Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 156/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Ruch drogowy
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 140aa ust. 1 i ust. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1 pkt 2 lit. b), art. 43 ust. 2, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1173
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
article: art. 355 § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
Teza: Mając na uwadze treść art. 140aa ust. 1 i 4 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), w sytuacji gdy jest niesporne, że przewoźnik nie wiedział, iż jego pojazd jest pojazdem normatywnym, a mimo to podjął się przewozu, nie jest celowe ani zasadne prowadzenie przez organ postępowania dowodowego dla ustalenia, czy w okolicznościach konkretnej sprawy przewoźnik mógł tę wiedzę uzyskać. Skoro przewoźnik stwierdza, że nie wiedział i nie mógł ustalić, czy jego pojazd jest pojazdem normatywnym, to nie powinien wykonywać przewozu, gdyż należyta staranność przewoźnika obejmuje zdobycie usprawiedliwionego okolicznościami przekonania o zgodności z prawem podejmowanej działalności.

TEZY

Mając na uwadze treść art. 140aa ust. 1 i 4 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), w sytuacji gdy jest niesporne, że przewoźnik nie wiedział, iż jego pojazd jest pojazdem normatywnym, a mimo to podjął się przewozu, nie jest celowe ani zasadne prowadzenie przez organ postępowania dowodowego dla ustalenia, czy w okolicznościach konkretnej sprawy przewoźnik mógł tę wiedzę uzyskać. Skoro przewoźnik stwierdza, że nie wiedział i nie mógł ustalić, czy jego pojazd jest pojazdem normatywnym, to nie powinien wykonywać przewozu, gdyż należyta staranność przewoźnika obejmuje zdobycie usprawiedliwionego okolicznościami przekonania o zgodności z prawem podejmowanej działalności.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Op 423/14 w sprawie ze skargi "O.-B." Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od "O.-B." Sp. z o.o. w G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2.626 (dwa tysiące sześćset dwadzieścia sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 423/14, po rozpoznaniu skargi O. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; 2/ stwierdził, że uchylona decyzja w całości nie podlega wykonaniu oraz; 3/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu 11 marca 2014 r. na drodze krajowej nr 11 w miejscowości B. zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Scania o nr rej. [...] oraz trzyosiowej naczepy marki Schmitz o nr rej. [...]. Pojazdem przewożony był ładunek podkładów kolejowych na rzecz O. Sp. z o.o. Przebieg kontroli utrwalono protokołem, z którego wynikało, że zmierzony nacisk na oś pojedynczą napędową pojazdu wynosi 12,33 tony, czyli dozwolony nacisk na oś został przekroczony o 2,33 tony.

Pismem z dnia 11 marca 2014 r. organ zawiadomił O. Sp. z o.o. w G. o wszczęciu z urzędu postępowania, pouczył o treści art. 10 § 1, art. 50 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz wezwał do dostarczenia dowodów wskazujących, że jako podmiot wykonujący przejazd dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miała wpływu na powstanie naruszenia stwierdzonego podczas kontroli wagowej.

