Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 878/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 7, art. 151 par. 2 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200 i 205, par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2019 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M.M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 145a, art. 149 § 2, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 kpa po rozpoznaniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2019 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2014 r. nałożył na stronę karę pienieżną w wysokości 5000 zł za brak zezwolenia kategorii IV. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 817/15, oddalił skargę strony w całości.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Jako podstawę swojego wniosku powołał art. 145 § I k.p.a. pkt 5 oraz art. 145a k.p.a. oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 stwierdzający uchybienia przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz dopuszczalne maksymalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z pkt 3.1. i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2019 r., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r.

Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że podstawową zasadą Kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 § 1 Kpa jest zasada trwałości decyzji ostatecznej.

Instytucja wznowienia postępowania należy - obok trybu stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji - do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jednakże wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza jeszcze o ostatecznej treści nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero treść postępowania podjętego w tym trybie pozwoli określić, czy wskazana na początku jako podstawa wszczęcia postępowania, wada proceduralna rzeczywiście wystąpiła, oraz czy wystąpienie tej wady miało wpływ na treść rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.

Kodeks postępowania administracyjnego wymienia w art. 145 § 1 osiem przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jest to katalog zamknięty, uzupełniony jedynie o przesłanki zawarte w art. 145a i art. 145b kpa. Wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest więc możliwe z innych przyczyn, chyba że przepisy szczególne przewidują w konkretnych przypadkach taką możliwość (J. Jamiołkowski, Glosa do wyroku NSA z 26.1.2009 r., II OSK 51/08, Casus 2009, Nr 2, s. 36).

Zgodnie z art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe:

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu. które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Stosownie do art. 145a § 1 kpa. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

W myśl art. 145b § 1 kpa, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 1219). jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Zgodnie z art. 147 kpa. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i 145b następuje tylko na żądanie strony.

Stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b.

Organ wyjaśnił, że procedura wznowienia postępowania, która inicjowana jest wnioskiem strony, przebiega dwuetapowo - w pierwszej kolejności organ bada wniosek strony pod względem formalnym (sprawdza przesłanki jego dopuszczalności), a dopiero w przypadku pozytywnej weryfikacji wniosku pod tym kątem, wszczyna postępowanie wznowieniowe i następnie prowadzi postępowanie, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stosownie do treści art. 149 § 2 kpa.

Badanie zatem, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa następuje już we wszczętym postępowaniu wznowieniowym.

We wniosku o wznowienie postępowania strona winna wskazać na jakiej konkretnie podstawie wnioskodawca żąda wznowienia postępowania. Powołanie konkretnej przesłanki wznowieniowej przez wnioskodawcę jest istotne, bowiem w ten sposób wnioskodawca zakreśla granice postępowania wznowieniowego, która jest dla organu wiążąca. Bez wyraźnego wyrażenia woli strony, organ administracji nie może badać występowania innych podstaw wznowienia niż wskazane w żądaniu (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. I OSK 3202/15).

Przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, umożliwiającą wznowienie postępowania administracyjnego jest fakt, że wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Okolicznościami faktycznymi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa są okoliczności dotyczące stanu faktycznego sprawy, czyli zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa. Do okoliczności tych nie należy dokonana ocena materiału dowodowego, ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych nie oznacza bowiem sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną. Oznacza to, że do takich okoliczności nie można zaliczyć faktu istnienia orzeczenia sądowego zawierającego wykładnię przepisu prawa, który mógłby być zastosowany w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej. Ponadto orzeczeń sądowych nie można traktować jako nowych dowodów w sprawie, bowiem nie dotyczą one ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a stanowią określoną wykładnię przepisów prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r. II FSK 2062/15, NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt I FSK 1744/15).

