Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1161/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jan Zimmermann Sędziowie AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) WSA Mariusz Kotulski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. Nr CIII/1040/06 w zakresie § 23, § 4 pkt 1 lit.c tiret 8, §5 ust. 2 pkt 2 lit.c tiret 1, § 6 ust. 1 pkt 1 lit.d - w części odnoszącej się do terenów otwartych oznaczonych symbolami 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO, w § 27 ust. 2, § 28 ust. 2 w części obejmującej słowa "nie mniej niż" oraz w zakresie rysunku planu dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice -Wschód w Krakowie I stwierdza nieważność §23; §4 pkt l lit. c tiret 8, § 5 ust.2 pkt 2 lit. c tiret 1, § 6 ust. 1 pkt 1 lit.d - w części odnoszącej się do terenów otwartych oznaczonych symbolami 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO; § 27 ust. 2, § 28 ust. 2 - w części obejmującej słowa "nie mniej niż" oraz rysunku planu dotyczącego terenów oznaczonych symbolami 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO zaskarżonej uchwały, II określa, że uchwała Nr CIII/1040/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r., w zakresie wskazanym w punkcie l wyroku nie może być wykonywana


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski złożył skargę na uchwałę Nr CIII/1040/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice-Wschód w Krakowie wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały:

1) w zakresie treści § 23 uchwały,

2) w zakresie treści § 4 pkt 1 lit. c tiret 8, § 5 ust. 2 pkt 2 lit. c tiret 1, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały - w zakresie, w jakim odnoszą się do terenów otwartych oznaczonych symbolami 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO,

3) w zakresie treści § 27 ust. 2, § 28 ust. 2 uchwały w zakresie słów "nie mniej niż",

4) na rysunku planu w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO.

Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca podniosła, że w dniu 1 marca 2006 r. Rada Miasta Krakowa przyjęła uchwałę Nr CIII/1040/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice-Wschód w Krakowie. Przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W ocenie Wojewody Małopolskiego wyżej wymieniony plan zagospodarowania przestrzennego narusza obowiązujące przepisy prawa. W szczególności stwierdzono naruszenie przepisów wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.), ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1587).

Wskazano w skardze, że Rada Miasta Krakowa w § 23 kwestionowanej uchwały uregulowała przeznaczenie i zasady zagospodarowania części terenów objętych przedmiotowym planem, opisując je jako "Tereny otwarte" i oznaczając symbolami: 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO. W obszarze 49 ZO przemieszane zostały różne formy przeznaczenia i użytkowania terenu (różne funkcje planistyczne) albowiem są tam tereny z podstawowym przeznaczeniem pod naturalną zieleń nieurządzoną, w tym w formie lasu i zadrzewień oraz rolniczą przestrzeń produkcyjną o charakterze użytków rolnych z dopuszczoną lokalizacją: 1) urządzeń rekreacji i sportu wraz z niezbędnymi obiektami gwarantującymi funkcjonowanie tych urządzeń, w tym koniecznymi obiektami usług komercyjnych związanych z tymi urządzeniami, 2) terenów zieleni publicznej, 3) ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, 4) terenów i urządzeń komunikacji samochodowej związanych z obsługą dopuszczalnego przeznaczenia usługowego, 5) obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej.

Tego typu przemieszanie funkcji różnych kategorii planistycznych, które nastąpiło w kwestionowanym planie miejscowym, powoduje zdaniem strony skarżącej naruszenie normy art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Stanowi to również naruszenie art. 7 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi przeznaczenia cjruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, wedle którego grunty przeznaczone do zalesienia określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Strona skarżąca podkreśla, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi narzędzie regulacji zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jako akt normatywny powszechnie obowiązujący określa w sposób jednoznaczny, precyzyjny i szczegółowy przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania i zabudowy obszarów, ustalając granice tych obszarów i linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Tymczasem w przedmiotowym planie przewidziane zostały trzy różne kategorie planistyczne określające przeznaczenie terenu: zieleń nieurządzona, las oraz rolnicza przestrzeń produkcyjna. Tego typu przemieszanie stanowi w ocenie strony skarżącej naruszenie zasad planowania a przez to zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kwestionowane zapisy powinny być zdelegalizowane.

Wojewoda Małopolski podniósł także, że przyjętymi ustaleniami planu został ponadto naruszony art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który zawiera katalog gruntów zaliczanych do gruntów rolnych oraz art. 7 ust. 2 przywołanej ostatnio ustawy, zgodnie z którym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5ha (dotyczy klas gleb I-III), lub 1ha (dotyczy klasy gleb IV oraz gruntów rolnych klas V i VI pochodzenia organicznego i torfowisk) na cele nierolnicze - dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody organu właściwego.

Strona skarżąca podnosi, że nie ma wątpliwości, iż w świetle art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do funkcji rolnych nie zalicza się zieleni nieurządzonej, w tym w formie lasu i zadrzewień czy też urządzeń rekreacji i sportu wraz z niezbędnymi obiektami gwarantującymi funkcjonowanie tych urządzeń, w tym koniecznymi obiektami usług komercyjnych związanych z tymi urządzeniami, terenów zieleni publicznej, ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, terenów i urządzeń komunikacji samochodowej związanych z obsługą dopuszczalnego przeznaczenia usługowego, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej. Wskazano, że teren oznaczony w planie jako "Teren otwarty 49 ZO" obejmuje obszar o powierzchni 11,83ha gruntów o przewadze gruntów rolnych III i IV klasy oraz Lz (zadrzewień śródpolnych), co implikuje konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stosownego organu.

W ocenie Wojewody Małopolskiego sprzeczność z prawem uchwalonego przeznaczenia terenu polega na tym, że doszło do niej bez koniecznej zgody właściwego organu, o której jest mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Opisane kategorie planistyczne, nie mogą również w żadnym wypadku stanowić funkcji uzupełniającej terenów rolnych (ani leśnych), ponieważ ich umieszczenie w planie na gruntach rolnych wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Poprzez przemieszanie funkcji doszło też do sprzecznego z prawem "odrolnienia" tj. przeznaczenia na cele nierolne i również nieleśne występujących w przywołanych obszarach gruntów rolnych albowiem gruntom tym obok funkcji rolnych przypisano również przywołane wyżej funkcje nierolne. Wojewoda Małopolski powołał się przy tym na opinię Wydziału Rozwoju Regionalnego MUW z dnia 25 maja 2006 r.

