Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 333/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Dodatki mieszkaniowe
Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit.  a i c, art. 152,  art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: rozdział 8, art. 92
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: § 8
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że określone w punkcie I wyroku decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. emerytowany funkcjonariusz Policji K.M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Jednocześnie wniósł o wypłatę należnych odsetek od należności głównej. Do wniosku dołączył oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006 - 2008. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. Komendant Powiatowy Policji poinformował wnioskodawcę, że w wyniku nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm. - dalej jako rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r.), od dnia 1 stycznia 2006 r. osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do przedmiotowego świadczenia.

Po rozpoznaniu zażalenia K.M. z dnia [...] lutego 2009r. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w rozpoznaniu żądania w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji o utracie prawa do przedmiotowego świadczenia przez byłych funkcjonariuszy policji pobierających świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego oraz wskazał, że żądanie przez zainteresowanego wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

Wobec powyższego K.M. złożył skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem

z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 40/09, zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Złożona przez Komendanta Powiatowego Policji skarga kasacyjna od wyżej wymienionego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2010r. (sygn. akt l OSK 1750/09) ze wskazaniem, że wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2008r. skierowany do Komendanta Powiatowego Policji wszczął postępowanie administracyjne i winien być załatwiony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił K.M. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...].

Decyzję tę K.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 765/10, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu l instancji wskazując, że załatwienie wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. powinno być poprzedzone rozważeniem wdrożenia postępowania zmierzającego do oceny decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. w kontekście jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień (tj. przepisu prawa), a czym innym ocena mocy obowiązującej aktu stosowania prawa (np. decyzji) to źródło konkretyzującego. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, organy powinny odnieść się do kwestii obowiązywania decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., wydanej na rzecz skarżącego będącego wówczas funkcjonariuszem Policji, z uwzględnieniem omówionych aspektów funkcjonowania wskazanych regulacji prawnych w praktyce organów Policji i faktu, że skarżący status emeryta uzyskał przed dniem 1 stycznia 2006r. Sąd stwierdził też, że ocena przesłanek dalszego bytu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. w świetle przepisu art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. będzie miała decydujące znaczenie dla postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. w kontekście istnienia dla niego podstawy prawnej, organu uprawnionego i właściwej formy jego zakończenia w stanie faktycznym zaistniałym po zastosowaniu trybu właściwego dla stwierdzania wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowych. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 29 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm. - dalej jako ustawa o Policji) oraz § 9 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r., stwierdził wygaśnięcie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...] o przyznaniu K.M. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 6 norm zaludnienia.

Uzasadniając powyższą decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej w myśl art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. następuje w sytuacji, gdy stała się ona bezprzedmiotowa, a przy tym stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Powołując się na wyrok NSA z dnia 11 października 1985 r., sygn. akt SA/Wr 556/85, organ pierwszej instancji wskazał, że decyzja staje się bezprzedmiotowa w razie, gdy niemożliwe jest zrealizowanie celu, jaki organ administracji ma na względzie przy jej wydaniu. Może to nastąpić wskutek braku przedmiotu, którego dotyczyła decyzja, utratę przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania uprawnień wynikających z decyzji przy braku odpowiedniego przepisu w prawie materialnym, ale też gdy ze względu na powstałe okoliczności zrealizowanie celu stało się niemożliwe. Nadto wskazano, że przepis art. 162 § 1

pkt 1 k.p.a. znajduje zastosowanie również w przypadku braku wyraźnego przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, pod warunkiem jednakże, że przemawia za tym interes społeczny lub interes strony. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej powoduje kolizję z interesem społecznym. Zmiana stanu prawnego nie daje podstawy do istnienia po stronie emeryta (rencisty) policyjnego prawa do niniejszego równoważnika pieniężnego, a w konsekwencji czyni bezprzedmiotową decyzję przyznającą K.M. - jako funkcjonariuszowi Policji tenże równoważnik pieniężny. Z uwagi na brak przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznających prawo do równoważnika za remont lokalu, w sytuacji uzyskania przez jej adresata statusu emeryta (rencisty), podstawą wygaśnięcia tejże decyzji administracyjnej staje się interes społeczny, polegający na usunięciu z obrotu prawnego decyzji, która pozostaje w kolizji z obowiązującym prawem. Poza tym formalne pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym mogłoby rodzić spory związane z jej wykonywaniem, wobec czego interes społeczny przemawia za tym, aby taki akt administracyjny nie występował w obrocie prawnym.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, naruszenie przepisów postępowania poprzez nie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w sprawie, skutkiem czego zapadła decyzja bez podstawy prawnej,