Niezależnie od powyższego z literalnego brzmienia art. 145 § 1 pkt 5 kpa wynika także, że wznowienie postępowania na jego podstawie może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy łącznie spełnione są następujące warunki: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są nowe (chodzi tu o okoliczności nowoodkryte. lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę), mają istotne znaczenie dla sprawy, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję. W żadnym jednak razie nie uzasadniają wznowienia postępowania nowe dowody i okoliczności faktyczne, które zaistniały już po wydaniu decyzji (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt 1 OSK 1853/10. w wyroku z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt 11 OSK 3097/14).

Mając na uwadze powyższe GITD stwierdził, że orzeczenie TSUE z dnia 21 marca o sygn. C-127/17. na które powołuje się strona, nie jest w żadnym razie ani nową okolicznością faktyczną, ani dowodem w sprawie. Wskazany wyrok nie jest źródłem faktów, ale jako akt stosowania prawa (czynność władcza Trybunału) wobec Rzeczpospolitej Polskiej stanowi wyłącznie czynność konwencjonalną, tj. czynność wywołującą określone konsekwencje w sferze normatywnej. Z tego już względu nie sposób uznać, że wyrok TSUE odpowiada przesłance wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skoro więc orzeczenie TSUE nie jest ani okolicznością faktyczną, ani dowodem w sprawie, to bezprzedmiotowe jest rozważanie pozostałych przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa czyli - istotności, nowości i istnienia w dniu wydania decyzji okoliczności faktycznych i dowodów. Niemniej jednak, gdyby tylko hipotetycznie założyć, że orzeczenie TSUE miałoby stanowić nową okoliczność faktyczną to i tak nie stanowiłby podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. skoro wyrok ten wydany został w dniu 21 marca 2019 r., a tym samym nie istniał w dniu 20 stycznia 2015 r, kiedy to wydano ostateczną decyzję nr [...].

Organ podkreślił, że na gruncie kpa nie istnieje możliwość wyprowadzenia normy proceduralnej, wedle której możliwe byłoby orzeczenie o istocie sprawy administracyjnej we wznowionym postępowaniu w niniejszej sprawie, na podstawie wyroku TSUE. Nie budzi przy tym wątpliwości, że nie istnieje w procedurze administracyjnej żaden przepis, który literalnie - wprost lub pośrednio, wskazywałby na taką możliwość. W orzecznictwie podkreśla się, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem, z którego można skorzystać tylko w sytuacjach ściśle określonych w przepisach (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu —s Administracyjnego we Wrocławiu z 2 listopada 2017 r., sygn. 111 SA/Wr 557/17, LEX nr 2415219).

Organ zauważył, że przesłanki prawne, na których oparto żądanie wznowienia, zostały przez ustawodawcę w przepisach kpa zakreślone w sposób jasny i precyzyjny. Z kolei z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych judykatura podkreśla, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem, z którego można skorzystać tylko w sytuacjach ściśle określonych w przepisach. W takim układzie procesowym, nie jest zasadnym stosowanie wykładni rozszerzającej - do czego musiałoby się sprowadzić uznanie, iż dopuszczalnym jest wznowienie postępowania ogólnoadministracyjnego na skutek wyroku TSUE. Argumentację tę wzmacnia pośrednio także i ten argument, iż w doktrynie zdaje się dominować pogląd, iż każda wykładnia, w tym także wykładnia rozszerzająca, musi prowadzić do rezultatów, które mieszczą się w ramach znaczenia leksykalnego zwrotu, tzn. w ramach znaczenia określonego przez akceptowane reguły semantycznego danego języka (zob. bliżej L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 141 -142.). W takim ujęciu norma prawna istnieje w znaczeniu obiektywnym - a jedynie w wyniku zabiegów interpretacyjnych zostaje ustalona jej treść i znaczenie. Powyższy pogląd wzmacnia treść uchwały Sądu Najwyższego z 11 stycznia 1999r., sygn. I KZP 15/98. W uzasadnieniu do rzeczonej uchwały SN wskazał, m.in. iż: (...) nie może wkraczać w kompetencje władzy ustawodawczej i - pod pozorem dokonywania wykładni określonego przepisu prawa lub interpretacji wzajemnego stosunku przepisów prawa – tworzyć w istocie, zupełnie nową treść analizowanych przepisów lub zaprzeczać wynikającej 1wyraźnie z treści ustawy ich wzajemnej relacji. (...) Każda inna próba odczytania analizowanego przepisu wkraczałaby nieuchronnie w rejony prawotwórstwa, a w każdym bądź razie stanowiłaby nadinterpretację tego, co ustawodawca wyraził nader jasno i stanowczo (...).

