Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2155/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7, art 77 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 202/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 grudnia 2020 r. nr SKO.4110.265.2020 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 202/21 w punkcie pierwszym oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 23 grudnia 2020 r. nr SKO.4110.265.2020 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, a w punkcie drugim orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w punkcie pierwszym i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez przyjęcie za jedyny dowód wysokości uzyskiwanych przez M. K. dochodów w 2019 r. ustalonych na podstawie weryfikacji danych o dochodach zawartych w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów oraz informacji ZUS o składkach zdrowotnych, a nie w wyniku zasięgnięcia informacji o osiąganych dochodach w miejscu pracy M. K. i ich ewentualnej weryfikacji ze zgromadzonymi dokumentami. Doprowadziło to do naruszenia prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 pkt a, ust. 2 i 2a [powinno być art. 3 pkt 1 lit. a, pkt 2 i 2a], art. 5 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r."

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu pierwszego i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, jakie faktycznie dochody osiągała w 2019 r. rodzina wnoszącej skargę kasacyjną składająca się z 3 osób, to jest A. A., jej męża i dziecka posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności. Jedynie mąż wnoszącej skargę kasacyjną pracuje zarobkowo. Z przedstawionych na rozprawie indywidualnych wyciągów z listy płac obejmujących składniki wynagrodzenia wynika, że dochód J. K. w 2019 r. wyniósł 29 240,06 zł, co daje miesięczny dochód na rodzinę w kwocie 2 436,67 zł, a dochód na jednego członka rodziny 812,22 zł. Pełnomocniczka wnoszącej skargę kasacyjną wnioskowała w czasie rozprawy przed Sądem I instancji o odroczenie rozprawy i zwrócenie się do zakładu pracy o nadesłanie potwierdzenia otrzymywanych przez J. K. wynagrodzeń. Sąd przyjął złożony dokument, ale się do niego nie ustosunkował, zamknął rozprawę i wydał wyrok.

Tymczasem, dochód J. K. w wysokości udokumentowanej na rozprawie nie przekracza całej kwoty świadczeń, jakie przysługują wnoszącej skargę kasacyjną. Jeżeli zgodnie z tym, co ustalił Sąd I instancji przyjąć, że zasiłki które przysługiwałyby wnoszącej skargę kasacyjną wyniosłyby kwotę 324 zł, to przekroczenie dochodów wynosi 144,67 zł. Do skargi kasacyjnej dołączono zaświadczenie z 28 września 2021 r. o zatrudnieniu J. K. na czas nieokreślony.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż decyzją z 18 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o odmowie przyznania A. A. prawa do: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko M. K.; 2. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko M. K.; 3. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia na dziecko M. K.; 4. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2021/2022 na dziecko M. K. - w okresie od 1 listopada 2020 r. Organ I instancji uznał, że dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium ustawowe uprawniające do przyznania wnioskowanych świadczeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 23 grudnia 2020 r. nr SKO.4110.265.2020 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. A.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do sposobu skonstruowania zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna zarzuca mianowicie Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Należy stwierdzić, że podnosząc je autor skargi kasacyjnej ani nie wykazał, aby uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ani też nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a.

W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez Skład Orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 - czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39).

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji

Jako niezasadne należy ocenić zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd I instancji informacji uzyskanych przez organy administracyjne z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów oraz Zakładu Ubezpieczeń Zdrowotnych jako jedynego dowodu potwierdzającego wysokość uzyskiwanych przez J. K. dochodów i składek zdrowotnych w 2019 r., a pominięcie informacji o osiąganych przez J. K. dochodach w miejscu pracy i ewentualnie zweryfikowanie ich ze zgromadzonymi dokumentami.

Przypomnieć trzeba, że warunkiem przyznania prawa do zasiłku rodzinnego jest spełnienie kryterium dochodowego rodziny w przeliczeniu na osobę. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r., gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł. W kontrolowanej sprawie dochodem miarodajnym do ustalenia prawa skarżącej do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2020/2021, jak prawidłowo przyjęły organy i zaaprobował to Sąd I instancji, jest dochód uzyskany w roku kalendarzowym 2019, przy uwzględnieniu instytucji utraty i uzyskaniu dochodów, o których mowa w u.ś.r. Organy orzekające w sprawie ustaliły, że w rodzinie skarżącej nie wystąpiła instytucja uzyskania i utraty dochodu. Na średni miesięczny dochód rodziny składał się dochód strony (0,00 zł), dochód męża strony (32 404,76 zł), podzielony na 12 miesięcy, co dało kwotę 2 700,40 zł miesięcznie na trzy osoby. Miesięczny dochód na jednego członka rodziny według organów wyniósł 900,13 zł. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że przekroczony został określony w przepisach próg dochodowy wynoszący 764,00 zł.

Z akt sądowych sprawy wynika, że Sąd I instancji dopuścił na rozprawie dowód w postaci kopii dowodów otrzymywanego przez J. K. wynagrodzenia za pracę. Jednak, w ocenie Sądu, dowód ten nie potwierdzał okoliczności mających wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, gdyż nie przesądzał jednoznacznie kwestii dochodu męża skarżącej, jako opiewającego na kwotę niższą niż wskazana w zaskarżonej decyzji, mającą znaczenie dla oceny zachowania ustawowego kryterium dochodowego przez skarżącą.

Z oceną Sądu I instancji należy zgodzić się. Znajduje ona potwierdzenie wprost w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, które ustanawiają obowiązek samodzielnego uzyskiwania danych przez organ. Mianowicie stosownie do art. 23b u.ś.r.: "Organ właściwy oraz wojewoda ustalający prawo do świadczeń rodzinnych są obowiązani do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, lub drogą pisemną, od organów podatkowych lub ministra właściwego do spraw finansów publicznych, organów emerytalno-rentowych oraz z rejestrów publicznych, w tym z rejestru PESEL, o którym mowa w przepisach o ewidencji ludności, oraz drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny z systemu informacji oświatowej, o którym mowa w przepisach o systemie informacji oświatowej, z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych, odpowiednio: informacji o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, każdego członka rodziny, udzielanych przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierających dane m. in. o wysokości dochodu, składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu czy należnego podatku (...), w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy".

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracyjne nie miały podstaw do ustalenia wysokości dochodu rodziny z pominięciem ww. dokumentów. Jeżeli natomiast skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że istnieje niezgodność dotycząca dochodu M. K. między ww. dokumentami a kopiami dokumentów przedstawionymi na rozprawie sądowej, to obowiązkiem skarżącej kasacyjnie było szczegółowe wykazanie na czym ta niezgodność polegała, które z danych w tych dokumentach wskazują, że dochód męża jest niższy niż przyjęty przez organy administracyjne. Wyłącznie wówczas można byłoby przyjąć, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy administracyjne wadliwie (art. 7 K.p.a.) na skutek niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a Sąd I instancji nieprawidłowo zaaprobował taki stan rzeczy.

Podkreślenia wymaga, że o skuteczności zarzutu opartego o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Tego wymogu skarga kasacyjna nie spełnia. Ponadto wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej w protokole rozprawy nie ma wniosku pełnomocniczki skarżącej kasacyjnie o odroczenie rozprawy, z akt sprawy nie wynika także, że skarżąca wnosiła o uzupełnienie protokołu.

Tym samym prawidłowo Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że kryterium dochodowe rodziny w przeliczeniu na osobę zostało ustalone prawidłowo, co w konsekwencji oznaczało przekroczenie kryterium ustawowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a także że nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 3a u.ś.r. Zasadne jest też stanowisko Sądu I instancji i organów, że pozostałe wnioskowane dodatki do zasiłku również nie przysługują stronie, ponieważ zgodnie z art. 8 u.ś.r., określone w ustawie dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w przypadku ustalenia uprawnienia do zasiłku rodzinnego. Skoro z uwagi na przekroczenie progu dochodowego zasiłek rodzinny stronie nie przysługuje, to strona nie ma także uprawnień do wnioskowanych dodatków do tego zasiłku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 P.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 P.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.