Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 331/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1w zw z art. 88,  i art. 81, art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 194
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz zobowiązanie do jej uiszczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz P. W. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. W. (skarżący), działającego za pośrednictwem pełnomocnika, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. (SKO) z dnia [...], nr [...].

Decyzja ta: 1) uchyliła zaskarżoną odwołaniem, decyzję dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka – K. W. w spokrewnionej rodzinie zastępczej, w części dot. pkt V decyzji i w tym zakresie zobowiązała skarżącego do uiszczenia zaległej opłaty niezwłocznie po uostatecznieniu się niniejszej decyzji. Opłaty miesięczne należało uiszczać przelewem na rachunek bankowy PCPR w Z. o nr (...); 2) w pozostałym zakresie utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W podstawie prawnej powołano m.in. art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), ustawa.

W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ odwoławczy stwierdził:

Decyzją nr [...] z dnia [...] działająca z upoważnienia Starosty Z. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. postanowiła:

1. ustalić opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej;

2. ustalić kwotę opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia 6 sierpnia 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. w wysokości 535,55 zł;

3. ustalić kwotę opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia 1 września 2014 r. do dnia 30 września 2014 r. w wysokości 570,00 zł;

4. ustalić kwotę opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia 1 października 2014 r. do czasu zmiany sytuacji strony lub dziecka w wysokości 660,00 zł miesięcznie;

5. zobowiązać skarżącego do uiszczenia ustalonej opłaty w kwocie 3.103,55 zł za okres od dnia 6 sierpnia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, a kolejnych opłat miesięcznych w terminie do 30 dnia każdego miesiąca;

6. zobowiązać skarżącego do informowania organu I instancji o każdej zmianie sytuacji osobistej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do ustalenia kwoty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

Od powyższej decyzji skarżący odwołał się w dniu 3 lutego 2015 r., zarzucając organowi I instancji nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Skarżący w pierwszym rzędzie zarzucił, że małoletni został umieszczony w rodzinie zastępczej nieprawnie. Następnie podniósł, iż matka małoletniego była zobowiązana do świadczeń alimentacyjnych na rzecz syna i powinna co najmniej w tym samym stopniu partycypować w utrzymaniu dziecka w rodzinie zastępczej. Skarżący zakwestionował także uprawnienie organu do ustalania odpłatności z datą wsteczną - na mocy decyzji z dnia [...] ustalono bowiem odpłatność za pobyt w rodzinie zastępczej od dnia 6 sierpnia 2014 r. (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. rozpoznając sprawę skutkiem odwołania zważyło:

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy, świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka. Na mocy art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Stosownie do ust. 2 powołanego przepisu, za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie. Zgodnie z art. 193 ust. la ustawy opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu.

Bezspornym w sprawie jest, że syn skarżącego od dnia 6 sierpnia 2014 r. przebywa w spokrewnionej rodzinie zastępczej u babki, na mocy zarządzenia tymczasowego - postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...], wydanego w sprawie [...], które przekazano do wykonania organowi I instancji. W odpowiedzi na zarzut skarżącego wskazać należy, że organy administracji nie są uprawnione do badania zgodności z prawem orzeczeń sądów powszechnych, które podlegają kontroli w toku instancji.

Na mocy art. 80 ust. 1 ustawy rodzinie zastępczej spokrewnionej na każde umieszczone dziecko przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota 660 zł miesięcznie. Na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] rodzinie zastępczej przyznano świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 535,55 zł za okres od dnia 6 sierpnia 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. oraz w wysokości 660 zł za okres od dnia 1 września 2014 r. do zakończenia postępowania opiekuńczego. Powyższą decyzję zmieniano dwukrotnie - w zakresie odpłatności za miesiąc wrzesień 2014 r., ustalając ostatecznie jej wysokość. Rodzinie zastępczej, sprawującej pieczę nad małoletnim synem skarżącego, przyznano świadczenie w minimalnej dopuszczalnej wysokości.

