Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 413/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2006r. sprawy ze skargi L. B. i J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., z dnia [...], nr B, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., na rzecz skarżących L. B. i J. B., kwotę po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...], nr B wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego garażowego zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 21 sierpnia 2001r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wpłynęło pismo L. B. i J. B., którzy zwrócili się o wszczęcie postępowania w sprawie nakazania W. H. rozbiórki rozpoczętej budowli hali magazynowej w północno - zachodnim narożniku działki, budowy pawilonu z podręcznym magazynkiem i garażami oraz wszelkich budowli wzniesionych na terenie działek nr a i b przy ul. [...] w O. W wyniku bezczynności organu w przedmiocie załatwienia wniosku, została wniesiona do sądu administracyjnego skarga przez L. B. i J. B., i w wyniku jej rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 6 lutego 2004r. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek z dnia 21 sierpnia 2001r. Organ zaakcentował, że z powodu cofnięcia skargi przez L. B., WSA w Gliwicach rozpoznawał skargę J. B. Ponadto organ w uzasadnieniu wywodził, że skoro wniosek J. B. z 21 sierpnia 2001r., dotyczy kilku obiektów, dlatego zasadne było jego rozpatrzenie oddzielnie w stosunku do każdego z obiektów, o czym zadecydował w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2004r. oraz uznał, że wyjaśnienia wymaga legalność wybudowania poszczególnych obiektów i podzielił postępowanie na cztery oddzielne postępowania.

1) postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku produkcyjnego -

odlewni, - znak sprawy A

2) postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczo

garażowego - znak sprawy B

3) postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczego

(wiaty) - znak sprawy C

4) postępowanie w sprawie legalności wybudowania konstrukcji stalowej wiaty - znak sprawy D.

Niniejsze postępowanie dotyczy budynku gospodarczo garażowego, bowiem w stosunku do pozostałych obiektów prowadzone są, jak wyżej wskazano, odrębne postępowania administracyjne. Na budowę budynku gospodarczo garażowego, który jest budynkiem murowanym, nie otynkowanym z zamurowanymi oknami lub wypełnionymi deskami oraz dachem jednospadowym krytym blachą ocynkowaną, o konstrukcji dachu z łat opartych na belkach drewnianych, wspartych na murze i podciągach drewnianych – inwestor – W. H. otrzymał pozwolenie na budowę z dnia 11 listopada 1988r nr [...]. Pozwolenie to dotyczyło wiaty gospodarczej oraz 3 stanowiskowego garażu z przeznaczeniem na samochody osobowe. Decyzją nr [...] z dnia 24.07.1990r. wstrzymane zostały roboty przy realizacji tego obiektu. Organ stwierdził, że roboty budowlane od daty wstrzymania nie były prowadzone, za wyjątkiem wykonania prowizorycznego dachu, co do którego było prowadzone postępowanie zakończone decyzją utrzymaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto organ podkreślił, że stan zawansowania robót przy realizacji przedmiotowego obiektu nie został zmieniony. Dodał, że nakaz rozbiórki opisanego obiektu może nastąpić w przypadkach przewidzianych w art.48, 51 i 67 Prawa budowlanego. Obecnie natomiast organ bada wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 lipca 1990r. nr [...] wstrzymującej W. H. wykonanie robót budowlanych (przy budowie wiaty gospodarczej i garaży) i nakładającej na w/w obowiązek przedłożenia wniosku o pozwolenie na kontynuację budowy wraz z dokumentacją techniczną i uzgodnieniem z Państwowym Terenowym Inspektorem Sanitarnym. W związku z powyższym organ stwierdził, że biorąc pod uwagę potrzebę zakończenia postępowania w sprawie wykonania obowiązku przez W. H., uwzględniając możliwości wynikające z ustawy Prawo budowlane wydanie rozstrzygnięcia w sprawie nakazu rozbiórki jest za wczesne.

W odwołaniu od powyższej decyzji, L. B. i J. B. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili organowi naruszenie art. 10, 77, 80, 104 i 107 kpa. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, iż bezpodstawnie nie doręczono zaskarżonej decyzji L. B. a przecież sprawa została wszczęta z jej i J. B. wniosku, z dnia 21 sierpnia 2001r. Dodała, że zaskarżone zostało postanowienie organu z dnia 15 grudnia 2004r., którym organ wyłączył L. B. z postępowania, stąd organ winien zawiesić postępowanie, na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie. Skarżący stwierdzili, że organ I instancji, pomimo wcześniejszych prób podejmowania decyzji nie poczynił ustaleń, nie zgromadził żadnego materiału dowodowego, dokonał jedynie rozdzielenia sprawy, na trzy odrębne sprawy związane z poszczególnymi budynkami. Ponadto organ odmawia wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczo garażowego, a jednocześnie prowadzi sprawę dotyczącą legalności wybudowania tego obiektu. Podkreślili, że obie sprawy mają ten sam przedmiot rozpatrzenia. Stwierdzili, ze przywołany art. 104 kpa w podstawie prawnej, nie umożliwia organowi administracji załatwienie wniosku strony przez odmowę jego załatwienia, z powodu, że jest ono "za wczesne". W takim przypadku obliguje przepis art. 94 § 1 pkt 4 kpa do zawieszenia postępowania ze względu na oczekiwanie przez organ załatwienia zagadnienia wstępnego. Ponadto zaskarżona decyzja nie załatwia sprawy co do jej istoty. Brak jest w przepisach możliwości wydania decyzji odmawiającej wydania decyzji rozstrzygającej sprawę ze względu na jej przedwczesność, co świadczy, że zaskarżona decyzja wydana jest bez podstawy prawnej i jest wadliwa. Organ nie powołał żadnego przepisu prawa mogącego stanowić podstawę prawną decyzji, a przywołany art. 104 kpa, zobowiązuje organ do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał na przepis art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), który stanowi, że prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia - art. 171 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał bowiem, że pismo J. B. z 2001r. nie stanowi interwencji skutkującej wszczęciem postępowania z urzędu lecz wniosek strony o załatwienie sprawy. Konsekwencją tego faktu było uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. winien rozpatrzyć żądanie strony w zakresie przez nią wskazanym i wydać w sprawie decyzję. Sąd wskazał bowiem, że "(...) możliwe jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w razie stwierdzenia, iż roszczenie skarżącego zostało już poprzednio rozstrzygnięte inną decyzją ostateczną, bądź też wydanie decyzji o odmowie wydania nakazu rozbiórki, o ile brak podstaw do wydania takiego nakazu na mocy Prawa budowlanego." Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ I instancji spełnił jedynie nakazy wynikające bezpośrednio z wyroku Sądu. Zdaniem organu odwoławczego, nie mógł w tym zakresie rozstrzygnąć inaczej niż w sposób wyraźnie określony w przywołanym wyroku z 6 lutego 2004r. Organ dodał, że wyrażona w orzeczeniu sądu ocena prawna pozostaje wiążąca także wówczas, gdyby okazała się nietrafna. Stąd, mimo wskazanych w odwołaniu błędów decyzji pozostaje ona odzwierciedleniem wskazań Sądu, gdyż związanie organu treścią wyroku nie pozostawiło możliwości dowolnego kształtowania rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, że zasadą jest, iż postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego prowadzone jest z urzędu, a wszelkie pisma stron traktowane są jako interwencja w sprawie. W ramach tak prowadzonego postępowania organ, działając w oparciu o przepisy prawa, kształtuje swe rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji musiała być odzwierciedleniem przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach założenia, że pismo z 2001r. stanowi wniosek o rozstrzygnięcie indywidualnie określonego interesu strony. Organ pierwszej instancji prawidłowo wykazał, że żądany nakaz rozbiórki może nastąpić jedynie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Na obecnym etapie postępowania brak jest jednakże przesłanek uzasadniających wydanie decyzji w oparciu o jedną z trzech podstaw prawnych przewidujących obowiązek rozbiórki. Organ nie podzielił stanowiska skarżących w przedmiocie zawieszenia, uznając, ze byłaby to nadinterpretacja przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez przyjęcie że sprawa udziału L. B. w postępowaniu stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy dalsze postępowanie. Przepisy procedury administracyjne, przewidują możliwość wzruszenia decyzji, gdy zapadła ona bez udziału strony i będą one mogły mieć zastosowanie sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni skargę L. B. Organ wskazał, że brak interesu prawnego do udziału w toczącym się postępowaniu wymienionej skutkować musi pozostawieniem odwołania L. B. bez rozpatrzenia, a niniejsza decyzja zostanie doręczona jedynie stronom postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, L. B. i J. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji, powielając zarzuty i motywy odwołania a nadto wskazali dodatkowo na naruszenie art. 131 i 134 kpa. Podnieśli, że bezczynność w sprawie załatwienia ich wniosku trwa, bowiem organy orzekające pozorują załatwienie sprawy poprzez kolejno wydawane decyzje. Próbując ukryć bezczynność, organ I instancji, w ramach złożonego przez skarżących wniosku z 21 sierpnia 2001r., wszczął odrębne postępowanie o stwierdzenie legalności wybudowania obiektów, których rozbiórki się domagali (nr B, nr C, nr D), natomiast sprawę dotyczącą tego samego przedmiotu, lecz nazwaną "żądaniem nakazu rozbiórki" zakończył odmową wydania decyzji. Ponadto wskazali, że organ odwoławczy zlekceważył zarzuty o braku doręczenia L. B. decyzji I instancji, również organ odwoławczy nie doręczył skarżącej decyzji, lecz pismem z dnia 12 września 2005r., zawiadomił, że nie jest stroną postępowania. Ponadto skarżący zauważyli, że organ odwoławczy powołując się na wyrok Sądu, wykazał się niezrozumieniem jego treści, bowiem załatwienie sprawy nie oznacza pominięcie postępowania dowodowego w sprawie. Organ odwoławczy bowiem nie tylko nie rozpoznał sprawy, ale nawet nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zdaniem skarżących przyjęcie przez organ, że załatwienie wniosku poprzez przyjęcie, że jest ono "za wczesne", nie daje podstaw na zasadzie art. 104 kpa, do wydania decyzji odmownej, a skoro dotyczy ona jednego obiektu to również powinno znaleźć odzwierciedlenie, że jest to decyzja częściowa, bo nie obejmuje wszystkich obiektów z ich wniosku.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, z powodów podnoszonych w skardze.

Sprawa objęta zaskarżonymi decyzjami dotyczyła odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczo – garażowego. Nie przechodząc do rozważań merytorycznych, w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na istotę decyzji administracyjnej, a to z powodu orzekania przez organy w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 104 kpa, bowiem ten przepis stanowił podstawę prawną decyzji pierwszej instancji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy. Z treści przepisu art. 104 kpa w powiązaniu z art. 105 i 107 kpa, a także z art. 1 pkt 1 kpa, wynika, iż wydanie decyzji jest formą załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Załatwienie sprawy oznacza natomiast, że organ administracyjny po wszczęciu postępowania zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, uznał za udowodniony określony stan faktyczny, dokonał subsumpcji udowodnionych faktów pod stosowną normę prawną, sporządził decyzję administracyjną spełniającą wymogi formalne zawarte w art. 107 § 1 kpa, w której odniósł się do interesów prawnych lub obowiązków stron postępowania i wreszcie doręczył tę decyzję stronom w danym postępowaniu administracyjnym. Stąd decyzja administracyjna - zgodnie z art. 104 kpa - rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. W tych granicach zatem należy także ocenić decyzję. Przy czym, z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie prawa i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (zob. J. Borkowski (w:), B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. BECK, Warszawa 2000, str. 407 i nast.). W świetle tych rozważań należy stwierdzić, że przepis art. 104 kpa, nie może stanowić samoistnej podstawy do podjęcia decyzji, gdyż jak wykazano powyżej, zawiera procesowe pojęcie decyzji, jako aktu administracyjnego o szczególnej formie czynności prawnych organów, regulowanych przez przepisy prawa administracyjnego. Żądanie skarżących dotyczyło nakazu rozbiórki obiektów budowlanych, a kwestie związane z przedmiotem wniosku regulowane są w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepis art. 83 ustawy wskazuje właściwość rzeczową organów nadzoru budowlanego. Skoro przepisy prawa materialnego, w tym przypadku Prawa budowlanego, stanowią o kompetencjach organów nadzoru budowlanego w przedmiocie, ogólnie rzecz ujmując "nakazu rozbiórki", lecz przepisy te nie zostały przywołane w podstawie prawnej decyzji i organy orzekające nie dokonały rozważań prawnych w zakresie obowiązujących regulacji a orzekły o odmowie rozbiórki, to takie decyzje są obarczone wadą o charakterze proceduralnym. Stąd zaskarżone decyzje należało uznać za ważne, lecz wadliwe, z powodu uchybienia przepisom proceduralnym w zakresie elementów formalnych decyzji (art. 107 kpa). Jeszcze raz należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie, decyzja organu pierwszej instancji wydana została tylko na podstawie przywołanego art. 104 kpa. Przypomnieć także wypada, że organ odwoławczy jest uprawniony do usunięcia wad decyzji organu pierwszej instancji, a polegających między innymi na braku wskazania konkretnych przepisów stanowiących podstawę prawną jej wydania (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999r., sygn. akt II SA/Gd 134/97, LEX nr 44166). W niniejszej sprawie organ nie usunął tej wady, pomimo, że jak sam podaje zauważył "błędy decyzji". W związku z powyższym należało stwierdzić, że zarzut skargi w przedmiocie naruszenia art. 104 kpa jest zasadny, skoro "...organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo (zob. wyrok NSA, z dnia 25 lipca 1986r., sygn. akt II SA 1829/85, ONSA 1986/2/43).

