Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 631/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, 3, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 81
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a  i lit c, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi Spółki A w L. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego [...] w L. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie Wojewody D. z dnia [...] nr [...] II. stwierdza nieważność postanowienia Starosty L. z dnia [...] znak [...]; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej Spółki A w L. kwotę 1957zł (słownie: jeden tysiąc dziewięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółki A w L. od decyzji Starosty L. z dnia [...], Nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego "[...]" zlokalizowanego w L. na działce nr [...] obręb 5, Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy rozstrzygnięcie swe oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:

Decyzją Starosty L. z dnia [...] Nr [...] odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce A pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego "[...]", przewidzianego do realizacji na działkach nr [...], obręb 5, w L.. Organ I instancji wskazał na zaniechanie wykonania przez inwestora nałożonego nań obowiązku dostosowania projektowanej inwestycji, między innymi, do zgodności z wymaganiami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. nr 41, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...], który w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem l.UC ustala, jako minimalną liczbę miejsc postojowych, 1 miejsce na każde 70 m2 powierzchni użytkowej usług dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Jednocześnie organ zakwestionował proponowaną przez inwestora lokalizację miejsc parkingowych dla obsługi projektowanego obiektu, w odległości 560 m od tego obiektu, na terenie parkingu budowanego na podstawie odrębnej decyzji, z przeznaczeniem na potrzeby Ośrodka Sportu i Rekreacji w L..

Od decyzji tej odwołał się inwestor - Spółka A, zarzucając naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 oraz art. 80, art. 104 § 2 i art. 107 k.p.a., oraz rażące naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego oraz przepisu § 11 ust. 1 pkt b w związku z § 28 ust. 2-4 uchwały Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 41 w L..

Skarżąca zarzuciła organowi m.innymi wadliwe ustalenie, iż przymiot stron postępowania przysługuje Wspólnotom Mieszkaniowym B i C, oraz zastosowanie błędnej wykładni wspomnianego wyżej § 11 ust. 1 pkt b w związku z § 28 ust. 2-4 uchwały Rady Miejskiej w L. zatwierdzającej miejscowy plan, polegającej na konstatacji, że powyższy przepis nakłada wymóg "zapewnienia w najbliższym otoczeniu wymaganej ilości miejsc parkingowych", co skutkowało ustaleniem, że zamieszczone we wniosku rozwiązanie projektowe nie spełnia wymogu zapewnienia minimalnej liczby miejsc postojowych. Obowiązujący miejscowy plan nie przewiduje ograniczeń w zakresie miejsca położenia miejsc postojowych dla obsługi nowych obiektów, w postaci warunku "położenia w najbliższym otoczeniu". Dalej skarżąca podniosła, że "zaproponowane przez inwestora położenie parkingu nie odbiega od obecnie stosowanych standardów kształtowania komunikacyjnego w ścisłym centrum miasta" oraz stanowi konsekwencję "uwarunkowań lokalnych, polegających na ograniczeniu ruchu kołowego na tym obszarze oraz negatywnej opinii Wojewódzkiego konserwatora Zabytków, które de facto wykluczają możliwość lokalizacji parkingu w obszarze jednostki strukturalnej".

Organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku analizy akt sprawy ustalono, iż stosownie do przepisu § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz. U. Nr 120, poz. 1133/, projekt zagospodarowania działki lub terenu, jako integralna część projektu budowlanego, powinien między innymi, określać: w części opisowej - projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, zaś w części rysunkowej - układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów i parkingów.

Z powyższymi przepisami koresponduje przepis § 18 ust.1, 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz.690, z zm./. W myśl tego przepisu, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe, z których korzystają osoby niepełnosprawne, przy czym, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany przewiduje budowę budynku centrum handlowo-usługowego /tzw. galerii handlowej z pasażem wewnętrznym i przylegającymi doń pomieszczeniami handlowo-usługowymi/, o czterech kondygnacjach /w tym jednej kondygnacji podziemnej i trzech kondygnacjach naziemnych/, o wysokości całkowitej obiektu - 16 m, powierzchni zabudowy - 3026,10 m2 oraz - powierzchni użytkowej obiektu - 8707,70m2.

Zważywszy na przytoczone wyżej przepisy, organ podkreślił, że projekt omawianej inwestycji powinien określać obsługę komunikacyjną obiektu, jak również przewidywać urządzenie miejsc postojowych /parkingu/ dla obsługi obiektu, z uwzględnieniem specyfiki projektowanego obiektu, w tym sposobu jego użytkowania. Wnioskowany zaś projekt budowlany w ogóle nie przewiduje urządzenia miejsc postojowych. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu zawarto jedynie informację, że "parkingi niezbędne do funkcjonowania projektowanego obiektu zostały objęte odrębnym opracowaniem i będą znajdowały się poza terenem inwestycyjnym na odrębnej działce".

Powyższa informacja może wskazywać w ocenie organu na zamiar etapowania inwestycji, czyli realizowania kolejnych jej części na podstawie odrębnych decyzji.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Oznacza to zdaniem organu, że ustawodawca dopuszcza możliwość etapowania inwestycji pod warunkiem, że poszczególne obiekty poddane temu etapowaniu mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, a ponadto - inwestor przedstawi projekt zagospodarowania terenu obejmujący całość zamierzenia budowlanego.

Organ stwierdził, że w analizowanym przypadku nie spełniono żadnego z tych warunków. Projektowana galeria handlowa bez wątpienia nie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem bez miejsc postojowych dla użytkowników obiektu, czego zresztą inwestor nie kwestionuje, skoro w części opisowej przedłożonego przezeń projektu znalazła się wzmianka o "parkingach niezbędnych do funkcjonowania projektowanego obiektu".

Ponadto w projekcie zagospodarowania terenu sporządzonego jako integralna część wnioskowanego projektu budowlanego całkowicie pominięto parkingi /miejsca postojowe/. Zarówno zapowiedź objęcia parkingów "odrębnym opracowaniem", jak i lokalizacja tychże parkingów "poza terenem inwestycyjnym, na odrębnej działce", nie zwalnia inwestora z dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę projektu zawierającego projekt zagospodarowania terenu dla całości zamierzenia budowlanego, a więc także z uwzględnieniem parkingów.

Z akt sprawy wynika, że tytułem uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę, inwestor przedłożył, wraz z pismem z dnia 14 listopada 2007r., kopię pisma Prezydenta Miasta L. z dnia [...], znak: [...], adresowanego do Spółki D i przekazującego w załączeniu "propozycję lokalizacji 145 miejsc postojowych w rejonie projektowanej galerii" w formie rysunków. Należy wnosić - podkreślił organ, że zarówno wyrażone w decyzji organu I instancji negatywne stanowisko w kwestii proponowanej lokalizacji miejsc parkingowych, jak i zarzuty podniesione w tym samym przedmiocie w treści odwołania, odnoszą się właśnie do opisanych wyżej propozycji możliwej lokalizacji miejsc parkingowych przedstawionej przez Prezydenta Miasta L..

Ponieważ jednak materiały dołączone do akt przez inwestora nie posiadają w ocenie organu odwoławczego waloru projektu budowlanego, zaś w przedłożonym przez inwestora do zatwierdzenia projekcie budowlanym miejsc postojowych dla obsługi galerii handlowej nie zaprojektowano, zasadność i prawidłowość lokalizacji miejsc parkingowych proponowanej przez Prezydenta Miasta L. pozostaje poza oceną organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 4 ustawy -Prawo budowlane, projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu poprzez realizację zatwierdzonego w niej projektu budowlanego /nie zaś rozwiązań zawartych w innych niż projekt dokumentach/.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego, z tych samych przyczyń wnioskowany projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego na działkach budowlanych nr [...] w L., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. nr 41, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...]. Powyższe działki ' znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem l.UC. Dla jednostki l.UC ustalono przepisem § 11 ust. 1 uchwały zatwierdzającej plan, następującą minimalną liczbę miejsc postojowych dla obsługi nowych obiektów:

a) 1 miejsce na każde 40 m2 powierzchni użytkowej usług;

b) 1 miejsce na każde 70 m2 powierzchni użytkowej usług dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2

Organ podkreślił przy tym, że właściwy organ do udzielenia pozwolenia na budowę nie ma podstaw prawnych do kwestionowania ustaleń miejscowego planu, natomiast jest zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu.

Wobec stwierdzonej niezgodności projektu przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z powołanym wyżej art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, postanowieniem Starosty L. z dnia [...], znak: [...], nałożono na Spółkę A, między innymi, obowiązek dostosowania przedłożonego projektu budowlanego do wymagań miejscowego planu w zakresie konieczność zapewnienia miejsc postojowych dla obsługi projektowanej inwestycji, w terminie do dnia 21 marca 2008r. Powyższe postanowienie zawiera pouczenie, że bezskuteczny upływ" powyższego terminu spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu inwestor zaniechał wykonania nałożonego nań obowiązku. W powstałej sytuacji Starosta L. był zobowiązany do podjęcia decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce A pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu skarżącej dotyczącego ustalenia przez organ I instancji kręgu podmiotów stanowiących strony postępowania, organ powołując się na przepis art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stwierdził, że skoro w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji organu I instancji, poddawano analizie kwestię przesłaniania znajdujących się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji budynków mieszkalnych /stanowiących własność" Wspólnot Mieszkaniowych/, należało przyjąć, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji wykracza poza teren działek gruntu, na których przewidziano wykonanie galerii handlowej, zaś właściciele potencjalnie przesłanianych nieruchomości posiadają w tej sprawie interes prawny przesądzający o przyznaniu im praw stron postępowania.