W celu ustalenia zakresu odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, organ ustalił sytuację dochodową skarżącego. W lipcu i sierpniu 2014 r. dochód skarżącego organ I instancji ustalił na kwotę 6.720 zł miesięcznie, a następnie (od września 2014 r.) na kwotę 6.420 zł. Kwoty te przekraczają 700% kryterium dochodowego, ustalonego obowiązującymi przepisami. Powyższego nie kwestionował skarżący. Stosownie do regulacji § 8 ust. 1 w zw. z ust. 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu Z. z dnia [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej; w przypadku dochodu przekraczającego 700% kryterium dochodowego, odpłatność za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ustala się na poziomie 100% - strona obowiązana jest zatem do pełnej odpłatności.

Kwestia ustalenia odpłatności od dnia umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej (t.j. w niniejszej sprawie od dnia 6 sierpnia 2014 r.) wynika bezpośrednio z powołanego art. 193 ust. 1a ustawy. Zwrócić należy uwagę skarżącego, że organ I instancji niezwłocznie, w dniu 26 sierpnia 2014 r., wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt małoletniego w rodzinie zastępczej. Długotrwałość postępowania wynikała w niniejszej sprawie z konieczności ustalenia przez organ we własnym zakresie dochodów strony - z uwagi na niestosowanie się skarżącego do wezwań. O braku możliwości załatwienia sprawy w terminie skarżący był każdorazowo zawiadamiany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż ustalenie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej możliwe jest dopiero od miesiąca zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w tej sprawie, bowiem ten obowiązek nie może być realizowany z mocy prawa ze skutkiem ex tunc, czyli z mocą wsteczną. Jako że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 26 sierpnia 2014 r., o czym skarżący został powiadomiony, nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem skarżącego, jakoby odpłatność ustalona została "wstecz".

Zgodnie z art. 193 ust. 2 ustawy, za ponoszenie opłaty rodzice odpowiadają solidarnie. Solidarny obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej nie odbiega od uregulowanej na mocy przepisów Kodeksu cywilnego odpowiedzialności solidarnej dłużników (art. 369 k.c.). Solidarność oznacza, iż zapłaty opłaty można domagać się w całości lub w części od obojga rodziców łącznie bądź od każdego z osobna. Jeżeli jeden z rodziców spełnił świadczenie, może żądać od drugiego ich zwrotu w częściach równych, chyba że z treści stosunków rodzicielskich wynika co innego - tak art. 376 § 1 k.c. Podkreślenia wymaga, że omawiany obowiązek nie musi być egzekwowany od obojga rodziców, zwłaszcza w sytuacji, gdy jedno z rodziców pozostaje bez pracy i nie posiada żadnych dochodów. Od ogólnej reguły ponoszenia opłat prawodawca przewidział bowiem odstępstwa, polegające m.in. na częściowym albo całkowitym zwolnieniu z tego obowiązku, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. I OSK 167/08, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku odpłatności za pobyt w pieczy zastępczej małoletniego organ I instancji odstąpił od ustalania odpłatności od matki z uwagi na jej sytuację dochodową, decyzją nr [...] z dnia [...].

Zwrócić należy uwagę, że ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w postaci decyzji ustalającej - art. 194 ust. 1 tej ustawy, natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową - art. 194 ust. 3 tej ustawy. Obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył, rozstrzygnięcia w obu sprawach nie mogą zapaść na mocy jednej decyzji administracyjnej, ponieważ obie materie zostały od siebie jednoznacznie rozgraniczone (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Bk 41/13, opubl. Lex).

Nadto podkreślić należy, że skarżący wiedział, kiedy małoletni został umieszczony w pieczy zastępczej; miał też świadomość, że z tego tytułu będzie zobowiązany do partycypowania w kosztach utrzymania małoletniego. W świetle okoliczności niniejszej sprawy, w tym okoliczności umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej po odebraniu go od skarżącego, a także dochodów skarżącego, uznać należy, że obciążenie strony powyższą odpłatnością odpowiada nie tylko obowiązującym przepisom ale i zasadom sprawiedliwości społecznej.

Zwrócić należy uwagę strony, że po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie wysokości opłaty, opłata może zostać umorzona, rozłożona na raty, czy też może zostać odroczony termin płatności opłaty - zgodnie z regulacją stosownej uchwały rady powiatu. Zgodnie bowiem z art. 194 ust. 2 ustawy rada powiatu określa w drodze uchwały szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Stosownie do ust. 3 powołanego przepisu Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy. (...).