w sposób szczególnie rażący prawo obowiązujące na dzień jej wydania. Nadto niekompletność rozstrzygnięcia, gdyż nie odnosi się ono do żądania strony oraz naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie stosowanie się do wykładni prawa ogłoszonej w wyrokach sądów administracyjnych.

Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 29, art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte z urzędu, a nie jak twierdzi skarżący na jego wniosek. Wobec czego w niniejszym postępowaniu nie wiąże Komendanta Powiatowego Policji ocena prawna wyrażona, we wskazanych przez skarżącego, wyrokach sądów administracyjnych. Za chybione uznano też twierdzenia skarżącego, że pomimo zwolnienia ze służby i uzyskania uprawnień emerytalnych nadal pozostaje funkcjonariuszem Policji. Zdaniem organu II instancji skarżący został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji na skutek orzeczenia wobec niego trwałej niezdolności do służby przez komisje lekarską, a następnie uzyskał, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do emerytury policyjnej.

W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji nowelizacja rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. tychże uprawnień przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zmiana stanu prawnego odebrała podstawę do istnienia po stronie emeryta (rencisty) policyjnego prawa do niniejszego równoważnika pieniężnego.

W konsekwencji bezprzedmiotowa stała się decyzja przyznająca K.M. - jako funkcjonariuszowi Policji przedmiotowy równoważnik pieniężny.

Wskazano również, że za stwierdzeniem wygaśnięcia przedmiotowej decyzji przemawia interes społeczny, polegający na tym, że z chwilą zwolnienia zainteresowanego ze służby w Policji przestał istnieć podmiot stosunku prawnego ukształtowanego niniejsza decyzją. Stąd też Komendant Powiatowy Policji

właściwie wskazał, że należało usunąć z obrotu prawnego decyzję pozostającą w kolizji z obowiązującym prawem, w tym sensie, że nie może być ona realizowana po ustaniu służby w Policji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji l instancji z uwagi na ich bezprawność, zamieszczenie w wyroku uznania prawa do świadczenia

tj. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, obowiązku jego wypłaty, i że wynika ono z przepisów ustawowych oraz wskazanie

w wyroku uznania posiadania prawa do wyżej wskazanego świadczenia na przyszłość, nałożenia na organ obowiązku powstrzymania się od dalszego wzruszania prawa wynikającego z przepisów ustawowych i dalszego wypłacania świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 333/11, uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] kwietnia 2011r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2011r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozpoznanie skargi nastąpiło w ramach szczególnego związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą oni obowiązani podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz aspektu zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania danej decyzji.

Z kolei wpływ orzeczenia sądu administracyjnego na ponowne postępowanie

w sprawie przed organami administracji publicznej ma ważkie znaczenie

w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu. W rezultacie następuje bowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Ponadto Sąd powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1403/04, wskazał, że istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych

i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania. Wobec powyższego WSA wskazał, że ocena zasadności skargi nie może przebiegać poza granicami związania wyznaczonymi art. 153 p.p.s.a. Tymczasem w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji została wydana

z naruszeniem omówionej zasady. Mianowicie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 765/10, uchylającego decyzję organów obu instancji wydanego w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika Sąd wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest stwierdzić wygaśnięcie decyzji jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym

lub w interesie strony. W ocenie tego Sądu utrata statusu funkcjonariusza policyjnego, którego posiadanie warunkowało przyznanie i wypłacanie równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w wyniku zwolnienia ze służby

i nabycia przez niego uprawnień emerytalnych oznaczało, że przestał istnieć podmiot stosunku prawnego ukształtowanego decyzją o przyznaniu prawa do świadczenia,

