Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 336/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 5, art. 11a ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1948/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...] w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt 1. prostuje sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1948/19 w ten sposób, że w miejsce numeru zaskarżonej uchwały "[...]" wpisuje "[...]"; 2. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza w całości nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...] w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1948/19, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...], w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2018 poz. 994 ze zm.) - dalej: "u.s.g." i art. 11a ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2019 poz. 122) - dalej: "u.o.z.", podjęła ww. uchwałę.

Prokurator Okręgowy [...] w [...] wniósł skargę na tę uchwałę, wnioskując o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonemu aktowi zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewskazanie konkretnych sposobów wykonywania opieki nad wolno żyjącymi kotami, co nie realizuje całości delegacji ustawowej;

2) art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez nieuzasadnione zawężenie w § 2 ust. 9 Programu poddawania w schronisku dla bezdomnych zwierząt zabiegom sterylizacji i kastracji wyłącznie psów, gdy tymczasem przywołany przepis ustawy takiego ograniczenia nie wprowadza;

3) art. 11a ust. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 2 i 4 u.o.z. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i powierzenie w § 10 ust. 1 pkt 2 (zamieszczonym w rozdziale 7) Programu zadania sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych i wolno żyjących kotów organizacjom pozarządowym, gdy ustawa umożliwia przekazanie realizacji tego zadania wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt;

4) art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11 a ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 13 ust. 1 Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, bez przeznaczenia środków na usypianie ślepych miotów, a także na udzielanie pomocy rzeczowej i finansowej przy organizacji akcji na temat humanitarnego traktowania zwierząt, o jakiej mowa w § 12 ust. 1 pkt 5 Programu, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;

5) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przydaniu gminie w § 3 ust. 1 Programu uprawnienia do sprawowania nadzoru nad działalnością schroniska dla bezdomnych zwierząt, które to uprawnienie nie zostało przekazane gminie żadnym przepisem rangi ustawowej, a zatem zapis ten stanowi przekroczenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że ewentualne nieprecyzyjne postanowienia uchwały nie mogą mieć wpływu na jej ważność w całości, jak i poszczególnych przepisów. Ewentualnie niektóre z nich, co najwyżej mogą stanowić nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niezasadną. W ocenie tego Sądu, nie ma uzasadnienia zarzut, że postanowienia § 5 naruszają przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Zdaniem Sądu meriti nie jest możliwe wskazanie konkretnych sposobów wykonywania opieki np. poprzez precyzyjne określenie miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących. Słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, że społeczni opiekunowie dokarmiają koty w różnych miejscach, wybieranych przez koty na legowiska, które to miejsca, z natury rzeczy, nie są niezmienne. Nadto Prokurator, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie zakwestionował, że zaskarżona przez niego uchwała nie zawiera obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., lecz jedynie brak wskazania konkretnych czynności i działań, które będą podejmowane w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, taka ocena wkracza w obszar celowości skorzystania z delegacji ustawowej, a nie mieści się w kryterium zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Skoro w uchwalonym programie, w myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd o konieczności zawarcia w tym programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy bardziej uszczegółowionego, np. poprzez wskazanie konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenie listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt) nie uprawnia, w ocenie Sądu meriti, do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Tym bardziej, że jak wskazano, miejsca, w których przebywają wolno żyjące koty mogą ulegać zmianom, co implikuje także zmiany w zakresie sposobów ustalania tych miejsc. Podobnie nietrwałe byłoby, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, ustalenie listy opiekunów społecznych współdziałających w realizacji zadań określonych w § 5 uchwały, gdyż cechą charakterystyczną organizacji społecznych jest działanie oparte na wolontariacie, co może oznaczać wymianę członków takich organizacji i uniemożliwia ustalenie w akcie prawa miejscowego trwałej listy podmiotów realizujących określone w nim zadania. Jak zauważył bowiem organ program określa zadania, a ich konkretne wykonanie, w tym określenie ewentualnych procedur należy do burmistrza.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu w zakresie zawężenia w § 2 ust. 9 uchwały, tj. poddawania w schronisku dla bezdomnych zwierząt zabiegom sterylizacji i kastracji wyłącznie psów. Ten zakres materii uregulowany jest w odrębnym rozdziale (7) pt. "Ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt", który odnosi się do wszystkich zwierząt bezdomnych. W znajdującym się w nim § 10 wskazano bowiem, że sterylizację i kastrację psów i kotów realizują schroniska, organizacje pozarządowe oraz Urząd Miasta zawierając umowę na finansowanie zabiegów sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt i kotów wolno żyjących. Stąd też zawężenie zawarte w § 2 ust. 9 uchwały należy uznać, zdaniem Sądu meriti, za nieistotne naruszenie prawa. Sąd ten nie podzielił także zarzutu skargi polegającego na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i powierzeniu w § 10 ust. 1 pkt 2 (zamieszonym w rozdziale 7) organizacjom pozarządowym realizacji zadania sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych i wolno żyjących kotów. Przyjmując takie stanowisko Sąd Wojewódzki miał na uwadze fakt, że z § 10 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały wynika, że to schroniska realizują obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt przyjętych do schroniska, a zatem każde zwierzę, (z wyjątkiem tych u których istnieją przeciwwskazania do wykonywania tych zabiegów z uwagi na stan zdrowia), przebywające w schronisku podlega obowiązkowej kastracji i sterylizacji. Z powyższego wynika, że Program reguluje kwestie wskazane w art. 11 a ust. 2 pkt 4 u.o.z.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała w § 13 wyczerpała również dyspozycję ustawową w zakresie określenia środków finansowych przeznaczonych na program i sposobu ich wydatkowania. Przede wszystkim uchwała musi zawierać wskazanie środków (ich wysokości) na realizację programu, co też uczyniona w § 13 ust. 1 wskazując m.in., iż środki finansowe na realizację zadań zostały zabezpieczone na 2019 rok w kwocie 142.840 zł. Natomiast wtórną kwestią jest wskazanie w uchwale sposobu wydatkowania tych środków. Zdaniem Sądu meriti w praktyce trudno określić jak dokładnie ma wyglądać rozdysponowanie środków na przyszłość, skoro nie wiadomo jakie i w jakim zakresie wystąpią potrzeby przy realizacji programu. Wskazanie środków na realizację programu ma na celu zapewnienie możliwości realizacji uchwały poprzez zapewnienie jej finansowania. Rada gminy ma przede wszystkim obowiązek uchwalić wysokość środków na realizację programu. Jak konkretnie środki te mają być wydatkowane nie jest, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, kwestią na tyle istotną, aby uzasadniać eliminację całej uchwały z obrotu prawnego. Ponadto należy zauważyć, że z treści § 8 ust. 3 oraz § 10 ust. 1 pkt 2 (zawartym w rozdziale 6) uchwały wynika, iż usypianie ślepych miotów mieści się w zakresie usług weterynaryjnych, które są finansowe przez Miasto.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się także z zarzutem naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegającego na przydaniu gminie w § 3 ust. 1 Programu uprawnienia do sprawowania nadzoru nad działalnością schroniska dla bezdomnych zwierząt, które to uprawnienie nie zostało przekazane gminie żadnym przepisem rangi ustawowej, a zatem zapis ten stanowi przekroczenie prawa. Kwestionowany przez skarżącego § 3 ust. 1 Programu stanowi, że Miasto sprawuje nadzór nad działalnością schroniska, bacząc, aby wykonywanie zadań, o których mowa w § 2 ust. 2 oraz ust. 5, odbywało się zgodnie z wymogami humanitarnej ochrony zwierząt. W ocenie Sądu meriti z przytoczonej regulacji wynika jedynie, że chodzi tu o sprawowanie nadzoru nad schroniskiem tylko w zakresie realizacji uchwalonego programu, a nie jak sugeruje Prokurator nad jego działalnością.

Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a zwłaszcza nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy [...] w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej oddalenia zarzutów zawartych w punktach 4 i 5 skargi, zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w poglądzie, że rozbicie w § 13 ust. 1 Programu środków przeznaczonych na jego realizację wyłącznie na dwie grupy, które dodatkowo nie wyczerpują całości zadań objętych Programem, czyni zadość wymogom ustawowej delegacji nakazującej lokalnemu prawodawcy wskazanie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków, gdy tymczasem prawidłowa realizacja Programu wymaga określenia w sposób konkretny podziału środków przeznaczonych na sfinansowanie wszystkich działań objętych programem bez pozostawienia dowolności w dysponowaniu tymi środkami organom wykonawczym gminy i bez pozostawienia części zadań bez źródła finansowania, gdyż to uniemożliwia wykonanie Programu;

2. przepisów prawa materialnego, to jest art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przydanie sobie przez gminę w § 3 ust. 1 Programu uprawnienia do sprawowania nadzoru nad schroniskiem dla bezdomnych zwierząt, a co za tym idzie nałożenia na podmiot prowadzący to schronisko obowiązku poddania się powadzonej kontroli, mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, gdyż dotyczy wyłącznie sprawowania nadzoru w zakresie realizacji uchwalonego Programu, a nie całości działalności tego podmiotu, gdy tymczasem treść § 3 ust. 2 Programu wskazuje na bardzo szeroki zakres kontroli schroniska obejmujący całokształt przepisów prawa, jakim schronisko podlega, co wskazuje na przekroczenie delegacji ustawowej, gdyż katalog spraw jakie winien zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest co prawda otwarty, ale ściśle determinowany celami programu i nie może być kształtowany dowolnie, zwłaszcza w zakresie kreowania obowiązków osób trzecich niewynikających z upoważnienia ustawowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części, tj. co do naruszenia przepisów art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 94 Konstytucji RP w § 13 ust. 1 Programu oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. w § 3 ust. 1 Programu i rozpoznanie skargi. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty wyżej wymienione szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie, popierając stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów uchybienia przepisom prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej wykładni normy prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 5 u.o.z. Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego § 13 ust 1 załącznika do zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to, więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.

Jak wynika z § 13 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały zabezpieczone w budżecie Miasta [...] na 2019 r. w kwocie 142.840 zł i będą wydatkowane na pokrycie kosztów:

1) odławiania bezdomnych zwierząt, przewóz ich do schroniska i zapewnienia zwierzętom bezdomnym miejsca w schronisku, zadania realizowane będą przez Schronisko dla bezdomnych zwierząt w [...] w ramach Programu – w ramach zawartej umowy na kwotę 89.840,00 zł;

2) usług weterynaryjnych objętych Programem to jest sterylizacja, kastracja, doraźna pomoc w dokarmianiu kotów wolno żyjących, doraźna pomoc w przypadkach zdarzeń losowych i w leczeniu z udziałem zwierząt oraz obserwacja zwierzęcia, co do którego istnieje podejrzenie o zarażenie wścieklizną – przeznaczono kwotę 53.000 zł.

Należy zatem uznać, że jest to równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacji programu, a tym samym pominięciem zapewnienia finansowania takich zadań, jak usypianie ślepych miotów oraz działalności gminy w postaci kształtowania świadomości mieszkańców w zakresie metod walki z bezdomnością zwierząt domowych i gospodarskich (§ 12 ust. 1 pkt 5), utrzymanie w schronisku oraz odławianie bezdomnych zwierząt innych niż psy (przewidziane w § 3 pkt 1 i 3 uchwały), dokarmianie wolno żyjących kotów (przewidziane w § 3 pkt 2 i § 5 pkt 1 i 5 uchwały), usypianie ślepych miotów (przewidziane § 3 pkt 6 i § 10 uchwały, edukacja mieszkańców w zakresie zasad humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków właścicieli zwierząt domowych (przewidziane w § 3 pkt 11 i § 15 pkt 3 uchwały).

Zatem wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Jednocześnie, co zasadnie podnosił Prokurator - Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., gdyż Rada nie określiła jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła w tym zakresie całkowitą dowolność organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne jest z istotą ustawowej normy upoważniającej. Powyższe nie wyczerpuje ustawowego nakazu określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z 11a ust. 1 u.o.z. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia, regulowana wydanym przez organ stanowiący gminy aktem normatywnym, musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może, więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów.

Jak wynika z § 3 ust. 1 załącznika do Programu: "Miasto sprawuje nadzór nad działalnością schroniska, bacząc, aby wykonywanie zadań, o których mowa w § 2 ust. 2 oraz ust. 5, odbywało się zgodnie z wymogami humanitarnej ochrony zwierząt.". Powyższy przepis jest na tyle nieprecyzyjny, że nie można przyjąć, jak zrobił to Sąd pierwszej instancji, iż dotyczy on sprawowania nadzoru nad schroniskiem wyłącznie w zakresie realizacji uchwalonego programu. Z drugiej strony ujęcie treściowe § 3 ust. 1 załącznika do Programu poprzez zawarcie tam stwierdzenia: "Miasto sprawuje nadzór nad działalnością schroniska", może sugerować, że chodzi tutaj o nadzór szerszy, niż tylko w zakresie realizacji uchwalonego Programu. W przepisie art. 11a u.o.z. brak jest natomiast regulacji umożliwiających organom gminy sprawowania nadzoru, czy też dokonywania kontroli działalności schroniska. Przyjęcie tego typu regulacji przez Miasto stanowi zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego. Zauważyć również należy, że w zakresie uregulowanym § 15 ust. 2 załącznika do uchwały, istnieją odpowiednie, kompetentne i powołane ex lege w tym celu organy, do których uprawnień i obowiązków należy dokonywanie kontroli i nadzoru w schroniskach (np. inspekcja weterynaryjna).

Powyższe braki stanowiły rażące naruszenie prawa, dlatego też wyżej wskazane uchybienia przepisów prawa materialnego przesądziły o wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Zaznaczyć należy, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...], w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nastąpiła istotna sprzeczność z prawem i z tego względu, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w całości.

O sprostowaniu oczywistej omyłki orzeczono zaś na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a.