Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1324/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda A WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Lipnica Wielka z dnia 25 sierpnia 2005 r. Nr XXX/149/2005 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XXVII/130/05 Rady Gminy Lipnica Wielka z dnia 21 marca 2005 r. dotyczącej panu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipnica Wielka - Lipnica Wielka I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski pismem z dnia 24 października 2005 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Gminy Lipnica Wielka skargę na uchwałę Nr XXX/149/2005 Rady Gminy Lipnica Wielka z dnia 25 sierpnia 2005 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXVII/130/05 Rady Gminy Lipnica Wielka z dnia 21 marca 2005 r. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipnica Wielka - Lipnica Wielka wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 25 sierpnia 2005 r. Rada Gminy Lipnica Wielka przyjęła uchwałę Nr XXX/149/2005 w sprawie zmiany uchwały Nr XXVII/130/05 Rady Gminy Lipnica Wielka z dnia 21 marca 2005 r. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipnica Wielka -Lipnica Wielka. Przedmiotową uchwałą Rada Gminy Lipnica Wielka dokonała zmian w uchwale Nr XXVII/130/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipnica Wielka - Lipnica Wielka. Zmiany niniejsze polegały na: 1) dodaniu do uchwały zmienianej załącznika nr 2a - rozpatrzenie uwag do projektu planu przez Radę Gminy w Lipnicy Wielkiej, 2) korekcie numeracji § 28 uchwały zmienianej, oraz na 3) skreśleniu § 44 ust. 3, § 45 ust. 3, § 46 ust. 2, 3 i 4 uchwały Nr XXVII/130/05 Rady Gminy Lipnica Wielka.

Strona skarżąca podkreśla, iż uchwała Nr XXVII/130/05 Rady Gminy Lipnica Wielka, w identycznym zakresie, w jakim Rada Gminy dokonała jej zmian kwestionowaną uchwałą, została uprzednio zaskarżona przez Wojewodę Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga z dnia 29 czerwca 2005 r. (znak: PN.IL0914-34-05) obejmowała wniosek Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności § 44 ust. 3, § 45 ust. 3 i § 46 ust. 2, 3 i 4 uchwały, wskazanie na naruszenie prawa w zakresie braku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu w załączniku do uchwały, a także wskazanie na nieistotne naruszenie prawa w zakresie błędnej numeracji § 28 i odesłania w ust. 6 § 28 do nieistniejących ustępów § 28 przedmiotowej uchwały.

Zatem zmiany wprowadzone kwestionowaną uchwałą do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipnica Wielka dotyczyły wyłącznie tych zapisów planu, które zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Strona skarżąca zauważa, że pomimo że oczywiste są dla niej intencje Rady Gminy w zakresie podjęcia uchwały Nr XXX/149/2005, to jednocześnie uwagi wymaga okoliczność, iż poprzez zapisy zaskarżonej uchwały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipnica Wielka zostały dokonane zmiany o charakterze zarówno merytorycznym, jak i technicznym. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalony, czyli z zastosowaniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Koniecznym jest zatem przeprowadzenie wymaganej przepisami prawa procedury planistycznej w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego Rada Gminy Lipnica Wielka nie uczyniła.

Podniesiono w skardze, że procedura stanowienia planu zagospodarowania przestrzennego została szczegółowo uregulowana przepisami prawa. Upoważnione organy są zobligowane do realizowania każdego z etapów tej procedury pod rygorem nieważności uchwalonego w efekcie tej procedury dokumentu. Każda zmiana planu w jakimkolwiek zakresie wymaga przeprowadzenia przez uprawnione organy nowej procedury planistycznej, poprzez uwzględnienie wszystkich jej etapów. Skomplikowana procedura sporządzania planów znajduje swe uzasadnienie w potrzebie ochrony interesów prawnych i faktycznych mieszkańców i właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym regulacją danego planu. Tak rygorystyczne ujmowanie przepisów regulujących procedurę stanowienia planu i odrzucenie możliwości jakiejkolwiek zmiany, poza dokonaną zgodnie z wymogami całej procedury planistycznej ma w kontekście powyższego szczególne znaczenie.

Dodatkowo w opinii strony skarżącej brak jest podstaw prawnych do uznania kwestionowanej uchwały Rady Gminy Lipnica Wielka za akt wydany w ramach przysługujących Gminie, na mocy przepisu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późno zm.) uprawnień autokontrolnych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normujące procedurę stanowienia planu zagospodarowania przestrzennego są bowiem przepisami szczególnymi względem przepisów ustawy normującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Zatem koniecznym jest zachowanie procedur i terminów przewidzianych przepisami tej ustawy, a to praktycznie oznacza wyłączenie dopuszczalności skorygowania uchybień w miejscowym planie w ramach działań samokontrolnych Gminy.

W odpowiedzi na skargę udzielonej prze Wójta Gminy Lipnica Wielka wniesiono o oddalenie skargi podnosząc, iż z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika zakaz dokonywania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a zmiana uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga powtórzenia w całości procedury stanowienia planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, przy czym -zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425).

W niniejszej sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXX/149/2005 Rady Gminy Lipnica Wielka z dnia 25 sierpnia 2005 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXVII/130/05 Rady Gminy Lipnica Wielka z dnia 21 marca 2005 r. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipnica Wielka - Lipnica Wielka akta sprawy i odpowiedź na skargę zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie jako załączniki do pisma z dnia 30 listopada 2005 r. (data wpływu: 5 grudnia 2005 r.) Oznacza to, że dokumentacja powyższa stanowi "akta sprawy" w rozumieniu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Akta sprawy wskazują, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Z treści cyt. art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w stosunku do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają zastosowanie regulacje tej ustawy dotyczące trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność, że zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia rady gminy w uchwale zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być węższy w stosunku do zakresu przedmiotowego obowiązującego planu miejscowego -jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, nie daje podstaw do odstąpienia od zachowania trybu przewidzianego dla uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. zachowania sekwencji czynności wymienionych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu zmiany planu miejscowego.

Akta sprawy wskazują, iż zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipnica Wielka - Lipnica Wielka uchwalonego na mocy uchwały Nr XXVII/130/05 Rady Gminy Lipnica Wielka z dnia 21 marca 2005 r. dokonano bez zachowania trybu określonego w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zaskarżona uchwała Nr XXX/149/2005 Rady Gminy Lipnica Wielka z dnia 25 sierpnia 2005 r. jest jedynym aktem podjętym w ramach procedury zmiany planu.

Pominięcie trybu procedury planistycznej określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed podjęciem zaskarżonej uchwały wyczerpuje znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, o jakich stanowi art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, co z kolei przesądza o nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jak podnosi się w doktrynie, naruszenie trybu postępowania planistycznego należy odnieść do naruszenia w zakresie sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 249).

Obowiązku zachowania trybu procedury planistycznej w procesie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza tryb autokontroli określony w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że określona w art. 54 § 3 cyt. ustawy autokontrola organu powinna odbywać się w ramach istniejących procedur, a zwrot "uwzględnić skargę" trzeba wyrazić w języku procedury administracyjnej przy uwzględnieniu tego co organowi wolno dokonać w odniesieniu do danego aktu lub czynności w ramach dostępnych instytucji procesowych oraz jego właściwości miejscowej, rzeczowej i instancyjnej (zob.: K. Sobieralski: Uprawnienia samokontrolne organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, publ.: Państwo i Prawo z 2004 r., nr 1, s. 57).

Niezależnie zatem od tego, czy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipnica Wielka - Lipnica Wielka uchwalonego na mocy uchwały Nr XXVII/130/05 Rady Gminy Lipnica Wielka z dnia 21 marca 2005 r. dokonano w trybie autokontroli określonym w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też z pominięciem tego trybu (akta sprawy a także treść zaskarżonej uchwały, w tym zwłaszcza powołana podstawa prawna nie wskazują na działanie organu planistycznego w ramach autokontroli, nie pozwalają też na ocenę poprawności ewentualnej realizacji tego trybu), należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z cytowanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.