Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1830/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 60 ust 1 w zw. z art 53 ust 4 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 11
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Środowiska (dalej: organ II instancji) znak: [...] z [...] lipca 2014 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 11 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej u.o.p.), po rozpatrzeniu zażalenia pana M. P. (dalej: inwestor, skarżący) z [...] kwietnia 2014 r., na postanowienie Dyrektora P. Parku Narodowego (dalej: Dyrektor Parku, organ I instancji) z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], w którym nie uzgodniono projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej na działce siedliskowej składającej się z działek ewid. nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w K. nad D., w otulinie P. Parku Narodowego. W postanowieniu z [...] lipca 2014 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora P. Parku Narodowego.

Stan sprawy przestawiał się następująco.

Wójt Gminy K., na wniosek pana M. P. w piśmie z [...] marca 2014 r. zwrócił się do Dyrektora P. Parku Narodowego z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej na działce siedliskowej składającej się z działek ewid. nr [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w K. nad D.".

W postanowieniu z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia projektu decyzji [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że przedmiotowe działki przylegają bezpośrednio do granicy Parku określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z [...] maja 1996 r. w sprawie P. Parku Narodowego (Dz. U. nr [...], poz. [...]). Działki przeznaczone pod inwestycje w ewidencji gruntów i budynków oznaczone są jako grunty rolne o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych (RIVa).

Dyrektor Parku zaznaczył, iż jego decyzja podyktowana jest przede wszystkim koniecznością ochrony przyrody oraz walorów krajobrazowych P. Parku Narodowego i jego otuliny. Organ I instancji powołując się na postanowienia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. nad D., podkreślił, że teren przeznaczony pod planowaną inwestycję zlokalizowany jest częściowo w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Dodatkowo planowana inwestycja stanowi zagrożenie zewnętrzne dla przyrody Parku oraz będzie potencjalnie negatywnie oddziaływać na leżące w sąsiedztwie przedmioty ochrony obszarów Natura 2000 "P." (kod [...] - Obszar Specjalnej Ochrony, [...] - Specjalny Obszar Ochrony) i obszar Natura 2000 "[...]" ([...]). Dyrektor Parku powołał się także na postanowienia projektu Planu Ochrony P. Parku Narodowego na lata 2012-2031 gdzie w rozdziale 7 — "Ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], dotyczące eliminacji lub ograniczania zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych", znalazło się postanowienie: "nieprzeznaczanie pod zabudowę terenów znajdujących się w odległości mniejszej niż 100 m od granicy P. Parku Narodowego, z wyjątkiem terenów przewidzianych pod zabudowę w obowiązujących Studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. zażalenie na postanowienie Dyrektora Parku do Ministra Środowiska złożył pan M. P. W uzasadnieniu swojego zażalenia skarżący przytacza następujące argumenty:

Dyrektor Parku Narodowego powołuje się na szereg przepisów i aktów prawnych, które nie dotyczą i nie odnoszą się do przedmiotu sprawy.

Na terenie parków narodowych i ich otulin nie ma zakazów realizacji budynków gospodarczych i mieszkalnych w ramach prowadzenia gospodarki rolnej.

Działki, na których projektuje się lokalizację inwestycji posiadają połączenie z publiczną drogą gminną, są w całości ogrodzone i zabudowane istniejącymi budynkami gospodarczymi oraz istniejącym przyłączem energetycznym.

Nieprawdą jest zdaniem skarżącego, iż działki ewid. nr [...] i [...] leżą w granicy P. Parku Narodowego oraz jego otuliny.

W ocenie skarżącego, nie podano żadnego aktu prawnego ustanawiającego granice P. Parku Narodowego wraz z załącznikiem graficznym.

Według skarżącego, wspomniane w postanowieniu zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. nad D. nakazujące wykluczenie zabudowy, nie dotyczą zabudowy siedliskowej.