Zatem organ nie jest uprawniony do dokonywania wykładni "o charakterze twórczym, zawierającej element nowości normatywnej" (zob. L. Morawski, Główne Problemy Współczesnej Filozofii Prawa, Prawo w toku przemian, Warszawa 2000 r., s. 220-240). Decyzja ustawodawcy nie może być bowiem "naprawiana" w drodze wykładni dokonywanej przez organy administracji publicznej.

Odnosząc się natomiast do przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145a kpa organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki wznowienia określone wskazanym przepisem. Przepis ten jasno wskazuje, że można wznowić postępowanie na skutek wyroku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Podkreślił również, że wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie należy utożsamiać z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, są to zupełnie odmienne organy, ponadto ustawodawca nie przewidział możliwości rozszerzania możliwości stosowania przepisu art. 145a kpa na inne instytucje.

W konkluzji organ uznał, że brak jest podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2014 r.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. wniósł o stwierdzenie, iż decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] września 2014r. została wydana z naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 3 oraz art. 7 w związku z pkt 3.1. oraz pkt 3.4 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej, gdyż Główny Inspektor Transportu Drogowego odmawia uchylenia decyzji (jak i ewentualnego stwierdzenia, iż sporna decyzja została wydana z naruszeniem prawa), która nakłada sankcję administracyjną w sytuacji nieprzekroczenia określonego przepisami wspólnotowymi dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i uzasadnił wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec naruszenia art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 151 § 2 k.p.a.Ta ostatnia norma stanowi bowiem, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). Wznowienie na tej podstawie wymaga, po pierwsze - ustalenia, jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji, po drugie - porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ. Pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami (v. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r. VI SA/Wa 2337/19 LEX nr 2976958, z dnia 21 stycznia 2020 r. VI SA/Wa 2144/19 LEX nr 3019822, z dnia 6 marca 2020 r. VI SA/Wa 2580/19 LEX nr 2957043).

Organ w przedmiotowej sprawie uznał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. Warto w tym miejscu zauważyć, że kwestia zagadnienia wstępnego poruszona została w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wyraźnie wskazuje się, że przepis ten może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego miało miejsce w ramach odrębnego postępowania. Uznaje się bowiem, ze wynik takiego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi zagadnienie wstępne na gruncie k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r.I OSK 1753/11).

Nie jest więc konieczne dla zaistnienia przesłanki statuowanej w art. 97 pkt 4 k.p.a., aby organ w konkretnej sprawie, zawieszając postępowanie, zobowiązany był do zainicjowania postępowania przed właściwym sądem lub organem. Wystarczy, że wynik takiego postępowania, które już się toczy, będzie miał wpływ na treść decyzji. Nie ulega wątpliwości, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie była możliwość ukarania skarżącego za przekroczenie o 0,6 tony dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową na drodze krajowej o dopuszczalnym nacisku na pojedynczą oś napędową do 10 ton. Tymczasem Komisja Europejska w swej skardze do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesionej na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zarzuciła, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń, by móc poruszać się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz. U.2015, L 115, s. 1) w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Komisja w swej skardze zauważyła, że przewidziane w polskiej ustawie ograniczenie w ruchu międzynarodowym dostępu pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 wartościom maksymalnego nacisku pojedynczej osi nienapędowej lub osi napędowej tylko do dróg należących do transeuropejskiej sieci transportowej i niektórych innych dróg krajowych jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53, który określa zasady swobodnego ruchu tych pojazdów. Podniosła, że choć w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczony został ruch pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t na wszystkich drogach publicznych, to jednak w art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy wprowadzono odstępstwa, które pozbawiają ten art. 41 ust. 1 treści. Na mocy odstępstw zawartych w art. 41 ust. 2 i 3 ruch na drogach krajowych i wojewódzkich znajdujących się w wykazie sporządzanym przez ministra właściwego ds. transportu jest bowiem ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t lub 8 t, zaś ruch na innych drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Komisja podkreśliła, że odstępstwa te zaś sprowadzają się do zamknięcia prawie 97% sieci drogowej Polski dla ruchu pojazdów odpowiadających maksymalnym wartościom nacisku osi, które zostały określone w dyrektywie 96/53, i wynoszą 10 t w przypadku osi nienapędowej oraz 11,5 t w przypadku osi napędowej.

