Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1813/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.136 ust. 3, art. 137, art. 216 ust.1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdynia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 773/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdynia na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 18 marca 2015r., sygn. akt III SA/Gd 773/14 oddalił skargę Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...]r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:

Decyzją z [...]r. Starosta G. orzekł o odmowie zwrotu działek położonych w G. przy ul. [...], oznaczonych ewidencyjnie nr [...] i [...], [...], o zwrocie działki położonej w G. przy ulicy [...], oznaczonej ewidencyjnie nr [...], [...], będącej własnością Gminy Miasta G. i zobowiązał L. D. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta G. zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł, a także zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na działki nr [...] oraz [...].

Po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasta G. decyzją z [...]r. Wojewoda P. uchylił pkt [...] decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu L. D.do zwrotu na rzecz Gminy Miasta G. zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że aktem notarialnym z [...] r., repertorium [...] nr [...] na rok [...], na rzecz Skarbu Państwa została wywłaszczona nieruchomość położona w G. – P., obejmująca działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiąca własność [...]. Z treści aktu notarialnego wynika, że nieruchomość została przejęta w celu realizacji zadań związanych z rozbudową Stoczni im.[...] o drugi suchy dok oraz budowy hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Natomiast aktem notarialnym z [...] r., repertorium [...] na rok [...], na rzecz Skarbu Państwa została wywłaszczona nieruchomość położona w G. – P., obejmująca działki nr: [...], [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] m 2, zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiąca własność [...]. Jak wynika z treści aktu notarialnego działki nr [...] i [...] w dacie wywłaszczenia stanowiły część terenu ulicy Ż. o pow. [...] m2, natomiast działka nr [...] część terenu ulicy R. o pow. [...] m2.

Pismem z [...]r. L. D. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Postanowieniem z [...]r. Wojewoda P. wyznaczył do prowadzenia postępowania Starostę G., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Jak ustalono w toku postępowania, działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] uległy scaleniu w wyniku czego powstała m.in. działka nr [...], z której, w wyniku podziału, powstała m.in. działka nr [...] - która została objęta wnioskiem o zwrot, a w konsekwencji kolejnego podziału powstała m.in. działka nr [...] - stanowiąca przedmiot postępowania. Działka nr [...], będąca przedmiotem sprawy, leży w granicach wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast działka nr [...], która również została objęta wnioskiem o zwrot nie uległa zmianom geodezyjnym od dnia wywłaszczenia. Działka nr [...] stanowi w całości urządzony pas drogowy ulicy R.. Natomiast działka nr [...] stanowi w części pas drogowy ul. R., a pozostała jej część ([...] m2) stanowi ogrodzony przez dewelopera teren oraz teren nieogrodzony porośnięty krzakami. Działki nr [...] i [...] zajęte są w części pod drogę publiczną kategorii gminnej, nadto są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ul. A. i P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] r. Projekt podziału działki nr [...] został dokonany zgodnie z rzeczywistym stanem zainwestowania na gruncie.

Wojewoda przyjął, że zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia [...] r. celem przejęcia działki nr [...] była realizacja zagospodarowania terenu ulicy R. w G.. Cel ten został zrealizowany, bowiem działka w całości wchodzi w skład pasa drogowego ul. R., stanowiącej drogę publiczną w znaczeniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. - dalej u.d.p.). W stosunku do działki nr [...] celem przejęcia była realizacja zadań związanych z rozbudową Stoczni im. [...] o drugi suchy dok oraz budowy hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r. oraz pisma Zarządu Dróg i Zieleni w G. z dnia [...] r., cel ten, na dzień złożenia wniosku o zwrot, nie został zrealizowany. Na części działki nr [...] znajduje się natomiast element pasa drogowego ul. R., tj. chodnik. Pozostały teren działki ([...] m2) stanowi ogrodzony przez dewelopera fragment placu budowy oraz teren nieogrodzony, porośnięty krzakami.

