Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 2/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

TEZY

Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Roman Hauser Sędziowie NSA: Barbara Adamiak (sprawozdawca) Zofia Flasińska Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Małgorzata Stahl Jan Paweł Tarno Maria Wiśniewska Protokolant: Anna Sidorowska - Ciesielska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej A. W.-R. po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną, jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czy też stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. ?" podjął następującą uchwałę: Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 K.p.a.


UZASADNIENIE

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie, w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwały wyjaśniającej:

"Czy stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną, jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czy też stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. ?"

W uzasadnieniu podniesiono, że przedstawiony wniosek ma na celu wyjaśnienie wpływu jaki wywiera stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną. Dotyczy to sytuacji, gdy następuje ciąg zdarzeń prawnych, w których jedna decyzja, będąca podstawą wydania ostatecznej decyzji zależnej, została w wyniku stwierdzenia wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 K.p.a. usunięta z obrotu prawnego. Zagadnienie prawne dotyczy stosowania art. 145 §1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przepis ten statuuje pozytywną przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem, postępowanie administracyjne wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją opartą na innej decyzji lub orzeczeniu sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przepis ten może rodzić trudności interpretacyjne w związku z tym, że jego treść określona w nieobowiązującym już art. 127 §1 pkt 7 K.p.a., nie została dostosowana do zmian jakie wprowadziła ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 ze zm.). Przepisy noweli K.p.a. z 1980 r. wprowadziły bowiem instytucję prawną stwierdzenia nieważności, w miejsce uchylenia decyzji jako nieważnej. Tymczasem art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. nadal stanowi jedynie o uchyleniu decyzji. Problem sprowadza się do określenia trybu zmiany decyzji zależnej w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji administracyjnej, na której decyzja zależna została oparta.

W przedmiotowej materii występują w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dwa odmienne stanowiska.

Według pierwszego poglądu "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja (zależna), nie stanowi podstawy z art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. do wznowienia postępowania w stosunku do tej drugiej decyzji (zależnej), lecz stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.), gdyż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki prawne z mocą ex tunc, a uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania – ex nunc". (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 422/10 i wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 825/10). Powyższe stanowisko przyjmuje założenie, że jeśli decyzja zależna była oparta na decyzji, której w wyniku stwierdzenia nieważności skutki prawne zostały zniesione od dnia jej wydania, to także decyzja zależna wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ administracji nie był właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością.

Takie stanowisko wywodzi się z interpretacji uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98 (ONSA z 1999 r. nr 1 poz. 13) wydanej na tle spraw dotyczących stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), odmawiających ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w relacji do późniejszej decyzji o sprzedaży lokalu i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby. W konsekwencji wydania decyzji o odmowie ustanowienia na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu użytkowania wieczystego wszystkie budynki położone na gruncie przeszły na podstawie art. 8 powołanego wyżej dekretu na własność gminy. Należy jednak podnieść, że z treści uzasadnienia uchwały wynika, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowi przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy, bowiem "wprawdzie bez uregulowania stanu własności gruntu i budynku w drodze administracyjnej nie można było wydać decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy, ale żaden przepis prawa nie nakładał na organ administracji obowiązku wydania decyzji o sprzedaży lokalu wskutek tego, że uregulowano ten stan własności. Była to pod względem prawnym sytuacja, w której na żądanie stron następowało wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym rozpatrywano odrębną, samodzielną sprawę zakończoną decyzją odmawiającą sprzedaży lokalu mieszkalnego albo przychylającą się do żądania strony. Nie był to przypadek decyzji administracyjnej zależnej w rozumieniu art. 145 §1 pkt 8 K.p.a., lecz decyzji wydawanych w sprawach, które pojawiały się jedna po drugiej, ale pomiędzy nimi nie było związku koniecznego, co widać choćby z tego, że nie wszystkie lokale mieszkalne w budynku mieszkalnym zostały sprzedane ich najemcom". W uchwale tej NSA nie uznał, aby pomiędzy decyzją wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy, a późniejszą decyzją o sprzedaży lokalu w budynku przejętym na własność Skarbu Państwa zachodziła zależność w rozumieniu art. 145 §1 pkt 8 K.p.a.

