Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2766/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 pkt 6, § 7 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, at. 6 ust. 2 pkt 2, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1 art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 17 pkt 11, art. 17 pk t14, art. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 141 § 4, art. 182 § 2, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184, art. 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 441/21 w sprawie ze skargi G. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r., VII SA/Wa 441/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi G. G. na uchwałę Rady Gminy [...] (zwanej dalej "Radą) z dnia [...] października 2020 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości [...], [...], [...] gm. [...] (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2020 r., poz. 12519, dalej "uchwała XXIII/145/20" lub "plan") stwierdził nieważność § 13 części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2RU w odniesieniu do działki o [...], obręb [...] (punkt I. wyroku), natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił (punkt II. wyroku).

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 25 sierpnia 2021 r. wniosła G. G. , zarzucając naruszenie:

– art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. pierwsze, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżony plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą Rady z dnia [...] listopada 2001 r., [...] (dalej "studium"). Zdaniem skarżącej takie ustalenie doprowadziło do błędnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. (w części). Tymczasem należało stwierdzić, że plan narusza ustalenia studium, co stanowi zarazem istotne naruszenie trybu jego sporządzania. Należało stwierdzić więc jego nieważność planu na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w pozostałej części objętej skargą;

– art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji jednoznacznego stanowiska co do tego, czy Rada rozpatrzyła merytorycznie uwagi do projektu planu nieuwzględnione przez Wójta Gminy [...], obradując nad nimi. Zdaniem skarżącej mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w razie ustalenia, że Rada nie rozpatrzyła merytorycznie tych uwag, należałoby stwierdzić naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego prowadzące do uwzględnienia skargi (art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.);

– art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zarzut ten dotyczył uchwalenia planu nie w celu kształtowania polityki przestrzennej gminy, ale w celu uczynienia zadość partykularnemu interesowi podmiotu zainteresowanego inwestycją na działkach [...] i [...]. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem mogło skutkować uwzględnieniem skargi w szerszym zakresie, niż to uczyniono w zaskarżonym wyroku;

– art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej "K.c.") oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483; dalej "Konstytucja") - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skoro na danym terenie występują już uciążliwości o danym charakterze, to możliwe jest dopuszczenie zwiększenia tych uciążliwości, niezależnie od skali tego zwiększenia. Zdaniem skarżącej takie działanie powinno być ocenione w kategoriach nadużycia władztwa planistycznego oraz do nadmiernej ingerencji w prawo własności. W zaskarżonym planie do takiego nadużycia doszło przez dopuszczenie na terenie 2RU lokalizacji zakładów intensywnej produkcji rolnej, w tym przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych oraz zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;

– art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. pierwsze, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ma sprzeczności przyjętego w planie przeznaczenia określonych terenów z pojedynczymi ustalonymi dla tych terenów w studium zasadami zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej zachodzi tymczasem sprzeczność przeznaczenia tych terenów z większością określonych w studium (dla tych terenów) zasad zagospodarowania przestrzennego. Należy więc przyjąć, że plan narusza studium, w tym zwłaszcza w odniesieniu do terenu 2RU;

– art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak faktycznego rozpatrzenia lub brak udokumentowania faktu faktycznego rozpatrzenia przez radę gminy uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez wójta, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. W ocenie G. G. zaniechanie faktycznego rozpatrzenia lub nie udokumentowanie tego faktu uwag stanowi taki rodzaj naruszenia. W tym kontekście błędnie odmówiono stwierdzenia nieważności planu w odpowiedniej części;

– art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587, "r.ws.proj.pl.") poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że brak "domykania się" nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej dla terenów 2RU i 3RM nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych co do zasięgu ruchu budowlanego na tym terenie.

