Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2892/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2 i 3, art. 15 par. 1, art. 26 par. 1, art. 29 par. 1, art. 119, art. 112 par. 2 pkt 2, art. 121 par. 4, art. 125 par. 1, art.. 126
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 417/18 w sprawie ze skargi E. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 417/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego w sprawie samowoli budowlanej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], nakazał E. Z. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego, funkcję sanitariatu (wc), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w K., gm. K.. Rozstrzygnięcie takie było konsekwencją tego, że inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, w szczególności decyzji o warunkach zabudowy.

Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązaną wskazanego obowiązku rozbiórki, w dniu 29 marca 2012 r. organ wystosował do E. Z. upomnienie z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone stronie w dniu 17 lutego 2012 r.

Wobec dalszego niewykonania przez zobowiązaną nałożonego obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P w dniu [...] marca 2014 r. wystawił wobec E. Z. tytuł wykonawczy nr [...]. Tytuł ten został doręczony zobowiązanej w dniu 25 marca 2014 r.

Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] organ pierwszej instancji oddalił zarzuty wniesione przez zobowiązaną w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] lipca2017 r., nr [...].

Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 700/17, Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu budynku campingowego z tarasem oraz budynku typu szopka – na działce nr [...], obr. K., gmina K..

Mając na uwadze powyższy stan faktyczny sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nałożył na E. Z. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki w wysokości 10.000 zł oraz wezwał do uiszczenia grzywny oraz wykonania orzeczonego obowiązku w terminie do 30 czerwca 2018 r.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanej, w którym wskazywała na toczące się postępowanie w sprawie warunków zabudowy ww. działki, w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu uiszczenia przez E. Z. grzywny i terminu wykonania nałożonego obowiązku, wyznaczając nowy termin do dnia 30 września; w pkt 2 utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części w mocy.

Organ odwoławczy uznał, że wysokość grzywny w celu przymuszenia została ustalona prawidłowo przypominając, że organy nadzoru winny dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki nałożonego w roku 2009. Podkreślił, że wyznaczenie nowego terminu wykonania orzeczonego obowiązku oraz uiszczenia grzywny związane było ze skróceniem ustalonego przez organ pierwszej instancji terminu z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze. WINB stwierdził, że toczące się postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie może mieć wpływu na przedmiotowe postępowanie, gdyż decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją ostateczną.

E. Z. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, zainicjowanego jej wnioskiem. Skarżąca podniosła, że organ nie uwzględnił treści wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 700/17, w którym Sąd uwzględnił sytuację skarżącej, która od lat stara się o uzyskanie pozwolenia na zabudowę działki, a Wójt Gminy wydaje decyzje odmowne powołując się na brak miejscowego planu, jednocześnie nie podejmując żadnych działań w celu jego uchwalenia. Skarżąca uznała, że działanie organu jest sprzeczne z interesem społecznym, a orzeczona grzywna została ustalona bez uwzględnienia sytuacji faktycznej i ekonomicznej strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił powyższą skargę, uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej jako u.p.e.a.).

Mając na uwadze przedmiot zaskarżonego postanowienia (nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki) Sąd uznał, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że skarżąca nie wykonała obowiązku rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Oznaczało to, że uchyla się ona od wykonania powyższego obowiązku, a żaden z ujawnionych dowodów nie świadczy o woli strony do jego wypełnienia.

Badając zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny przedmiotowej sprawy i orzekły o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł.

Sąd zauważył, że w sprawie niesporne jest, że w 2009 r. na skarżącą został nałożony obowiązek przeprowadzenia rozbiórki dwóch obiektów budowlanych zlokalizowanych na należącej do niej działce nr [...], położonej w K., gm. K., i że obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 21 grudnia 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Powiecie P z dnia [...] kwietnia 2009 r. Przeprowadzone w dniu 1 marca 2017 r. oględziny nieruchomości ujawniły, że ww. obowiązek nie został przez zobowiązaną wykonany. Według Sądu okoliczności te uprawniały organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania opisanego wyżej obowiązku niepieniężnego.

Sąd mając na uwadze treść art. 15 § 1 u.p.e.a. oraz art. 26 § 1 tej ustawy stwierdził, że wskazane w tych przepisach przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego zostały niewątpliwie w niniejszej sprawie spełnione. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności wystosował do strony zobowiązanej upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku ze wskazaniem konsekwencji związanych z niezastosowaniem się do wezwania, tj. wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, a wobec dalszego uchylania przez zobowiązaną od dokonania rozbiórki, organ wystawił wobec E. Z. tytuł wykonawczy z dnia [...] marca 2014 r., który skarżąca odebrała w dniu 25 marca 2014 r.

Sąd wskazał, że przedmiotowy obwiązek jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, w odniesieniu do którego przepisy u.p.e.a. dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Sąd podkreślił, że z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

Przepis art. 119 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Z kolei w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zawarto zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. Z tego zdaniem Sądu wynikało, że w sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły jej wysokość, zaś dokonany wybór należycie umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Sąd zauważył, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo wskazały, że wykonanie zastępcze wiązałoby się dla zobowiązanej z większą dolegliwością, niż orzeczona grzywna. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami związanymi z wyłonieniem wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy.

Z tych względów Sąd uznał, że dokonany przez organy wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia spełniał wymogi art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że organy wydając rozstrzygnięcie nie uwzględniły sytuacji ekonomicznej zobowiązanej. Sąd podkreślił, że na orzeczoną grzywnę i jej skuteczność nie ma bowiem wpływu osobista sytuacja finansowa podmiotu, na który nałożono egzekwowany obowiązek rozbiórki. Z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika, że grzywna ta, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego – zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku.

Sąd wskazał, że w myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - 50.000 zł. Oznacza to, że górną granicą dopuszczalnej wysokości grzywny w celu przymuszenia, która mogła zostać nałożona w przedmiotowej sprawie, jest kwota 10.000 zł. W ocenie Sądu, nałożenie na skarżącą grzywny w maksymalnej wysokości było przy tym uzasadnione uporczywym, wieloletnim uchylaniem się przez nią od wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych i brakiem wykazania woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Zdaniem Sądu, na ocenę prawidłowości ustalonej wysokości grzywny miała wpływ okoliczność, że zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. organ dysponował tylko jednokrotną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co wymuszało określenie jej na poziomie gwarantującym skuteczność tego środka egzekucyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, koncentrujących się na kwestiach związanych z prawidłowością orzeczonego nakazu rozbiórki i toczącym się postępowaniem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji podlegającej ostatecznej rozbiórce, Sąd wskazał, że rozpoznając niniejszą skargę mógł zbadać jedynie prawne przesłanki wydania postanowienia o grzywnie. Nie miał natomiast podstaw do badania zgodności z prawem egzekwowanego obowiązku, tj. nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. Co za tym idzie – zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd, nie są uprawnieni do tego, aby na etapie orzekania o zastosowaniu środka egzekucyjnego podważać legalność orzeczonej rozbiórki.

Sąd podkreślił, że w konsekwencji ani orzekające w niniejszej sprawie organy egzekucyjne, ani kontrolujący ich rozstrzygnięcia Sąd nie byli zobowiązani do uwzględnienia okoliczności dotyczącej toczącego się w odniesieniu do działki nr [...] postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Sąd stwierdził, że wynik toczącego się ponownie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 700/17, postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy dla działki skarżącej, nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy egzekucyjnej nie zależało od rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, zatem brak było podstaw do tego, ażeby organy egzekucyjne skorzystały z dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiesiły postępowanie egzekucyjne, tak jak tego oczekiwała skarżąca. Kluczowa w niniejszej sprawie jest bowiem okoliczność, że decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu egzekucyjnego jest decyzją ostateczną. Sąd wskazał, że wydanie decyzji orzekającej o rozbiórce dwóch samowolnie wzniesionych na działce skarżącej obiektów budowlanych było wynikiem braku przedłożenia przez nią w postępowaniu legalizacyjnym decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego późniejsze starania skarżącej o uzyskanie tych warunków zabudowy, w sytuacji ostatecznie orzeczonego obowiązku rozbiórki, nie mogło mieć wpływu na egzekucję wskazanego obowiązku.

Sąd uznał, że podnoszone przez skarżącą argumenty związane z brakiem na terenie, na którym znajduje się jej działka, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na tej działce. Sąd wskazał, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowią generalnego obowiązku po stronie gmin uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. Z., zaskarżając go w całości. Skarżąca podniosła, że nie zostały wyjaśnione wszelkie istotne dla sprawy okoliczności związane z błędną kwalifikacją przez organy budowlane obiektów wzniesionych na jej działce jako obiektów budowlanych. Wskazała, że wielokrotnie występowała o warunki zabudowy na działce lecz odmawiano ich ustalenia z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Podniosła także, że reprezentujący ją w sprawie profesjonalny pełnomocnik wypowiedział udzielone mu pełnomocnictwo z uwagi na stan jego zdrowia.

