Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 57/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 31 marca 2021 r. nr XXX/410/21 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dla Gminy Oborniki na rok 2021 stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 15


UZASADNIENIE

IV SA/Po 57/22

Uzasadnienie

Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXX/410/2021 Rady Miejskiej w Obornikach z 31 marca 2021 r., w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dla Gminy Oborniki na rok 2021 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 16 kwietnia 2021 r., poz.3191).

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz.638, dalej jako u.o.z.), polegające na braku określenia w treści § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały, sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznej kwoty 218.000 zł na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji, z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawieniu organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, co stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej.

W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 15 załącznika do uchwały.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Rada Miejska w Obornikach, uchwałą Nr XXX/410/2021 z 31 marca 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 3191) przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2021 r.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, a w szczególności art. 11 a u.o.z. Zgodnie z art. 11 a ust. 1 u.o.z., rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy, jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa w drodze uchwały, corocznie, do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Stosownie do art. 11 a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

5) usypianie ślepych miotów;

6) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

7) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób. pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 1 1a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).

W myśl natomiast art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

W zaskarżonej uchwale, w § 15 Programu stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXX/410/2021 z 31 marca 2021 r. (§ 1 uchwały), Rada Miejska w Obornikach określiła łączną wysokość środków na realizację uchwalonego programu na kwotę 218.000.00 zł brutto, bez przypisania konkretnych środków na poszczególne zadania określone w Programie. Wskazano jedynie ogólnie, że koszt realizacji Programu obejmuje wykonanie zadań związanych z :

"1) zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku,

2) opieką nad wolno żyjącymi kotami,

3) odławianiem bezdomnych zwierząt,

4) sterylizacją albo kastracją zwierząt w schronisku,

5) poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt,

6)usypianiem ślepych miotów:

a) w schronisku,

b) psich i kocich z terenu Gminy Oborniki,

7) realizacją porozumienia z gospodarstwem rolnym,

8) realizacją umowy z lekarzem weterynarii w sprawie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,

9) realizacją planu znakowania zwierząt:

a) w schronisku,

b) pozostałych psów,

10) realizacją planu sterylizacji i kastracji psów z terenu Gminy Oborniki."

W ust. 3 § 15 określono, że:

"Wydatkowanie środków określonych w ust. 2 pkt l,2,3,4,5,6a, i 9a następuje poprzez realizującą zadanie jednostkę budżetową Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt "A. k" w Obornikach, a finansowanie zadań określonych w ust. 2 pkt 6b,7,8 i 9b i 10 z budżetu Gminy Oborniki."

Wreszcie w ust. 4 wskazano, że: "Realizujący zadanie rozlicza środki przeznaczone na realizację Programu, przedstawiając Burmistrzowi Oborniki sprawozdanie finansowe wraz z opisem merytorycznym w terminie do dnia 31 stycznia 2022 roku."

Podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach, dominujący aktualnie pogląd, o zaliczaniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego.

W judykaturze ukształtował się pogląd, że ocena należytego wykonania nałożonego na Radę obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt "sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację" wymaga precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". Podkreślono, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania.

W przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy, programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc.

Lokalny prawodawca zobowiązany został bowiem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie.

Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach.

Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

Jak wynika z § 15 ust. 2 Programu, stanowiącego załącznik do uchwały, koszt realizacji Programu z budżetu Gminy Oborniki wynosi łącznie 218.000,00 zł brutto, która ma służyć na realizację wszystkich celów programu, jednakże bez wskazania konkretnych sum, które mogłyby zostać przeznaczone na konkretne cele.

Pozostawiono zatem organowi wykonawczemu gminy (Burmistrzowi Obornik), a także podmiotowi współdziałającemu w wykonaniu uchwały, nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań objętych programem.

Tak więc, wbrew przepisom art. 11 a ust. 5 u.o.z., zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie.

Jednocześnie, Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Uregulowanie to nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", przez które rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych i sposoby ich rozdysponowania.

Rada gminy winna więc dokonać co najmniej podziału kwoty 218.000 zł na poszczególne zadania ujęte w programie, jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem i określić, jak będą one rozdysponowane. Nie zrealizowano więc wszystkich obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego.