Wskutek rozpoznania skargi Komisji, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, uznał, że nakładając na przedsiębiorstwo transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej łącznie na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienione dyrektywą parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015r. w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do dyrektywy 96/53.

Tym samym sprzeczne z Dyrektywą Rady nr 96/53/WE było przyjęcie co do zasady możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t. i do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t. W tej wartości mieścił się kontrolowany pojazd. W związku z tym ostateczna decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nakładająca karę pieniężną 5000,00 zł za przekroczenie o 0,6 t nacisku pojedynczej osi napędowej na drodze, na której prawodawca polski przyjął dopuszczalny nacisk tej osi do 10 t, narusza art. 3 oraz art. 7 w związku z pkt 3.1.oraz pkt 3.4 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Nakłada bowiem sankcję administracyjną za naruszenie sprzeczne z normami określonymi ww. przepisami unijnymi w zakresie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej. Zatem w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r., po pierwsze – pojawiło się zagadnienie wstępne, a po drugie - zostało ono rozstrzygnięte przez właściwy sąd, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odmiennie od oceny przyjętej przez organ przy wydaniu ww. decyzji. Jak już wyżej wskazano, w myśl art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., przesłanką wznowienia postępowania jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Powyższe oznacza, jak wskazano na wstępie, że pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 roku, sygn. akt VISA/Wa 2144/19, TSUE już w wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR2004/1B/I-837), wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami:

1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją;

2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji;

3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE,

4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r.,sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR2006/3A/I-2585) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. W prawdzie, użyte przezTSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EUProcedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).

Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławensekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608).

W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob.A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).

Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach osygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w ww. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest zwyczajnie nie do zaakceptowania, ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.".

W konsekwencji organy inspekcji transportu drogowego rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2015 roku, z pominięciem ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., pozostawiły w obrocie stan sprzeczny z prawem unijnym. W świetle wyroku TSUE nie było podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych. W konsekwencji stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 10,6 tony, w istocie nie powodował odpowiedzialności administracyjnej z tytułu przekroczenia maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t. Powyższe oznacza brak podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej w związku z ustaleniami kontroli drogowej. Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 tony, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 ton nie mógł stanowić podstawy nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej. Ponadto w realiach przedmiotowej sprawy organ nie zastosował się do 5 letniego terminu przedawnienia wynikającego z art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, ograniczający dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Stosownie bowiem do art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Przepis ten ustala okres przedawnienia po upływie którego organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy.

Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Nie ma tu znaczenia samo wszczęcie postępowania wznowieniowego, gdy, jak wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1521/11, biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Czym innym jest skuteczne zainicjowanie postępowania wznowieniowego a czym innym dopuszczalność merytorycznego w nim orzekania, uzależniona od terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., którego upływ ma charakter obiektywny i ostateczny (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 487/18).

