Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1443/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 31 par. 1 pkt 2, art. 77, art. 106 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 86 ust. 1, art. 99 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 2a ust. 1 pkt 8, art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 3, pkt 5, pkt 6, ust. 2 pkt 7, pkt 11, art. 29 pkt 5
journal: Dz.U. 2014 poz 1429
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Jacek Fronczyk Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia [...] maja 2015 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (nazywany dalej: "GIF") postanowieniem z [...] maja 2016 r. nr [...], na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., nazywanej dalej: "P.f.") oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, nazywany dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] (nazywanej dalej: "[...]IA") utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (nazywanego dalej: "[...]WIF") z [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia tejże izby do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie udzielenia spółce A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." w R. przy ul. Z.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z [...] kwietnia 2015 r. spółka A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." w R. przy ul. Z.

Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] pismem z [...] maja 2015 r. zwrócił się do [...]IA o wydanie opinii w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." oraz stwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na kierownika w związku z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Rada [...]IA uchwałą nr [...] z [...] maja 2015 r., na podstawie art. 99 ust. 4a P.f., art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 7, art. 29 pkt 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r. poz. 1429, nazywanej dalej: "u.i.a.") oraz art. 106 i nast. K.p.a. negatywnie zaopiniowała wniosek w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." złożony przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w P., stwierdziła, że kandydat na stanowisko kierownika apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." nie dawał rękojmi należytego prowadzenia apteki oraz na podstawie art. 29 ustawy o izbach aptekarskich zwróciła się do [...]WIF o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na ważny interes członków [...] Izby Aptekarskiej w [...] oraz pacjentów i ważny interes społeczny.

[...]WIF postanowieniem z [...] maja 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 31 § 3 w zw. z art. 31 § 1 oraz art. 106 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 99 ust. 2 i 3 P.f. odmówił [...]IA dopuszczenia do postępowania administracyjnego na prawach strony, stwierdzając w uzasadnieniu postanowienia, że postępowanie wszczęte z wniosku przedsiębiorcy A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. o wydanie zezwolenia na prowadzenie ogólnodostępnej apteki nie ma związku ze sprawowaniem pieczy i nadzorem nad wykonywaniem zawodu farmaceuty lub oceną sposobu wykonywania przez farmaceutę zawodu, co zdaniem [...]IA stanowi jedno z głównych zadań samorządu aptekarskiego i co stanowi podstawę do dopuszczenia jej do postępowania na prawach strony.

Pismem z [...] czerwca 2015 r. [...]IA wniosła zażalenie na postanowienie [...]WIF z [...] maja 2015 r., wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., do ponownego rozpoznania przez [...]WIF w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 P.f., ze wskazaniem przyczyny uchylenia i dopuszczenie [...]IA do postępowania w charakterze strony.

GIF po rozpatrzeniu zarzutów zażalenia z [...] czerwca 2015 r. postanowieniem z [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie [...]WIF z [...] maja 2015 r.

GIF, mając na uwadze przesłanki określone w art. 31 § 1 K.p.a. uznał, że cele statutowe [...]IA nie uzasadniały dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, jak również brak było interesu społecznego przemawiającego za udziałem [...]IA w tym postępowaniu.

W zakresie celów statutowych [...]IA powołała się na art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 u.i.a., zgodnie z którym zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu, jak również współdziałanie z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Samorząd wykonuje powyższe zadania w szczególności poprzez wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni (art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a.).

GIF uznał, że z przepisu nie wynika uprawnienie [...]IA do kwalifikowania określonych działań apteki jako niezgodnych z prawem. Zakładając więc, że art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. odzwierciedla cele statutowe [...]IA, to uzasadniają one udział w postępowaniach dotyczących bezpośrednio wykonywania przez farmaceutów swojego zawodu.

[...]IA wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia spółce prawa handlowego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. WIF sprawdza w ramach takiego postępowania, czy podmiot gospodarczy (niebędący farmaceutą) spełnia warunki określone w przepisach rozdziału 7 P.f., a także w przepisach wykonawczych (co do lokalu apteki, personelu, itd.). W szczególności, organ bada, czy nie występują przesłanki negatywne, określone w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 P.f.

Zdaniem GIF postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy zatem wykonywania zawodu farmaceuty, ale zweryfikowania, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia stosowne wymagania. W szczególności badanie, czy przedsiębiorca wnioskujący o udzielenie zezwolenia (lub podmioty przez niego kontrolowane, czy też członkowie grupy kapitałowej, do której należy) prowadzi na terenie danego województwa więcej, niż 1 % aptek ogólnodostępnych, nie ma związku z wykonywaniem zawodu farmaceuty - zagadnienie to jest ściśle związane z właściwościami danego przedsiębiorcy, (w niniejszej sprawie jest to spółka, nie farmaceuta prowadzący działalność gospodarczą jednoosobowo).

Ustawodawca, wprowadzając ograniczenia zawarte w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 P.f. ocenił negatywnie ewentualne tworzenie monopoli na rynku aptecznym. Niemiej jednak, ilość aptek prowadzonych przez danego przedsiębiorcę nie przesądza jednoznacznie o jakości świadczonych w nich usług farmaceutycznych, a dalej - o poziomie ochrony zdrowia publicznego.

Stąd, GIF przyjął, że cele statutowe [...]IA, wyrażone w art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 u.i.a., nie uzasadniały jej uczestnictwa w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki dla spółki prawa handlowego.

GIF podkreślił, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony musi przemawiać również interes społeczny, przy czym nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, lecz wskazanie konkretnych okoliczności faktycznych, prawnych, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć.

W tym zakresie, [...]IA podniosła, że zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu "koncentracji aptek" (art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 P.f.), w związku z nakazem sprawowania najwyższej ochrony pacjentów ("szczególnych konsumentów"). Izba twierdziła, że obowiązki farmaceuty powinny być wykonywane rzetelnie. Ponadto, zdaniem [...]IA, nie można zmuszać farmaceuty do kierowania apteką i organizowania jej pracy, w sytuacji, gdy zezwoleniobiorca łamie prawo lub istnieje uzasadnione podejrzenie jego łamania.

Oś argumentacji [...]IA w zakresie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu stanowiło zbadanie, czy ewentualne udzielenie przedsiębiorcy zezwolenia nie naruszy tzw. "przepisów antykoncentracyjnych". Niemniej jednak, zdaniem organu odwoławczego, jakość usług farmaceutycznych świadczonych przez farmaceutę zatrudnionego w aptece (wymienionych przykładowo w art. 2a ust. 1 pkt 1-9 u.i.a.), jak również swoboda w ich świadczeniu, nie wynika wprost z braku przesłanki negatywnej udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, określonej w art. 94 ust. 3 pkt 2 i 3 P.f. Wystąpienie tej okoliczności badane jest - z oczywistych względów - przed wydaniem zezwolenia, a więc przed uruchomieniem apteki. Nie sposób więc mówić w ogóle o "zniekształceniu" usług farmaceutycznych, ponieważ WIF, uznając, że zachodzą okoliczności z art. 94 ust. 3 pkt 2 i 3 P.f., odmawia udzielenia. Zatem również farmaceuta nie jest w żaden sposób zmuszany do organizacji pracy apteki, której ewentualne funkcjonowanie naruszałoby tzw. "progi antykoncentracyjne".

GIF pozostał na stanowisku, że nie ma związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, a deklarowanym przez [...]IA interesem społecznym, tj. ochroną zdrowia publicznego, zagrożonego przez potencjalne nieprawidłowe, czy też nierzetelne wykonywanie obowiązków należących do farmaceutów.

[...]IA stanowi zrzeszenie farmaceutów wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie jej do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. W konsekwencji, dopuszczenie [...]IA do postępowania dotyczącego przedsiębiorcy konkurującego z jej członkami, mogłoby realnie zagrozić interesom strony.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu musi być uzasadniony potrzebą ochrony obiektywnego interesu społecznego, a nie interesu partykularnego (korporacyjnego). Dopuszczenie organizacji, której członkowie mają własne indywidualne interesy, mogące pozostawać w sprzeczności z interesem strony, zaprzecza celom jej uczestnictwa w postępowaniu. Innymi słowy, organizacja społeczna, której członkowie są zainteresowani w sprawie nie chroni interesu społecznego.

W ocenie GIF, uchwała [...]IA z [...] maja 2015 r., nr [...], nie stanowiła formy zajęcia stanowiska przez inny organ w rozumieniu art. 106 § 1 K.p.a., który reguluje wyłącznie kwestie proceduralne. Konieczność zastosowania opisanego trybu musi zaś wynikać wyraźnie z przepisów prawa materialnego, nie można jej domniemywać. Tymczasem, ani przepisy P.f., ani przepisy u.i.a., nie uzależniają wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki od zajęcia stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego. Przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 29 pkt 5 u.i.a. stanowią jedynie o kompetencji Okręgowej Izby Aptekarskiej do wydania opinii w sprawie cofania lub udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki.

W konsekwencji, nie można przypisać uchwale [...]IA statusu aktu administracyjnego, gdyż byłby on dotknięty wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z jednej strony, [...]IA chce realizować zadania określone w art. 7 ust. 2. pkt 7 u.i.a., a więc opiniować w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, dostarczając tym samym WIF dokumentację, którą będzie oceniał przy rozpatrywaniu wniosku przedsiębiorcy - niejako "współtworzyć" rozstrzygnięcie WIF. Nie oznacza to jednak utożsamienia roli organów samorządu aptekarskiego z rolą biegłego (którego opinia mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa, w szczególności w kontekście ustawowych uprawnień i zadań Okręgowej Izby Aptekarskiej a także wyłącznej kompetencji organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej do oceny przesłanek uzasadniających udzielenie, albo odmowę udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki.

GIF zauważył również, że [...]IA, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony chce występować jako uczestnik postępowania, a jednocześnie współdziałać z WIF w załatwieniu sprawy (poprzez wydanie opinii na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 u.i.a.). Choć [...]IA nie działa w trybie art. 106 § 1 K.p.a., "podwójna" rola organów samorządu aptekarskiego pozostaje nie do pogodzenia. Izba nie może występować zarazem jako uczestnik postępowania administracyjnego i zewnętrzny podmiot, opiniujący wniosek przedsiębiorcy o udzielenie zezwolenia.

Pismem z [...] czerwca 2016 r. [...]IA wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie GIF z [...] maja 2016 r., wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem je poprzedzającym. [...]IA wniosła o zobowiązanie [...]WIF do wydania postanowienia o dopuszczeniu do postępowania na prawach strony.

Zaskarżonemu postanowieniu [...]IA zarzuciła naruszenie:

1. prawa procesowego w postaci pominięcia art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. i nierozpatrzenia przez GIF wniosku [...]IA o dopuszczenie do postępowania administracyjnego na prawach strony w postępowaniu o wydanie na rzecz przedsiębiorcy A. sp. z o.o. z siedzibą w P. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." w R;

2. prawa procesowego w postaci:

a) art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez pominiecie ich w toczącym się postępowaniu, tym samy nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie;

b) art. 7 oraz 8 K.p.a. poprzez pominięcie ich w toczącym się postępowaniu, naruszając wymogi prowadzenia procedury administracyjnej z zachowaniem praworządności, rzetelności oraz naruszając jednocześnie zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, nie uwzględniając istotnego interesu społecznego,

c) art. 107 w związku z 126 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespójny bez wskazania konkretnego i rzeczywistego wyjaśnienia w uzasadnieniu przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

d) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do odmowy dopuszczenia [...]IA do postępowania na prawach strony podczas, gdy organ nie przeprowadził postępowania merytorycznego, nadto nie rozpatrzył również merytorycznie zażalenia skarżącej.

W uzasadnieniu skargi [...]IA stwierdziła, że zasadność jej wniosku o udział w postępowaniu administracyjnym o wydanie na rzecz przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej potwierdzają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o izbach aptekarskich, jak również orzecznictwo sądów administracyjnych.

[...]IA powołała się na przepisy art. 28 k.p.a. w związku z art. 1 u.i.a., które stanowią, że stroną postępowania może być podmiot posiadający osobowość prawną. Za decydujące w sprawie uznała jednak przesłanki z art. 31 § 1 K.p.a. pozwalające organizacji społecznej być dopuszczoną do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny, który [...]IA powiązała z regulacjami art. 29 u.i.a. W związku z tym [...]IA zauważyła, że głównym konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty Sprawując nadzór organy samorządu aptekarskiego czynią to w interesie społecznym, który wyraża się przede wszystkim w dbaniu o prawidłowe wykonywanie zawodu, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, ale również zasadami etyki i deontologii zawodowej, co prowadzić ma do celu, jakim jest ochrona zdrowia publicznego.

W art. 2a u.i.a. został określony cel wykonywania zawodu farmaceuty, zgodnie z którym wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych. Samorząd powołany jest do sprawowania pieczy, której celem jest przestrzeganie właściwej jakości usług świadczonych przez farmaceutów, który poprzez swoje działania ochrania jedną z najwyższych konstytucyjnych wartości - zdrowie. W związku z powyższym działalność samorządu aptekarskiego służy interesom całego społeczeństwa, które korzysta z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach i punktach aptecznych, zaś w interesie społecznym jest przestrzeganie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Trudno sobie wyobrazić, aby organ samorządu farmaceutycznego, jakim jest izba, był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych dotyczą, nadto wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji - jak wynika wprost z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.

Zatem, w opinii [...]IA, jednostka samorządu aptekarskiego powinna być dopuszczona do postępowania, jako organizacja społeczna, wszak reprezentuje interes całej grupy zawodowej farmaceutów i nadzoruje wszystkich farmaceutów, a jej udział uzasadnia potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Interes społeczny należy utożsamiać z ochroną interesu zbiorowego, jakim jest bez wątpienia przestrzeganie prawa, a wszczęcie postępowania, którego celem jest zbadanie, czy nie zostały naruszone określone normy w obszarze dystrybucji leków chroniące zdrowie pacjentów, co niewątpliwie ma związek z celami statutowymi izby aptekarskiej, a ponadto wynika wprost z samych przepisów ustawowych.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 K.p.a. należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że [...]IA jest organizacją społeczną, w rozumieniu cyt. przepisu. W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, do udziału którego dopuszczenia domaga się strona skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innego podmiotu, który - jak w rozpoznawanej sprawie - ubiega się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne.

Przepis art. 99 ust. 1 i 2 P.f. stanowi, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Z treści tej regulacji wynika, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i przepisy tej ustawy nie wprowadzają wymogu uzyskiwania w tym względzie opinii organu samorządu aptekarskiego, podejmowanej w trybie art. 106 § 1 K.p.a. Istniejące w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza jedynie generalną kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w przepisach ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne lub w innych regulacjach, by uprawnienie to mogło być realizowane w trybie art. 106 § 1 K.p.a. Jednakże w obowiązującym stanie prawnym brak jest takich materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 K.p.a. w sprawach wydawania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. Normy kompetencyjne wyznaczają tylko uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, ale nie stanowią materialnoprawnych podstaw do podejmowania takich opinii i to w trybie współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 § 1 K.p.a. Innymi słowy, to, że ww. ustawa o izbach aptekarskich przewiduje ogólną kompetencję organu samorządu aptekarskiego do podejmowania opinii w sprawach wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek, nie oznacza, że przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 tej ustawy stają się materialnoprawnymi podstawami, które uzależniają wydanie decyzji od współdziałania organów. Tym samym - jak trafnie wskazuje organ II instancji – [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] nie miała podstaw do podejmowania opinii w trybie art. 106 § 1 K.p.a. w sprawie wydania przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Nie oznacza to jednak, że brak takiej materialnoprawnej podstawy do podjęcia opinii w trybie art. 106 § 1 K.p.a. w sprawie wydania przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wyklucza jednocześnie możliwość dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w takim postępowaniu. Możliwości takiej nie wyklucza także sam fakt wydawania niewiążących opinii w sprawie przez Izbę, bowiem taka niewiążąca opinia organu samorządu aptekarskiego nie czyni z Izby uczestnika postępowania, a wobec tego dopuszczenie jej do udziału w sprawie nie powoduje - jak błędnie wskazuje GIF - jej "podwójnej" roli w takim postępowaniu.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy Inspekcji Farmaceutycznej w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., bezzasadnie odmawiając skarżącej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w wyżej określonej sprawie, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej, natomiast szczególnego zaakcentowania wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Z kolei zawód ten może być wykonywany m.in. w aptece ogólnodostępnej, na prowadzenie której wymagane jest zezwolenie właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.

Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.a., zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a. wynika, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 tej ustawy, zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1 u.i.a. wykonuje samorząd aptekarski poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a. Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji - od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, o czym stanowi cyt. art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a., polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów Państwa). Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie można natomiast traktować jako "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez organ samorządu zawodowego zasad działania jego członków.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5, nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, w tym udziału w realizacji programów lojalnościowych, kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem.

Artykuł 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a. stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy wniosek strony skarżącej, jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Zgodnie z art. 86 ust. 1 P.f., w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 u.i.a.). Oczywistym jest, że działalność apteki, jak i wykonywanie zawodu farmaceuty mieści się w kompetencjach nadzorczych samorządu aptekarskiego, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zatem postępowanie w takiej sprawie, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa.

W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Przede wszystkim postępowanie prowadzone z udziałem organizacji społecznej sprzyja pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 K.p.a. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do pełnego monitorowania działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę przyszłej działalności przedsiębiorcy i należącej do niego apteki pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak prawidłowe prowadzenie apteki i właściwe wykonywanie zawodu farmaceuty leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.i.a. Z pewnością dbałość o interesy członków samorządu zawodowego aptekarzy oraz interesy pacjentów sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności dbałość w tym względzie winny wykazywać organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś - sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy [...]IA, był pozbawiony możliwości uczestniczenia w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym [...]IA wykazuje interes społeczny w dopuszczeniu jej do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem brać udział w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdyż jest ona - jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów - zainteresowana tym, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. W sytuacji wszczęcia postępowania z wniosku przedsiębiorcy, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych [...]IA, publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

Nie jest zatem trafne stanowisko organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał, że po stronie [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] nie istnieje interes społeczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Strona skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Tak więc słuszne - co do zasady - stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie wydawania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej.

Wskazać należy, że uznając - wynikające z istnienia celów statutowych i interesu społecznego - uprawnienie [...]IA do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w powyższym przedmiocie, organ powinien zatem wniosek Izby zrealizować pozytywnie. Tymczasem w niniejszej sprawie [...]WIF odmówił [...]IA dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, błędnie przyjmując, że nie wykazała ona interesu społecznego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez R. Suwaja Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania z jednej strony a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine K.p.a., nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 K.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 815/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit. s. 51). Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd uznał, że strona skarżąca może brać udział w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Odmawiając [...]IA dopuszczenia jej do udziału w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, organ Inspekcji Farmaceutycznej nieprawidłowo potraktował wniosek Izby, uchybiając zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień, uchylając je.

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., nazywanej dalej: "p.p.s.a."), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Sąd zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] kwotę 597 zł, w tym kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi i kwotę 480 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.