Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 719/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1648/09 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. M. kwotę 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1648/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. nr [...], o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, z dniem 21 listopada 1945 r. nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], oznaczona hipotecznie jako "Nieruchomość miejska na [...]" rej. hip. [...] (stanowiąca współwłasność: H. M. w ¼ cz., M. J. i G. małżonków L. w ¼ cz. i M. C. w ½ cz.) przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące – z mocy art. 7 ust. 1 i 2 powołanego dekretu - mogli w ciągu 6-ciu miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, złożyć wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu. Dawni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie złożyli jednak wniosku w trybie powołanego art. 7 dekretu, dlatego z dniem, w którym bezskutecznie upłynął termin do złożenia powyższego wniosku, budynek znajdujący się na gruncie stał się własnością Skarbu Państwa. Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 1974 r. Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] orzekł o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...], i w wyniku tej decyzji w dniu [...] grudnia 1974 r. została zawarta notarialna umowa sprzedaży przedmiotowego lokalu oraz ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na ułamkowej części gruntu, na którym usytuowany był budynek. Obecnie właścicielką tego lokalu i współużytkownikiem wieczystym gruntu jest H. M. W dniu [...] października 2008 r. B. M., M. M. i D. M. – będący następcami prawnymi H. M. – wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., podnosząc, że Skarb Państwa nie był uprawniony do rozporządzenia przedmiotowym lokalem bez umożliwienia dawnym właścicielom skorzystania z pierwszeństwa, co stanowiło naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa i skutkowało nieważnością tej decyzji. Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, iż po stronie wnioskodawców nie ma legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem, gdyż będąc następcami prawnymi poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, nie posiadali do niej żadnych praw albowiem nie został w tym przypadku złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Złożenie bowiem w terminie wniosku powodowało, że do chwili jego rozpatrzenia budynek pozostawał własnością byłego właściciela i o ewentualnym jego przejęciu na rzecz gminy lub Skarbu Państwa rozstrzygano w orzeczeniu dekretowym. Przyznanie prawa własności czasowej miało skutek wyłącznie w stosunku do gruntu, ponieważ budynek nieprzerwanie stanowił własność dotychczasowego właściciela; odmowa przyznania własności czasowej była równoznaczna z przejęciem własności budynku na rzecz gminy lub Skarbu Państwa. Niezłożenie przez osobę uprawnioną w ustawowo określonym terminie wniosku o przyznanie jej prawa własności czasowej gruntu, powodowało z upływem tego terminu przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa własności budynku mieszczącego się na tym gruncie. W chwili obecnej wnioskodawcy nie legitymują się zatem żadnym prawem rzeczowym ani nawet roszczeniem do przedmiotowej nieruchomości a - jako spadkobiercy - dawnych właścicieli mają jedynie interes faktyczny w odzyskaniu nieruchomości lub uzyskaniu odszkodowania. Uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku dawnej nieruchomości warszawskiej wymaga istnienia uprawnienia, czy choćby roszczenia dotyczącego nie tylko gruntu, ale i budynku. W sytuacji zatem, kiedy wniosek dekretowy nie został złożony, dawni właściciele takiego uprawnienia, ani nawet roszczenia nie posiadają. O pierwszeństwie w nabyciu wywłaszczonej nieruchomości – w trybie §13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste - można mówić wówczas, kiedy istnieje akt, który tego wywłaszczenia dokonał – czyli decyzja administracyjna. W przypadku zaś dekretu warszawskiego - odjęcie własności nastąpiło z mocy prawa, a dawny właściciel sam tworzył poprzez złożenie wniosku roszczenie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości. Z tego powodu powyższy przepis nie miał w rozpatrywanej sprawie zastosowania.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że trafna jest ocena organu orzekającego w sprawie, iż nie istnieje żaden przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego. W szczególności źródłem takiego interesu nie może być art. 160 kpa czy art. 4171 kc. Przepisy te nie tworzą bowiem dla strony prawa podmiotowego, a stanowią jedynie podstawę roszczenia, które z tego prawa może wynikać w przyszłości. Ponadto nie można wywodzić, że sama możliwość wystąpienia w przyszłości z roszczeniem odszkodowawczym ma być źródłem interesu prawnego uzasadniającego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznaczałoby to bowiem praktyczną likwidację przepisu art.157 §2 kpa. Interesu prawnego skarżącego nie można również wywodzić z przepisu §13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. Przepis ten stanowił, że pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych przysługuje osobom, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia. Kluczowe znaczenie ma więc interpretacja sformułowania "wywłaszczenie" zawartego w powołanym przepisie. Wbrew twierdzeniom skarżącego termin ten nie może być rozumiany tak szeroko i obejmować wszelkie formy pozbawienia kogoś własności, na co ma wskazywać uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r. W 19/95 (OTK 1996 r. Nr 3, poz. 25) w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Kwestionowana decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 1989 r. Natomiast przepis art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzony do tej ustawy nowelą z dnia 29 września 1990 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 464), wszedł w życie z dniem 10 kwietnia 1991 r. co oznacza, że przewidziane w tym przepisie uprawnienie z tytułu pierwszeństwa w nabyciu własności gruntu stanowiącego własność Państwa czy gminy zaktualizowało się dopiero po wejściu w życie art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami. W związku z tym przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w omawianym stanie faktycznym. Tym samym wykładnia art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami, a także przyjęty w niej kierunek nie mogą być automatycznie stosowane do przepisów poprzednio regulujących omawianą kwestię pierwszeństwa. Przedmiotowa sprawa nie dotyczyła również roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej), a zatem domaganie się ustalenia dokładnej daty objęcia przez gminę w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz zbadanie prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego było zbędne. Wnioskodawcy nie wywodzili swojego interesu prawnego z faktu zgłoszenia przez ich poprzedniczkę prawną tzw. wniosku dekretowego, bowiem wniosek taki - jak ustalił organ - nie został w ogóle zgłoszony. Powoływali się oni jedynie na przepisy ogólne z zakresu gospodarowania gruntami. Argumenty skargi w tym zakresie są przy tym niekonsekwentne. Z jednej bowiem strony organowi zarzucono, że nie ustalił on, czy i kiedy rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku dekretowego, co miałoby sugerować, że być może termin ten jeszcze nie upłynął a zatem własność budynku nie przeszła jeszcze na rzecz gminy, a z drugiej strony - uzasadniając istnienie interesu prawnego skarżącego - powołano się na przepis §13 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia, dotyczący osób, które utraciły własność budynku. W niniejszej sprawie nikt nie kwestionował prawa posiadania nieruchomości przy ul. [...] przez jej dawnych właścicieli do momentu objęcia jej w posiadanie przez nowego właściciela. Samo jednak posiadanie nie uprawniało posiadacza do domagania się praw przynależnych właścicielowi. Sąd pierwszej instancji uznał natomiast za zasadny zarzut naruszenia przez organ orzekający art. 10 §1 kpa, lecz naruszenie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro skarżący nie wykazał, aby z powodu wskazanego naruszenia nie mógł -na etapie postępowania odwoławczego - przedstawić takich dowodów, z których wynikałaby odmienna teza niż ta, którą przyjął organ w zakresie uznania braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r. skargę kasacyjną złożył B. M. zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 §2 oraz art. 3 §2 ppsa przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pod względem jej zgodności z prawem, tj. §13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r., zwłaszcza w kontekście zasady proporcjonalności, zasady sprawiedliwości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 i art. 8 kpa) i zasady poszanowania prawa własności (art. 21 oraz 64 Konstytucji RP),