Wobec braku profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentowałby skarżącą kasacyjnie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, zostało przeprowadzone postępowanie zmierzające do ustanowienia nowego pełnomocnika z urzędu. Ustanowiona w sprawie adwokat P. S. wniosła skargę kasacyjną na rzecz skarżącej, w której zaskarżono powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

a) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyniku przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi skarżącej i ją oddalił, w sytuacji, w której organ administracji wydając zaskarżone postanowienie z [...] maja 2018 r. nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zbadał w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co tym samym doprowadziło do niesłusznego utrzymania w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P w zakresie zastosowania wobec skarżącej grzywny w wysokości 10.000 zł;

b) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 i 3 w zw. z art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej zwanej "u.p.e.a."), polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie uwzględnił skargi skarżącej i ją oddalił, podczas gdy organ administracji wydając zaskarżone postanowienie z [...] maja 2018 r. dopuścił się naruszenia szeregu ww. przepisów polegającego na tym, że nie uzasadnił przyczyn wyboru grzywny jako środka egzekucyjnego, który wypełnia zasady wyboru adekwatnego środka, nie zastosował najmniej uciążliwego dla skarżącej środka egzekucyjnego, zastosował wobec skarżącej środek egzekucyjny w postaci grzywny w jej maksymalnej wysokości, podczas gdy skarżąca wskazywała zarówno w postepowaniu przed organem I jaki i II instancji na ciężką sytuację materialną, która uniemożliwia jej nie tylko zapłatę grzywny ale i w ogóle zrealizowanie obowiązku w postaci rozbiórki;

c) art. 133 § 1 P.p.s.a. i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (pominięcie) przedstawionych przez Skarżącą w skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] zarzutów co do bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji wobec toczącego się równolegle postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która to sprawa jest na etapie ponownego rozpoznania po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 700/17, mocą którego uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], na podstawie której utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...].03. 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącej i która to sprawa i jej rozstrzygnięcie ma wpływ na zasadność prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji i stosowanych przez organ środków egzekucyjnych w przedmiotowym postępowaniu;

d) art. 124 § 1 pkt 6) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego związanego z wnioskiem skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w którym został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 700/17, mocą którego uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], na podstawie której utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącej i która to sprawa i jej rozstrzygnięcie ma wpływ na zasadność prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji i stosowanych przez organ środków egzekucyjnych w przedmiotowym postępowaniu.

Na podstawie art. 191 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania pomimo złożenia przez skarżącą w skardze wniosku o zwieszenie postepowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego związanego z wnioskiem skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (sygn. akt II SA/Gd 700/17), która to sprawa i jej rozstrzygnięcie ma wpływ na zasadność prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji i stosowanych przez organ środków egzekucyjnych w przedmiotowym postępowaniu.

Mając na uwadze powyżej sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku i poprzedzającego go postanowienia oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, powiększonej o należny podatek VAT, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. Ponadto stosownie do art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. Z. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem sprawy jest wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego w postaci wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego, funkcję sanitariatu (wc), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w K., gm. K.. Powodem orzeczenia o nakazie rozbiórki było nieprzedłożenie przez skarżącą kasacyjnie na etapie postępowania legalizacyjnego samowolę budowlaną wymaganych dokumentów, w szczególności decyzji o warunkach zabudowy.

Organy w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym miały zatem ustalić jaki środek egzekucyjny powinien być zastosowany w sytuacji kiedy strona zobowiązana do wykonania rozbiórki (obowiązek niepieniężny) uchyla się od tego obowiązku. Z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) wynika, że obowiązek wykonania czynności (dokonania rozbiórki) można egzekwować stosując grzywnę w celu przymuszenia (art. 119 u.p.e.a.) albo wykonanie zastępcze (art. 127 u.p.e.a.).

Wybór właściwego środka egzekucyjnego regulują zasady postępowania egzekucyjnego wskazane w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 tej ustawy (zasada niezbędności). Organ ma wedle tych zasad zastosować w pierwszej kolejności taki środek egzekucyjny, który będzie na tyle dolegliwy, że doprowadzi bezpośrednio do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku a nadto będzie to środek najmniej dolegliwy dla zobowiązanego. Ponadto w razie wykonania obowiązku środek egzekucyjny nie będzie dalej stosowany.

O zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia przesądził także zapis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., z którego wynika, że dopiero po nieskutecznym wezwaniu do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia możliwe jest zastosowanie wykonania zastępczego. Wykonanie zastępcze prowadzi do zlecenia wykonania obowiązku wskazanej przez organ egzekucyjny osobie w zastępstwie zobowiązanego na jego koszt i ryzyko. Zobowiązany ponosi wówczas pełne koszty wykonania obowiązku (koszty rozbiórki oraz wynagrodzenie wykonującego a także ponosi ryzyko ich niewłaściwego wykonania). Słusznie zauważył Sąd I instancji, że grzywna w celu przymuszenia nie powoduje po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów. W istocie zatem grzywna w celu przymuszenia będzie środkiem egzekucyjnym mniej dotkliwym dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze, bowiem wykonanie obowiązku w myśl art. 125 i art. 126 u.p.e.a. prowadzić będzie do umorzenia postępowania w sprawie grzywny gdy nie została uiszczona lub nie została ściągnięta lub w przypadku uiszczenia lub ściągnięcia na wniosek zobowiązanego może podlegać zwrotowi. Zobowiązany ma zatem wybór czy wykona obowiązek i uniknie grzywny czy jednak obowiązku nie wykona i poniesie koszty nałożonej grzywny. W tym stanie rzeczy słusznie Sąd I instancji stwierdził, że wybór grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego spełniał wymogi art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a.

Odnośnie do wysokości orzeczonej grzywny w celu przymuszenia wskazać należy, że orzeczenie jej w maksymalnej dopuszczonej w art. 121 § 2 u.p.e.a. wysokości 10.000 zł było dopuszczalne. Nie miało to jednak charakteru dowolnego bowiem uzasadnieniem dla maksymalnej jej wysokości było to, że skarżąca przez wiele lat, uporczywie uchylała się od wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki (orzeczony w decyzji PINB w Powiecie P z [...] kwietnia 2009 r.). Upomnienie wzywające do wykonania rozbiórki pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego z 2012 r. pozostało bez reakcji. Nie zmienił tego również fakt wystawienia tytułu wykonawczego [...] marca 2014 r. Ponadto oględziny nieruchomości przeprowadzone 1 marca 2017 r. potwierdziły, że rozbiórka nie została wykonana. Okoliczności te potwierdziły zatem jednoznacznie, że z jednej strony konieczne było podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania obowiązku dokonania rozbiórki a nadto świadczą one o uporczywym, trwającym wiele lat uchylaniu się przez skarżącą od wykonania obowiązku stwierdzonego ostateczną decyzją organu administracji. Skarżąca nie wykazała żadnej woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku.

Zdaniem NSA, przy ustalaniu wysokości grzywny nie można pomijać takich okoliczności jak zachowanie zobowiązanego zmierzające do rzeczywistego dobrowolnego wykonania obowiązku lub też uporczywe uchylenie się od wykonania obowiązku. Fakt choćby częściowego wykonania obowiązku świadczy niewątpliwie o pewnej dyscyplinie zobowiązanego oraz o woli dobrowolnej realizacji obowiązku. Należy to uwzględnić przy wymiarze wysokości grzywny, podobnie jak postawę przeciwną, wykazująca absolutny brak zamiaru wykonania obowiązku i uporczywe, często wieloletnie, uchylanie się od obowiązku.

Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, że za określeniem grzywny w maksymalnej wysokości przemawiał również fakt, że zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. organ dysponował tylko jednokrotną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia z uwagi na to, że obowiązek wynikał z przepisów prawa budowlanego.

Zarzucane w skardze kasacyjnej brak odniesienia się przez organy administracji do sytuacji ekonomicznej skarżącej przy orzekaniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że na orzeczoną grzywnę i jej skuteczność nie ma wpływu sytuacja finansowa zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki. Grzywna w celu przymuszenia ma spowodować, że obowiązek którego wykonanie ma ona wymóc zostanie w końcu wykonany. Skuteczność jej zależy od dostosowania jej wysokości do sytuacji zobowiązanego ale tylko w takim zakresie by poczuł się on zobligowany do wykonania obowiązku, zwłaszcza jeśli do tej pory uporczywie unikał jego wykonania. Niezależnie zatem w jakiej sytuacji finansowej jest zobowiązany grzywna ta powinna być nałożona jeśli jej wysokość spowoduje wykonanie obowiązku. Przyjmując, że sytuacja skarżącej jest trudna uznać należy, że nałożenie grzywny w wysokości 10.000 zł spełni swoją funkcję. Przyjąć można, że chcąc uniknąć pogłębienia tej trudnej sytuacji zobowiązana dołoży wszelkich starań by wykonać obowiązek rozbiórki.

