Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 530/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1862/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1862/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte w dniu 23 maja 2012 r., w sprawie robót budowlanych dotyczących zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...]

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2014 r.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. J. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "Kpa") odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2014 r.

J. K. wniosła, w terminie, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ podał, że właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji.

Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 105 § 1 Kpa

Podniósł, że z akt sprawy wynika, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi, wykonał na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od km 29+400 do km 30+700. W trakcie realizacji powyżej wskazanych robót, inwestor m.in. zlikwidował zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...].

Organ wskazał, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych unormowanie prawne bezpośredniego dojazdu do nieruchomości może nastąpić na dwa sposoby, tj. albo sam zarządca drogi wykonuje zjazd do danej działki (art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) albo wykonuje go właściciel lub użytkownik działki za zgodą zarządcy drogi, wyrażoną w formie decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W obu przypadkach właściciel lub użytkownik nieruchomości dysponuje uprawnieniem administracyjnym do korzystania z takiego dojazdu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt II SA 438/98 wskazał, że za zjazd, w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarządcę drogi lub za jego zgodą.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego samo fizyczne istnienie w terenie bezpośredniego połączenia działki położonej przy drodze z drogą, nawet spełniającego wymogi techniczne przewidziane dla zjazdu, nie oznacza, że mamy do czynienia ze zjazdem i z legalną możliwością korzystania z tego sposobu obsługi komunikacyjnej.

Organ ustalił, że ani właścicielka działki nr ewid. [...] – J. K., ani żaden z zarządców drogi wojewódzkiej nr [...], tj. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Łodzi - zarządca do dnia 31 grudnia 1999 r. (pismo GDDKiA Oddział w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2012 r.) i Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi - zarządca od dnia 1999 r. (pisma ZDW w Łodzi z dnia 7 maja 2012 r. oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r.), nie posiadają żadnych dokumentów potwierdzających budowę zjazdu na działkę o nr ewid. [...] w miejscowości [...] (np. zgody na lokalizację, czy pozwolenia na budowę).

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ewentualne nakazanie przez organ wojewódzki inwestorowi odbudowy przedmiotowego dojazdu byłoby naruszeniem prawa, ponieważ doprowadziłoby do legalnego wykonania zjazdu w sytuacji, gdy istniejący wcześniej dojazd był nielegalnie wykonany.

Zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo w swojej decyzji z dnia [...] marca 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2014 r., ponieważ należało umorzyć postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie robót budowlanych dotyczących przedmiotowego zjazdu.

Mając na uwadze powyższe organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2014 r., gdyż badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Organ podkreślił, że badana decyzja z dnia [...] marca 2014 r. została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawna i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutu odwołującej dotyczącego naruszenia przepisów o właściwości przy wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1 w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 (określających w sprawach jakich obiektów i robót budowlanych właściwy jest Wojewoda jako organ pierwszej instancji). Stosownie do § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2010 r., Nr 235, poz. 1539), wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących zjazdów, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, z dróg krajowych i wojewódzkich.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ wojewódzki przepisów o właściwości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. wniosła J. K. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z naruszeniem art. 84 b ust. 1 i art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] marca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych dotyczących przedmiotowego zjazdu.

Sąd wyjaśnił, że brak jest podstaw do dopatrywania się nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa), jak podnosi skarżąca.

Na podstawie art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1 w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4. Stosownie do § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2010 r., Nr 235, poz. 1539), wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących zjazdów, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, z dróg krajowych i wojewódzkich. Natomiast na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4: wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 19 Kpa), a w konsekwencji nie została spełniona przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną inną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa

Na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260 ze zm. według stanu na dzień badanej decyzji), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Na podstawie ust. 3 cytowanego przepisu zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98, Lex nr 41660).

Jak wynika z akt sprawy Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi wykonał, na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] sierpnia 2008 r. przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od km 29+400 do km 30+700. W trakcie realizacji powyższych robót inwestor zlikwidował zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...].

Skarżąca domagała się nałożenia na inwestora obowiązku odbudowy przedmiotowego zjazdu.

Organ ustalił, że ani J. K. - właścicielka działki nr ewid. [...], ani żaden z zarządców drogi wojewódzkiej nr [...], tj. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Łodzi i Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi nie posiadają żadnych dokumentów potwierdzających legalne wybudowanie zjazdu na działkę o nr ewid. [...] w miejscowości [...].

Zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że nawet istnienie w terenie bezpośredniego połączenia działki położonej przy drodze z drogą, nawet spełniającego wymogi techniczne przewidziane dla zjazdu, nie oznacza, że mamy do czynienia ze zjazdem i z legalną możliwością korzystania z tego sposobu obsługi komunikacyjnej.

Inwestor realizując przebudowę drogi nie był zobowiązany do zachowania nielegalnego dojazdu do ww. działki, ani budowy zjazdu w jego miejsce. Przebudowa zjazdów samowolnie doprowadzonych i użytkowanych, stanowiłaby faktycznie legalizację samowoli, a to nie było dopuszczalne w ramach legalnej przebudowy drogi. Tym samym, w ramach wszczętego postępowania sprawa była bezprzedmiotowa, ponieważ nie istniał obowiązek organu do podjęcia czynności przewidzianych przepisami prawa.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ zasadnie umorzył postępowanie wszczęte z urzędu, jako bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa.

