Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 591/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 76 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 4, art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2014 poz 600
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także Kolegium i SKO) z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, powołująca w podstawie prawnej art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 600 ze zm.).

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta [...] cofnął R. D. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B BE C CE wynikające z prawa jazdy nr [...] na druku P0243403, wydanego dnia [...] marca 2014 r. przez Starostę [...], w związku z istnieniem przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów silnikowych wg kategorii AM, B1, B, BE, T, C1, C, CE,D1, D1E, D, DE. W uzasadnieniu organ powołał się na ostateczne orzeczenia lekarskie z dnia 10 grudnia 2014 r. nr [...] oraz nr [...] wystawione przez lekarzy uprawnionych do badań kierowców w [...], w których stwierdzone zostało, że u strony istnieją przeciwwskazania zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych wymienionych kategorii.

Od decyzji tej odwołanie złożył R. D., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego. Odwołujący się zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 80, art. 76 § 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3, art. 7 i art. 8 K.p.a., a także przepisu prawa materialnego w postaci art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego zastosowanie w sprawie. R. D. wskazał na zupełne pominięcie przedkładanych przez niego dokumentów, z których wynika, że nie jest on chory na padaczkę oraz tych potwierdzających, że jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania podejmował czynności mające na celu sprostowanie dokumentacji lekarskiej, na podstawie której orzekali lekarze z [...] w [...]. Odwołujący się zwrócił uwagę na błędne przyjęcie przez organ, że orzeczenia lekarskie wydawane na podstawie ustawy o kierujących pojazdami nie mogą podlegać weryfikacji, jak też niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego lekarza neurologa. R. D. wskazał, że jeszcze przed wszczęciem przedmiotowego postępowania usiłował podjąć leczenie padaczki, którego mu jednak odmawiano, nie stwierdzając istnienia tego schorzenia. Podkreślił, że kluczowym zagadnieniem w sprawie nie jest zachowanie określonego w przepisach prawa trybu przeprowadzania badań kierowców, a stwierdzenie, czy jest on w rzeczywistości chory na padaczkę, jako, że rozpoznanie tego schorzenia legło u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie.

SKO decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że jego podstawę materialnoprawną stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Kolegium zwróciło uwagę na bezwzględnie obowiązujący charakter powyższej regulacji, skutkujący brakiem jakiegokolwiek uznania po stronie organu administracji w tym zakresie. Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenie lekarskie wydane przez lekarzy uprawnionych (a takimi bez wątpienia są lekarze [...] w [...]) stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. i stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Organ jest zatem treścią takiego orzeczenia związany. Wobec powyższego, w ocenie SKO, Starosta [...] nie miał żadnych podstaw prawnych do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczności objęte treścią takiego orzeczenia. Dowody powołane przez odwołującego się nie miały zatem znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia, bowiem norma prawna zawarta w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami jako jedyny dowód stanowiący podstawę do wydania decyzji uznaje dokument urzędowy w postaci ostatecznych orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnionych lekarzy.

R. D. nie zgadzając się z treścią tej decyzji zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2015 r. (oraz o zasądzenie kosztów postępowania) z powodu naruszenia:

- art. 136 K.p.a. przez jego niezastosowanie, co uniemożliwiło zebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie i doprowadziło do wydania wadliwej decyzji,

- art. 76 § 3 w zw. z art. 7 K.p.a. przez uznanie, że zasadnym było wyłączenie możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów stanowiących podstawę decyzji,

- art. 77 § 1, § 2 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. przez uznanie, że organ administracji nie był zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz, że nie było konieczne przesłuchanie w postępowaniu świadków i biegłych oraz, że poprawnym było nieuwzględnienie przez Starostę [...] wniosku dotyczącego przeprowadzenia dowodów mających znaczenie dla sprawy,

- art. 80 K.p.a przez uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczającym do uznania za udowodnioną okoliczność istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami,

- art. 107 K.p.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia w uzasadnieniu faktycznym i prawnym oraz omówienia, które dowody zostały uznane za wiarygodne, a którym odmówiono mocy dowodowej i z jakich przyczyn,

- art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami.

Skarżący nadmienił, że żadne z wydanych w stosunku do niego orzeczeń lekarskich nie zawiera chociażby wzmianki o zdiagnozowanych u niego zaburzeniach. Brak zaś określenia w orzeczeniu konkretnych przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem u badanej osoby i brak uzasadnienia stanowiska autora nie może być podstawą realnego orzeczenia przez organ administracji. Związanie zaś takim orzeczeniem lekarskim organów rozstrzygających o cofaniu uprawnień do kierowania pojazdami stawiałoby pod znakiem zapytania sens prowadzenia takiego postępowania, skoro już samo orzeczenie lekarskie, bez względu na określone w nim braki, rozstrzygałoby w istocie o utracie przez kierowcę uprawnień.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Jej zakresem przedmiotowym objęte są m. in. decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a.". Rozstrzyganie sądu następuje w granicach sprawy, bez związania zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną – art. 134 § 1 P.p.s.a. Tylko stwierdzając naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd zobligowany jest do usunięcia kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Akt ten podlega więc uchyleniu – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. - w razie zaistnienia naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zachodzenie przyczyn nieważności określonych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach skutkuje z kolei koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Wobec niestwierdzenia wystąpienia jakiegokolwiek z wymienionych wyżej naruszeń prawa Sąd oddalił skargę na poddaną w niniejszym postępowaniu kontroli decyzję Samorządowego Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B BE C CE. Podstawą powyższych rozstrzygnięć organów administracji było stwierdzenie zaistnienia u R. D. przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Konkluzja taka powzięta została w oparciu o dwa ostateczne orzeczenia lekarskie z 10 grudnia 2014 r. tj. nr [...] oraz nr [...] wydane przez [...] w [...], z których wynikały tego rodzaju przeciwskazania. Kwestionując zapadle w sprawie decyzje skarżący zarzuca organom brak uwzględnienia jego wniosku dowodowego z dnia 30 grudnia 2014 r., w którym zwrócił się on o dopuszczenie dowodu z: opisu badania z 17 lipca 2014 r. z Centrum [...], wyniku badania EEG z 6 sierpnia 2014 r. z Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...], zaświadczeń lekarskich z 12 sierpnia 2014 r. i 25 listopada 2014 r. oraz opisu badania fizykalnego z 25 listopada 2014 r. w Centrum "[...]", wszystkie na okoliczność braku podstaw do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi z uwagi na fakt niewystępowania u niego padaczki. W wymienionym piśmie strona zawnioskowała także o powołanie biegłego – lekarza z zakresu neurologii celem wydania opinii o braku występowania u niej padaczki.

Przepis prawa materialnego, w oparciu, o który cofnięto R. D. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B BE C i CE to art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, zwanej w dalszej części "u.k.p.". Jego brzmienie w dacie podejmowania kwestionowanych skargą rozstrzygnięć było następujące: starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Problematyka badania lekarskiego prowadzącego ewentualnie do takiego rozstrzygnięcia uregulowana została we wcześniejszych przepisach ustawy o kierujących pojazdami, a mianowicie w art. 75 i nast. tego aktu oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. poz. 949), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Z unormowań powyższych wynika, że uprawnieni do przeprowadzania przedmiotowych badań są tylko lekarze spełniający wymagania określone w art. 77 ust. 1 u.k.p., a zatem przede wszystkim posiadający specjalizację w zakresie medycyny transportu lub medycyny pracy, zaś w postępowaniu odwoławczym tylko wojewódzkie ośrodki medycyny pracy (właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej) i jednostki wymienione w § 11 pkt 2 rozporządzenia (te ostatnie wówczas, gdy orzeczenie lekarskie po pierwszym badaniu lekarskim wydane zostało przez lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy). Szczegółowe warunki badania lekarskiego w zakresie poszczególnych narządów, jak też wzór wydawanego w następstwie przeprowadzonego badania orzeczenia lekarskiego określa rozporządzenie. Wzór ten nie dopuszcza przy tym, co kwestionuje skarżący, możliwości zamieszczania w orzeczeniu jakichkolwiek informacji o występującym u badanego schorzeniu, czy też jakiejkolwiek choćby najkrótszej formy uzasadnienia. To wszystko oznacza, że procedura postępowania medycznego w razie konieczności przeprowadzenia badań, o których mowa w art. 75 ust. 1 u.k.p., a zatem mających na celu ustalenie istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami została w sposób szczegółowy uregulowana. Wszelkie więc próby weryfikacji zapadłego orzeczenia lekarskiego mogą następować wyłącznie w trybie przewidzianym w cytowanych unormowaniach. I tak, zgodnie z art. 79 ust. 4 u.k.p., osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 tj. w przepisach rozporządzenia. Powyższe ogranicza jednocześnie przewidzianą w art. 76 K.p.a. możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim jest niewątpliwie orzeczenie lekarskie. Obalenie bowiem wynikającego z tego orzeczenia domniemania prawdziwości tzn. zgodności zawartych w nim twierdzeń z rzeczywistością możliwe jest jedynie przy zastosowaniu określonej przez prawodawcę procedury przeprowadzania badań lekarskich. Organ winien więc uwzględnić późniejsze orzeczenie lekarskie, weryfikujące wcześniejsze stwierdzenie pod warunkiem jednak, aby orzeczenie takie spełniało warunki rozporządzenia (pod względem treści i formy) i było wydane przez podmiot w nim wskazany. Wspomniana weryfikacja orzeczenia lekarskiego nie może tym samym mieć miejsca przed organami prowadzącymi postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Organy te są bowiem orzeczeniami takimi związane, nie mając jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych ich treścią. Przedstawione stanowisko o związaniu organów treścią ostatecznego orzeczenia lekarskiego i braku tym samym możliwości kwestionowania jego zasadności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym ugruntowane jest w orzecznictwie sądowym [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 25.10.2011 r. I OSK 1859/10, wyrok NSA z 27.07.2011 r. I OSK 1298/10, wyrok NSA z 8.02.2011 r. I OSK 547/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Nie mogły zostać w związku z powyższym uwzględnione zarzuty skarżącego dotyczące braku dokonania przez organy (w tym SKO z mocy art. 136 K.p.a.) własnych ustaleń co do stanu jego zdrowia w oparciu o przedstawioną przy wniosku dowodowym z dnia 30 grudnia 2014 r. dokumentację lekarską i opinię biegłego neurologa. W świetle szczególnej i precyzyjnie określonej przez prawodawcę procedury postępowania medycznego zmierzającego do ustalenia, czy u badanej osoby występują czy też nie przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, przeprowadzenie takiego postępowania dowodowego byłoby bowiem niedopuszczalne. Wszelkie zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a sprowadzające się do niedostatecznego postępowania dowodowego należy uznać za bezzasadne. Trudno jednocześnie uznać za uzasadniony zarzut dotyczący braku właściwego wyjaśnienia podstaw rozstrzygania w uzasadnieniu faktycznym i prawnym i omówienia, które dowody uznano za wiarygodne. Zarówno bowiem uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak i uzasadnienie rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu odwoławczym jest dostateczne. To pierwsze jest wprawdzie bardzo krótkie, jednak powołuje się na mającą w sprawie przesądzające znaczenie okoliczność w postaci istnienia dwóch ostatecznych orzeczeń lekarskich stwierdzających u R. D. przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami i fakt związania nimi. Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO już w sposób bardziej obszerny wyjaśnia powyższe okoliczności. Obydwa rozstrzygnięcia w sposób jednoznaczny wskazują przyczyny pozbawienia strony uprawnień do kierowania pojazdami.