Wobec powyższego za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że orzekające w sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia oraz prawidłowo określiły jej wysokość. Uwzględniając dokonane w niniejszej sprawie przez organy ustalenia faktyczne oraz stosowne przepisy u.p.e.a. w ocenie NSA nie sposób uznać, że organy oraz Sąd I instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Stan faktyczny tj. brak wykonania obowiązku rozbiórki przez wiele lat uzasadniał wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji, wydanie tytułu wykonawczego oraz zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości maksymalnej. Organy wzięły pod uwagę te okoliczności o czym świadczy uzasadnienie zawarte w ich rozstrzygnięciach. Nie ma zatem mowy o jakiejkolwiek dowolności lub niewłaściwym zgromadzeniu i ocenie materiału dowodowego stanowiącego podstawę ustaleń stanu faktycznego, co zarzuca się w skardze kasacyjnej.

Wobec powyższego za niezasadny uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., oraz naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 i 3 w zw. z art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W ocenie NSA, niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy czym naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie zarzutu skargi o bezprzedmiotowości prowadzonego postepowania egzekucyjnego wobec toczącego się postepowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której orzeczono nakaz rozbiórki. Stwierdzić należy, że okoliczność toczącego się postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy nie czyni niniejszego postępowania egzekucyjnego bezprzedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W żaden sposób nie można uznać, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy spowoduje, że postępowanie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki straci rację bytu. Dopóki istnieje ostateczna decyzja stwierdzająca nakaz rozbiórki obiektów na działce skarżącej to jest podstawa prawna by prowadzić postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania tego obowiązku. Nawet zakładając, że decyzja o warunkach zabudowy zostałaby wydana, to nie przesądza jeszcze o legalizacji inwestycji, której rozbiórkę orzeczono. Dopiero decyzja uchylająca orzeczony nakaz rozbiórki i udzielająca pozwolenia na budowę oraz zatwierdzająca projekt budowlany wydana w postępowaniu legalizacyjnym tworzy podstawy do uznania toczącego się postepowania egzekucyjnego za bezprzedmiotowe. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Okoliczność prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie czyni postępowania egzekucyjnego w przedmiocie orzeczenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki za bezprzedmiotowe.

Stwierdzenie bezprzedmiotowości znajduje wyraz w rozstrzygnięciu organu w postaci decyzji o umorzeniu postępowania. W postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez organy administracji takie rozstrzygnięcie nie zapadło. Podstawą do wydania przez organ egzekucyjny takiej decyzji zgodnie z art. 34 § 4 pkt 3 u.p.e.a. jest uznanie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w:

a) art. 33 § 2 pkt 1-5, (nieistnienie obowiązku; określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1 c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; błąd co do zobowiązanego; brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części);

b) art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] marca 2017 r. PINB w Powiecie P oddalił zarzuty wniesione przez zobowiązaną w przedmiocie postępowania egzekucyjnego w administracji i zostało one utrzymane w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Wobec tego na etapie postępowania egzekucyjnego nie wystąpiły podstawy do umorzenia tego postępowania a tym samym do uznania go za bezprzedmiotowe.

Tym bardziej chybione jest twierdzenie, że rozstrzygnięcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy ma wpływ na zasadność prowadzonej egzekucji administracyjnej i stosowanych środków egzekucyjnych. Wynik postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest także przesłanką z art.124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. do zawieszenia postępowania bowiem toczące się przed organami administracji właściwymi w sprawach ustalenia warunków zabudowy postępowanie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 700/17, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...].08.2017 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...].03. 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącej, nie jest postępowaniem w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Jest to prowadzone od początku postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej wskazanej w jej pierwotnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy z uwzględnieniem wskazówek zapadłego wyroku.

Przechodząc do wniosku skarżącej kasacyjnie o dokonanie przez NSA oceny postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 19 września 2018 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, stwierdzić należy, że nie było podstaw do jego rozpoznania. Zgodnie z art. 191 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek strony, rozpoznaje również te postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak już wcześniej wskazano okoliczność toczącego się postepowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy po wyroku uchylającym WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 700/17, nie ma wpływu na tok postępowania egzekucyjnego, w którym orzeczono o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. Zatem uznać należy, że odmowa zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na toczące się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy a tym samym nie było podstaw do rozpoznania postanowienia WSA w Gdańsku z 19 września 2018 r. w trybie art. 191 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.