Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 192/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wstrzymania robót budowlanych i obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 7 stycznia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze wywołane zażaleniem S. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 listopada 2018 r. nakazujące A wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie restauracji "C." o zabudowany taras letni i zadaszenie wejścia przy ul. K. 1 w S., prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od warunku określonego w pozwoleniu na budowę tj. brak kierownika budowy prowadzącego dziennik budowy, jak i przepisów ustawy Prawo budowlane tj. prowadzenie robót budowlanych bez zapewnienia objęcia kierownictwa budowy przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności (art. 42 ust. 1) i nie prowadzenie dziennika budowy (art.45) oraz nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych dotychczas robót budowlanych polegających na rozbudowie restauracji C. o zabudowany taras letni i zadaszenie wejścia przy ul. K. 1 w S. (dz. nr [...]).

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym pismo dzierżawcy restauracji C. z 8 października 2018 r. oraz przeprowadzony przez pracowników organu I instancji w dniu 6 listopada 2018 r. dowód z oględzin - ustalił, co następuje:

- na terenie działki nr [...] w S., przy ulicy K. nr [...] istnieje budynek restauracji "C.". Inwestor - A, uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta nr [...] z 13 października 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie w/w. restauracji "C." o zabudowany taras letni i zadaszenie wejścia przy ul. K. [...] w S. (dz. nr [...]),

- podczas kontroli w dniu 6 listopada 2018 r. pracownicy PINB stwierdzili, że wykonano część robót budowlanych objętych w/w. decyzją o pozwoleniu na budowę. Wykonano taras, w części od istniejącego ganku wejściowego do końca ściany szczytowej w/w. budynku restauracji tj. w osiach 4-11 wg zatwierdzonego projektu budowlanego. W wykonanej części zadaszenia nad tarasem stwierdzono odstępstwa od w/w. projektu polegające na zmianie ilości, gabarytów i parametrów technicznych okien połaciowych zadaszenia tarasu, zmianie systemu wentylacji pomieszczenia zadaszonego tarasu, projektant nie dokonał kwalifikacji w/w. zmian,

- do zakończenia robót objętych zatwierdzonym projektem budowlanym pozostało wykonanie zabudowy istniejącego ganku przed wejściem do restauracji, zadaszenie schodów zewnętrznych oraz wykonanie kanalizacji deszczowej z włączeniem do niej rur spustowych odprowadzających wody opadowe z projektowanego tarasu,

- jak ustalono, inwestor nie zawiadomił organu I instancji o zamierzonym terminie rozpoczęcia przedmiotowych robót budowlanych, nie ustanowił kierownika budowy, nie prowadził dziennika budowy,

- w czasie w/w. oględzin nie były prowadzone roboty budowlane związane z budową tarasu, taras nie był użytkowany.

W związku z powyższym organ I instancji, w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego z 1994r. - postanowieniem z 15 listopada 2018 r., nakazał A. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie restauracji "C." o zabudowany taras letni i zadaszenie wejścia przy ul. K. [...] w S., prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od warunku określonego w pozwoleniu na budowę tj. brak kierownika budowy prowadzącego dziennik budowy, jak i przepisów ustawy Prawo budowlane tj. prowadzenie robót budowlanych bez zapewnienia objęcia kierownictwa budowy przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności (art. 42 ust. 1) i nie prowadzenie dziennika budowy (art. 45), oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych dotychczas robót budowlanych polegających na rozbudowie restauracji C..o zabudowany taras letni i zadaszenie wejścia przy ul. K. [...] w S. (dz. nr [...]). W/w. ocena techniczna winna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i będącą członkiem izby samorządu zawodowego.

W uzasadnieniu w/w. postanowienia wskazano m.in., że w związku z zaistniałą sytuacją konieczne było wstrzymanie przedmiotowej budowy a inwestor winien przedstawić organowi I instancji w terminie 30 dni ocenę techniczną określającą sposób doprowadzenia zaistniałej sytuacji do zgodności z prawem.

Zażalenie na w/w, postanowienie wniósł S. M. (najemca - dzierżawca restauracji C. wraz z przedmiotowym tarasem). W zażaleniu m.in. wskazano, że inwestor A dopuścił się samowoli budowlanej, tak więc wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych jest bezprzedmiotowe, gdyż żadne roboty nie są wykonywane i brak jest zamiaru ich wykonania po stronie inwestora - tak więc wydanie zaskarżonego postanowienia wydaje się być przedwczesne. W zażaleniu stwierdzono również, że decyzja pozwolenie na budowę wygasła, ponieważ przerwano prowadzenie robót budowlanych na okres dłuższy niż 3 lata (w trakcie postępowania nie ustalono, czy roboty były przerwane w latach 2011-2015). Wskazano również, że wykonano istotne odstępstwa, montując 5 a nie 7 okien oraz nie wykonując wentylacji. Taras i zadaszenie, jeśli nie dojdzie do rozbiórki, winny zostać przebudowane i doprowadzone do pełnej zgodności z projektem budowlanym. W piśmie uzupełniającym m.in. wniesiono o dopuszczenie dodatkowych dowodów w sprawie, na okoliczność przerwania budowy.

Analizując przedmiotową sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności poczynił ustalenia, czy najemcy (dzierżawcy) przedmiotowego tarasu, S. M., przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie. Rozstrzygając tę kwestię, organ odwoławczy przywołał art. 28 k.p.a., który określa, kto może być zaliczony do kręgu stron i uczestników postępowania administracyjnego, oraz wskazuje, że pojęcie strony można wyprowadzić tylko z konkretnej normy prawnej, która może posłużyć do sformułowania interesu prawnego danego podmiotu.

Z akt sprawy wynika, że S. M. nie jest właścicielem przedmiotowego tarasu, którego postępowanie PINB dotyczy. Nie jest również inwestorem przedmiotowych robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Taras ten zajmuje na zasadzie najmu (w/w. umowa najmu + aneks nr 1). Za bezsporne uznał organ odwoławczy, że krąg stron postępowania w sprawie naruszeń prawa, o których mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. (tzw. postępowania naprawczego), ustala się na podstawie art. 28 k.p.a.. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, iż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W ocenie organu odwoławczego S. M. nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy przymiot taki mógłby mu przysługiwać w przypadku wykazania, że jest inwestorem budowy przedmiotowego tarasu, lub też przysługuje mu prawo własności lub ograniczone prawo rzeczowe do tarasu. Nie negując jego praw jako najemcy podkreślono, że łączy go z właścicielem lokalu jedynie stosunek zobowiązaniowy. Bez względu zatem na to jaki tytuł prawny do tarasu przysługuje wnoszącemu zażalenie - nie wynika on ani z prawa własności, ani z ograniczonego prawa rzeczowego.

Powyższe uzasadnia twierdzenie, że S. M. przysługuje w niniejszej sprawie interes faktyczny, natomiast stosunek najmu nie jest ograniczonym prawem rzeczowym - tak więc S. M. nie posiada interesu prawnego warunkujące prawo do żądania rozpoznania zarzutów wniesionych w zażaleniu.

W tym stanie rzeczy, WINB uznał, że postępowanie II instancji należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 144, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym umarza postępowanie odwoławcze.

Zaznaczył organ odwoławczy, że powyższe rozstrzygnięcie dotyczy postępowania odwoławczego przeprowadzonego przez WINB. Nie oznacza to jednak w żadnej mierze umorzenia postępowania Powiatowego Inspektora w omawianej sprawie. Organ I instancji winien wziąć pod uwagę kwestie poruszone w tej sprawie, tj. kwestie wykonanych robót budowlanych (w tym poszycia dachowego przedmiotowego tarasu, jego doświetlenia, wentylacji) - w aspekcie ich oceny pod kątem przepisów Prawa budowlanego, w tym w szczególności kryteriów zawartych w art. 50 ust. 1 pkt 4 w/w. ustawy, Jako dowód w sprawie, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty (w tym zdjęcia realizacji inwestycji), zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dalsze działania organu I instancji uzależnione będą od dokonanych w tej sprawie ustaleń.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł S. M. zarzucając:

1. naruszenie art. 7 k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez pominięcie przez organ odwoławczy istotnych okoliczności sprawy w postaci uprawnień i obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa materialnego, uzasadniających interes prawny skarżącego do występowania w sprawie w charakterze strony;

naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony, przy zaniechaniu zbadania stanu faktycznego sprawy i ustalenia rzeczywistych przymiotów skarżącego, z pominięciem istotnych okoliczności związanych z rodzajem prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, charakterem stosunku zobowiązaniowego łączącego skarżącego z właścicielem nieruchomości;

naruszenie art. 77 k.p.a., nakładającego na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez pominięcie istotnych okoliczności wynikających z umów najmu zawartych przez skarżącego z właścicielem nieruchomości, wpływu naruszeń prawa dokonywanych przez właściciela nieruchomości na prawa i obowiązki skarżącego, istnienia obowiązków i uprawnień skarżącego na gruncie prawa materialnego administracyjnego, jak i cywilnego, które uzasadniały interes prawny skarżącego do występowania w sprawie w charakterze strony;

naruszenie art. 80 k.p.a., nakładającego na organ administracji obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność stanowiąca podstawę wydania postanowienia została udowodniona, poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich możliwych dowodów dostępnych organowi w tej sprawie, a przez to dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wadliwej oceny prawnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że z uwagi na treść umowy najmu, w szczególności § 10 pkt 1 umowy najmu z dnia 12 lutego 2013 r., jest on szczególnie odpowiedzialny za stan techniczny lokalu zajmowanego na prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze gastronomicznym. W ocenie skarżącego wykonuje on uprawnienia zarządcy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane.

