Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1933/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 51/17 w sprawie ze skargi B. O. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od B. O. na rzecz Prezydenta Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 51/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi B. O. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt 1. stwierdził, że w sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania; 2. nie stwierdził, że postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

B. O. (dalej Skarżący) dnia 22 marca 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i w konsekwencji niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent bądź organ), w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt jego sprawy. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa, przez nadużycie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu i jednocześnie wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wykazał, że przed wniesieniem skargi do Sądu, dnia 16 lutego 2017 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na przewlekłość postępowania. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] Kolegium uznało zażalenie za nieuzasadnione.

Skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że: 1) wnioskiem z 8 sierpnia 2016 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o sporządzenie i doręczenie na jego adres: (1) uwierzytelnionego odpisu decyzji z [...] marca 2013 r. nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] w sprawie przyznania zasiłku okresowego; (2) uwierzytelnionego odpisu postanowienia z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania wyżej wskazanej decyzji; (3) czytelnej kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem dowodu zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej, którą dostarczono wskazywane postanowienie; (4) czytelnej kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem dokumentu wywiadu środowiskowego sporządzonego dnia 20 marca 2013 r.; (5) wskazanie w piśmie, daty potwierdzenia skutecznego odbioru decyzji wymienionej w pkt 1;

2) dnia 18 sierpnia 2016 r. otrzymał od organu I instancji pismo, w którym wskazano, że zwracając się z prośbą o wydanie uwierzytelnionych dokumentów należy przedstawić swój ważny interes, a w szczególności dokumenty, numer sprawy oraz uwierzytelnione odpisy ww. dokumentów;

3) pismem z 19 sierpnia 2016 r. wyjaśnił organowi I instancji, że ważny interes w żądaniu przez niego wskazywanych dokumentów wyrażony jest w treści wniosku z 8 sierpnia 2016 r. oraz, że nie jest w stanie przedłożyć żądanych dowodów;

4) dnia 26 sierpnia 2016 r. otrzymał postanowienie z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Kierownika Działu Świadczeń Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], którym odmówiono wydania wskazywanych dokumentów w żądanej formie;

5) dnia 31 sierpnia 2016 r. złożył zażalenie na ww. postanowienie;

6) dnia 5 października 2016 r. otrzymał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji;

7) dnia 18 października 2016 r. złożył skargę do tut. Sądu na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2016 r.;

8) dnia 18 listopada 2016 r. otrzymał postanowienie Kolegium z [...] listopada 2016 r. nr [...] uwzględniające skargę i uchylające własne postanowienie z [...] września 2016 r. i organu I instancji z [...] sierpnia 2016 r. oraz przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

9) w odpowiedzi z 29 listopada 2016 r. na wezwanie Sądu z 18 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 749/16, wniósł uzupełniająco skargę na bezczynność organu I i II instancji;

10) WSA w Białymstoku doręczył mu do wiadomości pismo z 29 listopada 2016 r., przekazane Prezydentowi Miasta [...]. Wskazał, że z akt sądowych sprawy wynika, że organ I instancji ww. pismo odebrał dnia 1 grudnia 2016 r.;

11) WSA w Białymstoku pismem z 30 listopada 2016 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 749/16 zawiadomił go, że w wykonaniu zarządzenia z 29 listopada 2016 r. w związku z treścią pkt 2 pisma wyłączono: a) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w [...] w przedmiocie uwierzytelnionych odpisów dokumentów, b) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów;

12) dnia 6 grudnia 2016 r. otrzymał odpis postanowienia tut. Sądu z 5 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt SA/Bk 749/16 umarzającego postępowanie sądowe w sprawie jego skargi na postanowienie Kolegium z [...] września 2016 r. w związku z uwzględnieniem skargi przez ww. organ w ramach autokontroli;

13) dnia 27 grudnia 2016 r. otrzymał pismo MOPR w [...] z 22 grudnia 2016 r. informujące, że jego skarga do Sądu z 18 października 2016 r. w części dotyczącej ww. organu jest bezzasadna. Wskazał, że w przedmiotowym piśmie organ podkreślił, że wyjaśniał sprawę, a zatem musiał dysponować uwierzytelnionymi aktami sprawy;

14) dnia 10 stycznia 2017 r. w związku z ww. pismem MOPR w [...] (pkt 13) skierował do WSA w Białymstoku pismo "WNIOSEK oraz INFORMACJA" w sprawie o sygn. [...] (zarejestrowanego pod sygn. akt II SO/Bk 1/17) powiązanej ze sprawą o sygn. akt II SA/Bk 749/16. Wskazał, że z akt [...] wynika, że organ I instancji odebrał pismo dnia 1 grudnia 2016 r., a zatem minęło 40 dni od chwili jego skutecznego doręczenia, a brak jest jakichkolwiek aktywności z jego strony. W związku z powyższym wniósł o ponaglenie do Prezydenta Miasta [...] w zakresie dopełnienia obowiązków nałożonych przez WSA pismem z 29 listopada 2016 r. Jednocześnie poinformował Sąd, że dnia 27 grudnia 2016 r. otrzymał od MOPR pismo z 22 grudnia 2016 r., które może mieć związek z pismem Sądu z 29 grudnia 2016 r. Wskazał, że postanowienie Kolegium z [...] listopada 2016 r. otrzymał dnia 18 listopada 2016 r. oraz, że organ I instancji do chwili obecnej nie podjął jakichkolwiek czynności procesowej. Zaznaczył, że aktualnie - od chwili złożenia wniosku - minęło 155 dni (ponad pięć miesięcy), a żądanych dokumentów nadal nie otrzymał;

15) dnia 1 lutego 2017 r. – po 177 dniach od chwili złożenia wniosku w dniu 8 sierpnia 2016 r. - MOPR w [...] zawiadomił go telefonicznie o przygotowanych do odbioru żądanych dokumentach, które tego samego dnia odebrał. Wskazał, że z akt sprawy o sygn. II SA/Bk 138/16 wynika, że MOPR w [...] wystąpił z pismem z 1 lutego do WSA w Białymstoku o udostępnienie akt wskazanemu w piśmie pracownikowi przez wypożyczenie ich na dwa dni oraz, że dnia 2 lutego 2017 r. organ zwrócił akta Sadowi, informując jednocześnie, że dnia 1 lutego 2017 r. zostały mu przekazane żądane dokumenty;

16) dnia 7 lutego 2017 r. Prezydent Miasta [...] przekazał do WSA w Białymstoku jego skargę z 29 listopada 2016 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy;

17) dnia 8 marca 2017 r. otrzymał postanowienie WSA w Białymstoku z 3 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 9/17 odrzucające skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy.

Zdaniem Skarżącego sprawa z wniosku z 8 sierpnia 2016 r. w przedmiocie wydania uwierzytelnionych dokumentów z akt sprawy, z uwzględnieniem jej realiów, treści wniosku, posiadanej wiedzy organu z urzędu była zdecydowanie nieskomplikowaną i winna być załatwiona przez organ I instancji bez zbędnej zwłoki, niezwłocznie, nie później niż w terminie do dwu tygodni.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest przesłanek do stwierdzenia, że doszło do przewlekłości postępowania. Organ odwoławczy przekazał sprawę skarżącego do ponownego rozpoznania przez MOPR, lecz do dnia dzisiejszego akta sprawy nie zostały organowi I instancji zwrócone. Organ I instancji telefonicznie i pisemnie wnosił do SKO o zwrot akt sprawy, jednakże ich nie otrzymał, ponieważ zostały one przekazane do procedowania przed WSA w Białymstoku. W odniesieniu do powyższego oraz w związku z przedłużającym się okresem zwrotu przedmiotowych akt, MOPR dnia 1 lutego 2017 r. wystąpił do WSA z wnioskiem o ich wypożyczenie, celem ponownego rozpatrzenia wniosku. W wyniku powtórnej analizy sprawy, dnia [...] lutego 2017 r. MOPR w [...] uwzględnił wniosek strony i doręczył Skarżącemu uwierzytelnione kopie dokumentów, o które wnosił pismem z 8 sierpnia 2016 r. Tym samym, w ocenie organu, żądanie Skarżącego zostało spełnione w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej ppsa) stwierdził, że w sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania; na podstawie art. 149 § 1a ppsa nie stwierdził, że postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że specyfika rozpoznawanej sprawy polega na tym, że początkowo Skarżący kwestionował postanowienia odmowne organów w przedmiocie wydania z akt kopii dokumentów, a po uwzględnieniu skargi w trybie autokontroli przez SKO zaskarżył przewlekłość działania Prezydenta [...] w przedmiocie wydania wymienionych kopii dokumentów z akt zakończonego postępowania administracyjnego. Prawomocnym postanowieniem Sądu z 3 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 9/17 odrzucono skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy. Jako podstawę odrzucenia skargi Sąd I instancji wskazał niewyczerpanie drogi sądowej polegające na niewniesieniu zażalenia w trybie art. 37 kpa. Z akt postępowania wynika, że Skarżący zastosował się do zaleceń wynikających z powołanego postanowienia i wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie skarżący, kwestionując przewlekłe działanie Prezydenta [...] w kwestii wydania z akt uwierzytelnionych kopii dokumentów, winien zastosować się do trybu w art. 52 § 4 ppsa, bowiem niewydanie czy też "przewlekłość" w przedmiocie wydania uwierzytelnionych kopii z akt zakończonego postępowania administracyjnego należało zakwalifikować jako bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 ppsa. Mając jednak na uwadze, że Skarżący zastosował się do wykładni Sądu, wyrażonej w postanowieniu z 3 marca 2017 r. II SAB/Bk 9/17 oraz biorąc pod uwagę fakt, że Prezydent wiedział, że skarżący kwestionuje długość procedowania w przedmiocie wydania wymienionych uwierzytelnionych kopii dokumentów i to, że dnia 16 lutego 2017 r. tj. w dacie składania zażalenia do SKO, Skarżącemu wydano już żądane kopie, wymóg wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 4 ppsa należało uznać za spełniony.

Przechodząc do oceny zasadności skargi, pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44, [uw. 38]; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser i M. Wierzbowskiego, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, art. 3, nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z 5.7.2012 r. II OSK 1031/12, cbosa).

Aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało jako dominujące stanowisko, w myśl którego wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa) i w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu stosownie do art. 149 § 2 ppsa (postanowienie NSA z: 26.7.2012 r. II OSK 1360/12; 18.9.2012 r. II OSK 1953/12; 17.10.2012 r. I OSK 2443/12; wyrok NSA z 5.7.2012 r. II OSK 1031/12). Również wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego postępowanie przed wniesieniem skargi na przewlekłość czy bezczynność postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie ppsa. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega także na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 ppsa (wyrok WSA w Gorzowie z 5.4.2017 r. II SAB/Go 3/17).

Oceniając działanie organu w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy kpa nie określają terminu do wydania z akt administracyjnych uwierzytelnionych kopii. Mając na uwadze jednak to, że jest to czynność techniczna, to wydanie winno nastąpić bezzwłocznie. Nie ma racji Skarżący twierdząc, że stan przewlekłości trwał 177 dni. Zwrócić należy uwagę, że początkowo organy odmówiły wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Dnia [...] listopada 2016 r. Kolegium wydało postanowienie autokontrolne w trybie 54 § 3 ppsa. Zatem dopiero od daty doręczenia tego postanowienia organowi I instancji należy liczyć termin do wydania Skarżącemu uwierzytelnionych kopii dokumentów. Z powołanego postanowienia SKO nie wynika jakie względy miałby przemawiać za wydaniem żądanych kopii, skoro postępowanie zakończyło się prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych, a Skarżący mgliście tłumaczy, że chodzi o inne możliwości w zakresie dochodzenia praw i wolności (pismo z 8 sierpnia 2016 r.).

Żądane kopie dokumentów zostały wydane po przeszło dwu miesiącach od daty doręczenia postanowienia autokonktrolnego SKO z [...] listopada 2016 r. organowi I instancji. Biorąc pod uwagę, że chodzi o czynność techniczną – wydanie uwierzytelniony kopii dokumentów – stan przewlekłości należało uznać jako długi, jednakże nie wyczerpujący znamion rażącego naruszenia prawa. Zwrócić należy uwagę, że organ nie posiadał owych dokumentów, gdyż akta administracyjne znajdowały się w organie odwoławczym a następnie w Sądzie. Zatem przewlekłość nie wynikała ze złej woli organu.

Skargę kasacyjną od wyroku II SAB/Bk 51/17 wywiódł B. O., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adw. A. S., który zaskarżył wyrok w części, tj. w zakresie punktu 2 rozstrzygnięcia, zarzucając naruszenie:

1. art. 141 § 4 ppsa przez uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli rozumowania Sądu I instancji w zakresie uznania, że postępowanie nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa i pozbawiający stronę informacji odnośnie stanu faktycznego jaki legł u podstaw stwierdzenia przez Sąd, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie zachodzą przesłanki nakazujące uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało formę kwalifikowanego naruszenia, co przejawia się przyjęciem interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa" bez gruntownego odniesienia się do zaistniałego stanu faktycznego sprawy;

2. art. 149 § 1a ppsa polegające na braku przeprowadzenia rzetelnej kontroli postępowania organu i w konsekwencji błędne uznanie, że zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego albowiem zaistniała przesłanka ekskulpująca to zachowanie organu polegająca na braku posiadania wnioskowanych dokumentów przez organ w sytuacji, gdy:

a. organ nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 36 § 1 i 2 kpa;

b. organ w sposób znaczący przekroczył terminy załatwienia sprawy, zwłaszcza mając na uwadze, że skarżący wnioskował o wykonanie prostej czynności technicznej, której wykonanie winno nastąpić niezwłocznie;

c. przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy jest znaczne, niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia;

d. za przesłankę ekskulpującą zachowanie organu nie można uznać przytoczonej przez Sąd I instancji okoliczności braku posiadania przez organ wnioskowanych dokumentów;

e. organ wykazał się złą wolą przy wydawaniu przedmiotowych dokumentów, co przejawia się m.in. w stwierdzeniu organu zawartym w piśmie z 22 grudnia 2016 r., zgodnie z którym "w dniu 19.08.2016 r. do siedziby w/w Zespołu [do MOPR [...]] wpłynęła Pańska odpowiedź na przedmiotowe pismo [MOPR z [...] sierpnia 2016 r.] z którego wynikało, iż prowadzone są przez Pana działania przygotowawcze do ubiegania się w sądzie o dochodzenie swoich praw. W związku z powyższym dnia [...].08.2016 r. MOPR w [...] wydał postanowienie nr [...], w którym odmówiono Panu wydania uwierzytelnionych odpisów i kopii żądanych dokumentów";

3. art. 149 § 2 ppsa przez jego niezastosowanie i niewymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy w świetle przedstawionych powyżej zarzutów sposób naruszenia prawa przez organ jest rażący, zwłaszcza biorąc pod uwagę zakres złej woli organu oraz zestawienie czasu jaki potrzebował organ na wykonanie prostej czynności, która winna być dokonana niezwłocznie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie, że postepowanie Prezydenta Miasta [...] było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa ewentualnie przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa; 3. zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w maksymalnej wysokości z uwagi na znaczny nakład pracy, rodzaj i zawiłość sprawy. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez r. pr. E. M. M., wniósł o: 1. dopuszczenie dowodu z dokumentów: kopii adnotacji urzędowej pracownika MOPR z [...].11.2016 r.; kopii pisma SKO z [...].02.2017 r.; 2. oddalenie skargi w całości; 3. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 26 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego ustosunkował się do odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi, czy niesporna przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ w zakresie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt miała charakter rażący.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa, który określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Art. 141 § 4 ppsa jest przepisem proceduralnym, regulującym niezbędne elementy uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 ppsa wobec tego postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za niezasadny.

Wykładnia językowa art. 149 § 1 ppsa wskazuje, że stwierdzenie ewentualnego rażącego naruszenia prawa przez organ administracji, który dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ma charakteru bezwzględnego. Tym samym pojęcie rażącego naruszenia prawa pozostaje kategorią indywidualną i konkretną, która każdorazowo musi zostać odniesiona do sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym. Innymi słowy, sąd musi dokonać oceny, czy niedochowanie terminu załatwienia sprawy w ramach zawisłej przed nim sprawy o przewlekłość postępowania, może zostać zakwalifikowane jako działanie wyczerpujące przesłankę rażącego naruszenia prawa. Konsekwentnie ocena, czy organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, musi odbywać się z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim stopnia zawinienia organu. Rażące naruszenie prawa może mieć miejsce w sytuacji, gdy z dokumentów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie wynikają żadne okoliczności usprawiedliwiające opieszałość działania organu i brak aktywności w procesie.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, oceniając przewlekłość postępowania nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że dla uznania, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (wyrok NSA z 8.3.2017 r. I OSK 1925/16). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny usprawiedliwiające przewlekłość jakiej dopuścił się organ. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (wyrok NSA z 8. 7.2015 r. akt I OSK 237/15). Przewlekłość prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (wyrok NSA z 8.7.2015 r. I OSK 1514/14). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, bezsporny w sprawie jest fakt, że doszło do przewlekłości, zwłaszcza z uwagi na to, że sprawa dotyczyła wydania uwierzytelnionej kopii dokumentów, co stanowi czynność techniczną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko Sądu I instancji, że przewlekłość ta nie wynika ze złej woli organu, lecz była spowodowana brakiem wnioskowanych dokumentów, gdyż akta administracyjne znajdowały się w organie odwoławczym, a następnie w Sądzie.

Trafnie Sąd I instancji uwzględnił specyfikę kontrolowanej sprawy, przejawiającą się w tym, że Skarżący kwestionował postanowienia organów o odmowie wydania z akt kopii żądanych dokumentów. Po uwzględnieniu przez Kolegium skargi w trybie autokontroli, Skarżący zaskarżył przewlekłe działania Prezydenta do Sądu I instancji. Dopiero po otrzymaniu prawomocnego postanowienia z [...] marca 2017 r. II SAB/Bk 9/17, Skarżący skorzystał z zażalenia z art. 37 § 1 kpa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 179, uw. 7).

Dnia 1 lutego 2017 r. MOPR wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o wypożyczenie akt, w których znajdowały się żądane dokumenty i tego samego dnia odpisy owych dokumentów przekazał Skarżącemu. Trafnie Sąd I instancji uznał stan przewlekłości (od 21 listopada 2016 r. – dnia otrzymania przez skarżącego postanowienia z [...] listopada 2016 r., do dnia 1 lutego 2017 r.) w okolicznościach niniejszej sprawy jako długi, lecz nie wyczerpujący znamion rażącego naruszenia prawa (s. 8 uzasadnienia wyroku II SAB/Bk 51/17). Za taką oceną przemawiają także odpisy dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę kasacyjną, wskazujące na podjęcie przez MOPR, po otrzymaniu postanowienia z [...] listopada 2016 r., działań dla ustalenia, w którym organie akta, zawierające wskazane przez Skarżącego dokumenty, się znajdują (k. 68-69 akt sądowych). W związku z powyższym, zarzut naruszenia art. 149 § 1a ppsa należało uznać za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także podstaw do nałożenia na organ grzywny (art. 149 § 2 ppsa).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.