Jednocześnie strona skarżąca podniosła, iż wprawdzie w dokumentacji planistycznej przedmiotowy obszar 49 ZO został wykazany jako posiadający zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (z 1988 r.), uzyskaną dla potrzeb Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, który utracił swoją moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2002 r., ale powstaje wątpliwość, czy w takiej sytuacji przedmiotowa zgoda rolna ma moc wiążącą. W ocenie strony skarżącej nie jest dopuszczalna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych znajdujących się w tym obszarze na cele nierolne nawet w sytuacji, gdy grunty te uzyskały zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolne w innej procedurze planistycznej związanej z ustaleniami innego, a w szczególności poprzednio obowiązującego w tych obszarach planu. Strona skarżąca zasygnalizowała, że pozytywne rozstrzygnięcie wątpliwości, czy taka zgoda zachowała moc obowiązującą w świetle aktualnych przepisów prawa byłoby wysoce kontrowersyjne wobec brzmienia miarodajnego w tym przedmiocie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z normą wskazanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie, do których należy m.in. ten wymóg, aby przedmiotowy teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca podkreśliła, że w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje żądna inna regulacja, która do takiej sytuacji by się odnosiła. Tymczasem cytowany przepis w istocie odnosi się do sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, kiedy to zmiana zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla takiej sytuacji ustawodawca uznał ciągłość wydanej zgody, natomiast w żądnym razie nie odniósł tego skutku do planu ani nie uczynił z tej regulacji normy ogólnej. Możliwa jest zatem teza, że w sytuacji gdy kiedyś obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w toku procedury uchwalania którego wydana została zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne lub nierolne i nieleśne, a plan ten z mocy ustawy, tj. z mocy art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą, wówczas także i ta zgoda utraciła swą moc obowiązującą, a przez to przy procedowaniu nowego planu dla takiego samego obszaru koniecznym jest uzyskanie nowej zgody w tym zakresie. Taki tok rozumowania przedmiotowego przepisu potwierdza dyspozycja cytowanej wyżej normy art. 61 ust. 1 pkt 4 ostatnio wskazanej ustawy, albowiem w przeciwnym razie norma ta byłaby zbędna. W przypadku bowiem, gdyby przedmiotowe zgody zachowały moc obowiązującą, to nie trzeba byłoby o tym stanowić w formie odrębnych regulacji ustawowych. Tymczasem omawiania regulacja wprowadzona została jako konieczna nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem powszechnie uznawano, że w jej braku nie będzie możliwym realizowanie inwestycji na terenach, na których nie obowiązują plany, w procedurze uchwalania których owe zgody były wydane. Ustawodawca nie uznał jednak za celowe wprowadzenia normy ogólnej o zachowaniu mocy wiążącej tych zgód dla potrzeb zarówno decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też dla potrzeb nowych planów zagospodarowania" przestrzennego ograniczając przedmiotowy skutek wyłącznie do tych pierwszych (to jest tylko w odniesieniu do decyzji). Nawet gdyby jednak przyjąć, że zgoda jest wiążąca, to przez wprowadzenie w kwestionowanym planie rolniczej przestrzeni produkcyjnej w sensie planistycznym niejako powrócono do nadania tym obszarom charakteru rolniczego, a to w konfrontacji z tym co zostało podniesione wcześniej nie jest dopuszczalne.

Wojewoda Małopolski podniósł także, że co do pozostałych obszarów oznaczonych 47 ZO i 48 ZO nastąpiło przemieszanie bliżej nieokreślonej funkcji zieleni nieurządzonej z funkcją lasu. Zieleń i las stanowią dwie kategorie planistyczne, dla których obowiązują także inne zasady zagospodarowania. Dodatkowo w obszarze 47 ZO dopuszczono m.in. terenowe urządzenia komunikacji (np. parkingi, place), obiekty małej architektury, a takie przemieszanie tych funkcji jest również niedopuszczalne z powodów wyżej opisanych.

Strona skarżąca wskazała także, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe określone w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia. Jednakże na mocy przepisu szczególnego zawartego w ust. 4 § 9 wskazanego rozporządzenia, dopuszczalne jest stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, jeżeli przemawia za tym specyfika i zakres ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych. Strona skarżąca nie kwestionuje, iż dopuszczalne jest stosowanie w rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń, ale tylko w obszarach, którym można przypisać mieszane funkcje, które się uzupełniają, a nie wykluczają i kiedy nie jest możliwym zakwalifikowanie terenów, których przeznaczenie reguluje miejscowy plan, do żadnej kategorii ustawowo określonego katalogu podstawowych oznaczeń. Skoro w tym przypadku nie można tym obszarom przypisać mieszanych funkcji, to zastosowane oznaczenia też są błędne.

Konsekwencją powyższego jest - w ocenie Wojewody Małopolskiego -konieczność stwierdzenia nieważności § 23 uchwały oraz objęcie przedmiotem zaskarżenia także zapisów § 4 pkt 1 lit.c tiret 8, § 5 ust. 2 pkt 2 lit. c tiret 1, § 6 ust. 1 pkt 1 lit.d, w zakresie, w jakim odnoszą się do terenów otwartych oznaczonych symbolami 47 ZO, 48 ZO oraz 49 ZO oraz rysunku planu w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO.

Strona skarżąca wskazała wreszcie, że w § 27 ust. 2 i § 28 ust. 2 tekstu uchwały, ustalając szerokość ulic w liniach rozgraniczających zapisano "Szerokość ulic (...) w liniach rozgraniczających wg rysunku planu powinna wynosić nie mniej niż: (...)". Taki zapis - w ocenie strony skarżącej - może sugerować, iż szerokość ulic w liniach rozgraniczających może ulegać zmianie i być większa niż ustalona na rysunku planu i zapisana w tekście planu, a rozstrzygniecie w tym zakresie podejmowane byłoby uznaniowo, poza planem miejscowym. Zapis w takim brzmieniu należy uznać za sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W świetle powyższego kwestionowany zapis nie spełnia wymogów cytowanego przepisu z uwagi na fakt, iż dopuszcza ewentualną zmianę szerokości linii rozgraniczających poza ustaleniami tego planu miejscowego. Zdaniem strony skarżącej należy stwierdzić nieważność przywołanych ostatnio przepisów w zakresie słów "nie mniej".

W odpowiedzi na skargę złożonej przez pełnomocnika Rady Miasta Krakowa, strona przeciwna do skarżącej wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice-Wschód w Krakowie został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). W dniu 11 października 2000 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LXII/S 13/00 RMK o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice-Wschód i obszaru Opatkowice-Zachód. Komunikat Zarządu Miasta Krakowa ukazał się w prasie w dniu 30 stycznia 2001 r., a Obwieszczenie Zarządu Miasta Krakowa rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach UMK. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. Dalsze sporządzanie planu podlegało przepisom ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 85 ust. 2) i wymagało odpowiedniego dostosowania procedury, problematyki i formy opracowania do jej wymagań. Zgodnie z dyspozycją art. 17 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponowne ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa zostało opublikowane w Dzienniku Polskim (dodatek Tygodnik Grodzki) oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK w dniu 12 marca2004 r. W dniu 20 maja 2004 r. Zarządzeniem Nr 840/2004 Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do planu. Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia oraz zgody rolnicze (zgodnie z art. 17 pkt 6, 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w tym również został pozytywnie uzgodniony przez skarżącego. Następnie projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 16 maja 2005 r. do 15 czerwca 2005 r. Zgodnie z ustawą zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. W przewidzianym terminie strona skarżąca nie złożyła żadnych uwag do planu. Pozostałe uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1368/2005 z dnia 20 lipca 2005 r., zmienionego Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 222/2006 z dnia 31 stycznia 2006 r.

