Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3312/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1418/16 w sprawie ze skargi [..] Sp. z o.o. w I. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [..] września 2016 r., nr [..] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od E. K. na rzecz [..] Sp. z o.o. w I. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1418/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi [..] Sp. z o.o. w I. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] września 2016 r., nr [..] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę; uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku); zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania (pkt 2 wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Zaskarżoną decyzją [..] działając na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań E. G. i M. G. od decyzji Starosty [..] nr [..] z dnia [..] czerwca 2016 r. zmieniającej decyzję Starosty [..] nr [..] z dnia [..] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę trzynastu elektrowni wiatrowych wraz z placami manewrowymi, zatokami postojowymi, drogami dojazdowymi i zjazdami z dróg gminnych i powiatowych (numery działek wyszczególnione w decyzji Starosty [..]), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [..]grudnia 2014 r. Starosta [..] wydał na wniosek [..] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością decyzję nr [..], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę trzynastu elektrowni wiatrowych [..] o mocy 2 MW każda wraz z placami manewrowymi, zatokami postojowymi, drogami dojazdowymi i zjazdami z dróg gminnych i powiatowych na działkach nr [..] w G., nr [..] w S.nr [..] w S., nr [..] w C. oraz nr [..] w B.

Wnioskodawca powołując się na wycofanie pierwotnie planowanego modelu turbin z produkcji o średnicy rotora V90 i zastąpieniem go modelem, którego średnica rotora wynosi V100 oraz konieczność zmiany wysokości wieży zawieszenia wirnika z 105m na 120m, a także wobec planowanej zmiany średnicy fundamentów, wnioskiem z dnia 10 listopada 2015 r. zwrócił się o zmianę ww. decyzji Starosty [..]. Do wniosku inwestor załączył dokumentację projektową oraz środowiskową.

Starosta [..] decyzją z dnia [..] stycznia 2016 r. nr [..], znak sprawy [..] zmienił decyzję z dnia [..] grudnia 2014 r. Starosta [..] wydał na wniosek [..] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością decyzję nr [..], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora, jednak na skutek odwołania J. K. oraz E.i G., małżonków K, decyzją z dnia [..] kwietnia 2016 r., Wojewoda [..] uchylił w całości zaskarżoną decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a to z uwagi na niezawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu.

W toku ponownego postępowania przed organem I instancji inwestor zaktualizował pierwotny wniosek o zmianę decyzji Starosty [..] w zakresie dotyczącym maksymalnej mocy akustycznej generowanej przez turbiny wiatrowe objęte zamiennym projektem budowlanym podając, iż parametr ten wynosi 103,5 dB, a nie jak wcześniej podnoszono 103 dB. W konsekwencji inwestor zaktualizował projekt budowlany w zakresie obszaru oddziaływania planowanych obiektów, przedkładając stosowną dokumentację.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [..] wydał dnia [.] czerwca 2016 r. decyzję nr [..] w sprawie zmiany powołanego pozwolenia na budowę z [..] grudnia 2014 r. W odwołaniach od tej decyzji skarżący nie zgodzili się z planowanym przez inwestora przedsięwzięciem, wskazując że budowa elektrowni wiatrowych ograniczy ich prawo własności. Odwołujący uzyskali decyzje o warunkach zabudowy dla terenu działki nr [..] na realizację 5 budynków mieszkalnych i wskazali, że działki te są oddalone od elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej od minimalnej określonej w "ustawie wiatrakowej" (tak strony określiły ustawę z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - Dz. U. z 2016 r. poz. 961).

Inwestor w piśmie z dnia 1 września 2016 r. ustosunkował się do złożonych odwołań. Wprawdzie w dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (dalej nazywana "uiew"), niemniej jej zapisy w żaden sposób nie ograniczają możliwości uzyskania przez odwołujących pozwolenia na budowę na podstawie dotychczas uzyskanych przez nich decyzji o warunkach zabudowy (WZ).

Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 4 ustawy, decyzje o warunkach zabudowy dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują moc. Oznacza to, że odwołujący z powodzeniem mogą się ubiegać o wydanie dla terenów objętych uzyskanymi decyzjami WZ decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych. Co więcej, ustawodawca tak samo korzystne regulacje przewidział dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych, dla których dopiero planuje się uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Według bowiem art. 14 ust. 1 uiew, postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy prowadzi się przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy na podstawie przepisów dotychczasowych. Taka sama zasada dotyczy postępowań, które zostały lub zostaną wszczęte po dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy (ustęp 2 powołanego artykułu). Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 3 uiew, w przypadku decyzji WZ wydanej na podstawie postępowań, o których mowa w ust. 1 i 2, przesłanki odmowy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydania pozwolenia na budowę lub, w przypadku zgłoszenia, wniesienia sprzeciwu, nie stanowi fakt, iż inwestycja ta nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4, Oznacza to, że osoby, które nawet teraz zdecydują się na zabudowanie budynkiem mieszkalnym nieruchomości niespełniającej wymogów odległościowych z uiew mają prawną możliwość uzyskania zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i pozwoleń na budowę. Uwzględniając powyższe inwestor wskazał, że argumenty odwołujących się nie zasługują na uwzględnienie, dodając jednocześnie, że na podstawie art. 13 ust, 3 uiew, postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Wejście w życie przedmiotowej ustawy pozostaje zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, albowiem postępowanie zostało zainicjowane przed dniem wejścia w życie uiew.

Wojewoda [..] uwzględnił odwołania i w wymienionej na wstępie decyzji z dnia [..] września 2016 r., powołując się na obowiązki ciążące na organie I instancji wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że nie wszystkie wymienione w ww. przepisie wymagania zostały spełnione.

Wojewoda zakwestionował ustalenia organu I instancji w zakresie zgodności zamiennego projektu budowlanego z ustaleniami decyzji Burmistrza [..] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [..] lipca 2011 r. znak: [..] oraz decyzji Burmistrza [..] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [..] czerwca 2011 r. znak: [..]. Organ odwoławczy za niewyjaśnione uznał stanowisko organu I instancji, że zmiana średnicy fundamentu elektrowni, wysokości stalowej wieży z Hzw 105 m na Hzw 120 m oraz turbiny z [..] na [..], nie powodują zmian uwarunkowań określonych w ww. decyzjach środowiskowych i tym samym nie jest wymagane uzyskanie nowych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 1a) ppkt a) ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz, 353 j.t. ze zm.).

Zdaniem Wojewody, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zamienny projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami decyzji Burmistrza [..] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [..] lipca 2011 r. znak: [..] oraz decyzji Burmistrza [..] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [..] czerwca 2011 r. znak: [..]. W decyzjach tych Burmistrz [..] ustalił bowiem, że średnica wirnika planowanych elektrowni wynosić ma do 90 m. W turbinach [..], które zostały przewidziane w projekcie zamiennym (zamiast [..]), średnica wirnika, zgodnie z dokumentacją projektową oraz specyfikacją producenta wynosi natomiast 100 m. Potwierdza to również sam inwestor, którego pełnomocnik w piśmie z dnia 1 września 2016 r. zatytułowanym "odpowiedź na odwołanie" wskazuje, że średnica rotora w planowanych po zmianie turbinach wynosi V100.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że zmiana turbiny z [..] na [..], nie spowoduje zmian uwarunkowań określonych w omawianych decyzjach środowiskowych. Jednym z uwarunkowań określonych w decyzjach Burmistrza [..] jest średnica wirnika do 90 m. Zmiana turbiny [..] na [..] i związana z tym zmiana średnicy wirnika z 90m na 100m spowoduje zmianę uwarunkowań określonych w decyzjach środowiskowych.

Zdaniem Wojewody, prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji nie zastosował dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania winien sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł inwestor [..] Sp. z o.o. Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1a) ppkt a) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez uchylenie decyzji Starosty [..] zatwierdzającej zamienny projekt budowlany z powodu sprzeczności parametru planowanej inwestycji (średnicy wirnika elektrowni) z ustaleniami decyzji Burmistrza [..] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [..] lipca 2011 r. znak: [..] oraz decyzji Burmistrza [..] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [..] czerwca 2011 r. znak: [..], podczas, gdy przedmiotowa zmiana objęta projektem zamiennym nie wymaga zmiany decyzji środowiskowych, a w konsekwencji - pozwolenie zamienne winno zostać udzielone.

W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [..] z dnia [..] września 2016 r. o uchyleniu decyzji Starosty [..] nr [..], znak: [..] dnia [..] czerwca 2016 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą.

Zdaniem strony skarżącej, zmiana pozwolenia na budowę nie wymaga zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarżąca wskazała, że z brzmienia art. 72 ust. 2 uuiś, wynikają wyjątki od wymogu uzyskania decyzji środowiskowej. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie wyjątek zawarty w art. 72 ust. 2 pkt. 1a) lit. a) uuiś.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę lecz nie w pełnym zakresie wskazał, że spór w przedmiotowej sprawie dotyczył wyjaśnienia, czy [.] miał podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 a) ppkt a) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz, 353).

Zaskarżoną decyzją, organ odwoławczy, korzystając z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję orzekającą o zmianie decyzji Starosty [..] nr [..], znak: [..] z dnia [..] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę trzynastu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako powód uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że zmianie ma ulec parametr obiektu budowlanego poprzez zwiększenie średnicy wirnika z V90 na V100.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu I instancji, skorzystanie z dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Ponadto art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a, zasady przekonywania. Decyzja organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie sprostała tym wymaganiom. Z treści uzasadnienia organu II instancji wynika, że przeprowadził on analizę akt sprawy i doszedł do przekonania, że zamienny projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami decyzji Burmistrza [..] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [..] lipca 2011 r. znak: [..] oraz decyzji Burmistrza [..] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [..] czerwca 2011 r. znak: [..].

Przy niekwestionowanym stanowisku organu I instancji oraz inwestora wykazana została różnica dotycząca parametru elektrowni. Średnica wirnika planowanych elektrowni wynosiła do 90 m. W turbinach [..], które zostały przewidziane w projekcie zamiennym (zamiast [..]), średnica wirnika, zgodnie z dokumentacją projektową oraz specyfikacją producenta, wynosi natomiast 100 m.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że zmiana turbiny z [.] na [..], nie spowoduje zmian uwarunkowań określonych w omawianych decyzjach środowiskowych. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził odmiennie niż organ I instancji, że zmiana turbiny [..] na [..] i związana z tym zmiana średnicy wirnika z 90m na 100m spowoduje zmianę uwarunkowań określonych w decyzjach środowiskowych. Według organu odwoławczego prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji nie zastosował dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania winien sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ odwoławczy analizując akta sprawy ustalił, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego tj. nie zbadał dostatecznie, czy planowane przez inwestora zmiany są zgodne z obowiązującymi dla inwestycji decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Wojewody decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji, ze stanowiskiem organu odwoławczego nie zgodził się i stwierdził, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwia rozstrzygnięcie sprawy, organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej jej oceny. W ten sposób ukształtowany model postępowania odwoławczego uzasadniał w rozpatrywanej sprawie wydanie przez Wojewodę decyzji merytorycznej, nie zaś kasacyjnej. Organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego dysponował pełnym materiałem dowodowym, którego analiza powinna doprowadzić do wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Organ odwoławczy dysponował bowiem aktami sprawy, w oparciu o które można było ustalić stan faktyczny sprawy, tj.:

-decyzją Starosty [..] z dnia [..] grudnia 2014 r. nr [..], znak: [..] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę trzynastu elektrowni wiatrowych [..],