Przedstawiony pogląd został zaaprobowany w doktrynie częściowo przez Z. Czarnika, który uważa, że tylko w sytuacji, gdy nastąpiło stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy występuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych, ponieważ "przepis art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. odnosi się do tych przypadków, w których istnieje potrzeba rozpatrzenia wpływu zmiany lub uchylenia decyzji albo orzeczenia na bezpośrednio zależną od nich decyzję. Zależność taka nie występuje w sprawie, na kanwie której zapadła uchwała Sądu, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnych (przejmujących własność) nie jest elementem kształtującym treść rozstrzygnięcia dotyczącego sprzedaży lokali mieszkalnych". (Z. Czarnik "Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 r. – OPK 4-7/98", Samorząd Terytorialny nr 6/1999, s. 67). Zdaniem autora, stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r., nie jest wprost związane z oceną prawną wydanych później decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych. Nie ma tu zatem w tego typu sprawach bezpośredniej zależności pomiędzy jedną decyzją a drugą, która jest wymagana przy wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 K.p.a.

NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 422/10 uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), którą nakazano stronie wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanych robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego i związanych ze zmianą sposobu użytkowania przyziemia budynku mieszkalnego, powoduje także stwierdzenie nieważności późniejszej decyzji zależnej nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania.

Z kolei w wyroku NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 825/10 wskazano, że "stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego, ze względu na skutek eliminacji tego zarządzenia od dnia jego wydania, prowadzi do sytuacji, w której brak jest materialnej przesłanki pozostawania przedsiębiorstwa w zarządzie przymusowym państwa. Powoduje to stan rażąco sprzeczny z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37, ze zm.) odpowiadający przesłance określonej w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa. Nie znajduje natomiast uzasadnienia stanowisko, według którego stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem stanowi określoną w art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego".

Na tle spraw związanych z określeniem skutków stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiających przymusowy zarząd przedsiębiorstwa podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 56/08, wyroku NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1624/09 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1706/09.

Zdaniem zwolenników tego poglądu ma on uzasadnienie także w językowej wykładni art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. W brzmieniu tego przepisu "mowa jest o uchyleniu lub zmianie decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja, a nie o stwierdzeniu nieważności decyzji, co nie jest tu przypadkowe zważywszy na różny charakter i skutki prawne decyzji wydawanych w postępowaniu wznowieniowym i w postępowaniu nieważnościowym" (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 422/10). Skoro zatem art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. nie odwołuje się do treści art. 156 i nast. K.p.a., to nie można przyjąć, że stanowi on podstawę do uruchomienia trybu wznowienia co do decyzji zależnej w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji, na której została ona oparta.

Drugi pogląd został wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 36/99; z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt II OSK 101/05; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1880/06; z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 901/08. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w nich, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu, o którą została wydana decyzja zależna, stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. i nie prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej. Stanowisko to było konsekwentnie podtrzymywane przed 2004 r. przez Sąd Najwyższy (por. wyrok SN z dnia 17 grudnia 1993 r., sygn. akt III ARN 50/93, wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 21/96).

Powyższy pogląd uzasadniany jest tym, że "decyzje, które opierają się na właściwie zastosowanym prawie materialnym oraz uwzględniają stan prawny wynikający z innej ostatecznej decyzji nie mogą być kwalifikowane jako decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a." (wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 21/96). Decyzja zależna w chwili jej wydawania była oparta o właściwie zastosowane przesłanki prawne uwzględniające stan prawny ustalony w decyzji, której później stwierdzono nieważność. Trudno zatem uznać, że decyzja zależna jest wydana z rażącym naruszeniem prawa tym bardziej, iż "punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156 K.p.a. jest stan rzeczy z chwili wydania decyzji" (wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt II OSK 101/05). Decyzja zależna była w chwili jej wydania zgodna z prawem. Późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji, na której została ona oparta nie powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Wada rażącego naruszenia prawa istnieje bowiem od samego początku wydania decyzji i ma miejsce w jej treści. W przypadku decyzji zależnej wada taka nie wystąpiła w chwili jej wydania, ale ujawniła się później. Sama wada decyzji zależnej nie tkwi w treści decyzji, ale w postępowaniu, gdyż oparto ją na innej decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Stanowisko to jest akceptowane przez M. Szubiakowskiego (por. M. Szubiakowski, [w:] "Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne", red. M. Wierzbowski, Warszawa 2001, s. 209.).