W odpowiedzi na powyższe Spółka stwierdziła, że odpowiedzialność przewoźnika może mieć charakter jedynie subsydiarny w stosunku do odpowiedzialności załadowcy. Wskazała na treść art. 140aa ust. 3 pkt 2, ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.) i podniosła, że skoro ustawodawca przyjął, iż przewoźnik nie ponosi odpowiedzialności w przypadku, gdy rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, a przekroczenie dotyczy jedynie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunku drewna, to tym bardziej takiej odpowiedzialności nie ponosi przewoźnik. Spółka oświadczyła, że uczyniła wszystko co możliwe, aby dopuszczalna masa całkowita pojazdu nie przekraczała dopuszczalnych parametrów (42 t). Podkreśliła przy tym, że załadunek dokonany został w firmie G. [...] w B., przekazany dokument CMR wskazywał, iż załadowano 24 tony rzeczywistej masy ładunku, jednakże z powodu braku wagi nie było możliwości sprawdzenia masy ładunku u załadowcy. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna, spółka podniosła ponadto, że ładunek nie przekraczał 34 m3, co w przeliczeniu stanowi 25 t drzewa budowlanego zastosowanego w przemyśle.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O., działając na podstawie art. 64 i art. 140aa ust. 1-3 p.r.d. oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 11 marca 2014 r., nałożył na O. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za brak zezwolenia kategorii VII. W uzasadnieniu podniesiono, że w ustalonym stanie faktycznym bezspornym jest, iż w dniu 11 marca 2014 r. na drodze krajowej nr 11 kontrolowany pojazd członowy przekroczył dopuszczalny na tej drodze nacisk na pojedynczą oś napędową o 2,33 t. Z uwagi na to, iż na wskazanej drodze przewidziany jest dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, przewoźnik winien posiadać zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii VII. Organ uznał, iż z powodu braku stosownego zezwolenia oraz braku podstaw do umorzenia postępowania, przewoźnikowi należało wymierzyć karę określoną w art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d.

W odwołaniu od powyższej decyzji O. Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 73 § 3, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 140aa ust. 4 pkt 1-2 ustawy p.r.d. W uzasadnieniu podniesiono, że ustawa Prawo o ruchu drogowym nie definiuje pojęcia "należytej staranności", czy "braku wpływu" i w tym zakresie należy się posiłkować regulacjami z Kodeksu cywilnego. Spółka stwierdziła, iż od załadowcy ładunku otrzymała dokument przewozowy CMR, z treści którego wynikało, że masa ładunku wynosiła 24 tony brutto, co w powiązaniu z masą pojazdu nie przekraczało jego dopuszczalnej masy całkowitej. Ponadto pojazdem przewożono ładunek drewna w postaci podkładów kolejowych. Strona wskazała, iż dysponując listem przewozowym (CMR) wykonywała przejazd działając w dobrej wierze i wykonała wszystko co możliwe w danej chwili, aby pojazd był normatywny.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgromadzony materiał dowodowy odzwierciedla ustalony stan faktyczny, z którego wynika, iż w rozpoznawanej sprawie miał miejsce przejazd pojazdem nienormatywnym. W wyniku zmierzenia i zważenia pojazdu członowego stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, tj. 12,33 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), a więc przekroczenie o 2,33 t, zaś przekroczenia innych parametrów kontrolowanego pojazdu nie stwierdzono. Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Organ odwoławczy stwierdził, że droga krajowa nr 11 została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą się poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, wobec czego stosownie do 1p.7 załącznika nr 1 do ustawy Prawo o ruchu drogowym, na podmiot należało nałożyć karę pieniężną jak za brak zezwolenia kategorii VII. Organ podniósł, iż dla ustalenia kategorii wymaganego zezwolenia, jakim winien dysponować przewoźnik, znaczenie mają: wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz droga, po której pojazdy te mogą się poruszać. Brak możliwości zakwalifikowania określonego przekroczenia parametru do jednej z kategorii zezwolenia od I do VI powoduje, że kwalifikacja naruszenia dokonywana jest na podstawie zezwolenia kategorii VII. Zdaniem organu II instancji, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania oraz nie wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania, o których mowa w art. 140aa ust. 4 p.r.d. Zaostrzony wzorzec staranności wpływa na zwiększenie wymagań wobec podmiotu wykonującego przewozy, co zaś ułatwia postawienie zarzutu niedołożenia należytej staranności. Sytuacja taka podmiotom prowadzącym zawodowo przewóz, utrudnia uchylenie się od odpowiedzialności w razie odstępstwa od wzorca.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu O. Sp. z o.o. podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji oraz swoją dotychczasową argumentację i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca zaakcentowała, że sprawdzenie nacisku na osie pojazdu jest fizycznie niemożliwe, zaś ładunek był prawidłowo rozmieszczony i zabezpieczony. Spółka podkreśliła, że przewożony ładunek był ładunkiem drewna (podkłady drewniane) i z uwagi na niezdefiniowanie tego pojęcia przez ustawodawcę organ nie może stosować wykładni zawężającej. Skarżąca zarzuciła niedokonanie przez kontrolujących pomiaru przewożonego drewna i niezastosowanie przelicznika zawartego w przepisach rozporządzenia. W ocenie spółki, okoliczność, iż masa rzeczywista pojazdu nie przekraczała dopuszczalnej masy całkowitej, stanowi o zachowaniu przez stronę należytej staranności, gdyż samo przekroczenie nacisku na oś na danej drodze nie przesądza o wykluczeniu przesłanek egzoneracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji przywołał treść art. 140aa ust. 1 p.r.d., zdefiniował pojazd nienormatywny (art. 2 pkt 35a p.r.d.) oraz dokonał wykładni art. 140aa ust. 3 p.r.d., zgodnie z którym odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, bowiem wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Sąd podkreślił, iż co do zasady bez znaczenia są zatem okoliczności w jakich doszło do powstania naruszeń, gdyż przepis art. 140aa powołanej ustawy stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przejazd, natomiast odpowiedzialność nadawcy ładunku, załadowcy lub spedytora jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika.

