Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1756/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 2, art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1591/19 w sprawie ze skargi A. L. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1591/19, po rozpoznaniu skargi A. L. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpoznania odwołania, w punkcie I umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpoznania odwołania A. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...]; w punkcie II stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, o którym mowa w pkt I; w punkcie III stwierdził, że bezczynność, o której mowa powyżej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie IV przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego A. L. sumę pieniężną w wysokości 5000 zł; w punkcie V zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego A. L. kwotę 937 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. A. L., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na bezczynność, ewentualnie przewlekle prowadzenie postępowania odwoławczego, w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 § 1w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, co doprowadziło do bezzasadnego przedłużenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie do 11 miesięcy. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie bezczynności organu, ewentualnie stwierdzenie, że organ przewlekle prowadzi postępowanie odwoławcze w przedmiocie wniosku skarżącego,

2. stwierdzenie, że bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł (pięciu tysięcy złotych),

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 § 1 K.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Pomimo upływu ponad 11 miesięcy od dnia wniesienia odwołania organ II instancji nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu merytoryczne rozpoznanie odwołania. W ocenie skarżącego zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż organ mimo istnienia ustawowego obowiązku w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W ocenie skarżącego, biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, należy przyjąć, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał również, że uzasadniony jest jego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, ponieważ zaistniały stan niepewności co do statusu pobytowego oraz związana z tym niemożność legitymowania się ważną kartą pobytu, wywołują dla niego szereg dolegliwości w wielu sferach życia osobistego i zawodowego, m.in.:

- ograniczenie swobody podróżowania i rozłąka z rodziną,

- ograniczenie rozwoju zawodowego,

- problemy z uzyskaniem kredytu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o oddalenie wniosku i zasądzenie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej wymienionej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w okresie objętym postępowaniem liczba spraw rozpatrywanych przez Departament Legalizacji Pobytu nie pozwalała na niezwłoczne rozpoznanie odwołania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. W oparciu o przedstawione przez organ akta sprawy ustalił, że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] maja 2018 r., kiedy skarżący złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., którą Wojewoda [...] odmówił mu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy. Odwołanie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców przez organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2018 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego, w związku ze zmianą stanu prawnego, uzupełnił stanowisko strony przez wskazanie dalszych przesłanek uzasadniających wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na okres zgodny z żądaniem strony. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie, a w dniu [...] kwietnia 2019 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu odwoławczego. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości oraz orzekł o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia [...] czerwca 2020 r. Czynnością poprzedzającą wydanie decyzji było pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r., którym organ poinformował skarżącego, że załatwienie sprawy nastąpi nie później niż do dnia [...] czerwca 2019 r., informując jednocześnie o uprawnieniach wynikających z art. 10, art. 73 i art. 81 K.p.a. W świetle powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie odwoławcze prowadzone przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców zostało zakończone, bowiem organ [...] lipca 2019 r. wydał decyzję w sprawie. W związku z tym brak podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w terminie określonym przez skarżącego. Dlatego Sąd w punkcie I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania sprawy, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W ocenie Sądu meriti z akt sprawy bezspornie wynika, że postępowanie w sprawie toczyło się przed organem od [...] czerwca 2018 r. Zatem organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów K.p.a. Co więcej, w aktach sprawy brak informacji, aby przed wniesieniem skargi organ zawiadamiał stronę o kolejnych terminach rozpoznania sprawy oraz podawał przyczyny zwłoki. Takie zachowanie organu nosi znamiona bezczynności, a tym samym nie można przyjąć, że działał on w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zaniechanie organu doprowadziło do przekroczenia terminu na rozpoznania sprawy, wskazanego w art. 35 § 3 K.p.a., a nadto organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 K.p.a. Okres w jakim organ podjął działanie w sprawie nie wskazują również, aby organ miał na względzie zasadę określoną w art. 12 K.p.a. W konsekwencji za trafne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 12 oraz art. 35 § 1 K.p.a. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdził, że przed wydaniem decyzji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostawał w bezczynności, uznając jednocześnie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II i III wyroku.

W punkcie IV wyroku Sąd meriti przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Oceniając całokształt działań organu i określając wysokość tej sumy Sąd ten doszedł do przekonania, że powyższa kwota będzie rekompensowała ewentualną szkodę skarżącego w związku z zawinionym działaniem organu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego ww. suma pieniężna, stanowiąca równowartość miesięcznego wynagrodzenia skarżącego, będzie adekwatna do stopnia bezczynności organu i jako środek o charakterze prewencyjnym, spełni swoją funkcję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie punktów III i IV, zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i art. 35 § 5 i art. 36 K.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło skutkiem:

a) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem,

b) braku bliższego wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych,

- podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji,

2. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 5 000 złotych i braku oddalenia skargi w tej części do czego doszło skutkiem:

a) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.,

- podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę prze podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej;

3. art. 149 § 2, w zw. z art. 154 § 6, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 5.000 do czego doszło skutkiem:

a) braku jednoznacznego wskazania, z jakich powodów sąd I instancji uznał, że Skarżącemu należy przyznać sumę pieniężną w wysokości aż 5000 zł.,

b) powołania się na "ewentualną szkodę'' jako przesłankę zasądzenia sumy pieniężnej przy braku jednoznacznego określenia rodzaju i rozmiaru tej "ewentualnej" szkody,

c) powiązania wysokości przyznanej sumy z miesięcznymi zarobkami Skarżącego w sytuacji, w której we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Skarżący nie powoływał się na utracone zarobki ani nawet na konkretną szkodę;

d) całkowitego braku odniesienia się przez Sąd I instancji do podnoszonej przez organ argumentacji wskazującej na brak dostatecznych podstaw do przyznania sumy we wskazanej przez Skarżącego wysokości.

Kierując się względami ostrożności procesowej, mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter art. 149 § 1, § 1a i 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił także:

II. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie to jest:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a P.p.s.a. polegające na:

a) pominięciu innych niż długość postępowania obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przerostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem oraz

b) stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że bezczynność w rozpoznaniu odwołania od z dnia [...] kwietnia 2018 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa

- podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw' do załatwienia przez dany organ administracji,

2. niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a., w zw. z art. 154 § 6 i P.p.s.a. polegające na:

a) pominięciu innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przerostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i wzięte pod uwagę przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz

b) przyznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł z powołaniem się na "ewentualną szkodę" jako przesłankę zasądzenia sumy pieniężnej przy braku jednoznacznego określenia rodzaju i rozmiaru tej szkody oraz powiązania wysokości przyznanej sumy z miesięcznymi zarobkami skarżącego w sytuacji, w której we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej skarżący nie powoływał się na utracone zarobki ani nawet na konkretną szkodę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, czyli w pkt III i IV i oddalenie skargi w tej części, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do pkt III i IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w tymi zakresie, rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy, oraz zasądzenie od Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wskazane zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Przedmiot sporu niniejszego postępowania stanowi kwestia zasadności uznania przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność, której organ nie kwestionuje, miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz kwestia wysokości przyznanej skarżącemu sumy pieniężnej.

Wskazać należy, że z treści art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie natomiast z art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do treści art. 149 § 2 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może orzec z urzędu, albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Z kolei art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. wskazuje, że: "Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania" oraz "Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu". W myśl zaś art. 36 K.p.a. "O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia" (§ 1). Zgodnie natomiast z treścią § 2 art. 36 K.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Wskazać bowiem należy, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Przekroczenie tego terminu było znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Przypomnieć bowiem trzeba, że w dniu [...] maja 2018 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., którą to decyzją organ odmówił udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy. Odwołanie to zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców przez organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2018 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego, w związku ze zmianą stanu prawnego, uzupełnił stanowisko strony przez wskazanie dalszych przesłanek uzasadniających wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na okres zgodny z żądaniem strony. Następnie pismem z dnia [...] marca 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie. W dniu [...] kwietnia 2019 r. złożona została kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga bezczynność organu odwoławczego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ poinformował skarżącego, że załatwienie sprawy nastąpi nie później niż do dnia [...] czerwca 2019 r., informując jednocześnie o uprawnieniach wynikających z art. 10, 73 i 81 K.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości oraz orzekł o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia [...] czerwca 2020 r.

Mając na uwadze treść wskazanych wyżej przepisów K.p.a. oraz okoliczność, że organ nie wskazał, że sprawa wywołana odwołaniem skarżącego, była szczególnie skomplikowana, przyjąć należało, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Podkreślić przy tym należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że o rażącym charakterze bezczynności przesądza także znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy (ponad 12 miesięcy), brak koncentracji podejmowanych czynności w sprawie, a podejmowanie ich w znacznych nieuzasadnionych odstępach czasu oraz dokonanie zawiadomienia strony w oparciu o art. 36 K.p.a. dopiero po 10 miesiącach od wpłynięcia odwołania do organu. Powołane przez organ okoliczności dużej liczby spraw dotyczących cudzoziemców i braków kadrowych również nie mogły okazać się skuteczne.

Jak wskazuje się w orzecznictwie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania nie usprawiedliwiają trudności kadrowe i lokalowe oraz zwiększenie wpływu podobnych spraw. Są to okoliczności, które zależą od organu administracji, który jest odpowiedzialny za zorganizowanie swojej działalności w sposób adekwatny do aktualnych potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 439/19, LEX nr 2730467). Ponadto zauważyć należy, że trudności kadrowe nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2341/13, LEX nr 1452854). Tym samym uznać należało, że stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa było prawidłowe i zgodne z prawem.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., odnoszący się do wysokości przyznanej skarżącemu sumy pieniężnej. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznania sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zaś decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie), należy do sądu administracyjnego. Co istotne podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. Grzywna stanowi środek o charakterze represyjnym i prewencyjnym, który ma na celu zdyscyplinować organ, zaś suma pieniężna pełni funkcję kompensacyjną. Tym samym przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi w istocie nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, LEX nr 2504615). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek. Wprawdzie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej postępowaniem organu, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1313/16, LEX nr 2255882; 7 września 2017 r., sygn. I OSK 798/17, LEX nr 2376505), jednakże w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd przeciwny (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 11 lipca 2019 r., sygn. I OSK 1143/18, LEX nr 2720363; 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1969/19, LEX nr 3047128; 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2324/19, LEX nr 3036967).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie przychyla się do poglądu o braku konieczności uzasadniania wniosku. Nie można bowiem pomijać, że z woli ustawodawcy przyznanie skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia złożonej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Skoro zaś ustawodawca pozostawił kwestię tę uznaniu sądu i orzeczenie w tym zakresie może nastąpić zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu, to tym samym nie ma podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez skarżącego okoliczności je uzasadniających. Zwłaszcza nie można domagać się od strony skarżącej przytoczenia tych okoliczności w konkretny sposób, tj. przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Co istotne ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, bowiem wprowadził instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym instytucji "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Przyznanie zatem sumy pieniężnej nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z opieszałości organów. Wskazać jednak należy, że dopiero w postępowaniu cywilnym strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. Zwrócić należy uwagę, że w postępowaniu dotyczącym bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.

Jak słusznie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20 (dostępny, [w:] CBOSA), nie można tracić z pola widzenia zasadniczych różnic jakie występują pomiędzy sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzenie przez sąd zaistnienia bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Okoliczność ta nie stanowi jednak wystarczającej podstawy dla zasądzenia zadośćuczynienia. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 417 1 § 3 K.c., (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 P.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 K.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Tym samym dla przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 K.c. konieczne jest określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. wyroki Sądu Najwyższego z: 6 maja 2010 r., sygn. akt II CSK 640/09 i z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt V CSK 741/14). Wprawdzie bezczynność/przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej skarżącego, jednak nie zawsze dolegliwości te przyjmują postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, które uzasadnia roszczenie o zadośćuczynienie. Jednakże sytuacja taka nie oznacza, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.

Pośrednie uzasadnienie dla przyjęcia, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od wskazania przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje ponadto uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r., poz. 75). Z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. 2015 r., poz. 658) wynika, że wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ustawa ta natomiast została znowelizowana 1 maja 2009 r. (Dz.U. Nr 61, poz. 498). Wśród wprowadzonych zmian znalazła się zasada obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 złotych w razie uwzględnienia skargi. Następnie uzupełniono tę regulację poprzez określenie wysokości przyznawanej sumy pieniężnej na kwotę nie niższą niż 500 złotych za każdy rok postępowania, z zastrzeżeniem, że sąd może przyznać wyższą sumę pieniężną za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz.U. z 2016 r., poz. 2103).

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Stanowi ona bowiem swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

W tych okolicznościach wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie mogły odnieść skutku postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Jak już wskazano powyżej, wpływ na wysokość przyznanej przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego miała przede wszystkim okoliczność, że organ pozostawał w bezczynności ponad rok nie podejmując czynności zmierzających do nadania biegu sprawie i nie informując strony o przyczynach zwłoki oraz nie wskazując terminu zakończenia postępowania wywołanego tym wnioskiem, tj. nie realizując wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a. obowiązku informacyjnego, przez 10 miesięcy od chwili wpłynięcia odwołania do organu. Co istotne w toku postępowania nie ujawniły się także nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać stan bezczynności.

W tym stanie rzeczy za słuszne należało uznać rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, zawarte w punkcie IV zaskarżonego wyroku.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.