Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 566/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 3 i 5, art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 149 par. 1 pkt 3, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 83/21 w sprawie ze skargi V. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz V. D. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 83/21, oddalił skargę V. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

V. D. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) w sprawie z jej wniosku z dnia 20 września 2019 r. dotyczącego samowoli budowlanej na sąsiedniej działce. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa; zobowiązanie organu do prowadzenia postępowania zgodnie z jej żądaniem; przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 6000 złotych. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i 5, art. 36 i art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."). Przedstawiła także przebieg postępowania podając, że PINB postanowieniem z dnia 15 listopada 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z jej wniosku z dnia 20 września 2019 r. Na to postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, jednak WINB postanowieniem z dnia 15 lutego 2020 r. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Lu 284/20, uchylił to postanowienie. W konsekwencji WINB rozpoznał zażalenie i uchylił postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jako wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. WINB stwierdził, że skoro PINB przystąpił do przeprowadzenia czynności dowodowych mających na celu wyjaśnienie sprawy, to oznacza, że faktycznie prowadził postępowanie w sprawie bez jego formalnego wszczęcia. W związku z tym, PINB zawiadomił strony pismem z dnia 9 listopada 2020 r. o wszczęciu postępowania oraz o tym, że na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. bieg terminów załatwienia wniosku zostaje wstrzymany. W dniu 28 grudnia 2021 r. skarżąca złożyła do tego organu wniosek o udzielenie informacji, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ stwierdził, że bieg terminu załatwienia sprawy zostaje wstrzymany w oparciu o art. 35 § 5 k.p.a. W odpowiedzi organ skierował do skarżącej pismo z dnia 10 lutego 2021 r. (nadane w placówce pocztowej 16 lutego 2021 r., a więc dopiero po 50 dniach), w którym jednak nie udzielił skarżącej żądanej informacji. W związku z tym, skarżąca złożyła w dniu 2 kwietnia 2021 r. kolejny wniosek o udzielenie informacji (pismo z dnia 31 marca 2021 r.). W odpowiedzi PINB skierował do skarżącej pismo z dnia 21 kwietnia 2021 r. (nadane 30 kwietnia 2021 r., czyli po 30 dniach), jednak nadal nie wyjaśnił, dlaczego stwierdził, że bieg terminów załatwienia wniosku zostaje wstrzymany. Skarżąca wskazała, że w dniu 7 stycznia 2021 r. złożyła do PINB wniosek dowodowy "na okoliczność braku wykonania obowiązku z art. 43 ust. 1 u.p.b. oraz przeprowadzenie budowy niezgodnie z art. 41 u.p.b. w zw. z art. 41 ust 2 pkt. 1 u.p.b. oraz braku wykonania obowiązku z art 43 ust 1 u.p.b. w zw. z art.43 ust 3 u.p.b. oraz wbrew warunkom technicznym wydanym przez G. Sp. z o.o.". W odpowiedzi organ skierował do niej pismo z dnia 11 lutego 2021 r. (nadane 16 lutego 2021 r., czyli po 40 dniach) wyjaśniając, że "proces inwestycyjny składa się z trzech etapów, (...) zaś w tym postępowaniu jest badany pierwszy etap przed rozpoczęciem robót w terenie" oraz poinformował, że w przypadku gdy strona będzie potrzebowała prowadzenia postępowania w sprawie robót budowlanych to należy złożyć dodatkowy wniosek o wszczęcie nowego postępowania administracyjnego. W dniu 2 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła kolejne pismo podtrzymując wniosek dowodowy i żądając jego uwzględnienia. Organ w piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r. (nadanym 30 kwietnia 2021 r.) wyjaśnił m.in., że "geodezyjne wyznaczenie, o którym mowa w art. 43 prawa budowlanego, jest już prowadzeniem robót budowlanych. Jego brak lub brak dokumentu potwierdzającego geodezyjne wyznaczenie w terenie może być prowadzony w