Wojewoda stwierdził, że w zakresie, w jakim działki objęte wnioskiem o zwrot stanowią drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie mogą podlegać zwrotowi, niezależnie od tego kiedy droga została wybudowana i czy w ogóle była celem wywłaszczenia. Z racji zajęcia pod drogę publiczną wyłącznie części działki nr [...] niezbędnym było dokonanie podziału tej działki i wydzielenie terenu zajętego pod drogę. Wydzielenie drogi publicznej, sprowadza się wyłącznie do granic drogi, tj. do granic w których fizycznie znajduje się budowla, spełniająca wszystkie warunki niezbędne dla istnienia drogi publicznej znaczeniu ustawy o drogach. Pozostała część (nie będąca drogą publiczną) działki nr [...] podlega zwrotowi w związku z niezrealizowaniem na jej terenie celu wywłaszczenia jakim była rozbudowa Stoczni im. [...] o drugi suchy dok oraz budowy hoteli robotniczych i lokali mieszkalnych, co znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewoda podkreślił, że projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na działki nr [...] oraz nr [...] prawidłowo dokonany został zgodnie z rzeczywistym stanem zainwestowania na gruncie. Geodeta słusznie uznał, że wydzielenia drogi publicznej należy dokonać zgodnie z jej faktycznym posadowieniem na działce. Błędne jest stanowisko Gminy, że drogą publiczną jest wydzielony liniami rozgraniczającymi teren określony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic A. i P., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] r. Usytuowanie drogi publicznej w liniach rozgraniczających teren w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza zwrotu części tego terenu, gdy nie znajduje się na nim budowla spełniająca warunki drogi publicznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. I SA/Wa 1764/07).

W zakresie dotyczącym waloryzacji zwracanego odszkodowania Wojewoda stwierdził wadliwe wyliczenie z pominięciem wskaźnika waloryzacji za rok [...]. W związku z powyższym, jak również ze względu na upływ czasu stwierdził konieczność ponownego przeprowadzenia waloryzacji kwoty [...] zł w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat [...]- [...]) i miesięczne (odnośnie roku [...]) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W ten sposób obliczona kwota odszkodowania po waloryzacji wyniosła [...] zł i nie przekracza [...]% aktualnej wartości projektowanej działki nr [...], ustalonej na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina Miasta G. zarzuciła naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przejawiające się w utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w wyniku postępowania prowadzonego z licznymi wadami i uchybieniami; przepisu art. 80 k.p.a. w związku z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie przez Wojewodę P. ustaleń faktycznych w zakresie działki nr [...] sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że część działki nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej, jedynym środkiem dowodowym zastosowanym w sprawie, była wizja lokalna przeprowadzona przez Starostę G. w dniu [...] r. W wyniku tej czynności stwierdzono, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną, natomiast działka nr [...] w części jest położona w pasie drogowym ul. R., w części stanowi teren ogrodzony przez dewelopera oraz teren nieogrodzony, porośnięty krzakami. Na podstawie oględzin organ stwierdził, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w stosunku do działki nr [...]. Zdaniem skarżącej na tej podstawie można stwierdzić tylko aktualny stan zagospodarowania nieruchomości. W związku z tym, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną, orzeczenie jej ewentualnego zwrotu jest, w świetle zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz utrwaloną linią orzeczniczą, niemożliwe. Jednak w odniesieniu do działki [...], niepełny materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, czy pomiędzy wywłaszczeniem a wszczęciem postępowania o zwrot nie został zrealizowany na niej cel wywłaszczenia. Podkreśliła skarżąca, że jest możliwa sytuacja, w której działka [...] była wykorzystywana jako zaplecze konieczne do budowy hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Mogła być na niej posadowiona tymczasowa budowla, np. barak dla robotników. Zadaniem organów jest ustalić jednoznacznie sposób wykorzystywania nieruchomości. Podkreśliła skarżąca, że Wojewoda P. w uzasadnieniu swojej decyzji wytykając Staroście liczne i poważne błędy nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta G., uznał, że nie zasługuje ona na uznanie. Stwierdzono, że zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm., dalej: u.g.n.), przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (tj. zawierające zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64, ze zm., dalej: ustawa wywłaszczeniowa). Skoro zatem w tym trybie zostały zawarte umowa sprzedaży między L. D. a Skarbem Państwa w dniu [...] r. i w dniu [...] r. – działki sprzedane na mocy tej umowy podlegają procedurze zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, o której mowa w art. 136 u.g.n. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, a więc tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Związek taki powinien był istnieć również między celem, który miał być zrealizowany na spornej nieruchomości nabytej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej (nabycie to stanowiło bowiem rodzaj wywłaszczenia) a faktycznym sposobem jej wykorzystania. Brak tego związku oznaczałby, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel jej nabycia, a zatem podlega zwrotowi na rzecz właściciela lub jego spadkobierców. Z postanowień art. 136 ust. 1, art. 137 u.g.n. wynika, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno prowadzić do ustalenia jaki był cel wywłaszczenia (nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej), co zostało faktycznie zrealizowane na wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości, w jaki sposób była ona (ewentualnie jest nadal) wykorzystywana od dnia wywłaszczenia (nabycia), czy użycie nieruchomości, ewentualnie wynik prac na niej wykonanych, stanowią realizację celu wywłaszczenia. Sąd zauważył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadnień decyzji organów obu instancji można uzyskać pełne odpowiedzi na te pytania. Ustalono bowiem aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości (działka nr [...] wydzielona w trakcie postępowania stanowi pas gruntu porośnięty krzakami oraz grunt zajęty przez dewelopera prowadzącego prace budowlane). Decyzje organów obu instancji są zatem zasadne i prawidłowe. Działka o obecnym numerze [...] (część poprzedniej działki nr [...]) weszła w skład kompleksu terenu przeznaczonego pod realizację zadań związanych z rozbudową Stoczni im. [...] o drugi suchy dok oraz budowę hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Aktualny sposób zagospodarowania działki świadczy o braku realizacji na niej celu wywłaszczenia, ponadto działka nie jest zabudowana, nie stanowi także drogi, brak jest zatem negatywnych przesłanek uniemożliwiających jej zwrot. Podkreślono, że sposób wykorzystywania − a właściwie brak wykorzystania części działki [...] − został przez organy ustalony w sposób jednoznaczny.