2) art. 141 §4 w zw. z art. 134 §1 ppsa poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy w sposób wybiórczy i sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz akceptację nieprawidłowych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracyjny, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżących w skardze do WSA w Warszawie, a) art. 81 kpa polegającego na niepowiadomieniu przez organ stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, b) art. 7, art.8, art.12, art.77 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie ustalenia czy w niniejszej sprawie w ogóle rozpoczął się bieg terminu do złożenia wniosku dekretowego, a jeżeli tak, to kiedy termin ten upłynął, c) naruszenia art. 296 §1 Prawa rzeczowego w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez zaniechanie zastosowania tych przepisów,

3) art. 141 §4 ppsa poprzez nieprzedstawienie w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich zarzutów skargi podczas gdy, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 249/07: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 §4 ppsa wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy",

4) art. 141 §4 w zw. z art. 133 §1 ppsa w zw. z art. 8 kpa poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż "stosowanie dzisiejszych standardów, polegających na wykładni przepisów prawa w duchu zasady demokratycznego państwa prawnego i odnoszenie ich do regulacji prawnych wydawanych w zupełnie innych realiach i mających zupełnie inne cele" jest nieuzasadnione, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, wyraźnie stwierdził, iż: trzeba mieć na uwadze "uniwersalne, ponadczasowe standardy tworzenia i stosowania prawa, których dotrzymywanie deklarowano ówcześnie nie tylko w Konstytucji Marcowej, ale także w Konstytucji PRL z 1952 r. i choć deklaracje te często pozostawały bez pokrycia, a praktyka nierzadko rażąco od nich odbiegała, to nie owa praktyka, a ówczesne prawo, wykładane przez pryzmat powszechnie uznawanych standardów, winny być podstawą orzekania", natomiast w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1931/06 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, iż: "dokonując wykładni restrykcyjnego ustawodawstwa, okresu państwa socjalistycznego, Sąd obowiązany jest uwzględnić wartości wynikające z prawa międzynarodowego, prawa wspólnotowego", a nadto na potrzebę wykładni przepisów nacjonalizacyjnych (w tym dekretów) poprzez zasadę proporcjonalności wskazuje się w piśmiennictwie ;

5) art. 141 §4 w zw. z art. 133 §1 ppsa, poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, że w sytuacji gdy sprawa nie dotyczyła roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, to domaganie się ustalenia dokładnej daty objęcia przez Gminę w posiadanie nieruchomości oraz zbadanie prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego było zbędne, podczas gdy SKO wszystkie swoje błędne ustalenia oparło na całkowicie dowolnym założeniu niepopartym żadnymi dowodami przeprowadzonymi w sprawie, iż wniosek dekretowy skarżącego nie został złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu;

6) art. 141 §4 ppsa w zw. z art. 133 §1 ppsa, poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, że niezrozumiałe było akcentowanie przez skarżącego instytucji posiadania, podczas gdy skarżący w oparciu o aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazywał, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie było objęcie gruntu w faktyczne władanie, zgodnie z regulacją dekretu Prawo Rzeczowe i dodatkowo spełnienie przesłanek określonych w odpowiednim rozporządzeniu, tj. ogłoszenie (dokonane w odpowiedni, czytelny sposób) o objęciu gruntu w posiadanie, a tym samym twierdzenia organu (zaaprobowane przez WSA w Warszawie) jakoby wniosek dekretowy nie został złożony w terminie, są całkowicie bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne;

7) art. 141 §4 ppsa w zw. z art. 10 §1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie art. 10 §1 kpa poprzez zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2002 r. (sygn. akt V SA 1227/01) stwierdził, że "naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji";

8) art. 151 ppsa poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie podczas, gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem decyzje nadzorcze w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1981 r. naruszają: a) art. 28 kpa poprzez jego błędną interpretację, całkowicie ignorującą wykładnię wypracowaną zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie administracyjnym, polegającą na przyjęciu, że skarżącemu pozbawionemu prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu warszawskiego nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu znajdującego się we wywłaszczonym budynku wyłącznie z tego względu, że nie złożył on w przepisanym terminie wniosku dekretowego oraz że nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją; b) §13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. poprzez nieuwzględnienie, że skarżącemu jako spadkobiercy byłych właścicieli, w chwili wydawania zaskarżonej w trybie nadzorczym decyzji lokalowej przysługiwało bezwzględne "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające takie samo prawo przysługujące najemcom, a nieumożliwienie byłym właścicielom i ich spadkobiercom realizacji tego uprawnienia stanowi o rażącej wadliwości decyzji o sprzedaży lokalu, c) inne przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 kpa poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji z dnia [...] maja 1981 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy, d) art. 77 Konstytucji RP poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącemu drogi do dochodzenia jego uzasadnionych roszczeń, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, że "każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej"; e) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 i art. 8 kpa, zasady proporcjonalności, zasady sprawiedliwości i art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP (zasady poszanowania prawa własności) poprzez dokonanie wadliwej wykładni przepisów dekretu o gruntach warszawskich, która w sposób nieproporcjonalny wkracza w prawo własności skarżącego, a zakres nacjonalizacji jest zbyt szeroki w stosunku do celu tego dekretu, jakim była racjonalna odbudowa stolicy,

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 28 w zw. z art. 160 kpa, względnie art. 4171 §2 kc w związku z §13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania skarżącemu przymiotu strony i uznaniu, że nie ma on interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie lokalu, który stanowił jego własność przed nacjonalizacją, podczas gdy zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych ma on interes prawny w rozumieniu tego przepisu, gdyż jako spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przysługiwało mu "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające prawo pierwszeństwa najemcy, zgodnie z §13 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. obowiązującym w dacie sprzedaży spornej nieruchomości, a nadto w przypadku uchylenia, w trybie nadzorczym, decyzji z 1978 r., to właśnie jemu przysługiwać będzie "prawo pierwszeństwa", a w przypadku stwierdzenia przez organ nadzorczy nieodwracalnych skutków prawnych — prawo do odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem bezprawnej decyzji (art. 160 kpa, albo art. 4171 §2 kc), co decyduje o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącego;

2) §13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż użyty w tym przepisie termin "wywłaszczenie" odnosi się jedynie do wywłaszczenia dokonanego na podstawie decyzji administracyjnej, a nie aktu nacjonalizacyjnego, podczas gdy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 13 czerwca 1996 roku, sygn. W 19/95 (OTK 1996 r. Nr 3, poz. 25), stwierdził, iż termin "wywłaszczenie" obejmuje również nieruchomości znacjonalizowane w trybie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodził, że jedną z podstawowych reguł postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w tym postępowaniu (art. 10 kpa), a ponadto art. 81 kpa stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Tymczasem SKO w Warszawie zaniechało tych obowiązków, co stanowi istotne naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i zgromadzonego w sprawie materiału.

Nadto dokonana przez Sąd pierwszej instancji oraz organ interpretacja §13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. nie uwzględnia wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r., sygn. W 19/95 stwierdził, że termin "wywłaszczenie" obejmuje również nieruchomości nacjonalizowane w trybie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W związku z powyższym - per analogiam - zdaniem kasatora należy taką samą wykładnię uwzględnić przy analizowaniu przepisu §13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste, bowiem stanowi on o prawie pierwszeństwa spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonych (sensu largo) nieruchomości.

Skarżący wskazał nadto, że jest następcą prawnym przeddekretowej właścicielki nieruchomości warszawskiej przy ul. [...]. Skarżący i uczestnicy postępowania jako dawni właściciele mieli zatem prawo ubiegać się o nabycie przedmiotowego lokalu, z wyłączeniem innych osób. Stosownie bowiem do §13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. byli właściciele bądź ich następcy prawni mieli pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa (por. uchwała 7 sędziów Sadu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., III CZP 62/92). Uprawnienia dawnych właścicieli wyprzedzały także uprawnienia dotychczasowych najemców lokalu. W tej sytuacji niezawiadomienie osoby mającej prawo pierwszeństwa nabycia nieruchomości, tj. dawnej właścicielki, stanowiło naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa, co skutkuje nieważnością decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu z uwagi na rażące naruszenie prawa przy jej wydaniu.

W ocenie autora skargi kasacyjnej nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że skarżący jest stroną postępowania nadzorczego i ma interes w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na sprzedaż lokalu. Bez decyzji administracyjnej o charakterze nadzorczym wykluczone jest zwrócenie się do organu administracji publicznej o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004, Nr 162, poz. 1692) za niezgodne z prawem działanie administracji publicznej.

Na uwagę zasługuje również fakt, że Sąd pierwszej instancji w Warszawie nie ustosunkował się do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów, czym naruszył art. 141 §4 w zw. z art. 134 §1 ppsa poprzez błędne uzasadnienie wyroku. Sąd pierwszej instancji był zobowiązany do wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów strony. W sprawie pominięty został zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 77, art. 80 i art. 81 kpa, należy bowiem zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji (wcześniej SKO w Warszawie) wszystkie swoje ustalenia oparł na całkowicie dowolnym założeniu, niepopartym żadnymi dowodami, że wniosek dekretowy nie został złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Sąd błędnie uznał, że w sytuacji gdy sprawa nie dotyczyła roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, to domaganie się ustalenia dokładnej daty objęcia przez Gminę w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz zbadanie prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego było zbędne. Jednakże bez dokonania tych ustaleń nie można twierdzić, że dawni właściciele nie złożyli wniosku dekretowego w przepisanym terminie, gdyż nie wiadomo kiedy termin ten upłynął i czy w ogóle termin ten rozpoczął bieg (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 679/08).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą naruszenia prawa enumeratywnie wymienione w art.183 §2 ppsa, które mogłyby wskazywać na nieważność postępowania. Skarga podlegała zatem rozpoznaniu zgodnie z zarzutami strony.

B. M. skargę kasacyjną oparł na obu podstawach przewidzianych w art.174 ppsa, zarzucając Sądowi pierwszej instancji złamanie zarówno przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Wobec takich zarzutów, które w znacznej mierze koncentrowały się na kwestionowaniu przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego, niezrozumiały jest alternatywny wniosek kasatora o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji SKO w Warszawie. Zgodnie bowiem z art.188 ppsa, jeżeli nie ma uchybień procesowych, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, orzekając na podstawie stanu fatycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Dlatego zastosowanie powyższej instytucji procesowej nie było możliwe.

Przechodząc do zarzutów sformułowanych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 157 §2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art.157 § 3 kpa, obowiązujący w dacie wydania kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji, stanowił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w takiej samej formie procesowej, to jest w drodze decyzji. Działając na podstawie powyższych przepisów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] z dnia [...] maja 1981 r. w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Organ uznał przy tym, że B. M., nie przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie, co uniemożliwia mu skuteczne żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

O tym, kto w postępowaniu administracyjnym jest stroną rozstrzyga norma ogólna zawarta w art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie powstałym na tle powyższego przepisu dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi przy tym wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego. W judykaturze dominuje zatem przekonanie, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83).

W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest – co do zasady - osoba, która była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże może zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym (por wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06). Kwestię tę niewątpliwie należy badać zawsze indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. Wykazanie szczególnej staranności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Organ nadzoru w każdym postępowaniu powinien zatem dokonać niezbędnych ustaleń oraz - uwzględniając okoliczności i stan prawny konkretnej sprawy – rozważyć, komu w tej sprawie przyznać status strony, niezależnie od tego, jakie były ustalenia w tym zakresie innego organu, w tym organu orzekającego w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zaaprobował pogląd SKO w Warszawie, że B. M. nie jest legitymowany do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie, przyjmując, że skarżący nie posiada tytułu prawnego ani roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji rozważania na temat strony w rozumieniu art. 28 w zw. z art.157 §2 kpa, które organ przeprowadził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, są trafne. Ponadto nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego we wnioskowanym przez stronę zakresie. Wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały bowiem wyjaśnione i rozważone, a w sprawie decydujące znaczenie ma fakt, że odnośnie do przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie zostało zgłoszone żądanie, o którym mowa w art. 7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z takim stanowiskiem, nie negując jednak, że osoby uprawnione nie złożyły dotychczas wniosku dekretowego. Stwierdził natomiast, że sama ta okoliczność nie może dowodzić jeszcze utraty przez skarżącego oraz uczestników postępowania prawa do omawianej nieruchomości. Dlatego w sprawie należało zbadać czy i kiedy termin do zgłoszenia takiego żądania rozpoczął bieg oraz kiedy ewentualnie on upłynął. Tymczasem organ nadzoru w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń. Zatem wbrew przekonaniu Sądu pierwszej instancji nie zachodziły przesłanki do oddalenia skargi, gdyż decyzja SKO w Warszawie została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty skarżącego kasacyjnie są zasadne. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 1 i art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), gmina m.st. Warszawa uzyskiwała z mocy prawa z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., jedynie własność gruntów. Natomiast budynki znajdujące się na tych gruntach pozostawały przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Stosownie do art. 7 ust.1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu i jego następcy prawni, a także użytkownicy, byli uprawnieni do żądania, aby gmina przyznała im prawo wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (po zmianach własności czasowej, użytkowania wieczystego). Dopiero w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku o prawo do gruntu, budynki znajdujące się na gruncie przechodziły na własność gminy, a dotychczasowy właściciel uzyskiwał prawo do odszkodowania na zasadach w art. 8 i art. 9 dekretu. Podobny skutek wywoływało także niezgłoszenie wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Termin ten - jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96 (ONSA 1997/2 poz.56) jest bowiem terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania.