Skarżący przyznał, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określeniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na wywiązanie się z zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła koszt realizacji programu na kwotę 218.000 zł brutto, bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy wykonywaniu konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 83/21).

Mając na uwadze wykonawczy charakter tej regulacji, który to ze swej istoty wiąże się z powinnością formułowania w akcie wykonawczym norm w sposób jasny, czytelny i dookreślony, przyjąć należy, że § 15 załącznika do uchwały jest istotnie sprzeczny z prawem, gdyż godzi w standardy legislacyjne dotyczące więzi materialnej między ustawą, a aktem podustawowym.

Wobec powyższego, wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części, tj. § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska w Obornikach wniosła o oddalenie skargi wyjaśniając, że organ uchwałodawczy Gminy Oborniki w pełni zrealizował dyspozycję ustawową wynikającą z art. 11 a u.o.z., gdyż zaskarżona uchwała została podjęta w terminie wynikającym z art. 11 a ust. 1 u.o.z. Ponadto organ w uchwale zawarł wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 11 ust. 2 u.o.z. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dla Gminy Oborniki na 2021 r. (dalej: "Program") wypełnia przy tym delegację ustawową z art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z. określając plan znakowania zwierząt oraz plan sterylizacji lub kastracji. Zgodnie z art. 11 a ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 u.o.z. została powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, tj. jednostce budżetowej Gminy Oborniki - Schronisku dla Bezdomnych Zwierząt "A. " w Obornikach. Ponadto rzeczony Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Projekt Programu przygotował Burmistrz Obornik przed dniem 1 lutego 2021 roku i przekazał, zgodnie z dyspozycją art. 11a ust. 7 u.o.z., do zaopiniowania wskazanym podmiotom., które zaopiniowały projekt pozytywnie albo nie wydały opinii w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu Programu - co zgodnie z art. 11 a ust. 8 u.o.z. uznaje się za jego akceptację.

Nie zgodzono się z zarzutem skargi, gdyż Program jasno określa kwotę przeznaczoną na jego realizacje, jak i sposób wydatkowania środków poprzez określenie zadań, które mają być realizowane. Artykuł 11 a ust. 5 u.o.z. stanowi, że Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Literalne brzmienie tego przepisu jasno wskazuje, że uchwała musi zawierać wysokość środków przeznaczonych na realizację Programu oraz sposób - czyli przeznaczenie wydatkowania tych środków. Oczywistym jest, że określona pula środków musi być rozdysponowana na zrealizowanie wszystkich zadań wynikających z Programu. W momencie uchwalania Programu nie sposób wskazać dokładnej kwoty, która będzie konieczna na realizację konkretnego zadania. Określenie szczegółowo kwot do każdego realizowanego zadania wynikającego z Programu stanowiłoby ograniczenie możliwości realizacji celów Programu. Organ wykonawczy Gminy Oborniki byłby związany zapisami uchwały, co mogłoby się przyczynić do niewypełniania zadań zawartych w Programie z uwagi na wyczerpanie się puli środków określonych w uchwale na dany cel. Ustawa nie wymaga wprost, aby w uchwale wskazano, w jaki sposób zostanie rozdzielona ogólna kwota przeznaczona na realizację programu na poszczególne cele, a tym bardziej określenia "trybu postępowania przy ich wydatkowaniu". Nie można zresztą wykluczyć, że w trakcie realizacji programu koszt realizacji konkretnych celów będzie ulegał zmianie. Dla zrealizowania celu programu, jakim jest ochrona zwierząt, istotne jest, że na wykonanie programu zostaje przeznaczona określona kwota, którą wskazano w uchwale, jak również wskazano, na co konkretnie te środki będą wydatkowane. (wyrok WSA w Kielcach o sygn. II SA/Ke 539/17).

W sytuacji wykorzystania środków przeznaczonych na konkretny cel Programu koniecznym byłoby rozpoczęcie procedury zmiany uchwały o Programie, co jest długotrwałe, mając na uwadze konieczność przesłania do zaopiniowania projektu uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, zgodnie z procedurą określoną w art. 11 a ust. 7 i 8. Wówczas podmioty opiniujące mają 21 dni na udzielenie odpowiedzi, co powoduje, że w trakcie procedowania zmiany uchwały w celu przesunięcia środków na realizacje niedofinansowanego zadania, niemożliwym byłoby realizowanie danego zadania wynikającego z Programu. Wykładnia celowościowa art. 11 a u.o.z. jasno wskazuje, że celem ustawodawcy było zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Wobec tego przyjęcie wykładni przepisu art. 11 a ust. 5 u.o.z. zaprezentowanej przez skarżącego, stanowiłoby istotne utrudnienie realizacji Programu i utrudniałoby bieżącą opiekę nad zwierzętami bezdomnymi. Bez wątpienia ustawodawcy zależało na humanitarnym traktowaniu zwierząt, wobec tego nałożył na gminę obowiązki określone w art. 11 a ust. 2 u.o.z.

Sposób wydatkowania środków publicznych określa ustawa o finansach publicznych i podejmowana na jej podstawie uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego. Gmina Oborniki prowadzi gospodarkę finansową w oparciu o uchwałę budżetową na dany rok. W ramach budżetu, zgodnie z działami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych, wszystkie środki są klasyfikowane. Takie wyszczególnienie przeznaczenia środków na dane, konkretne cele znajdują się także w uchwale budżetowej Gminy Oborniki na 2021 r. Rada Miejska uchwala budżet, za którego wykonanie odpowiada Burmistrz. Mając to na uwadze przyjąć należy, że organ wykonawczy nie posiada żadnej dowolności przy gospodarowaniu środkami finansowymi na cel realizacji Programu, bowiem uchwała budżetowa jasno określa cele wydatkowania środków - także w ramach Programu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na podstawie art.119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony w skardze, a organ, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona, w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XXX/410/2021 Rady Miejskiej w Obornikach z 31 marca 2021 r., w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dla Gminy Oborniki na rok 2021 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 16 kwietnia 2021 r., poz.3191).

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.. dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ugruntowany jest już pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 30.07.2020 r. o sygn. II OSK 1754/18 oraz wyrok WSA w Łodzi z 12.01.2021 r. sygn. II SA/Łd 13/21, publ. CBOSA)

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W przywołanym przepisie ustawodawca użył bowiem zwrotu imperatywnego: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, wskazujące na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2022 r. o sygn. II SA/Ol 1030/21 i o sygn. II SA/O; 1075/21, z dnia 20 stycznia 2022 r. o sygn. II SA/Ol 1028/21, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. CBOSA).

Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Zdaniem Sądu orzekającego § 15 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżona uchwała nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej jako że nie wskazuje w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 218.000 zł. Wprawdzie w zakwestionowanym § 15 Programu ustalono ogólną kwotę środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań Programu, ale nie określono, jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Oznacza to, że w istocie rozdział tych środków został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z. Pozostawiono bowiem organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. Tak, więc wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Jednocześnie Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła zatem w tym zakresie całkowitą dowolność organowi wykonawczemu, co sprzeczne jest z istotą cytowanych przepisów. Powyższe nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych i sposoby ich rozdysponowania.

W konsekwencji bowiem brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w Programie, będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. W ocenie Sądu dopiero powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację Programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań. Przy czym należy wyjaśnić, że nawet w sytuacji, gdy kwota, jaką dysponuje Rada, nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich potrzeb, to i tak w Programie należy rozdzielić posiadane środki finansowe na wszystkie zadania objęte tym Programem tak, aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele. Niezbędne jest zatem choćby szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego Programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków.

Zgodzić się należy, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2021 r. w kwocie 218.000 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 83/21).

Ponieważ zaskarżona uchwała w § 15 przyjętego Programu nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić, stanowi to istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości tego zapisu skutkującego koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przy czym w realiach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że nie zachodzi potrzeba stwierdzania nieważności całego Programu, o co zresztą nie wnosił skarżący, ograniczając swój wniosek i zarzuty skargi wyłącznie do zakwestionowanego § 15. Zaskarżony akt przestał obowiązywać z końcem 2021 r., a zadania prawidłowo zrealizowane na podstawie Programu nie powinny być kwestionowane. W tym celu racjonalne i możliwe jest uzupełnienie aktu o brakującą treść zamiast wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego.