Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2793/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2605/18 w sprawie ze skargi A. O. i W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 26 lipca 2018 r. nr SKO.4000-883/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2605/18 oddalił skargę A. O. i W. O. (dalej zwanych skarżącymi) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 26 lipca 2018 r., nr SKO.4000-883/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Siedlec decyzją z dnia 29 czerwca 2018 r. wskutek wniosku M. P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego i budowie samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr [...] obr. [...] położonej w [...], przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z dnia 26 lipca 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się nieruchomości zabudowane zabudową tego rodzaju, która pozwala na ustalenie parametrów zabudowy dla projektowanej inwestycji. W obszarze objętym analizą występują nieruchomości zabudowane budynkami usługowymi - zarówno są to budynki samodzielne, jaki i usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej oraz zabudowa przemysłowa. Występujące w obszarze analizowanym usługi to: działka nr [...] - hurtownia artykułów dziecięcych, działka nr [...] - sprzedaż wyrobów metalowych oraz sprzętu dodatkowego i wyposażenia hydraulicznego oraz grzejnego, działka nr [...] - sklep dla plastyków, oprawa obrazów, działka nr [...] - żłobek niepubliczny, działka nr [...] - market "[...]". Zdaniem organu odwoławczego budowa myjni samochodowej nie naruszy zasady kontynuacji funkcji na terenie o dominującej funkcji mieszkaniowej, gdyż stanowi jej uzupełnienie. Dalej podał, że nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono: w odległości 3,0 m od granicy terenu inwestycji z ul. [...] oraz 7 m od granicy terenu inwestycji z ul. [...]. W analizowanym obszarze linie zabudowy charakteryzuje duże zróżnicowanie - przy ul. [...] linie zabudowy od około 2,3 m (budynek na nieruchomości nr [...]) do około 35,5 m (budynek gospodarczy na działce nr [...]). Tego typu zróżnicowanie linii zabudowy występuje również od strony ul. [...], gdzie odległość zabudowy od granicy pasa drogowego waha się w zakresie od 0,1 m (budynki biurowe na działce nr [...]) do około 71,7 m (budynek produkcyjny na działce nr [...]). W analizowanym obszarze występują nieruchomości o liniach zabudowy zbliżonej do wartości ustalonej w treści decyzji organu I instancji (działka nr [...] - położona w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji od strony ul. [...], działki nr [...],[...],[...],[...] dostępne z ulicy [...]). Uznał zatem, że ustalone parametry linii zabudowy pozwolą na zachowanie ładu architektonicznego w tym zakresie.

Następnie wskazał, że w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry w zakresie wskaźnika zabudowy - od 0,02 (działka nr [...]) do 0,50 (działka nr [...]), a średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,22. W przedmiotowej sprawie ustalono powyższy parametr dla całej zabudowy w przedziale od 0,22 do 0,28. Przyjęta wielkość, jak zaznaczył organ, co prawda nieznacznie przekracza stwierdzoną w obszarze analizowanym średnią, jednakże ustawodawca dopuścił tego rodzaju odstępstwo w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej zwanego rozporządzeniem). W ocenie organu niewielkie odstępstwo w tym zakresie znajduje swoje uzasadnienie w sporządzonej analizie. Stwierdził, że szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] dla budowy myjni samochodowej wyznaczono jako 16 m z tolerancją do 15 %. Średnia szerokość elewacji budynków mieszkalnych, usługowych oraz gospodarczych w obszarze analizowanym wynosi 9,8 m, minimalna od około 2,6 m, zaś maksymalna do koło 42,2 m. Zaakcentował przy tym, że planowana inwestycja wprawdzie przekracza średnią wartość parametru w obszarze analizowanym, lecz jednocześnie stanowi najbardziej charakterystyczną wielkość dla analizowanego obszaru i odpowiada szerokościom elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono w zakresie od 3,5 m do 4,7 m. Średnia wysokość w obszarze analizowanym wynosi 4,7 m. Przyjęta geometria dachu (dach jednospadowy) nawiązuje do geometrii i cech dachów występujących w obszarze analizowanym. Teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Rozpoznając wniesioną przez skarżących skargę od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizy został wyznaczony w prawidłowy sposób. W tym zakresie zauważył, że ma on szerokość ok. 105 m, licząc od granicy działki stanowiącej teren inwestycji, przy szerokości frontu działki 35 m. Do obszaru włączono wszystkie działki zabudowane i istniejącą na nich zabudowę wokół terenu inwestycji, przez które przebiega minimalna granica obszaru analizowanego. Teren inwestycji znajduje się w centrum wyznaczonego obszaru. Zdaniem Sądu taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia i umożliwia dokonanie oceny, czy planowana inwestycja spełnia wymagania zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 poz. 1073, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji zaakceptował dokonaną przez organy administracji analizę funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego. Jak wskazał, w obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, która umożliwiała określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Słuszne było zatem - w ocenie Sądu - uznanie, że planowana inwestycja polegająca na budowie myjni samochodowej samoobsługowej nie jest sprzeczna z charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną istniejącej już zabudowy, gdyż to, że istniejąca zabudowa realizuje głównie funkcję mieszkaniową, nie oznacza, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Sąd podkreślił, że na analizowanym obszarze znajdują się nie tylko budynki mieszkalne, ale także budynki gospodarcze, obiekty usługowe i produkcyjne, w szczególności hurtownia artykułów dziecięcych, sprzedaż wyrobów metalowych oraz sprzętu dodatkowego i wyposażenia hydraulicznego i grzejnego, sklep dla plastyków, oprawa obrazów, żłobek niepubliczny, market "[...]", [...]. W konsekwencji Sąd zakwestionował twierdzenie, że sporna inwestycja naruszy ład architektoniczny na terenie objętym analizą.

Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że kwestia zachowania minimalnych odległości od granicy z działką sąsiednią, jest kwestią szczegółowej lokalizacji obiektu budowlanego, która następuje na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Na dalszym etapie postępowania następuje także ocena czy sporna inwestycja jest zgodna z wymaganiami ochrony środowiska.

Podsumowując Sąd I instancji uznał, że przyjęte parametry znajdują oparcie w analizie obszaru i zostały należycie wyjaśnione. Podkreślił, że utrzymanie ładu przestrzennego wymaga uwzględnienia nie tylko zagospodarowania jednej działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, ale także zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym. Wskazał również, że wykładnia pojęcia ochrony ładu przestrzennego oraz zasady dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwiać realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo do zabudowy działki.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania ujętego tam obszaru wynika, iż:

- planowana inwestycja nie jest sprzeczna z charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną istniejącej już zabudowy,

- można na jej podstawie ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji - budowy myjni samochodowej samoobsługowej,

w sytuacji gdy z owej analizy wynikają wnioski przeciwne, niedostrzeżenie zaś wskazanych powyżej wad procesowych postępowania administracyjnego skutkowało w rezultacie nieuprawnionym oddaleniem przez Sąd I instancji skargi oraz pozostawieniem w obrocie prawnym wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż planowana inwestycja spełnia przesłankę określoną w tymże przepisie, w zakresie kontynuacji funkcji i cech dotychczasowej zabudowy (warunku tzw. dobrego sąsiedztwa), w sytuacji gdzie w realiach niniejszej sprawy funkcja usługowa projektowanej myjni jest na tyle odmienna od występującej w analizowanym obszarze, że nie da się jej pogodzić z istniejącą podstawowa funkcją mieszkalna i uzupełniającą funkcją usługową w postaci usług tzw. pierwszej potrzeby,

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne założenie, iż zasada "wolności zagospodarowania terenu" (w tym jego zabudowy) ma wartość nadrzędną nad poszanowaniem chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, podczas gdy prawidłowa wykładnia owej normy prowadzi do wniosku, że przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych związanych z lokalizacją i realizacją przedsięwzięć budowlanych konieczne jest ważenie interesów inwestora, interesu publicznego oraz osób trzecich.

Mając na względzie powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przyznanie od organu na rzecz skarżącego należnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia Sądu I instancji z tych powodów.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 26 lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Siedlec z dnia 29 czerwca 2018 r., którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej oraz rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...] położonej w [...], przy ul. [...].

W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy służy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W istocie zatem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest rozstrzygnięciem o legalności konkretnego zamierzenia inwestycyjnego w ściśle określonym miejscu. Jednocześnie wskazać należy, iż co do zasady, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Oznacza to, iż inwestor ma prawo zagospodarowania, w tym zabudowania nieruchomości, do której posiada tytuł prawny, zgodnie ze swoją wolą, ale w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami oraz warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze wskazanego przepisu wynika jednocześnie - z ust. 2 pkt 2 - uprawnienie ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy jest jednym z instrumentów realizacji polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego, wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie organ zobowiązany jest kierować się zasadami ładu przestrzennego, zmierzając do takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzyć będzie harmonijną całość oraz uwzględniać będzie w uporządkowanych relacjach wszelkie wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1,2,3 u.p.z.p.)

Powyższe oznacza, że na gruncie postępowania w sprawie warunków zabudowy organ uwzględniając uzasadniony i konstytucyjnie chroniony interes właściciela (inwestora), tj. jego wolnościowe prawo podmiotowe zabudowania należącej do niego nieruchomości, obowiązany jest zbadać, czy planowane przedsięwzięcie odpowiada przepisom prawa, a także wpisuje się w istniejący w danym obszarze ład przestrzenny, tworząc wraz z otoczeniem urbanistyczną całość zarówno w zakresie funkcji jak i warunków zabudowy a także sprzyja zrównoważonemu rozwojowi. Wreszcie zaś organ musi określić takie warunki zabudowy, które realizować będą powyższe wymagania, a ponadto służyć będą poszanowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Ustawodawca określił w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki, których spełnienie - łączne - warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W myśl tego artykułu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi już wątpliwości kwestia, iż do stwierdzenia, że zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1, wystarczający jest jeden obiekt w analizowanym obszarze. Przy czym pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób możliwie szeroki, umożliwiając (o ile nie narusza to zastanego na danym obszarze ładu architektonicznego) realizację prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości, a zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do działek zlokalizowanych w całym obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, iż działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej, co zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania. Warunek ten, jak słusznie wskazały organy w niniejszej sprawie został spełniony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę organów, iż budowa przedmiotowej myjni samochodowej nie naruszy zasady kontynuacji funkcji na terenie o mieszanej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej oraz przemysłowej gdyż niewątpliwe stanowi jej uzupełnienie. Także rozmiar planowanej inwestycji nie może zostać uznany za sprzeciwiający się ustaleniu warunków zabudowy. Niesporne jest bowiem, że na danym terenie prowadzona jest działalność usługowa służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Taki też charakter można przypisać planowanej inwestycji.

Zauważyć przy tym należy, że zestawienie na danym terenie funkcji przemysłowej i usługowej z mieszkaniową jednorodzinną nie oznacza samo w sobie sprzeczności. Ograniczona intensywność oddziaływania przemysłu ([...]) i usług (hurtownia artykułów dziecięcych, sprzedaż wyrobów metalowych oraz sprzętu i dodatkowego wyposażenia hydraulicznego i grzejnego, sklep dla plastyków i oprawa obrazów, żłobek, market, myjnia samochodowa) oraz możliwość wzajemnego uzupełniania się funkcji prowadzi do tezy, że funkcje te ze swej istoty nie muszą być ze sobą sprzeczne, a tylko takie sprzeczne funkcje są nie do pogodzenia w ramach zasady kontynuacji funkcji, cech i parametrów projektowanej zabudowy. Nadto sprzeczne są takie funkcje, które nie dają się w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada ta wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1944/12, z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1109/19). Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego. Kluczowe znaczenie w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma sporządzenie analizy urbanistycznej. Jest rzeczą oczywistą z perspektywy urbanistycznej, że zachowanie całkowitej monofunkcyjności określonego obszaru (jednostki urbanistycznej) nie ma nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11; 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19; 8 grudnia 2020 sygn. akt II OSK 2636/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego myjnia samochodowa należy do kategorii usług towarzyszących, uzupełniających zabudowę mieszkaniowo-usługową i handlową.

Podkreślić należy, iż w uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym prawidłowo wskazał, że kwestie szczegółowe związane z procesem inwestycyjnym, w tym zgodność z warunkami technicznymi będą rozstrzygane w decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie między innymi organy administracji winny uwzględnić konieczność ochrony przed hałasem, czy przeciwdziałanie zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów oraz wskazał, że z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, nie można wyprowadzić wniosku, że planowa zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż nie sposób oczekiwać od organów administracji orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy, względnie od sądu kontrolującego ich decyzję samodzielnego poszukiwania bliżej nieokreślonych interesów osób trzecich, które potencjalnie naruszać może planowania zmiana sposobu zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy sama strona skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego wskazywała w tym zakresie jedynie na generowanie przez myjnię hałasu, chemicznej bryzy wodnej oraz wzmożonego ruchu pojazdów korzystających z myjni samochodowej, a więc na okoliczności, które nie podlegają ocenie na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a odnośnie generowania wzmożonego ruchu pojazdu nie stanowią w ogóle interesu prawnie chronionego. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie gwarantuje bowiem podmiotom posiadającym nieruchomości w sąsiedztwie dróg publicznych, względnie korzystającym z tych dróg określonej intensywności ruchu na tychże drogach.

Nie można także przypisać Sądowi I instancji zaaprobowania naruszenia przez organy wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. poprzez brak ustalenia, że planowana inwestycja jest sprzeczna z istniejącą już na tym terenie zabudową. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotnie ważne było ustalenie czy realizacja samoobsługowej myjni samochodowej nie wchodzi w kolizję z zabudową istniejącą i uzupełnia ją. Wymogowi temu organy administracji sprostały, co wykazał Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Stanowisko Sądu I instancji znajduje przy tym pełne uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, albowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że zabudowa w postaci samoobsługowej myjni uzupełnia zabudowę w obszarze analizowanym obejmującą przecież nie tylko zabudowę mieszkalną, lecz także zabudowę usługową i przemysłową, która to okoliczność wskazuje, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym nie służy wyłącznie mieszkańcom tego obszaru. Nie sposób jednocześnie przyjąć, by funkcjonowanie przedmiotowej myjni samochodowej samoobsługowej nie dawało się pogodzić z występującą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową jednorodzinną (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 779/17,LEX nr 2427484). Inwestycja w postaci myjni samochodowej samoobsługowej wraz z niezbędnymi instalacjami należy do szeroko rozumianej obsługi komunikacyjnej, a zatem usługi współistniejącej z mieszkalnictwem, innymi usługami służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców miasta i stąd mieści się w pojęciu "usług ogólnomiejskich" (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2887/18, LEX nr 2866097).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że warunek kontynuacji funkcji będzie spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Podkreśla się przy tym, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą - jedynie - z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Oznacza to, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Do stwierdzenia, że zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wystarczający jest jeden obiekt w analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 564/11, LEX nr 1252108). Zatem budowa myjni samochodowej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie może budzi wątpliwości prawnych (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2516/16, LEX nr 2737659).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przyjął również, że zasada wolności zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p ma wartość nadrzędną nad ochrona interesu prawnego osób trzecich, a jedynie wskazał, że zasada ta ma znaczenie przy wykładni pojęcia ochrony ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa. Natomiast wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej w zakresie ustalenia warunków zabudowy ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny. Aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania planowanej inwestycji budowlanej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazał takich norm prawa, które zostałaby naruszone wskutek zrealizowania samoobsługowej myjni samochodowej na wnioskowanym terenie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.