Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 503/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. R. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. ([...]) odmówiło stwierdzenia nieważności, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Administratora w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] odmawiającej przyznania stronie dodatku mieszkaniowego, na wniosek złożony w dniu 8 grudnia 2015 r., zakwestionowaną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w motywach rozstrzygnięcia z dnia 29 stycznia 2016 r. organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wobec wątpliwości co do tytułu prawnego wnioskodawcy do zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego sytuacji finansowej i stanu majątku, w dniu 30 grudnia 2015 r., przeprowadzono wywiad środowiskowy w miejscu jego zamieszkania. Podczas wywiadu złożył oświadczenie, że nadal jest najemcą lokalu, nie wnosi żadnych opłat za mieszkanie, oraz że nie posiada jakiegokolwiek majątku. Nadto podał, że jest zmuszony głodować. Jednak w ocenie organu nie sprawiał wrażenia osoby zaniedbanej, nieposiadającej środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Wnioskodawca nie potrafił udzielić odpowiedzi na pytanie z czego utrzymywał się w okresie deklarowanym, ani przedstawić dowodów świadczących o wyczerpaniu organizmu, spowodowanego długotrwałym głodem. Zdaniem organu, strona posiada źródło dochodu, które wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb (żywność, środki czystości), którego jednak nie ujawnia, podczas gdy taki obowiązek spoczywa na wnioskodawcy, który ubiega się o dodatek mieszkaniowy. Tym samym celowo uniemożliwia ustalenie, czy jest uprawniony do dodatku mieszkaniowego i obliczenia jego wysokości, wobec czego odmówiono przyznania mu świadczenia.

Podaniem z dnia 14 marca 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia 31 marca 2016 r., strona wniosła - z powołaniem art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. - o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 stycznia 2016 r.

Kolegium, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. ([...]), odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r.

Strona, podaniem z dnia 2 sierpnia 2016 r., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w pierwszej instancji decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2016 r. ([...]). We wniosku nie podniosła nowych argumentów mających przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego na wniosek złożony w dniu 8 grudnia 2015 r.

W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w nowym składzie orzekającym, ponownie odniosło się do argumentacji sformułowanej w pierwotnym wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, oraz z urzędu przedstawiło jej ocenę w świetle pozostałych przyczyn (przesłanek), wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu eliminację z obrotu prawnego - ze skutkiem ex tunc - decyzji dotkniętych co najmniej jedną z wad, które są enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być jednak jakiekolwiek uchybienie popełnione przy jej wydawaniu, ale tylko takie, o którym mowa w wymienionym wyżej przepisie. Dlatego wykładnia przesłanek (przyczyn) stwierdzenia nieważności decyzji winna mieć charakter ścieśniający. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w bogatym i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do tej kwestii [wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83 ("Probl. Praw." 1984, nr 10, s. 28), z dnia 21 lutego 2006 r., II OSK 544/05 (LEX nr 298465)].

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w postępowaniu,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jak dalej wskazało Kolegium, w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem (przedmiotem) jest wyłącznie ocena decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nie może merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawy administracyjnej materialnej (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "PiP" 2001, z. 8, s. 31; tożsamo co do istoty: A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, tom II, Zakamycze 2005, s. 158; zob. też wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., II OSK 2015/10, l).

Odnosząc się do pierwszej podstawy stwierdzenia nieważności wskazanej przez stronę organ podkreślił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w Kodeksie, jednak w obszernym orzecznictwie i literaturze przeważa pogląd, który upatruje rażącego naruszenie prawa nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych. Takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa rozstrzyga zatem przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie "rażącego" naruszenia prawa może nastąpić tylko w sytuacji jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, że w bezspornym stanie prawnym i faktycznym nie mogłaby zostać wydana decyzja o danej treści. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wskazujący, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., V SA 2998/99, LEX nr 51249; por. też wyrok tegoż Sądu z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008).

Podstawą odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego było przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że strona posiada "źródło dochodu, które wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb, takich jak żywność czy środki czystości, którego jednak nie ujawnia. Tym samym ww. uniemożliwia organowi ustalenie czy jest uprawniony do otrzymania dodatku mieszkaniowego i obliczenie jego wysokości".