Przyznanie określonych praw do gruntu, zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, następowało na wniosek uprawnionego podmiotu. Prawodawca w przepisie tym wyznaczył nie tylko 6 – miesięczny okres na zgłaszanie omawianych żądań, ale jednocześnie określił jak należy liczyć początek ustalonego przez siebie terminu. Przyjął mianowicie, że bieg terminu otwiera czynność "objęcia w posiadanie gruntów" przez gminę, przy czym w kwestii ustalenia daty i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów objętych dekretem odesłał do rozporządzenia (art. 4 dekretu). Według tego przepisu właściwi ministrowie zostali bowiem upoważnieni do określenia w drodze rozporządzenia terminu i trybu objęcia gruntów określonych w art. 1 dekretu. Materia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz. 112), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43). Zgodnie z §8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Podobnie stanowił §3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., w myśl którego obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy podanych do publicznej wiadomości przez ich zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu. Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze Warszawy zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, następował zatem z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym stosowne ogłoszenie zostało zamieszczono. Ogłoszenia te powinny zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. i §4 pkt1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że dla oceny, czy byli właściciele nieruchomości warszawskiej zachowali uprawnienia dekretowe, istotne znaczenie ma to, czy określone podmioty złożyły wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego). Przepisy dekretu nie przyznawały bowiem dotychczasowym właścicielom uprawnień do gruntu z mocy prawa ani nie przewidywały możliwości realizacji takich uprawnień z urzędu. Nie oznacza to jednak, że sam brak takiego wniosku jest równoznaczny z wygaśnięciem omawianych roszczeń. Skoro dekret określał termin do składania wniosków dekretowych, to nie może ulegać wątpliwości, że w każdym przypadku niezbędne jest także wykazanie, że termin do zgłoszenia żądania odnoszącego się do konkretnej nieruchomości upłynął. To z kolei wymaga zbadania, czy gmina m.st. Warszawy w sposób formalny i wymagany prawem przejęła konkretną nieruchomość w swe posiadania, a tym samym czy nieruchomość tą objęto stosownym ogłoszeniem i kiedy został wydany dziennik urzędowy Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym takie obwieszczenie zostało umieszczone.

W niniejszej sprawie powyższe okoliczności w ogóle nie zostały zbadane w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji rozważania Sądu pierwszej instancji w kwestii interesu prawnego i przymiotu strony uznać należy za zbyt ogólnikowe i oczywiście przedwczesne, gdyż zostały dokonane niejako w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy. Najpierw należy bowiem wyjaśnić, czy w przypadku przedmiotowej nieruchomości upłynął termin do złożenia wniosku dekretowego, a dopiero później można oceniać ewentualne skutki niezgłoszenia roszczeń w terminie dla zachowania uprawnień do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie i zachowania prawa własności budynku znajdującego się na tym gruncie. Dopiero po przeanalizowaniu tych kwestii możliwe będzie rozważenie, czy skarżący posiada interes prawny, który pozwoliłby mu skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku usytuowanym na omawianej nieruchomości.

Z powyższych względów uznać należy, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję SKO w Warszawie został bowiem wydany z naruszeniem art.145 §1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa, a uchybienie to w okolicznościach niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za konieczne odnoszenie się do pozostałych merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej, przyjmując, że wobec przesłanek uchylenia zaskarżonego wyroku byłoby to przedwczesne, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.185 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 ppsa i §18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).