Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4665/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 9, art.18 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 821
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 643/20 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie statutu placówki wsparcia dziennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 643/20, po rozpoznaniu skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie statutu placówki wsparcia dziennego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej § 6 tiret pierwsze oraz § 7 Statutu [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 lipca 2020 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej w skrócie u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie Statutu [...] - w części określonej w:

- § 4 statutu - jako sprzecznej z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821) zwanej dalej w skrócie ustawą o wspieraniu rodziny;

- § 5 i § 11 statutu - jako sprzecznej z art. 28 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny;

- § 6 statutu w zakresie wyrazu: "Podstawowym" - jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.f.p., w związku z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.);

- § 6 tiret pierwsze oraz § 7 statutu - jako sprzecznej z art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny;

- § 9 statutu - jako sprzecznej z art. 23 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny;

- § 10 ust. 3 statutu - jako niezgodnej z art. 11 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 47 ust. 1 u.s.g.;

- § 13 statutu - jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 u.f.p.;

- § 14 zdanie drugie statutu - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP;

- § 15 statutu - jako sprzecznej z art. 28 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny;

- § 19 statutu - jako sprzecznej z art. 87 Konstytucji RP.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina W. zaskarżyła je wyłącznie co do części określonej w § 6 tiret pierwsze oraz § 7 statutu, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: art. 10 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji poprzez przyjęcie przez organ nadzoru, że Rada Miejska bez podstawy prawnej powierzyła wskazanej Placówce zadanie z zakresu pracy z rodziną, a zadanie to nie mieści się w granicach zadań wyznaczonych placówce wsparcia dziennego przez ustawę o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie ww. aktu nadzoru w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od Wojewody Śląskiego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przywołując treść art. 10 i art. 18 w związku z art. 190 ustawy o wspieraniu rodziny Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że wbrew stanowisku organu nadzoru ustawodawca pozostawił radzie gminy wybór co do podmiotu, który realizować ma zadanie pracy z rodziną oraz pomocy w opiece i wychowaniu dziecka w postaci placówki wsparcia dziennego. Jeżeli podmiotem realizującym ww. zadanie ma być dany ośrodek łącznie to wówczas przyjąć należy, iż rada gminy nie powinna podejmować odrębnej uchwały, ale wpisać danemu ośrodkowi nowe zadanie dokonując zmiany zapisów wcześniej uchwalonego statutu ośrodka. Powyższe wynika jednoznacznie z norm wyżej wskazanych przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny poprzez błędną wykładnię i uznanie, że kwestionowana uchwała w części dotyczącej § 6 tiret pierwsze oraz § 7 Statutu, zaliczając do zakresu działania [...] Placówki [...] zadanie z zakresu pracy z rodziną, nie narusza prawa;

b) art. 10 i art. 18 w związku z art. 190 ustawy o wspieraniu rodziny przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów i błędne uznanie, że dopuszczalność rozszerzenia zakresu działania placówki wsparcia dziennego może być dokonana w ramach swobody jaką ustawodawca pozostawił radzie gminy przy wyborze podmiotu, który ma realizować zadanie pracy z rodziną oraz pomocy w opiece i wychowaniu dziecka w postaci placówki wsparcia dziennego;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie niewłaściwego uzasadnienia wyroku polegającego na nie odniesieniu się w nim do regulacji zawartej w art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, który stanowił podstawę unieważnienia przez organ nadzoru § 6 tiret pierwsze oraz § 7 Statutu oraz niewyjaśnienie powodów nieuwzględnienia tej regulacji, jak również zawarcie w wyroku wywodów, które w rzeczywistości nie miały związku z rozpatrywaną przez Sąd sprawą, co niewątpliwie przesądza o wadliwości sporządzonego uzasadnienia wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne przekazane im ustawami. Sposób lub forma wykonywania tych zadań powinna być dostosowywana do lokalnych warunków. Ustawodawca co do zasady pozostawia organom jednostek samorządu terytorialnego wybór form organizacyjnych niezbędnych do wykonywania tych zadań, za wyjątkiem przypadków, gdy formy te są wprost ukierunkowane na wykonywanie konkretnych zadań. Tym samym wszędzie tam, gdzie ustawodawca nie zawęża lub ogranicza wykonywanie danych zadań publicznych do określonych form, jak np. do szkół publicznych będącymi jednostkami budżetowymi, organy samorządu mają względną samodzielność zarówno w doborze tych form jak i zasad wykonywania danych zadań. Przykładem jest art. 190 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny pozwalający organom jednostek samorządu terytorialnego na zlecanie realizacji zadań, o których mowa w art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 2 i 3, art. 60 ust. 1, art. 76 ust. 1, art. 93 ust. 2 i 3 i art. 154 ust. 2 ww. ustawy organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie wspierania rodziny, pieczy zastępczej lub pomocy społecznej lub osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancji wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej lub pomocy społecznej.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy jednostka budżetowa stanowiąca placówkę wsparcia dziennego może realizować zadania z zakresu pracy z rodziną, czy też jedyny zakres zadań wykonywanych w tej formie (tj. placówki wsparcia dziennego) obejmuje wsparcie rodziny poprzez objęcie dziecka opieką i wychowaniem.

Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi zgodnej ze stanowiskiem zajętym w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 9 ustawy o wspieraniu rodziny rodzina może otrzymać wsparcie przez działania instytucji i podmiotów działających na rzecz dziecka i rodziny; placówek wsparcia dziennego lub rodzin wspierających. W doktrynie jednoznacznie sformułowano pogląd, że rodzina może otrzymać wsparcie przez działanie instytucji i podmiotów działających na rzecz dziecka i rodziny, placówek wsparcia dziennego oraz rodzin wspierających (S. Nitecki, [w:] Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, S. Nitecki, A. Wilk, opubl. LEX/el. 2021, teza nr 1 do art. 9; K. Tryniszewska, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, wyd. II, opubl. LEX 2015, teza nr 2 do art. 9). Wsparcie rodziny, co wprost wynika z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny, polega m.in. na pracy z rodziną.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości możliwość wykonywania przez placówkę wsparcia dziennego zadania publicznego obejmującego pracę z rodziną, ponieważ jest to jedna z form wsparcia rodziny.

Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny poprzez uznanie, że kwestionowana uchwała w części dotyczącej § 6 tiret pierwsze oraz § 7 Statutu, zaliczając do zakresu działania [...] Placówki [...] zadanie z zakresu pracy z rodziną, nie narusza prawa.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jeżeli dana instytucja taka jak placówka wsparcia dziennego może łącznie wykonywać kilka zadań objętych ustawą o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, to nie ma podstaw do wydawania kilku uchwał nakładających zadania wynikające z tej ustawy na taką placówkę wsparcia dziennego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny w celu wsparcia rodziny dziecko może zostać objęte opieką i wychowaniem w placówce wsparcia dziennego. Przepis ten nie zawiera wyczerpującego, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, zakresu zadań wykonywanych przez placówki wsparcia dziennego. Przepis ten wskazuje na cel, jaki powinien być osiągnięty poprzez placówkę wparcia dziennego, tzn. wsparcie rodziny. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny wspieranie rodziny jest prowadzone w formie zarówno pomocy w opiece i wychowaniu dziecka jak i pracy z rodziną. Tym samym interpretowanie art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny jako zawężającego działalność placówki wsparcia dziennego nie ma podstawy ani w art. 8 ust. 2 tej ustawy, ani też w samej treści art. 18 ust. 1 który wskazuje na możliwość udzielania, w ramach wsparcia rodziny, pomocy w zakresie opieki i wychowania dziecka w placówce wsparcia dziennego. Skoro ustawodawca nie wprowadza zakazu wykonywania zadania publicznego w zakresie pracy z rodziną w placówek wsparcia dziennego, to do organów stanowiących gmin należy wybór, czy obie formy zadania obejmującego wsparcie rodziny, tj. praca z rodziną i pomoc w opiece i wychowaniu dziecka będą realizowane w jednej placówce czy w kilku.

Nie jest też zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 10 i art. 18 w związku z art. 190 ustawy o wspieraniu rodziny przez uznanie, że dopuszczalność rozszerzenia zakresu działania placówki wsparcia dziennego może być dokonana w ramach swobody jaką ustawodawca pozostawił radzie gminy przy wyborze podmiotu, który ma realizować zadanie pracy z rodziną oraz pomocy w opiece i wychowaniu dziecka w postaci placówki wsparcia dziennego.

Sam zarzut dokonania błędnej wykładni art. 10 ustawy o wspieraniu rodziny nie jest poprawnie sformułowany, ponieważ przepis ten zawiera kilka norm prawnych ujętych w odrębne jednostki redakcyjne. Art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny reguluje katalog podmiotów, które mogą wykonywać zadanie obejmujące pracę z rodziną. Art. 10 ust. 2 ww. ustawy określa, że jeżeli to zadanie (tj. praca z rodziną) jest wykonywane przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, to w takim w ośrodku lub centrum można utworzyć zespół do spraw asysty rodzinnej. Art. 10 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny reguluje formy pracy z rodziną, a ust. 4 tego przepisu wskazuje prowadzenie pracy z rodziną także w przypadku czasowego umieszczenia dziecka poza rodziną. Analogicznie art. 18 i art. 190 ustawy o wspieraniu rodziny zawierają po kilka odrębnych jednostek redakcyjnych (ustępów i punktów) i z treści skargi kasacyjnej nie wynika, które z nich były przedmiotem błędnej wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Obowiązek precyzyjnego zredagowania zarzutów skargi kasacyjnej obciąża stronę skarżącą kasacyjnie, a rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest ani poprawianie zarzutów, ani też ich doprecyzowywanie. Przy tak sformułowanym zarzucie można stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjne, powołane przepisy pozwalają organom stanowiącym gmin na dokonanie wyboru, czy zadania z zakresu wspierania rodziny będą wykonywane przez samą gminę, czy też zlecane innym podmiotom pozostającym poza strukturą administracji samorządowej, w przypadku ich wykonywania przez gminę żaden z tych przepisów nie nakazuje, aby wsparcie rodziny w zakresie pracy z rodziną były prowadzone jedynie przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, albo też że nie może takie zadanie być realizowane przez placówkę wsparcia dziennego.

Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego które miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie niewłaściwego uzasadnienia wyroku polegającego na nie odniesieniu się w nim do regulacji zawartej w art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, który stanowił podstawę unieważnienia przez organ nadzoru § 6 tiret pierwsze oraz § 7 Statutu oraz niewyjaśnienie powodów nieuwzględnienia tej regulacji oraz zawarcia w wyroku wywodów, które w rzeczywistości nie miały związku z rozpatrywaną sprawą. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustosunkował się do treści art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i prawidłowo stwierdził, że przepis ten pozwalał na wybór form wykonywania zadania z zakresu pracy z rodziną także poprzez placówkę wsparcia dziennego. W tym zakresie nieistotną wadliwością uzasadnienia było to, że siedmiokrotnie powołując się wprost na art. 18 ustawy o wspieraniu rodziny Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawsze precyzyjnie wskazywał na konkretny ustęp tego artykułu. Ta jednak wada nie ma istotniejszego znaczenia, ponieważ wykładni art. 18 ust. 1 ww. ustawy dokonanej w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji nie można zarzucić wadliwości.

Należy przy tym stwierdzić, że tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postepowania przez Sąd pierwszej instancji poprzez nie odniesienie się do art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny jest sprzeczny z wcześniejszym zarzutem skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie podniosła dokonanie przez Sąd błędnej wykładni art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Zaskarżony wyrok nie zawiera treści, która nie miałaby związku z tą sprawą.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy formalne, a ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył w tej sprawie art. 147 § 1 P.p.s.a. już choćby dlatego, że podstawą do wydania zaskarżonego wyroku był art. 148 P.p.s.a., a nie art. 147 § 1 P.p.s.a, ponieważ Gmina [...] jako strona skarżąca zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze. Art. 147 § 1 P.p.s.a. stanowi podstawę dla sądu administracyjnego rozstrzygnięcia w przedmiocie kontroli uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., a takim aktem nie jest rozstrzygnięcie nadzorcze.

W związku z powyższym skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.