Wobec powyższego wyjaśnić trzeba, że zgodnie z określonymi ustawą z dnia 21 czerwca 2000 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966, ze. zm.; dalej: ustawa) - zasadami przyznawania dodatków mieszkaniowych, czynnikami decydującymi o tym, czy w konkretnym przypadku dodatek mieszkaniowy będzie przyznany, i w jakiej wysokości, są: liczebność gospodarstwa domowego, wielkość powierzchni użytkowej mieszkania, wysokość wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek, i wysokość dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje określonym w art. 2 ust. 1 kategoriom osób posiadającym tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8.

Dla potrzeb ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych ustawodawca sformułował definicję legalną pojęcia "dochód". Stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., oraz świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych.

Przyznanie dodatku mieszkaniowego uzależnione jest od ustalenia dochodu osoby ubiegającej się o dodatek. Instrumentami prawnymi służącymi weryfikacji kryterium dochodowego w postępowaniu w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego są środki dowodowe w postaci oświadczenia majątkowego, składanego przez wnioskodawcę pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz wywiad środowiskowy, utrwalany w formie protokołu, których wzór treści stanowi załącznik do - wydanego na podstawie art. 7 ust. 15 ustawy - rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. poz. 589).

Upoważniony przez organ pomocowy pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych: 1) ruchomości i nieruchomości, 2) zasobów pieniężnych. Odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 4 ustawy). Przed złożeniem oświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 4 ustawy, pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy obowiązany jest pouczyć składającego oświadczenie o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia (art. 7 ust. 4a ustawy). Stosownie natomiast do § 1 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, wywiad środowiskowy, przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Podczas wywiadu ustala się faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Z kolei według treści załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia, określającego wzór oświadczenia o stanie majątkowym, wnioskodawca powinien określić stan majątkowy członków gospodarstwa domowego. W tym celu powinien uzupełnić formularz w zakresie informacji odnoszących się do wskazanych w nim kategorii składników majątkowych, a w przypadku ruchomości oraz przedmiotów wartościowych, także podać, jak wskazano w treści wzoru formularza, ich szacunkową wartość.

Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ma na celu przeciwdziałanie sytuacjom, w których wnioskujący o dodatek ukrywałby fakty mające znaczenie dla ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego i jego wysokości. Wywiad środowiskowy stanowi instrument umożliwiający zweryfikowanie danych podanych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i tym samym należyte wydatkowanie pieniędzy publicznych. Środek ten także służyć ma możliwości ustalenia faktycznego stanu majątkowego wnioskodawcy, dając możliwość porównania z jego rzeczywistym stanem majątkowym.

Zgodnie z danymi zawartymi we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, z dnia 8 grudnia 2015 r. oraz dołączonej do niego deklaracji o wysokości dochodów, dochód strony w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek, wyniósł 0 zł. Z ustaleń poczynionych dnia 30 grudnia 2015 r. podczas wywiadu środowiskowego wynika: "Nie udało mi się ustalić co jest źródłem utrzymania wnioskodawcy. Pan R. w pokrętny sposób odpowiada na zadawane pytania. Rozmowy z nim są trudne (to kolejny wywiad, w trakcie którego nie udaje się ustalić, z czego utrzymuje się Pan Z.R.).

W mojej ocenie wnioskodawca nie sprawia wrażenia osoby głodującej i niezaradnej". Zdaniem Kolegium, na podstawie opisanych w protokole ustaleń nie można było uznać w sposób niewątpliwy, aby wykazana przez wnioskodawcę wysokość uzyskiwanych dochodów stanowiła informację nieprawdziwą. Niemniej nie można było też założyć prawdziwości tej deklaracji. Zatem brak możliwości ustalenia rzeczywistego dochodu wnioskodawcy, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek chęci współpracy z jego strony, mogło - w świetle art. 3 ust. 1 ustawy - skutkować odmową przyznania żądanego dodatku mieszkaniowego. Jeśli chodzi z kolei o okoliczność pominięcia w toku procedowania przez organ pierwszej instancji złożonego przez stronę oświadczenia majątkowego to zważyć trzeba, co zresztą jest istotne i podkreślane notorycznie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że z błędów organu w prowadzonym postępowaniu dowodowym i z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie zaistnienia rażącego naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2012 r., V SA/Wa 2171/12, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1000/1 stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tzw. postępowaniem nadzwyczajnym, w którym nie przeprowadza się ponownie postępowania dowodowego, lecz wyłącznie bada się wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że tego rodzaju postępowanie nie może przeradzać się w postępowanie, w którym badane są wszystkie okoliczności danej sprawy. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie można upatrywać instrumentu służącego do nowej oceny dowodów w postępowaniu nim zainicjowanym.