Przedstawiony pogląd jest uzasadniany także tym, że "skutki stwierdzenia nieważności decyzji ex tunc odnoszą się do skutków jakie wywołała decyzja, której stwierdzono nieważność, nie zaś do innych decyzji. W stosunku do innych decyzji stwierdzenie nieważności może wywołać jedynie skutki określone w art. 145 §1 pkt 8 K.p.a." (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 901/08). Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji nie powoduje niejako "automatycznego" stwierdzenia nieważności innych decyzji, które się do niej odnosiły. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji, na której oparto decyzję zależną, dotyczy tylko tej decyzji i nie może być przenoszony na decyzję zależną, dla której zmiany właściwy jest tryb określony w art. 145 §1 pkt 8 K.p.a.

Zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny z wykładni językowej i historycznej nie wynika, aby można było uznać, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja zależna, stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jak bowiem zauważono "przepisy K.p.a. nie określają, jakimi wadami musi być dotknięta decyzja wcześniejsza, by stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Rozstrzygające znaczenie ma tutaj fakt jej uchylenia, zmiany, jak również unieważnienia, mimo że omawiany przepis wskazuje tylko na dwie pierwsze przesłanki. Jednak brak w art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. wyraźnego odniesienia do nieważności decyzji nie zmienia zasady, że w przypadku unieważnienia decyzji wcześniejszej nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej drugiej, ale właśnie do wznowienia postępowania w sprawie" (Cz. Martysz, Komentarz do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowany w LEX, 2010 r.).

Tak więc brak odniesienia w treści art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. do instytucji prawnej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie oznacza, że stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto decyzję zależną, nie może stanowić przesłanki do uruchomienia trybu wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. Przepis ten statuuje ogólnie przyczyny, których stwierdzenie powoduje wznowienie postępowania administracyjnego. Uchylenie lub zmiana decyzji, na której została oparta decyzja zależna obejmuje także stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą do wydania decyzji zależnej. Przyjmuje się zatem, że choć rozwiązanie to nie jest dostosowane do zmian wprowadzonych w wyniku nowelizacji K.p.a. w 1980 r., która odeszła od konstrukcji uchylenia decyzji jako nieważnej, wprowadzając stwierdzenie nieważności decyzji, niedostosowanie art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. do tej zmiany nie może być jednak podstawą do wykładni, że stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której została wydana decyzja, nie jest przesłanką do wznowienia postępowania. Niedostosowanie brzmienia obecnego art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. do wprowadzonej przez ustawodawcę w 1980 r. instytucji prawnej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie wydaje się być, zatem argumentem, który przesądzałby o tym, że stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto decyzję zależną powoduje, iż ten przepis nie może być w takiej sytuacji zastosowany. Podstawowe znaczenie ma bowiem fakt usunięcia z obrotu prawnego decyzji, na której oparto decyzję zależną, a nie to jaka była podstawa prawna tego usunięcia.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, że stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Przywołane we wniosku orzeczenia dowodzą, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność dotycząca wpływu, jaki wywiera na decyzję zależną stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję zależną, co dotyczy wyjaśnienia art. 145 §1 pkt 8 w związku z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Przedstawiony wyżej problem, ze względu na doniosłe znaczenie dla orzecznictwa sądów administracyjnych, uzasadnia zatem podjęcie przedmiotowej uchwały.

I. Przedmiotem wniosku jest trudne i złożone zagadnienie prawne, powiązane z teorią wadliwości decyzji administracyjnej. Złożoność tego zagadnienia wynika ze złożoności szerszego zagadnienia, a mianowicie koncepcji teorii wadliwości decyzji administracyjnej, której ustawodawca nadaje określony kształt prawny. Teoria wadliwości decyzji administracyjnej uwzględnia szereg wartości, które uzasadniają przyjęcie gradacji wad oraz zróżnicowanie sankcji obwarowanych danym rodzajem naruszenia prawa.

Teoria wadliwości decyzji administracyjnej ma swoje źródło w dwóch podstawowych wartościach: - po pierwsze, w zasadzie praworządności; - po drugie, w zasadzie ochrony praw nabytych. Z zasady praworządności – obowiązku działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym decyzje wydane z naruszeniem przepisów prawa. Z zasady ochrony praw nabytych wyprowadza się ich trwałość, co oznacza, że na stronę nie mogą być przerzucone skutki prawne naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. Uwzględnienie tych dwóch wartości, jest podstawą do wypracowania w doktrynie kompromisu pomiędzy nimi, który uzasadnia przyjęcie gradacji wadliwości, a w następstwie zróżnicowania konsekwencji prawnych wadliwości przez stosowanie, w zależności od ciężaru naruszenia prawa dwóch sankcji: sankcji wzruszalności oraz sankcji nieważności. Sankcja wzruszalności zastosowana wobec decyzji przerywa zdolność do wywołania skutków prawnych od momentu wejścia do obrotu prawnego decyzji uchylającej wadliwą decyzję, z zachowaniem skutków prawnych wywołanych (ex nunc). Sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc). Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować tego rodzaju sankcją.

O rodzaju sankcji przesądza jednak ustawodawca regulując tryb i podstawy prawne jej zastosowania.

II. Ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) wprowadzono istotną zmianę w konstrukcji sankcji stosowanych wobec decyzji wydanych z naruszeniem przepisów prawa, odchodząc od stosowania wyłącznie sankcji wzruszalności przez wprowadzenie, przy kardynalnych naruszeniach przepisów prawa – sankcji nieważności. Ten kierunek nowelizacji rozwiązań prawnych kodeksu postępowania administracyjnego związany był z dążeniem do rozszerzenia systemu instytucji prawnych gwarancji praworządności działania administracji publicznej. Ustawa nowelizująca odeszła zatem od konstrukcji sankcji wzruszalności decyzji nieważnej przez jej uchylenie, która przyjęta była w art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341), jak i w art. 137 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168), w brzmieniu obowiązującym do 1 września 1980 r. Zarówno bowiem art. 101 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, jak i art. 137 §1 stanowił o uchyleniu jako nieważnej decyzji. Według art. 101 ust. 1 rozporządzenia "Władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej – ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję (...)". Art. 137 §1 kodeksu postępowania administracyjnego (w pierwotnym brzmieniu) stanowił, że "Podlega uchyleniu jako nieważna decyzja (...)".

Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego odstąpiła od tego rozwiązania, wprowadzając sankcję materialnoprawną nieważności decyzji. Według art. 156 §1 kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (...)".

Zmiana ta ma podstawowe znaczenie dla zdolności do wywołania skutków prawnych przez wadliwą decyzję administracyjną. W doktrynie i orzecznictwie sądowym nie jest sporne, że zastosowanie sankcji wzruszalności powoduje pozbawienie decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych na przyszłość, a zatem decyzja wywoływała uznane przez prawo skutki prawne, a jej uchylenie pozbawiało skutków prawnych od chwili uchylenia (ex nunc). Sankcja nieważności, stosowana przy kardynalnych naruszeniach przepisów prawa, ma konsekwencje prawne pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania, oznacza bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc).

