Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1379/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy inspektor sądowy K. W. po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2782/18 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2782/18 oddalił skargę R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W związku z przyjęciem w dniu 9 marca 2015 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjnego pod nr [...] dotyczącego inwentaryzacji powykonawczej budynków usytuowanych na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] z załączonym wykazem zmian danych ewidencyjnych oraz wpłynięciem wniosków dwóch z trzech współwłaścicieli działki o aktualizację danych ewidencyjnych na podstawie tego opracowania, Prezydent Miasta pismem z dnia [...] lipca 2015 r. zawiadomił wszystkich współwłaścicieli działki o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia danych ewidencyjnych dotyczących budynków usytuowanych na ww. działce wynikających ze wskazanego opracowania.

Decyzją z [...] października 2015 r. Prezydent Miasta orzekł o aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie oznaczeń zabudowy na przedmiotowej działce ewidencyjnej poprzez:

1) wykreślenie budynków mieszkalnych o identyfikatorach [...] i ujawnienie w ich miejsce jednego budynku mieszkalnego o identyfikatorze [...] o pow. zabudowy 165 m2, o 4 kondygnacjach nadziemnych, dacie zakończenia budowy - 1968 r. z atrybutem 1 (data z dokumentu), dacie przebudowy - 2015 r. z atrybutem 1 (data z dokumentu), dacie oddania do użytkowania budynku po przebudowie - kwiecień 2015 r. z atrybutem zakresu przebudowy 4 (nadbudowa ze zmianą),

2) ujawnieniu dla budynku o identyfikatorze [...] o 1 kondygnacji naziemnej, z datą zakończenia budowy - 1996 r. z atrybutem 3 (data szacowana), pow. zabudowy - 54 m2 w miejsce dotychczas ujawnionej - 46 m2, daty przebudowy - 1997 r. z atrybutem 3 (data szacowana), atrybutem zakresu przebudowy 6 (inny) w oparciu o opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji R. B. zarzucił, że niektóre dane i oznaczenia niezgodne są z rzeczywistością i dokumentami.

Rozpatrując powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej jako "Inspektor" lub "WIN" utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywanie w niej zmian reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), dalej jako "p.g.k.", oraz Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542), dalej także jako "rozporządzenie". Cele aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych wymienia § 45 rozporządzenia. Zmiany takie winny wynikać z dokumentów przewidzianych prawem, wymienionych w § 35, 36, 46 ust. 2 rozporządzenia. Dokumentem takim jest m.in. opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych. Inspektor zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie wykonawca opracowania geodezyjnego dotyczącego inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce zaktualizował dane ewidencyjne dotyczące istniejących na działce budynków, tj. mieszkalnego i gospodarczego. Następnie w związku ze zgłaszanymi przez R. B. zastrzeżeniami do oznaczeń dotyczących budynku mieszkalnego, organ ewidencyjny zwrócił się do wydziału Architektury i Budownictwa oraz Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o przysłanie dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej istniejącej na działce zabudowy. Kopie takiej dokumentacji złożyły również strony postępowania. WIN podniósł, że uzupełniony materiał dowodowy wykazał, że w sporządzonym przez geodetę wykazie zmian danych ewidencyjnych budynku mieszkalnego o identyfikatorze [...] wskazano niewłaściwą datę zakończenia budowy oraz nie wykazano danych dotyczących przebudowy budynku. Dane te zostały więc ustalone na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej i łącznie z prawidłowymi danymi zawartymi w wykazie zmian danych ewidencyjnych stanowiącym część operatu geodezyjnego nr [...], podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. Zaznaczył również, iż w postępowaniu skorygowano także dane umieszczone w wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczące stopnia pewności daty zakończenia budowy budynku o identyfikatorze [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że brak jest dowodów potwierdzających, że przebudowa budynku Id.: [...] nastąpiła przed datą zawarcia aktu notarialnego, tj. przed 30 marca 2006 r., a skarżący takiego dowodu nie okazał. Treść powołanego aktu notarialnego, dotyczącego umowy ustanowienia odrębnej własności lokali, przeczy argumentom skarżącego. Stawający do aktu oświadczyli, że działka gruntu nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wybudowanym w 1968 r. rozbudowanym w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, o pow. zabudowy 128 m2. Na załączonej do odwołania mapce wydrukowanej 5 czerwca 2012 r. wykazano kontur budynków mieszkalnych wyznaczony przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą. Zdaniem organu treść mapy świadczy o tym, że rozbudowa garażu została rozpoczęta, natomiast nie jest dowodem, że wykazany budynek nie jest w trakcie budowy. Wykazaną datę przebudowy należy rozumieć jako datę zakończenia przebudowy określoną na podstawie decyzji z 15 kwietnia 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części mieszkalnej nad garażem, bowiem innego materiału dowodowego w tej kwestii właściwe organy administracji ani strony nie udostępniły. Za bezzasadne organ odwoławczy uznał także uwagi dotyczące podanej daty zakończenia budowy budynku mieszkalnego tj. 1968 r. W sugerowanej dacie, tj. w 1990 r. wydane zostało potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia o oddaniu do użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego o dotychczasowym identyfikatorze [...]. W wyniku dokonanych później prac budowlanych i zgodnie z aktualną dokumentacją architektoniczno-budowlaną 1990 r. był datą zakończenia pierwszego etapu rozbudowy istniejącego obecnie budynku [...] .

Organ II instancji podzielił natomiast argumenty odwołania dotyczące błędnego wskazania w zaskarżonej decyzji budynku ujawnionego w księdze wieczystej nr [...], jednakże, zdaniem organu, nie miał on żadnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. B.

Wyrokiem z 13 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 778/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Wyrokiem z 4 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2476/16 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. B., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA podał, że rozpoznając sprawę ponownie zobowiązany był uwzględnić wskazanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów skarżącego dotyczących chociażby kwestii wadliwego określenia rodzaju robót budowlanych dotyczących ewidencjonowanego obiektu. WSA stwierdził, że istotą ewidencji jest systematyczne gromadzenie i aktualizowanie jednolitego dla kraju zbioru powyższych informacji. Z przepisów rozdziału 3 rozporządzenia regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to znaczy zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Sąd I instancji odwołując się do treści § 45 ust. 1 ww. rozporządzenia oraz art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy, stwierdził, że w praktyce w większości przypadków oraz w sytuacji braku wątpliwości starosty co do prawidłowości i zakresu przedłożonej dokumentacji, regułą będzie dokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego w ramach czynności materialno-technicznej. WSA podkreślił, że ewidencja gruntów i budynków ma wyłącznie charakter rejestrowy obrazujący stan faktyczno-prawny ustalony w innych trybach i przez inne organy i oparty na odpowiednich dokumentach. Ujawnienie danych w ewidencji ma więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan już istniejący.

W ocenie Sądu I instancji, określenie w art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy, że aktualizacja dokonywana jest na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania odsyła do określenia grupy podmiotów których dane ujawniane są w ewidencji. Posłużenie się więc liczbą mnogą ma tylko takie znaczenie, nie oznacza zaś obowiązku kumulatywnego działania w zainicjowaniu postępowania o dokonanie aktualizacji ewidencji. W sytuacji, gdy wniosek o ujawnienie danych nie został złożony przez wszystkich współwłaścicieli, z uwagi na interes prawny pozostałych współwłaścicieli w tego rodzaju postępowaniu, wynikający z powyższych przepisów, zasadne było stanowisko organów, że brak wniosku wszystkich współwłaścicieli (a w tym przypadku nawet jednoznaczny sprzeciw), uniemożliwiał ujawnienie informacji w trybie czynności materialno-technicznej. Negatywne stanowisko jednego ze współwłaścicieli, skutkujące brakiem wniosku nie stanowiło, w ocenie Sądu I instancji, przeszkody do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie zasadności i dopuszczalności ujawnienia wnioskowanej zmiany dotyczącej wprowadzenia danych ewidencyjnych dotyczących budynków usytuowanych na działce na podstawie przedłożonego staroście opracowania geodezyjnego. Organy rozpoznające złożony wniosek prawidłowo więc prowadziły postępowanie administracyjne z udziałem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego i dokonał prawidłowej ich wykładni. Nie naruszył także przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Jedynym naruszeniem stwierdzonym przez Sąd I instancji, jednak niemającym wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia jest naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., gdyż uzasadnienie nie zawiera wystarczająco przekonującej argumentacji co do zasadności ujawnienia w ewidencji stanu faktycznego wynikającego ze sporządzonego opracowania geodezyjnego i braku wpływu tej zmiany na sytuację związaną z ewentualnym ujawnieniem w ewidencji powierzchni lokali wyodrębnionych lub niewyodrębnionych w związku z nowopowstałą powierzchnią w wyniku przebudowy budynku. Organ z pewnością nie wyjaśnił w ogóle zasad wpisywania do ewidencji danych dotyczących przebudowy budynku, ani też wprowadzanych atrybutów i stosowanego na gruncie obowiązujących przepisów prawa materialnego pojęcia przebudowy. To zaniechanie organu skutkowało wniesieniem skargi na wydaną decyzję, gdyż wywołało po stronie skarżącego przekonanie o nieprawidłowym rozumieniu przez organ pojęcia przebudowy.

Sąd I instancji uznał, że przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowanie geodezyjne mogło stanowić podstawę do ujawnienia w ewidencji aktualnych danych tylko w zakresie danych nim objętych, które znajdowały potwierdzenie w złożonej dokumentacji lub dokumentacji stanowiącej podstawę wcześniejszych wpisów. Z przedłożonego opracowania wynikała przede wszystkim potrzeba i podstawa do dokonania zmiany w zakresie ujawnienia w ewidencji jednego budynku mieszkalnego w miejsce nieprawidłowo dotychczas ujawnionych dwóch budynków mieszkalnych, a także ujawnienia danych dla budynku o identyfikatorze [...]. Skarżący nie kwestionuje, że jeden z dotychczasowych budynków ujawnionych w ewidencji był pierwotnie budynkiem garażowym, a nie budynkiem mieszkalnym. W wyniku dokonanej przebudowy na gruncie istnieje jeden budynek mieszkalny, w którego bryle zawarty jest dotychczasowy budynek garażowy. Tym samym uzasadnione jest zastąpienie w ewidencji gruntów i budynków nieprawidłowej i nieznajdującej odzwierciedlenia w stanie faktycznym informacji o istnieniu dwóch budynków mieszkalnych. Sąd I instancji podkreślił, że złożony operat nie mógł stanowić podstawy do dokonania zmiany w ewidencji w zakresie pola powierzchni użytkowej budynku, ani też pola powierzchni użytkowej lokali wyodrębnionych czy lokali niewyodrębnionych, gdyż nie zawierał dokumentacji stanowiącej przesłankę do wprowadzenia innej niż dotychczas ujawniona powierzchnia użytkowa budynku (a więc obmiarów), ani powierzchni istniejących w budynku lokali.

