Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1224/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 101 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących: J. K. i M. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M.K. i J.K. jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] znak: [...], którym organ – po rozpatrzeniu zażaleń M. K. oraz J. K., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie uregulowania, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stanu prawnego nieruchomości położonej w Gminie [...] obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] w dniu [...] wszczął z wniosku Burmistrza Gminy [...] postępowanie w sprawie uregulowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stanu prawnego nieruchomości położonej w Gminie [...] obręb [....] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą [...]. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] organ wskazał, że powyższa nieruchomość jest zajęta pod drogę gminną nr [...] relacji "[...]" (obecnie ul.[...]). Nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność J. i M. K. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] rep. A Nr [...].

W piśmie z dnia [...] M.K., zastępowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, przedstawiła stanowisko w sprawie.

Podniosła, że wraz z mężem J. K. jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości [...] wzdłuż ulicy [...], stanowiącej działki ewidencyjne o numerach: [...] obręb [...] gmina [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. W ocenie skarżącej przedmiotowe działki nie pozostawały w faktycznym władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i do połowy (ok. lipca) [...] były w faktycznym władaniu małżonków K. jako właścicieli tej nieruchomości. Sytuacja zmieniła się, kiedy Gmina w związku z wydanym w [...] uproszczonym projektem budowlanym, zatytułowanym "uproszczony projekt budowlany remont drogi dojazdowej do pól w miejscowości [...]", dokonała rozbudowy istniejącej ww. drogi gminnej. Następnie Gmina w połowie (ok. czerwca) [...] dokonała kolejnej rozbudowy drogi – zgodnie z "uproszczonym projektem budowlanym modernizacja drogi w miejscowości [...]" z [...], skutkiem czego obecnie szerokość drogi wynosi 4,4 m. W związku z dokonaną w latach 2004-2005 r. rozbudową drogi gminnej nr [...] została ona poprowadzona wzdłuż oraz przez część działki ew. nr [...], co zdaniem skarżącej stanowi bezprawne zajęcie tej części nieruchomości (ok. [...] ha) przez Gminę. Skarżący wezwali Gminę [...] do zapłaty wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania ze wskazanej części nieruchomości, a następnie M. K. wniosła pozew z dnia [...] o wydanie nakazu zapłaty w postępowaniu upominawczym celem wyegzekwowania od Gminy tego wynagrodzenia. Sąd Rejonowy w [...] wydał w dniu [...] w sprawie [...] nakaz zapłaty, nakazując Gminie [...] zapłatę M. K. kwoty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Od powyższego nakazu Gmina [...] wniosła w dniu [...] sprzeciw, zaprzeczając, że korzystała ona z nie swojego gruntu. W ocenie skarżącej dopiero w [...], w momencie utwardzania drogi, można uznać, iż Gmina wykonywała prace związane m.in. z odśnieżaniem czy konserwacją drogi, również na terenie części nieruchomości stanowiącej jej własność. Podniesiono, że M. K., zarówno w okresie do 31 grudnia 1998 r., jak i później, aż do połowy 2004 r., wykonywała prace na spornej części gruntu nieruchomości (odśnieżanie, koszenie).

Skarżąca zwróciła także uwagę, że sytuacja związana z nieruchomością zmieniła się początkowo w połowie 2004 r., kiedy nastąpiła rozbudowa drogi gminnej do szerokości 4 m, która została poprowadzona wzdłuż oraz przez fragment działki nr ew. [...], a następnie w połowie 2005 r. kolejny raz została poszerzona do szerokości 4,4 m. Dopiero wówczas Gmina zaczęła sprawować władztwo nad częścią przedmiotowej nieruchomości – w sposób bezprawny, zajmując ok. [...] ha działki nr ew. [...] celem utwardzenia drogi gminnej.

Skarżąca podniosła, że istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy ma ustalenie, jaki dokładnie teren zajmowała droga przed utwardzeniem i związku z tym jaka część nieruchomości należącej do M.K. została zajęta przez Gminę od połowy 2004 r. w związku z wykonywanymi pracami utwardzającymi istniejącą drogę gminną. Wskazane okoliczności powodują, że nie zachodzi w rozpoznawaj sprawie sytuacja, którą normują przepisy dotyczące uwłaszczenia.

W związku z powyższym, M. K. wniosła na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego celem wyjaśnienia w toczącym się postępowaniu sądowym kwestii, jaka część gruntów jest użytkowana w sposób bezprawny przez Gminę [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] znak: [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 101 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – zwanej dalej: k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie uregulowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872. ze zm.) – zwanej dalej: ustawą, stanu prawnego nieruchomości położonej w gminie [...] obręb [...], oznaczonej na projekcie podziału z dnia [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha - k.m. 3. zapisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. i M.K.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przypomniał, że nabycie własności nieruchomości przez odpowiedni podmiot publicznoprawny na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:

– zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną,

– pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego,

– braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego.

Decyzję w sprawie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 73 wydaje wojewoda. Decyzja ta jest decyzją deklaratoryjną, tzn. potwierdzającą fakt, który zaistniał z dniem 1 stycznia 1999 r.

Organ przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym zawieszenie postępowania przez organ administracji publicznej następuje, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnił, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd oraz zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

W ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek uzasadniający zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdził, że sprawa, co do której ma rozstrzygnąć organ administracji, jest wprawdzie przedmiotowo związana z inną sprawą toczącą się przed sądem, ale są to dwa odrębne niezwiązane ze sobą postępowania. Brak rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed sądem powszechnym o zapłatę z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie uniemożliwia prawidłowego rozpatrzenia danej sprawy administracyjnej, ponieważ to organ prowadzący postępowanie w trybie art. 73 ustawy (wojewoda) ustala, jaka część nieruchomości została w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Tym samym brak jest podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M.K., zastępowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, oraz J. K. Podnieśli, że w sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodów wskazanych we wniosku o zawieszenie postępowania.

Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu zażaleń M. K. oraz J. K, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] o odmowie zawieszenia postępowania.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Podkreślił, że organ wojewódzki, orzekając w trybie art. 73 ustawy, bada stan prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz wystąpienie w tym dniu wymienionych w powołanym przepisie przesłanek. Wobec powyższego uznał, że w niniejszej sprawie nie będą miały znaczenia ustalenia poczynione w postępowaniu toczącym przed sądem powszechnym w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Gminę z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ponieważ organ administracji publicznej, stosownie do art. 80 k.p.a., ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne polegające na rozstrzygnięciu jaka część gruntu jest użytkowana przez Gminę w sposób bezprawny i od kiedy, które to ustalenia miałyby być poczynione w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w [...] sygn. akt [...]. Zwrócił uwagę, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta jest przedmiotem oceny dokonywanej także w odrębnym postępowaniu.

W ocenie organu odwoławczego odmowa zawieszenia postępowania w sprawie uregulowania w trybie art. 73 ustawy stanu prawnego nieruchomości położonej w Gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nie narusza prawa i znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli M. K. i J. K. Zaskarżając postanowienie w całości zarzucili organowi naruszenie:

a) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. poprzez nie działanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju w granicach i na podstawie przepisów prawa, poprzez wadliwe dokonanie subsumcji normy prawnej do stanu faktycznego sprawy, nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, w tym prawdopodobnego braku analizy wszelkich dokumentów, z akt postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział I Cywilny, do sygn. akt [...], tj. m.in. pozwu z dnia [...] oraz działanie w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa;

b) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nie wskazanie dowodów, na których organ administracyjny oparł swoje postanowienie oraz prawdopodobnego braku przeprowadzenia dowodów z dokumentów, na podstawie których winno zostać przedmiotowe orzeczenie wydane, w tym dokumentów z akt postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział I Cywilny do sygn. akt [...], tj. m.in. pozwu z dnia [...];

c) art. 97 § 1 pkt. 4) k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego, tj. konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wynikającego z innego toczącego się przed sądem postępowania w tej sprawie;

d) art. 138 § 1 pkt. 1) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...];

e) art. 138 § 1 pkt. 2) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w całości oraz nie orzeczenie, co do istoty sprawy, a w konsekwencji nie zawieszenie postępowania w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości w trybie art. 73 ustawy;

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżących organ nie wyjaśnił bądź ustalił niezgodnie ze stanem faktycznym sprawy okoliczności wymagane do ustalenia przy wydaniu postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ nie dokonał także prawidłowej subsumpcji normy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności faktycznych uzasadniających odmowę zawieszenia postępowania dowodowego, przyznając jedynie prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Zwrócili uwagę, że organ prawdopodobnie nie przeprowadził analizy akt postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] o sygn. akt I [...], w tym inicjującego to postępowanie pozwu z dnia [...].

Zdaniem strony skarżącej organ nie wskazał także, na jakiej podstawie w wyniku analizy stanu faktycznego sprawy i przeprowadzonego postępowania dowodowego uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Podnieśli, że organ nie wskazał również, na jakiej podstawie uznał, że kwestie dotyczące obszaru gruntu zajętego w sposób bezprawny przez Gminę oraz okresu, od którego miało to miejsce, może rozstrzygnąć organ administracji, tym bardziej, że w tym zakresie sprawę rozpoznaje już sąd powszechny.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

W dniu [...] wpłynęło do Sądu pismo uczestnika postępowania Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Uczestnik postępowania poinformował, że Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia [...] sygn. akt I [...] w sprawie z powództwa M. K. przeciwko Gminie [...] o zapłatę wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości – uwzględnił w części powództwo. Podał, że sąd powszechny, pomimo wniosku Gminy, nie zawiesił postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego toczącego się w trybie art. 73 ustawy. Wydanie wyroku przez Sąd Rejonowy w [...] zdaniem uczestnika postępowania, czyni bezprzedmiotowym wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. W myśl zaś § 2 cytowanego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione, które to czyniły koniecznym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] zapadłe w wyniku rozpatrzenia zażaleń skarżących wniesionych na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie uregulowania, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanu prawnego nieruchomości położonej w Gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą [...].

Postępowanie główne, z uwagi na jego przedmiot, prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wskazana ustawa nie reguluje instytucji zawieszenia postępowania, a wobec tego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy. Analizując te przepisy, w szczególności art. 101 § 3 k.p.a., należało zaś stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju zapadło bez podstawy prawnej.

Rozwijając powyższe, wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl zaś ww. art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją (tj. do dnia 11 kwietnia 2011 r.) przepis powyższy brzmiał następująco: na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie, a wobec takiego jego brzmienia przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Obecnie obowiązujące brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. (w tym, znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, wobec wydania postanowienia organu I instancji w dniu 9 kwietnia 2013 r.), należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), a ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Za wskazaną interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2148/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12, formułując jednocześnie tezę, iż "Aktualnie obowiązującą treść art. 101 par. 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania")". Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnim z wymienionych wyroków zauważył też, iż uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m. in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego.

Podzielając powyższe Sąd orzekając w niniejszej sprawie zauważa raz jeszcze, iż strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć (nie tamujących biegu postępowania administracyjnego) nie zostaje jednak pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji, ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (na co również w powyżej przywołanych wyrokach zwrócono uwagę).

Zatem, z powyższego wynika, iż obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej – art. 101 § 3 k.p.a., nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W przypadku wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienie, organ II instancji winien był zareagować więc stosownie do art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 tej ustawy, i stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Wskazany przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić przy tym należy, że przywołany przepis art. 134, obliguje organ II instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności zażalenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji czy postanowienia w toku instancji.

Ta ostatnia sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a to zupełnie nie zostało dostrzeżone przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W efekcie, organ ten wydał postanowienie merytorycznie odnosząc się w nim do wniosku M. K. o zawieszenie postępowania, które to musiało być ocenione jako podjęte bez podstawy prawnej (skoro żaden przepis prawa nie uprawniał organu do tego rodzaju działania). Pozbawione znaczenia prawnego jest przy tym błędne pouczenie skarżących o możliwości wniesienia zażalenia zawarte w postanowieniu organu wojewódzkiego z dnia [...]. Dopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia zależy bowiem nie od uznania organu administracji publicznej, a tylko i wyłącznie od przepisów prawa. Tym samym dokonane przez organ I instancji wadliwe pouczenie pozostaje w sprawie bez wpływu na rzeczywiste uprawnienia stron w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08).

Ponownie orzekając w sprawie organ II instancji rozpatrzy zażalenia skarżących, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uwzględnieniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 ww. ustawy. Na koszty te składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.