Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1912/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1 i art. 141 § 4, 106 § 3, 54 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 i art. 77 § 1, 156 § 1, 158 § 2, 76 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 46 ust. 1, ust. 3 pkt 6, § 50 i 51 ust. 1 i § 52
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 32 poz 131
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.
article: art. 3 ust. 1 i 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.H.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 659/09 w sprawie ze skargi A.H.L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 659/09 oddalił skargę A. H. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Wojewoda Białostocki decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...], stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę M. prawa własności nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], zapisanej w jednostce rej. nr [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Następnie, działając na podstawie art. 155 Kpa, Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1993 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2000 r. i wobec niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powyższa decyzja stała się ostateczna.

Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Białostockiego z [...] sierpnia 1993 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku H. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1993 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Organ podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa.

Organ nadzoru wskazał, że A. H. L. nabyła na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1959 r., Rep. A nr [...] własność działki oznaczonej nr [...], położonej w M. Działka nr [...] w wyniku zmian w ewidencji gruntów otrzymała w 1997 r. nr [...] . W wyniku kolejnych zmian w ewidencji gruntów z działki tej została wyodrębniona m.in. działka nr [...] .

Naczelnik Miasta i Gminy w M. zarządzeniem z dnia [...] października 1984 r. nr [...] ustalił teren pod budownictwo jednorodzinne części osiedla [...] w M., w skład którego weszły m.in. części nieruchomości oznaczone w operacie ewidencji gruntów m. M. nr [...] . Wojewoda Białostocki zarządzeniem z dnia [...] lipca 1987 r. nr [...] uchylił ww. zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] października 1984 r.

Decyzją z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w M. orzeczono m.in. o wywłaszczeniu nieruchomości niezabudowanej nr [...] o pow. 2286m², nr [...] o pow. 12447 m² na rzecz Państwa położonej w M. w rejonie ulic [...] , posiadających zbiór dokumentów [...], stanowiących własność A. H. L..

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku decyzją z dnia [...] sierpnia 1989 r. nr [...] uchylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w M. w sprawie wywłaszczenia i orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości zabudowanej oznaczonej nr geod. [...] o pow. 2286 m², nr [...] o pow. 12447 m² , położonej w M. w rejonie [...] , posiadających zbiór dokumentów [...], stanowiących własność A. H. L..

Z kolei decyzją z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w M. orzekł m. in. o wywłaszczeniu nieruchomości niezabudowanej nr [...] o pow. 819 m² na rzecz Państwa położonej w M. w rejonie ulic [...], nieposiadającej urządzonej księgi wieczystej, stanowiącej własność H. i A.H. L.

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku decyzją z dnia [...] sierpnia 1989 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w M.w sprawie wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 1990 r., sygn. akt IV SA 1018/89, IV SA 42/90 uchylił decyzje Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku z [...] sierpnia 1989 r., nr [...] i nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonych w M..

W związku z powyższym wyrokiem Naczelnik Miasta i Gminy w M. decyzją z dnia [...]kwietnia 1990 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu [...] w M. oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 2286m², nr [...] o pow. 819 m², [...] o pow. 12447 m².

W świetle powyższego zdaniem organu w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] (powstała z działki nr [...]) nie spełniała warunku umożliwiającego jej komunalizacje, tj. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, gdyż nie została skutecznie wywłaszczona. W ocenie organu nadzoru powyższe pozwala na stwierdzenie, że decyzja Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Organ nadzoru nie podzielił stanowiska skarżącej, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, których wystąpienie obliguje organ administracji publicznej do zastosowania art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa i wydania rozstrzygnięcia, stwierdzającego wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Organ podniósł, że działka nr [...] stanowi aktualnie własność skarżącej. Sąd Rejonowy w Białymstoku wyrokiem z 26 września 2007 r., sygn. akt IC 819/07 uzgodnił treść księgi wieczystej nr [...]prowadzonej dla nieruchomości położonej w M., przy ul. [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...] poprzez nakazanie wykreślenia z działu I tej księgi wieczystej wpisu: "działka gruntu w użytkowaniu wieczystym do dnia 27 czerwca 2085 r. przeznaczona pod zabudowę domu mieszkalnego", z działu II wpisu "Miasto i Gmina M." jako właściciela tej działki i A. O., syna S.i W. oraz A. O. , córki A. i H. jak użytkowników wieczystych na zasadzie wspólności ustawowej, a następnie wpisania w ich miejsce w dziale II tej księgi wieczystej jako właściciela opisanej wyżej nieruchomości A. H. L., córkę E. i A., wyrok ten jest prawomocny.

Organ nadzoru podkreślił, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało ustanowione zarówno przed 27 maja 1990 r., jak również przed wydaniem przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, tj. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1986 r., rep. A nr [...]. W związku z powyższym brak jest możliwości stwierdzenia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych związanych z ustanowieniem użytkowania wieczystego, które nastąpiło wcześniej niż wydanie decyzji komunalizacyjnej, a zatem nie stanowi konsekwencji wydania tej decyzji. Nie mógł więc mieć zastosowania przytoczony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że okoliczność iż decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie nie przesądza automatycznie o jej zgodności z prawem, jak na to wskazuje skarżąca. Organ nadzoru stwierdził, że przywołane w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroki Sądu Wojewódzkiego w Białymstoku z 5 grudnia 1997 r., sygn. akt IC 191/97 i Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 23 września 1999 r., sygn. akt I ACa 228/99 nie stanowiły podstawy do ustalenia, że Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie był właścicielem nieruchomości objętej niniejszą decyzją komunalizacyjną. Wyroki Sądów dotyczyły bowiem roszczeń odszkodowawczych za szkodę poniesioną wskutek wydania przez Naczelnika Gminy M. zarządzenia z dnia [...] października1984 r. nr [...].

Organ nadzoru nie podzielił zarzutu, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] nie rozstrzyga sprawy co do istoty, bowiem organ administracji publicznej uznał w sprawie, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co obligowało ten organ do stwierdzenia jej nieważności.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. H. L., zarzucając błędną ocenę materiału dowodowego, wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, a także rozstrzyganie przez organ w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną.

W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym z 30 września 2009 r. skarżąca przedstawiła przebieg postępowań administracyjnych i przed sądami powszechnymi, związanych bezpośrednio lub pośrednio ze sporną nieruchomością. Podniosła, że na działce, objętej decyzją komunalizacyjną, będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji nadzorczej, ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego, wpisane do księgi wieczystej, w której jako właściciel wskazany został pierwotnie Skarb Państwa, a następnie Gmina M., co w ocenie skarżącej powoduje powstanie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, i co w konsekwencji - jej zdaniem - powinno skutkować wydaniem przez organ nadzoru decyzji w trybie art. 158 § 2 kpa.

Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 i art. 8 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie odnoszącym się do okoliczności w jakich doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i wynikających z tego skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę A. H. L. na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją.

Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Jeżeli organ nadzoru ustali, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, lecz nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, to nie ma innej możliwości niż stwierdzić jej nieważność. Przepis art. 158 § 2 kpa jest bezwzględnie obowiązującą normą prawną, rozstrzygnięcie organu nadzoru na tej podstawie nie jest zależne od jego swobodnego uznania.

Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził nieważność decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Była ona bowiem dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, lecz nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Sąd podał, że decyzja Wojewody Białostockiego z [...] sierpnia 1993 r. została wydana na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z przepisu tego, będącego podstawą materialnoprawną decyzji komunalizacyjnej wynika, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Skomunalizowana mogła być jedynie taka nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa.

Sąd stwierdził, że z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika, że skomunalizowana działka nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, a postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące m.in. tej nieruchomości zostało umorzone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] kwietnia 1990 r. Działka ta, w dacie miarodajnej dla komunalizacji, była własnością skarżącej. Potwierdza to prawomocny wyroku Sądu Rejonowego w Białymstoku z 26 września 2007 r., sygn. akt IC 819/07, uzgadniający treść księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym, poprzez wykreślenie dotychczasowych wpisów właściciela i użytkowników wieczystych oraz wpisania skarżącej jako właścicielki.

Taki stan sprawy w ocenie Sądu dawał podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem Sądu nie budzą również zastrzeżeń ustalenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i nie zaistniały przesłanki do ograniczenia się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 kpa. Działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1986 r., jednakże podstawą do zawarcia tej umowy była prawomocna decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w M. z [...] czerwca 1986 r. w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste tej działki. W żadnym razie oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie było następstwem decyzji komunalizacyjnej i nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego tej decyzji.

Za chybione uznał Sąd również zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów art. 77 § 1 i art. 8 kpa. Chybiony jest w ocenie Sądu także zarzut skargi, że organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzję orzekał w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Nie toczyło się bowiem wcześniej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z [...] sierpnia 1993 r. i nie została wydana w tej sprawie żadna decyzja. Powoływana przez skarżącą decyzja Wojewody Podlaskiego z [...] kwietnia 2000 r., wydana w trybie art. 155 kpa, została usunięta z obrotu prawnego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. Wobec tego nie można uznać, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Zdaniem Sądu błędny jest również zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. wniosła A. H. L., reprezentowana przez adwokata z urzędu. Zaskarżając w całości wskazany wyżej wyrok w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewuzględnie skargi i nieuchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., pomimo tego, że w postępowaniu przed wymienionym organem administracji publicznej nie zostało wyjaśnione, czy działka nr 1562 w ogóle powstała;

2. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 ust. 1, ust. 3 pkt 6, § 50, § 51 ust. 1 i § 52 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez nieuwzględnie skargi i nieuchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., pomimo tego, że w postępowaniu przed wymienionym organem administracji publicznej nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny i nie został zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy uwzględniający dowód z dokumentu urzędowego w postaci ewidencji gruntów i budynków w celu ustalenia, czy działka nr [...], której dotyczy zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, powstała rzeczywiście na skutek podziału działki [...];

3. przepisów art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że postępowanie wywłaszczeniowe umorzone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 1990 r. dotyczyło działki nr [...], podczas gdy z akt sprawy wynika, że powyższe postępowanie wywłaszczeniowe nie dotyczyło działki o wskazanym wyżej numerze, lecz działek o numerach [...];

4. przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu urzędowego w postaci wykazu zmian danych ewidencyjnych wskazujących na to, że działka numer [...] powstała z działki numer [...], w sytuacji, gdy zawartość akt sprawy wywołuje w tym zakresie istotne wątpliwości, zaś uzyskanie tego dokumentu od Starostwa Powiatowego w M. nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania;

5. przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku, pomimo tego, że z akt sprawy wynika, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.

Na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny podstaw kasacyjnych przytoczonych w pkt 1 - 5 powyżej przedstawionych w dalszej kolejności skarżąca wskazała następujące podstawy kasacyjne:

6. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnie skargi i nieuchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., pomimo tego, że decyzja Wojewody Białostockiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

7. naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu i uznanie, że wyłączną przesłanką komunalizacji mienia jest okoliczność, iż stanowi ono własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., podczas gdy przesłankę komunalizacji stanowi również okoliczność należenia w powyższej dacie mienia Skarbu Państwa do jednego z podmiotów wymienionych w pkt 1-3 wyżej wskazanego przepisu prawa materialnego;

8. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez niewuzględnie skargi i nieuchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia 16 marca 2009 r., pomimo tego, że decyzja ta narusza przepis art. 5 ust. 1 powołanych Przepisów wprowadzających, uznając, że wyłączną przesłanką komunalizacji mienia jest okoliczność, iż stanowi ono własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., podczas gdy przesłankę komunalizacji stanowi również okoliczność należenia w powyższej dacie mienia Skarbu i Państwa do jednego z podmiotów wymienionych w pkt 1-3 wyżej wskazanego przepisu prawa materialnego;

9. naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 3 ust. 1 i 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz przepisów art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na błędnej wykładni wskazanych przepisów wyrażającej się w uznaniu, że wyrok Sądu powszechnego zapadły w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wiążący dla organów administracji publicznej właściwych dla wydawania decyzji w sprawach komunalizacji mienia państwowego na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny podstaw kasacyjnych przytoczonych w pkt 6 - 9, wskazano podstawę kasacyjną polegającą na naruszeniu przepisu postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w związku z przepisem art. 156 § 2 k.p.a., poprzez niewuzględnie skargi i nieuchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., pomimo tego, że decyzja Wojewody Białostockiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącej na podstawie art. 250 p.p.s.a. wynagrodzenia powiększonego o podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej, które nie zostały pokryte w żadnej części.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe uzasadnienie przedstawionych w tej skardze zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem podniesione w tej skardze zarzuty nie mogły być uznane za usprawiedliwione, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania wskazanych w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając sprawę - zgodnie z art. 183 § 1 powyższej ustawy – w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był w pierwszej kolejności ustosunkować się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia, zdaniem strony skarżącej, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które objęte zostały zarzutami zawartymi w pkt 1-5 skargi kasacyjnej.

Zgłoszony jako pierwszy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji pomimo tego, że w postępowaniu przed wymienionym organem administracji publicznej nie zostało wyjaśnione czy działka numer [...] w ogóle powstała jest nieuzasadniony.

Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie toczyło się w trybie nadzorczym, co w istotny sposób rzutowało na zakres prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania dowodowego. Organ nadzoru w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji obowiązany jest wyjaśnić czy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a w razie stwierdzenia takiego faktu ustalić, czy wystąpiły w sprawie okoliczności wskazane w art. 156 § 2 k.p.a., których wystąpienie powoduje brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji i zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 158 § 2 k.p.a. W żadnym przypadku postępowanie administracyjne w omawianym trybie nie może prowadzić do ponownego rozpoznawania sprawy zakończonej ostateczną decyzją kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym. Do tego zaś w istocie zmierzać miałoby to postępowanie, jeśliby przyjąć potrzebę ponownego wyjaśnienia wskazanej w zarzucie kwestii. Okoliczności dotyczące utworzenia działki numer [...] wyjaśnione zostały w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...], działka ta, opisana w karcie inwentaryzacyjnej, uregulowana jest w księdze wieczystej nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał za organem nadzoru, że A. H. L. nabyła na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1959 r., Rep. A nr [...] własność działki oznaczonej nr [...], położonej w M.. Działka ta w wyniku zmian w ewidencji gruntów otrzymała nr [...], w wyniku kolejnych zmian w ewidencji gruntów z działki tej została wyodrębniona m.in. działka nr [...]. W aktach sprawy znajdują się m.in. wykazy zmian gruntowych oraz pismo wyjaśniające Starostwa Powiatowego w M. z dnia 9 listopada 2005 r., które przedstawia chronologicznie podziały działek należących do małżonków L. i potwierdza powstanie działki [...] w wyniku podziału działki [...] .

Ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym działki numer [...] nie pozostawiały wątpliwości, że działka ta powstała. Słusznie Sąd I instancji nie dostrzegł uchybień co do wyjaśnienia tej kwestii w postępowaniu nadzorczym i w konsekwencji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Kolejny zarzut obejmujący naruszenie powyższego przepisu w powiązaniu z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku ze wskazanymi przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków również nie mógł być uznany – z przyczyn, jakie już wskazane zostały przy rozważaniu poprzedniego zarzutu – za uzasadniony. Przedstawione na obecnym etapie postępowania polemiczne w stosunku do dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wywody nie mogły uzasadniać twierdzeń, że w postępowaniu nadzorczym nie zostały dostatecznie wyjaśnione kwestie związane z powstaniem działki numer [...].

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej powstanie działki numer [...], której nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja1990 r. przez Miasto i Gminę M. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.Nr 32, poz. 131 ze zm.) stwierdzono decyzją Wojewody Białostockiego z dnia [...] marca 1993 r., nie budziło wątpliwości i okoliczność ta nie wymagała przeprowadzania przez organ nadzoru ponownych czynności dowodowych.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut trzeci skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wskazał w części opisowej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przytaczając ustalenia organu, że postępowanie wywłaszczeniowe umorzone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 1990 r. dotyczyło nieruchomości przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu [...] w M. oznaczonych jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] (str. 3). Natomiast w rozważaniach (str. 7 ), na użytek niniejszego postępowania nadzorczego dotyczącego komunalizacji działki nr [...] Sąd stwierdził, powołując się na zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące m.in. wskazanej działki zostało decyzją z dnia [...] kwietnia 1990 r. umorzone. Takie skrótowe zaznaczenie tej okoliczności i podanie jedynie numeru działki objętej decyzją komunalizacyjną, wobec nie budzącej wątpliwości okoliczności, że obecna działka nr [...] powstała z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej objętej zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] października 1984 r. nr [...] ustalającym teren pod budownictwo jednorodzinne części osiedla [...] w M., a po jego uchyleniu toczyło się w odniesieniu do tych gruntów postępowanie wywłaszczeniowe, które ostatecznie 12 kwietnia 1990 r. umorzono nie uzasadnia zarzutu naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie można podzielić stanowiska, że w sprawie występowały istotne wątpliwości, dla wyjaśnienia których niezbędne było przeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu uzupełniającego wskazanego w zarzucie czwartym skargi kasacyjnej. Jak już bowiem wcześniej stwierdzono powstanie działki [...] wyjaśnione zostało w postępowaniu komunalizacyjnym, nie jest więc również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy i taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Organ wykonał obowiązek nałożony nań przez przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. Twierdzenia co do braku załączników do zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w M. numer [...] z dnia [...] października 1984 r. i decyzji wymienionej w wyjaśnieniach Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] listopada 2005 r., jak również uwaga, że akta administracyjne nie są ponumerowane, w świetle przedstawionej wcześniej oceny postępowania w sprawie, nie mogły być skuteczne.

Także zarzuty przedstawione w dalszej części skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Nie można zgodzić się z zarzutem, że Sąd naruszył przepisy postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja komunalizacyjna nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkowując się do wcześniej przedstawionych zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Należy więc za podstawę dalszych rozważań przyjąć stan faktyczny wynikający z zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych w postępowaniu nadzorczym. Ustalenia te dawały podstawę by przyjąć, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz była własnością skarżącej. Niewątpliwie takie ustalenie uzasadniało stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] sierpnia 1993 r. rażąco naruszała art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ... Jak bowiem słusznie podał Sąd I instancji skomunalizowana w tym trybie mogła być jedynie taka nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Wskazując na ten warunek komunalizacji Sąd I instancji nie twierdził, jak podano w skardze kasacyjnej, że jest to wyłączna przesłanka komunalizacji. Dlatego za chybiony uznać należało zarówno zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jak i związany z nim kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku ze wskazanym przepisem prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał w zaskarżonym wyroku wykładni art. 3 ust. 1 i 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ... w sposób przedstawiony w zarzucie dziewiątym skargi kasacyjnej. Sąd bowiem nie stwierdził, że wyrok sądu powszechnego zapadły w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wiążący dla organów administracji publicznej w sprawach komunalizacji mienia państwowego. Sąd podkreślił, że skomunalizowana na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy mogła być jedynie taka nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i stwierdził, że z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika, że skomunalizowana działka nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, bowiem w dacie miarodajnej dla komunalizacji działka ta była własnością skarżącej. Jedynie dodatkowo Sąd zauważył, że ustalenia organu potwierdza prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt I C 819/07.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie ostatni zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że decyzja komunalizacyjna, której dotyczyło postępowanie nadzorcze wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, w pełni podziela w powyższym względzie stanowisko i wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W myśl zaś art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Brzmienie tego przepisu upoważniało Sąd do stwierdzenia, że nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. wywołane być muszą decyzją, której dotyczy postępowanie nadzorcze. Pogląd taki nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym. Skoro w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, to brak było podstaw do wydania decyzji określonej w art. 158 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, o kosztach tych rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.