W dniu 1 marca 2006 r. Rada Miasta Krakowa podjęła Uchwałę Nr Cl 11/1040/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice-Wschód w Krakowie, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa ww. uchwały Wojewoda Małopolski, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie.

W toku dokonywanej oceny nadzorczej Wojewoda Małopolski zwrócił się do Prezydenta Miasta Krakowa pismem z dnia 31 marca 2006 r., znak: RR.XIV.7041-3-33-06 o uzupełnienie dokumentacji planistycznej o wniosek rolny oraz o informację czy w ewidencji gruntów w terenach o symbolu "ZO" znajdują się działki o użytkowaniu leśnym. W odpowiedzi na ww. pismo Prezydent Miasta Krakowa przekazał pismem znak BP01-3.EGR. 7321-25-156106 z dnia 6 kwietnia 2006 r. materiały wniosku rolnego do planu wraz z wyrysem i wypisem z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXVI/229/88 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 1988 r., zmienionego uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r określające tereny, które zostały w tym planie przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne, które na załączniku graficznym do wniosku rolnego uwidocznione są jako niewymagające uzyskania ponownej zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze oraz informację odnośnie obszarów oznaczonych symbolem "ZO" - "Tereny naturalnej zieleni nieurządzonej", że wg map ewidencji gruntów w obszarach tych nie występują działki obejmujące użytki leśne. Ponadto, w maju i w czerwcu 2006 r. w wyniku rozmów telefonicznych przekazano: faxem powiększony wyrys fragmentu planu wyjaśniający, że w terenach 47 ZO i 48 ZO występują jedynie grunty oznaczone w ewidencji jako "Lz" - grunty zadrzewione i zakrzewione, a nie "Ls" - lasy. Ponadto projektant planu miejscowego został poproszony o złożenie oświadczenia w Wydziale Rozwoju Regionalnego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, że w terenach 47 ZO i 48 ZO nie występują grunty rolne, stanowiące użytki rolne klas V i VI wytworzone z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk.

Wojewoda Małopolski nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność w części lub w całości uchwały i skierował w/w uchwałę do publikacji wraz z adnotacją o kontynuowaniu postępowania nadzorczego i wymienił, jakiego zakresu ustaleń treści i rysunku planu ono dotyczy. Zamieszczona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 407 z dnia 14 lipca 2006 r. uchwała po upływie 30 dni od tej daty weszła w życie i stała się prawem miejscowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr CIII/I040/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice-Wschód w Krakowie Wojewoda Małopolski zarzuca, iż uchwała ta narusza obowiązujące przepisy prawa, w szczególności: art. 15. ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 7 ust. 2 i art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.), § 9 ust. 1 i ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów strony skarżącej, w odpowiedzi na skargę podniesiono, że:

1) z zastrzeżeniami strony skarżącej dotyczącymi braku uzyskania decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, dla funkcji dopuszczonych w terenach oznaczonych 47 ZO, 48 ZO oraz 49 ZO nie sposób się zgodzić. Wskazano, że zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze: Ministra Rolnictwa i Wojewody (obecnie Marszałka Województwa) są decyzjami administracyjnymi. Decyzje takie, które nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w jakimkolwiek trybie przewidzianym przez k.p.a., a także nie zostały w sposób generalny wygaszone, np. poprzez stosowne zapisy ustawowe - nadal funkcjonują w obiegu prawnym! W związku z tym opracowania wniosków rolnych przedstawiają w załącznikach graficznych zakres terenów, dla których uzyskano już zgody rolnicze w trakcie sporządzania planów, które jako akty prawa miejscowego utraciły ważność po 2 marca 2003 roku oraz zakres wystąpienia o zgody dla terenów dodatkowo wyznaczanych w projekcie planu aktualnie sporządzanego. Niemniej korporacja zawodowa urbanistów (Izba Urbanistów), wielokrotnie podnosiła ten problem i zwracała się do autora ustawy o wyjaśnienie praktycznego stosowania przepisów w tym ważkim zakresie, uzyskując stosowne interpretacje. Zaznaczono, że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze jest zmianą dokonaną w sposób jednoznaczny i nie powinno podejmować się działań w kierunku odwrotnym, zwłaszcza, że dotyczy to obszaru miasta, a nie gminy o rolniczym kierunku jej rozwoju.

Odnosząc się natomiast do zarzutu przemieszania funkcji, podkreślono, że w przypadku skarżonego planu, powierzchnie dla funkcji dopuszczalnych w terenach oznaczonych 47 ZO, 48 ZO oraz 49 ZO mają zmieścić się w zakresie ustalonym planem i w tym do czego obligują przepisy odrębne (zapis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przy czym wyjaśnienia wymaga, że w terenach 47 ZO, 48 ZO występują łąki klas V i VI oraz tereny zadrzewień i zakrzewień LzV i nie występują grunty pochodzenia organicznego. Natomiast w terenie 49 ZO, gdzie występują grunty klas wyższych, łąki i role klasy III, łąki i role klasy IV, tereny zadrzewień i zakrzewień Lz lV oraz łąki klasy VI - w planie ogólnym, który utracił ważność z mocy ustawy, były w tym obszarze tereny wyznaczone pod: UC-Obszar Usług Komercyjnych, ZS-Obszar Sportu i ZP-Obszar Miejskiej Zieleni Publicznej, a więc posiadały przeznaczenie inne niż rolnicze (plan uzyskał stosowne zgody rolne). Przedmiotowy plan w terenach 49 ZO określa przeznaczenie budzące zastrzeżenia strony skarżącej jedynie iako dopuszczalne i zakres dopuszczalnego przeznaczenia ustala w ograniczeniu do 20% powierzchni terenu wykorzystując już uzyskaną zgodę rolniczą w tych terenach, a więc realizacja przeznaczenia dopuszczalnego zawiera się w pewnych określonych nowym planem ramach.

2) w terenach oznaczonych 47 ZO, 48 ZO oraz 49 ZO plan nie ustala terenów do zalesienia. Wówczas byłyby one określone jednoznacznie liniami rozgraniczającymi z symbolem "ZL". Następująca naturalna "sukcesja leśna", z jaką mamy do czynienia w terenach rolnych ma właśnie charakter formy lasu, choć nie jest pod względem formalnym lasem, dopóki np. nie zostanie dokonana zmiana w ewidencji gruntów po stwierdzeniu, np. wcześniej faktycznego stanu na gruncie lub w planie nie zostanie wyznaczony teren do zalesienia i następnie wprowadzony do ewidencji z oznaczeniem - "Ls". W przypadku ustaleń dla terenów oznaczonych 47 ZO, 48 ZO oraz 49 ZO scharakteryzowanie rodzaju zieleni ma na uwadze roślinność leśną, a nie kategorię przeznaczenia - "las".

Przedstawiciel organu planistycznego twierdzi, że jeżeli wojewoda jako organ nadzorczy stwierdził konieczności doprecyzowania i "uczytelnienia" zapisu prawa miejscowego, to mógł skorzystać - czego nie uczynił - z kompetencji do uchylenia rozstrzygnięciem nadzorczym zapisu dwóch słów "lasu i".

3) zastosowanie oznaczenia "ZO" nie pozostaje w sprzeczności z regulacjami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to w Załączniku Nr 1 określa podstawowe oznaczenia graficzne i literowe wyodrębnionych terenów, a w § 9 ust. 4 dopuszcza - m.in. zastosowanie innych (uzupełniających i mieszanych) oznaczeń literowych i cyfrowych terenów - w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów. Uzupełniające rozwinięcie symbolu "Z" nie wykracza poza dopuszczalne rozporządzeniem, zwłaszcza że w Studium tereny otwarte oznaczone "ZO" zawierają w sobie m.in. rolniczą przestrzeń produkcyjną, ale nie tylko. Na planszy K2 Studium rozróżnione są tereny otwarte z przewagą: w zachodniej, centralnej i południowej części obszaru miasta - zieleni nieurządzonej, częściowo kształtowanej, a w północno-wschodnim obszarze miasta - rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ta nieurządzona, częściowo kształtowana w terenach 47 ZO, 48 ZO oraz 49 ZO zieleń kształtowana ma być w formie roślinności leśnej na gruntach zadrzewionych i zakrzewionych ((zał. nr 6 ust. 2 pkt 2 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r).

Z analizy powyższej wynika, iż argumenty dowodzące niezgodności z prawem wyżej wymienionych paragrafów uchwały mają swoje źródło w nieprawidłowym, zdaniem organu planistycznego, rozumowaniu strony skarżącej oraz błędnej interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozumowanie to opiera się na nieuzasadnionym założeniu nadrzędności ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nad ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania przeznaczenia terenów w planach miejscowych: przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego na określonych planem warunkach, a także na błędnym rozumieniu pojęcia "przeznaczenie", polegającym na przypisywaniu mu znaczenia istniejącego stanu faktycznego w terenie oraz na jednoczesnym zawężaniu tego pojęcia do pojęcia "funkcji".

4) zastrzeżenie strony skarżącej dotyczy słów "nie mniej niż" zawartych w § 27 ust. 2 i § 28 ust. 2 tekstu uchwały, które to słowa jednak niekoniecznie muszą być odczytywane jako dopuszczenie innej szerokości w liniach rozgraniczających niż określone na rysunku planu. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosowana Polska Norma PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. (Tablica 2. Lp. 2.5) dla wymaganych podstawowych oznaczeń graficznych dotyczących m.in. linii regulacyjnych stosowanych w projektach zagospodarowania działki lub terenu określa grubość linii rozgraniczającej tereny o różnym sposobie użytkowania - wynoszącą dla linii ciągłej 0,7 mm, którą należy kreślić i wymiarować w jej osi symetrii. Jednakże, w praktyce z braku możliwości każdorazowego odczytu cyfrowego będzie ona odczytywana najczęściej poprzez pomiar skalówką (linijką), co przy skali opracowania planu 1: 1000 może rodzić błąd odczytu do ok. 1,0m. Z tego też powodu zapis w tekście ustaleń planu słów "nie mniej" z odniesieniem do przebiegu linii rozgraniczającej na rysunku planu nie jest zapisem niebezpiecznym dla jego interpretacji. W pierwszej kolejności odczytywany jest bowiem rysunek planu, lecz konieczne jest upewnienie się czy nie przekroczone zostały zapisu warunków brzegowych zawartych w tekście ustaleń planu, przypisanych dla danej klasy drogi.

Również i w tym przypadku, dla uczytelnienia prawa miejscowego w tym zakresie, wojewoda mógł skorzystać z uchylenia rozstrzygnięciem nadzorczym słów "nie mniej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 z późn. zm) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Skoro do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice-Wschód przystąpiono na podstawie uchwały Nr LXII/S 13/00 Rady Miasta Krakowa z dni 11 października 2000 r, jednakże -jak wynika z dokumentacji planistycznej - przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiadomiono o terminie wyłożenia przedmiotowego planu do publicznego wglądu, zasadnie przeprowadzono procedurę planistyczną i uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice-Wschód w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 cyt. ustawy. Art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.

Pod pojęciem "akt sprawy' należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425).

W niniejszej sprawie organ planistyczny przesyłając odpowiedź na skargę nie przekazał sądowi całości akt sprawy. W związku z powyższym sąd wezwał pełnomocnika Rady Miasta Krakowa o przedłożenie kompletnych akt planistycznych i odroczył rozprawę wyznaczoną na dzień 18 grudnia 2006 r. W dniu 29 grudnia 2006 r. pełnomocnik Rady Miasta Krakowa złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie pismo procesowe wraz z załącznikami, tj. jednym segregatorem i jedną teczką. Z treści pisma procesowego pełnomocnika Rady Miasta Krakowa wynika, że przedłożone dokumenty stanowią komplet dokumentacji planistycznej dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Opatkowice Wschód wraz z wyrysami i wypisami z ewidencji gruntów dla obszarów oznaczonych w pianiu symbolami 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO.

Oznacza to, że dokumentacja przekazana przez organ planistyczny pismem z dnia 29 grudnia 2006 r. stanowi "akta sprawy" w rozumieniu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, póz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że jeżeli organ nadzoru nad działalnością komunalną zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko część uchwały, to sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r, nr 3, póz. 52).

Mając powyższe na uwadze, jak również treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Nr Cl 11/1040/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice-Wschód w Krakowie wyłącznie w zakresie treści § 23 uchwały, w zakresie treści § 4 pkt 1 lit.c tiret 8, § 5 ust. 2 pkt 2 lit.c tiret 1, § 6 ust. 1 pkt 1 lit.d uchwały - w zakresie, w jakim odnoszą się do terenów otwartych oznaczonych symbolami 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO, w zakresie treści § 27 ust. 2, § 28 ust. 2 uchwały w zakresie słów "nie mniej niż", oraz w zakresie rysunku planu dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO. Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r, II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 254).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumieć należy jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiot (a więc wprowadzone ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3 cyt. ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253)

Art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania! Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem szczególnym, gdyż zawiera normy planowe, tj. normy określające zamierzone do osiągnięcia cele. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy zatem rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Ż istoty planowania wynika, że określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu nie ma charakteru opisu stanu faktycznego zagospodarowania tego terenu. Skoro - zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to również i przede wszystkim kształtujący, a nie opisowy charakter mają ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotne jest zwrócenie uwagi na kwestię określania w planie miejscowym przeznaczenia rolniczego i przeznaczenia nierolniczego terenów, a także przeznaczenia leśnego i przeznaczenia nieleśnego terenów.

Rada Miasta Krakowa w § 23 ust. 1 i 2 uchwały Nr CIII/1040/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice-Wschód w Krakowie wyznaczyła obszar terenów otwartych naturalnej zieleni nieurządzonej (47 ZO, 48 ZO, 49 ZO) określając podstawowe przeznaczenie tych terenów jako "naturalna" zieleń nieurządzona, w tym w formie lasu i zadrzewień, a w terenie 49 ZO również jako rolnicza przestrzeń produkcyjna o charakterze zielonych użytków rolnych z dopuszczeniem lokalizacji urządzeń rekreacji i sportu wraz z niezbędnymi obiektami gwarantującymi funkcjonowanie tych urządzeń, w tym koniecznymi obiektami usług komercyjnych związanych z tymi urządzeniami, terenów zieleni publicznej, ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, terenów i urządzeń komunikacji samochodowej związanych z obsługą dopuszczalnego przeznaczenia usługowego, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej.

Powyższe określenie w § 23 ust. 1 i 2 uchwały przeznaczenia obszaru terenów otwartych oznaczonych jako 47 ZO, 48 ZO oraz terenów otwartych oznaczonych jako 49 ZO nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić jednego rodzaju przeznaczenia terenów.

Systematyka tego przepisu wskazuje, że podstawowym przeznaczeniem wszystkich terenów 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO jest "naturalna" zieleń nieurządzona, w tym w formie lasu i zadrzewień. Redakcja tego przepisu używająca słów "w tym" uzasadnia wniosek, że tereny 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO przeznaczono pod zieleń nieurządzona w formie lasu i zadrzewień oraz pod zieleń nieurządzona nie mającą formy lasu i zadrzewień.

Określenie przeznaczenia terenu jako zieleń nieurządzona w formie lasu i zadrzewień jest równoznaczne ze wskazaniem, iż teren ten ma zostać zagospodarowany pod las i zadrzewienia.

Niezależnie zatem od faktycznego stanu tego terenu, w którym może następować "sukcesja leśna" - na co wskazuje organ planistyczny - ze sposobu zredagowania powyższego przepisu wynika, że przeznaczeniem terenów 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO jest m.in. ich zalesienie. Wniosku tego nie wyklucza - co sugeruje organ planistyczny w odpowiedzi na skargę - brak określenia terenów przeznaczonych pod zalesienie liniami rozgraniczającymi z symbolem "ZŁ". Brak wyodrębnienia terenów "ZŁ" w kontekście redakcji powyższego przepisu potęguje nieczytelność § 23 ust. 1 uchwały i daje podstawę do uzasadnionych wątpliwości co do określonego w planie miejscowym przeznaczenie terenów 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO. Być może intencją organu planistycznego było w przypadku ustaleń dla terenów oznaczonych 47 ZO, 48 ZO oraz 49 ZO scharakteryzowanie rodzaju zieleni w tych terenach jako roślinności leśnej, a nie ustalenie kategorii przeznaczenia - "las", jednakże intencja ta w żaden sposób nie wynika z § 23 ust. 1 uchwały. Nie jest przy tym jasne czym miałoby różnić się przeznaczenie terenu pod zalesienie od przeznaczenia terenu pod roślinność leśną, przyjmując w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że kształtujący na przyszłość, a nie opisowy charakter mają ustalenia planu w zakresie przeznaczenia terenów. Niejednoznaczną redakcję § 23 ust. 1 uchwały dostrzega zresztą również organ planistyczny podnosząc, że wyeliminowanie w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego dwóch słów "lasu i" stanowiłoby doprecyzowanie i "uczytelnienie" zapisu prawa miejscowego, czego organ nadzoru nie uczynił.

O ile przeznaczenia terenu pod "naturalną" zieleń nieurządzoną nie mającą formy lasu i zadrzewień nie można - uwzględniając treść art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - traktować jako przeznaczenia na cele rolnicze i leśne, o tyle przeznaczenie terenów pod zieleń nieurządzoną w formie lasu i zadrzewień może budzić zasadnicze wątpliwości co do charakteru tak określonego przeznaczenia.

Art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych traktuje wprawdzie grunty pod zadrzewieniami jako grunty rolne, precyzując jednakże, że gruntami rolnymi są grunty pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi. Z kolei przeznaczenie gruntu pod zalesienie jest przeznaczeniem gruntu na cele leśne w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Użycie w § 23 ust. 1 uchwały zwrotu "pod zieleń nieurządzoną, w tym w formie lasu i zadrzewień", gdzie dodatkowo użyto koniunkcji "lasu i zadrzewień" jest zatem nieprecyzyjne i nie pozwala jednoznacznie ustalić, czy tak określone przeznaczenie jest przeznaczeniem terenu na cele rolnicze czy leśne, czy też nierolnicze lub nieleśne.

Wątpliwości w zakresie jednorodności przeznaczenia terenów w obszarze terenów naturalnej zieleni nieurządzonej pogłębia akcentowana już systematyka § 23 ust. 1 uchwały uprawniająca do twierdzenia, że obok przeznaczenia nierolniczego obszaru terenów naturalnej zieleni nieurządzonej, tj. przeznaczenia pod "naturalną" zieleń nieurządzoną nie mającą formy lasu i zadrzewień, określono w tym obszarze również inny sposób przeznaczenia terenów. Zasadny jest zatem zarzut strony skarżącej, że doszło w omawianej regulacji do przemieszania funkcji różnych kategorii planistycznych. Ponieważ § 23 ust. 1 uchwały dotyczy przeznaczenia obszaru terenów otwartych oznaczonych jako 47 ZO, 48 ZO, ale również terenów otwartych oznaczonych jako 49 ZO, należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia w redakcji omawianego przepisu - tj. jego sprzeczność z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania - dyskwalifikują regulacje odnoszące się do terenów otwartych oznaczonych jako 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO niezależnie od tego, że przeznaczenie terenu 49 ZO zostało określone w sposób szerszy i bardziej zróżnicowany w stosunku do przeznaczenia terenów 47 ZO i 48 ZO. Niemniej jednak regulacja przeznaczenia terenu 49 ZO w znacznym stopniu pogłębia sygnalizowane wyżej wątpliwości, albowiem podstawowe przeznaczenie tego terenu obok przeznaczenia pod "naturalną" zieleń nieurządzoną nie mającą formy lasu i zadrzewień oraz pod "naturalną" zieleń nieurządzoną mającą formę lasu i zadrzewień obejmuje dodatkowo przeznaczenie pod rolniczą przestrzeń produkcyjną o charakterze zielonych użytków rolnych, a przeznaczenie dopuszczalne jest przeznaczeniem na cle nierolnicze i nieleśne, gdyż przewidziano w tym terenie możliwość lokalizacji urządzeń rekreacji i sportu wraz z niezbędnymi obiektami gwarantującymi funkcjonowanie tych urządzeń, w tym koniecznymi obiektami usług komercyjnych związanych z tymi urządzeniami, terenów zieleni publicznej, ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, terenów i urządzeń komunikacji samochodowej związanych z obsługą dopuszczalnego przeznaczenia usługowego, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej.

