Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1023/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, art. 10, art. 75, art. 80. art. 189d, art. 189e, art. 189f
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2021 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 czerwca 2020 r. znak sprawy [...] w sprawie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego S. B.kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 1 i art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania skarżącego S. B. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej określanej jako PPIS) z dnia 14 kwietnia 2020 znak: [...] w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, utrzymał w całości zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 kwietnia 2020 znak: [...].

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 14 kwietnia 2020 r. znak: [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. Podstawą prawną wydania decyzji był przepis art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) oraz w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658 ze zm.).

Podstawę faktyczną stanowiła notatka sporządzona przez funkcjonariuszy Policji w dniu 10 kwietnia 2020 r. W dacie sporządzenia notatki opisane zachowanie skarżącego stanowiło zdaniem organu naruszenie obowiązków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 658 ze zm.), tj. nakazu określonego w § 2 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, a w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46 b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W powyższej notatce zawarto zapis, iż funkcjonariusze Policji udali się pod adres P., ul. [...], celem skontrolowania przebywającego na kwarantannie S. B. Na miejscu podjęto kilkukrotną próbę kontaktu telefonicznego ze skarżącym. Pod podanym numerem telefonu [...] skarżący nie odebrał telefonu. Policjanci udali się więc pod drzwi domu, gdzie mimo pukania nikt nie otworzył.

W związku z powyższym organ I instancji wszczął z dniem 12 kwietnia 2020 r. postępowanie administracyjne - zawiadomienie o wszczęciu postępowania znak: [...] z dnia 14 kwietnia 2020 r. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 14 kwietnia 2020 r. znak: [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 5000 zł, wskazując na obowiązujące w dacie wydania tejże decyzji przepisy.

Od wyżej wymienionej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając bezzasadne wystawienie kary pieniężnej i przeprowadzenie kontroli przestrzegania obowiązku kwarantanny w dniu 10 kwietnia 2020 r. Skarżący przedłożył bilet lotniczy potwierdzający datę i godzinę przylotu do Polski, zgodnie z którym przylot do Polski miał miejsce 27 marca o godzinie 21:55. Skarżący podniósł, że podczas trwania kwarantanny funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji ani razu nie określili terminu zakończenia kwarantanny. Skarżący był przekonany, że 27 marca 2020 r. był pierwszym dniem kwarantanny i że zakończyła się ona 9 kwietnia 2020 r. o godzinie 21:54. Skarżący podniósł, że kara administracyjna została nałożona na podstawie przepisów, które nie mają zastosowania wobec niego. Dotyczy to rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 658 ze zm.), gdyż weszło ono w życie w dniu 10 kwietnia 2020 r., a skarżący przyleciał do Polski 27 marca 2020 r.

Ponadto zdaniem skarżącego w dacie jego powrotu do Polski art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. 2019 poz. 1239 ze zm.) odwoływał się do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 marca 2020 r. w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. 2020 poz. 376), w którym zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 okres obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego dla COVID-19 określał na 14 dni. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, iż ostatecznie nie był chory i nie stworzył zagrożenia dla innych osób. Wniósł o przesłuchanie świadków na okoliczność daty jego przylotu do Polski i okresu odbywania kwarantanny.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny poczynił następujące własne ustalenia. S. B. posługujący się numerem telefonu [...], zgodnie z wpisem w systemie EWP (Ewidencja Wjazdu do Polski) przekroczył granicę w dniu 27 marca 2020 r. Nie ma zatem wątpliwości, że od dnia 28 marca 2020 r. rozpoczął 14-dniową kwarantannę trwającą do dnia 10 kwietnia 2020 r. Czternastodniowy termin liczenia kwarantanny nie zmieniał się wraz z kolejnymi nowelizacjami rozporządzeń: Potwierdzają to odpowiednio kolejne rozporządzenia:

- § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polski stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) - obowiązujące w dniu przekroczenia przez skarżącego granicy państwowej;

- § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 658 ze zm.) - obowiązujące w dniu stwierdzenia naruszenia przez ww. obowiązku kwarantanny.