odrębnym postępowaniu", oraz że (...) postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych będzie prowadzone po zakończeniu tego postępowania dotyczącego legalności budowy przyłącza". Zdaniem skarżącej, powyższe okoliczności świadczą o przewlekłym prowadzeniu postępowania na jej wniosek z dnia 20 września 2019 r. Obowiązkiem organu było wszczęcie i prowadzenie postępowania zgodnie z treścią tego wniosku, gdyż organ nie ma prawa samowolnie decydować o tym, że będzie prowadził (w nieokreślonej dacie, przyszłej i niepewnej) kolejne postępowanie po zakończeniu tego postępowania, z tego samego wniosku. Organ pozostaje w rażącej bezczynności zarówno w zakresie dotyczącym terminów załatwienia sprawy, jak i działania poza prawem w zakresie samowolnego podziału żądania strony na etapy i samowolnego decydowania w zwykłych pismach, że kolejne postępowanie będzie prowadzone w innym bliżej nieokreślonym czasie. Skarżąca zarzuciła organowi, że oględziny oraz przesłuchania stron odbywały się bez zapewnienia jej czynnego udziału, zapisy w protokołach są skrajnie powierzchowne i wybiórcze, pozbawione są nawet podstawowych informacji typu, kiedy wykonano przyłącze i czy wypełniono nałożone prawem obowiązki. Skarżąca nie mogła zadawać pytań świadkom i inwestorowi w celu oczekiwania odpowiedzi złożonych do protokołu, musiała samodzielnie pozyskiwać dowody i wnosić je do organu, bowiem organ pozostaje w bezczynności m.in. w zakresie braku kontroli, czy właściciel posiadał aktualne warunki zabudowy dla działki rolnej położonej poza obszarem zabudowy, czy dokonał geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej w czasie otwartego wykopu przed jego odbiorem, czy dokonał geodezyjnego wyznaczenia w terenie jako elementu prac przygotowawczych, czy wykonał szkic sytuacyjny zgodnie z art 29a u.p.b., czy dysponował prawem, o którym mowa w art. 3 ust. 11 u.p.b., czy złożył oświadczenie o prawie dysponowania działkami nr ewid. [...] i [...] na cele budowlane. Skarżąca w dniu 27 maja 2021 r. wezwała organ do zaprzestania rażącego naruszenia prawa, natomiast w piśmie z dnia 26 maja 2021 r (nadanym 1 czerwca 2021 r.) ponownie zawarła takie same pytania, jak we wniosku z dnia 31 marca 2021 r., podnosząc, że nadal nie zna terminu załatwienia sprawy. Niezależnie od tego, w dniu 27 maja 2021 r. wniosła do WINB ponaglenie, które zostało uwzględnione postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r. WINB stwierdził, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynności.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżąca w toku postępowania składała liczne wnioski o kolejne oględziny, przesłuchania, a także o przełożenie terminu. Wyjaśnił, że z jej pierwszego pisma z dnia 18 września 2019 r. wynika, że w dacie przyjmowania zgłoszenia budowy spornego przyłącza, nie była właścicielką działek, a więc nie była stroną. Dodał, że już w postanowieniu z dnia 15 listopada 2019 r. przedstawiono stan faktyczny sprawy, wyjaśniając, że przyłącze powstało legalnie, zaś skarżąca nabyła działki wraz z tym przyłączem. Składane przez nią dokumenty i wnioski spowodowały przedłużenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalając skargę, wskazał, że nie ma podstaw do zarzucenia PINB ani bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że niezwłocznie po wpłynięciu wniosku skarżącej, organ podjął czynności procesowe zmierzające do jego załatwienia. Ciąg czynności zakończył się wadliwym postanowieniem z dnia 15 listopada 2019 r., co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że faktycznie organ prowadził postępowanie, wobec tego bezpodstawne było wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Sąd w istocie potwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tj. do 15 listopada 2019 r. Za bezczynność i przewlekłość nie może być więc uznany brak czynności procesowych w okresie od wydania postanowienia z dnia 15 listopada 2019 r. do zwrotu akt sprawy przez organ odwoławczy, który postanowieniem z dnia 28 września 2020 r. (na skutek wskazanego wyroku Sądu) uchylił postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia tego postępowania (postanowienie to zostało zaś doręczone organowi I instancji w dniu 1 października 2020 r.). Błędne przekonanie organu I instancji, że przeprowadzone przez ten organ czynności uzasadniały załatwienie wniosku skarżącej poprzez formalną odmowę wszczęcia postępowania nie świadczy o bezczynności organu. Sąd Wojewódzki zauważył też, że również w późniejszym okresie organ nie pozostawał w bezczynności, ani przewlekłości . Organ I instancji podejmował czynności procesowe stosownie do pism i żądań skarżącej. W dniu 9 listopada 2020 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania, jednocześnie informując, że stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. bieg terminów załatwienia wniosku został wstrzymany; zawiadomił także o oględzinach wyznaczonych na 7 grudnia 2020 r. W wyznaczonym dniu tj. 7 grudnia 2020 r. pracownicy organu dokonali oględzin, z których spisano protokół. W piśmie z dnia 8 grudnia 2020 r. skarżąca odniosła się do tego protokołu, a w piśmie z dnia 23 grudnia 2020 r. złożyła wniosek o udzielenie informacji w toczącym się postępowaniu administracyjnym; w dniu 4 stycznia 2021 r. złożyła do organu I instancji kolejny wniosek w tej sprawie. Organ udzielił skarżącej odpowiedzi w piśmie z dnia 10 lutego 2021 r. (na pismo z dnia 23 grudnia 2020 r.) i w piśmie z dnia 11 lutego 2021 r. (na pismo z dnia 4 stycznia 2021 r. dotyczące poświadczenia niewykonania geodezyjnego wyznaczenia w terenie wykonanego przyłącza wody oraz niewykonania pełnej inwentaryzacji sytuacyjno-wysokościowej przed zasypaniem wykopu). Natomiast, w związku z pismem skarżącej, zawierającym odniesienie się do protokołu oględzin, organ I instancji w dniu 15 lutego 2021 r. zawiadomił strony postępowania administracyjnego o terminie przeprowadzenia dodatkowych oględzin. W związku z wnioskiem skarżącej z dnia 7 marca 2021 r. o przesłuchanie w sprawie pracownika G. [...] sp. z o.o. organ w piśmie z dnia 15 marca 2021 r. poinformował skarżącą o terminie przesłuchania wyznaczonym na 7 kwietnia 2021 r. Dnia 2 kwietnia 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej z dnia 29 marca 2021 r., w którym ustosunkowała się ona do pisma organu z dnia 11 lutego 2021 r. Następnie, w dniu 2 kwietnia 2021 r. osobiście złożyła w siedzibie organu pisma z dnia 30 i 31 marca 2021 r. oraz 1 i 2 kwietnia 2021 r. Na pismo z dnia 1 kwietnia 2021 r., w którym skarżąca domagała się przełożenia daty przesłuchania świadka (pracownika G. sp. z o.o.), organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r.; w tym samym dniu tj. 6 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła kolejne pismo w sprawie przesłuchania tego świadka; w wyznaczonym dniu - 7 kwietnia 2021 r. nastąpiło przesłuchanie. Następnie, w piśmie z dnia 14 kwietnia 2021 r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej pismo z dnia 1 kwietnia 2021 r., zaś w dniu 16 kwietnia 2021 r. przeprowadzono kolejne oględziny, z kolei pismami z dnia 19, 21 i 23 kwietnia 2021 r. organ udzielił odpowiedzi na pisma skarżącej z dnia 29 i 31 marca 2021 r. i 2 kwietnia 2021 r. Następnie, dnia 30 kwietnia 2021 r. organ zawiadomił strony o terminie kolejnych oględzin wyznaczonych na 27 maja 2021 r. i w tym dniu oględziny przeprowadzono. Tego samego dnia (27 maja 2021 r.) do organu I instancji wpłynęły kolejne pisma skarżącej. Pismem z dnia 28 maja 2021 r. organ poinformował strony na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia, co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie, decyzją z dnia 6 lipca 2021 r., znak: NB-7355/Ur/4/19, organ odmówił nakazania M. i L. M. rozbiórki przyłącza wodociągowego dla działki nr [...] w W. gm. U. W świetle przedstawionego stanu faktycznego, zdaniem Sądu I instancji, nie zachodziła bezczynność organu. Organ rozpatrzył wniosek skarżącej, przeprowadził postępowanie i wydał wskazaną decyzję o odmowie nakazania rozbiórki przyłącza. Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska WINB wyrażonego w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2021 r., że organ I instancji prowadził sprawę przewlekle (choć ze względu na stan pandemii nie uznał jej za przewlekłość rażącą). W ustalonym (jak wyżej) stanie faktycznym organ przyjął, że choć po otrzymaniu w dniu 1 października 2020 r. postanowienia WINB z dnia 28 września 2020 r. (uchylającego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania), organ wprawdzie podjął szereg czynności mających na celu załatwienie sprawy, to jednak z akt nie wynika, aby organ wydał, zgodnie z art. 35 § 3 i art. 104 k.p.a., decyzję lub postanowienie w sprawie legalności wykonania spornego przyłącza wodociągowego; organ I instancji nie wskazał również nowego terminu załatwienia omawianej sprawy zgodnie z wymaganiami art. 36 k.p.a., ani nie zawiesił postępowania zgodnie z art. 97 k.p.a. WINB podniósł również, że choć bieg ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej, określonych w art 35 k.p.a., ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5 k.p.a., tj. w odniesieniu do terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, to do takich terminów nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, m.in. powiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, czy uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 1, 79 § 2 i 81 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji, choć sprawa nie została załatwiona niezwłocznie, jednak w świetle chronologicznego zestawienia czynności podejmowanych przez organ I instancji, nie można temu organowi zarzucić ani bezczynności (skoro postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji), ani przewlekłego postępowania. Przy ocenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie można bowiem pominąć, że postępowanie zostało wszczęte na żądanie skarżącej, która w toku tego postępowania składała do organu liczne pisma i wnioski, na które organ I instancji - mając na uwadze to, że sprawa dotyczy załatwienia jej żądania, udzielał odpowiedzi i podejmował czynności mające na celu udzielenie jej odpowiedzi i uwzględnienie wniosków. Wprawdzie postępowanie nie zostało załatwione w ustawowym terminie 1-go miesiąca, ale wynikało to z konieczności załatwiania wpadkowych wniosków skarżącej. W sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek strony i prowadzone jest w jej interesie, nie można zarzucić organowi pogwałcenia zasady szybkości z tego powodu, że w toku takiego postępowania podejmował on wiele czynności formalnoprawnych, załatwiając zgłaszane przez tę stronę skargi, wnioski i uwagi. Taka sytuacja zachodziła w postępowaniu prowadzonym przez PINB, któremu obecnie skarżąca zarzuca rażącą bezczynność i rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania. Pomimo tego, że rzeczywiście czynności pozorne, zbędne mogą świadczyć o przewlekłości postępowania, to jednak czynności podejmowane przez organ I instancji w niniejszej sprawie nie miały takiego charakteru, mając na względzie to, że organ odnosił się niemal do wszystkich pism i wniosków skarżącej, która była przecież wnioskodawczynią i w interesie której organ postępowanie prowadził. Nie można wykluczyć, że gdyby nie liczne wnioski skarżącej, organ wydałby decyzję w sprawie już po przeprowadzeniu oględzin w dniu 7 grudnia 2020 r. Jednak obszerne uwagi skarżącej do przeprowadzonych oględzin, zawarte w piśmie z dnia 8 grudnia 2020r. (wraz z 16 załącznikami - k. 96 - 47 akt admin.) wymagały odniesienia się do nich przez organ, co niewątpliwie miało wpływ na czas rozpatrywania sprawy.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że skoro organowi nie można zarzucić przewlekłości, to tym bardziej nie można uznać, że miało to "charakter rażący", a w konsekwencji nie można też przyznać skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła V. D., wnosząc o jego zmianę i orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości prowadzonego postępowania oraz że naruszenie prawa przez organ miało charakter rażący, ewentualnie, o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, w oparciu o własne ustalenia Sądu, nie znajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, jak również bez uwzględnienia wszystkich dowodów z tej sprawy.

