Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 95/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 8 i art 101 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 25
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Wólka z dnia [...] kwietnia 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Wólka a Burmistrzem Krasnegostawu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. G. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Krasnegostawu jako organ właściwy do rozpoznania sprawy


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Wólka wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Krasnegostawu

w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. G. z dnia [...] stycznia 2013 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu [...] stycznia 2013 r. W. G. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Krasnymstawie (adresowany do Ośrodka Pomocy Społecznej w Wólce) wniosek o skierowanie go do domu pomocy społecznej. W wniosku tym stwierdził, że ze względu na bardzo zły stan zdrowia

i znaczny stopień niepełnosprawności nie jest w stanie w codziennym życiu samodzielnie funkcjonować i wymaga całodobowej opieki. Nikt z rodziny się nim nie interesuje, matka nie utrzymuje z nim żadnego kontaktu i miejsce jej pobytu jest mu nieznane, a ojciec zmarł nagle w dniu [...] października 2011 r. Do ukończenia 18 roku życia znajdował się pod stałą opieką poradni specjalistycznych Centrum Zdrowia Dziecka w W. Wskazał, że wnosi o umieszczenie go w Domu Pomocy Społecznej w K., albowiem od września 2007 r. wychowywał się w Domu Dziecka w K. i cały czas w nim zamieszkuje. W przypadku umieszczenia go w Domu Pomocy Społecznej w K. będzie miał możliwość kontynuowania nauki w szkole, do której aktualnie uczęszcza. Ponadto podał, że obok tego Domu Pomocy Społecznej znajduje się ośrodek rehabilitacyjny, w którym będzie mógł kontynuować rehabilitację narządu ruchu.

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krasnymstawie przy piśmie z dnia

[...] lutego 2013 r. przekazał w/w wniosek Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Wólce. Uzasadniając jego przekazanie wskazał, że ostatnim miejscem zameldowania W. G. na pobyt stały (do dnia [...] października 2000 r.) była miejscowość Wólka [...]. Do 2007 r. W. G. oraz jego matka byli osobami bezdomnymi i przebywali w różnych miejscach bez zameldowania, zaś w lecie 2007 r. wnioskodawca – jako nieletni – został skierowany do pogotowia opiekuńczego w L., a następnie umieszczony w Domu Dziecka w K., gdzie przebywa do chwili obecnej. Podał, że zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182, dalej w skrócie u.p.s.), w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, zatem właściwy do rozpatrzenia wniosku W. G. jest Wójt Gminy Wólka.

Wójt Gminy Wólka w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stwierdził, że W. G. nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., albowiem Dom Dziecka, w którym zamieszkuje, nie jest lokalem, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) z uwagi na fakt, iż nie jest przeznaczony dla celów turystycznych czy wypoczynkowych. W związku z powyższym w jego ocenie uznać należy, iż skoro nie jest on osobą bezdomną i obecnie zamieszkuje na terenie Gminy Krasnystaw z zamiarem stałego pobytu, to organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku jest Burmistrz Krasnegostawu.

Burmistrz Krasnegostawu w odpowiedzi na wniosek podał, że jego zdaniem w tej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku W. G. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Wólka. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że wniosek był adresowany do Ośrodka Pomocy Społecznej w Wólce i tam został przekazany w drodze czynności materialno-technicznej. Zdaniem Burmistrza, W. G. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie ma bowiem podstaw prawnych, aby do pomieszczeń wykorzystywanych przez placówki opiekuńczo – wychowawcze (domy dziecka) stosować przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 93 ustawy z dnia 9 czerwca 2012 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.), placówka opiekuńczo – wychowawcza zapewnia dziecku całodobową opiekę i wychowanie oraz zaspokaja jego niezbędne potrzeby, w szczególności emocjonalne, rozwojowe, zdrowotne, bytowe, społeczne i religijne. Pobyt w placówce opiekuńczo – wychowawczej ma charakter miejsca przejściowego do czasu uzyskania przez dziecko pełnoletności, po którym zobowiązane jest ono do opuszczenia ww. placówki w celu usamodzielnienia się. W związku z tym, w sprawie istotne jest jego ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały, tj. miejscowość Wólka [...] Gmina Wólka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U.

z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Wólka a Burmistrzem Krasnegostawu, albowiem oba ww. organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku W. G. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się

o świadczenie, w przypadku natomiast osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W świetle art. 59 ust. 1 tej ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do powyższej placówki.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania".

W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm. dalej w skrócie K.c.). Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa

z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak

o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej,

w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy

i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności

i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym

i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym

i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu,

w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie

z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy

i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury

i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy W. G. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy W. G. nie można uznać za osobę bezdomną w rozumieniu powołanego przepisu. Od dnia [...] września 2007 r. nadal przebywa on w Domu Dziecka w K. i zamieszkuje w lokalu służącym do zaspokajania jego potrzeb mieszkaniowych. W Domu tym znajduje się ze względu na sytuację rodzinną i stan zdrowia (znaczny stopień niepełnosprawności oraz całkowita niezdolność do pracy, orzeczona po uzyskaniu pełnoletności). Ma w nim zapewnioną opiekę (nie jest on bowiem zdolny do samodzielnej egzystencji), możliwość nauki i rehabilitacji. Pobyt W. G. w tym Domu nie jest zatem pobytem krótkotrwałym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

W związku z powyższym, właściwość miejscową organu do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej należy ustalić poprzez określenie miejsce zamieszkania W. G. Z akt sprawy wynika, że przesłanki miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. spełnia miasto Krasnystaw. Ze względu na sytuację rodzinną i stan zdrowia W. G. od dłuższego czasu zamieszkuje w Domu Dziecka w K. i w tym miejscu koncentruje wszelkie swoje sprawy życiowe. We wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. również wyraził zamiar dalszego przebywania w tym mieście i skoncentrowania tu swojej aktywności życiowej, poprzez kontynuowanie nauki w dotychczasowej szkole oraz rehabilitację w pobliskim ośrodku leczniczym. Zamiar przebywania na stałe w Krasnymstawie i jednocześnie przebywanie w nim czyni z niego miejsce zamieszkania W. G., o którym mowa w art. 25 K.c. Konsekwencją tego stanowiska jest uznanie, że organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej, w świetle art. 101 ust. 1 u.p.s., jest Burmistrz Krasnegostawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.