Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4310/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 143, art. 173 ust. 1 i 2, art. 176, art. 177
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 134, art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 149/16 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podwyższonej opłaty za działalność wykonywaną bez wymaganej koncesji, polegającą na wydobywaniu kopaliny oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Bk 149/16 oddalił skargę "A." Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podwyższonej opłaty za działalność wykonywaną bez wymaganej koncesji, polegającą na wydobywaniu kopaliny.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta A. (organ I instancji) ustalił dla "A." sp. z o.o. w B. (dalej: Spółka, skarżąca) podwyższoną opłatę w wysokości 624 505,20 złotych za działalność wykonywaną bez wymaganej koncesji, polegającą na wydobywaniu kopaliny z działki nr 43/3 w A., obręb [...] A., gmina B., powiat A. (pkt 1); wskazał nr konta na które należy wnieść opłatę (pkt 2) oraz poinformował, że opłatę należy wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (pkt 3).

Działając na skutek odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach (SKO, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] października 2014 r., uchyliło decyzję Starosty w pkt 2 i 3 i umorzyło postępowanie w tym zakresie, w pozostałym zakresie (pkt 1) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wobec wniesienia przez Spółkę skargi, WSA w Białymstoku wyrokiem z 5 marca 2015 r., o sygn. akt II SA/Bk 1143/14, uchylił decyzje obu instancji z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; w skrócie: k.p.a.). W ocenie Sądu organy nie podjęły czynności w celu wyjaśnienia istniejących od początku postępowania wątpliwości w zakresie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wydobycie. Sąd podał, że w sprawie zostało ustalone, iż nielegalne wydobycie kruszywa miało miejsce na działce o nr 43/3 należącej do A. B., który posiadał koncesję, ale obejmującą inną część tej działki. Między Spółką a koncesjonariuszem została w dniu [...] maja 2013 r. zawarta umowa na wydobycie i sprzedaż kopaliny, w której w § 1 ust. 4 strony zawarły klauzulę, iż właściciel gruntu (i koncesji) będzie odpowiedzialny za obsługę górniczą. Faktem jest, iż w dacie kontroli na miejscu nielegalnego wydobycia znajdowali się pracownicy i sprzęt skarżącej, ale nie świadczy to jeszcze o wydobyciu przez Spółkę kopaliny we własnym imieniu i na własne potrzeby na gruncie koncesjonariusza. Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniu organów, ustalenie w czyim imieniu i na czyją rzecz było prowadzone wydobycie, miało istotne znaczenie dla określenia podmiotu odpowiedzialnego i zakresu tej odpowiedzialności. Organy nie przeprowadziły dowodów wnioskowanych przez skarżącą, ani nie podjęły z urzędu czynności, które powinny doprowadzić do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wydobycie kopaliny bez koncesji lub z przekroczeniem wymogów koncesji oraz określić prawidłowo stronę postępowania w świetle art. 143 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. nr 163 poz. 981; w skrócie: p.g.g.). Sąd wskazał, że podmiot wydobywający kopalinę bez koncesji (lub z jej przekroczeniem) podlega odpowiedzialności karnej unormowanej w art. 176 i 177 p.g.g. Pomimo stwierdzenia faktu, iż jest prowadzone postępowanie karne, organ I instancji nie zainteresował się, czego i kogo dotyczy dochodzenie i jakie mogłoby to mieć znaczenie dla wyniku tej sprawy. WSA nakazał organowi, by ponownie prowadząc postępowanie wyjaśnił, czy toczy się postępowanie karne przeciwko A. B. i przeciwko skarżącej, czego ono dotyczy i w jakim jest stadium.