co obliguje do rozważenia czy decyzja nie stała sie bezprzedmiotowa,

i w konsekwencji do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Wprawdzie brak jest przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznających prawo do równoważnika za remont lokalu w sytuacji uzyskania przez jej adresata statusu emeryta (rencisty) uprawnionego do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego,

to podstawą stwierdzenia wygaśnięcia takiego aktu administracyjnego może być też interes społeczny, gdyż istnienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej może pozostawać w kolizji z interesem społecznym powodując z jednej strony niejasność

i brak pewności co do obowiązującego stanu prawnego dla wszystkich uczestników obrotu prawnego, z drugiej zaś strony pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym mogłoby rodzić spory związane z jej wykonywaniem. Sąd wskazał, że rozstrzygając

w przedmiocie wniosku, organy powinny odnieść się do kwestii obowiązywania decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. wydanej na rzecz skarżącego, będącego wówczas funkcjonariuszem Policji oraz jej bytu prawnego po dniu 1 stycznia 2006 r. Ocena przesłanek dalszego bytu prawnego wskazanej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. w świetle przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. będzie miała decydujące znaczenie dla postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. w kontekście istnienia dla niego podstawy prawnej, organu uprawnionego i właściwej formy jego zakończenia po zastosowaniu trybu właściwego dla stwierdzania wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowych. Zdaniem Sądu z treści oraz uzasadnienia zaskarżonych decyzji a także całokształtu akt postępowania administracyjnego wynika, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2003r. nastąpiło w ramach tego samego postępowania administracyjnego, w którym został złożony i był uprzednio rozstrzygany wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za wskazane w nim lata. Uchybieniem w tym względzie jest naruszenie przez organy obu instancji zasady nie łączenia trybów postępowania, tj. trybu nadzwyczajnego, do którego zalicza się tryb stwierdzenia wygaśnięcia decyzji uregulowany w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z procedurą zwykłą, w której rozpoznanie wniosku skarżącego następowało na zasadach ogólnych, w odniesieniu do wydania decyzji określonych w szczególności w rozdziałach 7 oraz 10 działu II k.p.a. Naruszenie tej zasady uważane jest w niektórych sytuacjach nawet za rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie pozostają one w związku z naruszeniem zasady związania z art. 153 p.p.s.a.

Z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie II SA/Go 765/10, odnoszącego się do konieczności zbadania wystąpienia w sprawie przesłanek wymienionych w pkt 1 § 1 art. 162 k.p.a. wprost wynika obowiązek przeprowadzenie tego w trybie właściwym to jest trybie nadzwyczajnym. Wszczęcie tego postępowania następuje na wniosek strony albo, co odpowiada niniejszej sprawie - z urzędu, stosownie do art. 61 k.p.a. Wprawdzie przepisy kodeksu nie określają szczególnej formy wszczęcia postępowania z urzędu jednakże funkcję tę pełni zawiadomienie strony, o którym mowa w § 4 art. 61 k.p.a. Jest ono koniecznym warunkiem realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony

w postępowaniu. Taka zmiana trybu, a tym samym przedmiotu i zakresu postępowania wymagała zawiadomienia strony, które zostało w sprawie dopełnione. Z tych względów Sąd uznał, że postępowanie to zostało uruchomione w sposób zgodny z prawem. Jednakże jego wadliwość wynika z przyjętego przez organy założenia, że stwierdzenie wygaśnięcia odnosi skutek także w stosunku do wniosku skarżącego. To zaś koliduje z zasadą niekonkurencyjności trybów postępowania.

O ile należy zaaprobować pogląd, zgodnie z którym rozpatrując przedmiotowy wniosek należało w pierwszej kolejności zbadać czy wnoszący nadal posiada uprawnienie i ewentualnie wdrożyć postępowanie wzruszenia jego źródła - decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], to postępowanie nadzwyczajne uruchomiane z urzędu jedynie warunkuje, ale nie rozstrzyga istoty sprawy wszczętej złożeniem przez skarżącego wniosku o wypłatę równoważnika. Składając wniosek strona zwraca się do organu administracyjnego z opartym na przepisach prawa materialnego żądaniem załatwienia sprawy. Załatwienie to dokonane w tej samej sprawie powinno dotyczyć zatem, zgodnie z art. 104 k.p.a., sprawy co do jej istoty

w granicach żądania strony wynikających z jej wniosku.

Sąd stwierdził, że z treści wydanych decyzji oraz akt administracyjnych nie wynika, by postępowanie nadzwyczajne zostało wyodrębnione a postępowanie

w przedmiocie wniosku zostało załatwione wydaniem odrębnej decyzji lub oczekiwało na zakończenie postępowania nadzwyczajnego. Wskazał także, że niniejsza sprawa jest kontynuacją postępowania w przedmiocie wniosku, gdyż tylko w tym zakresie była rozpoznawana sprawa sądowa, do której odwołują się w obu decyzjach organy. Z naruszenia odrębności trybów postępowań w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oraz żądania wypłaty równoważnika wynikają także dalsze konsekwencje. Otóż w tej szczególnej sytuacji, w której jak wskazano to w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., odwołującym się do wskazanych w nim poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny, uprawnienie do przedmiotowego równoważnika wiązane jest z bytem prawym decyzji go przyznającej. Rozpoznanie wniosku skarżącego wymaga nie tylko odrębnego uruchomienia trybu nadzwyczajnego z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i wydania decyzji ostatecznej stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej uprawnienia, ale także odniesienia się do momentu, w którym wystąpił skutek w postaci jej bezprzedmiotowości. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji jest bowiem aktem deklaratoryjnym. Zatem wywołuje ona skutki prawne ex tunc to znaczy od dnia, w którym powstały jej przesłanki. Sąd zauważył przy tym, że czym innym jest wyeliminowanie normatywnego źródła uprawnień (przepisu prawa), a czym innym źródła je konkretyzującego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Ponadto Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja administracyjna wydana w postępowaniu uregulowanym

w Kodeksie postępowania administracyjnego, zatem po myśli przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd uchyla decyzję w całości albo w części, albo stwierdza nieważność decyzji, albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia

z naruszeniem prawa, przy zaistnieniu okoliczności określonych w tym przepisie. Brak jest natomiast podstaw prawnych do zamieszczenia w wyroku, zgodnie

z wnioskiem skargi, uznania prawa do świadczenia tj. równoważnika pieniężnego

za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jego obowiązku wypłaty i że wynika ono z przepisów ustawowych, zobowiązania organu do wypłaty spornego równoważnika wraz z odsetkami, czy też wskazania (uznania) posiadania prawa do przedmiotowego świadczenia na przyszłość, nałożenia na organ obowiązku powstrzymywania się od dalszego naruszania prawa wynikającego z przepisów ustawowych i dalszego wypłacania świadczenia na przyszłość.

Wskutek złożonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2012r., sygn. akt l OSK 1915/11, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że analiza zaskarżonych decyzji nie wskazuje na to, by w trakcie postępowania dotyczącego wygaszenia decyzji o przyznaniu skarżącemu równoważnika organy policyjne w jakikolwiek sposób odnosiły się, czy rozstrzygały kwestię zasadności wniosku skarżącego o wypłatę mu równoważnika za remont lokalu. Twierdzenia Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie znajdują więc oparcia w aktach administracyjnych sprawy. Ponadto NSA wskazał, że w momencie wydawania zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., w Sądzie tym znajdowała się skarga K.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego

i to właśnie ta decyzja dotyczyła merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego

z dnia [...] grudnia 2008 r. o wypłatę równoważnika. Za oczywiste Sąd II instancji uznał fakt, że samo rozstrzygnięcie w zakresie wygaśnięcia decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny będzie potem miało wpływ na sposób rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę tego równoważnika. Sąd uznał też,

że zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 765/10 regulował kwestię rozpatrzenia wniosku o wypłatę równoważnika

za określone lata, a zatem odrębną sprawę niż wygaszenie decyzji przyznającej ten równoważnik i stąd też istotnie nie wiąże ono w niniejszej sprawie. NSA wskazał też, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., będzie zobligowany do przeanalizowania, czy zasadnie w sprawie zaszły wskazane przez organy policyjne przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Komendanta Powiatowego Policji o przyznaniu skarżącemu K.M. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło

w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt,

że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 1915/11, wydanego

na skutek skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 lipca 2011r. Wobec tego zastosowanie znajduje w sprawie art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie

i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego

w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

W przedmiotowej sprawie ustalony stan faktyczny, który od czasu wydania wyroku tutejszego Sądu z dnia 7 lipca 2011 r. nie uległ zmianie. Nie ulega wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...] przyznał K.M. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 6 norm zaludnienia. Decyzja ta została wydana w czasie, gdy skarżący pozostawał jeszcze w czynnej służbie Policji. Zwolniony ze służby został dopiero rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r., uchylonym następnie w części dotyczącej daty zwolnienia ze służy w Policji rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. Tym samym orzeczeniem organ II instancji ustalił termin rozwiązania stosunku służbowego z K.M. na dzień [...] lutego 2005r. wskazując jednocześnie, że skarżący nabył prawo do emerytury.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2012r. nakazał Sądowi I instancji przeanalizowanie, czy zaszły wskazane przez organy policyjne przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Komendanta Powiatowego Policji o przyznaniu skarżącemu K.M. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Aby dokonać powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania,

że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy emerytom, rencistom policyjnym przysługuje - tak jak funkcjonariuszom policji - prawo do równoważnika pieniężnego

z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Zagadnienie dotyczące istnienia przesłanek

do zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. należy rozważyć w drugiej kolejności.

Na wstępie konieczne jest zwięzłe przypomnienie regulacji prawnej mającej zastosowanie w sprawie.

Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji reguluje sytuację prawną funkcjonariuszy policji i w żadnym przepisie w żaden sposób nie odnosi się i nie reguluje sytuacji prawnej emerytów policyjnych. Również ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Dz. U. 2004 r. Nr 8 poz. 67), która uregulowała, że emeryci i renciści policyjni mogą korzystać z prawa do lokalu mieszkalnego i z pomocy w budownictwie mieszkaniowym, nie zawiera podstawy prawnej, która pozwalałaby przyznać emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu, lub prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu lokalu. Zapisy zawarte w rozdziale 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r., Nr 7, poz.58 ze zm.), zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości

i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), dalej jako rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r., wskazują że emerytom policyjnym przyznawano prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie takich samych przesłanek, jak dla funkcjonariuszy pozostających w służbie. Na podstawie powyższego stanu prawnego ukształtowała się praktyka, że prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przysługuje również emerytom policyjnym.

Powyższe rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. (Dz. U. Nr 70, poz. 633). Zmiana rozporządzenia, która weszła w życie 12 maja 2005r. spowodowała,

że od dnia tego nie ma przepisu, który pozwalałby stosować powyższe rozporządzenie do emerytów policyjnych. W związku z tą zmianą stanu prawnego uzasadniony jest pogląd, że począwszy od 12 maja 2005 r. brak jest podstawy prawnej do otrzymywania przez emerytów policyjnych równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W tym miejscu zaznaczyć jednocześnie trzeba, że do dnia 12 maja 2005 r. jednolita była praktyka stosowania omawianej regulacji przez organy Policji, które przyznawały i wypłacały emerytom i rencistom policyjnym równoważnik pieniężny

za brak lokalu mieszkalnego, a do dnia 1 stycznia 2006 r. równoważnik za remont zajmowanego lokalu – na zasadach stosowanych do funkcjonariuszy Policji. Dopiero nowelizacja rozporządzeń wykonawczych sprawiła, że zaprzestano wypłaty przedmiotowych świadczeń emerytom (rencistom) policyjnym oraz zaczęto wydawać orzeczenia stwierdzające wygaśnięcie decyzji o przyznaniu tych równoważników.

W niniejszej sprawie skarżącemu przyznano prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego decyzją Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2003r., natomiast stosunek służbowy rozwiązano z nim z dniem [...] lutego 2005r. Skarżącemu wypłacano więc przedmiotowe świadczenie na podstawie decyzji wydanej na rzecz funkcjonariusza przed datą 12 maja 2005r.

Na tle w/w stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w związku z rozpoznawaniem spraw, w których zaskarżone zostały orzeczenia dotyczące wygaśnięcia decyzji przyznających prawo do równoważnika pieniężnego za remont bądź brak lokalu oraz spraw w przedmiocie bezczynności organów Policji wobec żądań emerytów i rencistów co do wypłaty spornych świadczeń.

Z uwagi na zbieżność regulacji w zakresie równoważników za remont lokalu

i brak lokalu mieszkalnego do rozważań w niniejszej sprawie przydatne okazały się poglądy wyrażone w orzeczeniach dotyczących obu rodzajów świadczeń.

Na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego

z dnia 13 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 245/06, LexPolonica nr 2302156), w którym sformułowano tezę, że określone w art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) prawo do lokalu mieszkalnego obejmuje także prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak.

W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że równoważnik pieniężny przyznany funkcjonariuszowi na podstawie art. 92 ustawy o Policji oraz § 5 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r. (MP Nr 76, poz. 708) był również wypłacony po uzyskaniu przez skarżącego statusu emeryta policyjnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 lutego 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd,

że w świetle art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych ma prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu i nie zmienia tego fakt uchylenia przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., co w konsekwencji czyniło niezasadnym wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powyższy pogląd znalazł potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2008 r. (sygn. akt I OSK 525/07, LEX nr 494871) oraz w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 4/07, LexPolonica nr 2064838), w uzasadnieniach których podkreślono, iż uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej (§ 8 cyt. rozporządzenia) nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Sama bowiem zmiana takiej podstawy nie ma wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny.

Wskazany kierunek orzeczniczy ugruntowany został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 957/07 (publ. ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 77) przyjętym następnie szeroko w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyroki: I OSK 1739/09; I OSK 1574/09; I OSK 1211/09; I OSK 1527/09; I OSK 1176/09; II SA/Po 592/09; II SA/Po 598/09; II SA/Po 577/09; II SA/Po 660/09; II SA/Po 687/09; II SA/Po 567/09; II SA/Po 659/09; II SA/Po 609/09; II SA/Wa 1763/09; II SA/Wa 1480/09; II SA/Wa 1661/09; II SA/Wa 1469/09; II SA/Wa 1230/09; II SA/Wa 1437/09; II SA/Wa 1208/09; II SA/Wa 1296/09; II SA/Wa 1227/09; II SA/Wa 1211/09; IV SA/Wr 170/09; IV SA/Wr 188/09; III SAB/Łd 36/09; III SA/Gd 309/09; IV SA/Wr 291/09; IV SA/Wr 191/09; IV SA/Wr 197/09; III SAB/Łd 33/09; IV SA/Wr 178/09; III SAB/Łd 32/09; IV SA/Wr 192/09; IV SA/Wr 282/09; IV SA/Wr 168/09; IV SA/Wr 190/09; IV SA/Wr 266/09; IV SA/Wr 222/09; II SAB/Go 30/09; II SA/Ol 638/09; IV SA/Wr 186/09; IV SA/Wr 198/09; II SAB/Go 33/09; II SAB/Go 34/09; IV SA/Wr 165/09; II SAB/Go 26/09; II SAB/Go 31/09; IV SA/Wr 148/09; IV SAB/Wr 19/09; IV SAB/Wr 18/09; IV SA/Wr 169/09; III SAB/Gd 6/09 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warto zatem przytoczyć zawartą w tym wyroku tezę, zgodnie z którą w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia

na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości

w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że przepisy rozporządzenia MSWiA z 28 grudnia 2005 r., ani inne przepisy ustawy o Policji, nie powodują takiego skutku, a zatem samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejące wówczas podstawy prawne.

Nawiązanie do tego stanowiska znalazło wyraz w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych rozstrzygających w przedmiocie bezczynności organów Policji,

w związku z zaprzestaniem wypłaty równoważników pieniężnych emerytom policyjnym (np. wyroki NSA z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1211/09, LexPolonica nr 2238966; z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1219/09, LexPolonica nr 2223541; z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09, LexPolonica nr 2232159). W wyrokach dotyczących tych spraw przyjmowano jednolicie, iż zmiana stanu prawnego dokonana nowelizacją określonego rozporządzenia MSWiA nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających funkcjonariuszom lub emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont, czy brak lokalu mieszkalnego, przy czym zauważano, że decyzje przyznające prawo do równoważnika pieniężnego wskazywały, że wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalanej na podstawie obowiązujących stawek. Oznacza to, że przedmiotowe decyzje przyznawały uprawnionym osobom określone uprawnienia na przyszłość (bezterminowo), a przepisy regulujące daną materię nie określały zdarzenia, czy warunków z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1576/09, LexPolonica nr 2252828).

Podsumowując powyższe uwagi stwierdzić trzeba, że w wieloletniej praktyce organów Policji, zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczo nie budziło wątpliwości to, że decyzje o przyznaniu emerytom (rencistom) policyjnym równoważnika za brak lokalu znajdowały oparcie

w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i przepisie § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. (wcześniej stosownego zarządzenia MSWiA). Wymienione przepisy uznawano również jako podstawę do wypłaty przedmiotowego równoważnika emerytom policyjnym w sytuacji, gdy decyzje

o przyznaniu uprawnienia wydawane były w czasie pełnienia przez nich służby

w Policji. Prowadzi to do wniosku, że z mocy wymienionych przepisów emeryt policyjny stawał się z chwilą zwolnienia ze służby adresatem decyzji, która pierwotnie wydawana była na rzecz funkcjonariusza w służbie stałej.

Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w przytoczonych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż sama zmiana rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002r., obowiązująca od 12 maja 2005r., pozostała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych, powstałe na podstawie wydanych przed tą datą decyzji przyznających równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

W takich okolicznościach drugim sygnalizowanym zagadnieniem, które wymaga rozważenia, to ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie może mieć zastosowanie art.162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zagadnienie bezprzedmiotowości wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek; bezprzedmiotowość decyzji powstaje zawsze po jej wydaniu i zawsze wtedy, gdy niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ miał na względzie przy jej wydaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2010r, sygn. akt II SA/Wa 237/10, Lex nr 667203).

W niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Ale szczególnego podkreślenia wymagają dwa istotne jego elementy. Po pierwsze decyzja z dnia [...] czerwca 2003r. o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego dotyczyła funkcjonariusza w służbie stałej K.M., a nie emeryta policyjnego. A po drugie status emeryta policyjnego K.M. uzyskał w dniu [...] lutego 2005r. Tym samym w rozpoznawanej sprawie mamy taką sytuację, w której emeryt policyjny uzyskał prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego przed dniem 12 maja 2005r., a więc przed datą wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005r. uchylającego § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r.

Zgodnie z art.162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydal decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Przepis art.162 § 1 pkt 1 k.p.a. w istocie ustanawia dwie normy prawne odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również

z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Rozróżnienie to jest

o tyle istotne, że w przypadku pierwszym uregulowanie prawne ma charakter odsyłający, zaś w przypadku drugim powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (A. Matan [w:]

G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. LEX, 2007, wyd.II, i powoływana tam literatura ).

Podstawowym zatem zagadnieniem jest bezprzedmiotowość decyzji. Bezprzedmiotowość decyzji można rozważać zarówno w aspekcie podmiotowym

jak i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega

na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość

o charakterze podmiotowym zachodzi nie tylko wtedy, gdy przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego np. śmierć osoby, zmiana, przekształcenie, likwidacja określonego podmiotu, ale również wtedy gdy następuje utrata przez stronę określonych kwalifikacji, statusu prawnego. bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym, która oznacza, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego (np. zniszczenie rzeczy, przekształcenie jej, rezygnacja uprawnionego z realizacji uprawnienia - por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2009r., sygn. akt III SA/Kr 449/09, Lex nr 583263).

W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie zachodzi. Nadal istnieje uprawniony podmiot stosunku prawnego. Z przyczyn omówionych wyżej decyzja z dnia [...] czerwca 2003r. wywołuje w stosunku do skarżącego skutek prawny w postaci uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, z którego skarżący nie zrezygnował. Natomiast po stronie organu policyjnego rodzi obowiązek wypłaty tego świadczenia skarżącemu.

Do wygaśnięcia wyżej wymienionej decyzji, zgodnie z cytowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym z powodu jej bezprzedmiotowości

w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. mogłoby dojść tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Przepisy rozporządzenia MSWiA z 28 grudnia 2005r., ani inne przepisy ustawy o Policji, nie powodują takiego skutku, a zatem samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejące wówczas podstawy prawne.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a.