Sąd ponadto podniósł, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 992/14 skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 Ppsa i art. 134 § 1 Ppsa poprzez przyjęcie w oparciu o akta sprawy, że przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 29+400 do km 30+700, w ramach której zlikwidowany został zjazd na działkę nr ewid. [...] wykonana została legalnie.

Wskazując na powyższe strona wniosła uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Ponadto strona wniosła o zwrócenie się do Prokuratury Rejonowej Łódź - Śródmieście w Łodzi, 90-322 Łódź, ul. Kilińskiego 152, o przesłanie akt sprawy o sygn. 2 Ds. 352/15 i dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci protokołu przesłuchania świadka C. K. (k. 50 i 51 akt), na okoliczność realizacji przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...], w tym likwidacji zjazdu na działkę skarżącej z pominięciem obowiązujących w tym zakresie procedur.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie przyjął, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi wykonał, na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] sierpnia 2008r. przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od km 29+400 do km 30+700 zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

W ocenie skarżącej inwestor nie mógł wykonać przebudowy drogi na podstawie zgłoszenia, w sytuacji kiedy prace objęte projektem załączonym do zgłoszenia były przewidziane na gruntach osób prywatnych, do których to nieruchomości inwestor nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie .

We wniesionej skardze kasacyjnej skarżący postawił wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 Ppsa i art. 134 § 1 Ppsa poprzez przyjęcie w oparciu o akta sprawy, że przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 29+400 do km 30+700, w ramach której zlikwidowany został zjazd na działkę nr ewid. [...] wykonana została legalnie.

Zatem zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania okoliczności, że przebudowa drogi dokonana została nielegalnie, ponieważ w ocenie skarżącego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, iż kwestia legalności przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 29+400 do km 30+700 w ramach której zlikwidowany został zjazd na działkę nr ewid. [...] była już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 630/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 992/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W tym miejscu podkreślić należy, że niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] a więc decyzji która była przedmiotem wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 630/15.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie było okolicznością sporną, że do czasu przebudowy w 2008 r. drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] istniał w terenie zjazd na działkę nr [...], który został zlikwidowany w ramach tej przebudowy. Jak trafnie zaakcentował jednak organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, a stanowisko to zasadnie podzielił Sąd pierwszej instancji, kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy miało ustalenie, czy zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości [...] był zjazdem wybudowanym legalnie - nie zaś, czy istniał tam jakikolwiek zjazd. W przeciwnym wypadku zastosowanie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) i nałożenie określonych w tym przepisie tam obowiązków doprowadziłoby w istocie do legalizacji obiektu nielegalnego.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w niniejszej sprawie w świetle prawidłowo zebranego materiału dowodowego nie zostało wykazane, aby na działkę nr [...] prowadził legalny zjazd z drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca kasacyjnie nie tylko nie przedstawiła żadnego pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu lub zezwolenia zarządcy drogi, ale nawet nie powoływała się na taki dokument. Końcowo wskazać trzeba, że J. K. w toku postępowania (w piśmie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r.) przyznała wręcz: "nigdy nie występowałam o pozwolenie na budowę zjazdu podobnie jak wszyscy moi sąsiedzi".

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wobec ustalenia, że istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości [...] nie był zjazdem legalnym, to nie wymagał on budowy (odbudowy) w ramach przebudowy tej drogi. Brak było zatem podstaw do zakończenia postępowania wydaniem decyzji nakładającej jeden z obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a za nim Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzyły się przesłanek do stwierdzenia, że przebudowa nastąpiła z naruszeniem przepisów prawa budowlanego uzasadniającego nałożenie obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 170 Ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są, zatem faktem i treścią orzeczenia związane, co musi skutkować w sposób bezwzględny uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I FSK 1259/06, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów zarzuty strony odnośnie nielegalności przebudowy drogi, z punktu widzenia badanie przesłanek nieważności decyzji umarzającej postępowanie, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd, że w niniejszej sprawie na przebudowę dogi nie było konieczne pozwolenie na budowę, a jedynie w świetle art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego konieczne było dokonanie zgłoszenia, co inwestor uczynił.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa i art. 134 § 1 Ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Ponadto podkreślić należy, że postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym.

Z powyższych względów wniosek skarżącego o przeprowadzenie nowego dowodu nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji słusznie nie dopatrzył się w postępowaniu zakończonym decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesłanek nieważności.

W szczególności odnieść należy się do kwestii podnoszonej przez wnoszącego skargę kasacyjną, że postępowanie w sprawie od samego początku powinno być przejęte przez głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie.

Słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż na podstawie art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1 w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4. Stosownie do § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2010 r., Nr 235, poz. 1539), wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących zjazdów, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, z dróg krajowych i wojewódzkich. Natomiast na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4: wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej.

Tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 19 Kpa), a w konsekwencji nie została spełniona przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalił.