Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1441/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2022 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 20 października 2020 r. nr XXIII/595/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki oznaczonej nr 1, 2. stwierdza nieważność § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Rady Miejskiej w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej Spółki kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 października 2021 r. F. sp. z o.o. z siedzibą w B., działając przez profesjonalną pełnomocnik zaskarżyła do tutejszego Sądu uchwałę nr XXIII/595/2020 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 20 października 2020 r. w sprawie miejscowego plami zagospodarowania przestrzennego wprowadzającego zakaz zabudowy dla obszarów położonych w dolinie rzeki [...].

W skardze spółka domaga się:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

ewentualnie, w przypadku stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braku interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia całej uchwały, wniosła o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w której uchwała ta dotyczy nieruchomości stanowiących własność skarżącej, oznaczonych jako działki o nr 1., 2., 3., 4., 5., 6.,

- zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1) naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 poz. 741 ze zm. - dalej u.p.z.p.) przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzającego zakaz zabudowy dla obszarów położonych w dolinie rzeki [...], którego zapisy są sprzeczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej przyjętego uchwałą Nr XIX/487/2021 z 29 maja 2012 r. (zmienionego uchwałami Rady Miejskiej w Bielsku-Białej Nr XIII/220/2015 z dnia 24 listopada 2015 r. oraz Nr XV/276/2016 z dnia 9 lutego 2016 r.) bowiem zakazują wznoszenia jakichkolwiek budynków na terenach określonych w studium jako obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej;

2 )naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. przez ustalenie w planie miejscowym, w ramach zasad dotyczących kształtowania krajobrazu, zakazu grodzenia nieruchomości w sytuacji gdy zasady i warunki sytuowania ogrodzeń nie mogą być określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i powinny zostać ustalone przez Radę Miejską w Bielsku-Białej w odrębnej uchwale;

3) naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1,3, 5, 6 i 7 u.p.z.p. przez określenie w planie miejscowym zasad ochrony krajobrazu, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu (w tym wprowadzenie zakazu zabudowy, zakazu grodzenia oraz ustalenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 85%-95% powierzchni terenu) z pominięciem wymogów ładu przestrzennego, wymogów ochrony środowiska (w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów leśnych), wymogów ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz bez uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności;

4) naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez ustalenie przeznaczenia terenów w zaskarżonym planie miejscowym jako zieleń i lasy bez koniecznego wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, w sposób sprzeczny z licznie składanymi wnioskami wskazującymi na konieczność zmiany określonego w Studium przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym przez dopuszczenie możliwości realizowania tam zabudowy mieszkaniowej;

5) naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. przez ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów jako zieleń i lasy oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, przez zakazanie zabudowy, zakazanie grodzenia nieruchomości oraz ustalenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 85%- 95% powierzchni terenu, w sposób sprzeczny z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym zawartej w ocenie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przyjętej w Uchwale Rady Miejskiej w Bielsku-Białej Nr XXXII/614/2017 z dnia 29 sierpnia 2017 r.;

6) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 poz. 1740 ze zm.) w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności skarżącej spółki, przejawiające się ustanowieniem zakazu zabudowy, zakazu grodzenia oraz ograniczeniem w możliwości korzystania z działek gruntu należących do skarżącej zapisami planu miejscowego uchwalonego z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania;

7) naruszenie art, 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przez zastosowanie w treści zasad dotyczących infrastruktury technicznej nieprecyzyjnej regulacji, mającej postać zalecenia a nie nakazu, zakazu, dopuszczenia lub ograniczenia.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zakwestionował przede wszystkim występowanie, po stronie skarżącej, interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Nie zgodził się on również z zarzutem sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań. Może on się odnosić jedynie do jednego, niewielkiego fragmentu działki numer 1. - zatem z całą pewnością nie może on skutkować żądaniem stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości.

W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 w związku z art. 37a u.p.z.p. organ stwierdził, że nie została podjęta odrębna uchwała dotycząca zasad sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzaje materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane. Zasady powyższe zostały określone w planie miejscowym.

Organ administracji zakwestionował również stanowisko skarżącej dotyczące pominięcia wymogów dotyczących ładu przestrzennego, ochrony środowiska (w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów leśnych), ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności.

Wymogi wynikające z walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności zostały uwzględnione w szczególności poprzez skrupulatne określenie granic planu, w których nie znalazły się działki, dla których w wyniku decyzji administracyjnych wydane zostały warunki zabudowy lub pozwolenia na budowę dla zabudowy mieszkaniowej. Co więcej, w przepisach planu znalazły się dopuszczenia użytkowania rolniczego, urządzeń sportu i rekreacji, infrastruktury technicznej, ciągów pieszych, ścieżek rowerowych, dojazdów, miejsc parkingowych oraz budowli o maksymalnej wysokości 5 m, aby umożliwić korzystanie z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Za nieuzasadniony uznano wreszcie zarzut dotyczący braku wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego (w tym wynikającego z art. 140 k.c.)oraz pominięcia wymagań dotyczących bezpieczeństwa ludzi i prawa własności, przede wszystkim poprzez zakaz zabudowy czy zakaz grodzenia.

Na rozprawie Sąd zobowiązał organ do przedstawienia graficznego danych planu i studium, w odniesieniu do działek skarżącej. Ostatecznie zobowiązanie to zostało zrealizowane dnia 24 maja 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, powoływanej dalej jako: p.p.s.a). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 730 ze zm.) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W rozstrzyganej sprawie skarżący, jako właściciele nieruchomości objętej planem, mają interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie przyjęcia tego planu.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej jako "u.p.z.p."). W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako: "m.p.z.p.") z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Zarzuty skarżących nie odnoszą się do uchybień w zakresie procedury uchwalania planu. Sąd nie będąc jednak związany treścią skargi dokonał takiej oceny z urzędu i uznał, że tryb sporządzenia planu został zachowany.

Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08 - CBOSA).

Na początku należy odnieść się do problemu interesu prawnego skarżącej. W ocenie Sądu wynika on z prawa własności. I nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do przeznaczenia, w prawie miejscowym, nieruchomości stanowiącej własność spółki, taki interes ona posiada.

Badając w takim zakresie ustalenia miejscowe Sąd stwierdził, że będące własnością skarżącej działki oznaczone numerami 2., 3., 4., 5. i 6. na rysunku studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania Miasta Bielska Białej są oznaczone jako zieleń, lasy oraz wody powierzchniowe. Działka oznaczona numerem 1. w ogromnej większości została oznaczona symbolem MNe – czyli zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ekstensywna.

W zaskarżonym planie działki skarżącej oznaczone numerami 2., 3., 4., 5. i 6. zostały przeznaczone pod zieleń (symbol Z) oraz lasy, wody powierzchniowe wraz z zielenią stanowiącą obudowę wód powierzchniowych. Wprowadzono tam generalny zakaz zabudowy, dopuszczono jednak (Z, WS) urządzenia sportu i rekreacji, użytkowanie rolnicze, a minimalną wielkość powierzchni czynnej ustalono na 95 %. W przypadku jednostki Z, przeznaczenie terenu ustalono jedynie jako lasy i wody powierzchniowe.

W ocenie Sądu w przypadku wyżej wskazanych działek przy podejmowaniu planu nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Postanowienia planu stanowią wprost kontynuację wskazań przewidzianych w studium. Trudno tu również dopatrzeć się 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1,3, 5, 6 i 7 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. czy wreszcie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Bez trudu można wskazać, że ograniczenia (a nawet niedopuszczalność) zabudowy to realizacja wskazań studium. Wspomniane obszary zostały tam określone jako lasy oraz wody powierzchniowe. Logiczną konsekwencją jest rygorystyczne określenie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Wprowadzenie takich ograniczeń mieści się w granicach tzw. "władztwa planistycznego gminy" niezasadny jest zatem zarzut naruszenia prawa własności skarżącej. Prawidłowo tu, w ocenie Sądu, organ wyważył relacje pomiędzy interesem prywatnym i publicznym. Sąd nie dostrzegł w tym zakresie również innych uchybień, które uzasadniałyby stwierdzenie zaskarżonego planu w odniesieniu do wyżej wymienionych działek.

Inaczej sytuacja wygląda w przypadku działki oznaczonej numerem 1., która jak wspomniano wyżej, w ogromnej większości została oznaczona w studium symbolem MNe – czyli zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ekstensywna. W planie miejscowym została zaś objęta jednostką oznaczaną literą Z (dokładnie 231_Z-02). To zaś wyklucza realizację na niej zabudowy mieszkaniowej, nie tylko poprzez wprowadzone tak zakazy i zakazy, ale przede wszystkim przez wprowadzony minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (95 %). Można tu zatem wskazać oczywistą sprzeczność przeznaczenia planu miejscowego z ustaleniami studium. Takiej sprzeczności nie można również uzasadniać "elastycznością" studium jako dokumentu wskazującego jedynie kierunki zagospodarowania.

Nie będąc związany granicami skargi Sąd uznał, że Rada Miejska w Bielsku-Białej podejmując skarżony plan dopuściła się naruszenia art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem "rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane". Stanowi on podstawę podjęcia tzw. "uchwały krajobrazowej". Kwestie powyższe mogą być podejmowane jedynie na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. - choć wiążą się z kształtowaniem przestrzeni publicznej oraz szczegółowymi warunkami zagospodarowania terenów w potocznym znaczeni- to nie mogą być uznane za tożsame lub mieszczące się w pojęciu "wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., czy też "szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Stąd Sąd uznał, że usunięcie z obrotu prawnego § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały jest w pełni uzasadnione.

Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.