Na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy obowiązuje § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1066), który utrzymuje co do zasady obowiązek odbycia kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową.

Zważywszy na powyższe w ocenie organu odwoławczego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze w dacie przylotu do Polski obowiązywało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Zgodnie § 1 ww. rozporządzenia w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy. Zatem nie ma racji skarżący twierdząc, że datę rozpoczęcia kwarantanny należy liczyć od dnia przekroczenia granicy, tj. od dnia 27 marca 2020 r.

Po wtóre, skarżący wskazuje, że w dacie jego powrotu do Polski, art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.) odwoływał się do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 marca 2020 r. w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. 2020 poz. 376), w którym zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 okres obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego dla COVID-19 określono na 14 dni. Tytułem uzupełnienia wskazuje się, że okres 14 dni był liczony od ostatniego dnia styczności. Należy jednak wziąć pod uwagę, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 poz. 491) w § 13 stanowi, że do obowiązkowej kwarantanny, o której mowa w § 2 ust.2 pkt 2, stosuje się przepisy § 3, który z kolei stanowi, że obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Wymieniony powyżej art. 32 ust. 2 stanowi: Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Odnosząc się do zastosowania w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 marca 2020 r. w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. 2020 poz. 376) organ podniósł, iż wskazany powyżej akt prawny oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii są równorzędne. Wobec równorzędnej rangi obu aktów prawnych należy w razie wątpliwości przyjąć, iż przepis późniejszy uchyla przepis wcześniejszy. Zatem rozporządzenie z 20 marca 2020 r. wprowadza uregulowania szczegółowe, które winny być stosowane. Kwarantanna zgodnie z powołanym aktem prawnym jest wynikiem przekroczenia granicy RP. Okoliczność ta jest samoistną i jedyną przesłanką do objęcia osoby powracającej zza granicy kwarantanną.

Sposób liczenia kwarantanny zarówno w przypadku rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (§ 2 ust. 2 pkt 2), jak i ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (art. 32 ust. 2 ) jest zbieżny, w obydwu przypadkach liczony jest od "dnia następującego" po określonym zdarzeniu. Taka sama regulacja zawarta jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (§ 3 ust. 1).

W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny - chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. Skoro w dniu 10 kwietnia 2020 r. zgodnie z ustaleniami Policji skarżący pod adresem P., ul. [...], wskazanym jako miejsce kwarantanny, nie znajdował się (nie odpowiadał na próby kontaktu telefonicznego z nim, ani też pomimo pukania nie otwierał drzwi) to organ I instancji prawidłowo przyjął, iż skarżący naruszył obowiązek poddania się kwarantannie, o którym mowa w art. 46b pkt 5 ww. ustawy, zatem miał podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 5000 zł zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które stanowią: Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46b pkt 5 podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30000 zł. Zauważyć należy, iż kara została wymierzona w najniższym ustawowym wymiarze.

Organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku o przesłuchanie świadków, bowiem datę przylotu do Polski oraz okres kwarantanny ustalono na podstawie danych zawartych w systemie EWP (Ewidencja Wjazdów do Polski). Datę przylotu do Polski potwierdził też sam skarżący, przedkładając dowód w postaci biletu lotniczego potwierdzającego datę oraz godzinę przylotu.

Wprawdzie organ I instancji odstąpił od wymogów zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 2 i 3 k.p.a. z uwagi na fakt, iż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki, ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, to organ II instancji skierował do strony zawiadomienie z dnia 20 maja 2020 r. o zebraniu materiału dowodowego, możliwości wypowiedzenia się i złożenia dowodów i oświadczeń, tym samym zapewniając stronie czynny udział w postępowaniu. Strona po otrzymaniu zawiadomienia wniosła uwagi do sprawy, podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji. Nie wniosła jednakże nowych istotnych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia. Podkreślić też należy, że skarżący ani w treści odwołania, ani też w treści jego uzupełnienia nie zanegował, iż w dniu 10 kwietnia 2020 r. nie było go w miejscu wyznaczonym do odbycia kwarantanny pod adresem P., ul. [...].

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący S. B. Zaskarżonej decyzji zarzucił on:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej jako "k.p.a.") poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, podstawy prawnej dotyczącej niniejszej sprawy, a także niewyjaśnienia, jaką informację uzyskał skarżący po przylocie do Polski w kwestii ustalenia terminu, od którego należy liczyć obowiązywanie kwarantanny, a także okresu rzekomego przerwania kwarantanny i sytuacji materialnej skarżącego oraz nie dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków H. B. i D. B. na okoliczność okresu odbywania kwarantanny przez skarżącego, w tym ustalenia terminu rozpoczęcia kwarantanny i jej zakończenia;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego:

a) art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez przyjęcie, że skarżący w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosował się do ustanowionego na podstawie art. 46b obowiązku poddania się kwarantannie, w terminie 14 dni, określonych na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6.04.2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący wskazał, że podczas przekroczenia granicy państwa w dniu 27 marca 2020 r. o godzinie 2155, w celu udania się do miejsca pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, został poinformowany przez straż graniczną o obowiązku odbycia 14-dniowej kwarantanny. Skarżący otrzymał równocześnie informację pisemną, z której wynikało m.in. że po powrocie do Polski musi poddać się obowiązkowej 14-dniowej kwarantannie. Skarżący podnosił, że z otrzymanego pisma nie wynikało, jak należy liczyć rozpoczęcia biegu kwarantanny, dlatego wyjaśniając tą kwestię otrzymał odpowiedź, że podany okres liczy się od dnia przekroczenia granicy. Na tą okoliczność skarżący wniósł o przesłuchanie w charakterze świadków H. B. i D. B., którzy nie zostali dopuszczeni przez organ rozpatrujący odwołanie, a którzy posiadają wiedzę na ta okoliczność.

Na marginesie skarżący podniósł, że dokładne podanie rozpoczęcia i zakończenia biegu kwarantanny po jego przyjeździe do Polski rozwiązałoby wszelkie wątpliwości i nie dopuściłoby do możliwości powstania nieprawidłowości w odbywaniu przez niego kwarantanny, zwłaszcza że w tamtym okresie dochodziło często do zmian przepisów związanych z Covid-19, co stwarzało określone trudności w ustaleniu właściwej podstawy prawnej. Sytuacja ta była bardzo dynamiczna i wprowadzała duży chaos dla obywateli.

Skarżący podkreślił, że postępował według zasad i informacji udzielonych mu przez straż graniczną oraz sanepid, podczas kwarantanny domowej codziennie informował o swoim pobycie w domu podczas kontroli. W dniu 9 kwietnia 2020 r. skarżący odbył rozmowę telefoniczną z sanepidem, gdzie został tylko poinformowany o tym, iż ewentualne przedłużenia kwarantanny nastąpi tylko wtedy, gdy lekarz stwierdzi występowanie objawów. Podczas rozmowy nie określono, do kiedy ma on pozostać w domu, czyli kiedy upływa termin kwarantanny. Podczas trwania kwarantanny funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji ani razu nie określili upływu terminu kwarantanny. Skarżący przyleciał do Polski w dniu 27 marca 2020 r. o godzinie 2155. Był zatem przekonany, że jeśli 27 marca 2020 r. to pierwszy dzień kwarantanny, to adekwatnie 14 dzień kwarantanny upływa 9 kwietnia 2020 r. o godzinie 2154. Natomiast, jak wynika z notatki urzędowej z dnia 10.04.2020 r. sporządzonej przez st. asp. A. K. z KPP: "w dniu 10.04.2020 r. o godz. 15:30 wskazana osoba – S. B. nie podjął kontaktu telefonicznego oraz nie otworzył drzwi w miejscu pobytu – P. ul. [...]." Kontrola dokonana była na ok. 6 ½ godzin przed zakończeniem 14-sto dniowej kwarantanny przez skarżącego, licząc od dnia następnego po przylocie do jego Polski. Należy również wziąć pod uwagę, że ostatecznie skarżący nie naraził i nie stworzył zagrożenia dla innych osób na możliwość zarażenia COVID-19.

Skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja została oparta na przepisach, które nie obowiązywały w chwili jego przyjazdu do kraju. Dotyczy § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.04.2020 r. o treści "odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi."

Ponadto skarżący zarzucił, że organ wydając powyższą decyzję, wydał ją na m.in. podstawie art. 48a ustawy z dnia 5.12.2019 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239, który to przepis wszedł w życie 1 kwietnia 2020 r., a art. 46b pkt 5, który dotyczył obowiązku poddania się kwarantannie wynikającego z rozporządzenia wydanego na podstawie art. 46a, który to artykuł został wprowadzony do ustawy z dniem 8 marca 2020 r., ale pierwsze rozporządzenie wprowadzające obowiązek poddania się kwarantannie wydane zostało dopiero 31 marca 2020 r.

Zgodnie z ustawą z dnia 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, obowiązującą w okresie od 8.03.2020 r. do 31.03.2020 r., a stanowiącą w art. 34 ust. 2, że "osoby zdrowe, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowił organ inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności". Zapis ten (art. 34 ust. 2) został zmieniony ustawą z dnia 31.03.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 567 - art. 8 ust. 8b), która to ustawa weszła w życie w dniu 1.04.2020 r.

W okresie przyjazdu skarżącego do Polski (27.03.2020 r.) obowiązujący stan prawny art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi odwoływał się do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7.03.2020 r., które okres obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego dla COVID-19 określało na 14 dni.

Skarżący S. B. po przylocie do Polski otrzymał na lotnisku informację dotyczącą odbywania kwarantanny, która według jego wiedzy była tożsama z obowiązującym stanem prawnym.

Skarżący podniósł, że w dacie jego przylotu do Polski nie został poinformowany o podstawie prawnej (art. 2 ust. 2 pkt. 2) Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 poz. 491), tym bardziej, że ustawodawca do tej pory powoływał się na tą podstawę prawną tj. ustawę z dnia 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W tym stanie prawnym skarżący podkreślił, że art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowił, że "Osoby zdrowe, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności".

W ocenie skarżącego kwestią zasadniczą mającą fundamentalne znaczenie dla odpowiedzialności odwołującego się jest fakt, że cytowany przepis - art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, został zmieniony ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 - przez art. 8 ust. 8b i otrzymał następujące brzmienie: "2. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności". Ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu następnym od ogłoszenia, czyli 1.04.2020 r. W tym czasie skarżący przebywał już w kraju odbywając kwarantannę. Jak wynika z powyższego, organ wydający decyzję ustalił okres kwarantanny na podstawie przepisu, jaki obowiązywał od 1.04.2020 r., czyli już po przylocie skarżącego do Polski.

Organ wydający decyzję nie wziął również pod uwagę, że otrzymując informację o obowiązku odbycia kwarantanny skarżący, co jest bardzo istotne, nie otrzymał żadnej informacji ustnej ani potwierdzonej na piśmie, o dokładnym terminie (miesiąc, dzień, godzina) zakończenia kwarantanny. Należy też wziąć pod uwagę, co podnosił odwołujący, że przeprowadzana kontrola przestrzegania kwarantanny dokonana była na ok. 6 godzin przed zakończeniem 14-sto dniowej kwarantanny przez skarżącego. Bezspornym pozostaje również fakt, że ostatecznie skarżący nie był zarażony wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) oraz bliskowschodnim zespołem niewydolności oddechowej (MERS) i tym samym ostatecznie skarżący nie naraził i nie stworzył zagrożenia dla innych osób na możliwość zarażenia COVID-19.

Skarżący podniósł, że Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w swojej decyzji Nr [...] z dnia 14.04.2020 r. nie przywołał podstawy prawnej, na którą powołał się w swej decyzji [...] Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny, a to na § 2 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polski stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491.)

Wydaje się jednak, że organ [...] Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny nie wziął pod uwagę takich okoliczności, jak ciągła zmiana przepisów w zakresie Covid-19, brak właściwych dokładnych procedur, ustalających od kiedy i do kiedy powracający z zagranicy winien przebywać na kwarantannie, przeniesienia na skarżącego obowiązku ustalenia i wyliczenia okresu przebywania na kwarantannie, bez żadnej odpowiedzialności ustawodawcy czy organów stosujących prawo, przy dodatkowo ogromnie szybko zmieniających się przepisach w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego proste ustalenie na piśmie, że kwarantanna zaczyna liczyć się od określonego terminu i kończy się po upływie określonego terminu rozwiązałoby szereg wątpliwości i wyeliminowałoby w dużym zakresie problemy w obowiązku przestrzegania kwarantanny czy zmniejszyłoby przypadki jej łamania.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wskazaną przez organ odwoławczy podstawą wymierzenia kary pieniężnej był art. 48a ust. 1 pkt 1 i art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845), który został dodany ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. poz. 567) i wszedł w życie w dniu 1 kwietnia 2020 r.

Przepis art. 48a ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy stanowi: "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: 1) art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł". Zgodnie z art. 46b pkt 5 ustawy w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie. Rozporządzeniem, o którym mowa w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi było w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 566), które weszło w życie z tą datą, a utraciło moc 10 kwietnia 2020 r.; zostało zastąpione przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 658), które weszło w życie 10 kwietnia 2020 r.

Z kolei art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi został dodany ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842).

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, iż skarżący przekroczył granicę Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 27 marca 2020 r., a zatem w dacie, gdy nie obowiązywało żadne z wyżej wymienionych rozporządzeń Rady Ministrów. Obowiązek poddania się kwarantannie wobec skarżącego nie mógł zatem wynikać z ich treści.

Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 marca 2020 r. osoby zdrowe, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 marca 2020 r. w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego okres obowiązkowej kwarantanny wynosi 14 dni w przypadku choroby wywołanej koronawirusem SARS-CoV-2 (COVID-19).

Należy podnieść, że w aktach administracyjnych brak jest odpisu decyzji o nałożeniu na skarżącego obowiązku kwarantanny. Brak tej decyzji ma o tyle znaczenie, że wymierzenie kary pieniężnej może nastąpić tylko wtedy, jeżeli orzeczenie o obowiązku kwarantanny było na tyle precyzyjne, że określało w sposób wyraźny miejsce odosobnienia skarżącego oraz czas kwarantanny. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby skarżący został poinformowany o konkretnej dacie zakończenia kwarantanny. Faktem powszechnie znanym jest natomiast panujący w okresie pandemii COVID-19 chaos informacyjny, jak również okoliczność, że kontakt z organami inspekcji sanitarnej (szczególnie w pierwszym okresie pandemii COVID-19) był znacznie utrudniony. Skarżący nie miał natomiast obowiązku posiadania wiedzy w zakresie liczenia terminów w ramach postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do kwestii powołanego przez organ odwoławczy Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polski stanu epidemii (Dz.U. poz. 491) należy podnieść, że Sąd, za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażonym w wyroku z 20 października 2020 r., III SA/Gl 540/20 zauważa, że ograniczenie wolności poruszania się po terytorium RP (w postaci nałożonej obowiązkowej kwarantanny w warunkach domowych), powinno nastąpić zgodnie z art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP. Oznacza to, że wszelkie ograniczenia wolności obywateli powinny wynikać z ustawy, a przy uwzględnieniu treści art. 92 Konstytucji - również z rozporządzeń z mocą ustawy, czyli rozporządzeń wskazanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Rozporządzenie wydane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie nie może wykraczać poza delegację ustawową, musi mieścić się w granicach tej delegacji i służyć jej wykonaniu. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP.