Zaznaczył skarżący, że bezprawne działania właściciela nieruchomości skutkujące naruszeniem Prawa budowlanego mają bezpośredni wpływ na możliwość wykonywania obowiązków skarżącego wynikających z art. 61 Prawa budowlanego, co uzasadnia interes prawny skarżącego w uczestniczeniu w postępowaniu w charakterze strony. Jako najemca lokalu użytkowego posiada szereg uprawnień i korzysta z ochrony najmu, jaką daje mu Kodeks cywilny. Zgodnie z treścią art. 659 § 1 k.c. najemca ma prawo do używania lokalu "na wyłączność" i może chronić to prawo przed bezprawną ingerencją osób trzecich, w tym również właściciela nieruchomości. Podkreślić należy, iż bezprawne działanie właściciela nieruchomości w zakresie budowy tarasu, w szczególności bezspornie stwierdzone naruszenia przepisów Prawa budowlanego, naruszają istotnie, chronione przez Kodeks cywilny, interesy gospodarcze skarżącego. Zabudowa tarasu stanowi integralną część budynku jako całości, jest z nim związana funkcjonalnie i technicznie. Wadliwa zabudowa tarasu lub jakakolwiek ingerencja w obecną substancję budynku prowadzić może do naruszenia praw skarżącego. Przywołał skarżący przepis art. 690 k.c,. według którego do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Zgodnie zaś z treścią art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

W ocenie skarżącego także przepisy cywilnego prawa materialnego uzasadniają jego interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu w charakterze strony. W szczególności uzasadniają prawo skarżącego do domagania się od właściciela nieruchomości przywrócenia lokalu do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego, a tego dokonać może jedynie na gruncie postępowania administracyjnego. Ewentualne uprawnienia i roszczenia cywilne stanowić będą jedynie skutek przeprowadzonego z udziałem skarżącego postępowania nadzorczego.

Nie bez znaczenia jest również fakt, iż bezprawne działanie właściciela nieruchomości skutkować może powstaniem szkody po stronie skarżącego, spowodowanej np. uszkodzeniem lokalu na skutek wadliwej konstrukcji tarasu, narażeniem gości restauracji na utratę zdrowia lub życia na skutek wadliwej konstrukcji tarasu, braku wentylacji, ogrzewania, itd. Odpowiedzialność odszkodowawcza właściciela nieruchomości jest prawdopodobna w tym przypadku i skarżący ma prawo uczestniczyć w postępowaniu zmierzającym do ustalenia zakresu naruszenia prawa, jakiego dopuścił się właściciel nieruchomości.

Podkreślono, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały żadnych ustaleń w zakresie podnoszonej przez skarżącego samowoli budowlanej, zaś dotychczasowa inicjatywa dowodowa należała głównie do skarżącego. Organy nadzoru budowlanego zmierzają, zgodnie z intencją właściciela nieruchomości, do sanowania zaistniałej sytuacji poprzez uzupełnienie dokumentacji technicznej. W ocenie skarżącego w sprawie należy dokonać wnikliwej analizy stanu faktycznego i rozważenia czy w sprawie nie doszło do samowoli budowlanej na skutek działania właściciela nieruchomości, który w sposób rażący naruszył przepisy Prawa budowlanego i z premedytacją wprowadził skarżącego w błąd co do stanu technicznego tarasu, narażając go na znaczną szkodę materialną. Odmowa przyznania skarżącemu przymiotu strony sprawi, że nie będzie on miał możliwości obrony swojego stanowiska i pozostanie mu znoszenie skutków działania organów nadzoru budowlanego.

Skarżący podniósł, iż norm prawa materialnego, uzasadniających interes prawny skarżącego, poszukiwać należy także w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący, jako przedsiębiorca prowadzący w wynajętym lokalu działalność o charakterze gastronomicznym (według rozporządzenia lokal ma charakter budynku użyteczności publicznej) podlega licznym obowiązkom. W szczególności wskazać należy na § 49, § 50, § 51 oraz § 57 rozporządzenia. Wzniesienie tarasu niezgodnie z Prawem budowlanym, w szczególności ze znacznymi odstępstwami od zapisów projektu budowlanego, powodować może, że lokal, w którym prowadzona jest "Restauracja C." utraci walory niezbędne do prowadzenia tego typu działalności, zaś skarżący narazi się na kontrole i sankcje ze strony odpowiednich inspekcji. Istotne jest również to, iż odstępstwa od projektu budowlanego, takie jak - brak wentylacji tarasu czy zbyt mała liczba okien dachowych, skutkować może zagrożeniem bezpieczeństwa gości restauracji. Skarżący ma prawo do udziału w postępowaniu w charakterze strony w celu prawidłowego wykonywania obowiązków określonych w ww. przepisach prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja umarzająca postępowania odwoławcze, zainicjowane zażaleniem S. M. od postanowienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 listopada 2018 r., nakazujące A. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie restauracji "C." o zabudowany taras letni i zadaszenie wejścia przy ul. K. [...] w S., prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od warunku określonego w pozwoleniu na budowę tj. brak kierownika budowy prowadzącego dziennik budowy, jak i przepisów ustawy Prawo budowlane tj. prowadzenie robót budowlanych bez zapewnienia objęcia kierownictwa budowy przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności (art. 42 ust. 1) i nie prowadzenie dziennika budowy (art.45) oraz nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych dotychczas robót budowlanych polegających na rozbudowie restauracji C. o zabudowany taras letni i zadaszenie wejścia przy ul. K. [...] w S. (dz. nr [...]). Postanowienie to zostało wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Na mocy przepisu art. 144 w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Zgodnie z art. art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. Podkreślić przy tym należy, że status strony w tym postępowaniu reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a. zgodnie z którą "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Lex nr 274855). Źródłem interesu prawnego nie mogą być także zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a więc nie powinno się go wywodzić m.in. z umów, regulaminów, czy z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych, czy karnych, a także z zapadłych, w ramach tych postępowań, orzeczeń, które same w sobie nie stanowią źródła interesu prawnego (por. R. Hauser w: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski - komentarz do art. 28, Legalis 2018).

Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego.

Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.cbois.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Lex nr 41301).

Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA). A zatem przyjąć należy za orzeczeniami sądów administracyjnych - że jedynie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonej w zakresie oddziaływania inwestycji będą mogły posiadać przymiot strony w takim postępowaniu. Natomiast definiując "tytuł prawny do nieruchomości" należy mieć na uwadze właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania inwestycji.

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne przed organem I instancji, postanowieniem z 15 listopada 2018 r., dotyczyło nałożenia określonych obowiązków w procesie naprawczym na A. -inwestora robót i właściciela obiektu. Skarżący swój interes wywodzi nie konkretnego przepisu prawa materialnego, lecz z umowy najmu. Podnoszone więc przez skarżącego argumenty, mające na celu uznanie go za stronę wnioskowanego postępowania, świadczyć mogą co najwyżej o interesie faktycznym skarżącego, który niewątpliwie posiada. Zauważyć przy tym należy, że nie wskazuje on na normę prawa materialnego, z której wywodziłby przysługujące mu uprawnienia, lecz powołuje się na umowę cywilnoprawną, której problematykę regulują przepisy prawa cywilnego.

W świetle powyższego, uznać zatem należy za organem, że skarżący nie wykazał wymaganego art. 28 k.p.a. interesu prawnego, a więc brak jest podstaw do przyjęcia, że jest on stroną postępowania w ww. sprawie.

W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że tylko w przypadkach oczywistych wypowiedź organu powinna przyjmować formę postanowienia z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. tj. postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Zawsze zaś wówczas, kiedy kwestia interesu wymaga ustaleń i merytorycznej oceny, organ winien rozpocząć fazę merytoryczną i ewentualnie - w razie negatywnego wyniku badania sprawy w omawianym zakresie - wydać decyzję o umorzeniu postępowania zażaleniowego, przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 30 kwietnia 2019 t. II SA/Bk 16/19, Lex nr 2655324 lub wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2019 r. VIII SA/Wa 341/19, Lex nr 2687155). Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a, winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2019 r. II SA/Łd 950/18, Lex nr 2618916).

Poczynione rozważania prowadzą zatem do wniosku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Nie narusza ono żadnego z przepisów powołanych w skardze. Postanowienie organu II instancji zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz rzeczowe i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Organ odwoławczy dokonał przy tym prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, znajdujące pełne oparcie w materiale dowodowym oraz dokonał jego oceny.

Tym samym, wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty nie mogły okazać się skuteczne.

Reasumując, stwierdzić należy, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym właściwie zastosowano, stanowiące podstawę wydanej decyzji, przepisy prawa, nie dopuszczając się przy tym naruszenia przepisów proceduralnych. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.