W skardze zarzucono

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 193 ustawy poprzez jego niewłaściwą

wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wyłącznie zobowiązanym do regulowania należności za pobyt syna w rodzinie zastępczej spokrewnionej jest skarżący, podczas gdy matka małoletniego zobowiązana jest do świadczenia alimentacyjnego na rzecz syna. Wobec powyższego matka małoletniego powinna, przynajmniej w kwocie zasądzonych alimentów, zostać zobowiązana do pokrycia kosztu pobytu syna w rodzinie zastępczej spokrewnionej.

2. Naruszenie przepisów postępowania art. 9 k.p.a. polegające na nieudzieleniu informacji skarżącemu o istotnych okolicznościach faktycznych, które miały wpływ na ustalenie obowiązku objętego decyzją, a to przyczyn zwolnienia matki małoletniego z obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania syna za czas pobytu w rodzinie zastępczej spokrewnionej,

3. Naruszenie przepisów postępowania: art. 107 § 1 k.p.a polegające na braku uzasadnienia i odniesienia się do kwestii podnoszonej w trakcie postępowania tj. faktu, iż środki pieniężne przeznaczane przez skarżącego zostają spożytkowane na potrzeby całej rodziny, a nie jedynie na potrzeby syna.

W konsekwencji

3. Naruszenie przepisów postępowania: art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co skutkowało nałożeniem obowiązku zapłaty kwoty 3.103,55 zł tytułem opłat za pobyt syna skarżącego w rodzinie zastępczej spokrewnionej, podczas gdy materiał zgromadzony w sprawie świadczy, iż skarżący nie jest jedyną osobą obowiązaną do partycypowania w kosztach utrzymania syna.

Zważywszy na powyższe wnoszę o:

- uchylenie decyzji

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono jako kluczową kwestię, iż matka dziecka zobowiązana jest do świadczenia alimentacyjnego na rzecz syna w kwocie 300 zł, orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu. Zatem w świetle wiedzy, doświadczenia życiowego i przede wszystkim zasad logicznego rozumowania, w tej części - to jest do kwoty 300 zł winna przejąć na siebie obowiązek utrzymania dziecka. W sytuacji nieregulowania świadczeń, uchylania się od obowiązku instytucje prawne otwierają przed uprawnionym możliwość skorzystania z pomocy Funduszu Alimentacyjnego. Wobec powyższego istnieje możliwość prawna i faktyczna partycypowania matki małoletniego w utrzymaniu syna.

Należy zauważyć pewien dysonans i niekonsekwencje w samym orzeczeniu SKO. Otóż SKO wskazuje, iż nie ma kompetencji do weryfikowania orzeczenia dotyczącego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej (odwołujący wskazywał na dysfunkcjonalność i patologię rodziny zastępczej) jednakże gdy chodzi o konieczność uiszczania opłat w milczący sposób zwalnia matkę małoletniego z tego obowiązku! Mimo, iż istnieje prawomocne orzeczenie nakazujące alimentacje względem syna, a matka została uznana za zobowiązaną do pokrycia potrzeb dziecka. Organ marginalizuje znaczenie samego wyroku i konsekwencji jakie są z tym faktem związane.

Zgodnie z art. 128 kro obowiązek alimentacyjny to obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Potrzeby te w chwili obecnej realizowane są w całości przez rodzinę zastępczą spokrewnioną wobec czego prawomocnie zasądzone alimenty winny być egzekwowane i przekazywane na potrzeby małoletniego. Wobec powyższego wszelkie środki należne dziecku powinny trafiać do rodziny zastępczej by ta mogła dysponować nimi zgodnie z najpilniejszymi potrzebami uprawnionego. Jeżeli dziecku przyznane zostało świadczenie alimentacyjne powinno być ono egzekwowane bezpośrednio od matki, czy to w postępowaniu z Funduszu Alimentacyjnego. W tak ukształtowanej sytuacji istnieje faktyczna i prawna, a właściwie realna możliwość partycypowania matki w utrzymaniu syna. Wobec powyższego zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko organu administracji publicznej.

W tym miejscu należy zauważyć, iż skarżący nie został zapoznany z przyczynami okolicznościami, które usprawiedliwiałyby zwolnienie matki małoletniego z obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania syna w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Zachowanie to stanowi jaskrawe naruszenie art. 9 k.p.a. który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Bezspornym jest, iż przyczyna zwolnienia matki małoletniego z odpłatności za pobyt syna w rodzinie zastępczej spokrewnionej ma bezpośrednie przełożenie i wpływ na zobowiązanie skarżącego do pokrycia owych kosztów w całości. Informacje te są ze sobą powiązane i sprzężone w nierozerwalny sposób, wobec czego nieudzielenie informacji, w tym względzie w ogóle (!) stanowi ewidentne naruszenie art. 9 k.p.a. Nota bene dyspozycja w art. 9 k.p.a. zobowiązuje do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Ponadto stanowisko organu sprzeczne jest z nurtem orzeczniczym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1179/2013: "Zgodnie z ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2013 r. poz. 135) koszty pobytu dziecka w placówce ponoszą solidarnie rodzice dziecka. Skoro matka dziecka nie jest w stanie ponieść tych kosztów, to skarżący jako strona tego postępowania ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kierował się organ i jakie okoliczności spowodowały, że matka dziecka nie jest w stanie ponieść tych kosztów choćby w części."

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest fakt, iż skarżący w trakcie prowadzonego postępowania, następnie w odwołaniu od decyzji, wskazał, iż środki finansowe zostają przeznaczone na potrzeby całej rodziny zastępczej, a nie jedynie uprawnionego. Organ administracji w treści uzasadnienia, jak również w trakcie postępowania, nie odniósł się do tego zarzutu, czym naruszył dyspozycję art. 107 k.p.a.

Okoliczność ta ma istotne znaczenie ze względu na fakt, iż decyzja obciąża skarżącego do ponoszenia kosztów utrzymania syna w rodzinie zastępczej w całości. Dlatego też konieczne jest ustalenie, czy środki trafiają do uprawnionego. Zauważyć należy, iż rodzina zastępcza spokrewniona nie posiada stabilnych, stałych źródeł utrzymania, korzysta z pomocy opiekuna rodziny, wobec czego powyższy zarzut staje się zasadny i wysoce prawdopodobny.

Konieczna jest jego analiza w trakcie postępowania, a następnie rozważenie w treści uzasadnienia. Wobec powyższego na skarżącego przerzucony został ciężar utrzymania całej rodziny w tym babci dziecka, nie tylko zaś samego małoletniego.

Podkreślenia wymaga fakt, iż skarżący został obarczony obowiązkiem uregulowania opłat za pobyt syna w rodzinie zastępczej spokrewnionej, ze względu na wysokość osiąganego dochodu. Ten plasuje się w okolicach 6 500,00 zł. SKO, ani tez organ I instancji, nie dokonało jednak analizy wydatków i kosztów utrzymania, jakie ponosi odwołujący w związku z własnym utrzymaniem oraz utrzymaniem przedsiębiorstwa. Wydatki są stałe, comiesięczne i stanowią znaczną część przychodu. Kształtują się w następujący sposób. Opłaty w ZUS - 716,00 zł, FP.F G P - 55.00, zdrowotne 270.40, Lizing - 1640.00, z tytułu dzierżawy - 393.00, na paliwo - 820,00 zł, wynajem mieszkania - 430 zł. czynsz za mieszkanie 89.26 zł, prąd 259.47 zł., ogrzewanie - 340.00zł, woda - 134.20 zł, telefon + internet - 114.41 zł, rata za lodówkę - 180.37 zł, C[...] 158.00 zł. Po zsumowaniu pozostaje do dyspozycji kwota 649.89 zł. Ważnym jest, iż małoletni nie jest jedyną osobą, którą odwołujący się posiada na utrzymaniu. Jest on zobowiązany do pokrywania wydatków na córkę z kolejnego związku. Kwestia ponoszonych przez skarżącego wydatków nie została w ogóle przeanalizowana, a ze względu na przedmiot postępowania ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji zarzutów wyżej wskazanych zostały naruszone przepisy postępowania: art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, które doprowadziło do krzywdzącego, rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podobnych zawartych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ppsa, sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy przywołanej już ustawy, regulującej w szczególności kwestie pobytu dziecka w pieczy zastępczej i ponoszenie z tego tytułu odpłatności przez jego rodziców.

Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 – w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Za ponoszenie opłat rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ustawy). Ustawodawca określił zatem krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz w jakich przypadkach są one zobowiązane do ponoszenia opłat. Określił tym samym przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (podmiotową jest wskazanie adresatów decyzji – obojga rodziców ponoszących opłatę solidarnie: przedmiotową – wcześniejsze przyznanie rodzinie zastępczej (lub prowadzącemu rodzinny dom dziecka) w drodze decyzji, stosownie do art. 80 ust. 1 w zw. z art. 88 ustawy, świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, a nadto wysokość ustalonej opłaty w wysokości przyznanych w rodzinie zastępczej świadczeń.

Konstrukcja unormowania art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy powoduje, że w przypadku zaistnienia okoliczności w nim określonych, organowi nie pozostawiono możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Organ zobowiązany jest bowiem wydać decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a decyzja taka jest decyzją związaną (por. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. IV SA/G1 590/14, oraz WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. II SA/Sz 1182/14).

Konsekwencją tego uregulowania jest też to, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców. Stanowisko takie akceptowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok z dnia 27 marca 2014 r. II SA/Kr 1464/13, z dnia 7 marca 2014 r. I SA/ Wa 2830/13, z dnia 19 marca 2015 r. II SA/Rz 1262/14, z dnia 26 lutego 2015 r. II SA/Sz 1182/14, z dnia 3 września 2014 r. II SA/Łd 687/14 i inne dostępne w CBOSA, nsa.gov.pl). Podzielając powyższy pogląd należy zauważyć, że współudział rodziców w takim postępowaniu oparty jest na tzw. współuczestnictwie materialnym. Wszczęcie postępowania i jego prowadzenie winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców - do nich winno być również skierowane rozstrzygnięcie. Konstrukcja solidarnej odpowiedzialności przyjęta w art. 193 ustawy wymaga bowiem, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej było prowadzone z udziałem wszystkich osób, których ono dotyczy, a zatem obojga rodziców. W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na gruncie przepisów ustawy o wspieraniu rodziny stanowi jedną sprawę administracyjną w rozumieniu k.p.a. kończącą się wydaniem jednej decyzji, a jej stronami są oboje rodzice.

Postępowanie w niniejszej sprawie naruszyło to unormowanie gdyż jedyną stroną tego postępowania – osobą, do której skierowano decyzję był ojciec małoletniego. Z akt sprawy przy tym wynika, że wobec jego matki odstąpiono od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (decyzja PCPR z dnia [...], nr [...] w aktach sprawy).

Kwestę płatności potraktowano zatem jako dwie sprawy administracyjne i prowadzono dwa odrębne postępowania w tym zakresie - wobec matki dziecka (w tym postępowaniu nie uczestniczył ojciec) i wobec jego ojca (bez udziału matki). Tymczasem w świetle przedstawionych wyżej regulacji prawnych, zgodnie z zasadą: jedna sprawa, jedna decyzja, organ administracyjny powinien przeprowadzić jedno postępowanie z udziałem obojga rodziców i wydać jedno rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 104 k.p.a. - skierowane do obojga rodziców dziecka. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, możliwość wyboru dłużnika, od którego wierzyciel zdecyduje się egzekwować dług, nie jest równoznaczna z możliwością pominięcia w postępowaniu o ustalenie zobowiązania pieniężnego pozostałych dłużników solidarnych. Inaczej mówiąc - by można było wybierać, od którego z dłużników solidarnych będzie dług egzekwowany, najpierw należy ich określić, gdyż w świetle art. 193 ust. 2 ustawy, oboje rodzice, zobowiązani do ponoszenia opłaty, są stronami postępowania w tym przedmiocie i adresatami kończącego go orzeczenia. Kwestia wykonania takiego orzeczenia, a zatem tego, kto faktycznie zapłaci za przebywanie dziecka w pieczy zastępczej - oboje rodzice i w jakim stosunku, czy też tylko jedno z nich - to odrębne zagadnienie związane z wykonalnością zobowiązania. Istotą zobowiązania solidarnego jest bowiem to, że odpowiada za nie w całości kilka osób, natomiast zaspokojenie wierzyciela możliwe jest tak z majątku wszystkich, jak i tylko jednej z nich, w zależności od dokonanego przez niego w tym zakresie wyboru.

