Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 543/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp, art. 140 K.c. w zw z art. 64 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Łukasz Krzycki Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi Barbary Zasady-Stacewicz sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. i W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt II SA/Po 663/13 w sprawie ze skargi D. B. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 663/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej powoływany jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę D. B., W. B. (dalej także: Inwestorzy) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Kaliszu z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], Burmistrz Jarocina odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz D. B. i W. B., dla inwestycji polegającej na budowie placu postojowego dla 7 pojazdów na terenie działki nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzję tę wydano na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1, w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp).

W uzasadnieniu tejże decyzji podniesiono, że w dniu 5 lipca 2011 r. wpłynął wniosek D. B. i W. B. o ustalenie warunków zabudowy dla terenu działki nr [...] zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz placu postojowego dla 7 pojazdów. Wniosek ten był modyfikowany w ten sposób, że plac postojowy dotyczyć miał 14 pojazdów, z tym że odnosiło się to legalizacji samowoli budowlanej.

Wskazano następnie, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zakończyło się wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz odmową ustalenia warunków zabudowy dla realizacji placów postojowych dla pojazdów. W decyzji stwierdzono, że jedynie część inwestycji, tj. budynek mieszkalny jednorodzinny, spełnia wymogi zawarte w przepisach Upzp. W odniesieniu do planowanej realizacji placów postojowych uznano, że nie następuje kontynuacja, bądź uzupełnienie funkcji terenu, a tym samym nie można przyjąć, że spełnione zostały wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od przedmiotowej decyzji (w części dot. placów postojowych) odwołali się wnioskodawcy, w wyniku czego decyzją z dnia [...] września 2011 r., sygn. [...] SKO w Kaliszu utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Następnie wnioskodawcy zaskarżyli decyzję Kolegium do WSA w Poznaniu. Sąd ten uchylił decyzję Kolegium (wyrok z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1137/11), w następstwie czego organ II instancji, po ponownej analizie sprawy - decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...] uchylił decyzję Burmistrza Jarocina w części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla placów postojowych. W związku z wyrokiem WSA w Poznaniu oraz decyzją Kolegium przeprowadzone zostało ponowne postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla placu postojowego dla pojazdów ciężarowych.

Podniesiono następnie, że dnia [...] września 2012 r., Nr [...] została wydana przez Burmistrza Jarocina decyzja ponownie odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podstawą odmowy po raz kolejny było stwierdzenie, że na badanym obszarze nie następuje kontynuacja funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, a więc nie ma możliwości nawiązania z przedmiotową inwestycją do zastanego na tym terenie zagospodarowania. Od przedmiotowej decyzji ponownie odwołali się wnioskodawcy. Kolegium rozpatrzyło ich odwołanie i ustaliło, że w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozp. MI z 2003"), błędnie wyznaczono obszar analizy i w sposób niewystarczający określono przeznaczenie każdego z budynków objętych analizą. Decyzją Kolegium sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W związku z powyższym oraz w celu określenia stanu faktycznego i prawnego terenu wnioskowanego jak i terenów sąsiednich - organ I instancji przeprowadził wizję w terenie. Ustalono, że na obszarze analizowanym brak jest nieruchomości zagospodarowanych w sposób umożliwiający lokalizację placu postojowego na podstawie kontynuacji funkcji. Zdaniem organu I instancji, z wyników analizy wykonanej dla jej podstawowego elementu składowego, tj. analizy funkcji jakie pełnią tereny, jednoznacznie wynika, że żadne tereny objęte analizą nie są zagospodarowane w sposób dający możliwość jakiegokolwiek kontynuowania funkcji. Tym bardziej nie jest możliwe wyznaczenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o tereny lub zabudowania o odmiennej od wnioskowanej funkcji. W motywach decyzji odmownej wywodzono, że na terenach objętych analizą brak jest terenów o funkcji baz transportowych, bądź parkingów stanowiących podstawową funkcję terenów. Znajdujące się w tym obszarze place postojowe mają charakter towarzyszący zabudowie mieszkaniowej, rolniczej bądź gospodarczej. Tereny wskazane przez inwestorów, które mogłyby pozwolić na twierdzenie o kontynuacji funkcji, znajdują się w sporej odległości od terenu planowanego do zainwestowania (ok. 500 m) na obszarze innego osiedla.