W skardze na powyższą decyzję Spółka A zarzucając,

1) nieważność, wskutek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa procesowego oraz skierowania jej do osób nie będących stronami /art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a./ w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. - Prawo budowlane;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) naruszenie § 11 ust. 1 pkt b w zw. z § 28 ust. 2-4 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nr 41 w L. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji opartej na błędnej wykładni, przyjmującej, że w/w przepis statuuje wymóg zapewnienia w najbliższym otoczeniu wymaganej ilości 125 miejsc parkingowych, co skutkowało ustaleniem, że zamieszczone we wniosku rozwiązanie projektowe nie spełnia wymogu zapewnienia minimalnej liczby miejsc postojowych;

b) naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, polegające na nieprawidłowym rozstrzygnięciu o statusie strony na podstawie błędnie ustalonego obszaru oddziaływania obiektu;

c) naruszenie § 13 ust. 1, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji przyjmującej, że przepisy te są podstawą do badania zacienienia obiektów sąsiadujących z planowaną inwestycją, co skutkowało ustaleniem, że obszar oddziaływania obiektu wykracza poza teren inwestycji;

3) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.-polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowanej do osób nie będących stronami w sprawie, co skutkowało odmową udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę;

b) naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wydanej w wyniku przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów oraz w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny wskutek m.in. rozpatrzenia tylko części materiału dowodowego oraz dopuszczenia z urzędu dowodów nie mających znaczenia dla sprawy, co było przyczyną nieudzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę;

c) naruszenie art. 72 i 77 § 4 zd. 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. -polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wydanej bez poinformowania stron o faktach znanych temu organowi z urzędu, co sprawiło, że skarżący nie mógł w pełni skorzystać z należnych mu uprawnień i skutkowało odmową udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę;

d) naruszenie art.10 § 1 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zarzutu "formalnego braku projektu parkingu", co sprawiło, że skarżący nie mógł w pełni skorzystać z należnych mu uprawnień i skutkowało odmową udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę;

wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji oraz postanowienia organu I instancji z dnia [...];

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 1.440,00 zł.

W bardzo szczegółowo rozbudowanym uzasadnieniu skargi, skarżąca Spółka przedstawiła stan faktyczny sprawy począwszy od złożonego w dniu 11 czerwca 2007r. wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, poprzez kolejne chronologiczne czynności organów jak i skarżącej.

Ponawiając argumentację przedstawioną w odwołaniu, skarżąca Spółka podkreśliła, że w uzasadnieniu negatywnej dla skarżącej decyzji, organ I instancji stwierdził, iż wniosek skarżącego w dalszym ciągu nie spełnia wymogów art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, choć nie stwierdził, by któryś z dokumentów, których zażądał w trybie art. 35 ust. 3, nie został przedłożony. Pominięto fakt, że we wszystkich wydanych przez siebie postanowieniach, organ I instancji stwierdzając określoną nieprawidłowość, wskazywał jednocześnie sposób jej usunięcia.

Działając w zaufaniu do organu, skarżąca przedłożyła żądane dokumenty.

Nie można zatem w tej sytuacji uznać, że nie wykonała postanowienia z [...], gdy organ I instancji tegoż nie kwestionuje. Jako powód niezgodności, organ wskazał m.in. okoliczność /treść dokumentacji ze sprawy rozstrzygniętej decyzją nr 590 z 25 lipca 2006 r./ znajdującą się poza materiałem dowodowym zakomunikowanym skarżącemu, do której w konsekwencji skarżący nie mógł się ustosunkować. Ponadto organ nie wskazał na jakiej podstawie ustalił odległość parkingu od projektowanego obiektu.

Skarżąca zarzuciła, że żadne z wydanych postanowień organu I instancji nie wzywało inwestora do usunięcia nieprawidłowości, będących następnie przyczyną negatywnej decyzji tego organu. Tym samym decyzja organu I instancji, wobec niewyczerpania przez organ trybu 35 ust. 3, w sposób rażący narusza prawo.

Dodatkowo skarżący zarzucił, że organ I instancji nie odniósł się do pierwszej propozycji lokalizacji parkingu, mimo iż był do tego zobowiązany decyzją Wojewody D. z [...].

Skarżąca Spółka ponownie podkreślając, że mimo wykonania wszystkich postanowień organu I instancji i mimo zapewnienia przez skarżącą wystarczającej liczby miejsc postojowych, organ odmówił wydania pozwolenia budowlanego. Tym samym w Jej ocenie, organ I instancji naruszył przepis art. 35 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie ustalenia nieprawidłowości organ wzywa do ich usunięcia, zaś w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zaskarżonej decyzji, skarżąca Spółka zarzuciła, że stwierdzenie naruszeń zakresie niekompletności projektu budowlanego jest w ocenie skarżącej ewidentnie spóźnione, jako że podniesione zostało dopiero w uzasadnieniu decyzji II instancji.

Organy administracji odnośnie tego naruszenia nie tylko nie wykonały obowiązku wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, lecz w kolejnych rozstrzygnięciach w pełni akceptowały zastosowaną formę uzupełnienia projektu. Zmiana stanowiska organu odwoławczego nie była poprzedzona wydaniem postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie stworzono tym samym skarżącemu możliwości dostosowania projektu do stanu zgodnego z prawem i nie dano okazji do wyjaśnienia powstałej różnicy stanowisk. Ponadto zdaniem skarżącej wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, mimo pozostawienia bez rozpoznania jej podstawowych przesłanek, z powołaniem w to miejsce nowych wadliwości - jest w świetle jednoznacznej treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, bezwzględnie niedopuszczalne.

W ocenie skarżącej stwierdzenie przez organ odwoławczy wadliwości dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji, której ten organ nie dostrzegł, w żadnym razie nie może prowadzić do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, pozbawia to bowiem stronę możliwości usunięcia naruszenia.

Ponadto jeżeli organ I instancji rozpatrzył i zakwestionował propozycję projektową z przyczyn merytorycznych a nie formalnych, to organ odwoławczy nie może z jednej strony odmówić rozpoznania przyczyn negatywnej decyzji a z drugiej utrzymać ją w mocy. Taka decyzja organu odwoławczego jest obarczona istotnym uchybieniem formalnym, narusza bowiem zasadę merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji oraz prawo skarżącego do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżąca, zarzuciła ponadto, iż organ II instancji utrzymał w mocy decyzję naruszającą art. 10 § 1 w zw. z 77 § 4 zd. 2 k.p.a. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 77 § 4, organ I instancji opierając rozstrzygnięcie na faktach znanych z urzędu, ma obowiązek zakomunikować te fakty stronie przed wydaniem decyzji administracyjnej. Powinno to nastąpić najpóźniej w takim terminie, aby strona mogła ustosunkować się nie tylko do zebranych w sprawie dowodów, ale także do faktów znanych organowi z urzędu /por. wyrok NSA z 11 maja 1993, V SA 2360/92, ONSA z 1994 nr 2 poz. 82/. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z 21 kwietnia 2008 r. wskazał, iż w toku postępowania "stwierdzono, że na budowę w/w parkingu została wydana w dniu 25 lipca 2006 r. decyzja nr 590 /.../ zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Decyzja ta była wydana na podstawie dokumentacji technicznej, w której projektant wskazał, że parking będzie wybudowany na potrzeby OSiR w L. oraz okolicznych obiektów handlowych, znajdujących się głównie przy ul. [...]".

Skarżąca Spółka podkreśliła, że warunkiem skutecznego wykorzystania w postępowaniu administracyjnym faktów wynikających z dokumentacji organu I instancji /znanych mu z urzędu/, jest dopełnienie przez ten organ obowiązku zakomunikowania ich stronie.

Wymienione wyżej fakty zostały zaś podane stronie dopiero w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zatem rozstrzygnięcie z [...] oraz z [...], przez fakt utrzymania decyzji w mocy, wydane zostało naruszeniem przepisów postępowania: art. 10 § 1, art. 72 i 77 § 4 k.p.a. - mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejny zarzut stawiany decyzji organu II instancji z [...], dotyczy ustalenia przez organy stron postępowania. Decyzja wydana przez organ I instancji, ograniczała się jedynie do wskazania, iż stronami postępowania, oprócz skarżącego, są również Wspólnoty Mieszkaniowe B, C. Nie zawierała ustaleń co do obszaru oddziaływania obiektu. Skarżący podniósł ten argument w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnosząc dodatkowo o uchylenie postanowienia z [...], w którym organ I instancji rozstrzygnął o statusie w/w Wspólnot Mieszkaniowych, jako stron postępowania.

Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie wskazał przepisów prawa materialnego, które wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należących do Wspólnot w związku z powstaniem projektowanego obiektu handlowo-usługowego, przepisów tych nie wskazały również same Wspólnoty. Rozstrzygnięcie zawarte zarówno w postanowieniu, jak i w decyzji z [...] - narusza tym samym art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wobec tak postawionych zarzutów odwołania, organ II instancji rozpatrzył tylko zarzut naruszenia prawa materialnego, pomijając zawarty w odwołaniu i oparty na zarzutach formalnych wniosek skarżącego o uchylenie postanowienia z [...]. W pominiętym zakresie, skarżący wniósł 9 lipca 2008 r. wniosek o uzupełnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Skarżąca Spółka nadto zarzuciła, że decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję I instancji, wydana została nie tylko z naruszeniem art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz także z naruszeniem § 13 ust. 1, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przyjmującej, iż przepisy te są podstawą do badania zacienienia obiektów sąsiadujących z planowaną inwestycją. To rozstrzygnięcie organu było następnie podstawą do ustalenia w niniejszej sprawie w sposób błędny obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie określenia stron postępowania.

Skarżąca Spółka stwierdziła także, że organ I instancji błędnie interpretuje przepisy planu zagospodarowania przestrzennego nr 41 w L., przyjmując wbrew ich literalnemu brzmieniu, że przepisy te statuują wymóg "zapewnienia w najbliższym otoczeniu wymaganej ilości miejsc parkingowych". Miejscowy plan nr 41 wśród ustaleń szczegółowych dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1.UC /§ 28/, jak również wśród ustaleń dotyczących zasad modernizacji i sposobu kształtowania układu komunikacyjnego /§ 11/ nie przewiduje ograniczeń w zakresie położenia miejsc postojowych dla obsługi nowych obiektów, w postaci wymogu "położenia w najbliższym otoczeniu". Respektując zasadę, zgodnie z którą przepisy należy interpretować tak, aby zachowany był cel regulacji, należy stwierdzić, że zaproponowane przez skarżącego położenie parkingu nie odbiega od obecnie stosowanych standardów kształtowania układu komunikacyjnego w ścisłym centrum miasta. Odpowiada to zgłoszonym w toku postępowania zapotrzebowaniom mieszkańców obszaru [...], którzy formułowali obawy zwiększonego ruchu samochodów, jak również jest to konsekwencją uwarunkowań lokalnych, polegających na ograniczeniu ruchu kołowego na tym obszarze oraz negatywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które de facto wykluczają możliwość lokalizacji parkingu w obszarze jednostki strukturalnej, co zostało już zaakcentowane przez Wojewodę D. w decyzji z dnia [...]. Interpretacja zaproponowana przez organ I instancji sprzeciwia się wyżej wskazanym uwarunkowaniom, stanowi również naruszenie zasady proporcjonalności, zgodnie z którą wykładnia stosowana przez organ administracji publicznej nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia celu przepisów /"spośród możliwych środków działania należy wybrać środki dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu"/.

Skarżąca zarzuciła również, że organ I instancji błędnie ustalił minimalną liczbę miejsc postojowych dla projektowanego obiektu. Postanowieniem z [...] i [...] organ I instancji wezwał skarżącego do wskazania lokalizacji 67 a ostatecznie 125 miejsc postojowych. Tymczasem zdaniem skarżącej do zapewnienia minimalnej liczby miejsc postojowych, zgodnie z § 11 ust. 1 pkt b miejscowego planu, wystarczające jest wskazanie lokalizacji tylko 102 miejsc postojowych, co skarżący skutecznie uczynił.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ I instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji z dnia [...], Nr [...] odmawiającej skarżącej Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego "[...]" zlokalizowanego w L. na działce nr [...], obręb 5, a organ odwoławczy do utrzymania tej decyzji w mocy.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Wskazać należy, że Starosta L. wydając opisaną wyżej decyzję z dnia [...], Nr [...], jako podstawę materialno-prawną powołał przepis art. 35 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Niewątpliwe jest w sprawie, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ w myśl art.35 ust.1 Prawa budowlanego zobowiązany jest do sprawdzenia:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, /.../

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia- zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7.

Z przytoczonego wyżej przepisu wynika zatem, że organ pozbawiony jest możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w Prawie budowlanym. Dopuszczalne jest zatem jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego, tj. projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska. Natomiast projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod katem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-

budowlanymi.

Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, a także sprawdzenie, czy projekt ten sporządzony został przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane - w rozumieniu przepisów rozdziału 2 Prawa budowlanego.

Istotny jest przy tym przepis art.35 ust.4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne nakładanie przez organ na inwestora innych obowiązków, niż określone w cyt. wyżej przepisie art.35 ust.1 Prawa budowlanego.

Niesporne jest w sprawie, że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę w związku z wydaniem przez Wojewodę D. decyzji kasacyjnej z dnia [...], Nr [...], postanowieniem z dnia [...] z powołaniem się na przepis art.35 ust.3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek przedłożenia w terminie do 21 marca 2008r. dokumentu potwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością w celu lokalizacji 125 miejsc parkingowych przeznaczonych dla obsługi "[...]".

W wykonaniu nałożonego powyższym postanowieniem obowiązku, skarżąca Spółka przy piśmie z dnia 21 marca 2008r. przedłożyła w organie I instancji umowę użyczenia nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym 207/2 zawartą z Gminą L., stwierdzając, że jest to dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością w celu lokalizacji 125 miejsc parkingowych przeznaczonych do obsługi "[...]".

W kolejnym postanowieniu z dnia [...], wydanym również w oparciu o przepis art.35 ust.3 Prawa budowlanego, organ I instancji stwierdzając, iż po analizie dokumentów przedłożonych 21 marca 2008r., zobowiązuje Inwestora, czyli skarżącą Spółkę do uzupełnienia dokumentacji w terminie do 1 kwietnia 2008r. o dokument upoważniający L.D. do podpisania umowy użyczenia nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym 207/2 w imieniu Prezydenta Miasta L..

W wykonaniu tegoż postanowienia, skarżąca Spółka przy piśmie z dnia 1 kwietnia 2008r. przedłożyła zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Naczelnikowi Wydziału Organizacji i Kadr.

Organ I instancji poprzestając na przedłożonej przez skarżącą Spółkę opisanej wyżej dokumentacji /w wykonaniu nałożonych obowiązków w/w postanowieniami/, decyzją z [...], Nr [...] z powołaniem się na przepis art.35 ust.3 Prawa budowlanego - odmówił skarżącej Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu handlowo-usługowego, stwierdzając, że wniosek w dalszym ciągu nie spełnia wymogów wymienionego art.35 ust.3, jako, że: "... załączone rozwiązanie projektowanie nie zapewnia w najbliższym otoczeniu wymaganej ilości miejsc parkingowych."

W dalszej zaś części uzasadnienia, organ powołując ogólnie decyzję z [...], Nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę parkingu na użyczonej nieruchomości, stwierdził, że parking będzie wybudowany na potrzeby Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. oraz okolicznych obiektów handlowych, stąd zdaniem organu parking ten ze względu na dużą odległość /560 m/ od projektowanego obiektu/ nie będzie służył obsłudze projektowanego obiektu handlowego.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie i zebrane w jego wyniku materiały dowodowe, nie pozwalają na stwierdzenie, by w niniejszej sprawie organ wykazał, iż zaistniały przesłanki określone w cyt. wyżej art.35 ust.3 Prawa budowlanego do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę.

Istotne jest przy tym także i to, że tak jak to już wyżej Sąd zauważył, opisana wyżej decyzja organu I instancji z dnia [...], Nr [...], wydana została po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki w związku z wydaniem przez Wojewodę D. decyzji kasacyjnej z dnia [...], Nr [...]. Uchylając decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, organ odwoławczy jednoznacznie określił jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazując okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu, wskazania organu odwoławczego zawarte w powyższej decyzji kasacyjnej zostały przez organ I instancji nie tylko pominięte, gdy nadto w uzasadnieniu wydanej decyzji, organ I instancji do zaniechania tegoż w żaden sposób się nie odniósł, czym niewątpliwie naruszył przepis art.107 § 3 k.p.a.

Zważyć przy tym należy, że opisana wyżej decyzja kasacyjna i zawarte w niej ustalenia oraz wskazania dla organu I instancji, umknęły również uwadze organowi odwoławczemu, który wydał zaskarżoną decyzję. Uchybienie to jest o tyle istotne, że prezentowane obecnie stanowisko organu odwoławczego oraz argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji różni się zdecydowanie od poprzedniego stanowiska tegoż samego organu.

Wskazać należy, że organ odwoławczy, który kolejny raz rozpoznaje w danej sprawie odwołanie ma oczywiście prawo do odmiennej oceny prawnej niż ta, która została wyrażona poprzednio, lecz w takiej sytuacji obowiązany jest podać przyczyny - wyjaśnić dlaczego obecnie stanowisko jego jest inne.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, oznacza to, że organ odwoławczy winien był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnieść się do swojego pierwotnego /poprzedniego/ stanowiska, a czego w niniejszej sprawie niewątpliwie nie uczynił.

Organ odwoławczy powołując się natomiast obecnie na przepis § 8 ust.2 pkt.3 i ust.3 pkt.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. Nr 120, poz.1133/ oraz § 18 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm./, stwierdził, że wbrew wymogom określonym w tychże przepisach, przedłożony projekt budowlany nie przewiduje urządzenia miejsc postojowych, ponadto w projekcie zagospodarowania terenu całkowicie pominięto parkingi /miejsca postojowe/.

Zdaniem organu odwoławczego, z tych to również przyczyn, przedmiotowy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. /uchwała Rady miejskiej z [...], Nr [...], jako, że dla terenu objętego przedmiotową inwestycją ustalono przepisem § 11 ust.1 minimalną liczbę miejsc postojowych dla obsługi nowych obiektów.

Stwierdzić zatem należy, że choć organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedmiotowa budowę, to uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie przytoczył powody w zasadzie zupełnie inne, niż uczynił to organ I instancji. Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy w istocie orzekał w innym aspekcie sprawy, niż uczynił to organ I instancji.

Organ odwoławczy dokonując swoistego uzupełnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, które uzasadniać miało podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie, pozbawił tym samym stronę skarżącą prawa do kwestionowana zaprezentowanej argumentacji w toku postępowania instancyjnego. Tak więc skarżąca Spółka została w tym zakresie pozbawiona możliwości skorzystania z kontroli zajętego przez organ odwoławczy stanowiska w toku postępowania odwoławczego, czyli doszło do naruszenia art.15 k.p.a.

Jak to już wyżej Sąd podkreślił, podstawą prawną wydania przez organ I instancji kwestionowanej decyzji stanowił przepis art.35 ust.3 Prawa budowlanego, natomiast argumentacja organu odwoławczego zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdaje się wskazywać, że odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego "[...]", organ odwoławczy upatruje w niespełnieniu wymagań przedłożonej przez skarżącą dokumentacji, a określonych w art.35 ust.1 pkt.3 Prawa budowlanego, czyli dotyczącym kompletności projektu budowlanego, co pozwala na stwierdzenie, że są to niewątpliwie inne okoliczności, a tym samym i inna podstawa prawna niż przyjął organ I instancji.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy ograniczając się jedynie do wskazania, jakie nieprawidłowości ma w Jego ocenie przedłożona przez skarżącą dokumentacja, z pominięciem zastosowania trybu określonego w cyt. wyżej przepisie art.35 ust.3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji z zaniechaniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym względzie, wydając zaskarżoną decyzję naruszył nie tylko przepis art.35 ust.3 Prawa budowlanego, lecz naruszył także art.7 , art. 77§ 1, art.80 , jak i art.81 k.p.a.

Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż odmowa zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości, w trybie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowi o naruszeniu prawa materialnego /por. wyrok NSA z 13 października 2005r., sygn. akt II OSK 130/05 w Prawo Budowlane, Orzecznictwo sądów administracyjnych pod red. Andrzeja Glinieckiego, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2007, str.227/.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że świetle cyt. wyżej przepisu art.35 ust.1 w związku z art.35 ust.3 Prawa budowlanego, organ odmawia zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy w sposób niewątpliwy wykaże, iż w sprawie zachodzą sytuacje określone tymi przepisami.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984r., sygn. akt I S.A. 508/84, ONSA 2/84, poz.100/.

W niniejszej sprawie skoro materiał dowodowy nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, co oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, to tym samym organy wydając zaskarżone decyzje naruszyły art.7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 k.p.a., jak i art.107 § 3 k.p.a.

W ustalonych okolicznościach, co najmniej przedwczesne zatem było stwierdzenie organu odwoławczego, że przedłożony przez skarżącą Spółkę projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 41 w L. z [...] - uchwała Rady Miejskiej w L. z [...] /Dz.Urz. Województwa D. Nr [...], poz. [...]/. Zważyć należy, że w/w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodnie z art.14 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, aktem prawa miejscowego. Oznacza to w myśl postanowień art.87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa.

Innymi słowy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest częścią systemu prawnego państwa. Przedmiotowy plan różni się w porównaniu z innymi normami powszechnie obowiązującymi tylko tym, że ustalenia jego obowiązują na obszarze danej gminy /por. R.Hauser, M.Mzyk, Z.Niewiadomski, M.Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem. Wyd.Prawnicze Warszawa 1995r., str.28/.

Sąd zatem w pełni podziela poglądy prezentowane w doktrynie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowiące bezpośrednią podstawę do wydawania decyzji budowlanych /por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str.136/.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skoro w myśl art.15 ust.2 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy zawiera ustalenia dot. m.innymi: przeznaczenia terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania /pkt.1/, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy /pkt.6/, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy /pkt.9/, to przepisy uchwalonego planu mające moc powszechnie obowiązującą muszą być w tym zakresie ściśle przestrzegane.

Przenosząc to na grunt Prawa budowlanego, wskazać należy, że organ dokonując w myśl art.35 ust.1pkt.1 Prawa budowlanego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien mieć na względzie określone w planie regulacje tak w zakresie przeznaczenia terenu jak i sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, zaś do wykładni tego planu winien stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych.

Równie istotnym uchybieniem jakiego dopuściły się organy w toku niniejszego postępowania, to naruszenie zasad określonych w przepisach art.8, 9 oraz 10 § 1 .k.p.a., czyli

- zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

- zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej;

- zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

I tak wynikająca z art.8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy obowiązek praworządnego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań strony oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Prowadząc zaś postępowanie administracyjne organy winny mieć na uwadze obowiązek wynikający z art.9 k.p.a. należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają nad tym, aby strony i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Uchybienie polegające na naruszeniu zasady określonej w w/w art.10 § 1 k.p.a. jest o tyle istotne, że z akt sprawy nie wynika, by skarżąca Spółka przed wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...], Nr [...] miała możliwość wypowiedzenia się co do opisanego wyżej pozwolenia na budowę parkingu, a który to dokument stanowił bardzo ważki dla organu argument do odmowy wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, gdy nadto w aktach sprawy brak jest tegoż dokumentu, co niewątpliwie jest dodatkową wadą postępowania.

Również z akt sprawy nie wynika, by organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji pouczył skarżącą Spółkę o przysługującym Jej prawie z art.10 § 1 k.p.a., gdy zaś z akt sprawy nie wynika, by zachodziły okoliczności, o jakich mowa w § 2 i 3 art.10 k.p.a.

Reguła czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym obejmuje tak postępowanie przed organem I instancji jak i postępowanie przed organem odwoławczym /por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 czerwca 2006r., sygn. akt II S.A./Bk 240/05, LEX nr 284733/

Powyższe uchybienie jest o tyle istotne, że z zasadą określoną w art. 10 § 1 k.p.a. pozostaje w związku przepis art. 81 k.p.a., który to stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaś okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie mogą być uznane za udowodnione.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" w związku z art.135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Wojewody D. z dnia [...], Nr [...] wydane na podstawie art.111 § 1 k.p.a. o odmowie uzupełnienia zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...], jako pozostające częścią zaskarżonej decyzji.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia organów naruszają przepisy prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, lecz nie w sposób rażący, który musiałby skutkować, a o co wnosiła skarżąca Spółka, stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji.

Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności postanowienia Starosty L. z [...], Nr [...] o uznaniu Wspólnot Mieszkaniowych za strony niniejszego postępowania, Sąd oparł na przepisie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art.156 § 1 pkt.2 k.p.a., jako, że w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy prawnej do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy też nie jest stroną postępowania. Podstawy takiej brak jest również w przepisach Prawa budowlanego. Ocenę zaś, czy dana osoba ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, organ I instancji winien był dokonać mając na względzie przepis art.28 ust.2 Prawa budowlanego w związku z art.3 pkt.20 Prawa budowlanego, a czego w niniejszej sprawie zaniechał.

Sąd eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także opisane wyżej postanowienie organu I instancji z [...], Nr [...], otworzył tym samym organowi I instancji drogę do wyjaśnienia wszystkich poruszonych w sprawie kwestii oraz załatwienia sprawy zgodnie z mającymi w niej zastosowanie przepisami prawa materialnego oraz przepisami procedury administracyjnej

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji powinien prowadzić postępowanie wychodząc od sprawdzenia i dokonania oceny przedłożonej przez skarżącą Spółkę dokumentacji przy wniosku z dnia 11 czerwca 2007r., jak i przedkładanej dokumentacji w wykonaniu wszystkich postanowień organu I instancji wydanych w oparciu o przepis art.35 ust.3 Prawa budowlanego. Postępowanie to organ winien przeprowadzić pod kątem sprawdzenia zgodności z wymogami określonymi w art.35 ust.1 Prawa budowlanego. W sytuacji zaś stwierdzenia naruszenia któregokolwiek z warunków określonych w w/w art.35 ust.1 Prawa budowlanego, organ nałoży postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości i braków, określając termin ich usunięcia /art.35 ust.3 Prawa budowlanego/.

W kwestii ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania, organ I instancji winien wziąć pod uwagę wszystkie elementy pojęcia strony, zdefiniowanej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r. /sygn. akt II OSK 1526/06, publ. LEX nr 347945/ - konstrukcja pojęcia strony w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest złożona, gdyż składa się z dwu elementów, które muszą być jednocześnie spełnione. A mianowicie: element podmiotowy ograniczający krąg podmiotów tylko do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości oraz element przedmiotowy wymagający, aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu.

W pierwszej kolejności organ winien zatem ustalić nieruchomości które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Przy czym wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych /por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007r., sygn. akt II OSK 1321/06/.

W dalszej zaś kolejności organ winien ustalić, jaki jest faktycznie status osób, które domagały się dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Istotne jest przy tym, że samo stwierdzenie, że określone nieruchomości należą do poszczególnych podmiotów i gdzie te nieruchomości się znajdują nie jest wystarczające, aby posiadać przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego).

Dla ustalenia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, nie jest natomiast istotne gdzie jest usytuowana nieruchomość w stosunku do planowanej inwestycji i jaki ma charakter, lecz to, czy w związku z budową obiektu będą niezbędne ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, wynikające z przepisów odrębnych /art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego/.

Zważyć przy tym należy, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania obiektu.

Reasumując, stwierdzić należy, że organy nie przeprowadzając w tym względzie postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji nie rozważając powyższych okoliczności naruszyły przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art.75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art.80 k.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a.

Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.

Na marginesie należy wskazać, że z uwagi na stwierdzone wyżej uchybienia polegające tak na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów procedury administracyjnej, przedwczesne byłoby w chwili obecnej rozpatrywane przez Sąd pozostałych zarzutów skargi, w tym kwestii merytorycznych.

H.B. 3.06.2009r.