-decyzją Burmistrza [..] z dnia [..] czerwca 2011 r., znak [..] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 elektrowni wiatrowych,

-decyzją Burmistrza [..]znak [.]., z dnia [..] lipca 2011 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 9 elektrowni wiatrowych,

-dokumentami prywatnymi, które powinny zostać ocenione, jak "Raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 elektrowni wiatrowych o mocy do 2 MW każda wraz z drogami dojazdowymi, łukami, placami manewrowymi, zatokami postojowymi zlokalizowanymi na działkach nr [..] oraz "Raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia",

-miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wprowadzonym uchwałą nr [..] Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] sierpnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wsi G., S., S., P. i S. (Kujaw.2010.156.1947).

Sąd I instancji wskazał, że zasadą jest, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 uuiś, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy - Prawo budowlane (Dz, U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.). W art. 72 ust. 2 ww. ustawy ustawodawca przewidział odstępstwa od tej zasady. Według art. 72 ust. 2 pkt 1 a uuiś, wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się m.in. w przypadku zmiany decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1, a więc decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, polegających na zmianie zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącej charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Oznacza to, że zmiana uprzednio wydanego pozwolenia na budowę dotycząca charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jest dopuszczalna bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o ile nie dojdzie do zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym pokreślić należy, że pod pojęciem charakterystycznych parametrów ustawodawca wprowadził katalog otwarty poprzez posłużenie się terminem "w szczególności". Istotne jedynie jest to, aby zmiana charakterystycznego parametru nie wpłynęła na zmianę uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd I instancji podkreślił, iż bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że parametry elektrowni wiatrowej jak: wysokość zawieszenia wirnika, wysokość całkowita, średnica wirnika, fundament obiektu, moc akustyczna pojedynczej turbiny są charakterystyczne dla obiektu budowlanego, jakim jest elektrownia wiatrowa. Dlatego zamierzenie polegające na zmianie któregokolwiek z wymienionych parametrów w pozwoleniu na budowę powinno zostać ocenione przez pryzmat ich wpływu na uwarunkowania określone w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie zawsze jednak zmiana parametru obiektu budowlanego będzie powodowała zmianę uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w takiej sytuacji zmiana uwarunkowań przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nie będzie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ocena tej wzajemnej zależności musi zostać ustalona w toku postępowania poprzez analizę uwarunkowań określonych w decyzji środowiskowej. W art. 82 uuiś zawarte zostały elementy, które powinna zawierać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z podziałem na te, które powinny wystąpić w każdej decyzji i elementy, które mogą wystąpić w decyzji. Wszystkie warunki tej decyzji pozostają w ścisłym związku z oddziaływaniem na środowisko. I tak m.in. będą to określone w decyzji istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b), wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 19 (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c).

Wobec powyższego, jeżeli ulega mianie charakterystyczny parametr obiektu budowlanego na skutek zmiany pozwolenia na budowę, to należy ocenić wpływ tej zmiany w oddziaływaniu na środowisko poprzez analizę warunków decyzji środowiskowej.

Sąd wskazał, iż nieprzekonujące jest stanowisko Wojewody, że w zamiennym projekcie budowlanym z powodu zwiększenia parametru planowanej inwestycji w zakresie średnicy wirnika elektrowni z V 90 na V 100 zachodzi sprzeczność z ustaleniami decyzji Burmistrza [..] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [..] lipca 2011 r. znak: [..] oraz decyzji Burmistrza [..] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [..] czerwca 2011 r. znak: [.].. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dysponując materiałem dowodowym w postaci: raportu o oddziaływaniu na środowisko, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które dotyczyły wszystkich 13 elektrowni, miejscowym planem zagospodarowania dla terenu, na którym dopuszczono budowę elektrowni wiatrowych nie poczynił żadnych ustaleń w kierunku oceny wpływu zaproponowanego do zmiany parametru na uwarunkowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie wyjaśniono, czy zmiana parametru będzie miała wpływ na środowisko. Analiza natomiast decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że również i ten organ nie przeprowadził oceny wpływu zmiany parametrów na oddziaływanie na środowisko.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto sporządził uzasadnienie decyzji, które nie zawiera czytelnego i jasnego przedstawienia jego stanowiska w zakresie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. K. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [..] jako organowi I instancji i zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez adwokata.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. następujących przepisów:

1). art. 15 k.p.a. w zw. z art, 138 § 2 k.p.a, w zw. a art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nastąpiła istotna zmiana warunków inwestycji w postaci zmiany średnicy wirnika z V90 na V100 - co powinno zostać poddane ocenie przez osobę mającą wiadomości specjalne w tej materii, a więc przez biegłego - a nie organ II instancji, dla którego przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ma istotny wpływ na ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i powodowałoby niezmierne utrudnienie w orzekaniu;

2). art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a, poprzez ich błędne zastosowanie i nie uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy tego, iż decyzja Starosty [..] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ odwoławczy nie może przeprowadzić postępowania wyjaśniającego, gdyż jest to nadmiernie utrudnione i powodowałoby naruszenie przepisów postępowania wskazanych w kolejnych zarzutach zawartych w petitum niniejszej skargi;

3).art. 7 k.p.a, i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez nieprze- prowadzenie w pełnym zakresie postępowania dowodowego przez Starostę [..], w tym między innymi brak opinii biegłego w celu ustalenia czy zmiana średnicy wirnika z V90 na VI00, zmiana średnicy fundamentu elektrowni, wysokości stalowej wieży z Hzw 105 m na Hzw 120 m - będą miały wpływ na ocenę oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a także brak możliwości analizy wpływu wyżej wskazanych zmian na wnioski zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę - co wymaga posiadania wiadomości specjalnych, których organ II instancji, ani WSA w Bydgoszczy nie posiadał;

4). art. 72 ust 1 pkt 1 uuiś w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1a uuiś poprzez ich błędne zastosowanie poprzez nieprzeprowadzenie w pełnym zakresie postępowania dowodowego przez Starostę [..], w tym między innymi brak opinii biegłego w celu ustalenia czy zmiana średnicy wirnika z V90 na VI00, zmiana średnicy fundamentu elektrowni, wysokości stalowej wieży z Hzw 105 m na Hzw 120 m - będą miały wpływ na ocenę oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a także brak możliwości analizy wpływu wyżej wskazanych zmian na wnioski zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz na brak konieczności uzyskania decyzji środowiskowej;

5). art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 71 ust. 1 uuiś poprzez nieprzeprowadzenie w pełnym zakresie postępowania dowodowego, w tym między innymi brak opinii biegłego w celu ustalenia czy zmiana średnicy wirnika z V90 na V100 - będą miały wpływ na ocenę oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a także brak możliwości analizy wpływu wyżej wskazanych zmian na wnioski zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz na brak konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, oraz nowego pozwolenia na budowę.

Nadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do rozpoznania niniejszej skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [..] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie, oświadczając, że nie żąda przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Nadto zgodnie z art.182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce.

Skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W zakresie naruszenia przepisów postępowania powołał :art. 15 k.p.a. w zw. z art, 138 § 2 k.p.a, w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., art.136 k.p.a., art.7 k.p.a, i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nastąpiła istotna zmiana warunków inwestycji w postaci zmiany średnicy wirnika z V90 na V100 - co powinno zostać poddane ocenie przez osobę mającą wiadomości specjalne w tej materii, a więc przez biegłego - a nie organ II instancji, dla którego przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ma istotny wpływ na ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i powodowałoby niezmierne utrudnienie w orzekaniu. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego powołał zaś art. 72 ust 1 pkt 1 uuiś w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1a uuiś i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 71 ust. 1 uuiś poprzez nieprzeprowadzenie w pełnym zakresie postępowania dowodowego, w tym między innymi brak opinii biegłego w celu ustalenia czy zmiana średnicy wirnika z V90 na V100 - będzie miała wpływ na ocenę oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a także brak możliwości analizy wpływu wyżej wskazanych zmian na wnioski zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz na brak konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, oraz nowego pozwolenia na budowę.

Jak zatem wynika z analizy sformułowanych w treści skargi kasacyjnej zarzutów, istotą wszystkich postawionych zarzutów jest zagadnienie, czy organ administracji publicznej, tj. organ architektoniczno - budowlany orzekający w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w ramach przysługujących mu kompetencji był władny dokonać samodzielnej oceny, czy zmiana parametrów technicznych obiektu budowlanego będzie w sposób odmienny oddziaływać na środowisko, czy też wiedza ta ma charakter wiedzy specjalnej i wymaga oceny tego zagadnienia przez biegłego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego przez Starostę [..] w przedmiotowej sprawie było niezbędne, albowiem organy administracji publicznej nie są uprawnione do samodzielnego dokonania tego rodzaju oceny. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że Wojewoda działający jako organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy, a ewentualne przeprowadzenie takiego dowodu na etapie postępowania odwoławczego, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Mając na względzie fakt, że wszystkie sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty pozostają w zakresie przedstawionego zagadnienia problemowego tożsame, Naczelny Sąd Administracyjny łącznie odniesie się do wszystkich wyżej wyszczególnionych zarzutów.

W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że powołane zarzuty dotyczą przede wszystkim działań organów administracji. Nie wskazano natomiast w skardze kasacyjnej, jakim przepisom postępowania przed sądami administracyjnymi uchybił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, którego orzeczenie jest przedmiotem postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać sformułowane zarzuty dotyczące przepisów postępowania przed sądem administracyjnym, czego kasator nie uczynił. Z tego już względu wyżej przytoczone zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organ orzekający w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, zarówno w I jak i II instancji, posiada samodzielne kompetencje do dokonania analizy wpływu proponowanych zmian projektu budowlanego na ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko. Wynika to wprost z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz.U.2017.1405) (dalej uuiś).

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1) uuiś uzyskanie między innymi decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Chociaż przepisy wprost tego nie wyrażają, należy przyjąć, iż również zmiana pozwolenia na budowę może wymagać uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sposób pośredni wynika to z brzmienia art. 72 ust. 2 uuiś, który zawiera wyjątki od wymogu uzyskania decyzji środowiskowej.

W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł wyjątek zawarty w art. 72 ust. 2 pkt. 1a) lit. a uuiś, zgodnie z którym wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się m.in. w przypadku zmiany decyzji, o których mowa w ust. 2 pkt 1 (tj. także pozwolenia na budowę) polegających na odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącym charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w szczególności: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powyższe oznacza, że jeśli wskutek zmiany pewnych parametrów przedsięwzięcia (i to nawet istotnych, takich jak powierzchnia zabudowy, wysokość czy liczba kondygnacji) nie dojdzie do zmiany uwarunkowań środowiskowych, to do zmiany pozwolenia na budowę nie jest konieczna nowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Wspomniane wyłączenie dotyczy zatem charakterystycznych paramentów inwestycji, określonych w projekcie budowlanym. Takim parametrem jest z pewnością średnica rotora elektrowni - technicznego parametru, który z drugiej jednak strony wyznacza w pewien sposób szerokość elektrowni. Mamy więc do czynienia ze zmianą parametru przewidzianego w przepisie art. 72 ust. 2 pkt 1a) lit. a uuiś.

Przepisy powyższe nie przewidują konieczności uruchomienia w takim przypadku szczególnej procedury czy zasięgania opinii biegłych. Organ architektoniczno - budowlany posiada bowiem samodzielne kompetencje w zakresie oceny, czy zmiana średnicy rotora, średnicy fundamentów oraz wysokości wieży wymaga zmiany decyzji środowiskowej. Oceny tej organ zresztą dokonuje na podstawie dostępnych dowodów, w tym przedłożonego przez zainteresowany podmiot raportu lub jego uzupełniania którego zgodnie z orzecznictwem wartość dowodowa jest zrównana z opinią biegłego i w którym specjaliści z zakresu ochrony środowiska wypowiadają się co do tego, czy uwarunkowania środowiskowe wskutek proponowanej zmiany zostaną zachowane czy też nie.

Organ wydający pozwolenie na budowę ma kompetencje do analizy ustaleń zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro w art. 86 uuiś został związany ustaleniami decyzji środowiskowych. Nadto uprawnienie, jak i obowiązek do samodzielnej weryfikacji przez organ architektoniczno-budowlany, czy wnioskowana przez inwestora zmiana projektu budowlanego w zakresie jego parametrów technicznych będzie miała wpływ na treść wydanej decyzji środowiskowej wynika bezpośrednio z przepisów ustawowych, tj. art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 72 ust. 2 pkt 1 a) lit. a uuiś i nie wymaga w tym zakresie zasięgania przez organ opinii biegłego. Wydając pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest samodzielnie zweryfikować, czy badany projekt budowlany jako całość jest zgodny z warunkami, o których mowa w decyzji środowiskowej. Organ ten obowiązany jest więc posiadać niezbędną wiedzę w zakresie dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z rozwiązaniami wynikającymi z decyzji środowiskowej. Podobne uprawnienia i obowiązki przysługują organowi przy wydawaniu decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie organ, w warunkach o których mowa w art. 72 ust. 2 pkt 1a) uuiś dokonuje ponownej oceny, czy proponowana zmiana projektu budowlanego będzie zgodna z ustaleniami decyzji środowiskowej.

Brak konieczności korzystania w opisanej powyżej sytuacji z wiedzy specjalnej biegłego przez organ orzekający w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wynika także z samego charakteru raportu oddziaływania na środowisko oraz uzupełnień do niego składanych na etapie postępowania o zmianę pozwolenia na budowę.

Należy wskazać, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (w niniejszej sprawie raporty zawierające analizę porównawczą modelu [..] i modelu [..]) choć nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., niemniej zawiera wiadomości specjalistyczne, wymagające odpowiedniej wiedzy w zakresie ochrony środowiska. Raport o oddziaływaniu na środowisko jest więc wprawdzie dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Co istotne ocena ta jest dokonywana przez specjalistów z dziedziny ochrony środowiska.

Dopiero gdy organ poweźmie wobec niego jakiekolwiek wątpliwości, to po pierwsze ma prawo wezwać stronę do jego uzupełnienia, po wtóre może sięgnąć do innych środków dowodowych, w tym powołać biegłego, do którego będą mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro w niniejszej sprawie z takiego środka dowodowego nie skorzystano, to znaczy, że przedłożone dokumenty nie budziły wątpliwości. W orzecznictwie podkreśla się, że raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko choć jest dokumentem prywatnym to nie znaczy, że musi być poddany ocenie przez biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r. sygn. II OSK 2316/15). Co istotne, z uwagi na charakter takiego raportu, treść oraz kwalifikacje zawodowe osób sporządzających raport, dokument ten powinien być oceniany podobnie jak opinie przygotowane przez biegłych (art. 84 k.p.a.).

Rację miał zatem Sąd I instancji, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie pozwalał bez przeszkód na ustalenie stanu faktycznego niezbędnego dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 72 ust. 2 pkt 1a) lit. a uuiś. Tym samym, w analizowanym przypadku nie zachodziła przesłanka koniecznego do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, która miałaby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r, sygn. akt II OSK 183/10, Baza Orzeczeń LEX nr 992501). W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2056/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), czego w niniejszym postępowaniu jak słusznie zauważył Sąd I instancji nie uczyniono.

Z uwagi więc na fakt, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.