W. B. i D. B. złożyli odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Jarocina z dnia [...] stycznia 2013 r. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z ich wcześniejszym wnioskiem. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz art. 7 K.p.a. Do odwołania dołączono mapę poglądową, informacje o działalności gospodarczej B. K. i A. K. (sąsiedzi wnioskodawcy, zamieszkali przy ul. [...]), a także dokumentację zdjęciową.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] SKO w Kaliszu utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, uznając że odmowa ustalenia warunków zabudowy pod planowane zamierzenie inwestycyjne odpowiadała prawu. Prawidłowo organ gminy wykonał analizę zagospodarowania terenu, przywołano funkcje poszczególnych działek objętych obszarem analizowanym. Zdaniem Kolegium wprowadzenie na obszar analizowany parkingu, na którym mogą parkować samochody ciężarowe w liczbie 7 sztuk, nie mieści się w zastanym zagospodarowaniu nieruchomości wchodzących w skład tego terenu, w związku z czym zasadne jest odmowne załatwienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Co się tyczy przywoływanego przez odwołujących treści zaświadczenia odnośnie przeznaczenia terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, to nie mogło ono mieć w sprawie znaczenia, skoro ustalenia studium nie stanowią podstawy orzekania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy.

W. B. i D. B. pismem z dnia 7 maja 2013 r. złożyli skargę na powyższą decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez błędną wykładnię, polegającą na tym, że organ przyjął, iż posadowienie miejsc postojowych dla samochodów tylko czasowo parkujących na terenie nieruchomości narusza przewidzianą w w/w przepisie tzw. kontynuację funkcji, podczas gdy organ nie powinien stosować wykładni zawężającej w/w przepisu, a uczynił to, ograniczając prawo wnioskodawców do zabudowy;

- art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 i w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez brak oparcia twierdzeń organu I instancji co do rodzaju zabudowy sąsiadującej z działką skarżącego żadnymi dowodami (nie przedstawienie ich w decyzji), czym organ naruszył art. 107 § 3 K.p.a., podczas gdy w odwołaniu strona skarżąca przedstawiła dokumentację fotograficzną, z której wynika, że Burmistrz wielokrotnie oparł decyzję na nieprawdziwych danych i informacjach;

- art. 10 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, tj. uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi przytoczono w dużej części zarzuty i argumentację prezentowaną uprzednio przez skarżących w odwołaniu.

W odpowiedzi na powyższą skargę SKO w Kaliszu wniosło o jej oddalenie.

W. B. i D. B. pismem z dnia 11 lipca 2013 r. przesłali do WSA w Poznaniu informację o tym, że w dniu 8 lipca 2013 r. doręczono im decyzję rozbiórkową. W załączeniu przesłano decyzję PINB w Jarocinie z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], która nakazuje inwestorom dokonania rozbiórki pobudowanego przez nich samowolnie parkingu.

Pismem z dnia 13 września 2013 r. uczestnicy postępowania – A. K. i B. K. oraz G.G.-J. wnieśli o oddalenie skargi.

Podczas rozprawy przeprowadzonej przed WSA w Poznaniu w dniu 4 października 2013 r. B. K. podkreślił, że na jego nieruchomości znajdują się tylko 3 samochody osobowe i nie jest tam prowadzona żadna działalność gospodarcza. Z kolei G. G. podniosła, że na omawianym terenie występuje zabudowa domków jednorodzinnych.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Poznaniu stwierdził, że budowa placu postojowego dla 7 pojazdów ciężarowych, wykorzystywanych na potrzeby prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej (usługi transportowe) narusza istniejący stan i równowagę w zakresie kontynuacji funkcji i zabudowy.

Dalej sąd I instancji podniósł, że nie znajdują się na przedmiotowym obszarze parkingi dla samochodów ciężarowych, o gabarytach i przeznaczeniu porównywalnym do tych, których postój udokumentowano na działce skarżących. Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym na etapie postępowania przed organem I i II instancji, szczegółowo omówionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dokumentacja ta nie pozwala również – zdaniem tegoż sądu − podzielić stanowiska strony skarżącej, że nie uwzględniono faktu, iż na działce sąsiedniej również jest prowadzona działalność gospodarcza, co miałoby wynikać z załączonych do odwołania wypisów z ewidencji działalności gospodarczej B. K. i A. K. Na etapie postępowania administracyjnego nie pozyskano, ani nie przedstawiono żadnych dowodów, które miałyby świadczyć o prowadzeniu przez uczestników postępowania podobnej działalności jak skarżący, tj. nie ustalono, aby w niedalekim sąsiedztwie skarżących pobudowano parkingi dla samochodów ciężarowych, i to w liczbie 7. W ocenie sądu I instancji nie jest słuszny zarzut, że na działce nr [...] posadowiony jest magazyn, a nie wiata.

