Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 535/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 250
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: arty. 2, art. 7, art. 190 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 254/16 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch drzew oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 254/16, oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch drzew (pkt I) oraz przyznał od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika wynagrodzenie z tytułu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w łącznej kwocie 4428 zł (pkt II).

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem opatrzonym datą 31 stycznia 2014 r. J. C. wystąpiła do Wójta Gminy [...] z deklaracją dokonania nasadzeń za "nieświadome wyrwanie drzewa bez uprzedniej zgody Urzędu Gminy".

Decyzją z [...] marca 2014 r. Wójt Gminy [...] wymierzył J. C. karę pieniężną za wycięcie bez zezwolenia drzew (jesionu wyniosłego i brzozy brodawkowatej) w wysokości 115.783,80 zł.

Decyzją z [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji decyzją z [...] lipca 2014 r. nałożył na J. C. karę pieniężną w kwocie 115.786,80 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 739/14 uwzględnił skargę J. C. i uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że skarżącej uniemożliwiono wypowiedzenie się względem sporządzonej przez biegłego opinii. Wskazał ponadto na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, którym orzeczono, że przepisy przewidujące obowiązek nałożenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. Wójt Gminy [...], na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 28 sierpnia 2015 r., art. 89 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1651) – dalej w skrócie "u.o.p.", w brzmieniu obowiązującym od 28 sierpnia 2015 r. w związku z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045) – dalej w skrócie "ustawa zmieniająca", rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. z 2004 r., nr 219, poz. 2229) i Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2013 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2014 (M.P. z 2013 r., poz. 835), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie "k.p.a.", wymierzył J. C. administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew w łącznej wysokości 77.191,20 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania J. C., SKO w [...] decyzją z [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że według art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym do 28 sierpnia 2015 r., zasadą było, iż usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości.

Następnie Kolegium przywołało art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej i podkreśliło, że w myśl art. 89 ust. 1 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym od 28 sierpnia 2015 r. administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że według ustaleń organu I instancji współwłaścicielem działki nr [...] jest J. C.. Faktem jest usunięcie bez zezwolenia dwóch sztuk drzew z tej posesji przez pracowników działających na zlecenie strony. W trakcie oględzin przeprowadzonych z udziałem skarżącej 14 lutego 2014 r. ustalono obwody usuniętych drzew na wysokości 130 cm: jesionu wyniosłego - 103 cm i brzozy brodawkowatej - 52 cm. Potwierdził to także biegły dendrolog w opinii z dnia 12 października 2015 r. Kolegium odnosząc się do twierdzenia odwołującej, że pomiarów nie przeprowadzono prawidłowo uznało, że strona nie wskazała na czym miałyby polegać te nieprawidłowości. W kwestii wieku drzew organ wyjaśnił, że z protokołu oględzin sporządzonego przez pracowników organu I instancji oraz opinii dendrologicznej wynika, że usunięte drzewa były w wieku powyżej 10 lat. Przywoływane przez stronę zeznania świadków nie wskazują na wiek usuniętych drzew. Według organu odwoławczego, organ I instancji ustalił karę w prawidłowej wysokości, wymierzając ją na podstawie znowelizowanych przepisów u.o.p. Tym samym argument o ich niekonstytucyjności nie mógł zostać uwzględniony.

W skardze do WSA we Wrocławiu J. C. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zwolnienie od kosztów i ustanowienie pełnomocnika z urzędu.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 1 listopada 2016 r. ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu podtrzymał skargę i wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów, które utraciły moc obowiązującą z dniem 15 stycznia 2016 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12 (Dz.U. z 2014 r., poz. 926).

Sąd I instancji oddalił powyższą skargę, uznając że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odpowiada prawu. Zdaniem Sądu, organy prowadzące ponownie postępowanie uwzględniły ocenę prawną zawartą w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 739/14 i zrealizowały zalecenia co do dalszego postępowania. Uwzględniły także stan prawny obowiązujący po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 dotyczący przepisów u.o.p.

Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy u.o.p. w tym art. 53 ust. 3 i 4 ustawy zmieniającej. Wydając ponownie decyzję, po wyroku z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 739/14, organy musiały rozważyć, które z przepisów u.o.p., czy te w brzmieniu dotychczasowym, czy te po dokonanej nowelizacji, są względniejsze, tzn. korzystniejsze dla skarżącego. W ocenie Sądu organy w sposób dostateczny odniosły się do tej kwestii w swoich rozstrzygnięciach. Biorąc pod uwagę stan prawny w jakim procedowały organy, Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym do 28 sierpnia 2015 r.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Według art. 89 ust. 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustalało się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6. Natomiast zgodnie z art. 89 ust. 1 u.o.p. w nowym brzmieniu, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił karę pieniężną w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, zaś SKO uznało to stanowisko za słuszne, gdyż zastosowano art. 89 ust. 1 w brzmieniu znowelizowanym, jako przepis względniejszy. Według Sądu, organy w podstawie prawnej wydanych rozstrzygnięć przyjęły aktualny stan prawny, uwzględniający wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. i tym samym uczyniły zadość zaleceniu wynikającemu z wyroku II SA/Wr 739/14. Chybione są natomiast twierdzenia pełnomocnika skarżącej zaprezentowane w piśmie procesowym z 1 listopada 2016 r. o wydaniu przez organy rozstrzygnięć w oparciu o przepisy prawa, które utraciły moc z dniem 14 stycznia 2016 r. Pełnomocnik zdaje się nie dostrzegać zmian w przepisach wprowadzonych przez ustawodawcę m.in. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego i orzekania przez organy w oparciu o zmienione przepisy, co w szczególności spowodowało zmianę tj. zmniejszenie wymiaru wcześniej naliczonej kary. Wejście w życie wspomnianej nowelizacji u.o.p. nastąpiło w związku z wykonaniem przez ustawodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, którym to wyrokiem Trybunał orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z sentencji wyroku wyraźnie wynika, że sprzeczności z Konstytucją Trybunał dopatrzył się nie w samym charakterze odpowiedzialności administracyjnej, ale w automatyzmie, jaki cechował sposób wyliczania opłaty za usunięcie drzew bez zezwolenia. Trybunał podkreślił jednocześnie, że nie kwestionuje całego mechanizmu ochrony przyrody (zadrzewień), na który składają się: obowiązek uzyskania - co do zasady - uprzedniego zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzewa lub krzewu, połączony - w określonych ustawą sytuacjach - z uiszczeniem opłaty (w racjonalnej wysokości), oraz karą za niepodporządkowanie się temu obowiązkowi.

W dalszej kolejności Sąd I instancji za błędne uznał zarzuty skargi i odwołania o dokonaniu błędnych pomiarów czy orzeczenia o karze mimo braku w chwili orzekania, na skutek kradzieży, kłód oraz pni drzew. Skarżąca będąca współwłaścicielką nieruchomości na żadnym etapie sprawy nie negowała dokonania na jej polecenie wycinki drzew. W trakcie oględzin prowadzonych przez pracowników Urzędu Gminy [...] skarżąca podpisując protokół potwierdziła przyjęte przez nich wyniki pomiarów drzew. Pomiary te zostały potwierdzone przez pierwszego z biegłych w sporządzonym przez niego opracowaniu. W uprzednio wydanym wyroku Sąd nie podważał w żaden sposób poprawności dokonanych przez biegłego pomiarów, lecz wskazał na niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Według Sądu pomiary drzew sporządzone przez pracowników organu i pierwszego z biegłych były spójne. Mogły zatem stanowić podstawę do sporządzenia przez biegłą G. P. opinii, która została prawidłowo uwzględniona przy naliczaniu wysokości kary przez organ. Stan faktyczny sprawy, tym bardziej, że wycięte drzewa w nieznanych okolicznościach zostały przemieszczone z nieruchomości, nie daje podstaw do uznania, że materiał dowodowy został zebrany wybiórczo lub nieprawidłowo, co dawałoby asumpt do czynienia zarzutów o charakterze procesowym. Nie może także odnieść zamierzonego rezultatu twierdzenie związane z sytuacją majątkową czy zdrowotną skarżącej. Przepisy prawa materialnego nie dają organom administracyjnym możliwości obniżania czy miarkowania kary ze względu na te okoliczności. Organ prawidłowo zastosował w sprawie przepisy względniejsze dla skarżącej. Nie miał jednak możliwości odstąpienia od zastosowania sankcji przewidzianej za popełniony delikt administracyjny.

Skargę kasacyjną w zakresie punktu I wyroku wywiodła J. C. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i bezpośrednie zastosowanie art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP; uchylenie wyroku Sądu I instancji oraz decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, które nie zostały opłacone w całości, ani w części. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że zmiana u.o.p. wprowadzona ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045) uchyliła niezgodność art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy zmienione przepisy u.o.p. obowiązujące w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie spełniają wymogu domniemania ich zgodności z Konstytucją w myśl wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. SK 6/12.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Formułując zarzut tej treści skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że zmiana ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody wprowadzona ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045) uchyliła niezgodność art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy zmienione przepisy u.o.p. obowiązujące w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie spełniają wymogu domniemania ich zgodności z Konstytucją w myśl wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. SK 6/12. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor upatruje kompletnej i ostatecznej odpowiedzi ustawodawcy na treść wyroku TK dopiero w nowelizacji przepisów ustawy o ochronie przyrody dokonanej mocą ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz.U. z 2016 r., poz. 2249). W rezultacie z dniem 1 stycznia 2017 r. do art. 83f ust. 1 dodano pkt 3a, w takim brzemieniu, że przepisów art. 83 ust. 1 (stanowiący o zezwoleniu na usunięcie drzew) nie stosuje się do drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Powyższy pogląd jest błędny i niemożliwy do zaaprobowania w demokratycznym państwie prawa.

Wspomnianym wyżej wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie stwierdził, że przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu przywołanego orzeczenia, TK podkreślił, że ochrona przyrody w świetle art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji jest exspresis verbis wymieniona jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). W przekonaniu Trybunału mechanizm prawny polegający na obowiązku uzyskania przez posiadacza nieruchomości zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z danej nieruchomości i uiszczenia w określonych przypadkach opłaty, pod groźbą pieniężnej kary administracyjnej za ich usunięcie bez zezwolenia, jest adekwatnym i efektywnym środkiem ochrony przyrody w tym zakresie. Brak obowiązku uzyskiwania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, albo ograniczenie się tylko do tego obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym drzewostan. Zdaniem TK przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. nie spełniają wymogu proporcjonalności sensu stricto. Dzieje się tak nie tylko z uwagi na sposób ukształtowania w nich zasady odpowiedzialności za naruszenie ustawowego obowiązku, jako odpowiedzialności czysto obiektywnej, lecz również z uwagi na skalę represyjności w określaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, mającej w dużej części swoje źródło w znacznej wysokości opłat warunkujących w części przypadków uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu. Zdaniem Trybunału, wprowadzony w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., bezwzględny obowiązek organu wymierzania administracyjnej kary pieniężnej i to bardzo wysokiej (majątkowo dolegliwej), bo sięgającej trzykrotności - także wysokiej - opłaty za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Ustawodawca nakazuje stosowanie tej dolegliwej sankcji niejako mechanicznie i w sposób sztywny - bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa (krzewu). Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego choroba sprawiają, że zagrażają one życiu lub zdrowiu użytkowników nieruchomości, a także innych osób i to jest powodem jego usunięcia (często natychmiastowego) w celu uniknięcia tych zagrożeń. Zaskarżone przepisy przewidują więc za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte, przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew, nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy zł kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Motywując w dalszej kolejności odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że za takim rozstrzygnięciem przemawiało to, że usunięcie z systemu prawa wskazanych w sentencji wyroku przepisów z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej skutkowałoby powstaniem luki prawnej. Utrata mocy obowiązujących niekonstytucyjnych przepisów z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw pozbawiłaby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska). Z tych względów Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy. Wyznaczając termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów w niniejszej sprawie, Trybunał wziął również pod uwagę, że aktualnie toczą się prace legislacyjne zmierzające do zmian zasad wymierzania kar administracyjnych za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, drzew lub krzewów, a odpowiedni projekt znajduje się obecnie na etapie uzgodnień międzyresortowych.

Efektem wspomnianych przez TK prac legislacyjnych była, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji w ślad za organami orzekającymi w sprawie, nowelizacja u.o.p., dokonana mocą art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045). Uwzględniła ona treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12. Kwestia ta pozostaje niesporna w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z 26 października 2016 r. II OSK 132/15 – Lex nr 2177589, 27 listopada 2018 r. II OSK 26/17 – www.orzecznia.nsa.gov.pl). Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że dopiero nowelizacja u.o.p. dokonana ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz.U. z 2016 r., poz. 2249) jest kompleksową odpowiedzią ustawodawcy na treść wyroku TK. Zaaprobowanie takiego stanowiska w świetle wprowadzonego z dniem 1 stycznia 2017 r. do obowiązującego porządku prawnego art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. byłoby oczywiście korzystne z punktu widzenia skarżącej. Skarżąca kasacyjnie uwolniłaby się od odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia, a tym samym od obowiązku uiszczenia orzeczonej z tego tytułu administracyjnej kary pieniężnej. Taki stan rzeczy jest jednak niemożliwy do pogodzenia z normami art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Trzeba mieć bowiem na względzie fakt, że w świetle zdefiniowanej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności organ ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w oparciu o obowiązujące w dacie orzekania przepisy prawa. Natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Istotą sądowej kontroli działalności administracji publicznej jest natomiast orzekanie przez Sąd wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, wynikającego z akt sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, prawidłowo uwzględniły aktualny w dacie podjęcia decyzji stan prawny, orzekając zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej o wymierzeniu skarżącej kary "względniejszej" w wysokości 77.191,20 zł, przy zastosowaniu art. 89 ust. 1 u.o.p. w brzmieniu ustalonym art. 29 pkt 11 ustawy zmieniającej. Nie naruszyły tym samym zasad unormowanych w art. 6 i 8 k.p.a. Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza. Według znowelizowanego z dniem 28 sierpnia 2015 r. art. 89 ust. 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. Przypomnieć trzeba, że w świetle przepisów dotychczasowych kara administracyjna odpowiadała trzykrotności opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, co w przypadku skarżącej stanowiło pierwotnie kwotę 115.786,80 zł. Chybiony jest wobec tego zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. Orzekając zaskarżonym wyrokiem o oddaleniu skargi J. C., Sąd I instancji prawidłowo ocenił skutki wyroku TK, wskazując na zastosowanie przez organ przepisów względniejszych dla skarżącej, co do których działa domniemanie ich zgodności z Konstytucją RP.

Zatem, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było podstaw do bezpośredniego zastosowania przez NSA art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie orzeczono, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.