Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 513/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6, art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61a, 33 par. 3, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia NSA (del.) Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2015r. sygn. akt II SA/Po 866/15 w sprawie ze skargi D. C. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2015r. nr ... w przedmiocie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2015r. sygn. akt II SA/Po 866/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2015r. znak ... w przedmiocie legalności robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności powstania bloków przy ul. A. P. nr ..., ..., ... oraz drogi osiedlowej biegnącej między ulicami A. P. i S. w O., wskazując jako podstawę prawną art. 61a oraz art. 123 k.p.a. Organ stwierdził w uzasadnieniu, że pismem z dnia 13 stycznia 2015r. J. C. wniósł o wszczęcie postępowania mającego na celu ustalenie m.in. czy droga biegnąca między ulicami A. P. i S. w O. powstała w sposób legalny oraz w celu ustalenia legalności powstania bloków przy ul A. P. nr ..., ..., ... w O. Po przedstawieniu dokonanych w postępowaniu ustaleń w kwestii legalności budowy w/w budynków mieszkalnych, zrealizowanych w oparciu o decyzję z dnia 11 listopada 1981r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkaniowego w O. przy ul. A. P. i pozwoleniu na budowę dla zespołu budynków mieszkalnych patronackich przy ul. A. P. w O. W. z dnia 26 sierpnia 1982r., organ stwierdził, że głównym powodem przemawiającym za odmową wszczęcia postępowania jest wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz rozważania zawarte w uzasadnieniu postanowienia.

Zażalenie na postanowienie z dnia 29 kwietnia 2015r. wniósł J. C., który podniósł w obszernym uzasadnieniu szereg zarzutów co do ustaleń organu, przemawiających w jego ocenie za uznaniem, że budowa stanowi samowolę budowlaną i uzasadnia konieczność przeprowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem.

Postanowieniem z dnia 16 lipca 2015r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ uznał, że rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania jest prawidłowe, jednak jego uzasadnienie jest częściowo wadliwe.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie zaistniała przesłanka przesądzająca o konieczności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., polegająca na braku przymiotu strony wnoszącego podanie J. C. Z wypisu rejestru gruntów działki nr ewid. ..., położonej przy ul. S. ... w O. oraz elektronicznej księgi wieczystej dla tej nieruchomości nr ... wynika, że właścicielem tej nieruchomości jest wyłącznie D. C. J. C. nie ma zatem w przedmiotowej sprawie interesu prawnego, co najwyżej faktyczny. Niezależnie od tego organ odwoławczy uznał, że działka o nr ewid. ... jest tak położona względem bloków przy ul. A. P., że nawet jej właściciel nie ma interesu prawnego w sprawie legalności, gdyż bloki mieszkalne dzieli znaczna odległość (nie są to sąsiednie działki), w tym droga wewnętrzna. W związku z tym zbędne były merytoryczne wyjaśnienia, dotyczące legalności budowy budynków, jak i dotyczące obowiązujących przepisów Prawa budowlanego.

Postanowienie z dnia 16 lipca 2015r. zostało doręczone J. C.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie wniosła D. C., reprezentowania przez męża J. C., w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła m.in. naruszenie przepisów art. 32, 33 § 1-4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie złożonego dokumentu pełnomocnictwa, art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędne rozpoznanie przez organ osób mogących być stroną postępowania i nieuznanie istniejącego interesu prawnego i dokumentu pełnomocnictwa, art. 8 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie "za niebyłe" złożonego w oryginale pełnomocnictwa, art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że dnia 12 sierpnia 2014r. złożone zostało do organu pełnomocnictwo udzielone przez D. C. mężowi J. C., zaś organ swój błędny wywód oparł na braku tego upoważnienia do działania w sprawie (ukrytego, zaginionego). Organ I instancji nie kwestionował uprawnień strony przez ponad rok, co dodatkowo w ocenie skarżącej, potwierdza istnienie wskazanego braku przeszkód do uznania za stronę postępowania.

Ponadto skarżąca uzasadniła pozostałe zarzuty skargi, dotyczące materialnoprawnych przesłanek uznania przedmiotowej inwestycji za samowolę budowlaną, skutków samowoli w postaci naruszenia jej praw jako właściciela nieruchomości sąsiedniej (działki o nr ewid. ..., określanej w skardze jako "nasza działka") i wadliwości w prowadzeniu przez organ postępowania naprawczego.

Do skargi została dołączona kserokopia pełnomocnictwa, udzielonego dnia 11 sierpnia 2014r. przez D. C. mężowi J. C. do "reprezentowania i działania w sprawie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o stwierdzenie braku pozwoleń budowlanych, legalności powstania bloków O. w O. (A. P. ..., ..., ...) i drogi sąsiadującej z naszą działką (nr ewid. ...)", opatrzonego prezentatą potwierdzającą wpływ tego dokumentu do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. w dniu 12 sierpnia 2014r. oraz szereg zdjęć obrazujących usytuowanie nieruchomości skarżącej względem spornej drogi.

Organ w odpowiedzi na skargę, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ D. C. nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi, skoro wnioskodawcą postępowania administracyjnego był J. C. i to jego wniosek rozpatrzono zaskarżonym postanowieniem, które skierowane było wyłącznie do niego.

Argumentując powyższe stanowisko organ wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowego wniosku dotyczącego legalności bloków oraz drogi osiedlowej, tj. wniosku z dnia 13 stycznia 2015r., za jego wnioskodawcę organy obu instancji uznały J. C. Wniosek ten (w odróżnieniu od rozpatrzonego odrębnie wniosku z dnia 24 kwietnia 2014r.) złożony został wyłącznie przez J. C., gdyż jego dane zostały wskazane w nagłówku pisma i on je podpisał. Poza pierwszym wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2014r., wniesionym przez D. C. oraz J. C., wszystkie kolejne pisma (w tym przedmiotowy wniosek z dnia 13 stycznia 2015r.) wnoszone były do organu I instancji już tylko przez J. C., który nie wskazywał w nich, że działa w imieniu żony, nie powoływał się na udzielone mu przez D. C. pełnomocnictwo. W ocenie organu odwoławczego, całkowicie nieuzasadnione jest oczekiwanie, że organ winien był domniemywać, iż J. C. działa w imieniu żony, tym bardziej że w aktach organu I instancji nie ma pełnomocnictwa, na które powoływano się w skardze (i to bez względu na przyczynę tej sytuacji). Brak było podstaw do przyjęcia, że J. C. działa w imieniu żony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, badając legalność zaskarżonego postanowienia uznał, że zapadło ono z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnych ustaleń faktycznych, w tym w szczególności nie wyjaśnił, czy wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego odnośnie samowoli budowlanej, dotyczącej budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. A. P. nr ..., ..., ... oraz drogi osiedlowej biegnącej między ulicami A. P. i S. w O. J. C. złożył w imieniu D. C., jako jej pełnomocnik, czy też jednocześnie jako jej pełnomocnik i w imieniu własnym. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., wskazując że przesłanką rozstrzygnięć organów administracji publicznej winny być kompletne ustalenia faktyczne, co wynika z art. 7, art. 77 § 1, art. 8 k.p.a.

Sąd uznał, że wprawdzie w przesłanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest dokumentu pełnomocnictwa, jednak analiza akt sprawy organu I instancji oraz kopia opatrzonego adnotacją organu potwierdzającą wpływ do urzędu dokumentu pełnomocnictwa uprawdopodobnia fakt złożenia takiego pełnomocnictwa.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie można uznać za wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego dopiero pisma z dnia 13 stycznia 2015r., gdyż w aktach sprawy znajdują się wcześniejsze pisma (z dnia 30 czerwca 2014r. – data wpływu do organu 2 lipca 2014r., z dnia 13 sierpnia 2014r. – data wpływu do organu 14 sierpnia 2014r.), w których zawarta jest sygnalizacja, że przedmiotowa droga osiedlowa wybudowana została bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i żądanie zajęcia stanowiska przez organ w sprawie samowoli oraz podjęcia w tym zakresie stosownych czynności w postaci rozbiórki lub legalizacji oraz wyjaśnienia zagadnień związanych z pozwoleniem na budowę bloków przy ul. A. P. ... i ... Zarówno data złożenia, jak i treść pisma z dnia 13 sierpnia 2014r. koresponduje z datą sporządzenia, złożenia i przede wszystkim zakresem pełnomocnictwa, którego kopię dołączono do akt sprawy przy skardze.

Ponadto Sąd zauważył, że forma wszystkich pism składanych przez J. C. w toku postępowania administracyjnego mogła budzić wątpliwości, że składane są one wyłącznie we własnym imieniu. Są one konsekwentnie formułowane w pierwszej osobie liczny mnogiej, a ich autor powołuje się na wpływ zrealizowanych samowoli budowlanych na "naszą działkę nr ...", co do której nie budziło wątpliwości, że stanowi wyłączną własność D. C.

Sąd podkreślił także, że przy ustalaniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, nagłówek ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony, dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności, a o tym jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, a w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.

W ocenie Sądu, nie sposób czynić skarżącej zarzutu, że nie przedłożyła dowodu złożenia dokumentu pełnomocnictwa już z zażaleniem. W uzasadnieniu postanowienia, w którym obszernie odniesiono się do zarzutów samowoli, dopiero w ostatnim zdaniu wskazano, że "głównym argumentem odmowy wszczęcia postępowania jest wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną oraz uzasadnione wyżej przyczyny", przy czym stanowiska, że podanie wniosła osoba niebędąca stroną organ I instancji nie wyjaśnił. Strona w skardze wykazała, że pozostawała w przekonaniu o złożeniu do organu odpowiedniego pełnomocnictwa udzielonego przez D. C. mężowi i nie miała wiedzy, że w aktach administracyjnych tego dokumentu brak, dlatego w zażaleniu skoncentrowała się na merytorycznych zarzutach. Sąd nie zaaprobował sytuacji, w której organ administracji sugeruje uznanie osoby za stronę postępowania poprzez prowadzenie z nim wielomiesięcznej korespondencji, a następnie zmienia stanowisko, bez wyjaśnienia motywów przyjętego rozstrzygnięcia (co uczynił organ I instancji), bez umożliwienia czynnego przedstawienia przez uczestnika postępowania argumentów dotyczących istotnej dla sprawy okoliczności, jak ustalenie podmiotu, który występuje o zainicjowanie postępowania administracyjnego (co uczynił organ odwoławczy).

Sąd zalecił w ponownym rozpoznaniu sprawy procesowe zweryfikowanie charakteru, w jakim występował w sprawie J. C., na przykład poprzez uzyskanie od skarżącej dokumentu opatrzonego oryginalną pieczęcią prezentaty i podpisem osoby przyjmującej pismo w siedzibie organu I instancji, uzyskanie wyjaśnień od tego pracownika organu, zbadanie urządzeń biurowych organu I instancji pod kątem odnotowania wpływu tego pełnomocnictwa, zbadania akt innych postępowań prowadzonych przez PINB w O. pod kątem ustalenia, czy pełnomocnictwo to nie zostało umieszczono w nich omyłkowo, względnie przeprowadzenia innych czynności dowodowych, których potrzeba przeprowadzenia ujawni się w toku postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na

wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi D. C.

II. na wypadek nieuwzględnienia zarzutu z pkt I, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 16 lipca 2015r., co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych przez Sąd, tj. po pierwsze, że wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego, dotyczącego legalności powstania bloków pomiędzy ul. A. P. ..., ..., ... w O. oraz pobudowania drogi osiedlowej pomiędzy ulicami A. P. i S. w O. nie pochodzi od J. C., działającego we własnym imieniu, po drugie, że przedmiotowy wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie administracyjne pochodzi z dnia 30 czerwca 2014r. i z dnia 13 sierpnia 2014r., a nie z dnia 13 stycznia 2015r.,

- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.. oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut ich niezastosowania przez organy nadzoru budowlanego,

- 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd,

- 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s. oraz art. 32 i art. 33 § 1, § 2 § 3 zd. pierwsze k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie,

- 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s. oraz art. 134 § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy i nieuchylenie także postawienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 29 kwietnia 2015r.

Wskazując na zarzut w pkt I skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych, a wskazując na zarzut w pkt II wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Ponadto, skarżący kasacyjnie oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że skargę wniosła D. C., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona postępowania, gdyż tylko J. C. wnioskował o wszczęcie przedmiotowego postępowania i tylko on złożył we własnym imieniu zażalenie na postanowienie z dnia 29 kwietnia 2015r., w takiej sytuacji D. C. nie byłą uprawniona do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. i Sąd powinien był odrzucić skargę w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Uzasadniając pozostałe zarzuty wskazano, że dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnika. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu (art. 33 § 2 k.p.a.). W ocenie skarżącego kasacyjnie, pełnomocnik powinien dołączyć dokument pełnomocnictwa do akt każdej z osobna, prowadzonych przez siebie spraw mocodawcy – oryginał lub urzędowo poświadczony odpis, nawet jeśli strona ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia wszystkich swoich spraw. Organ nie jest uprawniony do poszukiwania pełnomocnictwa strony w aktach spraw toczących się przed danym organem. Złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt jednej z kilku spraw prowadzonych przez ten sam organ, nawet gdy będzie to pełnomocnictwo ogólne, nie zwalnia pełnomocnika z obowiązku załączenia oryginału lub poświadczonej urzędowo kopii takiego pełnomocnictwa do akt kolejnej sprawy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, J. C. w przedmiotowym postępowaniu zdecydował, że będzie działał we własnym imieniu, wnosił wszystkie pisma we własnym imieniu, a nie jako pełnomocnik żony. Pismo J. C. z dnia 13 stycznia 2015r. jest nowym wnioskiem, bo dotyczy innego przedmiotu i to ono zainicjowało postępowanie, które jest przedmiotem skargi kasacyjnej.

Ponadto zarzuty i wadliwości formułowane przez Sąd pod adresem organów nadzoru budowlanego dotyczą zarówno postanowienia organu odwoławczego z dnia 16 lipca 2015r., jak i postanowienia organu I instancji z dnia 29 kwietnia 2015r., mimo to Sąd poprzestał jedynie na uchyleniu postanowienia organu II instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. C. wniosła o jej oddalenie i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Podniosła, że nie może ponosić negatywnych skutków działania organów administracji, w tym nierzetelnego prowadzenia przez nie akt sprawy, wynikającego z zagubienia dokumentów, bądź celowego wyłączenia dokumentu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi D. C.

Po pierwsze, Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż go nie stosował. Jak wyżej wskazano przepis ten jedynie określa podstawy skargi kasacyjnej.

Po drugie, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiący, że Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż określone w pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że skarga D. C. była niedopuszczalna, ponieważ nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona postępowania, gdyż tylko J. C. wnioskował o wszczęcie przedmiotowego postępowania i tylko on złożył we własnym imieniu zażalenie na postanowienie z dnia 29 kwietnia 2015r. W takiej sytuacji D. C. nie była uprawniona do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. i Sąd powinien był odrzucić skargę w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Nie można podzielić tego zarzutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł odrzucić skargi D. C. ze wskazanych w skardze kasacyjnej powodów, lecz powinien był skontrolować legalność zaskarżonego postanowienia. Kontrola dotyczyła bowiem tego, czy organ odwoławczy odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. prawidłowo uznał, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych oraz zażalenie na postanowienie z dnia 29 kwietnia 2015r. zostały złożone przez J. C. w imieniu własnym, a nie w imieniu żony D. C. na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa. Nie można zatem uznać, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

W związku z powyższym wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony.

Nie są także usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. niewłaściwie uznał, że wniosek o wszczęcie postępowania z dnia 13 stycznia 2015r. nie został złożony przez J. C. działającego we własnym imieniu. Skarżący kasacyjnie twierdził, że J. C. nie działał w imieniu żony D. C., gdyż nie załączył do wniosku z dnia 13 stycznia 2015r. dokumentu pełnomocnictwa, sam podpisał wniosek, a w nagłówku wniosku podawał swoje dane.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaaprobować należy stanowisko Sądu I instancji, że przedstawiona przez D. C. kserokopia dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez nią mężowi J. C. w dniu 11 sierpnia 2014r., opatrzonego prezentatą organu I instancji z dnia 12 sierpnia 2014r. do "reprezentowania i działania w sprawie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o stwierdzenie braku pozwoleń budowlanych, legalności powstania bloków O. w O. (A. P. ..., ..., ... ) i drogi sąsiadującej z naszą działką (nr ewid. ...)" uprawdopodobnia okoliczność, że dokument pełnomocnictwa został złożony już w toku postępowania administracyjnego do organu I instancji.

Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. obowiązkiem pełnomocnika strony jest dołączenie do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa, na co zwracał uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także Sąd I instancji. Jednak w sprawie niniejszej problem sprowadzał się do tego, że skarżąca kasacyjnie twierdziła, że taki dokument złożyła i fakt ten uprawdopodobniła, jednak w aktach sprawy tego dokumentu brak. W związku z tym Sąd I instancji polecił organowi zweryfikowanie tej okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania dokumentu pełnomocnictwa w aktach innych spraw pod warunkiem jednak, że są to odrębne sprawy, ze sobą nie powiązane. Tymczasem z akt sprawy niniejszej wynika, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że J. C. składał kilka pism (z dnia 30 czerwca 2014r. – data wpływu do organu 2 lipca 2014r., z dnia 13 sierpnia 2014r. – data wpływu do organu 14 sierpnia 2014r.), które dotyczyły tego samego przedmiotu, tzn. zbadania legalności drogi osiedlowej oraz bloków przy ul. A. P. i taki był także zakres udzielonego mu przez żonę pełnomocnictwa z dnia 11 sierpnia 2014r. Słusznie zatem stwierdził Sąd I instancji, że zarówno data złożenia, jak i treść pisma z dnia 13 sierpnia 2014r. koresponduje z datą sporządzenia, złożenia i zakresem pełnomocnictwa, którego kopię dołączono do skargi. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że złożone wcześniej, przed 13 stycznia 2015r. pisma mimo, że dotyczyły także legalności drogi osiedlowej oraz bloków przy ul. A. P. stanowiły odrębne, nie powiązane ze sobą sprawy. W tej sytuacji uznać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. uchylając postanowienie z dnia 29 listopada 2015r. w celu zbadania, czy J. C. zgłosił swój udział w postępowaniu jako pełnomocnik żony D. C., czy działał wyłącznie we własnym imieniu. Od ustalenia tej okoliczności zależy prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Niezależnie pod powyższych wywodów należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP i zasadami ogólnymi wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a., organ administracji publicznej realizując powyższe zasady, gdy poweźmie wątpliwości co do istnienia interesu prawnego strony, powinien przed podjęciem decyzji wezwać daną osobę do jego wykazania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.