Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 35/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust.2 pkt. 15 i ust. 3 , art. 30 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi "P." Spółki z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 października 2016 r., znak [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "P." Spółki z o.o. w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 lipca 2016 r. (doręczonym właściwemu organowi w dniu 26 lipca 2016 r.) [....] Sp. z o.o. w W. , powołując się na art. 29 ust. 4 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych, tj. instalacji urządzeń, w tym instalacji radiokomunikacyjnej na istniejącym obiekcie budowlanym o oznaczeniu [....] . Jako lokalizację zamierzenia wskazano [....] , działka nr [....] , obręb ewidencyjny [....] , jednostka ewidencyjna [....] . Inwestor podał, że w zakres planowanych prac wchodzić będą następujące elementy/prace budowlane: wymiana istniejących anten sektorowych ATR451709 na anteny Huawei HW AQU4518R7 montowane do istniejących wsporników antenowych; instalacja 5 szt. urządzeń RRU mocowanych do filarków międzyokiennych wieży oraz do ściany wieży; ułożenie nowych przewodów w istniejącej drodze kablowej; w miejscu przejścia przez strop poddasza zostanie powiększony otwór dla projektowanych przewodów; wykonanie nowego przejścia drogi kablowej przez ścianę wieży [....] w sąsiedztwie istniejącego przejścia; instalacja projektowanych urządzeń APB30H+BC na istniejącej konstrukcji wsporczej obok istniejącego urządzenia. Wskazując sposób wykonania robót budowlanych, inwestor wyjaśnił: "Urządzenia instalacji radiokomunikacyjnej oraz ich mocowanie nie naruszają konstrukcji istniejącego obiektu oraz elementów jego wykończenia. Wzrost obciążenia układu konstrukcyjnego istniejącego obiektu, spowodowany instalacją projektowanych elementów instalacji radiokomunikacyjnej nie spowoduje przekroczenia jego stanu granicznego nośności oraz użytkowania. Jako termin przewidywanego rozpoczęcia robót wskazano datę 22 sierpnia 2016 r. Do zgłoszenia załączono: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; opinię nr [....] z dnia 8.06.2016 r. Miejskiego Konserwatora Zabytków; dokumentację techniczno – formalną; pełnomocnictwa do reprezentowania wnioskodawcy; KRS Inwestora.

Prezydent Miasta K. , postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2016 r., na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) nałożył na inwestora: [....] Sp. z o.o. obowiązek uzupełnienia wyżej wymienionego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych o następujące dokumenty: 1) oryginał lub odpis urzędowo poświadczony pełnomocnictwa dla osoby składającej w imieniu inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (do wniosku załączono jedynie kopię ww. pełnomocnictwa); 2) opracowanie dotyczące oddziaływania anten sektorowych zawierające m.in. osie główne wiązek promieniowania oraz odległości miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten z uwzględnieniem zmian ukształtowania terenu (zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) - ze wskazaniem w oparciu o jakie dane uwzględniono wysokości budynków i rzędne terenu pod wiązką główną promieniowania anteny (ze wskazaniem odpowiednich danych na mapie sytuacyjno-wysokościowej przyjętej do zasobu geodezyjno - kartograficznego); 3) graficzne zobrazowanie zasięgu pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż dopuszczalne tj. 0,1 W/m2 (dla wszystkich anten) zawierające również wyjaśnienia i oznaczenia o ewentualnej lokalizacji innych źródeł pola elektromagnetycznego, w tym m.in. lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, które mogą skutkować koniecznością zbadania kumulacji oddziaływania (zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów Dz. U. z 2003 r. nr 192 poz. 1883); opracowanie winno zawierać informację o występowaniu miejsc dostępnych dla ludzi dla wszystkich azymutów i wszystkich anten z oznaczeniem ww. obszarów zasięgu pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż dopuszczalne tj. 0,1 W/m2 uwzględniające ewent. kumulację oddziaływań; 4) wszystkie roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją należy odpowiednio zakwalifikować i określić zgodnie z pojęciami zawartymi w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane, załączyć szkice i rysunki dotyczące stanu istniejącego i projektowanego z czytelnym oznaczeniem projektowanych zmian oraz szczegółowy opis ich zakresu i sposobu wykonania (dot. np. powiększenia otworu stropu, wzmocnienia spocznika).

W dniu 26 sierpnia 2016 r. [....] Sp. z o.o. w W. uzupełniła dokumentację przedkładając: 1) oryginał pełnomocnictwa; 2) opracowanie pn.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71)"; 3) opracowanie pn.: "Analiza rozkładu pół elektromagnetycznych wokół stacji bazowej"; 4) skorygowaną dokumentację, przy czym z wniosku zgłoszenia został wyłączony zakres prac o treści: "w miejscu przejścia przez strop poddasza zostanie powiększony otwór dla projektowanych przewodów". Inwestor wyjaśnił, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń radiokomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym - modernizacja istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [....] Sp. z o.o.

Decyzją z dnia 5 września 2016 r. Nr [....] , wydaną na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez [....] Sp. z o.o. w W. przedmiotowych robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania dla tychże robót pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że po analizie zgromadzonych dokumentów stwierdzono, iż jako zakres robót będących przedmiotem zgłoszenia wskazano wymianę istniejących anten sektorowych ATR451709 na anteny Huawei HW AQU4518R7, instalacja 5 szt. urządzeń RRU, ułożenie nowych przewodów w istniejącej drodze kablowej, wykonanie nowego przejścia drogi kablowej, instalacja projektowanych urządzeń APB30H+BC. Z wniosku inwestor wyłączył zakres robót dotyczący powiększenia otworu w miejscu przejścia przez strop projektowanych przewodów. Wraz z ww. uzupełnieniem inwestor dostarczył opracowanie pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" oraz opracowanie pn. "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej". W załączonych w ww. opracowaniach opisach przedsięwzięcia oraz na dostarczonych rysunkach map oznaczono kierunki osi głównych wiązek promieniowania projektowanych anten sektorowych o azymutach 105°, 200° i 305°, a także przewidywane obszary pola o poziomach wyższych niż 0,1 W/m. We wnioskach i zaleceniach ww. opracowań stwierdzono, iż rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz, iż pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 nie wystąpi w miejscu przebywania i zamieszkiwania ludzi. Niemniej jednak z przedłożonych do zgłoszenia ww. rysunków map wynika, iż zakres pola elektromagnetycznego emitowany przez projektowane anteny obejmuje obszary nad szeregiem działek sąsiednich. Mając powyższe na uwadze, projektowane anteny emitujące pole elektromagnetyczne będą generować oddziaływania mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludzi, wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Tym samym projektowana inwestycja może spowodować wprowadzenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Właściwa analiza oddziaływania inwestycji winna być przedmiotem badań obszaru odziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowalne, które przeprowadzane są w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organ wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Pismem z dnia 14 września 2016 r. [....] Sp. z o.o. w W. wniosła odwołanie od wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta K. , zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, jakie nieruchomości stanowią tereny sąsiednie, jakie konkretnie ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich może wprowadzić realizacja robót zgłaszanych przez [....] , czy ewentualne oddziaływanie inwestycji nad obszarami ponad działkami sąsiednimi będzie przekraczać normy statuowane przez przepisy obowiązującego prawa oraz czy będzie występować w miejscach dostępnych dla ludności, nie wyjaśnienie z jakich przyczyn uznaje się za niewiarygodny dowód w postaci dokumentu prywatnego zatytułowanego: "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" i brak prawidłowych ustaleń organu w tym zakresie; 2) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez Skarżącą w niniejszym postępowaniu i dowolne ustalenie, iż anteny inwestycji [....] będą generować oddziaływania mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludności wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich; 3) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji na podstawie i w granicach prawa. Nadto [....] Sp. z o.o. w Warszawie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy realizacja planowanych robót budowlanych nie wprowadzi, nie utrwali bądź zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich; 2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niezasadne de facto zastosowanie w sprawie, gdyż w odniesieniu do robót budowlanych podlegających procedurze zgłoszeniu zamiaru ich wykonania nie ma miejsca ustalanie obszaru oddziaływania obiektu, czyni się to na potrzeby określenia kręgu stron postępowania, a stroną tego postępowania jest jedynie inwestor. [....] Sp. z o.o. w W. sformułowała w odwołaniu wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez organ II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a to na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez organ II instancji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, a to na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewoda [....] , decyzją z dnia 31 października 2016 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 5 września 2016 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda [....] przytoczył art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Następnie organ zwrócił uwagę na fakt, że inwestor dołączył do akt sprawy opracowanie pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" z lipca 2016 r. dla stacji bazowej telefonii komórkowej [....] . Z tego opracowania wynika, że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Przedstawione przez zgłaszającego opracowanie jak i zawarte w nim wnioski, nie mają charakteru wiążącego dla organu. Jest to dowód, który jak każdy inny dowód podlega ocenie organu. Na rysunkach znajdujących się w tym opracowaniu pokazano przekrój pionowy wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla poszczególnych azymutów i przy maksymalnym ich pochyleniu. Jak wynika z tych rysunków, środek elektryczny anteny i oś główna wiązki promieniowania znajduje się na wysokości 20 m i 21 m. W przedłożonych dokumentach znajduje się informacja, że dach budynku, na którym zamontowane są anteny, jest miejscem niedostępnym dla ludności. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2013.1232 - tekst jednolity ze zmianami): Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. W przypadku, gdyby okazało się, że na dachu tego budynku, w osi głównej wiązki promieniowania anten, znajdują się miejsca dostępne dla ludności, zgłaszaną inwestycję należałoby zaliczyć do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, które co do zasady wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wynika to bowiem z art. art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "Pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Niezależnie od powyższego organ zaznaczył, że nie można wykluczyć, że w zasięgu pól elektromagnetycznych (dalej: pem) o ponadnormatywnych poziomach oddziaływań (tj. gęstości mocy pola ≥ 0,1 W/m2) emitowanych za pośrednictwem anten sektorowych o określonych parametrach, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Z przekazanych dokumentów wynika jedynie, że sumaryczny obszar pem o ponadnormatywnych poziomach oddziaływań znajduje się nad terenem, który jest zabudowany budynkami. Ponadto Wojewoda [....] zaznaczył, iż zgłaszający przedstawił na rysunku pt. "1A" obszar pola elektromagnetycznego, gdzie gęstość mocy przekracza wartość dopuszczalną (0,1 W/m2), wskazując, że jest to sumaryczny obszar pem pokazany na wysokości zawieszenia. Obszar ten obejmuje teren w odległości 127,2 m i ponad 134,4 m od środka elektrycznego anten i jest większy aniżeli ten, co do którego zgłaszający wykazał prawo do dysponowania terenem na cele budowlane. Dalej organ podał, że pem wyznaczone jest przez sferę, a więc pem o wartości wyższej aniżeli dopuszczalna znajduje się również pod i nad pokazanym tylko w płaszczyźnie poziomej obszarem pem. W ocenie organu sąsiednie nieruchomości objęte oddziaływaniem pem o wartościach wyższych aniżeli dopuszczalne (> 0,1 W/m2), winny być uznane jako obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, bowiem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy tych nieruchomości winni wiedzieć, że pionowy zasięg ich własności gruntowej zostanie ograniczony. W przypadku przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji nikt, poza inwestorem, o inwestycji nie jest informowany, co w sytuacji wprowadzenia ograniczeń na terenach sąsiednich naruszałoby zasady określone w art. 7, 8, a w szczególności art. 9 k.p.a. Brak możliwości wzięcia udziału w postępowaniu zgłoszeniowym przez inne strony postępowania stanowi bowiem ograniczenie uprawnień osób. Zgłaszający poprzez realizację zamierzeń inwestycyjnych na nieruchomości, co do której posiada prawo do dysponowania na cele budowlane, nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu, bez ich wiedzy. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa. Powyższego nie zmienia nawet stanowisko (przewodnik) Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska pt.: "Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko - przewodnik po rozporządzeniu Rady Ministrów" (T. Wilżak, W-wa 2011), z którego wynika, że określenie odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Stanowisko to bowiem winno być uwzględniane przy kwalifikacji przedsięwzięcia i jedynie w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie. Nie wpływa natomiast na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji i tym samym kręgu osób, które winny uczestniczyć w postępowaniu jak strony. Zdaniem organu, działki sąsiednie, nad którymi zgodnie z opracowaniem znajduje się pem o wartościach wyższych aniżeli dopuszczalne, winny być objęte obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a osoby, które są umocowane art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako strony postępowania, winny w nim uczestniczyć. Uznać bowiem należy, że następuje ograniczenie w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Udział tych osób może nastąpić tylko w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. W konkluzji Wojewoda [....] stwierdził, że zgłaszana inwestycja może wprowadzić, utrwalić lub zwiększyć ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich i tym samym zasadne jest nałożenie na zgłaszającego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

[....] Sp. z o.o. w W., pismem z dnia 7 grudnia 2016 r., wniosła skargę na wyżej opisaną decyzję Wojewody [....] z dnia 31 października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych wraz z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę został bezzasadnie wniesiony przez organ I instancji, co winno skutkować jego uchyleniem; 2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na nie odniesienie się przez organ odwoławczy do większości zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu, niewyjaśnienie treści przepisów uznanych za podstawę prawną wydanej decyzji przez organy obydwu instancji i niewyjaśnienie zasadności zastosowania ich w sprawie, 3) art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, jakie nieruchomości stanowią tereny sąsiednie, jakie konkretnie ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich może wprowadzić realizacja robót zgłaszanych przez [....] , czy ewentualne oddziaływanie inwestycji nad obszarami ponad działkami sąsiednimi będzie przekraczać normy statuowane przez przepisy obowiązującego prawa, tym samym brak odpowiedzi na pytanie i jednoznacznego ustalenia przez orzekające w sprawie organy, czy będzie występować w miejscach dostępnych dla ludności; 4) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez Skarżącą w niniejszym postępowaniu i dowolne ustalenie, iż nie można wykluczyć, że anteny inwestycji [....] będą generować oddziaływania mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludności wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich; 5) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I i II instancji na podstawie i w granicach prawa, 6) art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy co się przejawia dobitnie w lakonicznym uzasadnieniu decyzji organu II instancji, brak odniesienia się do zarzutów [....] do decyzji organu I instancji. Nadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy realizacja planowanych robót budowlanych nie wprowadzi, nie utrwali bądź zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich; 2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w procedurze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie ma miejsca ustalanie obszaru oddziaływania obiektu na potrzeby określenia kręgu stron postępowania, gdyż stroną tego postępowania jest jedynie inwestor; 3) art. 29 ust. 2 pkt. 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 b Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie i wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagają jedynie zgłoszenia z uwagi na fakt, iż są realizowane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków; 4) art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na niezastosowanie w sprawie, podczas gdy wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metry na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowę; 5) art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1232 ze zm.), w zw. z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż dach budynku kościoła, na którym miały być realizowane zgłoszone roboty z uwagi na jego duże nachylenie nie kwalifikuje się do kategorii "miejsc dostępnych dla ludności", gdyż dostęp do niego wymaga użycia specjalistycznego sprzętu, a poza tym jest zabroniony dla ludności. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [....] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 września 2016 r. wnoszącej sprzeciw i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla realizowania robót budowlanych. Skarżąca wniosła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody [....] zgodnie ze wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty sformułowane w skardze okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej "pr.bud.") pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2 pr.bud. roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1. Artykuł 30 ust. 5 pr.bud. stanowi zaś, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Obligatoryjne podstawy do wniesienia sprzeciwu przewidziane są w art. 30 ust. 6 pr.bud.; zgodnie z tym przepisem "właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje". Z kolei art. 30 ust. 7 pr.bud. stanowi, że "właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich".

Powyższe uregulowania determinują nie tylko zakres relewantnych okoliczności w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych, ale także sekwencję ich badania i uwzględniania w ramach podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia (ilekroć nie manifestuje się ono milczeniem). I tak, organ w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić, czy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a zaraz potem – jeżeli to pierwsze ustalenie okaże się negatywne – zbadać pozostałe przesłanki obligatoryjnego sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pr.bud. Dopiero gdy ich weryfikacja da również wynik negatywny, organ może, a ściśle biorąc – zważywszy na istotę kompetencji administracyjnej – powinien poczynić ustalenia co do przesłanek wniesienia sprzeciwu połączonego z jurysdykcyjnym i konstytutywnym nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę po myśli art. 30 ust. 7 pr.bud.

O ile przesłanki z art. 30 ust. 6 pr.bud. wydają się rozłączne, o tyle przesłanki z art. 30 ust. 7 pr.bud. mogą, hipotetycznie rzecz ujmując, wystąpić kumulatywnie i w taki też sposób mogą być przedstawione jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia. Ale a limine wykluczone jest łączenie w uzasadnieniu jednej decyzji obu grup przesłanek, tj. przesłanek z art. 30 ust. 6 pr.bud. i przesłanek z art. 30 ust. 7 pr.bud. Wszak determinują one odmienne, choć mające zbliżone skutki materialnoprawne, akty jurysdykcji. W tym kontekście wypada też zauważyć, że wniesienie sprzeciwu połączonego z jurysdykcyjnym i konstytutywnym nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 pr.bud. w sytuacji, gdyby istniały przewidziane w art. 30 ust. 6 pr.bud. okoliczności uzasadniające sam sprzeciw – byłoby działaniem niezgodnym z prawem.

W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy na etapie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności należało zweryfikować istnienie okoliczności uzasadniających sam sprzeciw (art. 30 ust. 6 pr.bud.), a w szczególności należało poczynić ustalenia pozwalające potwierdzić lub wykluczyć, że zgłoszenie dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych z mocy prawa obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W ramach tego zagadnienia jako istotne jawiły się dwa pytania: 1) czy odnośne roboty rzeczywiście odpowiadają hipotezie normy z art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud., tj. czy mogą być zakwalifikowane jako "instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych"?; 2) czy odnośne roboty mają znamiona przedsięwzięcia, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 29 ust. 3 pr.bud.?

Na pierwsze pytanie organ daje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiedź pozytywną, aczkolwiek jawi się ona nie tyle jako wynik pogłębionej analizy zgłoszenia i zgromadzonego materiału dowodowego, ile jako aprioryczne założenie. Takie podejście nie budziłoby zastrzeżeń, gdy w rachubę wchodziło zamierzenie odpowiadające w sposób oczywisty ustawowemu określeniu. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych kwalifikacja zamierzenia polegającego na budowie, rozbudowie czy też modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej jest zróżnicowana i zniuansowana; w szczególności wskazuje się na znaczenie takich czynników jak funkcjonalny związek z budynkiem tudzież instalowanie określonych elementów nie tylko na zewnątrz, ale i wewnątrz budynku (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., II OSK 1999/14, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 lutego 2017 r., II SA/Kr 1588/16, CBOSA). Stanowisko organu w tej mierze powinno być zatem umotywowane – tak, by można było ocenić jego zasadność na tle okoliczności niniejszej sprawy; jego brak stanowi co najmniej o niepełności uzasadnienia decyzji i naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.

