Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 364/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 31 par. 2 i 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40a ust. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 210
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2017r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. F. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...], uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...]. znak: [...], którą, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, określono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu obiektów inwentarskich do hodowli brojlera kurzego z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] , obręb D., gmina I., powiat jędrzejowski, województwo świętokrzyskie, które zamiar ma realizować R. F., oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny

i prawny sprawy.

R. F. wystąpił wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2015r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na "budowie sześciu obiektów inwentarskich do hodowli brojlera kurzego z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] , obręb D., gmina I., powiat jędrzejowski, województwo świętokrzyskie".

Wymienioną wyżej decyzją z dnia 10 stycznia 2017r. Wójt Gminy I. określił środowiskowe uwarunkowania dla tej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego przy wydawaniu decyzji organ I instancji dopuścił się szeregu uchybień, które powodują konieczność jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Przede wszystkim, zdaniem Kolegium, organ I instancji odstąpił od przeprowadzenia własnej rzetelnej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przedłożonego przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Najistotniejsza w ocenie Kolegium jest kwestia niejednoznacznego określenia zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co wiąże się ściśle z prawidłowym ustaleniem kręgu stron postępowania. W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia między innymi bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi (art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; t.j. Dz.U.

z 2017r., poz. 1405, dalej jako u.i.ś). Wpływ ten determinuje zasięg oddziaływania planowanej inwestycji. Określając obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji organ I instancji pominął istotną kwestię szczegółowego sposobu zagospodarowania gnojówki i gnojowicy (pomiotu kurzego i płynnych odchodów).

Biorąc pod uwagę znaczącą wielkość rocznej produkcji gnojowicy i gnojówki (pomiotu kurzego) z kurników, należy wskazać, że w ramach oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, konieczne było szczegółowe wyjaśnienie sposobu oddziaływania wspomnianej ilości nawozu na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi również w tym miejscu, gdzie mają one się znaleźć. Ochrona środowiska, dla zachowania jej kompleksowości, nie może polegać jedynie na ochronie miejsca, gdzie planowane jest przedsięwzięcie oraz jego najbliższego otoczenia. Środowisko naturalne stanowi całość, która podlega ochronie przed negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w każdym miejscu, gdzie oddziaływanie to sięga. Wywiezienie pomiotu kurzego z planowanej hodowli poza obszar objęty ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody, na którym znajduje się gospodarstwo skarżącego nie oznacza, że losy wskazanych produktów mogą zostać pominięte w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, które powoduje powstawanie takich produktów. Skoro wspomniany pomiot kurzy ma być przekazywany przez inwestora podmiotom, o których nie wiadomo, czy prowadzona przez nich działalność podlegała opartej na przepisach ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ocenie jej oddziaływania na środowisko w ramach własnej działalności, to bez sprawdzenia tego aspektu sprawy nie można pominąć niewątpliwie istotnego i groźnego dla środowiska oddziaływania wynikłego ze sposobu zagospodarowania wytwarzanej w ocenianym w niniejszej sprawie przedsięwzięciu znacznej ilości pomiotu kurzego. Samo wskazanie na plany nawożenia zaopiniowane pozytywnie przez Okręgową Stację Chemiczno-Rolniczą nie rozwiązuje kwestii, czy cały pomiot kurzy będzie można zagospodarować zgodnie z tymi planami oraz gdzie on zostanie wykorzystany.

Istotnymi, a pominiętymi zarówno w raporcie, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji aspektami omawianego oddziaływania było: ustalenie miejsca gdzie ma być wywożony pomiot kurzy z uwzględnieniem istniejących tam zagrożeń zanieczyszczenia środowiska, stosunków gruntowo-wodnych i uwarunkowań odorowych, odległości miejsca, gdzie ma być wykorzystywany pomiot kurzy od projektowanej fermy oraz wynikających z tej odległości zagrożeń dla środowiska związanych z transportem nawozu i pomiotu kurzego.