Sąd podniósł, że w toku postępowania stwierdzono potrzebę przeprowadzenia postępowania podziałowego, mającego na celu wyodrębnienie części gruntu niezajętego pod drogę publiczną, na którym nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Według art. 96 ust. 1b u.g.n. tj. w przypadku, gdy część dotychczasowej nieruchomości stała się przedmiotem prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nabytego z mocy prawa, a także w przypadku, gdy istnieje potrzeba wydzielenia z dotychczasowej nieruchomości jej części w celu zwrotu byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, wyłączony został obowiązek uzyskiwania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Oznacza to, że nie można na grunt postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przenosić tych reguł, które dotyczą podziału dokonywanego przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, a w konsekwencji organ właściwy w sprawach wywłaszczenia nieruchomości nie występuje o opinię dotyczącą zgodności podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem przepisy nie ustanawiają konieczności dokonania tego podziału w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zauważono też, że zakres przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania nie narusza art. 15 (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) i art. 136 k.p.a. Wojewoda P. wykazał, że organ I instancji nie dokonał analizy stanu faktycznego pod kątem znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa oraz nie ocenił materiału dowodowego w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia działki nr [...]. Mogło to jednak zostać konwalidowane decyzją organu II instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo odniósł się do zebranego materiału dowodowego. Sąd podkreślił, że zasadą postępowania odwoławczego powinno być wydanie decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej, o czym stanowią przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które wydanie decyzji kasatoryjnej ograniczają do konieczności przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części.