Ponadto, jak wynika z treści powołanego przez skarżącego art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić tylko, jeśli przedmiotem tego dowodu jest okoliczność mająca dla sprawy znaczenie. Znaczenia takiego w niniejszej sprawie nie miały zaś – co już wyżej podkreślono - informacje medyczne wynikające z przedstawionych przez R. D. dokumentów, jak też nie mogła go mieć opinia biegłego neurologa. Słusznie więc dowody te nie zostały przez organy przeprowadzone. Trudno także zgodzić się ze skarżącym, że naruszono zagwarantowaną w K.p.a. możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, poprzez fakt, że pomimo zajęcia przez niego stosownego stanowiska zostało one przez organy pominięte. Gdyby bowiem w ten sposób pojmować zasadę wyrażoną w art. 10 K.p.a., to wówczas – poza przypadkami wielości stron i ich interesów - nie mogłyby zapaść decyzje niekorzystne dla strony. Brak jest też, w ocenie Sądu, podstaw do odstąpienia od literalnej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów, bowiem stałoby to w oczywistej sprzeczności z sensem tych uregulowań.

Z treści tak powołanego wyżej wniosku dowodowego skarżącego, jak też złożonego przez niego odwołania od decyzji organu I instancji oraz skargi wynika, że zmierza on w istocie do wykazania, iż nie cierpi on na schorzenie – padaczkę, której stwierdzenie występowania u niego było przyczyną skierowania na przedmiotowe badanie lekarskie. Tymczasem należy mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami jest ustalenie istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, a nie występowania u badanego konkretnej jednostki chorobowej, o czym przesądza brzmienie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. O tym, czy tego rodzaju przeciwwskazania występują decyduje podmiot uprawniony do przeprowadzenia badań lekarskich, który przeprowadza je zgodnie z zasadami przewidzianymi w rozporządzeniu. Nie bez znaczenia w tym kontekście jest fakt, iż przedłożona przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym dokumentacja lekarska została także okazana zarówno w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny pracy w [...], jak i w [...] w [...] przy okazji przeprowadzania badania, na co wskazuje wyraźne oświadczenie R. D. złożone na rozprawie w dniu 21 lipca 2015r. Oceniając stan zdrowia strony lekarze mogli ją więc poddać analizie.

Skoro więc R. D. wyczerpał przewidzianą przez prawodawcę procedurę prowadzenia badania medycznego tj. nie zgadzając się z pierwszym z wydanych wobec niego orzeczeń lekarskich wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, które zakończyło się wystawieniem ostatecznych już orzeczeń z dnia 10 grudnia 2014 r., a dokumenty te pochodzą od uprawnionych jednostek, zostały sporządzone w trybie i formie zgodnej z rozporządzeniem, to Starosta [...] nie mógł postąpić inaczej jak cofnąć wymienionemu uprawnienia do kierowania pojazdami określonych kategorii. Jak już bowiem wyżej zaznaczono, z orzeczeń tych wynikały przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, a miały one wiążący dla organu charakter.

Z powołanych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.