Wprowadzona w wyniku nowelizacji w 1980 roku zmiana konstrukcji sankcji, z sankcji wzruszalności na sankcję nieważności ma dla rozważenia wątpliwości interpretacyjnych istotne znaczenie. W doktrynie podkreślono, że art. 137 kodeksu postępowania administracyjnego, przed nowelizacją "inaczej jednak rozumie >>nieważny<< akt administracyjny. Już pierwsze słowa art. 137 >>Podlega uchyleniu jako nieważna (...)<< świadczą o tym, że w tym przepisie prawa mowa o decyzjach nieważnych, które nie są bezskuteczne, nie obowiązujące prawnie z samej swojej istoty, lecz o takich, które stają się bezskuteczne, nie obowiązują dopiero na skutek ich uchylenia w specjalnym trybie". (E. Iserzon, w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 268 i 269). Nowelizacja zmieniła tę konstrukcję, wprowadzając sankcję nieważności: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (...)", a zatem decyzja nieważna jest bezskuteczna od samego początku (ex tunc).

Ta podstawowa zmiana w konstrukcji gwarancji praworządności działania administracji publicznej ma określone konsekwencje prawne, od których nie można odstąpić.

III. Według art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione". Takie rozwiązanie przyjęte było w pierwotnym brzmieniu kodeksu postępowania administracyjnego, w którym rozszerzono podstawy prawne wznowienia postępowania w porównaniu z podstawami wznowienia postępowania wyliczonymi w art. 95 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Przyjęta w kodeksie postępowania administracyjnego konstrukcja prawna tej podstawy wznowienia postępowania w pierwotnym brzmieniu art. 127 §1 pkt 7: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione", poza zmianą numeracji (obecnie art. 145 §1 pkt 8) pomimo wielokrotnej nowelizacji nie uległa zmianie. Rozwiązanie to nie zostało zmienione pomimo, że ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) wprowadzono sankcję nieważności – stwierdzenie nieważności decyzji w razie wystąpienia ciężkich, kwalifikowanych wad decyzji wyliczonych enumeratywnie w art. 156 §1 kodeksu postępowania administracyjnego.

IV. Regulacja trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego expressis verbis wprowadza dwie sankcje: sankcję wzruszalności i sankcję nieważności, wiążąc odrębne konsekwencje prawne ich zastosowania, co jest uzasadnione ciężarem wady, którą dotknięte jest rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym, Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, zarówno gdy chodzi o skutki tych rozstrzygnięć, jak i tryb ich podejmowania. Nie można więc w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 §1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji. To, że ustawodawca, wprowadzając w 1980 r. instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, pozostawił bez zmian przesłankę wznowienia postępowania wymienioną wówczas w art. 127 §1 pkt 7 K.p.a. nie może być argumentem za stanowiskiem, że uchylenie decyzji, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 8 K.p.a., może obejmować także stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję zależną. To prawda, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. uchylenie jako nieważnej decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję zależną, stanowiło podstawę wznowienia postępowania. Dążąc do wzmocnienia gwarancji praworządności w działaniu administracji publicznej przez wprowadzenie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i pozostawiając w niezmienionym brzmieniu przesłankę wznowienia postępowania (poprzednio art. 127 §1 pkt 7 K.p.a., a aktualnie art. 145 §1 pkt 8 K.p.a.), wyłączono z podstaw wznowienia sytuację gdy decyzja, w oparciu o którą wydano decyzję zależną okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej, a nie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zależną.

V. Kwestię zależności między decyzjami, w rozumieniu art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. należy rozpatrywać na podstawie przepisów prawa materialnego, które wyznacza relacje między tymi decyzjami. Dla wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej, kwestia ta ma uboczne znaczenie, ponieważ przedmiotem uchwały nie jest wyjaśnienie, co znaczy wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję, ale wyjaśnienie, czy w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję zależną, można wznowić postępowanie zakończone decyzją zależną, czy właściwym postępowaniem jest w takim przypadku postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej.

VI. Uwzględniając konsekwencje prawne stwierdzenia nieważności decyzji oraz brak podstaw do odstąpienia od tych konsekwencji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę: stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 K.p.a.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 §1 pkt 2 P.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.