Dyrektor Parku nie może według skarżącego, powoływać się na Projekt Planu Ochrony P. Parku Narodowego na lata 2012-2031, ponieważ akty prawne w przygotowaniu nie są wiążące przed ich wejściem w życie. Skarżący twierdzi ponadto, że planowany budynek nie znajduje się w żadnym z korytarzy ekologicznych przewidzianych w projekcie ochrony P. Parku Narodowego zamieszczonym na stronie P. Parku, który jako nie zatwierdzony nie ma mocy obowiązującego prawa jednak wyznacza pewne kierunki działania Parku Narodowego.

Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowego postanowienia w całości i o uzgodnienie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Po rozpatrzeniu zażalenia pana M. P., Minister Środowiska w postanowieniu z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora P. Parku Narodowego. Organ II instancji uznał za całkowicie bezpodstawne zarzuty skarżącego dotyczące niezasadnego powołania się przez Dyrektora Parku na Projekt Planu Ochrony P. Parku Narodowego na lata 2012-2031, wyjaśniając, że powołanie się na projekt planu ochrony miało głównie na celu zwrócenie uwagi na fakt, że ochrona walorów krajobrazowych P. Parku Narodowego jest ważną kwestią ujętą również w przygotowanym najistotniejszym dla działalności Parku dokumencie. Dokument ten był konsultowany z władzami lokalnymi, a konieczność ochrony w tym obszarze walorów krajobrazowych nie została zakwestionowana przez żadną z instytucji. Minister Środowiska odniósł się także do zarzutu dotyczącego rzekomo nieprawdziwych zapisów w postanowieniu, iż "działki [...] i [...] leżą w granicy P. Parku Narodowego oraz jego otuliny, bez podania aktu prawnego ustanawiającego granice P. Parku Narodowego. Odnosząc się do stwierdzeń inwestora, w sprawie rzekomego braku zakazów budowy budynków gospodarczych i mieszkalnych w ramach prowadzenia gospodarki rolnej na terenie parków narodowych i ich otulin, organ zwrócił uwagę, że działki na których planowana jest inwestycja są położone w granicach otuliny P. Parku Narodowego (cała działka [...], oraz część działki [...]). Zdaniem organu II instancji, przedmiotowe działki zlokalizowane są w terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dlatego planowanie przestrzenne powinno odbywać się w zgodzie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. nad D.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego powoływania się przez Dyrektora Parku na szereg przepisów i aktów prawnych nie dotyczących i nie odnoszących się do przedmiotu sprawy, organ II instancji wyjaśnił, że Dyrektor Parku przywołał jedynie niektóre przepisy międzynarodowe i krajowe, z których wynika konieczność ochrony walorów krajobrazowych P. Parku Narodowego i jego otuliny. Są to akty prawne mające znaczenie dla ochrony i kształtowania krajobrazu, dotyczące bezpośrednio trzech komponentów krajobrazu: środowiska przyrodniczego, środowiska kulturowego i środowiska wizualnego. W ocenie organu II instancji, w związku z powyższym, nie jest prawdą stwierdzenie skarżącego, że przytoczone akty prawne nie dotyczą i nie odnoszą się do przedmiotu sprawy. Zdaniem Ministra Środowiska, organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie wyjaśniając jego motywy, jak i zastosowane w sprawie przepisy prawne. Tym samym Minister Środowiska, odnosząc się szczegółowo zarówno do sytuacji faktycznej, jak i prawnej dotyczącej analizowanego terenu uznał, że nie jest możliwe uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zaproponowanym kształcie.

Na postanowienie Ministra Środowiska z [...] lipca 2014 r. pan M. P., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podtrzymał przytoczone w zażaleniu argumenty. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił powielenie argumentacji Dyrektora Parku oraz brak rzetelnej oceny, np. raportu oddziaływania inwestycji na środowisko bądź decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarżący poddał w wątpliwość podnoszenie rzekomo szkodliwego wpływu masowej zabudowy na przyrodę, ponieważ dopuszczalny stopień zabudowy i inne parametry projektowanego zamierzenia budowlanego z uwzględnieniem potencjalnego wpływu inwestycji na teren można zawrzeć w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego, Studium nie jest aktem prawa miejscowego, co oznacza że nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą do wydawania decyzji administracyjnych, a za taką z całą pewnością uznać można decyzję o warunkach zabudowy. Skarżący odniósł się także do istniejących na terenie inwestycji budynków gospodarczych. Jego zdaniem, zostały one wybudowane na podstawie zgłoszenia robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Środowiska z [...] lipca 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora P. Parku Narodowego z [...] kwietnia 2014 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej na działce siedliskowej składającej się z działek ewid. nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w K. nad D.".

Przedsięwzięcie, którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się na działkach o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości K. nad D. Działka nr ewid. [...] jest w całości zlokalizowana w granicach otuliny P. Parku Narodowego, natomiast działka nr ewid. [...] jest częściowo położona w otulinie P. Parku Narodowego. Obydwie działki ewid. objęte wnioskiem inwestora przylegają bezpośrednio do granicy P. Parku Narodowego. Dla wymienionych działek nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie do uzgodnienia przedstawiono jeden projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Park Narodowy działa m.in. w oparciu rozporządzenie Rady Ministrów z [...] maja 1996 r. w sprawie P. Parku Narodowego (Dz.U. z 1996 r. nr [...], poz. [...].).

Park narodowy obejmuje zwykle duży obszar, gdzie jeden lub więcej ekosystemów nie jest naruszony przez człowieka oraz gdzie gatunki roślin i zwierząt, układy geomorfologiczne posiadają specjalne znaczenie naukowe, dydaktyczne lub wypoczynkowe oraz objęte są nimi wyjątkowo piękne i naturalne krajobrazy. Na obszarze takim obowiązują istotne ograniczenia dotyczące użytkowania oraz zasiedlenia. Są tam wprowadzane jednocześnie metody regeneracji przyrody, podwyższenia wartości ekologicznych, geomorfologicznych lub estetyczno-krajobrazowych. Park narodowy podobnie jak rezerwat przyrody zaliczany jest do obszarów specjalnych (W. Radecki, Ochrona prawna parków narodowych i rezerwatów przyrody, Jelenia Góra 1982, s. 20.). Według W. Radeckiego, łączne traktowanie zagadnień parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu uzasadnione jest istotnymi względami merytorycznymi. Funkcje parku narodowego określone zostały na gruncie ustawy o ochronie przyrody poprzez wskazanie celów, dla jakich park narodowy jest tworzony, a mianowicie dla ochrony całości przyrody w całej jej różnorodności, o czym stanowi art. 8 ust. 2 w zw. z art. 12 u.o.p., wskazującym cele, dla których park może być udostępniany (zob. M.A. Król, Instrumenty organizatorskie w ochronie przyrody, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska. 2 wydanie, Warszawa 2014, s. 538).

Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydaje się, w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny, po uzgodnieniu z dyrektorem tego parku. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Przedmiotem postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia, była zatem ocena, czy planowane przedsięwzięcie, zlokalizowane na terenie otuliny P. Parku Narodowego, może być w ogóle zrealizowane w ramach zakładanych w projekcie decyzji parametrów, mając na uwadze potrzebę ochrony Parku oraz ewentualnie, czy konieczne jest zachowanie określonych warunków szczególnych, aby ochronę tę zapewnić. Powyższe wynika z treści art. 5 pkt 14 i pkt 29 u.o.p., które to przepisy charakteryzujące cele tworzenia otuliny, nie precyzują konkretnego katalogu zakazów na jej terenie. Jednocześnie z treści art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p., wynika obowiązek uzgadniania realizacji przedsięwzięć na terenie otuliny. Przepis ten nie wskazuje bezpośrednio kryteriów dokonywania uzgodnienia. Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2051/10) w tej sytuacji trzeba uznać, iż kryteria te wynikają wprost z treści art. 5 pkt 14 i 29 ustawy o ochronie przyrody, w którym wskazano cel tworzenia otuliny. Ma ona służyć zabezpieczeniu określonej formy ochrony przyrody - tu parku narodowego, przed czynnikami mogącymi wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych.

