Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 848/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2005-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 83, art. 84a, art. 39 ust. 1, art. 52
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (spr.), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazaniu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...] nakazującej współwłaścicielom budynku przy ul. [...] w L.: J. D., M. i J. D., R. B., M. K., D. Z., M. G., A. G., P. S., J. P. i M. C. doprowadzenie ściany zewnętrznej budynku do stanu poprzedniego, tj. zamurowanie istniejących otworów okiennych i drzwiowych w ścianie południowej kamienicy i oficyny przy ul. [...] od strony działki nr ewid. 54 przy ul. [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek J. W. Twierdził on, że w ścianie zewnętrznej kamienicy przy ul. [...] w L. zostały samowolnie wykonane przez B. i R. B. otwory okienne i drzwiowe od strony działki nr ewid. 54, której jest właścicielem i nie może jej zabudować z uwagi na istnienie przedmiotowych okien i drzwi.

Przeprowadzona w dniu 28 października 2004 r. przez inspektora PINB kontrola wykazała, że ściana wraz z oficynami budynku przy ul. [...] w L. od strony działki nr ewid. 54 ma następujące otwory:

- drzwi do lokalu użytkowego w piwnicy, zejście schodami od chodnika przy ul. [...],

- trzy otwory okienne i drzwi dwuskrzydłowe w lokalu p.p. B.,

- otwór drzwiowy w odległości 3,20 m od wschodniego narożnika budynku.

Państwo B. oświadczyli, że od czasu zakupienia przez nich aktem notarialnym z dnia 3 stycznia 1995 r. lokalu gastronomicznego, nie dokonywali żadnych zmian w elewacji budynku od strony nieruchomości przy ul. [...], a otwory w ścianie już istniały.

Organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, stwierdził, że w świetle zgromadzonych w aktach dokumentów i pism, tj.:

- kopii planu L. z 1912 r.,

- kopii planu kamienicy przy ul. [...] z 1937 r.,

- kopii planu na przebudowę otworu w przyziemiu z 1945 r.,

- kopii planu i projektu przebudowy lokalu gastronomicznego z 1950 r.,

- kopii rejestru pomiarowego działek DOPiT,

- kopii wypisu z rejestru gruntów z 1991 r.,

- kopii wypisu z rejestru gruntów z 1994 r.,

- fotografii ściany frontowej i szczytowej kamienicy z 1983 r.,

- projektu kolorystyki elewacji kamienicy z 1995 r.,

- kopii planu kamienicy z oficynami z 1992 r. z zaznaczeniem otworu drzwiowego w elewacji ściany południowej (pozwolenia Konserwatora Zabytków wydanego M. Z.),

- fotografii ściany szczytowej kamienicy z 1969 r. z widocznym obrysem krawędzi dachu,

- fotografii z 1983 r. przedstawiającej niezabudowaną działkę nr ewid. 54 z uwidocznionym kioskiem "Ruch" przylegającym do ściany bocznej kamienicy przy ul. [...],

- pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków stwierdzającego brak powiązania otworów okiennych i drzwiowych z historycznym wystrojem elewacji kamienicy,

- sprawozdania z odkrywek badawczych wykonanych uproszczonych badań architektonicznych w budynku przy ul. [...] przeprowadzonych przez mgr inż. arch. Z. M. należy przypisać większą wagę argumentom przemawiającym za samowolnym wykonaniem otworów okiennych i drzwiowych w przedmiotowym budynku i w konsekwencji nakazać współwłaścicielom kamienicy zamurowanie otworów w ścianie południowej i oficyny.

W ocenie organu odwoławczego zarzuty podniesione w odwołaniu przez pełnomocnika R. B. są trafne i uzasadniają żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada istotnie wymogom art. 107 § 3 kpa, a w szczególności nie zawiera ono wskazania faktów uznanych za udowodnione, dowodów na których organ orzekający się oparł oraz przyczyn, z których odmówił wiarygodności innym dowodom. Nie zawiera ono również wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Ponadto w postępowaniu nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, co stanowiło naruszenie art. art. 7 i 77 kpa. Organ pierwszej instancji w szczególności powinien ustalić czasokres wykonania spornych otworów okiennych i drzwiowych oraz kwestię legalności ich wykonania, zwłaszcza w kontekście zakresu robót objętych pozwoleniem na adaptację piwnic wydanym 4 października 1989 r.

Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien wziąć także pod uwagę dowody przedłożone przez strony w trakcie postępowania odwoławczego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła pełnomocnik R. B. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] jako wydanych z naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów o właściwości organów orzekających.

Strona skarżąca podniosła, że nie została zapoznana ze złożoną do akt sprawy opinią architekta B. S. oraz treścią wypisu z aktu notarialnego oraz pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków przez co naruszono jej uprawnienia wynikające z art. 10 kpa.

Ponadto w ocenie strony skarżącej organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 kpa zalecając organowi pierwszej instancji wzięcie pod uwagę określonych dowodów przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji wydanych w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca oparła na twierdzeniu, że organy te nie były właściwe rzeczowo i miejscowo do rozstrzygania sprawy. Przedmiotowa kamienica jest bowiem objęta ochroną konserwatorską i z tej przyczyny w świetle art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a zatem tylko on może decydować o zamurowaniu okien i drzwi w obiekcie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że zaskarżona decyzja nie przesądza o istocie rozstrzygnięcia sprawy, które zapadło dopiero po przeprowadzeniu ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji, w którym strony będą mogły zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym.

Zarzut wydania decyzji przez niewłaściwy organ należy natomiast uznać za nietrafny, albowiem roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ wskazany w ustawie Prawo budowlane. Do obiektów wpisanych do rejestru zabytków przed uzyskaniem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, wymagane są zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego opinie, uzgodnienia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi, do których należy też decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny dokonuje kontroli w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269).

Zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Nieuzasadnionym jest żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z powodu ich wydania przez nieuprawnione organy. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. W. z dnia 6 października 2004 r., w którym twierdził on, że w obiekcie budowlanym (kamienicy przy ul. [...] w L.) zostały wykonane samowolnie tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, roboty budowlane i żądał nakazania przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez likwidację samowolnie wykonanych otworów.

W świetle art. 83 i art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) organem właściwym do kontroli wykonywania robót budowlanych zgodnie z przepisami prawa budowlanego i nakładania na osoby dopuszczające się popełnienia samowoli budowlanej określonych obowiązków, jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jako organ pierwszej instancji i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jako organ wyższego stopnia.

Powoływany w skardze przepis art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego uprawnia – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydawania decyzji na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, mających na celu usunięcie skutków zaistniałej samowoli budowlanej. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z obiektu zabytkowego zamierza prowadzić roboty budowlane przy tym zabytku. Zobowiązany jest on wówczas, przed złożeniem do organu administracji architektoniczno-budowlanej wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia, uzyskać uprzednio pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych od właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 2 kpa, który uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może przy tym wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy zasadnie i w sposób należyty skorzystał z uprawnień wynikających z powołanego przepisu. W sprawie nie zostały bowiem wyjaśnione należycie wszystkie, istotne dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia okoliczności i postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia w znacznej części.

Przede wszystkim nie zostało w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione, kiedy i przez kogo zostały wykonane sporne otwory w ścianie południowej i oficyny kamienicy przy ul. [...] w L. jak również, czy otwory te wykonano samowolnie tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo z istotnymi odstępstwami od wydanego pozwolenia. Czasokres wykonania i zakończenia robót budowlanych, w wyniku których powstały sporne otwory przy jednoczesnym stwierdzeniu zaistnienia samowoli budowlanej będzie miał podstawowe znaczenie dla przyjęcia podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy w świetle treści art. 103 powołanej ustawy Prawo budowlane tj. ustalenia, czy w sprawie będą miały zastosowanie przepisy obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. ustawy Prawo budowlane, czy też "starej" ustawy.

Ustalenie, kto był inwestorem przedmiotowych robót będzie o tyle istotne, że przepis art. 52 powołanej ustawy określa wprawdzie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego jako podmioty, które mogą być adresatem decyzji w nim wskazanych, ale nie przyznaje organowi orzekającemu uprawnienia do dowolnego wybierania adresata decyzji. Adresatem tym powinien być w pierwszej kolejności inwestor, który nie utracił tytułu prawnego do tego obiektu.

Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bezpośredniej ingerencji organu odwoławczego co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy przy jej ponownym rozstrzyganiu przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja poleca temu organowi uzupełnienie materiału dowodowego oraz dokonanie wnikliwej oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 kpa.

Ubocznie należy zauważyć, że w istocie zaskarżona decyzja czyni zadość żądaniu pełnomocnika strony skarżącej zawartym w sporządzonym przez niego odwołaniu z dnia 17 czerwca 2005 r. co do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy uznał za uzasadnione podniesione w tym odwołaniu zarzuty niewyjaśnienia przez organ I instancji istotnych okoliczności (naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa), nie wskazania należytej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz naruszenia art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę.