Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 127/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pt 7a i pkt 8, art. 51 , at. 32 ust. 4 pkt 2, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza na rzecz skarżącego od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ I instancji, PINB) kolejną decyzją (poprzednia została uchylona przez organ odwoławczy) z dnia "[...]" stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót remontowych wykonanych w budynku użytkowym na dz. nr geod. "[...]" w A, gm. A.

Organ I instancji stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie robót remontowych wykonanych w budynku użytkowym na dz. nr geod. "[...]" ustalono, że właściciel budynku F. P. (inwestor) w sposób samowolny wykonał roboty remontowe polegające na: usunięciu pokrycia dachu z papy, wymianie uszkodzonych krokwi i uszkodzonego deskowania, wykonaniu pokrycia z blachy powlekanej. Wykonano również remont ściany szczytowej budynku. Sankcją prawną wykonania w sposób samowolny wyżej określonych robót budowlanych jest wdrożenie trybu naprawczego określonego w przepisie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (nie zaś trybów określonych w przepisach art. 48 i 49b ustawy - Prawo budowlane, które znajdują zastosowanie wyłącznie do budowy obiektów budowlanych lub ich części). W ramach trybu naprawczego określonego w przepisie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, kluczową kwestią jest ustalenie zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami prawa.

Postanowieniem z dnia "[...]" nałożony został na

inwestora obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót

remontowych w przedmiotowym budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" uchylił postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z zaleceniem aby w dalszym toku postępowania zweryfikować legalność całego obiektu, datę jego powstania, oraz ustalić okoliczności w jakich obiekt w części powstał na działce sąsiedniej. Mając na uwadze ww. zalecenie PINB skierował stosowne pisma do Burmistrza A i do Starostwa Powiatowego w A - Wydział Infrastruktury i Budownictwa.

Ustalono, że zlokalizowany na dz. nr geod. "[...]" i "[...]" budynek został rozdzielony na część mieszkalną i usługową i założone zostały dwie karty budynku. Aktualnie część budynku użytkowego przypisana do dz. nr geod. "[...]" wchodzi na część dz. nr geod. "[...]". Właścicielem budynku użytkowego na dz. nr geod. "[...]" jest inwestor, a właścicielem budynku mieszkalnego na dz. nr geod. "[...]" B. W. (skarżący).

Organ I instancji podniósł, że w dostarczonej przez inwestora "Opinii o stanie technicznym wykonanych robót remontowych w budynku użytkowym na dz. nr geod. "[...]" w A" opracowanej przez K. O. stwierdzono m.in., że wszystkie roboty remontowe, wykonane na budynku położonym na dz. "[...]", przeprowadzone zostały w sposób profesjonalny, prawidłowy i zgodny ze sztuką budowlaną oraz ogólnie przyjętymi normami dotyczącymi wykonywania tego rodzaju prac. Materiały użyte do remontu budynku odpowiadają wymaganiom norm i przepisów. Podkreślono, że podczas przeprowadzenia remontu zachowane zostały wszystkie parametry zewnętrzne i wewnętrzne budynku: wysokość budynku, kąt nachylenia

połaci dachowej, ułożenie krokwi, położenie ściany szczytowej. Prace remontowe nie spowodowały istotnych zmian w budynku, miały na celu poprawienie i zabezpieczenie obiektu przed dewastacją. Remont umożliwił bezpieczne i prawidłowe jego eksploatowanie, zgodnie z przeznaczeniem.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z zapisem w punkcie 5 oceny technicznej w budynku wykonano prace polegające na uzupełnieniu ściany szczytowej granicznej między działkami "[...]" i "[...]" . Z uwagi na to, że budynek położony na działkach "[...]" jest w jednej bryle, ściana szczytowa budynku gospodarczego zakończona została murem attykowym ponad dachem tworząc ogniomur, który zapobiega rozprzestrzenianiu się ognia między budynkami. Z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu z dnia 15 marca 2018 r. wynika, że dach budynku od przedmiotowej ściany szczytowej do ściany podłużnej budynku mieszkalnego jest zniszczony, wobec czego przedmiotowa ściana jest zewnętrzną ścianą szczytową (stan techniczny budynku mieszkalnego nie jest objęty niniejszym postępowaniem).

Ponadto podkreślono, że właściciel budynku użytkowego wykonując roboty remontowe spełnił również wymagania art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Stwierdził m.in., że podjęte w sprawie czynności kontrolne zostały przeprowadzone nierzetelnie, tj. przy dokonywaniu obmiaru budynku pominięto dużą jego część, przez co znacznie zaniżono jego powierzchnię. Nie zmierzono również aktualnej wysokości budynku, tj. attyki, jak również wysokości budynku przed dokonaniem samowoli budowlanej, tj. do kalenicy budynku. Nie wyjaśniono dlaczego sporna ściana jest ścianą szczytową oraz czy przenosi ona jakiejkolwiek obciążenia. Nie ustalono przy tym czy, a jeśli tak to w jakim zakresie, istniała uprzednio częściowa ścianka szczytowa. Zwrócono również uwagę, że w czynnościach kontrolnych nie wzięli udziału przedstawiciele Gminy A oraz geodeta M. T., pomimo tego, że wiedza tych osób mogłaby być istotna dla prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie ustalono również w jakich okolicznościach doszło do rozdzielenia budynku na część mieszkalną i usługowa.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że PINB przeprowadził postępowanie naprawcze w sposób prawidłowy i analizując zebrany materiał dowodowy słusznie odstąpił od nałożenia obowiązków. Ponadto odniósł się do wytycznych zawartych w uprzedniej decyzji organu odwoławczego z dnia "[...]" i zgodnie z nimi uzupełnił materiał dowodowy o wskazane okoliczności. Wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami, sztuką budowlaną oraz z prawem budowlanym i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, co stanowiło podstawę do przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego, że brak było przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Skoro nie zachodziła konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków).

Skargę na ww. decyzję wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego,

tj. bezpodstawne, a tym samym dowolne przyjęcie, że samowolnie wykonane roboty

budowlane w przedmiotowym budynku dotyczyły remontu ściany szczytowej;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego nie uwzględniono argumentów

skarżącego;

- art. 4, art. 30 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez pominięcie, że roboty budowlane dotyczyły części wspólnych budynku i zostały wykonane bez zgody skarżącego;

- art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie podczas, gdy w sprawie powinien zostać orzeczony nakaz rozbiórki samowolnie wykonanej ściany, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ I instancji nie rozważył istoty sprawy. Zupełnie pominął bowiem, że roboty dotyczyły części wspólnych budynku i skarżący nie wyrażał na nie zgody, nie odniesiono się do tego aspektu sprawy. Wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w ocenie technicznej sporządzonej przez inwestora, a powielonym przez organ, że roboty dotyczą remontu ściany szczytowej, w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Twierdzenie to jest sprzeczne z pozostałym zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym, który podważa stanowisko o odtworzeniu stanu pierwotnego. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że część budynku inwestora na działce nr "[...]" stanowiła jedną całość z budynkiem skarżącego i wkracza na działkę nr "[...]". Uprzednio był to jeden budynek, który nie miał ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

W ocenie skarżącego nie powinno budzić wątpliwości, że przedmiotowych robót nie można kwalifikować jako remontu ściany szczytowej. Prawidłowo organ II instancji wyjaśniał, że ściana szczytowa to ściana zewnętrzna. W miejscu samowolnie wykonanej ściany budynek nigdy nie miał ściany zewnętrznej, bo było to wnętrze budynku, bez wyodrębnionych konstrukcyjnie lokali. Dlatego utrudniony był podział geodezyjny nieruchomości. Obie części budynku nigdy wcześniej nie były oddzielone ścianą wystającą ponad dach, zapewniającą ochronę przeciwpożarową. W toku postępowania skarżący przedłożył zdjęcie, które potwierdza, że dach wspólnego

budynku stanowił jedną całość. Skarżący stanął na stanowisku, że inwestor dopuścił się

samowolnej przebudowy, w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, gdyż wykonał ścianę nośną, którą wyprowadził ponad dach (attyka).

Według skarżącego działanie organów nadzoru budowlanego legalizuje

bezprawne postępowanie inwestora, mimo że organy te nie są władne rozstrzygać o prawie własności. W przypadku braku wymaganej zgody współwłaściciela nie jest możliwa legalizacja samowoli i zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, czyli nakaz rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wystarczający, zgodny z wytycznymi zawartymi w decyzji z dnia "[...]", zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót remontowych wykonanych w budynku użytkowym na dz. nr geod. "[...]" w A, gm. A.

Podstawą prowadzonego postępowania w sprawie były art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.). W świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy "organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji (...) "nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (...)". Przepis powyższy daje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego weryfikuje dotychczas wykonane roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, a także przepisami chroniącymi interesy osób trzecich, oraz ustala, jakie ewentualnie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 921/17 za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeprowadzenie powyższej procedury, a następnie realizacja nałożonych obowiązków skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1, która to decyzja kończy postępowanie naprawcze. Ewentualne niewykonanie obowiązków skutkuje wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ może decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane odstąpić od nałożenia obowiązków.

Organy stanęły na stanowisku, że w niniejszej sprawie inwestor przeprowadził roboty remontowe, które zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi, co znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego też w ocenie organów nie było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Z kolei według skarżącego inwestor dopuścił się samowolnej przebudowy.

Jedną z kluczowych kwestii dla oceny prawidłowości postępowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie jest ustalenie czy inwestor wykonał roboty budowlane polegające na przebudowie budynku gospodarczego, czy tylko dokonał w nim prac remontowych.

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie tej jest mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Natomiast jeśli mowa jest o remoncie to należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane).

Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Jak wynika z zestawienia ww. przepisów, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 610/2010; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będącemu bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Z przedstawionej przez inwestora "Opinii o stanie technicznym wykonanych robót remontowych w budynku użytkowym na dz. nr "[...]" w A" opracowanej przez K. O. w budynku wynika m.in., że wykonano prace polegające na uzupełnieniu ściany szczytowej granicznej między działkami "[...]" i "[...]". Wskazano, że ścianę w części przyziemnej wykonano z bloczków wapienno-piaskowych typu 3NFD grubości 24 cm na zaprawie cementowo-wapiennej, nie otynkowana, na istniejącym fundamencie.

W części nadmurowanej ponad istniejącą częścią ściany szczytowej (część ściany szczytowej, istniejąca przed wykonaniem remontu) z bloczka gazobetonowego gr. 24 cm na zaprawie cementowo-wapiennej, nie otynkowana.

Z uwagi na to, że budynki położone na działkach "[...]" są w jednej bryle, ściana szczytowa budynku zakończona została murem attykowym ponad dachem tworząc ogniomur, który zapobiega rozprzestrzenianiu się ognia między budynkami. Wykonano również prace dotyczące dachu, polegające m.in. na wymianie uszkodzonych krokwi, wymianie uszkodzonego poszycia z desek i ułożeniu pokrycia dachowego z blachy płaskiej. Podkreślono, że prace zostały wykonane prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami, a miały one na celu eksploatację budynku zgodnie z jego przeznaczeniem (akta adm., k. – 8).

Analiza przedstawionej przez inwestora "Opinii o stanie technicznym wykonanych robót remontowych w budynku użytkowym na dz. nr geod. "[...]" w A" wraz z załącznikami graficznymi oraz pozostałą zebraną w sprawie dokumentacją wskazują, że w przypadku spornej inwestycji mamy do czynienia z przebudową budynku użytkowego inwestora. W wyniku wykonanych prac doszło bowiem w istocie do zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co wyklucza remont, a co właśnie stanowi o istocie przebudowy. Przede wszystkim szkice załączone do wspomnianej "opinii o stanie technicznym..." (akta adm., k. – 11 i 12) wyraźnie wskazują, że wykonane uzupełnienie ściany szczytowej spowodowało znacznie zwiększenie rozmiarów tej ściany. Na przekroju ściany szczytowej kolorem czerwonym zaznaczono wykonane uzupełnienie ściany szczytowej, natomiast kolorem zielonym oznaczono starą część ściany szczytowej, nad która dokonano uzupełnienia (akta adm., k. – 12). Wykonane uzupełnienie stanowi istotną część całej ściany szczytowej. Co istotne ściana szczytowa została zwieńczona murem attykowym ponad dachem tworzącym ogniomur (nowy element budynku nieistniejący wcześniej). Wykonane roboty budowlane w istocie doprowadziły też do faktycznego podziału budynku na dwie części, użytkową należącą do inwestora i mieszkalną (niewyremontowaną) należącą do skarżącego.

Organy zatem błędnie ustaliły, że w przypadku spornej ściany szczytowej mamy do czynienia z remontem. Poczynione ustalenia wskazują, że doszło do przebudowy. Tym samym w sprawie ma zastosowanie tryb naprawczy przewidziany w art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, na podstawie którego zresztą organy procedowały prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, wobec błędnego uznania wykonanych robót budowlanych za remont.

Co do wymogu legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazać należy, że WSA w Olsztynie podziela stanowisko przeważające obecnie w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy (patrz: wyroki NSA: z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; z 14 stycznia 2014 r. II OSK 1900/12).

Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (ONSA i WSA 2011 r., nr 2, poz. 22), według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 3.07.2012 r. II OSK 755/11, CBOSA; podobnie w doktrynie M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uw. 11 do art. 51), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14.01.2014 r. II OSK 1900/12 oraz wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2066/16, i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem część wykonanych przez inwestora robót budowlanych została przeprowadzona, w części budynku skarżącego, co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych.

Zwrócić należy uwagę w tym miejscu, że zlokalizowany na dz. nr geod "[...]" budynek został rozdzielony na część mieszkalną i usługową i założone zostały dwie karty budynku. Przyjąć należy, że aktualnie część budynku użytkowego przypisana do dz. nr geod. "[...]" wchodzi na część dz. nr geod. "[...]". Właścicielem budynku użytkowego na dz. nr geod. "[...]" jest inwestor a właścicielem budynku mieszkalnego na dz. nr geod. "[...]" B. W. (skarżący). Co istotne akta wskazują (chociażby mapy załączone do pisma Burmistrza A z dnia 10 lutego 2017 r.), że przebudowana ściana znajduje się na działce skarżącego i w jego części budynku. Organy w wydanych rozstrzygnięciach nie odniosły się do tej kwestii i jej nie wyjaśniły.

Skoro zatem część wykonanych prac przez inwestora polegających na przebudowie budynku gospodarczego odbyła się na części działki nr "[...]", będącej własnością skarżącego, to obowiązkiem organu było zbadanie kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania wspomnianą nieruchomością (działka nr "[...]") na cele budowlane. Organ nie uczynił zadość temu obowiązkowi.

Organy zobowiązane są zatem do wyjaśnienia wskazanych kwestii w toku ponownego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę powyższe ustalenia Sądu i ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015, poz. 1800). Na koszty te składają się zwrócony nienależny wpis od skargi (500 zł), opłata skarbowa (17 zł) i wynagrodzenie adwokata (480 zł).