Zdaniem WSA, wyniki kontroli pojazdu członowego wskazują, iż skarżący w podanej dacie wykonywał przejazd pojazdem nienormatywnym, bowiem przekroczył dopuszczalny na drodze nacisk na pojedynczą oś napędową o 2,33 tony. Ustaleń tych spółka nie kwestionuje, wobec czego nie zachodzi konieczność wypowiadania się w zakresie prawidłowości ważenia pojazdu, tym bardziej, że w aktach administracyjnych znajduje się m.in. świadectwo legalizacji przyrządów pomiarowych (wagi) oraz wykonany przez uprawnionego geodetę pomiar różnic wysokości pomostu wagi i strefy ważenia.

Za prawidłowe Sąd uznał zatem stanowisko organów, że pojazd skarżącej jako nienormatywny, zgodnie z art. 64 ust. 1 p.r.d., winien posiadać odpowiedniej kategorii zezwolenie na przejazd po drogach publicznych. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą zaś wątpliwości, iż skarżąca nie legitymowała się stosownym pozwoleniem kat. VII, wydawanym na jednokrotny lub wielokrotny przejazd po drogach publicznych w wyznaczonym czasie, na trasie nim wyznaczonej. W ocenie WSA, organy dokonały w tym zakresie prawidłowych ustaleń i ich oceny prawnej.

Sąd podzielił stanowisko organów, że ze względu na rodzaj przewożonego przez skarżącą ładunku (podkłady drewniane) nie było możliwym przyjęcie, iż był to ładunek drewna, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie wystąpiła przesłanka egzoneracyjna z art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. Ustawa ta nie zawiera bowiem legalnego pojęcia "drewno", zaś definicji słownikowej wynika, iż jest to surowiec otrzymywany ze ściętych drzew, po oczyszczeniu gałęzi i kory, który ma zastosowanie w wielu gałęziach przemysłu. Zasadnie zatem organy obu instancji uznały, że podkłady drewniane nie są drewnem, gdyż surowiec ten uległ przetworzeniu.

Uwzględniając zaś treść art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., Sąd I instancji podniósł, iż samo stwierdzenie naruszenia nie stanowi wystarczającej podstawy do nałożenia kary pieniężnej z art. 140ab ustawy, w sytuacji gdy przewoźnik wskazuje na okoliczności i dowody mające świadczyć o braku jego wpływu na powstałe naruszenie lub o dochowaniu przez niego należytej staranności w realizacji czynności związanych z przewozem, zaś nadawca i załadowca poprzez swoje działania doprowadzili do naruszenia obowiązków związanych z przewozem. Wpływ lub godzenie się na naruszenie norm dotyczących obciążenia pojazdu musi być bowiem oceniane przez pryzmat konkretnego naruszenia w ściśle określonych warunkach, a więc należy ustalić jak do naruszenia doszło i jakie fakty mają istotne znaczenie dla przyjęcia, że w sprawie zachodzą przesłanki wymierzenia kary. W świetle powyższego, w ustalonym stanie faktycznym, Sąd nie zaakceptował kontroli legalności i prawidłowości zastosowania przez organy art. 140aa ust. 4 p.r.d. WSA stwierdził, że wskazane w tym przepisie przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Ponieważ przepis ten statuuje odpowiedzialność obiektywną, dla jego zastosowania nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie przez przewoźnika wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia naruszeniom przepisów dotyczących przejazdu po drogach. Sąd wskazał, iż skoro skarżąca na tę okoliczność przedłożyła list przewozowy (CMR) oraz oświadczyła, że nie miała możliwości sprawdzenia masy ładunku, gdyż załadowca nie dysponował takimi urządzeniami i z tego powodu polegała na zapisach międzynarodowego listu przewozowego, to okoliczność ta winna podlegać nie tylko wyjaśnieniu, ale także i ocenie. Organ odwoławczy nie mógł poprzestać na obszernym przedstawieniu rozumienia pojęcia "należyta staranność", ale winien był wyjaśnić w czym upatruje zaistnienie normalnego i bezpośredniego związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem, a zachowaniem skarżącej. Powinien był zatem wskazać jakich konkretnie czynności nie podjęła skarżąca w tej konkretnej sytuacji. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że obiektywny miernik staranności wymaga od przewoźnika posiadania wiedzy na temat przewożonego ładunku w zakresie jego właściwości i ilości, trasy oraz parametrów pojazdu, którym przejazd jest wykonywany, jednakże analiza materiału dowodowego, a w szczególności protokołu kontroli oraz listu przewozowego świadczyła o posiadaniu przez skarżącą wiedzy w powyższym zakresie i to nie tylko odnośnie parametrów pojazdu, lecz również co do masy ładunku i jego ilości. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy przewoźnik posiadał wiedzę w wymaganym zakresie, organy w sposób niedostateczny ustaliły i rozważyły wystąpienie po jego stronie przesłanek z art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. Brak wpływu na powstanie naruszenia musi zaistnieć realnie. WSA podkreślił, że dysponowanie przez skarżącą dokumentem CMR, określającym wagę przewożonych podkładów drewnianych na 2400 kg brutto oraz ich ilość, przy okoliczności, iż masa całkowita kontrolowanego pojazdu nie przekraczała dopuszczalnej masy 42 tony i wynosiła 40,61 tony, zaś nie stwierdzono innych nieprawidłowości poza wykazanym naciskiem na oś (np. nieprawidłowości dotyczących zabezpieczenia ładunku, sposobu jego rozmieszczenia), skutkowało koniecznością określenia przez organy, jakie czynności winna jeszcze podjąć skarżąca, aby możliwym było nałożenie na nią kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Sąd uznał, że nie można pominąć twierdzeń spółki, iż załadowca nie dysponował wagą i nie miała ona możliwości kontroli rzeczywistej wagi przewożonego ładunku.

W ocenie WSA, organ winien był zatem ustalić, czy w istocie u załadowcy nie było wagi umożliwiającej dokonanie pomiarów, pozwalających na stwierdzenie, czy załadowany pojazd ma charakter pojazdu normatywnego oraz, czy w pobliżu miejsca załadunku istniała możliwość sprawdzenia nacisku na oś pojazdu. Sąd podkreślił, że przewożony towar nie był ładunkiem niepodzielnym i stąd też mógłby być podzielony na mniejsze ładunki. Zdaniem WSA, uzupełnienie materiału dowodowego w tej części pozwoli na dokonanie jednoznacznej oceny, czy w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 140 aa ust. 4 pkt 1 p.r.d.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego.

Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w niedostateczny ustalił i rozważył wystąpienie po stronie przewoźnika podnoszonych przez niego przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, podczas gdy w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji szeroko wyjaśnił przyczyny, dla których nie uznał twierdzeń skarżącej za okoliczności mogące wyłączyć jej odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie w świetle przepisu art. 140aa ust. 4 pkt 1 pkt p.r.d., albowiem takie przygotowanie i organizacja załadunku i przewozu, w trakcie których przewoźnik nie zapewnia sobie możliwości weryfikacji parametrów pojazdu, a następnie nie dopełnia obowiązków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 15 listopada 1984r. - Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.) oraz Prawa o ruchu drogowym, nie dokonując sprawdzenia przed rozpoczęciem przewozu i wyjazdem na drogę publiczną prawidłowego rozmieszczenia i zabezpieczenia ładunku na pojeździe, którego parametry powinny być mu doskonale znane, tak ażeby nie doszło do przekroczenia dopuszczalnego nacisku na danej drodze, świadczy wyłącznie o niezachowaniu należytej staranności przez wykonawcę przewozu, a także o jego bezpośrednim wpływie na powstałe naruszenie;

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy w niedostateczny sposób ustalił i rozważył wystąpienie po stronie przewoźnika podnoszonych przez niego przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, dotyczących braku wag w miejscu załadunku pozwalających na ustalenie rzeczywistej masy załadowanego towaru i opierania się wyłącznie na zapisach poczynionych w dokumencie CMR, podczas gdy organy nie kwestionowały w sprawie zgodności danych zamieszczonych w dokumencie CMR z rzeczywistą ilością ładunku znajdującego się na pojeździe, albowiem jak zauważył sam Sąd I instancji, nie doszło do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, lecz naruszenie spowodowane było wyłącznie nieprawidłowym rozmieszczeniem przewożonych sztuk przesyłki na przestrzeni ładunkowej pojazdu i tym samym umieszczeniu zbyt dużej ich liczby na osi pojedynczej napędowej i zbyt małej liczby na pozostałych osiach pojazdu, przy czym to obowiązkiem przewoźnika było sprawowanie nadzoru nad procesem załadunku i sprawdzenia jego wyników przed rozpoczęciem przewozu, gdyż posiada on odpowiednią wiedzę na temat parametrów i konstrukcji pojazdu, którym posługuje się przy wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego;

3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. w związku z art. 61 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 2 p.r.d. oraz z art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 2 pkt 2, art. 46 ust. 1 i art. 48 ustawy - Prawo przewozowe, polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu przez Sąd I instancji, że okoliczności podnoszone przez podmiot odpowiedzialny za prawidłową realizację przewozu jako jego wykonawcę i uczestnika ruchu drogowego, dotyczące sprawdzenia jedynie zgodności całkowitej masy załadowanego towaru wedle zapisów w dokumencie CMR oraz braku wag w miejscu załadunku, mogą stanowić przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika za stwierdzone naruszenie polegające na przekroczeniu nacisku osi, w sytuacji gdy świadczą wyłącznie o braku należytej staranności tego podmiotu, który w świetle przywołanych wyżej norm prawnych ma obowiązek weryfikacji prawidłowego rozmieszczenia i zabezpieczenia ładunku na pojeździe przed rozpoczęciem przewozu i wyjazdem na drogi publiczne, aby nie powodował on przekroczenia nie tylko jego masy całkowitej ale także nacisku osi pojazdu, którego właściwości konstrukcyjne i parametry techniczne powinny być mu doskonale znane

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej zawarto w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach, zatem zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, przyczyną uchylenia decyzji utrzymującej w mocy decyzję o nałożeniu kary za wykonywanie przewozu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia było niedokładne ustalenie przez organ, czy w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., których wystąpienie uwalnia przewoźnika od odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie prawa związane z przewozem wykonywanym pojazdem nienormatywnym. W szczególności Sąd I instancji wskazał, że organ "winien był wyjaśnić w czym upatruje zaistnienie normalnego i bezpośredniego związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem, a zachowaniem skarżącej".

Kasator wskazał na wystąpienie obu podstaw kasacyjnych.

Jako pierwszy musi być rozpoznany zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., przez błędną wykładnię, bowiem od prawidłowego rozumienia przepisu określającego tzw. przyczyny egzoneracyjne, tj. okoliczności, których wystąpienie uwalnia przewoźnika od odpowiedzialności za naruszenia prawa związane z realizowanym przez niego przewozem, zależy zakres postępowania dowodowego koniecznego dla wykazania tych przyczyn, a także ustalenie na kim spoczywa ciężar ich dowodzenia.

Wskazany przepis stanowi, że nie wszczyna się postępowania o nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, a wszczęte umarza, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia.

Zatem, dla uchylenia się od odpowiedzialności przez przewoźnika musi zostać wykazane, że działał on z należytą starannością, zaś do naruszenia doszło z przyczyn, na których wystąpienie nie miał wpływu.

Prawidłowe rozumienie zakresu obu wymienionych pojęć pozwala na właściwą ocenę okoliczności, w których doszło do naruszenia i ustalenie czy można przyjąć, że przewoźnik nie ponosi za nie odpowiedzialności.

Wobec braku definicji należytej staranności w p.r.d., trzeba posłużyć się regulacją zawartą w art. 355 § 2 k.c., wiążącą należytą staranność wymaganą od podmiotów gospodarczych z zawodowym charakterem prowadzonej działalności. Podmiot wykonujący przewóz jest więc zobligowany do staranności wymaganej od przewoźnika, czyli staranności profesjonalisty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachowanie należytej staranności przez przewoźnika wiąże się m.in. z właściwą oceną posiadanych informacji o przewożonym ładunku. Przewoźnik powinien ocenić jakie bezwzględnie pewne informacje wynikają z powiązania wagi ładunku podanej w liście przewozowym z masą całkowitą pojazdu wynikającą z jego dokumentów rejestracyjnych, w szczególności powinien wiedzieć, czy nieprzekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu zapewnia zachowanie nacisku na osie dopuszczalnego na drogach, którymi zamierza wykonywać przewóz.

Dalej analizując rozumienie przesłanki należytej staranności przewoźnika, wskazać należy, że z art. 61 ust. 1 p.r.d. wynika, iż ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej (DMC) lub dopuszczalnej ładowności pojazdu, a zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 p.r.d. ładunek umieszcza się na pojeździe w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogę.

Z kolei z art. 36 ust. 1 pkt 2 lit. b) Prawa przewozowego wynika, że z przewozu są wyłączone rzeczy, które z powodu swoich rozmiarów, masy lub innych właściwości spowodowałyby naruszenie przepisów określających warunki wykonywania przewozów drogowych. Art. 43 ust. 2 Prawa przewozowego nakłada na podmiot wykonujący czynności ładunkowe wykonanie ich w taki sposób, aby zapewnić przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami o ruchu drogowym i przepisami o drogach publicznych, a w szczególności niepowodujący /.../ przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdu lub dopuszczalnych nacisków na osie. Art. 48 ust. 1 Prawa przewozowego stanowi, że przewoźnik może sprawdzić, czy /.../ zachowane zostały przepisy dotyczące rzeczy dopuszczonych do przewozu na warunkach szczególnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powołanych przepisów wynika, że przewoźnik działający z należytą starannością przed rozpoczęciem przewozu powinien mieć usprawiedliwione okolicznościami przekonanie, że wykonując przewóz, nie naruszy prawa. Z przepisów tych nie wynika natomiast, że z przewoźnika zostaje zdjęta odpowiedzialność administracyjna za przejazd pojazdem, co do którego nie ma on żadnej wiedzy o prawidłowości rozmieszczenia ładunku i związanymi z tym naciskami na osie.

Zauważyć należy, że o ile posiadane dokumenty (list przewozowy i dowody rejestracyjne pojazdów) mogą dowodzić, iż przewoźnik zasadnie jest przekonany o nieprzekroczeniu DMC pojazdu, o tyle nie dowodzą one należytej staranności, co do ustalenia, iż nie zostaną przekroczone dopuszczalne naciski na osie. W tym względzie przewoźnik musiałby wykazać staranny nadzór nad załadunkiem oraz przynajmniej orientacyjne zbadanie przy pomocy dostępnych urządzeń technicznych nacisków na osie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że załadowca nie posiadał żadnych wag i nie było wiadomo, czy prawidłowo rozmieścił ładunek, nie uprawnia przewoźnika do podjęcia się przewozu bez odpowiedzialności za ewentualne przekroczenia nacisków na osie. Przyjęcie takiego założenia wypaczałoby całkowicie sens przepisów ustanawiających zakaz przejazdu pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, gdyż w istocie rzeczy uprawniałoby do bezkarnego wykonywania przewozu przez pojazdy nienormatywne z tego tylko powodu, że przewoźnik godził się na całkowity brak wiedzy, czy wymogi będą dochowane.

Zgodnie z art. 140aa ust. 1 p.r.d. zasadą jest obciążenie przewoźnika odpowiedzialnością za wykonywanie przewozu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Zamiarem ustawodawcy, zrealizowanym w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., było dopuszczenie do nienakładania kary pieniężnej, w wyjątkowych wypadkach, kiedy nałożenie kary byłoby szczególnie nieuzasadnione, wobec braku możliwości przeciwdziałania naruszeniu. Zatem, mimo, że odpowiedzialność administracyjna co do zasady jest odpowiedzialnością za skutek, w sprawach kar za przejazd pojazdem nienormatywnym ustawodawca odpowiedzialność tę złagodził i w pewien sposób powiązał z niestarannym (niewłaściwym) działaniem przewoźnika.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to podmiot odpowiedzialny za naruszenie – przewoźnik musi wykazać, że dochował należytej staranności i nie miał wpływu na powstanie naruszenia. To on zatem powinien wykazać, co uczynił dla zapewnienia wykonywania przewozu zgodnie z prawem oraz wykazać, że nic więcej zrobić nie mógł, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostać w uzasadnionym przekonaniu, iż prawa nie naruszy. Samo tylko wykazanie, że przewoźnik nie wiedział, czy ładunek będzie normatywny (rozmieszczony prawidłowo, bez przekroczenia nacisku na osie) oraz, że załadowca nie zapewnił możliwości uzyskania tej wiedzy, nie daje przewoźnikowi prawa do wykonania przewozu i nie zdejmuje z niego odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Zauważyć należy, że w art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. ustawodawca zdjął z przewoźnika odpowiedzialność za przekroczenie nacisków na osie (przy nieprzekroczeniu DMC) tylko przy przewożeniu ładunków sypkich oraz drewna, bowiem przy przewozie tych towarów sytuacja w trakcie przewozu może być dynamiczna i przewoźnik nie ma na nią wpływu, co pozwala na uwolnienie go od odpowiedzialności. Takie uregulowanie pozwala wnioskować, że przy innych towarach przewoźnik co do zasady odpowiada za przekroczenie nacisków na osie, a więc pośrednio za akceptację wadliwego rozmieszczenia ładunku na jego pojeździe i brak wiedzy, czy wymagane warunki zostały zachowane.

Zatem błędna jest wykładnia art. 140aa ust. 4 p.r.d., z której wynika, że to organ, aby wykazać brak należytej staranności lub posiadanie wpływu na naruszenie, zobowiązany jest wskazać, jakie czynności powinien przedsięwziąć przewoźnik, aby uniknąć odpowiedzialności za naruszenie prawa. Błędna jest także wynikająca z uzasadnienia wyroku sugestia, że jeżeli na miejscu załadunku nie było wag i przewoźnik nie wiedział, czy dopuszczalne naciski na osie są zachowane, to co do zasady nie odpowiada on za wykonywanie przewozu z ich przekroczeniem.

Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego jest usprawiedliwiony.

Usprawiedliwione są także oba zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, co jest ściśle związane z przyjętą przez Sąd I instancji błędną wykładnią prawa materialnego.

Organ trafnie zarzuca, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania i nakazał ponowne wyjaśnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialność przewoźnika, a nawet wykazanie jakie czynności powinien podjąć przewoźnik, aby uniknąć odpowiedzialności.

Należy przypomnieć, że w ocenie Sądu I instancji wynikająca z listu przewozowego CMR informacja, iż ładunek drewna podkładowego ważył 24 t, powiązana z wagą pojazdu, dawała przewoźnikowi uzasadnione przekonanie o nieprzekroczeniu DMC (rzeczywiście pojazd wraz z ładunkiem ważył 40,61 t, przy DMC 42t.). Z tego trafnego wniosku Sąd wywiódł następny, że to organ powinien wykazać, co jeszcze powinien uczynić przewoźnik mający wiedzę o zachowaniu DMC, aby nie można mu zarzucić braku należytej staranności w kwestii nieprzekroczenia nacisków na osie.

Pogląd ten jest błędny. Jak już wskazano wyżej, okoliczności uwalniające przewoźnika od odpowiedzialności i dowody na ich potwierdzenie powinien wskazać sam przewoźnik. Nie należy do nich jednak przyjmowanie do przewozu ładunku, o którego prawidłowym rozmieszczeniu przewoźnik nie ma żadnej wiedzy. Właśnie podjęcie się wykonania przewozu przy braku wiedzy o rozmieszczeniu ładunku i braku podstaw do uznania, że naciski na osie nie będą przekroczone, stanowi zachowanie przewoźnika mające związek przyczynowy z powstałym naruszeniem. W sytuacji, gdy jest niesporne, że przewoźnik nie wiedział, iż jego pojazd jest pojazdem normatywnym, a mimo to podjął się przewozu, nie jest celowe ani zasadne prowadzenie przez organ postępowania dowodowego dla ustalenia, czy w okolicznościach konkretnej sprawy przewoźnik mógł tę wiedzę uzyskać. Skoro przewoźnik stwierdza, że nie wiedział i nie mógł ustalić, czy jego pojazd jest pojazdem normatywnym, to nie powinien wykonywać przewozu, gdyż należyta staranność przewoźnika obejmuje zdobycie usprawiedliwionego okolicznościami przekonania o zgodności z prawem podejmowanej działalności. Poczynienie ustalenia, że przewoźnik podjął się przewozu mimo braku wiedzy o normatywnym charakterze pojazdu, nie pozwala na uwolnienie go od odpowiedzialności.

W tym stanie rzeczy usprawiedliwione są zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, wskazujące na bezzasadność żądania czynienia przez organ ustaleń w zakresie tego, co mógł i powinien zrobić przewoźnik dla uzyskania wiedzy, czy jego pojazd jest pojazdem normatywnym.

W świetle powyższego uznać należy, że przy zastosowaniu właściwej wykładni prawa materialnego, zebrany przez organ materiał dowodowy jest kompletny, to zaś pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie skargi.

Skoro organ ustalił w sposób niesporny, że nacisk na pojedynczą oś napędową został przekroczony o 2,33 t, zaś Sąd I instancji zaakceptował pogląd i nie zostało to zakwestionowane, że przewożone podkłady kolejowe nie były ładunkiem drewna, o którym mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., a przewoźnik nie wykazał, że działał z należytą starannością i że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, skargę należy uznać za nieuzasadnioną.

Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.