Z tych powodów brak było zdaniem Kolegium podstawy do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja z dnia 29 stycznia 2016 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., czyli rażącego naruszenia prawa. Skoro bowiem materiał dowodowy sprawy nie pozwala na jednoznaczne wskazanie, czy wnioskodawca spełniał kryterium dochodowe uprawniające go do przyznania dodatku mieszkaniowego, a istniały wątpliwości co do danych wskazanych przez niego, to bezpodstawna jest teza o rażącym naruszeniu prawa. Aby bowiem stwierdzić nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. należy wykazać nie tylko, że decyzja uchybia prawu, ale konieczne jest też wykazanie, iż naruszenie prawa ma charakter kwalifikowany.

Jak dodało Kolegium, nie można wykazać, że w rozważanym przypadku mamy do czynienia z rażącym naruszeniem przepisów procesowych i materialnych, dających podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia 29 stycznia 2016 r. Wnioski w niej poczynione, mając na względzie standardy doświadczenia życiowego i zasady logiki, nie przekraczają granic zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności tej decyzji. Przy czym organ powołał się na następujący pogląd orzecznictwa: "W związku z powyższym Sąd nie mógł rozpatrzyć wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy, gdyż nie jest w stanie ustalić rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego. (...) pojawia się pytanie z czego w takim razie utrzymuje się rodzina skarżącego. Nie mając dochodu rodzina skarżącego nie jest w stanie kupić żywności, ubrań, lekarstw, czy środków czystości. Względy doświadczenia życiowego nie pozwalają więc przyjąć, że rodzina skarżącego jest w stanie egzystować bez jakichkolwiek środków finansowych" (postanowienie WSA w Krakowie z dnia 22 lipca 2016 r., III SA/Kr 359/16, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z dnia 29 stycznia 2016 r. w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Brak było bowiem (i brak jest obecnie) takiego szczególnego przepisu prawa. Jeśli chodzi o podstawę nieważnościową określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stwierdzić trzeba, mając na uwadze art. 7 ust. 1 ustawy, że decyzję z dnia 29 stycznia 2016 r. wydał organ właściwy.

Badanej decyzji nie można też zarzucić wydania jej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. k.p.a.), bowiem istniały podstawy prawne do wydania tej decyzji (prawidłowo zresztą w niej powołane).

Nie zachodzi także podstawa do stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji przewidziana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Kwestionowana decyzja jest jedyną wydaną w rozpatrzeniu wniosku strony złożonego w dniu 8 grudnia 2015 r.

Kolegium stwierdziło ponadto, że badana decyzja została skierowana do podmiotu będącego jedyną stroną w sprawie. Brakuje więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 stycznia 2016 r. ze względu na przyczynę ustaloną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jest też niewątpliwe, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wymieniona decyzja - stosownie do art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja odmowna, z racji jej charakteru prawnego, wadą taką nie może być dotknięta.

Tak samo należy stwierdzić w kwestii ewentualnego wywołania wykonaniem decyzji z dnia 29 stycznia 2016 r. czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do tutejszego Sądu.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji "obu instancji, gdyż orzekają z rażącym naruszeniem prawa". Zażądał również przeprowadzenia w sprawie postępowania mediacyjnego oraz ukarania organu grzywną w maksymalnej kwocie za rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu szereg nieprawidłowości, które szczegółowo opisał w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1666) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i też podstaw do stwierdzenia jej nieważności, tym samym skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, nie wykazała by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o których stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a.

Zważyć przy tym należy, że przedmiotem oceny sądowej była jedynie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie, wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Administratora w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] odmawiającej przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na wniosek złożony w dniu 8 grudnia 2015 r.

Istotny jest zatem w niniejszej sprawie przepis art. 16 § 1 k.p.a., który ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane zostało przepisami art. 156 k.p.a. do art. 159 k.p.a.

Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu (art.157 § 2 k.p.a.).

Trafnie zauważa Kolegium, że przedmiotem postępowania w tym nadzwyczajnym trybie jest jedynie ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji, taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a.

Z przepisu art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że jeśli w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej - niezależnie od tego, czy postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Oznacza to, że granice w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wiążą organu.

W niniejszym postępowaniu nie można było – jak zasadnie przyjęło Kolegium, rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, z tej przyczyny, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie prowadzi bowiem do zastępowania mechanizmu kontroli instancyjnej decyzji, a zatem merytorycznego rozpoznania sprawy.

Tryb postępowania nieważnościowego różni się w zasadniczy sposób od postępowania zwykłego. Analiza akt sprawy, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., a także poprzedzającej ją decyzji tegoż Kolegium z dnia 5 maja 2016 r. - mając przy tym na uwadze, że istnienie jednej z przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste - nie pozwala na stwierdzenie, by kwestionowana przez skarżącego decyzja z dnia 29 stycznia 2016 r. dotknięta była jedną z wad określonych w w/w art. 156 § 1 k.p.a. Treść wydanych w niniejszej sprawie, a zaskarżonych do Sądu decyzji Kolegium, pozwala zaś na stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ze szczególną starannością i wnikliwością przeprowadziło postępowanie celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki wymienione, w art.156 § 1 k.p.a.

Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 k.p.a. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności orzeczenia wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy orzeczenie organu dotknięte jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wskazać trzeba, że treść decyzji - pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, publ. LEX nr 328625).

Sąd podziela przyjęty w orzecznictwie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

W niniejszej sprawie jak trafnie przyjęło Kolegium, nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa bowiem nie zaistniały w niej niezbędne przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. W sprawie brak jest bowiem oczywistości naruszenia prawa, przez którą należy rozumieć rzucającą się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Zasadne jest tutaj odwołanie się do teorii gradacji wad orzeczenia i odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd.8, W-wa 2006, s 745-746).

Zważyć należy, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki WSA w Warszawie z 25 listopada 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, publ. LEX nr 199041; z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05, publ. LEX nr 220791).

Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji polegająca, na rażącym naruszeniu prawa winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, a naruszenie to - mieć charakter oczywisty i mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy stwierdzonym przez organ naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia winien zatem istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Uwzględniając powyższe rozważania oraz okoliczności niniejszej sprawy, Sąd nie dopatrzył się w zakwestionowanej przez skarżącego decyzji z dnia 29 stycznia 2016 r., istnienia podstawy prawnej do stwierdzenia jej nieważności na mocy art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd w pełni zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, które w całokształcie oceniło, przedstawiając w tym względzie bardzo szczegółową argumentację trafnie wywodząc, że w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślenia przy tym wymaga, że Kolegium przeanalizowało wszystkie pozostałe normatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i z tej oceny wyprowadziło merytorycznie uzasadnione i logiczne wnioski. W tym zakresie organ wywiązał się również z obowiązku dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Z wyczerpującego uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że jasno i należycie uzasadniło swoje stanowisko, a w szczególności dlaczego i na jakiej podstawie uznało, że nie zaistniała w badanej sprawie żadna z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Organ orzekający w sprawie ustosunkował się do każdej normatywnej podstawy stwierdzenia nieważności.

Ustosunkowując się do zawartego w skardze żądania skarżącego o ukaranie organu grzywną podkreślenia wymaga, że wniosek ten jest bezpodstawny albowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości złożenia do sądu administracyjnego wniosku w zakresie, w jakim domaga się tego skarżący. W kwestii zaś wniosku o przeprowadzenie w sprawie postępowania mediacyjnego powiedzieć należy, że biorąc pod uwagę brzmienie art. 115 p.p.s.a. Sąd uznał, że za jego przeprowadzeniem w okolicznościach niniejszej sprawy nie przemawiały żadne względy.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z braku uzasadnionych podstaw, nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 p.p.s.a. o czym orzekł w sentencji wyroku.