1) Sąd błędnie przyjął, że postępowanie nie zostało zakończone w terminie miesiąca, gdyż wystąpiła konieczność załatwienia wniosków skarżącej. Stwierdzenie to nie ma zupełnie odzwierciedlenia w aktach sprawy, bowiem skarżąca nie składała w tym terminie (miesiąca) żadnych wniosków do organu. "Jeżeli by Sąd oparł ustalenia na aktach sprawy, z których wynika, że strona nie złożyła w czasookresie zawierającym się w terminie miesiąca - który przecież stanowił maksymalny termin załatwienia sprawy - najpewniej doszedłby do przekonania, że zaistniała bezczynność lub przewlekłość postępowania w związku z przekroczeniem maksymalnego terminu miesiąca na załatwienia sprawy", (terminu miesiąca o którym mowa w art. "35 § 5" k.p.a.);

2) Sąd błędnie przyjął, że w prawomocnym wyroku (WSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 284/20) Sąd orzekający stwierdził, iż faktycznie organ (I stopnia) prowadził postępowanie, wobec tego bezpodstawne było wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia, a także, że Sąd ten w istocie potwierdził, iż organ (I stopnia) nie pozostawał w bezczynności do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tj. do 15 listopada 2019 r. Takie ustalenie Sądu zupełnie nie ma pokrycia w powyższym wyroku WSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 2020 r. Gdyby Sąd oparł ustalenia na rzeczywistej treści tego wyroku najpewniej doszedłby do przekonania, że organ pozostawał w bezczynności do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tj. do 15 listopada 2019 r. - co niewątpliwie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy;

3) Sąd pominął znajdujący się w aktach dokument PINB o tytule zawiadomienie z dnia 15 luty 2021 r., którym organ zawiadomił strony o ustaleniu dodatkowych oględzin na dzień 16 kwietnia 2021 r. o godz. 10.00, przy czym równocześnie zawiadomił, że termin jest późniejszy - żeby zmniejszyć prawdopodobieństwo niekorzystnych warunków atmosferycznych. Pominięcie przez Sąd tak istotnego dla wyniku sprawy dokumentu - zawiadomienia, z którego jasno wynika, że organ przy wyznaczeniu tak odległego terminu oględzin tj. "czasookres 2 miesięcy, kierował się pozakodeksowymi rzekomymi okolicznościami", doprowadziło do skutku w postaci oddalenia przez Sąd skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania;

4) Sąd błędnie przyjął, że WINB w wydanym postanowieniu z dnia 9 czerwca 2021 r. (organ w postanowieniu stwierdził na podstawie oceny akt sprawy, że organ I stopnia dopuścił się w tej sprawie bezczynności i przewlekłości), dostrzegł dużą, lecz niekoniecznie niezbędną dla sprawnego zakończenia postępowania, aktywność skarżącej w toku postępowania. Takie ustalenia zupełnie nie mają pokrycia w wydanym postanowieniu WINB z dnia 9 czerwca 2021 r. Gdyby Sąd oparł ustalenia na istocie wynikającej z treści postanowienia doszedłby najpewniej do przekonania, że WINB wskazał na możliwości wnoszenia i rozpatrywania skarg, w szczególności na zaniedbania organu z art. 234 pkt 1 k.p.a.;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia wyroku, które nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

1) Sąd w uzasadnieniu wyroku poprzestał na przedstawieniu stanowiska organu i nie przedstawił stanowiska strony wynikającego z odniesienia się do stanowiska zawartego w odpowiedzi organu na skargę. Prawidłowe ustalenie przez Sąd stanu faktycznego - w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania - powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącą oraz wyjaśnienie, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Strona w piśmie z dnia 1 września 2021 r. odniosła się do pisma organu z dnia 23 lipca 2021 r. i kwestionuje tezy w nim zawarte;

2) Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wskazuje, jakimi kryteriami kierował się w wyborze, które pisma składane do organu przez stronę wymagały żądania odpowiedzi. Uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia. W uzasadnieniu Sąd nie określił czy i które pisma składane przez stronę były na okoliczność niewywiązania się z obowiązku ustawowego informowania stron z urzędu (o których mowa w stanowisku strony w skardze) oraz czy i które pisma składane były na okoliczności dotyczące stricte merytorycznego załatwienia sprawy, nadto w jakich odległościach czasowych organ podejmował te czynności.

3) Sąd w uzasadnieniu wyroku nie przedstawił, jakimi przesłankami kierował się przy ocenie, że "zaistniała sytuacja z art. 35 § 5 k.p.a. oraz konkretnie jaka jest to sytuacja wymieniona enumeratywnie w tym przepisie, ponadto nie podał, na jakie okoliczności jest to sytuacja oraz w jakim terminie bądź terminach zaistniała zdaniem sądu jakaś sytuacja z wymienionych w tym przepisie oraz jaki jest ewentualny jej związek z tym postępowaniem". Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w ocenie Sądu wbrew stanowisku Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (tj. stanowisku wyrażonym na podstawie oceny akt sprawy w związku z ponagleniem, zawartym w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2021 r.), zachodziła sytuacja z art. 35 § 5 k.p.a. oraz przywołał treść przepisu. Uzasadnienie takie w tej części, nie pozwala ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia;

III. "naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe jego zastosowanie" (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) [prawidłowo powinna być podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania] , tj. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca kontroli zgodności z prawem działania organu administracji, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej oceny działania administracji w świetle tego wzorca i błędne uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności i nie prowadził przewlekle postępowania. Wadliwy wzorzec kontroli zgodności z prawem działania organu administracji polegał na przyporządkowaniu przez WSA w Lublinie subiektywnej wykładni pojęcia bezczynności - korzystnej dla organu administracji oraz przez pominięcie przy tym "norm dopełnienia wynikającej z przepisów prawa obciążającej organ administracji z art. 35 § 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - która funkcjonuje w systemie prawa stanowionego stanowiącego całość wzajemnie powiązanych ze sobą norm prawnych". Sąd przy tym, zastosował inne kryterium oceny niż zgodność działania organu z prawem, które ten organ obciąża - art. 35 § 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów opartych na naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt I i II opisanej wyżej skargi kasacyjnej).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Analizowany przepis nie służy zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd pominie istotną część akt sprawy, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przy czym, z uwagi, że mamy do czynienia z przepisem postępowania, jego ewentualne naruszenie powinno mieć wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18; z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5337/21). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej próbuje w ramach zarzutu opartego o ww. podstawę prawną podważyć stanowisko Sądu I instancji, który w oparciu o przedstawione akta sprawy, nie stwierdził bezczynności, czy przewlekłości organu, jednakże mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może tego skutecznie uczynić. Co do zasady, argumentacja podniesiona w tej podstawie kasacyjnej stanowi polemikę z ustaleniami dokonanymi przez Sąd I instancji i stwierdzeniami przez niego wyrażonymi (punkt I.1), 2), 4) środka zaskarżenia). W tym miejscu wypada jedynie zaznaczyć, że wprawdzie Sąd Wojewódzki wskazując na wyrok tego Sądu z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 284/20, wadliwie przywołał ustalenia faktyczne związane z jego wydaniem, bowiem uchylał on postanowienie organu odwoławczego stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nie odnosił się on do zasadności wydania postanowienia PINB z dnia 15 listopada 2019 r., jednakże pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd wyprowadził następnie prawidłowe wnioski, o czym mowa będzie poniżej. Okoliczność zaś, że Sąd I instancji nie poddał należytej ocenie dokumentu (nie nadał mu szczególnej mocy dowodowej), jakim jest zawiadomienie z dnia 15 lutego 2021 r. (wbrew zapatrywaniu skarżącej kasacyjnie nie został on pominięty, został bowiem przez Sąd przywołany w uzasadnieniu wyroku), nie świadczy o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Sąd w składzie obecnie orzekającym, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, podają się kontroli instancyjnej, niewątpliwie także rozpoznał istotę sprawy. Podstawę oddalenia skargi stanowiło przekonanie Sądu o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności, czy przewlekłości po stronie organu, co miało związek z aktywnością po stronie skarżącej, która składała liczne pisma procesowe. Zupełnie inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zauważyć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, aby sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku m.in. zwięźle przedstawił stan sprawy i zarzuty podniesione w skardze. Jeżeli w kolejnych pismach procesowych strona postępowania sądowoadministracyjnego powtarza i powiela swoje dotychczasowe stanowisko oraz prezentuje dodatkową argumentację, stanowiącą w istocie jedynie polemikę z pismem procesowym organu administracji, to nie można tego rodzaju aktywności uznawać za nowy element skargi i oczekiwać jego referowania oraz osobnego omawiania w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 303/12). Tym samym, okoliczność braku szczegółowego odniesienia się do treści pisma skarżącej z dnia 1 września 2021 r., nie można rozpatrywać w kategorii naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Za uzasadniony natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 37 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Na wstępie zauważyć należy, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania zostały zdefiniowane. Ze stanem bezczynności mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast z przewlekłością, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość oznacza sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2699/21).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że PINB nie pozostał w bezczynności do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. do dnia 15 listopada 2019 r. Dla przypomnienia wniosek skarżącej wpłynął w dniu 20 września 2019 r., postanowienie zostało wydane w dniu 15 listopada 2019 r., tj. po upływie 1 miesiąca, 3 tygodni, 5 dni, a więc w terminie określonym art. 35 § 3 k.p.a. Niewadliwie także Sąd I instancji przyjął, że za bezczynność i przewlekłość nie może być uznany brak czynności procesowych w okresie do zwrotu akt sprawy przez organ odwoławczy, który postanowieniem z dnia 28 września 2020 r. uchylił postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia tego postępowania (postanowienie to zostało doręczone organowi I instancji w dniu 1 października 2020 r.).