WSA w Warszawie wskazał, że stosownie do treści § 71 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, dane ewidencyjne, dotyczące budynków, o których mowa w § 63 ust. 1 pkt 14 lit. a (pole powierzchni użytkowej budynku ustalone na podstawie obmiarów) i pkt 15 (łączne pole powierzchni użytkowej lokali wyodrębnionych, niewyodrębnionych i pomieszczeń przynależnych), oraz dane ewidencyjne dotyczące lokali, o których mowa w § 70 ust. 1, ujawnia się w ewidencji na wniosek właściwych podmiotów ewidencyjnych lub osób, jednostek organizacyjnych i organów, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1, na podstawie doręczonego zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892), i dokumentów opracowanych zgodnie z zasadami określonymi w art. 2 ust. 5 i 6 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie skarżący, zdaniem Sądu I instancji, kwestionuje prawidłowość dokonanej w ewidencji gruntów i budynków zmiany przez wzgląd na obawę wprowadzenia do ewidencji danych dotyczących nowopowstałej w wyniku przebudowy budynku powierzchni, o którą współwłaścicielki nieruchomości zamierzają powiększyć wyodrębnione wcześniej lokale. Tymczasem kwestia dotycząca lokali wyodrębnionych i powierzchni objętej współwłasnością nie stanowi przedmiotu postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżący niesłusznie kwestionuje ustaloną przez organ datę przebudowy budynku i zarzuca tym samym naruszenie przepisów prawa materialnego. Organ prawidłowo posłużył się pojęciem przebudowy budynku w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne. Definicja przebudowy określona w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, ma bowiem zastosowanie dla potrzeb prawa budowlanego. WSA przypomniał, że dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków została przyjęta odrębna definicja budynku określona w § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji i budynków. Zgodnie z powołanym § 2 ust. 1 pkt 4 użyte w rozporządzeniu określenia oznaczają "budynek - obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 oraz z 2002 r. Nr 18, poz. 170).". Dane zamieszczane w ewidencji wpisywane są według schematu i przy użyciu konkretnych atrybutów im towarzyszących określonych w załączniku nr 1a do w/w rozporządzenia o nazwie Specyfikacja Pojęciowego Modelu Danych Ewidencji Gruntów i Budynków. Z przedmiotowego załącznika stanowiącego część rozporządzenia, z diagramu nr 6 dotyczącego słownika danych przedmiotowych używanego na potrzeby wpisów w ewidencji wynika, że zakres przebudowy budynku określany jest przy użyciu 6 atrybutów. Atrybut 1 oznacza przebudowę w ramach dotychczasowej kubatury, atrybut 2 nadbudowę bez zmiany powierzchni zabudowy, atrybut 3 częściową rozbiórkę bez zmiany powierzchni zabudowy, atrybut 4 nadbudowę ze zmianą powierzchni zabudowy, atrybut 5 częściową rozbiórkę ze zmianą powierzchni zabudowy, a atrybut 6 inne zdarzenia. Oznacza to, że ustawodawca wprowadzając określony schemat umieszczania danych dotyczących zakresu przebudowy ustalił tym samym odrębne rozumienie pojęcia przebudowy, właściwe dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków.

Dlatego organ prawidłowo przyjął i wpisał do ewidencji informację o zdarzeniu polegającym na przebudowie budynku, wskazując dla określenia zakresu tej przebudowy atrybut 4, a zatem nadbudowę ze zmianą powierzchni zabudowy. Prawidłowo także określił datę przebudowy budynku i stopień pewności tej daty jako daty wynikającej z dokumentu. W sytuacji, gdy organ zgromadził w toku postępowania dokumentację w postaci wydanej przez właściwy organ architektoniczno - budowlany decyzji o dopuszczeniu budynku do użytkowania po przebudowie, wynikającą z niej datę należało przyjąć jako najbardziej miarodajną dla określenia daty zakończenia przebudowy. Z § 63 ust. 5 rozporządzenia wynika, że dane ewidencyjne określające rok zakończenia budowy poszczególnych budynków przyjmuje się z ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych, prowadzonej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego lub, jeżeli ewidencja ta nie zawiera odpowiednich danych, przyjmuje się przybliżoną datę zakończenia budowy ustaloną na podstawie innych miarodajnych informacji. Wymóg ten należy odnosić zarówno do daty zakończenia budowy, jak też do daty zakończenia przebudowy, gdyż obie daty równorzędnie zostały wymienione w § 63 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Nie ma więc znaczenia jak długo trwała przebudowa zainicjowana uzyskaniem w 1996 r. pozwolenia na budowę i zarzuty skarżącego, że faktycznie została zrealizowana przed 2015 r. Prawidłowy jest także wpis dotyczący daty zakończenia budowy z atrybutem 1, gdyż również wynika z daty decyzji z 15 października 1968 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Niewątpliwie organ nie spełnił wymogów wynikających z zasady przekonywania, sporządzając lakoniczne uzasadnienie, niewyjaśniające zagadnienia związanego z problematyką wpisów danych dotyczących budynków w ewidencji gruntów i budynków, jednak nie miało to wpływu na prawidłowość wydanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 54 i art. 56 ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) oraz § 63 ust. 5 i § 63 ust. 1 g rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że prace polegające na rozbudowie budynku o numerze identyfikacyjnym [...], zostały zakończone w 2015 r. w sytuacji, gdy jest to data decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanego obiektu, którą wydano dopiero na skutek zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy, zaś sam fakt zakończenia rozbudowy musiał nastąpić - i nastąpił - znacznie wcześniej;