Przedstawiona wyżej wadliwość tkwi zarówno w postępowaniu jak i w samej kończącej je decyzji podjętej z naruszeniem przywołanego wyżej art. 93 ust. 2 ustawy. Wada postępowania - mogąca rzutować na wynik sprawy - wynika z naruszenia przepisów k.p.a. zawartych w art. 61 § 1 i § 4 i art. 10 k.p.a. Wadliwość ta zaistniała już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i na skutek błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego, nie została usunięta przez organ odwoławczy. Uchybieniami w tym zakresie dotknięte są zatem obie decyzje.

Sąd przyjmuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie, wskazujące na konstytutywny charakter omawianej decyzji i związane z tym konsekwencje. Wskazać bowiem należy, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej konkretyzowany jest w decyzji administracyjnej. Nawet jeżeli przyjąć prezentowany w niektórych orzeczeniach pogląd, że obowiązek ponoszenia tej opłaty wynika z ustawy (art. 193 ust. 1; np. wyrok z dnia 17 marca 2015 r. II SA/Łd 1105/04) to - zdaniem Sądu - nie można pomijać, że obowiązek ten wymaga skonkretyzowania w formie prawem przewidzianej, zarówno co do wysokości jak i co do osoby nim obciążonej. Zatem warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia omawianej opłaty jest jej ustalenie przez właściwy organ w drodze decyzji - o czym wprost stanowi art. 194 ust. 1 ustawy. Tym samym określenie wysokości opłaty jak i osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w akcie kształtującym (decyzji administracyjnej) stan prawny od chwili jego wydania i doręczenia tj. ex nunc. W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem, że obwiązek ponoszenia omawianej opłaty kreuje decyzja administracyjna. Należy przy tym zauważyć, że na skutek nowelizacji ustawy, dokonanej z dniem 19 września 2014 r. miesięczną opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (art. 193 ust. 1 a).

Trafnie również skarżący zauważa, że należy odróżnić postępowanie o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej prowadzone na podstawie art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny od postępowania o odstąpienie czy też udzielenie ulgi w spłacie tej należności (umorzenie, rozłożenie na raty, odroczenie terminu płatności) z art. 194 tej ustawy. Ustawodawca odmiennie uregulował bowiem podstawy ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej oraz przesłanki do odstąpienia od jej ustalenia. W pierwszym przypadku, art. 193 ust. 1 ustawy określa dokładnie okoliczności mające wpływ na ustalenie wysokości opłaty (tj. wysokość przyznanych świadczeń i dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy bądź średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej) oraz osoby za nią odpowiedzialne. Natomiast powody, dla których możliwe jest odstąpienie od ustalenia przedmiotowej opłaty precyzuje rada powiatu w uchwale podjętej na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy, a w postępowaniu prowadzonym na jego podstawie organ ma za zadanie ustalić, czy rodzice dziecka spełniają określone w uchwale warunki. Ponadto, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty wszczynane jest z urzędu,-natomiast postępowanie w sprawie odstąpienia od jej ustalenia może być wszczęte bądź z urzędu bądź na wniosek. Poza tym, decyzja dotycząca ponoszenia przez rodziców opłaty to rozstrzygnięcie ustalające, podczas gdy decyzja o odstąpieniu od jej ustalenia zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wszystkie przywołane argumenty wskazują, że mamy do czynienia z różnymi postępowaniami o odmiennych podstawach, wymagających wydania odrębnych aktów rozstrzygających. Takie też stanowisko prezentowane jest w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej Instancji - z omówionych wyżej względów - wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 193 i art. 194 ustawy o w wspieraniu rodziny) przez niewłaściwą ich wykładnię oraz z naruszeniem wymienionych wcześniej przepisów postępowania.

Rozpatrując sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić ocenę prawą zawartą w niniejszym wyroku.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa Sąd zatem orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku oparte zostało na podstawie art. 152 ppsa. O kosztach zastępstwa prawnego Sąd zaś postanowił na podstawie art. 200 ppsa.