Sąd stwierdził, że dalsze czynności organu polegające na: analizie umowy z dnia [...] maja 2013 r. zawartej między skarżącą a A. B. oraz przesłuchaniu wnioskowanych przez skarżącą świadków, będą uzależnione od wyniku postępowania, czy też postępowań karnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2015 r. po raz kolejny ustalił skarżącej opłatę podwyższoną za działalność wykonywaną bez wymaganej koncesji, polegającą na wydobywaniu kopaliny z działki nr 43/3 w A. w wysokości 624 505,20 zł.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. SKO w Suwałkach uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa decyzja pomija wskazania zawarte w wyroku WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 1143/14. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się do opisu prowadzonego postępowania i wyliczenia opłaty, ale nie zrealizował wskazań Sądu. Przede wszystkim, zdaniem SKO, należało poddać analizie zawartą przez Spółkę z A. B. umowę z dnia [...] maja 2013 r. na wydobycie i sprzedaż kopaliny, na okoliczność kto – wobec zapisu § 1 ust. 4 umowy, iż właściciel gruntu (i koncesji) będzie odpowiedzialny za obsługę górniczą – ponosi odpowiedzialność za wydobycie kopaliny poza obszarem objętym koncesją udzieloną A. B.. Starosta ograniczył się w swojej decyzji do wskazania treści postanowień ww. umowy, jednakże nie stwierdził jednoznacznie, że to Spółka wydobywała kopalinę we własnym imieniu i na własne potrzeby na cudzym gruncie. Nadto organ I instancji nie przeprowadził dowodu z przesłuchania A. B., a dowód ten mógłby mieć istotne znaczenie dla sprawy. W związku z tym nie ustalono podmiotu odpowiedzialnego za wydobycie kopaliny bez koncesji lub z przekroczeniem wymogów koncesji oraz nie określono prawidłowo strony postępowania w świetle art. 143 p.g.g.

Organ odwoławczy podniósł także, że Starosta nie ustalił, czy wyrok Sądu Rejonowego w Augustowie, którym uznano A. B. za winnego popełnienia czynu z art. 177 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, tj. że w okresie od sierpnia 2013 r. do 1 kwietnia 2014 r. z działki 43/3 w miejscowości A., wydobywał kopaliny ze złóż bez wymaganej koncesji, jest prawomocny i nie ocenił znaczenia tego wyroku w kontekście prowadzonej sprawy.

Zdaniem SKO, należało także rozważyć, czy wydana na podstawie art. 173 ust. 1 p.g.g., który to przepis został uchylony ustawą z 11 lipca 2014r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. z dnia [...] kwietnia 2014 r., wiąże organ I instancji w tej sprawie, gdyż w aktach sprawy znajduje się również pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. z dnia [...] kwietnia 2014 r., w którym na podstawie art. 173 ust. 2 p.g.g., Starosta A., jako organ koncesyjny, został powiadomiony o stwierdzeniu naruszenia warunków koncesji udzielonej A. B. poprzez m.in. "pkt 10 - prowadzenie eksploatacji poza granicą utworzonego obszaru górniczego o nazwie A. III, od strony południowo - wschodniej pomiędzy punktami załamania o nr 2-3-4. Tak prowadzona eksploatacja narusza również granice udokumentowanego złoża (...)".

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 153 p.p.s.a. i art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a., polegające na nieprawidłowym uwzględnieniu w treści decyzji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w sprawie II SA/Bk 1143/14.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), SKO nie było uprawnione do przeprowadzenia dowodów i ich oceny, dlatego też sprawa została przekazana ponownie organowi I instancji. Decyzja Kolegium nie przesądza o tym, kto faktycznie ponosi odpowiedzialność za wydobycie kopaliny bez zezwolenia, a tym samym komu należy ustalić z tego tytułu opłatę.

WSA w Białymstoku, działając na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie: p.p.s.a.), oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja pomimo wadliwego uzasadnienia, co do zasady jest zgodna z prawem.

Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, lecz zagadnienie dotyczące wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. który przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, a ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem I instancji, nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu, tj. na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji miał również na uwadze, że działania organów podejmowane w tej sprawie, były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wyrażone zostały w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/BK 1143/14. W związku z tym WSA stwierdził, że w sprawie nie zostały ujawnione takie okoliczności, a przynajmniej nie wynika to ze zgromadzonych w sprawie dowodów, które uzasadniałyby odstąpienie od dokonanej wcześniej przez Sąd oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W konsekwencji, rozpoznając sprawę, Sąd badał legalność zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną kierował się wskazaniami Sądu wyrażonymi w wyroku z 5 marca 2015 r.

Zdaniem WSA, słusznie wywodzi SKO, że organ I instancji prowadząc ponowne postępowanie, wbrew wytycznym zawartym w wyroku z 5 marca 2015 r., ograniczył się do opisu prowadzonego postępowania i wyliczenia wysokości opłaty, nie dokonał analizy w zakresie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego. Nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w wyroku Sądu, czyniło zasadnym wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie mógł w tym zakresie samodzielnie czynić ustaleń, gdyż postępowanie wyjaśniające przekraczałoby granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., a to z kolei stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, co do zasady organ odwoławczy słusznie wydał decyzję kasacyjną, jednak uzasadnienie tej decyzji zostało skonstruowane w ten sposób, że uzasadnione mogą być obawy strony skarżącej, iż postępowanie wyjaśniające w zakresie podmiotu odpowiedzialnego, może być prowadzone przez organ I instancji w szerszym zakresie niż wynika to z wytycznych zawartych w wyroku z 5 marca 2015 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, jak słusznie wywodzi się w skardze, że organ odwoławczy nakazał organowi I instancji równoległe prowadzenie wszystkich dowodów, tj. dowodu z przesłuchania świadków, analizy umowy, analizy decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. w kontekście pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz wyników postępowania karnego. Tymczasem z wytycznych Sądu wynika jednoznacznie, że "dalsze czynności organu polegające na: analizie umowy z dnia [...] maja 2013 r. zawartej między skarżącą a A. B., przesłuchaniu wnioskowanych przez skarżącą świadków, będą uzależnione od wyniku postępowania, czy też postępowań karnych". Wobec istnienia prawomocnego wyroku w sprawie karnej, w której A. B. został uznany winnym prowadzenia wydobycia bez wymaganej koncesji, zbędnym było nakazywanie organowi I instancji przeprowadzenia pozostałych dowodów. Zdaniem Sądu, uchybienie organu odwoławczego, polegające na błędnym uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż w sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, kwestia ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji lub z jej przekroczeniem, pozostaje otwarta i powinna być rozstrzygnięta przez organ I instancji zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 5 marca 2015 r.

Skargę kasacyjną wywiodła Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ w zw. z art.153 i art. 134 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji w całości pomimo stwierdzenia przez Sąd orzekający, że uzasadnienie SKO w Suwałkach, w tym wytyczne co do dalszego zakresu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, jest błędne, niezgodne z oceną prawną oraz treścią wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1143/14, który został wydany w niniejszej sprawie;

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na błędnym wyjaśnieniu powodów, dla których Sąd utrzymał w mocy decyzję SKO w Suwałkach pomimo, że:

- decyzja w swoim uzasadnieniu zawiera błędne wytyczne co do dalszego zakresu procedowania w sprawie - niezgodne z prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1143/14, a jednocześnie w sytuacji, w której:

- Sąd orzekający wskazuje na uzasadnione obawy skarżącej, że prowadzenie postępowania przez organ I instancji będzie odbywało się niezgodnie z prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1143/14 (s. 10, zd. ostatnie).

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd w wytycznych zawartych w wyroku z 5 marca 2015 r. ustanowił gradację środków dowodowych, które powinny zostać przeprowadzone w powtórnym postępowaniu oraz ich kolejność. Na pierwszym miejscu znalazło się rozstrzygnięcie w postępowaniu karnym wskazujące podmiot, który dokonywał wydobycia bez koncesji lub z jej przekroczeniem. I dopiero gdyby wyrok sądu karnego nie rozstrzygał tej kwestii, WSA wskazał na konieczność sięgnięcia do innych dowodów, jak analiza umowy i przesłuchanie świadków. W związku z tym, skarżąca złożyła (pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r.) prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Augustowie z 14 lipca 2014 r. o sygn. akt II W 321/14, którym A. B. został uznany winnym prowadzenia wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji, w okresie od sierpnia 2013 r. do kwietnia 2014 r. z działki 43/3 w miejscowości A.. Przy czym, w stosunku do Spółki nie było prowadzone żadne postępowanie karne związane z niniejszą sprawą. W ocenie skarżącej, wynik postępowania karnego przesądził, jaki podmiot dokonywał wydobycia. Mając na uwadze treść zapadłego w sprawie prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku, zbędne było prowadzenie dodatkowej analizy umowy i przesłuchiwanie świadków i stron.

SKO w Suwałkach nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego te zarzuty nie są zasadne.

Trafnie zwraca uwagę skarżąca kasacyjnie Spółka, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, którego ocena prawna i wskazania były wiążące. Niezasadnie jednak wysunięto z tego w skardze kasacyjnej wniosek, że doszło w tej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 153, art. 134 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 i art. 138 § 2 k.p.a.

Poprzednim wyrokiem z dnia 5 marca 2015r., sygn. akt II SA/Bk 1143/14, WSA w Białymstoku uchylił wcześniejsze decyzje organu, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności w celu ustalenia podmiotu wydobywającego kopaliny bez wymaganej koncesji. Sąd nakazał przeprowadzenie postępowania polegającego na wyjaśnieniu czy toczy się postępowanie karne przeciwko A. B. i przeciwko skarżącej, czego ono dotyczy i w jakim jest stadium oraz wskazał, że dalsze czynności organu polegające na analizie umowy z dnia [...] maja 2013r. zawartej między skarżącą a A. B. oraz przesłuchaniu świadków wnioskowanych przez skarżącą, będą uzależnione od wyniku postępowań karnych. Ten wyrok nie został zakwestionowany skargą kasacyjną i stał się prawomocny. Wiążąco ustalił on zakres ponownego postępowania w tej sprawie. Postępowanie przed organami zostało bowiem uznane za niezgodne z prawem w zakresie wskazanym w tym wyroku i w tym też zakresie sformułowano zalecenia wobec organu administracyjnego ponownie prowadzącego to postępowanie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie."

Ponownie orzekając w tej sprawie, organy administracyjne i wojewódzki sąd administracyjny byli zatem zobowiązani uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu. Związanie zaleceniami Sądu oznaczało w tej sprawie konieczność przeprowadzenia postępowania polegającego na wyjaśnieniu czy toczy się postępowanie karne przeciwko A. B. i przeciwko skarżącej, czego ono dotyczy i w jakim jest stadium oraz ewentualnie – w zależności od wyników tych ustaleń dotyczących postępowania karnego – podjęcie dalszych czynności w sprawie polegających na analizie umowy z dnia [...] maja 2013 r. zawartej między skarżącą a A. B. oraz przesłuchaniu świadków wnioskowanych przez skarżącą. Przeprowadzenie dalszych czynności polegających na analizie umowy z dnia [...] maja 2013 r. zawartej między skarżącą a A. B. oraz przesłuchaniu świadków wnioskowanych przez skarżącą, byłoby w tej sprawie możliwe tylko wówczas, gdyby wyniki postępowania karnego nie doprowadziły do ustalenia podmiotu wydobywającego kopaliny bez wymaganej koncesji.

Trafnie zatem ocenił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że zasadnie uznano w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji prowadząc ponowne postępowanie, wbrew wytycznym zawartym w poprzednim wyroku, nie dokonał prawidłowej analizy w zakresie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego w oparciu o wyniki postępowania karnego. Nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w wyroku Sądu naruszało art. 153 p.p.s.a., co czyniło zasadnym wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Analiza treści tej decyzji zasadnie doprowadziła zatem organ odwoławczy do wniosku, na co wskazuje też skarżąca kasacyjnie, iż decyzja ta naruszała art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Nie ma jednak racji skarżąca kasacyjnie, że poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z częściowo błędnym uzasadnieniem, eliminującej z obrotu prawnego tę wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 k.p.a.

O skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny, a tego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej Spółka nie zrobiła.

Skarżąca kasacyjnie trafnie dostrzegła częściową wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegającą na naruszeniu art. 153 p.p.s.a. poprzez nakazanie organowi pierwszej instancji nie tylko ustalenia wyników postępowania karnego, do czego wiążąco zobowiązał Sąd w poprzednim wyroku, ale także równoległe prowadzenie innych dowodów, tj. dowodu z przesłuchania świadków, analizy umowy, analizy decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w kontekście pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z kwietnia 2014 r. Nie wykazała jednak, mimo ciążącego na niej obowiązku, że zarzucane przez nią naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. zaistniało oraz że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje wytycznych i ocen zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W całości akceptuje pogląd Sądu, że istniała podstawa do wydania decyzji kasacyjnej oraz że organ odwoławczy częściowo błędnie uzasadnił wydaną decyzję kasacyjną. Niekonsekwentnie jednak skarżąca równocześnie wywodzi, że Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję w całości (a nie w części dotyczącej części uzasadnienia), a zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uzasadnia obawą, czy zawarte w tym wyroku wytyczne będą przez organ I instancji przestrzegane. Tak skonstruowany zarzut kasacyjny nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji dostrzegł częściową wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, trafnie jednak uznał, że nie miała ona wpływu na wynik sprawy, gdyż wobec wadliwości decyzji organu I instancji, organ odwoławczy powinien był wydać decyzję kasacyjną i tak właśnie się stało w tej sprawie. Prawidłowo uznał Sąd, że uchybienie organu odwoławczego polegające na częściowo błędnym uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, nie miało w okolicznościach tej sprawy wpływu na wynik sprawy, albowiem w tej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Wbrew zarzutowi i wnioskowi skargi kasacyjnej, w tej sprawie nie było konieczności uchylania decyzji kasacyjnej w całości tylko po to, by organ II instancji dostosował uzasadnienie decyzji do wskazań sądu administracyjnego, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego wiążąco skorygowało wskazania organu co do dalszego toku postępowania, które powinny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (por. J. Turski, Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty, ZNSA 1/2017, s. 61-62).

Wobec wyraźnej, jednoznacznej treści zaskarżonego wyroku, który precyzyjnie wskazał błędy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, niezasadne są obawy skarżącej kasacyjnie Spółki, że ponownie prowadzone postępowanie będzie wykraczało poza dopuszczalne ramy wyznaczone poprzednim wyrokiem WSA. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji bardzo dokładnie bowiem wskazał w jakim zakresie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem – trafnie uchylając decyzję organu I instancji i nakazując przeprowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne wydobywanie kopalin na podstawie wyników postępowania karnego – a w jakim uzasadnienie zaskarżonej decyzji było niezgodne z prawem, wychodząc poza dopuszczalne granice wyznaczone poprzednim wyrokiem Sądu. Nieuzasadnione są zatem obawy skarżącej kasacyjnie, że postępowanie wyjaśniające w zakresie podmiotu odpowiedzialnego, może być prowadzone przez organ pierwszej instancji w szerszym zakresie niż wynika to z wytycznych zawartych w zaskarżonym wyroku. Nie ma w tym przypadku niebezpieczeństwa związanego z pozostawieniem w obrocie decyzji z uzasadnieniem wewnętrznie niespójnym, gdyż wadliwe fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji znajdują wypełnienie treściowe w postaci argumentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego, "chociaż formalnie to pierwsze nie jest przez to ostatnie zastępowane" (wyrok WSA w L. z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 161/04).

Niezasadnie skarżąca kasacyjnie zarzuca, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast naruszenia tego przepisu nie można upatrywać, jak to czyni skarżąca, w błędnym wyjaśnieniu przez Sąd powodów rozstrzygnięcia oraz obawie przed niezrozumieniem treści tego uzasadnienia przez organ I instancji i przeprowadzeniem ponownego postępowania w granicach wykraczających poza dopuszczalne w tej sprawie ramy, a więc sprzecznie z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z tego powodu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zarzucanego w skardze wyjścia poza dopuszczalny, wynikający z art. 153 p.p.s.a. zakres ponownego rozpoznania sprawy. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, pomimo stwierdzenia równocześnie częściowej wadliwości uzasadnienia tej decyzji kasacyjnej, a w konsekwencji dlaczego skarga na tę decyzję nie została uwzględniona. W sposób niebudzący wątpliwości określono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zakres ponownego postępowania przed organem I instancji wskazując, że "kwestia ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji lub z jej przekroczeniem, pozostaje otwarta i powinna być rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 5 marca 2015r.".

Nie jest też zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem Spółka nie wykazała, że Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.