Zdaniem WSA w Poznaniu uzyskane na etapie postępowania odwoławczego dowody pozwoliły zweryfikować stanowisko organu I instancji co do charakteru zabudowy w obszarze analizowanym, potwierdzając prawidłowość stanowiska przyjętego w decyzji tegoż organu. W jego ocenie organ I instancji, a za nim również organ odwoławczy, prawidłowo ustaliły, że na przedmiotowym obszarze nie występują tereny o funkcji baz transportowych, bądź parkingów zarówno dla pojazdów osobowych jak i ciężarowych, stanowiących podstawową funkcję terenu.

Skargą kasacyjną pełnomocnika W. B. i D. B. zaskarżono w całości ww. orzeczenie, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez błędną wykładnię, polegającą na tym, że sąd I instancji przyjął, iż posadowienie miejsc postojowych dla samochodów tylko czasowo parkujących na terenie nieruchomości skarżących narusza przewidzianą w ww. przepisie tzw. kontynuację funkcji, podczas gdy organ nie powinien stosować wykładni zawężającej ww. przepisu, a to uczynił ograniczając stronie skarżącej konstytucyjne prawo do zabudowy;

2. przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.) w związku z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu nieusprawiedliwionego ograniczania przez organy administracji publicznej i sąd administracyjny prawa własności skarżących do zagospodarowania działek będących ich własnością w sposób przez nich preferowany, za prawnie dopuszczalne;

3. przepisu art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie polegające na tym, że sąd I instancji usankcjonował naruszenie przez organy administracji publicznej konstytucyjnie chronionego prawa własności;

4. przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp, określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prowadzącego do nadmiernie formalistycznego podejścia do zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, a w konsekwencji ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu.

W związku z powyżej określonymi zarzutami niniejszej skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, a także zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, eksponując istnienie w sąsiedztwie nieruchomości skarżących magazynów, warsztatów samochodowych, dużych pomieszczeń gospodarczych, obiektów sakralnych, że funkcjonowanie miejsc w żaden sposób nie narusza przepisów prawa i praw osób trzecich. Nie jest również uciążliwe dla najbliższych sąsiadów, którzy zresztą też mają place, na których parkują pojazdy i maszyny rolnicze (również wielkogabarytowe). Istnienie miejsc postojowych nie zaburza funkcji istniejących w analizowanym obszarze, ponieważ wielu właścicieli działek również ma na terenie swoich działek place, parkingi czy magazyny. Wywody starano się wspierać poprzez cytowanie tych orzeczeń sądowych, które w ocenie skarżących kasacyjnie wzmacniają przywoływane przez nich argumenty. Powołano się na przeznaczenie terenu w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, nadto podniesiono kwestię zgodności planowanego zagospodarowania z ustaleniami studium. Eksponowano okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących i konieczność uwzględniania konstytucyjnej zasady ochrony własności. W konkluzji skargi kasacyjnej, wskazując na ograniczony zakres władztwa planistycznego gminy, zanegowano restrykcyjną wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

Pismem procesowym z dnia 14 września 2015 r. nadesłanym przez G. G.-J., a sygnowanym przez 5 osób, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że działalność gospodarcza prowadzona przez skarżących jest uciążliwa dla środowiska przyrodniczego oraz wielu mieszkańców zabudowanego osiedla.

W toku rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, twierdząc w szczególności, że w obszarze analizowanym funkcjonuje kilka miejsc postojowych, przeto zachowano kontynuację funkcji.