Na drugie pytanie organ daje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiedź niejako warunkową o następującej treści: "gdyby okazało się, że na dachu tego budynku, w osi głównej wiązki promieniowania anten, znajdują się miejsca dostępne dla ludności, zgłaszaną inwestycję należałoby zaliczyć do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, które co do zasady wymagają uzyskania pozwolenia na budowę". W ocenie Sądu odnośna kwestia wymagała jednoznacznego rozstrzygnięcia; "gdy okazało się, że przedłożona organowi kwalifikacja (dokument niezbędny) wymagała uzupełnienia, organ odwoławczy winien był zwrócić się o jej przedstawienie w wersji kompletnej, stosując odpowiednio art. 30 ust. 5c pr.bud." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2017 r., II SA/Kr 36/17, CBOSA); nie korzystając z tej możliwości organ naruszył powołany przepis oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Należy też zauważyć, że argument nawiązujący do art. 29 ust. 3 pr.bud. nie koreluje sentencją decyzji, bowiem przemawiałby za rozstrzygnięciem ograniczonym do samego sprzeciwu, a nie za rozstrzygnięciem obejmującym sprzeciw połączony z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (a takie rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy).

Dopiero w razie wykluczenia obligatoryjnych przesłanek sprzeciwu opisanych w art. 30 ust. 6 pr.bud., wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia przesłanek sprzeciwu połączonego z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w szczególności – w realiach niniejszej sprawy – kwestia wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 30 ust. 7 pkt 4 pr.bud.). Chociaż na obecnym etapie postępowania niepodobna przesądzić, czy ostatecznie będzie ona miała znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, należy odnieść się do ustaleń i ocen organu w tej mierze. Zasadza się na błędnej wykładni art. 28 ust. 1 pr.bud. i tym samym nie jest uzasadnione stanowisko organu, w świetle którego przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na swój obszar oddziaływania, implikujący potrzebę zapewnienia możliwości udziału w postępowaniu w charakterze stron także innym niż inwestor podmiotom. Pojęcie obszaru oddziaływania nie ma znaczenia dla kwalifikacji robót budowlanych jako wymagających albo pozwolenia na budowę, albo jedynie zgłoszenia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2017 r., II SA/Kr 1448/16, CBOSA).

"Wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich" można natomiast upatrywać w tym, że ewentualne zamiary inwestycyjne sąsiadów prowadzące do utworzenia miejsc dostępnych dla ludzi ponad istniejącymi budynkami nie mogłoby być zrealizowane z uwagi na emitowane pole elektromagnetyczne. Ustalenia co do tej okoliczności wymagają jednak skonkretyzowania z uwzględnieniem założenia, że miejscami dostępnymi dla ludzi są nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Trzeba przy tym badać jak dany teren jest wykorzystywany aktualnie; jakie są uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – decyzje o warunkach zabudowy bądź ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli natomiast stan prawny nieruchomości nie został uregulowany ani przepisami prawa miejscowego, ani decyzji o warunkach zabudowy, względnie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, za miejsce dostępne dla ludności może być uznany tylko taki teren, który jest aktualnie zagospodarowany w sposób umożliwiający taki dostęp (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2017 r.; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Kr 1499/16, CBOSA).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności dokonać, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, oceny zgłaszanego zamierzenia pod kątem spełniania przezeń warunków z art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud., a następnie – jeżeli ta ocena okaże się pozytywna – poczynić jednoznaczne ustalenia co do istnienia bądź braku podstaw do zaliczenia tegoż zamierzenia do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 29 ust. 3 pr.bud.). Jeżeli poczynione w tej mierze ustalenia wykażą, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, organ podejmie rozstrzygnięcie z uwzględnieniem tej okoliczności, stosując adekwatną podstawę materialnoprawną. W przeciwnym razie organ wyjaśni okoliczności relewantne z punktu widzenia przesłanki "wprowadzania, utrwalania bądź zwiększania ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich" (art. 30 ust. 7 pkt 4 pr.bud.), mając na względzie przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "miejsca dostępne dla ludzi".

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając je od organu na rzecz strony skarżącej.