Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 360/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3, art. 43
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 1, par. 133, par. 134, par. 140
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] r. nr [...] wydane z upoważnienia Zarządu Województwa II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w L., działając z upoważnienia Zarządu Województwa L., na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz art. 106 § 1 i § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także w oparciu o uchwałę Zarządu Województwa L. Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji jednej elektrowni wiatrowej wraz infrastrukturą towarzyszącą w postaci wewnętrznej, stałej drogi dojazdowej wraz z tymczasowymi poszerzeniami, koniecznymi w okresie budowy elektrowni, stałego placu serwisowo-montażowego wraz z tymczasowymi powierzchniami, koniecznymi w okresie budowy elektrowni, zachodzeniem łopaty wirnika, oraz budowie zjazdu stałego wraz z elementami tymczasowymi z drogi oznaczonej jako działka nr ewid.[...], na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Z., przylegającej do drogi wojewódzkiej nr [...] [...] - W. - K..

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...], Wójt Gminy Z. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji budowlanej.

Po analizie przedłożonego projektu Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. uznał za konieczną odmowę jego uzgodnienia z uwagi na brak zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom ruchu drogowego. Wyjaśnił, że w przedmiotowym projekcie decyzji, w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, ustalono "20 metrową linię zabudowy", tj. taką, jak dla jak dla innych obiektów budowlanych przy drodze tej samej klasy. Nie uwzględniono jednak przy tym wielkości, charakteru uciążliwości oraz zagrożeń związanych z tego rodzaju obiektem. Zdaniem organu, minimalna nieprzekraczalna odległość posadowienia wieży elektrowni od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] klasy G (główna) powinna wynosić łącznie sumę wysokości wieży 125 m plus średnicę wirnika 112 m, tj. łącznie 237 m (strefa upadku). Odległość ta pozwoliłaby bowiem w stopniu minimalnym na zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom drogi nr [...] w wypadku katastrofy budowlanej, oberwania się elementu konstrukcji, czy też pożaru. Jako okoliczność nie pozbawioną istotnego znaczenia dla owego bezpieczeństwa organ uznał ponadto zjawisko zrzucania lodu oraz okresowe oddziaływanie wizualne (efekt migania) elektrowni wiatrowej.

W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że umiejscowienie urządzeń infrastruktury technicznej omawianego obiektu w sposób przewidziany w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, tj. w bliskiej odległości od pasa drogowego, jest niedopuszczalny w świetle wymogów określonych w § 3 pkt 1, § 133, § 134 i § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

W. E. Sp. z o.o. w L. (będąca inwestorem spornego przedsięwzięcia) wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia "właściwemu organowi". Postanowieniu temu Spółka zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. § 3 pkt 1, § 133, § 134 oraz § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej objętej niniejszą sprawą nie spełnia wskazanych w tych przepisach wymogów, w sytuacji, gdy przepisy te nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie;

2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolność w ustaleniach faktycznych, wyrażającą się w błędnym przyjęciu, iż opisana we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestycja, polegająca na budowie jednej elektrowni wiatrowej usytuowanej na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym T. P., gm. Z. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, nie zapewnia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego w sytuacji, gdy inwestycja spełnia wszystkie kryteria wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione w zakresie oceny bezpieczeństwa inwestycji;

3) przepisów postępowania, tj. art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na odmowie uzgodnienia projektu decyzji w sytuacji, gdy zachodziły wszystkie przesłanki niezbędne do przeprowadzenia uzgodnień i wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu zażalenia inwestor stwierdził, że stanowisko organu I instancji jest wynikiem błędnego przyjęcia, iż realizacja inwestycji w odległości minimum 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej wprowadzi zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie popartego żadnym dowodem. W ocenie Spółki przekonanie organu I instancji w tym zakresie jest nieuzasadnione, albowiem nie wykazano istnienia jakiegokolwiek zagrożenia czy wad inwestycji pozwalających na wyprowadzenie tak daleko idącego wniosku.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr SKO. [...] – zaskarżonym w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ zażaleniowy w pierwszej kolejności podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, iż dla drogi wojewódzkiej nr [...] zarządcą, w myśl art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, jest Zarząd Województwa L., który upoważnił pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, tj. Zarządu Dróg Wojewódzkich w L., do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w tym do wydawania decyzji i postanowień.