Pominięcie w aktach sprawy wydanej decyzji (przez ten sam organ) uniemożliwia sądowi kontrolę, czy rzeczywiście i na jakiej podstawie, skarżący został objęty obowiązkiem kwarantanny. Ponadto, organ w ogóle nie ustalił, w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego – istotnych dla sprawy okoliczności. Zdaniem Sądu notatka policyjna ma walor dowodu urzędowego, ale nie oznacza to, że nie można jej podważać w drodze postępowania dowodowego w trybie art. 75 i nast. k.p.a. Nadto należy zauważyć, że z przepisami dotyczącymi uprawnień organów inspekcji sanitarnej nie zostały skorelowane uprawnienia funkcjonariuszy policji. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 360) uzależnia zgodność z prawem wykonywania przez funkcjonariuszy czynności na polecenie organów administracji państwowej od tego, w jakim zakresie obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach. W tej sytuacji bardzo istotne było przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z art. 75 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 195) w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powołany wyżej art. 75 § 1 k.p.a. nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W rozpatrywanej sprawie organy ani nie przesłuchały funkcjonariuszy policji, ani nie przesłuchały samego skarżącego. W konsekwencji Sąd uznał dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia za dowolne, tj. dokonane z naruszeniem art. 80 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro zebrany materiał dowodowy nie zawiera podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie, to ocena niepełnego materiału dowodowego jest ocena dowolną.

Należy podnieść, że odstąpienie przez organ I instancji od zastosowania w sprawie art. 10 k.p.a. było nieuzasadnione. Sąd podkreśla, że kara administracyjna została nałożona decyzją organu I instancji z dnia 14 kwietnia 2020 r., a zatem decyzją wydaną po upływie 14 dniowego okresu kwarantanny, niezależnie od przyjętego sposobu jego liczenia.

Zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organy nie wyjaśniły, na czym w tym konkretnym stanie faktycznym przesłanka odstąpienia od zasady czynnego udziału strony miałaby polegać. Z tych to powodów, zdaniem Sądu, koniecznym było odebranie od skarżącego bardziej szczegółowych wyjaśnień, chociażby po wyznaczeniu terminu w trybie art. 10 k.p.a.

Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinno polegać na ustaleniu nie tylko samego faktu naruszenia obowiązku administracyjnego, ale również okoliczności temu towarzyszących. Jak wskazał bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 marca 1994 r. w sprawie o sygn. U 7/93 "Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności". W jednym z ostatnich orzeczeń (wyrok TK z 11 października 2016 r., TK 24/15) Trybunał ponownie potwierdził, że: "Wymóg zapewnienia obywatelom rzetelnej procedury administracyjnej wywodzony z art. 2 Konstytucji zobowiązuje ustawodawcę m.in. do takiego zorganizowania tej procedury, aby w jej ramach organ administracyjny mógł dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę z uwzględnieniem, w tym również - w razie takiej potrzeby - z wyważeniem kolidujących ze sobą dóbr, wartości i interesów". Powyższa interpretacja Trybunału oznacza, że organy administracyjne wymierzając karę administracyjną powinny ustalać nie tylko sam fakt naruszenia obowiązku, ale badać okoliczności tych naruszeń, w tym ustalić, czy niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które obywatel nie ponosił odpowiedzialności.

Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Na koszty postępowania złożyła się kwota 200 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W ponownym postępowaniu organy ustalą przede wszystkim stan faktyczny, tzn. czy skarżącemu znana była data zakończenia okresu kwarantanny (czy wynikała z decyzji administracyjnej, a jeśli tak, to jakiej treści) i czy niedopełnienie obowiązku kwarantanny było lub nie było następstwem okoliczności, za które skarżący ponosił lub nie ponosił odpowiedzialności, kierując się w szczególności zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Ewentualny wymiar kary pieniężnej może zostać dokonany po rozważeniu przesłanek z art. 189d, art. 189e i art. 189f k.p.a. z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym wyroku.