Zakazy dotyczące realizacji przedsięwzięć na terenie objętym określoną formą ochrony przyrody nie odnoszą się wprost do terenu jego otuliny. Jednak nie wynika stąd, iż realizacja przedsięwzięć na terenie otuliny nie jest objęta określonymi ograniczeniami. Wynikają one z samego celu ustanowienia otuliny, choć nie są normatywnie skatalogowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 590/08). Takie uwarunkowania formalnoprawne nakładają na organ administracji, prowadzący postępowanie w przedmiocie uzgodnienia, obowiązek ustalenia, w konkretnych przypadkach, czy określone przedsięwzięcie o planowanych parametrach i cechach może być zrealizowane w proponowanym miejscu i gdy jest to dopuszczalne, rozważenia, czy nie muszą być zachowane indywidualnie sprecyzowane warunki realizacji tego przedsięwzięcia.

Zakazy przewidziane dla form ochrony przyrody, które mogą w konsekwencji ograniczać prawo własności powinny wynikać z celu utworzenia otuliny. Otulina jest jednym z prewencyjnych instrumentów zabezpieczenia formy ochrony przyrody przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zabezpieczenie to jest dokonywane w interesie publicznym i może ograniczać prawo własności zgodnie z zasadami prewencji i przezorności. Z treści definicji legalnej otuliny wynika, że jest to strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla niej w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. W definicji tej ustawodawca nie ograniczył możliwości utworzenia otuliny tylko dla niektórych form ochrony przyrody. Obligatoryjne lub fakultatywne wyznaczenie otuliny pełni przede wszystkim funkcję zabezpieczającą formy ochrony przyrody. Nie ma powodów, aby niektóre formy ochrony przyrody były pozbawione możliwości prewencyjno-przezornościowego zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Funkcja prewencyjna otuliny powinna jest związana przede wszystkim z zabezpieczeniem parku narodowego przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Takim zagrożeniem zewnętrznym bez wątpienia może być realizacja inwestycji budowlanej. Poprzez wyznaczenie otuliny realizowane są zadania związanych z realizacją celów i funkcji parku narodowego. Ważną cechą tych zadań jest odpowiednia realizacja celów związanych z ochroną zasobów przyrody występujących na terenie parku narodowego, które można sprowadzić do sumy właściwości pojedynczych zadań organów administracji realizujących cele ochrony przyrody. Zgodnie z art. 3 u.o.p., Cele ochrony przyrody są realizowane przez: 1) uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w strategiach, programach i dokumentach programowych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.), programach ochrony środowiska przyjmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategiach rozwoju województw, planach zagospodarowania przestrzennego województw, strategiach rozwoju gmin, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz w działalności gospodarczej i inwestycyjnej; 2) obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody; 3) opracowywanie i realizację ustaleń planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej, programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych; 4) realizację programu ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej wraz z planem działań; 5) prowadzenie działalności edukacyjnej, informacyjnej i promocyjnej w dziedzinie ochrony przyrody; 6) prowadzenie badań naukowych nad problemami związanymi z ochroną przyrody.

Oceniając wskazane kwestie, organ administracji musi się odnieść do okoliczności faktycznych, które mogą być istotne w konkretnym przypadku. Jak wynika z powyższych rozważań, orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia na terenie otuliny ma charakter typowo uznaniowy i wymaga rozważenia szeregu aspektów i uwarunkowań faktycznych sprawy, w myśl art. 7 k.p.a. z uwagi na cel jej ustanawiania stanowiący pochodną celów ochrony przyrody określonych w art. 3 u.o.p. Uzgodnienie to nie może zatem mieć charakteru dowolnego. Z jego treści powinno wynikać wprost, jakimi względami kierował się organ administracji orzekając w sprawie (art. 107 § 3 k.p.a.). Zawarte w uzasadnieniu odniesienia do ustaleń faktycznych powinny być potwierdzone w treści zgromadzonego materiału dowodowego.

Rygorami procedury administracyjnej, wynikającymi z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego związany jest zarówno organ I jak i II instancji. Wniesienie przez stronę zażalenia powoduje bowiem, w myśl wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, obowiązek organu odwoławczego przeprowadzenia postępowania w sprawie całościowo.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, zatem rozpatrzeć żądanie strony i ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych przez nią zarzutów. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ II instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze powinno bowiem polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego legalności i celowości. Powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2006 r., V SA/Wa 2473/05, Lex nr 196286 oraz z 12 kwietnia 2006 r., III SA/Wa 1954/05, Lex nr 21215).

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia pod względem wskazanych wyżej wymagań stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie to nie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 7, 15, 77 k.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. Trzeba bowiem zauważyć, że zaskarżone postanowienie zawiera szczegółowe stwierdzenia, z odniesieniem się do okoliczności faktycznych, które są istotne w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, organ przeprowadził w sposób prawidłowy rozważenia dotyczące kwestii wynikających z lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, w tym oddalenia go od granic Parku, zasobów przyrody szczególnie chronionych, usytuowania na konkretnym obszarze otuliny oraz kwestie sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich do terenu planowanej inwestycji, jak i dotychczasowego zagospodarowania terenu działek nr ewid. [...] i [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obydwie działki ewid. objęte wnioskiem inwestora przylegają bezpośrednio do granicy P. Parku Narodowego, graniczą z P. Obszarem Chronionego Krajobrazu, od zachodu z obszarem Natura 2000 o wspólnej nazwie P. ([...] i [...]), od południa w odległości 40 m sąsiadują z obszarem Natura 2000 [...] z dopływami [...].

Nieruchomość na której planowana jest inwestycja znajduje się w odległości około 150 m od obszaru ochrony ścisłej, około 70 m od biotopu specjalnego zainteresowania dla grzybów (dolina O.) i około 80 m od biotopu specjalnego zainteresowania dla mszaków (młaka P.). Organ II instancji uzasadniając swoje stanowisko wyczerpująco wyjaśnił, że działki na których planowana jest inwestycja położone są na terenie, który pełni funkcję korytarza ekologicznego, umożliwiającego swobodne przemieszczanie zwierząt. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również okoliczność, że wybudowany przez inwestora mur otaczający jego posesje zawęził szlak migracyjny zwierząt od strony K. nad D. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że budowa jednorodzinnego domu będzie skutkować jeszcze większym oddziaływaniem na migrujące zwierzęta (np. jelenie, rysie). W ocenie organu, lokalizacja studni i pobór wody może spowodować ponadto obniżenia lustra wód gruntowych i być przyczyną wymierania gatunków zależnych od wody (higrofitów) jak i zwierząt zależnych od wody (głównie mięczaków i płazów). W pobliżu inwestycji (30-150 m) zlokalizowane są siedliska przyrodnicze górskie i nizinne torfowiska o charakterze młak, turzycowisk i mechowisk (7230). Słusznie podnosi organ, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia godzi w walory krajobrazowe Parku, biorąc pod uwagę widok z Parku jak również z poza granic Parku na jego obszar.

Funkcja prewencyjna, którą pełni otulina P. Parku Narodowego wynika także z tego, że pobliżu planowanej inwestycji występują gatunki cenne przyrodniczo, z których połowę stanowią gatunki zależne od wody (gatunki objęte ochroną ścisłą: turzyca Davalla Carex davalliana, kruszczyk błotny Epipactis palustris, błyszczące włosowate Tomentypnum nites, lamprichtia pośrednia Limprichtia cossonii, drabik drzewkowaty Climacium dendroides). Z ww. powodów, istotnym zatem zagrożeniem jest zmiana warunków wodnych. Przyczyną zamierania tych gatunków na co zwraca uwagę organ II instancji, może być proces murszenia, będący pochodną mineralizacji torfu oraz pojawienie się pospolitych, silnie konkurencyjnych gatunków roślin zajmujących takie siedliska np. sity (Juncus spp.) oraz pokrzywy zwyczajnej (Urtica dioica). W przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia pozostaje, iż przedmiotowa działka jest zamkniętym terenem z infrastrukturą techniczną, a bezpośrednie jej otoczenie stanowi rzeka oraz pola uprawne. Istniejąca w rejonie inwestycji zabudowa jest bardzo rozproszona i ma charakter swobodnie komponowanej. Należy podzielić stanowisko organu, że dalsza zabudowa w terenie spowoduje zwiększenie negatywnego oddziaływania czynników zewnętrznych na przyrodę Parku. Oddziaływanie przedsięwzięcia nie ogranicza się bowiem wyłącznie do terenu inwestycji, lecz jest znacznie szersze i obejmuje również działki sąsiednie. Słusznie podkreśla organ II instancji, że oddziaływanie czynników powodujących trudności w migracji zwierząt nie można odnosić wyłącznie do bariery fizycznej, jaką bez wątpienia stanowi zabudowa działek skarżącego, ale także należy uwzględnić czynniki związane z płoszeniem zwierząt, których oddziaływanie jest znacznie szersze, co spowoduje w konsekwencji zawężenie obszaru, którym może dokonywać się migracja zwierząt, pomiędzy Parkiem a obszarami sąsiednimi.

W ocenie Sądu, słowo "oddziaływanie" należy rozumieć jako wywoływanie zmiany lub utrzymywanie stanu rzeczy, czyli niedopuszczenie do zmiany. Uwzględniając oddziaływania planowanej przez skarżącego inwestycji w łańcuchu zdarzeń w odniesieniu do terenu otuliny P. Parku Narodowego, można mówić o oddziaływaniu pośrednim i bezpośrednim planowanego przedsięwzięcia na zasoby przyrody Parku. "Oddziaływanie" jest terminem, którego znaczenie jest szersze od pojęcia "działanie", które można traktować jako pewien rodzaj wpływu planowanej inwestycji na przyrodę. Termin działanie dotyczy człowieka, natomiast na zasoby przyrody może oddziaływać np. działalność inwestycyjno-budowlana.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.p., na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego. Jak wynika z akt administracyjnych, działka, na której skarżący zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję, znajduje się częściowo w otulinie Parku.

Jakkolwiek w przepisach u.o.p. nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na terenie otuliny. Ustawowo określone cele parku narodowego i jego otuliny stanowią podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Cel otuliny powinien być interpretowany zgodnie z celami ochrony przyrody określonymi w art. 3 u.o.p.

Zgodnie z art. 5 pkt 14 u.o.p. otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 u.o.p.).

Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Przyjęcie odmiennej wykładni przepisów u.o.p. prowadziłoby do tego, że wyznaczenie otuliny parku narodowego byłoby zupełnie bezcelowe, ponieważ nie zabezpieczałaby ona w żaden sposób parku narodowego.

W zaskarżonym postanowieniu organ w sposób prawidłowy przedstawił analizę celu otuliny w części obejmującej działki skarżącego i wskazał, jakiego rodzaju zewnętrzne zagrożenia dla realizacji tego celu niesie ze sobą dopuszczenie do lokalizacji wnioskowanej przez skarżącego inwestycji.

Zdaniem Sądu, sformułowane przez organ wnioski są prawidłowe, stąd uniemożliwiają realizację przedsięwzięcia.

W pierwszym rzędzie odnosząc się do twierdzeń skarżącego związanego z brakiem zakazów budowy budynków gospodarczych i mieszkalnych w ramach prowadzenia gospodarki rolnej na terenie parków narodowych i ich otulin, należy stwierdzić, że działki na których planowana jest inwestycja są położone w granicach otuliny P. Parku Narodowego. Cała działka o nr ewid. [...] oraz część działki [...] znajduje sie w graniach otuliny. Zasady zagospodarowania przestrzennego na terenie otuliny parków narodowych są regulowane zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin. W przypadku ich braku zasady te określane są w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe działki zlokalizowane są w terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to zamierzenia inwestycyjne na tym terenie powinny być oceniane zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. nad D. Zgodnie z postanowieniami Studium obszar inwestycji zlokalizowany jest w Strefie I "Osadniczej K.", który obejmuje swoim zasięgiem tereny zwartej historycznej zabudowy centrum, jednorodzinnej o charakterze pensjonatowym, usług administracyjnych, publicznych, zagospodarowania dla potrzeb turystyki i wypoczynku, infrastruktury wraz z otaczającymi terenami rolnymi i zerdzewieniami. Ten dokument planistyczny jednocześnie wskazuje na istotną rolę obszaru w ochronie zasobów Parku, czego najlepszym przykładem jest oznaczenie całej działki nr [...] oraz fragmentu działki nr [...] (część południowa) jako teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych (oznaczonym symbolem R). Część inwestycji, która zlokalizowana jest w otulinie P. Parku Narodowego, położona jest w całości w terenie rolnym. Obowiązuje tam m.in. wykluczenie zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, letniskowej i gospodarczej. Nie można się więc zgodzić ze skarżącym, że postanowienia Studium nakazujące wykluczenie zabudowy nie dotyczą zabudowy siedliskowej. Postanowienia te wykluczają jakąkolwiek zabudowę na tym obszarze. Tym samym zasadne jest uznanie, że przedmiotowy obszar winien zostać wyłączony z zabudowy, na rzecz pełnienia funkcji związanych z ochroną zasobów przyrody.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego powołania się przez organ I instancji na szereg przepisów i aktów prawnych nie dotyczących i nie odnoszących się do przedmiotu sprawy, należy wyjaśnić, że przepisy powołanych aktów prawnych dotyczą bezpośrednio składników krajobrazu, który jest jednym z elementów środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), przez środowisko - rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. W ogólnym znaczeniu za krajobraz uważa się ogół cech przyrodniczych i antropogenicznych (powstałych w wyniku działalności człowieka) wyróżniających określony teren, zespół typowych cech danego terenu. Krajobraz (określany encyklopedycznie) to fizjonomia powierzchni Ziemi lub jej części – synteza wszystkich elementów przyrodniczych (głównie: rzeźby terenu, wód, warunków klimatycznych, świata roślinnego i zwierzęcego) i działalności ludzkiej; rozróżnia się krajobraz naturalny (przyrodniczy) i przeobrażony (kulturowy, antropogeniczny, gospodarczy (Zob. Encyklopedia popularna PWN, red. A. Karwowski, Warszawa 1997, s. 409.). Ochronę krajobrazu regulują w szczególności normy prawa międzynarodowego publicznego, zawarte przede wszystkim w treści umów lub konwencji międzynarodowych, w tym także powołanych przez organ I instancji. Ważnym źródłem prawa międzynarodowego jest również orzecznictwo trybunałów międzynarodowych. Wiele konwencji międzynarodowych związanych z ochroną środowiska zawiera w swojej treści postanowienia dotyczące krajobrazu jako całości bądź jego elementów składowych. Ustawa o ochronie przyrody w definicji prawnej ogranicza się jedynie do określenia walorów krajobrazowych, rozumianych jako "wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka" (art. 5 pkt 23 u.o.p.). Obowiązujące przepisy związane z ochroną przyrody wskazują, że krajobraz traktowany jest w nich fizjonomicznie. Według art. 5 pkt 20 u.o.p., środowisko przyrodnicze to "krajobraz wraz z tworami przyrody nieożywionej oraz naturalnymi i przekształconymi siedliskami przyrodniczymi z występującymi na nich roślinami, zwierzętami i grzybami". Należy zauważyć fakt, że w ustawie o ochronie przyrody, w dziewięciopunktowym wyliczeniu przedmiotów ochrony zamieszczonym w art. 2, w ust. 1 w pkt 7 został wskazany krajobraz. Na stricte fizjonomiczne pojmowanie krajobrazu wskazują także inne postanowienia ustawy o ochronie przyrody (zob. K. Bartniak, Prawna ochrona krajobrazu, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska. 2 wydanie, Warszawa 2014, s. 578.).

Sąd podziela także pogląd organu II instancji, według którego powołanie się na Projekt Planu Ochrony P. Parku Narodowego na lata 2012-2031 miało głównie na celu zwrócenie uwagi na fakt, że ochrona walorów krajobrazowych P. Parku Narodowego jest ważną kwestią ujętą również w przygotowywanym dokumencie. Projekt tego dokumentu został oceniony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. Bezzasadny jest także zarzut skarżącego dotyczący braku rzetelnej oceny np. raportu oddziaływania inwestycji na środowisko bądź decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z uwagi na to, że w tej sprawie nie był sporządzony raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.