Inną okolicznością nie podlegającą wątpliwości jest – jak zauważył organ II instancji - fakt położenia inwestowanej działki w bezpośrednim sąsiedztwie ww. drogi wojewódzkiej.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie organ uzgadniający zobowiązany był zatem wypowiedzieć się w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestowanej działki, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych. Nadrzędną kwestią badaną w toku przedmiotowego uzgodnienia jest natomiast zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym związanym z planowaną inwestycją. Dlatego też wyspecjalizowany organ zobowiązany jest do powołania właściwych przepisów prawa materialnego regulujących dane zagadnienie, dokonując jednocześnie oceny zgodności wnioskowanego zamierzenia z dotychczasowym stanem zainwestowania terenu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie należy wytknąć organowi I instancji uchybienie, które wszakże nie może mieć znaczenia dla procesu uzgadniania projektu decyzji i jego wyniku. Otóż powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych jest przepisem, na mocy którego zarządca drogi upoważnia do działania w jego imieniu konkretną jednostkę organizacyjną, a mianowicie do wykonywania funkcji zarządu drogą.

Zdaniem Kolegium, jakkolwiek organ I instancji nie powołał się na art. 35 ust. 3 ww. ustawy, to przytoczone przezeń argumenty dowodzą, iż rozważał nie tylko możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego projektowaną zmianą zagospodarowania działki nr ew. [...] wywołaną opisanym zamierzeniem.

W ocenie organu II instancji, jakkolwiek art. 43 ust. 1 tabela lp. 3 pkt b ustawy o drogach publicznych stanowi, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 20 m poza terenem zabudowy, to jednak – z uwagi na specyficzny charakter inwestycji, tj. wysokość wieży wiatraka (maksymalnie do 125 m n.p.t.), rozpiętość łopat wirnika (do 112 m) i całkowitą wysokość elektrowni wiatrowej (do 181 m n.p.t.) oraz oddziaływanie urządzenia na otoczenie- należy uznać, że powołanie się przez Wójta Gminy Z. w projekcie decyzji przekazanej do uzgodnienia jedynie na ww. wartość odległości obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej jest daleko niewystarczające, aby stwierdzić poprawność zapisu projektu decyzji dotyczącego tej materii (pkt 2 ppkt 2.2). Zdaniem Kolegium nie będzie nadużyciem stwierdzenie, że art. 43 ustawy o drogach publicznych dotyczy nade wszystko obiektów budowlanych o kubaturowym charakterze, do których nie da się zaliczyć elektrowni wiatrowej, będącej urządzeniem infrastruktury technicznej.

W ocenie organu odwoławczego zasadnie zatem zarządca drogi, kierując się potrzebą utrzymania bezpieczeństwa w ruchu drogowym w rejonie inwestycji, odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Ustalenie minimalnej odległości wieży wiatraka nie gwarantuje bowiem zachowania owego bezpieczeństwa. Organ podkreślił, że ustawa o ruchu drogowym nie zawiera definicji pojęcia "bezpieczeństwo ruchu drogowego", co nakazuje pojęcie to odnosić każdorazowo do zastanego stanu faktycznego sprawy i oceniać w kontekście projektowanej inwestycji, w tym możliwości wystąpienia zagrożenia tego bezpieczeństwa. Zagrożenie to nie musi być przy tym realne, lecz może być nawet potencjalne.

Podsumowując organ II instancji uznał za bezzasadne twierdzenie strony odwołującej, iż do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie mają zastosowania przepisy § 3 pkt 1, § 133, § 134 i § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bowiem w ich świetle to właśnie zarządca drogi odpowiada za utrzymanie pasa drogowego we właściwym stanie faktycznym, gwarantującym owo bezpieczeństwo, na które istotny wpływ ma sąsiadująca z nim zabudowa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie W. E. Sp. z o.o. w L. wniosła o jego uchylenie w całości, a także uchylenie postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postepowania.

Wobec zaskarżonego postanowienia Spółka sformułowała takie same zarzuty, jak w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne. Dodatkowo zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 21 ust. 1a i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez "brak uzgodnienia włączenia w sytuacji braku naruszenia zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego", a także naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności poprzez brak ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, a jedynie dokonanie kontroli postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że również organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie miałyby mieć zastosowanie § 3 pkt 1, § 133, § 134 i § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. § 133 – jak wyjaśniła Spółka – dotyczy konieczności przewidzenia miejsc na urządzenia zabezpieczające ruch pieszych przez zagrożeniem, na jakie mogą być narażeni przy korzystaniu z drogi. Planowana elektrownia wiatrowa nie stanowi natomiast zagrożenia dla pieszych poruszających się po drodze wojewódzkiej nr [...] klasy C (główna). Zgodnie bowiem z planem zagospodarowania przestrzennego, planowana inwestycja zlokalizowana jest poza pasem drogi publicznej, w odległości 20 m od krawędzi jezdni. Jednocześnie wyposażona jest ona w urządzenia zapobiegające oblodzeniu łopat śmigła elektrowni wiatrowej. W związku z tym – zdaniem inwestora – nie istnieje ryzyko narażenia pieszych na odłamki lodu spadające z jej śmigła. Ponadto organy obu instancji nie zweryfikowały, czy droga wojewódzka nr [...] R. S. – W. – K. w miejscu lokalizacji inwestycji dopuszcza ruch pieszych, a w związku z tym czy konieczne byłoby zainstalowanie urządzeń zabezpieczających ruch pieszych przed zagrożeniem związanym z lokalizacją tej inwestycji.

Z kolei § 134 ww. rozporządzenia – jak wyjaśniła skarżąca Spółka – dotyczy lokalizacji osłon przeciwolśnieniowych na nieoświetlonych odcinkach drogi klasy GP i dróg wyższych klas w celu zapewnienia uczestnikom ruchu ochrony przed światłem padającym z przeciwnego kierunku ruchu lub stałego oświetlenia obiektów. Elektrownia wiatrowa nie jest natomiast źródłem światła, które może powodować olśnienie dla osób poruszających się po drodze publicznej.

Powołany przez organy § 140 powyższego rozporządzenia odnosi się natomiast do lokalizacji elementów infrastruktury w pasie drogi publicznej. Tymczasem lokalizacja planowanej inwestycji elektrowni wiatrowej – jak podkreślił autor skargi – przewidziana została w pasie przylegającym do pasa drogowego. Jak słusznie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ I instancji wypowiadał się w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu działki na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, która dotyczy uzgodnienia w zakresie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do drogi publicznej.

W ocenie Spółki, zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie wskazałó na istnienie jakiegokolwiek zagrożenia ze strony planowanej inwestycji, które wynikałoby z obowiązujących przepisów prawnych. Nie powołano również żadnych przepisów prawnych ani dokumentacji, z których wynikałby obowiązek zachowania odległości 237 m od drogi wojewódzkiej nr [...] klasy G. Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 43 ust. 1 Ip. 3 pkt b ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 20 m poza terenem zabudowy, zaś planowana inwestycja spełnia ten wymóg.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. strona skarżąca podniosła, że organ nie wskazał jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt zagrożenia dla ruchu drogowego ze strony planowanej inwestycji. W szczególności nie wykazał istnienia jakiegokolwiek zagrożenia czy wad inwestycji, pozwalających wyprowadzić tak daleko idący wniosek.

Rozwijając natomiast zarzut naruszenia art. 21 ust. 1a i art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych autor skargi podniósł, że w świetle tych przepisów uzgodnienie z zarządcą drogi wymagane jest wyłącznie, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego ta zmianą. W ocenie Spółki z akt sprawy nie wynika natomiast, by istniały przesłanki do odmowy uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego w sytuacji, gdy nie istnieją przesłanki świadczące o braku zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Wójt Gminy Z. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji jednej elektrowni wiatrowej wraz infrastrukturą towarzyszącą w postaci wewnętrznej, stałej drogi dojazdowej wraz z tymczasowymi poszerzeniami, koniecznymi w okresie budowy elektrowni, stałego placu serwisowo-montażowego wraz z tymczasowymi powierzchniami, koniecznymi w okresie budowy elektrowni, zachodzeniem łopaty wirnika, oraz budowie zjazdu stałego wraz z elementami tymczasowymi z drogi oznaczonej jako działka nr ewid.[...], na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym T. Pierwsza, gmina Z., przylegającej do drogi wojewódzkiej nr [...] R. S. - W. - K..