Określony powyżej, pominięty przez organ I instancji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponieważ wymaga istotnego uzupełnienia raportu, a w konsekwencji również zamieszczenia dodatkowych rozstrzygnięć w decyzji Wójta Gminy oraz dodatkowych wyjaśnień w jej uzasadnieniu. Brak wskazanych ustaleń świadczy ponadto o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 kpa, co wskazuje na zasadność zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Kolegium podniosło również, że organ I instancji nie odniósł się do licznych zarzutów do wydanej decyzji oraz przeprowadzonej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, zgłoszonych w kolejnych pismach Stowarzyszenia ekologicznego EKO-Karczunek, w tym dotyczących konieczności zlecenia niezbędnej ekspertyzy.

W ocenie organu odwoławczego przedstawione uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że przedstawiony przez inwestora raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, pomimo jego uzupełniania w toku postępowania, jest niekompletny

i zawiera wiele niejasności.

Oceny tej kwestii nie dokonał organ I instancji, zgodnie z art. 80 k.p.a., na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym będącym dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji, normowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę. W przypadku powstania wątpliwości co do poprawności sporządzonego opracowania, także organ I instancji ma możliwość zlecenia opinii i analiz, stosownie do treści art. 84 kpa. Wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o ustalenia wynikające z raportu niespełniającego wymagań formalnych, bez zasięgnięcia przez organ I instancji wiedzy specjalistycznej, byłoby wadliwe już chociażby tylko z powodu naruszenia zasady przezorności wynikającej z art. 6 ust. 1 prawa ochrony środowiska.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Kolegium, przedstawiony w niniejszej sprawie raport nie spełnia wymogu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym:

a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Z postanowień przywoływanego przepisu wynika więc, że powinny zostać uwzględnione trzy warianty: proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. W niniejszym przypadku jednym z przedstawionych wariantów jest wariant zerowy, polegający na braku realizacji inwestycji. Z kolei w wariant alternatywny różni się od podstawowego jedynie odmiennym systemem ogrzewania. Zdaniem Kolegium takie określenie wariantów inwestycji, nie stanowi wypełnienia dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Wariantowość przedstawionych rozwiązań nie może mieć bowiem charakteru pozornego.

Ponadto, zdaniem organu II instancji, każde ustalone oddziaływanie (akustyczne, odorowe, zapylenie, itd.), nawet w sytuacji, kiedy nie powoduje przekroczenia wartości dopuszczalnych, winno wpływać na poszerzenie katalogu stron postępowania, czego nie zauważył organ I instancji. Przedstawione w raporcie symulacje oddziaływania przekraczają teren inwestycji. Zdaniem Kolegium w sprawie nie ustalono pełnego katalogu stron postępowania. Nie uwzględniono także, iż obornik wywożony będzie na pola okolicznych rolników, nie wykazano miejsc wywożenia obornika i związanego z tym oddziaływania. Z akt sprawy wynika, iż obszary chronione znajdują się w odległości 2-3 km, natomiast Obszar Natura 2000 - w odległości 3,9 km, od terenu inwestycji. Nie zbadano jednakże, jak wywożenie obornika wpłynie na te obszary oraz inne obszary chronione usytuowane w sąsiedztwie. Przedstawiony graficzny materiał dowodowy (mapy) uniemożliwia zweryfikowanie ustaleń w zakresie gdzie znajduje najbliższa zabudowa w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W przedstawionym raporcie nie uwzględniono terenów posiadających potencjalne możliwości ustalenia warunków zabudowy, tj. czy przedsięwzięcie to ingerować może w prawo własności tych działek.

Rozpoznając odwołanie Kolegium podniosło również, że organ I instancji, wydając kontrolowaną decyzję nie uwzględnił w pełnym zakresie wymaganych mocą art. 80 ust. 1 ustawy wyników postępowania z udziałem społeczeństwa. Zgodnie z brzmieniem art. 36 ustawy prawo ochrony środowiska, uwagi społeczeństwa winny zostać w rozstrzygnięciu organu uwzględnione o ile tylko zasługują one na uwzględnienie w świetle wymogów ustawowych, jakim powinna odpowiadać inwestycja w zakresie ochrony środowiska.

W ocenie Kolegium zasadne są zarzuty odwołania w części dotyczącej braku konsekwencji w numerowaniu rozstrzygnięcia decyzji, braku wskazania norm wiekowych i przeżyciowych koniecznych do zasadzenia roślin, braku konkretnych wyliczeń co do możliwości niwelacji terenu i skutków podniesienia niwelety terenu dla gruntów okolicznych, w konsekwencji czego może nastąpić naruszenie stosunków wodnych. Brak analizy sprawy w aspekcie wykorzystania tak dużej ilości ziemi na terenie inwestycji skutkować może zmianą krajobrazu w stosunku do okolicznych nieruchomości oraz naruszeniem stosunków wodnych.