2. art. 3 pkt 6 i 7a w zw. z art. 54 i art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że prace, które dotyczyły budynku o numerze identyfikacyjnym [...] polegały na jego przebudowie w sytuacji, gdy zgodnie z decyzją Urzędu Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], prace te dotyczyły rozbudowy;

3. art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu za prawidłową decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2016 r. w sytuacji, gdy decyzja ta dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego w taki sposób, że ewidencja jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 85 § 1 K.p.a. w zw. z art. 86 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo, że WSA miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy niezależnie od zakresu zarzutów podniesionych w skardze, natomiast skarżona nią decyzja była narusza przepisy postępowania z uwagi na wydanie jej przez organ bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze oraz braku poruszenia kwestii wskazanych ustnie na rozprawie i w pismach składanych w ślad za skargą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jeżeli Sąd II instancji, tak jak w niniejszej sprawie, nie stwierdzi z urzędu przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., jego rola ogranicza się do rozważenia naruszeń prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. Z własnej inicjatyw nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień. Nie jest bowiem uprawniony do zastępowania stron i ich profesjonalnych pełnomocników oraz konkretyzowania za nich, czy uzupełniania lub modyfikowania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna powinna - zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zarówno bowiem z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 P.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione.

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji publicznej.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, ewentualnie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jaki miało wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż, z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.

Rozważania rozpocząć należało od najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego, zdaniem autora kasacji, na nieodniesieniu się w kontrolowanym wyroku do wszystkich zarzutów skargi, braku ustosunkowania się do kwestii wskazanych ustnie na rozprawie i w pismach składanych w ślad za skargą. Uzasadniając przyczyny kontestowania wyroku sądu w tym względzie ograniczono się wyłącznie do wskazania, że sąd akceptując ustalenia organu w zakresie daty zakończenia rozbudowy nie poczynił żadnych rozważań na temat innych możliwych do wykorzystania środków dowodowych, nie wyjaśnił powodów, dla których zmieniono oznaczenia budynku mieszkalnego po rozbudowie.

Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowić może przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. wyłącznie w sytuacji , gdyby sporządzono je w taki sposób, że niemożliwą byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. A zatem, uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu swojego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Kwestionowanie zgodności uzasadnienia z powyższą regulacją nie może również służyć podważaniu ustaleń stanu faktycznego, czy wyrażonej w jego zakresie oceny Sądu pierwszej instancji, jak też dokonanej przez ten Sąd kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego przez działające w sprawie organy.

Naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. następuje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy wywieść należało, że zarzut ten nie mógł skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku. Autor kasacji odsyła w nim do treści pism, w tym skargi, do stanowisk wyrażonych przed sądem I instancji, nie precyzując bliżej poruszanych tam kwestii. Jego konstrukcja wymusza więc na Sądzie II instancji samodzielną interpretację poprzez poszukiwanie treści znajdujących się poza kasacją. Tymczasem, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Sąd nie może zastępować strony i precyzować przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia, na co wskazywano już w niniejszym uzasadnieniu.

Za nieprawidłowo skonstruowany uznać należy zarzut naruszenia art. 54 i art. 56 ust. 1, art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz § 63 ust. 5 i § 63 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Analiza treści tego zarzutu pozwala stwierdzić, że jego autor w sposób nieuprawniony, poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego, dążył w istocie do podważenia ustaleń faktycznych, odnoszących się do daty zakończenia rozbudowy budynku mieszkalnego. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych.

Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego lub administracyjnego. Kontrolą sądową w postępowaniu ze skargi kasacyjnej nie jest objęta sama sfera faktyczna, lecz droga prawna prowadząca do jej ustalenia.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.

Nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia przepisu art. 3 pkt 6 i 7a oraz art. 54 i art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego aby był skuteczny musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. Tymczasem, kontrolowany sąd nie dopuścił się tej formy naruszenia. Wręcz przeciwnie w uzasadnieniu wyroku wskazano, że choć w ewidencji gruntów i budynków wpisywane są dane dotyczące budynku to jednak w zakresie pojęcia "przebudowy" brak unormowań, które w takim przypadku odsyłałyby do definicji określonej w przepisach ustawy Prawo budowlane. W kwestionowanym zakresie nie wyrażono więc stanowiska, by przepisy Prawa budowlanego miały zastosowanie w sprawie, by przedmiotowy stan faktyczny odpowiadał zawartemu w hipotezie norm prawnych z art. 3 pkt 6 i 7a oraz art. 54 i art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, czy to w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu, czego autorowi kasacji zabrakło. Zarzut skargi kasacyjnej jest lakoniczny, jego uzasadnienie nie zawiera argumentów dotyczących stanu prawnego w subsumcji dokonanej przez Sąd I instancji.

Za wadliwie skonstruowany uznać należało również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 i 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnego przepisu prawa, to jest podaniu właściwej, szczegółowo sprecyzowanej jednostki redakcyjnej oraz aktu prawnego, w którym przepis ten figuruje. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy składają się z kilku punktów. Każdy z nich reguluje odrębne kwestie. Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, to tak postawiony zarzut nie mógł być w ogóle rozpoznany.

Nie mógł skutecznie podważyć wyroku zarzut naruszenia przepisów art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 K.p.a. w związku z art. 85 § 1 K.p.a.

O istotnym wpływie naruszenia przepisu prawa procesowego na wynik sprawy mowa wówczas, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do jego naruszenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Strona skarżąca powinna zatem wskazać na konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które - pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie pozwoliły organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, albo wykazać, że jego ocena jest dowolna, tj. brak w niej logiki, doświadczenia życiowego, podstawowej wiedzy dotyczącej badanych kwestii, reguł obowiązujących w zakresie czynności dokonywanych przez stronę, czy też że ocena ta została dokonana jedynie na części z ustalonych okoliczności itp.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, co sam przyznał w kasacji, nie sformułował jednoznacznych wniosków dowodowych. Nie sposób więc zgodzić się ze stanowiskiem, że w takiej sytuacji organ zobowiązany był prowadzić z własnej inicjatywy postępowanie dowodowe. Jak słusznie podkreślono w kontrolowanym uzasadnieniu dane ewidencyjne mają charakter informacyjno techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja nie rozstrzyga żadnych sporów do gruntów i budynków, a organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie których dokonywane są zmiany w ewidencji. Rejestr gruntów i budynków jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego tej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny, nie konstytutywny, co oznacza że potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Ujawniony w ewidencji stan prawny musi być oparty na wskazanych w ustawie dokumentach, co słusznie podkreślono w kontrolowanym uzasadnieniu. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie spełnia te wymogi, także w świetle § 63 ust. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W tej sytuacji skoro ewidencja gruntów i budynków odzwierciedla treść dokumentów bazowych, to strona podważająca ich prawidłowość i aktualność zobowiązana była przedłożyć organowi ewidencyjnemu "nowe" dokumenty, w oparciu o które, zgodnie z przepisami prawa, będzie można ewidencję zaktualizować. Nie można oczekiwać, że w przypadku ich nieprzedłożenia organy ewidencyjne będą z urzędu prowadzić postępowanie, mające doprowadzić do zweryfikowania stanu prawnego i faktycznego nieruchomości zgodnie z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną oddalono na zasadzie art. 184 P.p.s.a.