W konsekwencji treść całego § 23 uchwały łącznie z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono linie rozgraniczające terenów otwartych 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO jest sprzeczna z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym jako sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać przepisy § 4 pkt 1 lit.c tiret 8, § 5 ust. 2 pkt 2 lit.c tiret 1, § 6 ust. 1 pkt 1 lit.d uchwały - w zakresie, w jakim przepisy te odnoszą się do terenów otwartych oznaczonych symbolami 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO. Nie nastąpiło rozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, albowiem nie można przyjąć, że wyznaczony liniami rozgraniczającymi na rysunku planu obszar terenów otwartych 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO obejmuje wyłącznie tereny o przeznaczeniu rolniczym bądź wyłącznie tereny o przeznaczeniu nierolniczym bądź wyłącznie tereny o przeznaczeniu leśnym bądź wyłącznie tereny o przeznaczeniu nieleśnym.

Mając na uwadze funkcję regulacyjną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego charakter prawa powszechnie obowiązującego, do którego tworzenia mają zastosowanie zasady techniki prawodawczej, a także skutkujący m.in. tym, że plan miejscowy może stanowić podstawę prawną rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, uzasadnione jest twierdzenie, że o sprzeczności § 23 uchwały łącznie z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono linie rozgraniczające terenów otwartych 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza już sam sposób zredagowania przepisu uchwały nie pozwalający jednoznacznie określić ustalonego przeznaczenia terenów. Podkreślić ponadto należy, że przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego, które wespół z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym w konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami działań administracji, powinny być redagowane w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Posługiwanie się określeniami i zwrotami wysoce nieprecyzyjnymi implikującymi wątpliwości, których wyeliminowanie nawet w drodze wykładni nie jest do końca możliwe nie może być pozytywnie ocenione z prezentowanego wyżej punktu widzenia. Zgodnie z § 143 w związku z § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) w rozporządzeniu (akcie prawa miejscowego) nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. W doktrynie podkreśla się, że zakaz zamieszczania w treści rozporządzenia (aktu prawa miejscowego) przepisów niezgodnych z ustawami bądź ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi obejmuje nie tylko zakaz stanowienia norm regulujących pewne zagadnienia odmiennie od regulacji ustawowej, ale także zakaz zamieszczania przepisów, których stosowanie prowadzi do rezultatów niezgodnych, sprzecznych z rezultatami stosowania norm rangi ustawowej (Z. ,Ziembiński, (w:) A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1993, s. 214 i nast.). W konsekwencji należy stwierdzić, iż sąd administracyjny powołany do kontrolowania działań administracji publicznej według kryterium zgodności tych działań z prawem zobligowany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego regulacji aktu prawa miejscowego, które będąc sprzeczne z obowiązującym prawem, stwarzają w przyszłości zagrożenie w zakresie poszanowania standardów demokratycznego państwa prawa.

Mając powyższe na uwadze, za zasadne należy również uznać stanowisko strony skarżącej, że sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest również § 27 ust. 2 i § 28 ust. 2 uchwały w zakresie słów "nie mniej" użytych w regulacji stanowiącej, że "szerokość ulic (...) w liniach rozgraniczających wg rysunku planu powinna wynosić nie mniej niż: (...)". Zapis taki jest nieprecyzyjny i daje podstawy do twierdzenia, że szerokość ulic w liniach rozgraniczających może - i to nie w trybie ustaleń planu - ulegać zmianie i być większa niż ustalona na rysunku planu i zapisana w tekście planu. Również organ planistyczny w odpowiedzi na skargę nie kwestionuje faktu, że powyższe regulacje mogą być różnie rozumiane, podkreślając, że słowa "nie mniej niż" zawarte w § 27 ust. 2 i § 28 ust. 2 tekstu uchwały, niekoniecznie muszą być odczytywane jako dopuszczenie innej szerokości w liniach rozgraniczających niż określone na rysunku planu. W planie miejscowym jako akcie prawa miejscowego będącym źródłem prawa powszechnie obowiązującego zawierającym podstawy do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych nie powinny znajdować się regulacje budzące wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza wątpliwości dotyczące zakresu ustaleń planu. Eliminowanie takich regulacji jest obowiązkiem organów państwa powołanych do czuwania nad legalnością działań administracji publicznej. Okoliczność, że nie uczynił tego organ nadzoru - niezależnie od oceny braku działania organu nadzoru w tym zakresie - nie może być argumentem przemawiającym za odstąpieniem od przestrzegania zasady legalności przez sąd administracyjny. Nie usprawiedliwia również wieloznacznej regulacji prawnej stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym z braku możliwości każdorazowego odczytu cyfrowego wykreślonych w części graficznej planu linii regulacyjnych stosowanych w projektach zagospodarowania działki lub terenu, linie te będą odczytywane najczęściej poprzez pomiar skalówką (linijką), a to przy skali opracowania planu 1: 1000 może rodzić błąd odczytu do ok. 1,0m i gwarantuje tym samym, że zapis w tekście ustaleń planu słów "nie mniej" z odniesieniem do przebiegu linii rozgraniczającej na rysunku planu nie jest zapisem niebezpiecznym dla jego interpretacji. Stwierdzić bowiem należy, że - wbrew twierdzeniom organu planistycznego, iż w pierwszej kolejności odczytywany jest rysunek planu - rozwiązania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ślad za regulacjami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. przenoszą punkt ciężkości planu na tekst, sytuując rysunek jako ilustrację graficzną tekstu. Rysunek bowiem jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniany tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu, gdyż stanowi on uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, s. 157 i cyt. tam literatura, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2005 r., OSK 1070/04, LEX nr 175328). Nie można zatem usprawiedliwiać nieprecyzyjnej regulacji części opisowej planu specyfiką jego części graficznej.

Wadliwość § 23 uchwały łącznie z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono linie rozgraniczające terenów otwartych 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO jest tym większa, gdy weźmie się pod uwagę odrębny reżim przeznaczania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych i leśnych.

W zakresie określenia w planie miejscowym sposobu zagospodarowania podlegających ochronie gruntów rolnych i leśnych konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy przy tym od razu zasygnalizować, że błędne jest stanowisko organu planistycznego, iż nieuzasadnione jest założenie nadrzędności ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nad ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania przeznaczenia terenów w planach miejscowych. Przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnoszące się do obszaru objętego planem stanowią bowiem przepisy odrębne, zgodnie z którymi sporządzany jest projekt planu miejscowego w myśl art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew unormowaniom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie można zatem zmieniać przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne.

Z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pt 1 i ust. 2 pkt 1), przy czym przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6). Z kolei z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgody właściwego organu wymaga przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas MII, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, pozostałych gruntów leśnych.

Z akt planistycznych przesłanych do sądu administracyjnego, w tym z wyrysów i wypisów z ewidencji gruntów, której dane stanowią na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn.: Dz. U. z 2005 r., nr 240, póz. 2027) podstawę m.in. planowania przestrzennego, jak również z analizy załączników graficznych uchwały Nr CIII/1040/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice-Wschód w Krakowie wynika, że teren oznaczony w planie jako 49 ZO obejmuje obszar o powierzchni 11,83ha gruntów o przewadze gruntów rolnych III i IV klasy oraz Lz (zadrzewień śródpolnych), a zatem dla tego obszaru wymagane było uzyskanie na etapie procedury poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze

O stosowną zgodę na etapie procedury poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice-Wschód w Krakowie organ planistyczny nie występował i zgody takiej nie uzyskał prezentując pogląd, że wiążąca jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (z 1988 r.), uzyskana dla potrzeb Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, który utracił swoją moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2002 r.

W aktach planistycznych brakuje decyzji administracyjnej w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (z 1988 r.), uzyskanej dla potrzeb Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, który utracił swoją moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2002 r. Decyzji tej nie nadesłano pomimo wezwania przez sąd organu planistycznego o przedłożenie kompletnej dokumentacji planistycznej. Z załącznika graficznego wniosku Prezydenta Miasta Krakowa o zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze wykazanych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice-Wschód w Krakowie wynika, że wyżej określona wcześniejsza zgoda została udzielna na mocy decyzji GZM.ot.0602/tz-35000/88 Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej "z lipca 1988 roku".

Brak w aktach planistycznych decyzji w przedmiocie zgody rolnej z 1988 r. oznacza, że organ planistyczny nie analizował treści tej decyzji. Na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik Rady Miasta Krakowa stwierdził, że zgodnie z przyjętą praktyką wystarczające jest analizowanie uregulowań planu, przed którego uchwaleniem udzielono tzw. zgody rolnej.

W tym stanie rzeczy nie jest możliwa ocena skutków prawnych powyższej decyzji w kontekście wpływu jej ustaleń na treść poszczególnych, kolejno po sobie uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że każda decyzja administracyjna - nawet wadliwa - korzysta z domniemania zgodności z prawem i do czasu jej wyeliminowania z obrotu wywiera skutki prawne. Dla oceny charakteru tych skutków konieczna jest znajomość treści decyzji administracyjnej. Z całą pewnością nie jest wystarczające ustalenie ograniczające się do stwierdzenia, że istniała wcześniejsza zgoda rolna, "skoro w terenie 49 ZO, gdzie występują grunty klas wyższych, łąki i role klasy III, łąki i role klasy IV, tereny zadrzewień i zakrzewień Lz lV oraz łąki klasy VI - w planie ogólnym, który utracił ważność z mocy ustawy, znajdowały się w tym obszarze tereny wyznaczone pod: UC-Obszar Usług Komercyjnych, ZS-Obszar Sportu i ZP-Obszar Miejskiej Zieleni Publicznej, a więc posiadały przeznaczenie inne niż rolnicze, gdyż plan uzyskał stosowne zgody rolne".

Ze względu na brak w aktach planistycznych decyzji w przedmiocie zgody rolnej z 1988 r., również sąd administracyjny nie może ocenić skutków prawnych powyższej decyzji w kontekście wpływu jej ustaleń na treść poszczególnych, kolejno po sobie uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić jednak należy, że z faktu, iż niewątpliwie zgoda właściwego organu na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne określonych gruntów rolnych i leśnych podejmowana na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest decyzją administracyjną, która pozostaje w obrocie prawnym do momentu jej wyeliminowania z tego obrotu w drodze przewidzianej prawem i do tego momentu decyzja ta korzysta również z domniemania prawidłowości, nie wynika automatycznie wniosek, że decyzją administracyjną o zgodzie właściwego organu na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne określonych gruntów rolnych i leśnych w- miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc z dniem 1 stycznia 2002 r. lub 2003 r. związane są organy planistyczne uchwalające plany miejscowe w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej nie musi oznaczać, że zachowuje ona swoją skuteczność w stosunku do wszystkich podejmowanych w przyszłości działań planistycznych. Konieczna w tym zakresie analiza regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą w procesie uchwalania planów miejscowych w trybie tej ustawy konieczne jest uzyskanie odrębnej decyzji o zgodzie właściwego organu na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne określonych gruntów rolnych i leśnych.

Zasadne jest stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym przyjęcie, że dopuszczalna jest zmiana przeznaczenia w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych na cele nierolne na podstawie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolne uzyskanej w innej procedurze planistycznej związanej z ustaleniami innego, a w szczególności poprzednio obowiązującego w tych obszarach planu, pozostaje w sprzeczności z wnioskami, do jakich prowadzi wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W doktrynie zasadnie podkreśla się, że art. 61 ust. 1 pkt 4 wprowadza przepis szczególny, a więc w swoim zakresie wyłączający regułę zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele, wyłącznie w planie miejscowym (dotyczy to oczywiście tych gruntów, które wymagają zgody na zmianę przeznaczenia). Możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1995 r. Podkreśla się przy tym, ze zgoda wydana przez właściwy organ, zgodnie z regulacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem niesamoistnym stanowiącym konieczną podstawę do umieszczenia odpowiednich ustaleń w planie. Wprawdzie organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, to niewątpliwie postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wymaga współdziałania (poprzez wyrażenie opinii) innych organów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r, IV SA/Wa 406/05, LEX nr 179126). Z woli ustawodawcy skuteczność tych decyzji administracyjnych została przedłużona na czas, gdy sam plan miejscowy stracił swoją moc. Zamiarem ustawodawcy było złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany, w tym zwolnienie organów samorządu od konieczności powtarzania procedur niezbędnych dla odrolnienia, nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych i wprowadzenie automatycznie dowolności zmiany ich przeznaczenia w trybie decyzji o warunkach zabudowy. Wykładnia ta dotyczy jednak sytuacji szczególnej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, s. 508-509) i odnosi się do sytuacji, w których ma zastosowanie ten przepis, tj. w sytuacjach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że żaden inny przepis obowiązującego porządku prawnego nie "przedłuża ważności" starych zgód rolnych. W konsekwencji przyjąć należy, że w trakcie procedury poprzedzającej uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o zgodzie na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne określonych gruntów rolnych i leśnych w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest uzyskanie nowej zgody w tym zakresie.

W przeciwnym wypadku należałoby wyjątek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traktować jako zasadę odnoszącą się również do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co nie znajduje podstaw w treści żadnego przepisu obowiązującego prawa, ani w wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, bądź przyjąć, że norma art. 61 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy jest normą zbędną, gdyż z samej zasady pozostawania w obrocie prawnym decyzji o zgodzie na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne określonych gruntów rolnych i leśnych w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego wynika wniosek, że zgoda ta odnosi się do ustalania przeznaczenia terenu zarówno w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i w trybie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas jednak nie byłoby uzasadnione wprowadzanie wyjątkowej regulacji art. 61 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy. Niewątpliwie jednak art. 61 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy stanowi regulację obowiązującą, a jego wykładnia prowadzi do wniosku, że "przedłużenie ważności" starych zgód rolnych dotyczy wyłącznie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Brak uzyskania w toku procedury planistycznej wymaganej zgody rolnej należy traktować jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miasta Krakowa w zaskarżonej części.

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

W niniejszej sprawie nie analizując treści decyzji GZM.ot.0602/tz-35000/88 Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej "z lipca 1988 roku" i odstępując od uzyskania zgody rolnej przy przyjęciu, że wiążąca jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (z 1988 r.), uzyskana dla potrzeb Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, który utracił swoją moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2002 r., naruszono art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. wymóg uzyskania w trakcie procedury planistycznej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Uchybienie to pozostaje w bezpośrednim związku z treścią przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części dotyczącej terenów 49 ZO.

Regulacja § 23 uchwały łącznie z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono linie rozgraniczające obszar terenów otwartych 49 ZO nie pozwalająca w sposób jednoznaczny ustalić wyłącznie rolniczego lub wyłącznie nierolniczego przeznaczenia tego obszaru ani wyodrębnić w tym obszarze granic terenów o przeznaczeniu rolniczym i nierolniczym, leśnym i nieleśnym uniemożliwia dokonanie ustaleń, w stosunku do których gruntów objętych planem wymagana była zgoda właściwego organu na ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Pozostawanie w obrocie prawnym regulacji § 23 uchwały łącznie z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono linie rozgraniczające obszar terenów otwartych 49 ZO stwarza w tym stanie rzeczy możliwość wykorzystywania gruntów rolnych w sposób nierolniczy bez zachowania wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zasadne jest stanowisko organu nadzorczego, że poprzez pomieszanie funkcji, regulacja planu stwarza możliwość dopuszczenia w każdym miejscu obszaru terenów otwartych 49 ZO przeznaczenia nierolne i nieleśne terenów, co prowadzi w rzeczywistości do możliwości zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne bez zgody właściwego organu wymaganej na etapie procedury poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zachodzi w ten sposób zagrożenie sprzecznego z prawem "odrolnienia" tj. przeznaczenia na cele nierolne i również nieleśne występujących w obszarze 49 ZO gruntów rolnych. Tym samym rozstrzygnięcie takie jest sprzeczne z prawem, tj. z cytowanymi wyżej regulacjami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Strona skarżąca zarzuca również organowi planistycznemu naruszenie § 9 ust. 1 i 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne zastosowanie na rysunku planu nieprzewidzianego w tym rozporządzeniu oznaczenia literowego terenów otwartych ZO.

Należy przyjąć, że regulacja § 9 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którą w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, stanowi wyjątek od cytowanej wyżej regulacji art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 9 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W związku z wyjątkowym charakterem regulacji § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. podlega ona wykładni ścieśniającej, która ponadto - jako zawarta w akcie podustawowym - nie może pozostawać w sprzeczności z regulacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zatem przyjąć, że na podstawie § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszczalne jest, wbrew treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie, a zwłaszcza objęcie liniami oznaczającymi jeden obszar jednocześnie terenów o przeznaczeniu rolniczym i nierolniczym oraz leśnym i nieleśnym bez wyraźnego ich rozgraniczenia.' Specyfika i zakres ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu dopuszcza jedynie stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, nie daje natomiast podstaw do ustalania "mieszanych" sposobów przeznaczenia terenów bez wyraźnego rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Stąd też o ile w sytuacji hipotetycznego zaakceptowania wykazywanej w odpowiedzi na skargę specyfiki terenu objętego planem, a w następstwie tego również specyfiki i zakresu ustaleń przeznaczenia tego terenu zasadniczo nie byłoby przeszkód określenia tego terenu używaną w wielu aktach planistycznych i mającą urbanistyczne uzasadnienie nazwą "tereny otwarte" z oznaczeniem ZO, tj. oznaczeniem mieszanym dwuliterowym składającym się z symbolu wskazanego w rozporządzeniu - Z i uzupełnionego symbolem O, i jednoczesnego odzwierciedlenia tego stanu rzeczy na projekcie rysunku planu miejscowego poprzez zastosowanie korespondujących z wprowadzonymi oznaczeniami literowymi i cyfrowymi uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych, to byłoby to dopuszczalne wyłącznie w sytuacji zachowania omówionych wyżej wymogów ustawowych określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymogów tych przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie z podanych wyżej przyczyn nie spełnia.

W odniesieniu do stanowiska organu planistycznego wskazującego na niezrealizowanie przez Wojewodę Małopolskiego jego kompetencji nadzorczych w sytuacji, gdy dostrzega on wadliwość przedłożonej mu uchwały i zarzutu kierowania takiej wadliwej - w ocenie organu nadzoru - uchwały do publikacji w dzienniku urzędowym, stwierdzić należy, że kompetencja nadzorcza oznacza zarówno upoważnienie, jak i obowiązek organu nadzoru stania na straży legalności aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu gminnego. Z zasady kompetencyjności wynika obowiązek realizowania kompetencji przez organy administracji publicznej. Niekwestionowana możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu powinna być zatem stosowana wyjątkowo i zawsze uzasadniana ważnymi względami. Nierealizowanie kompetencji nadzorczych bez uzasadnionych podstaw i przekazywanie sprawy do rozstrzygnięcia sądu administracyjnego godzi w standardy państwa prawnego. Trzeba bowiem zauważyć, że rozstrzyganie o legalności uchwały lub zarządzenia organu gminy z pominięciem rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że spośród trzech gwarantowanych prawnie orzeczeń w sprawie (rozstrzygnięcie nadzorcze wraz z orzeczeniami sądów administracyjnych obydwu instancji) wydane mogą być wyłącznie orzeczenia sądowe, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z kształtu prawnego ewentualnej skargi kasacyjnej, których to ograniczeń nie przewiduje konstrukcja skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji. Okoliczności powyższe uzasadniają tezę, że zaniechanie realizowania kompetencji nadzorczej powinno mieć charakter zupełnie wyjątkowy i zawsze uzasadniony ważnymi względami.

Wszystkie wyżej przytoczone okoliczności wskazują, że zaskarżone regulacje uchwały Nr CIII/1040/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice-Wschód w Krakowie są sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z przytaczanymi wyżej regulacjami wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003' r. w sprawie- wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszają cytowane wyżej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 i 2. Naruszając powyższe przepisy organ planistyczny naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie analizując treści decyzji GZM.ot.0602/tz-35000/88 Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej "z lipca 1988 roku" i odstępując od uzyskania zgody rolnej przy przyjęciu, że wiążąca jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (z 1988 r.), uzyskana dla potrzeb Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, który utracił swoją moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2002 r. naruszono również w sposób istotny tryb postępowania planistycznego.

Dlatego też - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - należało stwierdzić nieważność uchwały Nr CIII/1040/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice-Wschód w Krakowie w zakresie treści § 23 uchwały, w zakresie treści § 4 pkt 1 lit.c tiret 8, § 5 ust. 2 pkt 2 lit.c tiret 1, § 6 ust. 1 pkt 1 lit.d uchwały - w zakresie, w jakim odnoszą się do terenów otwartych oznaczonych symbolami 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO, w zakresie treści § 27 ust. 2, § 28 ust. 2 uchwały w zakresie słów "nie mniej niż", oraz w zakresie rysunku planu dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 47 ZO, 48 ZO, 49 ZO.

Uchwała Nr CIII/1040/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.