, w świetle omówionych wyżej przepisów, jest niedopuszczalna. Wykładania gramatyczna i celowościowa nakazuje bowiem przyjąć, że grunty pozostające przedmiotem współwłasności producenta rolnego i jego małżonka, tworzą jedno gospodarstwo rolne, w którym dla uzyskania płatności producent powinien prowadzić działalność rolniczą. Jeżeli na części tych gruntów działalności tej nie prowadzi, to płatność ta mu nie przysługuje.

W niniejszej sprawie T. G. w dniu [...], a więc w dniu składania wniosku o płatność dla gospodarstwa niskotowarowego, bezspornie był wraz z małżonką współwłaścicielem większej liczby działek rolnych, niż te, które zadeklarował następnie w zmianie do wniosku z dnia [...]. Powyższe potwierdzają dołączone do wniosku umowy nabycia nieruchomości sporządzone w formie aktów notarialnych, a i sam skarżący fakt ten wprost potwierdza. Wszystkie te nieruchomości rolne z racji przysługującemu skarżącemu prawa współwłasności z małżonką, należy więc uznać za gospodarstwo rolne, w którym – dla ubiegania się o płatność niskotowarową - producent powinien prowadzić działalność rolną. W konsekwencji, wszystkie te działki powinny być wykazane we wniosku i dla tak określonego gospodarstwa należało ustalać, czy spełnia ono kryteria ekonomiczne gospodarstwa niskotowarowego.

Mając na uwadze regulacje zawarte w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że według tego aktu gospodarstwo rolne to tylko te działki, które są przez niego posiadane i użytkowane rolniczo, a nie te które stanowią jego własność. Dokonana przez skarżącego interpretacja gospodarstwa rolnego w oderwaniu od przewidzianych wskazanym aktem stosunków własnościowych, pozostaje w sprzeczności z wykładnią gramatyczną i celowościową omawianego przepisu. Gospodarstwo rolne – w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. - obejmuje wszystkie nieruchomości stanowiące przedmiot współwłasności wnioskodawcy i jego żony. Trzeba dodać, że działki te pozostają jednocześnie w ich posiadaniu. Posiadanie polega bowiem na faktycznym władztwie osoby nad rzeczą, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą. Z bezudziałowego charakteru małżeńskiej wspólności ustawowej wynika zaś bezudziałowy charakter współposiadania składników majątku wspólnego (S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu Cywilnego, Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 1996, s. 378 i 382). Z tego też względu – w ocenie składu orzekającego - dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie miała znaczenia umowa zawarta przez strony w dniu [...], która określała sposób korzystania przez małżonków z nieruchomości stanowiących przedmiot współwłasności łącznej B.i T. G. oraz użyczała część z tych nieruchomości ich małoletniej córce. Umowa ta, niezależnie od jej charakteru prawnego, nie pozbawiała małżonków G. współwłasności nieruchomości, a ta właśnie okoliczność ma podstawowe znacznie dla określenia gospodarstwa rolnego w niniejszej sprawie. Ponadto, trafnie zauważył organ drugiej instancji, że umowa powyższa nie obowiązywała w dniu złożenia wniosku przez skarżącego, trudno więc czynić organom zarzut jej nieuwzględnienia. Przepis § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. nakazuje bowiem oceniać przesłanki uprawniające do ustalenia płatności według stanu na dzień złożenia wniosku. W niniejszej sprawie był to dzień [...] a nie jak twierdzi skarżący [...]. W dniu [...] T. G. dokonał bowiem zmiany wcześniejszego wniosku, nie złożył zaś, jak sugeruje, nowego wniosku. Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego dla załatwienia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji, następuje w dniu, w którym żądanie strony zostanie doręczone organowi. W niniejszej sprawie podanie strony zawierające żądanie przyznania jej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, złożone zostało organowi w dniu [...]. Wniosek z dnia [...]., wniesiony zatem został w trakcie postępowania toczącego się już na skutek wniosku z dnia [...] i winien być kwalifikowany jak zmiana treści pierwotnego wniosku, co do zawartych w nim danych. To, że podanie z dnia [...] powinno być traktowane jako zmiana wcześniejszego wniosku jasno wynika też z oświadczenia strony w nim zawartego, wyrażającego się w zaznaczeniu pozycji "zmiana do wniosku". Prawidłowość takiej oceny potwierdza również fakt, że podanie z [...] nawiązuje wyraźnie do wcześniejszego pisma (z [...]) zawierającego wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego za rok [...], które przed dniem złożenia pisma z maja tego roku nie zostało załatwione w formie decyzji administracyjnej. W rezultacie przyjąć trzeba, że prawidłowo Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wskazał, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności, a więc w dniu, w którym organ obowiązany był do dokonania oceny, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r., umowa na którą powoływał się skarżący jeszcze nie istniała.

Odnosząc się do podniesionego przez pełnomocnika skarżącego zarzutu pominięcia przez organy definicji gospodarstwa rolnego z art. 55(3)Kodeksu cywilnego, Sąd zauważa, że definicja zawarta w tym przepisie, ma znaczenie w dziedzinie stosunków cywilnoprawnych, natomiast nie obowiązuje w dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych. W tym zakresie przepisy szczególne często zawierają własne definicje gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie przepisy regulujące problematykę płatności dla gospodarstw niskotowarowych nie definiują wprost gospodarstwa rolnego, ale niewątpliwie można definicję tę wywieść z treści tych przepisów. Istotne natomiast jest, że omawiane akty nie odsyłają w kwestii definiowania gospodarstwa rolnego do przepisów Kodeksu cywilnego.

Wobec błędnej interpretacji § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. dokonanej przez skarżącego, niezasadne są też, zdaniem Sądu, zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ art. 7 i 77 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie posiadania przez skarżącego działek rolnych oraz art. 80 tego aktu, przez pominięcie oświadczenia strony co do posiadania przez niego określonych działek rolnych. Oświadczenie, to nie zostało zresztą przez organ pominięte lecz ocenione zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodać wypada, że oświadczenie skarżącego o tym, iż posiada i użytkuje rolniczo tylko jedną z działek stanowiących przedmiot jego współwłasności przemawia wręcz za odmową przyznania omawianej płatności, gdyż oznacza, że nie prowadzi on działalności rolniczej w całym gospodarstwie rolnym.

Na rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie nie mogły mieć również wpływu decyzje o przyznaniu skarżącemu i jego małżonce innych płatności, gdyż wydane zostały one w innych sprawach administracyjnych, w których inaczej określane są przesłanki udzielania pomocy. Niezrozumiały jest też zarzut naruszenia art. 110 k.p.a. przez nieuwzględnienie mocy obowiązującej decyzji o wpisie B. G. do ewidencji producentów, skoro nadanie statusu producenta rolnego nie stanowi czynności orzeczniczej, której wyrazem jest decyzja administracyjna, lecz czynność materialno – techniczną. Przepisy nie przewidują zaś prawomocności, a raczej ostateczności, dla tego typu czynności i nie stosuje się wobec nich art. 110 k.p.a. Nie jest też trafny zarzut odebrania przez organy skarżącemu i jego małżonce prawa do posiadania i prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw rolnych. Kwestia ta nie była i nie mogła być przedmiotem rozstrzygnięć organów. W niniejszej sprawie oceniały one bowiem jedynie, czy wniosek o dopłatę na gospodarstwo niskotowarowe złożony przez T. G. pozwalał – w świetle przepisów regulujących tę problematykę - na przyznanie mu i wypłacenie takiej pomocy. W dacie złożenia wniosku, jak też w dacie orzekania przez organy obu instancji, małżonkowie G. nie posiadali rozdzielności majątkowej, zatem przytaczanie tej okoliczności jako argumentu potwierdzającego naruszenie przez organ przepisów Konstytucji jest bezprzedmiotowe.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 9 k.p.a., gdyż z akt sprawy wynika, że strona była informowana o zasadach obowiązujących przy przyznawaniu przedmiotowej płatności (w aktach sprawy znajdują się wezwania do skorygowania wniosku, notatki służbowe, wskazuje na to również treść protokółu z rozprawy która odbyła się przed organem drugiej instancji a wreszcie treść pism składanych przez skarżącego), jednak ze stanowiskiem prezentowanym przez organy strona się nie zgadzała. Rozbieżności w kwestii interpretacji przepisów, jakie mogą wystąpić pomiędzy stroną a organem, nie powinny stanowić podstawy do stawiania zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., jeżeli organ informował stronę o obowiązujących przepisach.

Oceniając decyzję organu odwoławczego trzeba, zdaniem składu orzekającego, zauważyć brak wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu a wręcz pominięcie niektórych zarzutów. Tym samym zasadne jest stwierdzenie, że organ ten naruszył art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Uchybienie to mogłoby mieć znacznie w niniejszej sprawie, gdyby można było wykazać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. mogłoby spowodować odmienne jej rozstrzygnięcie. Jednakże wobec prawidłowego rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonej decyzji, takiej okoliczności nie można wykazać, a zatem stwierdzone uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Tym samym nie stanowi podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia, stąd zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, ponoszą strony postępowania, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy ustawy nie zawierają regulacji umożliwiającej przyznanie kosztów dla organu w przypadku, gdy ten sprawę wygrywa (oddalenie lub odrzucenie skargi) albo gdy sąd postępowanie umarza na skutek cofnięcia skargi. Natomiast skarżącemu przysługują koszty od organu w przypadku uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.), co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca.