Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1639/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 5 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 902/12 w sprawie ze skargi M. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 23 lutego 2012 r. nr XV/92/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1639/13

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 23 lutego 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 20 września 2012 r. M. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę nr XV/92/2012 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca w dolinie rzeki Wełny i Jeziora Łęgowskiego, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działki nr [...].

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem wymienionej nieruchomości, nabytej na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Wągrowca z dnia [...] lutego 2000 r. Ojciec skarżącego wzniósł na działce nr [...] budynek gospodarczy z paszarnią i ogrodził teren posesji. Nie zgłoszono wtedy żadnych zastrzeżeń co do zabudowy tego terenu. W chwili uzyskania prawa własności nieruchomość posiadała status rolniczy i była użytkowana jako gospodarstwo rolne w dziale specjalnym rolnictwa – hodowli zwierząt futerkowych. Prowadząc gospodarstwo rolne, skarżący w dniu 9 listopada 2004 r. zgłosił do Starosty Powiatowego w Wągrowcu zamiar wykonania robót budowlanych na swojej nieruchomości w postaci ogrodzenia działki płotem z płyt betonowych o wys. 2 m. Działka nr [...] objęta była wtedy tylko częściowo planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym wspomnianą uchwałą z dnia 25 września 2003 r., który zaliczał ją do terenów zieleni nieurządzonej (W12-2ZN). Mimo uzyskania zgody, skarżący nie przystąpił do wykonania opisanych wyżej prac z uwagi na trudności finansowe. Jednocześnie M. L. uzyskał informację od Burmistrza Miasta Wągrowca, że w ciągu kilku lat plan miejscowy będzie zmieniany, a jeżeli skarżący chce, aby jego interes prawny został uwzględniony, to powinien złożyć odpowiedni protest. Takie pismo skarżący skierował w 2005 r., ale nie uzyskał na nie żadnej odpowiedzi. Wobec tego M. L. był przekonany, że w procedurze uchwalania nowego planu miejscowego złożony przez niego protest zostanie uwzględniony, co jednak nie nastąpiło. W § 7 ust. 1 pkt 6 powołanej uchwały z dnia 23 lutego 2012 r. wprowadzono bowiem zakaz stosowania ogrodzeń betonowych ażurowych i pełnych oraz pełnych ogrodzeń z innych materiałów, z wyłączeniem niezbędnych elementów osłonowych. Z zaskarżonej uchwały wynika zarazem, że działka nr [...] objęta jest zakazem budowy budynków, pomieszczeń i pawilonów. Wobec tego skarżący nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w stosunku do dokonanego przez niego zgłoszenia o przystąpieniu do wykonania ogrodzenia wniesiono sprzeciw, negatywnie rozpatrując zarazem odwołanie od tego rozstrzygnięcia. Doszło zatem do naruszenia interesu prawnego skarżącego, gdyż z perspektywy prowadzonej hodowli zwierząt futerkowych działka nr [...] stała się bezużyteczna. Hodowla prowadzona przez skarżącego jest w chwili obecnej zagrożona i nie może się dalej rozwijać z uwagi na brak miejsca. W konsekwencji należy uznać, że Rada Miejska w Wągrowcu przekroczyła władztwo planistyczne.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Wągrowca wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, ze podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczą jego interesu faktycznego, a nie prawnego. Zaskarżony plan miejscowy nie naruszył granic władania nieruchomością ani prawa dysponowania własnością. W uchwalonym planie rozważono uwarunkowania przyrodnicze terenów doliny rzeki jako istotnego korytarza ekologicznego i wymogi jego ochrony. Przeznaczenie działki nr [...] pod tereny lasów (Zl) oraz tereny zieleni naturalnej (Zn) nastąpiło zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca (uchwała nr XVI/100/2007 z dnia 28 grudnia 2007 r.). Ponadto, w żadnym z poprzednio obowiązujących planów miejscowych działka nr [...] nie była przeznaczona pod zabudowę. Zgodnie bowiem z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca, zatwierdzonego uchwałą nr 64/93 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 30 grudnia 1993 r., nieruchomość ta znajdowała się w strefie niezabudowanej i była przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej, w tym łąki i sady, stanowiące ekosystem terenów zieleni. Przedmiotowa działka była także objęta częściowo planem miejscowym, przyjętym uchwałą nr 30/2003 z dnia 25 września

2003 r. Zgodnie z tym planem działka skarżącego została przeznaczone pod tereny zieleni nieurządzonej (W12-2ZN). Tym samym grunt ten nigdy nie był przeznaczony pod zabudowę zagrodową, a zwłaszcza pod hodowlę zwierząt futerkowych. Ponadto, skarżący w sposób nieuprawniony powołuje się na protest z dnia 16 marca 2005 r., gdyż pismo to dotyczyło projektu planu miejscowego, który nie został ostatecznie przedłożony do uchwalenia. Skarżący nie składał poza tym żadnych pism w ramach postępowania w przedmiocie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwała z dnia 23 lutego 2012 r. nie została zakwestionowana przez Wojewodę Wielkopolskiego.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że jest ona niezasadna.

Sąd I instancji wskazał, że zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 20 sierpnia 2012 r., jak i w skardze z dnia 20 września 2012 r. M. L. kwestionował uchwałę nr XV/92/2012 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca w dolinie rzeki Wełny i Jeziora Łęgowskiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 1481), nie zgadzając się z zakazem zabudowy oraz zakazem wznoszenia ogrodzeń, jaki został przewidziany w powyższej uchwale w odniesieniu do należącej do niego działki nr [...], jako że takie postanowienie zamyka mu drogę do rozwijania prowadzonej działalności, polegającej na hodowli zwierząt futerkowych. Skarżący wywodził zatem swój interes prawny z prawa własności, którego ochrony się domagał.

Wyjaśniając, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego, Sąd podniósł, że ustawodawca dopuszcza możliwość nałożenie na właściciela postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pewnych ograniczeń co do sposobu korzystania z rzeczy, przy czym takie ograniczenia nie mogą być nadmierne, powinny być uzasadnione i uwzględniać interesy wszystkich podmiotów, których dotyczy.

Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skarga M. L. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała z dnia 23 lutego 2012 r. nie naruszała jego interesu prawnego. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, że zdecydowana większość z uchwalonych, jak dotąd, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego również wprowadzała zakaz zabudowy na terenie działki nr [...].

Zgodnie z uchwałą nr 30/2003 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 25 września 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pomiędzy ul. Skocką a ul. Rogozińską w Wągrowcu (IV etap budowy ulicy zbiorczej – obwodnicy) (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 178 poz. 3309), bezpośrednio poprzedzającą zaskarżoną uchwałę z dnia 23 lutego 2012 r., teren działki nr [...] był oznaczony symbolem Zl (teren lasów) i Zn (teren zieleni naturalnej) oraz zaliczony do obszaru W12-2ZN. Jak wynika z § 5 pkt 11 i 12 cytowanej uchwały, na terenie, dla którego sporządzono plan miejscowy, obowiązywał zakaz budowy ogrodzeń, których ażurowość całkowita była mniejsza niż 40% i których wysokość przekraczała 1,60 m od poziomu gruntu oraz zakaz budowy ogrodzenia z prefabrykatów żelbetonowych i betonowych. Z kolei w § 34 ust. 2 tejże uchwały, zakazywano na terenie oznaczonym, jako W12-2ZN, wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych z wyjątkiem dróg oraz obiektów inżynierskich drogowych służących celom komunikacji publicznej lub – w uzasadnionych przypadkach – celom dojazdu do działek właścicieli.

Podobne rozwiązanie przewidziano w uchwale nr XXIV/64/93 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 30 grudnia 1993 r., zatwierdzającej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Pilskiego nr 1 z dnia 7 lipca 1994 r.), która poprzedzała opisaną wyżej uchwałę z dnia 25 września 2003 r. Przedmiotowa działka została oznaczona w miejscowym planie ogólnym symbolem Ł (tereny zieleni nieurządzonej, w tym łąki i sady stanowiące ekosystem terenów zieleni), dla których w pkt 1.3.1. tejże uchwały wprowadzono, co do zasady, zakaz budowy obiektów innych niż urządzenia infrastruktury technicznej.

Tylko w świetle najstarszego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca, zatwierdzonego uchwałą nr XIV/64/82 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Pile z dnia 14 maja 1982 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w Pile nr 8 z dnia 31 maja 1982 r.), działka nr [...] została oznaczona symbolem UI jako teren przeznaczony pod inne usługi. Z adnotacji poczynionej na kopii tejże uchwały wynika zarazem, że opisany ogólny plan miejscowy obowiązywał do 1990 r. (załącznik nr 7 do pisma z dnia 7 stycznia 2013 r. – k. 109-110 akty sądowych). Tym samym powyższa uchwała nie tylko nie pozostaje już w mocy od dłuższego czasu, lecz ponadto proponowane w niej rozstrzygnięcie dotyczące działki skarżącego nie było kontynuowane w żadnym z późniejszych aktów planistycznych. Obecnie zatem powyższa uchwała z dnia 14 maja 1982 r. posiada wyłącznie walor historyczny.

Konkluzję tę wzmacnia także analiza studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Wągrowiec. W studium, zatwierdzonym uchwałą nr XVI/100/2007 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 28 grudnia 2007 r., działka nr [...] została bowiem zaliczona do obszarów wyłączonych z zabudowy, jako tereny przyrodnicze systemu wód otwartych. Podobną regulację zawierało wcześniejsze studium, zatwierdzone uchwałą nr 19/98 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 17

czerwca 1998 r., zgodnie z którym grunt skarżącego zakwalifikowano jako tereny zieleni urządzonej i jednocześnie znajdujące się poza obszarem przeznaczonym pod zabudowę.

W konsekwencji należy więc stwierdzić, że skarżący nie mógłby zabudować przedmiotowej działki, nawet gdyby uchwała z dnia 23 lutego 2012 r. nie została w ogóle podjęta, skoro poprzednio obowiązujące plany miejscowe także wprowadzały zakaz zabudowy na tym terenie. Sytuacja prawna M. L. nie uległa wobec tego pogorszeniu w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. Na marginesie należy jeszcze zauważyć, że skarżący najprawdopodobniej nie uzyskałby również pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdyby dla działki nr [...] nie został uchwalony żaden plan miejscowy. Ze względu bowiem na usytuowanie tej nieruchomości nie wydaje się możliwy do spełnienia chociażby wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Objęcie działki nr [...] zakazem zabudowy nie jest rozwiązaniem nowym, wprowadzonym dopiero w uchwale z dnia 23 lutego 2012 r. Stanowi ono w istocie kontynuację wypracowanej wcześniej koncepcji co do sposobu zagospodarowania omawianej przestrzeni, przy czym rozwiązanie to sięga co najmniej okresu uchwalania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 grudnia 1993 r. Tym samym sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie ulegał modyfikacji od około 20 lat. Dlatego też kwestionowane przez M. L. postanowienia uchwały z dnia 23 lutego 2012 r. nie mogą być uznane za przekroczenie władztwa planistycznego, mimo istotnego ograniczenia prawa własności.

Sąd zauważył, że M. L. nie brał aktywnego udziału w procedurze uchwalania planu miejscowego z dnia 23 lutego 2012 r. Tym samym pozbawił się on możliwości zgłaszania postulatów co do zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...]. W skardze z dnia 20 września 2012 r. wskazywał on wprawdzie na błędne poinformowanie go o możliwości złożenia protestu, lecz trzeba podkreślić, że proces uchwalania planu miejscowego został skonstruowany w sposób mający na celu zapewnienie jak najszerszego udziału osób zainteresowanych. Dlatego podawane są do wiadomości publicznej w szczególności informacje o terminie zapoznania się z projektem planu i składania stosownych wniosków. Wymogi te zostały zachowane w rozpatrywanej sprawie. Obwieszczeniem z dnia 15 czerwca 2011 r. Burmistrz Miasta Wągrowca zawiadomił o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (k. 20 akt adm.), zamieszczając też stosowne ogłoszenie w prasie lokalnej (k. 22 akt adm.). Ponadto, obwieszczeniem z dnia 16 grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta Wągrowca powiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego (k. 295 akt adm.). Informacja ta została także opublikowana w lokalnej prasie (k. 299 akt adm.). W dniu 5 stycznia 2012 r. odbyła się też publiczna dyskusja nad przyjętymi w tym planie rozwiązaniami (k. 301-305 akt adm.).

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. L., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesów prawnych skarżącego;

- art. 1 ust. 2, art. 6, art. 10 i art. 87 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na znacznym ograniczeniu prawa własności;

- art. 32 i art. 64 w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na znacznym ograniczeniu prawa własności;

- art. 9 kpa poprzez błędne informowanie o przysługujących uprawnieniach w toku prowadzonego postępowania;

2) przepisów postępowania, tj. art. 134, art. 135, art. 147 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji bez żadnych ku temu podstaw przyjął, że nie zostało w żaden sposób naruszone prawo własności, które zostało ograniczone w znaczący sposób zakazem zabudowy nieruchomości. Teren, na którym znajduje się działka nr [...] od 1981 r. posiadał pozwolenie na budowę. Skarżący nie chce wybudować na przedmiotowej nieruchomości budynków mieszkalnych, a jedynie poszerzyć działalność rolniczą. Skarżący kasacyjnie wyraził wątpliwość, czy Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę należycie ją uzasadniła. Zastanawia skarżącego również fakt, czy prowadzona przez niego działalność zagraża terenom, które zostały objęte planem miejscowym, czy Rada Miejska rozważyła wszelkie okoliczności ochrony prawa własności, nie dysponowała bowiem stosownymi ekspertyzami, z których wynikać by mogło, że prowadzenia przedmiotowego gospodarstwa jest zabronione czy też niewskazane. Uchwała nie wskazuje, dlaczego odbiera się skarżącemu możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, a wcześniej wydaje się pozwolenie na budowę ogrodzenia o wysokości 2 m, czego zabrania się w przedmiotowej uchwale.

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Wągrowca, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Konstrukcja powołanego przepisu określa legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Oznacza to, że przymiot strony w postępowaniu sądowym kwestionującym legalność zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtuje się na odmiennych zasadach niż ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym. Wykazanie, iż interes prawny skarżącego lub jego uprawnienie zostało naruszone na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi punkt wyjścia dla merytorycznego rozpoznania skargi.

Podkreślenia przy tym wymaga, że możliwość zastosowania art. 147 p.p.s.a. w stosunku do skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy postanowienia zaskarżonej uchwały, poza naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, godzą również w obiektywny porządek prawny. Możliwości takiej nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Taki sposób skonstruowania skargi, o której mowa w art. 101 u.s.g. zobowiązuje zatem sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (czy został zachowany termin, czy skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia zarzucanego naruszenia, jaki jest charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia). Dopiero po ustaleniu, że powyższe wymagania zostały spełnione, wojewódzki sąd administracyjny może przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zdołały podważyć skutecznie twierdzenia Sądu I instancji, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że ingerują w sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności nieruchomości, nie uzasadniają podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę. Oczywistym jest, że Sąd I instancji w sposób niefortunny użył zwrotu, że ustalenia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają interesu prawnego skarżącego. W następstwie uchwalenia tego planu, nie uległa jedynie pogorszeniu sytuacja prawna skarżącego w stosunku do sytuacji jaka występowała w czasie obowiązywania zapisów poprzednio obowiązujących planów. Obiektywnie rzecz biorąc, interes prawny właściciela nieruchomości, w związku z objęciem jej zakazem zabudowy, co do zasady, zawsze zostaje naruszony. Nie oznacza to jednak, jak wyżej powiedziano, że jest to wystarczająca przesłanka do stwierdzenia nieważności całości czy części zapisów planu. Dla uwzględnienia skargi konieczne jest wykazanie także naruszenia w istotny sposób obowiązujących przepisów prawa, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Sposób formułowania zarzutów skargi i brak uzasadnienia postawionych zarzutów czyni skargę kasacyjną bezskuteczną. Część zarzutów naruszenia prawa wskazanych w ramach podstaw kasacyjnych nie została prawidłowo sformułowana – przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały wskazane z określeniem mniejszych jednostek redakcyjnych ani też nie wskazano sposobu ich naruszenia. Wskazanie jedynie na znaczne ograniczenie prawa własności w sytuacji, gdy przepisy tejże ustawy wprowadzają taką, możliwość nie jest wystarczające.

Nie można także doszukiwać się istotnego naruszenia przepisów prawa jedynie w fakcie, że Rada Miejska nie uzasadniła wszechstronnie przyjętego w miejscowym planie rozwiązania, czy też że skarżący nie został prawidłowo poinformowany o swoich uprawnieniach. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do twierdzenia, że prawo własności zostało ograniczone, zaś jej uzasadnienie - do zagadnień teoretycznych, bez przełożenia na grunt okoliczności faktycznych sprawy bądź też koncentrując się na braku uzasadnienia uchwały.

Tymczasem samo tylko stwierdzenie, że brak w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Wągrowiec dokładnego i wyczerpującego uzasadnienia przyjętego w uchwale zakazu zabudowy nieruchomości skarżącego nie ma wpływu na ocenę zasadności oddalenia skargi przez Sąd I instancji. Wyjaśnienia bowiem wymaga, że wymóg uzasadnienia projektu planu nie musi wiązać się ze szczegółowym omówieniem wszystkich jego postanowień, zwłaszcza gdy sytuacja prawna działki skarżącego nie zmienia się w stosunku do sytuacji wcześniejszej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., II OSK 1349/09). Za dostateczne należy zatem uznać uzasadnienie, że wyłączenie z zabudowy wynika z zaliczenia obszaru do terenów przyrodniczych systemu wód otwartych.

W przypadku uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalność ingerencji w prawo własności wynika z przysługującego gminie, na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Godzi się zwrócić uwagę, iż samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy, jako że swoboda gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ograniczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. poprzez wprowadzenie wysoce sformalizowanej procedury. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 (OTK 2001/2/29) owa złożona procedura zapewnia wszystkim zainteresowanym wpływ na treść planu miejscowego właśnie z uwagi na możliwość naruszenia praw właścicieli nieruchomości nim objętych. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie brał czynnego udziału w ramach postępowania, zaś zarzut błędnego poinformowania o przysługujących uprawnieniach jest gołosłowny. Właściciel nieruchomości objętej planem, nie korzystający z instrumentów prawnych przewidzianych przez ustawodawcę na etapie sporządzania planu miejscowego, nie może, co do zasady, skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 8, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, choć ograniczenia te mogą wynikać wyłącznie z ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie naruszają istoty prawa własności. Również przepis art. 140 kc przewiduje ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, które to ograniczenia wynikać muszą z aktów rangi ustawowej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ograniczenie prawa własności było skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jako że prawo stanowienia planów miejscowych znajduje swoje umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunek ten bezspornie należy uznać za spełniony.

Nie jest natomiast w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy zrozumiały zarzut naruszenia art. 87 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż plan miejscowy będący przedmiotem skargi nie stanowi planu, o którym mowa w treści tych przepisów.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że przeznaczenie nieruchomości w zaskarżonym planie miejscowym stanowi kontynuację przeznaczenia, wynikającego z poprzednio obowiązujących planów – uchwały z dnia 25 września 2003 r. i z dnia 30 grudnia 1993 r., a także odpowiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonemu uchwałą Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 28 grudnia 2007 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takim przypadku nie można mówić o nadużyciu przez gminę władztwa planistycznego. Gmina nie wprowadziła nowego sposobu zagospodarowania przestrzeni, a zasadność kontynuacji zakazu zabudowy znajduje uzasadnienie w tym, że nie odpadła pierwotna przyczyna jego ustanowienia, którym było zaliczenie obszaru, na którym usytuowana jest działka skarżącego do terenów przyrodniczych systemu wód otwartych.

Reasumując, skoro skutkiem wprowadzenia (a de facto utrzymania) zakazu zabudowy było ograniczenie prawa własności, jednak ograniczenie to znajduje umocowanie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza ich, zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającym stwierdzenie nieważności części uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.