Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1290/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 594/17 w sprawie ze skargi A.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 594/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] marca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] września 2017 r. Prezydent Miasta Krakowa, rozpoznaniu wniosku A. Sp. jawnej w K., zatwierdził "[...]".

Odwołanie od tej decyzji złożyła A.C. (dalej "skarżąca").

Postanowieniem z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżącą.

Organ wskazał, że pismem z [...] lutego 2017 r. wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego w sprawie pod rygorem uznania, że odwołująca się nie posiada takiego interesu prawnego w sprawie. Skarżąca, pomimo wezwania, nie zadośćuczyniła żądaniu. W świetle powyższego zaszła niedopuszczalność odwołania skarżącej z przyczyn podmiotowych, co zobowiązywało SKO do wydania postanowienia z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") o niedopuszczalności odwołania skarżącej.

WSA w Krakowie oddalił skargę na powyższe postanowienie.

Sąd zaakceptował stanowisko organu, że odwołanie skarżącej było niedopuszczalne, ale nie z przyczyn podmiotowych, jak to uznało SKO, lecz z przyczyn przedmiotowych. Skarżąca, pomimo twierdzeń, nie jest i nie mogła być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] września 2016 r. zatwierdzającą dodatek do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm.; dalej "p.g.g.") stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele nieruchomości gruntowych (użytkownicy wieczyści), w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Działki, na których miały być przeprowadzane roboty należą do inwestora – wnioskodawcy o zatwierdzenie projektu robót i dodatku do tego projektu. Tym bardziej więc skarżąca nie mogła być uznana za stronę postępowania o zatwierdzenie dodatku do projektu robót geologiczno inżynierskich. Skoro skarżąca w świetle przepisów szczególnych nie miała prawa wniesienia odwołania, a pomimo tego taki środek zaskarżenia wniosła i to po upływie przewidzianego do dokonania tej czynności procesowej terminu przysługującego stronie, tj. gdy kwestionowana odwołaniem skarżącej decyzja organu pierwszej instancji była już ostateczna, obowiązkiem SKO w Krakowie było wydanie postanowienia z art. 134 k.p.a., co organ zrobił.

Zdaniem Sądu, wadliwe jest jednak tylko uzasadnienie tego postanowienia. Odwołanie zostało przecież złożone przez skarżącą, której interes prawny nie wynika z żadnego z przepisów materialnoprawnych – p.g.g. – a nadto skarżąca wniosła odwołanie od ostatecznej już decyzji. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak i niepotrzebne i niezasadne uprzednie wezwanie skarżącej do wykazania interesu prawnego do wniesienia odwołania nie miały znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Stąd Sąd uznał, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez brak analizy treści wniesionego przez nią środka zaskarżenia, braku wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Podobnie jak i zarzuty naruszenia art. 11 i 35 k.p.a.

W sytuacji gdy kontrolowany akt zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie, a tylko zostało ono w sposób wadliwy uzasadnione, za prawidłowe w świetle obowiązującego prawa uznaje się rozstrzygnięcie i liczy się zgodność z prawem właśnie tego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia SKO w Krakowie, względnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.) poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co utrudnia dokonanie kontroli instancyjnej – w szczególności zarzut ten dotyczy nieodniesienia w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonych zarzutów naruszenia postępowania, a jedynie lakonicznego i ogólnikowego odniesienia się do istotnych zarzutów podniesionych przez stronę, podczas gdy uzasadnienie odnosić się powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów oraz winno w sposób pełny i wszechstronny zarzuty te rozważać;

art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 35 § 3, 11 k.p.a., w ten sposób, iż Sąd pierwszej instancji w istocie nie rozpoznał zarzutów, ograniczając się wyłącznie do lakonicznego zbycia tych zarzutów tezą o ich nieistotności dla rozstrzygnięcia;

art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odwołanie było niedopuszczalne, co było rezultatem błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie była i nie mogła być stroną;

art. 145 § 1 pkt 1) bit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 3 p.g.g. poprzez orzeczenie przez Sąd pierwszej instancji o prawidłowości postanowienia o niedopuszczalności odwołania się od decyzji o [...] z [...] marca 2017 r., tak jakby to było postanowienie o niedopuszczalności odwołania od decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych lub dodatku do projektu robót geologicznych, myląc ze sobą projekt robót geologicznych lub dodatek do projektu robót geologicznych z dodatkiem do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, co odbija się w definicji strony postępowania w każdym z wypadków;

art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. z zw. z art. 93 ust. 4 p.g.g. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na zaskarżone postanowienie, podczas gdy w postępowaniu o zatwierdzenie dodatku do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej stroną jest każdy, kto ma interes prawny – po myśli art. 28 k.p.a. – a nie podmioty wskazane w art. 80 ust. 3 p.g.g., który to dotyczy zupełnie odrębnego postępowania;

6) względnie, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie uwzględnił powyższego zarzutu z pkt 5) – naruszenie art. 151 p.p.s.a. z zw. z art. 93 ust. 4 p.g.g. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie, podczas gdy w postępowaniu o zatwierdzenie dodatku do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej stroną jest każdy, kto ma interes prawny – po myśli art. 28 k.p.a. – a nie podmioty wskazane w art. 80 ust. 3 p.g.g., który to dotyczy zupełnie odrębnego postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Pismem z [...] maja 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wskazała w nim, że sytuacja epidemiologiczna w Polsce stabilizuje się, w ostatnich tygodniach norowany był spadek liczby osób zakażonych wirusem SARS CoV-2, ponadto coraz więcej osób jest zaszczepionych, co za tym idzie wydaje się, że istnieje możliwość bezpiecznego rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sad Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zgodnie z art. art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W rozpoznawanej sprawie takie zarządzenie przewodniczącego o przeprowadzeniu w tej sprawie posiedzenia niejawnego zostało wydane. Należy zwrócić uwagę, że w dalszym ciągu obowiązuje stan epidemii, a rozpoznanie spraw z udziałem stron i ich pełnomocników mogłoby stanowić zagrożenie dla ich zdrowia i życia. Stanowisko to potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Dodać też trzeba, że autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzuty w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zobowiązany był na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do wskazania, jaki był związek naruszenia przepisów określonych w skardze kasacyjnej z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie. Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Celem tego przepisu jest bowiem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest zatem jednoczesne stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Wpływ ten należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 41/17, 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez nieodniesienie się w wyczerpujący sposób w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych przez skarżącą istotnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA z: 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08).

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że WSA nie odniósł się odrębnie do wszystkich zarzutów skargi, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ocena WSA odnośnie do tych zarzutów wynika jasno z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go, sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Nawet zaś wówczas, gdyby sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędne byłoby wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego zaś skarżąca kasacyjnie w tej sprawie nie wykazała.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny.

Za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzuty (oznaczone pkt 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 35 § 3 k.p.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że sąd, rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub orzekł z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. np. wyrok NSA z 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżąca kasacyjnie zarzucała Sądowi pierwszej instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy.

Skoro przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej skargą strony stanowiło postanowienie o niedopuszczalności odwołania, nie sposób jest zasadnie twierdzić, że orzekając w sprawie ze skargi na to postanowienie, Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał jej istoty, niezasadnie oddalając skargę na wymieniony akt, co miało skutkować naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. W sytuacji, gdy granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony należało uznać wniosek, że Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, a mianowicie w akcie, którym stwierdzono niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą odwołania.

Ponadto wbrew stanowisku skarżącej, w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do zarzutów skargi, a przede wszystkim wyjaśnił istotę problemu zaistniałego w sprawie – w granicach wyznaczonych jej przedmiotem. Tym samym nieuprawnione jest zarzucenie Sądowi "lakonicznego zbycia" zarzutów skargi, tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, które konkretnie zarzuty WSA pominął ani jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a.

Łącznie należy się odnieść do zarzutów oznaczonych w pkt 4-6 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wypowiedział się w sprawie odwołania złożonego przez A.C. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] września 2016 r. wydanej na podstawie art. 93 ust. 4 u.g.g., zatwierdzającej [...]. Oddalając skargę A.C. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie stwierdzającego na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność – z przyczyny podmiotowej – złożonego przez nią odwołania, WSA przyjął, że odwołująca się w rozpoznawanej sprawie (zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej) nie ma interesu prawnego i jednocześnie uznał prawidłowość zaskarżonego postanowienia z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia przez nią odwołania i w konsekwencji ostateczność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa.

Sąd uznał również, że z żadnego z przepisów materialnoprawnych – p.g.g. – nie wynika interes prawny do bycia przez skarżącą stroną w postępowaniu o zatwierdzenie dodatku do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, podobnie też brak jest przepisu szczególnego do zaskarżenia przez nią decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] września 2016 r.

W rozpoznawanej sprawie – z uwagi na stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku - kwestią wymagająca rozstrzygnięcia nie było zagadnienie, czy skarżąca posiada interes prawny do udziału w postępowaniu zatwierdzenia dodatku do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, ale prawidłowość stwierdzenie niedopuszczalności odwołania skarżącej w związku z uchybieniem przez nią terminu do wniesienia odwołania.

W tej sytuacji zagadnienie związane z pojęciem strony, jako podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona, nie ma w niniejszej sprawie decydującego znaczenia, może zaś mieć znaczenie w innym postępowaniu, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Niewątpliwie ustalenie, kto jest stroną postępowania należy do organu. Jak podkreśla się w orzecznictwie "organ administracji (...) obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki" (por. wyrok NSA z 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97). Konsekwencje błędnego ustalenia przez organ kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w sprawie mogą być różne w zależności od okoliczności sprawy.

Nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że od ostatecznych decyzji nie przysługuje możliwość złożenia odwołania, i to zarówno osobie biorącej udział w sprawie w charakterze strony, czy uczestnika postępowania, co jest rzeczą oczywistą, ale również osobie pozbawionej możliwości działania w sprawie w takim charakterze.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jeżeli strona zostanie pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może szukać ochrony swoich praw za pomocą dwóch środków – odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Między tymi środkami nie istnieje konkurencja i to tak długo jak decyzja organu pierwszej instancji nie nabrała przymiotu ostateczności, tak długo stronie nieuczestniczącej w postępowaniu służy prawo wniesienia odwołania. Z kolei od ostatecznej decyzji nie można wnieść odwołania, a jedynie można żądać na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., II SA/Gd 2258/98).

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji (powołując się na doktrynę i orzecznictwo) przyjął, że skarżącej z uwagi na to, że nie była stroną tego postępowania i nie otrzymała decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] września 2016 r. oraz że złożyła odwołanie od decyzji, która stała się już ostateczna, przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geodezyjno-inżynieryjnej. Dodać też trzeba, że jego uwzględnienie uzależnione jest od spełnienia szczególnych przesłanek wskazanych w przepisach k.p.a., w szczególności wykazania posiadania interesu prawnego do działania w sprawie w charakterze strony.

Pojęcie strony zostało określone w art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie panuje zbieżność poglądów co do tego, że interes prawny powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny nie może być jednak wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy istnienia jakiejś instytucji prawnej.

Przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Istoty interesu prawnego należy więc upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Przymiotu strony nie ma osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego (vide wyrok NSA w Warszawie z 3 czerwca1996 r., sygn. II SA 74/96, ONSA 1997/2/89; wyroki NSA z: 24 listopada 2004 r., sygn. OSK9 19/04, ONSAiWSA 2005/5/92 i 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 478/12, oraz postanowienia NSA z: 22 listopada 2012 r., sygn. I OSK2719112; 26 marca 2013 r., sygn. I GSK 290/13; 4 kwietnia 2013 r., sygn. I GSK 343/13, a także B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003 r., str. 424).

Istnieje możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej" (vide H. Knysiak-Molczyk, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. II GSK 59/06 i przywołana tam literatura przedmiotu; OSP 2007/4/42). Konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym powstaje jednak tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego. W każdym przypadku, interes prawny wywodzony z tego typu norm musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji z przyczyn wskazanych wyżej nie miał obowiązku dokonania szczegółowej analizy przepisów prawa materialnego w zakresie badania interesu prawnego skarżącej do udziału w postępowaniu zatwierdzenia dodatku do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, stąd też zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt 4-6 należy uznać za nieuzasadnione. Okoliczności te mogą mieć znaczenie jedynie w ewentualnej sprawie o wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.