Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2429/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135,145 par 1 pkt 1 lit a i c,183 par 1,188,200,203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 10 i 50,5,6,7,180,181,207,276 ust 1,317 ust 3
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 2,7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 19 ust 1,2 i 5
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 280/12 w sprawie ze skargi Z. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wprowadzenie gazów lub płynów do powietrza 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Z. S.A. z siedzibą w S. kwotę 8 700 (osiem tysięcy siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 280/12, oddalił skargę F. S. A. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie opłaty podwyższonej za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Marszałek Województwa Wielkopolskiego, na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1 i 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008/25/150 ze zm., dalej p.o.ś.), art. 53 § 1, 3, 4, art. 55 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005/8/60 ze zm.) oraz Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 20 września 2007 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2008 (M.P. 2007/68/754) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000/98/1071 ze zm., dalej: k.p.a.) wymierzył F. SA z siedzibą w S. opłatę (stanowiącą różnicę między opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat) za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, za okres II półrocza 2008 r. w kwocie 75.986 zł, wskazując, że kwota opłaty została naliczona w sposób określony w załączniku nr 1, będącym integralną częścią decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Marszałek wskazał, że zgodnie z przepisami p.o.ś., podmioty korzystające ze środowiska ponoszą opłaty za korzystanie ze środowiska, które uiszczane są za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, pobór wód i składowanie odpadów. Opłaty te ustalane są według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce przez podmioty korzystające ze środowiska we własnym zakresie i wnoszone bez wezwania na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego - ze względu na miejsce korzystania ze środowiska. Podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną o 200 % za korzystanie ze środowiska - art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - Marszałek wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę między opłatą należną, a wynikającą z wykazu (art. 288 ust.1 pkt 2 p.o.ś.).

Marszałek ustalił, że F. złożył zbiorcze zestawienie informacji za emisję gazów lub pyłów do powietrza za II półrocze 2008 r. dnia 16 lutego 2009 r. na sumę wynikającą z wykazu w kwocie 128 001,00 zł. Jednostka rozliczając emisję pyłów lub gazów do powietrza w II półroczu 2008 r. nie policzyła zwyżki w wysokości 200% za brak pozwolenia zintegrowanego dla obiektu - Zakładu P.. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. nr 177, poz. 1736) termin uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę został określony na dzień 31 grudnia 2005 roku.

Ustalono, że w toku prowadzonych postępowań administracyjnych F. udzielono następujących pozwoleń: decyzją Wojewody Wielkopolskiego znak [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. dla F. SA pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku odpadów - Zakładu P. (decyzja ta została następnie uchylona decyzją Ministra Środowiska znak [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.); decyzją Wojewody znak [...] z dnia [...] lutego 2007 r. udzielająca F. SA pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku odpadów - Zakładu P. w S. (decyzja ta została następnie uchylona decyzją Ministra Środowiska znak [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.).

W toku postępowania Marszałek zwrócił się do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu Delegatury w P. (WIOŚ) o udostępnienie protokołów pokontrolnych dotyczących wyników kontroli przeprowadzonych w dniach 27 marca 2009 r., 2 kwietnia 2009 r. i 16 kwietnia 2009 r. Z protokołów tych wynika, że "P." do dnia zakończenia kontroli czyli do dnia 16 kwietnia 2009 r. nie uzyskał wymaganego pozwolenia zintegrowanego z określonymi warunkami wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza.

Marszałek argumentował, że w przypadku gdy uzyskanie pozwolenia zintegrowanego na wniosek prowadzącego instalację jest objęte postępowaniem administracyjnym, ciągłymi procedurami odwoławczymi przyjmuje się, że skoro jednostka organizacyjna w ramach swej działalności gospodarczej powoduje pogorszenie stanu środowiska i czyni to z naruszeniem art. 210 ust. 1 p.o.ś., to musi z tego tytułu ponosić przewidziane w art. 276 i 292 p.o.ś. opłaty podwyższone. Zdaniem Marszałka, stanowisko takie znajduje uzasadnienie w gramatycznej wykładni art. 276 ust. 1 i 292 p.o.ś. W przepisach tych nie ma określenia jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Ww. przepisy p.o.ś. nie uzależniają obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez stosownej decyzji, takiej decyzji nie posiadał. Organy administracji zobowiązane są z urzędu do przestrzegania przepisów prawa. Skoro te nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych oznacza to, że ustawodawca ich nie przewidział i nie mogą być one wyinterpretowane.

Organ I instancji podkreślił, że składając wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat dla obiektu "P." za II półrocze 2008 r. r., w tabeli A, skarżący w pozycji - pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza wpisał wydane przez Wojewodę pozwolenie znak [...] z dnia [...] lutego 2007 r., ważne od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia 31 stycznia 2017 r. obliczając emisję pyłów i gazów z instalacji bez zwyżki 200% mimo, że pozwolenie to nigdy nie stało się ostateczne. Kwota 128 001,00 zł z wykazu za II półrocze 2008 r. stanowi jedynie część opłaty - nie zawiera bowiem zwyżki w wysokości 75.453,00 zł za brak pozwolenia od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. Dla drugiego obiektu - kotłowni zakładowej, posiadającej pozwolenie wydane przez Marszałka na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza znak [...] z dnia [...] września 2008 ważne do dnia [...] września 2018 r., skarżący nie naliczył zwyżki w wysokości 200% za brak pozwolenia na emisję gazów lub pyłów do powietrza w okresie od 1 lipca 2008 r. do dnia otrzymania pozwolenia tj. do dnia [...] września 2008 r. za wszystkie zanieczyszczenia powstałe w procesie spalania węgla.

