Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 470/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli estakady pieszej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 119, art. 120 § 1 art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1619 z późn. zm.) w związku z art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 15000 zł (piętnaście tysięcy złotych) na Spółdzielnię Mieszkaniową "A."- zarządcę estakady pieszej przy pl. G. we W. (sąsiadującej z budynkami mieszkalnym i wielorodzinnymi z usługami przy pl. G. [...] we W.), zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...]r. nakazującej przeprowadzenie określonej kontroli w/w budynku i sporządzenie ekspertyzy technicznej.

W osnowie decyzji powiatowy organ nadzoru budowlanego wezwał Spółdzielnię do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia postanowienia na podany numer rachunku bankowego, pouczając jednocześnie, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze pieniężnym. Ponadto organ orzekający wezwał Spółdzielnię do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...]r. w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia postanowienia i uprzedził, że w razie niewykonania obowiązku we wskazanym powyżej terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Uzasadniając podjęte postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wyjaśnił, że decyzją własną z dnia [...]r. Nr [...] nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "A." zarządcy estakady pieszej przy pl. G. we W.- przeprowadzenie kontroli estakady pieszej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane , polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, wskazując przy tym, że kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej w zakresie stanu sprawności połączeń, sprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności reakcji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów; sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów estakady pieszej przy placu G. we W. (w szczególności płyt stropowych, podciągów, schodów i pochylni, izolacji p/wodnej, nawierzchni estakady, balustrad, instalacji), określającej spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa ich użytkowania, wskazującej przyczyny powstania nieprawidłowości w stanie technicznym elementów estakady oraz sposób ich usunięcia, w tym zapewnienie odpowiedniego odprowadzenia wód opadowych z powierzchni estakady (ze wskazaniem konkretnych robót budowlanych do wykonania, metod ich wykonania, materiałów budowlanych, itp.).

Organ wskazał również, że:

- ekspertyza techniczna powinna być sporządzona przez osobę/osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej bez ograniczeń, mogące sprawować samodzielne funkcje techniczne w budownictwie;

- do opracowania należy załączyć dokumenty, potwierdzające "posiadanie uprawnień (oryginały bądź urzędowo poświadczone kserokopie) oraz zaświadczenia o przynależności osób sporządzających w/w opracowanie do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa;

- z przeprowadzonej kontroli należy sporządzić stosowny protokół. Do protokołu należy dołączyć uprawnienia osób przeprowadzających w/w kontrole (oryginały bądź urzędowo poświadczone kserokopie) oraz zaświadczenia o przynależności do Okręgowej Izby Zawodowej, a następnie przedłożyć go wraz z ekspertyzą techniczną do organu nadzoru budowlanego niezwłocznie po ich sporządzeniu.

Dodatkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wyjaśnił w uzasadnieniu, że decyzja Nr [...] z dnia [...]r. została wydana na podstawie art. 62 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli o której mowa w ust. 1 art. 62, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Przepis ten nie daje podstaw właściwemu w sprawie organowi do wyznaczenia terminu na wykonanie obowiązków określonych w sentencji decyzji wydanej na jego podstawie. Określenie daty wykonania obowiązku nałożonego na stronę dopuszczalne zaś jest tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku.

W przypadku braku oznaczenia terminu wykonania obowiązków określonych w sentencji decyzji podlegają one wykonaniu z chwilą gdy decyzja taka staje się ostateczna.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że od dnia 16 października 2013r. do organu nie wpłynęły orzeczone opracowania i dokumenty, w związku z czym do Spółdzielni jako podmiotu zobowiązanego skierowane zostało w trybie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnienie nr [...] z dnia [...]r. (doręczone spółdzielni 25 października 2013r.).

Zobowiązana Spółdzielnia w dniu 29 listopada 2013r. i w dniu 31 stycznia 2014r. przedłożyła organowi protokół z dnia 20 listopada 2013r. sporządzony z okresowej (rocznej) kontroli obiektu budowlanego oraz ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego estakady z dnia 10 stycznia 2014r.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego uznał, że dokumenty te nie mogą być uznane za wykonanie obowiązków orzeczonych decyzją Nr [...] z dnia [...]r. i pismem z dnia 18 lutego 2014r. poinformował Spółdzielnię Mieszkaniową ,,A." iż nie przedłożono protokołu z kontroli obiektu budowlanego sporządzonej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 - Prawo budowlane wraz z badaniem instalacji elektrycznej oraz że przedstawiona ekspertyza techniczna nie wskazuje sposobu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym jej elementów składowych (docelowego sposobu naprawy estakady pieszej), w tym zapewnienia odpowiedniego odprowadzenia wód opadowych z powierzchni estakady, nie wskazuje konkretnych robót budowlanych do wykonania, metod ich wykonywania, materiałów budowlanych które należałoby zastosować. Ponadto ocenę stanu technicznego instalacji winna sporządzić osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia w tym zakresie, jak natomiast wynika z przedstawionych dokumentów inż. J. K. takowych nie posiada.

Dnia 16 stycznia 2015 roku do organu wpłynęło pismo wraz z wytycznymi konstrukcyjnymi do wykonania remontu, odbudowy i przebudowy estakady z dnia 2 maja 2014r. Po przeanalizowaniu dokumentacji organ pismem z dnia 20 lutego 2015r., poinformował zobowiązaną iż przedłożone opracowanie w postaci Ekspertyzy technicznej konstrukcyjnej dotyczącej stanu technicznego estakady z dnia 10 stycznia 2014r. i wytycznych konstrukcyjnych do wykonania remontu, odbudowy i przebudowy estakady z dnia 26 maja 2014r., nie wskazują sposobu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym jej elementów składowych (docelowego sposobu naprawy estakady w tym zapewnienia odpowiedniego odprowadzania wód opadowych z powierzchni estakady), nie wskazują konkretnych robót budowlanych do wykonania, metod ich wykonywania, materiałów budowlanych, które należałoby zastosować, kolejności prowadzenia robót (etapowania). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wyjaśnił również, iż skoro autor w/w, opracowań wskazuje na konieczność określenia szczegółowego i pełnego zakresu prac remontowych w odrębnym opracowaniu wielobranżowym (dokumentacja rozbiórkowa, projekt budowlany i wykonawczy odbudowy i moderacji estakady), to przedłożona w organie w odpowiedzi na decyzję nr [...] z dnia [...] r. ekspertyza techniczna winna zawierać ww. elementy w swym zakresie, z uwagi na konieczność precyzyjnego sformułowania sentencji decyzji nakazowej w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego. Ponadto po raz kolejny wskazano, iż ocenę stanu technicznego instalacji winna sporządzić osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia w tym zakresie, natomiast z przedstawionych dokumentów wynika, że autor opracowań technicznych inż. J. K. takich uprawnień nie posiada.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowił wszcząć postępowanie egzekucyjne wobec Spółdzielni Mieszkaniowej "A." - zarządcy estakady pieszej przy placu G. we W..

Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A.".

W zażaleniu pełnomocnik reprezentujący Spółdzielnię "A." zarzucił niezasadne kwestionowanie uprawnień autora przedłożonych opracowań technicznych oraz dowolne uznanie przez organ, że nie zawierają one treści wskazanych w decyzji orzekającej o obowiązku ich wykonania. Ponadto pełnomocnik wskazał, że Spółdzielnia starała się współpracować z organem nadzoru budowlanego, a zaskarżone postanowienie zostało wydane przed otrzymaniem przez Spółdzielnię pisma organu pierwszej instancji, informującego o wadach przedłożonych dokumentów.

Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] wydanym na podstawie 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający przedstawił okoliczności faktyczne i prawne istniejące w sprawie, a następnie - odwołując się do przepisu art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - wyjaśnił cel i istotę postępowania egzekucyjnego. Wskazał m.in., że działania podejmowane w trybie tego postępowania mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego, przy czym organ właściwy do podejmowania czynności egzekucyjnych nie jest uprawniony do weryfikowania decyzji, która orzeka o egzekwowanym obowiązku.

Ponadto organ wyjaśnił, że zastosowanie w tej sprawie, w pierwszej kolejności przed innymi środkami egzekucyjnymi, grzywny w celu przymuszenia nie jest efektem swobodnej oceny organu, ale ma charakter związany, gdyż wynika wprost z treści art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia a dopiero w dalszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze.

Stosownie do treści art. 1a pkt 12 u.p.e.a. przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze.

Organ orzekający zwrócił przy tym uwagę, że, art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie to właśnie grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego.

Ponadto, na mocy art. 126 ww. ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia.

Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, organ mógł jeszcze zastosować przewidziane w art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze, które stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W ocenie organu, ten środek egzekucyjny jest bardziej uciążliwy, bowiem koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Wysokość grzywny reguluje art. 121 § 2 u.p.e.a., który stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Przepis ten pozostawia organowi egzekucyjnemu znaczny zakres luzu decyzyjnego w określeniu wysokości grzywny, bowiem nie limituje dolnej wysokości grzywny. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Wynika z nich obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanych takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony.

Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawidłowa jest ocena organu pierwszej instancji, iż grzywna w celu przymuszenia nałożona na Spółdzielnię w realiach niniejszej sprawy jest odpowiednia do przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań faktycznych w celu wykonania nakazu. Wybór pomiędzy przeznaczeniem kwoty 15 000 złotych na zapłatę grzywny z zagrożeniem iż, w przypadku dalszego niewykonania ciążącego na zobowiązanej obowiązku zostanie zastosowane wykonanie zastępcze (co w istocie przesądza o nieuchronności wykonania obowiązku), a poniesieniem kosztów związanych z przeprowadzeniem wymaganej kontroli przedmiotowego obiektu oraz przedłożeniem ekspertyzy o wymaganej treści powinien być dla zobowiązanej oczywisty.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta W. ustalając kwotę grzywny nałożoną na spółdzielnię kierował się również tym, iż w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo, wobec czego kwota ta musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do ich wykonania przez zobowiązaną, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Ponadto ciążący na zobowiązanej obowiązek został wykonany w niewielkiej części i pomimo trzykrotnego zawiadomienia o brakach w ekspertyzie technicznej i nieprzedłożeniu wymaganego protokołu z kontroli przeprowadzonej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane zobowiązana w dalszym ciągu nie wykonała nakazu.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający - odpowiadając na zarzuty podniesione w zażaleniu, stwierdził, iż nie mogą one mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Przedłożone dokumenty nie stanowią wypełnienia obowiązku wynikającego z decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...]. Ponadto również przedłożony wraz z zażaleniem protokół z jednorocznej kontroli stanu technicznego obiektu sporządzony zgodnie z art. 62 ust 1 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane nie wypełnia nakazu wydanego na podstawie art. 62 ust 1 pkt 2 tej ustawy.

Odnosząc się natomiast do kwestii objęcia kontrolą również instalacji elektrycznej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie może zgodzić się ze stwierdzeniem Skarżącej, iż przedmiotowy obiekt nie ma instalacji. Zauważyć bowiem należy, iż w zgromadzonym materiale dowodowym (przedstawionym przez Spółdzielnię) wskazywano, iż stan instalacji elektrycznej jest zły, stwarza zagrożenie dla użytkowników garaży podziemnych (ocena z maja 2011).

Reasumując, przedstawione rozważania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że decyzja nakładająca na Skarżącą obowiązki wydana została w lipcu 2013r., i do dnia dzisiejszego, Spółdzielnia nie wykonała w pełni obowiązków w niej zawartych. Analiza akt sprawy obliguje do podzielenia stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem organu odwoławczego organ stopnia powiatowego trafnie uznał, iż pomimo trzykrotnego zawiadomienia nie zostały przedstawione wszystkie wymagane dokumenty, a Spółdzielnia Mieszkaniowa ,,A." pozostała bierna przedstawiając dokument który nie ma istotnego znaczenia dla prowadzonego postępowania.

Prawidłowość postanowienia wydanego w sprawie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zakwestionowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A." we W..

Reprezentujący Spółdzielnię Prezes Zarządu i Zastępca Prezesa Zarządu w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucili podjęcie zaskarżonego postanowienia (określonego w skardze jako decyzja) z naruszeniem:

1) przepisów art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, brak uwzględnienia wniosków dowodowych strony, a także brak chęci do samodzielnego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, zdawkowe wytłumaczenie podjętej decyzji i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności związanych z utrudnieniami dotyczącymi wykonania obowiązków nałożonych przez organ, a także wyprowadzenie nieprawidłowych wniosków z zebranego materiału dowodowego.

2) przepisu art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy skarżąca "ma wszystkie chęci ku temu, by wykonać na niej ciążący obowiązek", współpracuje z organem, natomiast obiektywne przeszkody uniemożliwiają wykonanie tego obowiązku w sposób natychmiastowy.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty Spółdzielnia "A." wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślona została przede wszystkim wola współpracy skarżącej Spółdzielni z organami nadzoru budowlanymi i niewyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w tym pominięcie działań i prac już wykonanych przez Spółdzielnię na przedmiotowym obiekcie.

Ponadto Spółdzielnia uzasadniając skargę zarzuciła m.in., że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, który służy mobilizacji i przymuszeniu osoby nie wykonującej obowiązków na nią nałożonych przez organ administracyjny. W tym przypadku skarżąca Spółdzielnia nie uchyla się od tych obowiązków "i stara się ze wszystkich sił współpracować z powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego, czego koronnym dowodem jest sporządzenie wspomnianej ekspertyzy". Jednocześnie wskazać należy, że o błędach i wadach - zdaniem organu pierwszej instancji - skarżąca dowiedziała się z pisma z dnia 20 lutego 2015 r., które to pismo dotarło do Spółdzielni w dniu 2 marca 2015 r., a przedmiotowe postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane [...] r., a więc jeszcze przed otrzymaniem wyżej wskazanych uwag przez zainteresowaną Spółdzielnię. Podstawowa zasada Kodeksu postępowania administracyjnego wynikająca z art. 8 dotycząca pogłębiania zaufania obywateli i uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej została w sposób rażący w tym przypadku naruszona. Organy mając świadomość podejmowania kroków przez Spółdzielnię zmierzających do wykonania jego decyzji, a także istotność przedmiotowej sprawy i jej poważny charakter "(estakada nigdy nie została odebrana i w zasadzie nigdy nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a budowa tej estakady w latach PRL odbywała się w dziwnych okolicznościach z bardzo luźnym spojrzeniem władz państwa na przepisy budowlane) miast starać się współpracować ze Spółdzielnią od razu korzysta z środków przymusu, kiedy nie ma na to jakichkolwiek powodów".

Wskazała, że tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, można przypisać mu uchylanie się od jego wykonania w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że tej świadomości i złych intencji po stronie Spółdzielni nie ma, a wręcz przeciwnie Spółdzielnia stara się ze wszystkich sił, by sprawę tę ostatecznie rozstrzygnąć w sposób, który jak najmniej jednak obciąży zamieszkujących w Spółdzielni mieszkańców. Nałożona grzywna w zasadzie stanowić będzie kolejny składnik dociążający Spółdzielnię, a w konsekwencji osoby opłacające opłaty eksploatacyjne, a więc w sposób całkowicie niezasadny uderzy w zwykłych mieszkańców Spółdzielni. W skardze Spółdzielnia podkreśliła, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są zasadami postępowania egzekucyjnego. W szczególności dotyczy to zasad ogólnych, wymienionych w rozdziale drugim działu pierwszego kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasad legalizmu (art. 6 k.p.a.), praworządności prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz informowania stron (art. 9 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 3 lipca 2015r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, wskazując na argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 2 września 2015r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawą materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.) z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w tej sprawie było postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r. Nr [...] orzekające o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 15000 zł na Spółdzielnię Mieszkaniową " A." –zarządcę estakady pieszej przy pl. G. we W., zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r.

Jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu zakres obowiązków orzeczonych tą decyzją obejmował : przeprowadzenie kontroli estakady pieszej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, z uwzględnieniem badania instalacji elektrycznej w zakresie stanu sprawności połączeń, sprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów, a także sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów estakady pieszej przy placu G. we W. (w szczególności płyt stropowych, podciągów, schodów i pochylni, izolacji p/wodnej, nawierzchni estakady, balustrad, instalacji), określającej spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa ich użytkowania, wskazującej przyczyny powstania nieprawidłowości w stanie technicznym elementów estakady oraz sposób ich usunięcia, w tym zapewnienie odpowiedniego odprowadzenia wód opadowych z powierzchni estakady (ze wskazaniem konkretnych robót budowlanych do wykonania metod ich wykonania, materiałów budowlanych, itp.).

W osnowie decyzji organ określił również dodatkowe wymogi odnoszące się do nakazanej ekspertyzy i czynności kontroli.

W postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem organy właściwe instancyjnie uznały-zdaniem Sądu zasadnie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." nie wykonała orzeczonych obowiązków, co uprawniało do podjęcia działań w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 7 § 1 i § 2 tej ustawy stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne , które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Po myśli art. 121 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (§ 3). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4).

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 - pkt 1; postanowienie o nałożeniu grzywny - pkt 2 (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych - pkt 1; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze - pkt 2 (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.).

Nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej ustawie (art. 124 § 1 u.p.e.a.). W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (art. 125 § 2 u.p.e.a.). Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 u.p.e.a.).

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Organ egzekucyjny obciąża ustawowa powinność doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt 1LOS.K 235/09, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06 publik, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 813/11 - Lex nr 1252196).

Orzeczona zaskarżonym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia została nałożona, aby wyegzekwować wymagalny obowiązek opisywanych wcześniej dokumentów technicznych w formie ekspertyzy, opracowanej z zachowaniem wymogów określonych przez właściwy organ nadzoru budowlanego w ostatecznej decyzji oraz protokołu z kontroli technicznej, przeprowadzonej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane o konkretnie oznaczonym przez ten organ zakresie, czyli wykonanie czynności, o których mowa w art. 119 § 1 u.p.e.a. Egzekucja dotyczyła zatem wykonania obowiązku z zakresu prawa budowlanego, dlatego zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. Z przywołanych na wstępie rozważań przepisów wynika, że grzywna w takim wypadku może być nałożona jednorazowo i co istotne nie może przekroczyć kwoty 50.000 zł. Określenie przez ustawodawcę wyłącznie górnej granicy wysokości grzywny w celu przymuszenia nie oznacza jednak całkowitej dowolności ze strony organów egzekucyjnych w określaniu jej wysokości. Jakkolwiek grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie mniej jednak jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku (skoro zastosowany środek z jednej strony ma zapewnić efektywność a z drugiej być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego). Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego.

W piśmiennictwie przedmiotu, podkreśla się, że wysokość grzywny zależy każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze winien baczyć, aby ten środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z niej obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony (por. W. Ławczyn (w:) red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 121).

W judykaturze natomiast wskazywano, że organ egzekucyjny zobligowany jest doprowadzić do całkowitego wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a samo podjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do wykonania obowiązku nie uzasadnia jeszcze odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją ( np. wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013r. , sygn. akt VII SA/Wa 567/13, Lex nr 1380633).

W ocenie Sądu materiał sprawy uprawnia do zaaprobowania stanowiska przyjętego w sprawie przez organy orzekające i stwierdzenia, że skarżąca nie wykonała –mimo skierowania do niej dodatkowo przez powiatowy organ nadzoru budowlanego pism w dniu 18 lutego 2014r. i w dniu 20 lutego 2015r. - obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r. Nr [...] w sposób prawidłowy, czyli odpowiadający treści tej decyzji.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że z treści protokołu kontroli przedłożonego przez Spółdzielnię w wykonaniu obowiązku wynika, że przeprowadzono je stosownie do przepisu art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy- Prawo budowlane, a nie pkt 2 tej ustawy, jak wymagał tego organ orzekając o przedmiotowym obowiązku. Ponadto jako lokalizację obiektu kontrolowanego wskazano w nim pl. G. we W., a nakaz wykonania obowiązków odnosił się do obiektu sąsiadującego z budynkami przy pl. G. [...] we W..

Treść protokołu pozwala również stwierdzić, że mimo jednoznacznego sformułowania w treści decyzji nakazowej zaleceń odnoszących się do instalacji elektrycznej w protokole wskazano jedynie, że jest ona zdewastowana i zużyta w 100% bez opisania poszczególnych elementów instalacji. W treści ekspertyzy również nie uwzględniono sposobu usunięcia wszystkich nieprawidłowości w zakresie instalacji elektrycznej.

Zdaniem Sądu uzasadniona jest też ocena organów właściwych instancyjnie, że przedłożona ekspertyza nie zawiera sposobu prawidłowego odprowadzenia wód opadowych, ponadto wskazuje roboty budowlane umożliwiające czasową ( na okres 12 miesięcy) eksploatację estakady, zalecając Spółdzielni opracowanie dokumentacji remontowej z uwzględnieniem etapowania prac, polegających na wyburzeniu istniejącej estakady i wykonaniu nowej.

Zdaniem Sądu, jeśli w decyzji orzekającej o obowiązku przedłożenia ekspertyzy, organ wskazał, że jej elementem treściowym powinien być opis sposobu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym estakady z podaniem konkretnych robót budowlanych, metod ich wykonania, materiałów budowlanych, to takie dane ekspertyza powinna zawierać. Są one- jak wyjaśniał to organ pierwszej instancji konieczne dla prawidłowego sformułowania decyzji wymaganej przepisem art. 66 ustawy - Prawo budowlane, w której niezbędne jest konkretyzowane obowiązków.

W uznaniu Sądu uprawnione też było kwestionowanie przez organy orzekające w sprawie uprawnień autora ekspertyzy, bowiem w załączonej do niej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. Nr [...] o wpisaniu J. M. K. do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych wynika, że jest rzeczoznawcą budowlanym w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, obejmującej projektowanie w zakresie rozwiązań konstrukcyjno - budowlanych budynków z wyłączeniem m.in. budynków wysokościowych oraz innych budowli.

W uzupełnieniu należy natomiast wskazać, że wystawiony w toku postępowania tytuł wykonawczy i postanowienie o nałożeniu grzywny, poprzedzające postanowienie zaskarżone zawierają wszystkie elementy wymagane przepisami obowiązującego prawa.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób uprawniający do wyeliminowania ich z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.