Gdy organ podejmie postępowanie wznowieniowe i stwierdzi, że upłynął już termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., to fakt ten nie zwalnia go z obowiązku dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z regułami art. 7 i 75-88a k.p.a., co do przyczyn wznowienia. Natomiast w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wznowienia postępowania, organ wyda decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w razie stwierdzenia podstaw wznowienia - decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. (por. C. Martysz, Komentarz do art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i powołane tam orzeczenia).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2014 roku sygn. akt II GSK 450/13, należy bowiem rozróżnić sytuację, gdy po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ uzna, że wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji od sytuacji gdy przesłanek tych nie stwierdzi. W pierwszym z tych przypadków, organ powinien, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., ocenić, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wyjaśnić, z jakich powodów nie można było uchylić decyzji. Jeżeli jednak po przeprowadzeniu postępowania organ stwierdzi, że nie było podstaw do uchylenia decyzji, powinien odmówić uchylenia decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ, nie dopatrując się zaistnienia przesłanek statuowanych w art. 145 § 1 k.p.a., działając w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 roku. Jednakże sama kwestia upływu terminu z art. 146 k.p.a., przy takim rozstrzygnięciu, jest irrelewantna. Ma ona natomiast istotne znaczenie w sprawie z uwagi na błędną ocenę organu odnośnie braku ziszczenia się, wynikającej z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., przesłanki wznowienia postępowania, jaką jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odmiennie od oceny przyjętej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przy wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego, z uwagi na upływ terminu z art. 146 k.p.a., nie będzie miał możliwości uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W takiej sytuacji, organ na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., zobowiązany jest do stwierdzenia, że decyzja ostateczna z dnia [...] stycznia 2015 r. wydana została z naruszeniem prawa. Należy przy tym podkreślić, że organ administracji związany jest, na mocy art. 153 p.p.s.a., oceną prawną w zakresie wadliwości materialnej decyzji ostatecznej, dokonaną w tej sprawie przez Sąd orzekający. Natomiast w uzasadnieniu - do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, związanych z upływem pięcioletniego terminu wskazanego w art.146 k.p.a. Organ administracji nie może pominąć utrwalonego poglądu orzecznictwa i doktryny wskazującego na materialny charakter terminu warunkującego dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego, że "termin pięcioletni, wynikający z art. 146 § 1 k.p.a., chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, a zatem jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Upływ tego terminu oznacza więc bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2019 r. w sprawie II OSK 107/18, LEX nr 2774580). Podobnie jednolite jest stanowisko doktryny wskazujące, że "możliwość orzekania co do istoty sprawy załatwianej w trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym) po upływie terminu przedawnienia jest oczywista, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji wydanej w trybie zwykłym jest naturalną (pożądaną i jedyną dopuszczalną) konsekwencją upływu okresu przedawnienia oraz że może być ono jedynym (albo przynajmniej wystarczającym) celem postępowania wznowieniowego, a co za tym idzie - musi być traktowane jako rozstrzygnięcie co do istoty sprawy będącej jego przedmiotem. Przedmiotem przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., jest zatem wyłącznie wzruszalność decyzji ostatecznej wydanej w trybie zwyczajnym postępowania administracyjnego (połączona z orzekaniem na nowo co do istoty sprawy rozstrzyganej tą decyzją lub nie). Nie przedawnia się natomiast możliwość odmowy uchylenia takiej decyzji. Skutkiem takiego przedawnienia nie jest ani konwalidacja, ani sanacja decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Terminy przedawnienia określone w art. 146 § 1 k.p.a. są terminami materialnymi. Ich bieg nie ulega wstrzymaniu ani w przypadku wznowienia postępowania, ani w razie żadnych innych okoliczności" (Kmiecik Zbigniew, Kotulska Magdalena, Przedawnienie wzruszalności decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego- artykuł ST 2019/3/30-42 - teza 7 i 8 LEX). Na marginesie należy dodać, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 417(1) k.c.). Konieczne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony postępowaniu), ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r. IIOSK 841/17, LEX nr 2461311) (tak tut. Sąd m.in. w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r, sygn. akt VI SA/Wa 624/20).

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowił na podstawie art.200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265).