Wskazując na powyższe G. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku co do punktu II. sentencji oddalającego skargę i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwróciła się także o zasądzenie od Gminy [...] na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Motywując zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. pierwsze, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. G. G. wskazała na kilka kwestii. W jej ocenie Sąd pierwszej instancji analizę zgodności planu ze studium oparł wyłącznie na fragmentach tego drugiego dokumentu zacytowanych przez skarżącą w skardze, jak również na wyjaśnieniach organu zawartych w odpowiedzi na skargę, błędnie przytoczonych. Skarżąca podniosła, że o ile kwestia ta może wydawać się mało znacząca, to jednak świadczy to o zaniechaniu ze strony Sądu analizy zgodności planu ze studium.

G. G. wskazała też, że Sąd pierwszej instancji wyprowadził z wypowiedzi organu błędne wnioski. W efekcie w ogóle rozważał, czy przeznaczenie terenów 5R oraz 2RU zgodnie z planem nie narusza funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej przewidzianej w studium dla strefy C. W szczególności Sąd usprawiedliwił braki planu dotyczące określenia granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych tym, że "teren objęty planem obejmuje jedynie tę część obszaru Gminy (strefy C), na którym nie przewiduje się funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej". Tymczasem w ocenie G. G. wypowiedzi organu wskazują na zupełnie coś innego. Organ wyjaśnił, że na terenie Gminy [...] nie jest możliwa realizacja funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, co jest stwierdzeniem wbrew ustaleniom studium. Tym samym organ niejako przyznał, że plan w ogóle nie zamierzał realizować tej funkcji, ale nie dlatego – jak błędnie podnosi Sąd pierwszej instancji – że dla danego terenu takie ustalenie nie zostało przewidziane w studium, ale dlatego, że ustalenia studium przewidujące funkcję rekreacyjno-wypoczynkową organ uznał za nieaktualne.

W ocenie skarżącej niezbicie świadczy to o sprzeczności planu z przewidzianą w studium funkcją rekreacyjno-wypoczynkową.

G. G. zwróciła również uwagę na wypowiedzi organu w innej sprawie sądowej, również dotyczącej tego samego planu (VII SA/Wa 442/21), gdzie przyznał on, że "Wbrew zarzutom skarżących ustalenie w planie omawianych terenów jest adaptacją wytycznych Studium gminy [...] w zakresie zachowania funkcji rolniczej, dla której podstawą do rozwoju są tereny, gdzie jest możliwe prowadzenie produkcji rolnej (tereny oznaczone symbolem "R" i "RU") oraz tereny jej obsługi (tereny oznaczone symbolem "RM" i "RU"). Znaczenie ma również to, że planowane przeznaczenie nie wyklucza rozwoju funkcji wypoczynkowo-rekreacyjnych w tym rejonie gminy, tj. strefie C Studium gminy [...]". Skarżąca wywiodła z cytowanej tu wypowiedzi, że organ przyznał, iż planowane przeznaczenie nie wyklucza rozwoju funkcji wypoczynkowo-rekreacyjnych w tym rejonie gminy, to jest strefie C Studium. To z kolei przeczy stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji, że dla tej części gminy studium nie przewiduje funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej.

Odnosząc się do wypowiedzi Sądu pierwszej instancji G. G. wywodziła, że wedle przyjętych argumentów wzrost aktywizacji gospodarczej ma nastąpić przy jednoczesnej poprawie warunków zamieszkania i ochronie środowiska przyrodniczego i kulturowego. W jej ocenie oczywiste jest, że przeznaczenie niektórych obszarów planu 2RU pod wielkoprzemysłową produkcję zwierzęcą, choć może spowodować wzrost podaży miejsc pracy, to z pewnością nie poprawi stanu ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, jak również wpłynie negatywnie na warunki zamieszkania okolicznych mieszkańców. Dla skarżącej nie jest zrozumiałe, czy i jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji przypisuje kolejności wskazanych w Studium wiodących celów rozwoju gminy. Sąd stwierdził, że "już w następnej kolejności uznano za pożądany rozwój lokalnego rynku pracy", to jednak de facto uznał, że rozwój lokalnego rynku pracy jest istotniejszy od rozwoju małych zakładów produkcyjnych oraz rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych i ich obsługi.

Zdaniem G. G. jakkolwiek studium rzeczywiście wskazuje jedynie na preferowanie rozwoju rolnictwa ekologicznego i produkcji surowców rolniczych o wysokich parametrach jakościowych, to jednak - po pierwsze - w obrębie zaskarżonego planu brak jest terenów, na których plan faktycznie preferowałby rolnictwo ekologiczne i produkcję surowców rolniczych o wysokich parametrach jakościowych (tak więc plan w ogóle nie realizuje tego kierunku rozwoju), po drugie - trzeba zauważyć, że hodowla przemysłowa jest wręcz przeciwieństwem rolnictwa ekologicznego. Należy więc odrzucić tezę, że skoro studium jedynie preferuje rolnictwo ekologiczne, to nie zabrania produkcji przemysłowej na tym samym terenie, zwłaszcza w tym kontekście, że z całokształtu głównych kierunków działań w strefie C, jak i z nakreślonego we wstępie do punktu III Studium kierunku rozwoju regionu, wynika ochrona walorów przyrodniczych regionu oraz konieczność zrównoważonego zagospodarowania terenów.

Odnosząc się do powyższych argumentów, wywiedzionych przez G. G. na poparcie zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. pierwsze, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż przyjmuje wypowiedzi skarżącej za nie pozbawione racji, gdy chodzi o generalne postulaty realizacji na terenie gminy polityki przestrzennej. Sąd ma także na uwadze, że zgodnie z przywołanymi przez skarżącą przepisami ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), projekt planu miejscowego sporządza się zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), a uchwała rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego podejmowana jest po stwierdzeniu, że przyjmowany plan nie narusza ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenia skarżącej o konieczności przeniesienia wprost do zaskarżonego planu zidentyfikowanych przez nią postulatów polityki przestrzennej wynikających ze studium Gminy [...] są jednak zbyt daleko idące. Rodzą się także pytania na ile odstąpienie od realizacji określonej funkcji na obszarze konkretnego planu może być skutecznie podnoszone przez osobę, która wszakże w granicach swojego interesu prawnego (legitymacji) dąży przecież do zakwestionowania przeznaczenia działek mogących oddziaływać na jej nieruchomość

Odnosząc się do kwestii wprowadzenia w planie funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych, to Naczelny Sąd Administracyjny nie przeczy, że rozwój funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych jest jednym z wiodących celów rozwoju gminy zapisanych w studium, z kolei dla strefy C, w obrębie której zawierają się granice zaskarżonego planu, jeszcze bardziej eksponuje się zachowanie i rozwój funkcji rolniczej i leśnej obszaru przy równoczesnym wykorzystaniu walorów krajobrazowo-przyrodniczych do rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie wśród kierunków studium rozwoju określonych funkcji nie oznacza jeszcze, że każdy plan, który przewiduje inne przeznaczenie terenów, jest ze studium niezgodny. Plany uchwalane są dla mniejszych lub większych obszarów gminy. Zaskarżony w niniejszej sprawie plan dotyczy stosunkowo niewielkiej części gminy, zwłaszcza w otoczeniu wsi [...] i przeznacza tereny wzdłuż głównej drogi po funkcję głównie rolnicze R i w pewnym obrębie terenów zabudowy produkcyjnej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych RU. Takie przeznaczenie w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie pozwala wyprowadzić wniosku o niezgodności planu ze studium. Jak trafnie wywodził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należało przede wszystkim rozważyć, czy przyjęte w planie przeznaczenie terenów można pogodzić z dopuszczalnymi rodzajami przeznaczenia opisanymi dla danego terenu (strefy C). W zaskarżonym wyroku niewadliwie dostrzeżono, że samo studium promuje wzrost aktywności gospodarczej jako wiodące cele gminy (rozwój małych zakładów produkcyjnych, rozwój lokalnego rynku pracy), a dla strefy C, w studium wskazuje się na "preferowanie rozwoju rolnictwa ekologicznego i produkcji surowców rolniczych o wysokich parametrach jakościowych". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji ma rację uznając, że przytoczone zapisy studium dotyczące kierunków promowanych nie można było poczytywać za zakaz określonego rodzaju aktywności rolniczej na danym terenie. Pomiędzy treścią studium a planem nie ma w danym przypadku takiej relacji treściowej, że o wprowadzeniu na obszarze planu takiej funkcji jak RU (którą G. G. w skardze kasacyjnej kwestionuje) należałoby twierdzić, iż funkcja ta jest "niezgodna", czy "naruszająca" studium (art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Funkcja ta co prawda nie należy do "preferowanych", ale nie jest też wykluczona. Zwłaszcza – na co trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny – że wśród preferowanych kierunków działań w strefie C wymieniono również "optymalne wykorzystanie walorów agrotechnicznych dla rozwoju produkcji rolnej", co świadczy o możliwym dopuszczeniu lokalizacji zakładów o zwiększonym zakresie produkcji rolnej.

Wracając do kwestii braku w granicach obszaru planu terenów rekreacyjno-wypoczynkowych Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż wypowiedź Sądu pierwszej instancji, iż "teren objęty planem obejmuje jedynie tę część obszaru Gminy (strefy C), na którym nie przewiduje się funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej" sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że w granicach planu (choć położonego w strefie C) nie przewidziano funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypowiedzi tej trudno twierdzić, że świadczy ona o naruszeniu prawa – sprzeczności planu ze studium. Sporny plan uchwalono, jak wyżej zostało zaznaczone, dla niewielkiego obszaru gminy, na terenach wiejskich. Brak zawarcia na objętym jego granicami konkretnym terenie obszarów specjalnie przeznaczonych pod funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe, nie oznacza, że takie funkcje nie mogą być na obszarze gminy realizowane. Skądinąd warto zwrócić uwagę, że część planu, co zostało wskazane w § 6 ust. 1 oraz na rysunku planu, to tereny otwarte w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Organ wskazał, że tereny te mogą stanowić bazę dla rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych - szlaków turystycznych, a na terenach zabudowy zagrodowej jedną z działalności prowadzonych przez rolników może być agroturystyka.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że o zaskarżonym planie w zakresie wskazanym przez G. G. nie można było twierdzić, iż narusza on studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. pierwsze, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z tych samych powodów nie ma podstaw, aby uwzględnić zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. pierwsze, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nie okazał się zasadny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji jednoznacznego stanowiska co do tego, czy Rada rozpatrzyła merytorycznie uwagi do projektu planu nieuwzględnione przez Wójta Gminy [...], obradując nad nimi. Problemu tego dotyczy też zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak faktycznego rozpatrzenia lub brak udokumentowania faktu faktycznego rozpatrzenia przez radę gminy uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez wójta, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

G. G. podkreśliła w skardze kasacyjnej (nawiązując do zarzutów skargi), że przedmiotem głosowania Rady uczyniono "nieuwzględnienie" całości lub części danej uwagi, która nie została uwzględniona również przez Wójta Gminy [...], co wynika z protokołu głosowania z dnia [...] października 2020 r. W ocenie skarżącej takie ujęcie przedmiotu głosowania trudno nazwać rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, skoro sam przedmiot głosowania sugeruje już nieuwzględnienie uwagi. Po drugie, zdaniem Skarżącej kasacyjnie, uwagi do projektu planu nie były przedmiotem obrad Rady, a znajdujące się w kolumnie 9 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały uwagi – w odniesieniu do wszystkich uwag zawartych w załączniku – są jedynie uzasadnieniem stanowiska Wójta, a nie Rady. Oznacza to w ocenie G. G. , że Rada nie rozpatrywała w ogóle uwag, poprzestając jedynie na przyjęciu stanowiska Wójta.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższą kwestię Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił trafnie i wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazał, że organ wykonawczy gminy po wydaniu rozstrzygnięcia uwzględniającego lub odrzucającego uwagę sporządza, jak stanowi art. 17 pkt 11 oraz art. 17 pkt 14 u.p.z.p., "listę nieuwzględnionych uwag", a w dalszej kolejności przekazuje ją (wraz z projektem aktu i innymi dokumentami) radzie gminy. Organ stanowiący podejmuje ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie uwag, których nie uwzględnił uprzednio organ wykonawczy gminy. Oznacza to, że organ stanowiący gminy rozstrzyga tylko w zakresie uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy. Zasadnie Sąd pierwszej instancji akcentował, że wedle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącej planu miejscowego. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę gminy nie powoduje naruszenia trybu sporządzania planu.

Wbrew sugestiom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do protokołu głosowania z dnia [...] października 2020 r. oraz powoływanego w skardze zapisu sesji Rady Gminy [...] z tego dnia, zamieszczonego na kanale youtube.com. Sam fakt, że nie podjęto dyskusji przed głosowaniem nad każdą z uwag nie oznacza jeszcze, że Rada nie "obradowała" nad tymi wnioskami. Niewadliwie Sąd pierwszej instancji skonkludował, że może to co najwyższej oznaczać, że radni nie uznali za konieczne prowadzenie debaty w tym przedmiocie, podzielając przedstawioną argumentację i stanowisko organu wykonawczego.

Nie jest skuteczny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że w zaskarżonym wyroku powyższej problematyki nie rozwinięto, co jest brakiem pisemnego uzasadnienia orzeczenia. Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może być jednak w tym przypadku usprawiedliwiony. G. G. na etapie postępowania wywołanego skargą przez Sądem pierwszej instancji zarzucała, że plan uchwalono nie w celu kształtowania polityki przestrzennej gminy, ale w celu uczynienia zadość partykularnemu interesowi podmiotu zainteresowanego inwestycją na działkach [...] i [...] położonych w [...].

W tym miejscu wskazać należy, że brak jest dostatecznych racji, aby wyznaczenie terenów inwestycyjnych na wskazanych wyżej działkach było niedopuszczalne. Taka ocena byłaby możliwa tylko wówczas, gdyby dało się wykazać związane z tym naruszenie prawa lub nadużycie władztwa planistycznego, przejawiające się w przeznaczeniu terenów pod określone cele przy jaskrawo nieproporcjonalnym naruszeniu praw innych podmiotów. W danym przypadku skarżąca wskazała tylko (w zarzucie, który nie został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny) na naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszy z tych przepisów stanowi o zasadach kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej z uwzględnieniem ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju, natomiast drugi o uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Regulacje te nie zostały naruszone, nawet gdyby przyjąć, że wyznaczenie w planie funkcji RU było podyktowane perspektywami lokalizacji tam określonych inwestycji przez konkretny podmiot. Należy bowiem pamiętać, że do określonej ustawą kompetencji gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym między innymi uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, co następuje właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Regulacje dotyczące polityki przestrzennej realizowanej przez gminę nie wykluczają przeznaczania określonych terenów na sprecyzowane cele, nawet gospodarcze, konkretnych podmiotów, jeżeli gmina uznaje wprowadzenie określonych funkcji za potrzebne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i 144 "K.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skoro na danym terenie występują już uciążliwości o danym charakterze, to dopuszczenie zwiększenia tych uciążliwości na podstawie planu, niezależnie od skali tego zwiększenia. Zdaniem skarżącej w zaskarżonym planie do takiego rodzaju nadużycia doszło przez dopuszczenie na terenie 2RU lokalizacji zakładów intensywnej produkcji rolnej, w tym przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych oraz zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;

Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone na stronach 32 i 33 pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Skarżąca uważa, że doszło do nadużycia zasady proporcjonalności oraz nadmiernej ingerencji w jej prawo własności w odniesieniu do przeznaczenia obszaru RU – i to co do całości tego przeznaczenia w otoczeniu jej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że dopuszczona przez plan działalność w zakresie chowu i hodowli zwierząt, która jest elementem zabudowy w gospodarstwach rolnych, nie oznacza oddziaływania (immisji) w danych warunkach prowadzących nieuchronnie do nadmiernej ingerencji w prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na § 6 ust. 4 planu, gdzie ustalono, że "oddziaływanie instalacji realizowanych na poszczególnych terenach nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza granicami nieruchomości, do której eksploatujący instalację posiada tytuł prawny" i § 6 ust. 5 planu, gdzie nakazano "ograniczenie wpływu na środowisko i percepcję krajobrazu terenów oznaczonych symbolami 1RU i 2RU, poprzez kształtowanie zieleni izolacyjnej w strefie określonej na rysunku planu. Zieleń izolacyjna musi mieć charakter piętrowy". Z kolei ze sporządzonej Prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że wywołane planem zmiany środowiska przyrodniczego, nie zagrażają życiu i zdrowiu okolicznych mieszkańców, wskutek przewidzianych w planie rozwiązań i środków łagodzących (zob. str. 39 Prognozy - k. 314 akt sprawy).

Przekonujący jest też argument, że zabudowa mieszkaniowa skarżącej funkcjonuje w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Dozwolone prawem wykorzystanie tej działki ma więc rolniczy charakter, a w zakres prowadzenia produkcji rolnej może wchodzić m.in. chów i hodowla zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie skonkludował, powołując się na powyższe okoliczności, że w krajobraz obszaru planu wpisane jest znoszenie uciążliwości związanych z produkcją rolną i hodowlą zwierząt, na przykład w postaci immisji odorowych, hałasu, czy ruchu maszyn i urządzeń. Faktyczny sposób aktualnego wykorzystania działki skarżącej nie może mieć natomiast istotnego znaczenia przy ocenie postanowień zaskarżonego planu.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 r.ws.proj.pl. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że brak "domykania się" nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej dla terenów 2RU i 3RM nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych co do zasięgu ruchu budowlanego na tym terenie.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie określa się obowiązkowo między innymi "linie zabudowy". Regulacja ta znajduje odzwierciedlenie w r.ws.proj.pl. Zgodnie z § 4 pkt 6 r.ws.proj.pl. wśród wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego zawiera się w szczególności określenie linii zabudowy. Linie zabudowy oznacza się także na rysunku planu (§ 7 pkt 8 r.ws.proj.pl.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno dopatrzeć się w zaskarżonym planie, w obrębie wskazanych w zarzucie terenów 2RU i 3RM naruszenia prawa w odniesieniu do linii zabudowy. Gdy chodzi o teren 2RU, to należy pamiętać w obrębie działki, w granicach przeznaczenia 2RU, plan został przez Sąd pierwszej instancji unieważniony. W granicach posiadanego interesu prawnego skarżąca może na tym etapie podważać sposób wyznaczenia linii zabudowy w granicach obszaru jej działki oznaczonego jako 3RM. W przypadku tej części działki [...], należącej do G. G. , nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona względem fragmentu granicy z terenem 5R od wschodu, co oznacza, że w pozostałym zakresie dopuszczono realizację zabudowy jedynie przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, na przykład rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjengo takie rozwiązanie jest w warunkach miejscowych uzasadnione. Granice terenu 3RM od północy i zachodu stanowią obszar wewnętrzny działki skarżącej, więc nie ma powodów, aby wyznaczać tam linie zabudowy. To samo dotyczy granicy południowej, gdzie teren 3RM przylega do terenu rolniczego 5R. Od wschodu natomiast linia zabudowy została wyznaczona, bowiem działka [...] graniczy wprawdzie z terenem 5R, ale od tej strony działki skarżącej przebiega działka drogowa 156.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.