Marszałek wskazał, że kwota różnicy za emisję tlenku węgla z kotłowni zakładowej wynosi 291,00 zł, natomiast za benzo(a)piren i sadzę 242,00 zł. Łączna kwota niedopłaty za obiekt kotłowni zakładowej wynosi 533,00 zł. W związku z tym, Marszałek miał obowiązek wymierzyć przedmiotową opłatę w drodze decyzji. Może to uczynić również na podstawie ustaleń własnych, których dokonuje m. in. na podstawie pomiarów dokonanych przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat (art. 288 ust. 2 pkt 1 p.o.ś.). Organ uznał, że informacje i dane złożone przez stronę i zamieszczone w przedmiotowych wykazach, zawierające informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, są wystarczające do wymierzenia opłaty. Do dnia wydania decyzji, strona nie wpłaciła całej należnej kwoty za emisję gazów lub pyłów do powietrza za II półrocze 2008 r. Na poczet wpłaty zaliczono kwotę 100 221,00 zł (wpłata z 09 lutego 2009 r.) i wpłata na kwotę 28 072,00 zł (z 10 lutego 2009 r.). Dokonana wpłata po terminie zgodnie z art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej została zaliczona proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę (należne odsetki winny być uiszczone w wysokości naliczonej od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności opłaty do dnia dokonania przez stronę wpłaty włącznie).

W ocenie Marszałka postępowanie w sprawie przeprowadzono prawidłowo.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisano stan faktyczny w sprawie i podniesiono, że organ odwoławczy nie znalazł jakichkolwiek podstaw, w tym także przytoczonych przez stronę, które pozwoliłyby na odstąpienie od naliczenia opłaty podwyższonej - Spółka rozliczając emisję pyłów lub gazów do powietrza w II półroczu 2008 r., nie policzyła zwyżki w wysokości 200% za brak pozwolenia zintegrowanego dla obiektu - Zakład "P.". Organ odwoławczy zaakceptował stanowisko Marszałka i stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 288 ust. 1 p.o.ś. ma charakter deklaratoryjny - nie nakłada nowego zobowiązania, a jedynie wskazuje jego wysokość. Opłaty za korzystanie ze środowiska są ustalane przez podmiot zobowiązany do ich ponoszenia we własnym zakresie i wnoszone na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 284 ust. 1 p.o.ś.), co oznacza, że obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania przez organ administracji decyzji określającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Podmiot zobowiązany wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza (art. 285 ust. 2 p.o.ś.). To na podmiocie korzystającym ze środowiska ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia wysokości należnej opłaty zgodnie z normami prawnymi. A zatem decyzja Marszałka, ustalająca wysokość opłaty podwyższonej była decyzją deklaratoryjną i stwierdzała jedynie obowiązek uiszczenia opłaty w terminie określonym w art. 285 ust. 2 p.o.ś., tj. w terminie do końca miesiąca stycznia 2009 r. Bez znaczenia jest według Kolegium zarzut skarżącej dotyczący bezczynności organu I instancji i opieszałości w wydawaniu decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że prowadzenie postępowania przez ponad 5 lat od złożenia wniosku strony, wynika m. in. z faktu wnoszenia odwołań od wydanych decyzji organu I instancji przez Stowarzyszenie E. i w konsekwencji - ponownego rozpoznawania sprawy. Zasada dwuinstancyjności stwarza stronom i uczestnikom postępowania możliwości obrony ich interesów prawnych. Jednocześnie podkreślono, że stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania lub na bezczynności przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przy zachowaniu trybu określonego w art. 52 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi strony stwierdzono, że zarzut ten jest bez znaczenia wobec zaskarżenia ww. decyzji przez pełnomocnika strony w ustawowym terminie (skutecznego wniesienia odwołania). Tym samym uznać należy, że powyższe uchybienie organu I instancji nie naruszyło praw podmiotowych odwołującej się strony. Za chybiony uznał także zarzut dotyczący błędnego określenia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Wskazano, że wbrew twierdzeniom Spółki, art. 287 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. obowiązywał zarówno w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i w okresie, którego owa decyzja dotyczy. Zgodnie z art. 60 a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, przepis ów obowiązuje do 31 grudnia 2012 r. Dla sprawy znaczenie ma fakt korzystania przez Spółkę z instalacji bez posiadania pozwolenia zintegrowanego. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne było wyłącznie to, czy skarżący wprowadzał gazy lub pyły do powietrza bez pozwolenia zintegrowanego, która to okoliczność okazała się na gruncie rozpoznawanej sprawy bezsporna. Bez wpływu dla oceny zgodności z prawem wydanej decyzji pozostają przyczyny takiego stanu rzeczy. Ustawodawca bowiem nie przewidział takich przesłanek dla powstania obowiązku poniesienia opłaty podwyższonej za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów bez stosownego pozwolenia. Podkreślono, że ustalenie przez Marszałka w drodze decyzji opłaty było wynikiem wystąpienia nieprawidłowości po stronie Spółki - tzn. nieuiszczenia opłaty podwyższonej w ustawowym terminie. Ww. decyzja określiła jedynie wysokość zobowiązania Spółki, z którego skarżący winien się wywiązać do 31 stycznia 2010 r.