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu (m.in.) z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia również w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, co wynika z dyspozycji art. 35 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej jako "u.d.p.").

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 638/06 (LEX nr 322325), użyty w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać pozwolenie organu współdziałającego. Owo pozwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Podkreślenia wymaga zatem, iż wymogi treści decyzji o warunkach zabudowy reguluje przepis art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p. stanowiąc, że decyzja taka określać musi obowiązkowo m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (pkt 2 art. 54). Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu precyzują natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) wskazując, iż wymagania te dotyczą ustalenia m.in. linii zabudowy (§ 1 pkt 1 w zw. z § 4).

Dla określenia linii zabudowy dla obiektów realizowanych na terenie przyległym do pasa drogowego bezspornie niezbędne jest uwzględnienie wymogów określonych w art. 43 u.d.p. Przepis ten określa bowiem minimalną odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni, w jakiej powinny być usytuowane obiekty budowlane przy drogach. W przypadku dróg wojewódzkich poza terenem zabudowy ta minimalna odległość wynosi 20 m (art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. "b"). Przypomnieć wypada, że sporna elektrownia wiatrowa, według zamierzeń inwestora, ma być zlokalizowania na terenie przyległym do pasa drogowego właśnie drogi wojewódzkiej (nr [...]), w obszarze poza terenem zabudowy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 762/12, LEX nr 1291979 oraz z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10, LEX nr 1080221). Jako takie urządzenia są zatem zaliczane do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), a tym samym również do kategorii obiektów budowlanych, których definicję zawiera pkt 1 tego unormowania. W konsekwencji stwierdzić należy, że powołany wyżej art. 43 u.d.p. – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – ma zastosowanie w odniesieniu do elektrowni wiatrowych.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że przedłożony zarządcy ww. drogi wojewódzkiej, tj. Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L., celem uzgodnienia, projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej elektrowni wiatrowej, spełnia wymóg określony w art. 43 ust. 1 u.d.p. W projekcie tym zawarto bowiem zapis, iż nieprzekraczalna linii zabudowy dla tego przedsięwzięcia od strony drogi wojewódzkiej wynosić ma minimum 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Niezależnie jednak od zawarcia w projekcie decyzji takiego warunku, organy współdziałające obu instancji odmówiły jego uzgodnienia uznając, że wskazana odległość nie gwarantuje bezpieczeństwa w ruchu publicznym. W ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie należy jednak uznać za dowolne, a w szczególności nie znajdujące jakiegokolwiek oparcia w powołanych w zaskarżonych postanowieniach przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), co też trafnie zarzuca strona skarżąca.

Jakkolwiek zarządca drogi nie może udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami, to jednak sprzeczność z obowiązującymi przepisami winna być wykazana poprzez zestawienie ustalonego stanu faktycznego z jasną wykładnią treści normy prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 85/09, LEX nr 550243). Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 968/07 (LEX nr 364779), organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Odmówić uzgodnienia organ może tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym uregulowaniem prawnym.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie wykazały, by z treści powołanych przez nie przepisów rozporządzenia, tj. § 3 pkt 1, § 133, § 134 i § 140, wynikała przeszkoda w realizacji spornej inwestycji w warunkach określonych w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Pierwszy w tych przepisów określa jedynie definicję drogi. Przepis § 133 – jak słusznie zauważyła strona skarżąca – dotyczy natomiast konieczności przewidzenia miejsc na urządzenia zabezpieczające ruch pieszych przed zagrożeniem, na jakie mogą być narażeni przy korzystaniu z drogi. Przepis ten dotyczy zatem jedynie zagrożeń związanych z korzystaniem z drogi i - zdaniem Sądu – nie koliduje z realizacją elektrowni wiatrowej w odległości co najmniej 20m od krawędzi jezdni.