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczo garażowego i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje, z tym, iż podane w uzasadnieniu motywy organu odwoławczego odnosiły się do wykazania zasady związania w tej sprawie wyrokiem WSA w Gliwicach, z dnia 6 lutego 2004r. Dodać jednakże należy, że związanie organu wyrokiem, nie zwalnia organów orzekających w danej sprawie, od dochowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego. I tak, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa), organ odwoławczy nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, ale działając w trybie art. 138 kpa, jest zobligowany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przedmiotową sprawę. Odwołanie bowiem strony przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 kpa). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów. Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w aspekcie rozpoznania i oceny sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik (poza pewnymi wyjątkami). Stosownie do treści art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W prawie administracyjnym obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się ponadto z zasadą przekonywania (art. 11 kpa) oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Odnosząc powyższe rozważania prawne do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, na podstawie lektury akt sprawy oraz treści decyzji, że postępowanie dowodowe w sprawie odmowy wydania nakazu rozbiórki nie zostało przeprowadzone. Żądanie stron L. B. i J. B. zawarte w piśmie z dnia 21 sierpnia 2001r., skierowane do organu pierwszej instancji, dotyczyło wszczęcia postępowania w sprawie nakazania W. H. rozbiórki rozpoczętej budowli hali magazynowej w północno - zachodnim narożniku działki, budowy pawilonu z podręcznym magazynkiem i garażami oraz wszelkich budowli wzniesionych na terenie działek nr a i b przy ul. [...] w O. Stąd materiał dowodowy w sprawie powinien dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Przedmiotem natomiast zaskarżonych decyzji był budynek gospodarczo garażowy przy ul. [...] w O. Organ w rozstrzygnięciu zawarł odmowę, jednakże na tę okoliczność nie dokonał ustaleń faktycznych oraz nie przeprowadził oceny prawnej zmierzającej do zastosowania w ustalonym stanie faktycznym odpowiedniej normy prawnej. Wprawdzie organ stwierdził, że na budowę "wiaty gospodarczej oraz 3 stanowiskowego garażu z przeznaczeniem na samochody osobowe" inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, z dnia 11 listopada 1988r, nr [...] oraz, że wstrzymane zostały roboty przy realizacji tego obiektu, decyzją z dnia 24 lipca 1990r., nr [...] i od daty wstrzymania, roboty nie były prowadzone, ale z podanymi okolicznościami nie wiązał rozstrzygnięcia - odmowy nakazu rozbiórki, z prawem materialnym. Organ dodał, "...że obecnie organ bada wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji wstrzymującej roboty budowlane z 24 lipca 1990r." Stąd uznał, że z uwagi na zakończenie postępowania w sprawie wykonania obowiązku przez inwestora, po wstrzymaniu robót, wydanie rozstrzygnięcia w sprawie żądania stron, wynikającego z pisma z dnia 21 sierpnia 2001r., jest "za wczesne". Zwrócić należy uwagę, co również podkreślali skarżący, że Prawo budowlane nie przewiduje odmowy wydania nakazu rozbiórki z powodu przedwczesności. Wydany w sprawie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2004r., zobowiązał organ do załatwienia wniosku, jednakże należy również mieć na uwadze, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, który ciąży na organie orzekającym, "...może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej (zob. wyrok NSA w Warszawie z 27 listopada 1998 r., sygn. akt: I SA 1015/98, LEX nr 45119). Ponadto w niniejszej sprawie Sąd zauważa, iż z akt sprawy wynika, czego organy w zaskarżonych decyzjach nie wykazywały, że Powiatowy Inspektor, postanowieniem z dnia 6 czerwca 2005r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wykonania obowiązków wynikających z decyzji wstrzymującej roboty (z 1990r.), bowiem z wniosku inwestora z dnia 1 czerwca 2005r., toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wstrzymującej roboty przy budowie budynku garażowo gospodarczego. W tej kwestii Sąd postanowił zasygnalizować, iż prowadzone postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi przesłanki do zawieszenia tego postępowania. Natomiast skoro do tego samego obiektu prowadzone jest postępowanie sprawdzające wykonanie obowiązku z decyzji wstrzymującej roboty budowlane, to prowadzenie równocześnie postępowania w sprawie nakazu rozbiórki tego obiektu doznaje ograniczenia, bowiem nie mogą się toczyć dwa odrębne postępowania, w tym samym czasie do przedmiotowego budynku. W pierwszej kolejności organ powinien był ocenić, czy nie ma przeszkód formalnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po wydanym wyroku z 2004r., z powodu podjętego postępowania administracyjnego dotyczącego wykonania decyzji wstrzymującej roboty budowlane.

Z uzasadnień zaskarżonych decyzji obu instancji wynika, że roboty budowlane przy budynku gospodarczo garażowego podjęte zostały przez inwestora na podstawie pozwolenia na budowę z 1988r., a następnie wstrzymane w 1990r. W takiej sytuacji, przy rozważaniach związanych z żądaniem nakazu rozbiórki należy kierować się regułą zawartą w art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., która statuuje generalną zasadę bezpośredniego działania nowej ustawy do regulacji nią objętej, z tym jednak zastrzeżeniem, że wyłączono możliwość stosowania art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia jej w życie, oraz do obiektów, w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis art. 103 ust. 2 zdanie drugie nakazuje do takich obiektów stosować przepisy dotychczasowe. Odesłanie do przepisów dotychczasowych powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą. W związku z powyższym, zasygnalizować wypada ugruntowany już pogląd, że inwestorowi nie można postawić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48, jeżeli przed rozpoczęciem robót i w ich trakcie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001r., sygn. akt IV SA 952 / 99, LEX nr 54192). Jeżeli natomiast samowola polegała na istotnym odstępstwie od pozwolenia na budowę, to w świetle przywołanego wyżej stanowiska, oceny przedmiotowego żądania wniosku, należałoby dokonać w trybie regulacji objętej przepisami art. 50 – 51 Prawa budowlanego z 1994r. Stąd istotną okolicznością przy rozpoznawaniu sprawy z wniosku skarżących powinno być jednoznaczne ustalenie stanu robót i ewentualne wykonanie nałożonych obowiązków na inwestora. Przy czym organ powinien wziąć pod uwagę również okoliczności podnoszone przez skarżących, czy nie doszło do ewentualnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Podnoszone przez skarżących zarzuty w zakresie "chyba prób załatwienia wniosku", wymaga przypomnienia zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 kpa. Z przepisu tego wynika również, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy. (zob. np. wyrok NSA z 25 czerwca 1999r., I S.A. 1551/98 – LEX 48556). Jak podawał organ, decyzją z 1990r., w stosunku do budynku gospodarczo garażowego zostały wstrzymane roboty budowlane i na inwestora nałożono obowiązek doręczenia odpowiedniej dokumentacji, jednakże wobec tej decyzji zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia 1 czerwca 2005r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W związku z powyższym Sąd zwraca uwagę, że po ustaleniu przez organ stanu faktycznego w sprawie i w przypadku ewentualnego wykazywania przez organ braku możliwości nakazania rozbiórki, należy tę odmowę rozważać w świetle konkretnej regulacji dopuszczającej rozbiórkę z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. W tym przypadku, rozstrzyganie w przedmiocie nakazu rozbiórki polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy.

Nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie, na wynik sprawy ma fakt braku ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania. Organ odwoławczy jest zobowiązany, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, ustosunkować się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999r., IV SA 274/97 – LEX nr 48234; wyrok NSA z 10 kwietnia 1998r., III SA1436/96 – LEX nr 36196). Zaniechanie przez organ odwoławczy ustosunkowania się do zarzutów odwołania stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Odwołanie od decyzji zostało wniesione przez L. B. i J. B. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, iż "..brak interesu prawnego w toczącym się postępowaniu L. B. skutkować musi pozostawieniem Jej odwołania bez rozpatrzenia..". Zauważyć należy, że w przypadku, gdy wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do pozostawienia odwołania bez rozpoznania lub wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wnoszący je nie jest – w ocenie organu odwoławczego – stroną postępowania. Jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego, bowiem interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną. Jeżeli wówczas twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (zob. np. wyrok NSA z 29 listopada 1999r., I SA 1544/98 – LEX nr 48751). W świetle powyższego, zarzut bezpodstawnego pozostawienia odwołania bez rozpoznania jest zasadny.

Mając na uwadze powyższe wywody, należało przyjąć, iż organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania administracyjnego z należytym dochowaniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Stąd, wskazania dla organów, co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań.

Biorąc pod uwagę uchybienia opisane wyżej należało, na mocy art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylić zaskarżoną decyzję. Uchylenie decyzji organu I instancji wynika z art. 135 tej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zostało oparte o art. 152, a w przedmiocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.