W ocenie tutejszego Sądu, Sąd I instancji, nie dość wnikliwie jednakże ocenił okres pomiędzy 1 października 2020 r., a dniem wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie (6 lipca 2021 r.). Postępowanie trwało łącznie 9 miesięcy i 5 dni. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że w sytuacji gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek strony i prowadzone w jej interesie, nie można zarzucić organowi pogwałcenia zasady szybkości postępowania z tego powodu, że w toku takiego postępowania podejmował on wiele czynności formalnoprawnych, załatwiając zgłaszane przez tę stronę skargi, wnioski oraz uwagi. Jak stanowi art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W każdej zatem sprawie indywidualnej oceny wymaga czy aktywność stron postępowania miała wpływ na termin zakończenia postępowania przez organ. Temu zadaniu Sąd I instancji nie sprostał, nie poddał bowiem szczegółowej analizie pism strony skarżącej, tj. czy odniesienie się do nich, uwzględnienie wniosków w nich zawartych było niezbędne dla załatwienia sprawy, czy organ mógł zakończyć postępowanie w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Oczywiście pod kątem przebiegu postępowania administracyjnego, a nie zasadność wydania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazał jedynie na "obszerne uwagi skarżącej do przeprowadzonych oględzin" zawartych w piśmie z dnia 8 grudnia 2020 r. wraz z 16 załącznikami, a przedmiotem analizy nie uczynił już innych czynności podejmowanych w sprawie, pomimo ich zauważenia w opisie sprawy. W tym miejscu wypada podnieść, że Sąd I instancji sam ubocznie podkreślił (przywołując stanowisko WINB), że skargi wniesione w sprawie zawisłej przed organem administracji traktowane są jako pisma procesowe związane z wyjaśnieniem tej sprawy, toteż organ prowadzący postępowanie administracyjne nie ma obowiązku udzielania osobnych odpowiedzi na kolejne pisma składane w jego trakcie przez strony, lecz załatwia sprawę na podstawie całości zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez wydanie decyzji. Niejako więc dopuścił możliwość, aby nie każde pismo strony wymagało odniesienia się do niego przez organ administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, można podać w wątpliwość zasadność przeprowadzenia licznych oględzin w terenie (21.10.2019 r., 7.12.2020 r., 16.04.2021 r., 27.05.2021 r.). Sprawa, biorąc pod uwagę lakoniczność decyzji z dnia 6 lipca 2021 r., nie wydaje się na tyle skomplikowana, aby zachodziła potrzeba czynienia aż tylu wizji w terenie. Ponadto, organ mógł skorzystać z możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co by niewątpliwie służyło przyspieszeniu postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd Wojewódzki weźmie pod uwagę powyższe rozważania i oceni sprawę pod kątem zaistnienia podstaw do stwierdzenia bezczynności, przewlekłości postępowania. Przy czym będzie miał na względzie, że zwiększona aktywność strony postępowania może nie mieć wpływu na uznanie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji odniesie się także do pisma strony skarżącej z dnia 1 września 2021 r., aby strona postępowania sądowoadministracyjnego była w pełni przekonana, że rozpoznanie sprawy nastąpiło przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.