Odnosząc się do kwestionowanego przez inwestora uprawnienia Stowarzyszenia [...] do wniesienia odwołania, organ odwoławczy podniósł, że postanowieniem Wójta Gminy I., które stało się ostateczne, dopuszczono w/w stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, wskazując w podstawie prawnej art. 31 § 2 i 3 Kpa. Zatem wszelkie zarzuty dotyczące naruszenia art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r. ustawy uznać należy za nieadekwatne do podstawy prawnej przywołanej w postanowieniu. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość orzekania przez organy administracji o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznych.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, R. F. zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niewydanie postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy odwołanie wniósł podmiot, któremu nie przysługiwały prawa strony;

2. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a w związku z art. 85 ustawy środowiskowej poprzez niedostateczne wskazanie z jakich przyczyn i w jakim zakresie ustalenia zawarte w postanowieniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Jędrzejowie, wyspecjalizowanych organów ochrony środowiska, nie zasługiwały na uwzględnienie, a także niewskazanie na czym konkretnie polegać mają liczne niejasności i braki cechujące uzupełniony raport oddziaływania na środowisko i inne środki dowodowe oraz, co za tym idzie, jaki jest konkretny zakres rzekomych uchybień organu I instancji w sferze ustaleń faktycznych;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten nakłada na autorów raportu obowiązek przedstawienia wariantów przedsięwzięcia innych niż te, które rzeczywiście w przedmiotowej sprawie przedstawiono;

4. naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. poprzez próbę skonstruowania pozaustawowych przesłanek wydania decyzji korzystnej dla wnioskodawcy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a ewentualnie – w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wydania powyższego rozstrzygnięcia – o uchylenie tej decyzji w całości i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia 10 stycznia 2017 r., bądź też ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniósł także o przyznanie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadniając swe stanowisko skarżący podniósł, że przepis art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej stanowi lex specialis wobec art. 31 § 1 - 3 k.p.a., konsekwencją czego jest konstatacja, iż udział organizacji na prawach strony w postępowaniach w przedmiocie wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia - w których przewidziano udział społeczeństwa - wymaga spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych wyrażonych w art. 44 ust. 1 ustawy. Tymczasem oczywiste jest, że stowarzyszenie zwykłe [...] (założone 23 listopada 2016 r.) nie może wykazać się wymaganym okresem prowadzenia działalność statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. W przypadku zaś wniesienia odwołania przez organ niebędący stroną postępowania organ II instancji obowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze.

Niezależnie od powyższego, kierując się względami ostrożności procesowej, skarżący wskazał także na inne naruszenia.

Podniósł zatem, że o ile opinia sanitarna nie przesądza o treści rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie główne, o tyle postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest co do zasady wiążące i przemożnie wpływa na wynik całego postępowania. Nie wyłącza to obowiązku oceny treści tego postanowienia, jednakże granice tej oceny są wąsko zakreślone. Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest wyspecjalizowanym organem administracji, który dysponuje odpowiednią wiedzą fachową i pomocą w postaci wykwalifikowanej kadry. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu przywoływanym przez Kolegium podzielił stanowisko sądów wojewódzkich wskazujących na potrzebę opracowania "kontrekspertyzy" w przypadku kwestionowania przez organ administracji ustaleń przedłożonej przez wnioskodawcę raportu oddziaływania na środowisko. W innym razie zastrzeżenia i zarzuty wobec raportu uznawać należy, jak przyjmuje NSA, za gołosłowne. NSA przypomniał również, że decyzja środowiskowa nie ma charakteru uznaniowego, przeciwnie - odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia może nastąpić tylko wówczas, gdy projektowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub gdy inwestycja jest sprzeczna z innymi przepisami prawa.

Nietrafne zdaniem skarżącego są zarzuty dotyczące przedstawionych

w raporcie wariantów przedsięwzięcia. Warianty te w pełni odpowiadają wymogom stawianym przez ustawodawcę. Treść raportu w żadnym razie nie usprawiedliwia supozycji, iż inwestor ograniczył się do przedstawiania tylko jednego wariantu. De lege lata nie obowiązuje zakaz umieszczania w raporcie tzw. wariantu zerowego. Prawodawca nie ogranicza także liczby wariantów, jakie inwestor może przedstawić.

Stanowisko Kolegium w kwestii rzekomej niekompletności raportu

(i związanych z tym uchybień organu I instancji), jest tym bardziej nieprzekonujące, że inwestor uzupełniał raport, stosownie do wezwań organów ochrony środowiska.

Nie sposób zdaniem skarżącego zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Kolegium, iż każde oddziaływanie "winno wpływać na poszerzenie katalogu stron postępowania". Niewątpliwie każde występujące (rozsądnie przewidywane) oddziaływanie powinno być należycie ocenione, także w aspekcie możliwego wpływu na katalog stron postępowania. Jeśli jednak dany rodzaj emisji nie powoduje zwiększenia zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, wówczas ustalony katalog stron pozostanie, co oczywiste, bez zmian.

Kolegium nie wskazuje na czym polegać miałoby naruszenie przez organ I instancji art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej ("nieuwzględnienie w pełnym zakresie wyników postępowania z udziałem społeczeństwa"). Braki te wskazują na zignorowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zasad: przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, że ustawa nie wyposaża niezadowolonych z planowanej inwestycji członków zainteresowanej społeczności w swoiste prawo weta. Stąd też nie można utożsamiać wydania przy sprzeciwie części mieszkańców decyzji korzystnej dla wnioskodawcy z niewypełnieniem dyspozycji art. 80 ust. 1 ustawy - co w istocie Kolegium czyni, wbrew własnym deklaracjom.

Zastrzeżenia SKO dotyczące "nieuzwględnienia terenów posiadających potencjalne możliwości warunków zabudowy" są na tyle ogólnikowe, że uniemożliwiają rzetelne odniesienie się do nich.

Autor skargi podzielił pogląd wyrażony przez SKO, iż "wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o ustalenia wynikające z raportu niespelniającego wymagań formalnych, bez zasięgnięcia przez organ

I instancji wiedzy specjalistycznej, byłoby wadliwe", jednakże trudno, zdaniem skarżącego, dopatrzeć się związku takiej konstatacji z okolicznościami przedmiotowej sprawy.

Wnioskodawca, w przypadku realizacji planowanego przedsięwzięcia, przestrzegał będzie wszelkich norm odnoszących się do sposobu postępowania z pomiotem kurzym i z odchodami zwierzęcymi, w szczególności zawartych w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Sposób gospodarowania pomiotem i produktami przemiany materii zwierząt raport określa, w niczym nie uchybiając przepisom ustaw czy aktów podustawowych. Strona wnioskująca była w dacie wydania decyzji organu I instancji w posiadaniu oświadczeń o odbiorze pomiotu kurzego przez podmioty trzecie, co zresztą Kolegium odnotowuje.

Konkludując, wynik należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego pozwalał na przyjęcie przez organ I instancji, iż wnioskodawca spełnił wszelkie znane prawe przesłanki pozwalające na uzyskanie korzystnej dlań decyzji środowiskowej. W tym stanie rzeczy Wójt Gminy I. mógł i powinien był określić środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem treści postanowień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Jędrzejowie. Decyzja organu odwoławczego uchylająca takie orzeczenia Wójta nie może pozostać w obiegu prawnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Uzasadniony okazał się przede wszystkim zarzut naruszenia przepisu art. 44 ust. 1 u.i.ś. Zgodnie z treścią zdania 1. tego przepisu, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 11 lipca 2014r. o zmianie ustawy prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014r. poz. 1133), organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Zapis zawarty w końcowej części tego zdania, przewidujący wymóg prowadzenia przez organizację ekologiczną działalności statutowej przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania, został dodany w/w ustawą zmieniającą z dnia 11 lipca 2014r., która zaczęła obowiązywać od dnia 1 stycznia 2015r.

Jak się przy tym przyjmuje, przepis art. 44 ust. 1 u.i.ś. stanowi lex specialis wobec przepisu art. 31 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 29 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 524/15, opubl. Lex nr 2190937). Tym samym w tych kategoriach spraw,

w których ustawodawca przewidział możliwość udziału społeczeństwa, może uczestniczyć tylko ta grupa organizacji społecznych, które spełniają wymogi przewidziane w art. 44 ust. 1 u.i.ś. Natomiast w pozostałych kategoriach spraw mogą uczestniczyć na ogólnych zasadach, po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 k.p.a., wszystkie organizacje społeczne, w tym ekologiczne (por. K. Gruszecki, "Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochrona, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, Komentarz", Wyd. II, opubl. LEX/el. 2013, kom. do art. 44 u.i.ś). Bezspornym jest zaś, że w niniejszym przypadku postępowanie było prowadzone z udziałem społeczeństwa zgodnie z art. 79 ust. 1 u.i.ś., planowane przedsięwzięcie wymaga bowiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzonej oceną jego oddziaływania na środowisko.

Nie jest zatem zasadne stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym Stowarzyszenie [...] może brać udział w postępowaniu prowadzonym na wniosek R.a F. z tego względu, że zostało dopuszczone do udziału w tym postępowaniu stosownym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie jest związany stanowiskiem organu I instancji zawartym w postanowieniu o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2015r., sygn. II OSK 469/14, opubl. Lex nr 1987282). Organ ten winien zatem zweryfikować możliwość uczestniczenia w postępowaniu przez dany podmiot, w tym przypadku przede wszystkim – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono – przez pryzmat art. 44 ust. 1 u.i.ś.

Zgodnie z art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo

o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 210) stowarzyszenie zwykłe powstaje i może rozpocząć swoją działalność z chwilą wpisu do ewidencji. Bezspornym jest zaś, że Stowarzyszenie [...] zostało wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych w dniu 22 listopada 2016r., co wynika z zawartego w aktach administracyjnych wyciągu z tej ewidencji. Z kolei postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 13 sierpnia 2015r. (tym samym już po wejściu w życie wspomnianej ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zmianie ustawy prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw). Stowarzyszenie [...] nie spełniało zatem wymogu przewidzianego w art. 44 ust. 1 u.i.ś. dotyczącego prowadzenia działalności statutowej na minimum 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania, rozpoczęło bowiem swoją działalność już w toku prowadzonego postępowania, a tym samym, zgodnie z tym co wyżej podniesiono, nie mogło być dopuszczone do udziału w tym postępowaniu, w tym również nie było podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania.

Zgodnie z art. 44 ust. 2 u.i.ś. organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Regulacje zawarte w ust. 1 i 2 art. 44 u.i.ś. należy zdaniem Sądu odczytywać łącznie. Oznacza to, że warunek dopuszczenia do udziału w postępowaniu w razie prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, znajduje również zastosowanie przy ocenie dopuszczalności złożenia odwołania od decyzji wydanej w takim postępowaniu. Podkreślić bowiem należy, że z ustępu 1 art. 44 u.i.ś. wynika, iż udział w postępowaniu zapewnione mają te organizacje, które po pierwsze są organizacjami ekologicznymi, a po drugie prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez okres co najmniej 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zatem postępowanie, które toczy się na skutek złożenie odwołania, jest tożsamym przedmiotowo postępowaniem administracyjnym, które prowadził organ I instancji, podlegającym jednak kontroli instancyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 3140/15).

W świetle powyższych uwag organ II instancji uznając Stowarzyszenie EKO-Karczunek za podmiot uprawniony do udziału w postępowaniu i rozpoznając jego odwołanie naruszył dyspozycję przepisu art. 44 ust. 1 i 2 u.i.ś., a w konsekwencji art. 134 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Taka przyczyna rozstrzygnięcia Sądu ma zaś ten skutek, że jego ocenie nie podlegają pozostałe zarzuty podniesione w skardze, odnoszące się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji.

Organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe uwagi, poczynione na gruncie art. 44 ust. 1 u.i.ś., w kontekście treści przepisu art. 134 k.p.a. Należy odnotować, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. z przyczyn o charakterze podmiotowym może nastąpić wówczas, gdy po stronie podmiotu dokonującego tej czynności procesowej brak legitymacji odwoławczej ma charakter oczywisty i wynika z samego odwołania. Oczywisty brak legitymacji odwoławczej to taki, którego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2012r., sygn. I SA/Wa 1504/11, opubl. Lex nr 1120954).

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 z późn. zm.), 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.