Uczestniczka G. G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, że w obszarze analizowanym nie ma miejsc postojowych, dominuje zabudowa jednorodzinna. Taki sam wniosek złożyła A. K. podnosząc uciążliwy charakter działalności skarżącego kasacyjnie. W tym aspekcie B. K. przyłączając się do wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej poinformował, że na terenie spornej działki stoją samochody załadowane impregnowanymi podkładami kolejowymi, co powoduje uciążliwość. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi B. Z.-S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw wywodząc, że stanowi ona jedynie polemikę z wyrokiem sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Skarga kasacyjna została ograniczona do podstawy ujętej przepisem art. 174 pkt 1 Ppsa i sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp, a w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 140 K.c. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, a także niezastosowania art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Uwzględnić jednak należy w tym aspekcie stanowisko wyrażone w uchwale Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1), w której stwierdzono m. in., że w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 Ppsa ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Przyjąć zatem wypadnie, że skarżący kasacyjnie organ w istocie zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 151 Ppsa, który został wskazany w wyroku II SA/Po 663/13 jako podstawa oddalenia skargi.

Przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu podlegała decyzja SKO w Kaliszu utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Jarocina o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu postojowego dla 7 pojazdów. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych co do reguły wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 Upzp). Niesporne jest, co wynika z ustaleń sądu I instancji, że D. B. i W. B. ubiegali się o wydanie przez Burmistrza Jarocina decyzji o warunkach zabudowy m. in. pod plac postojowy dla pojazdów ciężarowych i osobowych, albowiem toczyło się postępowanie, mające za przedmiot legalizację samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] placu postojowego dla pojazdów. Nie ulega także wątpliwości, że dla tego terenu nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. W sprawie tej orzekał już uprzednio WSA w Poznaniu wyrokiem II SA/Po 1137/11. Wyrokiem tym uchylono decyzję SKO w Kaliszu odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budowy placu postojowego na 14 samochodów uznając, że wadliwie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, a kluczowe dla sprawy jest ustalenie, czy zachodzi tzw. kontynuacja funkcji w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Sąd wówczas orzekający pozostawił do uznania organowi odwoławczemu, czy przeprowadzenie w tym aspekcie postępowania wyjaśniającego jest dopuszczalne w ramach postępowania odwoławczego, czy też należy wydać decyzję kasatoryjną po myśli art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji powyższego wyroku SKO w Kaliszu wydało decyzję o uchyleniu źródłowej decyzji organu I instancji oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Jarocina. W efekcie organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe (oględziny), przeprowadził ponowną analizę obszaru wokół działki budowlanej inwestorów, w ramach której dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku tych czynności Burmistrz Jarocina doszedł do przekonania, że nie zachodzi kontynuacja funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, stanowisko to podzieliło następnie orzekające w sprawie po raz kolejny SKO w Kaliszu. Wyrokiem II SA/Po 663/13 WSA w Poznaniu oddalając skargę inwestorów uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zasadniczą kwestią było uznanie przez sąd a quo, że budowa placu postojowego dla 7 pojazdów ciężarowych, wykorzystywanych na potrzeby prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej narusza istniejący stan i równowagę w zakresie kontynuacji funkcji i zabudowy. Stanowisko to w realiach kontrolowanej sprawy podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp argumentują, że funkcjonowanie miejsc postojowych (parkingu dla samochodów ciężarowych wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej) mieści się w pojęciu kontynuacji funkcji. Nadto przyjęta przez sąd wojewódzki wykładnia cyt. przepisów Upzp nie uwzględnia nakazu wyjaśniania wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela terenu i jego prawa do zabudowy. Argumenty te, co należy podkreślić − w realiach przedmiotowej sprawy − nie są trafne. Zasadnie sąd I instancji (s. 10-11 uzasadnienia wyroku II SA/Po 663/13) wskazał, że orzekał w warunkach związania poprzednim wyrokiem tego sądu wydanym w granicach sprawy, to zaś determinowało w oznaczonym stopniu ocenę legalności działań orzekający w sprawie organów jednostek samorządu terytorialnego.

Nie zakwestionowano skutecznie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego, z których wynika, że na obszarze analizowanym nie występuje funkcja placów postojowych dla samochodów ciężarowych (parkingów), dominuje zabudowa jednorodzinna i zagrodowa oraz "usługi sakralne". Występuje zabudowa gospodarcza towarzysząca zabudowie jednorodzinnej. Gospodarstwa rolne mają charakter siedliskowy, wykorzystywane w tej działalności są maszyny rolnicze. Nie znajdują się jednak na obszarze analizowanym miejsce postojowe (parkingi) dla samochodów ciężarowych, o gabarytach i przeznaczeniu porównywalnym dla tych, których postój udokumentowano na działce skarżących. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp, wedle którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zdają się nie dostrzegać, wywodząc z cyt. przepisu prawa do zabudowy działki nr [...] w [...], znajdujących się w tym samym przepisie jego ograniczeń. Z prawa do zabudowy, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp można korzystać tylko wówczas, jeżeli nie narusza się przy tym chronionego prawem "interesu publicznego" oraz chronionego prawem interesu "osób trzecich", nadto prawo zabudowy ma granice "określone ustawą". Granice te wyznaczono w przypadku ubiegania się o decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w art. 61 ust. 1 Upzp w ten sposób, że uzyskanie powyższej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia tam określonych warunków. A contrario, brak spełnienia jednego z tych warunków wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki zaaprobował ustalenie orzekających organów, że inwestycja skarżących kasacyjnie nie spełnia warunku, ujętego dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zakresie tzw. kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wedle cyt. przepisu jednym z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 wymaga wykładni celowościowej, a ratio legis tego przepisu jest utrzymanie ładu przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r., II OSK 1424/09, LEX 746530). Podzielić należy zatem te wywody WSA w Poznaniu, w których akcentuje się, że ustalenie w tym zakresie, tj. kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu następuje po uprzednim przeprowadzeniu analizy oznaczonego terenu wokół działki budowlanej. O zaistnieniu zatem powyższego warunku przesądzają ustalenia poczynione w efekcie analizy, które sąd wojewódzki uznał za niewadliwe, a Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je za prawidłowe. Niesporne jest, że dominującą funkcją zabudowy obszaru analizowanego wokół działki budowlanej inwestorów jest mieszkalnictwo (budynki jednorodzinne) oraz zabudowa siedliskowa. Istniejące zabudowania towarzyszące budownictwu jednorodzinnemu i zagrodowemu mają charakter budynków gospodarczych. Nie występują na tym obszarze parkingi dla samochodów ciężarowych wykorzystywanych do celów prowadzenia działalności gospodarczej – transportowej. Nie mogły natomiast mieć znaczenia kwestie podnoszone w skardze kasacyjnej, a to przeznaczenie terenu działki inwestorów w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też przeznaczenie określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ten ostatni akt nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, a organy administracji publicznej działają wszak na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.).

W potocznym rozumieniu kontynuacja to inaczej dalszy ciąg (Słownik Wyrazów Obcych PWN, Warszawa 1980, s. 388), to dalsze działanie tego samego typu, to rozwijanie czegoś już istniejącego. Skoro na obszarze analizowanym nie występuje przynajmniej jedna działka, na której istniałby parking dla samochodów ciężarowych, to nie został spełniony w odniesieniu do przedsięwzięcia inwestorów warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp odnośnie do kontynuacji funkcji zabudowy. Takimi działkami w szczególności nie są te na obszarze zabudowanym, na których parkują pojazdy i maszyny wykorzystywane do celów rolniczych, albo samochody prywatne mieszkańców ul. [...] w [...]. Dopuszczenie planowanej inwestycji na działce inwestorów naruszałoby chroniony prawnie ład przestrzenny rozumiany w art. 2 pkt 1 Upzp jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie parkingu dla 7 samochodów ciężarowych prowadzi do intensyfikacji takiej działalności, której charakter odbiega od istniejących w analizowanych terenie cech urbanistycznych i architektonicznych zabudowy i zagospodarowania przestrzeni (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r., II OSK 1531/13, CBOSA, www.nsa.gov.pl). Prowadzi to z kolei do wniosku, że nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp.

W konsekwencji nie są trafne także zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP ani art. 140 K.c. Ten ostatni przepis stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Cywilistyczne ujęcie uprawnień właściciela także ma swoje ograniczenia, skoro w cyt. przepisie mowa jest o korzystaniu z własności "w granicach określonych przez ustawy". Takimi granicami ustawowymi mogą być m. in. warunki ujęte w art. 61 ust. 1 Upzp. Odmowa ustalenia warunków zabudowy usprawiedliwiona w przedmiotowej sprawie brakiem spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp nie narusza art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Nie naruszył ponadto sąd wojewódzki przepisów art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, wedle których odpowiednio własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej oraz, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W orzecznictwie wskazuje się, że tego rodzaju działania nie oznaczają jednak, że ograniczenie prawa własności ma wynikać z mocy prawa. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 773/12, LEX nr 1216766). Taki przypadek odnosi się chociażby do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W konkluzji stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.