Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 854/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 4,
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kętrzynie na uchwałę Rady Miejskiej w Korszach z dnia 31 marca 2017 r. nr XXXVII/252/2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Korsze w 2017 roku" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Korszach w dniu 31 marca 2017 r. podjęła uchwałę

Nr XXXVII/252/2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Korsze w 2017 r.".

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1-5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U.

z 2013 r., poz. 856, z późn. zm.), dalej jako: "u.o.z.", w związku z art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 350 z późn. zm.).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Prokurator Rejonowy w Kętrzynie wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały

w całości; (w pkt 1 petitum skargi omyłkowo wskazano jako przedmiot skargi uchwałę Rady Gminy Barciany).

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. przepisu

art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1, art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, pomimo że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym

i abstrakcyjnym oraz jest aktem prawa miejscowego. Wskazano, że § 3 ww. uchwały stanowi, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie Korsze", konsekwencją czego było nieogłoszenie podjętej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, poniesiono, że program opieki nad zwierzętami jest aktem prawa miejscowego; ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Wskazano, iż biorąc pod uwagę materiał programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga bowiem erga omnes o prawach

i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Przytaczając szeroko stanowisko judykatury i doktryny podano, że w ocenie Skarżącego normy prawne zawarte w programie mają formę norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Mając na uwadze powyższe Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a publikacja aktu jest koniecznym warunkiem jego wejścia w życie. Bezspornie natomiast, będąca przedmiotem skargi uchwała, nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko- Mazurskiego, co powinno stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały, jako naruszającej przepis art. 42 u.s.g. oraz przepisy art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Korsz wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak zdolności sądowej po stronie Urzędu Gminy, ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności wskazano, że osobowość prawną posiada Gmina, nie ma jej natomiast urząd. Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową, która pozwala na skuteczne prowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym, z udziałem danego podmiotu jako strony. Brak zdolności sądowej podmiotu, w zależności od momentu jego ujawnienia, powoduje natomiast m.in. odrzucenie skargi lub wniosku. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę wskazano, że co do zasady z zarzutami skargi Gmina nie może polemizować, ponieważ aktualne orzecznictwo opowiedziało się za tym, iż program opieki jest aktem prawa miejscowego. Zwrócono jednak uwagę, że dopiero w 2017 r. sądy zajęły w tym przedmiocie ostateczne i jednoznaczne stanowisko. Również dopiero w grudniu 2017 r. organ nadzoru poinformował gminy, że w związku ze zmianą linii orzeczniczej sądów, program taki należy traktować jako akt prawa miejscowego. Natomiast biorąc pod uwagę wątpliwości interpretacyjne w zakresie charakteru prawnego uchwał, rozbieżność orzecznictwa w tym zakresie – niedoskonałość przepisów – art. 11a u.o.z., skutkujące przyjmowaniem różnych rozwiązań w sprawowaniu przez wojewodów nadzoru nad uchwałami gmin, przyjęcie, że wskazane przez Prokuratora naruszenie ma rażący charakter, jest zbyt daleko idące. Ponadto, organ wskazał, iż zaskarżony Program ma charakter roczny, mimo że pozostaje w obrocie prawnym, to został już skonsumowany

i tym samym obecnie nie wywołuje już skutków prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie

w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W miejscu tym należy wskazać również, że powyższa sprawa rozpoznana została rozpoznana

W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym złożył pismem procesowym z 15 grudnia 2020 r. skarżący Prokurator, natomiast organ we wskazanym terminie nie zaoponował rozpoznaniu wniesionej skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. -

sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości

lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa,

jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa – istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, LEX

nr 3030676, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W przedmiotowej sprawie kontroli sądowej została poddana uchwała Rady Miejskiej w Korszach z dnia 31 marca 2017 r., Nr XXXVII/252/2017, w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Korsze w 2017 r.". Została ona podjęta m.in. na podstawie przepisu art. 11a u.o.z. W myśl przepisu art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Natomiast zgodnie z przepisem art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania;

3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt

w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej

w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest charakter prawny zaskarżonego aktu. Zaznaczyć należy, że kwestia ta była wielokrotnie poddawana ocenie sądów administracyjnych. W najnowszym orzecznictwie dominuje pogląd, że przyjmowany corocznie w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA

z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2040/18, wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1503/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA). Tutejszy Sąd podziela ww. stanowisko, wyrażone również w skardze przez Prokuratora, że zaskarżona uchwała "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Korsze w 2017 r." uchwalona na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Wyjaśnić przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony, uchwała taka musi być zaliczona - jako "program" - do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program określony przepisem art. 11a u.o.z. konkretyzuje bowiem sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy

o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Jednakże do istotnych cech programu trzeba zaliczyć również to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się zaś stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt

II OSK 3245/14, wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16 – dostępne w CBOSA).

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeśli więc uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być - zgodnie z art. 42 u.s.g. - ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Stosownie do przepisu art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1561), dalej jako: "u.o.a.n.", akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się

w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepis art. 2 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g., ponieważ skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę

(wyrok NSA z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3135/17 – dostępny w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie § 3 skarżonej uchwały stanowi, że wchodzi ona

w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie Korsze. Niewykonanie zatem przez Radę Miejską w Korszach obowiązku ogłoszenia

w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w całości, bowiem naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Sąd wyjaśnia ponadto, że mimo, iż przed wniesieniem skargi zaskarżona uchwała wygasła, to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu, a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku.

W takiej sytuacji, uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 – dostępne

w CBOSA). Z tego względu, wygaśnięcie zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku w przedmiotowej sprawie, ponieważ w czasie, gdy zaskarżona uchwała jeszcze obowiązywała, mogła wywołać skutki prawne.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.