Z kolei § 134 dotyczy konieczności przewidzenia miejsc na osłony przeciwolśnieniowe na nieoświetlonych odcinkach drogi klasy GP i dróg wyższych klas w celu zapewnienia uczestnikom ruchu ochrony przed światłem padającym z przeciwnego kierunku ruchu lub stałego oświetlenia obiektów. W tym kontekście stwierdzić należy, że organy nie ustaliły, czy sporna elektrownia miałaby być usytuowana przy nieoświetlonym odcinku drogi wojewódzkiej nr [...]. Wątpliwe wydaje się również, by elektrownia ta miała być źródłem światła powodującego zagrożenie olśnienia, o którym mowa w ww. przepisie, a nawet gdyby tak było, to i tak w żaden sposób nie wykazano braku możliwości realizacji w jej obrębie rzeczonych osłon.

Odnośnie § 140 rozporządzenia wypada jedynie zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że przepis ten dotyczy jedynie urządzeń lokalizowanych w pasie drogowym, a zatem również on nie mógł być brany pod uwagę przez organy uzgadniające, skoro przedmiotowa elektrownia wiatrowa została zaprojektowana – jakkolwiek w pobliżu – to jednak już poza pasem drogowym drogi wojewódzkiej. Niezależnie od tego należy wskazać, że podniesiony w kontekście ww. przepisu argument, dotyczący potencjalnych zagrożeń związanych ze zjawiskiem – jak to określił organ I instancji – "zrzucania lodu", dodatkowo wydaje się nieuzasadniony (a co najmniej niepoparty rzetelną analizą) w kontekście zapewnień inwestora, iż sporny obiekt ma być wyposażony w urządzenia zapobiegające oblodzeniu łopat śmigła elektrowni.

Całkowicie dowolne i niepoparte żadną normą prawną jest twierdzenie organów, iż sporna inwestycja powinna mieć określoną linię zabudowy od strony drogi wojewódzkiej w odległości co najmniej 237 m od krawędzi jezdni, tj. w odległości stanowiącej sumę wysokości wieży elektrowni oraz długości łopat jej wirnika). Wspomniany już wcześniej art. 43 u.d.p. w żaden sposób nie uzależnia sposobu określenia odległości pomiędzy obiektem budowlanym a krawędzią jezdni, od gabarytów realizowanego obiektu. Organy nie wskazały również jakiejkolwiek innej normy prawnej, z której wynikałoby, że odległość ta powinna być adekwatna do wysokości obiektu, czy też, że powinna wysokość tę przekraczać tak, by – jak to określiły organy – "strefa upadku" kończyła się przed krawędzią jezdni. Powołują się w tej mierze jedynie na bliżej niesprecyzowane "opracowania projektowe", co nie pozwala na stwierdzenie, o mające zastosowanie w sprawie normy prawne.

Podkreślić w tym miejscu należy, że sama decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, gdyż nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (por. wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 902/13, dostępny w CBOSA).

Reasumując stwierdzić należy, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji narusza powołane wyżej przepisy rozporządzenia oraz art. 43 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię. W tej sytuacji, skoro orzeczona odmowa nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w powołanych przepisach, stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji uchybiają zasadom postępowania określonym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zaś ich uzasadnienia nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na pominięcie przez organy obu instancji w swych postanowieniach rozważań co do materii objętej dyspozycją art. 35 ust. 3 u.d.p., tj. kwestii możliwości włączenia do drogi wojewódzkiej ruchu drogowego spowodowanego realizacją spornej inwestycji, pomimo, że z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż obsługa komunikacyjna przedmiotowej elektrowni miałaby się odbywać za pośrednictwem zjazdu z drogi wojewódzkiej, za zgodą i na warunkach zarządcy drogi. Powyższy przepis jednoznacznie zaś określa zakres uzgodnienia przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 995/07, LEX nr 488494).

Rozpoznając ponownie sprawę organy uzgadniające uwzględnią powyższe uwagi.

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.