W skardze kasacyjnej Gmina Miasta G. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przerzuceniu obowiązku zbadania okoliczności sprawy na stronę postępowania, podczas gdy obowiązek ten ciąży na organie prowadzącym postępowanie i zachowanie w obrocie prawnym decyzji, która została wydana na podstawie znikomego materiału dowodowego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji, w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

- art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., ponieważ nie uchylono decyzji organu I instancji, pomimo niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez uznanie, że aktualny sposób zagospodarowania działki nr [...] przesądza o braku realizacji na niej celu wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Nie są uzasadnione zarzuty dotyczące wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Po pierwsze, żadne z ustaleń faktycznych nie zostało przez stronę skarżącą zakwestionowane w sposób rzeczowy. Organy ustaliły istotne dla przedmiotu sprawy okoliczności, wskazując na środki dowodowe, jakimi się posłużyły. Stan nieruchomości, określony jako brak zagospodarowania, został potwierdzony materiałem fotograficznym i nie został zanegowany. W szczególności nie podważono celu wywłaszczenia dotyczącego działki [...]. Skarżąca domaga się skonkretyzowania celu wywłaszczenia w stosunku do działki. Żądanie takie miałoby uzasadnienie, gdyby wykazano, że istniejący stan zagospodarowania całego terenu wywłaszczenia potwierdza realizację celu wywłaszczenia, a wątpliwości istnieją tylko w stosunku do przedmiotowej działki. Nieskuteczne jest podnoszenie zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego i jednoczesne zaniechanie wskazania, jakie dowody czy okoliczności potwierdzają, że ustalony stan jest nieadekwatny. To, że strona nie akceptuje ustaleń organów, nie jest wystarczające do postawienia skutecznego zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Jako gmina strona skarżąca miała przy tym stosunkowo duże możliwości zweryfikowania, czy inwestycja będąca powodem wywłaszczenia została zrealizowana i w jaki sposób stan działki może wskazywać na realizację celu wywłaszczenia. Na działce brak jest obiektów mogących odpowiadać celowi wywłaszczenia, nie można też stanu istniejącego zakwalifikować jako terenu zielonego związanego z zabudową mieszkaniową, skoro nie stanowi zieleni urządzonej. Nie można zaprzeczyć, że organ prowadzący postępowanie jest odpowiedzialny za wyczerpujące zgromadzenia materiału dowodowego, obowiązek ten nie polega jednak na poszukiwaniu argumentów dla uzasadnienia jednej z dwóch konkurencyjnych tez. Przy braku jakiegokolwiek zagospodarowania terenu, precyzowanie celu wywłaszczenia nie jest konieczne, aby stwierdzić, że nie został zrealizowany żaden z rodzajów zagospodarowania przewidziany jako przyczyna wywłaszczenia. Podnoszenie, że teren mógł stanowić zaplecze budowy i miejsce posadowienia baraku dla robotników budowlanych nie ma rzeczowego znaczenia dla sprawy i takie wykorzystanie terenu nie mogłoby świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, skoro nie było nim niewątpliwie zaplecze budowy. Takie zagospodarowanie, typowe dla etapu realizacji inwestycji, ma charakter przejściowy i nie jest relewantne dla ustalenia realizacji celu wywłaszczenia. Skoro sama gmina nie jest zorientowana, jak mogłaby określić sposób zagospodarowania gruntu, to trudno przyjąć, że poziom poczynionych przez organy ustaleń faktycznych jest niewystarczający i wymaga uzupełnienia. W konsekwencji nie można postawić zarzutu naruszenia w sprawie art. 80 k.p.a., nie wykazano także istnienia podstaw do stosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji nie miał w tych okolicznościach podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak również art. 135 p.p.s.a.

Nie mogły odnieść skutku zarzuty odnoszące się do art. 7 i 77 k.p.a. z tego powodu, że nie zostały wystarczająco sprecyzowane. Każdy z tych przepisów zawiera kilka norm postępowania. Przepis art. 7 k.p.a. formułuje kilka zasad postępowania, zaś przepis art. 77 ma złożoną strukturę i składa się z 4 jednostek redakcyjnych, z których każda odnosi się do określonego aspektu postępowania dowodowego.

Nie są także uprawnione zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. Uzasadnienie tych zarzutów odnosi się wyłącznie do kwestii stanu faktycznego i prawidłowości jego ustalenia. Brak jest uzasadnienia, na czym miała polegać błędna wykładnia przepisów, jakie dyrektywy interpretacyjne organy naruszyły. Zarzut niewłaściwego zastosowania wymagał natomiast uprzedniego skutecznego podważenia ustaleń faktycznych, uzasadniających zastosowanie tych przepisów, czego nie przeprowadzono.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.