Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 534/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 90,94,101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu - stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Zarządu Dzielnicy [...] w dniu [...] czerwca 2014 r., na podstawie § 45 pkt 2, 4 i 5 i 50 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz.453 ze zm.), w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr XLV111422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz z § 12 w zw. z § 22 ust 5 oraz § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/175112009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), pojął uchwałę nr [...] o niewyrażeniu K. M. zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Zarząd Dzielnicy [...] podniósł, iż K. M., ubiegająca się o najem lokalu socjalnego, ostatni adres zameldowania posiadała w lokalu nr [...] przy ul. [...], którego była najemcą. W 2010 r. zainteresowana porzuciła lokat. Zaś od stycznia 2009 r. do czerwca 2010 r. przebywała w aresztach śledczych nie zawiadamiając o tym fakcie administracji. Od stycznia 2013 r. przebywa w Areszcie Śledczym [...], przewidywany koniec kary przypada na [...] stycznia 2016 r. Według oświadczenia zainteresowanej, między osadzeniami zamieszkiwała u znajomego we własnościowym lokalu nr [...] przy ul. [...] skąd nastąpiło jej zatrzymanie przez funkcjonariuszy Policji. Wnioskodawczyni w badanym okresie nie osiągała dochodów. Wniosek został rozpatrzony na podstawie § 12 w zw. z § 22 ust. 5 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, po uprzednim zaopiniowaniu przez Komisję Mieszkaniową. Odmowę uwzględnienia wniosku spowodował dotychczasowy sposób korzystania przez zainteresowaną z lokalu mieszkalnego.

Po uprzednim skutecznym wezwaniu Zarząd Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 1 i 17 grudnia 2014 r.) K. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę z dnia [...] czerwca 2014 r.

Uznając zaskarżoną uchwałę za krzywdzącą skarżąca podniosła, iż chciałaby po opuszczeniu zakładu karnego podjąć pracę, odzyskać prawo do opieki nad 11-to letnią córką i zająć się jej wychowywaniem. Podała, iż jest osobą uzależnioną od alkoholu, lecz odbyła 3 miesięczne leczenie odwykowe w zakładzie karnym. Po opuszczeniu zakładu karnego będzie kontynuować leczenie i nie zamierza powrócić do sposobu życia jakie prowadziła przed osadzeniem. Skarżąca podkreśliła, iż popełniła wiele błędów, w tym zaniedbała sprawy lokalowe, lecz obecnie zamierza w swym życiu wprowadzić wiele zmian na lepsze. Ten cel może zrealizować wówczas, gdy uzyska lokal socjalny. W przeciwnym razie będzie musiała "spać pod mostem i wrócić na drogę przestępstwa", czego nie chce.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Organ zaznaczył, iż w świetle § 22 ust. 2 i 5 powołanej uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków o najem lokalu należy poddać m. in. wnikliwej analizie dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy. Z uwagi na fakt, że skarżąca porzuciła lokal nr [...] przy ul. [...], którego była najemcą wniosek nie uzyskał pozytywnej kwalifikacji. Zatem zaskarżona uchwała podjęta została bez naruszenia prawa, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 594 ze zm. - dalej jako u.s.g.) zobowiązuje Sąd do badania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia, tj. czy został zachowany termin do wniesienia skargi, czy zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jaki jest charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia. Dopiero gdy wymogi te zostały spełnione, sąd administracyjny przystępuje do badania legitymacji skarżącego uprawniającej do wystąpienia ze skargą, a w razie stwierdzenia, że legitymację taką posiada, dokonuje merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, czyli badania jego zgodności z prawem. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie do organu, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie, wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że wniesienie skargi sądowoadministracyjnej musi być poprzedzone skierowaniem do organu samorządowego wezwania o wyeliminowanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publik. ONSA i WSA z 2007 r., Nr 3, poz.60) stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przy czym nie można uznać skargi jako wniesionej przedwcześnie w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wkrótce potem wniósł skargę.

W okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy zwrócić również należy uwagę, iż stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). Natomiast w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania (§ 4).

Z powyższego wynika, że wskazany w art. 52 § 3 p.p.s.a. 14-dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma zastosowanie tylko do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz do pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a.). Takiego charakteru nie ma jednak uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. skreślająca skarżącą z listy osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego. Jest ona bowiem innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, publ.; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów wskazanych w art. 52 § 3 pkt 4 i 4a p.p.s.a. – to na mocy wyłączenia z art. 52 § 4 p.p.s.a. – termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. nie ma w sprawie niniejszej zastosowania.

Skarżąca spełniła opisany wyżej wymóg formalny, wzywając pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie nie zostało uwzględnione, o czym skarżącą została poinformowana pismem z-cy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia 12 stycznia 2015 r.

Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 150) nie wskazuje formy prawnej działania organu w sprawie zakwalifikowania do umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) określił, iż uchwała Zarządu Dzielnicy m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 ust. 6 p.p.s.a. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.

Według art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu zaskarżony akt narusza interes prawny skarżącej, uniemożliwiając ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu. Skoro zatem spełnione zostały przesłanki formalne do wniesienia skargi, a skarżąca wykazała, że zaskarżony akt narusza jej interes prawny, otwarta została droga do merytorycznej oceny uchwały.

W ocenie Sądu zaskarżony akt wydany został z istotnym naruszeniem prawa.

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały zauważyć należy w pierwszej kolejności, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnego, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a. nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić prawdę obiektywną oraz mają obowiązek właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki. Przepisem procesowym regulującym postępowanie organu w toku rozpatrywania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu jest § 22 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. umieszczony w rozdziale "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej". W ust. 2 tego przepisu mowa jest o obowiązku poddania wnikliwej analizie okoliczności istotnych z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy i przepisu prawa stanowiącego jej podstawę materialnoprawną.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie została zakwalifikowana na listę osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z zasobu m.st. Warszawy w Dzielnicy [...], z uwagi na dotychczasowy sposób korzystania z lokalu socjalnego, tj. jego porzucenie.

Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 1 powołanej uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków osób, o których mowa w ust. 1 (osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu) należy poddać wnikliwej analizie dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy. Zaś w świetle § 22 ust. 5 tej uchwały, odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku.

Analiza powyższych regulacji prawnych wskazuje na uznaniowy charakter odmowy uwzględnienia wniosku o najem lokalu. Informacje uzyskane w toku analizy wniosku i złożonych wraz nim dokumentów, jako stanowiące podstawę fakultatywnej odmowy uwzględnienia wniosku, powinny być wiarygodne i przekonywujące.

Tymczasem w niniejszej sprawie, takich ustaleń nie poczyniono. Komisja Mieszkaniowa badając sprawę skarżącej ustaliła, iż K. M. była najemcą lokalu socjalnego przy ul. [...] nr [...] i w 2010 r. porzuciła ten lokal. Te ustalenia pozostają w sprzeczności z twierdzeniami pełnomocnika skarżącej złożonymi na rozprawie w dniu [...] listopada 2015 r., który oświadczył do protokołu z rozprawy, iż w maju 2009 r. skarżącej wygasła terminowa umowa najmu zajmowanego lokalu socjalnego. Zatem po wygaśnięciu umowy najmu skarżąca nie dysponowała tytułem prawnym do tego lokalu. Oznacza to, iż skarżąca nie mogła z własnej woli porzucić zajmowanego lokalu. Tym bardziej, iż od stycznia 2009 r. do czerwca 2010 r. przebywała w areszcie śledczym. Popełnienie przestępstwa, jest oczywiście czynem nieakceptowalnym, lecz związane z tym zdarzeniem zatrzymanie skarżącej i pozbawienie jej wolności, nie może być poczytywane jako równoznaczne ze świadomym porzuceniem lokalu socjalnego, do którego wymieniona już w 2010 r. nie posiadała tytułu prawnego. Te zaś okoliczności nie były przez Komisję Mieszkaniową badane i oceniane pod kątem ewentualnej odmowy z § 22 ust. 5 powołanej uchwały.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż wybiórcze ustalenia organu nie były prawidłowe i wobec tego nie legitymowały organu do wydania rozstrzygnięcia odmowego na podstawie powołanego przepisu. Wobec tego zaskarżona uchwała nosi cechy dowolności, albowiem w sprawie naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej.

Dodatkowo rozpatrując sprawę z wniosku skarżącej organ całkowicie pominął fakt, iż prawodawca uprzywilejował pewną kategorii podmiotów ubiegających się o najem lokalu socjalnego i wniosku skarżącej nie ocenił pod tym właśnie kątem.

W świetle postanowień § 12 powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone warunki oraz znajduje się w niedostatku. Zgodnie zaś z § 14 pkt 6 tej uchwały, pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje osobom, które opuściły po odbyciu wyroku zakład karny, pod warunkiem, że przed pobytem w zakładzie karnym ich udokumentowanym miejscem zamieszkania była dzielnica, w której został złożony wniosek.

Wprawdzie skarżąca w dacie złożenia wniosku nie opuściła zakładu karnego, lecz nie stanowi to przeszkody w ubieganiu się o wpisanie na listę osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, albowiem wskazany wymóg musi być spełniony w dacie zwierania umowy najmu. Jest to rozwiązanie racjonalne albowiem pozwoli osobie osadzonej kontynuowanie procesu resocjalizacji po opuszczeniu zakładu karnego. Zatem podejmując zaskarżoną uchwałę organ całkowicie pominął aspekt pomocy organu gminnego osobie opuszczającej zakład karny, jako jednego z elementów procesu resocjalizacji osoby pozbawionej wolności.

Konkludując, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. § 22 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 oraz naruszeniem § 14 ust. 1 pkt 6 (poprzez jego niezastosowanie) powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie obowiązany dokonać ponownych ustaleń stanu faktycznego sprawy, w celu wyjaśnienia faktycznego sposobu korzystania przez skarżącą z zajmowanego w przeszłości lokalu socjalnego i dopiero wówczas ocenić wniosek skarżącej pod kątem przesłanek warunkujących zakwalifikowanie na listę osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. Zaznaczyć należy, iż ta ocena winna być także dokonana przez pryzmat przepisu § 14 ust. 6 powołanej uchwały.

Stosownie do treści art. 94 ust.1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli zaś w myśl art. 94 ust. 2 ustawy - nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.