Skargą F. S. A. w S. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. przez jego błędną wykładnię polegając na przyjęciu, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez względu na okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiające uzyskanie wymaganego pozwolenia; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności nie uwzględnienie zawinienia (bezczynność i inne działania niezgodne z prawem) ze strony organów administracji publicznej; art. 8 k.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na obciążeniu skarżącego konsekwencjami bezczynności i błędów organów administracji publicznej; a także nie uwzględnienie przez organy obu instancji wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2011 r., IV SA/Po 1065/10, wydanego w identycznym stanie faktycznym i prawnym, w którym jednoznacznie stwierdzono, że interpretacja art. 276 ust. 1 p.o.ś. przeprowadzona przez organ nie może znaleźć akceptacji, a tym samym podjęta na jej podstawie zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym; art. 2 Konstytucji przez obarczenie skarżącego negatywnymi skutkami bezprawnego działania organów administracji publicznej; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował on zastosowania, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten znajdował zastosowanie; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez pominięcie przez organ I instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 292 p.o.ś., na który organ ten wskazuje dopiero w uzasadnieniu decyzji, a także nie ustosunkowanie się organu II instancji do wskazanej rozbieżności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. (w sprawie IV SA/Po 280/12) skarżący wskazał, iż dnia [...] maja 2012 r. Marszałek decyzją znak: [...] po raz piąty udzielił mu pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub odpadowej tkanki zwierzęcej oraz instalacji do odzysku lub niebezpiecznych. Podkreślił, że po raz kolejny wniesione zostało przez Stowarzyszenie E. w S. odwołanie od powyższej decyzji i tym samym postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia nadal nie zostało zakończone. Według skarżącego pięciokrotne uzyskanie pozytywnej decyzji organu I instancji (każdorazowo uchylanej przez organ II instancji z powodu uchybień formalnych popełnionych przez organ I instancji) dowodzi, że organ ten jednoznacznie uznał, że skarżący spełnia wymagania określone w art. 184 ust. 2 oraz art. 208 p.o.ś. dotyczące uzyskania przedmiotowego zezwolenia. Z uwagi zaś na składane notorycznie przez ww. Stowarzyszenie odwołania od niniejszych decyzji i dotychczas podejmowane działania przez organy administracji, skarżący nie jest w stanie przewidzieć, kiedy uzyska ostateczną decyzję w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego. Ciągłe przedłużanie postępowania zarówno przez organy jak i uczestników postępowania powoduje generowanie nie tylko niebagatelnych kosztów związanych z prowadzonym od 6 lat postępowaniem, ale przyczynia się także do uwikłania w liczne spory związane z podejmowaniem przez Marszałka prób nałożenia na skarżącego wyjątkowo dolegliwych kar administracyjnych tytułem podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska, choć okoliczności w żaden sposób tego nie usprawiedliwiają. Skarżący podkreślił, że łączna wartość nałożonych opłat podwyższonych wynikająca z zaskarżonych decyzji wynosi w chwili obecnej 1.479.532,00 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał w pierwszej kolejności, że znany jest mu wyrok WSA z dnia 24 marca 2011 r., IV SA/Po 1065/10 - nie wiąże on jednak Sądu w niniejszej sprawie. Następnie Sąd wskazał, że po wydaniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 2/11 i w związku z tym powinien kierować się poglądami prawnymi w niej wyrażonymi. Ponadto sprawa zawisła przed Sądem w niniejszym składzie jest inną aniżeli sprawa będąca przedmiotem rozpoznania w w sprawie o sygn. IV SA/Po 1065/10.

Sąd przywołał treść ww. uchwały, zgodnie z którą w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Wskazał, że w niniejszej sprawie poza sporem jest, że organy administracji przez okres 6 i pół roku nie wydały ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącemu pozwolenia zintegrowanego. Nie ulega wątpliwości, że pozwolenie takie skarżący ma obowiązek uzyskać i że pozwolenia takiego w związku z powyższym nie ma. Zgodnie z art. 276 ust. 1 p.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zgodnie natomiast z art. 292 pkt 1 ustawy w zw. z art. 14 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw - podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia w 2008 r. ponosi opłaty podwyższone o 200%.

Sąd wskazał następnie, że w art. 19 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.) wprowadzone zostały okresy dostosowawcze oraz upoważniono ministra właściwego do spraw środowiska do wskazania późniejszych terminów uzyskania pozwoleń zintegrowanych, jednak nie dłużej niż do 31 października 2007 r. W oparciu o powyższą delegację ustawową Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, zgodnie z którym termin uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę został określony na dzień 31 grudnia 2005 r. W związku z tym przedmiotowa instalacja wymagała uzyskania pozwolenia zintegrowanego w terminie do 31 grudnia 2005 r. Wniosek o uzyskanie pozwolenia zintegrowanego skarżący złożył dnia 26 października 2005 r. i od dnia 1 stycznia 2006r. prowadził działalność bez ostatecznego pozwolenia zintegrowanego. Sąd zwrócił uwagę, że biorąc pod uwagę skomplikowaną procedurę wydawania takich pozwoleń ustawodawca w art. 209 ust. 2 ustawy określił dłuższy termin załatwiania tego typu spraw w stosunku do terminów wynikających z art. 35 k.p.a. Wniosek o udzielenie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji został złożony przez stronę 26 października 2005 r., a skoro tak, to już chociażby ta okoliczność potencjalnie wykluczała ich uzyskanie w terminie określonym w ww. rozporządzeniu.

Sąd podzielił poglądy wyrażone w przytaczanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (II SA/Ke 336/10), w szczególności zgodził się, że nie sposób przyjąć - w świetle przedstawionych okoliczności - by złożenie przez Spółkę wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego w zaledwie 2 miesiące i 6 dni przed upływem terminu przewidzianego do jego uzyskania można uznać za działanie z zachowaniem należytej staranności. Spółka korzysta z obsługi prawnej i zdecydowanie, biorąc pod uwagę ustawowe wymogi, miała czas na przygotowanie się do uzyskania pozwolenia zintegrowanego. NSA w uchwale II OPS 2/11 wyraźnie stwierdził, że podmiot korzystający ze środowiska, składając wniosek o wydanie pozwolenia, powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia. Ponadto, w szczególności biorąc pod uwagę ostatnią konkluzję - dokumenty składane przez Spółkę były zmieniane i wymagały uzupełnień.

Sąd nie podzielił stanowiska Spółki, że brak pozwolenia zintegrowanego był spowodowany wyłącznie działaniami organów właściwych do ich wydania. Obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej uwarunkowany jest zaistnieniem przesłanki obiektywnej w postaci braku właściwego pozwolenia. Kwestii związanych z oceną winy organu właściwego do wydania pozwolenia nie może rozstrzygać w kontrolowanym postępowaniu inny organ administracji, a podmiot korzystający ze środowiska nie jest pozbawiony środków prawnych w przypadku bezczynności organu wydającego pozwolenie. Przepis art. 276 ust. 1 ustawy nie uzależnia obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej od tego, z jakich powodów podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia. W tej mierze wypowiedział się NSA w uchwale II OPS 2/11, wskazując "że, już w poprzednim stanie prawnym podobne zagadnienie zostało rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98. W powyższej uchwale NSA orzekł, że "niezałatwienie przez organ administracji państwowej w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. sprawy o ustalenie rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających powietrze dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza przez jednostkę organizacyjną w drodze decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), nie wyłącza samo przez się stosowania przepisu art. 86b ust. 7 tej ustawy". Zdaniem Sądu, w obecnym stanie prawnym, po akcesji Polski do Unii Europejskiej, nastąpiła daleko idąca przebudowa materialnego prawa ochrony środowiska, lecz istota problemu jest podobna. W szczególności należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu powyższej uchwały, że termin załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a., ma charakter procesowy oraz że są środki dyscyplinujące właściwe organy administracji publicznej do załatwienia sprawy w terminie. Dlatego też naruszenie terminów procesowych nie oznacza wystąpienia przesłanki przedawnienia i nie ma wpływu na wynik sprawy. Nie może to stanowić podstawy do postawienia zarzutu o wadliwości załatwienia tego rodzaju sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jest to bowiem taka wadliwość postępowania, która może spowodować określone skutki procesowe. Są to w szczególności obowiązki nałożone na właściwy organ administracji publicznej, takie jak obowiązek zawiadomienia strony o przyczynie zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.), obowiązek rozpoznania zażalenia strony i podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania sprawy w przyszłości (art. 37 § 2 k.p.a.). Natomiast pracownik organu administracji, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa (art. 38 k.p.a.). Jeśli chodzi o stronę, to skutki procesowe niezachowania przez organ administracji terminu załatwienia sprawy dotyczą jej uprawnień do wniesienia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji lub na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto ustawa - Prawo ochrony środowiska nie zawiera odrębnych przepisów prawnych w tym zakresie oprócz art. 209 ust. 2 p.o.ś., zgodnie z którym jeżeli pozwolenie zintegrowane ma objąć instalację po raz pierwszy lub po jej istotnej zmianie, to wydanie tego pozwolenia powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Ponadto przepis art. 35 § 5 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Jest to więc wyjątek, który celowo wprowadził ustawodawca, ustalając termin wydania pozwolenia zintegrowanego, biorąc pod uwagę, że wydania pozwolenia zintegrowanego, w rozumieniu art. 201 ust. 1 p.o.ś., wymaga prowadzenie instalacji, której działanie ze względu na rodzaj i skalę może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów środowiska lub nawet środowiska jako całości. Zarzut bezczynności, czy też przewlekłości postępowania stawiany organom miałby, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie znaczenie w ściśle określonych okolicznościach. W świetle dotychczasowych rozważań niewątpliwym jest, i co stwierdza Sąd w niniejszym składzie, że stronie służyły przewidziane prawem środki, mające na celu zwalczenie, niepożądanej i nieprawidłowej sytuacji ewentualnej bezczynności organu, czy też ewentualnie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Nieskorzystanie przez skarżącego z przysługujących mu w tym zakresie uprawnień, powoduje, że nie może on skutecznie powoływać się na ewentualną faktyczną bezczynność, ani ewentualne przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, jako okoliczność wymagającą uwzględnienia w kontekście niezawinienia skarżącego w nieuzyskaniu wymaganego prawem pozwolenia zintegrowanego.

Sąd wskazał, że skarżący racji po swojej stronie upatruje w uchwale II OPS 2/11, wskazując, iż nie może ponosić ujemnych konsekwencji opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Oprócz opisanych wyżej względów, dla których strona nie może skutecznie powoływać się na ową uchwałę, zdaniem Sądu, istnieją jeszcze inne. Nie budzi bowiem w ocenie Sądu wątpliwości stosowanie przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska rozpoczyna działalność polegającą na korzystaniu ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Wątpliwości w stosowaniu przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. dotyczą natomiast sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska dysponował wymaganym pozwoleniem na czas oznaczony, a po upływie czasu, na jaki zostało wydane, nadal korzysta ze środowiska w toku postępowania o wydanie wymaganego pozwolenia na kolejny okres. Z tego względu wyjaśnienie przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. należy odnieść do tej sytuacji, tym bardziej że również z uzasadnienia wniosku wynika, iż wątpliwości dotyczące stosowania tego przepisu dotyczą nie jakiejkolwiek przyczyny braku pozwolenia, ale przyczyny polegającej na tym, że właściwy organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, co powoduje, iż upływa okres, na jaki zostało wydane dotychczasowe pozwolenie, a pozwolenie na kolejny okres nie zostało wydane na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania. W świetle powyższego należy zatem, zdaniem Sądu, wskazać, iż okolicznością, która mogłaby przesądzić (oprócz opisanej wyżej bezczynności organu, czy przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania) o tym, że skarżącemu nie powinna być wymierzona opłata podwyższona, byłoby legitymowanie się przez skarżącego ostatecznym pozwoleniem zintegrowanym przyznanym na okres poprzedzający okres, na który udzielenia pozwolenia zintegrowanego domaga się strona. Strona nie wykazała jednak w toku postępowania posiadania takiego pozwolenia, jak również nie powoływała się na okoliczność jego posiadania jako argumentu przemawiającego za wadliwością decyzji o nałożeniu na nią opłaty podwyższonej. Sąd wskazał również, iż istotnym jest w tej mierze odróżnienie pozwolenia zintegrowanego od pozwolenia sektorowego oraz wskazanie, że owa kontynuacja, czy też ciągłość posiadania pozwolenia i ubiegania się o pozwolenie na kolejny okres dotyczy tylko i wyłącznie kontynuacji w zakresie takich samych pozwoleń. Z tezy uchwały II OPS 2/11 jednoznacznie wynika, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że skarżący podmiot po raz pierwszy wystąpił o wydanie pozwolenia zintegrowanego, ponieważ dotychczas nie posiadał tego pozwolenia. Przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma zatem w niniejszej sprawie znaczenia.

Sąd pokreślił przy tym, że okoliczność, czy skarżący posiadał wcześniej pozwolenie zintegrowane, nie była przedmiotem badania przez organy. Okoliczności tej nie podnosi także sam skarżący. Na pytanie Sądu postawione na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie potrafi powiedzieć, czy wniosek z dnia 26 października 2005 r. był pierwszym wnioskiem w tego typu sprawie o pozwolenie zintegrowane. Z punktu widzenia niniejszej sprawy okoliczność ta jest zatem prawnie irrelewantna. W ocenie Sądu, należało zatem przyjąć, że był to pierwszy wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego dla instalacji, której dotyczy niniejsze postępowania. Sam zaś fakt nieposiadania pozwolenia zintegrowanego niejako poprzedzającego pozwolenie zintegrowane o wydanie którego ubiegał się skarżący we wniosku z 26 października 2005 r. przesądza, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania uchwała II OPS 2/11. Nie ulega również wątpliwości, że kategoryczne brzmienie przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. daje podstawę do stwierdzenia, iż ustawodawca nie udzielił żadnego luzu decyzyjnego organom administracji publicznej w zakresie ewentualnego odstąpienia od opłaty podwyższonej czy też ograniczenia jej wielkości.

Skargą kasacyjną F. S. A. w S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 276 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie przez Sąd I instancji, że w istniejącym stanie faktycznym oraz prawnym w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do jego zastosowania.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 1 p.o.ś. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepis ten powinien znaleźć zastosowanie wobec istniejącego stanu faktycznego i prawnego w sprawie, i w rezultacie nie uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji pomimo jej wydania z naruszeniem przez organ przepisu prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik prawy.

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie; w szczególności wobec faktu, iż organ nie uwzględnił w sprawie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a tym samym spełnione zostały przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia w całości decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie; w szczególności wobec naruszenia przez organ w zaskarżonej decyzji zasady budowania zaufania obywateli do organów Państwa i obciążania skarżącego negatywnymi konsekwencjami bezczynności i błędów popełnianych przez organy administracji publicznej.

d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na:

- nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącego podniesionych w złożonej skardze;

-przytaczania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeń niemających znaczenia dla sprawy;

- nie wskazanie w sposób jednoznaczny podstawy prawnej .oraz argumentów przemawiających za przyjęciem przez Sąd I instancji - w istniejącym stanie faktycznym oraz prawnym niniejszej sprawy - stanowiska, że ciągłość posiadania pozwolenia i ubiegania się o pozwolenie na kolejny okres dotyczy tylko i wyłącznie kontynuacji w zakresie takich samych pozwoleń;

e) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji, określonych w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c) p.p.s.a., a w rezultacie oddalenie przez Sąd I instancji skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna ona zostać uwzględniona.

f) naruszenie art. 269 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 15 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu oraz przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania uchwała NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, gdyż skarżący nie posiadał przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego ostatecznej decyzji w tym samym przedmiocie.

g) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a, polegające na jego niezastosowaniu w stanie faktycznym oraz prawnym uzasadniającym jego zastosowanie, a w szczególności wobec nie uwzględnienia przez organy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie, gdyby naruszenia prawa procesowego, wskazane w pkt. 2 skargi kasacyjnej zostały zakwalifikowane jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd I instancji oparł się na językowych regułach wykładni przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. wskazując, że ustawodawca nie udzielił żadnego luzu decyzyjnego organom administracji w zakresie ewentualnego odstąpienia od opłaty podwyższonej czy też ograniczenia jej wielkości. Sąd powołał się przy tym na uchwałę II OPS 2/11 w istocie ignorując stanowisko w niej wyrażone co do zasad dokonywania wykładni omawianego przepisu, sprowadzającej się do uznania konieczności dokonywania w każdym zindywidualizowanym przypadku, nie tylko językowej, ale także celowościowej i funkcjonalnej wykładni tego artykułu. Zdaniem Spółki uznanie przez Sąd, że nie może ona w jej sytuacji skorzystać z dobrodziejstwa ww. uchwały świadczy dobitnie o tym, że omawiany przepis został błędnie zinterpretowany. Przyjęta przez Sąd wykładnia opiera się na pojmowaniu sanacyjnej odpowiedzialności administracyjnoprawnej w sposób całkowicie pomijający okoliczności faktyczne, które wpłynęły na powstanie określonej odpowiedzialności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie jest uzasadniony.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zakwestionowania przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że wyłączną przesłanką zastosowania w niniejszej sprawie sankcji z art. 276 ust. 1 P.o.ś. może być fakt niedysponowania przez skarżącą Spółkę ostatecznym pozwoleniem zintegrowanym na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Z zastosowaną przez organy i Sąd pierwszej instancji wykładnią nie można się zgodzić.

Stosownie do treści art. 276 ust. 1 P.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.

Dokonując wykładni powyższego przepisu Sąd pierwszej instancji słusznie wziął pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela jednak wniosków wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opartych na jej treści.

Zgodnie z powyższą uchwałą, w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 P.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, iż choć niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 P.o.ś., to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. Skład orzekający NSA podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 P.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 P.o.ś.), zasady kompleksowości (art. 5 P.o.ś.), zasady prewencji i przezorności (art. 6 P.o.ś.) oraz zasady "zanieczyszczający płaci" (art. 7 P.o.ś.). Ponadto, eksploatowanie instalacji powinno spełniać regułę najlepszych dostępnych technologii w rozumieniu art. 3 pkt 10 w związku z art. 207 P.o.ś. W omawianej uchwale podniesiono także, że okoliczności, które powinien badać właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 P.o.ś., powinny uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także to, czy jest to decyzja nieostateczna, czy ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego. Oznacza to, że do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, że przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Jest bowiem oczywiste, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i art. 181 P.o.ś., które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska. Przyczyny braku pozwolenia u takiego podmiotu nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia działalności, ponieważ podmiot ten nie może korzystać z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Dodatkowo przemawia za tym dyspozycja przepisu art. 317 ust. 3 P.o.ś., który stanowi, że odroczenie płatności może objąć opłaty podwyższone najwyżej w części, w jakiej przewyższa ona kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe jednoznacznie wskazuje, że zaprezentowana przez organy jak i Sąd pierwszej instancji wykładnia, zgodnie z którą dla wymierzenia opłaty podwyższonej wystarczającą przesłanką jest brak ostatecznego pozwolenia zintegrowanego, nie jest zasadna. Należy w pełni zaaprobować stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 277/12, wydanym w podobnej przedmiotowo sprawie, zgodnie z którym do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" z art. 276 ust. 1 P.o.ś. należy zastosować wykładnię nie tylko językową, jak to uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie i Sąd pierwszej instancji, ale również systemową i celowościową. Oznacza to, że okoliczności, które powinien zbadać właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie ww. przepisu, powinny uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska legitymuje się stosowną decyzją, lecz także m.in. to, czy wystąpił on o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny, kiedy wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia oraz czy ewentualnie uzyskane pozwolenie jest nieostateczne, czy też ostateczne, lecz zaskarżone do sądu administracyjnego. Przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie organ nie powinien ograniczyć się zatem tylko do stwierdzenia, że skarżąca Spółka nie legitymuje się pozwoleniem zintegrowanym, lecz przed wymierzeniem opłaty podwyższonej powinien ustalić, jakie są przyczyny nie posiadania przez skarżącą takiego pozwolenia.

Istotny jest także w niniejszej sprawie fakt, że skarżąca Spółka, pomimo iż faktycznie ubiegała się o pozwolenie zintegrowane dla przedmiotowej instalacji po raz pierwszy, to jednak istniała (tak samo jak i przedmiotowa instalacja) i funkcjonowała już przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska, która to ustawa wprowadziła obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

Należy mieć również na uwadze regulację zawartą w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy wprowadzającej, prowadzący istniejącą instalację, z której emisja wymaga pozwolenia zintegrowanego, powinien je uzyskać do dnia 1 stycznia 2004 r., przy czym – w myśl art. 19 ust. 5 ustawy wprowadzającej, przez "istniejącą instalację" rozumie się instalację, dla której pozwolenie na budowę zostało wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, a której użytkowanie rozpocznie się nie później niż do dnia 30 czerwca 2003 r. Wskazać w tym miejscu należy, że na mocy art. 19 ust. 2 ustawy wprowadzającej, minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki, mógł określić, w drodze rozporządzenia, późniejsze terminy do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem warunków ekonomicznych i technicznych w poszczególnych dziedzinach przemysłu oraz skali prowadzonej działalności, z tym że termin ten nie mógł przekroczyć dnia 31 października 2007 r. Na podstawie powyższej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. nr 177, poz. 1736). Na mocy tego rozporządzenia, dla instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej, o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę, późniejszy termin do uzyskania pozwolenia zintegrowanego zakreślono na dzień 31 grudnia 2005 r.

W badanej sprawie skarżąca Spółka wymagane pozwolenie uzyskała przed tą datą – w dniu [...] grudnia 2005 r. Wojewoda udzielił bowiem Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku odpadów - Zakładu P.. Wprawdzie powyższa decyzja została następnie uchylona decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2006 r., a do dnia rozpoznania niniejszej sprawy skarżąca nie legitymowała się ostatecznym pozwoleniem zintegrowanym, to jednakże, dokonując oceny wydanych w tej sprawie decyzji należy mieć na uwadze, że obecna decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego, z dnia [...] maja 2012 r., jest piątą z kolei decyzją pierowszoinstancyjną wydaną na wniosek skarżącej o udzielenie takiego pozwolenia, który to wniosek został złożony ponad sześć i pół roku temu.

Ponadto wskazać należy, że pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył i udokumentował, że przedmiotową instalację prowadził wcześniej (tj. przed zaktualizowaniem się obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego) na podstawie pozwoleń emisyjnych (decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...], decyzja Wojewody z dnia [...] września 2000 r., nr [...]oraz decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...]), pozwolenia wodnoprawnego (decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] oraz decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]), jak również pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych (decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...]) – k. 165–197 akt sądowych.

W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie istotna do ustalenia pozostaje okoliczność, czy ww. pozwolenia sektorowe w istocie dotyczyły tej samej instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku odpadów, o niezmienionych parametrach, co następnie pozwoli na ustalenie, czy Spółka posiadała wcześniej stosowne pozwolenia umożliwiające legalne użytkowanie instalacji. Powyższe, w powiązaniu z faktem, że skarżąca w terminie przewidzianym przepisami prawa wystąpiła o stosowne pozwolenie zintegrowane, które uzyskała (decyzją nieostateczną) przed upływem tego terminu, pozwoli na ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie organ, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, zasadnie nałożył na skarżącą opłatę podwyższoną.

Należy podzielić stanowisko wyrażone w przywołanym już wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., że odmienna niż zaprezentowana powyżej wykładnia może zmierzać do sytuacji, w której podmiot, który prowadząc uprzednio działalność na podstawie wymaganych przepisami prawa pozwoleń, a na który w trakcie prowadzenia tej działalności na mocy przepisów ustawy nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego, i który w stosownym terminie wystąpił z wnioskiem i uzyskał takowe pozwolenia, ale na skutek różnych czynników, również leżących po stronie organu, nie może uzyskać ostatecznej decyzji - byłby zrównany w sytuacji prawnej z podmiotem, który daną działalność dopiero rozpoczyna. Należy odróżnić sytuację, w której podmiot prowadzący działalność gospodarczą na podstawie poprzednio wymaganego (i wystarczającego) pozwolenia stara się po raz pierwszy o pozwolenie zintegrowane od sytuacji podmiotu, który stara się o takie pozwolenie po raz pierwszy z uwagi na fakt, że dopiero zamierza rozpocząć daną działalność. O ile w drugim przypadku podmiot może powstrzymać się od rozpoczęcia prowadzenia działalności, a ewentualne szkody wynikłe z tego tytułu mogą być naprawione poprzez wypłatę stosowanego odszkodowania, o tyle w drugim przypadku opieszałość organu w wydaniu decyzji – na gruncie wykładni zaprezentowanej przez organy w niniejszej sprawie – oznaczać będzie dla podmiotu już prowadzącego działalność, konieczność zaprzestania prowadzenia tej działalności, co w konsekwencji może doprowadzić nawet do likwidacji zakładu w wyniku np. utraty płynności finansowej lub utraty rynku zbytu. Powyższych negatywnych konsekwencji, w szczególności likwidacji zakładu lub utraty rynku nie da się, w ocenie składu orzekającego, naprawić poprzez wypłatę stosownego odszkodowania.

Podkreślenia wymaga również, że stosownie do art. 180 P.o.ś., kto eksploatuje instalację bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze aresztu albo ograniczenia wolności, albo grzywny. Jednakże należy mieć na uwadze, że przy ustalaniu powyższego wykroczenia, obowiązkiem Sądu jest wzięcie pod uwagę stopnia zawinienia sprawcy. W cytowanej uchwale z dnia 12 grudnia 2011 r. wskazano, iż oczywiste jest, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i art. 181 P.o.ś., które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska. Dla orzekającego w niniejszym składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że opłata podwyższona powinna być nałożona wobec podmiotu, który bez pozwolenia zintegrowanego rozpoczął daną działalność gospodarczą. Nie daje to jednak podstaw do uznania, że opłata podwyższona ma być naliczona, bez jakiejkolwiek refleksji na podmiot, który prowadził uprzednio taką samą działalność na podstawie pozwolenia sektorowego, a na który nałożono następnie, w drodze ustawy, obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Co prawda, podmiot ten nie posiada ostatecznego pozwolenia zintegrowanego wydanego po raz pierwszy, to jednakże nie można uznać, iż rozpoczął on działalność bez wymaganego pozwolenia. Takiemu podmiotowi można ewentualnie zarzucić, że wystąpił z wnioskiem o uzyskanie nowo wymaganego pozwolenia za późno lub jego wniosek nie spełniał wymogów i z tych względów nie mógł być rozpoznany w terminie. Natomiast nie można uznać, że w sytuacji, gdy podmiot podejmuje niezbędne działania celem uzyskania pozwolenia zintegrowanego na potrzeby kontynuacji prowadzonej działalności, a tylko (lub w przeważającej mierze) na skutek opieszałości organów pozwolenie takie nie zostaje udzielone decyzją ostateczną, to taka okoliczność ma obciążać podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Ponadto, sytuacja takiego podmiotu byłaby (niezasadnie) zupełnie odmienna od sytuacji podmiotu, w stosunku, do którego organ I instancji w przepisanym terminie wydał pozwolenie zintegrowane, a żadna ze stron nie wniosła odwołania. NSA w przywołanej uchwale wskazał również, że obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska byłoby nieuzasadnione.

Przyjmując prezentowaną w niniejszej sprawie wykładnię, należy mieć także na uwadze sankcyjny charakter opłaty podwyższonej. Wymierzenie opłaty, będącej przedmiotem skargi, stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale ingerencja ta jest konsekwencją jej niezgodnego z prawem zachowania.

Trafnie zatem zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółka, że w warunkach tej sprawy oparcie rozstrzygnięcia przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jedynie na wykładni gramatycznej art. 276 ust. 1 P.o.ś., mimo tego, że stan faktyczny sprawy wskazywał, iż strona nie uchylała się od obowiązku pozyskania pozwolenia na korzystanie ze środowiska (pozwolenia zintegrowanego), było błędne i prowadziło do naruszenia tego przepisu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego za usprawiedliwiony. Nie dostrzegając przy tym takiego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uznał, iż możliwe jest zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi F. S. A. w S.. Uwzględniając natomiast tę skargę, Naczelny Sąd Administracyjny z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2011 r.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ powinien ustalić wszelkie okoliczności mające wpływ na odpowiedzialność skarżącej Spółki za brak pozwolenia zintegrowanego. Do okoliczności tych należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w zw. z art. 181 P.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Organ powinien ustalić, czy przedstawione przez stronę w trakcie postępowania sądowego pozwolenia sektorowe odnosiły się do przedmiotowej instalacji oraz czy nie doszło do zmian w tej instalacji wymagających uzyskania nowego pozwolenia, a co za tym idzie – czy mamy do czynienia z kontynuacją eksploatacji instalacji o niezmienionych parametrach. Ponadto, rolą organu będzie ustalenie, czy pozwolenia te miały walor decyzji ostatecznych. Stosownie do poczynionych ustaleń, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcia, mając na uwadze okoliczności podniesione w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności fakt, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji opieszałości organu w ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku z 2005 r. o udzielenie pozwolenia zintegrowanego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a, które obejmują zwrot opłat poniesionych przez skarżącą oraz zwrot wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych.