Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 397/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42, art. 91, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 2 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 449
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 88, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 8 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Sędzia WSA Ewa Alberciak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na zarządzenie Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 20 sierpnia 2007 roku nr 144/2007 w przedmiocie sposobu ustalenia opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób oraz zabierania ze sobą zwierząt i innych rzeczy do środka transportowego lokalnej komunikacji autobusowej świadczonej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Sieradzu stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 20 sierpnia 2007 r. nr 144/2007 w sprawie sposobu ustalenia opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób oraz zabierania ze sobą zwierząt i innych rzeczy do środka transportowego lokalnej komunikacji autobusowej świadczonej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacji Spółka z o.o. w Sieradzu i zarzucił:

1) istotne naruszenie prawa, tj. przepisów art. 94 Konstytucji RP i art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 915), polegające na wydaniu zaskarżonego zarządzenia bez upoważnienia wynikającego z innego aktu prawnego;

2) istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), polegające na zaniechaniu ogłoszenia zarządzenia w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) i art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Sieradza nr 144/2007 z dnia 20 sierpnia 2007 r.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Sieradzu, przytaczając treść art. 34a ust. 1 i 2 ustawy Prawo przewozowe, stwierdził, że pomimo tego, iż Prezydent Miasta Sieradza nie jest żadnym z podmiotów wskazanych w tym przepisie, podjął się realizacji zawartego w nim upoważnienia ustawowego, wydając 20 sierpnia 2007 r. zarządzenie nr 144/2007 w sprawie sposobu ustalenia opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób oraz zabierania ze sobą zwierząt i innych rzeczy do środka transportowego lokalnej komunikacji autobusowej świadczonej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacji Spółka z o.o. w Sieradzu. Jako podstawy prawne tego zarządzenia Prezydent wskazał art. 34a ust. 2 ustawy prawo przewozowe oraz § 1 uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu Nr XXXVIII/256/97 z dnia 26 czerwca 1997 r. oraz wniosek Prezesa Zarządu MPK Sieradz sp. z o.o.

Wskazana powyżej uchwała została podjęta w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 (Dz. U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 13 z 1996 r. poz. 74 z późn. zm.). W oparciu o te przepisy Rada Miejska w Sieradzu w § 1 postanowiła upoważnić Zarząd Miasta Sieradz do ustalania cen za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego wykonywane przez Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej w Sieradzu Spółka z o.o. w granicach administracyjnych miasta, na terenie podmiejskim oraz linii Sieradz-Zduńska Wola. Pozostałe przepisy tej uchwały, tj. § 2, § 3, § 4 i § 5 dotyczą wykonania uchwały, jej ogłoszenia i wskazania aktu derogowanego.

Uchwała Nr XXXVIII/256/97 nie zawiera natomiast upoważnienia do wydania przepisów określających wysokość opłat, a tym bardziej sposobu ustalania wysokości opłat. Jedyne zawarte w niej upoważnienie dotyczy ustalania ceny za dane usługi komunalne. Zakres udzielonego upoważnienia został precyzyjnie wskazany przez Radę Miasta Sieradza. Ogranicza się wyłącznie do ustalania ceny za dane usługi. Skoro ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 2 rozróżnił kompetencje do ustalania wysokości ceny i opłaty oraz do ustalania sposobu ustalania cen i opłat, nie ma potrzeby wdawać się w rozważania dotyczące definicji tych pojęć, aby stwierdzić, że Prezydent Miasta Sieradz nie mógł wydać zaskarżonego zarządzenia działając w odparciu o uchwałę Nr XXXVIII/256/97.

Odwołując się do art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarżący podniósł, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne oraz nie można domniemywać kompetencji prawodawczych.

Ponadto, skarżący stwierdził, iż zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w wymaganej formie. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), zarządzenie jako akt prawa miejscowego powinno zostać opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Zamiast tego, zgodnie z § 7 zaskarżonego zarządzenia, Prezydent zarządził jego publikację w formie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta Sieradz.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Sieradza wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez zarządzenie art. 94 Konstytucji RP i art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, polegającego na wydaniu zaskarżonego zarządzenia bez upoważnienia wynikającego z innego aktu prawnego, Prezydent wskazał, iż w jego ocenie takie upoważnienie istniało i wynikało ze wskazanej przez skarżącego uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu Nr XXXVIII/256/97 z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Miasta Sieradza do ustalania cen za komunalne usługi przewozowe w granicach administracyjnych miasta, na terenie podmiejskim oraz na linii Sieradz-Zduńska Wola. W dacie podejmowania ww. uchwały upoważaniającej nie istniał art. 34a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe i jedyną podstawą określania opłat dodatkowych mógł być art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (w wersji obowiązującej w dacie podejmowania uchwały) oraz treść załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu Nr XXVIII/186/96 z dnia 3 października 1996 r. w sprawie cen za usługi przewozowe, uchylonej uchwałą Nr XXXVIII/256/97. W punkcie IV ww. załącznika została określona bowiem opłata za przewóz osób lub bagażu bez ważnego biletu. Taka sama regulacja znajdowała się we wcześniej obowiązującej uchwale Nr XVI/105/95 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 9 października 1995 r. Tym samym, zgodnie z § 1 uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu Nr XXXVIII/256/97 z dnia 26 czerwca 1997 r., zakres udzielonego Zarządowi Miasta Sieradza upoważnienia obejmować musiał zarówno ceny za bilety, jak i opłaty za przejazd bez ważnego biletu. Wydawane w oparciu o ww. upoważnienie zarządzenia regulowały obydwie te kwestie. W ocenie organu, brak jest podstaw do przyjęcia, że w wyniku wejścia w życie zmian do ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe i dodanie w niej art. 34a zgodnie z ustawą z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo przewozowe z dniem 31 stycznia 2005 r., zakres ww. upoważnienia uległ ograniczeniu.

Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, polegającego na zaniechaniu ogłoszenia zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, Prezydent podniósł, że w 2007 r. w orzecznictwie sądowym istniała rozbieżność co do kwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. W okresie wydania zaskarżonego zarządzenia dominował nurt, zgodnie z którym nie podlega ono ogłoszeniu w Dzienniku Wojewódzkim, gdyż stanowi akt wewnętrzny.

Prezydent wskazał, że 27 kwietnia 2022 r. przez Radę Miejską w Sieradzu została podjęta uchwała nr LX11/422/2022 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe i opłat dodatkowych w publicznym transporcie zbiorowym w przewozach pasażerskich organizowanych przez gminę Miasto Sieradz (oczekująca na publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego), uchylająca uchwałę XXXVIII/256/97 Rady Miejskiej w Sieradzu. Tym samym po utracie przez powyższy akt mocy prawnej nastąpi utrata mocy obowiązującej zaskarżonego zarządzenia. Z uwagi na powyższe, w ocenie Prezydenta, nie nastąpiło naruszenie prawa związane z podjęciem zarządzenia Nr 144/2007 Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 20 sierpnia 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 116/20).

W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało zarządzenie Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 20 sierpnia 2007 r. nr 144/2007 w sprawie sposobu ustalenia opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób oraz zabierania ze sobą zwierząt i innych rzeczy do środka transportowego lokalnej komunikacji autobusowej świadczonej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacji Spółka z o.o. w Sieradzu, przy czym nie przewidziano obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę tę wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu, na zasadzie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 66 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia. Zatem skargę należy uznać za dopuszczalną.

Przystępując do oceny zaskarżonego przez Prokuratora zarządzenia, Sąd był zobowiązany do rozważenia charakteru zaskarżonego zarządzenia (w szczególności ustalenia, czy stanowi ono akt prawa miejscowego), a co za tym idzie oceny zasadności zarzutu skargi zaniechania, wbrew ustawowemu wymogowi, ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą, tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, lecz są aktami o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt OSK 19/06). W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugie stanowisko sądów, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13; wyrok WSA w Gliwicach z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16).

W opinii Sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowane przez Prokuratora zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja, na podstawie przedmiotowego zarządzenia dochodziło do obciążenia obowiązkiem ponoszenia opłaty dodatkowej z tytułu przewozu osób oraz zabierania ze sobą zwierząt i innych rzeczy każdego, kto skorzystał ze środka transportowego lokalnej komunikacji autobusowej świadczonej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacji Spółka z o.o. w Sieradzu. Adresaci zarządzenia zostali więc określeni generalnie, a nie indywidualnie, natomiast zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Ponadto ma ono charakter normatywny, co wynika z postanowień wyznaczających adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny, gdyż skierowane jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Aktem prawa miejscowego jest również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej ( v. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn.. akt II OSK 2868/17 – LEX nr 2463044, OSP 2019/2/20).

Odnieść należy się także do wskazanej przez organ okoliczności podjęcia w dniu 27 kwietnia 2022 r. przez Radę Miejską w Sieradzu uchwały nr LXII/422/2022 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe i opłat dodatkowych w publicznym transporcie zbiorowym w przewozach pasażerskich organizowanych przez gminę Miasto Sieradz (oczekująca na publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego), uchylająca uchwałę nr XXXVIII/256/97 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Miasta Sieradz do ustalania cen za komunalne usługi przewozowe w granicach administracyjnych miasta, na terenie podmiejskim oraz na linii Sieradz–Zduńska Wola, wskutek czego nastąpi utrata mocy obowiązującej zaskarżonego zarządzenia. Rozważając ten aspekt stwierdzić należy, że podjęcie w dniu 27 kwietnia 2022 r. ww. uchwały nr LXII/422/2022 przez Radę Miejską w Sieradzu (już po wniesieniu skargi) nie oznacza, że postępowanie w sprawie, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności zarządzenia jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, opublikowanie ww. aktu po wniesieniu skargi nie czyni niniejszego postępowania zainicjowanego skargą bezprzedmiotowym z uwagi na skutki związane ze stwierdzeniem nieważności zarządzenia. Przez stwierdzenie nieważności aktu następuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia.

Będące przedmiotem skargi zarządzenie pochodzi z dnia 20 sierpnia 2007 r., a zgodnie z § 8 wchodzi w życie od dnia 1 września 2007 r. W oparciu o zapisy ww. zarządzenia w okresie od jego podjęcia (do dnia skargi i do opublikowania ww. uchwały nr LXII/422/2022) nie można wykluczyć, że były podejmowane określone czynności, wywołujące określone skutki prawne. Zaskarżone zarządzenie, mimo braku jego poprawnej publikacji, mogło wywoływać skutki prawne. Mając powyższe zapatrywania na względzie, podkreślenia wymaga, że dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego zarządzenia istotne znaczenie mogą mieć skutki stwierdzenia jego nieważności. W konsekwencji Sąd nie wziął pod uwagę przedstawionej przez organ okoliczności przyszłego opublikowania podjętej uchwały nr LXII/422/2022, uchylającej przedmiotową uchwałę nr XXXVIII/256/97 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 26 czerwca 1997 r.

Akty prawa miejscowego, w myśl art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. nr 68 poz. 449 ze zm.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Jak wynika z akt sprawy, kwestionowane zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (§ 7 tego aktu). Natomiast niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji skutkowało, tylko z tego powodu, koniecznością stwierdzenia nieważności całości kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Rada Miejska w Sieradzu uchwałę nr XXXVIII/256/97 z dnia 26 czerwca 1997 r. wydała na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. nr 9 poz. 43, dalej u.g.k.), art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., które to przepisy zawierają delegację ustawową do wydawania aktów prawa miejscowego. Kontrolując prawidłowość zastosowanej podstawy prawnej do wydania zarządzenia, w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. System prawny tworzą więc między innymi akty prawa miejscowego, które są wydawane na podstawie delegacji ustawowej. Natomiast po myśli art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, zaś według zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Przytoczony art. 40 ust. 1 u.s.g. odsyła zatem do innych ustaw zawierających delegacje do wydawania przepisów prawa miejscowego, w tym dotyczących ustalonych w zaskarżonym zarządzeniu opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób oraz zabierania ze sobą zwierząt i innych rzeczy do środka transportowego lokalnej komunikacji autobusowej. Upoważnienie takie dla organów stanowiących gminy zawiera art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przyznający organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, uprawnienie do określenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe uprawnienie, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.g.k., rada gminy może jednak powierzyć organowi wykonawczemu gminy. Podkreślić należy, że na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalnej wyrażono trafne stanowisko, że przepis ten tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w omawianym przedmiocie, a ponadto zasadnie wskazano, iż jest to przepis lex specialis w stosunku do przepisów zawartych w ustawach ustrojowych (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16; z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2990/17). W związku z powyższym Prezydentowi przysługiwało prawo wydania zarządzenia, ale tylko w zakresie udzielonego mu upoważnienia udzielonego uchwałą Rady. Na podstawie § 1 uchwały upoważniony został on do ustalania cen za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego wykonywane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacji w Sieradzu Spółka z o.o. w granicach administracyjnych miasta, na terenie podmiejskim oraz na linii Sieradz – Zduńska Wola. Tymczasem, jak zasadnie podniesiono w skardze, Prezydent przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia, gdyż zaskarżonym zarządzeniem ustalił nie ceny za usługi przewozowe, lecz opłaty dodatkowe z tytułu przewozu osób oraz zabierania ze sobą zwierząt i innych rzeczy do środka transportowego lokalnej komunikacji autobusowej świadczonej przez Miejskie Przedsiębiorstwo komunikacji Spółka z o..o. w Sieradzu.

Z uwagi na zakres naruszeń, opierając się o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

bg